ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

για την αξιολόγηση της εφαρμογής της απόφασης 2005/387/ΔΕΥ του Συμβουλίου σχετικά με την ανταλλαγή πληροφοριών, την αξιολόγηση κινδύνων και τον έλεγχο νέων ψυχοτρόπων ουσιών

Εισαγωγή

Οι νέες ψυχοτρόποι ουσίες[1] καθίστανται ευρέως διαθέσιμες με πρωτοφανείς ρυθμούς. Η ταχύτητα με την οποία αυτές οι ουσίες εμφανίζονται και ο τρόπος με τον οποίο μπορούν να διανέμονται θέτουν υπό αμφισβήτηση τις καθιερωμένες διαδικασίες παρακολούθησης, αντιμετώπισης και ελέγχου της χρήσης τους, σύμφωνα με έκθεση της Ευρωπόλ και του Ευρωπαϊκού Κέντρου Παρακολούθησης Ναρκωτικών και Τοξικομανίας (ΕΚΠΝΤ) του 2010[2].

Η απόφαση 2005/387/ΔΕΥ του Συμβουλίου σχετικά με την ανταλλαγή πληροφοριών, την αξιολόγηση κινδύνων και τον έλεγχο νέων ψυχοτρόπων ουσιών, η οποία θεσπίστηκε στις 10 Μαΐου 2005[3] («απόφαση του Συμβουλίου»), θεσπίζει ένα σύστημα σε επίπεδο ΕΕ με σκοπό την αντιμετώπιση αυτών των νέων ναρκωτικών και ψυχοτρόπων ουσιών που εισδύουν στην ευρωπαϊκή αγορά. Περιλαμβάνει την ανταλλαγή πληροφοριών (σύστημα έγκαιρης προειδοποίησης) μεταξύ των κρατών μελών σχετικά με αυτές τις ουσίες, την αξιολόγηση των κινδύνων τους και, εάν είναι απαραίτητο, την υπαγωγή τους σε μέτρα ελέγχου και ποινικές κυρώσεις[4] σε όλη την ΕΕ.

Η παρούσα αξιολόγηση αποτελεί συνέχεια της σύστασης του σχεδίου δράσης της ΕΕ για τα ναρκωτικά για το διάστημα 2009-2012[5], που απαιτεί από την Επιτροπή « να εκτιμηθεί η εφαρμογή » της εν λόγω απόφασης του Συμβουλίου «και να τροποποιηθεί, εφόσον χρειάζεται» . Η Επιτροπή πραγματοποίησε τη σχετική αξιολόγηση με την υποστήριξη του ΕΚΠΝΤ, της επιστημονικής επιτροπής του και της Ευρωπόλ. Τα κράτη μέλη συνέβαλαν στην αξιολόγηση μέσω μιας έρευνας («έρευνα»)[6].

Η αξιολόγηση υπογραμμίζει το γεγονός ότι η αγορά για τις νέες ψυχοτρόπους ουσίες έχει υποστεί δραματικές αλλαγές την τελευταία τριετία: σημειώθηκε σημαντική αύξηση στον αριθμό των ουσιών που εντοπίζονται, στην ποικιλία τους και στη διαφοροποίηση των δικτύων διανομής τους. Καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η απόφαση του Συμβουλίου δεν αποτελεί κατάλληλο μέσο για την αντιμετώπιση αυτών των νέων προκλήσεων. Συνεπώς, η Επιτροπή καλεί το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο να συμβάλουν σε μια συζήτηση σχετικά με τους τρόπους ενίσχυσης της νομοθεσίας της ΕΕ με προοπτική την υποβολή ενδεχόμενων νομοθετικών προτάσεων από την Επιτροπή το 2012.

Νέες ψυχοτρόποι ουσίες στην ΕΕ: εξέλιξη και προκλήσεις

Κατά την τελευταία πενταετία, τα κράτη μέλη έχουν κοινοποιήσει 115 ψυχοτρόπους ουσίες[7] μέσω του μηχανισμού ανταλλαγής πληροφοριών[8] που δημιουργήθηκε βάσει της απόφασης του Συμβουλίου. Ενώ την περίοδο 2005-2008 ο αριθμός των νέων ουσιών που κοινοποιήθηκαν ήταν σταθερός στις 10-15 ετησίως, από το 2009 σημειώθηκε μεγάλη αύξηση στον αριθμό των κοινοποιήσεων.

Πολλές νέες ψυχοτρόποι ουσίες αποτελούν ουσιαστικά παραλλαγές εντός μιας συγκεκριμένης ομάδας χημικών ουσιών και είναι παρεμφερείς με τις ουσίες που ελέγχονται σε εθνικό επίπεδο. Ορισμένες είναι προϊόντα τα οποία περιέχουν βότανα και συνθετικές ενώσεις που εμφανίζονται σε διάφορα μείγματα σε διαφορετικά κράτη μέλη. Ένα παράδειγμα είναι το «Spice», μείγμα βοτάνων και συνθετικών κανναβινοειδών που μιμούνται τη δράση της κάνναβης[9]. Ο εντοπισμός και ο έλεγχος των εν λόγω ουσιών παρουσιάζουν δυσκολία λόγω της πολυμορφίας τους και της ταχύτητας με την οποία αναπτύσσονται προκειμένου να αντικαταστήσουν τις ουσίες που ήδη ελέγχονται.

Πολλές από αυτές τις ουσίες παρασκευάζονται σε εμπορικά εργαστήρια, πιθανόν στην Ασία[10], και είναι συχνά φθηνότερες από τα παράνομα ναρκωτικά. Μολονότι νόμιμες («νόμιμα ψυχοτρόπα»)[11] — γεγονός που κάνει ενδεχομένως τους χρήστες να πιστεύουν ότι είναι ασφαλείς — οι εν λόγω ουσίες ενδέχεται να απειλούν τη δημόσια υγεία με τρόπο παρεμφερή με τα παράνομα ναρκωτικά που απαριθμούνται στα παραρτήματα των συμβάσεων των Ηνωμένων Εθνών για τα ναρκωτικά και τις ψυχοτρόπους ουσίες. Οι συστατικές ενώσεις και η δράση τους είναι συχνά ασαφείς. Επομένως, μπορεί να είναι τοξικές, εθιστικές και με μακροπρόθεσμες δυσμενείς συνέπειες. Όσον αφορά τους χρήστες, οι κύριες πηγές πληροφόρησης σχετικά με τις δυνητικές συνέπειες και τους κινδύνους είναι δικτυακοί τόποι και μηνύματα που αναρτούν στο διαδίκτυο οι κοινότητες των χρηστών ναρκωτικών. Τα προϊόντα αυτά διακινούνται και πωλούνται κυρίως από εξειδικευμένα καταστήματα, πωλητές παράνομων ναρκωτικών και μέσω του διαδικτύου.

Για πολλά χρόνια, εξειδικευμένα καταστήματα πώλησης νέων ψυχοτρόπων ουσιών υπήρχαν μόνο σε λίγα κράτη μέλη. Τα τελευταία δύο χρόνια, ωστόσο, τέτοια καταστήματα ανοίγουν με ταχείς ρυθμούς σε αρκετές χώρες, συμπεριλαμβανομένης της Πολωνίας, της Ιρλανδίας και της Ρουμανίας. Στην ΕΕ δεν υπάρχει κοινή προσέγγιση όσον αφορά τη ρύθμιση των εξειδικευμένων καταστημάτων. Ωστόσο, οι εθνικές αποφάσεις σχετικά με τα εν λόγω καταστήματα μπορεί να προκαλέσουν αλυσιδωτές συνέπειες στις πολιτικές των άλλων κρατών μελών[12].

Η μελέτη αποτύπωσης του ΕΚΠΝΤ του 2010[13] εντόπισε 136 ηλεκτρονικά καταστήματα που πωλούν νέες ψυχοτρόπους ουσίες. Τα περισσότερα από τα εν λόγω καταστήματα έδρευαν στις Κάτω Χώρες, στο Ηνωμένο Βασίλειο και στη Γερμανία, ωστόσο τουλάχιστον πέντε εντοπίστηκαν στην Πολωνία, στη Γαλλία και στην Ουγγαρία.

Τα κράτη μέλη επηρεάζονται από τις νέες ψυχοτρόπους ουσίες με ποικίλους τρόπους. Έχουν χρησιμοποιήσει διαφορετικούς νόμους για τον έλεγχο ή τη ρύθμιση της παρασκευής, πώλησης και κατοχής νέων ψυχοτρόπων ουσιών, και πιο συγκεκριμένα τη νομοθεσία για τον έλεγχο των ναρκωτικών και τη νομοθεσία περί φαρμάκων. Επίσης, ενίοτε χρησιμοποιούν τη νομοθεσία που βασίζεται σε σειρά οδηγιών και κανονισμών[14] που αφορούν την ασφάλεια των τροφίμων[15], την προστασία των καταναλωτών, τις επικίνδυνες ουσίες και τα προϊόντα σε επίπεδο ΕΕ[16]. Ωστόσο, ορισμένες νέες ψυχοτρόποι ουσίες πωλούνται – για παράδειγμα – με την επισήμανση «δεν προορίζεται για κατανάλωση από τον άνθρωπο», προκειμένου να παρακάμψουν τη νομοθεσία περί ναρκωτικών[17].

Στόχοι και πεδίο εφαρμογής της απόφασης του Συμβουλίου

Η απόφαση της 10ης Μαΐου 2005 του Συμβουλίου εκδόθηκε βάσει των πρώην άρθρων 29, 31 παράγραφος 1 στοιχείο ε) και 34 παράγραφος 2 στοιχείο γ)[18] της συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (τρίτος πυλώνας). Το σκεπτικό της ήταν να δώσει τη δυνατότητα στα κράτη μέλη να αντιμετωπίζουν αποτελεσματικά την εμφάνιση ψυχοτρόπων ουσιών μέσω της υπαγωγής τους σε μέτρα ελέγχου σε ολόκληρη την ΕΕ.

Η διαδικασία που θεσπίζεται βάσει της απόφασης του Συμβουλίου για την υπαγωγή μιας νέας ψυχοτρόπου ουσίας σε μέτρα ελέγχου περιλαμβάνει έξι βήματα: 1) ένα κράτος μέλος παρέχει πληροφορίες σχετικά με μια νέα ουσία στην αγορά του· 2) η Ευρωπόλ και το ΕΚΠΝΤ, σε συνεργασία με τον Ευρωπαϊκό Οργανισμό Φαρμάκων (EMA), εκπονούν κοινή έκθεση την οποία υποβάλλουν στο Συμβούλιο· 3) το Συμβούλιο ζητεί μια αξιολόγηση επικινδυνότητας από το ΕΚΠΝΤ· 4) το ΕΚΠΝΤ υποβάλλει την αξιολόγηση επικινδυνότητας στο Συμβούλιο και στην Επιτροπή· 5) η Επιτροπή υποβάλλει στο Συμβούλιο πρωτοβουλία για μέτρα ελέγχου· 6) το Συμβούλιο αποφασίζει σχετικά με την υποβολή της ουσίας σε μέτρα ελέγχου και σχετικά με την υποχρέωση θέσπισης μέτρων ποινικού δικαίου. Αυτή η διαδικασία έχει χρησιμοποιηθεί μόνο δύο φορές από το 2005. Το 2007 το Συμβούλιο αποφάσισε την υπαγωγή της BZP[19] σε μέτρα ελέγχου και το 2010 αποφάσισε την υπαγωγή της μεφεδρόνης[20].

Το πεδίο εφαρμογής της απόφασης του Συμβουλίου ορίζεται κατ’ αναλογία προς το πεδίο εφαρμογής του συστήματος ελέγχου ναρκωτικών, όπως αυτό προβλέπεται στις συμβάσεις των Ηνωμένων Εθνών για τα ναρκωτικά, τις οποίες επιχειρεί να αναπαραγάγει σε επίπεδο ΕΕ[21]. Καλύπτει ουσίες που δεν έχουν καταχωρισθεί στο πλαίσιο των εν λόγω συμβάσεων και ενδέχεται να συνιστούν παρεμφερή απειλή για τη δημόσια υγεία. Δεν καλύπτει πρόδρομες ουσίες[22] ούτε ουσίες που χρησιμοποιούνται στην παρασκευή φαρμάκων[23]. Η απόφαση του Συμβουλίου δεν προορίζεται να αντικαταστήσει τη νομοθεσία των κρατών μελών για τις νέες ψυχοτρόπους ουσίες, αλλά να θέσει επί τάπητος τις ουσίες εκείνες που αποτελούν, ή ενδέχεται να αποτελέσουν, πρόβλημα σε ολόκληρη την ΕΕ.

Εφαρμογή της απόφασης του Συμβουλίου

Το 2010 αναφέρθηκε πρωτοφανής αριθμός νέων ουσιών (41), περισσότερες από το ένα τρίτο όλων των ουσιών που κοινοποιήθηκαν από το 2005. Η εν λόγω αύξηση του αριθμού των κοινοποιήσεων καθιστά φανερή, αφενός, την ταχεία αύξηση του αριθμού των ουσιών που είναι διαθέσιμες στην ΕΕ, και, αφετέρου, τη βελτίωση της ικανότητας αναφοράς σε ορισμένα κράτη μέλη. Πέντε χώρες αντιπροσωπεύουν ποσοστό 75% όλων των πρώτων κοινοποιήσεων, ενώ το Ηνωμένο Βασίλειο έχει αναφέρει το ένα τρίτο των νέων ουσιών, γεγονός που καταδεικνύει το υψηλό επίπεδο των δυνατοτήτων αναφοράς και εντοπισμού της χώρας[24].

Δεδομένου ότι δεν αναπτύσσουν όλα τα κράτη μέλη προορατική προσέγγιση (μέσω ελεγχόμενων δοκιμαστικών αγορών από το διαδίκτυο και από εξειδικευμένα καταστήματα), ο αριθμός των νέων ουσιών στην αγορά ενδέχεται να είναι υψηλότερος από τον αναφερόμενο.

Μέχρι σήμερα, οι κοινοποιήσεις από τα κράτη μέλη έχουν συμβάλει στη δημοσίευση τριών κοινών εκθέσεων: σχετικά με τη m CPP[25] (2006), τη BZP (2007) και τη μεφεδρόνη (2010). Οι κοινές εκθέσεις σχετικά με τη BZP και τη μεφεδρόνη ακολουθήθηκαν από αξιολόγηση επικινδυνότητας[26].

Οι εκθέσεις αξιολόγησης επικινδυνότητας για τη BZP και τη μεφεδρόνη συνηγόρησαν για την υπαγωγή των ουσιών σε μέτρα ελέγχου. Αμφότερες κατέληγαν στο συμπέρασμα ότι οι ουσίες συνιστούν απειλή για την υγεία και την κοινωνία, ωστόσο παραδέχονταν ότι τα επιστημονικά στοιχεία σχετικά με τις οξείες και μακροπρόθεσμες επιπτώσεις στην υγεία και τα θανατηφόρα περιστατικά, καθώς και σχετικά με τους τρόπους χρήσης και τη διάδοση είναι περιορισμένα.

Η απόφαση του Συμβουλίου ορίζει ότι, βάσει των ευρημάτων της αξιολόγησης επικινδυνότητας, το Συμβούλιο μπορεί να αποφασίσει σχετικά με την υποβολή της ουσίας σε μέτρα ελέγχου και σχετικά με την υποχρέωση θέσπισης μέτρων ποινικού δικαίου. Η απουσία εναλλακτικών λύσεων (δηλαδή άλλων μέτρων εκτός των ποινικών κυρώσεων) αντανακλά τον μηχανισμό των συμβάσεων των Ηνωμένων Εθνών για τα παράνομα ναρκωτικά. Σε αμφότερες τις περιπτώσεις (BZP και μεφεδρόνη), κατά την αξιολόγηση της ουσίας, η Επιτροπή πρότεινε —και το Συμβούλιο συμφώνησε[27]— την υπαγωγή αυτής της ουσίας σε μέτρα ελέγχου, καλώντας τα κράτη μέλη να θεσπίσουν ποινικές κυρώσεις[28]. Στην περίπτωση της BZP, η απόφαση του Συμβουλίου[29] αναγνωρίζει ότι η έκθεση αξιολόγησης επικινδυνότητας στερείτο αποδεικτικών στοιχείων σχετικά με τη συνολική επικινδυνότητα της ουσίας, ωστόσο δηλώνει ότι « κατ’ εφαρμογή της αρχής της προφύλαξης » επιβάλλονται μέτρα ελέγχου λόγω των κινδύνων τους οποίους αυτή εγκυμονεί για την υγεία.

Αποτελέσματα της έρευνας

Η έρευνα που διεξήχθη στα κράτη μέλη[30] καταδεικνύει ότι ο μηχανισμός ανταλλαγής πληροφοριών αποτελεί ένα χρήσιμο εργαλείο το οποίο τα προειδοποιεί για τις νέες ουσίες που εντοπίζονται σε γειτονικές χώρες. Ωστόσο, αρκετές χώρες επισημαίνουν ότι πρέπει να παρέχονται πρόσθετες πληροφορίες, πιο συγκεκριμένα τοξικολογικές ή εγκληματολογικές πληροφορίες. Τα περισσότερα κράτη μέλη τονίζουν ότι οι ουσίες οι οποίες δεν υποβάλλονται σε αξιολόγηση επικινδυνότητας μετά από κοινή έκθεση θα πρέπει τουλάχιστον να αποτελούν αντικείμενο ενεργού παρακολούθησης.

Μολονότι η επιστημονική επιτροπή αναγνωρίζει ότι οι αξιολογήσεις επικινδυνότητας βασίζονται αναπόφευκτα σε αποσπασματική γνώση, δεδομένης της ανεπάρκειας των πληροφοριών σχετικά με αυτές τις νέες ουσίες, επισημαίνει ότι πρέπει να διατίθενται πρόσθετοι πόροι ώστε να υποστηρίζεται η διαδικασία αξιολόγησης επικινδυνότητας, για παράδειγμα με σκοπό τη διενέργεια τοξικολογικών δοκιμών. Αρκετά κράτη μέλη τάσσονται υπέρ αυτής της άποψης.

Πολλά κράτη μέλη εκφράζουν την ανησυχία ότι η απόφαση του Συμβουλίου μπορεί να χειριστεί μόνο μία ψυχοτρόπο ουσία κάθε φορά. Υποστηρίζουν ότι αυτή η προσέγγιση δεν επιτρέπει μια ολοκληρωμένη απάντηση, επειδή μόλις μια ουσία υπαχθεί σε μέτρα ελέγχου, μια νέα ουσία μπορεί να αναπτυχθεί και να διακινηθεί με ευκολία προς αντικατάσταση της προηγούμενης. Επίσης, δυσχεραίνει την ανάληψη δράσης για τα ναρκωτικά που περιέχουν διάφορες ουσίες, σε διαφορετικούς συνδυασμούς, καθεμιά εκ των οποίων πρέπει να μελετάται ξεχωριστά. Για αυτό το λόγο, δεν έχει αναληφθεί καμία δράση σε επίπεδο ΕΕ για το Spice.

Ορισμένα κράτη μέλη επιχείρησαν να αντιμετωπίσουν συγχρόνως περισσότερες από μία ουσίες, υιοθετώντας μια ολιστική προσέγγιση[31], ωστόσο δεν χρησιμοποιούν όλα τα κράτη μέλη αυτή τη μέθοδο. Μολονότι τα ταυτόχρονα μέτρα ελέγχου για μια ομάδα χημικά συγγενών ουσιών αποτελούν έναν τρόπο αντιμετώπισης του προβλήματος που πρέπει να τύχει διεξοδικής συζήτησης, η ταυτόχρονη αξιολόγηση διαφορετικών ουσιών είναι δύσκολη στην πράξη και επιστημονικά λιγότερο αξιόπιστη, καθώς οι επιπτώσεις και οι πιθανές βλάβες ποικίλλουν σημαντικά μεταξύ των ουσιών που συγκροτούν κάθε γενική ομάδα. Η επιστημονική επιτροπή του ΕΚΠΝΤ επεσήμανε ότι μια ευρύτερη ανάλυση σχετικά με τις χημικά παρεμφερείς ενώσεις πρέπει να περιληφθεί στις αξιολογήσεις επικινδυνότητας προκειμένου να επιτρέπεται η καλύτερη κατανόηση σχετικά με τις συγγενείς ουσίες που ενδέχεται να διατεθούν στην αγορά.

Η έρευνα έδειξε ότι πολλά κράτη μέλη θεωρούν προβληματική την υφιστάμενη έλλειψη εναλλακτικών λύσεων αντί των ποινικών μέτρων ελέγχου και τονίζουν ότι πρέπει να εξεταστεί ένα ευρύτερο φάσμα επιλογών, και πιο συγκεκριμένα ορισμένα προσωρινά μέτρα ελέγχου και διαχείρισης κινδύνων.

Όσον αφορά τη χρονική στιγμή της λήψης αποφάσεων, όλα τα κράτη μέλη τονίζουν την ανάγκη για ταχεία δράση ώστε να αντιμετωπιστούν οι νέες ψυχοτρόποι ουσίες. Σύμφωνα με την έρευνα, η πλειονότητα των κρατών μελών θεωρεί ότι η διαδικασία λήψης αποφάσεων είναι πολύ αργή: η υπαγωγή της BZP σε έλεγχο πραγματοποιήθηκε 15 μήνες μετά τη δημοσίευση της κοινής έκθεσης, και της μεφεδρόνης 12 μήνες μετά.

Δεκαεπτά κράτη μέλη τάσσονται υπέρ μιας ταχείας/επείγουσας διαδικασίας, ιδίως όταν μια ουσία προκαλεί ιδιαίτερη ανησυχία και απαιτείται περισσότερος χρόνος για τη διενέργεια περαιτέρω επιστημονικής έρευνας. Ορισμένα κράτη μέλη χρησιμοποιούν ήδη αυτή την επείγουσα προσέγγιση – πρόκειται για συνοπτική διαδικασία με σκοπό τον περιορισμό της πώλησης των νέων ουσιών για περιορισμένο χρονικό διάστημα. Ένα κράτος μέλος πρότεινε τη σύσταση μόνιμης επιτροπής προκειμένου τα θεσμικά όργανα και οι οργανισμοί της ΕΕ να μπορούν να αποφασίζουν σχετικά με προσωρινά μέτρα. Ένα άλλο κράτος μέλος συνέστησε προσοχή όσον αφορά τα επείγοντα μέτρα, επισημαίνοντας τον κίνδυνο μη άρσης της απαγόρευσης, ακόμη και στην περίπτωση που η αξιολόγηση επικινδυνότητας δεν παράσχει αποδείξεις για τις βλάβες που προκαλεί μια ουσία.

Ανάγκη για ολοκληρωμένη προσέγγιση

Μολονότι η δημόσια απειλή από τις νέες ψυχοτρόπους ουσίες μπορεί να θεωρηθεί μικρότερη από αυτή των παραδοσιακών παράνομων ναρκωτικών[32], το καθήκον προστασίας της δημόσιας υγείας δεν αφήνει περιθώρια για εφησυχασμό. Επομένως, απαιτείται μια σθεναρή και ολοκληρωμένη απάντηση σε επίπεδο ΕΕ προκειμένου να αντιμετωπιστεί η συχνή εμφάνιση και η αυξανόμενη απήχηση αυτών των ουσιών. Η κύρια πρόκληση είναι ότι η παρασκευή και η διακίνησή τους πραγματοποιούνται σε μια «γκρίζα ζώνη» από κανονιστικής άποψης, κάπου ανάμεσα στη νομοθεσία περί ελέγχου ναρκωτικών, ασφάλειας των τροφίμων, προστασίας των καταναλωτών, φαρμακευτικών προϊόντων και χημικών ουσιών. Οι αρχές σε πολλά κράτη μέλη διερωτώνται συχνά ποια νομοθεσία μπορεί να αντιμετωπίσει πιο αποτελεσματικά αυτές τις ουσίες.

Η απόφαση του Συμβουλίου μπορεί να θεωρηθεί τόσο ως μέσο που έχει σχεδιαστεί με σκοπό την προστασία της δημόσιας υγείας όσο και ως εργαλείο της ποινικής δικαιοσύνης, με στόχο την αντιμετώπιση των νέων ψυχοτρόπων ουσιών μέσω μιας ενισχυμένης συνεργασίας στον τομέα της επιβολής του νόμου και δικαστικής συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών. Ωστόσο, έχει εφαρμοστεί εκτενώς την τελευταία πενταετία, κυρίως ως εργαλείο δημόσιας υγείας, το οποίο διευκολύνει τις αρχές στην ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με τις νέες ουσίες, καθώς και στην κατανόηση και την πρόβλεψη των τάσεων σε αυτή την ταχέως μεταβαλλόμενη αγορά. Ως εργαλείο ποινικής δικαιοσύνης έχει χρησιμοποιηθεί μόνο δύο φορές: για την υπαγωγή δύο ουσιών σε μέτρα ελέγχου και εν συνεχεία σε ποινικές κυρώσεις.

Πολλές ουσίες που κοινοποιήθηκαν από τα κράτη μέλη δεν αφορούσαν ολόκληρη την ΕΕ και επομένως αντιμετωπίστηκαν σε εθνικό επίπεδο. Ορισμένα προϊόντα, για παράδειγμα το Spice, προκάλεσαν ανησυχία σε πολλά κράτη μέλη της ΕΕ, αλλά δεν αντιμετωπίστηκαν σε επίπεδο ΕΕ λόγω των περιορισμένων δυνατοτήτων δράσης στο πλαίσιο της απόφασης του Συμβουλίου όσον αφορά την αντιμετώπιση τέτοιων μειγμάτων ουσιών. Αρκετές ακόμη ουσίες, οι οποίες προκάλεσαν ανησυχία όσον αφορά τη δημόσια υγεία, θα μπορούσαν ενδεχομένως να είχαν αντιμετωπιστεί σε επίπεδο ΕΕ εάν η απόφαση του Συμβουλίου προέβλεπε και κάποιες πιο «ανώδυνες» επιλογές διαχείρισης κινδύνων εκτός των ποινικών μέτρων ελέγχου.

Κατά το πρότυπο των συμβάσεων των Ηνωμένων Εθνών για τα ναρκωτικά, το πεδίο εφαρμογής της τρέχουσας απόφασης του Συμβουλίου περιορίζει τις επιλογές για την αντιμετώπιση αυτών των ουσιών, μειώνοντας έτσι τον αριθμό των ουσιών που μπορούν να αντιμετωπιστούν αποτελεσματικά σε επίπεδο ΕΕ. Παρότι φαίνεται να υπάρχει ομοφωνία μεταξύ των κρατών μελών ως προς το ότι η ποινική νομοθεσία πρέπει να αποτελεί μέρος της απάντησης στις νέες ψυχοτρόπους ουσίες σε επίπεδο ΕΕ, τα περισσότερα κράτη μέλη φαίνεται να συμφωνούν ότι αυτή η προσέγγιση δεν αποτελεί πάντα βιώσιμη επιλογή για την αντιμετώπιση της εξάπλωσης των νέων ψυχοτρόπων ουσιών, και, σε κάθε περίπτωση, δεν πρέπει να αποτελεί τη μοναδική επιλογή. Τα κράτη μέλη συμφωνούν πως τελικός στόχος του ελέγχου είναι η προστασία των πολιτών από τους άγνωστους κινδύνους που συνεπάγονται αυτές οι ουσίες.

Οι φάσεις ανταλλαγής πληροφοριών και αξιολόγησης επικινδυνότητας επέτρεψαν στα κράτη μέλη να ανταλλάσσουν πληροφορίες και παρείχαν συναφή και έγκαιρη ενημέρωση σχετικά με τις τάσεις και τις εξελίξεις σε αυτή την ταχέως εξελισσόμενη αγορά. Η αξιολόγηση επικινδυνότητας εξασφαλίζει την απαραίτητη συνένωση της επιστημονικής έρευνας σε επίπεδο ΕΕ, αλλά πρέπει να ενταθεί, ώστε οι αποφάσεις να βασίζονται σε στοιχεία. Σύμφωνα με την έρευνα, προκειμένου να αντιμετωπιστούν οι εγγενείς περιορισμοί στην αξιολόγηση νέων ουσιών για τις οποίες υπάρχουν ελάχιστες πληροφορίες, πρέπει να διατίθενται πόροι, ιδίως με σκοπό την υποστήριξη τοξικολογικών αναλύσεων, εγκληματολογικών αναλύσεων και φαρμακολογικών μελετών.

Όσον αφορά τη λήψη αποφάσεων, η έρευνα καθιστά σαφές ότι η ταχεία αντίδραση της ΕΕ είναι ζωτικής σημασίας. Σύμφωνα με ορισμένα κράτη μέλη, μπορεί να αναληφθεί ταχύτερη δράση με τη χρήση νομοθεσίας που λειτουργεί αποτελεσματικά στους τομείς της ασφάλειας τροφίμων και προϊόντων αλλά και στον τομέα των επικίνδυνων χημικών. Σε ορισμένες περιπτώσεις, μπορεί να πρόκειται για ενδιάμεσα βήματα, εν αναμονή της απόφασης επί των ποινικών μέτρων ελέγχου. Τα εν λόγω συστήματα περιλαμβάνουν έναν μηχανισμό ανταλλαγής κοινοποιήσεων και πληροφοριών, καθώς και επείγουσες διαδικασίες σε περίπτωση επικείμενων απειλών για την υγεία (συμπεριλαμβανομένων των προσωρινών απαγορεύσεων). Επίσης, διαθέτουν συστήματα ταξινόμησης, που επιτρέπουν στις αρχές να ενεργούν ανάλογα με την επικινδυνότητα του προϊόντος που αξιολογείται. Τέτοιοι μηχανισμοί, αφενός, εξασφαλίζουν μεγαλύτερη ευελιξία στα κράτη μέλη όταν αυτά αποφασίζουν σχετικά με τον καταλληλότερο τρόπο αντιμετώπισης συγκεκριμένων ουσιών, και, αφετέρου, τους επιτρέπουν να δρουν ταχύτερα.

Συμπεράσματα — Μελλοντικές ενέργειες

Η απόφαση του Συμβουλίου για τις νέες ψυχοτρόπους ουσίες συνιστά ασφαλώς ένα χρήσιμο εργαλείο για την αντιμετώπιση των νέων ουσιών σε επίπεδο ΕΕ, ιδίως επειδή επιτρέπει την ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών (σύστημα έγκαιρης προειδοποίησης). Ωστόσο, όπως προκύπτει από την παρούσα αξιολόγηση, εμφανίζει τρεις βασικές αδυναμίες όσον αφορά την υπαγωγή αυτών των ουσιών σε μέτρα ελέγχου σε πανευρωπαϊκό επίπεδο:

- Δεν είναι σε θέση να αντεπεξέλθει στη μεγάλη αύξηση του αριθμού των νέων ψυχοτρόπων ουσιών στην αγορά, επειδή αντιμετωπίζει μία-μία τις ουσίες, μέσα από μια χρονοβόρα διαδικασία.

- Πρόκειται για εκ των υστέρων διαδικασία, δεδομένου ότι οι ουσίες που υπάγονται σε μέτρα ελέγχου αντικαθίστανται ταχύτατα από νέες ουσίες με παρεμφερείς δράσεις, συχνά μέσω μικρών τροποποιήσεων στη χημική σύνθεσή τους.

- Δεν παρέχει επιλογές όσον αφορά τα μέτρα ελέγχου.

Συνεπώς, υπό την προϋπόθεση μιας περαιτέρω εκτίμησης των επιπτώσεων, η Επιτροπή θα εξετάσει την ανάγκη για ένα πιο αποτελεσματικό νομοθετικό μέσο. Θα εξετάσει πώς θα συμβιβάσει την ανάγκη ταχείας αντίδρασης με την ενισχυμένη αξιολόγηση επικινδυνότητας των ουσιών. Θα αξιολογήσει διάφορα μέτρα για τη διεύρυνση της υποστήριξης κατά τη συλλογή τοξικολογικών και εγκληματολογικών πληροφοριών.

Η Επιτροπή αναγνωρίζει την ανάγκη για μια ολοκληρωμένη απάντηση σε επίπεδο ΕΕ, η οποία θα καλύπτει τα κενά ανάμεσα στη νομοθεσία για τον έλεγχο των ναρκωτικών και στους άλλους τύπους νομοθεσιών, συμπεριλαμβανομένης της ασφάλειας των τροφίμων και των προϊόντων. Εκτός από τα μέτρα ελέγχου της ποινικής δικαιοσύνης, πρέπει να εξεταστούν εναλλακτικές επιλογές διαχείρισης κινδύνων με στόχο την ταχύτερη αντίδραση, σε επίπεδο ΕΕ, ως προς την εμφάνιση ουσιών που εγείρουν ανησυχίες.

Για να βελτιωθεί η κατανόηση της ταχύτατα εξελισσόμενης αγοράς των νέων ψυχοτρόπων ουσιών, η Επιτροπή θα εξετάσει τρόπους παρακολούθησης των ουσιών που δεν υποβάλλονται σε αξιολόγηση επικινδυνότητας αλλά προκαλούν ανησυχία[33], καθώς και όσων υπάγονται σε μέτρα ελέγχου.

Οποιαδήποτε νομοθετική πρόταση σχετικά με τις νέες ψυχοτρόπους ουσίες θα πρέπει να βασίζεται σε εμβριθή και ολοκληρωμένη ανάλυση και συζήτηση. Ως εκ τούτου, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο καλούνται να λάβουν μέρος στη συζήτηση σχετικά με το πώς η νομοθεσία της ΕΕ σε αυτό το πεδίο μπορεί να γίνει πιο αποτελεσματική. Το φθινόπωρο, η Επιτροπή σκοπεύει να υποβάλει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο τους κύριους στόχους και τις εναλλακτικές επιλογές για την αναθεώρηση της απόφασης 2005/387/ΔΕΥ του Συμβουλίου.

Δεδομένου ότι η νομοθεσία από μόνη της δεν μπορεί να δώσει πλήρη απάντηση στη σύνθετη πρόκληση που θέτουν οι νέες ψυχοτρόποι ουσίες, η Επιτροπή καλεί τα κράτη μέλη να εντείνουν τις προσπάθειές τους προκειμένου να βελτιώσουν την αποτελεσματικότητα των προγραμμάτων τους για την πρόληψη της χρήσης ναρκωτικών και τη σχετική ενημέρωση[34], τα οποία πρέπει να λαμβάνουν υπόψη την αυξανόμενη απήχηση των νέων ψυχοτρόπων ουσιών.

[1] Σύμφωνα με τους ορισμούς της απόφασης του Συμβουλίου (άρθρο 3), «νέα ψυχοτρόπος ουσία» είναι μια νέα ναρκωτική ουσία ή ένα νέο ψυχοτρόπο φάρμακο σε καθαρή μορφή ή σε παρασκεύασμα· «νέα ναρκωτική ουσία» είναι ουσία, σε καθαρή μορφή ή σε παρασκεύασμα, η οποία δεν προβλέπεται από τη ενιαία σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών για τα ναρκωτικά του 1961 και η οποία ενδέχεται να απειλεί τη δημόσια υγεία εξίσου σοβαρά με τις ουσίες που απαριθμούνται στα παραρτήματα I, II ή IV της σύμβασης αυτής· «νέο ψυχοτρόπο ναρκωτικό» είναι ουσία, σε καθαρή μορφή ή σε παρασκεύασμα, η οποία δεν προβλέπεται από τη σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών για τις ψυχοτρόπους ουσίες του 1971 και η οποία ενδέχεται να απειλεί τη δημόσια υγεία εξίσου σοβαρά με τις ουσίες που απαριθμούνται στα παραρτήματα I, II, III ή IV της σύμβασης.

[2] Ετήσια Έκθεση ΕΚΠΝΤ-Ευρωπόλ 2010 σχετικά με την εφαρμογή της απόφασης 2005/387/ΔΕΥ του Συμβουλίου, σ.15.

[3] ΕΕ L 127 της 20.5.2005, σσ. 32-37.

[4] Τα κράτη μέλη οφείλουν να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα σε συμμόρφωση με τις υποχρεώσεις τους δυνάμει της σύμβασης των Ηνωμένων Εθνών για τις ψυχοτρόπους ουσίες του 1971 και της ενιαίας σύμβασης των Ηνωμένων Εθνών για τα ναρκωτικά του 1961 (άρθρο 9 της απόφασης του Συμβουλίου). Οι εν λόγω υποχρεώσεις παρατίθενται στο άρθρο 3 της σύμβασης των Ηνωμένων Εθνών κατά της παράνομης διακίνησης ναρκωτικών φαρμάκων και ψυχοτρόπων ουσιών του 1988: «Έκαστο Μέρος θεσπίζει τα αναγκαία μέτρα για να καταστεί ποινικό αδίκημα σύμφωνα με το εθνικό του δίκαιο, όταν τελείται εκ προθέσεως» η παραγωγή, η παρασκευή, η διανομή, η πώληση, η παράδοση, η μεταφορά, η εισαγωγή ή η εξαγωγή, η κατοχή ή η αγορά κάθε ναρκωτικής ουσίας ή κάθε ψυχοτρόπου ουσίας.

[5] ΕΕ C 326 της 20.12.2008, σσ. 7–25. Ενέργεια 69.

[6] Βλ. παράρτημα (ενότητα 7) για μια συνοπτική έκθεση των πορισμάτων της έρευνας.

[7] Βλ. παράρτημα (ενότητες 4 και 7) για μια ανάλυση των ουσιών που έχουν κοινοποιηθεί, των ειδών και των τάσεων.

[8] Σύστημα έγκαιρης προειδοποίησης ΕΚΠΝΤ/ Ευρωπόλ, στο οποίο συμμετέχουν όλα τα κράτη μέλη.

[9] Το Spice πρωτοεμφανίστηκε στην Ευρώπη το 2006 και απέκτησε απήχηση το 2008. Καμία από τις ενώσεις του Spice δεν έχει αναπτυχθεί αυτή καθαυτή ως ναρκωτικό· www.emcdda.europa.eu/publications/thematic-papers/spice

[10] Πιο συγκεκριμένα στην Κίνα και στην Ινδία.

[11] Ο όρος «νόμιμα ψυχοτρόπα» («legal highs») είναι ένας γενικός όρος που αναφέρεται στις διεθνώς μη ελεγχόμενες ψυχοτρόπους ενώσεις ή στα προϊόντα που περιέχουν αυτές τις ενώσεις, και έχουν ειδικά σχεδιαστεί για να μιμούνται τη δράση των γνωστών (καθιερωμένων) ναρκωτικών, συχνά με σκοπό την παράκαμψη των υφιστάμενων μέτρων ελέγχου. Ο όρος καλύπτει ένα ευρύ φάσμα συνθετικών και φυτικής προελεύσεως ουσιών και προϊόντων, όπως «research chemicals» (προϊόντα χημικής έρευνας), «party pills» (χάπια για ψυχαγωγική χρήση), «herbal highs» (φυτικές ψυχοτρόποι ουσίες) κλπ., που πωλούνται συνήθως μέσω του διαδικτύου ή σε εξειδικευμένα καταστήματα (smart shops/head shops), διαφημίζονται με επιθετικές και εξειδικευμένες στρατηγικές μάρκετινγκ, ενώ σε μερικές περιπτώσεις σκόπιμα δεν αναγράφεται η ακριβής σύνθεσή τους και τα προβαλλόμενα συστατικά είναι διαφορετικά από την πραγματική σύνθεση. Η αγορά των «νόμιμων ψυχοτρόπων» χαρακτηρίζεται από την ταχύτητα με την οποία οι προμηθευτές παρακάμπτουν τα μέτρα ελέγχου των ναρκωτικών, προσφέροντας νέες εναλλακτικές λύσεις στα προϊόντα που υπόκεινται σε περιορισμούς.

[12] Για παράδειγμα, οι πρόσφατες παρεμβάσεις των πολωνικών αρχών σε περισσότερα από 1.300 νόμιμα καταστήματα ψυχοτρόπων ουσιών (head shops) στη χώρα είχαν ως αποτέλεσμα οι έμποροι να ανοίξουν παρόμοια καταστήματα στη γειτονική Τσεχική Δημοκρατία.

[13] ΕΚΠΝΤ, Ετήσια έκθεση 2010 σχετικά με την κατάσταση του προβλήματος των ναρκωτικών στην Ευρώπη, σσ. 92-93.

[14] Βλ. παράρτημα (ενότητα 5) για μια επισκόπηση των εν λόγω μέσων της ΕΕ.

[15] Ορισμένες νέες ψυχοτρόποι ουσίες μπορεί να θεωρούνται τρόφιμα, δεδομένου ότι οποιαδήποτε ουσία που προορίζεται για κατάποση θεωρείται τρόφιμο και υπόκειται στη νομοθεσία περί ασφάλειας των τροφίμων (άρθρο 2 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 178/2002 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 28ης Ιανουαρίου 2002, για τον καθορισμό των γενικών αρχών και απαιτήσεων της νομοθεσίας για τα τρόφιμα, για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Αρχής για την Ασφάλεια των Τροφίμων και τον καθορισμό διαδικασιών σε θέματα ασφαλείας των τροφίμων).

[16] Η κατοχή για προσωπική χρήση συνιστά συχνά ποινικό αδίκημα στο πλαίσιο της νομοθεσίας για τον έλεγχο των ναρκωτικών, κάτι που δεν ισχύει στο πλαίσιο της νομοθεσίας περί φαρμάκων. Η νομοθεσία για την ασφάλεια των τροφίμων και την προστασία των καταναλωτών απαιτεί από τους παραγωγούς να αποδεικνύουν την ασφάλεια των προϊόντων τους.

[17] Η μεφεδρόνη, η οποία υπάχθηκε σε μέτρα ελέγχου σε ολόκληρη την ΕΕ στις 2 Δεκεμβρίου 2010 (ΕΕ L 322 της 20.12.2010, σ. 44), διατέθηκε στο εμπόριο ως «λίπασμα», ενώ άλλα προϊόντα πωλούνται για παράδειγμα ως «άλατα μπάνιου» ή «αποσμητικά χώρου».

[18] Τα εν λόγω άρθρα αφορούν την αστυνομική και δικαστική συνεργασία σε ποινικές υποθέσεις και τη θέσπιση μέτρων για την καθιέρωση ελάχιστων κανόνων σχετικά με τα στοιχεία της αντικειμενικής υπόστασης των εγκλημάτων και τις κυρώσεις που ισχύουν στον τομέα της παράνομης διακίνησης ναρκωτικών. Η συνθήκη της Λισαβόνας βάλλει κατά του νομικού συλλογισμού που διαπνέει την απόφαση του Συμβουλίου δεδομένου ότι κατήργησε το πρώην άρθρο 34 παράγραφος 2 στοιχείο γ) της ΣΕΕ, βάσει του οποίου μπορεί να ληφθεί η απόφαση για υπαγωγή μιας ουσίας σε μέτρα ελέγχου. Η απόφαση για την υπαγωγή της μεφεδρόνης σε μέτρα ελέγχου μπορεί να ληφθεί μόνο βάσει της αρχής περί διατήρησης του κεκτημένου του τρίτου πυλώνα.

[19] 1-βενζυλοπιπεραζίνη.

[20] 4-μεθυλ-μεθκαθινόνη.

[21] Άρθρο 3 στοιχεία β) και γ).

[22] Χημικές ουσίες που χρησιμοποιούνται στην παρασκευή ναρκωτικών.

[23] Άρθρο 7 παράγραφος 3.

[24] Βλ. παράρτημα (ενότητα 4).

[25] 1-(3-χλωροφαινυλο)πιπεραζίνη.

[26] Η m CPP δεν αξιολογήθηκε επειδή αυτή η ουσία χρησιμοποιείται στην παρασκευή φαρμακευτικών προϊόντων. Επίσης, δεν ήταν δυνατή η παρακολούθησή της στο πλαίσιο του συστήματος φαρμακοεπαγρύπνισης. Η απόφαση του Συμβουλίου δεν προβλέπει την παρακολούθηση των ουσιών που δεν υπάγονται σε αξιολόγηση επικινδυνότητας, ωστόσο σύμφωνα με αναφορές από τρίτες πηγές η m CPP εξακολούθησε να είναι παρούσα στην αγορά, είτε μόνη της είτε σε δισκία «έκστασης». Το σύστημα φαρμακοεπαγρύπνισης περιλαμβάνει τη διαδικασία παρακολούθησης της ασφάλειας των φαρμάκων και ανάληψης δράσεων με σκοπό τον περιορισμό των κινδύνων και την ενίσχυση του οφέλους τους. Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 726/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, για τη θέσπιση κοινοτικών διαδικασιών χορήγησης άδειας και εποπτείας όσον αφορά τα φάρμακα που προορίζονται για ανθρώπινη και για κτηνιατρική χρήση και για τη σύσταση Ευρωπαϊκού Οργανισμού Φαρμάκων, ΕΕ L 136 της 30.4.2004, σσ. 1-32.

[27] Τα κράτη μέλη πρέπει να λαμβάνουν εθνικά μέτρα εντός ενός έτους προκειμένου να εφαρμόζουν τις σχετικές αποφάσεις του Συμβουλίου (άρθρο 9 παράγραφος 1).

[28] COM (2007) 430 τελικό της 17.7.2007∙ COM (2010) 583 τελικό∙ 2010/0293 (NLE) της 20.10.2010.

[29] ΕΕ L 63 της 7.3.2008, σ. 45 — αιτιολογική σκέψη 8.

[30] Βλ. παράρτημα (ενότητα 7) για μια συνοπτική αναφορά των πορισμάτων της έρευνας.

[31] Ταυτόχρονη αξιολόγηση ή/και έλεγχος μιας ομάδας χημικά συγγενών ουσιών.

[32] Οι εκθέσεις αξιολόγησης επικινδυνότητας για τη BZP και τη μεφεδρόνη αναφέρουν δύο θανάτους για τους οποίους αποκλειστική αιτία θανάτου φαίνεται να είναι αυτές οι ουσίες, παρότι εν τω μεταξύ έχουν επιβεβαιωθεί περισσότερα περιστατικά. Το ΕΚΠΝΤ εκτιμά ότι 7.500 έως 8.000 άτομα χάνουν κάθε χρόνο τη ζωή τους στην ΕΕ από υπερβολική δόση οπιούχων και κοκαΐνης. 10458/07, CORDROGUE 35, 5.6.2007∙ 12658/10, CORDROGUE 67, 29.7.2010. ΕΚΠΝΤ, Ετήσια έκθεση 2010 σχετικά με την κατάσταση του προβλήματος των ναρκωτικών στην Ευρώπη, σ. 16.

[33] Πχ. m CPP και SPICE.

[34] Η ανάπτυξη ολοκληρωμένων και καινοτόμων προσεγγίσεων για τον εντοπισμό, την παρακολούθηση και την αντιμετώπιση των τάσεων στην κατανάλωση νέων ψυχοτρόπων ουσιών συνιστά προτεραιότητα στο πλαίσιο του προγράμματος της Επιτροπής «Πρόληψη των ναρκωτικών και σχετική ενημέρωση». Απόφαση αριθ. 1150/2007/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Σεπτεμβρίου 2007, για τη θέσπιση, για την περίοδο 2007-2013, του ειδικού προγράμματος Πρόληψη των ναρκωτικών και σχετική ενημέρωση στο πλαίσιο του γενικού προγράμματος Θεμελιώδη δικαιώματα και δικαιοσύνη, ΕΕ L 257 της 03.10.2007, σ. 23 .