EL

Βρυξέλλες, 16.12.2008

COM(2008) 866 τελικό

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ

Για μια κοινή αντίληψη της έννοιας του αποδεκτού κινδύνου σφάλματος

{SEC(2008) 3054}

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ

Για μια κοινή αντίληψη της έννοιας του αποδεκτού κινδύνου σφάλματος

1. Ιστορικό

Παρουσιάζοντας την ετήσια έκθεσή του για το οικονομικό έτος 2007, το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο ανέφερε ότι διαπίστωσε «σημαντικό επίπεδο» σφαλμάτων σε τομείς του προϋπολογισμού που αντιπροσωπεύουν το 54% του προϋπολογισμού της ΕΕ. Λεπτομερέστερα, το Ελεγκτικό Συνέδριο διαπίστωσε ποσοστά σφάλματος άνω του κατώτατου ορίου του 2% στους τομείς «Αγροτική ανάπτυξη», «Περιβάλλον», «Συνοχή», «Έρευνα», «Ενέργεια», «Μεταφορές», «Εξωτερική ενίσχυση», «Αναπτυξιακή βοήθεια», «Διεύρυνση», «Εκπαίδευση» και «Ιθαγένεια».

Ως εκ τούτου, δημιουργήθηκε τελικά η εντύπωση στην αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή και στο ευρύ κοινό ότι η ΕΕ δεν είναι ικανή να διαχειριστεί κατάλληλα τις περισσότερες από τις βασικές πολιτικές. Στην έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου επισημαίνονται με μετρίως κρίσιμους και ιδιαίτερα κρίσιμους δείκτες ορισμένες πιθανές μελλοντικές δαπάνες προτεραιότητας του προϋπολογισμού της EE, στο πλαίσιο της επανεξέτασης του προϋπολογισμού και μιας παγκόσμιας χρηματοπιστωτικής και οικονομικής κρίσης. Η Επιτροπή έχει καταβάλει σημαντικές προσπάθειες για την αντιμετώπιση της κατάστασης και κατά τα τέσσερα πρόσφατα έτη έχει επιτευχθεί σημαντική και συγκεκριμένη πρόοδος.

Η αύξηση και η βελτίωση των ελέγχων σε όλα τα επίπεδα προφανώς θα βοηθούσε. Με την νομοθετική απλούστευση θα αντιμετωπιστούν επίσης η υψηλή αναλογία σφάλματος που θα μπορούσε να αποδοθεί στην από μέρους των τελικών δικαιούχων υπερεκτίμηση των δαπανών, παρεξήγηση ή κακή εφαρμογή των συχνά πολύπλοκων κανόνων και κανονισμών που διέπουν τα κοινοτικά κονδύλια.

Όπως όμως επισημαίνει και το Ελεγκτικό Συνέδριο, ο τρόπος με τον οποίο τα κοινοτικά κονδύλια εκταμιεύονται για εκατομμύρια δικαιούχους σε ολόκληρη την Ένωση, βάσει αυτόνομης δήλωσης εκείνων που λαμβάνουν τα κονδύλια, παρουσιάζει εγγενείς κινδύνους. Πέραν δε των συνόρων της Ένωσης, η Ευρώπη δραστηριοποιείται στον τομέα της αναπτυξιακής συνεργασίας και καταβάλλει ανθρωπιστικές προσπάθειες, αντιμετωπίζοντας και άλλες προκλήσεις σε παγκόσμια κλίμακα, συχνά σε δυσχερές και επικίνδυνο περιβάλλον, ενώ υποστηρίζεται σε μεγάλο βαθμό από τους ευρωπαίους πολίτες.

Οι εν λόγω πολιτικές επιταγές πρέπει να εφαρμόζονται και να υλοποιούνται με τη διενέργεια οικονομικά αποδοτικών ελέγχων. Παρά τη μηδενική ανοχή στην απάτη, τα πολιτικά κέντρα λήψης αποφάσεων αντιλαμβάνονται ότι ορισμένα προγράμματα παρουσιάζουν εγγενείς κινδύνους. Οι φορείς λήψης αποφάσεων προβαίνουν σε εκτίμηση και ανάληψη των εν λόγω κινδύνων, γνωρίζοντας ότι θα προκύψουν ορισμένα σφάλματα, τα οποία θα πρέπει να διορθωθούν μετά από την ανίχνευσή τους.

Επί του παρόντος, το Ελεγκτικό Συνέδριο χρησιμοποιεί, όπως και πολλά ανώτατα όργανα ελέγχου, ένα κατώτατο όριο 2%, κυρίως για την ουσιαστική σημασία των λογιστικών καταστάσεων. Το ενιαίο αυτό σημείο αναφοράς, το οποίο δεν λαμβάνει υπόψη τις διαφορετικές κατηγορίες κινδύνου κάθε πολιτικής, χρησιμοποιείται επίσης από το Ελεγκτικό Συνέδριο προκειμένου να εξαχθούν συμπεράσματα σχετικά με τη νομιμότητα και την κανονικότητα των υποκειμένων πράξεων. Είναι απολύτως κατανοητό το γεγονός ότι η αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή θα καθόριζε διαφορετικό κατώτατο όριο εάν εξέταζε από κοινού τις πολιτικές επιταγές, τα οφέλη μίας πολιτικής (επίσης μη οικονομικού χαρακτήρα), τους εγγενείς κινδύνους, τις δυνατότητες περαιτέρω απλούστευσης και το συμπληρωματικό κόστος που συνδέεται με τη μείωση των ποσοστών σφάλματος με τη διενέργεια περισσοτέρων ελέγχων.

Η έννοια του «αποδεκτού κινδύνου σφάλματος» αποτελεί την πρακτική εφαρμογή της εν λόγω πολιτικής προσέγγισης του κινδύνου και είναι μία συζήτηση που εκκρεμεί επί μακρόν για τον προϋπολογισμό της ΕΕ.

Πράγματι, η έννοια του αποδεκτού κινδύνου σφάλματος καθιερώθηκε αρχικά σε επίπεδο ΕΕ από το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο, στη γνωμοδότησή του 2/2004 σχετικά με τον “ενιαίο έλεγχο” [1]. Το Ελεγκτικό Συνέδριο πρόβαλε τον ισχυρισμό ότι ‘κάθε σύστημα ελέγχου αποτελεί συμβιβασμό μεταξύ, αφενός, του κόστους της διενέργειας ελέγχων ανάλογα με το επίπεδο εντατικότητας που καθορίστηκε και, αφετέρου, των οφελών που απορρέουν από τις εν λόγω διαδικασίες. Στο κοινοτικό πλαίσιο, τα οφέλη σημαίνουν μείωση των κινδύνων κατασπατάλησης των κεφαλαίων και τον περιορισμό των κινδύνων σφάλματος σε ανεκτό επίπεδο’.

Επιπλέον, το Ελεγκτικό Συνέδριο επισημαίνει, σύμφωνα με τα διεθνή ελεγκτικά πρότυπα, ότι οι υποκείμενες πράξεις σπανίως μπορούν να είναι απαλλαγμένες από κάθε σφάλμα και, κατά συνέπεια, είναι δυνατόν να γίνει αποδεκτός κάποιος βαθμός ανοχής ως προς την ακρίβειά τους [2]. Η εν λόγω ανοχή εκφράζεται με το επίπεδο ουσιαστικής σημασίας του 2%, το οποίο εφαρμόζεται από το Ελεγκτικό Συνέδριο σε όλους τους τομείς πολιτικής, για την εκτίμηση της νομιμότητας και της κανονικότητας των υποκειμένων πράξεων [3]. Συνεπώς, ένα κατά παρέκταση ποσοστό σφάλματος άνω του 2% με βάση το επιλεγμένο από το Ελεγκτικό Συνέδριο δείγμα οδηγεί στη διατύπωση γνώμης με επιφύλαξη ή αρνητικής γνώμης.

Στη γνωμοδότησή του, το Ελεγκτικό Συνέδριο συμπεραίνει ότι «το ανεκτό επίπεδο σφάλματος ή παρατυπίας ενδέχεται να ποικίλλει μεταξύ διαφόρων δημοσιονομικών τομέων, ανάλογα τόσο με το κόστος της διεξαγωγής των ελέγχων όσο και με τους εγγενείς κινδύνους». Για την εξισορρόπηση του κόστους και των πλεονεκτημάτων των ελέγχων, το Ελεγκτικό Συνέδριο επισήμανε ότι το όριο του 2% δεν είναι απαραιτήτως το ενδεδειγμένο σημείο αναφοράς για την αξιολόγηση της διαχείρισης του κινδύνου από την Επιτροπή σε ορισμένους τομείς του προϋπολογισμού. Κάλεσε επομένως την Επιτροπή να προτείνει αποδεκτά επίπεδα κινδύνου σφάλματος, προκειμένου να ληφθεί απόφαση σε πολιτικό επίπεδο. Η Επιτροπή συμπεριέλαβε τις προτάσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με τον αποδεκτό κίνδυνο στο πρόγραμμα δράσης της 2006 για ένα ολοκληρωμένο πλαίσιο εσωτερικού ελέγχου (δράση 4) και ξεκίνησε μία έρευνα συλλογής στοιχείων για το κόστος διεξαγωγής ελέγχων (δράση 10) [4].

Μετά από τη γνωμοδότηση του Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με το πρότυπο του "ενιαίου ελέγχου", το Συμβούλιο κατέληξε το Νοέμβριο του 2005 στο συμπέρασμα «ότι θα έπρεπε να συνάψει συμφωνία με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο σχετικά με τους κινδύνους που πρέπει να είναι αποδεκτοί στο πλαίσιο των υποκειμένων πράξεων, λαμβάνοντας υπόψη το κόστος και τα πλεονεκτήματα των ελέγχων στο πλαίσιο των διαφόρων τομέων πολιτικής, καθώς και τα ποσά των αντίστοιχων δαπανών» [5]. Ως εκ τούτου, η σλοβενική Προεδρία δήλωσε τον Ιούνιο του 2008 ότι «σύμφωνα με τα πορίσματα του Συμβουλίου του 2005 [..] η Προεδρία κρίνει ότι θα έπρεπε να επιτευχθεί συμφωνία μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τους υπολειπόμενους κινδύνους που θα μπορούσαν να είναι αποδεκτοί στο πλαίσιο των υποκειμένων πράξεων, λαμβάνοντας υπόψη το κόστος και τα πλεονεκτήματα των ελέγχων στο πλαίσιο των διαφόρων τομέων πολιτικής, καθώς και τα ποσά των αντίστοιχων δαπανών» [6].

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχει επίσης υποστηρίξει σταθερά την εφαρμογή της προσέγγισης του αποδεκτού κινδύνου (ιδίως στις αποφάσεις απαλλαγής που εξέδωσε το 2003 και το 2006). Τον Απρίλιο του 2008, ο αποδεκτός κίνδυνος αποτέλεσε το αντικείμενο εγγράφου εργασίας [7] του προέδρου της επιτροπής δημοσιονομικού ελέγχου του Κοινοβουλίου. Στο έγγραφο προτεινόταν «η προώθηση της πολιτικής αναγνώρισης των υπολογιζόμενων κινδύνων τους οποίους συνεπάγεται η ανάληψη πολιτικών δράσεων της ΕΕ» και η «παροχή ακριβούς και αξιόπιστης πληροφόρησης σχετικά με την παρούσα κατάσταση».

Στην ετήσια έκθεσή του για το 2007 [8], το Ελεγκτικό Συνέδριο συνιστούσε στις νομοθετικές αρχές και στην Επιτροπή να σημειωθούν βήματα προόδου σχετικά με την προαγωγή της έννοιας του ανεκτού κινδύνου. Με βάση τις θέσεις που εκφράστηκαν, η Επιτροπή κρίνει ότι υπάρχει σύγκλιση μεταξύ των οργάνων ως προς την ανάγκη προώθησης της προσέγγισης του αποδεκτού κινδύνου, η οποία διασφαλίζει τη διαφάνεια όσον αφορά τους κινδύνους τους οποίους ενέχουν οι διάφορες πολιτικές της ΕΕ, καθώς και το κόστος διαχείρισης των εν λόγω κινδύνων σε ένα δεδομένο επίπεδο. Κάθε απόφαση σχετικά με το ανεκτό επίπεδο κινδύνου πρέπει να βασίζεται σε από κοινού εξέταση των πολιτικών επιταγών, των πλεονεκτημάτων μιας πολιτικής (επίσης μη οικονομικού χαρακτήρα), του εγγενούς κινδύνου, των δυνατοτήτων περαιτέρω απλούστευσης και του συμπληρωματικού κόστους που συνδέεται με τη μείωση των ποσοστών σφάλματος με περισσότερο έλεγχο.

Η παρούσα ανακοίνωση καθορίζει τον αποδεκτό κίνδυνο και περιγράφει τη χρησιμοποιούμενη προσέγγιση για την επεξήγηση της έννοιας αυτής (στο τμήμα 2), παρέχει παραδείγματα σε βασικούς τομείς δαπανών («ιδιαίτερα κρίσιμους δείκτες» κατά το 2006 και το 2007, σύμφωνα με το Ελεγκτικό Συνέδριο), διερευνώντας τα αποτελέσματα της έρευνας συλλογής δεδομένων για μια πρώτη αποτίμηση του κόστους διεξαγωγής των ελέγχων (τμήμα 3) και προτείνει μία μελλοντική πορεία για τον επίσημο καθορισμό των αποδεκτών επιπέδων σφαλμάτων (τμήμα 4).

2. Ορισμοί και Προσέγγιση που χρησιμοποιουνται στην παρουσα aνακοίνωση

2.1. Ορισμοί

Ο αποδεκτός κίνδυνος είναι το επίπεδο μη ανιχνεύσιμου αποδεκτού ή ανεκτού σφάλματος, από την στιγμή που ο εγγενής κίνδυνος μετριαστεί με αποτελεσματικούς από άποψη κόστους ελέγχους:

Αποδεκτός κίνδυνος = Εγγενής κίνδυνος – κίνδυνος που μετριάζεται με αποτελεσματικούς από άποψη κόστους ελέγχους |

Στην εξίσωση αυτή, ο εγγενής κίνδυνος είναι ο κίνδυνος που συνδέεται με την ίδια τη δραστηριότητα. Οι δείκτες των εγγενών κινδύνων για δραστηριότητες της Επιτροπής περιλαμβάνουν την πολυπλοκότητα της νομοθεσίας, το πλαίσιο διαχείρισης, όπως οργανισμούς, εθνικές διοικήσεις (για παράδειγμα, στο πλαίσιο επιμερισμένης διαχείρισης) και εθνικούς φορείς εφαρμογής, την σταθερότητα του πολιτικού περιβάλλοντος, τον αριθμό και τις κατηγορίες δικαιούχων και τη φύση των ενεργειών. Για παράδειγμα, οι πολύπλοκοι κανόνες και κριτήρια επιλογής είναι ενίοτε απαραίτητοι για την επίτευξη στοχευμένων αποτελεσμάτων πολιτικής, των οποίων τα οφέλη θεωρούνται σημαντικά, ακόμα και αν ενέχουν κινδύνους για τις πράξεις. Τούτο σημαίνει ότι οι αποτελεσματικά καθορισμένοι κανόνες και ρυθμίσεις που είναι σαφώς ερμηνεύσιμοι και ευκόλως εφαρμόσιμοι περιορίζουν τους κινδύνους σφαλμάτων.

Τα συστήματα εσωτερικού ελέγχου είναι σχεδιασμένα για τη μείωση ή το μετριασμό του εγγενούς κινδύνου σφάλματος σε αποδεκτά επίπεδα. Οι σχετικές με τον έλεγχο νομοθετικές διατάξεις επηρεάζουν την πιθανότητα πρόληψης και ανίχνευσης σφαλμάτων, όπως για παράδειγμα τα ελάχιστα επίπεδα ελέγχου που έχουν οριστεί για τη γεωργία ή τα διαρθρωτικά ταμεία. Οι επιλογές του νομοθέτη σχετικά με τις στρατηγικές ελέγχου και την υλοποίηση των εν λόγω στρατηγικών από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη, καθώς και ο βαθμός συμμόρφωσης των αρχών των κρατών μελών προς τις σχετικές με τον έλεγχο κανονιστικές απαιτήσεις στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης έχουν άμεση επίπτωση στο επίπεδο κινδύνου.

Το Ελεγκτικό Συνέδριο ορίζει δύο τύπους δημοσιονομικού σφάλματος : εκείνους που επηρεάζουν άμεσα το προς πληρωμή ποσό, και εκείνους που δεν έχουν άμεσες επιπτώσεις στην πληρωμή, αλλά ενέχουν δημοσιονομικούς κινδύνους ή/και θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε δημοσιονομικές διορθώσεις. Θα πρέπει να επισημανθεί ότι κανένα από τα εν λόγω σφάλματα δεν αποτελούν ένδειξη απάτης.

Τα πιθανά ποσοστά σφάλματος μπορούν να περιοριστούν με την αύξηση ή/και τη βελτίωση των ελέγχων, η προσπάθεια όμως αυτή πρέπει να αντισταθμίζεται από τα προκύπτοντα οφέλη, που αντιστοιχούν ουσιαστικά στα δημοσιονομικά σφάλματα που ενδέχεται να ανιχνευτούν και να διορθωθούν. Με βάση την ανωτέρω εξίσωση, ο εναπομένων κίνδυνος μετά τη διεξαγωγή των ελέγχων μπορεί να θεωρηθεί αποδεκτός ή ανεκτός εφόσον δύναται να αποδειχθεί ότι έχουν ληφθεί όλα τα μέτρα προκειμένου να περιοριστεί ο εγγενής κίνδυνος εντός των ορίων της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης. Η υιοθέτηση της προσέγγισης του «αποδεκτού κινδύνου» ισοδυναμεί με τον ορισμό των ορίων εντός των οποίων αναμένεται ευλόγως από την Επιτροπή και τους εταίρους της στο πλαίσιο της υλοποίησης, συμπεριλαμβανομένων των κρατών μελών, να μειώσουν το ποσοστό σφάλματος χρησιμοποιώντας αποδοτικά σε σχέση με το κόστος ελεγκτικά μέσα. Πρόκειται για απόφαση που θα πρέπει να ληφθεί σε πολιτικό επίπεδο.

Στην παρούσα ανακοίνωση περιγράφεται η προσέγγιση του «αποδεκτού κινδύνου» χρησιμοποιώντας τα διαθέσιμα στοιχεία για τους τύπους και τα ποσοστά σφαλμάτων, το τρέχον κόστος των ελέγχων και τους πληθυσμούς ελέγχου. Τα σχετικά με τα σφάλματα στοιχεία προέρχονται από τη δήλωση αξιοπιστίας (DAS) του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 2006 ή από αποτελέσματα ελέγχου των κρατών μελών. Τα δεδομένα για το κόστος διεξαγωγής των ελέγχων και για τον πληθυσμό ελέγχου προέρχονται εν μέρει από μελέτες και εν μέρει από εκτιμήσεις.

2.2. Περιγραφή του αποδεκτού κινδύνου σφάλματος

2.2.1. Η χρησιμοποιούμενη προσέγγιση

Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι υπάρχουν περιθώρια για περαιτέρω βελτίωση από άποψη καταλληλότητας και ποιότητας των ελέγχων. Για παράδειγμα, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη θα μπορούσαν να παράσχουν περισσότερη καθοδήγηση και κατάρτιση στους οργανισμούς διαχείρισης σε όλα τα επίπεδα (εθνικό, περιφερειακό, τομεακό κλπ) και στους δικαιούχους, με επίκεντρο τους τομείς στους οποίους τα ποσοστά σφάλματος είναι υψηλότερα. Οι πιθανές βελτιώσεις θα εξαρτώντο από το βαθμό αποτελεσματικότητας της εφαρμογής των εν λόγω μέτρων [9] από την Επιτροπή και τους εταίρους της στο πλαίσιο της υλοποίησης (για παράδειγμα, στα κράτη μέλη), καθώς και από τους διαθέσιμους πόρους για τη διεξαγωγή ελέγχων.

Μετά από την εν λόγω βελτίωση των υφισταμένων ελέγχων με μικρό κόστος, κάθε περαιτέρω μείωση του ποσοστού σφάλματος θα μπορούσε να επιτευχθεί μόνο με εντατικοποίηση των πρωτοβάθμιων διαχειριστικών ελέγχων, συμπεριλαμβανομένων των ελέγχων των εγγράφων και επιτόπου. Οι συμπληρωματικοί έλεγχοι επιτόπου τείνουν να είναι δαπανηροί, λαμβανομένου υπόψη του μεγάλου αριθμού των δικαιούχων κοινοτικών προγραμμάτων που θα έπρεπε να ελεγχθούν.

Για να περιγραφεί η εξισορρόπηση μεταξύ του κόστους των ελέγχων και των πλεονεκτημάτων τους, μπορεί να χρησιμοποιηθεί ένα απλό μοντέλο, το οποίο αποσκοπεί στον καθορισμό του θεωρητικού επιπέδου του αποδεκτού κινδύνου (του «σημείου αποδεκτού κινδύνου»), στο οποίο το οριακό κόστος ενός συμπληρωματικού ελέγχου ισοδυναμεί με το οριακό όφελος του εν λόγω ελέγχου.

Το μοντέλο αυτό βασίζεται στις ακόλουθες δύο συντεταγμένες:

– σημείο A): το τρέχον ποσοστό σφάλματος στο υπολογιζόμενο τρέχον κόστος του ελέγχου [10].

– σημείο Β): θεωρητικό σημείο που έχει ως συντεταγμένες το υπολογιζόμενο τρέχον κόστος του ελέγχου καθώς και το υπολογιζόμενο ετήσιο κόστος του επιτόπιου ελέγχου όλων των σχεδίων, με την υπόθεση ότι θα προκύψει μηδενικό ποσοστό σφάλματος.

Με βάση τις δύο συντεταγμένες χαράχτηκε μεταξύ των σημείων Α και Β μία γραμμή τάσεων.

(...PICT...)

Η προσέγγιση αυτή απλουστεύεται με την υπόθεση ότι κάθε στοιχείο του πληθυσμού παρουσιάζει τα ίδια χαρακτηριστικά από άποψη κινδύνου, γεγονός απίθανο να συμβεί στο πλαίσιο κοινοτικών προγραμμάτων. Κατά συνέπεια, μπορεί να δημιουργηθεί αποτελεσματικότερο μοντέλο που θα ανταποκρίνεται στην καθημερινή ζωή, με μία καμπύλη που θα αναπαριστά σαφέστερα ένα πληθυσμό με ποικίλα χαρακτηριστικά.

Χαράσσεται εφαπτομένη στην καμπύλη που σχηματίζει γωνία 135° προσδιορίζοντας το σημείο στο οποίο το οριακό κόστος των ελέγχων ισοδυναμεί με το οριακό όφελος. Καλούμε το σημείο αυτό «σημείο αποδεκτού κινδύνου». Κάθε έλεγχος πριν το σημείο αυτό στην καμπύλη πιθανόν να εντόπιζε και να διόρθωνε σφάλματα που θα αντιστοιχούσαν σε αξία υψηλότερη από το κόστος του συμπληρωματικού ελέγχου. Η αύξηση του αριθμού των ελέγχων πέραν του σημείου αυτού θα συνεπάγετο μεγαλύτερο κόστος σε σχέση με το σφάλμα που πιθανόν να εντοπιζόταν και να διορθωνόταν και, συνεπώς, μία αποδοτική από άποψη κόστους στρατηγική ελέγχου θα οδηγούσε στον καθορισμό του αποδεκτού ποσοστού σφάλματος στο εν λόγω σημείο.

Περισσότερες λεπτομέρειες της εν λόγω προσέγγισης παρατίθενται στο συνημμένο έγγραφο εργασίας.

2.2.2. Οι παραδοχές

Η προσέγγιση δέχεται ορισμένες παραδοχές δεδομένου ότι η ανάλυση στο στάδιο αυτό περιορίζεται σε άμεσα διαθέσιμα και ευκόλως ποσοτικοποιήσιμα δεδομένα. Οι ακόλουθες παραδοχές και απλουστεύσεις θα μπορούσαν ενδεχομένως να οδηγήσουν σε υπερεκτίμηση του σημείου αποδεκτού κινδύνου:

– οι έλεγχοι έχουν αποτρεπτικό χαρακτήρα [11], τούτο όμως είναι δυσκόλως μετρήσιμο: στο μοντέλο αυτό, το κόστος και τα οφέλη των ελέγχων καθορίζονται σε καθαρά ποσοτικοποιήσιμους οικονομικούς όρους·

– όλα τα σχέδια (το 100%) πρέπει να ελέγχονται επιτόπου σε ετήσια βάση, έτσι ώστε να διασφαλίζεται 0% σφάλματος: το μοντέλο αποκλείει τις επιπτώσεις της επιπλέον κατάρτισης και καθοδήγησης, καθώς και της παρεκβολής των σφαλμάτων, βάσει της οποίας πραγματοποιούνται συστηματικές διορθώσεις σφαλμάτων σε μη ελεγχόμενα σχέδια·

– η οριζόντια συντεταγμένη του κόστους των ελέγχων προϋποθέτει ότι κάθε έλεγχος θα κοστίζει το ίδιο ποσό και ότι δεν προκύπτουν οικονομίες κλίμακας από ταυτόχρονο έλεγχο πολλών σχεδίων του ίδιου δικαιούχου ή τον έλεγχο των δαπανών πολλών ετών·

– ο πληθυσμός των σχεδίων υποτίθεται ότι είναι ομοιογενής από άποψη μεγέθους και κινδύνου σφάλματος, ενώ στην πραγματικότητα οι έλεγχοι θα κατευθύνονται σε τομείς υψηλότερου κινδύνου, μειώνοντας κατά τον τρόπο αυτό τον κίνδυνο μη ανιχνευμένου σφάλματος με χαμηλότερο κόστος

– οι πολυετείς διορθωτικοί μηχανισμοί που διατίθενται (π.χ. για την πολιτική συνοχής) επηρεάζουν το ποσοστό σφάλματος, δεδομένου ότι πολλά από τα ελεγχόμενα σχέδια που περιλαμβάνονται στο ετήσιο δείγμα του Ελεγκτικού Συνεδρίου δεν θα αποτελούν το αντικείμενο της πλήρους δέσμης ελέγχων που απαιτούνται από τη νομοθεσία κατά τη διάρκεια ζωής των προγραμμάτων [12]. Το σημείο αποδεκτού κινδύνου (σε ετήσια βάση) στο περιγραφικό αυτό παράδειγμα διαχωρίζεται επομένως πλήρως από το επίπεδο σφάλματος κατά το κλείσιμο κάθε μεμονωμένου (πολυετούς) προγράμματος και από τις δηλώσεις αξιοπιστίας στις ετήσιες εκθέσεις δραστηριότητας των υπηρεσιών της Επιτροπής, που βασίζονται στην αξιολόγηση της ικανότητας των συστημάτων να ανιχνεύουν και να διορθώνουν σφάλματα για ορισμένο αριθμό ετών.

Οι ακόλουθες συμπληρωματικές παραδοχές στο μοντέλο θα μπορούσαν ενδεχομένως να οδηγήσουν σε υποτίμηση του σημείου αποδεκτού κινδύνου:

– η βελτίωση υφιστάμενων εκ των προτέρων ελέγχων για την προσαρμογή του ελάχιστου ποσοστού σφάλματος που επισημάνθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο το 2006, για παράδειγμα μέσω της παροχής καλύτερου προσανατολισμού και κατάρτισης από την Επιτροπή στα κράτη μέλη και από τα κράτη μέλη στις εθνικές αρχές και τους δικαιούχους, υποτίθεται ότι έχει μηδενικό (ή ασήμαντο) κόστος·

– δεν λαμβάνεται υπόψη ο κίνδυνος του ελέγχου: υποτίθεται ότι οι έλεγχοι διενεργούνται για τον εντοπισμό και τη διόρθωση όλων των σφαλμάτων ενός σχεδίου.

Επιπλέον, τα αναφερόμενα παραδείγματα αφορούν ένα συγκεκριμένο έτος και υποτίθεται ότι το έτος αυτό είναι αντιπροσωπευτικό. Οι συνδυασμένες (προς τα άνω και προς τα κάτω) επιπτώσεις των εν λόγω υποθέσεων δύνανται να αντισταθμίζονται μεταξύ τους. Επιπλέον, η εισαγωγή περισσότερο εξελιγμένων μαθηματικών προσεγγίσεων (με τη χρήση παραβολικών και λογαριθμικών λειτουργιών και της έννοιας του κόστους ευκαιρίας) διαπιστώθηκε ότι παράγει συγκρίσιμα αποτελέσματα και, συνεπώς, η μέθοδος θεωρείται αρκετά αξιόπιστη (βλ. παράρτημα).

Προφανώς, ορισμένες από τις ανωτέρω παραδοχές είναι αρκετά ευρείας εμβέλειας και με το πλεονέκτημα μιας εκτεταμένης ανάλυσης των οικονομικών πράξεων και των ποσοστών σφάλματος [13], που συνοδεύεται από εκτεταμένη συλλογή και ανάλυση λεπτομερών στοιχείων σε επίπεδο σχεδίου, το μοντέλο θα μπορούσε να αναπτυχθεί περισσότερο λαμβάνοντας υπόψη:

– τη φύση των σχεδίων, για τον εντοπισμό των εγγενών επιπέδων κινδύνου για διάφορους τύπους σχεδίων·

– τα διαφορετικά επίπεδα κινδύνου διαφόρων δραστηριοτήτων και κατηγοριών δικαιούχων, για να διασφαλίζεται ότι πρώτα θα διεξάγεται έλεγχος εκεί όπου ο κίνδυνος είναι μεγαλύτερος·

– το μέγεθος των σχεδίων, έτσι ώστε, για ένα δεδομένο επίπεδο κινδύνου, τα μεγάλα σχέδια να ελέγχονται κατά προτεραιότητα και, ως εκ τούτου, να γίνεται αποτελεσματική χρήση των ελεγκτικών πόρων· και

– η διάρκεια των σχεδίων, έτσι ώστε να είναι δυνατός ο προγραμματισμός των ελέγχων προκειμένου να ελεγχθεί μεγαλύτερο ποσό κονδυλίων.

Εντούτοις, δεδομένου ότι η ανάπτυξη της εν λόγω εξελιγμένης μορφής του μοντέλου θα προϋπέθετε μία χρονοβόρο και δαπανηρή συλλογή στοιχείων στα κράτη μέλη, η επιλογή αυτή δεν διερευνήθηκε περαιτέρω στο παρόν στάδιο.

3. Χαρακτηριστικά παραδειγματα του κοστουσ της διενεργειασ ελεγχων και του κινδυνου σφαλματοσ

Χρησιμοποιώντας το απλό μοντέλο που καθορίζεται ανωτέρω, το τμήμα που ακολουθεί διερευνά συγκεκριμένα μέρη δύο τομέων πολιτικής για τους οποίους το Ελεγκτικό Συνέδριο, στις ετήσιες εκθέσεις του για το 2006 και το 2007, κατέληγε στο συμπέρασμα ότι το ποσοστό σφάλματος είναι υψηλό [14]. Οι υποκείμενες παραδοχές είναι απλές και παρέχουν ενδεικτικά αποτελέσματα. Στις δύο αυτές περιπτώσεις, το βασικό μοντέλο προσαρμόζεται ανάλογα με τις ιδιαιτερότητες των στοιχείων που διατίθενται για κάθε τομέα. Συνεπώς, τα αποτελέσματα δεν είναι συγκρίσιμα μεταξύ των δύο τομέων, ενώ και στις δύο περιπτώσεις, τα νομισματικά ποσά και ποσοστά που αναφέρονται στρογγυλοποιούνται δεδομένου ότι δίδονται συνήθως κατά προσέγγιση.

3.1. Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ)

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2000-2006, το ΕΤΠΑ συγχρηματοδότησε περί τις 700.000 μεμονωμένα σχέδια. Το ταμείο λειτούργησε με επιμερισμένη διαχείριση με καθήκοντα εφαρμογής, συμπεριλαμβανομένου του ελέγχου των δικαιούχων, τα οποία ανατέθηκαν στα κράτη μέλη, σε εθνική, περιφερειακή και τοπική κλίμακα. Η τομεακή νομοθεσία ορίζει τις ελεγκτικές δομές και τα ελάχιστα επίπεδα ελέγχου για τις αρχές διαχείρισης, τους οργανισμούς πληρωμής/ τις αρχές πιστοποίησης και τους φορείς ελέγχου, και προβλέπει ότι τα σφάλματα και οι παρατυπίες πρέπει να προλαμβάνονται, να εντοπίζονται και να διορθώνονται καταρχήν από τα κράτη μέλη [15]. Η Επιτροπή εποπτεύει τα εν λόγω συστήματα διαχείρισης και ελέγχου και οι ΓΔ συντάσσουν στις ετήσιες εκθέσεις δραστηριοτήτων τους πορίσματα σχετικά με την αποτελεσματικότητα των εν λόγω συστημάτων. Το Φεβρουάριο του 2008, η Επιτροπή ενέκρινε ένα πρόγραμμα δράσης για την ενίσχυση του εποπτικού ρόλου της στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης διαρθρωτικών ενεργειών [16].

Οι στρατηγικές και οι πρακτικές της Επιτροπής βασίζονται σε μία πολυετή προσέγγιση [17]. Οι μηχανισμοί ελέγχου και διόρθωσης που εφαρμόζονται στα κράτη μέλη είναι επίσης πολυετείς, περιλαμβάνοντας πρωτοβάθμιες επαληθεύσεις (εξέταση εγγράφων και έλεγχοι επιτόπου) που πραγματοποιούνται πριν τη δήλωση δαπανών στην Επιτροπή· επιτόπου εκ των υστέρων ελέγχους των πράξεων, που διενεργούνται μετά από τη δήλωση των δαπανών στην Επιτροπή· ελέγχους των συστημάτων, καθώς και δήλωση κλεισίματος από ανεξάρτητο οργανισμό που είναι επιφορτισμένος με την πιστοποίηση του κλεισίματος των λογαριασμών.

Λόγω του ετήσιου χαρακτήρα της δήλωσης αξιοπιστίας που προβλέπεται στη συνθήκη, ο ακόλουθος υπολογισμός του πιθανού σημείου αποδεκτού κινδύνου πραγματοποιείται σε ετήσια βάση και βασίζεται στην DAS 2006 του Ελεγκτικού Συνεδρίου και τους σχετικούς με το σφάλμα ορισμούς και διαπιστώσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου.

Κατά το 2006 και το 2007, οι διαρθρωτικές δράσεις (συμπεριλαμβανομένου του ΕΤΠΑ) [18] είχαν αρνητική αξιολόγηση από το Ελεγκτικό Συνέδριο, το οποίο με βάση το δείγμα του διαπίστωσε ποσοστά σφάλματος τουλάχιστον 12% και 11% αντιστοίχως στις επιστροφές στο πλαίσιο των διαρθρωτικών ταμείων.

Χρησιμοποιώντας το ποσοστό σφάλματος που διαπιστώνεται από το Ελεγκτικό Συνέδριο, και μειώνοντας το εν λόγω ποσοστό στο 9% περίπου, για να ληφθούν υπόψη τα αναμενόμενα οφέλη από τη βελτίωση των υφισταμένων εκ των προτέρων ελέγχων με περιορισμένο ή ασήμαντο επιπλέον κόστος, η Επιτροπή καθόρισε το ετήσιο κόστος των ελέγχων, καθώς και το σημείο αποδεκτού κινδύνου που ορίζεται στο σημείο 2.2.1 ανωτέρω.

Βασιζόμενη στα στοιχεία που παρέσχαν τα κράτη μέλη, η Επιτροπή έκανε μια πρώτη εκτίμηση του συνολικού κόστους των ελέγχων για το ΕΤΠΑ το 2006· το εν λόγω κόστος υπολογίστηκε σε 215 εκατ. € περίπου, δηλαδή το 0,7% περίπου των συνολικών δημόσιων δαπανών για δραστηριότητες συγχρηματοδοτούμενες από το ΕΤΠΑ κατά το υπό εξέταση έτος.

Στη γραφική παράσταση που ακολουθεί εμφαίνεται η θεωρητική σχέση μεταξύ ποσοστού σφάλματος και κόστους του ελέγχου για το ΕΤΠΑ (για περισσότερες λεπτομέρειες βλ. παράρτημα):

(...PICT...)

Με βάση τα προβλεπόμενα στοιχεία σχετικά με το ύψος της δαπάνης/τον αριθμό των σχεδίων που ελέχθηκαν κατά το 2006, το ετήσιο κόστος της επίτευξης μηδενικού ποσοστού σφάλματος με τον επιτόπου έλεγχο όλων των δαπανών/σχεδίων θα ανερχόταν θεωρητικά σε 2,25 δισεκατ. € (ποσό που αντιστοιχεί στο 8% των συνολικών δημόσιων δαπανών για δραστηριότητες συγχρηματοδοτούμενες από το ταμείο). Στη βάση αυτή, χαράχτηκε καμπύλη που καταδεικνύει την πιθανή σχέση μεταξύ ποσοστού σφάλματος και κόστους του ελέγχου [19].

Ακολούθως, υπολογίστηκε το σημείο της καμπύλης στο οποίο κάθε επιπλέον ευρώ που διατίθεται για τον έλεγχο παράγει, θεωρητικά, ακριβώς ένα ευρώ λόγω ανιχνευθέντων σφαλμάτων, προκειμένου να οριστεί το σημείο αποδεκτού κινδύνου (το σημείο όπου το οριακό κόστος ελέγχου ισοδυναμεί με το οριακό όφελος). Το σημείο αυτό θα μπορούσε να αντιστοιχεί σε ποσοστό σφάλματος της τάξης του 4% και σε κόστος ελέγχου 996 εκατ. €, δηλαδή στο 3,5% των συνολικών δημόσιων δαπανών. Τούτο τείνει να καταδείξει ότι οι αυξημένες δαπάνες για τον έλεγχο του ΕΤΠΑ θα ήταν αποδοτικές από άποψη κόστους μέχρι του σημείου στο οποίο επιτυγχάνεται ποσοστό σφάλματος περίπου 4%. Μία πολιτική απόφαση επί του θέματος αυτού θα έπρεπε να λαμβάνει υπόψη τις δυνατότητες αύξησης των δαπανών για τη διεξαγωγή ελέγχων και θα μπορούσε να οδηγήσει σε ένα επίπεδο-στόχο αποδεκτού κινδύνου που θα βρίσκεται μεταξύ του ελάχιστου ποσοστού σφάλματος που διαπιστώνεται επί του παρόντος από το Ελεγκτικό Συνέδριο, υπολογιζόμενου σε 9% (για να ληφθεί υπόψη το εκτιμώμενο όφελος από τη βελτίωση των υφιστάμενων εκ των προτέρων ελέγχων χωρίς σημαντικό επιπλέον κόστος) και του θεωρητικού στόχου του 4% που ορίζεται ανωτέρω.

Δεδομένου ότι οι πληροφορίες που παρασχέθηκαν από τα κράτη μέλη δεν ήταν πάντοτε πλήρεις και συνεκτικές, [20] η Επιτροπή αξιολόγησε τις επιπτώσεις που θα είχε για τον υπολογισμό η ενδεχόμενη υποτίμηση του κόστους των ελέγχων. Εάν το εν λόγω κόστος ήταν μεγαλύτερο από το 50% σε σχέση με τις προβλέψεις των κρατών μελών, το σημείο αποδεκτού κινδύνου θα αυξανόταν κατά μία εκατοστιαία μονάδα (στο 5%). Το στοιχείο αυτό, καθώς και τα αποτελέσματα μιας ανάλυσης ευαισθησίας, με τη χρήση περισσότερο εξελιγμένων στατιστικών τεχνικών βασιζόμενων στα ίδια δεδομένα, κατέδειξε μία περιορισμένη διακύμανση του σημείου αποδεκτού κινδύνου (βλ. παράρτημα).

Θα πρέπει επίσης να επισημανθεί ότι τα ανωτέρω δεδομένα αφορούν τις δαπάνες των διαρθρωτικών ταμείων που διέπεται από τη νομοθεσία της περιόδου 2000-2006. Οι κανόνες που διέπουν το πρόγραμμα της περιόδου 2007-2013 περιλαμβάνουν την ενισχυμένες και σαφέστερες διατάξεις ελέγχου για τις εθνικές αρχές, με σκοπό να συμβάλλουν στη μείωση των ποσοστών σφάλματος. Το αποτέλεσμα αυτό επιτείνεται από τις δραστηριότητες πρόληψης σε σχέση με την περίοδο 2007-2013, που πραγματοποιούνται στο πλαίσιο του σχεδίου δράσης.

Έχουν επίσης προταθεί προσφάτως στη νομοθετική αρχή περαιτέρω απλουστεύσεις οι οποίες είναι επίσης πιθανό να έχουν επηρεάσουν το ποσοστό σφάλματος και, επομένως, το σημείο αποδεκτού κινδύνου. Εντούτοις, οι περισσότερες δαπάνες των διαρθρωτικών ταμείων δεν θα διέπονται από τη νομοθεσία της περιόδου 2007-2013 μέχρι το 2010 και εφεξής. Μέχρι τότε, οι περισσότερες δαπάνες που δηλώνονται από τα κράτη μέλη στην Επιτροπή, θα καλύπτονται από το νομοθετικό πλαίσιο της περιόδου 2000-2006 [21]. Δεδομένου ότι οποιαδήποτε περαιτέρω και λεπτομερέστερη ανάλυση του αποδεκτού κινδύνου θα απαιτούσε την ενσωμάτωση των επιπτώσεων της νομοθεσίας 2007-2013 και του σχεδίου δράσης, θα έπρεπε να βασίζεται στα δεδομένα εφαρμογής του 2010 και, κατά συνέπεια, θα μπορούσαν να είναι διαθέσιμα από το 2011 (βλ. τμήμα 4.1 κατωτέρω).

Βασικές παρατηρήσειςτο ανεκτό επίπεδο κινδύνου είναι πάνω από 2% και θα μπορούσε, σύμφωνα με μια απλή θεωρητική προσέγγιση κόστους-αποδοτικότητας, να ανέλθει περίπου στο 4%. Τούτο θα προϋπέθετε πενταπλασιασμό των τρεχουσών δαπανών ελέγχου από το 0,7% περίπου στο 3,5% της συνολικής δημόσιας δαπάνης. Ως εκ τούτου, με βάση τα επεξηγηματικά στοιχεία, επιπλέον δαπάνες 100 εκατ. ευρώ για ελέγχους πάνω από τα υφιστάμενα επίπεδα θα μπορούσαν να έχουν ως αποτέλεσμα προβλεπόμενο καθαρό κέρδος της τάξης των 285 εκατ. ευρώ από ανιχνευμένα σφάλματα· η επίτευξη ποσοστού σφάλματος 2% θα απαιτούσε, σύμφωνα με τα επεξηγηματικά στοιχεία, οκταπλασιασμό των δαπανών ελέγχου, στο 6% περίπου της συνολικής δημόσιας δαπάνης του Ταμείου·λόγω του σημαντικού επιπλέον κόστους των ελέγχων, το οποίο θα επιβαρύνει τα κράτη μέλη προκειμένου να επιτύχουν το θεωρητικό σημείο αποδεκτού κινδύνου, θα μπορούσε να καθοριστεί ένας ενδιάμεσος στόχος, από το ελάχιστο ποσοστό σφάλματος σύμφωνα με το Ελεγκτικό Συνέδριο στο στόχο του 5% περίπου. |

3.2. Το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ)

Στο ΕΓΤΑΑ αντιστοιχεί περίπου το 20% των συνολικών γεωργικών δαπανών κατά την περίοδο 2007-2013. Το ελεγκτικό του πλαίσιο είναι παραπλήσιο εκείνου των δαπανών του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ). Το Ελεγκτικό Συνέδριο συμπεραίνει ότι στην αγροτική ανάπτυξη αντιστοιχεί δυσανάλογα σημαντικό μέρος του συνολικού ποσοστού σφάλματος 2% έως 5% στο γεωργικό τομέα, ενώ για τις δαπάνες του ΕΓΤΕ το ποσοστό σφάλματος υπολογίζεται σε λίγο λιγότερο από 2% [22]. Το υψηλότερο ποσοστό σφάλματος στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης οφείλεται κυρίως στη συχνή εμφάνιση σφαλμάτων στα γεωργο-περιβαλλοντικά μέτρα. Στην ειδική έκθεση αριθ. 3/2005 του Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με τον έλεγχο των περιβαλλοντικών δαπανών στο γεωργικό τομέα εξάγεται το συμπέρασμα ότι οι εν λόγω δαπάνες δεν συνεπάγονται μόνο κινδύνους λόγω της φύσης τους, αλλά δεν είναι δυνατή οποιαδήποτε διασφάλιση στον τομέα αυτό σε εύλογο κόστος.

Στην ακόλουθη επεξηγηματική ανάλυση διερευνώνται επομένως ειδικά τα εν λόγω μέτρα. Κατά τον τρόπο αυτό, η Επιτροπή ανταποκρίνεται επίσης στο ψήφισμα της 22ας Απριλίου 2008 [23] σχετικά με την απαλλαγή.

Δεν είναι δυνατή η εκτίμηση ενός ποσοστού σφάλματος για γεωργο-περιβαλλοντικά μέτρα με βάση την ανάλυση της δήλωσης αξιοπιστίας του Ελεγκτικού Συνεδρίου, η Επιτροπή όμως ζήτησε από τα κράτη μέλη να παράσχουν στατιστικά στοιχεία σχετικά με τα αποτελέσματα των επιτόπιων ελέγχων κατά το οικονομικό έτος 2007 για αρκετά μέτρα αγροτικής ανάπτυξης, συμπεριλαμβανομένων των γεωργο-περιβαλλοντικών μέτρων. Τα κράτη μέλη παρέσχαν τα στοιχεία που ζητήθηκαν, τα οποία όμως δεν είχαν επαληθευτεί και επικυρωθεί από τους οργανισμούς πιστοποίησης, ενώ σε ορισμένες περιπτώσεις δεν ήταν επίσης πλήρη. Εντούτοις, τα στοιχεία επιβεβαίωσαν ότι τα ποσοστά σφάλματος για τα γεωργο-περιβαλλοντικά μέτρα ήταν υψηλότερα σε σχέση με άλλα μέτρα στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης και εμφάνιζαν ποσοστό σφάλματος της τάξης του 4% για τα γεωργο-περιβαλλοντικά μέτρα κατά το 2007.

Η Επιτροπή ζήτησε επίσης από τα κράτη μέλη να παράσχουν πληροφορίες σχετικά με το κόστος των ελέγχων που διεξήγαγαν για γεωργο-περιβαλλοντικά μέτρα. Βάσει των ληφθέντων στοιχείων, το εν λόγω κόστος των ελέγχων για γεωργο-περιβαλλοντικά μέτρα εκτιμήθηκε χονδρικά σε 360 εκατ. ευρώ, ποσό που ισοδυναμεί με το 13% των συνολικών δημόσιων δαπανών για τα εν λόγω μέτρα κατά το 2005. Θα πρέπει να επισημανθεί το γεγονός ότι το ποσό αυτό είναι τριπλάσιο σε σχέση με εκείνο για τα γεωργικά μέτρα γενικά (περίπου το 4% των συνολικών δημόσιων δαπανών). Οι έλεγχοι των γεωργο-περιβαλλοντικών μέτρων συμβάλλουν επίσης στην επίτευξη του πολιτικού στόχου της προστασίας και της βελτίωσης του περιβάλλοντος. Τα εν λόγω περιβαλλοντικά οφέλη έχουν ποσοτικοποιηθεί στο πλαίσιο της παρούσας ανάλυσης.

(...PICT...)

Το κόστος για τον έλεγχο όλων των δικαιούχων σε ετήσια βάση υπολογίστηκε σε 1,4 δισεκατ. ευρώ περίπου. Η καμπύλη που προέκυψε από τα στοιχεία αυτά καταδεικνύει την πιθανή σχέση μεταξύ ποσοστών σφάλματος και κόστους διεξαγωγής του ελέγχου [24].

Βασικές παρατηρήσειςη αύξηση του κόστους των ελέγχων πάνω από τα σημερινά επίπεδα (13%) δεν θα ήταν αποδοτική από άποψη κόστους, δεδομένου ότι μία οριακή αύξηση του αριθμού των επιτόπιων ελέγχων των δικαιούχων κατά 1% θα οδηγούσε σε εξοικονόμηση παράτυπων δαπανών που θα ανέρχονταν μόλις στο 10% περίπου του κόστους των εν λόγω συμπληρωματικών ελέγχων·η μείωση του επιπέδου σφάλματος από το σημερινό επίπεδο του 4% στο όριο σημαντικότητας του 2% που τέθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο [25], θα αύξανε το κόστος του ελέγχου από 13% περίπου στο 30% των συνολικών δημόσιων δαπανών για τα μέτρα και θα ήταν μη αποδοτική από άποψη κόστουςτα γεωργο-περιβαλλοντικά μέτρα συμβάλλουν σε μεγάλο βαθμό στο συνολικό ποσοστό σφάλματος για την αγροτική ανάπτυξη·δεδομένου ότι δεν θα ήταν αποδοτική από άποψη κόστους η αύξηση των ελέγχων, το ανεκτό επίπεδο κινδύνου για τα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης είναι σαφώς πάνω από το 2% και ενδεχομένως βρίσκεται περίπου στο 5%. |

4. Μελλοντικά μετρα

4.1. Προκαταρκτικά συμπεράσματα

Θα πρέπει να επισημανθεί το γεγονός ότι η επίτευξη συμφωνίας για τον αποδεκτό κίνδυνο σφάλματος δεν θα προϋπέθετε αποδοχή της ανεπάρκειας της διαχείρισης και των συστημάτων ελέγχου στην Επιτροπή ή στα κράτη μέλη. Για όλους τους τομείς πολιτικής, η Επιτροπή και οι εταίροι της στο πλαίσιο της υλοποίησης θα έπρεπε να συνεχίσουν να επαγρυπνούν και να επιτυγχάνουν τον καλύτερο δυνατό έλεγχο εντός των ορίων των διαθέσιμων πόρων. Οι αδυναμίες θα πρέπει, σε περίπτωση που διαπιστωθούν, να αντιμετωπίζονται και να εξετάζονται τα αίτια για την αποτελεσματική πρόληψη, ανίχνευση και διόρθωσή τους.

Η Επιτροπή αναγνωρίζει επίσης ότι, σε ορισμένους τομείς, τα συστήματα ελέγχου για κοινοτικά προγράμματα, συμπεριλαμβανομένων των διαχειριζόμενων από τα κράτη μέλη, θα μπορούσαν να προλαμβάνουν, να ανιχνεύουν και να διορθώνουν σφάλματα αποτελεσματικότερα και με το τρέχον κόστος. Η Επιτροπή λαμβάνει μέτρα για την επίτευξη του στόχου αυτού [26].

Η επένδυση σε ελέγχους πέραν των σημερινών επιπέδων θα επέτρεπε την ανίχνευση και τη διόρθωση περισσότερων σφαλμάτων. Κάθε αύξηση των ελέγχων θα απαιτούσε τη διάθεση επιπλέον πόρων από μέρους της Επιτροπής ή/και των κρατών μελών, ενώ οι αποφάσεις σχετικά με το επίπεδο της εν λόγω αύξησης θα έπρεπε να βασίζονται στα αναμενόμενα οφέλη από άποψη μειωμένων ποσοστών σφάλματος.

Από τις εκτιμήσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου προκύπτει ότι υπάρχει σαφής διαφορά ποσοστών σφάλματος μεταξύ τομέων πολιτικής. Η ανωτέρω ανάλυση επιβεβαιώνει την άποψη ότι το όριο σημαντικότητας του 2% για την ετήσια δήλωση αξιοπιστίας (DAS) δεν αποτελεί κατάλληλο μέτρο οικονομικά αποδοτικότερης στρατηγικής ελέγχου για ορισμένες πολιτικές. Ως εκ τούτου, ο αποδεκτός κίνδυνος σφάλματος θα έπρεπε να εξετάζεται και να αποφασίζεται χωριστά για κάθε τομέα πολιτικής, σε κοινοτική κλίμακα.

Το εν λόγω ανεκτό επίπεδο κινδύνου, το οποίο έχει καθοριστεί από τις πολιτικές αρχές, θα βρισκόταν μεταξύ του υφιστάμενου ποσοστού σφάλματος, προσαρμοσμένου για να ληφθούν υπόψη οι πιθανές βελτιώσεις των υφιστάμενων ελέγχων, και του θεωρητικού σημείου αποδεκτού κινδύνου. Το απλό μοντέλο που καθορίζεται στην παρούσα ανακοίνωση με βάση τα διαθέσιμα στοιχεία και προβλέψεις, παρέχει μία πρώτη ένδειξη των εν λόγω επιπέδων:

– όσον αφορά την πολιτική συνοχής, η αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή θα μπορούσε να θεωρήσει ότι, για τους σκοπούς της ετήσιας δήλωσης αξιοπιστίας, ως πρώτη ένδειξη, το ανεκτό επίπεδο κινδύνου μπορεί να βρίσκεται σε ετήσια βάση στο 5% περίπου· και

– σε ό,τι αφορά την αγροτική ανάπτυξη, ,ε βάση τα διαθέσιμα στοιχεία, η αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή θα μπορούσε να θεωρήσει ότι οι τυχόν περαιτέρω έλεγχοι για τη μείωση των σφαλμάτων δεν θα ήταν αποδοτικοί από άποψη κόστους. Η Επιτροπή εκτιμά σε πρώτη ανάλυση ότι το ανεκτό επίπεδο κινδύνου για τον τομέα αυτόν είναι περίπου 5%.

Παρά το γεγονός ότι η παρούσα ανακοίνωση επικεντρώνεται σε δύο τομείς στους οποίους το Ελεγκτικό Συνέδριο διατύπωσε αρνητική αξιολόγηση το 2007, η προσέγγιση θα μπορούσε επίσης να εφαρμοστεί σε άλλους τομείς πολιτικής, συμπεριλαμβανομένων των εσωτερικών πολιτικών, και ιδίως στην έρευνα, όπου εμπεριστατωμένοι έλεγχοι παρέσχαν ακριβή στοιχεία για σφάλματα και όπου το κόστος διεξαγωγής ελέγχων είναι άμεσα μετρήσιμο και των εξωτερικών δράσεων, οι οποίες, μολονότι έχουν έντονη πολιτική και δημόσια υποστήριξη, υλοποιούνται σε συχνά επισφαλές και δυσχερές περιβάλλον. Στους δύο αυτούς τομείς, θα μπορούσαν να ληφθούν υπόψη στοιχεία απλούστευσης, εφόσον επηρεάζουν τον κίνδυνο σφάλματος και το κόστος διεξαγωγής ελέγχων. Η ανάλυση του αποδεκτού κινδύνου αφορά επίσης τομείς που καλύπτονται ήδη από θετικές εκτιμήσεις από μέρους του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Για παράδειγμα, για τις διοικητικές δαπάνες η Επιτροπή θα εξετάσει κατά πόσο χαμηλός εγγενής κίνδυνος και οι υφιστάμενοι ήδη αποτελεσματικοί έλεγχοι αιτιολογούν αποδεκτό κίνδυνο σφάλματος κάτω από το όριο σημαντικότητας του 2%.

Για την πολιτική συνοχής, το μοντέλο θα μπορούσε να είναι περισσότερο εξελιγμένο ώστε να προβλέπει την ύπαρξη διαφορών μεταξύ μερών του πληθυσμού. Τούτο θα απαιτούσε λεπτομερέστερη και δαπανηρότερη ανάλυση που θα μπορούσε να ολοκληρωθεί το νωρίτερο στα τέλη του 2010, μολονότι θα εξακολουθούσε να βασίζεται στη νομοθεσία για την περίοδο 2000-2006. Κατά την άποψη της Επιτροπής, η επιλογή αυτή δεν είναι ούτε αναγκαία, ούτε αποδοτική από άποψη κόστους. Εξάλλου, τα αναθεωρημένα στοιχεία για τον τομέα της πολιτικής συνοχής, τα οποία βασίζονται στην τρέχουσα εφαρμογή του νέου νομοθετικού πλαισίου για την περίοδο 2007-2013, συμπεριλαμβανομένων των απλουστεύσεων που προτάθηκαν προσφάτως, θα μπορούσαν να αποδειχθούν χρήσιμα. Ως βάση θα πρέπει να ληφθούν τα στοιχεία του 2010 και έως τότε τα νέα προγράμματα θα βρίσκονται ήδη σε προχωρημένο στάδιο, ενώ τα αποτελέσματα (που θα είναι διαθέσιμα το 2011) θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν για την επανεξέταση και τον ακριβή καθορισμό του σημείου αποδεκτού κινδύνου στον εν λόγω τομέα.

4.2. Πιθανά μέτρα για την επίτευξη συμφωνίας για την εφαρμογή της προσέγγισης του αποδεκτού κινδύνου

Η εφαρμογή της προσέγγισης του αποδεκτού κινδύνου θα αποτελούσε, κατά την άποψη της Επιτροπής, ορθό μέτρο και θα παρείχε μία σταθερή βάση προκειμένου να κρίνει η αρχή εκκαθάρισης την ποιότητα της διαχείρισης του κινδύνου από μέρους της Επιτροπής. Ως ελεγχόμενη, η Επιτροπή σαφώς δεν δύναται να καθορίσει η ίδια τα επίπεδα κινδύνου που θα είναι ανεκτά.

Τα κυριότερα στάδια για την στροφή προς την προσέγγιση αποδεκτού κινδύνου θα μπορούσε να είναι τα εξής:

– επανέναρξη της διοργανικής συζήτησης με το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο και το Ελεγκτικό Συνέδριο, με βάση την παρούσα ανακοίνωση και τη θέση της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής σχετικά με τα ανεκτά επίπεδα κινδύνου στους τομείς της πολιτικής συνοχής και της αγροτικής ανάπτυξης, βάσει της ανωτέρω ανάλυσης·

– εφόσον το επιτρέψουν τα συμπεράσματα της εν λόγω συζήτησης, η Επιτροπή θα υποβάλει, πριν από τα μέσα του 2010, περαιτέρω αναλύσεις του αποδεκτού κινδύνου, ιδίως για τους τομείς της έρευνας, της ενέργειας και των μεταφορών, καθώς και για την εξωτερική βοήθεια, την ανάπτυξη και τη διεύρυνση.

[1] Γνώμη 2/2004 του Ελεγκτικού Συνεδρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων σχετικά με το πρότυπο του ενιαίου ελέγχου (single audit) (και πρόταση για ένα πλαίσιο εσωτερικού κοινοτικού ελέγχου) ΕΕ C107/1 της 30.4.2004, σ. 1.

[2] Η μεθοδολογία του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με τη δήλωση αξιοπιστίας διατίθεται στην ιστοσελίδα http://eca.europa.eu/portal/page/portal/audit/StatementofAssurance, 7.10.2008.

[3] Το κατώτατο όριο του 2% προέκυψε από ελεγκτικά πρότυπα που αφορούν τους δημοσιονομικούς ελέγχους στον ιδιωτικό τομέα και καθορίστηκε αρχικά από το ίδιο το Ελεγκτικό Συνέδριο ως σημείο αναφοράς, ελλείψει συγκρίσιμου διεθνούς προτύπου για τον έλεγχο υποκειμένων πράξεων ή κάθε αντίθετης ένδειξης σε πολιτικό επίπεδο. Επίσης, ορισμένα ανώτατα όργανα ελέγχου στα κράτη μέλη εφαρμόζουν το κατώτατο όριο ουσιαστικής σημασίας του 2%.

[4] Σχέδιο δράσης της Επιτροπής για ένα ολοκληρωμένο πλαίσιο εσωτερικού ελέγχου COM (2006)9 της 17.1.2006.

[5] Δελτίο Τύπου 2688 της συνόδου του Συμβουλίου οικονομικών και δημοσιονομικών θεμάτων, 8.11.2005, παράγραφος 17.

[6] Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σημείωμα της Προεδρίας προς τις αντιπροσωπείες – Βελτίωση της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης των κοινοτικών κονδυλίων 10284/08 FIN 217, 3.6.2008.

[7] Έγγραφο εργασίας αριθ. 2 σχετικά με την επανεξέταση του προϋπολογισμού, «Αποδεκτός κίνδυνος σφάλματος», Herbert Bösch, Μέλος του ΕΚ, 8.4.2008.

[8] Ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με την εκτέλεση του προϋπολογισμού για το οικονομικό έτος 2007 (ΕΕ C 286 της 10.11.2008, σ.1).

[9] Παράδειγμα: ένας πρωτοβάθμιος έλεγχος που διεξάγεται επιτόπου από την επιτροπή διαχείρισης ενός κράτους μέλους και αφορά μία πράξη που εντάσσεται στο πλαίσιο προγράμματος των διαρθρωτικών ταμείων θα μπορούσε ενδεχομένως να βελτιωθεί εάν ήταν διαθέσιμα και χρησιμοποιούνταν αποτελεσματικά κατά τον έλεγχο τα μέσα ελέγχου (π.χ. η σχετική καθοδήγηση και τα κατάλληλα ερωτηματολόγια).

[10] Για το ΕΤΠΑ (βλ. τμήμα 3.1) το ποσοστό σφάλματος στο σημείο Α είναι το χαμηλότερο όριο σφάλματος στο δείγμα στη δήλωση αξιοπιστίας 2006 του Ελεγκτικού Συνεδρίου, μειωμένο κατά την προβλεπόμενη επίπτωση της ποιοτικής βελτίωσης των εκ των προτέρων ελέγχων. Για τα γεωργο-περιβαλλοντικά μέτρα (βλ. τμήμα 3.2), το σημείο Α αντιπροσωπεύει το μέσο ποσοστό σφάλματος που ανακοινώθηκε από τους οργανισμούς πληρωμής των κρατών μελών.

[11] Τούτο ενδέχεται να περιλαμβάνει τη δυνατότητα να αποτελεί αντικείμενο ελέγχου και τις προληπτικές επιπτώσεις που προκύπτουν από συνεχείς βελτιώσεις του συστήματος.

[12] Η υλοποίηση του προγράμματος μπορεί να εκτείνεται σε διάστημα 9 ετών και, κατά συνέπεια, το τελικό κλείσιμο των δηλώσεων για κάθε πρόγραμμα – που επιβεβαιώνει τη νομιμότητα και την κανονικότητα των υποκειμένων πράξεων ή τις ενδεχόμενες επιφυλάξεις – μπορεί να ανακοινωθεί μέχρι 10 έτη μετά την έναρξη του προγράμματος.

[13] Στο πλαίσιο αυτό, η συμβολή του Ελεγκτικού Συνεδρίου στον ορισμό του σφάλματος και στη μεθοδολογία δειγματοληψίας θα μπορούσε να αποτελέσει προστιθέμενη αξία.

[14] Διαρθρωτικές δράσεις (ΕΤΠΑ) και γεωργία (αγροτική ανάπτυξη και γεωργο-περιβαλλοντικά μέτρα).

[15] Άρθρο 39 παράγραφος 1 του κανονισμού (EΚ) αριθ. 1260/1999 του Συμβουλίου.

[16] COM(2008) 97 τελικό.

[17] Η πολυετής αυτή προσέγγιση αντικατοπτρίζεται στις δηλώσεις αξιοπιστίας τις οποίες περιλαμβάνουν οι ετήσιες εκθέσεις δραστηριότητας των υπηρεσιών της Επιτροπής.

[18] Το 2006, οι διαρθρωτικές δράσεις αφορούσαν τις γενικές διευθύνσεις REGIO, EMPL, AGRI (ΕΓΤΠΕ, τμήμα προσανατολισμού) και MARE (ΧΜΠΑ).

[19] Θα πρέπει να επισημανθεί ότι οι άξονες x και y χαράχτηκαν αρχικά με την ίδια κλίμακα (εκατ. €) για τη διευκόλυνση της ανάλυσης, ενώ τα ποσοστά σφαλμάτων εμφανίζονται στη γραφική παράσταση για ευχερέστερη παραπομπή.

[20] Ορισμένα κράτη μέλη παρέσχαν στοιχεία μόνο για ορισμένα είδη ελέγχου. Η συλλογή στοιχείων ήταν συχνά αποκεντρωμένη εντός των κρατών μελών, με αποτέλεσμα τη διαφορετική ερμηνεία της ορισθείσας από γτην Επιτροπή μεθοδολογίας για την εκτίμηση του κόστους των ελέγχων.

[21] Οι επιπτώσεις του σχεδίου δράσης στο επίπεδο σφάλματος στα προγράμματα 2000-2006 είναι πιθανόν να γίνουν αντιληπτές μόνο κατά το κλείσιμο του προγράμματος.

[22] Με βάση τα πορίσματα του Ελεγκτικού Συνεδρίου του 2007, η Επιτροπή υπολογίζει ότι το ποσοστό σφάλματος στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης ήταν πάνω από 5%. Ορισμένα κράτη μέλη επίσης υπογραμμίζουν την εμφάνιση περισσοτέρων σφαλμάτων για το ΕΓΤΑΑ.

[23] «[...] καλεί την Επιτροπή να διερευνήσει σε βάθος και να εκτιμήσει το πιθανό κόστος και ωφέλεια στον τομέα των γεωργο-περιβαλλοντικών μέτρων, καθώς και τη σύνδεση με άλλους τομείς δαπανών, και να υποβάλει στο Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο και το Ελεγκτικό Συνέδριο την ανάλυση αυτή που θα αποτελέσει την ελάχιστη βάση για να συζητηθεί η ανάγκη μεταρρύθμισης». Το συνημμένο έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής παρέχει μία πρώτη γενική εκτίμηση του κόστους του ελέγχου γεωργο-περιβαλλοντικών μέτρων, καθώς και γενική επισκόπηση των ευρέως αναγνωρισμένων αντίστοιχων οφελών.

[24] Θα πρέπει να τονιστεί το γεγονός ότι, για να διευκολυνθεί η ανάλυση, οι δύο άξονες x και y χαράχθηκαν αρχικά με την ίδια κλίμακα (εκατ. ευρώ) και τα ποσοστά σφαλμάτων αναγράφονται στη γραφική παράσταση για ευχερέστερη παραπομπή.

[25] Είναι αποτέλεσμα υπολογισμού με βάση την υπόθεση ότι το ποσοστό σφάλματος μειώνεται γραμμικά όταν αυξάνεται το ποσοστό των ελέγχων και αποκλειομένων τυχόν ειδικών αποτρεπτικών επιπτώσεων από περισσότερους ελέγχους.

[26] Για παράδειγμα, «Σχέδιο δράσης της Επιτροπής για ένα ολοκληρωμένο πλαίσιο εσωτερικού ελέγχου» - COM(2006) 9 – και «Σχέδιο δράσης για την ενίσχυση του εποπτικού ρόλου της Επιτροπής στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης των διαρθρωτικών ενεργειών» - COM(2008) 97.

--------------------------------------------------