ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΗ αριθ. 3/96 σχετικά με το Ευρωπαϊκό Ταμείο Εγγυήσεων για την ενθάρρυνση της κινηματογραφικής και τηλεοπτικής παραγωγής (96/C 338/01)

ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ,

Έχοντας υπόψη:

τη συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, και ιδίως το άρθρο 188 Γ, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο,

την απόφαση 94/375/ΕΚ του Συμβουλίου, της 6ης Ιουνίου 1994, για τη συμμετοχή της Κοινότητας ως μέλους στο Ευρωπαϊκό Ταμείο Επενδύσεων,

το καταστατικό του Ευρωπαϊκού Ταμείου Επενδύσεων (ΕΤΕ) που εγκρίθηκε από το Συμβούλιο των Διοικητών της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων στις 25 Μαΐου 1994 (1),

την πρόταση απόφασης του Συμβουλίου αριθ. 95/281 (CNS) της 14ης Νοεμβρίου 1995, που υποβλήθηκε από την Επιτροπή σχετικά με την ίδρυση του Ευρωπαϊκού Ταμείου Εγγυήσεων για την ενθάρρυνση της κινηματογραφικής και της τηλεοπτικής παραγωγής,

την αίτηση γνωμοδότησης που υποβλήθηκε στο Συνέδριο από το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σχετικά με την πρόταση αυτή,

ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΑΚΟΛΟΥΘΗ ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΗ:

ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ

Παρατηρήσεις και σχόλια 1. Δεδομένου ότι το Ταμείο Εγγυήσεων για τον οπτικοακουστικό τομέα δεν είναι νομικό πρόσωπο και οι λογαριασμοί του αποτελούν αναπόσπαστο τμήμα των λογαριασμών της Ένωσης, το χαρακτηριστικό αυτό θα μπορούσε να αναφέρεται στο κείμενο της πρότασης απόφασης.

2. Αυτή η έλλειψη νομικής προσωπικότητας θα έχει αρκετές συνέπειες.

Πρώτον, το ταμείο θα λαμβάνει επιχορηγήσεις από τον κοινοτικό προϋπολογισμό, δηλαδή θα διατίθενται πιστώσεις για τη σύσταση αποθεματικού. Κατόπιν, το αποθεματικό αυτό θα αυξάνεται ή θα μειώνεται από το υπόλοιπο που θα προκύπτει από τη λειτουργία του ταμείου. Έτσι το Συνέδριο κρίνει ότι ο όρος «κεφάλαιο» που αναφέρεται στο άρθρο 5 της πρότασης απόφασης είναι ακατάλληλος, εφόσον τα κεφάλαια που εγγράφονται σε ειδικό λογαριασμό έχουν το χαρακτήρα πιστώσεων του προϋπολογισμού, οι οποίες συμβάλλουν στο σχηματισμό ενός «αποθεματικού», διότι ο όρος «κεφάλαιο» θα μπορούσε να ισχύει μόνο για ένα αυτόνομο νομικό πρόσωπο με διακριτή προσωπικότητα.

Δεύτερον, εφόσον πρόκειται για πιστώσεις του προϋπολογισμού, το Ελεγκτικό Συνέδριο επιθυμεί να τονίσει ότι θα ασκεί αυτοδικαίως έλεγχο αυτών των κεφαλαίων σύμφωνα με τα προνόμια που του αναγνωρίζονται από το άρθρο 188Γ της συνθήκης καθώς και από το δημοσιονομικό κανονισμό (2). Ο έλεγχος αυτός θα έπρεπε να ασκείται τόσο στο θέμα του δημοσιονομικού ελέγχου (επαλήθευση της αξιοπιστίας και της νομιμότητας-κανονικότητας των εσόδων και των δαπανών) όσο και για την αποδοτικότητα της δημοσιονομικής διαχείρισης, έστω και αν αυτή ανατίθεται κατ' εξουσιοδότηση.

Το γεγονός ότι στα πλαίσια της εγγυητικής λειτουργίας ή ιδιαίτερων συμφωνιών τρίτα μέρη μπορούν να καταθέσουν συνεισφορές στον ειδικό λογαριασμό που υπάρχει στο ΕΤΕ δεν περιορίζει σε καμιά περίπτωση το δικαίωμα ελέγχου που μπορεί να ασκήσει το Συνέδριο συγχρόνως για τα ποσά που καταβάλλονται από την Ένωση αλλά και για τους νέους πόρους που δημιουργούνται από τη λειτουργία του εγγυητικού μηχανισμού.

3. Φαίνεται ότι η έννοια του ευρωπαϊκού έργου θα μπορούσε να εξαρτάται για παράδειγμα από την εθνικότητα της εταιρείας παραγωγής ή διανομής (για τον ορισμό της Ευρωπαϊκής Εταιρείας θα πρέπει επομένως να αναφερόμαστε στη δεύτερη περίπτωση της παραγράφου 2 του άρθρου 2). Ωστόσο η έννοια του «Ευρωπαϊκού έργου με υπόθεση» θα άξιζε οπωσδήποτε να αναπτυχθεί πλήρως, προκειμένου να αποσαφηνιστεί το περιεχόμενο με έναν αυτόνομο και εμπεριστατωμένο ορισμό.

4. Κάθε εταιρεία παραγωγής ή διανομής, όποια κι αν είναι η μορφή της, όσο κι αν ελέγχεται άμεσα ή έμμεσα και διαρκώς από νομικά πρόσωπα δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου με εθνικότητα ενός κράτους μέλους, ή από φυσικά πρόσωπα ευρωπαϊκής υπηκοότητας, θα μπορούσε να επωφελείται από τις παρεμβάσεις του ταμείου.

Εφόσον το άρθρο 2, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, αναφέρει πλειοψηφική συμμετοχή, η έννοια του ελέγχου θα πρέπει λοιπόν να εκληφθεί με την εκτεταμένη σημασία της ως άμεση ή έμμεση κατοχή άνω του 50 %. Έτσι, θα ήταν οπωσδήποτε σκόπιμο να μείνουμε στη νομική έννοια της θυγατρικής και όχι μόνο στον ορισμό του ελέγχου, ο οποίος αναφέρεται μερικές φορές στην έννοια της πραγματικής εξουσίας διεύθυνσης και διαχείρισης (η οποία μπορεί να εικάζεται από ένα ορισμένο όριο κατοχής δικαιωμάτων ψήφου, βλέπε ορισμένες διατάξεις της οδηγίας αριθ. 83/349/ΕΟΚ του Συμβουλίου για τους ενοποιημένους λογαριασμούς).

Εξάλλου, οι όροι κατοχής είναι είτε άμεσοι είτε έμμεσοι, δηλαδή η έννοια της πλειοψηφικής κατοχής πρέπει να θεωρηθεί ότι περιλαμβάνει τις συμμετοχές που κατέχουν μεσολαβούντα νομικά πρόσωπα. Κατά το Συνέδριο όμως, το άρθρο 2, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, συγχέει την έννοια της πλειοψηφικής κατοχής με τους όρους αυτής της κατοχής, η οποία μπορεί να είναι άμεση ή έμμεση.

Για να αποφευχθούν οι καταχρήσεις δικαιωμάτων και οι νομοθετικές παρεκκλίσεις, θα μπορούσε να καθοριστεί δεσμευτικά η έδρα της δικαιούχου εταιρείας στο εσωτερικό της Ενωσης.

5. Όσον αφορά το ίδιο το αντικείμενό του, το ταμείο εξουσιοδοτείται με τους όρους του άρθρου 3, παράγραφος 2, πρώτη περίπτωση της πρότασης απόφασης να παρέχει εγγυήσεις σε μεμονωμένες πράξεις ή πακέτα σχεδίων.

Καθώς όμως ένα πακέτο σχεδίων συνίσταται γενικά σε κατάλογο που περιλαμβάνει διάφορες πράξεις με τις οποίες ασχολείται η ίδια εταιρεία, το ταμείο μπορεί να κληθεί να εγγυηθεί σημαντικά ποσά, αφού η εγγύηση εφαρμόζεται τότε σε ένα σύνολο υλοποιήσεων χωρίς να έχει προβλεφθεί κανένα συνολικό ανώτατο όριο. Πράγματι, το άρθρο 4 προβλέπει απόλυτα ανώτατα όρια μόνο για τις μεμονωμένες πράξεις και, εν πάση περιπτώσει, το μόνο όριο που θα υπήρχε για τη χρηματοδότηση πακέτων σχεδίων θα προέκυπτε από άθροισμα των απολύτων ανωτάτων ορίων κάθε μεμονωμένης πράξης που υπάρχει στο χρηματοδοτούμενο κατάλογο ή τμήμα καταλόγου.

Τελικά, το ταμείο θα μπορούσε να οδηγηθεί σε δυσανάλογη δέσμευση έναντι ορισμένων διανομέων ή παραγωγών.

Από μέριμνα για χρηστή διαχείριση και κατανομή των κινδύνων, το Συνέδριο προτείνει να τροποποιηθεί το άρθρο 4, με πρόβλεψη ενός ανωτάτου ορίου σε απόλυτη αξία για τα πακέτα σχεδίων.

6. Οι εγγυήσεις μπορούν να χορηγούνται τόσο για βραχυπρόθεσμες πιστώσεις που μπορούν να αποτελούν προπληρωμές έναντι εσόδων, όσο και για μεσοπρόθεσμα ή και μακροπρόθεσμα δάνεια.

Ωστόσο, και υπό επιφύλαξη των κανόνων χρηστής διαχείρισης που θα θεσπίσει το ταμείο, οι εγγυήσεις θα χορηγούνται κατά προτίμηση στα δάνεια για τα οποία δεν έχει συσταθεί καμία εμπράγματη ασφάλεια, ή για τα οποία οι ασφάλειες δεν είναι σημαντικού βαθμού. Ομοίως, τα εξαρτημένα δάνεια τα οποία είναι αποπληρωτέα σε τελική ζήτηση, αλλά μπορούν να μεταβληθούν ανά πάσα στιγμή σε συμμετοχή στο μετοχικό κεφάλαιο, θα μπορούσαν να μην έχουν πρόσβαση προτεραιότητας στις παρεμβάσεις του ταμείου, εφόσον ο δανειστής επιφυλάσσεται τότε της δυνατότητας, σε περίπτωση δυσχερειών, να αποκτήσει τον έλεγχο του δανειζόμενου.

Πάντως, στις περιπτώσεις αδυναμίας πληρωμής, το ταμείο υποκαθίσταται στα νόμιμα δικαιώματα του ενδιάμεσου χρηματοδοτικού οργανισμού που χορήγησε το δάνειο, και τούτο μέχρι το ύψος του ποσού που καλύπτεται από την εγγύηση.

7. Δεδομένων των λεπτομερειών διαχείρισης και παρέμβασης, προβλέπεται ιδίως στο άρθρο 4 της πρότασης απόφασης η κατανομή των κινδύνων, όσο γίνεται, μεταξύ του Ευρωπαϊκού Ταμείου Εγγυήσεων για τον οπτικοακουστικό τομέα και του Ευρωπαϊκού Ταμείου Επενδύσεων.

Σε αντίθεση όμως με το Ευρωπαϊκό Ταμείο Εγγυήσεων για τον οπτικοακουστικό τομέα, το Ευρωπαϊκό Ταμείο Επενδύσεων έχει χωριστή και αυτόνομη νομική προσωπικότητα έναντι εκείνης των μελών του (εν μέρει της Ένωσης, αλλά επίσης της ΕΤΕ και των διαφόρων χρηματοδοτικών και τραπεζικών οργανισμών (1).

Ως εκ τούτου, η απόφαση κοινής παρέμβασης μεταξύ του Ευρωπαϊκού Ταμείου Εγγυήσεων για τον οπτικοακουστικό τομέα και του ΕΤΕ ανήκει μόνο στα όργανα λήψης αποφάσεων και διαχείρισης του ΕΤΕ, δηλαδή στη γενική συνέλευση ή, σε περίπτωση μεταβίβασης εξουσιών, στο Εποπτικό Συμβούλιο ή στην Οικονομική Επιτροπή. Επομένως η πρόταση απόφασης μπορεί να ενθαρρύνει κοινές παρεμβάσεις, αλλά σε καμία περίπτωση δεν μπορεί να τις προβλέπει εκ των προτέρων ούτε να ρυθμίζει τις λεπτομέρειές τους.

Επιπλέον, στην περίπτωση που το ΕΤΕ θα παρεμβαίνει σε συνεννόηση με το ταμείο εγγυήσεων για τον οπτικοακουστικό τομέα, θα πρέπει να ληφθεί μέριμνα ώστε η κατανομή των κινδύνων μεταξύ των συμπαρεμβαινόντων να γίνεται συστηματικά για το σύνολο των φακέλων, έτσι ώστε ο εντολοδόχος, στην προκειμένη περίπτωση το ΕΤΕ, να μην περιορίζεται στην εγγυητική κάλυψη μόνο των προτάσεων που εκ προοιμίου κρίνονται βιώσιμες ή και κερδοφόρες. Στο πλαίσιο αυτό, θα μπορούσαν να ρυθμιστούν οι λεπτομέρειες κατανομής των κινδύνων μεταξύ των δύο ταμείων σε μια συμφωνία που θα υποβληθεί προς έγκριση στην Επιτροπή (ενδεχομένως έπειτα από γνωμοδότηση της συμβουλευτικής επιτροπής) και στα εξουσιοδοτημένα όργανα του ΕΤΕ.

8. Προς διευκόλυνση της διαχείρισης του ταμείου, η Ένωση έκρινε σκόπιμο να μεταβιβάσει ορισμένες από τις αρμοδιότητές της στο Ευρωπαϊκό Ταμείο Επενδύσεων που ενεργεί κατ' εντολήν.

Η εντολή αυτή είναι μερικής ισχύος, διότι η απόφαση χορήγησης της εγγύησης εμπίπτει τελικά στην αρμοδιότητα της Επιτροπής και, με την παρούσα κατάσταση, το ΕΤΕ είναι κυρίως επιφορτισμένο με την εξέταση των φακέλων. Αντίθετα, φαίνεται ότι το άρθρο 6 καθορίζει πρόωρα ιδιαίτερες διατάξεις της εν λόγω εντολής και δεν θα έπρεπε να καθορίζεται εκ των προτέρων το περιεχόμενο μιας εντολής της οποίας οι όροι απομένει να συμφωνηθούν με την Επιτροπή. Ομοίως, φαίνεται ότι ορισμένα από τα προνόμια που εκτίθενται σ' αυτό το άρθρο είναι απλώς φυσικές ιδιότητες μιας διαχείρισης κατ' εξουσιοδότηση (δυνατότητα δέσμευσης του ταμείου έναντι τρίτων για παράδειγμα).

9. Επιπλέον, μπορούμε να διερωτηθούμε για τη σκοπιμότητα της μετατόπισης της διαχείρισης των πιστώσεων του προϋπολογισμού σε έναν τρίτο οργανισμό (στην προκειμένη περίπτωση το ΕΤΕ).

Ομοίως, τα ενδεχόμενα κέρδη που αποφέρει η λειτουργία του ταμείου θα έπρεπε λογικά να λαμβάνουν - εάν όχι πλήρως, τουλάχιστον εν μέρει (σε περίπτωση χρηματοδοτήσεων από κοινού) - το χαρακτήρα πιστώσεων του προϋπολογισμού.

Όμως το σύστημα αυτοτροφοδότησης του ταμείου δεν εγγυάται καθόλου την επάνοδο των κερδών στην Ένωση υπό μορφή εσόδων του προϋπολογισμού.

Η άμεση διαχείριση τέτοιων πιστώσεων θα ήταν ίσως περισσότερο διαφανής, χωρίς ωστόσο να αποκλείει τη συμμετοχή τρίτων, εφόσον υπάρχουν ήδη μηχανισμοί του προϋπολογισμού κατάλληλοι για την υποδοχή και διαχείριση τέτοιων εξωτερικών συνεισφορών, τόσο ως δαπανών όσο και ως εσόδων.

ΜΕΡΟΣ ΔΕΥΤΕΡΟ

Προτάσεις τροποποιήσεων 10. Στους πίνακες που ακολουθούν, το Συνέδριο παρουσιάζει τις τροποποιήσεις και τα σχόλια που θεωρεί δικαιολογημένα και που τροποποιούν την πρόταση απόφασης του Συμβουλίου η οποία του υποβλήθηκε.

Η παρούσα γνωμοδότηση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο κατά τη συνεδρίασή του της 11ης Ιουλίου 1996.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο Bernhard FRIEDMANN Πρόεδρος

(1) ΕΕ αριθ. L 173 της 7. 7. 1994, σ. 1.

(2) Εξάλλου, αυτό το δικαίωμα υπενθυμίζεται ρητά στην τελευταία αιτιολογική σκέψη της πρότασης απόφασης.

(1) Υπό αυτή την έννοια, η απόφαση 94/375/ΕΚ του Συμβουλίου της 6ης Ιουνίου 1994 αποσκοπούσε μόνο στην εξουσιοδότηση της Κοινότητας να συμμετάσχει ως μέλος του ΕΤΕ.

ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΗ ΤΟΥ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ ΓΙΑ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΤΑΜΕΙΟ ΕΓΓΥΗΣΕΩΝ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΝΘΑΡΡΥΝΣΗ ΤΗΣ ΚΙΝΗΜΑΤΟΓΡΑΦΙΚΗΣ ΚΑΙ ΤΗΛΕΟΠΤΙΚΗΣ ΠΑΡΑΓΩΓΗΣ

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>