Καταλογοσ συντομογραφιων

ΓΔ ECHO : Γενική Διεύθυνση Ανθρωπιστικής Βοήθειας

ΔΟΕ : Διεθνής Οργάνωση Εργασίας

ΕΔΕΣ : Έκθεση διαχείρισης εξωτερικής συνδρομής

ΕΕ : Ευρωπαϊκή Ένωση

ΕΕΣ : Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο

ΜΚΟ : Μη κυβερνητική οργάνωση

ΟΗΕ : Οργανισμός Ηνωμένων Εθνών

ΠΑΗΕ : Πρόγραμμα ανάπτυξης των Ηνωμένων Εθνών

ΠΕΠ : Παγκόσμιο Επισιτιστικό Πρόγραμμα

ΠΟΥ : Παγκόσμια Οργάνωση Υγείας

CIDA : Καναδικός οργανισμός διεθνούς ανάπτυξης

CRIS : Κοινό σύστημα πληροφόρησης Relex

DFID : Βρετανικό Υπουργείο Διεθνούς Ανάπτυξης

EuropeAid : Γραφείο Συνεργασίας EuropeAid

FAFA : Χρηματοδοτική και διοικητική συμφωνία-πλαίσιο

FAO : Οργανισμός Επισιτισμού και Γεωργίας

IFAD : Διεθνές Ταμείο για την ανάπτυξη της γεωργίας

ROM : Παρακολούθηση προσανατολισμένη στα αποτελέσματα

UNFPA : Ταμείο των Ηνωμένων Εθνών για τη δημογραφία

UNHCR : Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους πρόσφυγες

UNICEF : Ταμείο των Ηνωμένων Εθνών για τα παιδιά

UNOPS : Γραφείο των Ηνωμένων Εθνών για την υποστήριξη προγραμμάτων

UNRWA : Υπηρεσία Αρωγής και Έργων των Ηνωμένων Εθνών

Συνοψη

I. Τα κεφάλαια της ΕΕ που διαχειρίζονται το EuropeAid και η ΓΔ ECHO, τα οποία διοχετεύονταν μέσω οργανώσεων των Ηνωμένων Εθνών, αυξήθηκαν από 500 εκατομμύρια ευρώ το 2002 σε περισσότερο από 1 δισεκατομμύριο ευρώ το 2008. Η αύξηση εξηγείται, εν μέρει, από την απλούστευση των διαδικασιών, και εν μέρει από την ανταπόκριση της Επιτροπής σε μείζονες κρίσεις στο Αφγανιστάν, το Ιράκ, τα κατεχόμενα παλαιστινιακά εδάφη και το Σουδάν, η οποία προωθήθηκε σε μεγάλο βαθμό μέσω του ΟΗΕ. Η "ευρωπαϊκή κοινή αντίληψη για την ανάπτυξη", του Δεκεμβρίου του 2005, και η διακήρυξη του Παρισιού για την αποτελεσματικότητα της βοήθειας του Μαρτίου του 2005 δεσμεύουν την ΕΕ να συντονίζει και να εναρμονίζει την παροχή βοήθειας σε στενή συνεργασία με τους διεθνείς οργανισμούς, όπως ο Οργανισμός Ηνωμένων Εθνών (βλέπε σημεία 1 έως 10).

II. Ο έλεγχος εξέτασε τα δύο ακόλουθα ερωτήματα (βλέπε σημεία 11 έως 13):

α) Καταδεικνύει η διαδικασία λήψης απόφασης της υλοποίησης της βοήθειας μέσω του ΟΗΕ ότι πρόκειται για την αποδοτικότερη και αποτελεσματικότερη επιλογή;

β) Παρέχουν οι ρυθμίσεις παρακολούθησης βεβαιότητα σχετικά με την εγκυρότητα των δημοσιονομικών διαδικασιών και σχετικά με την επίτευξη των στόχων;

III. Οι στρατηγικές και νομικές απαιτήσεις για την επιλογή εταίρων με αντικειμενικό και διαφανή τρόπο δεν μετουσιώνονται επαρκώς σε πρακτικά κριτήρια για τη στήριξη της λήψης αποφάσεων. Παρά την ικανοποίησή της για την επιλογή των εταίρων της, η Επιτροπή δεν αποδεικνύει με πειστικό τρόπο, προτού αποφασίσει να συνεργαστεί με μια οργάνωση των Ηνωμένων Εθνών, ότι αξιολόγησε αν τα πλεονεκτήματα αντισταθμίζουν τα τυχόν μειονεκτήματα. Η επιλογή μιας οργάνωσης των Ηνωμένων Εθνών δεν βασίζεται σε επαρκή στοιχεία ότι η συγκεκριμένη προσέγγιση είναι πιο αποδοτική και πιο αποτελεσματική από ό,τι άλλοι τρόποι παροχής βοήθειας. Ούτε το EuropeAid ούτε η ΓΔ ECHO διενεργούν συστηματικά τυπική αξιολόγηση εναλλακτικών μηχανισμών παροχής βοήθειας, ώστε να αντισταθμίζεται η απουσία διαγωνισμών (βλέπε σημεία 14 έως 28).

IV. Η Επιτροπή επαληθεύει την εγκυρότητα των συστημάτων δημοσιονομικής διαχείρισης μέσω προηγούμενης αξιολόγησης των συστημάτων ελέγχου των εταίρων της στα Ηνωμένα Έθνη (η ανάλυση των τεσσάρων πυλώνων). Η Επιτροπή επιδιώκει την επιβεβαίωση της πρακτικής λειτουργίας των δημοσιονομικών συστημάτων και της επίτευξης των αποτελεσμάτων μέσω των εκθέσεων του ΟΗΕ, καθώς και μέσω των δικών της αποστολών επιτόπιας παρακολούθησης και επαλήθευσης. Ωστόσο, η Επιτροπή δεν έχει καταφέρει ακόμη να εξασφαλίσει κατάλληλες πληροφορίες από τις εκθέσεις του ΟΗΕ όσον αφορά την αποδοτικότητα της υλοποίησης και την επίτευξη των στόχων. Η επιτόπια παρακολούθηση της Επιτροπής δεν είναι σχεδιασμένη έτσι ώστε να αντισταθμίζει τους περιορισμούς των εκθέσεων του ΟΗΕ (βλέπε σημεία 29 έως 39).

V. Η επιτροπή των εξωτερικών ελεγκτών του ΟΗΕ αμφισβητεί διαρκώς το δικαίωμα της Επιτροπής να διενεργεί δημοσιονομικούς ελέγχους. Ισχυρίζεται ότι οι δικές της ελεγκτικές ρυθμίσεις επαρκούν, αλλά δεν παρέχει στην Επιτροπή ικανοποιητικά στοιχεία ότι οι διαδικασίες δημοσιονομικού ελέγχου λειτουργούν στην πράξη. Το Ελεγκτικό Συνέδριο αντιμετώπισε επίσης δυσκολίες πρόσβασης σε πληροφορίες οργανώσεων των Ηνωμένων Εθνών κατά τη διενέργεια του ετήσιου δημοσιονομικού ελέγχου των λογαριασμών της Επιτροπής (βλέπε σημεία 40 έως 46).

VI. Βάσει των παρατηρήσεων αυτών, το Ελεγκτικό Συνέδριο διατυπώνει συστάσεις για τη βελτίωση της διαδικασίας λήψης αποφάσεων και την επικέντρωση στην επίτευξη των αποτελεσμάτων, οι οποίες μπορούν να βοηθήσουν την Επιτροπή να παρέχει αποδοτικότερη και αποτελεσματικότερη βοήθεια (βλέπε σημεία 48 και 49).

Κεφαλαιο 1

Εισαγωγη

Ενοτητα 1.1

Το πλαισιο του ελεγχου

1. Για την υλοποίηση της εξωτερικής βοήθειας, η Επιτροπή εργάζεται μέσω διάφορων εταίρων, συμπεριλαμβανομένων εθνικών κυβερνήσεων, του ιδιωτικού τομέα, ΜΚΟ και διεθνών οργανώσεων όπως ο Οργανισμός Ηνωμένων Εθνών (ΟΗΕ). Όταν η βοήθεια υλοποιείται μέσω του ΟΗΕ, η Επιτροπή παρέχει χρηματοδότηση σε δραστηριότητες που θα υλοποιηθούν μέσω οργάνωσης των Ηνωμένων Εθνών. Οι αποφάσεις της Επιτροπής για τη διοχέτευση βοήθειας, μέσω οργανώσεων των Ηνωμένων Εθνών, από το Γραφείο Συνεργασίας EuropeAid (εφεξής EuropeAid) και τη Γενική Διεύθυνση Ανθρωπιστικής Βοήθειας (εφεξής ΓΔ ECHO) αύξησαν τη βοήθεια από 500 εκατομμύρια ευρώ το 2002 σε περισσότερο από 1 δισεκατομμύριο ευρώ το 2008, όπως φαίνεται στο γράφημα 1. Η εν λόγω αύξηση αντικατοπτρίζει τις στρατηγικές δεσμεύσεις της Επιτροπής (βλέπε σημείο 5), την ανταπόκριση σε μείζονες κρίσεις στο Αφγανιστάν, στο Ιράκ, στα κατεχόμενα παλαιστινιακά εδάφη και στο Σουδάν (βλέπε σημείο 6) και την απλούστευση των διαδικασιών (βλέπε σημεία 8 και 9).

2. Το EuropeAid είναι αρμόδιο για την αναπτυξιακή βοήθεια της Επιτροπής, συμπεριλαμβανομένης της πιο μακροπρόθεσμης αποκατάστασης. Το 2008, ανέλαβε υποχρεώσεις συνολικού ύψους 8890 εκατομμυρίων ευρώ, εκ των οποίων 670 εκατομμύρια ευρώ (8 %) διοχετεύθηκαν μέσω οργανώσεων των Ηνωμένων Εθνών. Οι αντιπροσωπείες της Επιτροπής στις δικαιούχους χώρες διαδραματίζουν καίριο ρόλο στη διαδικασία απόφασης των μηχανισμών για την υλοποίηση της βοήθειας.

Γραφημα 1

Εξωτερικη βοηθεια τησ επιτροπησ μεσω του ΟΗΕ 2002-2008

+++++ TIFF +++++

3. Η ΓΔ ECHO είναι αρμόδια για την ανταπόκριση της Επιτροπής σε ανθρωπιστικές κρίσεις. Χρηματοδοτεί δραστηριότητες που στοχεύουν στη διάσωση και στην προστασία της ζωής κατά τη διάρκεια έκτακτων καταστάσεων, καθώς και έργα βραχυπρόθεσμης αποκατάστασης. Δεν υλοποιεί δραστηριότητες άμεσα, αλλά μέσω εταίρων, οι οποίοι είναι διεθνείς οργανώσεις και μη κυβερνητικές οργανώσεις (ΜΚΟ). Το 2008, η ΓΔ ECHO ανέλαβε υποχρεώσεις συνολικού ύψους 937 εκατομμυρίων ευρώ, εκ των οποίων 404 εκατομμύρια ευρώ (43 %) διοχετεύθηκαν μέσω οργανώσεων των Ηνωμένων Εθνών. Ο δευτερεύων διατάκτης είναι αρμόδιος για την επιλογή του μηχανισμού υλοποίησης της βοήθειας και αποφασίζει βάσει των συμβουλών των υπευθύνων περιοχών στις Βρυξέλλες και των υπαλλήλων που είναι εγκατεστημένοι επιτόπου στις δικαιούχους χώρες.

4. Ο ΟΗΕ χρηματοδοτείται εν μέρει από υποχρεωτικές συνεισφορές των χωρών μελών του Οργανισμού, βάσει του ακαθάριστου εθνικού εισοδήματός τους, και εν μέρει από εθελοντικές συνεισφορές στις οργανώσεις των Ηνωμένων Εθνών. Η χρηματοδότηση της Επιτροπής λαμβάνει τη μορφή εθελοντικών συνεισφορών και αντιπροσωπεύει περίπου το 6 % των πόρων του ΟΗΕ. Η Επιτροπή μπορεί να συνεισφέρει σε ταμεία πολλαπλών χορηγών βοήθειας ως ένας από τους διάφορους χορηγούς βοήθειας που στηρίζουν τη δράση, ή μπορεί να είναι ο μοναδικός χορηγός βοήθειας. Δεν συνεισφέρει στον γενικό προϋπολογισμό των οργανώσεων των Ηνωμένων Εθνών, με εξαίρεση έναν οργανισμό των Ηνωμένων Εθνών στα κατεχόμενα παλαιστινιακά εδάφη, στον οποίο το 2007 συνεισέφερε 66 εκατομμύρια ευρώ.

5. Η ευρωπαϊκή κοινή αντίληψη για την ανάπτυξη, του Δεκεμβρίου του 2005, και η διακήρυξη του Παρισιού για την αποτελεσματικότητα της βοήθειας του Μαρτίου του 2005 δεσμεύουν την ΕΕ να συντονίζει και να εναρμονίζει την παροχή βοήθειας σε στενή συνεργασία με τους διεθνείς οργανισμούς, όπως ο Οργανισμός Ηνωμένων Εθνών. Το 2006 και το 2007, η Επιτροπή κατέβαλε πάνω από 700 χωριστές συνεισφορές σε περίπου 30 διαφορετικές οργανώσεις των Ηνωμένων Εθνών. Οι κύριοι εταίροι και τα ποσά που έλαβαν παρατίθενται στο γράφημα 2.

6. Οι χρηματοδοτηθείσες δραστηριότητες αφορούσαν περισσότερες από 90 χώρες. Οι τέσσερις χώρες που έλαβαν τις περισσότερες συνεισφορές πλήττονταν όλες από συγκρούσεις (τα κατεχόμενα παλαιστινιακά εδάφη, το Ιράκ, το Αφγανιστάν και το Σουδάν), όπως φαίνεται στο γράφημα 3.

7. Στις αποφάσεις του περί απαλλαγής, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο διερωτήθηκε για ποιον λόγο η Επιτροπή διοχετεύει κεφάλαια μέσω του ΟΗΕ και ενθάρρυνε την αμεσότερη διαχείριση από την Επιτροπή. Εξέφρασε την ανησυχία του για την έλλειψη διαφάνειας και αναγνωρισιμότητας όσον αφορά τη χρηματοδότηση που καταβάλλει η Επιτροπή μέσω του ΟΗΕ και ζήτησε βεβαιότητα σχετικά με την καταλληλότητα της διαχείρισης των εν λόγω κεφαλαίων [1].

Γραφημα 2

Συνεισφορεσ σε οργανωσεισ των ηνωμενων εθνων το 2006 και το 2007

+++++ TIFF +++++

Γραφημα 3

Συνεισφορεσ στον ΟΗΕ ανα δικαιουχο χωρα το 2006 και το 2007 (εκατομμυρια ευρω)

+++++ TIFF +++++

Ενοτητα 1.2

Κανονιστικο πλαισιο

8. Το άρθρο 53 του δημοσιονομικού κανονισμού που τέθηκε σε ισχύ το 2003 και αναθεωρήθηκε το 2007 θεσπίζει τις προϋποθέσεις συνεργασίας με διεθνείς οργανισμούς [2]. Αυτή η μέθοδος εκτέλεσης του προϋπολογισμού ονομάζεται από κοινού διαχείριση. Παρά την ονομασία της, τα καθήκοντα που αφορούν την εκτέλεση των εν λόγω κεφαλαίων δεν αποτελούν αντικείμενο από κοινού διαχείρισης, αλλά μεταβιβάζονται σε διεθνείς οργανισμούς για να εκτελεστούν σύμφωνα με τις δικές τους διαδικασίες [3]. Παρ’ όλα αυτά, η Συνθήκη και ο δημοσιονομικός κανονισμός τονίζουν ότι η Επιτροπή διατηρεί τη γενική ευθύνη για τη χρηστή διαχείριση του προϋπολογισμού [4]. Η μεταβίβαση των καθηκόντων στους οργανισμούς μπορεί να πραγματοποιείται άμεσα και το άρθρο 43 των κανόνων εφαρμογής του δημοσιονομικού κανονισμού απαιτεί οι οργανισμοί και οι δράσεις που θα χρηματοδοτηθούν να επιλέγονται με τρόπο αντικειμενικό και διαφανή [5].

9. Η χρηματοδοτική και διοικητική συμφωνία πλαίσιο (FAFA) του 2003 αποδίδει με συμβατικούς όρους τις απαιτήσεις του δημοσιονομικού κανονισμού και εφαρμόζεται σε όλες τις συμφωνίες χρηματοδότησης μεταξύ της Επιτροπής και του ΟΗΕ. Θεσπίζει ένα πλαίσιο για τη βελτίωση της συνεργασίας, επιτρέποντας στις οργανώσεις των Ηνωμένων Εθνών να διαχειρίζονται τις συνεισφορές σύμφωνα με τις δικές τους διαδικασίες. Επομένως, οι διαδικασίες για την από κοινού διαχείριση με οργανώσεις των Ηνωμένων Εθνών διαφέρουν από εκείνες που απαιτούνται για τις δράσεις που υλοποιούνται μέσω ΜΚΟ, οι οποίες περιλαμβάνουν συνήθως διαγωνισμούς και τη χρήση των διαδικασιών της Επιτροπής. Το άρθρο 3, παράγραφος 1 της FAFA απαιτεί τη συμμόρφωση όλων των δράσεων με τις αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, ιδίως όσον αφορά τη βέλτιστη χρησιμοποίηση των πόρων και τη βέλτιστη σχέση κόστους/αποτελεσματικότητας. Η FAFA ενθαρρύνει τις δράσεις πολλαπλών χορηγών βοήθειας, απαιτεί από τις οργανώσεις των Ηνωμένων Εθνών να γνωστοποιούν τον ρόλο της χρηματοδότησης που καταβάλλει η ΕΕ, περιγράφει τη χρήση υπεργολάβων και καθορίζει το χρηματοδοτικό πλαίσιο και την πολιτική πληρωμών. Περιγράφει διαδικασίες για τον έλεγχο της ορθής διαχείρισης των κεφαλαίων, συμπεριλαμβανομένων της υποβολής εκθέσεων από τον ΟΗΕ και του δικαιώματος της Επιτροπής να διενεργεί ελέγχους.

10. Για κάθε δράση του ΟΗΕ που χρηματοδοτείται από την Επιτροπή υπογράφεται συμφωνία συνεισφοράς, η οποία περιγράφει το ποσό της χρηματοδότησης, τους στόχους της δράσης, τις δραστηριότητες που πρόκειται να εκτελεστούν και τον χρόνο εκτέλεσής τους. Η συμφωνία συνεισφοράς ενσωματώνει τις διατάξεις της FAFA που αφορούν τη χρήση των διαδικασιών της εκάστοτε οργάνωσης των Ηνωμένων Εθνών, την αναγνωρισιμότητα, τη χρήση υπεργολάβων, το δημοσιονομικό πλαίσιο και τις διαδικασίες ελέγχου και υποβολής εκθέσεων.

Κεφαλαιο 2

Εμβελεια και τροποσ προσεγγισησ του ελεγχου

11. Ο παρών έλεγχος καλύπτει την εξωτερική βοήθεια της ΓΔ ECHO και του EuropeAid, η οποία χρηματοδοτείται μέσω οργανώσεων των Ηνωμένων Εθνών, και εξετάζει τα ακόλουθα δύο ερωτήματα:

α) Καταδεικνύει η διαδικασία λήψης απόφασης της υλοποίησης της βοήθειας μέσω του ΟΗΕ ότι πρόκειται για την αποδοτικότερη και αποτελεσματικότερη επιλογή;

β) Παρέχουν οι ρυθμίσεις παρακολούθησης βεβαιότητα σχετικά με την εγκυρότητα των δημοσιονομικών διαδικασιών και σχετικά με την επίτευξη των στόχων;

12. Συνέπεια της αδυναμίας των διαδικασιών είναι ο κίνδυνος μείωσης της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας της δαπάνης της Επιτροπής. Στη δεύτερη φάση του ελέγχου, για την οποία θα υποβληθεί έκθεση αργότερα, θα αξιολογηθεί ο βαθμός στον οποίο ο εν λόγω κίνδυνος πραγματώνεται.

13. Ο έλεγχος βασίστηκε στα εξής στοιχεία:

α) ανάλυση της τεκμηρίωσης, συμπεριλαμβανομένων της αξιολόγησης της Επιτροπής του Μαΐου του 2008 για τη συνεργασία της με τον ΟΗΕ, και των εκθέσεων της υπηρεσίας εσωτερικού ελέγχου της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή της FAFA το 2006, το 2007 και το 2009·

β) συνεντεύξεις με υπαλλήλους της Επιτροπής και του ΟΗΕ στις έδρες τους στις Βρυξέλλες και στη Νέα Υόρκη·

γ) επιτόπιες επισκέψεις στα κατεχόμενα παλαιστινιακά εδάφη και στο Σουδάν για την επιβεβαίωση της αξιοπιστίας των συστημάτων παρακολούθησης·

δ) παρακολούθηση της πέμπτης ετήσιας συνεδρίασης της ομάδας εργασίας της FAFA που πραγματοποιήθηκε τον Απρίλιο του 2008 στη Βιέννη και της έκτης ετήσιας συνεδρίασης της ομάδας εργασίας της FAFA που πραγματοποιήθηκε τον Απρίλιο του 2009 στις Βρυξέλλες·

ε) προηγούμενους ελέγχους του Ελεγκτικού Συνεδρίου που περιελάμβαναν δράσεις του ΟΗΕ, και

στ) αποτελέσματα 52 ερωτηματολογίων, τα οποία απεστάλησαν σε αντιπροσωπείες στην περίπτωση του EuropeAid και σε υπευθύνους περιοχών στην περίπτωση της ΓΔ ECHO, σχετικά με τους λόγους για τους οποίους συνεργάζονται με τον ΟΗΕ και τα συστήματα παρακολούθησης της υλοποίησης [6].

Κεφαλαιο 3

Παρατηρησεισ

Ενοτητα 3.1

Αποφασεισ υλοποιησησ τησ βοηθειασ μεσω του ΟΗΕ

14. Για την επιλογή του καταλληλότερου μηχανισμού παροχής βοήθειας με σκοπό την επίτευξη των πολιτικών στόχων της Επιτροπής απαιτούνται έγκυρες διαδικασίες, ώστε να διασφαλίζεται ότι η επιλογή βασίζεται στην ικανότητα της οργάνωσης να εκτελέσει το καθήκον με αποδοτικό και αποτελεσματικό τρόπο. Επομένως, ο έλεγχος εξέτασε κατά πόσον η διαδικασία λήψης απόφασης υλοποίησης της βοήθειας της Επιτροπής μέσω του ΟΗΕ ήταν αντικειμενική και διάφανη και κατά πόσον κατέδειξε ότι επρόκειτο για την αποδοτικότερη και αποτελεσματικότερη εναλλακτική δυνατότητα. Ειδικότερα, ο έλεγχος εξέτασε κατά πόσον οι αποφάσεις χρηματοδότησης οργανώσεων των Ηνωμένων Εθνών έλαβαν υπόψη τα ακόλουθα στοιχεία:

α) στρατηγικούς πολιτικούς προσανατολισμούς·που απαιτούν αξιολόγηση της καταλληλότητας της εκάστοτε οργάνωσης των Ηνωμένων Εθνών να εκτελέσουν τα σχεδιαζόμενα καθήκοντα

β) σύγκριση με εναλλακτικούς μηχανισμούς παροχής βοήθειας.

Ανεπαρκησ μετουσιωση στρατηγικων απαιτησεων στην πραξη

15. Επιπλέον των δεσμεύσεων της ευρωπαϊκής κοινής αντίληψης για την ανάπτυξη (βλέπε σημείο 5), η ανακοίνωση της Επιτροπής του 2001 με τίτλο "Οικοδόμηση μιας αποτελεσματικής εταιρικής σχέσης με τα Ηνωμένα Έθνη" περιέγραψε τη στρατηγική της Επιτροπής για τη χρηματοδότηση βοήθειας μέσω οργανώσεων των Ηνωμένων Εθνών [7] και περιελάμβανε τα ακόλουθα δύο κύρια μηνύματα, τα οποία εξακολουθούν να αποτελούν προαπαιτούμενα για τη συνεργασία με τον ΟΗΕ:

α) η απόφαση χρηματοδότησης μιας οργάνωσης των Ηνωμένων Εθνών πρέπει να βασίζεται στην ικανότητά της να εκτελέσει με αποδοτικό και αποτελεσματικό τρόπο το σχεδιαζόμενο καθήκον, και

β) μέσω της παροχής μάλλον συστηματικής παρά αποσπασματικής χρηματοδότησης, η Επιτροπή πρέπει να επικεντρώνεται σε αποτελέσματα παρά σε συνεισφορές και να διασφαλίζει ότι η υποβολή εκθέσεων από τον ΟΗΕ καταδεικνύει δεόντως την επίτευξη καλά καθορισμένων στόχων.

16. Η στρατηγική της Επιτροπής, όσον αφορά τη βοήθεια που παρέχει η ΕΕ μέσω οργανώσεων των Ηνωμένων Εθνών, καλύπτει τόσο την αναπτυξιακή συνεργασία όσο και την ανθρωπιστική βοήθεια. Προτείνει επίσης την επικέντρωση της συνεργασίας στους έξι θεματικούς τομείς που προσδιορίζονται ως προτεραιότητες για κάθε αναπτυξιακή βοήθεια στη δήλωση του Συμβουλίου και της Επιτροπής του Νοεμβρίου του 2000 σχετικά με την "Αναπτυξιακή πολιτική της Ευρωπαϊκής Κοινότητας" [8]. Ωστόσο, το 2007 περισσότερο από το ήμισυ της χρηματοδότησης της Επιτροπής που διοχετεύθηκε μέσω του ΟΗΕ αφορούσε τον χειρισμό κρίσεων (κυρίως ανθρωπιστική βοήθεια μετά την κρίση, αποκατάσταση και ανάκαμψη), παρά τους έξι θεματικούς τομείς που προσδιορίζονται στην ανακοίνωση. Περίπου το 40 % της βοήθειας της Επιτροπής που διοχετεύθηκε μέσω του ΟΗΕ δαπανήθηκε στους έξι αυτούς τομείς [9], ποσοστό σημαντικά κατώτερο από εκείνο που αντιστοιχεί στη συνολική βοήθεια της Επιτροπής, το οποίο ανέρχεται σε σχεδόν 80 % [10]. Δεν είναι σαφές ποια είναι η προστιθέμενη αξία της επικέντρωσης σε θεματικούς τομείς, καθώς δεν φαίνεται να τηρείται στην πράξη.

17. Η μετουσίωση των στρατηγικών απαιτήσεων σε πρακτικά κριτήρια για την αξιολόγηση των πλεονεκτημάτων και των μειονεκτημάτων της συνεργασίας με τις οργανώσεις των Ηνωμένων Εθνών είναι ανεπαρκής. Η Επιτροπή διενήργησε εκ των υστέρων ανάλυση, η οποία καταδεικνύει ότι υπάρχουν βάσιμοι λόγοι για την υλοποίηση της βοήθειας μέσω του ΟΗΕ (βλέπε σημείο 20) και ότι η Επιτροπή ήταν ικανοποιημένη με τις επιλογές της (βλέπε σημείο 27). Ωστόσο, η Επιτροπή, προτού αποφασίσει να συνεργαστεί με μια οργάνωση των Ηνωμένων Εθνών, δεν τεκμηριώνει συστηματικά την αξιολόγησή της κατά πόσο η προστιθέμενη αξία του ΟΗΕ αντισταθμίζει τυχόν μειονεκτήματα.

18. Προτού συμβληθεί με μια οργάνωση των Ηνωμένων Εθνών, το EuropeAid δεν διεξάγει συστηματικά τεκμηριωμένη αξιολόγηση της καταλληλότητάς της για την εκτέλεση του σχεδιαζόμενου καθήκοντος. Πληροφορίες σχετικά με προηγούμενες επιδόσεις, συμπεριλαμβανομένων των πορισμάτων παρακολούθησης προσανατολισμένης στα αποτελέσματα, είναι διαθέσιμες στις αντιπροσωπείες μέσω της βάσης δεδομένων του CRIS και, από το 2008, οι εξαμηνιαίες εκθέσεις διαχείρισης εξωτερικής συνδρομής (ΕΔΕΣ) περιλαμβάνουν ειδική ενότητα για τους διεθνείς οργανισμούς. Ωστόσο, επί του παρόντος, οι πληροφορίες δεν αναλύονται και δεν κοινοποιούνται στις αντιπροσωπείες κατά τρόπο που να χρησιμεύει περισσότερο στις εν λόγω αξιολογήσεις. Ένας από τους στόχους της αξιολόγησης της Επιτροπής το 2008 ήταν να εξακριβώσει κατά πόσον υπήρχαν σαφείς λόγοι για την υλοποίηση της βοήθειας μέσω του ΟΗΕ. Το EuropeAid διενήργησε επίσης έρευνες για να εξακριβώσει τους λόγους για τους οποίους επελέγησαν ως εταίροι οργανώσεις των Ηνωμένων Εθνών.

19. Λόγω του επείγοντος χαρακτήρα των παρεμβάσεών της, η ΓΔ ECHO συνάπτει συμφωνίες-πλαίσια με όλους τους εταίρους της, αφού αξιολογήσει πρώτα την καταλληλότητά τους. Επιπλέον, πριν από τη σύναψη συμφωνίας για μια συγκεκριμένη παρέμβαση, διεξάγει συστηματικά και τεκμηριώνει αξιολόγηση της ικανότητας του εταίρου για τη συγκεκριμένη σχεδιαζόμενη δράση. Ωστόσο, οι χρήσιμες πληροφορίες σχετικά με τις παλαιότερες επιδόσεις εταίρων του ΟΗΕ, οι οποίες περιέχονται στο σύστημα παρακολούθησης σχεδίων της ΓΔ ECHO, αποθηκεύονται στο επίπεδο των επιχειρησιακών μονάδων αντί να είναι άμεσα διαθέσιμες σε όλες τις υπηρεσίες ώστε να είναι ενήμερες κατά τη λήψη αποφάσεων σχετικά με τη χρηματοδότηση οργανώσεων των Ηνωμένων Εθνών. Ως εκ τούτου, η διαδικασία αξιολόγησης της ΓΔ ECHO μπορεί να βασίζεται σε ελλιπείς πληροφορίες και, επομένως, ο εταίρος μπορεί να μην διαθέτει την ικανότητα να επιτύχει τα προσδοκώμενα αποτελέσματα, ιδίως εάν διαφοροποιεί τις δραστηριότητές του και σε άλλους τομείς πέραν της βασικής του δραστηριότητας.

20. Τα ερωτηματολόγια του Ελεγκτικού Συνεδρίου (βλέπε σήμειο 13) απέβλεπαν να προσδιορίσουν, για καθεμία από τις 52 συμφωνίες παρέμβασης, τους τρεις κύριους λόγους επιλογής συνεργασίας με τον ΟΗΕ. Η σχετική σημασία των λόγων για τους οποίους επελέγη ο ΟΗΕ συνοψίζεται στο γράφημα 4. Τα αποτελέσματα των ερωτηματολογίων επιβεβαίωσαν τα πορίσματα της αξιολόγησης και των ερευνών της Επιτροπής ότι η Επιτροπή επιλέγει να συνεργάζεται με τον ΟΗΕ κυρίως λόγω χαρακτηριστικών που συνδέονται με την ικανότητά του να φέρνει εις πέρας την αποστολή του, όπως η πείρα, η εμπειρογνωμοσύνη και η υλικοτεχνική του ικανότητα (συμπεριλαμβανομένης της πρόσβασης σε μη ασφαλείς περιοχές) και οι προηγούμενες επιδόσεις του. Ένας άλλος λόγος για τον οποίο η Επιτροπή επιλέγει τον ΟΗΕ είναι η συντονιστική ικανότητά του και η ικανότητά του για διεξαγωγή διαλόγου σε υψηλό επίπεδο.

Γράφημα 4

Σχετικη σημασια των λογων επιλογησ του ΟΗΕ

+++++ TIFF +++++

21. Η στρατηγική της Επιτροπής, ο δημοσιονομικός κανονισμός και η FAFA απαιτούν να είναι η διαδικασία λήψης αποφάσεων αντικειμενική και διαφανής και να στοχεύει στην αποδοτικότητα και την αποτελεσματικότητα (βλέπε σημεία 8, 9 και 15). Ενώ στοιχεία, όπως το κόστος (βλέπε σημεία 22 και 23), η ταχύτητα (βλέπε σημείο 24) και η αναγνωρισιμότητα (βλέπε σημείο 25) ελήφθησαν επίσης υπόψη, στις απαντήσεις στα ερωτηματολόγια του Ελεγκτικού Συνεδρίου που απαιτούσαν τους τρεις κύριους λόγους επιλογής συνεργασίας με τον ΟΗΕ τα κριτήρια αυτά δεν κατείχαν εξέχουσα θέση.

22. Όσον αφορά το κόστος, η Επιτροπή διαθέτει περιορισμένες πληροφορίες σχετικά με την αποτελεσματικότητα κόστους της υλοποίησης. Η Επιτροπή καταβάλλει συνεισφορά στα έμμεσα έξοδα της εκάστοτε οργάνωσης των Ηνωμένων Εθνών [11], η οποία δεν υπερβαίνει το 7 % των άμεσων εξόδων. Το άρθρο 5 της FAFA ορίζει ότι η υπεργολαβία δεν πρέπει να συνεπάγεται αυξημένα έξοδα σε σύγκριση με την άμεση εκτέλεση από τον ίδιο τον ΟΗΕ. Ωστόσο, όταν ανατίθενται δραστηριότητες σε υπεργολάβους, το συνολικό επίπεδο της συνεισφοράς στα έμμεσα έξοδα όλων των εμπλεκόμενων οργανώσεων δεν αναφέρεται, όπως, για παράδειγμα, στην περίπτωση του προσωρινού προγράμματος αφοπλισμού, αποστράτευσης και επανένταξης στο Σουδάν, όπου μια οργάνωση των Ηνωμένων Εθνών ανέθεσε το ήμισυ των δραστηριοτήτων σε μία άλλη οργάνωση των Ηνωμένων Εθνών, η οποία με τη σειρά της ανέθεσε περαιτέρω την εκτέλεση δραστηριοτήτων σε ΜΚΟ.

23. Επιπλέον της συνεισφοράς της στα έμμεσα έξοδα, η Επιτροπή χρηματοδοτεί επίσης τα έξοδα υποστήριξης τοπικών γραφείων, προσωπικού και μεταφορών που συνδέονται άμεσα με τις χρηματοδοτούμενες δραστηριότητες. Ανάλυση σχεδίων που εκτελέστηκαν στο Σουδάν έδειξε ότι το επίπεδο των εξόδων υποστήριξης κυμαινόταν μεταξύ 6 % και 60 % των συνολικών εξόδων των σχεδίων [12]. Η Επιτροπή δεν αξιολογεί το επίπεδο των εξόδων υποστήριξης σε σχέση με ένα κανονικό εύρος ή ένα σημείο αναφοράς για τον συγκεκριμένο τύπο σχεδίου ώστε να εξακριβώσει κατά πόσον είναι εύλογο.

24. Όσον αφορά την ταχύτητα υλοποίησης, σε ορισμένες περιπτώσεις, για παράδειγμα για τις μεγάλες μεταφερόμενες ποσότητες τροφίμων, ο ΟΗΕ απέδειξε την ικανότητά του να παρέχει βοήθεια στους δικαιούχους ταχέως. Ωστόσο, τα παραδείγματα περιπτώσεων αργής παροχής της βοήθειας (βλέπε πλαίσιο 1) πρέπει επίσης να λαμβάνονται υπόψη στη διαδικασία λήψης αποφάσεων.

25. Όσον αφορά την αναγνωρισιμότητα, η αξιολόγηση της Επιτροπής κατέληξε στο συμπέρασμα ότι, παρότι η αναγνωρισιμότητα ήταν ικανοποιητική σε επίπεδο χώρας, οι φορολογούμενοι στην ΕΕ δεν γνώριζαν συνήθως την παρουσία και τον ρόλο της ΕΚ στον συγκεκριμένο τύπο παρεμβάσεων. Στην περίπτωση του προσωρινού προγράμματος αφοπλισμού, αποστράτευσης και επανένταξης, λόγου χάρη, ενώ ο ρόλος της ΕΚ ήταν σαφής στο επίπεδο της εθνικής διοίκησης στο Σουδάν, σπάνια αναφέρθηκε σε δημόσια και επίσημα έγγραφα. Το κοινό σχέδιο δράσης του 2006 για την αναγνωρισιμότητα αναγνωρίζει τον κίνδυνο μειωμένης προβολής και τονίζει τη σημασία αντιμετώπισης του συγκεκριμένου προβλήματος.

Πλαίσιο 1

Παραδειγματα αργησ υλοποιησησ τησ βοηθειασ

Στην επανεξέταση του προσωρινού προγράμματος αφοπλισμού, αποστράτευσης και επανένταξης στο Σουδάν, η οποία διενεργήθηκε τον Νοέμβριο του 2006, αναφέρθηκε υψηλό επίπεδο απογοήτευσης λόγω καθυστερήσεων και έλλειψης υλοποίησης. Τον Δεκέμβριο του 2007, η κυβέρνηση του Σουδάν εξέφρασε τη δυσαρέσκειά της για την αργή υλοποίηση του προγράμματος, η οποία επιβεβαιώθηκε από μεταγενέστερη αποστολή της Επιτροπής στο Σουδάν.

Στο νότιο Σουδάν, το EuropeAid επέλεξε μια οργάνωση των Ηνωμένων Εθνών ως εταίρο για την εποπτεία της επείγουσας κατασκευής δικαστικών γραφείων. Οι δικαιούχοι συμφώνησαν σε μια προκατασκευασμένη κατασκευή, η οποία μπορούσε να παραδοθεί και να συναρμολογηθεί γρήγορα. Ωστόσο, απογοητεύθηκαν από τις καθυστερήσεις στην εκτέλεση, καθώς η εκσκαφή των θεμελίων έγινε αρχικά σε λάθος τοποθεσία, τα προκατασκευασμένα φύλλα παραδόθηκαν με καθυστέρηση και ο διευθυντής του έργου αποχώρησε.

Το σχέδιο ανάπτυξης καταυλισμού που διαχειριζόταν μια οργάνωση των Ηνωμένων Εθνών στα κατεχόμενα παλαιστινιακά εδάφη είχε αρχικά προγραμματιστεί για περίοδο 12 μηνών, η οποία θα έληγε τον Ιούνιο του 2007, αλλά ύστερα από δύο παρατάσεις συνεχιζόταν ακόμη στα τέλη του 2008.

Η τυπικη συγκριση με εναλλακτικουσ μηχανισμουσ παροχησ τησ βοηθειασ πρεπει να ειναι συστηματικη

26. Ούτε το EuropeAid ούτε η ΓΔ ECHO διενεργούν συστηματικά τυπικές αξιολογήσεις εναλλακτικών μηχανισμών παροχής βοήθειας. Δεν χρησιμοποιούνται πληροφορίες συγκριτικού κόστους ή πρότυπου κόστους για την ανάλυση της βέλτιστης αποτελεσματικότητας σε συνάρτιση με το κόστος προτάσεων σχεδίων, ώστε να αντισταθμιστεί η μη διεξαγωγή διαγωνισμών. Επομένως, η επιλογή χρησιμοποίησης μιας οργάνωσης των Ηνωμένων Εθνών για την παροχή βοήθειας δεν υποστηρίζεται από πειστικά στοιχεία ότι η συγκεκριμένη προσέγγιση είναι πιο αποδοτική και αποτελεσματική σε σύγκριση με άλλους τρόπους παροχής βοήθειας.

27. Οι απαντήσεις στα ερωτηματολόγια του Ελεγκτικού Συνεδρίου έδειξαν ότι, όταν διενεργούνταν συγκρίσεις με εναλλακτικές δυνατότητες, συνήθως δεν τεκμηριώνονταν. Ομοίως, η αξιολόγηση της Επιτροπής διαπίστωσε ότι δεν υπήρχε τυποποιημένη αξιολόγηση των εναλλακτικών μορφών βοήθειας, και ελάχιστες πληροφορίες εντοπίστηκαν σχετικά με οποιαδήποτε ανάλυση των ενδεχόμενων εναλλακτικών δυνατοτήτων πριν από τη λήψη της απόφασης. Ωστόσο, ακόμη και όταν υπήρχε περιορισμένη καταγραφή της προηγηθείσας διαδικασίας λήψης αποφάσεων, η Επιτροπή ήταν ικανοποιημένη με τις επιλογές της παροχής βοήθειας μέσω οργανώσεων των Ηνωμένων Εθνών. Η διοχέτευση της βοήθειας μέσω του ΟΗΕ θεωρείτο συχνά ως η μοναδική δυνατότητα, ιδίως σε καταστάσεις κρίσης. Όταν υπήρχαν άλλες εναλλακτικές δυνατότητες, η Επιτροπή θεωρούσε γενικά ότι ο ΟΗΕ ήταν η καλύτερη επιλογή, παρά την απουσία συστηματικά τεκμηριωμένης αιτιολόγησης κατά τον χρόνο λήψης των αποφάσεων.

28. Η υλοποίηση από την ίδια την Επιτροπή αποτελεί μία από τις άλλες εναλλακτικές δυνατότητες για την παροχή βοήθειας. Ο ηγετικός ρόλος της Επιτροπής στην εφαρμογή του προσωρινού διεθνούς μηχανισμού στα κατεχόμενα παλαιστινιακά εδάφη, μέσω του οποίου διοχετεύθηκαν περισσότερα από 600 εκατομμύρια ευρώ το 2006 και το 2007, καταδεικνύει την ικανότητα της Επιτροπής να υλοποιεί και να συντονίζει την παροχή βοήθειας σε μεγάλη κλίμακα σε ένα ασταθές περιβάλλον. Το άρθρο 18, παράγραφος 1 του αναθεωρημένου δημοσιονομικού κανονισμού ορίζει ρητά ότι τα προγράμματα της Επιτροπής μπορούν να χρηματοδοτηθούν από χρηματοδοτικές συνεισφορές των κρατών μελών και άλλων χορηγών βοήθειας, πράγμα που επιτρέπει τη διερεύνηση της δυνατότητας διαχείρισης και συντονισμού από την Επιτροπή κεφαλαίων πολλαπλών χορηγών βοήθειας.

Ενοτητα 3.2

Συστηματα παρακολουθησησ και ελεγχου τησ βοηθειασ που παρεχεται μεσω του ΟΗΕ

29. Η εγκυρότητα των διαδικασιών δημοσιονομικής διαχείρισης αποτελεί νομική και στρατηγική απαίτηση (βλέπε σημεία 8 και 15). Είναι αναγκαία προκειμένου να μειωθεί ο κίνδυνος χρησιμοποίησης της χρηματοδότησης της Επιτροπής με τρόπο μη οικονομικό ή απρόσφορο. Απαιτούνται αξιόπιστες πληροφορίες σχετικά με την αποδοτικότητα της υλοποίησης και την επίτευξη αποτελεσμάτων προκειμένου να διασφαλίζεται η επίτευξη των στόχων της Επιτροπής. Επομένως, ο έλεγχος εξέτασε κατά πόσον οι ρυθμίσεις παρακολούθησης και ελέγχου παρέχουν βεβαιότητα όσον αφορά την εγκυρότητα των δημοσιονομικών διαδικασιών και την επίτευξη των αποτελεσμάτων.

30. Η Επιτροπή ανταποκρίθηκε στην απαίτηση διασφάλισης έγκυρων διαδικασιών δημοσιονομικής διαχείρισης αναπτύσσοντας μηχανισμούς παρακολούθησης και ελέγχου, οι οποίοι συνδυάζουν εκ των προτέρων έγκριση και εκ των υστέρων ελέγχους [13] (βλέπε γράφημα 5). Η Επιτροπή διενεργεί πρώτα αξιολόγηση των συστημάτων δημοσιονομικού ελέγχου των εταίρων της των Ηνωμένων Εθνών (η ανάλυση των τεσσάρων πυλώνων), ώστε να διασφαλίζει ότι πληρούν τα διεθνή πρότυπα [14]. Για να διασφαλίσει ότι τα εν λόγω συστήματα λειτουργούν στην πράξη, η Επιτροπή εξασφαλίζει πληροφορίες από τους εταίρους της των Ηνωμένων Εθνών μέσω εκθέσεων. Η Επιτροπή διενεργεί επίσης επιτόπιες επισκέψεις παρακολούθησης και εκτελεί αποστολές επαλήθευσης. Μολονότι οι εν λόγω έλεγχοι δεν εντάσσονται στις διαδικασίες παρακολούθησης της Επιτροπής, το Ελεγκτικό Συνέδριο ελέγχει επίσης την επιλεξιμότητα δείγματος δαπανών που εκτελέστηκαν μέσω οργανώσεων των Ηνωμένων Εθνών στο πλαίσιο του ετήσιου δημοσιονομικού ελέγχου των λογαριασμών της Επιτροπής.

Η αναλυση των τεσσαρων πυλωνων δεν καλυπτει τα συστηματα τα οποια σχετιζονται με τισ δραστηριοτητεσ που ανατιθενται σε υπεργολαβουσ

31. Η ανάλυση των τεσσάρων πυλώνων αξιολογεί την καταλληλότητα της λογιστικής και των διαδικασιών εσωτερικού ελέγχου, εξωτερικού ελέγχου και ανάθεσης συμβάσεων των εταίρων του ΟΗΕ. Το 2008, η ανάλυση είχε ολοκληρωθεί για όλα σχεδόν τα κεφάλαια της Επιτροπής που αποτέλεσαν αντικείμενο διαχείρισης μέσω του ΟΗΕ. Διαρκούσης της ανάλυσης, η Επιτροπή συνέχισε να συνεργάζεται με τις οργανώσεις των Ηνωμένων Εθνών βάσει του τεκμηρίου της συμμόρφωσης.

32. Οι οργανώσεις των Ηνωμένων Εθνών αναθέτουν συχνά την εκτέλεση δραστηριοτήτων σε άλλες οργανώσεις, των οποίων τα συστήματα δημοσιονομικού ελέγχου δεν έχουν ελεγχθεί από την Επιτροπή. Για παράδειγμα, στο πλαίσιο του σχεδίου επείγουσας υγειονομικής περίθαλψης στο Σουδάν που χρηματοδοτήθηκε από τη ΓΔ ECHO, η οργάνωση των Ηνωμένων Εθνών ανέθεσε δραστηριότητες σε ΜΚΟ οι οποίες δεν είχαν συνάψει συμφωνία εταιρικής σχέσης με τη ΓΔ ECHO. Η Επιτροπή βασίζεται στα συστήματα των οργανώσεων των Ηνωμένων Εθνών για τον έλεγχο των δραστηριοτήτων των υπεργολάβων.

Γράφημα 5

Ρυθμισεισ παρακολουθησησ και ελεγχου

■ Εκ των προτέρων έγκριση

■ Εκ των υστέρων έλεγχοι

| 1.Ανάλυση τεσσάρων πυλώνωνΈλεγχος από την Επιτροπή των τεσσάρων κύριων τύπων δημοσιονομικού ελέγχου (λογιστική, εσωτερικός έλεγχος, εξωτερικός έλεγχος και ανάθεση συμβάσεων) των οργανώσεων των Ηνωμένων Εθνών, ώστε να εξακριβωθεί ότι πληρούν τα διεθνή πρότυπα | |

2.Εκθέσεις ΟΗΕΟι οργανώσεις των Ηνωμένων Εθνών υποχρεούνται να παρέχουν ετήσιες εκθέσεις προόδου καθώς και μια τελική έκθεση εντός 6 μηνών από τη λήξη της υλοποίησης (3 μήνες για την ανθρωπιστική βοήθεια). Η ετήσια στρατηγική στηρίζεται μέσω διαλόγων προγραμματισμού. | 3.Επιτόπια παρακολούθησηΕπισκέψεις της Επιτροπής σε σχέδια και συσκέψεις με εταίρους, ώστε να διασφαλίζεται η αποδοτικότητα της υλοποίησης και η επίτευξη των στόχων. Περιλαμβάνεται παρακολούθηση προσανατολισμένη στα αποτελέσματα (ROM). | 4.ΕπαληθεύσειςΈλεγχοι της Επιτροπής, συμπεριλαμβανομένων επιτόπιων ελέγχων, ώστε να επιβεβαιώνεται η καταλληλότητα των διαδικασιών που προσδιορίστηκαν στην ανάλυση των τεσσάρων πυλώνων και να εξετάζεται κατά πόσον επιτεύχθηκε βέλτιστη χρησιμοποίηση των πόρων. Επιπλέον, με τις αξιολογήσεις ελέγχονται η αποδοτικότητα και η αποτελεσματικότητα της βοήθειας. |

Οι εκθεσεισ του ΟΗΕ δεν παρεχουν επαρκεισ πληροφοριεσ σχετικα με τα αποτελεσματα

33. Η Επιτροπή επικρίνει τις εκθέσεις του ΟΗΕ, οι οποίες είναι υπερβολικά γενικόλογες, δεν γνωστοποιούν τα προβλήματα που απαντώνται και συχνά υποβάλλονται με καθυστέρηση [15]. Η Επιτροπή δεν κατάφερε να εξασφαλίσει κατάλληλες πληροφορίες σχετικά με τα επιτεύγματα των σχεδίων, επειδή δεν αναπτύσσονται για όλα τα σχέδια σαφώς ποσοτικοποιημένοι στόχοι υλοποιήσεων. Όταν οι δείκτες επιδόσεων ποσοτικοποιούνται, επικεντρώνονται στις ευκόλως μετρήσιμες υλοποιήσεις του σχεδίου και όχι στον αντίκτυπο του σχεδίου. Οι οδηγίες διαχείρισης του κύκλου των σχεδίων (Μάρτιος 2004) της Επιτροπής προβαίνουν σε διάκριση μεταξύ δεικτών υλοποιήσεων, αφενός, και, αφετέρου, δεικτών επακολούθων και αντικτύπου. Οι δείκτες υλοποιήσεων μετρούν τις άμεσες και απτές συνέπειες των ληφθέντων μέτρων, ενώ οι δείκτες επακολούθων και αντικτύπου μετρούν τον αντίκτυπο του σχεδίου για τους δικαιούχους και τις μακροπρόθεσμες συνέπειες. Σε ορισμένες περιπτώσεις, περιλαμβάνονταν δείκτες αντικτύπου, αλλά δεν ήταν μετρήσιμοι, ιδίως στο βραχύτερο χρονοδιάγραμμα υποβολής εκθέσεων της ΓΔ ECHO [16] (βλέπε πλαίσιο 2).

Πλαίσιο 2

Δυσκολιεσ μετρησησ των επιδοσεων

Όταν τα σχέδια περιελάμβαναν τόσο δείκτες υλοποιήσεων όσο και δείκτες επακολούθων, ο οργανισμός των Ηνωμένων Εθνών δεν ήταν κατ’ ανάγκη σε θέση να αναφερθεί στους δείκτες αποτελεσμάτων εντός του χρονοδιαγράμματος υποβολής εκθέσεων. Για παράδειγμα, στην περίπτωση ενός σχεδίου των Ηνωμένων Εθνών στο Νταρφούρ, στο Σουδάν, ένας στόχος υλοποιήσεων ήταν να λάβουν 25000 νοικοκυριά σπόρους για φυτική παραγωγή, ενώ ο στόχος επακολούθων ήταν να καλλιεργήσει κάθε δικαιούχος επιπλέον 1,2 εκτάρια χάρη στην παρεχόμενη βοήθεια. Στην περίπτωση του σχεδίου υγείας, διατροφής και ύδρευσης των Ηνωμένων Εθνών στις πολιτείες του Γαλάζιου Νείλου και του Χαρτούμ, οι δείκτες υλοποιήσεων σχετίζονταν με τον αριθμό των υποστηριζόμενων κλινικών, ενώ οι δείκτες επακολούθων αφορούσαν τα ποσοστά θνησιμότητας και νοσηρότητας. Παρότι και για τα δύο αυτά σχέδια της ΓΔ ECHO οι οργανώσεις των Ηνωμένων Εθνών μπόρεσαν να υποβάλουν εκθέσεις σχετικά με τους δείκτες υλοποιήσεων, δεν ήταν σε θέση να υποβάλουν εκθέσεις, εντός του χρονοδιαγράμματος υποβολής εκθέσεων (τρεις μήνες από τη λήξη του σχεδίου), σχετικά με τους δείκτες επακολούθων που αφορούσαν τις επιπλέον εκτάσεις γης που καλλιεργήθηκαν ή τα ποσοστά θνησιμότητας και νοσηρότητας.

34. Η ποιότητα των εκθέσεων είναι σημαντική στο πλαίσιο του προγράμματος για την αποτελεσματικότητα της βοήθειας και του στόχου της Επιτροπής και του ΟΗΕ για επικέντρωση στα αποτελέσματα [17]. Η Διακήρυξη του Παρισιού του 2005 για την αποτελεσματικότητα της βοήθειας δεσμεύει τους χορηγούς βοήθειας να εφαρμόσουν κοινές ρυθμίσεις σε επίπεδο χώρας για τον προγραμματισμό και τη χρηματοδότηση δραστηριοτήτων. Ομοίως, η ευρωπαϊκή κοινή αντίληψη για την ανάπτυξη του 2005 τονίζει τη δέσμευση της ΕΕ να συνεργάζεται με τους εταίρους της για την εναρμόνιση της παροχής βοήθειας μέσω πιο προβλέψιμων μηχανισμών βοήθειας. Οι αρχές της χρηστής χορηγίας στον ανθρωπιστικό τομέα που συμφωνήθηκαν στη Στοκχόλμη το 2003 δεσμεύουν τους χορηγούς βοήθειας να προσπαθούν να εξασφαλίσουν προβλεψιμότητα και ευελιξία κατά τη χρηματοδότηση οργανώσεων των Ηνωμένων Εθνών και να εξετάσουν το ενδεχόμενο μείωσης της διάθεσης κεφαλαίων για ειδικούς σκοπούς και θέσπισης πιο μακροπρόθεσμων ρυθμίσεων χρηματοδότησης. Η διάθεση βοήθειας για μεγάλο αριθμό συγκεκριμένων δραστηριοτήτων μπορεί να αποτελεί μέσο στοχοθέτησης των πόρων για την επίτευξη συγκεκριμένων αποτελεσμάτων, αλλά δεν είναι συνεπής με την κοινή προσέγγιση που προβλέπεται στο πρόγραμμα για την αποτελεσματικότητα της βοήθειας. Ωστόσο, εν μέρει λόγω των ανεπαρκών αναφορών του ΟΗΕ, η Επιτροπή προτιμά να διαθέτει κεφάλαια για συγκεκριμένες δραστηριότητες, αντί να χρηματοδοτεί πιο μακροπρόθεσμη συνεργασία [18].

35. Ακόμη και όταν η Επιτροπή συνεισφέρει σε ένα ταμείο πολλαπλών χορηγών βοήθειας, αντί να συνενώνει τη χρηματοδότησή της με εκείνη των άλλων χορηγών βοήθειας, διαθέτει ενίοτε τη χρηματοδότησή της για συγκεκριμένες δραστηριότητες στο πλαίσιο του εν λόγω ταμείου (βλέπε πλαίσιο 3). Η διάθεση πόρων για συγκεκριμένους σκοπούς συνεπάγεται πρόσθετες απαιτήσεις υποβολής εκθέσεων και συναφή έξοδα. Στην ετήσια έκθεση του 1999, το Ελεγκτικό Συνέδριο επέκρινε τη διάθεση των περιορισμένων πόρων του ΟΗΕ και της Επιτροπής στο ελάχιστα παραγωγικό διοικητικό καθήκον της υποβολής εκθέσεων σχετικά με δαπάνες για συγκεκριμένο σκοπό [19]. Η Επιτροπή απάντησε ότι αναζητούσε νέες προσεγγίσεις που θα λάμβαναν υπόψη την εισήγηση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για μείωση της διάθεσης πόρων σε συγκεκριμένες δραστηριότητες. Από τα αποτελέσματα των ερωτηματολογίων του Ελεγκτικού Συνεδρίου προέκυψε ότι σε 10 από τα 29 ταμεία πολλαπλών χορηγών βοήθειας (34 %) η Επιτροπή είχε διαθέσει τα κεφάλαιά της για συγκεκριμένες δραστηριότητες.

Πλαίσιο 3

Παραδειγμα διαθεσησ πορων σε συγκεκριμενη δραστηριοτητα

Η Επιτροπή συνεισέφερε 1 εκατομμύριο ευρώ σε ταμείο πολλαπλών χορηγών βοήθειας οργάνωσης των Ηνωμένων Εθνών ύψους 14 εκατομμυρίων ευρώ για τη στήριξη των εκλογών στη Γουιάνα το 2006. Άλλοι χορηγοί βοήθειας, όπως ο Καναδάς (CIDA) και το Ηνωμένο Βασίλειο (DFID), δεν διέθεσαν τις συνεισφορές τους για συγκεκριμένες δραστηριότητες, αλλά η Επιτροπή το έπραξε. Για παράδειγμα, διέθεσε 146000 ευρώ για τεχνολογία των πληροφοριών, 418000 ευρώ για εκπαίδευση των ψηφοφόρων, 143000 ευρώ για παρακολούθηση των μέσων ενημέρωσης και 115000 για παρατήρηση της διεξαγωγής εκλογών επιτόπου. Ωστόσο, τα λογιστικά συστήματα της οργάνωσης των Ηνωμένων Εθνών δεν καταχώριζαν τις δαπάνες σύμφωνα με τις συγκεκριμένες γραμμές του προϋπολογισμού και η οργάνωση δεν ήταν σε θέση να παράσχει στην Επιτροπή κατάσταση των πράξεων σε κάθε κατηγορία.

36. Η Επιτροπή δεν χρηματοδότησε τον γενικό προϋπολογισμό οργανώσεων των Ηνωμένων Εθνών, με εξαίρεση εκείνον ενός οργανισμού των Ηνωμένων Εθνών στα κατεχόμενα παλαιστινιακά εδάφη [20]. Συνεισφέροντας στον γενικό προϋπολογισμό αυτού του οργανισμού η Επιτροπή μπόρεσε να συμμετάσχει σε έναν διάλογο υψηλού επιπέδου για τη βελτίωση του συστήματος μέτρησης των επιδόσεων του οργάνωσης και την παροχή σαφών και αξιόπιστων πληροφοριών σχετικά με την επίτευξη αποτελεσμάτων. Η τρέχουσα πιλοτική πρωτοβουλία του ΟΗΕ που αφορά την ύπαρξη ενιαίας διεπαφής του ΟΗΕ για τους χορηγούς βοήθειας σε μια συγκεκριμένη χώρα ενδέχεται να παράσχει, στο μέλλον, μια ακόμη ευκαιρία για την Επιτροπή ώστε να εξετάσει τη χρηματοδότηση με λιγότερο κατακερματισμένο τρόπο, εξασφαλίζοντας μεγαλύτερη εναρμόνιση της παροχής βοήθειας. Ωστόσο, κάθε απομάκρυνση από τη διάθεση πόρων για συγκεκριμένους σκοπούς πρέπει να συνοδεύεται από ένα έγκυρο σύστημα υποβολής εκθέσεων, το οποίο θα παρέχει στους χορηγούς βοήθειας αξιόπιστες πληροφορίες σχετικά με την επίτευξη των αποτελεσμάτων.

Η επιτοπια παρακολουθηση τησ επιτροπησ δεν αντισταθμιζει την ελλειψη πληροφοριων απο τισ εκθεσεισ του ΟΗΕ

37. Η επιτόπια παρακολούθηση του EuropeAid από υπαλλήλους της αντιπροσωπείας περιλαμβάνει συσκέψεις με υπαλλήλους του ΟΗΕ, επιτόπιες επισκέψεις σε σχέδια και δικαιούχους καθώς και παρουσία στις συνεδριάσεις συντονιστικών επιτροπών. Οι οργανώσεις των Ηνωμένων Εθνών, οι δικαιούχοι και άλλοι χορηγοί βοήθειας θεωρούν γενικά το EuropeAid ως σχετικά εμπλεκόμενο χορηγό βοήθειας. Επιπλέον, οι επισκέψεις παρακολούθησης προσανατολισμένης στα αποτελέσματα (ROM), οι οποίες διενεργούνται από συμβούλους για λογαριασμό του EuropeAid, αξιολογούν τη συνάφεια, την αποδοτικότητα, την αποτελεσματικότητα, τον αντίκτυπο και τη δυνητική βιωσιμότητα ενός σχεδίου.

38. Ωστόσο, η παρακολούθηση που διενεργείται από αντιπροσωπείες και η ROM δεν έχουν σχεδιαστεί έτσι ώστε να αντισταθμίζουν τους περιορισμούς της υποβολής εκθέσεων του ΟΗΕ σχετικά με την αποδοτικότητα της υλοποίησης και την επίτευξη των αποτελεσμάτων (βλέπε πλαίσιο 4). Η μεθοδολογία ROM βασίζεται σε δειγματοληψία, τα δε ζητήματα ασφάλειας πρέπει επίσης να λαμβάνονται υπόψη. Από τα αποτελέσματα των ερωτηματολογίων του Ελεγκτικού Συνεδρίου προέκυψε ότι μόνον επτά από τα 37 σχέδια του EuropeAid (19 %) είχαν υποβληθεί σε παρακολούθηση μέσω της μεθοδολογίας ROM.

39. Αντιθέτως, οι επιτόπιοι υπάλληλοι της ΓΔ ECHO πραγματοποιούν συστηματικά επισκέψεις παρακολούθησης σε σχέδια κάθε έξι μήνες (με εξαίρεση όταν είναι αδύνατη η πραγματοποίησή τους, λόγου χάρη, για λόγους ασφαλείας) και τεκμηριώνουν τα πορίσματα. Αυτές οι εκθέσεις παρακολούθησης αποτελούν χρήσιμο εργαλείο για τη δρομολόγηση κάθε αναγκαίας διορθωτικής ενέργειας, παρότι η αποτελεσματικότητά τους θα μπορούσε να βελτιωθεί διαβιβάζοντας την έγγραφη έκθεση στους εταίρους αντί της προφορικής μόνον παροχής σχολίων και παρατηρήσεων. Η παρακολούθηση από τους επιτόπιους υπαλλήλους της ΓΔ ECHO, μαζί με τις επισκέψεις αξιολογητών, τις αποστολές υπευθύνων περιοχών των κεντρικών υπηρεσιών και τους ετήσιους διαλόγους στρατηγικού προγραμματισμού με τις οργανώσεις των Ηνωμένων Εθνών, συμβάλλουν στην αντιστάθμιση των περιορισμών των εκθέσεων των Ηνωμένων Εθνών.

Πλαίσιο 4

Περιορισμοι τησ επιτοπιασ παρακολουθησησ τησ EuropeAid

Στο Σουδάν, η βοήθεια της Επιτροπής κατανεμήθηκε εξίσου μεταξύ του Βορρά και του Νότου της χώρας. Ωστόσο, η αντιπροσωπεία ήταν εγκατεστημένη στο Χαρτούμ, στον Βορρά, και υπήρχε μόνον ένας υπεύθυνος προγράμματος ο οποίος εργαζόταν στον Νότο υπό ιδιαίτερα δύσκολες συνθήκες. Το προγραμματισμένο άνοιγμα του γραφείου του νότου στη Juba το 2009 θα παράσχει τη δυνατότητα αντιμετώπισης αυτής της ανισορροπίας στην κατανομή των πόρων παρακολούθησης.

Όταν τα σχέδια αντιμετώπισαν προβλήματα, όπως στην περίπτωση του σχεδίου επείγουσας κατασκευής δικαστικών γραφείων στο νότιο Σουδάν, η παρακολούθηση εκ μέρους της αντιπροσωπείας δεν αντιστάθμισε την αναποτελεσματική εποπτεία του ΟΗΕ.

Στη Σρι Λάνκα, δεν είχαν θεσπιστεί κατάλληλες διαδικασίες παρακολούθησης και εποπτείας για το σχέδιο κατασκευής κοινοτικών δρόμων που υλοποίησε μια οργάνωση των Ηνωμένων Εθνών [21].

Οι επαληθευσεισ τησ Επιτροπησ αμφισβητηθηκαν απο την επιτροπη ελεγκτων του ΟΗΕ

40. Η FAFA ορίζει ότι οι Ευρωπαϊκές Κοινότητες μπορούν να διενεργούν ελέγχους, ακόμη και επιτόπιους, σχετικά με τις επιχειρήσεις που χρηματοδοτούνται από τις Ευρωπαϊκές Κοινότητες. Σκοπός των ελέγχων αυτών δεν είναι μόνον να ελεγχθούν τα συστήματα δημοσιονομικής διαχείρισης, αλλά και να εξεταστεί κατά πόσον επιτεύχθηκε η βέλτιστη σχέση κόστους-οφέλους στην υλοποίηση των σχεδίων. Εκτός ορισμένων εξαιρέσεων [22], οι αποστολές επαλήθευσης επικεντρώνονται στην καταλληλότητα των διαδικασιών, ενώ η εξέταση της αποδοτικότητας της υλοποίησης ή η αποτελεσματικότητα των αποτελεσμάτων είναι ζητήματα που εξετάζονται από τις εκθέσεις του ΟΗΕ και την επιτόπια παρακολούθηση της Επιτροπής. Συνήθεις όροι εντολής μιας αποστολής επαλήθευσης είναι:

α) η αξιολόγηση των τοπικών συστημάτων λογιστικής καταχώρισης της χρηματοδότησης της Επιτροπής και η επιβεβαίωση της λειτουργίας τους στην πράξη, και

β) ο έλεγχος της επιλεξιμότητας των δαπανών στις συγκεκριμένες χρηματοδοτηθείσες δραστηριότητες.

41. Ταυτόχρονα, καθώς το επίπεδο των κεφαλαίων της Επιτροπής που διοχετεύονται μέσω του ΟΗΕ αυξήθηκε (βλέπε σημείο 1), η Επιτροπή άσκησε ολοένα και συχνότερα το δικαίωμά της να διενεργεί επαληθεύσεις. Στο διάστημα μεταξύ 2004 και 2006, το EuropeAid και η ΓΔ ECHO διενήργησαν συνολικά 22 αποστολές επαλήθευσης, ήτοι περίπου επτά ετησίως. Το 2007, ο αριθμός αυξήθηκε σημαντικά, καθώς το EuropeAid διενήργησε 38 αποστολές επαλήθευσης και η ΓΔ ECHO άλλες εννέα. Το 2008, το EuropeAid πραγματοποίησε 25 αποστολές επαλήθευσης και η ΓΔ ECHO εννέα. Προκειμένου να αξιολογηθεί ο αριθμός των αποστολών επαλήθευσης σε σχέση με το ευρύτερο πλαίσιο, αναφέρεται ότι το EuropeAid και η ΓΔ ECHO συνάπτουν καθεμία ετησίως περίπου 180 συμβάσεις με οργανώσεις των Ηνωμένων Εθνών (βλέπε σημείο 5).

42. Οι στάσεις στους κόλπους του ΟΗΕ απέναντι στις επαληθεύσεις ποικίλλουν, αλλά η επιτροπή ελεγκτών του ΟΗΕ αμφισβητεί συνεχώς το δικαίωμα της Επιτροπής να ελέγχει τις δαπάνες, ισχυριζόμενη ότι οι δικές της ελεγκτικές ρυθμίσεις επαρκούν (βλέπε πλαίσιο 5). Η ελεγκτική επιτροπή του ΟΗΕ διενεργεί τον εξωτερικό έλεγχο των οικονομικών καταστάσεων των οργάνων των Ηνωμένων Εθνών [23]. Οι διάφορες υπηρεσίες των Ηνωμένων Εθνών διαθέτουν επίσης δική τους μονάδα εσωτερικού ελέγχου. Για παράδειγμα, μια οργάνωση των Ηνωμένων Εθνών διαθέτει γραφείο ελέγχου και εξέτασης των επιδόσεων, το οποίο οφείλει να ελέγχει κάθε δραστηριότητα τουλάχιστον μία φορά σε όλη τη διάρκεια ζωής της.

Πλαίσιο 5

Μακροχρονια διαφωνια σχετικα με τισ επαληθευσεισ τησ Επιτροπησ

Το 1993, η επιτροπή εξωτερικών ελεγκτών του ΟΗΕ απέστειλε επιστολή στον Γενικό Γραμματέα του ΟΗΕ στην οποία τόνιζε ότι οι χορηγοί βοήθειας πρέπει να βασίζονται στις συνήθεις ρυθμίσεις ελέγχου του ΟΗΕ. Η άποψη αυτή υποστηρίχθηκε από τη Γενική Συνέλευση του ΟΗΕ.

Το 1994 συνήφθη συμφωνία για τη ρήτρα επαλήθευσης, παρέχοντας τη βάση για την πρόσβαση της ΕΚ σε όλες τις συναφείς πληροφορίες του ΟΗΕ και το δικαίωμα διεξαγωγής ελέγχων, παρότι ανέφερε ότι οι πράξεις και οι οικονομικές καταστάσεις υπόκεινται στις εσωτερικές και εξωτερικές ελεγκτικές διαδικασίες του ΟΗΕ.

Η επιτροπή εξωτερικών ελεγκτών του ΟΗΕ συνέχισε να εκφράζει τον προβληματισμό της σχετικά με τους ανεξάρτητους ελέγχους των χορηγών βοήθειας και, το 2001, υπογράφηκε συμπληρωματική συμφωνία σχετικά με την εφαρμογή της ρήτρας επαλήθευσης.

Το 2005, η διαχειριστική επιτροπή υψηλού επιπέδου του ΟΗΕ διεκδίκησε αποκλειστικό δικαίωμα ελέγχου των ελεγκτών του ΟΗΕ, παρά όσα περιγράφει ως πιέσεις από ορισμένους χορηγούς βοήθειας, συμπεριλαμβανομένης της Επιτροπής για κατάργηση της αρχής του ενιαίου ελέγχου.

Στις αρχές του 2008, ο Ελεγκτής του ΟΗΕ ζήτησε την αναστολή όλων των αποστολών επαλήθευσης έως ότου η ρήτρα επαλήθευσης, η οποία θεωρείται ότι αντίκειται στην ανεξαρτησία του ΟΗΕ, αποτελέσει αντικείμενο νέας διαπραγμάτευσης ή καταργηθεί. Η Επιτροπή απέρριψε το αίτημα.

Τον Απρίλιο του 2008, το ζήτημα των επαληθεύσεων ήταν το κύριο θέμα που συζητήθηκε στην πέμπτη ετήσια συνεδρίαση της ομάδας εργασίας της FAFA. Ο ΟΗΕ και η Επιτροπή συμφώνησαν να εκπονήσουν κοινούς όρους εντολής για αποστολές επαλήθευσης, οι οποίοι εγκρίθηκαν στην έκτη ετήσια συνεδρίαση της ομάδας εργασίας τον Απρίλιο του 2009.

43. Η Επιτροπή βασίζεται στις εργασίες των ελεγκτών του ΟΗΕ όταν είναι διαθέσιμες για εξέταση και λεπτομερή έλεγχο [24]. Οι ελεγχθείσες οικονομικές καταστάσεις του ΟΗΕ στο σύνολό τους είναι δημόσια διαθέσιμες. Εντούτοις, οι οικονομικές καταστάσεις των δράσεων που χρηματοδοτούνται από την Επιτροπή δεν ελέγχονται χωριστά.

44. Η Επιτροπή και ο ΟΗΕ κατέβαλαν προσπάθειες για να ξεπεράσουν τις διαφορές τους όσον αφορά τις επαληθεύσεις, αλλά η Επιτροπή αντιμετώπισε προβλήματα περιορισμένης πρόσβασης σε συστήματα και έγγραφα του ΟΗΕ (βλέπε πλαίσιο 6).

Πλαίσιο 6

Παραδειγματα περιορισμενησ προσβασησ τησ Επιτροπησ

Η αποστολή επαλήθευσης τον EuropeAid το 2007 σχετικά με τη στήριξη μιας οργάνωσης των Ηνωμένων Εθνών στις εκλογές στη Γουιάνα δεν είχε πρόσβαση στο λογιστικό σύστημα της οργάνωσης των Ηνωμένων Εθνών.

Η αποστολή επαλήθευσης τον EuropeAid το 2007 σχετικά με το πρόγραμμα μιας οργάνωσης των Ηνωμένων Εθνών δια την εξάλεψη της πολιομυελίτιδας δεν μπόρεσε να λάβει αντίγραφα εγγράφων.

Λόγω περιορισμών που επέβαλαν οι κεντρικές υπηρεσίες μιας οργάνωσης των Ηνωμένων Εθνών, η αποστολή επαλήθευσης της ΓΔ ECHO το 2008 σχετικά με σχέδια στην Ουγκάντα δεν μπόρεσε να επιλέξει εύλογο αριθμό πράξεων για έλεγχο, προκειμένου να καταλήξει σε γενικό συμπέρασμα σχετικά με την επιλεξιμότητα των εξόδων.

Το ελεγκτικο συνεδριο συναντα εμποδια κατ ατη διενεργεια δημοσιονομικων ελεγχων

45. Προκειμένου να εκτελέσει τον ετήσιο δημοσιονομικό έλεγχο των λογαριασμών της Επιτροπής, το Ελεγκτικό Συνέδριο ελέγχει την επιλεξιμότητα τυχαίου δείγματος πληρωμών [25]. Όσον αφορά τις πράξεις που σχετίζονται με τον ΟΗΕ, το Ελεγκτικό Συνέδριο ελέγχει αν η δαπάνη πραγματοποιήθηκε σύμφωνα με τους όρους της συμφωνίας που έχει συναφθεί με την Επιτροπή.

46. Η Επιτροπή εξασφάλισε ότι η ρήτρα επαλήθευσης της FAFA παρέχει στο Ελεγκτικό Συνέδριο την αναγκαία πρόσβαση σε πληροφορίες για την εκτέλεση των εν λόγω ελέγχων [26]. Η ρήτρα επαλήθευσης της FAFA ορίζει ότι οι Ευρωπαϊκές Κοινότητες, και επομένως και το Ελεγκτικό Συνέδριο, παρότι δεν αναφέρεται ρητά, μπορούν να διενεργήσουν επιτόπιους δημοσιονομικούς ελέγχους, και ότι ο ΟΗΕ θα παρέχει όλες τις συναφείς δημοσιονομικές πληροφορίες. Παρ’ όλα αυτά, το Ελεγκτικό Συνέδριο αντιμετώπισε ορισμένες δυσκολίες όσον αφορά την πρόσβαση σε πληροφορίες του ΟΗΕ (βλέπε πλαίσιο 7).

Πλαίσιο 7

Δυσκολια προσβασησ του ελεγκτικου συνεδριου σε πληροφοριεσ

Στις ετήσιες εκθέσεις του για το 2001 και το 2004, το Ελεγκτικό Συνέδριο περιγράφει τις δυσκολίες που αντιμετώπισε όσον αφορά την πρόσβαση σε δεδομένα οργανώσεων των Ηνωμένων Εθνών.

Στον έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου του 2007 σχετικά με τα ευρωπαϊκά ταμεία ανάπτυξης αναφέρεται ότι, από ένδεκα πληρωμές σε οργανώσεις των Ηνωμένων Εθνών, δύο πληρωμές δεν στάθηκε εφικτό να ελεγχθούν πλήρως επειδή το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν μπόρεσε να εξασφαλίσει τη σχετική τεκμηρίωση. Ο έλεγχος άλλων πληρωμών του ΟΗΕ εμποδίστηκε από την ανεπαρκή συνεργασία των οργανώσεων των Ηνωμένων Εθνών και κατέστη τελικά εφικτός μόνον με την παρέμβαση της Επιτροπής.

Στην ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου του 2007 για τον γενικό προϋπολογισμό αναφέρεται ότι για τρεις πληρωμές σε οργανώσεις των Ηνωμένων Εθνών ορισμένα από τα απαραίτητα έγγραφα δεν παρασχέθηκαν εγκαίρως από τις οικείες οργανώσεις.

Κεφαλαιο 4

Συμπερασματα και συστασεισ

47. Η ευρωπαϊκή κοινή αντίληψη για την ανάπτυξη δεσμεύει την ΕΕ να συντονίζει και να εναρμονίζει την παροχή βοήθειας σε στενή συνεργασία με τις οργανώσεις των Ηνωμένων Εθνών. Ο δημοσιονομικός κανονισμός του 2003 και η FAFA παρέχουν το πλαίσιο που επιτρέπει στην Επιτροπή να συμβάλλεται άμεσα με οργανώσεις των Ηνωμένων Εθνών. Η Επιτροπή παραμένει υπόλογη για τα καθήκοντα που μεταβιβάζονται σε οργανώσεις των Ηνωμένων Εθνών. Βάσει των ρυθμίσεων που προβλέπονται στο δημοσιονομικό κανονισμό και στη FAFA, ελέγχει, επομένως, αν οι δημοσιονομικές διαδικασίες του ΟΗΕ πληρούν τα διεθνή πρότυπα και επιδιώκει την επιβεβαίωση της πρακτικής λειτουργίας των συστημάτων αυτών και της επίτευξης των αποτελεσμάτων μέσω των εκθέσεων του ΟΗΕ, καθώς και μέσω των δικών της επαληθεύσεων και της επιτόπιας παρακολούθησης.

Αποφασεισ υλοποιησησ τησ βοηθειασ μεσω του ΟΗΕ

48. Η διαδικασία για τη λήψη απόφασης σχετικά με την υλοποίηση της βοήθειας μέσω του ΟΗΕ δεν καταδεικνύει ότι πρόκειται για την πλέον αποδοτική και αποτελεσματική εναλλακτική δυνατότητα. Για την αντιστάθμιση της μη διενέργειας διαγωνισμών, η Επιτροπή αναγνώρισε την αναγκαιότητα ύπαρξης έγκυρων διαδικασιών λήψης αποφάσεων κατά την επιλογή του εταίρου υλοποίησης της βοήθειας. Ωστόσο, οι στρατηγικές και νομικές απαιτήσεις δεν μετουσιώνονται επαρκώς σε πρακτικά κριτήρια για τη στήριξη της διαδικασίας λήψης αποφάσεων. Προτού αποφασίσει να συνεργαστεί με μια οργάνωση των Ηνωμένων Εθνών, η Επιτροπή δεν καταδεικνύει με πειστικό τρόπο ότι τα πλεονεκτήματα αντισταθμίζουν τα τυχόν μειονεκτήματα. Ούτε και η επιλογή της χρησιμοποίησης μιας οργάνωσης των Ηνωμένων Εθνών για την παροχή βοήθειας δεν υποστηρίζεται από επαρκή στοιχεία, ώστε να καταδεικνύεται ότι η συγκεκριμένη προσέγγιση είναι αποδοτικότερη και αποτελεσματικότερη σε σύγκριση με άλλους τρόπους παροχής βοήθειας.

Συσταση 1

Η Επιτροπή πρέπει να εκδώσει και να εξασφαλίσει την εφαρμογή πρακτικών κατευθυντήριων γραμμών για τη βελτίωση της διαδικασίας λήψης αποφάσεων όσον αφορά την επιλογή του διαύλου υλοποίησης του σχεδιαζόμενου καθήκοντος. Οι κατευθυντήριες γραμμές πρέπει να καταδεικνύουν με διαφανή, αντικειμενικό και συστηματικό τρόπο ότι η συγκεκριμένη επιλογή είναι πιο αποδοτική και πιο αποτελεσματική σε σύγκριση με άλλους μηχανισμούς παροχής βοήθειας.

Συστηματα παρακολουθησησ και ελεγχου τησ βοηθειασ που παρεχεται μεσω του ΟΗΕ

49. Οι ρυθμίσεις παρακολούθησης δεν παρέχουν επαρκείς πληροφορίες σχετικά με την εγκυρότητα των δημοσιονομικών διαδικασιών και την επίτευξη των στόχων. Οι εκθέσεις του ΟΗΕ δεν παρέχουν συστηματικά επαρκείς πληροφορίες σχετικά με τα επιτεύγματα των σχεδίων και, ενώ η παρακολούθηση από την Επιτροπή παρέχει συμπληρωματικά πληροφοριακά στοιχεία, η παρακολούθηση αυτή δεν επαρκεί για να αντισταθμίσει πλήρως τους περιορισμούς αυτούς. Η επιτροπή εξωτερικών ελεγκτών του ΟΗΕ αμφισβητεί συνεχώς το δικαίωμα της Επιτροπής να ελέγχει τις δαπάνες, και το Ελεγκτικό Συνέδριο αντιμετώπισε επίσης δυσκολίες στην πρόσβαση των πληροφοριών.

Συσταση 2

Η Επιτροπή πρέπει να συνεχίσει να διερευνά τις δυνατότητες αξιοποίησης του ελεγκτικού έργου που διενεργείται από τα όργανα του ΟΗΕ και να εξακολουθήσει να διασφαλίζει την εφαρμογή της FAFA ώστε τυχόν προβλήματα πρόσβασης σε πληροφορίες να επιλύονται ταχέως.

Συσταση 3

Για να ανταποκριθεί στο πρόγραμμα για την αποτελεσματικότητα της βοήθειας, η Επιτροπή πρέπει να διασφαλίσει ότι οι εκθέσεις του ΟΗΕ παρέχουν επαρκείς πληροφορίες σχετικά με τις επιδόσεις των σχεδίων και την επίτευξη των αποτελεσμάτων, συμπεριλαμβανομένης της επίτευξης πιο μακροπρόθεσμου αντικτύπου, ο οποίος δεν είναι μετρήσιμος εντός του ισχύοντος χρονοδιαγράμματος υποβολής εκθέσεων.

Συσταση 4

Η EuropeAid πρέπει να διασφαλίσει ότι η επιτόπια παρακολούθηση που διεξάγει παρέχει κατάλληλη κάλυψη των σχεδίων που υλοποιούνται μέσω οργανώσεων των Ηνωμένων Εθνών, ώστε να συμπληρώνονται και να επιβεβαιώνονται οι πληροφορίες για τα αποτελέσματα που αποκτώνται από τις εκθέσεις του ΟΗΕ.

Συσταση 5

Η Επιτροπή πρέπει να εξετάσει κατά πόσον μπορεί να αξιοποιήσει την πείρα της από τη συνεργασία της με έναν οργανισμό των Ηνωμένων Εθνών συνεισφέροντας με λιγότερο κατακερματισμένο τρόπο, λόγου χάρη σε επίπεδο χώρας, σε άλλες οργανώσεις των Ηνωμένων Εθνών με στόχο την έναρξη ενός παρόμοιου διαλόγου υψηλού επιπέδου για τη βελτίωση της επικέντρωσης των επιδόσεών τους στην επίτευξη στόχων.

Η παρoύσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 22ας Οκτωβρίου 2009.

Για τo Ελεγκτικό Συvέδριo

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Πρόεδρoς

[1] Αποφάσεις του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σχετικά με την απαλλαγή για την εκτέλεση του γενικού προϋπολογισμού της ΕΕ για τα οικονομικά έτη 2004, 2005, 2006 και 2007.

[2] Κανονισμός (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1605/2002 του Συμβουλίου, της 25ης Ιουνίου 2002, για τη θέσπιση του δημοσιονομικού κανονισμού που εφαρμόζεται στο γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΕΕ L 248 της 16.9.2002, σ. 1).

[3] Οι οργανώσεις των Ηνωμένων Εθνών μπορούν να διαχειρίζονται τα κεφάλαια της Επιτροπής σύμφωνα με τις διαδικασίες λογιστικής, ελέγχου, εσωτερικού ελέγχου και σύναψης συμβάσεών τους, εφόσον είναι σύμφωνες προς τα διεθνώς παραδεκτά πρότυπα (άρθρο 53δ, παράγραφος 1 του δημοσιονομικού κανονισμού και προοίμιο της FAFA).

[4] Το άρθρο 274 της Συνθήκης EK ορίζει ότι η Επιτροπή εκτελεί τον προϋπολογισμό με δική της ευθύνη. Το άρθρο 27 του δημοσιονομικού κανονισμού ορίζει ότι οι πιστώσεις του προϋπολογισμού χρησιμοποιούνται σύμφωνα με την αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης. Το άρθρο 165 του δημοσιονομικού κανονισμού ορίζει ότι η υλοποίηση των ενεργειών από τους διεθνείς οργανισμούς υπόκειται στον έλεγχο της Επιτροπής.

[5] Κανονισμός (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2342/2002 της Επιτροπής, της 23ης Δεκεμβρίου 2002, για τη θέσπιση των κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1605/2002 του Συμβουλίου, για τη θέσπιση του δημοσιονομικού κανονισμού που εφαρμόζεται στο γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΕΕ L 357 της 31.12.2002, σ. 1).

[6] Το δείγμα 52 συμβάσεων συνολικής αξίας 764 εκατομμυρίων ευρώ αντιπροσώπευε 7 % του συνολικού αριθμού των συμβάσεων (741) που συνάφθηκαν με τον ΟΗΕ το 2006 και το 2007, αποτελώντας το 33 % της συνολικής αξίας τους (2286 εκατομμύρια ευρώ).

[7] COM(2001) 231 της 2.5.2001 με τίτλο "Οικοδόμηση μιας αποτελεσματικής εταιρικής σχέσης με τα Ηνωμένα Έθνη στους τομείς της ανάπτυξης και των ανθρωπιστικών υποθέσεων". Στην επακόλουθη ανακοίνωση COM(2003) 526 της 10.9.2003 με τίτλο "Η Ευρωπαϊκή Ένωση και τα Ηνωμένα Έθνη: η επιλογή του πολυμερισμού" εξετάζεται με ποιον τρόπο το Συμβούλιο της ΕΕ, τα κράτη μέλη και η Επιτροπή μπορούν να καταστήσουν την ΕΕ πιο αποτελεσματική στη διαμόρφωση της πολιτικής του ΟΗΕ, αλλά δεν αναθεωρείται η στρατηγική που αφορά τη συνεργασία στους τομείς της ανάπτυξης και της ανθρωπιστικής βοήθειας. Οι δύο αυτές ανακοινώσεις συμπληρώνονται από συμφωνίες στρατηγικής εταιρικής σχέσης με ορισμένες οργανώσεις των Ηνωμένων Εθνών.

[8] Οι έξι τομείς προτεραιότητας ήταν οι εξής: i) εμπόριο και ανάπτυξη· ii) περιφερειακή ολοκλήρωση και συνεργασία· iii) μακροοικονομικές πολιτικές και στήριξη του κοινωνικού τομέα· iv) μεταφορές· v) επισιτιστική ασφάλεια και βιώσιμη αγροτική ανάπτυξη· vi) θεσμική ανάπτυξη.

[9] Οργανισμός Ηνωμένων Εθνών: Improving Lives - Results from the Partnership of the United Nations and the European Commission in 2007 (Βελτιώνοντας ζωές – Αποτελέσματα της εταιρικής σχέσης των Ηνωμένων Εθνών και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής το 2007).

[10] Γραφείο Συνεργασίας EuropeAid: Annual report 2008 on the EC’s development and external assistance policies and their implementation in 2007 (Ετήσια έκθεση για το 2008 σχετικά με τις πολιτικές ανάπτυξης και εξωτερικής βοήθειας της ΕΚ και την υλοποίησή τους το 2007).

[11] Το άρθρο 4, παράγραφος 1 της FAFA ορίζει ότι ένα σταθερό ποσοστό των άμεσων επιλέξιμων εξόδων, το οποίο δεν θα υπερβαίνει το 7 %, είναι επιλέξιμο για τη χρηματοδότηση των έμμεσων εξόδων των οργανώσεων των Ηνωμένων Εθνών. Τα έμμεσα έξοδα που χρηματοδοτούνται από την Επιτροπή δεν προσδιορίζονται χωριστά από τα δημοσιονομικά της συστήματα. Ωστόσο, λαμβάνοντας υπόψη ετήσια χρηματοδότηση άνω του 1 δισεκατομμυρίου ευρώ και ορισμένα σχέδια τα οποία δεν λαμβάνουν τη συνεισφορά του 7 % στα έμμεσα έξοδα, το Ελεγκτικό Συνέδριο εκτιμά ότι η συνολική ετήσια συνεισφορά στα έμμεσα έξοδα των οργανώσεων των Ηνωμένων Εθνών ανέρχεται σε περίπου 50 εκατομμύρια ευρώ.

[12] Η περίπτωση εξόδων στήριξης ύψους 60 % αφορούσε ένα σχέδιο επισιτιστικής βοήθειας, και τα έξοδα στήριξης περιλάμβαναν επιτόπου μεταφορές, αποθήκευση και φορτοεκφόρτωση. Η Επιτροπή θεώρησε ότι τα έξοδα στήριξης ήταν εξαιρετικά υψηλά, εν μέρει λόγω των επικρατουσών συνθηκών στο Νταρφούρ, αλλά και λόγω της ανάγκης απλούστευσης των πράξεων ώστε να είναι περισσότερο αποτελεσματικές από άποψη κόστους.

[13] Το άρθρο 165 του δημοσιονομικού κανονισμού ορίζει ότι η υλοποίηση των ενεργειών από τους διεθνείς οργανισμούς υπόκειται στον έλεγχο της Επιτροπής. Η ελεγκτική διαδικασία έχει είτε τη μορφή εκ των προτέρων έγκρισης είτε τη μορφή εκ των υστέρων ελέγχου είτε μεικτή μορφή.

[14] Η Επιτροπή καθόρισε κριτήρια αναφοράς για κάθε διαδικασία ως βάση για την εν λόγω αξιολόγηση.

[15] Άνω του 70 % των απαντήσεων της ΓΔ ECHO στα ερωτηματολόγια του Ελεγκτικού Συνεδρίου αναφέρουν ότι οι εκθέσεις του ΟΗΕ υποβάλλονται με καθυστέρηση.

[16] Το άρθρο 2 παράγραφος 6 της FAFA απαιτεί την υποβολή τελικής έκθεσης τρεις μήνες μετά τη λήξη της υλοποίησης της ανθρωπιστικής βοήθειας και έξι μήνες σε άλλες περιπτώσεις.

[17] Στο προοίμιο της FAFA ορίζεται: "Όλες οι δραστηριότητες που αναλαμβάνονται στο πλαίσιο της παρούσας είναι προσανατολισμένες προς την επίτευξη αποτελεσμάτων: ανθρωπιστικών, αναπτυξιακών ή άλλων. Η μετατόπιση σε προσανατολισμό προς τα αποτελέσματα πρέπει να συνοδεύεται από αντίστοιχη απομάκρυνση από την αποκλειστική εξέταση εισροών και δραστηριοτήτων". Ομοίως, οι κοινές κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με την υποβολή εκθέσεων στο πλαίσιο της FAFA, του Απριλίου του 2007, τονίζουν τη σημασία της επικέντρωσης στα αποτελέσματα, σύμφωνα με τις βασισμένες σε αποτελέσματα αρχές διαχείρισης του ΟΗΕ, ώστε η Επιτροπή να μπορεί να αξιολογεί κατά πόσον επιτεύχθηκαν οι στόχοι της δράσης.

[18] Στην ανακοίνωση COM(2001) 231 της 2.5.2001 με τίτλο "Οικοδόμηση μιας αποτελεσματικής εταιρικής σχέσης με τα Ηνωμένα Έθνη στους τομείς της ανάπτυξης και των ανθρωπιστικών υποθέσεων" αναφέρεται ότι πολλές δυσχέρειες, συμπεριλαμβανομένων της ανεπάρκειας των αναφορών, παρεμπόδισαν την ανάπτυξη μιας προσανατολισμένης στα προγράμματα μακροπρόθεσμης συνεργασίας.

[19] Ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 1999.

[20] Στην ανακοίνωση COM(2001) 231 της 2.5.2001 με τίτλο "Οικοδόμηση μιας αποτελεσματικής εταιρικής σχέσης με τα Ηνωμένα Έθνη στους τομείς της ανάπτυξης και των ανθρωπιστικών υποθέσεων" αναφέρεται ότι η Επιτροπή, στο παρόν στάδιο, δεν προτίθεται να προβεί σε κύριες συνεισφορές στον γενικό προϋπολογισμό των οργανώσεων των Ηνωμένων Εθνών, καθώς δεν θα υπήρχε προστιθέμενη αξία εάν η ΕΚ μετέφερε απλώς στις οργανώσεις των Ηνωμένων Εθνών ως "κύρια συνεισφορά" τους πόρους που της έχουν ανατεθεί από τα κράτη μέλη της.

[21] Ειδική έκθεση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου αριθ. 6/2008 σχετικά με τη βοήθεια αποκατάστασης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής μετά το τσουνάμι και τον τυφώνα Mitch (http://eca.europa.eu). Η Επιτροπή ενίσχυσε αργότερα τον ανεξάρτητο έλεγχο της ποιότητας προ της αποδοχής ολοκληρωμένων έργων.

[22] Για παράδειγμα, η επαλήθευση από τη ΓΔ ECHO το 2008 σχεδίων που υλοποίησε μια οργάνωση των Ηνωμένων Εθνών για τη στήριξη και την προστασία εσωτερικά εκτοπισθέντων στην Ουγκάντα περιελάμβανε την εξέταση της προόδου σε σχέση με δείκτες.

[23] Η ελεγκτική επιτροπή του Οργανισμού Ηνωμένων Εθνών απαρτίζεται από τρεις γενικούς ελεγκτές των κρατών μελών του ΟΗΕ και διενεργεί τον εξωτερικό έλεγχο των οικονομικών καταστάσεων των οργάνων του ΟΗΕ. Ρόλος της επιτροπής εξωτερικών ελεγκτών, η οποία περιλαμβάνει τα μέλη της ελεγκτικής επιτροπής, είναι να συντονίζει τους ελέγχους και να ανταλλάσσει πληροφορίες σχετικά με μεθόδους και πορίσματα.

[24] Διεθνές Ελεγκτικό Πρότυπο 600 για τη Χρησιμοποίηση των εργασιών άλλων ελεγκτών· Διεθνές Ελεγκτικό Πρότυπο 402 Προσέγγιση του ελέγχου για ελεγχόμενες μονάδες που χρησιμοποιούν εταιρείες παροχής υπηρεσιών· γνωμοδότηση αριθ. 2/2004 του Ελεγκτικού Συνεδρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων σχετικά με το πρότυπο του "ενιαίου ελέγχου" (single audit), (ΕΕ C 107 της 30.4.2004, σ.1).

[25] Βάσει του άρθρου 248 της Συνθήκης ΕK "το Ελεγκτικό Συνέδριο εγχειρίζει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο δήλωση που βεβαιώνει την ακρίβεια των λογαριασμών και τη νομιμότητα και κανονικότητα των σχετικών πράξεων".

[26] Το άρθρο 43, παράγραφος 4, στοιχείο η) των κανόνων εφαρμογής του δημοσιονομικού κανονισμού ορίζει ότι οι συμφωνίες που συνάπτονται με διεθνείς οργανισμούς πρέπει να περιλαμβάνουν διατάξεις που παρέχουν στο Ελεγκτικό Συνέδριο πρόσβαση στις πληροφορίες που απαιτούνται για την εκτέλεση των καθηκόντων του.

--------------------------------------------------