ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ σχετικά με τη χρήση μέσων διοικητικής συνεργασίας για την καταπολέμηση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ

1. Σύνοψη

Το μεταβατικό σύστημα ΦΠΑ προβλέπει ότι οι ενδοκοινοτικές παραδόσεις αγαθών δεν φορολογούνται στο κράτος μέλος καταγωγής των αγαθών αλλά στο κράτος μέλος προορισμού. Πέρα δε από αυτό το «φυσιολογικό» σύστημα, καταρτίσθηκαν πολλά άλλα ειδικά καθεστώτα, συχνά ιδιαίτερα περίπλοκα, σε τομείς στους οποίους τα κράτη μέλη επιθυμούσαν να διατηρήσουν εκτενέστερο φορολογικό έλεγχο.

Αυτός ο μηχανισμός απαλλαγής καθιστά το σύστημα ΦΠΑ ευάλωτο στην απάτη, και ειδικότερα στους ειδικούς μηχανισμούς ενδοκοινοτικής απάτης που ονομάζονται απάτη τύπου «carrousel» («απάτη-γαϊτανάκι»). Πράγματι, τα αγαθά μπορούν να κυκλοφορούν αφορολόγητα, οπότε είναι αναγκαίο τα κοινοτικά μέσα διοικητικής συνεργασίας να χρησιμοποιούνται όσο το δυνατόν πιο αποτελεσματικά, και τα εθνικά συστήματα ελέγχου να προσαρμοσθούν στις προκλήσεις αυτές.

Η Επιτροπή εξέφρασε τη λύπη της στην τελευταία της έκθεση [1] σχετικά με τη διοικητική συνεργασία και τον έλεγχο του ΦΠΑ για το γεγονός ότι δεν πληρούνται ακόμα οι απαραίτητες προϋποθέσεις. Το Συμβούλιο Οικονομικών και Δημοσιονομικών Θεμάτων (ECOFIN) κάλεσε κατά συνέπεια στις 5 Ιουνίου 2000 την Επιτροπή και τα κράτη μέλη να δρομολογήσουν μία σειρά δράσεων για την ενίσχυση της καταπολέμησης της φορολογικής απάτης στο πλαίσιο του υφιστάμενου καθεστώτος ΦΠΑ.

[1] COM(2000) 28 τελικό της 28.1.2000.

Σε απάντηση στις συστάσεις αυτές αναλήφθηκαν πολλές πρωτοβουλίες, οι οποίες συντονίσθηκαν από τη Μόνιμη Επιτροπή Διοικητικής Συνεργασίας (SCAC).

Σε κοινοτικό επίπεδο, το Συμβούλιο ενέκρινε πρόσφατα τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1798/2003 [2], ο οποίος ενισχύει σημαντικά το νομικό πλαίσιο όσον αφορά την αμοιβαία συνδρομή, καθώς και μια απόφαση σχετικά με την υλοποίηση του προγράμματος Fiscalis 2003-2007 [3], η οποία επιτρέπει τη χρηματοδότηση της ενίσχυσης αυτής της συνεργασίας σε καθημερινή βάση. Μεσοπρόθεσμα, η Επιτροπή ανακοίνωσε εξάλλου την πρόθεσή της να μεταρρυθμίσει εκ βάθρων το σύστημα VIES [4].

[2] ΕΕ L 264 της 15.10.2003, σ. 1.

[3] Απόφαση 2235/2002 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 3.12.2002 (ΕΕ L 341 της 17.12.2002).

[4] Σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών σχετικά με τον ΦΠΑ

Από την πλευρά τους, τα κράτη μέλη έχουν σημειώσει σημαντικές προόδους όσον αφορά τον πιο σύγχρονο και αποτελεσματικό έλεγχο του ΦΠΑ και αρχίζουν να υιοθετούν τη διοικητική συνεργασία ως καθημερινό εργαλείο ελέγχου. Ωστόσο, αυτό δεν αρκεί, πρέπει να πραγματοποιηθεί περαιτέρω πρόοδος, ιδίως όσον αφορά την επαρκή στελέχωση με ανθρώπινο δυναμικό των εθνικών υπηρεσιών που είναι αρμόδιες για την αμοιβαία συνδρομή.

Πρόσφατα αναπτύχθηκε έντονος προβληματισμός σχετικά με τον προσδιορισμό πρόσθετων μέτρων που θα μπορούσαν να ληφθούν ώστε να καταστεί πιο αποτελεσματική η καταπολέμηση των ειδικών μηχανισμών της λεγόμενης απάτης τύπου «carrousel».

Μία λύση είναι η ριζική αναμόρφωση της οργάνωσης του ελέγχου του ΦΠΑ. Έτσι, καταρτίσθηκε ένας κατάλογος ορθών πρακτικών. Τα κράτη μέλη που δραστηριοποιήθηκαν προς την κατεύθυνση αυτή, έχουν ήδη σημειώσει σημαντικές επιτυχίες.

Μία εναλλακτική λύση που ανέφεραν ορισμένες εθνικές, επαγγελματικές ή ακαδημαϊκές αρχές είναι η επανεξέταση της λειτουργίας του ίδιου του συστήματος ΦΠΑ. Υπάρχουν αρκετές επιλογές, αλλά όλες εμφανίζουν περισσότερα μειονεκτήματα από ενδεχόμενα πλεονεκτήματα.

Η έκθεση καταλήγει, συνεπώς, στο συμπέρασμα ότι είναι εφικτή η καταπολέμηση της απάτης στο πλαίσιο του υφιστάμενου συστήματος ΦΠΑ, υπό την προϋπόθεση να συνεχισθεί η ενίσχυση της διοικητικής συνεργασίας και της αποδοτικότητας των εθνικών συστημάτων ελέγχου. Αυτό αποδεικνύουν οι πρώτες επιτυχίες που σημείωσαν ορισμένα κράτη μέλη.

2. Ιστορικό

Η Επιτροπή έχει την υποχρέωση να εκπονεί τακτικά έκθεση σχετικά με τη λειτουργία της διοικητικής συνεργασίας στον τομέα του ΦΠΑ.

Έως σήμερα έχουν υποβληθεί τρεις εκθέσεις στο πλαίσιο του άρθρου 14 του προηγούμενου κανονισμού σχετικά με τη διοικητική συνεργασία, του κανονισμού 218/92/ΕΚ [5]. Η πρώτη έκθεση [6] αφορούσε το σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών σχετικά με τον ΦΠΑ (VIES). Στη δεύτερη έκθεση [7] εξεταζόταν η ανταλλαγή πληροφοριών δυνάμει του κανονισμού. Η τρίτη έκθεση ήταν μία κοινή έκθεση σχετικά με τη διοικητική συνεργασία και τον έλεγχο, και παρουσιάσθηκε δυνάμει του άρθρου 14 του κανονισμού 218/92 [8] και του άρθρου 12, παράγραφος 3, του κανονισμού 1553/89/ΕΚ [9].

[5] ΕΕ L 24 της 1.2.1992, σ. 1.

[6] COM(94) 262 τελικό της 23.6.1994.

[7] COM(96) 681 τελικό της 8.1.1997.

[8] ΕΕ L 24 της 1.2.1992, σ. 1.

[9] ΕΕ L 155 της 7.6.1989, σ. 9.

Οι συστάσεις που περιλαμβάνονται στην τρίτη από τις εκθέσεις αυτές χρησίμευσαν ως βάση για τις διαβουλεύσεις του Συμβουλίου στο πλαίσιο της ειδικής ομάδας για τη φορολογική απάτη. Βάσει των εργασιών της ομάδας αυτής, το Συμβούλιο ECOFIN ενέκρινε στις 5 Ιουνίου 2000 ορισμένες συστάσεις για την Επιτροπή και τα κράτη μέλη (βλέπε παράρτημα 1). Όσον αφορά τον ΦΠΑ, η Μόνιμη Επιτροπή Διοικητικής Συνεργασίας (SCAC) επιφορτίσθηκε να παρακολουθήσει την εφαρμογή των συστάσεων του Συμβουλίου.

Στην παρούσα έκθεση συνοψίζεται το σύνολο των δράσεων που αναλήφθηκαν σε συνέχεια των συστάσεων του Συμβουλίου και εξετάζεται κατά πόσον οι εν λόγω δράσεις ήταν επαρκείς για την αντιμετώπιση της πρόκλησης της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ. Επίσης, εξετάζονται οι συμπληρωματικές δράσεις που πρέπει να υλοποιηθούν στο μέλλον.

Η έκθεση εντάσσεται στο πλαίσιο του προγράμματος εργασίας που ανακοίνωσε η Επιτροπή στην πρόσφατη ανακοίνωσή της σχετικά με τη στρατηγική ΦΠΑ [10].

[10] COM(2003) 614 τελικό της 20.10.2003.

3. Η απάτη ως προκληση στο υφισταμενο συστημα ΦΠΑ

3.1. Το υφιστάμενο σύστημα ΦΠΑ και οι συνέπειές του όσον αφορά τον έλεγχο

Προκειμένου να επιτευχθεί η κατάργηση των ελέγχων για φορολογικούς σκοπούς στα εσωτερικά σύνορα της Κοινότητας από 1.1.1993, το Συμβούλιο αποφάσισε το 1991 να θεσπίσει το μεταβατικό καθεστώς ΦΠΑ [11]. Το καθεστώς αυτό προβλέπει ότι οι ενδοκοινοτικές πράξεις που πραγματοποιούνται από υποκείμενους στο φόρο, πρέπει να φορολογούνται στα κράτη μέλη προορισμού, με τους συντελεστές και υπό τους όρους αυτών των κρατών μελών. Θεσπίσθηκε απαλλαγή για την παράδοση αγαθών σε άλλο κράτος μέλος ως αντικατάσταση της απαλλαγής για εξαγωγές, και η φορολογητέα πράξη της «εισαγωγής» αντικαταστάθηκε από την «απόκτηση» στο κράτος μέλος άφιξης των αγαθών. Η ετήσια αξία αυτών των αγαθών που κυκλοφορούν εντός των συνόρων της Κοινότητας χωρίς να υπόκεινται σε ΦΠΑ υπερβαίνει πλέον τα 1.500 δισεκατ. ευρώ (πόσό που αντιπροσωπεύει έσοδα ΦΠΑ ύψους 150 έως 200 δισεκατ. ευρώ).

[11] Οδηγία του Συμβουλίου αριθ. 91/680/ΕΟΚ για τη συμπλήρωση του κοινού συστήματος φόρου προστιθέμενης αξίας και την τροποποίηση, ενόψει της κατάργησης των φορολογικών συνόρων, της οδηγίας 77/388/ΕΟΚ (ΕΕ L 376, 31. 12. 1991, σ. 1).

Η κατάργηση των ελέγχων στα σύνορα είχε ως αποτέλεσμα την ενσωμάτωση του ελέγχου της φορολογίας στο ενδοκοινοτικό εμπόριο στον εγχώριο έλεγχο του ΦΠΑ, γεγονός που απαιτεί συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών σε νέα κλίμακα. Ειδικότερα, τα κράτη μέλη χρειάζονται πληροφορίες από άλλα κράτη μέλη προκειμένου να μπορούν να ελέγχουν τη φορολόγηση, καθώς δεν είναι πλέον σε θέση να λαμβάνουν πληροφορίες σχετικά με τη ροή των αγαθών στην επικράτειά τους με τη χρήση των παραδοσιακών τελωνειακών ελέγχων στα σύνορά τους.

Οι πληροφορίες αυτές, που αποτελούν εισροές στη μεθοδολογία των κρατών μελών για τον έλεγχο του ΦΠΑ στις ενδοκοινοτικές συναλλαγές, παρέχονται από το VIES, ένα κοινό δίκτυο υπολογιστών που παρέχει λεπτομερή πληροφόρηση σχετικά με τον έλεγχο των απαλλασσόμενων ενδοκοινοτικών συναλλαγών.

Εκτός από τις αλλαγές που θεσπίσθηκαν από το μεταβατικό καθεστώς ΦΠΑ που περιγράφεται ανωτέρω, θεσπίσθηκαν και ειδικές ρυθμίσεις σχετικά με τη φορολόγηση νέων μέσων μεταφοράς, πωλήσεων εξ αποστάσεως και πωλήσεων σε νομικά πρόσωπα μη υποκείμενα στο φόρο. Σκοπός των ειδικών αυτών καθεστώτων ήταν η διατήρηση των φορολογικών εσόδων των κρατών μελών, φορολογώντας στη χώρα προορισμού ειδικές παραδόσεις αγαθών, άλλες από εκείνες μεταξύ ατόμων υποκείμενων στο φόρο. Αυτά τα ειδικά καθεστώτα, τα οποία δεν καλύπτονται από το VIES, απαιτούν ειδικό έλεγχο. Σε γενικές γραμμές, για τη διασφάλιση της ορθής φορολόγησης, είναι απαραίτητο να υπάρχει ροή πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών σχετικά με τις συναλλαγές στο πλαίσιο αυτών των καθεστώτων.

Ειδικά καθεστώτα ισχύουν και σε σχέση με την ορισμένες ενδοκοινοτικές υπηρεσίες, ιδίως αυτές που εμπίπτουν στο άρθρο 9, παράγραφος 2, στοιχείο ε, της 6ης οδηγίας ΦΠΑ [12], οι οποίες φορολογούνται στη χώρα προορισμού και υπόκεινται σε μηχανισμό «αντιστροφής της επιβάρυνσης» [13]. Και πάλι, προκειμένου να διασφαλισθεί απολύτως ότι δηλώνεται το ορθό ποσό του φόρου από τον πελάτη στη χώρα προορισμού, είναι αναγκαία η ροή πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών. Ωστόσο, τα δεδομένα του VIES αφορούν μόνον ενδοκοινοτικές παραδόσεις αγαθών και κατά συνέπεια δεν καλύπτουν τις εν λόγω παροχές υπηρεσιών.

[12] ΕΕ L 145, 13.6.1977, σ. 1. Οδηγία όπως τροποποιήθηκε τελευταία με την οδηγία 2003/92/ΕΚ (ΕΕ L 260, 11.10.2003, σ. 8).

[13] Αυτό σημαίνει ότι η υπηρεσία τιμολογείται άνευ ΦΠΑ και ότι ο φόρος αποδίδεται από τον πελάτη, κατά τρόπο παρόμοιο με αυτόν που ισχύει για τις ενδοκοινοτικές παραδόσεις και αποκτήσεις αγαθών.

3.2. Η κατάσταση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ

3.2.1. Η απάτη στον τομέα του ΦΠΑ αποτελεί πλέον πραγματικό πρόβλημα σε πολλά κράτη μέλη

Με αυτά τα δεδομένα, κατέστη σαφές στην Επιτροπή και στα κράτη μέλη ότι τόσο η διοικητική συνεργασία όσο και τα εθνικά συστήματα ελέγχου δεν έχουν προσαρμοσθεί πλήρως στη νέα κατάσταση που δημιουργήθηκε το 1993.

Μολονότι το ποσοστό εντοπισμού της απάτης είναι αβέβαιο και το ακριβές ποσό που αφορά είναι δύσκολο να ποσοτικοποιηθεί, πρόκειται αναμφίβολα για σημαντικά ποσά. Ορισμένα κράτη μέλη εκτίμησαν απώλειες ύψους έως και 10 % των καθαρών εισπράξεων ΦΠΑ. Η απάτη στον τομέα του ΦΠΑ αποτελεί, συνεπώς, πραγματικό πρόβλημα σε πολλά κράτη μέλη. Πέρα από την απώλεια εθνικών εσόδων, η εν λόγω απάτη διακυβεύει και το νόμιμο εμπόριο σε ορισμένους τομείς της οικονομίας και στρεβλώνει τον ανταγωνισμό προς όφελος ανέντιμων εμπόρων.

3.2.2. «Η απάτη του αφανούς εμπόρου» αποτελεί ιδιαίτερη απειλή για το σύστημα ΦΠΑ

Μία μορφή απάτης που φαίνεται να έχει αναπτυχθεί τα τελευταία χρόνια και αποτελεί πλέον μείζονα λόγο ανησυχίας για τα κράτη μέλη είναι η απάτη του αφανούς εμπόρου στο ενδοκοινοτικό εμπόριο (η λεγόμενη απάτη τύπου «carrousel» ή «απάτη-γαϊτανάκι). Αυτή η μορφή απάτης μπορεί κάλλιστα να επωφεληθεί από την επικείμενη διεύρυνση και να επεκταθεί στα νέα κράτη μέλη.

Αυτός ο μηχανισμός απάτης είναι σαφές παράδειγμα κατάχρησης της απαλλαγής από τον ΦΠΑ στο ενδοκοινοτικό εμπόριο.

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Η απάτη οργανώνεται ως εξής: Μία λεγόμενη «εταιρία όχημα» (A) προβαίνει σε ενδοκοινοτική παράδοση αγαθών με απαλλαγή από φόρο σε έναν «αφανή έμπορο» (B) σε

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

άλλο κράτος μέλος. Αυτή η εταιρεία (B) αποκτά αγαθά χωρίς την καταβολή ΦΠΑ και στη συνέχεια προβαίνει σε εγχώρια παράδοση σε τρίτη εταιρεία (Γ), που αποκαλείται «διαμεσολαβητής». Ο «αφανής έμπορος» εισπράττει τον ΦΠΑ επί των πωλήσεων προς τον «διαμεσολαβητή», αλλά δεν καταβάλλει τον ΦΠΑ στο Δημόσιο και εξαφανίζεται. Ο «διαμεσολαβητής» (Γ) ζητεί επιστροφή ΦΠΑ επί των αγορών του από τον B. Συνεπώς, η οικονομική ζημία για το Δημόσιο ισούται με το ποσό του ΦΠΑ που καταβάλλει ο Γ στον Β. Στη συνέχεια, η εταιρεία Γ μπορεί να δηλώσει ενδοκοινοτική παράδοση αγαθών με απαλλαγή από φόρο στην εταιρεία (A), και με τη σειρά της η (A) μπορεί να προβεί σε ενδοκοινοτική παράδοση αγαθών με απαλλαγή από φόρο στη (B), και έτσι αρχίζει ξανά ο κύκλος της απάτης, γεγονός που εξηγεί και τον όρο «απάτη-γαϊτανάκι».

Προκειμένου να παραπλανηθούν οι έρευνες σχετικά με τον ΦΠΑ, τα αγαθά παραδίδονται συχνά από τον (B) στον (Γ) μέσω ενδιάμεσων εταιριών («buffers»). Η ενδιάμεση εταιρία ενδέχεται να αγνοεί την απάτη, αλλά στις περισσότερες περιπτώσεις γνωρίζει ότι συμμετέχει σε μία παράνομη συναλλαγή (λόγω της ασυνήθους φύσης της).

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Στην πράξη, οι απάτες αυτού του είδους διαρθρώνονται κατά τρόπο περίπλοκο, που περιλαμβάνει συναλλαγές μεταξύ περισσότερων κρατών μελών και περισσότερων εταιριών σε κάθε κράτος μέλος. Ο βασικός μηχανισμός της απάτης του αφανούς εμπόρου μπορεί, ωστόσο, να απεικονισθεί ως εξής:

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

4. Κοινοτικές πρωτοβουλίες για την καταπολεμηση της απατης στον τομεα του ΦΠΑ

Η κατάσταση της απάτης είχε ήδη περιγραφεί με ιδιαίτερα μελανά χρώματα από την Επιτροπή τον Ιανουάριο του 2000 στην τρίτη έκθεσή της, που εκπονείται δυνάμει του άρθρου 14, και από το Συμβούλιο τον Ιούνιο του 2000.

Η αναγκαιότητα λήψης επειγόντων μέτρων σε κοινοτικό επίπεδο για την καταπολέμηση της κατάστασης της απάτης τονίσθηκε τόσο στην έκθεση της Επιτροπής όσο και στις συστάσεις του Συμβουλίου τον Ιούνιο του 2000. Οι περισσότερες από αυτές τις συστάσεις οδήγησαν σε συγκεκριμένα μέτρα.

4.1. Ένα νέο νομικό πλαίσιο για τη διοικητική συνεργασία

Τον Ιούνιο του 2001, η Επιτροπή υπέβαλε πρόταση [14] για έναν νέο κανονισμό με στόχο την ενίσχυση της συνεργασίας μεταξύ των φορολογικών αρχών των κρατών μελών για την καταπολέμηση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ. Το Συμβούλιο ενέκρινε την πρόταση στις 8 Οκτωβρίου 2003, και ο νέος κανονισμός (αριθ. 1798/2003) για τη διοικητική συνεργασία στον τομέα του ΦΠΑ τέθηκε σε ισχύ την 1η Ιανουαρίου 2004.

[14] COM(2001) 294 τελικό της 18.6.2001.

Ο κανονισμός θεσπίζει έναν ενιαίο νομικό πλαίσιο που ενοποιεί τα νομικά μέσα του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 218/92 και τις διατάξεις της οδηγίας 77/799/ΕΟΚ [15] για τον ΦΠΑ. Ο κανονισμός αυτός βελτίωσε σημαντικά το νομικό πλαίσιο της διοικητικής συνεργασίας και κατά συνέπεια θεωρείται καίριο μέσο για την καταπολέμηση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ.

[15] ΕΕ L 336 της 27.12.1977, σ. 15.

4.1.1. Αποδοτικότεροι κανόνες

Ο νέος κανονισμός θεσπίζει σαφείς και δεσμευτικούς κανόνες, οι οποίοι θα διευκολύνουν την ανταλλαγή πληροφοριών. Για παράδειγμα, ισχύουν πλέον σαφείς και δεσμευτικοί κανόνες σχετικά με το πώς υποβάλλεται μια αίτηση για παροχή πληροφοριών, με το πώς και πότε πρέπει να δίνεται απάντηση, καθώς και σχετικά με το πώς πρέπει να γίνεται η ανταλλαγή πληροφοριών με τρίτες χώρες.

Ο κανονισμός θεσπίζει, επίσης, νέους κανόνες που παρέχουν τη δυνατότητα στα κράτη μέλη να προχωρήσουν πέρα από την απλή ανταλλαγή πληροφοριών. Για παράδειγμα, μία φορολογική υπηρεσία μπορεί πλέον να ζητήσει από τη φορολογική υπηρεσία άλλου κράτους μέλους να κοινοποιήσει εκ μέρους της απόφαση σε κάποιο άτομο υποκείμενο στον φόρο και υπαγόμενο στη δική της αρμοδιότητα, το οποίο είναι εγκατεστημένο στο άλλο κράτος μέλος. Είναι, επίσης, δυνατό να υποβάλει ειδική αίτηση λογιστικού ελέγχου ή ακόμη να ζητήσει να σταλεί δικός της ελεγκτής σε άλλο κράτος μέλος προκειμένου να συμμετάσχει σε έλεγχο.

Αυτά τα νέα μέσα θα αποβούν πολύ χρήσιμα σε καταστάσεις όπου ένα άτομο υποκείμενο στον φόρο δεν είναι εγκατεστημένο στην επικράτεια της συγκεκριμένης χώρας και δεν διαθέτει φορολογικούς αντιπροσώπους στη χώρα αυτή ή σε καταστάσεις όπου μια εταιρεία διατηρεί όλα τα λογιστικά της έγγραφα σε χώρα άλλη από εκείνη της έδρας της.

Η δυνατότητα να ζητηθεί ειδική διοικητική έρευνα αποτελεί επίσης πολύ χρήσιμο μέσο για την καταπολέμηση της απάτης τύπου «carrousel». Θα παράσχει τη δυνατότητα στα κράτη μέλη να ζητούν από άλλα κράτη μέλη να ελέγχουν το γνήσιο της ταυτότητας ατόμων υποκείμενων στον φόρο (διεύθυνση, δραστηριότητα, περιουσιακά στοιχεία, στοιχεία διευθυντών κλπ.) ή να συλλέγουν περισσότερα στοιχεία σχετικά με ύποπτες παράτυπες συναλλαγές.

4.1.2. Περισσότερες άμεσες επαφές

Ο νέος κανονισμός προβλέπει, επίσης, άμεσες επαφές μεταξύ φορολογικών επιθεωρητών διαφορετικών κρατών μελών, χωρίς να χρειάζεται πάντα η διαμεσολάβηση των κεντρικών γραφείων διασύνδεσης. Έτσι η συνεργασία θα καταστεί ταχύτερη και πιο αποτελεσματική. Η Επιτροπή φρονεί ότι η άμεση επικοινωνία μεταξύ του προσωπικού επιθεώρησης ή των αρμόδιων μονάδων για την καταπολέμηση της απάτης είναι ο πλέον αποτελεσματικός τρόπος για την ταχύτερη ανταλλαγή πληροφοριών.

Τα κεντρικά γραφεία διασύνδεσης θα παραμείνουν αρμόδια για τη διαχείριση της διοικητικής συνεργασίας. Ωστόσο, όλες οι φορολογικές υπηρεσίες θα μπορούν πλέον να ορίσουν και άλλες υπηρεσίες διασύνδεσης και αρμόδιους υπαλλήλους που θα μπορούν να ανταλλάσσουν πληροφορίες άμεσα. Θα πρόκειται, για παράδειγμα, για περιφερειακές υπηρεσίες ή εξειδικευμένες επιχειρησιακές υπηρεσίες (όπως οι μονάδες για την καταπολέμηση της απάτης) ή για μεμονωμένους επιθεωρητές που θα συμμετέχουν σε πολυμερείς ελέγχους.

Αξίζει να σημειωθεί ότι οι άμεσες ανταλλαγές πραγματοποιούνται ήδη με επιτυχία σε περιορισμένο πλαίσιο, δηλαδή μεταξύ τοπικών υπηρεσιών σε παραμεθόριες περιοχές βάσει διμερών ρυθμίσεων.

Όλα τα κράτη μέλη μπορούν πλέον να αξιοποιούν πλήρως τις δυνατότητες που παρέχει ο νέος κανονισμός στον τομέα αυτό, προκειμένου να διευκολυνθούν οι άμεσες ανταλλαγές πληροφοριών μεταξύ τοπικών υπηρεσιών, καθώς και μεταξύ εθνικών υπηρεσιών για την καταπολέμηση της απάτης, για τις οποίες η ταχεία πρόσβαση σε πληροφορίες από άλλα κράτη μέλη αποτελεί προϋπόθεση για την αποτελεσματική καταπολέμηση της ενδοκοινοτικής απάτης.

4.1.3. Περισσότερες ανταλλαγές πληροφοριών

Η ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών υπήρξε έως τώρα ανεπαρκής, καθώς, εκτός του πλαισίου του VIES, λίγες ήταν οι αυθόρμητες ή αυτόματες ανταλλαγές πληροφοριών. Κύριος λόγος για αυτό ήταν η απουσία κάθε είδους διαδικασίας λήψης αποφάσεων σε κοινοτικό επίπεδο, ώστε να επέλθει συμφωνία σχετικά με αυτές τις ανταλλαγές πληροφοριών. Συνεπώς, οι συμφωνίες αναγκαστικά συνάπτονταν σε διμερές επίπεδο. Αυτό όμως δεν ήταν ιδιαίτερα αποτελεσματικό, και ήταν επαχθές για τις φορολογικές υπηρεσίες να διαχειρίζονται διάφορες συμφωνίες, καθεμία εκ των οποίων είχε τους δικούς της κανόνες.

Μόνη εξαίρεση αποτελεί η πολυμερής συμφωνία σχετικά με τα νέα μέσα μεταφοράς, που υπογράφηκε στις 27 Νοεμβρίου 2002 από 14 κράτη μέλη. Η συμφωνία είχε αποτελέσει αντικείμενο διαπραγματεύσεων στο πλαίσιο της SCAC, αλλά εκτός της επίσημης διαδικασίας επιτροπολογίας.

Συνεπώς, στόχος του νέου κανονισμού είναι να εντατικοποιηθεί η αυθόρμητη ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ υπηρεσιών για την πιο αποτελεσματική καταπολέμηση της απάτης. Οι νέες διατάξεις προβλέπουν την υποχρέωση για τα κράτη μέλη να ανταλλάσσουν πληροφορίες, κάθε φορά που αυτό θα μπορούσε να βοηθήσει άλλα κράτη μέλη στον εντοπισμό και την καταπολέμηση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ. Οι συγκεκριμένες κατηγορίες πληροφοριών και ο τρόπος χειρισμού της ανταλλαγής από κάθε κράτος μέλος θα αποφασισθούν σύντομα σε κανονισμό εφαρμογής.

Ένας σημαντικός τομέας ανταλλαγής τέτοιων πληροφοριών θα είναι η απάτη τύπου «carrousel», όπου ο νέος κανονισμός καθιστά υποχρεωτική την ανταλλαγή ορισμένων πληροφοριών. Αυτό θα συμβάλει στον εντοπισμό των περιπτώσεων απάτης τύπου «carrousel» και στην πρόληψη της καταχώρησης εταιρειών που είναι πιθανό να πραγματοποιήσουν τέτοιου είδους απάτη.

4.2. Πρόγραμμα Fiscalis 2003-2007

Ο νέος κανονισμός για τη διοικητική συνεργασία αποτελούσε προϋπόθεση για τη βελτίωση της συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών στην καταπολέμηση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ, αλλά ήταν επίσης αναγκαίο να συνοδεύεται η νομοθετική αυτή πρωτοβουλία από συγκεκριμένα μέτρα προαγωγής της συνεργασίας μεταξύ φορολογικών υπηρεσιών και υπαλλήλων.

Ως εκ τούτου, το πρόγραμμα Fiscalis 2003-2007 εγκρίθηκε από το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο με στόχο τη βελτίωση της καθημερινής συνεργασίας μεταξύ υπαλλήλων. Το πρόγραμμα παρέχει χρηματοδότηση για τη διοργάνωση σεμιναρίων για εφοριακούς υπαλλήλους, ανταλλαγές και επισκέψεις εκπαιδευτικού χαρακτήρα σε άλλες συμμετέχουσες χώρες [16], πολυμερείς ελέγχους, [17] καθώς και ομάδες σχεδίων, στις οποίες υπάλληλοι από διάφορες χώρες εργάζονται μαζί σε συγκεκριμένους τομείς. Το πρόγραμμα επίσης παρέχει χρηματοδότηση για συστήματα πληροφορικής στον τομέα της φορολογίας (κυρίως το VIES).

[16] Συμμετέχουσες χώρες είναι τα κράτη μέλη, οι υπό ένταξη χώρες και οι υποψήφιες χώρες.

[17] Πολυμερής έλεγχος είναι ο ταυτόχρονος έλεγχος, από δύο ή περισσότερα κράτη μέλη, της φορολογικής κατάστασης ενός ή περισσότερων ατόμων υποκείμενων στο φόρο, τα οποία έχουν κοινά ή συμπληρωματικά συμφέροντα.

Το πρόγραμμα Fiscalis, που αποτελεί συνέχεια προηγούμενου προγράμματος, αλλά με έντονη επικέντρωση στην προετοιμασία για τη διεύρυνση, διαθέτει προϋπολογισμό ύψους 44 εκατομμυρίων ευρώ για πέντε χρόνια (με την επιφύλαξη πρόσθετης χρηματοδότησης στο πλαίσιο της διεύρυνσης). Ένας από τους κυριότερους στόχους του είναι να παράσχει στις υπό ένταξη χώρες τη δυνατότητα να επιτύχουν το ταχύτερο δυνατόν το ίδιο επίπεδο συνεργασίας και να φθάσουν στο ίδιο επίπεδο αποδοτικότητας των ελέγχων όπως τα παρόντα κράτη μέλη.

Προκειμένου να ανταποκριθεί στην πρόκληση αυτή, η Επιτροπή ήδη διοργάνωσε ή προγραμμάτισε στο πλαίσιο του Fiscalis 2003-2007 μία σειρά συγκεκριμένων δράσεων για τις χώρες αυτές. Έχουν διοργανωθεί διάφορα εντατικά εκπαιδευτικά σεμινάρια σε τομείς όπως η ανάλυση κινδύνου, ο ηλεκτρονικός έλεγχος και η απάτη τύπου «carrousel».

4.3. Μία μελλοντική κοινοτική πρωτοβουλία: VIES II

Μεσοπρόθεσμα θα αναληφθούν και άλλες πρωτοβουλίες για τη βελτίωση της συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών στην καταπολέμηση της απάτης κατά του ΦΠΑ. Ειδικότερα, η Επιτροπή εξετάζει επί του παρόντος την αναθεώρηση του VIES και το ενδεχόμενο επέκτασής του στις υπηρεσίες, γεγονός που θα βοηθούσε τα κράτη μέλη να ενισχύσουν τους ελέγχους τους.

Όταν θεσπίσθηκε το 1993, το VIES σχεδιάσθηκε ώστε να διαρκέσει τέσσερα χρόνια, τον αρχικά προβλεπόμενο χρόνο διάρκειας του μεταβατικού καθεστώτος ΦΠΑ. Ωστόσο, λειτουργεί πλέον εδώ και πολύ περισσότερο καιρό. Το σύστημα ήταν επιτυχές όσον αφορά την παροχή πληροφοριών σχετικά με τον έλεγχο του μεγαλύτερου μέρους του ενδοκοινοτικού εμπορίου, αλλά τα μειονεκτήματά του καθίστανται ολοένα και πιο εμφανή.

Από το 1993, η χρησιμοποίηση του VIES από τα κράτη μέλη αυξήθηκε σημαντικά. Για παράδειγμα, τα κράτη μέλη υποβάλλουν πλέον περίπου 15 εκατομμύρια αιτήσεις ετησίως για παροχή συγκεκριμένων πληροφοριών μέσω του VIES, και ο ρυθμός επικύρωσης αριθμών ΦΠΑ μέσω του Διαδικτύου υπερβαίνει σήμερα τα 3 εκατομμύρια μηνιαίως, συμπεριλαμβανομένων των υπηρεσιών του VIES στον Παγκόσμιο Ιστό.

Ωστόσο, από το 1992 ελάχιστες ήταν οι βελτιώσεις τεχνικής ή λειτουργικής φύσης. Εξαίρεση αποτελούν η εισαγωγή της δυνατότητας ηλεκτρονικής ανταλλαγής αιτήσεων μεταξύ κεντρικών γραφείων διασύνδεσης και η ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με υπηρεσίες που παρέχονται ηλεκτρονικά από άτομα υποκείμενα στον φόρο χωρίς έδρα στην Κοινότητα. Επίσης, έχουν γίνει κάποιες προσπάθειες για τη βελτίωση της άμεσης αμοιβαίας πρόσβασης των κρατών μελών στις βάσεις δεδομένων τους, καθώς και για την πρόβλεψη της μετάδοσης δεδομένων. Η τεχνολογία, η οποία ήταν η πλέον εξελιγμένη το 1992, είναι σήμερα παρωχημένη.

Επιπλέον, το VIES αποδείχτηκε ανεπαρκές για την καταπολέμηση της απάτης τύπου «carrousel», όχι λόγω της βραδύτητας του ίδιου του συστήματος, αλλά λόγω του χρόνου που μεσολαβεί έως ότου οι πληροφορίες σχετικά με ενδοκοινοτικές αποκτήσεις αγαθών τεθούν στη διάθεση των κρατών μελών. Συνήθως μεσολαβούν τουλάχιστον τρεις μήνες μεταξύ της ημερομηνίας της συναλλαγής και της ημερομηνίας της μετάδοσης των σχετικών πληροφοριών, διάστημα που συχνά επαρκεί με το παραπάνω για να εξαφανισθεί ένας «αφανής έμπορος».

Ένα άλλο πρόβλημα που έχουν επισημάνει τα κράτη μέλη από το 1993 είναι οι ελλείψεις στα δεδομένα του VIES. Η ποιότητα των δεδομένων που αποστέλλονται μέσω του VIES εξαρτάται από την πληρότητα και την ορθότητα των δηλώσεων που υποβάλλουν τα υποκείμενα στον φόρο άτομα, και η αποτελεσματικότητα του συστήματος επιβολής κυρώσεων για μη συμμόρφωση προς την υποχρέωση αυτή συχνά ήταν ανεπαρκής. Δεδομένου ότι τα υποκείμενα στον φόρο άτομα έχουν πλέον δικαίωμα ηλεκτρονικής υποβολής ανακεφαλαιωτικών φορολογικών δηλώσεων [18], αναμένεται ότι ολοένα και περισσότεροι εμπορευόμενοι θα επιλέγουν την ηλεκτρονική υποβολή αυτών των δηλώσεων, βελτιώνοντας έτσι την ποιότητα των δεδομένων που ανταλλάσσονται. Εντούτοις, θα μπορούσαν να γίνουν περισσότερα όσον αφορά την αυτοματοποίηση της αποστολής δεδομένων από τα μητρώα των υποκείμενων στον φόρο ατόμων, με το διπλό όφελος της μείωσης του άχθους των υποχρεώσεων των υποκείμενων στο φόρο ατόμων και της ταυτόχρονης βελτίωσης της ποιότητας των δεδομένων.

[18] Βλέπε άρθρο 22 παράγραφος 6 στοιχείο β) της Έκτης Οδηγίας για τον ΦΠΑ.

Για όλους αυτούς τους λόγους, η Επιτροπή αποφάσισε ότι ήλθε ο καιρός να επανεξετασθεί το VIES: ο τρόπος συλλογής των δεδομένων, ο τρόπος διάθεσής τους και ο τρόπος χρησιμοποίησής τους. Αντί να επεκταθεί απλώς ώστε να καλύψει τις υπηρεσίες, όπως προτείνει η ειδική ομάδα εργασίας του Συμβουλίου σχετικά με τη φορολογική απάτη, η Επιτροπή θεωρεί ότι θα ήταν σκόπιμο να αντικατασταθεί το υφιστάμενο VIES από ένα σύστημα πιο σύγχρονο, πιο ευέλικτο και πιο δυναμικό, ικανό να παράγει ταχύτερα και ακριβέστερα δεδομένα.

Επομένως, η Επιτροπή θα εκπονήσει φέτος μελέτη σκοπιμότητας με στόχο τη δημιουργία ενός νέου VIES, εντός της διάρκειας του προγράμματος Fiscalis 2003-2007. Το νέο σύστημα αναμένεται να καταστήσει δυνατή την ταχύτερη και αποτελεσματικότερη ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με το ενδοκοινοτικό εμπόριο, με μικρότερο κόστος για τα υποκείμενα στο φόρο άτομα.

4.4. Μία μελλοντική πρωτοβουλία της Επιτροπής στον τομέα της αμοιβαίας συνδρομής για την καταπολέμηση της απάτης

Η συντονισμένη αμοιβαία διοικητική συνδρομή και η ανταλλαγή πληροφοριών (και μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής) αποτελούν σημαντικά στοιχεία στην καταπολέμηση της απάτης. Γι'αυτό η Επιτροπή ετοιμάζει επί του παρόντος μία πρόταση κανονισμού σχετικά με την αμοιβαία διοικητική συνδρομή για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας από την απάτη και άλλες παράνομες δραστηριότητες. Σκοπός αυτής της πρωτοβουλίας είναι να καλύψει την απάτη στον τομέα του ΦΠΑ, τη νομιμοποίηση του προϊόντος της κοινοτικής απάτης, την απάτη στα διαρθρωτικά ταμεία και άλλους τομείς απάτης που δεν καλύπτει ακόμη το παράγωγο κοινοτικό δίκαιο.

Στον τομέα του οικονομικού εγκλήματος, στόχος της πρωτοβουλίας είναι να χρησιμοποιήσει τις πληροφορίες που συλλέγονται με βάση τα μέσα καταπολέμησης της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες που υπάγονται στα νομικά μέσα του πρώτου και τρίτου πυλώνα για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας. Αυτό σημαίνει, συγκεκριμένα, ανίχνευση της κοινοτικής απάτης χάρη σε πληροφορίες σχετικά με τις ύποπτες οικονομικές συναλλαγές.

Η νέα αυτή πρωτοβουλία αποτελεί συμπλήρωμα της ισχύουσας νομοθεσίας, και συγκεκριμένα του κανονισμού 515/97 [19] που προβλέπει την αμοιβαία συνδρομή σε θέματα τελωνειακών και γεωργικών ρυθμίσεων, καθώς και του κανονισμού 1798/2003 για τη διοικητική συνεργασία στον τομέα του φόρου προστιθέμενης αξίας.

[19] ΕΕ L 82 της 22.3.1997, σ. 1.

5. Οι αλλαγές σε εθνικο επιπεδο κατοπιν των συστασεων του συμβουλιου

Εκτός από τις ευάριθμες πρωτοβουλίες που αναλήφθηκαν σε κοινοτικό επίπεδο, πρέπει επίσης να επισημάνουμε ότι τα ίδια τα κράτη μέλη έχουν σημειώσει αισθητή πρόοδο όσον αφορά τον έλεγχο του ΦΠΑ και έχουν εφαρμόσει αρκετές από τις συστάσεις που εξέδωσε το Συμβούλιο τον Ιούνιο του 2000. Οι περισσότερες σχετικές εθνικές δράσεις συντονίσθηκαν σε κοινοτικό επίπεδο στο πλαίσιο της παρακολούθησης από την επιτροπή SCAC.

Ωστόσο, απαιτείται να υλοποιηθούν και άλλες μεταρρυθμίσεις και να πραγματοποιηθούν περαιτέρω βήματα προόδου, προκειμένου να επιτευχθεί η βέλτιστη συνεργασία των κρατών μελών στον κοινό αγώνα τους κατά της απάτης.

5.1. Σημαντικά βήματα προόδου

5.1.1. Εντατικότερη χρήση των μηχανισμών διοικητικής συνεργασίας

Τα κράτη μέλη κάνουν ολοένα και εκτενέστερη χρήση των μηχανισμών διοικητικής συνεργασίας. Αναφορικά με τις ανταλλαγές κατόπιν αίτησης, τα στατιστικά στοιχεία που διαθέτει η SCAC (βλέπε γράφημα παραρτήματος 2) δείχνουν σημαντική αύξηση στην προσφυγή στην αμοιβαία συνδρομή, είτε πρόκειται για το άρθρο 2 της οδηγίας 77/799/ΕΚ είτε για το άρθρο 5 του κανονισμού 218/92/ΕΚ. Διαπιστώνεται, λοιπόν, αύξηση του συνολικού αριθμού αιτήσεων ύψους 18 % το 2000 σε σχέση με το 1999 και ύψους 29 % το 2001 σε σχέση με το 2000. Το 2002 τα στοιχεία αυτά σταθεροποιήθηκαν.

Η πρόοδος οφείλεται εν μέρει στη μεγαλύτερη συνειδητοποίηση των κρατών μελών της σημασίας της αμοιβαίας συνδρομής στο πλαίσιο του ελέγχου του ΦΠΑ, αλλά και στην εντεινόμενη ανάγκη χρησιμοποίησης της αμοιβαίας συνδρομής για την καταπολέμηση των περιπτώσεων απάτης σε ευρωπαϊκή κλίμακα.

Η προσπάθεια αυτή πρέπει να συνεχισθεί προκειμένου η αμοιβαία συνδρομή να καταστεί καθημερινό εργαλείο φορολογικού ελέγχου. Για τον λόγο αυτό, πρέπει να καλλιεργηθεί μία αληθινά κοινοτική νοοτροπία στις φορολογικές υπηρεσίες, σε όλα τα κλιμάκια. Απαιτείται, λοιπόν, να καταβληθούν ακόμη ουσιαστικές προσπάθειες προκειμένου να συνειδητοποιήσουν οι ελεγκτές τη σημασία της αμοιβαίας συνδρομής στο πλαίσιο του ελέγχου του φόρου προστιθέμενης αξίας. Επίσης, πρέπει να καταβληθούν σημαντικές προσπάθειες όσον αφορά την κατάρτιση των ελεγκτών σε θέματα κοινοτικού φορολογικού δικαίου και σε θέματα πρακτικών και νομοθεσίας των άλλων κρατών μελών. Η βαθιά γνώση μίας τουλάχιστον ακόμη κοινοτικής γλώσσας είναι ευκταία, γεγονός που απαιτεί ταυτόχρονα μεταρρύθμιση των μεθόδων πρόσληψης και αυξημένη προσπάθεια στον τομέα της κατάρτισης. Η χρήση των μέσων του νέου προγράμματος Fiscalis 2003-2007 πρέπει, λοιπόν, να μεγιστοποιηθεί.

5.1.2. Αποτελεσματικότερος και πιο σύγχρονος έλεγχος

Πρέπει ακόμη να επισημάνουμε ότι τα κράτη μέλη έχουν προβεί σε σημαντικό εκσυγχρονισμό των μεθόδων ελέγχου που διαθέτουν.

Ειδικότερα, δύο κατηγορίες τομέων αποτέλεσαν αντικείμενο ιδιαίτερης προσοχής: η θέσπιση εθνικών συστημάτων ανάλυσης κινδύνου και η ανάπτυξη του ηλεκτρονικού ελέγχου.

5.1.2.1. Ανάλυση κινδύνου

Η ανάλυση κινδύνου είναι μία μέθοδος που στοχεύει στην επιλογή των εταιριών και των τομέων που θα μπορούσαν να αποτελέσουν αντικείμενο ελέγχου λόγω του ενδεχόμενου «κινδύνου» που παρουσιάζουν. Σε συνθήκες πόρων εν ανεπαρκεία, ένα τέτοιο σύστημα είναι απαραίτητο για να ενισχυθεί η αποτελεσματικότητα του ελέγχου. Το σύστημα αυτό επιτρέπει για παράδειγμα τη συνετή χρήση των πολυάριθμων δεδομένων που λαμβάνει το VIES.

Στο πλαίσιο αυτό, όλα τα κράτη μέλη έχουν εντάξει στην οργάνωση του φορολογικού ελέγχου ένα σύστημα ανάλυσης κινδύνων. Ορισμένα κράτη μέλη έχουν επίσης αναπτύξει ειδικά συστήματα για την εγγραφή στο μητρώο ΦΠΑ ή την επιστροφή του ΦΠΑ. Τα συστήματα αυτά ελαχιστοποιούν τον χρόνο αναμονής των υποκείμενων στο φόρο ατόμων για την απόκτηση αριθμού ΦΠΑ ή την επιστροφή φόρου. Ταυτόχρονα επιτρέπουν την επικέντρωση της ελεγκτικής προσπάθειας σε θέματα ή τομείς κινδύνου.

Η Επιτροπή υποστηρίζει πάντα τις εξελίξεις αυτές, διοργανώνοντας διάφορα σεμινάρια και χρηματοδοτώντας, μέσω του προγράμματος Fiscalis, πολλές ανταλλαγές δημοσίων υπαλλήλων. Επίσης, έχει καθορίσει, από κοινού με τα κράτη μέλη, ορθές πρακτικές και έχει αναπτύξει μία κοινή μεθοδολογία εντοπισμού των δεικτών κινδύνου, προκειμένου να βοηθήσει τα κράτη μέλη να διαμορφώσουν το δικό τους σύστημα. Θα συνεχίσει να στηρίζει τις προσπάθειες αυτές στο πλαίσιο μίας νέας ομάδας σχεδίου για τη «διαχείριση των κινδύνων».

5.1.2.2. Ηλεκτρονικός έλεγχος

Ο ηλεκτρονικός έλεγχος είναι η αναγκαία απάντηση στην ολοένα και συχνότερη υιοθέτηση από τις επιχειρήσεις ηλεκτρονικών μέσων μετάδοσης και διατήρησης λογιστικών δεδομένων (παραγγελίες, δελτία παράδοσης, τιμολόγια, λογιστικά βιβλία κλπ.).

Αυτός ο εκσυγχρονισμός του ελέγχου συνεπάγεται επίσης τροποποίηση της νομοθεσίας, προκειμένου να καταστεί δυνατή η χρήση των ηλεκτρονικών αρχείων για ελεγκτικούς σκοπούς (στα κράτη μέλη όπου αυτό δεν συνέβαινε ακόμα), αλλά και προσπάθειες για την απόκτηση του απαραίτητου υλισμικού και λογισμικού για την κατάρτιση του προσωπικού στις νέες τεχνολογίες.

Η Επιτροπή ανέπτυξε από κοινού με τα κράτη μέλη συστάσεις για τον εκσυγχρονισμό των μεθόδων ελέγχου. Οι εργασίες που πραγματοποιήθηκαν πρόσφατα στο πλαίσιο της SCAC στοχεύουν να βοηθήσουν τα κράτη μέλη προς την κατεύθυνση αυτή, παρέχοντάς τους κατευθυντήριες γραμμές.

Το σύνολο αυτών των προσπαθειών φαίνεται να αποφέρει καρπούς, καθώς τα περισσότερα κράτη μέλη αποδίδουν πλέον ιδιαίτερη σημασία στην ανάπτυξη των ικανοτήτων τους στον τομέα του ηλεκτρονικού ελέγχου. Ορισμένα κράτη μέλη, εξάλλου, βρίσκονται στο στάδιο ανάπτυξης ειδικών και ιδιαίτερα καινοτόμων μέσων έρευνας στον τομέα του ελέγχου του ηλεκτρονικού εμπορίου.

Ωστόσο, ορισμένα κράτη μέλη και μερικές υπό ένταξη χώρες δεν έχουν ακόμη καμία δυνατότητα ηλεκτρονικού ελέγχου. Οι κοινοτικές προσπάθειες στον τομέα αυτό θα συνεχισθούν στο πλαίσιο του νέου προγράμματος Fiscalis 2003-2007, καθώς η σημασία της πληροφορικής για τον υπολογισμό και την καταβολή του ΦΠΑ θα αυξηθεί στο μέλλον ακολουθώντας τον ρυθμό του ηλεκτρονικού εμπορίου. Η έγκριση στις 20 Δεκεμβρίου 2001 της οδηγίας 2001/115/ΕΚ [20] για την εναρμόνιση των όρων που επιβάλλονται στην διασυνοριακή ηλεκτρονική τιμολόγηση καθιστά την ανάγκη αυτή πιο επείγουσα.

[20] ΕΕ L 15 της 17.1.2002, σ. 24.

5.2. Πρόοδος που πρέπει να επιτευχθεί

5.2.1. Ανεπαρκής συντονισμός των εθνικών σχεδίων ελέγχου

Μολονότι φαίνεται ότι τα κράτη μέλη αρχίζουν να χρησιμοποιούν καθημερινά την αμοιβαία συνδρομή ως εργαλείο φορολογικού ελέγχου, είναι αλήθεια ότι πρέπει να παγιωθεί ένας πραγματικός συντονισμός των πολιτικών ελέγχου.

Έτσι, ένα από τα σημαντικότερα εργαλεία του συντονισμού αυτού είναι η διοργάνωση πολυμερών ελέγχων, δηλαδή συντονισμένων ελέγχων της φορολογικής κατάστασης ενός ή περισσότερων υποκείμενων στο φόρο ατόμων που έχουν κοινό συμφέρον.

Η Επιτροπή εκφράζει την ανησυχία της για τη μείωση του αριθμού των ελέγχων αυτών (που ήδη ήταν λιγοστοί), και αυτό παρά το γεγονός ότι οι εν λόγω έλεγχοι χρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό του προγράμματος Fiscalis. Μόνον 3 έλεγχοι διοργανώθηκαν το 2003, 4 το 2002 και 8 το 2001, και αυτό στο σύνολο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (έναντι 15 κατά το 2000, αριθμός ήδη πενιχρός σε σύγκριση με τις 1.500.000 επιχειρήσεις με ενδοκοινοτική δραστηριότητα).

Αυτή η σαφέστατα πτωτική τάση είναι ιδιαίτερα ανησυχητική. Αναμφίβολα σχετίζεται με τις δυσκολίες που αφορούν το πρακτικό μέρος της διοργάνωσης τέτοιων ελέγχων. Η έγκριση του νέου προγράμματος Fiscalis 2003-2007, καθώς και του κανονισμού για την διοικητική συνεργασία στον τομέα του ΦΠΑ, είχαν, παρ' όλα αυτά, ως αποτέλεσμα τη μείωση των δυσκολιών αυτών, επιτρέποντας ταχύτερη χρηματοδότηση και παρέχοντας πιο ευέλικτους κανόνες οργάνωσης, γεγονός που με τη σειρά του επιτρέπει τη συχνότερη χρήση των ελέγχων αυτών, για παράδειγμα για την καταπολέμηση της απάτης τύπου «carrousel».

Όμως, αυτή η πενιχρή δραστηριότητα οφείλεται αναμφίβολα στην ελάχιστη προτεραιότητα που αποδίδουν οι φορολογικές υπηρεσίες σε τέτοιου είδους ελέγχους, οι οποίοι ενεργοποιούν σημαντικούς πόρους και απαιτούν ανθρώπινους πόρους με καλή γνώση περισσότερων γλωσσών.

Τέλος, οφείλεται στο γεγονός ότι οι πολυμερείς έλεγχοι δεν λαμβάνονται υπόψη ήδη από το στάδιο του σχεδιασμού των εθνικών σχεδίων ελέγχου.

5.2.2. Νομικά εμπόδια στην αποτελεσματική διοικητική συνεργασία

Η αποτελεσματική χρήση της αμοιβαίας συνδρομής στην καταπολέμηση της απάτης προϋποθέτει, επίσης, ότι η συνδρομή αυτή δεν παρακωλύεται από εθνικές νομοθεσίες που αναχαιτίζουν, παρεμποδίζουν ή καθιστούν λιγότερο αποτελεσματική την ανταλλαγή πληροφοριών. Γι'αυτό το λόγο, το Συμβούλιο είχε εντοπίσει ορισμένα συγκεκριμένα εμπόδια τα οποία είχε ζητήσει να αρθούν.

Ορισμένα εμπόδια έχουν στο μεταξύ αρθεί με την έγκριση του νέου κανονισμού σχετικά με τη διοικητική συνεργασία στον τομέα του ΦΠΑ. Ο εν λόγω κανονισμός δεν προβλέπει πλέον την πρότερη γνωστοποίηση του υποκείμενου στο φόρου ατόμου σε περίπτωση ανταλλαγής πληροφοριών, διαδικασία που κρίθηκε ιδιαίτερα επιζήμια σε περιπτώσεις απάτης.

Ωστόσο, παραμένουν ορισμένα εμπόδια, κυρίως σε θέματα νομοθεσίας περί απορρήτου. Πράγματι, ορισμένα κράτη μέλη δεν έχουν δυνατότητα πρόσβασης σε ορισμένες πληροφορίες για νομικούς λόγους. Στην περίπτωση αυτή, οι πληροφορίες δεν μπορούν να μεταβιβασθούν σε άλλες φορολογικές υπηρεσίες που ενδεχομένως τις χρειάζονται. Πρόκειται για ένα σημαντικό εμπόδιο στην αποτελεσματική διοικητική συνεργασία για την καταπολέμηση της απάτης, το οποίο πρέπει να άρουν τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη. Ένα άλλο εμπόδιο είναι η έλλειψη της δυνατότητας, στα περισσότερα κράτη, παραπομπής στη δικαιοσύνη ενός οφειλέτη του οποίου οι δόλιες ενέργειες ζημιώνουν μόνο τα φορολογικά έσοδα άλλου κράτους μέλους. Πρόκειται για ιδιαίτερα επιβλαβές εμπόδιο στο πλαίσιο της καταπολέμησης της απάτης τύπου «carrousel». Γι'αυτό το λόγο, και για να διορθωθεί το υπάρχον πρόβλημα, η Επιτροπή σχεδιάζει να προτείνει, στις αρχές του 2005, μία απόφαση-πλαίσιο υπαγόμενη στον τρίτο πυλώνα, που θα μεταφερθεί εν συνεχεία στην εθνική νομοθεσία.

5.2.3. Ανησυχητική έλλειψη πόρων για την αντιμετώπιση των νέων προκλήσεων

Τέλος, για να καταστεί η αμοιβαία συνδρομή καθημερινό εργαλείο του φορολογικού ελέγχου απαιτείται να χορηγηθούν οι απαραίτητοι πόροι για την ανταπόκριση στις ολοένα και πιο περισσότερες αιτήσεις συνδρομής.

Ορισμένα κράτη μέλη έχουν, βέβαια, καταβάλει προσπάθειες για τη διάθεση επιπλέον πόρων στα κεντρικά γραφεία διασύνδεσης, φαίνεται, όμως, με βάση τα στατιστικά στοιχεία που διαθέτει η SCAC σχετικά με την ανταλλαγή πληροφοριών (βλέπε πίνακα παραρτήματος 3) ότι αυτό δεν επαρκεί. Ο αριθμός των εκπρόθεσμων απαντήσεων είναι εξαιρετικά μεγάλος και αυξάνει συνεχώς. Διαπιστώνεται, έτσι, αύξηση του συνολικού αριθμού των εκπρόθεσμων απαντήσεων κατά 27 % το 2000 (σε σχέση με το 1999), κατά 24 % το 2001 (σε σχέση με το 2000) και κατά 17 % το 2002 (σε σχέση με το 2001). Εάν συγκρίνει κανείς τα στοιχεία αυτά με τον αριθμό των ετήσιων αιτήσεων συνδρομής, διαπιστώνει ότι αντιπροσωπεύουν περισσότερο από το ήμισυ των εν λόγω αιτήσεων.

Η σημαντική αύξηση τα τελευταία χρόνια του αριθμού των αιτήσεων αμοιβαίας συνδρομής ενέχει τον κίνδυνο υπερφόρτωσης του συστήματος, είτε σε επίπεδο αρμόδιων για την παροχή συνδρομής υπηρεσιών (κυρίως τα κεντρικά γραφεία διασύνδεσης) είτε σε επίπεδο υπηρεσιών ελέγχου που εργάζονται για την αμοιβαία συνδρομή. Η αύξηση, εξάλλου, φαίνεται ότι θα συνεχισθεί τα επόμενα χρόνια, λόγω της θέσης σε ισχύ του νέου κανονισμού σχετικά με τη διοικητική συνεργασία και λόγω της διεύρυνσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης σε 25 κράτη μέλη το 2004.

Προκειμένου, λοιπόν, να συμπορευθούν με την εξέλιξη αυτή, όλα τα κράτη μέλη πρέπει απαραιτήτως να διαθέσουν περισσότερους ανθρώπινους πόρους στην αμοιβαία συνδρομή (στα κεντρικά γραφεία διασύνδεσης και στις νέες αποκεντρωμένες υπηρεσίες αμοιβαίας συνδρομής καθώς και στις υπηρεσίες ελέγχου που εργάζονται για την αμοιβαία συνδρομή).

6. Προσθετεσ πρωτοβουλιες που πρεπει να αναληφθουν για την καταπολέμηση του προβληματοσ της απατης του «αφανους εμπορου»

6.1. Προσαρμογή του συστήματος ελέγχου στην απάτη του «αφανούς εμπόρου»

Επιπλέον όσων έχουν ήδη επιτευχθεί σε κοινοτικό και εθνικό επίπεδο, ως απάντηση στις συστάσεις του Συμβουλίου, έχουν αναληφθεί πρόσθετες πρωτοβουλίες, προκειμένου να βρεθούν οι κατάλληλες λύσεις στο ειδικό πρόβλημα της απάτης του «αφανούς εμπόρου».

Η Επιτροπή διεξήγαγε, από κοινού με τα κράτη μέλη, διεξοδική μελέτη της κατάστασης της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ στο ενδοκοινοτικό εμπόριο και προσδιόρισε τα διάφορα μέτρα που έχουν ληφθεί σε εθνικό επίπεδο, τα οποία απέδωσαν τα καλύτερα αποτελέσματα στην καταπολέμηση της απάτης του «αφανούς εμπόρου». Αυτές οι «βέλτιστες πρακτικές» στηρίζονται στη βελτιωμένη και ταχύτερη χρήση της αμοιβαίας συνδρομής και στην προσαρμογή των εθνικών συστημάτων ελέγχου ώστε να αναχαιτισθεί η απάτη του «αφανούς εμπόρου». Ενώ η πρώτη πτυχή αντιμετωπίσθηκε τόσο με τις συστάσεις του Συμβουλίου όσο και με τον νέο κανονισμό για τη διοικητική συνεργασία, η δεύτερη πτυχή απαιτεί πρόσθετες προσπάθειες από τα επιμέρους κράτη μέλη. Παραδείγματα τύπων «βέλτιστων πρακτικών» που προσδιορίσθηκαν παρατίθενται στη συνέχεια.

6.1.1. Μέτρα αποφυγής της εισαγωγής των «αφανών εμπόρων» στο σύστημα ΦΠΑ:

Εν πρώτοις, είναι σημαντικό να καταβληθεί κάθε προσπάθεια ώστε να αποτραπεί η είσοδος αφανών εμπόρων στο σύστημα ΦΠΑ. Για τον σκοπό αυτό, οι φορολογικές υπηρεσίες θα πρέπει να εντοπίσουν τις εικονικές εταιρίες που αιτούνται εγγραφή στο μητρώο ΦΠΑ με μοναδικό σκοπό τη διεξαγωγή παράνομων πράξεων. Για να επιτευχθεί αυτό απαιτείται αυξημένος έλεγχος τη στιγμή της εγγραφής των δυνάμει ύποπτων εμπόρων. Αυτό κανονικά συνοδεύεται από ένα συνδυασμό μέτρων που επιτρέπουν στη φορολογική υπηρεσία να επιβάλει οικονομικές εγγυήσεις, μηνιαίες δηλώσεις ΦΠΑ ή ειδικά προγράμματα επισκέψεων στους ύποπτους νέους εμπόρους.

6.1.2. Τεχνικές ελέγχου για τον εντοπισμό «αφανών εμπόρων»

Παρά τα προληπτικά αυτά μέτρα, οι ύποπτοι έμποροι μπορεί να καταφέρουν να περάσουν τον έλεγχο κατά την εγγραφή. Απαιτείται, συνεπώς, η θέσπιση ειδικών συστημάτων πληροφοριών και ανάλυσης κινδύνου, ώστε να επιτευχθεί ο έγκαιρος εντοπισμός των δυνάμει αφανών εμπόρων. Η κεντρική αξιολόγηση του κινδύνου, όπως η ανάλυση των δηλώσεων ΦΠΑ και οι αναντιστοιχίες με το VIES, πρέπει να συμπληρώνεται με επιχειρησιακές πληροφορίες, που θα παρέχουν ενημέρωση σε πραγματικό χρόνο, η οποία θα είναι, για παράδειγμα, καρπός της διοικητικής συνεργασίας.

6.1.3. Μέτρα για την αναχαίτιση των εντοπισθεισών περιπτώσεων απάτης «αφανούς εμπόρου»

Η επιτυχημένη στρατηγική για την αντιμετώπιση της απάτης του «αφανούς εμπόρου» απαιτεί να συνδυάζεται ο έγκαιρος εντοπισμός με την παρακράτηση των επιστροφών ΦΠΑ στον αγοραστή, εν αναμονή του αποτελέσματος της περαιτέρω έρευνας. Για τον λόγο αυτό, ορισμένα κράτη μέλη έχουν προσαρμόσει σχετικά τις νομοθετικές και διοικητικές τους διαδικασίες όσον αφορά τις επιστροφές ΦΠΑ.

Επιπλέον, οι αριθμοί ΦΠΑ των αφανών εμπόρων που εμφανίζουν εικονικές οικονομικές δραστηριότητες πρέπει να ακυρώνονται αμέσως, ώστε να καταργείται η δυνατότητα απόκτησης αγαθών χωρίς την καταβολή ΦΠΑ, θέτοντας έτσι τέλος στον μηχανισμό της απάτης.

6.1.4. Ανάκτηση του ΦΠΑ σε εντοπισθείσες περιπτώσεις απάτης «αφανούς εμπόρου»

Άπαξ και τεθεί τέλος στον μηχανισμό της απάτης, πρέπει να καταβληθούν προσπάθειες για την ανάκτηση του μη καταβληθέντος ΦΠΑ. Καθώς δεν υπάρχει καμία πραγματική δυνατότητα ανάκτησης του ΦΠΑ από τον αφανή έμπορο, μία αποτελεσματική προσέγγιση θα ήταν η άρνηση της έκπτωσης ή εξαίρεσης από τον ΦΠΑ στα άλλα μέρη που εμπλέκονται στην απάτη.

Προκειμένου να μειωθεί το βάρος της απόδειξης σε σύνθετους μηχανισμούς απάτης, ορισμένα κράτη μέλη βελτίωσαν πρόσφατα τη νομοθεσία τους για την καταπολέμηση της απάτης θεσπίζοντας μία φορολογική «αλληλέγγυα ευθύνη». Η θέσπιση αυτής της ευθύνης σημαίνει ότι, εάν ένα υποκείμενο στο φόρο άτομο γνώριζε ή όφειλε να γνωρίζει τις παράνομες πράξεις του αντισυμβαλλομένου του, θα είναι υπεύθυνο για την καταβολή του ΦΠΑ που οφείλει ο εν λόγω αντισυμβαλλόμενος. Σε ορισμένα κράτη μέλη η θέσπιση της αλληλέγγυας ευθύνης είχε σαφές αποτρεπτικό αποτέλεσμα και φαίνεται να είναι αποτελεσματική. Νομική βάση του μέτρου είναι το άρθρο 21 της οδηγίας 77/388/ΕΟΚ, υπό την προϋπόθεση ότι τηρείται η αρχή της αναλογικότητας.

6.1.5. Σύσταση μονάδων για την καταπολέμηση της απάτης

Επιπλέον των μέτρων αυτών, είναι επίσης απαραίτητο να προσαρμοσθεί η οργάνωση των ίδιων των φορολογικών υπηρεσιών, ώστε να είναι σε θέση να εντοπίζουν και να καταπολεμούν γρήγορα και αποτελεσματικά αυτές τις μορφές διεθνούς απάτης. Η ειδική και πολύπλοκη φύση της απάτης του «αφανούς εμπόρου» απαιτεί την ύπαρξη εξειδικευμένων μονάδων για την καταπολέμηση της απάτης και μονάδων πληροφοριών με επαρκείς αρμοδιότητες, ώστε να διασφαλίζεται ταχεία και αποτελεσματική δράση σε όλα τα επίπεδα. Οι εν λόγω μονάδες πρέπει να έχουν την απαραίτητη εξουσία να προβαίνουν σε ταχεία ανταλλαγή πληροφοριών με τους ομολόγους τους σε άλλα κράτη μέλη.

6.2. Προσαρμογή του ίδιου του συστήματος ΦΠΑ

6.2.1. Οι διάφορες προτάσεις

Εθνικές αρχές, εκπρόσωποι του κλάδου και ακαδημαϊκοί σε διάφορα κράτη μέλη μελέτησαν τις δυνατότητες ουσιαστικής αλλαγής του τρόπου λειτουργίας του καθεστώτος ΦΠΑ, προκειμένου να αντιμετωπισθεί το πρόβλημα της απάτης τύπου «carrousel». Αρκετές από τις προτάσεις επικεντρώνονται στην εξάλειψη του συνδυασμού συναλλαγών στις οποίες καταβάλλεται ΦΠΑ και συναλλαγών στις οποίες δεν καταβάλλεται, ώστε να διασφαλίζεται ότι οι συναλλαγές εντός ενός κράτους μέλους και οι ενδοκοινοτικές συναλλαγές τυγχάνουν ισότιμης μεταχείρισης σε ολόκληρη την ΕΕ. Αυτό μπορεί να επιτευχθεί είτε με την επιβολή πραγματικής καταβολής ΦΠΑ στις ενδοκοινοτικές συναλλαγές μεταξύ επιχειρήσεων είτε με την κατάργηση της καταβολής ΦΠΑ στις εγχώριες συναλλαγές μεταξύ επιχειρήσεων.

Άλλες λύσεις επικεντρώνονται στο γεγονός ότι η απάτη τύπου «carrousel» καθίσταται δυνατή απλώς και μόνον επειδή τα υποκείμενα στο φόρο άτομα έχουν τη δυνατότητα ανάκτησης του ΦΠΑ χωρίς καμία υποχρέωση απόδοσης του φόρου στο Δημόσιο από τον αφανή έμπορο.

6.2.1.1. Κατάργηση της καταβολής ΦΠΑ σε όλες τις εγχώριες συναλλαγές μεταξύ επιχειρήσεων

Οι οικονομικές απώλειες λόγω της απάτης τύπου «carrousel» οφείλονται στη μη καταβολή από αφανή έμπορο του ΦΠΑ, ο οποίος έχει εκπέσει ή επιστραφεί καθ' ολοκληρίαν σε άλλο εμπορευόμενο. Συνεπώς, η κατάργηση της καταβολής του ΦΠΑ σε όλες τις εγχώριες συναλλαγές μεταξύ επιχειρήσεων συνεπάγεται ορισμένα πλεονεκτήματα όσον αφορά την καταπολέμηση της απάτης τύπου «carrousel», καθώς δεν θα γίνεται έκπτωση ή επιστροφή ΦΠΑ πλέον.

Η κατάργηση της καταβολής του ΦΠΑ μπορεί να επιτευχθεί είτε με εξαίρεση των συναλλαγών μεταξύ επιχειρήσεων είτε με ένα μηχανισμό αντιστροφής της επιβάρυνσης, σύμφωνα με τον οποίο ο πελάτης ταυτόχρονα αποδίδει και εκπίπτει από τον φόρο επί των εισροών του με συμψηφισμό του προκαταβληθέντος φόρου. Ωστόσο, όλες αυτές οι προτάσεις εμφανίζουν σημαντικά μειονεκτήματα.

Κατά πρώτον, η αποτελεσματικότητα τέτοιου είδους μέτρων στο πλαίσιο της καταπολέμησης της απάτης είναι αμφίβολη. Τα συστήματα που προτείνουν κατάργηση υπονομεύουν μία από τις βασικές αρχές του ΦΠΑ, δηλαδή τον μηχανισμό τμηματικής καταβολής, ο οποίος σχεδιάστηκε για να διασφαλίζεται ότι το φορολογικό σύστημα είναι αυτοελεγχόμενο και κατανέμει σαφώς τις ευθύνες μεταξύ αγοραστή και πωλητή. Σε περίπτωση κατάργησης, το σύνολο του βάρους της είσπραξης του φόρου βαραίνει τον έμπορο λιανικής. Συνεπώς, δημιουργούνται έτσι νέες δυνατότητες απάτης και προκύπτουν νέοι κίνδυνοι μη καταβολής. Οι έμποροι μπορεί να εξαφανισθούν μετά τη συναλλαγή μεταξύ επιχείρησης και πελάτη κατά τον ίδιο τρόπο που μπορούν να εξαφανισθούν μετά τη συναλλαγή μεταξύ επιχειρήσεων, οι παραδόσεις σε τελικούς καταναλωτές μπορούν να δηλωθούν παράνομα ως συναλλαγές μεταξύ επιχειρήσεων, και η γενική δυνατότητα αγορών σε καθαρή τιμή θα μπορούσε να επεκτείνει περαιτέρω την υπόγεια οικονομία (όπου οι αγορές απλώς συγκαλύπτονται).

Κατά δεύτερον, η λύση αυτή θα απαιτούσε από τις φορολογικές υπηρεσίες σημαντικούς πρόσθετους πόρους για προσωπικό και τεχνολογία. Όλες οι συναλλαγές μεταξύ επιχειρήσεων θα πρέπει να δηλώνονται και θα πρέπει να διεξάγονται διασταυρωμένοι έλεγχοι. Επιπλέον, ο έλεγχος των συναλλαγών μεταξύ επιχειρήσεων θα πρέπει να ενισχυθεί καθώς το σύνολο του βάρους είσπραξης του φόρου θα βαραίνει τον έμπορο λιανικής.

Κατά τρίτον, η λύση αυτή θα σήμαινε σημαντική διοικητική επιβάρυνση για τους εμπόρους. Βάσει του ισχύοντος συστήματος για τις ενδοκοινοτικές συναλλαγές, όλες οι εγχώριες συναλλαγές θα πρέπει να δηλώνονται στις αρχές και οι έμποροι θα πρέπει να ελέγχουν το καθεστώς ΦΠΑ των πελατών τους.

6.2.1.2. Κατάργηση της καταβολής ΦΠΑ σε ορισμένες εγχώριες συναλλαγές μεταξύ επιχειρήσεων

Θεωρητικά, το σύστημα κατάργησης θα μπορούσε να περιορισθεί σε ορισμένες κατηγορίες εμπόρων ή παραδόσεων. Ορισμένες φορολογικές υπηρεσίες πρότειναν την εφαρμογή της αντιστροφής της επιβάρυνσης σε συγκεκριμένους τομείς ή την εφαρμογή ενός προαιρετικού συστήματος κατάργησης. Ωστόσο, εκτός από τα προαναφερθέντα μειονεκτήματα, κάτι τέτοιο θα οδηγούσε στη συνύπαρξη εγχώριου εμπορίου μεταξύ επιχειρήσεων με και χωρίς την καταβολή ΦΠΑ. Κατά συνέπεια, θα προέκυπτε η δυνατότητα σύστασης καθαρά εγχώριων μηχανισμών απάτης τύπου «carrousel», συνδυάζοντας κανονικές εγχώριες συναλλαγές στις οποίες οι προμηθευτές χρεώνουν ΦΠΑ στους πελάτες τους και εγχώριες συναλλαγές που εμπίπτουν στο σύστημα κατάργησης.

6.2.1.3. Πραγματική καταβολή του ΦΠΑ σε όλες τις ενδοκοινοτικές συναλλαγές

Μία άλλη δυνατότητα θα ήταν η χρέωση ΦΠΑ σε όλες τις ενδοκοινοτικές συναλλαγές εντός της ΕΕ. Αυτό θα σήμαινε επαναφορά του μηχανισμού τμηματικών καταβολών, ο οποίος διασφαλίζει ότι το φορολογικό σύστημα είναι σε κάποιο βαθμό αυτοελεγχόμενο Εάν καταβαλλόταν ΦΠΑ σε όλες τις εισερχόμενες και εξερχόμενες συναλλαγές, θα διακυβευόταν μόνον η διαφορά μεταξύ του ΦΠΑ εισροών και του ΦΠΑ εκροών, και οι οικονομικοί κίνδυνοι της απάτης του αφανούς εμπόρου θα μειώνονταν αισθητά. Συνεπώς, έτσι θα καταργούνταν τα «παραθυράκια» του ισχύοντος συστήματος, τα οποία οδηγούν σε απάτες αφανούς εμπόρου. Αυτό το είδος συστήματος θεωρούσε πάντα η Επιτροπή ως ιδανικό οριστικό σύστημα ΦΠΑ στην εσωτερική αγορά (το λεγόμενο «σύστημα καταγωγής»).

Η επιβολή πραγματικής καταβολής του ΦΠΑ σε όλες τις ενδοκοινοτικές συναλλαγές μεταξύ επιχειρήσεων θα συνέβαινε στην ιδανική περίπτωση με τον συντελεστή που ισχύει στο κράτος μέλος καταγωγής.

Θα έπρεπε, ωστόσο, να υπάρχει και ένα σύστημα ανακατανομής των εσόδων από τη χώρα καταγωγής στη χώρα προορισμού. Ένα τέτοιο καθεστώς θα απαιτούσε και μεγαλύτερο βαθμό εναρμόνισης. Για παράδειγμα, θα έπρεπε να υπάρχει μεγαλύτερη προσέγγιση των συντελεστών. Αυτός ο βαθμός εναρμόνισης δεν μπορεί να επιτευχθεί βραχυπρόθεσμα λόγω των αποκλινουσών εγχώριων ρυθμίσεων στα κράτη μέλη και λόγω της σημασίας που αποδίδουν τα περισσότερα κράτη μέλη, εάν όχι όλα, στην κυριαρχία τους σε θέματα φορολογίας, ιδίως όσον αφορά τον καθορισμό του ύψους των φορολογικών συντελεστών τους.

Ένα τέτοιο σύστημα θα μπορούσε επίσης να λειτουργεί με εφαρμογή του συντελεστή που ισχύει στη χώρα καταγωγής, αλλά αυτό θα ήταν επαχθές για ορισμένους εμπόρους, καθώς το υφιστάμενο σύστημα εξαιρέσεων θα αντικαθίστατο από την εφαρμογή διαφορετικού συντελεστή ΦΠΑ για κάθε αγοραστή. Όλοι οι έμποροι σε ενδοκοινοτικό επίπεδο θα έπρεπε, επομένως, να γνωρίζουν τον συντελεστή που ισχύει για τα προϊόντα ή τις υπηρεσίες τους σε όλα τα κράτη μέλη.

6.2.1.4. Πραγματική καταβολή ΦΠΑ σε ορισμένες ενδοκοινοτικές συναλλαγές.

Οι περισσότερες περιπτώσεις απάτης τύπου «carousel» αφορούν αγαθά υψηλής αξίας, τα οποία μεταφέρονται εύκολα, όπως εξαρτήματα υπολογιστών και κινητά τηλέφωνα [21]. Θεωρητικά, η πραγματική καταβολή ΦΠΑ σε ενδοκοινοτικές συναλλαγές θα μπορούσε να περιορισθεί σε αυτούς τους τομείς της οικονομίας. Η χρέωση ΦΠΑ στις ενδοκοινοτικές συναλλαγές θα μπορούσε φυσικά να εξαλείψει τις απάτες με αφανή έμπορο που αφορούν αγαθά υψηλού κινδύνου. Εντούτοις, θα προέκυπταν και πάλι τα ίδια ζητήματα ανακατανομής εσόδων και φορολογικής εναρμόνισης που εμφανίζονται σε ένα αμιγές σύστημα καταγωγής. Επιπλέον, θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν άλλα είδη αγαθών, όπως αυτοκίνητα, υφάσματα, τηλεφωνικές κάρτες, τρόφιμα, αναψυκτικά, μεταλλικά προϊόντα, οινοπνευματώδη, βενζίνη κλπ. Κατά συνέπεια, μολονότι θα αντιμετωπιζόταν η απάτη στους πιο ευάλωτους τομείς, η απάτη θα μπορούσε, εν μέρει τουλάχιστον, να μεταφερθεί σε άλλους τομείς.

[21] Ωστόσο, έως σήμερα έχουν εντοπισθεί περίπου 40 διαφορετικοί τομείς.

6.2.1.5. Σύνδεση της έκπτωσης του ΦΠΑ με την πληρωμή του φόρου ή την απόδοσή του στο Δημόσιο από τον προμηθευτή

Η απάτη του αφανούς εμπόρου καθίσταται δυνατή μόνον επειδή τα υποκείμενα στο φόρο άτομα δικαιούνται να εκπίπτουν του ΦΠΑ ανεξάρτητα από την απόδοση του φόρου στο Δημόσιο από τον προμηθευτή. Για τον λόγο αυτό, ορισμένες εθνικές αρχές εξετάζουν τη δυνατότητα τροποποίησης των κανόνων που ισχύουν για την έκπτωση του ΦΠΑ, επιβάλλοντας κάποιου είδους σύνδεση με την απόδοση του φόρου από τον προμηθευτή. Εννοείται ότι το δικαίωμα έκπτωσης αποτελεί βασική αρχή του ΦΠΑ και κάθε μέτρο που θα περιόριζε αυτό το δικαίωμα πρέπει να συμβαδίζει πλήρως με την αρχή της αναλογικότητας.

Ένα άλλο σύστημα που προτείνεται προβλέπει τη χρήση της επιλογής που παρέχεται στο άρθρο 10 παράγραφος 2 τρίτο εδάφιο της Έκτης Οδηγίας για τον ΦΠΑ για τη βελτίωση των κανόνων που ισχύουν για την έκπτωση του ΦΠΑ. Τα κράτη μέλη έχουν την ευχέρεια να προβλέπουν, ότι για ορισμένες πράξεις ή ορισμένες κατηγορίες υποκειμένων στον φόρο, ο φόρος καθίσταται απαιτητός (και κατά συνέπεια δημιουργείται δικαίωμα εκπτώσεως) μόνον κατά τον χρόνο εισπράξεως του τιμήματος. Για να είναι πραγματικά αποδοτικό, ένα τέτοιο σύστημα θα πρέπει να συνοδεύεται από σύστημα διασταυρωμένων ελέγχων.

Ένα τέτοιο σύστημα, όμως, θα επιβάρυνε με πρόσθετες υποχρεώσεις τους εμπόρους.

6.3. Η άποψη της Επιτροπής

Η Επιτροπή χαιρετίζει το γεγονός ότι τα κράτη μέλη εξετάζουν το ενδεχόμενο θέσπισης ορισμένων νομοθετικών μέτρων (π.χ. ενίσχυση των κανόνων σχετικά με την έκπτωση του ΦΠΑ), προκειμένου να προστατέψουν το σύστημα ΦΠΑ από σοβαρές καταχρήσεις, όπως η απάτη του αφανούς εμπόρου. Η Επιτροπή, σε στενή συνεργασία με τα κράτη μέλη, θα συνεχίσει να συγκεντρώνει βέλτιστες πρακτικές στον τομέα αυτό, και υπό το πρίσμα των αποκτηθεισών εμπειριών θα εξετάσει εάν υφίσταται ανάγκη τροποποίησης της κοινοτικής νομοθεσίας.

Η ιδέα της προόδου και της μεταβολής του ίδιου του συστήματος ΦΠΑ για την αντιμετώπιση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ μπορεί εκ πρώτης όψεως να φαίνεται ελκυστική. Ωστόσο, πρέπει να υπάρξει μέριμνα ώστε να μην δημιουργηθούν νέες δυνατότητες που μπορεί να αποβούν εξίσου σοβαρές ή ακόμα χειρότερες από την υφιστάμενη μορφή απάτης. Αυτό ισχύει ιδίως σε περίπτωση γενίκευσης των εξαιρέσεων. Επιπλέον, θα χρειασθεί να εξετασθούν προσεκτικά οι τυχόν προτεινόμενες αλλαγές όσον αφορά την πιθανή διοικητική επιβάρυνση που ενδέχεται να συνεπάγονται για τους έντιμους εμπόρους. Ομοίως, πρέπει να αξιολογηθούν οι απαιτήσεις από τις φορολογικές υπηρεσίες όσον αφορά τους πρόσθετους πόρους για προσωπικό και τεχνολογία που απαιτούνται για τη σύσταση και τήρηση τραπεζών δεδομένων, την επεξεργασία δεδομένων και τη διεξαγωγή των απαραίτητων ελέγχων.

Πρέπει να τονισθεί επίσης ότι υπάρχουν λύσεις για την αντιμετώπιση αυτής της απάτης εντός του υφιστάμενου συστήματος ΦΠΑ. Πράγματι, η Επιτροπή σημειώνει ότι τα κράτη μέλη (συγκεκριμένα οι Κάτω Χώρες και το Ηνωμένο Βασίλειο) που έχουν ήδη εφαρμόσει τα ειδικά μέτρα εντοπισμού και ελέγχου που αναφέρονται στην παράγραφο 6.1 για την αντιμετώπιση της απάτης τύπου «carrousel» γνώρισαν επιτυχία.

Όλα αυτά τα μέτρα, μαζί με τις άλλες πρωτοβουλίες που αναλήφθηκαν πρόσφατα από κράτη μέλη στον τομέα του ελέγχου, καθώς και οι νομοθετικές πρωτοβουλίες που αναλήφθηκαν σε κοινοτικό επίπεδο (ο νέος κανονισμός για τη διοικητική συνεργασία, το πρόγραμμα Fiscalis 2003-2007 και το VIES II), πρέπει να θεωρούνται κατάλληλα και επαρκή μέτρα για την αντιμετώπιση της ιδιαίτερης πρόκλησης της απάτης του αφανούς εμπόρου.

Εκτός από τις πρόσφατες ενέργειες σ'αυτό τον τομέα, θα πρέπει επίσης να εξετασθεί το θέμα της θέσπισης ενός κοινού και πλήρους κοινοτικού ορισμού της φορολογικής απάτης, και της εναρμόνισης των ποινικών κυρώσεων.

Συνεπώς, προτού αναληφθεί οποιαδήποτε ριζική αλλαγή του συστήματος ΦΠΑ, η Επιτροπή θεωρεί ότι πρέπει να καταβληθούν περαιτέρω προσπάθειες για την αντιμετώπιση της απάτης στο πλαίσιο του ισχύοντος συστήματος, συνεχίζοντας το έργο για τη βελτίωση της διοικητικής συνεργασίας και των συστημάτων ελέγχου του ΦΠΑ στα κράτη μέλη.

7. Συμπεράσματα και συστασεις

7.1. Συμπεράσματα

Η Επιτροπή έδωσε συνέχεια στις συστάσεις του Συμβουλίου προτείνοντας ένα ενισχυμένο νομικό πλαίσιο στον τομέα της διοικητικής συνεργασίας. Στην πράξη αυτό μετουσιώθηκε στην έγκριση, στις 7 Οκτωβρίου 2003, ενός νέου κανονισμού για τη διοικητική συνεργασία σε θέματα ΦΠΑ, καθώς και στην έγκριση στις 3 Δεκεμβρίου 2002 της απόφασης σχετικά με το πρόγραμμα Fiscalis 2003-2007. Μεσοπρόθεσμα, η Επιτροπή προτίθεται εξάλλου να προτείνει εκσυγχρονισμό του συστήματος VIES.

Η πρόοδος των κρατών μελών όσον αφορά τη συμμόρφωσή τους προς τις συστάσεις του Συμβουλίου είναι επίσης σημαντική.

Τα κράτη μέλη προσφεύγουν πολύ περισσότερο από ό,τι στο παρελθόν στην αμοιβαία συνδρομή. Αυτή η αύξηση του αριθμού των αιτήσεων συνδρομής αποτελεί μία τάση που θα συνεχισθεί, και μάλιστα θα επεκταθεί, με τη διεύρυνση της Ευρωπαϊκής Ένωσης και με την έγκριση του νέου κανονισμού για τη διοικητική συνεργασία στον τομέα του ΦΠΑ.

Τα κράτη μέλη έχουν σημειώσει πρόοδο όσον αφορά τον εκσυγχρονισμό και την αποτελεσματικότητα των διαδικασιών ελέγχου, ιδίως υιοθετώντας συστήματα ανάλυσης κινδύνου και επενδύοντας στον ηλεκτρονικό έλεγχο.

Εκτός από το σύνολο των δράσεων που αναλήφθηκαν σε συνέχεια των συστάσεων του Συμβουλίου, σημαντικός προβληματισμός αναπτύχθηκε πρόσφατα για την αναζήτηση λύσεων για το συγκεκριμένο πρόβλημα της ενδοκοινοτικής απάτης (και ιδίως της απάτης τύπου «carrousel»).

Μία λύση είναι η προσαρμογή του ελέγχου σε αυτούς τους νέους μηχανισμούς απάτης. Έχει, λοιπόν, καταρτισθεί ένας κατάλογος ορθών πρακτικών που προσδιορίσθηκαν σε κοινοτικό επίπεδο σε συνεργασία με τα κράτη μέλη. Τα κράτη μέλη που κινήθηκαν προς αυτή την κατεύθυνση έχουν ήδη σημειώσει σημαντικές επιτυχίες.

Μία εναλλακτική λύση που προτάθηκε από ορισμένες εθνικές, επαγγελματικές ή ακαδημαϊκές αρχές θα ήταν η επανεξέταση της λειτουργίας του ίδιου του συστήματος ΦΠΑ. Υπάρχουν αρκετές επιλογές, αλλά τα μειονεκτήματά τους είναι πολύ μεγαλύτερα από τα πιθανά πλεονεκτήματά τους.

Είναι προτιμότερο, συνεπώς, να συνεχισθεί η ενίσχυση της διοικητικής συνεργασίας και της αποτελεσματικότητας των εθνικών συστημάτων ελέγχου, ώστε να αντληθούν τα οφέλη του συνόλου των μεταρρυθμίσεων που αναλήφθηκαν πρόσφατα σε εθνικό και κοινοτικό επίπεδο, παρά να αναληφθεί το επικίνδυνο έργο της μεταρρύθμισης του ίδιου του συστήματος ΦΠΑ, γεγονός που συνεπάγεται περισσότερους κινδύνους και αβεβαιότητες παρά λύσεις.

Τέλος, τα δέκα νέα κράτη μέλη πρέπει να υιοθετήσουν το ταχύτερο τις ίδιες προδιαγραφές στον έλεγχο και την αμοιβαία συνδρομή.

7.2. Συστάσεις

- τα κράτη μέλη πρέπει να συνεχίσουν την εντατική χρήση των μηχανισμών διοικητικής συνεργασίας. Πρέπει, ειδικότερα, να αξιοποιούν στον βέλτιστο βαθμό τα μέσα που περιέχονται στον νέο κανονισμό (γνωστοποίηση, αίτηση διοικητικής έρευνας και παρουσία υπαλλήλων στην επικράτεια άλλου κράτους μέλους).

- πρέπει να διαθέσουν τους απαραίτητους ανθρώπινους πόρους για να οργανώσουν περισσότερους πολυμερείς ελέγχους και να εντάξουν αυτούς τους ελέγχους στα εθνικά σχέδια ελέγχου.

- πρέπει να άρουν τα τελευταία νομικά εμπόδια που είχε διαπιστώσει το Συμβούλιο, ώστε ο έλεγχος του ΦΠΑ να είναι εξίσου αποτελεσματικός στο σύνολο της επικράτειας της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

- πρέπει να εγκρίνουν το ταχύτερο δυνατόν ένα εθνικό σχέδιο με στόχο τη μείωση του μέσου χρόνου απάντησης στις αιτήσεις αμοιβαίας συνδρομής.

- πρέπει, για τον σκοπό αυτό, να χορηγήσουν πρόσθετους πόρους στην αμοιβαία συνδρομή, είτε σε επίπεδο κεντρικών γραφείων διασύνδεσης είτε σε επίπεδο επικράτειας, και πρέπει να κάνουν βέλτιστη χρήση των δυνατοτήτων αποκέντρωσης που προβλέπει ο νέος κανονισμός, ώστε η αυξημένη χρήση της αμοιβαίας συνδρομής να μην επιφέρει υπερφόρτωση του συστήματος.

- πρέπει να συνεχίσουν τις προσπάθειες βελτίωσης της αποτελεσματικότητας και εκσυγχρονισμού του φορολογικού ελέγχου. Τα κράτη μέλη που δεν έχουν ακόμα υιοθετήσει τον ηλεκτρονικό έλεγχο πρέπει να το πράξουν το ταχύτερο δυνατόν.

- πρέπει να εφαρμόσουν το ταχύτερο δυνατόν τις ορθές πρακτικές που προσδιορίσθηκαν στον τομέα της καταπολέμησης της απάτης τύπου «carrousel» (πρβλ. σημείο 6.1), και κυρίως να συστήσουν εθνικές υπηρεσίες για την καταπολέμηση της απάτης με αρμοδιότητες ανταλλαγής πληροφοριών με τα άλλα κράτη μέλη.

-

Παράρτημα 1

Συστάσεις που διατυπώθηκαν από το Συμβούλιο τον Ιούνιο του 2000

1- Συστάσεις που ενέπιπταν εντός της αρμοδιότητας της Επιτροπής

(1) Να καταργηθούν όλα τα υφιστάμενα εμπόδια σε κοινοτικό επίπεδο, ώστε να καταστεί δυνατή η ταχεία και αποτελεσματική διοικητική συνεργασία μεταξύ των διαφόρων κρατών μελών σε περιπτώσεις φορολογικής απάτης ή σε περίπτωση προφανών ενδείξεων παράνομων πρακτικών.

Συγκεκριμένα, είναι απαραίτητο:

- να εξετασθεί το ενδεχόμενο θέσπισης εξαιρέσεων στις διάφορες διατάξεις τήρησης του απορρήτου που παρακωλύουν ή καθυστερούν την ανταλλαγή πληροφοριών.

- να εξετασθεί η δυνατότητα καθορισμού συντομότερων προθεσμιών για την ανταλλαγή πληροφοριών στις πιο σοβαρές περιπτώσεις απάτης.

- να καταργηθεί η πρότερη γνωστοποίηση στον φορολογούμενο της ανταλλαγής πληροφοριών.

- να διασαφηνισθούν τα αμφιλεγόμενα σημεία στην οδηγία 77/799/ΕΟΚ και να εξετασθούν οι περιορισμοί στη χρήση των πληροφοριών.

(2) Να τροποποιηθεί η κοινοτική νομοθεσία, με στόχο ώστε να προβλέπει περισσότερες άμεσες επαφές μεταξύ των ελεγκτικών αρχών των διαφόρων κρατών μελών. Ο στόχος αυτός μπορεί, για παράδειγμα, να επιτευχθεί με την παρουσία υπαλλήλων και τη συμμετοχή τους σε δραστηριότητες ελέγχου σε άλλα κράτη μέλη, γεγονός που ενδέχεται να έχει ως αποτέλεσμα μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα στην καταπολέμηση της απάτης. Αυτές οι κοινές ελεγκτικές δραστηριότητες θα αποτελούν σε κάθε περίπτωση αντικείμενο διμερών ή πολυμερών συμφωνιών και θα διεξάγονται υπό τη διεύθυνση, τον έλεγχο και την ευθύνη ενός υπαλλήλου του κράτους μέλους στο οποίο διενεργείται η έρευνα.

(3) Να εξετασθεί η δυνατότητα τροποποίησης του συστήματος VIES, προκειμένου να συμπεριλάβει την παροχή υπηρεσιών, ιδίως αυτών που εμπίπτουν στο άρθρο 9, παράγραφος 2, στοιχείο ε), της Έκτης Οδηγίας για τον ΦΠΑ.

(4) Να τροποποιηθεί ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 218/92 και η οδηγία 77/799/ΕΟΚ, με στόχο να θεσπισθεί το κατάλληλο ενιαίο νομικό πλαίσιο που θα καταστήσει δυνατή την ενίσχυση της συνεργασίας για την καταπολέμηση της απάτης, καταργώντας έτσι τα εμπόδια που αναφέρθηκαν ανωτέρω.

(5) Να εξετασθούν οι κανόνες που θεσπίζονται στην Έκτη Οδηγία για τον ΦΠΑ, με στόχο την απλοποίησή τους και την υποβολή μίας συναφούς πρότασης οδηγίας το συντομότερο δυνατόν.

2- Συστάσεις που ενέπιπταν στην αρμοδιότητα των κρατών μελών

(1) Να καταργηθούν όλα τα υφιστάμενα εμπόδια σε εθνικό επίπεδο, ώστε να καταστεί δυνατή η ταχεία και αποτελεσματική διοικητική συνεργασία μεταξύ των διαφόρων κρατών μελών σε περιπτώσεις φορολογικής απάτης ή σε περίπτωση προφανών ενδείξεων παράνομων πρακτικών.

Συγκεκριμένα, είναι απαραίτητο:

- να εξετασθεί το ενδεχόμενο θέσπισης εξαιρέσεων στις διάφορες διατάξεις τήρησης του απορρήτου που παρακωλύουν ή καθυστερούν την ανταλλαγή πληροφοριών.

- να εξετασθεί η δυνατότητα καθορισμού συντομότερων προθεσμιών για την ανταλλαγή πληροφοριών στις πιο σοβαρές περιπτώσεις απάτης.

- να καταργηθεί η πρότερη γνωστοποίηση στον φορολογούμενο της ανταλλαγής πληροφοριών.

(2) Να τροποποιηθεί η εθνική νομοθεσία, με στόχο ώστε να προβλέπει περισσότερες άμεσες επαφές μεταξύ των ελεγκτικών αρχών των διαφόρων κρατών μελών. Ο στόχος αυτός μπορεί, για παράδειγμα, να επιτευχθεί με την παρουσία υπαλλήλων και τη συμμετοχή τους σε δραστηριότητες ελέγχου σε άλλα κράτη μέλη, γεγονός που ενδέχεται να έχει ως αποτέλεσμα μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα στην καταπολέμηση της απάτης. Αυτές οι κοινές ελεγκτικές δραστηριότητες θα αποτελούν σε κάθε περίπτωση αντικείμενο διμερών ή πολυμερών συμφωνιών και θα διεξάγονται υπό τη διεύθυνση, τον έλεγχο και την ευθύνη ενός υπαλλήλου του κράτους μέλους στο οποίο διενεργείται η έρευνα.

(3) Να εξετασθεί το ενδεχόμενο τροποποίησης του συστήματος VIES, προκειμένου να επιταχυνθεί η πρόσβαση στις πληροφορίες που διατίθενται στο πλαίσιο του συστήματος VIES, λαμβάνοντας υπόψη το γεγονός ότι ο παράγων χρόνος διαδραματίζει καίριο ρόλο στους μηχανισμούς απάτης, επομένως η διοικητική συνεργασία πρέπει να απλοποιηθεί και να καταστεί ταχύτερη μέσω του εν λόγω συστήματος, καθώς και μέσω άλλων.

(4) Να χορηγηθούν στα κεντρικά γραφεία διασύνδεσης οι κατάλληλοι ανθρώπινοι και υλικοί πόροι, οργανώνοντας τη δική τους σύνδεση με υπηρεσίες ελέγχου και ιδιαίτερα με τις μονάδες καταπολέμησης της απάτης, ώστε να διασφαλίζεται η τήρηση των προγραμματισμένων προθεσμιών απάντησης και η ανταλλαγή ποιοτικών πληροφοριών.

(5) Να καταβληθούν προσπάθειες ώστε να διασφαλίζεται ότι οι τοπικές ή περιφερειακές υπηρεσίες ελέγχου, ανάλογα με την οργάνωση κάθε κράτους μέλους, διαθέτουν τους αναγκαίους ανθρώπινους πόρους για να μπορούν να ανταποκρίνονται αμέσως σε αιτήσεις πληροφοριών από τα άλλα κράτη μέλη και να δίνουν σε αυτές τη δέουσα συνέχεια.

(6) Να εξετασθεί η σημασία των άμεσων επαφών, με προηγούμενη εντολή από την αρμόδια αρχή, σε συγκεκριμένες περιπτώσεις ή κατηγορίες περιπτώσεων: μέτρα για πολυμερείς ελέγχους και άμεση μεταβίβαση δεδομένων σε περίπτωση απάτης ή εάν υπάρχουν σαφείς ενδείξεις παράνομων πρακτικών, σε διασυνοριακές περιοχές και σε κοινές έρευνες.

(7) Να θεσπισθούν μηχανισμοί που θα προβλέπουν διοικητικές κυρώσεις σε περίπτωση εκπρόθεσμης υποβολής τέτοιων δηλώσεων. να οργανωθεί η έγκαιρη διαχείριση αυτών των δηλώσεων και να προωθηθεί η ταχεία διόρθωση των ενδεχομένων λαθών σε αυτές, ώστε τα δεδομένα να διαβιβάζονται εντός της καθορισμένης προθεσμίας και με όσο το δυνατόν μεγαλύτερη πληρότητα. Η εφαρμογή μέτρων στον τομέα αυτό θα επιταχύνει τη ροή περισσότερο αξιόπιστων πληροφοριών, οι οποίες θα μπορούν να αξιοποιηθούν για την ανάλυση κινδύνου και τον καλύτερο συντονισμό επιχειρήσεων ελέγχου.

(8) Να ενταθεί, μέσω συμφωνιών, η αυθόρμητη και αυτόματη ανταλλαγή πληροφοριών, ιδίως σε συγκεκριμένες περιπτώσεις ή πράξεις που συνεπάγονται γενικά μεγαλύτερο κίνδυνο απάτης ή φοροδιαφυγής, όπως οι πωλήσεις εξ αποστάσεως και οι πωλήσεις νέων μέσων μεταφοράς σε ιδιώτες.

(9) Να βελτιστοποιηθούν οι μέθοδοι επιλογής βάσει της «ανάλυσης κινδύνου». Οι μέθοδοι αυτές, με την επιφύλαξη της αρχής της επικουρικότητας και στον βαθμό του δυνατού, πρέπει να βασίζονται σε αρχές κοινές για όλα τα κράτη μέλη, που απομένει να καθορισθούν.

(10) Να καταβληθούν προσπάθειες ώστε στα εθνικά σχέδια επιθεώρησης να λαμβάνονται υπόψη ορισμένες κατευθυντήριες γραμμές βασισμένες σε κοινούς παρονομαστές φοροδιαφυγής και απάτης, κατά προτίμηση και όπου αυτό είναι δυνατό καθορισμένους σύμφωνα με τις μεθόδους που αναφέρονται στην προηγούμενη σύσταση, ειδικότερα με σκοπό την καταπολέμηση της απάτης κατά τρόπο συντονισμένο και όχι κατά περίπτωση, καθώς και την άντληση συμπερασμάτων σχετικά με τη συχνότητα ορισμένων μορφών απάτης εντός της Κοινότητας.

(11) Να καθορισθεί μία στρατηγική παρακολούθησης των διαδικασιών εγγραφής, λαμβάνοντας υπόψη τις προειδοποιητικές ενδείξεις πιθανής φορολογικής απάτης. Εάν κατόπιν ελέγχου διαπιστώνεται ότι η δραστηριότητα δεν πραγματοποιείται ή ότι οι συνθήκες για την πραγματοποίησή της δεν υφίστανται, τα κράτη μέλη πρέπει να εξετάζουν το ενδεχόμενο λήψης προληπτικών μέτρων.

(12) Να προσαρμοσθούν τα συστήματα ελέγχου στην πραγματικότητα του ηλεκτρονικού εμπορίου και να επεκταθεί η χρήση ηλεκτρονικών διαδικασιών ελέγχου.

3- Συστάσεις που απαιτούσαν κοινοτική δράση (μη νομοθετική)

(1) Να εξετασθεί η δυνατότητα τροποποίησης του συστήματος ανταλλαγής πληροφοριών για τον ΦΠΑ (VIES), προκειμένου κάθε κράτος μέλος να έχει άμεση πρόσβαση στη βάση δεδομένων VIES των λοιπών κρατών μελών, με την επιφύλαξη ασφαλιστικών δικλείδων που θα καθοριστούν στη συνέχεια για την αποφυγή της παραβίασης του εμπορικού απορρήτου κλπ., παρέχοντας τη δυνατότητα στο κράτος μέλος να εντοπίζει τους υποκείμενους στο φόρους υπηκόους του που λαμβάνουν ενδοκοινοτικές μεταβιβάσεις από συγκεκριμένη επιχείρηση με έδρα σε άλλο κράτος μέλος.

(2) Να βελτιστοποιηθούν οι μέθοδοι επιλογής βάσει της «ανάλυσης κινδύνου». Οι μέθοδοι αυτές, με την επιφύλαξη της αρχής της επικουρικότητας και στον βαθμό του δυνατού, πρέπει να βασίζονται σε αρχές κοινές για όλα τα κράτη μέλη, που απομένει να καθορισθούν.

(3) Να καταβληθούν προσπάθειες ώστε στα εθνικά σχέδια επιθεώρησης να λαμβάνονται υπόψη ορισμένες κατευθυντήριες γραμμές βασισμένες σε κοινούς παρονομαστές φοροδιαφυγής και απάτης, κατά προτίμηση και όπου αυτό είναι δυνατό καθορισμένους σύμφωνα με τις μεθόδους που αναφέρονται στην προηγούμενη σύσταση, ειδικότερα με σκοπό την καταπολέμηση της απάτης κατά τρόπο συντονισμένο και όχι κατά περίπτωση, καθώς και την άντληση συμπερασμάτων σχετικά με τη συχνότητα ορισμένων μορφών απάτης εντός της Κοινότητας.

(4) Να προσαρμοσθούν τα συστήματα ελέγχου των κρατών μελών στην πραγματικότητα του ηλεκτρονικού εμπορίου και να επεκταθεί η χρήση ηλεκτρονικών διαδικασιών ελέγχου.

(5) Να ζητηθεί από την πολυτομεακή ομάδα για το οργανωμένο έγκλημα να συνεχίσει ενεργά τις προσπάθειές της, ώστε να διασφαλισθεί η αποτελεσματικότερη καταπολέμηση ορισμένων μορφών απάτης στον τομέα του ΦΠΑ.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 2

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 3

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>