[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 31.1.2007

SEC(2007) 99

ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ Συνοδευτικό έγγραφο στην

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ Επέκταση των κύριων διευρωπαϊκών αξόνων μεταφορών στις γειτονικές χώρες Κατευθυντήριες γραμμές για τις μεταφορές στην Ευρώπη και τις γειτονικές χώρες Σύνοψη της εκτίμησης του αντικτύπου {COM(2007) 32 τελικό}{SEC(2007) 98}

Περιεχόμενα

1. Διαδικαστικά ζητήματα και διαβούλευση με τα ενδιαφερόμενα μέρη 3

1.1. Διαδικαστικά ζητήματα 3

1.2. Διαβούλευση με τους ενδιαφερόμενους 3

2. Καθορισμός του προβλήματος 4

2.1. Πολιτικό πλαίσιο 4

2.2. Τομέας των μεταφορών 4

2.2.1. Διευρωπαϊκό Δίκτυο Μεταφορών στο έδαφος της ΕΕ 4

2.2.2. Οι πανευρωπαϊκοί διάδρομοι και ζώνες 5

3. Στόχοι της πρότασης της Επιτροπής 5

4. Οι εναλλακτικές δυνατότητες άσκησης πολιτικής 6

5. Ανάλυση του αντικτύπου και σύγκριση των διαφόρων εναλλακτικών δυνατοτήτων 6

6. Συνιστώμενη πορεία χάραξης πολιτικής 7

Διαδικαστικά ζητήματα και διαβούλευση με τα ενδιαφερόμενα μέρη

Διαδικαστικά ζητήματα

Ο σχεδιασμός των μεταφορών μεταξύ της ΕΕ και των γειτονικών χωρών της πρέπει να επικαιροποιηθεί ώστε να αντικατοπτρίζει καλύτερα τις αλλαγές που σημειώθηκαν στην ΕΕ και να αντιμετωπίζει τις ανάγκες του αυξανόμενου εμπορίου και των ροών μεταφορών. Οι διευρύνσεις της ΕΕ το 2004 και το 2007 επέφεραν μείζονες αλλαγές, τόσο εντός όσο και εκτός της ΕΕ. Σκοπός της ανακοίνωσης είναι να ανταποκριθεί σε αυτές τις προκλήσεις και τις αλλαγές και να καταρτιστεί πλαίσιο για τον σχεδιασμό των μεταφορών μεταξύ της ΕΕ και των γειτονικών χωρών της, σε έναν κόσμο με αυξανόμενη αλληλεξάρτηση. Η ανακοίνωση αποτελεί συνέχεια του έργου που επιτέλεσε η Ομάδα Υψηλού Επιπέδου για την Επέκταση των κύριων διευρωπαϊκών αξόνων μεταφορών στις γειτονικές χώρες και περιοχές , η οποία συγκροτήθηκε από την Επιτροπή[1] για να επιληφθεί των συνδέσεων των μεταφορών μεταξύ της ΕΕ και των γειτονικών χωρών της. Η ομάδα ολοκλήρωσε το έργο της το Νοέμβριο του 2005 και η Πρόεδρος της Ομάδας de Palacio παρέδωσε την έκθεση[2] στον Αντιπρόεδρο της Επιτροπής κ. Barrot στις 7 Δεκεμβρίου 2005.

Διαβούλευση με τους ενδιαφερόμενους

Η Επιτροπή διοργάνωσε διαδικασία διαβούλευσης σε δύο φάσεις για να ενσωματώσει τις απόψεις και τις ανησυχίες των ενδιαφερομένων καθόλη τη διάρκεια επεξεργασίας της πολιτικής. Η πρώτη φάση, στις αρχές της θητείας της Ομάδας Υψηλού Επιπέδου, αποσκοπούσε στη συγκέντρωση των ιδεών και των απόψεων των ενδιαφερομένων επί των θεμάτων που θα έπρεπε να εξεταστούν σχετικά με κυκλοφοριακές, περιβαλλοντικές και άλλες στενωπούς που υπάρχουν ή είναι πιθανόν να προκύψουν στο εγγύς μέλλον, καθώς και σχετικά με τους διαδρόμους μεταφορών που χρησιμοποιούνται συχνότερα για τις διεθνείς μεταφορές. Παραλήφθηκαν περίπου 70 γραπτά σχόλια από τους ενδιαφερομένους και, τον Απρίλιο του 2005, διοργανώθηκε διάσκεψη δημόσιας διαβούλευσης, με περίπου 300 συμμετέχοντες και παρεμβάσεις από περίπου 20 ενδιαφερόμενους.

Η δεύτερη φάση ξεκίνησε το Δεκέμβριο του 2005 και αποσκοπούσε στη συγκέντρωση των απόψεων των ενδιαφερομένων όσον αφορά την έκθεση και τις συστάσεις της Ομάδας Υψηλού Επιπέδου. Παραλήφθηκαν σχεδόν 100 γραπτά σχόλια από ευρύτερο φάσμα ενδιαφερομένων και η συνάντηση δημόσιας διαβούλευσης πραγματοποιήθηκε το Μάρτιο του 2006. Στη συνάντηση αυτή συμμετείχαν περίπου 120 άτομα και ήταν πάλι περίπου 20 οι συμμετέχοντες που παρουσίασαν απόψεις και προτάσεις.

Συνολικώς, οι διάφοροι ενδιαφερόμενοι επικρότησαν την έκθεση και τις συστάσεις της Ομάδας. Ορισμένες ανησυχίες διατυπώθηκαν από περιβαλλοντικούς οργανισμούς σχετικά με έργα υποδομής για την έλλειψη συνεκτικής και διαφανούς εκτίμησης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Οι εκπρόσωποι των εργαζομένων επισήμαναν την ανάγκη να συμπεριληφθεί η κοινωνική πτυχή σε οποιαδήποτε μελλοντική δομή συντονισμού και να εκτιμηθούν οι κοινωνικές επιπτώσεις των σχεδίων και των έργων.

Καθορισμός του προβλήματος

Πολιτικό πλαίσιο

Οι διευρύνσεις της ΕΕ το 2004 και το 2007 είχαν ως συνέπεια να μετατοπιστούν τα σύνορα της ΕΕ προς ανατολάς και προς νότο. Έτσι, η ΕΕ έχει πλέον καινούργιους γείτονες. Στην ανακοίνωση για την «Ευρύτερη Ευρώπη»[3], η Επιτροπή χάραξε ένα νέο πλαίσιο για τις σχέσεις μεταξύ της διευρυμένης ΕΕ και των περιοχών που την περιβάλλουν. Σκοπός του πλαισίου αυτού είναι να εξασφαλιστεί η ισόρροπη και διαρκής ανάπτυξη, τόσο της ΕΕ όσο και των γειτόνων της. Η περιφερειακή και διαπεριφερειακή συνεργασία αποτελεί σημαντικό στοιχείο αυτού του πλαισίου άσκησης πολιτικής.

Η ανάγκη καλύτερης σύνδεσης των δικτύων μεταφορών της ΕΕ με τις γειτονικές της χώρες συνιστά σαφή προτεραιότητα στη διαδικασία ενσωμάτωσης των γειτονικών χωρών στις αγορές και την κοινωνία της ΕΕ. Προς τούτο απαιτούνται συμβατά και διασυνδεδεμένα δίκτυα υποδομής καθώς και εναρμόνιση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος. Στην παραπάνω αναφερόμενη ανακοίνωση δηλώνεται σαφώς ότι θα πρέπει να καταστρωθούν στρατηγικές για τα διευρωπαϊκά δίκτυα με σκοπό την επίτευξη αυτού του στόχου.

Τομέας των μεταφορών

Διευρωπαϊκό Δίκτυο Μεταφορών στο έδαφος της ΕΕ

Η διεύρυνση της ΕΕ επέφερε επίσης αλλαγές στον τομέα των μεταφορών. Το 2004, αναθεωρήθηκαν οι προσανατολισμοί για την ανάπτυξη του Διευρωπαϊκού Δικτύου Μεταφορών (ΔΕΔ-Μ) και επεκτάθηκαν στα νέα κράτη μέλη, συμπεριλαμβανομένης της Βουλγαρίας και της Ρουμανίας. Με τους νέους προσανατολισμούς αναθεωρήθηκαν και εκσυγχρονίστηκαν τα σχέδια που είχαν καταρτισθεί στη δεκαετία του '90, επικεντρώνοντας τις επενδυτικές προτεραιότητες σε τριάντα μείζονες διευρωπαϊκούς άξονες και έργα προτεραιότητας.

Οι άξονες προτεραιότητας του ΔΕΔ-Μ χρησιμεύουν κυρίως για τις μακρών αποστάσεων διεθνείς μεταφορές εντός της ενιαίας αγοράς της ΕΕ των 27. Οι κατευθυντήριες γραμμές δεν συμπεριλαμβάνουν συνεπώς έργα προτεραιότητας[4] για τη σύνδεση της ΕΕ με τις γειτονικές της χώρες, παρά τον υψηλό όγκο κυκλοφορίας που υφίσταται επί του παρόντος σε ορισμένες από αυτές τις συνδέσεις. Οι συνδέσεις αυτές καλύπτονται ιδιαιτέρως, από τους πανευρωπαϊκούς διαδρόμους και ζώνες, με διαφορετική λογική και διαδικασία λήψης αποφάσεων.

Οι πανευρωπαϊκοί διάδρομοι και ζώνες

Οι Πανευρωπαϊκοί Διάδρομοι και ζώνες (ΠΕΔ)[5] καταστρώθηκαν στο πλαίσιο δύο υπουργικών διασκέψεων, της Κρήτης (1994) και του Ελσίνκι (1997), με σκοπό την σύνδεση της ΕΕ-15 με τις τότε γειτονικές της χώρες. Η συνεργασία για τους πανευρωπαϊκούς διαδρόμους οργανώθηκε με βάση μνημόνια συμφωνίας, που προέβλεπαν επίσης Πρόεδρο και Γραμματεία για τους περισσότερους ΠΕΔ.

Μετά τη διεύρυνση του 2004 και την αναθεώρηση των προσανατολισμών για το ΔΕΔ-Μ, σημαντικά τμήματα των πανευρωπαϊκών διαδρόμων κατέστησαν πλέον μέρος του ΔΕΔ-Μ και μικρά μόνο τμήματα παραμένουν εκτός του εδάφους της ΕΕ. Είναι σαφής η πίεση που ασκούν χώρες που ενδιαφέρονται για πολλούς από αυτούς τους διαδρόμους, να επιδιωχθεί η περαιτέρω επέκτασή τους ώστε να ανταποκρίνονται καλύτερα στους μεταβαλλόμενους τρόπους εμπορίας και ροών κυκλοφορίας στην εκάστοτε περιοχή και να τροποποιηθούν τα πλαίσια συντονισμού που είχαν συγκροτηθεί για την ανάπτυξη των διαδρόμων.

Όπως περιγράφηκε στο κύριο έγγραφο για την εκτίμηση του αντικτύπου (βλ. 2.2.2), οι διάδρομοι δεν σημείωσαν παντού την ίδια επιτυχία και πολλά εξαρτώνται από τις συγκεκριμένες συνθήκες του κάθε διαδρόμου. Παρά τις υπάρχουσες δομές, εξακολουθεί να παραμένει χαλαρός ο συντονισμός και τα σχέδια ανάπτυξης των διαδρόμων προσκρούουν σε εθνικές στενωπούς, με αποτέλεσμα να συνεχίζονται οι αδικαιολόγητα χρονοβόρες καθυστερήσεις, ιδιαιτέρως στα σύνορα. Οι σιδηροδρομικές μεταφορές θίγονται από αυτές τις καθυστερήσεις σε μεγαλύτερο βαθμό, ενώ αναμένεται μεταστροφή από τις οδικές στις σιδηροδρομικές μεταφορές με αυξανόμενες δυσμενείς περιπτώσεις στο περιβάλλον και την ασφάλεια των μεταφορών.

Η κατάσταση θα επιδεινωθεί μελλοντικώς, επειδή το εμπόριο και οι μεταφορές μεταξύ της ΕΕ και των γειτόνων της αναμένεται ότι θα συνεχίσει να αυξάνεται ταχύρρυθμα (βλ. προγνώσεις για το εμπόριο και την κυκλοφορία στο κεφάλαιο 2.3 του κυρίου εγγράφου εκτίμησης του αντικτύπου).

Στόχοι της πρότασης της Επιτροπής

Ο συνολικός στόχος της πρότασης της Επιτροπής είναι να διευκολύνει και να τονώσει το εμπόριο μεταξύ της ΕΕ και των γειτονικών χωρών της με αποτελεσματικές συνδέσεις μεταφορών και την επέκταση της ενιαίας αγοράς στις γειτονικές χώρες. Οι συστάσεις που διατύπωσε η Ομάδα Υψηλού Επιπέδου καθώς και οι πρόεδροι των πανευρωπαϊκών διαδρόμων αποτελούν καλή βάση για την κατάρτιση κατευθυντήριων γραμμών για την πολιτική υποδομών μεταφοράς στην Ευρώπη και στις γειτονικές περιοχές.

Οι εναλλακτικές δυνατότητες άσκησης πολιτικής

Μετά από την ανάλυση των προβλημάτων, του έργου της Ομάδας Υψηλού Επιπέδου και της αξιόλογης πείρας των προέδρων των πανευρωπαϊκών διαδρόμων, καθώς και των σχολίων που διατυπώθηκαν στο πλαίσιο της διαδικασίας δημόσιας διαβούλευσης, επιλέχθηκαν οι ακόλουθες τρεις εναλλακτικές δυνατότητες άσκησης πολιτικής για περαιτέρω λεπτομερή ανάλυση:

- Συνέχιση της τρέχουσας κατάστασης («η λύση του ελάχιστου») – Η βασική ιδέα των πανευρωπαϊκών διαδρόμων/ζωνών θα παραμείνει ως έχει υπό τη σημερινή της μορφή ή θα διευρυνθεί. Η παρακολούθηση και υλοποίηση των μέτρων αυτών θα συνεχιστεί με τα ήδη υπάρχοντα μνημόνια συμφωνιών. Για την Τουρκία και τις χώρες του Καυκάσου ο διάδρομος Traceca θα συνεχίσει να αποτελεί τη βάση συνεργασίας.

- Χαλαρή δομή συνεργασίας (διευρυμένα μνημόνια συμφωνίας) – Οι πανευρωπαϊκοί διάδρομοι / ζώνες και τα μνημόνια συμφωνιών θα επεκταθούν γεωγραφικώς και θα προβλεφθούν επίσης οριζόντια μέτρα. Για την Τουρκία και τον Καύκασο ο διάδρομος Traceca θα εξακολουθεί να αποτελεί τη βάση συνεργασίας. Για τις λοιπές περιοχές θα προταθεί μνημόνιο συμφωνίας.

- Ισχυρή δομή συνεργασίας (διεθνής συμφωνία) – Θα μπορούσε να υπογραφεί πολυμερής συμφωνία μεταξύ όλων των γειτονικών χωρών και της ΕΕ. Η συμφωνία αυτή θα μπορούσε να καλύψει τόσο την ανάπτυξη της υποδομής όσο και οριζόντια μέτρα. Η συμφωνία θα μπορούσε επίσης να προβλέπει την αξιοποίησή των περιφερειακών δομών που ήδη υπάρχουν.

Ανάλυση του αντικτύπου και σύγκριση των διαφόρων εναλλακτικών δυνατοτήτων

Η ανάλυση του αντικτύπου αποσκοπεί στην τήρηση των συνεπειών των διαφόρων εναλλακτικών δυνατοτήτων άσκησης πολιτικής σχετικά με την πολυμερή συνεργασία κατά μήκος των αξόνων. Πρέπει να επισημανθεί ότι αυτή η εκτίμηση του αντικτύπου δεν στοχεύει μόνο στην ανάλυση των αποτελεσμάτων περαιτέρω ανάπτυξης των αξόνων, με έργα υποδομής ή οριζόντια μέτρα, επειδή αυτά δεν έχουν ακόμα καθοριστεί με επαρκείς λεπτομέρειες.

Ο αντίκτυπος του «ελαχίστου» σεναρίου και ο αντίκτυπος του σεναρίου της «χαλαρής δομής συνεργασίας» είναι παρόμοιοι επειδή και τα δύο σενάρια βασίζονται στα μνημόνια συμφωνίας. Η ανάπτυξη των μνημονίων συμφωνίας θα εξακολουθούσε να βασίζεται στη λογική του εθνικού παράγοντα, αγνοώντας τις ανάγκες των διεθνών μετακινήσεων κατά μήκος όλου του άξονα και δεν φαίνεται πιθανή η κατάρτιση γενικών ρυθμιστικών σχεδίων για τους άξονες. Δεδομένου ότι το μνημόνιο συμφωνίας αποτελεί χαλαρή μορφή συνεργασίας, θεωρείται ότι θα είναι μεγάλη η προθυμία των χωρών που ενδιαφέρονται να προχωρήσουν με επεκτεταμένο μνημόνιο συμφωνίας και θα μπορούσε να αναμένεται σχετικά γρήγορη συναίνεση όσον αφορά τους όρους μνημονίου συμφωνίας.

Σε σύγκριση προς τα προαναφερόμενα, το σενάριο της «ισχυρής δομής συνεργασίας» θα σήμαινε δομή η οποία θα μπορούσε να καταστήσει δυνατό τον συντονισμό της υλοποίησης των δράσεων κατά μήκος των αξόνων μεταφορών. Η δομή αυτή θα παρείχε τη δυνατότητα, αφενός, να αντιμετωπιστούν σφαιρικά τα οριζόντια μέτρα, λαμβάνοντας υπόψη την ανάγκη να εξασφαλιστούν εναρμονισμένοι κανόνες και διαλειτουργικά συστήματα σε όλες τις χώρες, και, αφετέρου, να βασιστεί η υλοποίηση σε ισχυρά περιφερειακή διάσταση η οποία απαιτείται για τα έργα υποδομής κατά μήκος των αξόνων. Στην περίπτωση αυτή θα συγκροτούνταν γραμματείες, ως μέρος της συμφωνίας, παρέχοντας έτσι τη δυνατότητα να παρακολουθείται η υλοποίηση των μέτρων με διαρκή και συντονισμένο τρόπο.

Το μειονέκτημα αυτής της εναλλακτικής δυνατότητας άσκησης πολιτικής είναι στην ουσία συνέπεια των πλεονεκτημάτων της. Κατά κανόνα, χρειάζεται διεθνής συμφωνία που πρέπει να επικυρωθεί από τα εθνικά κοινοβούλια, πράγμα που θα ήταν πολιτικώς δύσκολο, ακόμα και αδύνατο σε ορισμένες από τις γειτονικές χώρες. Έστω όμως και εάν επιτύχει η διαδικασία αυτή, η εναλλακτική αυτή λύση θα είναι μάλλον μακρόχρονη διαδικασία και σε περίπτωση που δεν εξευρεθούν μεταβατικές λύσεις θα μπορούσε να οδηγήσει σε απραξία ανάπτυξης των διεθνών αξόνων.

Συνιστώμενη πορεία χάραξης πολιτικής

Λαμβάνοντας υπόψη τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματα των διαφόρων εναλλακτικών δυνατοτήτων άσκησης πολιτικής είναι σαφές ότι καμία από αυτές δεν μπορεί να προβληθεί ως η βέλτιστη λύση για όλες τις περιοχές και όλους τους τρόπους μεταφοράς. Για να επιταχυνθεί η όλη διαδικασία και για να εξασφαλιστεί ότι η μορφή και το περιεχόμενο της δομής συνεργασίας ανταποκρίνεται στις ανάγκες και τις προσδοκίες των ενδιαφερομένων μερών, η Επιτροπή προτείνει προσέγγιση δύο σταδίων για την υλοποίηση της πολιτικής:

1. Κατά το πρώτο στάδιο θα μπορούσαν να δρομολογηθούν διερευνητικές συνομιλίες με όλες τις ενδιαφερόμενες χώρες. Οι συνομιλίες αυτές θα αποσκοπούν στην αξιολόγηση του ενδιαφέροντος και της πρόθεσης αυτών των χωρών να δεσμευτούν για την ενίσχυση των πλαισίων πολυμερούς συντονισμού, εφόσον υπάρχουν, ή να συγκροτήσουν τέτοια πλαίσια, εφόσον αυτά δεν υπάρχουν μέχρι σήμερα. Στο στάδιο αυτό θα μπορούσαν επίσης να επιδιωχθούν ενδεχομένως μεταβατικές λύσεις, ώστε να καταστεί δυνατή η αδιάκοπη ανάπτυξη των αξόνων.

2. Σε δεύτερο στάδιο, ανάλογα με την έκβαση των διερευνητικών συνομιλιών, η Επιτροπή θα υποβάλει συστάσεις ή/και προτάσεις για την υλοποίηση του πλαισίου πολιτικής και συντονισμού.

[1] Απόφαση της Επιτροπής C(2004) 3618, 29.9.2004.

[2] Βλ. http://europa.eu.int/comm/ten/transport/external_dimension/index_en.htm

[3] COM(2003) 104.

[4] Εκτός των έργων αριθ. 12 «Βόρειο Τρίγωνο» και αριθ. 6 «Λυών- Τεργέστη- Ντίβατσα- Λιουμπλιάνα– Βουδαπέστη – Ουκρανικά σύνορα».

[5] Βλ. έκθεση προόδου στο δικτυακότόπο:http://europa.eu.int/comm/ten/transport/documentation/index_en.htm