[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 5.7.2007

COM(2007) 380 τελικό

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ

σχετικά με τους συντελεστές ΦΠΑ εκτός των κανονικών συντελεστών ΦΠΑ {SEC(2007) 910}

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

1. Εισαγωγή 3

2. Κυριότερα συμπεράσματα τησ μελέτης σχετικά με τις επιπτώσεις των μειωμένων συντελεστών 4

3. Προβληματισμός όσον αφορά την περαιτέρω δράση 6

3.1. Γενικές παρατηρήσεις 7

3.2. Επικουρικότητα 7

3.3. Επιτακτικές ανάγκες που συνδέονται με την εσωτερική αγορά 8

3.4. Κόστος συμμόρφωσης για τις επιχειρήσεις 10

4. Πρόσκληση σε πολιτικό διάλογο 11

4.1. Ισορροπία μεταξύ της ευελιξίας, των επιταγών της εσωτερικής αγοράς και της απλούστευσης 11

4.2. Δομή των συντελεστών 11

4.3. Διατήρηση της υφιστάμενης κατάστασης, σε αναμονή του αποτελέσματος του πολιτικού διαλόγου 14

5. Συμπέρασμα 15

1. Εισαγωγή

Η σημερινή δομή των συντελεστών ΦΠΑ θεσπίστηκε από το Συμβούλιο το 1992 στο πλαίσιο μιας σειράς μέτρων που είχαν κριθεί αναγκαία για την κατάργηση των ελέγχων στα σύνορα και για τη δημιουργία της εσωτερικής αγοράς. Στο πλαίσιο του συστήματος αυτού, τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα να εφαρμόζουν ενιαίο κανονικό συντελεστή ύψους τουλάχιστον 15%. Επίσης, μπορούν να προβλέψουν έως και δύο μειωμένους συντελεστές, ύψους τουλάχιστον 5%, τους οποίους έχουν τη διακριτική ευχέρεια να εφαρμόζουν στις κατηγορίες αγαθών και υπηρεσιών που απαριθμούνται στο παράρτημα III της οδηγίας 2006/112/ΕΚ του Συμβουλίου (οδηγία ΦΠΑ). Σχετικά με το θέμα αυτό, τα κράτη μέλη εξακολουθούν να είναι ελεύθερα να εφαρμόζουν μειωμένο συντελεστή για το σύνολο μιας κατηγορίας ή να περιορίζουν την εφαρμογή του σε ένα (έστω και πολύ μικρό) μέρος της κατηγορίας αυτής. Η βασική αυτή δομή, η οποία εφαρμόζεται σε όλα τα κράτη μέλη, περιπλέκεται λόγω του σημαντικού αριθμού προσωρινών παρεκκλίσεων που εγκρίνονται σε μεμονωμένα κράτη μέλη εκτός του γενικού καθεστώτος.

Το 2003, η Επιτροπή υπέβαλε πρόταση σχετικά με την αναθεώρηση των μειωμένων συντελεστών ΦΠΑ[1], η οποία οδήγησε στη θέσπιση της οδηγίας 2006/18/ΕΚ του Συμβουλίου της 14ης Φεβρουαρίου 2006. Η οδηγία αυτή προβλέπει την τρίτη παράταση, μέχρι το τέλος του 2010, της πειραματικής εφαρμογής μειωμένων συντελεστών για τις υπηρεσίες εντάσεως εργασίας στο πλαίσιο της ίδιας διαδικασίας με εκείνη που ισχύει για το φυσικό αέριο και την ηλεκτρική ενέργεια. Δεν ήταν δυνατό να επιτευχθεί ευρύτερη συμφωνία όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής και το επίπεδο των μειωμένων συντελεστών. Πιο συγκεκριμένα, δεν κατέστη δυνατό να επιτευχθεί συμφωνία όσον αφορά τον εξορθολογισμό της δομής των μειωμένων συντελεστών ή την εφαρμογή μειωμένου συντελεστή για το σύνολο του στεγαστικού τομέα ή για τις υπηρεσίες εστίασης, όπως είχε προτείνει η Επιτροπή.

Ωστόσο, η οδηγία 2006/18/ΕΚ του Συμβουλίου καλούσε την Επιτροπή να υποβάλει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, μέχρι τα τέλη του Ιουνίου 2007, συνολική έκθεση αξιολόγησης σχετικά με τον αντίκτυπο των μειωμένων συντελεστών. Η εν λόγω έκθεση έπρεπε να καλύπτει τις υπηρεσίες που παρέχονται σε τοπικό επίπεδο, ιδίως από την άποψη της δημιουργίας θέσεων απασχόλησης, της οικονομικής ανάπτυξης και της εύρυθμης λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς, βάσει μελέτης που θα διεξήγαγε ανεξάρτητη ομάδα οικονομικών μελετών.

Η σύμβαση για την εκπόνηση της μελέτης ανατέθηκε στην Copenhagen Economics[2]. Η μελέτη αφορούσε κυρίως τον αντίκτυπο των μειωμένων συντελεστών ΦΠΑ και των παρεκκλίσεων, όχι μόνο για τις τοπικά παρεχόμενες υπηρεσίες αλλά και γενικότερα. Ελήφθησαν επίσης υπόψη τα αποτελέσματα που είχε όσον αφορά τη διανομή του εισοδήματος, την παραοικονομία και το κόστος συμμόρφωσης για τις επιχειρήσεις.

Η παρούσα ανακοίνωση παρουσιάζει τα κυριότερα συμπεράσματα της εν λόγω μελέτης, παρέχει υλικό για συζήτηση και εξετάζει τις δυνατότητες ανάληψης περαιτέρω δράσης στον τομέα των μειωμένων συντελεστών ΦΠΑ. Η Επιτροπή πιστεύει ότι η εν λόγω μελέτη αποτελεί μία καλή βάση για τις εργασίες αυτές. Οι ιδέες που εκτίθενται στο παρόν έγγραφο στηρίζονται στα αποτελέσματα της μελέτης αλλά λαμβάνουν επίσης υπόψη τη σημερινή σύνθετη κατάσταση και τις πολιτικές ευαισθησίες. Είναι ωστόσο σαφές ότι η ανάγκη απλούστευσης και εξορθολογισμού τόσο του επιπέδου όσο και του πεδίου εφαρμογής των μειωμένων συντελεστών αποτελεί επίσης βασική αρχή των σκέψεων που εκτίθενται. Στόχος της Επιτροπής είναι να διασφαλίσει την ισότιμη μεταχείριση των κρατών μελών αλλά και μεγαλύτερη διαφάνεια, συνεκτικότητα και – πάνω από όλα – την εύρυθμη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, μειώνοντας, για παράδειγμα, τα εμπόδια για τις διασυνοριακές δραστηριότητες και το κόστος που συνδέεται με την εφαρμογή της νομοθεσίας για τον ΦΠΑ. Επιπλέον, οι από κοινού συμφωνηθείσες στρατηγικές πολιτικές και προτεραιότητες της Κοινότητας, όπως εκείνες που συνδέονται με τη στρατηγική της Λισαβόνας, διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο. Τέλος, είναι σαφώς απαραίτητο να τηρηθεί πλήρως η αρχή της επικουρικότητας για ένα τόσο ευαίσθητο θέμα που άπτεται της φορολογικής κυριαρχίας των κρατών μελών.

2. Κυριότερα συμπεράσματα τησ μελέτης σχετικά με τις επιπτώσεις των μειωμένων συντελεστών

Στο έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής με τίτλο “Κυριότερα συμπεράσματα της μελέτης σχετικά με τους μειωμένους συντελεστές ΦΠΑ που εφαρμόζονται στα αγαθά και στις υπηρεσίες στα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης”[3] εκτίθενται αναλυτικότερα τα συμπεράσματα της μελέτης. Το παράρτημα του εν λόγω εγγράφου εργασίας περιλαμβάνει το σύνολο της έκθεσης που συνέταξε η Copenhagen Economics. Τα σημεία που εκτίθενται στη συνέχεια αφορούν τα κυριότερα αποτελέσματα της μελέτης , και ιδίως εκείνα που είναι δυνατό να έχουν επιπτώσεις στις εφαρμοζόμενες πολιτικές.

- Η μελέτη τονίζει ότι ο ενιαίος συντελεστής ΦΠΑ αποτελεί σαφώς την καλύτερη λύση από καθαρά οικονομική άποψη . Η υιοθέτηση περισσότερο ομοιόμορφων συντελεστών ΦΠΑ παρουσιάζει λοιπόν σημαντικά πλεονεκτήματα. Πρώτον, η λιγότερο περίπλοκη δομή του συντελεστή πιστεύεται ότι θα οδηγήσει στην επίτευξη σημαντικών οικονομιών όσον αφορά το κόστος συμμόρφωσης για τις επιχειρήσεις και τις φορολογικές υπηρεσίες. Δεύτερο, είναι δυνατό να μειωθούν οι στρεβλώσεις, στη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Τρίτον, είναι πιθανό να βελτιωθεί ελαφρώς η ευημερία των καταναλωτών σε σύγκριση με τη σημερινή κατάσταση.

- Ωστόσο, ενδέχεται να υπάρξουν συγκεκριμένα οφέλη από την εφαρμογή μειωμένου συντελεστή σε προσεκτικά επιλεγμένους τομείς . Οι χαμηλότεροι συντελεστές ΦΠΑ είναι δυνατόν να συμβάλουν στην αύξηση της συνολικής παραγωγικότητας και κατ’ επέκταση του ΑΕγχΠ, καθώς και των φορολογικών εσόδων σε ένα κράτος μέλος αν καταφέρουν να ωθήσουν τους καταναλωτές να διαθέτουν λιγότερο χρόνο για οικιακές εργασίες και μαστορέματα (do-it-yourself activities) και περισσότερο χρόνο για την κανονική επαγγελματική τους δραστηριότητα. Αυτή η αλλαγή συμπεριφοράς θα οδηγήσει σε μετατόπιση δραστηριοτήτων από τον τομέα των οικιακών εργασιών και μαστορεμάτων στον τομέα της επίσημης οικονομίας. Οι υπηρεσίες που παρέχονται σε τοπικό επίπεδο (και η εστίαση) αποτελούν τομείς στους οποίους τα νοικοκυριά έχουν τη δυνατότητα να εκτελούν μόνα τους μεγάλο αριθμό οικιακών εργασιών και μαστορεμάτων και, συνεπώς, τομείς στους οποίους θα μπορούσε να επιτευχθεί μια μετατόπιση δραστηριοτήτων του είδους αυτού. Το επιχείρημα για την εφαρμογή του μειωμένου συντελεστή στις τοπικά παρεχόμενες υπηρεσίες είναι αισθητά ισχυρότερο στα κράτη μέλη με υψηλότερους οριακούς φόρους εισοδήματος και υψηλότερους συντελεστές ΦΠΑ και για ορισμένους επιμέρους τομείς των τοπικά παρεχόμενων υπηρεσιών στους οποίους η ανάγκη επίσημης κατάρτισης και εξειδικευμένου εξοπλισμού είναι περιορισμένη. Το επιχείρημα αυτό σχετικά με την παραγωγικότητα ισχύει επίσης, αν και σε μικρότερο βαθμό, αν η εφαρμογή χαμηλότερων συντελεστών ΦΠΑ μπορεί να ωθήσει τους καταναλωτές να ξοδεύουν λιγότερα χρήματα στην παραοικονομία . Τέλος, φαίνεται ότι η εφαρμογή διαφορετικών συντελεστών ΦΠΑ στις τοπικά παρεχόμενες υπηρεσίες δεν δημιουργεί προβλήματα όσον αφορά τη δημιουργία της εσωτερικής αγοράς . Όσον αφορά τις υπηρεσίες που παρέχονται από τα εστιατόρια και τα ξενοδοχεία, η κατάσταση είναι λιγότερο σαφής, διότι ναι μεν οι υπηρεσίες αυτές αφορούν άμεσα κυρίως την εσωτερική κατανάλωση, είναι όμως επίσης δυνατόν να επηρεάσουν την κατανομή του τουρισμού μεταξύ των κρατών μελών, με καθόλου αμελητέες επιπτώσεις για τις παραμεθόριες περιοχές.

- Η εφαρμογή μειωμένων συντελεστών ΦΠΑ στους τομείς με μεγάλο αριθμό ανειδίκευτων εργαζομένων, όπως είναι ο τομέας των τοπικά παρεχόμενων υπηρεσιών, χρηματοδοτούμενη για παράδειγμα από την αύξηση των συντελεστών ΦΠΑ σε άλλους τομείς, μπορεί να εξασφαλίσει μόνιμα οφέλη για την απασχόληση, αλλά τα συνολικά οφέλη θα είναι κατά πάσα πιθανότητα πολύ περιορισμένα. Τα καθαρά οφέλη οφείλονται στην πιθανή αύξηση της ζήτησης ανειδίκευτων εργαζομένων, οι οποίοι αντιμετωπίζουν περισσότερες δυσκολίες στην εξεύρεση εργασίας απ’ ό,τι οι ειδικευμένοι, λόγω δυσκαμψιών στην αγορά εργασίας. Ωστόσο, τα οφέλη είναι μικρά δεδομένου ότι οι στοχευόμενοι τομείς αντιπροσωπεύουν πολύ μικρό μέρος της συνολικής απασχόλησης ανειδίκευτων εργαζομένων. Συνεπώς, η αύξηση της απασχόλησης για τους ανειδίκευτους εργαζόμενους στους σχετικά μικρούς αυτούς κλάδους εξουδετερώνονται σχεδόν πλήρως από τη μείωση που παρατηρείται σε άλλους κλάδους εξ αιτίας της αύξησης του συντελεστή ΦΠΑ.

- Εκτός από τα επιχειρήματα σχετικά με την αύξηση της αποτελεσματικότητας στους τομείς με μειωμένους συντελεστές ΦΠΑ, προβάλλεται συνήθως η ανάγκη μείωσης των ανισοτήτων . Σχετικά με το σημείο αυτό, η μελέτη καταλήγει στο συμπέρασμα ότι, για τη βελτίωση της κατανομής του εισοδήματος σε ένα κράτος μέλος, οι μειωμένοι συντελεστές ΦΠΑ είναι αποτελεσματικοί μόνον όταν το μερίδιο των δαπανών κατανάλωσης αγαθών/υπηρεσιών που υπόκεινται σε μειωμένο συντελεστή (σε σχέση με τις συνολικές δαπάνες κατανάλωσης) παραμένει σταθερό με την πάροδο του χρόνου και διαφοροποιείται επαρκώς μεταξύ των ομάδων με χαμηλά εισοδήματα και των ομάδων με υψηλά εισοδήματα . Οι μεγαλύτερες αποκλίσεις του είδους αυτού παρατηρούνται στον τομέα των τροφίμων. Θα πρέπει ωστόσο να σημειωθεί ότι σχετικά μεγάλες διαφορές παρατηρούνται και μεταξύ των χωρών. Οι μειωμένοι συντελεστές θα είναι λιγότερο αποτελεσματικοί στις χώρες με μικρές εισοδηματικές ανισότητες. Επιπλέον, σε ορισμένες περιπτώσεις, οι πολιτικοί στόχοι ενδέχεται να είναι αντιφατικοί μεταξύ τους (αν για παράδειγμα ο στόχος ενός μειωμένου συντελεστή είναι η προώθηση της αγοράς ορισμένων αγαθών, είναι δυνατόν οι ομάδες με υψηλά εισοδήματα να επωφελούνται περισσότερο, πράγμα που έρχεται σε αντίθεση με το στόχο της εξάλειψης των εισοδηματικών ανισοτήτων).

- Η μελέτη τονίζει επίσης το γεγονός ότι οι μειωμένοι συντελεστές ΦΠΑ δημιουργούν σημαντικό κόστος συμμόρφωσης για τις επιχειρήσεις και τις φορολογικές αρχές , κυρίως λόγω της ερμηνείας που πρέπει να δοθεί σε ορισμένες οριακές περιπτώσεις και η οποία απαιτεί συχνά τη διάθεση σημαντικών οικονομικών και άλλων πόρων.

- Άλλα εναλλακτικά μέσα δράσης , όπως οι άμεσες επιδοτήσεις για συγκεκριμένες δραστηριότητες, επιτρέπουν, με μικρότερο κόστος, την επίτευξη των ίδιων βασικά αποτελεσμάτων με εκείνα που επιτυγχάνονται με τους μειωμένους συντελεστές . Τα εν λόγω καθεστώτα επιδότησης μπορεί να είναι καλύτερα στοχοθετημένα, καλύτερα σχεδιασμένα για την αποφυγή των αρνητικών δευτερογενών επιπτώσεων σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης και, γενικότερα, να εξασφαλίζουν μεγαλύτερη διαφάνεια. Είναι επίσης δυνατό να συνεπάγονται χαμηλότερο κόστος συμμόρφωσης και μικρότερες δημοσιονομικές απώλειες. Ωστόσο, σε σύγκριση με τους μειωμένους συντελεστές ΦΠΑ, οι άμεσες επιδοτήσεις είναι δυνατόν να αποδειχθούν λιγότερο ασφαλείς από τους μειωμένους συντελεστές ΦΠΑ ως μόνιμη λύση για τις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις.

- Η μελέτη συνιστά την προσεκτική εξέταση από τα κράτη μέλη όλων των διαθέσιμων λύσεων κάθε φορά που επιθυμούν να προωθήσουν την κατανάλωση συγκεκριμένων αγαθών ή υπηρεσιών. Συχνά, άλλα μέσα εκτός των μειωμένων συντελεστών ΦΠΑ είναι αποτελεσματικότερα και λιγότερο δαπανηρά για τον κρατικό προϋπολογισμό, και αυτό θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη κατά τη λήψη αποφάσεων.

Κατά την άποψη της Επιτροπής, τα αποτελέσματα αυτά επιβεβαιώνουν ότι η εφαρμογή μειωμένων συντελεστών στις τοπικά παρεχόμενες υπηρεσίες μπορεί να αποδειχθεί χρήσιμη αλλά μόνο στις περιπτώσεις που τα μέτρα αυτά είναι πολύ καλά στοχοθετημένα και η σχετική αγορά ανταποκρίνεται σε συγκεκριμένα κριτήρια. Θα πρέπει να τονιστεί ωστόσο ότι οι επιπτώσεις στην απασχόληση παραμένουν περιορισμένες. Όσον αφορά τις υπηρεσίες εστίασης, η μελέτη συνιστά, αφενός, προσοχή λόγω των διασυνοριακών επιπτώσεων που ενδέχεται να έχουν οι μειωμένοι συντελεστές, καθότι οι υπό εξέταση υπηρεσίες εντάσσονται ενίοτε στον ευρύτερο τομέα του τουρισμού, ο οποίος είναι ανοικτός στον ανταγωνισμό μεταξύ κρατών μελών και, αφετέρου, επισημαίνει ότι οι μειωμένοι συντελεστές μπορεί να είναι αρκετά αποτελεσματικοί.

3. Προβληματισμός όσον αφορά την περαιτέρω δράση

Τα αποτελέσματα της οικονομικής μελέτης παρέχουν διεξοδική και εμπεριστατωμένη οικονομική αξιολόγηση όσον αφορά τη σκοπιμότητα της εφαρμογής μειωμένων συντελεστών ΦΠΑ σε ορισμένες επιπτώσεις. Η Επιτροπή εξακολουθεί να είναι πεπεισμένη ότι η εφαρμογή ενιαίου συντελεστή ΦΠΑ σε όλα τα αγαθά και τις υπηρεσίες θα αποτελούσε την ιδανική λύση από οικονομική άποψη, αν και παραδέχεται ότι διάφορες πολιτικές πτυχές καθιστούν αδύνατη μια προσέγγιση του είδους αυτού. Επισημαίνει επίσης ότι ακόμη και η Δανία, η οποία έχει επιλέξει την εφαρμογή ενιαίου συντελεστή, προβλέπει εξαιρέσεις από τον κανόνα.

Για τον λόγο αυτό, η Επιτροπή περιγράφει στη συνέχεια τον τρόπο εφαρμογής των αποτελεσμάτων της μελέτης στην πράξη καθώς και τον τρόπο με τον οποίο είναι δυνατό να διατυπωθούν, βάσει των αποτελεσμάτων αυτών, πολιτικά συμπεράσματα που θα αποτελέσουν τη βάση για τον πολιτικό διάλογο που πρόκειται να διεξαχθεί. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή ζητεί τη γνώμη του Συμβουλίου, του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και των λοιπών ενδιαφερόμενων μερών όσον αφορά τη δυνατότητα μελλοντικής νομοθετικής δράσης στον τομέα αυτό. Στόχος της είναι να προαχθεί ο ουσιαστικός διάλογος μεταξύ όλων των ενδιαφερομένων, ώστε να προσδιοριστεί η πορεία που θα πρέπει να ακολουθηθεί, αποδεκτή από όλα τα κράτη μέλη, και να γίνει ένα ακόμη βήμα προς την κατεύθυνση της ενιαίας αγοράς.

3.1. Γενικές παρατηρήσεις

Παρόλο που οι μειωμένοι συντελεστές, δεδομένου ότι αποκλίνουν από τον κανονικό συντελεστή, φαίνεται ότι δημιουργούν στρεβλώσεις από οικονομική άποψη και ενδέχεται να επηρεάσουν τη φορολογική ουδετερότητα, στην πραγματικότητα εφαρμόζονται σε όλα τα κράτη μέλη εκτός από ένα. Επιπλέον, φαίνεται ότι οι λόγοι για τους οποίους τα κράτη μέλη έχουν επιλέξει τη διαφοροποίηση των συντελεστών είναι πολ λοί και ποικίλοι. Πρέπει να παραδεχθούμε ότι η κοινοτική νομοθεσία όπως είναι σήμερα δεν στηρίζεται σε μία καλά δομημένη ή λογική προσέγγιση αλλά ότι μάλλον αντικατοπτρίζει απλώς την κατάσταση που είχε διαμορφωθεί στα κράτη μέλη στις αρχές της δεκαετίας του ’90. Πριν ξεκινήσει ο διάλογος για την επανεξέταση των μειωμένων συντελεστών, είναι λογικό να δοθεί σε κάθε κράτος μέλος η δυνατότητα να επαναξιολογήσει τη συλλογιστική του βάσει των συμπερασμάτων της μελέτης και λαμβάνοντας υπόψη τους πολιτικούς στόχους, τόσο τους δικούς του όσο και της Κοινότητας, όπως και τους στόχους της στρατηγικής της Λισαβόνας. Από κοινοτική άποψη, οι κυριότερες παράμετροι για περαιτέρω πολιτικό προβληματισμό και διάλογο είναι οι ακόλουθες:

- η στήριξη της στρατηγικής της Λισαβόνας για την ανάπτυξη, την απασχόληση και την ανταγωνιστικότητα·

- οι επιταγές της εσωτερικής αγοράς·

- ο βαθμός ευελιξίας που μπορεί να δοθεί στα κράτη μέλη όσον αφορά τον καθορισμό των μειωμένων συντελεστών, στο πλαίσιο της αρχής της επικουρικότητας.

3.2. Επικουρικότητα

Ο ΦΠΑ είναι εναρμονισμένος φόρος που επιβάλλεται στην παροχή αγαθών και υπηρεσιών, η ελεύθερη κυκλοφορία των οποίων αποτελεί ένα από τα χαρακτηριστικά γνωρίσματα μιας πραγματικής εσωτερικής αγοράς. Ωστόσο, ο ΦΠΑ δεν υπήρξε ποτέ πλήρως εναρμονισμένος φόρος δεδομένου ότι αφήνει περιθώρια επιλογών και παρεκκλίσεων στα κράτη μέλη σε μία σειρά τομέων, συμπεριλαμβανομένου του τομέα του καθορισμού των συντελεστών του ΦΠΑ. Η συμφωνία που επιτεύχθηκε το 1992 για το σημερινό επίπεδο εναρμόνισης στηριζόταν σε δύο βασικές σκέψεις: (1) αφενός, στις απαραίτητες προϋποθέσεις για την αποφυγή των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού μετά την υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς (βλ. κατωτέρω) και, αφετέρου, (2) στην ανάγκη για την επίτευξη υψηλότερου βαθμού εναρμόνισης για το καλούμενο “οριστικό” σύστημα ΦΠΑ το οποίο βασίζεται στη φορολόγηση στην πηγή. Ο στόχος αυτός προϋπέθετε μεγαλύτερη εναρμόνιση των συντελεστών ΦΠΑ από εκείνη που ήταν εφικτή την εποχή εκείνη ή αργότερα. Συνεπώς, η πρόοδος που επιτεύχθηκε προς την κατεύθυνση της υιοθέτησης ενός “οριστικού” συστήματος, παρά τις σχετικές προτάσεις που είχε υποβάλει η Επιτροπή, ήταν περιορισμένη έως ανύπαρκτη και είναι μάλλον απίθανο να επιτευχθεί ο στόχος αυτός βραχυπρόθεσμα ή έστω μεσοπρόθεσμα. Για τον λόγο αυτό, η Επιτροπή υιοθέτησε στο μεταξύ, όσον αφορά τον ΦΠΑ, μια στρατηγική στο πλαίσιο της οποίας έχουν τεθεί διάφορες προτεραιότητες. Μία από αυτές είναι η εξουδετέρωση των δυνητικών οικονομικών επιπτώσεων που συνδέονται με τις αποκλίσεις των συντελεστών μεταξύ των κρατών μελών προβλέποντας, ανάλογα με την περίπτωση, ότι ο τόπος παροχής των υπηρεσιών βρίσκεται στο κράτος μέλος κατανάλωσης, πράγμα που εξασφαλίζει τη φορολόγηση των υπηρεσιών στον τόπο όπου καταναλώνονται. Στο πλαίσιο αυτό, δεν είναι πλέον επιτακτική η ανάγκη να επιτευχθεί ακριβώς το ίδιο επίπεδο εναρμόνισης που είχε κριθεί απαραίτητο το 1992. Ωστόσο, υπάρχουν ορισμένα όρια στην ευελιξία που μπορεί να εξασφαλιστεί στο πλαίσιο της αρχής της επικουρικότητας, δεδομένου ότι, όσον αφορά τα αγαθά και τις υπηρεσίες που αποτελούν το αντικείμενο διεθνών εμπορικών συναλλαγών, εξακολουθούν να υπάρχουν κίνδυνοι στρεβλώσεων ή δυσανάλογου κόστους συμμόρφωσης.

Η μελέτη επιβεβαιώνει την άποψη που υποστήριξε η Επιτροπή σε προηγούμενες συζητήσεις στο πλαίσιο του Συμβουλίου σχετικά με το θέμα αυτό[4], ιδίως στις περιπτώσεις όπου υπάρχει περιθώριο παροχής μεγαλύτερης αυτονομίας στα κράτη μέλη όσον αφορά τον καθορισμό μειωμένων συντελεστών για τις τοπικές υπηρεσίες, οι οποίες δεν είναι δυνατό να παρασχεθούν εξ αποστάσεως. Αντιθέτως, οι δυνατότητες αυξημένης αυτονομίας περιορίζονται όσον αφορά τα αγαθά και τις υπηρεσίες που είναι δυνατόν να παρασχεθούν εξ αποστάσεως, δεδομένου ότι ο κίνδυνος στρέβλωσης του ανταγωνισμού λόγω των αποκλίσεων στους συντελεστές ΦΠΑ δεν είναι αμελητέος.

Εν κατακλείδι, είναι δυνατό να παρασχεθεί μεγαλύτερη ευελιξία στα κράτη μέλη, θα πρέπει όμως να σταθμιστεί η ανάγκη διασφάλισης της εύρυθμης λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς και να αποφευχθεί το δυσανάλογο κόστος για τις επιχειρήσεις που πραγματοποιούν ενδοκοινοτικές εμπορικές συναλλαγές.

3.3. Επιτακτικές ανάγκες που συνδέονται με την εσωτερική αγορά

Η εσωτερική αγορά επιβάλλει τη διεξαγωγή των συναλλαγών αγαθών και υπηρεσιών εντός της ΕΕ χωρίς να προκαλούνται στρεβλώσεις του ανταγωνισμού ή δαπάνες που είναι δυνατόν να δημιουργήσουν προβλήματα πρόσβασης στην αγορά (βλ. κατωτέρω). Στρεβλώσεις μπορούν να ανακύψουν στο επίπεδο των επιχειρήσεων ή στο επίπεδο των κρατών. Οι επιχειρήσεις αντιμετωπίζουν στρεβλώσεις του ανταγωνισμού όταν ο εφαρμοζόμενος συντελεστής επηρεάζει την ικανότητά τους να πωλούν τα προϊόντα τους στην αγορά ή τους πολίτες άλλου κράτους μέλους. Οι στρεβλώσεις αυτές είναι δυνατό να προκύψουν ως αποτέλεσμα του δικαιώματος που έχουν οι καταναλωτές στην εσωτερική αγορά να πραγματοποιούν αγορές στα άλλα κράτη μέλη με τους ισχύοντες φορολογικές όρους ή να αγοράζουν αγαθά ή υπηρεσίες με τη βοήθεια συστήματος πώλησης εξ αποστάσεως. Μόνο οι καλούμενες τοπικές υπηρεσίες έχουν μικρές ή μηδενικές διασυνοριακές επιπτώσεις. Σύμφωνα με τη μελέτη, οι υπηρεσίες που παρέχουν τα εστιατόρια και τα ξενοδοχεία αποτελούν οριακή περίπτωση όσον αφορά τις διασυνοριακές επιπτώσεις. Εξάλλου, οι συντελεστές ΦΠΑ επί των εισροών μπορούν να επηρεάσουν το κόστος στο οποίο οι επιχειρήσεις μπορούν να προσφέρουν τα προϊόντα τους όταν δεν έχουν δικαίωμα έκπτωσης του συνόλου του ΦΠΑ εισροών ή όταν δεν υπόκεινται στην καταβολή του φόρου. Παρομοίως, και τα ίδια τα κράτη μέλη ενδέχεται να αντιμετωπίσουν προβλήματα λόγω της διαφοροποίησης των συντελεστών που περιορίζει την ικανότητα αύξησης των εσόδων τους όταν οι πολίτες τους αποφασίζουν να πραγματοποιήσουν διασυνοριακές αγορές για να επωφεληθούν από το χαμηλότερο ΦΠΑ. Ωστόσο, φαίνεται ότι υπάρχει κάποιο περιθώριο ανοχής όσον αφορά τη διαφοροποίηση των συντελεστών και το Συμβούλιο των Υπουργών έχει μέχρι στιγμής αποδεχθεί την ύπαρξη διαφορετικών συντελεστών τόσο όσον αφορά τον κανονικό συντελεστή ΦΠΑ όσο και τον μειωμένο συντελεστή, με την προϋπόθεση ότι τηρούνται ορισμένα ελάχιστα επίπεδα και ορισμένα ειδικά φορολογικά καθεστώτα όπως το καθεστώς που διέπει επί του παρόντος τις πωλήσεις εξ αποστάσεως.

Συνάγεται λοιπόν ότι η κοινοτική νομοθεσία δεν μπορεί να μην προβλέψει κανένα πλαίσιο για τους μειωμένους συντελεστές, εκθέτοντας τα κράτη μέλη ή/και τις επιχειρήσεις σε στρεβλώσεις του ανταγωνισμού. Ακόμη και αν η εφαρμογή μειωμένων συντελεστών είναι προαιρετική για τα κράτη μέλη (πράγμα που ενδέχεται να οδηγήσει σε πολύ μεγάλες αποκλίσεις συντελεστών και συνεπώς σε σημαντικές στρεβλώσεις του ανταγωνισμού), πρέπει να σημειωθεί ότι, στην πραγματικότητα, για τις κυριότερες κατηγορίες αγαθών για τις οποίες είναι δυνατή η εφαρμογή μειωμένου συντελεστή (τρόφιμα, φάρμακα, βιβλία και εφημερίδες) η μεγάλη πλειονότητα των κρατών μελών εφαρμόζει μειωμένο συντελεστή. Τα κράτη μέλη και η Επιτροπή θα πρέπει λοιπόν να εξετάσουν και άλλα αγαθά και υπηρεσίες για τα οποία προτείνεται η εφαρμογή μειωμένου συντελεστή, ώστε να προσδιοριστούν οι στρεβλώσεις που θα μπορούσε να προκαλέσει η προαιρετική εφαρμογή μειωμένου συντελεστή και να αποφασίσουν αν οι στρεβλώσεις αυτές είναι αποδεκτές, ειδικά για τις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στους σχετικούς τομείς. Η ανάλυση αυτή πρέπει να στηρίζεται όχι μόνο σε οικονομική αξιολόγηση αλλά και σε πολιτική εκτίμηση δεδομένου ότι οι δυνητικές στρεβλώσεις πρέπει επίσης να αξιολογούνται και από την άποψη της πολιτικής τους αποδοχής.

Εξάλλου, δεν θα πρέπει να παραβλεφθεί ότι είναι επίσης δυνατό να δημιουργηθούν στρεβλώσεις μεταξύ ομοειδών προϊόντων. Συνεπώς, έχει ιδιαίτερη σημασία να καθοριστούν οι κατηγορίες που είναι δυνατόν να αποτελέσουν αντικείμενο μειωμένου συντελεστή με συνεκτικό τρόπο, βάσει σαφώς οριοθετημένων (υπο-) τομέων δραστηριοτήτων (π.χ. στον τομέα των τροφίμων, οι κατηγορίες πρέπει να καθοριστούν κατά τρόπο που να μην υπάρχει δυνατότητα έστω και ανεπαίσθητης διάκρισης μεταξύ των διαφόρων ειδών τροφίμων). Οι κατηγορίες αυτές πρέπει να καθορίζονται με ακρίβεια ώστε να αποφεύγονται οι στρεβλώσεις μεταξύ των διαφόρων προϊόντων και οι διαφορές στην εφαρμογή των συντελεστών, ακόμη και σε εθνικό επίπεδο.

Εν κατακλείδι, κάθε απόκλιση στους συντελεστές μπορεί να οδηγήσει σε οικονομικές στρεβλώσεις αν και κάθε στρέβλωση δεν είναι απαραίτητα ασυμβίβαστη με την εσωτερική αγορά. Οι συνέπειες πρέπει να εκτιμηθούν κατά περίπτωση αν και είναι προφανές ότι τα προϊόντα που αποτελούν αντικείμενο συναλλαγών σε τοπικό επίπεδο δημιουργούν λιγότερα προβλήματα.

3.4. Κόστος συμμόρφωσης για τις επιχειρήσεις

Το κόστος συμμόρφωσης που οφείλεται στη διαφοροποίηση των συντελεστών είναι σημαντικό θέμα. Σύμφωνα με μελέτη που εκπονήθηκε από τη σουηδική φορολογική διοίκηση σχετικά με το κόστος που συνδέεται με την εφαρμογή της νομοθεσίας περί ΦΠΑ στη Σουηδία[5], υπάρχει σαφής σχέση μεταξύ του κόστους που συνδέεται με τη διαχείριση του ΦΠΑ στις επιχειρήσεις και του αριθμού των εφαρμοζόμενων συντελεστών ΦΠΑ. Το κόστος ανά επιχείρηση αυξάνεται όταν περνάμε από έναν σε δύο αλλά και από δύο σε τρεις ή περισσότερους συντελεστές ΦΠΑ[6].

Το κόστος συμμόρφωσης αντανακλά τη μη εναρμόνιση των κανόνων: όσο μεγαλύτερος είναι ο αριθμός των εφαρμοζόμενων συντελεστών στην ΕΕ, τόσο περισσότερα χρήματα είναι υποχρεωμένες να δαπανούν οι επιχειρήσεις για να συμμορφωθούν με τη νομοθεσία κάθε κράτους μέλους. Η στρατηγική της Λισαβόνας η οποία αποβλέπει στην οικονομική ανάπτυξη, τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης και την ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας της ευρωπαϊκής οικονομίας, τονίζει την ανάγκη δημιουργίας μιας πραγματικής εσωτερικής αγοράς και απλοποίησης των κανόνων. Το γεγονός ότι οι επιχειρήσεις υπόκεινται σε διαφορετικούς συντελεστές ΦΠΑ ανάλογα με το κράτος μέλος έχει ασφαλώς κάποιο κόστος το οποίο γίνεται ιδιαίτερα δυσβάσταχτο όταν οι αποκλίσεις των συντελεστών δεν αφορούν μόνο ορισμένα αγαθά και υπηρεσίες αλλά εκατοντάδες ή χιλιάδες αγαθών και υπηρεσιών και όταν καθένας από τους συντελεστές αυτούς έχει διαφορετικό πεδίο εφαρμογής. Η επίτευξη μεγαλύτερης διαφάνειας θα οδηγούσε σε μείωση του κόστους συμμόρφωσης για τις επιχειρήσεις, σύμφωνα με τη στρατηγική της Λισαβόνας και την ανακοίνωση σχετικά με το πρόγραμμα δράσης για τη μείωση του διοικητικού φόρτου στην Ευρωπαϊκή Ένωση[7], η οποία έτυχε της αμέριστης στήριξης των κρατών μελών.

Οι επιχειρήσεις πρέπει να γνωρίζουν κατά πόσον εφαρμόζεται μειωμένος συντελεστής σε μία περίπτωση και αν ναι, ποιο είναι το ύψος του. Αυτό μπορεί να είναι ιδιαίτερα δυσχερές, ιδίως όταν ο ΦΠΑ οφείλεται σε κράτος μέλος στο οποίο η επιχείρηση δεν είναι εγκατεστημένη και μπορεί επίσης να αποτελέσει τροχοπέδη στην έναρξη δραστηριοτήτων σε άλλα κράτη μέλη. Η Επιτροπή έλαβε πληροφορίες σχετικά με το θέμα αυτό, από τις οποίες προκύπτει σαφώς ότι οι επιχειρήσεις εγκαταλείπουν τα σχέδια για την άσκηση εμπορικών δραστηριοτήτων σε άλλα κράτη μέλη για το λόγο αυτό, ή απλώς διότι φοβούνται τις δαπανηρές συνέπειες μιας ενδεχόμενης κακής εφαρμογής των συντελεστών, ακόμη και αν δεν υπάρχει δόλος. Τέλος, η μείωση του κόστους συμμόρφωσης ενδέχεται επίσης να συμβάλει στην ενίσχυση της θετικής επίδρασης στην ευημερία των καταναλωτών.

Μια επιχείρηση που πωλεί τα ίδια προϊόντα στα 27 κράτη μέλη πρέπει να διαθέσει πόρους για τη διεξοδική μελέτη του επιπέδου των συντελεστών, πέραν των διοικητικών δαπανών που συνδέονται με τις φορολογικές διατυπώσεις όσον αφορά τον ΦΠΑ στα διάφορα κράτη μέλη, όπως η εγγραφή στα μητρώα ΦΠΑ και η συμπλήρωση των δηλώσεων. Το καθεστώς της ενιαίας αντιμετώπισης (One-Stop-Shop) που έχει προτείνει η Επιτροπή για την αντιμετώπιση του προβλήματος αυτού έγινε δεκτό με ικανοποίηση στο πλαίσιο της στρατηγικής της Λισαβόνας αλλά δεν έχει ακόμη εγκριθεί από το Συμβούλιο. Επιπλέον, ακόμη και σε εθνικό επίπεδο, οι οριακές περιπτώσεις δημιουργούν διάφορα προβλήματα ερμηνείας ως προς τον εφαρμοστέο συντελεστή, τα οποία συνεπάγονται δαπάνες και κινδύνους για τις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις καθώς και δαπάνες που συνδέονται με τη διαχείριση και τον έλεγχο της εφαρμογής των μειωμένων συντελεστών για τις φορολογικές υπηρεσίες. Η Επιτροπή πιστεύει ότι όλα αυτά τα θέματα θα πρέπει να ληφθούν σοβαρά υπόψη στις συζητήσεις σχετικά με τους μειωμένους συντελεστές.

Εν κατακλείδι, η ευελιξία που ενδεχομένως επιτραπεί όσον αφορά την επέκταση του πεδίου εφαρμογής των μειωμένων συντελεστών πρέπει να εξισορροπηθεί με τη λήψη μέτρων για τη διασφάλιση της διαφάνειας και της απλούστευσης ώστε να μειωθεί το κόστος συμμόρφωσης.

4. Πρόσκληση σε πολιτικό διάλογο

4.1. Ισορροπία μεταξύ της ευελιξίας, των επιταγών της εσωτερικής αγοράς και της απλούστευσης

Υπάρχει ισχυρή οικονομική αιτιολόγηση που υποστηρίζει μια ενιαία δομή συντελεστών ΦΠΑ (ένας ενιαίος συντελεστής ανά κράτος μέλος). Ωστόσο, η μελέτη υποστηρίζει επίσης ότι υπάρχουν πραγματικά και έγκυρα οικονομικά επιχειρήματα για χαμηλότερους συντελεστές ΦΠΑ σε κάποιους πολύ συγκεκριμένους τομείς. Λαμβάνοντας υπόψη τη σημερινή κατάσταση στα κράτη μέλη και την πολιτική πραγματικότητα, φαίνεται ότι είναι αδύνατη η κατάργηση των μειωμένων συντελεστών ακόμη και αν η μελέτη δείχνει ότι οι μειωμένοι συντελεστές δεν είναι ο καλύτερος τρόπος αντιμετώπισης της πιθανής φθίνουσας τάσης του ΦΠΑ. Το κύριο ζήτημα είναι να βρεθεί η σωστή ισορροπία μεταξύ των πολιτικών και των οικονομικών επιτακτικών αναγκών.

4.2. Δομή των συντελεστών

Η σημερινή δομή των συντελεστών ΦΠΑ, που δεν ακολουθεί καμία σαφή λογική, οπωσδήποτε δεν είναι αποτελεσματική από την άποψη της εσωτερικής αγοράς και από την άποψη της συνολικής ανταγωνιστικότητας των επιχειρήσεων της ΕΕ. Είναι απλώς αποτέλεσμα πολιτικών διαπραγματεύσεων του παρελθόντος.

Λαμβάνοντας υπόψη τα αποτελέσματα της μελέτης, η Επιτροπή θεωρεί ότι θα είχε νόημα μια νέα αρχιτεκτονική για μειωμένους συντελεστές ΦΠΑ στην κοινότητα. Μια τέτοια προσέγγιση θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη τους ακόλουθους στόχους:

- την ανάγκη να εξασφαλιστεί ίση μεταχείριση όλων των κρατών μελών, πράγμα που σημαίνει ότι πρέπει να καταργηθούν οι παρεκκλίσεις που ισχύουν για μια συγκεκριμένη χώρα·

- την αναγνώριση του γεγονότος ότι στα περισσότερα κράτη μέλη υπάρχει ισχυρή πολιτική βούληση να εφαρμοστούν πολύ χαμηλοί μειωμένοι συντελεστές, περιλαμβανομένων των μηδενικών συντελεστών , ιδίως για κοινωνικούς σκοπούς[8]·

- την αναγνώριση των αυξανόμενων (οικονομικών και δημοσιονομικών) δυσκολιών που αντιμετωπίζουν τα κράτη μέλη όσον αφορά τη μετακίνηση προϊόντων από μια κατηγορία συντελεστή σε άλλη λόγω της συχνά πολύ μεγάλης διαφοράς ανάμεσα στον κανονικό συντελεστή και τον μειωμένο συντελεστή (τις περισσότερες φορές διαφέρουν κατά περισσότερες από 10 και μερικές φορές περισσότερες από 15 εκατοστιαίες μονάδες)·

- την ανάγκη καθορισμού μιας σαφούς λογικής όσον αφορά τους σκοπούς για τους οποίους θα πρέπει να εφαρμόζεται μειωμένος συντελεστής·

- την ανάγκη εξισορρόπησης της αύξησης της ευελιξίας με τη μείωση του κόστους συμμόρφωσης .

Ως πρώτο βήμα, η Επιτροπή θα ήθελε να έχει τη γνώμη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου όσον αφορά το βαθμό στον οποίο μοιράζονται τους ίδιους στόχους.

Ένας από τους τρόπους – αλλά οπωσδήποτε όχι ο μόνος τρόπος – να μετατραπούν οι στόχοι αυτοί σε πιο πρακτικές διευθετήσεις μπορεί να είναι ο εξής:

- να προβλεφθεί ένας πολύ χαμηλός συντελεστής για αγαθά και υπηρεσίες πρώτης ανάγκης όπως τα τρόφιμα. Προφανώς, η συζήτηση σχετικά με το πεδίο κάλυψης ενός τέτοιου συντελεστή θα είναι δύσκολη (πρέπει ή όχι να συμπεριλαμβάνονται η ιατρική περίθαλψη, οι εργατικές κατοικίες κ.τ.λ.) αλλά θα προσφέρει την ευκαιρία να περιοριστεί η εφαρμογή αυτού του χαμηλού συντελεστή (και το κόστος του) στις πραγματικές βασικές ανάγκες των πολιτών και, έτσι, να καλύπτει αποκλειστικά κοινωνικές πτυχές·

- επιπλέον, μπορεί να καθιερωθεί ένας δεύτερος συντελεστής για άλλους σκοπούς που δεν αποτελούν βασικές ανάγκες αλλά θεωρείται ότι τους αξίζει η προνομιακή μεταχείριση για άλλους λόγους (π.χ. για πολικούς και εκπαιδευτικούς λόγους, δημόσιες συγκοινωνίες, απασχόληση, ενέργεια και περιβάλλον, κ.τ.λ.). Προφανώς, μια τέτοια προσέγγιση θα πρέπει να έχει προαιρετικό χαρακτήρα προκειμένου να διατηρηθούν οι πολιτικές επιλογές των κρατών μελών και να διαφυλαχθεί η δυνατότητα εφαρμογής απλούστερων και πιο αποτελεσματικών διαρθρώσεων συντελεστών. Ωστόσο, όπως έχει ήδη αναφερθεί, τα περισσότερα κράτη μέλη ήδη εφαρμόζουν δύο μειωμένους συντελεστές επιπλέον του κανονικού συντελεστή·

- για να περιοριστεί το κόστος της δομής με τρεις συντελεστές, τόσο για τις φορολογικές αρχές όσο και για τις επιχειρήσεις, πρέπει να οριστούν σαφώς οι επιλέξιμες κατηγορίες αγαθών και υπηρεσιών για τους διάφορους μειωμένους συντελεστές, προκειμένου να περιοριστούν οι προβληματικές διασυνοριακές περιπτώσεις· επίσης, τα κράτη μέλη θα πρέπει να είναι σε θέση να επιλέγουν μια ολόκληρη κατηγορία για την εφαρμογή μειωμένου συντελεστή και όχι μόνο τμήματα της κατηγορίας αυτής· ωστόσο, για να καταστεί δυνατός ο υψηλός βαθμός ευελιξίας θα πρέπει να υπάρχει μεγαλύτερος αριθμός κατηγοριών σε σχέση με σήμερα, αλλά κάθε μία από αυτές πρέπει να είναι εναρμονισμένη όσον αφορά το περιεχόμενό της.

Απαιτείται περαιτέρω προβληματισμός σχετικά με το πεδίο κάλυψης και τους βασικούς στόχους πολιτικής που θα περιλαμβάνονται σε μια τέτοια δομή: πρέπει η εφαρμογή του δεύτερου συντελεστή να είναι αυστηρά περιορισμένη ή όχι; πρέπει επίσης να εφαρμόζεται στο σύνολο του τομέα της κατοικίας (π.χ. ως στρατηγική καταπολέμησης της απάτης), στις υπηρεσίες εστίασης, στα παιδικά ενδύματα ή στις βρεφικές πάνες, για παράδειγμα; Το επίπεδο του πρώτου συντελεστή θα πρέπει να είναι πολύ χαμηλό, π.χ. από 0 έως 5%. Το επίπεδο του «ενδιάμεσου» συντελεστή μπορεί να είναι υψηλότερο και να οριστεί, για παράδειγμα, μεταξύ 10 και 12%. Ο καθορισμός του επιπέδου των συντελεστών μπορεί να έχει τη μορφή δύο φασμάτων συντελεστών ή δύο ελάχιστων συντελεστών.

Πρέπει να προστεθεί ότι η διαφοροποίηση των συντελεστών σε ορισμένες κατηγορίες αγαθών/υπηρεσιών, όπως τα βιβλία, φαίνεται ότι έχει πολύ άμεσες συνέπειες για την εσωτερική αγορά. Τα εστιατόρια και τα ξενοδοχεία βρίσκονται σε ενδιάμεση κατάσταση δεδομένου ότι οι σχετικές συνέπειες εμφανίζονται στο πλαίσιο του τουρισμού ή σε παραμεθόριες περιοχές. Γεννάται το ερώτημα κατά πόσον σε τέτοιες περιπτώσεις είναι αποδεκτό ένα προαιρετικό σύστημα μειωμένων συντελεστών ή αν θα πρέπει να είναι υποχρεωτικό για να αποφεύγονται οι στρεβλώσεις του ανταγωνισμού.

Ένα άλλο ζήτημα συνδέεται με την αποτελεσματικότητα της χρήσης μειωμένων συντελεστών ΦΠΑ για την προώθηση ορισμένων αγαθών/υπηρεσιών . Χαρακτηριστικά παραδείγματα ιδεών που είναι σήμερα υπό συζήτηση για τη χρήση του ΦΠΑ ως κινήτρου για μια συγκεκριμένη συμπεριφορά είναι τα εξής: υλικά που εξοικονομούν ενέργεια, προϊόντα υψηλής ενεργειακής απόδοσης, προϊόντα ωφέλιμα για το περιβάλλον, βιομάζα, υγιεινές τροφές κ.τ.λ. Επιπλέον, σε ορισμένα κράτη μέλη, οι βρεφικές πάνες θεωρείται ότι εξυπηρετούν κοινωνικούς σκοπούς. Η Επιτροπή θεωρεί ότι υπάρχει ανάγκη να συζητηθεί αν είναι χρήσιμο ή όχι το μέσο του ΦΠΑ για τέτοιους σκοπούς και παροτρύνει το Συμβούλιο να οργανώσει το διάλογο αυτό λαμβάνοντας υπόψη τις διαπιστώσεις της μελέτης.

Από καθαρά τεχνική άποψη, δεν πρέπει να ξεχνάμε ότι το επίπεδο του συντελεστή ΦΠΑ – λόγω του ίδιου του μηχανισμού του – μπορεί να έχει αντίκτυπο μόνο στις αγορές που πραγματοποιούν οι τελικοί καταναλωτές. Θα έχει μόνο έμμεση επίδραση στη συμπεριφορά των επιχειρήσεων – μέσω των μεταβολών της συμπεριφοράς των καταναλωτών – και των άλλων νέων παραγόντων που έχουν δικαίωμα έκπτωσης του ΦΠΑ. Επιπλέον, ο ΦΠΑ δεν επιτρέπει την ξεχωριστή φορολογική μεταχείριση ενός συγκεκριμένου αγαθού που χρησιμοποιείται για την παροχή μιας υπηρεσίας· για παράδειγμα, ένα υλικό που εξοικονομεί ενέργεια το οποίο χρησιμοποιείται κατά την ανακαίνιση ενός κτιρίου (πράγμα που αποτελεί υπηρεσία) δεν θα υπόκειται πλέον σε ειδικό συντελεστή. Επιπλέον, φαίνεται ότι προκύπτουν προβλήματα λόγω της ανάγκης επακριβούς καθορισμού της κατηγορίας των προϊόντων που θα προωθηθεί· και σ' αυτή την περίπτωση, πρέπει να συνυπολογιστούν τα κόστη συμμόρφωσης τα οποία μπορεί να επηρεάσουν την επιλογή του πιο αποτελεσματικού εργαλείου πολιτικής. Ωστόσο, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι, σύμφωνα με τα ευρήματα της μελέτης, οι μειωμένοι συντελεστές ΦΠΑ γενικά δεν είναι το πιο αποτελεσματικό εργαλείο πολιτικής στο πλαίσιο αυτό.

Από την άποψη της πολιτικής, γεννάται το ερώτημα, εφόσον τέτοια κίνητρα θεωρούνται αποτελεσματικά, κατά πόσον θα πρέπει να καταστούν υποχρεωτικά. Υπενθυμίζεται ότι η μελέτη επιβεβαιώνει τον αυξανόμενο κίνδυνο στρέβλωσης που οφείλεται στην προαιρετική εφαρμογή μειωμένων συντελεστών στα αγαθά.

Επιπλέον, πρέπει να συζητηθεί το ζήτημα της δημοσιονομικής συνεκτικότητας : Έχει νόημα να εφαρμοστεί μειωμένος συντελεστής για την ηλεκτρική ενέργεια και το φυσικό αέριο εάν υποθέσουμε ότι ο συντελεστής αυτός θα λειτουργήσει ως κίνητρο για τη δημιουργία περισσότερης κατανάλωσης, ενώ θέλουμε ταυτόχρονα να μειώσουμε την κατανάλωση αυτή προωθώντας υλικά που εξοικονομούν ενέργεια και προϊόντα υψηλής ενεργειακής απόδοσης, τα οποία επί του παρόντος φορολογούνται με τον κανονικό συντελεστή; Αυτό το ερώτημα για τη συνεκτικότητα πρέπει επίσης να απαντηθεί όσον αφορά τους φόρους που επιβάλλονται επιπλέον του ΦΠΑ: Έχει νόημα να εφαρμόζεται μειωμένος συντελεστής ΦΠΑ σε προϊόντα που υπόκεινται ταυτόχρονα σε ειδικούς φόρους κατανάλωσης;

4.3. Διατήρηση της υφιστάμενης κατάστασης, σε αναμονή του αποτελέσματος του πολιτικού διαλόγου

Όπως αναφέρθηκε παραπάνω, η Επιτροπή επιθυμεί να αρχίσει το διάλογο για το μέλλον των μειωμένων συντελεστών. Η παρούσα ανακοίνωση καθώς και τα αποτελέσματα της μελέτης έχουν σκοπό να αποτελέσουν τη βάση για τη συζήτηση αυτή. Η Επιτροπή αναμένει τις απόψεις των ευρωπαϊκών οργάνων σχετικά με τη μελλοντική πορεία και τα βασικά στοιχεία που θα ληφθούν υπόψη, μέχρι το τέλος αυτού του έτους (2007). Σε αυτή τη βάση η Επιτροπή θα καταβάλει προσπάθειες προκειμένου να προετοιμάσει νομοθετικές προτάσεις στο τέλος του 2008 ή στις αρχές του 2009 ώστε να είναι δυνατή η έκδοση της σχετικής νομοθετικής πράξης από το Συμβούλιο, πριν από το 2010 οπότε λήγει η άδεια που έχουν τα κράτη μέλη να εφαρμόζουν ειδικές ρυθμίσεις για υπηρεσίες υψηλής έντασης εργασίας.

Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι η βασική δομή των συντελεστών, που εφαρμόζεται σε όλα τα κράτη μέλη, περιπλέκεται λόγω των διαφόρων προσωρινών παρεκκλίσεων που έχουν χορηγηθεί σε συγκεκριμένα κράτη μέλη. Οι εξαιρέσεις αυτές είτε θεσπίζουν παρεκκλίσεις από το επίπεδο του συντελεστή που ορίζεται από τη νομοθεσία (μηδενικοί συντελεστές, εξαιρετικά μειωμένοι συντελεστές κάτω από 5%), είτε αφορούν προμήθειες που θα έπρεπε να φορολογούνται με τον κανονικό συντελεστή (όπως οι ενδιάμεσοι συντελεστές, οι λεγόμενοι συντελεστές αναμονής που ορίζονται σε τουλάχιστον 12%). Ενώ οι παρεκκλίσεις που χορηγήθηκαν κατά την τελευταία διεύρυνση έχουν ακριβή ημερομηνία λήξης, αυτές που είχαν χορηγηθεί παλαιότερα[9] επιτρέπονται μέχρι να αρχίσει να ισχύει το «οριστικό σύστημα» για τις ενδοκοινοτικές συναλλαγές. Δεδομένου ότι το οριστικό καθεστώς δεν είναι πιθανό ότι θα θεσπιστεί στο κοντινό μέλλον, αυτά τα μεταβατικά μέτρα εξακολουθούν να ισχύουν, μέχρι να εκδοθεί νέα ομόφωνη απόφαση του Συμβουλίου. Στην περίπτωση των κρατών μελών που προσχώρησαν στην ΕΕ μετά την 1η Ιανουαρίου 1995, οι προσωρινές παρεκκλίσεις που προέκυψαν από τις διαπραγματεύσεις για την ένταξη ισχύουν για πιο περιορισμένη χρονική περίοδο, δηλαδή σε πολλές περιπτώσεις ισχύουν μόνο μέχρι το τέλος του 2007.

Η Επιτροπή έχει την άποψη ότι οι παρεκκλίσεις που λήγουν σύντομα θα πρέπει, με μία ή δύο εξαιρέσεις, να παραταθούν προσωρινά μέχρι το τέλος του 2010 , δηλαδή μέχρι τη λήξη του πειράματος της εφαρμογής μειωμένων συντελεστών ΦΠΑ σε ορισμένες υπηρεσίες υψηλής έντασης εργασίας, που είναι η πιο πιθανή ημερομηνία έναρξης ισχύος των νέων ρυθμίσεων σχετικά με μειωμένους συντελεστές. Ωστόσο, οι παρεκκλίσεις δεν μπορούν να παραταθούν στις περιπτώσεις που έρχονται σε σύγκρουση με την ομαλή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς ή/και με άλλες κοινοτικές πολιτικές (π.χ. παρεκκλίσεις που αφορούν γεωργικές εισροές, άνθρακα, οπτάνθρακα, καύσιμα, πετρέλαιο που είναι αντίθετες με τους ενεργειακούς και τους περιβαλλοντικούς στόχους) ή όταν καλύπτονται ήδη από γενικές διατάξεις για τους συντελεστές (π.χ. τηλεθέρμανση). Εξάλλου, για τους τομείς της εστίασης, των τροφίμων, των φαρμάκων, των βιβλίων και της κατοικίας, οι παρεκκλίσεις μπορούν να παραταθούν με τη μορφή της διαφορετικής μεταχείρισης αλλά θα έχουν ως αποτέλεσμα τις άνισες ευκαιρίες για τα κράτη μέλη χωρίς ουσιαστική αιτιολόγηση και θα προκαλέσουν απαράδεκτες εντάσεις.

Η Επιτροπή προτείνει συνεπώς να παραταθεί το μεγαλύτερο μέρος των παρεκκλίσεων που ισχύουν για τα κράτη μέλη που προσχώρησαν στην ΕΕ μετά την πρώτη Ιανουαρίου 1995.

5. Συμπέρασμα

Η Επιτροπή θεωρεί ότι ένα νέο πλαίσιο για τους μειωμένους συντελεστές ΦΠΑ θα εξορθολογίσει τη χρήση των μειωμένων συντελεστών, θα εξασφαλίσει περισσότερη διαφάνεια και θα προσφέρει την δυνατότητα ευελιξίας στα κράτη μέλη, τηρώντας παράλληλα την αρχή που ορίζεται στο άρθρο 93 της Συνθήκης. Η Επιτροπή παρουσίασε κάποιες σκέψεις σχετικά με το πώς μπορεί να επιτευχθεί αυτό, γνωρίζει όμως ότι υπάρχει ανάγκη πολιτικού διαλόγου για να προσδιοριστεί ο προσανατολισμός, προκειμένου να είναι δυνατή η κατάρτιση μιας πιο αναλυτικής πρότασης.

Σε αυτόν τον πολιτικό διάλογο, η Επιτροπή τονίζει την ανάγκη να λαμβάνεται υπόψη το γεγονός ότι μια μεταβολή ενός συντελεστή ΦΠΑ που εφαρμόζεται σε συγκεκριμένα αγαθά ή υπηρεσίες, είτε πρόκειται για αύξηση είτε για μείωση, θα έχει επιπτώσεις όχι μόνο στον σχετικό τομέα αλλά και σε άλλα τμήματα της οικονομίας καθώς και στους κρατικούς προϋπολογισμούς.

[1] COM(2003) 397 τελικό.

[2] Copenhagen Economics ApS, Nyropsgade 13/1, DK-1602 Copenhague.

[3] (SEC(2007)910).

[4] Ιδίως στο άτυπο έγγραφο που συνέταξε τον Φεβρουάριο 2004 σχετικά με τις δυνατότητες παροχής μεγαλύτερης αυτονομίας στα κράτη μέλη όσον αφορά τον καθορισμό των συντελεστών ΦΠΑ που το καθένα εφαρμόζει στο έδαφός του, όταν δεν υπάρχουν επιπτώσεις στην εύρυθμη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς.

[5] Compliance costs of value-added tax in Sweden, έκθεση 2006:3B, Skatteverket, http://skatteverket.se/omskatteverket/rapporter.4.584dfe11039cdb626980000.html.

[6] Σύμφωνα με τη μελέτη, με την εφαρμογή ενιαίου συντελεστή ΦΠΑ θα επιτυγχανόταν στη Σουηδία μείωση του κόστους συμμόρφωσης κατά περίπου 500 εκατ. SEK (δηλαδή περίπου 54 εκατ. ευρώ).

[7] Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών – Πρόγραμμα δράσης για τη μείωση του διοικητικού φόρτου στην Ευρωπαϊκή Ένωση – COM(2007) 23 τελικό.

[8] Πρέπει ωστόσο να ληφθεί υπόψη ότι, σύμφωνα με το άρθρο 99 παράγραφος 2 της οδηγίας ΦΠΑ, κάθε μειωμένος συντελεστής καθορίζεται με τέτοιο τρόπο ώστε το ποσό του ΦΠΑ που προκύπτει από την εφαρμογή του εν λόγω συντελεστή να επιτρέπει, υπό κανονικές συνθήκες, να αφαιρείται το σύνολο του φόρου για τον οποίο παρέχεται δικαίωμα έκπτωσης.

[9] Βλ. άρθρα 93 έως 130 της οδηγίας ΦΠΑ (οδηγία 2006/112/ΕΚ του Συμβουλίου της 28.11.2006).