EL Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης C 161/8

Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή σχετικά με την ανάγκη χάραξης συντονισμένης στρατηγικής με σκοπό τη βελτίωση της καταπολέμησης της φοροδιαφυγής

COM(2006) 254 — 2006/0076 (COD)

(2007/C 161/02)

Στις 31 Μαΐου 2006, η Επιτροπή αποφάσισε, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 262 της ΣΕΚ, να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα την ανωτέρω ανακοίνωση.

Το ειδικευμένο τμήμα «Οικονομική και νομισματική ένωση, οικονομική και κοινωνική συνοχή» στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών, επεξεργάστηκε τη γνωμοδότησή του στις 23 Φεβρουαρίου 2007, με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. IOZIA.

Η ΕΟΚΕ στις 15 Μαρτίου 2007, κατά την 434η σύνοδο ολομέλειάς της, υιοθέτησε με 97 ψήφους υπέρ, 2 κατά και 1 αποχή, την ακόλουθη γνωμοδότηση:

1. Συμπεράσματα και συστάσεις

1.1 Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή εκφράζει την λύπη της που μέχρι σήμερα οι πρωτοβουλίες της Επιτροπής για την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής δεν υποστηρίζονται δεόντως από τη συνεργασία των κρατών μελών, υποστηρίζει τις πρωτοβουλίες που θα ληφθούν μεταγενέστερα προς την κατεύθυνση αυτή και καλεί την Επιτροπή να χρησιμοποιήσει όλα τα μέσα που αναγνωρίζουν σήμερα οι συνθήκες στα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα.

1.2 Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι η ανακοίνωση της Επιτροπής είναι επαρκώς διαρθρωμένη και θέτει υπό τη σωστή οπτική γωνία τα προβλήματα καταπολέμησης της φοροδιαφυγής, εντοπίζοντας στην ενίσχυση της διοικητικής συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών, το κύριο μέσο καταπολέμησης της διάδοσης του φαινομένου.

1.3 Στην ανακοίνωση αντιμετωπίζεται συγκεκριμένα το πρόβλημα των σχέσεων με τις τρίτες χώρες και προτείνεται μια κοινοτική προσέγγιση. Η ΕΟΚΕ συμφωνεί με την πρόταση αυτή.

1.4 Η ΕΟΚΕ συμφωνεί με την πρόταση «επανεξέτασης του ΦΠΑ», για την οποία εξάλλου έχει εκφράσει την επιθυμία σε διάφορες ευκαιρίες, εξετάζοντας τη σκοπιμότητα σύγκλησης μιας «think tank» (ομάδας προβληματισμού) με σκοπό την αντικατάσταση του ΦΠΑ, με τη δέσμευση ότι ένας ενδεχόμενος νέος φόρος δεν θα επιβαρύνει φορολογικά τις επιχειρήσεις και τους πολίτες.

1.5 Η ΕΟΚΕ προτείνει στην Επιτροπή να χρησιμοποιήσει πλήρως τις υφιστάμενες αρμοδιότητες της OLAF, χάρη στις οποίες ανατίθενται σημαντικά καθήκοντα στον ευρωπαϊκό οργανισμό καταπολέμησης της απάτης. Η Επιτροπή θα πρέπει να αξιολογήσει εάν η OLAF διαθέτει τα κατάλληλα μέσα για την εκτέλεση των θεσμικών της καθηκόντων.

1.6 Η ΕΟΚΕ θεωρεί εντελώς πρωταρχική την πρόταση να καταστεί αποτελεσματικότερη η συνεργασία μεταξύ των εθνικών οργάνων καταπολέμησης της απάτης, με τη σύνδεση ενδεχομένως σε δίκτυο των αστυνομικών δυνάμεων και των φορέων διερεύνησης, ώστε να τους επιτραπεί να μοιράζονται μεταξύ τους τις διαθέσιμες τράπεζες δεδομένων, και συνιστά την περαιτέρω εξέταση των συναφών τεχνικών και νομικών θεμάτων.

1.7 Η πρόταση του φόρουμ υψηλού επιπέδου για τη διοικητική συνεργασία είναι σωστή και είναι πραγματικά ακατανόητες οι γραφειοκρατικές αντιστάσεις και τα εμπόδια που τίθενται στην υλοποίηση αυτής της ιδέας.

1.8 Η ΕΟΚΕ θεωρεί αποτελεσματική την ενσωμάτωση στην κοινοτική νομοθεσία των όσων έχουν ήδη υλοποιηθεί σε ορισμένα κράτη μέλη, με την εισαγωγή του κριτηρίου της «κανονικής αξίας της αγοράς» για την καταπολέμηση της απάτης.

1.9 Η ΕΟΚΕ συνιστά να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή κατά την εισαγωγή μέτρων αλληλεγγύης μεταξύ εκχωρητή και δικαιοδόχου, με την πρόβλεψη, ωστόσο, της αντιστροφής του βάρους της αποδείξεως σε περίπτωση εμφανώς αδικαιολόγητων συναλλαγών, ακόμη και υπό το φως των αποφάσεων του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου.

1.10 Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι η πρόταση της Επιτροπής χρήζει περαιτέρω εξετάσεως, προκειμένου να εισαχθούν απλοποιημένες διατάξεις για τους φορείς που συνεργάζονται με τη Διοίκηση και, αντιστρόφως, πιο δεσμευτικοί έλεγχοι και διαδικασίες για τους υποκείμενους στο φόρο με «επικίνδυνη» συμπεριφορά.

1.11 Η ΕΟΚΕ ζητά από την Επιτροπή να συνεχίσει τη χρηματοδότηση των κοινοτικών προγραμμάτων δράσης στον τομέα της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας, όπως το πρόγραμμα Hercule II.

1.12 Η ΕΟΚΕ συνιστά να εναρμονιστούν οι διατάξεις της οδηγίας 77/799/ΕΟΚ με τα όσα προβλέπονται ήδη για την έμμεση φορολογία και να καταστούν ομοιογενή τα διάφορα συστήματα επιβολής του ΦΠΑ.

2. Τα κύρια σημεία της ανακοίνωσης

2.1 Στην ανακοίνωση της Επιτροπής προτείνεται η «ανάγκη χάραξης συντονισμένης στρατηγικής με σκοπό τη βελτίωση της καταπολέμησης της φοροδιαφυγής», λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι, αν και το νομικό κοινοτικό πλαίσιο για τη διοικητική συνεργασία ενισχύθηκε πριν από μερικά έτη, δεν χρησιμοποιείται επαρκώς και το επίπεδο χρησιμοποίησης της διοικητικής συνεργασίας είναι δυσανάλογο προς τις διαστάσεις του ενδοκοινοτικού εμπορίου.

2.2 Η Επιτροπή επιστρέφει σε ένα θέμα που έχει εξεταστεί επανειλημμένα, στην ανάγκη, δηλαδή, ενίσχυσης της διοικητικής συνεργασίας των φορολογικών διοικήσεων των κρατών μελών, η οποία αποτελεί ένα από τα μέσα καταπολέμησης της φορολογικής απάτης και της φοροδιαφυγής, φαινόμενα που μπορούν να οδηγήσουν σε απώλειες δημοσιονομικών πόρων και σε στρεβλώσεις του ανταγωνισμού, ζημιώνοντας τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς.

2.3 Με την ευκαιρία της παρουσίασης, ο κ. László Kovács, Επίτροπος αρμόδιος για θέματα φορολογίας και τελωνειακής ένωσης, δήλωσε: «Πιστεύω ακράδαντα ότι είναι καιρός να βρεθούν νέοι και αποτελεσματικότεροι τρόποι καταπολέμησης της φοροδιαφυγής. Είναι πραγματικά ανησυχητική η έκταση του φαινομένου αυτού».

2.4 Οι οικονομολόγοι αναφέρουν γενικά ότι η φοροδιαφυγή ανέρχεται περίπου στο 2 έως 2,5 % του ΑΕγχΠ, επί συνόλου 200-250 δις ευρώ. Οι απάτες ΦΠΑ που αποκαλούνται «αλυσιδωτές απάτες» («καρουσέλ») αποτελούν ένα από τα μεγαλύτερα προβλήματα, αλλά το λαθρεμπόριο και η παραποίηση προϊόντων καπνού και αλκοόλ και οι απάτες όσον αφορά την άμεση φορολογία είναι εξίσου σοβαρά θέματα. Μετά το 1993, η ελευθερία διακίνησης αγαθών, υπηρεσιών, προσώπων και κεφαλαίων εντός της εσωτερικής αγοράς κατέστησε ακόμη πιο δύσκολη την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής για τα κράτη μέλη.

2.5 Στον τομέα της άμεσης φορολογίας, η κοινοτική νομοθεσία προβλέπει για τα κράτη μέλη κοινούς κανόνες (ενιαία διαδικασία, προσδιορισμός των αρμόδιων αρχών, τρόπος διαβίβασης των δεδομένων) για την προώθηση της διοικητικής συνεργασίας και την ανταλλαγή πληροφοριών.

2.6 Η Επιτροπή αναγνωρίζει τρείς τομείς άμεσης παρέμβασης:

2.6.1 Βελτίωση της διοικητικής συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών

2.6.1.1 Η Επιτροπή θεωρεί ότι η βελτίωση των αποτελεσμάτων των δράσεων καταπολέμησης της φοροδιαφυγής θα επιτευχθεί με: — αποτελεσματικότερους μηχανισμούς συνεργασίας. Η απουσία κοινοτικού διοικητικού πνεύματος αποτελεί εμπόδιο για την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής, αυτή δε η απουσία συχνά οφείλεται σε γλωσσικά προβλήματα, ανεπάρκεια ανθρώπινων πόρων ή άγνοια των διαδικασιών συνεργασίας από τους αρμόδιους υπαλλήλους. Σε λειτουργικό επίπεδο, τα προβλήματα αυτά έχουν ως αποτέλεσμα την μη τήρηση των προβλεπόμενων προθεσμιών όσον αφορά την απάντηση σε αιτήματα άλλων κρατών μελών για φορολογική συνεργασία· — την ενίσχυση της νομοθεσίας όσον αφορά τη συνεργασία στον τομέα της άμεσης φορολογίας και της συνδρομής για την είσπραξη· — ταχύτερη διαπίστωση και καλύτερη διαχείριση των κινδύνων, ώστε τα κράτη μέλη να είναι εγκαίρως ενημερωμένα για τους πιθανούς κινδύνους απάτης στους οποίους μπορεί να εκτεθούν, ειδικότερα στην περίπτωση νέων ξένων επιχειρήσεων που προτίθενται να εγκατασταθούν για πρώτη φορά στο έδαφός τους· — δημιουργία μόνιμου φόρουμ για τη διοικητική συνεργασία σε κοινοτικό επίπεδο, για όλους τους άμεσους και έμμεσους φόρους.

2.6.2 Νέα κοινοτική προσέγγιση για τη συνεργασία με τις τρίτες χώρες

2.6.2.1 «Η φοροδιαφυγή δεν σταματά στα εξωτερικά σύνορα της Ένωσης». Η Επιτροπή προτείνει μία κοινοτική προσέγγιση για τη συνεργασία με τις τρίτες χώρες η οποία διέπεται σήμερα από διμερείς συμφωνίες μεταξύ των επιμέρους κρατών με αποτέλεσμα να προκύπτουν διαφορετικές καταστάσεις τις οποίες εύκολα εκμεταλλεύονται οι φοροφυγάδες. Η Επιτροπή προτείνει εξάλλου, την ενσωμάτωση ρητρών συνεργασίας στο φορολογικό τομέα, στο πλαίσιο των συμφωνιών οικονομικής εταιρικής σχέσης τις οποίες η Ένωση συνάπτει με τους εταίρους της.

2.6.3 Τροποποίηση του υφιστάμενου συστήματος ΦΠΑ

2.6.3.1 Η Επιτροπή ανοίγει τη συζήτηση αναφερόμενη στη δυνατότητα ενίσχυσης της αρχής της αλληλέγγυας ευθύνης για την καταβολή του ΦΠΑ, σε σχέση με τις αρχές της αναλογικότητας και της ασφάλειας του δικαίου.

2.6.3.2 Η Επιτροπή προτίθεται εξάλλου να εξετάσει το ενδεχόμενο εφαρμογής του μηχανισμού αντιστροφής της επιβάρυνσης — η χρήση του οποίου είναι σήμερα υποχρεωτική μόνον για ορισμένες συναλλαγές, ενώ για άλλες επιβάλλεται κατά τη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών — στις συναλλαγές στο εσωτερικό ενός κράτους μέλους. Η Επιτροπή θεωρεί ότι οποιαδήποτε αλλαγή αποφασιστεί στην ισχύουσα νομοθεσία για τον ΦΠΑ, θα πρέπει να μειώνει σημαντικά τις δυνατότητες απάτης, να αποκλείει την εμφάνιση νέων κινδύνων και, κυρίως, να μη συνεπάγεται δυσανάλογο διοικητικό φόρτο για τις επιχειρήσεις και τις φορολογικές διοικήσεις, να εξασφαλίζει δε την φορολογική ουδετερότητα καθώς και ίση μεταχείριση στους φορολογικούς φορείς.

2.7 Άλλες καινοτόμες κατευθύνσεις

2.7.1 Η Επιτροπή προτείνει εξάλλου, να εξεταστούν και άλλα ειδικά μέτρα όπως: — η ενίσχυση των υποχρεώσεων φορολογικής δήλωσης για τους υποκείμενους στον φόρο με επικίνδυνη συμπεριφορά, — η μείωση των εν λόγω υποχρεώσεων για τις επιχειρήσεις, στις οποίες θα παρέχεται άδεια μέσω της σύναψης εταιρικής σχέσης με τη φορολογική διοίκηση, — η χρήση τυποποιημένων και υψηλής ποιότητας ηλεκτρονικών συστημάτων για την ταχεία ανταλλαγή πληροφοριών.

3. Το κοινοτικό νομικό πλαίσιο

3.1 Η ΕΟΚΕ εκτιμά ότι τα νομικά μέσα που παρέχει το ισχύον κοινοτικό νομικό πλαίσιο επαρκούν για την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής. Ωστόσο, απαραίτητο και επείγον είναι να πιεστούν τα κράτη μέλη να χρησιμοποιούν περισσότερο τα υφιστάμενα μέσα διοικητικής συνεργασίας και να σέβονται τις προβλεπόμενες προθεσμίες και διαδικασίες. Πράγματι, στο σημερινό παγκοσμιοποιημένο οικονομικό σενάριο, στο οποίο ακόμη και οι απάτες λαμβάνουν διακρατικές διαστάσεις, είναι απαραίτητη η διάθεση των αιτούμενων πληροφοριών σε χρόνους συμβατούς με τη διενέργεια των ερευνών.

3.2 Σε κάθε περίπτωση, προκειμένου να υπάρχει ένα πιο ομοιογενές σύστημα μεταξύ άμεσης και έμμεσης φορολογίας, η Επιτροπή θα μπορούσε να προβεί στην εναρμόνιση των διατάξεων της οδηγίας 77/799/ΕΟΚ με τα όσα προβλέπονται για την έμμεση φορολογία και να προβλέψει αποτελεσματικότερες μεθόδους ανταλλαγής πληροφοριών, χρησιμοποιώντας τις δυνατότητες που παρέχει η τεχνολογία της πληροφορικής. Είναι επίσης σημαντικό να καταστούν ομοιογενή τα διάφορα συστήματα επιβολής του ΦΠΑ, ιδίως όσον αφορά την εκπλήρωση των υποχρεώσεων των υποκείμενων στο φόρο.

3.3 Το κοινοτικό νομικό πλαίσιο μπορεί να διαρθρωθεί σε πέντε βασικούς άξονες: — αμοιβαία συνδρομή· — συνεργασία στον τομέα του ΦΠΑ· — συνεργασία όσον αφορά τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης· — είσπραξη των φόρων· — πρόγραμμα Fiscalis.

3.4 Οι αναφορές στην κοινοτική νομοθεσία, μαζί με μια σύντομη σύνοψη των σχετικών διατάξεων, περιλαμβάνονται στο παράρτημα Α.

4. Γενικές παρατηρήσεις

4.1 Η ΕΟΚΕ υποστηρίζει ότι η αυξανόμενη διάδοση της φοροδιαφυγής πρέπει να αντιμετωπιστεί με μεγαλύτερο δυναμισμό και εκφράζει την λύπη της που η δράση των κρατών μελών και η συνεργασία τους θεωρούνται από την Επιτροπή εντελώς ανεπαρκείς, παρά το πολύπλοκο και διαρθρωμένο νομικό πλαίσιο.

4.2 Η στρέβλωση που προκαλούν η φοροδιαφυγή και η φοροαποφυγή στην εύρυθμη λειτουργία της οικονομίας και της εσωτερικής αγοράς αποτελεί ένα σοβαρό πρόβλημα που μέχρι σήμερα έχει υποτιμηθεί, όπως επίσης έχει υποτιμηθεί η σύνδεση μεταξύ των κεφαλαίων που δεν έχουν δηλωθεί στην εφορία, της ανακύκλωσης βρώμικου χρήματος και του οικονομικού εγκλήματος. Πράγματι, διάφορες δόλιες πρακτικές που αποσκοπούν στην αδικαιολόγητη είσπραξη εθνικών ή κοινοτικών επιδοτήσεων εφαρμόζονται συχνά μέσω της υποβολής πλαστών φορολογικών εγγράφων και, αντιστρόφως, τα κεφάλαια που είναι καρπός φορολογικής απάτης, ακόμη και στο πλαίσιο διασυνοριακών πράξεων, χρησιμοποιούνται συχνά για την εκτέλεση άλλων παράνομων ή εγκληματικών πράξεων.

4.3 Σχετικά με τη σημασία της φοροαποφυγής — η οποία, εν αντιθέσει με τη φοροδιαφυγή, συνίσταται στην υιοθέτηση συμπεριφορών οι οποίες καθ' εαυτές δεν είναι απαγορευμένες, αποσκοπούν ωστόσο αποκλειστικά στην εξοικονόμηση, κατά τρόπο παράνομο, φόρων — η ΕΟΚΕ επισημαίνει ότι οι εθνικές νομοθεσίες δεν έχουν αντιμετωπίσει με ενιαίο τρόπο το θέμα. Προκειμένου να αποφευχθεί η επέκταση του συνακόλουθου διοικητικού και κοινωνικού κόστους σε μια όχι πάντα γραμμική νομοθεσία, κρίνεται σκόπιμη μια παρέμβαση με σκοπό την προσέγγιση των εθνικών νομοθεσιών στον τομέα αυτό, με την εισαγωγή μιας γενικής ρήτρας κατά της φοροαποφυγή ή με την κατάρτιση ενός κοινού καταλόγου των περιπτώσεων στις οποίες οι φορολογικές διοικήσεις δύνανται να ασκήσουν το δικαίωμα άρνησης — για φορολογικούς λόγους — των έννομων αποτελεσμάτων που προκύπτουν από πράξεις που κρίνεται ότι αποσκοπούν σε φοροαποφυγή.

4.4 Η ΕΟΚΕ εκτιμά ότι οι προτάσεις της Επιτροπής είναι υπερβολικά προσεκτικές όσον αφορά την αντιμετώπιση του θέματος, παρόλο που, σύμφωνα με τις Συνθήκες, η Επιτροπή έχει την αρμοδιότητα να υιοθετήσει όλα τα απαραίτητα μέτρα προκειμένου να εξασφαλιστεί η δημοσιονομική ισορροπία των ευρωπαϊκών θεσμικών οργάνων. Πράγματι, η Επιτροπή διαθέτει σημαντικές εκτελεστικές αρμοδιότητες, οι οποίες της έχουν εκχωρηθεί από το Συμβούλιο, όπως προβλέπει η απόφαση του Συμβουλίου 1999/468/ΕΚ, της 28ης Ιουνίου 1999. Εν προκειμένω, απαιτείται η εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας — σύμφωνα με το άρθρο 5 της Συνθήκης της ΕΕ — που επιβάλλει την κοινοτική παρέμβαση ακόμη και σε θέματα που δεν είναι της αποκλειστικής της αρμοδιότητας, όταν οι στόχοι της προβλεπόμενης δράσης είναι αδύνατο να επιτευχθούν επαρκώς από τα κράτη μέλη, ή όταν μπορούν να επιτευχθούν καλύτερα σε κοινοτικό επίπεδο. Η ΕΟΚΕ καλεί την Επιτροπή να αξιοποιήσει πλήρως τις αρμοδιότητες αυτές.

4.5 Η Επιτροπή, ήδη από τον Ιούνιο του 2001 με την ανακοίνωσή της Φορολογική πολιτική στην Ευρωπαϊκή Ένωση — προτεραιότητες για τα προσεχή έτη (COM(2001) 260 τελικό), είχε επισημάνει την ανάγκη να υιοθετηθούν όλα τα άλλα διαθέσιμα μέσα, εκτός των νομοθετικών, για την επίτευξη των στόχων προτεραιότητας. Τότε, είχε υπογραμμιστεί ότι η φορολογική πολιτική ήταν, και είναι μέχρι σήμερα, εξαρτημένη από τη λήψη αποφάσεων με ομοφωνία (1).

4.6 Η ΕΟΚΕ υποστήριζε, έως τώρα, την ανάγκη τροποποίησης του μεταβατικού καθεστώτος και ταχείας μετάβασης στο οριστικό καθεστώς, το οποίο βασίζεται στην αρχή της φορολόγησης στη χώρα προέλευσης. Με κάποια έμφαση, η ΕΟΚΕ αναρωτιόταν τότε: «πόσα χρόνια ακόμη μεταβατικού καθεστώτος πρέπει να περάσουν πριν επιτευχθεί ο στόχος αυτός», ζητώντας την απλοποίηση και τον εκσυγχρονισμό των κανόνων, την ομοιόμορφη εφαρμογή τους και την ενίσχυση της διοικητικής συνεργασίας. Δεν έχει, ως φαίνεται, επιτευχθεί καμία πρόοδος.

4.7 Η ΕΟΚΕ υποστηρίζει τη γενική κατεύθυνση της ενίσχυσης της συνεργασίας και με άλλους τρόπους εκτός από το ισχύον σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών σχετικά με τον ΦΠΑ (VIES), καθώς και με την ανάπτυξη μέτρων αυτόματων ή αυθόρμητων ανταλλαγών πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών.

4.8 Η ΕΟΚΕ επικροτεί την έναρξη του διαλόγου για την τροποποίηση του συστήματος ΦΠΑ, υπογραμμίζει όμως την ανάγκη να πραγματοποιηθεί μία διεξοδική μελέτη των επιπτώσεων, με βάση την προϋπόθεση ότι οι ενδεχόμενες τροποποιήσεις θα συμβάλουν στην αποτελεσματικότητα και στην απλοποίηση και δεν θα αποτελέσουν μέσο για τη αύξηση των φορολογικών επιβαρύνσεων που επιβάλλονται στους πολίτες και στις επιχειρήσεις. Εν προκειμένω αναφέρεται η πρόταση που έχει ήδη διατυπώσει η ΕΟΚΕ (2), να εξεταστούν εναλλακτικά συστήματα τα οποία να διασφαλίζουν ίσο επίπεδο είσπραξης με το σημερινό, τα οποία όμως να είναι λιγότερο δαπανηρά για ολόκληρο το κοινωνικό σύνολο και πιο αποτελεσματικά από την άποψη της είσπραξης.

5. Ειδικές παρατηρήσεις

5.1 Φόρος προστιθέμενης αξίας

Το σημερινό σύστημα φορολόγησης ΦΠΑ των ενδοκοινοτικών συναλλαγών βασίζεται στην αρχή της φορολόγησης στη χώρα προορισμού, ώστε να εξασφαλίζεται η ίση μεταχείριση εθνικών και κοινοτικών προϊόντων, που έχει υλοποιηθεί μέσα από τον μηχανισμό της μη φορολόγησης συναλλαγών εκχώρησης και της επακόλουθης φορολόγησης των αγορών που πραγματοποιούνται στη χώρα προορισμού με τον ίδιο συντελεστή που προβλέπεται για τις εγχώριες συναλλαγές.

Το σύστημα αυτό είχε εισαχθεί — κατά το μεταβατικό καθεστώς και, ως εκ τούτου προσωρινά — όταν κατά την εφαρμογή της αρχής φορολόγησης στη χώρα προέλευσης είχε ζητηθεί η απαιτούμενη προθεσμία για την υιοθέτηση μιας κατάλληλης δομής που θα επέτρεπε την ορθή ανακατανομή, μεταξύ των κρατών μελών, των εσόδων οπουδήποτε και αν είχαν εισπραχθεί, ανάλογα με την αντίστοιχη κατανάλωση. Συνεπάγεται ότι η υιοθέτηση του συστήματος αυτού δεν μπορεί να διαχωριστεί από την προσέγγιση των φορολογικών συντελεστών, ούτως ώστε να αποτραπεί η εμφάνιση φαινομένων στρέβλωσης του ανταγωνισμού.

5.1.1 Οι αλυσιδωτές απάτες του ΦΠΑ (ή απάτες «τύπου καρουσέλ»)

Το μεταβατικό καθεστώς των ενδοκοινοτικών συναλλαγών, αν και παρέχει ευρείες δυνατότητες για την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, εκθέτει τα επιμέρους κράτη μέλη στις ζημίες που προκαλούν μεγάλες φοροδιαφυγές και φορολογικές απάτες.

5.1.1.1 Μια από τις χαρακτηριστικότερες απάτες του ΦΠΑ με ιδιαίτερα επικίνδυνα στοιχεία, σε σχέση με το ποσό της φοροδιαφυγής, και με δολιότητα λόγω των δυσκολιών εντοπισμού είναι η αποκαλούμενη αλυσιδωτή απάτη (τύπου καρουσέλ) που συνίσταται στη χρήση συστημάτων που αποσκοπούν στην μη καταβολή του ΦΠΑ, μέσω της δημιουργίας επιχειρήσεων ad hoc που δρουν σε διεθνές επίπεδο. Στόχος είναι η μη πληρωμή του οφειλόμενου ΦΠΑ ούτως ώστε οι άλλοι κρίκοι της αλυσίδας της απάτης να εκπίπτουν πλασματικά ποσά από τη φορολογία, προκειμένου να επιτυγχάνουν επιστροφή ή μείωση του οφειλόμενου ΦΠΑ. Για την επίτευξη του στόχου αυτού, κατά κανόνα, ο φορέας που δεν πληρώνει δεν ασκεί πραγματική οικονομική δραστηριότητα, δεν διαθέτει επιχειρησιακές δομές και συχνά η έδρα της επιχείρησης περιορίζεται σε μια ταχυδρομική θυρίδα. Ο φορολογούμενος αυτός εξαφανίζεται, χωρίς να υποβάλει τη σχετική φορολογική δήλωση και χωρίς να πληρώσει τους οφειλόμενους φόρους, μετά από μερικούς μήνες «επίσημης δραστηριότητας», πράγμα που καθιστά δύσκολο τον εντοπισμό του από τις φορολογικές διοικήσεις.

5.1.1.2 Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι οι αλυσιδωτές απάτες κατέστησαν επίσης δυνατές λόγω της ανεπαρκούς συνεργασίας των κρατών μελών, καθώς και λόγω των διαφορετικών συντελεστών. Η ΕΟΚΕ προτείνει συνεπώς να ενεργοποιηθούν όλες οι απαιτούμενες μορφές συνεργασίας και ανταλλαγής πληροφοριών με τις οποίες μπορεί να αντιμετωπιστεί αποτελεσματικά το φαινόμενο αυτό.

5.1.2 Η διοικητική συνεργασία στον τομέα του ΦΠΑ

5.1.2.1 Τα φοροδιαφυγόντα ποσά στον τομέα του ΦΠΑ οδήγησαν τις φορολογικές διοικήσεις των κρατών μελών να τελειοποιήσουν, με ολοένα και μεγαλύτερη προσοχή, τις τεχνικές έρευνας για την αποτελεσματικότερη καταπολέμηση του φαινομένου. Η διοικητική συνεργασία διαδραματίζει καθοριστικής σημασίας ρόλο για την καταπολέμηση των απατών στον τομέα του ΦΠΑ όταν αυτές διαπράττονται μέσω πολλών υποκείμενων στο φόρο που είναι εγκατεστημένοι στα διάφορα κράτη μέλη. Η χρήση κατάλληλων συμβατικών μέσων επέτρεψε στα κράτη μέλη να έχουν ένα σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών που αποδείχτηκε χρήσιμο για τον προσδιορισμό της φορολογικής κατάστασης των φορολογουμένων και για την καταπολέμηση και των διακρατικών φοροδιαφυγών. Αναφορικά με τη συνεργασία, η ΕΟΚΕ έχει από καιρό επισημάνει την ανάγκη να διαδραματίσει η Επιτροπή πιο ενεργό ρόλο και, κατά συνέπεια, επικροτεί την οργάνωση ενός συστήματος εποπτείας και επαλήθευσης της παρεχόμενης συνδρομής.

5.1.2.2 Μέχρι σήμερα, πράγματι, η ανταλλαγή πληροφοριών δεν αποτελεί συνήθη πρακτική λόγω διαφορών νοοτροπίας, διαφορετικού βαθμού μηχανοργάνωσης, έλλειψης κανόνων επιβολής κυρώσεων για την αδράνεια των κρατών. Είναι συνεπώς απαραίτητο να καταστεί συνείδηση ότι η αποστολή πληροφοριών στο εξωτερικό δεν πρέπει να χρησιμοποιείται σε εξαιρετικές μόνο περιπτώσεις αλλά ως μια κανονική διαδικασία διαπίστωσης κάθε φορά που το απαιτούν οι έλεγχοι. Για τον σκοπό αυτό, θα πρέπει να ξεπεραστούν τα εμπόδια που τίθενται στη διάδοση ενός κοινοτικού διοικητικού πνεύματος, με την προώθηση της πλήρους αξιοποίησης των υφιστάμενων μέσων συνεργασίας, με την τήρηση των προθεσμιών και των προβλεπόμενων όρων ούτως ώστε τα ερευνητικά όργανα να διαθέτουν τις απαιτούμενες πληροφορίες παράλληλα με τη διεξαγωγή των ερευνών.

5.1.2.3 Εξάλλου, σύμφωνα με όσα δηλώνει η Επιτροπή σχετικά με τη χρήση τυποποιημένων μηχανογραφημένων συστημάτων για την ανταλλαγή πληροφοριών, θα πρέπει να εξεταστεί η δυνατότητα δικτυακής σύνδεσης των αστυνομικών δυνάμεων και των ερευνητικών οργανισμών των επιμέρους κρατών μελών που έχουν αναλάβει την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής, για την άμεση ανταλλαγή πληροφοριών μέσω ενός συστήματος πιστοποιημένου ηλεκτρονικού ταχυδρομείου, και από κοινού χρήσης των τραπεζών δεδομένων που αφορούν πληροφορίες για τις δηλώσεις εισοδήματος των επιμέρους κρατών μελών, όπως συμβαίνει με τα στοιχεία VIES I και II επιπέδου. Η πρωτοβουλία αυτή, η οποία ωστόσο απαιτεί εκ των προτέρων συμφωνία για το περιεχόμενο των στοιχείων που καταγράφονται στα αρχεία αυτά και τη συμβατότητα με τις εθνικές νομοθεσίες σε ό,τι αφορά την προστασία της ιδιωτικής ζωής, θα αποτελέσει σημαντικό βήμα προς τα εμπρός όσον αφορά τη βελτίωση της καταπολέμησης της φοροδιαφυγής, εφόσον θα καταστήσει δυνατή την άμεση διάθεση των απαιτούμενων πληροφοριών στις ερευνητικές αρχές, σε πραγματικό χρόνο και χωρίς ανώφελες γραφειοκρατικές διαδικασίες.

5.1.2.4 Εξάλλου, αν και οι κανόνες που διέπουν τις ανταλλαγές πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών είναι διαρθρωμένοι και ικανοποιητικοί, το εύρος για την αναχαίτιση των φαινομένων φοροδιαφυγής που σημειώνονται στο εσωτερικό της ΕΕ οφείλεται στην ανομοιογένεια της νομοθεσίας που διέπει την άσκηση των ανακριτικών εξουσιών των επιμέρους εθνικών διοικήσεων καθώς και στην διαφορετική ένταση των μέτρων καταστολής. Πράγματι, είναι σαφές ότι τα φαινόμενα φοροδιαφυγής εντοπίζονται σε χώρες όπου οι εποπτικές αρμοδιότητες των οργάνων που έχουν αναλάβει του ελέγχους είναι λιγότερο διεισδυτικές ή όπου οι κυρώσεις που επιβάλλονται αποδεικνύονται ακατάλληλες να διαδραματίσουν τον προληπτικό τους ρόλο.

5.1.2.5 Σύμφωνα με την αρχή της κυριαρχίας των κρατών μελών, ενδείκνυται συνεπώς να εναρμονιστούν, εντός της ΕΕ, τα συστήματα επιβολής κυρώσεων για θέματα ανάλογης σοβαρότητας, όπως ήδη προβλέπεται, για παράδειγμα, στη νομοθεσία κατά της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες. Και τούτο προκειμένου να αποφευχθεί ώστε νομοθεσίες λιγότερο αυστηρές ή λιγότερο αποδοτικά φορολογικά συστήματα να προσδιορίζουν — εκ των πραγμάτων — την επιβίωση «παραδείσων επιβολής κυρώσεων» στους οποίους συρρέουν έσοδα από εγκληματικές δραστηριότητες ή βρίσκονται οι τελικοί αποδέκτες των αλυσιδωτών απατών.

5.1.3 Η κανονική αξία ως κριτήριο καθορισμού της φορολογικής βάσης σε σχέση με την καταπολέμηση της απάτης

5.1.3.1 Η καταπολέμηση των πρακτικών φοροδιαφυγής πρέπει να αντιμετωπιστεί σύμφωνα με τις κοινοτικές αρχές, συμπεριλαμβανομένων των αρχών της μη διάκρισης και της αναλογικότητας όπως επανειλημμένα έχει υπογραμμίσει το Δικαστήριο. Μεταξύ των στοιχείων στα οποία υπάρχουν οι περισσότερες διαφορές είναι αυτό που αφορά τη χρήση παραμέτρων καθορισμού της φορολογικής βάσης διαφορετικών από αυτές που έχουν συμφωνηθεί μεταξύ των συμβαλλομένων, όχι μόνο στην περίπτωση της ίδιας κατανάλωσης ή για σκοπιμότητες εκτός της επιχείρησης αλλά και σε όλες τις περιπτώσεις όπου υπάρχει κίνδυνος απάτης ή φοροδιαφυγής. Εν προκειμένω, παρατηρείται ότι σε όλες τις διατάξεις των κρατών μελών το κριτήριο καθορισμού της φορολογικής βάσης αξιοποιεί την διαπραγματευτική βούληση των μερών και αποσκοπεί στην εξασφάλιση της φορολόγησης της πραγματικής τιμής εφόσον η φορολογική βάση εκφράζεται γενικά με τη συμφωνηθείσα σύμβαση για την εκχώρηση του αγαθού ή για την παροχή υπηρεσιών. Μαζί με αυτό το κριτήριο «βάσης» χρησιμοποιείται επίσης η «κανονική αξία της αγοράς», με στόχο τη διόρθωση ή τον εκ νέου καθορισμό της βάσης υπολογισμού του φόρου, υπό ορισμένες προϋποθέσεις.

5.1.3.2 Η έννοια της κανονικής αξίας της αγοράς για τον ΦΠΑ είναι σχεδόν η ίδια σε όλα τα κράτη μέλη και ουσιαστικά προκύπτει από την οδηγία αριθ. 77/388/ΕΟΚ της 17ης Μαΐου 1977 (Έκτη οδηγία) η οποία την ορίζει με βάση τη μέση τιμή αγοράς αγαθών και υπηρεσιών του ιδίου είδους υπό συνθήκες πλήρους ανταγωνισμού, κατά το ίδιο στάδιο εμπορίας και στον χρόνο και στον τόπο που πραγματοποιείται η πράξη, ή ελλείψει τούτου, στον πλησιέστερο χρόνο και τόπο.

5.1.3.3 Σε όλες τις κοινοτικές διατάξεις, η χρήση της κανονικής αξίας αποτελεί εναλλακτική μέθοδο καθορισμού της φορολογικής βάσης: — όταν λείπει εντελώς ή μερικώς χρηματικό αντάλλαγμα. Στην περίπτωση αυτή, η χρήση της κανονικής αξίας ανταποκρίνεται στην αναγκαιότητα καθορισμού ενός κριτηρίου που να εκφράζει με χρηματικούς όρους τη φορολογική βάση, η οποία να καταπολεμά και τη φοροδιαφυγή· — όταν ο νομοθέτης εκτιμά ότι υπάρχει πιθανόν ο κίνδυνος (3) φοροδιαφυγής.

5.1.3.4 Μαζί με τα ανωτέρω, υπάρχουν περιπτώσεις παρέκκλισης από την αρχή του καθορισμού της φορολογικής βάσης, με βάση το αντάλλαγμα, σε περιπτώσεις: — πρόβλεψης κανονιστικών ή διοικητικών αρμοδιοτήτων για τον καθορισμό των ελάχιστων ή ίσων με την κανονική αξία φορολογικών βάσεων σε σχέση με συγκεκριμένα αγαθά ή εμπορικούς τομείς, ιδιαίτερα δε του τομέα πωλήσεων ακινήτων· — διατάξεων κατά τις οποίες φορολογική βάση θεωρείται η κανονική αγαθών ή υπηρεσιών, όταν καταβάλλεται ενιαία τιμή για διαφορετικά αγαθά και υπηρεσίες· — κανόνων, που παρά την ύπαρξη χρηματικών ανταλλαγμάτων, καθορίζουν τη φορολογική βάση σύμφωνα με την κανονική αξία, την αξία εισαγωγής ή το κόστος αγοράς, όταν υπάρχουν σχέσεις εξάρτησης μεταξύ των μερών που εκτελούν την πράξη· — εκχώρησης ή σύστασης εμπράγματου δικαιώματος ή των δικαιωμάτων χρήσης ακίνητης περιουσίας.

5.1.3.5 Εν προκειμένω το Δικαστήριο (4) έχει δηλώσει ότι οι εθνικές διατάξεις που αφορούν την πρόληψη των απατών ή τη φοροδιαφυγή μπορούν να αποκλίνουν, το πολύ, από την αρχή καθορισμού της φορολογικής βάσης του ΦΠΑ με βάση το συμφωνηθέν αντάλλαγμα, που περιλαμβάνεται στην έκτη οδηγία, μόνο στα αυστηρώς απαραίτητα όρια για την επίτευξη του στόχου αυτού.

5.1.3.6 Με άλλα λόγια, η κανονική αξία αποτελεί το σημείο αναφοράς για την επισήμανση ενδεχόμενης απάτης. Η φορολογική βάση, αποτελούμενη από το συμφωνηθέν αντάλλαγμα, εάν είναι κατώτερη από την κανονική αξία, δεν αντικαθίσταται από αυτή, αλλά η φορολογική διοίκηση μπορεί να εικάσει την ύπαρξη απάτης με την αντιστροφή του βάρους της αποδείξεως.

5.1.4 Η αλληλέγγυα ευθύνη για την καταβολή του φόρου

5.1.4.1 Στο πλαίσιο των νομοθετικών πρωτοβουλιών που έχουν ως στόχο να ανακόψουν τη διάδοση της λεγόμενης «αλυσιδωτής απάτης» (ή απάτης τύπου «καρουσέλ»), σε ορισμένες εθνικές νομοθεσίες εισήχθησαν κανόνες που καθιερώνουν την αλληλέγγυα ευθύνη του εκδοχέα για την παράλειψη καταβολής του ΦΠΑ εκ μέρους του εκχωρητή στην περίπτωση της πώλησης αγαθών, τα οποία εμπίπτουν σε συγκεκριμένες κατηγορίες, σε τιμές κατώτερες της κανονικής αξία τους.

5.1.4.1.1 Οι εν λόγω διατάξεις βρίσκουν έρεισμα στο άρθρο 21 της έκτης οδηγίας που αναγνωρίζει στα κράτη τη δυνατότητα να επιβαρύνουν άλλο πρόσωπο, διάφορο του οφειλέτη του φόρου, με την αλληλέγγυα ευθύνη για την καταβολή του φόρου αυτού, σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας.

5.1.4.2 Μια τέτοια επιλογή αιτιολογείται με βάση το σκεπτικό ότι μια συναλλαγή που πραγματοποιείται με τιμές διαφορετικές από την αγοραία αξία ενδέχεται να κρύβει στην πραγματικότητα μια άλλη κατάσταση, όπως την ύπαρξη ενός δόλιου σχεδίου. Στην ουσία, κατά την χρήση των όρων που προβλέπονται από τον κανόνα εικάζεται η κακή πίστη του εκδοχέα, με το σκεπτικό ότι, λόγω της καταβληθείσας τιμής, ο αγοραστής δεν θα μπορούσε να μην γνωρίζει τη συντελούμενη απάτη (5). Το εν λόγω τεκμήριο θεωρείται σχετικό, δεδομένου ότι ο εκδοχέας μπορεί να τεκμηριώσει το γεγονός ότι η κατώτερη τιμή έναντι της κανονικής αξίας προέκυψε από αντικειμενικά γεγονότα και καταστάσεις ή βάσει νομοθετικών διατάξεων και ότι, επομένως, δεν σχετίζεται με την αθέτηση της καταβολής του φόρου επιφέροντας, κατ' αυτόν τον τρόπο, την κατάργηση των σκεπτικών περί αλληλέγγυας ευθύνης σε σχέση με τη μη καταβολή του φόρου εκ μέρους του εκχωρητή.

5.1.4.3 Η ΕΟΚΕ συμμερίζεται τις ανησυχίες που διατυπώθηκαν από πολλούς φορείς σχετικά με την αρχή της αλληλέγγυας ευθύνης και, υπό το φώς της νομολογίας του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου (6), εκτιμά ότι τα ενδεχόμενα μέτρα πρέπει να περιορίζονται στην αναζήτηση εγγυήσεων πληρωμής από εκείνους που ορίζεται σαφώς ότι είναι πραγματικά υποχρεωμένοι να καταβάλλουν το φόρο. Θα μπορούσε επομένως να προβλεφθεί ότι, σε περίπτωση που η εκχώρηση πραγματοποιηθεί σε τιμή κατώτερη της κανονικής αξίας ενός αγαθού, ο εκδοχέας είναι αλληλεγγύως υπόχρεος με τον προμηθευτή του αγαθού. Ενώπιον μιας τόσο δραστικής πρόβλεψης, η οποία ζημιώνει τον αγοραστή επιβάλλοντάς του την υποχρέωση να καταβάλει έναν φόρο τον οποίο κάποιοι άλλοι αποφεύγουν, απαιτείται να οριοθετηθεί σαφώς η απτή εφαρμογή του εν λόγω κανόνα με την καθιέρωση των εξής συγκεκριμένων προϋποθέσεων: — η εκχώρηση πρέπει να πραγματοποιείται μεταξύ των υποκειμένων στο φόρο προστιθέμενης αξίας, αποκλείοντας ρητά τους τελικούς καταναλωτές· — να έχει παραλείψει ο εκχωρητής να καταβάλει το σύνολο ή ένα μέρος, του οφειλόμενου ΦΠΑ — το αγαθό που αποτελεί αντικείμενο της συναλλαγής πρέπει να εμπίπτει μια από τις κατηγορίες που προσδιορίζονται ρητά με ειδική διάταξη· — η εκχώρηση πρέπει να έχει διενεργηθεί σε τιμή κατώτερη της κανονικής αξίας του αγαθού· — η απόκλιση μεταξύ της αμοιβαίως συμφωνηθείσας τιμής και της κανονικής αξίας δεν μπορεί να δικαιολογηθεί βάσει αντικειμενικών γεγονότων ή καταστάσεων.

5.1.5 Η ΕΟΚΕ συμφωνεί με τη δυνατότητα επέκτασης της χρησιμοποίησης του μηχανισμού αντίστροφης επιβάρυνσης στις συναλλαγές που πραγματοποιούνται στο εσωτερικό των κρατών μελών. Σε πρόσφατη γνωμοδότησή της, η ΕΟΚΕ εξέφρασε την άποψη ότι ο μηχανισμός αυτός «αποτελεί εργαλείο το οποίο μπορεί να είναι απαραίτητο για την παρεμπόδιση της φοροδιαφυγής και φοροαποφυγής. Είναι ιδιαίτερα αποτελεσματικό όταν ο πωλητής αντιμετωπίζει οικονομικές δυσχέρειες» (7). Η ίδια η Επιτροπή επέκτεινε το πεδίο προαιρετικής εφαρμογής της αντίστροφης επιβάρυνσης έπειτα από τα θετικά αποτελέσματα που παρατηρήθηκαν στον τομέα των δομικών υλικών και των υπηρεσιών που σχετίζονται με τις κατασκευές. Τα μέτρα αυτά δεν θα πρέπει εντούτοις να καταφέρουν πλήγμα στις ενδοκοινοτικές συναλλαγές εμπορευμάτων και υπηρεσιών, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι διαφορετικές υποχρεώσεις τιμολόγησης μπορούν να υπονομεύσουν την αποτελεσματικότητα της εσωτερικής αγοράς.

5.2 Άμεσοι φόροι

5.2.1 Η προσπάθεια καταπολέμησης της φοροδιαφυγής πρέπει επίσης να αναληφθεί και στο γενικότερο επίπεδο της εναρμόνισης των νομοθεσιών των κρατών μελών στον τομέα της άμεσης φορολογίας και της επαλήθευσης.

5.2.1.1 Λόγω της αύξησης του αριθμού των χωρών που ανήκουν στην Ευρωπαϊκή Ένωση, οι διαφορές μεταξύ των φορολογικών συστημάτων αναμένεται ότι θα επηρεάζουν ολοένα και περισσότερο τις αποφάσεις περί κατανομής των κεφαλαίων στις διάφορες χώρες, καθώς και τον τρόπο διαχείρισης των επιχειρηματικών δραστηριοτήτων. Είναι γεγονός ότι εάν επιτευχθεί ένας σημαντικός συντονισμός των οικονομικών πολιτικών, οι διάφοροι εθνικοί φορολογικοί κανόνες θα αποτελέσουν το μέσο με το οποίο τα κράτη μέλη θα είναι σε θέση να επηρεάσουν τις αποφάσεις σχετικά με την τοποθέτηση των επενδύσεων και των πόρων στο εσωτερικό της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Εντούτοις, οι αξιοσημείωτες διαφορές που υφίστανται ακόμη μεταξύ των ποικίλων συστημάτων άμεσης φορολογίας των κρατών μελών ενδέχεται να παρεμποδίσουν σε ορισμένες περιπτώσεις τη διαδικασία ολοκλήρωσης των αγορών (8), προκαλώντας αρνητικό αντίκτυπο στην ανταγωνιστικότητα της ευρωπαϊκής οικονομίας.

5.2.2 Η προσέγγιση των φορολογικών νομοθεσιών των κρατών μελών αποτέλεσε αντικείμενο ανάλυσης εκ μέρους της Επιτροπής στην ανακοίνωση COM (2003) 726 της 24.11.2003. Εντούτοις, στην περίπτωση της φορολόγησης των επιχειρήσεων, κυρίως όσον αφορά τα λεγόμενα περιεκτικά μέτρα («comprehensive measures») που προορίζονται να διευκολύνουν την καθιέρωση ενός ευρωπαϊκού φόρου εταιρειών σύμφωνα με μια κοινή ενοποιημένη φορολογική βάση (9), εξακολουθούν να υφίστανται σημαντικές δυσκολίες εφαρμογής λόγω της ύπαρξης μόνιμων αποκλίσεων μεταξύ των διαφόρων κρατών μελών ως προς τα κριτήρια καθορισμού της φορολογικής βάσης. Εξάλλου, η υιοθέτηση μιας κοινής φορολογικής βάσης, εκτός από ένα υψηλό επίπεδο σύγκλισης των οικονομικών πολιτικών, προϋποθέτει επίσης και ένα ενδεδειγμένο νομικό πλαίσιο. Επί του παρόντος, το άρθρο 94 της Συνθήκης ΕΚ προβλέπει ότι το Συμβούλιο, ύστερα από πρόταση της Επιτροπής, αποφασίζει ομόφωνα σχετικά με τις οδηγίες για την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών οι οποίες έχουν άμεση επίπτωση στην εγκαθίδρυση ή τη λειτουργία της κοινής αγοράς.

5.2.3 Η ύπαρξη τέτοιων διατάξεων και η διαιώνιση της φορολογικής κυριαρχίας των κρατών μελών, τα οποία δεν φαίνονται διατεθειμένα να διευκολύνουν τις πρωτοβουλίες που αποσκοπούν στη δημιουργία μιας κοινής ενοποιημένης φορολογικής βάσης για τις εταιρείες που λειτουργούν στην Ευρωπαϊκή Ένωση, εξακολουθούν να παρακωλύουν σημαντικά τη διαδικασία προσέγγισης των συστημάτων φορολόγησης των εταιρειών είτε εξαιτίας της αύξησης του αριθμού των κρατών μελών, γεγονός το οποίο καθιστά ιδιαίτερα δύσκολη την επίτευξη ομοφωνίας, είτε ελλείψει πρόβλεψης — στο τελικό κείμενο του Συντάγματος για την Ευρώπη — σχετικά με τον κανόνα της ειδικής πλειοψηφίας για τη θέσπιση νόμων και νόμων-πλαισίων οι οποίοι να καθορίζουν τα προς ανάληψη μέτρα στον τομέα της φορολογίας των εταιρειών.

5.2.4 Ενόψει της ενδεχόμενης παράκαμψης του κανόνα της ομοφωνίας, ένα απτό βήμα προς την κατεύθυνση της αποτελεσματικής εναρμόνισης των φορολογικών βάσεων για την επιβολή του φόρου εταιρειών συντελείται με την ανάλυση — η οποία περιλαμβάνεται στην ανακοίνωση της Επιτροπής (έγγρ. SEC(2005) 1785 της 23.12.2005) με τίτλο «Εξάλειψη των εμποδίων όσον αφορά την φορολόγηση των μικρομεσαίων επιχειρήσεων στην εσωτερική αγορά — περιγραφή ενός πιθανού πιλοτικού καθεστώτος φορολόγησης βάσει των κανόνων του κράτους εγκατάστασης» σχετικά με την πειραματική εφαρμογή του καθεστώτος φορολόγησης βάσει των κανόνων του κράτους εγκατάστασης (Home State Taxation) στις μικρομεσαίες επιχειρήσεις (10). Από τη μελέτη αυτή, προέκυψε ότι οι 23 εκατομμύρια μικρομεσαίες επιχειρήσεις που υπάρχουν στην Ένωση των 25 χωρών αντιπροσωπεύουν το σημαντικότερο τμήμα της ευρωπαϊκής οικονομίας — απαρτίζοντας ποσοστό ανερχόμενο σε 99,8 % του συνόλου των ευρωπαϊκών επιχειρήσεων — και διασφαλίζουν περίπου το 66 % της ιδιωτικής απασχόλησης (11). Η έμπρακτη υιοθέτηση του προαναφερθέντος καθεστώτος θα συνέβαλε σε περαιτέρω διεθνοποίηση της δραστηριότητας των εν λόγω επιχειρήσεων, χάρη στον περιορισμό του κόστους συμμόρφωσης (compliance) (12) που επιβαρύνει τις επιχειρήσεις αυτές πολύ περισσότερο από ό,τι τις μεγάλες επιχειρήσεις (13), ενώ θα επεκταθεί η δυνατότητα μεταφοράς των ζημιών που αποτελεί το βασικό εμπόδιο για την ανάπτυξη διασυνοριακών οικονομικών δραστηριοτήτων, συνεισφέροντας στην προσέγγιση των νομοθεσιών περί φορολόγησης των εταιρειών, σε κοινοτικό πλαίσιο.

5.3 Ηλεκτρονικό εμπόριο

5.3.1 Η ανάπτυξη και η τεχνολογική εξέλιξη του ηλεκτρονικού εμπορίου παρέχουν νέες ευκαιρίες στους οικονομικούς φορείς, αλλά οι νέες μέθοδοι συναλλαγής επιβάλλουν διάφορες προσαρμογές των φορολογικών συστημάτων, ειδικότερα όσον αφορά τις πτυχές που συνδέονται με την καταβολή των φόρων κατανάλωσης. Στην πράξη, τα φορολογικά συστήματα, τα οποία εδράζονται κυρίως στους κανόνες του παραδοσιακού εμπορίου, πρέπει να συνεκτιμήσουν τις αλλαγές αυτές και να προσαρμοστούν στις νέες μορφές εμπορίου που θα αναπτυχθούν.

5.3.2 Το κυριότερο πρόβλημα που σχετίζεται με τη φορολόγηση των τηλεματικών συναλλαγών αφορά το ενδεχόμενο διακριτικής μεταχείρισης που θα μπορούσε να προκύψει λόγω διαφορετικής αντιμετώπισης μιας συναλλαγής ανάλογα με τους διαφορετικούς τρόπους παράδοσης του αγαθού που αποτελεί αντικείμενο της συναλλαγής.

5.3.2.1 Κατά την αξιολόγηση των δυνατοτήτων εφαρμογής των παραδοσιακών αρχών του φορολογικού δικαίου στις ιδιαίτερες συνθήκες της ψηφιακής εποχής, απαιτείται να επιβληθεί η τήρηση της φορολογικής ουδετερότητας με στόχο την αποφυγή φαινομένων διακριτικής μεταχείρισης για ανάλογες συναλλαγές οι οποίες, στην προκειμένη περίπτωση, διαφέρουν μόνον ως προς τον τρόπο παράδοσης (με ή χωρίς απευθείας σύνδεση — on line ή off line).

5.3.3 Πιο συγκεκριμένα, τα σημαντικότερα προβλήματα σχετίζονται με τη φορολογία, άμεση και έμμεση, που επιβάλλεται στα άυλα (ή ψηφιοποιημένα) αγαθά, δεδομένου ότι όλα τα στάδια της εμπορικής συναλλαγής (εκχώρηση και παράδοση) αναλαμβάνονται δια της τηλεματικής οδού (ηλεκτρονικό εμπόριο), μέσω της δικτυακής προμήθειας εικονικών προϊόντων. Στην πράξη, οι υπηρεσίες και τα αγαθά «εξαϋλώνονται» από τον παρέχοντα κατά την αποστολή τους και υλοποιούνται από τον αποδέκτη κατά την άφιξή τους. Σε αυτήν την υποθετική περίπτωση, δεν υφίσταται ένα αγαθό με απτή φυσική υπόσταση το οποίο να μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο «υλικής» εξακρίβωσης, ακόμη και ενόψει της διενέργειας επιθεώρησης.

5.4 Οι αρμοδιότητες της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF)

5.4.1 Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι δυνάμει της ισχύουσας κοινοτικής νομοθεσίας, η οποία αποτελεί τη νομική βάση αναφοράς για τη σύσταση της OLAF, ανατίθενται ήδη σημαντικά καθήκοντα στην εν λόγω υπηρεσία, όπως ορίζεται στο άρθρο 2 της Απόφασης 1999/352/ΕΚ, ΕΚΑΧ, Ευρατόμ της Επιτροπής. Κατά συνέπεια, προτρέπει την Επιτροπή να δραστηριοποιηθεί εποικοδομητικά για την απτή υλοποίηση των υφισταμένων αρμοδιοτήτων, παρέχοντας στην OLAF — εφόσον τούτο κριθεί αναγκαίο — πρόσθετα μέσα για την εκπλήρωσης της θεσμικής αποστολής της, χρησιμοποιώντας, παραδείγματος χάρη, το πρότυπο των άρθρων 81/86 της Συνθήκης τα οποία ρυθμίζουν τον ανταγωνισμό.

5.4.2 Σε αυτό το πλαίσιο, η OLAF θα μπορούσε να αποκτήσει καθήκοντα ανάλυσης και συντονισμού σε επίπεδο ΕΕ επιπέδων για την καταπολέμηση της απάτης ακόμη και φορολογικής φύσεως, με την ανάθεση στην εν λόγω υπηρεσία καθηκόντων και αρμοδιοτήτων όσον αφορά τη διοικητική συνεργασία στο φορολογικό τομέα (άμεσοι και έμμεσοι φόροι, καθώς και ειδικοί φόροι κατανάλωσης), στο στόχο να διευκολυνθεί η ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των οργανισμών οι οποίοι καλούνται, σύμφωνα με τις εκάστοτε εθνικές νομοθεσίες, να αναλάβουν την πάταξη των φαινομένων φοροδιαφυγής.

5.5 Η ανάπτυξη του ενδοκοινοτικού εμπορίου συνηγορεί υπέρ της επίτασης της συνεργασίας για την ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με τη διαχείριση των κινδύνων. Η Επιτροπή δεν προτείνει, όμως, συγκεκριμένες πρωτοβουλίες, πέραν της προτροπής προς τα κράτη μέλη να χρησιμοποιούν τον Οδηγό διαχείρισης του κινδύνου για τις φορολογικές διοικήσεις. Σχετικά με το θέμα αυτό, η ΕΟΚΕ προτείνει να δημιουργηθεί μια κεντρική βάση δεδομένων για τη ροή των πληροφοριών μεταξύ των διοικήσεων, οι οποίες επί του παρόντος είναι τυποποιημένες μόνον στον τελωνειακό τομέα και σε διμερή βάση.

5.5.1 Εν προκειμένω, θα μπορούσαν να προσδιορισθούν τυπολογίες προϊόντων τα οποία — σύμφωνα με τα πορίσματα των ερευνών που διενεργούνται από τις αρμόδιες υπηρεσίες των μεμονωμένων κρατών μελών — υπάρχει μεγαλύτερος κίνδυνος να χρησιμοποιηθούν για τη διάπραξη αλυσιδωτής απάτης. Για επεξηγηματικούς λόγους, αναφέρονται τα μηχανοκίνητα οχήματα και τα προϊόντα υψηλής τεχνολογίας, όπως τα μέσα που χρησιμοποιούνται στους τομείς της πληροφορικής και της τηλεφωνίας. Αυτή η δραστηριότητα ανάλυσης θα μπορούσε να ανατεθεί στην OLAF, η οποία θα ήταν σκόπιμο να διαβιβάζει περιοδικά τα σχετικά πορίσματα στα κράτη μέλη, με στόχο τον προσανατολισμό της μετέπειτα δράσης για την παρακολούθηση του φαινομένου και τη διευκόλυνση συνακόλουθων στοχοθετημένων λειτουργικών παρεμβάσεων. Κρίνεται, επίσης, σκόπιμο να προβλεφθεί και να ρυθμισθεί κανονιστικά μια ανάλογη επικοινωνιακή ροή από τα κράτη μέλη προς την OLAF.

5.6 Η ΕΟΚΕ εκτιμά ότι η προοπτική μιας κοινοτικής προσέγγισης για τις σχέσεις με τις τρίτες χώρες είναι σίγουρα προτιμότερη από τις διμερείς συμφωνίες. Προς το σκοπό αυτό, θα μπορούσαν να εισαχθούν ειδικές διατάξεις στο σχέδιο έγκρισης του κοινοτικού υποδείγματος σύμβασης περί αποφυγής της διπλής φορολογίας που προβλέπεται από τις ανακοινώσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής: SEC (2001) 1681, «Φορολογία επιχειρήσεων στην εσωτερική αγορά» και COM (2003) 726, «Μία εσωτερική αγορά χωρίς φορολογικά εμπόδια των επιχειρήσεων — επιτεύγματα, τρέχουσες πρωτοβουλίες και εναπομένοντα προβλήματα», η οποία εξετάστηκε επίσης από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο στο έγγραφο A5-0048/2003. Απαιτείται να υποστηριχθεί το ενδεχόμενο κατάρτισης μιας ειδικής σύμβασης συνεργασίας, προς ενσωμάτωση στις Συμφωνίες Οικονομικής Εταιρικής Σχέσης. Ελλείψει ξεκάθαρης και αποφασιστικής βούλησης εκ μέρους των κρατών μελών, θεωρείται εν πάση περιπτώσει απολύτως αναγκαίο να συνεχίσει να ακολουθείται η οδός των διμερών συμφωνιών, χωρίς τις οποίες επέρχεται αναπόφευκτα η διακοπή των διαδικασιών που τελούν υπό διαμόρφωση.

5.7 Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι η ενίσχυση των υποχρεώσεων υποβολής δήλωσης, που τίθεται ως ενδεχόμενο από την Επιτροπή, πρέπει να διαπνέεται πλήρως από την αρχή της αναλογικότητας και της απλοποίησης. Η επιβεβλημένη προσπάθεια για την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής δεν θα πρέπει να επιβαρύνει αδικαιολόγητα την πλειονότητα των έντιμων φορολογουμένων και επιχειρήσεων. Προς το σκοπό αυτό θεωρείται ενδεδειγμένη η σημαντική ελάφρυνση των επιβαρύνσεων για τις «ενάρετες» επιχειρήσεις που συνεργάζονται ενεργά με τη Φορολογική Διοίκηση και η δίκαιη επίδειξη μεγαλύτερης αυστηρότητας έναντι των υποχρεώσεων εκείνων οι οποίοι θεωρούνται, σύμφωνα με αντικειμενικά κριτήρια, επικίνδυνοι.

5.8 Η ΕΟΚΕ δεν συμμερίζεται την άποψη της Επιτροπής όσον αφορά τη φορολόγηση των καπνών και των αλκοολούχων ποτών που αντιμετωπίζονται ως «κανονικά» εμπορεύματα. Ορισμένα κράτη μέλη επέλεξαν τη διαχείριση των ειδικών φόρων κατανάλωσης επί των καπνών και των αλκοολούχων ποτών ως λύση για την αντιμετώπιση των συναφών προβλημάτων υγείας, τα οποία προφανώς αποτελούν προτεραιότητα έναντι της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς. Η Επιτροπή προτείνει την εξάλειψη των στρεβλώσεων αυτών, αλλά για να γίνει αυτό θα χρειαστεί πολύς καιρός ακόμη, δεδομένης της μεγάλης απόκλισης των εισοδηματικών επιπέδων μεταξύ των κρατών μελών και των διαφορετικών στόχων και μέτρων των πολιτικών τους για τη φορολογία και την υγεία. Εν αναμονή ενός λογικού βαθμού εναρμόνισης των φορολογικών συντελεστών, θα πρέπει να βρεθούν άλλες λύσεις που να εγγυώνται ότι το κάθε κράτος μέλος διατηρεί πλήρως τη δυνατότητά του να θέτει τους δικούς του στόχους πολιτικής στους τομείς της φορολογίας και της υγείας. Πρέπει ωστόσο να ληφθεί υπόψη ότι το λαθρεμπόριο προϊόντων καπνού όντως προκαλείται σε ελάχιστο βαθμό από τις κοινοτικές χώρες και ελέγχεται από τις πολυεθνικές του εγκλήματος. Η ΕΟΚΕ — παρότι έχει επίγνωση του υψηλού κοινωνικού και υγειονομικού κόστους που συνεπάγεται η κατάχρηση τέτοιων ουσιών και προσβλέπει στην υιοθέτηση ενδεδειγμένων μέτρων από τις αρμόδιες αρχές για τον έλεγχο της χρήσης τους — εκτιμά ότι οι ειδικοί φόροι κατανάλωσης που επιβάλλονται στα προϊόντα καπνού και στα οινοπνευματώδη ποτά απαιτείται να παραμείνουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών.

5.9 Η ΕΟΚΕ καλεί την Επιτροπή να συνεχίσει το πρόγραμμα «Hercule II», ευελπιστώντας στην ταχεία έγκριση εκ μέρους του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου του εγγράφου COM(2006) 339 τελικό, στο οποίο ζητείται να παραταθεί η κοινοτική δράση για την προώθηση δράσεων στον τομέα της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας. Το πρόγραμμα αυτό έχει ήδη αποφέρει αξιοσημείωτα αποτελέσματα, με 19 δράσεις κατάρτισης στις οποίες συμμετείχαν 2.236 άτομα προερχόμενα από διάφορα κράτη μέλη, από 5 τρίτες χώρες και από άλλα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα, λαμβάνοντας ιδιαίτερα υπόψη την απαίτηση περί ενίσχυσης της συνεργασίας ενόψει της διεύρυνσης της Ένωσης με την ένταξη της Βουλγαρίας και της Ρουμανίας, χωρών οι οποίες θα επωφεληθούν επίσης από τέτοιες δράσεις.

5.10 Η ΕΟΚΕ θεωρεί χρήσιμη τη σύσταση ενός φόρουμ συζήτησης ή/και διαβούλευσης σε υψηλό επίπεδο, με στόχο μια πιο σφαιρική προσέγγιση των ζητημάτων που άπτονται της φοροδιαφυγής και της συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών. Ο υφιστάμενος κατακερματισμός των δραστηριοτήτων διαβούλευσης σε μια πληθώρα επιτροπών υψηλού επιπέδου, ανάλογα με τις αρμοδιότητες, δεν επιτρέπει την επωφελή ανταλλαγή των πρακτικών για την ενίσχυση της συνεργασίας και των συμπεριφορών των διοικήσεων. Η ΕΟΚΕ θεωρεί ακατανόητες και κατακριτέες τις γραφειοκρατικές αντιδράσεις και δυσκολίες που ενέκυψαν στο Ecofin.

Βρυξέλλες, 15 Μαρτίου 2007. Ο Πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής Δημήτρης ΔΗΜΗΤΡΙΆΔΗΣ

(1) Γνωμοδότηση της ΟΚΕ αριθ. 1486/2001, εισηγητής ο κ. Morgan — ΕΕ C 48 της 21.2.2002, σ. 73-79.

(2) Γνωμοδότηση ΕΟΚΕ για την Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για την τροποποίηση της οδηγίας 77/388/EΟΚ όσον αφορά τον τόπο παροχής υπηρεσιών — ΕΕ C 117 της 30.4.2004, σελ. 15-20.

(3) Ο εν λόγω κίνδυνος πρέπει να είναι πραγματικός και να αποδεικνύεται η απάτη, προκειμένου να τηρείται η κοινοτική νομιμότητα.

(4) Αποφάσεις αριθ. 324/82 και 131/91, σχετικά με την εμπορία καινούργιων ή μεταχειρισμένων αυτοκινήτων και πιο πρόσφατα, απόφαση της 20ής Ιανουαρίου 2005 C-412/03.

(5) Ως προς τούτο, επισημαίνεται ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή — η οποία, με την ανακοίνωση αριθ. 2004/260/ΕΚ της 16ης Απριλίου 2004, είχε εκφέρει θετική γνώμη σχετικά με τα αποτρεπτικά αποτελέσματα που καταγράφηκαν σε ορισμένα κρατικά μέλη λόγω της καθιέρωσης του θεσμού της από κοινού και εις ολόκληρον ευθύνης — έκανε αναφορά σε έναν λειτουργικό μηχανισμό που απαιτεί να καταδειχθεί η ύπαρξη σχέσης συνενοχής μεταξύ του εκχωρητή και του εκδοχέα.

(6) Αποφάσεις C-354/03, C-355/03, C-484/03 και C-384/04.

(7) EE C 65 της 17.3.2006, σελ. 103-104.

(8) Πρβλ. L. KOVACS, The future of Europe and the role of taxation and customs policy (Το μέλλον της Ευρώπης και ο ρόλος της φορολογικής και τελωνειακής πολιτικής), στην ηλεκτρονική διεύθυνση: www.europa.eu.int/comm/commission_barroso/kovacs/speeches/speach_amcham.pdf.www.europa.eu.int/comm/commission_barroso/kovacs/speeches/speach_amcham.pdf.

(9) Γνωμοδότηση ΕΟΚΕ: «Δημιουργία μιας κοινής, ενοποιημένης βάσης για τη φορολογία επιχειρήσεων στην Ε.Ε»ΕΕ, 11 Απριλίου 2006, C 88/48.

(10) Γνωμοδότηση ΕΟΚΕ: «Εξάλειψη των εμποδίων όσον αφορά την φορολόγηση των μικρoμεσαίων επιχειρήσεων στην εσωτερική αγορά»ΕΕ, 18 Αυγούστου 2006, C 195/58.

(11) Πηγή στοιχείων: ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ, SMEs in Europe 2003 (Οι ΜΜΕ στην Ευρώπη 2003), Observatory of European SMEs 2003/No. 7, DG Enterprise Publications and European Commission (2003): «The impact of EU enlargement on European SMEs»(«Ο αντίκτυπος της διεύρυνσης της ΕΕ στις ευρωπαϊκές ΜΜΕ»), Observatory of European SMEs 2003/No.6, DG Enterprise Publications, σε συνεργασία με την EUROSTAT. Σχετικά με την οικονομική σημασία των μικρομεσαίων επιχειρήσεων στην Ευρωπαϊκή Ένωση, πρβλ. ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ, ανακοίνωση SEC(2005) 1785 της 23.12.2005, σελ. 15-17.

(12) Στην προαναφερθείσα ανακοίνωση SEC(2005) 1785 προσδιορίζεται ότι το κόστος συμμόρφωσης έγκειται στις υπηρεσίες παροχής νομικών και φορολογικών συμβουλών, στη μετάφραση των εγγράφων, στα έξοδα ταξιδίου και στους οικονομικούς και επιχειρηματικούς κινδύνους.

(13) Σύμφωνα με μελέτη της European Association of Craft, Small and medium-sized Enterprises (Ευρωπαϊκή Ένωση Βιοτεχνιών και Μικρομεσαίων Επιχειρήσεων), η οποία δημοσιεύθηκε στις 11.6.2004 και παρατίθεται στην προαναφερθείσα ανακοίνωση SEC (2005) 1785, «το κόστος συμμόρφωσης προς τους φορολογικούς κανόνες για τις μικρές επιχειρήσεις είναι εκατό φορές μεγαλύτερο από ό,τι για τις μεγάλες επιχειρήσεις». Όσον αφορά τις μεθόδους προσδιορισμού του κόστους συμμόρφωσης, πρβλ το έγγραφο εργασίας του προσωπικού της Επιτροπής SEC(2004) 1128 της 10.9.2004, με τίτλο Ευρωπαϊκή Φορολογική Έρευνα.