Γνωμοδότηση της Επιτροπής των Περιφερειών για την "Λευκή Βίβλο - Δίκαιη πληρωμή για τη χρήση της υποδομής - Μία σταδιακή θέσπιση ενός κοινοτικού πλαισίου για τη χρέωση του κόστους της υποδομής των μεταφορών στην Ευρωπαϊκή Ένωση"

(1999/C 198/04)

Η Επιτροπή των Περιφερειών,

έχοντας υπόψη τη Λευκή Βίβλο της Επιτροπής με θέμα τη "Δίκαιη πληρωμή για τη χρήση της υποδομής - Μία σταδιακή θέσπιση ενός κοινοτικού πλαισίου για τη χρέωση του κόστους της υποδομής των μεταφορών στην Ευρωπαϊκή Ένωση" (COM(98) 466 τελικό)·

έχοντας υπόψη την απόφαση του Προεδρείου, της 15ης Ιουλίου 1998 σύμφωνα με το άρθρο 198 Γ, 4ο εδάφιο της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, να εκδώσει γνωμοδότηση για το θέμα αυτό και να αναθέσει στην επιτροπή 3 "Διευρωπαϊκά δίκτυα, μεταφορές, κοινωνία των πληροφοριών" την προετοιμασία της·

έχοντας υπόψη το σχέδιο γνωμοδότησης (CdR 408/98 rev. 1) που υιοθέτησε η επιτροπή 3 στις 22 Ιανουαρίου 1999 (Εισηγητές: ο κ. Weingartner και η κα Olga Bennett)·

με βάση την Πράσινη Βίβλο με τίτλο "Προς ένα δίκαιο και αποτελεσματικό καθορισμό των τιμών στις μεταφορές - Πολιτικές επιλογές για την εσωτερίκευση των εξωτερικών στοιχείων κόστους των μεταφορών στην Ευρωπαϊκή Ένωση"(COM(95) 691 τελικό)·

με βάση το ψήφισμα που εξέδωσε η Επιτροπή των Περιφερειών για τον ευρωπαϊκό χάρτη των περιφερειών και της τοπικής αυτοδιοίκησης για μία προοδευτική και βιώσιμη πολιτική μεταφορών (CdR 347/97 fin)(1)· τις προτάσεις οδηγίας που κατήρτισε στο μεταξύ η Επιτροπή σχετικά με την περαιτέρω ανάπτυξη του σιδηροδρομικού δικτύου:

- την τροποποίηση της οδηγίας 91/440/ΕΟΚ για την ανάπτυξη των κοινοτικών σιδηροδρόμων·

- την τροποποίηση της οδηγίας 95/18/ΕΚ σχετικά με τις άδειες σε σιδηροδρομικές επιχειρήσεις·

- την πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με την κατανομή της μεταφορικής ικανότητας σιδηροδρομικής υποδομής και τις χρεώσεις για τη χρήση της σιδηροδρομικής υποδομής και την πιστοποίηση ασφάλειας καθώς και σχετικά με την περαιτέρω ανάπτυξη των συνδυασμένων μεταφορών·

- την τροποποίηση της οδηγίας 92/106/ΕΟΚ σχετικά με τη χάραξη κοινών κανόνων για ορισμένες μεταφορές των συνδυασμένων μεταφορών μεταξύ των κρατών μελών·

με βάση τη γνωμοδότηση της Επιτροπής των Περιφερειών της 16ης Ιανουαρίου 1997 για την Πράσινη Βίβλο με θέμα "Προς ένα δίκαιο και αποτελεσματικό καθορισμό των τιμών στις μεταφορές - Πολιτικές επιλογές για την εσωτερίκευση των εξωτερικών στοιχείων τους κόστους των μεταφορών στην Ευρωπαϊκή Ένωση" και την "Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για την επιβολή τελών για τη χρήση των δικτύων μεταφορών" (CdR 364/96 fin)(2)·

με βάση τη γνωμοδότηση της Επιτροπής των Περιφερειών της 12ης Μαρτίου 1998 με θέμα "Μία βιώσιμη στρατηγική μεταφορών για τις περιφερειακές και τοπικές αρχές στην Ευρωπαϊκή Ένωση" (CdR 255/97 fin)(3)·

υιοθέτησε ομόφωνα κατά την 28η σύνοδο ολομέλειας της 10ης και 11ης Μαρτίου 1999 (συνεδρίαση της 11ης Μαρτίου) την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Η Λευκή Βίβλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης με τίτλο "Δίκαιη πληρωμή για τη χρήση της υποδομής" αποτελεί τη λογική συνέχεια των προτάσεων που είχαν διατυπωθεί στην Πράσινη Βίβλο "Δίκαιες και αποτελεσματικές τιμές στις μεταφορές"(4). Συνεπώς, η Λευκή Βίβλος αποτελεί, όπως και η Πράσινη Βίβλος που προαναφέρθηκε, καθοριστικό μέρος της στρατηγικής της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την προώθηση αποτελεσματικών συστημάτων μεταφορών μέσω της δημιουργίας μιας αγοράς στην οποία ο καθορισμός δίκαιων τιμών συμβάλλει στην ανάπτυξη βιώσιμων και ανοικτών συστημάτων μεταφορών και πραγματοποίησης των μεταφορών.

1.2. Παράλληλα με τις αναλυτικές εργασίες που πραγματοποιήθηκαν με εντολή της Επιτροπής, όπως π.χ. η έκθεση των ομάδων υψηλού επιπέδου για τις "εταιρικές σχέσεις δημοσίου και ιδιωτικού δικαίου 1997" και για τις "τιμές για τις υποδομές των μεταφορών 1998" συνεδρίασε πρόσφατα και το Συμβούλιο "Μεταφορές και Περιβάλλον" το οποίο εξέτασε θέματα σχετικά με την καλύτερη δυνατή αξιοποίηση των υπαρκτών υποδομών, τη μετατόπιση των μεταφορών σε μέσα μεταφοράς που προσβάλουν λιγότερο το περιβάλλον και τον περιορισμό της κατανάλωσης καυσίμων και των εκπομπών ρύπων αλλά και της ηχορύπανσης.

1.3. Στη Λευκή Βίβλο υπογραμμίζεται και πάλι η μεγάλη σημασία που έχουν οι υποδομές μεταφορών στην Ευρώπη για την οικονομική ανάπτυξη, την κινητικότητα των εργαζομένων, την ανταγωνιστικότητα και την ποιότητα της ζωής των πολιτών. Από την άλλη πλευρά διαπιστώνεται συγχρόνως ότι η διάθεση της υποδομής αυτής και η όσο το δυνατό καλύτερη αξιοποίηση είναι στόχοι που είναι δύσκολο να επιτευχθούν. Η Επιτροπή των Περιφερειών σημειώνει, ότι η σημερινή τάση που παρατηρείται όσον αφορά τη χρήση των μέσων μεταφοράς και του όγκου των μεταφορών σε συνάρτηση με την αυξανόμενη επιβάρυνση των υποδομών και της αυξανόμενης ρύπανσης του περιβάλλοντος, δημιουργούν αμφιβολίες ως προς τη βιωσιμότητα των μεταφορών. Ταυτόχρονα, επιδοκιμάζει το γεγονός ότι αυτό αναγνωρίζεται και από την Επιτροπή στη Λευκή Βίβλο.

2. Τα κυριότερα θέματα και οι κατευθυντήριες γραμμές

Η Επιτροπή των Περιφερειών συμφωνεί με τις ακόλουθες κατευθυντήρες γραμμές που χαράσσονται στη Λευκή Βίβλο:

2.1. Γενικά, η παρουσίαση των στοιχείων του κόστους σχετικά με τη δημιουργία και τη χρήση υποδομής είναι χρήσιμη και σκόπιμη επειδή, ανεξάρτητα από το εκάστοτε μέσο μεταφοράς, καθίσταται απόλυτα σαφής η σύνθεση του κόστους των υποδομών. Σε αυτό το πλαίσιο έχει ιδιαίτερη σημασία να φαίνονται τα εσωτερικά και τα εξωτερικά στοιχεία του κόστους, τόσο των πάγιων δαπανών οι οποίες δημιουργούνται ανεξάρτητα από τον όγκο των μεταφορών, αλλά και των μεταβλητών δαπανών οι οποίες εξαρτώνται από τον όγκο των μεταφορών. Με τη συνεκτίμηση όλων αυτών των στοιχείων του κόστους θα διασφαλιστεί ότι η διάθεση υποδομής θα βασίζεται σε μία πλήρη ανάλυση της σχέσης κοινωνικού κόστους/οφέλους.

Εξάλλου, όπως τόνισε η ομάδα υψηλού επιπέδου για τη χρέωση του κόστους υποδομής των μεταφορών, πρέπει να εντοπισθούν πρώτα όλα τα πιθανά στοιχεία κόστους και στη συνέχεια να αποφασισθούν τα στοιχεία τα οποία θα πρέπει να αποτελέσουν τη βάση κόστους για το χρήστη.

2.2. Οι φόροι και τα τέλη που επιβάλλονται σήμερα στον τομέα των μεταφορών δεν στηρίζονται κατά κανόνα σε πραγματική ανάλυση της σχέσης κόστους/ωφέλειας. Το γεγονός αυτό εξηγεί τουλάχιστον εν μέρει τα προβλήματα που αντιμετωπίζονται στις μεταφορές, όπως:

- η στρέβλωση του ανταγωνισμού μεταξύ των κρατών μελών·

- η στρέβλωση του ανταγωνισμού μεταξύ των μεταφορικών μέσων·

- η αδυναμία θεώρησης κοινωνικών και περιβαλλοντικών πτυχών·

- η δυσχέρεια στη χρηματοδότηση των επενδύσεων υποδομής.

Επιπλέον, η σχέση κόστους/ωφέλειας στρεβλώνεται και από την ύπαρξη διαφορετικών συστημάτων φορολογίας στα επιμέρους κράτη μέλη με συγκρίσιμους βασικούς όρους (παράδειγμα: οι διαφορές ως προς το φόρο κατανάλωσης καυσίμων έχουν σαν αποτέλεσμα να ανεφοδιάζονται τα οχήματα με καύσιμα όπου οι φόροι καυσίμων είναι χαμηλότεροι και όχι σε σημεία που βρίσκονται στην κανονική διαδρομή του οχήματος).

Αποτέλεσμα των νέων διαρθρώσεων χρέωσης του κόστους θα πρέπει να είναι η προώθηση τόσο της αποτελεσματικής χρήσης της υπάρχουσας υποδομής όσο και της αποτελεσματικής προσφοράς νέας υποδομής.

2.3. Στα πλαίσια της ανάπτυξης ενός κοινοτικού σχεδίου για τον καταλογισμό του κόστους των υποδομών θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η αρχή της επικουρικότητας. Μολονότι θα πρέπει να εφαρμόζονται οι αυτές βασικές αρχές χρέωσης του κόστους σε όλους τους κύριους τρόπους μεταφοράς σε κάθε κράτος μέλος, αναπότρεπτα οι διαρθρώσεις και τα επίπεδα χρέωσης που θα προκύψουν θα διαφέρουν ανά τρόπο μεταφοράς και τούτο λόγω διαφόρων οικονομικών και κοινωνικών συνθηκών στις διάφορες περιοχές. Για το λόγο αυτό, οι τοπικές και περιφερειακές αρχές θα πρέπει να συμμετέχουν στη διαδικασία λήψης αποφάσεων όσον αφορά την εφαρμογή των τελών, εξισορροπώντας την ανάγκη για αποτροπή της στρέβλωσης του ανταγωνισμού στην ΕΕ και τα οικονομικά, περιβαλλοντικά και κοινωνικά συμφέροντα σε τοπικό/περιφερειακό επίπεδο.

2.4. Επίσης θεωρείται απόλυτα αναγκαίο να εφαρμόζεται στο μέλλον ένα κοινοτικό σχέδιο για τη χρέωση του κόστους των υποδομών σε όλα τα κράτη μέλη με ίδιες αρχές, συγκρίσιμες συνθήκες, με το σεβασμό της αρχής "ο χρήστης πληρώνει" καθώς και της αρχής της εδαφικότητας (το κόστος πληρώνεται στο σημείο στο οποίο δημιουργείται). Εξάλλου, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι τοπικές συνθήκες και η ευελιξία πρέπει να αποτελεί στοιχείο της κοινοτικής προσέγγισης.

2.5. Το προτεινόμενο σχέδιο κόστους στηρίζεται επίσης στην υπόθεση ότι μία καλή λύση αποτελεί ένα σύστημα τελών το οποίο να προσανατολίζεται προς το οριακό κόστος. Ως οριακό κόστος θεωρείται σύμφωνα με τον ορισμό το μεταβλητό κόστος που δημιουργεί ένα πρόσθετο όχημα ή ένα μέσο μεταφοράς λόγω της χρησιμοποίησης των υποδομών. Προτού εξεταστεί αναλυτικά το σχέδιο καταλογισμού του κόστους θεωρείται θετικό το γεγονός ότι με ένα παρόμοιο σχέδιο δημιουργούνται οι προϋποθέσεις για τη χρηματοδότηση υποδομών μέσω των εισφορών των χρηστών, έτσι ώστε οι εισφορές σε ένα μέσο μεταφοράς να μπορούν να αξιοποιηθούν για τη βελτίωση των υποδομών ενός άλλου μέσου μεταφοράς. Η εγκάρσια χρηματοδότηση θα επιτρέψει την κατασκευή μεταφορικών υποδομών, ώστε να δημιουργηθούν οι προϋποθέσεις για τη διαλειτουργικότητα και τον ανταγωνισμό των μέσων μεταφοράς σε ένα συγκεκριμένο κλάδο. Ωστόσο, η ΕΤΠ αναγνωρίζει επίσης ότι θα ήταν σκόπιμο να εξεταστούν και άλλες μορφές τιμολόγησης, όπως τιμολόγηση με βάση το οριακό κοινωνικό κόστος ή τη χρήση σπάνιων πόρων.

2.6. Θα ήταν, ωστόσο, ορθότερο να επαφίεται στα επιμέρους κράτη μέλη η απόφαση σχετικά με τη χρησιμοποίηση των εισφορών που θα προκύψουν από το προτεινόμενο σύστημα τελών. Αυτό είναι απαραίτητο κυρίως υπό το πρίσμα της συνεκτίμησης του εξωτερικού κοινωνικού κόστους, διότι μόνο με την προϋπόθεση αυτή μπορούν να χρησιμοποιηθούν τα διαθέσιμα έσοδα για τις ζημιές που έχουν δημιουργηθεί σε τοπικό επίπεδο. Ωστόσο, και για λόγους επικουρικότητας πρέπει να διασφαλιστεί η συμμετοχή των περιφερειών.

2.7. Η πρόταση της Επιτροπής για την εφαρμογή ενός συστήματος καταλογισμού του κόστους με βάση το οριακό κόστος για όλες τις υποδομές των μεταφορών και όλα τα μέσα μεταφοράς, τους τερματικούς σταθμούς καθώς και τα συστήματα πληροφόρησης και επικοινωνιών ανταποκρίνονται στο αίτημα που είχε διατυπώσει η Επιτροπή των Περιφερειών στη γνωμοδότηση για την Πράσινη Βίβλο "Δίκαιες και αποτελεσματικές τιμές στις μεταφορές" ( CdR 364/96 fin). Η Πράσινη Βίβλος της Επιτροπής (COM(96) 691) εστιαζόταν κυρίως στο θέμα της διαμόρφωσης των τιμών για τις οδικές μεταφορές και στα προβλήματα κυκλοφορίας. Η ΕΤΠ επικροτεί τη διεύρυνση της συζήτησης σε όλη την έκταση των υποδομών μεταφοράς.

2.8. Επίσης η σταδιακή υλοποίηση του μελλοντικού κοινοτικού συστήματος καταλογισμού του κόστους ανταποκρίνεται στην πρόταση της Επιτροπής των Περιφερειών (βλ. σχετικά το αίτημα που διατυπώθηκε στη γνωμοδότηση για την Πράσινη Βίβλο "Δίκαιες και αποτελεσματικές τιμές στις μεταφορές"). Σε αυτό το πλαίσιο έχει ιδιαίτερη σημασία να συμφωνηθεί η μέθοδος για τον προσδιορισμό του οριακού κόστους. Το θέμα αυτό θίχθηκε και στην προαναφερθείσα γνωμοδότηση. Η προβλεφθείσα προπαρασκευαστική φάση 1 (τρία έτη 1998-2000) επαρκεί για την πραγματοποίηση των εργασιών.

2.9. Η αναδιάρθρωση της υφιστάμενης δομής φορολογίας και τελών στον κλάδο των μεταφορών που προβλέπεται κατά τη φάση 2 είναι απαραίτητη για την υλοποίηση του συστήματος καταλογισμού του κόστους. Επειδή η αναδιάρθρωση της δομής φορολογίας και των τελών στον τομέα των μεταφορών συνδέεται άμεσα με την εξέλιξη της φορολογικής πολιτικής γενικά το χρονοδιάγραμμα εφαρμογής της προσέγγισης της χρέωσης του κόστους εξαρτάται από την ανάπτυξη μιας γενικής φορολογικής πολιτικής από τα κράτη μέλη. Αυτό σημαίνει όμως, επίσης, ότι ήδη κατά τη διάρκεια της φάσης 2 το νέο αυτό σύστημα καταλογισμού του κόστους δεν θα μπορεί ενδεχομένως να υλοποιηθεί επειδή δεν έχουν δημιουργηθεί ή δεν μπορούν να δημιουργηθούν ακόμη οι γενικές φορολογικές προϋποθέσεις.

2.10. Εάν και αναφέρονται λεπτομέρειες σχετικά με τα μέτρα εφαρμογής του συστήματος στα επιμέρους μέσα μεταφορών, θεωρείται σκόπιμο να παρατηρήσουμε ότι η Λευκή Βίβλος αναφέρει κυρίως τα μέτρα που αφορούν τη φάση 1 και 2.

2.11. Εφόσον δεν υπάρχουν έως σήμερα βασικές μέθοδοι και αναλύσεις για την εκτίμηση του κόστους, πρέπει να δημιουργηθούν οι προϋποθέσεις αυτές κατά προτεραιότητα. Κρίνεται σκόπιμη η παρακολούθηση των εργασιών αυτών από μία επιτροπή κυβερνητικών εμπειρογνωμόνων. Η Επιτροπή των Περιφερειών ζητεί να εκπροσωπείται κατάλληλα σε αυτή την επιτροπή.

2.12. Προτείνεται να εφαρμόζεται στο μέτρο του δυνατού μία ενιαία μεθοδολογική προσέγγιση για τον υπολογισμό του κόστους των επιμέρους μεταφορικών μέσων. Το αίτημα για την προώθηση της διαφάνειας των λογαριασμών και την ανάπτυξη "λογαριασμών των μεταφορών" καθώς επίσης και το αίτημα για μία βελτιωμένη στατιστική των μεταφορών, προμηνύουν ωστόσο ότι οι εργασίες αυτές δεν μπορούν να ολοκληρωθούν βραχυπρόθεσμα και επομένως δεν θα διατίθενται έγκαιρα ως χρήσιμη βάση.

2.13. Σχετικά με τις απαραίτητες τροποποιήσεις της φορολογικής πολιτικής στον τομέα των μεταφορών επισημαίνεται και πάλι το πρόβλημα του χρονοδιαγράμματος που προαναφέρθηκε (βλ. σημείο 2.9).

2.14. Σημαντικό στοιχείο για το νέο κοινό σύστημα καταλογισμού του κόστους το οποίο θα διασφαλίζει δίκαιες τιμές για τη χρήση των υποδομών στις μεταφορές είναι οι διατάξεις σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις επειδή αυτές αφορούν άμεσα τον ανταγωνισμό. Είναι ορθό επομένως ότι σε σχέση με την ανάπτυξη ενός νέου συστήματος καταλογισμού του κόστους θα πρέπει να προσαρμοστούν ανάλογα οι ισχύοντες κανονισμοί. Εντούτοις, σαφώς απαιτείται η ευελιξία των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων προκειμένου να διασφαλισθούν οι υποδομές σε απομακρυσμένες περιοχές και περιοχές με χαμηλή πληθυσμιακή πυκνότητα.

3. Προτάσεις και Αιτήματα

3.1. Με βάση τη γνωμοδότηση της Επιτροπής των Περιφερειών για το Πράσινο Βιβλίο "Δίκαιες και αποτελεσματικές τιμές στον τομέα των μεταφορών" (CdR 364/96 fin της 16.1.1997) εκφράζονται και πάλι ενδοιασμοί για το ερώτημα εάν μπορεί να επιτευχθεί μία αλλαγή ως προς τη χρήση των διαφόρων μεταφορικών μέσων μόνο μέσω του κόστους και των τιμών. Η επιλογή των μεταφορικών μέσων επηρεάζεται και από πολυάριθμους άλλους παράγοντες (ψυχολογικούς, ιστορικούς, κοινωνιολογικούς, γεωγραφικούς) με αποτέλεσμα να μπορεί δύσκολα να ρυθμιστεί η ζήτηση ως προς τα μέσα μεταφοράς μόνο μέσω των τιμών και επομένως να μην μπορεί να επιτευχθεί η επιδιωκόμενη αλλαγή συμπεριφοράς σε ικανοποιητικό βαθμό. Η ΕΤΠ συνιστά άλλα μέσα επηρεασμού της συμπεριφοράς των χρηστών, όπως είναι η κατάργηση των πρόσθετων απολαβών στις επιχειρήσεις (επιμίσθια) οι οποίες ενθαρρύνουν τη χρήση του αυτοκινήτου (φορολογικά κίνητρα και δωρεάν στάθμευση). Σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, πρέπει να εκχωρηθούν στις τοπικές και περιφερειακές αρχές περισσότερες εξουσίες για την εφαρμογή μέτρων που ενδέχεται να οδηγήσουν σε αλλαγή της συμπεριφοράς των χρηστών αναλόγως με τις συνθήκες που ισχύουν στην περιοχή ή περιφέρειά τους.

3.2. Χρειάζεται όμως να τονιστεί ότι το κόστος και οι τιμές μπορούν να επιφέρουν αλλαγές στη συμπεριφορά ως προς την επιλογή των μέσων μεταφοράς, εφόσον προσφέρονται χρήσιμες εξίσου αποτελεσματικές και ανταγωνιστικές εναλλακτικές λύσεις. Επομένως, είναι αναγκαίο να δημιουργηθούν, όπου είναι δυνατό, νέες εναλλακτικές υποδομές μεταφορών (το διευρωπαϊκό δίκτυο). Ως προς το στόχο αυτό, η Λευκή Βίβλος προσφέρει τουλάχιστον μία πρώτη προσέγγιση, εφόσον το σύστημα καταλογισμού του κόστους επιτρέπει τη χρηματοδότηση υποδομών μέσω των τελών επιτρέποντας, επειδή μπορούν, να επιβληθούν τέλη κατ'εξαίρεση που υπερβαίνουν το οριακό κόστος.

3.3. Αντιθέτως, ασκείται έντονη κριτική στο γεγονός ότι όσον αφορά τη βελτίωση της διαφάνειας των στοιχείων του κόστους δεν έχει επιτευχθεί καμία πρόοδος έως σήμερα. Η Επιτροπή προσπάθησε, βέβαια, μέσω πολυάριθμων προτάσεων, οδηγιών κανονισμών, Λευκές και Πράσινες Βίβλους να χαράξει μία πολιτική μεταφορών που να ανταποκρίνεται στις σημερινές ανάγκες και η οποία να συμπεριλαμβάνει φυσικά και μέτρα σχετικά με τις τιμές και το κόστος των μεταφορών. Ωστόσο, η υλοποίηση των προτάσεων αυτών απέτυχε έως σήμερα παταγωδώς, αφενός, επειδή οι ενδιαφερόμενοι μεταφορείς ανέπτυξαν αντίθετες στρατηγικές, τις οποίες εφαρμόζουν έως σήμερα με επιτυχία, αφετέρου, επειδή τα εθνικά συμφέροντα εμποδίζουν τις ομόφωνες αποφάσεις στο Συμβούλιο.

3.4. Συνεπώς, η Επιτροπή των Περιφερειών καλεί τους φορείς που λαμβάνουν αποφάσεις να αλλάξουν ριζικά νοοτροπία. Επιπλέον, διαπιστώνει και προτείνει τα εξής:

3.4.1. Η Επιτροπή των Περιφερειών επιδοκιμάζει την παρουσίαση της Λευκής Βίβλου ως ουσιαστική βάση για τη συνέχιση της συζήτησης σχετικά με τις οδικές δαπάνες και αναμένει ότι τα θέματα που εξετάζονται σε αυτή τη Λευκή Βίβλο καθώς και οι λύσεις και τα μέτρα που προτείνονται θα συμβάλουν στη χάραξη βιώσιμης πολιτικής μεταφορών.

3.4.2. Η εφαρμογή των μέτρων που αναφέρονται σε αυτή τη Λευκή Βίβλο για τα επιμέρους μεταφορικά μέσα προϋποθέτει την ύπαρξη ενός πολύ διαφορετικού συστήματος φόρων και τελών στον τομέα των μεταφορών. Οι περιφέρειες και η τοπική αυτοδιοίκηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης θεωρούν δεδομένο ότι θα ζητηθεί η γνώμη τους κατά τη μεταρρύθμιση αυτών των φορολογικών μέτρων και θα συμμετάσχουν στη διαδικασία λήψης αποφάσεων.

3.4.3. Η Επιτροπή των Περιφερειών συμφωνεί με την Επιτροπή ότι το νέο σύστημα καταλογισμού του κόστους των μεταφορών μπορεί να εφαρμοστεί μόνο σταδιακά, και κυρίως επειδή θα πρέπει να ληφθούν υπόψη οι αρχικές νομικές θέσεις των διαφόρων μεταφορικών φορέων, καθώς και η εισαγωγή νέων πολύπλοκων θεμάτων αντιστάθμισης. Η Επιτροπή των Περιφερειών εκφράζει ωστόσο και την άποψη ότι ήδη στην πρώτη φάση μπορούν να πραγματοποιηθούν τα πρώτα βήματα σχετικά με τον καταλογισμό των εξωτερικών στοιχείων του κόστους και μάλιστα ιδιαίτερα εκεί όπου αυτό επιβάλλεται για λόγους επιβάρυνσης του περιβάλλοντος και της ροής των μεταφορών.

3.4.4. Η Επιτροπή των Περιφερειών επιμένει ότι το νέο σύστημα καταλογισμού του κόστους θα πρέπει να διαμορφωθεί κατά τέτοιο τρόπο ώστε η καταβολή των τελών για τη χρήση των υποδομών των μεταφορών να πραγματοποιείται στα σημεία χρήσης. Αυτό σημαίνει ότι θα πρέπει να εφαρμόζεται η λεγόμενη αρχή της εδαφικότητας, η οποία επιπλέον συμβάλει στη συνεκτίμηση των εσωτερικών στοιχείων του κόστους με διαφάνεια. Οι άμεσα ενδιαφερόμενες περιφέρειες θα πρέπει να μπορούν να συμμετάσχουν στη διαμόρφωση του νέου συστήματος καταλογισμού του κόστους.

3.4.5. Η Επιτροπή των Περιφερειών ζητεί να παρέχει το νέο σύστημα καταλογισμού του κόστους και χρηματοδοτικά πλεονεκτήματα για τη χρήση καθαρών τεχνολογιών εφόσον κατ' αυτόν τον τρόπο λαμβάνονται σε μεγαλύτερο βαθμό υπόψη, η προστασία της φύσης και του περιβάλλοντος καθώς και επειδή παρόμοιες τεχνολογίες συμβάλουν στον περιορισμό των αρνητικών εξωτερικών στοιχείων του κόστους.

3.4.6. Η Επιτροπή των Περιφερειών συμφωνεί με την Επιτροπή ότι η απόφαση σχετικά με τη χρησιμοποίηση των εσόδων από τέλη και φόρους στον τομέα των μεταφορών θα πρέπει να επαφίεται στα κράτη μέλη. Επιπλέον, η Επιτροπή των Περιφερειών υποστηρίζει ότι η χρησιμοποίηση των εσόδων αυτών, όπου αυτό είναι δυνατό, θα πρέπει να επαφίεται επίσης στο επίπεδο των περιφερειών και της τοπικής αυτοδιοίκησης.

3.4.7. Η Επιτροπή των Περιφερειών θεωρεί δεδομένο ότι το νέο σύστημα καταλογισμού του κόστους θα στηρίζεται και στην αρχή "ο χρήστης πληρώνει". Προκειμένου να γίνει αυτό κατανοητό και για τους πολίτες, θα πρέπει να βρεθεί ένα όσο το δυνατό απλούστερο σύστημα και να γίνει γνωστό το σύστημα αυτό με ανάλογη προβολή.

3.4.8. Η Επιτροπή των Περιφερειών συμφωνεί επίσης με την Επιτροπή ότι στα πλαίσια του καταλογισμού του κόστους στις οδικές μεταφορές θα πρέπει να δημιουργηθούν κυρίως τέλη ανάλογα με τη μεταφορική ικανότητα για τα βαρέα μεταφορικά οχήματα. Επιπλέον, θα πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι τα συστήματα καταλογισμού του κόστους στις περιφέρειες συμβιβάζονται με τα συστήματα καταλογισμού του κόστους στα αστικά κέντρα. Πρέπει να καθιερωθούν συστήματα χρέωσης με τα οποία θα εξασφαλίζεται ότι δεν θα προκύπτουν ακόμη περισσότερα μειονεκτήματα για τα βαρέα φορτηγά οχήματα στις απομακρυσμένες περιοχές.

3.4.9. Η Επιτροπή των Περιφερειών ζητεί επίσης να ληφθούν υπόψη στον τομέα των σιδηροδρομικών μεταφορών οι ειδικές ανάγκες των μεταφορών σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο, κυρίως όσον αφορά την κατανομή της μεταφορικής ικανότητας και των διαδρομών.

3.4.10. Παρόμοια, η Επιτροπή των Περιφερειών ζητεί να ληφθούν σε μεγαλύτερο βαθμό υπόψη οι περιφερειακές αερομεταφορές οι οποίες έχουν εξαιρετική σημασία για τις τοπικές και περιφερειακές αρχές όσον αφορά την κατανομή διαθέσιμου χρόνου και τα τέλη του αεροδρομίου.

3.4.11. Λόγω της ενεργειακής αποδοτικότητας των θαλάσσιων και ποτάμιων μεταφορών σε σύγκριση με άλλους τρόπους μεταφοράς όπως π.χ. οι αεροπορικές και οι οδικές μεταφορές, τόσο το πλαίσιο χρέωσης όσο και η φορολογική πολιτική πρέπει να στοχεύουν στην ενθάρρυνση της μετατόπισης προς σύντομες θαλάσσιες μεταφορές και προς τις μεταφορές στις εσωτερικές πλωτές οδούς. Αυτό θα επιτρέψει μία σημαντική μείωση των εκπομπών CO2 που οφείλονται στις μεταφορές σύμφωνα με την ανακοίνωση της Επιτροπής για τις μεταφορές και το CO2 (COM(98) 204 τελικό).

Εξάλλου, απαιτούνται κατάλληλη διάρθρωση χρέωσης και φορολογική πολιτική προκειμένου να ελαχιστοποιηθούν οι αρνητικές συνέπειες της απομόνωσης περιοχών που εξαρτώνται από τις θαλάσσιες και ποτάμιες μεταφορές.

3.4.12. Η Επιτροπή των Περιφερειών ζητεί να εκπροσωπείται κατάλληλα στην προβλεπόμενη επιτροπή κυβερνητικών εμπειρογνωμόνων για τον καταλογισμό του κόστους των υποδομών στις μεταφορές, προκειμένου να εκπροσωπήσει τα συμφέροντα των περιφερειών και των τοπικών αρχών της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

3.4.13. Η Επιτροπή των Περιφερειών συμφωνεί με την Επιτροπή ότι θα πρέπει να διερευνηθούν ιδιαίτερα οι επιπτώσεις του τροποποιημένου καταλογισμού του κόστους στις μεταφορές για τις παραμεθόριες περιοχές ή και τις περιοχές με καθυστερημένη ανάπτυξη. Σε περίπτωση που πρόκειται για περιοχές με περιορισμένη ανάπτυξη των υποδομών ή με ελάχιστη επιβάρυνση ως προς τη ροή των μεταφορών, τα τέλη θα πρέπει να είναι αναλόγως χαμηλά. Η συμμετοχή των τοπικών και περιφερειακών αρχών, σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, είναι απαραίτητη όταν λαμβάνονται αποφάσεις που έχουν σχέση με τοπικές συνθήκες.

3.4.14. Η Επιτροπή των Περιφερειών προτείνει να διεξαχθούν παράλληλα με τις προαναφερθείσες μελέτες και έρευνες γενικού χαρακτήρα σχετικά με το ερώτημα εάν μπορεί να ρυθμιστεί η συμπεριφορά των χρηστών μέσω του κόστους και των τιμών και ποιοι είναι οι βασικοί παράγοντες που την επηρεάζουν. Η ΕΤΠ εκφράζει το φόβο ότι το επιμέρους κόστος ή το κόστος για επιμέρους έργα υποδομών θα είναι τόσο υψηλό ώστε να μην είναι ανεκτό ούτε από οικονομική ούτε από κοινωνική άποψη και ότι επομένως δεν θα είναι δυνατό να εφαρμοστεί στην πράξη.

3.4.15. Η Επιτροπή των Περιφερειών προτείνει επιπλέον να ελέγχεται αδιάλειπτα η εξέλιξη του κοινωνικού κόστους, διότι η εφαρμογή των επιμέρους μέτρων (μεταβολές ως προς τη διάρθρωση του προσωπικού και της διαχείρισης στις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις) ενδέχεται να προκαλέσει γενικά χαμηλότερο κόστος και να μεταβάλει συνεπώς το οριακό κοινωνικό κόστος.

4. Συμπεράσματα

4.1. Η Επιτροπή των Περιφερειών επικροτεί τη Λευκή Βίβλο της Επιτροπής και τη συμπερίληψη των αρχών της βιωσιμότητας, της αποτελεσματικότητας και του στόχου της μείωσης των εκπομπών που προέρχονται από τις μεταφορές οι οποίες προκαλούν το φαινόμενο του θερμοκηπίου. Καλές υποδομές μεταφορών, σύμφωνα με αυτές τις βασικές αρχές, είναι ουσιώδεις για την οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη της Ευρώπης.

4.2. Η δράση η οποία προτείνεται στο έγγραφο της Επιτροπής αποβλέπει στη μετατόπιση από λιγότερο φιλικούς προς το περιβάλλον και αποτελεσματικούς τρόπους μεταφοράς όπως, π.χ. οι οδικές και αεροπορικές και ενθαρρύνει τις συνδυασμένες μεταφορές με περισσότερο φιλικά προς το περιβάλλον μέσα όπως, για παράδειγμα, οι σιδηροδρομικές, οι θαλάσσιες και οι ποτάμιες, που θα μειώσουν τη συμφόρηση στους δρόμους και τις εκπομπές που προκαλούν το φαινόμενο του θερμοκηπίου. Ωστόσο, για να αυξηθεί η αποτελεσματικότητα των σιδηροδρόμων, ώστε να αποτελέσουν μια πραγματική εναλλακτική λύση για τις οδικές μεταφορές πρέπει να ελευθερωθεί η αγορά. Μια ενιαία αγορά σιδηροδρομικών μεταφορών θα επέτρεπε τη διαλειτουργικότητα των δικτύων και η ΕTΠ ενθαρρύνει την ανάπτυξη των ΔΕΔ και των διευρωπαϊκών αρτηριών σιδηροδρομικών μεταφορών, που θα οδηγήσουν σε σημαντική αύξηση της αποτελεσματικότητας.

4.3. Είναι σαφές ότι τα ισχύοντα συστήματα φορολογίας και χρέωσης του κόστους στην Ευρώπη ευθύνονται σε σημαντικό βαθμό για τις στρεβλώσεις στον τομέα των μεταφορών και την επακόλουθη έλλειψη αποτελεσματικότητας, τη συμφόρηση και τη ρύπανση. Η ΕΤΠ επικροτεί τις προτάσεις για ένα σύστημα χρέωσης το οποίο βασίζεται στις αρχές του οριακού κοινωνικού κόστους, "ο ρυπαίνων πληρώνει", της εδαφικότητας και της εσωτερίκευσης του εξωτερικού κόστους. Η ΕΤΠ τονίζει τη σημασία της πλήρους ανάλυσης κοινωνικού κόστους/οφέλους όσον αφορά την παροχή υποδομών καθώς και των δεδομένων και μελετών για τον υπολογισμό του πλαισίου οριακής χρέωσης.

4.4. Τα μέτρα τα οποία θα εφαρμοσθούν μετά τη θέσπιση ενός πλαισίου χρέωσης θα έχουν ως συνέπεια σημαντικές αλλαγές για τους χρήστες μεταφορών. Οι τοπικές και περιφερειακές αρχές μπορούν να διαδραματίσουν σημαντικό ρόλο όσον αφορά την προώθηση της αποτελεσματικότερης χρήσης των μεταφορών. Ένα απλό και δίκαιο σύστημα χρέωσης το οποίο προωθεί την αρχή "ο ρυπαίνων πληρώνει" και το οποίο προβάλλεται επαρκώς στον πληθυσμό θα συμβάλει στη διασφάλιση της αποδοχής από την κοινή γνώμη και στην αλλαγή των νοοτροπιών και της συμπεριφοράς.

4.5. Το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα της δράσης που προτείνει η Επιτροπή είναι μεγαλύτερη χρέωση των υποδομών μεταφοράς η οποία είναι αποτελεσματικότερη και παρέχει πρότυπα τα οποία είναι επιθυμητά από κοινωνική και περιβαλλοντική άποψη. Η ΕΤΠ συμφωνεί με την άποψη αυτή.

Βρυξέλλες, 11 Μαρτίου 1999.

Ο Πρόεδρος

της Επιτροπής των Περιφερειών

Manfred DAMMEYER

(1) ΕΕ C 251 της 10.8.1998, σ. 7.

(2) ΕΕ C 116 της 14.4.1997, σ. 58.

(3) ΕΕ C 180 της 11.6.1998, σ. 1.

(4) COM(95) 691 τελικό.