Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής σχετικά με τη "Λευκή Βίβλο της Επιτροπής 'Δίκαιη πληρωμή για τη χρήση της υποδομής: μία σταδιακή θέσπιση ενός πλαισίου για τη χρέωση του κόστους της υποδομής των μεταφορών στην Ευρωπαϊκή Ένωση'"

(1999/C 116/07)

Στις 31 Ιουλίου 1998, και σύμφωνα με το άρθρο 198 της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, η Επιτροπή αποφάσισε να ζητήσει τη γνώμη της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για τη Λευκή Βίβλο: "Δίκαιη πληρωμή για τη χρήση της υποδομής: μία σταδιακή θέσπιση ενός πλαισίου για τη χρέωση του κόστους της υποδομής των μεταφορών στην Ευρωπαϊκή Ένωση".

Το τμήμα "Μεταφορών, ενέργειας, υποδομών και κοινωνίας των πληροφοριών" στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών της ΟΚΕ υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 9 Φεβρουαρίου 1999 με βάση εισηγητική έκθεση του κ. Kielman.

Κατά την 361η σύνοδο ολομέλειας της 24ης και 25ης Φεβρουαρίου 1999 (συνεδρίαση της 24ης Φεβρουαρίου), η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 117 ψήφους υπέρ και 2 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Η υπό εξέταση Λευκή Βίβλος αποτελεί συνέχεια της Λευκής Βίβλου του 1993 για τη "Μελλοντική εξέλιξη της κοινής πολιτικής μεταφορών"(1), και της Πράσινης Βίβλου του 1995 "Προς ένα δίκαιο και αποτελεσματικό καθορισμό των τιμών στις μεταφορές"(2). Στη Λευκή Βίβλο η Επιτροπή προτείνει μία εναρμονισμένη κοινοτική αντιμετώπιση των ναύλων για τις μεταφορές σύμφωνα με την αρχή "Ο χρήστης πληρώνει", με βάση την οποία κρίνει ότι θα βελτιωθούν η αποτελεσματικότητα και η βιωσιμότητα του συστήματος μεταφορών.

1.1.1. Οι μεγάλες διαφορές που υφίστανται σήμερα μεταξύ των συστημάτων καταλογισμού του κόστους χρήσης υποδομών σε όλους τους κλάδους μεταφορών και σε όλα τα κράτη μέλη υπονομεύουν την αποτελεσματικότητα του συστήματος.

1.1.2. Οι διάφορες μέθοδοι που εφαρμόζονται για τον καταλογισμό των τελών χρήσης υποδομών προξενούν μία σειρά προβλημάτων τα οποία δεν μπορούν να αντιμετωπισθούν παρά μόνο σε συνδυασμό μεταξύ τους.

1.2. Για το λόγο αυτό η Επιτροπή κρίνει ότι είναι απαραίτητο να υπάρξει μία σταδιακή, προοδευτική εναρμόνιση των συστημάτων επιβολής τελών με βάση την αρχή "Ο χρήστης πληρώνει" σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση και για όλες τις σημαντικές εμπορικές μεταφορές.

1.3. Σύμφωνα με το προτεινόμενο σύστημα επιβολής τελών, οι χρήστες υποδομών θα καταβάλουν το κόστος το οποίο δημιουργούν, στο οποίο θα συμπεριλαμβάνεται και το κόστος για το περιβάλλον καθώς και άλλα εξωτερικά στοιχεία του, και μάλιστα από την πρώτη στιγμή που θα χρησιμοποιούν τις υποδομές.

1.3.1. Το σύστημα επιτρέπει στα κράτη μέλη να συνεχίσουν να χορηγούν ενισχύσεις σε δημόσιες ή κοινωφελείς υπηρεσίες.

1.3.2. Τέλος, τονίζεται ότι το σύστημα δεν πρέπει να θεωρηθεί ότι αποτελεί κεντρικό σύστημα επιβολής τελών. Σκοπός είναι η δημιουργία ενός "περιγράμματος" εντός του οποίου τα κράτη μέλη θα είναι ελεύθερα να καθορίζουν το ύψος των τελών.

1.4. Όπως προαναφέρθηκε, η Επιτροπή προτείνει να εφαρμοστεί μία σταδιακή διαδικασία για την καθιέρωση του συστήματος. Σε πρώτη φάση, έως και το 2000, πρέπει να καθιερωθεί ένα σύστημα επιβολής τελών για τους σιδηροδρόμους και τους αερολιμένες. Το σύστημα αυτό θα συμπληρώσει το σύστημα για τις οδικές μεταφορές, ώστε να δημιουργηθεί μία καθολική και ενιαία διάρθρωση για τους σημαντικότερους κλάδους μεταφορών.

1.4.1. Κατά την προαναφερθείσα περίοδο θα συσταθεί μία συμβουλευτική επιτροπή αποτελούμενη από εμπειρογνώμονες των κρατών μελών, η οποία θα επικουρεί την Επιτροπή. Στις εργασίες της εν λόγω επιτροπής θα συμμετέχουν όλοι οι ενδιαφερόμενοι.

1.4.2. Στη δεύτερη φάση, η οποία θα διαρκέσει από το 2000 έως και το 2004, θα εναρμονιστεί το σύστημα επιβολής τελών με το σύστημα που καταρτίστηκε σε πρώτη φάση, ενώ θα καθιερωθούν νέα φορολογικά συστήματα που θα συνοδεύονται ενδεχομένως από μία επανεξέταση των συστημάτων επιβολής τελών που περιλαμβάνουν. Την τρίτη και τελευταία φάση, μετά το 2004, θα ενσωματωθούν στο σύστημα οι αποκτηθείσες εμπειρίες και θα προωθηθεί η περαιτέρω εναρμόνισή του, με παράλληλη συνεκτίμηση του οριακού κοινωνικού κόστους.

2. Γενικές παρατηρήσεις

2.1. Στη γνωμοδότηση πρωτοβουλίας με τίτλο "Το κόστος των έργων υποδομής στις οδικές εμπορευματικές μεταφορές, βάση σύγκρισης με άλλους τρόπους μεταφοράς"(3), η ΟΚΕ συμπεραίνει ότι "ο στόχος είναι ο πλήρης καταμερισμός του κόστους υποδομών και του εξωτερικού κόστους στα επιμέρους μεταφορικά μέσα με δίκαιο και ομοιόμορφο τρόπο".

2.2. Στην υπό εξέταση Λευκή Βίβλο αναφέρεται με ποιο τρόπο μπορεί να επιτευχθεί η δικαιότερη τιμολόγηση των υποδομών και ο υπολογισμός του εξωτερικού κόστους στους διάφορους κλάδους μεταφοράς, υπό τη ρητή προϋπόθεση ότι δεν θα αυξηθεί το συνολικό κόστος.

2.3. Η Λευκή Βίβλος δεν αναφέρει στοιχεία για τη χρηματοδότηση των έργων υποδομής στις μεταφορές, αφενός, λόγω των μεγάλων διαφορών που παρουσιάζουν τα συστήματα χρηματοδότησης των υποδομών τα οποία εφαρμόζουν τα κράτη μέλη και, αφετέρου, λόγω της αρχής της επικουρικότητας.

2.4. Διαπιστώνεται επίσης, ότι η Επιτροπή, μολονότι συνοψίζει τα σχετικά στοιχεία του κόστους σε έναν πίνακα (κεφάλαιο 2.1, σ. 2), δεν αναλύει τη σημασία των στοιχείων αυτών για τα επιμέρους μέσα μεταφοράς. Η ΟΚΕ εκφράζει την άποψη ότι η χάραξη ενός κοινοτικού σχεδιασμού προϋποθέτει απαραιτήτως το σαφή προσδιορισμό της σημασίας αυτών των στοιχείων του κόστους για τα επιμέρους μέσα μεταφοράς. Μία παρόμοια διευκρίνιση έχει π.χ. ιδιαίτερη σημασία για τη χάραξη μιας στρατηγικής εφαρμογής, προκειμένου να αποφευχθούν στρεβλώσεις του ανταγωνισμού.

2.5. Για παράδειγμα, η σημασία του σταθερού κόστους, του εσωτερικού μεταβλητού κόστους και του εξωτερικού κόστους, όπως το κόστος της ρύπανσης των υδάτων και της ατμόσφαιρας, μπορεί να είναι διαφορετική για τα επιμέρους μεταφορικά μέσα και, επιπλέον, ενδέχεται να επηρεάζεται από τοπικούς παράγοντες. Προκειμένου να καλυφθεί αυτή η έλλειψη διαφάνειας όσον αφορά τη σχετική σημασία των στοιχείων του κόστους, η ΟΚΕ καλεί επειγόντως την Επιτροπή να αναθέσει βραχυπρόθεσμα την εκτέλεση περισσότερων μελετών για επιλεγμένες περιπτώσεις στα διάφορα κράτη μέλη. Στην εν λόγω μελέτη θα πρέπει, εκτός άλλων, να αναζητηθούν και τρόποι μέτρησης των εξωτερικών επιπτώσεων στο περιβάλλον.

2.5.1. Προτείνεται να πραγματοποιηθούν 20 έως 30 μελέτες για τα επιμέρους μέσα μεταφοράς στα κράτη μέλη. Σκοπός των μελετών είναι να συγκεντρωθούν συμπληρωματικές πληροφορίες σχετικά με τα επιμέρους στοιχεία του κόστους, κατά προτίμηση σε απόλυτες τιμές ή, όπου αυτό είναι αδύνατο, σε σχετικές τιμές. Μία σημαντική συνιστώσα του κόστους, η οποία δεν πρέπει να παραλειφθεί στις μελέτες αυτές είναι ο παράγοντας χρόνος. Στα πλαίσια των μελετών αυτών θα πρέπει επίσης να εξετασθούν οι συνέπειες της κοινωνικής διάστασης. Οι μελέτες αυτές μπορούν να συμπληρωθούν με στοιχεία σχετικά με τα τέλη και τους φόρους που επιβάλλονται στους επιμέρους κλάδους των μεταφορών προκειμένου να προσδιοριστεί ο βαθμός κάλυψης που επιτυγχάνεται σήμερα.

2.5.2. Για παράδειγμα, η ρύπανση του περιβάλλοντος στις μεταφορές μπορεί να αντιμετωπιστεί με πέντε διαφορετικούς τρόπους:

α) με την αξιοποίηση της τεχνολογίας για τον περιορισμό των εκπομπών και της ηχορύπανσης·

β) με την εφαρμογή μέτρων περιορισμού της κυκλοφορίας σε τοπικό επίπεδο·

γ) με την επιβολή τελών και φόρων·

δ) με τη βελτίωση της εκπαίδευσης και της ενημέρωσης·

ε) με τον προγραμματισμό και τη βελτίωση της ποιότητας των υποδομών των μεταφορών στις αστικές και στις αγροτικές περιοχές.

2.6. Τα πρώτα δύο μέτρα εφαρμόζονται σε ευρεία κλίμακα. Η Λευκή Βίβλος επικεντρώνεται στο μηχανισμό των τιμών. Δεν γίνεται όμως καμία ανάλυση των αποτελεσμάτων που επιτεύχθηκαν με την εφαρμογή των μέτρων που αναφέρονται στα σημεία α) και β). Επίσης, δεν θίγεται το ερώτημα εάν μπορεί να επιτευχθεί περαιτέρω βελτίωση με την επιβολή πρόσθετων τελών και φόρων. Η Επιτροπή θα πρέπει επίσης να λάβει υπόψη τη γνωμοδότηση της ΟΚΕ σχετικά με την Πράσινη Βίβλο για τους "Θαλάσσιους λιμένες και τις ναυτιλιακές υποδομές"(4). Η ΟΚΕ αποδίδει ιδιαίτερη σημασία στις παρατηρήσεις που διατυπώνονται στη γνωμοδότηση αυτή σχετικά με το ειδικό πρόβλημα της διάρθρωσης των λιμενικών τελών. Άλλωστε, η Επιτροπή εξακολουθεί να στηρίζεται στην αρχή σύμφωνα με την οποία ο χρήστης πληρώνει. Αυτό τονίζεται και στη Λευκή Βίβλο στην οποία η Επιτροπή αναφέρει στο σημείο 5 β) παράγραφος 8 ότι "τα υφιστάμενα συστήματα καταλογισμού του κόστους θα πρέπει να αντικατασταθούν από εναρμονισμένα τέλη με βάση το οριακό κόστος για τα ΒΦΟ και την εμπορική μεταφορά επιβατών τα οποία θα στηρίζονται σε μία σειρά μέσων συμπεριλαμβανομένων τελών διοδίων και χρηστών". Η αρχή αυτή θα πρέπει να ισχύει και για άλλα μεταφορικά μέσα, αλλά το κείμενο της Επιτροπής δεν προσφέρει καμία σχετική διευκρίνιση. Η ΟΚΕ ανησυχεί γι'αυτό, διότι κρίνει ότι έτσι δεν μπορεί να διασφαλιστεί η εισοδηματική ουδετερότητα.

2.7. Στη Λευκή Βίβλο, η Επιτροπή αναφέρει ότι η ευρωπαϊκή υποδομή μεταφορών έχει ιδιαίτερη σημασία για την οικονομική ανάπτυξη, την απασχόληση, τους χρήστες των υποδομών και την ανταγωνιστικότητα της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

2.8. Στην ουσία, στόχος είναι η δημιουργία των προϋποθέσεων που είναι απαραίτητες για να επιτευχθεί η καλύτερη δυνατή συμβολή των μεταφορών στη συλλογική ευμάρεια της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Οι συγκοινωνίες και οι μεταφορές αποτελούν ουσιαστικά στοιχεία καταναλωτικών και παραγωγικών δραστηριοτήτων και, υπό την ιδιότητα αυτή, συνεισφέρουν στην ευμάρεια. Η καλύτερη δυνατή συμβολή μπορεί να επιτευχθεί με τη χρήση του μηχανισμού της αγοράς και την υποχρέωση όσων λαμβάνουν προσωπικές αποφάσεις να αντιμετωπίσουν το πραγματικό κόστος, που αποτελεί συνέπεια των αποφάσεών τους. Για τον καταλογισμό του κοινωνικού κόστους, η Λευκή Βίβλος αναφέρει κυρίως το μέσο της επιβολής τελών.

2.9. Η έννοια κοινωνικό κόστος των συγκοινωνιών και των μεταφορών συμπεριλαμβάνει τα ακόλουθα στοιχεία:

α) λειτουργικές δαπάνες (εργασία, ενέργεια, συντήρηση οχημάτων)·

β) δαπάνες υποδομών (συνοδεία των μεταφορών, συντήρηση και φθορά)·

γ) επιβαρύνσεις του περιβάλλοντος, της φύσης και του τοπίου καθώς και ηχορύπανση·

δ) άμεσο και έμμεσο κόστος των ατυχημάτων.

2.10. Οι δαπάνες που αναφέρονται στο σημείο α) αποτελούν εσωτερικές δαπάνες τρίτων ή επιχειρήσεων. Οι δαπάνες που αναφέρονται στο σημείο β) αποτελούν εξωτερικές δαπάνες στο βαθμό που καλύπτονται από γενικούς πόρους. Οι δαπάνες που αναφέρονται στο σημείο γ) πρέπει να καθοριστούν από τις αρχές των κρατών μελών, ώστε να συνεκτιμηθούν και ως εξωτερικό κόστος. Τα ατυχήματα κ.λπ. που αναφέρονται στο σημείο δ) προκαλούν άμεσες και έμμεσες δαπάνες. Στο βαθμό που οι δαπάνες αυτές δεν μπορούν να καταλογιστούν στον υπαίτιο, συμπεριλαμβάνονται στο εξωτερικό κόστος.

2.11. Στην ανωτέρω συνοπτική παρουσίαση του κοινωνικού κόστους των συγκοινωνιών και των μεταφορών δεν συμπεριλαμβάνεται το κόστος που προκαλεί η κυκλοφοριακή συμφόρηση, επειδή ένα μέρος των δαπανών αυτών έχει ήδη καταλογιστεί. Πράγματι, ο υπαίτιος υφίσταται τις συνέπειες των πράξεών του με την απώλεια χρόνου.

2.12. Με το "αντίτιμο" που πρέπει να καταβάλλεται για το παραπάνω κόστος, επιδιώκεται η δημιουργία μιας κατάστασης στην οποία οι μεταφορές θα πληρώνουν για το κόστος που προξενούν. Σε περίπτωση που τα έσοδα από τη χρέωση αυτή (τέλη) υπερβαίνουν το μέσο όρο του κόστους, η χρήση υποδομών θα επιφέρει στους διαχειριστές υποδομών σχεδόν τα μέγιστα δυνατά έσοδα. Κατ'αυτόν τον τρόπο προειδοποιούνται συγχρόνως για την επαπειλούμενη ανεπάρκεια των υποδομών. Οι διαχειριστές υποδομών πρέπει να αποφασίζουν σχετικά με την ανάπτυξη και/ή τη βελτίωση των υποδομών. Η ΟΚΕ κρίνει ότι το θέμα αυτό μπορεί να λυθεί μέσω ειδικών συμβάσεων.

2.13. Στην Ευρώπη, υπάρχουν διάφορες βαθμίδες δημόσιας διοίκησης που ασκούν μία πολιτική μεταφορών και συγκοινωνιών. Βεβαίως, στη Λευκή Βίβλο δίδεται ιδιαίτερη σημασία στην ανάπτυξη της ευρωπαϊκής πολιτικής. Σε συμφωνία με την αρχή της επικουρικότητας, υπάρχουν πολλά θέματα που σχετίζονται με την πολιτική των κρατών μελών και που ρυθμίζονται από αυτά τα ίδια. Όμως, υπάρχουν και άλλα θέματα τα οποία είναι προτιμότερο να ρυθμιστούν σε κοινοτική κλίμακα, όπως:

- η διατήρηση της ενότητας και της διαφάνειας της εσωτερικής αγοράς·

- η εναρμόνιση των έμμεσων φόρων, όπως οι εισφορές επί καυσίμων·

- τα διασυνοριακά περιβαλλοντικά προβλήματα·

- η καλή λειτουργία των διασυνοριακών συστημάτων και δικτύων συγκοινωνιών και μεταφορών·

- η βιώσιμη περιφερειακή ανάπτυξη.

2.14. Για το λόγο αυτό θεωρείται σκόπιμο να εξεταστεί λεπτομερώς το θέμα της κοινοτικής πολιτικής και του καταμερισμού αρμοδιοτήτων μεταξύ Ευρωπαϊκής Ένωσης και κρατών μελών όσον αφορά την επιβολή τελών, ιδιαιτέρως στα πιθανά σημεία επαφής του συστήματος της ενιαίας διάρθρωσης και του συστήματος τελών, το ύψος των οποίων καθορίζεται σε εθνική κλίμακα. Όσο εξακολουθούν να υπάρχουν διαφορές ως προς τη βάση και το ύψος των φόρων και των τελών όχι μόνο μεταξύ των κλάδων μεταφοράς, αλλά και μεταξύ των κρατών μελών, ο ανταγωνισμός θα στρεβλώνεται.

2.15. Πρέπει να εξεταστεί η ευρωπαϊκή πολιτική κρατικών ενισχύσεων όσον αφορά τον ορθό καταλογισμό του κόστους υποδομών στους χρήστες.

3. Παρατηρήσεις που αφορούν συγκεκριμένα μέσα μεταφοράς

3.1. Οδικές μεταφορές

3.1.1. Η Επιτροπή επιθυμεί στην πρώτη φάση να καταρτίσει ένα σύστημα επιβολής τελών για τα φορτηγά οχήματα και για τις εμπορικές μεταφορές επιβατών. Ήδη έχουν υποβληθεί σχετικές προτάσεις οι οποίες και έχουν σχολιαστεί(5).

3.1.2. Για διάφορους λόγους, κρίνεται ορθό να διασυνδεθεί η καθιέρωση του συστήματος επιβολής τελών με τη χρήση προηγμένων ηλεκτρονικών συστημάτων. Ωστόσο, στο χώρο αυτό εξακολουθούν να υπάρχουν προβλήματα. Κατά συνέπεια, θα ήταν σκόπιμο να διατηρηθούν στην αρχή οι συσκευές που χρησιμοποιούνται σήμερα, η αξία των οποίων είναι αποδεδειγμένη.

3.1.3. Η Επιτροπή αναφέρει στην περίπτωση της Λευκής Βίβλου ότι επιθυμεί μία ευρύτερη εναρμόνιση των αρχών καταλογισμού του κόστους σε όλα τα εμπορικά μεταφορικά μέσα. Η επιβολή φόρων επί των οχημάτων ιδιωτικής χρήσης επαφίεται στα κράτη μέλη. Μολονότι τα οχήματα ιδιωτικής χρήσης δεν δημιουργούν στρεβλώσεις του ανταγωνισμού στην εσωτερική αγορά, μπορεί ωστόσο να διαπιστωθεί ότι ανταγωνίζονται τις δημόσιες μεταφορές αλλά και άλλες μορφές των εμπορικών επιβατικών μεταφορών. Οι μεταφορές αυτές έχουν ιδιαίτερη σημασία στα πλαίσια της κατανομής των μεταφορών επιβατών. Επιπλέον, στις μεταφορές επιβατών αναλογεί ένα μεγάλο μέρος της χρήσης του οδικού δικτύου και του εξωτερικού κόστους που συνεπάγεται η χρήση αυτή. Σε περίπτωση που δεν καταλογίζεται ένα σημαντικό μέρος του κοινωνικού κόστους, είναι αμφίβολο εάν μπορούν να επιτευχθούν οι καθορισμένοι στόχοι, όπως π.χ. ο περιορισμός της περιβαλλοντικής ρύπανσης. Μολονότι η Επιτροπή δηλώνει ότι η επιβάρυνση του κόστους των υποδομών δεν θα πρέπει να αντικατοπτρίζεται αυτομάτως στις τιμές των μεταφορών, επειδή οι επιχειρήσεις αλλάζουν τον τρόπο με τον οποίο χρησιμοποιούν τις υποδομές, φαίνεται ότι αυτό θα είναι αναπόφευκτο στην πρώτη και τη δεύτερη φάση.

3.2. Σιδηροδρομικές μεταφορές

3.2.1. Επί του παρόντος, η Επιτροπή καταρτίζει πρόταση οδηγίας σχετικά με την επιβολή τελών για τη χρήση της σιδηροδρομικής υποδομής(6). Οι αρμόδιοι ελπίζουν ότι η πρόταση αυτή θα εγκριθεί από το Συμβούλιο στην πρώτη φάση. Στη δεύτερη φάση, η Επιτροπή επιθυμεί να προχωρήσει στον καταλογισμό του εξωτερικού κόστους. Επειδή η εφαρμογή της οδηγίας 91/440/ΕΟΚ σχετικά με την ανάπτυξη των κοινοτικών σιδηροδρόμων προσκρούει σε προβλήματα, η επιτυχία του σχεδίου της Επιτροπής είναι αμφίβολη. Η βελτίωση της ανταγωνιστικότητας των σιδηροδρόμων, η οποία αναφέρεται στην οδηγία αυτή, εφόσον συνοδεύεται από ανάλογες επενδύσεις στις αντίστοιχες υποδομές, θα προσφέρει ένα σημαντικό έρεισμα για την περαιτέρω βελτίωση της ανταγωνιστικότητας των σιδηροδρόμων στο μέλλον, στον τομέα των εμπορευματικών μεταφορών στην Ευρώπη.

3.3. Εσωτερικές πλωτές μεταφορές

3.3.1. Σύμφωνα με την Επιτροπή, το σημερινό σύστημα επιβολής τελών, μεταξύ άλλων, και για τη χρήση υποδομών στις εσωτερικές πλωτές μεταφορές, δεν οδηγεί σε σοβαρές στρεβλώσεις του ανταγωνισμού στον τομέα της εσωτερικής ναυσιπλοΐας, επειδή, πάντα σύμφωνα με τη γνώμη της Επιτροπής, το κόστος είναι συγκριτικά περιορισμένο, ενώ το ίδιο ισχύει για το ύψος των τελών. Συνεπώς, οι περαιτέρω μεταρρυθμίσεις δεν έχουν προτεραιότητα. Αυτό διευκολύνει τα πράγματα επειδή, μετά την πράξη του Μανχάιμ, δεν επιτρέπεται πλέον η επιβολή τελών στο Ρήνο. Η ενδεχόμενη επιβολή τελών για τη χρήση υποδομών επιβάλει την αναθεώρηση της εν λόγω πράξης. Η κατάσταση περιπλέκεται από το γεγονός ότι η Ελβετία - που έχει υπογράψει επίσης την πράξη - δεν είναι μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Στην τρίτη φάση η Επιτροπή θα πρέπει να υποβάλει προτάσεις επί του θέματος αυτού.

3.4. Αερομεταφορές

3.4.1. Όπως είναι γνωστό, η Επιτροπή έχει υποβάλλει πρόταση οδηγίας για την επιβολή τελών αεροδρομίου(7). Στην πρόταση αυτή εξετάζονται τα σημεία αναφοράς στα οποία στηρίζονται τα τέλη που είναι: η ορθή αναλογία προς το κόστος, η διαφάνεια και η μη διάκριση. Επί του παρόντος, για τις αερομεταφορές ισχύουν ορισμένες παρεκκλίσεις σε σχέση με άλλα μέσα μεταφοράς. Έτσι, δεν επιβάλλονται ειδικοί φόροι κατανάλωσης για τα καύσιμα αεροπλάνων. Επιπλέον, η διεθνής εναέρια κυκλοφορία (και μεταξύ κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης) απαλλάσσεται από την επιβολή ΦΠΑ στα εισιτήρια. Πρέπει να εξεταστεί αν κρίνεται σκόπιμο να καταργηθεί η φορολογική απαλλαγή για καύσιμα αεροπλάνων καθώς και η απαλλαγή από την επιβολή ΦΠΑ στα εισιτήρια.

3.4.2. Παράλληλα, θα μπορούσε να εξεταστεί η δυνατότητα κατάργησης του ειδικού φόρου κατανάλωσης επί των καυσίμων αεροπλάνων και η αντικατάστασή του από τη φορολόγηση της εκπομπής καυσαερίων. Τα τέλη αυτά θα μπορούσαν να εισπράττονται κατά τον ίδιο τρόπο όπως το κόστος για τους ρυθμιστές εναέριας κυκλοφορίας, και αυτό θα μπορούσε να οδηγήσει σε βελτίωση της τεχνολογίας των κινητήρων.

3.4.3. Στα πλαίσια της προσέγγισης που αναφέρεται στα σημεία 3.4 και 3.4.2 είναι αναγκαίο να ληφθούν υπόψη οι ισχύουσες διεθνείς συμβάσεις, όπως αυτές που έχουν συναφθεί στα πλαίσια της ICAO.

3.5. Θαλάσσιες μεταφορές

3.5.1. Η υποδομή θαλάσσιων μεταφορών περιλαμβάνει κατά κύριο λόγο τους θαλάσσιους λιμένες.

3.5.2. Στην Πράσινη Βίβλο σχετικά με τους θαλάσσιους λιμένες και τις ναυτιλιακές υποδομές(8), περιλαμβάνεται ένα περίγραμμα για την επιβολή λιμενικών τελών με στόχο το θεμιτό ανταγωνισμό μεταξύ των κοινοτικών λιμένων. Ένα περίγραμμα για την επιβολή λιμενικών τελών μπορεί να αναπτυχθεί μόνο όταν είναι γνωστό πού και ποιο είδος δημόσιας χρηματοδότησης θα δοθεί, καθώς και ποιο θα είναι το ύψος αυτής. Επιπλέον, θα πρέπει να αυξηθεί η διαφάνεια της λογιστικής διαχείρισης των λιμένων.

3.5.3. Ένα ενδιαφέρον δεδομένο είναι ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή πιστεύει σήμερα ότι το κόστος των επενδύσεων σε λιμενικές υποδομές πρέπει να καταλογίζεται στους άμεσους χρήστες. Παράλληλα με τις λιμενικές υποδομές, η ναυτιλία διαθέτει και άλλες υποδομές, όπως είναι τα παγκόσμια συστήματα πλοήγησης.

Σε αυτό το πλαίσιο θα πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι τα στοιχειώδη πρότυπα ποιότητας των καυσίμων των πλοίων καθορίζονται μέσω των διεθνών προδιαγραφών ISO και ότι τα ανώτατα όρια για την περιεκτικότητα σε θείο των καυσίμων καθορίζονται σε διεθνές επίπεδο μέσω της ΙΜΟ στο παράρτημα VI της σύμβασης Marpol. Κατά την είσπραξη περιφερειακών οικολογικών φόρων επί των καυσίμων των πλοίων θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι παρόμοιοι φόροι αποτελούν ειδικούς φόρους κατανάλωσης και συνεπώς μπορούν να επιβληθούν επί της κατανάλωσης καυσίμων στα χωρικά ύδατα των κρατών μελών. Ωστόσο, το μεγαλύτερο μέρος των διεθνών θαλάσσιων μεταφορών, ακόμη και των θαλάσσιων μεταφορών μεταξύ κρατών μελών πραγματοποιούνται σε διεθνή ή ξένα χωρικά ύδατα. Στους περαιτέρω στόχους της Επιτροπής στη δεύτερη φάση συμπεριλαμβάνονται η καθιέρωση στοιχειωδών ποιοτικών προδιαγραφών για τα καύσιμα και η επιβολή οικολογικών φόρων στα καύσιμα.

3.5.4. Τα διάφορα θέματα θα πρέπει να εξεταστούν στο πλαίσιο διεθνών συμβάσεων(9).

3.5.5. Η ΟΚΕ σημειώνει ότι το πρόσφατο σχέδιο οδηγίας περί λιμενικών εγκαταστάσεων υποδοχής αποβλήτων πλοίου προβλέπει την υποχρεωτική παράδοση αυτών και την πληρωμή τελών. Για να επιτευχθεί ένας καλύτερος συντονισμός, προτείνεται το τελικό σύστημα επιβολής τελών για τη χρήση λιμενικών εγκαταστάσεων υποδοχής να στηρίζεται στις γενικές αρχές της Λευκής Βίβλου περί χρεώσεων του κόστους υποδομής των μεταφορών.

4. Ειδικές παρατηρήσεις

4.1. Είναι σημαντικό να συμμετάσχουν εκπρόσωποι των ενδιαφερόμενων κεντρικών οργανώσεων στις διαβουλεύσεις της επιτροπής που επικουρεί την Επιτροπή κατά την εκτέλεση των εργασιών στα διάφορα στάδια εξέλιξης.

4.2. Παρά το γεγονός ότι η Επιτροπή επιθυμεί να εφαρμόσει το σύστημα επιβολής τελών για τα διάφορα μέσα μεταφοράς σε τρεις φάσεις, για να εξασφαλισθεί η ίση μεταχείριση όλων των μεταφορικών κλάδων, κρίνεται σκόπιμο να υπάρξει ενιαία και ταυτόχρονη εφαρμογή των αρχών που διέπουν την επιβολή τελών και να επιδιωχθεί, στο μέτρο του δυνατού, η επιβολή των τελών αυτών στην πηγή. Όσον αφορά τις εναέριες και τις θαλάσσιες μεταφορές, πρέπει να σημειωθεί ότι επιβάλλεται να συνεκτιμηθεί ο παγκόσμιος χαρακτήρας των μέσων μεταφοράς.

4.3. Πρέπει να υπάρξει ιδιαίτερη μέριμνα κατά τον καταλογισμό τελών σε μία αγορά που δεν λειτουργεί στην εντέλεια, επειδή η πράξη αυτή δεν μπορεί ποτέ να είναι εντελώς ορθή. Έτσι, θα πρέπει, για παράδειγμα, να δοθεί ύψιστη προτεραιότητα στην εφαρμογή της οδηγίας 91/440/ΕΟΚ στον τομέα των σιδηροδρόμων.

4.4. Για τον ορθό καταλογισμό του κόστους των υποδομών στους χρήστες θα ήταν ιδιαίτερα σκόπιμο να αναθεωρηθεί εκ βάθρων η ευρωπαϊκή πολιτική κρατικών ενισχύσεων στον τομέα των μεταφορών και να ληφθούν υπόψη οι στόχοι άλλων ευρωπαϊκών πολιτικών και η εξασφάλιση ικανοποιητικών κοινωφελών υπηρεσιών στο μέλλον.

4.5. Κατά τον καταλογισμό του κόστους στους χρήστες, δεν πρέπει επίσης να παραβλεφθεί το γεγονός ότι μία από τις βασικές αρχές της Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι το δικαίωμα της ελεύθερης κυκλοφορίας προσώπων, η οποία δεν πρέπει σε καμία περίπτωση να παραβιαστεί.

5. Συμπέρασμα

5.1. Η Λευκής Βίβλος της Επιτροπής κρίνεται άξια υποστήριξης λόγω της εφαρμογής της αρχής "ο χρήστης καταβάλλει το κόστος που προξενεί".

5.2. Κατά την άποψη της ΟΚΕ, η αρχή αυτή μπορεί να εφαρμοστεί μόνο εφόσον μπορεί να γίνεται λόγος για σαφή παρουσίαση της σχετικής σημασίας των επιμέρους στοιχείων του κόστους καθώς και μόνο εφόσον η κατάσταση είναι συγκρίσιμη για όλους τους κλάδους μεταφορών.

5.3. Ο ΟΚΕ είναι της γνώμης ότι, πριν από την εφαρμογή της αρχής "ο χρήστης πληρώνει" πρέπει να είναι σαφής η έννοια της εισοδηματικής ουδετερότητας καθώς και πως αυτή επιτυγχάνεται.

5.4. Η ΟΚΕ επιθυμεί να υπογραμμίσει το διεθνή χαρακτήρα των θαλάσσιων και των εναέριων μεταφορών, και ότι, συνεπώς, οι σχετικές αποφάσεις θα πρέπει να ληφθούν στα πλαίσια διεθνών συμβάσεων.

Βρυξέλλες, 24 Φεβρουαρίου 1999.

Η Πρόεδρος

της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) ΕΕ C 352 της 30.12.1993, σ. 11.

(2) ΕΕ C 56 της 24.2.1997, σ. 31.

(3) ΕΕ C 18 της 22.1.1996, σ. 27.

(4) ΕΕ C 407 της 28.12.1998, σ. 17.

(5) ΕΕ C 206 της 7.7.1997, σ. 17, CΟΜ(98) 427 τελικό της 13.7.1998.

(6) COM(98) 480 τελικό της 22.7.1998.

(7) ΕΕ C 73 της 9.3.1998, σ. 38.

(8) ΕΕ C 407 της 28.12.1998, σ. 17.

(9) Βλέπε, ε.α., σύμβαση Marpol.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

στη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Οι ακόλουθες τροπολογίες που έλαβαν περισσότερο από το τέταρτο των ψήφων εξετάσθηκαν και απορρίφθηκαν κατά τη σύνοδο ολομέλειας.

Σημείο 3.1.3

Μετά την πρόταση

"Επιπλέον, στις μεταφορές επιβατών η χρήση αυτή" να προστεθεί το ακόλουθο κείμενο:"Με δεδομένο το στόχο της Επιτροπής να επιτευχθεί μία κατανομή των συγκοινωνιών η οποία να ευνοεί τη χρήση περισσότερο φιλικών προς το περιβάλλον μέσων μεταφοράς, η εξαίρεση των οχημάτων ΙΧ από το προβλεπόμενο σύστημα καταλογισμού του κόστους υποδομής είναι ακατανόητη."

Αιτιολογία

Η τροποποίηση αυτή υπογραμμίζει και ενισχύει τις δηλώσεις του εισηγητή και κατονομάζει κάπως σαφέστερα το κύριο πρόβλημα.

Αποτέλεσμα της ψηφοφορίας

Ψήφοι υπέρ: 27, ψήφοι κατά: 68, αποχές: 10.

Σημείο 3.1.3

Να απαλειφθεί το κείμενο από τη δεύτερη πρόταση και μετά και να αντικατασταθεί από το ακόλουθο κείμενο:

"Μελέτες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής καταδεικνύουν ότι τα φορτηγά οχήματα καλύπτουν ελάχιστο μέρος του κόστους που προκαλούν. Στο κόστος αυτό αναλογεί ένα μεγάλο μέρος της χρήσης του οδικού δικτύου και του εξωτερικού κόστους που συνεπάγεται αυτή. Είναι αναγκαίο να καταλογισθεί το κόστος αυτό, αφενός, προκειμένου να εφαρμοστεί η αρχή των δίκαιων τιμών, αφετέρου, προκειμένου να περιοριστεί η ρύπανση του περιβάλλοντος."

Αιτιολογία

Το σημείο 3.1 έχει ως αντικείμενο τα μέτρα για τα φορτηγά οχήματα και τις εμπορικές μεταφορές επιβατών και αναφέρεται στην πρόταση για την κατάρτιση ενός συστήματος επιβολής τελών για τις μεταφορές (3.1.1) καθώς και την ανάπτυξη ενός ηλεκτρονικού αιτήματος τελών διοδίων (3.1.2).

Στο σημείο 3.1.3 αναφέρονται οι ζημιές και το κόστος των οχημάτων ιδιωτικής χρήσης καθώς και τα σχετικά συμπεράσματα. Αυτό όμως δεν κρίνεται επιτρεπτό, για δύο λόγους:

α) η Λευκή Βίβλος της Επιτροπής για τις δίκαιες τιμές αναφέρεται μόνο στις μεταφορές φορτηγών οχημάτων και στις εμπορικές μεταφορές επιβατών, όχι όμως στις μεταφορές οχημάτων ιδιωτικής χρήσης. Το σημείο 3.1.3 της γνωμοδότησης αναφέρεται μόνο στα οχήματα ιδιωτικής χρήσης·

β) το σημείο 3.1 αναφέρεται συνολικά στις οδικές μεταφορές. Δεν αναφέρονται καθόλου οι μεταφορές με φορτηγά οχήματα ή οι εμπορικές μεταφορές επιβατών, οι οποίες είναι όμως αντικείμενο των μέτρων που προτείνει η Επιτροπή.

Αποτέλεσμα της ψηφοφορίας

Ψήφοι υπέρ: 27, ψήφοι κατά: 46, αποχές: 7.