ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΗ αριθ. 4/97 σχετική με την πρόταση κανονισμού (Ευρατόμ, ΕΚΑΧ, ΕΚ) του Συμβουλίου για την τροποποίηση του δημοσιονομικού κανονισμού της 21ης Δεκεμβρίου 1977 που εφαρμόζεται στο γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (98/C 57/01)

ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ,

Έχοντας υπόψη:

τη συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Ατομικής Ενέργειας, και ιδίως το άρθρο 183,

τη συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Άνθρακα και Χάλυβα, και ιδίως το άρθρο 78η,

τη συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, και ιδίως το άρθρο 209,

το δημοσιονομικό κανονισμό της 21ης Δεκεμβρίου 1977, που εφαρμόζεται στο γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (1), όπως τροποποιήθηκε τελευταία από τον κανονισμό (ΕΚ, Ευρατόμ, ΕΚΑΧ) αριθ. 2335/95 του Συμβουλίου, της 18ης Σεπτεμβρίου 1995 (2), και ιδίως το άρθρο 140,

την πρόταση της Επιτροπής της 26ης Ιουλίου 1996 (3),

την αίτηση γνωμοδότησης για την πρόταση αυτή που υπέβαλε το Συμβούλιο στο Συνέδριο στις 19 Σεπτεμβρίου 1996,

Λαμβάνοντας επίσης υπόψη το σχέδιο κανονισμού (Ευρατόμ, ΕΚΑΧ, ΕΚ) της Επιτροπής, της 5ης Σεπτεμβρίου 1996 (4), για την τροποποίηση του κανονισμού (Ευρατόμ, ΕΚΑΧ, ΕΚ) αριθ. 3418/93 της Επιτροπής, της 9ης Δεκεμβρίου 1993, περί λεπτομερών κανόνων για την εφαρμογή ορισμένων διατάξεων του δημοσιονομικού κανονισμού (5),

ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΑΚΟΛΟΥΘΗ ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΗ:

1. Αφότου ιδρύθηκε το Ελεγκτικό Συνέδριο, το 1977, του ζητήθηκε να γνωμοδοτήσει είκοσι φορές περίπου σχετικά με προτάσεις τροποποίησης του δημοσιονομικού κανονισμού που εφαρμόζεται στο γενικό προϋπολογισμό, μάλιστα δε σε ένα χρόνο, το 1987, του ζητήθηκε να γνωμοδοτήσει τέσσερις φορές.

2. Πράγματι, από τα πρώτα χρόνια της Κοινότητας, προτού ακόμη συσταθεί το Συνέδριο, και στη συνέχεια μετά τις γνωμοδοτήσεις του, ο δημοσιονομικός κανονισμός τροποποιήθηκε πολλές φορές και με συχνότητα που ποίκιλλε αισθητά. Η Επιτροπή, αντί να εξετάζει τακτικά αν υπάρχει λόγος αναθεώρησης ορισμένων διατάξεων, εκτός από τη γενική αναθεώρηση του 1990, για τη ρύθμιση συγκεκριμένων προβλημάτων ενεργούσε γενικώς κατά περίπτωση, χωρίς να μεριμνά για την εξασφάλιση της συνολικής συνοχής του κειμένου.

3. Με την πάροδο του χρόνου, αυτό είχε ως συνέπεια ο δημοσιονομικός κανονισμός, ο οποίος ήδη πριν από το 1977 εμφάνιζε σχετική έλλειψη συνοχής λόγω της συνύπαρξης πολλών διαφορετικών καθεστώτων, που συνοδεύονταν από πολλές παρεκκλίσεις, κατέστη ένα ετερόκλητο σύνολο, στο οποίο προστέθηκαν, από αναθεώρηση σε αναθεώρηση, στοιχεία όλο και λιγότερο εναρμονιζόμενα με το υπόλοιπο κείμενο.

4. Επομένως, κατέστη αναγκαίο η Επιτροπή, αντί να υποβάλει εσπευσμένα προτάσεις για μερική αναμόρφωση, να προβεί σε γενική επανεξέταση της δημοσιονομικής κανονιστικής ρύθμισης των Κοινοτήτων και να επαναπροσδιορίσει με σαφήνεια τις θεμελιώδεις αρχές στις οποίες πρέπει να βασιστεί προκειμένου να εδραιώσει το σύνολο της δημοσιονομικής κανονιστικής ρύθμισης, το δημοσιονομικό κανονισμό, τους λεπτομερείς κανόνες εφαρμογής αλλά και τους εσωτερικούς κανόνες για την εκτέλεση του προϋπολογισμού, καθώς και κάθε άλλη πιο εξειδικευμένη και δευτερεύουσα ρύθμιση.

5. Μέχρι σήμερα, το Ελεγκτικό Συνέδριο προσπάθησε στις γνωμοδοτήσεις του να απαντά, σημείο προς σημείο, σε κάθε τροποποίηση που πρότεινε η Επιτροπή. Προβαίνοντας όμως στον απολογισμό των διαδοχικών αυτών αναμορφώσεων, το Συνέδριο διαπιστώνει ότι, μολονότι προφανώς καλύπτονται ορισμένα συγκεκριμένα κενά, στην πραγματικότητα αυτά επιδεινώνουν βαθμιαία την έλλειψη συνοχής του συνόλου. Το Συνέδριο, στο πλαίσιο της παρούσας γνωμοδότησης, λαμβάνοντας υπόψη το σύνολο του δημοσιονομικού κανονισμού, όπως θα προέκυπτε από την υιοθέτηση της πρότασης που υπέβαλε η Επιτροπή ως έχει, προβαίνει σε κριτική ανάλυση και, στη συνέχεια, διατυπώνει συστάσεις γενικού χαρακτήρα. Οι συστάσεις αυτές, οι οποίες διατυπώνονται μόνο σε γενικές γραμμές στο σημείο 16, αναπτύσσονται στο παράρτημα της παρούσας γνωμοδότησης, όπου παρατίθενται ορισμένες από τις γενικές κατευθυντήριες γραμμές του κειμένου που θα μπορούσε να καταστεί το έρεισμα μιας αναμορφωμένης δημοσιονομικής κανονιστικής ρύθμισης.

6. Η παρούσα γνωμοδότηση, που υποβάλλεται στο Συμβούλιο, διατυπώνεται σύμφωνα με το άρθρο 209 της συνθήκης ΕΚ και τα αντίστοιχα άρθρα των λοιπών συνθηκών και, κατά συνέπεια, αφορά μόνο την πρόταση σχετικά με το δημοσιονομικό κανονισμό. Παρόλα αυτά, το Συνέδριο, στο πλαίσιο της συνολικής εξέτασης που πραγματοποίησε, έχοντας στόχο τη συνοχή, δεν μπόρεσε να μη λάβει υπόψη το σχέδιο κανονισμού για την τροποποίηση των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής. Ήταν υποχρεωμένο να το λάβει υπόψη, διότι είναι προφανές ότι τα δύο κείμενα είναι αλληλένδετα.

7. Όταν κατά το πέρας της τρέχουσας διαδικασίας το Συμβούλιο θα έχει εκδώσει κανονισμό για την τροποποίηση του δημοσιονομικού κανονισμού, το Συνέδριο θα γνωμοδοτήσει σχετικά με το σχέδιο κανονισμού που θα αφορά την τροποποίηση των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής. Η γνωμοδότηση αυτή προς την Επιτροπή θα διατυπωθεί δυνάμει του άρθρου 139 του δημοσιονομικού κανονισμού.

8. Υπάρχουν αρκετοί λόγοι που αιτιολογούν τη γενική αναθεώρηση του δημοσιονομικού κανονισμού. Ορισμένοι όροι χρησιμοποιούνται χωρίς να έχουν προσδιοριστεί ποτέ, ή χωρίς να έχουν δοθεί διευκρινίσεις για τις αρμοδιότητες που απορρέουν σχετικά για τα διάφορα άτομα που ασκούν δημοσιονομικές αρμοδιότητες. Πάρα πολλές εκφράσεις είναι ασαφείς ή, με τη διατύπωσή τους, εισάγουν νομικές ασάφειες. Υπάρχουν δεκάδες εκφράσεις όπως «ιδίως», «ενδεχομένως», «κατά περίπτωση», «κατά γενικό κανόνα», «κατ' αρχήν», «προβλέπεται», «κατ' εξαίρεση» και άλλες εκφράσεις του είδους αυτού. Το ουσιαστικό μειονέκτημα των διατυπώσεων αυτών είναι ότι, ενώ παραθέτουν τον ορισμό ενός κανόνα, παρέχουν συγχρόνως με τις διάφορες εκφράσεις τους τη δυνατότητα παρέκκλισης από αυτόν, χωρίς να προσδιορίζονται οι περιπτώσεις στις οποίες επιτρέπεται η παρέκκλιση του είδους αυτού. Λόγω του γεγονότος αυτού, το νομικό πεδίο εφαρμογής πολλών διατάξεων είναι σχεδόν ανυπόστατο.

9. Εξάλλου, ορισμένες φορές δεν χρησιμοποιείται σταθερά η ίδια ορολογία. Για τον ορισμό των αναλήψεων υποχρεώσεων υπάρχουν είκοσι περίπου διαφορετικές εκφράσεις στο δημοσιονομικό κανονισμό, στους λεπτομερείς κανόνες εφαρμογής και στην αιτιολογική έκθεση των δύο εγγράφων που υποβλήθηκαν στο Συνέδριο για γνωμοδότηση, ενώ οι έννοιες μεταξύ των οποίων θα πρέπει να γίνεται διάκριση, δεν αιτιολογούν πάνω από πέντε ή έξι ονομασίες (βλέπε σημεία 2.21 και 2.22 του παραρτήματος). Εξάλλου, σχετικά με ορισμένες διατάξεις του δημοσιονομικού κανονισμού υπάρχουν εννοιολογικές διαφορές μεταξύ των αποδόσεων στις διάφορες γλώσσες. Το Συνέδριο θα διαβιβάσει στο Συμβούλιο και την Επιτροπή μια κατάσταση με τις ασυμφωνίες εννοιών που αποκάλυψε. Η ορολογία πρέπει να καταστεί με επιμέλεια ενιαία.

10. Όσον αφορά ορισμένα από τα καθεστώτα που παρεκκλίνουν από το δημοσιονομικό κανονισμό, υπάρχει αβεβαιότητα όσον αφορά το όριο εφαρμοσιμότητας των διατάξεων κοινού δικαίου. Αυτό συμβαίνει στην περίπτωση του τίτλου IX, λόγω της προτεινόμενης σύνταξης του άρθρου 112 (η σύνταξη σχετικά με το θέμα αυτό, είναι λιγότερο σαφής από ό,τι είναι η παρούσα σύνταξη), του τίτλου XI και του μέρους II.

11. Η αλληλοσύνδεση μεταξύ του δημοσιονομικού κανονισμού και των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του δεν χαρακτηρίζεται πάντα από συνοχή. Κατ' αυτό τον τρόπο, στα άρθρα 19 και 34 των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής επαναλαμβάνονται, ενώ είναι περιττό, τα άρθρα 79 και 24 αντίστοιχα του δημοσιονομικού κανονισμού. Το άρθρο 21 των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής αιτιολογεί, λόγω της σπουδαιότητάς του, την ενσωμάτωσή του στο δημοσιονομικό κανονισμό. Το ίδιο συμβαίνει για σημαντικό μέρος των άρθρων 133 έως 136, όπου γίνεται διάκριση μεταξύ της λογιστικής του προϋπολογισμού και της γενικής λογιστικής, το ουσιώδες μέρος των οποίων θα έπρεπε να είχε τοποθετηθεί κοντά στο άρθρο 70 που θεωρείται ότι τροποποιεί το δημοσιονομικό κανονισμό, το οποίο εισάγει μια νέα διάκριση μεταξύ, αφενός, προϊόντων και επιβαρύνσεων του προϋπολογισμού και, αφετέρου, εκτός προϋπολογισμού.

12. Βασικές δημοσιονομικές διατάξεις, σχετικές με ορισμένες πλευρές της εκτέλεσης του γενικού προϋπολογισμού, περιλαμβάνονται σε κανονισμούς που διέπουν ορισμένες συγκεκριμένες πολιτικές ή ενέργειες (διαρθρωτικά ταμεία, νέοι χρηματοδοτικοί μηχανισμοί σχετικοί με την εξωτερική βοήθεια,. . .). Ενώ στο δημοσιονομικό κανονισμό δεν αναφέρεται τίποτε όσον αφορά τα διαρθρωτικά ταμεία, στη βασική κανονιστική ρύθμιση σχετικά με το θέμα αυτό υπάρχουν προϋπολογιστικές διατάξεις που τα διέπουν, ασυμβίβαστες με το δημοσιονομικό κανονισμό. Οι διατάξεις του είδους αυτού θα πρέπει να εμφαίνονται στο δημοσιονομικό κανονισμό, μετά την εξασφάλιση της συνοχής τους με το σύνολο των διατάξεων του εν λόγω κανονισμού. Κατ' αυτό τον τρόπο, ο δημοσιονομικός κανονισμός θα ανακτήσει την πρωτεύουσα θέση στην ιεραρχία των νομικών κειμένων που απορρέουν από τις συνθήκες και οι εν λόγω διατάξεις δεν θα εκφεύγουν πλέον, χωρίς αιτιολογία, της διαδικασίας του άρθρου 209 της συνθήκης ΕΚ.

13. Ορισμένα θέματα, χωρίς να παραλείπονται εξ ολοκλήρου, τυγχάνουν τελείως ανεπαρκούς και ακατάλληλου χειρισμού. Αυτό συμβαίνει σχετικά με τον ορισμό και τους λεπτομερείς κανόνες του καταλογισμού της πειθαρχικής και χρηματικής ευθύνης των υπαλλήλων που συμμετέχουν ενεργά στη δημοσιονομική διαδικασία - διατάκτες, δημοσιονομικοί ελεγκτές, υπόλογοι και υπόλογοι πάγιων προκαταβολών.

14. Οι διαδοχικές προτάσεις αναθεώρησης του δημοσιονομικού κανονισμού κατέστη δυνατό να ρυθμιστούν, ή να επιτραπεί να αναπτυχθούν, πολυάριθμες «διευκολύνσεις», θεωρούμενες ως χρήσιμες για το διαχειριστή - άποψη που θα πρέπει να αποδεικνύεται κατά περίπτωση - οι οποίες όμως μάλλον αντιβαίνουν στην πειθαρχία και καθιστούν ιδιαίτερα περίπλοκη τη λογιστική και δημοσιονομική διαχείριση, ιδίως δε τις πλευρές της που αφορούν την πληροφορική. Στο παράρτημα της παρούσας γνωμοδότησης πραγματοποιείται ανάλυση αρκετών από τις διευκολύνσεις αυτές, η οποία συνοδεύεται από συγκεκριμένες συστάσεις.

15. Μεταξύ των διευκολύνσεων αυτών, οι οποίες κατά το Συνέδριο δεν είναι απαραίτητες, μάλιστα δε μερικές φορές είναι αντικανονικές, μπορούν να αναφερθούν ειδικότερα:

- η έγκριση και η ύπαρξη αρνητικών εσόδων, τα οποία στην πραγματικότητα είναι δαπάνες, αρνητικών δαπανών, οι οποίες στην πραγματικότητα είναι έσοδα και αρνητικών αποθεματικών πιστώσεων, που καθιστούν τεχνητά δυνατή τη διατήρηση του συνολικού ποσού του προϋπολογισμού σε επίπεδο χαμηλότερο από το ποσό των χορηγήσεων θεωρούμενων κατά κονδύλιο. Όλες αυτές είναι μέθοδοι που στερούνται διαφάνειας και, συχνότατα, αντιβαίνουν στην αρχή της καθολικότητας του προϋπολογισμού (βλέπε σημεία 1.11 έως 1.14 του παραρτήματος),

- η δυνατή χρηματοδότηση της ίδιας ενέργειας ή δαπανών ίδιας φύσης από πολλά κονδύλια του προϋπολογισμού, γεγονός που αντιβαίνει στην αρχή της ειδικότητας του προϋπολογισμού (βλέπε σημείο 1.17 του παραρτήματος),

- η μείωση του αριθμού των κονδυλίων του προϋπολογισμού τα οποία, εντούτοις, προορίζονται για τομείς που διαθέτουν ταχέως αυξανόμενα ποσά πιστώσεων, ιδίως στον τομέα των διαρθρωτικών ταμείων και του ταμείου συνοχής, σε σημείο ώστε ορισμένα άρθρα ή θέσεις να φέρουν πιστώσεις ανερχόμενες σε πολλά δισεκατομμύρια ECU, γεγονός που καταλήγει, και στην περίπτωση αυτή, σε άμβλυνση της αρχής της ειδικότητας (βλέπε σημείο 1.20 του παραρτήματος),

- το πλήθος και η περιπλοκότητα των περιπτώσεων κατά τις οποίες είναι δυνατή η μεταφορά ή ακόμη πραγματοποιείται αυτοδικαίως και κατά τις οποίες, επομένως, αγνοείται η αρχή του ενιαυσίου, γεγονός που αντιβαίνει στην ίδια τη συνθήκη, όπου η αρχή αυτή διατυπώνεται ρητώς (άρθρο 199 της συνθήκης ΕΚ), καθώς και οι λόγοι των οποίων γίνεται επίκληση για την αιτιολόγηση ορισμένων από αυτές, λόγοι που τείνουν στην αναβίβαση του οργάνου που λαμβάνει την απόφαση για τη μεταφορά στη θέση δευτεροβάθμιου δικαστηρίου για την αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή (βλέπε σημεία 1.25 και 1.26 του παραρτήματος),

- η έλλειψη, στο δημοσιονομικό κανονισμό, διατάξεων σχετικών με τις λογιστικές αρχές που πρέπει να διέπουν την κατάρτιση των κοινοτικών δημοσιονομικών καταστάσεων, σε τέτοιο βαθμό ώστε να υπάρχουν ορισμένες διατάξεις του είδους αυτού μόλις σε μία από τις τελευταίες παραγράφους των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής (βλέπε σημεία 1.33 και 1.34 του παραρτήματος),

- ομοίως, δεν υπάρχει ακριβής ορισμός των στόχων που σχετίζονται με τις δημοσιονομικές καταστάσεις καθώς και του λογιστικού πλαισίου και πρέπει να χρησιμοποιείται για την παρακολούθηση, κατά τρόπο διεπόμενο από διαφάνεια, των φάσεων της εκτέλεσης του προϋπολογισμού και της εξέλιξης των στοιχείων ενεργητικού και παθητικού που συγκροτούν τον κοινοτικό ισολογισμό (βλέπε σημεία 1.39 και 1.40 του παραρτήματος),

- η έλλειψη κοινών λογιστικών μεθόδων για όλα τα όργανα, παρά τη διάταξη που προβλέπει ρητώς τη θέσπισή τους (άρθρο 21 των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής) (βλέπε σημείο 1.41 του παραρτήματος),

- το γεγονός ότι εξακολουθούν να υπάρχουν, αφού έλαβαν διάφορες μορφές, μικροπροϋπολογισμοί, δηλαδή η χρησιμοποίηση επιχειρησιακών πιστώσεων για την πραγματοποίηση δαπανών λειτουργίας που εμπίπτουν κατά κανόνα στο πλαίσιο του μέρους Α του προϋπολογισμού, το οποίο επιφέρει σύγχυση κατά τη διάκριση μεταξύ των δύο μερών του προϋπολογισμού (βλέπε σημείο 2.4 του παραρτήματος),

- το καθεστώς των πιστώσεων του Κοινού Κέντρου Ερευνών, οι οποίες κατά περισσότερο από 80 % του ποσού τους εγγράφονται στον προϋπολογισμό σε συνάρτηση με το είδος της δαπάνης, χωρίς να εμφαίνεται με διαφάνεια ο ειδικός προορισμός τους για τους ερευνητικούς στόχους, δηλαδή για τα προγράμματα 7 αυτό συμβαίνει διότι, όσον αφορά το ΚΚΕρ, η αρχή του προσδιορισμού των πιστώσεων ερευνών ανάλογα με τους στόχους τους συνοδεύτηκε από εξαιρέσεις, οι οποίες, από αναμόρφωση σε αναμόρφωση του δημοσιονομικού κανονισμού, πολλαπλασιάστηκαν (βλέπε σημείο 2.5 του παραρτήματος),

- η σύγχυση μεταξύ των εννοιών των καταβολών έναντι και των προκαταβολών (προπληρωμών) και ο καταλογισμός προκαταβολών στις δαπάνες του προϋπολογισμού όταν, δεδομένου ότι πρόκειται για απλές ταμιακές καταβολές που αντισταθμίζονται με τη γένεση ισόποσων απαιτήσεων, δεν μπορούν να θεωρηθούν ως δαπάνες του προϋπολογισμού (βλέπε σημεία 3.5 έως 3.14 του παραρτήματος),

- η ύπαρξη εσόδων που προκύπτουν από τη δανειοληπτική/δανειοδοτική δραστηριότητα τα οποία, αντί να καταλογίζονται σε κονδύλιο του προϋπολογισμού, τροφοδοτούν με κονδύλια, χωρίς αυτό να έχει εγκριθεί στο πλαίσιο του προϋπολογισμού, ένα κεφάλαιο η χρησιμοποίηση του οποίου για δαπάνες εκφεύγει επίσης των διαδικασιών του προϋπολογισμού (βλέπε σημείο 1.10 του παραρτήματος),

- η σύναψη συμβάσεων στον τομέα της εξωτερικής βοήθειας, χωρίς να τηρούνται ορισμένες διατάξεις κοινού δικαίου που η Επιτροπή θεωρεί, εσφαλμένα, ότι δεν έχουν εφαρμογή στο πεδίο αυτό (βλέπε σημεία 4.3 έως 4.7 του παραρτήματος),

- η κατάχρηση της υπεργολαβίας, η οποία έχει ως αποτέλεσμα, στις σοβαρότερες περιπτώσεις, τον πραγματικό διαμελισμό των αρμοδιοτήτων και ευθυνών της δημόσιας αρχής (βλέπε σημεία 4.8 έως 4.17 του παραρτήματος),

- η παύση της παροχής της προηγούμενης θεώρησης του δημοσιονομικού ελεγκτή, η οποία είχε ήδη αρχίσει εκ των πραγμάτων σε μεγάλο βαθμό με την πρακτική της διενέργειας προληπτικού δειγματοληπτικού ελέγχου και η οποία, σύμφωνα με την πρόταση της Επιτροπής, θα γενικευθεί όσον αφορά τις προϋπολογιστικές αναλήψεις υποχρεώσεων που έχουν σχέση με συγκεκριμένα συμβόλαια και συμβάσεις (που ονομάζονται «ειδικές» αναλήψεις υποχρεώσεων) (βλέπε σημείο 5.5 του παραρτήματος),

- η διατύπωση της ιδέας ανάθεσης στο δημοσιονομικό ελεγκτή καθήκοντος εσωτερικού ελεγκτή 7 επέκταση του ρόλου του, ιδέα την οποία το Συνέδριο κατ' αρχήν υποστηρίζει, της οποίας όμως δεν περιγράφονται σαφώς στην πρόταση της Επιτροπής οι σχετικές οργανωτικές και λειτουργικές συνέπειες και επομένως, ελλείψει διευκρινίσεων και εγγυήσεων, δεν θα μπορεί να αποτελεί ασφαλή αντιστάθμιση για την προστασία του δημοσιονομικού συστήματος από μια ανεπάρκεια του εσωτερικού ελέγχου που μπορεί να αποτελεί απόρροια της κατάργησης της προηγούμενης θεώρησης που προτείνεται σε άλλο πλαίσιο (βλέπε σημεία 5.7 και 5.8 του παραρτήματος).

16. Με την πρόταση τροποποίησης του δημοσιονομικού κανονισμού που υπέβαλε η Επιτροπή δεν είναι δυνατό να επιλυθούν τα προβλήματα που προαναφέρθηκαν. Η δημοσιονομική κανονιστική ρύθμιση θα πρέπει να αποσκοπεί κυρίως στο να βοηθήσει τις Κοινότητες ώστε να επιτυγχάνουν κατά τρόπο αποτελεσματικό τους πολιτικούς στόχους τους, διαθέτοντας τους προϋπολογιστικούς πόρους τους με τον καλύτερο δυνατό τρόπο, να εξασφαλίσει την τήρηση της νομιμότητας και της κανονικότητας των ενεργειών τους, να προστατεύει τα συμφέροντα που αφορούν την περιουσία τους και να εξασφαλίζει το δημόσιο χαρακτήρα και τη διαφάνεια των δημοσιονομικών πράξεών τους. Με την προοπτική αυτή, ένας νέος δημοσιονομικός κανονισμός θα πρέπει να περιλαμβάνει ιδίως τις παρακάτω αρχές και διατάξεις:

α) σχετικά με τον προϋπολογισμό:

- επαναφορά της αυστηρής εφαρμογής των αρχών του προϋπολογισμού, συγκεκριμένα, κατάργηση της διάκρισης μεταξύ διαχωριζόμενων και μη διαχωριζόμενων πιστώσεων καθώς και των διαφόρων μηχανισμών μεταφοράς και συμψηφισμού (παραδείγματος χάρη τα αρνητικά ποσά) καθώς και απλούστευση και ορθολογική οργάνωση της κατάταξης των δαπανών στον προϋπολογισμό,

- να δοθεί ένας αρκετά σαφής και γενικός ορισμός της έννοιας της ανάληψης υποχρέωσης ώστε να μπορεί να εφαρμόζεται σε όλους τους τομείς του προϋπολογισμού,

- να διατίθενται όλες οι πιστώσεις, ακόμη και οι διοικητικές πιστώσεις, σε καθορισμένη κοινή πολιτική, λύση που θα αποσκοπούσε στη βέλτιση χρησιμοποίηση των διαθέσιμων πόρων και στην ακριβή γνώση του συνολικού κόστους κάθε ενέργειας ή, αντιθέτως, επαναφορά της σαφούς διάκρισης μεταξύ πιστώσεων λειτουργίας και επιχειρησιακών πιστώσεων και, εν πάση περιπτώσει, εξάλειψη των υβριδικών λύσεων, όπως είναι οι «μικροπροϋπολογισμοί»,

- να υπομνησθεί με ιδιαίτερη έμφαση ότι η διαδικασία του προϋπολογισμού αποτελεί τη μόνη πηγή της έγκρισης εσόδων και δαπανών,

- να περιοριστούν αυστηρά οι προκαταβολές στις πραγματικές ταμιακές ανάγκες και να απαγορεύεται ο καταλογισμός τους στον προϋπολογισμό μέχρις ότου χρησιμοποιηθούν για την κάλυψη επιλέξιμων δαπανών,

- να θεσπιστούν κοινοί κανόνες για όλα τα όργανα σχετικά με τις μεταφορές των πιστώσεων λειτουργίας.

β) σχετικά με την κατάρτιση των δημοσιονομικών καταστάσεων:

- να ανατεθεί στην Επιτροπή, όπως ήδη πράττει, να καταρτίζει κάθε χρόνο ενοποιημένο λογαριασμό διαχείρισης, όπου θα παρουσιάζεται η πορεία της ετήσιας εκτέλεσης του προϋπολογισμού, μια ενοποιημένη κατάσταση των στοιχείων ενεργητικού και παθητικού και οι σημειώσεις που είναι συνημμένες στις δημοσιονομικές καταστάσεις,

- εντούτοις, στο δημοσιονομικό κανονισμό θα πρέπει να αναφέρονται οι συνημμένες σημειώσεις που προαναφέρθηκαν, να ορίζεται ότι η κατάσταση των στοιχείων ενεργητικού και παθητικού και οι εν λόγω συνημμένες σημειώσεις πρέπει να καταρτίζονται σύμφωνα με τις διατάξεις της τέταρτης οδηγίας και με τα διεθνή λογιστικά πρότυπα και να προβλεφθεί μια μεταβατική κατάσταση μεταξύ του ενοποιημένου λογαριασμού διαχείρισης και της κατάστασης των στοιχείων ενεργητικού και παθητικού, όπου να εμφανίζεται η επίδραση στην τελευταία των εσόδων και εξόδων (για παράδειγμα, οι αποσβέσεις) που δεν πηγάζουν από τη διαχείριση του προϋπολογισμού,

- να ανατεθεί στην Επιτροπή να διαβιβάζει τα σχέδια των ενοποιημένων δημοσιονομικών καταστάσεων στο Ελεγκτικό Συνέδριο, προκειμένου το εν λόγω όργανο να τα ελέγχει πριν από την οριστική τους έγκριση,

- να προβλεφθεί η επίσημη έγκριση των οριστικών ενοποιημένων δημοσιονομικών καταστάσεων και το σχετικό καθήκον να ανατεθεί στα Μέλη της Επιτροπής,

- να οριστεί η δημοσίευση κάθε χρόνο στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων των ενοποιημένων δημοσιονομικών καταστάσεων που θα έχουν ελεγχθεί.

γ) όσον αφορά την άσκηση του καθήκοντος εσωτερικού ελέγχου στο όργανο:

- επαναπροσδιορισμός της υπηρεσιακής κατάστασης και των αρμοδιοτήτων του δημοσιονομικού ελεγκτή, με την προοπτική της άσκησης καθηκόντων εσωτερικού ελεγκτή του οργάνου,

- να αναφερθεί με μεγαλύτερη σαφήνεια σε τι θα συνίστανται οι αρμοδιότητες των διατακτών στον τομέα της δημοσιονομικής διαχείρισης και του δημοσιονομικού ελέγχου. Πράγματι, με την προοπτική σημαντικού περιορισμού της εφαρμογής της διαδικασίας της προηγούμενης θεώρησης, μάλιστα δε, εν καιρώ, της εξάλειψής της, επιβάλλεται η θέσπιση συμπληρωματικών διατάξεων για την εξασφάλιση της νομιμότητας, της κανονικότητας και της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης των κοινοτικών ενεργειών και την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων, ιδίως προκειμένου να αποφεύγεται να αντιμετωπίζουν οι υπάλληλοι κάθε κατάσταση σύγκρουσης μεταξύ των υπηρεσιακών συμφερόντων και των συμφερόντων τρίτων,

- με την ίδια προοπτική, ενίσχυση των αρμοδιοτήτων του υπολόγου.

17. Η Επιτροπή δεν θα κατορθώσει να φέρει σε αίσιο πέρας ένα τέτοιο ανανεωτικό εγχείρημα χωρίς να χρησιμοποιήσει πολύ διαφορετική οργάνωση και μέθοδο εργασίας από ό,τι χρησιμοποιούσε μέχρι σήμερα. Για παράδειγμα, θα μπορούσε, χωρίς να απαρνηθεί τα προνόμιά της, να συγκροτήσει μια εσωτερική ομάδα εργασίας, την οποία θα ενίσχυε με την πρόσληψη εμπειρογνωμόνων υψηλού επιπέδου, προερχόμενων από κύκλους, εντός των οργάνων και των κρατών μελών, που διαθέτουν μεγάλη πρακτική πείρα σχετικά με τα θέματα που θα αντιμετωπιστούν και κατέχουν πολύ καλά το θέμα τους.

18. Οι διαδοχικές προτάσεις που υπέβαλε η Επιτροπή για την κατάρτιση και, στη συνέχεια, την αναθεώρηση του δημοσιονομικού κανονισμού (και των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του) έχουν ως στόχο, κατά την ίδια την Επιτροπή, το να εκσυγχρονίσουν τη δημοσιονομική κανονιστική ρύθμιση, να την οργανώσουν ορθολογικά και, ακόμη, να την καταστήσουν αυστηρότερη. Για το λόγο αυτό η Επιτροπή επικαλείται σήμερα τις απαιτήσεις της πρωτοβουλίας για τη βελτίωση της δημοσιονομικής διαχείρισης «SEM 2000».

19. Πράγματι, ο δημοσιονομικός κανονισμός, ακόμη και αν τροποποιηθεί σύμφωνα με την πρόταση της Επιτροπής, θα εξακολουθεί να περιέχει πολλές ανεπάρκειες και ασυνέπειες, γεγονός που αιτιολογεί την πλήρη αναμόρφωσή του.

20. Αυτές οι ανεπάρκειες και ασυνέπειες εμφανίζουν την τάση να διευκολύνουν τον πολλαπλασιασμό των περιπτώσεων απάτης και παρατυπιών, γεγονός που αντιβαίνει στον κοινοτικό προϋπολογισμό. Το φαινόμενο αυτό, το οποίο αποτελεί πηγή ανησυχίας για όλα τα όργανα, αποτελεί αφορμή ώστε να ευχηθούμε θερμά να αποκτήσει ο δημοσιονομικός κανονισμός μεγαλύτερη συνέπεια και συνοχή και να καταστεί περισσότερο αυστηρός.

Η παρούσα γνωμοδότηση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο κατά τη συνεδρίασή του της 10ης Ιουλίου 1997.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Bernhard FRIEDMANN

Πρόεδρος

(1) ΕΕ L 356 της 31.12.1977, σ. 1

(2) ΕΕ L 240 της 7.10.1995, σ. 12.

(3) Έγγραφο COM(96) 351 τελικό και ΕΕ C 296 της 8.10.1996, σ. 13.

(4) Έγγραφο SEC(96) 1356 τελικό (δεν δημοσιεύθηκε στην ΕΕ των ΕΚ).

(5) ΕΕ L 315 της 16.12.1993, σ. 1.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Ανάλυση σχετικά με ενδεχόμενη αναθεώρηση της δημοσιονομικής κανονιστικής ρύθμισης

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

Σημεία Σελίδα

1. ΟΙ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΤΙΚΕΣ ΚΑΙ ΛΟΓΙΣΤΙΚΕΣ ΑΡΧΕΣ1.1 - 1.488

Εισαγωγή 1.1 - 1.2 8

Οι αρχές δημοσιονομικού δικαίου 1.3 - 1.328

Εισαγωγή 1.3 - 1.4 8

Οι αρχές της ενότητας και της καθολικότητας 1.5 - 1.14 8

Η αρχή της ειδικότητας του προϋπολογισμού 1.15 - 1.21 9

Η αρχή του ενιαυσίου 1.22 - 1.28 10

Οι αρχές της δημοσιότητας και της διαφάνειας 1.29 - 1.32 11

Οι λογιστικές αρχές 1.33 - 1.48 11

Το γενικό πλαίσιο 1.33 - 1.34 11

Τα διάφορα στοιχεία αυτού του πλαισίου 1.35 - 1.41 12

Τα μέσα αναμόρφωσης της δημοσιονομικής κανονιστικής ρύθμισης 1.42 - 1.48 12

2. ΤΟ ΚΑΘΕΣΤΩΣ ΤΩΝ ΠΙΣΤΩΣΕΩΝ 2.1 - 2.41 13

Η διάκριση μεταξύ πιστώσεων λειτουργίας και επιχειρησιακών πιστώσεων 2.1 - 2.7 13

Η αρχή της διάκρισης 2.1 - 2.2 13

Η έλλειψη σαφούς διάκρισης 2.3 - 2.5 13

Συνιστώμενες προσεγγίσεις 2.6 - 2.7 14

Διαχωριζόμενες πιστώσεις και μη διαχωριζόμενες πιστώσεις 2.8 - 2.18 14

Η βασική έννοια που διέπει το ισχύον σύστημα 2.8 - 2.10 14

Οι δυσλειτουργίες του συστήματος 2.11 - 2.17 14

Η λύση: ο διαχωρισμός όλων των πιστώσεων 2.1816

Προς δύο ή περισσότερα επίπεδα ανάληψης υποχρεώσεων 2.19 - 2.41 16

Τα κύρια σημεία του προβλεπόμενου συστήματος 2.19 - 2.20 16

Τα κενά των υφιστάμενων και των προτεινομένων διατάξεων 2.21 - 2.41 16

3. ΠΡΟΣ ΜΙΑ ΛΟΓΙΣΤΙΚΗ ΣΕ ΔΕΔΟΥΛΕΥΜΕΝΗ ΒΑΣΗ 3.1 - 3.20 20

Η εγγραφή των στοιχείων ενεργητικού και η κατάρτιση του ισολογισμού 3.1 - 3.2 20

Η αποτίμηση των στοιχείων ενεργητικού 3.3 - 3.4 20

Η λογιστική εγγραφή των προπληρωμών και των προκαταβολών 3.5 - 3.14 20

Ο καταλογισμός των τόκων 3.15 - 3.20 21

4. Η ΣΥΝΑΨΗ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ 4.1 - 4.17 22

Η παρέμβαση της ΣΕΑΣ 4.1 - 4.2 22

Η περίπτωση των εξωτερικών ενισχύσεων 4.3 - 4.7 23

Η κατάχρηση της υπεργολαβίας 4.8 - 4.17 23

5. Η ΑΝΑΝΕΩΣΗ ΤΩΝ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΩΝ ΕΛΕΓΧΟΥ 5.1 - 5.27 24

Τα επιμερισμένα καθήκοντα των αρμόδιων για τον έλεγχο υπαλλήλων 5.1 - 5.17 24

Εισαγωγή 5.124

Οι παρεκκλίσεις από το υφιστάμενο σύστημα 5.2 - 5.9 25

Επανακαθορισμός του ρόλου των αρμοδίων για τα οικονομικά υπαλλήλων 5.10 - 5.16 26

Το δικαίωμα πρόσβασης του Ελεγκτικού Συνεδρίου 5.1727

Η αποκατάσταση των οικονομικών ζημιών που υφίσταται η Κοινότητα 5.18 - 5.19 27

Οι πειθαρχικές και χρηματικές ευθύνες των αρμόδιων για τα οικονομικά υπαλλήλων του κάθε θεσμικού οργάνου 5.20 - 5.23 27

Αντιμετώπιση των ελλείψεων κατά τη διαδικασία μηχανοργάνωσης 5.24 - 5.27 28

Εισαγωγή 5.2428

Η πρόσβαση στα δικαιολογητικά έγγραφα 5.25 - 5.27 28

1. ΟΙ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΤΙΚΕΣ ΚΑΙ ΛΟΓΙΣΤΙΚΕΣ ΑΡΧΕΣ

Εισαγωγή

1.1. Οι κύριοι στόχοι της δημοσιονομικής κανονιστικής ρύθμισης είναι, όπως υπενθύμισε το Συνέδριο στο σημείο 16 της γνωμοδότησής του, να βοηθήσει τις Κοινότητες ώστε να επιτύχουν κατά τρόπο αποτελεσματικό τους πολιτικούς στόχους τους, διαθέτοντας τους προϋπολογιστικούς πόρους τους με τον καλύτερο δυνατό τρόπο, να εξασφαλίσουν την τήρηση της νομιμότητας και της κανονικότητας των ενεργειών τους, να προστατεύσουν τα συμφέροντα που αφορούν την περιουσία τους και να εξασφαλίσουν τη δημοσιότητα και τη διαφάνεια των δημοσιονομικών πράξεών τους.

1.2. Η επιδίωξη αυτών των στόχων εκφράζεται με τον ορισμό και την εφαρμογή, αφενός, αρχών δημοσιονομικού δικαίου που διέπουν την είσπραξη των πόρων και την εκτέλεση των δαπανών και, αφετέρου, λογιστικών αρχών που διέπουν την καταχώρηση αυτών των πράξεων και την παρουσίασή τους μέσω δημοσιονομικών καταστάσεων.

Οι αρχές δημοσιονομικού δικαίου

Εισαγωγή

1.3. Το δημοσιονομικό δίκαιο των Κοινοτήτων υπόκειται κατά παράδοση στις πέντε ακόλουθες θεμελιώδεις αρχές:

- την ενότητα,

- την καθολικότητα,

- την ειδικότητα,

- το ενιαύσιο,

- την ισοσκέλιση μεταξύ εσόδων και δαπανών.

Σε ένα δημοκρατικό πλαίσιο, είναι βασικό να προστεθούν σε αυτόν τον κατάλογο οι αρχές της δημοσιότητας και της διαφάνειας. Η «διαφάνεια της διαδικασίας λήψης αποφάσεων» έχει εξάλλου ενσωματωθεί στο κοινοτικό δίκαιο με τη δήλωση αριθ. 17 που βρίσκεται στο παράρτημα της Συνθήκης του Μάαστριχτ και αφορά το δικαίωμα της πρόσβασης στην πληροφόρηση.

1.4. Το Συνέδριο θα εξετάσει παρακάτω τις αρχές της ενότητας και της καθολικότητας στο ίδιο πλαίσιο. Η καθολικότητα είναι επακόλουθο της ενότητας. Δεν θα εξεταστεί η ισοσκέλιση του προϋπολογισμού, η οποία δεν παρουσιάζει ιδιαίτερα προβλήματα στο κοινοτικό πλαίσιο. Αντιθέτως, οι αρχές της ειδικότητας και του ενιαυσίου θα αποτελέσουν αντικείμενο χωριστής μελέτης καθώς θέτουν σοβαρά προβλήματα στη σημερινή κατάσταση. Τέλος, θα διατυπωθούν ορισμένες παρατηρήσεις σχετικά με τις αρχές της δημοσιότητας και της διαφάνειας.

Οι αρχές της ενότητας και της καθολικότητας

1.5. Ορισμένες εξαιρέσεις όσον αφορά αρχή της ενότητας του προϋπολογισμού προκύπτουν από πολιτικές επιλογές που υπερβαίνουν το πλαίσιο του δημοσιονομικού κανονισμού, ο οποίος απλώς τις καταγράφει. Αυτό ισχύει για τον επιχειρησιακό προϋπολογισμό της ΕΚΑΧ, του Οργανισμού Εφοδιασμού Ευρατόμ, των Ευρωπαϊκών Ταμείων Ανάπτυξης και των διαφόρων αποκεντρωμένων οργανισμών.

1.6. Άλλες πρόσφατες δομές προκύπτουν επίσης από πολιτική απόφαση που υλοποιήθηκε με νομική βάση κάποιο κανονισμό ή απόφαση του Συμβουλίου 7 και πάλι, σε αυτή την περίπτωση, ο δημοσιονομικός κανονισμός απλώς τις καταγράφει. Ωστόσο, οι περιπτώσεις αυτές συνεπάγονται μια ποικιλία καταστάσεων που έρχονται σε σύγκρουση με την αρχή της ενότητας σε διαφορετικούς βαθμούς. Πρόκειται συγκεκριμένα για το Ταμείο Εγγυήσεων για τις εξωτερικές ενέργειες, το Ευρωπαϊκό Ταμείο Επενδύσεων και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Εγγυήσεων για την προώθηση της κινηματογραφικής και τηλεοπτικής παραγωγής, το οποίο προβλέπεται να συσταθεί προσεχώς με απόφαση του Συμβουλίου, βάσει ήδη υπάρχουσας πρότασης της Επιτροπής.

1.7. Αυτές οι νέες δομές παρουσιάζουν την ιδιαιτερότητα ότι ο γενικός προϋπολογισμός τροφοδοτεί, με πιστώσεις που εγγράφονται σε ένα ή πολλά κονδύλια του προϋπολογισμού, τη σύσταση ενός «μετοχικού κεφαλαίου» ή ενός είδους κεφαλαίου κίνησης ή «αποθεματικού». Οι πληρωμές του κοινοτικού προϋπολογισμού καταχωρούνται ως «δαπάνες του προϋπολογισμού», μολονότι, από την οπτική γωνία της εμπορικής λογιστικής, δεν θα αποτελούσαν «επιβαρύνσεις» εφόσον αντισταθμίζονται με τη σύσταση κοινοτικού ενεργητικού. Από τη στιγμή που συστάθηκαν, αυτά τα Ταμεία πραγματοποιούν δαπάνες και έσοδα που τους ανήκουν αποκλειστικά και τα οποία δεν περιλαμβάνονται στον κοινοτικό λογαριασμό διαχείρισης. Δημιουργώντας κατά κάποιο τρόπο ένα αποθεματικό ασφαλείας το οποίο εξομαλύνει τη διαφορά μεταξύ της τελικής δαπάνης, που υπόκειται σε ασταθείς διακυμάνσεις, και της δαπάνης του προϋπολογισμού που ισοσταθμίζεται χάρη σ' αυτό τον μηχανισμό, η Κοινότητα εγκαταλείπει την άμεση καταχώρηση των δαπανών και των εσόδων που πραγματοποιούνται σε τελική ανάλυση χάρη στη δημοσιονομική της παρέμβαση και, λόγω του γεγονότος αυτού, κινδυνεύει να χάσει τη σαφή αντίληψη και, συνεπώς, τον έλεγχό τους.

1.8. Η διάσπαση της ενότητας του προϋπολογισμού είναι, βέβαια, αναπόφευκτη όταν η Κοινότητα είναι απλώς ένας εταίρος μεταξύ άλλων. Δεν επιβάλλεται κατά τρόπο τόσο αυτονόητο όταν το Ταμείο χρηματοδοτείται κατά 100 % από την Κοινότητα (περίπτωση του Ταμείου Εγγυήσεων για τις εξωτερικές ενέργειες).

1.9. Τα κοινοτικά όργανα πρέπει να έχουν επίγνωση ότι αυτοί οι σύνθετοι και μεταβλητοί δημοσιονομικοί μηχανισμοί, που τείνουν να πολλαπλασιαστούν, ανοίγουν το δρόμο για μια όλο και μεγαλύτερη κατάτμηση των οικονομικών της Κοινότητας και για την απώλεια της δημοσιονομικής διαφάνειας. Μπορεί επομένως να καταστεί όλο και δυσκολότερη η απόκτηση μιας συνολικής άποψης όσον αφορά τις κοινοτικές δημοσιονομικές δραστηριότητες. Σε οποιαδήποτε περίπτωση, ο δημοσιονομικός κανονισμός πρέπει να περιλάβει κατάλληλες διατάξεις όσον αφορά αυτούς τους μηχανισμούς.

1.10. Επίσης αντίθετο με την αρχή της ενότητας του προϋπολογισμού, αυτή τη φορά χωρίς ανώτερη νομική αιτιολόγηση, είναι το γεγονός ότι οι δανειοληπτικές/δανειοδοτικές δραστηριότητες επιφέρουν έσοδα που δεν καταχωρούνται στο γενικό προϋπολογισμό ως έσοδα. Η διατήρηση «εκτός προϋπολογισμού» αυτών των εσόδων, με το πρόσχημα ότι τα δάνεια είναι από τη φύση τους εκτός προϋπολογισμού, οδηγεί στη σύσταση ενός ταμειακού αποθεματικού που χρησιμοποιείται εν μέρει για τις δαπάνες, χωρίς καμία νομική βάση και εκτός της διαδικασίας του προϋπολογισμού. Ο δημοσιονομικός κανονισμός πρέπει επομένως να περιλάβει υποχρεωτική διάταξη για την ενσωμάτωση αυτών των εσόδων και δαπανών στο γενικό προϋπολογισμό.

1.11. Ο προϋπολογισμός περιλαμβάνει μια σειρά αρνητικών ποσών. Πρόκειται κατ' αρχάς για αρνητικά έσοδα, που στην πραγματικότητα είναι δαπάνες, έπειτα για αρνητικές δαπάνες, που στην πραγματικότητα είναι έσοδα, και τέλος για αρνητικά αποθεματικά, που αποτελούν, τυπικά, μια αρνητική χορήγηση πιστώσεων στο τμήμα «δαπάνες» του προϋπολογισμού. Αυτή η χορήγηση δεν προορίζεται να «καταναλωθεί» μέσω αναλήψεων υποχρεώσεων και πληρωμών αλλά να αντισταθμιστεί και να ακυρωθεί από τις μεταφορές θετικών πιστώσεων που δεν χρησιμοποιήθηκαν.

1.12. Σε ορισμένες περιπτώσεις, αυτά τα αρνητικά ποσά εγκρίνονται από τον ισχύοντα δημοσιονομικό κανονισμό: πρόκειται για την περίπτωση του αρνητικού αποθεματικού (άρθρο 19 παράγραφος 5) και της εκκαθάρισης των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις (άρθρο 102 παράγραφος 3). Σε άλλες περιπτώσεις, αυτά τα ποσά καθιερώθηκαν στο πλαίσιο της διαδικασίας του προϋπολογισμού, χωρίς να προβλέπονται από το δημοσιονομικό κανονισμό: πρόκειται για την περίπτωση των εισφορών συνυπευθυνότητας που εισπράττονται στο πλαίσιο ορισμένων οργανώσεων αγορών ή ακόμη των εξόδων που πραγματοποιούν τα κράτη μέλη κατά την είσπραξη των παραδοσιακών ιδίων πόρων. Επιπλέον, το άρθρο 19 παράγραφος 5 του δημοσιονομικού κανονισμού εγκρίνει ένα μόνο αρνητικό αποθεματικό. Ωστόσο, για πρώτη φορά στον προϋπολογισμό του 1997, εμφανίζονται δύο διαφορετικά και εξειδικευμένα αποθεματικά.

1.13. Κάθε αρνητικό ποσό συνεπάγεται έλλειψη διαφάνειας, μεγαλύτερη δυσκολία ανάγνωσης και κατανόησης του προϋπολογισμού. Επιπλέον, όταν αυτά τα αρνητικά ποσά είναι εξειδικευμένα και οδηγούν στη μείωση των ποσών των θετικών κονδυλίων, παρατηρείται συμψηφισμός μεταξύ ορισμένων εσόδων και δαπανών, επομένως παράβαση της αρχής της καθολικότητας του προϋπολογισμού. Ανάλογη κριτική πρέπει να διατυπωθεί όταν ορισμένα εξειδικευμένα αρνητικά αποθεματικά προσαρμόζονται, μέσω μεταφορών, με συγκεκριμένες θετικές χορηγήσεις πιστώσεων.

1.14. Πρέπει επομένως να απαγορευθεί η ύπαρξη κάθε αρνητικού ποσού στον προϋπολογισμό. Για αυτό το σκοπό, δεν αρκεί να καταργηθούν οι διατάξεις που επιτρέπουν την ύπαρξη ορισμένων τέτοιων ποσών, εφόσον η Επιτροπή έχει τη δυνατότητα να δημιουργήσει άλλες που δεν προβλέπει ο δημοσιονομικός κανονισμός: είναι απαραίτητη επιπλέον μια ενιαία και απλή διάταξη σύμφωνα με την οποία κανένα ποσό που εμφανίζεται στον προϋπολογισμό δεν θα μπορεί να είναι αρνητικό.

Η αρχή της ειδικότητας του προϋπολογισμού

1.15. Η έννοια της ειδικότητας του προϋπολογισμού είναι ότι η διαχείριση των πόρων του προϋπολογισμού ανατίθεται στα όργανα μόνο για την επίτευξη των στόχων που προβλέπει και διευκρινίζει ο προϋπολογισμός, κατά τρόπο αρκετά αναλυτικό, κονδύλιο προς κονδύλιο. Αυτός ο ορισμός επιβάλλει την τήρηση πολλών κανόνων που η δημοσιονομική κανονιστική ρύθμιση δεν προσδιορίζει επαρκώς.

1.16. Μόνο μια δαπάνη εγκεκριμένη από κονδύλιο του προϋπολογισμού μπορεί να πραγματοποιηθεί. Έπεται ότι μια ενέργεια ή ένα πρόγραμμα που δεν αναφέρεται ρητώς στα σχόλια ενός κονδυλίου του προϋπολογισμού, κατά κανόνα μαζί με τη νομική του βάση, δεν μπορεί να χρηματοδοτηθεί από αυτό το κονδύλιο. Ωστόσο, διαπιστώθηκε, κυρίως όσον αφορά τα διαρθρωτικά ταμεία, για παράδειγμα το ΕΓΤΠΕ-Προσανατολισμός, ότι τα «μέτρα» που υπάγονται σε ένα κονδύλιο του προϋπολογισμού ήταν τόσο πολυάριθμα ώστε δεν αναφέρονταν όλα, ένα προς ένα, με αποτέλεσμα να υφίστανται αμφιβολίες ως προς την «ορθότητα» του καταλογισμού. Από αυτή την άποψη, το άρθρο 20 παράγραφος 2 στοιχείο β) δεν είναι αρκετά ακριβές και αυστηρό όσον αφορά «τις κατάλληλες εξηγήσεις για τη φύση και τον προορισμό των πιστώσεων» που πρέπει να παρέχουν τα σχόλια σχετικά με το κάθε κονδύλιο του προϋπολογισμού. Για παράδειγμα, όταν «η βασική πράξη» δεν υφίσταται, ποιό έγγραφο θα μπορεί να την υποκαταστήσει;

1.17. Μια δαπάνη μπορεί να εγκριθεί από ένα μόνο κονδύλιο του προϋπολογισμού. Αυτός ο δεύτερος κανόνας ελάχιστα τηρείται στην πράξη, και η ασάφεια των σχολίων παρέχει στην Επιτροπή μια ψευδή αιτιολογία για να καταλογίζει το ίδιο είδος δαπάνης πότε σε ένα κονδύλιο, πότε σε άλλο, σε συνάρτηση κυρίως με τις αντίστοιχες διαθέσιμες πιστώσεις. Από αυτή την άποψη, το άρθρο 5 παράγραφος 1, το άρθρο 19 παράγραφος 2 και το άρθρο 26 παράγραφος 1 είναι ταυτόχρονα περιττά και όχι αρκετά αυστηρά.

1.18. Πρέπει να διευκρινιστούν τα τμήματα του προϋπολογισμού στα οποία μπορούν να καταλογιστούν δαπάνες που ορίζονται ανάλογα με τη φύση τους και τα τμήματα όπου μπορούν να καταλογιστούν δαπάνες που ορίζονται ανάλογα με τον προορισμό τους. Κατά κανόνα, ένα δεδομένο κονδύλιο δεν πρέπει να περιλαμβάνει μείγμα δαπανών που ορίζονται ανάλογα με τη φύση τους και δαπανών που ορίζονται ανάλογα με τον προορισμό τους, όπως συμβαίνει, για παράδειγμα, στην περίπτωση της έρευνας κοινής δαπάνης και, γενικότερα, όλων των κονδυλίων που περιλαμβάνουν επιχειρησιακές πιστώσεις στα οποία καταλογίζονται δαπάνες λειτουργίας.

1.19. Ο αντίστοιχος βαθμός εξειδίκευσης των τίτλων, των κεφαλαίων, των άρθρων και των θέσεων πρέπει να διευκρινιστεί κατά τρόπο ομοιόμορφο. Από αυτή την άποψη, επικρατεί πολύ μεγάλη σύγχυση. Από τη μια πλευρά, ο βαθμός εξειδίκευσης δεν προσδιορίζεται πουθενά. Από την άλλη, η ιεραρχία των τμημάτων και των υποδιαιρέσεων δεν συμφωνεί από το ένα κείμενο στο άλλο. Το άρθρο 202 της Συνθήκης ΕΚ, το άρθρο 5 παράγραφος 1, το άρθρο 19 παράγραφος 2 και το άρθρο 26 παράγραφος 1 του δημοσιονομικού κανονισμού παρουσιάζουν το καθένα μια κατάσταση υποδιαιρέσεων όσον αφορά τα κονδύλια του προϋπολογισμού, αλλά αυτές οι καταστάσεις είναι όλες διαφορετικές. Τέλος, η κλίμακα των υποδιαιρέσεων που επηρεάζονται από τις μεταφορές πιστώσεων έρευνας είναι διαφορετική σε σχέση με την κλίμακα κοινού δικαίου. Αυτή η σύγχυση και οι ασυνέπειες θα πρέπει να εξαλειφθούν.

1.20. Είναι πολύ εύκολο να καταστρατηγηθεί η αρχή της ειδικότητας του προϋπολογισμού, μειώνοντας τον αριθμό των κονδυλίων ενώ το συνολικό ποσό του προϋπολογισμού εξακολουθεί να αυξάνεται από έτος σε έτος, και να χορηγηθούν σε ορισμένα κονδύλια πιστώσεις πολύ μεγάλου ύψους που αποτελούν από μόνες τους πραγματικούς προϋπολογισμούς εντός του προϋπολογισμού. Αυτό είναι ιδιαίτερα εμφανές στην περίπτωση των διαρθρωτικών ταμείων και του Ταμείου Συνοχής. Το πιο σημαντικό κονδύλιο του προϋπολογισμού του ΕΤΠΑ είναι μια απλή θέση, στην οποία χορηγήθηκαν το 1997 8,8 δισεκατομμύρια ECU σε πιστώσεις πληρωμών (10,7 % του συνόλου του προϋπολογισμού). Ενώπιον κονδυλίων του προϋπολογισμού που χρηματοδοτούνται με παρόμοια ποσά, η ίδια η έννοια της ειδικότητας του προϋπολογισμού χάνει κάθε σημασία. Παραδόξως, υπάρχει επίσης στον προϋπολογισμό μεγάλος αριθμός κονδυλίων που αντιστοιχούν σε ανάγκες που ορίζονται με υπερβολικά στενούς όρους, και επομένως χρηματοδοτούνται με ασήμαντα ποσά που δεν υπερβαίνουν μερικές χιλιάδες ECU. Μια διάταξη του δημοσιονομικού κανονισμού θα πρέπει να έχει ως στόχο την εξάλειψη αυτών των ανισοτήτων.

1.21. Όταν μια μεταφορά μπορεί να εγκριθεί από το όργανο χωρίς τη συμφωνία της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής, παρατηρείται και πάλι μια περίπτωση παρέκκλισης από την αρχή της ειδικότητας του προϋπολογισμού, εφόσον μεταβάλλεται το αντικείμενο ορισμένων πιστώσεων. Γενικότερα, η πολύ μεγάλη ευχέρεια μεταφοράς μπορεί να έχει αρνητικές συνέπειες όσον αφορά τη διαφάνεια, καθώς υποτιμάται η κανονιστική αξία του προϋπολογισμού, όπως ψηφίστηκε. Από αυτή την άποψη, οι διατάξεις του άρθρου 26 θα μπορούσαν να βελτιωθούν. Ενώ η παρέκκλιση είναι σοβαρή όσον αφορά τις επιχειρησιακές πιστώσεις, εφόσον παρέχει τη δυνατότητα τροποποίησης του περιεχομένου και της σχετικής σημασίας των ενεργειών που αποφασίστηκαν από την νομοθετική αρχή και από την αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή, είναι σημαντικά μικρότερη όσον αφορά τις πιστώσεις λειτουργίας. Μπορεί ακόμη να θεωρηθεί ευνοϊκό για την αποδοτικότητα να δοθεί στο όργανο μεγαλύτερη ελευθερία ώστε να χρησιμοποιήσει κατά τον καλύτερο δυνατό τρόπο τα μέσα εκτέλεσης που έχει στη διάθεσή του. Αυτή είναι εξάλλου η φιλοσοφία που διέπει το καθεστώς των μεταφορών που παραχωρείται στην Επιτροπή, η οποία μπορεί να προβαίνει σε μεταφορές από κεφάλαιο σε κεφάλαιο για τις πιστώσεις λειτουργίας της, και μόνο από άρθρο σε άρθρο για τις επιχειρησιακές της πιστώσεις. Αλλά από αυτή την άποψη, το επιχείρημα ισχύει για όλα τα όργανα και δεν υπάρχει λόγος να περιορίζεται η ελευθερία του Δικαστηρίου, του Ελεγκτικού Συνεδρίου, της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής και της Επιτροπής των Περιφερειών στις μεταφορές από άρθρο σε άρθρο, ενώ η Επιτροπή, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο μπορούν να προβαίνουν σε μεταφορές από κεφάλαιο σε κεφάλαιο. Για τις πιστώσεις λειτουργίας, όλα τα όργανα πρέπει να υπόκεινται στο ίδιο καθεστώς.

Η αρχή του ενιαυσίου

1.22. Η αρχή του ενιαυσίου περιλαμβάνει μια μόνο εξαίρεση που επιβάλλεται κατά τρόπο αυτονόητο: την ανάγκη να εξασφαλίσει η Κοινότητα τη χρηματοδότηση προγραμμάτων ή ενεργειών που έχουν από τη φύση τους πολυετή χαρακτήρα. Όπως θα εξεταστεί παρακάτω στο θέμα του καθεστώτος των πιστώσεων, αυτή η ανάγκη καλύπτεται επαρκώς με τη θέσπιση διαχωριζόμενων πιστώσεων και τον ενδεχόμενο πολυετή χαρακτήρα, όχι ακριβώς των πιστώσεων ανάληψης υποχρεώσεων που, εφόσον δεν χρησιμοποιούνται, ακυρώνονται στο τέλος του αρχικού οικονομικού έτους (άρθρο 7 παράγραφος 2), αλλά των υποχρεώσεων που αναλήφθηκαν βάσει αυτών των πιστώσεων.

1.23. Η προσπάθεια να περιοριστούν οι προθεσμίες εκτέλεσης των αναλήψεων υποχρεώσεων εκφράζεται στην πρόταση της Επιτροπής με την υποχρέωση να ενσωματωθεί σε όλες τις προτάσεις ανάληψης υποχρεώσεων προθεσμία εκτέλεσης (άρθρο 1 παράγραφος 7, πρώτο εδάφιο) και προφανώς στην περίπτωση που ο διατάκτης έχει παραλείψει να τη διευκρινίσει, με την καθιέρωση μιας προθεσμίας κοινού δικαίου, δηλαδή το τέλος του οικονομικού έτους που έπεται του έτους ανάληψης της υποχρέωσης (άρθρο 36 παράγραφος 2). Αυτές οι διατάξεις είναι ευπρόσδεκτες. Ωστόσο, θα ήταν σκόπιμο να διευκρινιστεί ότι το άρθρο 36 παράγραφος 2 αφορά μόνο τις αναλήψεις υποχρεώσεων βάσει διαχωριζόμενων πιστώσεων. Χωρίς αυτή τη διευκρίνιση, η νέα διάταξη, αντί να περιορίσει την επιείκεια του κανονισμού, μάλλον θα επιδείνωνε την κατάσταση όσον αφορά τις μη διαχωριζόμενες πιστώσεις, σε σχέση με ό,τι ορίζει το άρθρο 7 παράγραφος 1 στοιχείο β).

1.24. Η Επιτροπή πρότεινε εύλογα να προβλεφθεί στο πλαίσιο του δημοσιονομικού κανονισμού η υποχρέωση αποδέσμευσης από υποχρεώσεις των οποίων έχει λήξει η προθεσμία ισχύος. Είναι προτιμότερο, πράγματι, αυτή η ουσιαστική υποχρέωση να εμφανίζεται στο δημοσιονομικό κανονισμό παρά στους λεπτομερείς κανόνες εφαρμογής, όπως συμβαίνει σήμερα στο άρθρο 71 των εν λόγω κανόνων. Ωστόσο, αυτό το άρθρο 71 προβλέπει μια άλλη υποχρέωση εξίσου ουσιαστική για την πρόληψη των αδρανών αναλήψεων υποχρεώσεων και την ενθάρρυνση των διατακτών να επαγρυπνούν ως προς αυτό το θέμα: πρέπει επιπλέον να αποδεσμεύονται τα υπόλοιπα των αναλήψεων υποχρεώσεων για τις οποίες, αφού πραγματοποιηθεί η τελική πληρωμή, αυτό το υπόλοιπο είναι γνωστό. Αυτή η διάταξη θα πρέπει επίσης να μεταφερθεί στο δημοσιονομικό κανονισμό.

1.25. Από τη στιγμή που γίνεται δεκτή η εξαίρεση του πολυετούς χαρακτήρα ορισμένων αναλήψεων υποχρεώσεων, η αρχή του ενιαυσίου πρέπει να ανακτήσει όλη την ισχύ της. Το σύνθετο σύνολο των μεταφορών, είτε γίνονται αυτόματα είτε αποτελούν μια απλή δυνατότητα για την Επιτροπή, όπως προβλέπει το άρθρο 7 του δημοσιονομικού κανονισμού, πρέπει να καταργηθεί κατά το κύριο μέρος του. Πιο συγκεκριμένα, είναι απαράδεκτο να προβάλλονται ως αιτιολογία για τη σκοπιμότητα ή την αναγκαιότητα της μεταφοράς περιπτώσεις όπου «οι πιστώσεις που προβλέπονται στις αντίστοιχες γραμμές του προϋπολογισμού για το επόμενο έτος δεν επιτρέπουν την κάλυψη των αναγκών» (άρθρο 7 παράγραφος 1 στοιχείο α και παράγραφος 2 στοιχείο β).

1.26. Βεβαίως, η Επιτροπή μεριμνά για την εξασφάλιση της συνέχισης της κοινοτικής δράσης. Ωστόσο:

- είτε η αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή έχει προβλέψει για το επόμενο οικονομικό έτος πιστώσεις για τον ίδιο στόχο με τις πιστώσεις που, σύμφωνα με τη σημερινή κατάσταση της κανονιστικής ρύθμισης, μεταφέρονται ή μπορούν να μεταφερθούν. Σε αυτήν την περίπτωση, το όργανο έχει την ευχέρεια, από την 1η Ιανουαρίου αυτού του νέου οικονομικού έτους, να συνεχίσει τις ενέργειες υπό εκτέλεση,

- είτε η αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή δεν έχει προβλέψει για το επόμενο οικονομικό έτος πιστώσεις για τον ίδιο στόχο, γεγονός που εκφράζει σαφώς την επιθυμία της να ολοκληρωθούν οι σχετικές ενέργειες.

1.27. Όσον αφορά τις περιπτώσεις όπου η Επιτροπή έρχεται αντιμέτωπη με επείγουσες καταστάσεις που απαιτούν εξαιρετικά ταχεία χρηματοδοτική παρέμβαση (ανθρωπιστική και επισιτιστική βοήθεια εκτάκτου ανάγκης), η οποία δεν μπορούσε να είχε προβλεφθεί, πρέπει και μπορεί να καταρτίζονται προβλέψεις κάθε έτος στο πλαίσιο της διαδικασίας του προϋπολογισμού για τη δυνατότητα αντιμετώπισης παρόμοιων καταστάσεων. Ήδη, υπάρχουν εναλλακτικές λύσεις, ως προς το θέμα αυτό, εκτός της μεταφοράς, όπως το αποθεματικό έκτακτης βοήθειας (κεφάλαιο Β7-91 του προϋπολογισμού).

1.28. Το παλαιό άρθρο 99 του δημοσιονομικού κανονισμού (που στο μεταξύ έγινε άρθρο 102) προέβλεπε στην παράγραφο 3 ότι «οι ενδεχόμενες διαφορές μεταξύ των δαπανών που καταλογίστηκαν στους λογαριασμούς ενός οικονομικού έτους . . . και των δαπανών που αναγνώρισε η Επιτροπή κατά την εκκαθάριση . . . αναγράφονται ως επιπλέον δαπάνες ή ως μείωση της δαπάνης στο πλαίσιο του οικονομικού έτους κατά το οποίο πραγματοποιήθηκε η εκκαθάριση». Ο κανονισμός (ΕΚΑΧ, ΕΟΚ, Ευρατόμ) 2049/88 της 24ης Ιουνίου 1988 κατάργησε το τελευταίο μέρος της φράσης («στο πλαίσιο του οικονομικού έτους κατά το οποίο πραγματοποιήθηκε η εκκαθάριση»). Από αυτό προκύπτει ότι η Επιτροπή είναι στο εξής ελεύθερη να επιλέγει το οικονομικό έτος κατά το οποίο αυτή η διαφορά θα εγγραφεί στον προϋπολογισμό. Έτσι, η Επιτροπή μπόρεσε ακόμη [βλέπε γνωμοδότηση αριθ. 6/95 του Συνεδρίου, σημείο 26 (1)] να κλιμακώσει σε τέσσερα οικονομικά έτη τις εισπράξεις προς εκτέλεση στα κράτη μέλη. Για αυτό το λόγο, θα πρέπει να επανεξεταστεί η σύνταξη του άρθρου 102 και να αποκατασταθεί το μέρος της φράσης που καταργήθηκε το 1988. Ωστόσο, θα ήταν αποδεκτή η ύπαρξη διάταξης η οποία να επιτρέπει την παρέκκλιση από αυτή την αρχή αν το ποσό προς είσπραξη υπερβαίνει τις δυνατότητες του προϋπολογισμού ενός δεδομένου κράτους μέλους, κλιμακώνοντας την είσπραξη σε πολλά οικονομικά έτη. Όμως αυτή η κλιμάκωση θα πρέπει να πλαισιώνεται από ακριβείς όρους όσον αφορά το ποσό και τη διάρκεια, όρους που θα πρέπει οι ίδιοι να αναγράφονται στο δημοσιονομικό κανονισμό.

Οι αρχές της δημοσιότητας και της διαφάνειας

1.29. Σήμερα, η Κοινότητα απέχει πολύ από το να δημοσιεύει λογαριασμούς που να απεικονίζουν την εκτέλεση του προϋπολογισμού με την ίδια ακρίβεια και σύμφωνα με τις ίδιες ονομασίες που χρησιμοποιούνται για τον προϋπολογισμό. Υπάρχει επομένως μια έλλειψη δημοσιότητας και διαφάνειας ταυτόχρονα, καθώς καθίσταται δύσκολη, αν όχι αδύνατη, κάθε σύγκριση μεταξύ των προβλέψεων και της εκτέλεσης για το κοινό που βρίσκεται εκτός των κοινοτικών οργάνων.

1.30. Ακόμη περισσότερο, μεγάλο μέρος των δημοσιονομικών και λογιστικών κινήσεων που αφορούν το Κοινό Κέντρο Ερευνών μπορεί να εκφεύγει της κατανόησης των περισσότερων κοινοτικών υπηρεσιών. Πράγματι, το ΚΚΕρ κατασκεύασε ένα λογιστικό σύστημα εκτός προϋπολογισμού για εσωτερική χρήση, το οποίο παράγει βέβαια έγγραφα που διατίθενται ως ένα ορισμένο βαθμό, αλλά του οποίου ο σύνθετος χαρακτήρας μπορεί να αποθαρρύνει κάθε μη ενημερωμένο αναγνώστη.

1.31. Παρόμοιες πρακτικές απαντούν σε πολλούς άλλους τομείς του προϋπολογισμού, για παράδειγμα σε θέματα διαρθρωτικών ταμείων, όπου τα βασικά έγγραφα σχετικά με την κατανομή των χρηματοδοτήσεων καταρτίζονται έξω από κάθε διαδικασία του προϋπολογισμού.

1.32. Ο δημοσιονομικός κανονισμός πρέπει επομένως, αφενός, να ορίσει ότι οι διαδικασίες καθαρά διοικητικής φύσης δεν μπορούν να αποτελούν τη βάση για την περισσότερο ή λιγότερο λεπτομερή διάθεση ορισμένων πιστώσεων και, αφετέρου, να απαιτήσει η εκτέλεση του προϋπολογισμού να συνεπάγεται δημοσίευση με τα ίδια μέσα, με τις ίδιες λεπτομέρειες και σύμφωνα με τις ίδιες ονομασίες που χρησιμοποιεί ο ίδιος ο προϋπολογισμός.

Οι λογιστικές αρχές

Το γενικό πλαίσιο

1.33. Βάσει του άρθρου 54 παράγραφος 3 στοιχείο ζ) της συνθήκης ΕΚ, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είναι υπεύθυνη για την κατάρτιση προτάσεων με στόχο την εναρμόνιση των λογιστικών και ελεγκτικών πρακτικών στα κράτη μέλη. Υπάρχουν ορισμένες διατάξεις με αυτή τη βάση στη δημοσιονομική κανονιστική ρύθμιση, αλλά μόνο στους λεπτομερείς κανόνες εφαρμογής, των οποίων το άρθρο 136 παράγραφος 10 ορίζει ότι: «. . . εάν προβλέπεται άλλως από κανονισμό, όλες οι χρηματοοικονομικές καταστάσεις παρουσιάζονται σύμφωνα με τις λογιστικές αρχές στις οποίες περιλαμβάνονται κυρίως οι αρχές που καθορίζονται από τις οδηγίες του Συμβουλίου . . . »(2).

1.34. Δεν είναι φυσιολογικό οι διατάξεις που εφαρμόζονται σε ένα τόσο σημαντικό θέμα να μην εμφανίζονται στο κείμενο του ίδιου του δημοσιονομικού κανονισμού και, επιπλέον, να εξετάζονται τόσο συνοπτικά. Ο δημοσιονομικός κανονισμός πρέπει να περιλάβει ακριβείς αναλύσεις σχετικά με το θέμα αυτό.

Τα διάφορα στοιχεία αυτού του πλαισίου

1.35. Οι λογιστικές αρχές αποτελούν μέρος ενός συνόλου που περιλαμβάνει τρία στοιχεία: το βασικό λογιστικό πλαίσιο, τις καθαρά λογιστικές αρχές και, τέλος, τους λογιστικούς κανόνες και μεθόδους.

1.36. Το βασικό λογιστικό πλαίσιο (λογιστική σε ταμειακή βάση, λογιστική σε δεδουλευμένη βάση ή συμβιβασμός μεταξύ των δύο εννοιών) προσδιορίζει σε ποια χρονική στιγμή της εκτέλεσης της πράξης καταχωρούνται τα αποτελέσματά της στα λογιστικά βιβλία ή έγγραφα. Η βάση που χρησιμοποιείται πρέπει να επιλέγεται σε συνάρτηση με το περιβάλλον στο οποίο δρα ο ενδιαφερόμενος οργανισμός και με τους στόχους των δημοσιονομικών καταστάσεων: για το δημόσιο τομέα, ο INTOSAI (3) έχει δημοσιεύσει πρότυπα που εφαρμόζονται στο κοινοτικό πλαίσιο.

1.37. Οι λογιστικές αρχές προσδιορίζουν τους κανόνες σύμφωνα με τους οποίους πρέπει να καταρτίζονται οι δημοσιονομικές καταστάσεις. Οι βασικές λογιστικές αρχές ορίζονται στο άρθρο 31 της τέταρτης οδηγίας του Συμβουλίου.

1.38. Τέλος, οι λογιστικοί κανόνες και μέθοδοι ορίζονται στο πλαίσιο του οργανισμού και διευκρινίζουν τους λεπτομερείς κανόνες με τους οποίους ο οργανισμός καταχωρεί τις λογιστικές και δημοσιονομικές πράξεις και καταρτίζει τις δημοσιονομικές καταστάσεις, τηρώντας το βασικό λογιστικό πλαίσιο και τις λογιστικές αρχές.

1.39. Όσον αφορά το κοινοτικό σύστημα λογιστικής και κατάρτισης των δημοσιονομικών καταστάσεων, ο ισχύων δημοσιονομικός κανονισμός (καθώς και οι λεπτομερείς κανόνες εφαρμογής του) διαδραματίζει τρεις κύριους ρόλους. Πρώτα από όλα, συμπληρώνει τον ορισμό των αρχών του προϋπολογισμού που προβλέπει η συνθήκη. Έπειτα, ορίζει τους λογιστικούς κανόνες και τις μεθόδους που πρέπει να χρησιμοποιούνται προκειμένου να εξασφαλίζεται η εφαρμογή των προϋπολογιστικών και λογιστικών αρχών. Προσδιορίζει επίσης τη δομή του λογιστικού συστήματος που πρέπει να χρησιμοποιείται για την κατάρτιση των δημοσιονομικών καταστάσεων. Τέλος, προβλέπει ορισμένες εξαιρέσεις με στόχο την «προσαρμογή» των λογαριασμών ή των λογιστικών αρχών που τους διέπουν σε ορισμένες ειδικές ανάγκες. Με άλλα λόγια, νομιμοποιεί παρεκκλίσεις από τις προϋπολογιστικές και τις λογιστικές αρχές και επιτρέπει, κατ' αυτόν τον τρόπο, μια ορισμένη «δημιουργικότητα», που σε γενικές γραμμές δεν είναι επιθυμητή στον τομέα της λογιστικής.

1.40. Το κοινοτικό σύστημα λειτουργεί σε μεικτή βάση μεταξύ λογιστικής σε ταμειακή βάση και λογιστικής σε δεδουλευμένη βάση. Μεγάλο μέρος της σοβαρής αβεβαιότητας που επηρεάζει αυτό το σύστημα - όπως το πρόβλημα της διαχείρισης των προπληρωμών - εμφανίζεται γιατί οι προϋπολογιστικές και λογιστικές αρχές της Κοινότητας δεν της επιτρέπουν να προσεγγίσει σωστά τις δραστηριότητες ή τα γεγονότα που εμπίπτουν στο πλαίσιο της λογιστικής σε δεδουλευμένη βάση.

1.41. Όπως τονίζεται στο πλαίσιο της ειδικής έκθεσης DAS 1995 (4):

«Στο πλαίσιο των κοινοτικών λογαριασμών, η αρμοδιότητα για τη θέσπιση των λογιστικών μεθόδων και την εναρμόνιση της παρουσίασης των δημοσιονομικών καταστάσεων ανατέθηκε στην Επιτροπή σύμφωνα με το άρθρο 21 των λεπτομερειών εκτέλεσης. Επομένως, η Επιτροπή ειδικότερα, αφού ο δικός της υπόλογος διαβουλευθεί με τους υπολόγους των άλλων οργάνων, πρέπει να θεσπίσει τις λογιστικές μεθόδους που θα εφαρμόζουν από κοινού όλα τα όργανα.

Ωστόσο, τα στοιχεία που περιλαμβάνονται στις δημοσιονομικές καταστάσεις δεν είναι πάντοτε ομοιόμορφα (για παράδειγμα της ΟΚΕ και της ΕτΠ όσον αφορά την εγγραφή του εξοπλισμού πληροφορικής στον ισολογισμό ή του Συμβουλίου όσον αφορά τη μετατροπή σε ECU της αξίας των ενσώματων ακινητοποιήσεων).»

Αυτή η κατάσταση δεν είναι φυσιολογική και, επομένως, είναι αναγκαίο να ενισχυθεί η σύνταξη και να διευρυνθεί το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 21 των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής, καθώς και των υποχρεώσεων που προκύπτουν από αυτό, βάσει διοργανικής διαβούλευσης, εφόσον αυτό είναι αναγκαίο.

Τα μέσα αναμόρφωσης της δημοσιονομικής κανονιστικής ρύθμισης

1.42. Ο επαναπροσδιορισμός του βασικού λογιστικού πλαισίου πρέπει να αποτελέσει ένα από τα πρώτα στάδια της αναμόρφωσης του δημοσιονομικού κανονισμού. Αυτό συνεπάγεται την έγκριση σειράς προϋπολογιστικών και λογιστικών αρχών που αντικατοπτρίζουν την αντιπαράθεση των δραστηριοτήτων που εμπίπτουν στο πλαίσιο της λογιστικής σε ταμειακή βάση και των δραστηριοτήτων που απεικονίζονται καλύτερα στο πλαίσιο λογιστικής σε δεδουλευμένη βάση. Στην πραγματικότητα, η βασική επιδίωξη πρέπει να συνίσταται στον προσανατολισμό αυτού του πλαισίου όλο και περισσότερο προς την κατεύθυνση μιας λογιστικής σε δεδουλευμένη βάση (ο INTOSAI αναγνωρίζει τα πλεονεκτήματα αυτού του τύπου λογιστικής, η αξία της οποίας συνίσταται στο ότι αποτελεί ένα συνεχές και αναγνωρισμένο πλαίσιο).

1.43. Στη συνέχεια, ο δημοσιονομικός κανονισμός θα διευκρινίσει τους λογιστικούς κανόνες και τις μεθόδους που προκύπτουν απευθείας από αυτές τις αρχές. Οι εξαιρέσεις που θα κριθούν αναγκαίες πρέπει να αιτιολογούνται τόσο στο τεχνικό όσο και στο πολιτικό επίπεδο. Οι λεπτομερείς κανόνες εφαρμογής θα παράσχουν τις διατάξεις εφαρμογής αυτών των κανόνων, με παραπομπή, εφόσον αυτό είναι αναγκαίο, των λεπτομερειών σε δευτερεύοντα κείμενα (για παράδειγμα, σε εσωτερικούς κανόνες για θέματα διαχείρισης των απογραφών).

1.44. Αυτή η προσέγγιση θα συντελέσει στην αύξηση της διαφάνειας, θα εξαλείψει τους κινδύνους εκτροπής προς παρεκκλίνουσες λογιστικές και αμφισβητήσιμες πρακτικές και θα οδηγήσει στην ορθή επίλυση των σημερινών προβλημάτων λογιστικής και δημοσιονομικής διαχείρισης, όπως η διαχείριση των προπληρωμών.

1.45. Όσον αφορά τις δημοσιονομικές καταστάσεις, η Επιτροπή, όπως πράττει και σήμερα, πρέπει να καταρτίζει κάθε χρόνο ενοποιημένο λογαριασμό διαχείρισης όπου θα απεικονίζεται η εκτέλεση του προϋπολογισμού, ενοποιημένη κατάσταση των στοιχείων ενεργητικού και παθητικού και σημειώσεις συνημμένες στις δημοσιονομικές καταστάσεις.

1.46. Ωστόσο, είναι αναγκαίο να ενισχυθούν οι διατάξεις που περιλαμβάνονται στη δημοσιονομική κανονιστική ρύθμιση, η οποία θα πρέπει όχι μόνο να προβλέπει ρητώς τη συμπερίληψη των προαναφερθεισών σημειώσεων, αλλά και να ορίζει ότι η κατάσταση των στοιχείων ενεργητικού και παθητικού καθώς και οι επεξηγηματικές σημειώσεις πρέπει να καταρτίζονται σύμφωνα με τις διατάξεις της τέταρτης οδηγίας και με τα διεθνή λογιστικά πρότυπα. Επίσης, όπως προτείνει η Επιτροπή, στην πρόταση τροποποίησης του άρθρου 70 στοιχείο α) του δημοσιονομικού κανονισμού, αποδεικνύεται σκόπιμο να προβλεφθεί μια μεταβατική κατάσταση μεταξύ του ενοποιημένου λογαριασμού διαχείρισης και της κατάστασης των στοιχείων ενεργητικού και παθητικού, όπου να εμφανίζεται η επίπτωση στην τελευταία των προϊόντων και επιβαρύνσεων (για παράδειγμα, οι αποσβέσεις) που δεν απορρέουν από τη διαχείριση του προϋπολογισμού. Η παρουσίαση των δημοσιονομικών καταστάσεων σύμφωνα με αυτές τις αρχές θα πρέπει να επιτρέψει στην Επιτροπή να παράσχει δημοσιονομικές πληροφορίες ποιότητας ανάλογης με αυτή που θα παρείχε μια επιχείρηση παρόμοιου μεγέθους.

1.47. Αυτές οι διατάξεις θα μπορούσαν να συμπληρωθούν με την υποχρέωση, για την Επιτροπή, να διαβιβάζει τα σχέδια ενοποιημένων δημοσιονομικών καταστάσεων στο Ελεγκτικό Συνέδριο, προκειμένου αυτό να τα ελέγχει πριν από την οριστική τους έγκριση. Αυτή η επίσημη έγκριση των ενοποιημένων δημοσιονομικών καταστάσεων πρέπει να προβλεφθεί στη δημοσιονομική κανονιστική ρύθμιση, και το σχετικό καθήκον να ανατεθεί στα μέλη της Επιτροπής. Τέλος, η απαίτηση διαφάνειας που συνδέεται με τη δημόσια διαχείριση σημαίνει ότι η δημοσιονομική κανονιστική ρύθμιση πρέπει να ορίσει, όπως ήδη τόνισε το Συνέδριο παραπάνω, την ετήσια δημοσίευση στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων των ενοποιημένων δημοσιονομικών καταστάσεων που θα έχουν ελεγχθεί.

1.48. Η ορθολογική προσέγγιση που περιγράφηκε παραπάνω θα επιτρέψει να αντιμετωπιστεί η παράλογη κατάσταση κατά την οποία το όργανο που είναι υπεύθυνο για την προετοιμασία του κανονιστικού πλαισίου του ιδιωτικού λογιστικού κλάδου στην Ευρώπη δεν είναι σε θέση να συμμορφωθεί το ίδιο με τις γενικά παραδεκτές λογιστικές αρχές.

2. ΤΟ ΚΑΘΕΣΤΩΣ ΤΩΝ ΠΙΣΤΩΣΕΩΝ

Η διάκριση μεταξύ πιστώσεων λειτουργίας και επιχειρησιακών πιστώσεων

Η αρχή της διάκρισης

2.1. Εδώ και μεγάλο χρονικό διάστημα, το τμήμα του προϋπολογισμού της Επιτροπής διακρίνεται σε μέρος Α, όπου εγγράφονται οι πιστώσεις λειτουργίας του οργάνου και σε μέρος Β, όπου εγγράφονται οι «επιχειρησιακές πιστώσεις», δηλαδή οι πιστώσεις που εξειδικεύονται κατά κοινές πολιτικές και, στο πλαίσιο κάθε πολιτικής, κατά προγράμματα και δράσεις.

2.2. Μόνο η Επιτροπή διαθέτει αυτή τη διάκριση μεταξύ των δύο ειδών πιστώσεων, επειδή είναι η μόνη που εφαρμόζει τις κοινοτικές πολιτικές. Τα τμήματα του προϋπολογισμού που αφορούν τα άλλα όργανα αποτελούνται, επομένως, μόνο από πιστώσεις λειτουργίας συγκρίσιμες με αυτές του μέρους Α του τμήματος που αφορά την Επιτροπή.

Η έλλειψη σαφούς διάκρισης

2.3. Στην πραγματικότητα, αυτή η διάκριση, σαφής ως προς την αρχή που τη διέπει, έχει αλλοιωθεί με το χρόνο. Αφενός, υπάρχουν στο μέρος Α του τμήματος που αφορά την Επιτροπή πιστώσεις που έχουν στην πραγματικότητα χαρακτηριστικά επιχειρησιακών πιστώσεων. Όλος ο τίτλος Α3 (δαπάνες που προκύπτουν από την εκτέλεση ειδικών αποστολών εκ μέρους του οργάνου) ανήκει σε αυτή την περίπτωση, καθώς και μέρος του κεφαλαίου Α-10 0 (προσωρινές πιστώσεις). Επιπλέον, μια ολόκληρη σειρά κονδυλίων του προϋπολογισμού που εμπίπτουν στο μέρος Α κατανέμονται, σε μικρό αριθμό θέσεων βέβαια, μεταξύ μεγάλων τομέων επιχειρησιακής χρηματοδότησης. Αυτό το σχέδιο ταξινόμησης «sui generis» ορισμένων πόρων λειτουργίας δεν παρουσιάζει καν το πλεονέκτημα να αντιστοιχεί στις ονομασίες που περιλαμβάνουν οι δημοσιονομικές προοπτικές, των οποίων ο αριθμός είναι ωστόσο της ίδιας τάξης.

2.4. Αντίστροφα, μεγάλος αριθμός κονδυλίων του προϋπολογισμού του μέρους Β, μολονότι θεωρητικά έχουν επιχειρησιακό προορισμό, χρησιμοποιούνται, εν μέρει, για δαπάνες που στην πραγματικότητα αποτελούν δαπάνες λειτουργίας, του ίδιου τύπου με τις δαπάνες που καταλογίζονται στο μέρος Α του προϋπολογισμού. Πρόκειται για τους «μικροπροϋπολογισμούς» οι οποίοι μάλιστα επί δύο έτη - 1991 και 1992 - εγγράφονταν καθαρά σε ειδική υποδιαίρεση (Β8). Αυτή η προσπάθεια για διαφάνεια είχε περιπλέξει τη διαχείριση του προϋπολογισμού σε τέτοιο βαθμό ώστε η ειδική υποδιαίρεση εγκαταλείφθηκε το 1993 αλλά, σε αντίθεση με τους εσφαλμένους ισχυρισμούς που προβλήθηκαν την εποχή εκείνη, δεν επρόκειτο για «κατάργηση» των μικροπροϋπολογισμών αλλά για ενσωμάτωσή τους εκ νέου στα αντίστοιχα επιχειρησιακά κονδύλια, επιστροφή σε μια απλούστερη αλλά, ομολογουμένως, λιγότερο διαφανή λύση. Για τα προγράμματα PHARE, TACIS και MEDA, ένας διορθωτικός και συμπληρωματικός προϋπολογισμός για το 1996 προέβλεψε ρητώς αυτή τη δυνατότητα εντός των ορίων των προβλεπόμενων ποσοστών. Αυτή η λύση, φυσικά κάπως περισσότερο διαφανής, δεν συμβάλλει ωστόσο στην αντιμετώπιση των μειονεκτημάτων της λύσης των μικροπροϋπολογισμών.

2.5. Η ειδική περίπτωση του Κοινού Κέντρου Ερευνών (ΚΚΕρ) είναι ακόμη πιο σοβαρή. Παρά την αρχή, που υφίσταται ακόμη στο δημοσιονομικό κανονισμό (άρθρο 93, παράγραφος 1), βάσει της οποίας η ονοματολογία του προϋπολογισμού όσον αφορά τις πιστώσεις έρευνας πρέπει να καθορίζεται «ανάλογα με τον προορισμό των δαπανών όπως προκύπτει από την πραγματοποίηση των στόχων έρευνας», δηλαδή όπως μια αληθινή ονοματολογία επιχειρησιακών πιστώσεων, η Επιτροπή, από αναθεώρηση σε αναθεώρηση του δημοσιονομικού κανονισμού, και παρά τις επανειλημμένες γνωμοδοτήσεις του Συνεδρίου σχετικά με αυτό το θέμα (5), κατέστησε ουσιαστικά την αρχή άνευ σημασίας και καθόρισε το βασικό μέρος των πιστώσεων σε συνάρτηση με τη φύση των χρησιμοποιούμενων μέσων και όχι σε συνάρτηση με τους στόχους έρευνας. Κατ' αυτόν τον τρόπο, στον προϋπολογισμό για το 1997, μόνο το 16,8 % των πιστώσεων πληρωμών του ΚΚΕρ καθορίζονται ακόμη «κατά στόχους».

Συνιστώμενες προσεγγίσεις

2.6. Τελικά, το βασικό ερώτημα που πρέπει να τεθεί όσον αφορά την ανάμειξη των ρόλων του μέρους Α και του μέρους Β του προϋπολογισμού είναι ζήτημα φιλοσοφίας του προϋπολογισμού. Είτε θεωρούμε ότι πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ των επιχειρησιακών πιστώσεων, που χορηγούνται για την επιδίωξη ειδικών πολιτικών στόχων, και των πιστώσεων λειτουργίας που αποτελούν τα λίγο ως πολύ μόνιμα μέσα δράσης και που μπορούν ανά πάσα στιγμή να ανακατανεμηθούν μεταξύ των διαφόρων πολιτικών και δράσεων. Είτε θεωρούμε ότι, σε τελευταία ανάλυση, κάθε μέσο πρέπει να εξυπηρετεί ρητώς ορισμένους στόχους και σε αυτή την περίπτωση όλες οι πιστώσεις πρέπει να θεωρούνται επιχειρησιακές.

2.7. Ξεκινώντας με βάση την πρώτη προσέγγιση, οι Κοινότητες έχουν πραγματοποιήσει κάποια βήματα προς την κατεύθυνση της δεύτερης, χωρίς ποτέ ωστόσο να την προτιμήσουν φανερά. Αυτό εξηγεί γιατί αντιμετωπίζουμε σήμερα αυτή την υβριδική κατάσταση που περιγράφεται παραπάνω. Πρέπει να επιτευχθεί ένας σαφής ορισμός των μερών Α και Β, αποκλείοντας κάθε ανάμειξή τους, εκτός αν οι Κοινότητες αποφασίσουν ρητώς να ακολουθήσουν αυτή τη δεύτερη προσέγγιση. Εναπόκειται στο δημοσιονομικό κανονισμό να διασαφηνίσει αυτή τη διάκριση που σήμερα είναι τελείως συγκεχυμένη.

Διαχωριζόμενες πιστώσεις και μη διαχωριζόμενες πιστώσεις

Η βασική έννοια που διέπει το ισχύον σύστημα

2.8. Μολονότι η αρχή του ενιαυσίου αποτελεί θεμελιώδη αρχή του δημοσιονομικού δικαίου της Κοινότητας, υπήρξε αδύνατο να παραγνωριστούν οι πολυετείς πτυχές της διαχείρισης. Η έγκριση ενός πολυετούς προγράμματος απαιτεί να καταχωρηθεί αμέσως το συνολικό ποσό των δαπανών που θα προκαλέσει η εκτέλεσή του, παράλληλα με την καταχώρηση των πληρωμών ανάλογα με την εκτέλεσή τους. Για αυτό το λόγο θεσπίστηκαν οι διαχωριζόμενες πιστώσεις, οι οποίες επιτρέπουν, μέσω των πιστώσεων ανάληψης υποχρεώσεων, την άμεση καταχώρηση του συνόλου των προβλεπόμενων δαπανών και, μέσω των πιστώσεων πληρωμών, την καταχώρηση των πραγματικών δαπανών. Αυτή η λύση επιτρέπει κατά κάποιο τρόπο να διασφαλιστεί, ακόμη και στο επίπεδο των πιστώσεων ανάληψης υποχρεώσεων, η αρχή του ενιαυσίου εφόσον, κατά το τέλος του οικονομικού έτους, οι μη χρησιμοποιηθείσες πιστώσεις, είτε ανάληψης υποχρεώσεων είτε πληρωμών, ακυρώνονται, εκτός από περιπτώσεις που ορίζονται αυστηρώς από το δημοσιονομικό κανονισμό (άρθρο 7, παράγραφος 2). Ο πολυετής χαρακτήρας δεν επηρεάζει τις ίδιες τις πιστώσεις αλλά τις αναλήψεις υποχρεώσεων.

2.9. Για τις ενέργειες που μπορούν να αναληφθούν και να πληρωθούν εντός του ίδιου οικονομικού έτους, η αρχή του ενιαυσίου φαίνεται να μπορεί να εφαρμοστεί κατά τρόπο αυστηρό 7 για αυτό το λόγο, καθιερώθηκε, για τις εν λόγω ενέργειες, η έννοια της μη διαχωριζόμενης πίστωσης, σύμφωνα με την οποία η ίδια πίστωση προορίζεται ταυτόχρονα για την έγκριση της ανάληψης υποχρέωσης και έπειτα της αντίστοιχης πληρωμής ή πληρωμών, κατά τη διάρκεια του οικονομικού έτους δημιουργίας της πίστωσης.

2.10. Όποια και αν είναι η λύση που προκρίνεται, όσον αφορά το διαχωρισμό ή όχι των πιστώσεων, οι προηγούμενες παρατηρήσεις προβάλλουν το μηχανισμό της δημοσιονομικής ανάληψης υποχρέωσης. Στο πλαίσιο της γενικότερης έννοιάς του, ο μηχανισμός αυτός διαδραματίζει δύο βασικούς ρόλους:

α) προβλέπει το συνολικό ποσό μιας δαπάνης, είτε αυτή κατανέμεται σε πολλά οικονομικά έτη ή όχι, και το χρονοδιάγραμμα των αντίστοιχων πληρωμών 7

β) προβαίνει στη χορήγηση ένος ορισμένου ποσού πιστώσεων για συγκεκριμένη χρήση με δέσμευση που καθιστά αδύνατη τη διάθεση αυτών των πιστώσεων για οποιαδήποτε άλλη χρήση.

Οι δυσλειτουργίες του συστήματος

Στην περίπτωση των μη διαχωριζόμενων πιστώσεων η αρχή του ενιαυσίου τηρείται ακόμη λιγότερο από ό,τι στην περίπτωση των διαχωριζόμενων πιστώσεων

2.11. Στην περίπτωση των μη διαχωριζόμενων πιστώσεων, όπου θεωρητικά η αρχή του ενιαυσίου τηρείται περισσότερο από ό,τι στην περίπτωση των διαχωριζόμενων πιστώσεων, αποδεικνύεται ότι η αρχή αυτή τηρείται, στην πραγματικότητα, μάλλον λιγότερο, αν ληφθεί υπόψη το σύνθετο σύνολο εξαιρέσεων που αντιπροσωπεύουν οι περιπτώσεις μεταφοράς, οι οποίες παρατείνουν σε δεύτερο οικονομικό έτος τη διάρκεια ζωής των πιστώσεων. Οι διαχωριζόμενες πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων που δεν χρησιμοποιήθηκαν κατά το αρχικό οικονομικό έτος μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο μεταφοράς μόνο σε εξαιρετικές περιστάσεις: όταν για ελάχιστο χρονικό διάστημα δεν καθίσταται τελικά δυνατό να αναληφθεί η υποχρέωση πριν από το τέλος του οικονομικού έτους [άρθρο 7 παράγραφος 2 στοιχείο α)]. Αντίθετα, όταν μια μη διαχωριζόμενη πίστωση δεν έχει αναληφθεί κατά το αρχικό οικονομικό έτος, μπορεί να μεταφερθεί κυρίως για ένα πολύ ευρύτερο αίτιο: όταν οι πιστώσεις που προβλέπονται για τον ίδιο σκοπό στο επόμενο οικονομικό έτος «δεν επιτρέπουν την κάλυψη των αναγκών» [άρθρο 7 παράγραφος 1 στοιχείο α)].

2.12. Για τις πληρωμές, διαπιστώνεται μια παρόμοια παράδοξη κατάσταση. Οι διαχωριζόμενες πιστώσεις πληρωμών μπορούν να μεταφερθούν όταν οι πιστώσεις που προβλέπονται για τον ίδιο σκοπό στο επόμενο οικονομικό έτος «δεν επιτρέπουν την κάλυψη των αναγκών» [άρθρο 7 παράγραφος 2 στοιχείο β)]. Πρόκειται για ένα αρκετά ευρύ αίτιο, παρόμοιο με το αίτιο που παρουσιάστηκε στην προαναφερθείσα περίπτωση. Ωστόσο, ακόμη ευρύτερη είναι η δυνατότητα μεταφοράς των μη διαχωριζόμενων πιστώσεων: εφόσον έχουν αποτελέσει αντικείμενο ανάληψης υποχρέωσης κατά το αρχικό οικονομικό έτος πριν από τις 15 Δεκεμβρίου, οι πιστώσεις που δεν είναι προσωρινές ή δεν αφορούν τις αμοιβές «αποτελούν αντικείμενο μεταφοράς αυτοδικαίως», άρα συστηματικής μεταφοράς [άρθρο 7 παράγραφος 1 στοιχείο β)].

Μη διαχωριζόμενες πιστώσεις που χρησιμοποιούνται ως διαχωριζόμενες πιστώσεις

2.13. Το μέρος Α του τμήματος που αφορά την Επιτροπή και τα τμήματα που αφορούν τα υπόλοιπα όργανα περιλαμβάνουν μόνο μη διαχωριζόμενες πιστώσεις που συνεπάγονται κατά κανόνα ανάληψη υποχρέωσης κατά το αρχικό οικονομικό έτος και πληρωμή που εκτελείται το αργότερο κατά το επόμενο οικονομικό έτος. Ωστόσο, στο πλαίσιο των ενεργειών που χρηματοδοτούνται από το μέρος Α του τμήματος που αφορά την Επιτροπή και από τα τμήματα που αφορούν τα άλλα όργανα, εμφανίζονται πολυετείς ενέργειες, συχνά μεγάλης διάρκειας, και παρεμφερείς με τις ενέργειες που χρηματοδοτούνται από το μέρος Β βάσει διαχωριζόμενων πιστώσεων. Πρόκειται κυρίως για την ανέγερση ή την απόκτηση κτιρίων. Πώς είναι δυνατόν να «αναληφθεί» μια τέτοια ενέργεια βάσει πιστώσεων με ετήσιο χαρακτήρα; Πώς μπορεί ο δημοσιονομικός ελεγκτής, βάσει του άρθρου 38 παράγραφος 1, να πιστοποιήσει τη διαθεσιμότητα των πιστώσεων πριν από την ανάληψη υποχρέωσης ενώ, υποθετικά, οι αναγκαίες (πολυετείς) πιστώσεις δεν υπάρχουν; Στη πράξη, η λύση, παράτυπη ως προς το δημοσιονομικό κανονισμό, είναι ότι αυτές οι αγορές μπορεί να ξεκινήσουν χωρίς έγκριση στον προϋπολογισμό και χωρίς πρόταση ανάληψης υποχρέωσης, επομένως χωρίς θεώρηση.

Διαχωριζόμενες πιστώσεις που χρησιμοποιούνται ως μη διαχωριζόμενες πιστώσεις

2.14. Αντίστροφα, μολονότι ο δημοσιονομικός κανονισμός δεν αναφέρεται στα διαρθρωτικά ταμεία, υπάρχει μια δημοσιονομική κανονιστική ρύθμιση για αυτό το θέμα στους σχετικούς βασικούς κανονισμούς. Ωστόσο, πιο συγκεκριμένα το άρθρο 20 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4253/88 του Συμβουλίου (6), όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 2082/93 του Συμβουλίου, της 20ής Ιουλίου 1993 (7), και που αποτελεί τον κανονισμό ο οποίος περιλαμβάνει τις διατάξεις εφαρμογής του βασικού κανονισμού που εφαρμόζεται στο σύνολο των διαρθρωτικών ταμείων (8), ορίζει ότι «οι αναλήψεις υποχρεώσεων για ενέργειες διάρκειας δύο ετών ή μεγαλύτερης εκτελούνται, κατά γενικό κανόνα, (. . .) με ετήσιες δόσεις». Μια ενιαία ανάληψη υποχρέωσης προβλέπεται μόνο για τις ενέργειες διάρκειας μικρότερης των δύο ετών ή όταν η χορηγούμενη κοινοτική συνδρομή δεν υπερβαίνει τα 40 εκατ. ECU (ίδιος κανονισμός, άρθρο 20 παράγραφος 3).

2.15. Αυτή η ανάληψη υποχρέωσης με ετήσιες δόσεις αποτελεί ανωμαλία και παράλειψη του γεγονότος ότι, για τις πολυετείς ενέργειες που χρηματοδοτούνται από διαχωριζόμενες πιστώσεις, οι πιστώσεις πληρωμών πρέπει να επιτρέπουν να εξασφαλιστεί η τήρηση του ενιαυσίου του προϋπολογισμού, καθώς και η τακτικότητα, από οικονομικό έτος σε οικονομικό έτος, των ποσών που δαπανώνται.

2.16. Αυτή η ψευδής αρχή, που συνίσταται στην κατάτμηση από έτος σε έτος, ακόμη και των αναλήψεων υποχρεώσεων στο πλαίσιο των χορηγήσεων διαχωριζόμενων πιστώσεων, προκύπτει μάλλον από τη φιλοσοφία των δημοσιονομικών προοπτικών, των οποίων ο στόχος είναι να περιορίσουν, να πλαισιώσουν, αλλά και να ρυθμίσουν εντός επταετίας (1993-99), όχι μόνο τη ροή των δαπανών (πιστώσεις για πληρωμές) αλλά και τη ροή των αναλήψεων υποχρεώσεων (πιστώσεις για αναλήψεις υποχρεώσεων). Επιπλέον, στις δημοσιονομικές προοπτικές, τα ετήσια ποσά είναι σαφώς πιο περιοριστικά για τις αναλήψεις υποχρεώσεων από ό,τι για τις πληρωμές, εφόσον μόνο τα ποσά των πιστώσεων για αναλήψεις υποχρεώσεων παρουσιάζονται αναλυτικά κατά κατηγορίες πολιτικής και δαπανών. Είναι αντιφατικό να καταρτίζονται «συνολικά», το 1993, τα βασικά κείμενα και τα ποσά των πιστώσεων που θα χορηγηθούν στα διαρθρωτικά ταμεία για όλη την περίοδο 1994-99 (έξι έτη) και, ταυτόχρονα, να κατανέμονται οι ίδιες οι αναλήψεις υποχρεώσεων στο σύνολο της περιόδου, ενώ το ετήσιο ποσό τους να προβλέπεται ότι θα αυξάνεται από έτος σε έτος. Θα ήταν πιο λογικό τα κράτη μέλη να παρουσιάσουν μάλλον στην αρχή της περιόδου τα προγράμματά τους, που θα αναληφθούν στο σύνολό τους από τη στιγμή που θα εγκριθούν, γεγονός που θα οδηγούσε αντιθέτως σε ετήσια ποσά μάλλον φθίνοντα, ενώ μόνο οι πληρωμές θα κατανέμονταν ομοιόμορφα στο σύνολο της περιόδου. Μόνο η ομοιόμορφη ροή των πληρωμών απαιτεί πράγματι την ομοιόμορφη ροή των εσόδων, και μόνο εξασφαλίζοντας αυτή την ομοιομορφία μπορεί να επιτευχθεί η ομοιόμορφη καταβολή της συνδρομής που απαιτείται από τον ευρωπαίο φορολογούμενο.

2.17. Η Επιτροπή, που έχει συνυπογράψει τις διαδοχικές διοργανικές συμφωνίες σχετικά με τη δημοσιονομική πειθαρχία, θα πρέπει να συστήσει μια παρόμοια προσέγγιση στα άλλα δύο συνυπογράφοντα όργανα. Θα πρέπει να προτείνει παράλληλα την κατάργηση ή τη ριζική τροποποίηση του άρθρου 20 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4253/88, προς την κατεύθυνση της παραίτησης από την ανάληψη υποχρεώσεων με ετήσιες δόσεις για τις ενέργειες των διαρθρωτικών ταμείων.

Η λύση: ο διαχωρισμός όλων των πιστώσεων

2.18. Δεδομένων αυτών των ασυνεπειών στο καθεστώς των πιστώσεων και επίσης στον τρόπο χρησιμοποίησής τους, το Συνέδριο συνιστά την ενοποίηση του καθεστώτος των πιστώσεων που θα είναι στο εξής όλες διαχωριζόμενες. Αυτός ο γενικός διαχωρισμός δεν θα πρέπει να έχει ως αποτέλεσμα τον πολλαπλασιασμό των παρεκκλίσεων από την αρχή του ενιαυσίου. Πράγματι, στη χρηματοδότηση του κάθε κονδυλίου του προϋπολογισμού με πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων θα πρέπει να αντιστοιχεί, στο πλαίσιο των σχολίων, ένα χρονοδιάγραμμα προβλέψεων όσον αφορά τις πιστώσεις πληρωμών. Αυτή η λύση θα επιτρέψει:

- να περιοριστεί αυστηρά η διάρκεια του χρονοδιαγράμματος στην προβλεπόμενη και λογική διάρκεια εκτέλεσης των ενεργειών και, επομένως, των πληρωμών. Σε πολλές περιπτώσεις, το χρονοδιάγραμμα των πληρωμών δεν θα υπερβαίνει ένα ή δύο οικονομικά έτη, όπως ισχύει σήμερα κανονικά για το μέρος Α του προϋπολογισμού αλλά, αυτή τη φορά, χωρίς δυνατότητα μεταφοράς,

- να οριστεί η διάρκεια ζωής των αναλήψεων υποχρεώσεων επειδή, μετά το τελευταίο έτος του χρονοδιαγράμματος, τα ενδεχόμενα «υπόλοιπα προς εκκαθάριση» θα ακυρώνονται. Οι προθεσμίες εκτέλεσης που αναφέρονται στις συμβάσεις δεν θα μπορούν σε καμία περίπτωση να υπερβούν τις προθεσμίες του προϋπολογισμού,

- στην αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή να ορίζει με ευκολία κάθε έτος το ποσό των πιστώσεων πληρωμών που πρέπει να προβλεφθούν,

- να ενοποιηθεί και να αποσαφηνιστεί η λογιστική καταχώρηση των αναλήψεων υποχρεώσεων, των πληρωμών και των «υπολοίπων προς εκκαθάριση» και να αποφευχθούν οι προαναφερθείσες ανωμαλίες στην αντίστοιχη χρησιμοποίηση των μη διαχωριζόμενων πιστώσεων και των διαχωριζόμενων πιστώσεων, σε αντίθεση με το νόμιμο ορισμό τους, και επομένως πλήθος παρατυπιών,

- να αποκατασταθεί πλήρως η ισχύς της αρχής του ενιαυσίου, καθιστώντας ταυτόχρονα δυνατή την εκτέλεση πολυετών ενεργειών.

Προς δύο ή περισσότερα επίπεδα ανάληψης υποχρεώσεων

Τα κύρια σημεία του προτεινόμενου συστήματος

2.19. Η Επιτροπή, με την πρότασή της, επιδιώκει να καθιερώσει ένα σύστημα λογιστικής καταχώρησης των αναλήψεων υποχρεώσεων σε δύο επίπεδα, έτσι ώστε να καταστεί δυνατή η αυστηρή λογιστική παρακολούθηση όσον αφορά τον καταλογισμό των «πρωτογενών» ή «συνολικών» αναλήψεων υποχρεώσεων στις διαθέσιμες πιστώσεις, των «δευτερογενών» ή «ειδικών» αναλήψεων υποχρεώσεων στα ποσά που έχουν αναληφθεί στο «πρωτογενές» επίπεδο και των πληρωμών στις δευτερογενείς αναλήψεις υποχρεώσεων. Σε κάθε επίπεδο, θα είναι επομένως δυνατό να παρακολουθείται το ποσό των πιστώσεων που χρησιμοποιούνται στο κατώτερο επίπεδο και το διαθέσιμο υπόλοιπο. Από τη στιγμή που εκπνέουν οι προθεσμίες εκτέλεσης, στο ένα ή στο άλλο επίπεδο, τα διαθέσιμα υπόλοιπα θα ακυρώνονται και αυτή η ακύρωση θα αντικατοπτρίζεται από επίπεδο σε επίπεδο μέχρι το υψηλότερο επίπεδο, δηλαδή το επίπεδο των διαθέσιμων πιστώσεων, των οποίων τα ποσά που δεν θα έχουν χρησιμοποιηθεί εντός των προθεσμιών θα ακυρώνονται. Αυτό το σύστημα προκύπτει από την ανάλυση των προτάσεων τροποποίησης του άρθρου 1 παράγραφος 7, του άρθρου 7 παράγραφος 6, του άρθρου 36 παράγραφοι 1, 2 και 3, του δημοσιονομικού κανονισμού και των άρθρων 52 και 53, παράγραφοι 1, 4 και 5, των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής, όπως θα πρέπει να τροποποιηθούν, κατά την άποψη της Επιτροπής.

2.20. Το Συνέδριο τάσσεται υπέρ της αρχής μιας παρόμοιας πρότασης, η οποία θα πρέπει να εξασφαλίζει κυρίως ότι από τη στιγμή που αναλαμβάνεται μια υποχρέωση συνολικού χαρακτήρα, η μεμονωμένη παρακολούθηση της εκτέλεσης αυτής της ανάληψης υποχρέωσης στο επίπεδο της σύναψης συγκεκριμένων συμβάσεων και κατόπιν στο επίπεδο της εκτέλεσης των πληρωμών για αυτές τις συμβάσεις, θα πρέπει να διενεργείται αποτελεσματικά από το διατάκτη, το δημοσιονομικό ελεγκτή και τον υπόλογο. Επίσης, είναι επιθυμητό, εν καιρώ, να δημιουργηθούν περισσότερα από δύο επίπεδα ανάληψης υποχρεώσεων, ώστε να καλυφθούν όλα τα στάδια της διαδικασίας με την οποία το όργανο χορηγεί κατά τρόπο όλο και πιο αναλυτικό και μη αναστρέψιμο τις πιστώσεις που έχει στη διάθεσή του. Για παράδειγμα, ένα συγκεκριμένο σχέδιο που χρηματοδοτείται στο πλαίσιο της αναπτυξιακής βοήθειας απαιτεί τη λήψη απόφασης αρχής εκ μέρους της Επιτροπής, κατόπιν την υπογραφή συμφωνίας χρηματοδότησης και στη συνέχεια, ενδεχομένως, τη σύναψη συμβάσεων.

Τα κενά των υφισταμένων και των προτεινομένων διατάξεων

Ορισμένες προκαταρκτικές διασαφηνίσεις

2.21. Ο δημοσιονομικός κανονισμός, έστω και μετά τις τροποποιήσεις που προτείνει η Επιτροπή, είναι εξαιρετικά συγκεχυμένος όσον αφορά τις αναλήψεις υποχρεώσεων. Είναι ωστόσο δυνατό να εντοπιστούν σε αυτά τα κείμενα δύο θεμελιώδεις διακρίσεις,

- αφενός, η διάκριση μεταξύ της νομικής πράξης που προκαλεί μια δαπάνη σε βάρος του προϋπολογισμού (αυτό που το άρθρο 36 παράγραφος 1 ονομάζει «μέτρο») και της πράξης διαδικασίας του προϋπολογισμού που της αντιστοιχεί ενδεχομένως (πρόταση ανάληψης υποχρέωσης που υποβάλλεται από το διατάκτη και θεωρείται από το δημοσιονομικό ελεγκτή). Ας ονομάσουμε την πράξη, ή το μέτρο, «νομική ανάληψη υποχρέωσης» και την πράξη διαδικασίας του προϋπολογισμού «δημοσιονομική ανάληψη υποχρέωσης»,

- αφετέρου, η διάκριση μεταξύ των αναλήψεων υποχρεώσεων στο συνολικό επίπεδο, επίπεδο για το οποίο οι δικαιούχοι των κοινοτικών κεφαλαίων δεν αναγνωρίζονται ονομαστικά, ούτε για καθορισμένο ποσό, και των αναλήψεων υποχρεώσεων προς όφελος συγκεκριμένων δικαιούχων, για καθορισμένο ποσό, εντός του χρηματοδοτικού συνόλου που ορίζει η ανάληψη υποχρέωσης συνολικού επιπέδου. Ας ονομάσουμε τον πρώτο τύπο «συνολική ανάληψη υποχρέωσης» και το δεύτερο «ειδική ανάληψη υποχρέωσης».

2.22. Οι δύο προαναφερθείσες διακρίσεις διασταυρώνονται, με αποτέλεσμα να προκύπτουν τελικά τέσσερα είδη αναλήψεων υποχρεώσεων:

- οι συνολικές νομικές αναλήψεις υποχρεώσεων,

- οι συνολικές δημοσιονομικές αναλήψεις υποχρεώσεων,

- οι ειδικές νομικές αναλήψεις υποχρεώσεων,

- οι ειδικές δημοσιονομικές αναλήψεις υποχρεώσεων.

Αν ο δημοσιονομικός κανονισμός (και οι λεπτομερείς κανόνες εφαρμογής του) και τα κείμενα των τροποποιήσεων που προτείνει η Επιτροπή περιορίζονταν αυστηρά σε αυτές τις τέσσερις ονομασίες και διευκρίνιζαν, κάθε φορά που αναφέρονταν σε αναλήψεις υποχρεώσεων, ποια κατηγορία εννοούν, θα μπορούσε να υπάρχει μεγαλύτερη σαφήνεια ως προς αυτό το θέμα. Από αυτή την άποψη, η σύνταξη του άρθρου 36 του δημοσιονομικού κανονισμού, τόσο στην ισχύουσα εκδοχή όσο και στην εκδοχή που προτείνει η Επιτροπή, δεν είναι ικανοποιητική, καθώς δεν αποφεύγεται η ύπαρξη αμφιβολιών ως προς τη φύση, συνολική ή ειδική, νομική ή δημοσιονομική, των αναλήψεων υποχρεώσεων που αναφέρονται σε αυτό το άρθρο.

Ουσιαστικά ερωτήματα

2.23. Από τη στιγμή που θα επιλυθεί το ζήτημα ορολογίας, απομένουν τα ουσιαστικά ερωτήματα. Το Συνέδριο, πιο συγκεκριμένα, έχει εντοπίσει έξι:

α) το ερώτημα αν μια εσωτερική απόφαση, που δεν περιλαμβάνει καμία υπόσχεση προς αναγνωρίσιμο τρίτο, πρέπει να συνεπάγεται δημοσιονομική ανάληψη υποχρέωσης 7

β) η σειρά διαδοχής των νομικών αναλήψεων υποχρεώσεων και των αντιστοίχων δημοσιονομικών αναλήψεων υποχρεώσεων 7

γ) η δυνατότητα ένα σχέδιο απόφασης να ισοδυναμεί με νομική ανάληψη υποχρέωσης 7

δ) το ερώτημα αν συνιστάται ή όχι να προβλέπονται πολλές διαδοχικές δημοσιονομικές αναλήψεις υποχρεώσεων, οι οποίες αντιστοιχούν στα διάφορα επίπεδα, συνολικό και ειδικό, των αντίστοιχων νομικών αναλήψεων υποχρεώσεων 7

ε) το πιο κατάλληλο επίπεδο γενικά, συνολικό ή ειδικό, για την ανάληψη δημοσιονομικών υποχρεώσεων και επομένως για τη θεώρηση από το δημοσιονομικό ελεγκτή 7

στ) η λογιστική καταχώρηση των αναλήψεων υποχρεώσεων σε καταστάσεις διαφορετικές ή όχι, ανάλογα με το επίπεδό τους, συνολικό ή ειδικό.

2.24. Τα κείμενα που ισχύουν σήμερα, ή ακόμη όπως πρέπει να τροποποιηθούν κατά την άποψη της Επιτροπής, δεν δίνουν σαφείς ή αποδεκτές απαντήσεις σε αυτά τα διάφορα ερωτήματα 7 έτσι επικρατεί μια καλυμμένη σύγχυση, η οποία, στην πραγματικότητα, οξύνεται λόγω του γεγονότος ότι οι διατάξεις που αφορούν την επιλογή μεταξύ των διαφόρων προβλεπόμενων λύσεων είναι διασκορπισμένες στα διάφορα μέρη του δημοσιονομικού κανονισμού και των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής. Είναι λοιπόν σκόπιμο να διασαφηνιστούν με προσοχή οι απαντήσεις που πρέπει να δοθούν σε αυτά τα διάφορα ερωτήματα.

Ερώτημα α: πρέπει μια εσωτερική απόφαση να συνεπάγεται δημοσιονομική ανάληψη υποχρέωσης;

2.25. Σύμφωνα με μια συγκεκριμένη αντίληψη της ανάληψης υποχρέωσης, μόνο οι πράξεις που δημιουργούν οφειλή έναντι τρίτου ή που μπορούν να δημιουργήσουν οφειλή κατά τρόπο μη αναστρέψιμο, ισοδυναμούν με «ανάληψη υποχρέωσης» ή προϋποθέτουν «ανάληψη υποχρέωσης».

2.26. Αυτή η αντίληψη είναι πολύ περιοριστική. Είναι πολύ σκοπιμότερο και πιο λειτουργικό να οριστεί ότι κάθε πράξη, κάθε απόφαση, που προβλέπει δαπάνη του προϋπολογισμού πρέπει να αντιμετωπίζεται ως νομική ανάληψη υποχρέωσης και επομένως να συνοδεύεται από δημοσιονομική ανάληψη υποχρέωσης. Το βασικό κριτήριο είναι αν η πράξη, έστω και καθαρά εσωτερικού χαρακτήρα, συνεπάγεται ότι πρέπει να διατεθεί αποκλειστικά για την εφαρμογή της ένα ορισμένο ποσό πιστώσεων οι οποίες δεν θα μπορούν να διατεθούν για οποιαδήποτε άλλη χρήση. Από αυτή την οπτική γωνία, μια εσωτερική απόφαση του οργάνου πρέπει να θεωρείται ανάληψη υποχρέωσης, όπως και η υπογραφή συμφωνίας, σύμβασης ή συμβολαίου, ή ακόμη και η παροχή επιχορήγησης.

Ερώτημα β: η σειρά διαδοχής των νομικών αναλήψεων υποχρεώσεων και των αντίστοιχων δημοσιονομικών αναλήψεων υποχρεώσεων

2.27. Το άρθρο 36 παράγραφος 1 θέτει μια γενική αρχή, που διαψεύδεται αμέσως από την παράγραφο 2. Η γενική αρχή συνίσταται στο ότι η δημοσιονομική ανάληψη υποχρέωσης προηγείται της νομικής ανάληψης υποχρέωσης. Το άρθρο 36 παράγραφος 1 αποτελεί πράγματι τη βασική διάταξη όσον αφορά τις αναλήψεις υποχρεώσεων και αναφέρεται σε όλες τις κατηγορίες αναλήψεων υποχρεώσεων που παρουσιάστηκαν παραπάνω, στο σημείο 2.22.

2.28. Ωστόσο, το άρθρο 36 παράγραφος 2 αναφέρει την περίπτωση αποφάσεων της Επιτροπής (αποφάσεις αρχής, επομένως συνολική νομική ανάληψη υποχρέωσης) και το άρθρο 53 των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής, που αναφέρεται σε αυτές τις ίδιες αποφάσεις αρχής, προβλέπει, σύμφωνα με το σχέδιο της Επιτροπής, ότι η πρόταση ανάληψης υποχρέωσης πρέπει να υποβάλλεται στην «προηγούμενη θεώρηση» του δημοσιονομικού ελεγκτή «μόλις το όργανο εγκρίνει το σχέδιο απόφασης».

2.29. Στην πραγματικότητα, με αυτές τις αβέβαιες και αντιφατικές διατάξεις, η Επιτροπή σκοπεύει να επιβεβαιώσει το σύστημα στο πλαίσιο του οποίου οι συνολικές δημοσιονομικές αναλήψεις υποχρεώσεων ακολουθούν πολύ συχνά τις συνολικές νομικές αναλήψεις υποχρεώσεων, ενώ οι ειδικές δημοσιονομικές αναλήψεις υποχρεώσεων προηγούνται πάντα των ειδικών νομικών αναλήψεων υποχρεώσεων. Στην αιτιολογική της έκθεση για την τροποποίηση του δημοσιονομικού κανονισμού, η Επιτροπή εξηγεί πράγματι με πολλά παραδείγματα ότι, στις περισσότερες περιπτώσεις, η συνολική δημοσιονομική ανάληψη υποχρέωσης πραγματοποιείται μόνο μετά την απόφαση αρχής του οργάνου, αλλά αναφέρει ωστόσο την περίπτωση της έρευνας που συνεπάγεται σχέδια απόφασης του οργάνου συνοδευόμενα από πρόταση ανάληψης υποχρέωσης «που είναι κατά κανόνα, αλλά όχι πάντα, θεωρημένη από το δημοσιονομικό ελεγκτή».

2.30. Πρέπει, πράγματι, να διασαφηνιστεί η διάρθρωση των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής και των αρμοδιοτήτων των διατακτών, κυρίως υπό το φως της μόνιμης πρακτικής της Επιτροπής. Ουσιαστικά, η Επιτροπή, ως όργανο, διαθέτει την εξουσία εκτέλεσης του προϋπολογισμού (άρθρο 205 της Συνθήκης ΕΚ), και επομένως τις αρμοδιότητες που συνδέονται με τα καθήκοντα του διατάκτη. Ωστόσο, η Επιτροπή μπορεί να αναθέσει σε υπαλλήλους την αρμοδιότητα ανάληψης της δαπάνης, ενώ αναθέτει πάντα την αρμοδιότητα εντολής των δαπανών (εσωτερικοί κανόνες σχετικά με την εκτέλεση του προϋπολογισμού, άρθρο 3). Ωστόσο, στις περιπτώσεις που η Επιτροπή δεν έχει αναθέσει την αρμοδιότητα ανάληψης της δαπάνης, πρέπει, πριν από τη λήψη της απόφασης, να διαβουλευθεί με σειρά υπηρεσιών. Ο δημοσιονομικός ελεγκτής πρέπει κυρίως να δώσει τη γνώμη του (και όχι ακόμη τη θεώρησή του) πριν από την υποβολή της πρότασης στην Επιτροπή για τη λήψη απόφασης (εσωτερικοί κανόνες, άρθρο 8). Είναι λοιπόν σαφές ότι, κατά κανόνα, η δημοσιονομική ανάληψη υποχρέωσης και η θεώρηση του δημοσιονομικού ελεγκτή δεν προηγούνται των αποφάσεων αρχής της Επιτροπής, ακόμη και όταν αυτές έχουν δημοσιονομική επίπτωση.

2.31. Το άρθρο 53 των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής συνοψίζει σαφώς αυτό το σύστημα, εφαρμόζοντάς το ταυτόχρονα σε όλα τα όργανα. Βεβαιώνει, πράγματι, ότι η προηγούμενη θεώρηση του δημοσιονομικού ελεγκτή πραγματοποιείται «μόλις το όργανο εγκρίνει το σχέδιο απόφασης». Η θεώρηση επομένως έπεται της απόφασης, αλλά εξακολουθεί να θεωρείται «προηγούμενη» με την έννοια ότι η δημοσιονομική ανάληψη υποχρέωσης υφίσταται μόνο από τη στιγμή που πραγματοποιείται η θεώρηση.

2.32. Αυτό το σύστημα είναι αποδεκτό υπό ορισμένες συνθήκες που πρέπει να διευκρινίσει ο δημοσιονομικός κανονισμός. Λόγω του γεγονότος ότι, στην περίπτωση απόφασης αρχής του οργάνου, ο δημοσιονομικός ελεγκτής χορηγεί μεν τη «θεώρησή» του μετά τη λήψη απόφασης, αλλά μπορεί ωστόσο να ζητηθεί η γνώμη του πριν από τη λήψη αυτής της απόφασης, η Επιτροπή, στην πρότασή της, εισήγαγε μια νέα διάκριση μεταξύ της «έγκρισης» του δημοσιονομικού ελεγκτή - που χορηγείται με βάση σχέδιο απόφασης - και της «θεώρησης» - που χορηγείται μετά τη λήψη απόφασης (προτεινόμενο άρθρο 53 των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής). Απομένει να διευκρινιστεί η ισχύς αυτής της έγκρισης, υπό ποιες συνθήκες πρέπει να χορηγείται και πώς διακρίνεται από την προηγούμενη θεώρηση ως προς αυτή την άποψη.

2.33. Επιπλέον, δεδομένης της προτεινόμενης μεταρρύθμισης με στόχο την καθιέρωση, κατά τρόπο πιο σαφή, δύο επιπέδων ανάληψης υποχρεώσεων, τα άρθρα των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής που πραγματεύονται τις συνολικές αναλήψεις υποχρεώσεων (άρθρα 52 και 53) θα πρέπει, για μεγαλύτερη σαφήνεια, να μεταφερθούν στο δημοσιονομικό κανονισμό.

Ερώτημα γ: μπορεί ένα σχέδιο απόφασης να ισοδυναμεί με ανάληψη υποχρέωσης;

2.34. Λαμβάνοντας υπόψη τα προηγούμενα, η σύνταξη του άρθρου 52 των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής είναι ανεξήγητη και εσφαλμένη. Αυτό το άρθρο ορίζει πράγματι ότι τα «τα σχέδια των αποφάσεων γενικής φύσης του οργάνου ισοδυναμούν με μέτρα δυνάμενα να δημιουργήσουν δαπάνες» και επομένως, βάσει του άρθρου 36 παράγραφος 2 του δημοσιονομικού κανονισμού, «ισοδυναμούν με ανάληψη υποχρέωσης». Ένα σχέδιο απόφασης δεν είναι απόφαση, επομένως δεν είναι «μέτρο» και δεν ισοδυναμεί ακόμη με «ανάληψη υποχρέωσης». Αυτή η περίεργη διάταξη προκύπτει από το γεγονός ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, ο δημοσιονομικός ελεγκτής καλείται, εκ των προτέρων, να θεωρήσει το σχέδιο απόφασης, σε αντίθεση με τον κανόνα κοινού δικαίου που παρουσιάζεται στα σημεία 2.30 και 2.31. Είναι σαφές ότι αυτή η εκ των προτέρων πράξη εξαρτάται από την ακόλουθη έγκριση απόφασης σύμφωνης με το θεωρηθέν σχέδιο. Αυτή η εκ των προτέρων θεώρηση δεν μπορεί προφανώς να θέσει σε ισχύ την ίδια την απόφαση προτού αυτή εγκριθεί από το όργανο. Αυτή η ελλειπτική σύνταξη του άρθρου 52 οφείλεται στο γεγονός ότι δεν υπάρχει σαφής διάκριση μεταξύ, αφενός, της διαδικασίας της απόφασης και, αφετέρου, της διαδικασίας της δημοσιονομικής ανάληψης υποχρέωσης.

Ερώτημα δ: μια ενιαία ή πολλές διαδοχικές δημοσιονομικές αναλήψεις υποχρεώσεων;

2.35. Μπορεί να τεθεί το ζήτημα της διατήρησης της ενιαίας δημοσιονομικής ανάληψης υποχρέωσης, είτε είναι συνολική είτε ειδική, ή της συστηματικής καθιέρωσης διπλού επιπέδου δημοσιονομικών αναλήψεων υποχρεώσεων, σύμφωνα με λύση ανάλογη με αυτή που θεσπίστηκε στο πλαίσιο του 8ου ΕΤΑ. Η λύση που προκρίνει η Επιτροπή στην πρότασή της εξακολουθεί να είναι η ενιαία δημοσιονομική ανάληψη υποχρεώσεων, η οποία ωστόσο θα πραγματοποιείται πότε στο συνολικό επίπεδο, πότε στο ειδικό επίπεδο.

2.36. Ωστόσο, αυτή η επιλογή δεν είναι εμφανής κατά την ανάγνωση της πρότασης, η οποία δεν είναι αρκετά σαφής σε αυτό το σημείο. Το άρθρο 36 παράγραφος 1, γενικής ισχύος, δίνει την εντύπωση ότι υφίσταται πάντα συνολική δημοσιονομική ανάληψη υποχρέωσης, γεγονός που δεν ισχύει. Η σύνταξη της δεύτερης παραγράφου του ίδιου άρθρου αφήνει μια αμφιβολία ως προς το δημοσιονομικό ή απλώς νομικό χαρακτήρα των αποφάσεων της Επιτροπής «που ισοδυναμούν προς αναλήψεις δαπανών». Όσο για τις «ατομικές νομικές υποχρεώσεις» που αναφέρονται στην ίδια παράγραφο, δεν γίνεται γνωστό κατά την ανάγνωση, αν συνοδεύονται η καθεμία από αντίστοιχη δημοσιονομική ανάληψη υποχρέωσης, γεγονός που δεν ισχύει κατά την άποψη της Επιτροπής. Όσο για τις περιπτώσεις όπου η δημοσιονομική υποχρέωση θα αναλαμβάνεται μόνο στο ειδικό επίπεδο, δεν γίνεται καμία σχετική αναφορά στο πλαίσιο των νέων διατάξεων που προτείνονται. Υπάρχουν επομένως μεγάλα κενά στη σύνταξη των διατάξεων που αφορούν τις δημοσιονομικές αναλήψεις υποχρεώσεων.

2.37. Όσον αφορά την επιλογή της ενιαίας δημοσιονομικής ανάληψης υποχρέωσης, μπορεί να προβληθεί υπέρ της το επιχείρημα ότι αποτελεί μια απλούστερη λύση για τη διαχείριση. Η καθιέρωση διπλού επιπέδου δημοσιονομικών αναλήψεων υποχρεώσεων θα αποτελέσει παράγοντα σχετικής επιβάρυνσης της διαχείρισης. Ωστόσο, αυτό το ερώτημα μπορεί να απαντηθεί εύστοχα μόνο εφόσον ληφθούν επίσης υπόψη οι απαντήσεις στις δύο ακόλουθες ερωτήσεις. και αυτές οι απαντήσεις οδηγούν καθαρά, όπως θα φανεί παρακάτω, στη σύσταση της - σαφέστερης - λύσης της διπλής δημοσιονομικής ανάληψης υποχρεώσεων.

Ερώτημα ε: αν η δημοσιονομική ανάληψη υποχρέωσης είναι ενιαία, είναι προτιμότερο να πραγματοποιείται στο συνολικό ή στο ειδικό επίπεδο;

2.38. Είναι σαφές ότι, για την Επιτροπή, η πιο συχνή περίπτωση θα είναι αυτή της συνολικής δημοσιονομικής ανάληψης υποχρέωσης, εφόσον η ίδια έχει παραλείψει να εξετάσει την αντίθετη περίπτωση. Ωστόσο, σε μια παρόμοια περίπτωση, η θεώρηση του δημοσιονομικού ελεγκτή θα χορηγείται μόνο στο συνολικό επίπεδο. Το γεγονός ότι, τόσο στην πρόταση που αφορά το δημοσιονομικό κανονισμό (άρθρο 36) όσο και στο σχέδιο τροποποίησης των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής (άρθρα 52 και κυρίως 53), δεν γίνεται καμία αναφορά σχετικά με οποιαδήποτε διαδικασία δημοσιονομικής ανάληψης υποχρέωσης και οποιαδήποτε παρέμβαση του δημοσιονομικού ελεγκτή στο ειδικό επίπεδο αποτελεί μια ένδειξη εάν όχι απόδειξη. Ωστόσο, κυρίως η αιτιολογική έκθεση της πρότασης τροποποίησης του δημοσιονομικού κανονισμού δεν αφήνει καμία αμφιβολία: «δεδομένου ότι ο δημοσιονομικός ελεγκτής έχει ήδη θεωρήσει την πρωτογενή ανάληψη, δεν θεωρείται απαραίτητη η δεύτερη παρέμβαση εκ μέρους του στο στάδιο των ατομικών νομικών υποχρεώσεων προκειμένου να εξασφαλισθεί η αξιοπιστία των λογαριασμών. Ακόμη δε περισσότερο διότι αυτές οι αναλήψεις πού υποβάλλονται στη συνέχεια, ως δικαιολογητικά των πληρωμών» (σημείο 8.3 έβδομο εδάφιο).

2.39. Αυτή η λύση, και η επιχειρηματολογία της Επιτροπής, είναι απαράδεκτες. Πράγματι, κανένας έλεγχος εκ των προτέρων όσον αφορά τις συμβάσεις δεν θα μπορούσε να συμβαδίσει με μια παρόμοια λύση. Ωστόσο, σε αυτό ακριβώς το επίπεδο είναι μεγαλύτεροι οι κίνδυνοι απάτης και παρατυπιών, ή ακόμη και παράλειψης όσον αφορά τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση, και όχι φυσικά στο επίπεδο της ανάληψης ενός προγράμματος, στάδιο στο οποίο οι ανάδοχοι συμβάσεων ή οι δικαιούχοι ενισχύσεων είναι εντελώς άγνωστοι. Η «αντιστάθμιση» αυτής της έλλειψης χάρη στον έλεγχο των πληρωμών δεν αποτελεί ικανοποιητική λύση, πρώτον επειδή οι πληρωμές είναι κατά κανόνα πολύ περισσότερες από τις συμβάσεις, έπειτα επειδή θα απολεσθεί ο προκαταρκτικός χαρακτήρας του ελέγχου και τέλος επειδή η νομική ανάληψη υποχρέωσης, έστω και παράτυπη στο εσωτερικό πεδίο, θα εξακολουθεί να δεσμεύει εξίσου την Κοινότητα. Το Συνέδριο προτείνει βέβαια την κατάργηση κάθε προηγούμενης θεώρησης (σημεία 5.5 και 5.12), αλλά μόνο σε συσχέτιση με την εφαρμογή σοβαρής εναλλακτικής λύσης, που θα πρέπει να έχει αποτελέσει αντικείμενο προσεκτικής μελέτης.

Ερώτημα στ: η πληρότητα της λογιστικής καταχώρησης των αναλήψεων υποχρεώσεων

2.40. Στην περίπτωση των διαδοχικών - συνολικών και έπειτα ειδικών - δημοσιονομικών αναλήψεων υποχρεώσεων, θα αποδειχθεί αναγκαίο να καταρτίζονται χωριστές καταστάσεις για τις συνολικές αναλήψεις υποχρεώσεων και για τις ειδικές αναλήψεις υποχρεώσεων, τόσο χωριστές όσο είναι σήμερα οι καταστάσεις των αναλήψεων υποχρεώσεων και οι καταστάσεις των πληρωμών. Σε κάθε επίπεδο, οι λογαριασμοί θα εμφανίζουν πλήρη στοιχεία για τα ποσά των χρησιμοποιηθεισών πιστώσεων καθώς και το διαθέσιμο υπόλοιπο.

2.41. Στο πλαίσιο του συστήματος που προκρίνει η Επιτροπή για μια ενιαία δημοσιονομική ανάληψη υποχρεώσεων, άλλοτε συνολική και άλλοτε ειδική, τίθεται το ζήτημα των όρων κατάρτισης των καταστάσεων χρησιμοποίησης των πιστώσεων και του λογαριασμού διαχείρισης. Η Επιτροπή προτείνει να μη γίνει καμία αλλαγή στο σημερινό σύστημα ως προς αυτό το θέμα: οι καταστάσεις αναλήψεων υποχρεώσων θα συγκεντρώνουν χωρίς διάκριση όλες τις αναλήψεις υποχρεώσεων, είτε είναι συνολικές είτε ειδικές. Στο βαθμό που η Επιτροπή διευκρινίζει και βελτιώνει τη λογιστική καταχώρηση των πράξεων σχετικά με τον προϋπολογισμό, αυτό δεν γίνεται οριζοντίως, ανάλογα με το επίπεδο χρησιμοποίησης των πιστώσεων, αλλά καθέτως, σύμφωνα με σύστημα διαδοχικού καταλογισμού των πληρωμών σε ειδική ανάληψη υποχρέωσης, των ειδικών αναλήψεων υποχρεώσεων στη συνολική ανάληψη υποχρέωσης, της συνολικής ανάληψης υποχρέωσης στις πιστώσεις που χορηγούνται στο κατάλληλο κονδύλιο του προϋπολογισμού. Ωστόσο, καθώς ο καταλογισμός των ειδικών αναλήψεων υποχρεώσεων στη συνολική δημοσιονομική ανάληψη υποχρέωσης θα αποτελεί «αντικείμενο καταγραφής από μέρους του διατάκτη στην κεντρική λογιστική» (άρθρο 36 παράγραφος 2 δεύτερο εδάφιο 7 βλέπε επίσης άρθρο 53 των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής, τέταρτο εδάφιο) καθώς, σε ορισμένες περιπτώσεις, ο καταλογισμός της ειδικής ανάληψης υποχρέωσης θα πρέπει να γίνεται απευθείας στη χορήγηση του κονδυλίου του προϋπολογισμού, ελλείψει συνολικής δημοσιονομικής ανάληψης υποχρέωσης, είναι δύσκολο να αντιληφθούμε πώς η κεντρική λογιστική θα μπορέσει να αποφύγει τη συστηματική καθιέρωση δύο επιπέδων καταχώρησης των αναλήψεων υποχρεώσεων. Αν το επίπεδο της συνολικής ανάληψης υποχρέωσης είχε, σε ορισμένες περιπτώσεις, απλά και καθαρά «παραλειφθεί», μπορεί να ανέκυπταν παράδοξες καταστάσεις, όπου το άθροισμα των ειδικών αναλήψεων υποχρεώσεων θα ήταν μεγαλύτερο από το άθροισμα των συνολικών αναλήψεων υποχρεώσεων. Το λογιστικό σύστημα που πρέπει να χρησιμοποιηθεί θα πρέπει να είναι ιδιαίτερα ακριβές και το πληροφορικό σύστημα κατάλληλα προσαρμοσμένο.

3. ΠΡΟΣ ΜΙΑ ΛΟΓΙΣΤΙΚΗ ΣΕ ΔΕΔΟΥΛΕΥΜΕΝΗ ΒΑΣΗ

Η εγγραφή των στοιχείων ενεργητικού και η κατάρτιση του ισολογισμού

3.1. Στο πλαίσιο της εξέλιξης της κοινοτικής λογιστικής σε λογιστική δεδουλευμένης βάσης, στοιχείων, η εγγραφή των στοιχείων ενεργητικού και παθητικού αποκτά βαρύνουσα σημασία. Η εγγραφή αυτή είναι ιδιαίτερα δύσκολη όσον αφορά τα πάγια στοιχεία του ενεργητικού, λόγω των πολύπλοκων διαδικασιών απογραφής τους, του μεγάλου αριθμού τους, της γεωγραφικής διασποράς τους, των διαφορετικών μεθόδων που ακολουθούνται για την απόκτησή τους, αλλά και λόγω του ότι δεν έχει πραγματοποιηθεί μια διοργανική εναρμόνιση που να καθιστά δυνατή την κατάρτιση ενοποιημένων λογαριασμών. Η λογιστική εγγραφή των στοιχείων ενεργητικού καθιστά απαραίτητη τη θέσπιση διαδικασιών, στο πλαίσιο του δημοσιονομικού κανονισμού, που να αποτελούν εγγύηση για την αξιοπιστία της εγγραφής του συνόλου των περιουσιακών στοιχείων και των μεταβολών που αυτά υφίστανται. Το σύστημα που ισχύει σήμερα (άρθρα 65-68) επιδέχεται βελτιώσεις.

3.2. Οι διαδικασίες για τη συλλογή πληροφοριών και την τροφοδότηση του συστήματος απογραφής περιουσιακών στοιχείων πρέπει να είναι ομοιόμορφες, και προς τούτο επιβάλλεται η συνομολόγηση μιας διοργανικής συμφωνίας, σε αντίθεση με το ισχύον καθεστώς. Οι διαδικασίες πρέπει να δημιουργήσουν συνδετικούς κρίκους μεταξύ των συστημάτων, οι οποίοι θα διευκολύνουν την παρακολούθηση ενός περιουσιακού στοιχείου από την απόκτησή του και την αναγραφή του στο βιβλίο απογραφής μέχρι και τη διαγραφή του από το βιβλίο απογραφής, εξασφαλίζοντας παράλληλα την ενδεδειγμένη μεταγραφή αυτών των πράξεων στις δημοσιονομικές καταστάσεις, και ακριβώς μέσω αυτής, θα εγγυώνται την ελεγξιμότητα των σχετικών πράξεων. Τα καθήκοντα των αρμοδίων πρέπει να καθοριστούν επακριβώς στο κείμενο του κανονισμού, τόσο αυτά που αναλαμβάνει ο υπόλογος όσο και εκείνα των διοικητικών υπηρεσιών που είναι επιφορτισμένες με τη συλλογή και την επεξεργασία των πληροφοριών.

Η αποτίμηση της αξίας των στοιχείων ενεργητικού

3.3. Με την ανάγνωση των δημοσιονομικών καταστάσεων της Κοινότητας γίνεται αντιληπτό ότι, στις επεξηγηματικές σημειώσεις σχετικά με τον ενοποιημένο ισολογισμό (9), τα ενσώματα πάγια στοιχεία και άλλα στοιχεία του ενεργητικού έχουν εγγραφεί στον ισολογισμό με την ακαθάριστη αξία τους. Το αντιστάθμισμά τους στα στοιχεία παθητικού αναφέρεται στη θέση για τα ίδια κεφάλαια, η οποία μεταβάλλεται από οικονομικό έτος σε οικονομικό έτος ανάλογα με την εξέλιξη των στοιχείων ενεργητικού στα οποία αντιστοιχεί.

3.4. Εφόσον το κόστος αγοράς των κινητών και ακίνητων περιουσιακών στοιχείων περιλαμβάνεται στις δημοσιονομικές δαπάνες του οικονομικού έτους αγοράς και δεν γίνεται καμία μεταγενέστερη απόσβεση, είναι δυνατόν να προκύψει μια κάποια σύγχυση εξαιτίας αυτής της μεθόδου λογιστικής εγγραφής, επιδεινούμενη από το γεγονός ότι οι αναπροσαρμογές της αξίας των γηπέδων και των κτιρίων καταλογίζονται τακτικά στον ενοποιημένο ισολογισμό. Η Επιτροπή προσπάθησε να εξαλείψει αυτά τα μειονεκτήματα και να προσεγγίσει τους στόχους μιας κλασικής λογιστικής σε δεδουλευμένη βάση, εισάγοντας - στο άρθρο 70α του δημοσιονομικού κανονισμού και στα άρθρα 131α και β των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής - τη δυνατότητα να λαμβάνεται υπόψη η μείωση της αξίας των στοιχείων ενεργητικού μέσω αποσβέσεων ή προβλέψεων που εγγράφονται αποκλειστικά και μόνο στον ισολογισμό και, επομένως, δεν έχουν καμία δημοσιονομική επίπτωση. Αυτή η πρωτοβουλία είναι χρήσιμη, αρκεί να καθοριστούν με σαφήνεια οι μηχανισμοί που αυτή συνεπάγεται, δηλαδή οι επιλεγείσες μέθοδοι απόσβεσης ή πρόβλεψης, η σχετική βάση υπολογισμού και η λογιστική βάση. Όσον αφορά τη δυνατότητα αναπροσαρμογής της αξίας ορισμένων στοιχείων του ενεργητικού, αυτή έχει ήδη διενεργηθεί κατά το παρελθόν (10), μολονότι κάτι τέτοιο δεν προβλέπεται από το δημοσιονομικό κανονισμό. Θα θεσπιζόταν με την προταθείσα δέσμη τροποποιήσεων (άρθρο 131α των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής), χωρίς επαρκή προστατευτικά μέτρα, και τούτο διότι οι αναπροσαρμογές αξίας αυτού του είδους είναι συνήθως αντίθετες με την αρχή της λογιστικής συντηρητικότητας.

Η λογιστική εγγραφή των προπληρωμών και των προκαταβολών

3.5. Το Συνέδριο, εξετάζοντας τις δημοσιονομικές καταστάσεις της Κοινότητας και το δημοσιονομικό κανονισμό που διέπει την κατάρτισή τους, έχει αρκετές φορές επιστήσει την προσοχή της Επιτροπής στην αναγκαιότητα σαφούς διάκρισης των διαφόρων νομικών μορφών που λαμβάνουν οι πραγματοποιούμενες πληρωμές.

3.6. Η πληρωμή είναι η καταβολή ορισμένου ποσού που προϋποθέτει, εκ μέρους του δικαιούχου, μια ανταπόδοση είτε με τη μορφή πραγματοποιηθείσας παροχής (εργασιών, υπηρεσιών, προμηθειών) βάσει των όρων μιας σύμβασης ή συμβολαίου, είτε με τη μορφή δικαιώματος για την επιλεξιμότητα της δαπάνης (στην περίπτωση των επιδοτήσεων). Οι πραγματοποιούμενες μη επιστρεπτέες πληρωμές δεν δημιουργούν, επομένως, καμία απαίτηση.

3.7. Σε αντίθεση με την πληρωμή, η προπληρωμή είναι η καταβολή ορισμένου ποσού που πραγματοποιείται είτε σε προσωρινή βάση (επιστρεπτέα προπληρωμή 7 για παράδειγμα άρθρο 46 παράγραφος 2, όπου αναφέρεται ως προκαταβολή), είτε πριν από την ύπαρξη της όποιας ανταπόδοσης, η οποία αναμένεται για αργότερα. Η προπληρωμή έχει λοιπόν ως αποτέλεσμα τη δημιουργία προς όφελος της Κοινότητας μιας ισόποσης απαίτησης που παύει να υπάρχει μόνο μετά την επιστροφή της προπληρωμής, μετά την εκτέλεση της παροχής που προβλέπεται από τη σύμβαση, ή μετά την απόδειξη - βάσει δικαιολογητικών εγγράφων - του γεγονότος ότι η δαπάνη έχει καταστεί επιλέξιμη. Σε αντίθεση με την πληρωμή, η προπληρωμή έχει λοιπόν ως αποτέλεσμα τη δημιουργία μιας απαίτησης που εγγράφεται στον ισολογισμό. Έτσι η προπληρωμή, η οποία δεν αποτελεί δαπάνη του προϋπολογισμού, δεν μπορεί να καταλογιστεί ως τέτοια. Για αυτό το λόγο, το άρθρο 71 του δημοσιονομικού κανονισμού ορίζει ότι «κάθε προκαταβολή (προπληρωμή) εγγράφεται σε προσωρινό λογαριασμό» μέχρι να γίνει ο διακανονισμός.

3.8. Απομένει η έννοια της προκαταβολής. Ο δημοσιονομικός κανονισμός την αναφέρει ως προκαταβολή έναντι (άρθρο 46, παράγραφος 1), αλλά δεν δίνει τον ορισμό της. Ωστόσο, έχει γίνει δεκτό ότι η προκαταβολή, που αποτελεί συνήθως μικρό κλάσμα πληρωμών των οποίων το μεγαλύτερο μέρος θα εκτελεστεί αργότερα βάσει των απαιτούμενων αιτιολογήσεων, εξομοιώνεται με την πληρωμή, μολονότι κατά το χρόνο που καταβάλλεται το ποσό της προκαταβολής δεν υφίσταται ακόμη η ανταπόδοση. Έτσι, στο πλαίσιο μιας σύμβασης έργου, είθισται να καταβάλλεται μια προκαταβολή ήδη κατά την υπογραφή της σύμβασης, για παράδειγμα το 10 % του ποσού της σύμβασης, που προορίζεται να καλύψει τις άμεσες ταμειακές ανάγκες της αντισυμβαλλόμενης επιχείρησης, ιδίως όσον αφορά τις δαπάνες της για την εγκατάσταση του εργοταξίου. Αυτή η εξομοίωση, τόσο λογιστική όσο και δημοσιονομική, της προκαταβολής με πραγματική πληρωμή γίνεται κατά παράδοση και δικαιολογείται λόγω του μικρού ποσού της, της καταβολής της κατά την εναρκτήρια φάση και της αναμενόμενης ανταπόδοσης σε σύντομο χρονικό διάστημα. Η προκαταβολή, όπως και κάθε άλλη πληρωμή, καταλογίζεται απευθείας στις δημοσιονομικές δαπάνες και επομένως δεν γεννά καμία απαίτηση.

3.9. Εάν γίνουν δεκτοί αυτοί οι βασικοί ορισμοί, τότε παρατηρούνται πολυάριθμα κενά ή ατέλειες στο δημοσιονομικό κανονισμό, όσον αφορά τις προπληρωμές και τις προκαταβολές. Ως πρώτη ενέργεια, προέχει η προσθήκη ενός σαφούς ορισμού των εννοιών αυτών στο δημοσιονομικό κανονισμό. Στην πράξη, οι δύο αυτοί όροι χρησιμ