Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα "Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου που τροποποιεί την οδηγία 77/388/ΕΟΚ, περί του κοινού συστήματος φόρου προστιθέμενης αξίας, όσον αφορά τη διαδικασία έγκρισης μέτρων παρέκκλισης καθώς και για την ανάθεση εκτελεστικών αρμοδιοτήτων"

(COM(2003) 335 τελικό - 2003/0120 (CNS))

(2004/C 32/26)

Στις 20 Ιουνίου 2003, και σύμφωνα με το άρθρο 262 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, το Συμβούλιο αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την ανωτέρω πρόταση.

Το ειδικευμένο τμήμα "Οικονομική και Νομισματική Ένωση, Οικονομική και Κοινωνική Συνοχή" στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών, κατήρτισε τη γνωμοδότησή του στις 16 Οκτωβρίου 2003, με βάση εισηγητική έκθεση του κ. Pezzini.

Κατά την 403η σύνοδο ολομέλειας της 29ης και 30ής Οκτωβρίου 2003 (συνεδρίαση της 30ής Οκτωβρίου), η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 62 ψήφους υπέρ και 2 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Η πρόταση οδηγίας για την τροποποίηση της Οδηγίας του Συμβουλίου 77/388/ΕΟΚ για τη θέσπιση ενός κοινού συστήματος επιβολής φόρου προστιθέμενης αξίας (έκτη οδηγία ΦΠΑ), αποσκοπεί στην εισαγωγή μέτρων που θα καταστήσουν περισσότερο διαφανείς τις διαδικασίες που προβλέπουν τα άρθρα 27 και 30 της οδηγίας, καθώς και στη θέσπιση διαδικασίας που να επιτρέπει την έγκριση κανόνων εφαρμογής του ΦΠΑ σε κοινοτικό επίπεδο.

2. Προβλεπόμενη διαδικασία από τα άρθρα 27 και 30

2.1. Βάσει των άρθρων 27 και 30 της εν λόγω οδηγίας, το Συμβούλιο μπορεί να επιτρέψει σε ένα κράτος μέλος την εισαγωγή ειδικών μέτρων στη νομοθεσία του, που παρεκκλίνουν από τις διατάξεις της έκτης οδηγίας, με στόχο, είτε την απλοποίηση της είσπραξης του φόρου είτε την αποφυγή ορισμένων περιπτώσεων απάτης ή φοροδιαφυγής, και προκειμένου να διευκολυνθεί η σύναψη συμφωνιών με τρίτες χώρες ή με διεθνείς οργανισμούς.

2.2. Στη διαδικασία προβλέπεται ειδικότερα ότι το κράτος μέλος που επιθυμεί να εισαγάγει ειδικά μέτρα παρέκκλισης ενημερώνει σχετικά την Επιτροπή, παρέχοντάς της όλα τα απαραίτητα στοιχεία. Προβλέπεται επίσης ότι η απόφαση έχει ληφθεί εφόσον εντός διμήνου από την ημερομηνία ενημέρωσης των άλλων κρατών μελών ούτε η Επιτροπή ούτε κράτος μέλος έχει ζητήσει να επιληφθεί της υποθέσεως το Συμβούλιο.

2.3. Με βάση τις προαναφερθείσες διατάξεις, το Συμβούλιο μπορεί να εγκρίνει σιωπηρά αποφάσεις για θέματα που δεν του έχουν υποβληθεί. Πράγματι, ενώ κατά την προκαταρκτική φάση της διαδικασίας, το κράτος μέλος απευθύνει αίτηση χορήγησης αδείας στην Επιτροπή η οποία ενημερώνει σχετικά τα άλλα κράτη μέλη, η Επιτροπή δεν έχει καμιά υποχρέωση υποβολής προτάσεως προς το Συμβούλιο, το οποίο ενδέχεται ωστόσο να αναλάβει την ευθύνη της απόφασης χωρίς να συμμετέχει στη διαδικασία.

2.4. Από την άλλη πλευρά, η διαδικασία, λόγω του απλοποιημένου χαρακτήρα της, δεν διασφαλίζει τη γνώση και τη διαφάνεια των αποφάσεων του Συμβουλίου, και ενδέχεται να βλάψει την ορθή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Όπως έχει σήμερα η κατάσταση, η σιωπηρή έγκριση μιας απόφασης από πλευράς του Συμβουλίου δεν καθιστά αυτούς τους οποίους αφορά η εν λόγω απόφαση γνώστες του περιεχομένου της άδειας που έχει χορηγηθεί, ούτε των κινήτρων που οδήγησαν το Συμβούλιο στην έγκριση της απόφασης αυτής.

3. Προτάσεις της Επιτροπής σχετικά με την προβλεπόμενη διαδικασία από τα άρθρα 27 και 30 για την υιοθέτηση μέτρων παρέκκλισης

3.1. Η Επιτροπή κρίνει ότι, για το συμφέρον όλων των ενδιαφερόμενων μερών, η έγκριση των ειδικών μέτρων παρέκκλισης σύμφωνα με τις διατάξεις της έκτης οδηγίας που βασίζονται στα άρθρα 27 και 30 πρέπει να αποτελεί αντικείμενο απλής και διαφανούς νομοθετικής διαδικασίας και να είναι σύμφωνη με τις διατάξεις της Συνθήκης και τις γενικές αρχές κοινοτικού δικαίου.

3.2. Κατά τη γνώμη της Επιτροπής καθίσταται αναγκαίο να τροποποιηθούν οι διατάξεις που προβλέπουν ότι το Συμβούλιο μπορεί να εγκρίνει σιωπηρά αποφάσεις και να προβλέπεται αντιθέτως ότι οι αιτήσεις παρέκκλισης πρέπει να αποτελούν αντικείμενο πρότασης της Επιτροπής και επίσημης απόφασης του Συμβουλίου.

3.3. Η πρόταση τροποποίησης που διατυπώνει η Επιτροπή προβλέπει ότι η διαδικασία ξεκινά ύστερα από αίτηση κράτους μέλους, το οποίο απευθύνει την αίτηση στην Επιτροπή και της υποβάλλει όλα τα χρήσιμα στοιχεία για την εξέταση του θέματος. Όταν η Επιτροπή κρίνει ότι διαθέτει όλες τις πληροφορίες και ότι δεν χρειάζεται περαιτέρω διευκρινίσεις το ανακοινώνει στο κράτος μέλος που έχει υποβάλει την αίτηση. Σε αντίθετη περίπτωση, αποστέλλει στις αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους αίτηση για να της δοθούν περισσότερες πληροφορίες.

3.4. Τρεις μήνες από την ολοκλήρωση της εξέτασης, δηλαδή από την ανακοίνωση ότι δεν χρειάζεται άλλα στοιχεία για την αίτηση, η Επιτροπή υποβάλλει στο Συμβούλιο πρόταση απόφασης ή ανακοίνωση όταν έχει αντιρρήσεις σχετικά με την έγκριση ειδικών μέτρων παρέκκλισης που αιτείται το κράτος μέλος.

4. Μέτρα εφαρμογής

4.1. Η αποκτηθείσα εμπειρία κατά το χρόνο ισχύος του μεταβατικού καθεστώτος επιβολής φόρων στις ενδοκοινοτικές συναλλαγές έδειξε ότι οι διαφορές που υπάρχουν μεταξύ των εθνικών νομοθεσιών όσον αφορά τις φορολογικές συνέπειες και τις διοικητικές διαδικασίες βλάπτουν την ουδετερότητα του συστήματος ΦΠΑ εμποδίζοντας την διεθνοποίηση των επιχειρήσεων και την πλήρη και ολοκληρωμένη υλοποίηση της ενιαίας αγοράς. Πράγματι, παραμένουν έντονες, στο εσωτερικό των επιμέρους κρατών μελών, οι διαφορές ως προς την ερμηνεία και την εφαρμογή του κοινού συστήματος ΦΠΑ που προβλέπεται από την έκτη οδηγία του Συμβουλίου.

4.2. Για την υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς πρωταρχική σημασία έχει η προσέγγιση των εθνικών νομοθεσιών και ειδικότερα όσον αφορά τον ΦΠΑ, η έγκριση κατάλληλων μέτρων ώστε να εξασφαλιστεί η ομοιόμορφη εφαρμογή του φόρου στο εσωτερικό της Ένωσης. Παρόμοια μέτρα δεν ελήφθησαν όμως κατά την έγκριση της έκτης οδηγίας.

4.3. Προκειμένου να προωθηθεί η ενιαία εφαρμογή της οδηγίας και να καταστεί αποτελεσματικότερη η συνεργασία μεταξύ κρατών μελών και Επιτροπής, συγκροτήθηκε η επιτροπή ΦΠΑ. Έχοντας συμβουλευτικό χαρακτήρα, η επιτροπή αυτή καλείται να εξετάσει κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τον τρόπο εφαρμογής της έκτης οδηγίας και ειδικότερα με τα προβλήματα που αφορούν τη διάκριση μεταξύ αγαθών και υπηρεσιών και την ταξινόμησή τους, ή τον προσδιορισμό του τόπου παροχής τους καθώς και των ενδεχόμενων όρων της φορολογίας.

4.4. Η επιτροπή ΦΠΑ, ωστόσο, δεν έχει νομικές αρμοδιότητες που να της επιτρέπουν να επικουρεί την Επιτροπή στη λήψη δεσμευτικών αποφάσεων. Ούτε και οι κατευθυντήριες γραμμές που έχει εγκρίνει έχουν νομική ισχύ. Τα δε κράτη μέλη δεν δεσμεύονται νομικά να ακολουθήσουν αυτές τις κατευθυντήριες γραμμές, ούτε μπορούν να τις επικαλεστούν σε δικαστήριο, είτε πρόκειται για εθνικό είτε πρόκειται για το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο.

4.5. Εν προκειμένω δεν ευοδώνονται οι στόχοι που τέθηκαν κατά τη σύσταση της επιτροπής ΦΠΑ και ως εκ τούτου ζημιώνεται η ορθή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς και η επιδιωκόμενη ασφάλεια δικαίου.

4.6. Για να εξασφαλιστεί η ομοιόμορφη εφαρμογή των υφιστάμενων διατάξεων περί ΦΠΑ, καλό θα ήταν να δοθεί νομική ισχύς στις κατευθυντήριες γραμμές που υπαγορεύει η επιτροπή ΦΠΑ.

5. Οι προτάσεις της Επιτροπής για τα μέτρα εφαρμογής

5.1. Η Επιτροπή θεωρεί ότι ενδείκνυται η μετατροπή της επιτροπής ΦΠΑ σε ρυθμιστική επιτροπή η οποία να την επικουρεί στην εφαρμογή των υφιστάμενων διατάξεων. Το αυτό υποστήριξε η Επιτροπή στην πρότασή της του 1997(1) για την τροποποίηση της έκτης οδηγίας.

5.2. Εξάλλου, η Επιτροπή γνωρίζει ότι, σχετικά με τον ΦΠΑ, πολλά κράτη μέλη κρίνουν ότι οι όλες οι εξουσίες πρέπει να παραμείνουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα του Συμβουλίου.

5.3. Αν και η πρόταση μεταρρύθμισης της επιτροπής ΦΠΑ παραμένει, κατά την άποψη της Επιτροπής, η καταλληλότερη λύση, αναγνωρίζει ωστόσο ότι δεν είναι εφικτή στην παρούσα φάση. Ωστόσο, η Επιτροπή εκτιμά ότι πρέπει να θεσπιστεί άμεσα μεταβατική διαδικασία που θα επιτρέπει την έγκριση από το Συμβούλιο μέτρων εφαρμογής σε θέματα ΦΠΑ.

5.4. Ειδικότερα, η Επιτροπή είναι της γνώμης ότι στην παρούσα φάση ενδείκνυται η ανάθεση ορισμένων εξουσιών στο Συμβούλιο. Πράγματι η Επιτροπή δεν αγνοεί ότι η είσπραξη φόρων και ειδικότερα του ΦΠΑ αποτελεί βασική συνιστώσα της οικονομικής και δημοσιονομικής στρατηγικής των κρατών μελών.

5.5. Η Επιτροπή προτείνει, συνεπώς, να υιοθετεί το Συμβούλιο ομόφωνα τα αναγκαία μέτρα για την εφαρμογή των υφιστάμενων διατάξεων, ύστερα από πρόταση της Επιτροπής και σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπεται στα άρθρα 27 και 30 της οδηγίας.

5.6. Ειδικότερα η Επιτροπή καθορίζει τους τομείς εκείνους όπου απαιτείται παρέμβαση και αφορούν ζητήματα που έχουν τεθεί από τα κράτη μέλη στο εσωτερικό της επιτροπής ΦΠΑ ή ακόμη και από την ίδια την Επιτροπή. Σχετικά με τα ζητήματα για τα οποία έχουν διατυπωθεί κατευθυντήριες γραμμές από την επιτροπή ΦΠΑ, οι οποίες εγκρίθηκαν ομόφωνα, η Επιτροπή προτείνει να εξεταστεί το ενδεχόμενο να μετατραπούν σε δεσμευτικά νομικά μέσα. Στην εξέταση αυτή πρέπει να συμμετέχει η επιτροπή ΦΠΑ που, σε κάθε περίπτωση, πρέπει να γνωμοδοτεί πριν από την υποβολή οιασδήποτε πρότασης από την Επιτροπή στο Συμβούλιο.

5.7. Όταν, βάσει της συζήτησης στην επιτροπή ΦΠΑ, προκύπτει ότι ενδείκνυται να καταρτισθούν νομικοί δεσμευτικοί κανόνες εφαρμογής, με στόχο την εξασφάλιση εναρμονισμένης ερμηνείας του κοινού συστήματος ΦΠΑ, η Επιτροπή υποβάλλει πρόταση απόφασης στο Συμβούλιο.

6. Συμπεράσματα

6.1. Προβλεπόμενη διαδικασία από τα άρθρα 27 και 30

6.1.1. Η ΕΟΚΕ συμμερίζεται την άποψη σύμφωνα με την οποία η καλή λειτουργία του κοινού συστήματος ΦΠΑ αποτελεί προϋπόθεση για την ορθή λειτουργία της ενιαίας αγοράς.

6.1.2. Εν προκειμένω, η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι οι διαδικασίες που αφορούν την εισαγωγή ειδικών μέτρων παρέκκλισης στις εθνικές νομοθεσίες σύμφωνα με τις διατάξεις της έκτης οδηγίας, θα πρέπει να προβλέπουν τη λήψη επίσημων αποφάσεων από το Συμβούλιο και να είναι ιδιαιτέρως διαφανείς ούτως ώστε οι υποκείμενοι στο φόρο να γνωρίζουν το ακριβές περιεχόμενο και την αιτιολογία της άδειας που έχει χορηγηθεί.

6.1.3. Η ΕΟΚΕ συμμερίζεται την άποψη της Επιτροπής σύμφωνα με την οποία οι διαδικασίες που προβλέπουν τα άρθρα 27 και 30 της οδηγίας δεν ανταποκρίνονται στις απαιτήσεις για διαφάνεια. Η ΕΟΚΕ εκφράζει κυρίως τη λύπη της για το γεγονός ότι το Συμβούλιο μπορεί να εγκρίνει σιωπηρά αποφάσεις για θέματα που δεν του έχουν υποβληθεί επισήμως, και ότι η έγκριση μιας σιωπηρής απόφασης δεν θέτει τα εμπλεκόμενα μέρη (υποκείμενους στο φόρο, κράτη μέλη, κ.λπ.) σε κατάσταση να γνωρίζουν το ακριβές περιεχόμενο και τα κίνητρα που οδήγησαν το Συμβούλιο στην έγκριση της απόφασης αυτής.

6.1.4. Η ΕΟΚΕ υποστηρίζει, συνεπώς, την πρόταση της Επιτροπής να τροποποιηθούν οι διατάξεις που προβλέπουν ότι το Συμβούλιο μπορεί να εγκρίνει σιωπηρά αποφάσεις και να προβλέπεται αντιθέτως ότι οι αιτήσεις παρέκκλισης πρέπει να αποτελούν αντικείμενο πρότασης της Επιτροπής και επίσημης απόφασης του Συμβουλίου.

6.1.5. Εξάλλου η ΕΟΚΕ επισημαίνει ότι μέχρι σήμερα έχουν εγκριθεί πολλά ειδικά μέτρα παρέκκλισης(2) και ότι ενδέχεται να αυξηθούν ακόμη περισσότερο εφόσον η προσεχής διεύρυνση της Ένωσης θα σημάνει την υποβολή νέων αιτήσεων παρέκκλισης.

6.1.6. Εκφράζει επίσης την επιθυμία της να μπορέσει η Επιτροπή να προβεί στην ορθολογική οργάνωση των πολυάριθμων συστημάτων παρέκκλισης που ισχύουν σήμερα(3) και στο μέλλον να επιδιωχθεί η πρόληψη της απάτης και η απλοποίηση μέσω μεγαλύτερης διοικητικής συνεργασίας(4), όπως εξάλλου προβλέπεται στην πρόταση οδηγίας της Επιτροπής(5) της 31ης Ιουλίου 2003 για την καταπολέμηση της απάτης και της φοροδιαφυγής.

6.2. Μέτρα εφαρμογής

6.2.1. Η ΕΟΚΕ συμφωνεί με την άποψη ότι οι διαφορές που υπάρχουν μεταξύ των εθνικών νομοθεσιών όσον αφορά τις συνέπειες των διοικητικών διαδικασιών και ρυθμίσεων βλάπτουν την ουδετερότητα του συστήματος ΦΠΑ και αποτελούν σοβαρό εμπόδιο για την πλήρη και ολοκληρωμένη υλοποίηση της ενιαίας αγοράς. Εν προκειμένω η ομοιόμορφη εφαρμογή των μέτρων αποτελεί βασικό στοιχείο για τη βελτίωση του μεταβατικού συστήματος.

6.2.2. Ωστόσο, η ΕΟΚΕ είναι της γνώμης ότι είναι καθοριστικής σημασίας η έγκριση μέτρων που να διασφαλίζουν την ομοιόμορφη εφαρμογή του κοινού συστήματος ΦΠΑ σε κοινοτικό επίπεδο.

6.2.3. Η ΕΟΚΕ είναι της γνώμης ότι σύμφωνα με τη διαδικασία που τηρείται σε άλλους τομείς της κοινοτικής νομοθεσίας, ενδείκνυται η μετατροπή της επιτροπής ΦΠΑ σε ρυθμιστική επιτροπή που να επικουρεί την Επιτροπή στην εφαρμογή των υφιστάμενων διατάξεων. Εν προκειμένω η ΕΟΚΕ έχει ήδη εκφράσει τις απόψεις της στη γνωμοδότησή της για την "Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου που τροποποιεί την οδηγία 77/388/ΕΟΚ, περί του κοινού συστήματος φόρου προστιθέμενης αξίας, (Επιτροπή ΦΠΑ)" (Εισηγητής: ο κ. Walker)(6).

6.2.4. Η ΕΟΚΕ γνωρίζει ότι σχετικά με τον ΦΠΑ πολλά κράτη μέλη κρίνουν ότι οι όλες οι νομοθετικές εξουσίες πρέπει να παραμείνουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα του Συμβουλίου, και για το λόγο αυτό προσυπογράφει τη σώφρονα πρόταση της Επιτροπής να είναι αρμόδιο το Συμβούλιο για την έγκριση των μέτρων εφαρμογής σε θέματα ΦΠΑ κατά την παρούσα φάση.

6.2.5. Η ΕΟΚΕ εκφράζει επίσης την επιθυμία να μπορέσει η Επιτροπή μεσοπρόθεσμα να προχωρήσει σύμφωνα με τις κατευθύνσεις που αναφέρει στην ανακοίνωσή της στο Συμβούλιο και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο σχετικά με μια στρατηγική που αποβλέπει στη βελτίωση της λειτουργίας του συστήματος ΦΠΑ στο πλαίσιο της εσωτερικής αγοράς, ούτως ώστε να μπορέσει να προτείνει εκ νέου την πρόταση του 1997 για την τροποποίηση της έκτης οδηγίας(7).

6.2.6. Στο πλαίσιο της τρέχουσας θεσμικής μεταρρύθμισης στους κόλπους της Ευρωπαϊκής Συνέλευσης, η ΕΟΚΕ εκφράζει την επιθυμία να ανατεθούν στην Επιτροπή αρμοδιότητες σχετικά με την εκτέλεση της ευρωπαϊκής νομοθεσίας και να εγκαταλειφθεί, όσον αφορά τον ΦΠΑ, (εξαιρουμένου του καθορισμού των συντελεστών έως ότου εισαχθεί κατάλληλο σύστημα αντιστάθμισης), η ψηφοφορία με ομοφωνία υπέρ της ψηφοφορίας με ειδική πλειοψηφία.

Βρυξέλλες, 30 Οκτωβρίου 2003.

Ο Πρόεδρος

της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Roger Briesch

(1) COM(97) 325 τελικό.

(2) Μέχρι σήμερα έχουν εγκριθεί 147 ειδικά μέτρα παρέκκλισης εκ των οποίων: 2 αφορούν την Αυστρία, 15 το Βέλγιο, 8 τη Δανία, 2 τη Φινλανδία, 17 τη Γαλλία, 20 τη Γερμανία, 1 την Ελλάδα, 12 την Ιρλανδία, 11 την Ιταλία, 13 το Λουξεμβούργο, 18 την Ολλανδία,3 την Πορτογαλία, 20 το Ηνωμένο Βασίλειο, 3 την Ισπανία, 2 τη Σουηδία (πηγή: υπηρεσίες της Επιτροπής).

(3) Ως προς αυτό βλέπε COM(2000) 348 τελικό.

(4) ΕΕ C 116 της 20.4.2001, σ. 59.

(5) COM(2003) 446 τελικό/2 της 31.7.2003.

(6) ΕΕ C 19 της 21.1.1998, σ. 56.

(7) COM(97) 325 τελικό.