Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής σχετικά με το "Prism - Διασυνοριακές πρωτοβουλίες" (Παρατηρητήριο της Ενιαίας Αγοράς)

(2001/C 116/02)

Στις 28 Ιανουαρίου 2000, και σύμφωνα με το άρθρο 23, παράγραφος 3 του Εσωτερικού της Κανονισμού, η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποφάσισε να καταρτίσει γνωμοδότηση για το "Prism - Διασυνοριακές πρωτοβουλίες" (Παρατηρητήριο της ενιαίας αγοράς)

Το τμήμα "Ενιαία αγορά, παραγωγή και κατανάλωση" στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 27 Σεπτεμβρίου 2000 με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. Malosse.

Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή κατά την 377η σύνοδο ολομέλειας, της 29ης και 30ής Νοεμβρίου 2000 (συνεδρίαση της 29ης Νοεμβρίου), υιοθέτησε ομόφωνα την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Το σχέδιο "Prism" του Παρατηρητηρίου της ενιαίας αγοράς της ΟΚΕ

1.1. Το Παρατηρητήριο της ενιαίας αγοράς (ΠΕΑ) της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής άρχισε το 1999 μια ευρωπαϊκή έρευνα αποκαλούμενη Prism (Progress Report "Initiatives in the Single Market", Έκθεση για την πρόοδο των πρωτοβουλιών στην ενιαία αγορά), σχετικά με τις επιτόπιες πρωτοβουλίες που λαμβάνουν τόσο οι εθνικές και τοπικές αρχές όσο και οι οικονομικοί και κοινωνικοί εταίροι, προκειμένου να προσαρμοσθούν στις νέες προκλήσεις της ενιαίας αγοράς (μετάβαση στο ευρώ, έντονος ανταγωνισμός, νέα πεδία συνεργασίας, φραγμοί στην ενημέρωση και την επικοινωνία, ...).

1.2. Οι στόχοι του Prism καθορίσθηκαν από το Παρατηρητήριο και συνοψίζονται ως εξής:

- ανάπτυξη μιας καινοτόμου προσέγγισης "από τη βάση στην κορυφή" στον τομέα της ενιαίας αγοράς που να συμπληρώνει την κοινοτική προσέγγιση "από την κορυφή στη βάση"·

- αξιοποίηση και δημοσιοποίηση των καλύτερων επιτόπιων πρακτικών·

- παράθεση σε αυτά τα πλαίσια των πολιτικών και κανονιστικών ενεργειών της Ευρωπαϊκής Ένωσης που συμβάλλουν στην προώθηση, την διευκόλυνση και την ανάπτυξη των πρωτοβουλιών αυτών·

- διασφάλιση μιας πρωτότυπης και λειτουργικής συμβολής της ΟΚΕ στον προβληματισμό για την ενιαία αγορά και το Διαδίκτυο: αυτή θα είναι η πρωτοβουλία της ΟΚΕ·

- επιβεβαίωση της αποστολής της ΟΚΕ ως μεσολαβητή μεταξύ των κοινωνικών και οικονομικών εταίρων και των θεσμικών οργάνων της ΕΚ.

1.3. Το Παρατηρητήριο της ΟΚΕ θωρεί ότι οι επιθυμητές πρωτοβουλίες που συνδέονται άμεσα με την προσαρμογή στην ενιαία ευρωπαϊκή αγορά, θα μπορούσαν να αφορούν τις κάτωθι επτά κατηγορίες:

Α. Ενημέρωση και υποστήριξη

- λειτουργική ενημέρωση των χρηστών (δημοσιεύσεις, συνέδρια, Διαδίκτυο, κατάρτιση, μέσα ενημέρωσης),

- στοχοθετημένη αξιολόγηση της κατάστασης στην ενιαία αγορά (έρευνες, δημοσκοπήσεις, μέσα ενημέρωσης).

Β. Διαδικασία επίλυσης των προβλημάτων

- μεσολάβηση σε περιπτώσεις φραγμών και προβλημάτων (διαμεσολάβηση σε εθνικό, διακρατικό, ευρωπαϊκό επίπεδο, άμεση διαπραγμάτευση για την επίλυση ενός προβλήματος).

Γ. Εταιρική σχέση

- ευρωπαϊκές εταιρικές σχέσεις για την διευκόλυνση του ανοίγματος (αδελφοποιήσεις, ανταλλαγές, συνεργασίες, συμφωνίες, συγχωνεύσεις)·

- διάθεση από κοινού πόρων για την ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας (πόλοι, χορηγίες, σύλλογοι ΜΜΕ, γλωσσική υποστήριξη).

Δ. Συμφωνίες, κώδικες συμπεριφοράς

- απλούστευση των διοικητικών διαδικασιών (ενοποιημένα σημεία εξυπηρέτησης, αμοιβαίες αναγνωρίσεις, κώδικες συμπεριφοράς)·

- αξιοποίηση της εικόνας για αντιμετώπιση του ανταγωνισμού (δεξιότητες, πιστοποίηση, ονομασία προέλευσης, σήμα, δίπλωμα, χάρτης).

2. Πρόγραμμα εργασίας της ομάδας μελέτης "Prism-Διασυνοριακές πρωτοβουλίες"

2.1. Ως συμβολή στο σχέδιο Prism, αναλαμβάνεται μια πρωτοβουλία για τον εντοπισμό των συστατικών στοιχείων των βέλτιστων πρακτικών στις μεθοριακές ζώνες. Παράλληλα, αναλήφθηκαν δράσεις για τον εντοπισμό των βέλτιστων πρακτικών σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο. Χρειάζεται λοιπόν να προσδιορισθεί ποιου τύπου ειδικές πρωτοβουλίες πρέπει να αναληφθούν στις μεθοριακές περιοχές. Για το σκοπό αυτό, πρέπει να αναλυθεί η νέα προβληματική των μεθοριακών ζωνών.

2.1.1. Στο πνεύμα αυτό, μετά την γενική ακρόαση της 21ης Απριλίου 1999 στις Βρυξέλλες, πραγματοποιήθηκε νέα ακρόαση στην Τεργέστη στις 15 Νοεμβρίου 1999. Κατά την εν λόγω ακρόαση, έγιναν σαφή τόσο τα όρια της προσπάθειας (δυσκολίες επιλογής των καλύτερων πρωτοβουλιών, αντικρουόμενες απόψεις για την ποιότητα των πρωτοβουλιών) όσο και η ύπαρξη πολλών εμποδίων στις περιοχές που συνορεύουν με τρίτες χώρες. Ως συνέπεια της ακρόασης, αποφασίστηκε η κατάρτιση "δέσμης κριτηρίων" που να επιτρέπουν την καλύτερη μέτρηση του αντίκτυπου των μεθοριακών πρωτοβουλιών και την κατάρτιση συστάσεων ενόψει της διάδοσης των βέλτιστων πρακτικών. Για το σκοπό αυτό, πραγματοποιήθηκε ακρόαση στο Λουξεμβούργο που είχε ως αντικείμενο την επιτόπου επικύρωση της νέας προσέγγισης με βάση σαφή κριτήρια.

2.1.2. Η ακρόαση του Λουξεμβούργου πραγματοποιήθηκε στις 21 Ιουλίου 2000 υπό την αιγίδα του "Οικονομικού και Κοινωνικού Συμβουλίου της Μεγάλης Περιφέρειας" και σημείωσε απόλυτη επιτυχία. Έδωσε τη δυνατότητα να αξιολογηθούν ορισμένες πρωτοβουλίες, είτε ολοκληρωμένες, είτε εν εξελίξει, είτε σε σχεδιασμό, με βάση τη δέσμη κριτηρίων που είχε καθορισθεί. Κατά τη διάρκεια της ακρόασης παρουσιάστηκαν πρωτοβουλίες που αξίζουν να περιλαμβάνονται στις "ορθές πρακτικές", και μπορούν να μεταφερθούν και να αξιοποιηθούν στο πλαίσιο των εργασιών του Παρατηρητηρίου της ενιαίας αγοράς. Ορισμένες πρωτοβουλίες οδήγησαν στην υποβολή προτάσεων που περιλαμβάνονται στην παρούσα γνωμοδότηση. Ακόμη, η ακρόαση έδωσε τη δυνατότητα να επικυρωθεί μια μέθοδος καταγραφής των στοιχείων που αποτελούν προϋπόθεση για την επιτυχία των καλύτερων πρωτοβουλιών, να υπογραμμισθούν οι πιθανές αιτίες αποτυχίας και να υποβληθούν προτάσεις για τις μεθόδους διάδοσης. Στα πλαίσια αυτά, δίνεται επίσης η δυνατότητα στην ομάδα μελέτης να διατυπώσει ένα σύνολο υποδείξεων σχετικά με τα ευρωπαϊκά προγράμματα που μπορούν να συμβάλουν τόσο στην διασυνοριακή συνεργασία, και συγκεκριμένα στο πρόγραμμα Ιnterreg, το οποίο αποτελεί το τεχνικό και χρηματοδοτικό πλαίσιο αναφοράς, όσο και στην εξέλιξη του εθνικού και ευρωπαϊκού νομοθετικού πλαισίου.

2.2. Πρέπει να υπογραμμισθεί ότι το ζήτημα αυτό συνδέεται με τις προτάσεις που έχει ήδη διατυπώσει η ΟΚΕ στη γνωμοδότησή της για τη συγκριτική αξιολόγηση (benchmarking)(1) όπου συνιστούσε μια περιφερειακή προσέγγιση, η οποία κρίνεται προτιμότερη από μια εθνική προσέγγιση. Η εθνική προσέγγιση που ακολουθείται από την Επιτροπή είχε μέχρι σήμερα περιορισμένα αποτελέσματα. Ωστόσο, η μέθοδος αυτή τέθηκε εκ νέου σε εφαρμογή με εντυπωσιακό τρόπο από το έκτακτο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισαβώνας το Μάρτιο 2000, κατά το οποίο η "συγκριτική αξιολόγηση" ανακηρύχθηκε νέα πρωταρχική μέθοδος εργασίας για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Στο νέο αυτό περιβάλλον εντάσσεται η πρωτοβουλία "Prism" του Παρατηρητηρίου της ενιαίας αγοράς: καθορισμός μιας νέας προσέγγισης της συγκριτικής αξιολόγησης στον τομέα της ενιαίας αγοράς. Η προσέγγιση θα βασίζεται στον εντοπισμό των μεθόδων (και όχι παραδειγμάτων) που οδήγησαν σε σημαντικές και βιώσιμες επιτυχίες.

3. Ανάλυση της προβληματικής των μεθοριακών ζωνών

3.1. Ιστορική προβληματική των διασυνοριακών περιοχών

3.1.1. Τα σημερινά σύνορα είναι αποτέλεσμα της διαμόρφωσης των εθνών από το 19ο αιώνα και μετά. Νωρίτερα, και παρά τις δυσχέρειες στις μεταφορές, οι μεθοριακές ζώνες αποτελούσαν χώρους κινητικότητας και πολιτιστικών, ανθρώπινων και οικονομικών ανταλλαγών. Ο ξένος επισκέπτης στην Ευρώπη εντυπωσιάζεται από τις αρχιτεκτονικές και πολιτιστικές ομοιότητες στις μεσογειακές περιοχές, τις περιοχές γύρω από το Ρήνο και το Δούναβη, τη Φλάνδρα, τα Βαλκάνια, κ.λπ. Η θέσπιση διοικητικών συνόρων και, κυρίως, η οργάνωση "αυτοκεντρικών" κρατών με βάση την έννοια του έθνους εξάλειψε την γεωγραφική και πολιτιστική ενότητα των χώρων αυτών και δημιούργησε, με ελάχιστες εξαιρέσεις, αποκομμένες επικράτειες, συχνά εχθρικές ή που στην καλύτερη περίπτωση αγνοούσαν η μία για την άλλη.

3.1.2. Μεταξύ των φαινομένων που χαρακτηρίζουν το τέλος του 19ου αιώνα, τίθεται με αντικρουόμενο τρόπο, το πρόβλημα των συνόρων και της ύπαρξής τους: αφενός, ο έλεγχος των οικονομικών και εμπορικών ροών αποτελεί παντού αντικείμενο αυξημένης επαγρύπνισης· αφετέρου, η σύσταση μιας τεράστιας οικονομικής και πολιτικής ζώνης καταργεί χιλιάδες χιλιόμετρα συνόρων. Συνεπώς, τίθεται το ζήτημα της ταυτότητας και της μελλοντικής κατάστασης των μεθοριακών περιοχών.

3.1.3. Πενήντα έτη ευρωπαϊκής οικοδόμησης δεν έχουν ακόμη εξαλείψει στην πράξη τα χάσματα που προκλήθηκαν από τη διαμόρφωση των εθνών και τη θέσπιση των συνόρων. Παρά την ελεύθερη κυκλοφορία των ατόμων, των αγαθών και των κεφαλαίων (η οποία ακόμη παρουσιάζει ατέλειες ...), πρέπει να αναγνωρισθεί ότι η εθνική πτυχή έχει ακόμη μεγαλύτερη σημασία από την έννοια του μεθοριακού χώρου. Ακόμη και εάν δεν υφίστανται πλέον με τη μορφή φυσικών εμποδίων, τα σύνορα παραμένουν στην "νοοτροπία" των ανθρώπων και εκφράζονται μέσω των συμπεριφορών και των συνηθειών. Συνεπώς, η Ευρωπαϊκή Ένωση πρέπει να αναρωτηθεί για την ορθότητα των μέσων που αναπτύσσονται με σκοπό την προώθηση της ανασύνθεσης ενός ευρωπαϊκού χώρου συνεργασίας.

3.1.4. Τα σύνορα ήταν και είναι αποτέλεσμα της κατανομής των εδαφών μεταξύ των διαφόρων κρατών. Όμως οι μεθοριακές περιοχές προσδιορίζονται από την γεωγραφική εγγύτητα. Εξάλλου, ποια είναι η σημασία της εγγύτητας; Σήμερα, όλο και πιο συχνά το ουσιαστικό πλεονέκτημα καθορίζεται από την εγγύτητα της προθεσμίας, και εξαρτάται από την ευελιξία του μηχανισμού παραγωγής. Παρά τη γεωγραφική εγγύτητα, η αμοιβαία αναγνώριση των εθνικών δομών και διαδικασιών αποτελεί τέτοιο φραγμό που χρειάζεται η βοήθεια των ειδικών για να εξαλειφθεί.

3.1.4.1. Στο πλαίσιο της ενιαίας αγοράς τίθεται το θέμα του προσδιορισμού των περιοχών σε σχέση με τα σύνορα. Τα παλαιά σύνορα άφησαν σημάδια στις οικονομίες των μεθοριακών περιοχών. Οι καθημερινές μετακινήσεις εργαζομένων αποτελούν για παράδειγμα ένα αναγνωρίσιμο στοιχείο των διασυνοριακών οικονομιών. Στα πλαίσια αυτά, κρίνεται ότι οι διασυνοριακές ανταλλαγές καθιστούν δυνατή την αύξηση των επιδόσεων και της ανταγωνιστικότητας των περιοχών.

3.1.5. Οι πολιτικές απομόνωσης είναι πλέον αναχρονιστικές. Οι φραγμοί εξαλείφονται και πρέπει να εξευρεθούν νέοι συσχετισμοί. Πρόκειται για μια πρόκληση που αντιμετωπίζουν οι διασυνοριακές περιοχές στο πλαίσιο της ενιαίας αγοράς. Εξάλλου, τι νόημα έχει η εξεύρεση μεθόδων και δομών προσέγγισης εάν τα εθνικά κράτη με τις δομές και τη λειτουργία τους στην καθημερινή πράξη διατηρούν και διευρύνουν τα χάσματα;

3.2. Συνήθεις υποθέσεις σχετικά με τη μειονεκτική θέση των διασυνοριακών περιοχών

3.2.1. Στην οικονομία, τα σύνορα συχνά θεωρούνται τεχνητός παράγων στρέβλωσης των χώρων των αγορών, ο οποίος περιορίζει την οικονομική ανάπτυξη λόγω του τρόπου λειτουργίας και της αύξησης του κόστους των επενδύσεων.

3.2.2. Από καθαρά οικονομική άποψη, η διατήρηση φυσικών ή "αόρατων" συνόρων αποτελεί τροχοπέδη στην οικονομική ανάπτυξη. Πράγματι, πρέπει να επιμείνουμε στους "αόρατους" φραγμούς: γλώσσες, συμπεριφορές, στάση των διοικητικών αρχών, πολιτιστικά προβλήματα, κ.λπ. Οι "αόρατοι φραγμοί" αναφέρονται ολοένα και συχνότερα για να εξηγηθεί το γεγονός ότι οι μεθοριακές περιοχές, στο εσωτερικό μιας Ευρωπαϊκής Ένωσης χωρίς σύνορα, συνεχίζουν να συνυπάρχουν.

3.2.3. Ένα από τα σημαντικά συμπεράσματα που προέκυψαν από την ακρόαση που οργανώθηκε στην Τεργέστη είναι η διαπίστωση ότι η ΕΕ, με τα προγράμματα και τις χρηματοδοτήσεις της, αποτελεί το μοναδικό πραγματικό αντίβαρο στον κατακερματισμό και τη διάσπαση. Δυστυχώς όμως, έχουμε την εντύπωση ότι τα προγράμματα αυτά δημιούργησαν "κίνητρα" συνεργασίας κυρίως λόγω της χρηματοδότησης και όχι λόγω της πραγματικής βούλησης των τοπικών εταίρων. Ακόμη, η δράση της Ευρώπης στον τομέα είναι εξαιρετικά μικρή σε σύγκριση με τα πραγματικά σύνορα και τους "αόρατους" φραγμούς.

3.2.4. Σε ένα πολύ διαφορετικό πλαίσιο, η ακρόαση του Λουξεμβούργου υπογράμμισε το δυναμισμό των τοπικών παραγόντων που συχνά προηγήθηκαν των ευρωπαϊκών προγραμμάτων αναλαμβάνοντας παραδειγματικές πρωτοβουλίες συνεργασίας στον οικονομικό, κοινωνικό και πολιτιστικό τομέα. Τα ευρωπαϊκά προγράμματα, τα οποία είναι απαραίτητα, προσέδωσαν ευρύτερο χαρακτήρα στις εν λόγω πρωτοβουλίες. Ωστόσο, η λειτουργία τους, συχνά δύσκαμπτη και γραφειοκρατική, μπορεί να αποτελέσει φραγμό στη συνεργασία. Διαπιστώνεται ότι μόνο στα τέλη της δεκαετίας του '80 με την θέση σε λειτουργία των προγραμμάτων Ιnterreg, ασχολήθηκε η Επιτροπή με το φαινόμενο των μεθοριακών ζωνών. Η ακρόαση του Λουξεμβούργου υπογράμμισε επίσης τη σημασία των δομών που μπορούν να ευνοήσουν την συνεργασία: πολιτική διάσκεψη κορυφής της Μεγάλης Περιφέρειας, Οικονομικό και Κοινωνικό Συμβούλιο, προξενικές διασκέψεις, συνδικαλιστικές ανασυγκροτήσεις κ.λπ. Πρόκειται για τρόπους εξάλειψης των "αόρατων" φραγμών και για αντίβαρο στις εθνικές προσεγγίσεις, οι οποίες βέβαια είναι φυσιολογικές αλλά τείνουν να καθυστερούν την ανάδειξη πραγματικών διασυνοριακών οικονομικών χώρων στο εσωτερικό της ενιαίας αγοράς.

4. Ένα νέο πλαίσιο αναφοράς για την ανάλυση των συνοριακών ζωνών

4.1. Μια διασυνοριακή ζώνη, αν και τμήμα της εθνικής επικράτειας, αποτελεί εκ των πραγμάτων ζώνη διαχωρισμού και επαφών. Μπορεί να αποτελέσει ζώνη εντάσεων αλλά, παράλληλα, είναι προθάλαμος της γειτονικής χώρας και για το λόγο αυτό καθίσταται πολύ ενδιαφέρουσα.

4.2. Στις παρούσες προοπτικές της ευρωπαϊκής οικοδόμησης, γίνεται λόγος για "Ευρώπη χωρίς σύνορα" και για "Ευρώπη των περιφερειών". Ο πρώτος στόχος δείχνει σαφώς τη βούληση εξάλειψης των συνόρων. Στη δεύτερη προσέγγιση, περιλαμβάνεται η εξάλειψη των συνόρων, όμως κυρίαρχο ρόλο κατέχουν τα γεωγραφικά, κοινωνικοπολιτιστικά, γλωσσικά και διαρθρωτικά όρια.

Από μια κατάσταση συνόρων που διαχωρίζουν μεταβαίνουμε σε μια κατάσταση συνόρων που εκλαμβάνονται ως ζώνη επαφών.

4.3. Στα πλαίσια της αντίληψης αυτής, η ομάδα μελέτης "Διασυνοριακές πρωτοβουλίες" οφείλει να βασισθεί στις υποθέσεις που υπογραμμίζουν όχι τις επιπτώσεις από την ύπαρξη των φραγμών αλλά, αντίθετα, την υπέρβαση των φραγμών και τη θέσπιση ζωνών επαφής που επιτρέπουν την διαπεριφερειακή συνεργασία και τη σταδιακή μεταμόρφωση των μεθοριακών χώρων σε διασυνοριακούς χώρους.

4.3.1. Από μια προοπτική διαμόρφωσης, η μακροπρόθεσμη πρόκληση είναι η ανάδειξη διασυνοριακών επικρατειών που να δημιουργούν κοινές πρωτοβουλίες και σχέδια, και να αποτελούν χώρους διαβίωσης και αλληλεγγύης που να διαθέτουν δομές ανταλλαγών στους τομείς του συντονισμού και της εμψύχωσης (κλίμακα σχεδίου που χρειάζεται να διασαφηνισθεί και να οικοδομηθεί με επίκεντρο την αλληλεγγύη και τις κοινές στρατηγικές).

4.3.2. Οι πραγματοποιηθείσες ακροάσεις ενισχύουν την άποψη ότι η νέα αντίληψη πρέπει να αντιστοιχεί σε μια λειτουργική κλίμακα που είναι εκείνη των δημόσιων αρχών με αρμοδιότητες στους καθορισμένους τομείς συνεργασίας και η οποία οικοδομείται από την δικτύωση των διαφόρων φορέων και την κοινή εργασία. Η συμμετοχή των οικονομικών και κοινωνικών φορέων στην εν λόγω δυναμική αποτελεί έναν από τους καθοριστικούς παράγοντες και πρέπει να λαμβάνει είτε συμβουλευτική μορφή (με παράδειγμα το Οικονομικό και Κοινωνικού Συμβούλιο της Μεγάλης Περιφέρειας), είτε λειτουργική μορφή (με παράδειγμα τις προξενικές συνεργασίες).

4.4. Με τη διαπίστωση ότι οι αόρατοι φραγμοί εξαλείφονται πιο δύσκολα και ότι η ύπαρξη "αυτοκεντρικών" κρατών ή περιφερειών συνεχίζει να αποτελεί αρνητική επιρροή, το νέο πλαίσιο ανάλυσης υπογραμμίζει την εξέλιξη της ζώνης συνόρων σε ζώνη επαφών. Πράγματι, το ζήτημα δεν είναι να απορριφθεί η εθνική πτυχή, αλλά να επανεξισορροπηθεί. Όσο περισσότερο ο μεθοριακός χώρος συνειδητοποιεί αυτούς τους φραγμούς και επιδιώκει να τους εξαλείψει, τόσο η μεθοριακή ζώνη θα μετατρέπεται σε ζώνη επαφών. Αντίθετα, στις περιοχές όπου το πολιτικό περιβάλλον δεν είναι ευνοϊκό και οι φορείς δεν δραστηριοποιούνται επαρκώς ή υφίστανται πολύ σημαντικές οικονομικές διαφορές, τα σύνορα θα συνεχίσουν να αποτελούν φραγμούς.

4.5. Προκειμένου να εντοπισθούν οι επιτυχίες και οι αποτυχίες της μεθοριακής προσέγγισης, κρίνουμε σκόπιμο να τις προσδιορίσουμε με τη μορφή δομών, μεθόδων και προϊόντων.

4.5.1. Με τον όρο δομές εννοούμε τους επίσημους μηχανισμούς που συγκεκριμενοποιούν μια συμφωνία συνεργασίας οποιασδήποτε φύσης: βιομηχανικής, κοινωνικής, νομικής, θεσμικής κ.λπ. Στο πλαίσιο αυτό, οι καλές και κακές πρακτικές θα αφορούν τα διάφορα προβλήματα και τον τρόπο επίλυσής τους.

4.5.2. Με τον όρο μέθοδοι εννοούμε τις συνθήκες διεξαγωγής των πρωτοβουλιών: ύπαρξη ευρωπαϊκών ενισχύσεων, στήριξη των τοπικών και περιφερειακών αρχών και των κρατών, συνιστώσα εταιρικής σχέσης στα σχέδια και, ειδικότερα, σύνδεση με τους τοπικούς οικονομικούς και κοινωνικούς φορείς, συμπεριλαμβανομένων και των γυναικών, των νέων και των ευαίσθητων κοινωνικών κατηγοριών, κ.λπ., καλή προετοιμασία των σχεδίων με την εκ των προτέρων διεξαγωγή μελετών επί του εφικτού, μηχανισμοί μόνιμης παρακολούθησης και αξιολόγησης, διάδοση των αποτελεσμάτων κ.λπ.

4.5.3. Με τον όρο προϊόντα εννοούμε κυρίως την ευρωπαϊκή προστιθέμενη αξία των πραγματοποιούμενων δράσεων, την κοινωνική διάσταση του σχεδίου, την πραγματική καταλληλότητα σε σχέση με τις ανάγκες, την ουσιαστική αξιοποίηση των αποτελεσμάτων έτσι ώστε οι πρωτοβουλίες να έχουν πραγματική μαζική επίδραση και να μην παραμένουν στο πειραματικό στάδιο.

4.6. Με τον όρο ανάλυση της οικονομικής και κοινωνικής αποτελεσματικότητας εννοούμε την αξιολόγηση των δομικών πτυχών της μεθοριακής συνεργασίας ως προς τη χωροταξία (συνεκτικότητα με τις περιφερειακές, τοπικές και εθνικές πολιτικές, πολιτιστικές μεταβολές κ.λπ.) καθώς και συμπληρωματικότητά τους με άλλα ευρωπαϊκά προγράμματα.

4.7. Στο πλαίσιο αυτό, η ύπαρξη ή προοπτική ενός ανοιχτού χώρου (ανοιχτών συνόρων) μπορεί, εάν αποτελέσει αντικείμενο θεληματικής στρατηγικής, να δώσει την ευκαιρία ανασύστασης των δικτύων συνεργασίας, δημιουργίας νέων δομών αλληλεγγύης και νέων αντιλήψεων όσον αφορά τις υπηρεσίες προς τους πολίτες. Έτσι, οι ζώνες επαφών θα μεταβληθούν σε ζώνες ανταλλαγών και ίσως και σε θετικό παράγοντα αντικατάστασης των συνόρων χωρίς την εξάλειψη της ποικιλομορφίας και του πλούτου της εθνικής πτυχής.

5. Προτάσεις δράσης

5.1. Ταξινόμηση και καταγραφή των ορθών πρακτικών

Πρέπει να οργανωθούν σύμφωνα με ένα απλό σχέδιο, με βάση το μηχανισμό που περιλαμβάνει τις μεθόδους, τα προϊόντα και τα δομικά στοιχεία:

5.1.1. Η μελέτη του υφιστάμενου μηχανισμού συνεργασίας (δομή, συμφωνία) θα αφορά κυρίως τις δυσκολίες που απαντώνται και τον τρόπο που μπόρεσαν ή δεν μπόρεσαν να ξεπεραστούν καθώς και τον επιλεγέντα τρόπο διαχείρισης (διοικητικό, οικονομικό κ.λπ.).

5.1.2. Η ανάλυση της μεθόδου θα εντοπίσει την εταιρική σχέση (οικονομική, λειτουργική, συμβουλευτική) καθώς και τις συνιστώσες του προγράμματος εργασίας (μελέτες σκοπιμότητας, παρακολούθηση, κριτήρια και μέθοδοι αξιολόγησης και ανάλυσης των οικονομικών και κοινωνικών επιδράσεων).

5.1.3. Η μελέτη των προϊόντων θα αξιολογήσει την ευρωπαϊκή προστιθέμενη αξία του σχεδίου ως προς την ολοκλήρωση και την υλοποίηση της ενιαίας αγοράς, την κοινωνική διάσταση του σχεδίου, την πραγματική καταλληλότητά του ως προς τις υφιστάμενες ανάγκες και, τέλος, την πραγματική κλίμακα της επίπτωσής του (εμπιστευτική ή μαζική επίπτωση).

5.1.4. Οι ενδεχόμενες δομικές επιπτώσεις των σχεδίων (εξάλειψη της πολιτιστικής απομόνωσης, μεταβολή στη νοοτροπία, οργάνωση του χώρου, πραγματοποίηση κοινών σχεδίων, κοινή στρατηγική για την οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη, κατάρτιση και κοινές πρωτοβουλίες για την ανάπτυξη δεξιοτήτων, κ.λπ.) θα αξιοποιηθούν.

5.1.5. Ακόμη, είναι ενδιαφέρον να επισημανθεί η συμπληρωματικότητα με άλλες ευρωπαϊκές πολιτικές: περιβάλλον, διεύρυνση, πολιτική συνοχής, κοινωνική πολιτική κ.λπ.

5.2. Αξιοποίηση της διάδοσης ορθών πρακτικών

Μετά την πραγματοποίηση των ακροάσεων, διαπιστώθηκε μεγάλη ποικιλομορφία όσον αφορά τους διασυνοριακούς φορείς. Ο τρόπος λειτουργίας, η ένταση των συνεργασιών, η δομή των σχεδίων και το περιεχόμενό τους διαφέρουν σε σημαντικό βαθμό σύμφωνα με ορισμένες παραμέτρους μεταξύ των οποίων κύριο ρόλο διαδραματίζει ο βαθμός ωριμότητας της συνεργασίας. Οι μεταβλητές που καθορίζουν αυτή την ωριμότητα (πέρα από τα σχετικά δεδομένα όσον αφορά το ιστορικό πλαίσιο των σχέσεων) αφορούν την πολιτική βούληση καθώς και την ύπαρξη διαθέσιμων νομικών και λειτουργικών δομών.

Στις συνήθεις ανάγκες λειτουργίας, οι διασυνοριακές περιοχές οφείλουν να προσαρμόσουν τρόπους λειτουργίας που να συνδυάζουν συνολικές στρατηγικές, επιχειρησιακή αποτελεσματικότητα και διασυνοριακή ολοκλήρωση.

Προκειμένου να διασφαλισθεί αποτελεσματικά η αξιοποίηση και η διάδοση των ορθών πρακτικών, η ΟΚΕ συνιστά να χρησιμοποιηθεί ως βάση μια μέθοδος πλαισίωσης που να δομείται ως εξής:

5.2.1. Αξιοποίηση της βάσης δεδομένων "Prism" με βάση 4 κριτήρια για τη μελέτη των μεθοριακών πρωτοβουλιών, δεδομένου ότι η επιλεγείσα πρωτοβουλία θα έχει υποβληθεί μέσω μιας επιλεγείσας μεθόδου και θα έχει να επιδείξει αποτελέσματα.

5.2.2. Διοργάνωση φόρουμ συζήτησης μεταξύ διαχειριστών πρωτοβουλιών με βάση τους κάτωθι 4 άξονες: δομές, μέθοδοι, προϊόντα και δομικές επιπτώσεις.

5.2.3. Πιο αναλυτική μελέτη των αποτυχιών και των δυσχερειών που συναντώνται με τη μορφή καταλόγου ελέγχου (check list) των κακών εμπειριών, που μπορεί να αποδειχθεί πολύ πιο διδακτικός από μια απαρίθμηση επιτυχιών.

5.3. Εξέλιξη του λειτουργικού και του νομοθετικού πλαισίου

Με βάση την απαρίθμηση των ορθών πρακτικών και τον κατάλογο ελέγχου των κακών εμπειριών, το Παρατηρητήριο της ενιαίας αγοράς θα πρέπει να είναι σε θέση να προτείνει καινοτομίες και λειτουργικές συστάσεις στους περιφερειακούς φορείς, στα κράτη μέλη και στα θεσμικά όργανα της Ένωσης όσον αφορά τα εξής θέματα:

5.3.1. Διευκόλυνση της λειτουργίας των μηχανισμών μεθοριακής συνεργασίας (καθεστώς, λογιστική, φορολογία κ.λπ.).

5.3.2. Ενίσχυση των δομών συνεργασίας σε τρία επίπεδα - πολιτικό, συμβουλευτικό και λειτουργικό - πράγμα που θα διασφαλίσει την ουσιαστική συμμετοχή των οικονομικών και κοινωνικών τοπικών φορέων.

5.3.3. Δημιουργία "διευκολυντών" συνεργασίας που μπορεί να είναι μεσολαβητές (π.χ. το σχέδιο που αφορά τη Μεγάλη Περιφέρεια) ή γραφεία προσανατολισμού και συνοδείας: οι "θυρίδες" για όσους αναζητούν εργασία (δίκτυο ΕURES), για τις επιχειρήσεις (EIC) για τους τεχνίτες (BDTE - Γραφεία διασυνοριακής ανάπτυξης των επιχειρήσεων).

5.3.4. Ύπαρξη μέσων ανάλυσης και παρατηρήσεων, κυρίως στον τομέα της απασχόλησης, προκειμένου να προσανατολίζεται η πολιτική δράση και η επιτόπου προσπάθεια.

5.3.5. Προώθηση πολύ συγκεκριμένων σχεδίων που μόνο αυτά λειτουργούν ως κινητήριος δύναμη και διαθέτουν πραγματική δομική επίδραση.

5.3.6. Η στήριξη στις επιτόπιες ομάδες. Πράγματι, η ανάλυση έδειξε ότι οι συνεργασίες που παράγουν σημαντικά σχέδια είναι δημιούργημα φορέων με τεχνογνωσία και ιδιαίτερα προσόντα: γνωρίζουν πολύ καλά τη γλώσσα της γειτονικής περιοχής, γνωρίζουν καλά το θεσμικό και διοικητικό πλαίσιο της γείτονος χώρας, διαθέτουν ικανότητα κινητοποίησης των τεχνικών και οικονομικών πόρων και γνωρίζουν πώς να διαχειρίζονται πολύπλοκα σχέδια.

5.4. Οι παρατηρήσεις αυτές οδηγούν στις ακόλουθες προτάσεις:

- αφενός, ανάγκη στήριξης της συνολικής δυναμικής ανάπτυξης με την παροχή βοήθειας για τον προσδιορισμό του νομικού καθεστώτος, την ύπαρξη απλοποιημένου και διαφανούς φορολογικού πλαισίου, με την κινητοποίηση κονδυλίων για τη χρηματοδότηση ομάδων και δικτύων·

- αφετέρου, διάθεση ενημερωτικών μέσων (οδηγοί, βάσεις δεδομένων) και διεξαγωγή διαλόγου (φόρουμ συζήτησης κ.λπ.) σχετικά με τις βέλτιστες μεθόδους και μηχανισμούς παρέμβασης σε διασυνοριακό επίπεδο προκειμένου να μπορέσει να δοθεί απάντηση στα ερωτήματα σχετικά με την τεχνική διαχείριση των σχεδίων και τις σχέσεις με τους οργανισμούς διοίκησης: πρότυπα συμβάσεων, εξήγηση των εθνικών κανονιστικών και νομικών απαιτήσεων.

5.5. Ειδικότερα, το πρόγραμμα Ιnterreg, καθώς και άλλοι μηχανισμοί τεχνικής και χρηματοοικονομικής πλαισίωσης που προτείνονται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχουν ως αντικείμενο και συμβάλουν ουσιαστικά στην διασυνοριακή δυναμική δίδοντας ώθηση στην υλοποίηση σχεδίων χάρη στην χρηματοδότηση.

5.5.1. Από τις ακροάσεις που πραγματοποιήθηκαν επιτόπου σε δύο πολύ διαφορετικές περιπτώσεις συνεργασίας, φαίνεται ότι η κατανάλωση των πιστώσεων των ευρωπαϊκών προγραμμάτων εξαρτάται από ποικίλους παράγοντες, ο κυριότερος από τους οποίους είναι η παλαιότητα των διασυνοριακών σχέσεων, η οικονομική συμπληρωματικότητα και συνεκτικότητα καθώς και η πυκνότητα των υφιστάμενων σχέσεων. Οι μηχανισμοί φαίνεται ότι είναι πιο αποτελεσματικοί στις περιοχές που είναι ήδη προετοιμασμένες για τη συνεργασία· εκφράζουμε λοιπόν τη λύπη μας για το γεγονός ότι η δράση της Επιτροπής ευθυγραμμίζεται με υφιστάμενα πλεονεκτήματα και δεν είναι περισσότερο θεληματική και αποτελεσματική σε περιπτώσεις με εντονότερη ανάγκη συνεργασίας.

5.5.2. Με βάση τα σχέδια που υποβλήθηκαν, είναι δυνατόν να διατυπωθούν πολλές προτάσεις δράσης για τη βελτίωση της εν λόγω πρωτοβουλίας:

- εκ νέου αξιολόγηση της κλίμακας παρέμβασης του προγράμματος: η κλίμακα προγραμματισμού του Ιnterreg για παράδειγμα είναι διοικητική ενώ η πραγματική κατάσταση των σχεδίων απαιτεί λειτουργική πλαισίωση η οποία να βασίζεται σε συγχρονισμό του προγραμματισμού και σε συνεκτικότητα και στις δύο πλευρές των συνόρων. Μια διοικητική οργάνωση που επιτυγχάνει ενιαίο προγραμματισμό θα έδινε τη δυνατότητα για την επίτευξη μεγάλης προόδου στη συνεργασία·

- πολυετής προγραμματισμός, πράγμα που δεν ισχύει για το Ιnτerreg, ώστε να ακολουθηθεί το παράδειγμα σχεδίων που πραγματοποιούνται στον τομέα της συνεργασίας·

- εφαρμογή ύστερα από συνεννόηση των διαχειριστικών αρχών των διαφόρων χωρών, με βάση κοινά διασυνοριακά μέσα και συνεκτικές διαδικασίες: ενιαία σχέδια υποψηφιότητας και καθοδήγηση, κοινό χρονοδιάγραμμα υλοποίησης·

- προτεραιότητα στις ανθρώπινες συνεργασίες, ενώ πάρα πολλά προγράμματα, κυρίως στις μεθοριακές περιοχές τρίτων χωρών περιορίζονται στις υλικές πτυχές (δρόμοι, γέφυρες κ.λπ.), οι οποίες, παρά τη γνωστή σημασία τους, δεν μπόρεσαν ποτέ να εμποδίσουν τις συγκρούσεις·

- απόδοση σημασίας στις στρατηγικές συνεργασίας από τους τοπικούς υπεύθυνους, συμπεριλαμβανομένης της οργανωμένης κοινωνίας των πολιτών, ως απαραίτητη προϋπόθεση για κάθε κοινοτική παρέμβαση.

5.6. Τα στοιχεία αυτά σε συνδυασμό με τη θέσπιση ποιοτικών προτύπων ως προς τα προϊόντα, θα δώσουν την δυνατότητα να επανεστιασθεί η πρωτοβουλία Ιnτerreg και να αποτελέσει μέσο της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τη δημιουργία δυναμικών μεθοριακών χώρων στο εσωτερικό της ενιαίας αγοράς, πολύ περισσότερο από ένα κονδύλι του προϋπολογισμού ή χρηματοδοτική παρέμβαση.

6. Πρωταρχικά συμπεράσματα

Με βάση τις ακροάσεις που οργανώθηκαν στις Βρυξέλλες, την Τεργέστη και το Λουξεμβούργο, η ομάδα μελέτης "Prism - Διασυνοριακές πρωτοβουλίες" συνιστά τα εξής:

6.1. Διατήρηση δέσμης τεσσάρων κριτηρίων για τον εντοπισμό των ορθών πρακτικών στις μεθοριακές περιοχές με βάση τις έννοιες του μηχανισμού συνεργασίας, της επιλεγείσας μεθόδου, των αποτελεσμάτων που επιτεύχθηκαν και των μακροπρόθεσμων δομικών επιπτώσεων·

6.2. Διασφάλιση της βέλτιστης χρήσης του Prism ως μέσου διάδοσης των ορθών πρακτικών στο πλαίσιο φόρουμ συζητήσεων σχετικά με τις μεθόδους, τις δυσκολίες που αναφύονται και τον αντίκτυπο των αποτελεσμάτων·

6.3. Αίτημα προς την Ευρωπαϊκή Ένωση να ασχοληθεί περισσότερο με τις μεθοριακές περιοχές προκειμένου να τις μετατρέψει σε πραγματικούς διασυνοριακούς χώρους, ακολουθώντας το παράδειγμα των τοπικών φορέων ορισμένων ζωνών της ΕΕ (π.χ. η Μεγάλη Περιφέρεια την οποία επισκεφθήκαμε κατά την ακρόαση στο Λουξεμβούργο). Για το σκοπό αυτό, επιβάλλεται η εκ νέου εστίαση της πρωτοβουλίας Ιnterreg με βάση τις νέες πραγματικές στρατηγικές συνεργασίας και με την προώθηση της συμμετοχής οικονομικών και κοινωνικών φορέων, της επιτόπιας εργασίας των συγκεκριμένων σχεδίων που ευνοούν τις ανταλλαγές, των ανθρώπινων σχέσεων και των ομάδων που βρίσκονται σε δίκτυο·

6.4. Έκκληση προς την Ευρωπαϊκή Ένωση να προσδώσει ιδιαίτερη προσοχή στην κατάσταση των πλέον απομακρυσμένων μεθοριακών περιοχών, εκείνων που βρίσκονται στην περιφέρεια της ΕΕ και συνορεύουν με υποψήφιες προς ένταξη χώρες, προκειμένου να προωθήσει ενεργά στρατηγικές ανοίγματος στις οποίες να συμμετέχουν κυρίως οι τοπικοί υπεύθυνοι και φορείς. Οι εφαρμοζόμενες μέθοδοι στις πιο κεντρικές περιφέρειες και οι ορθές πρακτικές της πρωτοβουλίας Prism θα μπορούσαν να διαδοθούν και να τεθούν σε εφαρμογή.

Βρυξέλλες, 29 Νοεμβρίου 2000.

Ο Πρόεδρος

της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Göke Frerichs

(1) Γνωμοδότηση με θέμα την Ανακοίνωση της Επιτροπής: Η συγκριτική αξιολόγηση των ανταγωνιστικών επιδόσεων - Η θέσπιση ενός μέσου στη διάθεση των επιχειρήσεων και των δημόσιων αρχών (COM(97) 153 τελικό) (ΕΕ C 296/8 της 29.9.1997).