Ειδική έκθεση αριθ. 12/2001

σχετικά με ορισμένες διαρθρωτικές παρεμβάσεις υπέρ της απασχόλησης: αντίκτυπος των ενισχύσεων του ΕΤΠΑ στην απασχόληση και μέτρα του ΕΚΤ κατά της μακροχρόνιας ανεργίας, συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 248 παράγραφος 4 δεύτερο εδάφιο της συνθήκης ΕΚ)

(2001/C 334/01)

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

ΚΑΤΑΛΟΓΟΣ ΑΡΚΤΙΚΟΛΕΞΩΝ

ΕΕΠ Ενιαίο έγγραφο προγραμματισμού

ΕΚΤ Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο

ΕΣΔ Εθνικό σχέδιο δράσης

ΕΠ Επιχειρησιακό πρόγραμμα

ΕΤΠΑ Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης

ΚΓΕΠΑ Κατευθυντήριες γραμμές ευρωπαϊκής πολιτικής για την απασχόληση

ΚΕΑ Κοινή έκθεση για την απασχόληση

ΚΠΣ Κοινοτικό πλαίσιο στήριξης

ΜΑ Μακροχρόνια ανεργία

ΜΜΕ Μικρομεσαίες επιχειρήσεις

ΣΠΑ Σχέδιο περιφερειακής ανάπτυξης

ΤΑΜΜΒ Ταμείο ανάπτυξης για τις μικρές και μεσαίες βιομηχανίες

FSI Ειδικό ταμείο εγκατάστασης (Γαλλία)

MEANS Μέθοδοι αξιολόγησης των διαρθρωτικών δράσεων

MSIF Ειδικό ταμείο επενδύσεων του Merseyside (Ηνωμένο Βασίλειο)

RIME Πρόγραμμα ενίσχυσης των μικροεπιχειρήσεων

ΣΥΝΟΨΗ

I. Η αύξηση της απασχόλησης αποτελεί κεντρικό στόχο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το Συνέδριο ανέλυσε τον επιμέρους ρόλο του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου (ΕΚΤ) και του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ) στην ευρωπαϊκή στρατηγική για την απασχόληση. Εξέτασε επίσης κατά πόσον λαμβάνεται υπόψη η απασχόληση στο πλαίσιο των μεθοδολογικών εξελίξεων στον τομέα της αξιολόγησης και κατά την εφαρμογή των παρεμβάσεων για την περίοδο προγραμματισμού 1994-1999, και ειδικότερα κατά την εφαρμογή των ενισχύσεων για τις παραγωγικές επενδύσεις που συγχρηματοδοτούνται από το ΕΤΠΑ. Κατά τον έλεγχο του Συνεδρίου εξετάστηκε και η εφαρμογή των κοινοτικών παρεμβάσεων υπέρ των μακροχρόνια ανέργων, οι οποίες συγχρηματοδοτούνται ως επί το πλείστον από το ΕΚΤ στο πλαίσιο των στόχων αριθ. 1 και 3.

II. Με τον έλεγχο του Συνεδρίου εντοπίστηκαν ασυνέπειες μεταξύ της στρατηγικής για την απασχόληση και των δραστηριοτήτων του ΕΚΤ και του ΕΤΠΑ:

- μετά την εισαγωγή της ευρωπαϊκής στρατηγικής για την απασχόληση το 1997, το χρονοδιάγραμμα προγραμματισμού του ΕΚΤ δεν συμπίπτει με αυτό που προβλέπεται για τη λήψη αποφάσεων στα πλαίσια της στρατηγικής για την απασχόληση,

- η στρατηγική για την απασχόληση στοχεύει κατά κύριο λόγο σε προληπτικά μέτρα κατά της ανεργίας και δεν λαμβάνει επαρκώς υπόψη τα θεραπευτικά μέτρα που απαιτούνται για την αντιμετώπιση του προβλήματος της μακροχρόνιας και πολύ μακροχρόνιας ανεργίας,

- στις κατευθυντήριες γραμμές για την απασχόληση που καταρτίζονται σε ετήσια βάση από το Συμβούλιο δεν γίνεται καμία ρητή αναφορά στο ΕΤΠΑ, παρά τη διόλου αμελητέα επίδραση αυτού του μέσου στην απασχόληση. Το ίδιο συμβαίνει, με ορισμένες εξαιρέσεις, με τα εθνικά σχέδια δράσης (ΕΣΔ) που υποβάλλουν τα κράτη μέλη και με τις κοινές εκθέσεις για την απασχόληση. Λόγω της παράλειψης του ΕΤΠΑ, αντίθετα με το ΕΚΤ, δεν αξιοποιούνται ορισμένες δυνατότητες συνεργιών,

- διαπιστώθηκε έλλειψη συντονισμού μεταξύ των παρεμβάσεων που συγχρηματοδοτούνται από το ΕΤΠΑ και το ΕΚΤ, κάτι που οφείλεται κυρίως αφενός στις διαφορές μεταξύ των κανονιστικών ρυθμίσεων, των οργανωτικών δομών, των διαδικασιών υποβολής αιτήσεων και χορήγησης ενισχύσεων καθώς και του χρονοδιαγράμματος, και αφετέρου στο μεγάλο αριθμό των παραγόντων.

IΙΙ. Τα σχέδια περιφερειακής ανάπτυξης (ΣΠΑ), τα κοινοτικά πλαίσια στήριξης (ΚΠΣ), τα ενιαία έγγραφα προγραμματισμού (ΕΕΠ) και τα επιχειρησιακά προγράμματα (ΕΠ), τα οποία καταρτίστηκαν με βάση τις πολύ ασαφείς οδηγίες της Επιτροπής όσον αφορά την απασχόληση, παρουσιάζουν πολλές αδυναμίες. Όσον αφορά τους στόχους αριθ. 1 και 3, η διατύπωση των στόχων, είτε σε γενικό επίπεδο είτε υπό μορφή ποσοτικών στόχων, είναι συνήθως ανακριβής και δεν λαμβάνει υπόψη όλα τα στοιχεία (θέσεις απασχόλησης που δημιουργήθηκαν/διατηρήθηκαν, θέσεις προσωρινής/πλήρους απασχόλησης, διάρκεια της απασχόλησης, ακριβή στοιχεία για συγκεκριμένες ομάδες-στόχους...). Όσον αφορά τα ΕΕΠ του στόχου αριθ. 2 για την περίοδο 1997-1999, σημειώθηκε κάποια βελτίωση σε σχέση με την προηγούμενη περίοδο προγραμματισμού. Κατ' εξαίρεση, τα μέτρα στήριξης των παραγωγικών επενδύσεων που χρηματοδοτούνται από το ΕΤΠΑ ενσωματώνουν ειδικούς στόχους σχετικά με τη δημιουργία θέσεων εργασίας. Ωστόσο, η στήριξη των υποδομών, η υποστήριξη της ανάπτυξης του ενδογενούς δυναμικού και οι ενισχύσεις για την ανάπτυξη του ανθρώπινου δυναμικού, που απορροφούν μαζί το 75 % περίπου της χρηματοδότησης που διατίθεται, κατανέμονται χωρίς ποσοτικό προσδιορισμό στόχων στα ΚΠΣ/ΕΕΠ/ΕΠ.

IV. Οι ενδιάμεσες αξιολογήσεις προσέκρουσαν σε προβλήματα τόσο μεθοδολογικά (ανομοιομορφία των χρησιμοποιούμενων εννοιών και απουσία σαφών ορισμών) όσο και πρακτικά (κυρίως απουσία αξιοπιστίας ή αναξιοπιστία των απαραίτητων στοιχείων), καθώς και σε προβλήματα συγκέντρωσης των αποτελεσμάτων, σε περιπτώσεις όπου αυτή η συγκέντρωση θα ήταν ενδεδειγμένη. Ιδιαίτερα όσον αφορά τους μακροχρόνια ανέργους, οι εκθέσεις αυτές συνιστούσαν μια προσέγγιση με καλύτερα καθορισμένους στόχους. Οι εκ των υστέρων αξιολογήσεις κινδυνεύουν να προσκρούσουν στα ίδια προβλήματα με τις ενδιάμεσες αξιολογήσεις.

V. Σε αντίθεση με τις κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής (βλέπε σημείο 31), ο αναπρογραμματισμός που πραγματοποιήθηκε για τις παρεμβάσεις που συγχρηματοδοτούνται από το ΕΤΠΑ σπανίως βασίστηκε σε αναλύσεις που αφορούν τα αποτελέσματα στην απασχόληση.

VI. Εντούτοις, οι πρωτοβουλίες που λαμβάνονται από την Επιτροπή από το 1996, κυρίως η συστηματική εφαρμογή της μεθοδολογίας MEANS(1), καθώς και η εισαγωγή των εννοιών που προτείνονται στο έγγραφο εργασίας της Επιτροπής για τη νέα περίοδο 2000-2006, θα πρέπει να οδηγήσουν σε σαφή βελτίωση της κατάστασης.

VII. Όσον αφορά τις ενισχύσεις για τις παραγωγικές επενδύσεις, διαπιστώθηκε ότι:

α) ορισμένα έγγραφα για τη χορήγηση ενισχύσεων παραμένουν ασαφή όσον αφορά την υποχρέωση να λαμβάνεται υπόψη η πτυχή της απασχόλησης, και στην εν λόγω πτυχή δεν αποδίδεται κατ' ανάγκη η βαρύτητα που θα έπρεπε στο πλαίσιο της διαδικασίας λήψης απόφασης για συγχρηματοδότηση·

β) οι κυρώσεις για τη μη τήρηση των όρων που αφορούν την απασχόληση συνδυάζονται με ελαφρύνσεις οι οποίες, δεδομένης της ασαφούς διατύπωσής τους, δεν ευνοούν μια συνεκτική εφαρμογή των κανόνων·

γ) οι προσπάθειες που καταβάλλουν και οι μηχανισμοί που εφαρμόζουν τα κράτη μέλη προκειμένου να αποφευχθούν οι απροσδόκητες συνέπειες και οι συνέπειες μετακίνησης, με σκοπό την ενίσχυση των καθαρών αποτελεσμάτων στην απασχόληση, ποικίλλουν σημαντικά·

δ) μολονότι τόσο οι περισσότεροι κανόνες που καθορίζονται από τα ΕΕΠ/ΕΠ όσο και τα προγράμματα ενισχύσεων που ελέγχθηκαν δεν προβλέπουν ενίσχυση υπέρ των προβληματικών επιχειρήσεων προκειμένου να διατηρηθούν θέσεις εργασίας ούτε περιλαμβάνουν σχετικές διευκρινίσεις, οι έλεγχοι του Συνεδρίου έδειξαν πως η "αμυντική" πτυχή των παρεμβάσεων είναι παρ' όλα αυτά πολύ σημαντική·

ε) οι πληροφορίες που προκύπτουν από την παρακολούθηση των παρεμβάσεων σχετικά με την απασχόληση συνήθως δεν καταχωρίζονται σωστά (κυρίως εσφαλμένη ή ελλιπής καταχώριση και απουσία ορισμού των χρησιμοποιούμενων εννοιών), δεν αξιοποιούνται δεόντως ούτε με εναρμονισμένο τρόπο μεταξύ των περιφερειών. Επίσης, τα στοιχεία, όσον αφορά τα αποτελέσματα στην απασχόληση, δεν είναι συνήθως αρκετά ικανοποιητικά, καθώς οι μηχανισμοί παρακολούθησης δεν επιτρέπουν προς το παρόν την άντληση των σχετικών πληροφοριών·

στ) η εξέταση των συστημάτων παρακολούθησης έδειξε πως σπανίως διενεργείται συνολική συστηματική παρακολούθηση για τον αριθμό των θέσεων εργασίας που δημιουργούνται ή διατηρούνται πραγματικά χάρη σε συγχρηματοδοτούμενα σχέδια. Κατά συνέπεια, αρκετά συχνά οι βάσεις δεδομένων περιλαμβάνουν μόνο στοιχεία για τις εκτιμώμενες θέσεις·

ζ) συχνά οι βάσεις δεδομένων δεν περιλαμβάνουν αριθμητικά στοιχεία ή περιλαμβάνουν άστοχες αναλύσεις αριθμητικών στοιχείων όσον αφορά τις διατηρηθείσες θέσεις εργασίας, ή ακόμα δεν διαφοροποιούν τις θέσεις εργασίας που δημιουργήθηκαν από αυτές που διατηρήθηκαν·

η) η αξιολόγηση των επιπτώσεων του ΕΤΠΑ στην απασχόληση είναι περίπλοκη και κινδυνεύει ακόμα και να παρεκκλίνει λόγω του γεγονότος πως η συγχρηματοδότηση ενός εθνικού προγράμματος ενίσχυσης επιτρέπει στις εθνικές αρχές είτε να ζητήσουν τη συγχρηματοδότηση για ένα επιλέξιμο σχέδιο είτε να το χρηματοδοτήσουν εξ ολοκλήρου με εθνικούς πόρους. Επιπλέον, οι κανόνες των διαρθρωτικών ταμείων παρέχουν τη δυνατότητα υποκατάστασης των προβληματικών μέτρων/σχεδίων με άλλες παρεμβάσεις, προκειμένου να εξασφαλιστεί η απορρόφηση της χρηματοδότησης·

θ) ενώ αρκετά κράτη μέλη έχουν ορίσει ανώτατα όρια ενίσχυσης ανά θέση εργασίας, άλλα δεν έχουν ορίσει κανένα όριο τέτοιου είδους. Εξάλλου, τα ανώτατα όρια που έχουν οριστεί ανά θέση εργασίας που δημιουργείται διαφέρουν σημαντικά (από 4882 ευρώ, που καταβάλλονται υπό μορφή δανείου, έως 511292 ευρώ, που καταβάλλονται υπό μορφή επιχορήγησης)·

ι) οι περίοδοι εποπτείας που καθορίζονται, προκειμένου να μην καταργηθούν οι θέσεις εργασίας μετά την πλήρη καταβολή της ενίσχυσης, διαφέρουν σημαντικά μεταξύ των διαφόρων προγραμμάτων, καθώς το σημείο αυτό δεν καθορίζεται σε κανέναν κανονισμό. Στον νέο γενικό κανονισμό για τα διαρθρωτικά ταμεία(2) και στις κατευθυντήριες γραμμές που αφορούν τις περιφερειακές κρατικές ενισχύσεις(3) προβλέπεται πως η χορήγηση αυτών των ενισχύσεων προϋποθέτει τη συνέχιση των επενδύσεων και τη διατήρηση των θέσεων εργασίας που δημιουργήθηκαν για μία τουλάχιστον πενταετία στην επιλέξιμη περιφέρεια. Ωστόσο, δεν υπάρχει συνοχή μεταξύ του κανονισμού και των κατευθυντήριων γραμμών, αφού διαφέρει το σημείο έναρξης της χρονικής αυτής περιόδου.

VIII. Όσον αφορά τα μέτρα του ΕΚΤ για την καταπολέμηση της μακροχρόνιας ανεργίας, παρά τις βελτιώσεις που σημειώθηκαν τα τελευταία χρόνια ως προς τη συνολική κατάσταση της ανεργίας στην ΕΕ, η μακροχρόνια ανεργία δεν ακολούθησε την τάση αυτή:

α) οι πληροφορίες σχετικά με τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου για τα επιτυχημένα πρότυπα σχέδια και σχέδια επίδειξης [άρθρο 6 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4255/88 του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε] δεν τέθηκαν στη διάθεση της Επιτροπής και των κρατών μελών, με αποτέλεσμα να μην ενσωματωθούν στις βασικές δράσεις του ΕΚΤ παρόμοια σχέδια·

β) κατά την υλοποίηση στα κράτη μέλη των συγχρηματοδοτούμενων μέτρων του ΕΚΤ υπέρ των μακροχρόνια ανέργων δεν είχαν οριστεί σαφώς ομάδες-στόχοι, και στο πλαίσιο των εθνικών και περιφερειακών διοικήσεων, καθώς και των εθνικών ρυθμιστικών διατάξεων και των διατάξεων διαχείρισης, δεν είχε δοθεί μεγάλη προτεραιότητα στην εφαρμογή των εν λόγω μέτρων, με αποτέλεσμα να δημιουργούνται επαχθή έξοδα (βλέπε επίσης σημείο VII σχετικά με το ΕΤΠΑ) και καθυστερήσεις στην υλοποίησή τους.

IX. Το Συνέδριο συνιστά:

α) να βελτιωθεί η συνοχή μεταξύ αφενός της στρατηγικής για την απασχόληση και αφετέρου του ΕΚΤ και του ΕΤΠΑ·

β) να καθοριστούν στα πλαίσια του προγραμματισμού συνεκτικοί στόχοι όσον αφορά την απασχόληση στα διάφορα επίπεδα πολιτικής, προγραμμάτων και υποπρογραμμάτων, ώστε να διευκολυνθεί η αξιολόγηση των επιδράσεων των μέτρων για την απασχόληση·

γ) να φροντίζει η Επιτροπή ώστε στην υποχρέωση συνεκτίμησης της πτυχής της απασχόλησης να αποδίδεται σταθερά η βαρύτητα που αρμόζει στο πλαίσιο της διαδικασίας συγχρηματοδότησης. Επιπλέον, η Επιτροπή θα πρέπει να λάβει υπόψη της την ανάγκη ενεργειών για την αποφυγή των απροσδόκητων συνεπειών και των συνεπειών μετακίνησης.

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Προβλήματα που συνδέονται με την απασχόληση και πολιτική δράση

1. Εδώ και μία περίπου εικοσαετία το μέσο ποσοστό ανεργίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) δεν έπεσε σχεδόν ποτέ κάτω από το 8 %. Σήμερα υπάρχουν περίπου 14εκατομμύρια άνεργοι στην ΕΕ. Επιπλέον, το επίπεδο απασχόλησης είναι χαμηλό, με το ποσοστό των εργαζομένων, σε σχέση με τον πληθυσμό σε ηλικία εργασίας, να φθάνει το 62,1 %. Εξάλλου, παρατηρείται σοβαρή γεωγραφική ανισορροπία στην κατανομή της ανεργίας και της απασχόλησης εντός της ΕΕ. Τα ποσοστά ανεργίας κυμαίνονται μεταξύ των κρατών μελών από 2 ως 13,9 % - δηλαδή αναλογία 1 προς 7 - και μεταξύ των περιφερειών από 2,1 ως 28,7 % - δηλαδή αναλογία 1 προς 14. Το ποσοστό απασχόλησης για τα διάφορα κράτη μέλη κυμαίνεται μεταξύ 52,3 και 76,5 % (βλέπε πίνακες 1 και 2). Σε πολλές περιοχές του Νότου και της περιφέρειας, καθώς και σε πολλές πρώην βιομηχανικές περιφέρειες της ΕΕ, τα ποσοστά απασχόλησης είναι συχνά κατώτερα του 50 %.

2. Ο προβληματισμός για τα σοβαρά αυτά διαρθρωτικά προβλήματα απασχόλησης έγινε σταδιακά ζήτημα προτεραιότητας, και στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Έσσεν (Δεκέμβριος 1994) διαμορφώθηκαν -για πρώτη φορά- κοινές κατευθυντήριες γραμμές με στόχο την βελτίωση της κατάστασης στον τομέα της απασχόλησης. Εν συνεχεία, στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Άμστερνταμ (1997) αποφασίστηκε να εισαχθεί στην ιδρυτική συνθήκη της Ευρωπαϊκής Κοινότητας ένας νέος τίτλος για την απασχόληση (βλέπε επίσης σημείο 6).

Πίνακας 1

Εναρμονισμένα στοιχεία από την Eurostat σχετικά με την ανεργία στην Ευρωπαϊκή Ένωση κατά κράτος μέλος

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγή:

Eurostat.

Πίνακας 2

Εναρμονισμένα στοιχεία από την Eurostat σχετικά με το ποσοστό απασχόλησης στην Ευρωπαϊκή Ένωση κατά κράτος μέλος

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγή:

Eurostat.

Εύρος του ελέγχου

3. Ο έλεγχος του Συνεδρίου καλύπτει δύο πτυχές παρέμβασης των διαρθρωτικών ταμείων για την καταπολέμηση της ανεργίας: τον αντίκτυπο του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ) στην απασχόληση και τις παρεμβάσεις του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου (ΕΚΤ) κατά της μακροχρόνιας ανεργίας (ΜΑ).

4. Όσον αφορά το ΕΤΠΑ, το Συνέδριο εξέτασε το ρόλο που δόθηκε στο ΕΤΠΑ στα πλαίσια της ευρωπαϊκής στρατηγικής για την απασχόληση. Η έρευνά του αφορούσε εξάλλου τη συνεκτίμηση της απασχόλησης στη διαδικασία προγραμματισμού, οργάνωσης, παρακολούθησης, ελέγχου και αξιολόγησης των μορφών παρέμβασης του στόχου αριθ. 1 για την περίοδο προγραμματισμού 1994-1999. Μέρος της έρευνας αφορούσε τη σημασία της απασχόλησης στην εφαρμογή προγραμμάτων ενισχύσεων υπέρ των παραγωγικών επενδύσεων. Οι έλεγχοι διεξήχθησαν στις υπηρεσίες της Επιτροπής και σε εννέα κράτη μέλη (Βέλγιο, Γερμανία, Ισπανία, Ελλάδα, Γαλλία, Ιρλανδία, Ιταλία, Πορτογαλία και Ηνωμένο Βασίλειο). Στα κράτη μέλη/επιλεγείσες περιφέρειες ελέγχθηκαν, είτε βάσει φακέλου (38) είτε επιτόπου (54), 92 σχέδια ενίσχυσης προς τις επιχειρήσεις, στο πλαίσιο 13 προγραμμάτων ενίσχυσης του παραγωγικού τομέα.

5. Το Συνέδριο εξέτασε επίσης 25 σχέδια του ΕΚΤ σε πέντε κράτη μέλη (Βέλγιο, Γερμανία, Ελλάδα, Ισπανία και Ιταλία), των οποίων ο στόχος ήταν η καταπολέμηση της μακροχρόνιας ανεργίας, προκειμένου να αξιολογήσει την αποδοτικότητα της εφαρμογής των μέτρων στο πλαίσιο των εθνικών σχεδίων δράσης (ΕΣΔ). Εξετάστηκαν τα συστήματα διαχείρισης της Επιτροπής (ΓΔ Απασχόληση), με ιδιαίτερη έμφαση στη συμμετοχή της Επιτροπής στις επιτροπές παρακολούθησης και στις εκθέσεις αξιολόγησης. Εξετάστηκαν κάποια επιλεγμένα καινοτόμα σχέδια συγχρηματοδοτούμενα βάσει του άρθρου 6 του κανονισμού του ΕΚΤ, προκειμένου να προσδιοριστεί η συμβολή τους στην ανάπτυξη νέων προσεγγίσεων, όσον αφορά τον προγραμματισμό των παρεμβάσεων του ΕΚΤ στον τομέα της μακροχρόνιας ανεργίας.

ΚΟΙΝΟΤΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΠΑΣΧΟΛΗΣΗ

Ευρωπαϊκή στρατηγική για την απασχόληση

6. Στη συνθήκη του Άμστερνταμ η απασχόληση ορίζεται ως μείζονος σημασίας πρόκληση στο πλαίσιο της διαδικασίας της ευρωπαϊκής ενοποίησης και αναγνωρίζεται ως θέμα πρώτης προτεραιότητας για όλα τα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ορίζεται πως η απασχόληση θεωρείται θέμα κοινού ενδιαφέροντος και περιλαμβάνεται σε όλες τις πολιτικές των κρατών μελών και της Ευρωπαϊκής Ένωσης (άρθρα 126 και 127 της συνθήκης ΕΚ).

7. Το έκτακτο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο για την απασχόληση, που πραγματοποιήθηκε στο Λουξεμβούργο στις 20 και 21 Νοεμβρίου 1997, θέσπισε τις αρχές και τις κατευθυντήριες γραμμές για τη νέα ευρωπαϊκή πολιτική στον τομέα της απασχόλησης κατά τα προσεχή έτη. Ενέκρινε, μεταξύ άλλων, την ευρωπαϊκή στρατηγική για την απασχόληση, βασισμένη σε τέσσερις άξονες(4), και 19 κατευθυντήριες γραμμές ευρωπαϊκής πολιτικής για την απασχόληση (ΚΓΕΠΑ). Θέσπισε επίσης την αρχή του συντονισμού των πολιτικών απασχόλησης των κρατών μελών με στόχο την εφαρμογή σε ετήσια βάση των ΚΓΕΠΑ (άρθρο 128 της συνθήκης ΕΚ). Η νέα προσέγγιση συντονισμού που εισήχθη σε αυτή τη Σύνοδο Κορυφής καλείται "διαδικασία του Λουξεμβούργου".

8. Όσον αφορά τη μακροχρόνια ανεργία, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Νίκαιας (Δεκέμβριος 2000) αποφάσισε στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής κοινωνικής ατζέντας να καταπολεμηθεί η ανεργία διαρκείας, με την ανάπτυξη ενεργών στρατηγικών πρόληψης και επανένταξης με βάση την πρώιμη διάγνωση των ατομικών αναγκών και τη βελτίωσης της ικανότητας της επαγγελματικής ένταξης. Στο Ευρωπαϊκό αυτό Συμβούλιο αποφασίστηκε επίσης να υποστηριχθεί, στα πλαίσια αυτά, η τοπική και περιφερειακή διάσταση της στρατηγικής για την απασχόληση(5).

9. Τα βασικά έγγραφα πολιτικής που εμπλέκονται στην εφαρμογή αυτής της διαδικασίας είναι τα εξής:

α) τα εθνικά σχέδια δράσης για την απασχόληση (ΕΣΔ)·

β) η ετήσια έκθεση αξιολόγησης για την εφαρμογή των εθνικών σχεδίων δράσης και

γ) η κοινή έκθεση για την απασχόληση (ΚΕΑ).

Τα εθνικά σχέδια δράσης εκπονούνται από κάθε κράτος μέλος προκειμένου να εφαρμοστούν οι κατευθυντήριες γραμμές που εγκρίνονται από το Συμβούλιο. Κάθε κράτος μέλος υποβάλλει ετήσια έκθεση αξιολόγησης για την εφαρμογή του εθνικού του σχεδίου δράσης. Με βάση τις 15 εθνικές εκθέσεις αξιολόγησης και προκειμένου να εκτιμήσει την πρόοδο της υλοποίησης της ευρωπαϊκής στρατηγικής για την απασχόληση, η Επιτροπή εκπονεί την κοινή έκθεση για την απασχόληση. Η εν λόγω έκθεση, που περιλαμβάνει τις συστάσεις της Επιτροπής και του Συμβουλίου, όσον αφορά τις εθνικές πολιτικές απασχόλησης των κρατών μελών, καθώς και τις απαιτούμενες μεταρρυθμίσεις, χρησιμοποιείται κάθε χρόνο για τη χάραξη των κατευθυντήριων γραμμών της ευρωπαϊκής πολιτικής για την απασχόληση.

10. Όσον αφορά τη συνοχή μεταξύ της ευρωπαϊκής στρατηγικής για την απασχόληση, του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, βλέπε σημεία 17-18 και 91-98.

Πολιτική οικονομικής και κοινωνικής συνοχής και απασχόληση

11. Η πολιτική οικονομικής και κοινωνικής συνοχής (άρθρα 158 ως 162 της συνθήκης ΕΚ) χαράσσεται μέσω των διαφόρων στόχων (στόχοι αριθ. 1 έως 6 για την περίοδο προγραμματισμού 1994-1999)(6) των διαρθρωτικών ταμείων. Οι διαρθρωτικές παρεμβάσεις που εφαρμόζονται σε αυτό το πλαίσιο αποσκοπούν στον περιορισμό του χάσματος μεταξύ των επιπέδων ανάπτυξης των διαφόρων περιφερειών, κυρίως στον τομέα των επενδύσεων, της απασχόλησης και της ανεργίας, καθώς και στην ένταξη ορισμένων ομάδων-στόχων στο κοινωνικοοικονομικό επίπεδο.

12. Υφίστανται τέσσερα είδη μέσων:

- η ενίσχυση των παραγωγικών επενδύσεων, που συνίσταται κυρίως στη συγχρηματοδότηση προγραμμάτων ενισχύσεων προς τις επιχειρήσεις, όπου ένα από τα κριτήρια για τη χορήγηση της ενίσχυσης είναι ο αντίκτυπος στον τομέα της απασχόλησης,

- η στήριξη των υποδομών,

- η υποστήριξη της ανάπτυξης του ενδογενούς δυναμικού με ενισχύσεις προς τις επιχειρήσεις (τομέας διαχείρισης, μελέτες και έρευνες αγοράς,...), τη χρηματοδότηση της μεταφοράς τεχνολογίας, τη βελτίωση της πρόσβασης στις κεφαλαιαγορές, άμεσες ενισχύσεις των επενδύσεων σε περίπτωση που δεν υπάρχει πρόγραμμα ενίσχυσης και την υλοποίηση υποδομών περιορισμένων διαστάσεων,

- οι ενισχύσεις για την ανάπτυξη των ανθρώπινων πόρων.

Το ΕΤΠΑ αποτελεί τη βασική πηγή χρηματοδότησης για τα τρία πρώτα μέσα και παρεμβαίνει στο τελευταίο. Περίπου 25 % του συνολικού προϋπολογισμού του ΕΤΠΑ (80 δισεκατομμύρια ευρώ) χορηγήθηκαν για παραγωγικές επενδύσεις κατά την περίοδο προγραμματισμού 1994-1999. Το ΕΚΤ παρεμβαίνει κυρίως στο πλαίσιο της ανάπτυξης των ανθρώπινων πόρων, με συνολικό προϋπολογισμό που για την περίοδο 1994-1999 ανέρχεται σε 49 δισεκατομμύρια ευρώ.

13. Αν και οι στόχοι των διαρθρωτικών παρεμβάσεων συνδέονται ως επί το πλείστον με την απασχόληση, άμεσα ή έμμεσα, ο πραγματικός αντίκτυπος για την απασχόληση εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από την ένταση και τον συνδυασμό των μέσων που επιλέγονται, τα οποία διαφέρουν ανάλογα με την κοινωνικοοικονομική κατάσταση των (περιφερειών των) κρατών μελών και τις προτιμήσεις των αρμόδιων αρχών:

α) ορισμένα αποτελέσματα στην απασχόληση είναι άμεσα, όπως π.χ. οι επιδοτήσεις των προσλήψεων και οι ενισχύσεις των παραγωγικών επενδύσεων με την προϋπόθεση της δημιουργίας ή της διατήρησης θέσεων εργασίας. Στην περίπτωση των ενισχύσεων των παραγωγικών επενδύσεων, τα άμεσα αποτελέσματα στην απασχόληση ποικίλλουν ανάλογα με τη φύση της επένδυσης, τους σχετικούς τομείς και τις επιδοτούμενες επιχειρήσεις, καθώς και τις προϋποθέσεις όσον αφορά τη δημιουργία θέσεων εργασίας που συνδέονται με τη χορήγηση των εν λόγω ενισχύσεων.

β) κάποια άλλα αποτελέσματα στην απασχόληση είναι δυσκολότερο να περιγραφούν, λόγω του ότι είναι έμμεσα και εμφανίζονται μόνο μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα. Αυτό ισχύει συνήθως για τις ενέργειες επιμόρφωσης του ανθρώπινου δυναμικού, που αφορούν κατά πρώτο λόγο τη διατήρηση ή τη βελτίωση της απασχολησιμότητας(7) των δικαιούχων. Επίσης η επέκταση των επιχειρήσεων που απορρέει από επενδύσεις οι οποίες κατά πρώτο λόγο αποβλέπουν στην αύξηση της παραγωγικότητας οδηγεί συχνά σε θετικά αποτελέσματα για την απασχόληση, τα οποία είναι περισσότερο κατανεμημένα μέσα στο χρόνο. Στο παράρτημα Ι εκτίθεται ένα υπόδειγμα των σχέσεων αιτίας αποτελέσματος όσον αφορά τα αποτελέσματα των μέσων του ΕΤΠΑ στην απασχόληση.

Μεθοδολογία αξιολόγησης του αντικτύπου στην απασχόληση

14. Το 1996 η Επιτροπή διαπίστωσε πως, ελλείψει μιας κοινής μεθοδολογίας για την αξιολόγηση των επιπτώσεων στην απασχόληση, οι πληροφορίες που παρέχουν τα κράτη μέλη στα διάφορα επίπεδα χαρακτηρίζονται από αρκετά μεγάλη ανομοιογένεια, και ως εκ τούτου δεν είναι εύκολο να τύχουν συνολικής επεξεργασίας(8). Ως απάντηση σε αυτό το πρόβλημα, η Επιτροπή είχε εκπονήσει μια σειρά μελετών και είχε παρουσιάσει έγγραφα, κυρίως όσον αφορά το πρόγραμμα MEANS, με στόχο την καλύτερη κατανόηση και λογιστική καταχώριση των αποτελεσμάτων των παρεμβάσεων στην απασχόληση(9).

15. Η προτεινόμενη μέθοδος, που εκτίθεται σχηματικά στον πίνακα του παραρτήματος ΙΙ, συνίσταται κατ' αρχάς στη διαπίστωση του μεικτού αποτελέσματος μιας παρέμβασης στην απασχόληση, εν συνεχεία του καθαρού αποτελέσματος και των συνολικών αποτελεσμάτων στην προσφορά εργασίας, καθώς και των αποτελεσμάτων στην ανεργία.

16. Αν και έχουν οριστεί τα περισσότερα στοιχεία, η μεθοδολογία που προτείνει η Επιτροπή δεν είναι αρκετά ακριβής όσον αφορά την επεξεργασία τους, κυρίως κατά τον καθορισμό των συνολικών αποτελεσμάτων στην προσφορά εργασίας και την ανεργία. Ωστόσο, η Επιτροπή κατάφερε να συμπεριλάβει σε μια συνεκτική συνολική προσέγγιση ορισμένες ήδη πολύ γνωστές έννοιες.

Ο ΑΝΤΙΚΤΥΠΟΣ ΤΩΝ ΕΝΙΣΧΥΣΕΩΝ ΤΟΥ ΕΤΠΑ ΣΤΗΝ ΑΠΑΣΧΟΛΗΣΗ

Η ευρωπαϊκή στρατηγική για την απασχόληση και το ΕΤΠΑ

17. Στο πλαίσιο των κατευθυντήριων γραμμών για την απασχόληση(10) (βλέπε σημείο 2), που εγκρίθηκαν για πρώτη φορά το 1998 και των οποίων ορισμένοι στόχοι(11) έχουν άμεση σχέση με το ΕΤΠΑ, δεν γίνεται καμία μνεία των μέσων που συγχρηματοδοτούνται με την ενίσχυση του τελευταίου. Η ετήσια αναθεώρηση των κατευθυντήριων γραμμών δεν επέφερε αλλαγή σε αυτό το επίπεδο. Εξάλλου, στο πλαίσιο των κατευθυντήριων γραμμών που εγκρίθηκαν για το 2000 υπογραμμίζεται η συνεισφορά του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου στη στρατηγική για την απασχόληση κατά τη νέα περίοδο προγραμματισμού, ενώ ούτε καν αναφέρεται το ΕΤΠΑ. Εν τω μεταξύ, το πρόβλημα αυτό αναγνωρίστηκε στην κοινή έκθεση για την απασχόληση 2000(12).

18. Συνεπώς, σε γενικές γραμμές, ούτε τα ΕΣΔ (βλέπε σημείο ΙΙΙ) ούτε οι εκθέσεις εφαρμογής των ΕΣΔ που υποβάλλονται από τα κράτη μέλη περιέχουν προγραμματισμένες δράσεις ή αρκετά σαφείς πληροφορίες όσον αφορά το ΕΤΠΑ. Η διαπίστωση αυτή ισχύει και για τις κοινές εκθέσεις για την απασχόληση, παρά την έμφαση που δίδεται στην ανάγκη να αυξηθούν οι επενδύσεις στις υποδομές, να διευκολυνθεί η πρόσβαση των μικρομεσαίων επιχειρήσεων (ΜΜΕ) στη χρηματοδότηση, καθώς και να αναληφθεί δράση σε νέους ελπιδοφόρους τομείς, στόχους που ήδη επιδιώκει το ΕΤΠΑ. Ως αποτέλεσμα της σχεδόν ολοκληρωτικής αυτής παράλειψης του ΕΤΠΑ, δεν αξιοποιούνται ή κινδυνεύουν να μην αξιοποιηθούν δυνατότητες σημαντικών συνεργιών.

Συντονισμός στο πλαίσιο της Επιτροπής

19. Σύμφωνα με την αποστολή της, η διυπηρεσιακή ομάδα για την απασχόληση(13) αποτελεί το βασικό μέσο για την ανάπτυξη και την εφαρμογή της στρατηγικής για την απασχόληση στους κόλπους της Επιτροπής. Ωστόσο, σύμφωνα με την ανάλυση των πραγματοποιηθεισών εργασιών, ο αντίκτυπος της περιφερειακής ανάπτυξης (που στηρίζεται από το ΕΤΠΑ) στην απασχόληση μπορεί να ενισχυθεί.

20. Η διυπηρεσιακή ομάδα για την απασχόληση εκπόνησε επίσης την ανακοίνωση της Επιτροπής "Κοινοτικές πολιτικές για την υποστήριξη της απασχόλησης", της 1ης Μαρτίου 2000(14), στην οποία δηλώνεται πως πρέπει να υποστηριχθεί ενεργώς η δημιουργία θέσεων εργασίας σε επίπεδο τοπικής και περιφερειακής ανάπτυξης.

21. Τα προγράμματα των στόχων αριθ. 1, 5β) και 6, καθώς και των λοιπών κοινοτικών πρωτοβουλιών, δεν μνημονεύονται χωρίς προφανή λόγο, ενώ οι προϋπολογισμοί που διατίθενται στο πλαίσιο αυτό για μέτρα με μεγάλο δυναμικό απασχόλησης είναι εξίσου σημαντικοί. Ως εκ τούτου, η ανακοίνωση της Επιτροπής δημιουργεί εσφαλμένη εικόνα για τις ενδεχόμενες επιπτώσεις στην απασχόληση καθώς και για τη σημασία της απασχόλησης στο πλαίσιο διαφόρων στόχων.

Συνυπολογισμός της απασχόλησης στα ΣΠΑ, ΚΠΣ, ΕΕΠ και ΕΠ(15)

22. Οι κανονισμοί που αποτελούν το πλαίσιο της πολιτικής συνοχής για τις περιόδους προγραμματισμού 1989-1993 και 1994-1999 δεν προέβλεπαν ρητώς την υποχρέωση του ΕΤΠΑ να συμβάλει κατά προτεραιότητα στη διατήρηση και στη δημιουργία θέσεων εργασίας [βλέπε άρθρα 1 και 2 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2052/88 του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε]. Ωστόσο, για ορισμένα μέτρα επιδιώκεται άμεσα η επίδραση στην απασχόληση: έτσι, το ΕΤΠΑ συμμετέχει στη χρηματοδότηση παραγωγικών επενδύσεων που επιτρέπουν τη δημιουργία ή τη διατήρηση διαρκούς απασχόλησης. Επιπλέον, στο πλαίσιο του προγραμματισμού και της παρακολούθησης των διαφόρων μορφών παρεμβάσεων, οι κανονισμοί των διαρθρωτικών ταμείων προέβλεπαν συνήθως την υποχρέωση ανάλυσης των αποτελεσμάτων των δράσεων στην απασχόληση στο πλαίσιο των σχεδίων περιφερειακής ανάπτυξης και ανασυγκρότησης [βλέπε άρθρα 8 ως 12 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2052/88 του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε, καθώς και άρθρα 5, 6 και 8 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4253/88 του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε].

23. Για τη νέα περίοδο προγραμματισμού 2000-2006 προβλέπεται ρητώς η υποχρέωση του ΕΤΠΑ, όπως και του ΕΚΤ, μεταξύ άλλων να συμβάλει, στο πλαίσιο της γενικής του αποστολής, στη δημιουργία διαρκούς απασχόλησης. Εξάλλου, η συμμετοχή του ΕΤΠΑ στη χρηματοδότηση δράσεων συνδέεται κατά κανόνα με την εκπλήρωση κριτηρίων όσον αφορά την απασχόληση [βλέπε άρθρα 1 και 2 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1783/1999].

Εκ των προτέρων εκτίμηση, καθορισμός των στόχων και ορισμός των δεικτών

ΣΠΑ, ΚΠΣ, ΕΕΠ και ΕΠ του ΕΤΠΑ του στόχου αριθ. 1 (περίοδος προγραμματισμού 1994-1999)

24. Τον Σεπτέμβριο του 1993 η ΓΔ Περιφερειακή Πολιτική παρουσίασε και κοινοποίησε στα κράτη μέλη ένα έγγραφο εργασίας προκειμένου να καθορίσει το πλαίσιο της εκ των προτέρων εκτίμησης που θα αποτελούσε τη βάση για την κατάρτιση των ΚΠΣ, ΕΕΠ και των ΕΠ. Ωστόσο, το έγγραφο αυτό παραμένει ασαφές όσον αφορά την απασχόληση.

25. Για το σύνολο των μέτρων που προτείνονται στα ΣΠΑ, που επηρεάζουν τη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων εργασίας, δεν έχουν πραγματοποιηθεί, υπό το πρίσμα της απασχόλησης, συνολικές και συγκριτικές αναλύσεις αποδοτικότητας, αποτελεσματικότητας, συμπληρωματικότητας και υποκαταστασιμότητας με στόχο τη βελτιστοποίηση της προσφοράς, καθώς και της ικανοποιηθείσας ζήτησης εργασίας.

26. Οι εκ των προτέρων αξιολογήσεις των ΣΠΑ που πραγματοποιούνται με πρωτοβουλία της Επιτροπής καταλήγουν συνήθως σε εκτίμηση των συνολικών επιπτώσεων του ΣΠΑ στην απασχόληση, με αποτέλεσμα είτε να εφαρμόζονται οικονομετρικές τεχνικές(16) είτε να διατυπώνονται μακροοικονομικές ή γενικές υποθέσεις, όσον αφορά την εξέλιξη ορισμένων ενδογενών και εξωγενών παραγόντων, χωρίς να έχουν προσδιοριστεί και εκτιμηθεί περίπλοκες αιτιώδεις σχέσεις. Ενίοτε η εκτίμηση δεν διατυπώνεται ρητώς. Εξάλλου, η μετάβαση από το ΣΠΑ στο ΚΠΣ, ιδιαίτερα για να ληφθεί υπόψη μια μείωση των χρηματοδοτικών πόρων σε σχέση με τους προβλεπόμενους στο ΣΠΑ, δεν βασίζεται κατά κανόνα σε ρητές προτεραιότητες όσον αφορά τη δημιουργία θέσεων εργασίας.

27. Από την ανάλυση των εννέα ΚΠΣ και 13 ΕΕΠ/ΕΠ προκύπτουν οι παρακάτω αδυναμίες:

α) η διατύπωση των γενικών στόχων είναι συχνά ασαφής όσον αφορά τα αναμενόμενα αποτελέσματα στην απασχόληση. Οι στόχοι που περιλαμβάνονται στα ΚΠΣ/ΕΕΠ είναι κατά βάση οικονομικού χαρακτήρα και διατυπώνονται ως επί το πλείστον σε γενικές γραμμές. Αν και σε επίπεδο αξόνων, επιμέρους αξόνων, μέτρων και επιμέρους μέτρων, τα θέματα είναι γενικά σαφέστερα (βελτίωση των δομών, διαφοροποίηση, αξιοποίηση, ενισχύσεις για επενδύσεις, κ.λπ.) ή αφορούν συγκεκριμένους τομείς (τουρισμό, αλιεία, εμπόριο, βιοτεχνία, κ.λπ.), ο όρος "απασχόληση" χρησιμοποιείται σπανίως ή στο πλαίσιο προσεκτικής διατύπωσης·

β) επίσης, οι γενικοί στόχοι όσον αφορά την απασχόληση δεν προσδιορίζονται ποσοτικά με συστηματικό τρόπο. Εξάλλου, οι βάσεις που είναι απαραίτητες για τον καθορισμό κατάλληλων ποσοτικών στόχων σε αυτόν τον τομέα δεν είναι κατά κανόνα αρκετά στέρεες, με εξαίρεση το ΕΕΠ για την περιοχή του Merseyside (Ηνωμένο Βασίλειο), το οποίο βασίζεται σε ένα μοντέλο πρόβλεψης της τοπικής οικονομίας, και το ΕΕΠ για την περιοχή Valenciennes-Douai-Avesnes (Γαλλία), το οποίο συγκρίνει τη συναγόμενη αρχική κατάσταση με την αναμενόμενη κατάσταση μετά τη χρηματοδοτική παρέμβαση·

γ) δεν αποσαφηνίζονται πάντα οι σχέσεις μεταξύ των γενικών στόχων (γενική διατύπωση και ποσοτικοί στόχοι) των ΚΠΣ/ΕΕΠ/ΕΠ και των ενδιάμεσων στόχων των αξόνων, επιμέρους αξόνων, μέτρων και επιμέρους μέτρων(17)·

δ) ο καθορισμός στόχων στον τομέα της απασχόλησης για τις διάφορες παρεμβάσεις, άξονες, επιμέρους άξονες, μέτρα ή/και επιμέρους μέτρα δεν γίνεται παρά με μεμονωμένο τρόπο και περιορίζεται, με ορισμένες εξαιρέσεις, στις μεικτές θέσεις εργασίας που δημιουργούνται ή/και διατηρούνται. Κατά συνέπεια, από τα επτά ΕΠ/ΕΕΠ που ελέγχθηκαν από το Συνέδριο και περιείχαν στόχους (για τη δημιουργία συνολικά 289210 θέσεων εργασίας, τη διατήρηση 165000 θέσεων εργασίας και τη δημιουργία ή τη διατήρηση 24413 θέσεων εργασίας), τρία μόνο παρουσιάζουν και καθαρούς στόχους. Επικεντρώνονται στις περισσότερες χώρες στις παρεμβάσεις υπέρ των παραγωγικών επενδύσεων·

ε) τα μέτρα στήριξης των παραγωγικών επενδύσεων αποτελούν εξαίρεση στην έλλειψη ακρίβειας ως προς τις αναμενόμενες επιπτώσεις (διατύπωση και ποσοτικοί στόχοι) στον τομέα της απασχόλησης. Ενώ τα τρία άλλα μέσα απορροφούν σχεδόν το 75 % της χρηματοδότησης που διατίθεται (βλέπε σημείο 14), δεν έχει αναληφθεί σχεδόν καμία πρωτοβουλία προκειμένου να συμπεριληφθούν ποσοτικοί στόχοι στα ΚΠΣ/ΕΕΠ/ΕΠ·

στ) στις περισσότερες περιπτώσεις δεν υπάρχουν στόχοι για τη δημιουργία έμμεσων θέσεων εργασίας και τη δημιουργία προσωρινών θέσεων εργασίας σε σχέση με τις εργασίες υλοποίησης (με εξαίρεση την Ιρλανδία και την περιοχή του Merseyside). Παραβλέπονται επίσης τα προβλήματα χρονικής κατανομής των αποτελεσμάτων στην απασχόληση. Επιπλέον, η μείωση της ανεργίας ή η αύξηση του ποσοστού της απασχόλησης δεν αναφέρονται σχεδόν ποτέ ως επιθυμητοί στόχοι.

ΕΕΠ του στόχου 2 (περίοδος προγραμματισμού 1997-1999)

28. Διαπιστώθηκε σημαντική πρόοδος στο θέμα του ποσοτικού προσδιορισμού των στόχων για τα αποτελέσματα στην απασχόληση στο πλαίσιο των ΕΕΠ του στόχου αριθ. 2 κατά την περίοδο 1997-1999, αν και για ορισμένους σημαντικούς τομείς και μέτρα θα πρέπει να καταβληθούν περαιτέρω προσπάθειες ποσοτικού προσδιορισμού.

29. Οι μέθοδοι καθορισμού και συγκέντρωσης των αναφερόμενων στόχων δεν είναι πάντα σαφείς. Ωστόσο, η Επιτροπή δημοσίευσε, με βάση τα διαθέσιμα στοιχεία, έναν πίνακα που παρουσιάζει κυρίως τις αναμενόμενες επιπτώσεις των ΕΕΠ για τον στόχο αριθ. 2 της περιόδου 1997-1999 στη δημιουργία προσωρινών θέσεων εργασίας και στη δημιουργία ή τη διατήρηση των μόνιμων θέσεων εργασίας (βλέπε πίνακα 3). Εντούτοις, επεσήμαινε πως τα αριθμητικά στοιχεία χρειάζονταν περαιτέρω επεξεργασία (κάτι που δεν έγινε) και προσεκτική ερμηνεία(18).

Πίνακας 3

Αναμενόμενη επίδραση στην απασχόληση στα κράτη μέλη - ΕΕΠ για το στόχο 2 (1997-1999)

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγή:

Ανακοίνωση της Επιτροπής [COM(97) 524 τελικό] της 14.11.1997, "Τα νέα περιφερειακά προγράμματα 1997-1999 για το στόχο 2 της κοινοτικής διαρθρωτικής πολιτικής - με προτεραιότητα στη δημιουργία θέσεων απασχόλησης", παράρτημα 4, σελίδα 56 (με σχόλια σχετικά με ορισμένα αποτελέσματα βάσει των ελέγχων του Συνεδρίου - βλέπε υποσημειώσεις 3 και 4).

30. Η σημειωθείσα πρόοδος αντικατοπτρίζεται στον παρακάτω πίνακα:

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Σημείωση:

Για 19 ΕΕΠ οι προβλέψεις δεν διαφοροποιούνται για τη δημιουργία και τη διατήρηση των θέσεων εργασίας.

Ενδιάμεση αξιολόγηση - αναπρογραμματισμός

Οδηγίες όσον αφορά τον αναπρογραμματισμό

31. Λαμβάνοντας υπόψη την αυξημένη πολιτική σημασία της απασχόλησης, η Επιτροπή αποφάσισε το 1996 να επιδείξει ιδιαίτερη προσοχή στην ενδιάμεση αξιολόγηση των παρεμβάσεων της περιόδου προγραμματισμού 1994-1999. Ως εκ τούτου, τον Μάρτιο του 1996 παρουσίασε μια ανακοίνωση με τίτλο "Κοινοτικές διαρθρωτικές παρεμβάσεις και απασχόληση"(19) και τον Μάιο του 1997 ενέκρινε κατευθυντήριες γραμμές για τις προτεραιότητες προσαρμογής των προγραμμάτων των διαρθρωτικών ταμείων μέχρι το 1999, εκτός από τον στόχο αριθ. 2, για τον οποίο εγκρίθηκαν νέα προγράμματα, κατευθυντήριες γραμμές που αποδίδουν ουσιαστική σημασία στην απασχόληση. Επ' αυτής της βάσης η Επιτροπή προτίθετο να λάβει, σεβόμενη πλήρως τους στόχους των διαρθρωτικών ταμείων, τις πολιτικές πρωτοβουλίες που επιβάλλονταν προκειμένου να υποστηρίξει, έναντι των διαφόρων εταίρων της, την ενίσχυση του περιεχομένου της ανάπτυξης όσον αφορά την απασχόληση. Στον πίνακα 4 εκτίθενται ιεραρχικά οι στόχοι που προβλέπονται για τον σκοπό αυτό από την Επιτροπή.

Πίνακας 4

Προσανατολισμοί της Επιτροπής για την πολιτική συνοχής που αποβλέπει στην ενίσχυση του περιεχομένου της ανάπτυξης σε απασχόληση για την περίοδο προγραμματισμού 1994-1999

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Σημείωση:

Οι προσανατολισμοί A1α) και B3 δεν αφορούν το ΕΤΠΑ.

32. Εξάλλου, με βάση την εξέταση της περιόδου προγραμματισμού 1994-1999, η Επιτροπή πρότεινε, κυρίως στις επιτροπές παρακολούθησης(20), να χρησιμοποιηθούν κατά προτεραιότητα τα περιθώρια ελιγμού και ευελιξίας που παρέχει ο προγραμματισμός στο πλαίσιο του ΕΤΠΑ για την καταπολέμηση της ανεργίας.

Αδυναμίες των προσεγγίσεων που υιοθετήθηκαν για την αξιολόγηση

33. Οι εργασίες που πραγματοποιήθηκαν προσέκρουσαν σε προβλήματα τόσο μεθοδολογικά (ανομοιομορφία των χρησιμοποιούμενων εννοιών και απουσία σαφών ορισμών) όσο και πρακτικά (κυρίως έλλειψη αξιοπιστίας ή αναξιοπιστία των απαραίτητων στοιχείων), που δεν επέτρεπαν τη συγκέντρωση των αποτελεσμάτων σε περιπτώσεις όπου θα ήταν ενδεδειγμένη. Καμία βάση δεδομένων σε κεντρικό επίπεδο στα κράτη μέλη ή στους κόλπους της Ευρωπαϊκής Επιτροπής δεν αναφέρεται ειδικά στους στόχους και τα αποτελέσματα που προβλέπονται και επιτυγχάνονται στον τομέα της απασχόλησης μέσω των διαφόρων παρεμβάσεων (βλέπε επίσης σημείο 105 όσον αφορά το ΕΚΤ). Υπάρχουν ορισμένες εξαιρέσεις στον τομέα των προγραμμάτων ενίσχυσης των παραγωγικών επενδύσεων, όπου προβλέπονται προϋποθέσεις περισσότερο ή λιγότερο αυστηρές όσον αφορά την απασχόληση. Γι' αυτόν τον λόγο πολλές φορές τα μόνα διαθέσιμα στοιχεία, όσον αφορά τα αποτελέσματα στην απασχόληση, αφορούν τις παρεμβάσεις υπέρ του παραγωγικού περιβάλλοντος. Αυτή η απουσία στοιχείων, όσον αφορά τα αποτελέσματα στην απασχόληση, εμποδίζει κυρίως τον συνυπολογισμό των κατευθυντήριων γραμμών της Επιτροπής, οι οποίες απαιτούν κάθε δαπάνη σχετικά με τις διάφορες μορφές παρέμβασης να αιτιολογείται ως προς τη συμβολή της στη διατήρηση και τη δημιουργία θέσεων εργασίας.

34. Όσον αφορά την προσέγγιση που πρέπει να υιοθετηθεί για την εκτίμηση των αποτελεσμάτων στην απασχόληση, η ενδιάμεση αξιολόγηση απαιτεί μάλλον μια ανάλυση βασισμένη στον όγκο των ενισχύσεων, τον αριθμό, την ποιότητα και τη μακροβιότητα των πραγματικά δημιουργούμενων ή διατηρούμενων θέσεων. Η αντίστοιχη μέθοδος, που συνήθως καλείται προσέγγιση "από τη βάση προς την κορυφή" ("bottom-up") και εφαρμόζεται στο πλαίσιο ορισμένων ενδιάμεσων αξιολογήσεων, συνίσταται στην επιτόπου συλλογή των στοιχείων που αφορούν τα αποτελέσματα στην απασχόληση για κάθε σχέδιο(21) και στη συνάθροισή τους στο επίπεδο των μέτρων, των αξόνων προτεραιότητας και του προγράμματος.

35. Αυτή η μέθοδος "από τη βάση προς την κορυφή" (bottom-up) απαιτεί σημαντική προσπάθεια, καθώς τα προγράμματα συνεπάγονται μεγάλο αριθμό ενεργειών και μπορεί να καταλήξουν σε διπλές καταχωρίσεις(22). Εξάλλου, οι υπηρεσίες που είναι αρμόδιες για την εφαρμογή των περιφερειακών παρεμβάσεων εργάζονται χρησιμοποιώντας τις δικές τους μεθόδους, γεγονός που αποτελεί εμπόδιο για τη συγκέντρωση των εργασιών αξιολόγησης σε περιφερειακό, εθνικό και κοινοτικό επίπεδο.

36. Μόνο στην περίπτωση του Merseyside (Ηνωμένο Βασίλειο) εισήχθη ένα γνήσιο σύστημα με στόχο την παρακολούθηση στο πλαίσιο κάθε επιμέρους σχεδίου των αποτελεσμάτων στην απασχόληση (άμεση και έμμεση δημιουργία μόνιμων θέσεων εργασίας, καθώς και άμεση δημιουργία προσωρινών θέσεων εργασίας)(23) και χρησιμοποιήθηκε για την ενδιάμεση αξιολόγηση.

37. Ωστόσο, δεδομένου πως συχνά οι πληροφορίες τύπου "bottom-up" δεν υπάρχουν ή δεν είναι αρκετά καλές, τα αποτελέσματα αναλύσεων σύμφωνα με μια παραγωγική συλλογιστική που βασίζεται στην επαλήθευση υποθέσεων με βάση τις αιτίες και τα αποτελέσματα (γνωστές και ως αναλύσεις "από την κορυφή προς την βάση" ("top-down") είναι στην προκειμένη περίπτωση τα μόνα διαθέσιμα στο πλαίσιο της διαδικασίας ενδιάμεσης αξιολόγησης. Τα αποτελέσματα αυτά προκύπτουν από την εφαρμογή μακροοικονομικών προτύπων, προτύπων εισροών-εκροών, αναλύσεων με αντιπαράδειγμα(24) ή συγκριτικών μεθόδων που επιζητούν τη μετατροπή των επενδύσεων σε θέσεις εργασίας, μέτρο προς μέτρο, βάσει δεικτών οι οποίοι είτε υπολογίζονται επί σημαντικών συνολικών μεγεθών των εθνικών λογαριασμών είτε έχουν εφαρμοστεί για προγενέστερες περιόδους. Στο πλαίσιο αυτής της προσέγγισης υπάρχουν αναπόφευκτα κάποια περιθώρια σφάλματος(25).

38. Για όλα τα πρότυπα που χρησιμοποιούνται στο πλαίσιο της μακροοικονομικής αξιολόγησης, τα ΚΠΣ του στόχου αριθ. 1 δημιουργούν καθαρές θέσεις εργασίας (βλέπε πίνακα 5). Τα πρότυπα αυτά αντιμετωπίζουν εξάλλου με διαφορετικό τρόπο τα αποτελέσματα των ΚΠΣ στην απασχόληση: σύμφωνα με το πόρισμα ορισμένων προτύπων, υφίσταται αύξηση της απασχόλησης που οδηγεί ενίοτε σε μείωση της ανεργίας· σύμφωνα με κάποια άλλα πρότυπα, η αύξηση της απασχόλησης σημειώνεται κατά βάση στον τομέα των υπηρεσιών και συνοδεύεται από μείωση της απασχόλησης στον τομέα της βιομηχανίας, που οφείλεται εν μέρει σε αύξηση της παραγωγικότητας. Σε κάθε περίπτωση, η εκτίμηση των αποτελεσμάτων στην ανάπτυξη και την απασχόληση με τη χρήση μακροοικονομικών προτύπων είναι δυνατή μόνο για τις παρεμβάσεις ευρείας κλίμακας, όπως τα σημαντικά ΚΠΣ του στόχου αριθ. 1(26).

Πίνακας 5

Αποτελέσματα της ενδιάμεσης αξιολόγησης - Αποκλίσεις σε ποσοστιαίες μονάδες το 1999 σε σχέση με την κατάσταση αναφοράς (δηλαδή την κατάσταση χωρίς ΚΠΣ)

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Σημείωση:

Ο αριθμός για την απασχόληση στην Πορτογαλία ισούται με τη μείωση του ποσοστού ανεργίας σε ποσοστιαίες μονάδες.

Πηγές:

IFO Institut (D), ΚΕΠΕ (EL), Quasar (E), ESRI (IRL), Ministero del Tesoro-Nucleo di Valutazione (I), CISEP (P) και ανακοίνωση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής της 7ης Ιανουαρίου 1999, COM(1998) 782 τελικό, Διαμόρφωση μιας διαχειριστικής παιδείας μέσω της αξιολόγησης: προς τη βέλτιση πρακτική, ενδιάμεση επισκόπηση των διαρθρωτικών προγραμμάτων για τους στόχους 1 και 6 (1994-1999), σ. 15.

Αναπρογραμματισμός

39. Ορισμένα μέτρα επωφελήθηκαν από τον επανακαταλογισμό των δημοσιονομικών πιστώσεων ως αποτέλεσμα των χαμηλών ποσοστών εκτέλεσης άλλων μέτρων, αλλά οι απορρέουσες θετικές και αρνητικές τροποποιήσεις δεν στηρίζονταν κατά κανόνα σε συγκριτικές αναλύσεις κόστους-οφέλους όπου λαμβάνονταν κυρίως υπόψη τα αποτελέσματα στην απασχόληση των μέτρων για τα οποία είχε σημειωθεί η δημοσιονομική αναθεώρηση. Επιπλέον, η αύξηση ή η μείωση του προϋπολογισμού για ειδικά μέτρα σπανίως συνοδευόταν από προσαρμογή των στόχων ή των ποσοτικών επιδιώξεων. Ούτε στις διάφορες εκθέσεις αξιολόγησης ούτε στο πλαίσιο του αναπρογραμματισμού μνημονεύτηκαν οι συνεργίες μεταξύ των κοινοτικών και εθνικών ενισχύσεων καθώς και μεταξύ των διαφόρων διαρθρωτικών ταμείων.

40. Στην περίπτωση της περιοχής του Merseyside (Ηνωμένο Βασίλειο), η μέτρηση και η αξιολόγηση των αποτελεσμάτων της εφαρμογής του ΕΤΠΑ στην απασχόληση, για τις οποίες καταβλήθηκαν πραγματικές προσπάθειες (βλέπε σημείο 36), χρησιμοποιήθηκαν για το σχεδιασμό του αναπρογραμματισμού(27).

Εκ των υστέρων αξιολόγηση

41. Στο πλαίσιο της ειδικής έκθεσης αριθ. 15/98(28) εντοπίστηκαν σοβαρές ανεπάρκειες όσον αφορά τις εκ των υστέρων αξιολογήσεις των ΚΠΣ των στόχων αριθ. 1 και 2 για την περίοδο 1989-1993. Ορισμένες από αυτές τις κριτικές ισχύουν και για τις επιπτώσεις στην απασχόληση. Έτσι, οι ανεπάρκειες αυτές κινδυνεύουν επίσης να περιπλέξουν την εκ των υστέρων αξιολόγηση της περιόδου προγραμματισμού 1994-1999.

42. Εξάλλου, το αποτέλεσμα μιας παρέμβασης στην απασχόληση σπανίως μπορεί να μετρηθεί σε σχέση με ένα πρόγραμμα. Επομένως, το χρονοδιάγραμμα των εκ των υστέρων αξιολογήσεων μοιάζει να ανταποκρίνεται ελάχιστα στη χρονική κατανομή των αποτελεσμάτων της εφαρμογής του προγράμματος.

Προτάσεις για τη βελτίωση των αξιολογήσεων

43. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή (ΓΔ Περιφερειακή Πολιτική), λόγω του ζωηρού ενδιαφέροντος που δημιουργήθηκε για την αξιολόγηση των επιδράσεων στην απασχόληση, ζήτησε να εκπονηθεί μια μελέτη ("Αξιολόγηση των αποτελεσμάτων των διαρθρωτικών ταμείων στην απασχόληση"), προκειμένου να εξετάσει και να συγκρίνει τις διάφορες μεθόδους αξιολόγησης που εφαρμόζονται από τα κράτη μέλη και να υποβάλει προτάσεις για τη βελτίωση και την εναρμόνιση των υφιστάμενων μεθόδων, λαμβάνοντας ιδιαίτερα υπόψη την προσέγγιση που προτείνεται από το MEANS (βλέπε σημείο 14). Η τελική έκθεση για τη μελέτη αυτή παρουσιάστηκε τον Μάιο του 2000.

44. Η έκθεση παρουσίασε τις παρακάτω συστάσεις, οι οποίες επιβεβαιώνονται από τις διαπιστώσεις του Συνεδρίου:

- είναι απαραίτητη η συγκέντρωση των κατάλληλων δεδομένων, χωρίς τα οποία οι προτεινόμενες μέθοδοι μερικές φορές είναι πολύ θεωρητικές και ανεφάρμοστες,

- χρειάζονται σαφέστερες οδηγίες σε επιχειρησιακό επίπεδο (υπεύθυνοι σχεδίων και ενδιάμεσες υπηρεσίες),

- θα πρέπει να δοθεί προτεραιότητα στον ποσοτικό προσδιορισμό των θέσεων εργασίας που δημιουργούνται και διατηρούνται, δεδομένου ότι αποτελούν καίρια στοιχεία, με εξαίρεση τους τομείς όπου οι προσωρινές θέσεις εργασίας και οι θέσεις εργασίας μερικής απασχόλησης αντιστοιχούν σε μεγάλο ποσοστό των θέσεων εργασίας. Επιπλέον, θα πρέπει να αποδοθεί μεγαλύτερη σημασία στην εκτίμηση της ποιότητας των θέσεων εργασίας,

- η συγκέντρωση και η ανάλυση των στοιχείων σε τομεακό και υποπεριφερειακό επίπεδο είναι απαραίτητη προκειμένου να καταδειχθεί σαφέστερα η συνεισφορά των διαρθρωτικών ταμείων στην περιφερειακή ανάπτυξη καθώς και στη μείωση των διαπεριφερειακών και ενδοπεριφερειακών διαφορών,

- θα πρέπει να διαμορφωθεί μια κοινή προσέγγιση που να επιτρέπει την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων τόσο του ΕΤΠΑ όσο και του ΕΚΤ στην απασχόληση, προκειμένου να ληφθούν υπόψη οι συνεργίες, η παράβλεψη των οποίων οδηγεί σε εσφαλμένη ή ελλιπή εκτίμηση της κατάστασης.

45. Οι προτεινόμενες λύσεις, με τις οποίες συντάσσεται το Συνέδριο και οι οποίες στοχεύουν στη βελτίωση των σημερινών πρακτικών, συνίστανται αφενός στη συμπλήρωση ενός εντύπου που θα επιτρέπει να καταχωρίζονται με εναρμονισμένο τρόπο οι απαραίτητες πληροφορίες όσον αφορά τις επιπτώσεις στην απασχόληση σε επίπεδο σχεδίων, και αφετέρου στη συγκέντρωση και την ενσωμάτωση των στοιχείων στο επίπεδο των μέτρων, των αξόνων προτεραιότητας και των προγραμμάτων στο πλαίσιο ενός μηχανογραφημένου συστήματος.

Συνυπολογισμός των επιδράσεων στην απασχόληση για την περίοδο προγραμματισμού 2000-2006

46. Οι κανονιστικές ρυθμίσεις για τη νέα περίοδο προγραμματισμού προβλέπουν την ανάπτυξη και τη βελτίωση των διαδικασιών παρακολούθησης, ελέγχου και αξιολόγησης, προκειμένου να εξασφαλιστεί αποτελεσματικότερη κατανομή των πόρων των διαρθρωτικών ταμείων [κυρίως άρθρα 16-18 και 34-44 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1260/1999 του Συμβουλίου]. Σε αυτό το πλαίσιο η Επιτροπή παρουσίασε ένα έγγραφο εργασίας με τίτλο "Δείκτες παρακολούθησης και αξιολόγησης: ενδεικτική μεθοδολογία". Στόχος αυτού του οδηγού είναι να διευκρινίσει τη χρησιμοποιούμενη ορολογία και να προσαρμόσει δεόντως τις διάφορες έννοιες στην παρακολούθηση και στην αξιολόγηση των διαρθρωτικών παρεμβάσεων, να υποδείξει ένα πλαίσιο αναφοράς σύμφωνα με την μεθοδολογία του MEANS και να συνδυάσει τις ανομοιογενείς διαδικασίες και μεθόδους παρακολούθησης που αφορούν τους δείκτες με την ανάγκη συνοχής σε κοινοτικό επίπεδο, προτείνοντας μια σειρά δεικτών για τους βασικούς τομείς της χρηματοδοτικής παρέμβασης.

47. Λόγω της στρατηγικής σημασίας της απασχόλησης, η Επιτροπή πρότεινε να χρησιμοποιούνται οι βασικοί δείκτες "νέες θέσεις εργασίας" και "διατηρηθείσες θέσεις εργασίας" για όλους σχεδόν τους τομείς παρέμβασης του ΕΤΠΑ.

48. Ωστόσο, αυτή η πρόταση της Επιτροπής, η οποία λαμβάνει υπόψη τις σημαντικότερες συστάσεις της προαναφερθείσας έκθεσης "Αξιολόγηση των αποτελεσμάτων των διαρθρωτικών ταμείων στην απασχόληση", δεν συνιστά πραγματική υποχρέωση. Προβλέπεται εν συνεχεία συγκέντρωση αυτών των πληροφοριών -οι οποίες υφίστανται κατά κανόνα σε επίπεδο σχεδίων- αρχικά σε επίπεδο μέτρων και έπειτα σε επίπεδο προγράμματος. Οι πληροφορίες που λαμβάνονται βάσει αυτής της προσέγγισης "από τη βάση προς την κορυφή" θα πρέπει κυρίως να επιτρέψουν να εξασφαλιστεί αποτελεσματική παρακολούθηση, και ενδεχομένως να χρησιμοποιηθούν για τη δημιουργία βάσεων δεδομένων που θα παρέχουν μια πληρέστερη εικόνα της αποδοτικότητας των συγχρηματοδοτούμενων παρεμβάσεων.

Ενίσχυση των παραγωγικών επενδύσεων

Ο συνυπολογισμός της απασχόλησης

Προϋποθέσεις για τη χορήγηση της ενίσχυσης

49. Ακόμα κι όταν οι ενισχύσεις των παραγωγικών επενδύσεων προϋποθέτουν την πλήρωση κριτηρίων όσον αφορά τη διατήρηση και τη δημιουργία θέσεων εργασίας, οι ενισχύσεις αυτές υποστηρίζουν συνήθως και τους οικονομικούς στόχους που αφορούν την παραγωγικότητα και την παραγωγή των επιχειρήσεων και οι οποίοι είναι δυνατόν να οδηγήσουν -τουλάχιστον προσωρινά- σε υποβάθμιση του παράγοντα της εργασίας. Σε αυτό το πλαίσιο, υφίσταται επίσης ο κίνδυνος η δημιουργία ή η διατήρηση των θέσεων εργασίας να μην αποτελεί σαφή στόχο για τη χρηματοδοτική ενίσχυση της επένδυσης. Ως εκ τούτου, είναι απαραίτητο για την επιλεξιμότητα των σχεδίων και για το ποσό ή το ποσοστό των ενισχύσεων να τεθούν ως προϋποθέσεις ρητώς εκπεφρασμένα αποτελέσματα στην απασχόληση [βλέπε επίσης άρθρο 1 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 4254/88 του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε].

50. Έτσι, το Συνέδριο διαπίστωσε πως οι κανόνες για εννέα από τα 13 προγράμματα ενίσχυσης που ελέγχθηκαν επιτόπου στα κράτη μέλη προβλέπουν τον συνυπολογισμό στα έγγραφα για τη χορήγηση ενίσχυσης και στις συναπτόμενες συμβάσεις μιας προϋπόθεσης όσον αφορά την απασχόληση. Για τέσσερα προγράμματα ενίσχυσης που αναλύθηκαν, οι νομικές βάσεις παραμένουν ασαφείς όσον αφορά την υποχρέωση να λαμβάνεται υπόψη η πτυχή της απασχόλησης. Επομένως, η σημασία που αποδίδεται στην απασχόληση στο πλαίσιο αυτών των μέτρων ενίσχυσης των παραγωγικών επενδύσεων δεν έχει αποσαφηνιστεί ή εμφανίζεται περιορισμένη(29), καθώς μερικές φορές η δημιουργία ή η διατήρηση θέσεων εργασίας θεωρείται περισσότερο δείκτης στο πλαίσιο της απόφασης για τη χορήγηση της ενίσχυσης παρά κριτήριο επιλεξιμότητας.

Μη τήρηση των προϋποθέσεων που αφορούν την απασχόληση

51. Σε περιπτώσεις όπου στην απόφαση για τη χορήγηση ενίσχυσης λαμβάνονται υπόψη τα προβλεπόμενα αποτελέσματα στην απασχόληση, η έρευνα έδειξε πως τα στοιχεία που αναφέρουν οι επενδυτές είναι πιο ρεαλιστικά όταν προβλέπονται κυρώσεις για τη μη τήρηση. Επίσης, οι επενδυτές είναι συνήθως πιο συγκρατημένοι σε περίπτωση που κριθεί απαραίτητη μια μείωση των θέσεων εργασίας.

52. Τα περισσότερα προγράμματα ενίσχυσης προβλέπουν εξαιρέσεις από την υποχρέωση επιστροφής. Εντούτοις, η πολύ γενική διατύπωση των κανόνων εξαίρεσης καθιστά δύσκολη αφενός τη συνεκτική εφαρμογή αυτών των κανόνων, δεδομένης της ποικιλίας των προβλημάτων που ενδέχεται να ανακύψουν, και αφετέρου την αξιολόγηση της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας των συγχρηματοδοτούμενων σχεδίων.

Μηχανισμοί που στοχεύουν στην αύξηση των καθαρών αποτελεσμάτων στην απασχόληση

53. Η συνεκτίμηση των απροσδόκητων συνεπειών και των συνεπειών της μετακίνησης προκειμένου να αυξηθούν τα καθαρά αποτελέσματα στην απασχόληση ποικίλλουν σημαντικά.

Απροσδόκητες συνέπειες

54. Εμπεριστατωμένες αναλύσεις ως προς τις απροσδόκητες συνέπειες, π.χ. με βάση δείκτες αξιολόγησης της δυνατότητας αυτοχρηματοδότησης των επενδύσεων, πραγματοποιούνται και λαμβάνονται υπόψη μόνο στην περιοχή Nord-Pas-de-Calais (Γαλλία). Ωστόσο, στα περισσότερα από τα υπόλοιπα κράτη μέλη οι επενδύσεις που αρχίζουν πριν υποβληθεί η αίτηση για χορήγηση ενίσχυσης δεν θεωρούνται επιλέξιμες, επειδή εκτιμάται πως δεν προσδιορίζεται σαφώς η δυνατότητα των ενισχύσεων να δημιουργήσουν κίνητρα για το οικείο σχέδιο. Αυτό συμβαίνει στην Πορτογαλία για όσα σχέδια ξεκινούν δώδεκα μήνες και πλέον πριν από την υποβολή της αίτησης για χορήγηση ενίσχυσης ή έχουν ήδη περατωθεί τη στιγμή της υποβολής(30).

55. Σε μια σειρά εκθέσεων αξιολόγησης επισημάνθηκε και αναλύθηκε το πρόβλημα των απροσδόκητων συνεπειών. Εντούτοις, η σημασία που αποδίδεται σε αυτές τις συνέπειες, στο πλαίσιο των διαφόρων εκτιμήσεων, κυμαίνεται από αμελητέα έως μεγάλη (όπου τα δύο τρίτα των επιπτώσεων μπορεί να αποδίδονται σε αυτές τις συνέπειες). Στις περισσότερες περιπτώσεις δεν διατυπώνεται καμία πρόταση ως προς τον τρόπο με τον οποίο το πρόβλημα αυτό μπορεί να αποφευχθεί στο πλαίσιο της διαδικασίας υποβολής αίτησης για χορήγηση ενίσχυσης. Επιπλέον, σπανίως (κυρίως στην περίπτωση του Nord-Pas-de Calais) προσδιορίζονται ποσοτικά οι αρνητικές επιπτώσεις των μεικτών αποτελεσμάτων στην απασχόληση.

Συνέπειες μετακίνησης

56. Μια επένδυση δεν θα πρέπει να συγχρηματοδοτείται εάν το μόνο της αποτέλεσμα είναι η μετακίνηση υφιστάμενων θέσεων εργασίας προς ανταγωνιστές ή/και εάν αποσταθεροποιεί τις τοπικές και περιφερειακές αγορές. Αντίθετα, θα πρέπει να δημιουργεί θετικά αποτελέσματα στην ανάπτυξη της επιλέξιμης περιφέρειας, κυρίως μέσω της δημιουργίας θέσεων εργασίας (βλέπε επίσης σημεία 122-124 σχετικά με το ΕΚΤ). Στο πλαίσιο της απόφασης για τη χορήγηση ενίσχυσης θα πρέπει επομένως να λαμβάνονται κυρίως υπόψη οι πραγματικές δυνατότητες των επιχειρήσεων να επεκτείνουν το μερίδιό τους στην αγορά εκτός της επιλέξιμης περιφέρειας(31). Ωστόσο, στους τομείς της βιοτεχνίας, του τοπικού παραδοσιακού εμπορίου, των τοπικών βασικών υπηρεσιών, όπως εστιατορίων, σνακμπάρ και ντισκοτέκ, έχουν εντοπιστεί πολλά σχέδια που καλούνται να αντιμετωπίσουν σοβαρές συνέπειες μετακίνησης(32).

57. Εντούτοις, σε πολλά κράτη μέλη (Ισπανία, Ελλάδα, Ιταλία) δεν αναλύονται οι συνέπειες μετακίνησης. Σε άλλα κράτη μέλη έχουν καταρτιστεί "αρνητικοί κατάλογοι" τομέων που εξαιρούνται από κάθε συμμετοχή στις ενισχύσεις (Βέλγιο και Ηνωμένο Βασίλειο) ή "θετικοί κατάλογοι" (Γερμανία και Πορτογαλία) επιλέξιμων στρατηγικών τομέων, χωρίς να έχουν ληφθεί υπόψη οι συνέπειες μετακίνησης των συγκεκριμένων σχεδίων(33).

Η διασφάλιση των επιχειρήσεων με στόχο τη διατήρηση θέσεων εργασίας

58. Οι περισσότεροι από τους κανόνες που καθορίζονται από τα ΕΕΠ/ΕΠ και τα περισσότερα από τα προγράμματα ενισχύσεων που ελέγχθηκαν από το Συνέδριο δεν προβλέπουν ενισχύσεις για τις προβληματικές επιχειρήσεις προκειμένου να διατηρηθούν θέσεις εργασίας ή δεν είναι σαφείς ως προς το συγκεκριμένο θέμα(34). Μόνο σε δύο κράτη μέλη (Γερμανία και Ελλάδα) ορίζεται σαφώς η δυνατότητα χορήγησης επιδοτήσεων σε αυτόν τον τομέα. Ωστόσο, οι έλεγχοι του Συνεδρίου έδειξαν πως η "αμυντική" πτυχή των παρεμβάσεων -με στόχο τη διασφάλιση των προβληματικών επιχειρήσεων και των σχετικών θέσεων εργασίας- είναι συχνά πολύ σημαντική και στα υπόλοιπα κράτη μέλη(35).

Παρακολούθηση

Αδυναμίες των μηχανισμών παρακολούθησης

59. Όσον αφορά τις πληροφορίες για την απασχόληση που προκύπτουν από την εφαρμογή και την παρακολούθηση των προγραμμάτων, αποτελούν μια σημαντική πηγή, η οποία όμως δεν χρησιμοποιείται συνήθως σωστά (κυρίως εσφαλμένη ή ελλιπής χρήση και απουσία ορισμού των χρησιμοποιούμενων εννοιών), δεν αξιοποιείται δεόντως ούτε με εναρμονισμένο τρόπο μεταξύ των περιφερειών. Επίσης, τα στοιχεία όσον αφορά τα αποτελέσματα στην απασχόληση δεν είναι συνήθως αρκετά ικανοποιητικά, καθώς οι μηχανισμοί παρακολούθησης δεν έχουν ακόμα εξελιχθεί επαρκώς ώστε να επιτρέπουν την άντληση των απαραίτητων πληροφοριών.

60. Σε μερικές περιπτώσεις οι βάσεις δεδομένων που καταρτίζονται με στόχο τη χρηματοδοτική παρακολούθηση δεν προβλέπουν ούτε επιτρέπουν την καταχώριση των πληροφοριών για την κατάσταση των θέσεων εργασίας. Επιπλέον, οι βάσεις δεδομένων και τα προγράμματα που καταρτίζονται στο πλαίσιο των εθνικών προγραμμάτων ενίσχυσης δεν προβλέπουν πάντα τον προσδιορισμό των αποτελεσμάτων των επενδύσεων που συγχρηματοδοτούνται από το ΕΤΠΑ στην απασχόληση(36).

61. Εξάλλου, οι βάσεις δεδομένων περιλαμβάνουν ενίοτε το σύνολο των θέσεων εργασίας που δημιουργούνται από συγκεκριμένο σχέδιο, μολονότι με τις ενισχύσεις του ΕΤΠΑ συγχρηματοδοτείται κάποιες φορές ένα μικρό μόνο τμήμα των επενδύσεων ή του συνολικού ύψους των χορηγούμενων ενισχύσεων(37).

Αποκλίσεις μεταξύ προβλέψεων και υλοποίησης

62. Η εξέταση των εργαλείων παρακολούθησης έδειξε πως σπανίως διενεργείται συνολική συστηματική παρακολούθηση για τον αριθμό των θέσεων εργασίας που δημιουργούνται ή διατηρούνται πραγματικά χάρη στα συγχρηματοδοτούμενα σχέδια. Κατά συνέπεια, οι βάσεις δεδομένων περιλαμβάνουν αρκετά συχνά το σύνολο των θέσεων εργασίας σύμφωνα με τις εκτιμήσεις των αιτήσεων και των αποφάσεων για χορήγηση ενισχύσεων ή των σχετικών συμβάσεων, αν και οι χρησιμοποιούμενες μέθοδοι υπολογισμού σπανίως περιγράφονται με σαφήνεια. Αντίθετα, δεν διαθέτουμε πληροφορίες για τις πραγματικές θέσεις εργασίας, οι οποίες μπορεί να διαφέρουν από τις προβλέψεις. Ως εκ τούτου, η συγκέντρωση των στοιχείων βασίζεται στις προβλέψεις των συντακτών και όχι στην πραγματική υλοποίηση.

63. Κατά τους ελέγχους του, το Συνέδριο διαπίστωσε πως, μόνο σε 13 από τα 92 σχέδια που ελέγχθηκαν, οι θέσεις εργασίας που δημιουργήθηκαν ή διατηρήθηκαν αντιστοιχούσαν στις προβλέψεις. Σε 43 σχέδια εμφανίζονται αρνητικές διαφορές και σε 27 θετικές διαφορές μεταξύ της υλοποίησης και των εγγράφων βάσει των οποίων χορηγήθηκαν οι ενισχύσεις(38). Συνεπώς, το 14 % περίπου από τις 15524,5 θέσεις εργασίας που προβλέπονταν κατά τη χορήγηση της ενίσχυσης δεν υλοποιήθηκε.

64. Η διαπίστωση αυτή καταδεικνύει την ανάγκη να διαφοροποιούνται σαφώς στις στατιστικές οι προβλέψεις από τις πραγματικά δημιουργούμενες ή διατηρούμενες θέσεις εργασίας(39). Εξάλλου, με την καθιέρωση ενός συστήματος τακτικότερης συλλογής πληροφοριών από τους δικαιούχους των ενισχύσεων θα δινόταν η δυνατότητα να ενημερώνονται κατά τακτά διαστήματα οι διαχειριστές για την πρόοδο των σχεδίων και για τις θέσεις εργασίας που δημιουργούνται ή/και διατηρούνται πραγματικά.

65. Οι πίνακες αναφοράς που καταρτίζονται στη Γαλλία και στην Ιταλία με εκτιμήσεις του αριθμού των θέσεων εργασίας που δημιουργούνται ή διατηρούνται, κυρίως με βάση τη φύση και το ύψος των πραγματοποιούμενων επενδύσεων, δεν μπορούν να υποκαταστήσουν μια "ανά σχέδιο" προσέγγιση, επειδή η πολύ μεγάλη ποικιλία των συγχρηματοδοτούμενων δράσεων περιορίζει την αξία των λαμβανόμενων αριθμητικών στοιχείων.

Προβλήματα που αφορούν τις διατηρούμενες θέσεις εργασίας

66. Οι στατιστικές που αφορούν θέσεις εργασίας δεν διαχωρίζουν τις θέσεις εργασίας που δημιουργούνται από αυτές που διατηρούνται. Ως εκ τούτου, στην πλειονότητα των περιπτώσεων αναφέρεται μόνο το αρχικό ανθρώπινο δυναμικό, το τελικό ανθρώπινο δυναμικό και οι θέσεις εργασίας που δημιουργήθηκαν. Αντιθέτως, δεν περιλαμβάνονται οι θέσεις εργασίες οι οποίες κινδύνευαν να χαθούν και διατηρούνται χάρη στη χορήγηση των ενισχύσεων, όλες δε οι θέσεις που υπάρχουν ήδη κατά τη στιγμή της αίτησης ενίσχυσης συχνά θεωρούνται ως διατηρούμενες θέσεις(40). Ωστόσο, κατά τους επιτόπιους ελέγχους, εντοπίστηκαν πολλές περιπτώσεις στις οποίες οι αναφερόμενες θέσεις δεν κινδύνευαν να χαθούν αν δεν χορηγούνταν ενισχύσεις. Επιπλέον, με την ευκαιρία αυτή φάνηκε ότι οι στατιστικές περιλάμβαναν δεδομένα σχετικά με διατηρούμενες θέσεις για επιχειρήσεις υπό καθεστώς πτώχευσης ή χρεωκοπίας.

Συνέπειες της ευελιξίας των προγραμμάτων

67. Η αξιολόγηση των επιπτώσεων των ενισχύσεων του ΕΤΠΑ στην απασχόληση επηρεάζεται από το γεγονός πως η συγχρηματοδότηση ενός εθνικού προγράμματος ενίσχυσης επιτρέπει στις εθνικές αρχές είτε να ζητήσουν τη συγχρηματοδότηση για ένα επιλέξιμο σχέδιο είτε να το χρηματοδοτήσουν εξ ολοκλήρου με εθνικούς πόρους. Εξάλλου, οι κανόνες των διαρθρωτικών ταμείων παρέχουν, κατά τη διάρκεια της εφαρμογής, τη δυνατότητα αντικατάστασης των συγχρηματοδοτούμενων σχεδίων με άλλα επιλέξιμα σχέδια. Είναι προφανές ότι μια τέτοιου είδους επιλογή ή αντικατάσταση μπορεί να επηρεάσει, θετικά ή αρνητικά, την αξιολόγηση της αποδοτικότητας του συγχρηματοδοτούμενου σχεδίου, εάν τα εν λόγω σχέδια παρουσιάζουν διαφορές, όσον αφορά τις διατιθέμενες ενισχύσεις ή/και τα αποτελέσματα που διαπιστώνεται ότι έχουν στην απασχόληση, και μπορούν να οδηγήσουν σε μη αντικειμενική εκτίμηση της αποδοτικότητας ενός προγράμματος ενίσχυσης.

68. Εξάλλου, οι αποφάσεις αναπρογραμματισμού συχνά λαμβάνονται προκειμένου να διασφαλιστεί η απορρόφηση της διατιθέμενης κοινοτικής χρηματοδότησης και λαμβάνουν πολύ λιγότερο υπόψη τον αντίκτυπο των μέτρων, συμπεριλαμβανομένων και των αποτελεσμάτων στην απασχόληση (βλέπε σημείο 39). Τέτοιες περιπτώσεις αποφάσεων αναπρογραμματισμού σε επίπεδο σχεδίων(41) εντοπίστηκαν σε διάφορα κράτη μέλη, ενώ στην Πορτογαλία(42) και την Ιρλανδία(43) αποσύρθηκαν σημαντικά μέτρα του κοινοτικού προγραμματισμού, χωρίς να ληφθεί πραγματικά υπόψη ο αντίκτυπος των μέτρων αυτών στην απασχόληση.

Ενισχύσεις ανά θέση εργασίας

69. Ενώ πολλά κράτη μέλη έχουν θεσπίσει κανόνες για τις μέγιστες ενισχύσεις ανά θέση εργασίας, κάποια άλλα δεν έχουν ορίσει ανώτατα όρια που να περιορίζουν τα ποσά που μπορούν να χορηγηθούν. Αυτό αποτελεί πλεονέκτημα για τα σχέδια με υψηλό κεφάλαιο που έχουν σχετικά περιορισμένο αντίκτυπο στην απασχόληση. Εντούτοις, τα ανώτατα όρια που έχουν οριστεί ανά δημιουργούμενη θέση εργασίας κυμαίνονται από 4882 ευρώ, ποσό που χορηγείται υπό μορφή δανείου από το MSIF (Ηνωμένο Βασίλειο), ως 511292 ευρώ, ποσό που χορηγείται υπό μορφή επιχορήγησης στο πλαίσιο του "Κοινού έργου" στη Γερμανία. Ένα μόνο κράτος μέλος (η Γερμανία) προβλέπει μέγιστη ενίσχυση 255646 ευρώ ανά διατηρούμενη θέση εργασίας.

70. Οι ενισχύσεις που εγκρίνονται ανά δημιουργούμενη/διατηρούμενη θέση εργασίας ποικίλλουν σε εξίσου μεγάλο βαθμό στο επίπεδο των σχεδίων που ελέγχθηκαν. Ανάλογα με τα σχέδια, υπάρχουν ενισχύσεις ανά θέση εργασίας που κυμαίνονται από 1000 ευρώ, υπό μορφή δανείου, έως 600000 ευρώ, υπό μορφή επιχορήγησης, χωρίς προφανή σχέση με τον τομέα ή το στόχο των σχεδίων(44).

71. Εξάλλου, οι ορισμοί που περιλαμβάνονται για τον υπολογισμό του κόστους μιας θέσης εργασίας ή των ενισχύσεων που χορηγούνται ανά θέση εργασίας στερούνται συνήθως διαφάνειας ή ποικίλλουν σημαντικά (συνολικό κόστος επένδυσης, συνολικό επιλέξιμο κόστος, ύψος των χορηγούμενων κρατικών επιχορηγήσεων, ύψος των χορηγούμενων κοινοτικών επιχορηγήσεων κ.λπ.).

Μακροβιότητα των θέσεων εργασίας

72. Προκειμένου να διασφαλιστούν μόνιμα θετικά αποτελέσματα στην αγορά εργασίας, οι δημιουργούμενες ή διατηρούμενες θέσεις εργασίας πρέπει να έχουν μέση ή μακρά διάρκεια (βλέπε επίσης σημείο 124 όσον αφορά το ΕΚΤ). Η ανάλυση των κανονισμών σχετικά με τα συγχρηματοδοτούμενα προγράμματα ενίσχυσης, τα οποία οφείλουν να συμβάλλουν ώστε να μην καταργούνται οι θέσεις εργασίας μετά την πλήρη καταβολή της χορηγούμενης ενίσχυσης, έδειξε πως υπάρχουν σημαντικές διαφορές μεταξύ των προβλεπόμενων περιόδων εποπτείας(45), καθώς δεν προβλέπεται καμία σχετική διάταξη στις κοινοτικές κανονιστικές ρυθμίσεις για τις περιόδους προγραμματισμού 1989-1993 και 1994-1999.

73. Μερικές φορές δεν προβλεπόταν μετά το τέλος της περιόδου υλοποίησης των σχεδίων καμία περίοδος εποπτείας της ύπαρξης των θέσεων εργασίας που είχαν δημιουργηθεί ή διατηρηθεί. Εξάλλου ο έλεγχος του Συνεδρίου αποδεικνύει την ανάγκη εκ των προτέρων και εκ των υστέρων αναλύσεων της βιωσιμότητας των θέσεων εργασίας(46).

74. Για τα υπόλοιπα συγχρηματοδοτούμενα προγράμματα ενίσχυσης η μέγιστη περίοδος εποπτείας κυμαίνεται από δύο (το FSI στη Γαλλία) έως οκτώ έτη (το "Κοινό έργο" στη Γερμανία) μετά την ολοκλήρωση των επενδύσεων(47).

75. Λαμβανομένων υπόψη αυτών των διαφορών, το άρθρο 30 παράγραφος 4 του νέου γενικού κανονισμού για τα διαρθρωτικά ταμεία [κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1260/1999] απαιτεί από τα κράτη μέλη να διασφαλίζουν ότι η συμμετοχή των ταμείων παραμένει σε ισχύ για μια δράση μόνον όταν αυτή δεν υποστεί, επί πενταετία από την απόφαση της αρμόδιας εθνικής αρχής, σημαντική τροποποίηση που να επηρεάζει τις συνθήκες εφαρμογής της ή που να παρέχει αδικαιολόγητο πλεονέκτημα σε μια επιχείρηση και να απορρέει είτε από τη διακοπή είτε από τη μετεγκατάσταση μιας παραγωγικής δραστηριότητας. Αυτός ο κανόνας θεσπίστηκε, κυρίως, προκειμένου οι επιχειρήσεις να μην μπορούν να εκμεταλλεύονται ένα πρόγραμμα ενίσχυσης χωρίς να έχουν πρόθεση να παραμείνουν μακροπρόθεσμα στην επιλέξιμη περιοχή (αλλά δεν αφορά τις περιπτώσεις μετεγκατάστασης από ένα μη επιχορηγούμενο χώρο σε άλλο χώρο εντός μιας επιλέξιμης περιοχής με μοναδικό στόχο την λήψη ενισχύσεων, ούτε την περίπτωση της μείωσης των θέσεων εργασίας εξαιτίας μείωσης της παραγωγής ή αύξησης της παραγωγικότητας).

76. Η περίοδος εποπτείας που αρχίζει την ημέρα που λαμβάνεται η απόφαση κινδυνεύει να καταστεί ατελέσφορη, δεδομένου ότι το διάστημα υλοποίησης της επένδυσης, και ως εκ τούτου η δημιουργία θέσεων εργασίας, μπορεί να είναι αρκετά μακρύ. Έτσι, υπάρχουν προγράμματα ενίσχυσης που προβλέπουν ότι οι στόχοι που αφορούν την απασχόληση πρέπει απλώς να υλοποιούνται κάποια χρόνια μετά το τέλος του επενδυτικού προγράμματος(48). Ως εκ τούτου, είναι απαραίτητο να τροποποιηθούν αυτές οι διατάξεις.

77. Ωστόσο, σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές για τις κρατικές περιφερειακές ενισχύσεις(49) που εγκρίθηκαν από την Επιτροπή τον Μάρτιο του 1998, προκειμένου να ενισχυθεί η περιφερειακή ανάπτυξη και να μειωθεί ο αρνητικός αντίκτυπος πιθανών μετεγκαταστάσεων, η χορήγηση αυτών των ενισχύσεων προϋποθέτει τη διατήρηση της επένδυσης και των δημιουργούμενων θέσεων εργασίας για τουλάχιστον μία πενταετία στην υποβαθμισμένη περιοχή. Αξίζει να σημειωθεί ότι οι κατευθυντήριες γραμμές καλύπτουν αποκλειστικά τις θέσεις εργασίας που δημιουργούνται και αγνοούν τις θέσεις εργασίας που διατηρούνται στο πλαίσιο των ενισχύσεων για τις παραγωγικές επενδύσεις. Ως εκ τούτου, οι δύο περίοδοι εποπτείας που προβλέπονται από δύο διαφορετικούς κανονισμούς δεν παρουσιάζουν συνοχή, καθώς διαφέρει το σημείο εκκίνησής τους.

ΟΙ ΠΑΡΕΜΒΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΩΝΙΚΟΥ ΤΑΜΕΙΟΥ (ΕΚΤ) ΓΙΑ ΤΗΝ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗ ΤΗΣ ΜΑΚΡΟΧΡΟΝΙΑΣ ΑΝΕΡΓΙΑΣ

78. Η παρούσα ενότητα της έκθεσης ασχολείται με ειδικά μέτρα που χρηματοδοτούνται από το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο και εστιάζονται στο πρόβλημα της μακροχρόνιας ανεργίας(50).

Μακροχρόνια ανεργία

79. Η ομάδα-στόχος των μακροχρόνια ανέργων είχε ήδη επισημανθεί από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη ως πολιτικά ευαίσθητος και ιδιαίτερα δύσκολος πληθυσμός για τη διευκόλυνση της επανένταξής τους στην αγορά εργασίας. Αναγνωρίζοντας αυτή την προτεραιότητα, η Επιτροπή συνέταξε, με ισχύ από την πρώτη μεταρρύθμιση των διαρθρωτικών ταμείων, ειδικές κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις παρεμβάσεις του ΕΚΤ στον τομέα αυτό(51).

80. Παρότι η κατάσταση της μακροχρόνιας ανεργίας έχει βελτιωθεί σε γενικές γραμμές τα τελευταία χρόνια, παραμένει σε υψηλά επίπεδα παρά τα κονδύλια που δαπανώνται για τη μείωσή της από τα κράτη μέλη και την Ευρωπαϊκή Ένωση. Το ποσοστό της μακροχρόνιας ανεργίας στο συνολικό ενεργό πληθυσμό (βλέπε πίνακα 6) παρέμενε σταθερό ή αυξανόταν στα περισσότερα κράτη μέλη ως το 1998. Μόνο κατά το 1999 παρατηρήθηκε κάποια πτώση. Ως ποσοστό επί του συνολικού ενεργού πληθυσμού, η Ισπανία έχει το υψηλότερο ποσοστό μακροχρόνιας ανεργίας (7,3 %), ακολουθούμενη από την Ιταλία (6,9 %) και το Βέλγιο (5 %). Σε κάποια κράτη μέλη τα ποσοστά της μακροχρόνιας ανεργίας είναι υψηλότερα στην ομάδα των ατόμων κάτω των 25 ετών (π.χ. 18,8 % στην Ιταλία) (βλέπε πίνακα 6).

81. Η μακροχρόνια ανεργία ως ποσοστό της συνολικής ανεργίας βρισκόταν, όπως φαίνεται στον πίνακα 7, το 1999 στο πιο υψηλό επίπεδο στην Ιταλία (61,4 %) και το Βέλγιο (60,5 %) και υπερέβαινε το 50 % σε άλλες τρεις χώρες (Ελλάδα, Γερμανία και Ιρλανδία). Σε επτά κράτη μέλη (Βέλγιο, Γερμανία, Ελλάδα, Γαλλία, Λουξεμβούργο, Αυστρία και Σουηδία) οι τάσεις δείχνουν αύξηση του ποσοστού της μακροχρόνιας ανεργίας και της συνολικής ανεργίας. Ο πίνακας 8 δείχνει τον αριθμό των μακροχρόνια ανέργων στα κράτη μέλη της ΕΕ.

82. Η ομάδα των "πολύ μακροχρόνια ανέργων" (άνεργοι για διάστημα άνω των δύο ετών) επί του συνόλου του μακροχρόνια άνεργου πληθυσμού αντιμετωπίζει μεγαλύτερο κίνδυνο κοινωνικού αποκλεισμού και απομάκρυνσης από την αγορά εργασίας. Τα υψηλότερα ποσοστά παρουσιάζονται στην Ιταλία και το Βέλγιο, όπου τα τρία τέταρτα των μακροχρόνια ανέργων δεν έχουν εργαστεί για τουλάχιστον δύο χρόνια. Στο Ηνωμένο Βασίλειο, την Ισπανία, τη Γερμανία και την Ιρλανδία το ποσοστό αυτό υπερβαίνει το 60 % (βλέπε πίνακα 8). Σύμφωνα με την κοινή έκθεση για την απασχόληση για το έτος 1999(52), ο αριθμός των ανέργων για διάστημα άνω των δύο ετών ήταν υψηλότερος το 1998 από ό, τι το 1994 (5,2 εκατομμύρια έναντι 4,8 εκατομμυρίων).

83. Η καταπολέμηση της μακροχρόνιας ανεργίας ήταν ένας από τους βασικούς στόχους των προγραμμάτων του δεύτερου κοινοτικού πλαισίου στήριξης(53). Τα μέτρα που στοχεύουν κατά της μακροχρόνιας ανεργίας περιλαμβάνουν ένα ευρύ φάσμα διαφορετικών δράσεων (κατάρτιση, ενισχύσεις για την απασχόληση, προσανατολισμός κ.λπ.). Ο στόχος αριθ. 3 αποτελεί το βασικό μέσο καταπολέμησης της μακροχρόνιας ανεργίας. Οι στόχοι αριθ. 1, 2 και 6 περιλαμβάνουν επίσης μέτρα για την καταπολέμηση της μακροχρόνιας ανεργίας, παρότι οι σχέσεις μεταξύ των μέτρων κατά του κοινωνικού αποκλεισμού, της ανεργίας εν γένει και της μακροχρόνιας ανεργίας δεν είναι κατ' ανάγκη σαφείς. Επίσης, το τμήμα INTEGRA(54) της κοινοτικής πρωτοβουλίας για την απασχόληση προβλέπει παροχή βοήθειας στους ανέργους, συμπεριλαμβανόμενων και των μακροχρόνια ανέργων.

84. Οι δράσεις που χρηματοδοτούνται μέσω του στόχου αριθ. 3 για την παροχή βοήθειας στους ανέργους ώστε να επιστρέψουν στην εργασία κατατάσσονται σε δύο μεγάλες κατηγορίες:

- επαγγελματική κατάρτιση και προσανατολισμός (από την πλευρά της προσφοράς),

- ανάπτυξη μηχανισμών στήριξης, κατάρτισης και απασχόλησης και επιδοτήσεις απασχόλησης (από την πλευρά της ζήτησης).

85. Ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 4255/88 του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό (EOK) αριθ. 2084/93 του Συμβουλίου της 20ής Ιουλίου 1993, άρθρο 1 παράγραφος 1α, σχετικά με το ΕΚΤ για την περίοδο 1994-99(55), ορίζει ότι οι παρεμβάσεις του ΕΚΤ στο πλαίσιο του στόχου αριθ. 3 πρέπει να επικεντρώνονται στην παροχή βοήθειας στους ανέργους και σε όσους πλήττονται από μακροχρόνια ανεργία, επαναφέροντάς τους στην αγορά εργασίας μέσω της κατάρτισης, της παροχής συμβουλών και του προσανατολισμού ή μέσω επιδοτήσεων απασχόλησης. Ανάλογη σημασία δίδεται και στο νέο κανονισμό του ΕΚΤ(56) στο ζήτημα της μακροχρόνιας ανεργίας (άρθρα 2 και 3).

Πίνακας 6

Ετήσια στοιχεία για το ποσοστό των ΜΑ (1 έτος ή παραπάνω) στον ενεργό πληθυσμό κατά ηλικία

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγή:

Eurostat New Cronos 5/2000.

Πίνακας 7

Μακροχρόνια ανεργία ως ποσοστό της συνολικής ανεργίας

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγή:

Eurostat New Cronos 5/2000.

Πίνακας 8

Ανεργία κατά διάρκεια

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγή:

Eurostat New Cronos 5/2000.

Χρηματοδοτικές και δημοσιονομικές πτυχές

86. Η βοήθεια του ΕΚΤ προς τα κράτη μέλη για την καταπολέμηση της μακροχρόνιας ανεργίας χορηγείται κυρίως σε προγράμματα και σχέδια που περιλαμβάνονται στα επιχειρησιακά προγράμματα (ΕΠ) διαφόρων στόχων (αριθ. 1 έως 6), κοινοτικές πρωτοβουλίες και πρότυπα προγράμματα. Οι παρεμβάσεις του ΕΚΤ καλύπτουν κυρίως τους τομείς της επαγγελματικής κατάρτισης, των ενισχύσεων για την απασχόληση, δραστηριοτήτων παροχής εκπαιδευτικών συμβουλών και προσανατολισμού και σχεδίων βάσει του άρθρου 6 (καινοτόμες δράσεις).

87. Σύμφωνα με τις εκτιμήσεις, οι δαπάνες του ΕΚΤ από το 1994 ως το 1999 ανήλθαν σε περίπου 48 δισεκατομμύρια ευρώ(57). Ο στόχος αριθ. 3, ο οποίος αφορά ειδικά την καταπολέμηση της μακροχρόνιας ανεργίας, απορροφά 13 δισεκατομμύρια ευρώ ή το 28 % των πόρων του ΕΚΤ. Οι δαπάνες για μέτρα καταπολέμησης της μακροχρόνιας ανεργίας στο πλαίσιο του στόχου αριθ. 3 ανέρχονται σε 5,6 δισεκατομμύρια ευρώ ή άνω του 40 % των πόρων του στόχου αριθ. 3. Η ενίσχυση για την απασχόληση στο πλαίσιο του στόχου αριθ. 3 αντιπροσωπεύει 2,1 δισεκατομμύρια ευρώ του συνόλου των πόρων. Δεν υπάρχουν άμεσα διαθέσιμα συγκεκριμένα στοιχεία για τα ποσά που δαπανώνται για την καταπολέμηση της μακροχρόνιας ανεργίας και τις ενισχύσεις για την απασχόληση στο πλαίσιο των στόχων αριθ. 1, 2 και 6. Ωστόσο, σύμφωνα με στοιχεία της Επιτροπής, για επτά και οκτώ κράτη μέλη αντίστοιχα, τα μέτρα για την καταπολέμηση της μακροχρόνιας ανεργίας στο πλαίσιο του στόχου αριθ. 1 απορροφούν 2,8 δισεκατομμύρια ευρώ και οι ενισχύσεις για την απασχόληση 3,6 δισεκατομμύρια ευρώ, ποσοστό 19 και 18,5 %, αντίστοιχα, βάσει των διαθέσιμων στοιχείων (βλέπε πίνακα 9). Είναι δύσκολο για την Επιτροπή να παράσχει συνολική εικόνα των πραγματικών δράσεων και δαπανών για τη μακροχρόνια ανεργία σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης, καθώς δεν υπάρχει διαχείριση κατά στόχο πολιτικής ή κατά ομάδα-στόχο.

88. Η "πλευρά της προσφοράς", δηλαδή πρωτοβουλίες για τη βελτίωση των προοπτικών των μακροχρόνια ανέργων μέσω της βελτίωσης των προσόντων και των κινήτρων τους, αντιπροσωπεύει περίπου το 74 % των δαπανών του ΕΚΤ(58). Οι πρωτοβουλίες "από την πλευρά της ζήτησης", οι οποίες αντιπροσωπεύουν περίπου το 21 %, ασχολούνται κυρίως με την αύξηση της ζήτησης εργασίας, κάποιες από αυτές μέσω επιδοτήσεων ή άλλων κινήτρων για την ενθάρρυνση των εργοδοτών.

89. Η ενίσχυση για την απασχόληση στοχεύει σε ετερογενείς ομάδες-στόχους, καθώς τα περισσότερα κράτη μέλη δεν διαθέτουν ειδικά μέτρα αποκλειστικά κατά της μακροχρόνιας ανεργίας. Αντιθέτως, αυτή η ομάδα-στόχος μοιάζει να αποτελείται από όλους τους ανέργους, ανεξαρτήτως της διάρκειας της ανεργίας, καθώς και όλους όσοι απειλούνται από μακροχρόνια ανεργία.

90. Βάσει του άρθρου 6 του τροποποιημένου κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4255/88 χρηματοδοτούνται πρότυπα σχέδια και σχέδια επίδειξης για την καταπολέμηση της μακροχρόνιας ανεργίας. Η συνολική χρηματοδότηση που διατέθηκε για το διάστημα 1994-1999 σε σχέδια που εμπίπτουν στο πλαίσιο του άρθρου 6 ανέρχεται σε περίπου 150 εκατομμύρια ευρώ.

Πίνακας 9

Δαπάνες ΕΚΤ κατά τη διάρκεια της περιόδου 1994-1999

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγή:

- Επιτροπή 06/2000.

- Τα διαρθρωτικά ταμεία το 1996 - Όγδοη ετήσια έκθεση.

Η διαχείριση της πολιτικής και των δράσεων εκ μέρους της Επιτροπής

Η ευρωπαϊκή στρατηγική για την απασχόληση και οι παρεμβάσεις του ΕΚΤ

91. Στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής στρατηγικής για την απασχόληση τα ζητήματα της μακροχρόνιας ανεργίας αποτελούν σημαντικό στοιχείο των κατευθυντήριων γραμμών για την απασχόληση. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής, κυρίως η ΓΔ Απασχόληση, είναι υπεύθυνες για την ανάλυση και την αξιολόγηση των εθνικών σχεδίων δράσης που αποστέλλουν τα διάφορα κράτη μέλη. Το πόρισμα αυτών των αξιολογήσεων κατά την τελευταία τριετία (κοινή έκθεση για την απασχόληση 1998, 1999 και 2000) δείχνει ότι μολονότι η μακροχρόνια ανεργία μειώθηκε κατά την περίοδο 1996-2000 (από 6,3 % σε 4,5 %), το μερίδιο της μακροχρόνιας ανεργίας παραμένει υψηλό (± 45,2 % του συνόλου των ανέργων το 2000).

92. Η σημερινή δομή των τεσσάρων αξόνων των κατευθυντήριων γραμμών (βλέπε επίσης σημείο 7), οι οποίες βασίζονται στην απασχολησιμότητα, το επιχειρηματικό πνεύμα, την προσαρμοστικότητα και τις ίσες ευκαιρίες, παρέχει τη βάση για μια ολοκληρωμένη πολυετή προσέγγιση του ζητήματος της απασχόλησης. Προκειμένου να μειωθεί η μακροχρόνια ανεργία, τα κράτη μέλη οφείλουν, ιδιαίτερα μέσω των αξόνων της απασχολησιμότητας και του επιχειρηματικού πνεύματος, να αναπτύξουν προληπτικές στρατηγικές εστιασμένες στην απασχολησιμότητα(59).

93. Ο κανονισμός του ΕΚΤ και η σημερινή δομή των κατευθυντήριων γραμμών για την απασχόληση δεν προβλέπουν ιδιαίτερο ρόλο για το μηχανισμό παροχής ενισχύσεων για την απασχόληση, παρότι αυτό το είδος μέτρων συγχρηματοδοτείται από το ΕΚΤ και αποτελεί βασικό μέσο καταπολέμησης της μακροχρόνιας ανεργίας.

94. Οι κατευθυντήριες γραμμές που αφορούν τον άξονα της απασχολησιμότητας (τόσο το 1998 όσο και το 1999) αναφέρουν ότι τα προληπτικά μέτρα πρέπει να συνδυάζονται με μέτρα προώθησης της επανένταξης στην επαγγελματική ζωή των ανέργων πριν γίνουν μακροχρόνια άνεργοι (προληπτική προσέγγιση). Αυτά τα προληπτικά μέτρα δεν συνδυάζονται ωστόσο επαρκώς με άλλα μέτρα, όπως ενισχύσεις για την απασχόληση που προωθούν την επανένταξη των μακροχρόνια ανέργων στην επαγγελματική ζωή, αφήνοντας ως εκ τούτου κατά μέρος το κρίσιμο ζήτημα της απορρόφησης του υφιστάμενου πληθυσμού των μακροχρόνια ανέργων (θεραπευτική προσέγγιση).

95. Η υποομάδα των πολύ μακροχρόνια άνεργων δεν λαμβάνεται χωριστά υπόψη στην παρούσα δομή των τεσσάρων αξόνων των κατευθυντήριων γραμμών για την απασχόληση. Πρόκειται για την ομάδα-στόχο που παρουσιάζει τη μεγαλύτερη δυσκολία επανένταξης στο εργατικό δυναμικό, καθώς απαιτείται άψογος συντονισμός των μέτρων κατάρτισης και ενίσχυσης για την απασχόληση, μαζί με σημαντικά κίνητρα για τον ιδιωτικό τομέα, προκειμένου να αποφευχθεί ο κοινωνικός αποκλεισμός και η απομάκρυνση από την αγορά εργασίας. Η απουσία ειδικής πολιτικής και δράσεων για την ομάδα αυτή δεν έχει συμβάλει στη βελτίωση της κατάστασής της στην αγορά εργασίας.

96. Το χρονοδιάγραμμα για την εκπόνηση των κατευθυντήριων γραμμών για την απασχόληση, που συντονίζει την προετοιμασία των εθνικών σχεδίων δράσης με τα κράτη μέλη, δεν παρουσιάζει συνέπεια προς τον ετήσιο χρηματοδοτικό προγραμματισμό του ΕΚΤ. Τα κράτη μέλη δεν ενημερώνονται για τις νέες κατευθυντήριες γραμμές και τις συστάσεις του Συμβουλίου που αφορούν το επόμενο έτος πριν από τον Νοέμβριο του προηγούμενου έτους. Έτσι, έχουν πολύ λίγο χρόνο (από τον Νοέμβριο έως τον Ιανουάριο) για να προσαρμόσουν -εάν χρειάζεται- τις παρεμβάσεις του ΕΚΤ σε αυτές τις συστάσεις.

97. Η εφαρμογή των αρχών του εθνικού σχεδίου δράσης στο πλαίσιο των υφιστάμενων προγραμμάτων διαφέρει μεταξύ των κρατών μελών. Μια ανάλυση των πρακτικών των επιτροπών παρακολούθησης για τα προγράμματα σε έξι διαφορετικά κράτη μέλη (Βέλγιο, Γαλλία, Γερμανία, Ιταλία, Ισπανία και Ηνωμένο Βασίλειο) έδειξε ότι συγκεκριμένα μέτρα από το εθνικό σχέδιο δράσης υιοθετήθηκαν μόνο στα τρέχοντα προγράμματα για τη Γαλλία και την Ισπανία. Στην Ιταλία αποφασίστηκε να εφαρμοστεί η στρατηγική του εθνικού σχεδίου δράσης κατά την επόμενη περίοδο προγραμματισμού. Στο Ηνωμένο Βασίλειο η επιτροπή παρακολούθησης για το στόχο αριθ. 3 άρχισε μια συζήτηση με τη συμμετοχή όλων των μελών για τον τρόπο εισαγωγής αυτής της στρατηγικής στα προγράμματα. Στο Βέλγιο ο αναπροσανατολισμός των προγραμμάτων δεν συζητήθηκε καθόλου στις επιτροπές παρακολούθησης.

98. Λίγα κράτη μέλη παρέχουν λεπτομερείς πληροφορίες για τον τρόπο με τον οποίο το ΕΚΤ στηρίζει τις κατευθυντήριες γραμμές για την απασχόληση ή τα εθνικά σχέδια δράσης (όπως επιβεβαιώνει και η κοινή έκθεση για την απασχόληση για το έτος 1999, σ. 40). Ειδικότερα, η εστίαση στα προληπτικά μέτρα και το γεγονός ότι ούτε ο πληθυσμός των πολύ μακροχρόνια ανέργων ούτε το μέσο των ενισχύσεων για την απασχόληση αναφέρεται ρητά στις κατευθυντήριες γραμμές είναι ένδειξη ότι το πρόβλημα της μείωσης του τρέχοντος επιπέδου μακροχρόνιας ανεργίας δεν αντιμετωπίζεται επαρκώς στην ευρωπαϊκή στρατηγική για την απασχόληση.

Χρηματοδοτική διαχείριση των επιχειρησιακών προγραμμάτων

99. Σύμφωνα με τους τροποποιημένους κανονισμούς (ΕΟΚ) αριθ. 2052/88 και (EOK) αριθ. 4253/88, η Επιτροπή συμμετέχει στη διαχείριση των προγραμμάτων σε διάφορα επίπεδα:

α) συντονίζει τις δραστηριότητες [άρθρο 1 του τροποποιημένου κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4253/88]·

β) συμμετέχει στις επιτροπές παρακολούθησης [άρθρο 25 του τροποποιημένου κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4253/88]. Εγκρίνει τυχόν τροπολογίες των χρηματοδοτικών σχεδίων εντός 20 εργάσιμων ημερών αφότου της γνωστοποιηθούν·

γ) πρέπει να διενεργεί εν εξελίξει και εκ των υστέρων αξιολογήσεις, σύμφωνα με το άρθρο 26 του τροποποιημένου κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4253/88 και τις κατευθυντήριες γραμμές για τις αξιολογήσεις, όπως ορίζονται στα κοινοτικά πλαίσια στήριξης.

100. Προκειμένου να ελέγξει εάν πληρούνται αυτές οι προϋποθέσεις, το Συνέδριο εξέτασε αλλαγές στο χρηματοδοτικό σχεδιασμό επιλεγμένου αριθμού επιχειρησιακών προγραμμάτων (9).

101. Όσον αφορά τον συντονισμό των μέτρων και τη συμμετοχή της Επιτροπής σε επίπεδο επιτροπών παρακολούθησης, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι τα κράτη μέλη είχαν διαφορετικές προτεραιότητες για την καταπολέμηση της μακροχρόνιας ανεργίας, ιδίως όσον αφορά ενισχύσεις πρόσληψης(60).

102. Παρότι οι επιτροπές παρακολούθησης στα κράτη μέλη είναι εξουσιοδοτημένες να αλλάζουν τα προγράμματα, η Επιτροπή πρέπει με την παρουσία της στης επιτροπές αυτές να διασφαλίζει ως έναν βαθμό την εναρμόνιση των στρατηγικών, λαμβάνοντας υπόψη τις διαφορές μεταξύ κρατών μελών όσον αφορά την αγορά εργασίας.

103. Η εξέταση έδειξε ότι η περίοδος των 20 εργάσιμων ημερών εντός της οποίας η Επιτροπή πρέπει να επιβεβαιώσει αίτηση τροπολογίας που καταθέτει η επιτροπή παρακολούθησης [άρθρο 25 παράγραφος 5 του τροποποιημένου κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4253/88], γενικά δεν τηρούνταν.

Εκθέσεις αξιολόγησης

104. Το Συνέδριο, για τη γενική πορεία του ΕΚΤ, εξέτασε κάποιες εκθέσεις αξιολόγησης -εκ των προτέρων, εν εξελίξει και εκ των υστέρων- που συντάχθηκαν μεταξύ 1994 και 2000 σχετικά με σχέδια που εφαρμόστηκαν κατά την περίοδο 1990-1998 σε επτά κράτη μέλη. Οι στόχοι της εξέτασης αυτής ήταν: η εξαγωγή των βασικών συμπερασμάτων για τα μέτρα του ΕΚΤ υπέρ των μακροχρόνια ανέργων, η εκτίμηση της χρησιμότητάς τους στην προσπάθεια αναπροσανατολισμού της διαχείρισης του ΕΚΤ κατά τα τελευταία έτη της περιόδου προγραμματισμού 1994-1999 και η εξαγωγή των διδαγμάτων από τη μεταρρύθμιση που καλύπτει την περίοδο 2000-2006. Σύμφωνα με τις εκτιμήσεις:

- τα έντυπα διαβίβασης στοιχείων για τις αιτήσεις υπολοίπου δεν είναι προσαρμοσμένα στα μέτρα, εκτός από εκείνα που αφορούν την επαγγελματική κατάρτιση (π.χ. μέτρα ενίσχυσης της απασχόλησης),

- το σύστημα παρακολούθησης είναι πολύ πρόχειρο,

- οι δείκτες δεν είναι προσαρμοσμένοι σε όλα τα είδη μέτρων,

- δεν είναι δυνατή η συγκέντρωση ή η σύγκριση των αποτελεσμάτων,

- ο καθορισμός των στόχων των μέτρων έχει αποδειχθεί στην πράξη πολύ περιορισμένος,

- ο αντίκτυπος των μέτρων του ΕΚΤ μειώνεται και δεν καθορίζονται στόχοι που θα τους προσέδιδαν "προστιθέμενη αξία" πάνω και πέρα από τη συνολική προσπάθεια,

- σπάνια αναφέρεται ο μακροοικονομικός αντίκτυπος και τα δευτερογενή αποτελέσματα(61) των συγχρηματοδοτούμενων από το ΕΚΤ μέτρων, που χρειάζονται για την εκτίμηση των άμεσων αποτελεσμάτων.

105. Η εξέταση των εκθέσεων αυτών από το Συνέδριο δεν εντόπισε τις περισσότερες φορές ούτε την ειδική στρατηγική υπέρ των μακροχρόνια ανέργων ούτε τους διάφορους τύπους πληθυσμού που απαρτίζουν αυτή την ομάδα. Επιπλέον, δεν υπήρχε θεματική προσέγγιση της εκτίμησης της ομάδας-στόχου.

106. Όσον αφορά τον αντίκτυπο των μέτρων, οι εκτιμήσεις αποκάλυψαν ότι τα αποτελέσματα δεν ήταν πολύ σημαντικά, εκτός από δύο περιπτώσεις: όταν η κατάρτιση είναι εξειδικευμένη για ένα καλά στοχοθετημένο πληθυσμό και συμφωνεί με τις στρατηγικές των επιχειρήσεων που απασχολούν εκπαιδευόμενους, και όταν μέτρα κατάρτισης συνδυάζονται με ενισχύσεις για απασχόληση. Επιπλέον, παρατηρήθηκε στασιμότητα στην πολύ μακροχρόνια ανεργία. Υπάρχει ένας σκληρός πυρήνας ανέργων που αντιμετωπίζουν σοβαρά προβλήματα για την επάνοδο στην αγορά εργασίας και οι οποίοι ενδέχεται ακόμα και να αποσυρθούν πλήρως από το εργατικό δυναμικό.

107. Οι πιο σημαντικές συστάσεις των εκθέσεων ήταν:

- να δοθεί μεγαλύτερη προτεραιότητα στους μακροχρόνια ανέργους, και ιδιαίτερα στους πολύ μακροχρόνια ανέργους,

- να αναπροσαρμοστούν τα μέτρα υπέρ των ατόμων που βρίσκονται πλέον εκτός αγοράς εργασίας,

- να προαχθεί η συνολική προσέγγιση "πορείες ένταξης": καθοδήγηση, παροχή συμβουλών, παρακολούθηση, προκαταρκτική κατάρτιση, επαγγελματική κατάρτιση, έναρξη εργασίας, και ιδιαίτερα για όσους βρίσκονται σε μειονεκτικότερη θέση,

- να βελτιωθεί ο σχεδιασμός: πιο εστιασμένος καθορισμός στόχων, που μπορεί να αυξήσει την "προστιθέμενη αξία" σε σχέση με τις γενικές εισροές. Να διαμορφωθεί η στρατηγική στο πλαίσιο των επιχειρησιακών προγραμμάτων,

- να βελτιωθεί η επιλογή κριτηρίων για τους δικαιούχους καθώς και τα συστήματα παρακολούθησης,

- να τυποποιηθούν τα αποτελέσματα με τη χρήση κατάλληλων και λειτουργικών δεικτών(62).

108. Τα αποτελέσματα αυτών των εκτιμήσεων δεν ελήφθησαν επαρκώς υπόψη στα μέτρα αναπρογραμματισμού (βλέπε επίσης σημεία 100 έως 104 για τις επιτροπές παρακολούθησης και το χρηματοδοτικό αναπρογραμματισμό και σημείο 39 σχετικά με το ΕΤΠΑ).

109. Όσον αφορά τους δείκτες, το Συνέδριο, καθώς και οι αξιολογήσεις, σημειώνουν πως η κοινή έκθεση 1999 για τα εθνικά σχέδια δράσης τόνιζε την ανάγκη για στοχοθετημένους και καταλληλότερους δείκτες, ώστε να καταστούν εφικτές οι εκτιμήσεις ανά ομάδα-στόχο και να εναρμονιστούν οι προσεγγίσεις των κρατών μελών στον τομέα αυτό.

Έλεγχος των σχεδίων που εμπίπτουν στο άρθρο 6

110. Το άρθρο 6 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4255/88 του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε, θέτει τους στόχους και τις προϋποθέσεις της χρηματοδότησης πρότυπων σχεδίων και σχεδίων επίδειξης. Σε αντίθεση με τα βασικά σχέδια που χρηματοδοτούνται από το ΕΚΤ (μελέτες ΕΚΤ), πρέπει να είναι καινοτόμα, να περιλαμβάνουν ανταλλαγές εμπειριών και τεχνογνωσίας και να εκτελούνται με πρωτοβουλία της Επιτροπής.

111. Το Συνέδριο επέλεξε και έλεγξε έναν αριθμό σχεδίων (7) για τη μακροχρόνια ανεργία σε επίπεδο Επιτροπής και κρατών μελών, προκειμένου να καθορίσει τη συμβολή τους στην ανάπτυξη νέων και καινοτόμων προσεγγίσεων για την καταπολέμηση της μακροχρόνιας ανεργίας.

112. Δεν υπάρχει αξιόπιστο σύστημα διαχείρισης ούτε κατάλληλος προσδιορισμός των σχεδίων σύμφωνα με τις ομάδες-στόχους. Εξαιτίας διαδικασιών διαχείρισης που χαρακτηρίζονται από αδυναμίες, τα περισσότερα σχέδια που εξετάστηκαν είχαν παρουσιάσει σοβαρές καθυστερήσεις όσον αφορά την εφαρμογή τους. Η παρακολούθηση από την Επιτροπή δεν ήταν συνεπής για τα περισσότερα από αυτά, και σε ορισμένες περιπτώσεις οι πληρωμές εξακολουθούσαν να εκκρεμούν τέσσερα χρόνια μετά τις καθορισμένες προθεσμίες λήξης. Οι αποφάσεις για παράταση των περιόδων εφαρμογής των σχεδίων καθυστερούσαν και παρέχονταν αναδρομικά για όλα.

113. Η απουσία διαδικασίας παρακολούθησης από την Επιτροπή για τα εν λόγω σχέδια μετά την εφαρμογή τους, προκειμένου να προσδιοριστεί ο βραχυπρόθεσμος και μακροπρόθεσμος αντίκτυπός τους, σε συνδυασμό με την απουσία μιας έκθεσης γενικής αξιολόγησης για τα σχέδια που εμπίπτουν στο άρθρο 6, στερούσαν από την Επιτροπή πολύτιμες πληροφορίες για την αποτελεσματικότητα των εν λόγω σχεδίων. Η απουσία οποιασδήποτε πολιτικής σχετικά με τη διάδοση των αποτελεσμάτων των σχεδίων μειώνει κάθε θετικό αντίκτυπο που θα μπορούσαν να έχουν αυτά τα σχέδια και δεν συνάδει με το άρθρο 6 παράγραφος 2β του τροποποιημένου κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4255/88 σχετικά με τις ανταλλαγές εμπειριών.

114. Εξαιτίας των αδυναμιών αυτών κανένα από τα σχέδια που ελέγχθηκαν δεν έχει ενσωματωθεί στα βασικά προγράμματα του ΕΚΤ. Συμπερασματικά, τα σχέδια που εμπίπτουν στο άρθρο 6 δεν έχουν συμβάλει στην επίτευξη των στόχων του κανονισμού, και κυρίως στην προώθηση νέων προσεγγίσεων για την καταπολέμηση της μακροχρόνιας ανεργίας.

115. Τέλος, η παρακολούθηση των σχεδίων που εμπίπτουν στο άρθρο 6 δεν έχει πραγματοποιηθεί με τρόπο που θα επέτρεπε την εξαγωγή διδαγμάτων, τα οποία θα μπορούσαν να συμβάλουν στην καταπολέμηση της μακροχρόνιας ανεργίας κυρίως μέσω σχεδίων του ΕΚΤ.

Διαχείριση στα κράτη μέλη

116. Ακολουθεί επισκόπηση των κοινών προβλημάτων που έχουν εντοπιστεί σχετικά με τη διαχείριση των προγραμμάτων στα κράτη μέλη.

Ασαφής ορισμός του "μακροχρόνια ανέργου"

117. Για να προσδιοριστεί η αποτελεσματικότητα των στρατηγικών της ΕΕ για την καταπολέμηση της μακροχρόνιας ανεργίας είναι σημαντικό τα κράτη μέλη να ερμηνεύουν ορθά τον όρο "μακροχρόνια ανεργία", ιδιαίτερα σε περιπτώσεις μέτρων ειδικά σχεδιασμένων για την χρηματοδότηση δράσεων γι' αυτή την ομάδα-στόχο.

118. Αρκετά επιχειρησιακά προγράμματα περιλάμβαναν στα ειδικά μέτρα που αφορούσαν τους μακροχρόνια ανέργους όχι μόνο άτομα που δεν είχαν εργαστεί για περισσότερο από 12 μήνες, αλλά και άτομα που κινδύνευαν ενδεχομένως να γίνουν μακροχρόνια άνεργοι ("απειλούμενα από μακροχρόνια ανεργία")(63). Η απουσία διάκρισης μεταξύ αυτών των ομάδων-στόχων περιορίζει τα στατιστικά στοιχεία που αφορούν τον αντίκτυπο των προγραμμάτων στη μακροχρόνια ανεργία.

Μικρή προτεραιότητα των μακροχρόνια ανέργων και των ενισχύσεων για την απασχόληση

119. Σε αρκετά κράτη μέλη υπήρχε χάσμα μεταξύ της σημασίας που αποδίδεται στους μακροχρόνια ανέργους σε σχέση με το συνολικό αριθμό των ανέργων και του μέρους των κονδυλίων που δαπανάται στο πλαίσιο των επιχειρησιακών προγραμμάτων για μέτρα υπέρ των μακροχρόνια ανέργων. Σε κάποια κράτη μέλη δεν προβλέπονται για τους μακροχρόνια ανέργους διαφορετικά ποσοστά παρέμβασης από ό, τι για τους άλλους άνεργους δικαιούχους(64).

120. Ο μηχανισμός των ενισχύσεων για την απασχόληση χρησιμοποιήθηκε σε μεγάλο βαθμό μόνο σε ένα από τα πέντε κράτη μέλη(65), παρότι ο αντίκτυπος αυτού του μέσου στη μείωση της μακροχρόνιας ανεργίας είναι αρκετά σημαντικός.

121. Σε ένα κράτος μέλος οι μηχανισμοί ενίσχυσης της απασχόλησης των μακροχρόνια ανέργων είχαν εφαρμοστεί και καταργηθεί χωρίς καμία εκ των προτέρων ή εκ των υστέρων αξιολόγηση(66).

Εφαρμογή των ενισχύσεων για την απασχόληση

122. Παρότι ο απόλυτος αριθμός θέσεων εργασίας που δημιουργήθηκαν με τη χρήση ενισχύσεων για την απασχόληση ήταν αρκετά σημαντικός, οι ακόλουθες παρατηρήσεις δείχνουν ότι υπάρχει ακόμα περιθώριο βελτίωσης στο ρυθμιστικό και διοικητικό πλαίσιο των κρατών μελών, όσον αφορά τα καθαρά αποτελέσματα στη δημιουργία θέσεων εργασίας (βλέπε επίσης σημείο 56 σχετικά με το ΕΤΠΑ).

123. Ορισμένα προγράμματα ενίσχυσης για την απασχόληση δεν επιβάλλουν στις επιχειρήσεις που λαμβάνουν την ενίσχυση τη νομική υποχρέωση να αυξήσουν το συνολικό αριθμό των εργαζομένων. Αυτή η παράλειψη επιτρέπει την καταβολή μιας ενίσχυσης για την απασχόληση εργαζομένων που θα είχαν προσληφθεί ούτως ή άλλως(67) (βλέπε επίσης σημείο 54 σχετικά με το ΕΤΠΑ).

124. Αδυναμίες εντοπίστηκαν επίσης στις διατάξεις σχετικά με τη δημιουργία διαρκούς απασχόλησης, καθώς οι μηχανισμοί δεν απαιτούν σύμβαση εργασίας ελάχιστου χρόνου για τη χορηγούμενη επιδότηση(68). Επιπλέον, η παρακολούθηση των κυρώσεων, όσον αφορά τη μη εφαρμογή σύμβασης εργασίας ελάχιστου χρόνου, είναι ορισμένες φορές υπερβολικά γραφειοκρατική, και ως εκ τούτου αποθαρρύνει τους εργοδότες να υποβάλουν αίτηση γι' αυτές τις ενισχύσεις(69).

125. Το γεγονός ότι τα περισσότερα κράτη μέλη δεν ορίζουν συγκεκριμένες προϋποθέσεις, όσον αφορά τη φύση των θέσεων εργασίας που πρέπει να δημιουργηθούν μέσω της ενίσχυσης για την απασχόληση, συχνά οδηγεί σε επαχθή αποτελέσματα(70) (βλέπε επίσης σημείο 72 σχετικά με το ΕΤΠΑ).

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

ΕΤΠΑ

126. Παρότι ο στόχος της απασχόλησης αποτελεί σημαντική πολιτική πρόκληση, δεν είναι εύκολο να αξιολογηθεί επακριβώς το ζήτημα του αριθμού θέσεων εργασίας που δημιουργούνται ή διατηρούνται χάρη στις ενισχύσεις του ΕΤΠΑ. Πράγματι, η περιφερειακή πολιτική που στηρίζεται από το ΕΤΠΑ είχε πρωταρχικό στόχο την εκ βάθρων τροποποίηση των παραγωγικών δομών στις μειονεκτικές περιφέρειες. Ωστόσο, οι αλλαγές αυτές ως προς τη δομή δεν συνοδεύονται - τουλάχιστον βραχυπρόθεσμα ή/και μεσοπρόθεσμα - με αύξηση των διαθέσιμων θέσεων εργασίας. Εξάλλου, για την εκτίμηση των αποτελεσμάτων που έχουν στην απασχόληση οι ενισχύσεις του ΕΤΠΑ που χορηγούνται για ένα μέτρο πρέπει κατ' αρχήν να λαμβάνεται υπόψη αφενός η αλληλεπίδρασή του με άλλα μέτρα, τόσο εθνικά όσο και κοινοτικά, και αφετέρου τα αποτελέσματα που σχετίζονται με τη γενική συγκυριακή εξέλιξη, καθώς είναι δύσκολο να καθοριστεί ως ποιο βαθμό οι επιπτώσεις σχετίζονται με το εν λόγω μέτρο. Τέλος, δεν εξασφαλίζεται πάντα η αξιοπιστία των στοιχείων, τόσο των προβλεπόμενων όσο και των πραγματικών, όσον αφορά τις δημιουργούμενες ή τις διατηρούμενες θέσεις εργασίας.

127. Οι σκοποί και οι στόχοι των ΣΠΑ/ΚΠΣ/ΕΕΠ/ΕΠ ως προς την απασχόληση είναι συχνά ασαφείς ως προς τα αναμενόμενα αποτελέσματα. Ως εκ τούτου, είναι αμφίβολο εάν η ανάπτυξη της απασχόλησης θα αποκτήσει χαρακτήρα τόσο στρατηγικό όσο αναφέρεται σε πολυάριθμες πολιτικές αποφάσεις που αφορούν την εκτέλεση (των παρεμβάσεων) του ΕΤΠΑ και όπως απαιτείται από τη συνθήκη ΕΚ, όπως τροποποιήθηκε από τη συνθήκη του Άμστερνταμ.

128. Σε ό, τι αφορά την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων στην απασχόληση, οι μακροοικονομικές μέθοδοι δεν είναι άμεσα σε θέση να παράγουν τους επιθυμητούς δείκτες. Εξάλλου, η ποικιλία των πρακτικών που χρησιμοποιούνται στο επίπεδο των σχεδίων και των μέτρων καθιστά δύσκολη τη συνολική επεξεργασία. Για τους λόγους αυτούς, το Συνέδριο συνιστά να συνεχιστούν οι προσπάθειες που καταβάλλει η Επιτροπή ήδη από το 1996 για την εναρμόνιση των τρόπων της αξιολόγησης, για τη θέσπιση ενός κοινού πλαισίου βάσει της μεθοδολογίας MEANS, καθώς και για την απόδοση μεγαλύτερης σημασίας στην απασχόληση στο πλαίσιο της νέας περιόδου προγραμματισμού 2000-2006.

129. Οι διαφορετικές προσεγγίσεις "από την κορυφή προς τη βάση" θα μπορούσαν να δώσουν στο πλαίσιο αυτό μια γενική άποψη των δημιουργούμενων και των διατηρούμενων θέσεων εργασίας, που θα ήταν εξαιρετικά χρήσιμη για την εκ των προτέρων αξιολόγηση. Ωστόσο, η χρήση αυτών των μεθόδων πρέπει να συμπληρώνεται από εκείνη της προσέγγισης "από τη βάση προς την κορυφή", που βασίζεται στα αποτελέσματα στις θέσεις εργασίας που προσδιορίζονται για καθεμία από τις συγχρηματοδοτούμενες επενδύσεις, από την εξέταση του φακέλου ως την οριστική ολοκλήρωση των σχεδίων, λαμβάνοντας υπόψη την πτυχή της μακροβιότητας. Βάσει αυτών των μεικτών στοιχείων θα πρέπει να υπολογίζονται και τα καθαρά αποτελέσματα, αναλύοντας τις απροσδόκητες συνέπειες και τις συνέπειες μετακίνησης/υποκατάστασης σύμφωνα με τον ιδιαίτερο χαρακτήρα των σχεδίων.

130. Σήμερα οι βάσεις δεδομένων που αφορούν τις ενισχύσεις για τις παραγωγικές επενδύσεις δεν είναι αξιόπιστες και δεν προσφέρονται καθόλου για ανάλυση του αντίκτυπου των ενισχύσεων του ΕΤΠΑ στην απασχόληση. Ωστόσο, χρησιμεύουν για να τροφοδοτούν τα στοιχεία που αφορούν τους δείκτες που επιλέγονται για την παρακολούθηση και την αξιολόγηση των κοινοτικών παρεμβάσεων. Καθώς η παρακολούθηση και η αξιολόγηση των προγραμμάτων αλληλοσυνδέονται, είναι απαραίτητο σε όλα τα επίπεδα της εφαρμογής (εξέταση των φακέλων, διοικητική και χρηματοδοτική διαχείριση, τεχνική υποστήριξη, έλεγχοι για την περάτωση των επενδύσεων, αναλύσεις που αφορούν την πτυχή της μακροβιότητας των θέσεων εργασίας και κλείσιμο του φακέλου) να ζητούνται επίμονα αξιόπιστες και λεπτομερείς πληροφορίες, που να μπορούν να χρησιμοποιηθούν στη διαδικασία αξιολόγησης. Επομένως, η μέγιστη αξιοποίηση των διαθέσιμων εσωτερικών πληροφοριών συνιστά στόχο προτεραιότητας. Η αξιολόγηση δεν πρέπει να εκλαμβάνεται ως εργασία που πραγματοποιείται άπαξ, αλλά ως εργασία που χρειάζεται διαρκή προσπάθεια, η οποία απαιτεί κυρίως μια συστηματική εδραίωση των σχέσεων με τους παραγωγούς στατιστικών στοιχείων και με τους δικαιούχους.

131. Η συνεκτίμηση του ΕΤΠΑ στη στρατηγική για την απασχόληση, η οποία σήμερα λείπει, θα μπορούσε να αποφέρει σημαντικά αποτελέσματα συνεργίας και να συμβάλει στη βελτίωση των ποσοτικών και ποιοτικών δεικτών, καθώς και των συστημάτων συλλογής στοιχείων που χρησιμοποιούνται για τις αξιολογήσεις των επιπτώσεων. Οι διαχειριστές των προγραμμάτων θα είχαν κατ' αυτόν τον τρόπο στη διάθεσή τους μια καλύτερη βάση για τη μέτρηση της προόδου που πραγματοποιείται σε σχέση με τους σκοπούς και τους στόχους που έχουν τεθεί στον τομέα της απασχόλησης και θα τηρείτο η συνθήκη, η οποία αναθέτει στην Ευρωπαϊκή Ένωση την αποστολή της προαγωγής ενός υψηλού επιπέδου απασχόλησης.

ΕΚΤ

132. Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη έχουν καταβάλει κατά τη διάρκεια των δέκα τελευταίων ετών σημαντικές προσπάθειες σε ρυθμιστικό, διοικητικό και χρηματοδοτικό επίπεδο για την αντιμετώπιση της κατάστασης. Προς το τέλος της δεκαετίας του 1990 παρατηρείται κάποια βελτίωση στη γενική κατάσταση της ανεργίας στην ΕΕ, αλλά δυστυχώς η πρόοδος στον τομέα της μακροχρόνιας ανεργίας προχωρά με βραδύτερους ρυθμούς.

133. Η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση να παράσχει συνολική εικόνα των πραγματικών δαπανών για τη μακροχρόνια ανεργία σε επίπεδο ΕΕ, καθώς δεν υπάρχει διαχείριση κατά στόχο πολιτικής και κατά ομάδα-στόχο.

134. Το Συνέδριο επισήμανε ασυνέπειες μεταξύ της ευρωπαϊκής στρατηγικής για την απασχόληση και των δραστηριοτήτων του ΕΚΤ:

- έλλειψη συνοχής μεταξύ του κανονισμού του ΕΚΤ (που αναθέτει ρόλο στο μηχανισμό ενισχύσεων απασχόλησης) και των κατευθυντήριων γραμμών για την απασχόληση, στις οποίες δεν υπάρχει συγκεκριμένος ρόλος για το μηχανισμό των ενισχύσεων απασχόλησης,

- έλλειψη συνοχής μεταξύ των κατευθυντήριων γραμμών του άξονα απασχολησιμότητας σχετικά με τη χρήση συνδυασμού προληπτικής προσέγγισης και πραγματικής απορρόφησης των μακροχρόνια ανέργων (θεραπευτικής προσέγγισης). Η προληπτική προσέγγιση δεν έχει συνδυαστεί επαρκώς με τη θεραπευτική προσέγγιση,

- έλλειψη συνοχής μεταξύ του χρονοδιαγράμματος προγραμματισμού του ΕΚΤ και του χρονοδιαγράμματος για τη λήψη αποφάσεων σχετικά με τη στρατηγική για την απασχόληση,

- καθώς ελάχιστα κράτη μέλη παρέχουν λεπτομερή στοιχεία για τον τρόπο με τον οποίο το ΕΚΤ υποστηρίζει τις ευρωπαϊκές κατευθυντήριες γραμμές ή τα εθνικά σχέδια δράσης, υπάρχει κίνδυνος να μην εκπροσωπούνται στις παρεμβάσεις του ΕΚΤ όλα τα στοιχεία των κατευθυντήριων γραμμών.

135. Η ενίσχυση για την απασχόληση έχει αποδειχθεί σημαντικό μέσο παροχής σταθερής εργασίας -για τους μακροχρόνια ανέργους- καθώς δεν επαρκεί μόνον η κατάρτιση. Το Συνέδριο διαπίστωσε την τάση για μείωση των ενισχύσεων για την απασχόληση αντί για αύξηση της εφαρμογής επιχειρησιακών προγραμμάτων, παρά τις συστάσεις που διατυπώνονται στις αξιολογήσεις.

136. Οι παρατηρήσεις του Συνεδρίου όσον αφορά τις αδυναμίες στο σχεδιασμό των μέτρων, και ιδιαίτερα την απουσία κατάλληλων δεικτών, επιβεβαιώνονται και από τα αποτελέσματα των αξιολογήσεων και των συστάσεων του Συμβουλίου, όπως ορίζονται στην κοινή έκθεση για την απασχόληση του 1999.

137. Επιπλέον, είναι αναγκαίο να βελτιωθεί η διαχείριση του μηχανισμού ενίσχυσης για την απασχόληση και των συναφών δράσεων, σε επίπεδο τόσο Επιτροπής όσο και κρατών μελών. Σε ειδική έκθεση για την ανεργία των νέων(71), το Συνέδριο αναφέρθηκε επίσης στην ανάγκη σαφέστερων ορισμών, καλύτερης στοχοθέτησης των μέτρων με κατάλληλους δείκτες, ενδυνάμωσης της λειτουργίας των επιτροπών παρακολούθησης, σε συνδυασμό με την ανάγκη για σαφέστερες και καλύτερα στοχοθετημένες κατευθυντήριες γραμμές πολιτικής.

138. Οι πληροφορίες σχετικά με τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου για τα επιτυχημένα πρότυπα σχέδια και σχέδια επίδειξης (άρθρο 6 του κανονισμού αριθ. 2084/93 του Συμβουλίου) δεν τέθηκαν στη διάθεση της Επιτροπής και των κρατών μελών, με αποτέλεσμα να μην ενσωματωθούν στις βασικές δράσεις του ΕΚΤ παρόμοια σχέδια.

139. Κατά την υλοποίηση στα κράτη μέλη των συγχρηματοδοτούμενων μέτρων του ΕΚΤ υπέρ των μακροχρόνια ανέργων δεν είχαν οριστεί σαφώς ομάδες-στόχοι, και στο πλαίσιο των εθνικών και περιφερειακών διοικήσεων, καθώς και των εθνικών ρυθμιστικών διατάξεων και των διατάξεων διαχείρισης, δεν είχε δοθεί μεγάλη προτεραιότητα στην εφαρμογή των εν λόγω μέτρων, με αποτέλεσμα να δημιουργούνται επαχθή έξοδα και καθυστερήσεις στην υλοποίησή τους.

140. Το Συνέδριο συνιστά:

- να διασφαλιστεί μια πιο ισορροπημένη προσέγγιση στο πλαίσιο των μέτρων για την απασχόληση μεταξύ της "προληπτικής προσέγγισης" και της "θεραπευτικής προσέγγισης",

- ειδικές δραστηριότητες όπως τα σχέδια που εμπίπτουν στο άρθρο 6 για το ΕΚΤ να διαθέτουν στο μέλλον καλύτερα καθορισμένους στόχους και να είναι πιο προσεκτικά σχεδιασμένες για την εφαρμογή των βασικών δραστηριοτήτων,

- η Επιτροπή να φροντίσει ώστε οι παλαιότερες εκθέσεις αξιολόγησης να λαμβάνονται επαρκώς υπόψη για τον αναπρογραμματισμό των μέτρων,

- να γίνουν σαφέστερες και απλούστερες οι διοικητικές διαδικασίες.

Γενικές συστάσεις

141. Το Συνέδριο συνιστά να βελτιωθεί η συνοχή μεταξύ αφενός της στρατηγικής για την απασχόληση και αφετέρου του ΕΚΤ και του ΕΤΠΑ. Για το σκοπό αυτό θα πρέπει να επιδιωχθούν περισσότερο οι συνεργίες μεταξύ των παρεμβάσεων που συγχρηματοδοτούνται από το ΕΚΤ και το ΕΤΠΑ.

142. Θα πρέπει να καθοριστούν συνεκτικοί στόχοι για την απασχόληση στα διάφορα επίπεδα πολιτικής, προγραμμάτων και υποπρογραμμάτων. Κατ' αυτόν τον τρόπο θα καταστούν αποτελεσματικότερες οι προσπάθειες που απομένει ακόμα να καταβληθούν για την εκ των προτέρων, την ενδιάμεση και εκ των υστέρων αξιολόγηση. Χρειάζεται κυρίως για κάθε παρέμβαση (ή ομάδα παρεμβάσεων) να εναρμονιστούν αφενός οι τεχνικές συλλογής των στοιχείων για τα άμεσα και έμμεσα αποτελέσματα των δράσεων στην απασχόληση και αφετέρου οι μέθοδοι συγκέντρωσης των στοιχείων στα διάφορα επίπεδα σχεδίων, μέτρων, αξόνων και παρεμβάσεων. Ταυτόχρονα, οι σχετικοί δείκτες θα πρέπει να επιτρέπουν την κατά το δυνατόν σαφέστερη σχέση του αντίκτυπου μεταξύ των διαφόρων επιπέδων.

143. Η Επιτροπή θα πρέπει να φροντίζει ώστε στην υποχρέωση συνεκτίμησης της πτυχής της απασχόλησης να αποδίδεται σταθερά η βαρύτητα που αρμόζει στο πλαίσιο της διαδικασίας συγχρηματοδότησης. Επιπλέον, η Επιτροπή θα πρέπει να λάβει τα απαραίτητα μέτρα για τη βελτίωση των εθνικών μηχανισμών που αποσκοπούν στην αποφυγή των απροσδόκητων συνεπειών και των συνεπειών μετακίνησης, καθώς και για την εντατικοποίηση των προσπαθειών που καταβάλλονται για το σκοπό αυτό. Το ίδιο ισχύει για τις περιόδους εποπτείας που απαιτούνται για να εξασφαλιστεί η μακροβιότητα των θέσεων εργασίας που δημιουργούνται ή διατηρούνται.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο κατά τη συνεδρίασή του της 19ης Ιουλίου 2001.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Jan O. Karlsson

Πρόεδρος

(1) Το MEANS ήταν ένα πρόγραμμα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής που αποσκοπούσε στη βελτίωση των μεθόδων αξιολόγησης των διαρθρωτικών δράσεων (Μéthodes d'éνaluation des actions de nature structurelle).

(2) Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1260/1999 του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 1999, σχετικά με τις γενικές διατάξεις για τα διαρθρωτικά ταμεία (ΕΕ L 161 της 26.6.1999).

(3) ΕΕ C 74 της 10.3.1998, σ. 4.

(4) Οι τέσσερις άξονες είναι:

- άξονας 1: απασχολησιμότητα, κατευθυντήριες γραμμές 1 ως 7

- άξονας 2: επιχειρηματικό πνεύμα, κατευθυντήριες γραμμές 8 ως 12

- άξονας 3: προσαρμοστικότητα, κατευθυντήριες γραμμές 13 ως 15

- άξονας 4: ίσες ευκαιρίες, κατευθυντήριες γραμμές 16 ως 19

(5) Ευρωπαϊκή Κοινωνική Ατζέντα I. δ) και ε).

(6) Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 2052/88 του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 2081/93 (ΕΕ L 193 της 31.7.1993, σ. 5), άρθρο 1:

προώθηση της ανάπτυξης και της διαρθρωτικής προσαρμογής των αναπτυξιακά καθυστερημένων περιφερειών, εφεξής "στόχος αριθ. 1"· ανασυγκρότηση των περιφερειών, παραμεθόριων περιοχών ή τμημάτων περιοχών (περιλαμβανομένων των περιοχών αγοράς εργασίας και των αστικών κοινοτήτων) που πλήττονται σοβαρά από τη βιομηχανική παρακμή, εφεξής "στόχος αριθ. 2"· καταπολέμηση της μακροχρόνιας ανεργίας, διευκόλυνση της επαγγελματικής αποκατάστασης των νέων και των προσώπων που απειλούνται με αποκλεισμό από την αγο