Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την "Ανάπτυξη αγορών για τη διάθεση απορριμμάτων από τις συσκευασίες τροφίμων και άλλων καταναλωτικών προϊόντων"

(2000/C 51/04)

Στις 29 Απριλίου 1999 και σύμφωνα με το άρθρο 23, παράγραφος 2 του Εσωτερικού της Κανονισμού, η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποφάσισε να καταρτίσει γνωμοδότηση για το ανώτερω θέμα.

Το τμήμα "Γεωργία, ανάπτυξη της υπαίθρου, περιβάλλον", στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών της ΟΚΕ, υιοθέτησε γνωμοδότηση στις 16 Νοεμβρίου 1999, με βάση εισηγητική έκθεση του κ. Verhaeghe.

Κατά την 368η σύνοδο ολομέλειας της 8ης Δεκεμβρίου 1999, η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 112 ψήφους υπέρ και μία αποχή, την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Με την παρούσα γνωμοδότηση πρωτοβουλίας, η ΟΚΕ επιθυμεί να συμβάλει στη συζήτηση που διεξάγεται σήμερα σε ορισμένους κοινοτικούς κύκλους σχετικά με την ανακύκλωση των απορριμμάτων και ιδιαίτερα εκείνων που προέρχονται από τις συσκευασίες. Πρόκειται κυρίως για τη συζήτηση σχετικά με την προβλεπόμενη αναθεώρηση της οδηγίας 94/62/ΕΚ για τις συσκευασίες και τα απορρίμματα συσκευασίας, η οποία αφορά κατά κύριο λόγο τους στόχους ανακύκλωσης απορριμμάτων συσκευασίας, που σήμερα έχουν κατώτατο όριο 25 % και ανώτατο όριο 45 % επί του βάρους των συσκευασιών που τίθενται στην αγορά. Πέντε χρόνια μετά από την έκδοσή της, η οδηγία αυτή είχε θετικά αποτελέσματα τόσο αναφορικά με τον περιορισμό των ποσοτήτων απορριμμάτων συσκευασίας τα οποία δεν αξιοποιούνται όσο και αναφορικά με τον τρόπο διαχείρισης των οικιακών απορριμμάτων. Από τα αποτελέσματα αυτά, προκύπτει ότι η οδηγία, υπό τη σημερινή της μορφή(1), συνιστά οπωσδήποτε ένα πρώτο βήμα προς τη σωστή κατεύθυνση. Περαιτέρω, η γνωμοδότηση πρέπει να θεωρηθεί στα πλαίσια της συζήτησης που διεξάγεται με αφορμή το "Φόρουμ για την ανακύκλωση" - που δημιουργήθηκε στην αρχή του χρόνου και αποσκοπεί να υποβάλει μέχρι τα τέλη του 1999 συγκεκριμένες συστάσεις στην Επιτροπή σχετικά με το ερώτημα πώς μπορούν να αντιμετωπισθούν τα προβλήματα που συναντά η βιομηχανία ανακύκλωσης στην Ευρωπαϊκή Ένωση - και τη συνέχεια που θα δώσει η Επιτροπή στις συστάσεις αυτές (με τη μορφή ανακοίνωσης προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο).

1.2. Βεβαίως, η ΟΚΕ δεν έχει την πρόθεση να επαναλάβει λεπτομερώς το θεμελιώδες έργο που επιτελεί το Φόρουμ για την ανακύκλωση - το οποίο ασχολείται κυρίως με συγκεκριμένες οικονομικές, τεχνολογικές, και νομικές πτυχές της ανακύκλωσης απορριμμάτων - ούτε και να εκδώσει γνωμοδότηση για την πρόταση αναθεώρησης της οδηγίας 94/62/ΕΚ, δεδομένου ότι δεν ήρθε ακόμη η στιγμή να αναλάβει η ΟΚΕ αυτό το έργο. Στην παρούσα γνωμοδότηση πρωτοβουλίας, η ΟΚΕ επιβεβαιώνει τη βούλησή της να ασχοληθεί με τα ζητήματα ουσίας που καθορίζουν τις εξελίξεις - τόσο την επιτυχία όσο και τις αδυναμίες - στον τομέα της ανακύκλωσης. Σε θέματα ανακύκλωσης των απορριμμάτων, έχει θεμελιώδη σημασία να τηρηθεί ενεργώς στάση, στραμμένη σαφώς προς το μέλλον και προς την αναγκαία μελλοντική εξέλιξη των αντίστοιχων αγορών, που θα προκύψει από την εξάντληση των φυσικών πόρων, δεδομένου ότι η προστασία του περιβάλλοντος έχει ύψιστη σημασία. Εντούτοις, η ΟΚΕ κρίνει ότι είναι επίσης σημαντικό να θιγούν οι οικονομικές πτυχές που συνδέονται με την ανακύκλωση των απορριμμάτων συσκευασίας. Πράγματι, η έννοια της βιώσιμης ανάπτυξης περιλαμβάνει και περιβαλλοντικές και οικονομικές πτυχές.

1.3. Η παρούσα γνωμοδότηση αφορά ειδικότερα τα προβλήματα που συνδέονται με την ανακύκλωση των απορριμμάτων που προέρχονται από συσκευασίες καταναλωτικών αγαθών. Αυτό δεν σημαίνει ότι οι συσκευασίες καταναλωτικών αγαθών(2) δημιουργούν πιο οξύ πρόβλημα απ' ό,τι άλλα είδη απορριμμάτων, πρόκειται όμως για μια προβληματική πολυσύνθετη, που έχει ευρεία προβολή, λόγω του μεγάλου αριθμού και της ποικιλίας των ενδιαφερομένων παραγόντων(3). Εξάλλου, στον κλάδο αυτό έχει ήδη αποκτηθεί μια εμπειρία που επιτρέπει την εξαγωγή ορισμένων συμπερασμάτων.

1.4. Η ΟΚΕ επιθυμεί να συμβάλει κατά πρωτότυπο τρόπο στη συζήτηση που διεξάγεται στον τομέα αυτό μέσω του ρόλου της ως βήματος εκπροσώπησης των διαφόρων κοινωνικοοικονομικών παραγόντων. Με την εμπειρία που έχει αποκτήσει με την πάροδο δέκα και πλέον ετών, κατά τα οποία συνέβαλε στο σχεδιασμό περιβαλλοντικών πολιτικών σε θέματα διαχείρισης των απορριμμάτων γενικά, η ΟΚΕ είναι πλέον σε θέση να προτείνει, μέσω της παρούσας γνωμοδότησης πρωτοβουλίας, μια συνεκτική προσέγγιση, η οποία να αντιμετωπίζει την προβληματική των συσκευασιών και των απορριμμάτων τους κατά τρόπο ολοκληρωμένο και με γνώμονα τη βιωσιμότητα.

2. Τα προβλήματα που θέτει η ανακύκλωση των απορριμμάτων από συσκευασίες

2.1. Έως σήμερα, πέρα από τις μεθόδους που αποβλέπουν στην πρόληψη και την επαναχρησιμοποίηση, η προτιμώμενη λύση για τον περιορισμό της ποσότητας απορριμμάτων συσκευασίας που αποστέλλονται για ταφή ή καύση χωρίς ανάκτηση ενέργειας, ήταν η ανακύκλωση. Έτσι ορίζει η οδηγία 94/62/ΕΚ (για τις συσκευασίες και τα απορρίμματα συσκευασίας) τους μέγιστους και τους ελάχιστους στόχους της ανακύκλωσης που πρέπει να επιτύχουν τα κράτη μέλη. Η μεταφορά της οδηγίας αυτής στις εθνικές νομοθεσίας κατέληξε στην εμφάνιση συστημάτων επιλεκτικής συλλογής και διαλογής των απορριμμάτων συσκευασίας, που έδωσαν μία νέα θετική ώθηση στην ανάπτυξη τεχνικών και δραστηριοτήτων που συνδέονται με την αξιοποίηση των απορριμμάτων συσκευασιών με συνέπεια να αλλάξουν ριζικά τα δεδομένα στην αγορά της ανακύκλωσης.

2.2. Πράγματι, η πλειονότητα των ευρωπαίων καταναλωτών που εκλήθησαν να συμμετάσχουν στην επιλεκτική συλλογή ξεχωρίζοντας τα απορρίμματά τους ανταποκρίθηκαν ιδιαίτερα ικανοποιητικά. Εντούτοις, κατά τα τελευταία χρόνια, διαπιστώθηκε έλλειψη ισορροπίας μεταξύ της προσφοράς και της ζήτησης υλικών προς ανακύκλωση, λόγω της ανάπτυξης της επιλεκτικής συλλογής. Σήμερα, η ζήτηση προϊόντων που προέρχονται από ανακύκλωση δεν έχει αυξηθεί με την ίδια αναλογία όπως η προσφορά υλικών προς ανακύκλωση που προέρχονται από την επιλεκτική συλλογή. Η διαπίστωση αυτή ισχύει για όλα σχεδόν τα υλικά συσκευασίας, σε διαφορετικό βαθμό για το καθένα. Θα πρέπει ωστόσο να γίνει διάκριση μεταξύ δύο κατηγοριών υλικών συσκευασίας: εκείνων για τα οποία υπάρχουν εδώ και πολλές δεκαετίες συστήματα ανακύκλωσης, όπως το γυαλί, το χαρτί και το χαρτόνι, καθώς και τα μέταλλα, αφενός, και αφετέρου εκείνων για τα οποία οι διαδικασίες ανακύκλωσης αναπτύχθηκαν σχετικά πρόσφατα, όπως το πλαστικό.

2.2.1. Η ανάπτυξη μηχανισμών ανακύκλωσης για τα υλικά συσκευασίας της πρώτης κατηγορίας δεν προέκυψε από περιβαλλοντικές ανησυχίες· συνδέεται αποκλειστικά με το οικονομικό ενδιαφέρον που παρουσίαζαν τα απορρίμματα αυτά, ενώ παράλληλα η ζήτηση παρθένων υλικών ή άλλων υλικών προς ανακύκλωση καλύτερης ποιότητας (όπως τα υπολείμματα κατασκευής) υπερέβαινε την προσφορά. Η διοργάνωση επιλεκτικής συλλογής γινόταν τότε περιστασιακά, για την κάλυψη των αναγκών της στιγμής και το κόστος της ήταν σχετικά χαμηλό, καθώς γινόταν επιλογή του καλύτερου μέρους της προσφοράς απορριμμάτων και λαμβάνονταν μόνο οι εύκολα διαθέσιμες ποσότητες. Η εφαρμογή συστημάτων επιλεκτικής συλλογής και διαλογής σε μόνιμη βάση, που προέκυψε από περιβαλλοντολογικά κριτήρια, επέφερε ένα κόστος συλλογής συχνά πολύ υψηλότερο, υπερπροσφορά υλικών προς ανακύκλωση σε σχέση με τη ζήτηση, καθώς και πτώση των τιμών τους, σε σημείο που, παρά τις οικονομίες που συνδέονται με τη χρήση ανακυκλωμένων αντί παρθένων υλικών, στην πλειονότητα των περιπτώσεων και σφαιρικά, δεν καλύπτουν πλέον το κόστος της επιλεκτικής συλλογής και της ενδεχόμενης διαλογής. Η υπερπροσφορά αυτή υλικών προς ανακύκλωση μπορεί να οδηγήσει ακόμη και σε αρνητικές αξίες επανάκτησης.

2.2.2. Όσον αφορά τα υλικά συσκευασίας της δεύτερης κατηγορίας, δηλαδή την πλειονότητα των απορριμμάτων συσκευασίας από πλαστικά υλικά, η ανάπτυξη μηχανισμών ανακύκλωσης προέκυψε κυρίως από περιβαλλοντολογικά κριτήρια και πολύ περιθωριακά από τους μηχανισμούς της αγοράς. Γιατί, εάν συγκριθεί το κόστος της επιλεκτικής συλλογής και της διαλογής με την τιμή της παρθένας πρώτης ύλης, η ανακύκλωση των εν λόγω απορριμμάτων συσκευασίας, τις περισσότερες φορές, δεν δικαιολογείται προς το παρόν με οικονομικούς όρους. Με βάση τη σημερινή κατάσταση της σχετικής τεχνολογίας, ο τομέας της ανακύκλωσης απορριμμάτων συσκευασίας από πλαστικά υλικά δεν βρίσκει αρκετές αγορές ούτε και είναι πάντα σε θέση να προσφέρει τιμές για τα προς ανακύκλωση υλικά που να καλύπτουν το κόστος των συστημάτων επιλεκτικής συλλογής και διαλογής και να είναι ταυτόχρονα ανταγωνιστικές σε σύγκριση με τις τιμές των παρθένων πρώτων υλών.

2.3. Με τη σημερινή κατάσταση, η ανακύκλωση των περισσοτέρων από τα υλικά συσκευασίας καταλήγει σε "έλλειμμα αλυσίδας" ("chain deficit"), μόνιμο και οικονομικά σημαντικό. Πράγματι, εάν θεωρήσει κανείς τις δραστηριότητες της επιλεκτικής συλλογής, της διαλογής και της ανακύκλωσης ως κρίκους της αλυσίδας αξιών που συνδέονται με τα προς ανακύκλωση υλικά που προκύπτουν, και αφαιρέσει, από το άθροισμα του κόστους των δραστηριοτήτων αυτών, την αξία των προς ανακύκλωση υλικών, καταλήγει πολύ συχνά σε οικονομικό έλλειμμα. Το έλλειμμα αυτό, ανάλογα με τους τρόπους χρηματοδότησης των συστημάτων επιλεκτικής συλλογής και διαλογής, καλύπτεται από τον πολίτη, είτε ως καταναλωτή - όταν αγοράζει συσκευασμένα προϊόντα για τα οποία καταβάλλεται εισφορά σε συστήματα ανακύκλωσης των απορριμμάτων συσκευασίας - είτε ως φορολογούμενο - όταν πληρώνει φόρους για τη διαχείριση των αστικών απορριμμάτων. Οι εισφορές του είδους "πράσινο σήμα"(4), καθώς και οι φόροι επί των απορριμμάτων έχουν φθάσει σε σημαντικά ύψη και κινδυνεύουν πιθανότατα να αυξηθούν τα προσεχή χρόνια, όταν τα συστήματα επιλεκτικής συλλογής και διαλογής θα έχουν φθάσει στον κανονικό τους ρυθμό σε όλα τα κράτη μέλη.

2.4. Η προσφυγή στο σύστημα αυτό εσωτερίκευσης του κόστους, που επιτρέπει τον περιορισμό των επιπτώσεων επί του περιβάλλοντος, αποτελεί τμήμα του συνόλου των οικονομικών μηχανισμών περιβαλλοντικής πολιτικής που εμπνέονται από την αρχή "ο ρυπαίνων πληρώνει" και αποσκοπούν στην τροποποίηση της συμπεριφοράς των οικονομικών φορέων προς την κατεύθυνση του μεγαλύτερου σεβασμού για το περιβάλλον. Η ΟΚΕ επιθυμεί να καταστεί δυνατή η βελτίωση και προώθηση των δραστηριοτήτων ανακύκλωσης, ζητεί όμως να επιδειχθεί μεγαλύτερη προσοχή ως προς τους οικονομικούς όρους που αυτές συνεπάγονται. Πέρα από ένα συγκεκριμένο όριο στα ποσοστά επιλεκτικής συλλογής, παρατηρείται ότι το κόστος της επιλεκτικής συλλογής και της διαλογής απορριμμάτων συσκευασίας τείνει να παρουσιάζει εκθετική αύξηση. Το κόστος ανά τόνο αυξάνεται όσο αυξάνονται τα ποσοστά επιλεκτικής συλλογής, και όσο χρειάζεται επεξεργασία όλο και πιο οριακών ποσοτήτων απορριμμάτων συσκευασίας. Ο κίνδυνος έγκειται στις οικονομικές εκτροπές που ενδέχεται να προκύψουν, αφενός λόγω της αύξησης του κόστους της επιλεκτικής συλλογής και διαλογής και, αφετέρου, λόγω της παραγωγής σημαντικού όγκου προς ανακύκλωση προϊόντων τα οποία δεν μπορούν να απορροφηθούν από την αγορά χωρίς μεγάλη συνεισφορά πρόσθετων χρηματοδοτικών μέσων. Η ΟΚΕ είναι της άποψης ότι, μολονότι η αύξηση του κόστους διαχείρισης των απορριμμάτων συσκευασίας είναι αναπόφευκτη, πρέπει όμως να παραμείνει σε αποδεκτά πλαίσια σε σύγκριση με το επιδιωκόμενο περιβαλλοντικό όφελος(5).

2.5. Τέλος, ενώ τα περισσότερα κράτη μέλη δημοσιεύουν στατιστικές και δείκτες σχετικά με την ανάκτηση απορριμμάτων συσκευασίας, με τις ποσότητες απορριμμάτων συσκευασίας που αποστέλλονται για ταφή ή καύση χωρίς ανάκτηση ενέργειας, ή με το κόστος που συνδέεται με τα διάφορα συστήματα που έχουν καταρτισθεί για την ανάκτηση απορριμμάτων συσκευασίας ή για την επιστροφή των επαναχρησιμοποιήσιμων συσκευασιών, διαπιστώνεται εντούτοις ότι τα δεδομένα αυτά είναι συχνά πολύ δύσκολα συγκρίσιμα ή προσθέσιμα, παρά τα σχετικά μέτρα που έχει λάβει η ΕΚ ως προς τη δημοσίευση των στατιστικών στοιχείων. Η κατάσταση αυτή αποτελεί συνέπεια των διαφόρων ορισμών όσον αφορά τις συσκευασίες και τα απορρίμματα συσκευασιών, τους τρόπους υπολογισμού των δεικτών ανάκτησης απορριμμάτων συσκευασίας και τις ενδεχόμενες μεθόδους υπολογισμού του κόστους. Το πρόβλημα αυτό καταλήγει σε κάποια σύγχυση που δεν διευκολύνει τις συζητήσεις σχετικά με την προβληματική της ανακύκλωσης απορριμμάτων συσκευασίας.

3. Προς την αναζήτηση λύσεων: σημεία αναφοράς και ιστορικό

3.1. Η εφαρμογή περιβαλλοντικών πολιτικών και η χρήση οικονομικών μηχανισμών για την καθοδήγηση της συμπεριφοράς των οικονομικών παραγόντων προς έναν μεγαλύτερο σεβασμό του περιβάλλοντος είναι σχετικά πρόσφατες πρακτικές και είναι συχνά δύσκολο να προβλεφθούν τα αποτελέσματά τους. Ειδικότερα μάλιστα σε τομείς ιδιαίτερα δημιουργικούς, όπως είναι ο τομέας της συσκευασίας, καθώς και σε τομείς σχετικά άγνωστους, όπως ήταν μέχρι πριν από μερικά χρόνια οι τομείς της διαχείρισης απορριμμάτων και της ανακύκλωσης. Πέρα από την αύξηση της ανακύκλωσης και των άλλων μορφών ανάκτησης των απορριμμάτων συσκευασίας, η οδηγία 94/62/ΕΚ είχε τις εξής θετικές συνέπειες:

- οδήγησε τον τομέα της συσκευασίας σε τεχνικές καινοτομίες, όπως ο περιορισμός του βάρους των συσκευασιών, η ενσωμάτωση υλικών προς ανακύκλωση κ.λπ.·

- συνέβαλε στη βελτίωση της γνώσης και της διαφάνειας στους τομείς της διαχείρισης απορριμμάτων και της ανακύκλωσης (από την άποψη των στατιστικών στοιχείων, των οικονομικών και λειτουργικών πτυχών...)·

- προώθησε τη συνειδητοποίηση, εκ μέρους των πολιτών, της επίπτωσης των απορριμμάτων (συσκευασίας) επί του περιβάλλοντος.

3.2. Με βάση τις νέες αυτές γνώσεις και την εμπειρία που αποκτήθηκε κατά τα τελευταία χρόνια, καταδεικνύεται η χρησιμότητα - αν όχι η αναγκαιότητα - να αναπροσαρμοσθεί η ακολουθητέα πολιτική σε θέματα ανάκτησης των απορριμμάτων συσκευασίας, σε συνάρτηση με τις δυνατότητες που διαγράφονται και με τα σφάλματα που διαπιστώθηκαν. Όσο περισσότερο διατεθειμένοι είναι οι ενδιαφερόμενοι εταίροι να ξεκινήσουν ένα διάλογο με θέμα το μέλλον, με κεντρικό άξονα τους στόχους προς επίτευξη, τόσο πιο γρήγορα θα πραγματοποιηθούν οι απαραίτητες προσαρμογές(6).

3.3. Οι συσκευασίες δεν έχουν αυτόνομη χρησιμότητα και δεν πρέπει να αντιμετωπίζονται απομονωμένες από το ζεύγος προϊόν-συσκευασία, το οποίο απαρτίζουν μαζί με το περιεχόμενό τους ούτε και από τους διάφορους τρόπους κατανάλωσης του εν λόγω περιεχομένου. Οι συσκευασίες εξελίσσονται συνεχώς, σε συνάρτηση με τις ανάγκες των διαφόρων παραγόντων που παρεμβαίνουν στα διάφορα στάδια της αλυσίδας παραγωγής, διανομής και κατανάλωσης των προϊόντων. Συμβάλλουν αποφασιστικά στο επίπεδο της ποιότητας διαβίωσης το οποίο απολαμβάνουμε σήμερα ως καταναλωτές. Επιτελούν απαραίτητο και πολύπλευρο έργο: διατήρηση, υγιεινή, προστασία, ασφάλεια, πληροφόρηση, άνεση κ.λπ.

3.4. Η ΟΚΕ αναγνωρίζει ότι είναι δύσκολο να συμβιβαστούν αφενός η εξέλιξη του σύγχρονου τρόπου ζωής και οι καταναλωτικές συνήθειες και, αφετέρου, μια περιβαλλοντική πολιτική με γνώμονα την πρόληψη. Ο αριθμός ατόμων ανά νοικοκυριό μειώνεται, με αποτέλεσμα να χρειάζονται συσκευασίες με μικρότερες ποσότητες τροφίμων, με αναλογικά περισσότερο υλικό συσκευασίας. Η γήρανση του πληθυσμού δημιουργεί την ανάγκη για μεγαλύτερη άνεση, πράγμα που συχνά προϋποθέτει όλο και πιο εύχρηστες συσκευασίες. Η άσκηση επαγγελματικής δραστηριότητας εκτός της οικίας εξαπλώνεται στο σύνολο του πληθυσμού - άνδρες και γυναίκες - γεγονός που εξηγεί την αυξημένη ζήτηση προϊόντων έτοιμων για κατανάλωση, η συσκευασία των οποίων απαιτεί συχνά περισσότερα υλικά. Οι παραγωγοί συσκευασιών καλούνται σήμερα να ανταποκριθούν σε μια νέα πρόκληση: ωθούμενοι από τις κοινωνιολογικές αυτές εξελίξεις, υιοθετώντας παράλληλα διαδικασίες προστασίας του περιβάλλοντος που να στηρίζονται την πρόληψη.

3.5. Οι επιπτώσεις που έχουν τα απορρίμματα συσκευασίας επί του περιβάλλοντος έχουν προσλάβει τέτοιες διαστάσεις που καθίσταται πλέον επιτακτικό να ληφθούν μέτρα. Από την άποψη αυτή θα πρέπει να δοθεί μεγάλη σημασία στους περιβαλλοντολογικούς στόχους. Κατά την εξεύρεση λύσεων για το πρόβλημα της ανακύκλωσης των απορριμμάτων συσκευασίας, επιβάλλεται να κατέχει καθοριστικό ρόλο η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης. Οι λύσεις που θα επιλεγούν οφείλουν να ευνοούν την οικονομική ανάπτυξη που σέβεται το φυσικό και ανθρώπινο περιβάλλον των σημερινών και των επερχόμενων γενεών. Τούτο προϋποθέτει ότι θα πληρούν αποδεκτά και βιώσιμα οικονομικά, περιβαλλοντικά και κοινωνικά κριτήρια. Δεν πρέπει επίσης να παραμελείται ο ρόλος της συσκευασίας για την προστασία της ανθρώπινης υγείας.

3.6. Πρέπει ακόμη να τονισθεί η σημασία της παιδείας και της κατάρτισης των καταναλωτών, σημερινών και μελλοντικών. Οι καταναλωτές θα είναι σε θέση να προσφέρουν θετική συμβολή μόνον εάν είναι συνειδητοποιημένοι ως προς τη σημασία του προβλήματος που αντιπροσωπεύουν για το περιβάλλον τα απορρίμματα συσκευασίας και εάν διαθέτουν τα κατάλληλα μέσα ώστε να πραγματοποιούν επιλογές που να εκφράζουν τις προσδοκίες τους.

3.7. Η ΟΚΕ τονίζει την ανάγκη εφαρμογής μιας περιβαλλοντικής πολιτικής ικανής να διασφαλίσει μελλοντικά, εκτός από ένα υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος, την οικονομική βιωσιμότητα του κλάδου της ανακύκλωσης, χωρίς προσφυγή σε σύστημα χρηματοδοτικής στήριξης των προς ανακύκλωση προϊόντων σε μόνιμη βάση. Πράγματι, μέσα από μία μακροπρόθεσμη προοπτική, πρέπει να θεωρηθεί ότι τα απορρίμματα συσκευασίας αντιπροσωπεύουν ένα απόθεμα υλικών ή μια πηγή ενέργειας που θα μπορούσαν να υποκαταστήσουν σε μεγαλύτερο βαθμό ορισμένους φυσικούς πόρους που χρησιμοποιούνται σήμερα ως πρώτες ύλες ή ως καύσιμα, και ότι η ανταγωνιστικότητά τους θα διασφαλισθεί από τη στιγμή που η τιμή των φυσικών αυτών πόρων θα εσωτερικεύει πλέον όλο το περιβαλλοντικό κόστος που συνδέεται με την εκμετάλλευσή τους.

4. Ορισμένες πιθανές λύσεις

4.1. Προκειμένου να δοθεί μια διαρθρωτική λύση στα προβλήματα της έλλειψης αγοράς για τα υλικά συσκευασίας που προέρχονται από επιλεκτική συλλογή και διαλογή, η ΟΚΕ προτείνει διάφορα αλληλοσυμπληρούμενα μέτρα, μέσω της κατάρτισης προγράμματος δράσεων με στόχο την ενθάρρυνση της ανάπτυξης αγορών για τα προς ανακύκλωση προϊόντα (σημείο 4.3). Παράλληλα με την κατάρτιση του εν λόγω προγράμματος δράσης, τονίζεται η ανάγκη ενσωμάτωσης των οικονομικών πτυχών στις περιβαλλοντικές πολιτικές των κρατών μελών σχετικά με τα απορρίμματα συσκευασίας καθώς και προώθησης κατά προτεραιότητα των προσεγγίσεων που επιτρέπουν την επίτευξη της βέλτιστης συνάρτησης περιβάλλοντος-οικονομίας (σημείο 4.2).

4.2. Αναζήτηση μιας βέλτιστης συνάρτησης περιβάλλοντος-οικονομίας για θέματα διαχείρισης των συσκευασιών και απορριμμάτων συσκευασιών

4.2.1. Στα πλαίσια του σχεδιασμού μιας περιβαλλοντικής πολιτικής που θα στηρίζεται σε σύστημα εσωτερίκευσης του περιβαλλοντικού κόστους και σύμφωνα με την έννοια της βιώσιμης ανάπτυξης, η ΟΚΕ υπενθυμίζει τη χρησιμότητα των μεθόδων ανάλυσης δια των οποίων προσδιορίζεται η βέλτιστη συνάρτηση οικονομίας-περιβάλλοντος(7). Η προσφυγή σε αναλύσεις του τύπου "κόστους-αποτελεσματικότητας" επιτρέπει τον προσδιορισμό ενός συνδυασμού τεχνολογιών και μεθόδων διαχείρισης (πρόληψη, επαναχρησιμοποίηση, ανακύκλωση, ανάκτηση ενέργειας) για το μέγιστο περιορισμό των βλαβερών επιπτώσεων που συνδέονται με τη χρήση συσκευασιών και με τη διαχείριση των απορριμμάτων συσκευασίας, με το ελάχιστο δυνατό κόστος.

4.2.2. Η χρήση αναλύσεων του τύπου "κόστος-αποτελεσματικότητα" επιτρέπει στα κράτη μέλη να είναι σε καλύτερη θέση να αξιολογούν και να επιλέγουν τις μεθόδους που εφαρμόζονται για την πρόληψη και τον περιορισμό των απορριμμάτων των συσκευασιών προκειμένου να επιτύχουν τους στόχους που ορίζει η ευρωπαϊκή νομοθεσία. Ο βέλτιστος συνδυασμός των τεχνολογιών και των μεθόδων, από άποψη "κόστους-αποτελεσματικότητας", εξαρτάται κυρίως από τους ακόλουθους παράγοντες:

- από τις τοπικές μεταβλητές που χαρακτηρίζουν κάθε κράτος ή ακόμη και κάθε περιφέρεια ή κοινότητα (4.2.2.1)·

- από τις συγκυριακές διακυμάνσεις (4.2.2.2)·

- από το γεγονός ότι, για κάθε υλικό συσκευασίας, υπάρχει μια μέθοδος ανάκτησης που συνδέεται με τα τεχνικά του χαρακτηριστικά και με την εξέλιξη της τεχνολογίας κατά τη συγκεκριμένη στιγμή (4.2.2.3).

4.2.2.1. Το κάθε κράτος μέλος, η κάθε περιφέρεια, ή ακόμη και ο κάθε τόπος, παρουσιάζει ιδιαίτερα χαρακτηριστικά - από άποψη γεωγραφική, δημογραφική, καταναλωτικών παραδόσεων, αναγκών σε πρώτες ύλες (πρωτογενείς ή δευτερογενείς) και σε καύσιμα κ.λπ.- τα οποία καθιστούν ορισμένες μεθόδους ανάκτησης πιο συμφέρουσες από άλλες, σε τεχνολογικό, οικολογικό και οικονομικό επίπεδο. Είναι σημαντικό να προωθηθούν οι εν λόγω μέθοδοι, πάντοτε σε πλαίσια τήρησης των υφιστάμενων περιβαλλοντικών ρυθμίσεων, και να μην επιβάλλονται ομοιόμορφες μέθοδοι που δεν επιτρέπουν την αξιοποίηση των ιδιαίτερων κατά τόπους ευκαιριών. Η ανάληψη αυτή ευθυνών σε τοπικό επίπεδο πρέπει να πραγματοποιείται με πλήρη διαφάνεια για όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη: καταναλωτές, διανομείς, παραγωγούς, φορείς ανάκτησης. Με βάση τη διαπίστωση αυτή, θα ήταν σκόπιμο να εφαρμοσθεί η αρχή της επικουρικότητας όσον αφορά την επιλογή των μεθόδων που απαρτίζουν το βέλτιστο συνδυασμό, προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι ανάκτησης των απορριμμάτων συσκευασίας.

4.2.2.2. Ανάλογα με τις συγκυριακές διακυμάνσεις των τιμών των προς ανακύκλωση προϊόντων, μπορεί να δικαιολογείται η προσωρινή αλλαγή μεθόδου ανάκτησης για ένα υλικό - υπό τον όρο της τήρησης των ισχυουσών περιβαλλοντικών ρυθμίσεων - ώστε να αποτρέπεται ο κορεσμός της αγοράς, και οι υπερβολικά μεγάλες διακυμάνσεις των εν λόγω τιμών.

4.2.2.3. Από τεχνικής πλευράς, για κάθε υλικό συσκευασίας, υπάρχει μια προτιμητέα μέθοδος ανάκτησης σε κάθε συγκεκριμένη φάση της εξέλιξης της τεχνολογίας. Από την άποψη αυτή, είναι σκόπιμο να γίνει σαφής διαχωρισμός μεταξύ των υλικών ανόργανης προέλευσης (ορυκτά) και των υλικών οργανικής προέλευσης. Ανόργανα υλικά είναι το γυαλί, ο χάλυβας και το αλουμίνιο. Τα φυσικά και χημικά τους χαρακτηριστικά επιτρέπουν την ανακύκλωσή τους σχεδόν απεριόριστα, χωρίς απώλεια υλικού και χωρίς υγειονομικούς κινδύνους. Για τα υλικά οργανικής προέλευσης, η κατάσταση είναι εντελώς διαφορετική, είτε πρόκειται για τα υλικά με βάση την κυτταρίνη, όπως το χαρτί και το χαρτόνι, είτε για τα υλικά με βάση συνθετικές ύλες, όπως τα πλαστικά, που προέρχονται, τα περισσότερα, από υδρογονάνθρακες. Πράγματι, υπό τις σημερινές τεχνολογικές συνθήκες, η ανακύκλωση των υλικών αυτών έχει όρια: κατά τις διαδοχικές διαδικασίες ανακύκλωσης, τα εν λόγω υλικά υποβαθμίζονται και η χρήση τους μπορεί να εμπεριέχει κινδύνους για την υγεία. Αντίθετα, διαθέτουν πολύ υψηλές δυνατότητες όσον αφορά τη θερμική ενέργεια, ιδιαίτερα δε τα πλαστικά που προέρχονται από υδρογονάνθρακες(8), και για τα οποία η ανάκτηση ενέργειας συνιστά μια εναλλακτική λύση έναντι της ανακύκλωσης που θα έπρεπε να προωθηθεί, καθώς επίσης και οι μέθοδοι ανάκτησης όπως η λιπασματοποίηση ή η βιομεθανοποίηση που αρμόζουν για το χαρτί και το χαρτόνι, αλλά και για ορισμένα πλαστικά.

4.3. Πρόγραμμα δράσεων που αποβλέπει στην ανάπτυξη αγορών για τα υλικά προς ανακύκλωση που προέρχονται από απορρίμματα συσκευασίας

4.3.1. Η ΟΚΕ προτείνει την κατάρτιση προγράμματος δράσεων, το οποίο να εκφράζει τη βούληση στήριξης και ενθάρρυνσης της ανακύκλωσης των απορριμμάτων συσκευασίας, μέσα από μια προοπτική αφενός συμμετοχική - που να εντάσσει όλους τους παράγοντες της αλυσίδας παραγωγής, χρήσης και διάθεσης των συσκευασιών - και αφετέρου που να λαμβάνει υπόψη τους οικονομικούς περιορισμούς στους οποίους οι παράγοντες αυτοί υπόκεινται. Το εν λόγω πρόγραμμα δράσεων περιλαμβάνει τις εξής πτυχές:

- αυξημένη υποστήριξη της έρευνας, της καινοτομίας και της ανάπτυξης νέων εφαρμογών στον τομέα της ανάκτησης των απορριμμάτων συσκευασίας (4.3.2)·

- εντοπισμό και ανάπτυξη νέων αγορών για τα προς ανακύκλωση υλικά (4.3.3)·

- θέσπιση προτύπων CEN (Ευρωπαϊκή Επιτροπή Τυποποίησης) για τα προς ανακύκλωση υλικά (4.3.4)·

- ανάθεση αυξημένων ευθυνών στους παράγοντες της κάθε αλυσίδας του κλάδου υλικών συσκευασίας (4.3.5)·

- ανάπτυξη εποικοδομητικού διαλόγου με τους πολίτες ως καταναλωτές (4.3.6)·

- συνεχή βελτίωση του συστήματος στατιστικής παρακολούθησης της ΕΕ (4.3.7).

Τόσο στο επίπεδο των επιχειρήσεων τις οποίες αφορά ο προβληματισμός σχετικά με τις συσκευασίες καταναλωτικών αγαθών, όσο και στο επίπεδο των πολιτών ως καταναλωτών, η ΟΚΕ πιστεύει ότι είναι προτιμότερο να προωθηθούν μέτρα παροχής κινήτρων (φορολογικές απαλλαγές, ανταποδοτικά συστήματα για τους καταναλωτές κ.λπ.) παρά αναγκαστικά ή κατασταλτικά μέτρα.

4.3.2. Αυξημένη υποστήριξη της έρευνας, της καινοτομίας και της ανάπτυξης νέων εφαρμογών στον τομέα της ανάκτησης των απορριμμάτων συσκευασίας

4.3.2.1. Ολόκληρη η διαδικασία της συσκευασίας πρέπει να βελτιστοποιηθεί: από το σχεδιασμό της συσκευασίας μέχρι την ανάκτηση των απορριμμάτων συσκευασίας. Θα ήταν σκόπιμο να συμμετάσχουν στον προβληματισμό όλοι οι ενδιαφερόμενοι παράγοντες, ιδιαίτερα τα πανεπιστήμια και οι οργανώσεις προστασίας του περιβάλλοντος, ούτως ώστε οι ιδέες και οι προσδοκίες να γίνουν πράξη και, ενδεχομένως, να επιτευχθούν οι επιθυμητές και αποδεκτές μεταβολές συμπεριφοράς. Από κοινωνική και οικονομική άποψη, η υλοποίηση νέων εφαρμογών μπορεί να δημιουργήσει νέες θέσεις απασχόλησης που να προσδίδουν πραγματική προστιθέμενη αξία και να συμβάλλουν στην οικονομική ανάπτυξη της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

4.3.2.2. Η ΟΚΕ προτείνει επίσης, σε κάθε περίπτωση ανάπτυξης νέων τεχνολογιών σε θέματα συσκευασιών και υλικών συσκευασίας, να περιλαμβάνεται ποσοτική και ποιοτική αξιολόγηση της περιβαλλοντικής τους επίπτωσης και να λαμβάνονται όλα τα απαραίτητα μέτρα ώστε να διασφαλίζεται ότι η τελική τους διάθεση δεν θα παρουσιάζει κανέναν κίνδυνο για το σημερινό άνθρωπο και τις επερχόμενες γενεές.

4.3.3. Εντοπισμός και ανάπτυξη νέων αγορών για τα προς ανακύκλωση υλικά

4.3.3.1. Η ΟΚΕ κρίνει ότι πρέπει να ακολουθηθεί θεληματική πολιτική, προκειμένου να εντοπισθούν και να αναπτυχθούν νέες αγορές για τα προς ανακύκλωση υλικά. Οι άξονες παρέμβασης που προτείνει είναι οι εξής:

- Η χρηματοδότηση σχεδίων που αποβλέπουν στην ανάπτυξη βιομηχανικών εφαρμογών που θα συνιστούν αγορές για τα προς ανακύκλωση υλικά, στα πλαίσια των αναπτυξιακών προγραμμάτων που στηρίζει η Ευρωπαϊκή Ένωση, και στον τομέα της έρευνας (5ο Πρόγραμμα Πλαίσιο) και στον τομέα των νέων εφαρμογών.

- Η αναθεώρηση των αδικαιολόγητων κανονιστικών κριτηρίων που συνιστούν εμπόδια για τη χρήση προϊόντων που προέρχονται από ανακυκλωμένα υλικά: Η ΟΚΕ φρονεί ότι θα ήταν χρήσιμο να πραγματοποιηθεί, στο επίπεδο όλων των κρατών μελών, απογραφή των προϊόντων για τα οποία υπάρχουν διάφορες προϋποθέσεις(9) για την εισαγωγή ανακυκλώσιμων προϊόντων, οι οποίες είναι κανονιστικές, και που συνιστούν εμπόδια, ενώ δεν δικαιολογούνται από λόγους ασφάλειας ή υγιεινής. Στη συνέχεια, με βάση την εν λόγω απογραφή, θα μπορούσε να γίνει ποσοτική αξιολόγηση των ενδεχόμενων αγορών για ανακυκλώσιμα προϊόντα και να καθιερωθούν επαφές με τις αρμόδιες αρχές για θέματα τυποποίησης, προκειμένου να επιτευχθεί αναθεώρηση όπου χρειάζεται.

- Η χρήση υλικών και συσκευασιών που κατασκευάζονται από ανακυκλωμένα προϊόντα εκ μέρους όλων των δημοσίων υπηρεσιών που λειτουργούν σε τοπικό, εθνικό και κοινοτικό επίπεδο, με έκδοση πιστοποιητικού που θα χορηγείται από αρμόδιο οργανισμό.

4.3.4. Θέσπιση προτύπων CEN για τα προς ανακύκλωση υλικά

4.3.4.1. Η ΟΚΕ τονίζει την ανάγκη ύπαρξης πιστοποιημένων προτύπων που θα ορίζονται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή Τυποποίησης (CEN) για τη διασφάλιση της σταθερής ποιότητας των προϊόντων που περιλαμβάνουν υλικά προερχόμενα από διαδικασίες ανακύκλωσης.

4.3.5. Ανάθεση αυξημένων ευθυνών στους παράγοντες της κάθε αλυσίδας του κλάδου υλικών συσκευασίας

4.3.5.1. Ο όρος "αλυσίδα" περιλαμβάνει εδώ τους παραγωγούς πρώτων υλών, τους κατασκευαστές υλικών συσκευασίας και συσκευασιών, τους χρήστες, καθώς και τις επιχειρήσεις ανακύκλωσης και τους μεσάζοντες. Παράλληλα με τα μέτρα που αναφέρονται στα ανωτέρω σημεία, η ΟΚΕ υποστηρίζει την ανάθεση αυξημένων ευθυνών για θέματα συσκευασίας σε κάθε ενδιαφερόμενη αλυσίδα υλικού, σύμφωνα με μια προσέγγιση από την άποψη του κύκλου ζωής(10) και με μια συνολική θεώρηση που θα περιλαμβάνει τις οικονομικές, τις περιβαλλοντικές και τις υγειονομικές πτυχές. Η κάθε αλυσίδα του κλάδου, λοιπόν, ανάλογα με τις ιδιαιτερότητες του τομέα της και με τις τεχνολογικές, οικολογικές και οικονομικές δυνατότητες, θα έχει την ευθύνη να εισαγάγει μεθόδους πρόληψης και ανάκτησης αποδεκτές και με προοπτικές, για την επίτευξη των στόχων που ορίζονται στην οδηγία, αποτρέποντας τον κορεσμό που υφίστανται, σε περιόδους χαμηλής συγκυρίας, οι τοπικές αρχές ή/και οι οργανώσεις που έχουν εφαρμόσει συστήματα επιλεκτικής συλλογής και διαλογής.

4.3.6. Ανάπτυξη εποικοδομητικού διαλόγου με τους πολίτες ως καταναλωτές

4.3.6.1. Μεταξύ των μέτρων που θα πρέπει να εφαρμοστούν, υπάρχει ένα που αποτελεί αναγκαίο συμπλήρωμα όλων εκείνων που προαναφέρονται: ο εποικοδομητικός διάλογος με τους πολίτες ως καταναλωτές. Και τούτο γιατί αυτοί μοιράζονται τη βαρύτατη ευθύνη να προβούν σήμερα σε επιλογές για τις οποίες δεν θα μετανοήσουν οι επερχόμενες γενεές. Προκειμένου να επιλέξει κανείς με πλήρη επίγνωση, πρέπει να είναι σαφώς και αντικειμενικά ενημερωμένος για όλες τις ενδεχόμενες επιλογές σε θέματα διαχείρισης των συσκευασιών: πρόληψη, επαναχρησιμοποίηση, ανακύκλωση, ανάκτηση ενέργειας, και του κόστους που συνεπάγεται η κάθε μία. Αυτό προϋποθέτει ότι θα καταρτισθεί σύστημα συνεχούς εκπαίδευσης, που θα ξεκινά από την παιδική ηλικία, ούτως ώστε οι πολίτες να ευαισθητοποιούνται σε όσο το δυνατόν νεώτερη ηλικία. Φαίνεται ότι οι βιομηχανικοί κύκλοι, οι δημόσιες αρχές και τα μέσα ενημέρωσης έχουν ακόμη να κάνουν μεγάλη πρόοδο στον τομέα αυτό. Η προβληματική σχετικά με τις συσκευασίες και τα απορρίμματά τους δεν είναι βέβαια διόλου απλό να αναλυθεί· είναι όμως γεγονός ότι οι πολίτες-καταναλωτές δέχονται πολλά αντιφατικά μηνύματα και ότι δεν έχουν την εντύπωση ότι εισακούονται επαρκώς όταν εκφράζουν τη γνώμη τους σχετικά με συσκευασίες τις οποίες συχνά κρίνουν περιττές και συχνά μπορούν να τους παραπλανήσουν. Μόνον ο εποικοδομητικός διάλογος θα επιτρέψει την ανάπτυξη δημιουργικών λύσεων, που να ανταποκρίνονται στις αυξανόμενες προσδοκίες τους σχετικά με το περιβάλλον. Για μια φορά ακόμη, η διαφάνεια είναι βασική προϋπόθεση για την αποτελεσματικότητα ενός τέτοιου διαλόγου. Διαφάνεια ως προς τη δαπάνη που θα πρέπει να καταβληθεί, ως προς τα συστατικά του κόστους και τους μηχανισμούς της αγοράς, ως προς τις επιπτώσεις επί του περιβάλλοντος (ανάλωση των φυσικών πόρων, ρύπανση του εδάφους, του αέρα και των υδάτων), συμπεριλαμβανομένων και των κινδύνων για την υγεία.

4.3.7. Συνεχής βελτίωση του συστήματος στατιστικής παρακολούθησης της ΕΕ

4.3.7.1. Προκειμένου να βελτιωθεί η ποιότητα και η συγκρισιμότητα των στατιστικών που δημοσιεύουν τα κράτη μέλη, η ΟΚΕ συνιστά να διευκρινιστούν οι μέθοδοι μέτρησης ή, εάν χρειάζεται, να οριστούν νέες μέθοδοι και να σχεδιαστεί τράπεζα δεδομένων που θα περιλαμβάνει επίσης και τις κοινωνικές και οικονομικές πτυχές που συνδέονται με την ανάκτηση των απορριμμάτων συσκευασίας. Εξάλλου, η ΟΚΕ ενθαρρύνει την προσφυγή σε μηχανισμούς ανάλυσης όπως η ανάλυση του κύκλου ζωής των συσκευασιών, σε συνδυασμό με την ανάλυση της "αλυσίδας αξίας", των διαφόρων μεθόδων αξιολόγησης, η οποία θα επέτρεπε την εκτίμηση της σχετικής αξίας(11) των διαφόρων στρατηγικών που υιοθετούν τα κράτη μέλη για θέματα διαχείρισης των απορριμμάτων συσκευασίας, τόσο σε οικονομικό όσο και σε περιβαλλοντικό επίπεδο. Σε όλους αυτούς τους τομείς, θα μπορούσε να διαδραματίσει πολύ χρήσιμο ρόλο ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός Περιβάλλοντος. Εξάλλου, λόγω της έλλειψης ομοιογένειας μεταξύ των διαφόρων κρατών όσον αφορά την ερμηνεία των ορισμών, η ΟΚΕ προτείνει τη μέτρηση της προόδου που έχει επιτύχει το καθένα απ' αυτά χωριστά, με βάση την ανάλυση της εξέλιξης των αποτελεσμάτων της πολιτικής τους σε θέματα συσκευασιών και απορριμμάτων συσκευασιών στη διάρκεια του χρόνου, αντί να γίνεται μόνο συγκριτική μέτρηση μεταξύ κρατών μελών.

5. Συμπεράσματα

5.1. Έχοντας υπόψη τα θετικά αποτελέσματα που διαπιστώθηκαν από την εφαρμογή της οδηγίας 94/02/ΕΚ, η ΟΚΕ φρονεί ότι επιβάλλεται να επιδιωχθεί η ένταξη στην ευρωπαϊκή νομοθεσία μίας ενεργού πολιτικής για τα ζητήματα ανακύκλωσης των απορριμμάτων συσκευασίας και να τεθούν φιλόδοξοι στόχοι σε θέματα διαχείρισης για κάθε κατηγορία υλικών συσκευασίας ανεξαιρέτως. Πρόκειται μάλιστα για μια αναγκαιότητα που υπαγορεύεται από τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της Ευρωπαϊκής Ένωσης: μεγάλη πυκνότητα πληθυσμού - η οποία καθιστά αναπόφευκτη πραγματικότητα το λεγόμενο σύνδρομο nimby ["not in my backyard", αμερικάνικο σύνδρομο σχετικά με τη διάθεση των τοξικών αποβλήτων]- και μεγάλη πενία πρώτων υλών και καυσίμων. Παράλληλα, η ΟΚΕ υπενθυμίζει ότι η έννοια της βιώσιμης ανάπτυξης οδηγεί στην υιοθέτηση προσεγγίσεων της περιβαλλοντικής πολιτικής που να αποσκοπούν στην επίτευξη μιας βέλτιστης συνάρτησης οικονομίας-περιβάλλοντος. Με την προϋπόθεση ότι θα επιτευχθούν οι στόχοι που ορίζει η ευρωπαϊκή νομοθεσία, με βάση τα όσα προαναφέρονται, η ΟΚΕ προτείνει τα κράτη μέλη να διαθέτουν σχετική ευελιξία όσον αφορά την επιλογή του συνδυασμού των μεθόδων (πρόληψη, επαναχρησιμοποίηση, ανακύκλωση, ανάκτηση ενέργειας) που θα οδηγήσουν στην επίτευξη, με το λιγότερο δυνατό κόστος, του στόχου της πρόληψης και του περιορισμού των επιπτώσεων των συσκευασιών και των απορριμμάτων συσκευασιών επί του περιβάλλοντος, με τήρηση των ισχυουσών περιβαλλοντικών ρυθμίσεων, που πρέπει να συνιστούν την κοινή κατευθυντήρια γραμμή.

5.2. Η ΟΚΕ τονίζει την ανάγκη να ευαισθητοποιηθούν οι πολίτες ως καταναλωτές σχετικά με τον προβληματισμό των απορριμμάτων συσκευασίας και να εκπαιδευθούν, από πολύ μικρή ηλικία, προς την υιοθέτηση συμπεριφορών που να συμβάλουν στην προστασία του περιβάλλοντος. Επιμένει επίσης ότι θα πρέπει να αναπτυχθεί ένας πραγματικός διάλογος μεταξύ της βιομηχανίας, των θεσμικών αρχών, των μέσων ενημέρωσης και των πολιτών-καταναλωτών, μέσω των οργανώσεών τους, με πνεύμα συνεργασίας και από κοινού ανάληψης των ευθυνών έναντι του περιβάλλοντος και των επερχόμενων γενεών.

5.3. Έχοντας πλήρη συνείδηση των δυσκολιών που αντιμετωπίζονται σήμερα σε θέματα ανάκτησης και, ειδικότερα, ανακύκλωσης των απορριμμάτων συσκευασίας, η ΟΚΕ φρονεί ότι πρέπει να υιοθετηθεί θεληματική πολιτική, μέσα από μια αντιμετώπιση αφενός συμμετοχική - που να εντάσσει όλους τους παράγοντες της αλυσίδας παραγωγής, χρήσης και διάθεσης των συσκευασιών - και αφετέρου που να λαμβάνει υπόψη τους οικονομικούς περιορισμούς στους οποίους οι παράγοντες αυτοί υπόκεινται. Με το σκεπτικό αυτό, προτείνει την κατάρτιση προγράμματος δράσεων για την ανάπτυξη αγορών για τα ανακυκλωμένα προϊόντα, το οποίο περιλαμβάνει τις εξής πτυχές:

- αυξημένη υποστήριξη της καινοτομίας και της ανάπτυξης νέων εφαρμογών στον τομέα της ανάκτησης των απορριμμάτων συσκευασίας·

- εντοπισμό και ανάπτυξη νέων αγορών για τα ανακυκλωμένα προϊόντα·

- θέσπιση προτύπων CEN για τα προς ανακύκλωση υλικά·

- ανάθεση αυξημένων ευθυνών στις διάφορες αλυσίδες του κλάδου υλικών συσκευασίας·

- ανάπτυξη εποικοδομητικού διαλόγου με τους πολίτες ως καταναλωτές·

- συνεχή βελτίωση του συστήματος στατιστικής παρακολούθησης της ΕΕ.

5.4. Με όλα τα μέτρα που προτείνει, η ΟΚΕ εκφράζει τη βούλησή της να εξελιχθεί η περιβαλλοντική πολιτική που αφορά τις συσκευασίες και τα απορρίμματα συσκευασίας, μέσα από μια θεώρηση της πρόληψης και ανάκτησης των απορριμμάτων συσκευασίας που να είναι φιλόδοξη, να παρέχει μακροπρόθεσμες προοπτικές, να συμβαδίζει με την έννοια της βιώσιμης ανάπτυξης και να στηρίζεται περισσότερο στη σύμπραξη όλων των ενδιαφερομένων φορέων.

Βρυξέλλες, 8 Δεκεμβρίου 1999.

Η Πρόεδρος

της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Beatrice Rangoni MACHIAVELLI

(1) Αναφερόμαστε επίσης στη γνωμοδότηση της ΟΚΕ της 24ης Μαρτίου 1993, σχετικά με την πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για τις συσκευασίες και απορρίμματα συσκευασιών, η οποία απετέλεσε σε μεγάλο βαθμό εγγύηση για τη σημερινή μορφή της οδηγίας.

(2) Συμπεριλαμβανομένων των πρωτογενών, δευτερογενών και τριτογενών συσκευασιών των εν λόγω καταναλωτικών αγαθών, δεδομένου ότι οι αντίστοιχες λειτουργίες τους είναι συμπληρωματικές και, όσον αφορά την πρόληψη, οι τρεις αυτές μορφές συσκευασίας θεωρούνται συχνά ως σύνολο. Για παράδειγμα,η αύξηση του βάρους της πρωτογενούς συσκευασίας, σε συνδυασμό με τον περιορισμό του βάρους της δευτερογενούς συσκευασίας, μπορεί να καταλήξει σε μείωση του συνολικού βάρους.

(3) Δηλαδή: δημόσιες αρχές, πολίτες, τοπικοί οργανισμοί, κατασκευαστές υλικών για συσκευασίες και συσκευασιών, κατασκευαστές και διανομείς καταναλωτικών αγαθών, φορείς που ασχολούνται με τη συλλογή και διαλογή των απορριμμάτων ή με την ανακύκλωση.

(4) Οι εισφορές του τύπου "πράσινο σήμα" εξαρτώνται από ένα σύστημα χρηματοδότησης που έχει στόχο να περιλαμβάνεται στην τιμή του συσκευασμένου προϊόντος που πωλείται στον καταναλωτή, ένα τέλος που προπληρώνεται από τον κατασκευαστή του προϊόντος ή από τον υπεύθυνο για την εμπορευματοποίησή του. Παραδείγματα τέτοιων συστημάτων είναι: DSD (Γερμανία), Eco Emballages (Γαλλία), FOST Plus (Βέλγιο).

(5) Ως περιβαλλοντικό όφελος νοούνται τα πλεονεκτήματα που επιτυγχάνονται από τον περιορισμό της μόλυνσης ή της όχλησης της προερχόμενης από την απουσία περιβαλλοντολογικής διαχείρισης.

(6) Εξάλλου, κρίνουμε χρήσιμο επίσης να διευκρινισθεί, στην παρούσα φάση, ότι - παρότι, σύμφωνα με την επικρατούσα άποψη, όλες οι δραστηριότητες που συνδέονται με την ανακύκλωση είναι ευνοϊκότερες για το περιβάλλον από άλλες μεθόδους ανάκτησης - εξακολουθεί να μην υπάρχει κοινώς αποδεκτή μέθοδος εξακρίβωσης που να το αποδεικνύει απόλυτα.

(7) Σε σύγκριση με την ανάλυση "κόστους-οφέλους", η ανάλυση "κόστους-αποτελεσματικότητας" είναι πιο πρόσφατη μέθοδος, η οποία παρουσιάζει το πλεονέκτημα ότι δεν ασχολείται με την ποσοτική αξιολόγηση της περιβαλλοντικής ζημίας και με την έκφρασή της σε οικονομικά μεγέθη· οι εκτιμήσεις αυτές αποτελούσαν στάδια της ανάλυσης "κόστους-οφέλους", τα οποία κατέληγαν σε αποτελέσματα που χαρακτηρίζονταν από μεγάλη αβεβαιότητα.

(8) Η μέθοδος αυτή είναι όντως ενδεδειγμένη για τον κύκλο ζωής των πλαστικών: τα περισσότερα απ' αυτά προέρχονται από καύσιμες ύλες (από το πετρέλαιο), έχουν μεταποιηθεί σε δεύτερη φάση σε υλικά συσκευασίας και μπορούν εύκολα, στην τελική φάση του κύκλου ζωής τους, να επανέλθουν στην αρχική τους κατάσταση του καυσίμου. Η ανάκτηση ενέργειας από τα απορρίμματα πλαστικών συσκευασιών επιτρέπει την εξοικονόμηση των μη ανανεώσιμων φυσικών πόρων, ενώ παράλληλα αξιοποιείται η πληθώρα δυνατοτήτων ανάπτυξης και πλεονεκτημάτων που προσφέρουν οι πλαστικές συσκευασίες στους καταναλωτές. Με απαραίτητη προϋπόθεση ότι το σύνολο της διαδικασίας θα διεξάγεται με σεβασμό προς το περιβάλλον, πράγμα που προϋποθέτει την τήρηση των κατάλληλων περιβαλλοντικών ρυθμίσεων.

(9) Πολλές καινοτόμες διαδικασίες ανακύκλωσης εγκαταλείφθηκαν επειδή δεν υπήρχε δυνατότητα διάθεσης των προϊόντων που παράγονταν απ' αυτές, κυρίως για λόγους μη τήρησης προτύπων, τα οποία συχνά είχαν κατοχυρωθεί από συνήθεια, αναφέρονταν στη συγγραφή υποχρεώσεων, δεν δικαιολογούνταν όμως αναγκαστικά από λόγους ασφάλειας ή υγιεινής.

(10) Από την επιλογή των υλικών έως τις μεθόδους που θα αποτρέπουν την κατάληξη της συσκευασίας σε απόρριμμα.

(11) Έτσι θα είναι δυνατό να γίνει μια πραγματική μελέτη "benchmarking"και να εντοπισθούν οι "οδηγοί κόστους" (cost drivers) και οι βέλτιστες πρακτικές (best practices).