Γνωμοδότηση της Επιτροπής των Περιφερειών για την "Πρόταση Οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου περί συμμετοχής του κοινού στην κατάρτιση ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων σχετικών με το περιβάλλον και περί τροποποιήσεως των οδηγιών 85/337/ΕΟΚ και 96/61/ΕΚ του Συμβουλίου (υποβληθείσα από την Επιτροπή)"

(2001/C 357/15)

Η ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ,

έχοντας υπόψη την Πρόταση Οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου περί συμμετοχής του κοινού στην κατάρτιση ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων σχετικών με το περιβάλλον και περί τροποποιήσεως των οδηγιών 85/337/ΕΟΚ και 96/61/ΕΚ του Συμβουλίου (που υπέβαλε η Επιτροπή) [COM(2000) 839 τελικό - 2000/0331(COD)]·

έχοντας υπόψη την απόφαση του Συμβουλίου της 14ης Φεβρουαρίου 2001 να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Επιτροπής των Περιφερειών για το θέμα αυτό, σύμφωνα με το άρθρο 175, 1η παράγραφος της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας·

έχοντας υπόψη την απόφαση του Προεδρείου της 13ης Ιουνίου 2000 να αναθέσει στην επιτροπή 4 - Χωροταξία, Αστικά Θέματα, Περιβάλλον, Ενέργεια - την επεξεργασία σχετικής γνωμοδότησης·

έχοντας υπόψη τη γνωμοδότησή της για την Πρόταση Οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με την πρόσβαση στην περιβαλλοντική πληροφόρηση (CdR 273/2000 fin)(1)·

έχοντας υπόψη τη γνωμοδότησή της για την Πρόταση Οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων (CdR 349/1999 fin)(2)·

έχοντας υπόψη το σχέδιο γνωμοδότησης (CdR 99/2001 rev.) που υιοθέτησε η επιτροπή 4 στις 3 Μαΐου 2001 με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. Whitmore (HB/ELDR)·

υιοθέτησε κατά την 39η σύνοδο ολομέλειάς της, της 13ης και 14ης Ιουνίου 2001 (συνεδρίαση της 14ης Ιουνίου) την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Οι απόψεις της Επιτροπής των Περιφερειών σχετικά με την προτεινόμενη Οδηγία

1.1. Η εν λόγω πρόταση επιδιώκει να αναπτύξει το βαθμό στον οποίο το κοινό με την ευρύτερη έννοια έχει πρόσβαση στην πληροφόρηση, στη δικαιοσύνη και ευκαιρίες συμμετοχής όσον αφορά την εκτίμηση των σχεδίων και την προετοιμασία ορισμένων προγραμμάτων (που μπορούν να αναληφθούν σε επίπεδο εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό). Η Επιτροπή των Περιφερειών επικροτεί σε γενικές γραμμές το αξιόλογο αυτό βήμα για την επίταση της συμμετοχής των πολιτών για τον προσδιορισμό του μελλοντικού περιβάλλοντός τους.

1.2. Η Επιτροπή των Περιφερειών επιθυμεί να τονίσει με έμφαση ότι η πρόταση θα πρέπει να ενταχθεί σε ένα ευρύτερο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την ενθάρρυνση της συμμετοχής του κοινού στην τοπική παροχή υπηρεσιών και διακυβέρνησης. Ένα ευρύτερο πλαίσιο δηλαδή που δεν θα συνδέεται μόνο με τα ειδικά προγράμματα ή σχέδια αλλά θα καλύπτει όλους τους τομείς δραστηριοτήτων και στρατηγικού προγραμματισμού των τοπικών και περιφερειακών αρχών.

1.3. Ως σκέλος αυτής της καινοτόμου στρατηγικής, είναι κατά την άποψη της Επιτροπής των Περιφερειών ουσιαστική η πρόωρη πρόσβαση του κοινού στην πληροφόρηση και η ενεργός συμμετοχή του για τη διαμόρφωση σε τοπικό επίπεδο μίας προβληματικής όσον αφορά το βιώσιμο μέλλον πόλεων και περιφερειών.

1.4. Η Επιτροπή των Περιφερειών θεωρεί ότι οι παραδοσιακές μορφές προγραμματισμού και λήψεως αποφάσεων εκ των άνω προς τα κάτω είναι πλέον αναγκαίο να αντικατασταθούν ή να τεθούν στο πλαίσιο της διαβούλευσης και της συνεννόησης μεταξύ των δημόσιων αρχών όλων των βαθμίδων και της ευρείας συμμετοχής των ενδιαφερομένων (στους οποίους θα πρέπει να συμπεριλαμβάνονται οι μή κυβερνητικές οργανώσεις, ο κόσμος των επιχειρήσεων, οι τομείς της εκπαίδευσης καθώς και δημόσια ιδρύματα). Σε ορισμένες περιπτώσεις, ενδέχεται να χρειάζονται ειδικοί μηχανισμοί για να διασφαλιστεί ότι όλα τα τμήματα της Κοινότητας διαθέτουν επαρκή πρόσβαση στην πληροφόρηση και συμμετέχουν.

1.5. Τόσο στη Σύμβαση του Αarhus όσο και στην προτεινόμενη οδηγία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής γίνεται χρήση του ευρύτερου ορισμού "ενδιαφερόμενο κοινό" η έννοια του οποίου περιλαμβάνει και τις μή κυβερνητικές οργανώσεις περιβάλλοντος. Η Επιτροπή των Περιφερειών συμφωνεί με τον ορισμό στο βαθμό που καθιστά δυνατή την ευρεία και περιεκτική διαβούλευση με συγκεκριμένους ενδιαφερόμενους. Στην πράξη όμως είναι πιθανόν έτσι να επιταθεί ο βαθμός στον οποίο οι ειδικές ομάδες και ομάδες περιβαλλοντικών ενδιαφερόντων μπορούν να καθυστερούν την εφαρμογή απαραίτητων αναπτυξιακών σχεδίων, έστω κι αν έχει καταβληθεί κάθε δυνατή προσπάθεια προκειμένου να αποφευχθούν, ελαχιστοποιηθούν ή αντισταθμιστούν οι περιβαλλοντικοί αντίκτυποι της ανάπτυξης αυτής. Πράγμα το οποίο φαίνεται ειδικότερα από το γεγονός ότι οι απαιτήσεις όσον αφορά την πρόσβαση στη δικαιοσύνη που ορίζονται στα άρθρα 2, παράγραφος 5 και 3, παράγραφος 4 της προτεινόμενης οδηγίας αναφέρονται στα ζητήματα ουσιαστικής ή διαδικαστικής νομιμότητας. Ωστόσο, θα ήταν σκόπιμο να μελετηθεί ο ορισμός "ενδιαφερόμενο κοινό" έτσι ώστε εκτός από τις ΜΚΟ περιβαλλοντικού χαρακτήρα, να μπορούν να συμπεριληφθούν ρητώς και ενώσεις καταναλωτών, χρηστών και επαγγελματικές ενώσεις κάθε είδους και τάξεως.

1.6. Προφανώς βεβαίως χρειάζεται να επιτευχθεί μία προσεκτική ισορροπία μεταξύ εκτελέσεως και διερεύνησης. Οι συστάσεις της Επιτροπής των Περιφερειών θα υποβοηθήσουν την ανάπτυξη μίας καλύτερης συναίνεσης για τα περιβαλλοντικά ζητήματα σε αρχικό στάδιο με τη δημιουργία των κατάλληλων στρατηγικών. Τα κράτη μέλη πρέπει να εξετάσουν το ζήτημα αυτό προσδιορίζοντας ποιές ενώσεις (ΜΚΕ, μη κερδοσκοπικές κοινωφελείς οργανώσεις, επαγγελματικές ενώσεις κατηγορίας, ενώσεις καταναλωτών και χρηστών, εθελοντών της πολιτικής άμυνας, της κοινωνικής προστασίας κ.λπ.) ανταποκρίνονται στις απαιτήσεις για να έχουν νόμιμο ενδιαφέρον.

2. Οι συστάσεις της Επιτροπής των Περιφερειών

2.1. Η Επιτροπή των Περιφερειών επικροτεί τη γενικότερη αντίληψη της Ευρωπαϊκής Κοινότητας σύμφωνα με την οποία η επισήμανση και ο καθορισμός των τρόπων και των διαδικασιών για τη συμμετοχή του κοινού θα πρέπει να αφεθούν στη διάκριση των μεμονωμένων κρατών μελών. Σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, επισημαίνει εντούτοις ότι ενώ τα κράτη μέλη μπορούν να ορίζουν ελάχιστες απαιτήσεις και να παρέχουν οδηγίες, δεν θα πρέπει εντούτοις να επιβάλλουν συγκεκριμένους τρόπους υλοποίησης. Οι πόλεις και περιφέρειες της Ευρώπης βρίσκονται στην πρώτη γραμμή της καινοτόμου προβληματικής σχετικά με τις περιεκτικές μορφές διακυβέρνησης, όπως π.χ. οι τοπικές επιτροπές "πολιτών", οι τακτικές έρευνες ικανοποίησης του κοινού, η μεταβίβαση αρμοδιοτήτων όσον αφορά τη λήψη αποφάσεων ή εκτέλεσης του προϋπολογισμού σε μικρές περιοχές και τα δραστήρια κοινοτικά ή περιβαλλοντικά βήματα συζήτησης.

2.2. Η Επιτροπή των Περιφερειών ζητεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να επιδιώξει τη συλλογή και διάδοση των καλύτερων τοπικών και περιφερειακών πρακτικών όσον αφορά τη συμμετοχή του κοινού για την ανάπτυξη στρατηγικών οραμάτων για την περιοχή τους, για την ανάπτυξη σχεδίων και πρακτικών συμμετοχής, για τη χρήση ηλεκτρονικών μέσων επικοινωνίας και την παροχή πληροφόρησης και ευκαιριών συμμετοχής και για την προαγωγή της εκπαίδευσης και της συνειδητοποίησης στον τομέα του περιβάλλοντος. Η κοινοτική πρωτοβουλία Ιnterreg θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί αποτελεσματικά για το σκοπό αυτό ενώ τα κράτη μέλη θα πρέπει να ενθαρρυνθούν ώστε να συζητούν καινοτομικά παραδείγματα νομοθεσίας ή παροχής οδηγιών. Ο ρόλος της τοπικής Ατζέντα 21 που προβλέπει την δημιουργία δημόσιων βημάτων για τον τοπικό πληθυσμό προκειμένου να προσδιορίζονται και να δίδεται προτεραιότητα στις βλέψεις τους για αειφόρο ανάπτυξη και ειδικότερα για την ύπαρξη καλύτερου περιβάλλοντος θα μπορούσε επωφελώς να διερευνηθεί και αναλυθεί σε ευρωπαϊκό επίπεδο.

2.3. Γενικότερα, η Επιτροπή των Περιφερειών στηρίζει και επικροτεί τις ειδικές ελάχιστες απαιτήσεις που ορίζονται στα άρθρα 2, παράγραφος 2α και άρθρο 3, παράγραφος 3α της προτεινόμενης οδηγίας. Οι απαιτήσεις αυτές είναι απίθανο να δημιουργήσουν στις αρμόδιες αρχές σημαντικά προβλήματα. Πράγματι, η καλή πρακτική καλύπτει ήδη τα σημεία αυτά. Εντούτοις, η Επιτροπή των Περιφερειών σημειώνει ότι η διαθεσιμότητα πληροφόρησης στα διάφορα στάδια εφαρμογής μπορεί να συνεπάγεται επαναλήψεις - νέες ειδοποιήσεις ή περαιτέρω συνεδριάσεις κ.λπ. Για το λόγο αυτό, ζητεί οι διαδικασίες αυτές να χρηματοδοτούνται από τα κράτη μέλη και μία παρόμοια απαίτηση θα πρέπει να αποτελέσει χαρακτηριστικό στοιχείο της τελικής οδηγίας. Συναφείς εδώ είναι και οι παρατηρήσεις που διατυπώνονται στο σημείο 2.8.

2.4. Επιπλέον, η Επιτροπή των Περιφερειών ζητεί ρητώς από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να εξετάσει με ποιό τρόπο οι απαιτήσεις της Σύμβασης του Αarhus σχετικά με την πρόσβαση στη δικαιοσύνη συνδέονται με τις διατάξεις της σύμβασης ανθρωπίνων δικαιωμάτων και να προσδιορίσει τις ελάχιστες απαιτήσεις για τα κράτη μέλη ή τις αρμόδιες αρχές.

2.5. Η Επιτροπή των Περιφερειών θεωρεί ότι στην προτεινόμενη οδηγία θα μπορούσε επωφελώς να υποδειχθεί ότι οι ΜΚΟ μπορούν να συμπεριλαμβάνουν, όχι μόνο ομάδες περιβαλλοντικών συμφερόντων, αλλά και άλλες ενδιαφερόμενες οργανώσεις, όπως π.χ. οι ομάδες καταναλωτών.

2.6. Η Επιτροπή των Περιφερειών επικροτεί τη διευκρίνηση που γίνεται στην προτεινόμενη οδηγία σχετικά με το γεγονός ότι οι επεκτάσεις των δραστηριοτήτων του Παραρτήματος I για τις οποίες απαιτείται εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων, πρέπει να διαθέτουν σχετική εκτίμηση. Όμως, θεωρεί ότι η προτεινόμενη οδηγία θα έπρεπε να αναφέρεται περισσότερο στις απαιτήσεις στις οποίες πρέπει να υποβάλλονται δραστηριότητες που δεν εμπίπτουν στο Παράρτημα I για τις οποίες τα κράτη μέλη ή οι αρμόδιες αρχές θεωρούν ότι απαιτείται εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων, με γενικούς όρους που επαναλαμβάνουν την προσέγγιση όσον αφορά τις δραστηριότητες του Παραρτήματος I.

2.7. Η Επιτροπή των Περιφερειών επικροτεί την έμφαση που δίδεται στα άρθρα 2, παράγραφος 2β και 3α (μέσω του νέου Παραρτήματος V) σχετικά τα κατάλληλα και εύλογα χρονικά πλαίσια διαβούλευσης σχετικά με τις αιτήσεις χορήγησης αδείας. Θεωρεί ότι η προτεινόμενη οδηγία θα πρέπει να ορίζει με σαφήνεια ότι οι αρμόδιες αρχές δεν θα πρέπει να τιμωρούνται (συμπεριλαμβανομένων οιωνδήποτε μέτρων επίδοσης εφαρμόζονται από τα κράτη μέλη) επειδή προβλέπουν εύλογα χρονικά πλαίσια διαβούλευσης, συμπεριλαμβανομένων και οιωνδήποτε νέων ανακοινώσεων απαιτούνται καθώς περισσότερα στοιχεία καθίστανται διαθέσιμα.

2.8. Η Επιτροπή των Περιφερειών σημειώνει ότι η Σύμβαση του Αarhus ενθαρρύνει ανοικτά οποιοδήποτε φορέα υποβάλει αίτηση χορήγησης αδείας (συμπεριλαμβανομένων βεβαίως και των ίδιων των δημόσιων αρχών) προκειμένου να εντοπισθεί το κοινό που ενδιαφέρεται, να εισέλθει στο διάλογο και να παράσχει πληροφορίες σχετικά με τις δραστηριότητές τους, πριν από την υποβολή αιτήσεως. Η Επιτροπή των Περιφερειών θεωρεί ότι μία παρόμοια προτροπή θα πρέπει να ενσωματωθεί στην προτεινόμενη οδηγία υπέρ της αποτελεσματικής διοίκησης και της πλήρους συμμετοχής του κοινού.

2.9. Παρά τη διατύπωση του άρθρου 6, παράγραφος 6ε της Σύμβασης του Αarhus, η Επιτροπή των Περιφερειών προτρέπει αποφασιστικά την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να ενσωματώσει στην προτεινόμενη οδηγία μία απαίτηση σχετικά με εναλλακτικές προτάσεις όσον αφορά την χορήγηση αδειών και σχετικά με την ενημέρωση για παρόμοιες εναλλακτικές λύσεις και τους λόγους για τους οποίους ο αιτών δεν τις τηρεί οι οποίες θα πρέπει να κοινοποιούνται ως σκέλος της διαδικασίας. Σύμφωνα με την διατύπωσή του το άρθρο 3, παράγραφος 2 της προτεινόμενης οδηγίας επιβαρύνει επιπρόσθετα τους υπεύθυνους αιτούντες οι οποίοι έχουν σκεφθεί εναλλακτικούς τρόπους ελέγχου της ρύπανσης ενώ δεν αφορούν τους αιτούντες που δεν έχουν καν αιτιολογήσει τη θέση τους. Αυτό σημαίνει ότι οι αιτούντες θα επιλέγουν ολοένα και περισσότερο και εσκεμμένως να μην εξετάζουν την ύπαρξη εναλλακτικών μέσων. Μία απαίτηση σχετικά με τις καλύτερες διαθέσιμες τεχνικές θα μπορούσε να διαμορφώσει την βάση για μία πληρέστερη απαίτηση που θα αφορά και θα παρέχει πληροφόρηση για τις εναλλακτικές τεχνικές λύσεις.

2.10. Η Επιτροπή των Περιφερειών θεωρεί ότι η απαίτηση αυτή θα μπορούσε επωφελώς να ισχύσει επίσης και για την προετοιμασία από πλευρά δημοσίων αρχών των σχεδίων και προγραμμάτων του άρθρου 1 της προτεινόμενης οδηγίας όσον αφορά την εξέταση και διαβούλευση για στρατηγικές λύσεις και όχι για μία προτεινόμενη στρατηγική την οποία πολλοί θα μπορούσαν συνεπώς να αντιμετωπίσουν ως προβλεπόμενη κατάληξη.

2.11. Πράγματι ενώ η Επιτροπή των Περιφερειών κατανοεί ότι το πλαίσιο του άρθρου 1 είναι διαφορετικό και συνεπώς ότι οι ειδικές ελάχιστες απαιτήσεις που αναφέρονται στα άρθρα 2 και 3 μπορεί να μην είναι όλες εφαρμόσιμες, θεωρεί ότι η τελική οδηγία μπορεί να ορίσει σχετικές απαιτήσεις ή αρχές συμμετοχής σε σχέση με τα σχέδια και προγράμματα κατά έναν μή δεσμευτικό τρόπο.

2.12. Η Επιτροπή των Περιφερειών σημειώνει ότι ενώ η προτεινόμενη οδηγία εξετάζει τις απαιτήσεις που επιβάλλονται από τη Σύμβαση του Αarhus όσον αφορά την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για ειδική χορήγηση αδειών μέσω των άρθρων 2, παράγραφος 5 και 3, παράγραφος 4 της προτεινόμενης οδηγίας, δεν αντιμετωπίζεται ρητώς η περαιτέρω διάταξη της Σύμβασης (άρθρο 9, παράγραφος 2) σύμφωνα με την οποία, εφόσον επιτρέπεται ή απαιτείται από την εθνική νομοθεσία, η πρόσβαση στη δικαιοσύνη μπορεί επίσης να ισχύει και για την προετοιμασία σχεδίων και προγραμμάτων εκ μέρους των δημόσιων αρχών. Αυτό μοιάζει με παράλειψη.

2.13. Η Επιτροπή των Περιφερειών επικροτεί την ενίσχυση των διατάξεων που διέπουν τις διασυνοριακές διαβουλεύσεις στην προτεινόμενη οδηγία. Ελπίζει ότι η πρόταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής θα αποτελέσει σημείο εκκινήσεως για προστιθέμενη αξία όσον αφορά τη διασυνοριακή συμμετοχή. Εντούτοις, επισημαίνει ότι τα γλωσσικά εμπόδια μπορούν να περιορίσουν τόσο την κατανόηση της πληροφόρησης όσο και την θέσπιση ενός κοινού πλαισίου συμμετοχής και γι' αυτό προτρέπει την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και τα κράτη μέλη να επιδείξουν ιδιαίτερη προσοχή επ' αυτού στην τελική οδηγία και στη μεταφορά της στις νομοθεσίες και διαδικασίες των κρατών μελών.

2.14. Η Επιτροπή των Περιφερειών προτείνει να συμπεριληφθεί στην αναφορά που γίνεται στο άρθρο 3, παράγραφος 3β όσο αφορά την παροχή πληροφόρησης για τις αποφάσεις που λήφθηκαν βάσει των απαιτήσεων δημόσιας συμμετοχής της προτεινόμενης οδηγίας η διευκρίνηση "σε λογικό κόστος". Διότι ενώ δεν επιβαρύνονται οι δυνατότητες εξετάσεως μίας παρόμοιας πληροφορίας, η παροχή της ίδιας της πληροφορίας συνεπάγεται ορισμένη δαπάνη της αρμόδιας αρχής.

2.15. Τέλος, η Επιτροπή των Περιφερειών επιθυμεί να επισύρει την προσοχή της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στα σημεία που έχει θίξει στην προηγούμενη γνωμοδότησή της για την τροποποιημένη πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων(3), σημεία τα οποία παραμένουν έγκυρα, ήτοι:

"Η Επιτροπή των Περιφερειών αναγνωρίζει ότι η προτεινόμενη οδηγία θα επιβάλει ευρέως κυμαινόμενες δαπάνες στις αρμόδιες αρχές εντός της ΕΕ και ζητεί από τα αντίστοιχα κράτη μέλη να εξασφαλίσουν την πλήρη χρηματοδότηση των δαπανών αυτών.

Η Επιτροπή των Περιφερειών διαπιστώνει ότι η προτεινόμενη οδηγία δεν καλύπτει σχέδια και προγράμματα της ΕΕ που εκπονούνται π.χ. στα πλαίσια των διαρθρωτικών ταμείων. Μολονότι οι κατευθυντήριες γραμμές των διαρθρωτικών ταμείων περιλαμβάνουν πράγματι περιβαλλοντικά κριτήρια, τα κριτήρια αυτά δεν είναι εξίσου αυστηρά με την πλήρη περιβαλλοντική εκτίμηση και δεν υφίσταται επί του παρόντος η παραμικρή απαίτηση για την διεξαγωγή δημόσιας διαβούλευσης."

Βρυξέλλες, 14 Ιουνίου 2001.

Ο Πρόεδρος

της Επιτροπής των Περιφερειών

Jos Chabert

(1) EE C 148 της 18.5.2001, σ. 9.

(2) ΕΕ C 374 της 23.12.1999, σ. 9.

(3) CdR 349/1999 fin.