[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 23.11.2007

COM(2007) 758 τελικό

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ

σχετικά με ορισμένα βασικά στοιχεία που συμβάλλουν στη χάραξη στρατηγικής για την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής στον τομέα του ΦΠΑ στο πλαίσιο της ΕΕ {SEC(2007) 1584}

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

1. Ιστορικό 3

1.1. Η ανακοίνωση της Επιτροπής για τη φοροδιαφυγή. 3

1.2. Συνέχεια που δόθηκε στην ανακοίνωση. 3

1.2.1. Στο πλαίσιο του Συμβουλίου. 3

1.2.2. Στο πλαίσιο της Επιτροπής. 4

1.2.3. Με τις επιχειρήσεις. 4

2. Πρώτο ορόσημο: τα συμπεράσματα του Συμβουλίου ECOFIN της 5ης Ιουνίου 2007. 4

3. Καθορισμός των μελλοντικών κατευθύνσεων βάσει του ισχύοντος νομοθετικού πλαισίου 6

3.1. Πρώτη παρατήρηση: οι φορολογικές διοικήσεις χρειάζονται ακριβείς πληροφορίες προκειμένου να ελέγξουν το σύστημα ΦΠΑ 6

3.2. Δεύτερη παρατήρηση: τα κράτη μέλη δεν έχουν επαρκή προσέγγιση σε επίπεδο ΕΕ ώστε να διασφαλίσουν τη λειτουργία του κοινού συστήματος ΦΠΑ 8

3.3. Τρίτη παρατήρηση: η σημασία να είναι ενημερωμένες οι πληροφορίες σχετικά με το καθεστώς ΦΠΑ των εμπόρων 10

3.4. Τέταρτη παρατήρηση: η ανάγκη να ενισχυθεί η ικανότητα των φορολογικών διοικήσεων να συλλέγουν τα έσοδα ΦΠΑ σε περιπτώσεις απάτης 12

4. Συμπεράσματα 13

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ

σχετικά με ορισμένα βασικά στοιχεία που συμβάλλουν στη χάραξη στρατηγικής για την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής στον τομέα του ΦΠΑ στο πλαίσιο της ΕΕ

1. Ιστορικό

1.1. Η ανακοίνωση της Επιτροπής για τη φοροδιαφυγή.

Στις 31 Μαΐου 2006 η Επιτροπή υπέβαλε ανακοίνωση σχετικά με την ανάγκη χάραξης συντονισμένης στρατηγικής για τη βελτίωση της καταπολέμησης της φοροδιαφυγής[1]. Ο στόχος ήταν να δώσει έναυσμα σε μια συζήτηση με όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη (Συμβούλιο, Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, επιχειρήσεις) όσον αφορά τα διάφορα στοιχεία που πρέπει να ληφθούν υπόψη σε μια στρατηγική για την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Υπενθυμίζεται επίσης ότι μια επιτυχημένη στρατηγική πρέπει να προβλέπει πολύπλευρη προσέγγιση και, μεταξύ άλλων, τη δράση των υπηρεσιών έρευνας καθώς και των δικαστικών αρχών. Ως προς αυτό, γίνεται αναφορά σε πρωτοβουλίες που αναπτύχθηκαν σ’ αυτούς τους τομείς, όπως η πρόταση κανονισμού[2] και η τροποποίηση του κανονισμού 515/97[3], οι οποίες έχουν ήδη υποβληθεί στο Συμβούλιο.

Η ανακοίνωση έθετε, προς συζήτηση, ένα ευρύ φάσμα πρακτικών και ρεαλιστικών ιδεών που θα συνέβαλαν στη βελτίωση της σημερινής κατάστασης. Επίσης, έθετε το ερώτημα εάν είναι ανάγκη να αλλάξει ουσιαστικά το σημερινό σύστημα ΦΠΑ, ώστε να αντιμετωπίζεται αποτελεσματικά η απάτη στον τομέα του ΦΠΑ, είτε με την παροχή στα κράτη μέλη της δυνατότητας θέσπισης ενός γενικευμένου συστήματος αντίστροφης επιβάρυνσης είτε με τη θέσπιση ενός συστήματος φορολόγησης των ενδοκοινοτικών παραδόσεων αγαθών.

1.2. Συνέχεια που δόθηκε στην ανακοίνωση.

1.2.1. Στο πλαίσιο του Συμβουλίου.

Το Συμβούλιο ECOFIN της 7ης Ιουνίου 2006 χαιρέτισε την παρουσίαση της ανακοίνωσης και δήλωσε ότι θα εξέταζε όλα τα μέτρα που προβλέπονταν στην ανακοίνωση.

Η μεταγενέστερη τεχνική ανάλυση την οποία πραγματοποίησε το Συμβούλιο οδήγησε στα συμπεράσματα ECOFIN της 28ης Νοεμβρίου 2006. Το Συμβούλιο διευκρίνισε ότι η απάτη στον τομέα του ΦΠΑ αποτελεί το κύριο μέλημά του και καθόρισε ορισμένες πτυχές στις οποίες η Επιτροπή πρέπει να δώσει ιδιαίτερη προτεραιότητα. Από τότε οι προσπάθειες αφιερώθηκαν πλήρως στον τομέα του ΦΠΑ και, αντίθετα με την προαναφερθείσα ανακοίνωση, η παρούσα καλύπτει μόνο την απάτη στον τομέα του ΦΠΑ.

Επιπλέον, το Συμβούλιο ανέφερε ότι θα συνεχίσει τις εργασίες σχετικά με το μηχανισμό αντίστροφης επιβάρυνσης και τη φορολόγηση των ενδοκοινοτικών παραδόσεων.

1.2.2. Στο πλαίσιο της Επιτροπής.

Ως απάντηση στα συμπεράσματα του Συμβουλίου ECOFIN της 28ης Νοεμβρίου 2006, η Επιτροπή δημιούργησε μια νέα ομάδα εμπειρογνωμόνων με τα κράτη μέλη, την «ομάδα εμπειρογνωμόνων της στρατηγικής για την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής» προκειμένου να υποστηρίξει τους τομείς προτεραιότητας που εντόπισε το Συμβούλιο.

1.2.3. Με τις επιχειρήσεις.

Η Επιτροπή διοργάνωσε στις 29 Μαρτίου 2007 μία «διάσκεψη για την απάτη στον τομέα του ΦΠΑ» για να παράσχει στις ευρωπαϊκές επιχειρήσεις την ευκαιρία να εκφράσουν τις απόψεις τους σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο αντιμετωπίζεται σήμερα η απάτη στον τομέα του ΦΠΑ, να διατυπώσουν παρατηρήσεις σχετικά με τις ιδέες που προτείνονται στην ανακοίνωση της Επιτροπής και να υποβάλουν τυχόν άλλες ιδέες οι οποίες θα μπορούσαν να συμβάλουν στην καταπολέμηση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ.

Ένα γενικό συμπέρασμα που προέκυψε από τη διάσκεψη ήταν το κοινό συμφέρον των επιχειρήσεων και των φορολογικών αρχών να καταπολεμήσουν την απάτη και η προθυμία των εμπόρων να βοηθήσουν τη φορολογική διοίκηση στο έργο αυτό. Η βελτίωση της επικοινωνίας μεταξύ αυτών των δύο μερών αποτελεί σημαντικό στοιχείο για το σκοπό αυτό. Σήμερα οι φορολογούμενοι δεν είναι πεπεισμένοι ότι το πλήθος πληροφοριών που πρέπει να παρέχουν στις φορολογικές αρχές χρησιμοποιούνται με αποτελεσματικό τρόπο.

Επίσης τονίστηκε ότι τις επιχειρήσεις βαρύνει δυσανάλογο κόστος που απορρέει από διάφορες εθνικές υποχρεώσεις αναφοράς. Οι επιχειρήσεις ήταν υπέρ μιας κατάστασης επωφελούς για όλους, στην οποία η ενδεχόμενη επανεξέταση των υποχρεώσεων αναφοράς θα παρείχε εγκαίρως στις φορολογικές αρχές τις χρήσιμες πληροφορίες και θα διευκόλυνε τη συμμόρφωση των επιχειρήσεων χάρη στην ευρεία εναρμόνιση αυτών των υποχρεώσεων, καθώς και στην κατάργηση ορισμένων υποχρεώσεων που επιβάλλονται σε εθνικό επίπεδο.

2. Πρώτο ορόσημο: τα συμπεράσματα του Συμβουλίου ECOFIN της 5ης Ιουνίου 2007.

Τα συμπεράσματα του Συμβουλίου διαιρούνται σε δύο βασικούς τομείς: συμβατικά μέτρα για την ενίσχυση του ισχύοντος συστήματος ΦΠΑ και πιο εκτεταμένα μέτρα για την αλλαγή του συστήματος.

Όσον αφορά τα συμβατικά μέτρα, η Επιτροπή υπέβαλε έκθεση προόδου σχετικά με τις εργασίες που πραγματοποιήθηκαν μετά την προηγούμενη σύνοδο του Συμβουλίου ECOFIN του Νοεμβρίου 2006.

Με βάση αυτή την έκθεση προόδου το Συμβούλιο έδωσε προτεραιότητα σε ορισμένα μέτρα για τα οποία κάλεσε την Επιτροπή να υποβάλει τις απαραίτητες νομοθετικές προτάσεις καθώς και εκτίμηση των επιπτώσεων έως το τέλος του 2007, το αργότερο, ώστε το Συμβούλιο να μπορέσει να τις εγκρίνει έως το τέλος του 2008.

Τα μέτρα αυτά αφορούν τη συχνότερη αναφορά των ενδοκοινοτικών παραδόσεων και την ταχύτερη ανταλλαγή αυτών των πληροφοριών μεταξύ των φορολογικών διοικήσεων, τη δυνατότητα εφαρμογής της αλληλέγγυας και εις ολόκληρον ευθύνης στις περιπτώσεις όπου οι πληροφορίες σχετικά με τις ενδοκοινοτικές παραδόσεις δεν κοινοποιήθηκαν ορθά και τη βελτίωση των πληροφοριών σχετικά με τις επιχειρήσεις που είναι εγγεγραμμένες στα μητρώα ΦΠΑ η οποία παρέχεται στους επιχειρηματίες που δραστηριοποιούνται στο ενδοκοινοτικό εμπόριο.

Η Επιτροπή πρόκειται να υποβάλει στις αρχές του ερχόμενου έτους τις ενδεδειγμένες νομοθετικές προτάσεις σχετικά με τα ανωτέρω θέματα, αφού λάβει υπόψη της, ενδεχομένως, τις περαιτέρω τεχνικές συζητήσεις που πραγματοποιήθηκαν σχετικά με αυτά τα μέτρα και το αποτέλεσμα της εκτίμησης των επιπτώσεων. Στην περίπτωση των πληροφοριών σχετικά με τις επιχειρήσεις που είναι εγγεγραμμένες στα μητρώα ΦΠΑ, η βελτίωση μπορεί να επιτευχθεί χωρίς καμία νομοθετική αλλαγή.

Εξάλλου, το Συμβούλιο ήθελε να συνεχιστούν οι συζητήσεις σχετικά με όλα τα άλλα μέτρα που αναφέρονται στην έκθεση προόδου της Επιτροπής και ζήτησε έκθεση σχετικά με την πορεία αυτών των συζητήσεων έως το τέλος του 2007.

Το έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής - «Έκθεση προόδου σχετικά με την πορεία των συζητήσεων για τα συμβατικά μέτρα που πρότειναν τα κράτη μέλη» [SEC(2007) … της …/11/2007] που υποβλήθηκε σήμερα πορεία αυτών των συζητήσεων που πραγματοποιήθηκαν στην ομάδα εμπειρογνωμόνων της στρατηγικής για την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής.

Όσον αφορά τη φορολόγηση των ενδοκοινοτικών παραδόσεων, το Συμβούλιο σημείωσε επίσης ότι η φορολόγηση των ενδοκοινοτικών παραδόσεων στο κράτος μέλος άφιξης προκάλεσε σημαντικές επιφυλάξεις. Η φορολόγηση αυτών των παραδόσεων στο κράτος μέλος αναχώρησης υποστηρίχθηκε περισσότερο από τα κράτη μέλη και επομένως το Συμβούλιο κάλεσε την Επιτροπή να διερευνήσει περισσότερο αυτό το σύστημα.

Το Συμβούλιο παρατήρησε επίσης ότι τα περισσότερα κράτη μέλη εξέφρασαν επιφυλάξεις όσον αφορά την θέσπιση ενός προαιρετικού γενικευμένου συστήματος αντίστροφης επιβάρυνσης. Ως εκ τούτου, το Συμβούλιο κάλεσε την Επιτροπή να εξετάσει τις επιπτώσεις μιας τέτοιας επιλογής στην εσωτερική αγορά, και ειδικότερα τη δυνατότητα εφαρμογής ενός πιλοτικού προγράμματος περιορισμένης διάρκειας σε ένα ενδιαφερόμενο κράτος μέλος.

Το Συμβούλιο κάλεσε την Επιτροπή να υποβάλει τα συμπεράσματά της σχετικά με τα δύο μέτρα μεγάλης εμβέλειας έως το τέλος του 2007.

Πραγματοποιήθηκαν διάφορες προπαρασκευαστικές εργασίες (ερωτηματολόγιο προς τα κράτη μέλη, εξωτερικές μελέτες, δημόσια διαβούλευση και συνεδριάσεις με τις επιχειρήσεις, περιλαμβανομένων των ΜΜΕ) ως απάντηση στα αιτήματα αυτά του Συμβουλίου. Λόγω της απαιτούμενης εμπεριστατωμένης ανάλυσης και του ότι δεν έλαβε τις πληροφορίες που ζήτησε από όλα τα κράτη μέλη εντός των καθορισμένων προθεσμιών, η Επιτροπή δεν θα μπορέσει να υποβάλει έκθεση με τα πορίσματά της πριν από τις αρχές του ερχόμενου έτους.

Επίσης, όταν η Επιτροπή θα έχει περατώσει την ανάλυσή της σχετικά με τη φορολόγηση των ενδοκοινοτικών παραδόσεων και τη θέσπιση ενός γενικευμένου συστήματος αντίστροφης επιβάρυνσης, θα πρέπει να διεξαχθεί πολιτική συζήτηση σε επίπεδο Συμβουλίου όσον αφορά με τις μελλοντικές ενέργειες. Η δυνατότητα εφαρμογής ενός πιλοτικού προγράμματος περιορισμένης διάρκειας σε ένα ενδιαφερόμενο κράτος μέλος θα αποτελέσει σίγουρα βασικό στοιχείο σ’ αυτή τη συζήτηση. Η τεχνική ανάλυση του πολύπλοκου αυτού θέματος συνεχίζεται, έχουν ήδη πραγματοποιηθεί δύο διμερείς συνεδριάσεις με το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος και έχει προγραμματιστεί μία ακόμη συνεδρίαση πριν από το τέλος του έτους.

3. Καθορισμός των μελλοντικών κατευθύνσεων βάσει του ισχύοντος νομοθετικού πλαισίου

Με την επιφύλαξη της δέσμευσής της να ολοκληρώσει την ανάλυση των ενδεχόμενων αλλαγών του συστήματος ΦΠΑ, η Επιτροπή δεν διακρίνει καμία αντίφαση στην παράλληλη συνέχιση της συζήτησης σχετικά με τα λεγόμενα συμβατικά μέτρα. Η παροχή στις φορολογικές αρχές πιο σύγχρονων και αποτελεσματικών μέσων για την καταπολέμηση της απάτης αποτελεί στόχο που πρέπει να επιδιωχθεί οπωσδήποτε, ανεξάρτητα από τις αποφάσεις που θα ληφθούν σχετικά με τα μέτρα μεγαλύτερης εμβέλειας.

Οι συζητήσεις στο πλαίσιο αυτό μέχρι τώρα ήταν έντονες και από αυτές προέκυψαν πολλές και διάφορες ιδέες. Σχετικά με ορισμένα βασικά στοιχεία, οι συζητήσεις έχουν φτάσει σε τέτοιο σημείο ώστε να απαιτούνται στρατηγικές αποφάσεις σχετικά με τις μελλοντικές κατευθύνσεις που θα δοθούν και τον καθορισμό ενιαίας προσέγγισης σε επίπεδο ΕΕ. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή συνήγαγε τα ακολούθα συμπεράσματα από τη διεξαγόμενη συζήτηση.

3.1. Πρώτη παρατήρηση: οι φορολογικές διοικήσεις χρειάζονται ακριβείς πληροφορίες προκειμένου να ελέγξουν το σύστημα ΦΠΑ

Ένα από τα βασικά προβλήματα είναι ότι το σύστημα που δημιουργήθηκε το 1993 για την ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών σχετικά με τις ενδοκοινοτικές παραδόσεις αγαθών δεν παρέχει εγκαίρως τις σχετικές πληροφορίες για την αποτελεσματική αντιμετώπιση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ.

Οι νομοθετικές προτάσεις που προγραμματίστηκαν για τις αρχές του ερχόμενου έτους θα προβλέπουν συχνότερη αναφορά των ενδοκοινοτικών παραδόσεων και ταχύτερη ανταλλαγή αυτών των πληροφοριών μεταξύ των φορολογικών διοικήσεων· επομένως παρέχουν μια απάντηση στο πρόβλημα αυτό.

Ωστόσο, ορισμένα κράτη μέλη θέλουν να προχωρήσουν περισσότερο και εξέφρασαν την άποψη ότι, εάν ληφθούν υπόψη οι δυνατότητες που προσφέρουν οι ηλεκτρονικές τεχνολογίες, η ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με τις ενδοκοινοτικές παραδόσεις για κάθε συναλλαγή ανταποκρίνεται καλύτερα στις ανάγκες τους, διότι αποτελεί το κατάλληλο μέσο για την αποτελεσματική καταπολέμηση της απάτης.

Καταρχάς, ωστόσο, θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι όλα τα μέτρα που συζητούνται στο πλαίσιο της καταπολέμησης της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ πρέπει να συνάδουν με τις άλλες πολιτικές της ΕΕ, και ιδίως με το γενικό στόχο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου να επιτευχθεί, έως το 2012, μείωση κατά 25% του υφιστάμενου διοικητικού φόρτου, σύμφωνα με το «Πρόγραμμα δράσης για τη μείωση του διοικητικού φόρτου στην Ευρωπαϊκή Ένωση»[4].

Επιπλέον, οι υποχρεώσεις που επιβάλλονται στις διασυνοριακές συναλλαγές δεν θα πρέπει να είναι δυσανάλογες προς τις υποχρεώσεις που επιβάλλονται στις εθνικές συναλλαγές, οπότε η εσωτερική αγορά καθίσταται λιγότερο ελκυστική από την εγχώρια αγορά.

Η διαβίβαση πληροφοριών υψηλού επιπέδου σχετικά με τις εγχώριες και τις ενδοκοινοτικές συναλλαγές εντός χρονικού διαστήματος ενός μηνός αποτελεί την έσχατη λύση για τον έλεγχο του συστήματος ΦΠΑ;

Είναι προφανές ότι ο ανωτέρω προβληματισμός (σχετικά με την ανανεωμένη στρατηγική της Λισσαβόνας και την ομαλή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς) πρέπει να περιληφθεί στη συζήτηση σχετικά με τις ενδεχόμενες νέες υποχρεώσεις αναφοράς ως μέσο για την καταπολέμηση της απάτης σε σχέση με το συνολικό αντίκτυπο στις επιχειρήσεις.

Οι πρόσθετες υποχρεώσεις αναφοράς θα πρέπει να περιοριστούν στις πληροφορίες που είναι ήδη διαθέσιμες στα λογιστικά συστήματα των επιχειρήσεων, ώστε οι επιχειρήσεις να μπορούν να τις εκπληρώσουν χωρίς σημαντικά προβλήματα. Επίσης, πρέπει να διασφαλιστεί η ηλεκτρονική διαβίβαση των πληροφοριών στις φορολογικές διοικήσεις ώστε να μειωθεί το κόστος συμμόρφωσης και να καταστεί δυνατή η αποτελεσματική επεξεργασία των δεδομένων.

Οι μικρομεσαίες επιχειρήσεις που δεν δραστηριοποιούνται στο ενδοκοινοτικό εμπόριο θα πρέπει να απαλλάσσονται από αυτές τις πρόσθετες υποχρεώσεις αναφοράς.

Το ελάχιστο επίπεδο πληροφοριών που πρέπει να αναφέρονται και να ανταλλάσσονται μεταξύ των φορολογικών διοικήσεων θα πρέπει να καθοριστεί σε κοινοτικό επίπεδο.

Η πραγματοποίηση ευρείας εναρμόνισης των υποχρεώσεων αναφοράς σχετικά με τον ΦΠΑ στο πλαίσιο της ΕΕ θα μείωνε το κόστος συμμόρφωσης για τις επιχειρήσεις που ασκούν οικονομικές δραστηριότητες σε πολλά κράτη μέλη. Οι επιχειρήσεις ανέφεραν κατ’ επανάληψη ότι τα 27 διαφορετικά είδη υποχρεώσεων αναφοράς τους δημιουργούν προβλήματα και αυξάνουν το κόστος συμμόρφωσης, διότι το λογισμικό τους πρέπει να προσαρμόζεται στην ειδική κατάσταση που επικρατεί σε κάθε κράτος μέλος.

Στο πλαίσιο αυτό θα μπορούσε επίσης να προβλεφθεί μεγαλύτερη εναρμόνιση των κανόνων τιμολόγησης.

Νέες υποχρεώσεις αναφοράς μπορούν να προβλεφθούν μόνο εάν αντισταθμιστούν με μείωση του διοικητικού φόρτου σε άλλους τομείς.

Πριν προβλεφθούν νέες υποχρεώσεις αναφοράς, θα πρέπει να εξασφαλιστεί η ικανότητα των φορολογικών διοικήσεων να χρησιμοποιούν αποτελεσματικά τα δεδομένα που έχουν συλλεγεί.

Η συλλογή λεπτομερών πληροφοριών από τους εμπόρους θα επέτρεπε την αυτόματη διασταύρωση των στοιχείων που παρέχει ο προμηθευτής και ο αγοραστής. Οι περισσότερες πληροφορίες θα αφορούν τις πραγματικές συναλλαγές, αλλά είναι πιθανόν ουσιώδη σφάλματα και διαφορετική ερμηνεία των κανόνων να οδηγήσουν σε πολλές αποκλίσεις οι οποίες κατ’ αυτό τον τρόπο θα τίθενται υπόψη των φορολογικών διοικήσεων.

Για τη διαχείριση της μαζικής ροής πληροφοριών, θα πρέπει να δημιουργηθούν εξαιρετικά αποτελεσματικά συστήματα ανάλυσης και διαχείρισης του κινδύνου που θα επιλέγουν μεταξύ των πληροφοριών που παρουσιάζουν ασυμφωνία τις συναλλαγές και τις επιχειρήσεις που απαιτούν ιδιαίτερη προσοχή.

Οι φορολογικές διοικήσεις δεν διαθέτουν σε εύθετο χρόνο επαρκείς πληροφορίες ώστε να δράσουν αποτελεσματικά κατά της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ, ιδίως σε περίπτωση απάτης με τη μέθοδο του αφανούς εμπόρου. Είναι απαραίτητο να πραγματοποιηθεί μία εμπεριστατωμένη ανάλυση σχετικά με την ακρίβεια των πληροφοριών που συλλέγονται σήμερα από τις επιχειρήσεις και τη χρησιμοποίησή τους από τις φορολογικές διοικήσεις. Ωστόσο, η επανεξέταση των υποχρεώσεων αναφοράς πρέπει να γίνει στο πλαίσιο του στόχου της ανανεωμένης στρατηγικής της Λισσαβόνας σχετικά με τη μείωση των διοικητικών επιβαρύνσεων για τις επιχειρήσεις κατά 25%

3.2. Δεύτερη παρατήρηση: τα κράτη μέλη δεν έχουν επαρκή προσέγγιση σε επίπεδο ΕΕ ώστε να διασφαλίσουν τη λειτουργία του κοινού συστήματος ΦΠΑ

Οι προτεινόμενες αλλαγές σχετικά με τον τόπο παροχής των υπηρεσιών, οι οποίες συζητούνται επί του παρόντος στο Συμβούλιο, τόνισαν τη σημασία που έχει για τα κράτη μέλη όχι μόνο να προστατεύουν τα δικά τους έσοδα ΦΠΑ, αλλά και να διαδραματίζουν αποφασιστικό ρόλο στην προστασία των εσόδων ΦΠΑ των άλλων κρατών μελών.

Το θέμα αυτό, όμως, είναι πολύ ευρύτερο. Η αύξηση του διασυνοριακού εμπορίου που προκάλεσαν η εγκαθίδρυση της εσωτερικής αγοράς και η προσαρμογή του κοινού συστήματος ΦΠΑ στις απαιτήσεις αυτής της αγοράς (κατάργηση της υποχρέωσης ορισμού φορολογικών αντιπροσώπων) σημαίνει ότι αυξάνεται ο αριθμός των συναλλαγών στις οποίες ο τόπος φορολόγησης και ο τόπος εγκατάστασης του υποχρέου να καταβάλει τον Φ.Π.Α. ευρίσκονται σε διαφορετικά κράτη μέλη.

Η ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς υποχρεώνει τα κράτη μέλη να διαθέτουν περισσότερους πόρους στη διοικητική συνεργασία προκειμένου να διασφαλίσουν την ορθή λειτουργία του κοινού συστήματος ΦΠΑ.

Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι αυτό σημαίνει για τα κράτη μέλη σημαντικές προσπάθειες σε οικονομικό επίπεδο και σε επίπεδο άλλων πόρων.

Ωστόσο, υπάρχει δυνατότητα μείωσης του διοικητικού κόστους για τις φορολογικές διοικήσεις. Εάν επιτραπεί στις φορολογικές αρχές των άλλων κρατών μελών η αυτοματοποιημένη πρόσβαση σε μη ευαίσθητα δεδομένα, θα εκλείψει το κόστος της ανθρώπινης παρέμβασης στο κράτος μέλος που κατέχει αυτές τις πληροφορίες στην περίπτωση συνήθων αιτήσεων παροχής πληροφοριών.

Θα ήταν σκόπιμο να συζητηθούν ιδέες μεγαλύτερης εμβέλειας, για να τονωθεί η προσέγγιση σε επίπεδο ΕΕ, όπως η εφαρμογή ενός συστήματος παροχής κινήτρων ή επιμερισμού του κόστους. Ένα τέτοιο σύστημα θα παρείχε στα κράτη μέλη οικονομικό κίνητρο να εντείνουν τις προσπάθειές τους για να βελτιώσουν τα μέτρα ελέγχου του διασυνοριακού εμπορίου. Η αμοιβαία συνδρομή για την είσπραξη των φόρων θα μπορούσε να αποτελέσει κατάλληλο τομέα για να δοκιμαστεί η αποτελεσματικότητα ενός τέτοιου μηχανισμού.

Ορισμένα κράτη μέλη υποστήριξαν μια ακόμη πιο φιλόδοξη προσέγγιση, δηλαδή τη σύσταση ανεπίσημης δομής, αποτελούμενης από υπαλλήλους των εθνικών φορολογικών διοικήσεων, με σκοπό τη διευκόλυνση της ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ των εθνικών φορολογικών αρχών. Η δημιουργία μιας τέτοιας δομής θα αποτελούσε μια λύση για την αντιμετώπιση ορισμένων εμποδίων που υπάρχουν στη σημερινή λειτουργία της διοικητικής συνεργασίας (γλώσσα, πόροι) αλλά και για ορισμένες επιφυλάξεις νομικού περιεχομένου σχετικά με τα νέα μέσα, όπως η αυτοματοποιημένη πρόσβαση στα δεδομένα. Στο μέτρο που μια τέτοια προσέγγιση δεν θα μπορούσε να επιτευχθεί με την ανάπτυξη των υφισταμένων δομών και δεν θα οδηγούσε σε αλληλοεπικάλυψή τους σε επίπεδο ΕΕ, η Επιτροπή είναι έτοιμη να εξετάσει περαιτέρω αυτή την ιδέα, εφόσον τα κράτη μέλη εκδηλώσουν αρκετό ενδιαφέρον σχετικά.

Στη διαχείριση του κινδύνου πρέπει να χρησιμοποιούνται επωφελώς οι εμπειρίες των άλλων κρατών μελών

Πέρα από την προφανή ανάγκη να μοιράζεται η ευθύνη για τον έλεγχο, υπάρχουν άλλες περιπτώσεις, για παράδειγμα στην έγκαιρη διαπίστωση αφανών εμπόρων, στις οποίες οι πληροφορίες που είναι διαθέσιμες σε ένα κράτος μέλος είναι ουσιώδεις για την έγκαιρη διαπίστωση των πιθανών απωλειών ΦΠΑ σε άλλο κράτος μέλος.

Βασικό μέσο για να καταπολεμήσει ένα κράτος μέλος την απάτη με τη μέθοδο του αφανούς εμπόρου αποτελεί η ταχύτερη δυνατή απόκτηση των πληροφοριών που συγκεντρώνονται σε άλλα κράτη μέλη σχετικά με ορισμένες δόλιες συναλλαγές ή εμπόρους που ασκούν δόλιες πρακτικές, ώστε να τις περιλάβει στο δικό του σύστημα διαχείρισης του κινδύνου.

Σε συνεργασία με άλλα κράτη μέλη και με την υποστήριξη της Επιτροπής, η βελγική φορολογική διοίκηση δημιούργησε ένα σύστημα ταχείας ανταλλαγής επιλεγμένων πληροφοριών και ανάλυσης του κινδύνου. Στο έργο αυτό συμμετέχουν σήμερα 24 κράτη μέλη. Η Επιτροπή αναγνωρίζει τα πλεονεκτήματα της στοχοθετημένης προσέγγισης αυτών των ανταλλαγών. Συνεπώς θα πρέπει να καταργηθούν τα υφιστάμενα πολιτικά εμπόδια στη συμμετοχή όλων των κρατών μελών σε αυτές τις ανταλλαγές.

Ποινικές διώξεις κατά των φοροφυγάδων

Το θέμα της ποινικής δίωξης προσώπων που ενέχονται σε απάτη που συνεπάγεται απώλειες φόρων σε άλλο κράτος μέλος συζητήθηκε επανειλημμένα στο Συμβούλιο και στο πλαίσιο της ομάδας εμπειρογνωμόνων της στρατηγικής για την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής.

Δεδομένου ότι η αμοιβαία δίωξη των υποθέσεων διακρατικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ δεν διασφαλίζεται επαρκώς στα κράτη μέλη, πρέπει να ληφθούν τα αναγκαία νομοθετικά μέτρα ώστε το ποινικό δίκαιο να προστατεύει τα έσοδα ΦΠΑ.

Το Συμβούλιο θα πρέπει να διευκρινίσει ότι η σύμβαση για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων καλύπτει επίσης την προστασία του ΦΠΑ.

Απαντώντας στην πρόταση της ομάδας εμπειρογνωμόνων της στρατηγικής για την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής να καλέσει το Συμβούλιο ECOFIN το Συμβούλιο Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων να προτείνει μία πρωτοβουλία για τη θέσπιση κατάλληλης νομοθεσίας, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι η σύμβαση για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ευρωπαϊκής Κοινότητας παρέχει ήδη ποινική προστασία την οποία πρέπει να εφαρμόζουν όλα τα κράτη μέλη όσον αφορά την απάτη εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας, περιλαμβανομένης της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ.

Οι μηχανισμοί απάτης που επωφελούνται από τα πλεονεκτήματα της εσωτερικής αγοράς δεν είναι δυνατό να αντιμετωπιστούν αποτελεσματικά με εθνική κυρίως προσέγγιση. Η ενσωμάτωση μιας πράγματι κοινοτικής προσέγγισης στη διαχείριση του συστήματος ΦΠΑ από τις εθνικές αρχές αναμένεται να έχει ως αποτέλεσμα τη μεγαλύτερη προστασία των εσόδων για όλα τα κράτη μέλη.

3.3. Τρίτη παρατήρηση: η σημασία να είναι ενημερωμένες οι πληροφορίες σχετικά με το καθεστώς ΦΠΑ των εμπόρων

Ο αριθμός φορολογικού μητρώου ΦΠΑ αποτελεί βασικό στοιχείο στο καθεστώς ΦΠΑ που εφαρμόζεται στο ενδοκοινοτικό εμπόριο. Για να αποφασίσει ένας προμηθευτής αν μπορεί να εκτελέσει την παράδοση με ή χωρίς απαλλαγή από τον ΦΠΑ, το καθεστώς ΦΠΑ του πελάτη του αποτελεί ουσιαστικό στοιχείο. Το μητρώο των υποκειμένων στο φόρο που διαθέτουν αριθμό φορολογικού μητρώου ΦΠΑ πρέπει να ενημερώνεται συνεχώς ώστε να παρέχεται στις επιχειρήσεις η απαραίτητη ασφάλεια δικαίου.

Επί του παρόντος, οι έμποροι μπορούν να έχουν μόνο πολύ αποσπασματικές πληροφορίες σχετικά με αυτό το καθεστώς. Εάν, με βάση τις αποσπασματικές αυτές πληροφορίες, ένας έμπορος εκτιμήσει εσφαλμένα το καθεστώς ΦΠΑ του εμπορικού εταίρου του, διατρέχει τον κίνδυνο να προσπαθήσουν στη συνέχεια οι φορολογικές αρχές να ανακτήσουν το φόρο από τον ίδιο. Επομένως, τα κράτη μέλη θα πρέπει να είναι υπεύθυνα για τις πληροφορίες που αναφέρουν στο μητρώο και να υφίστανται τις συνέπειες για τις μη επικαιροποιημένες ή εσφαλμένες πληροφορίες του μητρώου.

Έχει ήδη επιτευχθεί συμφωνία σχετικά με τη βελτίωση της κεντρικής πρόσβασης στα δεδομένα του μητρώου ΦΠΑ στο δικτυακό τόπο EUROPA, ώστε να μπορεί να παρέχεται στους εμπόρους επιβεβαίωση του αριθμού ΦΠΑ, του ονόματος και της διεύθυνσης των εμπορικών εταίρων σε όλα τα κράτη μέλη. Ωστόσο, μόνο αυτό δεν αρκεί· θα πρέπει επίσης να βελτιωθεί η αξιοπιστία των διαθέσιμων πληροφοριών.

Εάν η χορήγηση αριθμού ΦΠΑ γίνεται με μεγάλη προσοχή, θα αποφεύγεται η εγγραφή εικονικών υποκειμένων στο φόρο και οι φορολογικές αρχές θα ελέγχουν σχολαστικά τους ύποπτους εμπόρους στους οποίους δεν μπορεί να απορριφθεί η εγγραφή στο μητρώο.

Μια πιθανή λύση θα ήταν να υποχρεούνται τα κράτη μέλη να υποβάλλουν σε αυστηρό έλεγχο τα πρόσωπα που έχουν εγγραφεί προσφάτως στο μητρώο, και ιδίως να πραγματοποιείται επίσκεψη ελέγχου εντός έξι μηνών ή ενός έτους, ούτως ώστε να εξακριβώνεται εάν το πρόσωπο στο οποίο χορηγήθηκε αριθμός φορολογικού μητρώου ΦΠΑ πραγματοποιεί όντως φορολογητέες συναλλαγές.

Σε αυτό το χρονικό διάστημα, η φορολογική διοίκηση θα μπορούσε να συνεχίσει να βοηθά και να συμβουλεύει τις επιχειρήσεις ούτως ώστε να εκπληρώνουν τις υποχρεώσεις τους· αυτό θα ήταν πολύ χρήσιμο για τις μικρές επιχειρήσεις.

Εξίσου σημαντικό είναι να διαγράφονται από τη βάση δεδομένων οι υποκείμενοι στο φόρο από τη στιγμή που παύουν να ασκούν φορολογητέες δραστηριότητες. Δυστυχώς, έχει αποδειχθεί ότι αδρανείς εταιρείες, οι οποίες μάλιστα μερικές φορές αναφέρονται ως «αφανείς έμποροι», παραμένουν επί πολύ μεγάλο διάστημα στη βάση δεδομένων VIES λόγω των αυστηρών εθνικών διαδικασιών. Επομένως, οι φορολογικές διοικήσεις πρέπει απαραιτήτως να ελέγχουν αυτόματα αν οι αριθμοί φορολογικού μητρώου ΦΠΑ εξακολουθούν να χρησιμοποιούνται και να τους διαγράφουν από τη βάση δεδομένων VIES μόλις παύσουν.

Εάν τα κράτη μέλη δεν αναλάβουν τη δέσμευση να αντιμετωπίσουν αυτό το από καιρό εκκρεμές ζήτημα και δεν είναι πρόθυμα να αλλάξουν τις εθνικές διαδικασίες, οι φοροφυγάδες θα συνεχίσουν να καταχρώνται αυτής της αδυναμίας στη λειτουργία των ισχυόντων καθεστώτων ΦΠΑ.

Η θέσπιση ελάχιστων προτύπων σε επίπεδο ΕΕ για την εγγραφή και τη διαγραφή θα ήταν ένα βήμα προς την κατεύθυνση αυτή, διότι θα ενίσχυε την εμπιστοσύνη των επιχειρήσεων και των φορολογικών αρχών στις πληροφορίες που λαμβάνουν μέσω του VIES σχετικά με τον αριθμό φορολογικού μητρώου ΦΠΑ των εμπόρων.

Οι επικαιροποιημένες πληροφορίες σχετικά με το καθεστώς ΦΠΑ των προσώπων έχουν ουσιαστική σημασία για τις φορολογικές διοικήσεις και για τις επιχειρήσεις στο πλαίσιο της καταπολέμησης της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ. Χρειάζεται μια κοινή προσέγγιση για την εγγραφή και τη διαγραφή των εμπόρων. Τις απώλειες ΦΠΑ σε ένα κράτος μέλος λόγω της αμέλειας άλλου κράτους μέλους στην επικαιροποίηση της βάσης δεδομένων θα πρέπει να υφίσταται το τελευταίο.

3.4. Τέταρτη παρατήρηση: η ανάγκη να ενισχυθεί η ικανότητα των φορολογικών διοικήσεων να συλλέγουν τα έσοδα ΦΠΑ σε περιπτώσεις απάτης

Κατά την αντιμετώπιση της απάτης ένα άλλο πρόβλημα που αντιμετωπίζουν οι φορολογικές διοικήσεις είναι η είσπραξη των οφειλόμενων ποσών από τα εμπλεκόμενα μέρη, όταν καταφέρουν να αποκαλύψουν τις δόλιες δραστηριότητες. Θα πρέπει να εξεταστούν προσεκτικά δύο διαφορετικά στοιχεία που βοηθούν τα κράτη μέλη ως προς αυτό.

Αλληλέγγυα ευθύνη

Σήμερα, η κοινοτική νομοθεσία στον τομέα του ΦΠΑ παρέχει ήδη μια νομική βάση για τη θέσπιση από τα κράτη μέλη κανόνων οι οποίοι καθιστούν ένα πρόσωπο άλλο από τον υπόχρεο για την πληρωμή του φόρου αλληλεγγύως και εις ολόκληρον υπεύθυνο να καταβάλει το σχετικό ποσό στον κρατικό προϋπολογισμό, εφόσον τηρούνται οι θεμελιώδεις νομικές αρχές του κοινοτικού δικαίου.

Σε περίπτωση απάτης με τη μέθοδο του αφανούς εμπόρου, κατά την οποία παρεμβαίνουν πολλοί παράγοντες με μοναδικό στόχο να καλυφθεί ο δόλιος χαρακτήρας της αλυσίδας συναλλαγών και κατ’αυτό τον τρόπο να καταστεί πιο πολύπλοκη η ανίχνευση, η Επιτροπή θεωρεί ότι είναι σκόπιμο να προβάλλεται ως επιχείρημα η διάταξη αυτή.

Η εφαρμογή αυτής της διάταξης απαιτεί, ωστόσο, να επιτευχθεί η ορθή ισορροπία όσον αφορά την εξασφάλιση της ασφάλειας δικαίου για τις πραγματικές επιχειρήσεις και τη βελτίωση της ικανότητας των φορολογικών αρχών να ανακτούν τα σημαντικά ποσά των εσόδων ΦΠΑ που δεν εισπράχθηκαν λόγω απάτης στον τομέα του ΦΠΑ.

Το θέμα έχει ήδη συζητηθεί επανειλημμένα και η Επιτροπή είναι βεβαίως πρόθυμη να συνεχίσει αυτή τη συζήτηση και, ενδεχομένως, να υποβάλει κατάλληλες νομοθετικές προτάσεις προκειμένου να καθοριστούν ορισμένες κοινές αρχές.

Εξέταση της οδηγίας για την είσπραξη των απαιτήσεων

Ένα άλλο μέσο που παρέχει η κοινοτική νομοθεσία στα κράτη μέλη για να τα βοηθήσει να εισπράξουν τα οφειλόμενα ποσά είναι το καθεστώς αμοιβαίας συνδρομής για την είσπραξη των φόρων. Τα αποτελέσματα μέχρι σήμερα της συνδρομής για την είσπραξη δείχνουν σαφώς ότι το μέσο αυτό πρέπει να βελτιωθεί. Για να διορθωθούν οι ατέλειες των ισχυόντων κανόνων, η Επιτροπή καταρτίζει επί του παρόντος νομοθετικές προτάσεις, οι οποίες θα υποβληθούν το 2008. Η νέα νομοθεσία θα πρέπει να ενθαρρύνει την προσφυγή στην αμοιβαία συνδρομή για την είσπραξη και να διευκολύνει την εφαρμογή της.

Η είσπραξη των οφειλόμενων ποσών σε περίπτωση απάτης αποτελεί επίσης μείζον πρόβλημα όλων των φορολογικών διοικήσεων. Επομένως, πρέπει να συνεχιστεί η ανάπτυξη των όρων εφαρμογής της αλληλέγγυας και εις ολόκληρον ευθύνης και να βελτιωθεί και ενισχυθεί η διοικητική συνεργασία στον τομέα της είσπραξης των φόρων.

4. Συμπεράσματα

Σύντομα η Επιτροπή θα υποβάλει τις διάφορες εκθέσεις και πρωτοβουλίες τις οποίες ζήτησε το Συμβούλιο τον Ιούνιο του 2007.

Ωστόσο, η Επιτροπή γνωρίζει από τις συζητήσεις στο πλαίσιο της ομάδας εμπειρογνωμόνων της στρατηγικής για την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής ότι πρέπει ακόμη να συζητηθούν διάφορες άλλες πτυχές σχετικά με τη θωράκιση των ισχυόντων καθεστώτων ΦΠΑ κατά της απάτης, όπως αναφέρεται ανωτέρω στο τμήμα 3.

Το Συμβούλιο καλείται επομένως να γνωστοποιήσει αν συμφωνεί με τις ανωτέρω παρατηρήσεις και να παράσχει την απαραίτητη πολιτική καθοδήγηση για τη συνέχιση των εργασιών της Επιτροπής σ’ αυτό τον τομέα.

[1] COM(2006)254, 31.5.2006

[2] COM(2006)473, ΕΓΓΡ. 2004/0172/2006

[3] COM(2006) 866, ΕΓΓΡ. 2006/0290 (COD)

[4] COM (2007) 23 τελικό, 24.1.2007