ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ

ΓΕΕ : Γραφείο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο Κοσσυφοπέδιο

ΔΜΣΓ : Διεθνές Μη Στρατιωτικό Γραφείο

ΕΕΕΕ : Ειδικός εντεταλμένος της Ευρωπαϊκής Ένωσης

ΕΠΑ : Επιτροπή πολιτικής και ασφάλειας του Συμβουλίου

ΕΠΕΣ : Έγγραφο πολυετούς ενδεικτικού σχεδιασμού

ΕΥΕΔ : Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης

ΚΠΑΑ : Κοινή Πολιτική Aσφάλειας και Άμυνας

ΜΠΒ : Μηχανισμός προενταξιακής βοήθειας

ΟΟΣΑ : Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης

CONOPS : Concept of Operations — Αρχική ιδέα διενέργειας των επιχειρήσεων

CPCC : Civilian Planning and Conduct Capability — Μη στρατιωτική δυνατότητα σχεδιασμού και διεξαγωγής επιχειρήσεων

EULEX : European Union Rule of Law Mission in Kosovo — Αποστολή της ΕΕ για την επιβολή του κράτους δικαίου στο Κοσσυφοπέδιο

IfS : Instrument for Stability — Μέσο σταθερότητας

JRCB : Joint Rule of Law Coordination Board — Μεικτό συμβούλιο συντονισμού της επιβολής του κράτους δικαίου

KFOR : Kosovo Force — Διεθνής ειρηνευτική δύναμη στο Κοσσυφοπέδιο

MMA : Monitoring, Mentoring and Advising — Παρακολούθηση, καθοδήγηση και παροχή συμβουλών

NATO : North Atlantic Treaty Organization — Οργανισμός του Βορειοατλαντικού Συμφώνου

OPLAN : Operation Plan — Σχέδιο επιχειρήσεων

UNMIK : United Nations Interim Administration Mission in Kosovo — Αποστολή των Ηνωμένων Εθνών για προσωρινή διοίκηση στο Κοσσυφοπέδιο

ΣΥΝΟΨΗ

I. Η Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) παρέχει σημαντική βοήθεια στο Κοσσυφοπέδιο για την εγκαθίδρυση κράτους δικαίου [1]. Συγκεκριμένα, από το 2008 έχει αναπτύξει τη μεγαλύτερη μέχρι στιγμής αποστολή της στο πλαίσιο της Κοινής Πολιτικής Ασφάλειας και Άμυνας (ΚΠΑΑ), ήτοι την Αποστολή της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την επιβολή του κράτους δικαίου στο Κοσσυφοπέδιο (EULEX). Περίπου 2500 υπάλληλοι εργάζονται για τη EULEX σε έργα ανάπτυξης ικανοτήτων και ασκούν ορισμένα εκτελεστικά καθήκοντα. Επιπλέον, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή διαχειρίζεται έργα στον τομέα του κράτους δικαίου, τα οποία επίσης επικεντρώνονται κυρίως στην ανάπτυξη ικανοτήτων και χρηματοδοτούνται από τον μηχανισμό προενταξιακής βοήθειας (ΜΠΒ). Από το 2007 έως το 2011, τη χρονική περίοδο που κάλυψε ο έλεγχος, διατέθηκαν 680 εκατομμύρια ευρώ από τον προϋπολογισμό της ΕΕ για την υποστήριξη της εγκαθίδρυσης κράτους δικαίου.

II. Στο πλαίσιο του ελέγχου εξετάστηκε κατά πόσον είναι αποτελεσματική η βοήθεια της ΕΕ προς το Κοσσυφοπέδιο στον τομέα του κράτους δικαίου. Προκειμένου να απαντήσει στο ερώτημα αυτό, το Συνέδριο εξέτασε εάν η βοήθεια επιτυγχάνει τα επιδιωκόμενα αποτελέσματά της, καθώς και τον αντίκτυπό της στη συνολική πρόοδο που σημειώθηκε στους διάφορους τομείς του κράτους δικαίου (αστυνομία, δικαιοσύνη, τελωνεία, καταπολέμηση της διαφθοράς). Εξέτασε επίσης τη διαχείριση της βοήθειας, ιδίως όσον αφορά τον συντονισμό και τη διαχείριση της EULEX. Ο έλεγχος κάλυψε δείγμα 17 παρεμβάσεων της ΕΕ στο Κοσσυφοπέδιο.

III. Κατά τον έλεγχο διαπιστώθηκε ότι η βοήθεια της ΕΕ προς το Κοσσυφοπέδιο στον τομέα του κράτους δικαίου δεν υπήρξε επαρκώς αποτελεσματική. Ορισμένοι από τους στόχους των επιμέρους παρεμβάσεων επιτεύχθηκαν, παρά τις συχνές καθυστερήσεις και τις αμφιβολίες που διατυπώνονται όσον αφορά τη βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων. Ωστόσο, η συνολική πρόοδος προς την κατεύθυνση της βελτίωσης του τομέα του κράτους δικαίου είναι βραδεία, ιδίως όσον αφορά την καταπολέμηση του οργανωμένου εγκλήματος και της διαφθοράς, πρωταρχικά στο βόρειο Κοσσυφοπέδιο.

IV. Εν πρώτοις, η περιορισμένη αποτελεσματικότητα της βοήθειας της ΕΕ μπορεί να αποδοθεί στις ειδικές περιστάσεις του Κοσσυφοπεδίου. Ωστόσο, στο πλαίσιο του ελέγχου διαπιστώθηκε ότι υπήρχαν σημαντικοί τομείς στους οποίους η βοήθεια της ΕΕ θα ήταν αποτελεσματικότερη, εάν υπήρχε καλύτερη διαχείριση από πλευράς ΕΥΕΔ και Επιτροπής.

V. Προσκόμματα στην αποτελεσματικότητα της βοήθειας της ΕΕ αποτέλεσαν η σχετική ασάφεια της διατύπωσης των στόχων, καθώς και σημαντικές προκλήσεις στον τομέα του συντονισμού των δράσεων της Επιτροπής και της EULEX. Επιπλέον, η EULEX αντιμετώπισε προβλήματα στελέχωσης. Μολονότι η διαχείριση των έργων της Επιτροπής ήταν σε γενικές γραμμές επαρκής, η ΕΥΕΔ και η Επιτροπή θα μπορούσαν να είχαν αξιοποιήσει σε μεγαλύτερο βαθμό τον διάλογο πολιτικής και την επιβολή προϋποθέσεων για να επιτύχουν την ενίσχυση του κράτους δικαίου.

VI. Το Συνέδριο συνιστά τα εξής:

- Το Συμβούλιο και η Επιτροπή οφείλουν, αφενός, να μεριμνήσουν ώστε οι στόχοι στο πλαίσιο της εγκαθίδρυσης κράτους δικαίου στο Κοσσυφοπέδιο να συνδέονται με συγκεκριμένα κριτήρια για τη συγκριτική αξιολόγηση της προόδου και, αφετέρου, να λαμβάνουν υπόψη τους στόχους της ΕΕ στον τομέα της εσωτερικής ασφάλειας.

- Η ΕΥΕΔ και η Επιτροπή, προκειμένου να βελτιώσουν τον μεταξύ τους συντονισμό, οφείλουν να αναθεωρήσουν τις διαδικασίες προγραμματισμού και δημόσιων συμβάσεων, ούτως ώστε αυτές να ανταποκρίνονται στις επιχειρησιακές ανάγκες της EULEX, και να προετοιμάσουν μια στρατηγική αποχώρησης της EULEX η οποία θα είχε ως αποτέλεσμα να αναλάβει η Επιτροπή τις αρμοδιότητες της EULEX όσον αφορά την ανάπτυξη ικανοτήτων.

- Η ΕΥΕΔ οφείλει να συνεργαστεί με τα κράτη μέλη προκειμένου να εξασφαλίσει ότι οι μελλοντικές αποστολές στο πλαίσιο της ΚΠΑΑ θα λειτουργούν με τον πλήρη επιτρεπόμενο αριθμό υπαλλήλων και ότι οι εν λόγω υπάλληλοι θα διατίθενται για το απαιτούμενο χρονικό διάστημα και θα διαθέτουν τις δεξιότητες εκείνες που θα εγγυώνται την αποτελεσματικότητά τους.

- Το Συμβούλιο και η Επιτροπή οφείλουν να εξασφαλίσουν ότι οι μελλοντικές αποστολές στο πλαίσιο της ΚΠΑΑ θα διαθέτουν νομική προσωπικότητα.

- Η ΕΥΕΔ και η Επιτροπή οφείλουν να μεριμνήσουν ώστε η κατανομή του προσωπικού που διατίθεται στο Γραφείο της ΕΕ στην Πρίστινα για τη διαχείριση της στήριξης που παρέχεται στον τομέα του κράτους δικαίου να αντικατοπτρίζει την υψηλή προτεραιότητα που αναγνωρίζει η ΕΕ στον τομέα αυτό.

- Το Συμβούλιο, η ΕΥΕΔ και η Επιτροπή οφείλουν να μεριμνήσουν ώστε οι διάλογοι πολιτικής τους οποίους διεξάγουν με το Κοσσυφοπέδιο να εστιάζονται όλως ιδιαιτέρως στην ενίσχυση του κράτους δικαίου και να συνδέονται με κίνητρα και προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούνται κατά προτεραιότητα.

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

ΙΣΤΟΡΙΚΟ

1. Στους κόλπους της πρώην Γιουγκοσλαβίας, το Κοσσυφοπέδιο ήταν μια αυτόνομη επαρχία της Δημοκρατίας της Σερβίας, μίας από τις έξι δημοκρατίες που συναποτελούσαν το κράτος [2]. Ο πληθυσμός του ήταν κατά πλειοψηφία αλβανικής εθνοτικής προέλευσης, αλλά υπήρχε και μια σημαντική σερβική μειονότητα. Με τη συνταγματική μεταρρύθμιση του 1974 εκχωρήθηκε στο Κοσσυφοπέδιο αυξημένη αυτονομία, που του παρείχε τη δυνατότητα να αποκτήσει δική του διοίκηση, κοινοβουλευτική συνέλευση και δικαστικό σύστημα. Κατά τη δεκαετία του 1980 οι εθνοτικές εντάσεις οξύνθηκαν και, το 1989, η εθνικιστική κυβέρνηση της Σερβίας, υπό την ηγεσία του Slobodan Milošević, ανακάλεσε την αυτονομία του Κοσσυφοπεδίου.

2. Η δεκαετία του 1990 έγινε μάρτυρας της διάλυσης της Γιουγκοσλαβίας και, στο Κοσσυφοπέδιο, η αυξανόμενη καταστολή από πλευράς σερβικής κυβέρνησης οδήγησε στο ξέσπασμα ανταρτοπόλεμου, στον οποίο πρωταγωνίστησε ο στρατός για την απελευθέρωση του Κοσσυφοπεδίου, και στην πλήρη κατάρρευση του κράτους δικαίου. Εκτιμάται ότι από το 1997 έως τον Ιούνιο του 1999 έχασαν τη ζωή τους 10000 Αλβανοί του Κοσσυφοπεδίου. Ως αντίδραση στην ταχέως επιδεινούμενη κατάσταση, ο Οργανισμός του Βορειοατλαντικού Συμφώνου (NATO) προέβη σε βομβαρδισμούς κατά της Σερβίας και των σερβικών στρατιωτικών δυνάμεων στο Κοσσυφοπέδιο, προκειμένου να τις εκδιώξει.

3. Τον Ιούνιο του 1999, το Συμβούλιο Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών ενέκρινε το ψήφισμα 1244/99 με το οποίο συγκροτήθηκε η Αποστολή των Ηνωμένων Εθνών για προσωρινή διοίκηση στο Κοσσυφοπέδιο (UNMIK), η οποία υποκατέστησε την κυβέρνηση της Σερβίας στη διοίκηση του Κοσσυφοπεδίου. Βάσει του ψηφίσματος, η εντολή της UNMIK περιελάμβανε την άσκηση όλων των πτυχών της πολιτικής διοίκησης, τη δημιουργία δημοκρατικών θεσμών και, μακροπρόθεσμα, τη δημιουργία των προϋποθέσεων για την επίλυση του ζητήματος του καθεστώτος του Κοσσυφοπεδίου [3]. Το άμεσο καθήκον της UNMIK, σε συνεργασία με την υπό τη διοίκηση του ΝΑΤΟ διεθνή ειρηνευτική δύναμη στο Κοσσυφοπέδιο (KFOR), ήταν η αποκατάσταση της έννομης τάξης, δίνοντας τέλος στις βιαιοπραγίες και την καταστολή και καθιστώντας δυνατή την ασφαλή επιστροφή όλων των προσφύγων.

4. Από το 2003, άρχισαν να αναπτύσσονται με βραδείς ρυθμούς, βάσει του συνταγματικού πλαισίου που δημιούργησε η UNMIK, οι δομές των λεγόμενων "προσωρινών θεσμών αυτοδιοίκησης". Μολονότι η UNMIK διατήρησε την τελική εξουσία, οι διάφορες αρμοδιότητες μεταβιβάστηκαν σταδιακά από την UNMIK στις αρχές του Κοσσυφοπεδίου.

5. Ο ειδικός απεσταλμένος των Ηνωμένων Εθνών Martti Ahtisaari, έπειτα από διαπραγματεύσεις που πραγματοποιήθηκαν την περίοδο 2005-2007, πρότεινε για το Κοσσυφοπέδιο ένα καθεστώς "επιτηρούμενης ανεξαρτησίας". Μολονότι το Συμβούλιο Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών δεν έκανε δεκτή την πρόταση Ahtisaari, δύο βασικά σημεία της εφαρμόστηκαν στη συνέχεια:

α) Το Συμβούλιο Υπουργών της ΕΕ συγκρότησε μια αποστολή στο πλαίσιο της Κοινής Πολιτικής Ασφάλειας και Άμυνας (ΚΠΑΑ), την "Αποστολή της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την επιβολή του κράτους δικαίου στο Κοσσυφοπέδιο" (EULEX), για την παρακολούθηση, καθοδήγηση και παροχή συμβουλών σε όλους τους τομείς που σχετίζονται με το κράτος δικαίου και την άσκηση συγκεκριμένων εκτελεστικών καθηκόντων.

β) Μια ομάδα κρατών που τάσσονται υπέρ της ανεξαρτησίας του Κοσσυφοπεδίου, η Διεθνής Διευθύνουσα Ομάδα, συγκρότησε το Διεθνές Μη Στρατιωτικό Γραφείο (ΔΜΣΓ) για την παρακολούθηση της υλοποίησης της πρότασης. Ο επικεφαλής του ΔΜΣΓ έχει την εξουσία να ακυρώνει αποφάσεις που λαμβάνουν ή νόμους που εγκρίνουν οι αρχές του Κοσσυφοπεδίου και να επιβάλλει κυρώσεις σε δημόσιους υπαλλήλους ή να τους αποπέμπει.

6. Το Κοσσυφοπέδιο κήρυξε μονομερώς της ανεξαρτησία του από τη Σερβία τον Φεβρουάριο του 2008, χωρίς, ωστόσο, η κίνηση αυτή να οδηγήσει σε καθολική αναγνώρισή του [4]. Λόγω του γεγονότος ότι πέντε κράτη μέλη της ΕΕ δεν έχουν αναγνωρίσει την ανεξαρτησία του Κοσσυφοπεδίου [5], η ΕΕ υιοθέτησε τη λεγόμενη "ουδέτερη θέση ως προς το καθεστώς" του [6]. Ωστόσο, τα κράτη μέλη στο σύνολό τους συμφώνησαν ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση πρέπει να παράσχει σημαντική χρηματοδότηση στο Κοσσυφοπέδιο, προκειμένου να διασφαλιστεί η σταθερότητα τόσο του ίδιου όσο και της ευρύτερης περιφέρειας των Δυτικών Βαλκανίων και της Ευρώπης συνολικά [7].

7. Το Κοσσυφοπέδιο λαμβάνει χρηματοδοτική βοήθεια από τον μηχανισμό προενταξιακής βοήθειας (ΜΠΒ) και, για τους σκοπούς της χορήγησης της εν λόγω βοήθειας, αντιμετωπίζεται από την Επιτροπή ως δυνητικά υποψήφια χώρα [8]. Από το 2010 συμμετέχει στον ίδιο μηχανισμό διαλόγου με την Επιτροπή στο πλαίσιο της διαδικασίας σταθεροποίησης και σύνδεσης (ΔΣΣ), από κοινού με τις υποψήφιες χώρες και τις άλλες εν δυνάμει υποψήφιες χώρες στην περιφέρεια των Δυτικών Βαλκανίων.

8. Η Σερβία απέρριψε την ανεξαρτησία του Κοσσυφοπεδίου και πολλοί κάτοικοι του βόρειου Κοσσυφοπεδίου, σερβικής εθνοτικής καταγωγής, επιθυμούν να παραμείνει τμήμα της Σερβίας [9]. Η ΕΕ διευκολύνει τον απευθείας διάλογο μεταξύ του Κοσσυφοπεδίου και της Σερβίας με σκοπό τη βελτίωση των μεταξύ τους σχέσεων (ο λεγόμενος "Διάλογος Πρίστινα-Βελιγραδίου"). Τον Μάρτιο του 2012 το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο παραχώρησε στη Σερβία καθεστώς υποψήφιας προς ένταξη στην ΕΕ χώρας και, εν συνεχεία, η Επιτροπή υπέβαλε πρόταση τροποποίησης του κανονισμού ΜΠΒ, προκειμένου η Σερβία να μεταφερθεί από την κατάσταση των εν δυνάμει υποψήφιων χωρών στην κατάσταση των υποψήφιων χωρών.

9. Η επιθυμία για ανεξαρτησία και, κατ’ επέκταση, για διεθνή αναγνώριση βρίσκεται στην κορυφή των προτεραιοτήτων των αρχών του Κοσσυφοπεδίου. Ωστόσο, το Κοσσυφοπέδιο είναι αντιμέτωπο με άλλες σημαντικές προκλήσεις, με προεξάρχουσες τη φτώχεια και την εγκληματικότητα. Το κατά κεφαλήν ΑΕγχΠ του, που ανέρχεται σε μόλις 2383 ευρώ, είναι το χαμηλότερο στην Ευρώπη [10]. Η κατάρρευση του κράτους δικαίου τη δεκαετία του 1990 δημιούργησε ένα κενό, το οποίο εκμεταλλεύθηκε το οργανωμένο έγκλημα, τόσο από το εσωτερικό όσο και από το εξωτερικό. Παράλληλα, οι πελατειακές πρακτικές που κυριαρχούν στην κοινωνία του Κοσσυφοπεδίου και η κατά παράδοση εφαρμογή του εθιμικού δικαίου των φυλετικών κοινοτήτων θέτουν προσκόμματα στην οικοδόμηση κράτους δικαίου.

10. Η ενίσχυση του κράτους δικαίου στο Κοσσυφοπέδιο θεωρείται ευρέως ως προϋπόθεση για την οικονομική ανάπτυξη. Δεδομένου του διεθνούς χαρακτήρα του οργανωμένου εγκλήματος, η ενίσχυση του κράτους δικαίου στο Κοσσυφοπέδιο είναι επίσης σημαντική για την εσωτερική ασφάλεια της ΕΕ.

11. Τον Ιανουάριο του 2012 οι αρχές του Κοσσυφοπεδίου διαδήλωσαν την επιθυμία τους να τεθεί τέλος στην επιτηρούμενη ανεξαρτησία έως το τέλος του έτους. Στις 10 Σεπτεμβρίου η Συνέλευση του Κοσσυφοπεδίου ενέκρινε τις σχετικές συνταγματικές μεταρρυθμίσεις θέτοντας τέλος στην εποπτεία που ασκεί το ΔΜΣΓ. Παράλληλα, οι αρχές του Κοσσυφοπεδίου ανανέωσαν την πρόσκλησή τους προς την EULEX να συνεχίσει να ασκεί τα εκτελεστικά καθήκοντά της έως τη λήξη της τρέχουσας εντολής της τον Ιούνιο του 2014.

ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΙΚΗ ΒΟΗΘΕΙΑ ΤΗΣ ΕΕ

12. Την τελευταία δεκαετία, η διεθνής κοινότητα επένδυσε σημαντικούς πόρους για την παροχή βοήθειας στο Κοσσυφοπέδιο στους τομείς της διατήρησης της ειρήνης, της ανασυγκρότησης, της δημιουργίας θεσμικών δομών, της οικονομικής ανάπτυξης και του κράτους δικαίου. Την περίοδο 1999-2007, το Κοσσυφοπέδιο έλαβε από χορηγούς βοήθειας 3,5 δισεκατομμύρια ευρώ, τα δύο τρίτα των οποίων προήλθαν από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και τα κράτη μέλη της ΕΕ. Κατά τη διάσκεψη χορηγών βοήθειας που πραγματοποιήθηκε το 2008 ανελήφθη δέσμευση καταβολής πρόσθετου ποσού 1,2 δισεκατομμυρίων ευρώ για την περίοδο 2009-2011, συμπεριλαμβανομένων 508 εκατομμυρίων ευρώ από την Επιτροπή. Συνολικά, το Κοσσυφοπέδιο είναι ο μεγαλύτερος κατά κεφαλήν αποδέκτης βοήθειας της ΕΕ παγκοσμίως [11].

13. Την περίοδο 2007-2011, περισσότερο από το ήμισυ της βοήθειας της ΕΕ διατέθηκε για την εγκαθίδρυση κράτους δικαίου στο Κοσσυφοπέδιο, κυρίως μέσω της Αποστολής στο πλαίσιο της ΚΠΑΑ [12] αλλά και μέσω του ΜΠΒ (βλέπε πίνακα 1).

14. Η EULEX αποτελεί τη μεγαλύτερη επιχείρηση διαχείρισης κρίσης που οργάνωσε ποτέ η ΕΕ. Κεντρικός στόχος της είναι να παρέχει υποστήριξη στις αρχές του Κοσσυφοπεδίου για την ενίσχυση του κράτους δικαίου, ιδίως στους τομείς της αστυνομίας, της δικαιοσύνης και των τελωνείων (βλέπε επίσης σημείο 68). Χρηματοδοτείται από τον προϋπολογισμό της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας της ΕΕ (ΚΕΠΠΑ). Η χρηματοδότηση παρέχεται μέσω σύμβασης μεταξύ της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και του Αρχηγού της Αποστολής EULEX, ο οποίος ευθύνεται προσωπικά για τον προϋπολογισμό της τελευταίας. Έως τον Ιούνιο του 2012, η ΕΕ είχε δεσμεύσει 614 εκατομμύρια ευρώ από τον γενικό προϋπολογισμό της ΕΕ για τη στήριξη της EULEX [13]. Στο τέλος του 2011, η EULEX διέθετε 2539 υπαλλήλους, συμπεριλαμβανομένων 1087 αποσπασμένων υπαλλήλων, προερχόμενων κυρίως από τα κράτη μέλη. Η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης (ΕΥΕΔ), σε μια στρατηγική επισκόπηση της EULEX, πρότεινε τη διατήρηση ορισμένων εκτελεστικών καθηκόντων και την παράταση της εντολής της έως τον Ιούνιο του 2014, πρόταση που έγινε δεκτή από το Συμβούλιο [14].

15. Κατά την περίοδο 2007-2011, ο ΜΠΒ χρηματοδότησε έργα συνολικού κόστους 92,47 εκατομμυρίων ευρώ στους τομείς της αστυνομίας, της δικαιοσύνης και των τελωνείων, καθώς και συγκεκριμένα έργα στον τομέα της καταπολέμησης της διαφθοράς.

ΠΙΝΑΚΑΣ 1

ΒΟΉΘΕΙΑ ΤΗΣ ΕΕ ΣΤΟΝ ΤΟΜΈΑ ΤΟΥ ΚΡΆΤΟΥΣ ΔΙΚΑΊΟΥ ΚΑΤΆ ΤΗΝ ΠΕΡΊΟΔΟ 2007-2011 (ΑΝΑΛΉΨΕΙΣ ΥΠΟΧΡΕΏΣΕΩΝ ΣΕ ΕΚΑΤΟΜΜΎΡΙΑ ΕΥΡΏ [1111])

Πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή (ανάλυση των στοιχείων από το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο).

Μέσο | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | Σύνολο |

EULEX (συμπεριλαμβανομένης της ομάδας προγραμματισμού) (κονδύλιο του τρέχοντος προϋπολογισμού: 19.03.01.02) | 76,50 | 120,00 | 121,22 | 120,75 | 144,00 | 582,47 |

ΜΠΒ – κράτος δικαίου υπό την ευρύτερη έννοια [2222] (22.02.02 και 22.02.04.01) | 9,30 | 44,52 | 12,05 | 14,20 | 12,40 | 92,47 |

Μέσο σταθερότητας (IfS) (19.06.01.01) | 0,00 | 5,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 5,00 |

Σύνολο βοήθειας της ΕΕ στον τομέα του κράτους δικαίου υπό την ευρύτερη έννοια | 85,80 | 169,52 | 133,27 | 134,95 | 156,40 | 679,94 |

Σύνολο της βοήθειας της ΕΕ στο Κοσσυφοπέδιο | 231,70 | 331,10 | 238,22 | 198,95 | 212,70 | 1212,67 |

Σύνολο βοήθειας στον τομέα του κράτους δικαίου, ως ποσοστό % του συνόλου της βοήθειας της ΕΕ | 37 % | 51 % | 56 % | 68 % | 74 % | 56 % |

16. Η υπηρεσία της Επιτροπής που φέρει την κύρια ευθύνη του χειρισμού των θεμάτων που αφορούν το Κοσσυφοπέδιο είναι η Γενική Διεύθυνση Διεύρυνσης. Είναι υπεύθυνη για τη διαχείριση του ΜΠΒ που αποτελεί την κύρια πηγή χρηματοδότησης των έργων παροχής βοήθειας στο Κοσσυφοπέδιο. Η διοίκηση της EULEX ασκείται από τον διοικητή μη στρατιωτικής επιχείρησης, ο οποίος είναι ο διευθυντής της Μη Στρατιωτικής Δυνατότητας Σχεδιασμού και Διεξαγωγής Επιχειρήσεων (CPCC) που εδρεύει στις Βρυξέλλες και αποτελεί τμήμα της ΕΥΕΔ. Τελεί υπό τον πολιτικό έλεγχο και τη στρατηγική καθοδήγηση της Επιτροπής Πολιτικής και Ασφαλείας του Συμβουλίου (ΕΠΑ). Το Γραφείο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΓΕΕ)διαχειρίζεται την υλοποίηση της βοήθειας στο πλαίσιο του ΜΠΒ και, από τον Φεβρουάριο του 2012, ο επικεφαλής του εκτελεί επίσης τα καθήκοντα του Ειδικού Εντεταλμένου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕΕΕ) στο Κοσσυφοπέδιο (βλέπε σημείο 78).

ΕΜΒΕΛΕΙΑ ΚΑΙ ΤΡΟΠΟΣ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗΣ ΤΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ

17. Ο έλεγχος εξέτασε το ακόλουθο συνολικό ερώτημα:

"Είναι αποτελεσματική η βοήθεια της ΕΕ προς το Κοσσυφοπέδιο για την εγκαθίδρυση κράτους δικαίου;"

Το πρώτο τμήμα της έκθεσης επικεντρώνεται στο εάν η βοήθεια της ΕΕ πέτυχε τα επιδιωκόμενα αποτελέσματά της, καθώς και στον αντίκτυπό της στη συνολική πρόοδο που σημειώθηκε σε διάφορους τομείς του κράτους δικαίου (αστυνομία, δικαιοσύνη, τελωνεία, καταπολέμηση της διαφθοράς). Στο δεύτερο τμήμα της έκθεσης προσδιορίζονται τομείς στους οποίους θα μπορούσε να αυξηθεί η αποτελεσματικότητα της βοήθειας της ΕΕ μέσω της βελτίωσης της διαχείρισης της βοήθειας της ΕΕ. Οι τομείς αυτοί είναι ειδικότερα οι εξής:

α) σαφήνεια των στόχων·

β) συντονισμός των θεσμικών οργάνων της ΕΕ τόσο μεταξύ τους όσο και με άλλους χορηγούς βοήθειας και με τις αρχές του Κοσσυφοπεδίου·

γ) η διαχείριση της EULEX·

δ) η διαχείριση των έργων παροχής βοήθειας·

ε) διάλογος πολιτικής και επιβολή προϋποθέσεων.

18. Ο έλεγχος περιλάμβανε εξέταση εγγράφων, συνομιλίες, καθώς και τρεις επιτόπιες επισκέψεις στο Κοσσυφοπέδιο το 2011 και το 2012. Το Συνέδριο εξέτασε δείγμα οκτώ έργων ΜΠΒ που επελέγησαν μεταξύ των είκοσι έργων ΜΠΒ στον τομέα του κράτους δικαίου τα οποία είχε δεσμευθεί να χρηματοδοτήσει η ΕΕ την περίοδο 2007-2010 και τα οποία υλοποιήθηκαν την περίοδο 2008-2011. Εξέτασε επίσης ένα έργο το οποίο χρηματοδοτήθηκε από το μέσο σταθερότητας. Το κόστος των ελεγχθέντων έργων ανήλθε συνολικά σε 21 εκατομμύρια ευρώ, επί συνόλου 85 εκατομμυρίων ευρώ που δαπανήθηκαν για έργα στον τομέα του κράτους δικαίου. Επιπλέον, το Συνέδριο εξέτασε δείγμα οκτώ δράσεων παρακολούθησης, καθοδήγησης και παροχής συμβουλών (Monitoring, Mentoring and Advising — MMA) που υλοποίησε η EULEX, επί συνόλου 45 δράσεων ΜΜΑ που δρομολογήθηκαν αρχικώς [15]. Λεπτομερή στοιχεία σχετικά με το δείγμα του ελέγχου παρατίθενται στο παράρτημα II και τα κριτήρια του ελέγχου παρουσιάζονται λεπτομερώς στο παράρτημα III.

19. Προκειμένου να αξιολογήσει τον αντίκτυπο της βοήθειας της ΕΕ σε τομεακό επίπεδο, το Συνέδριο χρησιμοποίησε άλλα αποδεικτικά στοιχεία ελέγχου, συμπεριλαμβανομένης τεκμηρίωσης άλλων, χρηματοδοτούμενων από την Επιτροπή, έργων στον τομέα του κράτους δικαίου στο Κοσσυφοπέδιο, καθώς και δράσεων ΜΜΑ που τελούν υπό τη διαχείριση της EULEX. Επίσης, εξέτασε εκθέσεις των αρχών του Κοσσυφοπεδίου και άλλων χορηγών βοήθειας και ενδιαφερομένων με παρουσία στο Κοσσυφοπέδιο, καθώς και τη σχετική βιβλιογραφία (βλέπε Βιβλιογραφία, στο παράρτημα V). Επιπλέον, το Συνέδριο συνομίλησε με τις αρμόδιες αρχές του Κοσσυφοπεδίου, καθώς και με εκπροσώπους της διεθνούς κοινότητας και της κοινωνίας των πολιτών στο Κοσσυφοπέδιο.

20. Το Συνέδριο χρησιμοποίησε μια συμβουλευτική επιτροπή διεθνών εμπειρογνωμόνων προκειμένου να λάβει βασικά πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με την κατάσταση στο Κοσσυφοπέδιο και να βεβαιωθεί για τη συνάφεια των ερωτημάτων του ελέγχου.

ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ

ΠΑΡΑ ΤΗ ΣΗΜΑΝΤΙΚΗ ΒΟΗΘΕΙΑ ΤΗΣ ΕΕ, Η ΣΗΜΕΙΩΘΕΙΣΑ ΠΡΟΟΔΟΣ ΠΡΟΣ ΤΗΝ ΚΑΤΕΥΘΥΝΣΗ ΤΗΣ ΒΕΛΤΙΩΣΗΣ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ ΔΙΚΑΙΟΥ ΕΙΝΑΙ ΠΕΡΙΟΡΙΣΜΕΝΗ, ΕΝΩ Η ΕΓΚΛΗΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑ ΚΑΙ Η ΔΙΑΦΘΟΡΑ ΠΑΡΑΜΕΝΟΥΝ ΣΕ ΥΨΗΛΑ ΕΠΙΠΕΔΑ

21. Στην παρούσα ενότητα παρουσιάζονται τα αποτελέσματα του δείγματος των έργων ΜΠΒ και των δράσεων ΜΜΑ της EULEX που έλεγξε το Συνέδριο. Επίσης, επιδιώκεται η αξιολόγηση του αντικτύπου της βοήθειας της ΕΕ στη συνολική πρόοδο στους διάφορους τομείς του κράτους δικαίου, αστυνομία, δικαιοσύνη, τελωνεία και καταπολέμηση της διαφθοράς, συμπεριλαμβανομένου του βόρειου Κοσσυφοπεδίου. Ακόμη, αξιολογεί την πιθανότητα βιωσιμότητας της σημειωθείσας προόδου.

ΑΣΤΥΝΟΜΙΑ ΤΟΥ ΚΟΣΣΥΦΟΠΕΔΙΟΥ: ΠΑΡΑ ΤΗ ΜΕΤΡΙΑ ΕΠΙΤΥΧΙΑ ΤΩΝ ΕΛΕΓΧΘΕΙΣΩΝ ΑΠΟ ΤΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΠΑΡΕΜΒΑΣΕΩΝ ΤΗΣ ΕΕ, ΕΞΑΚΟΛΟΥΘΟΥΝ ΝΑ ΥΠΑΡΧΟΥΝ ΣΗΜΑΝΤΙΚΕΣ ΠΡΟΚΛΗΣΕΙΣ, ΙΔΙΩΣ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΗΣ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗΣ ΤΟΥ ΟΡΓΑΝΩΜΕΝΟΥ ΕΓΚΛΗΜΑΤΟΣ

ΒΟΗΘΕΙΑ ΤΗΣ ΕΕ

22. Η Επιτροπή και η EULEX παρέχουν στήριξη στην Αστυνομία του Κοσσυφοπεδίου με διάφορους τρόπους από το 2007 (16 έργα ΜΠΒ, συνολικού κόστους 33 εκατομμυρίων ευρώ και 36 δράσεις MMA). Ο έλεγχος του Συνεδρίου κάλυψε δύο έργα ΜΠΒ [16] και τέσσερις δράσεις MMA [17].

23. Αμφότερα τα έργα ΜΠΒ που ελέγχθηκαν αποσκοπούσαν στην ανάπτυξη της ικανότητας της Αστυνομίας του Κοσσυφοπεδίου να αναλάβει το νέο καθήκον της εποπτείας των συνόρων και των διοικητικών ορίων του Κοσσυφοπεδίου [18]. Η στήριξη που παρείχε η Επιτροπή για τη δημιουργία χωριστού συστήματος πληροφοριών της Αστυνομίας συνόρων και διοικητικών ορίων ερχόταν σε αντίφαση με τον στόχο της EULEX για τη δημιουργία ενιαίου συστήματος πληροφοριών στους κόλπους της Αστυνομίας του Κοσσυφοπεδίου. Η αντίφαση αυτή ήταν αποτέλεσμα του ανεπαρκούς συντονισμού κατά το στάδιο του σχεδιασμού του έργου. Η υλοποίηση αμφότερων των έργων καθυστέρησε σημαντικά· ιδίως όσον αφορά την προμήθεια του εξοπλισμού, η καθυστέρηση υπερέβη το έτος.

24. Σημαντική συνιστώσα του έργου ήταν η αντικατάσταση του υπάρχοντος συστήματος διαχείρισης των συνόρων, το οποίο είχε χρηματοδοτηθεί από τις ΗΠΑ [19], με νέο σύστημα, απολύτως συμβατό με τα πρότυπα της ΕΕ. Το γεγονός ότι αρχικώς εγκαταστάθηκε σύστημα μη συμβατό με τα πρότυπα της ΕΕ αποτελεί ένδειξη έλλειψης συντονισμού μεταξύ της Επιτροπής και των ΗΠΑ (βλέπε επίσης σημείο 86). Η εφαρμογή του νέου συστήματος υπήρξε δυσχερής επειδή οι αρχές του Κοσσυφοπεδίου προτιμούσαν τη διατήρηση του υφιστάμενου συστήματος.

25. Το έργο αδελφοποίησης, το οποίο υλοποιήθηκε κατά το διάστημα Μαΐου 2009–Νοεμβρίου 2010, συνέβαλε επίσης στην ανάπτυξη της αστυνόμευσης των συνόρων και διοικητικών ορίων στο Κοσσυφοπέδιο, μέσω της παροχής τεχνικών συμβουλών και επιμόρφωσης. Ωστόσο, οι 18 μήνες που διήρκεσε το έργο δεν ήταν επαρκές διάστημα προκειμένου να διασφαλιστεί η πλήρης εφαρμογή από την Αστυνομία του Κοσσυφοπεδίου των νέων πρακτικών που εισήχθησαν με το έργο.

26. Η δράση MMA "Αστυνομία συνόρων — Ενισχυμένος προγραμματισμός" πέτυχε να ενισχύσει την ικανότητα σχεδιασμού της Αστυνομίας συνόρων και λειτούργησε συμπληρωματικά προς τα χρηματοδοτούμενα από το ΜΠΒ έργα που αφορούν το συγκεκριμένο τμήμα της Αστυνομίας του Κοσσυφοπεδίου.

27. Η δράση MMA "Αστυνόμευση βάσει εμπιστευτικών πληροφοριών" προσέκρουσε σε σημαντικά εμπόδια λόγω του ότι οι αρχές του Κοσσυφοπεδίου δεν διέθεταν τους αναγκαίους οικονομικούς και ανθρώπινους πόρους. Η δράση MMA της EULEX "Εξορθολογισμός της διάρθρωσης της Αστυνομίας του Κοσσυφοπεδίου" συνέβαλε στην αναδιάρθρωση της αστυνομίας, στο πλαίσιο της οποίας συγκεντρώθηκαν οι προηγουμένως κατακερματισμένες λειτουργίες συγκέντρωσης πληροφοριών. Παρά τη συνεισφορά των εν λόγω δύο δράσεων ΜΜΑ, η ικανότητα της Αστυνομίας του Κοσσυφοπεδίου συνολικά στους τομείς του στρατηγικού σχεδιασμού και της αστυνόμευσης βάσει εμπιστευτικών πληροφοριών εξακολουθεί να είναι εξαιρετικά περιορισμένη.

28. Η δράση MMA "Ομαδική προσέγγιση — Ποινικές έρευνες" επικεντρώθηκε στη συνεργασία αστυνομίας-εισαγγελικών αρχών, αλλά χρειάστηκε να ανασταλεί επειδή οι εισαγγελικές αρχές αποφάσισαν να δώσουν προτεραιότητα στη διερεύνηση εκκρεμών υποθέσεων, με αποτέλεσμα τον περιορισμό των διαθέσιμων πόρων για δράσεις ανάπτυξης ικανοτήτων (βλέπε σημείο 95).

29. Παρά τις όποιες μέτριες επιτυχίες, ιδίως όσον αφορά τη μεταβίβαση των αρμοδιοτήτων ελέγχου των συνόρων και των διοικητικών ορίων από την KFOR στις αρχές του Κοσσυφοπεδίου, η βοήθεια προς την αστυνομία που παρέσχε η ΕΕ και έλεγξε το Συνέδριο δεν οδήγησε σε σημαντικές βελτιώσεις.

ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗ ΤΟΥ ΟΡΓΑΝΩΜΕΝΟΥ ΕΓΚΛΗΜΑΤΟΣ

30. Παρά τη βοήθεια της ΕΕ και των λοιπών χορηγών βοήθειας, το Κοσσυφοπέδιο έχει σημειώσει ελάχιστη πρόοδο προς την κατεύθυνση της καταπολέμησης του οργανωμένου εγκλήματος. Μάλιστα, η στρατηγική αξιολόγηση απειλών (Strategic Threat Assessment) με τίτλο "Organised Crime in Kosovo" (Το οργανωμένο έγκλημα στο Κοσσυφοπέδιο), που εκπόνησε η Υπηρεσία Πληροφοριών σχετικά με το Έγκλημα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (EUOCI) το 2010, κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η κατάσταση στο Κοσσυφοπέδιο όσον αφορά το οργανωμένο έγκλημα δεν έχει αλλάξει σημαντικά από την εποχή της άφιξης της διεθνούς κοινότητας το καλοκαίρι του 1999 [20]. Η διερεύνηση σοβαρών εγκλημάτων παραμένει αναποτελεσματική λόγω της περιορισμένης πείρας και των πολιτικών παρεμβάσεων. Οι αρχές του Κοσσυφοπεδίου δεν διαθέτουν επίσης επαρκείς ικανότητες για την αντιμετώπιση του οικονομικού εγκλήματος και της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες.

31. Σημαντική αδυναμία, η οποία επηρεάζει τη συνεργασία μεταξύ αστυνομικών και εισαγγελικών αρχών, συνιστά η απουσία κοινής βάσης δεδομένων, που καθιστά αδύνατη την παρακολούθηση και τον συντονισμό των ερευνών τους σχετικά με ποινικές υποθέσεις. Ως αποτέλεσμα, έχουν υπάρξει περιπτώσεις κατά τις οποίες οι εισαγγελικές αρχές δεν ήταν ενήμερες για έρευνες των αστυνομικών αρχών και αντίστροφα. Η κατάσταση αυτή θέτει σοβαρά προσκόμματα στην καταπολέμηση του οργανωμένου εγκλήματος. Το γεγονός ότι οι αστυνομικές και εισαγγελικές αρχές δεν έχουν προβεί σε απλές ενέργειες, όπως η χρήση κοινών αριθμών αναφοράς υποθέσεων, αποτελεί ένδειξη έλλειψης επαρκούς πολιτικής βούλησης για τη διασφάλιση της μεταξύ τους συνεργασίας.

32. Η Ευρωπόλ είναι η Ευρωπαϊκή Αστυνομική Υπηρεσία, η οποία αποσκοπεί στη βελτίωση της αποτελεσματικότητας και της αμοιβαίας συνεργασίας των χωρών για την πρόληψη και την καταπολέμηση του οργανωμένου εγκλήματος. Η μη αναγνώριση του Κοσσυφοπεδίου από ορισμένα κράτη μέλη της ΕΕ εμποδίζει την Ευρωπόλ να συνάψει επιχειρησιακές ή/και στρατηγικές συμφωνίες [21] με τις αρχές του Κοσσυφοπεδίου. Για τον λόγο αυτό, εξάλλου, το Κοσσυφοπέδιο δεν περιλαμβάνεται στην εγκεκριμένη από το Συμβούλιο κατάσταση τρίτων χωρών με τις οποίες η Ευρωπόλ δύναται να συνάπτει τέτοιες συμφωνίες [22]. Επιπλέον, η Ευρωπόλ δεν επιτρέπεται να συνάψει συμφωνία απευθείας συνεργασίας με τη EULEX λόγω του ότι η τελευταία δεν διαθέτει, όπως το σύνολο των αποστολών στο πλαίσιο της ΚΠΑΑ, νομική προσωπικότητα (βλέπε σημείο 93). Προκειμένου να παρακάμψει το πρόσκομμα αυτό, η Ευρωπόλ θέσπισε ειδικό μηχανισμό για την ανταλλαγή των σχετικών πληροφοριών με την EULEX. Ωστόσο, ο εν λόγω μηχανισμός εξαρτάται από τη βούληση για συνεργασία των κρατών μελών. Επί του παρόντος, στον μηχανισμό αυτό συμμετέχουν τρία κράτη μέλη [23].

33. Η περιορισμένη ικανότητα των αρχών του Κοσσυφοπεδίου να προστατεύσουν βασικούς μάρτυρες σε υποθέσεις με μεγάλη δημοσιότητα, καθώς και οι δυσχέρειες όσον αφορά τη μετεγκατάσταση μαρτύρων στο εξωτερικό συνιστούν σημαντικές αδυναμίες, τη στιγμή που κρούσματα εκφοβισμού μαρτύρων εξακολουθούν να εμποδίζουν την ορθή λειτουργία του δικαστικού συστήματος [24]. Μολονότι η βοήθεια της ΕΕ παρέχεται μέσω ενός περιφερειακού έργου ΜΠΒ για τα Δυτικά Βαλκάνια [25], ο αντίκτυπός της στο Κοσσυφοπέδιο αναμένεται να είναι περιορισμένος λόγω του αδύναμου οικονομικού και νομικού πλαισίου της μονάδας προστασίας μαρτύρων του Κοσσυφοπεδίου.

Η ΔΙΚΑΙΟΣΥΝΗ ΣΤΟ ΚΟΣΣΥΦΟΠΕΔΙΟ: ΜΟΛΟΝΟΤΙ ΟΙ ΕΛΕΓΧΘΕΙΣΕΣ ΠΑΡΕΜΒΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΕ ΣΥΝΕΒΑΛΑΝ ΣΤΗΝ ΑΝΑΠΤΥΞΗ ΙΚΑΝΟΤΗΤΩΝ, ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΙΚΟ ΣΥΣΤΗΜΑ ΕΞΑΚΟΛΟΥΘΕΙ ΝΑ ΕΜΦΑΝΙΖΕΙ ΘΕΜΕΛΙΩΔΕΙΣ ΑΔΥΝΑΜΙΕΣ

ΒΟΗΘΕΙΑ ΤΗΣ ΕΕ

34. Η Επιτροπή και η ΕULEX χρηματοδότησαν 15 έργα ΜΠΒ και ένα έργο στο πλαίσιο του μέσου σταθερότητας (IfS), συνολικού κόστους 58 εκατομμυρίων ευρώ, καθώς και έξι δράσεις MMA. Το Συνέδριο έλεγξε τα ακόλουθα δύο έργα: "Στήριξη της διαδικασίας ελέγχου ασφαλείας και επαναδιορισμού" (5,9 εκατομμύρια ευρώ, με χρηματοδότηση του IfS και του ΜΠΒ) και "Μεταρρύθμιση του συστήματος νομικής εκπαίδευσης" (3,6 εκατομμύρια ευρώ). Έλεγξε επίσης δύο δράσεις MMA ("Δικαστές ποινικής και πολιτικής δικαιοσύνης" και "Εισαγγελείς").

35. Σκοπός της διαδικασίας ελέγχου ασφαλείας και επαναδιορισμού ήταν ο προσδιορισμός κατάλληλων υποψηφίων για θέσεις δικαστών και η διατύπωση σχετικών συστάσεων [26]. Η διαδικασία αυτή αποτέλεσε σημαντικό βήμα στην κατεύθυνση της δημιουργίας εμπιστοσύνης προς το δικαστικό σύστημα του Κοσσυφοπεδίου. Ωστόσο, όταν το έργο ολοκληρώθηκε, το 28 % των κενών θέσεων δεν είχε πληρωθεί (127 επί συνόλου 461). Αυτό οφειλόταν εν μέρει στο γεγονός ότι 31 υποψήφιοι προταθέντες από τους διεθνείς επιτρόπους [27] δεν διορίστηκαν στη συνέχεια από τις αρχές του Κοσσυφοπεδίου [28]. Πληρώθηκε μόλις το 33 % των θέσεων που προορίζονταν για τις μειονότητες. Γενικώς, ο αριθμός δικαστών και εισαγγελέων στο Κοσσυφοπέδιο εξακολουθεί να είναι εξαιρετικά χαμηλός [29].

36. Σημαντικές καθυστερήσεις σημειώθηκαν στην υλοποίηση του έργου ΜΠΒ "Μεταρρύθμιση του συστήματος νομικής εκπαίδευσης", οφειλόμενες εν μέρει σε προβλήματα εξασφάλισης συγχρηματοδότησης από τις αρχές του Κοσσυφοπεδίου. Μολονότι οι περισσότεροι στόχοι του έργου επιτεύχθηκαν τελικώς, η βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων αμφισβητείται. Το έργο δεν κατέστη δυνατό να υλοποιηθεί στο βόρειο Κοσσυφοπέδιο (βλέπε σημείο 56).

37. Δικαστές και εισαγγελείς της EULEX ασκούν εκτελεστικά καθήκοντα, ως μέλη του δικαστικού σώματος του Κοσσυφοπεδίου. Ως αποτέλεσμα, ο χρόνος που μπορούν να διαθέσουν για την ανάπτυξη ικανοτήτων περιορίζεται. Ορισμένες δράσεις ΜΜΑ πρόκειται να ολοκληρωθούν σύντομα, ενώ στην περίπτωση άλλων απαιτούνται ουσιαστικές περαιτέρω προσπάθειες, ιδίως δε στην περίπτωση εκείνων που αφορούν τους εισαγγελείς. Αμφότερες οι δράσεις ΜΜΑ που ελέγχθηκαν λεπτομερώς συνέβαλαν στην ανάπτυξη των ικανοτήτων των τοπικών δικαστών και εισαγγελέων. Ωστόσο, το τοπικό δικαστικό σύστημα αδυνατεί ακόμη να χειριστεί ορισμένα είδη σοβαρών υποθέσεων (οργανωμένο έγκλημα, οικονομικά εγκλήματα και διαφθορά, καθώς και εγκλήματα πολέμου), λόγω της ανεπαρκούς εμπειρογνωμοσύνης, αλλά και απειλών και εκφοβισμού.

ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΑ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΙΚΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ

38. Μολονότι, γενικώς, τα ελεγχθέντα έργα της ΕΕ συνέβαλαν στην ανάπτυξη των ικανοτήτων στον τομέα της δικαιοσύνης, εξακολουθούν να υφίστανται θεμελιώδεις αδυναμίες. Οι πολιτικές παρεμβάσεις στη δικαιοσύνη αποτελούν ακόμη μείζον πρόβλημα στο Κοσσυφοπέδιο, παρά την παρουσία δικαστών και εισαγγελέων της EULEX. Ο Οργανισμός για την Ασφάλεια και τη Συνεργασία στην Ευρώπη (ΟΑΣΕ) ανέφερε σε έκθεσή του, μεταφέροντας τα λόγια ενός νομικού, ότι οι δικαστές δεν είναι απολύτως πρόθυμοι να εκδώσουν αποφάσεις βάσει αποκλειστικά της νομοθεσίας, αλλά τείνουν να ενεργούν υπακούοντας προληπτικά σε εξωτερικές επιρροές [30]. Τον Αύγουστο του 2011, οι αρχές του Κοσσυφοπεδίου ανέλαβαν νομοθετική πρωτοβουλία για τον περιορισμό των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων της EULEX μέσω της μεταρρύθμισης του Ειδικού Τμήματος, θέτοντας τέλος στην πλειοψηφία που διέθεταν οι δικαστές της EULEX στον πρώτο βαθμό δικαιοδοσίας του Ειδικού Τμήματος του Ανώτατου Δικαστηρίου [31].

39. Κρίσιμο ζήτημα εξακολουθεί να αποτελεί η αποδοτικότητα δικαστών και εισαγγελέων. Ο τεράστιος αριθμός εκκρεμών υποθέσεων (211588 την 31η Ιουλίου 2011) μειώνει την εμπιστοσύνη στη δικαιοσύνη και την προσφυγή σε αυτή. Μια νέα στρατηγική, η οποία τέθηκε σε εφαρμογή τον Νοέμβριο του 2010, οδήγησε σε μείωση κατά 46 % των προ του 2008 εκκρεμών υποθέσεων [32]. Ωστόσο, η Επιτροπή και η EULEX δεν είναι σε θέση να κρίνουν εάν στο πλαίσιο αυτό τηρήθηκαν πάντοτε οι ορθές διαδικασίες. Η Επιτροπή και άλλοι χορηγοί βοήθειας χρηματοδότησαν επίσης συμπληρωματικά έργα που αποσκοπούν στον περιορισμό της προσφυγής στα δικαστήρια, όπως το έργο "Εναλλακτικοί τρόποι επίλυσης διαφορών" ή η θεσμοθέτηση του επαγγέλματος του συμβολαιογράφου στο Κοσσυφοπέδιο. Ωστόσο, είναι ακόμη πολύ νωρίς για να αξιολογηθεί ο αντίκτυπός τους στον φόρτο εργασίας των δικαστηρίων.

40. Ο καταμερισμός των υποθέσεων μεταξύ δικαστών και εισαγγελέων δεν γίνεται κατά τρόπο επαρκώς διαφανή και δεν βασίζεται πάντοτε σε προκαθορισμένα αντικειμενικά κριτήρια και διαδικαστικές ασφαλιστικές δικλίδες. Πρόκειται για σημαντική αδυναμία, η οποία δημιουργεί ευκαιρίες για πολιτικές παρεμβάσεις μέσω της επιλογής του αρμόδιου δικαστή ή εισαγγελέα. Για την αντιμετώπιση του προβλήματος αυτού δρομολογήθηκε το 2004 ένα έργο χρηματοδοτούμενο από την ΕΕ, με τίτλο "Σύστημα πληροφοριών διαχείρισης των δικαστηρίων", η υλοποίηση του οποίου δεν έχει αρχίσει ακόμη.

41. Μολονότι έχει σημειωθεί ορισμένη πρόοδος στον τομέα της μεταρρύθμισης της νομοθεσίας (βλέπε σημείο 62), η πραγματική εφαρμογή και η υλοποίησή της εξακολουθούν να αποτελούν μείζον πρόβλημα. Η Επιτροπή εκτίμησε το 2011 ότι μόλις το 40 % των δικαστικών αποφάσεων στο Κοσσυφοπέδιο εκτελείτο [33].

ΤΕΛΩΝΕΙΑΚΕΣ ΑΡΧΕΣ ΤΟΥ ΚΟΣΣΥΦΟΠΕΔΙΟΥ: ΟΙ ΠΑΡΕΜΒΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΕ ΠΕΤΥΧΑΝ ΣΕ ΜΕΓΑΛΟ ΒΑΘΜΟ ΤΟΝ ΣΤΟΧΟ ΤΗΣ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ ΤΩΝ ΙΚΑΝΟΤΗΤΩΝ ΤΩΝ ΤΕΛΩΝΕΙΑΚΩΝ ΑΡΧΩΝ ΤΟΥ ΚΟΣΣΥΦΟΠΕΔΙΟΥ

42. Η Επιτροπή και η EULEX παρέχουν στήριξη στις τελωνειακές αρχές του Κοσσυφοπεδίου μέσω δύο έργων ΜΠΒ, συνολικού κόστους 2,7 εκατομμυρίων ευρώ, και τεσσάρων δράσεων MMA. Στο πλαίσιο του ελέγχου εξετάστηκαν τα δύο έργα ΜΠΒ "Εκπόνηση σχεδίου στρατηγικής στους τομείς της φορολογίας και των τελωνείων" και "Στήριξη στις τελωνειακές και φορολογικές διοικητικές αρχές", καθώς και δύο δράσεις MMA, "Ενισχυμένη εσωτερική επικοινωνία και ανταλλαγή δεδομένων" και "Υλοποίηση του σχεδίου δράσης για την ολοκληρωμένη διαχείριση των συνόρων".

43. Μολονότι εμφανίστηκαν περιστασιακά προβλήματα [34], η βοήθεια της Επιτροπής και της ΕULEX πέτυχαν σε μεγάλο βαθμό τον στόχο της ανάπτυξης των ικανοτήτων των τελωνειακών αρχών του Κοσσυφοπεδίου.

44. Συνολικά, στον τελωνειακό τομέα συντελέστηκε πρόοδος. Οι τελωνειακές αρχές του Κοσσυφοπεδίου πέτυχαν την αύξηση των εισπραττόμενων εσόδων από 527 εκατομμύρια ευρώ το 2007 σε 700 εκατομμύρια ευρώ το 2010. Συμμετέχουν επίσης ενεργά στην καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες, αν και οι έλεγχοι πρέπει να γίνουν συστηματικότεροι. Θεσπίστηκε νέος τελωνειακός κανονισμός, ο οποίος είναι σε γενικές γραμμές συμβατός με τη νομοθεσία της ΕΕ, μολονότι εξακολουθούν να υφίστανται ορισμένα κενά στην εφαρμογή του ισχύοντος τελωνειακού κανονισμού.

45. Ωστόσο, παρά τη συνολική βελτίωση, ο συντονισμός μεταξύ των τελωνειακών αρχών του Κοσσυφοπεδίου και των εισαγγελικών αρχών εξακολουθεί να είναι ανεπαρκής, γεγονός που υπονομεύει την αποτελεσματικότητα της διερεύνησης και της δίωξης υποθέσεων σοβαρών εγκλημάτων. Επιπλέον, οι πολίτες του Κοσσυφοπεδίου εξακολουθούν να συγκαταλέγουν τις τελωνειακές αρχές στις πλέον διεφθαρμένες κρατικές υπηρεσίες [35], μολονότι ελάχιστες είναι οι υποθέσεις διαφθοράς που φθάνουν στα δικαστήρια.

ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ: ΟΙ ΠΑΡΕΜΒΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΕ ΕΙΧΑΝ ΠΕΡΙΟΡΙΣΜΕΝΑ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΑ ΟΣΟΝ ΑΦΟΡΑ ΤΗΝ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ, Η ΟΠΟΙΑ ΕΞΑΚΟΛΟΥΘΕΙ ΝΑ ΑΠΟΤΕΛΕΙ ΠΗΓΗ ΕΝΤΟΝΟΥ ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΙΣΜΟΥ

ΒΟΗΘΕΙΑ ΤΗΣ ΕΕ

46. Η Επιτροπή χρηματοδότησε επτά έργα ΜΠΒ σχετιζόμενα με την καταπολέμηση της διαφθοράς. Το κόστος των έργων αυτών ανήλθε σε 8,5 εκατομμύρια ευρώ. Η EULEX δεν ανέλαβε συγκεκριμένη δράση ΜΜΑ στον τομέα αυτό, επειδή πρότεινε την αντιμετώπιση της διαφθοράς ως ζητήματος οριζόντιου χαρακτήρα, που αφορά όλες τις δραστηριότητές της. Το Συνέδριο έλεγξε τα εξής δύο έργα ΜΠΒ: "Στήριξη της μεταρρύθμισης των δημόσιων συμβάσεων" (2 εκατομμύρια ευρώ) και "Στήριξη της Υπηρεσίας καταπολέμησης της διαφθοράς" (1 εκατομμύριο ευρώ).

47. Η διαφωνία μεταξύ της Επιτροπής και των αρχών του Κοσσυφοπεδίου όσον αφορά τη συμβατότητα ενός προσφάτως εγκριθέντος νόμου για τις δημόσιες συμβάσεις με τη νομοθεσία και τις διαδικασίες της ΕΕ είχε αντίκτυπο στην υλοποίηση του έργου "Στήριξη της μεταρρύθμισης των δημόσιων συμβάσεων". Ως αποτέλεσμα της διαφωνίας αυτής, η Επιτροπή επικεντρώθηκε στην παροχή συνδρομής για τη σύνταξη νέου, πλήρως συμβατού, νόμου για τις δημόσιες συμβάσεις. Επρόκειτο για τον τρίτο νόμο για τις δημόσιες συμβάσεις σε διάστημα μικρότερο των τριών ετών. Λόγω της προτεραιότητας που δόθηκε στο έργο αυτό, δεν κατέστη δυνατό να γίνουν αναγκαίες εργασίες στους τομείς του παράγωγου δικαίου και της επιμόρφωσης, που απαιτούνταν για την εφαρμογή του νέου νόμου.

48. Στο πλαίσιο του έργου τεχνικής βοήθειας "Στήριξη της Υπηρεσίας καταπολέμησης της διαφθοράς" εξετάστηκαν νομοθετικές προτάσεις για την καταπολέμηση της διαφθοράς. Η εξέταση αυτή οδήγησε στη διατύπωση 35 συστάσεων. Ωστόσο, μόλις 14 εξ αυτών έγιναν δεκτές από τις αρχές του Κοσσυφοπεδίου (40 %) [36]. Ο σχεδιασμός του συγκεκριμένου έργου περιλάμβανε τη διενέργεια οργανωτικής επιθεώρησης της υπηρεσίας, κάτι που αντικαταστάθηκε από έναν νέο μηχανισμό ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ των αρχών επιβολής του νόμου του Κοσσυφοπεδίου, ο οποίος δεν έχει τεθεί ακόμη σε λειτουργία. Μολονότι το έργο αποσκοπούσε στη βελτίωση των ικανοτήτων της υπηρεσίας, η κατάρτιση της νέας στρατηγικής για την καταπολέμηση της διαφθοράς, για την περίοδο 2012-2016, ανατέθηκε εξ ολοκλήρου σε εξωτερικό εμπειρογνώμονα. Επίσης, αποσκοπούσε στην αύξηση των υποθέσεων που διαβιβάζονται στις εισαγγελικές αρχές. Ωστόσο, ο αριθμός των διαβιβασθεισών υποθέσεων μειώθηκε από 68 το 2009 σε 29 το 2010 (βλέπε σημείο 55).

49. Παρά την προτεραιότητα που έδωσαν στις υποθέσεις διαφθοράς οι δικαστές και οι εισαγγελείς της EULEX, τα αποτελέσματα είναι κατώτερα των υψηλών προσδοκιών του πληθυσμού του Κοσσυφοπεδίου [37]. Αυτό οφείλεται στις δυσχέρειες που εμποδίζουν την περάτωση πολύπλοκων ερευνών.

50. Συνολικά, η βοήθεια της Επιτροπής και οι εκτελεστικές δραστηριότητες της EULEX δεν επέφεραν τα προσδοκώμενα αποτελέσματα, μολονότι συνέβαλαν στην επίτευξη προόδου σε έναν ορισμένο βαθμό όσον αφορά την καταπολέμηση της διαφθοράς.

ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ

51. Η διαφθορά εξακολουθεί να αποτελεί κοινό φαινόμενο σε πολλούς τομείς και προβληματίζει έντονα τον πληθυσμό του Κοσσυφοπεδίου [38]. Η βαθμολογία του Κοσσυφοπεδίου στο πλαίσιο του δείκτη αντίληψης της διαφθοράς της οργάνωσης "Διεθνής Διαφάνεια" (Transparency International) για το 2011 είναι 2,9, κατατάσσοντάς το στο επίπεδο της "αχαλίνωτης" διαφθοράς. Ο Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ) ανέφερε επίσης σε έκθεσή του ότι το Κοσσυφοπέδιο εξακολουθεί να είναι εξαιρετικά ανεκτικό στη διαφθορά σε όλα τα επίπεδα, γεγονός που σημαίνει ότι υπάρχει μεγάλος κίνδυνος να καταστεί (ή ακόμη και να είναι ήδη) "κράτος σε αιχμαλωσία" [39].

52. Παρά τους περιορισμένους οικονομικούς και ανθρώπινους πόρους που διαθέτουν, οι αρχές του Κοσσυφοπεδίου επέλεξαν ένα πολύπλοκο θεσμικό πλαίσιο για την καταπολέμηση της διαφθοράς. Συγκροτήθηκαν τρία όργανα χωρίς ουσιαστική εξουσία και με αλληλεπικαλυπτόμενες αρμοδιότητες [40]. Επιπλέον, η Υπηρεσία καταπολέμησης της διαφθοράς του Κοσσυφοπεδίου δεν δύναται να διερευνά εγκληματικές δραστηριότητες και δεν έχει την εξουσία να ασκεί διώξεις σε υποθέσεις διαφθοράς.

53. Πολύπλοκη είναι επίσης η διάρθρωση της εποπτείας των δημόσιων συμβάσεων, στην οποία εμπλέκονται άμεσα τρία κεντρικά όργανα [41]. Επιπλέον, στο Κοσσυφοπέδιο υπάρχουν περισσότερες από 150 αναθέτουσες αρχές. Δεδομένου του μεγέθους του (πληθυσμός 1,7 εκατομμύριο) η πολυπλοκότητα αυτή και ο κατακερματισμός αυξάνουν τον κίνδυνο διαφθοράς [42]. Το θέμα αυτό δεν τέθηκε στο πλαίσιο της βοήθειας της ΕΕ, ούτε αποτέλεσε αντικείμενο του διαλόγου πολιτικής της ΕΕ σε πολιτικό επίπεδο (βλέπε επίσης σημείο 97).

54. Η Συνέλευση του Κοσσυφοπεδίου ενέκρινε πρόσφατα νέους νόμους για την ενίσχυση της διαφάνειας και της υποχρέωσης λογοδοσίας στη δημόσια διοίκηση [43]. Ωστόσο, η νομοθεσία εμφανίζει ανεπάρκειες (βλέπε παράρτημα IV) και εφαρμόζεται πλημμελώς [44] ενώ η μη τήρησή της δεν τιμωρείται [45].

55. Γενικώς, οι αρχές του Κοσσυφοπεδίου ιεραρχούν χαμηλά στις προτεραιότητές τους τις δραστηριότητες για την καταπολέμηση της διαφθοράς. Οι αρχές του Κοσσυφοπεδίου δεν έχουν αξιολογήσει ακόμη τα αποτελέσματα και τον αντίκτυπο των δύο προηγούμενων στρατηγικών για την καταπολέμηση της διαφθοράς (2004-2007 και 2009-2011), μολονότι ενέκριναν ήδη μια νέα στρατηγική για την περίοδο 2012-2016 (βλέπε σημείο 48). Το σχέδιο δράσης ευρωπαϊκής εταιρικής σχέσης 2012 περιλαμβάνει πέντε δράσεις για την καταπολέμηση της διαφθοράς, με συνολική χρηματοδότηση, όμως, μόλις 17000 ευρώ. Για λόγους σύγκρισης, η προώθηση της οικολογικής οδήγησης στο Κοσσυφοπέδιο χρηματοδοτείται με 25000 ευρώ από τον προϋπολογισμό του Κοσσυφοπεδίου.

ΤΟ ΒΟΡΕΙΟ ΚΟΣΣΥΦΟΠΕΔΙΟ: ΟΙ ΠΑΡΕΜΒΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΕ ΥΠΗΡΞΑΝ ΠΟΛΥ ΠΕΡΙΟΡΙΣΜΕΝΕΣ ΚΑΙ Η ΠΡΟΟΔΟΣ ΠΟΥ ΕΧΕΙ ΣΗΜΕΙΩΘΕΙ ΣΤΗΝ ΚΑΤΕΥΘΥΝΣΗ ΤΗΣ ΕΓΚΑΘΙΔΡΥΣΗΣ ΚΡΑΤΟΥΣ ΔΙΚΑΙΟΥ ΕΙΝΑΙ ΣΧΕΔΟΝ ΜΗΔΕΝΙΚΗ

56. Η βοήθεια της ΕΕ, η οποία υλοποιείται μέσω έργων ΜΠΒ στον τομέα του κράτους δικαίου και δράσεων ΜΜΑ, δεν στόχευσε ειδικά το βόρειο Κοσσυφοπέδιο. Τα έργα ΜΠΒ και οι δράσεις ΜΜΑ που προορίζονταν να καλύψουν ολόκληρη την επικράτεια του Κοσσυφοπεδίου είχαν ως επί το πλείστον αμελητέο αντίκτυπο στο βόρειο Κοσσυφοπέδιο. Παραδείγματος χάριν, το έργο "Στήριξη της μεταρρύθμισης των δημόσιων συμβάσεων" συνέβαλε στην επιμόρφωση και την πιστοποίηση υπαλλήλων που ασχολούνται με τις δημόσιες συμβάσεις, στους οποίους, ωστόσο, δεν περιλαμβανόταν κανένας υπάλληλος προερχόμενος από τους δήμους του βόρειου Κοσσυφοπεδίου όπου πλειοψηφούν οι Σέρβοι. Ομοίως, το έργο "Μεταρρύθμιση του συστήματος νομικής εκπαίδευσης" συνέβαλε στη βελτίωση του προγράμματος νομικών σπουδών στο Πανεπιστήμιο της Πρίστινα, αλλά οι δραστηριότητές του δεν κάλυψαν το ελεγχόμενο από τους Σέρβους Πανεπιστήμιο της Πρίστινα-Kosovska Mitrovica (βλέπε σημείο 36).

57. Η κατάσταση αυτή οφείλεται κυρίως στο γεγονός ότι οι αρχές του Κοσσυφοπεδίου που εδρεύουν στην Πρίστινα δεν έχουν τον έλεγχο του βόρειου τμήματος. Θεωρείται ευρέως "ασφαλές καταφύγιο" για το οργανωμένο έγκλημα [46] λόγω της απουσίας, αφενός, ισχυρής αστυνομικής δύναμης και, αφετέρου, λειτουργούντος δικαστικού συστήματος.

58. Η αστυνομία της EULEX κατέβαλε σημαντικές προσπάθειες για τη συνέχιση των δραστηριοτήτων της στο βόρειο Κοσσυφοπέδιο. Η EULEX τάχθηκε υπέρ της συγκρότησης πολυεθνοτικής μονάδας ελέγχου πλήθους και εξεγέρσεων στην περιοχή, αλλά με μικρή επιτυχία μέχρι στιγμής. Τα αστυνομικά τμήματα στο βόρειο Κοσσυφοπέδιο, τα οποία στελεχώνονται κυρίως με Σέρβους του Κοσσυφοπεδίου, είναι ενταγμένα στη δομή διοίκησης της αστυνομίας του Κοσσυφοπεδίου ενώ, στην πραγματικότητα, η επικοινωνία τους με τις κεντρικές υπηρεσίες στην Πρίστινα είναι περιορισμένη. Οι εξειδικευμένες μονάδες ελέγχου πλήθους και εξεγέρσεων της αστυνομίας στελεχώνονται ως επί το πλείστον με Αλβανούς του Κοσσυφοπεδίου, γεγονός που αποτελεί πηγή εντάσεων όταν επιχειρούν στο βόρειο τμήμα.

59. Οι τελωνειακές αρχές του Κοσσυφοπεδίου, όπου οι μειονότητες υποεκπροσωπούνται, επίσης αντιμετωπίζουν δυσκολίες στις δραστηριότητές τους στο βόρειο Κοσσυφοπέδιο. Παραδείγματος χάριν, οι τελωνειακοί υπάλληλοι δεν έχουν πρόσβαση σε δύο σημεία διέλευσης στα διοικητικά όρια μεταξύ της Σερβίας και του Κοσσυφοπεδίου [47] και χρειάζεται να μεταφέρονται εκεί αεροπορικώς. Οι τελωνειακοί υπάλληλοι της EULEX και του Κοσσυφοπεδίου στα εν λόγω σημεία διέλευσης συλλέγουν πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με το διαμετακομιστικό εμπόριο, αλλά δεν εισπράττουν δασμούς.

60. Από το 2008, τοπικοί δικαστές και εισαγγελείς αδυνατούν να εργαστούν στο βόρειο Κοσσυφοπέδιο. Μάλιστα, τα οδοφράγματα εμπόδιζαν την κίνηση δικαστών και εισαγγελέων της EULEX, οι οποίοι αδυνατούσαν να δικάζουν στο δικαστήριο της Mitrovicë/Mitrovica από τον Ιούλιο του 2011 έως τον Φεβρουάριο του 2012. Παράλληλα δικαστήρια εφαρμόζουν τη σερβική νομοθεσία, αλλά οι αρχές του Κοσσυφοπεδίου αμφισβητούν τη νομιμότητα των αποφάσεών τους.

61. Από το 2011, η EULEX επιχειρεί να εδραιώσει την παρουσία της στο βόρειο Κοσσυφοπέδιο και αύξησε σε 40 τα στελέχη της στην περιοχή. Συγκρότησε επίσης μια ειδική "ομάδα για τη Mitrovica" για τη διεξαγωγή ποινικών ερευνών σε συνεργασία με την Υπηρεσία Πληροφοριών σχετικά με το Έγκλημα της ΕΕ, αξιοποιώντας τους πόρους της αστυνομίας του Κοσσυφοπεδίου, των τελωνείων του Κοσσυφοπεδίου, της αστυνομίας της EULEX και της τελωνειακής υπηρεσίας της EULEX. Ωστόσο, οι δυσχέρειες στο βόρειο Κοσσυφοπέδιο οδήγησαν στη μετεγκατάσταση των υπαλλήλων της ειδικής ομάδας που κατοικούσαν εκεί νοτίως του ποταμού Ibar.

Η ΑΜΦΙΣΒΗΤΗΣΙΜΗ ΤΟΠΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΒΟΥΛΗΣΗ, Η ΙΣΧΝΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΙΚΑΝΟΤΗΤΑ ΚΑΙ Η ΠΕΡΙΟΡΙΣΜΕΝΗ ΕΠΙΡΡΟΗ ΤΗΣ ΚΟΙΝΩΝΙΑΣ ΤΩΝ ΠΟΛΙΤΩΝ ΠΛΗΤΤΟΥΝ ΤΙΣ ΠΡΟΟΠΤΙΚΕΣ ΒΙΩΣΙΜΟΤΗΤΑΣ ΤΩΝ ΠΑΡΕΜΒΑΣΕΩΝ ΤΗΣ ΕΕ

62. Η πολιτική στήριξη των αρχών του Κοσσυφοπεδίου για την ενίσχυση του κράτους δικαίου αποτελεί βασική προϋπόθεση για τη βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων της βοήθειας της ΕΕ. Ωστόσο, διατυπώνονται αμφιβολίες όσον αφορά τη δέσμευση των εθνικών αρχών να εφαρμόσουν τους νέους νόμους. Παραδείγματος χάριν, τέσσερις θεμελιώδεις νόμοι [48] καταρτίστηκαν με ελάχιστη τοπική συμμετοχή.

63. Αμφισβητείται η οικονομική ικανότητα των αρχών του Κοσσυφοπεδίου να συνεχίσουν τις δραστηριότητες των έργων μετά τη λήξη της χρηματοδότησης της ΕΕ, και γενικότερα να χρηματοδοτήσουν τον τομέα του κράτους δικαίου. Από το 2008 οι αυξημένες κρατικές δαπάνες οδήγησαν σε αύξηση των ελλειμμάτων. Μια συμφωνία "stand-by" με το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο, η οποία συνήφθη τον Ιούλιο του 2010, εκτροχιάστηκε λίγους μήνες μετά την υπογραφή, λόγω σημαντικών αυξήσεων των μισθών στον δημόσιο τομέα.

64. Ο αντίκτυπος της εν λόγω ισχνής οικονομικής ικανότητας είναι ιδιαιτέρως σημαντικός στον δικαστικό τομέα, καθώς για την εφαρμογή της νέας νομοθεσίας θα απαιτηθούν πρόσθετα κονδύλια. Παραδείγματος χάριν, το μεικτό συμβούλιο συντονισμού της επιβολής του κράτους δικαίου (JRCB) (βλέπε σημείο 76) διατύπωσε ανησυχίες σχετικά με το υψηλό δημοσιονομικό κόστος του νέου νόμου για την προστασία μαρτύρων. Από την εξέταση επιμέρους έργων ΜΠΒ που πραγματοποίησε το Συνέδριο, προέκυψε επίσης ότι ο προϋπολογισμός της κυβέρνησης του Κοσσυφοπεδίου για τη λειτουργία του σωφρονιστικού καταστήματος υψηλής ασφάλειας και για τη μεταρρύθμιση της δικαιοσύνης ανηλίκων είναι ανεπαρκής.

65. Η συχνή ανανέωση των ανώτερων στελεχών της αστυνομίας του Κοσσυφοπεδίου, η οποία συνδέεται εν μέρει με πολιτικές παρεμβάσεις, εγκυμονεί τον κίνδυνο της υπονόμευσης των προσπαθειών ανάπτυξης διαχειριστικής ικανότητας σε βιώσιμη βάση [49]. Υπονομεύει επίσης την εμπιστοσύνη στο κράτος δικαίου. Εξάλλου, οι πολιτικές παρεμβάσεις στη δικαιοσύνη υπονομεύουν το κράτος δικαίου και την εμπιστοσύνη στους δημοκρατικούς θεσμούς (βλέπε σημεία 35, 37, 38 και 40). Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εξέφρασε την ανησυχία της για την εκτεταμένη χρήση της προεδρικής χάρης χωρίς επαρκή αιτιολόγηση [50].

66. Η κοινωνία των πολιτών, συμπεριλαμβανομένων των μέσων ενημέρωσης, διαδραματίζει επίσης σημαντικό ρόλο στη διασφάλιση της βιωσιμότητας των βελτιώσεων στον τομέα του κράτους δικαίου, μέσω της παρακολούθησης και της άσκησης πιέσεων στις αρχές του Κοσσυφοπεδίου. Ωστόσο, η κοινωνία των πολιτών εξακολουθεί να είναι εύθραυστη και είναι επίσης αντιμέτωπη με πολιτικές πιέσεις.

ΠΑΡΑ ΤΙΣ ΔΙΑΡΚΕΙΣ ΒΕΛΤΙΩΣΕΙΣ, ΕΞΑΚΟΛΟΥΘΕΙ ΝΑ ΥΠΑΡΧΕΙ ΣΗΜΑΝΤΙΚΟ ΠΕΡΙΘΩΡΙΟ ΕΝΙΣΧΥΣΗΣ ΤΗΣ ΑΠΟΔΟΤΙΚΟΤΗΤΑΣ ΚΑΙ ΤΗΣ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑΣ ΤΗΣ ΒΟΗΘΕΙΑΣ ΤΗΣ ΕΕ

67. Όπως τονίστηκε στην ενότητα της παρούσας έκθεσης με τον τίτλο "Εισαγωγή", το Κοσσυφοπέδιο, με την εξαιρετικά πολύπαθη πρόσφατη ιστορία του, διαθέτει περιορισμένη πείρα όσον αφορά την αυτοδιοίκηση. Υπό αυτές τις συνθήκες, καθίσταται σαφές ότι η ενίσχυση του κράτους δικαίου προκειμένου αυτό να ανταποκρίνεται στα πρότυπα της ΕΕ συνιστά μεσομακροπρόθεσμη διαδικασία. Παρ’ όλα αυτά, με τον έλεγχο διαπιστώθηκαν τομείς στους οποίους θα μπορούσε να βελτιωθεί η αποδοτικότητα και αποτελεσματικότητα της διαχείρισης της στήριξης της ΕΕ στο κράτος δικαίου. Στην παρούσα ενότητα οι εν λόγω τομείς παρουσιάζονται λεπτομερώς.

ΟΙ ΚΑΘΟΡΙΣΘΕΝΤΕΣ ΣΤΟΧΟΙ ΔΕΝ ΗΤΑΝ ΑΡΚΟΥΝΤΩΣ ΣΑΦΕΙΣ ΚΑΙ Ο ΣΥΝΤΟΝΙΣΜΟΣ ΤΟΥΣ ΔΕΝ ΗΤΑΝ ΕΠΑΡΚΗΣ

ΟΙ ΣΤΟΧΟΙ ΚΑΙ ΟΙ ΡΟΛΟΙ ΟΣΟΝ ΑΦΟΡΑ ΤΗΝ ΑΝΑΠΤΥΞΗ ΙΚΑΝΟΤΗΤΩΝ ΔΕΝ ΚΑΘΟΡΙΣΤΗΚΑΝ ΜΕ ΣΑΦΗΝΕΙΑ

68. Αποστολή της EULEX, όπως αυτή καθορίζεται συνολικά, είναι να:

"επικουρεί τα όργανα του Κοσσυφοπεδίου, τις δικαστικές αρχές και τις αρχές επιβολής του νόμου στην πορεία τους προς τη βιωσιμότητα και την υπευθυνότητα, καθώς και στην περαιτέρω ανάπτυξη και ενίσχυση ενός ανεξάρτητου πολυεθνοτικού συστήματος δικαιοσύνης και μιας πολυεθνοτικής αστυνομίας και τελωνειακής υπηρεσίας, εξασφαλίζοντας ότι τα όργανα αυτά είναι απαλλαγμένα από πολιτικές παρεμβάσεις και συνάδουν με διεθνώς αναγνωρισμένα πρότυπα και ευρωπαϊκές βέλτιστες πρακτικές" [51].

Εντούτοις, η Αρχική Ιδέα Διενέργειας των Επιχειρήσεων (CONOPS) και το σχέδιο επιχειρήσεων (OPLAN) [52] της EULEX, τα βασικά έγγραφα σχεδιασμού για την εκπλήρωση της αποστολής της, δεν περιέχουν σαφή κριτήρια συγκριτικής αξιολόγησης και αντικειμενικά επαληθεύσιμους δείκτες προκειμένου να αξιολογείται η πρόοδος όσον αφορά την επίτευξη αυτών των στόχων.

69. Η EULEX επιδιώκει την εκπλήρωση της αποστολής της τόσο μέσω της άσκησης ορισμένων εκτελεστικών αρμοδιοτήτων, οι οποίες προηγουμένως ανήκαν στη UNMIK, όσο και μέσω δραστηριοτήτων ανάπτυξης ικανοτήτων βάσει δράσεων MMA. Η σχετική προτεραιότητα που πρέπει να δίδεται σε αυτούς τους δύο τομείς δεν καθορίζεται σαφώς.

70. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή παρέχει στήριξη στο Κοσσυφοπέδιο για την ανάπτυξη ικανοτήτων στον τομέα του κράτους δικαίου από το 2000. Όταν το Συμβούλιο ανέθεσε στην EULEX καθήκοντα στον ίδιο τομέα, δεν καταδείχθηκαν τα συγκριτικά πλεονεκτήματα αυτής της ενέργειας ούτε υποδείχθηκαν οι ευκαιρίες για συνέργειες με έργα της Επιτροπής (βλέπε σημείο 91).

ΟΙ ΣΤΟΧΟΙ ΕΣΩΤΕΡΙΚΗΣ ΑΣΦΑΛΕΙΑΣ ΤΗΣ ΕΕ ΔΕΝ ΕΝΣΩΜΑΤΩΝΟΝΤΑΙ ΚΑΤΑΛΛΗΛΩΣ ΣΤΟΥΣ ΕΞΩΤΕΡΙΚΟΥΣ ΣΤΟΧΟΥΣ ΤΗΣ ΕΕ ΟΣΟΝ ΑΦΟΡΑ ΤΟ ΚΟΣΣΥΦΟΠΕΔΙΟ ΚΑΙ ΤΑ ΔΥΤΙΚΑ ΒΑΛΚΑΝΙΑ

71. Το οργανωμένο έγκλημα και η διαφθορά στα Δυτικά Βαλκάνια αποτελούν ζήτημα που προβληματίζει ιδιαίτερα την ΕΕ. Κατά συνέπεια, το Συμβούλιο έχει επανειλημμένως ζητήσει την εφαρμογή μιας συνεκτικής και συντονισμένης προσέγγισης, η οποία να καθιστά την εσωτερική ασφάλεια κεντρική προτεραιότητα των εξωτερικών στόχων και δράσεων της ΕΕ. Παρ’ όλα αυτά, οι προτεραιότητες της ΕΕ όσον αφορά την εσωτερική ασφάλεια δεν ελήφθησαν επαρκώς υπόψη στο πλαίσιο του προγραμματισμού της βοήθειας της ΕΕ προς το Κοσσυφοπέδιο.

72. Παραδείγματος χάριν, η αύξηση του αριθμού των θυμάτων διακίνησης και εμπορίας ανθρώπων από τα Δυτικά Βαλκάνια [53] δεν επέφερε αλλαγές πολιτικής εκ μέρους της Επιτροπής ή της EULEX. Ούτε η κοινή δράση του Συμβουλίου για την ίδρυση της EULEX ούτε τα διάφορα έγγραφα πολυετούς ενδεικτικού προγραμματισμού της Επιτροπής στο πλαίσιο του ΜΠΒ για το Κοσσυφοπέδιο αναφέρονται ρητά στις προτεραιότητες που περιλαμβάνονται στις διάφορες στρατηγικές της ΕΕ σχετικά με την εξωτερική διάσταση του τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων.

73. Οι στόχοι της ΕΕ στον τομέα της εσωτερικής ασφάλειας τείνουν να είναι αρκετά ευρείς και τα σχέδια δράσης επικεντρώνονται σε μεγάλο βαθμό στις δραστηριότητες και τα επακόλουθα και λιγότερο σε ποσοτικοποιημένα αποτελέσματα και στον αντίκτυπο. Αυτή η έλλειψη συγκεκριμένων και σαφών στόχων δυσχεραίνει ακόμη περισσότερο το έργο της EULEX και του ΓΕΕ όσον αφορά τον σχεδιασμό παρεμβάσεων στο πλαίσιο των προτεραιοτήτων που έχει καθορίσει το Συμβούλιο (βλέπε σημείο 96). Παραδείγματος χάριν, οι αξιολογήσεις, εκ μέρους της Ευρωπόλ, των απειλών όσον αφορά το οργανωμένο έγκλημα έχουν επανειλημμένως αναφερθεί στην απειλή που συνιστούν για την ΕΕ, αφενός, οι εγκληματικοί πυρήνες στην περιοχή των Δυτικών Βαλκανίων, συμπεριλαμβανομένων των αλβανόφωνων ομάδων οργανωμένου εγκλήματος, και, αφετέρου, η διακίνηση και εμπορία ηρωίνης και ανθρώπων.

74. Το Συμβούλιο και η Επιτροπή έχουν αναγνωρίσει την ανάγκη καλύτερης ολοκλήρωσης των εσωτερικών και εξωτερικών στόχων. Δύο πρόσφατες σχετικές πρωτοβουλίες, οι οποίες ενδέχεται να συμβάλουν στην επίλυση αυτού του ζητήματος είναι η καθιέρωση ενός "κύκλου πολιτικής της ΕΕ" [54] και η ανάπτυξη ενός χάρτη πορείας για την ενίσχυση των δεσμών μεταξύ της ΚΠΑΑ και του χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης (ΧΕΑΔ) [55]. Ωστόσο, είναι ακόμη πολύ νωρίς για να αξιολογηθεί ο αντίκτυπος αυτών των πρωτοβουλιών.

Ο ΣΥΝΤΟΝΙΣΜΟΣ ΤΩΝ ΘΕΣΜΙΚΩΝ ΟΡΓΑΝΩΝ ΤΗΣ ΕΕ ΤΟΣΟ ΜΕΤΑΞΥ ΤΟΥΣ ΟΣΟ ΚΑΙ ΜΕ ΤΙΣ ΑΡΧΕΣ ΤΟΥ ΚΟΣΣΥΦΟΠΕΔΙΟΥ ΚΑΙ ΜΕ ΤΗ ΔΙΕΘΝΗ ΚΟΙΝΟΤΗΤΑ ΕΞΑΚΟΛΟΥΘΕΙ ΝΑ ΕΙΝΑΙ ΕΛΛΙΠΗΣ ΣΕ ΟΡΙΣΜΕΝΟΥΣ ΤΟΜΕΙΣ

ΜΟΛΟΝΟΤΙ Ο ΣΥΝΤΟΝΙΣΜΟΣ ΤΩΝ ΘΕΣΜΙΚΩΝ ΟΡΓΑΝΩΝ ΤΗΣ ΕΕ ΜΕΤΑΞΥ ΤΟΥΣ ΒΕΛΤΙΩΝΕΤΑΙ ΣΤΑΘΕΡΑ, ΕΞΑΚΟΛΟΥΘΟΥΝ ΝΑ ΥΠΑΡΧΟΥΝ ΟΡΙΣΜΕΝΑ ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΑ, ΙΔΙΩΣ ΟΣΟΝ ΑΦΟΡΑ ΤΗΝ ΠΡΟΣΑΡΜΟΓΗ ΤΩΝ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΩΣΤΕ ΑΥΤΕΣ ΝΑ ΑΝΤΑΠΟΚΡΙΝΟΝΤΑΙ ΚΑΛΥΤΕΡΑ ΣΤΙΣ ΑΝΑΓΚΕΣ ΤΗΣ ΑΠΟΣΤΟΛΗΣ ΣΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΗΣ ΚΠΑΑ

ΜΗΧΑΝΙΣΜΟΙ ΣΥΝΤΟΝΙΣΜΟΥ

75. Η ύπαρξη τόσο ενός μεγάλου προγράμματος χρηματοδοτικής βοήθειας, υπό τη διαχείριση της Επιτροπής, στο Κοσσυφοπέδιο όσο και της μεγαλύτερης αποστολής ΚΠΑΑ που υπήρξε ποτέ απαιτεί αποτελεσματικούς μηχανισμούς συντονισμού. Η απόφαση του Συμβουλίου για την ίδρυση της EULEX ορίζει ότι "οι απαιτούμενες ρυθμίσεις συντονισμού καθορίζονται στην περιοχή της EULEX Κοσσυφοπέδιο, ως ενδείκνυται, όπως επίσης και στις Βρυξέλλες" [56].

76. Το 2008 η EULEX, σε συνεργασία με τις αρχές του Κοσσυφοπεδίου, συγκρότησε το μεικτό συμβούλιο συντονισμού της επιβολής του κράτους δικαίου, του οποίου προΐστανται από κοινού ο Αρχηγός της Αποστολής EULEX και ο αντιπρόεδρος της κυβέρνησης του Κοσσυφοπεδίου [57]. Στο εν λόγω συμβούλιο εκπροσωπείτο επίσης, αν και από τεχνικό προσωπικό, το ΓΕΕ, αλλά η συμβολή του ήταν σχετικά περιορισμένη. Εντούτοις, το ΓΕΕ μπορεί να διαδραματίζει καθοριστικότερο ρόλο από τις αρχές του 2011, όταν ο επικεφαλής του κατέστη ο τρίτος από κοινού πρόεδρος του μεικτού συμβουλίου. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα το μεικτό συμβούλιο να επικεντρώνεται περισσότερο στην επίτευξη προόδου στο πλαίσιο της ευρύτερης διαδικασίας σταθεροποίησης και σύνδεσης.

77. Το Συμβούλιο καθιέρωσε τη θέση του ειδικού εντεταλμένου της ΕΕ στο Κοσσυφοπέδιο, στο πλαίσιο της προσπάθειας εξασφάλισης πολιτικού συντονισμού και πολιτικής καθοδήγησης εντός της ΕΕ [58]. Παρ’ όλα αυτά, μέχρι πρόσφατα, ο ειδικός αυτός εντεταλμένος της ΕΕ δεν είχε συμβάλει με ουσιαστικό τρόπο στην ενίσχυση του συντονισμού μεταξύ του ΓΕΕ και της EULEX και δεν συμμετείχε στις συνεδριάσεις του μεικτού συμβουλίου συντονισμού της επιβολής του κράτους δικαίου, μολονότι αυτές πραγματοποιήθηκαν σε υψηλό πολιτικό επίπεδο και ο ίδιος ήταν επιφορτισμένος με την παροχή πολιτικών συμβουλών στη EULEX. Ομοίως, δεν εκπροσωπείτο στις μηνιαίες συνεδριάσεις που διοργανώνονταν από το ΓΕΕ με διάφορα κράτη μέλη και άλλους χορηγούς βοήθειας (γνωστές ως "συνεδριάσεις Member States Plus"), παρά την ανάγκη διασύνδεσης των πολιτικών προτεραιοτήτων με τη χρηματοδοτική βοήθεια.

78. Ο συνδυασμός, το 2012, των ρόλων του ειδικού εντεταλμένου της ΕΕ και του επικεφαλής του ΓΕΕ αναμένεται να βελτιώσει σημαντικά τον συντονισμό. Εντούτοις, εξακολουθεί να υπάρχει περιθώριο για καλύτερη ενσωμάτωση του ρόλου του ειδικού εντεταλμένου της ΕΕ εντός της EULEX [59].

ΣΥΝΤΟΝΙΣΜΟΣ ΤΟΥ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΙΣΜΟΥ ΚΑΙ ΤΗΣ ΥΛΟΠΟΙΗΣΗΣ ΤΩΝ ΕΡΓΩΝ

79. Τα έργα στο πλαίσιο του ΜΠΒ μπορούν να χρησιμοποιηθούν για την υποστήριξη των δραστηριοτήτων MMA της EULEX, με τη χρηματοδότηση εξοπλισμού και υποδομών. Ωστόσο, ο χρόνος που απαιτείται για την έγκριση ενός έργου στο πλαίσιο του ΜΠΒ και, στη συνέχεια, για την ολοκλήρωση της διαδικασίας του σχετικού διαγωνισμού είναι συχνά υπερβολικός λαμβανομένου υπόψη του στόχου της ικανοποίησης των επιχειρησιακών αναγκών της EULEX. Αυτό συμβαίνει διότι, κατά κανόνα, οι προτάσεις έργων στο πλαίσιο του ΜΠΒ πρέπει να ολοκληρώνονται αρκετό χρονικό διάστημα πριν από το έτος κατά το οποίο χρηματοδοτούνται.

80. Μολονότι η EULEX μπορεί η ίδια να προβεί στη σύναψη σύμβασης για την προμήθεια του αναγκαίου για τις επιχειρήσεις της εξoπλισμού, πρέπει να ακολουθεί τις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων που καθορίζονται στον δημοσιονομικό κανονισμό. Ωστόσο, οι εν λόγω διαδικασίες δεν έχουν σχεδιαστεί για να ανταποκρίνονται στις ανάγκες των αποστολών της ΚΠΑΑ, όπως είναι η EULEX, όπου ενίοτε απαιτούνται ταχείες και ευέλικτες αντιδράσεις.

81. Η αρχική ιδέα διενέργειας των επιχειρήσεων (CONOPS) και το σχέδιο επιχειρήσεων (OPLAN) της EULEX δεν περιλαμβάνουν στρατηγική αποχώρησης, μολονότι οι εντολές της EULEX περιορίζονται μόνο σε δύο έτη κάθε φορά, αν και με δυνατότητα παράτασης. Αντιθέτως, η συμμετοχή της Επιτροπής δεν περιορίζεται χρονικά. Μολονότι το Συμβούλιο έχει αναγνωρίσει κατ’ αρχήν ότι, μετά το πέρας μιας αποστολής στο πλαίσιο της ΚΠΑΑ, η επιδίωξη των στόχων της μπορεί να συνεχιστεί μέσω έργων υπό τη διαχείριση της Επιτροπής [60], η Επιτροπή και η ΕΥΕΔ δεν έχουν ακόμη συμφωνήσει πότε και πώς θα το πράττουν αυτό στη συγκεκριμένη περίπτωση του Κοσσυφοπεδίου.

ΟΙ ΑΡΧΕΣ ΤΟΥ ΚΟΣΣΥΦΟΠΕΔΙΟΥ ΔΙΑΘΕΤΟΥΝ ΠΕΡΙΟΡΙΣΜΕΝΗ ΙΚΑΝΟΤΗΤΑ ΓΙΑ ΝΑ ΕΞΑΣΦΑΛΙΣΟΥΝ ΤΟΝ ΣΥΝΤΟΝΙΣΜΟ, ΕΝΩ ΕΞΑΚΟΛΟΥΘΟΥΝ ΝΑ ΥΠΑΡΧΟΥΝ ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΑ ΟΣΟΝ ΑΦΟΡΑ ΤΟΝ ΣΥΝΤΟΝΙΣΜΟ ΜΕ ΑΛΛΟΥΣ ΔΙΕΘΝΕΙΣ ΧΟΡΗΓΟΥΣ ΒΟΗΘΕΙΑΣ

82. Στο τέλος του 2011 οι αρχές του Κοσσυφοπεδίου εξακολουθούσαν να μην έχουν καθιερώσει αποτελεσματικούς μηχανισμούς συντονισμού στον τομέα του κράτους δικαίου, παρά το γεγονός ότι τόσο η Επιτροπή όσο και οι άλλοι χορηγοί βοήθειας είχαν τονίσει τη σημασία αυτού του στοιχείου [61]. Μέχρι στιγμής, έχει πραγματοποιηθεί μόνο μία συνεδρίαση της τομεακής ομάδας εργασίας για το κράτος δικαίου, ενώ οι τρεις προβλεπόμενες υποτομεακές ομάδες εργασίας (Δικαιοσύνης, Καταπολέμησης της διαφθοράς και του οργανωμένου εγκλήματος, Θεωρήσεων, ασύλου, διαχείρισης των συνόρων, τελωνείων και αστυνομίας) δεν έχουν ακόμη καταστεί επιχειρησιακές.

83. Η EULEX και οι αρχές του Κοσσυφοπεδίου περιόρισαν τη συμμετοχή στις συνεδριάσεις του μεικτού συμβουλίου συντονισμού της επιβολής του κράτους δικαίου (βλέπε σημείο 76) σε ορισμένους βασικούς ενδιαφερομένους, γεγονός το οποίο παρεμποδίζει τη δυνητική χρήση αυτού του φόρουμ για τον συντονισμό της βοήθειας προς το κράτος δικαίου [62]. Επιπλέον, το εν λόγω συμβούλιο εστιάζει την προσοχή του σε πολιτικά ζητήματα υψηλού επιπέδου και όχι σε τεχνικά θέματα. Μολονότι έχει συζητήσει τη συγκρότηση ομάδων εργασίας για τη βελτίωση του συντονισμού σε τεχνικό επίπεδο, αυτού του είδους οι ομάδες δεν έχουν συγκροτηθεί ακόμη.

84. Το ΓΕΕ χρησιμοποίησε τις τακτικές μηνιαίες συνεδριάσεις "Member States Plus" (βλέπε σημείο 77) για την ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με τον προγραμματισμό της βοήθειας που παρείχε στο πλαίσιο του ΜΠΒ. Αντιθέτως, τα κράτη μέλη αντήλλαξαν σχετικά περιορισμένες πληροφορίες σχετικά με τα προγράμματά τους, μολονότι η ανταλλαγή αναλυτικών πληροφοριακών στοιχείων θα μπορούσε να αποτελέσει το πρώτο βήμα για τον από κοινού προγραμματισμό της βοήθειας.

85. Σημαντικότατος εταίρος της EULEX είναι η ειρηνευτική δύναμη του ΝΑΤΟ στο Κοσσυφοπέδιο (KFOR) [63]. Συνήθως, η EULEX και η KFOR συνεργάζονται στενά σε επίπεδο επιχειρήσεων και τακτικής, παρά την απουσία επίσημης σχετικής συμφωνίας μεταξύ ΕΕ και NATO. Ωστόσο, η EULEX αντιμετωπίζει δυσκολίες όσον αφορά την εκπλήρωσή των υποχρεώσεών της έναντι της KFOR μετά τη μονομερή μείωση κατά 50 % των αστυνομικών δυνάμεων για τον έλεγχο πλήθους που είχαν διαθέσει στην EULEX τα κράτη μέλη (βλέπε σημείο 90). Συνεπεία αυτού, η EULEX δεν ήταν σε θέση να εκπληρώσει την αποστολή της με αποτελεσματικό τρόπο κατά τις σοβαρότατες αναταραχές που εκδηλώθηκαν στο βόρειο Κοσσυφοπέδιο το καλοκαίρι του 2011, αναγκαζόμενη αντ’ αυτού να βασιστεί στην KFOR. Η κατάσταση αυτή και τα γεγονότα στην περιοχή δεν επέτρεψαν στην KFOR να προχωρήσει στην επόμενη φάση μειώσεων της στρατιωτικής δύναμής της και την υποχρέωσαν να αναπτύξει κατά τη διάρκεια του περασμένου έτους την επιχειρησιακή εφεδρική δύναμή της.

86. Τα θεσμικά όργανα της ΕΕ έχουν καταβάλει σημαντικές προσπάθειες προκειμένου να συντονιστούν με τις ΗΠΑ, τον μεγαλύτερο διμερή χορηγό βοήθειας στο Κοσσυφοπέδιο. Παρ’ όλα αυτά, η επίτευξη πλήρους συντονισμού παραμένει δυσχερής λόγω του ευρέος φάσματος των φορέων από τις ΗΠΑ που εμπλέκονται στον τομέα της εγκαθίδρυσης κράτους δικαίου στο Κοσσυφοπέδιο [64]. Ο συντονισμός είναι ιδιαίτερα προβληματικός όσον αφορά την εκπόνηση νομοθεσίας, τομέα στον οποίο οι ΗΠΑ αναπτύσσουν ιδιαίτερη δράση, παρά το ενδιαφέρον του Κοσσυφοπεδίου να υιοθετήσει το κοινοτικό κεκτημένο της ΕΕ και το γεγονός ότι το νομικό πλαίσιο του Κοσσυφοπεδίου βασίζεται στο ηπειρωτικό ευρωπαϊκό νομικό σύστημα. Παραδείγματος χάριν, για τον νέο νόμο περί δικαστηρίων συντάχθηκαν, από το 2004, περί τα 50 σχέδια κειμένου, ο δε νόμος εγκρίθηκε από τη Βουλή μόλις τον Αύγουστο του 2010. Η κυβέρνηση απέδωσε τη σημαντική αυτή καθυστέρηση στη διαφωνία μεταξύ του ΓΕΕ και του Οργανισμού Διεθνούς Ανάπτυξης των ΗΠΑ (USAID).

Η ΑΠΟΔΟΤΙΚΟΤΗΤΑ ΚΑΙ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑ ΤΗΣ EULEX ΕΠΗΡΕΑΖΟΝΤΑΝ ΑΡΝΗΤΙΚΑ ΑΠΟ ΤΗΝ ΕΛΛΕΙΨΗ ΠΟΡΩΝ

87. Κατά τον χρόνο διενέργειας του ελέγχου, η EULEX είχε τη δυνατότητα να επιχειρεί μόνο κατά το 75 % περίπου της εγκεκριμένης ισχύος της λόγω των δυσχερειών που αντιμετώπιζε για την πρόσληψη προσωπικού, ιδίως αποσπασμένων υπαλλήλων από τα κράτη μέλη [65], διαδικασία η οποία αποτελεί τον προτιμώμενο από το Συμβούλιο τρόπο πρόσληψης. Τα κράτη μέλη δεσμεύθηκαν για λιγότερο προσωπικό από το εγκεκριμένο και, ως εκ τούτου, απέσπασαν μικρότερο αριθμό υπαλλήλων από εκείνον για τον οποίο είχαν αρχικά δεσμευθεί [66] (βλέπε πίνακα 2). Στο πλαίσιο των έξι προσκλήσεων για συνεισφορές που πραγματοποιήθηκαν το 2010 και το 2011, τα κράτη μέλη πρότειναν μικρότερο αριθμό υποψηφίων για τις θέσεις αποσπασμένων υπαλλήλων σε σχέση με τον αριθμό των κενών θέσεων. Αυτό είχε ως συνέπεια την πλήρωση με νέους αποσπασμένους υπαλλήλους μόλις του 47 % των κενών θέσεων [67]. Η πρόσληψη υπαλλήλων σε εξειδικευμένες θέσεις, όπως αυτές των δικαστών, ήταν ιδιαίτερα δύσκολη.

88. Ένα περαιτέρω μειονέκτημα για τις επιχειρήσεις της EULEX είναι η βραχεία διάρκεια των αποσπάσεων. Η συνήθης διάρκεια του ενός έτους δεν επαρκεί για σημαντικές θέσεις όπως αυτές των ανώτερων συμβούλων, των δικαστών ή των ανακριτών στο πλαίσιο του οργανωμένου εγκλήματος. Σε ορισμένες περιπτώσεις οι υπάλληλοι ανταποκρίνονται πλήρως στα καθήκοντά τους μόνο μετά από 12 μήνες. Αυτή η συχνή εναλλαγή των σημαντικών συμβούλων δεν ευνοεί την αποτελεσματική μεταφορά γνώσεων στις αρχές του Κοσσυφοπεδίου και υπονομεύει την αποτελεσματικότητα των δράσεων ΜΜΑ.

ΠΙΝΑΚΑΣ 2

ΑΡΙΘΜΟΣ ΔΙΕΘΝΩΝ ΥΠΑΛΛΗΛΩΝ ΤΗΣ EULEX ΕΝΑΝΤΙ ΤΩΝ ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΩΝ ΔΕΣΜΕΥΣΕΩΝ

Πηγή: CPCC και σχέδιο επιχειρήσεων της EULEX (OPLAN).

Προέλευση των υπαλλήλων | Διεθνείς θέσεις σύμφωνα με το OPLAN [3333] | Αρχικές δεσμεύσεις | Μέσος αριθμός υπαλλήλων (2010) | Τροποποιημένες δεσμεύσεις (2011) | Μέσος αριθμός υπαλλήλων (2011) | 31.12.2011 |

Αποσπασμένοι από τα κράτη μέλη | Σύνολο 2042 | 1405 | 1203 | 1145 | 1137 | 939 |

Αποσπασμένοι από άλλους συνεισφέροντες | 142 | 166 | 183 | 184 | 148 |

Μερικό σύνολο αποσπασμένων υπαλλήλων | 1547 | 1369 | 1328 | 1321 | 1087 |

Διεθνείς συμβασιούχοι υπάλληλοι | 310 | 330 | 360 | 327 | 302 |

Σύνολο διεθνών υπαλλήλων | 1857 | 1699 | 1688 | 1648 | 1389 |

89. Ένα περαιτέρω ζήτημα που εγείρει προβληματισμό είναι η ποιότητα του προσωπικού. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι ένδεκα κράτη μέλη υπέβαλαν υποψηφίους οι οποίοι δεν διέθεταν τα απαραίτητα προσόντα σε τουλάχιστον μία από τις δέκα διαδικασίες επιλογής που εξέτασε. Επιπλέον, ενώ οι υπάλληλοι της EULEX, προς εκπλήρωση των καθηκόντων καθοδήγησης, παρακολούθησης και παροχής συμβουλών, χρειάζονται εμπειρογνωσία στον τομέα της διαχείρισης έργων και μη τεχνικές δεξιότητες [68], συνήθως τα κράτη μέλη δεν προβαίνουν σε αξιολόγηση των υποψηφίων σε αυτούς τους τομείς στο πλαίσιο της διαδικασίας επιλογής ούτε τους παρέχουν επαρκή επιμόρφωση πριν από την τοποθέτησή τους.

90. Ο αρχηγός Αποστολής της EULEX δεν έχει δικαίωμα να επαναδιαθέτει το προσωπικό σύμφωνα με τις μεταβαλλόμενες ανάγκες. Αντιθέτως, αυτό απαιτεί την έγκριση της Επιτροπής Πολιτικής και Ασφάλειας ή ακόμη και του κράτους μέλους [69]. Κατά συνέπεια, υπήρξαν σημαντικές ανισορροπίες σε ανθρώπινους πόρους τόσο μεταξύ των διαφόρων συνιστωσών όσο και εντός καθεμίας από αυτές. Ενώ η EULEX δεν διαθέτει τον αναγκαίο αριθμό υπαλλήλων για τη συνιστώσα της Δικαιοσύνης, επί του παρόντος διαθέτει περισσότερους από όσους χρειάζεται για τη συνιστώσα των Τελωνείων και, συνολικά, για τη συνιστώσα της Αστυνομίας. Από την άλλη πλευρά, ορισμένα τμήματα της τελευταίας αυτής συνιστώσας ταλανίζονται από σημαντικές ελλείψεις προσωπικού, και ιδιαίτερα οι αστυνομικές μονάδες ελέγχου πλήθους και ταραχών μετά τη μονομερή απόσυρση ορισμένων κρατών μελών (βλέπε σημείο 85).

91. Η EULEX δεν διαθέτει κατάλληλο σύστημα για την παρακολούθηση και την ανάλυση του χρόνου που διαθέτουν οι υπάλληλοι για τις επιμέρους δράσεις ΜΜΑ, καθώς και για τα εκτελεστικά καθήκοντα. Επιπλέον, η ΕΥΕΔ δεν συλλέγει πληροφορίες σχετικά με τις πληρωμές που πραγματοποιούν οι διοικητικές υπηρεσίες των κρατών μελών για τους αποσπασμένους υπαλλήλους της EULEX και, για τον λόγο αυτό, δεν είναι σε θέση να καθορίσει το συνολικό κόστος της EULEX για την ΕΕ, συμπεριλαμβανομένων των κρατών μελών. Ως εκ τούτου, είναι αδύνατον να υπολογιστεί η αποδοτικότητα της δαπάνης για την EULEX σε σύγκριση με τις άλλες μορφές βοήθειας της ΕΕ για την ανάπτυξη ικανοτήτων.

92. Η EULEX, όπως όλες οι αποστολές ΚΠΑΑ, δεν διαθέτει νομική προσωπικότητα. Αυτό συνιστά σοβαρό μειονέκτημα, καθώς σημαίνει ότι η λειτουργία ολόκληρου του οργανισμού, αποτελούμενου από 2500 υπαλλήλους, εξαρτάται από την εντολή που λαμβάνει ένα μόνο πρόσωπο. Αυτό με τη σειρά του συνεπάγεται ότι ο Αρχηγός της Αποστολής κινδυνεύει ο ίδιος από προσφυγές ενώπιον της δικαιοσύνης, καθώς η EULEX δεν διαθέτει ενεργητική νομιμοποίηση ενώπιον δικαστηρίων.

93. Επίσης, η EULEX δεν μπορεί να υπογράψει συμφωνίες που δεσμεύουν την Αποστολή, δεδομένου ότι κάθε συμφωνία που υπογράφεται από τον Αρχηγό της Αποστολής δεσμεύει μόνον τον ίδιο και όχι την EULEX ως φορέα. Ο περιορισμός αυτός, για παράδειγμα, αποτέλεσε εμπόδιο για την εφαρμογή συμφωνίας διαρκούς ανταλλαγής δεδομένων με την Ευρωπόλ [70] (βλέπε σημείο 32).

94. Τον Ιούνιο του 2012, η Επιτροπή εξέδωσε ανακοίνωση σχετικά με τη δημοσιονομική διαχείριση των αποστολών στο πλαίσιο της ΚΠΑΑ. Η ανακοίνωση αυτή συμπεριλάμβανε αίτημα προς το Συμβούλιο να τους παραχωρήσει νομική προσωπικότητα, να καθορίσει σαφώς το καθεστώς τους ως φορέων συστηνόμενων με πράξη του Συμβουλίου και να τις καταστήσει υπόλογες έναντι της Επιτροπής για τα κεφάλαια που τους διατίθενται [71].

ΠΑΡΑ ΤΟΝ ΠΕΡΙΟΡΙΣΜΕΝΟ ΑΡΙΘΜΟ ΥΠΑΛΛΗΛΩΝ ΣΤΟ ΓΕΕ, Η ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΤΩΝ ΕΡΓΩΝ ΣΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΟΥ ΜΠΒ ΓΙΑ ΤΟ ΚΟΣΣΥΦΟΠΕΔΙΟ ΗΤΑΝ ΚΑΤΑ ΚΑΝΟΝΑ ΙΚΑΝΟΠΟΙΗΤΙΚΗ

95. Η στρατηγική σημασία που έχει για την ΕΕ η εγκαθίδρυση κράτους δικαίου στο Κοσσυφοπέδιο δεν αντικατοπτρίζεται στους ανθρώπινους πόρους που διατίθενται στο ΓΕΕ για τη διαχείριση της χρηματοδοτικής βοήθειας στον τομέα αυτό. Έτσι η ομάδα των επιχειρήσεων αριθμεί πέντε υπαλλήλους. Το γεγονός αυτό δεν επιτρέπει την εξειδίκευση των υπευθύνων για συγκεκριμένα καθήκοντα σε διάφορους τομείς, όπως στον τομέα της αστυνομίας ή της δικαιοσύνης. Επίσης, αυτό σημαίνει ότι υπάρχει περιορισμένη δυναμικότητα σε βασικούς τομείς, όπως οι εφαρμογές τεχνολογίας πληροφοριών στον τομέα του κράτους δικαίου. Η έλλειψη προσωπικού ανάγκασε επίσης το ΓΕΕ να χρησιμοποιήσει σε μεγάλο βαθμό εξωτερικούς συμβούλους για την παρακολούθηση των έργων.

96. Παρά την έλλειψη προσωπικού, η Επιτροπή διαχειρίστηκε, σε γενικές γραμμές, σωστά τα έργα που αφορούν το κράτος δικαίου στο πλαίσιο του ΜΠΒ εφαρμόζοντας καθιερωμένες διαδικασίες. Οι σοβαρότερες αδυναμίες που διαπιστώθηκαν στο πλαίσιο του ελέγχου ήταν οι ακόλουθες:

α) Τα έργα που υποβλήθηκαν σε έλεγχο επικεντρώνονταν περισσότερο σε περαιτέρω μεταρρυθμίσεις και στο νέο πρωτογενές δίκαιο, παρά στην θέσπιση και επιβολή του δευτερογενούς δικαίου και στην εξασφάλιση της λειτουργίας των νέων συστημάτων (βλέπε σημείο 47).

β) Οι στόχοι των έργων δεν αντιστοιχούσαν αποτελεσματικά στους στόχους εσωτερικής ασφάλειας της ΕΕ (βλέπε σημείο 73).

γ) Οι στόχοι των περισσότερων έργων δεν ήταν SMART [72], ούτε υπήρχαν δεδομένα αναφοράς και αντικειμενικά επαληθεύσιμοι δείκτες για την αξιολόγηση της συντελούμενης προόδου.

δ) Τα προπαρασκευαστικά έγγραφα των έργων στο πλαίσιο του ΜΠΒ δεν περιελάμβαναν επαρκή εκτίμηση κινδύνων, συμπεριλαμβανομένης της διατύπωσης στρατηγικών για τον περιορισμό τους [73]. Ειδικότερα, δεν προτάθηκαν κατάλληλες λύσεις για την αντιμετώπιση των κινδύνων διαφθοράς και πολιτικών παρεμβάσεων στον αστυνομικό, δικαστικό και τελωνειακό τομέα.

Η ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ Η ΕΥΕΔ ΔΕΝ ΑΞΙΟΠΟΙΗΣΑΝ ΕΠΑΡΚΩΣ ΤΟΝ ΔΙΑΛΟΓΟ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΠΙΒΟΛΗ ΠΡΟΫΠΟΘΕΣΕΩΝ ΠΡΟΚΕΙΜΕΝΟΥ ΝΑ ΕΝΙΣΧΥΣΟΥΝ ΤΟ ΚΡΑΤΟΣ ΔΙΚΑΙΟΥ

97. Το επίσημο πλαίσιο για τον διάλογο πολιτικής μεταξύ της ΕΕ και του Κοσσυφοπεδίου είναι η διαδικασία σταθεροποίησης και σύνδεσης (ΔΣΣ). Ωστόσο, ετησίως πραγματοποιείται μία μόνο σχετική συνεδρίαση σε τεχνικό επίπεδο [74]. Πρόσφατα η Επιτροπή αναγνώρισε το πρόβλημα αυτό με την έναρξη, τον Μάιο του 2012, ενός "διαρθρωμένου διαλόγου περί κράτους δικαίου", όπως αποκαλείται, ο οποίος διεξάγεται σε πολιτικό επίπεδο. Ο διάλογος αυτός συνεπάγεται δύο επιπλέον συνεδριάσεις ετησίως μεταξύ ΕΕ και Κοσσυφοπεδίου για το ζήτημα του κράτους δικαίου, με κεντρικά θέματα τη διαφθορά, το οργανωμένο έγκλημα και το δικαστικό σύστημα.

98. Τα κίνητρα που παρείχαν η Επιτροπή και η ΕΥΕΔ και η επιβολή προϋποθέσεων μέχρι στιγμής δεν αποδείχθηκαν ιδιαίτερα χρήσιμα για την ενίσχυση της προόδου σε ζητήματα που σχετίζονται με την εγκαθίδρυση κράτους δικαίου στο Κοσσυφοπέδιο.

99. Σε αντίθεση με τα υπόλοιπα Δυτικά Βαλκάνια, στην περίπτωση του Κοσσυφοπεδίου, το κίνητρο της πιθανής προσχώρησης στην ΕΕ υπονομεύεται από την απουσία κοινής θέσης της ΕΕ όσον αφορά την ανεξαρτησία του (βλέπε σημείο 6). Περισσότερο βραχυπρόθεσμα, η πιθανότητα απελευθέρωσης του καθεστώτος των θεωρήσεων μπορεί να λειτουργήσει ως κίνητρο, δεδομένου ότι ο χάρτης πορείας για την απελευθέρωση του καθεστώτος των θεωρήσεων περιλαμβάνει όρους που συνδέονται με το κράτος δικαίου. Εντούτοις, καθώς η απελευθέρωση αυτή απαιτεί την πλήρωση 95 απαιτήσεων, η ουσία του κινήτρου υπονομεύεται [75].

100. Η χορήγηση της βοήθειας της ΕΕ στο Κοσσυφοπέδιο εξαρτάται κατά κανόνα από την πρόοδο που σημειώνεται όσον αφορά την ικανοποίηση των προτεραιοτήτων που καθορίζονται στην ευρωπαϊκή εταιρική σχέση [76]. Ωστόσο, μόνο για το κράτος δικαίου η εν λόγω εταιρική σχέση περιλαμβάνει 79 προτεραιότητες. Επιπλέον, δεν έχει επικαιροποιηθεί από το 2008. Μολονότι τα ετήσια προγράμματα στο πλαίσιο του ΜΠΒ περιλαμβάνουν συγκεκριμένες προϋποθέσεις, αυτές είναι συνήθως τεχνικής φύσης και δεν συνδέονται με ευρύτερους πολιτικούς προβληματισμούς.

101. Η μόνη προϋπόθεση την οποία έθεσε επίσημα η EULEX στο OPLAN είναι ότι η παρουσία της στο Κοσσυφοπέδιο θα βασίζεται στην αδιάλειπτη συνεργασία της με τις αρχές του Κοσσυφοπεδίου και την υποστήριξή της από αυτές. Ωστόσο, οι εν λόγω αρχές επιδιώκουν διαρκώς περισσότερο να τεθεί τέλος στην "επιτηρούμενη ανεξαρτησία" (βλέπε σημεία 5 και 11). Η EULEX δεν εφαρμόζει τις προϋποθέσεις αυτές για τα επιμέρους έργα ΜΜΑ.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ

102. Με τον έλεγχο διαπιστώθηκε ότι η βοήθεια που παρέχει η ΕΕ στο Κοσσυφοπέδιο στον τομέα του κράτους δικαίου δεν είναι αρκούντως αποτελεσματική. Η συμβολή της εν λόγω βοήθειας στην ανάπτυξη των ικανοτήτων της αστυνομίας του Κοσσυφοπεδίου ήταν εξαιρετικά περιορισμένη, ενώ η πρόοδος που σημειώθηκε όσον αφορά την καταπολέμηση του οργανωμένου εγκλήματος είναι ελάχιστη. Στον δικαστικό τομέα, η βοήθεια ήταν χρήσιμη, ωστόσο ο τομέας αυτός εξακολουθεί να ταλανίζεται από πολιτικές παρεμβάσεις, ανεπάρκειες, έλλειψη διαφάνειας και αδυναμία εκτέλεσης των αποφάσεων. Οι παρεμβάσεις της ΕΕ απέφεραν μόνον περιορισμένα αποτελέσματα όσον αφορά την αντιμετώπιση της διαφθοράς, η οποία εξακολουθεί να επικρατεί σε πολλούς τομείς. Η μεγαλύτερη πρόοδος έχει επιτελεστεί στον τελωνειακό τομέα, ενώ η πρόοδος είναι σχεδόν μηδενική όσον αφορά την εγκαθίδρυση κράτους δικαίου στο βόρειο Κοσσυφοπέδιο. Συνολικά, η βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων που απέφερε η βοήθεια επαπειλείται από την έλλειψη πολιτικής βούλησης, την περιορισμένη χρηματοδοτική ικανότητα και την ελάχιστη επίδραση της κοινωνίας των πολιτών.

103. Εν πρώτοις, η περιορισμένη αποτελεσματικότητα της βοήθειας της ΕΕ μπορεί να αποδοθεί στις ειδικές περιστάσεις του Κοσσυφοπεδίου: το σημείο εκκίνησης της διαδικασίας εγκαθίδρυσης κράτους δικαίου κατά το χρόνο κήρυξης της ανεξαρτησίας ήταν χαμηλό και οι νέες αρχές του Κοσσυφοπεδίου δεν έδωσαν επαρκή προτεραιότητα στο πρόγραμμα της εγκαθίδρυσης κράτους δικαίου. Επιπλέον, η απουσία κοινής θέσης της ΕΕ όσον αφορά την αναγνώριση του Κοσσυφοπεδίου υπονομεύει το κίνητρο της προσχώρησης στην ΕΕ.

104. Εντούτοις, με τον έλεγχο διαπιστώθηκε ότι υπήρχαν σημαντικοί τομείς στους οποίους η καλύτερη διαχείριση εκ μέρους της ΕΥΕΔ και της Επιτροπής θα είχε συμβάλει στην αποτελεσματικότητα της βοήθειας της ΕΕ. Και αυτό παρά τις βελτιώσεις τις οποίες εισήγαγαν κατά την περίοδο αναφοράς του ελέγχου.

105. Οι αντίστοιχοι στόχοι και ρόλοι των δραστηριοτήτων ανάπτυξης ικανοτήτων της Επιτροπής και της EULEX δεν αξιολογήθηκαν σωστά ούτε υποβλήθηκαν σε σύγκριση κατά το στάδιο του σχεδιασμού της EULEX. Ο συντονισμός των στόχων της εσωτερικής ασφάλειας της ΕΕ που αφορούσαν το Κοσσυφοπέδιο με τους αντίστοιχους της εξωτερικής πολιτικής της ΕΕ δεν ήταν σωστός.

106. Ο συντονισμός μεταξύ της Επιτροπής και των επιχειρήσεων στο πλαίσιο της ΚΠΑΑ ήταν μείζων πρόκληση. Ο προγραμματισμός και διαδικασίες δημόσιων συμβάσεων παραμένουν εμπόδιο για την αποτελεσματική συνεργασία. Η ΕΕ δεν εκπόνησε στρατηγική αποχώρησης η οποία θα είχε ως αποτέλεσμα να αναλάβει η Επιτροπή τις αρμοδιότητες της EULEX όσον αφορά την ανάπτυξη ικανοτήτων. Από το 2012 ο ειδικός εντεταλμένος της ΕΕ διαδραματίζει σημαντικότερο ρόλο όσον αφορά τον συντονισμό, ο ρόλος αυτός, ωστόσο, θα μπορούσε να είχε ενσωματωθεί καλύτερα στη διαχείριση των επιχειρήσεων στο πλαίσιο της ΚΠΑΑ. Εμπόδιο για τον γενικότερο συντονισμό των χορηγών βοήθειας στο Κοσσυφοπέδιο ήταν η περιορισμένη ικανότητα των αρχών να αναλάβουν τη σχετική ηγεσία. Η ΕΕ και οι φορείς των ΗΠΑ στο Κοσσυφοπέδιο πρέπει να ενισχύσουν τον συντονισμό τους, όπου αυτό είναι δυνατό.

107. Μολονότι η EULEX συνιστά, και μάλιστα με μεγάλη διαφορά, τη μεγαλύτερη μέχρι στιγμής αποστολή στο πλαίσιο της ΚΠΑΑ, η αποτελεσματικότητά της όσον αφορά την ενίσχυση του κράτους δικαίου είναι μειωμένη λόγω των περιορισμένων ανθρώπινων πόρων που διαθέτει. Τα κράτη μέλη δεν απέσπασαν στην EULEX επαρκή αριθμό υπαλλήλων. Επιπλέον, οι υπάλληλοι αποσπώνται για εξαιρετικά βραχείες περιόδους και δεν διαθέτουν τις αναγκαίες δεξιότητες για την ανάπτυξη ικανοτήτων. Ένα άλλο μειονέκτημα της EULEX είναι το γεγονός ότι δεν διαθέτει νομική προσωπικότητα.

108. Ο αριθμός των υπαλλήλων του ΓΕΕ που διατίθενται για την άσκηση εποπτείας επί της στήριξης που παρέχει η Επιτροπή για την εγκαθίδρυση κράτους δικαίου δεν ανταποκρίνεται στην ιδιαίτερη σημασία που έχει ο εν λόγω τομέας. Παρ’ όλα αυτά, η διαχείριση των έργων στο πλαίσιο του ΜΠΒ ήταν κατά κανόνα ορθή.

109. Η ΕΥΕΔ και η Επιτροπή, παράλληλα με τη χορήγηση της βοήθειας, δεν χρησιμοποίησαν αρκετά τον διάλογο πολιτικής και την επιβολή προϋποθέσεων, προκειμένου να διευκολύνουν την επίτευξη των στόχων στον τομέα του κράτους δικαίου στο Κοσσυφοπέδιο. Ο πρόσφατα καθιερωθείς "διαρθρωμένος διάλογος περί κράτους δικαίου" και ένας χάρτης πορείας σχετικά με την απελευθέρωση του καθεστώτος των θεωρήσεων θα μπορούσαν να αποτελέσουν σημαντικά βήματα προόδου προς αυτή την κατεύθυνση.

ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

ΣΥΣΤΑΣΗ 1

Το Συμβούλιο και η Επιτροπή οφείλουν, αφενός, να μεριμνήσουν ώστε οι στόχοι στον τομέα του κράτους δικαίου για το Κοσσυφοπέδιο να συνδέονται με συγκεκριμένα κριτήρια για τη συγκριτική αξιολόγηση της προόδου και, αφετέρου, να λάβουν υπόψη τους στόχους εσωτερικής ασφάλειας της ΕΕ.

ΣΥΣΤΑΣΗ 2

Η ΕΥΕΔ και η Επιτροπή, προκειμένου να βελτιώσουν τον μεταξύ τους συντονισμό, οφείλουν να αναθεωρήσουν τις διαδικασίες προγραμματισμού και δημόσιων συμβάσεων, ούτως ώστε αυτές να ανταποκρίνονται στις επιχειρησιακές ανάγκες της EULEX, και να προετοιμάσουν μια στρατηγική αποχώρησης της EULEX η οποία θα είχε ως αποτέλεσμα να αναλάβει η Επιτροπή τις αρμοδιότητες της EULEX όσον αφορά την ανάπτυξη ικανοτήτων.

ΣΥΣΤΑΣΗ 3

Η ΕΥΕΔ οφείλει να συνεργαστεί με τα κράτη μέλη προκειμένου να εξασφαλίσει ότι οι μελλοντικές αποστολές στο πλαίσιο της ΚΠΑΑ θα λειτουργούν με τον πλήρη εγκεκριμένο αριθμό υπαλλήλων και ότι οι εν λόγω υπάλληλοι θα διατίθενται για το χρονικό διάστημα που χρειάζεται και θα διαθέτουν τις δεξιότητες εκείνες που θα εγγυώνται την αποτελεσματικότητά τους.

ΣΥΣΤΑΣΗ 4

Το Συμβούλιο και η Επιτροπή οφείλουν να εξασφαλίσουν ότι οι μελλοντικές αποστολές στο πλαίσιο της ΚΠΑΑ θα διαθέτουν νομική προσωπικότητα.

ΣΥΣΤΑΣΗ 5

Η ΕΥΕΔ και η Επιτροπή οφείλουν να μεριμνήσουν ώστε η κατανομή του προσωπικού που διατίθεται στο Γραφείο της ΕΕ στην Πρίστινα για τη διαχείριση της στήριξης για την εγκαθίδρυση κράτους δικαίου να αντικατοπτρίζει την υψηλή προτεραιότητα που αναγνωρίζει η ΕΕ στον τομέα αυτό.

ΣΥΣΤΑΣΗ 6

Το Συμβούλιο, η ΕΥΕΔ και η Επιτροπή οφείλουν να μεριμνήσουν ώστε οι διάλογοι πολιτικής τους οποίους διεξάγουν με το Κοσσυφοπέδιο να εστιάζονται όλως ιδιαιτέρως στην ενίσχυση του κράτους δικαίου και να συνδέονται με κίνητρα και προϋποθέσεις προτεραιότητας.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα III, του οποίου προεδρεύει ο κύριος Karel PINXTEN, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 16ης Οκτωβρίου 2012.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Πρόεδρος

[1] Η ονομασία αυτή χρησιμοποιείται με την επιφύλαξη των διαφόρων θέσεων ως προς το καθεστώς και συνάδει με το ψήφισμα του Συμβουλίου Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών 1244 και τη γνώμη του Διεθνούς Δικαστηρίου σχετικά με τη διακήρυξη της ανεξαρτησίας του Κοσσυφοπεδίου.

[2] Οι άλλες δημοκρατίες που συναποτελούσαν την πρώην Γιουγκοσλαβία ήταν η Βοσνία-Ερζεγοβίνη, η Κροατία, η Μακεδονία, το Μαυροβούνιο και η Σλοβενία. Υπήρχε ακόμη μία αυτόνομη επαρχία, η Βοϊβοδίνα, επίσης στη Δημοκρατία της Σερβίας.

[3] Η ονομασία αυτή χρησιμοποιείται με την επιφύλαξη των διαφόρων θέσεων ως προς το καθεστώς και συνάδει με το ψήφισμα του Συμβουλίου Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών 1244 και τη γνώμη του Διεθνούς Δικαστηρίου σχετικά με τη διακήρυξη της ανεξαρτησίας του Κοσσυφοπεδίου.

[4] Έως τις 8 Ιουνίου 2012, το Κοσσυφοπέδιο είχε αναγνωριστεί από 91 χώρες.

[5] Κύπρος, Ελλάδα, Ρουμανία, Σλοβακία και Ισπανία.

[6] "Ουδέτερη θέση ως προς το καθεστώς" σημαίνει ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν τάσσεται ούτε υπέρ ούτε κατά της ανεξαρτησίας του Κοσσυφοπεδίου.

[7] Το Συμβούλιο διακήρυξε την πρόθεση της ΕΕ "να συνδράμει την οικονομική και πολιτική ανάπτυξη του Κοσσυφοπεδίου μέσω συγκεκριμένης ευρωπαϊκής προοπτικής της περιοχής" (συμπεράσματα του Συμβουλίου του 2011 σχετικά με τη διεύρυνση και τη διαδικασία σταθεροποίησης και σύνδεσης,18195/11 της 5.12.2011).

[8] Παραρτήματα Ι και ΙΙ του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1085/2006 του Συμβουλίου, της 17ης Ιουλίου 2006, για τη θέσπιση μηχανισμού προενταξιακής βοήθειας (ΜΠΒ) (ΕΕ L 210 της 31.7.2006, σ. 82).

[9] Βάσει των στοιχείων που συγκεντρώθηκαν στο πλαίσιο της απογραφής του 2011, εκτιμάται ότι το 5 % του πληθυσμού του Κοσσυφοπεδίου, που αριθμεί 1,7 εκατομμύρια κατοίκους, είναι Σέρβοι, οι οποίοι κατοικούν, κατά κύριο λόγο, στο βόρειο τμήμα του Κοσσυφοπεδίου.

[10] Στατιστική υπηρεσία του Κοσσυφοπεδίου, ΑΕγχΠ 2010.

[11] Δήλωση του Προέδρου Barroso μετά τη συνάντησή του με τον Hashim Thaçi, Πρωθυπουργό του Κοσσυφοπεδίου, στην Πρίστινα, στις 20 Μαΐου 2011. Σύμφωνα με τα στοιχεία της Επιτροπής, το Κοσσυφοπέδιο έχει λάβει τη μεγαλύτερη κατά κεφαλήν βοήθεια από την ΕΕ από οποιονδήποτε άλλον αποδέκτη βοήθειας από το 1999. Στο παράρτημα I παρατίθενται τα κατά κεφαλήν ποσά της βοήθειας που χορήγησε η ΕΕ το 2011 στις χώρες των Δυτικών Βαλκανίων.

[12] Η Κοινή Πολιτική Ασφάλειας και Άμυνας — ΚΠΑΑ (προηγουμένως γνωστή ως ευρωπαϊκή πολιτική ασφάλειας και άμυνας — ΕΠΑΑ) δρομολογήθηκε κατά το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Κολωνίας τον Ιούνιο του 1999 ως αναπόσπαστο τμήμα της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας της Ένωσης (ΚΕΠΠΑ).

[13] Βλέπε την απόφαση 2012/291/ΚΕΠΠΑ του Συμβουλίου, της 5ης Ιουνίου 2012, για την τροποποίηση και την παράταση της κοινής δράσης 2008/124/ΚΕΠΠΑ σχετικά με την Αποστολή της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την επιβολή του κράτους δικαίου στο Κοσσυφοπέδιο, EULEX ΚΟΣΣΥΦΟΠΕΔΙΟ (ΕΕ L 146 της 6.6.2012, σ. 46).

[14] Απόφαση 2012/291/ΚΕΠΠΑ του Συμβουλίου.

[1111] Ο γενικός προϋπολογισμός της ΕΕ παρέχει λεπτομερή στοιχεία σχετικά με τα ποσά που αφορούν την EULEX από το 2011 και εξής. Στον ανωτέρω πίνακα, το Συνέδριο χρησιμοποίησε τα αριθμητικά στοιχεία που περιέχονται στον προϋπολογισμό της ΕΕ για το 2011 σε σχέση με τα έτη 2009, 2010 και 2011, καθώς και αριθμητικά στοιχεία που ελήφθησαν από το εσωτερικό σύστημα λογιστικής της Επιτροπής (ABAC) όσον αφορά τα προηγούμενα έτη.

[2222] Τα έργα του "κράτους δικαίου υπό την ευρύτερη έννοια" περιλαμβάνουν, εκτός των έργων στους τομείς της αστυνομίας και της δικαιοσύνης, έργα που σχετίζονται με την καταπολέμηση της διαφθοράς, τα τελωνεία και τη μεταρρύθμιση της διαχείρισης των δημοσίων οικονομικών.

[15] Η EULEX αρχικώς υλοποίησε 36 δράσεις MMA στη συνιστώσα της αστυνομίας, 5 στη συνιστώσα της δικαιοσύνης και 4 στη συνιστώσα των τελωνείων.

[16] "Εξοπλισμός της Αστυνομίας συνόρων και διοικητικών ορίων" (σειρά συμβάσεων προμηθειών αξίας 3 εκατομμυρίων ευρώ) και "Αστυνομία συνόρων και διοικητικών ορίων" (έργο αδελφοποίησης με εμπειρογνώμονες κράτους μέλους, ύψους 2,6 εκατομμυρίων ευρώ).

[17] "Αστυνομία συνόρων — Ενισχυμένος προγραμματισμός", "Αστυνόμευση βάσει εμπιστευτικών πληροφοριών", "Εξορθολογισμός της διάρθρωσης της Αστυνομίας του Κοσσυφοπεδίου", "Ομαδική προσέγγιση — Ποινικές έρευνες".

[18] Ο όρος "διοικητικά όρια" αναφέρεται στα όρια μεταξύ του Κοσσυφοπεδίου και της Σερβίας, ενώ ο όρος "σύνορα" στα όρια μεταξύ του Κοσσυφοπεδίου και της Αλβανίας, της πρώην Γιουγκοσλαβικής Δημοκρατίας της Μακεδονίας και του Μαυροβουνίου. Οι αναφορές σε "σύνορα" στην παρούσα έκθεση γίνονται με την επιφύλαξη των θέσεων των κρατών μελών σχετικά με το καθεστώς.

[19] Το σύστημα προσωπικής αναγνώρισης, ασφαλούς σύγκρισης και αξιολόγησης (Personal Identification, Secure Comparison, and Evaluation System, PISCES) χρηματοδοτήθηκε από το Υπουργείο Εξωτερικών των ΗΠΑ.

[20] Στρατηγική αξιολόγηση απειλών "Organised Crime in Kosovo" (Το οργανωμένο έγκλημα στο Κοσσυφοπέδιο), Νοέμβριος 2010, Υπηρεσία Πληροφοριών σχετικά με το Έγκλημα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (EUOCI).

[21] Συμφωνίες που καθιστούν δυνατή την ανταλλαγή πληροφοριών (στρατηγικές), συμπεριλαμβανομένης της ανταλλαγής δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα (επιχειρησιακές).

[22] Απόφαση 2009/934/ΔΕΥ του Συμβουλίου, της 30ής Νοεμβρίου 2009, για τη θέσπιση κανόνων εφαρμογής που διέπουν τις σχέσεις της Ευρωπόλ με τους εταίρους της, περιλαμβανομένης της ανταλλαγής δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και διαβαθμισμένων πληροφοριών (ΕΕ L 325 της 11.12.2009, σ. 6).

[23] Στο ευρωπαϊκό σύμφωνο για την καταπολέμηση της διεθνούς διακίνησης ναρκωτικών επισημαίνεται επίσης ότι πρέπει να βελτιωθεί η ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ της Ευρωπόλ και της EULEX, δεδομένου ότι το Κοσσυφοπέδιο αποτελεί μία από τις κυριότερες οδούς διακίνησης ναρκωτικών προς τη Δυτική Ευρώπη.

[24] Έκθεση του Γενικού Γραμματέα σχετικά με την Αποστολή των Ηνωμένων Εθνών για προσωρινή διοίκηση στο Κοσσυφοπέδιο, 31 Ιανουαρίου 2012, σ. 7.

[25] Έργο ΜΠΒ του 2009 "Συνεργασία στον τομέα της ποινικής δικαιοσύνης: Προστασία μαρτύρων στο πλαίσιο της καταπολέμησης των σοβαρών μορφών εγκληματικότητας και της τρομοκρατίας (WINPRO)", 4 εκατομμύρια ευρώ.

[26] Η διαδικασία επαναδιορισμού ήταν μια εφάπαξ, ολοκληρωμένη αξιολόγηση της καταλληλότητας όλων των υποψηφίων για θέσεις μόνιμων δικαστών και εισαγγελέων στο Κοσσυφοπέδιο, η οποία χρηματοδοτήθηκε από διεθνείς χορηγούς βοήθειας. Περιλαμβανόταν στην πρόταση Ahtisaari (άρθρο 3, παράρτημα IV).

[27] Το ανεξάρτητο δικαστικό και εισαγγελικό συμβούλιο.

[28] Σε αντίθεση με παρεμφερή διαδικασία στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη, όπου το ανώτατο δικαστικό και εισαγγελικό συμβούλιο, το οποίο διενεργούσε έλεγχο ασφαλείας δικαστών και εισαγγελέων όσον αφορά την ακεραιότητα και την επαγγελματική επάρκειά τους, ήταν επίσης αρμόδιο για τον διορισμό τους, προκειμένου να διασφαλιστεί η πλήρης ανεξαρτησία της διαδικασίας επαναδιορισμού.

[29] Το Κοσσυφοπέδιο διαθέτει 14 δικαστές ανά 100000 πολίτες, ενώ η αναλογία σε άλλες χώρες έχει ως εξής: Μαυροβούνιο 51, Κροατία 41, Ουγγαρία 27. Η αναλογία των εισαγγελέων είναι ακόμη χαμηλότερη: 3,7 για το Κοσσυφοπέδιο, σε σύγκριση με 13,4 στο Μαυροβούνιο, 7,3 στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη και 17,3 στην Ουγγαρία. Βλέπε την έκθεση του 2011 για το πρόγραμμα της EULEX, σ. 34.

[30] ΟΑΣΕ: Independence of the Judiciary in Kosovo, Institutional and Functional Dimensions (Η ανεξαρτησία της δικαιοσύνης στο Κοσσυφοπέδιο, θεσμικές και λειτουργικές διαστάσεις), Ιανουάριος 2012, σ. 7.

[31] Ο Γενικός Γραμματέας των Ηνωμένων Εθνών εκδήλωσε την έντονη ανησυχία του ότι η εν λόγω νομοθεσία όχι απλώς θα περιορίσει τη συμμετοχή της EULEX στη δικαστική εποπτεία της διαδικασίας ιδιωτικοποιήσεων, αλλά και θα αποδυναμώσει σημαντικά τις ασφαλιστικές δικλείδες όσον αφορά τη χρήση των εσόδων από τις ιδιωτικοποιήσεις (βλέπε παράγραφο 31 της έκθεσης του Γενικού Γραμματέα για την UNMIK, της 31ης Οκτωβρίου 2011).

[32] Η στρατηγική αυτή αφορά τη μείωση των 161273 υποθέσεων, που είχαν κινηθεί πριν από την 31η Δεκεμβρίου 2008 και εκκρεμούσαν ακόμη στο τέλος του 2010. Τον Απρίλιο του 2012, 87914 από τις υποθέσεις αυτές εξακολουθούσαν να εκκρεμούν. Έκθεση του δικαστικού συμβουλίου του Κοσσυφοπεδίου: "Progress on the work achieved by Kosovo Judiciary in implementation of the National Backlog Reduction Strategy" (Πρόοδος των εργασιών του δικαστικού σώματος του Κοσσυφοπεδίου για την εφαρμογή της εθνικής στρατηγικής για τη μείωση των εκκρεμών δικαστικών υποθέσεων), 25 Απριλίου 2012.

[33] Δεύτερη ολομέλεια του διαλόγου ΔΣΣ, 1η Ιουλίου 2011.

[34] Εξαίρεση αποτέλεσε η δράση ΜΜΑ σχετικά με το "σχέδιο δράσης για την ολοκληρωμένη διαχείριση των συνόρων", ο στόχος της οποίας για επίτευξη των επιπέδων της ΕΕ δεν ήταν ρεαλιστικός, δεδομένου του περιορισμένου χρονοδιαγράμματος. Μολονότι η εν λόγω δράση ΜΜΑ συνέβαλε στη βελτίωση της συνεργασίας μεταξύ των τελωνειακών και των αστυνομικών αρχών του Κοσσυφοπεδίου, δεν έχει δημιουργήσει ακόμη τις απαιτούμενες προϋποθέσεις για αποτελεσματική ολοκληρωμένη διαχείριση συνόρων.

[35] United Nations Development Programme (UNDP) Public Pulse Poll report: Fast Facts III ("Έκθεση δημοσκόπησης του προγράμματος των Ηνωμένων Εθνών για την ανάπτυξη: Τα στοιχεία εν συντομία III") της 11ης Δεκεμβρίου 2011, σ. 6.

[36] Η Επιτροπή και η EULEX έκριναν ουσιώδεις όλες τις συστάσεις. Οι αρχές του Κοσσυφοπεδίου δεν δικαιολόγησαν την απόρριψη των περισσοτέρων.

[37] Ο πληθυσμός του Κοσσυφοπεδίου ανέμενε ότι η άφιξη της EULEX θα οδηγούσε σε αυξημένη επικέντρωση στην καταπολέμηση της διαφθοράς και του οργανωμένου εγκλήματος. Την άποψη αυτή ενθάρρυναν ορισμένες δημόσιες δηλώσεις στελεχών της EULEX.

[38] Έρευνα που διεξήγαγε το 2010 το Γραφείο των Ηνωμένων Εθνών για τον Έλεγχο των Ναρκωτικών και την Πρόληψη του Εγκλήματος (UNODC) αναφέρει ότι η διαφθορά εξακολουθεί να απασχολεί έντονα τους απλούς πολίτες στο Κοσσυφοπέδιο. Επισημαίνει επίσης ότι το 11 % του πληθυσμού ανέφερε ότι κατά το προηγούμενο έτος δωροδόκησε δημόσιο λειτουργό. Έκθεση UNODC: "Corruption in the Western Balkans, bribery as experienced by the population" (Διαφθορά στα Δυτικά Βαλκάνια – Η δωροδοκία από τη σκοπιά του πληθυσμού), 2010.

[39] Έκθεση αξιολόγησης του 2011 σχετικά με το Κοσσυφοπέδιο στο πλαίσιο του SIGMA, ΟΟΣΑ, 2011, σ. 15.

[40] Η Υπηρεσία καταπολέμησης της διαφθοράς του Κοσσυφοπεδίου, το Συμβούλιο καταπολέμησης της διαφθοράς και το Γραφείο χρηστής διακυβέρνησης.

[41] Η Υπηρεσία δημόσιων συμβάσεων, η Ρυθμιστική επιτροπή δημόσιων συμβάσεων και ο φορέας ελέγχου των δημόσιων συμβάσεων.

[42] Το 2011, στο Κοσσυφοπέδιο, 158 αναθέτουσες αρχές διαχειρίστηκαν μια αγορά δημόσιων συμβάσεων αξίας μικρότερης των 800 εκατομμυρίων ευρώ. Εξαιρουμένης μιας ασυνήθιστης σύμβασης αξίας 236 εκατομμυρίων ευρώ, η μέση αξία των συμβάσεων ήταν μικρότερη των 45000 ευρώ. Βλέπε ετήσια έκθεση της Ρυθμιστικής επιτροπής δημόσιων συμβάσεων του 2011, σ. 31.

[43] Σε αυτούς περιλαμβάνονται ο νόμος για τη δήλωση των περιουσιακών στοιχείων, ο νόμος για την πρόληψη καταστάσεων σύγκρουσης συμφερόντων κατά την άσκηση δημόσιων καθηκόντων και ο νόμος για την πρόσβαση σε δημόσια έγγραφα.

[44] Ο ΟΟΣΑ ανέφερε επίσης στην έκθεσή του τα εξής: "Το Κοσσυφοπέδιο εγκρίνει ένα αξιόλογο σύνολο νόμων, οι οποίοι αποσκοπούν στην πρόληψη και την καταπολέμηση της διαφθοράς και του οργανωμένου εγκλήματος. Παράλληλα δημιουργείται το θεσμικό πλαίσιο. Ωστόσο, η απουσία σαφών αποτελεσμάτων στον τομέα αυτό εγείρει ανησυχίες όσον αφορά την ικανότητα απορρόφησης της νομοθεσίας, την ύπαρξη πραγματικής δέσμευσης για την εφαρμογή της και τις ικανότητες των θεσμικών οργάνων και του προσωπικού τους." Έκθεση αξιολόγησης του Κοσσυφοπεδίου SIGMA του 2011, σ. 14.

[45] EU anti-corruption requirements: measuring progress in Albania, Kosovo, FYR Macedonia and Turkey (Απαιτήσεις της ΕΕ για την καταπολέμηση της διαφθοράς: μέτρηση της προόδου στην Αλβανία, το Κοσσυφοπέδιο, την πΓΔΜ και την Τουρκία), Διεθνής Διαφάνεια, σ. 6.

[46] Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, Περιφερειακή έκθεση για τα Δυτικά Βαλκάνια, 11791/11, της 20ής Ιουνίου 2011, σ. 29.

[47] Τα δύο σημεία διέλευσης στην πύλη 1 (Jaringe) και στην πύλη 31 (Brnjak).

[48] Οι τέσσερις αυτοί νόμοι αφορούσαν τα δικαστήρια, τις εισαγγελικές αρχές και το δικαστικό και το εισαγγελικό συμβούλιο του Κοσσυφοπεδίου. Τέθηκαν σε ισχύ το 2010.

[49] Το 2010 και το 2011 στη θέση του γενικού διευθυντή θήτευσαν τέσσερα πρόσωπα.

[50] Ο εκτελών χρέη προέδρου το 2011 έδωσε (μερικώς) χάρη σε 103 κρατούμενους, πολλοί εκ των οποίων εξέτιαν ποινές για σοβαρά εγκλήματα. SEC(2011) 1207 τελικό — Έκθεση προόδου του Κοσσυφοπεδίου για το 2011, σ. 13.

[51] Άρθρο 2 της κοινής δράσης 2008/124/ΚΕΠΠΑ του Συμβουλίου, της 4ης Φεβρουαρίου 2008, σχετικά με την Αποστολή της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την επιβολή του κράτους δικαίου στο Κοσσυφοπέδιο (EULEX ΚΟΣΣΥΦΟΠΕΔΙΟ) (ΕΕ L 42 της 16.2.2008, σ. 92).

[52] Πρόκειται για διαβαθμισμένα έγγραφα τα οποία, ως εκ τούτου, δεν είναι άμεσα διαθέσιμα.

[53] Έγγραφο του Συμβουλίου 11678/11, της 4ης Ιουλίου 2011, με τίτλο "Τέταρτη έκθεση σχετικά με την εφαρμογή της "Στρατηγικής όσον αφορά την εξωτερική διάσταση της ΔΕΥ: ελευθερία, ασφάλεια και δικαιοσύνη" που κατάρτισε η Γραμματεία του Συμβουλίου (Ομάδα εργασίας JAIEX) — περίοδος αναφοράς: Ιανουάριος 2010–Ιούνιος 2011".

[54] Ο πρόσφατα καθιερωθείς "κύκλος πολιτικής της ΕΕ" μπορεί να οδηγήσει στη μεγαλύτερη συνοχή μεταξύ της εσωτερικής και της εξωτερικής πολιτικής ασφάλειας μέσω του κλιμακωτού συστήματος αξιολογήσεων απειλών (εκ μέρους της Ευρωπόλ), προτεραιοτήτων, στρατηγικών στόχων, επιχειρησιακών σχεδίων δράσης (ΕΣΔ) και δεικτών επιδόσεων (3043η συνεδρίαση του Συμβουλίου Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων, Βρυξέλλες, 8 και 9 Νοεμβρίου 2010).

[55] Έγγραφο του Συμβουλίου 18173/11, της 5ης Δεκεμβρίου 2011, με τίτλο "Ενίσχυση των δεσμών μεταξύ των φορέων της ΚΠΑΑ και του ΧΕΑΔ — Σχέδιο χάρτη πορείας".

[56] Βλέπε άρθρο 17 της κοινής δράσης 2008/124/ΚΕΠΠΑ του Συμβουλίου.

[57] Επιπλέον, στις συνεδριάσεις συμμετέχουν οι υπουργοί Δικαιοσύνης, Εσωτερικών και Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών.

[58] Κοινή δράση 2008/123/ΚΕΠΠΑ του Συμβουλίου, της 4ης Φεβρουαρίου 2008, σχετικά με τον διορισμό Ειδικού Εντεταλμένου της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο Κοσσυφοπέδιο (ΕΕ L 42 της 16.2.2008, σ. 88).

[59] Η ομάδα προγραμματισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΟΠΕΕ), η οποία συστάθηκε προκειμένου να προετοιμάσει την αποστολή της EULEX, πρότεινε, στην έκθεση αξιολόγησης που κατάρτισε τον Σεπτέμβριο του 2006, μια "ενδεικτική δομή" στο πλαίσιο της οποίας ο Αρχηγός Αποστολής στο πλαίσιο της ΚΠΑΑ (EULEX) θα αναφερόταν στον ειδικό εντεταλμένο της ΕΕ. Η CONOPS και το OPLAN που ενέκρινε το Συμβούλιο δεν ακολούθησαν αυτή την πρόταση.

[60] Έγγραφο γενικής ιδέας του Συμβουλίου σχετικά με τις διαδικασίες για τον τερματισμό, την παράταση και την επανεστίαση μιας μη στρατιωτικής επιχείρησης διαχείρισης κρίσεων, της 9ης Ιανουαρίου 2006.

[61] Μετά την ανακήρυξη της ανεξαρτησίας του Κοσσυφοπεδίου τον Φεβρουάριο του 2008, η Επιτροπή διοργάνωσε διάσκεψη χορηγών βοήθειας για το Κοσσυφοπέδιο τον Ιούλιο του 2008. Η συνέχεια που δόθηκε στη διάσκεψη αυτή επιβεβαίωσε ότι, σύμφωνα με τις αρχές της Δήλωσης του Παρισιού για την αποτελεσματικότητα της βοήθειας του 2005, το Κοσσυφοπέδιο πρέπει να αναλάβει πρωταγωνιστικό ρόλο όσον αφορά την ανάπτυξη των πολιτικών του και τον συντονισμό της βοήθειας των χορηγών.

[62] Στις συνεδριάσεις του μεικτού συμβουλίου συντονισμού της επιβολής του κράτους δικαίου συμμετείχαν οι ΗΠΑ, αλλά όχι άλλοι ενδιαφερόμενοι όπως τα κράτη μέλη της ΕΕ ή διεθνείς οργανισμοί που συμμετέχουν στη στήριξη του κράτους δικαίου.

[63] Η KFOR έχει επιφορτιστεί από το Συμβούλιο Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών να μεριμνά για την ελεύθερη κυκλοφορία, καθώς και να εξασφαλίζει ένα ασφαλές περιβάλλον στο Κοσσυφοπέδιο.

[64] Στους εν λόγω φορείς συγκαταλέγονται η πρεσβεία των ΗΠΑ, ο Οργανισμός Διεθνούς Ανάπτυξης των ΗΠΑ (USAID), το διεθνές πρόγραμμα εκπαιδευτικής βοηθείας σε θέματα διεθνών ποινικών ερευνών (International Criminal Investigative Training Assistance Programme, ICITAP) και το Γραφείο για την υπερπόντια ανάπτυξη εισαγγελικών αρχών και την παροχή σχετικής βοήθειας και επιμόρφωσης (Office of Overseas Prosecutorial Development, Assistance and Training, OPDAT). Τα υφιστάμενα συντονιστικά φόρα δεν είναι αποτελεσματικά ως προς τον συντονισμό με τις ΗΠΑ, δεδομένου ότι συνήθως δέχονται μόνον έναν εκπρόσωπο ανά χορηγό βοήθειας.

[65] Στο τέλος του 2011, το 78 % περίπου του διεθνούς προσωπικού της EULEX ήταν αποσπασμένοι υπάλληλοι, προερχόμενοι κυρίως από τα κράτη μέλη (94 %). Στην EULEX υπήρχαν αποσπασμένοι υπάλληλοι και από τον Καναδά, την Κροατία, τη Νορβηγία, την Ελβετία, την Τουρκία και τις ΗΠΑ.

[66] Τα κράτη μέλη γνωστοποιούν στη Μη Στρατιωτική Δυνατότητα Σχεδιασμού και Διεξαγωγής Επιχειρήσεων (CPCC), μέσω των λεγόμενων "δεσμεύσεων", τον αριθμό των υπαλλήλων που προτίθενται να αποσπάσουν στην Αποστολή. Εάν ο αριθμός των υποψηφίων δεν είναι επαρκής, οι θέσεις μπορούν να πληρωθούν από συμβασιούχους υπαλλήλους, λύση η οποία, ωστόσο, είναι περισσότερο δαπανηρή καθώς, στην περίπτωση αυτή, ο μισθός καταβάλλεται από την EULEX.

[67] Οι προσκλήσεις προέβλεπαν 2396 κενές θέσεις προς κάλυψη από αποσπασμένους υπαλλήλους. Το 47 % των εν λόγω θέσεων πληρώθηκε από νέους αποσπασμένους υπαλλήλους και το 5 % από νέους συμβασιούχους υπαλλήλους. Το 13 % πληρώθηκε από υπάρχοντες υπαλλήλους της EULEX, γεγονός το οποίο σήμαινε ότι κατέστη κενή η θέση την οποία αυτοί κατείχαν προηγουμένως.

[3333] Η εγκεκριμένη ισχύς της EULEX ήταν 2042 διεθνείς υπάλληλοι έως τον Οκτώβριο του 2010 όταν ο αριθμός τους μειώθηκε σε 1950.

[68] Ως παραδείγματα σχετικών μη τεχνικών δεξιοτήτων για τους συμβούλους σε θέματα καθοδήγησης, παρακολούθησης και παροχής συμβουλών αναφέρονται οι δεξιότητες επικοινωνίας, διαπραγμάτευσης, διαμεσολάβησης, άσκησης επιρροής, ομαδικής εργασίας, καθοδήγησης και ανθεκτικότητας.

[69] Τυχόν αλλαγές στις περιγραφές καθηκόντων εγκρίνονται από την Επιτροπή Πολιτικής και Ασφάλειας. Τα κράτη μέλη πρέπει να συμφωνούν με την επαναδιάθεση των αποσπασμένων υπαλλήλων.

[70] Το Συμβούλιο ενημερώθηκε ότι η έλλειψη νομικής προσωπικότητας των αποστολών στο πλαίσιο της ΚΠΑΑ παρακωλύει την ανταλλαγή πληροφοριών (έγγραφο του Συμβουλίου 5620/11, της 25ης Ιανουαρίου 2011, με τίτλο "Ενίσχυση των δεσμών μεταξύ των εξωτερικών και των εσωτερικών πτυχών της ασφάλειας της ΕΕ").

[71] C(2012) 4052 τελικό, της 26ης Ιουνίου 2012.

[72] Το αγγλικό ακρωνύμιο SMART προέρχεται από τους όρους "Specific, Measurable, Achievable, Realistic and Time-bound" (ειδικοί, μετρήσιμοι, εφικτοί, συναφείς και χρονικά προσδιορισμένοι).

[73] Αυτό που η Επιτροπή αποκαλεί "δελτία έργων".

[74] Η συνεδρίαση αυτή πραγματοποιείται υπό τη συμπροεδρία του ΓΕΕ και με τη συμμετοχή εκπροσώπων από τη ΓΔ Διεύρυνσης, τη ΓΔ Δικαιοσύνης, τη ΓΔ Εσωτερικών Υποθέσεων, τη EULEX, τον ειδικό εντεταλμένο της ΕΕ και το ΓΕΕ. Στις συνεδριάσεις του 2010 και του 2011 στην προεδρία συμμετείχε επίσης ο αρμόδιος της Επιτροπής.

[75] Τον Ιούνιο του 2012 η Επιτροπή διαβίβασε στις αρχές του Κοσσυφοπεδίου τον χάρτη πορείας με τις μεταρρυθμίσεις στις οποίες αυτό οφείλει να προβεί προκειμένου να επιτύχει την απελευθέρωση του καθεστώτος των θεωρήσεων, συμπεριλαμβανομένων μεταρρυθμίσεων όσον αφορά το κράτος δικαίου (έγγραφο αναφοράς: Meeting doc 012-12 Rev 3 Origin CION).

[76] Το άρθρο 5 του παραρτήματος 1 της ευρωπαϊκής εταιρικής σχέσης ορίζει ότι: "Η βοήθεια που παρέχεται στις χώρες των Δυτικών Βαλκανίων εξαρτάται από την επίτευξη προόδου ως προς την τήρηση των κριτηρίων της Κοπεγχάγης και την υλοποίηση των ειδικών προτεραιοτήτων της υπόψη ευρωπαϊκής εταιρικής σχέσης. Σε περίπτωση μη τήρησης αυτών των προϋποθέσεων, το Συμβούλιο μπορεί να θεσπίσει τα κατάλληλα μέτρα […]".

--------------------------------------------------

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ I

ΚΑΤΑ ΚΕΦΑΛΗΝ ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΙΚΗ ΒΟΗΘΕΙΑ ΤΗΣ ΕΕ (ΔΥΤΙΚΑ ΒΑΛΚΑΝΙΑ)

Πηγή: Δεδομένα της Επιτροπής που ανέλυσε το Συνέδριο.

Αποδέκτης | Χορηγηθείσα βοήθεια το 2011 στο πλαίσιο του ΜΠΒ (σε ευρώ) | Βοήθεια το 2011 στο πλαίσιο της (ΚΠΑΑ) [1111] (σε ευρώ) | Πληθυσμός [2222] | Κατά κεφαλήν βοήθεια της ΕΕ (σε ευρώ) |

Αλβανία | 94428286 | | 3069275 | 31 |

Βοσνία-Ερζεγοβίνη | 107428286 | 17600000 | 3843998 | 33 |

Κροατία | 156528286 | | 4290612 | 36 |

Πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας | 98028286 | | 2048619 | 48 |

Κοσσυφοπέδιο | 68700000 | 132566667 | 1733872 | 116 |

Μαυροβούνιο | 34153943 | | 625266 | 55 |

Σερβία | 201879600 | | 7120666 | 28 |

[1111] Οι δαπάνες στο πλαίσιο της ΚΠΑΑ για το Κοσσυφοπέδιο (EULEX) και τη Βοσνία-Ερζεγοβίνη (EUPM) υπολογίστηκαν βάσει των δαπανών που εγκρίθηκαν μέσω κοινών δράσεων του Συμβουλίου και κατανεμήθηκαν κατ’ αναλογία (στην περίπτωση της EULEX, 165 εκατομμύρια ευρώ για την κάλυψη των δαπανών από την 15η Οκτωβρίου 2010 έως την 14η Δεκεμβρίου 2011, και 72,8 εκατομμύρια ευρώ από την 15η Δεκεμβρίου 2011 έως την 14η Ιουνίου 2012).

[2222] Τα δεδομένα σχετικά με τον πληθυσμό προέρχονται από τα αποτελέσματα της απογραφής του 2011, με την εξαίρεση της Βοσνίας-Ερζεγοβίνης και της πΓΔΜ για τις οποίες παρείχε εκτιμήσεις η ΓΔ Διεύρυνσης.

--------------------------------------------------

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ II

ΔΕΙΓΜΑ ΤΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ

Έργα στο πλαίσιο του μηχανισμού προενταξιακής βοήθειας (ΜΠΒ) |

Σύμβαση (αριθ. αναφ. CRIS) | Τίτλος του έργου | Προϋπολογισμός (σε ευρώ) |

2009/209-712 | Αστυνομία συνόρων και διοικητικών ορίων, Αδελφοποίηση (Border and Boundary Police, Twinning) | 2000000 |

2008/172-158 | Εξοπλισμός της Αστυνομίας συνόρων και διοικητικών ορίων (Border and Boundary Police Equipment) | 412506 |

2008/172-282 | 635210 |

2010/250-987 | 480238 |

2010/248-943 | 1967353 |

2010/253-575 | 372948 |

2009/215-030 | Μεταρρύθμιση του συστήματος νομικής εκπαίδευσης (Legal Education System Reform) | 3600000 |

2010/241-467 | Ολοκλήρωση του επαναδιορισμού δικαστών και εισαγγελέων (ΜΠΒ/IfS) (Completion of reappointment of Judges and Prosecutors (IPA/IfS)) | 876460 |

2008/169-890 | Στήριξη της μεταρρύθμισης των δημόσιων συμβάσεων (Support to Public Procurement Reform) | 1912373 |

2008/169-230 | Στήριξη των οργάνων καταπολέμησης της διαφθοράς στο Κοσσυφοπέδιο (Support to Anti-Corruption Institutions in Kosovo) | 997260 |

2009/202-640 | Εκπόνηση σχεδίου στρατηγικής στους τομείς της φορολογίας και των τελωνείων από τις φορολογικές και τελωνειακές αρχές του Κοσσυφοπεδίου (ψήφισμα 1244 του Συμβουλίου Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών) (Preparation of Fiscal and Customs Blueprint exercise in Tax and Customs Administrations of Kosovo (UNSCR 1244)) | 10287