Βρυξέλλες, 24.3.2010

COM(2010) 106 τελικό

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ

Αναθεώρηση της οδηγίας για το χρόνο εργασίας (πρώτο στάδιο διαβουλεύσεων των κοινωνικών εταίρων σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης σύμφωνα με το άρθρο 154 της ΣΛΕΕ)

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ

Αναθεώρηση της οδηγίας για το χρόνο εργασίας (πρώτο στάδιο διαβουλεύσεων των κοινωνικών εταίρων σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης σύμφωνα με το άρθρο 154 της ΣΛΕΕ)

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Στόχος της παρούσας ανακοίνωσης είναι να ζητηθεί η άποψη των κοινωνικών εταίρων σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης, σύμφωνα με το άρθρο 154 της ΣΛΕΕ, σχετικά με την ενδεχόμενη κατεύθυνση της δράσης της ΕΕ όσον αφορά την οδηγία για το χρόνο εργασίας[1].

Το 2004, η Επιτροπή υπέβαλε πρόταση για την τροποποίηση της οδηγίας[2], ύστερα από εκτεταμένες διαβουλεύσεις. Ωστόσο, τον Απρίλιο του 2009, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο κατέληξαν ότι δεν μπορούσαν να επιτύχουν συμφωνία επί της πρότασης, παρά το γεγονός ότι πραγματοποιήθηκαν δύο αναγνώσεις και διαδικασία συνδιαλλαγής.

Το εν λόγω αρνητικό αποτέλεσμα δημιουργεί μια δύσκολη κατάσταση για αρκετά κράτη μέλη και για τους κοινωνικούς εταίρους σε εθνικό επίπεδο. Δεν υπάρχει επαρκής νομική σαφήνεια για τους τρόπους ερμηνείας αρκετών θεμάτων που δεν επιλύθηκαν λόγω έλλειψης απόφασης από τους συννομοθέτες. Επίσης, ορισμένα κράτη μέλη αντιμετωπίζουν ουσιαστικές δυσκολίες στην εφαρμογή ορισμένων πτυχών του κεκτημένου. Κατά συνέπεια, σε αρκετά κράτη μέλη προκύπτουν σοβαρές αμφιβολίες για τη συμμόρφωση της εθνικής νομοθεσίας ή της πρακτικής με τη νομοθεσία της ΕΕ. Κατά την άποψη της Επιτροπής, η παρούσα κατάσταση είναι σαφώς μη ικανοποιητική: δεν εξασφαλίζει την αποτελεσματική προστασία της υγείας και της ασφάλειας των εργαζομένων σε ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ένωση σύμφωνα με τη νομοθεσία της ΕΕ, ούτε εγγυάται επαρκή ευελιξία για τις επιχειρήσεις και τους εργαζομένους ως προς την οργάνωση του χρόνου εργασίας.

Διάφοροι θεσμικοί φορείς εξέφρασαν ανησυχίες για τις προοπτικές διατήρησης της εν λόγω κατάστασης για αόριστη χρονική περίοδο. Η Επιτροπή θεωρεί αναγκαία την αναθεώρηση των διατάξεων για το χρόνο εργασίας στην ΕΕ και πιστεύει ότι έχει την ιδιαίτερη υποχρέωση να το πράξει. Προτίθεται να προβεί στην εν λόγω αναθεώρηση βάσει εκτίμησης επιπτώσεων με ισχυρή κοινωνική διάσταση και εκτεταμένη διαβούλευση με τους κοινωνικούς εταίρους.

Ένα σοβαρό θέμα προς αντιμετώπιση είναι το πεδίο της εν λόγω αναθεώρησης. Μία επιλογή θα μπορούσε να αποτελεί η εστίαση στις πτυχές της οδηγίας που αποδείχθηκαν οι πλέον προβληματικές κατά τις διαπραγματεύσεις της περιόδου 2004-2009, καθώς και η αναζήτηση λύσεων με τις οποίες οι συννομοθέτες πλέον συμφωνούν. Ωστόσο, κατ’ αυτόν τον τρόπο, η Επιτροπή θα έχανε την ευκαιρία να αξιολογήσει εκ νέου την οδηγία λαμβάνοντας υπόψη τις θεμελιώδεις αλλαγές που έχουν συντελεστεί στα πρότυπα εργασίας από τότε που σχεδιάστηκε αρχικά, καθώς και τις προβλεπόμενες ανάγκες των εργαζομένων, των επιχειρήσεων και των καταναλωτών τον 21ο αιώνα.

Συνεπώς, η Επιτροπή προβλέπει ολοκληρωμένη αναθεώρηση της οδηγίας, η οποία θα αρχίσει με εμπεριστατωμένη αξιολόγηση των διατάξεών της με σκοπό να εντοπιστούν υφιστάμενα ή ενδεχόμενα ζητήματα που αφορούν την εφαρμογή τους και, στη συνέχεια, θα εξετάσει τις επιλογές για την αντιμετώπιση των εν λόγω ζητημάτων. Η Επιτροπή καλεί τους κοινωνικούς εταίρους να προβούν σε εκτεταμένη συζήτηση προβληματισμού για τις επιπτώσεις των θεμελιωδών αλλαγών που αναλύονται παρακάτω, καθώς και για το είδος της ρύθμισης για το χρόνο εργασίας που χρειάζεται η ΕΕ προκειμένου να αντιμετωπίσει τις προκλήσεις του 21ου αιώνα, οι οποίες είναι κοινωνικές, οικονομικές, τεχνολογικές και δημογραφικές.

2. ΧΡΟΝΟΣ ΕΡΓΑΣΙΑΣ: ΤΑΣΕΙΣ ΚΑΙ ΠΡΟΟΠΤΙΚΕΣ

Η ισχύουσα οδηγία κωδικοποιεί δύο προηγούμενες οδηγίες, εκ των οποίων η σημαντικότερη εγκρίθηκε το 1993, βάσει πρότασης που διατύπωσε η Επιτροπή το 1990[3].

Κατά τα τελευταία είκοσι έτη, έχουν συντελεστεί θεμελιώδεις αλλαγές στον κόσμο της εργασίας, με σαφή αντίκτυπο στη συνολική διάρκεια και κατανομή του χρόνου εργασίας. Οι κύριες τάσεις είναι οι ακόλουθες:

- γενική μείωση του συνολικού χρόνου εργασίας: το μέσο εβδομαδιαίο ωράριο εργασίας στην ΕΕ έχει μειωθεί από 39 ώρες το 1990 σε 37,8 ώρες το 2006[4]·

- πόλωση του χρόνου εργασίας μεταξύ ομάδων εργαζομένων. Οι εργαζόμενοι μερικής απασχόλησης, εκ των οποίων οι περισσότεροι είναι εθελοντές, αυξήθηκαν ως μερίδιο του εργατικού δυναμικού από 14 % το 1992 σε 18,8 % το 2009· ωστόσο, το 10 % όλων των εργαζομένων εξακολουθούν να εργάζονται περισσότερο από 48 ώρες την εβδομάδα και σχεδόν το 7 % όλων των εργαζομένων ασκούν πολλαπλή δραστηριότητα[5]·

- σταδιακή μείωση της τυποποίησης του ατομικού χρόνου εργασίας, με αυξανόμενη διακύμανση του χρόνου εργασίας κατά τη διάρκεια του έτους ή του επαγγελματικού βίου, παράλληλα με πιο ευέλικτες πρακτικές στις επιχειρήσεις (ευέλικτος χρόνος εργασίας, υπολογισμός ωρών εργασίας σε ετήσια βάση, τράπεζες χρόνου, πίστωση χρόνου κ.λπ.).

Οι εν λόγω εξελίξεις αντανακλούν την επίδραση πολλαπλών διαρθρωτικών αλλαγών όπως η μετατόπιση του βάρους από τη μεταποιητική βιομηχανία στις υπηρεσίες και η αύξηση της παραγωγικότητας λόγω της τεχνολογικής προόδου και ενός ολοένα και ανταγωνιστικότερου επιχειρηματικού περιβάλλοντος. Επίσης, η αύξηση της συμμετοχής των γυναικών στην απασχόληση και η αυξανόμενη εξατομίκευση των τρόπων ζωής (με την ύπαρξη μεγαλύτερης ποικιλίας προτιμήσεων σε ό,τι αφορά την κατανομή του χρόνου μεταξύ εργασίας και αναψυχής) έχουν επηρεάσει τις εξελίξεις. Στο μέλλον, οι εν λόγω διαρθρωτικές αλλαγές κατά πάσα πιθανότητα θα επιταχυνθούν καθώς η παγκόσμια οικονομία ολοκληρώνει τη μετάβασή της από οικονομία με βάση τη βιομηχανία σε οικονομία με βάση τη γνώση. Δημιουργούνται νέες θέσεις εργασίας σε αναλυτικά, επιστημονικά και τεχνικά επαγγέλματα, δηλαδή σε σχέση με εργαζομένους που συμμετέχουν δραστήρια στη δημιουργία και τη διάδοση της γνώσης. Η εν λόγω μετάβαση δεν επηρεάζει μόνον τα είδη και την ποιότητα των θέσεων εργασίας που διατίθενται στην οικονομία και τις σχετικές απαιτούμενες δεξιότητες· επηρεάζει επίσης τους τρόπους με τους οποίους οργανώνεται η εργασία. Οι αναβαθμισμένες τεχνολογίες της πληροφορίας και της επικοινωνίας ενδέχεται να μειώσουν την ανάγκη για φυσική παρουσία σε έναν κεντρικό τόπο εργασίας και να προωθήσουν πιο κινητές και αυτόνομες μορφές εργασίας (τηλεργασία, νομαδική εργασία).

Για όλο και μεγαλύτερο αριθμό «εργαζόμενων γνώσης», η εργασία μπορεί να αξιολογηθεί όχι με βάση τον αριθμό των ωρών εργασίας, αλλά με βάση την πρωτοτυπία και την ποιότητα του προϊόντος που παρασχέθηκε. Οι εν λόγω εργαζόμενοι μπορούν να απολαμβάνουν εκτεταμένη αυτονομία όσον αφορά την οργάνωση και τον τόπο της εργασίας τους, κάτι που δημιουργεί ερωτήματα για τη σκοπιμότητα των κανόνων για το κανονικό ωράριο εργασίας. Ωστόσο, η νέα οικονομία που βασίζεται στη γνώση δημιουργεί επίσης πολλές θέσεις εργασίας σε υπηρεσίες συνήθους παραγωγής (τηλεφωνικά κέντρα, επεξεργασία δεδομένων), με επαναλαμβανόμενα καθήκοντα υπό στενή παρακολούθηση. Στις εν λόγω περιπτώσεις, διαπιστώνονται υψηλά επίπεδα έντασης εργασίας και άγχους που ενδέχεται να απαιτήσουν ρύθμιση για το συμφέρον της υγείας και της ασφάλειας των εργαζομένων, όπως ισχύει και για τις παραδοσιακές βιομηχανικές δραστηριότητες.

Σε όλο και μεγαλύτερο βαθμό, η διαχείριση του χρόνου εργασίας ανάγεται σε σημαντικό στοιχείο των ανταγωνιστικών στρατηγικών των επιχειρήσεων. Η μείωση του μέσου κόστους στη μεταποίηση και η επέκταση του ωραρίου λειτουργίας στις υπηρεσίες συνεπάγονται ότι πρέπει να αυξηθεί ο συνολικός χρόνος παραγωγής. Η προσαρμογή στις διακυμάνσεις της ζήτησης των καταναλωτών και στους εποχικούς κύκλους προϋποθέτει μεγαλύτερη ποικιλία στην κατανομή του χρόνου παραγωγής. Οι νέες μορφές ευελιξίας του χρόνου εργασίας εφαρμόστηκαν και θα εξακολουθήσουν να εφαρμόζονται ως αποτέλεσμα, όπως π.χ. η κατάρτιση χρονοδιαγραμμάτων και η διοργάνωση βαρδιών εργασίας με σκοπό την οργανωτική ευελιξία, καθώς και η θέσπιση ευέλικτων ωραρίων εργασίας[6].

Πιο πρόσφατα, στο πλαίσιο της τρέχουσας κρίσης, η ευελιξία του χρόνου εργασίας έχει εξελιχθεί σε κύριο εργαλείο για την προσαρμογή πολλών επιχειρήσεων στην απότομη πτώση της ζήτησης. Έχει εισαχθεί η εργασία μειωμένου χρόνου, συχνά με μερική αντιστάθμιση της αμοιβής ή σε συνδυασμό με κατάρτιση, και ορισμένα κράτη μέλη έλαβαν μέτρα πολιτικής με σκοπό την παροχή χρηματοδοτικής στήριξης για τις εν λόγω πρακτικές.

Παράλληλα με τις εν λόγω αλλαγές επιχειρηματικής πρωτοβουλίας, καθίσταται όλο και πιο σαφές ότι η ευελιξία του χρόνου εργασίας μπορεί να συμβάλει στο συνδυασμό της επαγγελματικής και της ιδιωτικής ζωής των εργαζομένων. Τώρα που διαθέτουμε πλέον ένα πιο διαφοροποιημένο εργατικό δυναμικό της ΕΕ, τα ευέλικτα ωράρια εργασίας ενδέχεται να προσφέρουν στους εργαζομένους περισσότερες ευκαιρίες να προσαρμόσουν το χρόνο εργασίας στις ατομικές τους ανάγκες. Υπό ορισμένες συνθήκες, ενδέχεται επίσης να αναβαθμίσει τις ίσες ευκαιρίες για την απασχόληση και την εξέλιξη της σταδιοδρομίας και να διευκολύνει την πρόσβαση στην απασχόληση για τις μειονεκτούσες κατηγορίες αναζητούντων εργασία[7].

Ωστόσο, πρέπει επίσης να αναγνωρίσουμε το γεγονός ότι ορισμένες μορφές ευελιξίας του χρόνου εργασίας ενδέχεται να οδηγήσουν στην εντατικοποίηση της εργασίας, με συνέπειες για την υγεία και την ασφάλεια, την ικανοποίηση του εργαζομένου, την οργανωτική παραγωγικότητα και τις ευκαιρίες κατάρτισης. Ενδέχεται να προκύψει έλλειμμα στο προσωπικό, ιδίως στα επαγγέλματα υψηλής εξειδίκευσης, κάτι που θα καταστήσει την εργασία ελκυστικότερη για τα άτομα που μπορούν να κερδίσουν υψηλότερες απολαβές και να ασκηθεί ανοδική πίεση στο χρόνο εργασίας των λιγοστών εργαζομένων με εξειδίκευση.

Η γήρανση των κοινωνιών μας ενδέχεται επίσης να επηρεάσει τον τρόπο με τον οποίο οι εργαζόμενοι κατανέμουν το χρόνο τους μεταξύ της εργασίας και της αναψυχής, αυξάνοντας την επιθυμία για καλύτερη ισορροπία μεταξύ της επαγγελματικής και της ιδιωτικής ζωής, με αποτέλεσμα να καταρρίπτεται η κουλτούρα του ωραρίου μεγάλης διάρκειας.

3. ΡΥΘΜΙΣΗ ΤΟΥ ΧΡΟΝΟΥ ΕΡΓΑΣΙΑΣ

Σε κάθε χώρα, οι υποχρεωτικές ρυθμίσεις για το χρόνο εργασίας αποτελούνται από ένα πολύπλοκο μείγμα γενικών και τομεακών διατάξεων που βασίζονται στο γραπτό δίκαιο και στις συλλογικές συμβάσεις. Οι διεθνείς ρυθμίσεις στον τομέα είναι ευρείες και ιστορικά έχουν ασκήσει αποφασιστική επιρροή στη σταδιακή μείωση των ωρών εργασίας των εργαζομένων[8]. Τα πρότυπα της ΔΟΕ (39 διαφορετικά πρότυπα) εξακολουθούν να παίζουν πολύ σημαντικό ρόλο σε παγκόσμιο επίπεδο, ιδίως στις χώρες με υποδεέστερες συνθήκες εργασίας. Οι βασικές αρχές στις οποίες θεμελιώνονται οι ρυθμίσεις για το χρόνο εργασίας περιλαμβάνονται στο άρθρο 31 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ[9] .

Η οδηγία 2003/88/ΕΚ καθορίζει τα ελάχιστα πρότυπα για τη μέγιστη εβδομαδιαία διάρκεια εργασίας, τις ημερήσιες και τις εβδομαδιαίες περιόδους ανάπαυσης, τα διαλείμματα εργασίας και την ετήσια άδεια με αποδοχές, καθώς και τη νυχτερινή εργασία και τις περιόδους αναφοράς για τον υπολογισμό της εβδομαδιαίας ανάπαυσης και της μέγιστης εβδομαδιαίας διάρκειας εργασίας. Οι διατάξεις της εν λόγω οδηγίας είναι αρκετά αναλυτικές, σύμφωνα με τον καθορισμένο στόχο της για την προστασία της υγείας και της ασφάλειας των εργαζομένων. Ωστόσο, προβλέπει επίσης ευελιξία στην πρακτική οργάνωση του χρόνου εργασίας:

- τα κράτη μέλη μπορούν να προσαρμόσουν τις διατάξεις της ΕΕ στις εθνικές τους συνθήκες (π.χ., η μέγιστη εβδομαδιαία διάρκεια εργασίας έχει οριστεί κάτω από τις 48 ώρες σε πολλές χώρες)·

- υπάρχει ουσιαστικό περιθώριο για ευέλικτες διευθετήσεις εργασίας μέσω των συλλογικών συμβάσεων εργασίας (π.χ., οργάνωση του χρόνου εργασίας σε ετήσια βάση)·

- υπάρχουν πολλές παρεκκλίσεις και εξαιρέσεις από τις γενικές διατάξεις (π.χ., για τη χορήγηση περιόδων αντισταθμιστικής ανάπαυσης ή την εθελούσια επιλογή εξαίρεσης από τον κανόνα των 48 ωρών).

Η ρύθμιση του χρόνου εργασίας παραδοσιακά επεδίωκε στόχους που αφορούσαν την υγεία και την ασφάλεια και στο πλαίσιο των μεταρρυθμίσεων, συχνά εικάζεται ότι η τεχνική πρόοδος αναπόφευκτα θα δημιουργούσε περισσότερο χρόνο αναψυχής. Η συνήθης δικαιολογία για τη ρύθμιση του χρόνου εργασίας είναι η ανάγκη να αντισταθμιστούν οι αρνητικές επιπτώσεις του υπερβολικού φόρτου εργασίας που ενδέχεται να προκύψει από μη ρυθμιζόμενες μεμονωμένες συναλλαγές.

Ωστόσο, πιο πρόσφατα το επίκεντρο της συζήτησης μετατοπίστηκε και η οργάνωση του χρόνου εργασίας εκλαμβάνεται όλο και περισσότερο ως κρίσιμης σημασίας για τη βελτίωση της παραγωγικότητας, την αναβάθμιση της ανταγωνιστικότητας, την υποστήριξη της ισορροπίας μεταξύ επαγγελματικής και ιδιωτικής ζωής, καθώς και την κάλυψη της αυξανόμενης ποικιλίας προτιμήσεων και εργασιακών προτύπων. Συνεπώς, προκύπτει το ερώτημα: η ρύθμιση του χρόνου εργασίας συμβαδίζει με τις εν λόγω εξελίξεις; Ή απαιτούνται μεταρρυθμίσεις ώστε να προσαρμοστούν οι ισχύουσες διατάξεις στις ανάγκες των επιχειρήσεων, των εργαζομένων και των καταναλωτών στον 21ο αιώνα;

Το 2004, η Επιτροπή πρότεινε[10] την τροποποίηση της οδηγίας 2003/88/ΕΚ με τρεις συγκεκριμένους στόχους:

- διευκρίνηση της εφαρμογής της οδηγίας σε περιπτώσεις εφημερίας, σε συνέχεια της ερμηνείας του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων στις υποθέσεις SIMAP, Jaeger, και Dellas·

- δυνατότητα παράτασης της περιόδου αναφοράς για τον υπολογισμό της μέσης εβδομαδιαίας διάρκειας εργασίας από την εθνική νομοθεσία σε μέγιστη διάρκεια δώδεκα μηνών·

- αναθεώρηση της εθελούσιας επιλογής εξαίρεσης από το όριο των 48 ωρών σε σχέση με τη μέση εβδομαδιαία διάρκεια εργασίας (η εν λόγω αναθεώρηση απαιτήθηκε ρητώς σύμφωνα με το άρθρο 22 της οδηγίας).

Η εν λόγω προσέγγιση κάλυψε σε μεγάλο βαθμό προβλήματα που δεν είχαν επιλυθεί από την ισχύουσα νομοθεσία ή τη νομολογία. Ωστόσο, κατά τη διάρκεια της δημόσιας συζήτησης προβληματισμού κατά την περίοδο 2004–2009, προστέθηκαν άλλα θέματα, είτε από το Κοινοβούλιο είτε από το Συμβούλιο, όπως η συμφιλίωση της επαγγελματικής και της οικογενειακής ζωής, ο χειρισμός ιδιαίτερων περιπτώσεων όπως οι «αυτόνομοι εργαζόμενοι» και οι εργαζόμενοι με περισσότερες από μία παράλληλες θέσεις εργασίας. Τα εν λόγω ζητήματα αφορούν τις διαρθρωτικές εξελίξεις που προαναφέρθηκαν.

4. ΣΤΟΧΟΙ ΜΙΑΣ ΟΛΟΚΛΗΡΩΜΕΝΗΣ ΑΝΑΘΕΩΡΗΣΗΣ

Οι θεμελιώδεις αλλαγές που διαπιστώνονται στον κόσμο της εργασίας προϋποθέτουν την προσαρμογή του ρυθμιστικού πλαισίου τόσο σε επίπεδο ΕΕ όσο και σε εθνικό επίπεδο. Μία τέτοια ολοκληρωμένη αναθεώρηση πρέπει να διαμορφωθεί από σειρά στόχων πολιτικής που μπορούν να αποσπάσουν ευρεία συναίνεση από τα ενδιαφερόμενα μέρη.

Η προστασία της υγείας και της ασφάλειας των εργαζομένων πρέπει να εξακολουθήσει να θεωρείται ως πρωταρχικός στόχος κάθε ρύθμισης για το χρόνο εργασίας, καθώς η νομική βάση για την οδηγία είναι το άρθρο 153 παράγραφος 1 στοιχείο α) για τη «βελτίωση του περιβάλλοντος εργασίας για την προστασία της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων».

Ωστόσο, πρέπει να εξεταστούν και άλλοι στόχοι. Οι ρυθμίσεις της ΕΕ για το χρόνο εργασίας παίζουν πολύ σημαντικό ρόλο για τη βελτίωση της ισορροπίας μεταξύ επαγγελματικής και οικογενειακής ζωής, καθώς παρέχουν στους εργαζόμενους το χρόνο που χρειάζονται για να διαχειριστούν τις οικογενειακές τους υποχρεώσεις και τους επιτρέπουν να επηρεάσουν την κατανομή του χρόνου εργασίας τους. Πρέπει επίσης να ληφθούν υπόψη και άλλες νομοθετικές ρυθμίσεις της ΕΕ που συμβάλλουν στον εν λόγω στόχο, όπως οι οδηγίες για την άδεια μητρότητας, τη γονική άδεια και τη μερική απασχόληση.

Η ρύθμιση του χρόνου εργασίας μπορεί επίσης να επηρεάσει σημαντικά την ικανότητα των επιχειρήσεων να ανταποκρίνονται με μεγαλύτερη ευελιξία στις μεταβαλλόμενες εξωτερικές συνθήκες. Μεγαλύτερη ευελιξία στους χρόνους παραγωγής και το ωράριο λειτουργίας μπορούν να δημιουργήσουν πλεονεκτήματα ανταγωνιστικού κόστους για τις επιχειρήσεις. Η ευελιξία του χρόνου εργασίας είναι επίσης σημαντική για τους εργαζομένους ώστε να μπορούν να προσαρμόσουν τα προγράμματά τους καλύτερα ανάλογα με το κάθε στάδιο της ζωής τους και με τις ατομικές τους προτιμήσεις.

Τέλος, σύμφωνα με την ατζέντα της ΕΕ για τη βελτίωση της νομοθετικής ρύθμισης, είναι σημαντικό να επιτευχθούν οι στόχοι των ρυθμίσεων του χρόνου εργασίας σε επίπεδο ΕΕ και σε εθνικό επίπεδο, χωρίς να προστεθεί άσκοπο διοικητικό φορτίο στις επιχειρήσεις, ιδίως τις ΜΜΕ.

5. ΚΥΡΙΑ ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΠΟΥ ΠΡΟΚΥΠΤΟΥΝ ΑΠΟ ΤΗΝ ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΗΣ ΟΔΗΓΙΑΣ

Η ολοκληρωμένη αναθεώρηση της οδηγίας πρέπει να έχει ως αφετηρία την εκτίμηση των επιπτώσεων που έχουν οι διαφαινόμενες αλλαγές των προτύπων εργασίας στην εφαρμογή της ισχύουσας οδηγίας, καθώς και τον προσδιορισμό των διατάξεών της που απαιτούν προσαρμογή, απλούστευση ή διασαφήνιση. Σε μεγάλο βαθμό, οι εν λόγω δυσκολίες στην εφαρμογή της οδηγίας ενδέχεται να αντικατοπτρίζουν την ανάγκη για ουσιαστικότερη προσαρμογή των υφιστάμενων διατάξεων.

α) Ωράριο εργασίας

Το μέσο εβδομαδιαίο ωράριο εργασίας στην ΕΕ είναι κάτω από το όριο των 48 ωρών και μειώνεται. Ωστόσο, είναι σαφές ότι ορισμένες ομάδες εργαζομένων εξακολουθούν να εργάζονται περισσότερες ώρες κατά μέσο όρο, που ποικίλουν ευρύτατα από 49 έως πάνω από 80 ώρες την εβδομάδα.

Τα νέα πρότυπα εργασίας καθιστούν τους εργαζόμενους πιο αυτόνομους και πιο κινητικούς, γεννώντας ερωτήματα για την εφαρμογή η τη σκοπιμότητα των ορίων του χρόνου εργασίας. Επιπλέον, σε ορισμένους τομείς ή επαγγέλματα, το μεγαλύτερο ωράριο ενδέχεται να θεωρείται απαραίτητο (βραχυπρόθεσμα, ή ακόμα και μακροπρόθεσμα) ώστε να εξασφαλιστεί η ανταγωνιστικότητα, να καλυφθούν οι εποχικές διακυμάνσεις ή ελλείψεις σε εξειδικευμένο εργατικό δυναμικό, ή να εξασφαλιστούν βασικές δημόσιες υπηρεσίες σε 24ωρη βάση.

Το εν λόγω όριο των 48 ωρών έχει ήδη επεκταθεί σε ορισμένες περιπτώσεις, στο πλαίσιο επιλογών που προβλέπονται από την οδηγία: συγκεκριμένα, σε σχέση με την παρέκκλιση για τους επονομαζόμενους αυτόνομους εργαζόμενους και την εθελούσια επιλογή εξαίρεσης. Η αξιοποίηση της εθελούσιας επιλογής εξαίρεσης έχει αυξηθεί ουσιαστικά κατά τα τελευταία έτη σε ολόκληρη την ΕΕ. Σήμερα, πέντε κράτη μέλη εφαρμόζουν την εθελούσια επιλογή εξαίρεσης σε όλους τους τομείς της οικονομίας· άλλα δέκα κράτη μέλη την εφαρμόζουν σε ορισμένους τομείς, κυρίως σε αυτούς όπου πραγματοποιούνται συχνά εφημερίες.

Προκύπτει επίσης το συγκεκριμένο ζήτημα των εργαζομένων με περισσότερες από μία συμβάσεις εργασίας, των οποίων το ωράριο εργασίας ενδέχεται να υπερβαίνει τις 48 ώρες για τον ίδιο ή για διαφορετικούς εργοδότες[11].

Αρκετοί ενδιαφερόμενοι φορείς θεωρούν ότι οι εργαζόμενοι δεν πρέπει να παρεμποδίζονται να εργάζονται περισσότερο από το μέσο όρο των 48 ωρών, εάν επιθυμούν να κερδίσουν συμπληρωματικό εισόδημα ή να επιτύχουν ταχύτερη εξέλιξη της σταδιοδρομίας τους. Αντίθετα, έχει διατυπωθεί το επιχείρημα ότι απαιτείται νομικός περιορισμός με σκοπό την προστασία της υγείας και της ασφάλειας των εργαζομένων, καθώς οι μεμονωμένοι εργαζόμενοι δεν μπορούν να προβαίνουν πάντα σε ελεύθερη επιλογή για τα όρια του χρόνου εργασίας, λόγω της χαμηλότερης διαπραγματευτικής θέσης τους έναντι των εργοδοτών. Επιπλέον, το ωράριο μεγαλύτερης διάρκειας ενδέχεται να επηρεάσει αρνητικά την παραγωγικότητα, τη δημιουργικότητα και τη δημιουργία απασχόλησης, καθώς και τη συμφιλίωση της επαγγελματικής και της οικογενειακής ζωής.

β) Εφημερίες

Σε ορισμένους τομείς ή επαγγέλματα, το ωράριο εργασίας περιλαμβάνει περιόδους «εφημερίας», κατά τις οποίες ο εργαζόμενος είναι υποχρεωμένος να είναι παρών στο χώρο εργασίας και σε ετοιμότητα για εργασία εφόσον του ζητηθεί, αλλά δεν είναι υποχρεωμένος να παραμένει συνεχώς σε εγρήγορση και μπορεί να κοιμηθεί ή να ξεκουραστεί εφόσον δεν καλείται να εργαστεί.

Η εφημερία είναι ιδιαίτερα διαδεδομένη σε 24ωρες υπηρεσίες υγειονομικής περίθαλψης, υπηρεσίες περίθαλψης κατ’ οίκον και υπηρεσίες επείγουσας ανάγκης, όπως η αστυνομία ή η πυροσβεστική. Τα επίπεδα πραγματικής δραστηριότητας κατά την εφημερία διαφέρουν σημαντικά μεταξύ των τομέων και μεταξύ των κρατών μελών. Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι εργαζόμενοι ενδέχεται να πρέπει να διατηρήσουν υψηλά επίπεδα δραστηριότητας και μεγάλες χρονικές περιόδους με λίγες ευκαιρίες ή καμία ευκαιρία για ανάπαυση. Σε άλλες περιπτώσεις ενδέχεται να κληθούν πολύ σπάνια να εργαστούν, αλλά να εξακολουθούν να υπόκεινται στους περιορισμούς παραμονής στο χώρο εργασίας.

Το εν λόγω συγκεκριμένο είδος ευελιξίας του χρόνου εργασίας που απαιτείται για τη λειτουργία μόνιμων υπηρεσιών δημιουργεί το λεπτό ζήτημα του τρόπου υπολογισμού των ωρών εργασίας και των περιόδων ανάπαυσης σε περιπτώσεις «εφημερίας» σύμφωνα με την οδηγία. Το ωράριο μεγάλης διάρκειας στο χώρο εργασίας μπορεί να έχει αρνητικές συνέπειες στην υγεία και την ασφάλεια των εργαζομένων, καθώς και στη συμφιλίωση μεταξύ επαγγελματικής και οικογενειακής ζωής. Συνεπώς, συχνά προβάλλεται το επιχείρημα ότι όλες οι εφημερίες στο χώρο εργασίας πρέπει να θεωρούνται ως χρόνος εργασίας και ότι κανένα τμήμα της εφημερίας δεν πρέπει να συνυπολογίζεται για τις ελάχιστες περιόδους ανάπαυσης. Στις υποθέσεις SIMAP-Jaeger-Dellas, το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων αποφάσισε ότι η οδηγία πρέπει να ερμηνευθεί ως καθορίζουσα ότι οι περίοδοι εφημερίας πρέπει να υπολογίζονται ως χρόνος εργασίας με αντιστοιχία μία ώρα προς μία ώρα.

Από την άλλη πλευρά, πρέπει να δοθεί έμφαση στο γεγονός ότι ο υπολογισμός των περιόδων εφημερίας 100 % ως χρόνου εργασίας, με παράλληλο καθορισμό του ορίου των 48 ωρών, μπορεί να έχει ιδιαίτερα επιζήμιες επιπτώσεις στη λειτουργία και τη χρηματοδότηση των υπηρεσιών που απαιτούν ιδιαίτερη ευελιξία για τη λειτουργία τους σε 24ωρη βάση. Για παράδειγμα, προβάλλεται το επιχείρημα ότι σε ορισμένα κράτη μέλη οι δαπάνες των υπηρεσιών υγείας θα αυξάνονταν δραματικά, και θα έρχονταν να προστεθούν σε άλλες προκλήσεις όπως το αυξανόμενο κόστος των ιατρικών προϊόντων και οι επιπτώσεις της γήρανσης του πληθυσμού. Οι ελλείψεις σε ορισμένες ειδικότητες ιατρικού προσωπικού δυσχεραίνουν ήδη εξαιρετικά ορισμένα κράτη μέλη σε ό,τι αφορά την πρόσληψη ή τη διατήρηση επαρκούς εξειδικευμένου προσωπικού.

Έχει εξεταστεί το ενδεχόμενο εναλλακτικών επιλογών προκειμένου να αποφευχθούν οι εν λόγω επιπτώσεις. Ορισμένες από τις εν λόγω επιλογές συνεπάγονται αλλαγές στο κεκτημένο. Για παράδειγμα, οι ανενεργές περίοδοι εφημερίας στο χώρο εργασίας μπορούν να μην λαμβάνονται υπόψη κατά τον υπολογισμό του χρόνου εργασίας. Σε άλλη περίπτωση, οι ανενεργές περίοδοι θα μπορούσαν να υπολογίζονται σε λιγότερο από 100 % του χρόνου εργασίας, ανάλογα με το επίπεδο της απαιτούμενης προσοχής (επονομαζόμενο σύστημα αντιστοιχίας).

γ) Ευελιξία κατά τον υπολογισμό των μέσων εβδομαδιαίων ωρών εργασίας

Η ευελιξία στην κατανομή των ωρών εργασίας σε ένα δεδομένο χρονικό διάστημα αποτελεί σημαντικό παράγοντα ανταγωνισμού, ιδίως για τους τομείς που υπόκεινται σε διακυμάνσεις στους κύκλους δραστηριότητάς τους.

Η οδηγία προβλέπει ήδη ορισμένη ευελιξία – όταν υπολογίζεται το όριο των 48 ωρών στο χρόνο εργασίας, ο μέσος όρος των ωρών εργασίας την εβδομάδα υπολογίζεται σύμφωνα με «περίοδο αναφοράς». Συνήθως, η περίοδος αναφοράς δεν μπορεί να υπερβαίνει τους 4 μήνες αλλά οι παρεκκλίσεις προβλέπουν μέχρι και 6 μήνες για ορισμένες δραστηριότητες, ή (αποκλειστικά με συλλογική σύμβαση) μέχρι και 12 μήνες για οποιαδήποτε δραστηριότητα.

Ωστόσο, διατυπώθηκαν ανησυχίες σχετικά με τους περιορισμούς στην επέκταση της 4μηνης βασικής περιόδου αναφοράς από επιχειρήσεις που λειτουργούν σε τομείς ή σε χώρες όπου δεν υπάρχει παράδοση σε συλλογικές συμβάσεις εργασίας και, γενικότερα, από ΜΜΕ. Θεωρούν ότι τοποθετούνται σε μειονεκτική θέση από τους εν λόγω περιορισμούς και ότι η ανάγκη για ευελιξία σε σχέση με το χρόνο εργασίας δεν συνδέεται με το πρότυπο βιομηχανικών σχέσεων ή το μέγεθος της επιχείρησης.

Οι εν λόγω διατάξεις θα μπορούσαν να γίνουν πιο ευέλικτες, εφόσον προβλεφθεί η δυνατότητα στο πλαίσιο της εθνικής νομοθεσίας για τον καθορισμό περιόδου αναφοράς 12 μηνών κατ’ ανώτατο όριο. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, θα παρασχεθεί σίγουρα η δυνατότητα στις επιχειρήσεις να προσαρμόσουν τους χρόνους λειτουργίας ή παραγωγής στις διακυμάνσεις της δραστηριότητας που προκαλούνται από εποχικούς ή οικονομικούς κύκλους.

Από την άλλη πλευρά, οι μεγαλύτερες περίοδοι αναφοράς ενδέχεται να θεωρηθεί ότι ενθαρρύνουν το μεγάλο ωράριο εργασίας σε μία παρατεταμένη περίοδο και, κατά προέκταση, ότι προκαλούν δυσμενείς επιπτώσεις στην υγεία και την ασφάλεια των εργαζομένων και στη συμφιλίωση επαγγελματικού και οικογενειακού βίου. Ενδέχεται να απαιτηθεί κάποιο είδος προστατευτικής ρήτρας προκειμένου να αποφευχθεί το εν λόγω αποτέλεσμα.

δ) Ευελιξία όσον αφορά τον προγραμματισμό της ελάχιστης ημερήσιας και εβδομαδιαίας ανάπαυσης

Άλλο ένα σημαντικό θέμα είναι η ευελιξία που χορηγείται στις επιχειρήσεις ώστε να καθορίζουν την χρονική στιγμή που πραγματοποιούνται οι ελάχιστες ημερήσιες και εβδομαδιαίες περίοδοι ανάπαυσης που απαιτούνται σύμφωνα με την οδηγία.

Η οδηγία προς το παρόν προβλέπει τη δυνατότητα καθυστέρησης μέρους ή του συνόλου της ελάχιστης περιόδου ανάπαυσης, υπό τον όρο ότι όλες οι ελάχιστες περίοδοι ανάπαυσης που δεν αξιοποιήθηκαν πρέπει να αποζημιώνονται πλήρως στη συνέχεια. Σύμφωνα με την νομολογία του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, οι εν λόγω αντισταθμιστικές περίοδοι ανάπαυσης πρέπει να λαμβάνονται όσο το δυνατόν ταχύτερα. Σε κάθε περίπτωση τυχόν ημερήσια περίοδος ανάπαυσης που δεν έχει αξιοποιηθεί πρέπει να πραγματοποιείται αμέσως μετά από βάρδια μεγάλης διάρκειας.

Ορισμένοι ενδιαφερόμενοι προβάλλουν το επιχείρημα ότι η ελάχιστη περίοδος ανάπαυσης (ημερήσια ή εβδομαδιαία) πρέπει πάντα να λαμβάνεται αμέσως, ή – τουλάχιστον – να καθυστερείται όσο το δυνατόν λιγότερο και να αποζημιώνεται πλήρως άμεσα. Επισημαίνουν τους δυνητικούς κινδύνους για την υγεία και την ασφάλεια των εργαζομένων με υπερβολική κόπωση, τόσο για τους ίδιους όσο και για τους συναδέλφους τους, καθώς και την ανεπάρκεια της λειτουργικής ικανότητας και της παραγωγικότητας που προκύπτει εάν ο εργαζόμενος δεν αναπαύεται.

Από την άλλη πλευρά, η μεγαλύτερη ευελιξία όσον αφορά τον προγραμματισμό και την οργάνωση της αντισταθμιστικής ανάπαυσης ενδέχεται να βοηθήσει τις επιχειρήσεις να οργανώσουν τις δραστηριότητές τους, ιδίως κατά την παροχή 24ωρων υπηρεσιών σε απομακρυσμένες περιοχές, ή για την αντιμετώπιση ελλείψεων εξειδικευμένων εργαζομένων. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η εν λόγω ευελιξία μπορεί επίσης να βοηθήσει τους εργαζόμενους να συνδυάσουν την επαγγελματική με την οικογενειακή ζωή ή να ικανοποιήσουν τις ατομικές τους προτιμήσεις.

6. ΕΠΟΜΕΝΑ ΒΗΜΑΤΑ

Η παρούσα ανακοίνωση αποτελεί το πρώτο στάδιο διαβουλεύσεων προβλέπονται στο άρθρο 154 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ. Σε αυτό το στάδιο, η Επιτροπή επιθυμεί να πληροφορηθεί για τις απόψεις των κοινωνικών εταίρων όσον αφορά τη σκοπιμότητα της δράσης σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης όσον αφορά την οδηγία για το χρόνο εργασίας, καθώς και για το πεδίο μιας τέτοιας πρωτοβουλίας.

Η Επιτροπή θα εξετάσει τις απόψεις που διατυπώθηκαν κατά το πρώτο στάδιο και, στη συνέχεια, θα αποφασίσει εάν ενδείκνυται δράση σε επίπεδο ΕΕ. Εάν η Επιτροπή αποφασίσει ότι ενδείκνυται, θα αρχίσει δεύτερο στάδιο διαβουλεύσεων των κοινωνικών εταίρων σε επίπεδο ΕΕ. Το εν λόγω στάδιο θα καλύπτει το περιεχόμενο οποιασδήποτε πρότασης για δράση, σύμφωνα με το άρθρο 154 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ.

Παράλληλα με τις εν λόγω διαβουλεύσεις, η Επιτροπή θα εκπονήσει εκτεταμένη εκτίμηση επιπτώσεων, συμπεριλαμβανομένης της εξέτασης της νόμιμης εφαρμογής της οδηγίας στα κράτη μέλη και μίας μελέτης των κοινωνικών και των οικονομικών πτυχών που αφορούν στην ολοκληρωμένη αναθεώρηση της οδηγίας. Η εκτίμηση επιπτώσεων, φυσικά, δεν θα προκαταβάλει το αποτέλεσμα των διαβουλεύσεων. Η Επιτροπή προτίθεται να δημοσιεύσει τα αποτελέσματα της εκτίμησης επιπτώσεων έγκαιρα ώστε να επικαιροποιήσει τις θεσμικές συνδιαλλαγές για οποιαδήποτε νομοθετική πρόταση.

Τα ερωτήματα για τα οποία η Επιτροπή προτίθεται να προβεί σε διαβουλεύσεις με τους κοινωνικούς εταίρους είναι τα ακόλουθα:

α) Με ποιούς τρόπους μπορούμε να αναπτύξουμε ισορροπημένες και καινοτομικές προτάσεις όσον αφορά την οργάνωση του χρόνου εργασίας, οι οποίες να υπερβαίνουν τα όρια των ανεπιτυχών δημοσίων συζητήσεων στο πλαίσιο της τελευταίας διαδικασίας συνδιαλλαγής; Ποιο είναι το μακροπρόθεσμο όραμά σας για την οργάνωση του χρόνου εργασίας σε ένα σύγχρονο πλαίσιο;

β) Ποιος είναι ο αντίκτυπος που θεωρείτε ότι είχαν οι αλλαγές των εργασιακών προτύπων και πρακτικών στην εφαρμογή της οδηγίας; Υπάρχουν συγκεκριμένες διατάξεις που κατέστησαν άνευ αντικειμένου ή δυσκολότερες στην εφαρμογή τους;

γ) Ποια είναι η μέχρι στιγμής εμπειρία σας όσον αφορά τη συνολική λειτουργία της οδηγίας για το χρόνο εργασίας; Ποια είναι η εμπειρία σας σχετικά με τα κύρια ζητήματα που προσδιορίζονται στο τμήμα 5 του παρόντος εγγράφου;

δ) Συμφωνείτε με την ανάλυση που περιλαμβάνεται στο παρόν έγγραφο όσον αφορά την οργάνωση και τη ρύθμιση του χρόνου εργασίας στην ΕΕ; Υπάρχουν περαιτέρω ζητήματα που θεωρείτε ότι πρέπει να προστεθούν;

ε) Θεωρείτε ότι η Επιτροπή πρέπει να δρομολογήσει πρωτοβουλία για την τροποποίηση της οδηγίας; Εάν ναι, συμφωνείτε με τους στόχους της αναθεώρησης όπως περιγράφονται στο πλαίσιο του παρόντος εγγράφου; Ποιο θεωρείτε ότι πρέπει να είναι το πεδίο της;

στ) Θεωρείτε ότι, πέρα από τα νομοθετικά μέτρα, πρέπει να εξεταστεί το ενδεχόμενο άλλης δράσης σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης; Εάν ναι, ποια μορφή δράσης πρέπει να ληφθεί και για ποιά ζητήματα;

ζ) Επιθυμείτε να εξετάσετε το ενδεχόμενο έναρξης διαλόγου σύμφωνα με το άρθρο 155 της ΣΛΕΕ για κάποιο από τα ζητήματα που επισημάνθηκαν στο πλαίσιο της παρούσας διαβούλευσης; Εάν ναι, ποια είναι τα ζητήματα αυτά;

[1] Οδηγία 2003/88/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 4ης Νοεμβρίου 2003, σχετικά με ορισμένα στοιχεία της οργάνωσης του χρόνου εργασίας (ΕΕ L 299 της 18.11.2003, σ. 9).

[2] Αρχική πρόταση COM(2004) 607: τροποποιημένη πρόταση COM(2005) 246.

[3] Πρόταση οδηγίας όσον αφορά ορισμένα στοιχεία της οργάνωσης του χρόνου εργασίας — COM(90) 317 της 20.9.1990.

[4] 37,2 ώρες, με εξαίρεση τα 10 κράτη μέλη που προσχώρησαν στην ΕΕ το 2004. Παρά την επίδραση του οικονομικού κύκλου, το εβδομαδιαίο ωράριο των εργαζομένων πλήρους χρόνου έχει επίσης δείξει ελαφρά μειωτική τάση κατά την ίδια περίοδο (στοιχεία Eurostat).

[5] 4η ευρωπαϊκή έρευνα για τις συνθήκες εργασίας.

[6] «Working time in the EU and other global economies», Ευρωπαϊκό Ίδρυμα για τη βελτίωση των συνθηκών διαβίωσης και εργασίας, 2008.

[7] Βλέπε το ίδιο κείμενο.

[8] Η πρώτη σύμβαση της ΔΟΕ – η (βιομηχανική) σύμβαση για το ωράριο εργασίας που εκδόθηκε το 1919 – προβλέπει το πρότυπο της ημέρας εργασίας οκτώ ωρών και της εβδομάδας εργασίας 48 ωρών.

[9] « Άρθρο 31 - Δίκαιες και πρόσφορες συνθήκες εργασίας 1. Κάθε εργαζόμενος έχει δικαίωμα σε υγιεινές, ασφαλείς και αξιοπρεπείς συνθήκες εργασίας. 2. Κάθε εργαζόμενος έχει δικαίωµα σε ένα όριο µέγιστης διάρκειας εργασίας, σε ηµερήσιες και εβδοµαδιαίες περιόδους ανάπαυσης καθώς και σε ετήσια περίοδο αµειβόµενων διακοπών. »

[10] Αρχική πρόταση COM(2004) 607· τροποποιημένη πρόταση COM(2005) 246.

[11] Το 0,6 % των εργαζόμενων στην ΕΕ αφενός εργάζονται περισσότερο από 48 ώρες την εβδομάδα κατά μέσο όρο και αφετέρου εργάζονται σε περισσότερες από μία θέσεις εργασίας (4η ευρωπαϊκή έρευνα για τις συνθήκες εργασίας, 2005).