Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την "Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τη χορήγηση ενισχύσεων για το συντονισμό των σιδηροδρομικών, οδικών και εσωτερικών πλωτών μεταφορών"

(2001/C 123/07)

Στις 15 Σεπτεμβρίου 2000, και σύμφωνα με το άρθρο 71 της Συνθήκης ΕΚ, το Συμβούλιο αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της ΟΚΕ για την ανωτέρω πρόταση.

Το τμήμα "Μεταφορές, ενέργεια, υποδομές, κοινωνία των πληροφοριών" που επιφορτίστηκε με την προετοιμασία των σχετικών εργασιών υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 7 Δεκεμβρίου 2000. Εισηγητής ήταν ο κ. Kielman.

Κατά την 378η σύνοδο ολομέλειας (συνεδρίαση της 24ης Ιανουαρίου 2001), η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 77 ψήφους υπέρ και μία αποχή την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Πρόταση της Επιτροπής

1.1. Πριν 30 χρόνια, στις 15 Ιουνίου 1970, υιοθετήθηκε από το Συμβούλιο ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ 1107/70 περί ενισχύσεων που χορηγούνται στον τομέα των σιδηροδρομικών, οδικών και εσωτερικών πλωτών μεταφορών. Σκοπός του κανονισμού ήταν να εξηγηθεί τί υπενοείτο με τη λέξη "συντονισμός" κατά το άρθρο 73 της Συνθήκης ΕΟΚ ώστε να καθορισθούν σαφώς τα όρια μεταξύ εξαίρεσης (κυρίως διοίκηση σιδηροδρομικών εταιρειών) και γενικών κανόνων.

1.2. Έκτοτε οι σχετικές συνθήκες σε διαφορετικό χρόνο και μέτρο κατέστησαν αντικείμενο μιας διεργασίας φιλελευθεροποίησης. Ο ανωτέρω κανονισμός τροποποιήθηκε ελαφρώς σε ορισμένα σημεία, αλλά φαίνεται ότι ήλθε ο χρόνος για την αντικατάστασή του από ένα νέο κανονισμό ο οποίος θα είναι σαφέστερος και το κείμενο απλούστερο.

Στο νέο κανονισμό αντικατοπτρίζεται η εξέλιξη που σημειώθηκε στην αγορά μεταφορών κατά το χρόνο που διέλευσε βάσει της εφαρμογής του άρθρου 73 της Συνθήκης ΕΟΚ. Το άρθρο αυτό θα διαδραματίσει επίσης ένα ρόλο όσον αφορά τη χρηματοδότηση των υποδομών.

Στην πρόταση κανονισμού προβλέπεται μια ευρεία εξαίρεση για μέτρα υποστήριξης κατά την εκμετάλλευση και/ή ανάπτυξη μεταφορικών υποδομών σε σχέση με τους διαχειριστές, ενώ αυτή η απαλλαγή στη μεταφορά αγαθών και έναντι των καταναλωτών αποτελεί αντιστάθμιση για το μη καταβληθέν κόστος ανταγωνιστικών μεταφορικών τρόπων.

1.3. Επειδή το άρθρο 71 της Συνθήκης προσδιορίζει ότι για την πρόσβαση στην αγορά είναι αναγκαία ειδική νομοθεσία, ο όρος αυτός είχε σαν συνέπεια ότι η ελευθέρωση των εδαφικών μεταφορών έχει καθυστερήσει. Κατ' ακολουθία η αγορά μεταφορών δεν είναι ακόμη ελεύθερη.

1.4. Είναι δυνατό να διαπιστωθεί ότι η διεθνής οδική μεταφορά αγαθών και η μεταφορά δια των πλωτών εσωτερικών οδών και η συνδυασμένη μεταφορά ελευθερώθηκαν πλήρως την 1η Ιουλίου 1998, την 1η Ιουνίου 1996, την 1η Ιουνίου 2000 και την 1η Ιουλίου 1993 αντίστοιχα. Η ελευθέρωση των σιδηροδρόμων προχωρεί με μεγάλα βήματα και η σχετική συζήτηση συγκεντρώνεται τώρα στην αποκαλούμενη δέσμη των σιδηροδρομικών υποδομών.

2. Γενικές παρατηρήσεις

2.1. Μέτρα υποστήριξης των κρατών μελών τα οποία νοθεύουν ή απειλούν με νόθευση τον ανταγωνισμό μέσω της προτίμησης ορισμένων επιχειρήσεων ή προϊόντων είναι ασυμβίβαστα με την εσωτερική αγορά και απαγορεύονται βάσει της ΣΕΚ, στο βαθμό στον οποίο αυτά τα μέτρα υποστήριξης επηρεάζουν δυσμενώς τις εμπορικές ανταλλαγές μεταξύ των κρατών μελών.

2.2. Η κρατική χρηματοδότηση των υποδομών που παρέχεται σε όλους τους ενδεχόμενους χρήστες και αποτελεί αντικείμενο κρατικής διαχείρισης δεν εμπίπτει συνήθως στη ΣΕΚ επειδή δεν ευνοείται καμία ιδιαίτερη επιχείρηση. Παράδειγμα αποτελεί η χρηματοδότηση των μεταφορικών υποδομών στα κράτη μέλη. Συνεπώς, η κατασκευή και διοίκηση των μεταφορικών υποδομών δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού αυτού.

2.3. Η κρατική υποστήριξη στο μεταφορικό τομέα απαιτεί μια ειδική εξέταση, επειδή η κρατική ανάμιξη είναι αναγκαία για τη διατήρηση μεταφορικών υπηρεσιών βάσει της πολεοδομίας και της χωροταξίας και πρέπει να ανταποκρίνεται σε κοινωνικές και περιβαλλοντικές προϋποθέσεις.

2.4. Ο συντονισμός των μεταφορών και η αποζημίωση για παροχή υπηρεσιών δημόσιου χαρακτήρα επιτρέπεται να υποστηριχθούν βάσει του άρθρου 173 της ΣΕΚ.

2.5. Πράγματι, η ιδέα των μέτρων υποστήριξης, όπως νοείται στον παρόντα κανονισμό, έχει σχέση με την ανάγκη για κρατική ανάμιξη, αν απουσιάζει από την αγορά ο ελεύθερος και ανοικτός ανταγωνισμός ή αν υπάρχουν προβλήματα στην αγορά, όπως αρνητικές εξωτερικές επιπτώσεις ή δημόσια αγαθά.

2.6. Η Επιτροπή αναφέρει ότι η έννοια "εξωτερικές δαπάνες" δεν έχει ακόμη προσδιοριστεί στο κοινοτικό δίκαιο, αλλά είναι προφανής η σκέψη ότι ο μη συνυπολογισμός αυτών των δαπανών προκαλεί προβλήματα στην αγορά.

2.7. Για την χρηματοδότηση δημόσιων υπηρεσιών γίνεται στη ΣΕΚ μια εξαίρεση για μέτρα υποστήριξης. Σχετικά υφίστανται, βάσει των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας, υποχρεώσεις τις οποίες μια μεταφορική επιχείρηση δεν θα ανελάμβανε, διότι η τελευταία έχει προ οφθαλμών μόνο το εμπορικό συμφέρον. Ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ 1191/69 του Συμβουλίου από 26 Ιουνίου 1969 περιέχει κριτήρια για τον καθορισμό του ποσού μέσω του οποίου το κράτος δύναται να αντισταθμίζει παρόμοια παροχή δημόσιας υπηρεσίας στον τομέα των σιδηροδρόμων, και των οδικών ή των εσωτερικών πλωτών μεταφορών.

2.8. Βάσει του άρθρου 87, παράγραφος 3, που στηρίζεται στο άρθρο 73 της ΣΕΚ, η Επιτροπή δύναται να εγκρίνει κρατικές ενισχύσεις για την ανάπτυξη καθορισμένων τύπων οικονομικής επιχειρηματικής δραστηριότητας υπό τον όρο ότι οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες πραγματοποιούνται οι εμπορικές συναλλαγές δεν μεταβάλλονται σε τέτοιο βαθμό ώστε να μην βλάπτουν το κοινοτικό συμφέρον. Για να ενισχυθούν οι επενδύσεις στις συνδυασμένες μεταφορές από τις σχετικές επιχειρήσεις θα πρέπει να έχει προωθηθεί η συζήτηση για την κατάργηση, όσον αφορά τις επιχειρήσεις μεταφοράς, του κανόνος "de minimis". Αυτό είναι το όριο όπου η παρέμβαση του δημοσίου δεν θα θεωρείται πλέον κρατική υποστήριξη.

2.9. Ο προτεινόμενος κανονισμός σχετίζεται με το συντονισμό των σιδηροδρομικών μεταφορών, των οδικών μεταφορών και των πλωτών εσωτερικών μεταφορών. Εγκαταστάσεις για θαλάσσιες μεταφορές δεν εμπίπτουν στον κανονισμό. Πάντως, μεταφορτώσεις μεταξύ τύπων εδαφικής μεταφοράς εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού, ανεξάρτητα από το χώρο της σχετικής εγκατάστασης μεταφορτώσεων. Όλες οι μεταφορτώσεις που συνδέονται με θαλάσσιες μεταφορές, έστω και σε συνδυασμό με εδαφικές μεταφορές, δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού.

2.10. Μέχρι σήμερα υπήρχαν αποκλειστικά νομοθετικές εξαιρέσεις βάσει του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ 1107/70 του Συμβουλίου για άμεσες επενδύσεις σε τερματικούς σταθμούς για τις εσωτερικές πλωτές μεταφορές και τις συνδυασμένες μεταφορές στις οποίες παρεχόταν έγκριση για κρατική ενίσχυση. Αλλά επρόκειτο για ειδικές εξαιρέσεις οι οποίες δεν συνεπάγονται μια πλήρη προσέγγιση όσον αφορά τις υποδομές για τις εσωτερικές μεταφορές.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι αυτές οι ειδικές εξαιρέσεις επιβάλλεται να αντικατασταθούν από μια γενική εξαίρεση για τις υποδομές.

2.11. Στη γνωμοδότησή της για τη Λευκή Βίβλο της Επιτροπής "Επιτακτική πληρωμή για τη χρήση των υποδομών: μια σταδιακή θέσπιση ενός κοινού πλαισίου για τη χρέωση του κόστους υποδομής των μεταφορών στην ΕΕ" (COM(1998) 466 τελικό), η ΟΚΕ διαπίστωσε ότι είναι ευκταίο, με στόχο μια δίκαιη μεταχείριση των κλάδων μεταφορών, να υπάρξει μια ομοιόμορφη ταυτόχρονη εφαρμογή των φορολογικών αρχών, βάσει της οποίας η εφαρμογή αυτή θα πραγματοποιηθεί όσο το δυνατό περισσότερο στην πηγή(1).

2.12. Στην πράξη, όμως, τα κράτη μέλη υπολογίζουν τις δαπάνες υποδομών για τους τρόπους μεταφοράς στο έδαφος ακόμη με διαφορετικούς τρόπους και σε διαφορετικό βαθμό. Επιπλέον, δεν υφίσταται κοινοτική νομοθεσία η οποία εναρμονίζει τη μέθοδο για τον υπολογισμό των τελών πρόσβασης όσον αφορά τις υποδομές ορισμένων ή όλων των τρόπων εδαφικών υποδομών.

2.13. Κατά τη γνώμη της ΟΚΕ είναι ευκταίο, όπως η Επιτροπή στρέψει την προσοχή της στον καθορισμό του εξωτερικού και εσωτερικού κόστους ανά κλάδο μεταφοράς αντί να κατευθύνει προκαταβολικά στην κρατική ενίσχυση, ως αντιστάθμιση, μη πληρωθέντος κόστους ανταγωνιστικών τρόπων μεταφοράς.

2.14. Προστίθεται ότι η διαδικασία για τη χορήγηση της κρατικής ενίσχυσης, σύμφωνα με την ΟΚΕ, προκαλεί φόρτο περιπλοκής και εντατικής εργασίας κατάρτισης εκθέσεων στην Επιτροπή και, συνεπώς, προκαλεί αξιόλογη επιβάρυνση του διοικητικού φόρτου, όπως ολόκληρη η διαδικασία γνωστοποίησης και πληροφόρησης που προβλέπεται.

2.15. Βεβαίως, επιβάλλεται οι συνέπειες από τη μετατόπιση των μεθόδων μεταφοράς που επιθυμεί η Επιτροπή να εξετασθούν ως προς τις κοινωνικές και οικονομικές επιπτώσεις τους.

2.16. Κατά τη γνώμη της ΟΚΕ η Επιτροπή χειρίζεται το θέμα κατά τον αντίστροφο τρόπο. Υπερασπίζεται τον προτεινόμενο κανονισμό με το επιχείρημα ότι η διεργασία ελευθέρωσης στο σιδηροδρομικό τομέα δεν έχει περατωθεί ακόμη και ότι μέχρι τώρα κανένας μηχανισμός εναρμόνισης των φόρων για την αντιστάθμιση του μη υποβληθέντος κόστους των τρόπων μεταφοράς δεν έχει καθορισθεί.

2.17. Η ΟΚΕ, συνεπώς, συνιστά ένα λογικό τρόπο ώστε καταρχή η αγορά σιδηροδρομικών μεταφορών, και τελικά και οι άλλοι κλάδοι εδαφικής μεταφοράς, να φθάσουν τον ίδιο βαθμό ελευθέρωσης και, όπως στο σημείο 2.12 προσδιορίζεται, να αναπτυχθούν μη αμφιλεγόμενα κριτήρια υπολογισμού του καταλογισμού του κόστους στους μεταφορικούς κλάδους αντί για ένα μη αναπτυγμένο, χρονοβόρο και αμφιλεγόμενο σύστημα υποστήριξης όπως αυτό που προτείνεται στο σχέδιο κανονισμού.

3. Συμπεράσματα

3.1. Το παρόν σχέδιο κανονισμού είναι κατά τη γνώμη της ΟΚΕ πρώιμο.

3.2. Είναι ευκταίο πρώτα να υπάρξει ισοδύναμο επίπεδο όσον αφορά τη συνεργασία ελευθέρωσης των διαφόρων τύπων μεταφοράς, ώστε να διασφαλισθεί ένας ισοδύναμος χειρισμός των μεταφορικών κλάδων.

3.3. Περαιτέρω, η Επιτροπή, ενόψει της γνωμοδότησης της ΟΚΕ για τη Λευκή Βίβλο, θα έπρεπε πρώτα να καταστήσει ανάγλυφα τα διαφορετικά στοιχεία του κόστους που αποτελεί μέρος των εσωτερικών και εξωτερικών δαπανών, προτού υποβάλει πρόταση κανονισμού που στηρίζει τη χορήγηση ενίσχυσης σε ένα ειδικό μεταφορικό κλάδο στο μη καταβληθέν κόστος ανταγωνιστικών τρόπων μεταφοράς.

3.4. Η ΟΚΕ πιστεύει ότι οι οικονομικές και κοινωνικές συνέπειες της ανωτέρω πρότασης δεν καθίστανται ανάγλυφες.

3.5. Εν κατακλείδι, η ΟΚΕ είναι πεπεισμένη ότι η υιοθέτηση του ανωτέρω σχεδίου κανονισμού θα δημιουργήσει ένα μη αναπτυγμένο και γραφειοκρατικό σύστημα.

Βρυξέλλες, 24 Ιανουαρίου 2001.

Ο Πρόεδρος

της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Göke Frerichs

(1) ΕΕ C 116 της 28.4.1999, σ. 28.