Βρυξέλλες, 14.1.2011

COM(2011) 2 τελικό

ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ

σχετικά με τα αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν, και τις ποιοτικές και ποσοτικές πτυχές της εφαρμογής του Ευρωπαϊκού Ταμείου Προσφύγων κατά την περίοδο 2005-2007

(η έκθεση υποβάλλεται σύμφωνα με το άρθρο 54 παρ. 5 της απόφασης αριθ. 573/2007/EΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 23ης Μαΐου 2007)

ΤΕΛΙΚΗ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ

Τελική αξιολόγηση του Ευρωπαϊκού Ταμείου Προσφύγων για την περίοδο 2005-2007

Εισαγωγή

Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσφύγων, που συστάθηκε το 2000 για την περίοδο 2000-2004, συνέχισε να υφίσταται και μετά την περίοδο αυτή δυνάμει της απόφασης 2004/904/ΕΚ του Συμβουλίου της 2ας Δεκεμβρίου 2004. Αν και η νέα περίοδος εφαρμογής προοριζόταν αρχικά να καλύψει την περίοδο 2005-2007, περιορίστηκε αργότερα μέχρι το 2007 ως αποτέλεσμα της καθιέρωσης νέας νομικής και χρηματοδοτικής βάσης επειδή αποτέλεσε μέρος του γενικού προγράμματος "Αλληλεγγύη και διαχείριση των μεταναστευτικών ροών", το οποίο περιέλαβε το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσφύγων και τρία ακόμα Ταμεία για το υπόλοιπο τμήμα της αρχικής περιόδου και πέραν αυτής.

Με βάση την πρώτη περίοδο εφαρμογής του Ταμείου (2000-2004), το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσφύγων για την περίοδο 2005-2010 εξακολουθεί "να υποστηρίζει και να ενθαρρύνει τις προσπάθειες των κρατών μελών για την υποδοχή των προσφύγων και των εκτοπισθέντων και την αντιμετώπιση των συνεπειών της υποδοχής αυτής, σύμφωνα με την κοινοτική νομοθεσία που ισχύει στους συγκεκριμένους τομείς". Το Ταμείο σχεδιάστηκε ως μέσο δίκαιης κατανομής των πόρων, ανάλογης με το βάρος που αναλαμβάνει κάθε κράτος μέλος ως απόρροια των προσπαθειών που καταβάλλει για την υποδοχή των προσφύγων και των εκτοπισθέντων.

Οι ομάδες-στόχοι των δράσεων του Ταμείου είναι οι εξής:

- - υπήκοοι τρίτης χώρας ή ανιθαγενείς στους οποίους έχει αναγνωρισθεί το καθεστώς που καθορίζεται από τη σύμβαση της Γενεύης, και οι οποίοι έχουν γίνει δεκτοί να διαμένουν ως πρόσφυγες σε ένα από τα κράτη μέλη,

- - υπήκοοι τρίτης χώρας ή ανιθαγενείς στους οποίους χορηγείται κάποιας μορφής επικουρική προστασία σε κράτος μέλος σύμφωνα με την ισχύουσα ευρωπαϊκή νομοθεσία,

- - υπήκοοι τρίτης χώρας ή ανιθαγενείς, οι οποίοι έχουν ζητήσει να τους χορηγηθεί κάποια από τις μορφές προστασίας που αναφέρονται ανωτέρω,

- - υπήκοοι τρίτης χώρας ή ανιθαγενείς, οι οποίοι απολαύουν καθεστώτος προσωρινής προστασίας σε κράτος μέλος, σύμφωνα με την ισχύουσα ευρωπαϊκή νομοθεσία.

Οι δράσεις που υποστηρίζει το Ταμείο αφορούν ένα ή περισσότερους από τους ακόλουθους τομείς:

- τους όρους υποδοχής και τις διαδικασίες ασύλου

- την ένταξη των αναφερομένων στις ομάδες-στόχους προσώπων, των οποίων η παραμονή στο κράτος μέλος έχει διαρκή και σταθερό χαρακτήρα,

- την εκούσια επιστροφή των αναφερομένων στις ομάδες-στόχους προσώπων, υπό την προϋπόθεση ότι τα συγκεκριμένα πρόσωπα δεν έχουν αποκτήσει νέα υπηκοότητα και δεν έχουν εγκαταλείψει την επικράτεια του κράτους μέλους.

Οι δράσεις που υποστηρίζει το Ταμείο προάγουν ιδιαίτερα την εφαρμογή των διατάξεων της σχετικής ισχύουσας και μελλοντικής ευρωπαϊκής νομοθεσίας στον τομέα του κοινού ευρωπαϊκού καθεστώτος για το άσυλο. Επιπλέον, λαμβάνουν υπόψη την ιδιαίτερη κατάσταση των ευάλωτων προσώπων, όπως οι ανήλικοι, οι ηλικιωμένοι, θύματα βασανιστηρίων ή βιασμού ή άλλης σοβαρής μορφής ψυχολογικής, σωματικής ή σεξουαλικής βίας, κλπ.

Στα κράτη μέλη χορηγήθηκε το 93% των πιστώσεων του προϋπολογισμού για τη διεξαγωγή εθνικών προγραμμάτων συγχρηματοδοτούμενων από την Ένωση και εκτελούμενων υπό κοινή διαχείριση. Το υπόλοιπο, δηλ. το 7% των πιστώσεων διατέθηκε για κοινοτικές δράσεις εκτελούμενες απευθείας από την Επιτροπή για τη χρηματοδότηση διεθνικών δράσεων που παρουσιάζουν ενδιαφέρον για την Ευρωπαϊκή Ένωση ως σύνολο στον τομέα της πολιτικής ασύλου και μέτρων λαμβανόμενων υπέρ προσφύγων και εκτοπισθέντων.

Στη λειτουργία του Ταμείου συμμετείχαν όλα τα κράτη μέλη της Ένωσης πλην της Δανίας, σύμφωνα με το πρωτόκολλο για τη θέση της Δανίας που είναι προσαρτημένο στη συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Η Βουλγαρία και η Ρουμανία που προσχώρησαν στην Ευρωπαϊκή Ένωση την 1η Ιανουαρίου 2007 συμμετείχαν μόνο κατά το τελευταίο έτος 2007.

Μετά την ολοκλήρωση των προγραμμάτων την περίοδο 2005-2007, κάθε κράτος μέλος υπέβαλε έκθεση αξιολόγησης ως προς τα αποτελέσματα και τον αντίκτυπο των συγχρηματοδοτούμενων από το Ταμείο δράσεων. Σε όλα τα κράτη μέλη η αξιολόγηση διενεργήθηκε στο επίπεδο των χρηματοδοτούμενων σχεδίων και κάλυπτε το σύνολό τους ή – όπου υπήρχε μεγάλος αριθμός σχεδίων – ένα αντιπροσωπευτικό δείγμα τους. Επειδή τα περισσότερα κράτη μέλη προσέφυγαν σε εξωτερικές υπηρεσίες αξιολόγησης, οι εθνικές εκθέσεις αξιολόγησης παρέχουν δίκαιη και ανεξάρτητη άποψη των επιτευγμάτων των προγραμμάτων και των ενδεχόμενων ελλείψεών τους.

Η παρούσα έκθεση αξιολόγησης βασίζεται στα στοιχεία που υπέβαλαν τα κράτη μέλη όσον αφορά την εφαρμογή των εθνικών προγραμμάτων. Επίσης, βασίζεται σε επιπλέον δεδομένα και πληροφορίες που ευρίσκονται στη διάθεση της Επιτροπής. Πρέπει να τονιστεί ότι τα αριθμητικά δεδομένα που χρησιμοποιούνται στην παρούσα έκθεση αξιολόγησης αποτελούν μέσες τιμές που δεν αντιπροσωπεύουν πάντοτε τις παρεκκλίσεις από την τάση. Όπου αυτό είναι δυνατό, σημειώνονται οι διαφορές ή οι παρεκκλίσεις από τα μέσα αποτελέσματα.

εκτελεση του προϋπολογισμού του ταμείου από 2005 έως 2007

Η ακόλουθη συνοπτική περιγραφή της εκτέλεσης του προϋπολογισμού στηρίζεται σε κονδύλια ανάληψης υποχρεώσεων δεδομένου ότι δεν έχουν ολοκληρωθεί όλες οι πράξεις πληρωμών.

Εθνικά προγράμματα

Σύνθεση του προϋπολογισμού

Οι πιστώσεις του προϋπολογισμού από το Ταμείο για τα εθνικά προγράμματα ανήλθαν σε 43 200 593 ευρώ το 2005, 46 288 323 ευρώ το 2006, και 63 302 688 το 2007. Τα ποσά που αναλήφθηκαν ως υποχρεώσεις για τα προγράμματα, όπως αυτά είχαν εγκριθεί από την Επιτροπή, ήσαν 43 169 204 ευρώ το 2005, 45 200 066 ευρώ το 2006 και 63 302 688 ευρώ το 2007 (όλα τα αριθμητικά στοιχεία είναι στρογγυλοποιημένα). Χρησιμοποιήθηκαν σχεδόν όλοι οι δημοσιονομικοί πόροι που ήσαν διαθέσιμοι για εθνικά προγράμματα. Η μικρή διαφορά μεταξύ των πιστώσεων του προϋπολογισμού και των χρησιμοποιηθέντων ποσών οφείλεται στο γεγονός ότι, το 2005, η Σλοβακική Δημοκρατία δεν έκανε χρήση μικρού μέρους των πιστώσεων που είχαν διατεθεί, όπως συνέβη και για την Ιρλανδία και το Ηνωμένο Βασίλειο κατά το έτος 2006.

Το συνολικό κόστος όλων των πράξεων που χρηματοδοτήθηκαν μέσω των εθνικών προγραμμάτων κατά την περίοδο 2005-2007 ανήλθε σε 300 εκατ. ευρώ περίπου. Η συμμετοχή του Ταμείου ήταν ελαφρά μεγαλύτερη από το ήμισυ του ποσού αυτού[1]. Επιπλέον πόροι διατέθηκαν από τους εθνικούς προϋπολογισμούς και από τους δικαιούχους.

Πίνακας 1 – Συνολικό κόστος των προγραμμάτων του ΕΤΠ και πηγές χρηματοδότησης, 2005-2007

Σε επίπεδο ΕΕ

(Ενοποίηση των χρηματοοικονομικών σχεδίων των εθνικών προγραμμάτων όλων των κρατών μελών)

Πηγή χρηματοδότησης | Ποσά σε ευρώ | % |

Πιστώσεις Ευρωπαϊκού Ταμείου Προσφύγων | A | 151 671 959.34 | 51,1 % |

Κρατικές πιστώσεις | B | 88 331 906.23 | 29,8 % |

Πιστώσεις από περιφέρειες | C | 10 360 468.64 | 3,5 % |

Πιστώσεις από τοπικές αρχές | D | 16 295 722.46 | 5,5 % |

Εθνικές δημόσιες πιστώσεις | B+Γ+Δ | 114 988 097.33 | 38,7 % |

Σύνολο δημοσίων πιστώσεων | A+ B+Γ+Δ | 266 660 056.67 | 89,9 % |

Ιδιωτικές πιστώσεις | E | 30 125 122.27 | 10,1 % |

Συνολικό κόστος | A+B+Γ+Δ+E | 296 785 178.94 | 100 % |

[pic]

Κατανομή της χρηματοδότησης του ΕΤΠ μεταξύ κρατών μελών και μεταξύ δράσεων

Η Επιτροπή χορήγησε τα κονδύλια που ήσαν διαθέσιμα για εθνικά προγράμματα στα κράτη μέλη σύμφωνα με κλείδα κατανομής που ορίστηκε στην απόφαση του Συμβουλίου για τη σύσταση του Ευρωπαϊκού Ταμείου για τους Πρόσφυγες. Η κλείδα αυτή στηρίζεται στον αριθμό των προσώπων των ομάδων στόχων του Ταμείου με τον εφαρμοζόμενο συντελεστή στάθμισης. Το Ταμείο στηρίζεται στην απτή έκφραση της αρχής της αλληλεγγύης και της κατανομής των βαρών.

Όπως φαίνεται στο σχήμα 1 πιο κάτω, το Ηνωμένο Βασίλειο, η Γερμανία και η Γαλλία ήσαν οι τρεις κύριοι δικαιούχοι του Ταμείου κατά την περίοδο 2005-2007, και τα μερίδιά τους κυμάνθηκαν από περίπου 12% (Γαλλία) σε 17% (Ηνωμένο Βασίλειο). Ακολούθησαν η Σουηδία και η Αυστρία (7,7% η κάθε μία) και οι Κάτω Χώρες (5,4%). Τα τρία μεγαλύτερα δικαιούχα κράτη μέλη ήσαν τα ίδια και κατά την προηγούμενη περίοδο προγραμματισμού (2000-2004) και με την ίδια σειρά, ενώ η σειρά των υπόλοιπων κρατών μελών μπορεί να αλλάζει από έτος σε έτος, ανάλογα κυρίως με τις μεταναστευτικές ροές κάθε συγκεκριμένου έτους.

Σχήμα 1 – Κατανομή της χρηματοδότησης του ΕΤΠ μεταξύ κρατών μελών (EU26) 2005-2007

[pic]

Από τα κράτη μέλη που προσχώρησαν στην ΕΕ το 2004 και το 2007, τα κύρια δικαιούχα κράτη μέλη κατά την περίοδο 2005-2007 ήσαν η Τσεχική Δημοκρατία, η Πολωνία και η Σλοβακία, ακολουθούμενες από την Ουγγαρία. Το 2004, πρώτο έτος εφαρμογής στα νέα κράτη μέλη, η Ουγγαρία ήταν ο μεγαλύτερος δικαιούχος, προηγούμενη της Πολωνίας και της Σλοβακίας. Εντούτοις η Τσεχική Δημοκρατία αποφάσισε να μη συμμετάσχει στην εφαρμογή του Ταμείου το 2004.

Σε σύγκριση με την προηγούμενη περίοδο προγραμματισμού (2000-2004), η περίοδος 2005-2007 εμφανίζει σημαντικές αλλαγές ως προς την κατανομή της χρηματοδότησης του ΕΤΠ σε τρεις δράσεις (Υποδοχή και διαδικασίες ασύλου, ένταξη, και εκούσια επιστροφή), όπως έχουν προγραμματιστεί από τα κράτη μέλη (βλ. σχήμα 2). Υπήρξε μείωση ως προς την κατανομή στον πρώτο τομέα (από 46% σε 41%), μικρή μείωση ως προς την κατανομή στο δεύτερο τομέα, και σχετικά μεγάλη αύξηση ως προς την κατανομή στον τρίτο τομέα (από 22% σε 28%). Αν και η εκούσια επιστροφή ήταν ο μικρότερος από τους τρεις τομείς, και, εκτός αυτού, η εφαρμογή του ήταν η δυσκολότερη από τις υπόλοιπες, υπήρξε μεγαλύτερη επικέντρωση της προσοχής των κρατών μελών στις στρατηγικές σχετικές με τον τομέα αυτόν. Η τάση αυτή αφορά την κατανομή κάθε τομέα και όχι το ποσό. Ως εκ τούτου, τα κράτη μέλη δεν μείωσαν τον προϋπολογισμό τους ως προς την υποδοχή ή την ένταξη – αντίθετα, αύξησαν σημαντικά τα ποσά που χορηγούνται στην εκούσια επιστροφή.

Σχήμα 2 – Κατανομή της χρηματοδότησης σε επίπεδο ΕΕ ανά δράση (στρογγυλοποιημένα στοιχεία)

[pic]

Υπήρξαν σημαντικές διαφορές μεταξύ των κρατών μελών ως προς την κατανομή σε κάθε τομέα, ανάλογες προς την κατάσταση και τη στρατηγική κάθε κράτους μέλους, όπως εμφαίνεται στον πίνακα 2 πιο κάτω.

Ενώ τα περισσότερα κράτη μέλη αφιέρωσαν σημαντικά ποσά της χρηματοδότησης για τη βελτίωση των όρων υποδοχής των αιτούντων άσυλο και για τις διαδικασίες ασύλου, σε μερικά κράτη μέλη με συγκριτικά μεγάλη ροή αιτούντων άσυλο (Κύπρος, Γαλλία, Ελλάδα, Ιταλία και ιδίως Μάλτα) σημειώθηκαν κατανομές μεγαλύτερες από τον μέσο όρο. Ομοίως, σε πολλά από τα κράτη μέλη που προσχώρησαν στην ΕΕ το 2004 διοχετεύτηκαν συγκριτικά μεγάλα ποσά του ΕΤΠ για την αναβάθμιση των εγκαταστάσεων υποδοχής των αιτούντων άσυλο και τις διαδικασίες ασύλου ώστε να επιτευχθούν οι προδιαγραφές που απαιτούνται από την ισχύουσα ενωσιακή νομοθεσία. Αν και τα ποσά που χορηγήθηκαν σε δράσεις οι οποίες έχουν στόχο την ένταξη προσφύγων και προσώπων που απολαύουν άλλης μορφής διεθνούς προστασίας δεν σημείωσαν κατά γενικό κανόνα τόσο μεγάλες διαφορές, εντούτοις έλαβαν σαφή έμφαση σε μερικά εθνικά προγράμματα (Φινλανδία και Ιρλανδία).

Δράσεις για εκούσια επιστροφή, οι οποίες αναλήφθηκαν από μερικά μόνο κράτη μέλη κατά την πρώτη περίοδο προγραμματισμού του Ευρωπαϊκού Ταμείου Προσφύγων (2000-2004), αποτέλεσαν κοινό στοιχείο στα προγράμματα όλων, πλην τριών, κρατών μελών κατά τη δεύτερη περίοδο προγραμματισμού. Στο Ηνωμένο Βασίλειο μάλιστα ένα μεγάλο και επιτυχές σχέδιο απορρόφησε σχεδόν ολόκληρο το μερίδιο των πιστώσεων.

Έτσι δημιουργήθηκε η δυνατότητα για πιο ισόρροπη προσέγγιση που περιέλαβε την καλύτερη υποδοχή των αιτούντων άσυλο, την ένταξη εκείνων στους οποίους είχε χορηγηθεί καθεστώς προστασίας, και τέλος την δημιουργία καλύτερων προοπτικών επανένταξης στην χώρα καταγωγής για εκείνους των οποίων η αίτηση είχε απορριφθεί.

Περισσότερες πληροφορίες παρέχονται σε επόμενα κεφάλαια της παρούσας έκθεσης.

Πίνακας 2 - Κατανομή της χρηματοδότησης του ΕΤΠ σε επίπεδο κρατών μελών ανά δράση (2005-2007)

(Βλ. σχήμα 2 ανωτέρω για τον ορισμό των δράσεων A, B και Γ)

[pic]

Κοινοτικές δράσεις

Οι κοινοτικές δράσεις εφαρμόστηκαν με τρία ετήσια προγράμματα εργασίας της Επιτροπής που είχαν ως αναφορά έγγραφα πολιτικής – συγκεκριμένα, το Πρόγραμμα της Χάγης και την ανακοίνωση για την ενίσχυση της πρακτικής συνεργασίας (COM(2006)67 τελικό). Τα προγράμματα εργασίας πρόβλεπαν τη συγχρηματοδότηση μέτρων για τη σύσταση διαρθρώσεων που θα συγκεντρώσουν τις εθνικές υπηρεσίες ασύλου, με σκοπό τη διευκόλυνση της πρακτικής συνεργασίας προς επίτευξη τριών βασικών στόχων: την καθιέρωση μιας ενιαίας διαδικασίας για ολόκληρη την Ένωση, την κοινή συγκέντρωση, αξιολόγηση και χρησιμοποίηση πληροφοριών της χώρας καταγωγής, και τρόπους με τους οποίους τα κράτη μέλη θα μπορούσαν να συνεργαστούν στενότερα ώστε να αντιμετωπίζουν εξαιρετικές πιέσεις των καθεστώτων ασύλου ή των ικανοτήτων υποδοχής που απορρέουν από παράγοντες τύπου γεωγραφικής θέσης.

Τα επιλεγέντα σχέδια επικεντρώθηκαν γενικά στην εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας, στις χρηστές πρακτικές και τη σύσταση διεθνικών δικτύων συνεργασίας. Οι φορείς εκτέλεσης των περισσότερων σχεδίων ήσαν μη κυβερνητικές οργανώσεις, και οι ομάδες-στόχοι ήσαν νέοι, ευάλωτα πρόσωπα και πρόσωπα που είχαν επανεγκατασταθεί. Τα σχέδια χαρακτηρίζονταν από καινοτόμους πτυχές ως προς το περιεχόμενο, την ομάδα-στόχο και την εταιρική σχέση. Στον πίνακα 3 κατωτέρω εμφαίνονται συνοπτικά τα επιλεγέντα σχέδια και ο δημοσιονομικός τους αντίκτυπος.

Πίνακας 3 – Κοινοτικές δράσεις του ΕΤΠ κατά τα έτη 2005, 2006 και 2007

Αριθμός επιλεγέντων σχεδίων και δημοσιονομικός αντίκτυπος

Κοινοτικές δράσεις του ΕΤΠ |

Έτος | Σύνολο διαθέσιμου προϋπολο-γισμού (για επιχορήγηση) € | Αριθμός προτά-σεων που υποβλή-θηκαν | Αριθμός προτάσεων που χρηματο-δοτήθηκαν | Για επιλεγέντα σχέδια | Ποσοστό εκτέλεσης προϋπο-λογισμού |

Ποσοστό προτάσεων που επελέγησαν από το σύνολο των υποβληθεισών | Σύνολο επιλέξιμων δαπανών € | Συμβολή ΕΤΠ € | Συγχρη-ματοδό-τηση % |

2005 | 2 250 000 | 26 | 8 | 31% | 2 067 66 | 1 576 038 | 76% | 70% |

2006 | 3 144 067 | 18 | 10 | 56% | 2 685 093 | 1 820 310 | 68% | 58% |

2007 | 4 204 996 | 35 | 17 | 49% | 5 278 476 | 4 150 101 | 78% | 99% |

Το ύψος των υποχρεώσεων που δεν αναλήφθηκαν οφείλεται στην ανεπαρκή ποιότητα των προτάσεων. Είχε αποφασιστεί να μην επιλεγούν σχέδια που δεν ανταποκρίνονταν σε ορισμένο επίπεδο τεχνικής ποιότητας, και ως εκ τούτου μερικές πιστώσεις δεν χρησιμοποιήθηκαν εγκαίρως.

Υπάρχει ακόμα περιθώριο για αποτελεσματικότερη χρησιμοποίηση των κοινοτικών δράσεων. Για παράδειγμα, θα πρέπει να βελτιωθούν οι μηχανισμοί συγκέντρωσης και διάδοσης πληροφοριών ως προς τις κοινοτικές δράσεις τόσο εντός των υπηρεσιών της Επιτροπής που χειρίζονται το Ταμείο όσο και στις αρμόδιες αρχές σε κάθε κράτος μέλος. Επίσης, θα πρέπει να καθιερωθεί καλύτερη σύνδεση μεταξύ των κοινοτικών δράσεων και των εθνικών προγραμμάτων.

Παράλληλα προς τις επιχορηγήσεις που περιγράφονται πιο πάνω, η Επιτροπή χρησιμοποίησε κάποιους πόρους για δημόσιες συμβάσεις, όπως για μελέτη σκοπιμότητας σχετικά με την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Υποστήριξης για το Άσυλο (138 800 ευρώ) το 2007.

2. Εφαρμογη των εθνικων προγραμματων από το 2005 εωσ το 2007

2.2 Εφαρμογή των στρατηγικών κατευθυντήριων γραμμών της Επιτροπής

Τα εθνικά προγράμματα των κρατών μελών πρέπει να συνάδουν με τις στρατηγικές κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής. Οι κατευθυντήριες γραμμές, που περιλαμβάνουν πέντε προτεραιότητες, παρείχαν το πλαίσιο για την εφαρμογή σύμφωνα με ορισμένους στόχους που έχουν καθοριστεί σε ευρωπαϊκό επίπεδο αλλά δεν περιόρισαν την επιλεξιμότητα των μέτρων που προβλέφθηκαν από τα κράτη μέλη εφόσον συμμορφώνονταν με τη νομική βάση του Ευρωπαϊκού Ταμείου Προσφύγων. Ακολουθεί η αξιολόγηση της εφαρμογής των κατευθυντήριων γραμμών κατά την λήξη του προγράμματος.

- Προτεραιότητα 1: Εφαρμογή των αρχών και των μέτρων που προβλέπονται στο κοινοτικό κεκτημένο στους τομείς του ασύλου, συμπεριλαμβανομένων αυτών που αφορούν τους στόχους της κοινωνικής ένταξης

Σκοπός της προτεραιότητας 1 ήταν να στηρίξει την εφαρμογή του κοινοτικού κεκτημένου στην πολιτική για το άσυλο με μέτρα και σχέδια που χρηματοδοτεί το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσφύγων. Η προτεραιότητα εφαρμόστηκε σε όλα τα κράτη μέλη χωρίς εξαίρεση.

- Προτεραιότητα 2: προετοιμασία της εφαρμογής των αρχών και των μέτρων που προβλέπονται στην οδηγία του Συμβουλίου για τη θέσπιση ελάχιστων απαιτήσεων στις διαδικασίες των κρατών μελών για την αναγνώριση και την άρση του καθεστώτος προσφύγων.

Η προτεραιότητα 2 εφαρμόστηκε σε σημαντικό βαθμό σε όλα τα κράτη μέλη, εκτός από το Λουξεμβούργο και το Ηνωμένο Βασίλειο. Σημαντικό θέμα ως προς την εφαρμογή της προτεραιότητας 2 ήταν η νομική βοήθεια που παρέχεται στους αιτούντες άσυλο, που ήταν μία από τις βασικές κατηγορίες πράξεων που χρηματοδοτήθηκαν ως μέρος της δράσης "Όροι υποδοχής και διαδικασίες ασύλου".

- Προτεραιότητα 3: εφαρμογή δράσεων που αποσκοπούν στη βελτίωση της ποιότητας των διαδικασιών για την εξέταση των αιτήσεων για διεθνή προστασία στα κράτη μέλη.

Η προτεραιότητα 3 εφαρμόστηκε σε όλα τα κράτη μέλη, πλην Γαλλίας, Γερμανίας, Ελλάδας, Ουγγαρίας, Ιρλανδίας, Λουξεμβούργου, Μάλτας και Πορτογαλίας. Τα διάφορα σχέδια προσέγγισαν την εφαρμογή της προτεραιότητας από διάφορες γωνίες: βελτίωση των διαδικασιών, αλλαγή των μεθόδων εργασίας των αρχών που εμπλέκονται σε αυτές, διεξαγωγή έρευνας για να εντοπιστούν πιέσεις στο σύστημα χορήγησης ασύλου, αγορά εξοπλισμού (π.χ. συστήματα μηχανογράφησης) που συμβάλλουν στη βελτίωση της ποιότητας των διαδικασιών, κλπ.).

- Προτεραιότητα 4: εφαρμογή μέτρων για τους αιτούντες άσυλο, τους πρόσφυγες ή τους δικαιούχους προσωρινής προστασίας και τους ανήλικους, τηρώντας την αρχή των συμφερόντων του παιδιού.

Δέκα κράτη μέλη (Βουλγαρία, Κύπρος, Φινλανδία, Γαλλία, Γερμανία, Ελλάδα, Λουξεμβούργο, Μάλτα, Σλοβενία και Ισπανία) είχαν σχέδια αποκλειστικά αφιερωμένα σε ανήλικους, και τέσσαρα κράτη μέλη (Βέλγιο, Ουγγαρία, Πολωνία και Σλοβακία) είχαν διάφορα σχέδια που απευθύνονταν σε αιτούντες άσυλο ή πρόσφυγες, με ιδιαίτερη προσοχή στα παιδιά. Η Γερμανία, η Ελλάδα και η Ιρλανδία έδωσαν κάποια έμφαση μόνο στην προτεραιότητα αυτή.

- Προτεραιότητα 5: για κράτη μέλη που έχουν θεσπίσει ή είναι πρόθυμα να θεσπίσουν προγράμματα επανεγκατάστασης, δράσεις που αποσκοπούν, μεταξύ άλλων, στην υποδοχή και τον προσανατολισμό προσώπων που έχουν γίνει δεκτά στα κράτη μέλη στο πλαίσιο αυτών των προγραμμάτων, και στη διαχείριση τέτοιου είδους προγραμμάτων.

Μόνο τρία κράτη μέλη ασχολήθηκαν με την προτεραιότητα 5: Φινλανδία (ένταξη προσώπων που επανεγκαθίστανται στο πλαίσιο του προγράμματος επανεγκατάστασης της UNHCR), Πορτογαλία (μετακίνηση δώδεκα προσφύγων που προέρχονταν από τη Μάλτα) και Ισπανία (ενδελεχείς αναλύσεις των διαδικασιών επανεγκατάστασης).

2.2 Βασικά δεδομένα

Γενικά, τα εθνικά προγράμματα εφαρμόστηκαν με ανοιχτές προσκλήσεις υποβολής προτάσεων (στα περισσότερα κράτη μέλη διοργανώθηκε μία πρόσκληση για κάθε έτος) που συγκέντρωσε το εντυπωσιακό αποτέλεσμα 2.492 προτάσεων συνολικά. Εξ αυτών επελέγησαν και έτυχαν χρηματοδότησης 1.403. Ο συνολικός αριθμός των σχεδίων που χρηματοδοτήθηκαν σε κάθε κράτος μέλος κυμάνθηκε από 1 στη Ρουμανία και 6 στη Βουλγαρία (επειδή συμμετείχαν στο Ταμείο μόνο από το 2007) έως 441 στη Γερμανία.

Ο μέσος αριθμός σχεδίων που χρηματοδοτήθηκαν κατ’ έτος (467 στην ΕΕ) ήταν υψηλότερος απ’ ό,τι κατά τις προηγούμενες περιόδους προγραμματισμού (410 κατά την περίοδο 2000-2004), αλλά η αύξηση του αριθμού των σχεδίων είναι μικρότερη από την αύξηση των πιστώσεων του προϋπολογισμού. Έτσι κατά την περίοδο 2005-2007 υπήρξαν κατά μέσο όρο πολλά συγκριτικά μικρότερα σχέδια: η μέση συμμετοχή της ΕΕ ανήλθε σε 108.000 ευρώ περίπου ανά σχέδιο.

Οι περισσότεροι δικαιούχοι σχεδίων ήσαν μη κυβερνητικές οργανώσεις και τοπικές αρχές (το 82% του συνόλου των σχεδίων). Σημαντικοί δικαιούχοι ήσαν επίσης κρατικές αρχές (9% του συνόλου των σχεδίων), ιδίως σε εκείνα τα κράτη μέλη στα οποία το Ταμείο ενίσχυσε την αναβάθμιση διαρθρώσεων υπό την αιγίδα του Κράτους, όπως κέντρα υποδοχής για τους αιτούντες άσυλο. Από τις υπόλοιπες κατηγορίες δικαιούχων, σημαντικότερος ήταν ο Διεθνής Οργανισμός Μετανάστευσης, που έλαβε χρηματοδότηση από εθνικά προγράμματα σε 15 κράτη μέλη και για σύνολο 31 σχεδίων.

Η νομική βάση του Ευρωπαϊκού Ταμείου Προσφύγων για την περίοδο 2005-2007 επέφερε δύο σημαντικές αλλαγές όσον αφορά τα χαρακτηριστικά των επιλέξιμων για ενίσχυση σχεδίων, συγκεκριμένα τη δυνατότητα να ενισχυθούν πολυετή σχέδια και τη δυνατότητα να χρηματοδοτηθούν σχέδια που καλύπτουν περισσότερες από μία δράσεις. Εννέα κράτη μέλη (Βέλγιο, Εσθονία, Γερμανία, Ουγγαρία, Ιρλανδία, Κάτω Χώρες, Σλοβενία, Σουηδία και Ηνωμένο Βασίλειο) ενίσχυσαν πολυετή σχέδια, και δέκα (Βέλγιο, Εσθονία, Φινλανδία, Γερμανία, Ουγγαρία, Ιρλανδία, Ιταλία, Λετονία, Μάλτα και Πολωνία) χρηματοδότησαν σχέδια που κάλυπταν πολλές δράσεις. Η Ιταλία, ειδικότερα, έκανε πλήρη χρήση της δυνατότητας να χρηματοδοτήσει σχέδια που καλύπτουν πολλές δράσεις, και σχεδόν όλα τα σχέδια κάλυπταν τόσο τη βελτίωση των όρων υποδοχής των αιτούντων άσυλο όσο και την ένταξη των προσφύγων σε επίπεδο τοπικής αυτοδιοίκησης. Η Γερμανία διακρίνεται και ως προς τις δύο απόψεις, αφενός με το 1/3 του συνόλου των σχεδίων να είναι πολυετή και σχεδόν τα 2/3 του συνόλου των σχεδίων να καλύπτουν περισσότερες από μία δράσεις, και αφετέρου το 45% του συνόλου των γερμανικών σχεδίων να καλύπτουν και τις τρεις δράσεις που είναι επιλέξιμες στο πλαίσιο του Ταμείου.

Αντί να περιορίζονται σε μία μόνο δραστηριότητα, πολλά σχέδια συχνά περιλαμβάνουν πολλές δραστηριότητες (στο εξής "πράξεις"), στο πλαίσιο της ίδιας δράσης ή περισσότερων της μίας δράσεων. Ως εκ τούτου, ο συνολικός αριθμός των δράσεων που χρηματοδοτήθηκαν (3 259) υπερέβη σημαντικά τον αριθμό των σχεδίων. Στα επόμενα κεφάλαια, η ανάλυση της εφαρμογής κάθε μίας από τις τρεις δράσεις βασίζεται στην λεπτομερή εφαρμογή αυτών των δράσεων, όπως αυτές αναφέρθηκαν στις εκθέσεις εφαρμογής που υποβλήθηκαν από τους δικαιούχους του σχεδίου κατά την ολοκλήρωσή του.

2.3 Εφαρμογή της δράσης "Όροι υποδοχής και διαδικασίες χορήγησης ασύλου"

Από τις τρεις επιλέξιμες για ενίσχυση δράσεις, η δράση "Όροι υποδοχής και διαδικασίες χορήγησης ασύλου" ήταν η πλέον σημαντική από άποψη αριθμού πράξεων που χρηματοδοτήθηκαν. Κάλυψε ευρύ φάσμα θεμάτων που εμπίπτουν σε οκτώ ευρείες κατηγορίες: υποδομή ή υπηρεσίες στέγασης· υλική βοήθεια· ιατροφαρμακευτική και ψυχολογική περίθαλψη· κοινωνική βοήθεια, παροχή βοήθειας για τη διεκπεραίωση διοικητικών διατυπώσεων και νομική βοήθεια· παροχή άλλου τύπου βοήθειας, συμπεριλαμβανόμενης της γλωσσικής, και της διερμηνείας· εκπαίδευση, γλωσσική κατάρτιση, άλλες πρωτοβουλίες σχετικές με το καθεστώς των προσώπων· παροχή πληροφοριών στις τοπικές κοινότητες που θα συνεργάζονται με τα πρόσωπα που γίνονται δεκτά στις χώρες υποδοχής· βελτίωση της αποδοτικότητας και της ποιότητας των διαδικασιών χορήγησης ασύλου.

Η δράση "Όροι υποδοχής και διαδικασίες χορήγησης ασύλου" εκπροσωπήθηκε επαρκώς σε όλα τα κράτη μέλη, αλλά με διαφορετική έμφαση. Τα κράτη μέλη με τον μικρότερο αριθμό πράξεων σε αυτή την δράση ήσαν το Ηνωμένο Βασίλειο, η Ρουμανία, η Βουλγαρία και η Εσθονία. Στην περίπτωση της Βουλγαρίας και της Ρουμανίας, αιτία ήταν το γεγονός ότι συμμετείχαν σε μόνο ένα ετήσιο πρόγραμμα. Το Ηνωμένο Βασίλειο επέλεξε να επικεντρώσει το πρόγραμμά του σε άλλες επιλέξιμες για ενίσχυση δράσεις, όπως η "Ένταξη" και ιδίως η "Εκούσια επιστροφή". Αντίθετα, η Γερμανία, η Ιταλία και η Γαλλία επικέντρωσαν σαφώς το ενδιαφέρον τους σε αυτή τη δράση.

Η κοινωνική βοήθεια, η παροχή βοήθειας για τη διεκπεραίωση διοικητικών διατυπώσεων και η νομική βοήθεια ήταν η κατηγορία που περιελήφθη στα περισσότερα σχέδια που χρηματοδοτήθηκαν κατά την περίοδο αυτή. Περιέλαβε την παροχή συμβουλών νομικής, διοικητικής και κοινωνικής φύσεως σε αιτούντες άσυλο στο πλαίσιο της διαδικασίας για τη χορήγηση ασύλου, επί μεμονωμένης ή ομαδικής βάσης ή σε ατομικές συναντήσεις, καθώς επίσης και τη διάδοση ενημερωτικού υλικού. Η επόμενη κατηγορία, ιατροφαρμακευτική και ψυχολογική περίθαλψη, εφαρμόστηκε σε 21 κράτη μέλη και έχει αποκτήσει μεγάλη σημασία δεδομένου του όλο και μεγαλύτερου αριθμού αιτούντων άσυλο που πάσχουν από ιατρικά και ψυχολογικά προβλήματα ως αποτέλεσμα βίας και βασανιστηρίων που έχουν υποστεί.

Από τις υπόλοιπες κατηγορίες, η υποδομή και οι υπηρεσίες στέγασης έτυχαν ενίσχυσης σε 15 κράτη μέλη. Ιδιαίτερα, στα κράτη μέλη που προσχώρησαν στην Ένωση το 2004, το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσφύγων διαδραμάτισε πολύ σημαντικό ρόλο όσον αφορά την αναβάθμιση σύμφωνα με τις προδιαγραφές της ΕΕ εγκαταστάσεων που ανήκουν στο Κράτος και στις οποίες στεγάζονται οι αιτούντες άσυλο, και χορήγησε ενίσχυση όχι μόνο για την επέκταση ή την ανακαίνισή τους αλλά και για τη βελτίωση των παρεχόμενων υπηρεσιών στους αιτούντες άσυλο (τροφή, ένδυση, δραστηριότητες, διοικητική/νομική αρωγή, κλπ.).

Στα περισσότερα κράτη μέλη υπήρξε όλο και σαφέστερη τάση των φορέων υλοποίησης των σχεδίων να εξασφαλίζουν για τους αιτούντες άσυλο δέσμη μέτρων που περιλάμβαναν διάφορες μορφές βοήθειας (κοινωνική, νομική, διοικητική, ιατροφαρμακευτική, υλική, εκπαιδευτική, κλπ.), και ήταν ενδεχομένως προσαρμοσμένα στην κατάσταση του κάθε ατόμου ή της κάθε ομάδας ατόμων.

Οι λιγότερο κοινές πράξεις ήσαν εκείνες που αφορούσαν την αποδοτικότητα και την ποιότητα των διαδικασιών παροχής ασύλου, οι οποίες σε 9 κράτη μέλη χρηματοδοτήθηκαν από εθνικούς πόρους μόνο, δηλ. εκτός των προγραμμάτων. Εντούτοις, στα κράτη μέλη όπου εφαρμόστηκαν, οι πράξεις αυτές διεξήχθηκαν με επιτυχία. Ως παραδείγματα μπορούν να αναφερθούν, μεταξύ άλλων, η ανάπτυξη βάσεων δεδομένων της χώρας καταγωγής καθώς και συστημάτων πληροφορικής αναγκαίων για τη διαδικασία χορήγησης ασύλου, η ενισχυμένη λειτουργία του κανονισμού Δουβλίνο ΙΙ, και η συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών, όπως επίσης και η γενικότερη βελτίωση και συντόμευση των διαδικασιών χορήγησης ασύλου.

[pic]

2.4 Εφαρμογή της δράσης "Ένταξη"

Με βάση τον αριθμό των πράξεων που χρηματοδοτήθηκαν, η δράση "Ένταξη" (που έχει στόχο μόνο άτομα των οποίων η διαμονή έχει σταθερό ή μακρόχρονο χαρακτήρα, όπως αναγνωρισμένοι πρόσφυγες, άτομα στα οποία έχει χορηγηθεί άλλη μορφή διεθνούς προστασίας) κατέλαβε τη δεύτερη θέση μεταξύ των τριών δράσεων που είναι επιλέξιμες για ενίσχυση στο πλαίσιο του Ταμείου. Τα θέματα που κάλυψε η εν λόγω δράση μπορούν να συμπεριληφθούν στις ακόλουθες κατηγορίες: παροχή βοήθειας για στέγαση και μέσα διαβίωσης· ιατροφαρμακευτική και ψυχολογική περίθαλψη· κοινωνική βοήθεια, παροχή βοήθειας κατά τη διεξαγωγή διοικητικών διατυπώσεων και νομική βοήθεια· γλωσσική βοήθεια· εκπαίδευση, επαγγελματική κατάρτιση, απόκτηση προσόντων· άλλες δράσεις με στόχο την πρόσβαση στην απασχόληση· άλλες δράσεις που αποσκοπούν στην ανεξαρτητοποίηση· δράσεις που επιτρέπουν στους δικαιούχους να προσαρμοστούν στην κοινωνία των κρατών μελών· δράσεις που ενθαρρύνουν τη συμμετοχή στην πολιτιστική ζωή και σε δραστηριότητες του πολίτη, καθώς και την προαγωγή της ισότητας πρόσβασης και τα αποτελεσμάτων κατά τις συναλλαγές με τα δημόσια ιδρύματα.

Οι πράξεις στο πλαίσιο αυτής της δραστηριότητας έλαβαν χώρα σε όλα τα κράτη μέλη. Στην Ιταλία διεξήχθηκαν οι περισσότερες συγκριτικά με τα υπόλοιπα κράτη μέλη (άνω του 40% του συνόλου των δράσεων Ένταξης που χρηματοδοτήθηκαν στην ΕΕ). Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι τα περισσότερα ιταλικά σχέδια σε τοπικό επίπεδο συνδύασαν την υποδοχή των αιτούντων άσυλο και την ένταξη των προσώπων στα οποία χορηγήθηκε καθεστώς προστασίας. Ο αριθμός των πράξεων ήταν τελικά συγκριτικά χαμηλός σε ορισμένα κράτη μέλη επειδή το εθνικό σύστημα παροχής βοήθειας, που δεν περιλαμβάνει χρηματοδότηση της ΕΕ, παρείχε ήδη βοήθεια σε άτομα που την χρειάζονταν, όπως είναι οι πρόσφυγες.

Από όλους τους τομείς ενίσχυσης, σημαντικότεροι ήσαν η πρόσβαση σε απασχόληση, συμπεριλαμβανόμενης της εκπαίδευσης, της επαγγελματικής κατάρτισης, της απόκτησης προσόντων, δράσεις που αποσκοπούν στην ανεξαρτητοποίηση και άλλες αναγκαίες μορφές βοήθειας. Σε αρκετά κράτη μέλη παρεσχέθη σημαντική βοήθεια στη στέγαση μέσω διαφόρων μορφών ενίσχυσης. Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η απόκτηση εργασίας και στέγης το ταχύτερο δυνατό μετά από την αναγνώριση καθεστώτος αποτελούν βασική προϋπόθεση προκειμένου οι πρόσφυγες και τα πρόσωπα στα οποία έχει χορηγηθεί διεθνής προστασία να ενταχθούν γρηγορότερα στην κοινωνία της χώρας υποδοχής. Η ιατροφαρμακευτική και ψυχολογική περίθαλψη, που αποτελούν βασικό στοιχείο των μέτρων για τους αιτούντες άσυλο, εξακολουθούν να χρειάζονται και μετά την αναγνώριση του καθεστώτος προστασίας. Τέλος, έτυχαν επαρκούς ενίσχυσης και δράσεις που είχαν ως στόχο τη συμμετοχή και την επικοινωνία στην χώρα υποδοχής με συμμετοχή της οικείας χώρας υποδοχής.

Υπήρξε αυξημένη υποστήριξη της ανεξαρτητοποίησης των προσφύγων και των προσώπων στα οποία έχει χορηγηθεί διεθνής προστασία ως αποτελεσματικός τρόπος για να ενθαρρυνθεί η ένταξή τους. Το σκεπτικό ήταν να μπορέσουν οι πρόσφυγες να υλοποιήσουν το δικό τους οικονομικό, κοινωνικό, πολιτιστικό, ακόμα και πολιτικό δυναμικό για να ενταχθούν στη χώρα υποδοχής και να αποτελέσουν θετικό πρότυπο προς μίμηση.

Τέλος, όπως και για τις πράξεις που χρηματοδοτήθηκαν στο πλαίσιο της δράσης "Όροι υποδοχής και βελτίωση των διαδικασιών χορήγησης ασύλου", τα περισσότερα σχέδια που χρηματοδοτήθηκαν στο πλαίσιο της δράσης "Ένταξη" περιελάμβαναν διάφορα θέματα (στέγαση, εργασία, κοινωνική βοήθεια, ιατροφαρμακευτική περίθαλψη, κλπ.). Τα θέματα αυτά συνδυάστηκαν σε δέσμες μέτρων ένταξης με διάφορους βασικούς στόχους (απασχόληση, επικοινωνία μεταξύ προσφύγων και τοπικής ικανότητας, απευθείας ενίσχυση σε ειδικές περιπτώσεις όπως στέγαση, νομική αρωγή, κλπ.), προσαρμόζοντας με τον τρόπο αυτό την ενίσχυση στην ένταξη σε ειδικές καταστάσεις των ενδιαφερομένων προσώπων και το περιβάλλον τους μέσω σειράς κατάλληλων μέτρων.

[pic]

2.5 Εφαρμογή της δράσης "Εκούσια επιστροφή"

Με 10% του συνόλου των πράξεων που χρηματοδοτήθηκαν στο πλαίσιο του Ταμείου, η δράση "Εκούσια επιστροφή" ήταν εκείνη που εκπροσωπήθηκε το λιγότερο από τις τρεις δράσεις. Οι πράξεις που χρηματοδοτήθηκαν περιελάμβαναν τις ακόλουθες κατηγορίες: παροχή πληροφοριών και συμβουλών σχετικά με την εκούσια επιστροφή· παροχή πληροφοριών ως προς την κατάσταση στη χώρα καταγωγής ή προηγούμενης συνήθους διαμονής· παροχή βοήθειας για το ταξίδι· στήριξη, συμπεριλαμβανόμενης και της οικονομικής στήριξης, στη χώρα καταγωγής ή προηγούμενης συνήθους διαμονής· άλλες δράσεις που διευκολύνουν την οργάνωση και την εκτέλεση εθνικών προγραμμάτων εκούσιας επιστροφής.

Τέσσαρα κράτη μέλη δεν εκτέλεσαν σχέδια εκούσιας επιστροφής, αλλά στα κράτη μέλη που υποστηρίχθηκαν αυτές οι πράξεις ο αριθμός τους αυξήθηκε σημαντικά σε σύγκριση με την αρχική περίοδο εφαρμογής (2000-2004). Όταν το πρόγραμμα βρισκόταν στη φάση της προετοιμασίας, η Επιτροπή ενθάρρυνε τα κράτη μέλη να συμπεριλάβουν την εκούσια επιστροφή. Σημαντικό είναι ότι έγινε όλο και πιο κατανοητό από τις μη κυβερνητικές οργανώσεις που δρουν με στόχο την υποστήριξη των αιτούντων άσυλο, ότι θα ήταν χρήσιμο να παρέχεται βοήθεια στους αιτούντες άσυλο, των οποίων η αίτηση έχει απορριφθεί, προκειμένου να επανενταχθούν στη χώρα καταγωγής τους, παράλληλα με ενέργειες υποστήριξης των συγκεκριμένων ατόμων κατά τη διάρκεια της διαδικασίας χορήγησης ασύλου, καθώς επίσης και διευκόλυνσης της ένταξης των αναγνωρισμένων προσφύγων.

Από όλα τα κράτη μέλη, η Γερμανία, που πραγματοποίησε το 45% του συνόλου των πράξεων εκούσιας επιστροφής στην ΕΕ, ήταν εκείνο το κράτος μέλος στο οποίο οι πράξεις αυτού του τομέα ήσαν οι πλέον εμφανείς, δεδομένου ότι οι περισσότερες από αυτές εκτελέστηκαν ως τμήμα των σχεδίων που καλύπτουν δύο από τις τρεις ή και τις τρεις επιλέξιμες στο πλαίσιο του Ταμείου δράσεις. Οι φορείς εκτέλεσης των πράξεων κατέβαλαν προσπάθειες ώστε να χορηγούνται στους αιτούντες άσυλο, με δική τους μέριμνα, υγιείς προοπτικές, ανεξάρτητα από την έκβαση της αίτησής τους για τη χορήγηση ασύλου· οι προοπτικές αυτές θα μπορούσαν να είναι η ένταξη στη γερμανική κοινωνία, αν στον ενδιαφερόμενο χορηγείτο καθεστώς πρόσφυγα, ή το ξεκίνημα μιας νέας ζωής στη χώρα καταγωγής και σε κάθε περίπτωση η παροχή βοήθειας μέχρι την αναχώρησή τους στην περίπτωση που δεν μπόρεσαν να καλυφθούν οι προϋποθέσεις αναγνώρισης.

Οι πράξεις εκούσιας επιστροφής ήσαν εκείνες που εμφάνισαν τη μεγαλύτερη δυσκολία εφαρμογής, διότι εξαρτώνταν από την προθυμία των αιτούντων άσυλο να επιστρέψουν στη χώρα καταγωγής τους και να εγκαταλείψουν αυτό που θεώρησαν ως καλύτερη ζωή σε μια ευημερούσα χώρα υποδοχής. Εντούτοις, η δυσκολία εφαρμογής της εκούσιας επιστροφής μπορεί να ήταν και ο λόγος για τον οποίο μερικές επιτυχείς πράξεις που χρηματοδοτήθηκαν θεωρήθηκαν κατά την αξιολόγηση ως καλά οργανωμένες, ακόμα και καινοτόμες. Αυτή ήταν και η περίπτωση του πλέον επιτυχούς σχεδίου του Ηνωμένου Βασιλείου κατά την περίοδο προγραμματισμού 2005-2007, που εφαρμόστηκε στο πλαίσιο της δράσης αυτής. Σε μερικά κράτη μέλη, άλλος ένας παράγοντας επιτυχίας ήταν η συμμετοχή της Διεθνούς Οργάνωσης για τους Μετανάστες, είτε υπό τη μορφή εκτελεστικής οργάνωσης είτε ως εταίρου.

[pic]

3. Αποτελεσματικότητα, αποδοτικοτητα και προστιθεμενη αξια των εθνικων προγραμματων από το 2005 εωσ το 2007

3.1 Αποτελεσματικότητα

Στα περισσότερα κράτη μέλη, τα αποτελέσματα που επετεύχθησαν στο επίπεδο των πράξεων ήσαν ικανοποιητικά σε σύγκριση προς τα σχέδια. Εντούτοις, οι πράξεις "Ένταξης" ήσαν οι πλέον επιτυχείς, ακολουθούμενες από τις πράξεις που είχαν στόχο την υποδοχή των αιτούντων άσυλο, ενώ οι πράξεις σχετικά με την εκούσια επιστροφή παρήγαγαν τα λιγότερο ικανοποιητικά αποτελέσματα.

Οι κύριοι λόγοι για τους οποίους οι πράξεις επέτυχαν αποτελέσματα καλύτερα από τα σχέδια ή δεν επέτυχαν τα αναμενόμενα αποτελέσματα συνδέονται όχι με τον τύπο της σχετικής δραστηριότητας (εκτός απ’ ό,τι αφορά την εκούσια επιστροφή), αλλά μάλλον με εξωτερικούς παράγοντες, ιδίως το απρόβλεπτο της ροής αιτούντων άσυλο. Ως εκ τούτου, κατά τη διάρκεια ενός συγκεκριμένου έτους, σχέδια για την υποδοχή αιτούντων άσυλο μπορεί να φθάσουν αριθμό υψηλότερο από τον προβλεπόμενο, ενώ κάποιο άλλο έτος, κατά το οποίο η ροή αιτούντων άσυλο είναι χαμηλότερη από τα αναμενόμενα, ο αριθμός των σχεδίων μπορεί να μη φτάσει καν τα αναμενόμενα.

Άλλες εξηγήσεις για την επιτυχή ή ανεπιτυχή έκβαση πράξεων έχουν σχέση με τα ακόλουθα: ποιότητα της προετοιμασίας του σχεδίου, διαχείριση και διοργάνωση· σαφής κατανόηση εκ μέρους των εκτελεστικών οργανώσεων των ιδιομορφιών της εκάστοτε ομάδας αιτούντων άσυλο· επίπεδο της εταιρικής σχέσης με τις άλλες οργανώσεις· και τέλος, η προσωπική προσφορά των διοργανωτών του σχεδίου. Επί πλέον, σημαντικός παράγοντας για την επιτυχία ή την αποτυχία των σχεδίων ήταν ο βαθμός στον οποίο συμμετείχαν στον σχεδιασμό και την εκτέλεσή τους οι ενδιαφερόμενοι αιτούντες άσυλο, πρόσφυγες και πρόσωπα στα οποία είχε χορηγηθεί άλλη μορφή προστασίας.

Οι σχετικές με την εκούσια επιστροφή πράξεις αντιμετώπισαν διάφορα προβλήματα. Πολλοί αιτούντες άσυλο και πρόσωπα στα οποία είχε χορηγηθεί διεθνής προστασία, οι οποίοι είχαν καταβάλει σημαντικότατες προσπάθειες ώστε να φθάσουν στη χώρα υποδοχής, δεν ενδιαφέρονταν να επιστρέψουν, παρά τη διάδοση των πληροφοριών σχετικά με τις δυνατότητες επιστροφής και στήριξης. Η αντίξοη κατάσταση σε ορισμένες χώρες καταγωγής στάθηκε επίσης εμπόδιο στην υποβολή αίτησής τους για την παροχή βοήθειας με στόχο την επιστροφή τους.

Στο επίπεδο των εθνικών προγραμμάτων ο βαθμός επιτυχίας των αναμενόμενων αποτελεσμάτων ήταν ποικίλος: στόχοι που τέθηκαν στην αρχή των προγραμμάτων δεν επιτεύχθηκαν πλήρως σε μερικά κράτη μέλη, ενώ υπερκαλύφθηκαν σε άλλα. Η εφαρμογή των εθνικών προγραμμάτων υπήρξε ιδιαίτερα επιτυχής όσον αφορά τους όρους υποδοχής των αιτούντων άσυλο, αλλά λιγότερο επιτυχής όσον αφορά την ένταξη των προσφύγων. Όσον αφορά την εκούσια επιστροφή, η εκτέλεση των στρατηγικών δεν έφτασε στο επίπεδο των προσδοκιών, με μόνη εξαίρεση το Ηνωμένο Βασίλειο.

Παρά το γεγονός ότι η αξιολόγηση κατέληξε στο ότι δεν υπήρχαν άλλες δράσεις ή μέτρα πέραν των χρηματοδοτηθέντων που θα μπορούσαν να είναι πιο αποτελεσματικά, αναγνωρίζεται ευρέως ότι τα σχέδια θα μπορούσαν να είχαν σχεδιαστεί κατά τρόπο αποτελεσματικότερο. Στενότερη συνεργασία, μεγαλύτερη γνώση και ανταλλαγή πείρας μεταξύ των εκτελεστικών οργανώσεων θα είχαν καταστήσει δυνατές συνεργίες και συγκέντρωση πόρων, ενώ θα είχε αποφευχθεί ενδεχόμενη άσκοπη επανάληψη δράσεων. Οι πράξεις εκούσιας επιστροφής θα μπορούσαν να είχαν γίνει αποτελεσματικότερες στις αναπτυσσόμενες χώρες με εταίρους από τις χώρες καταγωγής, με κατάρτιση του προσωπικού ή με την ανταλλαγή των βέλτιστων πρακτικών στα κράτη μέλη.

Όσον αφορά τον προγραμματισμό και τη διαχείριση των σχεδίων, η στήριξη πιο μακροπρόθεσμων σχεδίων ή η ανάπτυξη άλλων βάσει προηγούμενων σχεδίων θα μπορούσε να είναι αποτελεσματικότερη από την ανάληψη νέων πρωτοβουλιών. Το βάρος της διοικητικής εργασίας των φορέων εκτέλεσης των σχεδίων ήταν ένα από τα σημεία που επισημάνθηκαν ως εμπόδιο στην αποτελεσματική εκτέλεση των σχεδίων, και θα πρέπει να τύχει της σχετικής εξέτασης.

3.2 Αποδοτικότητα

Οι πόροι που απαιτήθηκαν για την εκτέλεση των σχεδίων κρίθηκαν γενικά επαρκείς. Κατά τη διάρκεια της διαδικασίας επιλογής που διεξήχθη στα κράτη μέλη χρησιμοποιήθηκε η σχετική εμπειρογνωμοσύνη ώστε να εκτιμηθεί ο προϋπολογισμός για τη χρηματοδότηση των προτάσεων, και να υπάρξει εγγύηση ότι το αναμενόμενο κόστος θα ήταν ρεαλιστικό και ότι οι χορηγούμενοι πόροι θα επαρκούσαν για τα επιλεγέντα σχέδια. Εντούτοις, σε μερικά κράτη μέλη η συγχρηματοδότηση των σχεδίων από τον εθνικό προϋπολογισμό, που ήταν επιπλέον της χρηματοδότησης της ΕΕ, κατέστη δυσχερής ή ακόμα και απολύτως αδύνατη λόγω των περιορισμών του προϋπολογισμού. Η κατάσταση αυτή δημιούργησε πολύ δύσκολες καταστάσεις για τις μικρές και μεσαίες οργανώσεις.

Το έγκαιρον της διάθεσης των πόρων ήταν λιγότερο ικανοποιητικό. Θεωρήθηκε ότι τα κονδύλια τέθηκαν στη διάθεση των εκτελεστικών οργανώσεων αργότερα απ’ ό,τι αναμενόταν. Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι οι προβλεπόμενες υποδομές της ΕΕ λειτούργησαν μόνο ένα έτος μετά την έναρξη της περιόδου προγραμματισμού· καθυστερήσεις σημειώθηκαν και σε εθνικό επίπεδο. Ως εκ τούτου, καθυστέρησαν τόσο η υπογραφή των συμβάσεων με τους φορείς εκτέλεσης όσο και οι αρχικές πληρωμές που ακολουθούν την υπογραφή των συμβάσεων με τους φορείς εκτέλεσης, γεγονός που είχε αρνητικό αντίκτυπο σε πολλά κράτη μέλη. Σε μερικές περιπτώσεις οι καθυστερήσεις είχαν ως αποτέλεσμα την ακύρωση σχεδίων ή μέρους σχεδίων, ενώ σε άλλες οι φορείς υποχρεώθηκαν να δανειστούν κονδύλια ώστε να ξεκινήσουν οι δραστηριότητες. Ομοίως, κατά την εκτέλεση του σχεδίου, από τους φορείς εκτέλεσης θεωρήθηκε υπερβολικά μακρά η περίοδος μεταξύ της πρώτης πληρωμής και των μετέπειτα πληρωμών, και οι πόροι τους ήσαν εξαιρετικά περιορισμένοι για τη διεξαγωγή όλων των δραστηριοτήτων κατά την περίοδο αυτή.

Οι δαπάνες για την ολοκλήρωση των σχεδίων φαίνονται λογικές. Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η εκτίμηση βασίστηκε σε συγκρίσεις με άλλα χρηματοοικονομικά μέσα ή πηγές χρηματοδότησης ή σε γνωστές τιμές, θεωρείται ότι τα σχέδια ήσαν εξ ίσου ή ακόμα και αποδοτικότερα από παρόμοια σχέδια που χρηματοδοτήθηκαν με άλλους πόρους. Για παράδειγμα, στο Ηνωμένο Βασίλειο, ο Οργανισμός εθνικών ελέγχων (National Audit Office) διαπίστωσε ότι το μέσο κόστος ενός ευρείας κλίμακας σχεδίου εκούσιας επιστροφής ήταν σημαντικά χαμηλότερο από το κόστος υποχρεωτικών απομακρύνσεων, και είχε θετικότερα αποτελέσματα εφόσον προέβλεπε την επανένταξη στη χώρα καταγωγής βάσει των αναγκών.

Εντούτοις, υπάρχει περιθώριο βελτιώσεων. Σε επίπεδο σχεδίου, θα ήσαν δυνατές κάποιες οικονομίες όσον αφορά τις δαπάνες για τεχνική βοήθεια, δαπάνες διαχείρισης, ημερίδες εργασίας, σεμινάρια, στρογγυλές τράπεζες κλπ. Σε μερικές περιπτώσεις που θεωρήθηκε ότι οι δαπάνες προσωπικού θα μπορούσαν να είχαν περιοριστεί στο ελάχιστο, αμφισβητήθηκε κατά πόσο αυτές οι δαπάνες θα μπορούσαν να περιοριστούν με τη χρήση εθελοντών. Παρά τη μεγάλη τους δέσμευση, το επί εθελοντικής βάσης προσωπικό δεν βρίσκει πάντοτε τον χρόνο ή τις ευκαιρίες να αφιερωθεί πλήρως στην εκτέλεση του σχεδίου, κάτι που είναι αναγκαίο για την επιτυχή έκβαση ενός σχεδίου.

Στο πλαίσιο του συνόλου των προγραμμάτων, θα μπορούσαν να επιτευχθούν περαιτέρω οικονομίες με τη μείωση των διοικητικών υποχρεώσεων που ανατίθενται στις εθνικές αρχές που είναι αρμόδιες για την εκτέλεση των προγραμμάτων και των υποχρεώσεων υποβολής εκθέσεων που ανατίθενται στους φορείς εκτέλεσης, τις οποίες οι περισσότεροι ενδιαφερόμενοι θεώρησαν ιδιαίτερα επαχθείς. Σε μερικές περιπτώσεις, οι δημόσιες συμβάσεις αντί για επιδοτήσεις σχεδίων θα μπορούσε να αποτελέσει εναλλακτική λύση για να μειωθεί το κόστος του προγράμματος. Τέλος, η αποδοτικότερη χρησιμοποίηση των διαθέσιμων πόρων θα μπορούσε να είχε καταστεί δυνατή με στενότερη συνεργασία μεταξύ σχεδίων, σχεδίων μεγαλύτερης διάρκειας και, κατά περίπτωση, σημαντικότερων (από άποψη προϋπολογισμού) σχεδίων.

3.3 Προσθετικότητα και ευρωπαϊκή προστιθέμενη αξία

Η χρησιμοποίηση του Ευρωπαϊκού Ταμείου Προσφύγων κατά την περίοδο 2005-2007 απεδείχθη ότι έγινε επιπλέον της εθνικής χρηματοδότησης. Ήσαν πολύ λίγες οι περιπτώσεις κατά τις οποίες τα σχέδια θα μπορούσαν να είχαν τύχει μόνο εθνικής στήριξης. Επί πλέον, σε καμία περίπτωση το Ταμείο δεν αντικατέστησε χρηματοδότηση από άλλα ευρωπαϊκά Ταμεία, όπως το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο ή το πρόγραμμα EQUAL. Ως εκ τούτου, λίγα, και ίσως κανένα σχέδιο από τα 1403 που χρηματοδοτήθηκαν δεν θα μπορούσε να είχε εκτελεστεί αν δεν υπήρχε το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσφύγων.

Στις προσκλήσεις για την υποβολή προτάσεων τα κράτη μέλη συμπεριέλαβαν διάταξη η οποία είχε σαν στόχο να μη μπορούν να τύχουν χρηματοδότησης από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσφύγων σχέδια που χρηματοδοτούνται από εθνικούς ή άλλους ευρωπαϊκούς πόρους. Στην πράξη, τα κράτη μέλη χρησιμοποίησαν διάφορες στρατηγικές ώστε να εξασφαλίσουν την πρόσθετη χρηματοδότηση του Ταμείου. Το Ταμείο χρησιμοποιήθηκε είτε ως συμπλήρωμα των εθνικών πόρων, για να αυξηθεί ο αριθμός των υφιστάμενων σχεδίων και δραστηριοτήτων, είτε ως συμπλήρωμα στη χρηματοδότηση δραστηριοτήτων συνδεόμενων με υφιστάμενα σχέδια διαφορετικής φύσης χωρίς αναγκαστικά να αυξάνεται ο αριθμός των σχεδίων, ή τέλος εντελώς ανεξάρτητα από άλλα χρηματοδοτικά μέσα για την χρηματοδότηση σχεδίων νέου τύπου, περιεχομένου ή μεγέθους, συμπεριλαμβανομένων και καινοτόμων σχεδίων που δεν είχαν ληφθεί υπόψη σε άλλα προγράμματα επιδοτήσεων.

4. Επιπτωσεις και αντικτυποσ των εθνικων προγραμματων από το 2005 εωσ το 2007

Εκτιμάται ότι από τα 1403 σχέδια που χρηματοδοτήθηκαν επωφελήθηκαν άμεσα ομάδες-στόχοι περίπου 350.000 ατόμων συνολικά. Εξ αυτών, 26.200 άτομα επέστρεψαν στη χώρα καταγωγής τους στο πλαίσιο των προγραμμάτων εκούσιας επιστροφής. Επί πλέον εκείνων που ανήκαν στις ομάδες-στόχους, άνω των 6500 ατόμων που ανήκαν στις εκτελεστικές οργανώσεις των σχεδίων έλαβαν ενίσχυση από το Ταμείο, π.χ. για κατάρτιση ή για την πρόσληψη επιπρόσθετου προσωπικού. Πρόκειται για εξαιρετικά επιτεύγματα, αν ληφθούν υπόψη οι σχετικά περιορισμένοι πόροι του Ταμείου (περίπου 50 εκατ. ευρώ κατ’ έτος).

Εκτός από τα άμεσα αποτελέσματα των σχεδίων, σημειώθηκαν σημαντικές επιπτώσεις σε εθνικό επίπεδο στους ακόλουθους τομείς:

4.1 Βελτίωση των όρων υποδοχής και των διαδικασιών χορήγησης ασύλου στα κράτη μέλη

Στα περισσότερα κράτη μέλη που προσχώρησαν στην Ευρωπαϊκή Ένωση από το 2004 και μετά, καθώς και σε άλλα κράτη μέλη, τα σχέδια συνέβαλαν ιδιαίτερα στην ανακαίνιση ή την επέκταση των κέντρων υποδοχής των αιτούντων άσυλο ή στην ποιότητα των υπηρεσιών που παρέχονται σε αυτούς. Δεδομένου ότι αυτά τα κέντρα γενικά στεγάζουν όλους τους αιτούντες άσυλο σε αυτά τα κράτη μέλη, το αποτέλεσμα ήταν να σημειωθεί γενική βελτίωση των όρων υποδοχής σε εθνικό επίπεδο. Επί πλέον, στη Λετονία εγκρίθηκαν προσωρινοί όροι υποδοχής για την περίπτωση αιφνίδιας εισροής αιτούντων άσυλο.

Στις Κάτω Χώρες, όπου αρμόδιος για την υποδοχή των αιτούντων άσυλο είναι ένας μόνο φορέας, αυξήθηκε η ευαισθητοποίηση ως προς την κοινωνική ασφάλεια με ένα ευρείας κλίμακας σχέδιο σε όλες τις εγκαταστάσεις υποδοχής. Σε πολλές εγκαταστάσεις αυτό είχε ως αποτέλεσμα να δοθεί σε αυτούς που διαμένουν εκεί "μαθήματα ανθεκτικότητας", και σε όλους τους χώρους διενεμήθη σχετικό υλικό.

Ομοίως, στη Γαλλία, οι "πλατφόρμες υποδοχής" υπό τη διαχείριση μη κυβερνητικών οργανώσεων στις περισσότερες περιοχές, παρείχαν στους αιτούντες άσυλο σε ολόκληρη την χώρα πλήθος υπηρεσιών ποιότητας, οι οποίες διατηρήθηκαν παρά τις σημαντικές εισροές αιτούντων άσυλο κατά την περίοδο εφαρμογής 2005-2007. Στην Ισπανία, περίπου το ήμισυ των αιτούντων άσυλο επωφελήθηκαν από υπηρεσίες που κυμάνθηκαν από βελτιωμένους όρους υποδοχής έως ιατροφαρμακευτική/ψυχολογική βοήθεια, νομική στήριξη και κάλυψη βασικών αναγκών.

Ιδιαίτερη έμφαση δόθηκε σε ευαίσθητες ομάδες σε διάφορα κράτη μέλη, με σημαντικά αποτελέσματα σε εθνικό επίπεδο. Στην Ιταλία, συστάθηκαν ειδικές διαδικασίες υποδοχής. Στην Αυστρία και το Βέλγιο παρεσχέθη ψυχολογική βοήθεια σε κρατικό επίπεδο. Η Κύπρος καθιέρωσε την Μονάδα Αποκατάστασης Θυμάτων Βασανιστηρίων. Στο Βέλγιο, τη Γαλλία και την Πορτογαλία οι φορείς εκτέλεσης άρχισαν να αντιμετωπίζουν τις ειδικές ανάγκες των ασυνόδευτων ανηλίκων που, σύμφωνα με εκθέσεις, δεν λαμβάνονταν σωστά υπόψη από τα υφιστάμενα προγράμματα.

Σε διάφορα κράτη μέλη, όπως την Βουλγαρία, τη Γερμανία, τη Σλοβακία και την Ισπανία, βελτιώθηκε σε εθνικό επίπεδο η νομική βοήθεια μετά την εφαρμογή των προγραμμάτων. Στη Γερμανία, για παράδειγμα, τα σχέδια στον τομέα αυτό είχαν θετικό αντίκτυπο στο ένα τρίτο περίπου των αιτούντων άσυλο.

Δεδομένου του συγκριτικά μικρότερου αριθμού πράξεων για τις διαδικασίες χορήγησης ασύλου, ο αντίκτυπος στον τομέα αυτό ήταν πιο περιορισμένος. Διάφορες πράξεις διεξήχθηκαν στην Κύπρο. Στην Αυστρία καθιερώθηκε σε κρατικό επίπεδο ένα ποιοτικό σύστημα διαχείρισης για τις διαδικασίες ασύλου. Στην Πολωνία συστάθηκε βάση δεδομένων με πληροφορίες για τις χώρες καταγωγής. Στη Σλοβενία χρηματοδοτήθηκε η σύσταση του συστήματος EURODAC και ενός συστήματος για την έκδοση δελτίων ταυτότητας, καθώς και για τη σύσταση μητρώου εγγραφής των αιτούντων άσυλο. Το Ηνωμένο Βασίλειο διόρισε ένα σύνδεσμο ασύλου στην Ιταλία που διαχειρίστηκε αποτελεσματικά τις σχέσεις μεταξύ των δύο κρατών μελών στο πλαίσιο του κανονισμού του Δουβλίνου.

4.2 Βελτίωση της ένταξης των προσφύγων στην κοινωνία των κρατών μελών

Οι επιπτώσεις όσον αφορά την ένταξη των προσφύγων σε εθνικό επίπεδο ήταν λιγότερο θεαματικές και φαίνεται ότι αφορούν ειδικότερα μερικά κράτη μέλη. Στη Γαλλία, για παράδειγμα, τα σχετικά με την ένταξη σχέδια απέκτησαν αυξημένη σημασία και από αυτά επωφελήθηκε περίπου το 9% του συνόλου των προσφύγων, με ιδιαίτερη έμφαση στην πρόσβαση σε ανεξάρτητη στέγη και στην κοινωνική αρωγή, ως πρώτο βήμα πριν από την πρόσβαση στην αγορά εργασίας. Στη Φινλανδία, όπου η ένταξη των προσφύγων έχει εξελιχθεί σε σοβαρό θέμα πολιτικών συζητήσεων, μοντέλα που αναπτύχθηκαν για την ένταξη σε τοπικό επίπεδο, με τη συμμετοχή του τοπικού πληθυσμού, η παρεχόμενη υποστήριξη από προηγούμενους μετανάστες και η παροχή υπηρεσιών από κοινού από μη κυβερνητικές οργανώσεις και δήμους έχουν τη δυνατότητα εθνικού αντικτύπου, με την προϋπόθεση ότι εκτελούνται σε ευρεία κλίμακα. Στην Κύπρο, διάφορα σχέδια ευαισθητοποίησαν την κοινή γνώμη σε θέματα σχετικά με τους πρόσφυγες, προωθώντας τις έννοιες του πολυπολιτισμού και της πολιτισμικής ποικιλότητας. Σημαντικές επιπτώσεις των σχεδίων ένταξης αναφέρθηκαν επίσης στην Ιρλανδία και τη Λετονία.

4.3 Περισσότερες περιπτώσεις εκούσιας επιστροφής ατόμων που υπάγονται στις ομάδες-στόχους

Ως η λιγότερο εκπροσωπούμενη μεταξύ των τριών, η δράση της εκούσιας επιστροφής ήταν ο τομέας με τον μικρότερο αντίκτυπο σε εθνικό επίπεδο. Στο Ηνωμένο Βασίλειο, 11.262 άτομα συμμετείχαν σε ένα μεγάλο πρόγραμμα εκούσιας επιστροφής – σημαντικότατος αριθμός συμμετεχόντων σε εθνικό επίπεδο. Στο Λουξεμβούργο, τα μέτρα για εκούσια επιστροφή εκτελέστηκαν για πρώτη φορά με τη στήριξη του Ευρωπαϊκού Ταμείου Προσφύγων και σημείωσαν αύξηση των εκούσιων επιστροφών κατά 10% μετά από πολλά έτη μειωμένων επιδόσεων. Αυτό οφείλεται στην πραγματοποίηση μεμονωμένων συνεντεύξεων, που αποτέλεσε στοιχείο καινοτομίας. Στην Ουγγαρία, και μόνο η ύπαρξη της εκούσιας επιστροφής θεωρήθηκε αποτέλεσμα του προγράμματος, ενώ στη Μάλτα κατέστη για πρώτη φορά δυνατή η σύσταση ενός επιδοτούμενου συστήματος εκούσιας επιστροφής. Στη Σλοβακία, το Ταμείο κατέστησε δυνατή την έναρξη της συνεργασίας με τις χώρες καταγωγής προσφέροντας ενίσχυση για την εκούσια επιστροφή, και για πρώτη φορά παρέσχε στους αιτούντες άσυλο χρηματική βοήθεια.

4.4 Ανάπτυξη μέτρων πολιτικής στον τομέα των αιτούντων άσυλο, συμπεριλαμβανομένης και της συμβολής στην ανάπτυξη ενός κοινού ευρωπαϊκού συστήματος χορήγησης ασύλου

Αν και κανένα σχέδιο δεν αφορούσε άμεσα την ανάπτυξη μέτρων πολιτικής στον τομέα του ασύλου, υπήρξαν δείγματα κάποιων συγκεκριμένων, συχνά έμμεσων, επιπτώσεων στους τομείς αυτούς σε μερικά κράτη μέλη.

Στην Πορτογαλία, σχέδια για την βελτίωση των όρων υποδοχής των αιτούντων άσυλο ελήφθησαν υπόψη κατά την προετοιμασία των απαιτούμενων αλλαγών προκειμένου να προσαρμοστεί η εθνική νομοθεσία στην ευρωπαϊκή οδηγία για τα ελάχιστα πρότυπα υποδοχής. Στο Βέλγιο, όπου εκδόθηκαν τρεις σημαντικοί νόμοι σχετικά με τη διαδικασία χορήγησης ασύλου και την υποδοχή των αιτούντων άσυλο, το Ταμείο διαδραμάτισε σημαντικό ρόλο στην παροχή πληροφοριών ως προς τις νέες νομοθετικές διατάξεις και στην κατάρτιση των συμμετεχόντων προκειμένου για την ορθή εφαρμογή τους. Στο Λουξεμβούργο, η συνεχής στήριξη σχεδίων υπό εκτέλεση από μια μη κυβερνητική οργάνωση ενίσχυσε την άσκηση πιέσεων εκ μέρους της, διευκολύνοντας με τον τρόπο αυτό την έγκριση από το Κοινοβούλιο ενός νέου νόμου για το άσυλο και την επικουρική προστασία.

Στη Φινλανδία, σχέδια για τη βελτίωση της ποιότητας του συστήματος υποδοχής και για την ένταξη των προσφύγων οδήγησαν σε νέα μοντέλα που προσέλκυσαν την προσοχή και το ενδιαφέρον άλλων κρατών μελών. Ομοίως, ο σύνδεσμος για το άσυλο που ορίστηκε στην Ιταλία από το Ηνωμένο Βασίλειο προκάλεσε το ενδιαφέρον και άλλων κρατών μελών. Τέλος, στην Εσθονία, μετά από σχέδια για την ένταξη των προσφύγων, το Υπουργείο Κοινωνικών Υποθέσεων θέσπισε τροποποιήσεις στη νομοθεσία για την κοινωνική περίθαλψη.

4.5 Άλλες επιπτώσεις συνδεόμενες, έστω εν μέρει, με την εκτέλεση των προγραμμάτων

Τα σχέδια εκτέλεσης που χρηματοδοτήθηκαν από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσφύγων παρήγαγαν απτά, μακράς διάρκειας αποτελέσματα για τις εκτελεστικές οργανώσεις των σχεδίων, με την μορφή μεγαλύτερης πείρας, απόκτησης προσόντων και θεσμικής ικανότητας, καθώς και όσον αφορά τη χρηματοδότηση και τη διαχείριση των σχεδίων, συνεργασία με άλλες οργανώσεις, τόσο στην ίδια την χώρα όσο και σε άλλα κράτη μέλη, και αναγνώρισή τους από τις εθνικές αρχές ως εταίρους σε θέματα αιτούντων άσυλο και προσφύγων.

Οι μη κυβερνητικές οργανώσεις ανάπτυξαν μεταξύ τους δεσμούς συνεργασίας· συνεργασία όμως αναπτύχθηκε επίσης μεταξύ κυβερνητικών και μη κυβερνητικών οργανώσεων για θέματα ασύλου και προσφύγων ως αποτέλεσμα της εφαρμογής των προγραμμάτων.

Στο επίπεδο κυβερνητικών οργανώσεων βελτιώθηκε η ποιότητα των εργασιών, αυξήθηκε η ευαισθησία ως προς τις ανάγκες των αιτούντων άσυλο και των προσφύγων, και ιδρύματα επιφορτισμένα με την άσκηση της πολιτικής ασύλου βελτίωσαν τη μέθοδο εργασίας τους και μπόρεσαν να αποκτήσουν πρόσβαση σε απευθείας πληροφορίες σχετικά με τους αιτούντες άσυλο και τους πρόσφυγες καθώς και με τις ελλείψεις και τις δυσχέρειες που εμφανίζει η πολιτική για το άσυλο. Σε πολλά κράτη μέλη επιτεύχθηκε καλύτερος συντονισμός μεταξύ των οργάνων τους (Πολωνία, Ισπανία και Σλοβακία). Στην Ιταλία, η εφαρμογή των σχεδίων από δήμους βελτιστοποίησε την εκτέλεση των διατάξεων για το άσυλο που είχαν θεσπιστεί σε επίπεδο κράτους. Στο Βέλγιο, με τη συγκέντρωση της στήριξης σε τομείς σχετικούς με την ΕΕ σημειώθηκε βελτίωση ως προς τη συνέπεια και την προσοχή σε δράσεις που διεξάγονται σε διάφορα επίπεδα διακυβέρνησης.

5 . Αξιολογηση των προγραμματων και προτασεισ για βελτιωσεισ από τις αρμοδιεσ αρχεσ και τις εκτελεστικεσ οργανωσεισ

Ως μέρος των εθνικών εκθέσεων αξιολόγησης, οι αρμόδιες αρχές των κρατών μελών αφενός και οι φορείς εκτέλεσης των σχεδίων αφετέρου κλήθηκαν να παράσχουν την αξιολόγησή τους για τα προγράμματα του Ευρωπαϊκού Ταμείου Προσφύγων και να υποβάλλουν προτάσεις βελτιώσεων.

Τόσο οι αρμόδιες αρχές όσο και οι φορείς εκτέλεσης εξέφρασαν γενικά την ικανοποίησή τους για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσφύγων, το οποίο χαρακτήρισαν ως πραγματικά χρήσιμο μέσο για να βελτιωθούν οι όροι υποδοχής των αιτούντων άσυλο και η ένταξη των προσώπων στα οποία χορηγείται καθεστώς προστασίας, αλλά και για να υποστηριχθούν οι προσπάθειες που καταβάλλουν τα κράτη μέλη για να συμμορφωθούν με το κοινοτικό κεκτημένο στον τομέα της πολιτικής για το άσυλο. Θεώρησαν επίσης ότι το φάσμα των επιλέξιμων για βοήθεια μέτρων ήταν επαρκές και ότι, μετά την ολοκλήρωση του προγράμματος, ήσαν σε θέση να επιτύχουν σοβαρά αποτελέσματα σε σχέση με τους στόχους που είχε ορίσει το Ταμείο.

Οι αρμόδιες αρχές και οι φορείς εκτέλεσης προέβησαν στην υποβολή αρκετών προτάσεων για βελτιώσεις. Η σημαντικότερη σύσταση αφορούσε τη μείωση των διοικητικών υποχρεώσεων που τις βαρύνουν. Προτάθηκε επίσης η παρέμβαση σε ορισμένους τομείς σχετικούς με τη διαχείριση των σχεδίων: περιορισμός της απαίτησης υποβολής εγγράφων κατά τη διάρκεια της φάσης επιλογής του σχεδίου, απλούστευση των κανόνων επιλεξιμότητας, των ελέγχων και των μηχανισμών παραβλέψεων, απλούστευση των απαιτήσεων λογιστικής, και περιορισμός των απαιτήσεων υποβολής εκθέσεων. Στο πλαίσιο αυτό, οι φορείς εκτέλεσης των σχεδίων θεωρούν ότι η υπερβολική γραφειοκρατία και η ατέρμονη σύνταξη εκθέσεων προόδου εμποδίζουν τις οργανώσεις στην εφαρμογή του σχεδίου και απαιτούν υπερβολικό όγκο εργασίας σε βάρος του περιεχομένου και των δραστηριοτήτων του σχεδίου. Εντούτοις, όλα αυτά αφορούσαν εθνικές διατάξεις που ενδεχομένως υπερβαίνουν τις ευρωπαϊκές απαιτήσεις.

Η δεύτερη σύσταση αφορούσε τον έγκαιρο χαρακτήρα αφενός της έγκρισης του προγράμματος κατά τον πρώτο χρόνο εκτέλεσής του και αφετέρου των πληρωμών. Στην περίπτωση καθυστερημένης έγκρισης τα κράτη μέλη δεν ήσαν σε θέση να τηρήσουν τα χρονοδιαγράμματά τους, και οι φορείς εκτέλεσης δεν είχαν κονδύλια κατά την φάση έναρξης του σχεδίου, όταν αυτά είναι περισσότερο αναγκαία. Εξάλλου, η χρηματοοικονομική ροή δεν πρέπει να καθυστερεί ούτε κατά την εκτέλεση ούτε κατά την ολοκλήρωση του σχεδίου.

Κατέστη επίσης δυνατή η μεγαλύτερη ευελιξία κατά τη διάρκεια εκτέλεσης των προγραμμάτων και των σχεδίων. Θα μπορούσε να επιτραπεί στις αρμόδιες αρχές να τροποποιούν τον προϋπολογισμό και ενδεχομένως το περιεχόμενο των μέτρων εντός ευλόγων ορίων, τηρώντας απαρέγκλιτα την αρχή της προσθετικότητας, και με τον τρόπο αυτό να διατηρούν τη διακριτική ευχέρεια ως προς την καθημερινή διαχείριση. Σε επίπεδο σχεδίου, θα μπορούσε να δοθεί στις εκτελεστικές οργανώσεις μεγαλύτερη ευχέρεια ως προς τη μεταφορά πόρων μεταξύ κεφαλαίων του σχεδίου ή μεταξύ των ετών εκτέλεσης.

Τέλος, τόσο οι αρμόδιες αρχές όσο και οι φορείς εκτέλεσης του σχεδίου τόνισαν ότι μια πιο ολοκληρωμένη και αποτελεσματική συνεργασία μεταξύ κρατών μελών και μεταξύ εκτελεστικών οργανώσεων θα μπορούσε να έχει θετικά αποτελέσματα και για τις ίδιες και για τις ομάδες-στόχους. Ειδικότερα, η καθιέρωση προγραμμάτων συνεργασίας με τα οποία θα αυξάνετο η ανταλλαγή γνώσεων και βέλτιστων πρακτικών μεταξύ κρατών μελών θα ωφελούσε τον προγραμματισμό και την εκτέλεση των δραστηριοτήτων σχετικά με το άσυλο και τους πρόσφυγες.

Θα γίνονταν ευχαρίστως δεκτές ρυθμίσεις που θα διευκολύνουν την ανταλλαγή πείρας και βέλτιστων πρακτικών με παράγοντες οργανώσεων του δημόσιου τομέα και της κοινωνίας των πολιτών από ολόκληρη την Ευρώπη.

6. Συμπερασματα και συστασεισ

Η γενική εικόνα της εφαρμογής του Ευρωπαϊκού Ταμείου Προσφύγων κατά τη διάρκεια της περιόδου 2005-2007 είναι ικανοποιητική. Οι οργανώσεις εκτέλεσης των σχεδίων και οι εθνικές αρχές που ήσαν αρμόδιες για την εκτέλεση των εθνικών προγραμμάτων ήσαν σε θέση να βασιστούν στην πείρα που είχε αποκτηθεί από την πρώτη περίοδο εφαρμογής του Ταμείου, από το 2000 έως το 2004, και να επιτύχουν ακόμα καλύτερα αποτελέσματα. Εκτός από τα αποτελέσματα όλων των χρηματοδοτηθέντων σχεδίων, επισημάνθηκαν σημαντικές επιπτώσεις σε εθνικό επίπεδο ως προς τους κύριους στόχους πολιτικής που έχει καθορίσει το Ταμείο. Αν και υπάρχουν ακόμα περιθώρια για βελτίωση, το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσφύγων, μετά από δύο περιόδους εφαρμογής, έχει πλέον καθιερωθεί, εντός του γενικού προγράμματος "Αλληλεγγύη και διαχείριση των μεταναστευτικών ροών", ως χρήσιμο ευρωπαϊκό μέσο χρηματοδότησης για τη στήριξη της εφαρμογής του κοινοτικού κεκτημένου στον τομέα της πολιτικής για το άσυλο.

Από τις πολλές συστάσεις που απορρέουν από την αξιολόγηση όσον αφορά τις δραστηριότητες που χρηματοδοτήθηκαν και τους μηχανισμούς εκτέλεσης, ορισμένες έχουν ήδη εφαρμοστεί στην τρίτη φάση του Ταμείου (2008-2013), που ευρίσκεται αυτόν τον καιρό στο στάδιο εφαρμογής του ευρύτερου πλαισίου του προγράμματος "Αλληλεγγύη και διαχείριση των μεταναστευτικών ροών". Για παράδειγμα, η Επιτροπή εξέδωσε μερικά κατευθυντήρια έγγραφα για να διευκρινίσει τις νομικές απαιτήσεις σε διάφορους τομείς (κανόνες επιλεξιμότητας, προγραμματισμός, υποβολή εκθέσεων, ολοκλήρωση του προγράμματος, κλπ.) με σκοπό την εξεύρεση πρακτικών λύσεων, και από την έναρξη των νέων προγραμμάτων πραγματοποίησε τακτικές ανταλλαγές απόψεων με τα κράτη μέλη επί πολλών θεμάτων σχετικών με την εφαρμογή τους, προς μεγάλη ικανοποίηση των κρατών μελών. Όλες οι συστάσεις θα εξεταστούν ενδελεχέστερα στο πλαίσιο μιας συζήτησης από όλες τις υπηρεσίες της Επιτροπής σχετικά με τις προτάσεις που θα υποβληθούν για την περίοδο μετά το 2013.

[1] Η συνεισφορά του Ταμείου σε σχέδια που ενισχύονται δεν μπορεί να υπερβαίνει το 50% της συνολικής δαπάνης, εκτός αν πρόκειται για ιδιαίτερα καινοτόμα σχέδια (μέχρι 60 %) και για τις χώρες που συμμετέχουν στο Ταμείο Συνοχής, όπου το ποσοστό αυτό αυξάνεται έως το 75%. Ως εκ τούτου, το συνολικό ποσοστό για όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ ήταν 51%.