[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 6.2.2008

SEC(2008) 133

ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ συνοδευτικό έγγραφο της ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ

Πολυετείς συμβάσεις για την ποιότητα της σιδηροδρομικής υποδομής ΠΕΡΙΛΗΨΗ ΤΗΣ ΕΚΤΙΜΗΣΗΣ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ {COM(2008)54 τελικό}{SEC(2008)131}{SEC(2008)132}

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

1. Περιγραφή του προβλήματος 3

2. Διαβουλεύσεις με τα ενδιαφερόμενα μέρη 3

3. Στόχοι 3

4. Επιλογές πολιτικής 4

5. Ανάλυση επιπτώσεων 4

5.1. Οικονομικές επιπτώσεις 4

5.1.1. Μειωμένες δαπάνες συντήρησης 4

5.1.2. Επιπτώσεις στα τέλη υποδομής 5

5.1.2.1. Άμεσες επιπτώσεις στην ποιότητα υποδομής (Επιπτώσεις 3α και 3β) 6

5.2. Κοινωνικές επιπτώσεις 7

5.3. Περιβαλλοντικές επιπτώσεις 8

5.4. Επιπτώσεις στις διοικητικές δαπάνες 9

5.4.1. Επίπτωση αριθ. 5 Διοικητικές δαπάνες 9

6. Σύγκριση των λύσεων 9

7. Παρακολούθηση και αξιολόγηση 14

1. Περιγραφή του προβλήματος

Η παρούσα έκθεση περιγράφει τις βασικές επιπτώσεις των τριών διαφορετικών επιλογών πολιτικής σχετικά με τις πολυετείς συμβάσεις χρηματοδότησης της συντήρησης στους σιδηροδρόμους.

Το μείζον πρόβλημα αποτελεί η υποβάθμιση της ποιότητας υποδομής σε ορισμένα μέρη της Κοινότητας λόγω ανεπαρκούς χρηματοδότησης για τη συντήρηση της υποδομής. Αν το πρόβλημα αυτό παραμείνει ανεπίλυτο, θα προκύψει συσσώρευση ανεκτέλεστης συντήρησης και ενδεχομένως θα αναφυούν εμπόδια για την ικανότητα του σιδηροδρόμου να ανταγωνιστεί άλλους τρόπους μεταφοράς.

Σχήμα 1-1 – Δένδρο προβλήματος

[pic]

2. Διαβουλεύσεις με τα ενδιαφερόμενα μέρη

Η ΕΚ αναγνωρίζει τη σημασία που έχουν οι διαβουλεύσεις με τους συμφεροντούχους για προβλήματα σχετικά με τη χρηματοδότηση της σιδηροδρομικής υποδομής. Οι διαβουλεύσεις που πραγματοποιήθηκαν κατά το διάστημα 2006–2007 συνέβαλαν στη διατύπωση των επιλογών πολιτικής και στην αξιολόγηση των ενδεχόμενων επιπτώσεων της λήψης μέτρων στον τομέα αυτό.

3. Στόχοι

Οι κύριοι στόχοι οι στόχοι της στρατηγικής για πολυετείς συμβάσεις είναι:

- παροχή βοήθειας στο σιδηρόδρομο ώστε να καταστεί ανταγωνιστικός σε σχέση με άλλους τρόπους μεταφοράς·

- μετάβαση προς συμφερότερο τρόπο συντήρησης της σιδηροδρομικής υποδομής, καλύτερα προσαρμοσμένης στις ανάγκες των χρηστών·

- δημιουργία για τους διαχειριστές υποδομής συνθηκών ώστε να επιτύχουν οικονομική σταθερότητα και διοικητική ανεξαρτησία.

4. Επιλογές πολιτικής

Στο έγγραφό της σχετικά με τις διαβουλεύσεις, που εκδόθηκε στις 12 Ιουλίου του 1007, η ΓΔ Ενέργεια και μεταφορές επισημαίνει και παρουσιάζει τις επιλογές πολιτικής που εκτίθενται στη συνέχεια.

Επιλογή A: «Διατήρηση της υφισταμένης κατάστασης» : πολυετείς συμβάσεις μόνο σε ορισμένα κράτη μέλη ενώ τα υπόλοιπα λαμβάνουν αποφάσεις σε ετήσια βάση για την κάλυψη των ζημιών του διαχειριστή υποδομής κατά το παρελθόν. Η Επιτροπή ασχολείται με τις βέλτιστες πρακτικές για τη διαπραγμάτευση, την τροποποίηση και την παράταση των πολυετών συμβάσεων, όπου περιλαμβάνεται και μορφότυπο για αναφορά της κατάστασης της υποδομής.

Επιλογή B: Υποχρεώσεις σχετικά με την αναφορά, τη διαβούλευση και τη δημοσίευση πληροφοριών σχετικά με την ποιότητα υποδομής και τις δαπάνες συντήρησης. Τα κράτη μέλη, συνεπικουρούμενα από τα ρυθμιστικά τους όργανα, πρέπει να συμφωνούν, να παρακολουθούν και να επιβάλλουν ποσοτικοποιημένους στόχους σχετικά με τη μείωση του κόστους, Οι διαχειριστές υποδομής δημοσιεύουν αποτελέσματα τουλάχιστον ετησίως. Εναπόκειται στα κράτη μέλη να συνάπτουν πολυετείς συμβάσεις, επιπροσθέτως προς τα κανονιστικά μέτρα.

Επιλογή Γ: Οι υποχρεώσεις της επιλογής B με προσθήκη των πολυετών συμφωνιών καθίστανται υποχρεωτικές μέσω αναθεωρημένης νομοθεσίας της ΕΕ . Πριν από την υπογραφή νέας σύμβασης το κράτος διαβουλεύεται με τους συμφεροντούχους σχετικά με πρόταση για πολυμερείς συμβάσεις και στη συνέχεια διαπραγματεύεται το μέγεθος και την ποιότητα του δικτύου, τα οποία στη συνέχεια παρακολουθούνται. Η διακριτική ευχέρεια επέμβασης του κράτους περιορίζεται αυστηρά σε περιπτώσεις προβλεπόμενες στη σύμβαση ενώ ο διαχειριστής υποδομής επιδιώκει τους συμφωνημένους στόχους σε πλαίσιο ευρείας διοικητικής ανεξαρτησίας.

5. Ανάλυση επιπτώσεων[1]

5.1. Οικονομικές επιπτώσεις

5.1.1. Μειωμένες δαπάνες συντήρησης

Σύμφωνα με τις απαντήσεις που λήφθηκαν, αναμένονται μεγαλύτερες οικονομίες λόγω μείωσης δαπανών (υψηλότερες κατά 2% έως 10%) χάρη στην αύξηση της απόδοσης λόγω καλύτερου προγραμματισμού των εργασιών και στις οικονομίες κλίμακας λόγω πλέον μακροχρόνιων (και επομένως μεγαλύτερου μεγέθους) συμβάσεων ανάθεσης σε τρίτους (αύξηση μεγέθους κατά 5% έως 10%). Μεγαλύτερη δυσκολία εμφανίζει η συμπίεση των δαπανών για το εσωτερικό προσωπικό (μεταξύ 0,1% και 3%), ακόμη και στο μεσοπρόθεσμο πλαίσιο των πολυετών συμβάσεων. Οι οικονομίες λόγω μείωσης δαπανών συνοψίζονται στον πίνακα 5-1 (εκατομμύρια ευρώ και ποσοστά δαπανών %).

Πίνακας 5-1 – Εκτίμηση επιπτώσεων στη μείωση των δαπανών συντήρησης[2]

Μέσες μειώσεις τελών ανά αμαξοστοιχία .km | 0,21 € / αμαξοστοιχία. km | 0,07 € / αμαξοστοιχία. km | 0 € / αμαξοστοιχία. km |

Η μείωση τελών εμφανίζεται αρκετά χαμηλή σε σύγκριση με τα τέλη υποδομής των οποίων η μέση τιμή ανέρχεται συνήθως μεταξύ 2 και 4 ευρώ/αμαξοστοιχία km, επειδή: (1) οι εκτιμώμενες οικονομίες είναι χαμηλότερες από το 7% των συνολικών δαπανών συντήρησης και (2) τα τέλη δεν καλύπτουν μόνο τις δαπάνες συντήρησης αλλά και άλλα στοιχεία κόστους των διαχειριστών υποδομής.

5.1.2.1. Άμεσες επιπτώσεις στην ποιότητα υποδομής (Επιπτώσεις 3α και 3β)

Η σύσταση δημόσιου συστήματος παρακολούθησης των δαπανών για την υποδομή και της ποιότητάς της είναι πιθανόν ότι θα ασκήσει μεγαλύτερη πίεση στους διαχειριστές υποδομής και θα καταστήσει διαφανέστερη την παροχή υπηρεσιών υποδομής. Αυτό, σε συνδυασμό με τη δυνατότητα άσκησης πολιτικών συντήρησης και ανακαίνισης προσαρμοσμένων στη ζήτηση στο πλαίσιο πολυετούς προγραμματισμού, θα αυξήσει την ποιότητα της υποδομής και με τον τρόπο αυτό την ποιότητα εξυπηρέτησης.

Οι επιπτώσεις αυτές θα παρατηρηθούν μόνο σε περιορισμένο πλήθος χωρών, διότι στις περισσότερες χώρες της ΕΕ τα μέσα επίπεδα ποιότητας υποδομής είναι υψηλά ( Πίνακας 5-3 ).

Πίνακας 5-3 – Επιπτώσεις στην ποιότητα υποδομής

Εκτιμώμενη επιρροή στην ασφάλεια (%) | Εκτιμώμενη επιρροή στη συνέπεια (%) | Διαφορά στην ασφάλεια μετά και πριν την πολυετή σύμβαση (# εκτροχιασμοί ανά εκατομμύριο αμαξοστοιχία. km) | Διαφορά στη συνέπεια μετά και πριν την πολυετή σύμβαση (%) |

Μέσες τιμές (EΕ των 25) | 5,630% | 2,823% | -0,036 | 2,556% |

Οι οικονομικές επιπτώσεις που ακολουθούν πρέπει να εκτιμώνται κατά τρόπο περισσότερο ποσοτικό[3]. Προς ένδειξη της τάξης μεγέθους, στον πίνακα που ακολουθεί δίδονται το πλήθος κρατών μελών όπου ενδέχεται να εμφανιστούν οι διάφορες επιπτώσεις καθώς και το αντίστοιχο μήκος τροχιάς.

Πίνακας 5-4 – Ποιοτική εκτίμηση των οικονομικών επιπτώσεων

NOx | - 6.482,9 | + 783,3 | - 5.699,6 |

ΣΥ10 | - 161,3 | + 47,4 | - 113,9 |

CO2 | - 608.933,1 | + 44.173,5 | - 564.759,5 |

Οι επιπτώσεις αυτές αφορούν μόνο τις 15 χώρες όπου είναι δυνατή η εμφάνισή τους: ανυπαρξία πολυετών συμβάσεων κατά την παρούσα περίσταση, τέλη που καλύπτουν (άλλα όχι ολικά) τις δαπάνες συντήρησης, όχι πολύ άσχημη ποιότητα υποδομής.

5.4. Επιπτώσεις στις διοικητικές δαπάνες

5.4.1. Επίπτωση αριθ. 5 - Διοικητικές δαπάνες

Με τις πολυετείς συμβάσεις οι διαχειριστές υποδομής αναλαμβάνουν δεσμεύσεις όσον αφορά την αναφορά, τις διαβουλεύσεις και τη δημοσίευση για πληροφορίες σχετικά με την ποιότητα υποδομής και για τις δαπάνες συντήρησης. Εξετάστηκαν δύο περιπτώσεις: Στην περίπτωση α) συλλέχθηκαν δεδομένα μόνο για την ποιότητα των υπηρεσιών μεταφοράς, δηλαδή πλήθος γραμμών με ταχύτητες κάτω της θεωρητικής ταχύτητας. Τα δεδομένα αυτά είναι ήδη διαθέσιμα και συνεπάγονται χαμηλή επιπλέον δαπάνη. Στην περίπτωση β) οι διαχειριστές υποδομείς μετρούν την κατάσταση της τροχιάς με αμαξοστοιχίες αποκλειστικά για μετρήσεις. Αυτό είναι ενδεχόμενο ότι θα έχει επίπτωση στα 21 κράτη μέλη όπου δεν χρησιμοποιείται ακόμη υλικό του είδους αυτού. Με βάση τα ανωτέρω, και υποθέτοντας ότι χρησιμοποιείται πολυετής σύμβαση στο κράτος μέλος, οι διοικητικές δαπάνες εκτιμώνται κατά τα ακόλουθα:

- ολικές δαπάνες για ολόκληρη τη διάρκεια της πολυετούς σύμβασης, εφόσον κάθε διαχειριστής υποδομής προμηθευτεί και χρησιμοποιεί αμαξοστοιχίες αποκλειστικά για μέτρηση: 513,8 εκατομμύρια ευρώ ως αρχική επένδυση, πλέον 35,2 εκατομμύρια ευρώ ετησίως ως λειτουργικές δαπάνες·

- ολικές δαπάνες για την πολυετή σύμβαση, λαμβανομένης υπόψη της δυνατότητας αγοράς και πώλησης της υπηρεσίας αμαξοστοιχιών για μετρήσεις στο ευρωπαϊκό δίκτυο (δηλαδή κοινή χρήση των αμαξοστοιχιών μεταξύ των δικτύων): 69,44 εκατομμύρια ευρώ ως αρχική επένδυση, πλέον 4,75 εκατομμύρια ευρώ ετησίως ως μεταβλητές δαπάνες.

Οι διοικητικές δαπάνες, οι οποίες ενδέχεται να επιβαρύνουν το ανεξάρτητο όργανο (ρυθμιστικό όργανο) το αρμόδιο για την παρακολούθηση της λειτουργίας της σύμβασης σε σχέση με τους τεθέντες στόχους και για την επίλυση διαφορών μεταξύ του κράτους και του διαχειριστή υποδομής σε περίπτωση που δεν επιτυγχάνονται οι στόχοι, εκτιμάται ότι ανέρχεται[9]:

- για μικρά δίκτυα: σε 299.200 ευρώ ετησίως·

- για μέσου έως μεγάλου μεγέθους δίκτυα: σε 545.600 ευρώ ετησίως.

6. Σύγκριση των επιλογών

Οι τρεις επιλογές πολιτικής που περιγράφονται στα προηγούμενα κεφάλαια συγκρίθηκαν με πολυκριτήρια ανάλυση (ΠΚA - MCA). Στον πίνακα 6-1 εμφαίνονται οι επιπτώσεις των τριών επιλογών καθώς και η σχετική βαρύτητά τους ενώ στον πίνακα 6-2 παρέχεται η βαθμολογία για κάθε επιλογή, υπολογιζόμενη ως η μέση τιμή της βαθμολογίας των επί μέρους επιπτώσεων.

Η επιλογή Γ λαμβάνει την υψηλότερη βαθμολογία, που αντικατοπτρίζει τη συνέπεια της επιλογής αυτής σε σύγκριση με τις υπόλοιπες ως προς τους στόχους των πολυετών συμβάσεων.

Πίνακας 6-1 –Πολυκριτήρια ανάλυση των επιλογών πολιτικής

Επιλογή A | 25,50 |

Επιλογή B | 26,50 |

Επιλογή Γ | 37,00 |

7. Παρακολούθηση και αξιολόγηση

Για τους κύριους στόχους πολιτικής προσδιορίστηκε σύνολο βασικών δεικτών με βάση τα κριτήρια που ακολουθούνται κατά τις κατευθυντήριες γραμμές της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την εκτίμηση επιπτώσεων (τα κριτήρια “SMART”): Εξειδίκευση, Μέτρηση, Αποδοχή (από προσωπικό, συμφεροντούχους), Πραγματισμός (στενή σχέση με τους προς επίτευξη στόχους) και Χρονική εξάρτηση. Επιπλέον, οι δείκτες έχουν επιλεγεί έτσι ώστε να είναι αξιόπιστοι για τους μη ειδικούς, να μην επιδέχονται αμφισβήτηση και να ερμηνεύονται ευχερώς· να είναι εύκολη η παρακολούθησή τους και να είναι προστατευμένοι από αθέμιτες επεμβάσεις.

Οι δείκτες έχουν επιλεγεί για τη μέτρηση επιπτώσεων στις παραμέτρους «υποδομής» (π.χ. ποιότητα υποδομής) και στις οικονομικές και χρηματοδοτικές παραμέτρους διαχείρισης της υποδομής (π.χ. οικονομική σταθερότητα των διαχειριστών υποδομής). Το προτεινόμενο σύνολο δεικτών θα αντιπαραβάλλεται προς εκ των προτέρων γνωστές συνθήκες για κάθε δίκτυο και προς επιμέρους επιλογές κάθε κράτους μέλους.

Περίπτωση α) – Βασικό σύνολο δεικτών ποιότητας υποδομής και οικονομικών δεικτών.

Όλες οι παράμετροι ποιότητας και οι οικονομικές παράμετροι που δεν απαιτούν πολύπλοκα εργαλεία μέτρησης (όπως οι αμαξοστοιχίες για μετρήσεις που περιγράφονται στο κεφάλαιο «διοικητικές δαπάνες»). Όσον αφορά την ποιότητα της υποδομής, καλύπτεται το ελάχιστο απαιτήσεων ελέγχου του τρόπου με τον οποίο μεταβάλλεται η ποιότητα της υποδομής από άποψη επιπτώσεών της στην παροχή υπηρεσιών («αντιληπτή ποιότητα υποδομής»). Επίσης περιλαμβάνονται όλοι οι οικονομικοί δείκτες.

Περίπτωση β) – Διευρυμένη δέσμη δεικτών ποιότητας υποδομής

Οι δείκτες για την περίπτωση β) θα περιλαμβάνουν όλους τους δείκτες που επιλέγονται για την περίπτωση α) με την προσθήκη επιπλέον δεικτών ποιότητας βασιζόμενους σε παραμέτρους των αμαξοστοιχιών για μετρήσεις.

[1] Στην αρίθμηση των επιπτώσεων ακολουθείται η αρίθμηση της πλήρους έκδοσης της εκτίμησης επιπτώσεων. Τα δεδομένα προέρχονται από πηγές όπως οι ετήσιες εκθέσεις των διαχειριστών υποδομής (2005), η μελέτη σχετικά με τις πολυετείς συμβάσεις που εκτελέστηκε για τη ΓΔ Ενέργεια και μεταφορές από την Ecorys (2006), τα διεθνή στατιστικά δεδομένα της UIC για τους σιδηροδρόμους (2005), τα στατιστικά στοιχεία Eurostat (2005) και έρευνα που εκτελέστηκε για την παρούσα εκτίμηση επιπτώσεων (2007).

[2] Η πιθανότητα των επιπτώσεων εκφράζεται με το πλήθος χωρών όπου παρατηρείται/δεν παρατηρείται η επίπτωση.

[3] Το μέγεθος των επιπτώσεων εκφράζεται σε km τροχιάς στο δίκτυο όπου αναμένεται η επίπτωση. Στις παρενθέσεις δίδεται το αντίστοιχο πλήθος κρατών μελών (ΚΜ).

[4] Η πιθανότητα αυτής της επίπτωσης εκτιμήθηκε χωρίς να ληφθούν υπόψη οι παραδοχές για τις επιπτώσεις στα τέλη.

[5] Θεωρητικώς, οι σιδηροδρομικές επιχειρήσεις θα μπορούσαν να επιχειρήσουν την ανάκτηση μέρους του λειτουργικού τους ελλείμματος (εφόσον υφίσταται) ή τη χρήση των εξοικονομηθέντων πόρων για άλλους σκοπούς (π.χ. επενδύσεις σε καινούργιο τροχαίο υλικό). Όμως στο πλαίσιο της παρούσας εκτίμησης επιπτώσεων υποτίθεται ότι τα εξοικονομούμενα ποσά θα μεταφερθούν εξ ολοκλήρου στους τελικούς χρήστες, όπως ήδη δηλώνεται στην εισαγωγική έκθεση.

[6] Η ανάλυση εστίασε μόνο στις εμπορευματικές μεταφορές, διότι η ελαστικότητα ζήτησης στις επιβατικές μεταφορές παρουσιάζει μεγαλύτερη διακύμανση μεταξύ κρατών μελών σε σχέση με την ελαστικότητα των εμπορευματικών μεταφορών. Επιπλέον, δεν είναι διαθέσιμη κάποια μέση τιμή για την ελαστικότητα των επιβατικών μεταφορών, ενώ στη βιβλιογραφία υπάρχει μέση τιμή για τις εμπορευματικές μεταφορές.

[7] Το μέγεθος των επιπτώσεων εκφράζεται σε km τροχιάς στο δίκτυο όπου αναμένεται η επίπτωση. Σε παρένθεση δίδεται το αντίστοιχο πλήθος κρατών μελών (ΚΜ).

[8] Για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών ωφελημάτων, στην εκτιμώμενη μείωση της οδικής κίνησης εφαρμόστηκαν παράγοντες εκπομπής για τους σημαντικότερους ρύπους (CO2, NOx, PM). Οι παράγοντες εκπομπής λαμβάνονται από τη βάση δεδομένων TREMOVE.

[9] Βλέπε συνοπτική έκθεση σχετικά με τις παραδοχές που χρησιμοποιήθηκαν για την εκτίμηση του πλήθους και του κόστους ανά μονάδα (ΙΠΑ - FTE) όσον αφορά τις δαπάνες προσωπικού (εξειδικευμένοι επαγγελματίες για την παρακολούθηση και την αναφορά καθώς και εξειδικευμένοι τεχνικοί) και τις λοιπές άλλες λειτουργικές δαπάνες του ρυθμιστικού οργάνου.