ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ - Εξέλιξη της εκτέλεσης του προϋπολογισμού των διαρθρωτικών ταμείων και κυρίως του ΥΠΕ

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

1. Περίληψη

2. Εξελιξη των υπολοιπων προς εκκαθάριση αναληψεων υποχρεωσεων (ΥΠΕ)

2.1. Περίοδος προγραμματισμού πριν από το 1994

2.2. Περίοδος προγραμματισμού 1994-1999

2.3. Περίοδος προγραμματισμού 2000-2006

2.3.1. Αναλήψεις υποχρεώσεων

2.3.2. Πληρωμές

2.3.3. Εξέλιξη του υπολοίπου προς εκκαθάριση («ΥΠΕ») της περιόδου 2000-2006

2.3.4. Συνολικό ΥΠΕ στο τέλος χρήσεως

2.3.5. ΥΠΕ 2000-2006 κατά τη διάρκεια της χρήσεως

2.3.6. Υποθέσεις μη τυπικής εξέλιξης των πληρωμών

2.3.6.1. Κάλυψη το 2003 και 2004 των καθυστερήσεων εκτέλεσης

2.3.6.2. Περιορισμός του ΥΠΕ από τις αυτόματες αποδεσμεύσεις υποχρεώσεων σε περίπτωση μόνιμης υστέρησης εκτέλεσης των πιστώσεων πληρωμών 2000-2006

2.4. Συμπεράσματα για την εξέλιξη του ΥΠΕ

3. Δημοσιονομικη διαχειριση των πιστωσεων πληρωμων

4. Η « ρητρα τελουσ εποχης » της αυτοματης αποδεσμευσησ υποχρεωσεων

5. Βελτιωση των προβλεψεων

6. Aναλυση των λογων της βραδυτητας εκκινησησ των προγραμματων 2000-2006

6.1. Δυσκαμψία των διαδικασιών

6.2. Αλληλοεπικάλυψη των δύο περιόδων προγραμματισμού

6.3. Πληρωμές μεταξύ της πρώτης ημερομηνίας επιλεξιμότητας των δαπανών και της υποβολής των συμπληρωμάτων προγραμματισμού

6.4. Ενδυνάμωση της δημοσιονομικής διαχείρισης και του ελέγχου

6.5. Ημερομηνία δήλωσης πραγματοποιηθεισών δαπανών

6.6. Απρόβλεπτες περιστάσεις

6.7. Ικανότητα απορρόφησης των κονδυλίων

7. « N+2 » : Δρασεισ αναληφθεισεσ και προβλεπομενες από την επιτροπη

8. Συμπερασματα

1. Περίληψη

Τα ποσοστά εκτέλεσης των πιστώσεων πληρωμών που εγγράφηκαν στους προϋπολογισμούς των χρήσεων 2000 και 2001 για τα διαρθρωτικά ταμεία κινήθηκαν σε χαμηλά επίπεδα επειδή οι αρμόδιες αρχές στα κράτη μέλη όχι μόνο δεν υπέβαλαν αιτήσεις πληρωμών στο ύψος των χρηματοδοτικών πόρων που τους είχαν διατεθεί, αλλά ούτε καν τήρησαν τις ίδιες τις προβλέψεις τους για το ύψος των αιτήσεων αυτών. Το ποσοστό εκτέλεσης των πιστώσεων το 2002, μέχρι τις 31 Αυγούστου 2002, κινείται και πάλι κάτω από τις προβλέψεις της Επιτροπής. Η ανησυχητική αυτή διαπίστωση εγείρει ζήτημα αξιοπιστίας των δημοσιονομικών προβλέψεων, καθώς και ερωτήματα σχετικά με τις καθυστερήσεις στην επιτόπια εκτέλεση των προγραμμάτων που χρηματοδοτούνται από τα διαρθρωτικά ταμεία, όπως επίσης και για την προκύπτουσα αύξηση των υπολοίπων προς εκκαθάριση ποσών. Η Επιτροπή έχει ξεκινήσει εμπεριστατωμένη ανάλυση των ζητημάτων αυτών.

Η Επιτροπή αναμένει μια νέα υστέρηση εκτέλεσης των πιστώσεων πληρωμών κατά το 2002, ιδίως λόγω των καθυστερήσεων που σημείωσαν τα κράτη μέλη στον έλεγχο των δηλώσεων τελικών δαπανών της περιόδου 1994-99 αφενός και του επιπέδου των παραληφθεισών αιτήσεων πληρωμής στο πλαίσιο της περιόδου 2000-2006 αφετέρου. Υφίσταται αβεβαιότητα ως προς την εκτέλεση των πιστώσεων των νέων προγραμμάτων, τα οποία πιθανώς να συγκεντρωθούν στα τέλη του έτους. Αντιθέτως, υπάρχει ήδη δυνατότητα διατύπωσης μιας πλέον ανησυχητικής διαπίστωσης ως προς την κατάσταση που αφορά τα παλαιά προγράμματα. Μέχρι της 31 Αυγούστου 2002, η Επιτροπή είχε παραλάβει ένα μικρό μόνο μέρος των αιτήσεων τελικής πληρωμής για τις οποίες, ως επί το πλείστο, δεν πληρούνταν οι προϋποθέσεις εκτέλεσής τους, όπως η ύπαρξη των δηλώσεων σχετικά με τους ελέγχους. Αναγκαζόμαστε άρα να διαπιστώσουμε ότι τα κράτη μέλη δεν κατέστη δυνατό να τηρήσουν την προβλεπόμενη από τον κανονισμό προθεσμία των έξι μηνών μετά την περάτωση των επιτόπιων εργασιών (δηλαδή κανονικά η 30ή Ιουνίου 2002) για την κατάθεση των αιτήσεών τους πληρωμής.

Εφόσον επιβεβαιωθεί η υστέρηση αυτή εκτέλεσης:

* θα είναι σκόπιμο να προταθεί η μετάθεση του μεγαλύτερου μέρους των πιστώσεων που δεν χρησιμοποιήθηκαν κατά την περίοδο 1994-99, των οποίων το ποσό μπορεί να φθάσει σε πολλά δις ευρώ. Το ΥΠΕ στα τέλη 2002 θα αυξανόταν ισόποσα, για να υποχωρήσει εκ νέου στο επίπεδο που προβλεπόταν για τα τέλη 2003.

* οι πιστώσεις που δεν χρησιμοποιήθηκαν κατά την περίοδο 2000-2006, των οποίων το ποσό μπορεί να φθάσει σε περίπου 2 δις ευρώ, θα αυξήσουν το ΥΠΕ στα τέλη 2002. Η αύξηση αυτή, σύμφωνα με τις παραδοχές που γίνονται στην παρούσα ανακοίνωση, θα αποσβεστούν στη διάρκεια των χρήσεων 2003 έως 2006.

Η παρούσα ανακοίνωση παρουσιάζει :

* Την αναμενόμενη εξέλιξη των υπολοίπων των αναλήψεων υποχρεώσεων προς εκκαθάριση (ΥΠΕ) για το εναπομένον τμήμα της χρονικής περιόδου 2000-2006 για την ΕΕ-15, λαμβανομένου υπόψη του ποσοστού εκτέλεσης που διαπιστώθηκε για τις χρήσεις 2000 και 2002, και με την προοπτική επίτευξης κανονικού ρυθμού το 2004.

* Τα εμπόδια για μια αξιόπιστη πρόβλεψη των ετήσιων πληρωμών και τα μέτρα που λαμβάνονται από την Επιτροπή για βελτίωση της αξιοπιστίας.

* Μια πρώτη ανάλυση των λόγων της βραδύτερης από την προβλεπόμενη έναρξης των προγραμμάτων 2000-2006.

* Το θέμα της πολυπλοκότητας στη διαχείριση των προγραμμάτων και των δράσεων που αναλαμβάνονται από την Επιτροπή, κυρίως στον τομέα της απλούστευσης, για να βοηθήσει τα κράτη μέλη να υπερπηδήσουν τα ενδεχόμενα εμπόδια στην εκτέλεση των προγραμμάτων.

Επικάλυψη το 2000 και 2001 δύο περιόδων προγραμματισμού

Από την ανάλυση της Επιτροπής και από πληροφορίες που ελήφθησαν από κράτη μέλη συνάγεται ότι το χαμηλό ποσοστό εκτέλεσης των πιστώσεων πληρωμής οφείλεται κυρίως στην επικάλυψη το 2000 και 2001 μίας περιόδου προγραμματισμού με την επόμενη. Μεταξύ των δύο περιόδων, υπάρχει επίσης μια αλλαγή του τρόπου καταβολής της κοινοτικής συγχρηματοδότησης.

Η οριακή ημερομηνία επιλεξιμότητας για το μεγαλύτερο μέρος των πληρωμών όσον αφορά την προηγούμενη περίοδο προγραμματισμού 1994-1999 είναι η 31η Δεκεμβρίου 2001. Δεδομένου ότι η εκτέλεση των σχετικών προγραμμάτων παρουσίασε μια ορισμένη καθυστέρηση, τα κράτη μέλη επικέντρωσαν τις προσπάθειες και τους χρηματοδοτικούς τους πόρους στην περαίωση των εργασιών, για να περιοριστεί η απώλεια πιστώσεων κατά το κλείσιμο.

Οι εθνικοί χρηματοδοτικοί πόροι που έπρεπε να κινητοποιηθούν για το σκοπό αυτό ήταν σημαντικοί. Πέραν του ύψους 41,7 δις EUR υπολοίπου προς εκκαθάριση (ΥΠΕ) του κοινοτικού προϋπολογισμού στις 31 Δεκεμβρίου 1999, υπήρχε και ένα σημαντικό «κρυφό» ΥΠΕ σε εθνικό επίπεδο, ήτοι η διαφορά μεταξύ των προκαταβολών που είχαν ληφθεί από την Επιτροπή και των πληρωμών που είχαν γίνει στους τελικούς δικαιούχους. Επίσης, τα κράτη μέλη έπρεπε να « προχρηματοδοτήσουν » το τελευταίο 10% της χορηγίας κάθε προγράμματος, το οποίο επιστρέφεται μόνο μετά την αποδοχή από την Επιτροπή της αίτησης τελικής πληρωμής.

Οι διοικητικοί και δημοσιονομικοί περιορισμοί που συνδέονται με την περαίωση των προγραμμάτων 1994-99 συνέβαλαν σε μεγάλο βαθμό στην καθυστέρηση της εκκίνησης των προγραμμάτων της περιόδου 2000-2006. Ειδικότερα, τα κράτη μέλη δεν εκμεταλλεύτηκαν καθόλου τη διάταξη που καθιστά επιλέξιμες, για την πλειονότητα των προγραμμάτων, τις πληρωμές που πραγματοποιήθηκαν από την 1η Ιανουαρίου 2000, έστω κι αν το πρόγραμμα έχει υιοθετηθεί σε πολύ μεταγενέστερη ημερομηνία.

Σε αντίθεση με την περίοδο προγραμματισμού 1994-99, κατά την οποία η Επιτροπή πλήρωνε προκαταβολές έναντι επιτόπιων πληρωμών, οι ρυθμίσεις της περιόδου 2000-2006 προβλέπουν ότι η Επιτροπή καταβάλλει μία μόνη προκαταβολή 7% για κάθε πρόγραμμα και στη συνέχεια επιστρέφει το ποσό συγχρηματοδότησης των πληρωμών που πραγματοποιήθηκαν από τους τελικούς δικαιούχους.

ΥΠΕ: φυσιολογική συνέπεια της χρηματοοικονομικής διαχείρισης των έργων

Το ΥΠΕ σε μία δεδομένη στιγμή περιλαμβάνει όλες τις διενεργηθείσες αναλήψεις υποχρεώσεων για τις οποίες δεν έχουν ακόμη πραγματοποιηθεί πληρωμές, οι οποίες όμως κανονικά θα πρέπει να διενεργηθούν στο μέλλον. Το ΥΠΕ αντιπροσωπεύει ένα μελλοντικό βάρος για τον κοινοτικό προϋπολογισμό.

Υπάρχει μια φυσιολογική διαφορά χρόνου μεταξύ της έναρξης ενός μέτρου ενίσχυσης και των πρώτων πληρωμών, κυρίως για τα έργα υποδομών. Οι διαδικασίες περιλαμβάνουν την πρόσκληση εκδήλωσης ενδιαφέροντος, την ανάλυση των αιτήσεων ενίσχυσης, τις αποφάσεις χορήγησης, τις προσκλήσεις υποβολής προσφορών και τη σύναψη των συμβάσεων πριν να μπορέσουν να ξεκινήσουν οι εργασίες. Στη συνέχεια, οι πληρωμές πρέπει να πραγματοποιηθούν, να δηλωθούν, να ελεγχθούν και να πιστοποιηθούν από την Αρχή πληρωμών πριν από την υποβολή στην Επιτροπή της αίτησης ενδιάμεσης πληρωμής. Η διάρκεια της διαδικασίας αυτής είναι περισσότερο ή λιγότερο μακρά ανάλογα με το έργο και ανάλογα με τα διοικητικά συστήματα των κρατών μελών.

Η ύπαρξη ενός ΥΠΕ είναι άρα φυσιολογική στη χρηματοοικονομική διαχείριση των έργων οικονομικής ανάπτυξης.

Εξάλλου, το ΥΠΕ στις αρχές εκάστου έτους αυξάνεται αυτόματα κατά περίπου 30 δις ευρώ. Όντως, στο ΥΠΕ του τέλους του προηγουμένου έτους προστίθενται οι αναλήψεις υποχρεώσεων που διενεργήθηκαν στο πλαίσιο των δόσεων του τρέχοντος έτους. Το ΥΠΕ μειώνεται έπειτα με το ρυθμό των πραγματοποιούμενων πληρωμών.

Πιστώσεις πληρωμών σαφώς υπερεκτιμώμενες από τα κράτη μέλη

H κοιλιά στις πληρωμές από την Επιτροπή, που σημειώνεται από τα δύο αυτά φαινόμενα [1], δεν προβλέφθηκε από τα κράτη μέλη, τα οποία κοινοποίησαν στην Επιτροπή το 2001 προβλέψεις πληρωμής κάπου 50 % υψηλότερες από τις πραγματικές πληρωμές. Με το μεγαλύτερο μέρος των προγραμμάτων να έχει υιοθετηθεί στα τέλη 2000 με αρχές 2001, η Επιτροπή ανέμενε μαζική έλευση αιτήσεων συγχρηματοδότησης των πληρωμών που είχαν πραγματοποιηθεί από τις αρχές του 2000 χωρίς να έχει κάποιο λόγο να θέσει υπό αμφισβήτηση αυτές τις προβλέψεις.

[1] Επικάλυψη των περιόδων προγραμματισμού και αλλαγή του τρόπου πληρωμής της κοινοτικής συγχρηματοδότησης

Οι προβλέψεις δαπανών που κοινοποιήθηκαν από τα κράτη μέλη για τα έτη 2002 και 2003 είναι εκ νέου υψηλότερες από τα ποσά που εγγράφηκαν στον προϋπολογισμό του 2002 και στο προσχέδιο προϋπολογισμού 2003, και τώρα πλέον φαίνεται πολύ πιθανόν οι προβλέψεις αυτές να είναι εκ νέου υπέρμετρες.

Λαμβάνοντας υπόψη την υστέρηση εκτέλεσης του προϋπολογισμού που διαπιστώθηκε στα μέσα του 2002 για τα προγράμματα 2000-2006 σε σχέση με τις δημοσιονομικές προοπτικές, η Επιτροπή εξέτασε την πιθανή εξέλιξη των πληρωμών κατά τη διάρκεια αυτής της περιόδου. Σύμφωνα με την ευλογοφανή υπόθεση ότι τα κράτη μέλη θα προσπαθήσουν να εκμεταλλευθούν στο μέγιστο τις προθεσμίες που προσφέρονται από τους κανονισμούς για τη δημοσιονομική εκτέλεση των προγραμμάτων, αποφεύγοντας τις αυτόματες αποδεσμεύσεις υποχρεώσεων με βάση τον κανόνα « N+2 » [2], και λόγω του μεγαλύτερου χρονικού διαστήματος που προβλέπεται στον κανονισμό για τις πληρωμές σε σχέση με τις αναλήψεις υποχρεώσεων (11 έτη έναντι 7), προβλέπεται ότι οι ετήσιες πληρωμές θα αυξηθούν σε επίπεδα ομαλής πορείας της τάξης των 27 δις το χρόνο μεταξύ 2004 και 2007 και ότι οι τελικές πληρωμές θα πραγματοποιηθούν το 2009 και 2010.

[2] Κανόνας που καθιερώθηκε κατά τη νέα περίοδο προγραμματισμού 2000-2006, ο οποίος ορίζει ότι κάθε ποσό διατιθέμενο από την Ένωση σε ένα πρόγραμμα, το οποίο μετά από 2 έτη δεν έδωσε λαβή για αίτηση επιστροφής χρημάτων συνδεόμενη με πραγματικές εκεί δαπάνες, αποδεσμεύεται αυτεπαγγέλτως (Άρθρο 31 παράγραφος 2 του κανονισμού 1260/1999).

Το πιθανότερο είναι ότι το επίπεδο των ετήσιων πληρωμών θα διαμορφωθεί λίγο υψηλότερα από την παραδοχή αυτή «ελαχίστου ύψους», χωρίς ωστόσο να υπερβεί τα 30 δις EUR των δημοσιονομικών προοπτικών. Εκ τούτου θα προκύψει ένα ΥΠΕ πέρατος χρήσης που θα αυξάνεται για να φθάσει σε ένα μέγιστο μεταξύ 55 και 64 δις το 2006. Το ΥΠΕ αυτό, το οποίο είναι συνέπεια των διατάξεων με τις οποίες παραχωρείται προθεσμία δύο ετών μετά την υπόψη χρήση για την ανάλωση κάθε ετήσιας ανάληψης υποχρέωσης, θα μειωθεί σε ένα ασήμαντο ποσό το 2010 ακόμη και σε περίπτωση σοβαρής υστέρησης χρησιμοποίησης των κονδυλίων, λόγω των αποδεσμεύσεων υποχρεώσεων με βάση τον κανόνα « N+2 ».

Οι σοβαρές επιπτώσεις του κανόνα N+2

Ο κίνδυνος αυτός απώλειας κονδυλίων από την εφαρμογή του κανόνα « N+2 » επιβάλλει μια ετήσια πειθαρχία που παρακινεί τα κράτη μέλη να προωθούν τα προγράμματα με ικανό και σταθερό ρυθμό, αντί να αφήνουν να αναφαίνονται οι καθυστερήσεις μόνο στο τέλος της περιόδου, όπως συνέβαινε κατά τις προηγούμενες περιόδους.

Ο κίνδυνος αυτός απωλειών στα τέλη του 2002, πρώτο έτος εφαρμογής του κανόνα αυτού, είναι ήδη εμφανής σε ένα περιορισμένο αριθμό προγραμμάτων. Η Επιτροπή έχει κρούσει τον κώδωνα του κινδύνου στα υπόψη κράτη μέλη, προκειμένου να πάρουν διορθωτικά μέτρα. Δεν αναμένεται πάντως οι απώλειες να φθάσουν τα σημαντικά επίπεδα αποδέσμευσης που προβλέπονται επί του παρόντος για το κλείσιμο της περιόδου 1994-1999.

Οι υπηρεσίες της Επιτροπής παρευρίσκονται στις συνεδριάσεις των επιτροπών παρακολούθησης κάθε προγράμματος και μπόρεσαν να διαπιστώσουν ότι το 2001, οι αναλήψεις υποχρεώσεων για τις δράσεις στα περισσότερα προγράμματα καθορίστηκαν σε ύψος ικανό για να διασφαλιστεί ένας φυσιολογικός ρυθμός εκτέλεσης για τα επόμενα έτη.

Απλοποίηση

Για να προωθήσει την εκτέλεση των προγραμμάτων στις τασσόμενες προθεσμίες, η Επιτροπή ξεκίνησε εργασία σε συνεργασία με τα κράτη μέλη απλοποίησης των διαδικασιών εκτέλεσης των προγραμμάτων των διαρθρωτικών ταμείων, τόσο σε επίπεδο Επιτροπής όσο και σε επίπεδο εθνικών και περιφερειακών υπηρεσιών. Στόχος είναι η αναδυνάμωση των προγραμμάτων και η διασφάλιση ταχύτερης και αποτελεσματικότερης εκτέλεσης, δεδομένου ότι οι διαδικασίες κρίνονται συχνά ως ιδιαίτερα δύσκαμπτες και δυσανάλογες. Τα μέτρα απλοποίησης των διαδικασιών της Επιτροπής θα παρουσιαστούν σε άτυπη συνεδρίαση των υπουργών, στις 7 Οκτωβρίου 2002, στην οποία θα προσκληθούν αντιπρόσωποι των κοινοβουλευτικών επιτροπών.

Σχέδιο δράσης της Επιτροπής

Η πραγμάτωση παρεμβάσεων των διαρθρωτικών ταμείων υπάγεται στην ευθύνη των κρατών μελών.

Ωστόσο, η Επιτροπή αναλαμβάνει τη σταθερή δέσμευση να προωθήσει την πραγματοποίηση των στόχων της πολιτικής συνοχής και, κυρίως, τη μετεξέλιξη των προγραμμάτων των διαρθρωτικών ταμείων σε επιτόπια έργα στις καθορισμένες προθεσμίες, διασφαλίζοντας τη σωστή διαχείριση των κοινοτικών πιστώσεων. Προτίθεται:

* Να συνεχίσει τις πρωτοβουλίες της για απλοποίηση των διαδικασιών. θα υποβάλει τις προτάσεις της για την περίοδο 2000-2006, στο πλαίσιο των υφιστάμενων κανονισμών, στο άτυπο Συμβούλιο της 7ης Οκτωβρίου 2002 και θα συνεχίσει εκθέτοντας τις απόψεις της για τις μετέπειτα περιόδους σε διάσκεψη που θα γίνει τους πρώτους μήνες του 2003.

* Να περατώσει το ουσιαστικό τμήμα των διαπραγματεύσεων για τα προγράμματα που προβλέπονται για τις υποψήφιες χώρες πριν από την ημερομηνία ένταξης, για να διευκολύνει την εκκίνησή τους σε εύθετο χρόνο, και να θέσει στη διάθεσή τους τις εμπειρίες των σημερινών κρατών μελών για να απλοποιήσει την εκτέλεσή τους.

* Να προειδοποιεί τακτικά και σε κατάλληλο χρόνο τα κράτη μέλη για τα προγράμματα που διατρέχουν κίνδυνο αποδέσμευσης βάσει του κανόνα « N+2 » και να βοηθά τα κράτη μέλη να βρίσκουν λύσεις για τα προβλήματα που συναντούν στην εκτέλεση των προγραμμάτων.

* Να αφήσει την ευκαιρία στον κανόνα « N+2 » να αποδείξει την αποτελεσματικότητα της πειθαρχίας που επιβάλλει στους διαχειριστές των προγραμμάτων και να εφαρμόσει τον κανόνα αυτό σύμφωνα με τα όσα προβλέπονται στην απόφασή της 27ης Μαΐου 2002 [3].

[3] C (2002)1942

* Να προωθήσει τις βέλτιστες πρακτικές πρόβλεψης δαπανών σε επίπεδο κάθε προγράμματος, για να καταστήσει πιο ρεαλιστικές και αξιόπιστες τις δημοσιονομικές προβλέψεις, και να αποσαφηνίσει έτσι καλύτερα τους κινδύνους αποδέσμευσης

* Να εξετάσει τη δυνατότητα επιβολής κυρώσεων σε περίπτωση καθυστερημένης και/ή μη ρεαλιστικής πρόβλεψης

* Να παρουσιάζει στην αρμόδια επί του προϋπολογισμού αρχή, κάθε φθινόπωρο, εμπεριστατωμένη ανάλυση των προβλέψεων δαπανών.

* Να κλείσει πριν από το τέλος του 2002, όλα τα προγράμματα και έργα της προ του 1994 περιόδου που είναι ακόμη ανοικτά, πλην εκείνων που εκκρεμούν για νομικούς λόγους, και τα μεγαλύτερο μέρος των προγραμμάτων της περιόδου 1994-99 πριν από το τέλος του 2003.

2. Εξελιξη των υπολοιπων προς εκκαθάριση αναληψεων υποχρεωσεων (ΥΠΕ)

Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη χειρίζονται τα κονδύλια των διαρθρωτικών ταμείων, σε συνεργασία και τηρώντας τους κανονισμούς του Συμβουλίου, που εγκρίνονται σε συμφωνία με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Η αποτελεσματικότητα του εν λόγω χειρισμού μπορεί να αξιολογηθεί μόνον εκτιμώντας τα πεπραγμένα σε σχέση με τα προβλεπόμενα από τους κανονισμούς.

Το αυτό ισχύει και όσον αφορά την εκτίμηση της αποτελεσματικότητας της δημοσιονομικής διαχείρισης και την εξέλιξη του υπολοίπου των εναπομενουσών προς πληρωμή αναλήψεων υποχρεώσεων, του ΥΠΕ.

2.1. Περίοδος προγραμματισμού πριν από το 1994

Όπως φαίνεται στη γραφική παράσταση που ακολουθεί, η Επιτροπή έχει μειώσει τον αριθμό των φακέλων που είναι ακόμη ανοικτοί σε ορισμένες ιδιαίτερα διαμφισβητούμενες περιπτώσεις ή που αφορούν σε νομικές διαδικασίες που είναι ακόμη σε εξέλιξη. Το ΥΠΕ, στις 30 Ιουνίου 2002, ανέρχεται σε 370 εκατ. EUR, ήτοι στο 0,6 % της χορηγίας της περιόδου 1989-1993. Στο τέλος του 2002, ο αριθμός των φακέλων αναμένεται να έχει μειωθεί σε μερικούς φακέλους που δεν μπορούν να κλείσουν πριν από την περάτωση κάποιων νομικών διαδικασιών.

Γραφική παράσταση αριθ. 1 : ΕΠΥ στα τέλη του έτους για τις αναληφθείσες υποχρεώσεις πριν από το 1994

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

2.2. Περίοδος προγραμματισμού 1994-1999

Στις 30 Ιουνίου 2002, το ΥΠΕ ανέρχεται σε 15,8 δις EUR, ήτοι στο 9,9 % της χορηγίας της περιόδου, σύμφωνα με τις ρυθμίσεις.

Για την περίοδο προγραμματισμού 1994-99, οι κανονισμοί [4] προβλέπουν ότι γύρω στο 10 % των κονδυλίων των προγραμμάτων δεν μπορούν να καταβληθούν πριν από τη λήψη της αίτησης τελικής πληρωμής και την έγκριση της τελικής έκθεσης εκτέλεσης, καθώς και της δήλωσης της ανεξάρτητης υπηρεσίας ελέγχου. Πάντως, το χρονικό όριο για τη δημοσιονομική εκτέλεση στα περισσότερα προγράμματα είναι η 31η Δεκεμβρίου 2001 και τα κράτη μέλη διαθέτουν κατ' αρχή τους επόμενους έξι μήνες για να υποβάλουν τα κείμενα αυτά, ήτοι μέχρι τις 30 Ιουνίου 2002, σε κάθε περίπτωση δε πρέπει να το κάνουν μέχρι τις 31 Μαρτίου 2003 [5]. Εφόσον δεν γίνει κοινοποίηση των αναγκαίων εγγράφων μέχρι την τελευταία αυτή ημερομηνία, η Επιτροπή πρέπει να διαγράφει το εναπομένον υπόλοιπο της ανάληψης υποχρέωσης.

[4] Άρθρο 21.4 του κανονισμού 4253/88

[5] Άρθρο 52.5 του κανονισμού 1260/1999, κατευθύνσεις της Επιτροπής για το κλείσιμο των προγραμμάτων 1994-99 της 9.9.1999 (SEC(1999)1316)

Η Επιτροπή μπορούσε να παρατείνει το χρονικό όριο δημοσιονομικής εκτέλεσης βάσει αιτιολογημένης αιτήσεως των κρατών μελών. Παραχώρησε συμπληρωματικές προθεσμίες αποκλειστικά σε περιπτώσεις ανωτέρας βίας ή συναφών γεγονότων ή ακόμη σε περιπτώσεις σφάλματος της Επιτροπής. Οι συμπληρωματικές αυτές προθεσμίες περιορίστηκαν στις 30 Σεπτεμβρίου 2002 και δόθηκαν σε λιγότερο από το 10% των προγραμμάτων, ποσοστό που αντιστοιχεί στο 3% περίπου των δεσμευμένων κονδυλίων.

Από την άλλη, τα κείμενα προβλέπουν ότι σε περίπτωση αναστολής έργων για νομικούς λόγους, το αντίστοιχο τμήμα των υπόψη προγραμμάτων αποτελεί αντικείμενο μερικού κλεισίματος. Επίσης, η Επιτροπή αρνείται να καταβάλει ποσά για τα οποία δεν έχει λάβει όλες τις επιβαλλόμενες πληροφορίες ή διασφαλίσεις.

Κατά την επεξεργασία των προσχεδίων των προϋπολογισμών του 2002 και 2003, η Επιτροπή είχε εκτιμήσει ότι οι εναπομένουσες αναλήψεις υποχρεώσεων, στις 31.12.2001, θα εκκαθαρίζονταν κατά το ήμισυ το 2002 και 2003, πλην ενός 10% περίπου που θα εκκαθαρίζονταν αργότερα ή θα αποτελούσε αντικείμενο αποδέσμευσης. Ωστόσο, τα περισσότερα από τα κράτη μέλη αγγέλλουν καθυστερήσεις στην κοινοποίηση των αιτήσεων τελικής πληρωμής λόγω, κυρίως, του αναγκαιούντος χρόνου για τη σύνταξη της βεβαίωσης της ανεξάρτητης υπηρεσίας, η οποία προβλέπεται για πρώτη φορά. Αν και η Επιτροπή έχει λάβει μέτρα για την επεξεργασία των αιτήσεων μέσα στις προσφορότερες δυνατές προθεσμίες, ανακύπτει ωστόσο ο κίνδυνος σώρευσης των αιτήσεων αυτών πληρωμών τους τελευταίους μήνες ενώ πρέπει να κλειστούν πάνω από μια χιλιάδα παρεμβάσεων. Κατά συνέπεια, πιθανότατα να σημειωθεί το 2002 υστέρηση εκτέλεσης των πιστώσεων που προορίζονται για τα προγράμματα αυτά, πράγμα το οποίο ενδεχομένως να οδηγήσει σε μεταφορά πιστώσεων προς τη χρήση 2003.

Εξάλλου, η Επιτροπή θα γνωρίζει το συνολικό ύψος των αιτήσεων τελικής πληρωμής μόλις με την έλευση του χρονικού ορίου της 31ης Μαρτίου 2003: τυχόν υστέρηση εκτέλεσης των διαθέσιμων για τα προγράμματα της περιόδου 1994-99 κονδυλίων θα οδηγήσει σε αποδεσμεύσεις υποχρεώσεων και θα μειώσει ισόποσα τα προς πληρωμή ποσά το 2003. Οι προβλέψεις των κρατών μελών μπορεί να συνεπάγονται υστέρηση εκτέλεσης των προγραμμάτων σε επίπεδο γύρω στα 3,5 δις EUR, και, άλλωστε, το προσχέδιο προϋπολογισμού 2003 βασίζεται στην παραδοχή ότι θα σημειωθεί υστέρηση εκτέλεσης των προγραμμάτων στο επίπεδο των 2 δις EUR. Πρέπει να σημειωθεί ότι ένα μέρος των κονδυλίων για την περίοδο αυτή - οι αναλήψεις υποχρεώσεων 1994-1996 των προγραμμάτων στο πλαίσιο του στόχου 2- έπρεπε να αποτελέσουν αντικείμενο αιτήσεως τελικής πληρωμής μέχρι τις 30 Ιουνίου 1999. Τα περισσότερα κράτη μέλη δεν τήρησαν την προθεσμία αυτή. Για τα προγράμματα αυτά ισχύει επίσης η έσχατη ημερομηνία της 31ης Μαρτίου 2003 για την υποβολή των εγγράφων. Ωστόσο, η Επιτροπή ζήτησε από τα κράτη μέλη, με επίσημη προειδοποίηση, να υποβάλουν τις τελικές τους αιτήσεις πριν από το τέλος Σεπτεμβρίου 2002.

Η γραφική παράσταση που ακολουθεί παρουσιάζει την επίπτωση στους προϋπολογισμούς 2000-2004 των διατάξεων σχετικά με το κλείσιμο της περιόδου 1994-99. Πρέπει να σημειωθεί ότι το ΥΠΕ για την περίοδο αυτή μειώθηκε κατά 70 % μεταξύ τέλους 1999 και τέλους 2001. Όσον αφορά το έτος 2002, όπως αναφέρεται προηγουμένως, πιθανώς να υστερήσει η εκτέλεση των πιστώσεων, είναι όμως σήμερα δύσκολο να μετρηθεί το πραγματικό εύρος της υστέρησης. Η πιθανή αυτή υστέρηση εκτέλεσης δεν ελήφθη άρα υπόψη στην κατωτέρω γραφική παράσταση. Όπως και να έχει πάντως, το ΥΠΕ στα τέλη του 2003 θα επανεύρει το αρχικώς προβλεφθέν για τότε επίπεδό του είτε λόγω αποδεσμεύσεων υποχρεώσεων είτε χάρη σε πληρωμές που πραγματοποιήθηκαν ως προς μεταφερθείσες στη χρήση 2003 πιστώσεις.

Γραφική παράσταση αριθ. 2 : Εκκαθάριση ΥΠΕ για τα προγράμματα 1994-1999

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

2.3. Περίοδος προγραμματισμού 2000-2006

Η παρούσα ανάλυση της εξέλιξης του ΥΠΕ της περιόδου 2000-2006 βασίζεται στη διαπιστωμένη στα μέσα του 2002 κατάσταση, λαμβάνοντας υπόψη το αποτέλεσμα της μετατόπισης των ημερομηνιών υιοθέτησης ορισμένων προγραμμάτων σε σχέση με τις εκτιμήσεις της Agenda 2000 και της καθυστέρησης που διαπιστώθηκε στην εκκίνηση της δημοσιονομικής εκτέλεσης των προγραμμάτων.

2.3.1. Αναλήψεις υποχρεώσεων

Ενώ οι κανονισμοί των διαρθρωτικών ταμείων στρέφονται γύρω από ένα προγραμματισμό αναλήψεων υποχρεώσεων σε επτά κατ'αρχήν ίσες ετήσιες δόσεις, ο δημοσιονομικός κανονισμός και η διοργανική συμφωνία προβλέπουν τη μεταφορά των πιστώσεων της χρήσης 2000 στη χρήση 2001 ή ακόμη τον αναπρογραμματισμό της δόσης 2000 για τις χρήσεις 2002 έως 2006 σε περίπτωση καθυστέρησης στην υιοθέτηση των προγραμμάτων, κυρίως στην περίπτωση όπου οι διαπραγματεύσεις υπερβούν την προθεσμία των πέντε μηνών που προβλέπεται από τον κανονισμό 1260/1999. Για ικανό αριθμό προγραμμάτων, η προθεσμία αυτή αποδείχθηκε ανεπαρκής για τη διαπραγμάτευση προγραμμάτων καλής ποιότητας, τα οποία να τηρούν τις απαιτήσεις του νέου κανονισμού για τους δείκτες και να προσφέρουν ικανές εγγυήσεις δημοσιονομικής διαχείρισης και ελέγχου. Οι αναλήψεις υποχρεώσεων από την πρώτη ετήσια δόση, που πραγματοποιήθηκαν το 2001 από μεταφερθείσες πιστώσεις, ανέρχονται σε 8 226 εκατ. EUR, ενώ το τμήμα της πρώτης ετήσιας δόσης που αναπρογραμματίστηκε για τις χρήσεις 2002-2006 ανέρχεται σε 6 153 εκατ. EUR. Τα περιθώρια αυτά ελαστικότητας εφαρμόζονται μόνο στην πρώτη δόση και δεν μπορούν πλέον να εφαρμοστούν στις επόμενες ετήσιες δόσεις, οι οποίες αποτελούν αντικείμενο αυτόματης ανάληψης υποχρέωσης πριν από τις 30 Απριλίου κάθε χρήσης. Η εικόνα των αναλήψεων υποχρεώσεων είναι εφεξής γνωστή. Λαμβανομένων υπόψη των μεταβατικών καθεστώτων, και της επίπτωσης της επιφύλαξης απόδοσης το 2004, αυτή παρουσιάζεται ως εξής :

Γραφική παράσταση αριθ. 3: Εξέλιξη των αναλήψεων υποχρεώσεων για τα νέα προγράμματα

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

2.3.2. Πληρωμές

Κανονικά, η τελική ημερομηνία επιλεξιμότητας των πληρωμών είναι η 31η Δεκεμβρίου 2008, ενώ η αίτηση τελικής πληρωμής του 5% της κοινοτικής συνδρομής πρέπει να υποβληθεί μέχρι τις 30 Ιουνίου 2009 [6].

[6] Άρθρο 32 παράγραφος 4 του κανονισμού 1260/1999

Η γραφική παράσταση που ακολουθεί παρουσιάζει τις πληρωμές που πραγματοποιήθηκαν το 2000 και 2001, τον προϋπολογισμό 2002 και την αναμενόμενη εξέλιξη των πληρωμών στο διάστημα 2003-2010.

Είναι δύσκολο να εκτιμηθεί ήδη από τώρα η εκτέλεση των πληρωμών κατά το 2002, λόγω της συγκέντρωσης των αιτήσεων πληρωμών προς τα τέλη της χρήσης. Η κατωτέρω γραφική παράσταση δεν λαμβάνει υπόψη τη σήμερα διαπιστούμενη υστέρηση εκτέλεσης.

Για την περίοδο 2003-2010 προεξοφλείται μια κανονική κλιμάκωση της εκτέλεσης των εργασιών ανεξάρτητα από τις κοινοτικές δεσμεύσεις. Η εξέλιξη αυτή στηρίζεται στην παραδοχή ότι τα κράτη μέλη θα εκμεταλλευθούν στο μέγιστο βαθμό το διαθέσιμο χρόνο για την εκτέλεση των κονδυλίων. Η Επιτροπή πιθανολογεί επίσης ότι, κατά μέσον όρο, τα κράτη μέλη θα αποφύγουν τον κίνδυνο αποδέσμευσης υποχρεώσεων με βάση τον κανόνα « N+2 » [7], με τον οποίο επιβάλλεται προθεσμία δύο ετών, μετά την οικεία χρήση, για την εκτέλεση εκάστης ετήσιας δόσης - συμπεριλαμβανομένης εκείνης του τέλους περιόδου οπότε ο κίνδυνος αυτός φθάνει στο μέγιστο [8]. Θα πρέπει να σημειωθεί ότι η περίοδος εκτέλεσης των πληρωμών, όπως αυτή προβλέπεται από τον κανονισμό και εφαρμόζεται από τα κράτη μέλη, μπορεί να διαρκέσει μέχρι δέκα έτη.

[7] Άρθρο 31 παράγραφος 2 του κανονισμού 1260/1999

[8] Στο πλαίσιο της υποθετικής αυτής εξέλιξης, οι πληρωμές θα ήσαν ανώτερες από το απαιτούμενο επίπεδο για να αποφευχθεί ο περιορισμός έως και το έτος 2005.

Γραφική παράσταση αριθ. 4 : Εξέλιξη των πληρωμών σχετικά με τα νέα προγράμματα

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Σύμφωνα με τη βασική αυτή παραδοχή, οι πληρωμές αναμένεται να φθάσουν τα 27,5 δις περίπου το χρόνο μεταξύ 2004 και 2007, γεγονός που αφήνει ένα περιθώριο ασφάλειας σε σχέση με το ποσό που προβλέπεται στις δημοσιονομικές προοπτικές 2000-20006 και που είναι περίπου 30 δις.

2.3.3. Εξέλιξη του υπολοίπου προς εκκαθάριση («ΥΠΕ») της περιόδου 2000-2006

Ο πίνακας που ακολουθεί παρουσιάζει την εξέλιξη του ΥΠΕ 2000-2006 που αποτελεί συνέχεια των πινάκων 3 και 4. Απαρχή της δημιουργίας αυτού του «ΥΠΕ» είναι η κλιμάκωση των αναλήψεων υποχρεώσεων σε επτά έτη και των πληρωμών σε δέκα έτη. Με την κατωτέρω περιγραφόμενη παραδοχή εκτέλεσης κλιμακούμενης στην προβλεπόμενη μέγιστη περίοδο, αποφεύγοντας αποδεσμεύσεις υποχρεώσεων με βάση τον κανόνα « N+2 », το ΥΠΕ τέλους χρήσεως θα αυξηθεί προοδευτικά στα 64 δις EUR το 2006 και θα μειωθεί σε ένα οριακό υπόλοιπο το 2010. Το τελευταίο αυτό υπόλοιπο αντιπροσωπεύει έργα ανασταλέντα λόγω νομικών ή διοικητικών διαδικασιών.

Υπογραμμίζεται ότι η αύξηση του ποσού του ΥΠΕ στο τέλος της χρήσης προκύπτει εξ ολοκλήρου από τις επιτρεπόμενες προθεσμίες δημοσιονομικής εκτέλεσης βάσει των νομικών διατάξεων. ΥΠΕ ύψους 64 δις στο τέλος του 2006 αντιπροσωπεύει δύο έτη αναλήψεων υποχρεώσεων και δύο μήνες παραληφθεισών αλλά αναμενουσών να εκκαθαριστούν αιτήσεων πληρωμής. Τα ΥΠΕ αυτά θα αναλωθούν από τις πληρωμές των ετών 2007 και 2008, πλην του μέρους που είναι προς ανάλωση κατά τα έτη 2009 και 2010 βάσει των αιτήσεων τελικής πληρωμής, που δεν υπόκειται στην αποδέσμευση με βάση τον κανόνα « N+2 ».

Γραφική παράσταση αριθ. 5 : ΥΠΕ σχετικά με τα νέα προγράμματα

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Δημοσιονομική εκτέλεση των πιστώσεων πληρωμών για όλες τις περιόδους προγραμματισμού

Αθροίζοντας τα στοιχεία για την εκκαθάριση των ΥΠΕ στις 31 Δεκεμβρίου και εκείνα της δημοσιονομικής εκτέλεσης της περιόδου 2000-2006, η πορεία των πληρωμών μεταξύ 2000 και 2010 των διαρθρωτικών ταμείων έχει ως εξής :

Γραφική παράσταση 6 : Συνολικές πληρωμές από τα διαρθρωτικά ταμεία

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

2.3.4. Συνολικό ΥΠΕ στο τέλος χρήσεως

Η γραφική παράσταση που ακολουθεί δείχνει την αναμενόμενη εξέλιξη του συνολικού ΥΠΕ στο τέλος των ετών 1999 έως 2010 για τις περιόδους 1994-99 και 2000-2006.

Γραφική παράσταση αριθ. 7 : Συνολικό ΥΠΕ διαρθρωτικών ταμείων (στο τέλος του έτους)

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

2.3.5. ΥΠΕ 2000-2006 κατά τη διάρκεια της χρήσεως

Σύμφωνα με τους κανονισμούς, κάθε ετήσια δόση των προγραμμάτων 2000-2006 δεσμεύεται το αργότερο στις 30 Απριλίου και προστίθεται στο ΥΠΕ του τέλους της παρελθούσας χρήσεως. Κατά συνέπεια, το ΥΠΕ στην αρχή της χρήσης είναι γύρω στα 30 δις υψηλότερο από εκείνο του τέλους της προηγούμενης χρήσεως και επανέρχεται στη συνέχεια στο επίπεδο που προβλέπεται για το τέλος της χρήσεως. Η γραφική παράσταση που ακολουθεί δείχνει το φαινόμενο αυτό, το οποίο διαμορφώνει προσωρινά το μέγιστο ΥΠΕ στα 91 δις στις αρχές του 2006.

Γραφική παράσταση αριθ. 8 : Εξέλιξη του ΥΠΕ 2000-2006 κατά τη διάρκεια της χρήσεως

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

2.3.6. Υποθέσεις μη τυπικής εξέλιξης των πληρωμών

Σε σχέση με τη βασική παραδοχή που αναπτύχθηκε προηγουμένως, μπορούμε να διερευνήσουμε τις επιπτώσεις που μπορεί να έχουν δύο ακραίες υποθετικές εξελίξεις, περιπτώσεις περισσότερο θεωρητικές παρά πιθανές.

2.3.6.1. Κάλυψη το 2003 και 2004 των καθυστερήσεων εκτέλεσης

Εάν το σύνολο των αρχικώς αναμενόμενων, αλλά μη ζητηθεισών, πληρωμών το 2000 και 2001 προσθέτονταν στις αναμενόμενες πληρωμές το 2003 και 2004, θα εμφανιζόταν πραγματική υπέρβαση των δημοσιονομικών προοπτικών κατά ένα ποσό γύρω στα 6 δις EUR στις δύο αυτές χρήσεις, όπως δείχνει η γραφική παράσταση αριθ. 9. Ωστόσο, κανένα κράτος μέλος δεν προβλέπει τόσο σημαντικές αιχμές στην εκτέλεση των προγραμμάτων, οι οποίες θα μπορούσαν να οδηγήσουν στο να υπερβούν οι πληρωμές μια ετήσια δόση αναλήψεων υποχρεώσεων, για να επανέλθουν στη συνέχεια σε κατώτερο επίπεδο, πράγμα το οποίο δείχνει μάλλον απίθανο. Εν πάση περιπτώσει, η διοργανική συμφωνία επιτρέπει, κάθε χρόνο, στην Επιτροπή να προτείνει στην αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή μια προσαρμογή του ανώτατου ορίου των πιστώσεων πληρωμών στις συνθήκες εκτέλεσης. Η Επιτροπή θα εξετάζει την κατάσταση πριν από την έναρξη κάθε δημοσιονομικής διαδικασίας και θα παρουσιάζει κάθε πρόταση που μπορεί να αποδειχθεί αναγκαία λαμβάνοντας υπόψη την εξέλιξη των πιστώσεων πληρωμών.

Γραφική παράσταση αριθ. 9 : εξέλιξη των πληρωμών σε περίπτωση κάλυψης των αρχικών υστερήσεων εκτέλεσης κατά τη διάρκεια των ετών 2003-2004

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

2.3.6.2. Περιορισμός του ΥΠΕ από τις αυτόματες αποδεσμεύσεις υποχρεώσεων σε περίπτωση μόνιμης υστέρησης εκτέλεσης των πιστώσεων πληρωμών 2000-2006

Σε περίπτωση που τα κράτη μέλη δεν καταφέρουν να εκτελέσουν τα προγράμματα με ρυθμό που να επιτρέπει την αποφυγή αποδεσμεύσεων υποχρεώσεων με βάση τον κανόνα « N+2 », το ΥΠΕ θα μπορούσε να ξεπεράσει τα επίπεδα που προβλέπονται στη γραφική παράσταση αριθ. 5, για να ξαναπέσει ταχέως σε ένα μέτριο ποσό το 2010, υπό την επίδραση των αυτόματων αποδεσμεύσεων υποχρεώσεων. Η γραφική παράσταση αριθ. 10 δίνει μια εικόνα αυτού του φαινομένου, υποθέτοντας ότι οι πληρωμές μεταξύ 2002 και 2006 θα παραμείνουν συστηματικώς κάτω από τα 20 δις EUR. Υπό τις συνθήκες αυτές, η « ρήτρα τέλους εποχής » του κανόνα « N+2 » θα κρατήσει το ΥΠΕ στο ανώτατο όριο των 80 δις EUR περίπου [9].

[9] Η υποθετική αυτή εξέλιξη « της χειρίστης περιπτώσεως » θεωρεί ότι όλα τα προγράμματα θα παρουσιάσουν πανομοιότυπη δημοσιονομική συμπεριφορά. Στην πραγματικότητα, ορισμένα προγράμματα θα εκτελεστούν ταχύτερα ή βραδύτερα από άλλα. Οι πληρωμές ή οι αποδεσμεύσεις υποχρεώσεων στο πλαίσιό τους θα μειώσουν ισόποσα το ΥΠΕ.

Γραφική παράσταση αριθ. 10 : Δημιουργία οροφής στο ΥΠΕ από τον κανόνα των αυτόματων αποδεσμεύσεων υποχρεώσεων

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

2.4. Συμπεράσματα για την εξέλιξη του ΥΠΕ

Η « φυσιολογική » εξέλιξη του ΥΠΕ κατά τη διάρκεια των εναπομείναντων ετών, η οποία παρουσιάζεται στη γραφική παράσταση αριθ. 7, είναι βεβαίως κατ'εκτίμηση, στηρίζεται όμως σε μια αληθοφανή συμπεριφορά των υπεύθυνων υπηρεσιών εκτέλεσης των κονδυλίων, οι οποίες θα κλιμάκωναν σε τακτική βάση τις αιτήσεις τους εξόφλησης στον διαθέσιμο ακόμη χρόνο για την εκτέλεση των προγραμμάτων, αποφεύγοντας ταυτόχρονα την απώλεια κονδυλίων εξ αιτίας του κανόνα « N+2 » σε όλη τη διάρκεια της περιόδου. Η γραφική αυτή παράσταση προβάλλει την παραδοχή όπου το επίπεδο πληρωμών είναι ακριβώς το αναγκαίο εκείνο για την αποφυγή κάθε λύσης υποχρέωσης λόγω του κανόνα « N+2 », σταθεροποιουμένων των ετήσιων πληρωμών κατά τη διάρκεια της περιόδου. Είναι λογικό να αναμένει κανείς ότι τα κράτη μέλη θα προβλέψουν ένα περιθώριο ασφαλείας σε σχέση με την βασική αυτή υπόθεση και ότι οι ετήσιες πληρωμές μεταξύ 2004 και 2006 θα είναι λίγο υψηλότερες από τα 27 δις που προβλέπονται στη βασική υπόθεση. Η υπόθεση αυτή αναμένεται να συμβαδίζει με τις δημοσιονομικές προοπτικές μέχρι του ύψους των 30 δις. Το ΥΠΕ του τέλους του 2006 αναμένεται να ανέλθει τότε σε ένα ποσό μεταξύ 55 και 64 δις EUR.

Τα στοιχεία που περιγράφονται στο πρώτο μέρος του κειμένου αυτού και η εικόνα του ΥΠΕ που δίνεται στη γραφική παράσταση αριθ. 7 επιβάλλουν μια επικαιροποίηση των χρονικών ορίων πληρωμών σε σχέση με εκείνα που είχαν προγραμματιστεί αρχικά στις δημοσιονομικές προοπτικές. Η εικόνα των πληρωμών που παγιώθηκε στις δημοσιονομικές προοπτικές και αντικατοπτρίστηκε στους πρώτους προϋπολογισμούς αποδείχθηκε πολύ αισιόδοξη.

Πρέπει να αναγνωρίσουμε ότι οι επιπτώσεις του νέου συστήματος πληρωμών δεν υπολογίστηκαν πιθανόν σε όλη τους την έκταση κατά την επεξεργασία των δημοσιονομικών προοπτικών και του νέου κανονισμού για τα διαρθρωτικά ταμεία. Πρέπει να υπενθυμίσουμε ότι το νέο σύστημα στηρίζεται πλέον σε επιστροφές πραγματικά πραγματοποιηθεισών δαπανών από τον τελικό δικαιούχο, με εξαίρεση την αρχική προκαταβολή, και διαφέρει ριζικά από το προηγούμενο σύστημα που στηρίζεται σε διαδοχικές προκαταβολές βάσει της εξέλιξης της εκτέλεσης. Με άλλα λόγια, περάσαμε από ένα σύστημα πληρωμών « εκ των προτέρων » σε ένα σύστημα πληρωμών « εκ των υστέρων ». Όμως, οι δημοσιονομικές προοπτικές διαμορφώθηκαν ουσιαστικώς μηχανικά βάσει της παρελθούσας εμπειρίας. Αυτό είναι εξάλλου σύμφωνο με τη λογική των δημοσιονομικών προοπτικών που αποβλέπει να διασφαλίσει επάρκεια πιστώσεων πληρωμών αλλά που το ανώτατο όριο από πλευράς πληρωμών δεν συνιστά και στόχο δαπανών.

Χωρίς να αρνιόμαστε τις δυσκολίες που απαντήθηκαν στην εφαρμογή των προγραμμάτων που θα θιγούν παραπέρα, και κυρίως το γεγονός ότι στην εκκίνηση των προγραμμάτων για τη νέα περίοδο κυριάρχησε η αγωνία ανάλωσης των κονδυλίων της προηγούμενης περιόδου, δεν πρέπει να λαμβάνουμε τα προοριζόμενα για πληρωμές ποσά στις δημοσιονομικές προοπτικές ως αναφορά για τη μέτρηση της απόδοσης των διαρθρωτικών ταμείων. Ελλείψει αξιόπιστων πληροφοριών, κυρίως σε ό,τι αφορά τις προβλέψεις των κρατών μελών, και επαρκούς αντίληψης της επίπτωσης του νέου αυτού μοιράσματος, οι πρώτοι προϋπολογισμοί της περιόδου καταρτίστηκαν σε μεγάλο βαθμό σύμφωνα με το ανώτατο όριο των δημοσιονομικών προοπτικών.

Σε σχέση με τη νέα αυτή πορεία πληρωμών, όπως αυτή περιγράφεται στη γραφική παράσταση αριθ. 6, μπορούν να εντοπιστούν οι ακόλουθοι κίνδυνοι :

* Το πραγματικό ποσό της υστέρησης εκτέλεσης του προϋπολογισμού το 2002, το οποίο θα μπορούσε να υπερβεί τις παραδοχές στις οποίες στηρίζονται οι προηγούμενες γραφικές παραστάσεις λόγω βραδύτερης εκκίνησης σε σχέση με την προβλεπόμενη από την Επιτροπή, και κυρίως πολύ βραδύτερης σε σχέση με την προβλεπόμενη από τα κράτη μέλη, των προγραμμάτων της περιόδου 2000-2006, και πιο καθυστερημένη υποβολή από την προβλεπόμενη των αιτήσεων τελικής πληρωμής για την περίοδο 1994-99.

* Επίπεδο πληρωμών λίγο υψηλότερο για την περίοδο 2003 έως 2006. Ωστόσο, μόνο με γρήγορα και μεγάλα βήματα στην εκτέλεση θα μπορούσε να επιτευχθεί κάποια μέτρια υπέρβαση των δημοσιονομικών προοπτικών κατά τα έτη 2004 έως 2006. Πράγματι, δεν μπορεί να αποκλειστεί η πιθανότητα εμφάνισης αιχμής στις αιτήσεις πληρωμών κατά τη μία ή την άλλη χρήση, δεν φαίνεται όμως ιδιαίτερα πιθανό το γεγονός αυτό να έχει σημαντικές επιπτώσεις σε δημοσιονομικό επίπεδο γιατί είναι πιθανότερο τα κράτη μέλη να γνωρίσουν αιχμές και κοιλιές σε διαφορετικά έτη

* Επίπεδο πληρωμών συγκρίσιμο με εκείνο που προβλέπεται από τα κράτη μέλη για το 2002 και 2003, ήτοι κατά 5 και 8 δις αντιστοίχως υψηλότερο από το προβλεπόμενο από την Επιτροπή. Δεδομένης της εμπειρίας των επανειλημμένων υπερεκτιμήσεων των κρατών μελών, το ενδεχόμενο αυτό πρέπει να εκτιμηθεί ως ελάχιστα πιθανό.

3. Δημοσιονομικη διαχειριση των πιστωσεων πληρωμων

Έναντι των ανωτέρω αβεβαιοτήτων, δεν πρέπει να αποκλείεται η προσφυγή στο μέσο του διορθωτικού προϋπολογισμού (ΔΠ), είτε πρόκειται για ενίσχυση είτε για μείωση των διαθέσιμων πιστώσεων συναρτήσει της εκτέλεσης των κονδυλίων. Η ενέργεια αυτή προφανώς έχει σημασία μόνο σε περίπτωση ουσιώδους διαφοράς από τον ψηφισθέντα προϋπολογισμό.

Για τη χρήση 2002, μια υστέρηση εκτέλεσης των πιστώσεων πληρωμών είναι προβλέψιμη, αλλά θα αφορά κυρίως τα παλαιά προγράμματα, για τα οποία οι πιστώσεις θα πρέπει κατά μεγάλο μέρος να μεταφερθούν στην επόμενη χρήση για να κλείσουν τα προγράμματα. Η Επιτροπή έλαβε υπό σημείωση τη δήλωση η οποία επισυνάπτεται στα πρακτικά της συνεδρίασης του Συμβουλίου « Προϋπολογισμός » της 19ης παρελθόντος Ιουλίου όσον αφορά στην πρόωρη εγγραφή στον προϋπολογισμό, με διορθωτική επιστολή, του ενδεχόμενου θετικού υπολοίπου της χρήσεως 2002. Πρέπει εντούτοις να έχουμε συνείδηση των ορίων αυτής της επιχείρησης επικαιροποίησης των αναγκών πληρωμών, στο μέτρο που οι προβλέψεις που διαβιβάζονται από τα κράτη μέλη παρουσιάζουν σοβαρά περιθώρια αβεβαιότητας και συνεκτιμώντας τη συγκέντρωση παραλαβής αιτήσεων πληρωμής στα τέλη της χρήσεως.

Για τη χρήση 2003, ο κίνδυνος θα ήταν ενδεχομένως μια επιτάχυνση των αιτήσεων επιστροφής για τα νέα προγράμματα σε σχέση με τις πιστώσεις πληρωμών που είναι εγγεγραμμένες για το σκοπό αυτό στο προσχέδιο του προϋπολογισμού. Η Επιτροπή εκτιμά, ωστόσο, ότι είναι πολύ νωρίς για να αποφανθεί έγκυρα ως προς την υπόθεση αυτή, δεδομένων των αβεβαιοτήτων που συνοδεύουν τις προβλέψεις πληρωμών. Αντιθέτως, εάν οι αιτήσεις εξόφλησης επιταχυνθούν ουσιαστικά, η Επιτροπή θα παρουσιάσει, αν παραστεί ανάγκη, ένα « ΣΔΠ » κατά τη διάρκεια της χρήσης 2003, όσο επιτρέπουν τα περιθώρια του ανώτατου ορίου των πιστώσεων πληρωμών. Για το σκοπό αυτό, η Επιτροπή έλαβε επίσης υπό σημείωση τη δήλωση που είναι προσαρτημένη στα συμπεράσματα του Συμβουλίου «Προϋπολογισμός» της 19ης του περασμένου Ιουλίου σχετικά με τον ενδεχόμενο αυτό διορθωτικό προϋπολογισμό.

4. Η « ρητρα τελουσ εποχης » της αυτοματης αποδεσμευσησ υποχρεωσεων

Στην υποθετική εξέλιξη της « χειρίστης περιπτώσεως », όπου οι αιτήσεις πληρωμών θα ήταν πολύ κατώτερες από τις εκτιμήσεις του βασικού σεναρίου, το ΥΠΕ θα έχει εντούτοις ένα ανώτατο όριο λόγω της εφαρμογής του κανόνα « N+2 », ενώ οι προς πραγματοποίηση από την Επιτροπή πληρωμές μετά το 2006 δεν θα μπορούσαν να είναι υψηλότερες από τα ποσά που προβλέπονται στη βάση της «φυσιολογικής» παραδοχής.

Προς το παρόν, είναι αδύνατον να προσδιοριστεί ο βαθμός κινδύνου για σοβαρές αποδεσμεύσεις υποχρεώσεων με βάση τον κανόνα « N+2 ». Τα κράτη μέλη χρειάστηκε να αντιμετωπίσουν ταυτόχρονα δύο προκλήσεις : να καλύψουν τις καθυστερήσεις στην εκτέλεση των προγραμμάτων 1994-99 μέσα σε εύθετο χρόνο για το χρονικό όριο επιλεξιμότητας της 31ης Δεκεμβρίου 2001 και να ξεκινήσουν τον προγραμματισμό 2000-2006 αρκετά σύντομα ώστε να αποφευχθούν οι πρώτες αποδεσμεύσεις υποχρεώσεων με βάση τον κανόνα « N+2 » στο τέλος των χρήσεων 2002 και 2003. Πρέπει να ελπίζουμε ότι τα κράτη μέλη, υπό τη σκιά του κανόνα αυτού του οποίου γίνεται συνεχής υπενθύμιση από την Επιτροπή, θα διασφαλίσουν ρυθμό εκτέλεσης των προγραμμάτων επαρκή για την αποφυγή απωλειών κονδυλίων μέσα στις προθεσμίες αυτές.

Όσον αφορά στον κίνδυνο αποδέσμευσης λόγω του κανόνα « N+2 » στο τέλος του 2002, η κατάσταση διαφέρει ανάλογα με το κράτος μέλος, την περιοχή και το ταμείο αλλά παραμένει αρκετά περιορισμένος λαμβανομένων υπόψη των καθυστερήσεων στην υιοθέτηση των προγραμμάτων και της προκαταβολής που εκκαθαρίζει το ήμισυ περίπου της πρώτης δεσμευμένης δόσης. Για την Αυστρία και τη Γερμανία, π.χ., όλα τα προγράμματα του στόχου 1 πλην ενός έχουν ήδη φθάσει σε ένα επίπεδο πληρωμών επαρκές για την αποφυγή αποδέσμευσης. Αντιθέτως, πολλά προγράμματα στην Ιταλία και στο Ηνωμένο Βασίλειο παρουσιάζουν ένα κάποιο κίνδυνο αποδέσμευσης. Προς το παρόν όμως, η Επιτροπή δεν προβλέπει σοβαρές απώλειες πιστώσεων στο τέλος του 2002, με εξαίρεση ίσως την Ιταλία.

Ο μεγαλύτερος κίνδυνος εντοπίζεται στο τέλος του 2003, όπου ο κανόνας έχει εφαρμογή σε όλα τα προγράμματα, και κυρίως σε ό,τι αφορά έναν ορισμένο αριθμό προγραμμάτων του στόχου 2.

Όσον αφορά στην εφαρμογή του κανόνα της αυτόματης αποδέσμευσης, η Επιτροπή θα ήθελε να υπενθυμίσει την ανακοίνωση που υιοθέτησε στο θέμα αυτό για τον καθορισμό του τρόπου εφαρμογής (ανακοίνωση C(2002)1942 που εγκρίθηκε στις 27 Μαΐου 2002). Πρέπει να διευκρινίσουμε ότι ο κανόνας θα εφαρμόζεται, πρόγραμμα προς πρόγραμμα και ταμείο προς ταμείο, λαμβάνοντας υπόψη όλες τις αιτήσεις πληρωμών που θα έχουν σταλεί στην Επιτροπή στις 31 Δεκεμβρίου του έτους « N+2 » το αργότερο. Αυτό σημαίνει ότι θα λαμβάνονται υπόψη όχι μόνον οι πραγματοποιηθείσες πληρωμές αλλά και οι επιλέξιμες αιτήσεις πληρωμών που κατατέθηκαν από τα κράτη μέλη στην τασσόμενη προθεσμία.

Στη βάση αυτή, και λαμβάνοντας υπόψη τυχόν προβλεπόμενες παρεκκλίσεις από τον κανονισμό (π.χ., τις περιπτώσεις νομικής αναστολής), η Επιτροπή θα προτείνει μια καθαρή μείωση της κοινοτικής συνδρομής στο κράτος μέλος, το οποίο θα προσκληθεί να υποβάλει νέο σχέδιο χρηματοδότησης. Αυτό επιτρέπει στο κράτος μέλος να επιλέξει τον τρόπο αντιμετώπισης των επιπτώσεων της μείωσης αυτής της συνδρομής. Πράγματι, ο κανόνας των αυτόματων αποδεσμεύσεων υποχρεώσεων εφαρμόζεται στις κοινοτικές αναλήψεις υποχρεώσεων αλλά δεν αφορά άμεσα στις εν εξελίξει επιμέρους ενέργειες. Απουσία συμμετοχής του κράτους μέλους, η Επιτροπή θα λαμβάνει αυτεπάγγελτη απόφαση. Μετά την έκδοση της απόφασης μείωσης της κοινοτικής συνδρομής, θα γίνεται αυτόματη αποδέσμευση. Σύμφωνα με το χρονοδιάγραμμα που παρουσιάστηκε από την Επιτροπή στην ανακοίνωσή της, οι ενέργειες αυτές θα πρέπει να γίνονται κατά τη διάρκεια του πρώτου εξαμήνου του « N+3 », πράγμα που σημαίνει ένα ορισμένο χρονικό διάστημα πριν από την υλοποίηση της αποδέσμευσης στους λογαριασμούς.

Σύμφωνα με τον κανονισμό για τα διαρθρωτικά ταμεία, η Επιτροπή οφείλει να πληροφορεί τα κράτη μέλη για τον κίνδυνο αυτόματης αποδέσμευσης. Όσον αφορά στο 2000, η Επιτροπή απέστειλε προειδοποιητική επιστολή στα κράτη μέλη τον Νοέμβριο του 2001, και μια δεύτερη τον Ιούλιο του 2002. Σκοπεύει να επαναλάβει την ενέργεια αυτή στις αρχές του φθινοπώρου. Η Επιτροπή δεσμεύεται να διαβιβάσει την πληροφορία αυτή σχετικά με τις εν κινδύνω περιοχές στη δημοσιονομική αρχή.

5. Βελτιωση των προβλεψεων

Η ακριβής πρόβλεψη των πληρωμών από τα διαρθρωτικά ταμεία καθίσταται δύσκολη λόγω της ιδιαίτερα αποκεντρωμένης φύσεως των χρηματοδοτούμενων δράσεων. Η διαχείριση των μέτρων ανατίθεται σε πολύ μεγάλο αριθμό ενδιάμεσων οργανισμών. Οι εθνικές και περιφερειακές αρχές δεν ελέγχουν τις προθεσμίες λήψης απόφασης των οργάνων επιλογής όσον αφορά στα προς χρηματοδότηση έργα, ούτε τις προθεσμίες για τις αποφάσεις των διαφόρων συμβουλευτικών οργάνων, διαδικασία η οποία εκτυλίσσεται μέσα από μια εταιρική σχέση μεταξύ πολυάριθμων κοινωνικών και οικονομικών φορέων. Οι προβλέψεις είναι ακόμη πιο δύσκολες να γίνουν κατά τη διάρκεια των ετών εκκίνησης μιας νέας περιόδου προγραμματισμού.

Εδώ και μερικά χρόνια, στο πλαίσιο του SEM 2000, η Επιτροπή ζήτησε από τα κράτη μέλη προβλέψεις κατά ταμείο και κατά στόχο. Η άτυπη αυτή συνεργασία μετατράπηκε σε κανονιστική υποχρέωση για τα νέα προγράμματα [10]. Από το 2001, ζήτησε, για την περίοδο 2000-2006, προβλέψεις κατά ταμείο και κατά πρόγραμμα. Η πρωτοβουλία αυτή που εμπλέκει εφεξής μεγαλύτερο αριθμό συμμετεχόντων, αποσκοπεί στην ανάλυση των προβλέψεων και στην ταυτοποίηση των προγραμμάτων που κινδυνεύουν από την πλευρά του κανόνα « N+2 ». Το 2001, τα κράτη μέλη διαβίβασαν ατελείς πληροφορίες που αποδείχθηκαν εξ άλλου σε μεγάλο βαθμό υπερεκτιμημένες, αφού οι εγγεγραμμένες πιστώσεις στον προϋπολογισμό ήταν ανεπαρκείς για την κάλυψη των δηλουμένων αναγκών από τα κράτη μέλη, εάν ληφθεί υπόψη και η ανάγκη καταβολής της προκαταβολής, ενώ η εκτέλεση αποδείχθηκε τελικά κατώτερη και μάλιστα σε μεγάλο βαθμό [11].

[10] Άρθρο 32 παράγραφος 7 του κανονισμού 1260/1999

[11] Μερικά επεξηγηματικά παραδείγματα που συγκεντρώθηκαν από κράτη μέλη : DE : ορισμένες περιοχές φοβούνταν μήπως η Επιτροπή μειώσει τις πληρωμές κατ' αναλογία των προβλέψεων σε περίπτωση δημοσιονομικής αδυναμίας IT : πρόβλεψη στηριχθείσα στο προφίλ του Βερολίνου περισσότερο παρά σε ανάλυση κατά πρόγραμμα ES : εκτίμηση σε εθνικό επίπεδο, χωρίς ανάλυση κατά πρόγραμμα BE : πρόβλεψη πληρωμών που πραγματοποιήθηκαν από τους τελικούς δικαιούχους μέχρι 31.12 και όχι των αιτήσεων που κοινοποιήθηκαν στην Επιτροπή μέχρι 31.10 και ήταν προς πληρωμή μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου UK : κοινοποιεί τα ποσά που είναι αναγκαία για την αποφυγή αποδεσμεύσεων βάσει του κανόνα n+2, χωρίς να λαμβάνει υπόψη την επιτόπια πραγματικότητα IRL : δύσκολη πρόβλεψη κατά το έτος εκκίνησης

Η εμπειρία των τελευταίων ετών απέδειξε ότι η μεγάλη πλειονότητα των κρατών μελών διαβιβάζουν υπερεκτιμημένες προβλέψεις. Διαπιστώνεται, επίσης, ότι η ποιότητα των προβλέψεων που υποβάλλονται από ένα και το ίδιο κράτος μέλος δεν είναι εν γένει σταθερή, πράγμα που περιπλέκει την ερμηνεία τους. Ωστόσο, σε απόλυτη βάση, το μεγαλύτερο τμήμα της υπερεκτίμησης προέρχεται μόνον από ορισμένα κράτη μέλη. Έτσι, το 2001, τρία κράτη μέλη ήσαν υπεύθυνα για το 85% της υπερεκτίμησης όπως δείχνει η γραφική παράσταση κατωτέρω.

Γραφική παράσταση αριθ.11 : Οι υπερεκτιμήσεις των εθνικών προβλέψεων πληρωμών το 2001

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Το 2002, η Επιτροπή καθόρισε τα κριτήρια για την πραγματοποίηση των προβλέψεων και εξήγγειλε ότι οι προβλέψεις θα ετίθεντο στη διάθεση της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής, όχι μόνον γενικά αλλά και ανά κράτος μέλος. Προβλέψεις ανά ταμείο και ανά πρόγραμμα ελήφθησαν από όλα τα κράτη μέλη, με περισσότερο καθυστερήσασα τη Γαλλία, οι προβλέψεις της οποίας κοινοποιήθηκαν την 1η Ιουλίου 2002. Ωστόσο, μέχρι την ημερομηνία αυτή έλειπαν ακόμη οι προβλέψεις για τα παλιά γαλλικά και ιταλικά προγράμματα που τα κράτη μέλη καλούνται και πάλι να στείλουν για τελευταία φορά το 2002.

Οι προβλέψεις των κρατών μελών για τα έτη 2002 και 2003 είναι κατά 15 % υψηλότερες από τον προϋπολογισμό του 2002 και το προσχέδιο προϋπολογισμού 2003. Στην περίπτωση των παλαιών προγραμμάτων, οι προβλέψεις φαίνεται να οδηγούν σε προβλέψεις αποδεσμεύσεων υποχρεώσεων μεγαλύτερες από τα προβλεπόμενα (είναι όμως αδύνατον να εξαχθούν οριστικά συμπεράσματα χωρίς τις γαλλικές προβλέψεις και πριν να ληφθεί επιβεβαίωση των ιταλικών προβλέψεων). Στην περίπτωση των νέων προγραμμάτων, οι αθροιστικές προβλέψεις υπερβαίνουν τις διαθέσιμες πιστώσεις κατά ποσοστό λίγο ανώτερο του 25% κυρίως για το έτος 2003. Ωστόσο, στο παρελθόν, διαπιστώθηκε ότι οι προβλέψεις υπερέβαιναν ενίοτε τις πραγματικές ανάγκες κατά ένα τέτοιο ποσοστό απόκλισης. Από την άλλη μεριά, μόνον ελάχιστα προγράμματα έχουν πρόβλεψη ανεπαρκών δαπανών για την αποφυγή της αποδέσμευσης βάσει του κανόνα « N+2 ».

Από δημοσιονομικής απόψεως, θα ήταν ευχάριστο για τα προσεχή έτη οι προβλέψεις αυτές να μπορέσουν να συμβάλλουν στην εκπόνηση των μελλοντικών προϋπολογισμών και στη διαχείριση των τρεχόντων προϋπολογισμών. Όμως, οι προβλέψεις φθάνουν πολύ αργά για να ληφθούν υπόψη στο προσχέδιο του προϋπολογισμού. Η Επιτροπή θα μπορούσε λοιπόν να παρουσιάζει μια εμπεριστατωμένη ανάλυση των προβλέψεων κατά τη διάρκεια του φθινοπώρου.

Η Επιτροπή θα συνεργαστεί με τα κράτη μέλη για τη βελτίωση των τεχνικών πρόβλεψης οι οποίες, ωστόσο, θα παραμείνουν αβέβαιες δεδομένου του αριθμού των παρεμβαινόντων φορέων στην ισχυρά αποκεντρωμένη διαχείριση των διαρθρωτικών ταμείων. Η Επιτροπή θα εκτιμά τα κοινοποιούμενα από τα κράτη μέλη στοιχεία συγκρίνοντάς τα με το προφίλ των αναμενόμενων συνολικών δαπανών κάθε χρόνο.

Η απουσία οποιασδήποτε κύρωσης για προδήλως εσφαλμένες προβλέψεις δεν διευκολύνει πιθανόν τη διεργασία των προβλέψεων. Πρέπει να υπενθυμίσουμε ότι, στο πλαίσιο των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης που χρηματοδοτούνται από το ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις, προβλέπονται κυρώσεις όταν η απόκλιση μεταξύ πρόβλεψης και εκτέλεσης υπερβαίνει το 25%, οι οποίες μεταφράζονται σε μείωση των πραγματοποιούμενων πληρωμών κατά τη διάρκεια του επόμενου χρόνου χωρίς αυτό να οδηγεί αυτόματα σε μείωση του προγράμματος. Εξυπακούεται ότι το παράδειγμα αυτό δεν είναι αμέσως εφαρμόσιμο στα διαρθρωτικά ταμεία, κυρίως γιατί οι πιστώσεις στο πλαίσιο της αγροτικής ανάπτυξης δεν είναι διαχωρισμένες. Έστω κι αν τα μειονεκτήματα που συνδέονται με την υπερεκτίμηση των πιστώσεων πληρωμών είναι μικρότερα στην περίπτωση των διαρθρωτικών ταμείων χάρη στις διαχωρισμένες πιστώσεις, θα πρέπει να εκτιμηθούν οι συνέπειες των συστηματικά εσφαλμένων προβλέψεων στη διαχείριση του κοινοτικού προϋπολογισμού. Όλα τα συστήματα κυρώσεων θα πρέπει να στηρίζονται σε κατάλληλες κανονιστικές διατάξεις ενώ θα μπορούσαν να αποτελέσουν και ένα πεδίο προς έρευνα για τον προσεχή κανονισμό εφόσον δεν βελτιωθούν εφεξής οι προβλέψεις.

6. Aναλυση των λογων της βραδυτητας εκκινησησ των προγραμματων 2000-2006

Ο ρυθμός δημοσιονομικής εκτέλεσης των προγραμμάτων διαφέρει αισθητά ανάλογα με το κράτος μέλος, την περιοχή και το ταμείο. Σύμφωνα με τις υποθέσεις για την εξέλιξη των πληρωμών, για τις 30 Ιουνίου 2002 προβλέπεται ποσοστό εκτέλεσης 15% των κονδυλίων των προγραμμάτων, συμπεριλαμβανομένης της αρχικής προκαταβολής. Κατά την ημερομηνία αυτή, πέντε κράτη μέλη έφθαναν εν γένει ή σχεδόν έφθαναν το ποσοστό αυτό εκτέλεσης (Αυστρία 16,6 %, Γερμανία 16,1 %, Πορτογαλία 18,5 %, Ισπανία 16,2 %, Ιρλανδία 14,4 %). Επτά κράτη μέλη δεν έφθαναν ακόμη ούτε καν σε ποσοστό εκτέλεσης 10%, δηλ. μόλις κάτι παραπάνω από την αρχική προκαταβολή (Βέλγιο, Δανία, Ιταλία, Λουξεμβούργο, Ολλανδία, Ηνωμένο Βασίλειο, Σουηδία).

Το ποσοστό εκτέλεσης των προγραμμάτων του στόχου 3 βρίσκεται για τα περισσότερα από τα κράτη μέλη σε επίπεδο υψηλότερο από το μέσο ποσοστό και εκείνο του στόχου 1 γύρω στο μέσο ποσοστό. Η σημαντικότερη καθυστέρηση συναντάται στα προγράμματα του στόχου 2, ήτοι 9,3% στο σύνολο. Αν και το ποσοστό εκτέλεσης στην Αυστρία φθάνει το 16,6 % γενικά, αυτό ανέρχεται στο 11,9 % για το στόχο 2, πολύ κατώτερο από το ποσοστό του 24,6% για τον στόχο 3. Η ίδια απόκλιση διαπιστώνεται στη Γερμανία, ήτοι 10,4% και 20,0% αντιστοίχως, και στο Ηνωμένο Βασίλειο (7,0 % και 15,1 %).

Η Επιτροπή παρουσιάζει κατωτέρω τους βασικούς λόγους της γενικευμένης υστέρησης εκτέλεσης σε σχέση με τις προσδοκίες του SEM 2000, καθώς και τις εξηγήσεις της καθυστέρησης που γνωρίζουν ορισμένα προγράμματα σε σχέση με άλλα που προχωρούν κανονικά.

6.1. Δυσκαμψία των διαδικασιών

Οι διαδικασίες χορήγησης των δημόσιων κονδυλίων είναι κατ' ανάγκη αυστηρές, και συχνά θεωρούνται ως υπερβολικά δύσκαμπτες και δυσανάλογες, κυρίως όταν πρόκειται για χορηγίες ήσσονος σπουδαιότητας. Οι δυσκαμψίες αυτές δεν αποτελούν αναπόφευκτη συνέπεια των διατάξεων των διαρθρωτικών ταμείων. Το άρθρο 34.1 προβλέπει ότι η διαχειριστική αρχή ενεργεί στην εκτέλεση της αποστολής της σε απόλυτη συμμόρφωση με τα θεσμικά, νομικά και δημοσιονομικά συστήματα του υπόψη κράτους μέλους. Ο κανονισμός 438/2001 της Επιτροπής προβλέπει, στο άρθρο 3, ότι τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου των κρατών μελών σχεδιάζονται στη βάση της αναλογικότητας σε σχέση με τον όγκο της υπό διαχείριση βοήθειας.

Οι δυνατότητες ελάφρυνσης του διοικητικού φορτίου και απλοποίησης των διαδικασιών χορήγησης της βοήθειας πρέπει να εξετάζονται σε συνεργασία με τα κράτη μέλη, για την ταυτοποίηση και προώθηση των βέλτιστων πρακτικών.

Αν και έχει συνείδηση της ανάγκης απλούστευσης, στο μέγιστο δυνατό βαθμό, των διαδικασιών, τόσο των εθνικών όσο και των κοινοτικών, περιοριζομένων ταυτόχρονα των κινδύνων παρατυπιών, η Επιτροπή εκτιμά ότι οι καθυστερήσεις στην εκτέλεση των διαρθρωτικών ταμείων δύσκολα μπορούν να εξηγηθούν από τους κοινοτικούς κανόνες, που είναι ταυτόσημοι για όλα τα κράτη μέλη και όλα τα προγράμματα, αλλά οι καθυστερήσεις αυτές προκύπτουν συχνά από επιλογές που γίνονται από τα κράτη μέλη για την εφαρμογή των προγραμμάτων. Για να τεκμηριώσει την ανάλυση αυτή, η Επιτροπή σημειώνει ότι τον Ιούνιο του 2002, πολυάριθμα προγράμματα εμφάνιζαν κανονικό ποσοστό προόδου και ότι μόνον μερικά εμφάνιζαν ανησυχητική καθυστέρηση. Το ποσοστό εκτέλεσης των αναλήψεων υποχρεώσεων στο διάστημα 2000 έως 2002 στο πλαίσιο των προγραμμάτων ΕΤΠΑ του στόχου 1 κυμαίνεται μέχρι το διπλάσιο στο ίδιο κράτος μέλος (π.χ. Ισπανία, Γερμανία μεταξύ <30% και > 60%).

Όσον αφορά στο ΕΤΠΑ, η Σουηδία αποτελεί παράδειγμα ορθών πρακτικών: η χώρα αυτή αποφάσισε να αποφύγει κάθε κίνδυνο αποδέσμευσης υποχρεώσεων με βάση τον κανόνα « N+2 » επιταχύνοντας το ρυθμό χορήγησης των ενισχύσεων στην αρχή της περιόδου. Αντιμετωπίζει ισχυρή ζήτηση για τις ενισχύσεις αυτές ενώ, μετά την έγκριση κάθε πράξης χορήγησης, εκδίδει τακτικές προσκλήσεις σε περίπτωση απουσίας αίτησης πληρωμής και μπορεί να επιβάλλει κυρώσεις για τυχόν υπερβολικές καθυστερήσεις στην εκκίνησης των έργων με τη μορφή ακύρωσης της συνδρομής. Αντιθέτως, στο Βέλγιο, φαίνεται ότι οι πληρωμές για το στόχο 1 θα αυξηθούν σε σπουδαιότητα προς το τέλος της περιόδου, πράγμα το οποίο εκθέτει τη χώρα αυτή σε κίνδυνο αποδέσμευσης στην αρχή της περιόδου.

Στη Γερμανία και στην Αυστρία, το μεγαλύτερο τμήμα των αναλήψεων υποχρεώσεων της χρήσης 2000 είχε ήδη αναλωθεί εξ ολοκλήρου στις 30 Ιουνίου 2002, θέτοντας τα κράτη αυτά μέλη εκτός του κινδύνου αυτόματης αποδέσμευσης. Αντιθέτως, στην Ιταλία, το ποσοστό ανάλωσης των πιστώσεων όλων σχεδόν των προγραμμάτων είναι ανησυχητικό, πράγμα το οποίο οδήγησε το κράτος αυτό μέλος να θέσει σε εφαρμογή, για πρώτη φορά, σύστημα στενής και τακτικής παρακολούθησης της πορείας κάθε προγράμματος και να καταστήσει αποτελεσματικότερες τις διαδικασίες διοικητικής διαχείρισης.

Μία ανάλυση που πραγματοποιήθηκε στη Γαλλία, όπου ο χαμηλός δείκτης εκτέλεσης όλων των προγραμμάτων είναι ανησυχητικός, αναφέρει μεταξύ των παραγόντων επιμήκυνσης των διαδικασιών την πολυπλοκότητα των συγχρηματοδοτών, διότι η διάθεση της κοινοτικής επιχορήγησης εξαρτάται από την απόφαση του τελευταίου συγχρηματοδότη. Εκείνο όμως που προβληματίζει είναι κυρίως η δυσκαμψία και οι πολύ μεγάλες πάντοτε προθεσμίες των εθνικών διαδικασιών.

Στην Πορτογαλία, η διαχείριση των μέτρων αγροτικής ανάπτυξης θα είναι σίγουρα δύσκολη λόγω του αυξημένου αριθμού αιτήσεων μικρού ύψους. Χρειάστηκε να γίνει επεξεργασία 19600 αιτήσεων για ένα μέτρο, από τις οποίες ορισμένες ύψους κάτω των 200 EUR.

Τα προγράμματα που γνωρίζουν τη μεγαλύτερη επιτυχία επιδιώκουν απλές και αποτελεσματικές διαδικασίες, αναλογικές με τα υπόψη ποσά και κυρίως ένα υψηλό επίπεδο εμψύχωσης, ενημέρωσης και κινητοποίησης, στηρίζονται δε σε μια προβλεπτική διαχείριση που αποσκοπεί στη μείωση των χρόνων μεταξύ κάθε σταδίου της διαδικασίας λήψης αποφάσεων. Το τελευταίο αυτό στοιχείο είναι ακόμη πιο σημαντικό όταν είναι αναγκαία η συμφωνία πολλών υπηρεσιών (περιβάλλον, πολιτισμός, τοπικά, περιφερειακά και εθνικά όργανα, επιτροπές διαχείρισης και παρακολούθησης, κλπ).

6.2. Αλληλοεπικάλυψη των δύο περιόδων προγραμματισμού

Τα έτη 2000 και 2001 δεν ήταν μόνο τα δύο πρώτα έτη της νέας περιόδου προγραμματισμού αλλά και τα δύο τελευταία έτη δημοσιονομικής εκτέλεσης της περιόδου 1994-99. Πέραν ενός ΥΠΕ στον κοινοτικό προϋπολογισμό ύψους γύρω στο 10% της χορηγίας για την εν λόγω περίοδο, στο τέλος του 1999 υπήρχε και ένα « κρυφό » ΥΠΕ, ήτοι η διαφορά μεταξύ των καταβεβλημένων προκαταβολών στα κράτη μέλη και των δαπανών που πράγματι είχαν πραγματοποιηθεί μέχρι την ημερομηνία αυτή. Η έκταση των καθυστερήσεων στην εκτέλεση των προγραμμάτων 1994-99 καταδείχθηκε από την επανένταξη στον προϋπολογισμό μεταξύ 1998 και 2000 3,8 δις EUR, που παρέμειναν αχρησιμοποίητα μεταξύ 1994 και 1997, καθώς και από τους σημαντικούς επαναπροσανατολισμούς των προγραμμάτων στο τέλος του 1999, χρονικό όριο για την ανάληψη των έργων στα κράτη μέλη.

Η εκκίνηση ορισμένων προγραμμάτων καθυστέρησε βεβαίως από την προθεσμία αναμονής της νομικής και δημοσιονομικής ασφάλειας που προσφέρει η επίσημη υιοθέτηση των προγραμμάτων από την Επιτροπή, είναι όμως πλέον σαφές ότι ο κύριος λόγος της βραδείας εκκίνησης της νέας περιόδου είναι ότι οι υπηρεσίες στο σύνολο των διαφόρων επιπέδων των κρατών μελών επικέντρωσαν τις προσπάθειες και τα δημοσιονομικά τους μέσα στην περαίωση των προγραμμάτων της προηγούμενης περιόδου και καθυστέρησαν να ξεκινήσουν τα προγράμματα της νέας περιόδου.

Σε ορισμένες τουλάχιστον περιφέρειες, η επίδραση της επικάλυψης της περιόδου 2000-2006 από την περίοδο 1994/99 στις πληρωμές από την Επιτροπή υπήρξε καθοριστική. Δικαιούχοι προκαταβολών μέχρι το 1999, τα κράτη μέλη χρειάστηκε τα ίδια να προχρηματοδοτήσουν την τελική πληρωμή του 10% της χορηγίας για όλη την περίοδο. Επιπλέον, αφού η Επιτροπή επιμένει αυτοδίκαια στον αποτελεσματικό έλεγχο των τελικών αιτήσεων, η υποβολή των αιτήσεων, και ως εκ τούτου οι τελικές πληρωμές, θα καθυστερήσουν συνεπώς γύρω στους έξι μήνες.

Σύμφωνα με τις διατάξεις για την περίοδο 2000-2006, και στη θέση του προηγούμενου καθεστώτος των μόνιμων προκαταβολών, η Επιτροπή επιστρέφει τις πληρωμές που πραγματοποιούνται από τους δικαιούχους, δηλ. μετά τις προσκλήσεις εκδήλωσης ενδιαφέροντος, την υποβολή των αιτήσεων, την επιλογή των προς χρηματοδότηση έργων, τις πράξεις χορήγησης, τις προσκλήσεις υποβολής προσφορών, την εκκίνηση των έργων, τις πληρωμές, τους ελέγχους και τη δήλωση στην Επιτροπή, η οποία έχει στη διάθεσή της 60 ημέρες για να πληρώσει. Παρόμοια, οι πρώτες σημαντικές ενδιάμεσες πληρωμές διενεργούνται μόλις 12 με 18 μήνες μετά την εκκίνηση των προγραμμάτων.

Συνέπεια της αλληλοεπικάλυψης μεταξύ των δύο περιόδων προγραμματισμού και μεταξύ δύο πολύ διαφορετικών καθεστώτων πληρωμής είναι μια κοιλιά στις πληρωμές μεταξύ των μέσων του 2000 και των μέσων/τέλους του 2002.

6.3. Πληρωμές μεταξύ της πρώτης ημερομηνίας επιλεξιμότητας των δαπανών και της υποβολής των συμπληρωμάτων προγραμματισμού

Είναι γεγονός ότι η διαδικασία προετοιμασίας των επιχειρησιακών προγραμμάτων, η ετοιμασία των ενιαίων εγγράφων προγραμματισμού (DOCUP), οι διαπραγματεύσεις και η έγκριση από την Επιτροπή διήρκεσαν περισσότερο από τα προβλεπόμενα, και ότι τα κράτη μέλη βράδυναν συχνά να υποβάλουν κάποιο συμπλήρωμα προγραμματισμού που να είναι συνεπές με το εγκριθέν πρόγραμμα.

Στη συνέχεια, σημαντικές καθυστερήσεις διαπιστώθηκαν στην υποβολή στην Επιτροπή για έγκριση ορισμένων καθεστώτων βοηθείας και μεγάλων έργων για χρηματοδότηση στο πλαίσιο των προγραμμάτων.

Ωστόσο, οι καθυστερήσεις αυτές δεν είχαν καμία επίδραση στην πρώτη ημερομηνία επιλεξιμότητας των δαπανών, που καθορίστηκε από το άρθρο 30 του κανονισμού 1260/99 για την 1η Ιανουαρίου 2000 για τα περισσότερα από τα προγράμματα « mainstream », δηλ. για προγενέστερη ημερομηνία. Αναμενόταν ότι οι εθνικές αρχές θα επωφελούνταν από τη διάταξη αυτή, αλλά κάτι τέτοιο σπάνια συνέβη. Εξ όσων γνωρίζει η Επιτροπή, μόνη η Πορτογαλία το εκμεταλλεύτηκε σε μεγάλο βαθμό. Άλλα κράτη μέλη, το Ηνωμένο Βασίλειο π.χ., ξεκίνησαν τις προσκλήσεις για υποβολή προτάσεων μόνο μετά την υποβολή του συμπληρώματος προγραμματισμού στα μέσα ή τέλη του 2001. Συνεπώς, ο αναμενόμενος το 2001 μεγάλος αριθμός αιτήσεων ενδιάμεσων πληρωμών για επιστροφή ποσών από δράσεις χρηματοδοτηθείσες μεταξύ Ιανουαρίου 2000 και της ημερομηνίας κοινοποίησης του συμπληρώματος προγραμματισμού, απαραίτητη προϋπόθεση πληρωμής από την Επιτροπή, δεν υλοποιήθηκε.

Επειδή τα περισσότερα κράτη μέλη δεν έχουν δηλώσει σημαντικές δαπάνες για έργα ήδη αποφασισμένα την 1η Ιανουαρίου 2000, ενώ δεν άρχισαν να εξετάζουν τις αιτήσεις συνδρομής παρά μόνο το 2001, προβλέπεται πλέον ότι, πέραν της πληρωμής της αρχικής προκαταβολής του 7 %, ο ρυθμός επιτόπιας δημοσιονομικής εκτέλεσης κάθε προγράμματος θα παραμείνει σε μέτρια επίπεδα στην αρχή της περιόδου, θα φθάσει σε ένα κανονικό ρυθμό προς το 2003 και θα τελειώσει το 2008.

6.4. Ενδυνάμωση της δημοσιονομικής διαχείρισης και του ελέγχου

Ένα στοιχείο που συνεισέφερε στη μετατόπιση του χρόνου των αιτήσεων πληρωμών είναι η ενδυνάμωση της δημοσιονομικής διαχείρισης και των ελέγχων που απαιτούνται για την τήρηση των νέων διατάξεων του κανονισμού 1260/1999, μεταξύ άλλων η υποχρέωση σύστασης αρχής πληρωμών και στελέχωσής της. Μετά τις παρατηρήσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου και των αρχών απαλλαγής όσον αφορά το βαθμό σφαλμάτων και παρατυπιών στα διαρθρωτικά ταμεία, η Επιτροπή επέμεινε στην τήρηση των διατάξεων αυτών και τα κράτη μέλη χρειάστηκαν χρόνο για να τις εφαρμόσουν.

Μια από τις διατάξεις σκλήρυνσης της δημοσιονομικής διαχείρισης αφορά την αυστηρότερη εφαρμογή του κανόνα που καθιστά μη επιλέξιμες τις ταμειακές προκαταβολές στους παρεμβαλλόμενους οργανισμούς. Η αναγνώριση των προκαταβολών ως επιλέξιμων βελτίωνε βεβαίως το ρυθμό εκτέλεσης του προϋπολογισμού, μείωνε όμως πάλι την πίεση για πραγματική εκτέλεση στο επίπεδο των τελικών δικαιούχων, προϋπόθεση ουσιαστική για να έχει αντίκτυπο η πολιτική συνοχής.

Η Επιτροπή εμπνέεται από την αρχή της άρνησης εξόφλησης της κοινοτικής συγχρηματοδότησης όταν υπερβαίνει το προβλεπόμενο ποσοστό στο συμπλήρωμα προγραμματισμού, εκτιμώντας ότι αυτή η προεξόφληση της κοινοτικής συγχρηματοδότησης την εκθέτει στον κίνδυνο να μην τηρηθεί μέχρι τέλους το προβλεπόμενο ποσοστό, μειώνοντας ισόποσα την επιζητούμενη επενέργεια υπομόχλευσης. Πάντως, μεριμνώντας για την απλοποίηση, ο κανόνας αυτός έχει χαλαρώσει υπό την προϋπόθεση ότι επιβάλλονται επαρκείς τρόποι ελέγχου.

6.5. Ημερομηνία δήλωσης πραγματοποιηθεισών δαπανών

Ένας περιορισμένος αριθμός κρατών μελών έχει υιοθετήσει την πρακτική της μη καταβολής των επιχορηγήσεων για ορισμένα σημαντικά έργα παρά μόνον μετά την περάτωση των εργασιών, πράγμα το οποίο καθυστερεί από την άλλη μεριά την αντανάκλαση της επιτόπιας προόδου στην εκτέλεση του προϋπολογισμού.

Εξάλλου, οι προκαταβολές στους φορείς των έργων είναι μη επιλέξιμες έως την ημερομηνία συμψηφισμού τους με τις πράγματι διενεργηθείσες δαπάνες. Πάντως, οι υπηρεσίες της Επιτροπής ετοιμάζονται να εξετάσουν τις προϋποθέσεις για να καταστούν αυτού του είδους οι προκαταβολές επιλέξιμες κατά την ημερομηνία πληρωμής των χρημάτων, με ταυτόχρονη τήρηση των αρχών χρηστής διαχείρισης και ελέγχου.

6.6. Απρόβλεπτες περιστάσεις

Τέλος, οι καθυστερήσεις που απαντούν σε ορισμένα προγράμματα αποδίδονται σε διάφορες ιδιαίτερες συνθήκες των εν λόγω προγραμμάτων :

* Η προβλεπόμενη ιδιωτική συγχρηματοδότηση δεν υλοποιήθηκε, λόγω κατάρρευσης του τομέα των τηλεπικοινωνιών, ή ακόμη λόγω έλλειψης εμπιστοσύνης στην οικονομική ανάπτυξη (Ιρλανδία, Πορτογαλία, Ηνωμένο Βασίλειο)

* Ασυνέπειες μεταξύ των προβλεπόμενων συγχρηματοδοτήσεων και των ορίων που επιβάλλονται από τους κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις (Ηνωμένο Βασίλειο Στόχος 2)

* Αβεβαιότητες επελθούσες λόγω εξέλιξης των κοινοτικών κανόνων (ΕΓΤΠΕ-τμήμα προσανατολισμού, Αλιεία)

* Αιτήσεις ορισμένων ΜΚΟ απορρίφθηκαν για μη τήρηση των διατάξεων σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις, από τις οποίες εξαιρούνταν κατά την προηγούμενη περίοδο.

6.7. Ικανότητα απορρόφησης των κονδυλίων

Πέραν του γεγονότος ότι η ικανότητα απορρόφησης των διαθέσιμων κονδυλίων της περιόδου 2000-2006 επιβαρύνθηκε λόγω της ανάγκης συγχρηματοδότησης των δύο τελευταίων ετών πληρωμών της περιόδου 1994-1999, η Επιτροπή δεν διαπίστωσε διαιωνιζόμενες δυσκολίες στην απορρόφηση των ενισχύσεων, με εξαίρεση ορισμένες περιοχές του στόχου 2 όπου ο διασκορπισμός των ενισχύσεων και το χαμηλό ποσοστό της διαθέσιμης συγχρηματοδότησης μειώνει το ενδιαφέρον των φορέων προαγωγής έργων μερικών προγραμμάτων όπου δεν εκδηλώθηκε ιδιωτική συγχρηματοδότηση και ορισμένων προγραμμάτων ΧΜΠΑ.

Ένα στοιχείο αναστολής στην απορρόφηση των κονδυλίων είναι η μη ύπαρξη δυνατοτήτων συνεισφοράς των συλλογικών φορέων όσον αφορά τη συγχρηματοδότηση. Η αύξηση των κοινοτικών πόρων κατά τις περιόδους προγραμματισμού δεν ακολουθήθηκε από αύξηση της εθνικής αντίστοιχης συνεισφοράς. Για ορισμένα προγράμματα, το αναμενόμενο ενδιαφέρον των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων δεν συγκεκριμενοποιήθηκε.

7. « N+2 » : Δρασεισ αναληφθεισεσ και προβλεπομενες από την επιτροπη

Οι καθυστερήσεις εκτέλεσης εκθέτουν τα υπόψη προγράμματα στον κίνδυνο απώλειας κονδυλίων από την εφαρμογή του κανόνα « N+2 ». Η Επιτροπή θα εφαρμόσει τον κανόνα αυτό σύμφωνα με τις κανονιστικές διατάξεις. Για να προληφθεί όμως αυτό το ενδεχόμενο και να μεγιστοποιηθούν τα ποσά που πράγματι κινητοποιούνται για την πολιτικής συνοχής, η Επιτροπή:

* Ενέκρινε ανακοίνωση στην οποία ορίζονται οι λεπτομέρειες εφαρμογής αυτού του κανόνα (Ανακοίνωση C(2002) 1942 η οποία εγκρίθηκε στις 27 Μαΐου 2002).

* Εργάζεται σε συνδυασμό με τα κράτη μέλη για να βελτιωθούν οι τεχνικές πρόβλεψης ανά πρόγραμμα (βλ. κεφάλαιο 5).

* Ενημερώνει τακτικά τις ανώτατες αρχές των κρατών μελών για την πορεία εκτέλεσης των προγραμμάτων που ενέχουν κίνδυνο υστέρησης.

* Συνεργάζεται με τους υπευθύνους για τον προσδιορισμό των αιτίων των καθυστερήσεων καθώς και των λύσεων που πρέπει να υιοθετηθούν, τηρώντας ταυτόχρονα το κανονιστικό πλαίσιο. Όταν αποδεικνύεται ότι ένα πρόγραμμα δεν μπορεί να επιτύχει τους προβλεπόμενους στόχους, η Επιτροπή θα εξετάζει με το υπόψη κράτος μέλος τις διανοιγόμενες επιλογές για προσανατολισμό των υπό κίνδυνο κονδυλίων του εν λόγω προγράμματος προς άλλους περισσότερα υποσχόμενους σκοπούςυ

* Εξετάζει τις δυνατότητες απλούστευσης των διαδικασιών, τόσον της Επιτροπής όσο και των κρατών μελών, για να τις καταστήσει αποτελεσματικότερες και για να βρει μια καλύτερη αναλογικότητα του διοικητικού φόρτου των αιτούντων ενίσχυση καθώς και των υπεύθυνων διοικήσεων.

Στο τελευταίο αυτό ζήτημα, η Επιτροπή έχει ξεκινήσει ένα προβληματισμό στους κόλπους των υπηρεσιών της και στους κύκλους των συμβουλευτικών επιτροπών των ταμείων. Θα παρουσιάσει τις προτάσεις της σχετικά με την τωρινή περίοδο στην άτυπη συνεδρίαση Υπουργών, στις 7 Οκτωβρίου 2002, και θα επεκτείνει τη συζήτηση στην μετά το 2006 περίοδο σε διάσκεψη που θα γίνει στις αρχές του 2003. Επιπλέον, ζήτησε από τα κράτη μέλη να προσδιορίσουν τις καλύτερες πρακτικές όσον αφορά στην εξέταση των αιτήσεων βοηθείας, για να τις προωθήσει στο σύνολο της Ένωσης. Ήδη έχουν εκφραστεί πολλές σκέψεις, π.χ. η ελάφρυνση των όρων τροποποίησης των προγραμμάτων ώστε να υπάρχει καλύτερη διαχείριση, η ελάφρυνση της διαδικασίας αναθεώρησης στο ενδιάμεσο, καθώς και η αναλογικότητα και ο συντονισμός των διαδικασιών ελέγχου.

Η Επιτροπή θα εκμεταλλευθεί διδάγματα από εμπειρίες των σημερινών κρατών μελών για να επιταχύνει και να απλουστεύσει το χειρισμό των κονδυλίων των ταμείων από τις υποψήφιες χώρες μετά την ένταξή τους. Έχει ως στόχο να περατώσει το ουσιαστικό μέρος των διαπραγματεύσεων για τα προγράμματα που προβλέπονται για τις χώρες αυτές πριν από την ημερομηνία ένταξης, για να διευκολύνει την εκκίνηση ήδη από την πρώτη στιγμή που θα επιτρέπεται από τις διατάξεις ένταξης.

8. Συμπερασματα

Η έκταση των πληρωμών στα πλαίσια της εφαρμογής των προγραμμάτων κοινωνικοοικονομικής ανάπτυξης για την περίοδο 2000-2006 υπερεκτιμήθηκε σε μεγάλο βαθμό το 2000 και 2001. Αυτό εξηγείται εν μέρει από τα μεγαλύτερα σε σχέση με τα προβλεπόμενα χρονικά διαστήματα που απαιτήθηκαν για τη διαπραγμάτευση των προγραμμάτων και κυρίως επειδή τα κράτη μέλη δεν εκμεταλλεύτηκαν καθόλου τη διάταξη που καθιστά επιλέξιμες τις πληρωμές που πραγματοποιήθηκαν από τον Ιανουάριο του 2000. Η εκκίνηση ορισμένων προγραμμάτων καθυστέρησε βεβαίως από το χρόνο αναμονής της νομικής και δημοσιονομικής ασφάλειας που προσφέρει η επίσημη έγκριση των προγραμμάτων από την Επιτροπή. Ωστόσο, η Επιτροπή εκτιμά ότι ο κύριος λόγος της υστέρησης εκτέλεσης του προϋπολογισμού το 2000 και 2001 είναι ότι τα κράτη μέλη έδωσαν προτεραιότητα στην περαίωση των έργων που χρηματοδοτούνται από τα προγράμματα 1994-1999, των οποίων το χρονικό όριο επιλεξιμότητας είναι η 31η Δεκεμβρίου 2001, και προχώρησαν αργά στην εκκίνηση των προγραμμάτων 2000-2006.

Οι υπηρεσίες της Επιτροπής παρευρίσκονται στις συνεδριάσεις των επιτροπών παρακολούθησης κάθε επιμέρους προγράμματος και μπόρεσαν να διαπιστώσουν ότι το 2001, οι αναλήψεις για δράσεις στα πλαίσια των περισσότερων προγραμμάτων τέθηκαν σε επίπεδα επαρκή για τη διασφάλιση ενός κανονικού ρυθμού εκτέλεσης για τα επόμενα έτη.

Το 2002 είναι το δεύτερο έτος ουσιαστικής εφαρμογής των προγραμμάτων και τα διατιθέμενα κονδύλια του προϋπολογισμού σε πιστώσεις πληρωμών μπορεί να αποδειχθούν και πάλι περισσότερα από την πραγματική εκτέλεση λόγω, για την περίοδο 2000-2006, των χρονικών διαστημάτων μεταξύ της εκκίνησης των μέτρων στήριξης επιτόπου και της δήλωσης των πληρωμών στην Επιτροπή, και, για την περίοδο 1994-99, της καθυστέρησης στην κοινοποίηση των αιτήσεων τελικής πληρωμής λόγω των καθυστερήσεων των κρατών μελών στον έλεγχο των δηλωθεισών δαπανών κατά τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού. Η Επιτροπή θα επαναξιολογήσει την πρόβλεψή της αυτό το φθινόπωρο. Λόγω της έντονης αποκέντρωσης της διαδικασίας λήψης αποφάσεων χορήγησης των ενισχύσεων, κάθε πρόβλεψη δαπανών για τα τρέχοντα και μεταγενέστερα έτη είναι παρακινδυνευμένη, υπό την επιφύλαξη όμως αυτή, η Επιτροπή αναμένει η δημοσιονομική εκτέλεση να ακολουθήσει ένα προφίλ αρκετά κανονικό μεταξύ 2003 και 2008, με τις τελευταίες πληρωμές αναμενόμενες για το 2010.

Λόγω της μεγαλύτερης περιόδου που προβλέπεται στον κανονισμό για τις πληρωμές σε σχέση με τις αναλήψεις υποχρεώσεων (11 έτη έναντι 7), η Επιτροπή αναμένει αύξηση του ΥΠΕ στο τέλος του χρόνου φθάνοντας σε μια κορυφή γύρω στα 55 με 64 δις το 2006 αλλά πέφτοντας σχεδόν στο μηδέν το 2010. Η εικόνα αυτή στηρίζεται στην αληθοφανή υπόθεση ότι τα κράτη μέλη θα εκμεταλλευτούν στο μέγιστο τις προθεσμίες εκτέλεσης που παρέχονται από τον κανονισμό 1260/199, αποφεύγοντας τις σημαντικές αποδεσμεύσεις υποχρεώσεων λόγω της « ρήτρας τέλους εποχής » του κανόνα « N+2 ».

Το ΥΠΕ θα φθάσει σε ασήμαντο επίπεδο το 2010 ακόμη και στην περίπτωση έντονης υποχρησιμοποίησης των κονδυλίων, λόγω των αποδεσμεύσεων υποχρεώσεων με βάση τον κανόνα « N+2 ». Η Επιτροπή όμως εκτιμά ότι, υπό την πίεση του κινδύνου απώλειας κονδυλίων λόγω του κανόνα αυτού, τα κράτη μέλη θα προσπαθήσουν να εκτελέσουν τα προγράμματα με ικανοποιητικό ρυθμό ώστε να περιοριστούν οι επιπτώσεις από τον κανόνα. Η Επιτροπή ενημερώνει τακτικά τα κράτη μέλη για τα προγράμματα που διατρέχουν κίνδυνο.

Στο ΥΠΕ της περιόδου 2000-2006 προστίθεται εκείνο της προηγούμενης περιόδου, ήτοι 17,2 δις EUR στα τέλη 2001. Το ΥΠΕ αυτό θα εκκαθαριστεί πριν από το τέλος του 2003, βάσει των αιτήσεων τελικής πληρωμής που θα κοινοποιηθούν μέχρι τις 31 Μαρτίου 2003, με εξαίρεση ένα μετρίου ύψους ποσό που αντιπροσωπεύει τις διαμφισβητούμενες περιπτώσεις ή που σε αφορά έργα που έχουν ανασταλεί για δικαστικούς λόγους.

Ένα σημαντικό ΥΠΕ είναι αναπόφευκτη συνέπεια των νομικών διατάξεων των διαρθρωτικών ταμείων. Πρέπει να δοθεί η ευκαιρία στην επιβαλλόμενη από τον κανόνα «Ν+2» πειθαρχία να ελέγξει το ΥΠΕ αυτό και να οδηγήσει τα κράτη μέλη να αντλήσουν τα τιθέμενα στη διάθεσή τους κεφάλαια μέσα στις ταγμένες προθεσμίες.

Η Επιτροπή κάνει τα πάντα για να βοηθήσει τα κράτη μέλη να επιτύχουν αυτό το στόχο. Έχει ξεκινήσει μια ευρείας έκτασης εξέταση για την απλοποίηση των διαδικασιών και θα παρουσιάσει τις προτάσεις της στο άτυπο Συμβούλιο Υπουργών της 7ης Οκτωβρίου 2002. Δεδομένου ότι τα προβλήματα διαφέρουν ανάλογα με τις περιοχές, τα κράτη μέλη και τα ταμεία, συνεργάζεται με τα κράτη μέλη για να εντοπίσει τα εμπόδια και τις λύσεις.

Ο κίνδυνος απωλειών κονδυλίων από την εφαρμογή του κανόνα « N+2 » είναι πραγματικός για ορισμένα κονδύλια σε ορισμένα προγράμματα. Πάντως, η επιβαλλόμενη κατ' έτος πειθαρχία από τον κανόνα αυτό υποχρεώνει τα κράτη μέλη και τις περιφέρειές τους να επαγρυπνούν σταθερά για την επίτευξη ικανοποιητικού ρυθμού εκτέλεσης των προγραμμάτων αντί να προσπαθούν να καλύψουν το χαμένο χρόνο στο τέλος της περιόδου όπως συνέβη για την περίοδο 1994-1999. Καλύτερα η ποινή απώλειας ορισμένων δεκάδων εκατομμυρίων EUR το 2002 και 2003 παρά η απώλεια λίαν σημαντικών ποσών στο τέλος της περιόδου.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ : επεξηγηματικοί πίνακες των γραφικών παραστάσεων 1 έως 10

Γραφική παράσταση αριθ. 1 : ΕΠΥ στα τέλη του έτους για τις αναληφθείσες υποχρεώσεις πριν από το 1994

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Γραφική παράσταση αριθ. 2 : Εκκαθάριση ΥΠΕ για τα προγράμματα 1994-1999

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Γραφική παράσταση αριθ. 3 : Εξέλιξη των αναλήψεων υποχρεώσεων για τα νέα προγράμματα

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Γραφική παράσταση αριθ. 4 : Εξέλιξη των πληρωμών σχετικά με τα νέα προγράμματα

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Γραφική παράσταση αριθ. 5 : ΥΠΕ σχετικά με τα νέα προγράμματα

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Γραφική παράσταση αριθ. 6 : Συνολικές πληρωμές από τα διαρθρωτικά ταμεία

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Γραφική παράσταση αριθ. 7 : Συνολικό ΥΠΕ διαρθρωτικών ταμείων (στο τέλος του έτους)

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Γραφική παράσταση αριθ. 8 : Εξέλιξη του ΥΠΕ 2000-2006 κατά τη διάρκεια της χρήσεως

Γραφική παράσταση αριθ. 9 : Εξέλιξη των πληρωμών σε περίπτωση κάλυψης των αρχικών υστερήσεων εκτέλεσης κατά τη διάρκεια των ετών 2003-2004

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Γραφική παράσταση αριθ. 10 : Δημιουργία οροφής στο ΥΠΕ από τον κανόνα των αυτόματων αποδεσμεύσεων υποχρεώσεων

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>