Γνωμοδότηση της Επιτροπής των Περιφερειών με θέμα "Η απλοποίηση των μέσων της ΕΕ"

(2003/C 73/18)

Η ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ,

έχοντας υπόψη την απόφαση του Προεδρείου της 14ης Μαΐου 2002 να καταρτίσει σύμφωνα με το άρθρο 265 παράγραφος 5 της Συνθήκης περί ιδρύσεως των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων γνωμοδότηση σχετικά με το θέμα και να αναθέσει στην επιτροπή "Συνταγματικά θέματα και Ευρωπαϊκή Διακυβέρνηση" την προετοιμασία των σχετικών εργασιών της Επιτροπής των Περιφερειών·

έχοντας υπόψη τα συμπεράσματα της Προεδρίας του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 14ης και 15ης Δεκεμβρίου 2001, και ιδίως τη διακήρυξη του Λάακεν για το μέλλον της Ευρωπαϊκής Ένωσης·

έχοντας υπόψη το Λευκό Βιβλίο για την Ευρωπαϊκή Διακυβέρνηση της 25ης Ιουλίου 2001 (COM(2001) 428 τελικό)·

έχοντας υπόψη την ανακοίνωση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ευρωπαϊκή Διακυβέρνηση: "Βελτίωση της νομοθεσίας" (COM(2001) 275 τελικό)·

έχοντας υπόψη την ανακοίνωση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Πρόγραμμα δράσης: "Βελτίωση και απλούστευση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος" (COM(2002) 278 τελικό)·

έχοντας υπόψη την έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο "Βελτίωση της νομοθεσίας 2001" (COM(2001) 728 τελικό)·

έχοντας υπόψη την ανακοίνωση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την αξιολόγηση του αντίκτυπου (COM(2002) 276 τελικό)·

έχοντας υπόψη την ανακοίνωση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής "Έγγραφο διαβούλευσης: προς ενίσχυση της διαβούλευσης και του διάλογου - πρόταση σχετικά με τις γενικές αρχές και τις ελάχιστες προδιαγραφές για τη διαβούλευση των ενδιαφερομένων μερών από την Επιτροπή" (COM(2002) 277 τελικό)·

έχοντας υπόψη τις συστάσεις της ομάδας υψηλού επιπέδου επί την προεδρία του κ. Mandelkern·

έχοντας υπόψη τις συμβολές της γενικής γραμματείας της ευρωπαϊκής συνέλευσης CONV 50/02 και CONV 162/02·

έχοντας υπόψη τη συμβολή της στην ευρωπαϊκή συνέλευση που υιοθετήθηκε στις 4 Ιουλίου 2002 (CdR 127/2002 fin)·

έχοντας υπόψη τις προγενέστερες γνωμοδοτήσεις της για την εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας (CdR 51/1999 fin)(1), για την αρχή της επικουρικότητας (CdR 302/98 fin)(2) και για τις εκθέσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής "Βελτίωση της νομοθεσίας 1998 και 1999" (CdR 50/1999 fin και CdR 18/2000 fin)(3)(4)·

έχοντας υπόψη την γνωμοδότηση της της 13ης Μαρτίου 2001 με θέμα για την "Λευκή Βίβλος για την ευρωπαϊκή διακυβέρνηση" (CdR 103/2001 fin)(5)·

έχοντας υπόψη το σχέδιο γνωμοδότησης (CdR 121/2002 rev.) που υιοθετήθηκε ομόφωνα στις 4 Οκτωβρίου 2002 από την επιτροπή "Συνταγματικές υποθέσεις και ευρωπαϊκή διακυβέρνηση" με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. Guarischi (I-PPE), Συμβούλου της περιφέρειας Λομβαρδίας)·

υιοθέτησε ομόφωνα κατά την 47η σύνοδο ολομέλειας της 20ής και 21ης Νοεμβρίου 2002, (συνεδρίαση της 21ης Νοεμβρίου) την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Οι απόψεις της Επιτροπής των Περιφερειών

1.1. Η απλοποίηση ως μέσο για μία εύστοχη και ποιοτική ευρωπαϊκή νομοθεσία

1.1.1. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υποδεικνύει την υιοθέτηση σύγχρονων μηχανισμών για την απλοποίηση και τον εξορθολογισμό, όπως η κοινή ρύθμιση, η αυτορύθμιση και η εκούσια συνεργασία καθώς και η εκ των υστέρων αξιολόγηση της νομοθεσίας. Η ΕΤΠ τάσσεται υπέρ των κανονισμών αυτών με σκοπό την εμπέδωση της "αρχής της ποιότητας" στη νομοθεσία. Προκειμένου να εμπεδωθεί η δημοκρατική μέθοδος που αποτελεί και την αναφορά της απλοποίησης, η κύρωση της "αρχής της ποιότητας" θα μπορούσε να παράσχει δυνατότητα προσφυγής στο δικαστήριο της ΕΕ σύμφωνα με το άρθρο 230 της Συνθήκης (ή του άρθρου 232, εάν το προηγούμενο δεν επαρκεί).

1.1.2. Για τη φάση του ελέγχου, η Επιτροπή έχει σκοπίμως θίξει τις θεματικές της "επιτροπολογίας", που εκτός του ότι αποτελούν παράγοντες πολυπλοκότητας και καθυστερήσεως των διαδικασιών λήψεων αποφάσεων, επιδέχονται επικρίσεις ανεπαρκούς διαφάνειας και ανεπαρκούς ταχύτητας όσον αφορά τις επιμέρους πραγματικότητες, δηλαδή τους τελικούς χρήστες προς τους οποίους απευθύνεται ειδικότερα η απλοποίηση. Στα πλαίσια της αναδιοργάνωσης των διαδικασιών ελέγχου της δράσης της Επιτροπής, προτείνεται το άνοιγμα χώρων για τους θεσμικούς συμβουλευτικούς οργανισμούς.

1.1.3. Ο καθορισμός στα πλαίσια της μελλοντικής συνταγματικής συνθήκης της νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας, και οι επακόλουθες αναθέσεις αρμοδιοτήτων στα όργανα, μπορούν να αποτελέσουν σημείο αφετηρίας που θα ανοίξει νέες ευκαιρίες για την απλοποίηση και τη βελτίωση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος, και θα εξασφαλίσει καλύτερες συνθήκες εφαρμογής της αρχής της επικουρικότητας και της αναλογικότητας καθώς και της αρχής της εγγύτητας προς τις εδαφικές πραγματικότητες.

1.1.4. Κατά την πορεία απλοποίησης και βελτίωσης του ρυθμιστικού περιβάλλοντος, θα τεθούν αναπόφευκτα στο εσωτερικό της Συνέλευσης θέματα αναθεώρησης της θεσμικής αρχιτεκτονικής της Ένωσης, ενόψει επίσης της διεύρυνσης, που από την άποψη αυτή θα αποτελέσουν ενδεχομένως μία ευκαιρία για βελτίωση του θεσμικού ιστού και του κανονιστικού περιεχομένου για την προσαρμογή τους στην εξέλιξη που θα έχει εντωμεταξύ προκύψει.

1.2. Ενίσχυση της διαβούλευσης και του διαλόγου

1.2.1. Πρέπει να επικροτηθούν οι διαβεβαιώσεις της Επιτροπής(6) ότι "η εκτέλεση των κοινών πολιτικών θα πρέπει να είναι όσο το δυνατόν πιο αποκεντρωμένη", ο ρητός προσανατολισμός ότι θα λαμβάνονται καλύτερα υπόψη "οι διαφορές των τοπικών καταστάσεων" και η αναγνώριση από τους ευρωπαϊκούς κανόνες ότι υφίσταται "έλλειμμα εγγύτητας". Η ορθή εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας και η αξιοποίηση της ειδικής λειτουργίας της Επιτροπής των Περιφερειών, ως θεσμικού συμβουλευτικού οργάνου, αποτελούν υποχρεωτικούς τρόπους για τη ρητή αναγνώριση από πλευράς Ευρωπαϊκής Επιτροπής των εν λόγω απαιτήσεων.

1.2.2. Σε ό,τι αφορά τον καθορισμό και την αξιολόγηση των ενεργειών για την απλοποίηση, οι αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας πρέπει να θεωρούνται σταθερά ως καθοδηγητικά κριτήρια των επιλογών. Μαρτυρία αποτελεί το έργο απλοποίησης που προωθείται στα θέματα των κοινοτικών διαρθρωτικών ταμείων(7), για τα οποία έχει ιδιαίτερη σημασία ο αντίκτυπος σε περιφερειακό/εδαφικό επίπεδο. Τόσο στα πλαίσια της εποπτευτικής επιτροπής, όσο και στα πλαίσια του προγραμματισμού (συμπληρωματικά στοιχεία προγραμματισμού), η εφαρμογή της αρχής επικουρικότητας στο πεδίο της κοινής διαχείρισης των εν λόγω κοινοτικών πραγμάτων (σύμπραξη), δεν είναι ικανοποιητική. Δεν έχουν πράγματι ικανοποιηθεί ούτε οι απαιτήσεις της Επιτροπής να διαβιβάζονται με σαφή ενιαίο και οριστικό τρόπο στα κράτη μέλη οι επιθυμητές κατευθύνσεις για τη διαχείριση των προγραμμάτων, ούτε οι απαιτήσεις των κρατών να επιλέγουν τις διαδικασίες που κρίνουν κατάλληλες για την εφαρμογή των παρεμβάσεων.

1.2.3. Εάν η πρόθεση - που πρέπει να επικροτηθεί είναι να συστηματοποιηθεί και ενισχυθεί η μέθοδος των διαβουλεύσεων ως ουσιαστικού σκέλους της ενέργειας για την απλοποίηση και τη βελτίωση της ποιότητας των κανόνων, για την οποία η Επιτροπή έχει δεσμευτεί, χρειάζεται κατά προτεραιότητα να ενισχυθεί ο ρόλος της Επιτροπής των Περιφερειών. Χρειάζεται να διευκρινίσει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στα έγγραφά της ποιες πρωτοβουλίες προτίθεται να αναλάβει για την αξιοποίηση του ρόλου των κοινοτικών συμβουλευτικών οργάνων, και πως θα προχωρήσει στην έγκαιρη εφαρμογή τους για την υλοποίηση της προβλεπόμενης ενέργειας για την απλοποίηση. Από την πλευρά της, η ΕΤΠ διατυπώνει στην παρούσα γνωμοδότηση συγκεκριμένα και σχετικά αιτήματα.

1.2.4. Η διευκρίνιση αυτή ισχύει επίσης και για το έγγραφο της Επιτροπής με τίτλο "Ενίσχυση της διαβούλευσης και του διαλόγου"(8), όπου ζητείται από την Επιτροπή των Περιφερειών να διοργανώσει, βάσει του πρωτοκόλλου συνεργασίας διαβουλεύσεις με τις περιφερειακές και τοπικές αρχές για λογαριασμό της Επιτροπής, και όπου επίσης προβλέπονται άμεσες διαπραγματεύσεις με τις αρχές αυτές εκ μέρους της Επιτροπής. Η γνωμοδότηση αντιμετωπίζει αποφασιστικά το θέμα αυτό επί τη βάσει της αρχής ότι η ΕΤΠ δεν πρέπει απλώς και μόνο να υποβοηθεί τη διοργάνωση των διαβουλεύσεων, αλλά και να είναι επίσης το όργανο γνωμοδοτήσεων στο οποίο θα αναφέρεται η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

1.3. Ανάλυση με βάση την μη τροποποιημένη συνθήκη

1.3.1. Υφίστανται πεδία της κοινοτικής δράσης στα οποία είναι καταφανής η ανάγκη απλοποίησης, εξαιρέσει των προτάσεων που θα μπορούν στη συνέχεια να συμπεριληφθούν στη σύμβαση και συνεπώς στη νέα συνταγματική συνθήκη.

Σε διάφορα θέματα κοινοτικής παρέμβασης κατά τη διάρκεια των 50 περίπου χρόνων έχουν διαδοχικά συσσωρευτεί πράξεις κοινοτικού δικαίου ώστε να γίνεται αισθητή γενικότερα στους παράγοντες και στα ενδιαφερόμενα μέρη η σκοπιμότητα μιας "απεξαρτοποίησης" που να διαπνέεται από κριτήρια κωδικοποίησης, ανασυγκρότησης, παγίωσης και επίσης αποκατάστασης ικανοποιητικού επιπέδου νομικής βεβαιότητας. Παράγοντες και ενδιαφερόμενα μέρη καταφεύγουν συχνά σε μη επίσημες παγιωμένες εκδοχές, που είναι χρήσιμες στη πράξη αποτελούν όμως δείκτες δημοκρατικού ελλείμματος. Η Επιτροπή θα πρέπει να αναλάβει σχετικά συγκεκριμένες δεσμεύσεις για συγκεκριμένες πρωτοβουλίες σύμφωνα με τις προτάσεις που έχει ήδη εκφράσει στα εν λόγω έγγραφα και με τις οποίες συμφωνούμε.

2. Συστάσεις της Επιτροπής των Περιφερειών

Η Επιτροπή των Περιφερειών

2.1. εκφράζει την ανάγκη απλοποίησης των συνθηκών, των διαδικασιών λήψεως αποφάσεων καθώς και των νομοθετικών διαδικασιών της ΕΕ, κυρίως για να καταστούν αποτελεσματικότερες και προκειμένου, μέσω της διαφάνειας να έλθουν οι πολίτες της ΕΕ εγγύτερα προς τα θεσμικά τους όργανα,

2.2. υποδεικνύει ότι, για να αποτραπεί ο ενδεχόμενος πολλαπλασιασμός των νομοθετικών μέσων που μπορεί να βλάψει τη διαφάνεια και να καταστεί παράγοντας νομικής αβεβαιότητας, θα πρέπει να προσεγγιστούν οι πράξεις στο πλαίσιο του πρώτου και του τρίτου πυλώνα και το θεσμικό σύστημα της ΕΕ να βασίζεται σε σαφή διαχωρισμό των αρμοδιοτήτων,

2.3. θεωρεί απαραίτητο να γίνει σαφής διάκριση μεταξύ των κανονιστικών και των εκτελεστικών πράξεων, οι δε πρώτες να περιορίζονται στη βασική νομοθεσία η οποία εν συνέχεια θα καθίσταται λεπτομερέστερη με πιο τεχνικούς κανόνες εφαρμογής, που θα τηρούν τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας,

2.4. επικροτεί τη θέσπιση σαφούς ιεραρχίας των κανόνων για να ανταποκρίνονται στα θέματα που αφορούν την συνοχή των διαδικασιών στη σαφήνεια της διακρίσεως μεταξύ νομοθετικών και εκτελεστικών μέτρων. Η συνταγματική συνθήκη θα πρέπει να καθορίσει τη νομοθετική εκτελεστική λειτουργία διευκρινίζοντας ποια όργανα καλούνται να ασκήσουν τις αρμοδιότητες που τους εκχωρούνται,

2.5. τονίζει ωστόσο ότι είναι απαραίτητο να χρησιμοποιεί συστηματικότερα το κανονιστικό μέσο των οδηγιών, που συνάδει περισσότερο προς το πνεύμα της αρχής της επικουρικότητας ειδικότερα στο πλαίσιο της εφαρμογής των πολιτικών αυτών που συμπεριλαμβάνονται μεταξύ ανταγωνιστικών αρμοδιοτήτων καθώς επίσης και στη νομοθεσία πλαίσιο δεδομένου ότι μπορεί να εγγυάται την ελαστικότητα που είναι απαραίτητη από πλευράς κράτους μέλους για να διασφαλισθεί ο σεβασμός των τοπικών και περιφερειακών ιδιαιτεροτήτων, υπό το πρίσμα της αρχής της αναλογικότητας,

2.6. συνιστά την ενδυνάμωση της τάσεως προς γενίκευση της ειδικής πλειοψηφίας στο Συμβούλιο,

2.7. θεωρεί ότι είναι επιθυμητή η απλοποίηση και η βελτίωση του κοινοτικού κεκτημένου, κυρίως εάν η διαδικασία αυτή σέβεται την ποιότητα των νομοθετικών πράξεων και δεν διαπνέεται απλώς και μόνο από μία ποσοτική λογική,

2.8. θεωρεί ότι η ποιότητα κανόνων καθορίζεται έντονα από την προληπτική διαβούλευση (Επιτροπή των Περιφερειών και Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή ως θεσμική ενδιάμεση μεταξύ των περιφερειακών και τοπικών πραγματικοτήτων και των οικονομικών και κοινωνικών), παράλληλα με μία σειρά μέσων όπως η ανοιχτή μέθοδος συντονισμού, η αυτορύθμιση ή η συρύθμιση που θα πρέπει να ενσωματωθούν στη συνταγματική συνθήκη μαζί με τις νομοθετικές πράξεις που χρησιμοποιούνται ήδη, μόνο στους τομείς στους οποίους είναι αρμόδια η Ευρωπαϊκή Ένωση,

2.9. θεωρεί ότι δεν είναι σκόπιμη η πρόταση της Επιτροπής σχετικά με τη δυνατότητα προσφυγής σε αυτόνομη διαδικασία απόφασης, χωρίς τη σύμφωνη γνώμη του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, όσον αφορά την απόσυρση των παλαιών νομοθετικών προτάσεων για τις οποίες δε στάθηκε ακόμη δυνατό να ολοκληρωθεί η θεσμική διαδικασία που προβλέπεται από τις συνθήκες, έστω και με τελικό στόχο την επιτάχυνση της ευρωπαϊκής νομοθετικής διαδικασίας. Οι ίδιες προθεσμίες αναθεώρησης νομοθετικών πράξεων ("sunset clause") θα πρέπει να εφαρμόζονται πάντοτε με τη σύμφωνη γνώμη των δύο νομοθετικών κλάδων της ΕΕ,

2.10. επικροτεί την πρόταση περί λεπτομερούς αναλύσεως του αντίκτυπου σκοπός της οποίας είναι η επισήμανση των πιο κατάλληλων νομοθετικών μέσων προς υιοθέτηση και προτείνει σχετικά τη συμμετοχή της Επιτροπής των Περιφερειών στις διαδικασίες αναλύσεως των θεμάτων τοπικής και περιφερειακής σημασίας. Κατά την εν λόγω ανάλυση θα πρέπει να εξεταστεί επίσης ο αντίκτυπος που έχουν οι τοπικές και περιφερειακές αρχές στη διοίκηση και τον προϋπολογισμό,

2.11. προτείνει την αποφασιστική σημασιολογική απλοποίηση όλων των νομοθετικών διαδικασιών της ΕΕ δεδομένου ότι το τρέχον θεσμικό λεξιλόγιο αποτελεί πραγματικό εμπόδιο για την διαφάνεια και επομένως για την προσέγγιση με τους πολίτες της ΕΕ που ζητούν στη Ευρώπη, στο μέτρο του δυνατού, παρόμοια σχήματα με εκείνα τα οποία έχουν ήδη υιοθετηθεί από τα κράτη μέλη, τουλάχιστον από σημασιολογικής απόψεως,

2.12. θεωρεί ενδιαφέρουσα την πρόταση περί δημιουργίας στο εσωτερικό της Επιτροπής, υπό το συντονισμό του Γενικού Γραμματέα της, νομοθετικό δίκτυο που θα συγκεντρώνει όλες τις γενικές οδηγίες με ρυθμιστική αρμοδιότητα, προκειμένου να διασφαλισθεί η συνοχή των κειμένων και ο σεβασμός της επικουρικότητας και της αναλογικότητας που βρίσκονται ήδη στη φάση επεξεργασίας της ρυθμιστικής πρότασης,

2.13. προτείνει όπως στις διεργασίες μεταφοράς των ευρωπαϊκών νομοθετικών πράξεων προς τα κράτη μέλη, όπως ακριβώς και κατά τη φάση της εφαρμογής της νομοθεσίας η Επιτροπή να μην περιορίζεται στο να εξετάζει απλώς και μόνο τον ρόλο των μελών αλλά συνιστά να λαμβάνεται υπόψη επίσης ο ρόλος των περιφερειακών και των τοπικών αρχών,

2.14. προτείνει την αναγνώριση του θεσμικού ρόλου της ΕΤΠ και την συμμετοχή στις διαδικασίες λήψεως αποφάσεων όλα τα είδη διακυβέρνησης της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένων των περιφερειακών διοικήσεων και της αυτοδιοικήσεως των κρατών μελών δεδομένου ότι έχουν δημοκρατικά εκλεγεί και φέρουν την ευθύνη της εφαρμογής μεγάλου μέρους της νομοθεσίας,

2.15. ζητεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να θέσει σε εφαρμογή το πρωτόκολλο συνεργασίας που υπογράφηκε με την ΕΤΠ και προτρέπει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο να κάνει πληρέστερα χρήση του δικαιώματός του να ζητεί γνωμοδότηση της ΕΤΠ, προπάντων για θέματα όπου απαιτείται η συναπόφαση και συνεπώς για τα θέματα που έχουν ειδικό αντίκτυπο επί των τοπικών πραγματικότητων,

2.16. θεωρεί απαραίτητο να τονίσει τη χρησιμότητα και την ανάγκη να λαμβάνονται υπόψη οι ίδιες δυνατότητες πρωτοβουλίας για νομοθετικές προτάσεις (διερευνητικές εκθέσεις),

2.17. προτείνει να θεωρείται ως ενεργό μέρος στις αποκαλούμενες διαδικασίες "επιτροπολογίας" όπου οι επιτροπές που λειτουργούν στο εσωτερικό της Ευρωπαϊκής Επιτροπής εξετάζουν ήδη θέματα για τα οποία η ΕΤΠ είναι υποχρεωμένη να γνωμοδοτεί,

2.18. προτείνει η ΕΤΠ, να αποτελέσει μόνιμο σύνδεσμο σε πραγματικό χρόνο με τις τοπικές και περιφερειακές αρχές. Επ' αυτού θεωρεί απαραίτητο να προβλεφθεί η ενσωμάτωση προσωπικού στο εσωτερικό της ΕΤΠ και γενικότερα προσωπικού με περιφερειακή κατάρτιση,

2.19. προτείνει η ΕΤΠ, η οποία διαθέτει τα κατάλληλα μέσα και το απαραίτητο προσωπικό, να καταστεί οργανισμός ελέγχου που θα εγγυάται την εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας. Στο πλαίσιο αυτό, η ΕΤΠ θα πρέπει επίσης να μεριμνά για την τήρηση της ενιαίας εφαρμογής των κανόνων της ΕΕ, λαμβάνοντας υπόψη τις εδαφικές πραγματικότητες,

2.20. αναθέτει στον Πρόεδρό της να διαβιβάσει τη γνωμοδότηση αυτή στη Ευρωπαϊκή Συνέλευση, στη Προεδρία της ΕΕ, στο Συμβούλιο, στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο καθώς και στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

Βρυξέλλες, 21 Νοεμβρίου 2002.

Ο Πρόεδρος

της Επιτροπής των Περιφερειών

Albert Bore

(1) ΕΕ C 374 της 23.12.1999, σ. 25.

(2) ΕΕ C 198 της 14.7.1999, σ. 73.

(3) ΕΕ C 374 της 23.12.1999, σ. 11.

(4) ΕΕ C 226 της 8.8.2000, σ. 60.

(5) ΕΕ C 192 της 12.8.2002, σ. 24.

(6) COM(2002) 247 τελικό.

(7) COM(2002) 247 τελικό.

(8) COM(2002) 277 τελικό.