I. Εισαγωγη

Η ανάπτυξη μιας μακρόπνοης και ολοκληρωμένης ευρωπαϊκής πολιτικής για τη μετανάστευση, βασιζόμενη στην αλληλεγγύη και την ευθύνη, συνιστά θεμελιώδη στόχο πολιτικής για την Ευρωπαϊκή Ένωση[1].

Στις 4 Μαΐου η Επιτροπή υπέβαλε ανακοίνωση σχετική με τη μετανάστευση.[2] Σκοπός της ανακοίνωσης αυτής είναι να τεθούν πρόσφατες και μελλοντικές προτάσεις πολιτικής εντός ενός πλαισίου που θα λαμβάνει υπόψη όλες τις σχετικές πτυχές και θα δίνει στην ΕΕ και τα κράτη μέλη της τη δυνατότητα να διαχειρίζονται το άσυλο, τη μετανάστευση και την κινητικότητα των υπηκόων τρίτων χωρών κατά τρόπο σφαιρικό και συνεκτικό.

Η παρούσα ετήσια έκθεση υποβάλλεται μετά το αίτημα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου κατά την θέσπιση, το 2008, του Συμφώνου για τη μετανάστευση και το άσυλο[3] και καλύπτει τις εξελίξεις κατά το 2010 της εφαρμογής του Συμφώνου και τις σχετικές προτεραιότητες του Προγράμματος της Στοκχόλμης που θεσπίστηκε το 2009[4], τόσο σε επίπεδο ΕΕ όσο και σε εθνικό επίπεδο. Η έκθεση προετοιμάστηκε με βάση τις επιμέρους εκθέσεις των κρατών μελών και άλλες πληροφορίες, μεταξύ άλλων και εκθέσεις των εθνικών σημείων επαφής (ΕΣΕ) του Ευρωπαϊκού Δικτύου Μετανάστευσης (ΕΔΜ).

Στην έκθεση συνοψίζονται και αξιολογούνται οι εξελίξεις σε επίπεδο ΕΕ και σε εθνικό επίπεδο[5], και υποβάλλονται συστάσεις για μελλοντική δράση.

II. Εισοδοσ και διαμονη στην ΕΕ

Η είσοδος στην Ευρώπη γίνεται με διάφορους τρόπους και για διάφορους λόγους. Η οδός δια της οποίας εισέρχονται υπήκοοι τρίτων χωρών στην ΕΕ έχει άμεσο αντίκτυπο στα δικαιώματα που απολαύει καθένας εξ αυτών, ειδικότερα όσον αφορά την πρόσβαση στην αγορά εργασίας. Εντούτοις, οι μετανάστες που διαμένουν νόμιμα στην ΕΕ, ανεξάρτητα από το καθεστώς του καθενός, χρειάζεται να ενταχθούν στην κοινωνία υποδοχής – κάτι που αποτελεί κοινή ευθύνη τόσο του μετανάστη όσο και της κοινωνίας στην οποία έρχεται.

1. Νόμιμη μετανάστευση – εξασφάλιση νόμιμου τρόπου εισόδου στην ΕΕ

1.1 Δημογραφικές προκλήσεις και ελλείψεις εργατικού δυναμικού

Από σχεδόν 501 εκατομμύρια το 2010, ο πληθυσμός της ΕΕ αναμένεται ότι το 2035 θα φθάσει τα 520,7 εκατομμύρια και στη συνέχεια θα μειωθεί σε 505,7 εκατομμύρια το 2060. Ενώ το 2010 η σχέση ατόμων σε εργάσιμη ηλικία (20-64 ετών) προς άτομα ηλικίας 65 ετών και άνω ήταν 3,5:1, το 2060 αναμένεται ότι θα είναι 1,7:1.[6]

Η μετανάστευση είναι η κύρια συνιστώσα της πληθυσμιακής αλλαγής στην ΕΕ. Το 2009, η καθαρή μετανάστευση προς την ΕΕ ήταν 857 000, δηλ. το 63% της συνολικής αύξησης του πληθυσμού.

Στις 1.1.2003, ο αριθμός υπηκόων τρίτων χωρών στην ΕΕ-25 ήταν 16,2 εκατομμύρια, δηλ. το 3,6% του πληθυσμού. Το 2010, ανάλυση του πληθυσμού ανά ιθαγένεια στην ΕΕ-27 κατέδειξε ότι 20,1 εκατομμύρια ήσαν πολίτες χώρας που δεν περιλαμβάνεται στην ΕΕ-27 (το 4% του συνολικού πληθυσμού).

Οι μεγαλύτερες ομάδες υπηκόων τρίτων χωρών στην ΕΕ είναι Τούρκοι, Μαροκινοί και Αλβανοί.

Το 2009, πάνω από 770 000 άτομα απέκτησαν την ιθαγένεια ενός κράτους μέλους της ΕΕ – αύξηση της τάξης του 9% όσον αφορά τον μέσο αριθμό που είχε καταγραφεί κατά την περίοδο 2004-2008.

Το 2009 εκδόθηκαν στην ΕΕ 2 εκατομμύρια πρώτες άδειες διαμονής για υπηκόους τρίτων χωρών – 8% λιγότερες από εκείνες που εκδόθηκαν κατά το προηγούμενο έτος. Ο αριθμός αδειών που εκδόθηκαν για αμειβόμενες δραστηριότητες μειώθηκε κατά 28%, γεγονός που αντικατοπτρίζει τις επιπτώσεις της οικονομικής κρίσης. Οι άδειες αυτές αντιπροσώπευσαν το 24% του συνολικού αριθμού αδειών που εκδόθηκαν το 2009 έναντι 27% αδειών που εκδόθηκαν για οικογενειακούς λόγους, 22% για σπουδές και άλλες 27% για διάφορους άλλους λόγους (σχετιζόμενες με προστασία, διαμονή χωρίς δικαίωμα εργασίας, κλπ).

Η τάση αυτή αντικατοπτρίζεται και στην ροή των εμβασμάτων (ροές εκτός ΕΕ): τα εμβάσματα των εργαζομένων μειώθηκαν το 2009 κατά 4% σε σύγκριση με το 2008[7].

Τα ανωτέρω στοιχεία καταδεικνύουν ότι η ΕΕ αντιμετωπίζει ένα διαρθρωτικό πρόβλημα ως προς την δημογραφική της ανάπτυξη. Παρά τον δείκτη ανεργίας που φθάνει σχεδόν το 10% και ερμηνεύεται με πάνω από 23 εκατομμύρια ανέργους, αναφέρονται ευρέως ελλείψεις δεξιοτήτων. Η ετήσια έρευνα του 2010 για την ανάπτυξη[8] καταδεικνύει ότι εξακολουθεί να αυξάνει η ζήτηση εργατικού δυναμικού, και ότι, παρά τα υψηλά επίπεδα ανεργίας, κάποιοι εργοδότες αδυνατούν να βρουν εργαζομένους με τις κατάλληλες δεξιότητες για να καλύψουν τις κενές θέσεις εργασίας. Για να διατηρηθεί η οικονομική ανάκαμψη καθώς και τα συστήματα πρόνοιας της Ευρώπης, η ΕΕ χρειάζεται να αντιμετωπίσει επειγόντως τις αναντιστοιχίες μεταξύ της προσφοράς δεξιοτήτων και της ζήτησης στην αγορά εργασίας. Αυτό τονίζεται και στη Στρατηγική "Ευρώπη 2020", ειδικότερα στις κατευθυντήριες γραμμές για την απασχόληση, και στην εμβληματική ανακοίνωση "Ατζέντα για νέες δεξιότητες και θέσεις εργασίας". Η Στρατηγική "Ευρώπη 2020" δεσμεύει την ΕΕ να φθάσει μέχρι το 2020 σε δείκτη απασχόλησης της τάξης του 75%, και παράλληλα να προσφέρει καλύτερη αντιστοιχία μεταξύ των δεξιοτήτων που αποκτούν οι πολίτες μέσω της εκπαίδευσης και της κατάρτισης αφενός και της πραγματικής ζήτησης στην αγορά εργασίας αφετέρου.

Η επικρατούσα αρχική απόκριση πολιτικής των κρατών μελών στην πρόκληση των δεξιοτήτων είναι να βελτιωθεί η απασχολησιμότητα του εθνικού τους εργατικού δυναμικού, με βελτίωση της εκπαίδευσης και της κατάρτισης, αύξηση του ποσοστού απασχόλησης των γυναικών, των εργαζομένων μεγαλύτερης ηλικίας, των υπηκόων τους με παρελθόν μετανάστη και των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν ήδη νόμιμα στη χώρα, καθώς επίσης και με προτίμηση των πολιτών της Ένωσης. Εντούτοις, δεδομένης της σοβαρής αναντιστοιχίας των δεξιοτήτων στις ευρωπαϊκές αγορές εργασίας καθώς και των μη αναστρέψιμων δημογραφικών εξελίξεων[9], μια καλά οργανωμένη πολιτική νόμιμης μετανάστευσης και ένταξης, σύμφωνη με το Πρόγραμμα της Στοκχόλμης και υποστηριζόμενη από τις νομικές πράξεις της ΕΕ που αναφέρονται πιο κάτω, θα διαδραμάτιζε κύριο ρόλο προκειμένου να εξασφαλιστεί η μακροπρόθεσμη ανταγωνιστικότητα της ΕΕ και, σε τελευταία ανάλυση, το κοινωνικό της μοντέλο.

Η συμβολή των μεταναστών στις οικονομίες της ΕΕ είναι σημαντική. Κατά την περίοδο 2000-2005, οι μετανάστες από τρίτες χώρες στην ΕΕ αντιπροσώπευαν πάνω από το ¼ της συνολικής αύξησης της απασχόλησης και το 21% του μέσου ρυθμού αύξησης του ΑΕΠ στην ΕΕ-15. Αυτό το αυξανόμενο μέρος μεταναστευτικού εργατικού δυναμικού αφορούσε τόσο εξαιρετικά εξειδικευμένες θέσεις εργασίας στους αναπτυσσόμενους τομείς της οικονομίας όσο και πολλές θέσεις εργασίας που απαιτούσαν ανάμιξη χαμηλότερων δεξιοτήτων. Ως εκ τούτου, η αποτελεσματική διαχείριση της μετανάστευσης και η ενθάρρυνση μεγάλου αριθμού μεταναστών που ήδη κατοικούν νόμιμα στην ΕΕ να συμμετέχουν ουσιαστικά και να ενταχθούν στον χώρο της απασχόλησης και στις κοινωνίες μας αποτελούν κύρια συνιστώσα για την επίτευξη των στόχων της απασχόλησης που έχουν τεθεί στην Στρατηγική "Ευρώπη 2020".

Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή θεσπίζει τώρα δέσμη πράξεων για να αναθεωρήσει την αντιστοιχία δεξιοτήτων και προσφοράς, για παράδειγμα το ολοκληρωμένο Ευρωπαϊκό Πανόραμα Δεξιοτήτων που θα είναι έτοιμο το 2012, το ευρωπαϊκό σύστημα παρακολούθησης κενών θέσεων εργασίας, το ευρωπαϊκό Δελτίο για την κινητικότητα στην εργασία, τις προβλέψεις του CEDEFOP για την μακροπρόθεσμη ζήτηση και προσφορά δεξιοτήτων. Η Επιτροπή προτίθεται να παρουσιάσει, μέχρι το 2012, μια πράσινη βίβλο, στην οποία θα εξετάζονται αυτά τα θέματα.

Έχει καθοριστική σημασία να εξασφαλιστεί ότι, μόλις αποκτήσουν νόμιμη διαμονή στην ΕΕ, οι μετανάστες θα απολαύουν πρόσβασης χωρίς διακρίσεις στις αγορές εργασίας ανάλογα με τις δεξιότητες και την πείρα τους, και ότι θα έχουν τη δυνατότητα να συμμετέχουν πλήρως στην κοινωνικο-οικονομική, την πολιτική και την πολιτιστική ζωή των κοινωνιών στις οποίες έχουν προσχωρήσει. Στο πλαίσιο αυτό, και για την επίτευξη των στόχων που έχουν τεθεί στην Στρατηγική "Ευρώπη 2020", είναι αναγκαίο να ληφθούν μέτρα που θα εξασφαλίζουν την αναγνώριση των δεξιοτήτων και των προσόντων που έχουν αποκτηθεί, χωρίς διακρίσεις πρόσβαση στις κοινωνικές υπηρεσίες και τις υπηρεσίες απασχόλησης, καθώς και τον στενό συντονισμό των πολιτικών ένταξης και μη αποκλεισμού. Επί του παρόντος, δεν υπάρχει συμφωνημένη σε επίπεδο ΕΕ μέθοδος αξιολόγησης της έλλειψης συγκεκριμένων δεξιοτήτων /εργατικού δυναμικού στα κράτη μέλη και της διαπίστωσης κατά πόσο εργαζόμενοι από τρίτες χώρες διαθέτουν τις δεξιότητες και τα προσόντα για να τις καλύψουν. Δεν έχουν θεσπιστεί σε όλα τα κράτη μέλη συστήματα που να επιτρέπουν στις αρχές τους (ή στους εργοδότες που δρουν στο έδαφός τους) να εντοπίσουν (μελλοντικές) ελλείψεις δεξιοτήτων ή/και τον τρόπο που αυτές θα μποροούσαν να καλυφθούν από μετανάστες με τις κατάλληλες δεξιότητες. Αν και η φύση και η έκταση των (μελλοντικών) ελλείψεων δεξιοτήτων ποικίλλει μεταξύ των κρατών μελών, η ανάγκη να αντιμετωπιστούν επειγόντως αυτές οι ελλείψεις είναι κοινή σε ολόκληρη την ΕΕ.

Όσον αφορά τον τομέα της υγείας, για παράδειγμα, όπως διακηρύχτηκε ήδη στην "Ατζέντα για νέες δεξιότητες και θέσεις εργασίας"[10], η Επιτροπή προτίθεται να παρουσιάσει, μέχρι το 2012, ένα πρόγραμμα δράσης για να αντιμετωπιστούν οι ελλείψεις ως προς τους επαγγελματίες του χώρου της υγείας στην ΕΕ. Η κοινή δράση για τον προγραμματισμό εργατικού δυναμικού, που ανακοινώθηκε στην ίδια ανακοίνωση, θα συμβάλει στον εντοπισμό των ελλείψεων δεξιοτήτων / εργατικού δυναμικού στους τομείς της υγείας στα κράτη μέλη. Πρέπει να εξεταστεί ο ρόλος τον οποίο μπορεί να διαδραματίσει η εσωτερική μετανάστευση υπηκόων τρίτων χωρών με τις κατάλληλες δεξιότητες στην κάλυψη των ελλείψεων αυτών.

Η λήψη αποτελεσματικών μέτρων στον τομέα αυτό θα έχει οφέλη σε όλα τα εμπλεκόμενα μέρη: τα κράτη μέλη θα έχουν μικρότερες συνέπειες από τις ελλείψεις εργατικού δυναμικού, άνδρες και γυναίκες μετανάστες θα είναι σε θέση να αξιοποιήσουν πλήρως το δυναμικό των δεξιοτήτων και των προσόντων τους, και η ΕΕ θα αναπτύξει μια ελκυστική αγορά εργασίας για τους μετανάστες. Η Επιτροπή θα στηρίξει πλήρως τις προσπάθειες των κρατών μελών σε αυτή τη διαδικασία και θα παρουσιάσει διάφορα μέσα για την επίτευξη αυτού του στόχου.

- Η υφιστάμενη αναντιστοιχία μεταξύ των αναγκών στην αγορά εργασίας και της προσφοράς δεξιοτήτων πρέπει να εξεταστεί από τα κράτη μέλη με την πλήρη υποστήριξη της Επιτροπής. Η κάλυψη αυτών των αναγκών μέσω της ρυθμιζόμενης εσωτερικής μετανάστευσης υπηκόων τρίτων χωρών με κατάλληλες δεξιότητες θα μπορούσε να αποδειχτεί καίριας σημασίας για το εγχείρημα αυτό.

- Η ορθότερη αναγνώριση σε επίπεδο ΕΕ των δεξιοτήτων και των προσόντων από τρίτες χώρες θα σήμαινε ότι οι εργαζόμενοι μπορούν να κάνουν πλήρη χρήση του δυναμικού τους στις θέσεις εργασίας που καταλαμβάνουν. Αγορές εργασίας με μεγαλύτερη γεωγραφική ευελιξία θα έδιναν τη δυνατότητα στους μετανάστες να αλλάζουν ευκολότερα εργοδότες, πιθανόν εγκατεστημένους σε διαφορετικά κράτη μέλη. Η κινητικότητα αυτή θα πρέπει να διαφυλάσσει τα δικαιώματα διαμονής τους και να καταλήγει σε καλύτερη αντιστοιχία προσφοράς και ζήτησης στην αγορά εργασίας.

- Στο πλαίσιο της Στρατηγικής "Ευρώπη 2020", θα πρέπει να ληφθεί υπόψη και από τα κράτη μέλη και από την ΕΕ ο ρόλος της μετανάστευσης στην αντιμετώπιση των ελλείψεων εργατικού δυναμικού και δεξιοτήτων.

1.2 Το νομοθετικό πλαίσιο της ΕΕ

Σε ευρωπαϊκό επίπεδο, μόλις το 1999[11] κατάφεραν τα κράτη μέλη να συμφωνήσουν ως προς την καθιέρωση κοινής μεταναστευτικής πολιτικής, καθιερώνοντας έτσι ένα νέο τομέα πολιτικής. Από την έναρξη ισχύος της συνθήκης της Λισαβόνας, οι αποφάσεις για τη μεταναστευτική πολιτική λαμβάνονται στο πλαίσιο της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας.

Οι συνέπειες της οικονομικής κρίσης εξακολούθησαν να έχουν αντίκτυπο στις εξελίξεις που σημειώθηκαν στη νόμιμη μεταναστευτική πολιτική κατά το έτος 2010. Αυτό κατέστη φανερό στη νομοθετική διαδικασία επί προτάσεων της ΕΕ, η οποία αποδείχτηκε δυσχερής και με βραδεία μόνο πρόοδο στις συζητήσεις για νέες προτάσεις. Έτσι έχει διαμορφωθεί η κατάσταση από τον Ιούλιο 2010, όταν η Επιτροπή υπέβαλε προτάσεις σχετικά με την εποχική απασχόληση[12] και την ενδοεπιχειρησιακή μετάθεση[13]. Εξάλλου, έχουν παραληφθεί διάφορες γνώμες από εθνικά Κοινοβούλια που αμφισβητούν την τήρηση της αρχής της επικουρικότητας. Συνεχίστηκαν οι συζητήσεις επί της πρότασης οδηγίας για "ενιαία άδεια" και τα σχετικά με την απασχόληση δικαιώματα των μεταναστών, αλλά δεν έχει ακόμη επέλθει συμφωνία μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου

Η ΕΕ χρειάζεται ένα μεταναστευτικό σύστημα με ευέλικτους κανόνες εισδοχής, ενώ παράλληλα θα διασφαλίζονται κοινά πρότυπα για τους όρους εισόδου και διαμονής και επαρκείς εγγυήσεις ως προς τα δικαιώματα των μεταναστών. Ως εκ τούτου, είναι ουσιαστικό να υπάρξει συμφωνία σχετικά με μια πρόταση "ενιαίας άδειας". Χωρίς αυτήν δεν θα διασφαλίζονται σε επίπεδο ΕΕ τα δικαιώματα των νόμιμων μεταναστών εργαζομένων, και θα συνεχιστεί η σημερινή κατακερματισμένη προσέγγιση όσον αφορά τις διοικητικές διατυπώσεις και την απλούστευση. Οι προτάσεις σχετικά με την εποχική απασχόληση και την ενδοεπιχειρησιακή μετάθεση είναι επίσης απαραίτητες ώστε να οικοδομηθεί περαιτέρω το νομοθετικό πλαίσιο της ΕΕ για τη νόμιμη μετανάστευση. Η οδηγία για την ενδοεπιχειρησιακή μετάθεση θα βοηθήσει την ΕΕ να αναπτύξει μια καινοτόμο οικονομία που θα βασίζεται στη γνώση, να προσελκύσει επενδύσεις από πολυεθνικές εταιρίες, και να προωθήσει την ανταγωνιστικότητα της οικονομίας μας. Η οδηγία σχετικά με την εποχική απασχόληση θα συμβάλει στην καταπολέμηση της εκμετάλλευσης μιας ιδιαίτερα ευάλωτης ομάδας μεταναστών και θα παράσχει σύντομα ένα απλό κοινό πλαίσιο για τους εποχικά εργαζόμενους που έρχονται για προσωρινή εργασία στην ΕΕ.

Εξάλλου, πόρρω απέχει από το να είναι ικανοποιητική η κατάσταση όσον αφορά τη μεταφορά στα εθνικά δίκαια της οδηγίας περί "μπλε κάρτας της ΕΕ", η οποία οφείλει να ολοκληρωθεί μέχρι τον Ιούνιο 2011. Μέχρι στιγμής, μόνο μερικά κράτη μέλη έχουν κοινοποιήσει στην Επιτροπή τα μέτρα μεταφοράς της οδηγίας. Το σχέδιο για την μπλε κάρτα της ΕΕ καθιερώνει μια ελκυστική δέσμη μέτρων, όπως ίση μεταχείριση με τους εθνικούς εργαζομένους, ευνοϊκούς όρους για οικογενειακή επανένωση και ενδοενωσιακή κινητικότητα ώστε να προσελκυστούν άτομα υψηλών προσόντων στην ΕΕ. Η Επιτροπή εξακολούθησε την αξιολόγηση της μεταφοράς υφιστάμενων οδηγιών στο εθνικό δίκαιο (σχετικά με το καθεστώς των επί μακρόν διαμενόντων, των φοιτητών και των ερευνητών) με σκοπό να υποβάλλει εκθέσεις αργότερα εντός του 2011. Όσον αφορά την οικογενειακή επανένωση, μερικά κράτη μέλη επισήμαναν την ανάγκη να εξεταστεί αυτό που θεωρούν ως κατάχρηση των εθνικών διαδικασιών για την οικογενειακή επανένωση και έχουν προβεί στη δρομολόγηση νομοθετικών αλλαγών. Μετά την έκθεση του 2008 σχετικά με την οδηγία περί οικογενειακής επανένωσης[14], η Επιτροπή θα δημοσιεύσει, μέχρι το τέλος του έτους, μια πράσινη βίβλο με θέμα την οικογενειακή επανένωση.

Με στόχο την περαιτέρω ανάπτυξη του νομοθετικού πλαισίου για τη νόμιμη μετανάστευση, η Επιτροπή θεωρεί ότι υπάρχει ανάγκη εντατικοποίησης των συζητήσεων με όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη, συμπεριλαμβανομένων και των κοινωνικών εταίρων.

- Τα κράτη μέλη πρέπει να μεταφέρουν πλήρως και εγκαίρως μέχρι τον Ιούνιο 2011 την οδηγία για "μπλέ κάρτα" στο εθνικό τους δίκαιο.

- Πρέπει να επιτευχθεί στο εγγύς μέλλον συμφωνία για σχέδιο οδηγίας σχετικά με την ενιαία άδεια. Εντός των προσεχών μηνών πρέπει να σημειωθεί σημαντική πρόοδος στις συζητήσεις για τις προτάσεις σχετικά με την εποχική απασχόληση και την ενδοεπιχειρησιακή μετάθεση .

- Θα συνεχιστεί η αξιολόγηση της μεταφοράς των υφιστάμενων οδηγιών στο εθνικό δίκαιο των κρατών μελών. Αυτό θα καταστήσει δυνατή την επισήμανση των προβλημάτων εφαρμογής και θα συμβάλει στη βελτίωση της υφιστάμενης νομοθεσίας ή την επισήμανση ανάγκης να κωδικοποιηθεί το μέχρι σήμερα κεκτημένο .

2. Άσυλο – χορήγηση διεθνούς προστασίας και διασφάλιση αλληλεγγύης

Το 2009 τα κράτη μέλη καταχώρισαν 266 400 αιτήσεις χορήγησης ασύλου, έναντι 257 815 το 2010 – ελαφρά μείωση κατά 3%. Ενώ η Πολωνία, η Ιταλία, η Ουγγαρία και η Μάλτα δέχτηκαν λιγότερους αιτούντες άσυλο το 2010 σε σχέση με το 2009, στη Γερμανία, το Βέλγιο και τη Σουηδία καταγράφηκαν σημαντικές αυξήσεις. Το 2010, οι σημαντικότερες χώρες ιθαγένειας αιτούντων άσυλο στην ΕΕ ήσαν κατά φθίνουσα σειρά: Αφγανιστάν (20 580), Ρωσία (18 500), Σερβία (17 715, πλην Κοσσυφοπεδίου*"[15]), Ιράκ (15 800) και Σομαλία (14 350). Το 2010, σε 55 095 αιτούντες άσυλο χορηγήθηκε καθεστώς προστασίας στην ΕΕ σε πρώτο βαθμό αναγνώρισης της ιδιότητας (πρόσφυγα, επικουρική προστασία ή ανθρωπιστικοί λόγοι). Συνεπώς, χορηγήθηκε προστασία στο 25% των αποφάσεων που ελήφθησαν σε διαδικασίες πρώτου βαθμού αναγνώρισης της ιδιότητας. Το 2009, επανεγκαταστάθηκαν στην ΕΕ 7 147 πρόσφυγες από τρίτες χώρες. Τα στοιχεία του 2010 ήσαν [μέχρι το τρίτο τρίμηνο] 3 848 άτομα. |

Η νομοθετική διαδικασία ήταν αργή και δυσχερής στον τομέα του ασύλου κατά το 2010. Οι συννομοθέτες συμφώνησαν ως προς την επέκταση του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας σχετικά με το καθεστώς των μακροχρονίως διαμενόντων στους δικαιούχους διεθνούς προστασίας, και πραγματοποίησαν μικρή πρόοδο σχετικά με τους κανονισμούς του Δουβλίνου και του Eurodac καθώς και με την οδηγία για τη θέσπιση ελάχιστων απαιτήσεων. Για να δώσει ώθηση στις διαπραγματεύσεις σχετικά με τις οδηγίες για τους όρους εισδοχής και τις διαδικασίες χορήγησης ασύλου που έχουν περιέλθει σε αδιέξοδο, η Επιτροπή θα εκδώσει τροποποιημένες προτάσεις αυτών των δύο νομοθετικών πράξεων τον Ιούνιο 2011.

Η έκδοση, το 2010, του κανονισμού για τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας για τη στήριξη του δικαιώματος παροχής ασύλου (EASO) ήταν μια αξιοσημείωτη εξέλιξη. Η Επιτροπή εργάζεται πυρετωδώς ώστε η EASO να είναι λειτουργική από τον Ιούνιο του τρέχοντος έτους με την προοπτική να στηριχτεί η συνεργασία στην πράξη.

Η αλληλεγγύη μεταξύ κρατών μελών είναι απαραίτητη ως ένα από τα στοιχεία του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος χορήγησης ασύλου. Λειτουργεί ένα πιλοτικό σχέδιο για τη μετεγκατάσταση από τη Μάλτα προς δέκα κράτη μέλη περίπου 250 προσώπων που απολαύουν διεθνούς προστασίας, το οποίο θα επεκταθεί πέραν της αρχικά προγραμματιζόμενης διάρκειάς του ώστε να διευκολυνθεί η μετεγκατάσταση των πρόσφατα αφιχθέντων μεταναστών που έχουν ανάγκη διεθνούς προστασίας.

Μετά την υποβολή στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή, τον Αύγουστο 2010, ενός σχεδίου δράσης, η Ελλάδα δρομολόγησε μια σφαιρική αναδιάρθρωση του συστήματος χορήγησης ασύλου και της μεταναστευτικής πολιτικής της χώρας, και έχει λάβει τη στήριξη της Επιτροπής, των κρατών μελών, της Νορβηγίας, της Ύπατης Αρμοστείας του ΟΗΕ για τους πρόσφυγες (UNHCR) και άλλων εταίρων της ΕΕ. Στον τομέα αυτό ασχολούνται τώρα ομάδες εμπειρογνωμόνων για το άσυλο συντονιζόμενοι από την EASO. Το 2010 εκδόθηκαν σημαντικές νέες νομοθετικές πράξεις στην Ελλάδα, και η εφαρμογή τους έχει ήδη αρχίσει.

Συνεχίστηκαν τα περιφερειακά προγράμματα προστασίας στην Τανζανία και την Ανατολική Ευρώπη, ενώ τον Σεπτέμβριο άρχισε η εφαρμογή ενός νέου περιφερειακού προγράμματος προστασίας στο Κέρας της Αφρικής, σε στενή συνεργασία με την UNHCR. Εξάλλου, προχώρησαν οι εργασίες για την ανάπτυξη άλλου περιφερειακού προγράμματος προστασίας στην Βορειοανατολική Αφρική (Αίγυπτο, Λιβύη και Τυνησία).

Στο πλαίσιο αυτό είναι το ίδιο σημαντική και η επανεγκατάσταση. Οι διαπραγματεύσεις για τη δημιουργία ενός κοινού εευρωπαϊκού προγράμματος επανεγκατάστασης πρέπει να φθάσουν σε ένα επιχειρησιακό και αίσιο πέρας. Είναι αναγκαία μια στρατηγική προσέγγιση και πολιτική καθοδήγηση ως προς την χρήση της επανεγκατάστασης.

- Οι διαπραγματεύσεις για όλες τις σχετικές με το άσυλο νομοθετικές πράξεις πρέπει να ολοκληρωθούν μέχρι την προθεσμία του 2012.

- Τα πρόσφατα γεγονότα στην Μεσόγειο και η ανάγκη αναδιάρθρωσης των συστημάτων ασύλου μερικών κρατών μελών επιβεβαιώνουν την ανάγκη καθιέρωσης μιας κοινής διαδικασίας και ενός ενιαίου καθεστώτος σε επίπεδο ΕΕ. Αυτό συνεπάγεται καλύτερη ενωσιακή νομοθεσία, ενισχυμένη πρακτική συνεργασία υπό τον συντονισμό της EASO, απτή πολυσχιδή δέσμευση για αλληλεγγύη και μεγαλύτερη επένδυση σε συνεργασία με τρίτες χώρες .

- Πρέπει να επιτευχθεί συμφωνία μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου επί του κοινού σχεδίου επανεγκατάστασης της ΕΕ .

- Το πιλοτικό σχέδιο μετεγκατάστασης της ΕΕ με τη Μάλτα, οι νομοθετικές μεταρρυθμίσεις που έχουν θεσπιστεί από την Ελλάδα και η συνεχιζόμενη στήριξη που λαμβάνει η χώρα αυτή κατά την εφαρμογή του σχεδίου δράσης αποτελούν συγκεκριμένα παραδείγματα του συνδυασμού ευθύνης και αλληλεγγύης που είναι αναγκαίο να προωθηθεί από το κοινό ευρωπαϊκό σύστημα χορήγησης ασύλου .

3. Ενσωμάτωση – καθοριστικό στοιχείο τόσο για τους μετανάστες όσο και για τις κοινωνίες υποδοχής

Τα θέματα ενσωμάτωσης περιλαμβάνονταν στις προτεραιότητες του πολιτικού προγράμματος της Ευρώπης το 2010. Αφενός, οι Ευρωπαίοι ηγέτες αναγνωρίζουν όλο και περισσότερο τη σημασία της συνοχής μεταξύ της μεταναστευτικής πολιτικής και της πολιτικής της ενσωμάτωσης, καθώς και των προσπαθειών που πρέπει να καταβάλλουν μετανάστες και κοινωνίες υποδοχής για να εξασφαλίσουν την οικονομική, κοινωνική, πολιτιστική και πολιτική συμμετοχή των μεταναστών. Αφετέρου, η στάση μερικών στην Ευρώπη όσον αφορά την μετανάστευση και την ενσωμάτωση μπορεί να οδηγήσει σε διακρίσεις και ρατσισμό, έστω και αν τα αντι-μεταναστευτικά αισθήματα συχνά δεν συνδέονται με την πραγματιστική κατάσταση της μετανάστευσης και του αντίκτυπού της στην οικονομία.

Παρά τις προσπάθειες, οι μετανάστες αντιμετωπίζουν ακόμη φραγμούς ως προς τη συμμετοχή τους στις ευρωπαϊκές κοινωνίες. Για τον χειρισμό αυτών των προκλήσεων, οι αρμόδιοι για την ενσωμάτωση υπουργοί συναντήθηκαν το 2010 στη Σαραγόσα και επιβεβαίωσαν τη δέσμευσή τους σχετικά με την "Ένταξη ως Μοχλό Ανάπτυξης και Κοινωνικής Συνοχής".[16] Η Επιτροπή δρομολόγησε πιλοτικό σχέδιο για να επισημάνει δείκτες παρακολούθησης των αποτελεσμάτων των πολιτικών ενσωμάτωσης. Παράλληλα, άρχισε την ανάπτυξη των λεγόμενων "ευρωπαϊκών ενοτήτων" για να στηρίξει τις εθνικές και τοπικές πολιτικές ενσωμάτωσης και τις εφαρμοζόμενες πρακτικές. Πραγματοποιήθηκαν δύο συσκέψεις του Ευρωπαϊκού Φόρουμ για την Ένταξη, και συνεχίστηκε η ανάπτυξη του Ευρωπαϊκού Ιστότοπου για την Ένταξη. Εκτός αυτών, δημοσιεύτηκε το 3ο Εγχειρίδιο για την Ένταξη.

Σε εθνικό επίπεδο, τα περισσότερα κράτη μέλη ανάπτυξαν εθνικά σχέδια ενσωμάτωσης ή/και σύστησαν συμβουλευτικούς φορείς επί θεμάτων ενσωμάτωσης. Μερικά κράτη μέλη προέβησαν σε τροποποίηση της νομοθεσίας τους προκειμένου να εισαγάγουν δοκιμασίες για τους υπηκόους τρίτων χωρών ώστε να μπορούν να αξιολογήσουν τον βαθμό ενσωμάτωσής τους. Σε μερικά κράτη μέλη συνεχίστηκε η θεσμοθέτηση των δικαιωμάτων και των υποχρεώσεων των νεοαφιχθέντων μεταναστών μέσω μιας "σύμβασης υποδοχής και ένταξης". Σε πολλά κράτη μέλη δόθηκε ειδική προσοχή στην ανάγκη εκμάθησης της γλώσσας της χώρας υποδοχής και στην αντιμετωπιση των υψηλών δεικτών ανεργίας των μεταναστών, και ελήφθηκαν μέτρα για να ενισχυθεί η πρόσβαση στην απασχόληση. Στα περισσότερα κράτη μέλη συνεχίστηκε η τάση ανάπτυξης ολοκληρωμένων στρατηγικών και συστημάτων παρακολούθησης των αποτελεσμάτων τους.

Είναι αναγκαίες περαιτέρω προσπάθειες για να ενισχυθεί η αποτελεσματικότητα της ενσωμάτωσης. Η ΕΕ χρειάζεται να αναγνωρίσει και να στηρίξει τη συμβολή των μεταναστών στην οικονομική ανάπτυξη εξασφαλίζοντας παράλληλα κοινωνική συνοχή. Μόνο με τη σταδιακή εξασφάλιση αποτελεσματικής κοινωνικής και οικονομικής ενσωμάτωσης των νόμιμα διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών μπορεί η ΕΕ να επιτύχει την ευρύτερη αποδοχή της μετανάστευσης προωθώντας ταυτόχρονα τις βασικές ευρωπαϊκές αξίες. Θα πρέπει να ενθαρρυνθεί η συνέργια μεταξύ των στοχοθετημένων πρωτοβουλιών πολιτικής στο πλαίσιο της μεταναστευτικής πολιτικής και του φάσματος οριζόντων πρωτοβουλιών πολιτικής για να εξασφαλιστεί επαρκής και ολοκληρωμένη απόκριση. Για την Επιτροπή, ο καλύτερος τρόπος για να επιτευχθεί αυτός ο στόχος είναι μια προσέγγιση "από κάτω προς τα πάνω" που θα βασίζεται σε καλά οργανωμένη διακυβέρνηση σε τοπικό/περιφερειακό επίπεδο. Η Επιτροπή θα παράσχει κίνητρα και υποστήριξη σε αυτές τις ενέργειες. Το όραμα της Επιτροπής σχετικά με την ενσωμάτωση θα παρουσιαστεί σε ανακοίνωση για ένα " Ευρωπαϊκό Πρόγραμμα για την ενσωμάτωση των υπηκόων τρίτων χωρών" και στο συνοδευτικό έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής, τα οποία θα εκδοθούν προσεχώς από την Επιτροπή.

- Η ΕΕ θα πρέπει να εξασφαλίσει σταδιακά την αποτελεσματική κοινωνική και οικονομική ενσωμάτωση των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα στο έδαφός της – ανδρών και γυναικών – για να υλοποιήσει το πλήρες δυναμικό της μετανάστευσης, της ανάπτυξης και της συνοχής.

- Η ΕΕ μπορεί να συνδυάσει τη συμβολή των μεταναστών στην οικονομική ανάπτυξη με την κοινωνική ένταξη. Απτά αποτελέσματα θα είναι δυνατά μόνο αν τα κράτη μέλη συμπεριλάβουν τα θέματα της ένταξης και της ενσωμάτωσης σε όλους τους σχετικούς τομείς πολιτικής. Ο καλύτερος τρόπος για να επιτευχθεί αυτό είναι μια προσέγγιση "από κάτω προς τα πάνω" που θα βασίζεται σε αποτελεσματικό σύστημα διακυβέρνησης σε τοπικό/περιφερειακό επίπεδο.

- Πρέπει να καθιερωθεί μια προορατική στρατηγική πληροφόρησης και επικοινωνίας σε επίπεδο ΕΕ και σε εθνικά και τοπικά επίπεδα, ώστε να μεγιστοποιηθεί η θετική εικόνα της μετανάστευσης.

III. Αντιμετωπιση της παρανομησ μεταναστευσησ για να διευκολυνθει η κανονικη μεταναστευση

Το 2009, ο αριθμός των παράνομα διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών που συνελήφθηκαν στην ΕΕ-27 ήταν περίπου 570 000 (κατά 7% λιγότεροι από το 2008). Τα κράτη μέλη προέβησαν στην επιστροφή 253 000 υπηκόων τρίτων χωρών (4,7% περισσότεροι από το 2008). Το 2010, το 63% (δηλ. περίπου 20 000 περιπτώσεις εντοπισμού) των παράνομων διελεύσεων συνόρων προς την ΕΕ εντοπίστηκαν (τρίτο τρίμηνο 2010) στα ελληνοτουρκικά χερσαία σύνορα. |

Αποτελεσματικά μέτρα για την πρόληψη της παράνομης μετανάστευσης και τη διασφάλιση των συνόρων είναι το ουσιαστικό στοιχείο μιας συνεκτικής και αξιόπιστης μεταναστευτικής πολιτικής της ΕΕ, αλλά η πολιτική αυτή πρέπει να είναι δίκαιη και να σέβεται τα ανθρώπινα δικαιώματα.

1. Νομοθετικές πράξεις για την καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης

Πρόσφατα εκδόθηκαν δύο βασικές νομοθετικές πράξεις – η οδηγία για την επιστροφή 2008/115/ΕΚ και η οδηγία για επιβολή κυρώσεων τους εργοδότες 2009/52/ΕΚ. Οι οδηγίες έχουν πλέον τεθεί σε ισχύ, αλλά η μεταφορά τους στο εθνικό δίκαιο κάθε άλλο παρά ικανοποιητική είναι, ειδικότερα εκείνη της οδηγίας για την επιστροφή, της οποίας η προθεσμία εφαρμογής έληξε στις 24 Δεκεμβρίου 2010. Η πλήρης και έγκαιρη μεταφορά στο εθνικό δίκαιο είναι καθοριστικής σημασίας, δεδομένου ότι οι διατάξεις που αναφέρονται άμεσα στα δικαιώματα των μεταναστών μπορεί να αναφέρονται – και αναφέρονται ήδη – κατά τις διαδικασίες ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων, και εφαρμόζονται άμεσα σε εθνικό επίπεδο, ανεξάρτητα από το γεγονός ότι δεν έχει θεσπιστεί νομοθεσία για τη μεταφορά τους στο εθνικό δίκαιο.

Ο ενισχυμένος έλεγχος των συνόρων και η συνεργασία με τρίτες χώρες, μεταξύ άλλων και με συμφωνίες επανεισδοχής, έχουν ήδη αποδείξει την αποτελεσματικότητά τους, όπως καταδεικνύεται σε μερικά κράτη μέλη που έχουν υποβάλει μαρτυρίες ως προς τον αποτρεπτικό χαρακτήρα τους και τις καλύτερα εφαρμοζόμενες ρυθμίσεις επιστροφής. Εντούτοις, υπάρχει περιθώριο για βελτιώσεις της αποτελεσματικότητας των συμφωνιών επανεισδοχής σε επίπεδο ΕΕ, όπως ορίζεται στην ανακοίνωση της Επιτροπής για την αξιολόγησης των συμφωνιών επανεισδοχής της ΕΕ (COM(2011)76) . Είναι εξάλλου σαφής η επιτυχία των κοινών πτήσεων επιστροφής υπό τον συντονισμό του Frontex κατά το 2010, γεγονός που οδήγησε σε ακόμη μεγαλύτερη στήριξη του οργανισμού και αύξηση των οικονομικών του πόρων. Επιπλέον, τα 29 μέτρα που συμφωνήθηκαν στο πλαίσιο του Συμβουλίου για την ενίσχυση της προστασίας των εξωτερικών συνόρων και την πάταξη της παράνομης μετανάστευσης έχουν τεθεί πλέον σε εφαρμογή. Στο έγγραφο εργασίας της[17] για την εκτέλεση αυτών των 29 μέτρων, η Επιτροπή αναφέρει λεπτομερώς την πρόοδο που έχει επιτευχθεί όσον αφορά καθένα από τα μέτρα, και τονίζει ιδιαίτερα τον ρόλο που έχει διαδραματίσει ο Frontex, η ανάπτυξη του ευρωπαϊκού συστήματος επιτήρησης των συνόρων (EUROSUR) και ο διαρκής διάλογος για τη μετανάστευση με τις χώρες καταγωγής και διέλευσης, ως μέρος της εφαρμογής της παγκόσμιας προσέγγισης. Η εφαρμογή των μέτρων αυτών πρέπει να επιταχυνθεί και να τύχει προτεραιότητας.

Η οδηγία για την πρόληψη και την καταπολέμηση της εμπορίας ανθρώπων, και της προστασίας των θυμάτων, ο συντονιστής της ΕΕ για την καταπολέμηση της εμπορίας ανθρώπων, και ένας ιστότοπος για την καταπολέμηση της εμπορίας ανθρώπων[18] που εγκαινιάστηκε το 2010, εξόπλισαν την ΕΕ με νέες εξουσίες και μεθόδους για να μπορεί να καταπολεμά αυτή τη νέα μορφή δουλείας. Εξάλλου, η πρόσφατη έκθεση για την εφαρμογή της οδηγίας 2004/81/ΕΚ[19] για την έκδοση τίτλου παραμονής στα θύματα εμπορίας ανθρώπων, απαιτεί την αποτελεσματικότερη προστασία τους που, μεταξύ άλλων, θα συμβάλει στην εξάρθρωση των δικτύων διακίνησης.

- Τα κράτη μέλη πρέπει να μεταφέρουν πλήρως στο εθνικό τους δίκαιο την οδηγία για επιβολή κυρώσεων τους εργοδότες έως τον Ιούλιο 2011, γεγονός ουσιαστικής σημασίας για την καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης και την αξιοπιστία της νόμιμης μετανάστευσης.

- Τα κράτη μέλη πρέπει να ενισχύουν τα μέτρα για την καταπολέμηση της εμπορίας ανθρώπων, συμπεριλαμβανόμενης και την παροχής βοήθειας στα θύματα στο πλαίσιο της οδηγίας 2004/81/ΕΚ, με στόχο την εξάρθρωση των δικτύων διακίνησης και παράλληλα την ενδυνάμωση των δικαιωμάτων των θυμάτων.

- Πρέπει να μεταφερθεί πλήρως στο εθνικό δίκαιο των κρατών μελών η οδηγία για την επιστροφή, και τα κράτη μέλη πρέπει να κάνουν χρήση των δυνατοτήτων που προσφέρει η οδηγία αυτή για την ενθάρρυνση της εκούσιας επιστροφής ως προτιμούμενης λύσης για επιστροφή.

- Η χρήση κοινών πτήσεων επιστροφής πρέπει να συνεχιστεί, με πλήρη χρήση του Ευρωπαϊκού Ταμείου Επιστροφών και του συντονισμού του FRONTEX, με την παρουσία φορέων παρακολούθησης της αναγκαστικής επιστροφής , όπως απαιτείται από την οδηγία για την επιστροφή.

- Τα κράτη μέλη πρέπει να προσθέτουν συστηματικά απαγορεύσεις εισόδου στο SIS ώστε να αποκτούν πλήρη και αποτελεσματική σε ευρωπαϊκή διάσταση ισχύ οι απαγορεύσεις εισόδου που εκδίδονται στο πλαίσιο της οδηγίας για την επιστροφή.

2. Αποτελεσματικός έλεγχος στα σύνορα

Το 2010 η Επιτροπή υπέβαλε πρόταση κανονισμού για την καθιέρωση ενός μηχανισμού αξιολόγησης για την επαλήθευση της ορθής εφαρμογής του κεκτημένου του Σένγκεν. Υπό το πρίσμα των πρόσφατων γεγονότων, η έκδοση του κανονισμού πρέπει να αποτελέσει προτεραιότητα, ώστε η ΕΕ να είναι καλύτερα εξοπλισμένη για την επιβολή μιας ενιαίας εφαρμογής των κανόνων και για τη λήψη μέτρων, αν χρειαστεί. Η ανάπτυξη του Συστήματος Πληροφοριών για τις Θεωρήσεις (VIS) συνεχίστηκε με την ολοκλήρωση της δεύτερης και της τρίτης φάσης δοκιμών επί συνόλου τεσσάρων. Επετεύχθη τελική συμφωνία για τις τεχνικές προδιαγραφές διάδρασης του SIS II με τα εθνικά συστήματα. Τα κράτη μέλη συνέχισαν την προετοιμασία του εδάφους για την προσαρμογή του EUROSUR στον οδικό χάρτη. Το EUROSUR θα καθιερώσει σταδιακά ένα μηχανισμό, σύμφωνα με τον οποίο οι αρχές των κρατών μελών που διεξάγουν την επιτήρηση των συνόρων θα μπορούν να συνεργάζονται και να ανταλλάσσουν επιχειρησιακές πληροφορίες μεταξύ τους και με τον Frontex, προκειμένου να ενισχυθεί ο έλεγχος στα εξωτερικά σύνορα του χώρου Σένγκεν, ειδικότερα στα νότια θαλάσσια και τα ανατολικά χερσαία σύνορα, και να ενισχυθεί η καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης και του διασυνοριακού εγκλήματος. Κατά το προηγούμενο έτος, η ΕΕ βρέθηκε αντιμέτωπη με καταστάσεις κρίσης στα σύνορά της, όπου αντιμετώπισε σημαντικές ροές παράνομων μεταναστών. Αυτό αντιπροσώπευε, και εξακολουθεί να αντιπροσωπεύει, σοβαρή δοκιμή της ικανότητας της ΕΕ να αντιδρά ταχέως και αποτελεσματικά, ενώ τα κράτη μέλη που τα αφορούν άμεσα οι μεταναστευτικές κινήσεις ζήτησαν βοήθεια μέσα σε ένα πνεύμα αλληλεγγύης. Τα αποτελέσματα του Frontex τυγχάνουν σήμερα ευρείας αναγνώρισης και υπάρχει απόλυτη αναγνώριση της ανάγκης να αναβαθμιστεί ο ρόλος του οργανισμού αυτού, ώστε να του δοθεί η δυνατότητα να λειτουργεί ακόμη πιο αποτελεσματικά.

Τα αποτελέσματα της συντονισμένης δράσης της ΕΕ για την αντιμετώπιση των κρίσεων που έχουν σχέση με τη διέλευση των συνόρων είναι ανάμικτα. Αφενός, η ΕΕ και τα κράτη μέλη απέδειξαν ότι είναι ικανά να αποκρίνονται κατά τρόπο αποφασιστικό ώστε να αντιμετωπίζουν τις ειδικές προκλήσεις που έχει ενώπιόν του ένα κράτος μέλος όσον αφορά τον έλεγχο στα εξωτερικά του σύνορα. Για πρώτη φορά, μετά από το αίτημα που υπέβαλε η Ελλάδα σχετικά με την πίεση στα σύνορά της με την Τουρκία, έγινε χρήση της ομάδας RABIT (Ομάδα Ταχείας Επέμβασης στα Σύνορα) του Frontex. Η ταχεία χρησιμοποίηση της RABIT, με την ισχυρή στήριξη εκ μέρους των συμμετεχόντων κρατών μελών, σταθεροποίησε την κατάσταση και μείωσε τον αριθμό των αφίξεων σε σχέση με τις πρωτοφανείς σε αριθμό αφίξεις που σημειώθηκαν το 2010. Πρόσφατα, ζητήθηκε από τη Μάλτα η χρησιμοποίηση της RABIT ενόψει της κατάστασης που έχει δημιουργηθεί στη νότιο Μεσόγειο.

Αφετέρου, ένα από τα διδάγματα που αντλήθηκαν από τα γεγονότα αυτά είναι ότι όλα τα κράτη μέλη πρέπει να διασφαλίζουν καλύτερα τη στενότερη συνεργασία και την ενιαία εφαρμογή του κεκτημένου. Η συντονισμένη προληπτική δράση της ΕΕ έναντι των χωρών καταγωγής παραμένει αργή και αδύναμη.

- Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο πρέπει να συμφωνήσουν, το ταχύτερο δυνατό, επί της πρότασης για την τροποποίηση του κανονισμού FRONTEX, για να παρασχεθεί η νομική βάση για την τόνωση της λειτουργίας του οργανισμού αυτού..

- Όλα τα σημεία διέλευσης του Σένγκεν πρέπει να εξοπλιστούν καταλλήλως, να διασφαλιστεί κατάλληλα η εποπτεία των συνόρων, και να εκπαιδευτούν οι συνοριοφύλακες στη χρήση νέων εργαλείων της ΤΠ, όπως ορίζεται στον κώδικα των συνόρων του Σένγκεν.

- Πρέπει να θεσπιστεί ο μηχανισμός αξιολόγησης του Σένγκεν, ώστε να τονωθεί η αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των κρατών μελών και των οργάνων της ΕΕ όσον αφορά την ορθή, ενιαία και συνεκτική εφαρμογή του κεκτημένου του Σένγκεν.

- Πρέπει να εξεταστεί η σκοπιμότητα δημιουργίας ενός ευρωπαϊκού σώματος συνοριοφυλάκων.

- Πρέπει να γίνει πλήρης εκμετάλλευση της τοπικής συνεργασίας του Σένγκεν για να εξασφαλιστεί μια πλήρως εναρμονισμένη και ενιαία διαδικασία έκδοσης θεωρήσεων, ειδικότερα προς όφελος των καλής πίστεως ταξιδιωτών.

- Με την προοπτική της ανάπτυξης ενός πλήρως αξιόπιστου συστήματος ελέγχων στα σύνορα της ΕΕ, τα κράτη μέλη πρέπει να συνεχίσουν την προετοιμασία του εδάφους για την καθιέρωση του EUROSUR, και να εξετάσουν κατά πόσο θα ήταν επιθυμητή η καθιέρωση ενός συστήματος εισόδου/εξόδου και ενός προγράμματος καταχωρημένων ταξιδιωτών.

- Για τον καλύτερο συντονισμό των ελέγχων στα εξωτερικά σύνορα, η Επιτροπή θα υποβάλει, το 2012, προτάσεις για την βελτίωση της συνεργασίας μεταξύ των οργανισμών FRONTEX, EΥΡΩΠΟΛ, και εθνικών τελωνειακών και αστυνομικών αρχών.

IV. Ασυνοδευτοι ανηλικοι – μια ειδικη προκληση

Οι ασυνόδευτοι ανήλικοι χρήζουν ειδικής προσοχής. Πολλά από τα παιδιά αυτά είναι αιτούντες άσυλο και ως αιτούντες άσυλο προστατεύονται από τη νομοθεσία περί ασύλου. Υπάρχουν όμως και εκείνα που φθάνουν παράνομα στο έδαφος της ΕΕ, και αυτά είναι τα πλέον ευάλωτα άτομα.

Κατά τα τελευταία έτη, στα περισσότερα κράτη μέλη σημειώθηκε αύξηση του αριθμού ασυνόδευτων ανηλίκων που καταφθάνουν στο έδαφός τους, και γίνεται όλο και πιο εμφανές ότι πρέπει να αναληφθεί δράση σε επίπεδο ΕΕ. Σε απόκριση σε αυτή την ανάγκη, η Επιτροπή παρουσίασε, το 2010, πρόγραμμα δράσης για τους ασυνόδευτους ανηλίκους (2010 – 2014),[20] βάσει του οποίου, τον Ιούνιο, το Συμβούλιο εξέδωσε συμπεράσματα.[21] Στο πρόγραμμα δράσης προτείνεται μια κοινή προσέγγιση με βάση το ύψιστο συμφέρον των παιδιών και επισημαίνονται ορισμένες κύριες γραμμές δράσης, όπως πρόληψη, υποδοχή και εξεύρεση βιώσιμων λύσεων. Το πρόγραμμα δράσης αναγωρίζει επίσης ότι, για την επιτυχή προστασία των ασυνόδευτων ανηλίκων, είναι αναγκαία η στενότερη συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών, της EASO, των οργάνων της ΕΕ και των ενδιαφερομέναν μερών.

Η εφαρμογή του προγράμματος συνεχίζεται. Το σεμινάριο της Βελγικής Προεδρίας το 2010 με θέμα "Ασυνόδευτοι ανήλικοι: παιδιά που διέρχονται τα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ αναζητώντας προστασία" κατέληξε στην έκδοση μιας ολοκληρωμένης δέσμης συστάσεων που τόνισαν, μεταξύ άλλων παραμέτρων, τη σημασία που έχει η καθιέρωση διαδικασιών που θα καταστήσουν δυνατό τον ταχύ εντοπισμό ασυνόδευτων ανηλίκων στα σύνορα. Σύμφωνα με τις αναφορές των κρατών μελών, το 2010 υπήρξαν μεγάλες αποκλίσεις ως προς τον αριθμό ασυνόδευτων ανηλίκων που φθάνουν στο έδαφός τους, και συγκεκριμένα από μερικούς μόνο έως και 6 000. Μερικά κράτη μέλη διοργάνωσαν στοχοθετημένες ενημερωτικές εκστρατείες στις χώρες καταγωγής σχετικά με τους κινδύνους που ενέχει η παράνομη μετανάστευση των ασυνόδευτων ανηλίκων. Σε μερικά κράτη μέλη αναπτύχθηκαν εργαλεία για να αξιολογηθεί η ηλικία των ασυνόδευτων ανηλίκων.

- Η ΕΕ και τα κράτη μέλη πρέπει να συνεχίσουν την εφαρμογή του Προγράμματος δράσης για τους ασυνόδευτους ανηλίκους.

V. Η εξωτερικη διασταση της μεταναστευτικησ πολιτικησ της ΕΕ – Η παγκόσμια προσεγγιση

Το 2010, χρησιμοποιήθηκαν όλο και περισσότερο τα υφιστάμενα μέσα της παγκόσμιας προσέγγισης για να αναπτυχθεί η εξωτερική διάσταση της μεταναστευτικής πολιτικής της ΕΕ. Μεταξύ άλλων αυξάνεται το ενδιαφέρον για εταιρικές σχέσεις κινητικότητας. Μερικά κράτη μέλη ανέφεραν τη συμμετοχή τους σε εταιρικές σχέσεις κινητικότητας και εξήγγειλαν την προθυμία τους να εμπλακούν και σε άλλες. Συνεχίστηκε η συνεργασία με την Δημοκρατία της Μολδαβίας, το Πράσινο Ακρωτήριο και τη Γεωργία στο πλαίσιο των εταιρικών σχέσεων κινητικότητας. Συνεχίστηκαν οι συζητήσεις για νέες εταιρικές σχέσεις κινητικότητας με την Αρμενία και την Γκάνα. Εξάλλου, η Επιτροπή προτίθεται να εκαινιάσει διάλογο στο εγγύς μέλλον αποβλέποντας στη σύναψη εταιρικών σχέσεων κινητικότητας με χώρες της νότιας Μεσογείου.

Παράλληλα με τη συνέχιση της διμερούς συνεργασίας, τα κράτη μέλη αναλαμβάνουν όλο και περισσότερες κοινές πρωτοβουλίες σε επίπεδο ΕΕ. Μετά την αναθεώρηση της συμφωνίας του Κοτονού, ξεκίνησε διάλογος για τη μετανάστευση με τις χώρες ΑΚΕ (Αφρική, Καραϊβική και Ειρηνικός). Το Παρατηρητήριο των ΑΚΕ για τη Μετανάστευση εγκαινιάστηκε τον Οκτώβριο 2010. Στο πλαίσιο της εταιρικής σχέσης μεταναστευτικής κινητικότητας και απασχόλησης μεταξύ Αφρικής και ΕΕ, εξεδόθη, τον Νοέμβριο, ένα νέο σχέδιο δράσης για την περίοδο 2011-2013, στην 3η σύνοδο κορυφής στην Τρίπολη. Στο τέλος του 2010, άρχισαν οι εργασίες για τη μελλοντική κατεύθυνση της διαδικασίας της Πράγας (Δημιουργία εταιρικών σχέσεων κινητικότητας). Αναπτύχθηκε περαιτέρω ο διαρθρωμένος διάλογος για τη μετανάστευση μεταξύ Ευρωπαϊκής Ένωσης και Λατινικής Αμερικής. Εγκαινιάστηκε μια πλατφόρμα συνεργασίας για θέματα μεταναστών και προσφύγων μεταξύ ΕΕ και ΗΠΑ. Τον Οκτώβριο 2010, πραγματοποιήθηκε στην Ινδία συνάντηση διαλόγου για θέματα μετανάστευσης. Όσον αφορά τη διαδικασία διεύρυνσης, είναι σημαντική η στενή συνεργασία με τις υποψήφιες για ένταξη χώρες ώστε να ευθυγραμμιστούν με τα πρότυπα της ΕΕ οι πολιτικές τους για τη μετανάστευση και το άσυλο καθώς και οι πρακτικές τους.

Αυξάνεται η σημασία μιας ισχυρότερης εξωτερικής πολιτικής για τη μετανάστευση. Η συνθήκη της Λισαβόνας και η σύσταση της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Εξωτερικής Δράσης (ΕΥΕΔ) παρέχουν νέες ευκαιρίες και καθιστούν αναγκαίο τον προβληματισμό για τον ρόλο της παγκόσμιας προσέγγισης της μετανάστευσης στο ευρύτερο πλαίσιο των εξωτερικών σχέσεων της ΕΕ. Εξάλλου, η εξωτερική διάσταση της μεταναστευτικής πολιτικής της ΕΕ χρειάζεται να αντικατοπτρίζει τη διαδικασία με την οποία η ΕΕ προβαίνει στη δημιουργία των προϋποθέσεων για τον εκσυγχρονισμό των αγορών εργασίας της σύμφωνα με τη Στρατηγική "Ευρώπη 2020". Η παγκόσμια προσέγγιση της μετανάστευσης θα πρέπει συνεπώς να εντάξει καλύτερα τους στρατηγικούς στόχους της Ένωσης, εξωτερικούς και εσωτερικούς, όσον αφορά τη μετανάστευση.

- Η εξωτερική διάσταση της μεταναστευτικής πολιτικής της ΕΕ πρέπει να αντανακλά τις προτεραιότητες της αγοράς εργασίας της ΕΕ και τον ρόλο της μετανάστευσης, σύμφωνα με την Στρατηγική "Ευρώπη 2020".

- Η παγκόσμια προσέγγιση της μετανάστευσης πρέπει να εξελιχθεί σε ένα πιο μακροπρόθεσμο, ισόρροπο και βιώσιμο πλαίσιο πολιτικής για να αντιμετωπίσει τις γεωγραφικές και θεματικές προτεραιότητες της ΕΕ.

- Τα κράτη μέλη, τα όργανα της ΕΕ και οι σχετικοί οργανισμοί της ΕΕ θα πρέπει επίσης να συνεργαστούν κατά αποτελεσματικότερο τρόπο για την πρόβλεψη και την πρόληψη αιφνίδιων μαζικών μεταναστευτικών ροών , με ένα δυνατό μηχανισμό που θα βασίζεται στην αρχή της αλληλεγγύης καθώς επίσης και με εταιρική σχέση με τρίτες χώρες .

- Η ΕΕ θα προσφέρει διαρθρωμένο διάλογο για τη μετανάστευση, την κινητικότητα και την ασφάλεια στις χώρες εταίρους της, και ειδικότερα εκείνες της νοτίου Μεσογείου, με σκοπό την καθιέρωση συναφών εταιρικών σχέσεων κινητικότητας, που θα καλύπτει πρωτοβουλίες για τη νόμιμη μετανάστευση και τη διευκόλυνση των θεωρήσεων .

[1] Το Πρόγραμμα της Στοκχόλμης, 2 Δεκεμβρίου 2009, Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης 17024/09.

[2] COM(2011) 248/3.

[3] http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/08/st13/st13440.en08.pdf.

[4] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:115:0001:0038:EN:PDF.

[5] Το σχετικό έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής παρέχει περισσότερες λεπτομέρειες

[6] Όλα τα δεδομένα προέρχονται από την Eurostat, εκτός αν άλλως αναφέρεται.

[7] Eurostat, Statistics in focus, 40/2010.

[8] Έκθεση Ανάπτυξης, MEMO/11/11, σ. 3.

[9] Eurostat, Statistics in Focus, 72/2008 "Ageing characterises the demographic perspectives of the European societies".

[10] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0682:FIN:EN:PDF.

[11] Συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Τάμπερε.

[12] COM(2010) 379 τελικό.

[13] COM(2010) 378 τελικό.

[14] 2003/86/ΕΚ.

[15] * Υπό την εποπτεία της UNSCR 1244/1999.

[16] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/115346.pdf.

[17] SEC (2010) 1480 τελικό της 26.11.2010.

[18] http://ec.europa.eu/anti-trafficking/index.action.

[19] COM(2010) 493.

[20] COM(2010) 213. Το ΕΔΜ δημοσίευσε μελέτη της ΕΕ για τους ασυνόδευτους ανηλίκους (http://emn.intrasoft-intl.com/html/index.html).

[21] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/114900.pdf.