Γνωμοδότηση με θέμα : Αποταμίευση : οι άξονες στους οποίους πρέπει να δοθεί προτεραιότητα για μια κοινοτική πολιτική (94/C 393/22)

Στις 24 Φεβρουαρίου 1994, και σύμφωνα με το άρθρο 23, παράγραφος 3, του Εσωτερικού Κανονισμού της, η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποφάσισε να καταρτίσει με θέμα : « Αποταμίευση : οι άξονες στους οποίους πρέπει να δοθεί προτεραιότητα για μια κοινοτική πολιτική ».

Το τμήμα οικονομικών, δημοσιονομικών και νομισματικών υποθέσεων στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 19 Ιουλίου 1994 με βάση εισηγητική έκθεση του κ. Perrin-Pelletier ().

Κατά την 318η σύνοδο ολομέλειάς της (συνεδρίαση της 15ης Σεπτεμβρίου 1994), η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε ομόφωνα την ακόλουθη γνωμοδότηση.

Αποταμίευση : οι ανάγκες και η τρέχουσα κατάσταση

1. Στην εξέλιξή της από το στάδιο της « μεγάλης ενιαίας αγοράς » προς την « Οικονομική και Νομισματική Ένωση », η Ευρωπαϊκή Κοινότητα δεν είναι δυνατόν να αγνοήσει τη σπουδαιότητα της αποταμίευσης για τη λειτουργία του οικονομικού συστήματος που αποκαλείται « οικονομία της αγοράς », και αποτελεί τον στυλοβάτη της οργάνωσής της, καθώς και για το κοινωνικό της πρότυπο, ένα πρότυπο που βασίζεται στην ποιότητα της εργασίας, των προϊόντων και των υπηρεσιών, καθώς και στην ελευθερία των ατόμων. Η αποταμίευση συμβάλλει στο σχηματισμό ιδιωτικών περιουσιακών στοιχείων τα οποία αποτελούν εγγύηση απέναντι στις αντιξοότητες της ζωής και συμπληρώνουν την κοινωνική προστασία που εξασφαλίζει το κράτος ως προς την υγεία και τις συντάξεις.

2. Εάν οι « κλασσικοί » οικονομολόγοι αναγνώριζαν ότι μεταξύ αποταμίευσης και επενδύσεων υπήρχε απόλυτη ταύτιση (ό,τι δεν καταναλωνόταν, αποταμιευόταν, τηρουμένων των αναλογιών), στη διεθνή οικονομία ο συσχετισμός αυτός εμφανίζεται ολοένα και λιγότερο προφανής. Πρέπει ωστόσο να αναγνωρισθεί ότι, με βάση τα διαθέσιμα στοιχεία, υπάρχει μακροπρόθεσμα εξαιρετικά στενή σχέση μεταξύ αποταμίευσης και επενδύσεων και μεταξύ επενδύσεων και ανάπτυξης. Δυστυχώς, η επένδυση που παράγει ανάπτυξη δεν δημιουργεί πάντοτε βραχυπρόθεσμα θέσεις απασχόλησης. Τέτοια είναι η περίπτωση των επενδύσεων που αποβλέπουν στο να προωθήσουν την παραγωγικότητα : ωστόσο, μολονότι ορισμένες φορές οι επενδύσεις αυτές αχρηστεύουν θέσεις απασχόλησης, είναι συχνά απαραίτητες για την επίτευξη ενός βαθμού ανταγωνιστικότητας ο οποίος να παρέχει τη δυνατότητα διασφάλισης μέρους της αγοράς και, συνεπώς, διατήρησης τουλάχιστο ενός μέρους των θέσεων απασχόλησης. Από διαρθρωτικής λοιπόν πλευράς, η αποταμίευση είναι σημαντική και μία σχετική πολιτική αναγκαία, κυρίως για να αποφευχθεί η απορρόφηση της αποταμίευσης των νοικοκυριών και των επιχειρήσεων από το δημόσιο έλλειμμα.

3. Από πλευράς συγκυρίας, η αποταμίευση αποτελεί κινητοποίηση πόρων η οποία είναι σε θέση, εάν εκτελέσει σωστά τον « αντικυκλικό » ρόλο της, να διαδραματίσει σημαντικό ρόλο στην κατανομή της ζήτησης στο χρόνο. Η αύξηση της αποταμίευσης έχει θετική επίδραση στα επιτόκια - που ευνοεί τους δανειολήπτες - και, με πιο έμμεσο τρόπο, ευνοεί την συγκέντρωση χρηματοπιστωτικών πόρων όχι μόνον για τις επιχειρήσεις, αλλά και για την χρηματοδότηση μεγαλόπνοων έργων (υποδομών).

4. Στην οικοδόμηση της Ευρώπης, η απελευθέρωση, καταρχάς, των κινήσεων κεφαλαίων, η δημιουργία, στη συνέχεια, οικονομικού χώρου χωρίς σύνορα και, τέλος, η επιδίωξη σύγκλισης μεταξύ των οικονομιών των κρατών μελών μέσα σε αρκετά στενά πλαίσια (κριτήρια του Μάαστριχτ), προϋποθέτουν να προσεγγίσουν οι δημόσιες διοικήσεις και οι αρμόδιοι πολιτικοί το φαινόμενο από κοινού.

5. Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή συνιστά τη χάραξη μίας πολιτικής για την αποταμίευση σε κοινοτική κλίμακα. Με αφετηρία τις αρκετά διαφορετικές προσεγγίσεις που έχουν υιοθετήσει τα κράτη μέλη στις πολιτικές τους για την αποταμίευση, η ΟΚΕ είναι της γνώμης ότι πρέπει να επιδιωχθεί εναρμόνιση και βελτίωση των ισχυουσών πρακτικών ούτως ώστε να καταστεί δυνατή :

- η καλύτερη ενημέρωση του αποταμιευτή (σαφήνεια και διαφάνεια) 7

- η αποτελεσματικότητα, ώστε η αποταμίευση να διαδραματίσει με τον καλύτερο δυνατό τρόπο τον ιδιαίτερο ρόλο της στην οικονομία (επένδυση, ανάπτυξη, ανταγωνιστικότητα, απασχόληση) 7

- η πιο δίκαιη μεταχείριση των φορολογουμένων 7

- η διατήρηση και η ενίσχυση της εμπιστοσύνης του αποταμιευτή κατά την αναζήτηση της ασφάλειας των επενδύσεων.

6. Στο επιπέδο που έχουν φθάσει σήμερα οι υποχρεωτικές εισφορές και οι δημόσιες δαπάνες των κρατών μελών (50 % περίπου του ΑΕΠ), η αποταμίευση, η οποία θίγεται άμεσα από τις εισφορές αυτές, αποκτά ιδιαίτερη σημασία για το άτομο που προσπαθεί να μεριμνήσει για το μέλλον. Το στοιχείο αυτό αποκτά ολοένα και μεγαλύτερη σπουδαιότητα στο φως των αναμενόμενων δημογραφικών εξελίξεων στην Ευρωπαϊκή Ένωση όπου ένας ολοένα μικρότερος αριθμός εργαζομένων καλείται να αναλάβει το βάρος ενός ολοένα μεγαλύτερου αριθμού μη ενεργών πολιτών. Το φαινόμενο αυτό επιδεινώνεται από το ανησυχητικό επίπεδο της ανεργίας της οποίας η διαρθρωτική συνιστώσα δεν θα εξαλειφθεί τόσο σύντομα.

7. Πιστεύεται γενικά ότι για να προληφθεί ο πληθωρισμός, να βελτιωθεί η παραγωγικότητα, να επιτευχθεί ένα ικανοποιητικό επίπεδο επενδύσεων και να δοθεί ένα περιθώριο στη δημιουργία θέσεων απασχόλησης, θα πρέπει να συγκρατηθεί η αύξηση όλων των εισοδημάτων και του κόστους εργασίας στο πλαίσιο των μέτρων ανάκαμψης. Αυτό μπορεί να δημιουργήσει πρόβλημα, ιδιαίτερα στους εργαζομένους. Η ενθάρρυνση της αποταμίευσης ενδέχεται να μετριάσει κάπως αυτή τη δυσκολία.

8. Η Ευρωπαϊκή Ένωση και τα κράτη μέλη έχουν ανάγκη την εκούσια αποταμίευση - είτε αυτή είναι συλλογική (κράτη και επιχειρήσεις), είτε προέρχεται από νοικοκυριά - όχι μόνον για να τονωθούν οι οικονομίες τους, αλλά και για να μπορέσουν αυτά να συμβάλουν στην ανάπτυξη των οικονομιών τρίτων χωρών - κυρίως της Ανατολικής Ευρώπης και των αναπτυσσόμενων χωρών.

9. Η ΟΚΕ διαπιστώνει ότι η αποταμίευση στην Ευρωπαϊκή Ένωση μειώθηκε από 25 % περίπου του ΑΕΠ κατά την περίοδο 1960-1973 σε 20 % του ΑΕΠ στις αρχές του 1990. Σημειώνει επίσης ότι τα επίπεδα αποταμίευσης διαφέρουν αρκετά από κράτος σε κράτος και ότι η ιδιωτική αποταμίευση παρέμεινε αρκετά σταθερή, δεδομένου ότι η εξέλιξή της ήταν πιο ικανοποιητική για τις εταιρείες, απ`ό,τι για τα νοικοκυριά. Επιπλέον, επειδή η « ποιότητα » της αποταμίευσης είναι εξίσου σημαντική με την ποσότητά της, η ΟΚΕ διαπιστώνει ότι ο τρόπος με τον οποίο διατίθεται η αποταμίευση δεν είναι ο καλύτερος δυνατός, αφού οι άμεσες μακροπρόθεσμες επενδύσεις που πραγματοποιούνται στον παραγωγικό τομέα εγκαταλείπονται συχνά δίνοντας τη θέση τους σε βραχυπρόθεσμες τοποθετήσεις που πιστεύεται ότι είναι ακίνδυνες, ενώ παράλληλα η δημόσια αποταμίευση καθίσταται αρνητική λόγω της ανησυχητικής ανόδου των ελλειμμάτων.

10. Για το λόγο αυτό η Κοινότητα έχει κάθε συμφέρον να ενθαρρύνει όλα τα μέτρα που ευνοούν την αποταμίευση ώστε να μπορέσουν να καλυφθούν σημαντικές ανάγκες και να τεθούν οι βάσεις της μελλοντικής ευημερίας.

11. Έχει παράλληλα κάθε συμφέρον να μεριμνήσει ώστε η αποταμίευση που θα πραγματοποιήσουν οι πολίτες και οι επιχειρήσεις της να μην μεταβιβασθεί σε άλλες τρίτες χώρες για λόγους αποκλειστικά φορολογικούς. Ο κίνδυνος αυτός είναι ακόμη μεγαλύτερος αφού οι όροι που προσφέρονται στην αποταμίευση είναι ασύμφοροι για τον αποταμιευτή ή είναι λιγότερο συμφέροντες από αυτούς που του παρέχουν άλλες χώρες.

12. Στην Κοινότητα, παρά τις διμερείς συμφωνίες που έχουν συναφθεί μεταξύ αρκετών κρατών μελών και παρά τις κοινοτικές προσπάθειες, υφίστανται ακόμη περιπτώσεις διπλής φορολόγησης των εισοδημάτων που προέρχονται από αποταμίευση. Στην ενιαία αγορά αυτό αποτελεί σφάλμα διότι αποθαρρύνει την κυκλοφορία των κεφαλαίων και είναι αντίθετο προς την έννοια του δικαίου.

Κατευθύνσεις μιας πολιτικής για την αποταμίευση

13. Είναι ευνόητο ότι μια κοινοτική πολιτική για την αποταμίευση πρέπει να πηγάζει από τις ανάγκες των αποταμιευτών οι οποίοι επιθυμούν προπάντων ένα ασφαλές περιβάλλον. Πρέπει, επίσης, να λαμβάνει υπόψη ορισμένους περιορισμούς, οι οποίοι, καταρχάς, είναι δημοσιονομικής φύσεως, οφείλονται όμως στη σχετική ακαμψία των μορφών αποταμίευσης και των σχετικών ρυθμίσεων. Εξάλλου, ο τομέας αυτός υπόκειται εν πολλοίς στη δικαιοδοσία των κρατών μελών λόγω της αρχής της επικουρικότητας.

14. Είναι ωστόσο απαραίτητο να υπάρξει ένας βαθμός σύγκλισης σε ευρωπαϊκή κλίμακα, ακόμη περισσότερο μάλιστα αφού η Κοινότητα επιδιώκει να επιτύχει μια εναρμόνιση στο νομισματικό και δημοσιονομικό τομέα, καθώς και, πιο δύσκολα στο φορολογικό τομέα.

15. Πρέπει να αναγνωρισθεί ότι μολονότι η δημόσια αποταμίευση υπάγεται απευθείας στη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση (κριτήρια σύγκλισης του Μάαστριχτ) και άρα η κοινοτική προσέγγιση του θέματος φαίνεται αυτονόητη, οι στάσεις απέναντι στην ιδιωτική αποταμίευση δεν είναι επαρκώς γνωστές, πράγμα που καθιστά δικαιολογημένη τη διεξαγωγή εμπεριστατωμένης μελέτης. Η ΟΚΕ φρονεί ότι η Επιτροπή θα πρέπει να προβεί σε συγκριτική εξέταση των αποταμιευτικών συμπεριφορών στα κράτη μέλη, να ευνοήσει δηλαδή την συγκρότηση μίας ελαφράς δομής η οποία να μελετήσει σε βάθος το σύνολο των στοιχείων που έχουν σχέση με το θέμα και να πραγματοποιήσει τις ανάλογες μελέτες.

16. Εν πάση περιπτώσει, μια πολιτική αποταμίευσης πρέπει καταρχάς να ευνοήσει την « αποταμίευση κατοικίας » και την « αποταμίευση συντάξεως ». Τόσο η μία, όσο και η άλλη έχουν το πλεονέκτημα ότι εγγράφονται σε μια μεσοπρόθεσμη ή μακροπρόθεσμη προοπτική.

16.1. Όσον αφορά την κατοικία και την προστασία της αστικής και αγροτικής κληρονομιάς πρέπει να βελτιωθούν και να ολοκληρωθούν οι διατάξεις που ευνοούν την απόκτηση ακίνητης περιουσίας, ανάλογα με την κατάσταση στα διάφορα κράτη μέλη. Άλλωστε πρέπει να μην τις επιβαρύνει το φορολογικό καθεστώς των ιδιοκτητώνεκμισθωτών. Σε ορισμένες χώρες, όπως η Γαλλία, πρέπει επίσης να υπάρξει αντιστάθμισμα στα εξαιρετικά υψηλά τέλη μεταβίβασης που επηρεάζουν αρνητικά τις συναλλαγές ακινήτων, καθώς και την κινητικότητα της απασχόλησης.

16.2. Αφετέρου, διαπιστώνεται στην Ευρώπη ότι τα νοικοκυριά αισθάνονται ολοένα και μεγαλύτερη την επιθυμία να εξασφαλίσουν ένα συμπλήρωμα στη σύνταξή τους. Είναι σκόπιμο να υποστηριχθεί μια ευρύτερη διάδοση των συνταξιοδοτικών ταμείων με βάση την κεφαλαιοποίηση των κερδών των οποίων η διαχείριση θα μπορούσε να εξασφαλισθεί από τους κοινωνικούς εταίρους. Οι λύσεις αυτές έχουν μια οικονομική διάσταση (προϋποθέτουν την πραγματοποίηση μακροπρόθεσμων επενδύσεων) και μία κοινωνική διάσταση (ανταποκρίνονται στις ανησυχίες μεγάλων στρωμάτων του πληθυσμού).

16.3. Τα ισχύοντα συστήματα ασφαλειών ζωής, που δικαιολογημένα είναι δημοφιλή, δεν θα πρέπει να θιγούν από τα εν λόγω μέτρα. Εξάλλου, είναι σκόπιμο να εξακολουθήσει να ευνοείται η « λαϊκή » αποταμίευση που απευθύνεται στους λιγότερο ευνοημένους και άρα απαλλάσσεται της φορολογίας. Τέλος, αξίζει να ενθαρρυνθεί η παροχή κινήτρων όπως η συμμετοχή στα αποτελέσματα της επιχείρησης υπό τη μορφή συμμετοχής στα κέρδη ή απόκτησης μετοχών. Το ίδιο θα πρέπει να γίνει και σχετικά με την αποταμίευση των νέων η οποία ενθαρρύνεται ήδη σε διάφορες χώρες με ειδικές διατάξεις.

17. Θα ήταν σκόπιμο, η αποταμίευση με μετοχές, η οποία τροφοδοτεί τα ίδια κεφάλαια των επιχειρήσεων, αλλά και η οποία παρουσιάζει, βραχυπρόθεσμα, περισσότερους κινδύνους υποτίμησης για τους επενδυτές, να ωφεληθεί κατά κάποιο τρόπο, στο σύνολο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, από τη « ρήτρα της πλέον ευνοούμενης αποταμίευσης ». Όταν, για παράδειγμα, σε μια συγκεκριμένη χώρα επιβάλλεται στις τοποθετήσεις με σταθερό εισόδημα μία παρακράτηση στην πηγή, το ίδιο καθεστώς θα πρέπει να ισχύει και για τις μετοχές.

18. Η Ευρωπαϊκή Ένωση, θα πρέπει επίσης να θέσει τους ακόλουθους στόχους :

- να ευνοηθεί η αυτοχρηματοδότηση των ΜΜΕ και η πρόσβασή τους στην αγορά κεφαλαίων, ώστε να μην αποκλείονται των « οδών αποταμίευσης » 7

- να αναπτυχθούν μηχανισμοί που να αποφέρουν ίδια κεφάλαια μέσω των οργανισμών κεφαλαίων επιχειρηματικού κινδύνου 7

- να συνδυασθεί καλύτερα η ιδιωτική αποταμίευση με την ανάπτυξη των μεγάλων σχεδίων υποδομών.

19. Στα πλαίσια της πολιτικής για την αποταμίευση και την οργάνωση των χρηματοδοτικών αγορών, η προσφυγή στο Ecu μπορεί, μέσα σε ελάχιστο χρονικό διάστημα, να διαδραματίσει σημαντικό ρόλο (), εν αναμονή της σύστασης ενιαίου νομίσματος. Έχουν παράλληλα διατυπωθεί προτάσεις για να αντιμετωπισθεί ο υπερβολικός τεμαχισμός των χρηματοδοτικών αγορών. Οι εν λόγω προτάσεις πρέπει να τύχουν θετικής υποδοχής.

20. Τέλος, η εναρμόνιση της φορολογίας της αποταμίευσης παραμένει καθοριστικό στοιχείο της πολιτικής αποταμίευσης. Πρώτη απαίτηση είναι να δημιουργηθούν, σε κοινοτικό επίπεδο, οι συνθήκες που να εμποδίζουν τη διπλή φορολόγηση των διασυνοριακών μερισμάτων. Εξάλλου, είναι σκόπιμο να συνεχισθεί η εκπόνηση μελετών σχετικά με την καθιέρωση γενικευμένου συστήματος παρακράτησης στην πηγή. Ούτως ή άλλως, για να αποφευχθεί η διαφυγή κεφαλαίων, ένα τέτοιο σύστημα προϋποθέτει ότι το ποσοστό αυτής της παρακράτησης δεν θα είναι υπερβολικά υψηλό.

21. Συμπέρασμα : η αποταμίευση, καθοριστικό στοιχείο μιας αναπτυξιακής στρατηγικής

21.1. Τόσο ο απολογισμός, όσο και η ανάλυση που περιέχει η έκθεση του τμήματος οικονομικών, δημοσιονομικών και νομισματικών υποθέσεων, αποκαλύπτουν ότι οι ανάγκες αποταμίευσης είναι μεγαλύτερες απ`ό,τι γενικά πιστεύεται. Ιδιαίτερα, από την ανάπτυξη της αποταμίευσης εξαρτάται σε σημαντικό βαθμό η ανταγωνιστικότητα της Ευρώπης και η δυνατότητά της να διατηρήσει και να δημιουργήσει θέσεις απασχόλησης.

21.2. Η έκθεση αποδεικνύει ότι το σημερινό επίπεδο της αποταμίευσης δεν είναι ικανοποιητικό. Εάν η δημόσια αποταμίευση - που σήμερα είναι αρνητική λόγω της δανειακής επιβάρυνσης και, ορισμένες φορές, εξαιτίας του υπόλοιπου δημόσιου τομέα - υφίσταται περιορισμούς, οι οποίοι για να μειωθούν δεν αρκεί να βελτιωθεί η συγκυρία και οι οποίοι θα μπορέσουν να μειωθούν μόνο εάν πραγματοποιηθούν οι απαιτούμενες διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις ως προς τις δημοσιονομικές δαπάνες, θα ήταν λάθος να επικεντρωθεί το ενδιαφέρον αποκλειστικά στην πτυχή αυτή του ζητήματος.

21.3. Πρέπει να τονωθεί η ιδιωτική αποταμίευση, κυρίως η αποταμίευση των επιχειρήσεων για να αυξηθεί η απαιτούμενη ικανότητά τους για επενδύσεις. Εξάλλου, πρέπει να ενθαρρυνθεί η αποταμίευση των νοικοκυριών που έχει υπερβολικά ελαττωθεί κατά τα τελευταία χρόνια.

21.4. Επιβάλλεται, μεσοπρόθεσμα ή μακροπρόθεσμα, όχι μόνον να αυξηθεί ο όγκος της αποταμίευσης, αλλά και να διασφαλισθεί η σταθερότητά της. Πρέπει επίσης να υπάρξει μέριμνα ώστε η αποταμίευση να διοχετεύεται κατά προτεραιότητα στα ίδια κεφάλαια των επιχειρήσεων ή, γενικότερα, στον παραγωγικό τομέα. Στην προοπτική αυτή, η γενίκευση των συνταξιοδοτικών ταμείων για συντάξεις γήρατος, παράλληλα με τα κλασσικά συστήματα παροχών, των οποίων πρέπει να εξασφαλισθεί η συνέχιση, αντιπροσωπεύει μία από τις μεθόδους που ανταποκρίνονται καλύτερα στους επιδιωκόμενους στόχους.

21.5. Εξάλλου, η Ευρώπη οφείλει να καταβάλει προσπάθειες ώστε να καταστεί περισσότερο ενδιαφέρουσα στους διεθνείς επενδυτές και να εξαλείψει, όσο το δυνατόν περισσότερο, τα εμπόδια που εξακολουθούν να περιορίζουν την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων μέσα στα σύνορα της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

21.6. Με τον τρόπο αυτό είναι πιθανό να πραγματοποιηθεί μια αυθόρμητη εναρμόνιση της φορολογίας αποταμίευσης μεταξύ των κρατών μελών. Η εναρμόνιση αυτή πρέπει, ωστόσο, να ενθαρρυνθεί. Οι δυσκολίες που προκύπτουν, σε ευρωπαϊκή κλίμακα, από την εφαρμογή της παρακράτησης στην πηγή δεν πρέπει να γίνουν αιτία να λησμονηθεί ο στόχος που είναι να ολοκληρωθεί η εσωτερική αγορά και να καταστεί αποτελεσματικότερη.

21.7. Το ζήτημα αυτό είναι τόσο σημαντικό ώστε προέχει περισσότερο από ποτέ να ενθαρρυνθούν τα μέσα που ευνοούν την αποταμίευση ιδίως τη μακροπρόθεσμη συμβατική, και η φορολογία να καταστεί, στο συγκεκριμένο τομέα, πιο απλή, να έχει μεγαλύτερη συνοχή και σταθερότητα και να παρέχει περισσότερα κίνητρα για αποταμίευση.

Βρυξέλλες, 15 Σεπτεμβρίου 1994.

Η Πρόεδρος της

Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Susanne TIEMANN

() Έγγρ. CES 689/94 τελικό.

() ΕΕ αριθ. C 133 της 16. 5. 1994.