ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ - ΒΕΛΤΙΩΣΗ ΤΗΣ ΝΟΜΟΘΕΣΙΑΣ 2001 (σύμφωνα με το άρθρο 9 του πρωτοκόλλου της Συνθήκης ΕΚ σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας)

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

1. Εισαγωγή

2. Η εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας

2.1. Οι αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας: το νομικό πλαίσιο της Συνθήκης του Άμστερνταμ

2.2. Η τήρηση της αρχής της επικουρικότητας το 2001

2.3. Η τήρηση της αρχής της αναλογικότητας το 2001

3. Η νομοθετική δραστηριότητα της Κοινότητας το 2001

3.1. Η διαβούλευση

4. Νομοθεσία ποιότητας

4.1. Ποιότητα της διατύπωσης

4.2. Επαναδιατύπωση, ενοποίηση και κωδικοποίηση

4.3. Απλούστευση

5. Συμπέρασμα

1. Εισαγωγή

Σύμφωνα με τα αιτήματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Εδιμβούργου, τον Δεκέμβριο 1992, και των μετέπειτα Ευρωπαϊκών Συμβουλίων, τη διοργανική συμφωνία της 29.10.1993 για την εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας, καθώς και το άρθρο 9 του πρωτοκόλλου σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας της συνθήκης του Άμστερνταμ, η Επιτροπή υποβάλλει κάθε έτος στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο έκθεση σχετικά με την εφαρμογή του άρθρου 5 της Συνθήκης. Η ετήσια αυτή έκθεση διαβιβάζεται επίσης στην επιτροπή των περιφερειών και την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή.

Η έκθεση του 2001 προορίζεται για το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (14 και 15 Δεκεμβρίου 2001) και παρουσιάζει την εξέλιξη κατά το έτος που διέρρευσε.

Η έκθεση αυτή αποβλέπει στην παρουσίαση της εφαρμογής των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας βάσει πραγματικών γεγονότων, με συγκεκριμένα παραδείγματα από τη νομοθετική δραστηριότητα της Κοινότητας.

Εφέτος, στο πλαίσιο της προετοιμασίας του εγγράφου διαβούλευσης για την απλούστευση και βελτίωση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος, έχει αρχίσει μια λεπτομερέστερη συζήτηση για το ρυθμιστικό περιβάλλον, μετά από τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Στοκχόλμης [1].

[1] Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (COM(2001)726).

Στο πλαίσιο της Λευκής Βίβλου για τη διακυβέρνηση, προτείνεται "η ετήσια έκθεση για την εφαρμογή του πρωτοκόλλου του Άμστερνταμ για την επικουρικότητα και την αναλογικότητα" να στρέφεται, από το 2002, προς τους κυριότερους στόχους των πολιτικών της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

2. Η εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας

2.1. Οι αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας: το νομικό πλαίσιο της Συνθήκης του Άμστερνταμ

Οι αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας ορίζονται στο άρθρο 5 της συνθήκης ΕΚ και στο πρωτόκολλο σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας που έχει προσαρτηθεί ως παράρτημα στη Συνθήκη του Άμστερνταμ.

Σύμφωνα με το άρθρο 5 :

* Η Κοινότητα δρα μέσα στα όρια των αρμοδιοτήτων που της αναθέτει και των στόχων που της ορίζει η Συνθήκη,

* Στους τομείς που δεν υπάγονται στην αποκλειστική της αρμοδιότητα, η Κοινότητα παρεμβαίνει μόνο εάν και στον βαθμό που οι στόχοι της προβλεπόμενης δράσης είναι αδύνατον να επιτευχθούν επαρκώς από τα κράτη μέλη / δύνανται να επιτευχθούν καλύτερα σε κοινοτικό επίπεδο,

* Η δράση της Κοινότητας δεν υπερβαίνει τα αναγκαία όρια για την επίτευξη των στόχων της Συνθήκης.

Το πρωτόκολλο της Συνθήκης του Άμστερνταμ περιλαμβάνει τις κατευθυντήριες γραμμές εφαρμογής. Μια κοινοτική δράση είναι αιτιολογημένη όταν πρόκειται για θέματα με διεθνικές πτυχές, όταν μια δράση σε ένα μόνο επίπεδο ή η έλλειψη κοινοτικής δράσης έρχονται σε σύγκρουση με τις απαιτήσεις της Συνθήκης, ή ακόμα όταν δράση σε κοινοτικό επίπεδο συνεπάγεται σαφή πλεονεκτήματα λόγω των διαστάσεών της ή των αποτελεσμάτων της.

Επί πλέον, το πρωτόκολλο επιβάλλει ευρείες διαβουλεύσεις, απλή νομοθεσία και εκτιμήσεις του οικονομικού/διοικητικού αντίκτυπου των μέτρων στην Κοινότητα, τις εθνικές κυβερνήσεις, τις αρχές τοπικής αυτοδιοίκησης, τους οικονομικούς φορείς και τους πολίτες.

2.2. Η τήρηση της αρχής της επικουρικότητας το 2001

Το πρωτόκολλο της Συνθήκης του Άμστερνταμ σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας υπογραμμίζει τον δυναμικό χαρακτήρα της ιδέας της επικουρικότητας: αφενός επιτρέπει τον περιορισμό, ακόμα και την κατάργηση, της κοινοτικής δράσης όταν αυτή δεν αιτιολογείται πλέον, και αφετέρου επιτρέπει στην Κοινότητα να επεκτείνει τη δράση της εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων της.

Για να επιτευχθούν οι νέοι στόχοι που τέθηκαν με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ, η Κοινότητα κατέβαλε πολλές νομοθετικές προσπάθειες, εντός των αρμοδιοτήτων της, προκειμένου να δημιουργηθούν οι αναγκαίοι κανόνες σε αυτούς τους νέους τομείς ή προκειμένου να γίνει αποδοτικότερη η δραστηριότητά της.

Ενόψει της δημιουργίας ενός "χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης" εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπως προβλέπεται από τη Συνθήκη του Άμστερνταμ, και σύμφωνα με τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Τάμπερε (15-16 Οκτωβρίου 1999) και τον Πίνακα Αποτελεσμάτων [2] για την εξέταση της πραγματοποιούμενης προόδου, η Επιτροπή πρότεινε ιδιαίτερα σημαντικές νομοθετικές ενέργειες στον τομέα αυτό [3]. Οι κυριότερες πρωτοβουλίες αποβλέπουν στον καθορισμό ενός κοινού νομικού πλαισίου για την αποδοχή υπηκόων τρίτων χωρών ως μισθωτών εργαζομένων ή για ανεξάρτητη απασχόληση [4], το καθεστώς κατοίκου μακράς διαρκείας για τους υπηκόους τρίτων χωρών [5], καθώς και τη θέσπιση κοινού ευρωπαϊκού καθεστώτος χορήγησης ασύλου [6]. Για να υλοποιηθούν οι στόχοι που τίθενται από τη Συνθήκη σχετικά με τη χορήγηση ασύλου και άλλες πολιτικές συνδεόμενες με την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων, η κοινοτική δράση είναι αιτιολογημένη στο βαθμό που οι στόχοι της προβλεπόμενης δράσης δεν μπορούν να επιτευχθούν επαρκώς από τα κράτη μέλη, και μπορούν συνεπώς, λόγω της διάστασης και των αποτελεσμάτων της προβλεπόμενης δράσης, να επιτευχθούν καλύτερα σε κοινοτικό επίπεδο. Αυτή είναι η περίπτωση στην πρόταση σχετικά με τη θέσπιση ελαχίστων απαιτήσεων για την υποδοχή των προσώπων που ζητούν άσυλο στα κράτη μέλη. Πράγματι, οι ελάχιστες κοινές προδιαγραφές στο πλαίσιο της πολιτικής ασύλου αποτελούν ουσιαστικό μέσο για την υλοποίηση του κοινού ευρωπαϊκού καθεστώτος χορήγησης ασύλου. Αν όλα τα κράτη μέλη πρόσφεραν στον αιτούντα άσυλο τις ίδιες ελάχιστες προδιαγραφές για την υποδοχή του, η ιδέα ότι ένα μόνο κράτος μέλος είναι αρμόδιο για την αίτησή του θα ήταν για αυτόν στο εξής πολύ πιο δίκαιη.

[2] COM(2001)167 της 24.03.2000.

[3] Για παράδειγμα, βλ.. COM(2001) 388 Πρόταση οδηγίας σχετικά με τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες υπήκοοι τρίτων χωρών δύνανται να ταξιδεύουν ελεύθερα εντός του εδάφους των κρατών μελών για χρονική περίοδο που δεν υπερβαίνει τους τρεις μήνες, με τη θέσπιση ειδικής άδειας ταξιδιού και με τον καθορισμό των προϋποθέσεων εισόδου ενόψει μετακίνησης που δεν υπερβαίνει τους έξι μήνες (ΕΕ αριθ. C270E της 25.9.2001). Ας σημειωθεί ότι για την υλοποίηση των στόχων που καθορίζονται στον τίτλο VI της ΣΕΕ "για την αστυνομική και δικαστική συνεργασία σε ποινικές υποθέσεις", η Κοινότητα, στο πλαίσιο του άρθρου 61 της ΣΕΚ, μπορεί να προτείνει μέτρα για την πρόληψη και την καταπολέμηση της εγκληματικότητας "σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 31 στοιχείο ε) της ΣΕΕ":

[4] COM (2001) 386 της 11.07.2001.

[5] COM(2001) 127 της 13.03.2001.

[6] COM(2001) 181 της 3.04.2001, COM(2001) 447 της 26.07.2001, COM(2001) 510 της 19.09.2001.

Επί πλέον, αυτές οι κοινοτικές ελάχιστες απαιτήσεις θα συνέβαλαν στον περιορισμό των δευτερευουσών μετακινήσεων των αιτούντων άσυλο που απορρέουν από τις διαφορές στην υποδοχή που υπάρχουν μεταξύ των κρατών μελών, και ως εκ τούτου θα είχαν θετική επίπτωση στην αποδοτικότητα των εθνικών συστημάτων χορήγησης ασύλου.

Οι στόχοι της Συνθήκης στον τομέα της πολιτικής του περιβάλλοντος και της κοινωνικής πολιτικής αποβλέπουν στην επίτευξη του ιδίου βαθμού ασφάλειας σε κοινοτικό επίπεδο.

Έτσι, η Επιτροπή παρουσίασε πρόταση κοινοτικής νομοθεσίας σχετικά με την ανιχνευσιμότητα και την επισήμανση των γενετικώς τροποποιημένων οργανισμών [7]σε κάθε στάδιο της εμπορίας τους. Η πρόταση αυτή, που έχει σκοπό τη θέσπιση εναρμονισμένου πλαισίου για την ανιχνευσιμότητα αυτών των προϊόντων, αντιπροσωπεύει μια πηγή νομικής ασφάλειας καθώς και μια λογική και συνεπή προσέγγιση που θα συμβάλλουν στην καλή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς.

[7] COM(2001) 182. Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με την ανιχνευσιμότητα και την επισήμανση των γενετικώς τροποποιημένων οργανισμών καθώς και την ανιχνευσιμότητα τροφίμων και ζωοτροφών που παράγονται από γενετικώς τροποποιημένους οργανισμούς και για την τροποποίηση της οδηγίας 2001/18/ΕΚ.

Στον τομέα της κοινωνικής πολιτικής, μια κοινοτική ενέργεια που αποβλέπει στην επίτευξη συγκρίσιμου επιπέδου ασφάλειας και υγείας των εργαζομένων σε κοινοτικό επίπεδο αιτιολογεί νομοθετική πρόταση για τη θέσπιση ελαχίστων προτύπων ασφαλείας και υγείας για τη χρησιμοποίηση εξοπλισμού εργασίας από τους εργαζομένους κατά την εργασία τους ("ικριώματα") [8].

[8] Οδηγία 2001/45/CE του ΕΚ και του Συμβουλίου της 27ης Ιουνίου 2001.

Η Συνθήκη του Άμστερνταμ προβλέπει επίσης νέους στόχους στον τομέα της καταπολέμησης της απάτης και οποιασδήποτε άλλης παράνομης δραστηριότητας κατά των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας (άρθρο 280 της Συνθήκης).

Η πρόταση οδηγίας σχετικά με την ποινική προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας [9] αποβλέπει στο να δώσει πανκοινοτική κάλυψη σε μερικές από τις διατάξεις της σύμβασης για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ευρωπαϊκής Κοινότητας της 26ης Ιουλίου 1995 [10] που δεν έχει ακόμα κυρωθεί από όλα τα κράτη μέλη και συνεπώς δεν ισχύει σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Η πρόταση αυτή αποβλέπει στην προσέγγιση της ποινικής νομοθεσίας των κρατών μελών όσον αφορά τον ορισμό της απάτης, της δωροδοκίας και της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες εις βάρος των κοινοτικών συμφερόντων, καθώς και όσον αφορά τις ποινικές αρμοδιότητες και ποινικές κυρώσεις που εφαρμόζονται. Γενικός στόχος είναι να εξασφαλιστεί από άποψη ποινικού δικαίου για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας επίπεδο ισότιμο σε όλα τα κράτη μέλη.

[9] COM (2001) 272.

[10] Σύμβαση η οποία καταρτίζεται βάση του άρθρου Κ.3 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων της 26ης Ιουλίου 1995, ΕΕ αριθ. C 316 της 27ης Νοεμβρίου 1995

Ως προς την περιφερειακή πολιτική, τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου για τα διαρθρωτικά ταμεία έχουν συσταθεί με την επιφύλαξη των θεσμικών, δικαστικών και οικονομικών συστημάτων των κρατών μελών [11].

[11] Κανονισμοί 438/2001 και 448/2001 του Συμβουλίου.

Τα κράτη μέλη είναι αρμόδια για την επαλήθευση και, κατά κύριο λόγο, την τακτική και αποτελεσματική χρησιμοποίηση των κοινοτικών πόρων καθώς και τη δίωξη των παρατυπιών. Είναι επίσης υπεύθυνα για τη λήψη μέτρων όταν διαπιστώνεται σημαντική τροποποίηση που θίγει τη φύση ή τους όρους εφαρμογής.

Στον τομέα της στατιστικής, χάρη στην αρχή της επικουρικότητας καθίσταται δυνατή η θέσπιση κοινής στατιστικής ονοματολογίας των εδαφικών μονάδων (NUTS), προκειμένου να εξασφαλιστεί η συλλογή και διάδοση περιφερειακών στατιστικών στοιχείων συγκρίσιμων εντός της Κοινότητας [12]. Πρέπει επίσης να υπογραμμιστεί μια πρόταση σχετική με τη συλλογή στατιστικών στοιχείων των σιδηροδρομικών μεταφορών [13] καθώς και τη θέσπιση κοινού πλαισίου για την εκπόνηση, τη διαβίβαση και την αξιολόγηση συγκρίσιμων δεικτών κόστους εργασίας στην Κοινότητα [14].

[12] COM(2001) 83.

[13] ΕΕ C180 E της 26.06.2001, σ.108

[14] ΕΕ C304 Ε της 30.10.2001, σ. 184

Όσον αφορά τον τομέα εξοικονόμησης ενέργειας, η Επιτροπή παρουσίασε πρόταση οδηγίας για την ενεργειακή απόδοση των κτιρίων, η οποία προκάλεσε συζήτηση σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας [15].

[15] Βλ. τμήμα 2.3 «Η τήρηση της αρχής της αναλογικότητας το 2001».

2.3. Η τήρηση της αρχής της αναλογικότητας το 2001

Οι απαιτήσεις της επικουρικότητας και της αναλογικότητας - ή καλύτερα, θέματα σκοπιμότητας και έκτασης - συνδέονται στενά μεταξύ τους. Ωστόσο, αντίθετα από την αρχή της επικουρικότητας, που εφαρμόζεται σε θέματα κοινής αρμοδιότητας κρατών μελών και Κοινότητας μόνον, η αρχή της αναλογικότητας εφαρμόζεται σε όλους τους τομείς κοινοτικής δράσης. Απαιτεί καμία δράση της Κοινότητας να μην υπερβαίνει τα αναγκαία όρια για την επίτευξη των στόχων της Συνθήκης (ΣΕΚ άρθρο 5 παράγρ. 3).

Η αρχή της αναλογικότητας εφαρμόζεται περαιτέρω όταν, κατά την κατάρτιση πολιτικών, η Κοινότητα νομοθετεί μόνο μέχρι του αναγκαίου βαθμού (πρωτόκολλο, παρ. 6) και τα κοινοτικά μέτρα αφήνουν όσο το δυνατόν μεγαλύτερο πεδίο στην αρμοδιότητα των κρατών μελών τη λήψη αποφάσεων και τη θέσπιση νομοθετικών ρυθμίσεων. Όπου ενδείκνυται και υπό την προϋπόθεση της ορθής εφαρμογής, τα κοινοτικά μέτρα θα πρέπει επίσης να προσφέρουν στα κράτη μέλη εναλλακτικούς τρόπους για την επίτευξη των στόχων της κοινοτικής δράσης (πρωτόκολλο, παρ. 7).

Γενικά, το 2001 η Επιτροπή επικέντρωσε το ενδιαφέρον της σε θέματα έκτασης και μεθόδου κοινοτικής δράσης εντός του πλαισίου δύο εγγράφων: την ενδιάμεση έκθεση προς το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Στοκχόλμης για τη βελτίωση και απλούστευση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος [16] και τη Λευκή Βίβλο για την ευρωπαϊκή διακυβέρνηση [17]. Στην ενδιάμεση έκθεση για το ρυθμιστικό περιβάλλον της ΕΚ, η Επιτροπή χάραξε πλαίσιο για επισταμένη και συστηματική εξέταση του τρόπου με τον οποίο νομοθετεί η Κοινότητα. Στη Λευκή Βίβλο για τη διακυβέρνηση, όπου αντιμετωπίζεται το θέμα της αποτελεσματικής λήψης αποφάσεων, εξετάζονται οι πιθανοί τρόποι χρησιμοποίησης των διαφόρων μέσων πολιτικής προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι της Συνθήκης [18]. Και οι δύο πρωτοβουλίες αναμένεται να συμβάλλουν σε ενημερωμένες, κατατοπισμένες και άριστα θεμελιωμένες θέσεις της Επιτροπής σχετικά με θέματα έκτασης της κοινοτικής παρέμβασης.

[16] COM (2001)130.

[17] COM (2001) 428.

[18] Η διαβούλευση επί των θεμάτων της Λευκής Βίβλου θα συνεχιστεί έως την άνοιξη 2002.

Εν τω μεταξύ, η Επιτροπή συνέχισε να εξετάζει και να εφαρμόζει την αρχή της αναλογικότητας σε διάφορους συγκεκριμένους τομείς. Σε συνδυασμό με την αξιολόγηση που έγινε για την επικουρικότητα, η Επιτροπή εξέτασε, για παράδειγμα, τις απαιτήσεις της αναλογικότητας στον τομέα της διατήρησης της ενέργειας. Η πρόταση οδηγίας του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την ενεργειακή απόδοση των κτιρίων [19] στηρίζεται στην αποφασιστική φύση των προτεινόμενων μέτρων για την επίτευξη των στόχων που έχει θέσει η Κοινότητα για την μείωση της ενεργειακής εξάρτησης, στις διεθνείς υποχρεώσεις ως προς τη μείωση των εκπομπών αερίου θερμοκηπίου (πρωτόκολλο του Κιότο), και τις υφιστάμενες σοβαρές διαφορές μεταξύ των κρατών μελών ως προς τις μέχρι στιγμής προσπάθειες στον τομέα αυτό.

[19] COM (2001)226.

Η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι κάθε κοινοτική πρωτοβουλία που δεν επέβαλε την υποχρέωση δράσης ή επίτευξης ενός συγκεκριμένου αποτελέσματος, θεωρείται μη αποδοτική από άποψη εξοικονόμησης ενέργειας. Η προτεινόμενη οδηγία - σε περαιτέρω συμφωνία με τις απαιτήσεις της αναλογικότητας - περιορίζεται στον καθορισμό γενικών αρχών και στόχων (ελάχιστες προδιαγραφές, διαδικασίες πιστοποίησης κλπ.) και αποκλείει συγκεκριμένες λεπτομέρειες για διατάξεις εφαρμογής και παρακολούθησης, οι οποίες εναπόκεινται στην πρωτοβουλία των κρατών μελών.

Οι αρχές της αναλογικότητας επεκλήθησαν εντούτοις αντιστρόφως - υπό το πρίσμα της προτεινόμενης επαναδιατύπωσης - όσον αφορά ένα ορισμένο τομέα της νομοθεσίας της εσωτερικής αγοράς. Η πρόταση της Επιτροπής για κανονισμό του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τα λιπάσματα [20] αποβλέπει στην εξασφάλιση της ελεύθερης κυκλοφορίας αυτών των προϊόντων εντός της ΕΕ και στον προσδιορισμό των χαρακτηριστικών (σύνθεση, επισήμανση και συσκευασία) με τα οποία πρέπει να συμμορφώνονται. Η πρόταση απευθύνεται ιδίως στις μεγάλες χημικές επιχειρήσεις που παράγουν ανόργανα λιπάσματα και στους εισαγωγείς ανόργανων λιπασμάτων κατασκευασμένων εκτός ΕΕ. Η προτεινόμενη κοινοτική δράση επαναδιατύπωσης 18 υφιστάμενων οδηγιών [21] σε ένα κανονισμό αιτιολογείται από τις ανάγκες εναρμονισμένης εφαρμογής, παρακολούθησης και επιβολής της κοινοτικής νομοθεσίας στον τομέα αυτό.

[20] COM(2001)508.

[21] Βλ. τμήμα 4.2

3. Η νομοθετική δραστηριότητα της Κοινότητας το 2001

Η ανάλυση της νομοθετικής δραστηριότητας της Επιτροπής [22] καταδεικνύει, από το 1990 και εξής, μείωση του συνολικού αριθμού των προτάσεων γενικά, παρά τους νέους στόχους που έχει θέσει η Συνθήκη.

[22] Το 2001 η Επιτροπή ενέκρινε, βάση του προγράμματος εργασίας της, 139 νομοθετικές προτάσεις. Επί του συνόλου των προτάσεων της Επιτροπής, περίπου 90% επηρεάζεται από εξωτερικούς περιορισμούς, δηλαδή:

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

3.1. Η διαβούλευση

Κατά τη διαδικασία της κοινοτικής απόφασης που αποβλέπει σε "μια διαρκώς στενότερη ένωση των λαών", κάθε απόφαση πρέπει να λαμβάνεται "όσο το δυνατόν εγγύτερα στους πολίτες" (άρθρο 1 της ΣΕΕ). Η αρχή της επικουρικότητας συμβάλλει στην πλήρωση αυτής της δημοκρατικής απαίτησης που εκφράζεται στο άρθρο 1 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση.

Έτσι, το άρθρο 9 πρώτο εδάφιο του πρωτοκόλλου σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας ορίζει ότι η Επιτροπή, πριν προτείνει νομοθεσία και με την επιφύλαξη του δικαιώματος πρωτοβουλίας, θα πρέπει "να προβαίνει σε ευρείες διαβουλεύσεις" [23].

[23] Βλ. τμήμα 2.1.

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Η Λευκή Βίβλος για τη Διακυβέρνηση [24], που δημοσίευσε η Επιτροπή, προτείνει να ανοίξει περισσότερο η διαδικασία εκπόνησης πολιτικών της Ευρωπαϊκής Ένωσης ώστε να εξασφαλίζεται ευρύτερη συμμετοχή των πολιτών και των οργανώσεων.

[24] COM(2001) 428.

Εξάλλου, πρέπει να σημειωθεί ότι η συνθήκη ΕΚ (άρθρο 138 της ΣΕΚ) ορίζει ότι κάθε πρότασης στον τομέα της κοινωνικής πολιτικής προηγείται διαβούλευση με τους κοινωνικούς εταίρους. Υπό αυτό το πρίσμα, το 2001, ζητήθηκε η γνώμη των κοινωνικών εταίρων σχετικά με την πιθανή κατεύθυνση μιας κοινοτικής δράσης στον τομέα της προστασίας των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα των εργαζομένων, καθώς και σχετικά με το περιεχόμενο της πρότασης στους τομείς του εκσυγχρονισμού και της βελτίωσης της εργασίας, της προστασίας της υγείας και της ασφάλειας στην εργασία των μη μισθωτών και σχετικά με τους κινδύνους που συνδέονται με την έκθεση σε άσβεστο κατά την εργασία.

Ας σημειωθεί επίσης ότι, εντός αυτού του πλαισίου, οι διαβουλεύσεις μεταξύ των κοινωνικών εταίρων σχετικά με την πρόσκαιρη εργασία δεν ολοκληρώθηκαν το 2001.

Η προηγούμενη διαβούλευση των ενδιαφερομένων κύκλων, στην οποία προέβη ευρέως η Επιτροπή κατά τη διάρκεια του 2001, έχει στόχο να αυξήσει τη διαφάνεια και τη συμμετοχή της κοινωνίας των πολιτών και των οικονομικών φορέων.

Αυτή είναι η περίπτωση του Ευρωπαϊκού βήματος ενέργειας και μεταφορών, που ιδρύθηκε από την Επιτροπή στις 12 Ιουλίου 2001. Το φόρουμ αυτό, αποτελούμενο από φορείς, χρήστες, καταναλωτές, συνδικαλιστικές οργανώσεις, εκπροσώπους της προστασίας του περιβάλλοντος και της ασφάλειας στις μεταφορές, καθώς και από το ακαδημαϊκό περιβάλλον, θα συμβάλλει σε διαβουλεύσεις επί μελλοντικών προτάσεων της Επιτροπής ή, εκ των υστέρων, θα παράσχει ανάδραση και θα ενεργεί ως παρατηρητήριο για τις κοινοτικές πολιτικές.

Μεταξύ των εγγράφων διαβούλευσης θα μπορούσαν να αναφερθούν τα εξής:

* Λευκή Βίβλος για την ευρωπαϊκή διακυβέρνηση [25] μέσω της οποίας καλούνται να υπάρξουν αντιδράσεις εκ μέρους των οργάνων της ΕΕ, των κρατών μελών, των τοπικών αρχών και της κοινωνίας των πολιτών σχετικά με τη διαφάνεια, τη συμμετοχή, την υπευθυνότητα, την αποτελεσματικότητα και τη συνοχή στο έργο των οργάνων της ΕΕ.

[25] Βλ. σημ. 16 και 22.

* Πράσινο Βιβλίο για την προστασία των καταναλωτών στην Ευρωπαϊκή Ένωση [26], που ανοίγει ευρεία δημόσια διαβούλευση για να οριστούν οι κατευθύνσεις για το μέλλον της πολιτικής της προστασίας των καταναλωτών προκειμένου να περιοριστούν τα εμπόδια στην εσωτερική αγορά που δημιουργούνται από τις διαφορετικές εθνικές ρυθμίσεις στον τομέα αυτόν.

[26] COM(2001)531 της 3.10.2001.

* Λευκή Βίβλος "Η ευρωπαϊκή πολιτική μεταφορών με ορίζοντα το έτος 2010: η ώρα των επιλογών" [27] που προτείνει κοινοτικές δράσεις προκειμένου να αποκατασταθεί η ισορροπία στο ευρωπαϊκό σύστημα μεταφορών υπέρ τρόπων που σέβονται περισσότερο το περιβάλλον, να ενθαρρυνθεί μια καλύτερη προσέγγιση όσον αφορά τις συνδυασμένες μεταφορές, και να εξασφαλιστεί η αποτελεσματικότητα και η ποιότητα για τους χρήστες.

[27] COM (2001)370 της 12.09.2001.

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

4. Νομοθεσία ποιότητας

4.1. Ποιότητα της διατύπωσης

Οι Κοινές κατευθυντήριες γραμμές για όσους συμβάλλουν στη σύνταξη νομοθετικών κειμένων, των οποίων η χάραξη ζητήθηκε να γίνει από τα θεσμικά όργανα στο πλαίσιο της διοργανικής συμφωνίας [28], ολοκληρώθηκαν σε όλες τις επίσημες γλώσσες και είναι προσβάσιμες μέσω του δικτυακού τόπου (europaTEAM). Το έγγραφο αυτό παρέχει σε όλους όσους συμμετέχουν στη σύνταξη νομοθετικών πράξεων πρακτικές συμβουλές ευπρόσιτες και σαφείς. Παράλληλα, και μετά από τις οδηγίες που δίνονται στο σημείο (β) των εσωτερικών μέτρων οργάνωσης που επιβάλλονται από τη Συμφωνία

[28] Συμφωνία δημοσιευθείσα στην ΕΕ C 73 της 17.3.1999, σ.1.

"β) [τα όργανα] οργανώνουν τις εσωτερικές τους διαδικασίες έτσι ώστε οι νομικές τους υπηρεσίες, συμπεριλαμβανομένων των γλωσσομαθών νομικών - αναθεωρητών τους, να μπορούν να διατυπώνουν, σε εύθετο χρόνο και εκάστη για το οικείο θεσμικό όργανο, προτάσεις όσον αφορά τη σύνταξη, με στόχο την εφαρμογή αυτών των κατευθυντήριων γραμμών"

ενισχύθηκε, παράλληλα με τον έλεγχο της νομιμότητας ως προς την ουσία, ο έλεγχος της νομοθετικής ποιότητας των σχεδίων πράξεων μέσω της συστηματικής παρέμβασης της ομάδας των νομικών αναθεωρητών της Νομικής Υπηρεσίας, στο στάδιο των διυπηρεσιακών διαβουλεύσεων.

4.2. Επαναδιατύπωση, ενοποίηση και κωδικοποίηση

Η δυνατότητα πρόσβασης στο κοινοτικό δίκαιο αποτελεί μέγιστο ποιοτικό στόχο της Κοινότητας, όπως προκύπτει από τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Εδιμβούργου, του Δεκεμβρίου 1992.

Η Λευκή Βίβλος για την ευρωπαϊκή διακυβέρνηση υπογραμμίζει την ανάγκη να μεριμνεί διαρκώς η Ευρωπαϊκή Ένωση για τη βελτίωση της ποιότητας, της αποτελεσματικότητας και της απλούστευσης των νομοθετικών πράξεων.

Η επαναδιατύπωση είναι μια νομοθετική τεχνική που στρέφεται προς αυτόν τον στόχο. Μια πιο διαρθρωμένη χρήση της επαναδιατύπωσης θα καθιστούσε ευκολότερη την πρόσβαση στην νομοθεσία.

Τον Δεκέμβριο 1999, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Ελσίνκι διατύπωσε την επιθυμία να συναφθεί το συντομότερο δυνατόν διοργανική συμφωνία για την πλέον συστηματοποιημένη χρήση της τεχνικής της επαναδιατύπωσης.

Στις 12 Σεπτεμβρίου 2001 η Επιτροπή ενέκρινε διοργανική συμφωνία μεταξύ των τριών οργάνων για μια πλέον συστηματοποιημένη χρήση της τεχνικής της επαναδιατύπωσης των νομικών πράξεων [29].

[29] SEC(2001)1364.

Η μεγαλύτερη χρήση της τεχνικής της επαναδιατύπωσης των νομικών πράξεων θα καταστήσει δυνατή τη θέσπιση ενιαίου νομοθετικού κειμένου που θα επιφέρει ταυτόχρονα τις επιθυμητές τροποποιήσεις, θα προβαίνει σε κωδικοποίησή τους με τις αμετάβλητες διατάξεις της προηγούμενης πράξεις καταργώντας αυτή την τελευταία. Η τεχνική αυτή αποφεύγει έτσι τον μεγάλο αριθμό μεμονωμένων τροποποιητικών πράξεων που συχνά καθιστά τις ρυθμίσεις δύσκολα καταληπτές. Θα συμβάλει επίσης στη διαφάνεια της νομοθεσίας στα νέα κράτη που θα προσχωρήσουν και στους πολίτες τους.

Εξάλλου, η Επιτροπή παρουσίασε σημαντική πρωτοβουλία επαναδιατύπωσης στον τομέα των λιπασμάτων :

* ο προτεινόμενος κανονισμός [30] ενσωματώνει 4 οδηγίες και τις τροποποιητικές πράξεις αυτών των οδηγιών.

[30] COM(2001) 508 της 14.09.2001.

Στον γεωργικό τομέα, η Επιτροπή υπέβαλε 9 προτάσεις επαναδιατύπωσης [31] που αποβλέπουν στην τροποποίηση 29 νομοθετικών πράξεων.

[31] Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 213/2001 της Επιτροπής της 9ης Ιανουαρίου 2001 για τη θέσπιση λεπτομερειών εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1255/1999, όσον αφορά τις μεθόδους που πρέπει να χρησιμοποιούνται για την ανάλυση και την αξιολόγηση της ποιότητας του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων και για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 2771/1999 και (ΕΚ) αριθ. 2799/1999 κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 214/2001 της Επιτροπής της 12ης Ιανουαρίου 2001 περί λεπτομερειών εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1255/1999 όσον αφορά τα μέτρα παρέμβασης στην αγορά του αποκορυφωμένου γάλακτος σε σκόνη.κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 449/2001 της Επιτροπής της 2ας Μαρτίου 2001 σχετικά με λεπτομέρειες εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 2201/96 του Συμβουλίου όσον αφορά το καθεστώς ενίσχυσης στον τομέα των μεταποιημένων προϊόντων με βάση τα οπωροκηπευτικά.κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 609/2001 της Επιτροπής της 28ης Μαρτίου 2001 σχετικά με τις λεπτομέρειες εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 2200/96 του Συμβουλίου όσον αφορά τα επιχειρησιακά προγράμματα και ταμεία και την κοινοτική χρηματοδοτική ενίσχυση και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 411/97 κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 883/2001 της Επιτροπής της 24ης Απριλίου 2001, για τον καθορισμό των λεπτομερειών εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1493/1999 του Συμβουλίου, όσον αφορά τις σχετικές με τα προϊόντα του αμπελοοινικού τομέα συναλλαγές με τρίτες χώρες.κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 884/2001 της Επιτροπής της 24ης Απριλίου 2001, για τις λεπτομέρειες εφαρμογής σχετικά με τα συνοδευτικά έγγραφα μεταφοράς των αμπελοοινικών προϊόντων και των βιβλίων που πρέπει να τηρούνται στον αμπελοοινικό τομέα.κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1282/2001 της Επιτροπής της 28ης Ιουνίου 2001 για τις λεπτομέρειες εφαρμογής του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1493/1999 όσον αφορά τις πληροφορίες για την αναγνώριση των προϊόντων και την παρακολούθηση της αγοράς στον αμπελοοινικό τομέα και για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1623/2000. κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1554/2001 της Επιτροπής της 30ής Ιουλίου 2001 για τη θέσπιση των λεπτομερειών εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1260/2001 του Συμβουλίου όσον αφορά τη διάθεση της ζάχαρης που παράγεται στα γαλλικά υπερπόντια διαμερίσματα και για την εξίσωση των όρων της τιμής με την προτιμησιακή ακατέργαστη ζάχαρη κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1557/2001 της Επιτροπής της 30ής Ιουλίου 2001 για τον καθορισμό των λεπτομερειών εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 814/2000 του Συμβουλίου για τα μέτρα ενημέρωσης στον τομέα της κοινής γεωργικής πολιτικής

Η κωδικοποίηση είναι μια νομοθετική τεχνική που επιτρέπει την επίτευξη σαφήνειας στις νομοθετικές πράξεις που έχουν αποτελέσει αντικείμενο πολλών ουσιαστικών τροποποιήσεων, παρέχοντας το ενημερωμένο κείμενο των νομοθετικών πράξεων.

Προς τον σκοπό αυτό, η Επιτροπή υπέβαλε εφέτος 7 προτάσεις κωδικοποίησης που αποβλέπουν στην αντικατάσταση 78 νομοθετικών πράξεων, ενώ ενεκρίθησαν 3 προκειμένου να αντικατασταθούν 13 νομοθετικές πράξεις.

Υποβληθείσες προτάσεις κωδικοποίησης

* Οδηγία περί εμπορίας σπόρων τεύτλων προς σπορά - COM(2001) 177

* Οδηγία περί εμπορίας σπόρων προς σπορά κτηνοτροφικών φυτών - COM(2001)193

* Οδηγία περί εμπορίας σπόρων δημητριακών προς σπορά - COM(2001)196

* Οδηγία περί εμπορίας σπόρων γεωμήλων προς φύτευση - COM(2001)192

* Οδηγία περί εμπορίας σπόρων προς σπορά των ελαιούχων και κλωστικών φυτών - COM(2001)195

* Οδηγία περί του κοινού καταλόγου ποικιλιών καλλιεργούμενων φυτικών ειδών - COM(2001)191

* Οδηγία περί εμπορίας σπόρων προς σπορά κηπευτικών - COM(2001)194

Εγκριθείσες προτάσεις κωδικοποίησης

* Οδηγία 2001/23/ΕΚ της 12.32001 σχετικά με τη διατήρηση των δικαιωμάτων των εργαζομένων σε περίπτωση μεταβιβάσεων επιχειρήσεων

* Οδηγία 2001/25/ΕΚ της 4.4.2001 για το ελάχιστο επίπεδο εκπαίδευσης των ναυτικών

* Οδηγία 2001/34/ΕΚ της 28.5.2001 σχετικά με την εισαγωγή κινητών αξιών σε χρηματιστήριο αξιών

Το έργο της ενοποίησης εξακολουθεί να εκτελείται δραστήρια και, αυτή τη στιγμή, ο αριθμός των ενοποιημένων πράξεων υπολογίζεται ότι θα είναι 1240 έως τα τέλη του 2001 ενώ ήταν 1030 στα τέλη του 2000.

4.3. Απλούστευση

Η Κοινότητα συνέχισε τις προσπάθειές της ως προς την νομοθετική απλούστευση, με σκοπό να καταστεί η κοινοτική νομοθεσία πλέον προσβάσιμη για τον πολίτη:

Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 993/2001 της Επιτροπής [32] που αποβλέπει στον εξορθολογισμό και την απλούστευση της ρύθμισης των οικονομικών τελωνειακών καθεστώτων,

[32] Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 993/2001 της Επιτροπής της 4ης Μαΐου 2001 για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2454/93 για τον καθορισμό ορισμένων διατάξεων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2913/92 του Συμβουλίου περί θεσπίσεως του κοινοτικού τελωνειακού κώδικα, Επίσημη Εφημερίδα αριθ. L 141 της 28/05/2001.

Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1557/2001 [33], για την εναρμόνιση των λεπτομερειών εφαρμογής των μέτρων ενημέρωσης στον τομέα της κοινής γεωργικής πολιτικής για τους διάφορους τομείς προϊόντων,

[33] Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1557/2001 της Επιτροπής της 30ής Ιουλίου 2001 για τον καθορισμό των λεπτομερειών εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 814/2000 του Συμβουλίου για τα μέτρα ενημέρωσης στον τομέα της κοινής γεωργικής πολιτικής, Επίσημη Εφημερίδα αριθ. L 205 της 31/07/2001 σ. 0025 - 0032

Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 973/2001 του Συμβουλίου της 14ης Μαΐου 2001, που προβλέπει τεχνικά μέτρα διατήρησης για ορισμένα αποθέματα άκρως μεταναστευτικών ειδών [34],

[34] ΕΕ αριθ. L 137 της 19.05.2001, σ. 1

Οδηγία 2001/19/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με ένα γενικό σύστημα αναγνώρισης των επαγγελματικών προσόντων [35],

[35] ΕΕ αριθ. L 206 της 31.07.2001, σ. 1

Πρόταση οδηγίας σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών [36],

[36] COM(2001)257 της 23.05.2001

Ανακοίνωση για την ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας και φυσικού αερίου [37], συνοδευόμενη από δέσμη νομοθετικών προτάσεων που αναμένεται ότι θα οδηγήσουν στην κατάργηση σειράς κειμένων του θέματος αυτού,

[37] COM (2001)125 της 13.03.2001

Πρόταση κανονισμού για την κοινή οργάνωση της αγοράς στον τομέα του πρόβειου και αιγείου κρέατος [38] που αποσκοπεί στην αντικατάσταση του συμπληρωματικού ποσού από κατ' αποκοπή ενίσχυση, προκειμένου να απλουστευθεί το καθεστώς πριμοδότησης των προβατίνων: η καθιέρωση ενός σταθερού και προβλέψιμου ποσού θα διευκολύνει τη διαχείριση του καθεστώτος πριμοδότησης και θα αποφευχθούν οι δυσκίνητες διαδικασίες αναφοράς των τιμών καθώς και οι πολύπλοκοι υπολογισμοί.

[38] COM(2001)247

Κατά τη διάρκεια των τελευταίων ετών, η απλούστευση αποτέλεσε για την Επιτροπή κατευθυντήρια αρχή στις εργασίες της για την αναδιάρθρωση της κοινής γεωργικής πολιτικής.

Υπό το πρίσμα αυτό, η Επιτροπή υπέβαλε έκθεση για την απλούστευση της γεωργικής νομοθεσίας [39] που έχει στόχο την προβολή της επιτευχθείσας προόδου στον τομέα αυτό μετά την έγκριση της πρώτης έκθεσης για την απλούστευση, το 1999.

[39] COM(2001)48

Προς τον σκοπό αυτό, η Επιτροπή αποφάσισε να επικεντρώσει το ενδιαφέρον της σε δύο σημεία:

* να καταστήσει τη γεωργική νομοθεσία σαφέστερη, πλέον διάφανη και περισσότερο προσβάσιμη,

* να περιορίσει στο ελάχιστο το βάρος της διοικητικής εργασίας που επιβάλλει η κοινή γεωργική πολιτική στους αγρότες και τα άλλα ενδιαφερόμεναμέρη καθώς και στις εθνικές και κοινοτικές αρχές.

Η Επιτροπή εντατικοποίησε τις προσπάθειές της στο πλαίσιο του προγράμματος SLIM [40] (Απλούστευση της νομοθεσίας για την εσωτερική αγορά): τον Απρίλιο 2001 εγκαινιάστηκε η 5η φάση του SLIM [41].

[40] COM(96)204

[41] SEC(2001)575

Οι τομείς επί των οποίων εφαρμόζεται αυτή η 5η φάση αφορούν τα εξής:

* μεταφορές ραδιενεργών αποβλήτων,

* καλλυντικά,

* κατάλοιπα φυτοφαρμάκων.

5. Συμπέρασμα

Η παρούσα έκθεση επιτρέπει να διαπιστωθεί με ποιόν τρόπο εφάρμοσε η Κοινότητα τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας στη νομοθετική της δραστηριότητα κατά τη διάρκεια του 2001.

Από το 2002 και εξής, η ετήσια αυτή έκθεση για την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, όπως προτείνεται στη Λευκή Βίβλο για τη διακυβέρνηση, θα αφορά τους κυριότερους στόχους των πολιτικών της Ευρωπαϊκής Ένωσης.