Βρυξέλλες, 5.12.2007

SEC(2007) 1601

ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

Που συνοδεύει την ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΣΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΣΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ Αποτελεσματική και προξενική προστασία στις τρίτες χώρες: η συμβολή της Ευρωπαϊκής Ένωσης Σχέδιο δράσης 2007-2009 ΠΕΡΙΛΗΨΗ ΤΗΣ ΕΚΤΙΜΗΣΗΣ ΤΩΝ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ

{COM(2007) 767 τελικό}{E(2007) 5841 τελικό}{SEC(2007) 1600}

1. Εισαγωγή

Το άρθρο 20 της συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας («άρθρο 20 της συνθήκης ΕΚ») ορίζει ότι κάθε πολίτης της Ένωσης που ευρίσκεται σε μία τρίτη χώρα στην οποία δεν αντιπροσωπεύεται το κράτος μέλος του απολαύει της προστασίας των διπλωματικών και προξενικών αρχών κάθε κράτους μέλους που αντιπροσωπεύεται σε αυτήν, με τους ίδιους όρους με αυτούς των υπηκόων του εν λόγω κράτους. Το παρόν έγγραφο αποτελεί περίληψη της εκτίμησης επιπτώσεων που εξετάζει διάφορες δυνατότητες επιλογής όσον αφορά την πολιτική για να καταστεί το δικαίωμα αυτό πιο αποτελεσματικό.

Το Νοέμβριο του 2006, η Επιτροπή ξεκίνησε μια διαδικασία δημόσιας διαβούλευσης, με τη δημοσίευση μιας Πράσινης Βίβλου για το δικαίωμα στη διπλωματική και προξενική προστασία των πολιτών της Ένωσης σε τρίτες χώρες. Η Επιτροπή έλαβε 50 απαντήσεις σε αυτή την Πράσινη Βίβλο. Στις 29 Μαΐου 2007, πραγματοποιήθηκε δημόσια ακρόαση με 160 συμμετέχοντες. Ένα ερωτηματολόγιο απεστάλη στα κράτη μέλη και σε άλλους ενδιαφερομένους για να συγκεντρωθούν οι αναγκαίες πληροφορίες.

Η εκτίμηση επιπτώσεων επανεξετάστηκε για να ληφθεί υπόψη η γνώμη που διατυπώθηκε από την επιτροπή εκτίμησης επιπτώσεων, στις 7 Σεπτεμβρίου 2007. Η επιτροπή εκτίμησης επιπτώσεων εξέδωσε μια δεύτερη γνώμη στις 28 Σεπτεμβρίου 2007.

2. Η σημερινή κατάσταση και προβλήματα

Τα 27 κράτη μέλη παρέχουν ήδη υψηλό βαθμό προστασίας. Ωστόσο, μπορούν να καταβληθούν περισσότερες προσπάθειες για να καταστεί ακόμη πιο αποτελεσματικό το θεμελιώδες δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης όσον αφορά την προξενική και διπλωματική προστασία σε τρίτες χώρες. Σήμερα, και τα 27 κράτη μέλη αντιπροσωπεύονται μόνο σε τρεις από τις 166 τρίτες χώρες: στην Κίνα, τη Ρωσική Ομοσπονδία και τις Ηνωμένες Πολιτείες της Αμερικής[1]. Υπάρχουν 18 χώρες στις οποίες δεν αντιπροσωπεύεται κανένα κράτος μέλος, 17 χώρες στις οποίες αντιπροσωπεύεται μόνο ένα κράτος μέλος και 11 χώρες στις οποίες αντιπροσωπεύονται δύο κράτη μέλη.

Εκτιμάται ότι περίπου 7 εκατομμύρια πολίτες της Ένωσης ταξιδεύουν κάθε χρόνο σε τρίτες χώρες στις οποίες τα κράτη μέλη τους δεν έχουν καμία προξενική ή διπλωματική αντιπροσωπεία. Υπολογίζεται ότι περίπου 2 εκατομμύρια πολίτες της Ένωσης διαμένουν σε μία τρίτη χώρα στην οποία το κράτος μέλος τους δεν αντιπροσωπεύεται. Είναι πολύ πιθανό ότι οι αριθμοί αυτοί θα αυξηθούν.

Κατά τη δημόσια διαβούλευση εντοπίστηκαν οι ακόλουθες ελλείψεις:

- Οι πολίτες της Ένωσης έχουν ανεπαρκή γνώση του δικαιώματός τους για διπλωματική και προξενική προστασία σε τρίτες χώρες.

Η πλειοψηφία των πολιτών δεν γνωρίζουν την ύπαρξη και το περιεχόμενο του άρθρου 20 της συνθήκης ΕΚ. Μια έρευνα του ευρωβαρομέτρου που διεξήχθη το 2006 έδειξε ότι μόνο το 23% των πολιτών γνώριζαν αυτό το δικαίωμα.

- Ασαφής οριοθέτηση της προστασίας που απορρέει από το άρθρο 20 της συνθήκης ΕΚ.

Ορισμένα κράτη μέλη αναγνωρίζουν το δικαίωμα στην προξενική προστασία δυνάμει του εθνικού δικαίου, ενώ άλλα δεν προβλέπουν αυτό το δικαίωμα στο εθνικό τους δίκαιο. Μόνον ορισμένα κράτη μέλη αναγνωρίζουν το δικαίωμα προσφυγής σε περίπτωση άρνησης παροχής προξενικής βοήθειας. Μόνον ένας περιορισμένος αριθμός κρατών μελών επεκτείνουν το δικαίωμα προξενικής προστασίας σε μέλη της οικογένειας που είναι υπήκοοι τρίτης χώρας. Το υπάρχον κεκτημένο είναι περιορισμένο και το κύριο μέσο, η απόφαση 95/553/ΕΚ, δεν έχει εξαντλητικό χαρακτήρα. Το σημείο αυτό μπορεί να οδηγήσει σε νομική αβεβαιότητα, στο βαθμό που δεν είναι σαφές κατά πόσο εφαρμόζεται σε θέματα που δεν περιλαμβάνονται ρητά στο πεδίο εφαρμογής της, π.χ. τον επαναπατρισμό της σορού.

- Περιορισμένη αντιπροσώπευση των κρατών μελών σε τρίτες χώρες και έλλειψη σαφούς επιμερισμού των ευθυνών μεταξύ των κρατών μελών.

Είναι αναγκαίο να αντισταθμιστεί η περιορισμένη προξενική παρουσία των κρατών μελών στις τρίτες χώρες με την προώθηση της από κοινού εκμετάλλευσης των πόρων, του επιμερισμού των ευθυνών και της ανταλλαγής των βέλτιστων πρακτικών. Κατά τη δημόσια διαβούλευση φάνηκε ότι τα κράτη μέλη συνεργάζονται ήδη στις τρίτες χώρες, αλλά ότι μπορούν να καταβληθούν περισσότερες προσπάθειες όσον αφορά αυτό το θέμα για να αυξηθεί η κάλυψη στις τρίτες χώρες και, κατά συνέπεια, να διασφαλιστεί η προστασία των πολιτών της Ένωσης.

- Έλλειψη συναίνεσης των τρίτων χωρών για να εξασφαλιστεί η προστασία δυνάμει του άρθρου 20 της συνθήκης ΕΚ.

Δεν είναι σαφές σε ποιο βαθμό τα κράτη μέλη έλαβαν την αναγκαία συναίνεση από τις τρίτες χώρες και, αν ναι, με τι είδους μέσα. Η διαβούλευση με τα κράτη μέλη έδειξε ότι η πλειονότητα των χωρών λαμβάνουν τη συναίνεση των αρχών της τρίτης χώρας να προστατεύουν τους πολίτες άλλου κράτους μέσω μιας απλής κοινοποίησης.

3. Στόχοι πολιτικής

Η Επιτροπή προσδιόρισε τους ακόλουθους στόχους πολιτικής:

1. Να βελτιωθεί η γνώση που έχουν οι πολίτες της Ένωσης όσον αφορά το θεμελιώδες δικαίωμά τους σε διπλωματική και προξενική προστασία όταν ευρίσκονται εκτός της ΕΕ·

2. Να ενισχυθεί και να αποσαφηνιστεί το πεδίο εφαρμογής της προξενικής προστασίας των πολιτών της ΕΕ που δεν αντιπροσωπεύονται και των μελών της οικογένειάς τους και να διασφαλιστεί ότι οι όλοι πολίτες της ΕΕ επωφελούνται από τον ίδιο βαθμό προστασίας·

3. Να διασφαλιστεί αποτελεσματικότερη επιτόπου προστασία των μη αντιπροσωπευόμενων πολιτών της ΕΕ στις τρίτες χώρες·

4. Να διασφαλιστεί η συναίνεση των τρίτων χωρών για την άσκηση προστασίας που προβλέπεται από το άρθρο 20 της συνθήκης ΕΚ.

Για καθέναν από τους τέσσερις στόχους αναπτύχθηκαν ειδικοί και επιχειρησιακοί στόχοι πολιτικής.

4. Επιλογές πολιτικής

Προσδιορίστηκαν τέσσερις διαφορετικές δυνατότητες επιλογής:

1η επιλογή: Η επιλογή πολιτικής που έγγειται στη διατήρηση της επικρατούσας κατάστασης η οποία δεν συνεπάγεται την ανάληψη καμίας νέας δράσης·

2η επιλογή: Η επιλογή αυτή περιλαμβάνει κυρίως διάφορες μη νομοθετικές δράσεις που επικεντρώνονται στην αύξηση της ευαισθητοποίησης όσον αφορά το άρθρο 20 της συνθήκης ΕΚ·

3η επιλογή: Επιλογή που περιλαμβάνει τις δράσεις που απαριθμούνται στη δεύτερη επιλογή συν έντεκα πρόσθετες μη νομοθετικές καθώς και νομοθετικές δράσεις με σκοπό την επίλυση των τεσσάρων προβλημάτων που εντοπίστηκαν·

4η επιλογή: Πρόκειται για πολύ φιλόδοξη επιλογή που περιλαμβάνει όλες τις δράσεις που προβλέπονται στη δεύτερη και στην τρίτη επιλογή καθώς και άλλες με πολύπλοκο νομικό και τεχνικό χαρακτήρα, που απαιτούν διεξοδικότερη εξέταση και πιθανό θα ληφθούν σε πιο μακροπρόθεσμη βάση.

Επισκόπηση των επιλογών πολιτικής

1η επιλογή πολιτικής | Η σημερινή κατάσταση διατηρείται ως έχει, εκτός από τις αλλαγές που έχουν ήδη σχεδιαστεί και επιβεβαιωθεί. |

2η επιλογή πολιτικής | Νομοθετική δράση: ΠΛΗΡΟΦΟΡΗΣΗ: Σύσταση προς τα κράτη μέλη να τυπώσουν το άρθρο 20 της συνθήκης ΕΚ στα νέα διαβατήρια και να τοποθετήσουν αυτοκόλλητη ετικέτα στο εξωτερικό οπισθόφυλλο των υφιστάμενων διαβατηρίων Μη νομοθετική δράση: Να δημοσιευτούν κατευθυντήριες γραμμές και άλλα μέτρα που συνδέονται με την εφαρμογή του άρθρου 20 Να δημιουργηθεί στη δικτυακή πύλη «Europa» ένας ιστότοπος της ΕΕ για την προξενική προστασία Να τοποθετηθούν αφίσες σε αεροδρόμια, λιμάνια, σιδηροδρομικούς σταθμούς κλπ., που να εξηγούν τα δικαιώματα προξενικής προστασίας των πολιτών της ΕΕ Να εκτιμηθούν η έκταση και ο χαρακτήρας των διαφορών μεταξύ των νομοθεσιών και των πρακτικών των κρατών μελών στον τομέα της προξενικής προστασίας Να δημοσιευτούν τα ενημερωμένα στοιχεία των πρεσβειών και των προξενείων των κρατών μελών που αντιπροσωπεύονται σε κάθε τρίτη χώρα Να διερευνηθεί η δυνατότητα συντονισμένης παροχής ταξιδιωτικών συμβουλών Να διερευνηθεί η ανάγκη για ανταλλαγή βέλτιστων πρακτικών και να παρασχεθεί κατάρτιση στους σημαντικότερους φορείς |

3η επιλογή πολιτικής | Όλα τα μέτρα που αναφέρονται στη δεύτερη επιλογή πολιτικής συν: Νομοθετική δράση: ΠΕΔΙΟ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ: Να εξεταστεί κατά πόσο είναι δυνατόν να εξασφαλιστεί για τους πολίτες ο ίδιος βαθμός προστασίας, ανεξάρτητα από την υπηκοότητά τους Να εξασφαλιστεί προξενική προστασία για την αναγνώριση και τον επαναπατρισμό της σορού Να απλουστευτούν οι διαδικασίες επαναπατρισμού της σορού Να εξεταστεί κατά πόσο είναι δυνατόν να εξασφαλιστεί η προστασία των μελών της οικογένειας των πολιτών της ΕΕ τα οποία δεν είναι υπήκοοι της ΕΕ Να διερευνηθεί η ανάγκη να απλουστευθούν οι διαδικασίες για χρηματικές προκαταβολές που απαιτούνται δυνάμει της απόφασης 95/553 Μη νομοθετική δράση: ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΕΣ: Να εξεταστεί η δυνατότητα δημιουργίας μιας τηλεφωνικής γραμμής της ΕΕ σχετικά με την προξενική προστασία ΠΕΔΙΟ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ: Να γίνει σύσταση σε όσα κράτη μέλη δεν έχουν κυρώσει ακόμη τη σύμβαση του Συμβουλίου της Ευρώπης του 1973 για τη μεταφορά των σορών να προσχωρήσουν σε αυτή. ΔΙΑΡΘΡΩΣΕΙΣ: Να εξεταστεί η δυνατότητα καθιέρωσης ενός συστήματος αντιστάθμισης μεταξύ των κρατών μελών Να δημιουργηθεί ένα «κοινό γραφείο» σε μία περιοχή ως πιλοτικό πρόγραμμα που θα αποτελέσει αντικείμενο αξιολόγησης. Να δημοσιευτούν ρυθμίσεις για τον επιμερισμό των ευθυνών μεταξύ των κρατών μελών σε τρίτες χώρες (κατευθυντήριες γραμμές, η έννοια του «επικεφαλής κράτους» κλπ.). ΣΥΝΑΙΝΕΣΗ: Να προταθεί να εισαχθεί μία «ρήτρα συναίνεσης» στις «μεικτές» συμφωνίες που συνάπτονται με τρίτες χώρες και να γίνει σύσταση στα κράτη μέλη να συμπεριλαμβάνουν «ρήτρες συναίνεσης» στις διμερείς συμφωνίες που συνάπτουν με τρίτες χώρες. Να μελετηθεί η δυνατότητα να ληφθεί η συναίνεση των τρίτων χωρών ώστε να μπορεί η Ένωση να ασκεί την προστασία της μέσω των αντιπροσωπειών της Επιτροπής στις περιπτώσεις που εμπίπτουν στην κοινοτική αρμοδιότητα. |

4η επιλογή πολιτικής | Όλα τα μέτρα που αναφέρονται στη δεύτερη και τρίτη επιλογή πολιτικής, συν: Νομοθετική δράση: ΠΕΔΙΟ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ: Να διασφαλιστεί η προξενική προστασία των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν επί μακρόν χρονικό διάστημα σε άλλος κράτος μέλος της ΕΕ ΔΙΑΡΘΡΩΣΕΙΣ: Να δημιουργηθούν «κοινά γραφεία» σε τέσσερις περιοχές (στην Καραϊβική, τα Βαλκάνια, τον Ινδικό Ωκεανό και τη Δυτική Αφρική) Να επιτραπεί στα «κοινά γραφεία» να ασκούν προξενικά καθήκοντα, όπως η έκδοση θεωρήσεων ή η επικύρωση εγγράφων Να δημιουργηθεί ένας «ευρωπαϊκός προξενικός κώδικας» που να καθορίζει τον επιμερισμό ευθυνών μεταξύ των κρατών μελών Μη νομοθετική δράση: Να δημιουργηθεί μια προξενική ακαδημία της ΕΕ Να προωθηθεί η έρευνα και η ανάπτυξη για την ταυτοποίηση των σορών |

5. Σύγκριση των επιλογών πολιτικής

Η σύγκριση των επιλογών βάσει της αποτελεσματικότητας και των πιθανών επιπτώσεων δείχνει ότι:

1η επιλογή:Αν δεν αλλάξει η επικρατούσα κατάσταση, η πλειοψηφία των πολιτών θα εξακολουθεί να αγνοεί τα δικαιώματά της δυνάμει του άρθρου 20 της συνθήκης ΕΚ και το εν λόγω άρθρο ενδέχεται να μην παράγει πλήρως τα αποτελέσματά του.

2η επιλογή: Η επιλογή αυτή θα αποτελούσε την κατάλληλη λύση για τη βελτίωση της ενημέρωσης των πολιτών. Εντούτοις, δεν επαρκεί και είναι επίσης αναγκαίο να ενισχυθεί και να αποσαφηνιστεί το φάσμα της προστασίας που παρέχεται από τις διπλωματικές και προξενικές αρχές.

3η επιλογή: Η επιλογή αυτή περιλαμβάνει μια δέσμη μη νομοθετικών και νομοθετικών δράσεων οι οποίες θα ανταποκρίνονταν αποτελεσματικά στους τέσσερις στόχους πολιτικής και θα έδιναν νέα ώθηση στην εφαρμογή του άρθρου 20 της συνθήκης ΕΚ.

4η επιλογή: Η επιλογή αυτή περιλαμβάνει φιλόδοξα μέτρα που δεν είναι πιθανό να εφαρμοστούν βραχυπρόθεσμα και μεσοπρόθεσμα. Θέτουν θέματα τεχνικού και νομικού χαρακτήρα που απαιτούν διεξοδική εξέταση με τους ενδιαφερομένους, συμπεριλαμβανομένων των κρατών μελών. Ορισμένα από τα μέτρα θα συνεπάγονταν, ενδεχομένως, σημαντικές δαπάνες και ενδέχεται επίσης να είναι προβληματικά από πολιτική άποψη.

6. Η προτιμώμενη επιλογή

Η σύγκριση δείχνει ότι η τρίτη επιλογή θα ήταν η πλέον ενδεδειγμένη, δεδομένου ότι επιλύει αποτελεσματικά τα τέσσερα προβλήματα που έχουν επισημανθεί. Πρόκειται για μια δέσμη νομοθετικών και μη νομοθετικών δράσεων, η οποία περιλαμβάνει τις δράσεις για τη βελτίωση της ενημέρωσης οι οποίες απαριθμούνται στη δεύτερη επιλογή πολιτικής, συμπεριλαμβανομένων της σύστασης προς τα κράτη μέλη να τυπώνουν το άρθρο 20 της συνθήκης ΕΚ στα νέα διαβατήρια (πρώτη δράση) καθώς και της δημιουργίας ενός ιστότοπου στη δικτυακή πύλη «Europa» που θα είναι αφιερωμένος στην προξενική προστασία (τρίτη δράση). Επίσης, προτείνει πολλές δράσεις με σκοπό την αποσαφήνιση και την ενίσχυση του δικαιώματος προστασίας των πολιτών της ΕΕ. Για παράδειγμα, προτείνει να εξεταστεί κατά πόσο είναι δυνατό να διασφαλιστεί ότι οι πολίτες της ΕΕ τυγχάνουν του ίδιου βαθμού προστασίας (ένατη δράση), να διευκολυνθεί η συχνά επαχθής διαδικασία του επαναπατρισμού των σορών (δέκατη, ενδέκατη και δέκατη πέμπτη δράση) και να εξεταστεί η δυνατότητα να διασφαλιστεί η προξενική προστασία των μελών της οικογένειας των πολιτών της ΕΕ τα οποία δεν είναι υπήκοοι της ΕΕ (δωδέκατη δράση). Επίσης, προβλέπονται δράσεις για να μπορέσουν τα κράτη μέλη να θέσουν από κοινού τους πόρους τους, ιδίως, για να δημιουργηθεί ένα «κοινό γραφείο» ως πιλοτικό πρόγραμμα που θα αξιολογηθεί (δέκατη έβδομη δράση) και για να δημοσιευτούν οι ισχύοντες κανόνες για τον επιμερισμό των ευθυνών (δέκατη όγδοη δράση). Τέλος, η προτιμώμενη επιλογή ρυθμίζει το θέμα της συναίνεσης των τρίτων χωρών, για το οποίο προτείνει να συμπεριληφθεί στις διμερείς και "μεικτές συμφωνίες" με τις τρίτες χώρες μια τυποποιημένη «ρήτρα συναίνεσης» (δέκατη ένατη δράση). Επίσης, η Επιτροπή θα μελετήσει τη δυνατότητα να ασκεί η Ένωση το καθήκον παροχής προστασίας στις περιπτώσεις που υπάγονται στην αρμοδιότητα της Κοινότητας (εικοστή δράση).

7. Παρακολούθηση και αξιολόγηση

Η εκτίμηση επιπτώσεων προσδιορίζει ενδεχόμενους δείκτες για να παρακολουθείται ο βαθμός επίτευξης των ειδικών και λειτουργικών στόχων πολιτικής. Οι κύριες πηγές πληροφοριών είναι η διεξαγωγή περιοδικών ερευνών στους πολίτες (έρευνες ευρωβαρομέτρου) και στα προξενικά γραφεία, οι οποίες θα διεξάγονται αρχικά σε εξαμηνιαία βάση.

[1] Έγγραφο του Συμβουλίου 16838/1/06 της 23ης Μαρτίου 2007 σχετικά με τη διπλωματική αντιπροσώπευση της Προεδρίας στις τρίτες χώρες (δεν δημοσιεύθηκε).