ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ σχετικά με την κοινή πολιτική για το άσυλο και την Ατζέντα για την προστασία (Δεύτερη έκθεση της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή της ανακοίνωσης COM(2000)755 τελικό της 22ας Νοεμβρίου 2000)

ΣΥΝΟΨΗ

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1. Το πλαίσιο της έγκρισης της Ατζέντας για την προστασία και ο αντίκτυπός της στην Ευρωπαϊκή Ένωση

2. Οι προτεραιότητες της Ευρωπαϊκής Ένωσης

2.1 Η πρόσβαση στην προστασία

2.2 Οι βιώσιμες λύσεις

2.3 Προς μια κατανομή ευθυνών με τις τρίτες χώρες

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ :ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΟΥ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΟΥ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΟΣ ΤΟΥ ΠΡΩΤΟΥ ΣΤΑΔΙΟΥ ΚΑΙ ΤΩΝ ΣΥΝΟΔΕΥΤΙΚΩΝ ΜΕΤΡΩΝ

1. Νομοθεσία του πρώτου σταδίου

2. Διοικητική συνεργασία και συνοδευτικά μέτρα

3. Άλλες εξελίξεις

4. Ανοικτή μέθοδος συντονισμού που εφαρμόζεται στο άσυλο, ανταλλαγές πληροφοριών και κοινή ανάλυση

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Η υπό εξέταση περίοδος (Δεκέμβριος 2001 - Φεβρουάριος 2003) σηματοδοτεί ένα μείζον στάδιο για την εφαρμογή και την εκκίνηση του κοινού ευρωπαϊκού καθεστώτος για το άσυλο. Πράγματι, όπως αποδεικνύεται από το παράρτημα της παρούσας ανακοίνωσης, καταγράφηκε σημαντική πρόοδος κατά την εφαρμογή του νομοθετικού προγράμματος του πρώτου σταδίου, το οποίο καθορίστηκε από τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Τάμπερε, που συνοδεύεται από την ανάπτυξη μέτρων στήριξης τα οποία προορίζονται να υλοποιήσουν τη νέα αυτή πολιτική. Ωστόσο, αυτή η πρόοδος σημειώθηκε με σχετική καθυστέρηση παρά την τήρηση του χρονοδιαγράμματος που ορίστηκε στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Σεβίλλης. Εξάλλου, αυτή η πρόοδος υλοποιήθηκε σε ορισμένες περιπτώσεις με τίμημα τη μείωση της πρακτικής αποτελεσματικότητας της εναρμόνισης ή ένα ελάχιστο επίπεδο εγκριθέντων κανόνων. Αυτό οφείλεται κατά κύριο λόγο στην έγκριση των κοινοτικών πράξεων στον εν λόγω τομέα με ομοφωνία και δευτερευόντως στη δυσκολία των κρατών μελών να αποσπαστούν από τα εθνικά προγράμματα εργασίας τους. Πέρα από την πρόοδο που σημειώθηκε στο κείμενο της συνθήκης της Νίκαιας, οι εργασίες της Συνέλευσης καθώς και η συνεισφορά της Επιτροπής επί αυτού του θέματος τόνισαν ιδιαίτερα το μειονέκτημα αυτό. Είναι ευκταίο το Συμβούλιο να αντλήσει τα δέοντα διδάγματα από αυτό το στάδιο των διαπραγματεύσεων για να ολοκληρωθεί εντός του 2003 η θέσπιση των πράξεων που απομένουν προς έγκριση. Η οδηγία για τις διαδικασίες παροχής ασύλου θα αποτελέσει σε αυτό το πλαίσιο μεγάλη πρόκληση.

Επομένως, η υλοποίηση των δεσμεύσεων του Τάμπερε έχει ήδη προχωρήσει. Οι βάσεις του δευτέρου σταδίου της εναρμόνισης που πρέπει να οδηγήσει τελικά σε κοινή διαδικασία για το άσυλο και ομοιόμορφο καθεστώς, έχουν ήδη οικοδομηθεί μέσω σημαντικών μελετών, της ενίσχυσης της διοικητικής συνεργασίας και της θέσπισης εργαλείων σύγκλισης όπως η επιτροπή για τη μετανάστευση και το άσυλο και το EURASIL. Ωστόσο, η κρίση του συστήματος για το άσυλο είναι ολοένα και πιο έκδηλη σε ορισμένα κράτη μέλη και η κοινή γνώμη εκφράζει την αυξανόμενη δυσαρέσκειά της. Παρατηρείται κατάχρηση των διαδικασιών ασύλου και διόγκωση των μεικτών ροών, που συχνά συντηρούνται από πρακτικές διακίνησης και εμπορίας ανθρώπων, και αποτελούνται παράλληλα από άτομα που έχουν πράγματι ανάγκη διεθνούς προστασίας και μετανάστες που χρησιμοποιούν τις οδούς και τις διαδικασίες ασύλου για να έχουν πρόσβαση στο έδαφος των κρατών μελών όπου θα επιδιώξουν τη βελτίωση της οικονομικής τους κατάστασης. Κατ' αυτόν τον τρόπο οι αρνητικές απαντήσεις μετά την εξέταση όλων των αναγκών διεθνούς προστασίας παραμένουν σημαντικές.

Το φαινόμενο αυτό, που συνιστά πραγματική απειλή για το θεσμό του ασύλου και γενικότερα για την ευρωπαϊκή ανθρωπιστική παράδοση, απαιτεί διαρθρωμένες απαντήσεις. Αφενός πρέπει να δοθεί προτεραιότητα σε αποφασιστική δράση για τα βαθύτερα αίτια. η Επιτροπή υπέβαλε τις προτάσεις της την 3η Δεκεμβρίου 2002 με την ανακοίνωσή της για την ενσωμάτωση των θεμάτων της μετανάστευσης στις σχέσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης με τις τρίτες χώρες. Αφετέρου, η διάνοιξη ελεγχόμενων οδών νόμιμης μετανάστευσης αποτέλεσε αντικείμενο των προτάσεων της Επιτροπής, βάσει της ανακοίνωσης της 22 Νοεμβρίου 2000 για την κοινοτική πολιτική μετανάστευσης. Η Επιτροπή θα προωθήσει προσεχώς νέες προτάσεις για τις διάφορες αλληλεπιδράσεις μεταξύ της μετανάστευσης, των πολιτικών ένταξης, της κοινωνικής πολιτικής και της πολιτικής για την απασχόληση.

Στον τομέα της πολιτικής για το άσυλο, φαίνεται σήμερα απαραίτητη η διερεύνηση νέων οδών που θα συμπληρώσουν τη σταδιακή προσέγγιση η οποία καθορίστηκε στο Τάμπερε. Το ερώτημα που τίθεται στην πράξη είναι εάν τα κράτη μέλη μπορούν να επενδύσουν καλύτερα τους σημαντικούς ανθρώπινους και οικονομικούς πόρους που έχουν συμφωνηθεί και οι οποίοι στηρίζονται εν μέρει από το Ευρωπαϊκό Ταμείο για τους Πρόσφυγες, τους οποίους διαθέτουν για την υποδοχή των εκτοπισθέντων κατά τη διάρκεια διαδικασιών που μερικές φορές είναι χρονοβόρες και καταλήγουν συχνά σε απορριπτικές αποφάσεις που προϋποθέτουν κατ' αρχή τον επαναπατρισμό μετά από παρατεταμένη διαμονή. Εφεξής πρέπει να επιδιωχθούν τρεις συμπληρωματικοί στόχοι για την καλύτερη διαχείριση του ασύλου στο πλαίσιο της διευρυμένης Ευρώπης : η βελτίωση της ποιότητας των αποφάσεων (« frontloading ») στην Ευρωπαϊκή Ένωση. η εδραίωση της προσφοράς προστασίας στην περιοχή καταγωγής. η διεκπεραίωση των αιτημάτων προστασίας πιο κοντά στις ανάγκες, που προϋποθέτει τη ρύθμιση της πρόσβασης στην Ευρωπαϊκή Ένωση με τη δημιουργία μεθόδων προστατευόμενης εισόδου και προγραμμάτων επανεγκατάστασης.

Οι προβληματισμοί αυτοί εντάσσονται στο πλαίσιο της εφαρμογής της Ατζέντας για την προστασία, όπως καθορίστηκε από τη διεθνή κοινότητα μετά από δύο έτη παγκόσμιων διαβουλεύσεων. Η Ατζέντα αυτή προσφέρει μια απάντηση στις σύγχρονες προκλήσεις της άσκησης διακυβέρνησης όσον αφορά το πρόβλημα των προσφύγων στον κόσμο, έναντι των δυσκολιών εφαρμογής των κανόνων διεθνούς προστασίας στο πλαίσιο των μεικτών μεταναστευτικών ροών και της συνέχισης των διώξεων, των κινδύνων ή των απειλών που υποχρεώνουν πολλά εκατομμύρια ανθρώπους να εξοριστούν και οι οποίοι πρέπει να προστατευθούν. Η Ευρωπαϊκή Ένωση χάρη στην κρίσιμη μάζα που επιτεύχθηκε με το κοινό ευρωπαϊκό καθεστώς για το άσυλο, τις ικανότητές της εξωτερικής δράσης και την αναζήτηση νέων οδών διαθέτει σημαντικά εργαλεία για να βελτιώσει τις απαντήσεις της σε αυτές τις νέες προκλήσεις καθώς και για να εφαρμόσει την πολυμερή Ατζέντα για την προστασία στην οποία η Επιτροπή εντοπίζει τρεις μεγάλες προτεραιότητες : την πρόσβαση στην προστασία, τις βιώσιμες λύσεις και την καλύτερη κατανομή των ευθυνών με τις τρίτες χώρες. Η Ευρωπαϊκή Ένωση πρέπει να αποτελέσει το μοχλό της μακροπρόθεσμης επιτυχίας του προγράμματος δράσης.

1. Το πλαίσιο της έγκρισης της Ατζέντας για την προστασία και ο αντίκτυπός της στην Ευρωπαϊκή Ένωση

Επιβεβαίωση της ορθότητας και της υπεροχής της σύμβασης της Γενεύης

Η έναρξη παγκόσμιων διαβουλεύσεων τον Δεκέμβριο του 2000, την παραμονή της 50ής επετείου της σύμβασης του Γενεύης του 1951 περί του καθεστώτος του πρόσφυγα, απαντά στις νέες προκλήσεις τις οποίες αντιμετωπίζει η διεθνής προστασία και η Ύπατη Αρμοστεία για τους Πρόσφυγες. Ήταν ιδιαίτερα επείγουσα η ανεύρεση λύσεων αφενός με την επαναβεβαίωση της ορθότητας και της παγκοσμιότητας της Σύμβασης στις αρχές του 21ου αιώνα και αφετέρου με την αποσαφήνιση ορισμένων διατάξεών της, ήτοι τον εντοπισμό των στοιχείων που ελλείπουν στη Σύμβαση αλλά τα οποία θα βοηθούσαν στην ανάπτυξη καλύτερης προστασίας και διαχείρισης των ροών καθώς και βιώσιμων λύσεων. Το φθινόπωρο του 2002, η διαδικασία αυτή κατέληξε στην έγκριση, από την Εκτελεστική Επιτροπή της Ύπατης Αρμοστείας για τους Πρόσφυγες, της Ατζέντας για την προστασία, ενός πολυμερούς κειμένου που βασίζεται σε δύο πυλώνες. Ο πρώτος πυλώνας συνίσταται σε δήλωση των κρατών μελών της σύμβαση της Γενεύης και του πρωτοκόλλου της κατά την υπουργική διάσκεψη του Δεκεμβρίου 2001 στην Ελβετία, επ' ευκαιρία των 50 ετών της Σύμβασης αυτής. Η δήλωση αυτή επαναβεβαιώνει τον κεντρικό ρόλο της Σύμβασης για το καθεστώς διεθνούς προστασίας. Ο δεύτερος πυλώνας καθορίζει πρόγραμμα δράσης που περιλαμβάνει τους ακόλουθους έξι σκοπούς, ο καθένας των οποίων περιέχει περισσότερους στόχους:

(1) την ενίσχυση της εφαρμογής της Σύμβασης του 1951 και του Πρωτοκόλλου της του 1967.

(2) την προστασία των προσφύγων μέσα σε πλαίσιο ευρύτερων μεταναστευτικών κινήσεων.

(3) την περισσότερο δίκαιη κατανομή του βάρους και των ευθυνών και τη δημιουργία των ικανοτήτων υποδοχής και προστασίας των προσφύγων.

(4) πιο αποτελεσματικές λύσεις που συνδέονται με τα προβλήματα ασφάλειας.

(5) το διπλασιασμό της αναζήτησης βιώσιμων λύσεων.

(6) την ανταπόκριση στις ανάγκες προστασίας των γυναικών και παιδιών προσφύγων.

Εκτός από ορισμένες δυσκολίες, εκ των οποίων η πρώτη αφορά προφανώς τον αριθμό των προσφύγων που υποδέχονται, πολλές χώρες του Νότου ή χώρες αναδυόμενης οικονομίας αντιμετωπίζουν τα ίδια προβλήματα διαχείρισης των μεικτών μεταναστευτικών ροών και αντιστοιχίας των θεσπισθέντων συστημάτων προστασίας με τις δυτικές χώρες. Επίσης, ειδικότερα σημειώθηκε η αλληλεξάρτηση των θεμάτων πρόληψης και διαχείρισης των κρίσεων, του σεβασμού των δικαιωμάτων του ανθρώπου, της ανάπτυξης, της ένταξης ή της επανένταξης των προσφυγικών πληθυσμών.

Οι προτάσεις της Ύπατης Αρμοστείας για τους Πρόσφυγες σχετικά με τη «Σύμβαση + »

Στο πλαίσιο της έγκρισης της Ατζέντας για την προστασία, ο Ύπατος Αρμοστής των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες κάλεσε ταχύτατα τη διεθνή κοινότητα και παρουσίασε το σύνολο των προτάσεών του με τον τίτλο «Σύμβαση + ». Η πρόταση αυτή εντάσσεται στη λογική της Ατζέντας και έχει ως στόχο να διασφαλίσει την καλύτερη λειτουργία της Σύμβασης της Γενεύης καθώς και τη μεγαλύτερη αλληλεγγύη και να ολοκληρώσει τη διαχείριση των ροών που συνδέονται με το άσυλο με εκσυγχρονισμένες πολιτικές ή μέσα. Η Ύπατη Αρμοστεία αναγνωρίζει ότι το σύστημα για το άσυλο και τη διεθνή προστασία μπορεί να απειληθεί σοβαρά λόγω της εκτροπής του σε άλλους σκοπούς και των επαναλαμβανόμενων καταχρήσεων, ιδίως από τα δίκτυα διακίνησης και εμπορίας ανθρώπων. Ο Ύπατος Αρμοστής ανέπτυξε ειδικότερα το θέμα αυτό ενώπιον των Ευρωπαίων Υπουργών και της Επιτροπής επ' ευκαιρία της συμμετοχής του στο άτυπο Συμβούλιο της Κοπεγχάγης τον Σεπτέμβριο του 2002. Προτείνει ιδίως :

(1) τη σύναψη ειδικών συμφωνιών :

- για την ανάπτυξη σχεδίων δράσης προκειμένου να διασφαλιστούν περισσότερο αποτελεσματικές και προβλέψιμες απαντήσεις στις μαζικές εισροές.

- για την εστίαση της βοήθειας για την ανάπτυξη προκειμένου να διασφαλιστεί η περισσότερο δίκαιη κατανομή του βάρους και να προωθηθεί η αυτονομία των προσφύγων και των επιστρεφόντων, είτε στις χώρες φιλοξενίας είτε στις κοινότητες υποδοχής διευκολύνοντας την τοπική ένταξη ή ακόμα και στις χώρες καταγωγής στο πλαίσιο της επανένταξης.

- για τη σύναψη πολυμερών δεσμεύσεων στον τομέα της επανεγκατάστασης.

- για τον καλύτερο καθορισμό του ρόλου και των ευθυνών των χωρών καταγωγής, διέλευσης και προορισμού στον τομέα των δευτερευουσών ή παράτυπων κινήσεων (πολυμερείς ρυθμίσεις για την επανεισδοχή, ενίσχυση των ικανοτήτων, συμφωνίες εξωεδαφικής προστασίας) .

(2) τη συνεργασία της Ύπατης Αρμοστείας για τους Πρόσφυγες για να βοηθήσει τα κράτη μέλη στην επιτάχυνση των διαδικασιών ασύλου και τη βελτίωση της ποιότητας της εξέτασης των αιτήσεων ασύλου με :

- τον καθορισμό των ασφαλών χωρών καταγωγής ή των ασφαλών τρίτων χωρών.

- τις πληροφορίες για τις χώρες καταγωγής.

- την παρακολούθηση της νομολογίας που έχει αναπτυχθεί στα κράτη μέλη.

Η Ύπατη Αρμοστεία παραδέχεται ότι η έννοια των ειδικών συμφωνιών παραμένει ακόμα ασαφής και πρέπει να διευκρινισθεί ιδίως στα πλαίσια του «φόρουμ» που δημιουργήθηκε για αυτό το σκοπό και θα συνεδριάσει για πρώτη φορά στη Γενεύη τον Ιούνιο του 2003.

Η ιδιαίτερη πρόκληση για την Ευρωπαϊκή Ένωση και το πολυμερές σύστημα προστασίας

Τα κράτη μέλη της ΕΕ και η Επιτροπή συμμετείχαν στις εργασίες και στήριξαν την έγκριση της Ατζέντας. Διάκεινται θετικά ως προς το πνεύμα των προτάσεων του Ύπατου Αρμοστή και ιδίως την ενεργητική προσέγγιση ενόψει της ανεύρεσης λύσεων στις δυσκολίες που θίγουν μερικές φορές την αξιοπιστία του θεσμού του ασύλου. Η διαδικασία ευρωπαϊκής εναρμόνισης και η Ατζέντα για την προστασία αλληλοενισχύονται. Τα συμπεράσματα του Τάμπερε, οι κοινοτικές νομοθετικές διαπραγματεύσεις, οι προτάσεις της Επιτροπής που αναπτύχθηκαν στις ανακοινώσεις του Νοεμβρίου 2000, για τους μακροπρόθεσμους στόχους της πολιτικής ασύλου και την ευρωπαϊκή πολιτική μετανάστευσης τροφοδότησαν την Ατζέντα.

Σήμερα, η κρίσιμη μάζα που επιτεύχθηκε από την Κοινότητα στον τομέα της πολιτικής για την προστασία επιτρέπει την εφαρμογή πολύ μεγάλου αριθμού στόχων που ήδη καθορίστηκαν από την Ατζέντα. Η Ευρωπαϊκή Κοινότητα μπορεί να συνεχίσει να αξιοποιεί αυτό το κεκτημένο κατά τις προσεχείς εργασίες. Για την Ύπατη Αρμοστεία για τους Πρόσφυγες και άλλες τρίτες χώρες, αυτό το κεκτημένο μπορεί να αποτελέσει τη βάση επωφελούς προηγούμενου. Οι δυσκολίες που αντιμετωπίστηκαν στις διαπραγματεύσεις ή στην εφαρμογή του μπορούν επίσης να επιτρέψουν την εξαγωγή ορισμένων συμπερασμάτων.

Η πρόκληση του δεύτερου σταδίου ευρωπαϊκής εναρμόνισης, όπως αναπτύχθηκε από την Επιτροπή τον Νοέμβριο του 2000, απαιτεί πιο σύγχρονα μέσα και πιο σημαντική διάδραση μεταξύ της εσωτερικής διαδικασίας και της εξωτερικής διάστασης της άσκησης διακυβέρνησης όσον αφορά τους πρόσφυγες. Το κοινό ευρωπαϊκό καθεστώς για το άσυλο δεν μπορεί να βελτιωθεί ουσιαστικά χωρίς την ενσωμάτωση της παγκόσμιας προβληματικής και την εμβάθυνση του πολυμερούς συστήματος προστασίας. Παράλληλα, η Επιτροπή είναι πεπεισμένη ότι η επιτυχία της Ατζέντας για την προστασία εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τις φιλοδοξίες της Ευρώπης στον τομέα της κοινής πολιτικής για το άσυλο και των αποτελεσμάτων της.

Σε αυτό το πλαίσιο, το θέμα της κατανομής του βάρους και των ευθυνών δεν πρέπει να εξετάζεται μόνο υπό το πρίσμα της οικονομικής ή «φυσικής» κατανομής αλλά και υπό το πρίσμα πολυδιάστατων και ποιοτικών λύσεων. Αυτές οι τελευταίες πρέπει να έχουν ως στόχους σε γενικές γραμμές την καλύτερη διαχείριση του συστήματος ασύλου και την προσφορά αποτελεσματικών και κατάλληλων λύσεων προστασίας, με βάση τον έλεγχο και τη ρύθμιση των ροών που συνδέονται με το άσυλο, τόσο στην ευρωπαϊκή εδαφική τους διάσταση όσο και στις περιοχές καταγωγής. Η ανάπτυξη πραγματικής πολιτικής εταιρικής σχέσης μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των τρίτων χωρών, καθώς και των αρμόδιων διεθνών οργανισμών, θα έχει καθοριστική σημασία. Οι μέθοδοι προστατευόμενης εισόδου των ατόμων που χρήζουν διεθνούς προστασίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση θα μπορούσαν να αναπτυχθούν συμπληρωματικά. Με αυτό τον τρόπο, η έννοια της «προστασίας στην περιοχή καταγωγής» που προκάλεσε μέχρι σήμερα πολλές παρεξηγήσεις και διαμάχες, θα μπορούσε να ενσωματωθεί σε συνολικό οικοδόμημα λύσεων που δεν θα αποκλείουν η μία την άλλη. Η τήρηση των διεθνών υποχρεώσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών μελών πρέπει επίσης να αποτελέσει τη βάση αυτών των λύσεων.

2. Οι προτεραιότητες της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Σήμερα, προέχει η εφαρμογή αυτής της Ατζέντας για να δημιουργηθούν με συγκεκριμένο και λειτουργικό τρόπο οι προϋποθέσεις καλύτερου καθεστώτος διεθνούς προστασίας. Όλοι οι ενδιαφερόμενοι οργανισμοί, χώρες, περιοχές πρέπει να ενσωματώσουν αντίστοιχα τους στόχους του προγράμματος στα πολιτικά και νομοθετικά προγράμματα εργασίας τους. Ωστόσο, πρέπει να οριστούν οι προτεραιότητες δράσης. Μολονότι οι διάφοροι σκοποί, στόχοι και μέτρα που καθορίστηκαν στο πρόγραμμα δράσης αλληλεξαρτώνται, η Επιτροπή προτείνει τρία θέματα με προτεραιότητα για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Τα θέματα αυτά πρέπει να επιτρέψουν την εξέταση μεγάλου μέρους των ερωτημάτων που απορρέουν από την Ατζέντα για την προστασία και την έννοια της « Σύμβασης + » και τη θεμελίωση της ανάπτυξης καλύτερης κατανομής των ευθυνών με τις τρίτες χώρες.

2.1 Η πρόσβαση στην προστασία

Η Ατζέντα για την προστασία προβλέπει μεγάλη ποικιλία μέτρων που ευνοούν την πρόσβαση στην προστασία :

- την καλύτερη εφαρμογή της σύμβασης της Γενεύης και την προσφορά κατάλληλων μορφών διεθνούς προστασίας για την αντιμετώπιση όλων των αναγκών προστασίας.

- τη βελτίωση των διαδικασιών για το άσυλο, των όρων υποδοχής και των μηχανισμών καταγραφής και αναγνώρισης, του σεβασμού των προσφύγων και της προστασίας τους στο πλαίσιο της διαχείρισης των μεταναστευτικών ροών.

- την ενίσχυση της καταπολέμησης της διακίνησης και εμπορίας ανθρώπων και των γνώσεων για τις μεταναστευτικές ροές.

- την ενίσχυση των θεσμικών ικανοτήτων, με συνεργασία και αλληλεγγύη, καθώς και των απαντήσεων στις μαζικές εισροές.

- την καλύτερη αντιμετώπιση των κινδύνων ασφάλειας και των αναγκών των γυναικών και των παιδιών προσφύγων.

Τα βασικά στοιχεία που θεσπίστηκαν από την Ευρωπαϊκή Κοινότητα για την πρόσβαση στην προστασία και τα οποία ισχύουν άμεσα για την εφαρμογή της Ατζέντας για την προστασία είναι :

- η περισσότερο εναρμονισμένη, ολοκληρωμένη και σφαιρική εφαρμογή της σύμβασης της Γενεύης και η μείωση των αποκλίσεων στην ερμηνεία της έννοιας του πρόσφυγα

- η συμπληρωματική διάθεση επικουρικής προστασίας για την κάλυψη όλων των αναγκών διεθνούς προστασίας

- οι δίκαιες, ταχύτερες και αποτελεσματικότερες διαδικασίες για το άσυλο

- οι βασικοί κανόνες για την υποδοχή των αιτούντων άσυλο

- ένα καλύτερο σύστημα αναγνώρισης για την εφαρμογή της EURODAC αλλά και καταγραφής με την εφαρμογή ορισμένων προδιαγραφών που εντάσσονται ιδίως στις νομοθετικές πράξεις (διαδικασίες για το άσυλο, προϋποθέσεις υποδοχής, προσωρινή προστασία)

- η πολιτική κατά των διακρίσεων, του ρατσισμού και της ξενοφοβίας, με τη νομοθεσία και μέτρα ευαισθητοποίησης

- η σαφέστερη κατανομή των ευθυνών μεταξύ των κρατών μελών για την εξέταση των αιτήσεων ασύλου

- η αποφασιστική καταπολέμηση της διακίνησης και εμπορίας ανθρώπων με την προσχώρηση της Κοινότητας στα πρωτόκολλα της Σύμβασης των Ηνωμένων Εθνών του Παλέρμου για το οργανωμένο διεθνές έγκλημα και με την έγκριση νομοθετικών και οικονομικών μέσων

- η θέσπιση εργαλείων ανάλυσης και ανταλλαγών για τις μεταναστευτικές ροές

- οι μηχανισμοί αλληλεγγύης και ενίσχυσης των ικανοτήτων στον τομέα του ασύλου καθώς και τελικά στον τομέα του ελέγχου των εξωτερικών συνόρων και τη διαχείριση των παράτυπων μεταναστευτικών ροών

- η ενίσχυση του διαλόγου και της εταιρικής σχέσης με τις τρίτες χώρες

- ο κοινός μηχανισμός διαχείρισης των μαζικών εισροών των εκτοπισθέντων με την προσωρινή προστασία

- η συνεκτίμηση των απαιτήσεων διαφύλαξης της εσωτερικής ασφάλειας καθώς και της κατάστασης των ανηλίκων και των θεμάτων ισότητας, στις νομοθετικές πράξεις και στα προγράμματα.

Επιπλέον, ένα καλύτερο σύστημα πρόσβασης στην προστασία στην Ευρώπη πρέπει να συμβαδίζει με την εφαρμογή ρυθμιζόμενου και περισσότερου διαφανούς πλαισίου για την πολιτική εισδοχής, και για λόγους απασχόλησης. Η Επιτροπή επαναλαμβάνει τη σημασία που προσδίδει στη συγκεκριμένη πρόοδο με βάση τις προτάσεις της στον τομέα αυτό, τόσο όσον αφορά το νομοθετικό πλαίσιο όσο και το πλαίσιο του συντονισμού των πολιτικών απασχόλησης και εισδοχής, σε εταιρική σχέση με τις χώρες καταγωγής.

Κατά τη διάρκεια των προσεχών μηνών πρέπει να προβλεφθούν διάφορες εξελίξεις με δυναμική προοπτική για την προώθηση των συνεργιών μεταξύ της ενίσχυσης του κοινού ευρωπαϊκού καθεστώτος για το άσυλο ως ολοκληρωμένου περιφερειακού συστήματος, σε διευρυμένο πλαίσιο από το 2004, και της παγκόσμιας εφαρμογής της Ατζέντας για την προστασία καθώς και της υλοποίησης των ιδεών της Ύπατης Αρμοστείας για τους Πρόσφυγες που έχουν συγκεντρωθεί υπό τον τίτλο «Σύμβαση + ».

Όσον αφορά την εφαρμογή της σύμβασης της Γενεύης, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι η δημιουργία του κοινού ευρωπαϊκού καθεστώτος για το άσυλο βασίζεται κυρίως στην έγκριση κοινοτικών νομοθετικών πράξεων. Ένας από τους στόχους της κύριας νομοθετικής πράξης του καθεστώτος αυτού έγκειται στη μείωση των αποκλίσεων στην ερμηνεία κατά την εφαρμογή των κανόνων αναγνώρισης του καθεστώτος του πρόσφυγα που προβλέπονται στην εν λόγω Σύμβαση. Για το σκοπό αυτό, υφίστανται διάφορα μέσα : συνεδριάσεις επιτροπών επαφής που εξετάζουν την εφαρμογή της οδηγίας για τον ορισμό και το καθεστώς του πρόσφυγα, προνόμια της Επιτροπής και του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου για τη διασφάλιση της τήρησης του κοινοτικού δικαίου. Στο πλαίσιο αυτό, η Ύπατη Αρμοστεία για τους Πρόσφυγες μπορεί ιδίως να παρεμβαίνει στις υποθέσεις που εκδικάζονται ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων και του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου στο πλαίσιο της προδικαστικής παραπομπής δυνάμει του άρθρου 234 ΣΕΚ. Εάν παρατηρηθεί ότι εξακολουθούν να υπάρχουν σημαντικές αποκλίσεις στην ερμηνεία των κανόνων αναγνώρισης του καθεστώτος του πρόσφυγα κατά την εφαρμογή της οδηγίας αυτής, αυτό θα αποτελούσε προφανή ένδειξη της ανεπάρκειας της εναρμόνισης όσον αφορά τον στόχο του ενιαίου καθεστώτος. Η Επιτροπή πρέπει να αντλήσει συμπεράσματα και να αναλάβει νομοθετική πρωτοβουλία. Το δίκτυο Eurasil (βλέπε παράρτημα, σημείο 4), το οποίο συγκεντρώνει τους αντιπροσώπους των οργάνων προσφυγής των κρατών μελών, μπορεί επίσης να διαδραματίσει ένα ρόλο υπό την καθοδήγηση της Επιτροπής. Αυτή θα εξετάσει τα καλύτερα μέσα για τη συμμετοχή της Ύπατης Αρμοστείας για τους Πρόσφυγες στο πλαίσιο αυτό.

Στο επίπεδο των διαδικασιών για το άσυλο, και με την επιφύλαξη των αποτελεσμάτων των τρεχουσών διαπραγματεύσεων για το πρώτο στάδιο εναρμόνισης σε αυτόν τον τομέα, η Ευρωπαϊκή Κοινότητα πρέπει να μελετήσει ακόμα περισσότερο τις απαντήσεις της σε δύο μεγάλες προκλήσεις : την ποιότητα της εξέτασης των αιτήσεων και την ταχύτητα των διαδικασιών. Η Επιτροπή θα εντείνει τις εργασίες της για το « frontloading » και ιδίως μέσω της περαιτέρω εξέτασης της επιλογής της ενιαίας θυρίδας, που δημιουργήθηκε τον Νοέμβριο του 2000. Θα συνεκτιμηθούν, μεταξύ άλλων, τα αποτελέσματα μιας μελέτης που εκπόνησε η Επιτροπή και τα αποτελέσματα της οποίας διατίθενται από τον Ιανουάριο του 2003. Αυτή η μελέτη περιγράφει τις υφιστάμενες πρακτικές στα κράτη μέλη και σε ορισμένες άλλες χώρες (Ελβετία, Καναδάς) και παρατηρεί την τάση να συμπεριληφθεί η επικουρική προστασία στις διαδικασίες καθορισμού του καθεστώτος του πρόσφυγα κατά τη διάρκεια της τελευταίας δεκαετίας. Η μελέτη εξετάζει τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματα της μεθόδου της ενιαίας θυρίδας. Υπογραμμίζει ότι υπάρχει μια αυξανόμενη στήριξη για τη μέθοδο αυτή μεταξύ των κρατών μελών, της Ύπατης Αρμοστείας για τους Πρόσφυγες και των άλλων ενδιαφερόμενων φορέων, παρά τις ουσιαστικές διαφορές ως προς τις λεπτομέρειες μεταξύ των εθνικών πρακτικών.

Πριν τα τέλη του 2003, πρέπει να δοθεί μια πρώτη νομοθετική βάση στη χρήση των εννοιών των ασφαλών χωρών καταγωγής και των ασφαλών τρίτων χωρών για την επιτάχυνση των διαδικασιών και την ενασχόληση με τα άτομα που έχουν μεγαλύτερη ανάγκη, δυνάμει της τροποποιημένης πρότασης της Επιτροπής. Επίσης, το Συμβούλιο ενέκρινε συμπεράσματα τον Οκτώβριο και Νοέμβριο του 2002 αντίστοιχα για αυτές τις δύο έννοιες. Την 13η Νοεμβρίου 2002, η Αυστρία ανέλαβε πρωτοβουλία για πρόταση κανονισμού [1] σχετικά με τον καθορισμό των κριτηρίων προσδιορισμού των κρατών που χαρακτηρίζονται ως ασφαλή τρίτα κράτη καθώς και την κατάρτιση καταλόγου των χωρών αυτών στην Ευρώπη. Το Συμβούλιο συμφώνησε να εξετάσει την πρωτοβουλία αυτή στο πλαίσιο των εργασιών για την τροποποιημένη πρόταση της Επιτροπής στον τομέα των διαδικασιών για το άσυλο.

[1] ΕΕ C 17 της 24.1.2003.

Η Επιτροπή, όπως σημειώνει ήδη στην ανακοίνωση του Νοεμβρίου 2000, μπορεί να δεχθεί προτάσεις επί αυτού του θέματος καθώς είναι αναγκαία η εναρμόνιση στο πλαίσιο της κοινής διαδικασίας για το άσυλο. Η προτεινόμενη από την Επιτροπή μέθοδος εναρμόνισης κατά τη διάρκεια του πρώτου σταδίου ήταν ρεαλιστική ενόψει των αποκλινουσών πρακτικών των κρατών μελών στον εν λόγω τομέα. Ωστόσο, η Επιτροπή θα εξέφραζε την ικανοποίησή της έναντι συζητήσεων στο Συμβούλιο που θα επεδείκνυαν μεγαλύτερη πολιτική ωριμότητα ως προς το θέμα αυτό καθώς και περισσότερο φιλόδοξο όραμα για την εναρμόνιση. Σε αυτό το πλαίσιο, απαιτείται η στενότερη συνεργασία μεταξύ της Κοινότητας και της Ύπατης Αρμοστείας για τους Πρόσφυγες σε ζητήματα ενημέρωσης για τις χώρες καταγωγής και διέλευσης. Μέχρι σήμερα οι έννοιες αυτές εξετάζονταν από καθαρά διαδικαστική άποψη. Θα πρέπει να μελετηθούν οι σύνδεσμοί τους με την εξωτερική πολιτική προστασίας και οι σχέσεις με τις καθορισθείσες τρίτες χώρες. Θα μπορούσε να προβλέπεται ανάλογα με την περίπτωση η προσθήκη σε αυτές στοιχείων εταιρικής σχέσης με τις εν λόγω χώρες .

Η προβληματική της πρόσβασης στην προστασία θέτει το ζωτικό ερώτημα της πρόσβασης στο έδαφος.

Η εφαρμογή της Ατζέντας για την προστασία πρέπει να επιτρέψει στην Ευρωπαϊκή Ένωση να εμβαθύνει τις εργασίες της για να συμβιβάσει την ενίσχυση της προστασίας αυτών που έχουν ανάγκη και της τήρησης της αρχής της μη επαναπροώθησης με τα μέτρα καταπολέμησης της παράνομης μετανάστευσης, της διακίνησης και εμπορίας ανθρώπων και τα μέτρα ελέγχου στα εξωτερικά σύνορα. Η Επιτροπή εξέφρασε ήδη τη γνώμη της σχετικά με το θέμα στην ανακοίνωση για την παράνομη μετανάστευση καθώς και στην Πράσινη Βίβλο της και στην ανακοίνωσή της για την πολιτική επιστροφής των παρανόμως διαμενόντων. Πρέπει να συνεδριάσει σχετικά η επιτροπή για τη μετανάστευση και το άσυλο.

Παράλληλα, η Επιτροπή προτίθεται να θέσει στο Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο το ζήτημα των μεθόδων προστατευόμενης εισόδου, που είναι συμπληρωματικές με την μεταχείριση των αυθόρμητων αφίξεων στην Ευρώπη των αιτούντων άσυλο, και συζητούνται στην ανακοίνωση του Νοεμβρίου του 2000 ως πιθανά σενάρια στο πλαίσιο φιλόδοξης και ολοκληρωμένης σύλληψης της έννοιας της κοινής διαδικασίας για το άσυλο.

Η μελέτη που είχε εγκαινιάσει η Επιτροπή για την εξωτερική διεκπεραίωση των αιτήσεων ασύλου παραδόθηκε τον Δεκέμβριο του 2002. Η μελέτη υποστηρίζει ότι τα κράτη μέλη της ΕΕ πρέπει να θεωρούν «τις μεθόδους προστατευόμενης εισόδου» ως μέρος ευρείας προσέγγισης, συμπληρωματικό προς τα υφιστάμενα εδαφικά συστήματα ασύλου. Σύμφωνα με τους συντάκτες της μελέτης, οι μέθοδοι αυτοί θα αποτελέσουν την πλέον κατάλληλη απάντηση στην πρόκληση συμβιβασμού του στόχου του ελέγχου με την υποχρέωση προστασίας των προσφύγων. Προτείνει τον εμπλουτισμό των υφισταμένων πολιτικών για τις θεωρήσεις με διάσταση προστασίας και την από κοινού δημιουργία χώρων προστασίας. Επίσης, υποστηρίζει τη δημιουργία πλατφόρμας για την περιφερειακή παρουσία της ΕΕ, με την ενσωμάτωση διαφόρων πτυχών της μετανάστευσης (διαδικασίες καθορισμού, λύσεις προστασίας, οικονομική μετανάστευση και επιστροφή καθώς και ενίσχυση στην περιοχή καταγωγής) σε ενιαίο εργαλείο, που θα επιτρέπει στην ΕΕ τη συντονισμένη διαχείρισή τους. Η μελέτη εισηγείται τη διάδοση των βέλτιστων πρακτικών σε κοινοτικό επίπεδο και τη ρύθμιση της κατανομής της ευθύνης κατά την επεξεργασία των αιτήσεων για θεωρήσεις προστασίας μεταξύ των κρατών μελών. Οι προτάσεις της μελέτης αυτής πρέπει να εξετασθούν και να αξιολογηθούν προσεκτικά, ιδίως από τα κράτη μέλη τα οποία δεν συναινούν σε αυτό το στάδιο. Το θέμα του ακριβούς ρόλου της Ύπατης Αρμοστείας για τους Πρόσφυγες θα αποτελέσει επίσης σημαντικό στοιχείο του κοινού προβληματισμού.

Επί του παρόντος, το ένα τρίτο των δεκαπέντε κρατών μελών χρησιμοποιεί μεθόδους προστατευόμενης εισόδου με τυποποιημένη βάση ως συμπληρωματική οδό. Έξι κράτη μέλη επιτρέπουν την πρόσβαση σε εξαιρετικές περιπτώσεις και κατά άτυπο τρόπο. Ωστόσο, η παρούσα ποικιλομορφία και έλλειψη συνεκτικότητας των κρατών μελών όσον αφορά τις πρακτικές τους μειώνει τον πραγματικό τους αντίκτυπο. Επομένως, υπάρχει ανάγκη εναρμόνισης στον τομέα αυτό.

Από κοινού με τις εργασίες για την επανεγκατάσταση (βλέπε σημείο 2.2.) και την εξωτερική βοήθεια που αρμόζει περισσότερο στις χώρες πρώτης υποδοχής των προσφύγων, σε συνεννόηση ιδίως με την Ύπατη Αρμοστεία για τους Πρόσφυγες, οι ευρωπαϊκές εξελίξεις σχετικά με τη ρύθμιση της διαχείρισης για την πρόσβαση στη διεθνή προστασία στο έδαφος των κρατών μελών θα πρέπει να επιτρέψουν την καλύτερη χρήση των δημόσιων οικονομικών, ένα μη αμελητέο μέρος των οποίων χρησιμοποιείται προς το παρόν για την αντιμετώπιση των αναγκών που υπερβαίνουν τις ανάγκες υποδοχής των αιτούντων διεθνή προστασία. Ταυτόχρονα, οι εξελίξεις αυτές θα αποτελέσουν ισχυρούς μοχλούς για την καταπολέμηση της διακίνησης και της εμπορίας ανθρώπων διότι οι έμποροι θα έβλεπαν να εξαφανίζεται μεγάλο μέρος των «ανταγωνιστικών πλεονεκτημάτων» τους όσον αφορά την πρόσβαση στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Η πρόταση της περιφερειακής πλατφόρμας θα μπορούσε ενδεχομένως να εξεταστεί περαιτέρω με την προοπτική της αποτελεσματικής προστασίας και της απάντησης στις πραγματικές αιτήσεις διεθνούς προστασίας με προσφορά βιώσιμων λύσεων. Σε αυτό το πλαίσιο, θα μπορούσε επίσης να προβλεφθεί η σύναψη ειδικών συμφωνιών. Η Επιτροπή θα εγγράψει το θέμα αυτό στην ημερήσια διάταξη της επιτροπής για τη μετανάστευση και το άσυλο.

2.2 Οι βιώσιμες λύσεις

Η αναζήτηση βιώσιμων λύσεων είναι ο κοινός στόχος της Ατζέντας για την προστασία και της «Σύμβασης + ». Υπάρχουν τρεις βιώσιμες λύσεις που παραδοσιακά ορίζονται από τη διεθνή κοινότητα για το πρόβλημα των προσφύγων : η εκούσια επιστροφή, η ένταξη και η επανεγκατάσταση.

Η πολιτική επιστροφής

Η Ατζέντα για την προστασία τονίζει ότι έχει πρωταρχική σημασία η δημιουργία προϋποθέσεων στη χώρα καταγωγής με την κατάργηση των αιτίων της εξορίας και την πρόβλεψη της ασφαλούς και βιώσιμης επιστροφής των ατόμων που αναγκάστηκαν να φύγουν και την προώθηση της εκούσιας επιστροφής. Τα προαναφερόμενα απαιτούν αφενός την ανάληψη δράσης στις χώρες καταγωγής και διέλευσης και αφετέρου συνεκτική προσέγγιση στις χώρες υποδοχής. Ταυτόχρονα η επιστροφή δεν μπορεί να αποτελεί τη μόνη βιώσιμη λύση, ιδίως σε περίπτωση που κάποιος έχει την ιδιότητα του πρόσφυγα για μεγάλο χρονικό διάστημα. Επίσης, η Ατζέντα τονίζει ότι η μακροπρόθεσμη αξιοπιστία του συστήματος για το άσυλο πρέπει επίσης να θεμελιώνεται στην επιστροφή των ατόμων που δεν έχουν ανάγκη διεθνούς προστασίας και δεν έχουν άλλους λόγους νόμιμης διαμονής.

Τα πρώτα στοιχεία της κοινής ευρωπαϊκής προσέγγισης εγκρίθηκαν στο πλαίσιο του σχεδίου δράσης κατά της παράνομης μετανάστευσης τον Φεβρουάριο του 2002 και του σχεδίου για την επιστροφή του Νοεμβρίου του 2002 μετά την Πράσινη Βίβλο και τις ανακοινώσεις της Επιτροπής [2] καθώς και από την πολιτική επανεισδοχής που ακολουθεί η Ευρωπαϊκή Κοινότητα, την Πράσινη Βίβλο της Επιτροπής και την ανακοίνωση για την πολιτική επιστροφής που καθορίζει τις προϋποθέσεις της διάρκειάς της και θέτει τις βάσεις για ολοκληρωμένη προσέγγιση, η οποία συμπεριλαμβάνει την προετοιμασία της επιστροφής, την κατάρτιση/βοήθεια για την απασχόληση, την ενίσχυση με διάφορες μορφές για το ταξίδι με προορισμό τη χώρα καταγωγής ή/και την επανεγκατάσταση καθώς και την παρακολούθηση και την ενίσχυση που έπεται της επιστροφής.

[2] COM(2002)175 της 10.4.2002, COM(2002)564 της 14.10.2002

Το σχέδιο δράσης για την επιστροφή επιβεβαιώνει ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση πρέπει να καθορίσει δική της προσέγγιση όσον αφορά την ολοκληρωμένη επιστροφή. Τα προγράμματα αυτά πρέπει να καλύπτουν όλα τα στάδια της διαδικασίας επιστροφής, δηλαδή το στάδιο που προηγείται της επιστροφής, την ίδια την επιστροφή, την υποδοχή και την επανένταξη στη χώρα επιστροφής. Αυτά τα προγράμματα ολοκληρωμένης επιστροφής πρέπει να σχεδιάζονται ανά χώρα, ώστε να λαμβάνονται υπόψη οι ειδικές συνθήκες, ο αριθμός των ατόμων στα οποία απευθύνονται και οι ανάγκες των εν λόγω χωρών. Η έγκριση τον Νοέμβριο του 2002 του σχεδίου της ΕΕ για την επιστροφή των Αφγανών πρέπει να θεωρηθεί ως πρώτη συγκεκριμένη απόπειρα που εφαρμόζεται σε μια συγκεκριμένη γεωγραφική προβληματική. Η Επιτροπή προσέδωσε ιδιαίτερη προσοχή στο βιώσιμο χαρακτήρα των προβλεπόμενων επιστροφών, στη συνοχή μεταξύ της ευρωπαϊκής στήριξης και μιας ευρύτερης διεθνούς προοπτικής τόσο ως προς την ανοικοδόμηση του Αφγανιστάν όσο και ως προς τη συνεργασία με τις ενδιαφερόμενες τρίτες χώρες και τους αρμόδιους διεθνείς οργανισμούς, ειδικότερα την Ύπατη Αρμοστεία για τους Πρόσφυγες. Τα αποτελέσματα της εφαρμογής αυτού του σχεδίου πρέπει να μελετηθούν για να εξαχθούν συμπεράσματα όσον αφορά την αποτελεσματικότητα και την εταιρική σχέση με τρίτες χώρες, ιδίως στο πλαίσιο του προβληματισμού για την έννοια των ειδικών συμφωνιών.

Μέχρι σήμερα, σε γενικές γραμμές, έχει δοθεί προτεραιότητα στον επαναπατρισμό των παρανόμως διαμενόντων αλλά η έννοια της επιστροφής ως βιώσιμης λύσης έχει βεβαίως ευρύτερη εμβέλεια. Η Επιτροπή εκτιμά ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση πρέπει να εμβαθύνει ακόμα την προσέγγισή της σε αυτό τον τομέα στο πλαίσιο της κοινής πολιτικής για το άσυλο. Το στοιχείο αυτό πρέπει να συνεκτιμηθεί ιδίως κατά τη διάρκεια της συζήτησης για ενδεχόμενο κοινοτικό χρηματοδοτικό μέσο στον τομέα της επιστροφής. Στην προοπτική της κοινής διαδικασίας για το άσυλο και του ενιαίου καθεστώτος, θα ήταν εξίσου σημαντική η ανάπτυξη κοινών αναλύσεων για την ύπαρξη σημαντικών εμποδίων στην επιστροφή ορισμένων ομάδων ατόμων στην Ένωση προκειμένου να αποφεύγονται περιπτώσεις όπου τα μέλη των ομάδων αυτών επαναπατρίζονται από ορισμένα κράτη μέλη ενώ δεν συμβαίνει το ίδιο κατ' αρχήν σε άλλα κράτη μέλη. Τέλος, θα μπορούσε να αναπτυχθεί περισσότερο η συμμετοχή της Ευρωπαϊκής Ένωσης σε πραγματικές διεθνείς στρατηγικές και στρατηγικές εταιρικής σχέσης που αφορούν την επιστροφή.

Η ένταξη στην κοινωνία υποδοχής

Η Ατζέντα για την προστασία προβλέπει μέτρα που ευνοούν την τοπική ένταξη με κοινωνικά και οικονομικά μέτρα, τη συνεκτίμηση των ειδικών αναγκών των προσφύγων αλλά και των πληθυσμών υποδοχής, την παροχή δικαιωμάτων ως προς το καθεστώς και τη διαμονή τους που μπορούν να φθάσουν μέχρι τη δυνατότητα πολιτογράφησης στις χώρες ασύλου και τη στήριξη για την αυτονομία.

Πρέπει να γίνεται διάκριση της προβληματικής της ένταξης στις κοινωνίες υποδοχής της Ευρωπαϊκής Ένωσης και στις κοινωνίες των περιοχών καταγωγής. Ταυτόχρονα, εάν η Ευρωπαϊκή Ένωση θέλει να είναι συνεπής με το ενδιαφέρον της για τις πολιτικές ασύλου στις περιοχές καταγωγής, πρέπει ιδίως να λάβει υπόψη της τις επιταγές ένταξης στις χώρες φιλοξενίας αυτών των περιοχών (βλέπε σημείο 2.3).

Σε εσωτερικό επίπεδο, τα βασικά στοιχεία που θεσπίστηκαν από την Ένωση για την ένταξη των ατόμων που τυγχάνουν προστασίας στα κράτη μέλη είναι πρώτα από όλα ένα κοινοτικό νομοθετικό πλαίσιο το οποίο εδραιώνει το καθεστώς και τα δικαιώματα διαμονής των ατόμων στα οποία χορηγήθηκε προστασία, μαζί με στοιχεία διαμονής μακράς διαρκείας και οικογενειακής επανένωσης. Σε αυτό το στάδιο της διαδικασίας εναρμόνισης δεν φαίνεται ευκταία η θέσπιση εντελώς παρόμοιων κανόνων για τους πρόσφυγες και τα άτομα που δικαιούνται επικουρικής προστασίας. Αυτό το δεδομένο πρέπει να ληφθεί υπόψη κατά τη διάρκεια των εργασιών για το ενιαίο καθεστώς. Επιπλέον, οι στόχοι της Ευρωπαϊκής Ένωσης που καθορίστηκαν στο Τάμπερε και αναλύθηκαν στα συμπεράσματα του Συμβουλίου της 14ης Οκτωβρίου 2002, συνίστανται στη δίκαιη μεταχείριση των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα και στην προσέγγιση του νομικού καθεστώτος τους προς εκείνο των υπηκόων των κρατών μελών, τόσο ως προς τα δικαιώματα όσο και ως προς τις υποχρεώσεις.

Παρά το γεγονός ότι ο υποχρεωτικός χαρακτήρας της μετανάστευσης των ατόμων που δικαιούνται διεθνούς προστασίας, ορισμένες ειδικές ανάγκες που οφείλονται στα αίτια της εξορίας τους και τα δικαιώματα που εγγράφονται στη σύμβαση της Γενεύης αποτελούν παράγοντες που πρέπει να ληφθούν υπόψη, οι προκλήσεις της ένταξης είναι συνολικά οι ίδιες με αυτές που αφορούν άλλους μετανάστες που προέρχονται από τρίτες χώρες καθώς και τις κοινωνίες υποδοχής σχετικά με θέματα όπως η υπηκοότητα, η ιθαγένεια και ο σεβασμός της ποικιλομορφίας, η κοινωνική πολιτική και η πρόσβαση στην αγορά εργασίας, η εκπαίδευση και η κατάρτιση. Η Επιτροπή θα προτείνει την άνοιξη του 2003 προσανατολισμούς στον τομέα της πολιτικής ένταξης, την οποία θα ενσωματώσει επίσης στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής κοινωνικής πολιτικής και πολιτικής απασχόλησης. Σε αυτό το επίπεδο, πρέπει να εξεταστεί το σημείο εξισορρόπησης μεταξύ των οριζόντων μέτρων και των ειδικών μέτρων όσον αφορά την ένταξη των ατόμων αυτών.

Τέλος, με την προοπτική περαιτέρω διευκόλυνσης της κυκλοφορίας των προσφύγων στην Ευρωπαϊκή Ένωση και στο πλαίσιο του προβληματισμού για τον μακροπρόθεσμο στόχο ενός ενιαίου καθεστώτος που θα ισχύει σε όλη την Ένωση, η Επιτροπή θα ξεκινήσει κατά τη διάρκεια του 2003 την τελευταία μελέτη που προβλέπεται στην ανακοίνωσή της του Νοεμβρίου 2000, για το θέμα της μεταφοράς του καθεστώτος προστασίας. Τα αποτελέσματα πρέπει να διατεθούν στις αρχές του 2004.

Οι μηχανισμοί της επανεγκατάστασης

Η επανεγκατάσταση συνίσταται σε μεταφορά των προσφύγων από την πρώτη χώρα φιλοξενίας σε δεύτερη χώρα φιλοξενίας, γενικά ανεπτυγμένης, όπου θα δικαιούνται εγγυήσεων προστασίας, συμπεριλαμβανομένης της νόμιμης διαμονής, και προοπτικών ένταξης και αυτονομίας. Η Ατζέντα για την προστασία προβλέπει μεγαλύτερη στρατηγική χρήση των μηχανισμών της επανεγκατάστασης προκειμένου να πληρωθούν οι στόχοι της καλύτερης προστασίας ορισμένων ειδικών ατομικών αναγκών, της βιώσιμης λύσης για τις ομάδες προσφύγων, της μεγαλύτερης αλληλεγγύης στην υποδοχή των προσφύγων και στην καλύτερη οργάνωση, με νόμιμο τρόπο, της εισόδου των προσφύγων στο έδαφος των κρατών φιλοξενίας.

Η Επιτροπή θεωρεί την επιλογή της επανεγκατάστασης ως ένα από τα μέσα της πολιτικής και της κοινής διαδικασίας για το άσυλο. Εγκαινίασε μια μελέτη τα αποτελέσματα της οποίας θα διατεθούν το φθινόπωρο του 2003. Στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, λιγότερα από τα μισά κράτη μέλη έχουν θεσπίσει διαρθρωτικούς μηχανισμούς επανεγκατάστασης, ενώ άλλα κράτη μέλη μπορούν να χαρακτηρισθούν ως κράτη που αρχίζουν να εφαρμόζουν μηχανισμούς επανεγκατάστασης. Μια τρίτη ομάδα κρατών δέχεται, σε ειδική βάση και σε πολύ περιορισμένους αριθμούς, την υποδοχή των προσφύγων που επανεγκαθίστανται. Στο παρόν στάδιο δεν υπάρχουν κοινοί προσανατολισμοί στο επίπεδο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Επομένως, η Επιτροπή προτείνει την εκκίνηση δύο επιπέδων δραστηριοτήτων. Αφενός, προτείνει τη χρησιμοποίηση των χρηματοδοτικών μέσων ευρωπαϊκής αλληλεγγύης και συνεργασίας στον τομέα του ασύλου. Η Επιτροπή προτίθεται να προσφέρει, στο πλαίσιο της εφαρμογής των κοινοτικών χρηματοδοτικών μέσων, στήριξη και κίνητρα σε εθνικά και κοινοτικά σχέδια στον τομέα αυτό (δράση με προτεραιότητα στην πρόσκληση για υποβολή προτάσεων του 2003 για τις κοινοτικές ενέργειες του Ευρωπαϊκού Ταμείου για τους Πρόσφυγες, ειδικές δημοσιονομικές παρατηρήσεις για αυτό το θέμα στο προσχέδιο προϋπολογισμού του 2004 για τα εθνικά προγράμματα του Ευρωπαϊκού Ταμείου για τους Πρόσφυγες, συνεργασίες σε αυτό τον τομέα στο πρόγραμμα πλαίσιο 2003 του Argo, ενέργειες στην πρόσκληση προς υποβολή προτάσεων του 2003 του κονδυλίου B7-667 για τη συνεργασία με τις τρίτες χώρες στον τομέα του ασύλου και της μετανάστευσης). Αφετέρου και εκ παραλλήλου με τις ενέργειες αυτές, η Επιτροπή θα αναλάβει πρωτοβουλία, στο πλαίσιο της επιτροπής για τη μετανάστευση και το άσυλο, για πολιτική συζήτηση όσον αφορά τη συνεισφορά της επανεγκατάστασης στην κοινή πολιτική για το άσυλο, την ανταλλαγή καλών πρακτικών για την σκοπιμότητα των ειδικών ευρωπαϊκών μέσων, συμπεριλαμβανομένων των νομοθετικών, σε αυτό τον τομέα. Θα μελετηθεί ο ρόλος της ´Υπατης Αρμοστείας για τους Πρόσφυγες ή άλλων εταίρων. Το θέμα της επανεγκατάστασης πρέπει επίσης να συνεκτιμηθεί στο πλαίσιο του προβληματισμού για τον τομέα της πολιτικής ένταξης.

Η Επιτροπή εκτιμά ότι μόνο μια κοινή προσέγγιση θα δημιουργήσει το απαραίτητο πολιτικό και επιχειρησιακό επίπεδο για την επίτευξη θετικών αποτελεσμάτων για τις μεθόδους πρόσβασης στο ευρωπαϊκό έδαφος και τη χρήση της επανεγκατάστασης με στρατηγικό τρόπο τόσο προς όφελος της Ευρωπαϊκής Ένωσης όσο και για την επίτευξη των στόχων της Ατζέντας για την προστασία. Επίσης, η προσέγγιση αυτή θα επιτρέψει στην Επιτροπή να συνάψει τις ενδεχομένως αναγκαίες συμφωνίες. Η Επιτροπή θα αναγγείλει τα περισσότερο συγκεκριμένα συμπεράσματά της σε ανακοίνωση στα τέλη του 2003.

2.3 Προς μια κατανομή ευθυνών με τις τρίτες χώρες

Η καλύτερη κατανομή των βαρών και των ευθυνών στον τομέα της άσκησης διακυβέρνησης όσον αφορά τους πρόσφυγες εντάσσεται επίσης στους στόχους εφαρμογής της Ατζέντας για την προστασία. Για αυτό το σκοπό, σημειώνονται οι ρυθμίσεις για την κατανομή των ευθυνών προκειμένου να μειωθεί το βάρος που υπέχουν οι πρώτες χώρες ασύλου, η περισσότερο αποτελεσματική συνεργασία για την ενίσχυση των ικανοτήτων προστασίας των χωρών που δέχονται τους πρόσφυγες, η ενισχυμένη εταιρική σχέση με την κοινωνία των πολιτών, η συμμετοχή των κοινοτήτων των προσφύγων, η ενσωμάτωση του θέματος των προσφύγων στα εθνικά, περιφερειακά και πολυμερή προγράμματα δράσης στον τομέα της ανάπτυξης και της αποτελεσματικής χρησιμοποίησης της επανεγκατάστασης.

Τα μέσα της εξωτερικής ευρωπαϊκής πολιτικής προστασίας

Η καλύτερη πρόσβαση στην προστασία των ατόμων που χρήζουν διεθνούς προστασίας, η αναζήτηση βιώσιμων λύσεων και η αλληλεγγύη με τις τρίτες χώρες απαιτούν την κινητοποίηση ενός ευρέως φάσματος εξωτερικών ενεργειών, τόσο σε πολιτικό και οικονομικό επίπεδο όσο και στο επίπεδο χορήγησης περισσότερο αποτελεσματικής τεχνικής ή χρηματικής βοήθειας, σύμφωνα με το πνεύμα των συμπερασμάτων του Τάμπερε και της Σεβίλλης. Η Ευρωπαϊκή Ένωση διαθέτει ήδη σημαντικά μέσα, τα οποία μπορεί να τελειοποιήσει σύμφωνα με τους διάφορους στόχους του προγράμματος δράσης της Ατζέντας για την προστασία. Αυτά τα μέσα αποτελούν το θέμα ιδίως της ανακοίνωσης της Επιτροπής της 3ης Δεκεμβρίου 2002 [3] « Για την ενσωμάτωση των θεμάτων της μετανάστευσης στις σχέσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης με τις τρίτες χώρες » που τονίζει το βάρος της υποδοχής των προσφύγων για τις αναπτυσσόμενες χώρες φιλοξενίας, ιδίως σε περιπτώσεις μεγάλου χρονικού διαστήματος. Η διάσταση αυτή συνεκτιμήθηκε ιδιαίτερα κατά τη διαχείριση των εξωτερικών χρηματοδοτικών μέσων όπως η βοήθεια σε ξεριζωμένα άτομα. Οι ενέργειες βοήθειας σε ορισμένες ευάλωτες ομάδες ή η ενίσχυση των ικανοτήτων προστασίας ή επανεγκατάστασης των χωρών φιλοξενίας ή καταγωγής έγιναν επίσης αντικείμενο ειδικού προγραμματισμού με βάση διάφορα άλλα μέσα. Στο πλαίσιο του πειραματικού σταδίου των προπαρασκευαστικών μέτρων για τη συνεργασία με τις τρίτες χώρες στους τομείς του ασύλου και της μετανάστευσης (κονδύλιο του προϋπολογισμού B7-667), ενισχύονται ορισμένα σχέδια που αφορούν την προστασία και τη δημιουργία ικανοτήτων (όπως η βοήθεια στην Τουρκία για την ανάπτυξη του συστήματος ασύλου και η βοήθεια στο Αφγανιστάν για τη δημιουργία ικανοτήτων και βάσης παρακολούθησης δεδομένων για τους υποψήφιους επιστροφής).

[3] COM(2002)703

Η κοινοτική ανθρωπιστική βοήθεια, η διαχείριση της οποίας γίνεται από την ECHO, έχει ως κύριο στόχο την παροχή βοήθειας στους πληθυσμούς που έχουν πληγεί από φυσικές καταστροφές και ανθρωπιστικές κρίσεις σε τρίτες χώρες. Η συνδρομή αυτή δεν εξαρτάται από προϋποθέσεις, είναι ουδέτερη και αντικειμενική και παρέχεται με βάση μόνο τις ανάγκες των πληγέντων πληθυσμών. Ένας από τους ειδικούς στόχους της συνδρομής αυτής έγκειται στην αντιμετώπιση των ανθρωπιστικών συνεπειών των κινήσεων των προσφύγων, εκτοπισθέντων ή επαναπατρισθέντων σε τρίτες χώρες τηρουμένων των αρχών που προαναφέρθηκαν. Οι κοινοτικές ενέργειες σε αυτόν τον τομέα επικεντρώνονται στην προστασία και την επιβίωση των προσφύγων για όσο χρονικό διάστημα εξακολουθούν να υπάρχουν οι ανθρωπιστικές ανάγκες που απέρρευσαν από μια κρίση. Όπου δει, η κοινοτική ανθρωπιστική συνδρομή μπορεί επίσης να στηρίζει την εκούσια επιστροφή των προσφύγων προς τις χώρες καταγωγής τους με ασφάλεια και αξιοπρέπεια. Επίσης, πρέπει να στηρίζονται τα σχέδια επανεγκατάστασης των προσφύγων από τη χώρα στην οποία κατέφυγαν σε άλλη τρίτη χώρα που δέχθηκε την εισδοχή τους. Επιπλέον, οι κοινοτικές ενέργειες στηρίζουν την εντολή προστασίας και συνδρομής προς τους πρόσφυγες της Ύπατης Αρμοστείας για τους Πρόσφυγες. Κατ' αυτό τον τρόπο, τον Οκτώβριο του 2002 η Επιτροπή έλαβε μια σημαντική απόφαση ύψους 11 εκατ. ευρώ για να στηρίξει την Ύπατη Αρμοστεία για τους Πρόσφυγες στον τομέα της προστασίας και της καταγραφής των προσφύγων και της ασφάλειας του ανθρωπιστικού προσωπικού, γεγονός που εντάσσεται στους στόχους 1 και 4 του προγράμματος δράσης της Ατζέντας για την προστασία.

Μέσα περισσότερο αποτελεσματικής συνεργασίας και ενίσχυσης

Η ενεργής παρέμβαση για την ανανεωμένη προσέγγιση διεθνούς προστασίας προϋποθέτει τη μεγαλύτερη συμμετοχή των τρίτων χωρών πρώτης υποδοχής και διέλευσης καθώς και τη μεγαλύτερη συνεκτίμηση των αναγκών της επιστροφής και της επανένταξης. Η προτεραιότητα αυτή πρέπει εφεξής να λαμβάνεται υπόψη στο πλαίσιο της γενικής προσπάθειας που εξήγγειλε η Επιτροπή στην ανακοίνωση της 3ης Δεκεμβρίου 2002. Η Επιτροπή, σύμφωνα με τις αναλύσεις και τους προσανατολισμούς που παρουσιάστηκαν σε αυτή την ανακοίνωση, θα προσπαθήσει, όπου απαιτείται και στο πλαίσιο των προσανατολισμών που καθορίστηκαν στην ίδια ανακοίνωση, να ενσωματώσει τη νέα διάσταση που δόθηκε στην άσκηση διακυβέρνησης όσον αφορά τους πρόσφυγες και τους εκτοπισθέντες από την Ατζέντα για την Προστασία, στα συστατικά στοιχεία του κοινού ευρωπαϊκού καθεστώτος για το άσυλο, στον πολιτικό διάλογο με τις τρίτες χώρες, στην εξέταση των στρατηγικών εγγράφων ανά χώρα και περιοχή καθώς και στον προγραμματισμό και την εστίαση της κοινοτικής βοήθειας.

Αυτά τα διαφορετικά πεδία παρέμβασης μπορούν να επικεντρωθούν εκ νέου στο πλαίσιο μιας συνεκτικής και διαρθρωτικής προσέγγισης που να αποσκοπεί στην καλύτερη κατανομή των ευθυνών σε διεθνές επίπεδο στον τομέα της άσκησης διακυβέρνησης όσον αφορά τους πρόσφυγες.

Επομένως, η Επιτροπή προτίθεται να παρακολουθήσει τα θέματα μετανάστευσης, συμπεριλαμβανομένης και της διεθνούς προστασίας, με προσοχή ανά περίπτωση σύμφωνα με τη διαδικασία των εθνικών και περιφερειακών εγγράφων στρατηγικής, με την οποία έχουν συνδεθεί τα κράτη μέλη. Η ενσωμάτωση του ασύλου σε αυτά τα έγγραφα μέσω της διαδικασίας τακτικού προγραμματισμού του διαλόγου θα διασφάλιζε την πλήρη συμμετοχή και δέσμευση της ενδιαφερόμενης χώρας ή περιοχής καθώς και τη διαφοροποίηση και την επιλογή προτεραιοτήτων σύμφωνα με τις ανάγκες και την κατάσταση της πολιτικής. Η ενδιάμεση επισκόπηση των εθνικών εγγράφων στρατηγικής, που θα ξεκινήσει το 2003, θα δώσει την ευκαιρία να εξεταστεί η έκταση κατά την οποία πρέπει να δοθεί μεγαλύτερη προτεραιότητα σε ειδικά προγράμματα που ασχολούνται με το άσυλο. Ωστόσο, πρέπει να σημειωθεί ότι τα περιθώρια ελιγμών παραμένουν περιορισμένα όσον αφορά τους ανθρώπινους πόρους και ότι πρέπει να σταθμίζονται οι ανταγωνιστικές προτεραιότητες. Μετά το κονδύλιο του προϋπολογισμού B7-667, η Επιτροπή σκοπεύει να προτείνει τη δημιουργία και την εφαρμογή από το 2004 και εφεξής πολυετούς προγράμματος που θα σχεδιαστεί για να παρέχει ειδική, συμπληρωματική απάντηση στις ανάγκες που αντιμετωπίζουν οι τρίτες χώρες καταγωγής και διέλευσης στο πλαίσιο των προσπαθειών τους να διαχειριστούν με μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα όλες τις πτυχές των μεταναστευτικών ροών, συμπεριλαμβανομένων των πτυχών που αφορούν τη διεθνή προστασία.

Ωστόσο, η Επιτροπή θα επιστήσει την προσοχή σε δύο στοιχεία:

- λαμβανομένων υπόψη των διαθέσιμων κοινοτικών χρηματοδοτικών μέσων και των μηχανισμών διαλόγου και προγραμματισμού με τις τρίτες χώρες στις οποίες προορίζεται η βοήθεια, η πρωτοβουλία πρέπει επίσης να προέρχεται από τις εθνικές αρχές των χωρών αυτών στο πλαίσιο της δέσμευσης που ανέλαβαν κατά την εφαρμογή της Ατζέντας.

- η δέσμευση της Κοινότητας πρέπει να συνοδεύεται από την παράλληλη κινητοποίηση των κρατών μελών της ΕΕ στον τομέα της διμερούς βοήθειας και η Επιτροπή θα μεριμνήσει για την ενίσχυση του συντονισμού και της συνοχής μεταξύ των διμερών και κοινοτικών ενεργειών.

Επιπλέον, η Επιτροπή εκτιμά ότι εναπόκειται στα Διεθνή Χρηματοοικονομικά Ιδρύματα και στα διάφορα όργανα και οργανισμούς των Ηνωμένων Εθνών (ιδίως, εκτός από την Ύπατη Αρμοστεία για τους Πρόσφυγες, στο Πρόγραμμα Ανάπτυξης των Ηνωμένων Εθνών, στην Υπηρεσία για το Συντονισμό των Ανθρωπιστικών Υποθέσεων, στην ´Υπατη Αρμοστεία για τα Ανθρώπινα Δικαιώματα, στην Υπηρεσία Βοήθειας και Έργων των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες της Παλαιστίνης στην Εγγύς Ανατολή, στο Ταμείο των Ηνωμένων Εθνών για τα Παιδιά, στο Παγκόσμιο Επισιτιστικό Πρόγραμμα, στην Παγκόσμια Οργάνωση Υγείας, κ.λ.π....), υπό την εποπτεία του γενικού Γραμματέα να καθορίσουν αφενός καλύτερα την εντολή κάθε οργάνου στον τομέα της καλύτερης άσκησης της διακυβέρνησης όσον αφορά τους πρόσφυγες και αφετέρου να καταρτίσουν στρατηγικό και συντονισμένο σχέδιο δράσης για τη συγκεκριμένη βελτίωση των προοπτικών των βιώσιμων λύσεων κατά την εφαρμογή των εντολών αυτών, λαμβάνοντας υπόψη τόσο την τύχη των προσφύγων όσο και τις ικανότητες των χωρών φιλοξενίας και καταγωγής οι οποίες επηρεάζονται από τις ροές που συνδέονται με το άσυλο, την ένταξη των πληθυσμών και τη βιώσιμη επιστροφή.

Η Επιτροπή εκτιμά, ότι σε κάθε περίπτωση, η Ύπατη Αρμοστεία για τους Πρόσφυγες, από κοινού με τους άλλους εταίρους πρέπει κατά προτεραιότητα να αναλύσει με ευκρίνεια τα χαρακτηριστικά των κρίσεων που συνδέονται με την ακούσια μετακίνηση και να εντοπίσει τις προκλήσεις στον τομέα της διαχείρισης και των λύσεων. Ως εκ τούτου, η Ευρωπαϊκή Ένωση θα μπορεί να καθορίσει ορισμένες προτεραιότητες που αφορούν τις μεταναστευτικές ροές τις οποίες πρέπει να διαχειριστεί η ίδια αλλά κυρίως τις γεωγραφικές προτεραιότητες που καθορίζονται στην ευρωπαϊκή εξωτερική δράση. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή εκτιμά ότι πρέπει να θεωρηθεί ως επείγον καθήκον η εξέταση από την Ύπατη Αρμοστεία για τους Πρόσφυγες των περιπτώσεων προσφύγων που χρονίζουν, ιδίως στην Αφρική.

Τέλος, η εφαρμογή του κοινού ευρωπαϊκού καθεστώτος για το άσυλο και η εξωτερική δράση της Ευρωπαϊκής Ένωσης αποτελούν επομένως ισχυρά μέσα για την εφαρμογή της Ατζέντας για την Προστασία και της « Σύμβασης + ». Επίσης, η ανάπτυξη των εσωτερικών αρμοδιοτήτων στον τομέα του ασύλου θα επέτρεπε στην Κοινότητα την ανάπτυξη των εξωτερικών αρμοδιοτήτων και τη συμμετοχή ή την έναρξη διαπραγματεύσεων με τρίτες χώρες ή εταίρους για ειδικές προβληματικές ή καταστάσεις. Η ενισχυμένη εταιρική σχέση με την Ύπατη Αρμοστεία για τους Πρόσφυγες θα μπορούσε να συνοδεύει τη διαδικασία αυτή και να βασίζεται στις ήδη υφιστάμενες συνεργασίες. Η Ύπατη Αρμοστεία για τους Πρόσφυγες θα επωφεληθεί μεσοπρόθεσμα από την αντιμετώπιση της Ευρωπαϊκής Ένωσης ως συνεκτικής οντότητας : αυτό θα μπορούσε να αποτελέσει κίνητρο για την περισσότερο αποτελεσματική χρήση των ανθρώπινων και δημοσιονομικών πόρων, που κινητοποιούνται επί του παρόντος στην ΕΕ και τις υποψήφιες χώρες, για τη σταδιακή ανάπτυξή τους σε ζώνες όπου οι προκλήσεις για την προστασία και τη στήριξη στις χώρες υποδοχής ή καταγωγής θα ήταν σημαντικότερες. Αυτό το στοιχείο θα μπορούσε να συμπεριληφθεί στον προβληματισμό του Ύπατου Αρμοστή στο πλαίσιο της εντολής της Ύπατης Αρμοστείας για τους Πρόσφυγες για το 2004. Η συνεργασία αυτή θα μπορούσε να συνοδεύεται από την κοινοτική συμμετοχή σε ειδικές συμφωνίες αλλά το σχέδιο όπως παρουσιάζεται από την Ύπατη Αρμοστεία για τους Πρόσφυγες σε αυτό το στάδιο δεν είναι ακόμα ώριμο ώστε να καθορίζει μελετημένη και οριστική κοινοτική προσέγγιση. Επομένως, οι εργασίες του φόρουμ τον Ιούνιο του 2003 θα είναι σημαντικές ως προς αυτό το σημείο.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

Το 2003 θα αποτελέσει κρίσιμο έτος όσον αφορά την εδραίωση του κοινού ευρωπαϊκού καθεστώτος για το άσυλο, την παραμονή της διεύρυνσης της Ένωσης. Το πρώτο στάδιο εναρμόνισης με βάση τις προτάσεις της Επιτροπής πρέπει να ολοκληρωθεί κατά το έτος αυτό. Παράλληλα, θα ξεκινήσουν τα στοιχεία του δεύτερου σταδίου του Τάμπερε, που προϋποθέτουν τη δημιουργία κοινής διαδικασίας για το άσυλο και ομοιόμορφου καθεστώτος. Σύμφωνα με το πνεύμα της Ατζέντας για την προστασία και της «Σύμβασης + », η Ευρωπαϊκή Ένωση πρέπει να δεσμευθεί με αποφασιστικότητα για νέα προσέγγιση της διεθνούς προστασίας που θα βασίζεται ταυτόχρονα στην καλύτερη διαχείριση της πρόσβασης των ατόμων που χρήζουν διεθνούς προστασίας στο έδαφος των κρατών μελών και την εδραίωση των δυνατοτήτων αντιμετώπισης των αναγκών προστασίας στη χώρα καταγωγής. Η Επιτροπή, από την πλευρά της, με βάση ιδίως τα αποτελέσματα των διαφόρων μελετών που διενεργήθηκαν μέχρι σήμερα, θα δεσμευθεί σε αυτή την οδό, σε στενή συνεννόηση με την Ύπατη Αρμοστεία για τους Πρόσφυγες, ώστε μέχρι τα τέλη του έτους να προωθήσει στο Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο περισσότερο επιχειρησιακούς προσανατολισμούς.

Με την προοπτική αυτή, η Επιτροπή καλεί το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο να ενημερωθούν για τη δεύτερη έκθεσή της για την κοινή πολιτική για το άσυλο και :

- ζητά από το Συμβούλιο να εγκρίνει όλες τις νομοθετικές προτάσεις του πρώτου σταδίου εναρμόνισης εντός των προθεσμιών που καθορίστηκαν από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Σεβίλλης και ιδίως την οδηγία για τις διαδικασίες ασύλου στο πλαίσιο της οποίας πρέπει να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στο θέμα των ασφαλών χωρών καταγωγής και των τρίτων ασφαλών χωρών

- καλεί το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο να συνεχίσουν τον προβληματισμό σχετικά με το μέσο που θα διαδεχθεί το Ευρωπαϊκό Ταμείο για τους Πρόσφυγες με βάση την έκθεση της Επιτροπής της 3ης Δεκεμβρίου 2002 για την αποτελεσματικότητα των χρηματοδοτικών πόρων που διατίθενται σε κοινοτικό επίπεδο

- ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να χρησιμοποιήσουν με τον καλύτερο τρόπο τους μηχανισμούς διοικητικής συνεργασίας στον τομέα του ασύλου (Argo, στατιστικό πρόγραμμα) και να συμμετάσχουν ενεργά ενώ η Επιτροπή δεσμεύεται να συνεχίσει την ανάπτυξη της επιτροπής για τη μετανάστευση και το άσυλο και του Eurasil ως ουσιωδών μηχανισμών προσέγγισης των αναλύσεων και των πρακτικών που θα διευκολύνουν τον καθορισμό νέων προτεραιοτήτων για την κατάρτιση του κοινού ευρωπαϊκού καθεστώτος για το άσυλο

- συνιστά τον καθορισμό κοινής προσέγγισης έναντι της εφαρμογής της Ατζέντας για την προστασία και της «Σύμβασης +» και την υπεράσπισή της στο πλαίσιο των υπηρεσιών άσκησης διακυβέρνησης της Ύπατης Αρμοστείας για τους Πρόσφυγες και στο διάλογο με την τελευταία υπηρεσία

- προτείνει τη διεξαγωγή εμπεριστατωμένου προβληματισμού για τις δυνατότητες που προσφέρονται από την επεξεργασία των αιτήσεων ασύλου εκτός της Ευρωπαϊκής Ένωσης και την επανεγκατάσταση, ως συμπληρωματικών μέσων ενός αποτελεσματικού και δίκαιου εδαφικού συστήματος ασύλου, που θα τηρεί τις διεθνείς υποχρεώσεις και θα λαμβάνει υπόψη του το διάλογο και την εταιρική σχέση με τις τρίτες χώρες

- συνιστά την εμβάθυνση του προβληματισμού για την πρόσβαση στο έδαφος των κρατών μελών των ατόμων που χρήζουν διεθνούς προστασίας και τη συμβατότητα αφενός μεταξύ της ενίσχυσης της προστασίας των ατόμων αυτών και της τήρησης της αρχής της μη επαναπροώθησης και αφετέρου μεταξύ των μέτρων καταπολέμησης της παράνομης μετανάστευσης, της διακίνησης και της εμπορίας ανθρώπων και των μέτρων ελέγχου στα εξωτερικά σύνορα. Η Επιτροπή, από την πλευρά της, θα εγγράψει το εν λόγω θέμα, στην ημερήσια διάταξη της επιτροπής για τη μετανάστευση και το άσυλο και θα μεριμνήσει στο πλαίσιο αυτό, να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στο θέμα των μεθόδων προστατευόμενης εισόδου με βάση τα αποτελέσματα της μελέτης που διατίθεται σήμερα καθώς και την ξεχωριστή αλλά συναφή προβληματική που αφορά την επανεγκατάσταση

- καλεί το Συμβούλιο, να διεξαγάγει, πέρα από το σχέδιο δράσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης που ήδη εγκρίθηκε, προβληματισμό για τον περισσότερο επιχειρησιακό καθορισμό του περιεχομένου των ευρωπαϊκών προγραμμάτων για την ολοκληρωμένη επιστροφή, υπό το φως των διδαγμάτων που εξήχθησαν από την εφαρμογή του προγράμματος επιστροφής προς το Αφγανιστάν

- επιθυμεί να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στους πρόσφυγες και τους ακουσίως μετακινηθέντες στο πλαίσιο των μελλοντικών εργασιών των ευρωπαϊκών οργάνων στον τομέα της πολιτικής ένταξης

- καλεί το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο να λάβουν υπόψη τους τη συνεισφορά των αναπτυσσόμενων χωρών στην υποδοχή των προσφύγων και την εφαρμογή των κανόνων στον τομέα της διεθνούς προστασίας και γενικότερα να αναπτύξουν περαιτέρω τη διάσταση της διεθνούς προστασίας στην ευρωπαϊκή εξωτερική πολιτική, όσον αφορά την Ατζέντα για την προστασία. με την προοπτική αυτή, η Επιτροπή θα εξετάσει τη διάσταση αυτή το 2003 στα πλαίσιο της ενδιάμεσης εξέτασης των στρατηγικών εγγράφων ανά χώρα και περιοχή και θα προσεγγίσει τους σκοπούς και στόχους της Ατζέντας για την προστασία στο πλαίσιο του διαλόγου της για τα θέματα μετανάστευσης και της συνεργασίας της με τις τρίτες ενδιαφερόμενες χώρες.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ : ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΟΥ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΟΥ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΟΣ ΤΟΥ ΠΡΩΤΟΥ ΣΤΑΔΙΟΥ ΚΑΙ ΤΩΝ ΣΥΝΟΔΕΥΤΙΚΩΝ ΜΕΤΡΩΝ

1. Νομοθεσία του πρώτου σταδίου

Οδηγία για την υποδοχή των αιτούντων άσυλο

Η Ισπανική προεδρία προσέδωσε υψηλή προτεραιότητα στις διαπραγματεύσεις για την οδηγία για τους όρους υποδοχής. Το Συμβούλιο προχώρησε σε γενική προσέγγιση του κειμένου την 25η Απριλίου 2002. Επίσης, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έδωσε τη γνώμη του για την πρόταση της Επιτροπής την 25η Απριλίου 2002, και πρότεινε ορισμένες σημαντικές τροπολογίες. Τον Δεκέμβριο του 2002 επετεύχθη πολιτική συμφωνία για την οδηγία αυτή και η οδηγία εγκρίθηκε επίσημα την 27η Ιανουαρίου 2003 [4].

[4] Οδηγία του Συμβουλίου 2003/9/ΕΚ, ΕΕ L 31 της 6.2.2003

Η οδηγία αυτή αποτελεί το πρώτο βήμα για την προσέγγιση των απαιτήσεων. Προβλέπει ένα νομικά δεσμευτικό κοινοτικό πλαίσιο και βελτιώνει σημαντική την κατάσταση της υποδοχής των αιτούντων άσυλο. Επίσης, θα συμβάλλει στην ευρύτερη ομοιογένεια των εθνικών συστημάτων υποδοχής. Ωστόσο, δεν υπάρχει ενημέρωση στο θέμα των μελών της οικογένειας ούτε στο θέμα της πρόσβασης σε επαγγελματική κατάρτιση. Επιπρόσθετα, η εναρμόνιση στο θέμα της πρόσβασης στην αγορά εργασίας είναι σχεδόν ελάχιστη.

Κανονισμός « Δουβλίνο II »

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Σεβίλλης ζήτησε την έγκριση του κανονισμού πριν τα τέλη του 2002. Την 9η Απριλίου 2002, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο στήριξε την προσέγγιση της Επιτροπής. Τον Δεκέμβριο του 2002 επετεύχθη πολιτική συμφωνία για το κείμενο του κανονισμού. Ο κανονισμός εγκρίθηκε επίσημα τη 18η Φεβρουαρίου 2003 [5].

[5] Κανονισμός του Συμβουλίου (ΕΚ) αριθ. 343/2003, ΕΕ L 50 της 25.2.2003

Ο κανονισμός βασίζεται στις ίδιες αρχές με τη σύμβαση του Δουβλίνου που αντικαθιστά : η ευθύνη της εξέτασης της αίτησης ασύλου εναπόκειται, κατά γενικό κανόνα, στο κράτος μέλος που διαδραμάτισε το μεγαλύτερο ρόλο στην είσοδο του αιτούντα άσυλο. Ωστόσο, ο κανονισμός, αντλώντας συμπεράσματα από την εφαρμογή της σύμβασης, καθορίζει πιο σύντομες διαδικαστικές προθεσμίες για να συμβάλει στην αποτελεσματικότητα των διαδικασιών ασύλου στο σύνολό τους, λαμβάνει υπόψη του την ευθύνη που βαρύνει το κράτος μέλος που αφήνει να χρονίζουν στο έδαφός του καταστάσεις παράνομης διαμονής και περιλαμβάνει νέες διατάξεις που αποσκοπούν στην καλύτερη εξασφάλιση της ενότητας των οικογενειών.

Παράλληλα, η μεικτή Επιτροπή που ιδρύθηκε με το άρθρο 3 της συμφωνίας της 19ης Ιανουαρίου 2001 μεταξύ της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και της Δημοκρατίας της Ισλανδίας και του Βασιλείου της Νορβηγίας σχετικά με τα κριτήρια και τους μηχανισμούς που επιτρέπουν τον προσδιορισμό του κράτους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης ασύλου που υποβάλλεται σε κράτος μέλος, στην Ισλανδία ή τη Νορβηγία, συνεδρίασε δύο φορές κατά τη διάρκεια του δεύτερου εξαμήνου του 2002 ώστε αυτά τα δύο κράτη που συνδέονται με το μηχανισμό Σένγκεν και τη σύμβαση του Δουβλίνου να μπορέσουν να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σχετικά με την πρόταση. Τέλος, η Επιτροπή ενέκρινε την 12η Αυγούστου 2002 πρόταση εντολής διαπραγματεύσεων ενόψει της σύναψης μεταξύ των μερών της συμφωνίας, της 19ης Ιανουαρίου 2001, πρωτοκόλλου που επιτρέπει τη συμμετοχή του Βασιλείου της Δανίας στην προαναφερόμενη συμφωνία.

Πρόταση οδηγίας για τους όρους που πρέπει να πληρούνται για την ύπαρξη δυνατότητας χορήγησης του καθεστώτος του πρόσφυγα ή του ευεργετήματος της επικουρικής προστασίας

Οι συζητήσεις για την πρόταση της Επιτροπής [6] στο Συμβούλιο άρχισαν κατά τη διάρκεια της Ισπανικής Προεδρίας τον Ιούνιο του 2002. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Σεβίλλης του Ιουνίου του 2002 έθεσε ως προθεσμία έγκρισης της οδηγίας τον Ιούνιο του 2003. Οι διαπραγματεύσεις συνεχίστηκαν κατά τη διάρκεια της Δανικής Προεδρίας και στο Συμβούλιο Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων τον Νοέμβριο του 2002 επετεύχθη πολιτική συμφωνία όσον αφορά πολύ σημαντικό μέρος των κανόνων της πρότασης σχετικά με το χαρακτηρισμό του πρόσφυγα και το καθεστώς επικουρικής προστασίας. Επομένως, προβλέπεται ότι οι διαπραγματεύσεις για το σύνολο της οδηγίας αυτής θα ολοκληρωθούν κατά τη διάρκεια της Ελληνικής Προεδρίας, συμπεριλαμβανομένων των κανόνων για τα δικαιώματα και τα οφέλη που συνδέονται με το καθεστώς του πρόσφυγα και με το καθεστώς επικουρικής προστασίας.

[6] COM(2001) 510 τελικό, της 12.9.2001

Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, στη γνώμη της της 29ης Μαΐου 2002, στήριξε την πρόταση της Επιτροπής και εξέφρασε την ικανοποίησή της ιδιαίτερα για την έννοια της επικουρικής προστασίας. Την 11η Ιουνίου 2002, η Επιτροπή των Περιφερειών στη γνώμη της εξέφρασε την ικανοποίησή της για τη δέσμευση της Επιτροπής ως προς την υπεροχή της σύμβασης της Γενεύης του 1951. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ενέκρινε την 22α Οκτωβρίου 2002 ψήφισμα, το οποίο προτείνει την τροποποίηση της οδηγίας σε ορισμένα θέματα, που αφορούν ιδιαίτερα τους λόγους δίωξης, με την προσθήκη των λόγων του «γενετήσιου προσανατολισμού», του «φύλου» και της «ιδιότητας του μέλους εθνικής ομάδας» και τους λόγους επικουρικής προστασίας με την προσθήκη του κινδύνου επιβολής της θανατικής ποινής ή του ακρωτηριασμού των γεννητικών οργάνων. Τέλος, καλεί για την ισότιμη μεταχείριση των δικαιούχων του καθεστώτος του πρόσφυγα και του καθεστώτος επικουρικής προστασίας, ειδικότερα όσον αφορά τη διάρκεια της άδειας διαμονής, την έκδοση ταξιδιωτικών εγγράφων και την άδεια εργασίας.

Πρόταση οδηγίας σχετικά με τις διαδικασίες ασύλου

Μετά τις διαπραγματεύσεις σε επίπεδο εμπειρογνωμόνων για την πρόταση της Επιτροπής του 2000, το Συμβούλιο ΔΕΥ ενέκρινε συμπεράσματα την 7η και 8η Δεκεμβρίου 2001 για την προσέγγιση που θα ακολουθεί η οδηγία του Συμβουλίου. Στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάακεν, η Επιτροπή κλήθηκε να προωθήσει τροποποιημένη πρόταση πριν τα τέλη του Απριλίου του 2002. Οι λεπτομερείς διαβουλεύσεις με τους εμπειρογνώμονες των κρατών μελών επέτρεψαν στην Επιτροπή να προωθήσει τροποποιημένη πρόταση την 18η Ιουνίου 2002 [7].

[7] COM(2002)326 τελικό/2, της 18.6.2002, για την τροποποίηση του COM(2000)578 τελικό, της 20.9.2000

Η τροποποιημένη πρόταση δημιουργεί μια διαφορετική δομή για τις διαδικασίες σε πρώτο βαθμό, και εισάγει μεταξύ άλλων ειδικές προδιαγραφές για την εξέταση αιτήσεων που υποβάλλονται στα σύνορα και διαδικασία που επιτρέπει στα κράτη μέλη να μην επανεξετάσουν εις βάθος ορισμένες επαναλαμβανόμενες αιτήσεις. Επιπλέον, η υποχρέωση εισαγωγής διττού συστήματος προσφυγής αντικαθίσταται με το δικαίωμα αποτελεσματικής προσφυγής ενώπιον δικαιοδοτικού οργάνου. Το Συμβούλιο εξέφρασε την ικανοποίησή του για την τροποποιημένη πρόταση σε ανοικτή συζήτηση την 15η Οκτωβρίου 2002. Καθώς το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Σεβίλλης κάλεσε το Συμβούλιο να εγκρίνει το κείμενο έως τα τέλη του 2003, οι διαπραγματεύσεις αναμένονται να συνεχιστούν καθόλη τη διάρκεια του έτους.

2. Διοικητική συνεργασία και συνοδευτικά μέτρα

Eurodac

Το νομικό πλαίσιο για την εφαρμογή του συστήματος ενημέρωσης EURODAC ολοκληρώθηκε με την έγκριση από το Συμβούλιο των κανόνων εφαρμογής τον Φεβρουάριο του 2002 [8]. Η Επιτροπή ξεκίνησε επιχειρησιακές δοκιμές με τα κράτη μέλη τον Απρίλιο του 2002, ενώ η τελική δέσμη των δοκιμών όγκου με τα κράτη μέλη συνεχίστηκε έως τα τέλη του 2002. Η επιτυχής ολοκλήρωση των υποχρεωτικών αυτών δοκιμών αποτελούσε προϋπόθεση της δήλωσης ετοιμότητας από όλα τα κράτη μέλη, χωρίς την οποία το σύστημα EURODAC δεν θα μπορούσε να αρχίσει τη λειτουργία του και την αποτελεσματική εφαρμογή του κανονισμού. Οι επιχειρήσεις άρχισαν την 15η Ιανουαρίου 2003. Από τότε έως τη 2α Μαρτίου 2003, επετεύχθησαν 238 «επιτυχίες» και η τάση αυξάνεται σταθερά κάθε εβδομάδα.

[8] Κανονισμός του Συμβουλίου (ΕΚ) αριθ. 407/2002 της 28ης Φεβρουαρίου 2002 που θεσπίζει ορισμένους κανόνες εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 2725/2000 σχετικά με τη θέσπιση του «Eurodac» για την αντιπαραβολή δακτυλικών αποτυπωμάτων για την αποτελεσματική εφαρμογή της σύμβασης του Δουβλίνου (ΕΕ L 62 της 5.3.2002)

Το Ευρωπαϊκό Ταμείο για τους Πρόσφυγες (ΕΤΠ)

Οι πόροι του Ευρωπαϊκού Ταμείου για τους Πρόσφυγες (ΕΤΠ) αυξήθηκαν από την αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή το 2002 σε σχέση με το αρχικά προβλεπόμενο ποσό. Συνεπώς, υποβλήθηκαν νέες αιτήσεις συγχρηματοδότησης από τα κράτη μέλη στις αρχές του 2002 που εγκρίθηκαν από την Επιτροπή με απόφαση της 21ης Μαρτίου 2002. Από τις διαθέσιμες πληροφορίες για την εφαρμογή των εθνικών προγραμμάτων από τα κράτη μέλη μπορούν να προσδιορισθούν οι ακόλουθες τάσεις :

- όσον αφορά τον υπολογισμό των ετήσιων χρηματοδοτήσεων στα κράτη μέλη, οι μέθοδοι υπολογισμού που περιλαμβάνονται στο άρθρο 10 της απόφασης του Συμβουλίου [9] επέτρεψαν την εξέλιξη του μεριδίου των πόρων μεταξύ κρατών μελών ανάλογα με την εξέλιξη του αριθμού των αιτήσεων ασύλου και των ατόμων στα οποία χορηγείται το καθεστώς του πρόσφυγα ή άλλη μορφή διεθνούς προστασίας. Τα καθορισθέντα ποσά τα οποία προβλέπονται στο άρθρο 10 παρ. 1 είχαν θετικές συνέπειες στην εξισορρόπηση της κατανομής κεφαλαίων και στην συνεκτίμηση του σχετικού βάρους που υπέχει κάθε χώρα.

[9] ΕΕ L 252, της 6.10.2000, σ.12

- όσον αφορά την εφαρμογή, μετά από λίγες δυσκολίες που αντιμετώπισαν τα κράτη μέλη στην αρχή του προγράμματος και οι οποίες οφείλονται ειδικότερα στην έγκριση της απόφασης του Συμβουλίου τον Σεπτέμβριο του 2002, το πρόγραμμα και η εφαρμογή του σχεδίου πέτυχαν τον πλήρες ρυθμό εφαρμογής.

- συνολικά, μεταξύ του 2000 και του 2002, το 49,44 % των πόρων χρησιμοποιήθηκε από τα κράτη μέλη για τη συγχρηματοδότηση σχεδίων που αφορούν την υποδοχή των αιτούντων άσυλο, το 28 % στην ένταξη των προσφύγων και των δικαιούχων επικουρικών μορφών προστασίας και το 22,2 % χορηγήθηκε σε σχέδια εκούσιας επιστροφής. Το μερίδιο αυτού του τελευταίου μέτρου αυξήθηκε σημαντικά μεταξύ 2000 (15,82%) και 2002 (24,45%).

Η Επιτροπή παρήγγειλε ανεξάρτητη αξιολόγηση των πρώτων τριών ετών του ΕΤΠ, που καλύπτει ένα πλήρη κύκλο ενεργειών, η οποία θα είναι έτοιμη κατά τη διάρκεια του τρίτου τριμήνου του 2003. Περαιτέρω, την 3η Δεκεμβρίου 2002, η Επιτροπή υπέβαλε στο Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο ενδιάμεση έκθεση για την εφαρμογή του ΕΤΠ [10]. Η Επιτροπή σε αυτή την έκθεση υπογραμμίζει ότι τα αποτελέσματα της εν λόγω αξιολόγησης και οι προτεραιότητες που προσδιορίστηκαν κατά τη διαχείριση άλλων μέσων ή προπαρασκευαστικών μέτρων θα καθορίσουν την προσέγγιση της Επιτροπής όσον αφορά την πρότασή της για τις δραστηριότητες που θα επιδιώξει μετά το 2004 σε κοινοτικό επίπεδο για τους πρόσφυγες και τους αιτούντες άσυλο. Η Επιτροπή το 2003 αναμένει την αντίδραση του Συμβουλίου και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σε αυτή την έκθεση.

[10] Η έκθεση αυτή αποτελεί τμήμα της ανακοίνωσης COM(2002)703 για την ενσωμάτωση των θεμάτων μετανάστευσης στις εξωτερικές σχέσεις με τρίτες χώρες, η οποία περιλαμβάνει έκθεση για την αποτελεσματικότητα των χρηματοδοτικών πόρων που διαθέτει η Επιτροπή για τον επαναπατρισμό των μεταναστών και των ατόμων των οποίων η αίτηση για άσυλο απορρίφθηκε, για τη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων και για προγράμματα παραχώρησης ασύλου και μετανάστευσης σε τρίτες χώρες, όπως ζητήθηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Σεβίλλης.

EQUAL

Η κοινοτική πρωτοβουλία EQUAL αποβλέπει στην καταπολέμηση του αποκλεισμού και των ανισοτήτων στην αγορά εργασίας και περιλαμβάνει ρυθμίσεις για την κοινωνική και επαγγελματική ένταξη των αιτούντων άσυλο. Η χρηματοδότηση της EQUAL παρέχεται από το 2000-2006 (περίπου 113 εκατ. ευρώ για τους αιτούντες άσυλο, δηλαδή το 4% του προγράμματος που ανέρχεται σε συνολικά περίπου 2764 εκατ. ευρώ) και έχει δύο κύκλους χρηματοδότησης, ο πρώτος εκ των οποίων άρχισε το 2001 και ο δεύτερος αναμένεται να ξεκινήσει το 2004. Υπάρχουν περισσότερες από 1500 αναπτυξιακές συμπράξεις που επιλέχτηκαν από τα κράτη μέλη το 2001, 45 εκ των οποίων αφορούν τους αιτούντες άσυλο. Η αρχική χρηματοδότηση από τον Νοέμβριο του 2001 επέτρεψε στις συμπράξεις να διευκρινίσουν τα προγράμματα εργασίας τους και να αναπτύξουν τις διεθνικές συμφωνίες συνεργασίας και από το Μάιο του 2002 εγκρίθηκαν περαιτέρω κεφάλαια για την εφαρμογή των προγραμμάτων εργασίας. Οι δραστηριότητες που προωθούνται από τις συμπράξεις υπάγονται σε πέντε κατηγορίες : υποδοχή. παροχή συμβουλών για την εκπαίδευση και την κατάρτιση. απασχόληση. επανένταξη και επαναπατρισμός και δημιουργία ικανοτήτων. Περαιτέρω πληροφορίες για κάθε αναπτυξιακή σύμπραξη διατίθενται στο δικτυακό τόπο της EQUAL [11]. Δημιουργήθηκε ευρωπαϊκή θεματική ομάδα για τους αιτούντες άσυλο για τον καθορισμό και τη διάδοση των καλών πρακτικών που αναπτύχθηκαν από την EQUAL. Οι εκθέσεις και τα αποτελέσματα αυτής της εργασίας που καλύπτει το επίπεδο της Ευρωπαϊκής Ένωσης θα διατίθενται επίσης από το δικτυακό τόπο της EQUAL.

[11] (http://europa.eu.int/comm/ employment_social/equal/index_el.html).

ARGO

Την 13η Ιουνίου 2002 [12], το Συμβούλιο ενέκρινε το πρόγραμμα ARGO για την προώθηση της διοικητικής συνεργασίας στους τομείς των εξωτερικών συνόρων, των θεωρήσεων, του ασύλου και της μετανάστευσης. Ένας από τους κύριους στόχους είναι η εναρμόνιση των εθνικών πρακτικών και αποτελεί επομένως συνοδευτικό μέτρο στη νομοθετική προσπάθεια που καταβάλλει η Κοινότητα. Τα ετήσια προγράμματα εργασίας για το 2002 και το 2003 είχαν προβλέψει στο κεφάλαιο για το άσυλο τις ανάγκες των εθνικών οργανισμών για την εφαρμογή του νέου κοινοτικού κεκτημένου, Επομένως, οι ετήσιοι στόχοι και οι προτεραιότητες εμπνεύσθηκαν σε μεγάλο βαθμό από τις νομοθετικές προτάσεις και μελέτες που διεξήγαγε η Επιτροπή.

[12] ΕΕ L 161 της 19.6.2002

3. Άλλες εξελίξεις

Προσωρινή προστασία σε περίπτωση μαζικής εισροής ακουσίως μετακινηθέντων

Κατά το έκτακτο Συμβούλιο ΔΕΥ της 20ης Σεπτεμβρίου 2001, το Συμβούλιο αποφάσισε να εξετάσει επειγόντως την κατάσταση σε χώρες και περιοχές όπου υπήρχε κίνδυνος κινήσεων του πληθυσμού σε μεγάλη κλίμακα λόγω των αυξημένων εντάσεων που ακολούθησαν την επίθεση στις ΗΠΑ. Επιπλέον, ζήτησε από την Επιτροπή, σε διαβούλευση με τα κράτη μέλη, να εξετάσει το πεδίο προσωρινής εφαρμογής της οδηγίας του Συμβουλίου για τη προσωρινή προστασία σε περίπτωση που απαιτηθούν ειδικές ρυθμίσεις προστασίας εντός της ΕΕ. Αυτό οδήγησε σε ειδική παρακολούθηση, ιδίως των τάσεων στις αιτήσεις ασύλου Αφγανών υπηκόων στα κράτη μέλη της ΕΕ μέχρι την άνοιξη του 2002. Με βάση την ανάλυση της κατάστασης δεν κρίθηκαν απαραίτητες ειδικές ρυθμίσεις. Η οδηγία 2001/55/ΕΚ [13]πρέπει να ενσωματωθεί στο εθνικό δίκαιο έως την 31η Δεκεμβρίου 2002.

[13] Οδηγία του Συμβουλίου της 20ής Ιουλίου 2001 σχετικά με τις ελάχιστες προδιαγραφές παροχής προσωρινής προστασίας σε περίπτωση μαζικής εισροής εκτοπισθέντων και μέτρα για τη δίκαιη κατανομή των βαρών μεταξύ κρατών μελών όσον αφορά την υποδοχή και την αντιμετώπιση της υποδοχής αυτών των ατόμων ΕΕ L 212, της 7.8.2001, σ.12

Άλλες νομοθετικές πρωτοβουλίες

Πολλές προτάσεις σχετικά με τη μετανάστευση περιλαμβάνουν διατάξεις που αφορούν άμεσα ή έμμεσα τη νομική κατάσταση των ατόμων υπό διεθνή προστασία. Κατ' αυτόν τον τρόπο, η Επιτροπή ενέκρινε την 2α Μαΐου 2002 τροποποιημένη πρόταση οδηγίας σχετικά με το δικαίωμα οικογενειακής επανένωσης [14], ανταποκρινόμενη στην πρόσκληση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Λάακεν της 14ης και 15ης Δεκεμβρίου 2001. Η τροποποιημένη πρόταση περιλαμβάνει κεφάλαιο για τους πρόσφυγες και τους επιτρέπει να τύχουν περισσότερο ευνοϊκών όρων για την οικογενειακή επανένωση. Η πρόταση αυτή επέτρεψε στο Συμβούλιο να επιτύχει πολιτική συμφωνία στα τέλη Φεβρουαρίου του 2003. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Σεβίλλης ζήτησε την έγκριση της οδηγίας αυτής πριν τον Ιούνιο του 2003. Η ίδια προθεσμία προβλέπεται για την έγκριση της πρότασης οδηγίας σχετικά με το καθεστώς κατοίκου μακράς διαρκείας υπέρ των υπηκόων τρίτων χωρών [15]. Σύμφωνα με την πρόταση αυτή, οι πρόσφυγες θα μπορούν να τύχουν του καθεστώτος κατοίκου μακράς διαρκείας μετά από 5 έτη διαμονής στο έδαφος κράτους μέλους. Αυτό το καθεστώς θα τους επιτρέψει, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, να εγκαθίστανται σε άλλα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Επίσης, η Επιτροπή ενέκρινε την 11η Φεβρουαρίου 2002 πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου [16] σχετικά με τον τίτλο παραμονής μικρής διάρκειας που χορηγείται στα θύματα της διευκόλυνσης της λαθρομετανάστευσης ή της διακίνησης ανθρώπων που συνεργάζονται με τις αρμόδιες αρχές. Το κείμενο διευκρινίζει ότι η οδηγία αυτή εφαρμόζεται με την επιφύλαξη των διατάξεων για την προστασία των προσφύγων, δικαιούχων επικουρικής προστασίας ή αιτούντων διεθνή προστασία.

[14] COM(2002)225 τελικό, της 2.5.2002

[15] COM(2001)127 τελικό, της 17.3.2001

[16] COM(2002)71

Έγγραφο εργασίας της Επιτροπής για τη σχέση μεταξύ της εσωτερικής ασφάλειας και των διεθνών υποχρεώσεων περί προστασίας

Το κύριο συμπέρασμα του εγγράφου [17] του Δεκεμβρίου του 2001 ήταν ότι η ισχύουσα κοινοτική νομοθεσία ή οι προτάσεις της Επιτροπής για ανάλογη νομοθεσία στον τομέα του ασύλου και της μετανάστευσης περιέχουν διατάξεις που επιτρέπουν τον αποκλεισμό κάθε υπηκόου τρίτης χώρας που θεωρείται ότι αποτελεί απειλή για την εθνική/δημόσια ασφάλεια από το δικαίωμα στην διεθνή προστασία, διαμονή ή πρόσβαση σε ορισμένα οφέλη. Ωστόσο, στο πλαίσιο των συζητήσεων και διαπραγματεύσεων των διαφόρων προτάσεων, οι σχετικές διατάξεις επανεκτιμούνται υπό το φως των νέων συνθηκών, όπως στην περίπτωση της οδηγίας για το χαρακτηρισμό ενός ατόμου ως πρόσφυγα ή ατόμου που χρήζει επικουρικής προστασίας. Κατά τη διάρκεια του 2002, Η Επιτροπή διοργάνωσε διαβουλεύσεις με όλα τα κράτη μέλη και τις υποψήφιες χώρες, άλλα ευρωπαϊκά όργανα [18], την κοινωνία των πολιτών και την Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες. Συμφωνήθηκε να συνεχιστεί η συνεργασία στο επίπεδο των ασκούντων συναφή με το άσυλο επαγγέλματα στο πλαίσιο του Eurasil (βλέπε σημείο 4) και με τις συγχρηματοδοτούμενες δραστηριότητες του προγράμματος Argο.

[17] COM(2001)743, της 5.12.2001, Η σχέση μεταξύ της διασφάλισης της εσωτερικής ασφάλειας και της τήρησης των διεθνών υποχρεώσεων και πράξεων περί προστασίας.

[18] Γνώμες της Επιτροπής των Περιφερειών, CdR 93/2002 και της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής, CES 519/2002

4. Ανοικτή μέθοδος συντονισμού που εφαρμόζεται στο άσυλο, ανταλλαγές πληροφοριών και κοινή ανάλυση

Νέα εργαλεία ανταλλαγών και ανάλυσης

Τον Δεκέμβριο του 2001, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάακεν αναγνώρισε την ανάγκη εντατικοποίησης της ανταλλαγής πληροφοριών στον τομέα της πολιτικής ασύλου και μετανάστευσης. Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή καθώς και η Επιτροπή των Περιφερειών στήριξαν την προσέγγιση της Επιτροπής, όπως προτάθηκε στην ανακοίνωσή της της 28ης Νοεμβρίου 2001 [19], στις αντίστοιχες γνώμες τους [20] και ζήτησαν συνεργασία με την κοινωνία των πολιτών και τις τοπικές αρχές.

[19] COM(2001)710 τελικό

[20] CES 684/2002 και CdR 93/2002

Στις αρχές του 2002, η Επιτροπή δημιούργησε μια διαδικασία ανταλλαγής και διαβουλεύσεων που κατευθύνεται από αυτή. η κεντρική συνιστώσα αυτής της χώρας είναι «η επιτροπή για τη μετανάστευση και το άσυλο». Ο κύριος στόχος αυτής της διαδικασίας έγκειται στον προσδιορισμό και την ανάλυση των κοινών προκλήσεων στις πολιτικές για τη μετανάστευση και το άσυλο, στη διάδοση των βέλτιστων πρακτικών και στην επίτευξη μεγαλύτερης σύγκλισης. Τα μέλη της επιτροπής είναι εμπειρογνώμονες από τα κράτη μέλη αλλά και αντιπρόσωποι της κοινωνίας των πολιτών. Ανάλογα με τα θέματα καλούνται να συμμετάσχουν και άλλοι φορείς με βάση κάθε ξεχωριστή περίπτωση. Στον τομέα του ασύλου κατά την περίοδο της έκθεσης συζητήθηκαν τα ακόλουθα θέματα : η σχέση μεταξύ διεθνούς προστασίας και εσωτερικής ασφάλειας, η διαδικασία ενσωμάτωσης της οδηγίας για την προσωρινή προστασία, το θέμα της επεξεργασίας των αιτήσεων ασύλου εκτός της ΕΕ και η ενιαία διαδικασία.

Μετά την απόφαση της Επιτροπής Μονίμων Αντιπροσώπων στο Συμβούλιο για την παύση των δραστηριοτήτων του CIREA [21] που δημιουργήθηκε το 1992 ως ειδική ομάδα εργασίας του Συμβουλίου, η Επιτροπή ίδρυσε το EURASIL τον Ιούλιο του 2002, το δίκτυο της ΕΕ για τους ασκούντες συναφή με το άσυλο επαγγέλματα, υπό την προεδρία της Επιτροπής. Οι συμμετέχοντες που παρακολουθούν κυρίως αυτές τις συνεδριάσεις συμμετέχουν στις αρχές των κρατών μελών της ΕΕ που είναι αρμόδιες για την έκδοση αποφάσεων επί των αιτήσεων ασύλου σε αυτά τα κράτη μέλη (τόσο κατά τη διαδικασία σε πρώτο βαθμό όσο και κατά τη διαδικασία προσφυγής). Επομένως, είναι μια επιτροπή που αποτελείται από ασκούντες συναφή με το άσυλο επαγγέλματα. Όταν είναι απαραίτητο καλούνται να συμμετάσχουν η Ύπατη Αρμοστεία για τους Πρόσφυγες, άλλες διεθνείς ή μη κυβερνητικές οργανώσεις και εμπειρογνώμονες σε ορισμένα θέματα. Το δίκτυο αποβλέπει στη βελτίωση της σύγκλισης των πολιτικών για το άσυλο, των αποφάσεων και της πρακτικής μέσω της βελτιωμένης ανταλλαγής πληροφοριών και βέλτιστων πρακτικών μεταξύ των αποφαινομένων για το άσυλο στα κράτη μέλη της ΕΕ και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Οι δραστηριότητες πρέπει επίσης να βοηθήσουν τους ασκούντες συναφή με το άσυλο επαγγέλματα να βελτιώσουν τις εργασιακές τους σχέσεις. Οι δραστηριότητες αυτές θα εστιάζονται σε πληροφορίες που αφορούν την κατάσταση στις χώρες καταγωγής και διέλευσης και την επεξεργασία των υποθέσεων από τις αρχές που λαμβάνουν αποφάσεις σε πρώτο βαθμό και από τα όργανα προσφυγών και άλλα σχετικά θέματα που παρουσιάζουν ενδιαφέρον για την πρακτική ασύλου. Η εντολή και η λειτουργία του δικτύου θα εξελίσσονται με το χρόνο, ιδίως ανάλογα με την ενσωμάτωση και την εφαρμογή των νομοθετικών πράξεων της ΕΕ. Η Επιτροπή αναμένει ότι το δίκτυο EURASIL θα αποτελέσει ουσιώδες εργαλείο για τη δημιουργία και τη λειτουργία του κοινού ευρωπαϊκού καθεστώτος για το άσυλο.

[21] Κέντρο πληροφόρησης, μελετών και ανταλλαγών σε θέματα ασύλου.

Τα πρώτα συγκεκριμένα βήματα για τη δημιουργία Ευρωπαϊκού Κέντρου Παρακολούθησης/Δικτύου για τη Μετανάστευση μέσω προπαρασκευαστικών ενεργειών, έγιναν το 2002. Το ειδικό δίκτυο θα δημιουργήσει μια συστηματική βάση πληροφοριών για την παρακολούθηση και την ανάλυση του πολυδιάστατου φαινομένου της μετανάστευσης και του ασύλου με την κάλυψη διαφόρων πτυχών του (πολιτικών, νομικών, δημογραφικών, οικονομικών, κοινωνικών, πολιτιστικών) καθώς και με τον προσδιορισμό των βαθύτερων αιτίων του. Δημιουργείται δίκτυο εθνικών σημείων επαφής, το οποίο θα αποτελείται από υφιστάμενους οργανισμούς ή ιδρύματα με εργασιακή πείρα στον τομέα της μετανάστευσης και του ασύλου. Η Αυστρία, το Βέλγιο, η Ελλάδα, η Ιρλανδία, η Ιταλία, οι Κάτω Χώρες, η Πορτογαλία, η Σουηδία και το Ηνωμένο Βασίλειο συμμετείχαν το 2002. Επίσης, η Ισπανία καθόρισε εθνικό σημείο επαφής τον Δεκέμβριο του 2002. Άλλα κράτη μέλη θα μπορέσουν να συμμετάσχουν στο σχέδιο το 2003.

Στατιστικά στοιχεία

Παρά τις συνεχείς προσπάθειες της Επιτροπής για τη βελτίωση της ποιότητας, πληρότητας και δυνατότητας σύγκρισης των στατιστικών στοιχείων για το άσυλο και τη μετανάστευση, λόγω της απουσίας νομοθετικού πλαισίου, η βελτίωση των στατιστικών στοιχείων έφθασε στα όριά της. Επί του παρόντος, η Επιτροπή έχει ως στόχο να διασφαλίσει ότι η μελλοντική ανάπτυξη και εφαρμογή της πολιτικής θα στηρίζεται σε νομοθετική βάση για τη συλλογή κοινοτικών στατιστικών στοιχείων σε αυτόν τον τομέα.

Τα συμπεράσματα του Συμβουλίου της 28ης/29ης Μαΐου 2001 κάλεσαν την Επιτροπή να υποβάλει πρόταση για ολοκληρωμένο και συνεκτικό πλαίσιο μελλοντικής δράσης για τη βελτίωση των στατιστικών στοιχείων. Η Επιτροπή, απαντώντας σε αυτό το αίτημα, θα εγκρίνει ανακοίνωση την άνοιξη του 2003. Η διεύρυνση της Ένωσης το 2004 θα επιφέρει πρόσθετη γεωγραφική και πολιτική διάσταση στο μέγεθος των φαινομένων που συνδέονται με το άσυλο, δίνοντας ώθηση στο αίτημα για ακριβείς, έγκαιρες και εναρμονισμένες στατιστικές πληροφορίες. Το σχέδιο δράσης έχει σχεδιαστεί για να ανταποκρίνεται στις τρέχουσες νομικές απαιτήσεις και στην εφαρμογή των συμπερασμάτων του Συμβουλίου, και προσδίδει νέα, ενεργητική και δυναμική προσέγγιση στις δραστηριότητες της Επιτροπής. Εν τω μεταξύ, τα δεδομένα για το άσυλο διατίθενται όλο και περισσότερο μέσω της ηλεκτρονικής διάδοσης, με την εισαγωγή στις αρχές του 2003 των ετήσιων δημόσιων ηλεκτρονικών εκθέσεων για το άσυλο και με την προετοιμασία της πρώτης ετήσιας δημόσιας έκθεσης για το άσυλο και τη μετανάστευση στην ΕΕ και τις χώρες της προσχώρησης, η οποία θα εκδοθεί πριν τα μέσα του 2003.