ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΗ αριθ. 3/97 σχετικά με το σχέδιο δημοσιονομικού κανονισμού εφαρμοστέου στη συνεργασία για τη χρηματοδότηση της ανάπτυξης στο πλαίσιο της τέταρτης σύμβασης ΑΚΕ-ΕΚ, όπως τροποποιήθηκε από τη συμφωνία της 4ης Νοεμβρίου 1995 (97/C 223/01)

ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ,

Έχοντας υπόψη:

τη συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, και ιδίως το άρθρο 188 Γ παράγραφος 4,

την τέταρτη σύμβαση ΑΚΕ-ΕΚ που υπογράφηκε στη Λομέ στις 15 Δεκεμβρίου 1989 (1), όπως αυτή τροποποιήθηκε από τη συμφωνία που υπογράφηκε στο Μαυρίκιο στις 4 Νοεμβρίου 1995 (2),

την εσωτερική συμφωνία περί χρηματοδότησης και διαχείρισης των ενισχύσεων της Κοινότητας που υπογράφηκε στις Βρυξέλλες στις 20 Δεκεμβρίου 1995, και ιδίως το άρθρο 32, το οποίο προβλέπει τη γνωμοδότηση του Ελεγκτικού Συνεδρίου (3),

την απόφαση 91/482/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Ιουλίου 1991, περί της σύνδεσης των υπερπόντιων χωρών και εδαφών με την Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα (4),

την πρόταση της Επιτροπής της 13ης Δεκεμβρίου 1996 (5),

την αίτηση γνωμοδότησης σχετικά με την προαναφερθείσα πρόταση, την οποία το Συμβούλιο υπέβαλε στο Συνέδριο τη 10η Μαρτίου 1997,

ΕΝΕΚΡΙΝΕ ΤΗΝ ΑΚΟΛΟΥΘΗ ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΗ:

ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ 1. ΠΡΟΚΑΤΑΡΚΤΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ

Ένταξη του Ευρωπαϊκού Ταμείου Ανάπτυξης στο γενικό προϋπολογισμό

1.1. Η παρούσα γνωμοδότηση εκδίδεται σε μια στιγμή κατά την οποία οι συζητήσεις για την ένταξη του ΕΤΑ στο γενικό προϋπολογισμό βρίσκονται σε αρκετά προχωρημένο στάδιο, γεγονός που σημαίνει ότι υπάρχει το ενδεχόμενο ο δημοσιονομικός κανονισμός για το όγδοο ΕΤΑ να εφαρμοστεί για περιορισμένο χρονικό διάστημα. Το Συνέδριο επισημαίνει ότι πολλά από τα ζητήματα που θίγονται όσον αφορά το παρόν σχέδιο δημοσιονομικού κανονισμού ανακύπτουν επίσης στο πλαίσιο των προτάσεων της Επιτροπής για την τροποποίηση του βασικού δημοσιονομικού κανονισμού που εφαρμόζεται στο γενικό προϋπολογισμό, σχετικά με τον οποίο το Συνέδριο επεξεργάζεται επί του παρόντος σχετική γνωμοδότηση.

Υιοθέτηση προγενέστερων συστάσεων του Συνεδρίου

1.2. Το Συνέδριο εκφράζει την ικανοποίησή του για το γεγονός ότι ένας αριθμός συστάσεων που είχαν διατυπωθεί με τη γνωμοδότησή του για το σχέδιο του δημοσιονομικού κανονισμού που εφαρμόζεται στο έβδομο ΕΤΑ υιοθετήθηκαν στο πλαίσιο του σχεδίου δημοσιονομικού κανονισμού που πρόκειται να εφαρμοστεί στο όγδοο ΕΤΑ (6). Οι συστάσεις αυτές αφορούσαν, αφενός, τη διάκριση μεταξύ «πρωτογενών αναλήψεων υποχρεώσεων» έναντι του τελικού δικαιούχου και «δευτερογενών αναλήψεων υποχρεώσεων» στις οποίες εμπλέκονται συμβάσεις με τρίτους (άρθρα 20 και 24) και, αφετέρου, το διαχωρισμό των αρμοδιοτήτων του υπολόγου και του διατάκτη - ο πρώτος είναι υπεύθυνος για τη λογιστική καταχώρηση των χορηγήσεων και των πρωτογενών αναλήψεων υποχρεώσεων, καθώς και για τη σύνταξη των δημοσιονομικών καταστάσεων (άρθρα 11, 15 και 21 παράγραφος 2). Παρείχαν επίσης διευκρινίσεις σχετικά με το ρόλο του δημοσιονομικού ελεγκτή όσον αφορά τις αναλήψεις υποχρεώσεων και τις πληρωμές (άρθρα 14, 17 παράγραφος 3, 18, 20 παράγραφος 1, 22, 23, 30, 35 παράγραφος 3 και 39 παράγραφοι 2 έως 5).

Ο ρόλος του εθνικού διατάκτη και οι σχέσεις του με τον κύριο διατάκτη του ΕΤΑ

1.3. Μολονότι τη διαχείριση των πόρων του ΕΤΑ έχει αναλάβει η Επιτροπή και, εν μέρει, η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕπ), η εφαρμογή των προγραμμάτων και των σχεδίων αποτελεί αρμοδιότητα των κρατών ΑΚΕ καθώς και των ΥΧΕ, δικαιούχων των χρηματοδοτήσεων αυτών. Δυνάμει της ίδιας της σύμβασης, οι εθνικοί και περιφερειακοί διατάκτες αναλαμβάνουν σημαντικά δημοσιονομικά καθήκοντα, όπως η εντολή και η εκκαθάριση των δαπανών (7). Ως παράδειγμα αναφέρεται ότι σχεδόν οι μισές από τις λογιστικές κινήσεις που καταχωρούνται ετησίως συνιστούν πληρωμές, στο πλαίσιο των οποίων η σχετική εκκαθάριση, εντολή και εκτέλεση πραγματοποιούνται σε τοπικό επίπεδο, προτού αυτές καταχωρηθούν στο λογιστικό σύστημα του ΕΤΑ.

1.4. Ο δημοσιονομικός κανονισμός του ΕΤΑ πρέπει να εγκριθεί από το Συμβούλιο Υπουργών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ένα από τα δύο «συμβαλλόμενα μέρη» που αναφέρονται στο άρθρο 1 της σύμβασης (το άλλο είναι οι χώρες ΑΚΕ). Κατά συνέπεια, ο δημοσιονομικός κανονισμός δεσμεύει νομικά μόνο την Ευρωπαϊκή Ένωση και όχι τα κράτη που λαμβάνουν τις ενισχύσεις, ούτε τους εντεταλμένους τους.

1.5. Κατά συνέπεια, οι εθνικοί και περιφερειακοί διατάκτες υποχρεούνται να τηρούν «έμμεσα» τις διατάξεις του δημοσιονομικού κανονισμού : «Ο κύριος διατάκτης λαμβάνει όλα τα μέτρα, ώστε να εξασφαλισθεί ότι οι εθνικοί ή περιφερειακοί διατάκτες εκτελούν τα καθήκοντά τους, για τα οποία φέρουν ευθύνη δυνάμει της Σύμβασης και ιδίως των άρθρων 312 έως 315, και φροντίζει, για το σκοπό αυτό, να τηρούνται οι διατάξεις του παρόντος κανονισμού» (άρθρο 64 παράγραφος 1).

1.6. Προκειμένου να ενισχυθεί ο αναγκαστικός χαρακτήρας των διατάξεων του δημοσιονομικού κανονισμού έναντι των εθνικών και περιφερειακών διατακτών, το Συνέδριο κρίνει αναγκαία την καθιέρωση της τήρησης αυτών των διατάξεων μέσω συμφωνίας, η οποία θα υπογράφεται τόσο από τον κύριο όσο και από τον εθνικό ή περιφερειακό διατάκτη, για παράδειγμα με την ευκαιρία της υπογραφής του εθνικού ή περιφερειακού ενδεικτικού προγράμματος.

1.7. Το σχέδιο δημοσιονομικού κανονισμού διευρύνει σημαντικά τις αρμοδιότητες του κύριου διατάκτη στην περίπτωση κατά την οποία ο εθνικός ή περιφερειακός διατάκτης δεν είναι σε θέση να ανταποκριθεί στα καθήκοντά του («δυσλειτουργία»): «Όταν ο κύριος διατάκτης του ΕΤΑ λαμβάνει γνώση ότι καθυστερεί η διεκπεραίωση των διαδικασιών που έχουν σχέση με τη διαχείριση των πόρων του ΕΤΑ, προβαίνει σε όλες τις απαραίτητες επαφές, από κοινού με τον εθνικό ή περιφερειακό διατάκτη, για την αντιμετώπιση της κατάστασης και θεσπίζει, ενδεχομένως, όλα τα κατάλληλα μέτρα, συμπεριλαμβανομένης, σε περίπτωση δυσλειτουργίας σε επίπεδο εθνικού ή περιφερειακού διατάκτη, της προσωρινής υποκατάστασής του από τον κύριο διατάκτη» (άρθρο 64 παράγραφος 2).

1.8. Το Συνέδριο θεωρεί ότι η έννοια της δυσλειτουργίας θα έπρεπε να προσδιοριστεί με περισσότερη σαφήνεια.

Δημοσιονομική διαχείριση και εσωτερικός έλεγχος

1.9. Ο δημοσιονομικός ελεγκτικής διαδραματίζει πρωτεύοντα ρόλο στο πλαίσιο του συστήματος εσωτερικού ελέγχου της Επιτροπής, με τον οποίο επιδιώκεται γενικά η εξασφάλιση της ορθής διαχείρισης των κοινοτικών κεφαλαίων, καθώς και η χρησιμοποίησή τους για τον προκαθορισμένο σκοπό και κατά τον προβλεπόμενο τρόπο. Με τις διευκρινίσεις και τις τροποποιήσεις του δημοσιονομικού κανονισμού που προτείνονται επί του παρόντος και επηρεάζουν το ρόλο του δημοσιονομικού ελεγκτή, η Επιτροπή παρεκκλίνει από την αρχή των εκ των προτέρων ελέγχων όλων των πράξεων, πρακτική που συνάδει επίσης με την πρωτοβουλία «SEM 2000», επιλέγοντας ένα συνδυασμό εκ των προτέρων και εκ των υστέρων ελέγχων, ανάλογα με τον τύπο της εκάστοτε πράξης (8). Ωστόσο, στο βαθμό που δεν λαμβάνεται υπόψη ο γενικότερος ρόλος του δημοσιονομικού ελεγκτή, υφίσταται ο κίνδυνος η υποτίμηση της αξίας τής εκ των προτέρων θεώρησης να μην αντισταθμιστεί από ενίσχυση των συνεπειών των εκ των υστέρων ελέγχων, στους οποίους πρέπει να επικεντρώσει εφεξής το ενδιαφέρον του.

1.10. Προκειμένου να ενισχυθεί το έργο του εσωτερικού ελέγχου, πρέπει να διευρυνθεί ρητά ο ρόλος του δημοσιονομικού ελεγκτή, κατά τρόπο ώστε να περιλάβει και άλλους τομείς, όπως η ανάλυση των κινδύνων και η εκτέλεση των ελέγχων, με σκοπό τον περιορισμό των κινδύνων που διαφαίνονται με βάση τα προαναφερθέντα. Κατ' αυτό τον τρόπο, ο δημοσιονομικός ελεγκτής οφείλει να εξακριβώνει κατά πόσο αναγνωρίζονται και εφαρμόζονται οι βασικοί έλεγχοι και διαδικασίες, να επαληθεύει εάν οι διαδικασίες εφαρμόζονται έγκαιρα και αποτελεσματικά και να διενεργεί ενδεχομένως σχολαστικούς ελέγχους σχετικά με ορισμένα σχέδια ή τομείς.

1.11. Η αλλαγή του ρόλου του δημοσιονομικού ελεγκτή έχει επιπτώσεις στα καθήκοντα του διατάκτη και του υπολόγου, δεδομένου ότι αυτοί δεν θα μπορούν πλέον να επαφίενται στους ελέγχους που έχει διενεργήσει ο δημοσιονομικός ελεγκτής επί μεμονωμένων πράξεων πριν από την εκτέλεσή τους.

1.12. Για το λόγο αυτό, ο διατάκτης και ο υπόλογος θα πρέπει να αναθεωρήσουν το σύστημα ελέγχου και να καθιερώσουν νέες ρυθμίσεις εντός των υπηρεσιών τους, οι οποίες να εξασφαλίζουν τη νομιμότητα και την κανονικότητα των δαπανών, την ορθή χρησιμοποίηση των κεφαλαίων για τους προκαθορισμένους σκοπούς, καθώς και τον εντοπισμό και τη διόρθωση των ενδεχόμενων σφαλμάτων.

Η δομή του δημοσιονομικού κανονισμού και η φύση των διατάξεών του

1.13. Όσον αφορά τη φύση των προτεινόμενων κανόνων, το Συνέδριο διαπιστώνει ότι, όπως και οι προγενέστεροι δημοσιονομικοί κανονισμοί, το παρόν σχέδιο περιέχει διατάξεις που χαρακτηρίζονται από μεγάλη ποικιλομορφία και περιλαμβάνουν από λεπτομερείς τεχνικές οδηγίες έως αρχές που διέπουν την πολιτική συνεργασίας. Σχετικό παράδειγμα περιέχεται στο άρθρο 54 παράγραφος 1: «Η υποστήριξη των προγραμμάτων διαρθρωτικής προσαρμογής που προβλέπονται στη σύμβαση υλοποιείται σύμφωνα με το άρθρο 248 της σύμβασης και σύμφωνα με τις ακόλουθες αρχές:. . .»

1.14. Από την άποψη αυτή, το Συνέδριο θεωρεί ότι ο δημοσιονομικός κανονισμός, ο οποίος θα έπρεπε να καθορίζει τους όρους διαχείρισης του ΕΤΑ, δεν συνιστά το κατάλληλο επίπεδο για τον καθορισμό των αρχών που διέπουν την αναπτυξιακή βοήθεια και αναφέρονται ήδη στη σύμβαση, λόγω του μονομερούς χαρακτήρα του, σε αντίθεση με τη σύμβαση η οποία αποτελεί πολυμερή πράξη.

1.15. Όπως ισχύει και για τους προηγούμενους δημοσιονομικούς κανονισμούς, η δομή του προτεινόμενου σχεδίου για το όγδοο ΕΤΑ θα μπορούσε να παρουσιάζει περισσότερη λογική και μεγαλύτερη ομοιογένεια:

α) αρμοδιότητες των διαφόρων παρεμβαινόντων: οι αρμοδιότητες που ανατίθενται στο δημοσιονομικό ελεγκτή, για παράδειγμα, βρίσκονται διεσπαρμένες σε είκοσι περίπου άρθρα 7

β) Τίτλος IV, «Εκτελεστικά όργανα»: σε αντίθεση με το δημοσιονομικό κανονισμό του έβδομου ΕΤΑ, το παρόν σχέδιο δεν αναφέρεται στον επικεφαλής αντιπροσωπείας, ενώ από άλλες προτεινόμενες διατάξεις προκύπτει με σαφήνεια η αποκέντρωση αρμοδιοτήτων προς τις αντιπροσωπείες της Επιτροπής (9). Μετά τον κανονισμό για το έκτο ΕΤΑ, ο εθνικός διατάκτης δεν εμφανίζεται πλέον ως «εκτελεστικό όργανο». Εντούτοις, το παρόν σχέδιο κανονισμού καθιερώνει για πρώτη φορά την εξουσία υπογραφής των εθνικών και περιφερειακών διατακτών καθώς και των εξουσιοδοτημένων εκπροσώπων τους όσον αφορά τους κατ' εξουσιοδότηση λειτουργούντες λογαριασμούς πληρωμής (άρθρο 7).

ΜΕΡΟΣ ΔΕΥΤΕΡΟ 2. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΕΠΙ ΤΗΣ ΟΥΣΙΑΣ

Παρουσίαση και διαχείριση των πιστώσεων (χορηγήσεων)

2.1. Το Συνέδριο, στο πλαίσιο της γνωμοδότησής του για το σχέδιο δημοσιονομικού κανονισμού που αφορούσε το έβδομο Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης (10), κατέληγε στο συμπέρασμα ότι «. . . ο δημοσιονομικός κανονισμός του ΕΤΑ θα έπρεπε να προβλέπει ρητά πώς και με ποιες εξουσίες ασκείται η διαχείριση των πιστώσεων και με ποιο τρόπο θα πρέπει να γίνεται απολογισμός αυτής της διαχείρισης». Τα τελευταία χρόνια, οι όροι διαχείρισης, ελέγχου και παρουσίασης των πιστώσεων αποτέλεσαν το αντικείμενο παρατηρήσεων που το Συνέδριο είχε την ευκαιρία να διατυπώσει στο πλαίσιο του δημοσιονομικού ελέγχου των λογαριασμών του ΕΤΑ (11).

2.2. Όσον αφορά τους όρους διαχείρισης των χορηγήσεων, το Συνέδριο επισημαίνει ότι, σε αντίθεση με τις διατάξεις του άρθρου 1 του σχεδίου, οι «κανόνες μεταφοράς» μεταξύ αυτών των χορηγήσεων δεν καθορίζονται με σαφήνεια ούτε από τη σύμβαση, ούτε από την απόφαση για τις ΥΧΕ, ούτε από την εσωτερική συμφωνία (12) 7 ο προσδιορισμός των αρμόδιων αρχών και οι ακολουθητέες διαδικασίες εξακολουθούν να υστερούν σε σαφήνεια.

2.3. Η τήρηση των λογαριασμών όσον αφορά τις χορηγήσεις και την εξέλιξή τους θα υπάγεται πλέον στην αρμοδιότητα του υπολόγου, προοπτική που ανταποκρίνεται στην επιθυμία του Συνεδρίου (13). Ωστόσο, εξακολουθεί να υπάρχει αντίφαση μεταξύ του άρθρου 15 παράγραφος 3 στοιχείο α), το οποίο καθιστά τον υπόλογο αρμόδιο για τη λογιστική καταχώρηση των χορηγήσεων, και του άρθρου 67 παράγραφος 1 στοιχείο α), το οποίο ορίζει ότι ο σχετικός πίνακας αποτελεί τμήμα του λογαριασμού διαχείρισης που καταρτίζεται από το διατάκτη, παρά το γεγονός ότι, για το σκοπό αυτό, συνεργάζεται με τον υπόλογο.

2.4. Συμπερασματικά, σχετικά με το συγκεκριμένο ζήτημα, το Συνέδριο θεωρεί ότι οι νέες διατάξεις που προτείνονται όσον αφορά την παρουσίαση και τη διαχείριση των πιστώσεων δεν είναι επαρκείς και ότι εξακολουθεί να είναι επίκαιρο ένα μέρος των συστάσεων που διατυπώθηκαν στο πλαίσιο της προηγούμενης γνωμοδότησής του.

Διαχείριση, έλεγχος και υποχρέωση σύνταξης εκθέσεων σχετικά με τη χρησιμοποίηση του Stabex (άρθρα 55-58), των ενισχύσεων διαρθρωτικής προσαρμογής (άρθρο 54) και των ανταλλαγματικών κεφαλαίων

Stabex

2.5. Ο δημοσιονομικός κανονισμός καλύπτει τις διαδικασίες, τις αρμοδιότητες των διαφόρων υπαλλήλων της Επιτροπής και την υποχρέωση σύνταξης εκθέσεων μέχρι το στάδιο των εκταμιεύσεων από τους λογαριασμούς του ΕΤΑ. Ωστόσο, όσον αφορά τα προαναφερθέντα χρηματοδοτικά μέσα, στο πλαίσιο των οποίων αυτή η αρχική εκταμίευση αποτελεί μόλις ένα πρώτο βήμα στη χρησιμοποίηση των κεφαλαίων από τους τελικούς δικαούχους, ο κανονισμός σιωπά, αφενός, σχετικά με τις αρμοδιότητες της Επιτροπής και των εθνικών αρχών από την άποψη της διαχείρισης, της χρησιμοποίησης και της υποχρέωσης κατάρτισης εκθέσεων με αντικείμενο τη επακόλουθη χρησιμοποίηση αυτών των κεφαλαίων και, αφετέρου, σχετικά με την ευθύνη του λήπτη για τη χρησιμοποίηση των κεφαλαίων σύμφωνα με τους προβλεπόμενους στόχους.

2.6. Μολονότι η Επιτροπή παρέχει πληφορορίες σχετικά με τη χρησιμοποίηση των μεταφορών Stabex (14), δεν έχει αποσαφηνιστεί η κατάσταση η οποία δημιουργείται από το γεγονός ότι, ενώ οι μεταφορές Stabex θεωρούνται ότι ανήκουν στην εκάστοτε χώρα ΑΚΕ, η χρησιμοποίησή τους πρέπει να ακολουθεί τους κανόνες και τις διαδικασίες του ΕΤΑ (15).

2.7. Κρίνεται σκόπιμο να αποσαφηνιστούν οι συγκεκριμένες αρμοδιότητες της Επιτροπής και των αρχών των χωρών ΑΚΕ όσον αφορά τη διαχείριση, τη χρησιμοποίηση και τη σύνταξη εκθέσεων για τη χρησιμοποίηση των κεφαλαίων Stabex, καθώς και σχετικά με τους κανόνες και τις διαδικασίες των ΕΤΑ που εφαρμόζονται κατά την κινητοποίηση αυτών των κεφαλαίων.

Στήριξη της διαρθρωτικής προσαρμογής

2.8. Η καθιέρωση άμεσων δημοσιονομικών ενισχύσεων υπέρ των προγραμμάτων στήριξης της διαρθρωτικής προσαρμογής στο πλαίσιο της αναθεωρημένης σύμβασης Λομέ IV (όγδοο ΕΤΑ), πρακτική την οποία η Επιτροπή έχει ήδη εφαρμόσει στο πλαίσιο του έβδομου ΕΤΑ (16), καθιστά εντονότερη την ανάγκη δημιουργίας ενός νομικού πλαισίου για τη διαχείριση, τον έλεγχο και την κατάρτιση εκθέσεων σχετικά με τη χρησιμοποίηση αυτών των κεφαλαίων, ιδίως εάν ληφθεί υπόψη το ζήτημα των κυριαρχικών δικαιωμάτων των χωρών ΑΚΕ και της ανταλλαξιμότητας των χορηγούμενων ενισχύσεων.

2.9. Τα ζητήματα αυτά πρέπει να διευθετηθούν μέσω του δημοσιονομικού κανονισμού, σε συνεννόηση με τις χώρες ΑΚΕ, λαμβανομένου υπόψη του παρόντος μονομερούς χαρακτήρα του (βλέπε σημεία 1.3-1.8). Απαιτείται να υπάρξει ειδική μνεία του ρόλου των υπηρεσιών της Επιτροπής και των εθνικών αρχών όσον αφορά την προετοιμασία, εφαρμογή και παρακολούθηση των προγραμμάτων στους προκαθορισμένους τομείς, καθώς και την επακόλουθη εκ των υστέρων αξιολόγηση των δαπανών. Σύμφωνα με το άρθρο 250 παράγραφος 3 της σύμβασης (17), τα κεφάλαιαπου καταβάλλονται αρχικά από το ΕΤΑ πρέπει να θεωρούνται και να καταχωρούνται ως ταμειακές προκαταβολές, μέχρις ότου η Επιτροπή κρίνει ότι οι πιστώσεις αυτές χρησιμοποιήθηκαν κατά το δέοντα τρόπο και ότι εφαρμόστηκαν οι όροι της καταχώρησης της προκαταβολής ως τελικής δαπάνης (18) 7

Ανταλλαγματικά κεφάλαια

2.10. Προς το παρόν, η Επιτροπή συλλέγει και δημοσιεύει στοιχεία σχετικά με τα ανταλλαγματικά κεφάλαια (19) που δημιουργούνται στο πλαίσιο του Stabex, της στήριξης της διαρθρωτικής προσαρμογής και των προγραμμάτων εισαγωγών.

2.11. Η παροχή αυτών των πληροφοριακών στοιχείων, καθώς και οι αρμοδιότητες της Επιτροπής και των εθνικών αρχών όσον αφορά τη δημιουργία, διαχείριση και χρησιμοποίηση αυτών των ανταλλαγματικών κεφαλαίων πρέπει να λάβουν επίσημο χαρακτήρα μέσω του δημοσιονομικού κανονισμού (20).

Λογιστική καταχώρηση και παρουσίαση των προκαταβολών που παρέχονται βάσει συμβάσεων

2.12. Η παρουσίαση των προκαταβολών που καταβάλλονται βάσει συμβάσεων έχει αποτελέσει επανειλημμένα αντικείμενο των παρατηρήσεων του Συνεδρίου (21). Μολονότι η Επιτροπή δεν θεωρεί την πληρωμή προκαταβολής οριστική πράξη, ο δημοσιονομικός κανονισμός δεν προβλέπει την χωριστή παρουσίαση των προκαταβολών (22).

2.13. Από την άποψη αυτή, το Συνέδριο θεωρεί ότι από το δημοσιονομικό κανονισμό θα έπρεπε να προκύπτει με σαφήνεια η ανάγκη λογιστικής καταχώρησης και παρουσίασης, στον ισολογισμό, των προκαταβολών που έχουν καταβληθεί και χρειάζονται αιτιολόγηση, ξεχωριστά από τις οριστικές πράξεις.

Το καθεστώς των αναλήψεων δαπανών

2.14. Το καθεστώς των αναλήψεων δαπανών χαρακτηρίζεται από δύο σημαντικότατες τροποποιήσεις:

α) τη διάκριση μεταξύ των «αναλήψεων δαπανών», που αφορούν τις αποφάσεις χρηματοδότησης που λαμβάνει η Επιτροπή (άρθρο 20), και τις «κατ' εξουσιοδότηση πιστώσεις» που αφορούν τις συμβάσεις που συνάπτονται από το δικαιούχο της χρηματοδότησης (άρθρο 24) 7

β) οι αποφάσεις χρηματοδότησης προβλέπουν προθεσμία για την έναρξη και την εκτέλεση της ενέργειας (άρθρο 9 παράγραφοι 1 και 2).

Διάκριση μεταξύ αναλήψεων δαπανών και κατ' εξουσιοδότηση πιστώσεων

2.15. Δυνάμει της σύμβασης Λομέ, η Επιτροπή, διά του επικεφαλής της αντιπροσωπείας, εγκρίνει τις συμβάσεις και τους προϋπολογισμούς (καθώς και τους σχετικούς πρόσθετους όρους) που χορηγούν οι εθνικοί ή περιφερειακοί διατάκτες (23). Σύμφωνα με το σχέδιο δημοσιονομικού κανονισμού (άρθρο 24, παράγραφος 1), η λογιστική καταχώρηση αυτών των συμβάσεων ονομάζεται «κατ' εξουσιοδότηση πίστωση».

2.16. Μολονότι η προτεινόμενη διάκριση μεταξύ αναλήψεων υποχρεώσεων και κατ' εξουσιοδότηση πιστώσεων ανταποκρίνεται σε ορισμένες παρατηρήσεις του Συνεδρίου (24), κρίνονται απαραίτητα τα ακόλουθα σχόλια:

α) εκτός από τη διάταξη που αφορά τη λογιστική καταχώρηση των κατ' εξουσιοδότηση πιστώσεων σε ECU «για την αντίστοιχη αξία των συμβάσεων και των προϋπολογισμών που συνάπτονται» (άρθρο 38 παράγραφος 2), το σχέδιο δημοσιονομικού κανονισμού δεν προτείνει κανένα κανόνα όσον αφορά την εξουσιοδότηση, την καταχώρηση και τον έλεγχο των «κατ' εξουσιοδότηση πιστώσεων», οι οποίες καταχωρούνται μόνο για διαχειριστικούς λόγους 7

β) το σχέδιο δημοσιονομικού κανονισμού (άρθρο 38 παράγραφος 3) θεωρεί ότι οι πληρωμές από το ΕΤΑ πραγματοποιούνται «στο πλαίσιο των έργων ή προγραμμάτων που αναφέρονται στον τίτλο ΙΙΙ του τρίτου μέρους της σύμβασης (25), και όχι στο συμβατικό πλαίσιο που οριοθετείται από τις συμβάσεις και τους προϋπολογισμούς που συνάπτονται με τις χώρες ΑΚΕ και τις ΥΧΕ, δικαιούχους των χρηματοδοτήσεων του ΕΤΑ 7

γ) ενώ ο δημοσιονομικός κανονισμός δεν διευκρινίζει τους όρους έγκρισης, καταχώρησης και ελέγχου των συναπτομένων συμβάσεων, τα άρθρα που διέπουν την εκκαθάριση των δαπανών (άρθρα 25 και 26) και την εντολή πληρωμής των δαπανών (άρθρα 27-30) αναφέρονται πάντοτε στην επαλήθευση της συμβατικής κανονικότητας των πληρωμών.

2.17. Το Συνέδριο είναι της γνώμης ότι ο δημοσιονομικός κανονισμός θα έπρεπε να αναφέρει ρητά τους κανόνες και τις διαδικασίες που αφορούν την εξουσιοδότηση, την καταχώρηση και τον έλεγχο των συμβάσεων και προϋπολογισμών προκειμένου να συμπληρωθεί το κανονιστικό πλαίσιο της σύμβασης Λομέ και των σχετικών αποφάσεων του Συμβουλίου ΑΚΕ-ΕΚ.

Καταχώρηση της αξίας των «κατ' εξουσιοδότηση πιστώσεων»

2.18. Το σχέδιο δημοσιονομικού κανονισμού (άρθρο 38 παράγραφος 2) ορίζει ότι για την καταχωρούμενη αντίστοιχη αξία των συμβάσεων και προϋπολογισμών λαμβάνονται ενδεχομένως υπόψη προβλέψεις για επιστρεπτέα έξοδα, για αναθεώρηση τιμών και απρόβλεπτα, καθώς και για διακύμανση των τιμών συναλλάγματος.

2.19. Το Συνέδριο κρίνει ότι η εν λόγω διάταξη έρχεται σε αντίθεση με τον κανόνα της χρηστής διαχείρισης των πόρων του ΕΤΑ. Πράγματι, οι διακυμάνσεις που απορρέουν από την εκτέλεση των συμβάσεων και των προϋπολογισμών θα έπρεπε να υπολογίζονται τη στιγμή που προκύπτουν, να αιτιολογούνται με περισσότερη σαφήνεια και να καταχωρούνται χωρίς καθυστέρηση.

Καθορισμός της προθεσμίας εκτέλεσης των ενεργειών

2.20. Το σχέδιο δημοσιονομικού κανονισμού αναφέρει ότι οι αποφάσεις χρηματοδότησης που λαμβάνει η Επιτροπή, καθώς και οι συμβάσεις χρηματοδότησης, πρέπει να προβλέπουν προθεσμία για την έναρξη της εκτέλεσης του έργου 7 πέραν αυτής της ημερομηνίας η απόφαση και η σύμβαση «παύουν να ισχύουν» (άρθρο 9 παράγραφος 1).

2.21. Οι αποφάσεις χρηματοδότησης πρέπει επίσης να προβλέπουν προθεσμία για την εκτέλεση της ενέργειας. Η συνέχιση της ενέργειας πέραν αυτής της ημερομηνίας πρέπει να δικαιολογηθεί δεόντως από το δικαιούχο πριν από τη λήξη της προθεσμίας εκτέλεσης και να γίνει αποδεκτή από την Επιτροπή (άρθρο 9 παράγραφος 2).

2.22. Σε αντίθεση με την παράγραφο 1 του άρθρου 9, σχετικά με τις αποφάσεις και τις συμβάσεις χρηματοδότησης, η παράγραφος 2 του ίδιου άρθρου αφορά μόνο τις αποφάσεις χρηματοδότησης που λαμβάνει η Επιτροπή. Από νομική άποψη, οι αποφάσεις αυτές δεσμεύουν την Επιτροπή, αλλά όχι τις δικαιούχους χώρες. Υπό αυτές τις συνθήκες, είναι δύσκολο να εννοηθεί ποια νομική βάση λαμβάνεται ως έρεισμα για την επιβολή περιορισμών στους τρίτους δικαιούχους, όπως είναι η αιτιολόγηση της συνέχισης των ενεργειών ή ακόμα η διακοπή τους.

2.23. Προς αποφυγή οποιασδήποτε παρερμηνείας, η διατύπωση της παραγράφου 2 του άρθρου 9 θα πρέπει να καταστεί σαφέστερη.

Αποδέσμευση δαπανών

2.24. Μολονότι, μετά την παρέλευση της προθεσμίας εκτέλεσης των ενεργειών, οι αποφάσεις και οι συμβάσεις χρηματοδότησης παύουν να ισχύουν (άρθρο 9 παράγραφος 2), η πρόταση δημοσιονομικού κανονισμού δεν καθορίζει τους όρους αποδέσμευσης αυτών των δαπανών.

2.25. Ο καθορισμός των όρων αποδέσμευσης δαπανών αφορά επίσης το ζήτημα της αντιμετώπισης και της λογιστικής παρουσίασης των πράξεων που δεν αντιστοιχούν στην οικονομική πραγματικότητα («λανθάνουσες» αναλήψεις υποχρεώσεων) (26).

2.26. Το Συνέδριο είναι της γνώμης ότι το καθεστώς των αναλήψεων δαπανών πρέπει να συμπληρωθεί με τον καθορισμό των όρων αποδέσμευσης των δαπανών.

Πράξεις υπό τη διαχείριση της ΕΤΕπ (άρθρα 39 και 60 έως 62)

Αρμοδιότητες της Επιτροπής όσον αφορά τις πράξεις που τελούν υπό τη διαχείριση της ΕΤΕπ

2.27. Σύμφωνα με την εσωτερική συμφωνία (27), η ΕΤΕπ αναλαμβάνει τη διαχείριση των πράξεων που επιδοτούνται από αυτή με τη μορφή επισφαλών κεφαλαίων και επιδοτήσεων επιτοκίου για δάνεια από τους ιδίους πόρους της. Προς το παρόν, για τις πράξεις αυτές λογοδοτεί η Επιτροπή βάσει πληροφοριακών στοιχείων που της παρέχει η ΕΤΕπ. Εντούτοις, όσον αφορά τις επιδοτήσεις επιτοκίου για δάνεια από τους ιδίους πόρους της ΕΤΕπ, δεν διενεργούνται ουσιαστικοί έλεγχοι οι οποίοι να εξασφαλίζουν ότι τα ποσά που εγγράφονται για αναλήψεις υποχρεώσεων και πληρωμές είναι λογικά και ορθά (28). Η Επιτροπή δεν θεωρεί ότι έχει υποχρέωση να επαληθεύει την ακρίβεια των εν λόγω ποσών, προβάλλοντας ως επιχείρημα το γεγονός ότι την ευθύνη για τη διαχείριση των σχετικών πράξεων για λογαριασμό της Κοινότητας φέρει η ΕΤΕπ και ότι η ίδια είναι υπεύθυνη μόνο για τα κεφάλαια για τα οποία έχει αρμοδιότητα διαχείρισης (29). Κατά συνέπεια, οι τροποποιήσεις που προτείνονται στο δημοσιονομικό κανονισμό (μη εφαρμογή του τίτλου ΙΙ σε πράξεις που διαχειρίζεται η ΕΤΕπ, σύμφωνα με το άρθρο 10, με εξαίρεση τα άρθρα 15 παράγραφος 3 στοιχείο γ) και 39 που αφορούν συγκεκριμένα την ΕΤΕπ) προφανώς έχουν σκοπό να αποτρέψουν τη δημιουργία οποιασδήποτε υποχρέωσης της Επιτροπής να εξασφαλίζει ότι όλα τα ποσά που διαχειρίζεται η ΕΤΕπ και καταχωρεί η ίδια είναι ορθά και απαιτητά.

2.28. Η ΕΤΕπ εκτελεί τις σχετικές πράξεις για λογαριασμό της Κοινότητας που εκπροσωπείται από την Επιτροπή, η οποία έχει τη γενικότερη ευθύνη για την υλοποίηση της πολιτικής των κοινοτικών ενισχύσεων (άρθρο 11 της εσωτερικής συμφωνίας). Για το λόγο αυτό, το γεγονός ότι παρεμβαίνει η ΕΤΕπ ως εντολοδόχος δεν απαλλάσσει την Επιτροπή από την υποχρέωσή της να διενεργεί ελέγχους σχετικά με τις πράξεις αυτές. Επιπλέον, πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ των νόμιμων αναλήψεων υποχρεώσεων, στις οποίες προβαίνει η ΕΤΕπ βάσει εντολής, και των αντίστοιχων λογιστικών αναλήψεων υποχρεώσεων, τις οποίες αναλαμβάνει η Επιτροπή. Οι τελευταίες αποτελούν τη βάση για την εκτέλεση του προϋπολογισμού (πληρωμές), για την οποία η Επιτροπή φέρει την πλήρη ευθύνη στο πλαίσιο των ΕΤΑ, όπως τη φέρει και βάσει του άρθρου 205 της Συνθήκης ΕΚ στο πλαίσιο των κοινοτικών δαπανών.

2.29. Κατά συνέπεια, ο δημοσιονομικός κανονισμός θα έπρεπε να διευκρινίζει ότι η Επιτροπή έχει την τελική ευθύνη για όλα τα ποσά που καταχωρούνται στους λογαριασμούς του ΕΤΑ και, ως εκ τούτου, την ευθύνη για την εγκυρότητα και την ακρίβεια των ποσών των πράξεων που διαχειρίζεται η ΕΤΕπ. Οι διατάξεις τόσο του άρθρου 10 όσο και των συναφών άρθρων που εφαρμόζονται μόνο στην ΕΤΕπ θα έπρεπε να απαλειφθούν από το δημοσιονομικό κανονισμό. Επίσης, από το άρθρο 74 παράγραφος 1, θα έπρεπε να απαλειφθεί ο περιορισμός της δημοσιονομικής ευθύνης της Επιτροπής που εισάγεται με τη διατύπωση «dont la Commission assure la gestion pour l'exercice ιcoulι, conformιment ΰ l'article 33 paragraphe 3 de l'accord interne» στη γαλλική εκδοχή του κανονισμού.

Ελεγκτικές αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου

2.30. Σύμφωνα με το άρθρο 188 Γ παράγραφος 1 της Συνθήκης ΕΚ, όπως αυτό ερμηνεύεται από την πρώτη δήλωση στη Συνθήκη της 22ας Ιουλίου 1975, περί τροποποιήσεως ορισμένων δημοσιονομικών διατάξεων των Συνθηκών περί ιδρύσεως των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και της Συνθήκης περί ιδρύσεως ενιαίου Συμβουλίου και ενιαίας Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, το Ελεγκτικό Συνέδριο είναι «αρμόδιο για τον έλεγχο των πράξεων του Ευρωπαϊκού Ταμείου Αναπτύξεως». Αυτή η αρμοδιότητα, η οποία έχει γενικό χαρακτήρα, δεν εξαρτάται από το διαχειριστή των εν λόγω πράξεων.

2.31. Ο δημοσιονομικός κανονισμός που εφαρμόζεται στο ΕΤΑ, κατ' αναλογία με το δημοσιονομικό κανονισμό που εφαρμόζεται στο γενικό προϋπολογισμό (άρθρο 105 παράγραφος 3), πρέπει να αναγνωρίζει απερίφραστρα ότι η διαχείριση των πράξεων του ΕΤΑ από την ΕΤΕπ δεν περιορίζει τις ελεγκτικές αρμοδιότητες του Συνεδρίου, οι οποίες αναγνωρίζονται σε επίπεδο Συνθήκης, όσον αφορά αυτές τις πράξεις.

Η παρούσα γνωμοδότηση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 14ης Μαΐου 1997.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Bernhard FRIEDMANN

Πρόεδρος

(1) ΕΕ αριθ. L 229 της 17. 8. 1991.

(2) Δεν έχει κυρωθεί ακόμα.

(3) Δεν έχει τεθεί ακόμα σε ισχύ.

(4) ΕΕ αριθ. L 263 της 19. 9. 1991.

(5) Έγγραφο COM(96) 676 τελικό.

(6) Γνωμοδότηση αριθ. 1/91 και παρατηρήσεις για το σχέδιο δημοσιονομικού κανονισμού που εφαρμόζεται στο έβδομο ΕΤΑ, σημεία 2.4, 2.5 2.11 (ΕΕ αριθ. C 113 της 29. 4. 1991), καθώς και ειδική έκθεση προς υποστήριξη της δήλωσης αξιοπιστίας σχετικά με τις δραστηριότητες του έκτου και έβδομου ΕΤΑ για το οικονομικό έτος 1994 (DAS-ETA), σημεία 3.52 3.54 (ΕΕ αριθ. C 352 της 30. 12. 1995).

(7) Σύμβαση Λομέ IV άρθρο 313 παράγραφος 1 στοιχείο στ).

(8) Για παράδειγμα, εκ των προτέρων χορήγηση θεώρησης για τις προτάσεις ανάληψης υποχρεώσεων (άρθρο 20 παράγραφος 1) και έλεγχος των τοπικών πληρωμών μετά την εκτέλεση ή τη λογιστική καταγραφή τους (άρθρο 35 παράγραφος 3).

(9) Αποκέντρωση των αρμοδιοτήτων που διατάκτη: άρθρα 13 παράγραφος 2 και 35 παράγραφος 1 7 αποκέντρωση των αρμοδιοτήτων του υπολόγου: άρθρα 35 και 44.

(10) Γνωμοδότηση αριθ. 1/91 σημείο 2.16 (ΕΕ αριθ. C 113 της 29. 4. 1991).

(11) Βλέπε την ετήσια έκθεση για το 1993, σημεία 15.20-15.29 (ΕΕ αριθ C 327 της 24. 11. 1994), την έκθεση DAS-ETA για το 1994, σημείο 3.2.α) (ΕΕ αριθ. C 352 της 30. 12. 1995) καθώς και την έκθεση DAS-ETA για το 1995, σημείο 3.1 (ΕΕ αριθ C 395 της 31. 12. 1996).

(12) Οι κανόνες της εσωτερικής συμφωνίας (άρθρα 1.2.ii και 34 παράγραφος 1) αφορούν τους όρους μεταφοράς των χορηγήσεων που προέρχονται από τα προηγούμενα ΕΤΑ.

(13) Γνωμοδότηση αριθ. 1/91 σημείο 2.11.

(14) Έκθεση της Επιτροπής που απαιτείται σύμφωνα με το άρθρο 31 παράγραφος 3 της εσωτερικής συμφωνίας 7 σημείωμα που επισυνάπτεται από το 1994 στις δημοσιονομικές καταστάσεις σχετικά με την κατάσταση των κεφαλαίων Stabex που καταβλήθηκαν και χρησιμοποιήθηκαν πραγματικά, καθώς και των αντίστοιχων ανταλλαγματικών κεφαλαίων.

(15) Ειδική έκθεση αριθ. 2/95, σχετικά με το Stabex στο πλαίσιο του πρώτου χρηματοδοτικού πρωτοκόλλου της τέταρτης σύμβασης Λομέ, κεφάλαιο 9 καθώς και σημείο 11.9 (ΕΕ αριθ. C 167 της 3. 7. 1995).

(16) Ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το 1995, κεφάλαιο 12, σχετικά με τη στήριξη της διαρθρωτικής προσαρμογής στο πλαίσιο του ΕΤΑ, τη χρησιμοποίηση των ανταλλαγματικών κεφαλαίων (σημεία 12.53-12.61), την επίβλεψη των προγραμμάτων (σημεία 12.89-12.93) και συμπέρασμα (σημείο 12.106) (ΕΕ αριθ. C 340 της 12. 11. 1996).

(17) Σύμβαση Λομέ IV, άρθρο 250 παράγραφος 3: «. . .Οι πιστώσεις αυτές θεωρούνται ως ταμειακές προκαταβολές που πρέπει να τακτοποιούνται με την υποβολή δικαιολογητικών».

(18) Ειδική έκθεση DAS-ETA για το 1994, σημείο 3.42 (ΕΕ αριθ. C 352 της 30. 12. 1995).

(19) Με σχόλια στις δημοσιονομικές καταστάσεις από το 1994.

(20) Γνωμοδότηση αριθ. 1/91, σχετικά με το σχέδιο δημοσιονομικού κανονισμού του έβδομου ΕΤΑ, σημείο 2.20 (ΕΕ αριθ. C 113 της 29. 4. 1991).

(21) Βλέπε την έκθεση DAS-ETA για το 1994, σημείο 3.45, καθώς και την έκθεση DAS-ETA για το 1995, σημείο 3.52.

(22) Απάντηση της Επιτροπής στην εκθέση DAS-ETA για το 1995, σημεία 3.51-3.53.

(23) Σύμβαση Λομέ IV, άρθρο 317 στοιχείο ι).

(24) Βλέπε τη γνωμοδότηση αριθ. 1/91, σημείο 2.25, καθώς και την ειδική έκθεση προς υποστήριξη της DAS-ETA για το 1994, σημεία 3.29-3.39.

(25) Δηλαδή στο πλαίσιο των αποφάσεων και συμβάσεων χρηματοδότησης.

(26) Βλέπε την ειδική έκθεση προς υποστήριξη της DAS-ETA για το 1994 σημεία 3.30-3.33 (ΕΕ αριθ. C 352 της 30. 12. 1995), καθώς και την ειδική έκθεση προς υποστήριξη της DAS-ETA για το 1995 σημεία 3.41-3.45 (ΕΕ αριθ. C 395 της 31. 12. 1996).

(27) Άρθρα 10 και 15 της εσωτερικής συμφωνίας.

(28) Ειδική έκθεση προς υποστήριξη της DAS-ETA για το 1995, σημεία 3.9.γ), 3.69 και 3.77 (ΕΕ αριθ. C 395 της 31. 12. 1996).

(29) Ειδική έκθεση προς υποστήριξη της DAS-ETA για το 1995 (ΕΕ αριθ. C 395 της 31. 12. 1996), απαντήσεις της Επιτροπής στα σημεία 3.9.γ), 3.69 και 3.77.