Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την "Υπερχρέωση των οικογενειών"

(2002/C 149/01)

Στις 13 Ιουλίου 2000, και βάσει του άρθρου 23.3 του Εσωτερικού Κανονισμού η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποφάσισε να καταρτίσει γνωμοδότηση για την "Υπερχρέωση των οικογενειών".

Το τμήμα "Ενιαία αγορά, παραγωγή και κατανάλωση" που επιφορτίσθηκε με την προετοιμασία των σχετικών εργασιών υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 8 Απριλίου 2002 (Εισηγητής: κ. Atande Ferreira).

Κατά την 390ή σύνοδο ολομέλειας της 24ης και 25ης Απριλίου 2002 (συνεδρίαση της 24ης Απριλίου), η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε την ακόλουθη γνωμοδότηση με 78 ψήφους υπέρ, 6 κατά και 8 αποχές.

1. Υπερχρέωση - Επικαιρότητα του θέματος

1.1. Στις 13 Ιουλίου 1992 το Συμβούλιο σε ψήφισμα για τις μελλοντικές προτεραιότητες σχετικά με την πολιτική προστασίας των καταναλωτών, θεώρησε, για πρώτη φορά, την έρευνα για την υπερχρέωση ως μια από τις προτεραιότητες.

1.2. Από τότε, αν και το φαινόμενο της υπερχρέωσης λαμβάνει, όπως αναγνωρίζεται, αυξάνουσα σημασία σε εθνική κλίμακα, με τρόπο που δικαιολογεί την υιοθέτηση ειδικών νομοθετικών και διοικητικών μέτρων, σε κοινοτική κλίμακα, γενικά, δεν έχουν αναληφθεί πρωτοβουλίες πολιτικού χαρακτήρα, εκτός της διάδοσης της μελέτης του καθηγητή Νick Huls(1) και της πλαισίωσης του θέματος από τις υπηρεσίες της σημερινής DG Sanco που έδειξαν μεγάλο επαγγελματικό πνεύμα και ποιότητα.

1.3. Στις 27 Μαΐου 1999 η ΟΚΕ αποφάσισε να αναθέσει στο τμήμα "Ενιαία αγορά, παραγωγή και κατανάλωση" την προετοιμασία μιας ενημερωτικής έκθεσης για την "υπερχρέωση των οικογενειών" που διαβιβάσθηκε σε όλα τα κοινοτικά όργανα με απόφαση της Συνόδου Ολομέλειας.

1.4. Κατά την επεξεργασία της εν λόγω έκθεσης, και κατά τη διάρκεια της Πορτογαλικής Προεδρίας, το Συμβούλιο Καταναλωτικής Πολιτικής κατά τη συνεδρίασή του στο Λουξεμβούργο της 13ης Απριλίου 2000, επανεξέτασε το θέμα και επέστησε την προσοχή της Επιτροπής και των κρατών μελών για την ανάγκη μιας κοινοτικής προσέγγισής του.

1.5. Η ενημερωτική έκθεση της ΟΚΕ κατέληξε με σύσταση όπως η Επιτροπή "ως πρώτο βήμα προς αυτή την κατεύθυνση αναλάβει αμέσως την προετοιμασία μιας Πράσινης Βίβλου σχετικά με την υπερχρέωση των οικογενειών στην Ευρώπη, όπου θα επέκτεινε τις μελέτες που υφίστανται ήδη για το αντικείμενο, θα εκθέτει την κατάσταση των νομικών καθεστώτων και των στατιστικών δεδομένων των κρατών μελών και εκείνων που θα προσχωρήσουν, θα προβαίνει στον προσδιορισμό μιας ενιαίας ιδέας για την υπερχρέωση και θα καθορίζει τον προσανατολισμό που, κατά τη γνώμη της, επιβάλλεται να δοθεί στις επόμενες ενέργειες για να επιτευχθούν οι στόχοι που μνημονεύει η παρούσα έκθεση".

1.6. Στη συνέχεια της εν λόγω σύστασης έλαβε γνώση ότι η Επιτροπή άρχισε την εκπόνηση δύο μελετών μια σχετικά με τις στατιστικές πτυχές και μια άλλη σχετικά με τα διάφορα νομικά καθεστώτα για την υπερχρέωση στα κράτη μέλη.

Είναι γνωστό, πάντως, ότι η Επιτροπή δεν αποδέχθηκε τη μελέτη για τις νομικές πτυχές και ακύρωσε τη σχετική σύμβαση και ότι αναλύει την στατιστική μελέτη, όπου αντιμετωπίζει τη δυσκολία της σύγκρισης των σχετικών δεδομένων, πράγμα που φυσικά έπρεπε να αναμένεται ενόψει της διαφορετικής αντιμετώπισης του φαινομένου στα κράτη μέλη. Και σήμερα ακόμη δεν γνωστοποίησε επισήμως ποια κατεύθυνση προτίθεται να υιοθετήσει για την προσέγγιση του θέματος και μπορεί να διαπιστωθεί ότι το θέμα έχει αποκλεισθεί από το πρόγραμμα δράσης. Μπορεί να θεωρηθούν ως θετικά, έστω και μερικού χαρακτήρα, ορισμένα ειδικά μέτρα ενόψει της επανεξέτασης της οδηγίας για την καταναλωτική πίστη.

1.7. Η ΟΚΕ, κατά την επεξεργασία της παρούσης γνωμοδότησης πρωτοβουλίας, αποφάσισε να πραγματοποιήσει δημόσια ακρόαση, με την υποστήριξη της Σουηδικής Προεδρίας, στις 18 Ιουνίου 2001, για να συλλέξει επίκαιρες πληροφορίες και να εξετάσει τις διάφορες εμπειρίες των βόρειων χωρών επί του θέματος, η απουσία των οποίων ήταν εμφανής στην ανωτέρω ενημερωτική έκθεση.

1.7.1. Κατά την εν λόγω ακρόαση ο Υπουργός Δικαιοσύνης της Σουηδίας θεώρησε σκόπιμο να αναφερθεί στο ενδιαφέρον της σουηδικής κυβέρνησης για μια κοινοτική στάση έναντι του θέματος, σαν τρόπο διευθέτησης των δυσχερειών που προκύπτουν από την ποικιλία των εθνικών μεθόδων για το πρόβλημα και από τις διάφορες λύσεις που εφαρμόζονται με αποτελέσματα που ποικίλουν στα κράτη μέλη(2).

1.8. Επιπλέον, στις 2 Ιουλίου 2001 το "Εθνικό Συμβούλιο Καταναλωτών και Χρηστών" (ΕΣΚΧ), με τη συνεργασία της Επιτροπής, οργάνωσε μια ενδιαφέρουσα διάσκεψη με θέμα "Κανόνες ανταγωνισμού στην ΕΕ και τραπεζικά συστήματα σε σύγκριση" όπου ο προϊστάμενος της Μονάδας Οικονομικών Υπηρεσιών της ΓΔ Sanco παρουσίασε τις κατευθύνσεις που ακολουθούνται στην πρόταση για τη νέα οδηγία σχετικά με την καταναλωτική πίστη, και όπου συζητήθηκαν τα προβλήματα υπερχρέωσης στην Κοινότητα(3).

1.8.1. Επίσης, η ΓΔ Sanco ανέλαβε την πρωτοβουλία να πραγματοποιήσει στις Βρυξέλλες, στις 4 Ιουλίου 2001, ακρόαση με εκπροσώπους των κυβερνήσεων για συζήτηση των τροποποιήσεων που προτείνονται στην οδηγία για την καταναλωτική πίστη, όπου τονίσθηκαν ειδικές πτυχές που αφορούν την πρόληψη της υπερχρέωσης.

1.9. Κατά τη διάρκεια της βελγικής Προεδρίας πραγματοποιήθηκε στο Σαρλερουά, στις 13 και 14 Νοεμβρίου 2001, σημαντική διάσκεψη για το θέμα "Καταναλωτική Πίστη και κοινοτική εναρμόνιση", όπου, ιδίως, ο Υπουργός Οικονομικών Υποθέσεων και Επιστημονικής Έρευνας του Βελγίου τόνισε τις κοινωνικές και οικονομικές πτυχές του προβλήματος και τη σχέση του με την ανάπτυξη των οικονομικών και εμπορικών υπηρεσιών διασυνοριακού χαρακτήρα στην ενιαία αγορά(4).

1.10. Ιδιαίτερης προσοχής αξίζει επίσης η συνεδρίαση του Συμβουλίου (εσωτερικής αγοράς, καταναλωτών και τουρισμού της 26.11.2001) όπου οι υπουργοί μεταξύ άλλων διαπιστώσεων και συστάσεων, θεώρησαν ότι "οι υφιστάμενες μεταξύ των κρατών μελών διαφορές από πλευράς τόσο προληπτικής όσο και κοινωνικής, νομικής και οικονομικής της υπερχρέωσης μπορεί να δημιουργήσουν σοβαρές ανισότητες τόσο μεταξύ των καταναλωτών όσο και μεταξύ των πιστοδοτών". Γι' αυτό "θα μπορούσε να γίνει μια ανταλλαγή απόψεων σε κοινοτική κλίμακα για να εισαχθούν, προς συμπλήρωση των πράξεων υπέρ της ανάπτυξης της διασυνοριακής παροχής πίστης, μέσα κατάλληλα για την πρόληψη της υπερχρέωσης, καθ' όλο τον πιστωτικό κύκλο".

2. Οι κοινοτικές διαστάσεις της υπερχρέωσης των οικογενειών

2.1. Το φαινόμενο της υπερχρέωσης έχει κοινωνικές, οικονομικές, χρηματοπιστωτικές νομικές στην αστική και διαδικαστική πορεία και, φυσικά, πολιτικές πτυχές. Όλες έχουν ανάγκη προσοχής σε κοινοτική κλίμακα.

2.1.1. Θεμελιώδεις, ενόψει του στόχου που επιθυμεί να καταστήσει ανάγλυφο η παρούσα γνωμοδότηση πρωτοβουλίας, είναι οι νομικές πτυχές που έχουν άμεση επιρροή στην πολιτική υλοποίησης της εσωτερικής αγοράς.

2.2. Από τις μελέτες που πραγματοποιήθηκαν και τις σχετικές ακροάσεις προκύπτει, με αναμφισβήτητη σαφήνεια, ότι η δημιουργία μιας αγοράς διασυνοριακών οικονομικών υπηρεσιών απαιτεί την εμπιστοσύνη των καταναλωτών, εμπόρων, ελεύθερων επαγγελμάτων και παραγωγών.

2.2.1. Ουσιώδης για να υπάρξει αυτή η εμπιστοσύνη είναι, από την πλευρά των πιστοδοτών, η διαφάνεια των κανόνων που ρυθμίζουν την αγορά ακόμη και στις περιπτώσεις μη εξόφλησης.

2.3. Αν είναι βέβαιο ότι ένα σημαντικό μέρος των περιπτώσεων μη εξόφλησης, που είναι το πρώτο βήμα προς την υπερχρέωση, μπορεί να ρυθμισθεί από πλευράς χορήγησης της πίστωσης, και ιδιαίτερα του ενυπόθηκου ή καταναλωτικού δανείου, υπάρχει μια σειρά προληπτικών μέτρων και μέτρων διευθέτησης καταστάσεων υπερχρέωσης που έχουν συνάφεια με τη δικαιοσύνη και την ενιαία αγορά.

2.4. Αν ληφθεί υπόψη η αρχή της επικουρικότητας και η νέα διατύπωση του άρθρου 153 της ΣΕΚ και του άρθρου 34 της Συνθήκης του Άμστερνταμ, είναι δυνατή, ως εντελώς απαραίτητη για την υλοποίηση της ενιαίας αγοράς μια κοινοτική παρέμβαση για τις κατά βάση νομικές πτυχές του θέματος της υπερχρέωσης των οικογενειών, με τρόπο εναρμονισμένο.

2.5. Τρεις κύριοι λόγοι επιτρέπουν να θεμελιωθεί αυτός ο ισχυρισμός.

2.5.1. Ο πρώτος αφορά την εξίσωση των όρων του ανταγωνισμού μεταξύ εκείνων που παρέχουν πίστη στους ιδιώτες από τα πιστωτικά ή άλλα χρηματοδοτικά ιδρύματα και στους καθεαυτό εμπόρους και παρόχους υπηρεσιών στις πωλήσεις και παροχές με πίστωση.

2.5.2. Ο δεύτερος αφορά την ίδια τη λειτουργία της ενιαίας αγοράς που, μια φορά επιπλέον, αν είναι "ενιαία" από την πλευρά της δυνατότητας σύναψης διασυνοριακών δοσοληψιών, διαιρείται, όμως, σε διάφορες εθνικές νομικές τάξεις όταν πρόκειται για την επίλυση προβλημάτων που απορρέουν από αυτή την ίδια αγορά. Ιδιαίτερα με τους πρόσφατους προσανατολισμούς στο θέμα του ηλεκτρονικού εμπορίου και στις πωλήσεις εξ αποστάσεως αγαθών και χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών, υπάρχει το αίσθημα ότι, η ομοιότητα με ό,τι συμβαίνει σε περίσταση πτώχευσης των εμπόρων, απαιτεί την εναρμόνιση του χειρισμού της υπερχρέωσης των οικογενειών. Αλλιώς θα δημιουργηθούν νέα εμπόδια στον ανταγωνισμό και στρέβλωση από πλευράς ανταγωνιστικότητας των επιχειρήσεων.

2.5.3. Ο τρίτος λόγος αφορά απ' ευθείας την προστασία των καταναλωτών και απορρέει από το νέο άρθρο 153 της ΣΕΚ. Καθιερώνεται ρητώς στο εδάφιο 3 β) ότι η Κοινότητα θα συμβάλει, για την πραγμάτωση των στόχων, στους οποίους αναφέρεται το εδάφιο 1, στο οποίο περιλαμβάνεται, σαφώς, ο χειρισμός των καταστάσεων υπερχρέωσης με "μέσα υποστήριξης, συμπλήρωσης και πλαισίωσης της πολιτικής που ακολουθείται από τα κράτη μέλη". Θεωρείται πάντως ότι δεν είναι νόμιμες αμφισβητήσεις ως προς την ανάγκη πλαισίωσης του θέματος της υπερχρέωσης των οικογενειών από μια κοινοτική πολιτική που διασφαλίζει την εναρμόνιση των εθνικών πρωτοβουλιών στον τομέα, αλλιώς θα δημιουργηθούν καταστάσεις διακριτικής μεταχείρισης, είτε σε σχέση με τους επαγγελματίες είτε με τους καταναλωτές.

2.6. Τρεις άλλοι λόγοι, περιστασιακοί, επιβάλλουν την άμεση δραστηριοποίηση της Επιτροπής.

2.6.1. Ο πρώτος απορρέει από την φυσική καθιέρωση του ενιαίου νομίσματος και από την ώθηση που θα δοθεί στο διασυνοριακό εμπόριο σχετικά και, συνεπώς, στην πίστη διότι θα εξαφανισθεί ένα από τα κύρια εμπόδια στις διασυνοριακές συναλλαγές.

2.6.2. Ο δεύτερος σχετίζεται με την επέκταση του ηλεκτρονικού εμπορίου και των πωλήσεων εξ αποστάσεως με όλες τις ευνοϊκές συνέπειες, που οι οδηγίες σχετικά με το θέμα, θεωρούν ότι συμβάλλουν στην κατάργηση των γεωγραφικών ή λογιστικών εμποδίων και στα κέρδη από πλευράς εμπιστοσύνης επαγγελματιών και καταναλωτών. Η προσεχής υιοθέτηση της πρότασης οδηγίας για την πώληση εξ αποστάσεως χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών θα συμπληρώσει το νομικό καθεστώς που είναι απαραίτητο για την αύξηση της διασυνοριακής πίστης.

2.6.3. Τέλος, η προσεχής διεύρυνση της ΕΕ απαιτεί, το λιγότερο, μια άμεση εναρμόνιση προτού το νομικό καθεστώς καταστεί πιο πολύπλοκο και δυσχερές στο χειρισμό.

3. Συμπεράσματα και συστάσεις

3.1. Η ΟΚΕ, καταλήγει, συνεπώς, στα ακόλουθα:

(α) το φαινόμενο της υπερχρέωσης απαντάται σε όλες τις χώρες της ΕΕ και υφίσταται στα κράτη υπό προσχώρηση, ενώ τείνει να χειροτερεύσει με το άνοιγμα των συνόρων και του διασυνοριακού εμπορίου,

(β) το σύνολο των κοινοτικών κρατών συλλαμβάνουν και εφαρμόζουν, στην επικράτειά τους συστήματα πρόληψης και διόρθωσης των διάφορων καταστάσεων υπερχρέωσης, που ποικίλουν και μάλιστα συγκρούονται, είτε από πλευράς συστατικού δικαίου είτε από πλευράς δικαστικών ή διοικητικών διαδικασιών,

(γ) αυτές οι διαφορές αποτελούν φραγμούς στην επέκταση της διασυνοριακής παροχής πίστης και στην ίδια την υλοποίηση, της ενιαίας αγοράς και δεν συμβάλλουν στη δημιουργία της αναγκαίας εμπιστοσύνης των οικονομικών παραγόντων έναντι των δυνατοτήτων και των ευεργετημάτων της αγοράς αυτής,

(δ) συνεπώς, είναι ευκταία μια προσπάθεια εναρμόνισης των νομικών πτυχών που συνδέονται με την υπερχρέωση, και η εναρμόνιση αυτή είναι δυνατή όσον αφορά τις συνδυασμένες διατάξεις του άρθρου 2 και 34 της ΣΕΚ και των ισχυόντων άρθρων 3 (τ) και 153 της ΣΕΚ.

3.2. Η ΟΚΕ συνιστά, επομένως

3.2.1. Στην Επιτροπή όπως

(α) προχωρήσει στην άμεση, επίσημη διάδοση των μελετών που ζήτησε για τις στατιστικές πτυχές και προκηρύξει νέο διαγωνισμό για την κατάρτιση της μελέτης για το συγκριτικό δίκαιο της υπερχρέωσης στην Επιτροπή,

(β) προετοιμάσει, το ταχύτερο δυνατό, μια Πράσινη Βίβλο όπου θα αναλύονται οι συνέπειες της τρέχουσας κατάστασης ενόψει της υλοποίησης της ενιαίας αγοράς,

(γ) προτείνει τα μέσα ενημέρωσης του νομικού καθεστώτος πρόληψης και αποκατάστασης περιπτώσεων υπερχρέωσης, τόσο από πλευράς ουσίας όσο και διαδικασίας, σύμφωνα με τις αρχές της επικουρικότητας και αναλογικότητας και, αφού λάβει υπόψη, τα άρθρα 2 και 34 της ΣΕΚ και τα άρθρα 3 και 153 της ΣΕΚ,

(δ) δημιουργήσει ένα δίκτυο ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών και της ίδιας για τη συνόδευση της εξέλιξης της κατάστασης του φαινομένου της υπερχρέωσης των οικογενειών στα κράτη μέλη και στα υποψήφια για προσχώρηση, με σκοπό τη σύσταση ενός Ευρωπαϊκού Παρατηρητηρίου Υπερχρέωσης,

(ε) λάβει ιδιαιτέρως υπόψη τις συνέπειες που η λήψη μέτρων σε διάφορες πτυχές της κοινοτικής πολιτικής, ιδιαίτερα όσον αφορά την καταναλωτική πίστη και την ενυπόθηκο πίστη, στις εμπορικές επικοινωνίες, στη διαφήμιση, στην έρευνα αγοράς και στα εμπορικά έθιμα, μπορεί να έχει για τη δημιουργία ή επιβάρυνση της υπερχρέωσης των οικογενειών,

3.2.2. Στα κράτη μέλη όπως

(α) προχωρήσουν προς την κατεύθυνση του ψηφίσματος της 13ης Ιουλίου 1992, που ανακινήθηκε και πάλι στα Συμβούλια για τους καταναλωτές της 13ης Απριλίου 2000 και 26 Νοεμβρίου 2001 για να καθορισθεί ένα νομικό καθεστώς κοινοτικής αντιμετώπισης του θέματος της υπερχρέωσης των οικογενειών,

(β) συνεκτιμήσουν τη δυνατότητα θέσπισης ορισμένων νομικών πτυχών της υπερχρέωσης στη ρύθμιση του παράλληλου με εκείνο καθεστώς όπου προσδιορίσθηκε το καθεστώς αφερεγγυότητας για τις επιχειρήσεις,

(γ) προτρέψουν την Επιτροπή όπως ενόψει της εμπειρίας και της ανταλλαγής πληροφοριών με τα κράτη μέλη, μελετήσει και υποβάλλει προτάσεις για εναρμόνιση ως προς τις πληροφορίες που χρειάζονται οι καταναλωτές στις συμβάσεις πίστης, με χρήση δεδομένων για τη φερεγγυότητά τους, το ρόλο των ενδιάμεσων ή των χρηματοοικονομικών επιχειρήσεων, για τη δικονομία της εκτέλεσης λόγω μη καλύψεως και για τις ειδικές δικονομίες ανάκτησης των πιστώσεων,

(δ) αξιολογήσουν τη δυνατότητα θέσπισης και συνδυασμένης ρύθμισης, κωδίκων συμπεριφοράς, σε οικειοθελή βάση, για την επίλυση των καταστάσεων υπερχρέωσης,

(ε) εξετάσουν τις δυνατότητες συνεργασίας για την αποκατάσταση των περιπτώσεων πολλαπλής υπερχρέωσης που προέρχονται από διασυνοριακές πιστώσεις, μέσω μη δικαστικών διαδικασιών,

(στ) προωθούν, ήδη από τη σχολική ηλικία, δράσεις ενημέρωσης και εκπαίδευσης με στόχο την πρόληψη της υπερχρέωσης.

3.2.3. Στο Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο όπως:

α) αντιληφθούν σαφώς και με τρόπο αναμφίλεκτο την ανάγκη ανάληψης πρωτοβουλιών στο ευρωπαϊκό επίπεδο, με την έννοια της εναρμόνισης των νομικών πτυχών του καθεστώτος υπερχρέωσης όπως αναλύθηκε στην παράγραφο 3.2.2 (γ) προηγουμένως,

β) προβλέψουν και διαθέσουν τους απαραίτητους δημοσιονομικούς πόρους για να επιτραπεί στην Επιτροπή να επιδιώξει τη συνόδευση του φαινομένου της υπερχρέωσης και της ανάληψης πρωτοβουλιών για την προσαρμογή των μέσων νομοθετικής εναρμόνισης που προαναφέρθηκε.

Βρυξέλλες, 24 Απριλίου 2002.

Ο Πρόεδρος

της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Göke Frerichs

(1) "Υπερχρέωση καταναλωτών στα κράτη μέλη της ΕΚ: γεγονότα και αναζήτηση λύσεων", Nick Huls και άλλοι στην Collection Droit et Consommation, υπ' αριθ. 29, 1994.

(2) Από την ομιλία του διακρίνεται η παρατήρηση ότι "υφίσταται ο πραγματικός κίνδυνος ότι η τρέχουσα ποικιλία των καθεστώτων της ΕΕ μπορεί να δημιουργήσει τεχνικά εμπόδια στην ελεύθερη κυκλοφορία αγαθών και υπηρεσιών στην ενιαία αγορά".

(3) Στην Ιταλία, η Αdiconsum (οργάνωση καταναλωτών), από κοινού με άλλες ΜΚΟ και ορισμένα πιστωτικά ιδρύματα προωθούν ένα σχέδιο νόμου για την τακτοποίηση καταστάσεων υπερχρέωσης των οικογενειών.

(4) Η βελγική κυβέρνηση υιοθέτησε στις 25.1.2002 νομοσχέδιο για την καταναλωτική πίστη όπου προβλέπεται η απαγόρευση δημοσιεύσεων που ενδέχεται να υποκινήσουν στην υπερχρέωση.