Γνωμοδότηση της Επιτροπής των Περιφερειών για την "Ευρωπαϊκή ιθαγένεια"

(2000/C 156/03)

Η ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ,

έχοντας υπόψη την σύμφωνα με το άρθρο 256, παράγραφος 5 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, απόφαση του Προεδρείου της 2ας Ιουνίου 1999, για την κατάρτιση γνωμοδότηση με θέμα την "Ευρωπαϊκή ιθαγένεια" και την ανάθεση των σχετικών εργασιών στην επιτροπή 7 - Εκπαίδευση, επαγγελματική κατάρτιση, πολιτισμός, νεότητα, αθλητισμός και δικαιώματα των πολιτών·

έχοντας υπόψη το σχέδιο γνωμοδότησης [CdR 226/99 rev.2 που υιοθέτησε η επιτροπή 7 στις 3 Δεκεμβρίου 1999 (εισηγητής: ο κ. Möller, D-PPE)]·

υιοθέτησε κατά την 32η σύνοδο ολομέλειας της 16ης και 17ης Φεβρουαρίου 2000 (συνεδρίαση της 17ης Φεβρουαρίου) την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Εντολή του Προεδρείου για την επεξεργασία γνωμοδότησης πρωτοβουλίας

1.1.1. Το Προεδρείο της Επιτροπής των Περιφερειών προσδιόρισε στον κατάλογο προτεραιοτήτων του ότι οι εργασίες για την ανάπτυξη της ιδέας της ιθαγένειας της Ένωσης έχουν ουσιαστική σημασία. Στο εν λόγω έγγραφο, στο κεφάλαιο IV. Ευρωπαϊκή ιθαγένεια (R/CdR 316/98 rev. 1 pt. 11), αναφέρονται τα εξής:

- Η περαιτέρω εξέλιξη της ευρωπαϊκής ιθαγένειας, η οποία εκφράζει την αίσθηση του ανήκειν στην Ένωση, αποτελεί μία από τις σημαντικότερες προκλήσεις της ΕΕ, ιδίως ενόψει της διεύρυνσης. Ο Jean Monnet εξέφρασε το όραμα ότι "στόχος της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης είναι η ένωση των ανθρώπων και όχι ο συνασπισμός κυβερνήσεων". Το όραμα αυτό παραμένει ζωντανό και έχει ιδιαίτερη σημασία για την ΕΤΠ.

- Η ΕΤΠ θα εκμεταλλευθεί πλήρως το δυναμικό της όσον αφορά την εμπειρογνωμοσύνη των τοπικών και περιφερειακών αρχών για την εφαρμογή των ευρωπαϊκών πολιτικών, δεδομένου ότι οι αρχές αυτές κατέχουν ιδανική θέση για να δημιουργήσουν άμεσους δεσμούς με τους πολίτες της ΕΕ.

- Είναι απαραίτητο να αναπτυχθεί ο ρόλος των μελών της ΕΕ ως "πρεσβευτών" των περιφερειών και των τοπικών κοινοτήτων, όσον αφορά τόσο την ενημέρωση των ευρωπαϊκών αρχών για τις ανάγκες και τις προτεραιότητες των κατοίκων όσο και για την κατανόηση των ευρωπαϊκών πολιτικών από τους κατοίκους.

- Συνεπώς, εκφράζεται η ελπίδα ότι θα πραγματοποιηθεί σημαντική συμβολή στην έννοια της ευρωπαϊκής ιθαγένειας, η οποία θα αποτελέσει ένα από τα κύρια ζητήματα με τα οποία θα ασχοληθεί η ΕΤΠ.

- Κατά την περίοδο που καλύπτει το πρόγραμμα, η ΕΤΠ θα αποδώσει ιδιαίτερη προσοχή στην ανάπτυξη της ευρωπαϊκής ιθαγένειας, τόσο από νομοθετική όσο και από πολιτιστική άποψη.

1.1.2. Στόχος της γνωμοδότησης δεν είναι μόνο η ανάλυση της έννοιας της ιθαγένειας της Ένωσης και η ανάπτυξή της αλλά η εξέταση της σημασίας της για τις εργασίες της ΕΤΠ, των περιφερειών και των δήμων. Συνεπώς προκύπτει το ερώτημα πώς η ευρωπαϊκή ιθαγένεια μπορεί να εκληφθεί ως μέρος της σύγχρονης κοινωνίας των πολιτών, η οποία περιλαμβάνει όλα τα πολιτικά επίπεδα και πώς ειδικότερα μπορεί να διαμορφωθεί και να ενισχυθεί η κάθετη αλληλεξάρτηση μεταξύ της ευρωπαϊκής ιθαγένειας και της ιδιότητας του πολίτη των περιφερειών και των δήμων. Η ΕΤΠ θεωρεί ότι η διασφάλιση και η εφαρμογή της ιθαγένειας της Ένωσης μπορεί να βελτιωθεί σταδιακά στο ρυθμό της προόδου της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, διότι λόγω των αυξανόμενων πρακτικών εμπειριών, αυξάνεται και το ενδιαφέρον του ευρωπαίου πολίτη για την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση και τις πολυάριθμες πτυχές και ευκαιρίες. Με τον τρόπο αυτό δημιουργείται ένας νέος χώρος αντίληψης και ενδιαφερόντων (Max Weber). Παράλληλα, μπορεί και επιβάλλεται να προωθηθεί η ιθαγένεια της Ένωσης, μέσω των ενδιαφερόμενων μερών σε επίπεδο ΕΕ, εθνικών κυβερνήσεων και τοπικών και περιφερειακών αρχών. Σχετικά, ιδιαίτερα χρήσιμες θα ήταν διάφορες πρόσθετες πρωτοβουλίες στον τομέα της ενημέρωσης ιδιαίτερα στις περιφέρειες και τους δήμους.

1.1.3. Η έννοια της ιδιότητας του πολίτη των περιφερειών και των δήμων που δίδεται στη συνέχεια (citizenship, citoyenneté) δεν πρέπει να εκλαμβάνεται από νομική άποψη διότι υφίστανται μεταξύ των κρατών μελών σημαντικές διαφορές διατύπωσης και αποκλίνουσες παραδόσεις. Οι διαφορές στην κατανόηση της έννοιας εκτείνονται από την ιδιότητα του μέλους σε μια κοινωνική και εδαφική ενότητα με δικαιώματα αυτοδιοίκησης έως την έννοια της τοπικής και περιφερειακής ταυτότητας.

1.1.4. Το θέμα είναι ιδιαίτερα επίκαιρο λόγω της αποστολής της Ευρωπαϊκής συνόδου κορυφής της Κολωνίας, να καταρτίσει Χάρτη θεμελιωδών δικαιωμάτων, δηλ. να υλοποιήσει το πνεύμα του άρθρου 6 της Συνθήκης ΕΕ (σύμφωνα με την αναθεώρηση του Άμστερνταμ). Στο σημείο 44 των Συμπερασμάτων της συνόδου αναφέρεται ότι "Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο πιστεύει ότι στο εξελικτικό στάδιο όπου βρίσκεται πλέον η Ένωση, τα θεμελιώδη δικαιώματα που ισχύουν στο επίπεδο της Ένωσης θα πρέπει να κωδικοποιηθούν σε ένα Χάρτη, καθιστάμενα έτσι πιο ορατά". Για το σκοπό αυτό, θα διοργανωθεί διάσκεψη εκπροσώπων των κρατών μελών και των ευρωπαϊκών θεσμικών οργάνων, οι οποίοι θα αναλάβουν την επεξεργασία σχετικού σχεδίου έως τα τέλη του 2000.

1.1.5. Τέλος, πρέπει να γίνει αναφορά στις γνωμοδοτήσεις της ΕΤΠ για την αρχή της επικουρικότητας και την ιθαγένεια της Ένωσης καθώς και στην γνωμοδότηση με τίτλο "Προς μια νέα προσέγγιση της επικουρικότητας! Έκκληση της Επιτροπής των Περιφερειών"(1).

2. Εξέλιξη της έννοιας της ιθαγένειας της Ένωσης, συμπεριλαμβανομένης της έννοιας της "Ευρώπης των πολιτών"

2.1. Σταδιακή διαμόρφωση της έννοιας της ιθαγένειας της Ένωσης

2.1.1. Δεν πρόκειται για κριτική αλλά για περιγραφή της κατάστασης εάν αναφερθεί ότι οι συντάκτες των Συνθηκών της Ρώμης, μόνο στο Προοίμιο, κατά την απαρίθμηση των στόχων αναφέρονται στη σχέση μεταξύ διαδικασίας ολοκλήρωσης και αναδυόμενης ευρωπαϊκής ιθαγένειας. Ακόμη, η Συνθήκη ΕΟΚ περιλαμβάνει, κυρίως με την εισαγωγή της βασικής ελευθερίας της ελεύθερης κυκλοφορίας (και κατά συνέπεια της ελεύθερης εγκατάστασης), μια από τις σημαντικότερες διατάξεις για τη μελλοντική ιθαγένεια της Ένωσης. Ωστόσο, ο περιορισμός όσον αφορά τους εργαζόμενους δείχνει ότι εκείνη τη χρονική στιγμή το πρόβλημα ετίθετο από την άποψη της κινητικότητας του παράγοντα εργασία, δηλαδή, σε συνάρτηση με τις κοινωνικοοικονομικές διεργασίες. Σημαντικό στις πρώιμες φάσεις ήταν το άνοιγμα των εθνικών δημοσίων υπηρεσιών για πολίτες από άλλα κράτη μέλη της Κοινότητας παρά την επιφύλαξη του άρθρου 45 της Συνθήκης ΕΚ, η οποία παραμερίσθηκε από την νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου.

2.1.2. Οι συζητήσεις σχετικά με την έννοια της "Ευρώπης των πολιτών" έγιναν εντονότερες στη δεκαετία του '70 και μετέπειτα. Τότε επεδίωκαν να καταστήσουν την Κοινότητα ορατή στην καθημερινή ζωή των πολιτών. Στη σύνοδο κορυφής του 1974 καταρτίσθηκε ένας πρώτος κατάλογος με τα λεγόμενα "ιδιαίτερα δικαιώματα". Σε αυτόν περιλαμβάνονται μεταξύ άλλων το γενικό δικαίωμα διαμονής, το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι (τουλάχιστον στις δημοτικές εκλογές), το δικαίωμα πρόσβασης σε δημόσιες θέσεις και το διαβατήριο της Ένωσης. Με την έκθεση Tindemans του 1975, προστέθηκαν και άλλα στοιχεία: επέκταση των ατομικών δικαιωμάτων των πολιτών (αναγνώριση των θεμελιωδών δικαιωμάτων και ελευθεριών, ατομικό δικαίωμα προσφυγής στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο σε περιπτώσεις καταπάτησης των θεμελιωδών δικαιωμάτων) και ανάπτυξη της ελεύθερης κυκλοφορίας (κατάργηση των ατομικών ελέγχων στα σύνορα, ισοτιμία των τίτλων σπουδών). Ακόμη το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ζήτησε την ενσωμάτωση των θεμελιωδών δικαιωμάτων στο κοινοτικό δίκαιο (το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι, το δικαίωμα πρόσβασης σε δημόσιες θέσεις, την ελευθερία συνάθροισης και το γενικό δικαίωμα διαμονής). Στο σχέδιο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου του 1984 για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Ένωσης, χρησιμοποιήθηκε για πρώτη φορά η έννοια της ιθαγένειας της Ένωσης.

2.1.3. Σημαντικό βήμα ήταν η εισαγωγή της άμεσης εκλογής του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι).

2.1.4. Το 1984 συστάθηκε η Επιτροπή Adonnino που διατύπωσε το ακόλουθο πρόγραμμα: κατάργηση των συνοριακών ελέγχων, αμοιβαία αναγνώριση των τίτλων σπουδών, γενικό δικαίωμα διαμονής ανεξάρτητο από την άσκηση δραστηριότητας, δικαίωμα του εκλέγειν στις δημοτικές εκλογές για πολίτες από άλλα κράτη μέλη, ενιαίο εκλογικό δικαίωμα για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, δικαίωμα αναφοράς και δημιουργία ενός διαμεσολαβητή/συνήγορου του πολίτη στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, στους τομείς του πολιτισμού, της νεότητας και του αθλητισμού.

2.2. Συγκεκριμενοποίηση στη Συνθήκη του Μάαστριχτ και του Άμστερνταμ

2.2.1. Με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ συμπεριλήφθηκε στο ευρωπαϊκό πρωτογενές δίκαιο ένα μεγάλο μέρος από τις προαναφερθείσες έννοιες. Η ιθαγένεια της Ένωσης ενσωματώθηκε ως αναπόσπαστο τμήμα της Συνθήκης ΕΚ και αναδείχθηκε σε κεντρική πτυχή της ευρωπαϊκής πολιτικής ενσωμάτωσης.

2.2.2. Με τη σύσταση της Επιτροπής των Περιφερειών, δημιουργήθηκε ένα όργανο της ΕΕ με αποστολή που αφορά άμεσα τους στόχους που συνδέονται με την έννοια της ιθαγένειας της Ένωσης.

2.2.3. Με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ επιτυγχάνονται περαιτέρω αποτελέσματα: βελτιώνεται η προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων των πολιτών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (νέο άρθρο 6 της Συνθήκης ΕΕ), ενισχύεται η θέση της κοινωνικής πολιτικής και εισάγεται στη Συνθήκη η αρμοδιότητα στην πολιτική απασχόλησης.

3. Σκέψεις και συστάσεις για την ιθαγένεια της Ένωσης από τις περιφέρειες και τους δήμους

Οι ακόλουθες σκέψεις αφορούν κατ' αρχάς τη σχέση της ιθαγένειας της Ένωσης, αφενός, και της ιδιότητας του πολίτη των περιφερειών και των δήμων, αφετέρου. Στη συνέχεια, τίθεται το ερώτημα του προσδιορισμού του ρόλου και της αποστολής της ΕΤΠ και των απαραίτητων μέτρων για την προώθηση της εταιρικής σχέσης της Ένωσης.

Η έννοια της "ιδιότητας του πολίτη" είναι πολύπλευρη διότι μπορεί να συμπεριλάβει όλες τις κοινωνικές, οικονομικές, πολιτικές και πολιτιστικές πτυχές της ανθρώπινης κοινωνίας. Ωστόσο, κατά βάση περικλείει δύο αρχές: αφενός, την ύπαρξη και την εθνική κυριαρχία μιας πολιτικής ενότητας, στο χώρο, και αφετέρου, το γεγονός ότι η ενότητα αυτή νοείται ότι ενσωματώνει πολιτικά τους κατοίκους της. Στη συζήτηση στην επιτροπή αναφέρθηκε ότι στα κράτη μέλη υφίστανται διαφορετικές θεωρήσεις της ιδιότητας του πολίτη, κυρίως λόγω των ιδιαίτερων, ιστορικών συνθηκών. Με την αντίληψη της "ενεργού ιδιότητας του πολίτη" θα αναστραφούν οι τάσεις απομάκρυνσης των κατοίκων από τη δέσμευσή τους στην ιδιότητα του πολίτη.

3.1. Σχέση της ιθαγένειας της Ένωσης και της ιδιότητας του πολίτη των περιφερειών και των δήμων

3.1.1. Η ιθαγένεια της Ένωσης αποτελεί κατά ένα σημαντικό μέρος ένα συμπληρωματικό στοιχείο της ιδιότητας του πολίτη των περιφερειών και των δήμων. Τούτο φαίνεται σαφώς στο παράδειγμα του γενικού δικαιώματος διαμονής ή του δικαιώματος του εκλέγειν στις δημοτικές εκλογές για πολίτες από άλλα κράτη μέλη. Σε άλλες περιπτώσεις, π.χ. στο δικαίωμα αναφοράς, η ιθαγένεια της Ένωσης δεν περιέχει καμία περιφερειακή ή δημοτική διάσταση.

3.2. Η ιδιότητα του πολίτη των περιφερειών και των δήμων

3.2.1. Η ιδιότητα του πολίτη αποτελεί για τις περιφέρειες και τις πόλεις ένα πολύ ουσιαστικό στοιχείο της νομικής θέσης και της εικόνας τους και, σε γενικές γραμμές, αποτελείται από τρεις διαστάσεις:

- διάσταση του κοινωνικού και εδαφικού χώρου: οι περιφέρειες και οι δήμοι αποτελούν ενότητες εδαφικές που μέσω της γειτνίασης και της πολύπτυχης καθημερινής ζωής, ενσωματώνουν τους πολίτες. Μέσω της παράδοσης, της περιφερειακής και τοπικής πολιτιστικής έκφρασης και των κοινών σχεδίων εκσυγχρονισμού, οι πολίτες αναπτύσσουν μια ταυτότητα που αναδεικνύεται τόσο προς τα μέσα όσο και προς τα έξω·

- η πολιτική διάσταση: η ιδιότητα του πολίτη περικλείει την περιφερειακή και τοπική δημοκρατία και τους θεσμούς της που εδραιώνονται στο δικαίωμα του πολίτη για αυτοδιοίκηση, η οποία συχνά και μέσω εκτεταμένων διαμαχών υπερισχύει της πρόθεσης της κεντρικής εξουσίας να διατηρήσει την κυρίαρχη θέση της·

- και τέλος, η αναπτυξιακή διάσταση: σε αυτήν περιλαμβάνεται η κοινή διαμόρφωση των θεμελίων διαβίωσης, ιδίως των υπηρεσιών κοινής ωφελείας και η έγκαιρη ανάπτυξή τους.

- Επίσης, χρειάζεται να ενημερωθούν οι περιφερειακές και τοπικές αρχές των κρατών μελών σχετικά με την υλοποίηση των δικαιωμάτων των πολιτών σε άλλα κράτη μέλη της ΕΕ, καθώς και σχετικά με την εφαρμογή στην πράξη στις περιφέρειες και στους δήμους.

3.3. Προσδιορισμός της ιθαγένειας της Ένωσης ως εγκάρσια έννοια της ευρωπαϊκής κοινωνικής πολιτικής

3.3.1. Από τη διαμόρφωση της έννοιας της ιθαγένειας της Ένωσης (βλ. σημείο 2.1) προκύπτει μια πολλαπλή θεώρηση:

- Σύμφωνα με το δεύτερο μέρος της Συνθήκης ΕΚ, η ιθαγένεια της Ένωσης χαρακτηρίζεται από σειρά πολιτικών δικαιωμάτων (το γενικό δικαίωμα διαμονής, το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και για τις δημοτικές εκλογές για πολίτες από άλλα κράτη μέλη, το δικαίωμα αναφοράς στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και υποβολής παραπόνων στο διαμεσολαβητή). Πρόκειται για τον ορισμό που δίνει η Συνθήκη στην ιθαγένεια της Ένωσης.

- Ακόμη, η ιθαγένεια της Ένωσης μπορεί να νοηθεί ως τμήμα της ευρωπαϊκής πολιτικής για την ενσωμάτωση, η οποία περιλαμβάνει όλες τις πολιτικές της Ένωσης που διατηρούν την άμεση σχέση με τον κάθε πολίτη και, βάσει των προαναφερθέντων, διασφαλίζουν δικαιώματα και επιβάλουν υποχρεώσεις.

- Τέλος, πρέπει να αναφερθούν ιδιαίτερα οι πολιτικές - π.χ. ο πολιτισμός - που ενδείκνυνται να χρησιμοποιηθούν ως μέσο ουσιαστικής σύνδεσης των πολιτών με την ΕΕ.

3.3.2. Είναι ορθό να χρησιμοποιείται καθένας από τους προσδιορισμούς της ιθαγένειας της Ένωσης διότι δεν αποκλείονται αμοιβαία αλλά μπορούν να συνδεθούν σε ένα ισχυρό μέσο ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης.

3.3.3. Η ιθαγένεια της Ένωσης αποτελεί μια εγκάρσια πολιτική που περιλαμβάνει σχέδια, στόχους και μέσα. Κοινός παράγων παραμένει η άμεση αναφορά στον πολίτη.

3.3.4. Εξάλλου, οι ακόλουθες πολιτικές μπορούν είτε πλήρως, είτε εν μέρει, να συμπεριληφθούν στην ιθαγένεια της Ένωσης:

3.3.5. Ελεύθερη κυκλοφορία και διαμονή

- ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων

- ελεύθερη διαμονή

- συνοριακοί έλεγχοι

- δημόσια αξιώματα και απασχόληση στο δημόσιο τομέα για τους πολίτες από άλλα κράτη μέλη της ΕΕ·

3.3.6. Ιθαγένεια της Ένωσης σύμφωνα με το δεύτερο Μέρος της Συνθήκης ΕΚ

- γενικό δικαίωμα διαμονής

- το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο

- διπλωματική προστασία

- το δικαίωμα αναφοράς στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και υποβολής παραπόνων στο διαμεσολαβητή

- τήρηση των θεμελιωδών δικαιωμάτων

- κατάργηση των διακρίσεων

3.3.7. Ειδικές πολιτικές για το ανθρώπινο δυναμικό

- εκπαιδευτική πολιτική

- πολιτιστική πολιτική

- πολιτική για τη νεότητα

- κοινωνική πολιτική

- πολιτική υγείας

- πολιτική για την απασχόληση

3.3.8. Ενημέρωση, επικουρικότητα και συμμετοχή των πολιτών

- διαφάνεια και αποδοχή

- Επιτροπή των Περιφερειών

- επικουρικότητα και ιδιότητα του πολίτη και, μαζί με αυτήν το δικαίωμα της περιφερειακής και τοπικής αυτοδιοίκησης ως συμπληρωματική και αμοιβαία δεσμευτική έννοια.

3.4. Η σχέση ιθαγένειας της Ένωσης με την ιδιότητα του πολίτη των περιφερειών και των δήμων

3.4.1. Από την πλευρά των περιφερειών και των δήμων, η ιθαγένεια της Ένωσης συμπληρώνει - στον ανάλογο βαθμό - την ιδιότητα του πολίτη των περιφερειών και των δήμων με την ευρωπαϊκή διάσταση. Γίνεται σημαντικότερη με την αυξανόμενη ενσωμάτωση, είτε λόγω της αύξησης του αριθμού των πολιτών που αναφέρονται σε αυτήν, είτε μέσω των πρόσθετων πολιτικών δράσεων. Η έννοια της προσθήκης σημαίνει ότι η ιδιότητα του πολίτη των περιφερειών και των δήμων τονίζεται περισσότερο διότι - όπως αναφέρει και η κοινωνική ψυχολογία - οι δήμοι και οι περιφέρειες αποτελούν τη βασική μορφή της κοινωνικής συμβίωσης.

3.4.2. Πρέπει να σημειωθεί, επίσης, ότι η πολιτική αλληλεγγύης που ασκεί η Ευρωπαϊκή Ένωση διαμέσου των διαρθρωτικών ταμείων επέτρεψε να διευρυνθεί η αρχή της αλληλεγγύης, η οποία αποτελεί ένα από τα στοιχεία της περιφερειακής και τοπικής ιθαγένειας, και να αποκτήσει ευρωπαϊκή διάσταση.

3.4.3. Από πρακτική άποψη, η σχέση ιθαγένειας της Ένωσης με την ιδιότητα του πολίτη των περιφερειών και των δήμων προκύπτει από τις δράσεις που αφορούν άμεσα τους κατοίκους. Συγκεκριμένα, στην περίπτωση της ιδιότητας του πολίτη των περιφερειών και των δήμων, οι δράσεις αφορούν το σύνολο των κατοίκων· αντίθετα, στην περίπτωση της ιθαγένειας της Ένωσης, αφορούν συχνά μόνο συγκεκριμένες ομάδες, οι οποίες ενίοτε απαιτούν ιδιαίτερη φροντίδα. Τούτο ισχύει για τους πολίτες από άλλα κράτη μέλη της ΕΕ (π.χ. για θέματα διαμονής, δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές εκλογές, απασχόληση στον δημόσιο τομέα) και για τον πληθυσμό μιας χώρας που επιδιώκει την κινητικότητα (ελεύθερη κυκλοφορία, προγράμματα ανταλλαγών). Όμως, σε συγκεκριμένες περιπτώσεις μπορεί να αφορά και το σύνολο του πληθυσμού (εκλογές για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο).

3.4.4. Η διοικητική σχέση προκύπτει από το γεγονός ότι οι περιφερειακές ή τοπικές διοικήσεις αποτελούν συνομιλητές των πολιτών από άλλα κράτη μέλη της ΕΕ, π.χ. όσον αφορά το γενικό δικαίωμα διαμονής.

3.4.5. Η σύνδεση είναι πολύ στενή στην περίπτωση της συμμετοχής στις δημοτικές εκλογές. Κάθε πολίτης της Ένωσης, ανεξάρτητα από την ιθαγένειά του και το κράτος μέλος όπου διαμένει, διαθέτει το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι, με τους ίδιους όρους που ισχύουν για τους υπηκόους του εν λόγω κράτους μέλους.

3.4.6. Η σχέση ιθαγένειας της Ένωσης με την ιδιότητα του πολίτη των περιφερειών και των δήμων μπορεί να γίνει πολύ στενή για λόγους γεωγραφικούς και εδαφικούς, ιδίως στις μεθοριακές περιφέρειες, σε περιπτώσεις σχεδίων διαπεριφερειακής συνεργασίας ή τοπικών εταιρικών σχέσεων. Στις ευρωπεριφέρειες έχουν αναπτυχθεί σε ορισμένες περιπτώσεις πρότυπα έντονης αλληλοσύνδεσης των πολιτών, τα οποία ευνοούνται και από τη γειτνίαση.

3.4.7. Παράλληλα με την σχέση στην πράξη, πρέπει να εξετασθεί και η θεσμική σχέση. Είναι ορθό να μην διατηρούνται οι ασυμβατότητες της ιθαγένειας της Ένωσης και των θεσμικών βάσεων της ιδιότητας του πολίτη των περιφερειών και των δήμων, και κυρίως να μην περιορισθεί το δικαίωμα αυτοδιοίκησης, το οποίο αποτελεί επίσης δικαίωμα των πολιτών.

3.5. Η σημασία της ιθαγένειας της Ένωσης για τις εργασίες της ΕΤΠ

3.5.1. Η Επιτροπή των Περιφερειών, η οποία στις εργασίες της λαμβάνει υπόψη τα κοινωνικά, οικονομικά και πολιτιστικά συμφέροντα των πολιτών, όπως διαμορφώνονται στην πράξη στις περιφέρειες και στους δήμους, έχει προορισμό να συμβάλλει με τα μέσα που διαθέτει στην έννοια της ιθαγένειας της Ένωσης. Ειδικότερα, η ΕΤΠ μπορεί να καταστήσει γνωστή την αλληλοσύνδεση των νομικών, πολιτικών και πρακτικών πτυχών της ιθαγένειας της Ένωσης και της ιδιότητας του πολίτη των περιφερειών και των δήμων. Στον τομέα της ιθαγένειας της Ένωσης (με την στενή καθώς και με την ευρεία έννοια) μπορεί να αναλάβει ένα ενδιάμεσο ρόλο τόσο στην "κορυφή" όσο και "στη βάση", τον οποίο μπορεί και πρέπει να αναπτύξει περαιτέρω.

3.5.2. Η θεσμική πτυχή του ρόλου αυτού περιλαμβάνει μεταξύ άλλων τα κάτωθι ζητήματα:

- ανάλυση της νομικής, πολιτικής και διοικητικής αλληλοσύνδεσης της ιθαγένειας της Ένωσης και της ιδιότητας του πολίτη των περιφερειών και των δήμων·

- στο ίδιο πλαίσιο, το ζήτημα της τήρησης της αρχής της αυτοδιοίκησης και της επικουρικότητας·

- η ιθαγένεια της Ένωσης ως ουσιαστική στρατηγική για την ανάπτυξη του αισθήματος στους πολίτες ότι ανήκουν στην ΕΕ.

3.5.3. Η πρακτική πτυχή περιλαμβάνει τα κάτωθι ζητήματα:

- διαμόρφωση του περιεχομένου της ιθαγένειας της Ένωσης·

- ενημέρωση των πολιτών·

- στο προηγούμενο ζήτημα περιλαμβάνεται και η χρησιμοποίηση της εμπειρογνωμοσύνης που προκύπτει από την αμεσότητα της περιφερειακής και τοπικής διοίκησης για την καλύτερη διαμόρφωση των τομεακών ευρωπαϊκών πολιτικών.

3.5.4. Προκειμένου να υλοποιηθούν τα ανωτέρω, χρειάζεται να ολοκληρωθούν πρώτα διάφορες άλλες βασικές αποστολές:

- Καταγραφή στο πλαίσιο των προαναφερθέντων ζητημάτων, των στοιχείων που αφορούν την ιθαγένεια της Ένωσης και καταγραφή των επιπτώσεών της σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο. Επί του παρόντος δεν έχει γίνει γνωστή καμία αξιολόγηση των επιπτώσεων της ιθαγένειας της Ένωσης σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο (με τους διάφορους ορισμούς της). Ωστόσο, τούτο είναι απαραίτητο για την απόδοση μιας σφαιρικής άποψης της έννοιας της ιθαγένειας της Ένωσης σε όλο το εύρος της και τις διάφορες πτυχές της στον τομέα της πολιτικής ενσωμάτωσης.

- Εντονότερη συνεκτίμηση στις γνωμοδοτήσεις της ΕΤΠ της έννοιας της ιθαγένειας της Ένωσης και της σχέσης της με την ιδιότητα του πολίτη των δήμων και περιφερειών. Η ΕΤΠ οφείλει να δείξει ότι η ιθαγένεια της Ένωσης και η ιδιότητα του πολίτη των δήμων και περιφερειών αλληλοσυμπληρώνονται και είναι αμοιβαία δεσμευτικές τόσο σε επίπεδο δημοκρατικών θεμελίων όσο και σε πρακτικό επίπεδο.

3.5.5. Ακόμη, η ΕΤΠ μπορεί να συμβάλει ώστε να πραγματοποιηθεί μια ευρωπαϊκής κλίμακας συζήτηση σχετικά με την αναθέρμανση της δέσμευσης στην ιδιότητα του πολίτη. Θα πρέπει να αποδειχθεί με παραδείγματα (τοπικά κοινοβούλια νέων, κατάρτιση ενηλίκων, χρησιμοποίηση των δυνατοτήτων της κοινωνίας των πληροφοριών) με ποια μέσα γίνονται προσπάθειες για την ενίσχυση της ιδιότητας του πολίτη και της τοπικής και περιφερειακής δημοκρατίας.

3.6. Η ιδιαίτερη σημασία των προσπαθειών ενημέρωσης

3.6.1. Η ιθαγένεια της Ένωσης δεν μπορεί από τη φύση της να βασισθεί στην ίδια άμεση σχέση που χαρακτηρίζει τις καθημερινές εμπειρίες στην περίπτωση των περιφερειών και των δήμων. Οι ευρωπαϊκές αξίες, τα δικαιώματα, οι υποχρεώσεις και οι στόχοι ενσωμάτωσης διαδίδονται μέσω προσπαθειών ενημέρωσης.

3.6.2. Η γενική θεώρηση των υφιστάμενων στοιχείων της ευρωπαϊκής πολιτικής ενσωμάτωσης στην ιθαγένεια της Ένωσης καθιστούν σαφές ότι επί του παρόντος εκείνο που χρειάζεται δεν είναι τόσο νέα μέτρα αλλά η καλύτερη διάδοση και εφαρμογή των υφιστάμενων. Δεν οδηγεί πουθενά η εξέταση νέων σταδίων ανάπτυξης της ιθαγένειας της Ένωσης, εάν ο πληθυσμός της ΕΕ δεν είναι ενημερωμένος για τα υφιστάμενα δικαιώματά του και τους τομείς προόδου.

3.6.3. Η ΕΤΠ μπορεί να ενεργήσει ως διαμεσολαβητής για τους ευρωπαίους πολίτες. Η αποτελεσματικότητά της έγκειται μεταξύ άλλων στο ό,τι τα μέλη της αποτελούν το δίκτυο των οργανώσεων που εκπροσωπούν τις περιφέρειες και τους δήμους στο σύνολό τους (σε εθνική και ευρωπαϊκή κλίμακα). Το δυναμικό επικοινωνίας των περιφερειών και των δήμων δεν πρέπει να υποβαθμισθεί με κανένα τρόπο. Αντίθετα, πρέπει να ενισχυθεί με τις κατάλληλες στρατηγικές.

3.6.4. Ωστόσο, με τις προσπάθειες ενημέρωσης δεν πρέπει να δοθεί η εντύπωση ότι η ιθαγένεια της Ένωσης περιορίζεται στα άρθρα του δεύτερου μέρους της Συνθήκης ΕΕ. Αντίθετα, πρέπει να ληφθούν υπόψη όλοι οι τομείς που έχουν άμεσες επιπτώσεις στους πολίτες.

3.6.5. Λόγω των σχέσεων που υφίστανται μεταξύ ιθαγένειας της Ένωσης και ιδιότητας του πολίτη των δήμων και των περιφερειών, οι τοπικές και περιφερειακές οργανώσεις είναι σημαντικοί συνομιλητές όσον αφορά τον τομέα της ενημέρωσης. Δεδομένου ότι θέτουν σε εφαρμογή πολλές πτυχές της ιθαγένειας της Ένωσης (δικαίωμα διαμονής, δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές εκλογές, διασυνοριακά μέτρα στήριξης) αποτελούν και συνομιλητές των πολιτών σε πολλά ζητήματα.

3.6.6. Πρόσθετες ανάγκες ενημέρωσης υφίστανται στις τοπικές και περιφερειακές αρχές των κρατών μελών όσον αφορά την υλοποίηση των δικαιωμάτων των πολιτών της Ένωσης σε κράτη μέλη άλλα από εκείνο της προέλευσής τους και, κατά συνέπεια, την πρακτική θέση σε εφαρμογή στις περιφέρειες και τους δήμους.

3.6.7. Στις αρχές της δεκαετίας του '90, δημιουργήθηκε η πρωτοβουλία της Γενικής Διεύθυνσης Χ, το δίκτυο Symbiosis, το οποίο παρά τα αρχικά θετικά αποτελέσματα, εγκαταλείφθηκε. Το δίκτυο ασχολείται κυρίως με εγχειρίδια και ηλεκτρονικά μέσα, τα οποία αφορούν όλες τις πτυχές της ιθαγένειας της Ένωσης, τόσο με τη στενή όσο και με την ευρύτερη έννοια, για τη διαβούλευση με τους πολίτες. Συνεπώς, ήταν ιδιαίτερα χρήσιμο τόσο για τους ενδιαφερόμενους όσο και για τους υπαλλήλους των τοπικών και περιφερειακών οργανισμών. Το σχέδιο αυτό θα πρέπει να απενεργοποιηθεί και να εξετασθούν οι νέες δυνατότητες πρόσβασης που προσφέρει το Internet.

3.6.8. Το μέσο αυτό, το οποίο πρέπει να αναζωογονηθεί, μπορεί σήμερα με τις τεχνικές δυνατότητες του Internet, να λειτουργήσει ακόμη καλύτερα. Το κοινοτικό πρόγραμμα Europa παρέχει ήδη πολλές δυνατότητες ενημέρωσης έως και άμεση παροχή συμβουλών (μέσω ενός κέντρου κλήσεων). Η ΕΕ έχει καταβάλλει πολλές προσπάθειες προκειμένου να προωθηθούν οι στόχοι της εγγύτητας στον πολίτη και η διαφάνεια στο πλαίσιο της κοινωνίας των πληροφοριών. Εξάλλου, χρειάζεται ακόμη να συνδεθεί στενότερα αυτή η υπηρεσία ενημέρωσης με το κοινωνικό περιβάλλον των πολιτών, δηλαδή την τοπική και περιφερειακή αυτοδιοίκηση, τα σχολεία, τις βιβλιοθήκες και τα ιδρύματα κατάρτισης των ενηλίκων.

3.7. Η σημασία των προγραμμάτων ανταλλαγών

3.7.1. Η ιθαγένεια της Ένωσης καθίσταται σημαντικότερη διότι ολοένα και περισσότεροι πολίτες όπως νέοι, μαθητές, φοιτητές ή εργαζόμενοι διαμένουν για ένα χρονικό διάστημα σε ένα άλλο κράτος μέλος. Συνεπώς, όλα τα προγράμματα για την εκπαίδευση, τη νεολαία και τον πολιτισμό έχουν τεράστια σημασία για την ιθαγένεια της Ένωσης. Η ΕΤΠ οφείλει να διατυπώσει προτάσεις σχετικά με το πώς ορισμένα σημεία των προγραμμάτων στήριξης μπορούν να συνδεθούν στενότερα με τους στόχους και τις αρχές της ιθαγένειας της Ένωσης.

3.7.2. Στο πλαίσιο αυτό, είναι απαραίτητο να εξετασθεί και η σημασία των περιφερειακών και των τοπικών εταιρικών σχέσεων για την ιθαγένεια της Ένωσης. Οι περιφερειακές και τοπικές εταιρικές σχέσεις αποτελούν το πυκνότερο δίκτυο στην Ευρώπη, στο οποίο συμμετέχουν οι πολίτες. Με τον τρόπο αυτό, προωθείται στην Ευρώπη μια διασυνοριακή νοοτροπία σε ευρεία κλίμακα.

3.7.3. Επίσης, είναι απαραίτητο να δημιουργηθούν δυνατότητες στήριξης για τις περιφέρειες και τους δήμους των υποψήφιων προς ένταξη χωρών, προκειμένου να δημιουργηθεί και σε αυτές ένα ευρωπαϊκό κίνημα όπως και στα κράτη μέλη.

3.7.4. Η Επιτροπή των Περιφερειών πρέπει να επεξεργασθεί γνωμοδότηση στην οποία να εξετάζει ειδικά το ρόλο και τα μέτρα της ευρωπαϊκής πολιτικής για τον πολιτισμό και την εκπαίδευση ως προς την ιθαγένεια της Ένωσης και την ιδιότητα του πολίτη των περιφερειών και των δήμων και την αλληλεξάρτησή τους.

3.7.5. Δεδομένου ότι οι τοπικοί και περιφερειακοί οργανισμοί κατέχουν ιδιαίτερη σημασία για την ιθαγένεια της Ένωσης, πρέπει να δημιουργηθεί ένα πρόγραμμα υποτροφιών για τους υπαλλήλους τους, οι οποίοι είναι επιφορτισμένοι με ζητήματα εκλογικών δικαιωμάτων στις δημοτικές εκλογές, δικαιώματος διαμονής καθώς και με ζητήματα διαβούλευσης κ.α. Μέσω περιόδων άσκησης νέων υπαλλήλων διοίκησης σε συνεργαζόμενες διοικήσεις, μπορεί να δημιουργηθεί ένα δίκτυο, το οποίο να αποτελέσει τον "άμεσο συνδετικό κρίκο", την αμοιβαία γνώση και τη διάδοση των προτύπων μέτρων.

4. Συμπεράσματα

4.1. Η ιθαγένεια της Ένωσης αποτελεί τόσο στόχο όσο και μέσο της ευρωπαϊκής πολιτικής ενσωμάτωσης. Αφενός, αποτελεί στόχο διότι η συνέχεια της ευρωπαϊκής ενσωμάτωσης μπορεί να διασφαλισθεί μόνον εάν οι πολίτες των κρατών μελών την κατανοούν και την θεωρούν κοινή επιθυμία. Με την έννοια αυτή, αποτελεί περίσταση που νομιμοποιεί την ευρωπαϊκή πολιτική ενσωμάτωσης. Αφετέρου, αποτελεί μέσο διότι δημιουργεί δικαιώματα, δράσεις στήριξης και δίκτυα σε διάφορους τομείς, τα οποία προωθούν στην πράξη διάφορες μορφές ταύτισης των πολιτών με την ΕΕ.

4.2. Η ιθαγένεια της Ένωσης συμπληρώνει την ιδιότητα του πολίτη των περιφερειών και των δήμων με το στοιχείο της διασυνοριακότητας. Τούτο αφορά τον εθνικό πληθυσμό, ο οποίος σε ορισμένους τομείς κάνει πρόσκαιρη ή διαρκή χρήση των δικαιωμάτων που του παρέχει η ιθαγένεια της Ένωσης. Επίσης, αφορά και πολίτες από άλλα κράτη μέλη της ΕΕ. Όσον αφορά την εφαρμογή, η οποία προϋποθέτει την άσκηση των εν λόγω δικαιωμάτων, προκύπτουν άμεσες επιπτώσεις που είναι ιδιαίτερα εμφανείς π.χ. δικαίωμα ψήφου στις δημοτικές εκλογές για πολίτες άλλων κρατών μελών της ΕΕ και τρίτων χωρών. Αλλά ακόμα και στο ζήτημα του δικαιώματος διαμονής και στην εφαρμογή στην πράξη των άλλων σχεδίων με επιπτώσεις στην ιθαγένεια της Ένωσης, προκύπτουν ανάγκες και δυνατότητες επιτόπου χειρισμού των περιστάσεων.

4.3. Συνεπώς, η ιθαγένεια της Ένωσης δεν μπορεί και δεν πρέπει να αξιολογηθεί και να αναπτυχθεί χωριστά από την ιδιότητα του πολίτη άλλων επιπέδων πολιτειακής οργάνωσης. Η επιτυχία της ιθαγένειας της Ένωσης εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από το πώς συσχετίζεται με τις υφιστάμενες δημοκρατικές δομές και τις δομές που αφορούν την ιδιότητα του πολίτη καθώς και από τους στόχους και τα μέσα που χρησιμοποιούν οι τοπικές και περιφερειακές διοικήσεις για την προώθησή της.

4.4. Αυτή η έντονη ανάγκη που υφίσταται στο οικοδόμημα της Ένωσης για αποκέντρωση πρέπει να ληφθεί υπόψη σε μελλοντικά νομοθετικά σχέδια για τις πολιτικές που συνδέονται σε μεγάλο βαθμό με την ιθαγένεια της Ένωσης. Προκειμένου η αρχή αυτή να αποκτήσει βαρύτητα, πρέπει να προστεθεί στη Συνθήκη ΕΚ σχετικό άρθρο, ανάλογο με εκείνο για το περιβάλλον.

4.5. Η ΕΤΠ οφείλει να καταστήσει σαφές ότι η επικουρικότητα, η ιθαγένεια της Ένωσης και η τοπική και περιφερειακή αυτοδιοίκηση είναι αποτελεσματικοί θεσμοί για την πολιτική στον τομέα της ιθαγένειας της Ένωσης. Στην προσεχή επεξεργασία ενός Χάρτη θεμελιωδών δικαιωμάτων και ελευθεριών πρέπει να προστεθεί και το δικαίωμα για τοπική και περιφερειακή αυτοδιοίκηση. Η ΕΤΠ υπενθυμίζει σχετικά το σχέδιό της για ένα "Ευρωπαϊκό έτος της τοπικής και περιφερειακής αυτοδιοίκησης" με το οποίο θα τονισθεί ο ιδιαίτερος ρόλος της αυτοδιοίκησης αυτής για την ιθαγένεια της Ένωσης.

Βρυξέλλες, 17 Φεβρουαρίου 2000.

Ο Πρόεδρος

της Επιτροπής των Περιφερειών

Jos Chabert

(1) EE C 198 της 14.7.1999, σ. 73. CdR 302/98 fin.