Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την «Ανακοίνωση της Επιτροπής: Εφαρμογή του Κοινοτικού Δικαίου για το Περιβάλλον»

(97/C 206/02)

Στις 5 Νοεμβρίου 1996, σύμφωνα με το άρθρο 198 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, η Επιτροπή αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την ανωτέρω ανακοίνωση.

Το τμήμα περιβάλλοντος, δημόσιας υγείας και κατανάλωσης, στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών της ΟΚΕ, επεξεργάσθηκε τη γνωμοδότησή του την 1η Απριλίου 1997 (Εισηγήτρια: η κ. Sanchez Miguel).

Κατά την 345η σύνοδο ολομέλειας της (συνεδρίαση της 23ης Απριλίου 1997), η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 106 ψήφους υπέρ, 3 κατά και 6 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Η κοινοτική νομοθεσία για το περιβάλλον αποτελεί σήμερα σημαντικό κεκτημένο, εφόσον περιλαμβάνει την υιοθέτηση 200 και πλέον νομοθετικών μέσων, πολλά εκ των οποίων αποτελούν οδηγίες, γεγονός που προκάλεσε άνιση ένταξη στο σύνολο των κρατών μελών. Τούτο οδήγησε την Επιτροπή να αφιερώσει μεγαλύτερη προσοχή για αποτελεσματικότερο έλεγχο της ένταξης και της εφαρμογής της νομοθεσίας αυτής.

1.2. Σκοπός του ελέγχου για την εφαρμογή της νομοθεσίας για το περιβάλλον πρέπει να είναι η αποτελεσματική προστασία του περιβάλλοντος σε όλα τα κράτη μέλη και τις περιφέρειες της ΕΕ, προκειμένου να μπορούν να αναπτύσσονται ισομερώς οι μελλοντικές στρατηγικές, χωρίς να προκαλείται στρέβλωση του ανταγωνισμού από τις υφιστάμενες σήμερα διαφορές η οποία να αλλοιώνει την καλή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς.

1.3. Η Επιτροπή, στο νέο αυτό στάδιο, επιχειρεί μία σειρά μέτρων με τα οποία, χωρίς να αγνοείται η κυριαρχία που έχουν στον τομέα αυτόν τα κράτη μέλη, θα επιδιωχθεί να γίνει αποτελεσματικότερη η περιβαλλοντική νομοθεσία με την ίδρυση νέων πεδίων δράσης και, κυρίως, με την ενίσχυση των συστημάτων που υπάρχουν σήμερα, και τούτο με ένα μοναδικό σκοπό: την καλύτερη λειτουργία των ευρωπαϊκών κανόνων για το περιβάλλον.

1.4. Εντούτοις, η Επιτροπή πρέπει να λάβει υπόψη τις δράσεις που έχουν αναληφθεί από το Πέμπτο Κοινοτικό Πρόγραμμα Δράσης για το Περιβάλλον (), που αναθεωρήθηκε πρόσφατα (), προκειμένου να περιλάβει όλες τις δράσεις στην αειφόρο ανάπτυξη, αντικείμενο της εφαρμογής του.

1.5. Επίσης θα πρέπει να επισημανθεί, στο πλαίσιο αυτό, ότι η Επιτροπή προετοιμάζει τη διεύρυνση της ΕΕ σε συνεργασία με τις αρχές των αντίστοιχων χωρών και ότι η εφαρμογή της νομοθεσίας για το περιβάλλον αποτελεί θέμα, κατά την άποψη της ΟΚΕ, θεμελιώδες για τη μελλοντική τους ένταξη. Για το σκοπό αυτό, προτείνεται στην Επιτροπή να υιοθετήσει τα περιβαλλοντικά μέτρα τα οποία, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της, θα μπορούν να χρησιμεύσουν στις υπόλοιπες ευρωπαϊκές χώρες.

2. Γενικές παρατηρήσεις

2.1. Εναπόκειται στην Επιτροπή η ευθύνη να διασφαλίζει την εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας με βάση τα άρθρα 169 και 171 της Συνθήκης, αν και είναι σκόπιμη η επισήμανση ότι τα άρθρα αυτά, ιδίως το 169, δεν συντάχθηκαν για την προστασία του περιβάλλοντος, εφόσον η τυπική διαδικασία τους, με τις μεγάλες προθεσμίες, προκαλεί χρονική παράταση των αποφάσεων, με συνέπεια τη μείωση της αποτελεσματικότητάς τους, δεδομένου ότι στον τομέα αυτόν απαιτείται ταχεία λήψη μέτρων ώστε να αποφεύγονται μεγαλύτερες βλάβες.

2.2. Δεν πρέπει να αγνοείται ότι η εφαρμογή της νομοθεσίας για το περιβάλλον υπόκειται σε έντονες διακυμάνσεις από χώρα σε χώρα, σε ορισμένες περιπτώσεις λόγω της κλιματικής, γεωγραφικής και περιβαλλοντικής ποικιλομορφίας και σε άλλες λόγω της σχέσης μεταξύ των προτεινόμενων μέτρων και της οικονομικής πραγματικότητας (πληθυσμός, εισόδημα, κ.λπ.). Εν πάση περιπτώσει, τα αίτια αυτά ποτέ δεν θα δικαιολογήσουν τη μη τήρηση των κανόνων για το περιβάλλον, αλλά οι αρμόδιες αρχές θα μπορούν να τους προσαρμόζουν στην κάθε διαφορετική πραγματικότητα με την αρχή της επικουρικότητας.

2.3. Επίσης, η ύπαρξη διαφορετικών αρμόδιων διοικήσεων στον τομέα του περιβάλλοντος, από τις κυβερνήσεις των κρατών μέχρι τις τοπικές αρχές, καθιστά την εφαρμογή της νομοθεσίας αυτής πολύπλοκη, δεδομένου ότι, εφόσον δεν υπάρχει ένα ενιαίο πρότυπο πολιτικών σχέσεων στα κράτη μέλη, είναι δύσκολο να θεσπισθεί ένα ενιαίο σύστημα ελέγχου της εφαρμογής της νομοθεσίας για το περιβάλλον.

2.4. Από την εξέταση της πολύπλοκης νομοθεσίας για το περιβάλλον μπορεί να συναχθεί ότι είναι ανάγκη οι κανόνες στον τομέα αυτόν να συντάσσονται με σαφήνεια και ακρίβεια, κατά τρόπο ώστε να μεθοδευθεί η απλοποίησή τους, με την απαραίτητη εδραίωση των κανόνων και τη μεταγενέστερη θεματική συγκέντρωσή τους, ενώ παράλληλα θα λαμβάνονται υπόψη οι αρχές της προφύλαξης και προληπτικής δράσης που αναγνωρίζονται με το άρθρο 130 Ρ (2) της Συνθήκης, που θα διευκολύνουν την καλύτερη τήρησή τους.

2.5. Σε κάθε περίπτωση και σε κάθε πολιτική για το περιβάλλον της ΕΕ θα πρέπει να απεικονίζονται τα περιεχόμενα των διεθνών συνθηκών και συμβάσεων που έχει υπογράψει η ΕΕ.

3. Προτεινόμενα μέτρα για την εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας

3.1. Τα μέτρα που περιλαμβάνει η Ανακοίνωση που υπέβαλε η Επιτροπή αναφέρονται σε δύο επίπεδα 7 αφενός, παρουσιάζονται μέτρα που αφορούν τα κράτη μέλη, με βάση την επεξεργασία κατευθύνσεων που διευκολύνουν τον έλεγχο του περιβάλλοντος, καθώς και η θέσπιση διαδικασίας προσφυγής και πρόσβασης στη δικαιοσύνη και, αφετέρου, προβλέπεται η ενίσχυση του υφιστάμενου κοινοτικού συστήματος σήμερα.

3.2. Μέτρα που αφορούν τα κράτη μέλη

3.2.1. Σχετικά με τα μέτρα που αφορούν τα κράτη μέλη, πρέπει να τονισθεί ότι με δεδομένο ότι η οδηγία αποτελεί το ευρύτερα χρησιμοποιούμενο νομοθετικό μέσον, η ένταξη των οδηγιών στα εθνικά δίκαια μπορεί να υποστεί σημαντικές διακυμάνσεις, γεγονός το οποίο, στην πράξη, δημιουργεί ουσιαστικές διαφορές μεταξύ των κρατών χωρίς τούτο να σημαίνει ότι παραβαίνονται οι οδηγίες. Η Επιτροπή διαθέτει την εξουσία που της παρέχεται με το άρθρο 155 της Συνθήκης, με το οποίο της ανατίθεται να μεριμνά για την εφαρμογή των διατάξεων που υιοθετούνται.

3.2.2. Η πρώτη κατεύθυνση που προτείνεται στα κράτη μέλη είναι εντός των αρμοδιοτήτων που τους παρέχει το άρθρο 5 της Συνθήκης - να λαμβάνουν κάθε μέτρο που εξασφαλίζει την εκπλήρωση των κοινοτικών υποχρεώσεων - να δημιουργηθούν όργανα περιβαλλοντικής εποπτείας, με γενικές αρμοδιότητες στην εποπτεία και τον έλεγχο για την εφαρμογή των κανονισμών, που θα αποδίδουν ιδιαίτερη σημασία στον έλεγχο των βιομηχανικών εκπομπών και της ποιότητας του περιβάλλοντος.

3.2.3. Η αιτιολόγηση του μέτρου αυτού πρέπει να γίνει με βάση τις δυσκολίες που συναντούν τα σημερινά συστήματα για την πραγματοποίηση αποτελεσματικού ελέγχου για την εφαρμογή της νομοθεσίας για το περιβάλλον. Εντούτοις, τα κράτη μέλη θα είναι εκείνα τα οποία θα αποφασίσουν εάν τα σημερινά συστήματα, εφόσον υπάρχουν, είναι ή όχι σε θέση να υλοποιούν το μέτρο αυτό, σύμφωνα με τα κριτήρια που υιοθετούνται στο κοινοτικό επίπεδο.

3.2.4. Η πρόταση που διατυπώνει η Επιτροπή για καθορισμό συστάσεων που να εναρμονίζουν ένα σύστημα περιβαλλοντικού ελέγχου θεωρείται θετική από την ΟΚΕ. Εντούτοις, για να έχει πραγματικά αποτελεσματική δράση, θα πρέπει να μελετηθούν οι υφιστάμενες συνθήκες και το καλύτερο για το σκοπό αυτό θα ήταν να χρησιμοποιηθεί το IMPEL () και ο Οργανισμός Περιβάλλοντος.

3.2.5. Η ΟΚΕ θεωρεί ότι, προκειμένου να είναι αποτελεσματικά τα μέτρα εποπτείας που προτείνονται στα κράτη μέλη, είναι ανάγκη η Επιτροπή να ενισχύσει τις αρμοδιότητές της στον έλεγχο και την εποπτεία των εν λόγω κρατών, με βάση το άρθρο 155 της Συνθήκης και μάλιστα, εάν είναι ανάγκη, να αποκτήσει τα μέσα που θα διευκολύνουν την εφαρμογή τους.

3.2.6. Το δεύτερο προτεινόμενο μέτρο, διατύπωση καταγγελιών και έναρξη έρευνας, περιλαμβάνει τα κατώτερα κριτήρια που κατά την άποψη της Επιτροπής πρέπει να περιέχουν όλα τα συστήματα που υφίστανται στα κράτη μέλη.

3.2.7. Τα σημερινά υφιστάμενα συστήματα είναι ποικίλα, άλλα κράτη έχουν ombudsman, διαμεσολαβητή, εισαγγελέα, κ.λπ., και άλλα δεν έχουν ιδιαίτερο όργανο. Τα αποτελέσματα είναι άνισα εφόσον εξαρτώνται από τις αρμοδιότητες που τους παρέχουν οι εθνικές νομοθεσίες.

3.2.8. Η διαδικασία εξωδικαστικής καταγγελίας στον τομέα του περιβάλλοντος θα σημαίνει ότι με τις περιβαλλοντικές συστάσεις θα θεσπισθούν κατώτατα κριτήρια για απόφαση επί της καταγγελίας, καθώς και για τις απαιτούμενες έρευνες για τη διατήρηση ενός ελέγχου στην εφαρμογή των εν λόγω κανονισμών. Κατ'αυτόν τον τρόπο, τα όργανα που θα συσταθούν θα τύχουν της αναγνώρισης της κοινής γνώμης, και οι αποφάσεις τους θα τηρούνται από τα μέρη.

3.2.9. Είναι σκόπιμο να καταστεί προφανές ότι, όπως για τους καταναλωτές αποδείχθηκε η αποτελεσματικότητα της παρέμβασης οργανισμών καταγγελίας, για το περιβάλλον δεν είναι εύκολο να λεχθεί εκ των προτέρων ποιό μπορεί να είναι το αποτέλεσμα, εάν ληφθεί υπόψη το μέγεθος της βλάβης και η διασπορά όσων υφίστανται τις συνέπειές της και, κυρίως, η έλλειψη κοινοτικής οδηγίας που να ρυθμίζει την αποζημίωση για περιβαλλοντική βλάβη.

3.2.10. Το τρίτο προτεινόμενο μέτρο θα ήταν η διευκόλυνση της πρόσβασης στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικές καταγγελίες ως τελευταίο μέσον για την επίτευξη ουσιαστικού αποτελέσματος, ζητούμενο το οποίο σήμερα επιτυγχάνεται δύσκολα λόγω της γραφειοκρατίας και της καθυστέρησης στις διαδικασίες.

3.2.10.1. Για να είναι αποτελεσματική η πρόσβαση στη δικαιοσύνη, πρέπει να πραγματοποιηθούν διάφορες μεταρρυθμίσεις, κατά πρώτον, η διεύρυνση της ενεργητικής νομιμοποίησης κατά τρόπο συναφή με αυτόν που διέπει την προσφυγή του πολίτη στα Διοικητικά Διαστήρια και στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο του Λουξεμβούργου, ούτως ώστε να μπορούν να προσφεύγουν όχι μόνο οι άμεσα θιγόμενοι, αλλά και οιαδήποτε αντιπροσωπευτική κοινωνικοοικονομική περιβαλλοντική οργάνωση.

3.2.11. Εξάλλου για να είναι αποτελεσματική η δράση θα ήταν σκόπιμο να επιτευχθεί μικρότερο κόστος της δικαστικής διαδικασίας, δεδομένου ότι το ύψος του αποτρέπει συχνά οργανώσεις που δεν διαθέτουν επαρκή προϋπολογισμό, όπως οι ΜΚΟ, σύλλογοι κατοίκων, κ.λπ. από τις προσφυγές (). Για τον ίδιο σκοπό, θα πρέπει να περιορισθούν τα χρονικά όρια για τη διαδικασία προσφυγής, εφόσον τούτο αφήνει τα μέρη ανυπεράσπιστα.

3.3. Μέτρα ενίσχυσης των υφιστάμενων κοινοτικών συστημάτων

3.3.1. Η Ανακοίνωση παρουσιάζει έξι μέτρα που αποβλέπουν στο να ενισχύσουν τα κοινοτικά συστήματα περιβάλλοντος και τα οποία αναφέρονται στους ακόλουθους τομείς:

- ποιότητα της κοινοτικής νομοθεσίας 7

- διαφάνεια 7

- βελτίωση της συνεργασίας 7

- γνωμοδοτήσεις, συνέχεια και αξιοποίηση 7

- προσέγγιση των πολιτών με το κοινοτικό δίκαιο 7

- χρηματοδότηση.

3.3.2. Όλα αυτά τα μέτρα προτίθενται να βελτιώσουν την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου για το περιβάλλον, βάσει της συνεργασίας μεταξύ των αρχών των χωρών μελών και της Επιτροπής και, ειδικότερα, την προσέγγιση τoυ δικαίου αυτού με όλους τους πολίτες της ΕΕ μέσω της συμμετοχής τους στις προτάσεις και τις διαδικασίες εποπτείας του περιβάλλοντος.

3.3.3. Το πρώτο μέτρο που προτείνεται, η ποιότητα της περιβαλλοντικής νομοθεσίας, χωρίζεται σε δύο δράσεις, αυτή που αναφέρεται στην νομοθετική διαδικασία και στις κυρώσεις σε εθνικό επίπεδο.

3.3.4. Σε ό,τι αφορά τη νομοθετική διαδικασία, η Επιτροπή προτείνει μεγαλύτερο βαθμό συμμετοχής των υφιστάμενων οργανισμών, στους οποίους περιλαμβάνει το Κοινοβούλιο, χωρίς να αναφέρει την ΟΚΕ όπως προβλέπει το άρθρο 130 Σ (2) της Συνθήκης. Για το λόγο αυτό, ζητούμε να γίνει ρητή αναφορά στην ΟΚΕ στο κείμενο αυτό. Ζητείται, επίσης, να αναγνωρισθεί η ανάγκη διαβουλεύσεων με τις εθνικές και διεθνείς οργανώσεις, ευρωπαϊκής εμβέλειας, που σχετίζονται με το περιβάλλον.

3.3.5. Η ποιότητα της νομοθεσίας για το περιβάλλον θα επιτευχθεί, επιπλέον, με σαφείς και απλούς κανόνες που θα επιτρέψουν να γίνονται κατανοητοί από όλους τους ενδιαφερόμενους πολίτες, όπως επίσης με απλοποίηση του περιεχομένου της, χωρίς ωστόσο να μειωθεί η επιστημονικότητα και η ακρίβειά της, με τρόπο ώστε να μειωθεί ο αριθμός των εφαρμόσιμων διατάξεων, με προσφυγή, για το λόγο αυτό, σε οδηγίες-πλαίσιο μόνον όταν αυτό είναι δυνατόν.

3.3.6. Όσον αφορά τις κυρώσεις σε εθνικό επίπεδο, επαναλαμβάνουμε τις γενικές αρχές που έχουν θεσπιστεί για το σκοπό αυτό και ειδικότερα την αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει» 7 ωστόσο, οι χρηματικές κυρώσεις πρέπει να συνοδευθούν από άλλα μέτρα που θα καταστήσουν πιο αποτελεσματική την κύρωση (), όπως άρση από τις διοικητικές αρχές της έγκρισης λειτουργίας στις επιχειρήσεις ή τους οργανισμούς που παραβιάζουν την κοινοτική νομοθεσία για το περιβάλλον. Στην κατεύθυνση αυτή πρέπει να αντιμετωπισθεί και η κατάργηση των κοινοτικών ενισχύσεων, είτε πρόκειται για διοικητικές αρχές ή ιδιωτικές επιχειρήσεις.

3.3.7. Στα πλαίσια των κυρώσεων, και στο επίπεδο της ΕΕ, θα μπορούσε να αντιμετωπιστεί η δημιουργία μητρώου στο οποίο να καταγράφονται οι επιχειρήσεις και οι οργανισμοί που παραβαίνουν τους κοινοτικούς κανόνες για το περιβάλλον, με τρόπο ώστε να μην μπορούν να επωφεληθoύν από κοινοτικές ενισχύσεις για περίοδο που εξαρτάται από το μέγεθος της παράβασης.

3.3.8. H OKE καλεί, επίσης, την Επιτροπή να συγκεκριμενοποιήσει τις απόψεις της σχετικά με το θέμα της αποζημίωσης, τόσο ως προς την ευθύνη του κράτους, σε περίπτωση που οι κοινοτικές οδηγίες δεν εφαρμόσθηκαν ή δεν εφαρμόσθηκαν επαρκώς, όσο και ως προς την ευθύνη του ρυπαίνοντος ευθύνη στο περιβαλλοντικό δίκαιο.

3.3.9. Το μέτρο της ενίσχυσης της διαφάνειας κατά την εφαρμογή της νομοθεσίας θεωρείται θετικό από την ΟΚΕ, όπως επίσης και κάθε τι που χρησιμεύει στη διεύρυνση της συμμετοχής όλων των ενδιαφερομένων και όχι μόνο των επίσημων οργανισμών, δεδομένου ότι αυτό θα εξυπηρετήσει τη βελτίωση της ποιότητας, και πάνω απ'όλα, τη συνεργασία με την Επιτροπή.

3.3.10. Η χρήση των δικτύων που έχουν ήδη καταρτισθεί είναι ένας άλλος τρόπος βελτίωσης της συνεργασίας 7 για το σκοπό αυτό, είναι σκόπιμο να χρησιμοποιηθεί το IMPEL ως δίκτυο συντονισμού μεταξύ κρατών και ειδικότερα ως οργανισμός ενημέρωσης και διαβούλευσης για τα θέματα του περιβάλλοντος.

3.3.11. Η Υπηρεσία Περιβάλλοντος είναι ένας άλλος οργανισμός μεγάλης σημασίας στα θέματα του συντονισμού, της ενημέρωσης και των διαβουλεύσεων 7 για το λόγο αυτό, η ΟΚΕ θεωρεί ότι θα πρέπει να ενισχυθεί η λειτουργία αυτού του οργανισμού, όχι μόνο σε σχέση με την Επιτροπή, αλλά και με τα κράτη μέλη και τις περιβαλλοντικές οργανώσεις.

Βρυξέλλες, 23 Απριλίου 1997.

Ο Πρόεδρος της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Tom JENKINS

() ΕΕ αριθ. C 138 της 17. 5. 1993 7 ΕΕ αριθ. C 287 της 4. 11. 1992.

() ΕΕ αριθ. C 140 της 11. 5. 1996 7 ΕΕ αριθ. C 212 της 22. 7. 1996.

() Ανεπίσημο δίκτυο της ΕΕ για την εφαρμογή και τον έλεγχο του κοινοτικού δικαίου σχετικά με το περιβάλλον.

() Βλ. σχετικά γνωμοδότηση ΟΚΕ για το «Κοινοτικό Πρόγραμμα ενίσχυσης των μη κυβερνητικών οργανώσεων που δρουν κυρίως στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος», ΕΕ αριθ. C 204 της 15. 7. 1996.

() Θα ληφθεί υπόψη το σχέδιο «Διάσκεψη για την προστασία του περιβάλλοντος μέσω ποινικής νομοθεσίας» του Συμβουλίου της Ευρώπης (CM 96/99).