1.Γενικό πλαίσιο

Οι οδηγίες για τις δημόσιες συμβάσεις ρυθμίζουν τις διαδικασίες ανάθεσης και περιορισμένες πτυχές της εκτέλεσης δημόσιων συμβάσεων και συμβάσεων παραχώρησης που υπερβαίνουν συγκεκριμένα κατώτατα όρια. Η αξία των προσκλήσεων υποβολής προσφορών που δημοσιεύτηκαν στη βάση δεδομένων TED (Tenders Electronic Daily) το 2014 εκτιμάται σε 421,31 δισ. EUR, ποσό που αντιστοιχεί στο 3,32 % του ΑΕΠ της ΕΕ . Οι ανοιχτές και άρτια ρυθμιζόμενες αγορές δημόσιων συμβάσεων συμβάλλουν στην αποτελεσματικότερη χρήση των δημόσιων πόρων και στη βελτίωση της ποιότητας των δημόσιων προμηθειών.

Με βάση την πείρα που έχει αποκτηθεί από την εφαρμογή των οδηγιών για τις δημόσιες συμβάσεις, προκύπτει ότι για την πλήρη επίτευξη των στόχων τους, οι οικονομικοί φορείς πρέπει να είναι σε θέση να ασκούν τα δικαιώματα που τους αναγνωρίζονται δυνάμει των οδηγιών αυτών σε ολόκληρη την ΕΕ. Για τον λόγο αυτό εκδόθηκαν οι οδηγίες για τις προσφυγές (οδηγίες 89/665/ΕΟΚ και 92/13/ΕΟΚ, όπως τροποποιήθηκαν από την οδηγία 2007/66/ΕΚ ) ως υποστηρικτικά μέτρα. Οι εν λόγω οδηγίες είχαν ως στόχο να διασφαλίσουν ότι, βάσει των ελάχιστων προτύπων ελέγχου της ΕΕ, οι οικονομικοί φορείς σε ολόκληρη την ΕΕ θα έχουν πρόσβαση σε ταχείες και αποτελεσματικές διαδικασίες για την εξασφάλιση έννομης προστασίας σε περιπτώσεις στις οποίες θεωρούν ότι έχει γίνει ανάθεση συμβάσεων κατά παράβαση των οδηγιών περί δημόσιων συμβάσεων. Οι οδηγίες για τις προσφυγές αποτελούν, συνεπώς, ουσιαστικό στοιχείο του τοπίου των δημόσιων συμβάσεων και μοναδικό παράδειγμα ενωσιακής νομοθεσίας μέσω της οποίας δικαιώματα που αναγνωρίζονται σε επίπεδο ΕΕ τίθενται σε πλήρη εφαρμογή στο εθνικό επίπεδο.

Οι οδηγίες για τις προσφυγές επιτρέπουν την κίνηση διαδικασιών τόσο πριν από την υπογραφή της σύμβασης (προσυμβατικές διαδικασίες προσφυγής) όσο και μετά (μετασυμβατικές διαδικασίες προσφυγής). Στις προσυμβατικές διαδικασίες προσφυγής περιλαμβάνονται το δικαίωμα λήψης προσωρινών μέτρων, η υποχρεωτική ανασταλτική προθεσμία μεταξύ της απόφασης ανάθεσης και της σύναψης της σύμβασης, καθώς και η απαίτηση αναστολής της διαδικασίας ανάθεσης κατά τη διάρκεια της έρευνας επί της προσφυγής, ώστε να αποτραπεί η ανάθεση της σύμβασης. Οι μετασυμβατικές διαδικασίες προσφυγής αποσκοπούν στην κήρυξη ισχύουσας σύμβασης ως ανενεργής και/ή στην παροχή αντιστάθμισης (συγκεκριμένα αποζημίωσης) στα θιγόμενα μέρη μετά την υπογραφή της σχετικής σύμβασης. Επιπλέον, άλλα βασικά στοιχεία των οδηγιών για τις προσφυγές είναι η αυτόματη ενημέρωση των προσφερόντων όσον αφορά τους λόγους για τους οποίους η προσφορά τους ήταν ανεπιτυχής, το καθεστώς των προθεσμιών για την άσκηση προσφυγής και οι εναλλακτικές κυρώσεις (δηλαδή η σύντμηση της διάρκειας της σύμβασης ή η επιβολή προστίμων) όταν η κήρυξη του ανενεργού της σύμβασης δεν είναι κατάλληλη.

Οι οδηγίες για τις προσφυγές προβλέπουν ότι η Επιτροπή επανεξετάζει την εφαρμογή τους και υποβάλλει έκθεση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο σχετικά με την αποτελεσματικότητά τους, ειδικότερα όσον αφορά τις εναλλακτικές κυρώσεις και τις προθεσμίες που θεσπίστηκαν με την οδηγία 2007/66/EΚ. Επιπλέον, το 2013 αποφασίστηκε η διενέργεια αξιολόγησης των εν λόγω οδηγιών στο πλαίσιο του προγράμματος της Επιτροπής για τη βελτίωση της καταλληλότητας και της αποδοτικότητας του κανονιστικού πλαισίου (REFIT). Η παρούσα έκθεση υποβάλλεται στο Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο με σκοπό την εκπλήρωση της νομικής υποχρέωσης υποβολής έκθεσης στο Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο και την κοινοποίηση των αποτελεσμάτων της αξιολόγησης που διενεργήθηκε στο πλαίσιο του προγράμματος REFIT. Στο υπηρεσιακό έγγραφο εργασίας που συνοδεύει την παρούσα έκθεση παρέχονται αναλυτικότερα στοιχεία σχετικά με τη διενεργηθείσα αξιολόγηση.

Για την κατάρτιση της παρούσας έκθεσης, χρησιμοποιήθηκαν οι ακόλουθες πηγές πληροφοριών:

•η μελέτη «Economic efficiency and legal effectiveness of review and remedies procedures for public contracts» (Οικονομική αποδοτικότητα και νομική αποτελεσματικότητα των διαδικασιών ελέγχου και προσφυγής για τις δημόσιες συμβάσεις)·

•μια ανοιχτή διαδικτυακή δημόσια διαβούλευση που αποσκοπούσε στη συλλογή αποδεικτικών στοιχείων σχετικά με τη λειτουργία και την προστιθέμενη αξία των οδηγιών για τις προσφυγές·

•διαβουλεύσεις με τα κράτη μέλη·

•σειρά στοχευμένων διαβουλεύσεων με εμπειρογνώμονες και επαγγελματίες στον τομέα της δικαστικής επίλυσης διαφορών σχετικά με δημόσιες συμβάσεις· και

•επισκόπηση της εθνικής νομοθεσίας και νομολογίας.

Πέραν της αξιολόγησης των επιδόσεων των οδηγιών σε επίπεδο πολιτικής, η αξιολόγηση στο πλαίσιο του REFIT εστιάζει ειδικότερα στο αν οι οδηγίες για τις προσφυγές είναι κατάλληλες για τον σκοπό για τον οποίο θεσπίστηκαν, αν ελαχιστοποιούν το σχετικό κόστος και τις επιβαρύνσεις και αν μεγιστοποιούν τις δυνατότητες απλούστευσης.

Επί του παρόντος δεν υφίσταται σύστημα παρακολούθησης και αξιολόγησης των διαδικασιών προσφυγής των κρατών μελών το οποίο να εφαρμόζεται σε ολόκληρη την ΕΕ. Τα στοιχεία για τις διαδικασίες προσφυγής οι οποίες κινούνται σε κάθε κράτος μέλος σε σχέση με δημόσιες συμβάσεις που υπερβαίνουν τα κατώτατα όρια δεν συλλέγονται με διαρθρωμένη, συνεκτική και συστηματική μέθοδο που να διευκολύνει την ανάλυση των αποτελεσμάτων με αυτοματοποιημένο και εύκολα συγκρίσιμο τρόπο. Ως εκ τούτου, η κατάλληλη μέτρηση ή εκτίμηση των αποτελεσμάτων των οδηγιών για τις προσφυγές είναι δύσκολη και απαιτεί πρόσθετες δράσεις (π.χ. εφάπαξ συλλογή και μη αυτόματη ανάλυση δεδομένων, όπως συνέβη στην περίπτωση της παρούσας αξιολόγησης).

2.Εφαρμογή από τα κράτη μέλη

Οι οδηγίες για τις προσφυγές μεταφέρθηκαν πλήρως στο εθνικό δίκαιο όλων των κρατών μελών. Ωστόσο, εντοπίστηκαν σημαντικές και εκτεταμένες καθυστερήσεις στη μεταφορά της τροποποιητικής οδηγίας 2007/66/ΕΚ (για λεπτομέρειες, βλέπε το παράρτημα 5 του υπηρεσιακού εγγράφου εργασίας). Δεδομένης της ελάχιστης εναρμόνισης την οποία έχουν επιφέρει οι οδηγίες για τις προσφυγές, τα κράτη μέλη θέσπισαν εθνικούς κανόνες που ποικίλλουν ως προς το πεδίο εφαρμογής και τον χαρακτήρα τους, λαμβάνοντας υπόψη τις αντίστοιχες νομικές παραδόσεις τους.

Κατά συνέπεια, έχουν συσταθεί ποικίλα όργανα προσφυγής στα διάφορα κράτη μέλη. Σε 14 κράτη μέλη έχει συσταθεί διοικητικό όργανο προσφυγής, εξειδικευμένο ή μη, για τις δημόσιες συμβάσεις. Στα υπόλοιπα κράτη μέλη, ένα υφιστάμενο δικαστικό όργανο προσφυγής είναι αρμόδιο για τον έλεγχο των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων.

Σε όλα τα κράτη μέλη προβλέπεται η απαίτηση οι διαδικασίες προσφυγής να είναι διαθέσιμες σε οιοδήποτε πρόσωπο έχει ή είχε συμφέρον να του ανατεθεί συγκεκριμένη σύμβαση και το οποίο υπέστη ή ενδέχεται να υποστεί ζημία από εικαζόμενη παράβαση. Επιπλέον, σε ορισμένα κράτη μέλη προβλέπεται επίσης ότι ενώσεις ή φορείς που δεν ενεργούν ως οικονομικοί φορείς έχουν το δικαίωμα να κινήσουν διαδικασία προσφυγής. Σε αυτή την κατηγορία εμπίπτουν επαγγελματικές ενώσεις ή η αρχή ανταγωνισμού.