ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ
Βρυξέλλες , 20.9.2000
COM(2000) 576 τελικό
ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ
ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ
ΠΩΣ ΘΑ ΤΑΙΡΙΑΞΟΥΜΕ ΤΙΣ ΑΝΑΓΚΕΣ ΜΕ ΤΙΣ ΕΥΘΥΝΕΣ ΜΑΣ
ΕΝΣΩΜΑΤΩΣΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΩΝ ΠΑΡΑΜΕΤΡΩΝ ΣΤΗΝ
ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ
2ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ
ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ
ΠΩΣ ΘΑ ΤΑΙΡΙΑΞΟΥΜΕ ΤΙΣ ΑΝΑΓΚΕΣ ΜΕ ΤΙΣ ΕΥΘΥΝΕΣ ΜΑΣ
ΕΝΣΩΜΑΤΩΣΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΩΝ ΠΑΡΑΜΕΤΡΩΝ ΣΤΗΝ
ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ
1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ
Η συνθήκη του Άµστερνταµ επιτάσσει την ένταξη της προστασίας του
περιβάλλοντος στις πολιτικές της Κοινότητας , µε στόχο την επίτευξη της
αειφόρου ανάπτυξης1. Κατά τη σύνοδό του στο Κάρντιφ τον Ιούνιο του 1998,
το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο κάλεσε όλες τις συνθέσεις του Συµβουλίου , αρχής
γενοµένης µε τα Συµβούλια Μεταφορών , Ενέργειας και Γεωργίας , να
καταστρώσουν τη στρατηγική που η καθεµιά πρόκειται να ακολουθήσειπροκειµένου να επιτευχθεί η ένταξη της προστασίας του περιβάλλοντος και τηςαειφόρου ανάπτυξης στον τοµέα πολιτικής της αρµοδιότητάς τους
. Το
Ευρωπαϊκό Συµβούλιο της Κολωνίας , τον Ιούνιο του 1999, κάλεσε το
Συµβούλιο να του υποβάλει το 2000 έκθεση σχετικά µε την ένταξη της
προστασίας του περιβάλλοντος και της αειφόρου ανάπτυξης στις πολιτικές πουακολουθούνται στους τοµείς των γενικών υποθέσεων
, των οικονοµικών και
δηµοσιονοµικών θεµάτων και της αλιείας .
Η παρούσα ανακοίνωση γίνεται µετά την παρουσίαση των στρατηγικών για τηνένταξη της περιβαλλοντικής διάστασης στους τοµείς της γεωργίας
, των
µεταφορών και της ενέργειας . Τα Συµβούλια Γενικών Υποθέσεων ( ιδίως σε
σχέση µε τα εµπορικά θέµατα ), Βιοµηχανίας και Εσωτερικής Αγοράς
επεξεργάζονται ήδη στρατηγικές για τους τοµείς της αρµοδιότητάς τους .
Με αφετηρία την ανακοίνωση του 1994 της Επιτροπής σχετικά µε την
οικονοµική ανάπτυξη και το περιβάλλον2, η παρούσα ανακοίνωση συµβάλλει
στην κατάστρωση κοινοτικής στρατηγικής µε σκοπό τον καλύτερο συγκερασµό
περιβαλλοντικών και οικονοµικών παραµέτρων της αειφόρου ανάπτυξης3. Στο
1« Οι απαιτήσεις της περιβαλλοντικής προστασίας πρέπει να ενταχθούν στον καθορισµό και την
εφαρµογή των κοινοτικών πολιτικών και δράσεων που αναφέρονται στο άρθρο 3, ιδίως
προκειµένου να προωθηθεί η αειφόρος ανάπτυξη .». Άρθρο6 της ενοποιηµένης απόδοσης της
συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας , ΕΕC 340 της10 ης Νοεµβρίου 1997.
2« Οικονοµική ανάπτυξη και περιβάλλον : Ορισµένες επιπτώσεις στον σχεδιασµό της οικονοµικής
πολιτικής », COM(94)465 της3 ης Νοεµβρίου 1994.
3Τον ∆εκέµβριο του 1999 στο Ελσίνκι , το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο κάλεσε το Συµβούλιο να του
υποβάλει τον Ιούνιο του 2001 ολοκληρωµένες στρατηγικές για τους εν λόγω τοµείς . Η Επιτροπή
εκλήθη επίσης να υποβάλει στο Ευρωπαϊκό Συµβούλιο του Ιουνίου 2001 πρόταση για την
εφαρµογή µακροπρόθεσµης στρατηγικής που να συνδυάζει στενά το σύνολο των πολιτικών γιατην επίτευξη βιώσιµης
, από οικονοµική , κοινωνική και οικολογική άποψη , ανάπτυξης . Στο
παράρτηµα 1 εξετάζονται αναλυτικότερα διάφορα θέµατα που σχετίζονται µε τον συγκερασµό
οικονοµικών και περιβαλλοντικών παραµέτρων της αειφορίας .
3πλαίσιο της στρατηγικής αυτής και σε αρµονία µε τα συµπεράσµατα του
Ευρωπαϊκού Συµβουλίου της Λισσαβόνας , δεν προτείνεται η θέσπιση νέας
διαδικασίας , αλλά η αξιοποίηση µέσων που ήδη υπάρχουν προκειµένου να
επιτευχθούν σταδιακές αλλά αξιόπιστες πρόοδοι στη διαδικασία ενσωµάτωσηςτων περιβαλλοντικών παραµέτρων
. Στα µέσα αυτά συγκαταλέγονται οι ετήσιες
εκθέσεις των κρατών µελών περί διαρθρωτικών µεταρρυθµίσεων , καθώς και οι
γενικοί προσανατολισµοί οικονοµικής πολιτικής . Οι γενικοί προσανατολισµοί
οικονοµικής πολιτικής πρέπει να εξασφαλίσουν τη διατύπωση προτάσεων σεευρύ φάσµα οικονοµικών κλάδων µε στόχο την εφαρµογή συνεκτικώνπολιτικών ενσωµάτωσης
. Τη συνοχή των πολιτικών αυτών πρέπει να
εξασφαλίσει το Συµβούλιο Εκοφίν κατά την κατάστρωση των γενικώνπροσανατολισµών οικονοµικής πολιτικής λαµβάνοντας υπόψη τις συνεισφορέςάλλων συνθέσεων του Συµβουλίου
. Οι αποφάσεις του Συµβουλίου σχετικά µε
τους ενεργειακούς και περιβαλλοντικούς φόρους επηρεάζουν επίσης τονσυγκερασµό µέτρων περιβαλλοντικής και οικονοµικής πολιτικής
.
Στην ανακοίνωση υποστηρίζεται ότι δεν υπάρχει εγγενής αντίφαση µεταξύ τηςοικονοµικής ανάπτυξης και της διατήρησης ενός αποδεκτού επιπέδουποιότητας του περιβάλλοντος
. Πράγµατι , η οικονοµική ανάπτυξη κατά κανόνα
επιτρέπει στις κοινωνίες να παρέχουν στα µέλη τους ένα πιο καθαρό και υγιεινόπεριβάλλον
. Παραδείγµατος χάρη , η χολέρα και η δυσεντερία εξαιτίας της
ρύπανσης των υδάτων δεν είναι προβλήµατα που αντιµετωπίζουν οιανεπτυγµένες κοινωνίες
, ακόµη και έπειτα από θεοµηνίες . Αντιστοίχως , το όλο
θέµα δεν πρέπει να εξετασθεί ως διαπάλη µεταξύ οικονοµικής ανάπτυξης καιπεριβάλλοντος
, αλλά µάλλον µε βάση το ερώτηµα πώς οι βελτιώσεις του
επιπέδου διαβίωσης είναι δυνατό να συνδυασθούν µε τη διασφάλιση και τηναναβάθµιση της ποιότητας του περιβάλλοντος
. Πέραν αυτού , ο καλύτερος
συγκερασµός της περιβαλλοντικής και της οικονοµικής πολιτικής εκτιµάται ότιθα είχε ευεργετικές συνέπειες και για τις δύο
. Το« πρασίνισµα » της
δηµοσιονοµικής πολιτικής , παραδείγµατος χάρη µέσω της εξάλειψης της
επιδότησης δραστηριοτήτων που βλάπτουν το περιβάλλον , εκτιµάται ότι θα
ενίσχυε την οικονοµική αποδοτικότητα . Η χρήση οικονοµικών µέσων ( π. χ.
φόρων, επιδοτήσεων και άλλων οικονοµικών κινήτρων ) καθώς και
εµπορεύσιµων αδειών εκποµπής ρύπων αποτελούν σε πολλές περιπτώσεις µίααποτελεσµατικότερη µέθοδο επίτευξης των στόχων της περιβαλλοντικήςπολιτικής σε σύγκριση µε τα παραδοσιακά µέσα της πολιτικής αυτής
, όπως
είναι η άµεση κανονιστική ρύθµιση των ρυπογόνων δραστηριοτήτων . Η λήψη
µέτρων για τη βελτίωση της διαδικασίας ενσωµάτωσης θα ωφελήσειταυτόχρονα την οικονοµία και το περιβάλλον
.
Ο Ευρωπαϊκός Οργανισµός Περιβάλλοντος έχει υποστηρίξει ότι « η βελτίωση
της ποιότητας του περιβάλλοντος ... θα πρέπει να προέλθει πρωτίστως από
µεταβολές της οικονοµικής δραστηριότητας και των κοινωνικοοικονοµικών
πολιτικών4. Στο µέτρο που ο τρόπος µε τον οποίον χρησιµοποιούµε και
κατανέµουµε σήµερα τους πόρους δεν συµβιβάζεται µε τον στόχο αυτό , θα
απαιτηθούν µεταβολές στη χρήση και κατανοµή των πόρων προκειµένου να
4« Το περιβάλλον στην Ευρώπη : ∆εύτερη αξιολόγηση », Ευρωπαϊκός Οργανισµός Περιβάλλοντος ,
1998.
4µπουν οι οικονοµίες µας σε τροχιά που θα µας επιτρέψει να τον επιτύχουµε .
Τούτο µπορεί κατά βάση να επιτευχθεί µε δύο τρόπους . Είτε τα αγαθά και οι
υπηρεσίες που καταναλώνουµε σήµερα πρέπει να παράγονται µε τη χρήσηλιγότερων φυσικών πόρων
, είτε πρέπει να παράγουµε και να καταναλώνουµε
αγαθά και υπηρεσίες που να στηρίζονται σε λιγότερο εντατική χρήση τωνπόρων αυτών
. Και οι δύο αυτοί εναλλακτικοί τρόποι προϋποθέτουν αλλαγές .
Πρόκειται για αλλαγές οι οποίες αποτελούν ουσιώδες στοιχείο τηςπραγµατοποίησης του στόχου που ετέθη από το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο τηςΛισσαβόνας για τη µετεξέλιξη της Κοινότητας στην πλέον ανταγωνιστική καιδυναµική οικονοµία στον κόσµο που θα έχει ως θεµέλιο τη γνώση
.
2. ΓΙΑΤΙ ΕΙΝΑΙ ΑΝΕΠΑΡΚΗΣ Η ΜΕΧΡΙ ΣΗΜΕΡΑ ΕΝΣΩΜΑΤΩΣΗ ΚΑΙ
ΤΙ ΜΠΟΡΕΙ ΝΑ ΓΙΝΕΙ ΓΙΑ ΤΟ ΘΕΜΑ ΑΥΤΟ ;
Ένας από τους λόγους για τους οποίους οι περιβαλλοντικές παράµετροι δενλαµβάνονται επαρκώς υπόψη κατά τη χάραξη της οικονοµικής πολιτικής είναιότι κατά βάση η οικονοµική πολιτική αποβλέπει
- ορθά- στη µακροοικονοµική
σταθερότητα και τη λειτουργία των αγορών . Ωστόσο, πολλά περιβαλλοντικά
προβλήµατα ανακύπτουν ακριβώς λόγω του ότι δεν υπάρχουν αγορέςπεριβαλλοντικών αγαθών και υπηρεσιών
. Πέραν της βλάβης που προκαλείται
στο περιβάλλον , η ανυπαρξία των αγορών αυτών είναι σηµαντική αιτία
ελλείψεων από την άποψη της οικονοµικής αποδοτικότητας , οι οποίες
καλούνται επίσης « εξωτερικό κόστος ».
Το εξωτερικό κόστος οδηγεί σε αναντιστοιχία µεταξύ του ιδιωτικού και τουκοινωνικού κόστους
. Πλην όµως , η οικονοµική αποδοτικότητα προϋποθέτει ότι
το ιδιωτικό κόστος είναι ίσο µε το κοινωνικό κόστος σε οριακό επίπεδο . Πιο
συγκεκριµένα , για να είναι αποδοτική η χρήση δεδοµένων πόρων πρέπει το
κόστος για ένα άτοµο που τους χρησιµοποιεί να ισούται µε το κόστος που ηχρήση των ίδιων πόρων συνεπάγεται για το κοινωνικό σύνολο
. Αν οι
επιχειρήσεις δεν συνυπολογίζουν τη ρύπανση που προκαλούν στα κόστηπαραγωγής τους
, οδηγούνται στη χρησιµοποίηση υπερβολικά µεγάλων
ποσοτήτων πόρων για την παραγωγή ρυπογόνων αγαθών και υπηρεσιών . Αν οι
επιχειρήσεις δεν πληρώνονται για τα ευεργετικά για το περιβάλλον µέτρα πουλαµβάνουν
, είναι φυσικό να λαµβάνουν ελάχιστα τέτοια µέτρα . Και στις δύο
περιπτώσεις , χαµένη είναι η κοινωνία στο σύνολό της . Εποµένως , τα µέτρα για
την καλύτερη ενσωµάτωση των περιβαλλοντικών παραµέτρων στις οικονοµικέςαποφάσεις εκτιµάται ότι θα οδηγήσουν σε περιορισµό της ρύπανσης και σε
βελτίωση της λειτουργίας της οικονοµίας .
Επειδή για πολλά περιβαλλοντικά αγαθά και υπηρεσίες είτε δεν υπάρχουνδιόλου αγορές
, είτε υπάρχουν µεν αλλά είναι ελλιπείς , τα σήµατα που οι
παραγωγοί και οι καταναλωτές λαµβάνουν για τις τιµές των εν λόγω αγαθώνκαι υπηρεσιών είναι παραπλανητικά
. Για τον λόγο αυτό , µία αποτελεσµατική
στρατηγική ενσωµάτωσης πρέπει να περιλαµβάνει και το στοιχείο της
« διαµόρφωσης των τιµών στο σωστό επίπεδο », δηλαδή µέτρα για τη βελτίωση
της λειτουργίας των αγορών αυτών εφόσον υπάρχουν ή για τη δηµιουργία τουςεάν δεν υπάρχουν
. Στη συνέχεια αναλύονται διάφορες µέθοδοι που θα
µπορούσαν να εφαρµοσθούν για τη βελτίωση του συγκερασµού της
5περιβαλλοντικής και της οικονοµικής πολιτικής , είτε µέσω της δηµιουργίας
αγορών περιβαλλοντικών αγαθών και υπηρεσιών , είτε µε τη βελτίωση της
λειτουργίας των αγορών αυτών . Πρόσθετα αναλυτικά στοιχεία για το θέµα
παρατίθενται στο παράρτηµα 2.
Για να µπορεί να λειτουργήσει η αγορά οποιουδήποτε αγαθού ή υπηρεσίαςπρέπει τα ιδιοκτησιακά δικαιώµατα επί του εκάστοτε αγαθού ή της υπηρεσίαςνα είναι σαφώς καθορισµένα
, να είναι εκτελεστά και εµπορεύσιµα . Στην
περίπτωση πολλών περιβαλλοντικών προϊόντων , τα ιδιοκτησιακά δικαιώµατα
δεν καθορίζονται ρητώς , µε αποτέλεσµα να µην είναι δυνατή η ανάπτυξη των
σχετικών αγορών . Εποµένως , σε ορισµένες σαφώς καθορισµένες περιπτώσεις
µία αποτελεσµατική εναλλακτική λύση για την αντιµετώπιση του εξωτερικούκόστους θα ήταν η θέσπιση και παραχώρηση εµπορεύσιµων ιδιοκτησιακών
δικαιωµάτων επί των συγκεκριµένων περιβαλλοντικών αγαθών και υπηρεσιών .
Με τον καθορισµό τιµής για τη ρύπανση , µέσω της επιβολής φόρων ή τελών
περιβαλλοντικής επιβάρυνσης , οι κυβερνήσεις µπορούν να περιορίσουν ή και
να εξαλείψουν το χάσµα µεταξύ του ιδιωτικού κόστους της ρυπογόνουδραστηριότητας και του κόστους της για την κοινωνία
.
Σε αντίθεση µε τα περιβαλλοντικά τέλη , µε τα οποία καθορίζεται µία τιµή για
τη ρύπανση χωρίς όµως να αποσαφηνίζεται η ποσότητα , οι εµπορεύσιµες
άδειες εκποµπής ρύπων καθορίζουν την έκταση της ρύπανσης και παρέχουν
στις δυνάµεις της αγοράς τη δυνατότητα να διαµορφώσουν το ανάλογο τίµηµα .
Τα συστήµατα χρηµατοδότησης επιστροφών συγκαταλέγονται στα µέσα που θα
µπορούσαν να χρησιµοποιηθούν για την ενθάρρυνση της ανακύκλωσης .
Θα µπορούσαν να παρέχονται επιδοτήσεις ή άλλα θετικά χρηµατικά κίνητρα µεσκοπό την προώθηση δραστηριοτήτων ή την προσφορά αγαθών και υπηρεσιώνπου ασκούν ευεργετική επίδραση στο περιβάλλον
.
Οι συµφωνίες που έχουν αποτελέσει αντικείµενο διαπραγµάτευσης µεταξύ των
επιχειρήσεων και των κρατικών αρχών αποτελούν ένα ενδιάµεσο µόρφωµαµεταξύ των µέσων που βασίζονται στις δυνάµεις της αγοράς και στην επίσηµηθέσπιση κανονιστικών ρυθµίσεων
. Συνήθως οι συµφωνίες αυτές προβλέπουν
ότι τα µέλη µιας ένωσης επιχειρήσεων δεσµεύονται να επιτύχουν ορισµένουςστόχους
, όπως είναι η σταδιακή κατάργηση της χρήσης ζηµιογόνων ουσιών ή
οι µειώσεις της κατανάλωσης ενέργειας ανά µονάδα παραγωγής επί ορισµένοχρονικό διάστηµα
· σε αντάλλαγµα , η εκάστοτε κυβέρνηση υπόσχεται να
απόσχει από την άµεση θέσπιση κανονιστικών ρυθµίσεων ή την επιβολήφορολογίας στους οικείους κλάδους
.
Μολονότι δεν αποτελεί οικονοµικό µέσο υπό τη στενή έννοια του όρου , η
σαφής και αξιόπιστη πληροφόρηση µπορεί να βελτιώσει σηµαντικά την
αποτελεσµατικότητα των οικονοµικών µέσων στο πλαίσιο της ενσωµάτωσηςτων περιβαλλοντικών παραµέτρων στην οικονοµική πολιτική
. Η καλύτερη
πληροφόρηση σχετικά µε τα περιβαλλοντικά χαρακτηριστικά αγαθών καιυπηρεσιών µπορεί να συντελέσει σηµαντικά στην ενθάρρυνση και στην παροχήστους παραγωγούς και στους καταναλωτές της δυνατότητας να προχωρήσουν
6σε επιλογές οι οποίες να είναι ορθές από περιβαλλοντική άποψη και να
αντικατοπτρίζουν το οικονοµικό κόστος των ενεργειών τους για την κοινωνία .
3. ΜΕΣΑ ΒΑΣΙΖΟΜΕΝΑ ΣΤΙΣ ∆ΥΝΑΜΕΙΣ ΤΗΣ ΑΓΟΡΑΣ ΕΝΑΝΤΙ ΤΗΣ
« ΠΑΡΑ∆ΟΣΙΑΚΗΣ » ΘΕΣΠΙΣΗΣ ΚΑΝΟΝΙΣΤΙΚΩΝ ΡΥΘΜΙΣΕΩΝ
Σε αντίθεση µε τις πιο παραδοσιακές µορφές ρύθµισης µέσω της νοµοθεσίας ,
τα οικονοµικού χαρακτήρα µέσα χρησιµοποιούν τις αγορές για την
αντιµετώπιση της ρύπανσης . Με την άσκηση επίδρασης στις τιµές ή στις
απόλυτες ποσότητες ή στις ποσότητες ανά µονάδα παραγωγής , οι µηχανισµοί
που βασίζονται στις δυνάµεις της αγοράς διαπνέονται από την έµµεσηπαραδοχή ότι οι επιχειρήσεις διαφέρουν µεταξύ τους
· παρέχουν µε τον τρόπο
αυτό µία ευελιξία η οποία µπορεί να περιορίσει σηµαντικά το κόστος τωνπεριβαλλοντικών βελτιώσεων
. Κατά κανόνα , οι µηχανισµοί αυτοί υπερέχουν σε
σχέση µε τους πιο δύσκαµπτους µηχανισµούς κανονιστικού χαρακτήρα , τόσο
βραχυπρόθεσµα όσο και µακροπρόθεσµα . Βραχυπρόθεσµα , επιτρέπουν την
πραγµατοποίηση µειώσεων των εκποµπών ρύπων εκεί όπου είναι φθηνότερες .
Κάθε επιχείρηση γνωρίζει την « αξία» της ρύπανσης που προκαλεί . Αν
καλούνται να καταβάλουν ένα τέλος ανά µονάδα ρύπανσης , οι επιχειρήσεις
είναι λογικό να περιορίσουν τις εκποµπές ρύπων , υπό την προϋπόθεση ότι το
κόστος της µείωσης της ρύπανσης είναι µικρότερο από το ύψος του τέλους .
Μακροπρόθεσµα , οι µηχανισµοί ελέγχου της ρύπανσης που στηρίζονται στις
δυνάµεις της αγοράς παρέχουν στις επιχειρήσεις κίνητρα για την εξεύρεσηαποδοτικών σε σχέση µε το κόστος τρόπων για τον περιορισµό της ρύπανσης
,
µέσω της επινόησης νέων , πιο καθαρών , µεθόδων παραγωγής . Τούτο επιτρέπει
τη µείωση του κόστους καταπολέµησης της ρύπανσης και παρέχει ενδεχοµένωςσε µία κοινωνία τη δυνατότητα να επιτύχει µεγαλύτερες περιβαλλοντικέςβελτιώσεις σε σύγκριση µε αυτές που θα κρίνονταν οικονοµικά συµφέρουσεςσε αντίθετη περίπτωση
.
Τούτο ενδέχεται να έχει σηµασία για τη διεύρυνση της Κοινότητας προς τηνΚεντρική και Ανατολική Ευρώπη
. Οι µηχανισµοί οι οποίοι στηρίζονται στις
δυνάµεις της αγοράς προσπορίζουν πρόσθετες δυνατότητες στις υποψήφιεςχώρες για την αποτελεσµατική εφαρµογή στην πράξη της περιβαλλοντικήςνοµοθεσίας της ΕΕ
. Με τον τρόπο αυτό , θα µπορούσαν να διευκολύνουν την
έναντι αποδεκτού κόστους προσέγγιση των κοινοτικών περιβαλλοντικώνπροτύπων
. Εξάλλου, η εφαρµογή των µηχανισµών που στηρίζονται στις
δυνάµεις της αγοράς απαιτεί ενδεχοµένως λιγότερους διοικητικούς πόρους . Η
παράµετρος αυτή έχει µεγάλη σηµασία , διότι οι δηµόσιες διοικήσεις των ΧΚΑΕ
υφίστανται σηµαντικές πιέσεις καθώς προσπαθούν να προσαρµοσθούν στουςκανόνες µίας οικονοµίας της αγοράς και στις απαιτήσεις που θα συνεπάγεται ηπροσχώρησή τους στην Κοινότητα
. Η αναπτυξιακή πολιτική της Κοινότητας θα
πρέπει επίσης να ενθαρρύνει την καθιέρωση µηχανισµών στηριζόµενων στιςδυνάµεις της αγοράς
, ιδιαίτερα µέσω της βοήθειας που παρέχεται για
διαρθρωτικές µεταρρυθµίσεις και για τοµεακά µεταρρυθµιστικά προγράµµαταστις χώρες
- εταίρους.
Συµβατικά , οι περιβαλλοντικές κανονιστικές ρυθµίσεις έχουν δηµιουργήσει
δικαιώµατα ρύπανσης , παραδείγµατος χάρη µε τον καθορισµό ανώτατων τιµών
7που αντιστοιχούν στη µέγιστη επιτρεπόµενη ποσότητα ρύπανσης ανά πηγή
εκποµπής . Οι επιχειρήσεις δεν έχουν κανένα κίνητρο να επιδιώξουν επιδόσεις
καλύτερες από τα πρότυπα τα οποία καλούνται να σεβασθούν . Ολοένα και
περισσότερο , οι περιβαλλοντικές κανονιστικές ρυθµίσεις στηρίζονται στη
θέσπιση προτύπων τα οποία διαφοροποιούνται ανάλογα µε τον τύπο τηςτεχνολογίας παραγωγής
. Ωστόσο, ακόµη και οι πλέον εξελιγµένες κανονιστικές
ρυθµίσεις µπορούν µόνο σε περιορισµένο βαθµό να λάβουν υπόψη το γεγονόςότι η ικανότητα µείωσης των εκποµπών ρύπων δεν είναι ίδια για όλες τιςεπιµέρους πηγές εκποµπής
. Είναι εξαιρετικά δυσχερής η θέσπιση νοµοθεσίας
για το ευρύτατο φάσµα επιχειρήσεων που υπάρχουν και µε βάση τις ποικίλεςδαπάνες στις οποίες οι επιχειρήσεις πρέπει ενδεχοµένως να υποβληθούνπροκειµένου να υιοθετήσουν νέες
, λιγότερο ρυπογόνες µεθόδους παραγωγής .
Από τη φύση της , η κανονιστική προσέγγιση της ενσωµάτωσης
περιβαλλοντικών αξιών στις αποφάσεις των µεµονωµένων οικονοµικώνπαραγόντων παραγνωρίζει εν πολλοίς τις δυνάµεις της αγοράς
. Οι προσπάθειες
για τον συγκερασµό των στόχων της περιβαλλοντικής και της οικονοµικήςπολιτικής θα είναι πιθανότατα πιο επιτυχηµένες αν
, σε αντίθεση µε ό , τι
συµβαίνει σήµερα , γίνει δεκτό ότι οι δυνάµεις της αγοράς είναι ισχυρές
( εµπλέκονται σε πλήθος περιβαλλοντικών προβληµάτων ) και επιδιωχθεί η
τιθάσευσή τους µε σκοπό την επίτευξη των στόχων της περιβαλλοντικήςπολιτικής
.
Η αβεβαιότητα είναι ένα επαναλαµβανόµενο πρόβληµα για τους φορείς πουαποφασίζουν την περιβαλλοντική πολιτική και αποτελεί έναν πρόσθετο λόγογια τη χρήση οικονοµικών µέσων προκειµένου η περιβαλλοντική πολιτική ναενταχθεί στους µηχανισµούς λήψης των οικονοµικών αποφάσεων
. Οι αγορές
είναι ικανές να φέρνουν στο φως σηµαντικές πληροφορίες , που διαφορετικά θα
παρέµεναν απροσπέλαστες . Οι στόχοι της περιβαλλοντικής πολιτικής πρέπει
καταρχήν να τίθενται κατά τέτοιον τρόπο ώστε το όφελος από τηνπεριβαλλοντική βελτίωση που προκύπτει να είναι τουλάχιστον ίσο µε το κόστοςεπίτευξης της βελτίωσης αυτής
. Εντούτοις , συχνά είναι δύσκολο για έναν
φορέα θέσπισης κανονιστικών ρυθµίσεων να αποτιµήσει την αξία µίαςσυγκεκριµένης περιβαλλοντικής βελτίωσης ή το κόστος της βλάβης πουπροκαλείται από έναν συγκεκριµένο ρυπαντή
, όπως επίσης είναι δύσκολο να
καταγράψει τα ακριβή κόστη της καταπολέµησης της ρύπανσης . Η χρήση
οικονοµικών µέσων καθιστά εµφανή τα κόστη των περιβαλλοντικώνβελτιώσεων
. Η θέσπιση κανονιστικών ρυθµίσεων συνεπάγεται και αυτή κάποιο
κόστος, το οποίο όµως παραµένει κρυφό , δηλαδή εξυπονοείται .
Είναι σαφές ότι τα οικονοµικά µέσα δεν εξαλείφουν τις αβεβαιότητες . Όταν
καθιερώνονται φόροι ή τέλη , η έκταση της µείωσης της ρύπανσης που θα
επιτευχθεί είναι συνήθως άγνωστη . Αντιστοίχως , είναι δύσκολο να υπολογισθεί
το ύψος του τέλους ή του φόρου που θα επιτρέψει την αποτελεσµατικήκατανοµή των πόρων
. Παροµοίως , όταν τίθεται µέγιστο επιτρεπόµενο όριο για
τις εκποµπές ρύπων , δεν είναι γνωστό εκ των προτέρων το κόστος της τήρησης
του ορίου αυτού στο πλαίσιο ενός συστήµατος εµπορίας δικαιωµάτωνεκποµπής
. Πέραν αυτού , για να είναι αποτελεσµατικά τα µέσα αυτά , πρέπει να
υπάρχουν εύρυθµα λειτουργούσες και ανταγωνιστικές αγορές , οι οποίες να
ανταποκρίνονται στα σήµατα που λαµβάνουν από το πεδίο των τιµών . Το
8ενδιαφέρον σήµερα επικεντρώνεται στις διαρθρωτικές µεταρρυθµίσεις της
κοινοτικής οικονοµίας , γεγονός που αναµένεται να καταστήσει ακόµη πιο
ελκυστικά τα µέσα που στηρίζονται στις δυνάµεις της αγοράς . Όσο πιο
ανταγωνιστικές είναι οι αγορές και όσο πιο καλά ανταποκρίνονται η προσφοράκαι η ζήτηση στις µεταβολές των σχετικών τιµών των αγαθών και τωνυπηρεσιών
, τόσο πιο αποτελεσµατικές θα είναι οι µέθοδοι επίλυσης των
περιβαλλοντικών προβληµάτων µε βάση τις δυνάµεις της αγοράς . Ωστόσο, η
αβεβαιότητα γύρω από τις τιµές ή τις ποσότητες δεν πρέπει να αποτελέσειπρόσχηµα για απραξία
. Είναι σαφές προς ποια κατεύθυνση πρέπει να κινηθεί η
εφαρµοστέα πολιτική , έστω και αν δεν είναι γνωστό το ακριβές µέγεθος της
µεταστροφής .
Οι µηχανισµοί που στηρίζονται στις δυνάµεις της αγοράς παρουσιάζουνσηµαντικά πλεονεκτήµατα σε σύγκριση µε τις πιο παραδοσιακές εναλλακτικέςµεθόδους
. Παρόλα αυτά , η επιλογή του µέσου υλοποίησης της πολιτικής πρέπει
να γίνεται µε γνώµονα τα ακριβή χαρακτηριστικά του εκάστοτε προς επίλυσηπεριβαλλοντικού προβλήµατος
. Για τον σκοπό αυτό ενδέχεται να απαιτηθούν
µέτρα στηριζόµενα στις δυνάµεις της αγοράς , κανονιστικές ρυθµίσεις και
συµφωνίες κατόπιν διαπραγµάτευσης , είτε χωριστά είτε σε συνδυασµό µεταξύ
τους. Τα προβλήµατα που αφορούν συγκεκριµένους τόπους ή περιφέρειες
απαιτούν λύσεις οι οποίες να είναι ειδικά επεξεργασµένες για τον εκάστοτετόπο ή την περιφέρεια
. Οι κανονιστικές µέθοδοι είναι πιθανό να
εξακολουθήσουν να προσφέρονται ιδιαίτερα για την πρόληψη και τηνκαταπολέµηση µειζόνων κινδύνων στο περιβάλλον διαβίωσης και εργασίας
.
Ανεξαρτήτως της ακριβούς µορφής της τακτικής παρέµβασης , πρέπει να ληφθεί
πρόνοια ούτως ώστε οι πολιτικές διεργασίες που οδηγούν στην υλοποίησή τηςνα µη συνεπάγονται την παρέκκλιση του µέτρου από τον διακηρυγµένο στόχοτου
, είτε αυτή είναι τυχαία είτε είναι προσχεδιασµένη . Παραδείγµατος χάρη , οι
κανονιστικές ρυθµίσεις που επιβάλλουν αυστηρότερα πρότυπα για τις εκποµπέςρύπων στις νέες εγκαταστάσεις σε σύγκριση µε τις υπάρχουσες µονάδεςπαραγωγής ενδέχεται να καθιστούν ανέφικτη την είσοδο ορισµένωνεπιχειρήσεων στην αγορά και να παρεµποδίζουν τον ανταγωνισµό
. Οι
συµφωνίες που συνάπτονται κατόπιν διαπραγµατεύσεων ενδέχεται να µηνοδηγούν σε ουσιαστικά πρόσθετα οφέλη πέραν της κατάστασης που θαπροέκυπτε έτσι κι αλλιώς από την καταβολή της συνήθους προσπάθειας
· εκτός
αυτού, ενδέχεται να δηµιουργούν κίνητρα για την άσκηση πρακτικών που
υπονοµεύουν τον ανταγωνισµό . Οι µηχανισµοί που στηρίζονται στις δυνάµεις
της αγοράς , όπως είναι η επιβολή φόρων , χρησιµεύουν ενδεχοµένως για την
άντληση εσόδων και οι συνέπειές τους για το περιβάλλον είναι ελάχιστες ή καιανύπαρκτες
. Όποια προσέγγιση κι αν προκριθεί , τα περιβαλλοντικά
προβλήµατα δεν πρέπει να αντιµετωπίζονται κατά τρόπο που να δηµιουργεί ήνα οξύνει άλλου είδους προβλήµατα
. Εξάλλου, ο αντίκτυπος οποιασδήποτε
πολιτικής εξαρτάται από την επιβολή της στην πράξη .
94. ΕΝΣΩΜΑΤΩΣΗ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΩΝ ΠΑΡΑΜΕΤΡΩΝ ,
ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΑΝΑΠΤΥΞΗ , ΑΝΤΑΓΩΝΙΣΤΙΚΟΤΗΤΑ ΚΑΙ
ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΣΤΑΘΕΡΟΤΗΤΑ
4.1. Οικονοµική ανάπτυξη και περιβάλλον
Η σχέση µεταξύ οικονοµικής ανάπτυξης και περιβάλλοντος είναι περίπλοκη .
Πολλά περιβαλλοντικά προβλήµατα των φτωχότερων χωρών οφείλονται στην
ανεπαρκή οικονοµική τους ανάπτυξη . Η οικονοµική ανάπτυξη ενισχύει τη
βούληση αλλά και την ικανότητα καταβολής του τιµήµατος για ένα καθαρότεροπεριβάλλον
. Αντιθέτως , όταν το εισοδηµατικό επίπεδο είναι χαµηλό , οι
κοινωνίες δεν έχουν τους πόρους που απαιτούνται για την κάλυψη έστω καιτων βασικών τους αναγκών
, όπως είναι η αποχέτευση . Σύµφωνα µε εκτιµήσεις
της ∆ιεθνούς Τράπεζας , η ρύπανση των υδάτων στις αναπτυσσόµενες χώρες
ευθύνεται για πάνω από 2 εκατοµµύρια θανάτους κάθε χρόνο5. Επιπλέον , αυτή
η µορφή ρύπανσης παρεµποδίζει την οικονοµική ανάπτυξη , παραδείγµατος
χάρη λόγω της βλάβης που προκαλεί στα αλιευτικά πεδία . Η ρύπανση στις
αστικές περιοχές των πιο φτωχών χωρών είναι πολλαπλάσια εκείνης στιςαστικές περιοχές των πιο πλούσιων χωρών
. Από την άλλη πλευρά , όταν δεν
λαµβάνονται ειδικά µέτρα , οι ποσότητες των οικιακών απορριµµάτων και οι
εκποµπές των λεγοµένων « αερίων του φαινοµένου του θερµοκηπίου » τείνουν
να αυξάνονται παράλληλα µε την αύξηση του κατά κεφαλή εισοδήµατος . Με
βάση τις τρέχουσες τάσεις , η Κοινότητα δεν θα µπορέσει να εκπληρώσει τις
δεσµεύσεις που έχει αναλάβει σε σχέση µε τον περιορισµό της εκποµπήςαερίων φαινοµένου θερµοκηπίου βάσει του πρωτοκόλλου του Κιότο
, το οποίο
εντάσσεται στη σύµβαση - πλαίσιο του ΟΗΕ για την αλλαγή του κλίµατος6.
Παρόλα αυτά - τουλάχιστον βραχυπρόθεσµα - η οικονοµική ανάπτυξη , τόσο
στις ανεπτυγµένες όσο και στις αναπτυσσόµενες χώρες , είναι πιθανό να έχει ως
προϋπόθεση την αυξηµένη χρήση φυσικών πόρων , µε αποτέλεσµα την αύξηση
της ρύπανσης . Για τον λόγο αυτό , η θέση των οικονοµιών σε τροχιά ταχύτερων
ρυθµών ανάπτυξης πρέπει να συνοδεύεται από την καλύτερη ένταξη τωνπεριβαλλοντικών παραµέτρων στις αποφάσεις και τις συµπεριφορές σε επίπεδοεπιχειρήσεων και ατόµων
. Μολονότι η Κοινότητα και άλλες ανεπτυγµένες
χώρες έχουν πραγµατοποιήσει προόδους όσον αφορά την αποσύνδεση τηςοικονοµικής ανάπτυξης από τη χρήση φυσικών πόρων
, χρειάζονται ακόµη
πολλές προσπάθειες στον τοµέα αυτόν . Για παράδειγµα , η επιστηµονική
κοινότητα συµφωνεί ότι οι εκποµπές αερίων φαινοµένου θερµοκηπίου πρέπεινα µειωθούν στο ήµισυ τουλάχιστον του σηµερινού τους επιπέδου προκειµένουνα καταστεί δυνατή η αποτροπή κλιµατικών αλλαγών µε ανθρώπιναγενεσιουργά αίτια και µε συνέπειες που θα µπορούσαν να είναι επικίνδυνες
.
Πάντως, η αύξηση των εκποµπών αερίων φαινοµένου θερµοκηπίου και του
5" Οικονοµική ανάπτυξη και περιβάλλον "( Έκθεση για την παγκόσµια ανάπτυξη , 1992), ∆ιεθνής
Τράπεζα, 1992.
6Στην Πράσινη Βίβλο της Επιτροπής σχετικά µε την εµπορία εκποµπών αερίων φαινοµένουθερµοκηπίου
(COM(2000)87 της8 ης Μαρτίου 2000) εξετάζεται πώς ένα σύστηµα
εµπορεύσιµων αδειών εκποµπής θα µπορούσε να βοηθήσει την Κοινότητα να επιτύχει τον στόχοτης
.
10όγκου των αποβλήτων δεν είναι αναπόφευκτη και δεν αποτελεί νοµοτελειακή
συνέπεια της οικονοµικής ανάπτυξης . Θα ήταν ορθότερο να ειπωθεί ότι
αντικατοπτρίζει την ανεπαρκή ένταξη των περιβαλλοντικών παραµέτρων στιςαποφάσεις των µεµονωµένων καταναλωτών και παραγωγών
. Κατά συνέπεια , οι
ανεπτυγµένες χώρες καλούνται σήµερα να επωµισθούν σηµαντική δαπάνη γιατην αποκατάσταση της περιβαλλοντικής υποβάθµισης που προκλήθηκε κατά τοπαρελθόν
. Τούτο οφείλεται στη µη αναγνώριση της αξίας του περιβάλλοντος
και της χρησιµότητας που αυτό παρουσιάζει .
Η Επιτροπή είναι της άποψης ότι η δηµιουργία ανταγωνιστικών αγορών για ταπεριβαλλοντικά αγαθά και υπηρεσίες αποτελεί σε πολλές περιπτώσεις τονπλέον αποδοτικό τρόπο προκειµένου να εξασφαλισθεί ότι εµείς
, ως παραγωγοί
ή καταναλωτές , αναγνωρίζουµε σωστά την αξία του περιβάλλοντος και τη
λαµβάνουµε υπόψη κατά την καθηµερινή λήψη αποφάσεων .
4.2. Ανταγωνιστικότητα και περιβάλλον - διεθνής διάσταση
Οι περιβαλλοντικές πολιτικές δεν συνεπάγονται κατ ' ανάγκη την αύξηση του
συνολικού κόστους . Απεναντίας , ιδίως αν η εφαρµογή τους στηρίζεται στη
χρήση οικονοµικών µέσων , συντελούν στην αύξηση της διαφάνειας του
κόστους. Η ένταξη της αρχής « ο ρυπαίνων πληρώνει » στην προβληµατική της
ενσωµάτωσης των περιβαλλοντικών παραµέτρων στην οικονοµική πολιτικήµετατοπίζει το βάρος του κόστους µεταξύ παραγωγών και καταναλωτών
.
Ειδικότερα , οι ρυπαίνοντες αναγκάζονται να αυξήσουν τις τιµές για να
ανακτήσουν το κόστος της καταπολέµησης της ρύπανσης . Η περίπτωση αυτή
διαφέρει από την περίπτωση κατά την οποία το κόστος δεν καθίσταται µενεµφανές αλλά παρόλα αυτά βαρύνει το κοινωνικό σύνολο
, παραδείγµατος χάρη
µέσω της αύξησης των δαπανών για υγειονοµική περίθαλψη .
Τόσο οι παραδοσιακού τύπου περιβαλλοντικοί κανονισµοί , που περιλαµβάνουν
το στοιχείο της προσταγής και του ελέγχου , όσο και οι µηχανισµοί οικονοµικού
τύπου µετακυλούν στις επιχειρήσεις και τους καταναλωτές το κόστοςκαταπολέµησης της ρύπανσης
, το οποίο σε αντίθετη περίπτωση θα
αναγκάζονταν να καταβάλουν κάποιοι άλλοι . Πέραν αυτού , ενίοτε
συνεπάγονται µεταφορές κεφαλαίων µεγάλου ύψους για εκποµπές που δενκαταπολεµούνται
. Σε ορισµένους κλάδους , µία µεγάλη και αιφνίδια αύξηση του
κόστους ενδέχεται να προκαλέσει σοβαρά προβλήµατα , παραδείγµατος χάρη
έναντι των αλλοδαπών ανταγωνιστών . Τα προβλήµατα αυτά δεν είναι
ανυπέρβλητα . Υπάρχουν πολλοί τρόποι για να αντιµετωπισθούν .
Η χρήση µέσων όπως είναι τα συστήµατα εκτίµησης των επιπτώσεων για τιςεπιχειρήσεις µπορεί να συµβάλει στην αξιολόγηση των επιπτώσεων για τουςοικείους κλάδους και επιχειρήσεις και να εξασφαλίσει την καλύτερηενηµέρωση των φορέων που λαµβάνουν τις σχετικές αποφάσεις
. Μολονότι
ορισµένα περιβαλλοντικά προβλήµατα χρήζουν κατεπείγουσας αντιµετώπισης ,
υπάρχουν κάποια άλλα για τα οποία υπάρχουν περιθώρια για πιο σταδιακήµεθόδευση του συγκερασµού περιβαλλοντικής και οικονοµικής πολιτικής
. Η
οικονοµία δεν είναι δυνατό να τεθεί σε υγιή , από περιβαλλοντική άποψη ,
τροχιά από τη µια µέρα στην άλλη . Η υιοθέτηση αύξουσας και
µακροπρόθεσµης προσέγγισης ενέχει τον εξής κίνδυνο : ο στρατηγικός στόχος
11µπορεί να διατυπωθεί µε τόσο γενικόλογους όρους ή να τεθεί σε τόσο µεγάλη
χρονική απόσταση στο µέλλον , ώστε να µην είναι αξιόπιστος . Ο κίνδυνος
αυτός µπορεί να αντιµετωπισθεί µε τον καθορισµό ενδιάµεσων επιµέρουςστόχων σε συνάρτηση µε τους οποίους θα αξιολογείται η πρόοδος προς τουςαπώτερους και σαφώς καθορισµένους στόχους της ακολουθούµενης πολιτικής
.
Η σταδιακή µεθόδευση του συγκερασµού , εφόσον είναι αξιόπιστη ,
ανταποκρίνεται κανονικά στην ανάγκη να βελτιωθεί το περιβάλλον ,
αποτρέποντας συγχρόνως την « απορρύθµιση » των δεδοµένων υπό τα οποία
αναπτύσσουν τη δραστηριότητά τους οι επιχειρήσεις . Η υιοθέτηση ενός
υψηλού επιπέδου περιβαλλοντικής προστασίας ως στρατηγικού στόχου δενπρέπει να συνεπάγεται τη δηµιουργία µεγάλου πλήθους
« αχρηστευµένων »
στοιχείων ενεργητικού ούτε στρατιών ανέργων . Μία σταδιακή προσέγγιση θα
δώσει στις επιχειρήσεις χρόνο για να προσαρµοσθούν και να αναπτύξουνκαινοτόµες µεθόδους καταπολέµησης της ρύπανσης
.
Μία σταδιακή προσέγγιση για την εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους , στο
πλαίσιο της οποίας όλοι οι κλάδοι θα αντιµετωπίζονται επί ίσοις όροις , κρίνεται
προτιµότερη από την ταχύτερη εφαρµογή η οποία συνοδεύεται από τηνπαραχώρηση φορολογικών απαλλαγών ή εκπτώσεων σε συγκεκριµένουςκλάδους
. Στην τελευταία αυτή περίπτωση , οι περιβαλλοντικοί φόροι µπορεί να
έχουν ανεπιθύµητες συνέπειες . Κατά κανόνα , οι παρεκκλίσεις και απαλλαγές
γίνονται δεκτές για τους πλέον ενεργειοβόρους και ρυπογόνους κλάδους .
Επειδή οι κλάδοι αυτοί στηρίζονται επίσης συχνά περισσότερο στην έντασηκεφαλαίου παρά στην ένταση εργασίας
, το αποτέλεσµα ενδέχεται να είναι
αρνητικό τόσο για το περιβάλλον όσο και για την απασχόληση . Παρόλα αυτά ,
οι χώρες που φορολογούν τις εκποµπές ρύπων πολύ συχνά συνοδεύουν τοµέτρο µε απαλλαγές αυτού του τύπου
, επειδή υπάρχει ο φόβος ότι οι θιγόµενοι
κλάδοι αντιµετωπίζουν τεχνικούς περιορισµούς που δεν θα τους επιτρέψουν ναπροσαρµοσθούν γρήγορα στις µεταβολές των τιµών
, µε αποτέλεσµα να µειωθεί
η διεθνής τους ανταγωνιστικότητα και να χαθούν πολλές θέσεις εργασίας .
Οι ανησυχίες αυτές θα είχαν µικρότερη βαρύτητα αν σε επίπεδο Κοινότητας ήακόµη και παγκοσµίως υιοθετείτο µία συντονισµένη και µακροπρόθεσµηπροσέγγιση ως προς το περιβάλλον
. Ειδικότερα , αν δεν ληφθούν συντονισµένα
µέτρα σε διεθνές επίπεδο , οι προσπάθειες της Κοινότητας για την προστασία
του περιβάλλοντος δεν είναι δυνατό να ευοδωθούν πλήρως σε βάθος χρόνου .
Οι παγκόσµιες προκλήσεις , όπως είναι η αλλαγή του κλίµατος και η
καταστροφή του όζοντος µπορούν σε τελική ανάλυση να αντιµετωπισθούνεπιτυχώς µόνο µε την ανάληψη δράσης σε παγκόσµιο επίπεδο
. Τα διεθνή
περιβαλλοντικά προβλήµατα , π. χ. η διασυνοριακή ρύπανση των υδάτων και της
ατµόσφαιρας , είναι δυνατό να αντιµετωπισθούν καλύτερα µε συντονισµένες
διεθνείς προσπάθειες . Η αναπτυξιακή πολιτική της Κοινότητας θα µπορούσε να
βοηθήσει τις χώρες - εταίρους να αξιοποιήσουν τα µέσα που στηρίζονται στις
δυνάµεις της αγοράς , όπως είναι οι µηχανισµοί της « από κοινού εφαρµογής »
και της« καθαρής ανάπτυξης » του πρωτοκόλλου του Κιότο . Εκτιµάται ότι αυτό
θα βελτιώσει τις συνολικές οικονοµικές και περιβαλλοντικές τους επιδόσεις ,
ενώ συγχρόνως αποτελεί έναν αποδοτικό σε σχέση µε το κόστος του τρόπο γιανα συµβάλει η Κοινότητα στους παγκόσµιους περιβαλλοντικούς στόχους
.
12Στη συντριπτική τους πλειονότητα , τα αγαθά και οι υπηρεσίες που παράγονται
στην Κοινότητα καταναλώνονται επίσης στην Κοινότητα . Οι εξαγωγές προς και
οι εισαγωγές από τρίτες χώρες αντιστοιχούν , χωριστά, σε λιγότερο από το ένα
δέκατο του κοινοτικού ΑΕΠ . Ένα µεγάλο µέρος των συναλλαγών αυτών
διεξάγεται µε χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης που έχουνυποβάλει αίτηση για να προσχωρήσουν στην Κοινότητα ή µε χώρες
- µέλη του
Ευρωπαϊκού Οικονοµικού Χώρου . Οι χώρες αυτές έχουν δεσµευθεί να θέσουν
σε εφαρµογή , βραχυπρόθεσµα ή µεσοπρόθεσµα , την κοινοτική νοµοθεσία περί
ενιαίας αγοράς . Κατά συνέπεια , η σταθερή πρόοδος που η Κοινότητα
πραγµατοποιεί προς την κατεύθυνση της βελτίωσης της ποιότητας τουπεριβάλλοντος στο πλαίσιο της εσωτερικής αγοράς δεν αναµένεται να έχειµείζονες αρνητικές συνέπειες για τη διεθνή της ανταγωνιστικότητα έναντι τωνσυγκεκριµένων χωρών
.
Μία ακόµη ευρύτερη οµάδα χωρών , στην οποία περιλαµβάνονται όλες οι
µεγάλες βιοµηχανικές οικονοµίες , έχει επίσης αρχίσει να λαµβάνει µέτρα προς
την κατεύθυνση της προστασίας του παγκόσµιου περιβάλλοντος , µέσω του
περιορισµού των εκποµπών αερίων που προκαλούν το φαινόµενο τουθερµοκηπίου
. Η ιδανική λύση για την αντιµετώπιση των παγκόσµιων
περιβαλλοντικών προβληµάτων θα ήταν η από κοινού ανάληψηολοκληρωµένης και συντονισµένης δράσης σε παγκόσµιο επίπεδο ή
,
τουλάχιστον , σε επίπεδο βιοµηχανικών χωρών . Παρόλα αυτά , η απουσία µιας
τέτοιας συνεργασίας δεν αναµένεται να αποτελέσει το έναυσµα για µεγάληςκλίµακας µετατόπιση των οικονοµικών δραστηριοτήτων
. Εκφράζεται από
µερικούς η άποψη ότι αν εφαρµοσθούν υψηλότερα επίπεδα περιβαλλοντικήςπροστασίας
, µεγάλα τµήµατα της παραγωγής θα µετακινηθούν εκτός
Κοινότητας ( και εκτός των ανεπτυγµένων χωρών γενικότερα ). Η άποψη αυτή
δεν λαµβάνει επαρκώς υπόψη τα πολυάριθµα οφέλη τα οποία συνεπάγεται ηεπιλογή της Κοινότητας ως τόπου παραγωγής
. Σε αυτά συγκαταλέγονται : η
εξασφαλισµένη πρόσβαση στην ενιαία αγορά , το σε γενικές γραµµές υψηλό
επίπεδο των υποδοµών , καθώς και η µακροοικονοµική , πολιτική και θεσµική
σταθερότητα .
Εξάλλου, τόσο στο εσωτερικό της Κοινότητας όσο και µεταξύ της Κοινότητας
και των άλλων βιοµηχανικών χωρών παρατηρούνται ήδη σηµαντικές διαφορέςόσον αφορά τη διάρθρωση και το ύψος της φορολογίας
. Το στοιχείο αυτό
υποδηλώνει ότι οι διαφορές της διάρθρωσης της φορολογίας δεν είναι ο µόνοςπαράγοντας που έχει σηµασία κατά τη λήψη των διεθνών επενδυτικώναποφάσεων και ότι
, κατ' επέκταση , η διατήρηση και βελτίωση της διεθνούς
ανταγωνιστικότητας δεν προϋποθέτει κατ ' ανάγκη όµοιες διαρθρώσεις και ύψος
φορολογίας και όµοια περιβαλλοντικά πρότυπα σε όλες τις χώρες ή τις οµάδεςχωρών
.
Για όλους τους προεκτεθέντες λόγους είναι µάλλον υπερβολικοί οι φόβοι ότι ηεπιδίωξη ενός υψηλού επιπέδου περιβαλλοντικής προστασίας θα οδηγήσειαναπόφευκτα σε υπονόµευση της διεθνούς ανταγωνιστικότητας τηςΚοινότητας
. Πάντως, δεν υπάρχει αµφιβολία ότι η ανάπτυξη διεθνούς
συνεργασίας σε όσο το δυνατόν ευρύτερη κλίµακα θα διευκολύνει τη θέση σεεφαρµογή πολιτικών προώθησης της περιβαλλοντικής αειφορίας και ότι κατά
13κάποιο τρόπο αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση της επιτυχίας τους . Αν δεν
υπάρξει τέτοιος συντονισµός , η Κοινότητα θα µπορούσε να εξετάσει τη
σκοπιµότητα της προσαρµογής των µεθοριακών φόρων κατά τρόπο ο οποίος ναείναι σωστός από περιβαλλοντική και οικονοµική άποψη και να συνάδει µετους διεθνείς εµπορικούς κανόνες
.
4.3. Ενσωµάτωση περιβαλλοντικών παραµέτρων , διανοµή των πόρων και
κοινωνική σταθερότητα
Υπάρχουν και ορισµένοι πιο θεµελιώδεις λόγοι για τους οποίους δεν ευσταθούν
τα επιχειρήµατα ότι µία καλοσχεδιασµένη περιβαλλοντική πολιτική θαοδηγούσε σε µείωση της διεθνούς ανταγωνιστικότητας
. Στην πραγµατικότητα ,
τα επιχειρήµατα αυτά συχνά δεν αφορούν τη µακροοικονοµικήανταγωνιστικότητα αλλά τη διανοµή των πόρων στο εσωτερικό της οικονοµίας
.
Πιο συγκεκριµένα , η θέσπιση αυστηρότερων περιβαλλοντικών κανονισµών και
η ανάκλησ η ή η επιβολή τέλους για την άσκηση δικαιωµάτων επί των φυσικών
πόρων και του περιβάλλοντος τα οποία έχουν παραχωρηθεί ρητώς ή εµµέσωςέχει διανεµητικές επιπτώσεις
. Το ίδιο ισχύει για την εκ του µη όντος
παραχώρηση ιδιοκτησιακών δικαιωµάτων . Εν προκειµένω , είναι απαραίτητο να
επιτευχθεί ισορροπία µεταξύ των συµφερόντων εκείνου που ρυπαίνει και τωνσυµφερόντων όσων υφίστανται τις συνέπειες της ρύπανσης και του κοινωνικούσυνόλου γενικότερα
.
Όπως έχει ήδη εξηγηθεί , η καλύτερη ενσωµάτωση των περιβαλλοντικών
παραµέτρων στην οικονοµική πολιτική θα επαυξήσει την αποδοτικότητα τηςοικονοµίας
. Σήµερα, ορισµένοι κλάδοι λαµβάνουν συγκεκαλυµµένες
επιδοτήσεις µε τη µορφή της µη καταβολής τιµήµατος για την περιβαλλοντικήυποβάθµιση ή τη βλάβη της δηµόσιας υγείας που προκαλούν οι δραστηριότητέςτους
. Μερικοί ρυπογόνοι κλάδοι λαµβάνουν επίσηµες επιδοτήσεις , οι οποίες
ενδεχοµένως καθιερώθηκαν µε στόχο την επίτευξη βραχυπρόθεσµων στόχωντης κοινωνικής πολιτικής
. Αν οι επιδοτήσεις αυτές προκαλούν πρόσθετη
περιβαλλοντική υποβάθµιση , τότε είναι καταφανώς ασυµβίβαστες µε τον στόχο
της συνεκτίµησης των περιβαλλοντικών παραµέτρων .
Η βελτίωση της οικονοµικής αποδοτικότητας µπορεί να καταστεί εντονότερηυπό την προϋπόθεση ότι οι πόροι που συγκεντρώνονται µέσω της επιβολήςφόρων και τελών για περιβαλλοντικούς σκοπούς και οι πόροι πουεξοικονοµούνται χάρη στην κατάργηση επιδοτήσεων που βλάπτουν τοπεριβάλλον αποδίδονται εκ νέου στην οικονοµία µέσω της µείωσης άλλων
,
αναποτελεσµατικών , φόρων. Η αύξηση της αποτελεσµατικότητας µιας
οικονοµίας την καθιστά περισσότερο , όχι λιγότερο , ανταγωνιστική διεθνώς .
Με την πάροδο του χρόνου , η µεγαλύτερη βαρύτητα που θα αποκτήσει το
περιβάλλον θα προκαλέσει πιθανότατα αλλαγές στα αγαθά και τις υπηρεσίεςπου παράγουµε και καταναλώνουµε
, καθώς και στον τρόπο που τα παράγουµε .
Ορισµένοι κλάδοι θα συρρικνωθούν , ενώ άλλοι θα αναπτυχθούν . Συνολικά θα
ωφεληθούµε , διότι θα ζούµε και θα εργαζόµαστε σε πιο υγιείς κοινωνίες και σε
πιο αποδοτικές οικονοµίες . Οι περιβαλλοντικές πολιτικές µπορεί να έχουν
θετικές συνέπειες για την απασχόληση , εφόσον η προσφορά περιβαλλοντικών
14αγαθών και υπηρεσιών χαρακτηρίζεται από µεγαλύτερη ένταση εργασίας σε
σύγκριση µε τις οικονοµικές δραστηριότητες που αντικαθίστανται7.
Η λήψη µέτρων στο σύνολο της οικονοµίας µε στόχο τη βελτίωση των
δεξιοτήτων και της προσαρµοστικότητας του εργατικού δυναµικού , όπως έχει
εισηγηθεί το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο της Λισσαβόνας στις κατευθυντήριεςγραµµές του για την απασχόληση
, θα διευκολύνει τις αλλαγές που συνεπάγεται
ο καλύτερος συγκερασµός περιβαλλοντικών και οικονοµικών πολιτικών .
Παρόλα αυτά , δεν µπορεί να αποκλεισθεί το ενδεχόµενο να υπάρξουν
αρνητικές επιπτώσεις για ορισµένους κλάδους και περιφέρειες . Για τον λόγο
αυτό, η οποιαδήποτε ολοκληρωµένη στρατηγική συγκερασµού πολιτικών
πρέπει να περιλαµβάνει αντικειµενική εκτίµηση όλων των συνεπειών της . Για
να αµβλυνθούν οι πιθανές δυσκολίες , η στρατηγική πρέπει να περιλαµβάνει
κατάλληλα διαρθρωτικά µέτρα , π. χ. επανακατάρτιση και άλλους τρόπους
στήριξης των εργαζοµένων των θιγόµενων κλάδων , διαφορετικά οι
προσπάθειες για την καλύτερη ενσωµάτωση των περιβαλλοντικών παραµέτρωνθα παύσουν να είναι κοινωνικά και πολιτικά αποδεκτές
.
5. Η ΜΕΤΡΗΣΗ ΤΗΣ ΕΝΣΩΜΑΤΩΣΗΣ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΩΝ
ΠΑΡΑΜΕΤΡΩΝ : ΕΠΕΞΕΡΓΑΣΙΑ ΤΩΝ ΣΧΕΤΙΚΩΝ ∆ΕΙΚΤΩΝ
5.1. Εισαγωγή
Στο πλαίσιο των στρατηγικών ενσωµάτωσης τις οποίες επεξεργάζονται άλλες
συνθέσεις του Συµβουλίου έχουν ήδη προσδιορισθεί αρκετοί δείκτες οι οποίοιπαρουσιάζουν τόσο κλαδικό όσο και γενικό ενδιαφέρον
. ∆είκτες όπως η
ένταση ενέργειας και οι εκποµπές αερίων φαινοµένου θερµοκηπίου και άλλωνρύπων
, τόσο σε απόλυτα µεγέθη όσο και ανά µονάδα του ΑΕΠ , πρέπει να
αποτελούν στοιχείο οποιασδήποτε ολοκληρωµένης αξιολόγησης . Προς
αποφυγή καταβολής περιττής προσπάθειας σε σχέση µε το έργο άλλωνσυνθέσεων του Συµβουλίου
, το παρόν κεφάλαιο εστιάζεται στον καθορισµό
πρόσθετων δεικτών οι οποίοι παρουσιάζουν ενδιαφέρον από την άποψη τηςοριζόντιας οικονοµικής πολιτικής
. Η Επιτροπή θα εντείνει τις προσπάθειές της
για την επεξεργασία αναλυτικής δέσµης δεικτών για την αξιολόγηση τηςενοποίησης περιβαλλοντικής και οικονοµικής πολιτικής
. Οι δείκτες αυτοί θα
πλαισιώσουν τους διαρθρωτικούς δείκτες που έχει ζητήσει το ΕυρωπαϊκόΣυµβούλιο της Λισσαβόνας
. Εκτιµάται ότι αυτό θα συµβάλει στο να
διασφαλισθεί ότι οι περιβαλλοντικές παράµετροι αποτελούν αναπόσπαστοστοιχείο των διαρθρωτικών µεταρρυθµίσεων της κοινοτικής οικονοµίας
.
5.2. ∆είκτες αναφερόµενοι στη χρήση και την αποτελεσµατικότητα των
οικονοµικών µέσων
Στο ανωτέρω κεφάλαιο 2 διατυπώθηκε η εκτίµηση ότι η δηµιουργία και η
βελτίωση της λειτουργίας αγορών για τα περιβαλλοντικά αγαθά και υπηρεσίεςαποτελούν αποτελεσµατικό τρόπο για την καλύτερη ενοποίηση της
7Βλ. την έκθεση « Περιβαλλοντικές πολιτικές και απασχόληση », ΟΟΣΑ, 1997.
15περιβαλλοντικής και της οικονοµικής πολιτικής . Τούτο οδηγεί όπως είναι
φυσικό στο συµπέρασµα ότι οι δείκτες που αναφέρονται στη χρήση τωνοικονοµικών µέσων µπορούν να συµβάλλουν στην αξιολόγηση της προόδουπου επιτυγχάνεται σε σχέση µε την εν λόγω ενοποίηση
.
Κατά το παρελθόν , η χρήση οικονοµικών µέσων επικεντρωνόταν στον
επηρεασµό των τιµών µέσω της επιβολής αντιτίµου και τελών ή φόρων επί τηςχρήσης
. Ενδεχοµένως , ο απλούστερος και πιο κοινός δείκτης αυτού του τύπου
είναι το µέγεθος των εσόδων από περιβαλλοντικούς φόρους .
Πλαίσιο 1: ∆είκτες αναφερόµενοι στη χρήση περιβαλλοντικών φόρων
Ο« περιβαλλοντικός φόρος » µπορεί να ορισθεί ως « φόρος που η φορολογική
του βάση είναι µία υλική µονάδα ( ή υποκατάστατο αυτής ) η οποία
αποδεδειγµένα έχει συγκεκριµένες αρνητικές συνέπειες για το περιβάλλον ». Ο
ορισµός αυτός αποδίδει µεγαλύτερη έµφαση στις πιθανές συνέπειες ενός φόρουεπί δραστηριοτήτων που βλάπτουν το περιβάλλον παρά στην ονοµασία πουδίδεται στον φόρο ή στον διακηρυγµένο σκοπό του
. Με αφετηρία τον ορισµό
αυτό, οι υπηρεσίες της Επιτροπής ( Στατιστική Υπηρεσία και Γενική ∆ιεύθυνση
Φορολογία και Τελωνειακή Ένωση ), σε συνεργασία µε άλλους διεθνείς
οργανισµούς , έχουν επεξεργασθεί µία κατάταξη των περιβαλλοντικών φόρων
σε τέσσερις κατηγορίες . Πρόκειται για τους ενεργειακούς φόρους ( κυρίως
φόρους επί των καυσίµων που χρησιµοποιούνται στις µεταφορές ), τους φόρους
επί των µεταφορών , και τους φόρους επί της ρύπανσης και της χρήσης φυσικών
πόρων.
Ως ποσοστό των συνολικών κρατικών εσόδων από φόρους και εισφορέςκοινωνικής ασφάλισης
, οι φόροι αυτοί έχουν αυξηθεί ελάχιστα ποσοτικώς κατά
την τελευταία εικοσαετία και αντιπροσωπεύουν ποσοστό λίγο µικρότερο απότο
7% των εν λόγω εσόδων . Το σύνολο σχεδόν του σχετικού ποσού προέρχεται
από φόρους « παραδοσιακού τύπου », όπως είναι οι φόροι που βαρύνουν την
ενέργεια και τις µεταφορές .
Ωστόσο, η εντύπωση που προκύπτει µε τον τρόπο αυτό είναι υπερβολικά
αρνητική. Τα σχετικά στοιχεία δεν απεικονίζουν τις προσπάθειες που έχουν
καταβληθεί για τη διαφοροποίηση των φόρων για περιβαλλοντικούς λόγους .
Παραδείγµατος χάρη , το συνολικό επίπεδο των εσόδων από ειδικούς φόρους
κατανάλωσης επί των καυσίµων µπορεί να µην έχει µεταβληθεί σηµαντικά .
Παρόλα αυτά , η διαφοροποίηση µεταξύ βενζίνης µε µόλυβδο και αµόλυβδης
βενζίνης έχει καταφέρει να στρέψει τους αυτοκινητιστές στη χρήση καυσίµωνπου ρυπαίνουν λιγότερο το περιβάλλον
. Ακόµη, το ύψος των εσόδων που
συγκεντρώνονται δεν αποτελεί καλή ένδειξη για τις περιβαλλοντικές συνέπειεςπου προκύπτουν
. Ειδικότερα , ένας αποτελεσµατικός περιβαλλοντικός φόρος
αποθαρρύνει κάποιες δραστηριότητες που βλάπτουν το περιβάλλον , και
ταυτόχρονα οδηγεί σε συρρίκνωση της ίδιας του της φορολογικής βάσης , µε
πιθανή συνέπεια τα έσοδα από αυτόν να είναι περιορισµένα .
Από την άλλη πλευρά , για να παραµείνουν µακροπρόθεσµα αποδοτικοί από
περιβαλλοντική άποψη , οι φόροι αυτοί πρέπει να αναπροσαρµόζονται τακτικά
προς αντιστάθµιση του συνολικού πληθωρισµού , της αύξησης των
16εισοδηµάτων και των διακυµάνσεων της τιµής προ φόρων του εκάστοτε
αγαθού. Ειδικότερα , εάν όντως επιδιώκεται η ανάσχεση ή επιβράδυνση της
ζήτησης ενός αγαθού ή µιας δραστηριότητας που ρυπαίνει το περιβάλλον , η
τιµή του µετά τους φόρους πρέπει κανονικά να αυξάνεται ταχύτερα από ό , τι τα
εισοδήµατα και ο συνολικός πληθωρισµός .
Κάτι τέτοιο απαιτεί δύσκολες φορολογικές µεταβολές οι οποίες εµπίπτουν στηδιακριτική ευχέρεια των πολιτικών αρχών
, εκτός αν η µέθοδος υπολογισµού
των φόρων περιλαµβάνει το στοιχείο της αυτόµατης αναπροσαρµογής .
Εποµένως , η ταξινόµηση των βασικών στοιχείων για τα έσοδα µε κριτήριο τον
αριθµό των φόρων , τα προϊόντα και τους ρύπους που φορολογούνται , τους
συντελεστές που ισχύουν για τη φορολόγησή τους και την πραγµατική τιµήµετά τους φόρους συµβάλλει στην εξαγωγή συµπερασµάτων για το συνολικόµέγεθος τα οποία να είναι πιο χρήσιµα για τη χάραξη της ακολουθητέαςπολιτικής
. Αν τα σχετικά στοιχεία παρουσιασθούν µε βάση την εξέλιξή τους
στον χρόνο και σε αντιπαραβολή µε τα στοιχεία για τους όγκους τωνφορολογούµενων προϊόντων και εκποµπών
, θα προκύψουν πρόσθετες
πληροφορίες για την πρόοδο της διαδικασίας ενσωµάτωσης τωνπεριβαλλοντικών παραµέτρων στη δηµοσιονοµική πολιτική και θα καταστείσαφές εάν η καταβολή εντονότερων προσπαθειών στον δηµοσιονοµικό τοµέαέχει πράγµατι σχέση µε τον περιορισµό της ρύπανσης
.
Οι δείκτες αυτοί µε βάση τη φορολογία θα πρέπει , εφόσον είναι δυνατό , να
συµπληρώνονται µε ανάλογα δεδοµένα για τη χρησιµοποίηση τελών καιεπιβαρύνσεων για την κατανάλωση νερού
, την αποκοµιδή αποβλήτων , κ. ο. κ.. Η
ανάπτυξη στενότερης συνεργασίας µεταξύ περιβαλλοντικών , στατιστικών και
φορολογικών αρχών , τόσο σε επίπεδο κρατών µελών όσο και σε επίπεδο
Κοινότητας , θα διευκόλυνε την πραγµατοποίηση συγκρίσεων µεταξύ κρατών
µελών και , κατ' επέκταση , τη διάδοση της γνώσης σχετικά µε τις
αποτελεσµατικές στρατηγικές ενσωµάτωσης .
Επίσης είναι σκόπιµο να καθιερωθούν δείκτες για τη χρήση εµπορεύσιµωναδειών εκποµπής ρύπων και συµφωνιών κατόπιν διαπραγµάτευσης
, ούτως ώστε
να παρέχεται πιο ολοκληρωµένη εικόνα για τη χρήση µέσων οικονοµικούχαρακτήρα µε σκοπό την ενοποίηση της περιβαλλοντικής και της οικονοµικήςπολιτικής
.
Οι ποσοτικές πληροφορίες σχετικά µε τη χρήση µηχανισµών που στηρίζονταιστις δυνάµεις της αγοράς πρέπει να συνοδεύεται από ανάλυση τωνπεριβαλλοντικών και των οικονοµικών τους συνεπειών
. Η Επιτροπή έχει
επιχειρήσει την ανάλυση αυτή8και θα εξακολουθήσει να το πράττει . Τούτο θα
συµβάλει στη διάδοση των γνώσεων σχετικά µε τις βέλτιστες πρακτικές στα
κράτη µέλη και στην καταγραφή των επιτυχών και λιγότερο επιτυχών
8Βλέπε για παράδειγµα τη µελέτη « Αξιολόγηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων των
περιβαλλοντικών φόρων », Ευρωπαϊκή Επιτροπή , 1998· ενηµερωµένη εκδοχή της εν λόγω
µελέτης πρόκειται να δηµοσιοποιηθεί προσεχώς .
17προσπαθειών αξιοποίησης των αγορών µε σκοπό την ενοποίηση της
περιβαλλοντικής και της οικονοµικής πολιτικής .
5.3. ∆είκτες αναφερόµενοι σε πολιτικές και µέτρα που επιβαρύνουν το
περιβάλλον
Η κατάστρωση ολοκληρωµένης στρατηγικής ενσωµάτωσης περιβαλλοντικών
παραµέτρων απαιτεί επίσης την καθιέρωση δεικτών σχετικά µε πολιτικές οιοποίες ηθεληµένα ή ακούσια ενθαρρύνουν δραστηριότητες που βλάπτουν τοπεριβάλλον
.
Υπάρχουν ενδείξεις ότι η πρόοδος της διαδικασίας µεταρρύθµισης ορισµένωνπολιτικών που βλάπτουν το περιβάλλον παρεµποδίζεται εν µέρει από τηνέλλειψη σφαιρικής πληροφόρησης για την έκταση των σχετικώναντιπαραγωγικών µέτρων
. Πρόσφατη έκθεση του ΟΟΣΑ για τον καθορισµό
των περιθωρίων αναβάθµισης του περιβάλλοντος µέσω της µείωσης τωνεπιδοτήσεων καταλήγει στο συµπέρασµα ότι
, µε µερικές εξαιρέσεις , είναι
σπάνια ή σχεδόν ανύπαρκτα τα διεθνώς συγκρίσιµα δεδοµένα για το επίπεδο
κρατικής στήριξης9. Η επεξεργασία δεικτών κοινής αποδοχής σχετικά µε την
έκταση και τον αντίκτυπο των συναφών πολιτικών θα µπορούσε εποµένως να
εξαλείψει έναν σηµαντικό παράγοντα που εµποδίζει τη βελτίωση τηςδιαδικασίας ενσωµάτωσης
.
5.4. ∆είκτες αναφερόµενοι στην αξία του περιβάλλοντος
Το Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν είναι ο πιο κοινός ( και κατά συνέπεια ο πιο
ευρέως χρησιµοποιούµενος ) δείκτης οικονοµικής ευηµερίας , αλλά χρησιµεύει
κατ' ακριβολογία για τη µέτρηση της παραγωγής . Από την άποψη της
ενσωµάτωσης περιβαλλοντικών παραµέτρων , τα στοιχεία για το ΑΕΠ
παρουσιάζουν δύο µείζονες αδυναµίες . Πρώτον, δεν παρέχουν πληροφορίες για
την πιθανή ανεπάρκεια των φυσικών πόρων , που θα µπορούσε να θέσει σε
κίνδυνο τη µελλοντική οικονοµική δραστηριότητα . ∆εύτερον , παραγνωρίζουν
την υποβάθµιση της ποιότητας του περιβάλλοντος , που θα µπορούσε να
επηρεάσει αρνητικά την υγεία και καλοζωία των ανθρώπων . Για να καλυφθούν
οι ελλείψεις αυτές , έχει καταβληθεί σηµαντική προσπάθεια µε στόχο την
επεξεργασία « δορυφορικών » εθνικών λογαριασµών και δεικτών , π. χ. για τη
µέτρηση της αποταµίευσης και του πλούτου . Με τον τρόπο αυτό επιχειρείται να
αποτυπωθούν οι συνέπειες της αφαίµαξης και υποβάθµισης των φυσικώνπόρων
, προκειµένου να συµπληρωθούν οι συµβατικοί οικονοµικοί δείκτες και
να διευρυνθεί το φάσµα πληροφοριών που είναι διαθέσιµες στις κρατικέςαρχές
. Η καταγραφή της αφαίµαξης και υποβάθµισης των περιβαλλοντικών
πόρων σε συνάρτηση µε διάφορες οικονοµικές δραστηριότητες είναι ικανή ναβοηθήσει αυτούς που λαµβάνουν τις αποφάσεις να συνεκτιµήσουν την αξία τωνπόρων αυτών για την κοινωνία
. Η βελτίωση της πληροφόρησης σχετικά µε την
αξία των περιβαλλοντικών πόρων - περιλαµβανοµένης της αξίας των θετικών
9« Η αναβάθµιση του περιβάλλοντος µέσω της µείωση των επιδοτήσεων , µέρος Ι: Περίληψη και
συµπεράσµατα περί του πρακτέου », Οργανισµός Οικονοµικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης ,
1998.
18για το περιβάλλον συνεπειών µερικών οικονοµικών δραστηριοτήτων - θα
µπορούσε να ενισχύσει τη συνεκτικότητα και διαφάνεια των διαδικασιών λήψηςαποφάσεων
, διότι πλέον θα διατυπώνονται ρητώς οι αξιολογήσεις στις οποίες
στηρίζεται σιωπηρώς κάθε µέτρο περιβαλλοντικής πολιτικής .
5.5. ∆είκτες αναφερόµενοι στους « περιβαλλοντικούς » οικονοµικούς κλάδους
Η διαδικασία βελτίωσης της ενοποίησης περιβαλλοντικής και οικονοµικής
πολιτικής απαιτεί την αλλαγή της εστίασης της πολιτικής που ακολουθείται ,
από τα περιβαλλοντικά προβλήµατα στα αίτιά τους . Τούτο σηµαίνει ότι είναι
σκόπιµη η ταξινόµηση των περιβαλλοντικών δραστηριοτήτων σε δύο κύριεςυποκατηγορίες
, εκ των οποίων η µία καλύπτει την πρόληψη και καταπολέµηση
της ρύπανσης ( ενοποιηµένες τεχνολογίες και διεργασίες ) ενώ η άλλη
αναφέρεται στην επανόρθωση των βλαβών που προκαλούνται από τη ρύπανσηκαι στην παροχή περιβαλλοντικών υπηρεσιών
. Η ταξινόµηση αυτή θα ήταν
χρήσιµη για την καταγραφή της προόδου της διαδικασίας ενσωµάτωσης . Οι
πληροφορίες που αντλούνται από τη δεύτερη , ιδίως, υποκατηγορία θα
µπορούσαν να χρησιµεύσουν για την άρση µερικών από τις αβεβαιότητες πουσχετίζονται µε την αποτίµηση της αξίας των περιβαλλοντικών πόρων
. Τα
χρηµατικά ποσά που δαπανώνται για την αποκατάσταση βλαβών και τηνπαροχή περιβαλλοντικών υπηρεσιών θα ήταν δυνατό να χρησιµεύσουν ωςοδηγός για την αξία που αποδίδεται στο περιβάλλον
. Εντούτοις , τα δεδοµένα
που θα επέτρεπαν την ταξινόµηση αυτή δεν έχουν ακόµη τύχει επεξεργασίας σεεπίπεδο Κοινότητας
. Κατά συνέπεια , η κατάρτιση των σχετικών δεικτών
βραχυπρόθεσµα και µακροπρόθεσµα είναι αδύνατη .
6. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ : Ο ΡΟΛΟΣ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΕΚΟΦΙΝ
Το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο του Ελσίνκι ζήτησε από το Συµβούλιο να υποβάλει
στο Ευρωπαϊκό Συµβούλιο τον Ιούνιο του 2001 ολοκληρωµένες στρατηγικές
για την ενσωµάτωση των περιβαλλοντικών παραµέτρων και την αειφόροανάπτυξη
. Έχει σηµασία να διασφαλισθεί ότι στο πλαίσιο των εν λόγω
ολοκληρωµένων στρατηγικών θα προτείνονται συνεκτικές πολιτικές για έναπλήρες φάσµα διαφορετικών κλάδων
. Οι συνεισφορές άλλων συνθέσεων του
Συµβουλίου στην κατάρτιση των « Γενικών προσανατολισµών οικονοµικής
πολιτικής » αναµένεται να συντελέσουν στο να εξασφαλισθεί η υιοθέτηση
συνεκτικής και συστηµατικής προσέγγισης .
Εκτιµάται ότι η περιβαλλοντική προστασία µε βάση την αυξηµένη χρήση τωνµηχανισµών που στηρίζονται στις δυνάµεις της αγοράς πρέπει να ληφθεί υπόψηκατά την κατάρτιση των
« Γενικών προσανατολισµών οικονοµικής πολιτικής »
και των συστάσεων σχετικά µε την ποιότητα και τη βιωσιµότητα των δηµόσιωνοικονοµικών
. Η καλύτερη σε σύγκριση µε σήµερα χρησιµοποίηση των
περιβαλλοντικών φόρων και τελών θα συνέβαλλε στην αποδοτικότητα τηςοικονοµίας και στη διεύρυνση της φορολογικής βάσης
. Τούτο θα βοηθούσε τα
κράτη µέλη να συνεχίσουν την προσπάθεια δηµοσιονοµικής σταθεροποίησης ,
µε ταυτόχρονη βελτίωση της ποιότητας και της βιωσιµότητας των δηµόσιωνοικονοµικών
, όπως επιτάσσουν τα συµπεράσµατα του Ευρωπαϊκού
Συµβουλίου της Λισσαβόνας . Συγχρόνως , οι αγορές στις οποίες εφαρµόζονται
19οι υπόψη µηχανισµοί θα πρέπει να καταστούν ανταγωνιστικότερες και να
ανταποκρίνονται εντονότερα στις διακυµάνσεις των τιµών .
Ο συγκερασµός περιβαλλοντικών και οικονοµικών πολιτικών θα βελτιωθείεπίσης µε την κατάργηση των επιδοτήσεων που προξενούν βλάβη στοπεριβάλλον
. Υπάρχει ευρεία σύµπτωση απόψεων γύρω από το ότι πράγµατι
υπάρχουν τέτοιες επιδοτήσεις και ότι αποτελούν δυνητική αιτία πρόκλησηςσηµαντικών βλαβών στο περιβάλλον
. Παρόλα αυτά , από ό, τι φαίνεται είναι
λιγοστά τα διαθέσιµα εξακριβωµένα πληροφοριακά στοιχεία σχετικά µε τοµέγεθος και τη συχνότητα των επιδοτήσεων αυτών
. Η Επιτροπή προτείνει στο
Συµβούλιο να χρησιµοποιήσει ως πρότυπο τη µέθοδο που εφαρµόζεται για τονεντοπισµό των περιπτώσεων βλαβερού ανταγωνισµού µεταξύ κρατών µελώνστο πεδίο της φορολογίας και να διερευνήσει τις θετικές και αρνητικέςπεριβαλλοντικές και κοινωνικές επιπτώσεις των εθνικών φορολογικώνσυστηµάτων
, αξιοποιώντας στο πλαίσιο αυτό το έργο που επιτελείται ήδη εν
προκειµένω στο εσωτερικό της Κοινότητας . Η διερεύνηση αυτή θα πρέπει να
είναι όσο το δυνατό πιο σφαιρική και να συµπεριλάβει τις άµεσες και έµµεσες ,
φανερές και αφανείς , σκοπούµενες και µη συνέπειες των επιδοτήσεων , των
φόρων, της φορολογικής διαφοροποίησης και των φορολογικών απαλλαγών ή
ελαφρύνσεων . Εκτιµάται ότι τα πορίσµατά της θα παρείχαν στα κράτη µέλη τη
δυνατότητα να ανταλλάξουν µεταξύ τους πληροφορίες σχετικά µε τις
« βέλτιστες πρακτικές » στο πλαίσιο των εθνικών φορολογικών πολιτικών και να
ξεχωρίσουν τα στοιχεία εκείνα των εθνικών συστηµάτων τα οποία παράγουνιδιαίτερα έντονες περιβαλλοντικές και κοινωνικές συνέπειες
, τόσο θετικές όσο
και αρνητικές . Με τον τρόπο αυτό θα υποβοηθείτο ο καθορισµός
προτεραιοτήτων για την υλοποίηση υγιών από περιβαλλοντική άποψηφορολογικών µεταρρυθµίσεων
.
Η αυξηµένη χρησιµοποίηση µηχανισµών που στηρίζονται στις δυνάµεις τηςαγοράς είναι σκόπιµο να καθίσταται σαφής στις εκθέσεις περί της οικονοµικήςµεταρρύθµισης των αγορών προϊόντων και κεφαλαίου
. Όπως συστήνεται στους
Γενικούς Προσανατολισµούς Οικονοµικής Πολιτικής για το 2000, το
Συµβούλιο θα µπορούσε να επιδείξει τα « διαπιστευτήριά » του ως παράγοντας
που προάγει την ενσωµάτωση περιβαλλοντικών παραµέτρων µε το να εγκρίνειτην πρόταση της Επιτροπής περί ενεργειακών φόρων σε σύντοµο χρονικόδιάστηµα και κατά τρόπο που να µην υπονοµεύει την περιβαλλοντική τηςαποτελεσµατικότητα
.
Η ανάληψη συντονισµένης δράσης στο εσωτερικό της Κοινότητας για τηνυλοποίηση της αρχής
« ο ρυπαίνων πληρώνει »- είτε µε την επιβολή φορολογίας
είτε µε άλλες µεθόδους που στηρίζονται στις δυνάµεις της αγοράς - θα
συντελέσει στη διευθέτηση των ζητηµάτων που συνήθως ταξινοµούνται όλαµαζί υπό την επικεφαλίδα
« Ανταγωνιστικότητα », αν και, όπως εξηγείται στο
ανωτέρω κεφάλαιο 4, η χρήση της επικεφαλίδας αυτής είναι εσφαλµένη ,
δεδοµένου ότι τα µέτρα για την καλύτερη ενσωµάτωση των περιβαλλοντικώνπαραµέτρων θεωρείται ότι τονώνουν τη µακροοικονοµική ανταγωνιστικότητα
.
Οσάκις κρίνεται ότι οι φόροι και τα τέλη αποτελούν το κατάλληλο µέσο για τηβελτίωση της ενσωµάτωσης
, πρέπει αρχικά να τίθενται σε χαµηλό επίπεδο και
να αυξάνονται σταδιακά , ούτως ώστε οι επιχειρήσεις να µπορούν να
20προσαρµόζονται στις νέες τιµές και να επινοούν καινοτόµες λύσεις για την
καταπολέµηση και τον έλεγχο της ρύπανσης . Η τακτική αυτή έρχεται σε
αντίθεση µε την τρέχουσα πρακτική σε µεµονωµένα κράτη µέλη , τα οποία
έχουν την τάση να ξεκινούν µε σχετικά υψηλούς φορολογικούς συντελεστές ,
αλλά χορηγούν µακροχρόνιες απαλλαγές ή ελαφρύνσεις στις πιο ρυπογόνεςεπιχειρήσεις
. Πέρα από το γεγονός ότι κάτι τέτοιο µπορεί να αποδειχθεί
ατελέσφορο από περιβαλλοντική και κοινωνική άποψη , συγχρόνως υπάρχει
κίνδυνος να βλάπτει την ενιαία αγορά και να παραβιάζει την κοινοτικήνοµοθεσία περί κρατικών ενισχύσεων
. Και πάλι, η υιοθέτηση συντονισµένης
προσέγγισης σε επίπεδο Κοινότητας θα συνέβαλλε ενδεχοµένως στην αύξησητης αξιοπιστίας της σταδιακής καθιέρωσης αποτελεσµατικών φόρων επί τηςρύπανσης
. Η θέσπιση ενός ελάχιστου κοινοτικού πλαισίου θα µπορούσε επίσης
να βοηθήσει εκείνα τα κράτη µέλη τα οποία επιθυµούν να κινηθούν µεγοργότερους ρυθµούς προς την κατεύθυνση της ενσωµάτωσης τωνπεριβαλλοντικών παραµέτρων αλλά φοβούνται ότι η αυτόνοµη ανάληψηδράσης θα υπονόµευε την ανταγωνιστικότητά τους
. Η πρόταση της Επιτροπής
προς τη ∆ιακυβερνητική ∆ιάσκεψη σχετικά µε την καθιέρωση του κανόνα τηςειδικής πλειοψηφίας στον τοµέα της περιβαλλοντικής φορολογίας αποβλέπει
ακριβώς στη διευκόλυνση της συγκρότησης ενός τέτοιου πλαισίου10.
Επί τη βάσει των προεκτεθέντων η Επιτροπή θεωρεί ότι τα παρακάτω σηµεία
πρέπει να αποτελέσουν τα ουσιώδη στοιχεία µίας κοινοτικής στρατηγικής γιατην καλύτερη ενσωµάτωση περιβαλλοντικών παραµέτρων στην οικονοµικήπολιτική
:
• Η Κοινότητα πρέπει να υιοθετήσει µία διαφανή , σταδιακή και αξιόπιστη
προσέγγιση για την ενσωµάτωση περιβαλλοντικών παραµέτρων , µε βάση τον
αποτελεσµατικό καθορισµό στόχων και µε γνώµονα τα πορίσµατα που θαπροκύψουν από εµπεριστατωµένη ανάλυση των διαθέσιµων επιστηµονικών καιτεχνικών δεδοµένων
, των περιβαλλοντικών συνθηκών στις διάφορες περιφέρειες
της Κοινότητας και του πιθανού κόστους και οφέλους της λήψης µέτρων και τηςµη λήψης µέτρων
.
• Η ενσωµάτωση των περιβαλλοντικών παραµέτρων στην οικονοµική πολιτική
πρέπει να συµβαδίζει µε τη στρατηγική για την αειφόρο ανάπτυξη που τοΕυρωπαϊκό Συµβούλιο σκοπεύει να εγκρίνει τον Ιούνιο του
2001.
• Η εξέταση των περιβαλλοντικών συνεπειών της οικονοµικής δραστηριότητας
και των σχετικών κανονιστικών ρυθµίσεων πρέπει να ενταχθεί στη διαδικασίαπολυµερούς επιτήρησης των διαρθρωτικών µεταρρυθµίσεων
· το ίδιο ισχύει για
την επίδραση των περιβαλλοντικών πολιτικών στη διαδικασία οικονοµικώνµεταρρυθµίσεων
( επίπεδο κανονιστικής ρύθµισης , λειτουργία των αγορών ).
10« Συµπληρωµατικό έγγραφο της Επιτροπής προς τη ∆ιακυβερνητική ∆ιάσκεψη για τις θεσµικές
µεταρρυθµίσεις - Ψηφοφορία µε ειδική πλειοψηφία όσον αφορά θέµατα που συνδέονται µε την
ενιαία αγορά στους τοµείς της φορολογίας και της κοινωνικής ασφάλισης », COM(2000) 114
Τελικό της 14 ης Μαρτίου 2000.
21• Οι Γενικοί Προσανατολισµοί Οικονοµικής Πολιτικής πρέπει να
αντικατοπτρίζουν πλήρως τους στόχους της συνεκτίµησης των περιβαλλοντικώνπαραµέτρων και της αειφόρου ανάπτυξης
, µέσω της χρήσης µιας αξιόπιστης
δέσµης δεικτών , που εξακολουθούν να χρήζουν επεξεργασίας .
• Κατά την εξέταση της ποιότητας και της βιωσιµότητας των δηµόσιων
οικονοµικών πρέπει να λαµβάνεται ιδίως υπόψη η σηµασία που έχουν για τηνενσωµάτωση περιβαλλοντικών παραµέτρων οι πολιτικές στους τοµείς τηςφορολογίας και των δαπανών
. Οι σχετικές µελέτες πρέπει να περιλαµβάνουν
αξιολόγηση της αποτελεσµατικότητας των οικονοµικών µεθόδων για τηνεπίτευξη των περιβαλλοντικών τους στόχων
.
• Η καλύτερη ενσωµάτωση των περιβαλλοντικών παραµέτρων στην οικονοµική
πολιτική πρέπει να στηρίζεται στη µεγαλύτερη χρήση του κατάλληλουσυνδυασµού µηχανισµών που στηρίζονται στις δυνάµεις της αγοράς καικανονιστικών ρυθµίσεων
. Στο πλαίσιο αυτό είναι απαραίτητη η κατάργηση των
επιδοτήσεων που βλάπτουν το περιβάλλον · επίσης πρέπει να λαµβάνονται
υπόψη οι αναλύσεις της Επιτροπής και άλλων φορέων σχετικά µε τηνπεριβαλλοντική και οικονοµική αποτελεσµατικότητα των µεθόδων πουστηρίζονται στις δυνάµεις της αγοράς
.
Εκτιµάται ότι η προσέγγιση αυτή θα συµβάλει στο να διασφαλισθεί ότι ηΚοινότητα θα επιτύχει αειφόρο ανάπτυξη
, τόσο από οικονοµική όσο και από
περιβαλλοντική άποψη .
22Παράρτηµα 1
Περιεχόµενο της έννοιας της αειφορίας
Ο όρος« αειφόρος ανάπτυξη » δεν σηµαίνει τα ίδια πράγµατα για όλους τους ανθρώπους .
Ένας µακροοικονοµολόγος αντιλαµβάνεται ενδεχοµένως την έννοια αυτή µέσα από το
πρίσµα της σχέσης µεταξύ του ρυθµού αύξησης του Ακαθάριστου Εγχώριου Προϊόντος , του
ύψους του πληθωρισµού , των δηµοσιονοµικών λογαριασµών και του ισοζυγίου πληρωµών .
Ο συγκεκριµένος ορισµός της αειφορίας έχει κατά βάση βραχυπρόθεσµο και µεσοπρόθεσµοχαρακτήρα και παραγνωρίζει ορισµένες ευρύτερες παραµέτρους
, όπως είναι η
µακροπρόθεσµη βιωσιµότητα των οικολογικών συστηµάτων από τα οποία εξαρτάται ηοικονοµική δραστηριότητα και το κατά πόσον η κατανοµή της αύξησης των εισοδηµάτωνπροκαλεί ανισότητες µεταξύ πλούσιων και φτωχών οι οποίες απειλούν την κοινωνικήσυνοχή
.
Ένας οικολόγος ακτιβιστής , αντιθέτως , θα θεωρούσε ότι το θέµα της αειφόρου ανάπτυξης
συνδέεται µε ορισµένα άλλα ζητήµατα , όπως είναι η αύξηση της θερµοκρασίας παγκοσµίως
και η διαφύλαξη της βιοποικιλίας . Στο πλαίσιο αυτό , είναι πιθανό να µην αποδοθεί ιδιαίτερη
σηµασία στις οικονοµικές και κοινωνικές παρενέργειες των περιβαλλοντικών πολιτικών . Οι
ορισµοί της περιβαλλοντικής αειφορίας είναι συχνά διατυπωµένοι µε γενικόλογους όρους ,
γεγονός που δυσχεραίνει ενδεχοµένως τον άµεσο µετασχηµατισµό τους σε ευεφάρµοστεςαποφάσεις περί του πρακτέου
.
Ο ορισµός της αειφόρου ανάπτυξης που ενδεχοµένως παρατίθεται συχνότερα και τυγχάνειτης ευρύτερης αποδοχής είναι αυτός που έχει διατυπώσει η
« Παγκόσµια επιτροπή για το
περιβάλλον και την ανάπτυξη »( γνωστή και ως « επιτροπή Μπρούντλαντ »11. Σύµφωνα µε τον
ορισµό αυτό , η αειφόρος ανάπτυξη είναι αυτή που « καλύπτει τις ανάγκες του σήµερα χωρίς
να υπονοµεύει τη δυνατότητα των µελλοντικών γενεών να καλύψουν τις δικές τουςανάγκες
». Για να είναι ο ορισµός αυτός χρήσιµος γι ' αυτούς που λαµβάνουν τις αποφάσεις ,
πρέπει να του προσδοθεί ουσιαστικό περιεχόµενο .
Μολονότι δεν είµαστε σε θέση να γνωρίζουµε τις ανάγκες των µελλοντικών γενεών , θα ήταν
παράλογο να υποθέσει κανείς ότι αυτές θα υπολείπονται έστω και κατ ' ελάχιστο των δικών
µας αναγκών . Με άλλα λόγια , ο ελάχιστος στόχος που θα πρέπει να επιδιώκουµε είναι να
εξασφαλίσουµε ότι στην προσπάθειά µας να ικανοποιήσουµε τις δικές µας ανάγκες δεν θαεµποδίσουµε τις µελλοντικές γενεές να απολαύσουν τουλάχιστον το ίδιο µε το δικό µας
« επίπεδο διαβίωσης ». Ποιές όµως είναι οι συνέπειες του συγκεκριµένου στόχου ;
Κάθε γενεά καλύπτει τις ανάγκες της χρησιµοποιώντας τους πόρους που έχει στη διάθεσήτης µε σκοπό την παραγωγή των αγαθών και υπηρεσιών που µπορεί να καταναλώσει
.
Επιπλέον , µερικοί από τους διαθέσιµους πόρους είναι δυνατό να χρησιµοποιηθούν για τη
δηµιουργία νέων πόρων , οι οποίοι θα µπορούν να χρησιµεύσουν για την παραγωγή αγαθών
και υπηρεσιών προς µελλοντική κατανάλωση . Με τον τρόπο αυτό προκύπτει ένα πρώτο
κριτήριο το οποίο µπορεί να εφαρµοσθεί για να αξιολογηθεί η βιωσιµότητα της οικονοµικήςπολιτικής
, δηλαδή το ερώτηµα κατά πόσον η προσφορά πόρων που καταλείπουµε στις
µελλοντικές γενεές είναι αρκετή για να είναι αυτές σε θέση να καλύψουν τις ανάγκες τους .
Το ίδιο ερώτηµα , ελαφρώς παραλλαγµένο , έχει ως εξής : Ποιούς περιορισµούς θέτει το
11« Το κοινό µας µέλλον », Παγκόσµια Επιτροπή για το Περιβάλλον και την Ανάπτυξη , 1987.
23κριτήριο της αειφορίας στον τρόπο µε τον οποίον χρησιµοποιούµε τους πόρους που έχουµε
στη διάθεσή µας ;
Οι συντελεστές παραγωγής αγαθών και υπηρεσιών ταξινοµούνται σε τρεις διαφορετικέςκατηγορίες
: ανθρώπινο κεφάλαιο , φυσικό κεφάλαιο και υλικό κεφάλαιο . Ορισµένα αγαθά και
υπηρεσίες παράγονται ενδεχοµένως µε τη χρήση πλειάδας τεχνικών . Τούτο σηµαίνει ότι η
αναλογία ανθρώπινου , φυσικού και υλικού κεφαλαίου που χρησιµοποιείται για την
παραγωγή τους µπορεί να ποικίλλει . Παρόλα αυτά , η παρατήρηση ότι οι διάφορες
κατηγορίες πόρων είναι δυνατό να υποκαθιστούν η µία την άλλη κατά τη χρήση τους για τηνπαραγωγή αγαθών και υπηρεσιών χρήζει περαιτέρω διευκρινίσεων
. Οι φυσικοί και υλικοί
πόροι δεν µπορούν να υποκαταστήσουν σε απόλυτο βαθµό οι µεν τους δε , υπό την έννοια
ότι οι φυσικοί πόροι χρησιµεύουν για την παραγωγή ορισµένων υπηρεσιών οι οποίεςαπλούστατα δεν είναι δυνατό να παραχθούν µε άλλους τρόπους και οι οποίες είναι απολύτωςαναγκαίες για την επιβίωσή µας
. ∆ύο συµπεράσµατα προκύπτουν από την παρατήρηση ότι
µεταξύ φυσικών και υλικών πόρων υπάρχει σχέση υποκαταστασιµότητας , η οποία όµως δεν
είναι απόλυτη .
Το γεγονός ότι υπάρχουν ορισµένα περιθώρια υποκατάστασης µεταξύ φυσικών και υλικώνπόρων σηµαίνει ότι η αειφορία παρέχει έναν βαθµό ελευθερίας στη σηµερινή γενεά όσοναφορά το πώς αυτή χρησιµοποιεί τους φυσικούς και υλικούς πόρους που έχει στη διάθεσήτης
. ∆εν είναι υποχρεωτικό να κληρονοµήσουµε στους επιγόνους µας την ίδια ακριβώς
ποσότητα και ποιότητα από τα διάφορα είδη φυσικών και υλικών πόρων που ετέθησαν στηδιάθεσή µας
. Αυτό µάλλον που απαιτείται είναι το άθροισµα των πόρων αυτών που θα είναι
στη διάθεση των µελλοντικών γενεών για να τους χρησιµοποιήσει , µαζί µε τους ανθρώπινους
πόρους της εκάστοτε γενεάς , να παρέχει τέτοια δυνατότητα παραγωγής αγαθών και
υπηρεσιών , ώστε οι µελλοντικές γενεές να µπορούν να καλύπτουν τις ανάγκες τους
τουλάχιστον εξίσου καλά όσο και η σηµερινή γενεά .
Πέραν της αντικατάστασης των διαφόρων πόρων µεταξύ τους , οι κοινωνίες προβαίνουν
ενίοτε και στην αντικατάσταση των διαφόρων αγαθών και υπηρεσιών µεταξύ τους , υπό την
έννοια ότι έχουν την ευχέρεια να επιλέξουν να καταναλώσουν διαφορετικά είδη αγαθών καιυπηρεσιών σε διαφορετικές ποσότητες
. Εποµένως , η αειφορία δεν σηµαίνει ότι η κατανοµή
των αγαθών και των υπηρεσιών πρέπει κατ ' ανάγκη να είναι η ίδια και για τις µελλοντικές
γενεές. Αυτό που έχει σηµασία είναι να υπάρχει ένα φάσµα αγαθών και υπηρεσιών το οποίο
να παρέχει στις µελλοντικές γενεές τη δυνατότητα να επιτύχουν επίπεδο ευζωίας ανάλογο µεεκείνο της σηµερινής γενεάς
.
Τούτη η έννοια της αειφορίας αντιστοιχεί σε µεγάλο βαθµό στον ορισµό που µνηµονεύεταιως
« το κριτήριο της χαµηλής αειφορίας ». Στο πλαίσιο αυτό , µία πολιτική που έχει ως στόχο
την αειφορία πρέπει να επιτυγχάνει τη σωστή ισορροπία µεταξύ της σώρευσης και τηςεκµετάλλευσης του οικονοµικού
, κοινωνικού και περιβαλλοντικού πλούτου . Στους
εναλλακτικούς ορισµούς της αειφορίας συγκαταλέγονται οι εξής :
–« υψηλή αειφορία »: ο ορισµός αυτός τονίζει τη σπουδαιότητα του φυσικού
κεφαλαίου , µε το σκεπτικό ότι παρέχει υπηρεσίες που δεν είναι δυνατό να
αντικατασταθούν ή να παρασχεθούν µε άλλα µέσα ·
–« περιβαλλοντική αειφορία »: ο ορισµός αυτός επιτάσσει τη διαφύλαξη της
υλικής ροής αγαθών και υπηρεσιών από φυσικούς πόρους .
24Οι διαφορές µεταξύ των προαναφερθεισών και των άλλων αντιλήψεων περί αειφορίας
σχετίζονται κατά βάση µε τον βαθµό στον οποίο το φυσικό και το υλικό κεφάλαιο µπορούννα θεωρηθούν υποκαταστάσιµα µεταξύ τους
. Πάντως, παρά τις διαφορές αυτές δεν πρέπει να
παραγνωρισθεί ο υψηλός βαθµός αλληλεπικάλυψης που υπάρχει µεταξύ τωναντικρουόµενων αντιλήψεων περί αειφορίας
. Οι πάντες συµφωνούν ότι δεν µπορούµε να
χρησιµοποιούµε απεριόριστα τους φυσικούς πόρους . Η ικανότητα του περιβάλλοντος να
αφοµοιώνει τους ρύπους που προκύπτουν ως υποπροϊόν της οικονοµικής δραστηριότηταςείναι πεπερασµένη
. Η εκπόνηση κοινοτικής πολιτικής προς την κατεύθυνση της αειφορίας
δεν πρέπει να καθυστερήσει λόγω ατέρµονων συζητήσεων γύρω από το πού ακριβώςτίθενται τα όρια
.
Η αειφορία ως πρακτική αρχή στρατηγικής σηµασίας
Ας πάρουµε το παράδειγµα της κατασκευής ενός υδροηλεκτρικού σταθµού
παραγωγής ενέργειας . Το έργο αυτό συνεπάγεται την αντικατάσταση φυσικών
πόρων από υλικούς πόρους , καθώς και µεταβολές του τύπου υπηρεσιών που
τίθενται στη διάθεση της κοινωνίας . Αντί των υπηρεσιών που παρέχει το
« αρχικό» τοπίο, στις οποίες ενδεχοµένως περιλαµβάνονται το ψάρεµα ή οι
τουριστικές υπηρεσίες , στην κοινωνία παρέχεται πλέον ο ηλεκτρισµός τον
οποίον παράγει ο εν λόγω σταθµός . Οι υπηρεσίες ενδέχεται να είναι ή να µην
είναι επαρκείς για να αντισταθµίσουν τις υπηρεσίες που αντικαθιστούν . Είναι
αδύνατο να γνωρίζει κανείς τη σχετική αξία που η κοινωνία θα αποδώσει κάθεφορά στα συγκεκριµένα σύνολα υπηρεσιών
. Ωστόσο, από το στοιχείο αυτό
εξαρτάται το κατά πόσο η κατασκευή του σταθµού παραγωγής ενέργειαςσυνάδει µε την αρχή της αειφόρου ανάπτυξης
. Αν η αξία που αποδίδεται στον
ηλεκτρισµό είναι µεγαλύτερη , τότε ο σταθµός παραγωγής ενέργειας
συµβιβάζεται µε την αρχή της αειφορίας · στην αντίθετη περίπτωση δεν
συµβιβάζεται . Αυτό που έχει σηµασία είναι ότι η αντικατάσταση φυσικού
κεφαλαίου από υλικό κεφάλαιο δεν αποκλείεται να συµβαδίζει µε την αρχή τηςαειφορίας
.
Αντιθέτως , η αλλαγή του κλίµατος είναι ένα θέµα ως προς το οποίο η
συνεκτίµηση του κριτηρίου της αειφορίας όντως παρέχει σαφείς ενδείξεις ωςπρος την ακολουθητέα πολιτική
. Υπάρχει ευρεία συµφωνία µεταξύ των
επιστηµόνων για το ότι η αύξηση της συγκέντρωσης στην ατµόσφαιρα τωνλεγόµενων
« αερίων του θερµοκηπίου » εξαιτίας των ανθρώπινων
δραστηριοτήτων ( πρόκειται κυρίως για το διοξείδιο του άνθρακα από την
καύση ορυκτών καυσίµων ) ενέχει τον κίνδυνο µεταβολής του γήινου κλίµατος
κατά τρόπο που και απρόβλεπτος θα είναι αλλά και θα προκαλέσειενδεχοµένως σοβαρότατες διαταραχές
. Με άλλα λόγια , δεν ανταποκρίνεται
στην αρχή της αειφορίας ο βαθµός στον οποίο χρησιµοποιούµε σήµερα ταορυκτά καύσιµα αλλά και την ατµόσφαιρα ως τόπο στον οποίον
« πετάµε» το
παραγόµενο κατά την καύση τους διοξείδιο του άνθρακα . Εποµένως , η
τρέχουσα συµπεριφορά µας υπάρχει κίνδυνος να θέσει σε κίνδυνο τηνικανότητα των µελλοντικών γενεών να καλύψουν τις ανάγκες τους
. Για τον
λόγο αυτό , µε βάση τους όρους του Πρωτοκόλλου του Κιότο , το οποίο
εντάσσεται στη « Σύµβαση- πλαίσιο των Ηνωµένων Εθνών για την αλλαγή του
κλίµατος», οι βιοµηχανικές χώρες συµφώνησαν να αρχίσουν να µειώνουν τις
25ποσότητες αερίων φαινοµένου θερµοκηπίου που εκπέµπουν , προκειµένου να
επιτευχθεί κάποια πρόοδος προς την κατεύθυνση της αειφόρου ανάπτυξης .
Γίνεται γενικώς δεκτό ότι είναι περιορισµένοι οι κίνδυνοι να προκαλέσει ηαλλαγή του κλίµατος σοβαρή βλάβη στην ευζωία της σηµερινής γενεάς
. Αν
επιχειρηθεί µία ανάλυση κόστους - ωφέλειας η οποία να στηρίζεται αποκλειστικά
και µόνο στα οφέλη που η τρέχουσα γενεά αποκοµίζει ευθέως , είναι σχεδόν
βέβαιο ότι η ανάλυση αυτή θα κατέληγε στο συµπέρασµα ότι δεν είναιδικαιολογηµένη η λήψη µέτρων για την αποτροπή της αλλαγής του κλίµατος
.
Το γεγονός ότι παρόλα αυτά σηµειώνεται ήδη πρόοδος όσον αφορά τηναντιµετώπιση του συγκεκριµένου προβλήµατος αποτελεί ένα έµπρακτοπαράδειγµα της ενσωµάτωσης των περιβαλλοντικών παραµέτρων στηδιαδικασία λήψης των οικονοµικών αποφάσεων και αποδεικνύει ότι το κριτήριοτης αειφορίας µπορεί να επηρεάσει την ακολουθούµενη πολιτική όχι µόνοθεωρητικά αλλά και στην πράξη
.
Η ενσωµάτωση των περιβαλλοντικών παραµέτρων στη διαδικασία λήψης τωνοικονοµικών αποφάσεων µέσω της εφαρµογής του κριτηρίου της αειφορίας δενείναι βέβαιο ότι θα επιτρέπει κάθε φορά τη λήψη ευεφάρµοστων αποφάσεωνπερί του πρακτέου
. Είναι πιθανό να µην καταφέρουµε να καταλήξουµε σε έναν
ικανοποιητικό λειτουργικό ορισµό της αειφορίας ο οποίος να καθοδηγεί τηλήψη των σχετικών αποφάσεων πάντοτε και παντού
. Συχνά, η απόφαση για το
κατά πόσο µία συγκεκριµένη εξέλιξη συµβαδίζει ή όχι µε την αρχή τηςαειφορίας εναπόκειται στην κρίση αυτού που καλείται να τη λάβει
. Ωστόσο, η
ένταξη του κριτηρίου της αειφορίας στις διαδικασίες λήψης των αποφάσεωνπαρέχει το περίγραµµα ενός πλαισίου ανάλυσης στο οποίο οι κρίσεις αυτέςµπορούν να γίνουν µε επίγνωση των συνεπειών που θα έχουν για την ευζωίατων µελλοντικών γενεών οι αποφάσεις που λαµβάνονται σήµερα
.
26Παράρτηµα 2
Οικονοµικές µέθοδοι ενσωµάτωσης των περιβαλλοντικών παραµέτρων
Ένας βασικός λόγος για τον οποίον τα περιβαλλοντικά ζητήµατα δεν συνεκτιµώνται επαρκώς
στο πλαίσιο της οικονοµικής πολιτικής είναι ότι για πολλά περιβαλλοντικά αγαθά καιυπηρεσίες είτε δεν υπάρχουν καν αγορές
, είτε υπάρχουν µεν αλλά είναι ατελείς . Με βάση το
στοιχείο αυτό , στο κεφάλαιο 2 της παρούσας ανακοίνωσης επισηµαίνεται µια σειρά µεθόδων
που στηρίζονται στις δυνάµεις της αγοράς και προσφέρονται για τη βελτίωση τουσυγκερασµού περιβαλλοντικής και οικονοµικής πολιτικής
. Στο παρόν παράρτηµα
παρατίθενται ορισµένες πρόσθετες λεπτοµέρειες .
Ιδιοκτησιακά δικαιώµατα
Το εξωτερικό περιβαλλοντικό κόστος είναι απόρροια της ανεπάρκειας ή
ανυπαρξίας αγορών για τα περιβαλλοντικά αγαθά και υπηρεσίες . Ο καθορισµός
και η παραχώρηση εµπορεύσιµων ιδιοκτησιακών δικαιωµάτων δηµιουργεί µίααγορά
, µε αποτέλεσµα την « εσωτερίκευση » του εξωτερικού κόστους . Με τον
τρόπο αυτό διασφαλίζεται η εξίσωση του κοινωνικού και του ιδιωτικούκόστους και προκύπτουν οφέλη από την άποψη της οικονοµικήςαποδοτικότητας
.
Το ερώτηµα εάν τα ιδιοκτησιακά δικαιώµατα πρέπει να απονέµονται στουςρυπαίνοντες ή στα θύµατα της ρύπανσης έχει κάποιες σοβαρές συνέπειες απότην άποψη της δικαιοσύνης
, δηλαδή σε σχέση µε το ερώτηµα σε ποιον ανήκουν
οι πόροι µιας κοινωνίας . Αν τα ιδιοκτησιακά δικαιώµατα απονεµηθούν στους
ρυπαίνοντες , αυτοί πληρώνονται προκειµένου να περιορίσουν τη ρύπανση που
προκαλούν . Αν απονέµονται στα µέλη της κοινωνίας , τότε οι ρυπαίνοντας
καταβάλλουν σε αυτά ένα αντίτιµο για το δικαίωµα να ρυπαίνουν . Η
ενσωµάτωση των περιβαλλοντικών παραµέτρων στην οικονοµική πολιτική µετην εφαρµογή της αρχής
« ο ρυπαίνων πληρώνει » θα έχει σηµαντικότατες
συνέπειες . Η αρχή αυτή δεν αποτελεί απλώς µία σωστή βάση για την
κατάστρωση της περιβαλλοντικής πολιτικής , αλλά µπορεί συγχρόνως να
επιτρέψει τη διαµόρφωση µιας αποτελεσµατικής και δίκαιης οικονοµικήςπολιτικής και να συµβάλει στην κοινωνική συνοχή
.
Μολονότι η παραχώρηση ιδιοκτησιακών δικαιωµάτων επί των περιβαλλοντικώνπόρων
( είτε τα δικαιώµατα απονέµονται στα θύµατα της ρύπανσης είτε
απονέµονται στους ρυπαίνοντες ) ενδέχεται να είναι το µόνο πράγµα που οι
κυβερνήσεις πρέπει να κάνουν για να µπορέσουν να επιλύσουν ταπεριβαλλοντικά προβλήµατα κατά τρόπο οικονοµικά αποδοτικό
, πολλά
περιβαλλοντικά ζητήµατα δεν προσφέρονται για µια τέτοια « αµιγή» λύση µε
βάση τη λειτουργία της αγοράς .
Παραδείγµατος χάρη , πολλά είδη ατµοσφαιρικής ρύπανσης προκαλούνται από
µυριάδες πηγών και έχουν συνέπειες για εκατοµµύρια ανθρώπων . Υπό τις
συνθήκες αυτές , είναι αδύνατο για οποιοδήποτε άτοµο να εντοπίσει επακριβώς
την πηγή της ρύπανσης την οποία υφίσταται . Εκτός αυτού , είναι αβέβαιο κατά
πόσο το συµφέρον οποιουδήποτε ατόµου υπαγορεύει τη λήψη µέτρων εναντίονοποιασδήποτε πηγής ρύπανσης
, διότι η ίδια ρύπανση έχει κατά κανόνα
27συνέπειες για πολλούς άλλους ανθρώπους . Ειδικότερα , το κόστος της
ανάληψης δράσης θα πρέπει να αναληφθεί από το συγκεκριµένο άτοµο , ενώ τα
οφέλη που θα προκύψουν θα γίνουν αντιληπτά από πολλούς . Υπό τις συνθήκες
αυτές, ο καθένας έχει συµφέρον να εκµεταλλευτεί προς ίδιον όφελος τις
προσπάθειες που έχουν καταβληθεί από άλλους . Για τον λόγο αυτό , η
παραχώρηση ιδιοκτησιακών δικαιωµάτων δεν θα είναι αρκετή από µόνη της γιατην επίτευξη ενός οικονοµικά αποδοτικού αποτελέσµατος
. Αν παραχωρηθεί
στις επιχειρήσεις το δικαίωµα να ρυπαίνουν , τα άτοµα δεν θα µπορέσουν κατά
πάσα πιθανότητα να οργανωθούν µεταξύ τους κατά τέτοιον τρόπο ώστε νακαταβάλουν συλλογικά στις επιχειρήσεις αποζηµίωση για να µειώσουν τηρύπανση που προκαλούν
. Αν παραχωρηθεί στους πολίτες το δικαίωµα σε µια
καθαρή ατµόσφαιρα , θα είναι απαγορευτικά ακριβό για τις επιχειρήσεις να
εξαγοράσουν ένα µέρος του δικαιώµατος αυτού από τους επιµέρους ιδιοκτήτεςτου
.
Όταν είναι αντιµέτωπη µε τα παραπάνω δεδοµένα , µία κυβέρνηση η οποία δεν
κάνει τίποτα επιδοτεί εµµέσως τις ρυπογόνες δραστηριότητες και δεν επιβάλλεικανέναν περιορισµό στην έκταση της ρύπανσης
. Από την άλλη πλευρά , η ρητή
παραχώρηση ιδιοκτησιακών δικαιωµάτων είτε στους ρυπαίνοντες είτε σταθύµατα της ρύπανσης θα ήταν εξίσου αναποτελεσµατική
. Παρόλα αυτά , επειδή
η ρύπανση είναι ανεπιθύµητη περιβαλλοντικά αλλά και ασύµφορη οικονοµικά ,
χρειάζεται οπωσδήποτε κάποιας µορφής κρατική παρέµβαση για ναπροστατευθούν τα συµφέροντα της κοινωνίας
. Για να τεθεί το ζήτηµα στο
περίγραµµα µιας ολοκληρωµένης προσέγγισης της αειφόρου ανάπτυξης , το
κρίσιµο ερώτηµα είναι πώς ο περιβαλλοντικός στόχος της µείωσης τηςρύπανσης θα µπορούσε µε τον καλύτερο τρόπο να ενταχθεί στους στόχους τηςοικονοµικής πολιτικής
, δηλαδή στη διατήρηση της παραγωγής και της
απασχόλησης σε τέτοιο επίπεδο ώστε να καλύπτονται οι ανάγκες τουπληθυσµού
, σε αρµονία µε τον στόχο της κοινωνικής βιωσιµότητας .
Τέλη, εµπορεύσιµες άδειες , επιδοτήσεις και άλλα χρηµατικά κίνητρα
Όταν οι κυβερνήσεις αδυνατούν να δηµιουργήσουν λειτουργούσες αγορές µε
την απονοµή ιδιοκτησιακών δικαιωµάτων , µπορούν παρόλα αυτά να
χρησιµοποιήσουν τις δυνάµεις της αγοράς για να βελτιώσουν ή να διαφυλάξουντην ποιότητα του περιβάλλοντος µε την επιβολή τελών ή µε την καταβολήχρηµατικών ποσών
. Με τον τρόπο αυτό καθορίζεται µία τιµή για τους
περιβαλλοντικούς πόρους και επιτυγχάνεται κάποια πρόοδος προς τηνκατεύθυνση της εσωτερίκευσης του περιβαλλοντικού εξωτερικού κόστουςµέσω της µείωσης της απόστασης µεταξύ ιδιωτικού και κοινωνικού κόστους
.
Σχεδόν ποτέ δεν είναι δυνατό να προσδιορισθεί µε ακρίβεια το κόστος τηςβλάβης που προκαλείται από τη ρύπανσ η ή η αξία της ωφέλειας που απορρέει
από µία περιβαλλοντική υπηρεσία σε µία συγκεκριµένη περίπτωση
, αλλά το
στοιχείο αυτό δεν αναιρεί την ορθότητα των οικονοµικών και περιβαλλοντικώνεπιχειρηµάτων υπέρ της αρχής ότι οι ρυπαίνοντες οφείλουν να πληρώνουν ενώόσοι παρέχουν τέτοιες υπηρεσίες πρέπει να λαµβάνουν κάποια αποζηµίωση
.
Οι εµπορεύσιµες άδειες εκποµπής ρύπων αποτελούν έναν δυνητικά ελκυστικόµηχανισµό για την πραγµάτωση των περιβαλλοντικών στόχων µε βάση τιςδυνάµεις της αγοράς όταν η ακολουθούµενη πολιτική στοχεύει στον
28περιορισµό της ρύπανσης σε κάποια απόλυτη ποσότητα12. Ωστόσο, οι άδειες
αυτές δεν αποτελούν το ενδεδειγµένο µέσο σε όλες τις σχετικές περιπτώσεις .
Αν ο εκάστοτε ρύπος προκαλεί περιβαλλοντικά « καυτά σηµεία », τότε
ενδείκνυται η µείωση της ρύπανσης να επιδιωχθεί µε άλλους τρόπους . Αν το
κόστος της µέτρησης των εκποµπών από τις επιµέρους πηγές είναι υψηλό σεσύγκριση µε το κόστος της καταπολέµησης της ρύπανσης και δεν είναι εφικτόςο έλεγχος της χρήσης ενός συντελεστή παραγωγής ο οποίος έχει άµεση σχέσηµε τις εκποµπές
, τότε οι εµπορεύσιµες άδειες εκποµπής δεν αποτελούν έναν
αποδοτικό σε σχέση µε το κόστος του µηχανισµό .
Από την άποψη των επιπτώσεων στο περιβάλλον , σε µία ανταγωνιστική αγορά
δεν έχει µεγάλη σηµασία αν οι άδειες πωλούνται ( µέσω« δηµοπρασίας ») ή
χορηγούνται δωρεάν ( βάσει της αρχής των « κεκτηµένων δικαιωµάτων »), διότι
και στις δύο περιπτώσεις ο αριθµός των αδειών είναι γνωστός καιπεριορισµένος
, στοιχείο από το οποίο ακριβώς απορρέει το περιβαλλοντικό
όφελος. Τόσο η δωρεάν χορήγηση των αδειών όσο και η δηµοπράτησή τους
επιτρέπουν την εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους , η οποία αποτελεί
αναγκαία προϋπόθεση της οικονοµικής αποδοτικότητας . Παρόλα αυτά , η
δηµοπράτηση παρουσιάζει το πλεονέκτηµα ότι τα έσοδα που συγκεντρώνονταιαπό την πώληση των εµπορεύσιµων αδειών εκποµπής ρύπων είναι δυνατό
- και
επιβάλλεται - να χρησιµοποιούνται από τις κυβερνήσεις µε σκοπό τη µείωση
των παραµορφωτικών φόρων που επιβάλλονται σε άλλους τοµείς τηςοικονοµίας
, συµβάλλοντας µε τον τρόπο αυτό στην περαιτέρω τόνωση της
συνολικής αποδοτικότητας .
Από οικονοµική σκοπιά , οι επιδοτήσεις και τα άλλου είδους χρηµατικά κίνητρα
για την άσκηση « καθαρών» δραστηριοτήτων ή για τη µεταστροφή σε καθαρές
τεχνολογίες προσφέρονται καταρχήν εξίσου για την επίτευξη των στόχων τηςπεριβαλλοντικής πολιτικής σε σύγκριση µε την επιβάρυνση των ρυπογόνωνδραστηριοτήτων µε τέλη και φόρους
. Αµφότερα εξαλείφουν ή περιορίζουν την
απόκλιση που υπάρχει µεταξύ του ιδιωτικού και του κοινωνικού κόστους τηςρυπογόνου δραστηριότητας
. Πάντως, η ισοδυναµία αυτή ισχύει µόνο υπό την
προϋπόθεση ότι η συγκέντρωση εσόδων µε σκοπό τη χρηµατοδότηση τωνσχετικών πληρωµών δεν συνεπάγεται πρόσθετες στρεβλώσεις σε άλλους τοµείςτης οικονοµίας
.
Η καταβολή τιµήµατος για τον περιορισµό της αρνητικής εξωτερικής επίδρασηςαντί της αξίωσης τιµήµατος για την άσκηση τέτοιας επίδρασης θέτει ορισµένα
12Για τον λόγο αυτό , η Επιτροπή εξέφρασε πρόσφατα την άποψη ότι οι εµπορεύσιµες άδειες
εκποµπής ρύπων θα µπορούσαν « να ενταχθούν σε ένα συνεκτικό πλαίσιο κοινών και
συντονισµένων πολιτικών και µέτρων µε στόχο τη µείωση των εκποµπών αερίων φαινοµένουθερµοκηπίου και την υλοποίηση των δεσµεύσεων που αναλήφθηκαν στο Κιότο
(« Πράσινη
Βίβλος για την εµπορία εκποµπών αερίων φαινοµένου θερµοκηπίου εντός της ΕυρωπαϊκήςΈνωσης
, COM(2000)87 της8 ης Μαρτίου 2000).
29ερωτηµατικά σε σχέση µε την κατανοµή των εισοδηµάτων εν γένει , και
ειδικότερα σε σχέση µε τη στρέβλωση του ανταγωνισµού στην ενιαία αγορά13.
Από τη σκοπιά της περιβαλλοντικής πολιτικής , οι πληρωµές αυτού του τύπου
δεν ανταποκρίνονται στην αρχή « ο ρυπαίνων πληρώνει ». Εντούτοις , µπορούν
να συµβάλουν στην ενίσχυση της διάδοσης νέων τεχνολογιών ήδραστηριοτήτων που σέβονται το περιβάλλον
, ιδιαίτερα όταν είναι αδύνατη ή
δυσχερής η εφαρµογή της αρχής « ο ρυπαίνων πληρώνει ». Μία τέτοια
προσέγγιση που θα στηρίζεται στην επιλογή της « δεύτερης καλύτερης » λύσης
ενέχει τον εξής κίνδυνο : οι αποδέκτες των επιδοτήσεων µπορεί να καταλήξουν
να εξαρτώνται από αυτές , µε αποτέλεσµα να καθίσταται δυσχερής η κατάργησή
τους, ακόµη και αν δεν υπαγορεύονται από κανέναν περιβαλλοντικό ή
οικονοµικό λόγο .
Σύναψη συµφωνιών κατόπιν διαπραγµατεύσεων
Στην ανακοίνωσή της του 1996 περί περιβαλλοντικών συµφωνιών14, η
Επιτροπή επεσήµαινε ότι οι συµφωνίες αυτές « είναι ικανές να οδηγήσουν στη
λήψη αποτελεσµατικών µέτρων πριν από τη θέσπιση νοµοθεσίας και συνεπώςνα περιορίσουν τον όγκο των κανονιστικών και διοικητικών µέτρων
».
Σε σύγκριση µε τις νοµοθετικές διατάξεις που ενδεχοµένως επιβάλλουνοµοιόµορφα πρότυπα ή τη χρήση συγκεκριµένης τεχνολογίας
, οι συµφωνίες
που συνάπτονται κατόπιν διαπραγµατεύσεων αφήνουν στις επιχειρήσειςµεγαλύτερα περιθώρια ευελιξίας για την επίτευξη των συµφωνηµένωνπεριβαλλοντικών στόχων
. Με τον τρόπο αυτό ενθαρρύνονται οι καινοτοµίες µε
σκοπό τη µείωση του κόστους συµµόρφωσης µε τη νοµοθεσία . Για να
επιτύχουν , οι συµφωνίες αυτές πρέπει να προβλέπουν σαφώς καθορισµένους
και εκπεφρασµένους σε αριθµητικά µεγέθη στόχους , των οποίων η προσέγγιση
να είναι δυνατό να ελεγχθεί . Η δηµοσίευση των συµφωνιών συµβάλλει στη
διασφάλιση της αξιοπιστίας και της διαφάνειάς τους και συγχρόνως αποτρέπειτη διεξαγωγή διαπραγµατεύσεων που απλώς και µόνο επικυρώνουν επιλογές οιοποίες στηρίζονται στην καταβολή της ελάχιστης δυνατής προσπάθειας
.
Η περιβαλλοντική αποτελεσµατικότητα των συµφωνιών που προκύπτουν απόδιαπραγµατεύσεις για την επίτευξη µεγαλύτερων µειώσεων της ρύπανσης σεσύγκριση µε αυτές που θα είχαν πραγµατοποιηθεί διαφορετικά είναι δύσκολονα αξιολογηθεί
, και τούτο επειδή οι επιχειρήσεις γνωρίζουν τις δραστηριότητές
τους καλύτερα από ό , τι η αρµόδια για τη θέσπιση κανονιστικών ρυθµίσεων
αρχή.
Στην πραγµατικότητα , η διαπραγµάτευση τέτοιου είδους συµφωνιών είναι
δυνατή µόνο µε κλάδους στους οποίους υπάρχει µία ισχυρή επιχειρηµατική
13Το« Κοινοτικό πλαίσιο των κρατικών ενισχύσεων για την προστασία του περιβάλλοντος »( ΕΕC
72 της10 ης Μαρτίου 1994) παρέχει ορισµένες κατευθύνσεις σε σχέση µε τα είδη ενισχύσεων
που ενδεχοµένως συµβιβάζονται µε τους κανόνες περί ενιαίας αγοράς .
14Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συµβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο σχετικά µε τιςπεριβαλλοντικές συµφωνίες
, COM(96)561 της27 ης Νοεµβρίου 1996.
30ένωση η οποία εκπροσωπεί το σύνολο ή σχεδόν το σύνολο των επιχειρήσεων
του κλάδου και η οποία είναι εξουσιοδοτηµένη να διεξάγει τιςδιαπραγµατεύσεις για λογαριασµό τους
. Εξάλλου, µία κλαδική προσέγγιση
ενδέχεται να οδηγήσει στην ανοµοιόµορφη αντιµετώπιση παρόµοιωνπροβληµάτων
, δηµιουργώντας µε τον τρόπο αυτό πρόσθετες στρεβλώσεις στην
οικονοµία . Τούτο µπορεί να οδηγήσει σε µια κατάσταση στην οποία οι
µικρότερες επιχειρήσεις αναπτυσσόµενων κλάδων και τα νοικοκυριά καλούνταινα επωµισθούν ένα δυσανάλογα µεγάλο µέρος της επιβάρυνσης για τονπεριορισµό της ρύπανσης
.
Σε ορισµένες περιπτώσεις , οι περιβαλλοντικές συµφωνίες που έχουν προκύψει
από διαπραγµατεύσεις ίσως αποτελούν αποτελεσµατικότερη µέθοδο µείωσηςτης ρύπανσης σε σύγκριση µε την απευθείας θέσπιση κανονιστικών ρυθµίσεων
.
Ανάλογα µε τις περιστάσεις , οι συµφωνίες αυτού του είδους ενδέχεται να
αποτελούν χρήσιµο συµπλήρωµα των µεθόδων που στηρίζονται στις δυνάµειςτης αγοράς
.
Πληροφόρηση
Είναι εύκολο να παραβλέψει κανείς τον ρόλο της πληροφόρησης για την
εξασφάλιση της αποτελεσµατικής λειτουργίας των αγορών . Αδικαιολόγητα
συχνά, οι πληροφορίες που παρέχονται στους καταναλωτές και στους
παραγωγούς σχετικά µε τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις των διαφόρων αγαθώνκαι υπηρεσιών απουσιάζουν παντελώς ή είναι ελλιπείς ή παρουσιάζονται κατάτρόπο που δεν διευκολύνει την πραγµατοποίηση επιλογών βασισµένων στηγνώση
. Παραδείγµατος χάρη , οι λαµπτήρες που καταναλώνουν λίγη ενέργεια
κοστίζουν µεν περισσότερο κατά την αγορά σε σύγκριση µε τους συµβατικούςλαµπτήρες πυρακτώσεως
, αλλά απαιτούν σηµαντικά χαµηλότερο κόστος
λειτουργίας για την παραγωγή της ίδιας ποσότητας φωτός και διαρκούν πολύπερισσότερο
. Αν οι καταναλωτές δεν ξέρουν ποιο ποσοστό του λογαριασµού
ηλεκτρισµού που πληρώνουν αντιπροσωπεύει ο φωτισµός , πώς είναι δυνατό να
κρίνουν εάν η αγορά λαµπτήρων χαµηλής κατανάλωσης ενέργειας είναισυµφέρουσα επιλογή
; Αντιστοίχως , η επίθεση στις οικιακές συσκευές ετικετών
περί της κατανάλωσης ενέργειας οι οποίες αναφέρουν αποκλειστικά και µόνοτις διαφορές στην κατανάλωση ενέργειας δεν παρέχει στους καταναλωτές τηδυνατότητα να κρίνουν άµεσα κατά πόσο η υψηλότερη τιµή αγοράς µίαςσυσκευής µε χαµηλό λειτουργικό κόστος είναι δικαιολογηµένη σε σύγκριση µεκάποια άλλη συσκευή η οποία κοστίζει µεν λιγότερο κατά την αγορά αλλάσυνεπάγεται υψηλότερο κόστος λειτουργίας
.
Η αποτελεσµατικότητα της σαφούς και αξιόπιστης πληροφόρησης µπορεί ναβελτιωθεί συνδυαζόµενη µε ενδείξεις σχετικά µε την τιµή οι οποίες νααντικατοπτρίζουν το περιβαλλοντικό κόστος και τα οφέλη των διαφόρωναγαθών και υπηρεσιών
. Ειδικότερα , η παροχή τέτοιων ενδείξεων σχετικά µε τις
τιµές µπορεί να περιορίσει την ανάγκη για τη θέσπιση κανονιστικών διατάξεωνοι οποίες να καθιστούν υποχρεωτική την παροχή ορισµένων πληροφοριώνστους καταναλωτές
. Μετά την πρώτη µεγάλη διεθνή κρίση σχετικά µε την τιµή
του πετρελαίου , οι κατασκευαστές αυτοκινήτων άρχισαν να τονίζουν ιδιαίτερα
τις επιδόσεις των διαφόρων αυτοκινήτων από την άποψη της κατανάλωσηςενέργειας για να προσελκύσουν πελάτες
. Πολλά από τα αριθµητικά δεδοµένα
31που επικαλούνταν ήταν απίθανο να επαληθευτούν σε µεγάλο βαθµό υπό
κανονικές συνθήκες οδήγησης , αλλά παρόλα αυτά η αυθόρµητη εµφάνιση
τέτοιου πληροφοριακού υλικού καταδεικνύει τον ρόλο που οι ενδείξεις ως προςτην τιµή µπορούν να επιτελέσουν για τη βελτίωση της ενηµέρωσης τωνκαταναλωτών
. Η έµφαση που αποδιδόταν στην πληροφόρηση για την
κατανάλωση καυσίµων στις δεκαετίες του 1970 και του1980, όταν οι τιµές των
καυσίµων ήταν σχετικά υψηλές , έρχεται σε αντίθεση µε την κατάσταση στα
τέλη της δεκαετίας του 1990, οπότε το χαµηλό επίπεδο της τιµής των καυσίµων
ώθησε το Συµβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο να θεσπίσουν οδηγία ηοποία προέβλεπε την υποχρέωση αναγραφής στοιχείων σχετικά µε την
κατανάλωση καυσίµων15. Επειδή τα καύσιµα αντιπροσώπευαν πλέον µικρότερο
ποσοστό της συνολικής δαπάνης για την κατοχή ενός αυτοκινήτου , είχε
περιορισθεί και η επίδρασή τους στις επιλογές των καταναλωτών .
Η καλύτερη πληροφόρηση µπορεί επίσης να βοηθήσει τις επιχειρήσεις , ιδίως τις
µικροµεσαίες , να επιλέξουν λιγότερο ρυπογόνες µεθόδους παραγωγής . Οι
αγρότες θα µπορούσαν να ωφεληθούν από την παροχή καλύτερηςπληροφόρησης σχετικά µε τους τρόπους εξασφάλισης ικανοποιητικήςστρεµµατικής απόδοσης µε τη χρήση λιγότερων αζωτούχων λιπασµάτων
. Οι
έλεγχοι µε αντικείµενο την κατανάλωση ενέργειας θα µπορούσαν , για
παράδειγµα , να επιτρέψουν στις επιχειρήσεις να βελτιώσουν την
ανταγωνιστικότητά τους µέσω της µείωσης της ποσότητας ενέργειας πουκαταναλώνουν ανά µονάδα παραγωγής
, επιτυγχάνοντας ταυτόχρονα τη µείωση
των εκποµπών αερίων φαινοµένου θερµοκηπίου και άλλων ρύπων .
15Οδηγία1999/94/ ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου , της13 ης ∆εκεµβρίου
1999, για τις πληροφορίες που πρέπει να τίθενται στη διάθεση των καταναλωτών σχετικά µε την
οικονοµία καυσίµου και τις εκποµπές CO2 όσον αφορά την εµπορία νέων επιβατηγών αυτοκινήτων , ΕΕL
12 της18 ης Ιανουαρίου 2000.