ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΣΤΗΝ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ Φορολογική πολιτική στην Ευρωπαϊκή ´Ενωση - προτεραιότητες για τα προσεχή έτη

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

1. Εισαγωγή

2. Το γενικό πλαίσιο για την ανάπτυξη της φορολογικής πολιτικής της ΕΕ

2.1 Πρόσφατες εξελίξεις της ΕΕ

2.2 Γενική τάση προς την οικονομική ολοκλήρωση και συνεργασία

2.3 Φορολογική πολιτική της ΕΕ - γενικοί στόχοι

2.4. Πως θα επιτευχθούν αυτοί οι στόχοι

3. Φορολογική πολιτική της ΕΕ - ειδικοί στόχοι για τα προσεχή έτη

3.1 ´Εμμεση φορολογία

3.1.1 Φόρος προστιθέμενης αξίας

3.1.2 Ειδικοί φόροι κατανάλωσης

Φορολογία στους τομείς της ενέργειας και του περιβάλλοντος

Φορολογία οχημάτων

Δασμοί στον καπνό και το αλκοόλ

3.2 ´Αμεση φορολογία

3.2.1 Το διεθνές πλαίσιο

3.2.2 Φορολογία των επιχειρήσεων

3.2.3 Φορολογία εισοδήματος φυσικών προσώπων

3.2.4 Φορολογία των συντάξεων

3.3 Καταπολέμηση της φοροδιαφυγής - άμεσοι και έμμεσοι φόροι

3.4 Επίτευξη των στόχων της φορολογικής πολιτικής στη διαδικασία της διεύρυνσης

4. Μηχανισμοί για την επίτευξη των στόχων

4.1 Διαδικασία λήψης αποφάσεων

4.2 Ο ρόλος της Επιτροπής ως θεματοφύλακα της συνθήκης

4.3 Διεύρυνση του φάσματος των μέσων πολιτικής

4.4 Ενισχυμένη συνεργασία

5. Συμπέρασμα

1. ΕΙΣΑΓΩΓΉ

Τα τελευταία χρόνια η συνεισφορά της φορολογικής πολιτικής στην επίτευξη των στόχων της Κοινότητας συνδέθηκε όλο και περισσότερο με την ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς, την ΟΝΕ και την μεγαλύτερη οικονομική ολοκλήρωση. Στις αρχές της δεκαετίας του 1990 η Κοινότητα υιοθέτησε, στο πλαίσιο της δημιουργίας της εσωτερικής αγοράς, ένα σημαντικό αριθμό νομοθετικών πράξεων για τον ΦΠΑ και τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης. Το γεγονός αυτό τόνισε ωστόσο την απουσία συνεπούς πολιτικής όσον αφορά την άμεση φορολογία. Συγχρόνως, διαπιστώθηκε ότι πολύ συχνά οι φορολογικές προτάσεις συζητούνταν ξεχωριστά και όχι στο πλαίσιο της ευρύτερης πολιτικής της ΕΕ.

Στην άτυπη συνεδρίαση του ECOFIN στη Βερόνα, τον Απρίλιο του 1996, η Επιτροπή, προβάλλοντας την ανάγκη να σημειωθεί πρόοδος στον φορολογικό συντονισμό εντός της ΕΕ, με έναν αριθμό σχετικών αποφάσεων που υιοθέτησε, πρότεινε μια νέα συνολική στάση για τη φορολογική πολιτική. Προσδιορίστηκαν τρεις κύριες, διασυνδεόμενες, αμοιβαία ενισχυόμενες προκλήσεις:

* Η σταθεροποίηση των φορολογικών εσόδων των κρατών μελών

* Η ομαλή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς

* Η προώθηση της απασχόλησης.

Αναπτύσσοντας αυτήν την προσέγγιση, η Επιτροπή εξέθεσε την άποψη για μεγαλύτερο φορολογικό συντονισμό της ΕΕ στην ανακοίνωσή της, της 1ης Οκτωβρίου 1997 [1]. Το εν λόγω έγγραφο αποτέλεσε τη βάση για τη συζήτηση στο Συμβούλιο σχετικά με την φορολογική πολιτική στις 13 Οκτωβρίου 1997. Παρόλο που η πρόοδος που σημειώθηκε όσον αφορά τον φορολογικό συντονισμό υπήρξε αργή στα τρεισήμισι έτη που πέρασαν από τότε, υπήρξαν και ορισμένα σημαντικά επιτεύγματα, ιδίως στον τομέα της άμεσης φορολογίας. Ιδιαίτερα, η πλήρης συμφωνία για τα βασικά στοιχεία του φορολογικού πακέτου, που επιτεύχθηκε κατά τη συνεδρίαση του Συμβουλίου στις 26-27 Νοεμβρίου 2000, αποτέλεσε ένα σημαντικό βήμα για την αντιμετώπιση των παραπάνω αναφερόμενων προκλήσεων.

[1] COM (97) 495 - ιδίως, παράγραφος 3 - 11, όπου εξηγείται η ανάγκη για φορολογικό συντονισμό.

Οι προσπάθειες να συγκρατηθεί ο επιζήμιος φορολογικός ανταγωνισμός μέσω του κώδικα δεοντολογίας για τη φορολογία των επιχειρήσεων και των προτάσεων για τη φορολογία των καταθέσεων θα επιτρέψει στα κράτη μέλη να παγιοποιήσουν τις αυξανόμενες ικανότητές τους ως προς τις φορολογικές εισπράξεις, προσφέροντας έτσι πεδίο για τη μείωση του υψηλού μέσου όρου φορολογίας στην εργασία. Ως εκ τούτου είναι σημαντικό να εγγυηθεί η Επιτροπή την υλοποίηση των διαφόρων στοιχείων του φορολογικού πακέτου. Αλλά η Επιτροπή είναι σε μεγάλο βαθμό πεπεισμένη ότι πρέπει να γίνουν πολύ περισσότερα όσον αφορά τον φορολογικό συντονισμό. Η Κοινότητα έχει τώρα την ευκαιρία να δώσει τη δέουσα σημασία στους κύριους πρωταγωνιστές της εσωτερικής αγοράς, δηλαδή τους πολίτες και τις επιχειρήσεις της. Εξάλλου, ο κόσμος εξελίσσεται χωρίς διακοπή μετά το 1996.

Η σταδιακή παγκοσμιοποίηση της οικονομίας και η όλο και μεγαλύτερη επίδραση των ταχέων τεχνολογικών εξελίξεων στη συμπεριφορά των οικονομικών παραγόντων και η φύση των οικονομικών δραστηριοτήτων, καθιστούν ακόμη περισσότερο επείγουσα την επανεξέταση της φορολογικής πολιτικής της ΕΕ. Το αυξανόμενο χάσμα μεταξύ των αποφάσεων που χρειάζονται στον φορολογικό τομέα για να επιτευχθούν οι στόχοι της Κοινότητας και των επιτυγχανομένων αποτελεσμάτων είναι ως εκ τούτου ανησυχητικό.

Η παρούσα ανακοίνωση εκθέτει την άποψη της Επιτροπής σχετικά με τις βασικές προτεραιότητες της φορολογικής πολιτικής στην Ευρωπαϊκή ´Ενωση κατά τα προσεχή έτη. Εξηγεί τη γενική προσέγγιση την οποία, κατά τη γνώμη της Επιτροπής, χρειάζεται να υιοθετήσει η Κοινότητα όσον αφορά τους ευρύτερους στόχους πολιτικής της ΕΕ, και προβάλλει έναν αριθμό προτεραιοτήτων σε ειδικούς φορολογικούς τομείς. Λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι, προς το παρόν, η ομοφωνία εξακολουθεί να αποτελεί τη νομική βάση για τις αποφάσεις σχετικά με τη φορολογία, η παρούσα ανακοίνωση εξετάζει επίσης αν υπάρχουν άλλα κατάλληλα μέσα που θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν, εκτός από τη νομοθεσία, για να επιτευχθούν αυτοί οι στόχοι προτεραιότητας.

2. ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΝΑΠΤΥΞΗ ΤΗΣ ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΉΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΤΗΣ ΕΕ

Η Κοινότητα αντιμετωπίζει σήμερα αρκετές σημαντικές προκλήσεις, τόσο σε εσωτερικό καθώς - καθώς ολοκληρώνεται η εσωτερική αγορά και υλοποιείται η οικονομική και νομισματική ένωση (ΟΝΕ) - όσο και σε εξωτερικό επίπεδο, καθώς η ΕΕ προετοιμάζεται να διευρυνθεί, αλλά και στο επίπεδο της νέας παγκόσμιας οικονομίας.

2.1. Πρόσφατες εξελίξεις της ΕΕ

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβόνας καθιέρωσε ένα φιλόδοξο στρατηγικό στόχο για την ΕΕ, δηλαδή ".... να γίνει η πιο ανταγωνιστική και δυναμική, βασιζόμενη στη γνώση οικονομία στον κόσμο, ικανή για βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη με περισσότερες και καλύτερες θέσεις εργασίας και μεγαλύτερη κοινωνική συνοχή". Η επίτευξη αυτού του σκοπού αποτέλεσε το κύριο θέμα στο πρόσφατο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Στοκχόλμης. Τα φορολογικά συστήματα των κρατών μελών πρέπει να συμβάλουν στην αναγκαία μεταρρύθμιση της αγοράς: για τον σκοπό αυτόν απαιτείται να θέσει η Κοινότητα τη φορολογική πολιτική σε μια νέα προοπτική.

Στη διακυβερνητική Διάσκεψη του 2000 (ΔΚΔ) συμφωνήθηκαν στο μεταξύ μεταρρυθμίσεις για τα θεσμικά όργανα της Κοινότητας που - παρά την απογοητευτική έκβαση των διαπραγματεύσεων στο πλαίσιο της συνθήκης όσον αφορά τη λήψη αποφάσεων για φορολογικά θέματα - θα προετοιμάσουν το δρόμο για τη διεύρυνση. Στα προσεχή έτη η ΕΕ θα δεχθεί έναν αριθμό νέων κρατών μελών, καθένα από τα οποία θα έχει το δικό του φορολογικό σύστημα. Πριν από τη διεύρυνση είναι ζωτικής σημασίας να παγιοποιηθεί και να σταθεροποιηθεί όσο το δυνατόν περισσότερο η φορολογική νομοθεσία της Κοινότητας. Επίσης, μετά τη διεύρυνση, θα είναι ζωτικής σημασίας να εξασφαλισθεί ότι η φορολογία δεν θα εμποδίσει τόσο τα υπάρχοντα όσο και τα νέα κράτη μέλη να ανταγωνισθούν επί ίσοις όροις ή να επωφεληθούν πλήρως από την εσωτερική αγορά.

Κατά το τρίτο στάδιο της ΟΝΕ, η συζήτηση στο πλαίσιο του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης εστιάσθηκε όλο και περισσότερο στις εξελίξεις του προϋπολογισμού. Οι γενικοί προσανατολισμοί των οικονομικών πολιτικών (ΓΠΟΠ) καθιέρωσαν νέες προκλήσεις για τις δημοσιονομικές πολιτικές των κρατών μελών. Ο σχεδόν ισοσκελισμένος ή με πλεόνασμα προϋπολογισμός παραμένει η απαραίτητη προϋπόθεση για μακροοικονομική σταθερότητα Παράλληλα με τη διατήρηση αυτής της υγιούς δημοσιονομικής κατάστασης, τα δημόσια οικονομικά θα πρέπει να συμβάλουν ακόμη περισσότερο στη μεγέθυνση και στην απασχόληση. Η μείωση του δημόσιου χρέους, η περικοπή των φόρων και η χρηματοδότηση των δημόσιων επενδύσεων στους βασικούς τομείς πρέπει να εξισορροπηθούν και να προγραμματιστούν σωστά. Η μείωση της γενικής φορολογικής επιβάρυνσης προσφέρει την ευκαιρία να εξαλειφθούν τα αντικίνητρα για την απασχόληση, τη δραστηριότητα των επιχειρήσεων και την ανάπτυξη.

Η ανακοίνωση της Επιτροπής της 21ης Δεκεμβρίου 2000 για τη συνεισφορά των δημοσίων οικονομικών στην ανάπτυξη και την απασχόληση [2] έδειξε ότι, συνολικά, οι φορολογικές μεταρρυθμίσεις που εφαρμόσθηκαν κατά τα τελευταία τρία έτη αποτελούν μια κίνηση προς τη σωστή κατεύθυνση. Ορισμένα κράτη μέλη κατόρθωσαν να καταστήσουν τα φορολογικά συστήματά τους περισσότερο φιλικά προς την απασχόληση μειώνοντας τα φορολογικά βάρη στην εργασία, ενώ σε πολλά κράτη μέλη η γενική φορολογία της εργασίας παραμένει ακόμη πολύ υψηλή για τα διεθνή πρότυπα. Ενώ οι μεταρρυθμίσεις ποικίλλουν σε κάλυψη και βάθος, τα περισσότερα κράτη μέλη περικόπτουν την άμεση φορολογία στο εισόδημα των φυσικών προσώπων και των επιχειρήσεων και, σε ορισμένες περιπτώσεις, τις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης των εργοδοτών και των εργαζομένων.

[2] COM (2000) 846

Ο διάλογος πολιτικής της ΕΕ προώθησε μια ολοκληρωμένη προσέγγιση με καλύτερη γνώση των επιλογών πολιτικής και των εμποδίων για τη φορολογία. Οι φορολογικές περικοπές θα πρέπει να συγκεντρωθούν σε τομείς όπου μπορούν να έχουν θετικά αποτελέσματα και θα πρέπει να συνοδεύονται από μεταρρυθμίσεις που θα βελτιώσουν τα φορολογικά συστήματα με σκοπό να αυξήσουν το δυναμικό ανάπτυξης και την απασχόληση. Δόθηκε έμφαση στην ανάγκη να μειωθεί η φορολογική πίεση στην εργασία και στο μη μισθολογικό κόστος της εργασίας, ιδιαίτερα όσον αφορά την ανειδίκευτη και ελάχιστα αμειβόμενη εργασία. Αυτή η προσέγγιση αντικατοπτρίζεται στους Γενικούς προσανατολισμούς των οικονομικών πολιτικών για το 2001 [3] και στην ευρωπαϊκή στρατηγική για την απασχόληση [4] με συγκεκριμένες συστάσεις για κάθε κράτος μέλος και με πρόβλεψη για παρακολούθηση σε επίπεδο ΕΕ.

[3] Σύσταση της Επιτροπής σχετικά με τους Γενικούς Προσανατολισμούς των Οικονομικών Πολιτικών των κρατών μελών και της Κοινότητας για το 2001. COM (2001) 224, της 25.4.2001, σ. 11 και 12.

[4] Απόφαση του Συμβουλίου της 19.01.2001 για τις κατευθυντήριες γραμμές της πολιτικής απασχόλησης των κρατών μελών για το 2001, ΕΕ L 22 της 24.1.2001.

Είναι επίσης σημαντικό να επιτευχθεί ισορροπία μεταξύ της περικοπής των φόρων, των επενδύσεων στις δημόσιες υπηρεσίες και της στήριξης της δημοσιονομικής εξυγίανσης ώστε να επιτευχθεί μια βιώσιμη μείωση όλων των φορολογικών επιβαρύνσεων.

Η Κοινότητα δεν είχε επιτυχία στην προώθηση κοινών φορολογικών πολιτικών φιλικών προς το περιβάλλον, παρά την πολιτική συναίνεση όσον αφορά τα πλεονεκτήματά τους - για παράδειγμα, σε πολλά κράτη μέλη η μείωση της άμεσης φορολογίας έγινε στο πλαίσιο οικολογικών φορολογικών μεταρρυθμίσεων με την εισαγωγή ή την αύξηση των φόρων για την κατανάλωση ενέργειας ή των περιβαλλοντικών φόρων. Η πρόσφατη αναστάτωση από την αύξηση της τιμής του πετρελαίου κατέστησε φανερή την ανάγκη για μια συνεπή φορολογική πολιτική της Κοινότητας στον τομέα της ενέργειας. Η απουσία προόδου ενδέχεται να θέσει υπό αμφισβήτηση την ικανότητα της Κοινότητας να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις που ανέλαβε βάσει του Πρωτοκόλλου του Κιότο και, γενικότερα, να παρέμβει σ´αυτόν και σε άλλους τομείς μεγάλης πολιτικής σημασίας. Σ´αυτό το πλαίσιο, η πρόσφατη ανακοίνωση της Επιτροπής "Βιώσιμη Ευρώπη για έναν καλύτερο κόσμο: στρατηγική της Ευρωπαϊκής ´Ενωσης για την αειφόρο ανάπτυξη" [5] αναφέρει ότι το πρωτόκολλο του Κιότο αποτελεί μόνον ένα βήμα και ότι η ΕΕ θα πρέπει να στοχεύσει σε περαιτέρω μείωση των εκπομπών αερίων που προκαλούν το φαινόμενο του θερμοκηπίου, καθορίζοντας φιλόδοξους στόχους για τη φορολόγηση της κατανάλωσης ενέργειας. Η προστασία της υγείας και του καταναλωτή χρειάζεται επίσης να ενσωματωθούν στη φορολογική πολιτική - πράγμα που ήδη γίνεται στον τομέα της έμμεσης φορολογίας.

[5] Com (2001) 264

Τέλος, η δημοσιονομική πολιτική πρέπει να παίξει σημαντικό ρόλο για να ενισχύσει την έρευνα και την ανάπτυξη (Ε και Α) και τις καινοτομίες εντός της ΕΕ. Τα συμπεράσματα της Λισσαβόνας καλούν το Συμβούλιο και την Επιτροπή και ενδεχομένως, τα κράτη μέλη να βελτιώσουν τις συνθήκες για την ιδιωτική έρευνα για τις εταιρικές σχέσεις Ε και Α και για τις νέες εταιρείες υψηλής τεχνολογίας χρησιμοποιώντας, μεταξύ άλλων, φορολογικές πολιτικές.

2.2. Γενική τάση προς την οικονομική ολοκλήρωση και συνεργασία

Συγχρόνως, η παγκοσμιοποίηση και η σημαντική επέκταση του εμπορίου και των ροών κεφαλαίου απαιτούν να καθοριστούν πολιτικές της Κοινότητας που θα βελτιώνουν και δεν θα θέτουν σε κίνδυνο την ανταγωνιστικότητα της ΕΕ σε παγκόσμιο επίπεδο. Οι τεχνολογικές καινοτομίες και, ιδίως, η ανάπτυξη του ηλεκτρονικού εμπορίου, αυξάνουν την κινητικότητα ορισμένων μορφών οικονομικής δραστηριότητας, ιδίως στον τομέα των υπηρεσιών και στην κινητικότητα των κεφαλαίων. Οι επιχειρήσεις στην ΕΕ όλο και πιο συχνά λειτουργούν σε περισσότερα από ένα κράτος μέλη και υπάρχουν περισσότερες διεθνείς συγχωνεύσεις και αποκτήσεις απ´ό,τι στο παρελθόν. Σ´αυτό το μεταβαλλόμενο περιβάλλον, οι φορολογικοί φραγμοί στην ελεύθερη διακίνηση των κεφαλαίων και τα φορολογικά μέτρα που στρεβλώνουν τον ανταγωνισμό πρέπει να καταργηθούν. Συγχρόνως, τα φορολογικά συστήματα της ΕΕ πρέπει να προσαρμοστούν και να ανταποκριθούν επαρκώς στις απαιτήσεις για να συμβαδίσουν με αυτές τις εξελίξεις, ενώ παράλληλα θα πρέπει να παραμείνουν όσο το δυνατόν πιο απλά για να ελαχιστοποιήσουν το κόστος της συμμόρφωσης.

Εξάλλου, τα φορολογικά συστήματα πρέπει να είναι διαφανή για να εξασφαλιστεί ότι θα καταβάλλεται ο σωστός φόρος κατά το σωστό χρόνο στο σωστό μέρος, και ότι θα ελαχιστοποιούνται οι ευκαιρίες για απάτη και φοροδιαφυγή. Υπάρχει μια αυξανόμενη διεθνής συναίνεση - στην ΕΕ, στον ΟΟΣΑ - ότι αυτό μπορεί να επιτευχθεί μόνον μέσω της διασυνοριακής συνεργασίας και ιδίως μέσω της ανταλλαγής πληροφοριών. Πράγματι, τα τελευταία χρόνια εντατικοποιήθηκε η συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών της ΕΕ, όπως δείχνει και η συμφωνία σχετικά με τις αρχές που θα εφαρμόζονται στην ανταλλαγή πληροφοριών για τα εισοδήματα από τις καταθέσεις και στην αμοιβαία συνδρομή για την κάλυψη των φορολογικών διεκδικήσεων. ´Οσον αφορά την φορολογία των αποταμιεύσεων, η ΕΕ επιθυμεί να επεκτείνει αυτό το είδος συνεργασίας πέραν των συνόρων της. Για τον σκοπό αυτό η Επιτροπή και η Προεδρία έχουν αρχίσει συζητήσεις με τις Ηνωμένες Πολιτείες, την Ελβετία, το Λιχτενστάϊν, το Μονακό, την Ανδόρα και τον ´Αγιο Μαρίνο για την έγκριση ισοδυνάμων μέτρων με αυτά που προτείνονται στο σχέδιο οδηγίας.

Πρόκειται αναμφίβολα για επιτυχημένες εξελίξεις, αλλά χρειάζεται ακόμη να γίνουν πολλές προσπάθειες ώστε να χρησιμοποιηθεί πλήρως το δυναμικό της συνεργασίας με σκοπό την αμοιβαία συνδρομή. Η μεγαλύτερη συνεργασία θα αποτελέσει ένα σημαντικό βήμα στην καταπολέμηση της φοροδιαφυγής και θα έχει ως αποτέλεσμα την αποτελεσματικότερη είσπραξη των φόρων, πράγμα που με τη σειρά του θα αντισταθμίσει πιθανές απώλειες εσόδων από τη συντονισμένη κατάργηση των φορολογικών φραγμών στην εσωτερική αγορά. Ακριβώς για αυτόν τον λόγο η Επιτροπή θεωρεί σημαντικό οι αποφάσεις για τις προτάσεις στον τομέα της αμοιβαίας συνδρομής και διοικητικής συνεργασίας να ληφθούν από το Συμβούλιο μάλλον με ειδική πλειοψηφία, όπως προβλέπει ήδη η συνθήκη (στο άρθρο 95), παρά με ομοφωνία (άρθρα 93 ή 94).

2.3. Φορολογική πολιτική της ΕΕ - γενικοί στόχοι

Τι είδους φορολογική πολιτική της ΕΕ θα είναι συμβατή με/ή θα στηρίζει πραγματικά τις προσπάθειες των κρατών μελών να μεταρρυθμίσουν τα φορολογικά συστήματά τους; Σαφώς μια τέτοια πολιτική πρέπει, κατά προτεραιότητα να εξυπηρετεί τα συμφέροντα των πολιτών και των επιχειρήσεων που επιθυμούν να επωφεληθούν από τις τέσσερις ελευθερίες της εσωτερικής αγοράς (την ελεύθερη διακίνηση των προσώπων, εμπορευμάτων και κεφαλαίων, και την ελευθερία παροχής υπηρεσιών). Πρέπει, ως εκ τούτου, να εστιαστεί στην κατάργηση των φορολογικών εμποδίων κατά την άσκηση αυτών των τεσσάρων ελευθεριών. Επιπλέον, στο βαθμό που τα φορολογικά συστήματα χρησιμοποιούνται ως μέσο για την επίτευξη των στόχων της διάθεσης, αναδιανομής και σταθεροποίησης, οι ενδιαφερόμενοι οικονομικοί παράγοντες πρέπει να έχουν σαφή ιδέα των φορολογικών συνεπειών. Γι´αυτούς τους δύο λόγους τα φορολογικά συστήματα πρέπει να γίνουν απλούστερα και περισσότερο διαφανή. Σ´αυτό το πλαίσιο είναι σημαντικό να αναγνωρισθεί ότι, ενώ ο επιζήμιος φορολογικός ανταγωνισμός πρέπει να αντιμετωπισθεί τόσο σε επίπεδο ΕΕ όσο και σε ευρύτερο διεθνές επίπεδο, ιδίως στο πλαίσιο του ΟΟΣΑ, και πρέπει να τηρηθούν οι διατάξεις της συνθήκης για τις κρατικές ενισχύσεις, ένας βαθμός φορολογικού ανταγωνισμού εντός της ΕΕ ενδέχεται να είναι αναπόφευκτος και μπορεί να συμβάλει στη χαμηλότερη φορολογική πίεση.

Κατά δεύτερο λόγο, οι πρωτοβουλίες της ΕΕ στο φορολογικό τομέα πρέπει να εξασφαλίζουν ότι τα φορολογικά συστήματα θα συμβάλουν στην μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα της λειτουργίας των αγαθών, υπηρεσιών και των αγορών κεφαλαίου καθώς και στην κατάλληλη λειτουργία της αγοράς εργασίας, πράγμα που απαιτείται για την επίτευξη των στόχων της Λισσαβόνας. Σε όρους φορολογικής πολιτικής, αυτό σημαίνει ότι είναι αναγκαίο να εστιασθούν οι προσπάθειες στην κατάργηση των φορολογικών εμποδίων και των στρεβλώσεων, στην εξάλειψη των ανεπαρκειών που συνδέονται με τη λειτουργία των 15 διαφορετικών φορολογικών συστημάτων εντός της ΕΕ και στην απλοποίηση αυτών των φορολογικών συστημάτων ώστε να καταστούν περισσότερο προσβάσιμα στον φορολογούμενο. Σημαίνει επίσης ότι θα εξασφαλιστεί ένα αποτελεσματικότερο σύστημα είσπραξης των φόρων για να αντισταθμιστούν οι πιθανές απώλειες εσόδων που θα προκύψουν από τη συντονισμένη κατάργηση των φορολογικών εμποδίων.

Τρίτον, όπως προβλέπεται στους γενικούς προσανατολισμούς των οικονομικών πολιτικών, η φορολογική πολιτική της ΕΕ θα πρέπει να εξακολουθήσει να διευκολύνει τις προσπάθειες για τη μείωση των ονομαστικών συντελεστών με παράλληλη διεύρυνση της φορολογικής βάσης, μειώνοντας μ´αυτόν τον τρόπο τις οικονομικές στρεβλώσεις που συνδέονται με τα φορολογικά συστήματα των κρατών μελών.

Αυτοί οι στόχοι της φορολογικής πολιτικής της ΕΕ δεν μπορούν να επιδειχθούν ξεχωριστά και η υλοποίησή τους πρέπει να είναι συμβατή με τους άλλους γενικούς στόχους της πολιτικής της ΕΕ. Ιδιαίτερη, η φορολογική πολιτική της ΕΕ πρέπει:

* να στηρίξει την επίτευξη του στόχου της Λισσαβόνας, δηλαδή να καταστεί η ΕΕ η πιο ανταγωνιστική και δυναμική, βασισμένη στη γνώση, οικονομία στον κόσμο,.

* να προωθήσει τη συνέχιση της σωστής λειτουργίας και της ανάπτυξης της εσωτερικής αγοράς επιτρέποντας σε όλα τα κράτη μέλη να ανταγωνιστούν με ίσους όρους, πριν και μετά από τη διεύρυνση, και να επωφεληθούν πλήρως από τα πλεονεκτήματα της εσωτερικής αγοράς,..

* να συμβάλει στη βιώσιμη μείωση της συνολικής φορολογικής επιβάρυνσης στην ΕΕ, εξασφαλίζοντας σταθερή ισορροπία μεταξύ της μείωσης των φόρων, των επενδύσεων στις δημόσιες υπηρεσίες και της διατήρησης της φορολογικής εξυγίανσης.

* να ενισχύσει τις πολιτικές της ΕΕ όσον αφορά την οικονομία, την απασχόληση, τις καινοτομίες, την προστασία της υγείας και τον καταναλωτή, τη βιώσιμη ανάπτυξη, το περιβάλλον και την ενέργεια. και

* να στηρίξει τον εκσυγχρονισμό του ευρωπαϊκού κοινωνικού μοντέλου.

2.4. Πώς θα επιτευχθούν αυτοί οι στόχοι

´Οταν συζητούνται τα μέσα για την εφαρμογή αυτών των γενικών στόχων που αναφέρθηκαν παραπάνω, ένα από τα ερωτήματα που τίθενται πολύ συχνά είναι σε ποιο βαθμό είναι αναγκαία ή επιθυμητή η φορολογική εναρμόνιση στην ΕΕ.

Είναι σαφές ότι δεν χρειάζεται διασυνοριακή εναρμόνιση των φορολογικών συστημάτων των κρατών μελών. Υπό τον όρο ότι θα τηρούν τους κοινοτικούς κανόνες, τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να επιλέγουν τα φορολογικά συστήματα που θεωρούν περισσότερο κατάλληλα και σύμφωνα με τις προτιμήσεις τους. Το επίπεδο των δημόσιων δαπανών αποτελεί εξίσου ένα θέμα εθνικών προτιμήσεων εφόσον εξοφλείται επαρκώς από εισοδήματα κατά τρόπο ώστε οι θέσεις του προϋπολογισμού να παραμένουν κοντά στο ισοζύγιο ή στο πλεόνασμα. Αξίζει να υπογραμμίσουμε ότι σε πολλούς φορολογικούς τομείς η εναρμόνιση δεν είναι ούτε αναγκαία ούτε επιθυμητή λαμβανομένων υπόψη των ευρέως διαφορετικών χαρακτηριστικών των φορολογικών συστημάτων των κρατών μελών και των διαφορετικών εθνικών προτιμήσεων. Ωστόσο, οι επιλογές των κρατών μελών δεν γίνονται μεμονωμένα και χρειάζεται να λαμβάνονται υπόψη οι διεθνείς πλευρές. ´Ετσι, για παράδειγμα, ο φορολογικός συντονισμός της ΕΕ θα πρέπει γενικά να συμβάλει στη συνοχή των θέσεων των κρατών μελών στις διεθνείς συναντήσεις όπως για παράδειγμα στον ΟΟΣΑ.

Επιβάλλεται, ωστόσο, ένας μεγάλος βαθμός εναρμόνισης στον τομέα της έμμεσης φορολογίας Η συνθήκη έχει ειδική πρόβλεψη γι´αυτή την εναρμόνιση (άρθρο 93) επειδή οι έμμεσοι φόροι μπορεί να δημιουργήσουν ένα άμεσο εμπόδιο στην ελεύθερη διακίνηση των αγαθών και στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών εντός της εσωτερικής αγοράς. Επίσης μπορεί να δημιουργήσουν στρεβλώσεις του ανταγωνισμού. ´Εχουν ήδη συμφωνηθεί πολλές οδηγίες και κανονισμοί σ´ αυτόν τον τομέα. Η νομοθετική στρατηγική της Επιτροπής, ιδίως όσον αφορά τον ΦΠΑ καθώς και την περιβαλλοντική και ενεργειακή φορολογία, έχει καθορισθεί σαφώς.

´Οσον αφορά τους φόρους στο εισόδημα των φυσικών προσώπων, η άποψη είναι ότι μπορεί να δοθεί ελευθερία στα κράτη μέλη σχετικά με αυτό το θέμα, ακόμη και όταν η Ευρωπαϊκή ´Ενωση επιτύχει έναν υψηλότερο βαθμό ολοκλήρωσης. Ωστόσο, τα κράτη μέλη πρέπει να τηρήσουν τις θεμελιώδεις αρχές της συνθήκης όσον αφορά τη μη διάκριση και την ελεύθερη διακίνηση των εργαζομένων εντός της ΕΕ. Επιπλέον, ακόμη και σ´αυτόν τον τομέα μπορεί να χρειασθεί να συντονιστούν τα εθνικά φορολογικά συστήματα για να αποφευχθούν οι διακρίσεις σε διασυνοριακό επίπεδο ή να καταργηθούν τα εμπόδια στην άσκηση των τεσσάρων ελευθεριών (ένα καλό σχετικό παράδειγμα είναι η φορολογική μεταχείριση των συντάξεων εργασίας).

Στην περίπτωση της άμεσης φορολογίας των κινητών φορολογικών βάσεων, έχει ήδη αναγνωριστεί η ανάγκη για κάποιον συντονισμό, ιδίως όσον αφορά: την ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με το εισόδημα των καταθέσεων, στις οδηγίες που έχουν ήδη εγκριθεί στον τομέα της φορολογίας των εταιρειών (βάσει του άρθρου 94 της συνθήκης), στον κώδικα δεοντολογίας για τη φορολογία των επιχειρήσεων, και στην πρόταση οδηγίας για τα επιτόκια και τα δικαιώματα εκμετάλλευσης. Ωστόσο, μπορεί να χρειαστεί να υιοθετηθεί μια πιο φιλόδοξη προσέγγιση στο προσεχές μέλλον. Η συνθήκη (στο άρθρο 94) προβλέπει την "προσέγγιση" εκείνων των κανόνων άμεσης φορολογίας που "θίγουν άμεσα τη δημιουργία ή τη λειτουργία της κοινής αγοράς". Η Επιτροπή αναζητεί έναν αποτελεσματικότερο τρόπο για να αντιμετωπισθούν τα άμεσα φορολογικά εμπόδια στη διεθνή αγορά, ιδίως στον τομέα της φορολογίας των επιχειρήσεων, με παράλληλο σεβασμό της κυριαρχίας των κρατών μελών. Ασφαλώς, ο περαιτέρω συντονισμός των εθνικών φορολογικών συστημάτων στον τομέα της φορολογίας των επιχειρήσεων θα βοηθήσει στο να εξαλειφθούν περιπτώσεις διπλής φορολογίας ή ακούσιας μη φορολογίας καθώς και τα παραπάνω αναφερθέντα φορολογικά εμπόδια. Ως εκ τούτου χρειάζεται μια πιο εμπεριστατωμένη ανάλυση, που θα λαμβάνει υπόψη, αφενός, τις στρεβλώσεις που θα μπορούσαν να απειλήσουν τη σωστή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς και, αφετέρου, το συμφέρον να διατηρηθεί ένας ορισμένος βαθμός φορολογικού ανταγωνισμού. Ωστόσο, σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, εναπόκειται στα κράτη μέλη να καθορίσουν το επίπεδο φορολόγησης σ´αυτόν τον τομέα.

Στην πράξη τα τελευταία χρόνια παρατηρήθηκε κάποια πρόοδος στον φορολογικό συντονισμό σε επίπεδο ΕΕ. Η Επιτροπή, παρόλο που εκφράζει την ικανοποίησή της για την τάση αυτή πιστεύει ότι μπορούν και θα πρέπει να γίνουν ακόμη περισσότερα βήματα προς αυτήν την κατεύθυνση. Οκτώ έτη μετά την ημερομηνία που έχει τεθεί για την ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς, είναι απαράδεκτο το ότι εξακολουθούν να υπάρχουν πολλά εμπόδια για την επίτευξη των βασικών στόχων της Κοινότητας. Τώρα που φαίνεται ότι οι εργασίες για το φορολογικό πακέτο προχωρούν ικανοποιητικά, πρέπει να δοθεί περισσότερη προσοχή στην κατάργηση αυτών των εμποδίων. Είναι πλέον καιρός να δοθεί πολύ περισσότερη έμφαση στις ανησυχίες του ευρωπαίου φορολογούμενου. Σχετικά με αυτό το θέμα, περιγράφεται μια σειρά ειδικών στόχων στο τμήμα 3 της παρούσας ανακοίνωσης.

Εξάλλου, παρόλο που η Επιτροπή εξακολουθεί να θεωρεί απαραίτητη την ψηφοφορία με ειδική πλειοψηφία τουλάχιστον για ορισμένα φορολογικά θέματα, η νομική βάση, προς το παρόν, θα εξακολουθήσει να είναι η ομοφωνία. Λόγω των δυσκολιών για την επίτευξη ομόφωνων αποφάσεων σχετικά με τις νομοθετικές προτάσεις, που θα επιδεινωθούν με τη διεύρυνση, η Κοινότητα θα πρέπει επίσης να εξετάσει τη χρησιμοποίηση εναλλακτικών μέσων ως βάση για πρωτοβουλίες στον φορολογικό τομέα. Το πλήρες φάσμα των πιθανών μηχανισμών αναπτύσσεται στο τμήμα 4 της παρούσας ανακοίνωσης.

3. ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΤΗΣ ΕΕ - ΕΙΔΙΚΟΙ ΣΤΟΧΟΙ ΓΙΑ ΤΑ ΠΡΟΣΕΧΗ ΕΤΗ

3.1. ´Εμμεση φορολογία

Κατά την άποψη της Επιτροπής, χρειάζεται περαιτέρω εναρμόνιση των έμμεσων φόρων, όπως προβλέπεται στη συνθήκη. Για τη σωστή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς απαιτούνται αποτελεσματικά συστήματα ΦΠΑ και ειδικών φόρων κατανάλωσης που να σέβονται πλήρως τις ανάγκες των επιχειρήσεων και των καταναλωτών της ΕΕ. Η διατήρηση μιας σειράς παρεκκλίσεων τόσο στον τομέα του ΦΠΑ όσο και στον τομέα των ειδικών φόρων κατανάλωσης έχει αρνητική επίπτωση. Επιπλέον, είναι σημαντικό να εξασφαλισθεί πλήρης συνοχή μεταξύ των έμμεσων φορολογικών συστημάτων και της Τελωνειακής ´Ενωσης για τη διακίνηση των αγαθών, σε σχέση με τα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ και με την κατάργηση των εσωτερικών συνόρων. Η Επιτροπή προτίθεται να εξετάσει περαιτέρω αυτό το θέμα και, εφόσον είναι σκόπιμο, να προτείνει νομοθεσία.

3.1.1. Φόρος προστιθέμενης αξίας

Η Επιτροπή εδώ και πολύ καιρό εργάζεται εντατικά για να επιτύχει στο σύστημα του ΦΠΑ τις βελτιώσεις που είναι αναγκαίες για να το προσαρμόσει πλήρως στις ανάγκες της εσωτερικής αγοράς. Η πρόταση του 1987 για ένα κοινό σύστημα ΦΠΑ βασιζόμενο στην καταγωγή έγινε ακριβώς με στόχο να επιτευχθεί μια πραγματική "ενιαία αγορά" στην οποία οι ενδοκοινοτικές πωλήσεις και αγορές αγαθών θα τυγχάνουν της ίδιας μεταχείρισης με εκείνες που γίνονται εντός των κρατών μελών. Ωστόσο, όταν καταργήθηκαν οι συνοριακοί έλεγχοι, την 1η Ιανουαρίου 1993, το βασιζόμενο στην καταγωγή σύστημα δεν είχε επιτευχθεί και ως εκ τούτου διατηρήθηκε ένα μεταβατικό σύστημα που περιελάμβανε φορολογία στη χώρα της κατανάλωσης, με τους συντελεστές και τους όρους που εφαρμόζονται σ´αυτή τη χώρα. Αυτό το μεταβατικό σύστημα έχει αρκετές ελλείψεις, ιδίως λόγω του ότι είναι περίπλοκο, ευάλωτο στις απάτες και ξεπερασμένο.

Το 1996, η Επιτροπή πρότεινε ένα πρόγραμμα που περιελάμβανε μια σταδιακή μεταφορά στο οριστικό σύστημα καταγωγής και σ´αυτό το πλαίσιο έγιναν από τότε αρκετές προτάσεις. Ωστόσο, ήταν προφανές τα τελευταία χρόνια ότι, λόγω της σημασίας του ΦΠΑ για τα φορολογικά έσοδα, τα περισσότερα κράτη μέλη είναι απρόθυμα να συμφωνήσουν με τις προτάσεις που θα οδηγήσουν στο οριστικό σύστημα. Δεν είναι προετοιμασμένα, σ´αυτό το στάδιο, να δεχθούν οποιαδήποτε περαιτέρω εναρμόνιση των συντελεστών και των δομών, ή την αναδιανομή των φορολογικών εισροών, τις οποίες θα απαιτήσει το οριστικό σύστημα, από φόβο μήπως υποστούν απώλεια των φορολογικών εσόδων.

Ενόψει αυτών των δυσκολιών, τον Ιούνιο του 2000 η Επιτροπή πρότεινε μια νέα στρατηγική [6], η οποία έγινε αποδεκτή με μεγάλη ευχαρίστηση από τα κράτη μέλη, όταν υποβλήθηκε στο Συμβούλιο. Αυτή η τελευταία στρατηγική θέτει ως κύριο στόχο τη γενική βελτίωση της λειτουργίας του σημερινού συστήματος ΦΠΑ προς άμεσο όφελος των ευρωπαίων φορολογούμενων, παρόλο που το βασιζόμενο στην καταγωγή οριστικό σύστημα παραμένει ακόμη ένας μακροπρόθεσμος στόχος της Κοινότητας. Η τρέχουσα στρατηγική εστιάζεται στην απλοποίηση, τον εκσυγχρονισμό και την πιο ομοιόμορφη εφαρμογή των παρόντων διακανονισμών, και στη στενότερη διοικητική συνεργασία. Το γεγονός αυτό θα ενθαρρύνει τις νόμιμες εμπορικές συναλλαγές εντός της εσωτερικής αγοράς και θα εμποδίσει την απάτη.

[6] COM(2000) 348

´Οσο εξακολουθεί να υπάρχει το παρόν σύστημα των ιδίων πόρων της Κοινότητας που βασίζεται στον ΦΠΑ, η στενότερη διοικητική συνεργασία και τα άλλα μέτρα κατά της απάτης θα βοηθήσουν στη μεγιστοποίηση της βάσης του ΦΠΑ εξασφαλίζοντας ότι αυτός ο φόρος θα συμβάλει εξ ολοκλήρου στη δημιουργία των εσόδων που προβλέπονται από τις κοινοτικές ρυθμίσεις για τον προϋπολογισμό.

Οι υπάρχουσες προτάσεις έχουν αναθεωρηθεί ευθυγραμμιζόμενες με αυτή τη νέα στρατηγική και νέες προτάσεις έχουν γίνει ή πρόκειται να γίνουν . Αυτό είχε ως αποτέλεσμα την πρόσφατη έγκριση από το Συμβούλιο δύο προτάσεων (που αφορούν την κατάργηση των φορολογικών αντιπροσώπων [7] και το ελάχιστο ύψος του κανονικού συντελεστή ΦΠΑ [8]), και την επίτευξη πολιτικής συμφωνίας εκ μέρους του Συμβουλίου για την πρόταση σχετικά με τη βελτίωση της αμοιβαίας συνδρομής για την είσπραξη απαιτήσεων [9]. Ιδιαίτερης σημασίας είναι η πρώτη πρόταση που έγινε αφού ανακοινώθηκε η νέα στρατηγική, δηλαδή η πρόταση να τροποποιηθεί το σύστημα ΦΠΑ που εφαρμόζεται σε ορισμένες υπηρεσίες παρεχόμενες με ηλεκτρονικά μέσα [10] η οποία έχει ως κύριο στόχο να προστατεύσει την ανταγωνιστικότητα της ΕΕ εξαλείφοντας ένα σημαντικό μειονέκτημα για τους παροχείς υπηρεσιών της ΕΕ σε σχέση με τους εκτός ΕΕ ανταγωνιστές τους. Με αυτό συνδέεται η πρόταση που υπέβαλε πρόσφατα η Επιτροπή για την τιμολόγηση [11], η οποία αποβλέπει στο να καταργήσει τις γραφειοκρατικές διατυπώσεις για τους ευρωπαίους εμπόρους και να καταστήσει δυνατή τη χρήση ηλεκτρονικής τιμολόγησης και αποθήκευσης ώστε να βελτιωθεί η ανταγωνιστικότητα και να προωθηθεί το ηλεκτρονικό εμπόριο.

[7] Οδηγία 2000/65/EΚ του Συμβουλίου, της 17ης Οκτωβρίου 2000, για την τροποποίηση της οδηγίας 77/388/EΟΚ όσον αφορά τον προσδιορισμό του υπόχρεου του φόρου προστιθέμενης αξίας.

[8] Οδηγία 2001/41/EΚ του Συμβουλίου, της 19ης Ιανουαρίου 2001, για την τροποποίηση της οδηγίας 77/388/EΟΚ σχετικά με το κοινό σύστημα φόρου προστιθέμενης αξίας, όσον αφορά τη διάρκεια εφαρμογής του ελάχιστου ύψους του κανονικού συντελεστή.

[9] COM (1998)364

[10] COM(2000)349

[11] COM(2000)650

Σε σχέση με τις παραπάνω προτάσεις τέθηκε σε εφαρμογή ένα πρόγραμμα δράσης. Σύμφωνα με αυτό το πρόγραμμα, η Επιτροπή προτίθεται να συνεχίσει τις εργασίες της για τις υπάρχουσες προτάσεις (αλλαγή του χαρακτήρα της επιτροπής για τον ΦΠΑ [12], δικαίωμα φορολογικής έκπτωσης και 8η Οδηγία [13], ηλεκτρονικό εμπόριο και τιμολόγηση) καθώς και να παρουσιάσει νέες προτάσεις, εστιαζόμενη στην αλλαγή της έκτης οδηγίας, στον τόπο προμήθειας των αγαθών, και στους ταξιδιωτικούς πράκτορες. Ορισμένες από αυτές τις εργασίες διεξάγονται ήδη. Αναλαμβάνονται επίσης και άλλες εργασίες όσον αφορά τις χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες, τις επιδοτήσεις/δραστηριότητες των δημόσιων υπηρεσιών/αρχών και τον συντονισμό των τελωνειακών και φορολογικών πολιτικών. Είναι σημαντικό οι διατυπωθείσες και οι σχεδιαζόμενες προτάσεις να τεθούν σύντομα σε εφαρμογή και να παρακολουθεί η Επιτροπή την πρόοδο της εφαρμογής αυτής της νέας στρατηγικής. ´Οσον αφορά τους συντελεστές του ΦΠΑ, είναι σκόπιμο να προβλεφθεί μεσοπρόθεσμα, αλλά όχι πριν από το τέλος του 2002, αναθεώρηση και ορθολογική οργάνωση των κανόνων και των παρεκκλίσεων που εφαρμόζονται στον καθορισμό των μειωμένων συντελεστών ΦΠΑ. Αυτό θα γίνει ύστερα από την αξιολόγηση του πρότυπου πειραματικού προγράμματος που εισήγαγε η οδηγία (1999/85/ΕΚ) για τις υπηρεσίες υψηλής έντασης εργασίας [14]. Ιδιαίτερη προσοχή θα δοθεί στους συντελεστές που εφαρμόζονται στα προϊόντα VIP σε σχέση με τα παραδοσιακά και στην εφαρμογή των μειωμένων συντελεστών ΦΠΑ στο πλαίσιο των κοινοτικών πολιτικών (π.χ. προστασία του περιβάλλοντος και προώθηση της απασχόλησης).

[12] COM (1997)325

[13] COM (1998)377

[14] Οδηγία 1999/85/ΕΚ του Συμβουλίου, της 22ας Οκτωβρίου 1999 περί τροποποιήσεως της οδηγίας 77/388/ΕΟΚ όσον αφορά τη δυνατότητα εφαρμογής σε πειραματική βάση, μειωμένου ΦΠΑ στις υπηρεσίες υψηλής έντασης εργασίας

3.1.2. Ειδικοί φόροι κατανάλωσης

Στον τομέα των ειδικών φόρων κατανάλωσης, ένα γενικό οριστικό καθεστώς διέπει την κατοχή, την κυκλοφορία και τους ελέγχους των προϊόντων που υπόκεινται σε ειδικό φόρο κατανάλωσης. Το καθεστώς εφαρμόζεται στα αλκοολούχα ποτά, τον βιομηχανοποιημένο καπνό και τα ορυκτέλαια και επιτρέπει τη διακίνηση των αγαθών με αναστολή του ειδικού φόρου κατανάλωσης και χωρίς ελέγχους στα ενδοκοινοτικά σύνορα. Από το 1992 υπάρχουν ελάχιστοι συντελεστές φορολογίας γι´αυτά τα προϊόντα, [15] Ωστόσο, πάνω από αυτούς τους ελάχιστους συντελεστές υπάρχουν σημαντικές διαφορές μεταξύ των ειδικών φόρων κατανάλωσης που εφαρμόζουν τα κράτη μέλη, γεγονός που δημιουργεί, για πολλές κατηγορίες προϊόντων, σοβαρά εμπόδια στο διασυνοριακό εμπόριο.

[15] Οδηγία 92/12/EΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1992, σχετικά με το γενικό καθεστώς, την κατοχή, την κυκλοφορία και τους ελέγχους των προϊόντων που υπόκεινται σε ειδικούς φόρους κατανάλωσης

Φορολογία στους τομείς της ενέργειας και του περιβάλλοντος

Γενικά αποδείχθηκε ότι η φορολογία είναι ένα αποτελεσματικό οικονομικό μέσο για να αντιμετωπισθούν τα περιβαλλοντικά προβλήματα. ´Οπως επισημαίνεται στην Πράσινη Βίβλο για την ασφάλεια της προμήθειας ενέργειας στην Ευρώπη [16], η φορολογία συμβάλλει στην εκπλήρωση των δεσμεύσεων του πρωτοκόλλου του Κιότο και μπορεί να αποτελέσει το έναυσμα για την επεξεργασία πολιτικών που θα διαχωρίσουν τη χρησιμοποίηση της ενέργειας από την οικονομική ανάπτυξη, θα βελτιώσουν τα πρότυπα κατανάλωσης της ενέργειας και θα αναπτύξουν ανανεώσιμες πηγές ενέργειας όπως τα βιοκαύσιμα. Σήμερα, η φορολογία της ενέργειας βασίζεται σε τρεις πυλώνες: (i) τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης, (ii) τον ΦΠΑ και (iii) τις ειδικές εισφορές. Παρόλο που οι ειδικοί φόροι κατανάλωσης για τα ορυκτέλαια και ο ΦΠΑ αποτελούν φορολογικά συστήματα της Κοινότητας, δεν εφαρμόζεται σε ολόκληρη την ΕΕ ένα πλαίσιο για ενεργειακά προϊόντα άλλα από τα ορυκτέλαια.

[16] COM(2000)769

´Οσον αφορά τα προϊόντα ορυκτελαίων, από το 1992 ένα κοινοτικό σύστημα που συμφωνήθηκε ομόφωνα επιβάλλει ελάχιστο φόρο κατανάλωσης για κάθε προϊόν ανάλογα με τη χρήση του (προωθητική, βιομηχανική και εμπορική χρήση, θέρμανση). Σήμερα, ωστόσο, οι ειδικοί φόροι κατανάλωσης συχνά εισπράττονται σε ποσοστά που είναι σημαντικά υψηλότερα από τους ελάχιστους συντελεστές, οι οποίοι δεν προσαρμόσθηκαν από το 1992. Οι πραγματικοί συντελεστές των ειδικών φόρων κατανάλωσης διαφέρουν επομένως σημαντικά μεταξύ των κρατών μελών. Η μηδενική φορολογία είναι υποχρεωτική για ορισμένες δραστηριότητες (διεθνείς αεροπορικές μεταφορές) και μπορούν επίσης να επιτραπούν παρεκκλίσεις σε εθνικό επίπεδο για ειδικούς λόγους πολιτικής προς όφελος, για παράδειγμα, των φιλικών προς το περιβάλλον προϊόντων, ή οικονομικών τομέων (γεωργία, δημόσιες μεταφορές, οδικές μεταφορές). Σε πολλές περιπτώσεις, επιτρέπονται οι παραπάνω αναφερθείσες παρεκκλίσεις για να διατηρηθεί η ανταγωνιστικότητα των τοπικών επιχειρήσεων όταν εφαρμόζονται προγράμματα υψηλότερης φορολόγησης στην ενέργεια/περιβάλλον. Εξάλλου ο πολλαπλασιασμός των εθνικών φόρων που διαφέρουν ως προς το πεδίο, τις μεθόδους υπολογισμού, τους συντελεστές, κλπ. θέτει σε κίνδυνο την ενότητα της εσωτερικής αγοράς και ενδέχεται να επηρεάσει αρνητικά τη λειτουργία των απελευθερωμένων αγορών αερίου και ηλεκτρισμού.

Οι σημερινοί μηχανισμοί τόσο σε εθνικό όσο και σε κοινοτικό επίπεδο οδηγούν επομένως σε πιθανές στρεβλώσεις στις επιλογές των καταναλωτών μεταξύ των ενεργειακών πηγών ή προϊόντων και στους όρους του ανταγωνισμού. ´Ενα κοινοτικό πλαίσιο για να διευκολυνθεί η προσέγγιση των φορολογικών προγραμμάτων των κρατών μελών θα αποτελούσε την αποτελεσματικότερη λύση σ´αυτές τις δυσκολίες.

Για το λόγο αυτό το 1997 η Επιτροπή πρότεινε οδηγία του Συμβουλίου για την αναδιάρθρωση του κοινοτικού πλαισίου φορολογίας των ενεργειακών προϊόντων [17], με σκοπό να επεκτείνει το πεδίο των οδηγιών για τα ορυκτέλαια σε έναν αριθμό άλλων πηγών ενέργειας, π.χ. τον άνθρακα, τον ηλεκτρισμό και το φυσικό αέριο, και να αυξήσει τους ελάχιστους φόρους κατανάλωσης της Κοινότητας επί των ενεργειακών προϊόντων. Αποβλέποντας στη σταδιακή εισαγωγή της αρχής "ο ρυπαίνων πληρώνει", η πρόταση αυτή θα καταστήσει δυνατή τόσο την αναδιάρθρωση των εθνικών φορολογικών συστημάτων, την επίτευξη ορισμένων στόχων πολιτικής στον τομέα της απασχόλησης, του περιβάλλοντος, των μεταφορών και της ενέργειας, όσο και τη βελτίωση της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς. ´Ενα βασικό στοιχείο της πρότασης είναι η σύσταση σύμφωνα με την οποία τα κράτη μέλη, κατά την εφαρμογή της οδηγίας, θα πρέπει να αποφύγουν οποιαδήποτε αύξηση της συνολικής φορολογικής επιβάρυνσης. Σύμφωνα με τη μακροοικονομική έρευνα, μια διαρθρωμένη μεταρρύθμιση που θα βασίζεται στην εισαγωγή "πράσινων φόρων" και στη μείωση των φορολογικών επιβαρύνσεων των εργαζομένων, μπορεί, υπό ορισμένες περιστάσεις, να οδηγήσει σε διπλό όφελος δημιουργώντας θετικά αποτελέσματα τόσο για την απασχόληση, όσο και για το περιβάλλον.

[17] COM(1997)30

´Υστερα από τέσσερα έτη στασιμότητας στο Συμβούλιο, είναι σημαντικό να γίνει τώρα κάποια πρόοδος όσον αφορά την παραπάνω αναφερόμενη πρόταση, ακόμη και αν δεν μπορεί να επιτευχθεί ομοφωνία.

Οι αδυναμίες της παρούσας κατάστασης εμφανίσθηκαν ακόμη μια φορά από το φάσμα των διαφορετικών μέτρων που ενέκριναν τα κράτη μέλη, ιδίως στον τομέα των οδικών μεταφορών, ως απάντηση στις αυξημένες τιμές του πετρελαίου κατά το 2000. Αυτό δείχνει ακόμη μια φορά ότι θα πρέπει να καθιερωθεί ένα κοινό πλαίσιο για την φορολογία των ενεργειακών προϊόντων, όχι μόνον για τη διάρθρωση αυτών των φόρων αλλά επίσης σε σχέση με τους φορολογικούς συντελεστές. Αυτό θα εμποδίσει τις στρεβλώσεις στην εσωτερική αγορά, θα εξασφαλίσει ότι οι τιμές των ενεργειακών προϊόντων θα αντικατοπτρίζουν το εξωτερικό περιβαλλοντικό κόστος και θα βοηθήσει την Κοινότητα να εκπληρώσει τις διεθνείς περιβαλλοντικές δεσμεύσεις της.

Η πρόοδος όσον αφορά τους περιβαλλοντικούς φόρους υπήρξε ασφαλώς πολύ βραδεία. Από αυτή την άποψη θα ήταν χρήσιμο να εφαρμοσθεί ένα κοινό πλαίσιο με διαφοροποιημένους συντελεστές ανάλογα με τους περιβαλλοντικούς στόχους. Η προαναφερθείσα ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με μια στρατηγική της ΕΕ για τη βιώσιμη ανάπτυξη προβλέπει την έγκριση, εντός του 2002, οδηγίας για τα ενεργειακά προϊόντα. Ο καθορισμός ενός κοινοτικού πλαισίου για τη φορολογία της ενέργειας θα μπορούσε να βοηθήσει στο να προετοιμαστεί ο δρόμος για πιο φιλόδοξους περιβαλλοντικούς στόχους, εντός δύο ετών από την έγκριση της οδηγίας, αποβλέποντας στον πλήρη εσωεπιχειρησιακό καταλογισμό του εξωτερικού κόστους.

Φορολογία οχημάτων

Σύμφωνα με το πρόγραμμα εργασίας της Επιτροπής για το 2001, πρόκειται να ετοιμασθεί έως το τέλος του τρέχοντος έτους ανακοίνωση για τη φορολογία των οχημάτων στην ΕΕ. Στόχος του είναι να αρχίσει συζήτηση σχετικά με τις μελλοντικές επιλογές για δράση σε κοινοτικό επίπεδο όσον αφορά τη φορολογία των οχημάτων. Θα γίνουν επίσης συστάσεις όσον αφορά τα προβλήματα της διπλής φορολογίας σ´αυτόν τον τομέα. Προς το παρόν, για παράδειγμα, δεν υπάρχει συντονισμός σχετικά με τους φόρους καταχώρησης (αριθμός πινακίδας) για τα επιβατικά αυτοκίνητα. Σε ένδεκα κράτη μέλη, ένα άτομο που αγοράζει ένα όχημα θα πρέπει να καταβάλει φόρο καταχώρησης. Αν το εν λόγω άτομο μετακινηθεί για να ζήσει και εργασθεί σε ένα άλλο κράτος μέλος, είναι αναγκαία η επανακαταχώρηση του αυτοκινήτου με τοπικούς αριθμούς κυκλοφορίας και, τουλάχιστον σε ένδεκα κράτη μέλη, η καταβολή περαιτέρω φόρου καταχώρησης, χωρίς να υπάρχει σύστημα επιστροφών ή εκπτώσεων για τους φόρους καταχώρησης που καταβλήθηκαν στην πρώτη χώρα. Εκτός από τον φόρο καταχώρησης, οι σημαντικές διαφορές μεταξύ των συστημάτων φορολογίας των οχημάτων δημιουργούν αρκετά προβλήματα από την άποψη της ελεύθερης κυκλοφορίας των αγαθών Η Επιτροπή θα εξετάσει αν ορισμένα από αυτά τα προβλήματα αποτελούν παράβαση των διατάξεων της συνθήκης και θα λάβει τα αναγκαία μέτρα. Γι´αυτό είναι σκόπιμο να προωθηθεί οπωσδήποτε η προσέγγιση των φόρων επί των οχημάτων, ιδίως ενόψει της μεγαλύτερης διαφάνειας στις τιμές των οχημάτων ύστερα από την εισαγωγή του ευρώ.

Θα εξεταστεί επίσης η δυνατότητα αναδιάρθρωσης των τελών καταχώρησης και κυκλοφορίας προς μια περιβαλλοντική κατεύθυνση. Αυτή η αναδιάρθρωση θα μπορούσε να γίνει κατά τρόπο που να προωθεί τη διαφοροποίηση της φορολογίας των οχημάτων, με βάση την ρυπαντική επίπτωση του CO2 κάθε νέου επιβατικού οχήματος που τίθεται σε κυκλοφορία. Οι εργασίες της Επιτροπής σ´αυτόν τον τομέα θα βασίζονται ιδίως στις εισροές από άλλα κοινοτικά προγράμματα, και ιδίως στη στρατηγική της Κοινότητας για τις εκπομπές CO2 από τα αυτοκίνητα, στο πρόγραμμα Auto Oil ΙΙ και στο Ευρωπαϊκό πρόγραμμα για την κλιματική μεταβολή. Θα πρέπει να περιλαμβάνει έναν αριθμό επιλογών για μελλοντική δράση, οι οποίες θα λαμβάνουν υπόψη τους περιβαλλοντικούς στόχους της Κοινότητας, και ιδίως αυτούς που περιλαμβάνονται στο πρωτόκολλο του Κιότο.

Δασμοί στον καπνό και το αλκοόλ

Ευθυγραμμιζόμενες με τον στόχο να εξασφαλίσουν μια ομαλότερη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς και τους ευρύτερους στόχους της συνθήκης, οι υπηρεσίες της Επιτροπής πρέπει να προετοιμάσουν εκθέσεις και προτάσεις σχετικά με τα ελάχιστα επίπεδα των ειδικών φόρων κατανάλωσης της Κοινότητας στο αλκοόλ και στον καπνό. Πρόσφατα η Επιτροπή ενέκρινε έκθεση και πρόταση για τη φορολογία του καπνού. Προς το παρόν, οι συντελεστές τιμών και ειδικών φόρων κατανάλωσης για τα προϊόντα καπνού στην ΕΕ ποικίλλουν ακόμη σημαντικά μεταξύ κρατών μελών (π.χ. για τα τσιγάρα, ο ειδικός φόρος κατανάλωσης στο κράτος μέλος με την υψηλότερη φορολογία είναι το τετραπλάσιο του ποσού που επιβάλλει το κράτος μέλος με τη χαμηλότερη φορολογία). Τα προτεινόμενα μέτρα θα πρέπει να ενισχύσουν τη σύγκλιση μεταξύ των φορολογικών επιπέδων των διαφόρων κρατών μελών και να περιορίσουν την απάτη και το λαθρεμπόριο εντός της εσωτερικής αγοράς. Ιδιαίτερη προσοχή θα δοθεί επίσης στα θέματα προστασίας της υγείας και στη σχέση μεταξύ αυτής της προστασίας και της τιμής αυτών των προϊόντων. ´Οσον αφορά την έκθεση για τον ειδικό φόρο κατανάλωσης που εισπράττεται στο αλκοόλ και στα αλκοολούχα ποτά, οι υπηρεσίες της Επιτροπής βρίσκονται στη διαδικασία διαβούλευσης με τα κράτη μέλη και τις εμπορικές ενώσεις σχετικά με τα θέματα με τα οποία πρέπει να ασχοληθεί η έκθεση. Τα εν λόγω θέματα είναι η σωστή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, ο ανταγωνισμός μεταξύ των διαφόρων κατηγοριών αλκοολούχων ποτών, η πραγματική αξία των δασμολογικών συντελεστών και οι ευρύτεροι στόχοι της συνθήκης (όπως η υγεία και η αγροτική πολιτική). Η Επιτροπή προτίθεται να εγκρίνει την έκθεση για τη φορολογία του αλκοόλ εντός του έτους.

3.2. ´Αμεση φορολογία

3.2.1. Το διεθνές πλαίσιο

Το τμήμα 2.2 της παρούσας ανακοίνωσης τόνιζε τη σημασία της διεθνούς διάστασης κατά την εξέταση της ανάπτυξης της φορολογικής πολιτικής της ΕΕ. Αυτό ισχύει ιδιαίτερα για τους άμεσους φόρους, όπου η παγκοσμιοποίηση είχε τον πιο σημαντικό αντίκτυπο. Για να λειτουργήσει αποτελεσματικά η παγκόσμια οικονομία χρειάζεται ορισμένους αποδεκτούς βασικούς κανόνες που θα καθοδηγήσουν τις κυβερνήσεις και τις επιχειρήσεις. Σκοπός των σημαντικότερων παγκόσμιων οικονομιών, περιλαμβανομένων και αυτών των κρατών μελών της ΕΕ, ήταν να καταβάλλουν κοινές προσπάθειες για τη δημιουργία ενός δημοσιονομικού κλίματος που θα προωθεί τον ελεύθερο και θεμιτό ανταγωνισμό και θα συμβάλλει στη διασυνοριακή δραστηριότητα των επιχειρήσεων, ενώ συγχρόνως θα εξασφαλίζει ότι δεν θα διαβρωθούν οι εθνικές φορολογικές βάσεις. Τα τελευταία έτη η προσπάθεια να αντιμετωπισθεί ο επιζήμιος φορολογικός ανταγωνισμός, τόσο στον ΟΟΣΑ όσο και στην ΕΕ μέσω του φορολογικού πακέτου, υπήρξε σημαντική.

Σημαντική πρόοδος σημειώθηκε και στον προσδιορισμό των επιζήμιων φορολογικών πρακτικών και στη συμφωνία όσον αφορά τα χρονοδιαγράμματα για την κατάργησή τους. Γίνεται επίσης σαφέστερο ποιες εκτός ΕΕ δικαιοδοσίες είναι έτοιμες να συνεργασθούν με τη διεθνή συναίνεση για τον θεμιτό φορολογικό ανταγωνισμό, και ποιες όχι. Τους προσεχείς μήνες, τα μέλη του ΟΟΣΑ θα εξετάσουν ποια συντονισμένα αμυντικά μέτρα πρέπει να ληφθούν κατά των δικαιοδοσιών που αρνούνται να συνεργασθούν. Η Κοινότητα θα πρέπει να παίξει ηγετικό ρόλο στην προώθηση αυτών των εργασιών, παρά το γεγονός ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες αναθεωρούν τις θέσεις τους. Ωστόσο στην περίπτωση των κρατών μελών της ΕΕ οποιοδήποτε μέτρο πρέπει να είναι σύμφωνο με τη συνθήκη. Πέρα από το θέμα της συμφωνίας όσον αφορά τα κατάλληλα αμυντικά μέτρα, η Κοινότητα πρέπει επίσης να εξετάσει τη συνοχή όλων των πολιτικών της έναντι των συνεργαζόμενων και των μη συνεργαζόμενων δικαιοδοσιών. Για παράδειγμα, οι πολιτικές της Κοινότητας για την αναπτυξιακή βοήθεια και την πρόσβαση στις αγορές της ΕΕ θα πρέπει να ενθαρρύνουν και να αμείβουν τη συνεργασία με τα προγράμματα θεμιτού φορολογικού ανταγωνισμού. Η Επιτροπή θα εξετάσει με ποιον τρόπον θα μπορέσει να επιτευχθεί αυτή η συνοχή.

Ασφαλώς, η δραστηριότητα του ΟΟΣΑ στον τομέα της άμεσης φορολογίας εκτείνεται πολύ πέρα του προγράμματος για τον επιζήμιο φορολογικό ανταγωνισμό - υπήρξε πρωτοπόρος στις προσπάθειες για την εξάλειψη της διπλής φορολογίας, ανέπτυξε κατευθυντήριες γραμμές για τις τιμές μεταβίβασης, και επίσης άρχισε τις εργασίες για τη φορολόγηση των επιχειρήσεων όσον αφορά το ηλεκτρονικό εμπόριο. Η Κοινότητα έχει ειδικό καθεστώς στον ΟΟΣΑ, ως πλήρες μέλος αλλά χωρίς δικαίωμα ψήφου, και μ´αυτήν την ιδιότητα η Επιτροπή αντιπροσωπεύει τα συμφέροντα της Κοινότητας ως συνόλου. Ωστόσο, συχνά τα κράτη μέλη συχνά δεν ανταλλάσσουν απόψεις για τα φορολογικά θέματα που συζητούνται στους κόλπους του ΟΟΣΑ πριν λάβουν θέση επ´αυτών. Το γεγονός αυτό αρκετές φορές οδηγεί σε μη ικανοποιητικά αποτελέσματα, καθώς η Κοινότητα δεν είναι σε θέση να λάβει συνεπή θέση ή να εκμεταλλευθεί το πλήρες δυναμικό της στους τομείς όπου έχει κοινό συμφέρον. Ως εκ τούτου, κατά την άποψη της Επιτροπής, θα πρέπει να διερευνηθεί αν, χωρίς να γίνει καμία αλλαγή στο θεσμικό πλαίσιο, περιλαμβανομένων και των δικαιωμάτων ψήφου των κρατών μελών, θα πρέπει να καθορισθούν μεταξύ των κρατών μελών συντονισμένες απόψεις στις φορολογικές συζητήσεις του ΟΟΣΑ. Αυτή η προσέγγιση είναι επιθυμητή δεδομένου ότι η νομοθεσία της ΕΚ και η νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου αναπόφευκτα επηρεάζουν τις θέσεις των κρατών μελών.

3.2.2. Φορολογία των επιχειρήσεων

´Ενας σημαντικός στόχος για την Επιτροπή στον τομέα της άμεσης φορολογίας είναι να εξασφαλίσει ώστε τα συστήματα φορολογίας των επιχειρήσεων της ΕΕ να λάβουν υπόψη την αυξημένη διασυνοριακή δραστηριότητα και να εκσυγχρονίσουν τις οργανωτικές δομές των επιχειρήσεων. Για τον σκοπό αυτό οι υπηρεσίες της Επιτροπής προετοιμάζουν μελέτη για τη φορολογία των επιχειρήσεων στην ΕΕ με την πρόθεση να παρουσιάσουν σύντομα ανακοίνωση για τα αποτελέσματα της μελέτης και τις συνέπειες της σχετικής φορολογικής πολιτικής. ´Οπως ζήτησε το Συμβούλιο στις 22 Ιουλίου 1999, η μελέτη "θα αναληφθεί στο γενικό πλαίσιο των συμπερασμάτων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Βιέννης που υπογραμμίζουν την ανάγκη καταπολέμησης του επιζήμιου φορολογικού ανταγωνισμού, λαμβάνοντας παράλληλα υπόψη ότι η συνεργασία στον τομέα της φορολογικής πολιτικής δεν αποσκοπεί στην επιβολή ενιαίων φορολογικών συντελεστών και δεν είναι ασυμβίβαστη με το δίκαιο φορολογικό ανταγωνισμό, αλλά χρειάζεται για να μειωθούν οι συνεχιζόμενες στρεβλώσεις στην ενιαία αγορά, μεταξύ άλλων, προκειμένου να τονωθεί η οικονομική αύξηση και να ενδυναμωθεί η διεθνής ανταγωνιστικότητα της Κοινότητας για να αποφευχθούν οι υπερβολικές απώλειες φορολογικών εσόδων ή να κινηθεί η εξέλιξη των δομών της φορολογίας κατά τρόπο ευνοϊκότερο για την απασχόληση. Η μελέτη αυτή θα αναληφθεί επίσης με βάση τα συμπεράσματα του Συμβουλίου ECOFIN, που ζητούν να διασαφηνιστούν οι υφιστάμενες διαφορές στην πραγματική φορολογία των εταιριών στην Κοινότητα, καθώς και τα θέματα πολιτικής τα οποία ενδέχεται να δημιουργούν αυτές οι διαφορές. Η μελέτη αυτή πρέπει επίσης να επισημάνει τα εναπομένοντα φορολογικά εμπόδια για τις διασυνοριακές οικονομικές δραστηριότητες στην Εσωτερική Αγορά.

"Η μελέτη θα αναλύσει τις διαφορές των πραγματικών επιπέδων φορολογίας των εταιριών στα κράτη μέλη, λαμβάνοντας υπόψη, μεταξύ άλλων, τα αποτελέσματα της έκθεσης της επιτροπής Ruding (1992). Πρέπει να δοθεί προσοχή στην επίδραση των βάσεων φορολογίας των εταιρειών επί των πραγματικών επιπέδων φορολογίας. Επιπλέον, η μελέτη πρέπει επίσης να εντοπίσει τις κυριότερες φορολογικές διατάξεις που ενδέχεται να παρεμποδίζουν τις διασυνοριακές οικονομικές δραστηριότητες στην ενιαία αγορά. Σε αυτή τη βάση, πρέπει να αναληφθεί αξιολόγηση των επιπτώσεων επί του τόπου των οικονομικών δραστηριοτήτων και των επενδύσεων. Η Επιτροπή πρέπει να διασαφηνίσει τα θέματα φορολογικής πολιτικής που συνδέονται με την μείωση των λόγω της φορολογίας στρεβλώσεων και να εξετάσει ενδεχόμενα διορθωτικά μέτρα, λαμβάνοντας υπόψη τα αντίστοιχα πεδία αρμοδιότητας των κρατών μελών και της Κοινότητας".

Η φορολογία είναι ένας σημαντικός παράγων που πρέπει να λαμβάνουν υπόψη οι επιχειρήσεις για την επιλογή του τόπου εγκατάστασής τους, αλλά δεν είναι ο μόνος. Η γεωγραφική προσβασιμότητα στις αγορές, η υπάρχουσα υποδομή, το κόστος μεταφοράς, οι περιβαλλοντικοί κανόνες, η διαθεσιμότητα και η ποιότητα του εργατικού δυναμικού, τα μισθοδολογικά επίπεδα, τα συστήματα κοινωνικής ασφάλισης και η γενική συμπεριφορά των δημόσιων αρχών παίζουν επίσης σημαντικό ρόλο. Το ποιος από αυτούς τους παράγοντες είναι ο σημαντικότερος εξαρτάται, προφανώς, από τον ξεχωριστό τύπο της απόφασης για επένδυση.

Προς το παρόν, οι διασυνοριακές δραστηριότητες των εταιρειών προκαλούν πολλές περιπτώσεις διάκρισης, διπλής φορολογίας, υπερβολικών διοικητικών δαπανών που οφείλονται στις πολύπλοκες διοικητικές διαδικασίας και καθυστερήσεις στην επιστροφή των φόρων. Για παράδειγμα υπάρχουν αρκετές περιπτώσεις, ευρωπαϊκών πολυεθνικών που χρειάσθηκε να περιμένουν πάνω από πέντε έτη έως ότου αποφασίσουν οι φορολογικές αρχές των δύο κρατών μελών για τις τιμές μεταβίβασης στις διασυνοριακές ανταλλαγές υπηρεσιών. Σ´αυτό προστίθενται τα φορολογικά θέματα που συνεπάγεται η επαναδιοργάνωση των επιχειρήσεων που συνοδεύεται συχνά από διασυνοριακές συγχωνεύσεις και αποκτήσεις, για τις οποίες στις κανονικές φορολογικές επιβαρύνσεις προστίθεται γενικά ένας "εφάπαξ" φόρος. Η φορολογική μεταχείριση των ευρωπαϊκών επιχειρήσεων πρέπει επίσης να αντιμετωπισθεί σύμφωνα με την πρόσφατη συμφωνία για το καταστατικό των ευρωπαϊκών επιχειρήσεων. Η ισχύουσα φορολογική νομοθεσία της ΕΕ και οι προτάσεις για νομοθεσία θα πρέπει επομένως να τροποποιηθούν ώστε να συμπεριλάβουν τις ευρωπαϊκές επιχειρήσεις. Η ανάγκη για ένα κοινό ευρωπαϊκό φορολογικό σύστημα που θα μπορούσαν να επιλέξουν προαιρετικά οι επιχειρήσεις τονίσθηκε επίσης ιδιαίτερα από τους αντιπροσώπους της βιομηχανίας.

Με βάση αυτή τη μελέτη φορολόγησης των επιχειρήσεων, η Επιτροπή θα είναι σε καλύτερη θέση να εξετάσει τις αλλαγές που θα πρέπει να προτείνει. ´Ενα από τα σημαντικά θέματα που θα εξετάσει η μελέτη είναι αν η Επιτροπή θα πρέπει να περιορισθεί στο να αποτρέπει κάθε τόσο τα διάφορα φορολογικά εμπόδια ανεχόμενη τη συνύπαρξη, στο εσωτερικό της ΕΕ των 15 διαφορετικών συστημάτων φορολογίας των επιχειρήσεων (και των συναφών δαπανών τους). Η εναλλακτική λύση θα ήταν να επιδιώκονται πιο συνολικές, πολιτικά φιλόδοξες λύσεις όπως, για παράδειγμα, να δίνεται στις εταιρείες η επιλογή για μια μοναδική σειρά κανόνων για τη φορολογική βάση των επιχειρήσεων όσον αφορά τις δραστηριότητές τους σ´ολόκληρη την ΕΕ. Βάσει μιας αμοιβαίας αναγνώρισης - όπως, για παράδειγμα, η προσέγγιση της φορολογίας σύμφωνα με τους κανόνες της χώρας διαμονής (η επονομαζόμενη "φορολογία του κράτους διαμονής) - θα μπορούσαν να εφαρμόζονται οι υπάρχοντες εθνικοί κανόνες. διαφορετικά, θα πρέπει να επινοηθούν νέοι κοινοί κανόνες σε επίπεδο ΕΕ. Οι οικονομικοί παράγοντες διάκεινται ευνοϊκά προς αυτή την συνεκτικότερη πανευρωπαϊκή λύση για την κατάργηση των διασυνοριακών φορολογικών εμποδίων. Θα γινόταν έτσι ένα πολύ φιλόδοξο και αποφασιστικό βήμα σχετικά με τα θεμελιώδη θέματα της φορολογικής πολιτικής της ΕΕ αυξάνοντας, μεταξύ άλλων, τη γενική οικονομική σημασία του ποσοστού του φόρου επί των επιχειρήσεων. Η διεύρυνση της ΕΕ θα δώσει επίσης νέα διάσταση σ´αυτή την εξέλιξη.

Oποιαδήποτε λύση, ακολουθηθεί, είναι σαφές ότι η εξάλειψη των φορολογικών εμποδίων θα μειώσει το κόστος της συμμόρφωσης και τις επιπτώσεις της διπλής φορολογίας, βελτιώνοντας την αποτελεσματικότητα της εσωτερικής αγοράς και τονώνοντας τις οικονομικά επωφελείς διασυνοριακές δραστηριότητες. Αυτό θα αποτελέσει σημαντική συνεισφορά στη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας των επιχειρήσεων της ΕΕ.

3.2.3. Φορολογία εισοδήματος φυσικών προσώπων

´Οπως αναφέρθηκε στο τμήμα 2.3, οι φόροι εισοδήματος φυσικών προσώπων ανήκουν στο σύνολό τους στην αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών και ο συντονισμός μόνον σε επίπεδο ΕΕ γίνεται αναγκαίος για να παρεμποδιστούν οι διασυνοριακές διακρίσεις ή τα εμπόδια κατά την άσκηση των τεσσάρων ελευθεριών. Ο συντονισμός των φόρων εισοδήματος φυσικών προσώπων μπορεί να χρειασθεί ιδίως σε ορισμένους τομείς για να αποφευχθεί η διπλή φορολόγηση ή η ακούσια μη φορολόγηση των διασυνοριακών δραστηριοτήτων, ή να αντιμετωπισθεί η διασυνοριακή φοροδιαφυγή. Η πρόταση οδηγίας της Επιτροπής για την εξασφάλιση ελαχίστου επιπέδου αποτελεσματικής φορολόγησης των εισοδημάτων της αποταμίευσης υπό μορφή τόκων εντός της Κοινότητας [18] αποτελεί ασφαλώς το καλύτερο σχετικό παράδειγμα.

[18] COM (1998) 295

Στη σύστασή της, της 21ης Δεκεμβρίου 1993, για τη φορολογία ορισμένων εισοδημάτων που αποκτώνται σε ένα κράτος μέλος από κατοίκους άλλου κράτους μέλους [19], η Επιτροπή πρότεινε ένα κοινοτικό σύστημα για τη φορολογία των εισοδημάτων φυσικών προσώπων που έχουν τη φορολογική κατοικία τους σε ένα κράτος μέλος αλλά διεξάγουν τις δραστηριότητές τους σε άλλο κράτος μέλος. Στην ουσία η σύσταση αυτή επιδιώκει να αποφευχθεί η διπλή φορολογία του εισοδήματος των μεθοριακών εργαζομένων. Το κύριο χαρακτηριστικό είναι ότι οι μη κάτοικοι επωφελούνται από την ίδια φορολογική μεταχείριση με τους μόνιμους κατοίκους αν αποκτούν το 75% του συνολικού εισοδήματός τους σε ένα κράτος μέλος. σ´αυτές τις καταστάσεις, επιτρέπεται στο κράτος μέλος διαμονής να μειώσει αναλογικά τα πλεονεκτήματα του φόρου των φυσικών προσώπων. Τη σύσταση έλαβε σε μεγάλο βαθμό υπόψη το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο (EΔ) στην υπόθεση Schumacker (C-279/93) και τα περισσότερα κράτη μέλη έχουν από τότε τροποποιήσει τη νομοθεσία τους προς αυτήν την κατεύθυνση.

[19] 94/079/ΕΚ

Η σύσταση αντιμετώπισε μόνον ένα ειδικό πρόβλημα στο πλαίσιο της φορολογίας του εισοδήματος των φυσικών προσώπων, αφήνοντας άλυτα πολλά άλλα προβλήματα των μη κατοίκων όσον αφορά τη φορολογία ή τη σχέση μεταξύ φορολογίας και κοινωνικής ασφάλισης. ´Οπως δείχνει ο όλο και μεγαλύτερος αριθμός περιπτώσεων στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο, αναμένεται ότι στο μέλλον θα προκύψουν νέα προβλήματα αυτού του τύπου. Χρειάζεται απαραιτήτως μεγαλύτερος συντονισμός σε επίπεδο ΕΕ, για να μην αφεθεί εξ ολοκλήρου στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο η επίλυση των διασυνοριακών προβλημάτων που συνδέονται με τη φορολογία εισοδήματος των φυσικών προσώπων.

´Ενα θέμα για το οποίο υπάρχουν πρόσφατα ανησυχίες είναι το καθεστώς που θα πρέπει να εφαρμοστεί για εκτός έδρας προσωπικό με υψηλότατο βαθμό ειδίκευσης. Αρκετά κράτη μέλη με σχετικά υψηλή φορολογία επί του εισοδήματος των φυσικών προσώπων εισήγαγαν συστήματα χαμηλής φορολογίας γι´αυτήν την ομάδα εργαζομένων, συνήθως με τη μορφή κατ´αποκοπήν φορολόγησης, για να προσελκύσουν ειδικές κατηγορίες ειδικευμένων εργαζομένων και εμπειρογνωμόνων. Παρόλο που, ύστερα από εξέταση, θεωρήθηκε ότι αυτά τα καθεστώτα δεν αποτελούν κρατική ενίσχυση, όχι μόνον δημιουργούν θέματα φορολογικής δικαιοσύνης όταν συγκρίνονται με τη φορολόγηση άλλων φορολογούμενων κατοίκων του κράτους μέλους, αλλά μπορεί να οδηγήσουν σε "διαρροή εγκεφάλων", βασιζόμενη στη φορολογία, από άλλα κράτη μέλη, τα οποία με τη σειρά τους πιέζονται να εισαγάγουν παρόμοια φορολογικά καθεστώτα. Ορισμένα κράτη μέλη και η Επιτροπή θεώρησαν το 1997 ότι τέτοιου είδους καθεστώτα υπεισέρχονται στο φάσμα των προβλημάτων που καλύπτει ο κώδικας δεοντολογίας για τη φορολογία των επιχειρήσεων και ότι, κατά συνέπεια, το θέμα αυτό θα πρέπει να εξετασθεί με σκοπό μια ενδεχόμενη επέκταση του πεδίου του εν λόγω κώδικα στο πλαίσιο της διαδικασίας αναθεώρησής του. Παρόλο που είναι νωρίς ακόμη για να κρίνει την τελευταία πρόταση, η Επιτροπή πιστεύει ότι αυτά τα συστήματα έχουν σαφή ευρωπαϊκή διάσταση καθώς και τις δυνατότητες να αποβούν επιζήμια. Επιπλέον είναι αντίθετα με την παραπάνω αναφερθείσα σύσταση πολιτικής για τη μείωση της γενικής φορολογίας επί της εργασίας των ελάχιστα ειδικευμένων, η οποία είναι γενικά αποδεκτή.

3.2.4. Φορολογία των συντάξεων

Στις 19 Απριλίου 2001 η Επιτροπή ενέκρινε ανακοίνωση για την κατάρτιση των φορολογικών εμποδίων στη διασυνοριακή καταβολή των συντάξεων των εργαζομένων [20] η οποία προτείνει μια γενική προσέγγιση των τρεχόντων προβλημάτων στον τομέα της φορολογίας σ´αυτόν τον τομέα. Προς το παρόν, τα κράτη μέλη συχνά δεν επιτρέπουν φορολογικές ελαφρύνσεις για τη συμμετοχή του ασφαλισμένου σε προγράμματα συντάξεων άλλων χωρών. Αυτό σημαίνει ότι οι εργοδότες και οι εργαζόμενοι σε ένα κράτος μέλος εμποδίζονται να μεταφέρουν τις συντάξεις που καταβάλλονται από έναν οργανισμό άλλου κράτους μέλους με όλα τα ιδιαίτερα προβλήματα που αυτό συνεπάγεται για τους ολοένα αυξανόμενους εργαζομένους που αρχίζουν να εργάζονται και να καταβάλλουν εισφορές σε συνταξιοδοτικό ταμείο ενός κράτους μέλους και στη συνέχεια μετακινούνται για να εργασθούν σε άλλο κράτος μέλος. Υπάρχει επίσης και το πρόβλημα ότι τα κράτη μέλη διαφέρουν ως προς τον τρόπο φορολογίας των συντάξεων. Ορισμένα παρέχουν φορολογικές ελαφρύνσεις όσον αφορά τις εισφορές στα συνταξιοδοτικά ταμεία και στη συνέχεια φορολογούν τις επαγγελματικές συντάξεις. ´Αλλα δεν παρέχουν φορολογικές ελαφρύνσεις στις συνταξιοδοτικές εισφορές αλλά, αντίθετα, δεν φορολογούν τις συντάξεις. Αυτό ενδέχεται να οδηγήσει είτε σε διπλή φορολογία είτε σε διπλή απαλλαγή για άτομα που εργάζονται σε ένα κράτος και ζουν σε άλλο κράτος μέλος μετά τη συνταξιοδότησή τους. Για να αποφευχθούν αυτές οι δυσκολίες, οι εταιρείες που λειτουργούν σε περισσότερα από ένα κράτος μέλη υποχρεούνται να καθιερώσουν συνταξιοδοτικά συστήματα σε κάθε κράτος όπου απασχολούν προσωπικό, με σημαντικό επιπρόσθετο κόστος.

[20] COM (2001) 214

Η ανακοίνωση συμπληρώνει την πρόταση της Επιτροπής, της 11ης Οκτωβρίου 2000, για οδηγία σχετικά με το συνταξιοδοτικό ταμείο, που δεν θα ασχολείται με φορολογικά θέματα. Η ανακοίνωση καθορίζει με ποιον τρόπο θα εφαρμόζονται οι διατάξεις της συνθήκης για τους εργαζόμενους και τις υπηρεσίες όσον αφορά τις συντάξεις και ζητεί την ταχεία κατάργηση κάθε διάκρισης στη φορολογική νομοθεσία των κρατών μελών όσον αφορά τις διασυνοριακές συνταξιοδοτικές εισφορές. Περιλαμβάνει επίσης προτάσεις που θα προστατεύουν τα φορολογικά έσοδα των κρατών μελών στις περιπτώσεις διασυνοριακών συνταξιοδοτικών εισφορών. Τρίτον, η ανακοίνωση θίγει το πιο χρόνιο θέμα της διπλής φορολογίας και της μη φορολόγησης που θα προκύψει από την κακή προσαρμογή των φορολογικών συστημάτων, δηλαδή όταν οι συντάξεις φορολογούνται ενώ δεν είχε εκπέσει ο φόρος από τις συνταξιοδοτικές εισφορές (ή δεν φορολογούνται ενώ είχε εκπέσει ο φόρος από τις εισφορές). Το πρόβλημα αυτό θα μπορούσε να ξεπερασθεί με την ομοιομορφία των συνταξιοδοτικών συστημάτων. Ωστόσο, λόγω της υπάρχουσας διαφοροποίησης αυτών των διακανονισμών, η ανακοίνωση διερευνά σε ποιο βαθμό θα μπορούσαν να αντιμετωπισθούν αυτά τα προβλήματα στο πλαίσιο των υπαρχόντων συστημάτων και του υπάρχοντος νομικού πλαισίου.

3.3. Καταπολέμηση της φοροδιαφυγής - άμεσοι και έμμεσοι φόροι

´Οσον αφορά τόσο την άμεση όσο και την έμμεση φορολογία, η φοροδιαφυγή είναι ένα φαινόμενο που προκαλεί όλο και περισσότερες ανησυχίες στα κράτη μέλη της ΕΕ αλλά και σε συνολικό επίπεδο. Στις 28 Ιανουαρίου 2000, η Επιτροπή παρουσίασε έκθεση [21], η οποία προτείνει να αντιμετωπισθεί η απάτη με τη βελτίωση της διοικητικής συνεργασίας. Το 1999, το Συμβούλιο ανέθεσε σε μια ad hoc ομάδα εργασίας να:

[21] COM(2000) 28 - έκθεση βάσει του άρθρου 14 του κανονισμού (EΟΚ) αριθ. 218/92 και άρθρου 12 του κανονισμού (EΟΚ, Eυρατόμ) αριθ. 1553/89 προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο

* αξιολογήσει την παρούσα κατάσταση όσον αφορά τη φοροδιαφυγή,

* να εξετάσει τις πιθανές αδυναμίες των σημερινών κανόνων και συστημάτων ελέγχου της Κοινότητας, και την αποτελεσματικότητα της σημερινής διοικητικής συνεργασίας όσον αφορά τη φοροαποφυγή και τη φοροδιαφυγή στους τομείς της έμμεσης και της άμεσης φορολογίας, και

* να εξετάσει τη δυνατότητα βελτιωμένης διοικητικής συνεργασίας σ´αυτούς τους τομείς, προτείνοντας νέους κατάλληλους διακανονισμούς ή μέτρα.

Στη συνεδρίασή του της 5ης Ιουνίου 2000, το Συμβούλιο έκρινε ότι οι συστάσεις της ad hoc ομάδας εργασίας αποτελούσαν ένα καλό σημείο εκκίνησης για μελλοντικές εργασίες της Επιτροπής και των κρατών μελών στην καταπολέμηση της φοροδιαφυγής. Οι συστάσεις μπορούν να κατανεμηθούν σε 3 κατηγορίες:

* αυτές που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της Επιτροπής (επικεντρώνονται στην αύξηση της διοικητικής συνεργασίας, την αμοιβαία συνδρομή και την ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ κρατών μελών).

* αυτές που είναι της αποκλειστικής αρμοδιότητας των κρατών μελών και απαιτούν την ανάληψη δράσης (π.χ. όσο το δυνατόν καλύτερη επιλογή μεθόδων ελέγχου με βάση την ανάλυση των κινδύνων). και

* αυτές που απαιτούν κοινοτική δράση άλλη από την νομοθεσία (π.χ. να μελετηθεί η δυνατότητα τροποποίησης του Συστήματος Ανταλλαγής Πληροφοριών για τον ΦΠΑ)

Από την πλευρά της, η Επιτροπή θα συμπληρώσει τις συστάσεις όσον αφορά τον ΦΠΑ:

* ενισχύοντας τα υπάρχοντα κοινοτικά νομικά μέσα για τη διοικητική συνεργασία. Η Επιτροπή θα υποβάλει στο Συμβούλιο και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο στο πρώτο ήμισυ του 2001, πρόταση κανονισμού και τροποποίησης οδηγίας για να αυξηθεί η διοικητική συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών ώστε να καταπολεμήσουν τη φοροδιαφυγή όσον αφορά τον ΦΠΑ. Θα υποβάλει επίσης, κατά τη διάρκεια του 2001, πρόταση κανονισμού του Συμβουλίου και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου η οποία θα επιτρέψει στα κράτη μέλη να δεχθούν τη συνδρομή της Επιτροπής στις πιο σύνθετες περιπτώσεις,

* εξετάζοντας από κοντά τις δράσεις που έχουν αναλάβει τα κράτη μέλη,.

* αναλαμβάνοντας όλες τις αναγκαίες πρωτοβουλίες για να τεθούν σε εφαρμογή οι συστάσεις που ζητούν κοινοτική δράση άλλη από την νομοθεσία στην Μόνιμη Επιτροπή για τη Διοικητική Συνεργασία ή στην Υποεπιτροπή κατά της φοροδιαφυγής για τον ΦΠΑ που προεδρεύεται από την Επιτροπή.

Για να εμποδίσει τη φοροδιαφυγή και απλοποιήσει τις διαδικασίες για τους φορείς στον τομέα των ειδικών φόρων κατανάλωσης, η Επιτροπή προτίθεται να προτείνει την εισαγωγή ηλεκτρονικού συστήματος κίνησης και ελέγχου των ειδικών φόρων κατανάλωσης ("EMCS") μεταξύ των κρατών μελών.

´Οσον αφορά την άμεση φορολογία, για να μειώσει τη φοροδιαφυγή, η Επιτροπή θα παρουσιάσει κατάλληλες πρωτοβουλίες μετά από την έκθεση της ad hoc ομάδας εργασίας ύστερα από περαιτέρω συζητήσεις με τα κράτη μέλη.

3.4. Επίτευξη των στόχων της φορολογικής πολιτικής στη διαδικασία της διεύρυνσης

H διαδικασία της διεύρυνσης δεν θα πρέπει να αγνοηθεί κατά την εξέταση των στόχων της φορολογικής πολιτικής της ΕΕ. Η ικανότητα των υποψηφίων χωρών να αναλάβουν τις υποχρεώσεις του κοινοτικού κεκτημένου αφήνει ορισμένα θέματα ανοικτά για διαπραγμάτευση που στη μεγάλη πλειονότητά τους αφορούν ορισμένες βασικές συνιστώσες του φορολογικού κεκτημένου. Στις περιπτώσεις που αυτά τα θέματα θεωρείται ότι θέτουν σε κίνδυνο τη σωστή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς ή ενδέχεται ακόμη και να οδηγήσουν σε σημαντικές στρεβλώσεις, η Επιτροπή θα συστήσει, ευθυγραμμιζόμενη με τις υπάρχουσες διαπραγματευτικές αρχές, στο Συμβούλιο να μην παραχωρήσει μεταβατικές περιόδους. Ωστόσο, κατά την επεξεργασία της φορολογικής πολιτικής της ΕΕ λαμβάνεται όλο και περισσότερο υπόψη η προοπτική της διεύρυνσης. ´Ετσι, για παράδειγμα, στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Santa Maria Da Feira, τον Ιούνιο του 2000, συμφωνήθηκε όσον αφορά την πρόταση οδηγίας για την φορολογία των καταθέσεων, ότι κατά τις διαπραγματεύσεις για τη διεύρυνση δεν θα παραχωρηθούν στις υποψήφιες χώρες παρεκκλίσεις από την υποχρέωση ανταλλαγής πληροφοριών. Αναμένεται ότι οι υποψήφιες χώρες θα τηρήσουν τις αρχές του κώδικα δεοντολογίας για τη φορολογία των επιχειρήσεων, πράγμα για το οποίο έχουν όλες αναλάβει δέσμευση.

4. ΜΗΧΑΝΙΣΜΟΊ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠΙΤΕΥΞΗ ΤΩΝ ΣΤΟΧΩΝ

4.1. Διαδικασία λήψης αποφάσεων

Η Επιτροπή από παλιά προβαίνει κυρίως σε προτάσεις οδηγιών και, σε ορισμένες περιπτώσεις, κανονισμών, για να σημειώσει πρόοδο στο φορολογικό τομέα. Οι οδηγίες και οι κανονισμοί έχουν ως πλεονέκτημα το ότι εγκρίνονται μόνον ύστερα από συζήτηση στο Συμβούλιο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, και ότι παρέχουν ασφάλεια δικαίου γιατί μπορεί να τεθούν σε ισχύ από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο.

Ωστόσο, ο ρυθμός με τον οποίον εγκρίνονται οι προτάσεις οδηγιών στο φορολογικό τομέα είναι υπερβολικά αργός. Σήμερα μελετώνται από το Συμβούλιο 16 προτάσεις οδηγιών της Επιτροπής στον τομέα της φορολογίας. Ορισμένες από αυτές βρίσκονται στο τραπέζι των συζητήσεων από την αρχή της δεκαετίας του ενενήντα. Ελπίζεται ότι, τουλάχιστον όσον αφορά τον ΦΠΑ, τα κράτη μέλη, όταν θα έχουν εγκρίνει την παρούσα στρατηγική, θα επιδείξουν μεγαλύτερη προθυμία να υιοθετήσουν νέες προτάσεις και τις προτάσεις που εκκρεμούν.

Παρόλα αυτά, στο πλαίσιο των ταχέων οικονομικών και τεχνικών μεταβολών όπου είναι εμφανής η ανάγκη προσαρμογής και εκσυγχρονισμού της νομοθεσίας όσο το δυνατόν συντομότερα, η Επιτροπή προτίθεται να κάνει όλο και πιο συχνά χρήση των εξουσιών εφαρμογής που της έχει αναθέσει το Συμβούλιο βάσει της συνθήκης.

Η περιορισμένη πρόοδος στον τομέα της φορολογίας προκάλεσε συζητήσεις σχετικά με τον τρόπο με τον οποίον τα θεσμικά όργανα της ΕΕ διαχειρίζονται τα φορολογικά θέματα. Προς το παρόν εξετάζεται το ενδεχόμενο της δημιουργίας ενός νέου οργάνου που θα συντονίζει τα φορολογικά θέματα στο πλαίσιο του Συμβουλίου. Παρόλο που αυτές οι συζητήσεις είναι ιδιαίτερα σκόπιμες γιατί αντικατοπτρίζουν το όλο και μεγαλύτερο πολιτικό βάρος που αποδίδεται στα φορολογικά θέματα σε επίπεδο ΕΕ, η απουσία προόδου οφείλεται περισσότερο στην ανεπαρκή πολιτική βούληση σε συνδυασμό με την έλλειψη ομοφωνίας παρά στην ύπαρξη του ενός ή του άλλου οργανισμού. Κάθε πρόταση αυτού του είδους θα πρέπει, ως εκ τούτου, να σέβεται τη θεσμική δομή και τις μεθόδους της Κοινότητας. Η Επιτροπή θα εκφράσει την άποψή της στις περαιτέρω συζητήσεις επί του θέματος.

´Οπως αναφέρθηκε παραπάνω, η άποψη της Επιτροπής εξακολουθεί να είναι, τουλάχιστον για ορισμένα φορολογικά θέματα, ότι η μετάβαση προς την ψηφοφορία με ειδική πλειοψηφία είναι αναγκαία. Εφόσον η νομική βάση θα εξακολουθήσει προς το παρόν να είναι η ομοφωνία, ύστερα από τη διεύρυνση θα είναι πολύ δυσκολότερο να συμφωνηθεί οποιαδήποτε νέα κοινοτική νομοθεσία. ´Ετσι όταν δεν θα είναι απολύτως αναγκαίο να καταφύγουμε στην νομοθεσία (ιδίως όσον αφορά τους άμεσους φόρους), θα πρέπει να βρεθούν άλλες μέθοδοι για να καταργηθούν τα φορολογικά εμπόδια και οι στρεβλώσεις στην εσωτερική αγορά, πράγμα που δικαίως αναμένουν οι φορολογούμενοι.

4.2. Ο ρόλος της Επιτροπής ως θεματοφύλακα της συνθήκης

´Ενα άλλο μέσο για την κατάργηση των φορολογικών εμποδίων στην ομαλή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς είναι να γίνεται περισσότερη, ή προσεκτικότερα εστιασμένη, χρήση των διαδικασιών παράβασης. Είναι σαφές, από τα παραπάνω παραδείγματα των φορολογικών εμποδίων και πολλά άλλα τα οποία δεν έχουν αναφερθεί ότι υπάρχουν ορισμένοι τομείς (η φορολογία των επιχειρήσεων και των οχημάτων συλλογικής επένδυσης, για παράδειγμα) όπου οι φορολογικές ρυθμίσεις των κρατών μελών μπορεί να παραβιάζουν τόσο τη συνθήκη όσο και την ισχύουσα κοινοτική νομοθεσία. Παρόλο που η Επιτροπή υποβάλλει τακτικά τις παρατηρήσεις της στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο στις φορολογικές διαφορές για τις οποίες προσφεύγουν σ´αυτό μεμονωμένοι φορολογούμενοι, η ίδια προσέφυγε σ´αυτό μόνο σε περιορισμένο αριθμό διαδικασιών παράβασης κατά των κρατών μελών στον τομέα της άμεσης φορολογίας. Ωστόσο, η ταχεία ανάπτυξη της νομολογίας της ΕΚ στον τομέα των άμεσων φόρων κατά τα τελευταία έτη, μέσω των διαφορών για τις οποίες προσέφυγαν στο Δικαστήριο μεμονωμένοι διάδικοι, κατέστησε εμφανή την ανάγκη για περισσότερη δράση της Επιτροπής.

Τα διαφορετικά επίπεδα στα οποία αναπτύχθηκε η πάγια νομολογία στους τομείς της έμμεσης και άμεσης φορολογίας μπορούν να εξηγηθούν σε μεγάλο βαθμό από τους διαφορετικούς βαθμούς κοινοτικής αρμοδιότητας σ´αυτούς τους τομείς. Ωστόσο, είναι επίσης αλήθεια ότι οι προσφυγές ενώπιον του δικαστηρίου συνεπάγονται μεγάλο κόστος τόσο για τους φορολογούμενους όσο και για τις διοικήσεις. Επιπλέον, συχνά η γενική εφαρμογή μιας ειδικής περίπτωσης σε ένα μεμονωμένο κράτος μέλος δεν είναι τελείως σαφής. Η σημερινή νομική προσέγγιση δεν παρουσιάζει συμμετρία ως προς τα αποτελέσματά της δεδομένου ότι κάθε κράτος μέλος εφαρμόζει με διαφορετικό τρόπο τους νέους φορολογικούς κανόνες τους οποίους αναγκάζεται να εισαγάγει ύστερα από απόφαση του Δικαστηρίου. Η Επιτροπή πρέπει να παίξει εδώ έναν ρόλο προτείνοντας μια κοινή απάντηση στις εν λόγω αποφάσεις, εφόσον είναι αναγκαίο, μέσω της κοινοτικής νομοθεσίας. Η Επιτροπή παίζει επίσης σημαντικό ρόλο εξασφαλίζοντας την τήρηση των αποφάσεων του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου και τη σωστή εφαρμογή τους από τα κράτη μέλη.

Πέραν τούτου, ωστόσο, είναι σαφές ότι η Επιτροπή δεν μπορεί, ως θεματοφύλακας των συνθηκών, να είναι επιεικής στις φορολογικές παραβάσεις. Η ανακοίνωση της Επιτροπής, της 26ης Ιουλίου 2000, "Αντιστοιχία των δραστηριοτήτων της Επιτροπής με τους ανθρώπινους πόρους" [22], συνιστούσε ενίσχυση των προσπαθειών της Επιτροπής στον ρόλο της ως θεματοφύλακα των συνθηκών. Ειδικότερα προσδιόριζε τις εργασίες στον φορολογικό και τελωνειακό τομέα ως βασικό στοιχείο αυτής της δραστηριότητας.

[22] SEC(2000)2000

Σ´αυτό το πλαίσιο είναι σκόπιμο να θυμηθούμε ότι το άρθρο 96 της συνθήκης παρέχει τη νομική βάση για την ανάληψη δράσης εκ μέρους της Επιτροπής σε περίπτωση στρεβλώσεων του ανταγωνισμού στην εσωτερική αγορά, περιλαμβανομένων και οδηγιών που μπορεί να εγκρίνονται με ειδική πλειοψηφία.

Δεδομένου ότι τόσο τα άμεσα όσο και τα έμμεσα φορολογικά μέτρα εμπίπτουν στις διατάξεις της συνθήκης ΕΚ για τις κρατικές ενισχύσεις, η Επιτροπή αποδίδει ιδιαίτερη προσοχή σ´αυτές και θα εξακολουθήσει να λαμβάνει τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίσει την τήρηση της συνθήκης. ´Οσον αφορά την άμεση φορολογία, στην ανακοίνωσή της του 1998 σχετικά με την εφαρμογή των ρυθμίσεων για τις κρατικές ενισχύσεις σε μέτρα για την άμεση φορολογία των επιχειρήσεων [23], η Επιτροπή εξέθεσε λεπτομερώς τα κριτήρια που χρησιμοποιεί σ´αυτόν τον τομέα.

[23] ΕΕ C 384 της 10.12.1998,σ.3

Εν συντομία, η Επιτροπή προτίθεται να υιοθετήσει μια πιο δραστήρια στρατηγική γενικά όσον αφορά τις φορολογικές παραβάσεις ενώ παράλληλα θα είναι έτοιμη να παρέμβει όταν πιστεύει ότι παραβιάζεται η κοινοτική νομοθεσία. Θα εξασφαλίσει επίσης τη σωστή εφαρμογή των αποφάσεων του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου. Στον τομέα της άμεσης φορολογίας υπάρχει ένα θέμα που πρέπει να αντιμετωπιστεί επειγόντως: η σημερινή προσέγγιση που αφήνει στην τύχη την εξέλιξη της νομολογίας σχετικά με την άμεση φορολογία αντιδρώντας απλώς στις περιπτώσεις για τις οποίες προσφεύγουν οι φορολογούμενοι στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο δεν αποτελεί την κατάλληλη βάση για να επιτευχθούν οι συμφωνηθέντες στόχοι της Κοινότητας.

4.3. Διεύρυνση του φάσματος των μέσων πολιτικής

Η προσφυγή σε μη νομοθετικές προσεγγίσεις ή σε "χαλαρή νομοθεσία" θα πρέπει να θεωρηθεί ως επιπρόσθετο μέσο για να σημειωθεί πρόοδος στον φορολογικό τομέα. Για παράδειγμα, η αμοιβαία πίεση, η οποία αποτελεί τη βάση του κώδικα δεοντολογίας για τη φορολογία των επιχειρήσεων, θα μπορούσε να εφαρμοστεί και σε άλλους τομείς. Θα μπορούσαν εξάλλου να ληφθούν υπόψη άλλα μέσα - ιδίως οι συστάσεις της Επιτροπής, που έχουν ήδη χρησιμοποιηθεί στο παρελθόν αλλά επίσης και οι κατευθυντήριες γραμμές και οι ερμηνευτικές σημειώσεις. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο θα πρέπει να εμπλακεί όσο το δυνατόν περισσότερο σ´αυτές τις μη νομοθετικές προσεγγίσεις μέσω των υπαρχόντων μηχανισμών διαβούλευσης του Κοινοβουλίου.

Η χρησιμοποίηση μη νομοθετικών ή χαλαρών νομοθετικών προσεγγίσεων θα μπορούσε να είναι ιδιαίτερα αποτελεσματική στις περιπτώσεις με σταθερή νομική βάση (συνθήκη και νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου). Σ´αυτές τις περιπτώσεις, μέσα όπως οι ανακοινώσεις, οι συστάσεις, κατευθυντήριες γραμμές και ερμηνευτικές σημειώσεις μπορούν να καθοδηγήσουν τα κράτη μέλη στην εφαρμογή των αρχών της συνθήκης και να προωθήσουν την ταχεία κατάργηση των εμποδίων στην εσωτερική αγορά. Με την χρησιμοποίηση αυτών των μέσων μπορεί επίσης να αντιμετωπιστεί τουλάχιστον σε ένα βαθμό, το παραπάνω αναφερθέν πρόβλημα της ασυμμετρίας στη νομική προσέγγιση. Κατά πρώτο λόγο, αυτά τα μέσα μπορούν να επισημάνουν πιθανά νομικά προβλήματα και να υποδείξουν πιθανούς τρόπους για την αντιμετώπισή τους αποφεύγοντας νομικές συγκρούσεις ή ακόμη και δικαστικούς αγώνες. Κατά δεύτερο λόγο, μπορούν να συμβάλουν στην επεξεργασία νέων φορολογικών ρυθμίσεων όταν το Δικαστήριο θεωρήσει τις παλιές παράτυπες. Χαρακτηριστικό σχετικό παράδειγμα αποτελεί η ανακοίνωση για τις συντάξεις. ´Ενας άλλος τομέας όπου θα μπορούσε να εφαρμοσθεί αυτή η προσέγγιση είναι οι διμερείς φορολογικές συνθήκες που συνάπτουν τα κράτη μέλη μεταξύ τους και με τρίτες χώρες. Κατά κάποιον τρόπο, η σύσταση για τη φορολογία των μη κατοίκων του 1993 αποτελεί τον προάγγελο για τη χρησιμοποίηση της χαλαρής νομοθεσίας.

Από την άλλη πλευρά η χαλαρή νομοθεσία απαιτεί, ωστόσο, σημαντικούς πόρους και δεν μπορεί να τεθεί άμεσα σε ισχύ από νομική άποψη.

4.4. Ενισχυμένη συνεργασία

Οι δυνατότητες - που εισήγαγε η συνθήκη του ´Αμστερνταμ και ανέπτυξε η συνθήκη της Νίκαιας - για στενότερη συνεργασία μεταξύ των υπο-ομάδων των κρατών μελών με ανάλογες θέσεις θα μπορούσαν επίσης να προβλεφθούν σε ορισμένες περιπτώσεις. Αυτή η προσέγγιση θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί ιδίως στους τομείς της φορολογικής πολιτικής όπου, έστω και μακροπρόθεσμα, οι αποφάσεις του Συμβουλίου θα λαμβάνονται με ομοφωνία. Αυτοί οι τομείς θα πρέπει να είναι αυτόνομοι, ώστε τα κράτη μέλη να μην μπορούν να επιλέγουν τις πολιτικές που τα ευνοούν περισσότερο. Η απόφαση της Νίκαιας θα δώσει τη δυνατότητα στην Επιτροπή να προτείνει στο Συμβούλιο ώστε μια μικρή ομάδα για παράδειγμα οκτώ κράτη μέλη, να συνεργασθούν στενότερα ύστερα από έγκριση του Συμβουλίου με ειδική πλειοψηφία. Ωστόσο ευθυγραμμιζόμενη με τις αρχές που συμφωνήθηκαν στη Νίκαια, η προσέγγιση αυτή δεν πρέπει μεταξύ άλλων να υπονομεύσει την εσωτερική αγορά, να αποτελέσει φραγμό ή διάκριση στο εμπόριο, να στρεβλώσει τους όρους του ανταγωνισμού, ή να επηρεάσει τις αρμοδιότητες, τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις των μη συμμετεχόντων στην ομάδα κρατών μελών.

Στον τομέα της άμεσης φορολογίας, η συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών διοργανώθηκε κυρίως μέσω διμερών φορολογικών συνθηκών. Αυτή η ενισχυμένη συνεργασία, θα πρέπει να στοχοθετηθεί σωστά ώστε να έχει θετικά αποτελέσματα για τις συμμετέχουσες χώρες που θα αποτελέσουν ένα σημαντικό κίνητρο για τις άλλες που δεν συμμετέχουν στην ομάδα.

´Οσον αφορά την έμμεση φορολογία, η δυνατότητα για μεγαλύτερη συνεργασία θα μπορούσε να σημαίνει σημαντική πρόοδο όσον αφορά τη φορολογία στους τομείς του περιβάλλοντος και της ενέργειας. Η πλειονότητα των κρατών μελών έχει επιδείξει έντονο ενδιαφέρον να σημειώσει προόδους σ´αυτόν τον τομέα.

5. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ

Η Κοινότητα πρέπει, εκτός από το να συνεχίσει τα σημαντικά μέτρα που έχει θεσμοθετήσει για την καταπολέμηση του επιζήμιου φορολογικού ανταγωνισμού, να εξασφαλίσει ότι η φορολογική πολιτική θα ευνοήσει τους στόχους της Λισσαβόνας, θα στηρίξει τη συνεχή επιτυχία και την ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς, θα συμβάλει σε βιώσιμες μειώσεις όλων των φορολογικών επιβαρύνσεων, θα ενισχύσει τις άλλες συμφωνηθείσες πολιτικές της ΕΕ και θα στηρίξει τον εκσυγχρονισμό του ευρωπαϊκού κοινωνικού μοντέλου. Τα τελευταία έτη, υπήρξε μια έντονη τάση για στενότερη συνεργασία όσον αφορά την φορολογική πολιτική. Η προτεραιότητα σήμερα είναι να εξασφαλιστεί η ομαλή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς και της ΟΝΕ. Ιδιαίτερα, η ΕΕ πρέπει να εστιάσει την προσοχή της στα πρακτικά προβλήματα των μεμονωμένων ατόμων και των επιχειρήσεων που λειτουργούν στους κόλπους της εσωτερικής αγοράς, και στην επίτευξη του αναγκαίου επιπέδου συντονισμού μεταξύ των κρατών μελών για την αντιμετώπιση αυτών των προβλημάτων. Σ´αυτό το πλαίσιο, θα πρέπει να γίνουν και άλλα διαβήματα που θα βοηθήσουν τα κράτη μέλη στην καταπολέμηση της φοροδιαφυγής και της φοροαποφυγής. Η διπλή φορολογία που οφείλεται απλώς στο διασυνοριακό χαρακτήρα της οικονομικής δραστηριότητας δεν μπορεί να επιτραπεί, αλλά η κατάργησή της δεν θα πρέπει να δημιουργήσει ευκαιρίες για φοροαποφυγή και φοροδιαφυγή. Επίσης ο μεγαλύτερος συντονισμός των φορολογικών συστημάτων των κρατών μελών δεν θα πρέπει να δώσει ευκαιρία για ακούσια μη φορολόγηση.

Στην παρούσα ανακοίνωση προσδιορίστηκε ένας αριθμός ειδικών στόχων φορολογικής πολιτικής τους οποίους θα επιδιώξει η Επιτροπή. Πιο συγκεκριμένα:

* Η Επιτροπή καθιέρωσε μια σαφή νομοθετική στρατηγική για τον ΦΠΑ για τα επόμενα πέντε έτη και θα επιδιώξει να εφαρμοσθεί γρήγορα από το Συμβούλιο.

* Λόγω της επείγουσας ανάγκης για μεγαλύτερη προσέγγιση της νομοθεσίας των κρατών μελών όσον αφορά τη φορολογία που εφαρμόζεται στην ΕΕ στους τομείς του περιβάλλοντος και της ενέργειας, η Επιτροπή θα εξετάσει από πάσης φύσεως όλους τους δυνατούς τόπους για να σημειωθεί πρόοδος σ´αυτόν τον τομέα.

* Για λόγους προστασίας της υγείας και περιορισμού της απάτης και του λαθρεμπορίου στην εσωτερική αγορά, η Επιτροπή πρότεινε μέτρα που θα αυξήσουν τη σύγκληση μεταξύ των επιπέδων ειδικών φόρων κατανάλωσης για τον καπνό στα κράτη μέλη, και άρχισε διαβουλεύσεις σε σχέση με τον ειδικό φόρο κατανάλωσης για τις αλκοόλες.

* ´Οσον αφορά τη φορολογία των επιχειρήσεων, τίθεται όλο και περισσότερο το ερώτημα με ποιον τρόπο θα υπάρξει εκτεταμένος συντονισμός. Το θέμα είναι αν, με την αυξανόμενη διασυνοριακή δραστηριότητα, θα είναι δυνατόν να αντιμετωπίζονται τα φορολογικά εμπόδια με τμηματικές προσεγγίσεις που αφήνουν ανέπαφα τα εθνικά συστήματα φορολογίας των επιχειρήσεων. Παρόλο που η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι η καθιέρωση συντελεστών για τη φορολογία των επιχειρήσεων εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών, μια πιο φιλόδοξη προσέγγιση θα ήταν η εξεύρεση συνολικής λύσης όπως μια σειρά κοινών ρυθμίσεων για τη φορολογία των επιχειρήσεων. Η μελέτη για τη φορολογία των επιχειρήσεων θα βοηθήσει την Επιτροπή να καθορίσει τη θέση της σχετικά με αυτό το βασικό θέμα.

* Είναι όλο και περισσότερο αναγκαίο να καταργηθούν τα φορολογικά εμπόδια στη διασυνοριακή καταβολή των συντάξεων εργασίας, ένα θέμα που αντιμετωπίσθηκε στην πρόσφατη ανακοίνωση της Επιτροπής για τη φορολογία των συντάξεων. Για την επίτευξη αυτού του στόχου, η Επιτροπή θα παρακολουθεί προσεκτικά τις σχετικές ρυθμίσεις των κρατών μελών και, θα αναλαμβάνει δράση, εφόσον είναι αναγκαίο.

* Η Επιτροπή εξακολουθεί να έχει την άποψη ότι η μετάβαση σε ψηφοφορία με ειδική πλειοψηφία τουλάχιστον για ορισμένα φορολογικά θέματα είναι αναγκαία και ιδίως όταν υπάρχουν σοβαρές στρεβλώσεις της εσωτερικής αγοράς αλλά ότι, προς το παρόν, η ομοφωνία θα εξακολουθήσει να αποτελεί τη νομική βάση γι´αυτά τα θέματα. ´Ετσι, παρόλο που η κοινοτική φορολογική νομοθεσία θα εξακολουθήσει να παίζει σημαντικό ρόλο, η Επιτροπή θεωρεί σκόπιμο να χρησιμοποιήσει όλους τους διαθέσιμους μηχανισμούς για την επίτευξη αυτών των στόχων της φορολογικής πολιτικής ιδίως:

- απαιτείται σήμερα μια πιο δραστήρια, σωστά εστιασμένη και εξισορροπημένη χρησιμοποίηση των διαδικασιών παράβασης στον φορολογικό τομέα.

- θα πρέπει να εντατικοποιηθεί η χρησιμοποίηση μη νομοθετικών λύσεων και μηχανισμών αυξημένης συνεργασίας.

Τα προβλήματα και τα εμπόδια που τονίσθηκαν στην παρούσα ανακοίνωση δεν πρέπει να συνεχισθούν αν η Ευρωπαϊκή ´Ενωση ανταποκριθεί στην πρόκληση της παγκοσμιοποίησης και των στόχων που έχουν καθορισθεί από τη συνθήκη και τα πρόσφατα ευρωπαϊκά συμβούλια. Η Επιτροπή, σεβόμενη πλήρως την αρχή της επικουρικότητας αλλά λαμβάνοντας επίσης υπόψη τις απαιτήσεις της εσωτερικής αγοράς και του ρόλου της ως θεματοφύλακα των συνθηκών, θα ακολουθήσει την πορεία προς τον συντονισμό της φορολογικής πολιτικής, όπως προσδιορίζεται στην παρούσα ανακοίνωση.