Γνωμοδότηση της Επιτροπής των Περιφερειών σχετικά με την «Εκτίμηση των οικονομικών και διοικητικών συνεπειών που έχουν οι νομοθετικές πράξεις της ΕΕ για τις περιφερειακές και τοπικές αρχές»

(96/C 126/01)

Εισαγωγικές παρατηρήσεις

Το Προεδρείο, κατά τη συνεδρίαση της 5ης Δεκεμβρίου 1994, ασκώντας το δικαίωμα πρωτοβουλίας, ανέθεσε στην υποεπιτροπή 1 να καταρτίσει ένα έγγραφο αρχής για την εκτίμηση των οικονομικών και διοικητικών συνεπειών των νομοθετικών πράξεων της ΕΕ. Η υποεπιτροπή 1 όρισε ως εισηγητή τον κ. Joakim Ollin. Της ανετέθη, επίσης, να συντάξει μία περιγραφή της διοικητικής και οικονομικής οργάνωσης των περιφερειακών και τοπικών αρχών των κρατών μελών. Το θέμα αυτό μελετάται χωριστά από μια ομάδα μελέτης και θα είναι ιδιαίτερα σημαντικό διότι θα χρησιμοποιηθεί ως βάση για το έγγραφο αρχής σχετικά με τις οικονομικές και διοικητικές συνέπειες των νομοθετικών πράξεων της ΕΕ.

Η ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ,

Έχοντας υπόψη:

- τη Συνθήκη για την ΕΕ και ιδίως το άρθρο 198 Γ και επόμενα,

- τις Δηλώσεις που έχουν επισυναφθεί στη Συνθήκη περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας σχετικά με την εκτίμηση του κόστους των προτάσεων της Επιτροπής και την εκτίμηση των επιπτώσεων των κοινοτικών μέτρων στο περιβάλλον,

- το Δημοσιονομικό Κανονισμό της ΕΕ,

- τη θέση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου για την αυτονομία της τοπικής αυτοδιοίκησης,

- τη γνωμοδότηση της ΕΤΠ της 21ης Απριλίου 1995 για τη μεταρρύθμιση της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Κατά την 10η σύνοδο ολομέλειας, που πραγματοποιήθηκε στις 15 και 16 Νοεμβρίου 1995 (συνεδρίαση της 15ης Νοεμβρίου 1995), η ΕΤΠ υιοθέτησε την ακόλουθη γνωμοδότηση.

Α. Η ΕΤΠ συμφωνεί με τα κριτήρια που ορίζονται στη Συνθήκη για την ΕΕ και με το άρθρο 3Β αναφορικά με την αρχή της επικουρικότητας.

Β. Όλα τα βάρη, τόσο οικονομικά όσο και διοικητικά, που επιβάλλονται στην Κοινότητα, στις εθνικές κυβερνήσεις, στην τοπική αυτοδιοίκηση, στους οικονομικούς παράγοντες και στους πολίτες, πρέπει να είναι όσο το δυνατό μικρότερα και ανάλογα με το στόχο που επιδιώκεται. Τα κοινοτικά μέτρα θα πρέπει να αφήνουν όσο το δυνατό μεγαλύτερα περιθώρια χειρισμών για τις εθνικές αποφάσεις. Τα πρότυπα της ΕΕ πρέπει κατά κανόνα να συνιστούν τα ελάχιστα πρότυπα. Οι κανόνες της ΕΕ πρέπει, να είναι όσο το δυνατό πιο «απλοί». Καταρχήν οι οδηγίες είναι προτιμότερες από τους κανονισμούς, οι οδηγίες-πλαίσιο προτιμότερες από τους λεπτομερείς κανόνες και οι συστάσεις προτιμότερες από τους δεσμευτικούς κανόνες.

Γ. Τα κείμενα των Δηλώσεων της Συνθήκης για την εκτίμηση του κόστους των προτάσεων της Επιτροπής και την εκτίμηση των επιπτώσεων των κοινοτικών μέτρων στο περιβάλλον, είναι τα εξής: «Η Συνδιάσκεψη σημειώνει ότι η Επιτροπή αναλαμβάνει την υποχρέωση, βασιζόμενη, ενδεχομένως, στις διαβουλεύσεις που κρίνει αναγκαίες και ενισχύοντας το σύστημα αξιολόγησης της κοινοτικής νομοθεσίας, να λαμβάνει υπόψη, όσον αφορά τις νομοθετικές της προτάσεις, το κόστος και το όφελος για τις δημόσιες αρχές των κρατών μελών και για το σύνολο των ενδιαφερομένων. Η Συνδιάσκεψη σημειώνει ότι η Επιτροπή στα πλαίσια των προτάσεών της, και τα κράτη μέλη κατά την εφαρμογή αυτών των προτάσεων, δεσμεύονται να λαμβάνουν πλήρως υπόψη τις επιπτώσεις τους στο περιβάλλον καθώς και την αρχή της σταθερής και διαρκούς ανάπτυξης.»

Δ. Στο Δημοσιονομικό Κανονισμό της ΕΕ ορίζεται ότι οι νομοθετικές πράξεις της ΕΕ πρέπει να περιέχουν εκτιμήσεις των επιπτώσεων της στον προϋπολογισμό της. Αντίθετα, δεν απαιτείται καμία συστηματική εξέταση των επιπτώσεων που θα έχουν στον εθνικό, περιφερειακό και τοπικό προϋπολογισμό.

Ε. Η Επίτροπος, κ. Monica Wulf-Mathies, ανέφερε στη σύνοδο ολομέλειας, της 21ης Απριλίου 1995, ότι η Επιτροπή προτίθεται να ενισχύσει το συμβουλευτικό ρόλο της ΕΤΠ, ζητώντας της να γνωμοδοτήσει για 40 περίπου θέματα του προγράμματος εργασίας της. Πολλά από αυτά βρίσκονται εκτός των τομέων για τους οποίους πρέπει να ζητείται η γνωμοδότηση της ΕΤΠ, σύμφωνα με τη Συνθήκη της ΕΕ.

ΣΤ. Η ΕΤΠ, στη σύνοδο ολομέλειας της 21ης Απριλίου 1995, γνωστοποίησε τις θέσεις της για την επικείμενη μεταρρύθμιση της Συνθήκης της ΕΕ. Σ'αυτές, μεταξύ άλλων, προτείνεται να ζητείται υποχρωτικά η γνωμοδότηση της ΕΤΠ για ορισμένα επιπλέον θέματα. Αναφέρεται, επίσης, ότι η ΕΕ πρέπει, πριν να εφαρμοσθούν τα μέτρα, να εξετάζει λεπτομερώς τις σαφείς επιπτώσεις που θα έχουν στην οικονομία, σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο.

Εισαγωγή

1. Οι νομοθετικές πράξεις της ΕΕ έχουν άμεσες ή έμμεσες οικονομικές επιπτώσεις στην τοπική αυτοδιοίκηση. Με το παρόν έγγραφο προτείνονται τρόποι για την εξέταση των συνεπειών πριν να λάβουν τις αποφάσεις τα όργανα της ΕΕ. Οι επιπτώσεις μπορεί να εμφανισθούν ως εξής:

- Πολλοί νόμοι της ΕΕ στοχεύουν στη διασφάλιση της ελεύθερης κυκλοφορίας των αγαθών, των προσώπων, των υπηρεσιών και των κεφαλαίων. Αυτοί μπορεί να έχουν θετικές συνέπειες, σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο για τα κράτη μέλη.

- Οι κανόνες που ρυθμίζουν τη σύναψη δημόσιων συμβάσεων, επιδιώκοντας την αύξηση του ανταγωνισμού, μπορούν να μειώσουν τις δαπάνες της τοπικής αυτοδιοίκησης.

- Η εναρμόνιση των κανόνων συνεπάγεται μείωση της ανάγκης για διαφορετικούς εθνικούς νόμους και μπορεί να συντελέσει σε απλουστεύσεις, σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο.

- Σε πολλές περιπτώσεις, τα κράτη μέλη αναθέτουν στις αρχές της τοπικής αυτοδιοίκησης την αντιμετώπιση των συνεπειών των νομοθετικών πράξεων της ΕΕ, πράγμα που μπορεί να τις επιβαρύνει οικονομικά.

- Οι νομοθετικές πράξεις της ΕΕ μπορούν να επηρεάσουν τη διοικητική δομή των αρχών της τοπικής αυτοδιοίκησης, επιβάλλοντας διαδικασίες, αναφορές ή άλλες απαιτήσεις.

- Οι διοικητικές διαδικασίες της ΕΕ μπορεί να συνεπάγονται νέες δαπάνες για τις αρχές της τοπικής αυτοδιοίκησης.

2. Οι πιθανότητες για την επίτευξη των στόχων που τίθενται με τις νομοθετικές πράξεις της ΕΕ εξαρτώνται συχνά από τους οικονομικούς και διοικητικούς πόρους των αρχών της τοπικής αυτοδιοίκησης. Η υλοποίηση των αποφάσεων της ΕΕ είναι σημαντική. Εάν η ΕΕ λαμβάνει υπόψη τις συνέπειες που υφίσταται η τοπική αυτοδιοίκηση τότε αυξάνονται οι δυνατότητες για να σημειωθεί πρόοδος. Έτσι βελτιώνεται επίσης και η ποιότητα των αποφάσεων της Κοινότητας και διευκολύνεται η εφαρμογή και η τήρησή τους.

3. Το παρόν έγγραφο αναφέρεται στις συνέπειες για τις αρχές της τοπικής αυτοδιοίκησης, όχι όμως και για τις εθνικές. Αναφέρεται, επίσης, σε όλες τις νομοθετικές πράξεις της ΕΕ, δηλ. τόσο στους κανονισμούς όσο και στις οδηγίες. Πάντως, αναφέρεται μόνο σε όσες συνεπάγονται σοβαρές οικονομικές και διοικητικές επιπτώσεις για τις αρχές της τοπικής αυτοδιοίκησης. Παρόμοιες προτάσεις μπορούν να περιέχουν ακόμη τα Πράσινα και τα Λευκά Βιβλία καθώς και τα επενδυτικά προγράμματα.

4. Η ΕΕ έχει τη δυνατότητα να υποστηρίξει την ανάπτυξη των κρατών μελών, σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο, διαμέσου των Διαρθρωτικών Ταμείων. Στο παρόν έγγραφο δεν εξετάζεται η εφαρμογή των εν λόγω προγραμμάτων. Η εφαρμογή τους, σε πολλές περιπτώσεις, στηρίζεται στην άμεση επαφή με τις αρχές της τοπικής αυτοδιοίκησης. Πάντως, σε ορισμένα κράτη μέλη, η άμεση αυτή επαφή δεν έχει αναπτυχθεί αρκετά. Πρέπει να εξετασθούν ορισμένες προσαρμογές της διαδικασίας, π.χ. ότι η ΕΕ απαιτεί να αντιπροσωπεύονται οι αρχές της τοπικής αυτοδιοίκησης στην επιτροπή εποπτείας του Διαρθρωτικού Ταμείου. Στα προγράμματα των γεωργικών επιδοτήσεων περιλαμβάνονται αντίστοιχα αιτήματα για τα κατ' ιδίαν σχέδια προγραμμάτων.

5. Το παρόν έγγραφο δεν εξετάζει τη μεταρρύθμιση των υπαρχουσών νομοθετικών πράξεων της ΕΕ, επιδιώκει όμως την καθιέρωση απλουστεύσεων σε επίπεδο αρχών τοπικής αυτοδιοίκησης. Το ζήτημα αυτό πρέπει να εξετασθεί από την ΕΤΠ με μία χωριστή γνωμοδότηση πρωτοβουλίας.

Παραδείγματα οικονομικών και διοικητικών συνέπειων εξ αιτίας των νομοθετικών πράξεων της ΕΕ

6. Τα τελευταία χρόνια, οι νομοθετικές πράξεις της ΕΕ είχαν, για πολλούς τομείς, τεράστιο αντίκτυπο σε οικονομικό και διοικητικό επίπεδο, για τις αρχές της τοπικής αυτοδιοίκησης. Οι αρχές αυτές είναι αρμόδιες για πολλές υπηρεσίες και την απασχόληση, σε πολλά κράτη μέλη. Τα παραδείγματα που αναφέρονται πιο κάτω δεν μπορούν να καλύψουν όλους τους τομείς. Όπως εκτίθεται και στην εισαγωγή, οι επιπτώσεις μπορεί να είναι και θετικές και αρνητικές. Τα παραδείγματα εξετάζονται κατωτέρω, συνοπτικά και ευρύτερα στο παράρτημα.

7. Οι οδηγίες για τη σύναψη δημόσιων συμβάσεων μπορεί να έχουν θετικά αποτελέσματα, διότι με την αύξηση του ανταγωνισμού επετεύχθη η μείωση των δαπανών. Αλλά ο ανταγωνισμός για τη σύναψη δημόσιων συμβάσεων μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα να αυξηθεί η γραφειοκρατία λόγω των χαμηλών κατωφλίων και έτσι να καθίσταται αδύνατη η ταχεία χρηματοδότηση του δημόσιου τομέα σύμφωνα με τις συνήθεις συναλλαγές. Μπορεί, επίσης, να δυσκολευθεί η ιδιωτικοποίηση των επιχειρήσεων ιδιοκτησίας του δημοσίου.

8. Η οδηγία για τη μεταβίβαση των επιχειρήσεων μπορεί να δυσκολέψει την υπεργολαβική ανάθεση έργου κάτω από υγιείς επιχειρηματικές συνθήκες. Η οδηγία για τις συνθήκες εργασίας για τους εργαζομένους κατά μερική απασχόληση θεωρείται ότι θα έχει ως συνέπεια μια μεγάλη αύξηση των δαπανών. Η οδηγία για τα τεχνικά βοηθητικά μέσα στο οικιακό περιβάλλον συνεπάγεται μεγάλες πρόσθετες δαπάνες. Η οδηγία για τον έλεγχο των εισαγωγών των τροφίμων συνεπάγεται επίσης νέες διαδικασίες και μεθόδους μετρήσεων.

9. Η οδηγία για την ποιότητα των υδάτων κολύμβησης, στη νέα πρόταση, είχε ως αποτέλεσμα ορισμένες απλουστεύσεις αλλά και νέες απαιτήσεις για αναλύσεις των οποίων η πραγματοποίηση είναι δαπανηρή και συνεπάγεται επιπλέον διοικητική εργασία. Η οδηγία για το πόσιμο ύδωρ απαιτεί την αντικατάσταση των δικτύων υδροδότησης. Οι μεγάλες δαπάνες που συνεπάγεται η εν λόγω απαίτηση προϋποθέτουν τη χρηματοδότηση του έργου σε επίπεδο Κοινότητας. Στο παράρτημα 1, τα ως άνω παραδείγματα περιέχονται αναλυτικότερα.

Σχόλια

Αρχές

10. Οι νομοθετικές πράξεις της ΕΕ μπορεί να διευκολύνουν το δημόσιο τομέα, σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο, αλλά και να αυξήσουν τις δαπάνες δημιουργώντας προβλήματα. Η ΕΤΠ θεωρεί ότι το Συμβούλιο και η Επιτροπή δεν πρέπει να λαμβάνουν αποφάσεις για θέματα χωρίς να γνωρίζουν τις συνέπειές τους.

11. Στο μέλλον, η Επιτροπή θα αναλάβει νέες πρωτοβουλίες. Η ΕΤΠ θεωρεί ότι χρειάζεται να εισαγάγει τώρα η Επιτροπή νέες μεθόδους εργασίας στην ΕΕ, έτσι ώστε να διευκρινίζονται με σαφήνεια οι επιπτώσεις, σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο, που θα έχουν οι προτάσεις για νέες νομοθετικές πράξεις της ΕΕ.

12. Κατ'αρχάς, η διευκρίνιση αυτή είναι απαραίτητη για τρεις κυρίως λόγους:

Α. Πρώτον, είναι σημαντικό για τις αρχές της τοπικής αυτοδιοίκησης να είναι σε θέση να εκτελούν αποτελεσματικά τα καθήκοντά τους χωρίς να δεσμεύονται από άκρως λεπτομερείς νομοθετικές πράξεις που έχουν ληφθεί είτε σε εθνικό επίπεδο, είτε σε επίπεδο ΕΕ.

Β. Δεύτερον, είναι σημαντικό να βελτιωθεί η πληροφόρηση, σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο, προκειμένου να βελτιωθεί και η ποιότητα των αποφάσεων της Κοινότητας.

Γ. Τρίτον, διευκολύνεται η εφαρμογή και η τήρηση των οδηγιών της ΕΕ όταν αυτές διαθέτουν μία καλή τοπική υποστήριξη.

13. Σήμερα, οι οικονομικές συνέπειες από τις νομοθετικές πράξεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης εμφανίζονται, σε πολλές περιπτώσεις, πολύ αργά. Οι οικονομικές επιπτώσεις γίνονται αισθητές μόνον όταν η κοινοτική νομοθεσία ενσωματωθεί στο εθνικό δίκαιο ή όταν εφαρμόζεται στην πράξη, σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο.

14. Είναι σημαντικό να τροποποιηθεί η μέθοδος εργασίας για να γίνονται γρήγορα αντιληπτά τα αποτελέσματα των προτάσεων και να αυξηθεί η αποτελεσματικότητα της εργασίας της Επιτροπής. Για να επιτευχθεί ο στόχος αυτός πρέπει, πριν τη λήψη των αποφάσεων να εξετάζονται οι επιπτώσεις τους σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο.

15. Πρέπει να υπογραμμισθεί ότι η νομοθεσία της Ευρωπαϊκής Ένωσης παράγει διαφορετικά αποτελέσματα στις διάφορες χώρες, ανάλογα με τις διαφορετικές αρμοδιότητες των αρχών τοπικής αυτοδιοίκησης.

16. Ο αριθμός των αρχών τοπικής αυτοδιοίκησης καθώς και ο αριθμός των οργάνων που υπάγονται σε αυτές διαφέρουν σε πολύ μεγάλο βαθμό από το ένα κράτος μέλος στο άλλο. Ο αριθμός των αρχών τοπικής αυτοδιοίκησης ανέρχεται σε περίπου 80 000. Κατά μέσον όρο, στα διάφορα κράτη μέλη, ο πληθυσμός που υπάγεται στις αρχές τοπικής αυτοδιοίκησης κυμαίνεται από 1 500 έως 115 000 άτομα. Ο αριθμός των αρχών περιφερειακής αυτοδιοίκησης ανέρχεται περίπου σε 900.

17. Η χρηματοδότηση των αρχών τοπικής αυτοδιοίκησης, κυμαίνεται σε μεγάλο βαθμό. Π.χ., το τμήμα των τοπικών δαπανών που χρηματοδοτούνται με πόρους που βρίσκονται υπό τοπικό έλεγχο ποικίλλει σημαντικά.

18. Η αποκεντρωμένη διοικητική δομή της ΕΕ έχει ως συνέπεια να διαφέρουν σημαντικά οι αρμοδιότητες που ανατίθενται στις αρχές της τοπικής αυτοδιοίκησης. Η κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ του κράτους και των αρχών τοπικής αυτοδιοίκησης διαφέρει μεταξύ των κρατών μελών όπως, επίσης, και η διοικητική και οικονομική δομή.

19. Οι διαφορές αυτές πρέπει να γίνονται σεβαστές και να λαμβάνονται υπόψη όταν υποβάλλονται οι νομοθετικές προτάσεις. Δεν είναι επιθυμητή η εναρμόνιση των τοπικών και περιφερειακών δραστηριοτήτων, της χρηματοδότησης, και των φόρων. Η ανάπτυξη στην Ευρωπαϊκή Ένωση δεν πρέπει να επιβάλλει στα κράτη μέλη ένα πλαίσιο το οποίο θα προϋποθέτει ότι οι αρχές της τοπικής αυτοδιοίκησης λειτουργούν με τον ίδιο τρόπο σε όλα τα κράτη μέλη.

20. Για το λόγο αυτό, η διαδικασία λήψης αποφάσεων πρέπει να συμπληρωθεί, και να ανατεθεί στην ΕΤΠ η αρμοδιότητα να διασφαλίζει, σε ικανοποιητικό βαθμό, τη διερεύνηση των συνεπειών σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο, πριν την εξέταση των προτάσεων στο Συμβούλιο.

Παράγοντες εκτίμησης των οικονομικών και διοικητικών συνεπειών 21. Για να καταστεί δυνατή η αξιολόγηση των οικονομικών και διοικητικών συνεπειών που υφίστανται τα κράτη μέλη, στην αιτιολογία των αποφάσεων πρέπει να αναφέρονται σε γενικές γραμμές οι παρακάτω πτυχές. Πρέπει, όμως, για κάθε ειδική περίπτωση, να αναφέρονται επακριβώς τα στοιχεία για τα οποία απαιτείται διευκρίνιση.

Α. Οι αυξήσεις των δαπανών, σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο, στην ενεχόμενη χώρα, που οφείλονται άμεσα στην πρόταση οδηγίας, εκφραζόμενες ως συνολικό κόστος ή σε σχέση με τις ομάδες πληθυσμού που αφορούν υπό μορφή τροποποίησης της υποχρέωσης για παροχή υπηρεσιών ή υπό μορφή τροποποίησης του κόστους παραγωγής, π.χ. του μισθολογικού κόστους. Οι αυξήσεις των δαπανών που οφείλονται έμμεσα στην προτεινόμενη οδηγία λόγω διενέργειας ελέγχων, απόδοσης λογαριασμών, σύνταξης αναφορών, κ.λπ.

Β. Οι μειώσεις των δαπανών που οφείλονται στην κατάργηση των υποχρεώσεων διοικητικής, οικονομικής και κανονιστικής φύσης, οι οποίες επιβαρύνουν σε μεγάλο βαθμό την ανάπτυξη και τη διαχείριση των τοπικών και περιφερειακών δραστηριοτήτων, π.χ.: η απλούστευση των συστημάτων ελέγχου ή η διενέργεια του ελέγχου σε ένα άλλο κράτος μέλος.

Γ. Αύξηση των εσόδων λόγω διεύρυνσης της φορολογικής βάσης, π.χ. υψηλότερη απασχόληση, αυξημένες δυνατότητες για μεγαλύτερη φορολόγηση, μεγαλύτερη βεβαιότητα για την είσπραξη των εσόδων λόγω βελτιωμένων διαδικασιών.

Δ. Μείωση των εσόδων λόγω συρρίκνωσης της φορολογικής βάσης ή μείωσης του δικαιώματος φορολογίας.

Ε. Επιπτώσεις των κοινοτικών μέτρων στο περιβάλλον, σύμφωνα με τη δήλωση της Συνθήκης Μάαστριχτ σύμφωνα με την οποία στις προτάσεις πρέπει να λαμβάνονται υπόψη παρόμοιες επιπτώσεις.

ΣΤ. Φραγμοί στον ανταγωνισμό. Η διατύπωση ορισμένων κανόνων μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα τον περιορισμό του ανταγωνισμού, με αρνητικές επιπτώσεις.

Νέες διαδικασίες στην Ευρωπαϊκή Ένωση

22. Η Επιτροπή των Περιφερειών υποστηρίζει ότι για την εξέταση των οικονομικών και διοικητικών συνεπειών για τις αρχές της τοπικής αυτοδιοίκησης πρέπει να ισχύσουν οι παρακάτω νέες αρχές.

23. Η Επιτροπή των Περιφερειών επαναλαμβάνει τη θέση της, ότι αυτή θα πρέπει να φέρει την τελική ευθύνη κρίνοντας κατά πόσον οι οικονομικές και διοικητικές συνέπειες για τις αρχές της τοπικής αυτοδιοίκησης είχαν αναφερθεί επαρκώς και επακριβώς στις προτάσεις της Επιτροπής.

24. Έχοντας υπόψη τα ανωτέρω προτείνεται η εξής διαδικασία:

Α. Στον ετήσιο διάλογο Επιτροπής/ΕΤΠ σχετικά με τα θέματα που θα πρέπει να γνωμοδοτήσει η ΕΤΠ, κατά τη διάρκεια του έτους, θα πρέπει να αναφέρονται ιδιαίτερα, τα ζητήματα που θα έχουν σημαντικές οικονομικές συνέπειες, σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο 7 Β. Κατά την προπαρασκευαστική φάση, η Επιτροπή θα είναι υπεύθυνη για την εξέταση των συνεπειών που θα αφορούν τις αρχές τοπικής αυτοδιοίκησης 7 Γ. Η Επιτροπή οφείλει, κατά την προπαρασκευαστική φάση, να συμβουλευθεί την ΕΤΠ για πιθανή συνεργασία 7 Δ. Η ΕΤΠ πρέπει να φέρει την τελική ευθύνη, εκτιμώντας κατά πόσον η εξέταση των συνεπειών ήταν επαρκής και ορθή προκειμένου να χρησιμοποιηθεί ως βάση της απόφασης 7 Ε. Εάν η Επιτροπή των Περιφερειών κρίνει ότι έχουν υποτιμηθεί σημαντικά οι επιπτώσεις, τότε πρέπει να δίδεται παράταση της προθεσμίας, π.χ., προκειμένου να ζητηθεί η γνώμη των αντιπροσώπων των αρχών τοπικής αυτοδιοίκησης των κρατών μελών.

Πρόγραμμα θεμάτων για τα οποία θα ζητηθεί η γνωμοδότηση της ΕΤΠ

25. Περισσότερες λεπτομέρειες για τη διαδικασία που προτείνεται να ακολουθηθεί κατά τις εργασίες αναφέρονται κατωτέρω:

Α. Η Επιτροπή και το Προεδρείο της ΕΤΠ, κατά τον ετήσιο διάλογό τους, καταρτίζουν πρόγραμμα για τα θέματα για τα οποία θα κληθεί να γνωμοδοτήσει η ΕΤΠ. Στο πρόγραμμα αυτό πρέπει να αναφέρονται επακριβώς ποιά θέματα απαιτούν λεπτομερή έλεγχο σύμφωνα με την προτεινόμενη νέα διαδικασία, προκειμένου να προσδιοριστούν οι οικονομικές και διοικητικές επιπτώσεις σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο. Η εν λόγω κατηγορία θεμάτων πρέπει να περιλαμβάνει μόνο θέματα με σημαντικές οικονομικές συνέπειες για τις αρχές της τοπικής αυτοδιοίκησης.

Β. Η ΕΤΠ πρέπει να πληροφορεί τους αντιπροσώπους των αρχών τοπικής αυτοδιοίκησης των κρατών μελών για το πρόγραμμα των θεμάτων προς διαβίβαση, έτσι ώστε να διαθέτουν αρκετό χρόνο να ετοιμάσουν τα σχόλιά τους για τα θέματα τα οποία θα υποβληθούν στον ειδικό έλεγχο.

Γ. Κατά τη συζήτηση του προγράμματος των θεμάτων για τα οποία θα ζητηθεί να γνωμοδοτήσει η ΕΤΠ, η ΕΤΠ και η Επιτροπή πρέπει να συμφωνήσουν κατά πόσον οι αντιπρόσωποι της ΕΤΠ θα μπορούν να παρευρίσκονται κατά την εκτίμηση των επιπτώσεων, σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο, σε πρόωρο στάδιο. Η απόφαση αυτή πρέπει να λαμβάνεται κατά περίπτωση. Η Επιτροπή, κατά την προπαρασκευαστική φάση, πρέπει να διαβουλεύεται υποχρεωτικά με την ΕΤΠ για θέματα συνεργασίας.

Δ. Ως εκ τούτου, η ΕΤΠ επιμένει ότι όλες οι αρχές της τοπικής αυτοδιοίκησης που συγχρηματοδοτούν τα προγράμματα των κοινοτικών ταμείων, θα πρέπει να συμμετέχουν στην εθνική διαδικασία χρήσης των κεφαλαίων αυτών.

26. Η συνεργασία της ΕΤΠ κατά τη διάρκεια της προπαρασκευαστικής φάσης μπορεί να πραγματοποιηθεί με διάφορους τρόπους:

Α. Η ΕΤΠ μπορεί να προτείνει στην Επιτροπή εμπειρογνώμονες που εκπροσωπούν το τοπικό και περιφερειακό επίπεδο. Αυτό το είδος συνεργασίας εμπειρογνωμόνων μπορεί επίσης να εφαρμοσθεί σχετικά με προτάσεις για τις οποίες δεν χρειάζεται η γνωμοδότηση της ΕΤΠ αλλά οι οποίες είναι δυνατόν, παρόλα αυτά, να παράγουν ορισμένες συνέπειες.

Β. Η ΕΤΠ μπορεί να συγκροτήσει κοινές ομάδες μελέτης με την Επιτροπή για τη διερεύνηση των συνεπειών.

Γ. Η ΕΤΠ μπορεί να ορίσει έναν εκπρόσωπο, ο οποίος θα είναι στη διάθεση της Επιτροπής ενόψει διεξοδικών διαβουλεύσεων που θα διεξάγονται σε ένα πρόωρο στάδιο. Σε περίπτωση που θα ορίζεται παρόμοιος εκπρόσωπος, είναι σημαντικό να προέρχεται από την αρμόδια επιτροπή της ΕΤΠ δεδομένου ότι στα διάφορα κράτη μέλη ισχύουν διαφορετικές καταστάσεις.

Δ. Η ΕΤΠ μπορεί να συγκεντρώσει κατ' ευθείαν απόψεις σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο στα κράτη μέλη για να έχει από νωρίς μία πιο πλήρη και πιο μελετημένη αιτιολογία όσον αφορά τις συνέπειες για κάθε ένα από τα κράτη μέλη.

Ε. Κατά τη διάρκεια της προπαρασκευαστικής φάσης που πραγματοποιείται στην Επιτροπή, η Επιτροπή των Περιφερειών εκπροσωπείται από μέλη που ορίζονται για το σκοπό αυτό. Εντούτοις, τα θέματα των προτάσεων δεν μπορούν να εξετάζονται επίσημα από τις επιτροπές ή από τη σύνοδο ολομέλειας της ΕΤΠ πριν ζητήσει η Επιτροπή την γνωμοδότηση της ΕΤΠ για τις σχετικές προτάσεις. Όμως, για να διευκολυνθεί η εργασία τους, οι εισηγητές πρέπει να ορίζονται μόλις καταρτίζεται το πρόγραμμα των γνωμοδοτήσεων. Θα πρέπει να αποφασίζεται, κατά περίπτωση, εάν οι ίδιοι οι εισηγητές θα είναι και οι εκπρόσωποι της ΕΤΠ στην Επιτροπή ενόψει των διαβουλεύσεων που θα διεξάγονται σε ένα πρώιμο στάδιο και οι οποίες θα είναι εμβριθείς.

27. Η Επιτροπή θα έχει την γενική ευθύνη για την επαρκή παρουσίαση των συνεπειών των προτάσεών της πριν να συνεχισθεί η διαδικασία για τη λήψη αποφάσεων, από τα όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Έτσι, η Επιτροπή θα έχει την υποχρέωση να παρουσιάζει όλες τις ουσιώδεις πτυχές κατά την επεξεργασία των προτάσεών της, συμπεριλαμβανομένης και της εκτίμησης των συνεπειών για τις αρχές τοπικής αυτοδιοίκησης.

28. Πρέπει να ανατεθεί στην ΕΤΠ η τελική ευθύνη να εκτιμά εάν παρουσιάζονται επαρκώς και ορθά οι οικονομικές και διοικητικές συνέπειες, σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο, στην πρόταση της Επιτροπής πριν ληφθεί απόφαση από το Συμβούλιο Υπουργών. Έτσι, η ΕΤΠ θα πρέπει να προβαίνει στην εξέταση των στοιχείων που παρουσιάζει η Επιτροπή και να αποφασίζει εάν χρειάζεται συμπληρωματική έκθεση. Στην περίπτωση αυτή, θα πρέπει να δίνεται στην ΕΤΠ παράταση της προθεσμίας για την κατάρτιση της γνωμοδότησής της. Η παράταση αυτή θα είναι ιδιαίτερα απαραίτητη εάν πρέπει να συλλεγούν συμπληρωματικές πληροφορίες, σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο, στα κράτη μέλη, εφόσον η συλλογή αυτή δεν είχε πραγματοποιηθεί κατά την προπαρασκευαστική φάση.

29. Ο χρόνος που πρέπει να διατίθεται για τις εκτιμήσεις αυτές θα είναι ο ίδιος, ανεξάρτητα από το ποιος ζητεί τη συγκέντρωση των πληροφοριών και από το στάδιο της επεξεργασίας της πρότασης στο οποίο πραγματοποιείται αυτή. Έτσι, η ΕΤΠ αναλαμβάνει την τελική ευθύνη για την ορθή συγκέντρωση των πληροφοριών από τις αρχές της τοπικής αυτοδιοίκησης των κρατών μελών και, αν είναι δυνατόν, για κάθε ένα από τα κράτη μέλη.

30. Η ΕΤΠ επιθυμεί να υπενθυμίσει ότι στην ΓΔ ΧΧΙΙΙ αναγνωρίζεται ειδική αρμοδιότητα όσον αφορά τη διαχείριση όλων των δραστηριοτήτων σχετικά με τις ΜΜΕ. Έχοντας υπόψη το χαρακτήρα της ΕΤΠ ως οργάνου της Ένωσης στο οποίο έχει ανατεθεί ειδικά η παρακολούθηση των τοπικών και περιφερειακών πτυχών, η ειδική αρμοδιότητα που προτείνεται για την ΕΤΠ της φαίνεται ως αυτονόητη.

Συμπεράσματα και προτάσεις για την τροποποίηση της διαδικασίας λήψης αποφάσεων 31. Με τις προτάσεις που έχουν υποβληθεί αποβλέπεται η πραγματοποίηση των εξής τροποποιήσεων στη διαδικασία λήψης αποφάσεων του Συμβουλίου:

32. Εγγραφή στο άρθρο 190 της Συνθήκης (κοινές διατάξεις για τα όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης) της αρχής της εκτίμησης των συνεπειών της νομοθεσίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τις αρχές τοπικής αυτοδιοίκησης.

33. Καθιέρωση από τον Δημοσιονομικό Κανονισμό της γενικής αρχής σύμφωνα με την οποία οι οικονομικές και διοικητικές συνέπειες της νομοθεσίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τις αρχές τοπικής αυτοδιοίκησης αποτελεί έναν από τους παράγοντες επί των οποίων θα στηρίζεται η απόφαση.

34. Ανάθεση στην ΕΤΠ της τελικής ευθύνης να κρίνει εάν η εξέταση των οικονομικών και διοικητικών συνεπειών, σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο, είναι επαρκής και ορθή προκειμένου να αποτελέσει την αιτιολογία της απόφασης. Κατά τον ετήσιο διάλογο, η Επιτροπή και η ΕΤΠ πρέπει, κατόπιν κοινής συμφωνίας, να συμφωνούν για ένα πρόγραμμα γνωμοδοτήσεων, στο οποίο να αναφέρονται, ιδιαίτερα, τα θέματα με σημαντικές οικονομικές συνέπειες.

35. Ανάθεση στην ΕΤΠ πρόσθετων καθηκόντων (προσθήκη στο άρθρο 198 Γ της Συνθήκης Μάαστριχτ), όπως η εξέταση των οικονομικών και διοικητικών συνεπειών, σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο των κρατών μελών, των προτάσεων για τις οποίες η Επιτροπή και το Συμβούλιο ζητούν τη γνωμοδότηση της ΕΤΠ, ή σχετικά με θέματα για τα οποία η ΕΤΠ θα γνωμοδοτεί με δική της πρωτοβουλία.

36. Η επιτροπή των εμπειρογνωμόνων της Επιτροπής θα πρέπει, μέσω της ΕΤΠ, να συμβουλεύεται τους εκπροσώπους των αρχών της τοπικής αυτοδιοίκησης και να συνεργάζεται με αυτούς στο μεγαλύτερο δυνατό βαθμό.

37. Υιοθέτηση από την Επιτροπή και την ΕΤΠ κανόνων σχετικά με την εξέταση των οικονομικών και διοικητικών συνεπειών για τις αρχές τοπικής αυτοδιοίκησης 7 οι κανόνες αυτοί θα έχουν ως βάση τα στοιχεία που αναφέρονται στην παρούσα έκθεση 7 η εφαρμογή των κανόνων θα πραγματοποιείται κατά περίπτωση.

Βρυξέλλες, 15 Νοεμβρίου 1995.

Ο Πρόεδρος της Επιτροπής των Περιφερειών

Jacques BLANC

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Παραδείγματα οικονομικών και διοικητικών συνέπειων εξαιτίας των νομοθετικών πράξεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Η πλειοψηφία των αποφάσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης αφορά το σύνολο ή μέρος των κρατών μελών και έχουν επιπτώσεις, σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο. Αυτό σημαίνει ότι τα παραδείγματα που αναφέρονται εδώ δεν ισχύουν σε όλες τις περιπτώσεις. Όπως αναφέρεται και στην εισαγωγή, οι συνέπειες μπορεί να είναι τόσο θετικές όσο και αρνητικές.

Οδηγίες για τις δημόσιες αγορές υπηρεσιών, προμηθειών και δημοσίων έργων: Χάρη στην αύξηση του ανταγωνισμού επιτυγχάνονται θετικά αποτελέσματα υπό μορφή μειώσεως του κόστους των εμπορευμάτων και των υπηρεσιών, συγχρόνως, όμως, οι κανόνες πιθανόν να προκαλέσουν προβλήματα. Το όριο των 200 000 Ecu που ορίστηκε από τις οδηγίες πρέπει να θεωρηθεί ως χαμηλό. Αυτό μπορεί να έχει ως συνέπεια την αύξηση της διοικητικής εργασίας, δεδομένου ότι για μικρότερα ποσά ο αριθμός των αγορών που θα ανατίθενται σε προμηθευτές άλλων χωρών θα είναι εξαιρετικά χαμηλός. Η μέχρι σήμερα αποκτηθείσα πείρα μας διδάσκει ότι οι οδηγίες έχουν περιορισμένα αποτελέσματα στο διασυνοριακό εμπόρειο. Λόγω πείρας, είναι εξίσου γνωστό ότι οι μικρές συμβάσεις, των οποίων η αξία πλησιάζει το ελάχιστο όριο συνεπάγονται δυσανάλογο φόρτο εργασίας όσον αφορά τις διαδικασίες προσφοράς και τη λεπτομερή συγγραφή υποχρεώσεων. Παρατηρείται συχνά ότι για την ορθή σύναψη των συμβάσεων, βάσει των κανόνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το διοικητικό κόστος υπερβαίνει την ενδεχόμενη εξοικονόμηση πόρων. Οι κανόνες που εφαρμόζονται στον τομέα των δημόσιων συμβάσεων προβλέπουν ότι η συνεργασία της τοπικής αυτοδιοίκησης πρέπει να είναι ανοικτή στον ανταγωνισμό. Συχνά παρουσιάζονται περιπτώσεις που η συμβατική έννοια του όρου αγορά δεν ανταποκρίνεται στην υποχρεωτική σύναψη σύμβασης. Οι κανόνες για τη σύναψη συμβάσεων πρέπει να ακολουθούν τη διαδικασία της προσκλήσεως για την υποβολή προσφορών όσον αφορά την δανειοδότηση του δημόσιου τομέα 7 αυτό όμως δεν επιτρέπει την ταχεία διεξαγωγή της διαδικασίας η οποία είναι αυτονόητη στις συνήθεις εμπορικές συναλλαγές. Επιπλέον, οι κανόνες συνεπάγονται περιορισμούς για τους υπαλλήλους του δημόσιου τομέα οι οποίοι επιθυμούν να ιδρύσουν δική τους επιχείρηση, λόγω του ότι οι νέες επιχειρήσεις πρέπει να υφίστανται την ίδια μεταχείριση όπως και οι άλλες, δηλαδή να υποβάλλονται στη διαδικασία του ανταγωνισμού, πράγμα που μπορεί να δυσχεράνει την πώληση των δημοσίων επιχειρήσεων. Τα αποτελέσματα που συνδέονται με την οδηγία κυμαίνονται ανάλογα με το βαθμό εφαρμογής των οδηγιών στα διάφορα κράτη μέλη.

Οδηγία για τη μεταβίβαση των επιχειρήσεων: Σε περίπτωση μεταβίβασης μιας επιχείρησης, οι συμβάσεις οι οποίες έχουν συναφθεί με το προσωπικό πρέπει να τηρούνται από τον αγοραστή χωρίς τροποποίηση. Αυτό μπορεί να δημιουργήσει προβλήματα όταν πρόκειται να ανατεθούν εργασίες υπεργολαβίας σύμφωνα με υγιείς εμπορικά όρους. Εάν π.χ. μία δραστηριότητα επανέρχεται στον αρχικό υπεύθυνο, π.χ. λόγω λειτουργικής ανεπάρκειας ή ποιοτικής ατέλειας, αυτός υποχρεούται να αναλάβει εκ νέου τόσο το προσωπικό το οποίο είχε αρχικά μεταβιβαστεί στον εργολάβο, και το οποίο συνεχίζει να εκτελεί την εργασία του, όσο και το προσωπικό που ο εργολάβος προσέλαβε για την πραγματοποίηση της εργασίας. Στις 21 Απριλίου 1995, η ΕΤΠ εξέδωσε γνωμοδότηση για την εν λόγω οδηγία στην οποία ανέφερε, κυρίως, ότι η ΕΤΠ συμμερίζεται τις επιφυλάξεις που διατυπώθηκαν από ορισμένες αρχές τοπικής αυτοδιοίκησης σχετικά με την πρόταση να επεκταθούν οι κοινές υποχρεώσεις για τις συμβατικές δεσμεύσεις, διότι υπάρχει κίνδυνος να επιβληθούν σημαντικές υποχρεώσεις στις αρχές τοπικής αυτοδιοίκησης.

Οδηγία για τις συνθήκες εργασίας στον τομέα της μερικής απασχόλησης: Προβλέπεται ότι η οδηγία θα έχει ως αποτέλεσμα την αύξηση του κόστους για τις αρχές τοπικής αυτοδιοίκησης σε ορισμένα κράτη μέλη. Π.χ. η αύξηση του κόστους εκτιμήθηκε προσωρινά, σε περίπου 70 εκατ. Ecu στη Σουηδία και σε 62 περίπου εκατ. Ecu στη Δανία. Στις χώρες αυτές, το πρόβλημα της κανονιστικής ρύθμισης λύθηκε μέσω των συλλογικών συμβάσεων μεταξύ των αρχών της τοπικής αυτοδιοίκησης και των οργανώσεων των εργαζομένων.

Οδηγία για τα κατ'οίκον τεχνικά βοηθητικά μέσα: Η οδηγία αναφέρει ότι τα άτομα με ειδικές ανάγκες, πρέπει να διαθέτουν στο σπίτι τους, στα θεραπευτήρια, κ.λπ. καλύτερα τεχνικά μέσα. Προβλέπεται ότι στη Δανία η οδηγία θα δημιουργήσει πρόσθετες δαπάνες 135 εκατ. Ecu περίπου.

Οδηγία για τον έλεγχο των εισαγόμενων τροφίμων: Οι τοπικές αρχές στις οποίες υπάρχουν συνοριακοί σταθμοί ελέγχου πρέπει να εφαρμόσουν νέες διαδικασίες κτηνιατρικών ελέγχων και νέες μεθόδους μέτρησης όσον αφορά, π.χ., τη σαλμονέλα. Οι δυνατότητες για την κάλυψη των δαπανών μέσω της επιβολής φόρων είναι περιορισμένες. Αποτελεί ευθύνη των αρχών της τοπικής αυτοδιοίκησης να παρέχουν πληροφορίες σχετικά με τα τρόφιμα τα οποία ενδεχομένως να είναι μολυσμένα.

Οδηγία περί της ποιότητας των υδάτων κολύμβησης: Η πρόταση οδηγίας, η οποία αντικαθιστά παλαιότερη οδηγία, καθορίζει τις ελάχιστες απαιτήσεις όσον αφορά τις μεθόδους, τη συχνότητα και το χρόνο πραγματοποίησης των δειγματοληψιών και του ελέγχου της ποιότητας των υδάτων κολύμβησης. Η δειγματοληψία πραγματοποιείται από τις αρμόδιες αρχές της τοπικής αυτοδιοίκησης. Η ΕΤΠ, στις 26 και 27 Σεπτεμβρίου 1994, εξέδωσε γνωμοδότηση () για την πρόταση οδηγίας. Η ΕΤΠ διατύπωσε τις σοβαρές ανησυχίες της για το γεγονός ότι ορισμένες αναλύσεις πρόκειται να καταστούν υποχρεωτικές και ανέφερε ότι οι αρχές της τοπικής αυτοδιοίκησης θα συναντήσουν δυσκολίες προκειμένου να συμμορφωθούν με την υποχρέωση αυτή, λόγω των δαπανών και της διοικητικής εργασίας που συνεπάγονται. Για το λόγο αυτό, η ΕΤΠ κάλεσε την Επιτροπή να ερευνήσει τις δυνατότητες για μεγαλύτερη ελαστικότητα όσον αφορά τις αναλύσεις αυτές. Η Επιτροπή θα πρέπει, επίσης, να εξετάσει μήπως είναι δυνατόν να ληφθούν μέτρα για την πραγματοποίηση λιγότερο δαπανηρών αναλύσεων.

Οδηγίες σχετικά με την ποιότητα του νερού που προορίζεται για ανθρώπινη κατανάλωση: Η πρόταση έχει ως αποτέλεσμα την αντικατάσταση των μολύβδινων σωληνώσεων του δικτύου υδροδότησης καθώς και των υλικών που περιέχουν μόλυβδο. Συνολικά, εκτιμάται ότι η αντικατάσταση αφορά 20 εκατ. κατοικίες και 4 εκατ. σωληνώσεις στη Γαλλία. Προβλέπεται ότι οι αναγκαίες δαπάνες για τη συμμόρφωση στις εν λόγω προδιαγραφές πλησιάζουν τα 40 εκατ. Ecu και θα έχουν επιπτώσεις στην τιμή του ύδατος για τους καταναλωτές καθώς και στους προϋπολογισμούς των αρχών τοπικής αυτοδιοίκησης οι οποίες πλήττονται από τα μέτρα.

Στις 21 Σεπτεμβρίου 1995, η Επιτροπή των Περιφερειών εξέτασε γνωμοδότηση για την εν λόγω πρόταση οδηγίας (). Η γνωμοδότησή του αναφέρει ότι «Η Επιτροπή των Περιφερειών θεωρεί θετικό τον καθορισμό αυστηρότερων παραμετρικών τιμών του μολύβδου για λόγους δημόσιας υγείας, αλλά εφιστά ταυτόχρονα την προσοχή στο ότι οι σημαντικές δαπάνες που συνεπάγεται η εκπλήρωση της απαίτησης αυτής προϋποθέτουν μια μορφή κοινοτικής χρηματοδότησης».