Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα την "Πράσινη Βίβλο σχετικά με κοινοτική πολιτική επιστροφής των παρανόμως διαμενόντων"

(COM(2002) 175 τελικό)

(2003/C 61/13)

Στις 11 Απριλίου 2002, και σύμφωνα με το άρθρο 262 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, η Επιτροπή αποφάσισε να ζητήσει γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για το ανωτέρω θέμα.

Το τμήμα "Απασχόληση, κοινωνικές υποθέσεις, δικαιώματα του πολίτη", στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 4 Σεπτεμβρίου 2002 με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. Pariza Castanos.

Κατά την 393η σύνοδο ολομέλειας της 18ης και 19ης Σεπτεμβρίου 2002 (συνεδρίαση της 18ης Σεπτεμβρίου), η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε την ακόλουθη γνωμοδότηση με 126 ψήφους υπέρ, 0 ψήφους κατά και 3 αποχές.

1. Συνοπτική παρουσίαση της πρότασης της Επιτροπής

1.1. Στην Πράσινη Βίβλο σχετικά με κοινοτική πολιτική επιστροφής των παρανόμως διαμενόντων, η Επιτροπή παρουσιάζει ένα σύνολο προτάσεων, προβληματισμών και ερωτημάτων σχετικά με τις καταστάσεις παρανομίας που δημιουργούνται και με τα διάφορα μέτρα που θα μπορούσαν να υιοθετηθούν προκειμένου να επιστρέψουν οι παρανόμως διαμένοντες στις χώρες καταγωγής τους. Η εν λόγω πρόταση εντάσσεται στα πλαίσια των αποφάσεων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Λάακεν του Δεκεμβρίου 2001, και βασίζεται στο σχέδιο δράσης για την καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης, που εγκρίθηκε από το Συμβούλιο στις 28 Φεβρουαρίου 2002.

1.2. Η Πράσινη Βίβλος θέτει ορισμένα ερωτήματα και προτείνει εναλλακτικές λύσεις στα διάφορα προβλήματα. Έχει χαρακτήρα εγγράφου προβληματισμού το οποίο καλεί σε ευρεία συζήτηση το σύνολο της ευρωπαϊκής κοινωνίας, δηλαδή όχι μόνον τα κοινοτικά όργανα, αλλά και τις υποψήφιες χώρες, τις μη κυβερνητικές οργανώσεις, τους πανεπιστημιακούς κύκλους και τις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών.

1.3. Η Πράσινη Βίβλος θεωρεί την επιστροφή ως τμήμα της κοινοτικής πολιτικής μετανάστευσης και ασύλου (Τμήμα Ι της Πράσινης Βίβλου). Διακρίνει την κατάσταση των ατόμων σε δύο κατηγορίες: Η πρώτη αποτελείται από νομίμως διαμένοντες οι οποίοι για διάφορους λόγους (συνταξιοδότηση, ενδιαφέρον για τη συμμετοχή σε σχέδια ανάπτυξης της χώρας καταγωγής τους, πρόσφυγες που μπορούν να επιστρέψουν, κ.λπ.) σχεδιάζουν την επιστροφή τους με εθελοντικό τρόπο και χρειάζονται σχετική συνδρομή. Η δεύτερη κατηγορία αποτελείται από όσους διαμένουν παρανόμως (παράνομοι μετανάστες, αιτούντες άσυλο η αίτηση των οποίων έχει απορριφθεί, αλλά που παρέμειναν σε κοινοτική χώρα, κ.λπ.).

1.4. Για την περίπτωση των παρανόμως διαμενόντων, η Επιτροπή φρονεί ότι πρέπει να ισχύει κατά προτίμηση η εκούσια επιστροφή, όταν όμως αυτό δεν είναι δυνατό, πρέπει να επιβάλλεται η ακούσια επιστροφή.

1.5. Όσον αφορά την παράνομη μετανάστευση, η Επιτροπή σημειώνει ότι είναι αναγκαίο να διασφαλιστεί η επιστροφή για να μην υπονομευθεί η πολιτική εισδοχής. Υποστηρίζει ότι η επιστροφή πρέπει να είναι εκούσια στο μέτρο του δυνατού, τόσο για λόγους ανθρωπιστικούς, όσο και γιατί απαιτεί λιγότερες διοικητικές προσπάθειες από ό,τι η ακούσια. Θεωρεί επίσης ότι η ακούσια επιστροφή μπορεί να έχει αποτρεπτική επίδραση για τους ενδεχόμενους παράνομους μετανάστες.

1.6. Όσον αφορά το άσυλο, η Επιτροπή επισημαίνει διάφορες καταστάσεις για τις οποίες πρέπει να ισχύει η επιστροφή: αιτούντες άσυλο των οποίων η αίτηση έχει απορριφθεί, άτομα στα οποία έχει παρασχεθεί κάποιου είδους προστασία αλλά οι ανάγκες τους για προστασία δεν υφίστανται πλέον, κ.λπ. Υποστηρίζει ότι, ενώ δίδεται προτεραιότητα στην εκούσια επιστροφή, στις περιπτώσεις αυτές μπορεί να είναι απαραίτητη η ακούσια, με συνεκτίμηση πάντων των υποχρεώσεων που επιβάλλουν οι διεθνείς συμβάσεις: απαγορεύονται οι συλλογικές απελάσεις, ουδείς μπορεί να απελαθεί όταν ενδέχεται να εκτεθεί σε σοβαρό κίνδυνο, κ.λπ.

1.7. Η Επιτροπή τονίζει ότι πρέπει να γίνονται σεβαστά τα ανθρώπινα δικαιώματα σε όλες τις διαδικασίες. Επισημαίνει ότι οι παρανόμως διαμένοντες πρέπει να διαθέτουν επαρκείς δυνατότητες για την άσκηση προσφυγής ενώπιον δικαστηρίου κατά τη διαδικασία επιστροφής.

1.8. Η συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών στον τομέα της επιστροφής εξετάζεται εκτενώς (Τμήμα ΙΙ της Πράσινης Βίβλου). Παρατίθεται ένα σύνολο προτάσεων και ερωτημάτων όσον αφορά τις διαδικασίες επιστροφής, τους όρους, κ.λπ.

1.9. Η επιστροφή ατόμου το οποίο διέμενε νόμιμα πρέπει να γίνεται μόνο κατόπιν εντολής απελάσεως, και μόνον εάν συντρέχει μία από τις ακόλουθες προϋποθέσεις: εάν η άδεια διαμονής του έχει λήξει ή έχει ανακληθεί, εάν έχει καταδικαστεί για αδίκημα το οποίο τιμωρείται με στερητική της ελευθερίας ποινή τουλάχιστον ενός έτους, ή εάν υπάρχουν βάσιμοι λόγοι να θεωρείται ότι έχει διαπράξει σοβαρά αδικήματα, ή εάν υπάρχουν σοβαρές αποδείξεις ότι προτίθεται να τα διαπράξει.

1.10. Η Επιτροπή υπενθυμίζει εν προκειμένω ότι τα άτομα με διαμονή μακράς διάρκειας δικαιούνται ειδική προστασία ως προς την απέλαση και θέτει το ερώτημα σε ποιες άλλες περιπτώσεις πρέπει να διασφαλιστεί η προστασία αυτή. Διερωτάται επίσης σχετικά με τους όρους ανάκλησης των αδειών διαμονής.

1.11. Τα κέντρα κράτησης ή περιορισμού στα οποία μπορούν να εγκλειστούν τα άτομα εν αναμονή απέλασης πρέπει να λειτουργούν, όπως επισημαίνει η Επιτροπή, σύμφωνα με ορισμένους κανόνες και να πληρούν συγκεκριμένους όρους παροχής καταλύματος και υποδομής. Για τα θέματα αυτά τίθενται επίσης ερωτήματα προκειμένου να θεσπιστούν κοινά κριτήρια που θα ισχύουν σε ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ένωση.

1.12. Τα κράτη μέλη θα συνεργαστούν μεταξύ τους για όλα όσα αφορούν τη διέλευση των ατόμων που επιστρέφουν μέσω άλλου κράτους και θα βελτιώσουν τη λειτουργική συνεργασία σε τεχνικό επίπεδο.

1.13. Η Επιτροπή προτείνει την ανάπτυξη μιας κοινής πολιτικής για την επανεισδοχή (Τμήμα ΙΙΙ της Πράσινης Βίβλου), επισημαίνοντας τις δυσκολίες που παρουσιάζει η σύναψη συμφωνιών με χώρες καταγωγής, δεδομένου ότι πολλές χώρες δεν ενδιαφέρονται για τις συμφωνίες επανεισδοχής υπό τις σημερινές συνθήκες. Η Επιτροπή σημειώνει ότι οι συμφωνίες αυτές πρέπει να συμπεριληφθούν στις μελλοντικές συμφωνίες σύνδεσης και συνεργασίας.

2. Προκαταρκτική παρατήρηση

2.1. Η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι ένα πρόσωπο "χωρίς έγγραφα" είναι άνθρωπος που διαθέτει τα ίδια θεμελιώδη δικαιώματα και την ίδια αξιοπρέπεια με τα υπόλοιπα πρόσωπα. Για τούτο, στη γνωμοδότησή της σχετικά με την Ανακοίνωση της Επιτροπής για μια κοινή πολιτική κατά της παράνομης μετανάστευσης(1), τόνισε ότι ένας μετανάστης "χωρίς έγγραφα" δεν είναι ένα άτομο χωρίς δικαιώματα:

-

"ο όρος παράνομη μετανάστευση, όταν αναφέρεται στα άτομα που μεταναστεύουν, απαιτεί κάποιες διευκρινίσεις. Παρότι δεν είναι νόμιμο να εισέρχεται κάποιος σε ένα κράτος χωρίς τα καθιερωμένα έγγραφα και άδειες, τα άτομα αυτά δεν είναι κακοποιοί. Ο παράτυπος μετανάστης δεν είναι εγκληματίας, παρότι η κατάσταση στην οποία βρίσκεται δεν είναι νόμιμη."

-

"Άλλη ουσιαστική αντίρρηση που εκφράζει η ΕΟΚΕ σε σχέση με το περιεχόμενο της Ανακοίνωσης αφορά την αντιμετώπιση που πρέπει να επιφυλάσσεται στους μετανάστες που διαμένουν παράτυπα στην ΕΕ. Στην Ανακοίνωση γίνεται λόγος αποκλειστικά για πολιτική επαναπατρισμού, η οποία είναι μεν απαραίτητη, δεν μπορεί όμως να αποτελεί τη μοναδική αντιμετώπιση για τις περιπτώσεις παράτυπων καταστάσεων."

-

"Στα πλαίσια του συντονισμού των πολιτικών, η Επιτροπή οφείλει να υποδείξει στα κράτη μέλη ότι θα ήταν σκόπιμο να καταρτίσουν μέτρα για την ρύθμιση των καταστάσεων αυτών, τα οποία να αποτρέπουν παράλληλα τον κίνδυνο να θεωρηθεί η παράνομη μετανάστευση ως 'πίσω πόρτα' για τη νόμιμη μετανάστευση. Για τη ρύθμιση της κατάστασης των ενδιαφερομένων ατόμων, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η εργασιακή τους κατάσταση και το κατά πόσον έχουν αποκτήσει κοινωνικές ρίζες."

-

"Όσον αφορά την πολιτική για την επανεισδοχή και για τον επαναπατρισμό, η ΕΟΚΕ επιθυμεί να τονίσει ότι θα ήταν σκόπιμο να προωθηθεί ο εθελοντικός χαρακτήρας και ο μεγαλύτερος δυνατός σεβασμός των ανθρωπιστικών αξιών. Τα κράτη μέλη της ΕΕ δεν θα πρέπει να συνάπτουν συμφωνίες επανεισδοχής με τρίτες χώρες όπου επικρατεί μεγάλη πολιτική αστάθεια και όπου δεν γίνονται σεβαστά τα ανθρώπινα δικαιώματα. Η ΕΟΚΕ θα εξετάσει προσεκτικά το Πράσινο Βιβλίο για την κοινοτική πολιτική σχετικά με τον επαναπατρισμό."

-

"Στην κοινή πολιτική για την αποτροπή της παράνομης εισόδου μεταναστών πρέπει να λαμβάνεται υπόψη το σύνολο των παραγόντων στους οποίους αυτή οφείλεται, ώστε να μην περιπίπτουμε σε απλές πολιτικές αστυνομικής και δικαστικής υφής, οι οποίες ασφαλώς είναι απαραίτητες, δεν θα αποδειχθούν όμως ικανές από μόνες τους να περιορίσουν την παράτυπη μετανάστευση."

-

"Η ΕΟΚΕ ζητά από το Συμβούλιο να επιδεικνύει μεγαλύτερη ταχύτητα και υπευθυνότητα κατά την εκπόνηση των νομοθετικών εργασιών σχετικά με τη μετανάστευση και το άσυλο. Η καθυστέρηση που παρατηρείται στην κατάρτιση των οδηγιών και των κανονισμών που έχει προτείνει η Επιτροπή δυσχεραίνει την εφαρμογή νομοθετικών μέσων για τη διαχείριση των μεταναστευτικών ρευμάτων."

2.2. Με βάση τις εκτιμήσεις αυτές, καθώς και άλλες που έχουν αναπτυχθεί σε διάφορες γνωμοδοτήσεις(2), η ΕΟΚΕ υποστηρίζει ότι είναι λάθος να θεωρείται ότι η ακούσια επιστροφή μπορεί να αποτελέσει την μοναδική ή κύρια απάντηση της ΕΕ στους μετανάστες "χωρίς έγγραφα" οι οποίοι σήμερα βρίσκονται ανάμεσά μας. Απαιτείται μια συνολική πολιτική η οποία θα συμπεριλαμβάνει τόσο δράσεις επιστροφής, όσο και δράσεις νομιμοποίησης.

2.3. Ο ορισμός της επιστροφής ως του μοναδικού μέτρου για τα άτομα που διαμένουν παράτυπα δεν είναι δίκαιος για τα ενδιαφερόμενα πρόσωπα, ούτε όμως και συνιστά ρεαλιστική λύση, εάν ληφθεί υπόψη ότι τούτο μπορεί να αφορά πολλά εκατομμύρια ανθρώπους. Ούτε τα άτομα για τα οποία αρχίζει διαδικασία απέλασης μπορούν πράγματι να απελαθούν, πέραν ενός μικρού ποσοστού, διότι η απέλαση είναι μια διαδικασία δύσκολη και δαπανηρή, και διότι πολλά από τα κράτη καταγωγής δεν δέχονται την επιστροφή αυτών των ατόμων.

2.4. Εάν η πολιτική της ακούσιας επιστροφής δεν συνοδεύεται από μέτρα νομιμοποίησης, το αποτέλεσμα θα είναι να συνεχίσει να διατηρείται η παρούσα διάσταση του παράτυπα διαμένοντος πληθυσμού, με όλα όσα τούτο συνεπάγεται για την ενθάρρυνση της παραοικονομίας, την εκμετάλλευση του εργατικού δυναμικού και τον κοινωνικό αποκλεισμό.

2.5. Πρέπει να υπενθυμίσουμε ότι η Επιτροπή, το Κοινοβούλιο και η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, καθώς και διάφοροι εμπειρογνώμονες, έχουν δηλώσει ότι η Ένωση χρειάζεται πολλούς μετανάστες, και τούτο τόσο για εξειδικευμένες όσο και για μη εξειδικευμένες επαγγελματικές δραστηριότητες. Η Ένωση έχει ανάγκη τη νόμιμη μετανάστευση για τη λειτουργία του οικονομικού και κοινωνικού μας συστήματος, τα κράτη μέλη όμως κλείνουν τις πόρτες τους στη νόμιμη μετανάστευση, γεγονός που αυξάνει την παράνομη μετανάστευση. Η κατάσταση που επικρατεί μας αποδεικνύει ότι η πλειονότητα των προσώπων που βρίσκονται ανάμεσά μας ως παράτυπα διαμένοντες, αναπτύσσουν οικονομικές και επαγγελματικές δραστηριότητες που είναι θετικές για την οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

2.6. Τα πρόσωπα που βρίσκονται "χωρίς έγγραφα" είναι τα πραγματικά θύματα μιας άδικης κατάστασης, δεδομένου ότι υφίστανται μια πλήρη νομική και διοικητική ανασφάλεια, η οποία τα ωθεί προς την παραοικονομία, και σε ορισμένες περιπτώσεις στην επαγγελματική εκμετάλλευση ή στον κοινωνικό αποκλεισμό.

2.7. Και από την άποψη των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, αλλά και από την άποψη των οικονομικών και κοινωνικών αναγκών, είναι σκόπιμο να νομιμοποιηθούν, υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις, πολλοί από τους παράνομους μετανάστες που βρίσκονται ανάμεσά μας, αλλά παράλληλα να αποτραπεί το ενδεχόμενο να αποβεί η παράνομη μετανάστευση μια "πίσω πόρτα" για τη νόμιμη μετανάστευση.

3. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Σεβίλλης

3.1. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, στη συνεδρίαση της Σεβίλλης, αποφάσισε να δώσει νέα ώθηση στην κοινή πολιτική για τη μετανάστευση και το άσυλο, και όρισε προθεσμίες για την υιοθέτηση πολιτικών και νομοθετικών αποφάσεων εντός του δευτέρου εξαμήνου του 2002 και εντός του 2003.

3.2. Όσον αφορά τις πολιτικές απέλασης και επαναπατρισμού, το Συμβούλιο δεσμεύτηκε ότι θα υιοθετήσει, πριν από το τέλος του έτους, τα στοιχεία ενός προγράμματος επαναπατρισμών, στηριζόμενο στην Πράσινη Βίβλο της Επιτροπής.

3.3. Το Συμβούλιο ενέκρινε, επίσης, την ενσωμάτωση της πολιτικής για τη μετανάστευση στην εξωτερική πολιτική της Ένωσης ως προς τις σχέσεις της με τρίτες χώρες. Επίσης, υιοθέτησε νέες δεσμεύσεις για την ανάπτυξη της κοινής πολιτικής για τη μετανάστευση και το άσυλο, και ειδικότερα τα χρονοδιαγράμματα που όρισε για την υιοθέτηση της νομοθεσίας για την οικογενειακή επανένωση, τις τροποποιήσεις της Σύμβασης του Δουβλίνου, το καθεστώς που πρόσφυγα, το καθεστώς των κατοίκων μακράς διάρκειας.

3.4. Η ΕΟΚΕ υπενθυμίζει στο Συμβούλιο και στην Επιτροπή ότι, επί των νομοθετικών αυτών προτάσεων, έχει εκδώσει τις αντίστοιχες γνωμοδοτήσεις, και ελπίζει ότι οι γνωμοδοτήσεις αυτές θα μελετηθούν και οι απόψεις που περιλαμβάνουν θα ενσωματωθούν στην κοινοτική νομοθεσία. Το Συμβούλιο οφείλει να αποτρέψει τον κίνδυνο η νομοθεσία που θα υιοθετηθεί για θέματα μετανάστευσης και ασύλου να είναι η ελάχιστη δυνατή και να απομακρύνεται από την προσέγγιση των γνωμοδοτήσεων του Κοινοβουλίου και της ΕΟΚΕ. Η Ένωση έχει ανάγκη από μια αρμόζουσα νομοθεσία για τη μετανάστευση και το άσυλο, η οποία θα συνεκτιμά κατά τρόπο ισορροπημένο τα οικονομικά και εργασιακά αίτια, καθώς και τα ανθρωπιστικά, τις διεθνείς συνθήκες και το Χάρτη των θεμελιωδών δικαιωμάτων.

3.5. Όπως έχει δηλώσει η ΕΟΚΕ και σε άλλες γνωμοδοτήσεις, για την καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης, είναι αναγκαία η ύπαρξη κατάλληλων οδών για τη νόμιμη μετανάστευση. Η ΕΟΚΕ εκφράζει την έκπληξη και την επίκρισή της για το γεγονός ότι το Συμβούλιο της Σεβίλλης δεν όρισε προθεσμία για την υιοθέτηση της Οδηγίας σχετικά με τις προϋποθέσεις εισόδου και διαμονής των οικονομικών μεταναστών. Η λειτουργία των διαύλων της νόμιμης μετανάστευσης συνιστά αναγκαία προϋπόθεση για την πρόληψη της παράτυπης μετανάστευσης. Από την άποψη αυτή, το μήνυμα του Συμβουλίου της Σεβίλλης δεν είναι το κατάλληλο για την ισορροπημένη προώθηση της κοινής πολιτικής μετανάστευσης και ασύλου.

4. Παρατηρήσεις

4.1. Η Επιτροπή χαρακτηρίζει την Πράσινη Βίβλο, ως έγγραφο προβληματισμού το οποίο καλεί σε ευρεία συζήτηση. Τούτο αξιολογείται θετικά από την ΕΟΚΕ. Με αυτό το ανοιχτό και εποικοδομητικό πνεύμα καταρτίζουμε την παρούσα γνωμοδότηση και ελπίζουμε ότι και άλλα όργανα και οργανώσεις θα εκφράσουν επίσης τις γνώμες τους.

4.2. Εκούσια επιστροφή

4.2.1. Η ΕΟΚΕ υποστηρίζει ότι θα πρέπει να διαμορφώσει η ΕΕ και τα κράτη μέλη πολιτικές συνδρομής και συνεργασίας για την εκούσια επιστροφή, προκειμένου κυρίως τα νομίμως διαμένοντα άτομα τα οποία αποφασίζουν να επιστρέψουν να διαθέτουν επαρκή μέσα για ικανοποιητική επιστροφή.

4.2.2. Όσον αφορά την εκούσια επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων, η ΕΟΚΕ επισημαίνει ότι είναι σημαντικό να υπάρχει συνδρομή οργανώσεων όπως ο ΟΙΜ(3) ή η UNHCR(4). Οι οργανισμοί αυτοί θα επιβεβαιώνουν την έξοδο του ενδιαφερομένου και την επιστροφή του στη χώρα καταγωγής του, και θα παρακολουθούν τις συνθήκες της επιστροφής. Επίσης, οι ΜΚΟ με διεθνές κύρος μπορούν να συνεργάζονται στις δραστηριότητες αυτές.

4.2.3. Η εκούσια επιστροφή θα πρέπει πάντα να συνοδεύεται από την παροχή διευκολύνσεων για μια μετέπειτα απόφαση μετανάστευσης. Όσοι επέστρεψαν με τη θέλησή τους, θα πρέπει να προτιμώνται σε περίπτωση νέας αίτησης μετανάστευσης στο κράτος μέλος από το οποίο αποχώρησαν.

4.2.4. Η στήριξη της εκούσιας επιστροφής απαιτεί να διατίθενται επαρκείς πόροι τόσο εκ μέρους της ΕΕ, όσο και εκ μέρους των κρατών μελών. Πρέπει να υπάρξουν μόνιμα προγράμματα που θα διαθέτουν επαρκή κεφάλαια για την επανένταξη όσων επιστρέφουν στις χώρες καταγωγής τους. Η ΕΟΚΕ αξιολογεί θετικά την ιδέα της κατάρτισης ενός ευρωπαϊκού προγράμματος επιστροφής, περιεχόμενο του οποίου θα είναι η ενίσχυση στην επανένταξη. Είναι σκόπιμο να συνδεθούν με τη διαχείριση των προγραμμάτων αυτών οι ΜΚΟ διεθνούς κύρους, οι οποίες έχουν σήμερα μεγάλη εμπειρία στη διαχείριση προγραμμάτων επιστροφής και κοινωνικής ένταξης.

4.3. Η ακούσια επιστροφή

4.3.1. Είναι ορθή η πρόταση της Επιτροπής να δοθεί προτεραιότητα στην εκούσια επιστροφή και να θεωρηθεί η ακούσια ως το ύστατο μέσο. Η ΕΟΚΕ συμφωνεί με την άποψη της Επιτροπής ότι η ακούσια επιστροφή είναι ένα πολύ σκληρό μέτρο το οποίο συνεπάγεται πολύ σημαντικό περιορισμό της ελευθερίας και της βούλησης των ατόμων. Σε πολλές περιπτώσεις τα άτομα αυτά πούλησαν όλη την περιουσία τους για να μεταναστεύσουν και δημιούργησαν χρέη. Ως εκ τούτου, η επιστροφή μπορεί να τους θέσει σε απελπιστική κατάσταση.

4.3.2. Η ίδια η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι το άρθρο 19 του Ευρωπαϊκού Χάρτη Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων απαγορεύει ρητώς τις συλλογικές απελάσεις και διασφαλίζει ότι ουδείς απομακρύνεται, απελαύνεται ή εκδίδεται προς κράτος στο οποίο υπάρχει σοβαρός κίνδυνος να υποβληθεί σε θανατική ποινή, σε βασανιστήρια ή άλλη απάνθρωπη ή μειωτική μεταχείριση ή τιμωρία. Ωστόσο, η UNHCR, καθώς και διάφοροι ΜΚΟ έχουν καταγγείλει διάφορες συλλογικές απελάσεις και απελάσεις παρανόμων μεταναστών και αιτούντων άσυλο σε χώρες στις οποίες παραβιάζονται επανειλημμένως τα ανθρώπινα δικαιώματα.

4.3.3. Η ΕΟΚΕ συμφωνεί με τη δήλωση της Επιτροπής(5) ότι μια ευρωπαϊκή πολιτική επιστροφής πρέπει να σέβεται πλήρως τα ανθρώπινα δικαιώματα και τις θεμελιώδεις ελευθερίες. Υπενθυμίζει ότι τα άρθρα 3, 5, 6, 8 και 13 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων και τα άρθρα 3, 4, 19, 24 και 47 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων περιλαμβάνουν διατάξεις οι οποίες είναι εφαρμόσιμες σε μια πολιτική στον τομέα της επιστροφής των παρανόμως ή παρατύπως διαμενόντων. Υπενθυμίζεται ότι πολλοί από τους μετανάστες αυτούς βρίσκονται σε δύσκολη κατάσταση από ανθρωπιστική άποψη, και επομένως οι ρυθμίσεις και οι πρακτικές που θα εφαρμοστούν θα πρέπει να καταρτίζονται και να εφαρμόζονται σύμφωνα με κριτήρια ανθρωπιστικού δικαίου και με τις ηθικές αρχές της αλληλεγγύης.

4.3.4. Η Επιτροπή ανακοινώνει ότι θα καταρτίσει πρόταση οδηγίας σχετικά με ελάχιστους κανόνες και διαδικασίες επιστροφής. Η ΕΟΚΕ τάσσεται υπέρ μιας κοινής νομοθεσίας εφόσον βασίζεται στο Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων και στην Ευρωπαϊκή Σύμβαση Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων. Διάφορες ΜΚΟ διεθνούς κύρους έχουν καταγγείλει ότι ορισμένες νομοθεσίες και πρακτικές κρατών μελών αντίκεινται στα ανθρώπινα δικαιώματα και στο Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ(6).

4.3.5. Η επιστροφή, μέσω διαταγής απέλασης, προσώπων των οποίων έχει λήξει η νόμιμη άδεια διαμονής, πρέπει να θεωρείται ως ύστατο μέσο. Προηγουμένως πρέπει να εξετάζεται κατά πόσον τα πρόσωπα αυτά έχουν εκδηλώσει την πρόθεσή τους να ανανεώσουν τη διαμονή τους, και, στην περίπτωση αυτή, πάντα πρέπει να δίδεται προτεραιότητα στην οποιαδήποτε δυνατότητα νομιμοποίησης, αντί για την απέλαση.

4.3.6. Όταν στους παρατύπως διαμένοντες έχει χορηγηθεί νόμιμη άδεια διαμονής βάσει καθεστώτος προστασίας, πρέπει επίσης να λαμβάνεται υπόψη κατά πόσον έχουν αναπτύξει οικογενειακές, κοινωνικές ή εργασιακές ρίζες και να αποφεύγεται μια τόσο σκληρή διαδικασία όπως είναι η απέλαση ή η ακούσια επιστροφή.

4.3.7. Είναι εύλογο να μπορούν να απελαθούν οι υπήκοοι τρίτων χωρών οι οποίοι έχουν καταδικαστεί από τα δικαστήρια για αδίκημα τιμωρούμενο με στερητική της ελευθερίας ποινή τουλάχιστον ενός έτους, σύμφωνα με την οδηγία 2001/40/ΕΚ του Μαΐου 2001. Ωστόσο, η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι δεν είναι αποδεκτή η απέλαση για υποτιθέμενα αδικήματα που δεν έχουν εκδικαστεί. Το τεκμήριο αθωότητας πρέπει πάντοτε να υπερισχύει, όπως προβλέπεται στο άρθρο 48 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων.

4.3.8. Οι απελάσεις που προβλέπονται στην περίπτωση που έχουν διαπραχθεί αδικήματα πρέπει να συνοδεύονται από όλες τις συνήθεις νομικές εγγυήσεις του κράτους δικαίου. Με την έννοια αυτή, η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι πρέπει να διαγραφεί από την Πράσινη Βίβλο η δυνατότητα απέλασης για αδικήματα που δεν έχουν εκδικαστεί και, συνεπώς, δεν έχουν αποδειχθεί. Αναφερόμαστε συγκεκριμένα στη δυνατότητα απέλασης λόγω της ύπαρξης "σοβαρών λόγων να πιστεύεται ότι ο υπήκοος τρίτης χώρας έχει διαπράξει σοβαρά αξιόποινα αδικήματα", καθώς και της ύπαρξης "σοβαρών ενδείξεων ότι προτίθεται να διαπράξει τέτοια αδικήματα". Θα πρέπει πάντοτε να είναι τα δικαστήρια εκείνα που θα αποφασίζουν για την ύπαρξη ενός αξιόποινου αδικήματος και για το μέτρο της απέλασης.

4.3.9. Όπως αναφέρει η Επιτροπή, οι αποφάσεις απέλασης πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τον χαρακτήρα της άδειας διαμονής των ατόμων. Οι κάτοικοι μακράς διάρκειας, τα μέλη της οικογένειας πολίτη κράτους μέλους, οι πρόσφυγες και οι δικαιούχοι άλλων μορφών διεθνούς προστασίας, μπορούν να απελαθούν μόνον εάν συνιστούν σοβαρό κίνδυνο για την ασφάλεια και τη δημόσια τάξη. Κατά τις απελάσεις, πρέπει πάντοτε να διασφαλίζεται η ουσιαστική δικαστική εποπτεία. Κατά την άποψη της ΕΟΚΕ, οι ανήλικοι και άλλα ευάλωτα πρόσωπα χρειάζονται πάντα τη μέγιστη δυνατή προστασία.

4.3.10. Η εναρμόνιση της κοινοτικής νομοθεσίας πρέπει να αποφεύγει την ακούσια επιστροφή σε ορισμένες ειδικές περιπτώσεις:

- Εάν η επιστροφή συνεπάγεται χωρισμό της οικογένειας, τόσο στις περιπτώσεις στις οποίες ο/η σύζυγος είναι υπήκοος ή νομίμως διαμένων, όσο και στις περιπτώσεις που συνεπάγεται χωρισμό από τα τέκνα ή τους ανιόντες.

- Όταν η επιστροφή θίγει τους εξαρτώμενους ανήλικους.

- Όταν ο ενδιαφερόμενος υποφέρει από σοβαρή σωματική ή ψυχική νόσο.

- Όταν ο ενδιαφερόμενος διατρέχει σοβαρούς κινδύνους για την ασφάλεια, τη ζωή και την ελευθερία του στη χώρα καταγωγής ή διέλευσης.

4.3.11. Η άσκηση ένδικων μέσων κατά μέτρου απέλασης ή ακούσιας επιστροφής πρέπει να έχει πάντοτε ανασταλτική ισχύ, διότι αυτός είναι ο μόνος τρόπος διασφάλισης των δικαιωμάτων των θιγομένων προσώπων.

5. Κράτηση εν αναμονή απομάκρυνσης

5.1. Η κράτηση εν αναμονή απομάκρυνσης συνεπάγεται σημαντικό περιορισμό της προσωπικής ελευθερίας. Οι ελάχιστοι κανόνες που θα θεσπιστούν στην ΕΕ πρέπει να διασφαλίζουν ότι τα εντάλματα κράτησης πρέπει να εκδίδονται από δικαστική αρχή και να είναι εφεσίβλητα.

5.2. Οι φυλακές για εγκληματίες δεν πρέπει να χρησιμοποιούνται για πρόσωπα εν αναμονή απομάκρυνσης, διότι οι παρανόμως διαμένοντες δεν είναι εγκληματίες(7). Τα κέντρα κράτησης πρέπει να είναι ειδικού χαρακτήρα και η φυλακή να μπορεί να χρησιμοποιείται ως τόπος κράτησης μόνον στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η απέλαση έχει επιβληθεί για διαπραχθέντα αδικήματα.

5.3. Οι συνθήκες λειτουργίας των κέντρων αυτών πρέπει να ρυθμιστούν σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης, και οι κρατούμενοι πρέπει να μπορούν να ασκούν τα ατομικά τους δικαιώματα, εκτός από την ελευθερία κυκλοφορίας. Η μέγιστη διάρκεια κράτησης εν αναμονή απομάκρυνσης δεν μπορεί να υπερβαίνει τις τριάντα ημέρες. Οι ανήλικοι που δεν συνοδεύονται από γονείς ή κηδεμόνες, θα κηδεμονεύονται από τις αρχές και δεν θα μπορούν να εγκλείονται σε κέντρα κράτησης.

5.4. Εκτός από τα κέντρα κράτησης πρέπει να εξευρεθεί άλλη εναλλακτική λύση. Το άτομο που υπόκειται σε διαδικασία απέλασης μπορεί να διαμένει στη συνήθη κατοικία του, με την υποχρέωση να παρουσιάζεται περιοδικά ενώπιον των αρχών. Η απόφαση κράτησης πρέπει να είναι ανάλογη προς την κατάσταση του ενδιαφερομένου. Π.χ. δεν πρέπει να κρατείται άτομο που έχει αναπτύξει οικογενειακές ή εργασιακές ρίζες και ο λόγος της αναγκαστικής επιστροφής είναι η λήξη της άδειας διαμονής του.

5.5. Η ΕΟΚΕ επιθυμεί να θέσει ένα ερώτημα στην Επιτροπή και το Συμβούλιο. Τι νόημα έχει η κράτηση εν αναμονή απέλασης ατόμων τα οποία δεν μπορούν να απελαθούν, είτε λόγω έλλειψης κατάλληλων συμφωνιών με τις χώρες καταγωγής τους, είτε διότι είναι πολίτες χωρών που βρίσκονται σε εμπόλεμη κατάσταση, ή χωρών στις οποίες τα άτομα αυτά τελούν υπό δίωξη, ή χωρών στις οποίες δεν αναγνωρίζονται τα ανθρώπινα δικαιώματα; Από την άποψη των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, καταστάσεις παρατεταμένης κράτησης, όπως υφίστανται σήμερα σε ορισμένα κράτη μέλη, δεν είναι αποδεκτές.

5.6. Εκτός από τους ελάχιστους κανόνες, θα πρέπει να καταρτιστεί σε επίπεδο ΕΕ προσωρινός κατάλογος χωρών στις οποίες δεν μπορούν να μεταφερθούν πρόσωπα, λόγω έλλειψης ελευθεριών, λόγω πολέμων, ή ανθρωπιστικών κρίσεων.

5.7. Τα άτομα που έχουν σοβαρές σωματικές ή διανοητικές νόσους δεν μπορούν να κρατηθούν ή να απελαθούν, δεδομένου ότι χρειάζονται ιατροφαρμακευτική περίθαλψη.

6. Οι συμφωνίες επανεισδοχής

6.1. Η Επιτροπή και τα διάφορα κράτη μέλη αντιμετωπίζουν σήμερα δυσκολίες για τη σύναψη συμφωνιών επανεισδοχής με τρίτες χώρες. Είναι προφανές ότι οι συμφωνίες επανεισδοχής παρουσιάζουν ενδιαφέρον μόνον για τους Ευρωπαίους. Η ΕΟΚΕ θεωρεί σκόπιμο να συμπληρωθούν αυτές οι συμφωνίες επανεισδοχής με άλλα πολιτικά και οικονομικά μέσα που παρουσιάζουν ενδιαφέρον για τις τρίτες χώρες. Οι σχέσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης με τις τρίτες χώρες πρέπει να βασίζονται πάντοτε σε ανθρωπιστικά κριτήρια.

6.2. Στις συμφωνίες σύνδεσης μεταξύ της ΕΕ και των τρίτων χωρών θα πρέπει να συμπεριληφθούν ρήτρες για τη ρύθμιση των μεταναστευτικών ρευμάτων με νόμιμο τρόπο και για να είναι θετική η ευρωπαϊκή πολιτική μετανάστευσης ως προς την οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη των χωρών αυτών. Οι συμφωνίες επανεισδοχής πρέπει να εξεταστούν στα πλαίσια αυτά.

6.2.1. Η ΕΟΚΕ συμφωνεί με το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Σεβίλλης, το οποίο αποφάσισε να διατηρήσει τους στόχους της συνεργασίας για την ανάπτυξη, αποτρέποντας το ενδεχόμενο οι πιθανές κυρώσεις προς τρίτες χώρες να επηρεάζουν τις δεσμεύσεις για συνεργασία. Το καλύτερο μέτρο για τον περιορισμό της τάσης αποδημίας που πλήττει τις αναπτυσσόμενες χώρες είναι η αύξηση των πολιτικών της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την ανάπτυξη των χωρών αυτών.

6.3. Η ΕΟΚΕ υπενθυμίζει ότι σε άλλη γνωμοδότηση(8) έχει ήδη διατυπώσει τη γνώμη της: ο σεβασμός των ανθρωπίνων δικαιωμάτων είναι απαραίτητη προϋπόθεση για την υπογραφή συμφωνιών επανεισδοχής.

7. Η επιστροφή και η συνδρομή στην ανάπτυξη

7.1. Η ευρωπαϊκή πολιτική επιστροφής σε σχέση με τις τρίτες χώρες πρέπει να είναι θετική για την ανάπτυξη των χωρών αυτών. Δεν πρέπει να δημιουργεί επιπλέον προβλήματα. Τα άτομα που επιστρέφουν πρέπει να ενσωματώνονται στην κοινωνία και να διαδραματίζουν θετικό ρόλο στην οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη. Η συνδρομή για την επιστροφή πρέπει να επιτρέπει την ενσωμάτωση των ατόμων στο εργασιακό πλαίσιο και την προώθηση των οικονομικών δραστηριοτήτων.

7.2. Η θετική σχέση που πρέπει να έχει η επιστροφή με την ανάπτυξη πρέπει να αφορά τόσο την εκούσια, όσο και την ακούσια επιστροφή, αλλά η επιτυχία θα είναι πάντοτε μεγαλύτερη όταν ο ενδιαφερόμενος αποδέχεται την επιστροφή εκουσίως.

7.3. Οι επιστροφές πρέπει να συμπεριλαμβάνουν "συνοδευτικά προγράμματα" σε κάθε προσωπική κατάσταση, λαμβάνοντας υπόψη τις οικονομικές, επαγγελματικές, κοινωνικές και οικογενειακές περιστάσεις των ατόμων καθώς και την οικονομική και κοινωνική κατάσταση της χώρας στην οποία επιστρέφουν. Το πρόγραμμα θα συμπεριλαμβάνει τις δράσεις των οργανώσεων που συνεργάζονται στη εν λόγω διαδικασία.

7.4. Το ποσό χρηματοδότησης των κοινοτικών προγραμμάτων επιστροφής δεν θα πρέπει να αφαιρείται από τα προγράμματα της Κοινότητας ή των κρατών μελών που προορίζονται για την ανάπτυξη. Πρέπει να είναι νέα προγράμματα τα οποία αυξάνουν τους παρόντες πόρους.

7.5. Οι διεθνώς αναγνωρισμένες διεθνείς οργανώσεις (Διεθνής Οργανισμός Μετανάστευσης, Ερυθρός Σταυρός, Ύπατη Αρμοστεία των ΗΕ για τους Πρόσφυγες, κ.λπ.) πρέπει να συμμετέχουν μαζί με την ΕΕ και τα κράτη μέλη στη διαχείριση των προγραμμάτων αυτών.

7.6. Η Επιτροπή έχει ανακοινώσει ότι πρόκειται να υποβάλει σύντομα ανακοίνωση για τη μετανάστευση και τη συνδρομή για την ανάπτυξη. Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι η πρωτοβουλία αυτή είναι αναγκαία και ελπίζει ότι η Επιτροπή θα λάβει υπόψη τις απόψεις της.

8. Τελικές παρατηρήσεις

8.1. Το Συμβούλιο επιταχύνει τις εργασίες του για τις αναγκαίες δράσεις κατά της παράνομης μετανάστευσης. Η ΕΟΚΕ έχει δηλώσει σε διάφορες γνωμοδοτήσεις της ότι, σε μεγάλο βαθμό, το Συμβούλιο και τα κράτη μέλη είναι υπεύθυνα για το γεγονός ότι δεν υπάρχει ακόμη κοινή νομοθεσία στον τομέα της μετανάστευσης και του ασύλου, πράγμα που καθιστά δυσχερή τη διαχείριση των μεταναστευτικών ρευμάτων κατά νόμιμο τρόπο.

8.2. Όλα τα θεσμικά όργανα της ΕΕ πρέπει να δείξουν μεγάλη αποφασιστικότητα ως προς την πρόληψη ακραίων πολιτικών συμπεριφορών, και ιδιαίτερα συμπεριφορών ξενόφοβου χαρακτήρα, που αναπτύσσονται σε ορισμένα μέρη. Προς τούτο, είναι αναγκαίο οι δράσεις να διακρίνονται από μεγάλη υπευθυνότητα και σωστή πολιτική παιδαγωγική, κατά τρόπον ώστε να γνωρίσουν οι πολίτες την πραγματικότητα των μεταναστευτικών φαινομένων. Τα μαζικά μέσα ενημέρωσης, στα πλαίσια των πληροφοριών και απόψεων που εκφράζουν, θα πρέπει να βασίζονται σε αντικειμενικές πτυχές και να δρουν με υπευθυνότητα. Ορισμένοι ανενδοίαστοι πολιτικοί χρησιμοποιούν τις ανησυχίες των πολιτών για να ενθαρρύνουν το ρατσισμό και την ξενοφοβία. Η ΕΟΚΕ υποστηρίζει τις δράσεις των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών για την καταπολέμηση του ρατσισμού και της ξενοφοβίας.

Βρυξέλλες, 18 Σεπτεμβρίου 2002.

Ο Πρόεδρος

της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Göke Frerichs

(1) ΕΕ C 149 της 21.6.2002 (εισηγητής: κ. Pariza Castanos).

(2) Βλέπε τη γνωμοδότηση για την κοινοτική πολιτική μετανάστευσης στην ΕΕ C 260 της 17.9.2001 (εισηγητής: κ. Pariza Castanos), τη γνωμοδότηση για το καθεστώς κατοίκου μακράς διαρκείας στην ΕΕ C 36 της 8.2.2002 (εισηγητής: κ. Pariza Castanos), τη γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ για την ανοιχτή μέθοδο συντονισμού στον τομέα της μετανάστευσης και του ασύλου της 29/30.5.2002 (εισηγήτρια: κα zu Eulenburg).

(3) Διεθνής Οργανισμός Μετανάστευσης.

(4) Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες.

(5) Πράσινη Βίβλος, παράγραφος 2.4.: "Ανθρώπινα δικαιώματα και επιστροφή".

(6) Η Διεθνής Αμνηστία, ο Ερυθρός Σταυρός και άλλες ΜΚΟ έχουν καταρτίσει διάφορες εκθέσεις.

(7) ΕΕ C 149 της 21.6.2002.

(8) ΕΕ C 149 της 21.6.2002.