ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ σχετικά με τη δημιουργία αειφόρου γεωργικού προτύπου για την Ευρώπη μέσω της μεταρρυθμισμένης ΚΓΠ - οι τομείς του καπνού, του ελαιολάδου, του βάμβακος και της ζάχαρης {SEC(2003) 1022} {SEC(2003) 1023}

ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ

Από το 1992, η Κοινή Γεωργική Πολιτική (ΚΓΠ) έχει εισέλθει σε διαδικασία εκ θεμελίων μεταρρύθμισης, με σκοπό τη μετακίνηση από μια πολιτική στήριξης των τιμών και της παραγωγής προς σφαιρικότερη πολιτική στήριξης του γεωργικού εισοδήματος. Το τελευταίο βήμα σε αυτή τη διαδικασία ήταν η απόφαση στην οποία κατέληξε το Συμβούλιο του Λουξεμβούργου, στις 26 Ιουνίου 2003, σχετικά με τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του 2003, με την εισαγωγή του συστήματος ενιαίας ενίσχυσης ανά εκμετάλλευση.

Το Συμβούλιο του Λουξεμβούργου κάλεσε επίσης την Επιτροπή να υποβάλει, το φθινόπωρο του 2003, ανακοίνωση για τη μεταρρύθμιση των κοινών οργανώσεων αγοράς ελαιολάδου, καπνού και βάμβακος, η οποία θα βασίζεται στις αρχές της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ του Ιουνίου. Με την παρούσα ανακοίνωση, η Επιτροπή τηρεί τη υποχρέωση που ανέλαβε στο Λουξεμβούργο, και τον Νοέμβριο θα ακολουθήσουν τα νομοθετικά κείμενα της πρότασης μεταρρύθμισης για τους εν λόγω τρεις τομείς.

Με την απόφαση του Λουξεμβούργου, η αποσύνδεση της άμεσης εισοδηματικής στήριξης των παραγωγών από την παραγωγή καθίσταται το κεντρικό στοιχείο των άμεσων ενισχύσεων της ΚΓΠ, αν και διατηρείται η δυνατότητα να συνδέεται ένα μέρος της ενίσχυσης με την παραγωγή, κυρίως ως ανταπόκριση στις ανησυχίες των κρατών μελών όσον αφορά τον κίνδυνο εγκατάλειψης της παραγωγής σε περισσότερο απομακρυσμένες περιοχές.

Η παρούσα ανακοίνωση ακολουθεί την ίδια βασική προσέγγιση όπως και η μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του Ιουνίου. Το μεγαλύτερο μέρος της στήριξης για τους τρεις τομείς αποσυνδέεται από την παραγωγή, με βάση στοιχεία του παρελθόντος για την περίοδο 2000-2002, και ενσωματώνεται στο νομικό πλαίσιο της ενιαίας ενίσχυσης ανά εκμετάλλευση.

Επομένως, οι βασικοί στόχοι της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ επιτυγχάνονται με τα εξής:

* με τη θέσπιση μακροπρόθεσμων προοπτικών για τους τομείς αυτούς, σύμφωνα με τον παρόντα δημοσιονομικό τους φάκελο, το ανώτατο όριο του τομέα 1 των σημερινών δημοσιονομικών προοπτικών και το νέο πλαίσιο γεωργικών δαπανών, που εγκρίθηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο των Βρυξελλών, τον Οκτώβριο του 2002.

* με την προώθηση των στόχων και της προσέγγισης της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ του Ιουνίου 2003, και συγκεκριμένα με την αύξηση της ανταγωνιστικότητας, τον καλύτερο προσανατολισμό προς την αγορά, τον μεγαλύτερο σεβασμό για το περιβάλλον, τη σταθεροποίηση των εισοδημάτων και μεγαλύτερη μέριμνα για την κατάσταση των παραγωγών στις μειονεκτούσες περιοχές.

* με την προτεραιότητα που δίδεται στο εισόδημα του παραγωγού, και όχι στη στήριξη των προϊόντων, μέσω της μεταφοράς σημαντικού μέρους των σημερινών άμεσων ενισχύσεων που συνδέονται με την παραγωγή προς το σύστημα ενιαίας ενίσχυσης ανά εκμετάλλευση, από την 1η Ιανουαρίου 2005.

* με την εξάρτηση των εν λόγω ενισχύσεων, όπως ισχύει για όλες τις άμεσες ενισχύσεις της ΚΓΠ, από την τήρηση των προτύπων όσον αφορά το περιβάλλον και την ασφάλεια των τροφίμων, τα οποία έχουν θεσπιστεί από την ΕΕ, μέσω πολλαπλής συμμόρφωσης, καθώς και των κανόνων που αφορούν την καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση, όπως και από τους μηχανισμούς διαφοροποίησης και δημοσιονομικής πειθαρχίας.

Επιπλέον, η ανακοίνωση αντικατοπτρίζει τα συμπεράσματα της Επιτροπής, με βάση την Εκτεταμένη Εκτίμηση των Επιπτώσεων για τον τομέα του καπνού στην ΕΕ, η οποία διεξήχθη από την Επιτροπή, ως προς την προσέγγιση αειφόρου πολιτικής για τον εν λόγω τομέα, στο πλαίσιο της στρατηγικής της ΕΕ για την αειφόρο ανάπτυξη, η οποία εγκρίθηκε στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Γκέτεμποργκ, τον Ιούνιο του 2001.

Ο κοινός βασικός σκοπός όσον αφορά την καλλιέργεια καπνού, ελαιών και βάμβακος είναι να υποστηριχθεί η αειφόρος ανάπτυξη στον τομέα, η οποία θα επιτευχθεί με τον επαναπροσανατολισμό της ενίσχυσης, ώστε να ανταμειφθούν τα υγιεινά προϊόντα και οι υγιείς πρακτικές, υψηλής ποιότητας, και με την ανάπτυξη εναλλακτικών πηγών εισοδήματος και οικονομικής δραστηριότητας.

Ωστόσο, κατά την κατάρτιση των προτάσεών της, η Επιτροπή ήταν υποχρεωμένη να λάβει υπόψη το γεγονός ότι οι τομείς του καπνού, του ελαιολάδου και του βάμβακος χαρακτηρίζονται από συγκέντρωση της παραγωγής τους σε περιφέρειες οι οποίες υστερούν αισθητά στην οικονομική τους ανάπτυξη. Συν τοις άλλοις, επειδή και οι τρεις τομείς εμφανίζουν διαφορές στα παρόντα καθεστώτα της αγοράς, και στα προβλήματα και τις μακροπρόθεσμες προοπτικές που αντιμετωπίζουν, προβλέπονται και διαφορετικές λύσεις στο προτεινόμενο μέρος της ενίσχυσης που συνδέεται με την παραγωγή.

Για τον καπνό, ο γενικός σκοπός είναι να δοθεί η δυνατότητα στους παραγωγούς να προσαρμοστούν σε μια κατάσταση όπου θα καταργηθεί σταδιακά η στήριξη του προϊόντος. Εξ ου και η κίνηση προς πλήρη αποσύνδεση από την παραγωγή, και η διοχέτευση ενός μέρους της παρούσας στήριξης σε μέτρα που υποβοηθούν τους παραγωγούς να προσαρμοστούν. Για το ελαιόλαδο, όπου οι ενδεχόμενοι κίνδυνοι άπτονται κυρίως της εγκατάλειψης των ελαιώνων σε απομακρυσμένες περιοχές, με επακόλουθες αρνητικές περιβαλλοντικές επιπτώσεις, το συνδεόμενο με την παραγωγή μέρος της ενίσχυσης προορίζεται να αποτελέσει εγγύηση ότι θα καλυφθεί το κόστος φροντίδας των ελαιοδένδρων, ενώ η απόφαση σε θέματα παραγωγής επαφίεται στους παραγωγούς. Τέλος, όσον αφορά το βαμβάκι, ο γενικός προσανατολισμός στρέφεται προς έναν συνδυασμό μορφών στήριξης που δεν στρεβλώνουν το εμπόριο (πράσινη δέσμη μέτρων) ή που το στρεβλώνουν λιγότερο (γαλάζια δέσμη μέτρων), οι οποίες ελαχιστοποιούν τον ήδη οριακό αντίκτυπο του κοινοτικού βάμβακα στις παγκόσμιες αγορές.

Τέλος, επειδή λαμβάνονται υπόψη οι ενδεχόμενες επιπτώσεις της αποσύνδεσης στους εν λόγω τομείς, και ιδίως ο κίνδυνος εγκατάλειψης της παραγωγής και η ανταγωνιστικότητα των αγροτικών περιοχών, στις προτάσεις προβλέπεται ειδικός προορισμός των κονδυλίων, είτε διάθεση ενός μέρους των δαπανών του τομέα για ενισχύσεις με βάση την έκταση, είτε/και μεταφορά μέρους των δαπανών σε συνολικό κονδύλιο για την αναδιάρθρωση.

Με την ανακοίνωση εκπληρώνεται επίσης η υποχρέωση της Επιτροπής να υποβάλει στο Συμβούλιο, το 2003, έκθεση σχετικά με το κοινοτικό καθεστώς για τη ζάχαρη και τις προοπτικές του, όπως ορίζεται στο άρθρο 50 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1260/2001 του Συμβουλίου. Ο πολυσύνθετος χαρακτήρας του τομέα και οι διάφορες προκλήσεις τις οποίες αντιμετωπίζει, τόσο σε εσωτερικό, όσο και διεθνές επίπεδο, καθώς και οι πιθανές επιπτώσεις των διαφόρων επιλογών, τεκμηριώνονται στη συνοδευτική Εκτεταμένη Εκτίμηση των Επιπτώσεων για τον τομέα της ζάχαρης.

Ο τομέας της ζάχαρης χαρακτηρίζεται, μεταξύ άλλων, από το γεγονός ότι ποτέ μέχρι τώρα δεν μεταρρυθμίστηκε εκ θεμελίων, με αποτέλεσμα να μην δοθεί η ευκαιρία στο Συμβούλιο και στο Κοινοβούλιο να διεξαγάγουν πολιτική συζήτηση σχετικά με τις ενδεχόμενες προσεγγίσεις πολιτικής που προσφέρονται για τον εν λόγω τομέα.

Με την παρούσα ανακοίνωση επιδιώκεται, κατά παρόμοιο τρόπο με εκείνον που ακολουθήθηκε στις συνομιλίες που κατέληξαν στην τελευταία μεταρρύθμιση του γαλακτοκομικού τομέα, να γίνει μια πρώτη συζήτηση επί των τριών επιλογών μεταρρυθμιστικής πολιτικής, οι οποίες επισημάνθηκαν για το κοινοτικό καθεστώς της ζάχαρης, πριν υποβληθεί επίσημη πρόταση, και καλείται το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο και οι ενδιαφερόμενοι συντελεστές να συμμετάσχουν ενεργά στη συζήτηση αυτή.

Υπό την επιφύλαξη των διαφόρων επιπτώσεων από τις ποικίλες επιλογές που θα μπορούσαν να προβλεφθούν, είναι παρ' όλα ταύτα προφανές ότι οποιαδήποτε μεταρρύθμιση του τομέα θα πρέπει να ακολουθήσει τις βασικές αρχές της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ, που ξεκίνησε σε άλλους τομείς, δηλαδή το γεφύρωμα της διαφοράς μεταξύ των τιμών της εσωτερικής και της διεθνούς αγοράς και τη μετατόπιση της στήριξης από το προϊόν στον παραγωγό. Επιπλέον, η εν λόγω μεταρρύθμιση θα χρειαστεί να εγκύψει στην εξέταση του αντικτύπου της σε διεθνές επίπεδο, ιδίως όσον αφορά τις ενδεχόμενες επιπτώσεις της στις αναπτυσσόμενες χώρες εν γένει, και ειδικότερα στις χώρες ΑΚΕ που επωφελούνται από το Πρωτόκολλο για τη ζάχαρη.

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ σχετικά με τη δημιουργία αειφόρου γεωργικού προτύπου για την Ευρώπη μέσω της μεταρρυθμισμένης ΚΓΠ - οι τομείς του καπνού, του ελαιολάδου, του βάμβακος και της ζάχαρης

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Από το 1992, η Κοινή Γεωργική Πολιτική (ΚΓΠ) έχει εισέλθει σε διαδικασία εκ θεμελίων μεταρρύθμισης, με σκοπό τη μετακίνηση από μια πολιτική στήριξης των τιμών και της παραγωγής προς σφαιρικότερη πολιτική στήριξης του γεωργικού εισοδήματος. Το τελευταίο βήμα σε αυτή τη διαδικασία ήταν η απόφαση στην οποία κατέληξε το Συμβούλιο του Λουξεμβούργου, στις 26 Ιουνίου 2003, σχετικά με τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του 2003.

Το βασικό χαρακτηριστικό της ΚΓΠ του μέλλοντος θα είναι η ενιαία ενίσχυση ανά εκμετάλλευση, που θα εφαρμοστεί από το 2005, η οποία κόβει τον δεσμό μεταξύ της επιλεξιμότητας για άμεσες ενισχύσεις και της απόφασης σε θέματα παραγωγής. Αυτή η καίρια μεταστροφή της πολιτικής, με την οποία θα αυξηθεί σημαντικά η αποτελεσματικότητα της καταβολής των άμεσων ενισχύσεων ως μηχανισμού στήριξης του εισοδήματος, αναμένεται να καταλήξει σε βελτίωση της εισοδηματικής κατάστασης των αγροτών. Έτσι, με τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του Ιουνίου 2003 όντως ολοκληρώνεται, για τους κυριότερους γεωργικούς τομείς, η απομάκρυνση από τη στήριξη των προϊόντων και η στροφή προς τη στήριξη των παραγωγών, η οποία άρχισε το 1992.

Κατά τις συνομιλίες που κατέληξαν στην έγκριση της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ του Ιουνίου 2003, η προσοχή εστιάστηκε, όχι μόνον στο Συμβούλιο, αλλά και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, στην Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και στην Επιτροπή των Περιφερειών, στον κίνδυνο διακοπής της παραγωγής και εγκατάλειψης, σε συγκεκριμένες περιφέρειες, λόγω αποσύνδεσης από την παραγωγή. Αυτή η παρατηρούμενη απειλή για τον γεωργικό τομέα ήταν ο κυριότερος λόγος για τον οποίο επετράπη στα κράτη μέλη να διατηρήσουν κάποιο βαθμό ενισχύσεων συνδεόμενων με την παραγωγή.

Εξάλλου, υποστηρίχτηκε από πολλές πλευρές ότι η μεταρρύθμιση πρέπει να συνοδευτεί από αύξηση των δημοσιονομικών πόρων για τον δεύτερο πυλώνα της ΚΓΠ, μέσω υποχρεωτικής διαφοροποίησης, και από διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής των μέτρων της, άποψη η οποία αντικατοπτρίζεται στην ευρεία συναίνεση στην ΕΕ όσον αφορά την ανάγκη να βελτιωθεί η αειφορία και η ανταγωνιστικότητα των αγροτικών οικονομιών.

Με αυτές τις δύο ευρείες επιφυλάξεις, το Συμβούλιο κατέληξε σε πολιτική συμφωνία για τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του Ιουνίου 2003, συνοδευόμενη από την ακόλουθη δήλωση:

"Το Συμβούλιο σημειώνει ότι η Επιτροπή θα υποβάλει το επόμενο φθινόπωρο ανακοίνωση για τη μεταρρύθμιση των κοινών οργανώσεων αγοράς ελαιολάδου, καπνού και βάμβακος, και στη συνέχεια θα υποβάλει νομοθετικές προτάσεις.

Όπως και στην ανακοίνωσή της τον Ιούλιο του 2002, η Επιτροπή θα θεσπίσει μακροπρόθεσμες προοπτικές για τους τομείς αυτούς, σύμφωνα με τον παρόντα δημοσιονομικό τους φάκελο και το νέο πλαίσιο γεωργικών δαπανών, που εγκρίθηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο των Βρυξελλών τον Οκτώβριο του 2002. Η μεταρρύθμιση αυτών των τομέων θα βασιστεί στους στόχους και τη φιλοσοφία της τρέχουσας μεταρρύθμισης της ΚΓΠ του 2003."

Πράγματι, η εν λόγω δήλωση επιβεβαίωσε την άποψη της Επιτροπής, η οποία αναφέρθηκε τόσο τον Ιούλιο του 2002, όσο και τον Ιανουάριο του 2003, ότι όσο περισσότεροι τομείς συμπεριληφθούν στο σύστημα ενιαίας ενίσχυσης ανά εκμετάλλευση, τόσο μεγαλύτερα θα είναι τα οικονομικά και διοικητικά οφέλη, από άποψη απλούστευσης. Παρ' όλα ταύτα, ανεξάρτητα από τις δεσμεύσεις, που αναλήφθηκαν κατά τη στιγμή της συμφωνίας του Ιουνίου 2003 για τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ, επικρατούν ειδικές περιστάσεις όσον αφορά τα καθεστώτα του καπνού, του βάμβακος και του ελαιολάδου.

Ιδίως όσον αφορά τον τομέα του καπνού, το ζήτημα του μέλλοντος της κοινής οργάνωσης αγοράς εθίγη την τελευταία φορά στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Γκέτεμποργκ, τον Ιούνιο του 2001, στο πλαίσιο της κοινοτικής στρατηγικής για την αειφόρο ανάπτυξη.

Αν και το Συμβούλιο απέφυγε να καταλήξει σε συγκεκριμένα συμπεράσματα σχετικά με τον καπνό, κατέστη προφανές από τις συζητήσεις, και από το πλαίσιο στο οποίο έλαβαν χώρα, ότι υπήρχαν ορισμένες επιφυλάξεις σχετικά με τη βιωσιμότητα του τομέα του καπνού στην ΕΕ.

Εκφράσθηκαν αμφιβολίες σχετικά με τους κοινωνικούς λόγους καταβολής ενισχύσεων συνδεόμενων με την παραγωγή στους καπνοκαλλιεργητές, και επισημάνθηκε η εμφανής αντίφαση μεταξύ των ενισχύσεων αυτών και των προβληματισμών για τη δημόσια υγεία όσον αφορά την κατανάλωση καπνού. Η σημερινή στήριξη για την καλλιέργεια καπνού δεν συμβιβάζεται με τις πολιτικές δημόσιας υγείας, οι οποίες συγκαταλέγονται μεταξύ των προτεραιοτήτων της κοινοτικής στρατηγικής για την αειφόρο ανάπτυξη. Υπό αυτές τις συνθήκες, αμφισβητήθηκε η μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα της καπνοκαλλιέργειας ως οικονομικής δραστηριότητας. Υπήρχε, όμως, επίγνωση ότι, για να αποφευχθεί ο κοινωνικός κλονισμός στις αγροτικές περιοχές που εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από την καλλιέργεια καπνού, θα χρειαστούν εναλλακτικές πηγές εισοδήματος για τους καπνοπαραγωγούς και τις καπνοπαραγωγικές περιφέρειες, σε περίπτωση οποιασδήποτε σημαντικής μεταρρύθμισης.

Η ανταπόκριση της Επιτροπής τότε ήταν η ενίσχυση της δέσμευσής της να βρει μια προσέγγιση αειφόρου πολιτικής για το καθεστώς του καπνού, με βάση εκτίμηση των οικονομικών, κοινωνικών και περιβαλλοντικών πτυχών του τομέα. Έτσι, τον Μάιο του 2002, στο νομοθετικό πρόγραμμα και πρόγραμμα εργασίας της για το 2003, η Επιτροπή αποφάσισε να υποβάλει τη μελέτη πολιτικής της για τον τομέα του καπνού σε Εκτεταμένη Εκτίμηση των Επιπτώσεων [1], σύμφωνα με την προτεραιότητά της για "Βιώσιμη οικονομία χωρίς αποκλεισμούς".

[1] SEC(2003) 1023, που παρουσιάζει την Εκτεταμένη Εκτίμηση Επιπτώσεων για τον τομέα του καπνού.

Όσον αφορά τον τομέα του ελαιολάδου, έχει ήδη τεθεί σαφής προθεσμία για τη λήξη του παρόντος συστήματος ενισχύσεων, μέσω του άρθρου 5 του κανονισμού αριθ. 136/66/ΕΟΚ του Συμβουλίου. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή θεωρεί ότι με την παρούσα ανακοίνωση εκπληρώνεται η υποχρέωση, που ορίζεται στο άρθρο 3 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1638/98 του Συμβουλίου, να γίνει το εξής:

"Το Συμβούλιο αποφασίζει, μετά από πρόταση της Επιτροπής, η οποία υποβάλλεται κατά τη διάρκεια του έτους 2003, σχετικά με την κοινή οργάνωση αγοράς στον τομέα των λιπαρών ουσιών, προκειμένου να αντικαταστήσει από 1ης Νοεμβρίου 2004 την κοινή οργάνωση αγοράς που έχει δημιουργηθεί με τον κανονισμό αριθ. 136/66/ΕΟΚ."

Το κοινοτικό καθεστώς του βάμβακος, το οποίο χρονολογείται από την προσχώρηση της Ελλάδας το 1981, τροποποιήθηκε την τελευταία φορά το 2001, με σκοπό να ενισχυθεί ο μηχανισμός μείωσης της τιμής, ώστε να καταστεί αυστηρότερη η δημοσιονομική πειθαρχία και να περιοριστούν οι συνολικές εκτάσεις που προορίζονται για εντατική βαμβακοπαραγωγή, συνδεόμενη με περιβαλλοντικά προβλήματα. Τα κράτη μέλη συμφώνησαν επίσης να λάβουν ενδεδειγμένα περιβαλλοντικά μέτρα για γεωργικές γαίες που προορίζονται για βαμβακοπαραγωγή. Εν τω μεταξύ, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι, παρ' όλη την έγκριση αυτών των νέων μέτρων, δεν έλαβε χώρα η αναγκαία μείωση των εκτάσεων και υπάρχουν ενδείξεις ότι θα είναι δύσκολο να επιτευχθεί η μείωση αυτή. Για τον λόγο αυτόν, η Επιτροπή πιστεύει ότι το Συμβούλιο, στα συμπεράσματά του στην απόφαση για τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ, στο Λουξεμβούργο τον Ιούνιο εφέτος, προσέφερε μια πολύτιμη ευκαιρία για επανεκτίμηση των σημερινών ρυθμίσεων στον τομέα του βάμβακος, με προοπτική να δοθεί αποτελεσματικότερη και βιωσιμότερη κατεύθυνση πολιτικής για το βαμβάκι στην ΕΕ.

Ο τομέας της ζάχαρης είναι ειδική περίπτωση, αφού μέχρι τώρα έμεινε έξω από τη διαδικασία μεταρρύθμισης του 1992, η οποία βασικά συνίστατο στην αύξηση της ανταγωνιστικότητας, με την αντιστάθμιση των περικοπών των θεσμικών τιμών από άμεσες εισοδηματικές ενισχύσεις. Αντ' αυτού, η παρούσα κοινή οργάνωση αγοράς της ζάχαρης έχει στηριχτεί στη βάση της κατανομής της παραγωγικής ικανότητας σε ολόκληρη την Κοινότητα, μέσω της διατήρησης εθνικών ποσοστώσεων παραγωγής και υψηλών εσωτερικών τιμών. Με το τελευταίο βήμα προς την ανταγωνιστικότητα, που ολοκληρώθηκε τώρα με τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του Ιουνίου 2003, η Επιτροπή πιστεύει ότι πρέπει να επανεξεταστεί προσεκτικά ο ρόλος της αρχής της κατανομής στο σημερινό κοινοτικό καθεστώς της ζάχαρης, προκειμένου να επιδιωχθούν οι στόχοι της ΚΓΠ για καλύτερο προσανατολισμό προς την αγορά και αειφόρο γεωργική παραγωγή από οικονομική, περιβαλλοντική και κοινωνική άποψη.

Το 2001, μετά την παράταση της διάρκειας του ισχύοντος καθεστώτος για τη ζάχαρη κατά πέντε έτη, μέχρι τις 30 Ιουνίου 2006, το Συμβούλιο επέβαλε επίσης τις ακόλουθες υποχρεώσεις στην Επιτροπή, όπως αναφέρονται στο άρθρο 50 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1260/2001 του Συμβουλίου, που έχουν ως εξής:

"Βάσει των μελετών της Επιτροπής για την κατάσταση της αγοράς, όλες τις πτυχές του συστήματος των ποσοστώσεων, τις τιμές, τις διεπαγγελματικές σχέσεις και ανάλυση της αύξησης του ανταγωνισμού ως αποτέλεσμα των διεθνών δεσμεύσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η Επιτροπή θα υποβάλει, στις αρχές του 2003 έκθεση συνοδευόμενη, εάν χρειάζεται, από τις κατάλληλες προτάσεις."

Για τη ζάχαρη, η μέθοδος την οποία ακολούθησε η Επιτροπή, όπως και για τον καπνό, ήταν να υποβάλει το καθεστώς σε εις βάθος εκτίμηση των οικονομικών, κοινωνικών και περιβαλλοντικών συμφερόντων που διακυβεύονται. Για τον λόγο αυτόν, η Επιτροπή ανέλαβε και εδώ τη διεξαγωγή Εκτεταμένης Εκτίμησης των Επιπτώσεων [2] για τον τομέα της ζάχαρης στο νομοθετικό πρόγραμμα και πρόγραμμα εργασίας της για το 2003, που δημοσιεύθηκε τον Μάιο του 2002. Μαζί με την εν λόγω εκτίμηση των επιπτώσεων, η Επιτροπή κρίνει ότι με την παρούσα ανακοίνωση εκπληρώνεται η υποχρέωση να υποβάλει έκθεση σχετικά με το κοινοτικό καθεστώς της ζάχαρης και τις προοπτικές του.

[2] SEC(2003) 1022, που παρουσιάζει την Εκτεταμένη Εκτίμηση Επιπτώσεων για τον τομέα της ζάχαρης.

Υπό το φως αυτών των διαφόρων δεσμεύσεων, στο υπόλοιπο της παρούσας ανακοίνωσης γίνεται, κατά πρώτον, περιγραφή της γενικής εικόνας για καθέναν από τους εν λόγω τέσσερις τομείς, όπου περιλαμβάνονται τα συμπεράσματα που πρέπει να εξαχθούν από την Εκτεταμένη Εκτίμηση των Επιπτώσεων που διεξήχθη για τους τομείς του καπνού και της ζάχαρης, καθώς και από τα έγγραφα εργασίας που είναι διαθέσιμα για τους εν λόγω τομείς [3]. Την περιγραφή αυτή ακολουθεί παρουσίαση της πρότασης της Επιτροπής για τη μεταρρύθμιση των τομέων του καπνού, του ελαιολάδου και του βάμβακος, σύμφωνα με τους προσανατολισμούς που δόθηκαν από το Συμβούλιο, και ένα τελικό κεφάλαιο για τις δημοσιονομικές πλευρές των προτάσεων.

[3] http://europa.eu.int/comm/agriculture/ capreform/com554/index_en.htm.

Ωστόσο, για τον τομέα της ζάχαρης, έχοντας επίγνωση του γεγονότος ότι δεν δόθηκε η ευκαιρία στο Συμβούλιο και στο Κοινοβούλιο να διεξαγάγουν πολιτική συζήτηση επί του θέματος, η Επιτροπή ακολούθησε μια προσέγγιση που προβλέπει δύο στάδια. Με βάση τις πληροφορίες που παρέχονται στην Εκτεταμένη Εκτίμηση των Επιπτώσεων για τη ζάχαρη, στην οποία περιγράφονται οι επιλογές μεταρρυθμιστικής πολιτικής που προσφέρονται για τον εν λόγω τομέα, η Επιτροπή επιθυμεί πρώτα να αρχίσει η συζήτηση για το μέλλον του κοινοτικού καθεστώτος της ζάχαρης, κατά παρόμοιο τρόπο με εκείνον που ακολουθήθηκε στις συνομιλίες που κατέληξαν στην τελευταία μεταρρύθμιση του γαλακτοκομικού τομέα, πριν υποβάλει επίσημη πρόταση.

2. ΓΕΝΙΚΗ ΕΙΚΟΝΑ ΤΩΝ ΣΧΕΤΙΚΩΝ ΤΟΜΕΩΝ

2.1. Καπνός

Η παραγωγή καπνού αντιπροσωπεύει μόνον το 0,4% της γεωργικής παραγωγής της ΕΕ. Κατά την τελευταία δεκαετία, σημειώθηκε πτωτική τάση στον όγκο της παγκόσμιας και κοινοτικής καπνοπαραγωγής. Με 348 013 τόνους, που αντιστοιχούν στο 5,4% της παγκόσμιας παραγωγής, η ΕΕ έρχεται πέμπτη στην παγκόσμια παραγωγή, μετά την Κίνα (38%), τη Βραζιλία (9%), την Ινδία (8%), και τις ΗΠΑ (7%). Η Ελλάδα και η Ιταλία καλύπτουν περισσότερο από το 75% της κοινοτικής παραγωγής ακατέργαστου καπνού.

Η παραγωγή καπνού στην ΕΕ εμφανίζει αξιοσημείωτα υψηλή γεωγραφική συγκέντρωση. Σε επτά περιφέρειες συγκεντρώνεται περίπου το 70% του συνόλου των εκμεταλλεύσεων, το 63% των εκτάσεων καπνοκαλλιέργειας και το 57% του συνολικού ακαθάριστου εισοδήματος. Σε ορισμένες περιοχές, η καπνοπαραγωγή αντιστοιχεί σε περισσότερο από το 50% της γεωργικής παραγωγής της περιφέρειας.

Οι εκτάσεις καπνοκαλλιέργειας στην ΕΕ μειώνονται με ρυθμό 2,6% ετησίως, ενώ η μέση απόδοση στην ΕΕ έχει ανέλθει από 2 σε 2,7 τόνους ανά εκτάριο κατά τη δεκαετία του '90. Ο συνολικός αριθμός εκμεταλλεύσεων που καλλιεργούν καπνό στην ΕΕ ήταν 79 510 το 2000, κατόπιν δεκαετούς πτωτικής τάσης της τάξεως του 3,6% ετησίως. Η μέση έκταση ανά εκμετάλλευση αυξήθηκε από 1,4 εκτάριο το 1990 σε 1,6 εκτάριο το 2000.

Στον τομέα του καπνού απασχολείται σημαντικό εργατικό δυναμικό, το οποίο ανέρχεται σε 126 070 Μονάδες Ετήσιας Εργασίας (ΜΕΕ), ή 212 960 άτομα, που αντιστοιχούν σε 2,4% του συνόλου των ΜΕΕ στην απασχόληση στον γεωργικό τομέα στην ΕΕ. Η ζήτηση εργατικού δυναμικού για παραγωγή ακατέργαστου καπνού είναι σε μεγάλο βαθμό εποχική και η αναλογία μερικής απασχόλησης είναι ιδιαίτερα υψηλή. Το οικογενειακό εργατικό δυναμικό ανέρχεται σε περίπου 80% του συνολικού εργατικού δυναμικού που απασχολείται στον τομέα.

Βασικό χαρακτηριστικό των εκμεταλλεύσεων καπνοπαραγωγής είναι η εξαιρετική ανομοιογένεια που παρατηρείται μεταξύ περιφερειών και εκμεταλλεύσεων. Ειδικότερα, επικρατεί αξιοσημείωτη διάσταση μεταξύ λίγων μεγάλων εκμεταλλεύσεων, οι οποίες έχουν μεγαλύτερη ένταση κεφαλαίου και επικεντρώνουν την παραγωγή στις καλύτερες ποικιλίες, και πολλών μικρών εκμεταλλεύσεων, οι οποίες είναι κατά κανόνα μικρού μεγέθους, έντασης εργασίας και λιγότερο ενσωματωμένες στις αγορές.

Τα προβλήματα αναδιάρθρωσης είναι ακόμη ιδιαίτερα έντονα σε ορισμένες περιοχές όπου η καπνοπαραγωγή διαδραματίζει σημαντικότατο οικονομικό και κοινωνικό ρόλο. Στις περιοχές αυτές, η απότομη απόσυρση εργαζομένων από τον τομέα πιθανόν θα προκαλούσε σοβαρές κοινωνικές ανισορροπίες και αγροτική έξοδο, εάν δεν θεσπιστούν κατάλληλα μέτρα για τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης εκτός της γεωργικής εκμετάλλευσης.

Κατά τη διάρκεια της τελευταίας δεκαετίας, υπήρξε στροφή προς την παραγωγή ποικιλιών υψηλής ποιότητας, αυξανόμενη εξειδίκευση ανά ποικιλία σε επίπεδο εκμετάλλευσης και περιφέρειας, αυξήθηκαν δε οι τιμές της κοινοτικής παραγωγής ακατέργαστου καπνού σε διεθνές και εσωτερικό επίπεδο. Αφετέρου όμως, η τιμή της αγοράς του ακατέργαστου καπνού είναι πολύ χαμηλή και δεν είναι σε θέση να καλύψει το κόστος παραγωγής, οπότε επί του παρόντος μόνον οι άμεσες ενισχύσεις της ΚΓΠ είναι δυνατόν να αφήσουν περιθώρια κέρδους. Ωστόσο, οι ενισχύσεις αυτές αντιστοιχούν σε περισσότερο από 75% των συνολικών εισπράξεων των αγροτών από την εν λόγω καλλιέργεια. Συνολικά, η δραστηριότητα καπνοκαλλιέργειας στην ΕΕ, αν και εμφανίζει υψηλή εξάρτηση από τις ενισχύσεις του δημοσίου, χαρακτηρίζεται από διαρθρωτικά χαμηλό επίπεδο εισοδήματος ανά απασχολούμενη μονάδα εργασίας, το οποίο όμως, με βάση το εκτάριο, είναι πολύ υψηλότερο σε σύγκριση με άλλους γεωργικούς τομείς.

Η ΕΕ κατέχει κορυφαία θέση στο παγκόσμιο εμπόριο ακατέργαστου και μεταποιημένου καπνού, τόσο από πλευράς εξαγωγών, όσο και εισαγωγών. Συγκεκριμένα, η ΕΕ είναι εισαγωγέας ακατέργαστου καπνού και σημαντικός εξαγωγέας τσιγάρων και άλλων μεταποιημένων προϊόντων.

Με τη μεταρρύθμιση του 1992 στην κοινή οργάνωση αγοράς (ΚΟΑ) του καπνού, καταργήθηκε η παρέμβαση και οι επιστροφές κατά την εξαγωγή, εισήχθησαν ποσοστώσεις παραγωγής, καθώς και αυστηρότεροι έλεγχοι. Κατόπιν περαιτέρω βελτιώσεων της νομοθεσίας του 1992, σήμερα παρέχεται στήριξη στους παραγωγούς με σύστημα πριμοδότησης, συνδεόμενης με την ποσότητα της παραγωγής, διαφοροποιούμενης βάσει ποιοτικών κριτηρίων και υποκείμενης σε ατομικές ποσοστώσεις παραγωγής για κάθε ομάδα ποικιλιών καπνού. Η ΚΟΑ του καπνού επίσης βασίζεται σε μέτρα για τη μετατροπή της παραγωγής, μέσω ενός προγράμματος εξαγοράς ποσοστώσεων και ενός Κοινοτικού Ταμείου Καπνού. Οι δαπάνες της ΚΓΠ για τον καπνό ανήλθαν σε 973 εκατ. ευρώ το 2001, ήτοι, κατά μέσο όρο, περίπου 7 700 ευρώ ανά ΜΕΕ στον καπνό ή 7 800 ευρώ ανά εκτάριο και απορρόφησε το 2,3% του προϋπολογισμού του ΕΓΤΠΕ - Τμήμα Εγγυήσεων.

2.2. Ελαιόλαδο

Ο τομέας του ελαιολάδου αποτελεί βασικό στοιχείο του γεωργικού προτύπου της ΕΕ. Το 1998/99, οι εκτάσεις με ελαιώνες στην ΕΕ ήταν κατά προσέγγιση 5,4 εκατ. εκτάρια, ήτοι περίπου 4% των χρησιμοποιούμενων γεωργικών εκτάσεων, εκ των οποίων το 44,5% βρίσκονταν στην Ισπανία, το 26,3% στην Ιταλία, το 18,8% στην Ελλάδα, το 9,7% στην Πορτογαλία και το 0,7% στη Γαλλία. Στον τομέα απασχολούνται περίπου 2,5 εκατ. παραγωγοί, σχεδόν το ένα τρίτο όλων των γεωργών της ΕΕ. Ο τομέας αποτελεί σημαντική πηγή απασχόλησης και οικονομικής δραστηριότητας στις κυριότερες περιοχές παραγωγής, από τις οποίες οι περισσότερες, με την αξιοσημείωτη εξαίρεση της Τοσκάνης στην Ιταλία και της Καταλονίας στην Ισπανία, βρίσκονται σε περιφέρειες του στόχου 1 στην ΕΕ των 15. Συν τοις άλλοις, η παραγωγή ελαιολάδου παρουσιάζει το πλεονέκτημα να προσφέρει εποχική απασχόληση τον χειμώνα, συμπληρωματική άλλων γεωργικών δραστηριοτήτων, και παρέχει σημαντική απασχόληση εκτός της γεωργικής εκμετάλλευσης στη συναφή βιομηχανία έκθλιψης και επεξεργασίας.

Το μέγεθος των εξειδικευμένων ελαιοκομικών εκμεταλλεύσεων στην ΕΕ είναι σχετικά μικρό, αλλά ποικίλλει, κυμαίνεται δε από έναν μέσο όρο 13,5 εκταρίων στην Ισπανία έως 3,2 εκταρίων στην Ελλάδα. Οι δομές επεξεργασίας του ελαιολάδου τείνουν να αντικατοπτρίζουν τους διάφορους τύπους ελαιώνων που απαντούν στα κράτη μέλη παραγωγής: παραδοσιακούς ελαιώνες και σύγχρονους ελαιώνες με εντατικότερη διαχείριση. Συνεπώς έχει αρχίσει να αμφισβητείται η σύνδεση της ελαιοκομίας με θετικά χαρακτηριστικά του τοπίου και θετικές περιβαλλοντικές επιπτώσεις στις περιοχές όπου ασκείται αυτή η δραστηριότητα. Ο ρόλος των παραδοσιακών ελαιώνων στην καταπολέμηση της απερήμωσης και στην προώθηση της βιοποικιλότητας θεωρείται σημαντικότατος. Η εγκατάλειψη της παραγωγής στις εν λόγω εκμεταλλεύσεις συνεπάγεται αυξημένους κινδύνους πυρκαγιάς και διάβρωσης. Από την άλλη μεριά, οι επικρίσεις στοχεύουν συχνότερα στις αρνητικές επιπτώσεις των εντατικών καλλιεργειών, λόγω της αυξημένης εξάρτησης από φυτοϋγειονομικά προϊόντα, τεχνικές μονοκαλλιέργειας και υδάτινους πόρους για άρδευση.

Η ΕΕ κυριαρχεί στην παγκόσμια παραγωγή, με συγκομιδές που έχουν αυξηθεί σταθερά κατά τη δεκαετία του '90, ιδίως στην Ισπανία, φθάνοντας σε επίπεδο-ρεκόρ ύψους 2,46 εκατ. τόνων παρθένου ελαιολάδου το 2001/02. Εν τούτοις, η παραγωγή ελαιολάδου είναι γνωστή για τις διακυμάνσεις της, για τις οποίες είναι καθοριστικοί παράγοντες ο βιολογικός κύκλος παραγωγής και η ευαισθησία στις καιρικές μεταβολές. Η Τυνησία, η Τουρκία, η Συρία και το Μαρόκο είναι οι άλλοι κυριότεροι παραγωγοί ελαιολάδου. Τους αναλογεί περίπου το 20% της συνολικής παγκόσμιας παραγωγής. Αν και η παραγωγή σε άλλες περιοχές του κόσμου είναι επί του παρόντος αμελητέα σε σύγκριση με εκείνη της λεκάνης της Μεσογείου, ορισμένες χώρες που δεν έχουν παράδοση παραγωγής ελαιολάδου φαίνεται ότι είναι διατεθειμένες να επενδύσουν σε αυτόν τον τομέα.

Στο παρελθόν, η κατανάλωση ελαιολάδου έτεινε να είναι υψηλή μόνον στις παραδοσιακές χώρες παραγωγής. Αν και το ελαιόλαδο ακόμα αντιπροσωπεύει μόνον περίπου 3% της συνολικής παγκόσμιας κατανάλωσης ελαίων, από το 1995/96 η ζήτηση αυξάνεται με ρυθμό περίπου 6% ετησίως, χάρη στη θετική εικόνα του ελαιολάδου από άποψη υγιεινής διατροφής και ποιότητας. Εκτός από την ΕΕ, οι κυριότερες αγορές για το ελαιόλαδο είναι οι Ηνωμένες Πολιτείες της Αμερικής, η Ιαπωνία, ο Καναδάς, η Αυστραλία και η Βραζιλία.

Επομένως, το εμπόριο έχει γίνει σημαντικό χαρακτηριστικό της αγοράς του ελαιολάδου στην ΕΕ, που έχει διπλασιάσει τις εξαγωγές της, κατά την τελευταία δεκαετία, σε σχεδόν 324 000 τόνους το 2001/02, κυρίως υπό μορφή εμφιαλωμένου ελαιολάδου. Οι εισαγωγές, από την άλλη μεριά, προοριζόμενες κυρίως για την Ιταλία, παρέμειναν σχετικά σταθερές, με την εξαίρεση των ετών χαμηλής παραγωγής στην Τυνησία, που είναι ο κυριότερος εισαγωγέας για την ΕΕ.

Με τη σειρά της, η αυξανόμενη παραγωγή ελαιολάδου στην αγορά της ΕΕ προκάλεσε μείωση των τιμών παραγωγού κατά τη δεκαετία του '90. Διάφορες προβλέψεις παραγωγής και κατανάλωσης συγκλίνουν σε μια εύθραυστη ισορροπία της παγκόσμιας αγοράς ελαιολάδου, η οποία θα αντιμετωπίσει υπολογίσιμα πλεονάσματα, εάν η παγκόσμια παραγωγή αυξηθεί ταχύτερα από τη ζήτηση.

Η παρούσα κοινή οργάνωση αγοράς του ελαιολάδου, που δημιουργήθηκε αρχικά το 1966, βασίζεται στην ενίσχυση στην παραγωγή, που αποτελεί το κυριότερο μέτρο στήριξης του τομέα. Το προηγούμενο σύστημα παρέμβασης αντικαταστάθηκε από μηχανισμό ιδιωτικής αποθεματοποίησης, ως μέσου για τη διαχείριση των κρίσεων, οι δε ενισχύσεις στην κατανάλωση καταργήθηκαν το 1998. Η ενίσχυση στην παραγωγή, ύψους 1 322,5 ευρώ ανά τόνο, χορηγείται σε όλους τους παραγωγούς με βάση την ποσότητα ελαιολάδου που όντως παρήχθη και του ισοδυνάμου σε επιτραπέζιες ελιές, στο πλαίσιο της Εθνικής Εγγυημένης Ποσότητας (ΕΕΠ), η οποία επί του παρόντος ανέρχεται σε 1,78 εκατ. τόνους. Έχουν δημιουργηθεί μηχανισμοί οι οποίοι ρυθμίζουν το ποσό της ενίσχυσης που χορηγείται στους παραγωγούς, σε περίπτωση που τα κράτη μέλη υπερβαίνουν την ΕΕΠ τους ή υπολείπονται αυτής.

Η αγορά από την παρέμβαση αντικαταστάθηκε από σύστημα ενίσχυσης για ιδιωτική αποθεματοποίηση. Οι επιστροφές κατά την εξαγωγή έχουν καθοριστεί σε μηδενικό επίπεδο από το 1998, χωρίς αρνητικό αντίκτυπο. Χορηγείται επιστροφή στην παραγωγή για ελαιόλαδο που χρησιμοποιείται σε κονσέρβες λαχανικών και ψαριών. Το 2001, δόθηκε ακόμα περισσότερη βαρύτητα στις πλευρές ελέγχου και ποιότητας, ιδίως με τη "Στρατηγική της ΕΕ για την ποιότητα του ελαιολάδου", με την οποία καθορίστηκαν πρότυπα για τα προϊόντα και την εμπορία στον εν λόγω τομέα.

2.3. Βαμβάκι

Ο τομέας του βάμβακος, αν και έχει περιορισμένη σημασία για την ΕΕ στο σύνολό της, συμβάλλοντας μόνον κατά 0,5% στην τελική γεωργική παραγωγή, έχει μεγάλη περιφερειακή σπουδαιότητα. Η Ελλάδα, με 79,4% της συνολικής κοινοτικής παραγωγής, ανερχόμενης σε 1,55 εκατ. τόνους σύσπορου (ακατέργαστου) βάμβακος, προσπορίζεται το 9,0% της τελικής γεωργικής παραγωγής της από το βαμβάκι, ενώ στην Ισπανία, τον άλλο σημαντικό κοινοτικό παραγωγό, στο βαμβάκι αναλογεί το 1,5%. Η παραγωγή στα άλλα κράτη μέλη (μόνον στην Πορτογαλία) είναι μικρότερη από 1 500 τόνους.

Εντός των κρατών μελών στα οποία συγκεντρώνεται κυρίως η παραγωγή, υπάρχουν ακόμη εντονότερα φαινόμενα κατανομής. Αφού οι εκτάσεις βαμβακοκαλλιέργειας έφθασαν σε μέγιστο επίπεδο 440 000 εκταρίων το 1995, η συντριπτική πλειονότητα των σημερινών εκτάσεων, ανερχομένων σε 380 000 εκτάρια, που προορίζονται για βαμβακοπαραγωγή στην Ελλάδα βρίσκονται σε τρεις περιφέρειες: Θεσσαλία, Μακεδονία-Θράκη και Στερεά Ελλάδα. Στην Ισπανία, η παραγωγή είναι συγκεντρωμένη στην Ανδαλουσία, κυρίως στις επαρχίες της Σεβίλλης και της Κόρδοβας. Οι συνολικές εκτάσεις που καλλιεργούνται με βαμβάκι στην Ισπανία, αφού έφθασαν σε μέγιστο επίπεδο 135 000 εκταρίων το 1988, μειώθηκαν σε περίπου 90 000 εκτάρια.

Οι εκμεταλλεύσεις βαμβακοκαλλιέργειας στις εν λόγω περιφέρειες χαρακτηρίζονται από τον μεγάλο αριθμό τους (71 600 στην Ελλάδα και 7 600 στην Ισπανία) και το μικρό μέγεθός τους (Ελλάδα, 4,9 εκτάρια και Ισπανία 12,0 εκτάρια). Από την άλλη πλευρά, οι ελληνικές εκμεταλλεύσεις βαμβακοκαλλιέργειας είναι γνωστές για τον υψηλότερο βαθμό εξειδίκευσής τους, και μάλιστα η περιφέρεια της Θεσσαλίας σταδιακά έχει αφιερωθεί σχεδόν αποκλειστικά στη βαμβακοκαλλιέργεια. Όντως, παρ' όλο τον ζωτικό της ρόλο σε πολλές τοπικές αγροτικές οικονομίες, η τάση προς μονοκαλλιέργεια στη βαμβακοπαραγωγή υπήρξε μία από τις σοβαρότερες πηγές επικρίσεων τα τελευταία χρόνια. Σε συνδυασμό με τη μεγάλη εξάρτηση του βάμβακος από την άρδευση και τα λιπάσματα, η βαμβακοπαραγωγή συσχετίζεται ευρέως με χαμηλή βιοποικιλότητα και εξασθένηση των εδαφών. Η εντατική χρήση φυτοϋγειονομικών προϊόντων, ιδίως εντομοκτόνων, και αποφλοιωτικών προϊόντων για την υποβοήθηση της συγκομιδής, είναι τεχνικές οι οποίες δακτυλοδεικτούνται ως παραδείγματα των πλέον αρνητικών περιβαλλοντικών επιπτώσεων της γεωργίας. Για τον λόγο αυτόν, το 2001, τα κράτη μέλη ανέλαβαν συγκεκριμένες δεσμεύσεις για τη μείωση των αρνητικών περιβαλλοντικών επιπτώσεων της βαμβακοπαραγωγής.

Οι περισσότεροι βαμβακοπαραγωγοί στα δύο κυριότερα κράτη μέλη παραγωγής ανήκουν σε οργανώσεις παραγωγών, οι οποίες έχουν ρόλο διαχείρισης και συντονισμού. Στο επίπεδο της μεταποίησης, μια ποικιλία ιδιωτικών επιχειρήσεων και συνεταιρισμών εξασφαλίζει τη μετατροπή του ακατέργαστου σε χρησιμοποιήσιμο βαμβάκι, με τη διαδικασία εκκοκκισμού, με την οποία οι ίνες βάμβακος διαχωρίζονται από τον βαμβακόσπορο. Η Ισπανία, όπου σχεδόν τα μισά από τα 22 εκκοκκιστήριά της τα διαχειρίζονται οι συνεταιρισμοί, εμφανίζει ένα κάποιο πλεόνασμα δυναμικότητας εκκοκκισμού, σε σύγκριση με το επίπεδο παραγωγής της, ενώ η δυναμικότητα εκκοκκισμού στην Ελλάδα βρίσκεται σε καλύτερη ισορροπία με την παραγωγή, οι δε συνεταιρισμοί διαχειρίζονται μικρότερη αναλογία εκκοκκιστηρίων (20 από σύνολο 75).

Το εμπόριο στον εν λόγω τομέα αναφέρεται εν γένει σε εκκοκκισμένο βαμβάκι. Ως παραγωγός, η ΕΕ διαδραματίζει μικρό ρόλο στη διεθνή σκηνή, συμβάλλοντας μόνον κατά περίπου 2,5% στη συνολική παγκόσμια παραγωγή. Η εν λόγω παραγωγή, η οποία τώρα ανέρχεται σε 19,9 εκατ. τόνους, σχεδόν διπλασιάστηκε εντός των τελευταίων σαράντα ετών, κυρίως χάρη σε βελτιώσεις των αποδόσεων. Οι κυριότερες χώρες παραγωγής, οι οποίες διατήρησαν τη σχετική σπουδαιότητά τους κατά τις τελευταίες δύο δεκαετίες, εξακολουθούν να είναι η Κίνα (22,6%), οι ΗΠΑ (20,1%), η Ινδία (13,1%) και το Πακιστάν (9,0%).

Η ΕΕ, με 708 000 τόνους εισαγωγών και 227 000 τόνους εξαγόμενου εκκοκκισμένου βάμβακος, είναι ο κυριότερος καθαρός εισαγωγέας στην παγκόσμια σκηνή. Η Κίνα εναλλάσσεται μεταξύ καθαρών εισαγωγών και εξαγωγών, αναλόγως με την κατάσταση της δικής της συγκομιδής. Η Βραζιλία και η Νοτιοανατολική Ασία είναι επίσης σημαντικοί εισαγωγείς βάμβακος για τις μεταποιητικές τους βιομηχανίες, αφού οι ίδιες έχουν πολύ μικρή ή και καθόλου παραγωγή, αν και η Βραζιλία εμφανίστηκε πρόσφατα ως νέα παραγωγός χώρα, με περίπου 800 000 τόνους βάμβακος κατά τα τελευταία έτη.

Στις παγκόσμιες εξαγωγές βάμβακος αναμφίβολα δεσπόζουν οι ΗΠΑ, στις οποίες σήμερα αναλογούν 1,8 εκατ. τόνοι, δηλαδή το 30% του παγκοσμίου εμπορίου, που ανέρχεται σε 6,0 εκατ. τόνους. Το Ουζμπεκιστάν, η Αφρική (χώρες της ζώνης CFA) και η Αυστραλία, η κάθε μία με εμπόριο περίπου 800 000 τόνων, είναι οι μόνοι άλλοι σημαντικοί εξαγωγείς στην παγκόσμια σκηνή.

Οι μεγαλύτεροι καταναλωτές βάμβακος στον κόσμο είναι εκείνοι με εδραιωμένες μεταποιητικές βιομηχανίες. Η Κίνα καταναλώνει το 25,4% του παγκόσμιου βάμβακος, ακολουθούμενη από την Ινδία, τις ΗΠΑ και το Πακιστάν, το οποίο καταναλώνει περίπου το 9%. Η κοινοτική κατανάλωση, που ανέρχεται σε περίπου 1,0 εκατ. τόνους εκκοκκισμένου βάμβακος (5,4% του παγκοσμίου επιπέδου), είναι κυρίως συγκεντρωμένη στην Ιταλία, την Πορτογαλία και τη Γερμανία.

Το γεγονός ότι η ΕΕ είναι σχετικά ασήμαντος παραγωγός βάμβακος [4] συνεπάγεται ότι οι επιπτώσεις της κοινοτικής παραγωγής στην εξέλιξη των τιμών της διεθνούς αγοράς είναι αμελητέα. Το συμπέρασμα αυτό ενισχύεται περαιτέρω από το γεγονός ότι η ΕΕ, σε αυτόν τον τομέα, δεν χρησιμοποιεί επιστροφές κατά την εξαγωγή και παρέχει πρόσβαση άνευ δασμών. Αν και οι πολιτικές τόσο των άλλων ανεπτυγμένων, όσο και των αναπτυσσομένων χωρών είχαν σημαντικές επιπτώσεις στις τιμές του βάμβακος, ο κυριότερος παράγων που συντέλεσε στην υποχώρηση των τιμών είναι περισσότερο αποτέλεσμα του αυξημένου ανταγωνισμού με τις συνθετικές ίνες στην αγορά ινών.

[4] Ανακοινωθέν τύπου για το βαμβάκι : 15/09/2003, IP/03/1244.

Η κοινή οργάνωση αγοράς του βάμβακος χρονολογείται από τον καιρό της προσχώρησης της Ελλάδας στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα, το 1981. Το ισχύον καθεστώς βασίζεται σε άμεση ενίσχυση ανά τόνο εκκοκκισμένου βάμβακος, στο πλαίσιο Εθνικής Εγγυημένης Ποσότητας (ΕΕΠ) για κάθε κράτος μέλος. Το επίπεδο της ενίσχυσης, που χορηγείται στους μεταποιητές, οι οποίοι καταβάλλουν ελάχιστη τιμή στους παραγωγούς, καθορίζεται σε τακτά χρονικά διαστήματα, με βάση τη διαφορά μεταξύ της "τιμής στόχου" και της διεθνούς τιμής. Από το 1995/96, η "τιμή στόχου" έχει καθοριστεί σε 1 063 ευρώ ανά τόνο, με ελάχιστη τιμή 1 009,9 ευρώ ανά τόνο. Η ΕΕΠ έχει καθοριστεί σε 782 000 τόνους για την Ελλάδα, 249 000 τόνους για την Ισπανία και 1 500 τόνους για τα λοιπά κράτη μέλη. Είναι δυνατόν να γίνουν προσαρμογές στο ποσό της ενίσχυσης που καταβάλλεται, εάν η παραγωγή υπερβαίνει τις εγγυημένες ποσότητες ή υπολείπεται αυτών.

2.4. Ζάχαρη

Τα ζαχαρότευτλα καλύπτουν 1,8 εκατ. εκτάρια σε ολόκληρη την ΕΕ των 15, τα οποία αντιστοιχούν στο 1,4% των χρησιμοποιούμενων γεωργικών εκτάσεων, και αποτελούν το 1,6 έως 1,8% της κοινοτικής γεωργικής παραγωγής. Καλλιεργούνται σε περισσότερες από 230 000 εκμεταλλεύσεις, μαζί με άλλες αροτριαίες καλλιέργειες, όπως τα σιτηρά. Εν γένει, οι εκμεταλλεύσεις που καλλιεργούν ζαχαρότευτλα είναι μεγαλύτερες από τον μέσο όρο, τόσο από άποψη εκτάσεων, όσο και οικονομικών δεικτών. Η συνολική γεωργική έκταση των εκμεταλλεύσεων που καλλιεργούν ζαχαρότευτλα (70 εκτάρια, εκ των οποίων 8 προορίζονται για ζαχαρότευτλα) είναι μεγαλύτερη από τον μέσο όρο όλων των εκμεταλλεύσεων (20 εκτάρια). Οι εκμεταλλεύσεις που καλλιεργούν ζαχαρότευτλα επίσης αποκομίζουν μεγαλύτερα εισοδήματα. Υπολογίζεται ότι η καθαρή προστιθέμενη αξία ανά Μονάδα Ετήσιας Εργασίας (ΜΕΕ) είναι 1,7 φορά υψηλότερη για εκμεταλλεύσεις που καλλιεργούν ζαχαρότευτλα από ό,τι για όλες τις άλλες εκμεταλλεύσεις [5].

[5] Με βάση τα αριθμητικά στοιχεία από το Δίκτυο Γεωργικής Λογιστικής Πληροφορήσεως, όπου γίνεται σύγκριση των εισοδηματικών δεικτών για τις εκμεταλλεύσεις που καλλιεργούν ζαχαρότευτλα και του μέσου όρου όλων των άλλων εκμεταλλεύσεων (πλην εκείνων που καλλιεργούν οπωροκηπευτικά) από το 1998 έως το 2000.

Η παραγωγή ζάχαρης στην ΕΕ των 15 κυμαίνεται μεταξύ 15 και 18 εκατ. τόνων, σε ισοδύναμο ραφιναρισμένης ζάχαρης. Με τα δέκα νέα κράτη μέλη, οι εκτάσεις που καλλιεργούνται με ζαχαρότευτλα φαίνεται ότι θα αυξηθούν κατά 30% και η παραγωγή ζάχαρης κατά 15%. Στην ΕΕ των 15, υπάρχουν 135 εργοστάσια επεξεργασίας ζάχαρης και 6 εγκαταστάσεις ραφιναρίσματος.

Η ζάχαρη παράγεται σε όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ των 15, εξαιρουμένου του Λουξεμβούργου. Ωστόσο, η παραγωγικότητα της παραγωγής ζάχαρης ποικίλλει σε μεγάλο βαθμό μεταξύ των κρατών μελών. Στη Γαλλία και τη Γερμανία αναλογεί περισσότερο από το ήμισυ της παραγωγής ζάχαρης στην ΕΕ των 15, και ακολουθεί το Ηνωμένο Βασίλειο και η Ιταλία (8% έκαστο). Μεταξύ των δέκα νέων κρατών μελών, τα έξι μεταποιούν ζάχαρη σε ποσότητα που ανέρχεται συνολικά σε περίπου 3 εκατ. τόνους, από την οποία τα δύο τρίτα αναλογούν στην Πολωνία.

Η ΕΕ των 15 και εισάγει και εξάγει ζάχαρη, αλλά σε καθαρούς αριθμούς είναι εξαγωγέας. Κατά μέσο όρο, για τα έτη εμπορίας 1999/2000 έως 2001/02, οι εξαγωγές ανήλθαν σε 5,3 εκατ. τόνους έναντι 1,8 εκατ. τόνων για τις εισαγωγές. Οι καθαρές εξαγωγές αντιπροσωπεύουν, κατά μέσο όρο, το 20% της παραγωγής ζάχαρης και το 2 έως 3,5% των εξαγωγών γεωργικών προϊόντων διατροφής από την ΕΕ των 15, σύμφωνα με τον ορισμό του Γύρου της Ουρουγουάης.

Η ΕΕ διαδραματίζει βασικό ρόλο στις παγκόσμιες αγορές ζάχαρης. Το μερίδιο της ΕΕ των 15 στο παγκόσμιο σύνολο ανέρχεται σε 13% για την παραγωγή, 12% για την κατανάλωση, 15% για τις εξαγωγές και 5% για τις εισαγωγές. Το μερίδιό της στην παγκόσμια παραγωγή, κατανάλωση και εξαγωγές έχει περιοριστεί, ενώ οι χώρες του νοτίου ημισφαιρίου αποκτούν όλο και μεγαλύτερη σπουδαιότητα. Αν και η ΕΕ ερχόταν πρώτη στην παγκόσμια παραγωγή επί πολλές δεκαετίες, η Βραζιλία και η Ινδία διεκδικούν την πρώτη θέση από το 1996 και μετά, με 15% της παγκόσμιας προσφοράς και οι δύο. Η Ινδία επίσης ξεπέρασε την ΕΕ των 15 σε κατανάλωση.

Αν και οι κύριες χώρες παραγωγής ζάχαρης είναι επίσης και οι κυριότεροι χρήστες, η ζάχαρη είναι ένα αγαθό που αποτελεί αντικείμενο ευρείας εμπορίας. Κατά μέσο όρο, το διεθνές εμπόριο, που πλησιάζει τα 40 εκατ. τόνους, αντιπροσωπεύει περίπου το 30% της παγκόσμιας παραγωγής, η οποία ανέρχεται συνολικά σε 120 εκατ. τόνους, σε ισοδύναμο ραφιναρισμένης ζάχαρης. Η Βραζιλία τώρα δεσπόζει στις εξαγωγές, με μεγάλο μερίδιο που φτάνει στο ένα τέταρτο των παγκόσμιων εξαγωγών.

Οι διεθνείς τιμές της ζάχαρης έχουν μεγάλη βαρύτητα και είναι εξαιρετικά ευμετάβλητες, ακολουθώντας απρόβλεπτη πορεία. Μετά τις ιστορικές μέγιστες τιμές του 1974 και του 1981, κατά τη δεκαετία του '90 οι μηνιαίες διεθνείς τιμές για την ακατέργαστη ζάχαρη διακυμάνθηκαν μεταξύ 280 ευρώ ανά τόνο τον Μάρτιο του 1990 και 110 ευρώ ανά τόνο τον Απρίλιο του 1999. Από το 1995, οι τιμές εμφανίζουν πτωτική τάση. Αυτό εξηγείται κυρίως με βάση το συνολικό πλεόνασμα της παραγωγής έναντι της κατανάλωσης, όπως μετρείται με την αύξηση του συντελεστή αποθεμάτων έναντι χρήσης. Από το χαμηλό τους σημείο το 1999/2000, λόγω ελλείμματος της παραγωγής σε διάφορους βασικούς προμηθευτές, οι τιμές βελτιώθηκαν κατά το έτος εμπορίας 2000/01, φτάνοντας σε μέσο όρο 240 ευρώ ανά τόνο. Μέχρι το επόμενο έτος, είχαν υποχωρήσει πάλι σε 180 ευρώ ανά τόνο. Ο μέσος όρος για το πρώτο τρίμηνο του 2003 είναι ακόμη χαμηλότερος. έπεσε στα 170 ευρώ ανά τόνο.

Υπάρχουν πολλοί λόγοι βάσει των οποίων μπορεί να εξηγηθεί η αστάθεια των τιμών. Οι διακυμάνσεις των συναλλαγματικών ισοτιμιών είναι σε θέση να αυξήσουν ή να μειώσουν την αστάθεια της τιμής της ζάχαρης για ένα συγκεκριμένο νόμισμα. Η σταθερή αύξηση της κατανάλωσης είναι βασική κινητήριος δύναμη στην αγορά της ζάχαρης, αλλά δεν εκφράζεται κατ' ανάγκη με σταθερή ζήτηση για εισαγωγές. Η αύξηση της κατανάλωσης είναι πολύ εντονότερη στις αναπτυσσόμενες χώρες, απ' ό,τι σε άλλες, οι δε εισαγωγές ζάχαρης εξαρτώνται από μακροοικονομικούς παράγοντες. Η παραγωγή δεν ανταποκρίνεται με ιδιαίτερη ταχύτητα στις αλλαγές των τιμών στην παγκόσμια αγορά, λόγω των προστατευμένων εσωτερικών τιμών σε πολλές χώρες, της πολυετούς φύσης του ζαχαροκάλαμου, το οποίο αντιπροσωπεύει το 75% των συνολικών εκτάσεων για παραγωγή ζάχαρης, και του μακροπρόθεσμου ορίζοντα για τις επενδύσεις στη μεταποίηση ζάχαρης. Αντιθέτως, η προσφορά επηρεάζεται ιδιαίτερα από τον καιρό και οι αναθεωρήσεις των προβλέψεων παραγωγής συχνά επιφέρουν σημαντικές προσαρμογές στις διεθνείς τιμές. Εξάλλου, οι εξαγωγές ζάχαρης είναι συγκεντρωμένες σε περιορισμένο αριθμό χωρών, οι οποίες είναι επίσης οι κυριότεροι παραγωγοί. Η Βραζιλία, η ΕΕ των 15, η Αυστραλία, η Ταϊλάνδη και η Κούβα φθάνουν στο 70% των παγκόσμιων εξαγωγών. Τέλος, τόσο η προσφορά, όσο και η ζήτηση επηρεάζονται από τα διάφορα μέσα πολιτικής που χρησιμοποιούνται από τις κυβερνήσεις.

Εντός της ΕΕ των 15, ο τομέας της ζάχαρης επωφελείται από ένα σύστημα που συνδυάζει προστασία στα σύνορα, έλεγχο της προσφοράς και τιμές στήριξης. Η τιμή παρέμβασης για τη ζάχαρη βρίσκεται επί του παρόντος στα 631,9 ευρώ ανά τόνο ραφιναρισμένης ζάχαρης ή 523,7 ευρώ ανά τόνο ακατέργαστης ζάχαρης. Σε σύγκριση με τις διεθνείς τιμές αναφοράς για τα τελευταία έτη, η τιμή στην κοινοτική αγορά ήταν δύο έως τρεις φορές υψηλότερη.

Λόγω της αστάθειας, είναι δύσκολο να γίνει αξιόπιστη πρόβλεψη για τις διεθνείς τιμές της ζάχαρης. Διάφοροι αναλυτές εκτιμούν ότι οι τιμές θα παραμείνουν σε πτωτική τάση βραχυπρόθεσμα (έτος εμπορίας 2003/04) και μεσοπρόθεσμα. Στη γεωργική επιθεώρησή του για το 2003, ο ΟΟΣΑ προβλέπει τιμή 170 ευρώ ανά τόνο το 2008/09 για την ακατέργαστη ζάχαρη. Σε σύγκριση με τον μέσο όρο για την περίοδο αναφοράς (1997/98 έως 2001/02), η τιμή αυτή αντιστοιχεί σε πτώση κατά 13%. Σύμφωνα με τον ΟΟΣΑ, αυτό το προβλεπόμενο χαμηλό επίπεδο οφείλεται κυρίως σε "αυξανόμενη προσφορά και εξαγωγές ζάχαρης από παραγωγούς με χαμηλό κόστος, καθώς και συνεχιζόμενη υψηλή στήριξη και προστασία σε πολλές χώρες του ΟΟΣΑ". Σε παγκόσμιο επίπεδο, η κατανάλωση προβλέπεται να αυξηθεί με ελαφρά ταχύτερο ρυθμό από την προσφορά, το δε μεγαλύτερο μέρος της αύξησης θα σημειωθεί σε χώρες εκτός του ΟΟΣΑ. Παρ' όλα ταύτα, το βάρος των αποθεμάτων αναμένεται να διατηρήσει τις τιμές σε χαμηλά επίπεδα μεσοπρόθεσμα.

3. ΠΡΟΤΕΙΝΟΜΕΝΕΣ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΕΙΣ ΚΑΙ ΟΙ ΕΝΔΕΧΟΜΕΝΕΣ ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ ΤΟΥΣ

3.1. Γενικές εκτιμήσεις

Κατά την εκτίμηση των αναγκών για μεταρρύθμιση στους τομείς του καπνού, του ελαιολάδου και του βάμβακος, η Επιτροπή προσέφυγε στα ακόλουθα στοιχεία:

- το σαφές αίτημα του Συμβουλίου για μεταρρύθμιση των σχετικών τομέων, "με βάση τους στόχους και την προσέγγιση της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ του 2003".

- τις ομοιότητες μεταξύ των τομέων, από την άποψη ορισμένων διαρθρωτικών χαρακτηριστικών και χαρακτηριστικών παραγωγής, όπως και των πολιτικών τους, που τους καθιστούν κατάλληλους για να εφαρμοστεί η προσέγγιση της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ του Ιουνίου 2003.

- τα ειδικά χαρακτηριστικά του κάθε τομέα, ιδίως τον κίνδυνο διακοπής της παραγωγής και εγκατάλειψης των ελαιώνων και την ανάγκη να βελτιωθεί η αειφορία και η ανταγωνιστικότητα των αγροτικών οικονομιών.

Η Επιτροπή πιστεύει ότι μια μεταρρύθμιση βασισμένη στους στόχους της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ του Ιουνίου 2003, δηλαδή στην αύξηση της ανταγωνιστικότητας, τον καλύτερο προσανατολισμό προς την αγορά, τον μεγαλύτερο σεβασμό για το περιβάλλον, τη σταθεροποίηση των εισοδημάτων και μεγαλύτερη μέριμνα για την κατάσταση των παραγωγών στις μειονεκτούσες περιοχές, θα πρέπει να αποσκοπεί στην επίτευξη των ακόλουθων στόχων:

* στη θέσπιση μακροπρόθεσμων προοπτικών για τους τομείς αυτούς, σύμφωνα με τον παρόντα δημοσιονομικό τους φάκελο, το ανώτατο όριο του τομέα 1 των σημερινών δημοσιονομικών προοπτικών και το νέο πλαίσιο γεωργικών δαπανών, που εγκρίθηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο των Βρυξελλών, τον Οκτώβριο του 2002.

* στην προώθηση των στόχων και της προσέγγισης της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ του Ιουνίου 2003, και συγκεκριμένα στην αύξηση της ανταγωνιστικότητας, τον καλύτερο προσανατολισμό προς την αγορά, τον μεγαλύτερο σεβασμό για το περιβάλλον, τη σταθεροποίηση των εισοδημάτων και μεγαλύτερη μέριμνα για την κατάσταση των παραγωγών στις μειονεκτούσες περιοχές.

* στην προτεραιότητα που θα δίδεται στο εισόδημα του παραγωγού, και όχι στη στήριξη των προϊόντων, μέσω της μεταφοράς σημαντικού μέρους των σημερινών άμεσων ενισχύσεων που συνδέονται με την παραγωγή προς το σύστημα ενιαίας ενίσχυσης ανά εκμετάλλευση, από την 1η Ιανουαρίου 2005.

* στην εξάρτηση των εν λόγω ενισχύσεων, όπως ισχύει για όλες τις άμεσες ενισχύσεις της ΚΓΠ, από την τήρηση των προτύπων όσον αφορά το περιβάλλον και την ασφάλεια των τροφίμων, τα οποία έχουν θεσπιστεί από την ΕΕ, μέσω πολλαπλής συμμόρφωσης, καθώς και των κανόνων που αφορούν την καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση, όπως και από τους μηχανισμούς διαφοροποίησης και δημοσιονομικής πειθαρχίας.

Οι παραγωγοί στους τομείς του καπνού και του ελαιολάδου ήδη λαμβάνουν ενίσχυση συνδεόμενη με το επίπεδο της παραγωγής, στο πλαίσιο των Μέγιστων Εγγυημένων Ποσοτήτων. Στον τομέα του βάμβακος, η ενίσχυση ανά τόνο σύσπορου βάμβακος, επίσης στο πλαίσιο Μέγιστης Εγγυημένης Ποσότητας, υπολογίζεται με βάση τη διαφορά μεταξύ της κοινοτικής "τιμής στόχου" και της διεθνούς τιμής, και χορηγείται στον εκκοκκιστή, ο οποίος καταβάλλει ελάχιστη τιμή στον παραγωγό.

Έχοντας κατά νουν ότι δεν θεωρείται αναγκαίο να γίνουν περικοπές τιμών και ότι ήδη υπάρχουν άμεσες ενισχύσεις στους εξεταζόμενους τρεις τομείς, η Επιτροπή κρίνει ότι η μεταφορά των εν λόγω ενισχύσεων στο σύστημα ενιαίας ενίσχυσης ανά εκμετάλλευση δεν πρόκειται να παρουσιάσει σοβαρές δυσκολίες.

Ωστόσο, και οι τρεις τομείς εμφανίζουν τάση συγκέντρωσης της παραγωγής τους σε περιφέρειες οι οποίες υστερούν αισθητά στην οικονομική τους ανάπτυξη, και όλοι χαρακτηρίζονται από ένταση εισροών, από άποψη εργασίας ή κεφαλαίου, δημιουργούν δε σημαντικές θέσεις απασχόλησης εκτός της γεωργικής εκμετάλλευσης, με τις σημαντικές συναφείς μεταποιητικές βιομηχανίες.

Αυτό ακριβώς το γεγονός παρακίνησε την Επιτροπή, στο πλαίσιο της προσέγγισης που ακολουθήθηκε στη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του Ιουνίου 2003, να δώσει προσοχή στις ενδεχόμενες επιπτώσεις της αποσύνδεσης από την παραγωγή σε αυτούς τους σημαντικούς τομείς για τις περιφέρειες, και ιδίως στον κίνδυνο εγκατάλειψης της παραγωγής και στην ανταγωνιστικότητα των αγροτικών περιοχών, στην οποία κατά παράδοση είναι συγκεντρωμένη η παραγωγή τους. Σύμφωνα με τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του Ιουνίου 2003, οι άκρως απόκεντρες περιφέρειες και τα νησιά του Αιγαίου θα τύχουν ειδικής μεταχείρισης όσον αφορά τη στήριξη της παραγωγής. Οι άμεσες ενισχύσεις στις περιφέρειες αυτές δεν θα ενσωματωθούν στην ενιαία ενίσχυση ανά εκμετάλλευση.

3.2. Καπνός

Το κυριότερο συμπέρασμα της Επιτροπής, από την Εκτεταμένη Εκτίμηση των Επιπτώσεων για τον τομέα του καπνού, ήταν το εξής: η πλέον βιώσιμη πολιτική για τον τομέα του καπνού στο μέλλον θα ήταν η βαθμιαία αποσύνδεση της ισχύουσας πριμοδότησης για τον καπνό από την παραγωγή, συνοδευόμενη από τη σταδιακή κατάργηση του Ταμείου Καπνού και τη δημιουργία, στο πλαίσιο του δεύτερου πυλώνα της ΚΓΠ, συνολικού δημοσιονομικού κονδυλίου για την αναδιάρθρωση των καπνοπαραγωγών περιοχών. Σύμφωνα με το σχέδιο αυτό, οι ποσοστώσεις για τον καπνό θα χρειαστεί να διατηρηθούν ως μέσο για να καθοριστεί το κονδύλιο για εκείνο το μέρος της πριμοδότησης για τον καπνό που δεν έχει ακόμη αποσυνδεθεί από την παραγωγή. Συνεπώς, κατά τη μεταβατική περίοδο, για οποιοδήποτε τμήμα της παραγωγής που βρίσκεται εκτός ποσόστωσης δεν θα καταβάλλεται η αντίστοιχη συνδεόμενη με την παραγωγή πριμοδότηση, που απομένει να καταβληθεί. Κατά το τέλος αυτής της διαδικασίας, δεν θα ισχύει πλέον η σημερινή κοινή οργάνωση αγοράς του καπνού.

Με την επιλογή αυτή διαπιστώθηκε ότι εξισορροπούνται επαρκώς, αφενός, η ανάγκη να κοπεί ο δεσμός μεταξύ της στήριξης των εισοδημάτων των μεμονωμένων παραγωγών και, αφετέρου, της καλλιέργειας καπνού, με ταυτόχρονη παροχή χρηματοδότησης για τον επαναπροσανατολισμό του τομέα προς εναλλακτικές πηγές εισοδήματος. Επιπλέον, αφού επί του παρόντος χρειάζεται περίπου ένα τρίτο της σημερινής πριμοδότησης για τον καπνό για να καλυφθεί το μεταβλητό κόστος παραγωγής, προτιμήθηκε η προοδευτική εφαρμογή της μεταρρύθμισης, ώστε να αποφευχθεί η αναστάτωση της παραγωγής και των τοπικών οικονομιών και να μπορέσει να προσαρμοστεί η τιμή της αγοράς στις νέες συνθήκες. Η εφαρμογή αυτή θα έχει τριετή διάρκεια.

Η προτεινόμενη μεταρρύθμιση θα αρχίσει με τη μεταφορά ολόκληρης ή μέρους της παρούσας πριμοδότησης για τον καπνό σε δικαιώματα για καταβολή της ενιαίας ενίσχυσης ανά εκμετάλλευση. Ενώ, όπως φαίνεται στον πίνακα 1, η εν λόγω μεταφορά θα είναι πλήρης για τους πρώτους 3,5 τόνους που παράγει ο κάθε παραγωγός, για το επόμενο τμήμα της παραγωγής μεταξύ 3,5 τόνων έως και 10 τόνων, θα ενσωματωθεί στην ενιαία ενίσχυση ανά εκμετάλλευση μόνον το 80% της σημερινής πριμοδότησης για τον καπνό. Το υπόλοιπο 20% θα τροφοδοτήσει το προτεινόμενο συνολικό κονδύλιο για την αναδιάρθρωση.

Πίνακας 1 - Σύνοψη της πρότασης μεταρρύθμισης για τον καπνό

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

Κατά την εφαρμογή της μεταρρύθμισης για τις μεγαλύτερες εκμεταλλεύσεις καπνοκαλλιέργειας, η παρούσα πριμοδότηση για τον καπνό, που αντιστοιχεί στο τμήμα της παραγωγής άνω των 10 τόνων, θα μειώνεται κατά ένα τρίτο σε κάθε ετήσιο στάδιο. Προκειμένου να αποφευχθούν τυχόν σοβαρές μεταβολές του εισοδήματος σε επίπεδο γεωργικής εκμετάλλευσης, το ένα τρίτο της πριμοδότησης για τον καπνό αυτού του τμήματος της παραγωγής θα μετατρέπεται σε δικαιώματα για καταβολή της ενιαίας ενίσχυσης ανά εκμετάλλευση, το δε υπόλοιπο θα μεταφέρεται στο συνολικό κονδύλιο αναδιάρθρωσης.

Ο καθορισμός των συντελεστών μεταφοράς στο κονδύλιο αναδιάρθρωσης έγινε με γνώμονα τη μέριμνα για ισότητα και αποτελεσματικότητα. Το εν λόγω κονδύλιο θα χρησιμοποιηθεί με σκοπό να επιταχυνθεί η διαδικασία μεταστροφής σε άλλες καλλιέργειες στις καπνοπαραγωγούς περιφέρειες. Με το κονδύλιο αναδιάρθρωσης, η χρηματοδότηση θα διοχετευθεί στα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης, που προβλέπονται στον κανονισμό για την αγροτική ανάπτυξη (κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1257/1999 του Συμβουλίου). Στο πλαίσιο αυτό, θα μπορούσαν να συμπεριληφθούν περισσότεροι δικαιούχοι, περισσότερα μέτρα, είτε ακόμη και αυξημένο ύψος της ενίσχυσης για υφιστάμενα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης.

Με πλήρη εφαρμογή, με την παρούσα διαδικασία μεταρρύθμισης θα αναδιανεμηθεί περισσότερο από το 70% της τωρινής πριμοδότησης για τον καπνό στην ενιαία ενίσχυση ανά εκμετάλλευση και τουλάχιστον το 20% στο κονδύλιο αναδιάρθρωσης. Η εν λόγω αναδιανομή θα αντιστοιχεί σε χορήγηση, κατά μέσο όρο, 6 900 ευρώ ανά Μονάδα Ετήσιας Εργασίας (ΜΕΕ) ανά οικογένεια, μέσω της ενιαίας ενίσχυσης ανά εκμετάλλευση.

Με τη βαθμιαία εφαρμογή, μπορεί να αναμένεται ότι η μεταρρύθμιση θα έχει ως αποτέλεσμα καλύτερο προσανατολισμό προς την αγορά και αύξηση του εισοδήματος των παραγωγών, επιπλέον του θετικού αντικτύπου στην εξέλιξη του εισοδήματος των παραγωγών, χάρη στην αυξημένη αποτελεσματικότητα της καταβολής των αποσυνδεδεμένων από την παραγωγή ενισχύσεων, ιδίως για τις μικρές εκμεταλλεύσεις, οι οποίες θα λαμβάνουν ενωρίτερα μεγαλύτερο μέρος του εισοδήματός τους ως ενιαία ενίσχυση ανά εκμετάλλευση.

Κατά την τριετή περίοδο σταδιακής κατάργησης του παρόντος καθεστώτος για τον καπνό, θα συνεχίσει να χρησιμοποιείται το Ταμείο Καπνού για την υποστήριξη ενημερωτικών εκστρατειών κατά του καπνίσματος. Η Επιτροπή έχει αναλάβει δέσμευση να εξακολουθήσει να υποστηρίζει αντικαπνιστικές δραστηριότητες, παρ' όλη τη μειούμενη επιδότηση κατά την περίοδο αυτή.

Βραχυπρόθεσμα, αναμένεται να παύσει η καλλιέργεια λιγότερο επικερδών ποικιλιών καπνού στην ΕΕ. Εξάλλου, η μεταφορά της σημερινής πριμοδότησης για τον καπνό στην ενιαία ενίσχυση ανά εκμετάλλευση αναμφίβολα θα ενθαρρύνει τους παραγωγούς, οι οποίοι σήμερα δεν καλύπτουν το μεταβλητό κόστος της παραγωγής τους ή οι οποίοι θα μπορούσαν να στρέψουν την παραγωγή τους σε καλλιέργειες που αποφέρουν υψηλότερο εισόδημα ανά εκτάριο, να μεταστραφούν σε άλλη χρήση της γης βραχυπρόθεσμα.

Προβλέπεται ότι, με την επακόλουθη κάμψη της παραγωγής, η κοινοτική παραγωγή καπνού θα συγκεντρωθεί σε μεγαλύτερες και περισσότερο επαγγελματικές εκμεταλλεύσεις καπνοκαλλιέργειας, με γνώμονα τη ζήτηση ή/και την ποιότητα, σε κοινοτική τιμή, που θα ευθυγραμμισθεί με τα παγκόσμια επίπεδα τιμών, ανάλογα με τις παραγόμενες ποικιλίες.

Επενεργώντας μαζί με τη βαθμιαία εισαγωγή της ενιαίας ενίσχυσης ανά εκμετάλλευση μεταξύ των καπνοκαλλιεργητών, το συνολικό κονδύλιο αναδιάρθρωσης πρόκειται να προωθήσει περαιτέρω τη μετατόπιση της παραγωγής προς εκμεταλλεύσεις με ορθολογικότερη δομή, με αποτέλεσμα τη βελτίωση του ποσοστού μεταφοράς εισοδήματος σε εκμεταλλεύσεις καπνοκαλλιέργειας, κατά τη διάρκεια της περιόδου αναφοράς, και την ενθάρρυνση των ανακατατάξεων εντός της τοπικής αγοράς εργασίας στις καπνοπαραγωγούς περιοχές.

3.3. Ελαιόλαδο

Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι μακροπρόθεσμες ανάγκες του κοινοτικού τομέα του ελαιολάδου εξυπηρετούνται καλύτερα με μεταρρύθμιση, βασισμένη στους προσανατολισμούς που δόθηκαν από το Συμβούλιο κατά τη στιγμή της συμφωνίας για τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ, τον Ιούνιο του 2003.

Προτείνεται να μετατραπούν οι ισχύουσες συνδεόμενες με την παραγωγή ενισχύσεις στον τομέα του ελαιολάδου σε άμεση εισοδηματική στήριξη, μέσω της δημιουργίας νέων δικαιωμάτων για καταβολή στους αγρότες της ενιαίας ενίσχυσης ανά εκμετάλλευση, επιπλέον εκείνων που πηγάζουν από τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του Ιουνίου 2003. Η συμπερίληψη του τομέα του ελαιολάδου στο σύστημα ενιαίας ενίσχυσης ανά εκμετάλλευση αποφέρει τρία κύρια οφέλη.

Πρώτον, στο πλαίσιο του συστήματος ενιαίας ενίσχυσης ανά εκμετάλλευση, είναι αναμενόμενο ότι ο τομέας του ελαιολάδου θα επιτύχει καλύτερο προσανατολισμό προς την αγορά και αυξημένη ανταγωνιστικότητα. Αν και ο τομέας του ελαιολάδου έχει ήδη αναπτύξει θετική εμπορική δυναμική και έχει καταβάλει συνειδητές προσπάθειες να διατηρήσει επαφή με τις τάσεις της κατανάλωσης, μέσω της Στρατηγικής του για την Ποιότητα, οι προκλήσεις του μέλλοντος, σε περίπτωση που τα επίπεδα της παγκόσμιας παραγωγής υπερβούν την κατανάλωση, μπορούν να αντιμετωπιστούν μόνον από έναν τομέα ο οποίος ανταποκρίνεται ταχέως στις τάσεις των απαιτήσεων της παγκόσμιας αγοράς.

Δεύτερον, η υιοθέτηση του συστήματος ενιαίας ενίσχυσης ανά εκμετάλλευση καταλήγει σε σταθερότερο εισόδημα για τους αγρότες, χάρη σε μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα της καταβολής της ενίσχυσης, και έτσι οι ελαιοπαραγωγές περιφέρειες που έχουν χαμηλές εισροές είναι σε θέση να διατηρήσουν το συνολικό τους επίπεδο εισοδηματικής στήριξης.

Τέλος, ο τομέας του ελαιολάδου έχει ήδη θετική εικόνα, η οποία συνδέεται με τη διαφάνεια, την εμπιστοσύνη των καταναλωτών και τα οφέλη που προσφέρει στην κοινωνία όσον αφορά το περιβάλλον και το τοπίο, και η οποία θα ενισχυθεί με τη συμπερίληψή του σε έναν κοινοτικό γεωργικό τομέα που κινείται προς την ίδια κατεύθυνση. Τυχόν τάσεις στο πλαίσιο του τομέα του ελαιολάδου, οι οποίες όπως υποστηρίζεται οδηγούν σε αμαύρωση της θετικής του εικόνας, ιδίως σε περιβαλλοντικά ζητήματα, θα γίνουν εμφανέστερες στο πλαίσιο των προτεινομένων μεταρρυθμίσεων.

Παρ' όλα ταύτα, η Επιτροπή κρίνει ότι η πλήρης μετατροπή των σημερινών συνδεόμενων με την παραγωγή ενισχύσεων στον τομέα του ελαιολάδου σε ενιαία ενίσχυση ανά εκμετάλλευση θα μπορούσε να προξενήσει προβλήματα σε ορισμένες παραδοσιακές παραγωγούς περιφέρειες της ΕΕ και σε ελαιώνες με χαμηλή παραγωγή. Υπάρχει σοβαρός κίνδυνος να διακοπεί σε ευρεία κλίμακα η φροντίδα των ελαιοδένδρων σε αυτές τις περιπτώσεις, γεγονός το οποίο με τη σειρά του θα μπορούσε να καταλήξει σε υποβάθμιση της κάλυψης της γης και του τοπίου ή σε αρνητικές κοινωνικές επιπτώσεις. Το πρόβλημα αυτό είναι οξύτερο εκεί όπου οι εν λόγω περιοχές εμφανίζουν υψηλό βαθμό εξάρτησης από τον τομέα του ελαιολάδου στις τοπικές τους οικονομίες.

Για τους λόγους αυτούς, η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι μια πρόταση μεταρρύθμισης, η οποία θα έκοβε τελείως τον δεσμό μεταξύ ενισχύσεων στήριξης και ελαιοδένδρων, από την άποψη της διατήρησης των υφισταμένων ελαιώνων σε ευαίσθητες περιοχές, ενδεχομένως δεν θα ανταποκρινόταν στις ανησυχίες, που εκφράστηκαν από το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο, όσον αφορά τον κίνδυνο εγκατάλειψης της παραγωγής και την ανάγκη να προσφέρεται βιωσιμότητα των αγροτικών οικονομιών.

Συνεπώς, η Επιτροπή προτείνει να μετατραπεί το 60% των συνδεόμενων με την παραγωγή ενισχύσεων στον τομέα του ελαιολάδου, για την περίοδο αναφοράς, σε δικαιώματα για καταβολή της ενιαίας ενίσχυσης ανά εκμετάλλευση, για εκμεταλλεύσεις μεγαλύτερες των 0,3 εκταρίων. Για να απλουστευθεί η εφαρμογή της πολιτικής αυτής, για τις μικρότερες εκμεταλλεύσεις θα αποσυνδεθούν πλήρως οι ενισχύσεις τους από την παραγωγή.

Τα κράτη μέλη θα διατηρήσουν, ως εθνικά δημοσιονομικά κονδύλια, το 40% των ενισχύσεων στον τομέα του ελαιολάδου, για την περίοδο αναφοράς, με σκοπό να χορηγούν στους παραγωγούς συμπληρωματική ενίσχυση για τους ελαιώνες, υπολογιζόμενη με βάση το εκτάριο ή το ελαιόδεντρο. Η ενίσχυση αυτή δεν συνδέεται με την παραγωγή, αλλά προορίζεται για τη φροντίδα των ελαιοδένδρων, τη συντήρηση του εδάφους και του περιβάλλοντος, λαμβανομένων ταυτοχρόνως υπόψη των τοπικών παραδόσεων και του πολιτισμού. Σκοπός αυτής της συμπληρωματικής ενίσχυσης είναι να εξασφαλιστεί η διατήρηση των ελαιοδέντρων σε απομακρυσμένες περιοχές ή σε ελαιώνες με χαμηλή παραγωγή, με τη σημαντική συνεισφορά στο κόστος για τη φροντίδα των ελαιώνων στις περιοχές αυτές. Τα κράτη μέλη θα εντοπίσουν τις ζώνες αυτές, σύμφωνα με αντικειμενικά κριτήρια αειφόρου ανάπτυξης, εντός κοινού κοινοτικού πλαισίου. Μεταξύ των κριτηρίων πρέπει να συγκαταλέγονται η διατήρηση του τοπίου και η ανταπόκριση σε περιβαλλοντικούς, κοινωνικούς και πολιτιστικούς προβληματισμούς.

Ο υπολογισμός των εκταρίων αναφοράς για την ενιαία ενίσχυση ανά εκμετάλλευση, καθώς και των εκτάσεων ή του αριθμού των δένδρων για τις ενισχύσεις στους ελαιώνες, θα βασίζεται σε δεδομένα του συστήματος γεωγραφικών πληροφοριών (ΣΓΠ), συμβατά με το ΟΣΔΕ. Οι εκτάσεις με ελαιόδεντρα φυτευμένα μετά την 1η Μαΐου 1998, εκτός από εκείνα που περιλαμβάνονται σε εγκεκριμένα προγράμματα νέας φύτευσης, θα αποκλειστούν από τα συστήματα ενιαίας ενίσχυσης ανά εκμετάλλευση και ενίσχυσης για τους ελαιώνες.

Όσον αφορά την πολιτική της αγοράς του ελαιολάδου, η Επιτροπή προτείνει να διατηρηθούν άθικτα τα υφιστάμενα μέτρα ιδιωτικής αποθεματοποίησης, ως μηχανισμός δικτύου ασφαλείας, αλλά να καταργηθούν οι επιστροφές που αφορούν τόσο τις εξαγωγές, όσο και την παρασκευή ορισμένων κονσερβών, οι οποίες δεν εξυπηρετούν πλέον κανέναν σκοπό.

Τέλος, σχετικά με τη Στρατηγική Ποιότητας για το Ελαιόλαδο, η Επιτροπή προτείνει να ενισχυθούν τα ισχύοντα μέτρα ποιότητας και ιχνηλασιμότητας, ώστε να υποστηριχτεί ο τομέας κατά τη διάρκεια της προσαρμογής στις εξελισσόμενες συνθήκες της αγοράς. Πρέπει να διευρυνθούν οι δραστηριότητες που είναι επιλέξιμες για στήριξη, προκειμένου να συμπεριληφθεί η παρακολούθηση της ποιότητας του ελαιολάδου με πολυετή προγράμματα και να ενισχυθούν οι δραστηριότητες σε εθνικό, κοινοτικό και διεθνές επίπεδο. Η απαραίτητη επιπρόσθετη χρηματοδότηση θα προέλθει από τα εθνικά δημοσιονομικά κονδύλια των κρατών μελών για την ενίσχυση στους ελαιώνες.

Ως προς τις πλευρές που αφορούν τον έλεγχο, προτείνεται να καταργηθεί, από την 1η Νοεμβρίου 2005, η χρηματοδότηση των σημερινών οργανισμών ελέγχου στον τομέα του ελαιολάδου. Ο έλεγχος της νέας ενίσχυσης βάσει της έκτασης θα πραγματοποιείται μέσω του ΟΣΔΕ, με την υποστήριξη του ΣΓΠ. Για λόγους απλούστευσης, η ενίσχυση για τους ελαιώνες δεν θα χορηγείται κάτω από το επίπεδο των 50 ευρώ ανά αίτηση. Όσον αφορά τα μέτρα για την ποιότητα, θα ενισχυθεί ο έλεγχος των προγραμμάτων για τη δραστηριότητα αυτή μέσω, μεταξύ άλλων, νέων υποχρεώσεων αξιολόγησης και ελέγχου.

Προκειμένου να επιβληθεί το σύστημα ενιαίας ενίσχυσης ανά εκμετάλλευση από την 1η Ιανουαρίου 2005, προτείνεται να εφαρμοστεί η μεταρρύθμιση για τον τομέα του ελαιολάδου από την 1η Νοεμβρίου 2004.

3.4. Βαμβάκι

Η Επιτροπή έχει καταλήξει στο συμπέρασμα ότι, εάν ληφθούν υπόψη όλοι οι παράγοντες, τα οικονομικά, κοινωνικά και περιβαλλοντικά οφέλη μιας μεταρρύθμισης στον κοινοτικό τομέα του βάμβακος, με βάση την προσέγγιση της μεταρρύθμισης του Ιουνίου 2003, υπερτερούν κατά πολύ των μειονεκτημάτων.

Για τον λόγο αυτόν, η Επιτροπή προτείνει να μεταφερθεί το μέρος των δαπανών του ΕΓΤΠΕ για το βαμβάκι, το οποίο προοριζόταν για στήριξη των παραγωγών κατά την περίοδο αναφοράς, στη χρηματοδότηση των δύο μέτρων εισοδηματικής στήριξης των παραγωγών, που είναι το σύστημα ενιαίας ενίσχυσης ανά εκμετάλλευση και μια νέα ενίσχυση παραγωγής, που χορηγείται ως ενίσχυση βάσει της έκτασης. Όσον αφορά τη δεύτερη, η Επιτροπή κρίνει ότι η εν λόγω συνδεόμενη με την παραγωγή ενίσχυση ανταποκρίνεται επίσης στον στόχο των Πρωτοκόλλων περί του βάμβακος των Πράξεων Προσχώρησης της Ελλάδας, της Ισπανίας και της Πορτογαλίας, ο οποίος είναι η υποστήριξη της παραγωγής βάμβακος στις σχετικές περιφέρειες.

Προτείνεται να μεταφερθεί το 60% αυτών των δαπανών στήριξης των παραγωγών, ανά κράτος μέλος, στο σύστημα ενιαίας ενίσχυσης ανά εκμετάλλευση, υπό τη μορφή νέων δικαιωμάτων. Με τον τρόπο αυτόν, μπορούν να αναμένονται βελτιώσεις όσον αφορά τον βαθμό ανταπόκρισης των βαμβακοπαραγωγών στις μελλοντικές εξελίξεις και απαιτήσεις της αγοράς. Η συμπερίληψη του τομέα του βάμβακος στο σύστημα ενιαίας ενίσχυσης ανά εκμετάλλευση θα προσφέρει επίσης στους βαμβακοπαραγωγούς τα οφέλη σταθερότερων εισοδημάτων για τον παραγωγό.

Στο πλαίσιο της αντιφατικής σχέσης μεταξύ του τομέα του βάμβακος και του περιβάλλοντος, που υποβαθμίζεται, είναι σημαντικό να σημειωθεί ότι η προσέγγιση της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ του Ιουνίου 2003 προσφέρει λογική συνέχεια και διαφάνεια όσον αφορά την εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας που καλύπτει τα πρότυπα παραγωγής. Έχοντας ως δεδομένο τις νέες συμφωνηθείσες ρυθμίσεις πολλαπλής συμμόρφωσης για όλες τις δαπάνες της ΚΓΠ, η είσοδος στο σύστημα ενιαίας ενίσχυσης ανά εκμετάλλευση θα δώσει τη δυνατότητα στους βαμβακοπαραγωγούς να επωφεληθούν από τα ίδια δικαιώματα όπως και οι άλλοι αγρότες, από την άποψη της ελευθερίας να καταστήσουν την παραγωγή τους εντατικότερη, να τη διαφοροποιήσουν ή να στραφούν σε άλλη παραγωγή.

Τέλος, η Επιτροπή πιστεύει ότι, επιπλέον της σημαντικής μείωσης των επιδοτήσεων που στρεβλώνουν το εμπόριο, οι οποίες ήδη προτάθηκαν από την ΕΕ στην Ημερήσια Διάταξη της Ντόχα για την Ανάπτυξη, η εν λόγω μεταρρύθμιση θα μπορούσε να βοηθήσει ώστε να αμβλυνθεί το μάλλον πολύπλοκο πρόβλημα του επιπέδου της τιμής στη διεθνή αγορά, με τη μετατόπιση της στήριξης από τον παρόντα μηχανισμό "αντισταθμιστικής πληρωμής" προς έναν συνδυασμό μέτρων της "γαλάζιας" και της "πράσινης δέσμης".

Παρ' όλα ταύτα, ενόψει του υπολογίσιμου κινδύνου αναστάτωσης της παραγωγής, η Επιτροπή προτείνει να διατηρήσουν τα κράτη μέλη, ως εθνικά δημοσιονομικά κονδύλια, το 40% των δαπανών στήριξης των παραγωγών, κατά τη διάρκεια της περιόδου αναφοράς, με σκοπό να χορηγούν στους παραγωγούς τη νέα ενίσχυση βάσει της έκτασης ανά εκτάριο βάμβακος, σε ζώνες κατάλληλες για την καλλιέργεια αυτή.

Το επίπεδο της νέας ενίσχυσης βάσει της έκτασης έχει καθοριστεί ούτως ώστε να μπορέσει να συνεχιστεί η βαμβακοπαραγωγή, σε μικρότερη έκταση απ' ό,τι σήμερα, με ακαθάριστα περιθώρια κέρδους παραπλήσια με εκείνα των ανταγωνιστικών καλλιεργειών. Το συνδυασμένο αποτέλεσμα από την υποβολή τόσο της ενιαίας ενίσχυσης ανά εκμετάλλευση, όσο και της ενίσχυσης βάσει της έκτασης, σε εφαρμογή κριτηρίων πολλαπλής συμμόρφωσης, θα καταλήξει σε βαμβακοπαραγωγή με περισσότερο σεβασμό για το περιβάλλον, κατά εισοδηματικά ουδέτερο τρόπο.

Η νέα ενίσχυση βάσει της έκτασης υπόκειται σε μέγιστο όριο εκτάσεων 425 360 εκταρίων (340 000 εκτάρια στην Ελλάδα, 85 000 εκτάρια στην Ισπανία και 360 εκτάρια στην Πορτογαλία). Το μέγιστο όριο εκτάσεων έχει καθοριστεί σύμφωνα με τα ποσοστά των προηγουμένων εξελίξεων στις εκτάσεις βαμβακοκαλλιέργειας και αντιστοιχεί σε εκτάσεις κατά 11% μικρότερες, κατά την περίοδο αναφοράς για την Ελλάδα και 5% για την Ισπανία. Το επίπεδο της ενίσχυσης βάσει της έκτασης θα μειώνεται ανάλογα, σε περίπτωση που οι αιτήσεις για ενίσχυση υπερβαίνουν το μέγιστο όριο εκτάσεων για ένα κράτος μέλος.

Η ενίσχυση βάσει της έκτασης θα χορηγείται βάσει ειδικών κριτηρίων, σχετικών με τη συμμετοχή των παραγωγών σε διεπαγγελματικές οργανώσεις. Κάθε διεπαγγελματική οργάνωση θα εγκρίνεται από τα κράτη μέλη, θα καλύπτει έκταση τουλάχιστον 20 000 εκταρίων, όπου είναι δυνατόν, και θα υπόκειται σε ελέγχους, οι οποίοι θα μπορούν να καταλήξουν στην επιβολή οικονομικών κυρώσεων ή στην απόσυρση της έγκρισης για το σύνολο ή ένα μέρος των εκτάσεων για τις οποίες έχει χορηγηθεί.

Το ήμισυ του συνολικού κονδυλίου των ενισχύσεων βάσει της έκτασης θα μπορεί να διαφοροποιηθεί, σύμφωνα με κλίμακες των διεπαγγελματικών οργανώσεων, αμείβοντας την παράδοση παραγωγής από άποψη ποιότητας και ποσότητας. Οι δραστηριότητες κάθε διεπαγγελματικής οργάνωσης θα χρηματοδοτούνται από τα μέλη της και με κοινοτική επιχορήγηση ύψους 10 ευρώ ανά εκτάριο. Η συνολική στήριξη αναμένεται να ανέλθει σε περίπου 4,5 εκατ. ευρώ, τα οποία θα συμπεριληφθούν στα εθνικά δημοσιονομικά κονδύλια των κρατών μελών.

Το υπόλοιπο μεταξύ των συνολικών δαπανών για την αγορά του βάμβακος και των δύο μέτρων εισοδηματικής στήριξης των παραγωγών, ύψους περίπου 100 εκατ. ευρώ, θα συμπεριληφθεί σε κονδύλιο για την αναδιάρθρωση των περιοχών βαμβακοκαλλιέργειας. Το ποσό αυτό θα μοιραστεί μεταξύ των κρατών μελών, ανάλογα με τη μέση έκταση που είναι επιλέξιμη για ενίσχυση κατά την περίοδο αναφοράς. Το εν λόγω κονδύλιο θα αποτελέσει συμπληρωματικό χρηματοδοτικό μέσο, στο πλαίσιο του δεύτερου πυλώνα της ΚΓΠ, και θα χρησιμοποιηθεί για τη χρηματοδότηση μέτρων αγροτικής ανάπτυξης, που προβλέπονται στον κανονισμό για την αγροτική ανάπτυξη (κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1257/1999 του Συμβουλίου). Στο πλαίσιο αυτό, θα μπορούσαν να συμπεριληφθούν περισσότεροι δικαιούχοι, περισσότερα μέτρα, είτε ακόμη και αυξημένο ύψος της ενίσχυσης για υφιστάμενα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης.

3.5. Ζάχαρη

Κατόπιν της εισαγωγής ποσοστώσεων παραγωγής στα κράτη μέλη, η κοινή οργάνωση αγοράς της ζάχαρης αναπτύχθηκε ακολουθώντας κατ' ουσία διαφορετικές κατευθύνσεις από εκείνους τους άλλους τομείς που έχουν συμπεριληφθεί στη διαδικασία μεταρρύθμισης της ΚΓΠ. Η απόφαση να επιβληθούν ποσοστώσεις για τη ζάχαρη ήταν πολιτική επιλογή, με σκοπό να εξασφαλιστεί εξάπλωση της παραγωγής σε ολόκληρη την Κοινότητα, παρά να ενθαρρύνεται η οικονομική εξειδίκευση στις πλέον ανταγωνιστικές περιφέρειες της ΕΕ.

Αυτή η υψηλή στήριξη της τιμής στο παρόν καθεστώς της ζάχαρης δίδει τη δυνατότητα στους παραγωγούς που βρίσκονται στις λιγότερο ανταγωνιστικές περιφέρειες της ΕΕ, οι οποίοι δεν διαθέτουν συγκριτικό πλεονέκτημα στην παραγωγή ζαχαρότευτλων, να καλύπτουν τουλάχιστον το κόστος της παραγωγής τους. Οι τιμές της εσωτερικής αγοράς διατηρήθηκαν μέσω υψηλών τιμών παρέμβασης, μαζί με την αναγκαία προστασία στα σύνορα.

Η πολιτική αυτή έχει αποφέρει ορισμένα πλεονεκτήματα κατά τη διάρκεια των ετών. Πρώτον, έχει εξασφαλιστεί ασφαλής, σταθερή προσφορά ζάχαρης υψηλής ποιότητας στην εσωτερική αγορά, αν και αυτό το αποτέλεσμα θα μπορούσε να είχε επιτευχθεί με άλλους τύπους λιγότερο στρεβλωτικών μηχανισμών και μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα της καταβολής των ενισχύσεων. Από την άποψη των κοινοτικών παραγωγών, το καθεστώς προσφέρει σταθερότητα σε σχετικά υψηλές τιμές, η οποία με τη σειρά της διατηρεί τα εισοδήματα των παραγωγών. Περαιτέρω, οι κυριότερες χώρες που επωφελούνται από προτιμησιακό καθεστώς πρόσβασης στην αγορά και εξάγουν σήμερα ζάχαρη στην ΕΕ, μάλλον εκφράζουν, λαμβανομένων υπόψη όλων των παραγόντων, την ικανοποίησή τους με ένα καθεστώς που προσφέρει στους δικούς τους οικονομικούς παράγοντες ευνοϊκές τιμές για εμπόριο σταθερών ποσοτήτων. Ωστόσο, για διάφορους λόγους, αυτή η προσέγγιση πολιτικής έχει αρχίσει να υφίσταται αυξανόμενες πιέσεις, τα δε εγγενή μειονεκτήματά της καθίστανται ολοένα και εμφανέστερα.

Η κυριότερη επίκριση για το καθεστώς της ζάχαρης είναι ο ισχυρισμός ότι ενθαρρύνει την παραγωγή σημαντικής ποσότητας ζάχαρης στην ΕΕ σε μη ανταγωνιστικές τιμές. Επομένως, εάν ληφθούν υπόψη οι δεσμεύσεις της ΕΕ για εισαγωγή ζάχαρης, το πλεόνασμα της ζάχαρης στην ΕΕ έναντι των εσωτερικών αναγκών πρέπει να διατεθεί στη διεθνή αγορά, στην επικρατούσα διεθνή τιμή. Με τη χρησιμοποίηση τέτοιων επιχειρημάτων, έχουν διατυπωθεί επικρίσεις για τον εξωτερικό αντίκτυπο του κοινοτικού καθεστώτος για τη ζάχαρη, επειδή δημιουργεί στρέβλωση στο ελεύθερο εμπόριο και εμποδίζει την ανάπτυξη της πρωτογενούς βιομηχανίας σε ορισμένες αναπτυσσόμενες χώρες.

Εντός της ΕΕ, έχει εξασφαλιστεί υψηλή τιμή στους κοινοτικούς παραγωγούς εις βάρος των καταναλωτών και των μεταποιητών. Όχι μόνον η κοινοτική τιμή παρέμβασης βρίσκεται σε επίπεδο πολύ υψηλότερο από την τιμή στην παγκόσμια αγορά, αλλά και η τιμή της κοινοτικής αγοράς έχει παραμείνει σε επίπεδο ανώτερο της τιμής παρέμβασης. Περαιτέρω, αφού βασίζεται σε ποσοστώσεις που έχουν κατανεμηθεί ανά κράτος μέλος, η ΚΟΑ από μόνη της οδηγεί σε χαμηλή ολοκλήρωση της αγοράς και ευνοεί τον κατακερματισμό της αγοράς. Το κίνητρο που προσφέρεται στους παραγωγούς με την τιμή, με αποτέλεσμα να καλλιεργούν ζαχαρότευτλα αυξάνοντας τις αποδόσεις, επικρίνεται από τις περιβαλλοντικές οργανώσεις, οι οποίες εκφράζουν επίσης ανησυχίες όσον αφορά την έλλειψη λογικής συνέπειας μεταξύ της πολιτικής για τη ζάχαρη και των στόχων αειφόρου ανάπτυξης.

Μπορούν να επισημανθούν ορισμένοι μοχλοί αλλαγής στην κοινοτική πολιτική για τη ζάχαρη, σε διάφορα στάδια ανάπτυξης.

Πρώτον, υπάρχει το ζήτημα της λογικής συνέπειας μεταξύ της σημερινής πολιτικής για τη ζάχαρη και των νέων προσανατολισμών για τη γεωργία στην ΕΕ, οι οποίοι υιοθετήθηκαν με τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του Ιουνίου 2003, που και αυτή βασίστηκε στους στόχους της κοινοτικής Στρατηγικής για την αειφόρο ανάπτυξη. Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να γίνει στάθμιση της σπουδαιότητας της κατανομής του παραγωγικού δυναμικού, που σήμερα είναι ενσωματωμένη στο καθεστώς των ποσοστώσεων της ζάχαρης, έναντι της ανάγκης να μετεξελιχθεί ο τομέας της ζάχαρης και να καταστεί ανταγωνιστικότερος και βιωσιμότερος.

Δεύτερον, με τις μονομερείς παραχωρήσεις της ΕΕ όσον αφορά τις εισαγωγές από τις Λιγότερο Ανεπτυγμένες Χώρες μέσω της πρωτοβουλίας "Ο,τιδήποτε εκτός από όπλα" (EBA), καθώς και από τις βαλκανικές χώρες, η κοινοτική αγορά της ζάχαρης ενδέχεται να βρεθεί αντιμέτωπη με σημαντική διατάραξη της ισορροπίας, ήδη από το 2007. Αυτή η ανισορροπία στην αγορά θα επιφέρει σημαντική αναστάτωση και παρακμή της βιομηχανίας σε πολλά μέρη της ΕΕ.

Τέλος, στη διεθνή σκηνή, οι προσφυγές κατά του κοινοτικού καθεστώτος της ζάχαρης πρέπει να ειδωθούν υπό την οπτική γωνία του διεξαγόμενου Γύρου της Ντόχα για την Ανάπτυξη. Αν και δεν είναι ακόμη γνωστά τα τελικά αποτελέσματα αυτών των πολυμερών διαπραγματεύσεων, τα βασικά χαρακτηριστικά του νέου περιβάλλοντος της οικονομίας της ζάχαρης στην ΕΕ υπάρχουν ήδη και είναι αρκετά σαφή ώστε να μπορεί να γίνει εκτίμηση των επιπτώσεών τους. Συν τοις άλλοις, ανεξάρτητα από την επιλογή που πρόκειται να εξεταστεί, το καθεστώς εξαγωγών της ΕΕ θα πρέπει να ευθυγραμμιστεί με το αποτέλεσμα της συμφωνίας στο πλαίσιο του διεξαγόμενου Γύρου της Ντόχα στον ΠΟΕ.

Όλες μαζί, αυτές οι εξελίξεις μεταβάλλουν τις συνθήκες που επικρατούσαν, όταν είχε αρχικά επιτευχθεί ισορροπία μεταξύ των διαφόρων συμφερόντων και προβληματισμών πριν από χρόνια. Η Επιτροπή πιστεύει ότι το σημερινό καθεστώς της ζάχαρης πρέπει τώρα να μελετηθεί προσεκτικά, ώστε να ανανεωθεί μια συμφωνία για αειφόρο και μακροπρόθεσμη κοινοτική πολιτική για τη ζάχαρη. Λαμβάνοντας υπόψη τις μεγάλες και μακροπρόθεσμες επενδύσεις που απαιτούνται στη βιομηχανία ζάχαρης, η Επιτροπή πιστεύει επίσης ότι τυχόν περαιτέρω καθυστέρηση της απόφασης αυτής θα ήταν εις βάρος του τομέα, είτε στην ΕΕ, είτε στις αναπτυσσόμενες χώρες.

Οποιαδήποτε επιλογή που καταλήγει σε μείωση της τιμής της εσωτερικής αγοράς θα έχει σημαντικές επιπτώσεις στις χώρες που επωφελούνται από το Πρωτόκολλο για τη ζάχαρη στο πλαίσιο της Σύμβασης του Κοτονού μεταξύ ΕΕ και ΑΚΕ. Η Επιτροπή θα προβεί σε εκτίμηση των επιπτώσεων της μεταρρύθμισης στις χώρες ΑΚΕ που επωφελούνται από το Πρωτόκολλο για τη ζάχαρη και σε εξαγωγή των κατάλληλων συμπερασμάτων, συνεκτιμώντας τις δυσκολίες που μπορεί να αντιμετωπίσουν οι σχετικές χώρες.

Η Επιτροπή πρότεινε τρεις πιθανές κατευθύνσεις πολιτικής για το κοινοτικό καθεστώς της ζάχαρης, οι οποίες αναλύονται στην Εκτεταμένη Εκτίμηση των Επιπτώσεων, λαμβανομένων υπόψη των επιπτώσεων των εσωτερικών και εξωτερικών περιορισμών που βαρύνουν τον τομέα και της διαμάχης που λαμβάνει χώρα επί του παρόντος στον ΠΟΕ. Επιπλέον, αυτές οι επιλογές πολιτικής θα πρέπει να εξεταστούν υπό το φως της κοινοτικής πολιτικής για τα βιοκαύσιμα, η οποία εγκρίθηκε πρόσφατα, και των επιπτώσεων για τις χώρες ΑΚΕ και άλλες τρίτες χώρες.

Ως σενάριο αναφοράς για τις εναλλακτικές επιλογές, η Επιτροπή πρώτα εξέτασε τις συνέπειες της παράτασης του ισχύοντος καθεστώτος πέραν του 2006. Αυτό θα συνίσταται στη διατήρηση της σημερινής κοινής οργάνωσης αγοράς άθικτης, με βάση ευέλικτες ποσοστώσεις και παρέμβαση τιμών. Η αγορά της ΕΕ θα είναι ανοικτή σε ποσότητες εισαγωγών, σύμφωνα με τις διάφορες διεθνείς δεσμεύσεις που έχουν ήδη αναληφθεί ή θα αναληφθούν στο μέλλον. Θα μειωθούν οι δασμοί, οι εσωτερικές τιμές και οι ποσοστώσεις παραγωγής. Για να τεθεί η έκβαση του εν λόγω σεναρίου στο σωστό πλαίσιο, αν και δεν υπάρχει μεγάλη διαφορά στο τελικό αποτέλεσμα, η Εκτεταμένη Εκτίμηση των Επιπτώσεων ασχολήθηκε επίσης με τον υποθετικό αντίκτυπο τυχόν αιτήματος από πλευράς των χωρών EBA να θέσουν σε εφαρμογή την εν λόγω συμφωνία μέσω οργανωμένου, συμφωνημένου συστήματος για τις παραδόσεις.

Το δεύτερο σενάριο που εξετάσθηκε ήταν αυτό που προβλέπει μείωση της εσωτερικής τιμής της ΕΕ. Μόλις σταθεροποιηθούν τα επίπεδα εισαγωγών και παραγωγής, θα καταργηθούν σταδιακά οι ποσοστώσεις παραγωγής. Σύμφωνα με αυτό το σενάριο, η τιμή της εσωτερικής αγοράς αφήνεται να προσαρμοστεί από μόνη της στην τιμή των εν λόγω εισαγωγών. Ωστόσο, ενόψει του γεγονότος ότι η μείωση του επιπέδου της κοινοτικής εσωτερικής τιμής, η οποία διαπιστώθηκε ότι διαμορφώνεται σε τιμή ισορροπίας περίπου 450 ευρώ ανά τόνο, καθιστά την αγορά της ΕΕ λιγότερο ελκυστική για τις λιγότερο ανταγωνιστικές χώρες παραγωγής ζάχαρης, δόθηκε ιδιαίτερη προσοχή στον αντίκτυπο αυτής της επιλογής πολιτικής στις ροές του παγκόσμιου εμπορίου. Για να αμβλυνθεί ο αντίκτυπος της μείωσης των κοινοτικών τιμών ζάχαρης, στο εν λόγω σενάριο εξετάστηκε επίσης η δυνατότητα να εισαχθεί η ενιαία ενίσχυση ανά εκμετάλλευση στον τομέα της ζάχαρης, σύμφωνα με τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του Ιουνίου 2003. Τέλος, εκτιμήθηκαν οι επιπτώσεις του σεναρίου αυτού στο εισόδημα που αποκομίζουν από τη ζάχαρη οι χώρες που εξάγουν σήμερα ζάχαρη στην ΕΕ.

Η τρίτη επιλογή για μεταρρύθμιση αντιπροσωπεύει πλήρη απελευθέρωση από το παρόν καθεστώς. Αυτό σημαίνει ότι θα καταργηθεί το κοινοτικό σύστημα στήριξης των εσωτερικών τιμών και θα εγκαταλειφθούν οι ποσοστώσεις παραγωγής. Συνεπώς, σύμφωνα με την επιλογή αυτή, εκτιμήθηκαν οι επιπτώσεις στην κοινοτική αγορά ζάχαρης από την πλήρη άρση των εισαγωγικών δασμών και των ποσοτικών περιορισμών στις εισαγωγές. Όπως και με το σενάριο που προβλέπει μείωση των τιμών, εξετάστηκε η ενδεχόμενη εισαγωγή εισοδηματικής στήριξης για τους κοινοτικούς παραγωγούς, όπως επίσης και οι επιπτώσεις της απελευθέρωσης στο παγκόσμιο εμπόριο και οι συνέπειες στο εισόδημα που αποκομίζουν από τη ζάχαρη οι χώρες που εξάγουν σήμερα ζάχαρη στην ΕΕ για το εισόδημα που αποκομίζουν από τη ζάχαρη οι χώρες που εξάγουν σήμερα ζάχαρη στην ΕΕ.

Πίνακας 2 - Σύνοψη των επιπτώσεων των επιλογών πολιτικής για τον τομέα της ζάχαρης

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

4. ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΕΣ ΠΛΕΥΡΕΣ

Σύμφωνα με τους στόχους και την προσέγγιση της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ του Ιουνίου 2003, οι συνολικές δαπάνες που προκύπτουν από τις προτάσεις για τον καπνό, το ελαιόλαδο και το βαμβάκι, θα είναι σύμφωνες με τις πρόσφατες δαπάνες του παρελθόντος για πριμοδοτήσεις και ενισχύσεις, στο πλαίσιο των υφισταμένων καθεστώτων των εν λόγω τομέων.

Με τη μεταρρύθμιση θα τηρείται επίσης το νέο πλαίσιο γεωργικών δαπανών, που συμφωνήθηκε στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο των Βρυξελλών, τον Οκτώβριο του 2002. Επιπλέον, η μεταφορά που προβλέπεται, για να ενισχυθούν τα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης, θα πραγματοποιηθεί στο πλαίσιο του συνολικού ανωτάτου ορίου του τομέα 1 για τη γεωργία.

Ως εκ τούτου, οι προτάσεις είναι δημοσιονομικά ουδέτερες, σε σύγκριση με τις δαπάνες του παρελθόντος, διότι οι μεταρρυθμίσεις βασίζονται σε στοιχεία αναφοράς του παρελθόντος (μέσος όρος 2000-2002) και έτσι αποφεύγεται η ανακατανομή των κονδυλίων μεταξύ των κρατών μελών. Το ετήσιο κόστος παραμένει στο πλαίσιο των σεναρίων υφισταμένων δαπανών για τους εν λόγω τομείς, που καθορίστηκε από την Επιτροπή, όταν, κατά τη στιγμή της υποβολής των προτάσεων για τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του Ιανουαρίου 2003, υπέβαλε προβλέψεις δαπανών για την ΚΓΠ για το χρονικό διάστημα έως το 2013.

Όσον αφορά τον τομέα της ζάχαρης, στη συνοδευτική Εκτεταμένη Εκτίμηση των Επιπτώσεων παρουσιάζονται οι προβλεπόμενες δημοσιονομικές δαπάνες για κάθε διαφορετική επιλογή. Αν και η παράταση του ισχύοντος καθεστώτος συνεπάγεται ορισμένες εξοικονομήσεις, οι συνολικές δαπάνες των άλλων δύο επιλογών εξαρτώνται από το επίπεδο της παρεχόμενης αντιστάθμισης.

ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ - Καθεστώς του τομέα του καπνού - Εκτεταμένη εκτίμηση επιπτώσεων {COM(2003)554 final}

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

1. Εισαγωγή

2. Οικονομία του τομέα και παρούσα ΚΟΑ

2.1. Οικονομία του τομέα

2.1.1. Παραγωγή καπνού

2.1.1.1. Συνολική παραγωγή

2.1.1.2. Παραγωγή ανά ομάδα ποικιλιών

2.1.1.3. Ευρωπαϊκές προσχωρούσες χώρες και υποψήφιες χώρες

2.1.2. Διαρθρώσεις

2.1.2.1. Διαρθρώσεις στην ΕΕ

2.1.2.2. Περιφερειακή ανάλυση

2.1.3. Οι τομείς που έπονται της παραγωγής

2.1.4. Τιμές

2.1.4.1. Τιμές του ακατέργαστου καπνού

2.1.4.2. Ανταγωνιστικότητα της ΕΕ

2.1.4.3. Τιμές ανά ομάδες ποικιλιών

2.1.5. Εμπορικές συναλλαγές

2.1.5.1. Εμπορικές συναλλαγές της ΕΕ

2.1.5.2. Εμπόριο καπνού: προσχωρούσες και υποψήφιες χώρες

2.1.6. Χρησιμοποίηση

2.1.6.1. Χρησιμοποίηση στην ΕΕ

2.1.6.2. Χρησιμοποίηση στις προσχωρούσες χώρες

2.1.7. Κόστος παραγωγής, περιθώρια και γεωργικά εισοδήματα στον τομέα του καπνού

2.1.7.1. Περιθώρια στην παραγωγή καπνού

2.1.7.2. Εισόδημα των καπνοπαραγωγικών εκμεταλλεύσεων

2.1.7.3. Συμπεράσματα

2.2. Η κοινή οργάνωση αγοράς για τον καπνό

2.2.1. Σύστημα πριμοδότησης

2.2.2. Μέτρα προσανατολισμού και περιορισμού της παραγωγής: κατώφλιο εγγύησης και σύστημα ποσοστώσεων

2.2.3. Το Κοινοτικό Ταμείο Καπνού

2.2.4. Καθεστώς συναλλαγών με τις τρίτες χώρες

3. Ειδικά προβλήματα της παρούσας ΚΟΑ μετά τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ

3.1. Εσωτερικοί περιορισμοί

3.2. Αναμορφωμένοι στόχοι της ΚΓΠ και βελτιωμένη συνεκτικότητα με τις άλλες κοινοτικές πολιτικές

3.3. Συνεκτικότητα με τους στόχους της αειφόρου ανάπτυξης

4. Μεταρρυθμιστικές επιλογές

4.1. Επιλογή 1: Παράταση της παρούσας ΚΟΑ

4.2. Επιλογή 2: Αποσύνδεση από την παραγωγή σύμφωνα με τις αρχές της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ

4.3. Επιλογή 3: βαθμιαία κατάργηση στο πλαίσιο μιας τομεακής προσέγγισης

5. Ανάλυση επιπτώσεων

5.1. Επίπτωση στην αγορά και στο εισόδημα

5.1.1. Επίπτωση στην παραγωγή και στις τιμές

5.1.2. Επίπτωση στο εισόδημα

5.1.2.1. Επιλογές 1 και 3

5.1.2.2. Επιλογή 2

5.2. Επίπτωση στις περιοχές παραγωγής: κοινωνικά ζητήματα στην ΕΕ-15 και στις αναπτυσσόμενες χώρες, εμπόριο, περιβάλλον

5.2.1. Κοινωνική επίπτωση στις περιοχές παραγωγής της ΕΕ

5.2.2. Επίπτωση στο εμπόριο και στις αναπτυσσόμενες χώρες

5.2.3. Επίπτωση στο περιβάλλον

5.2.3.1. Καπνοκαλλιέργεια και περιβάλλον

5.2.3.2. Βασικά ερωτήματα και κριτήρια από την άποψη του περιβάλλοντος

5.2.4. Επίπτωση στη δημόσια υγεία και στα συμφέροντα των καταναλωτών

5.2.4.1. Επιπτώσεις του καπνίσματος στην υγεία

5.2.4.2. Επίπτωση της παραγωγής/καλλιέργειας καπνού στη δημόσια υγεία

5.3. Επίπτωση στη χρηστή και αποτελεσματική διαχείριση (προϋπολογισμό, παρακολούθηση, απλούστευση και ελέγχους)

5.3.1. Επίπτωση στον προϋπολογισμό

5.3.2. Επίπτωση στην παρακολούθηση

6. Συμπέρασμα

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑΤΑ

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Το 1998, όταν το Συμβούλιο συμφώνησε να επέλθουν ουσιαστικές τροποποιήσεις στο ισχύον πλαίσιο στήριξης της κοινοτικής παραγωγής καπνού, κάλεσε την Επιτροπή να υποβάλει το 2002 έκθεση [6] σχετικά με τη λειτουργία του σχετικού καθεστώτος.

[6] Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1636/98 του Συμβουλίου της 20ής Ιουλίου 1998, άρθρο 26.

Το ζήτημα του μέλλοντος του καθεστώτος για τον καπνό εθίγη επίσης κατά το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Gφteborg τον Μάιο 2001, στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής στρατηγικής για την αειφόρο ανάπτυξη.

Αν και το Συμβούλιο απέφυγε να εγκρίνει συγκεκριμένα συμπεράσματα σχετικά με τον καπνό, προέκυψε σαφώς από τις συζητήσεις και από το πλαίσιο στο οποίο διεξήχθησαν ότι υπάρχουν επιφυλάξεις σχετικά με την αειφορία του κοινοτικού τομέα του καπνού.

Εκφράστηκαν αμφιβολίες σχετικά με την κοινωνική δικαιολόγηση της καταβολής συνδεόμενων με το προϊόν επιδοτήσεων στους καπνοκαλλιεργητές, και ιδίως τονίστηκε η προφανής αντίφαση μεταξύ των ενισχύσεων αυτών και των ανησυχιών της κοινωνίας σχετικά με το κάπνισμα. Αμφισβητήθηκε η ίδια η μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα της παραγωγής καπνού ως οικονομικής δραστηριότητας. Ωστόσο, υπήρχε επίσης η επίγνωση ότι στην περίπτωση μείζονος μεταρρύθμισης θα ήταν αναγκαία η εξεύρεση εναλλακτικών πηγών εισοδήματος για τους καπνοπαραγωγούς, ώστε να αποφευχθεί η οικονομική και κοινωνική κατάρρευση στις αγροτικές περιοχές που εξαρτώνται ιδιαίτερα από την καπνοκαλλιέργεια.

Η απάντηση της Επιτροπής ήταν να επιβεβαιώσει τη δέσμευσή της να εξεύρει μια βιώσιμη πολιτική προσέγγιση για το καθεστώς του καπνού, βασιζόμενη σε αξιολόγηση των οικονομικών, κοινωνικών και περιβαλλοντικών πτυχών του τομέα. Έτσι, τον Μάιο 2002, στο νομοθετικό πρόγραμμα και πρόγραμμα εργασίας για το 2003, η Επιτροπή αποφάσισε να υποβάλει τους πολιτικούς προβληματισμούς της σχετικά με τον τομέα του καπνού σε μια εκτεταμένη εκτίμηση επιπτώσεων, σύμφωνα με την "Προτεραιότητα για μια βιώσιμη και αλληλέγγυα οικονομία".

Επιπλέον, ανατέθηκε το 2002 και ολοκληρώθηκε το 2003 μια αξιολόγηση της Κοινής Οργάνωσης Αγοράς (ΚΟΑ) για τον καπνό.

Δεδομένου ότι η μεταρρύθμιση του καθεστώτος για τον καπνό έχει επιπτώσεις και σε άλλες κοινοτικές πολιτικές, η Επιτροπή αποφάσισε να αναθέσει την ανάλυση αυτή σε μια Διυπηρεσιακή Ομάδα Καθοδήγησης (ΔΟΚ), καλώντας να συμμετάσχουν αντιπρόσωποι από 12 Γενικές Διευθύνσεις και υπηρεσίες. Η ανάλυση των οικονομικών, κοινωνικών και περιβαλλοντικών πτυχών του καθεστώτος για τον καπνό και των επιπτώσεων που οι διάφορες μεταρρυθμιστικές επιλογές θα είχαν επί των ενδιαφερομένων, στην Ένωση και στις τρίτες χώρες, αξιοποίησε την ποικιλία γνώσεων και εμπειρίας της ομάδας.

Επί ένα εξάμηνο, η εργασία της ΔΟΚ ακολούθησε τα στάδια που έχουν καθοριστεί για τη διεξαγωγή αναλύσεων επιπτώσεων. Τα διάφορα μέρη της παρούσας έκθεσης αντιστοιχούν σε καθένα από τα στάδια αυτά. Ένα εισαγωγικό τμήμα (κεφάλαιο 2) περιγράφει τα κύρια χαρακτηριστικά της οικονομίας του καπνού και της ΚΟΑ του καπνού.

Το κεφάλαιο 3 πραγματεύεται τις αλλαγές και τις εντάσεις που αντιμετωπίζει επί του παρόντος η ΚΟΑ, για την οποία έχουν εκφραστεί ορισμένες επικρίσεις, ενώ άλλοι έχουν υπογραμμίσει τους σοβαρούς περιορισμούς που πρέπει να λάβει υπόψη οποιαδήποτε μεταρρύθμιση. Οι στόχοι της ΚΟΑ επανεξετάζονται υπό το πρίσμα των νέων δεσμεύσεων που έχει αναλάβει η Ένωση, της ευρωπαϊκής στρατηγικής για την αειφόρο ανάπτυξη και των γενικών κατευθύνσεων της αναμορφωμένης Κοινής Γεωργικής Πολιτικής.

Στο κεφάλαιο 4, σκιαγραφούνται τρία είδη επιλογών, τα οποία αντανακλούν διαφορετικές προσεγγίσεις ως προς τη μεταρρύθμιση του καθεστώτος καπνού. Η επιλογή "παράταση" διατηρεί το υψηλό επίπεδο επιδότησης στην παραγωγή και χρησιμοποιεί σταθερές ποσοστώσεις παραγωγής για τη ρύθμιση της αγοράς. Οι επιλογές "αποσύνδεση" και "σταδιακή κατάργηση" επιδιώκουν την επίτευξη ισορροπίας μεταξύ τιμών και κόστους. Η πιθανή επίπτωσή τους επί των επιπέδων και επί της χωροθέτησης της παραγωγής, επί των τιμών, των γεωργικών εισοδημάτων, επί της βιομηχανίας, της απασχόλησης, του περιβάλλοντος και επί των εμπορικών ροών από τις τρίτες χώρες όπου παράγεται καπνός, έχει εκτιμηθεί είτε ποιοτικά είτε ποσοτικά με τη βοήθεια διαφόρων προσομοιώσεων επάνω σε υποδείγματα που βασίστηκαν στο δείγμα του ΔΙΓΕΛΠ.

Το τελικό μέρος της έκθεσης (κεφάλαιο 6) συνοψίζει τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματα των διαφόρων επιλογών, οι οποίες βαθμολογούνται ανάλογα με τον τρόπο που ανταποκρίνονται στις συγκεκριμένες προκλήσεις, ανάλογα με την έκταση που καλύπτουν τους διάφορους στόχους και ανάλογα με την επίπτωση που θα είχαν επί των ενδιαφερομένων.

Τον Μάρτιο 2003, οι επιλογές που συμφωνήθηκαν από την ΔΟΚ και ένα σχέδιο της εκτίμησης επιπτώσεων υποβλήθηκαν στην "Μόνιμη Ομάδα για τον Καπνό" της Συμβουλευτικής Επιτροπής Εξειδικευμένων Καλλιεργειών. Υποβλήθηκαν επίσης τον Ιούνιο σε ένα συμβουλευτικό Φόρουμ που περιελάμβανε αντιπροσώπους του τομέα της υγείας, των ομάδων καταναλωτών, των βιομηχανιών που έπονται στην αλυσίδα παραγωγής, των ενώσεων προστασίας του περιβάλλοντος και αναπτυξιακής βοήθειας καθώς και αντιπροσώπους των τοπικών αρχών από τις κυριότερες χώρες παραγωγής της ΕΕ. Τα διάφορα μέλη εκλήθησαν να παρουσιάσουν τις θέσεις και τα σχόλιά τους, για να συμβάλουν στη διαμόρφωση της επιλογής που θα γίνει από τις πολιτικές αρχές.

Οι οργανώσεις που διετύπωσαν γνώμη και οι συνεισφορές τους παρουσιάζονται στα παραρτήματα 3 και 4. Τα βασικά στοιχεία των θέσεων που εκφράστηκαν σχετικά με διάφορες πτυχές της ΚΟΑ και με τις μεταρρυθμιστικές επιλογές λαμβάνονται υπόψη στα αντίστοιχα μέρη της έκθεσης. Άλλα παραρτήματα περιλαμβάνουν την εντολή και τη σύνθεση της ΔΟΚ (παραρτήματα 1 και 2), καθώς και ορισμένα σημειώματα εργασίας.

Βασικά χαρακτηριστικά της παραγωγής καπνού

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

* κυμαίνεται από 0,8 ha στην Ανατολική Μακεδονία και την Πούλια έως 12,1 ha στην Umbria.

ΟΙΚΟΝΟΜΙΑ ΤΟΥ ΤΟΜΕΑ ΚΑΙ ΠΑΡΟΥΣΑ ΚΟΑ

- Ο καπνός καλλιεργείται σε οκτώ κράτη μέλη, σε δύο από τα οποία, Ελλάδα και Ιταλία, συγκεντρώνεται το 75% της παραγωγής της ΕΕ.

- Στα κράτη μέλη που παράγουν καπνό, υπάρχει υψηλή γεωγραφική συγκέντρωση: 12 περιφέρειες περιλαμβάνουν ποσοστό μεγαλύτερο από 72% της έκτασης παραγωγής καπνού.

- Ο αριθμός των εκμεταλλεύσεων είναι μικρός (1,3% του συνόλου των γεωργικών εκμεταλλεύσεων της ΕΕ) και το μέγεθός τους είναι πολύ μικρό, κατά μέσο όρο 1,6 ha καπνού και 9,4 ha Χρησιμοποιούμενης Γεωργικής Έκτασης (ΧΓΕ).

- Η καλλιέργεια καπνού είναι υψηλής έντασης εργασίας και, αν και βασίζεται κυρίως στην οικογενειακή εργασία (100 000 Μονάδες Ετήσιας Εργασίας, 80% του συνόλου), είναι επίσης καίριας σημασίας για την οικονομία των καπνοπαραγωγικών περιοχών, όπου απασχολούνται άνω των 25 000 ΜΕΕ μη οικογενειακής εργασίας.

- Το εμπόριο είναι σημαντικό: από τους 350 000 τόνους ακατέργαστου καπνού που παράγονται στην ΕΕ, εξάγεται το 55%. Η ΕΕ εισάγει άνω των 500 000 τόνων, το ισοδύναμο του 160% της παραγωγής της.

- Αντίθετα από τα περισσότερα ευρωπαϊκά γεωργικά προϊόντα, οι εγχώριες τιμές κυμαίνονται εν γένει μεταξύ του ενός τρίτου και του ημίσεος των διεθνών τιμών (με εξαίρεση τα ελληνικά καπνά ανατολικού τύπου).

- Κατά μέσον όρο, και ιδίως λόγω του πολύ μικρού μεγέθους των εκμεταλλεύσεων, τα εισοδήματα των καπνοπαραγωγών είναι πολύ μικρά σε σύγκριση με των άλλων παραγωγών. εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από τις πριμοδοτήσεις στην παραγωγή, οι οποίες αντιπροσωπεύουν κατά μέσο όρο το 76% του εισοδήματός τους από την καπνοκαλλιέργεια.

- Το 2002 η συνολική δαπάνη του ΕΓΤΠΕ για την ΚΟΑ του καπνού ανήλθε σε 963 εκατ. EUR ή περίπου 7 600 EUR ανά Μονάδα Ετήσιας Εργασίας στον τομέα του καπνού.

Οικονομία του τομέα

Παραγωγή καπνού

Συνολική παραγωγή

Κατά την περίοδο 2000-2002 η παγκόσμια παραγωγή ακατέργαστου καπνού ήταν 6,4 εκατ. τόνοι ετησίως. Με 348 013 τόνους, που αντιστοιχούν στο 5,4% της παγκόσμιας παραγωγής, η ΕΕ είναι ο πέμπτος παραγωγός παγκοσμίως, μετά την Κίνα με 38%, τη Βραζιλία με 9%, την Ινδία με 8% και τις ΗΠΑ με 7%. Την τελευταία δεκαετία σημειώθηκε καθοδική τάση στις ποσότητες που παράγονται στην ΕΕ και σε όλες τις άλλες μείζονες καπνοπαραγωγικές χώρες, με εξαίρεση τη Βραζιλία. Την περίοδο 2000-2002, η κοινοτική παραγωγή μειώθηκε κατά 20% σε σχέση με την περίοδο 1990-1992.

Ακατέργαστος καπνός παράγεται σε οκτώ κράτη μέλη: Βέλγιο, Γερμανία, Ελλάδα, Ισπανία, Γαλλία, Ιταλία, Αυστρία και Πορτογαλία. Μεταξύ αυτών οι σημαντικότερες με μεγάλη διαφορά είναι η Ελλάδα και η Ιταλία με 132 261 τόνους και 130 274 τόνους αντιστοίχως την περίοδο 2000-2002, αντιπροσωπεύοντας από κοινού το 75% της κοινοτικής παραγωγής. Αν και παραμένει σε σχετικά υψηλό επίπεδο, 37,4% την περίοδο 2000-2002, το μερίδιο της Ιταλίας στην κοινοτική παραγωγή καπνού μειώθηκε την τελευταία δεκαετία, ενώ το μερίδιο της Ελλάδας, με 38% του συνόλου, παρέμεινε περισσότερο σταθερό ή και αυξήθηκε ελαφρά.

Το μερίδιο του ακατέργαστου καπνού στην κοινοτική γεωργική παραγωγή είναι πολύ μικρό και παρέμεινε σταθερό την τελευταία δεκαετία. Σήμερα αντιπροσωπεύει μόνο το 0,4% της κοινοτικής γεωργικής παραγωγής σε βασικές τιμές [7], αν και στην Ελλάδα είναι μεγαλύτερο, καλύπτοντας σχεδόν το 4,5% της εθνικής γεωργικής παραγωγής σε βασικές τιμές. Στα υπόλοιπα κράτη μέλη παραγωγής δεν φθάνει καν το 1%.

[7] Οι βασικές τιμές είναι το άθροισμα των τιμών παραγωγού και των καθαρών επιδοτήσεων στην παραγωγή.

Από γεωγραφική άποψη, η παραγωγή καπνού παρουσιάζει υψηλή συγκέντρωση και είναι ιδιαίτερα σημαντική για ορισμένες περιφέρειες (NUTS 3) της Ελλάδας και της Ιταλίας, όπου αντιπροσωπεύει ποσοστό μεγαλύτερο του 50% της περιφερειακής γεωργικής παραγωγής.

Το 2000, ποσοστό 0,1% (125 420 ha) της κοινοτικής Χρησιμοποιούμενης Γεωργικής Έκτασης (96 455 390 ha) εκαλλιεργείτο με καπνό. Το 2001 η έκταση που εκαλλιεργείτο με καπνό έφθανε μόλις το 73,2% του επιπέδου του 1993. Η μείωση, κατά περίπου 45 000 ha, αφορούσε πρωτίστως τα κύρια καπνοπαραγωγικά κράτη μέλη (Ελλάδα -17 740 ha, Ιταλία -20 199 ha και Ισπανία -4 935 ha).

Από το 1993 έως το 2000 οι αποδόσεις του καπνού βελτιώθηκαν σε όλα τα κράτη μέλη, ιδίως στην Ιταλία (από 2,2 t/ha σε 3,3 t/ha) και στην Πορτογαλία (από 1 t/ha σε 2,8 t/ha). Κατά την ίδια περίοδο η μέση κοινοτική απόδοση αυξήθηκε από 2 σε 2,7 τόνους ανά ha.

Παραγωγή ανά ομάδα ποικιλιών

Η κοινοτική παραγωγή καπνού χαρακτηρίζεται από μια σειρά διαφορετικών ποικιλιών, οι οποίες πωλούνται σε διαφορετικές τιμές και προορίζονται για διαφορετικές χρήσεις. Μπορούν να διακριθούν σε γενικές γραμμές τέσσερις ομάδες ποικιλιών:

- Ομάδα ποικιλιών υψηλής ποιότητας (π.χ. "Flue Cured", "Light Air Cured"): χρησιμοποιούνται κυρίως για σιγαρέτα "American blend", που σήμερα αποτελούν το δημοφιλέστερο τύπο σιγαρέτων στην αγορά. Αυτές οι υψηλής ποιότητας ποικιλίες από κοινού κάλυπταν περισσότερο από το ήμισυ της κοινοτικής παραγωγής καπνού το 2001, με αξιοσημείωτη ανοδική τάση ιδίως για τον καπνό "Flue Cured" (μερίδιο 40% στην κοινοτική παραγωγή καπνού).

- Ομάδα ποικιλιών χαμηλής ποιότητας και φθινουσών: περιλαμβάνουν τον καπνό "Dark Air Cured" και, σε μεγαλύτερη έκταση, την ομάδα "Sun Cured" και χρησιμοποιούνται παραδοσιακά για σιγαρέτα που πωλούνται στις τοπικές αγορές και για την παραγωγή σκουρόχρωμων σιγαρέτων. Οι ποικιλίες αυτές έχουν χάσει σταδιακά τη σημασία τους στην ΕΕ, με μερίδιο 10% για την "Dark Air Cured" και μερίδιο 4,1% για την "Sun Cured" στις στατιστικές παραγωγής καπνού του 2001.

- Ομάδα ποικιλιών ανατολικού τύπου: παράγονται μόνο στην Ελλάδα και χρησιμοποιούνται κυρίως για να εμπλουτίσουν το άρωμα και τη γεύση των σιγαρέτων "American blend". Το μερίδιό τους στην κοινοτική παραγωγή παρέμεινε σχετικά σταθερό κατά τα τελευταία έτη, αν και μπορούν να παρατηρηθούν ορισμένες διακυμάνσεις στο πλαίσιο της ομάδας. Οι ποικιλίες "Μπασμά" σημείωσαν αύξηση, με μερίδιο 8,1% της κοινοτικής παραγωγής το 2001, οι ποικιλία "Κατερίνη" κατέχει σταθερό μερίδιο 7,1%, ενώ οι ποικιλίες "Καμπά Κουλάκ" σημείωσαν ελαφρά μείωση και κατέχουν σήμερα ποσοστό 4,0%.

- Ομάδα ποικιλιών Fire Cured: χρησιμοποιούνται κυρίως για την παραγωγή πούρων και «Toscani». Το μερίδιό τους στην κοινοτική παραγωγή καπνού ήταν μόλις 1,9% το 2001.

Κατόπιν των πρόσφατων εξελίξεων στην αγορά και των αλλαγών στην πολιτική (ιδίως, της εισαγωγής το 1998 της διαφοροποίησης των πριμοδοτήσεων προς τις οργανώσεις παραγωγών με βάση ποιοτικά πρότυπα), παρατηρήθηκε αισθητός αναπροσανατολισμός προς την παραγωγή ποικιλιών υψηλής ποιότητας και, σε μικρότερη έκταση, ορισμένων από τις ανατολικές ποικιλίες. Η μετατόπιση αυτή αφορούσε ιδίως την ιταλική παραγωγή, όπου οι ποικιλίες με τη μεγαλύτερη ζήτηση (Virginia και Bright, που ανήκουν στην ομάδα "Flue Cured", και Burley που υπάγεται στην ομάδα "Light Air Cured") αντιπροσωπεύουν τώρα περίπου το 77% της εθνικής παραγωγής. Κατά τα τελευταία έτη η Ελλάδα άρχισε να παράγει παρόμοιες ποικιλίες, αλλά ακόμη ειδικεύεται έντονα στα καπνά ανατολικού τύπου.

Η διαδικασία αναδιάρθρωσης οδήγησε επίσης στην αύξηση της ποικιλιακής εξειδίκευσης σε επίπεδο εκμετάλλευσης και περιφέρειας, οι δε ποικιλίες υψηλής ποιότητας συγκεντρώνονται όλο και περισσότερο σε αυξανόμενο αριθμό παραγωγών αλλά σε μικρό αριθμό περιφερειών. Ακόμη όμως μπορούν να παρατηρηθούν μεγάλες διαφορές μεταξύ εκμεταλλεύσεων και περιφερειών στην Ελλάδα και την Ιταλία: εξακολουθεί να παρατηρείται διχοτόμηση μεταξύ λίγων "βιομηχανικών" εκμεταλλεύσεων, οι οποίες είναι μεγαλύτερης έντασης κεφαλαίου και επικεντρώνονται στην παραγωγή των καλύτερων ποικιλιών, και μεγάλου αριθμού μικρών εκμεταλλεύσεων, οι οποίες είναι τυπικά έντασης εργασίας και παρουσιάζουν μικρότερη ενσωμάτωση στην αγορά.

Ευρωπαϊκές προσχωρούσες χώρες και υποψήφιες χώρες

Από τις 10 προσχωρούσες χώρες μόνο τέσσερις παράγουν καπνό: η Πολωνία, η Ουγγαρία, η Σλοβακία και η Κύπρος. Η ετήσια παραγωγή τους (μέσος όρος 2000-2002) είναι: Πολωνία 24 617 τόνοι, Ουγγαρία 9 805 τόνοι, Σλοβακία 1 959 τόνοι και Κύπρος 362 τόνοι [8]. Κατά την ίδια περίοδο η Βουλγαρία και η Ρουμανία παρήγαγαν αντιστοίχως 43 915 τόνους και 10 662 τόνους. Σε όλες τις υποψήφιες και τις προσχωρούσες χώρες πλην της Κύπρου η παραγωγή ακατέργαστου καπνού βαίνει φθίνουσα.

[8] Για όλες τις προσχωρούσες χώρες η ΕΕ ενέκρινε τη δυνατότητα να καταβάλουν στήριξη για τον καπνό με απλουστευμένο τρόπο (ενίσχυση ανά εκτάριο) από τη στιγμή της προσχώρησης, αλλά μόνο η Πολωνία και η Κύπρος έχουν αποφασίσει να επιλέξουν αυτό το σύστημα πληρωμής.

Η Πολωνία ειδικεύεται στην παραγωγή ποικιλιών Fire Cured, ενώ στη Βουλγαρία και τη Ρουμανία καλλιεργούνται ευρύτερα καπνά ανατολικού τύπου.

Διαρθρώσεις

Διαρθρώσεις στην ΕΕ-15

Το 2000 υπήρχαν συνολικά 79 510 εκμεταλλεύσεις που παρήγαγαν καπνό στην ΕΕ, οι οποίες αντιπροσώπευαν μόλις το 1,3% του συνόλου των κοινοτικών εκμεταλλεύσεων. Οι εκμεταλλεύσεις αυτές συγκεντρώνονταν κυρίως στην Ελλάδα (64% των εκμεταλλεύσεων παραγωγής καπνού της ΕΕ), ακολουθούμενη από την Ιταλία με ποσοστό 21% [9].

[9] Βλέπε χάρτη στο παράρτημα 9.

Στη διάρκεια της δεκαετίας του 1990 ο ρυθμός μείωσης των καπνοπαραγωγικών εκμεταλλεύσεων, με ποσοστό 3,6% ετησίως, ήταν υψηλότερος από το μέσο ρυθμό μείωσης των γεωργικών εκμεταλλεύσεων στην ΕΕ (2% ετησίως). Από την άλλη πλευρά, κατά την ίδια περίοδο, οι εκτάσεις που καλλιεργούνταν με καπνό μειώνονταν κατά 2,6% ετησίως έναντι πτώσης 3,2% στην ΧΓΕ της ΕΕ. Αυτό σημαίνει ότι υπήρξε μια μικρή αύξηση των εκταρίων που προορίζονται για τον καπνό ανά εκμετάλλευση, από 1,4 ha το 1990 σε 1,6 ha το 2000.

Μια διαδικασία μέτριας αναδιάρθρωσης αντιστάθμισε τη μείωση των καπνοπαραγωγικών εκμεταλλεύσεων και εκτάσεων και παρατηρήθηκε μερική μετατόπιση από τον καπνό σε άλλες καλλιέργειες, ιδίως στην Ιταλία, όπου οι ευνοϊκές κλιματικές συνθήκες το κατέστησαν δυνατό.

Οι καπνοπαραγωγικές εκμεταλλεύσεις είναι τυπικά μικρές. Πράγματι, σχεδόν το 60% των εκμεταλλεύσεων που καλλιεργούν καπνό έχουν έκταση κάτω των 5 εκταρίων, ενώ ποσοστό μεγαλύτερο από 18% κυμαίνονται από 5 έως 10 ha. Αυτό αναπόφευκτα περιορίζει τη δυνατότητα των γεωργών για διαφοροποίηση. Αν και το μέσο μέγεθος αυξήθηκε ελαφρά από το 1990, υπάρχει ακόμη ένα πλήθος καπνοπαραγωγικών εκμεταλλεύσεων που χαρακτηρίζονται από το πολύ μικρό μέγεθός τους σε ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ένωση, ιδίως στην Ελλάδα, την Ισπανία, την Πορτογαλία και την Ιταλία.

Ο τομέας του καπνού απασχολεί μεγάλο αριθμό εργαζομένων, 126 070 ΜΕΕ (212 960 άτομα), οι οποίες αντιστοιχούν σε ποσοστό 2,4% του συνόλου των ΜΕΕ που απασχολούνται στον κοινοτικό γεωργικό τομέα. Ωστόσο, το μεγαλύτερο μέρος της απασχόλησης στον ακατέργαστο καπνό είναι εποχιακή και το μερίδιο της μερικής απασχόλησης είναι αξιοσημείωτα υψηλό. Η Ελλάδα είναι ο μεγαλύτερος εργοδότης, με 79 230 μονάδες (ΜΕΕ), ακολουθούμενη από την Ιταλία με 23 120 μονάδες. Τα δύο αυτά κράτη μέλη από κοινού αντιπροσωπεύουν το 81% του συνολικού εργατικού δυναμικού που απασχολείται στην παραγωγή καπνού.

Η οικογενειακή εργασία επικρατεί συντριπτικά με ποσοστό περίπου 80% του συνολικού εργατικού δυναμικού που απασχολείται στον τομέα. Το αντίστοιχο ποσοστό για τις κοινοτικές εκμεταλλεύσεις που δεν παράγουν καπνό είναι 73%.

Η παραγωγή καπνού είναι τυπικά μια δραστηριότητα υψηλής έντασης εργασίας. Για τεχνικούς λόγους είναι περιορισμένη η έκταση στην οποία μπορεί να εκμηχανιστεί η καλλιέργεια καπνού. Κατά μέσο όρο οι ΜΕΕ ανά εκμετάλλευση και ανά εκτάριο καπνού είναι υψηλότερες από τους αντίστοιχους δείκτες για το σύνολο των εκμεταλλεύσεων.

Το 53% των καπνοκαλλιεργητών είναι ηλικίας άνω των 55 ετών. Στην Ελλάδα, την Πορτογαλία, την Ιταλία και την Ισπανία άνω του 90% των διαχειριστών της εκμετάλλευσης έχουν μόνο πρακτική εμπειρία, ενώ το υψηλότερο ποσοστό κατόχων εκμετάλλευσης με πλήρη γεωργική κατάρτιση καταγράφεται στη Γαλλία. Κατά μέσο όρο, μόνο το 25% των κατόχων εκμετάλλευσης είναι γυναίκες.

Περιφερειακή ανάλυση

Όσον αφορά την κατανομή των εκμεταλλεύσεων στις περιφέρειες της ΕΕ (επίπεδο NUTS 2), ο τομέας του καπνού χαρακτηρίζεται από ισχυρή χωρική συγκέντρωση. Επτά περιφέρειες, οι οποίες κατατάσσονται με βάση τον αριθμό των εκμεταλλεύσεων, συγκεντρώνουν περίπου το 70% του όλου αριθμού των εκμεταλλεύσεων, το 63% της έκτασης που καλλιεργείται με καπνό και το 57% του ακαθάριστου εισοδήματος [10]. Η Κεντρική και η Ανατολική Μακεδονία είναι οι σημαντικότερες περιφέρειες, αντιπροσωπεύοντας συνολικά το 60% των καπνοπαραγωγικών εκμεταλλεύσεων, το 25% της έκτασης που καλλιεργείται με καπνό και το 21% του συνολικού ακαθάριστου εισοδήματος. Στις δύο αυτές περιφέρειες είναι συγκεντρωμένο το 50% των εξειδικευμένων καπνοπαραγω