Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο σχετικά με τις συνέπειες για την απασχόληση της απόφασης για την κατάργηση της δυνατότητας αγοράς αφορολόγητων ειδών κατά τις ενδοκοινοτικές μετακινήσεις (1999/C 66/04)

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Βιέννης (11 και 12 Δεκεμβρίου 1998) ασχολήθηκε με «την απόφαση του 1991 για την κατάργηση των πωλήσεων αφορολόγητων ειδών για τους ενδοκοινοτικούς ταξιδιώτες» και ζήτησε «από την Επιτροπή και το Συμβούλιο (ΕΚΟΦΙΝ) να εξετάσουν, μέχρι τον Μάρτιο του 1999, τα προβλήματα που πιθανόν να ανακύψουν ως προς την απασχόληση και, βάσει προτάσεων της Επιτροπής, να εξετάσουν τους πιθανούς τρόπους αντιμετώπισης των προβλημάτων αυτών, συμπεριλαμβανομένης και μιας δυνατότητας περιορισμένης επέκτασης των μεταβατικών ρυθμίσεων (1).

(1) Σημείο 24 των συμπερασμάτων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου.»

Ανταποκρινόμενη στο παραπάνω αίτημα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, η Επιτροπή κατήρτισε την παρούσα ανακοίνωση, στην οποία προτείνονται τρόποι αντιμετώπισης των προβλημάτων που ενδέχεται να προκαλέσει η κατάργηση των ενδοκοινοτικών πωλήσεων αφορολόγητων ειδών (1), ιδίως από την άποψη της απώλειας θέσεων εργασίας. Εν προκειμένω λαμβάνονται υπόψη τα χαρακτηριστικά της στρατηγικής της ΕΕ για την απασχόληση. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η εφαρμογή συνεκτικής πολιτικής προκειμένου τα εθνικά φορολογικά συστήματα να καταστούν ευνοϊκότερα για τη δημιουργία θέσεων εργασίας αποτελεί ήδη διακηρυγμένο στόχο των κρατών μελών. Ο στόχος αυτός επιβεβαιώθηκε πρόσφατα από το ίδιο το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Βιέννης.

Το καθεστώς των πωλήσεων αφορολόγητων ειδών δεν είναι δυνατό να αξιολογηθεί μεμονωμένα. Η ύπαρξή του επηρεάζει την απασχόληση όχι μόνο στο συγκεκριμένο κλάδο, αλλά στο σύνολο της οικονομίας, διότι το καθεστώς αυτό προκαλεί στρεβλώσεις του ανταγωνισμού μεταξύ λιανεμπόρων, αλλά και μεταξύ μέσων μεταφοράς. Μάλιστα, το μέλλον του μπορεί να θεωρηθεί ως πρόκριμα για την αξιοπιστία της αποφασιστικότητας της ΕΕ να καταφύγει στον συντονισμό των φορολογικών συστημάτων προκειμένου να καταπολεμήσει τον επιζήμιο ανταγωνισμό στο πεδίο της φορολογίας, καθώς και τις συγκεκαλυμμένες επιδοτήσεις, δηλαδή στοιχεία που επιβαρύνουν το κόστος εργασίας και αναστέλλουν την αύξηση της απασχόλησης.

Η παρούσα ανακοίνωση συμβαδίζει με την εντολή του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Βιέννης και αποσκοπεί κυρίως στη διερεύνηση τρόπων αντιμετώπισης των προβλημάτων απασχόλησης που ενδέχεται να προκληθούν λόγω της κατάργησης των πωλήσεων αφορολόγητων ειδών, συμπεριλαμβανομένου του ενδεχόμενου περιορισμένης παράτασης του καθεστώτος. Με βάση τα πορίσματα της ανάλυσης των σχετικών δεδομένων, η Επιτροπή συμπεραίνει ότι η κατάργηση των πωλήσεων αφορολόγητων ειδών δεν πρόκειται να έχει σοβαρές και μακροχρόνιες αρνητικές συνέπειες για την απασχόληση συνολικά. Αντιθέτως, όπως και στην περίπτωση της σταδιακής εξάλειψης κάθε επιδότησης που προκαλεί στρεβλώσεις, οι βραχυπρόθεσμες αρνητικές συνέπειες για την απασχόληση αναμένεται να εξουδετερωθούν, και με το παραπάνω, από τη μακροπρόθεσμη συμβολή στη δημιουργία θέσεων εργασίας.

1. ΟΙ ΛΟΓΟΙ ΠΟΥ ΥΠΑΓΟΡΕΥΣΑΝ ΤΙΣ ΑΠΟΦΑΣΕΙΣ ΠΟΥ ΕΛΑΒΕ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΟ 1991 ΚΑΙ ΤΟ 1992

Η δημιουργία της ενιαίας αγοράς σήμανε την κατάργηση των φορολογικών συνόρων, με αποτέλεσμα να μην έχουν πλέον νόημα οι έννοιες των εισαγωγών και των εξαγωγών στο εσωτερικό της ΕΕ. Το γεγονός αυτό είχε ως συνέπεια να μπορεί κάθε πολίτης της ΕΕ να αγοράζει αγαθά στο κράτος μέλος της επιλογής του και να επιβαρύνεται με φόρο για τα αγαθά αυτά μόνο στον τόπο αγοράς. Παρά την καθολική παραδοχή ότι η ενιαία αγορά θα απέφερε τεράστια οφέλη, έγινε συγχρόνως αντιληπτό ότι βραχυπρόθεσμα η κατάργηση των φορολογικών συνόρων ενδέχεται να βλάψει ορισμένους κλάδους.

Ως εκ τούτου, το Συμβούλιο έλαβε συγκεκριμένα μέτρα με σκοπό τη διευκόλυνση της προσαρμογής των εν λόγω κλάδων:

- εκπόνησε πρόγραμμα επαγγελματικής κατάρτισης με σκοπό να βοηθηθούν οι εθνικές διοικήσεις να αναδιοργανώσουν τις τελωνειακές τους υπηρεσίες και να μεθοδεύσουν την ανταλλαγή υπαλλήλων (πρόγραμμα Matthaus) (2),

- έθεσε σε εφαρμογή πρόγραμμα δράσης, προϋπολογισμού 30 εκατομμύρια Ecu, με σκοπό την επανακατάρτιση και την επαγγελματική προσαρμογή των εκτελωνιστών (3), και έδωσε στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να αξιοποιούν τα κοινοτικά διαρθρωτικά ταμεία (Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο και πρωτοβουλία INTERREG I) προκειμένου να θεσπίζουν σχετικά συνοδευτικά μέτρα 7 τα προγράμματα που υλοποιήθηκαν στο πλαίσιο αυτό έχουν ωφελήσει μέχρι σήμερα 63 000 εκτελωνιστές,

- εξέδωσε αποφάσεις (το 1991 για τον ΦΠΑ και το 1992 για τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης) με τις οποίες θεσπίστηκαν μεταβατικές ρυθμίσεις (4), με ισχύ έως τις 30 Ιουνίου 1999, βάσει των οποίων τα καταστήματα αφορολόγητων ειδών έχουν το δικαίωμα να εξακολουθήσουν μέχρι τότε να πωλούν είδη απαλλαγμένα από ΦΠΑ ή/και ειδικούς φόρους κατανάλωσης, υπό την προϋπόθεση ότι η αγοραζόμενη από κάθε ταξιδιώτη ποσότητα δεν υπερβαίνει ένα συγκεκριμένο όριο. Η ευθύνη για την τήρηση των σχετικών διατάξεων θα ανήκε στον πωλητή. Με τη ρύθμιση αυτή, οι επιχειρήσεις οι οποίες εκμεταλλεύονται καταστήματα αφορολόγητων ειδών θα μπορούσαν να προετοιμασθούν και να προσαρμοσθούν στη δημιουργία της απαλλαγμένης από φορολογικά σύνορα εσωτερικής αγοράς.

2. ΟΙ ΣΥΝΕΠΕΙΕΣ ΤΗΣ ΕΝΙΑΙΑΣ ΑΓΟΡΑΣ ΓΙΑ ΤΟΝ ΚΛΑΔΟ ΑΦΟΡΟΛΟΓΗΤΩΝ ΕΙΔΩΝ

Εξαιτίας της δημιουργίας της ενιαίας αγοράς και της κατάργησης των φορολογικών συνόρων, οι επιχειρήσεις λιανικού εμπορίου στο σύνολό τους έχασαν τη δυνατότητα να παρέχουν φοροαπαλλαγή ή να επιστρέφουν το φόρο που είναι καταβλητέος σε ένα κράτος μέλος όταν το αγοραζόμενο αγαθό πρόκειται να εξαχθεί σε άλλο κράτος μέλος.

Ωστόσο, προκειμένου να μετριασθούν οι επιπτώσεις της απόφασης αυτής για ορισμένους λιανέμπορους, το Συμβούλιο παραχώρησε, ως μεταβατική ρύθμιση, στα κράτη μέλη (5) την ευχέρεια να χορηγούν απαλλαγή από τον ΦΠΑ ή/και τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης για τα αγαθά που αγοράζονται σε πλοία, αεροσκάφη και αεροδρόμια (οι τερματικοί σταθμοί της σήραγγας υπό τη Μάγχη προστέθηκαν αργότερα) από τους ανθρώπους που μετακινούνται στο εσωτερικό της ΕΕ. Όλα τα κράτη μέλη έκαναν χρήση της ευχέρειας αυτής (αν και στη Γερμανία και το Λουξεμβούργο ισχύουν κάποιοι περιορισμοί). Δεν επιτρέπονται οι πωλήσεις αφορολόγητων ειδών σε τραίνα και υπεραστικά λεωφορεία στο εσωτερικό της ΕΕ. Πρέπει να σημειωθεί ότι τα πωλούμενα με ατέλεια αγαθά δεν επιτρέπεται να υπερβαίνουν μία συγκεκριμένη αξία ή ποσότητα (6). Πολύ συχνά, οι πελάτες δεν γνωρίζουν ότι δεν ισχύει ατέλεια για τα προϊόντα μεγάλης αξίας (π.χ. πέραν των 90 ευρώ).

Στο Συμβούλιο, επήλθε πολιτική συμφωνία για τις ελάχιστες προδιαγραφές ελέγχου, τις οποίες οφείλουν να τηρούν τα κράτη μέλη (7). Τον έλεγχο διενεργεί η αρμόδια αρχή του κράτους μέλους εισαγωγής. Η Επιτροπή κατήρτισε έκθεση με αντικείμενο την αξιολόγηση του νέου αυτού συστήματος ελέγχου (8). Η έκθεση έδειξε ότι τα συστήματα που έχουν καθιερωθεί δεν διασφαλίζουν πάντοτε τη συμμόρφωση με τα ανώτατα όρια που ισχύουν για τη φοροαπαλλαγή.

3. ΧΑΡΑΚΤΗΡΙΣΤΙΚΑ ΤΟΥ ΚΛΑΔΟΥ ΑΦΟΡΟΛΟΓΗΤΩΝ ΕΙΔΩΝ

Σε γενικές γραμμές, τα καταστήματα αφορολόγητων ειδών επωφελούνται από την ευνοϊκή τους θέση και από το γεγονός ότι η υποψήφια πελατεία τους έχει σχετικά περιορισμένες εναλλακτικές δυνατότητες, πράγμα που αποτελεί ένα φυσικό ανταγωνιστικό πλεονέκτημα των εν λόγω καταστημάτων. Η φοροαπαλλαγή αποτελεί ένα πρόσθετο σημαντικό στοιχείο το οποίο ενισχύει περαιτέρω την τεχνητή πλεονεκτική θέση τους έναντι των υπολοίπων επιχειρήσεων λιανικού εμπορίου και των επιχειρήσεων οδικών και σιδηροδρομικών μεταφορών, οι οποίες πωλούν προϊόντα που δεν τυγχάνουν φοροαπαλλαγής. Με τον τρόπο αυτό προκαλείται στρέβλωση του ανταγωνισμού, όχι μόνο μεταξύ εμπορικών επιχειρήσεων, αλλά και ιδίως μεταξύ μέσων μεταφοράς.

Η φοροαπαλλαγή της οποίας απολαύουν τα καταστήματα αφορολόγητων ειδών τους επιτρέπει να προσαυξάνουν την τιμή κτήσεων των προϊόντων σε ποσοτό μεγαλύτερο από αυτό που εφαρμόζουν οι υπόλοιπες επιχειρήσεις λιανικού εμπορίου. Από διάφορες έρευνες σύγκρισης των τιμών (9) έχει προκύψει ότι το οικονομικό πλεονέκτημα για τον μετακινούμενο καταναλωτή είναι συχνά σχετικά περιορισμένο ή ακόμη και ανύπαρκτο. Σύμφωνα με ορισμένες έρευνες, οι τιμές των αφορολόγητων ειδών είναι συχνά υψηλότερες από αυτές τις οποίες εφαρμόζουν τα πλέον πολυσύχναστα από τα καταστήματα λιανικής. Ακόμη και για τα αγαθά που υπόκεινται σε ειδικούς φόρους κατανάλωσης (αλκοολούχα ποτά και προϊόντα καπνού) και που παρέχουν τις μεγαλύτερες δυνατότητες για χαμηλότερες τιμές λόγω του ύψους των ειδικών φόρων κατανάλωσης (είναι μεγαλύτερο από τον ΦΠΑ στις πλείστες περιπτώσεις), η εξοικονόμηση για τον καταναλωτή ισούται τις περισσότερες φορές με μικρό μόνο μέρος του ποσού της απαλλαγής. Το συμπέρασμα αυτό επιβεβαιώνεται και από τη σύγκριση της τιμής προ φόρου με την τιμή λιανικής (δηλαδή μετά το φόρο). Επομένως, η φοροαπαλλαγή ισοδυναμεί στην ουσία περισσότερο με επιδότηση των κερδών των επιχειρήσεων αφορολόγητων ειδών και λιγότερο με επιδότηση της ζήτησης για τα προϊόντα που οι επιχειρήσεις αυτές πωλούν. Το συμπέρασμα αυτό πρέπει να συνεκτιμηθεί κατά την εξέταση των πιθανών επιπτώσεων της κατάργησης.

4. Ο ΚΛΑΔΟΣ ΤΩΝ ΑΦΟΡΟΛΟΓΗΤΩΝ ΕΙΔΩΝ ΣΕ ΑΡΙΘΜΟΥΣ (10)

Με βάση στοιχεία του ίδιου του κλάδου αφορολόγητων ειδών, το σύνολο των πωλήσεων αφορολόγητων ειδών κατά το 1996, είτε από καταστήματα αφορολόγητων ειδών που βρίσκονται σε αεροδρόμια της ΕΕ, είτε σε αεροσκάφη και πλοία ανήλθε στα 5,8 δισεκατομμύρια ευρώ, ενώ το 1991 ήταν μόνο 3,6 δισεκατομμύρια ευρώ. Οι ενδοκοινοτικές πωλήσεις αφορολόγητων ειδών αντιστοιχούσαν στο 71 % του συνόλου, δηλαδή 4,1 δισεκατομμύρια ευρώ, ποσό που αντιστοιχεί στο 0,060 % του ΑΕΠ της ΕΕ το 1996 (11). Η αύξηση των πωλήσεων αποδεικνύει με σαφήνεια ότι, κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου που παραχωρήθηκε στις επιχειρήσεις οι οποίες εκμεταλλεύονται καταστήματα αφορολόγητων ειδών προκειμένου να προσαρμόσουν τις εργασίες τους, ο κλάδος επεξέτεινε τη δραστηριότητά του.

Οι δραστηριότητες του κλάδου των αφορολόγητων ειδών ταξινομούνται συνήθως σε τρεις γενικές κατηγορίες: πωλήσεις σε αεροδρόμια, σε πλοία και από αεροπορικές εταιρείες σε αεροσκάφη. Οι ενδοκοινοτικές πωλήσεις αφορολόγητων ειδών σε αεροδρόμια ανήλθαν στο ποσό του 1,6 δισεκατομμυρίων ευρώ (39 %). Τα αντίστοιχα μεγέθη για τις πωλήσεις σε πλοία ήταν 2,1 δισεκατομμύρια ευρώ (51 %) και σε αεροσκάφη 0,4 δισεκατομμύρια ευρώ (10 %).

Κατά πάγια πρακτική, τα προϊόντα που πωλούνται στα καταστήματα αφορολόγητων ειδών κατατάσσονται σε τέσσερις αυτοτελείς κατηγορίες: οίνος και αλκοολούχα ποτά 7 προϊόντα καπνού 7 αρώματα και καλλυντικά και λοιπά είδη. Με βάση τα αριθμητικά δεδομένα για τις ενδοκοινοτικές πωλήσεις αφορολόγητων ειδών τα οποία έχει διαθέσει ο ίδιος ο κλάδος, οι πωλήσεις της κατηγορίας «λοιπά είδη» ανήλθαν στο ποσό του 1,2 δισεκατομμυρίων ευρώ (ποσοστό 29 % των πωλήσεων). Οι πωλήσεις οίνου και αλκοολούχων ποτών ανήλθαν στο ποσό του 1,1 δισεκατομμυρίων ευρώ (ποσοστό 27 %). Οι πωλήσεις αρωμάτων και καλλυντικών ανήλθαν στο ποσό του 0,9 δισεκατομμυρίων ευρώ (ποσοστό 22 %), ενώ αντίστοιχα ήσαν τα μεγέθη για τις πωλήσεις προϊόντων καπνού. Συνολικά, τα προϊοντα που υπόκεινται σε ειδικούς φόρους κατανάλωσης (δηλαδή τα αλκοολούχα ποτά και τα προϊόντα καπνού) αντιστοιχούσαν στο 49 % του συνόλου των ενδοκοινοτικών πωλήσεων αφορολόγητων ειδών.

Ο ίδιος ο κλάδος αφορολόγητων ειδών (12), στηριζόμενος σε στοιχεία του 1996, έχει υπολογίσει ότι στα καταστήματα αφορολόγητων ειδών και τις λοιπές συναφείς δραστηριότητες απασχολούνται 140 000 άτομα συνολικά. Επειδή το 70 % των πωλήσεων πραγματοποιείται επ' ευκαιρία ενδοκοινοτικών μετακινήσεων, συνάγεται ότι οι 100 000 από τις εν λόγω θέσεις εργασίας σχετίζονται με τις ενδοκοινοτικές πωλήσεις αφορολόγητων ειδών. Πρόκειται δηλαδή για το 0,066 % της συνολικής απασχόλησης στην ΕΕ το 1996.

Όπως επισημαίνεται στο παράρτημα I, η αξία των πωλήσεων ανά εργαζόμενο στο λιανεμπόριο υπολογίζεται σε 146 000 ευρώ. Ωστόσο, με βάση τους αριθμούς που παρατίθενται πιο πάνω, η αξία των πωλήσεων ανά εργαζόμενο στον κλάδο των ενδοκοινοτικών πωλήσεων αφορολόγητων ειδών δεν υπερβαίνει τα 41 000 ευρώ. Το στοιχείο αυτό υποδηλώνει είτε ότι ο αριθμός των ανθρώπων που απασχολούνται στον κλάδο αφορολόγητων ειδών είναι στην πραγματικότητα μικρότερος, είτε ότι στον αριθμός των 100 000 θέσεων εργασίας συμπεριλαμβάνονται και οι εργαζόμενοι που δεν καταγίνονται ευθέως με τις πωλήσεις.

Είναι δύσκολο να υπολογισθεί πόσες θέσεις εργασίας αντιστοιχούν σε κάθε κατηγορία προϊόντων. Ωστόσο, επειδή τα προϊόντα που υπόκεινται σε ειδικούς φόρους κατανάλωσης (αλκοολούχα ποτά και προϊόντα καπνού) αντιπροσωπεύουν το 49 % του συνόλου των ενδοκοινοτικών πωλήσεων αφορολόγητων ειδών (13), η κατάργηση είναι πιθανό να θίξει περισσότερο τους εργαζόμενους που ασχολούνται με τις συγκεκριμένες κατηγορίες προϊόντων. Παρόλα αυτά, στις πωλήσεις οίνου, αλκοολούχων ποτών και προϊόντων καπνού απασχολούνται πιθανότατα, συγκριτικώς, λιγότερα άτομα σε σχέση με τις πωλήσεις των λοιπών προϊόντων, για τα οποία διατίθενται μεγαλύτεροι χώροι στα καταστήματα και απαιτείται μεγαλύτερη προσοχή από τους πωλητές προς τους πελάτες.

5. ΠΙΘΑΝΕΣ ΣΥΝΕΠΕΙΕΣ ΤΩΝ ΑΠΟΦΑΣΕΩΝ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΤΟΥ 1991 ΚΑΙ ΤΟΥ 1992 ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΠΑΣΧΟΛΗΣΗ

Για να αξιολογηθούν οι συνέπειες για την απασχόληση των αποφάσεων του Συμβουλίου περί κατάργησης των ενδοκοινοτικών πωλήσεων αφορολόγητων ειδών, πρέπει προηγουμένως να καταγραφούν καταλλήλως τα δεδομένα υπό τα οποία θα εκδηλωθούν οι όποιες συνέπειες για την απασχόληση.

5.1. Η ΑΠΟΨΗ ΤΟΥ ΙΔΙΟΥ ΤΟΥ ΚΛΑΔΟΥ

Σύμφωνα με εκτιμήσεις του ίδιου του κλάδου αφορολόγητων ειδών, ο άμεσος αντίκτυπος της κατάργησης των ενδοκοινοτικών πωλήσεων αφορολόγητων ειδών για την απασχόληση αφορά 50 000 θέσεις εργασίας οι οποίες θα εκλείψουν. Αν συμπεριληφθούν και οι πιθανές έμμεσες συνέπειες για την απασχόληση, ο κλάδος εκτιμά ότι οι απειλούμενες θέσεις εργασίας μπορεί να ανέλθουν στις 140 000 (14). Υποστηρίζεται ότι η απώλεια θέσεων εργασίας θα είναι συνέπεια της συρρίκνωσης των πωλήσεων και των κερδών, που θα πιέσει προς τα πάνω τις τιμές των μεταφορών, αποδυναμώνοντας με τον τρόπο αυτό τη ζήτηση και προκαλώντας απώλεια θέσεων εργασίας στον κλάδο των μεταφορών. Σε τελική ανάλυση, ενδέχεται να υπάρξουν συνέπειες για τις αγορές ενδιάμεσων ή κεφαλαιουχικών προϊόντων (π.χ. παραγωγή ναυπηγείων).

Πρόκειται για συγκεντρωτικές εκτιμήσεις, στηριζόμενες σε μελέτες που εκπονήθηκαν κατόπιν παραγγελίας του ίδιου του κλάδου και για τις οποίες χρησιμοποιήθηκαν ποικίλες μέθοδοι και παραδοχές. Οι παραπάνω εκτιμήσεις προκύπτουν από την άθροιση των επιμέρους αριθμών ανά χώρα και συμπεριλαμβάνουν όλους τους πιθανούς αρνητικούς παράγοντες, παραγνωρίζοντας ταυτοχρόνως τις θετικές συνέπειες για την απασχόληση που αναμένεται να υπάρξουν στα συνήθη καταστήματα λιανικού εμπορίου, οι πωλήσεις των οποίων δεν απολαύουν ατέλειας. Από ανεξάρτητες μελέτες (15) συνάγεται ότι η χρησιμοποιούμενη μεθοδολογία οδηγεί σε υπερβολικά διογκωμένους αριθμούς για τις απειλούμενες θέσεις εργασίας.

5.2. Η ΑΠΟΨΗ ΤΩΝ ΚΡΑΤΩΝ ΜΕΛΩΝ

Εθνικές μελέτες τις οποίες συνέταξαν πέντε κράτη μέλη επιβεβαιώνουν ότι η κατάργηση των ενδοκοινοτικών πωλήσεων αφορολόγητων ειδών δεν πρόκειται να επηρεάσει τα μεγέθη της απασχόλησης συνολικά (16). Σύμφωνα με αυτές, πιθανολογείται ότι οι επιπτώσεις του μέτρου για την απασχόληση δεν θα είναι γενικευμένες, θα έχουν τοπικό χαρακτήρα και θα αφορούν κυρίως τον κλάδο των θαλάσσιων μεταφορών.

Προκειμένου να διερευνηθεί διεξοδικότερα το συγκεκριμένο ζήτημα, η Επιτροπή ζήτησε από τα κράτη μέλη να διαθέσουν τυχόν στοιχεία που θα μπορούσαν να συμβάλουν στην εξακρίβωση της κλίμακας και της έκτασης των προβλημάτων που πιθανόν να ανακύψουν για την απασχόληση σε τοπικό επίπεδο. Τέτοιου είδους στοιχεία υπεβλήθησαν από τις εθνικές διοικήσεις όλων των κρατών μελών (17). Τα στοιχεία επιβεβαιώνουν την άποψη ότι η κατάργηση των ενδοκοινοτικών πωλήσεων αφορολόγητων ειδών δεν θα επηρεάσει, συνολικά, την απασχόληση.

5.3. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ

Καταρχάς, υπενθυμίζεται ότι η κατάργηση που θα ισχύσει από τις 30 Ιουνίου 1999 αφορά μόνο τις ενδοκοινοτικές πωλήσεις αφορολόγητων ειδών 7 οι ταξιδιώτες που αναχωρούν με προορισμό τρίτες χώρες θα εξακολουθήσουν να έχουν το δικαίωμα αγοράς αφορολόγητων ειδών.

Εξάλλου, η κατάργηση των πωλήσεων αφορολόγητων ειδών δεν θα θίξει την ισχύ των διατάξεων της κοινοτικής νομοθεσίας περί των καταστημάτων που βρίσκονται σε πλοία, με τις οποίες παραχωρείται στα κράτη μέλη το δικαίωμα να απαλλάσσουν από τον ΦΠΑ και τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης τις πωλήσεις αγαθών που προορίζονται για κατανάλωση εν πλω. Αυτό το σημείο είναι ιδιαίτερα σημαντικό όσον αφορά τις κρουαζιέρες.

Η απασχόληση στον κλάδο των αφορολόγητων ειδών συνίσταται κατά κύριο λόγο σε θέσεις εργασίας στις μεταφορές ή σε συναφείς δραστηριότητες, οι οποίες εξαρτώνται μόνο μερικώς από τις πωλήσεις αφορολόγητων ειδών. Η αυξανόμενη ζήτηση μεταφορικών υπηρεσιών μάλλον δεν πρόκειται να επηρεασθεί σημαντικά από την κατάργηση της ατέλειας, διότι οι περισσότεροι άνθρωποι ταξιδεύουν εξ ανάγκης. Μόνο στον κλάδο της ακτοπλοΐας υπάρχουν, πέραν των πραγματικών ταξιδιωτών, και μερικοί επιβάτες οι οποίοι ταξιδεύουν με κίνητρο την πραγματοποίηση αγορών. Παρόλα αυτά, ακόμη και οι ημερήσιες εκδρομές με πλοίο πραγματοποιούνται πολλάκις όχι μόνο με σκοπό την αγορά αφορολόγητων ειδών, αλλά και για την προμήθεια αγαθών σε κράτη μέλη με χαμηλότερους ειδικούς φόρους κατανάλωσης.

Πέραν αυτού, δεν πρέπει να ξεχνάμε ότι στον κλάδο των αφορολόγητων ειδών επιτυγχάνονται σε πολλές περιπτώσεις οικονομίες από την άποψη των καθηκόντων των εργαζομένων, υπό την έννοια ότι ο ίδιος εργαζόμενος καλείται να διεκπεραιώσει συνήθεις εργασίες του τομέα των μεταφορών και συγχρόνως να πωλήσει αφορολόγητα προϊόντα. Μάλιστα, σε πολλές περιπτώσεις, όπως π.χ. στην περίπτωση των αεροσυνοδών και των φροντιστών, ο αριθμός των εργαζομένων δεν εξαρτάται από την παραγωγικότητα των πωλήσεων αλλά από τους κανονισμούς ασφαλείας. Για τους περισσότερους ταξιδιώτες, η δυνατότητα αγοράς αφορολόγητων ειδών αποτελεί απλώς ένα πρόσθετο κίνητρο. Κατά την αναμονή στα αεροδρόμια ή κατά τη διάρκεια των ακτοπλοϊκών δρομολογίων, τα ψώνια είναι μία από τις κύριες δραστηριότητες στις οποίες μπορούν να επιδοθούν οι ταξιδιώτες για να περάσουν την ώρα τους, πράγμα που μάλλον θα εξακολουθήσει να ισχύει και μετά την κατάργηση των πωλήσεων αφορολόγητων ειδών.

Το συμπέρασμα αυτό επιβεβαιώνεται και από ό,τι συνέβη με τα αεροδρόμια των ΗΠΑ, όπου ουδέποτε επιτρέπονταν οι πωλήσεις αφορολόγητων ειδών για τα ταξίδια στο εσωτερικό της χώρας και όπου παρόλα αυτά υπάρχει μία τεράστια και συνεχώς αναπτυσσόμενη αγορά. Το γεγονός αυτό αποδεικνύεται από την επέκταση των κοινών εμπορικών κέντρων στα αεροδρόμια, λόγω της αυξανόμενης ζήτησης από τους ταξιδιώτες, με αποτέλεσμα την προσέλκυση επενδύσεων από το εξωτερικό, συμπεριλαμβανομένων ορισμένων ευρωπαϊκών επιχειρήσεων του κλάδου των αφορολόγητων ειδών.

Για όλους αυτούς τους λόγους, η πραγματοποίηση αγορών δεν θα εκλείψει ούτε μετά την κατάργηση των αφορολόγητων πωλήσεων, και θα εξακολουθήσουν να είναι απαραίτητοι υπάλληλοι για να εξυπηρετούν τους πελάτες, να βάζουν τα εμπορεύματα στα ράφια, κ.ο.κ.. Για πολλά από τα προϊόντα που πωλούνται στα καταστήματα αφορολόγητων ειδών, η μοναδικότητα της θέσης τους σε σύγκριση με τα κοινά καταστήματα πρέπει να θεωρηθεί ένας από τους παράγοντες που εξηγούν το γεγονός ότι συχνά η τιμή του αφορολόγητου προϊόντος ελάχιστα διαφέρει από την τιμή του ίδιου προϊόντος όταν αυτό υπόκειται σε φορολογία. Η διαπίστωση αυτή επιβεβαιώνει την αντίληψη ότι οι αγορές των ταξιδιωτών δεν υπαγορεύονται κατ' ανάγκη από το πλεονέκτημα της τιμής αλλά εν πολλοίς από την ευνοϊκή συγκριτικά θέση των καταστημάτων αφορολόγητων ειδών και την ελκυστικότητα των ίδιων των προϊόντων (π.χ. οι καπνιστές δεν θα κόψουν το κάπνισμα μόνο επειδή δεν θα έχουν πια τη δυνατότητα να αγοράζουν αφορολόγητα τσιγάρα). Κατά συνέπεια, δεν αναμένεται να επηρεασθούν σημαντικά οι συνολικές πωλήσεις των οικείων προϊόντων, δεδομένου ότι η συνολική τελική ζήτηση απλώς θα μεταστραφεί στα συνήθη καταστήματα λιανικού εμπορίου χωρίς να μειωθεί συνολικά (18). Ως εκ τούτου, η κατάργηση δεν αναμένεται να έχει σοβαρές αρνητικές συνέπειες για την απασχόληση στους παραγωγικούς κλάδους, ούτε καν βραχυπρόθεσμα.

Παρόλα αυτά, γίνεται δεκτό ότι ενδέχεται να θιγούν κάποια συγκεκριμένα ακτοπλοϊκά δρομολόγια. Είναι βέβαιο ότι τα ακτοπλοϊκά δρομολόγια εξαρτώνται σε μεγαλύτερο βαθμό από τα έσοδα από τις πωλήσεις αφορολόγητων ειδών σε σύγκριση με τα αεροδρόμια και τις αεροπορικές εταιρείες. Τα στοιχεία που έχει στη διάθεσή της η Επιτροπή υποδηλώνουν ότι ορισμένα ακτοπλοϊκά δρομολόγια θα αναγκασθούν είτε να μειώσουν τη συχνότητά τους, είτε να σταματήσουν εντελώς εξαιτίας της κατάργησης των αφορολόγητων πωλήσεων. Το συμπέρασμα αυτό αφορά π.χ. τη γραμμή που συνδέει ολόκληρο τον χρόνο δύο περιφέρειες της πρωτοβουλίας INTERREG στο βόρειο τμήμα του Βοθνικού Κόλπου, ορισμένα μικρής διάρκειας δρομολόγια μεταξύ Γερμανίας και Δανίας, καθώς και μία τουλάχιστον γραμμή μεταξύ Ιρλανδίας και Γαλλίας. Για τις τρεις συγκεκριμένες περιπτώσεις υπολογίζεται ότι θα χαθούν έως 100 άμεσες θέσεις εργασίας. Παρά το γεγονός ότι εξ αυτού πιθανολογείται ότι μπορεί να υπάρξουν σοβαρές επιπτώσεις και για άλλες ακτοπλοϊκές γραμμές, ο συνολικός αντίκτυπος για ολόκληρο τον κλάδο αναμένεται να είναι πιο περιορισμένος, και τούτο επειδή η κατάργηση των αφορολόγητων πωλήσεων δεν θα επηρεάσει σημαντικά τη συχνότητα της πλειονότητας των ακτιπλοϊκών δρομολογίων.

Αντιθέτως, η μείωση της απασχόλησης στα καταστήματα αφορολόγητων ειδών προβλέπεται να αντισταθμισθεί από ανάλογη ενίσχυση της απασχόλησης στα συνήθη καταστήματα, οι οργανώσεις εκπροσώπησης των οποίων έχουν παραπονεθεί στην Επιτροπή για την τωρινή στρέβλωση του ανταγωνισμού.

Η Επιτροπή έχει υπολογίσει ότι το 1996 το καθεστώς της ατέλειας κόστισε ενδεχομένως στα κράτη μέλη έως 2 δισεκατομμύρια ευρώ σε διαφυγόντα φορολογικά έσοδα. Λόγω της δυσκολίας που παρουσιάζει ο υπολογισμός του πραγματικού ποσού των αναμενόμενων εσόδων από ειδικούς φόρους κατανάλωσης και με βάση ακόμη και τις πλέον συντηρητικές εκτιμήσεις, η απώλεια εσόδων κατά το 1996 δεν μπορεί να ήταν κατώτερη από το 1 δισεκατομμύριο ευρώ. Η απώλεια εσόδων θα ήταν ασφαλώς ακόμα μεγαλύτερη σήμερα. Το υπό εξέταση καθεστώς φοροαπαλλαγής χρηματοδοτείται στην ουσία από τον ευρωπαίο φορολογούμενο. Αν τα χρήματα αυτά χρησιμοποιούνταν με σκοπό τη μείωση των γενικής ισχύος συντελεστών έμμεσης φορολογίας. Θα επιτυγχάνετο αύξηση της κατανάλωσης, με εύλογο αποτέλεσμα τη δημιουργία νέων θέσεων εργασίας, ικανών να υπερκεράσουν την απώλεια θέσεων εργασίας λόγω της κατάργησης.

Υπό τις συνθήκες αυτές, η Επιτροπή υποβάλλει στο Συμβούλιο πρόταση σχετική με το ενδεχόμενο πειραματικής εφαρμογής μειωμένων συντελεστών ΦΠΑ για τις υπηρεσίες υψηλής έντασης εργασίας. Στόχος του μέτρου αυτού είναι να αξιοποιηθούν για την τόνωση της απασχόλησης τα φορολογικά έσοδα που θα προκύψουν από την κατάργηση των πωλήσεων αφορολόγητων ειδών.

Ο θετικός αυτός αντίκτυπος θα είναι ακόμη σημαντικότερος αν τα επιπλέον έσοδα χρησιμοποιηθούν με σκοπό τη χρηματοδότηση της μείωσης των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης, ιδίως εκείνων που ισχύουν στην περίπτωση των χαμηλόμισθων εργατών με σχετικά χαμηλή ειδίκευση, σύμφωνα με τις προτεινόμενες κατευθυντήριες γραμμές για την απασχόληση για το 1999 (19) Η κατάργηση των πωλήσεων αφορολόγητων ειδών θα μπορούσε με τον τρόπο αυτό να οδηγήσει, πιο μακροπρόθεσμα, σε ενίσχυση της απασχόλησης, αν τα έσοδα χρησιμοποιούνταν με σκοπό τη μείωση της φορολογικής επιβάρυνσης της εργασίας. Η παρελθούσα πείρα και δημοσιευθείσες προσομοιώσεις που έχουν διενεργήσει οι υπηρεσίες της Επιτροπής καταδεικνύουν ότι κατάλληλα κατευθυνόμενες μειώσεις του μη μισθολογικού κόστους της εργασίας κατά ένα ποσό της τάξεως του 1 δισεκατομμυρίου ευρώ είναι ικανές να οδηγήσουν σε αύξηση της απασχόλησης της τάξεως των 20 000 νέων θέσεων εργασίας (20).

Εναλλακτικά, τα κράτη μέλη θα μπορούσαν να χρησιμοποιήσουν το ποσό αυτό με σκοπό τη σταθεροποίηση των δημόσιων οικονομικών, όπως το Συμβούλιο έχει υποστηρίξει επανειλημμένως, στο «σύμφωνο για τη σταθερότητα και την ανάπτυξη» και στις «γενικές κατευθύνσεις της οικονομικής πολιτικής».

Είναι σαφές ότι εναπόκειται σε κάθε κράτος μέλος να επιλέξει την τακτική που θα εφαρμόσει. Ωστόσο, εκτιμάται ότι μακροπρόθεσμα ο συνδυασμός των συνεπειών που μνημονεύονται πιο πάνω (μεταστροφή της ζήτησης από τα καταστήματα αφορολόγητων ειδών στα συνήθη καταστήματα λιανικού εμπορίου, αντικατάσταση της φοροαπαλλαγής από ρυθμίσεις που μειώνουν το μη μισθολογικό κόστος της εργασίας και σταθεροποίηση των δημόσιων οικονομικών) θα επιτρέψει να υπερκαλυφθούν οι βραχυπρόθεσμες απώλειες θέσεων εργασίας.

Το συμπέρασμα είναι ότι από την ανάλυση του συνόλου των στοιχείων συνάγεται ότι οι συνέπειες από πλευράς ανεργίας θα είναι περιορισμένης χρονικής διάρκειας και ότι θα αφορούν μόνο συγκεκριμένες γεωγραφικές περιοχές και συγκεκριμένους οικονομικούς κλάδους, ενώ μεσοπρόθεσμα είναι πιθανό να σημειωθεί ενίσχυση της απασχόλησης.

6. ΑΚΟΛΟΥΘΗΤΕΑ ΠΟΛΙΤΙΚΗ

6.1. ΠΑΡΑΤΑΣΗ ΤΗΣ ΜΕΤΑΒΑΤΙΚΗΣ ΠΕΡΙΟΔΟΥ

Η τυχόν παράταση της μεταβατικής περιόδου, δηλαδή της δυνατότητας αγοράς αφορολόγητων ειδών κατά τις ενδοκοινοτικές μετακινήσεις και πέραν της 30ής Ιουνίου 1999, θα μπορούσε να έχει διάφορες μορφές: παράταση για ένα χρονικό διάστημα που θα πρέπει να διευκρινισθεί ή παράταση μόνο για συγκεκριμένους κλάδους ή για συγκεκριμένα προϊόντα. Ορισμένες διαπιστώσεις γενικού χαρακτήρα ευσταθούν για όλες αυτές τις εναλλακτικές δυνατότητες.

Η παράταση του καθεστώτος της ατέλειεας θα ισοδυναμούσε με παράταση και της διακριτικής μεταχείρισης μεταξύ συγκρίσιμων μέσων μεταφοράς (αεροπορικών, θαλάσσιων και σιδηροδρομικών συνδέσεων μεταξύ κρατών μελών χωρίς ενδιάμεσες στάσεις). Το ευεργέτημα της φοροαπαλλαγής ισχύει μόνο για τις αεροπορικές και τις θαλάσσιες μεταφορές 7 οι σιδηροδρομικές μεταφορές εξαιρούνται από αυτό, ενώ οι οδικές μεταφορές δεν έχουν την ευχέρεια να το αξιοποιήσουν.

Υφίσταται ο υπαρκτός κίνδυνος της προσβολής ενώπιον της δικαιοσύνης της ισχύος της τυχόν παράτασης ισχύος της φοροαπαλλαγής από τις επιχειρήσεις οι οποίες βλάπτονται από τη στρέβλωση του ανταγωνισμού που προκαλούν οι πωλήσεις αφορολόγητων ειδών. Η πρόσφατη υπόθεση σχετικά με τη σήραγγα υπό τη Μάγχη (21) απέδειξε με σαφήνεια ότι οι επιχειρήσεις δεν θα διστάσουν να προσβάλουν την ισχύ διατάξεων της κοινοτικής νομοθεσίας ενώπιον των δικαστηρίων, ιδίως στο πλαίσιο της έκδοσης προδικαστικών αποφάσεων δυνάμει του άρθρου 177. Φορείς οι οποίοι εξαρτούν συμφέροντα από το όλο θέμα έχουν ήδη δηλώσει ότι σκοπεύουν να προσφύγουν στο Δικαστήριο κατά της τυχόν παράτασης του καθεστώτος της φοροαπαλλαγής.

Οποιαδήποτε νέα πρόταση της Επιτροπής θα πρέπει να συνάδει με τις διατάξεις περί κρατικών ενισχύσεων. Η παραχώρηση της δυνατότητας πώλησης αγαθών μη βαρυνόμενων με τον ΦΠΑ και τον ειδικό φόρο κατανάλωσης που είναι κανονικά καταβλητέοι στοιχειοθετεί ένα οικονομικό πλεονέκτημα για τους δικαιούχους του προνομίου. Στην περίπτωση των πωλήσεων αφορολόγητων ειδών, στους δικαιούχους αυτούς περιλαμβάνονται οι εμπορικές επιχειρήσεις του κλάδου και οι μεταφορικές επιχειρήσεις. Συνεπώς, το προνόμιο της ατέλειας μπορεί να θεωρηθεί ως ενίσχυση λειτουργίας την οποία η Επιτροπή οφείλει να αξιολογήσει με βάση τις διατάξεις της συνθήκης.

Οποιαδήποτε παράταση υπάρχει κίνδυνος να αντιστρατεύεται την πολιτική της ΕΕ σε άλλους τομείς, π.χ. στον τομέα της υγείας, δια της διευκόλυνσης της πρόσβασης σε φθηνά προϊόντα καπνού και αλκοολούχα ποτά. Πρέπει να σημειωθεί ότι από την άποψη του κύκλου εργασιών, οι αφορολόγητες πωλήσεις αλκοολούχων ποτών και προϊόντων καπνού αντιστοιχούν στο ήμισυ περίπου του συνόλου.

Τέλος, οι διάφορες εκδοχές της παράτασης έχουν ένα ακόμη σημαντικό κοινό χαρακτηριστικό: στον βαθμό που συνίστανται στην παράταση μίας μεταβατικής περιόδου η οποία έχει θεσπισθεί με απόφαση του Συμβουλίου, θέτουν εν αμφιβόλω το σύνολο των διατάξεων της κοινοτικής νομοθεσίας που στηρίζονται στην αξιοπιστία των μεταβατικών περιόδων. Ειδικά στον τομέα της φορολογίας, θα διακυβευόταν με τον τρόπο αυτό η αξιοπιστία σπουδαίων στοιχείων της κοινοτικής πολιτικής, η οποία, μεταξύ των άλλων στόχων της, κατατείνει στην αναμόρφωση του φορολογικού συστήματος, ούτως ώστε αυτό να ευνοεί περισσότερο την απασχόληση. Στην ειδική περίπτωση του «κώδικα δεοντολογίας για τη φορολογία των επιχειρήσεων», η λειτουργία του οποίου στηρίζεται στην πολιτική δέσμευση των κρατών μελών να άρουν σταδιακά και εντός ρητής προθεσμίας τα μέτρα που θεωρούνται επιζήμια από το Συμβούλιο, η περαιτέρω παράταση μιας πολύ πιο μακροχρόνιας περιόδου εφαρμογής επτά και πλέον ετών, που έχει αποκτήσει δεσμευτική νομική ισχύ με την έκδοση οδηγίας, θα κινδύνευε να κλονίσει την αναληφθείσα δέσμευση στο σύνολό της.

Επιπλέον των προεκτεθέντων, υπάρχει και ιδιαίτερη συλλογιστική για καθεμιά από τις διάφορες πιθανές εκδοχές της παράτασης της μεταβατικής περιόδου.

1. Παράταση για περιορισμένο χρονικό διάστημα

Μία πιθανή εναλλακτική δυνατότητα είναι η μη κατάργηση των πωλήσεων αφορολόγητων ειδών για περιορισμένο χρονικό διάστημα. Βραχυπρόθεσμα (έχει γίνει λόγος για ένα εξάμηνο ή ένα έτος), τυχόν παράταση δεν θα είχε καμία ουσιαστική και μακροχρόνια συνέπεια για την απασχόληση, διότι, εξ ορισμού, δεν θα άφηνε τις οποίες επιπτώσεις να εκδηλωθούν σε βάθος χρόνου.

Τυχόν περαιτέρω παράταση υπάρχει κίνδυνος να στείλει μηνύματα ικανά να προκαλέσουν σύγχυση στον κλάδο αφορολόγητων ειδών. Πιστεύοντας ότι δεν αποκλείονται και περαιτέρω παρατάσεις στο μέλλον, οι επιχειρήσεις του κλάδου ενδέχεται να καθυστερήσουν την υλοποίηση των αναγκαίων προσαρμογών. Πιο μακροπρόθεσμα, κάτι τέτοιο θα μπορούσε να οξύνει τα προβλήματα απασχόλησης. Η πείρα της τελευταίας επταετίας αποδεικνύει ότι, για απολύτως βάσιμους από εμπορική άποψη λόγους, οι επιχειρήσεις που βρίσκονται στην πλεονεκτικότερη θέση θα επεδίωκαν την ανάπτυξη της αγοράς προκειμένου να αυξήσουν τα κέρδη τους, ενώ οι επιχειρήσεις που αντιμετωπίζουν δυσκολίες θα έμπαιναν ενδεχομένως στον πειρασμό να μεταθέσουν για αργότερα τις αναπόφευκτες έτσι κι αλλιώς διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις.

Πέραν αυτού, η συγκεκριμένη λύση θα αποκαθιστούσε τα πιθανά κλαδικά προβλήματα απασχόλησης μόνο αν ο κλάδος αφορολόγητων ειδών την αξιοποιήσει για να προετοιμασθεί πραγματικά για την κατάργηση. Στην αντίθετη περίπτωση, αποτέλεσμα θα είναι η όξυνση μερικών από τα διαρθρωτικά προβλήματα των οικείων κλάδων.

2. Παράταση περιορισμένης χρονικής διάρκειας και μόνο για συγκεκριμένους κλάδους (π.χ. ακτοπλοΐα)

Λόγω των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών τους, οι διάφοροι επιμέρους κλάδοι του τομέα αφορολόγητων ειδών δεν θα επηρεασθούν στον ίδιο βαθμό από την κατάργηση των πωλήσεων αφορολόγητων ειδών στην Ένωση. Για το λόγο αυτό, μία πιθανή λύση είναι να επιτραπεί η διατήρηση των εν λόγω πωλήσεων, αλλά για περιορισμένο χρονικό διάστημα και μόνο για τις ακτοπλοϊκές επιχειρήσεις, και τούτο διότι η δραστηριότητά τους εξαρτάται περισσότερο από τις πωλήσεις φορολόγητων ειδών σε σύγκριση με τις επιχειρήσεις που εκμεταλλεύονται αεροδρόμια και τις αεροπορικές εταιρείες. Η λύση αυτή θα παρουσίαζε το πλεονέκτημα της καλύτερης στόχευσης και του περιορισμένου χαρακτήρα, αλλά από την άλλη μεριά θα ισοδυναμούσε, εξ ορισμού, με ακόμη σοβαρότερη παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχείρισης και θα επέτεινε τις τυχόν ανισότητες που χαρακτηρίζουν την αντιμετώπιση των διαφόρων μέσων μεταφοράς.

Οι κατευθυντήριες γραμμές που έχει εκδώσει η Επιτροπή σε σχέση με τις κρατικές ενισχύσεις στον τομέα της ναυτιλίας παρέχουν ήδη το νομικό πλαίσιο για τη στήριξη των ακτοπλοϊκών συνδέσεων από τα κράτη μέλη. Οι εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές έχουν περιοριστικό χαρακτήρα, διότι ορίζουν ότι η χορήγηση ενισχύσεων λειτουργίας επιτρέπεται μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις κατά τις οποίες η επιδότηση των εκάστοτε υπηρεσιών στηρίζεται σε σύμβαση εκτέλεσης δημόσιας υπηρεσίας. Τα κράτη μέλη οφείλουν κανονικά να συνάπτουν σύμβαση έπειτα από ανοικτό διαγωνισμό για τις συνδέσεις που θεωρούν πρωταρχικής σημασίας. Ωστόσο, αν ένα κράτος μέλος κρίνει ότι η παροχή κρατικής στήριξης είναι αναγκαία για τη διατήρηση συνδέσεων πρωταρχικής σημασίας, η εφαρμογή των υπόψη κατευθυντήριων γραμμών παρέχει το πλεονέκτημα της διαφάνειας και της αποφυγής της νομικής αβεβαιότητας που προκαλεί οπωσδήποτε η παράταση της ισχύος φορολογικών απαλλαγών.

Συμπερασματικώς, μολονότι η δεύτερη αυτή εναλλακτική λύση έχει το προσόν της καλύτερης στόχευσης, θα προκαλούσε κατά συνέπεια περαιτέρω όξυνση των στρεβλώσεων που υφίστανται σήμερα. Εκτός αυτού, ακόμη και αν χρησιμοποιηθεί με σκοπό την ουσιαστική προετοιμασία για την κατάργηση, θα συνέβαλλε απλώς στην επίλυση των πιθανών κλαδικών προβλημάτων απασχόλησης, ενώ υπάρχει παράλληλα κίνδυνος να συντελέσει στην επιδείνωση των διαρθρωτικών προβλημάτων του κλάδου.

3. Σταδιακή επιβολή των ειδικών φόρων κατανάλωσης (για τα αλκοολούχα ποτά και τα προϊόντα καπνού) και άμεση καθιέρωση του ΦΠΑ

Η εναλλακτική αυτή λύση προτείνεται σε γαλλική μελέτη δημοσιευθείσα τον Ιούλιο του 1998 (22). Το υπόψη έγγραφο προτείνει τον διαχωρισμό του ΦΠΑ από τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης στο πλαίσιο της κατάργησης των πωλήσεων αφορολόγητων ειδών. Ειδικότερα, όσον αφορά τον ΦΠΑ, προτείνεται η επιβολή του από 1ης Ιουλίου 1999. Προκειμένου για τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης, αυτοί προτείνεται να επιβληθούν σταδιακά, δηλαδή σε τρεις φάσεις κατά το ένα τρίτο κάθε φορά, ούτως ώστε να φθάσουν στο μέσο επίπεδο των ειδικών φόρων κατανάλωσης στην ΕΕ (προϊόντα καπνού και αλκοολούχα ποτά). Από εκείνη τη στιγμή και μέχρι κάποια μεταγενέστερη ημερομηνία, οι ειδικοί φόροι κατανάλωσης είτε θα εναρμονισθούν, είτε, εάν δεν είναι εφικτή η εναρμόνισή τους, θα ευθυγραμμισθούν από κάθε κράτος μέλος με τον συντελεστή που ισχύει γι' αυτούς στο εκάστοτε κράτος μέλος. Η λύση αυτή στηρίζεται στην παραδοχή ότι η απαλλαγή από τον ΦΠΑ αντιπροσωπεύει σχετικά περιορισμένο όφελος για τους καταναλωτές, διότι βάσει του καθεστώτος που διέπει τις πωλήσεις αφορολόγητων ειδών μόνο τα αγαθά των οποίων η αξία δεν υπερβαίνει τα 90 ευρώ απαλλάσσονται από τον ΦΠΑ (με άλλα λόγια, δεν ισχύει φοροαπαλλαγή για τα δαπανηρά αγαθά πολυτελείας, π.χ. για τις φωτογραφικές μηχανές).

Το πλεονέκτημα που ενδεχομένως παρουσιάζει η προσέγγιση αυτή είναι ότι θα αναγκάσει τις επιχειρήσεις να προσαρμοσθούν σταδιακά. Ωστόσο, η εφαρμογή της θα ήταν πολύ δυσχερής από τεχνική άποψη, επειδή, μεταξύ των άλλων, θα ίσχυαν δύο διαφορετικοί συντελεστές στο ίδιο φορολογικό έδαφος.

Πέραν αυτού, η συγκεκριμένη λύση θα αντέβαινε στη γενική αρχή που διέπει την κοινοτική νομοθεσία περί ειδικών φόρων κατανάλωσης, σύμφωνα με την οποία σε κάθε κράτος μέλος είναι δυνατό να ισχύει μόνο ένας συντελεστής. Αν γινόταν δεκτή μία πρώτη παρέκκλιση από την αρχή αυτή, θα εκδηλώνονταν πιέσεις για την εφαρμογή μειωμένων συντελεστών σε άλλους τομείς, ιδίως στις παραμεθόριες περιοχές. Πέραν αυτού, θα επιβάρυνε τις επιχειρήσεις με αυξημένα διοικητικά έξοδα, λόγω του ότι θα ήταν αναγκασμένες να προσαρμοσθούν σταδιακά.

Τέλος, η συγκεκριμένη λύση δεν αποκαθιστά το πρόβλημα τη άνισης μεταχείρισης συγκρίσιμων μέσων μεταφοράς, ενώ συγχρόνως τα πλεονεκτήματα που προσφέρει από την άποψη της απασχόλησης δεν είναι ιδιαιτέρως προφανή, δεδομένου ότι οι αφορολόγητες πωλήσεις αλκοολούχων ποτών και προϊόντων καπνού χαρακτηρίζονται από χαμηλότερη ένταση εργασίας σε σύγκριση με τις πωλήσεις των υπολοίπων κατηγοριών προϊόντων.

Μία ελαφρώς παραλλαγμένη εκδοχή της ίδιας λύσης θα ήταν να καθιερωθεί άμεσα ο ΦΠΑ όπως εξηγείται και πιο πάνω, αλλά η επιβολή των ειδικών φόρων κατανάλωσης να μη γίνει σταδιακά αλλά δια μιας σε μεταγενέστερη χρονική στιγμή. Μία τέτοια ρύθμιση θα ήταν τεχνικώς πιο ευεφάρμοστη, αλλά δεν προσφέρει το πλεονέκτημα της σταδιακής προσέγγισης. Επιπλέον, θα μπορούσε να οδηγήσει εμμέσως σε απεριόριστη παράταση των πωλήσεων αφορολόγητων ειδών, διότι θα ήταν δύσκολο, εάν όχι αδύνατο, να επιτευχθεί ομοφωνία για την εναρμόνιση των συντελεστών.

6.2. ΛΗΨΗ ΜΕΤΡΩΝ ΜΕ ΣΚΟΠΟ ΤΗΝ ΑΝΤΙΜΕΤΩΠΙΣΗ ΤΩΝ ΕΠΙΜΕΡΟΥΣ ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΩΝ ΑΠΑΣΧΟΛΗΣΗΣ

Η λύση αυτή παρουσιάζει το μεγάλο πλεονέκτημα ότι αντιμετωπίζει ευθέως το πρωταρχικό πρόβλημα που επισημάνθηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στη Βιέννη, δηλαδή τις επιπτώσεις που ενδέχεται να έχει για την απασχόληση η κατάργηση των ενδοκοινοτικών πωλήσεων αφορολόγητων ειδών. Στο σχετικό έγγραφο εργασίας που κατήρτισαν οι υπηρεσίες της Επιτροπής, με ημερομηνία 20 Νοεμβρίου 1998 (SEC(1998) 1994) καθορίζεται το γενικό πλαίσιο για τη ρύθμιση του θέματος σε επίπεδο Κοινότητας υπό τις δεδομένες συνθήκες.

1. Εντός των ορίων των υφιστάμενων κοινοτικών μηχανισμών

Εντός των ορίων των υφιστάμενων κοινοτικών μηχανισμών και με τις διαδικασίες που προβλέπονται σήμερα, θα μπορούσαν να βρεθούν ικανοποιητικές λύσεις για κάποια προβλήματα τοπικού ή περιφερειακού χαρακτήρα. Τόσο οι μελέτες των κρατών μελών όσο και ανεξάρτητες μελέτες καταλήγουν στο συμπέρασμα ότι η κατάργηση των πωλήσεων αφορολόγητων ειδών δεν πρόκειται να έχει συνέπειες μακροοικονομικού χαρακτήρα και ότι οι όποιες συνέπειες μικροοικονομικού χαρακτήρα θα περιορίζονται σε περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο.

Από λογική άποψη θα ήταν πιο συνεπές να επιδιωχθεί μία λύση η οποία να συμβαδίζει με τους τρέχοντες στόχους των πολιτικών της Κοινότητας, με στόχο την αντιμετώπιση των τοπικών, περιφερειακών και κοινωνικών προβλημάτων που ενδεχομένως θα επισημάνουν τα κράτη μέλη.

- Διαρθρωτικά ταμεία

Όπως επισημαίνεται στο έγγραφο εργασίας της Επιτροπής, τα διαρθρωτικά ταμεία μπορούν να συμβάλουν στο μετριασμό των οικονομικών και κοινωνικών προβλημάτων που πιθανόν να αντιμετωπίσουν ορισμένες περιφέρειες εξαιτίας της κατάργησης. Παραδείγματος χάρη, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο χρηματοδοτεί την επαγγελματική κατάρτιση προσώπων που αντιμετωπίζουν το φάσμα της ανεργίας οπουδήποτε στην Κοινότητα στόχος 4).

Η τρέχουσα περίοδος προγραμματισμού για τα διαρθρωτικά ταμεία λήγει στα τέλη του 1999. Αν ληφθεί υπόψη η κατάσταση, την 1η Ιανουαρίου 1999, του χρηματοδοτικού προγραμματισμού του συνόλου των διαρθρωτικών ταμείων για την περίοδο που διανύουμε σήμερα (1994-1999), συνάγεται ότι τα κράτη μέλη εξακολουθούν να έχουν σημαντικά περιθώρια ελιγμών για τη χρηματοδότηση μέτρων ικανών να εξουδετερώσουν τις πιθανές επιπτώσεις της κατάργησης. Για το σκοπό αυτό θα μπορούσαν να επιστρατευθούν και μέτρα που έχουν ήδη σχεδιασθεί στο πλαίσιο των προγραμμάτων. Ωστόσο, εκτιμάται επίσης ότι υπάρχουν δυνατότητες για ανακατανομή πόρων και διάθεσή τους για πρόσθετα μέτρα, προοριζόμενα ειδικά για την αποκατάσταση των περιφερειακών και τοπικών συνεπειών της κατάργησης (23).

Έως σήμερα, τα κράτη μέλη δεν έχουν ζητήσει τη λήψη μέτρων προς την κατεύθυνση αυτή. Πάντως, η Επιτροπή θα αξιολογήσει ευμενώς οποιαδήποτε αίτηση που ένα κράτος μέλος ή μία περιφέρεια ενδεχομένως υποβάλει πριν από τη λήξη του τρέχοντος έτους για την υλοποίηση μέτρων αυτής της μορφής στο πλαίσιο των προγραμμάτων των οποίων έχει ήδη ξεκινήσει η εφαρμογή. Επειδή η τρέχουσα περίοδος προγραμματισμού λήγει στα τέλη του 1999, είναι σκόπιμο να υπογραμμισθεί ότι οι αποφάσεις της Επιτροπής επί των σχετικών αιτήσεων θα πρέπει ομοίως να ληφθούν οπωσδήποτε πριν από τις 31 Δεκεμβρίου 1999.

Η επόμενη περίοδος προγραμματιμού θα καλύψει το χρονικό διάστημα από το 2000 μέχρι το 2006 και παρουσιάζει το πλεονέκτημα ότι τα οικεία κράτη μέλη και οι περιφέρειες θα έχουν στη διάθεσή τους περισσότερο χρόνο προκειμένου να εισηγηθούν διαρθρωτικά μέτρα προς άμβλυνση των τυχόν οικονομικών και κοινωνικών προβλημάτων που θα ανακύψουν σε περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο. Τα μέτρα αυτά μπορούν να προταθούν ως στήριξη γενικού χαρακτήρα (νεοθεσπισθέντες στόχοι 1, 2 και 3) ή να ενταχθούν στην πρωτοβουλία INTERREG ΙΙΙ. Οι αρχές των κρατών μελών θα μπορούν να προτείνουν την παροχή στήριξης βάσει του στόχου 2 σε περιφέρειες στις οποίες η οικονομική δραστηριότητα εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τις πωλήσεις αφορολόγητων ειδών αλλά οι οποίες δεν είναι επιλέξιμες για τη λήψη βοήθειας βάσει του στόχου 1.

- Ταμείο Συνοχής

Σε ό,τι αφορά το Ταμείο Συνοχής, τα οικεία κράτη μέλη θα μπορούν να προτείνουν προς χρηματοδότηση σχέδια του τομέα των λιμενικών και αερολιμενικών υποδομών, τα οποία πληρούν τις προϋποθέσεις επιλεξιμότητας του εν λόγω ταμείου. Τούτο ισχύει ιδίως για τα σχέδια που εντάσσονται σε «διευρωπαϊκά δίκτυα».

Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή θα αξιολογήσει ευμενώς οποιαδήποτε αίτηση που ένα κράτος μέλος ή μία περιφέρεια ενδεχομένως υποβάλει πριν από τη λήξη του τρέχοντος έτους για την υλοποίηση μέτρων αυτής της μορφής στο πλαίσιο των προγραμμάτων των οποίων έχει ήδη ξεκινήσει η εφαρμογή. Επειδή η παρούσα περίοδος προγραμματιμού λήγει στα τέλη του τρέχοντος έτους, η Επιτροπή πρέπει οπωσδήποτε να μπορεί να αποφανθεί επί των σχετικών αιτήσεων πριν από τις 31 Δεκεμβρίου 1999.

- Κρατικές ενισχύσεις

Όπως επισημαίνεται πιο πάνω, τα κράτη μέλη που επιθυμούν να χορηγήσουν κρατικές ενισχύσεις με σκοπό την αντιμετώπιση τοπικών προβλημάτων απασχόλησης στον τομέα των αφορολόγητων ειδών πρέπει να συμμορφώνονται με τις κοινοτικές διατάξεις περί κρατικών ενισχύσεων. Παρόλα αυτά, οι ενισχύσεις προς επιχειρήσεις μικρού και μεσαίου μεγέθους διέπονται από ειδικούς κανόνες, εφόσον σκοπός των ενισχύσεων είναι η τόνωση της απασχόλησης και της περιφερειακής ανάπτυξης. Στον τομέα των μεταφορών, έχει υπενθυμισθεί στα κράτη μέλη ότι οφείλουν να τηρούν τις κοινοτικές κατευθυντήριες γραμμές για τις κρατικές ενισχύσεις προς τους τομείς των θαλάσσιων και των αεροπορικών μεταφορών.

Από τα παραπάνω εξάγεται το συμπέρασμα ότι η Επιτροπή παροτρύνει τα κράτη μέλη να υποβάλουν αιτήσεις για βοήθεια στο πλαίσιο των διαρθρωτικών ταμείων ή επιμέρους κοινοτικών πρωτοβουλιών (π.χ. προς όφελος των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων) ή για την εξασφάλιση της έγκρισης κρατικών ενισχύσεων δυνάμει των οικείων κατευθυντήριων γραμμών που έχει θεσπίσει η Επιτροπή.

2. Θέσπιση ειδικού κοινοτικού μέτρου

Στο μέτρο που οι υφιστάμενοι κοινοτικοί μηχανισμοί δεν παρέχουν επαρκείς δυνατότητες για την αποκατάσταση των βραχυπρόθεσμων και ειδικών προβλημάτων που καταγράφονται, μία πρόσθετη δυνατότητα θα μπορούσε να είναι η θεσμοθέτηση ενός νέου, αυτοτελούς μέτρου για την παροχή ειδικής βοήθειας με συγκεκριμένους αποδέκτες, κατά το πρότυπο του κανονισμού του 1992 για τους τελωνειακούς υπαλλήλους (24). Οι στόχοι ενός τέτοιου μέσου θα μπορούσαν να είναι οι ακόλουθοι:

- η παροχή ειδικής βοήθειας με σαφείς στόχους προς περιοχές οι οποίες εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από τις πωλήσεις αφορολόγητων ειδών, τόσο από την άποψη της απασχόλησης όσο και από την άποψη των εισοδημάτων,

- η διευκόλυνση της προσαρμογής των επιχειρήσεων του κλάδου που θα θιγούν περισσότερο από την κατάργηση, προκειμένου να διατηρηθούν οι θέσεις εργασίας σε αυτές μέσω της διαφοροποίησης της δραστηριότητάς τους (και της δημιουργίας εναλλακτικής απασχόλησης).

Οποιαδήποτε παρόμοια πρόταση προϋποθέτει σαφή αξιολόγηση της πιθανής αποτελεσματικότητας και προστιθέμενης αξίας των σχετικών μέτρων, με ταυτόχρονη εξακρίβωση του μεγέθους του προβλήματος και των σκοπούμενων δικαιούχων του. Επίσης, θα πρέπει να συμβαδίζει με τις νέες δημοσιονομικές προοπτικές και να συνάδει με τις συναφείς διατάξεις της κοινοτικής νομοθεσίας (π.χ. περί κρατικών ενισχύσεων).

7. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ

- Από την ανάλυση της Επιτροπής προκύπτει το συμπέρασμα, που επιβεβαιώνεται και από τις εκτιμήσεις των κρατών μελών, ότι οι συνέπειες για την απασχόληση της κατάργησης των ενδοκοινοτικών πωλήσεων αφορολόγητων ειδών θα είναι μάλλον περιορισμένης χρονικής διάρκειας και επικεντρωμένες σε ορισμένες περιοχές και κλάδους. Οι δραστηριότητες του τομέα των θαλάσσιων μεταφορών (μεταφορικές και λιμενικές υπηρεσίες) είναι αυτές που κινδυνεύουν να πληγούν περισσότερο.

- Από την άλλη πλευρά, η ανάλυση της Επιτροπής οδηγεί στο συμπέρασμα ότι η αναπροσαρμογή των δημόσιων εσόδων και η μετατόπιση των πωλήσεων είναι πολύ πιθανό να επιτρέψουν, μεσοπρόθεσμα, την υπερκάλυψη των θέσεων εργασιών που θα χαθούν εξαιτίας της κατάργησης. Το συμπέρασμα αυτό επιβαιώνεται από τουλάχιστον ένα κράτος μέλος, το οποίο ήταν και το μόνο που επεξεργάστηκε μια τέτοια προσέγγιση.

- Η Επιτροπή αποδίδει ύψιστη προτεραιότητα στην τόνωση της απασχόλησης και θεωρεί ότι πρέπει επίσης να συνεκτιμηθούν οι επιπτώσεις για άλλους κλάδους (ιδιαίτερα για τα υπόλοιπα μέσα μεταφοράς και τις συνήθεις επιχειρήσεις λιανικού εμπορίου). Πέραν αυτού, η Επιτροπή φρονεί ότι η τόνωση της απασχόλησης θα πρέπει να επιδιωχθεί με μια σειρά συνεκτικών στρατηγικών μέτρων, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που, όπως τόνισε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, αποσκοπούν στην αναμόρφωση των φορολογικών συστημάτων ώστε αυτά να ευνοούν περισσότερο την απασχόληση, δια της πάταξης του επιζήμιου ανταγωνισμού στο πεδίο της φορολογίας.

- Επομένως, η Επιτροπή πιστεύει ότι τυχόν παράταση της ισχύος του καθεστώτος ατέλειας δεν θα επέτρεπε την αποτελεσματική αντιμετώπιση των συγκεκριμένων περιορισμένων και ειδικών προβλημάτων απασχόλησης που κατέγραψε η Επιτροπή. Θα ήταν μια ρύθμιση υπέρμετρης ευρύτητας και αρκετά υψηλού κόστους, αν ληφθεί υπόψη ότι η κατάργηση θα έχει περιορισμένες επιπτώσεις από την άποψη της απασχόλησης στην ευρωπαϊκή οικονομία. Επιπλέον, η παρελθούσα πείρα έχει αποδείξει ότι η διατήρηση των ρυθμίσεων που διέπουν τις πωλήσεις αφορολόγητων ειδών δεν παρακινεί τις εμπορικές επιχειρήσεις του κλάδου να προετοιμασθούν για την προβλεπόμενη μεταβολή των δεδομένων.

- Η Επιτροπή θεωρεί ότι, για να αντιμετωπισθούν οι περιορισμένες και επιμέρους συνέπειες που ενδέχεται να προκύψουν για την απασχόληση, ενδείκνυται η αξιοποίηση των υφιστάμενων κοινοτικών μέσων, τα οποία περιγράφονται πιο πάνω. Για το λόγο αυτό, παρακινεί με έμφαση τα κράτη μέλη να αξιοποιήσουν πλήρως όλες τις δυνατότητες που παρέχονται σήμερα από τις τρέχουσες κοινοτικές ρυθμίσεις περί διαρθρωτικών ταμείων ή που θα παρέχονται μελλοντικώς βάσει του προσεχούς πλέγματος ρυθμίσεων (για το διάστημα 2000-2006), υποβάλλοντας για το σκοπό αυτό συγκεκριμένες προτάσεις χρηματοδότησης.

- Επιπλέον, σε περίπτωση που το Συμβούλιο το κρίνει σκόπιμο, υπάρχει η δυνατότητα επεξεργασίας ενός νέου μέσου, με σκοπό την αντιμετώπιση των διαπιστούμενων περιορισμένων και επιμέρους προβλημάτων απασχόλησης. Το μέσο αυτό μπορεί να λάβει τη μορφή ενός ειδικά σχεδιασμένου κοινοτικού χρηματοδοτικού μέσου. Η Επιτροπή είναι πρόθυμη να υποβάλει πρόταση για τη θεσμοθέτηση του εν λόγω μέσου, εάν της το ζητήσει το Συμβούλιο.

(1) Ο όρος «αφορολόγητα είδη» καλύπτει την απαλλαγή από κάθε μορφή φορολογικής επιβάρυνσης (ΦΠΑ, ειδικοί φόροι κατανάλωσης, κ.ο.κ.).

(2) Απόφαση 94/844/ΕΟΚ της Επιτροπής.

(3) Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 3904/92 του Συμβουλίου.

(4) Οδηγίες του Συμβουλίου 91/680/ΕΟΚ και 92/12/ΕΟΚ.

(5) Άρθρο 28ια της οδηγίας 91/680/ΕΟΚ και άρθρο 28 της οδηγίας 92/12/ΕΟΚ, αντιστοίχως.

(6) Βλέπε τον πίνακα 1 του παραρτήματος Ι.

(7) Κατευθυντήριες γραμμές για τον έλεγχο των πωλήσεων αφορολόγητων ειδών στην Κοινότητα, συμφωνηθείσες από το Συμβούλιο των Υπουργών στις 14 Δεκεμβρίου 1992.

(8) Έκθεση για τα συστήματα ελέγχου από τον πωλητή, COM(96) 245 της 26ης Ιουλίου 1996.

(9) Τέτοιες έρευνες έχουν διεξαγάγει π.χ. η ευρωπαϊκή οργάνωση καταναλωτών (BEUC) το 1994 και η Επιτροπή (Δεκέμβριος 1998).

(10) Βλέπε το παράρτημα I.

(11) Πρέπει να σημειωθεί ότι η τιμή αυτή στηρίζεται σε μεγαλύτερη από την πραγματική εκτίμηση για το μέγεθος του κλάδου, και τούτο επειδή στις πωλήσεις (κύκλος εργασιών) συμπεριλαμβάνεται η αξία των εισροών από άλλους τομείς της οικονομίας οι οποίες εισρέουν στον κλάδο των αφορολόγητων ειδών (π.χ. εμπορεύματα). Η προστιθέμενη αξία την οποία αντιπροσωπεύει ο κλάδος των αφορολόγητων ειδών υπολογίζεται στο 0,02 % του ΑΕΠ περίπου.

(12) Πρόκειται για το Ευρωπαϊκό Ίδρυμα Ταξιδιωτικών Ερευνών (European Travel Research Foundation ή ETRF), που ιδρύθηκε το 1995 από τον κλάδο αφορολόγητων ειδών. Στην οργάνωση αυτή μετέχουν 30 μέλη, που εκπροσωπούν επιχειρήσεις οι οποίες εκμεταλλεύονται καταστήματα αφορολόγητων ειδών, καθώς και παραγωγούς και διανομείς προϊόντων της αγοράς αφορολόγητων ειδών.

(13) Βλέπε τον πίνακα 4 του παραρτήματος I.

(14) International Duty Free Confederation (IDFC) και Association Franηaise de Commerce Hors-Taxes (AFCOHT): «Συμβολή των πωλήσεων αφορολόγητων ειδών στην ΕΕ και τους πολίτες της», Σεπτέμβριος 1997.

(15) Μελέτη του Institut fόr Wirtschaft του Μονάχου για την ευρωπαϊκή εσωτερική αγορά και για το πλέγμα ρυθμίσεων που διέπει τις πωλήσεις αφορολόγητων ειδών (IFO Financial Policy Studies 68, 1998) κατέληξε στο συμπέρασμα ότι οι περισσότερες από τις μελέτες που έχουν εκπονηθεί από τον κλάδο αφορολόγητων ειδών ή κατά παραγγελία του περιέχουν υπερβολικές εκτιμήσεις όσον αφορά τις επιπτώσεις για την απασχόληση.

(16) Δανία: Έκθεση αξιολόγησης των συνεπειών της κατάργησης των πωλήσεων αφορολόγητων ειδών για τις μετακινήσεις μεταξύ της Δανίας και των υπολοίπων χωρών της ΕΕ την 1η Ιουλίου 1999, Δεκέμβριος 1997, Υπουργείο Φορολογίας.

Γαλλία: Έκθεση προς τον πρωθυπουργό σχετικά με την κατάργηση των πωλήσεων αφορολόγητων ειδών στην Ευρώπη, «Επιπτώσεις και προτάσεις» της 23.7.1998, συνταχθείσα από τον κ. Andrι Capet, βουλευτή του του ΠΑ-ντε-Καλαί (Γαλλία).

Ιρλανδία: Έκθεση σχετικά με τις επιπτώσεις της κατάργησης των πωλήσεων αφορολόγητων και αδασμολόγητων ειδών κατά τις μετακινήσεις στο εσωτερικό της ΕΕ το 1999, Μάρτιος 1998, καταρτισθείσα από την KMPG Management Consulting σε συνεργασία με τη Fitzpatrick Associates και την MDS Transmodal, κατόπιν παραγγελίας του Υπουργείου Οικονομικών.

Σουηδία: Έκθεση σχετικά με τις συνέπειες της κατάργησης των πωλήσεων αφορολόγητων ειδών στην ΕΕ (επίσημη κυβερνητική έκθεση), 25 Μαρτίου 1998, Υπουργείο Μεταφορών και Επικοινωνιών.

Ηνωμένο Βασίλειο: Μελέτη των οικονομικών συνεπειών της κατάργησης της δυνατότητας αγοράς αφορολόγητων ειδών στο εσωτερικό της ΕΕ, 1998, Υπουργείο Περιβάλλοντος, Μεταφορών και των Περιφερειών.

(17) Βλέπε το παράρτημα ΙΙ.

(18) Είναι γεγονός ότι η ζήτηση για τα συγκεκριμένα προϊόντα έχει σημειώσει σταθερή πτώση, ενώ οι τιμές τους, μετά τη φορολόγηση, κινήθηκαν ανοδικά κατά την τελευταία εικοσαετία. Και πάλι όμως, οι υψηλοί ειδικοί φόροι κατανάλωσης είναι υπεύθυνοι για μικρό μόνο μέρος της τάσης αυτής. Η μείωση της ζήτησης για το κρασί, τα λοιπά αλκοολούχα ποτά και τα προϊόντα καπνού οφείλεται πρωτίστως σε μεταβολές των κοινωνικών συνηθειών και προτιμήσεων, καθώς και στον προβληματισμό γύρω από τις επιπτώσεις τους για την υγεία.

(19) Πρόταση ψηφίσματος του Συμβουλίου σχετικά με τις κατευθυντήριες γραμμές για την απασχόληση για το 1999, 18 Ιανουαρίου 1999.

(20) ΟΟΣΑ (1997) «Φορολογία και οικονομικές επιδόσεις». Ευρωπαϊκή Επιτροπή (1994), ευρωπαϊκή οικονομία, αριθ. 56.

(21) Υπόθεση C-408/95, απόφαση της 11ης Νοεμβρίου 1997.

(22) Έκθεση προς τον πρωθυπουργό σχετικά με την κατάργηση των πωλήσεων αφορολόγητων ειδών στην Ευρώπη: επιπτώσεις και προτάσεις, 23.7.1998, καταρτισθείσα από τον κ. Andrι Capet, βουλευτή του Παντε-Καλαί (Γαλλία).

(23) Βλέπε το παράρτημα ΙΙΙ.

(24) Βλέπε το κεφάλαιο 1 σελίδα 2 της παρούσας ανακοίνωσης.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ I

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ II

Στοιχεία που υπέβαλαν τα κράτη μέλη σχετικά με την απασχόληση

Τον Ιανουάριο του 1999, τα κράτη μέλη διέθεσαν, όπως τους είχε ζητήσει η Επιτροπή, στοιχεία σχετικά με τις συνέπειες που προβλέπεται να έχει για την απασχόληση η εφαρμογή της απόφασης του Συμβουλίου περί κατάργησης των ενδοκοινοτικών πωλήσεων αφορολόγητων ειδών. Η μέθοδος που ακολουθήθηκε για τον σκοπό αυτό δεν ήταν η ίδια για όλα τα κράτη μέλη, και χρησιμοποιήθηκαν διαφορετικές βασικές παραδοχές. Ως εκ τούτου, οι σειρές δεδομένων που συγκεντρώθηκαν δεν είναι απολύτως συγκρίσιμες, αν και δεν παύουν να παρέχουν μία γενική εικόνα της κατάστασης.

Από τα στοιχεία προκύπτει με σαφήνεια ότι η αναλυτικότητα των πληροφοριακών στοιχείων που υποβλήθηκαν δεν είναι η ίδια για όλα τα κράτη μέλη. Οι αρχές ορισμένων κρατών μελών δεν μπόρεσαν να υποβάλουν τεκμηριωμένα αριθμητικά δεδομένα σχετικά με τις πιθανές συνέπειες για την απασχόληση.

Παρόλα αυτά οι πληροφορίες τις οποίες διέθεσαν οι διοικήσεις των κρατών μελών δεν παύουν να παρέχουν κάποιες ενδείξεις και, υπό την έννοια αυτή, είναι χρήσιμες για την εκτίμηση των συνεπειών που θα έχουν για την απασχόληση οι σχετικές αποφάσεις του Συμβουλίου του 1991 και του 1992. Οι ίδιες πληροφορίες τείνουν να επιβεβαιώνουν την άποψη ότι οι συνέπειες για την απασχόληση δεν θα είναι μακροοικονομικής βαρύτητας και φανερώνουν ότι είναι πιθανό να υπάρξουν προβλήματα προσαρμογής, αλλά ότι τα διαρθρωτικά ταμεία θα επιτρέψουν κατά πάσα πιθανότητα την αντιμετώπιση των προβλημάτων αυτών.

Με βάση τους αριθμούς που διέθεσαν τα κράτη μέλη συνάγεται ότι σε καθένα από αυτά οι συνέπειες της κατάργησης των ενδοκοινοτικών πωλήσεων αφορολόγητων ειδών θα είναι πολύ περιορισμένες.

Λόγω της ανομοιογένειας των μεθόδων που τα διάφορα κράτη μέλη εφάρμοσαν προκειμένου να καταλήξουν στις παραπάνω προβλέψεις, δεν θα είχε νόημα μία απλή άθροιση των επιμέρους αριθμών. Μερικά κράτη μέλη προτίμησαν να λάβουν υπόψη και τις έμμεσες συνέπειες (μέσω αδιευκρίνιστων παρεκτάσεων για τις συνέπειες που θα υπάρξουν στον τουρισμό και σε άλλους κλάδους), ενώ κάποια άλλα κράτη μέλη έλαβαν ως αφετηρία τον κλάδο αφορολόγητων ειδών στο σύνολό του, παρά το γεγονός ότι ο εν λόγω κλάδος θα αναγκασθεί να διακόψει μόνο τις ενδοκοινοτικές από τις πωλήσεις αφορολόγητων ειδών. Εξάλλου, μερικά κράτη μέλη έλαβαν υπόψη και τις τελικές συνέπειες της «ανακύκλωσης» των δημόσιων εσόδων που θα προκύψουν. Αυτή η τελευταία παράμετρος καθιστά ακόμη δυσκολότερη τη σύγκριση των πιθανών συνολικών επιπτώσεων.

Είναι επίσης σκόπιμο να σημειωθεί ότι ορισμένα κράτη μέλη εξέφρασαν επιφυλάξεις για τη βασιμότητα των εκτιμήσεων, λόγω του ότι οι σχετικές αναλύσεις πραγματοποιήθηκαν από τον ίδιο τον κλάδο αφορολόγητων ειδών.

Τέλος, με βάση τις εκτιμήσεις που συνοψίζονται παρακάτω, καθίσταται σαφές ότι οι αρχές των περισσοτέρων κρατών μελών αναμένουν μικρό μόνο έμμεσο αντίκτυπο για την απασχόληση.

Βέλγιο:

Δεν παρεσχέθη καμία εκτίμηση. Παρόλα αυτά, οι βελγικές διοικητικές αρχές επεσήμαναν ότι η κατάργηση των πωλήσεων αφορολόγητων ειδών είναι πιθανό να έχει επιπτώσεις για την απασχόληση.

(Πηγή: Υπουργείο Οικονομικών)

Δανία:

Αναμένεται να θιγούν 1 800 θέσεις εργασίας στους κλάδους των αεροπορικών και των θαλάσσιων μεταφορών, αλλά τα επιπλέον φορολογικά έσοδα που θα προκύψουν από την κατάργηση της φοροαπαλλαγής που ισχύει σήμερα για τις υπό εξέταση πωλήσεις (1 δισεκατομμύριο δανικές κορόνες περίπου) θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν για τη δημιουργία 2 200 θέσεων εργασίας. Συνεπώς, η Δανία υποστηρίζει ότι, μακροπρόθεσμα, θα δημιουργηθούν 400 επιπλέον θέσεις εργασίας.

(Πηγή: Έκθεση του Υπουργείου Φορολογίας - Δεκέμβριος 1997)

Γερμανία:

- Κλάδος αεροπορικών μεταφορών: προβλέπεται να θιγούν άμεσα 1 350 θέσεις εργασίας.

- Κλάδος θαλάσσιων μεταφορών: κίνδυνος κατάργησης 3 000 θέσεων εργασίας επί συνόλου 5 700 θέσεων εργασίας στο συγκεκριμένο κλάδο.

(Πηγή: Αναλύσεις με βάση κλαδικές μελέτες εκπονηθείσες κατά παραγγελία του κλάδου πωλήσεων αφορολόγητων ειδών).

Ελλάδα:

Από την όλη ανάλυση των ελληνικών διοικητικών αρχών δεν προκύπτει κάποια εκτίμηση. Παρόλα αυτά, οι ίδιες αρχές επισημαίνουν ότι ενδέχεται να υπάρξουν σοβαρές συνέπειες για την απασχόληση λόγω της αύξησης της τιμής των μεταφορικών υπηρεσιών, καθώς και λόγω της πιθανής πτώσης του τουρισμού.

(Πηγή: Μελέτη της KPMG Peat Marwick για λογαριασμό του Ευρωπαϊκού Ιδρύματος Ταξιδιωτικών Ερευνών (1) Νοέμβριος 1997)

Ισπανία:

Διατυπώνεται η εκτίμηση ότι θα χαθούν συνολικά 22 406 θέσεις εργασίας. Η κατάργηση των υπό εξέταση πωλήσεων θα οδηγήσει σε αύξηση της τιμής των αεροπορικών μεταφορών, καθώς και σε πτώση του τουρισμού.

(Πηγή: Υπουργείο Οικονομικών)

Γαλλία:

Η ανάλυση εστιάζεται στον κλάδο των θαλάσσιων μεταφορών και σε μια σειρά παραγωγικών κλάδων.

- Βόρειες περιφέρειες - Περιοχές Καλαί και Βρετάνης: Ναυτιλιακές εταιρείες: προβλεπόμενη απώλεια 1 500 θέσεων εργασίας. Λιμένες: απώλεια 600 θέσεων εργασίας. Εμπορικοί κλάδοι: 2 500 θέσεις εργασίας.

- Περιοχή Κονιάκ (παραγωγή και εμπόριο): 2 500 θέσεις εργασίας.

- Άλλες περιοχές όπου παράγονται αλκοολούχα προϊόντα (παραγωγή και εμπόριο): 290 θέσεις εργασίας.

- Βιομηχανία αρωμάτων (παραγωγή και εμπόριο): 1 100 θέσεις εργασίας.

- Λοιποί κλάδοι (παραγωγή και εμπόριο): 900 θέσεις εργασίας.

(Πηγή: Υπουργείο Οικονομίας Οικονομικών και Βιομηχανίας - Ιανουάριος 1999)

Ιρλανδία:

- Κλάδος αεροπορικών μεταφορών: κινδυνεύουν 466 θέσεις εργασίας.

- Κλάδος θαλάσσιων μεταφορών: κινδυνεύουν 700 θέσεις εργασίας.

- Οι έμμεσες απώλειες θέσεων εργασίας (στην παραγωγή, κ.λπ.) δεν εξετάστηκαν.

- Από δημοσιονομική άποψη, υπολογίζεται ότι η κατάργηση θα επιτρέψει την αύξηση των δημόσιων εσόδων κατά ένα ποσό που κυμαίνεται από τα 30 έως τα 45 εκατομμύρια λίρες Ιρλανδίας.

(Πηγή: Μελέτη της KPMG κατά παραγγελία του Υπουργείου Οικονομικών - Μάρτιος 1998)

Ιταλία

Η Ιταλία δεν διατύπωσε καμία εκτίμηση, αλλά γίνεται λόγος για σημαντικές απώλειες θέσεων εργασίας στον κλάδο των αεροπορικών μεταφορών λόγω του μεγάλου κύκλου εργασιών που αντιπροσωπεύουν τα ενδοκοινοτικά δρομολόγια (66 % του κύκλου εργασιών του κλάδου κατά το 1998).

(Πηγή: Ειδική έρευνα του Υπουργείου Οικονομικών)

Λουξεμβούργο:

Μόνο ο κλάδος των αεροπορικών μεταφορών αναμένεται να θιγεί. Βραχυπρόθεσμα, ενδέχεται να χαθούν έξι θέσεις εργασίας. Μεσοπρόθεσμα, ενδέχεται να χαθούν τέσσερις έως έξι θέσεις εργασίας.

(Πηγή: Υπουργείο Οικονομικών, βάσει στοιχείων που διέθεσε ο κλάδος)

Κάτω Χώρες:

- Σε ό,τι αφορά τις άμεσες θέσεις εργασίες, οι ολλανδικές αρχές υποστηρίζουν ότι οι θέσεις που θα χαθούν μπορεί να είναι από 681 (εκτίμηση της Ένωσης επιχειρήσεων αφορολόγητων ειδών του Μπενελούξ, Ιούλιος 1997) μέχρι 3 258 [εκτίμηση της ETRF (2), Οκτώβριος 1998].

- Σε ό,τι αφορά τις έμμεσες θέσεις εργασίας, οι θέσεις που θα χαθούν προβλέπεται να κυμαίνονται από τις 362 (εκτίμηση της προαναφερθείσας ένωσης, Ιούλιος 1997) μέχρι τις 681 (εκτίμηση της ETRF, Οκτώβριος 1998). Πάντως, οι ολλανδικές αρχές επισημαίνουν ότι, λόγω της πηγής των σχετικών πληροφοριών, οι εκτιμήσεις αυτές θα πρέπει να αξιολογηθούν με επιφυλακτικότητα.

(Πηγή: Υπουργείο Οικονομικών, βάσει εκτιμήσεων του κλάδου αφορολόγητων ειδών)

Αυστρία:

- Θα υπάρξουν συνέπειες για τον κλάδο των αεροπορικών μεταφορών: απώλεια 250 θέσεων εργασίας επί συνόλου 500 θέσεων εργασίας του κλάδου.

(Πηγή: Υπουργείο Οικονομικών)

Πορτογαλία:

Ο κύκλος εργασιών από τις ενδοκοινοτικές πωλήσεις αφορολόγητων ειδών αντιστοιχεί στο 70 % σχεδόν του συνολικού κύκλου εργασιών. Με βάση μια απαισιόδοξη εκδοχή, η δραστηριότητα του κλάδου ενδέχεται να συρρικνωθεί κατά 57 % περίπου.

(Πηγή: Υπουργείο Οικονομικών, βάσει εκτιμήσεων του κλάδου αφορολόγητων ειδών)

Φινλανδία:

Κλάδος αεροπορικών μεταφορών: κίνδυνος απώλειας 100 θέσεων εργασίας.

Θαλάσσιες μεταφορές:

- Στη Βαλτική, κινδυνεύουν να χαθούν από 2 500 μέχρι 3 000 θέσεις εργασίας. Ωστόσο, οι θέσεις αυτές εξαρτώνται από την επιχειρηματική στρατηγική των οικείων επιχειρήσεων, δηλαδή από την καθιέρωση δρομολογίων μέσω των νήσων Άαλαντ (οι οποίες βρίσκονται εκτός του φορολογικού εδάφους της Κοινότητας).

- Στον Βοθνιακό Κόλπο προβλέπεται να χαθούν 300 θέσεις εργασίας. Ωστόσο, οι αρχές εξετάζουν το ενδεχόμενο χορήγησης κρατικών ενισχύσεων (με το σκεπτικό ότι υφίσταται υποχρέωση εκτέλεσης δημόσιας υπηρεσίας).

- Ακόμη, 200 έμμεσες θέσεις εργασίας ενδέχεται να θιγούν από την κατάργηση των υπό εξέταση πωλήσεων.

(Πηγή: Υπουργείο Οικονομικών)

Σουηδία:

Η απάντηση της Σουηδίας βασίζεται σε μελέτη την οποία οι αρχές της χώρας αυτής εκπόνησαν τον Μάρτιο του 1998. Οι επιπτώσεις για την απασχόληση εξετάζονται κυρίως υπό το πρίσμα των δραστηριοτήτων της ακτοπλοΐας, όπου αναμένεται να χαθούν από 500 έως 1 200 θέσεις εργασίας.

Επίσης υπάρχει κίνδυνος απώλειας 500 επιπλέον θέσεων, αλλά το μέλλον τους εξαρτάται από την επιχειρηματική στρατηγική των οικείων επιχειρήσεων, δηλαδή από την καθιέρωση δρομολογίων μέσω των νήσων Άαλαντ (οι οποίες βρίσκονται εκτός του φορολογικού εδάφους της Κοινότητας).

Προκειμένου περί των έμμεσων συνεπειών, δεν αναφέρονται διαρθρωτικές συνέπειες για τις πωλήσεις λιανικής, υποστηρίζεται ότι οι επιπτώσεις για τον τουρισμό θα είναι περιορισμένες, ενώ διατυπώνεται η εκτίμηση ότι η τιμή των οδικών εμπορευματικών μεταφορών θα επιβαρυνθεί ελάχιστα. Υπολογίζεται ότι οι τιμές που εφαρμόζουν οι ακτοπλοϊκές επιχειρήσεις για τη μεταφορά επιβατών θα αυξηθούν κατά 15 % περίπου.

(Πηγή: Έκθεση του Υπουργείου Μεταφορών και Επικοινωνιών - Μάρτιος 1998)

Ηνωμένο Βασίλειο:

Υπολογίζεται ότι θα χαθούν από 1 300 έως 2 700 άμεσες θέσεις εργασίας, είτε σε καταστήματα αφορολόγητων ειδών που βρίσκονται σε αεροδρόμια, πλοία και στη Σήραγγα της Μάγχης, είτε σε αεροπορικές εταιρείες.

Οι έμμεσες θέσεις εργασίας που θα χαθούν σε πλοία, λιμάνια και στην τοπική οικονομία εκτιμάται ότι θα είναι από 780 μέχρι 915.

Επιπλέον, αναμένεται να χαθούν από 580 έως 1 300 ακόμη έμμεσες θέσεις εργασίας, κυρίως σε παραγωγικούς κλάδους (προϊόντα καπνού, αλκοολούχα ποτά, αρώματα).

(Πηγή: Μελέτη του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Μεταφορών και των Περιφερειών)

(1) Βλέπε την υποσημείωση 13.

(2) Βλέπε την υποσημείωση 13.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ III

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>