ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ - Προς μία θεματική στρατηγική για την πρόληψη και την ανακύκλωση των αποβλήτων

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

ΣΥΝΟΨΗ

1. Εισαγωγή

2. Τα απόβλητα ως περιβαλλοντική πρόκληση

2.1. Εισαγωγή

2.2. Οι τάσεις στον τομέα της παραγωγής και της διαχείρισης των αποβλήτων

2.3. Περιβαλλοντικά θέματα που σχετίζονται με τη διαχείριση των αποβλήτων

3. Αξιολόγηση της κοινοτικής πολιτικής για τη διαχείρισή των αποβλήτων

3.1. Επιτεύγματα

3.2. Τα στοιχεία που θα πρέπει να αναπτυχθούν περαιτέρω

3.2.1. Εφαρμογή

3.2.2. Οι περιορισμένες πρόοδοι στον τομέα της πρόληψης των αποβλήτων

3.2.3. Η έλλειψη μιας γενικής προσέγγισης σε ό,τι αφορά την ανακύκλωση

3.2.4. Εναρμονισμένα πρότυπα για τις διαδικασίες ανακύκλωσης

3.2.5. Άλλα θέματα του νομικού πλαισίου

4. Ο καθορισμός των στόχων

4.1. Εισαγωγή

4.2. Η πρόληψη των αποβλήτων

4.3. Στόχοι ανακύκλωσης

5. Οι διαρθρωτικές ενότητες της θεματικής στρατηγικής

5.1. Εισαγωγή

5.2.1. Ειδικά μέτρα για την ποσοτική πρόληψη

5.2.2. Ειδικά μέτρα για την ποιοτική πρόληψη

5.2.3. Άλλα μέτρα για την προαγωγή τόσο της ποσοτικής όσο και της ποιοτικής πρόληψης

5.2.3.1. Τα προγράμματα πρόληψης των αποβλήτων

5.2.3.2. Η οδηγία IPPC και τα έγγραφα BREF

5.3. Τα μέσα προαγωγής της ανακύκλωσης των αποβλήτων

5.3.1. Φόροι υγειονομικής ταφής

5.3.2. Η ευθύνη του παραγωγού

5.3.3. Διαπραγματεύσιμα πιστοποιητικά

5.3.4. Τα συστήματα πληρωμών κατά την απόρριψη

5.3.5. Συστήματα κινήτρων

5.3.6. Απαγορεύσεις βάσει δεσμευτικών πράξεων

5.4. Ισότιμες συνθήκες ανακύκλωσης

5.5 Συνοδευτικά μέτρα

5.5.1. Βελτίωση του νομικού πλαισίου στον τομέα της διαχείρισης των αποβλήτων

5.5.1.1 Ορισμοί των διαδικασιών ανάκτησης και διάθεσης αποβλήτων

5.5.1.2 Oρισμοί της έννοιας

5.5.2 Ε&Α και επίδειξη τεχνολογίας

5.5.3 Μέτρα για ζήτηση

5.5.4 Εκπαίδευση και επιμόρφωση

5.6. Συμπεράσματα και προτάσεις για το μέλλον

6. Περιβάλλον και υγεία

7. Διεύρυνση

8. Η Διεθνής συνεργασία για την ανακύκλωση

9 Διευρυμένη Αξιολόγηση Επιπτώσεων

10 Η μελλοντική ανάπτυξη της στρατηγικής

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ I: Η νομοθεσία της Ευρωπαϊκής Κοινότητας για τα απόβλητα

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ II: Τάσεις στους τομείς της παραγωγής και της διαχείρισης των αποβλήτων

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ III

ΣΥΝΟΨΗ

Τα απόβλητα συνιστούν διττή περιβαλλοντική πρόκληση για την κοινωνία μας, δεδομένου ότι πρέπει να ανακτώνται ή να διατίθενται με διαδικασίες που αναπόφευκτα έχουν περιβαλλοντικές επιπτώσεις και οικονομικό κόστος, ενώ παράλληλα μπορεί να είναι συνέπεια αναποτελεσματικών προτύπων κατανάλωσης και παραγωγής, υπό την έννοια της άστοχης ανάλωσης υλικών. Πέραν των αποβλήτων τα εν λόγω υλικά έχουν και διάφορες επιπτώσεις κατά την παραγωγή και τη χρήση τους.

Αίτημα του 6ου προγράμματος δράσης για το περιβάλλον αποτελεί η λήψη σειράς αλληλένδετων μέτρων για τη μείωση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων της χρήσης των πόρων σύμφωνα με την στρατηγική της ΕΕ για την αειφόρο ανάπτυξη. Εν προκειμένω περιλαμβάνεται η θεματική στρατηγική για την ανακύκλωση των αποβλήτων και οι πρωτοβουλίες στον τομέα της πρόληψης των αποβλήτων, ιδίως μάλιστα η διατύπωση προτάσεων για κοινοτικούς στόχους σχετικά με την πρόληψη των αποβλήτων.

Η παρούσα ανακοίνωση αποτελεί μια πρώτη συμβολή στην ανάπτυξη της θεματικής στρατηγικής που θα καλύψει τόσο την πρόληψη όσο και την ανακύκλωση των αποβλήτων. Συνιστά την αφετηρία διαδικασίας διαβουλεύσεων που θα συνεχισθούν έως ότου η Επιτροπή εγκρίνει προτάσεις τόσο για το συνολικό πλαίσιο της θεματικής στρατηγικής όσο και για τα επιμέρους μέτρα μέσω των οποίων θα εφαρμοστεί η εν λόγω στρατηγική.

Η παρούσα ανακοίνωση εμπνέεται από την προσέγγιση που βασίζεται στον κύκλο ζωής σε ό,τι αφορά τη διαχείριση των πόρων και θεωρεί τα απόβλητα ως σημείο έναρξης. Όντως, η πρόληψη και η ανακύκλωση των αποβλήτων δύνανται να περιορίσουν τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις της χρήσης πόρων με δύο τρόπους: αποφεύγοντας τις αρνητικές περιβαλλοντικές επιπτώσεις λόγω της εξόρυξης πρώτων υλών και της μεταποίησής τους στο πλαίσιο των παραγωγικών διαδικασιών.

Η πρόληψη και η ανακύκλωση των αποβλήτων θα έπρεπε επίσης να αντιμετωπιστούν ως μέρος ευρύτερης στρατηγικής για τη διαχείριση των αποβλήτων. Η πρόκληση που αντιμετωπίζουν οι αρμόδιοι για τη χάραξη πολιτικής είναι η εξεύρεση του βέλτιστου ρυθμού ανακύκλωσης και ο καλύτερος δυνατός συνδυασμός των επιμέρους προσεγγίσεων. Επιπλέον, η επικέντρωση στα περιβαλλοντικά πλεονεκτήματα που είναι δυνατό να επιτευχθούν μέσω της πρόληψης και της ανακύκλωσης των αποβλήτων σε αρχικά στάδια του κύκλου ζωής των πόρων πρέπει να συμπληρώνονται με μείωση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων στο στάδιο της διαχείρισης των αποβλήτων, μεταξύ άλλων και μέσω της ανακύκλωσης αυτών.

Σε ό,τι αφορά την πρόληψη των αποβλήτων, στόχος της ανακοίνωσης είναι να εγκαινιάσει, για πρώτη φορά, διαδικασία διαβουλεύσεων που να καταλήξει στην διαμόρφωση συνολικής στρατηγικής, που να περιλαμβάνει τους στόχους για την πρόληψη των αποβλήτων και τα μέσα που είναι αναγκαία για την επίτευξή τους. Με την ανακοίνωση επιδιώκεται ευρύτατος διάλογος ο οποίος μεταξύ άλλων να καλύψει:

*τον εντοπισμό των δυνατοτήτων για πρόληψη αποβλήτων.

*την ανταλλαγή καλών πρακτικών και πείρας ώστε να ορισθεί με ποιο τρόπο η Ευρωπαϊκή Ένωση ενδεχομένως θα μπορούσε να συμβάλει.

*το ρόλο της μελλοντικής πολιτικής για τις χημικές ουσίες όσον αφορά την ποιοτική πρόληψη των αποβλήτων.

*τη διερεύνηση του τρόπου με τον οποίο τα αυτοδεσμευτικού ή υποχρεωτικού χαρακτήρα προγράμματα για την πρόληψη των αποβλήτων θα μπορούσαν να συμβάλλουν στην πρόληψη των αποβλήτων.

*την αξιολόγηση των δυνατοτήτων που προσφέρει σε ό,τι αφορά την πρόληψη των αποβλήτων η οδηγία για την ολοκληρωμένη πρόληψη και τον έλεγχο της ρύπανσης (IPPC).

Για την ανακύκλωση των αποβλήτων, η παρούσα ανακοίνωση ζητεί να σχολιαστούν οι εναλλακτικές δυνατότητες για την προαγωγή της ανακύκλωσης, καλύπτοντας μεταξύ άλλων:

*την ανάπτυξη στόχων ανακύκλωσης που να βασίζονται στα υλικά σε συνδυασμό με στόχους για τα προϊόντα που βρίσκονται στο τέλος του κύκλου ζωής τους.

*τον ορθό υπολογισμό των τιμών για τις επιμέρους δυνατότητες επεξεργασίας αποβλήτων χρησιμοποιώντας οικονομικά μέσα, μεταξύ των οποίων θα μπορούσαν να συμπεριλαμβάνονται τα διαπραγματεύσιμα πιστοποιητικά, ο συντονισμός των εθνικών φόρων για την υγειονομική ταφή, η προαγωγή συστημάτων πληρωμής κατά την απόρριψη (pay-as-you-throw) και η ευθύνη των παραγωγών κατά την ανακύκλωση.

*την ευχερή και καθαρή ανακύκλωση. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η εφαρμογή της νομοθεσίας της ΕΕ για τα απόβλητα ενδέχεται να έχει οδηγήσει στην περιττή επιβάρυνση του κλάδου της ανακύκλωσης. Ανάλογα προβλήματα επιβάλλεται να εντοπιστούν και να αντιμετωπιστούν. Επιπλέον, η θέσπιση κοινών μεθόδων για την ανακύκλωση θα μπορούσε να εξασφαλίσει την εφαρμογή των βέλτιστων διαθέσιμων τεχνολογιών εκ μέρους των επιχειρήσεων που ασχολούνται με την ανακύκλωση.

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, η Επιτροπή των Περιφερειών και όλοι οι ενδιαφερόμενοι καλούνται να σχολιάσουν την παρούσα ανακοίνωση έως τις 30 Δεκεμβρίου 2003. Η τελική στρατηγική θα εκπονηθεί κατά το 2004.

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Τα απόβλητα συνιστούν διττή περιβαλλοντική πρόκληση για την κοινωνία μας, δεδομένου ότι πρέπει να ανακτώνται ή να διατίθενται με διαδικασίες που αναπόφευκτα έχουν περιβαλλοντικές επιπτώσεις και οικονομικό κόστος, ενώ παράλληλα μπορεί να είναι συνέπεια αναποτελεσματικών προτύπων κατανάλωσης και παραγωγής, υπό την έννοια της άστοχης ανάλωσης υλικών. Πέραν των αποβλήτων τα εν λόγω υλικά έχουν και ευρύτατες επιπτώσεις κατά την παραγωγή και τη χρήση τους.

Η βελτιωμένη διαχείριση των αποβλήτων αποτελεί αναγνωρισμένα σημαντικότατη περιβαλλοντική πρόκληση σε διεθνές επίπεδο. Το εκτελεστικό σχέδιο που εγκρίθηκε στην παγκόσμια συνάντηση κορυφής για την αειφόρο ανάπτυξη (Γιοχάνεσμπουργκ, Σεπτέμβριος του 2002) βασίζεται στην Ατζέντα 21 και επιδιώκει την ανάληψη περαιτέρω δράσης με στόχο: «την πρόληψη και την ελαχιστοποίηση των αποβλήτων και τη μεγιστοποίηση της επαναχρησιμοποίησης, της ανακύκλωσης και της χρήσης φιλικών για το περιβάλλον εναλλακτικών υλικών, με τη συμμετοχή των κυβερνητικών αρχών και όλων των ενδιαφερομένων ώστε να περιοριστούν στο ελάχιστο οι αρνητικές επιπτώσεις για το περιβάλλον και να βελτιωθεί η αποτελεσματική αξιοποίηση των πόρων» [1].

[1] http://www.johannesburgsummit.org/html/ documents/summit_docs/2309_planfinal.htm, ιδίως παράγραφος 21.

Η πρόταση της Επιτροπής σχετικά με τη στρατηγική της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την αειφόρο ανάπτυξη τονίζει επίσης την ανάγκη να σπάσει ο δεσμός μεταξύ οικονομικής ανάπτυξης, χρήσης πόρων και δημιουργίας αποβλήτων [2].

[2] COM (2001) 264 τελικό της 15.5.2001.

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Γκέτεμπουργκ (που έλαβε χώρα τον Ιούνιο του 2001) κατέληξε στο συμπέρασμα ότι «επιβάλλεται να αλλάξει η σχέση μεταξύ οικονομικής ανάπτυξης, κατανάλωσης φυσικών πόρων και δημιουργίας αποβλήτων. Οι υψηλές οικονομικές επιδόσεις θα πρέπει να συνδυάζονται με την αειφόρο χρήση των φυσικών πόρων και κατάλληλα επίπεδα αποβλήτων [...]» [3].

[3] Βλέπε τα συμπεράσματα της Προεδρίας διαθέσιμα στη διεύθυνση http://ue.eu.int/en/Info/eurocouncil/ index.htm, ιδίως παράγραφος 31.

Το θέμα αυτό αναπτύσσεται περαιτέρω στο 6ο Πρόγραμμα Δράσης της Κοινότητας για το Περιβάλλον (6EAP) [4], με συνολικό στόχο τη «βελτίωση της αποτελεσματικότητας των πόρων και της διαχείρισης των πόρων και των αποβλήτων για να επιτευχθούν βιωσιμότερες μορφές παραγωγής και κατανάλωσης, αποσυνδέοντας τη χρήση των πόρων και την παραγωγή των αποβλήτων από τον ρυθμό της οικονομικής μεγέθυνσης και αποσκοπώντας στο να εξασφαλιστεί ότι η κατανάλωση ανανεώσιμων και μη ανανεώσιμων πόρων δεν υπερβαίνει τη φέρουσα ικανότητα του περιβάλλοντος». Ο γενικός αυτός στόχος θα αντιμετωπιστεί στο πλαίσιο της θεματικής στρατηγικής για την αειφόρο χρήση και διαχείριση των πόρων («τη στρατηγική για τους πόρους»).

[4] Απόφαση αριθ. 1600/2002/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 22ας Ιουλίου 2002, για τη θέσπιση του έκτου κοινοτικού προγράμματος δράσης για το περιβάλλον [2002] ΕΕ L 242/1.

Οι επιπτώσεις της χρήσης των πόρων διαπιστώνονται σε όλα τα στάδια του κύκλου ζωής τους, συμπεριλαμβανόμενης της εξόρυξης και της αρχικής επεξεργασίας, της μεταποίησης και της παραγωγής, της κατανάλωσης ή της χρήσης και, τελικά, της διαχείρισης των αποβλήτων. Ως εκ τούτου τα μέτρα για την πρόληψη της παραγωγής αποβλήτων και την επανένταξή τους στον οικονομικό κύκλο («το κλείσιμο της τρύπας των υλικών»), ήτοι η ανάκτηση/αξιοποίηση των αποβλήτων, αποτελεί καθοριστικής σημασίας στοιχείο κάθε γενικής προσέγγισης για τη διαχείριση των πόρων.

Με την απόφαση για το 6ΕΑΡ ζητείται να ληφθούν μέτρα ώστε να προαχθεί περαιτέρω η πρόληψη και η ανακύκλωση των αποβλήτων, μεταξύ των οποίων συγκαταλέγεται η διαμόρφωση αντίστοιχης θεματικής στρατηγικής για την ανακύκλωση και η ανάληψη πρωτοβουλίας στον τομέα της πρόληψης, πρωτίστως με τη διατύπωση προτάσεων για κοινοτικούς στόχους πρόληψης των αποβλήτων.

Η παρούσα ανακοίνωση αποτελεί μία πρώτη συμβολή στην ανάπτυξη της θεματικής στρατηγικής που θα καλύψει τόσο την πρόληψη όσο και την ανακύκλωση των αποβλήτων. Εν προκειμένω περιλαμβάνεται αξιολόγηση της κοινοτικής πολιτικής για την πρόληψη και την ανακύκλωση των αποβλήτων, με στόχο να προσδιοριστούν τα μέσα που θα χρησιμοποιηθούν για την εν συνεχεία ανάπτυξη διαχειριστικής πολιτικής για τα απόβλητα σύμφωνα με τους ιεραρχημένους στόχους της αντίστοιχης κοινοτικής στρατηγικής [5]. Το κείμενο εστιάζεται στα μέσα που μπορεί να χρησιμοποιηθούν για την προαγωγή της βιωσιμότερης διαχείρισης των αποβλήτων, ελαχιστοποιώντας τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις τους ενώ παράλληλα λαμβάνοντας υπόψη τους οικονομικούς και κοινωνικοί προβληματισμοί. Ως εκ τούτου τα μέτρα της Κοινότητας επιβάλλεται να βασίζονται σε διεξοδική ανάλυση κόστους οφέλους αξιολογώντας παράλληλα κατά πόσον οι επιμέρους εναλλακτικές δυνατότητες εξασφαλίζουν την αποτελεσματική αξιοποίηση του κόστους. Στόχος της παρούσας ανακοίνωσης είναι να κινηθεί διαδικασία διαβουλεύσεων μεταξύ των κοινοτικών θεσμικών οργάνων και των υπόλοιπων ενδιαφερομένων για τη διαχείριση των αποβλήτων συντελώντας στην ανάπτυξη γενικής και συνεπούς πολιτικής για την πρόληψη και την ανακύκλωση. Οι πολιτικές για την πρόληψη και την ανακύκλωση των αποβλήτων θα συμβάλουν από κοινού με την ανάκτηση της ενέργειας και την επιλογή των πλέον ενδεδειγμένων δυνατοτήτων τελικής διάθεσης των αποβλήτων στην πραγμάτωση μίας βέλτιστης διαχειριστικής στρατηγικής με στόχο την ελαχιστοποίηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων μέσω της υιοθέτησης των πλέον αποδοτικών από οικονομική σκοπιά εναλλακτικών λύσεων.

[5] Η κοινοτική στρατηγική για τη διαχείριση των αποβλήτων εγκρίθηκε το 1989, βλέπε SEC(89)934 τελικό της 18ης Σεπτεμβρίου 1989. Η στρατηγική επανεξετάστηκε το 1996, βλέπε COM(96)399 τελικό της 30ής Ιουλίου 1996.

Η μελλοντική θεματική στρατηγική για την πρόληψη και την ανακύκλωση των αποβλήτων θα πρέπει να προσδιορίσει τον πλέον αποδοτικό συνδυασμό μέτρων και τους στόχους που απαιτούνται για την προαγωγή της βιωσιμότερης διαχείρισης των αποβλήτων. Στόχος της παρούσας ανακοίνωσης είναι να κινηθεί, για πρώτη φορά, διαδικασία διαβουλεύσεων που να οδηγήσει στη διαμόρφωση γενικής στρατηγικής, για την πρόληψη των αποβλήτων με διάλογο όσον αφορά τους στόχους στον εν λόγω τομέα και τα αντιστοίχως απαραίτητα μέσα. Στην παρούσα ανακοίνωση διερευνώνται οι μέθοδοι προαγωγής της ανακύκλωσης των αποβλήτων, όπου θεωρείται ότι υπάρχουν περιθώρια για επιπλέον περιβαλλοντικά οφέλη, και αναλύονται οι εναλλακτικές δυνατότητες για την επίτευξη των στόχων της ανακύκλωσης κατά το δυνατόν αποδοτικότερα ως προς τις αναλαμβανόμενες δαπάνες.

Η Επιτροπή δεν είναι ακόμη σε θέση να προτείνει ειδικούς περιβαλλοντικούς στόχους σε αυτό το αρχικό στάδιο της θεματικής στρατηγικής. Ανάλογοι στόχοι θα καθοριστούν κατά τη διαμόρφωσή της, βάσει των αποτελεσμάτων της διαδικασίας διαβουλεύσεων και μελετών. Σε ό,τι αφορά τα μέσα, η παρούσα ανακοίνωση τονίζει την ανάγκη ανάπτυξης του κατάλληλου συνδυασμού τους, με οικονομικά μέσα, συμπεριλαμβανομένων των νομοθετικών πράξεων, των αυτοδεσμευτικών πράξεων και των οικονομικών μέσων. Παράλληλα εξετάζεται αρκετά διεξοδικά η συμπλήρωση της ήδη υφιστάμενης κοινοτικής πολιτικής για τα απόβλητα, δεδομένου ότι υπάρχουν πολλές δυνατότητες να αξιοποιηθούν ανάλογα μέσα για να μεταβληθεί η συμπεριφορά όλων των οικονομικών παραγόντων, συμπεριλαμβανόμενων των νοικοκυριών, ώστε να καταστεί βιωσιμότερη η διαχείριση των αποβλήτων. Εν προκειμένω επιδιώκεται να βελτιωθεί η αποτελεσματικότητα της κοινοτικής πολιτικής για τη διαχείριση των αποβλήτων, εξασφαλίζοντας παράλληλα ότι οι κανόνες εκτός από απλοί και οικονομικά σύμφοροι θα συμφωνούν και προς τις προσπάθειες της Επιτροπής υπέρ της βελτίωσης των κανονιστικών ρυθμίσεων [6].

[6] Βλέπε την ανακοίνωση της Επιτροπής για την Ευρωπαϊκή Διακυβέρνηση και την καλύτερη νομοθεσία, COM(2002)275 τελικό της 6.6.2002.

Η παρούσα ανακοίνωση βασίζεται στην ήδη υφιστάμενη κοινοτική νομοθεσία και τις αναλύσεις της Επιτροπής, συμπεριλαμβανόμενης της ανακοίνωσής της για την ανταγωνιστικότητα της βιομηχανίας του κλάδου ανακύκλωσης [7] και των εργασιών του φόρουμ για την ανακύκλωση [8].

[7] COM(1998)463 τελικό της 22.7.1998.

[8] Βλέπε http://europa.eu.int/comm/enterprise/ events/recycling/recycling.htm.

Η παρούσα ανακοίνωση δομείται ως εξής:

-το τμήμα 2 αξιολογεί το περιβαλλοντικό πλαίσιο της διαχείρισης των αποβλήτων, με ιδιαίτερη αναφορά στις τάσεις που παρατηρούνται στον τομέα της παραγωγής αποβλήτων και στις κύριες περιβαλλοντικές επιπτώσεις τους.

-το τμήμα 3 περιγράφει την ήδη υφιστάμενη πολιτική της Κοινότητας στον τομέα των αποβλήτων, τα επιτεύγματά της και τους τομείς στους οποίους θα μπορούσε να βελτιωθεί ή να αναπτυχθεί περαιτέρω.

-το τμήμα 4 αναλύει το ρόλο που διαδραματίζει ο καθορισμός στόχων στο πλαίσιο της συνολικής προσέγγισης για την πρόληψη και την ανακύκλωση.

-το τμήμα 5 καθιερώνει πλαίσιο για τη μελλοντική θεματική στρατηγική και τονίζει τα κύρια θέματα προς συζήτηση ως μέρος της ανάπτυξης της στρατηγικής αυτής.

-το τμήμα 6 περιγράφει τη σύνδεση μεταξύ της διαχείρισης των αποβλήτων και της υγείας του ανθρώπου.

-το τμήμα 7 σκιαγραφεί τις προκλήσεις που αντιμετωπίζει η διαχείριση των αποβλήτων στο πλαίσιο της διεύρυνσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

-το τμήμα 8 περιγράφει συνοπτικά τις εργασίες σε επίπεδο ΟΟΣΑ και σε διεθνές επίπεδο σε ό,τι αφορά τη διαχείριση των αποβλήτων.

-το τμήμα 9 αναφέρει ότι η τελική θεματική στρατηγική θα υπόκειται σε ευρεία αξιολόγηση επιπτώσεων και ζητεί από τους ενδιαφερομένους να σχολιάσουν τις αντίστοιχες εναλλακτικές δυνατότητες που αναφέρονται στο τμήμα 5.

-το τμήμα 10 περιγράφει τα επόμενα στάδια κατά την εξέλιξη της στρατηγικής αυτής.

2. ΤΑ ΑΠΟΒΛΗΤΑ ΩΣ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΗ ΠΡΟΚΛΗΣΗ

2.1. Εισαγωγή

Το παρόν κεφάλαιο συνοψίζει τις παρατηρούμενες τάσεις στους τομείς της παραγωγής και της διαχείρισης των αποβλήτων ενώ παράλληλα τονίζει τις κύριες περιβαλλοντικές επιπτώσεις της διαχείρισής τους. Καλύπτονται εν προκειμένω οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις της επεξεργασίας των αποβλήτων (συμπεριλαμβανόμενης της εναπόθεσης) και της χρήσης πόρων, που ενδεχομένως θα μπορούσαν να αποφευχθούν με την πρόληψη των αποβλήτων και τις πρωτοβουλίες για την ανακύκλωσή τους.

Λεπτομερέστερες πληροφορίες σχετικά με τις τάσεις στον τομέα της παραγωγής και της διαχείρισης των αποβλήτων παρατίθενται στο παράρτημα ΙΙ.

2.2. Οι τάσεις στον τομέα της παραγωγής και της διαχείρισης των αποβλήτων

Η συνολική παραγωγή αποβλήτων στην Ευρωπαϊκή Ένωση ανέρχεται περίπου σε 1,3 δισεκατομμύρια τόνους ετησίως (εξαιρουμένων των γεωργικών αποβλήτων). Αυτό σημαίνει ότι τα απόβλητα συνολικά, ήτοι λαμβάνοντας υπόψη και τα αστικά απόβλητα, τα βιομηχανικά απόβλητα κ.λπ., ανέρχονται στην Ευρωπαϊκή Ένωση περίπου σε 3,5 τόνους κατά κεφαλήν ετησίως. Σύμφωνα με τις πληροφορίες που δημοσιεύτηκαν από τον Ευρωπαϊκό Οργανισμό Περιβάλλοντος (ΕΟΠ), είναι έξι οι κύριες κατηγορίες αποβλήτων που καλύπτουν σχεδόν το σύνολο των παραγόμενων αποβλήτων στην Ευρωπαϊκή Ένωση: τα απόβλητα μεταποίησης (26%), τα απόβλητα ορυχείων και λατομείων (29%), τα απόβλητα οικοδομών και κατεδαφίσεων (κατασκευαστικά απόβλητα) (C&DW) (22%), τα αστικά στερεά απόβλητα (MSW) (14%), και τα γεωργικά και δασοκομικά απόβλητα, των οποίων είναι ιδιαίτερα δύσκολο να υπολογιστούν οι ποσότητες 2% ήτοι περίπου 27 εκατομμύρια τόνοι των εν λόγω αποβλήτων είναι επικίνδυνα [9].

[9] Τα απόβλητα που παράγονται στην Ευρώπη, δεδομένα για την περίοδο 1985-1997, Eurostat, 2000, σ.37.

Τα περιορισμένα δεδομένα δεν επιτρέπουν τη γενική αξιολόγηση για τις περισσότερες από τις κατηγορίες αποβλήτων στην Ευρώπη. Ωστόσο, πρόσθετες εκθέσεις προσφέρουν πληροφορίες σχετικά με τις παρατηρούμενες τάσεις στον τομέα της παραγωγής αποβλήτων.

Στην τρίτη αξιολόγηση του περιβάλλοντος στην Ευρώπη [10] η έκθεση του ΕΟΠ αναφέρει ότι «συνολικά οι ποσότητες των αποβλήτων εξακολουθούν να αυξάνουν στις περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες. Η αύξηση των δημοτικών αποβλήτων που είναι ήδη μεγάλη, εξακολουθεί να κλιμακώνεται. Σε πολλές χώρες μειώθηκαν οι ποσότητες των παραγόμενων επικινδύνων αποβλήτων ενώ αυξήθηκαν σε άλλες λόγω της αλλαγής των ορισμών .../... Η συνολική παραγωγή αποβλήτων αποδεσμεύτηκε από την οικονομική ανάπτυξη σε περιορισμένο αριθμό χωρών». Από τα ανωτέρω φαίνεται να επιβεβαιώνονται προηγούμενα ευρήματα του ΕΟΠ [11] τα οποία συνηγορούσαν υπέρ της άποψης ότι η παραγωγή των αποβλήτων μειώνεται σε ορισμένες ευρωπαϊκές χώρες από τη δεκαετία του 1990, πιστοποιώντας την ύπαρξη προόδων στον τομέα της απαγκίστρωσης της οικονομικής ανάπτυξης από την παραγωγή αποβλήτων. Επιπλέον, οι δείκτες ορισμένων έργων του ΟΟΣΑ υποδεικνύουν αύξηση της παραγωγής ορισμένων κατηγοριών αποβλήτων (π.χ. αστικά απόβλητα, απόβλητα κατασκευών και κατεδαφίσεων και βιομηχανικά απόβλητα, ενώ για άλλες κατηγορίες αποβλήτων οι παρατηρούμενες τάσεις είναι πολυπλοκότερες.

[10] ΕΟΠ, 2003: Το περιβάλλον στην Ευρώπη: τρίτη αξιολόγηση σ. 151.

[11] ΕΟΠ, 2002: Περιβαλλοντικά σήματα 2002 - Συγκριτική αποτίμηση επιδόσεων επ'ευκαιρία της Χιλιετίας, Έκθεση περιβαλλοντικής αξιολόγησης αριθ. 9, Κοπεγχάγη: Ευρωπαϊκός Οργανισμός Περιβάλλοντος, κεφάλαιο 12, σσ.. 100-105.

Κατά τα φαινόμενα στις χώρες της Κεντρικής και της Ανατολικής Ευρώπης η παραγωγή αποβλήτων κατά τη δεκαετία του 1990 μειώθηκε ή σταθεροποιήθηκε, πρωτίστως λόγω της οικονομικής αναδιάρθρωσης κατά τη μετάβασή τους στην οικονομία της αγοράς, συμπεριλαμβανομένης της σταδιακής εξάλειψης του παρωχημένου βιομηχανικού δυναμικού [12]. Επιπλέον, οι εκθέσεις του ΕΟΠ σχετικά με την τρίτη αξιολόγηση αναφέρουν ότι «οι ποσότητες αυξάνουν στις περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες και σε μικρότερο βαθμό στις περισσότερες χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης και τις χώρες ΕΕCCA».

[12] Περιφερειακό Κέντρο Περιβάλλοντος για την Κεντρική και Ανατολική Ευρώπη, 2001: Πολιτικές διαχείρισης των αποβλήτων στις χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης - εφαρμοζόμενες πολιτικές και παρατηρούμενες τάσεις, σύνοψη, σ. 6.

Εν γένει γίνεται δεκτό ότι, αν δεν ληφθούν συμπληρωματικά πολιτικά μέτρα, η παραγωγή αποβλήτων στην Ευρωπαϊκή Ένωση ενδέχεται να εξακολουθήσει να αυξάνεται στο άμεσο μέλλον. Ο Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ) υπολογίζει ότι η παραγωγή αποβλήτων MSW στην περιοχή του ΟΟΣΑ θα αυξηθεί κατά 43% από το 1995 έως το 2020, φθάνοντας τα 640 kg κατά κεφαλήν. Ο ΟΟΣΑ προβλέπει επίσης ουσιαστική μελλοντική αύξηση και για ορισμένες άλλες σημαντικές κατηγορίες αποβλήτων, όπως τα βιομηχανικά απόβλητα και τα απόβλητα C&DW.

Αναλυτικές πληροφορίες σχετικά με τις τάσεις στον τομέα της επεξεργασίας των αποβλήτων είναι δύσκολο να συγκεντρωθούν. Οι πλέον αξιόπιστες πληροφορίες διατίθενται για τα απόβλητα MSW. Εξ αυτών προκύπτει ότι έχουν σημειωθεί ορισμένες πρόοδοι ως προν την απομάκρυνση από την υγειονομική ταφή των αποβλήτων, που μέχρι πρόσφατα αποτελούσε την κύρια μέθοδο επεξεργασίας, μολονότι στα τέλη της δεκαετίας του 1990 η μέθοδος αυτή εξακολουθούσε να χρησιμοποιείται για τα περισσότερα (57%) των υπό επεξεργασία αποβλήτων. Κάποια πρόοδος παρατηρείται επίσης στον τομέα της ανακύκλωσης και της λιπασματοποίησης των MSW (από 15% το 1995, 20% στα τέλή της δεκαετίας του 1990).

Τα αντίστοιχα δεδομένα για το σύνολο της Ευρωπαϊκής Ένωσης πρέπει να αντιμετωπίζονται επιφυλακτικά, δεδομένου ότι αφορούν λίαν διαφορετικές εθνικές καταστάσεις. Σε ορισμένα από τα κράτη μέλη, η υγειονομική ταφή εξακολουθεί να είναι η δεσπόζουσα μέθοδος επεξεργασίας για τα απόβλητα MSW, καλύπτοντας μερίδιο 80% ή ακόμη υψηλότερο. Σε άλλα κράτη μέλη, ποσοστό χαμηλότερο του 20% των αποβλήτων MSW καταλήγει πλέον στην υγειονομική ταφή. Ακόμα μεγαλύτερη ποικιλία παρατηρείται στο κλάσμα των βιοαποδομήσιμων αποβλήτων MSW.

Ανάλογες ευρύτατες διακυμάνσεις σημειώνονται και σε άλλες κατηγορίες αποβλήτων. Για παράδειγμα ο ΕΟΠ αναφέρει ότι ενώ περίπου 90% των αποβλήτων C&DW ανακυκλώνονται στις Κάτω Χώρες, ποσοστό μικρότερο του 10% αυτών ανακυκλώνεται στο Λουξεμβούργο. Λαμβάνοντας υπόψη την ιδιαίτερη ποικιλία των εθνικών καταστάσεων, είναι σαφές ότι είναι αδύνατον τα κράτη μέλη να επιτύχουν προόδους με τον ίδιο ρυθμό μελλοντικά. Εν γένει, αναμένεται ότι τα πλέον προηγμένα κράτη μέλη θα επιτύχουν απλώς σχετική επιτάχυνση των ήδη επιτευχθέντων ρυθμών ανακύκλωσης.

Πρέπει να σημειωθεί ότι τα αστικά στερεά απόβλητα (MSW) συχνά επισύρουν μεγαλύτερη προσοχή εκ μέρους των αρμόδιων για τη χάραξη πολιτικής, εν μέρει λόγω του γεγονότος ότι η συλλογή και η επεξεργασία τους κατά κανόνα εμπίπτουν στις αρμοδιότητες των δημόσιων αρχών. Μολονότι τα MSW αποτελούν σημαντική κατηγορία αποβλήτων για πολλούς λόγους συμπεριλαμβανόμενης και της ετερογένειάς τους, άλλες κατηγορίες είναι τουλάχιστον ανάλογης σημασίας. Για παράδειγμα, μικρό μόνο μέρος από τα απόβλητα των νοικοκυριών (που αποτελούν τον κύριο όγκο των MSW) είναι επικίνδυνα, αντιπροσωπεύοντας, μόλις το 1% επί του συνόλου των επικίνδυνων αποβλήτων [13] για την παραγωγή των οποίων, σε ποσοστό μάλιστα που υπερβαίνει το 75%, ως επί το πλείστον σε πολλά κράτη μέλη ευθύνεται η μεταποιητική βιομηχανία. Τέλος, υπολογισμοί που αφορούν τη συνολική παραγωγή αποβλήτων και τη συμβολή των επιμέρους τομέων στην παραγωγή αποβλήτων θα πρέπει να ερμηνεύονται επιφυλακτικά, δεδομένου ότι το βάρος ή ο όγκος των παραγόμενων αποβλήτων δεν είναι απαραίτητα ο καταλληλότερος δείκτης αποτίμησης της επιβάρυνσης του περιβάλλοντος από τα απόβλητα. Στην πράξη, η σχέση μεταξύ της παραγωγής των αποβλήτων και των περιβαλλοντικών τους επιπτώσεων είναι πολυπλοκότερη και εξαρτάται από σειρά παραγόντων, συμπεριλαμβανόμενης της φύσης και της σύστασης των εκάστοτε αποβλήτων.

[13] ΕΟΠ, 2002: Παραγωγή επικινδύνων αποβλήτων στα κράτη μέλη του ΕΟΠ, Θεματική έκθεση αριθ. 14/2001, Κοπεγχάγη, Ευρωπαϊκός Οργανισμός Περιβάλλοντος, σ. 22.

2.3. Περιβαλλοντικά θέματα που σχετίζονται με τη διαχείριση των αποβλήτων

Ιστορικά, οι προβληματισμοί σχετικά με τις επιπτώσεις των αποβλήτων στο περιβάλλον και την υγεία του ανθρώπου εστιάζονταν στις χαμηλής ποιότητας πρακτικές και πρότυπα ολόκληρου του τομέα της διαχείρισης των αποβλήτων. Ορισμένες εγκαταστάσεις αποτέφρωσης αποβλήτων είχαν τοξικές εκπομπές (ιδίως διοξίνες/φουράνια και βαρέα μέταλλα) ενώ ορισμένοι χώροι υγειονομικής ταφής αποβλήτων δεν ελέγχονται πλήρως. Επιπλέον υπήρξαν ορισμένες περιπτώσεις κατά τις οποίες τα απόβλητα δεν έφθαναν καν στις προβλεπόμενες εγκαταστάσεις διαχείρισης αποβλήτων αλλά απορρίπτονταν εντελώς ανεξέλεγκτα. Μολονότι έχουν επιτευχθεί ουσιαστικές βελτιώσεις στους ως άνω τομείς, εξακολουθούν να υφίστανται σοβαρά περιβαλλοντικά προβλήματα σε ορισμένες τοποθεσίες.

Μολονότι η Επιτροπή θα εξακολουθήσει να αντιμετωπίζει σοβαρότατα, ως θεματοφύλακας των Συνθηκών, τα προβλήματα που υφίστανται σε ό,τι αφορά την ανεξέλεγκτη εναπόθεση και τις μονάδες αποτέφρωσης αποβλήτων που δεν ανταποκρίνονται στα υφιστάμενα πρότυπα, πρέπει να σημειωθεί ότι έχουν επιτευχθεί αξιοσημείωτες πρόοδοι κατά τα τελευταία χρόνια. Τόσο τα κράτη μέλη όσο και η Κοινότητα έχουν θέσει σε εφαρμογή νομοθεσία η οποία επιβάλλει ουσιαστικά αυστηρότερα περιβαλλοντικά πρότυπα για τους χώρους υγειονομικής ταφής και τις μονάδες αποτέφρωσης των αποβλήτων.

Η τακτική αυτή έχει ήδη αρχίσει να αποδίδει σημαντικά περιβαλλοντικά οφέλη. Για παράδειγμα, η θέσπιση αυστηρότερης νομοθεσίας σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο σχετικά με την αποτέφρωση των αποβλήτων οδήγησε στην ουσιαστική μείωση των εκπεμπόμενων διοξινών από τις μονάδες αποτέφρωσης αστικών αποβλήτων, που μάλιστα αναμένεται να συνεχισθεί. Η πλήρης εφαρμογή της οδηγίας για την αποτέφρωση θα έχει ως αποτέλεσμα η εν λόγω διαδικασία να μην συμβάλει πλέον σημαντικά στην εκπομπή διοξινών στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Η ανάπτυξη νέων τεχνολογιών καύσης συνέβαλε στο εν λόγω επίτευγμα και θα διευκολύνει και μελλοντικά την ενεργειακή ανάκτηση.

Από τις διαθέσιμες οικονομικές αξιολογήσεις προκύπτει ότι το περιβαλλοντικό κόστος των εκπομπών από τις μονάδες αποτέφρωσης των αποβλήτων ως επί το πλείστον οφείλεται στο σωματιδιακό υλικό (PM10), SO2 και NOx και, εν συνεχεία στα φαινόμενα δυσφορίας [14]. Ορισμένες μελέτες αναφέρουν ότι οι δαπάνες που οφείλονται σε εκπομπές διοξίνης είναι τουλάχιστον κατά δύο τάξεις μεγέθους (ήγουν 100 φορές) μικρότερες από τις δαπάνες για την υγεία που οφείλονται σε εκπομπές νιτρικών ενώσεων, κονιορτού και θειικών ενώσεων από την πηγή αυτή [15]. Για τους υγειονομικούς χώρους ταφής που ανταποκρίνονται στα σύγχρονα πρότυπα τα φαινόμενα δυσφορίας και η συμβολή στην άνοδο των θερμοκρασιών ανά την υφήλιο θεωρούνται επί του παρόντος ως οι σημαντικότερες επιπτώσεις [16]. Από τους εν λόγω υπολογισμούς προκύπτουν ευρύτερες ενδείξεις για τις πλέον σημαντικές περιβαλλοντικές επιπτώσεις από την επεξεργασία των αποβλήτων. Ωστόσο, τα ως άνω στοιχεία πρέπει να ερμηνευθούν επιφυλακτικά, δεδομένων των μεθοδολογικών περιορισμών που εξακολουθούν να χαρακτηρίζουν τις τεχνικές έκφρασης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων.

[14] Βλέπε COWI, 2000: Μελέτη για την οικονομική αξιολόγηση των εξωτερικών περιβαλλοντικών συνεπειών της υγειονομικής ταφής και της αποτέφρωσης των αποβλήτων, Βρυξέλλες: Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ιδίως κεφάλαιο 9. Τα φαινόμενα δυσφορίας έχουν αρνητικές επιπτώσεις στους όρους διαβίωσης του τοπικού πληθυσμού λόγω της αύξησης των συγκοινωνιακών συμφορήσεων, των οσμών, των θορύβων, της βιομάζας, κλπ. Π.χ. Λόγω των ανωτέρω ενίοτε μειώνονται οι τιμές των ιδιοκτησιών στην περιοχή γύρω από τις εγκαταστάσεις διαχείρισης αποβλήτων.

[15] Βλέπε http://externe.jrc.es/ .

[16] Βλέπε COWI, 2000, όπως ανωτέρω, ιδίως κεφάλαιο 9.

Η επεξεργασία των αποβλήτων είναι μόνο ένας από τους τρόπους με τους οποίους τα απόβλητα έχουν περιβαλλοντικές επιπτώσεις. Η βελτίωση της αποδοτικότητας της χρήσης των πόρων είναι εξίσου σημαντική. Γι'αυτόν τον λόγο στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η ανάκτηση αποβλήτων, με τη μορφή της ανάκτησης ενέργειας ή υλικών, μπορεί να συμβάλει ουσιαστικά στη μείωση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων της χρήσης πόρων, πέραν των όσων μπορούν να επιτευχθούν με την κανονιστική ρύθμιση των διαδικασιών επεξεργασίας των αποβλήτων.

Η πρόληψη των αποβλήτων πρέπει να περιλαμβάνει τις καθαρότερες τεχνολογίες για τις παραγωγικές διαδικασίες, τον αρτιότερο οικολογικό σχεδιασμό των προϊόντων και, γενικότερα, την υιοθέτηση αποτελεσματικότερων από οικολογική σκοπιά προτύπων παραγωγής και κατανάλωσης. Ωστόσο, κάθε υλικό αγαθό το οποίο διοχετεύεται στην αγορά αναπόφευκτα κάποια στιγμή καταλήγει στα απόβλητα. Επιπλέον, κάθε παραγωγική διαδικασία οδηγεί στην παραγωγή αποβλήτων. Ακόμα και οι διαδικασίες ανάκτησης αποβλήτων, ανεξάρτητα του κατά πόσον πρόκειται για ανάκτηση ενέργειας ή υλικών, οδηγεί σε κάποια «κατάλοιπα» για τα οποία, επειδή δεν προσφέρονται για περαιτέρω ανάκτηση, απαιτείται τελική διάθεση. Η πρόληψη των αποβλήτων θα πρέπει ως εκ τούτου να συμπληρωθεί από πολιτική για την προαγωγή της περιβαλλοντικώς ορθής ανάκτησης αποβλήτων, ιδίως όσον αφορά την ανακύκλωση υλικών, λαμβάνοντας όμως υπόψη και τα οφέλη από την ανάκτηση ενέργειας λόγω της αυξανόμενης ενεργειακής ζήτησης.

Ως εκ τούτου η πρόληψη και η ανακύκλωση των αποβλήτων μπορεί να μειώσει τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις της χρήσης πόρων με δύο τρόπους:

i. αποφεύγοντας τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις από την εξόρυξη των πρωτογενών πρώτων υλών. Για παράδειγμα, έκαστος τόνος ανακυκλωμένων μετάλλων επιτρέπει να αποφευχθεί η εξόρυξη πολλών τόνων μεταλλευμάτων [17], μειώνοντας τοιουτοτρόπως τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις των μεταλλείων. Μεταξύ των επιπτώσεων αυτών γενικά περιλαμβάνονται «η ατμοσφαιρική ρύπανση (κυρίως κονιορτός), ο θόρυβος, η ρύπανση του εδάφους και του ύδατος και οι επιπτώσεις στη στάθμη των υπογείων υδάτων, η καταστροφή ή η διατάραξη φυσικών ενδιαιτημάτων και οι αισθητές επιπτώσεις στα γειτονικά τοπία» [18].

[17] Το κατά πόσο εξαρτάται από την περιεκτικότητα σε μέταλλο (γνωστή ως «ο βαθμός») του μεταλλεύματος. Η περιεκτικότητα αυτή μπορεί να ποικίλλει από ελάχιστα μέρη ανά εκατομμύριο (στην περίπτωση του χρυσού) σε λίγα εκατοστά ή σε ακόμη υψηλότερη συγκέντρωση, π.χ. 30% για το μαγγάνιο, 40% για το σίδηρο. Βλέπε «εκπαιδευτικές δραστηριότητες - γεγονότα, δεδομένα και περιβάλλον», Βιομηχανία και περιβάλλον, Τόμος 23, σ. 5. Η ανακύκλωση ενός τόνου μετάλλου από μεταλλεύματα μέσου βαθμού 10 τοις εκατό επιτρέπει να αποφευχθεί η εξόρυξη 10 τόνων του αντίστοιχου μεταλλεύματος.

[18] Βλέπε την ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την Προαγωγή της αειφόρου ανάπτυξης στη μη εξορυκτική ενεργειακή βιομηχανία της Ευρωπαϊκής Ένωσης COM(2000) 265 τελικό της 3.5.2002, σ. 8.

ii. αποφεύγοντας τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις από τη μεταποίηση των πρωτογενών πρώτων υλών κατά τις παραγωγικές διαδικασίες. Για παράδειγμα με την ανακύκλωση των πλαστικών μπορεί αποφεύγοντας την εξαρχής σύνθεση πολυμερών να μειωθούν οι εκπομπές αερολυμμάτων και σωματιδιακών υλικών, που επηρεάζουν ιδιαίτερα την ανθρώπινη υγεία. Επιπλέον για την παραγωγή υλικών με την ανακύκλωση των αποβλήτων συχνά χρειάζεται λιγότερη ενέργεια της απαιτούμενης κατά τη χρήση παρθένων πρώτων υλών.

Το Ινστιτούτο του Wuppertal έχει υπολογίσει ότι ο «οικολογικός σάκος» (η ποσότητα των αποβλήτων που παράγονται κατά την παραγωγή καθημερινών προϊόντων) ανέρχεται σε 1,5 kg για μία βούρτσα δοντιών, σε 75 kg για ένα κινητό τηλέφωνο και σε 1.500 kg για έναν ατομικό υπολογιστή. Κατά η συνέπεια η ανάλυση σημαντικών φυσικών πόρων και οι συνακόλουθες επιπτώσεις στο περιβάλλον είναι δυνατόν να αποφευχθούν με την επαναχρησιμοποίηση των αποβλήτων από τα προϊόντα αυτά εφόσον σχεδιασθούν αποτελεσματικότερα από οικολογική σκοπιά. Αν ληφθούν απλά και μόνο υπόψη οι εκπομπές αερίων που συμβάλουν στο φαινόμενο του θερμοκηπίου, διαπιστώνεται ότι η ανακύκλωση ενός τόνου χαρτιού συνεπάγεται εξοικονόμηση 900 kg ισοδυνάμου CO2 συγκριτικά προς την παραγωγή νέου χαρτιού. Τα αντίστοιχα δεδομένα για τον πολυαιθυλενοτερεφθαλικό εστέρα (PET) (ενός τύπου πλαστικού) ανέρχονται σε 1.800 kg και για το αλουμίνιο σε 9.100 kg [19].

[19] ΒΛΕΠΕ ΤΕΧΝΟΛΟΓΙΑ AEA, 2001: ΕΝΑΛΛΑΚΤΙΚΕΣ ΛΥΣΕΙΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΑΠΟΒΛΗΤΩΝ ΚΑΙ ΑΛΛΑΓΗ ΤΟΥ ΚΛΙΜΑΤΟΣ, ΒΡΥΞΕΛΛΕΣ: ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ.

3. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΗΣ ΚΟΙΝΟΤΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΓΙΑ ΤΗ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΤΩΝ ΑΠΟΒΛΗΤΩΝ

Το τμήμα αυτό επικεντρώνεται στα επιτεύγματα της κοινοτικής πολιτικής για τη διαχείριση των αποβλήτων και στους τομείς που θα πρέπει να αναπτυχθούν περαιτέρω. Εξετάζονται πρωτίστως τα επιμέρους στοιχεία του κοινοτικού νομοθετικού πλαισίου για τη διαχείριση των αποβλήτων. Στο παράρτημα Ι παρέχεται λεπτομερέστερη περιγραφή του εν λόγω νομικού πλαισίου.

Πρέπει να σημειωθεί ότι στην πράξη το κοινοτικό πλαίσιο αποτελεί απλώς και μόνο τη σπονδυλική στήλη της διαχείρισης των αποβλήτων και, κατά συνέπεια, είναι απαραίτητο να συμπληρώνεται από ενέργειες των κρατών μελών και των τοπικών αρχών. Ωστόσο με το παρόν έγγραφο επιδιώκεται περισσότερο να αρχίσει ο διάλογος σχετικά με τις εναλλακτικές δυνατότητες στρατηγικού χαρακτήρα όσον αφορά στην περαιτέρω ανάπτυξη της κοινοτικής πολιτικής για την πρόληψη και την ανακύκλωση των αποβλήτων, παρά να αναλυθεί λεπτομερώς η πολιτική που εφαρμόζεται για τη διαχείριση των αποβλήτων σε όλα τα επίπεδα. Ανάλογο εγχείρημα θα υπερέβαινε την αποστολή και τους πόρους που διαθέτει η Επιτροπή.

3.1. Επιτεύγματα

Με τη θέσπιση οριζόντιας νομοθεσίας για τη διαχείριση των αποβλήτων καθιερώθηκε δέσμη γενικών αρχών και ελεγκτικών διαδικασιών που θεωρούνται απαραίτητες για την εξασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας του περιβάλλοντος και της ανθρώπινης υγείας σε όλη την Κοινότητα, χαρακτηριστικά παραδείγματα αποτελούν η οδηγία πλαίσιο για τα απόβλητα [20], η οδηγία για τα επικίνδυνα απόβλητα [21] και ο κανονισμός για τη μεταφορά των αποβλήτων [22]. Η οριζόντια αυτή νομοθεσία αποτελεί τη βάση επί της οποίας στηρίζονται άλλα στοιχεία του πολιτικού πλαισίου:

[20] Οδηγία 75/442/ΕΟΚ της 15ης Ιουλίου 1975 περί των στερεών αποβλήτων, όπως τροποποιήθηκε από την οδηγία 91/156/ΕΟΚ της 18ης Μαρτίου 1991 για την τροποποίηση της οδηγίας 75/442/ΕΟΚ περί των στερεών αποβλήτων, [1975] ΕΕ L 194/39 και [1991] ΕΕ L 78/32.

[21] Οδηγία 91/689/ΕΟΚ της 12ης Δεκεμβρίου 1991 για τα επικίνδυνα απόβλητα, [1991] ΕΕ L 377/20.

[22] Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 259/93 του Συμβουλίου της 1ης Φεβρουαρίου 1993 σχετικά με την παρακολούθηση και τον έλεγχο των μεταφορών αποβλήτων στο εσωτερικό της Κοινότητας καθώς και κατά την είσοδο και έξοδό τους, όπως τροποποιήθηκε [1993] ΕΕ L 30/1.

-η ιεραρχημένη διαχείριση των αποβλήτων, η αρχή ο ρυπαίνων πληρώνει και η απαίτηση η διαχείριση των αποβλήτων να μην έχει αρνητικές επιπτώσεις στην υγεία του ανθρώπου και το περιβάλλον αποτελούν κατά κανόνα καθοριστικής σημασίας στοιχεία της κοινοτικής νομοθεσίας που εγγυώνται την ορθή από περιβαλλοντική σκοπιά διαχείριση των αποβλήτων.

-η έκδοση αδειών, οι καταχωρήσεις και οι απαιτήσεις για τις επιθεωρήσεις που περιέχουν οι οδηγίες για τα απόβλητα και τα επικίνδυνα απόβλητα, αποτελούν τη σπονδυλική στήλη ενός γενικού συστήματος ελέγχου που εξασφαλίζει τη διαχείριση των αποβλήτων δίχως να βλάπτει την υγεία του ανθρώπου ή το περιβάλλον.

-με τον κανονισμό για τη μεταφορά των αποβλήτων καθιερώθηκε εναρμονισμένο σύστημα για τις διαμεθοριακές μεταφορές αποβλήτων, επιδιώκοντας την επίτευξη ισορροπίας μεταξύ του στόχου για υψηλού επιπέδου περιβαλλοντική προστασία και του στόχου για αποτελεσματική λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Επιπλέον το ισχύον καθεστώς ελευθέρου εμπορίου για τα αξιοποιήσιμα απόβλητα προσφέρει πολλές δυνατότητες για την ανάπτυξη της ανάκτησής τους.

Για να εξασφαλισθεί η υψηλού επιπέδου περιβαλλοντική προστασία και η αποτελεσματική λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, οι γενικές αρχές και οι απαιτήσεις της οριζόντιας νομοθεσίας σχετικά με τα απόβλητα συμπληρώνονται από λεπτομερέστερα νομοθετήματα σε δύο τομείς:

1. τη νομοθεσία που αφορά τις διαδικασίες επεξεργασίας των αποβλήτων (συμπεριλαμβανόμενης της διάθεσης), όπως οι οδηγίες για την υγειονομική ταφή και την αποτέφρωση.

2. τη νομοθεσία για την κανονιστική ρύθμιση της διαχείρισης συγκεκριμένων κατηγοριών αποβλήτων. Κίνητρο για τη νομοθεσία αυτή αποτέλεσαν μία ή περισσότερες από τις κάτωθι σκέψεις:

-η συνεχής κλιμάκωση κατά όγκο ή πολυπλοκότητα ορισμένων κατηγοριών αποβλήτων, π.χ. συσκευασιών, οχημάτων που βρίσκονται στο τέλος του κύκλου ζωής τους και αποβλήτων ηλεκτρικών και ηλεκτρονικών προϊόντων.

-η ανάγκη να υποβληθούν τα απόβλητα αυτά σε ειδικούς ελέγχους λόγω των κινδύνων που εγκυμονούν, π.χ. αυτό ισχύει για κάποιους τύπους ηλεκτρικών στηλών και PCB.

-το γεγονός ότι η ανεξέλεγκτη χρήση μπορεί να έχει αρνητικές επιπτώσεις στην υγεία του ανθρώπου και το περιβάλλον, π.χ. ανάλογη περίπτωση αποτελεί η ανεξέλεγκτη χρήση ιλύος από το αποχετευτικό σύστημα στις καλλιεργούμενες εκτάσεις και η ανεξέλεγκτη χρήση ζωικών λιπασμάτων στη γεωργία, ιδίως μάλιστα σε περιοχές που κινδυνεύουν από νιτρορρύπανση.

Οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις της επεξεργασίας των αποβλήτων έχουν περιοριστεί κατά τα τελευταία χρόνια χάρη στη λήψη νομοθετικών μέτρων. Η τάση αυτή θα ενισχυθεί μέσω των εξής τριών οδηγιών που εγκρίθηκαν πρόσφατα: την οδηγία για την ολοκληρωμένη πρόληψη και τον έλεγχο της ρύπανσης (IPPC) [23], την οδηγία για την υγειονομική ταφή των αποβλήτων [24] και την οδηγία για την αποτέφρωση των αποβλήτων [25]. Λόγω των προβλεπόμενων μεταβατικών περιόδων για τις υφιστάμενες εγκαταστάσεις στις οδηγίες αυτές, δεν έχουν ακόμα επιτευχθεί τα πλήρη οφέλη για το περιβάλλον. Εντούτοις, η εφαρμογή της ως άνω νομοθεσίας σημαίνει ότι η τρέχουσα δεκαετία θα αποτελέσει περίοδο σημαντικών εξελίξεων στον τομέα της διαχείρισης των αποβλήτων με την καθιέρωση αυστηρότερων περιβαλλοντικών προτύπων. Για παράδειγμα ορισμένα από τα προβλήματα που προκαλούν τους μεγαλύτερους προβληματισμούς σε ό,τι αφορά τις εγκαταστάσεις επεξεργασίας αποβλήτων, όπως οι εκπομπές διοξινών από τις μονάδες αποτέφρωσης αστικών αποβλήτων, θα αντιμετωπιστούν ως επί το πλείστον με την εφαρμογή της οδηγίας για την αποτέφρωση των αποβλήτων. Αντίστοιχα οι υπολογισμοί του ΕΟΠ προβλέπουν ότι οι εκπομπές αερίων που συμβάλλουν στο φαινόμενο του θερμοκηπίου λόγω της διαχείρισης αποβλήτων στην Ευρωπαϊκή Ένωση θα μειωθούν ουσιαστικά από το 1990 έως το 2010 πρωτίστως λόγω της εφαρμογής της οδηγίας για την υγειονομική ταφή των αποβλήτων, που αναμένεται να υπεραντισταθμίσει τις προβλεπόμενες αυξήσεις των εκπομπών λόγω της κλιμάκωσης των παραγόμενων αποβλήτων [26].

[23] Οδηγία 96/61/ΕΚ του Συμβουλίου της 24ης Σεπτεμβρίου 1996 σχετικά με την ολοκληρωμένη πρόληψη και έλεγχο της ρύπανσης, [1996] ΕΕ L 257/26.

[24] Οδηγία 1999/31/ΕΚ του Συμβουλίου της 26ης Απριλίου 1999 περί υγειονομικής ταφής των αποβλήτων, [1999] ΕΕ L 182/1.

[25] Οδηγία 2000/76/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 4ης Δεκεμβρίου 2000 για την αποτέφρωση των αποβλήτων, [2000] ΕΕ L 332/91.

[26] Βλέπε ΕΟΠ, 2002: Ανάλυση και σύγκριση των εθνικών προβλέψεων και των προβλέψεων για όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση σχετικά με τις εκπομπές αερίων που συμβάλλουν στο φαινόμενο του θερμοκηπίου, Θεματική έκθεση 1/2002, Κοπεγχάγη: Ευρωπαϊκός Οργανισμός Περιβάλλοντος.

Η εφαρμογή της οδηγίας για την υγειονομική ταφή θα αποτελέσει μείζον κίνητρο ανάπτυξης των πολιτικών διαχείρισης των αποβλήτων σε εθνικό επίπεδο κατά την τρέχουσα δεκαετία, συμπεριλαμβανόμενων των προσπαθειών προαγωγής της στροφής των αποβλήτων προς την ανακύκλωση υλικού και τις βιολογικές επεξεργασίες [27]. Ιδιαίτερης σημασίας στο πλαίσιο αυτό είναι οι περιορισμοί πουν αφορούν στην υγειονομική ταφή και καθιερώθηκαν με την οδηγία, ιδίως μάλιστα η μείωση της ποσότητας των βιοαποδομήσιμων αποβλήτων που καταλήγουν σε χώρους υγειονομικής ταφής και η απαγόρευση της υγειονομικής ταφής συγκεκριμένων τύπων αποβλήτων, συμπεριλαμβανόμενων των υγρών αποβλήτων και των ελαστικών επισώτρων. Επιπλέον, τα αυστηρότερα περιβαλλοντικά πρότυπα που καθιερώθηκαν με τις οδηγίες για την υγειονομική ταφή και την αποτέφρωση θα προάγουν σε κάποιο βαθμό τη στροφή των αποβλήτων προς την ανακύκλωση των υλικών.

[27] Η βιολογική επεξεργασία περιλαμβάνει τη λιπασματοποίηση, την αναερόβιο χώνευση και την μηχανική/βιολογική επεξεργασία. Η Επιτροπή ανακοίνωσε ότι θα υποβάλει πρόταση οδηγίας για τη βιολογική επεξεργασία των βιοαποδομήσιμων αποβλήτων μέχρι το τέλος του 2004.

Η βελτίωση της διαχείρισης ορισμένων προβληματικών κατηγοριών αποβλήτων επετεύχθη μέσω των κοινοτικών οδηγιών για συγκεκριμένες κατηγορίες αποβλήτων. Αντιμετωπίστηκε η περίπτωση των σημαντικών επικινδύνων αποβλήτων όπως τα απόβλητα ορυκτέλαια [28], τα PCB/PCT [29] και οι ηλεκτρικές στήλες [30]. Παράλληλα η κοινοτική νομοθεσία για τα απόβλητα έχει περιορίσει και εξακολουθεί να περιορίζει τη χρήση βαρέων μετάλλων σε σειρά προϊόντων, με στόχο την ανάληψη προληπτικής δράσης μέσω της εφαρμογής ποιοτικών προδιαγραφών. Έχουν καθοριστεί στόχοι για την ανακύκλωση και την ανάκτηση ορισμένων πολύπλοκων κατηγοριών αποβλήτων καθοριστικής σημασίας, π.χ. συσκευασίες [31], οχήματα στο τέλος του κύκλου ζωής (ELV) [32] και απόβλητα ειδών ηλεκτρικού και ηλεκτρονικού εξοπλισμού (WEEE) [33]. Ανάλογοι στόχοι κρίνονται απαραίτητοι στις περιπτώσεις για τις οποίες δεν θεωρούνται επικερδείς υπό συνθήκες ελεύθερης αγοράς η χωριστή συλλογή και ανακύκλωση αν και επωφελείς από κοινωνική σκοπιά. Μολονότι οι στόχοι αυτοί εν γένει αποτελούν αντικείμενο ευρύτατου διαλόγου κατά τη διαδικασία έγκρισης, αφ'ής στιγμής θεσπισθούν προσφέρουν τη σταθερότητα και την ασφάλεια δικαίου που χρειάζεται η βιομηχανία ανακύκλωσης για να πραγματοποιήσει επενδύσεις έχοντας υπόψη ότι θα υπάρξει ζήτηση για υπηρεσίες ανακύκλωσης.

[28] Οδηγία 75/439/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 16ης Ιουνίου 1975 περί διαθέσεων των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, [1975] ΕΕ L 194/23.

[29] Οδηγία 96/59/ΕΚ του Συμβουλίου της 16ης Σεπτεμβρίου 1996 για τη διάθεση των πολυχλωροδιφαινυλίων και των πολυχλωροτριφαινυλίων (PCB/PCT), [1996] ΕΕ L 243/31.

[30] Οδηγία 91/157/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 18ης Μαρτίου 1991 για τις ηλεκτρικές στήλες και τους συσσωρευτές που περιέχουν ορισμένες επικίνδυνες ουσίες, [1991] ΕΕ L 78/38.

[31] Οδηγία 94/62/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 20ής Δεκεμβρίου 1994 για τις συσκευασίες και τα απορρίμματα συσκευασίας, [1994] ΕΕ L 30/1.

[32] Οδηγία 2000/53/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 18ης Σεπτεμβρίου 2000 για τα οχήματα στο τέλος του κύκλου ζωής τους, [2000] ΕΕ L 269/34.

[33] ΕΕ L 37, 13.2.2003, σ. 24

Επιπλέον η αρχή της ευθύνης του παραγωγού εξασφάλισε σταθερή πηγή χρηματοδότησης που αντισταθμίζει τα μειονεκτήματα που έχει ανακύκλωση ως προς το κόστος συγκριτικά προς την ανάκτηση ενέργειας και την υγειονομική ταφή των αποβλήτων. Μολονότι η ισχύουσα οδηγία για τις συσκευασίες δεν βασίζεται στην αρχή αυτή, σχεδόν όλα τα κράτη μέλη έχουν αποφασίσει να την εφαρμόζουν τουλάχιστον εν μέρει, βάσει της ευθύνης του παραγωγού, αν και υφίστανται ορισμένες εξαιρέσεις όπως η Δανία και οι Κάτω Χώρες όπου η χρηματοδότηση εξασφαλίζεται πρωτίστως μέσω των φορέων της τοπικής αυτοδιοίκησης και των επιβαλλόμενων τελών και φόρων για τα απόβλήτα. [34]. Τόσο η οδηγία ELV όσο και η οδηγία WEEE εμπεριέχουν το στοιχείο της ευθύνης του παραγωγού.

[34] Βλέπε COM (2001) 729 τελικό της 7.12.2001, σ. 11.

Τα συστήματα χωριστής συλλογής εφαρμόζονται και θα συνεχίσουν να εφαρμόζονται σε μεγάλη κλίμακα με σκοπό την επίτευξη των στόχων των κοινοτικών οδηγιών για συγκεκριμένες κατηγορίες αποβλήτων και ιδίως για τα προϊόντα που βρίσκονται στο τέλος του κύκλου ζωής τους τα οποία ειδάλλως θα κατέληγαν στην κατηγορία αποβλήτων MSW. Ένα από τα χαρακτηριστικά των αποβλήτων MSW είναι η ετερογένειά τους. Ως εκ τούτου εν γένει είναι δύσκολο από τεχνική και δαπανηρό από οικονομική σκοπιά να επιτευχθούν καλής ποιότητας προϊόντα ανακύκλωσης από ανάμεικτα MSW. Ωστόσο, εξασφαλίζοντας την χωριστή συλλογή ανακυκλώσιμων υλικών, είναι δυνατόν να επιτευχθεί σχετικά ομογενές και υψηλής ποιότητας υλικό προς ανακύκλωση.

Στο πλαίσιο αυτό, δεν θα πρέπει να αγνοηθούν οι έμμεσες επιπτώσεις στην συμπεριφορά των καταναλωτών λόγω της εφαρμογής των προγραμμάτων χωριστής συλλογής αποβλήτων σε δημοτικό επίπεδο. Η χωριστή συλλογή, ιδίως μάλιστα στο πεζοδρόμιο, προϋποθέτει την ενεργό συμμετοχή των πολιτών στα θέματα διαχείρισης των αποβλήτων. Η συμμετοχή αυτή ενδέχεται να προκαλέσει τη μεγαλύτερη ευαισθητοποίηση του κοινού έναντι των περιβαλλοντικών θεμάτων που σχετίζονται με τα απόβλητα, διευκολύνοντας τοιουτοτρόπως την αλλαγή της καταναλωτικής συμπεριφοράς.

3.2. Τα στοιχεία που θα πρέπει να αναπτυχθούν περαιτέρω

Παρά τις σημαντικές προόδους που αναφέρθηκαν ανωτέρω, το κοινοτικό πλαίσιο πολιτικής για τη διαχείριση των αποβλήτων εξακολουθεί να περιέχει σειρά κενών ή τομέων στους οποίους θα ήταν δυνατόν να επιτευχθούν περαιτέρω πρόοδοι. Τα θέματα αυτά περιγράφονται κατωτέρω.

3.2.1. Εφαρμογή

Η έγκαιρη και πλήρης εφαρμογή της υφιστάμενης κοινοτικής νομοθεσίας για τα απόβλητα αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για να εξασφαλιστεί η αποτελεσματική διαχείρισή τους. Δυστυχώς, τα κράτη μέλη συχνά δεν μεταφέρουν την κοινοτική νομοθεσία για τα απόβλητα έγκαιρα ούτε εφαρμόζουν ορθά σημαντικά στοιχεία του κοινοτικού νομικού πλαισίου για τη διαχείριση των αποβλήτων. Αυτό ενίοτε οφείλεται στις λίαν φιλόδοξες προθεσμίες και προσεγγίσεις που προβλέπει η κοινοτική νομοθεσία, αλλά εν γένει αντικατοπτρίζει το γεγονός ότι οι προσπάθειες των κρατών μελών για να μεταφέρουν και να τηρήσουν την εγκριθείσα νομοθεσία είναι ανεπαρκείς.

Θα πρέπει να καταβληθούν προσπάθειες για να εξασφαλιστεί ότι τα κράτη μέλη αφιερώνουν επαρκείς πόρους για την εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας, μεριμνώντας παράλληλα ώστε οι προβλεπόμενες προθεσμίες και οι στόχοι στις οδηγίες να είναι ρεαλιστικοί.

3.2.2. Οι περιορισμένες πρόοδοι στον τομέα της πρόληψης των αποβλήτων

Η πρόληψη των αποβλήτων περιλαμβάνει τόσο την ποσοτική όσο και την ποιοτική πρόληψη:

-η ποσοτική πρόληψη αναφέρεται στη μείωση της ποσότητας των παραγόμενων αποβλήτων.

-η ποιοτική πρόληψη αναφέρεται στη μείωση της επικινδυνότητας των παραγόμενων αποβλήτων.

Στην πράξη, η ποιοτική πρόληψη μπορεί να θεωρηθεί ως ειδική περίπτωση της ποσοτικής, δεδομένου ότι προϋποθέτει μείωση της ποιότητας των παραγόμενων επικίνδυνων αποβλήτων. Πρόκειται για μια μάλλον απλουστευτική προσέγγιση σε ό,τι αφορά την ποιοτική πρόληψη, δεδομένου ότι βασίζεται στην άποψη ότι όλα τα επικίνδυνα απόβλητα είναι εξίσου επικίνδυνα. Ωστόσο, επί του παρόντος είναι ανέφικτες πιο εξελιγμένες προσεγγίσεις οι οποίες να βασίζονται σε έναν σύνθετο δείκτη «επικινδυνότητας», λόγω των μεθοδολογικών προβλημάτων που θα δημιουργούσαν, όπως π.χ. η συγκριτική αποτίμηση των επιμέρους επικίνδυνων ιδιοτήτων. Ως εκ τούτου εν συνεχεία η ποιοτική πρόληψη ορίζεται ως μείωση της ποιότητας των παραγόμενων επικινδύνων αποβλήτων.

Όπως αναφέρεται στο τμήμα2.1, από τα διαθέσιμα δεδομένα προκύπτει ότι η αύξηση του όγκου των αποβλήτων που παράγονται στην Ευρωπαϊκή Ένωση είναι πιθανό να εξακολουθήσει να αυξάνει. Έχουν ήδη ληφθεί ορισμένα μέτρα σε κοινοτικό επίπεδο τα οποία αναμφίβολα θα προωθήσουν την πρόληψη των αποβλήτων. Το σημαντικότερο εκ των μέτρων αυτών είναι μέχρι σήμερα η οδηγία IPPC (για την ολοκληρωμένη πρόληψη και έλεγχο της ρύπανσης), η οποία αναφέρει μεταξύ των βασικών υποχρεώσεων του φορέα εκμετάλλευσης ότι η παραγωγή αποβλήτων πρέπει να αποφεύγεται σύμφωνα με την οδηγία 75/442/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 15ης Ιουλίου 1975 για τα απόβλητα. Επιπλέον η χρήση τεχνολογίας που συνεπάγεται περιορισμένη παραγωγή αποβλήτων και η χρήση αβλαβέστερων ουσιών συγκαταλέγονται μεταξύ των θεμάτων που πρέπει να αντιμετωπίζονται ως μέρος του ορισμού των βέλτιστων διαθέσιμων τεχνικών (BAT) σύμφωνα με την οδηγία IPPC. Αυτό σημαίνει ότι οι εν λόγω τεχνικές θα καταστούν σημαντικότατο μέσο για την προαγωγή της πρόληψης των αποβλήτων στο βιομηχανικό τομέα, μολονότι δεν είναι ακόμα δυνατόν να υπολογιστεί η σημασία των αντιστοίχων επιπτώσεων λόγω του ότι η εφαρμογή της ως άνω οδηγίας βρίσκεται σε αρχικό στάδιο.

Ορισμένες οδηγίες σχετικά με τα προϊόντα που βρίσκονται στο τέλος του κύκλου ζωής τους αντιμετωπίζουν το θέμα της πρόληψης των αποβλήτων, μολονότι συχνά οι οδηγίες αυτές έχουν περιορισμένο πεδίο εφαρμογής ή βρίσκονται σε αρχικό στάδιο της εφαρμογής τους. Η οδηγία ELV καθώς και η οδηγία για τον περιορισμό ορισμένων επικίνδυνων ουσιών (RoHS) στα είδη ηλεκτρικού και ηλεκτρονικού εξοπλισμού [35] εστιάστηκαν στην ποιοτική πρόληψη περιορίζοντας τη χρήση των επικινδύνων ουσιών στα προϊόντα. Το θέμα της ποσοτικής πρόληψης καλύπτεται επίσης εν μέρει και από την οδηγία για τις συσκευασίες. Ωστόσο, η αξιολόγηση της σχετικής σημασίας του όγκου, του βάρους, της λειτουργικότητας και των περιβαλλοντικών επιπτώσεων των συσκευασιών είναι πολύπλοκο θέμα που εξακολουθεί να αποτελεί αντικείμενο ευρύτατου διαλόγου.

[35] ΕΕ L 37, 13.2.2003, σ. 19.

Κατά τα παρελθόν καταβλήθηκαν πολλές προσπάθειες να οριστούν στόχοι για την πρόληψη των αποβλήτων, που εν γένει απέβησαν άκαρπες. Τρία χαρακτηριστικά παραδείγματα έχουν ως εξής:

-το Εθνικό Σχέδιο της Ισπανίας για τα Αστικά Απόβλητα (2000-2006) αποσκοπούσε σε σταθεροποίηση των αποβλήτων MSW κατά κεφαλή στα επίπεδα του 1996 έως το 2002 [36]. Ωστόσο, από τα διαθέσιμα δεδομένα (Eurostat) προκύπτει ότι η παραγωγή MSW αποβλήτων στην Ισπανία αυξήθηκε από 390 kg κατά κεφαλή το 1996 σε 621 kg κατά κεφαλή το 1999, αφήνοντας να εννοηθεί ότι είναι ιδιαίτερα απίθανο να επιτευχθεί ο προαναφερθείς στόχος.

[36] Βλέπε http://www.mma.es/calid_amb/residuos/plan/ , τμήμα 6.1.

-ο συνολικός στόχος της πολιτικής της Δανίας με τίτλο «Απόβλητα 21» (ήτοι το πρόγραμμα δράσης της κυβέρνησης της Δανίας σε ό,τι αφορά τα απόβλητα για την περίοδο 1998-2004) είναι να σταθεροποιηθεί ο συνολικός όγκος των αποβλήτων έως το 2004 και εν συνεχεία να μειωθούν αυτά σταδιακώς. Ωστόσο, από πρόσφατες αξιολογήσεις υπολογίζεται ότι η παραγωγή αποβλήτων στη Δανία αυξήθηκε κατά 17% κατά την περίοδο 1994-2000 και ότι θα κλιμακωθεί περαιτέρω περίπου κατά 27% μεταξύ 2000 και 2020.

-το 5ο Πρόγραμμα Δράσης της Κοινότητας για το Περιβάλλον (5EAP) περιλάμβανε στόχο για τη σταθεροποίηση της ετήσιας παραγωγής αποβλήτων MSW στα 300 kg κατά κεφαλήν, που ήταν ο μέσος όρος της Ευρωπαϊκής Ένωσης για το 1985 [37], μολονότι δεν καθόριζε προθεσμία έως την οποία ο ως άνω στόχος θα έπρεπε να επιτευχθεί ούτε τα μέτρα τα οποία ήταν απαραίτητα για την επίτευξή του. Υπολογίζεται ότι η ετήσια παραγωγή αποβλήτων MSW ανέρχεται πλέον σε περίπου 550 kg κατά κεφαλή (κατά μέσο όρο στην Ευρωπαϊκή Ένωση), ενώ ο ΟΟΣΑ υπολογίζει ότι η παραγωγή αποβλήτων MSW θα φθάσει τα 640 kg κατά κεφαλή το 2020.

[37] [1993] ΕΕ C 138/59.

Κατά συνέπεια εξακολουθεί να αληθεύει ότι, μολονότι η πρόληψη των αποβλήτων υπήρξε καθοριστικής σημασίας στόχος τόσο για τις εθνικές όσο και για τις κοινοτικές πολιτικές διαχείρισης των αποβλήτων για πολλά χρόνια, έχουν επιτευχθεί περιορισμένες πρόοδοι για την επίτευξη του στόχου της πρόληψης των αποβλήτων στην πράξη.

Η ως άνω έλλειψη προόδων εν μέρει μπορεί να εξηγηθεί από την απουσία γενικής στρατηγικής για την προαγωγή της πρόληψης των αποβλήτων. Αξίζει ιδιαίτερα να σημειωθεί ότι σε ορισμένες περιπτώσεις οι στόχοι καθορίστηκαν δίχως να ληφθεί υπόψη η αιτιολόγησή τους και τα μέσα που απαιτούνται για την επίτευξή τους, με αποτέλεσμα να πληγεί η αξιοπιστία του όλου εγχειρήματος. Επιπλέον δεν υπήρχαν εν γένει αξιόπιστες αξιολογήσεις των μοντέλων παραγωγής αποβλήτων στους επιμέρους τομείς της οικονομίας που να επιτρέπουν τον καθορισμό πειστικών και ουσιαστικών στόχων για την πρόληψη των αποβλήτων.

Από τη συγκεντρωθείσα πείρα προκύπτει ότι η επιτυχής πολιτική για την πρόληψη των αποβλήτων θα πρέπει να βασιστεί σε πληρέστερη επιστημονική ανάλυση, ιδίως σε ό,τι αφορά τη σχέση μεταξύ του βάρους ή του όγκου των παραγόμενων αποβλήτων της επικινδυνότήτας των αποβλήτων και των συναφών κινδύνων και των περιβαλλοντικών τους επιπτώσεων. Επιπλέον, οι στόχοι πρέπει να βασίζονται σε αξιόπιστη αξιολόγηση των τάσεων παραγωγής αποβλήτων στους επιμέρους οικονομικούς τομείς, συνυπολογίζοντας τις δυνατότητες που προσφέρουν για πρόληψη των αποβλήτων. Τέλος, ο ορισμός στόχων για την πρόληψη των αποβλήτων θα πρέπει να συνοδεύεται από αξιολόγηση του πιθανού φάσματος των μέτρων που είναι αναγκαία για την επίτευξή τους. Συγκεκριμένες ιδέες για την αξιοποίηση της ήδη υφιστάμενης πείρας παρατίθενται στα τμήματα 4.3 και 5.2.

3.2.3. Η έλλειψη μιας γενικής προσέγγισης σε ό,τι αφορά την ανακύκλωση

Οι οδηγίες για συγκεκριμένες κατηγορίες αποβλήτων μέχρι σήμερα έχουν επικεντρώσει τους στόχους τους σε επιμέρους κατηγορίες αποβλήτων κατά περίπτωση. Οι οδηγίες αυτές αποτελούν μείζονα επιτυχία της κοινοτικής πολιτικής για τα απόβλητα σε ό,τι αφορά τη μείωση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων μέσω της προαγωγής του διαχωρισμού των πηγών και της ανακύκλωσης κατηγοριών αποβλήτων όπως οι ηλεκτρικές στήλες, οι συσκευασίες, τα απόβλητα ELV και WEEE, που είναι κατηγορίες αποβλήτων ιδιαίτερης σημασίας λόγω του επικινδύνου χαρακτήρα τους, της πολυπλοκότητάς τους και ή του ρυθμού με τον οποίο αυξάνεται η παραγωγή τους. Τα μέτρα αυτά έχουν ως αποτέλεσμα να βελτιώνεται η ποιότητα των διαχωριζόμενων υλικών, αποτελετώντας καθοριστικής σημασίας παράγοντα ο οποίος επηρεάζει το κόστος της ανακύκλωσης και της ποιότητας των υλικών που προκύπτουν από αυτήν. Ωστόσο, τα μέτρα αυτά καλύπτουν μικρό ποσοστό των παραγόμενων αποβλήτων. Για παράδειγμα τα απόβλητα των συσκευασιών αντιπροσωπεύουν περίπου 5% επί του συνόλου των παραγόμενων αποβλήτων, ενώ τα οχήματα που βρίσκονται στο τέλος της ζωής τους και τα απόβλητα ειδών ηλεκτρικού και ηλεκτρονικού εξοπλισμού αντιπροσωπεύουν από κοινού 1% των συνολικώς παραγόμενων. Επιπλέον, ενώ η κοινοτική νομοθεσία απαιτεί την ανακύκλωση του χαρτιού και του χαρτονιού από τις συσκευασίες δεν υφίστανται ανάλογες απαιτήσεις για το χαρτί από άλλες πηγές, παραδείγματος χάρη το χαρτί γραφής ή τυπογραφίας. Το χαρτί από τις πηγές αυτές συχνά προσφέρεται για ανακύκλωση τόσο από οικονομική όσο και από περιβαλλοντική σκοπιά. Παράλληλα ενώ η κοινοτική νομοθεσία απαιτεί την ανακύκλωση των πλαστικών συσκευασιών και, στην πράξη, των πλαστικών από ορισμένες άλλες κατηγορίες αποβλήτων που έχουν αποτελέσει αντικείμενο κανονιστικής ρύθμισης (ELV και WEEE), επί του παρόντος δεν υφίστανται κοινοτικές απαιτήσεις για την ανακύκλωση των πλαστικών από άλλες σημαντικές εφαρμογές, όπως για παράδειγμα τα οικοδομικά υλικά. Ως εκ τούτου, πέραν της κάλυψης των κενών που υφίστανται εν γένει στην κοινοτική νομοθεσία, όπου αυτό κρίνεται απαραίτητο, η κοινοτική νομοθεσία ειδικότερα για την ανακύκλωση θα μπορούσε να συμπληρωθεί με νέες πρωτοβουλίες οι οποίες να εστιάζονται σε συγκεκριμένα υλικά μάλλον παρά σε συγκεκριμένα προϊόντα που βρίσκονται στο τέλος του κύκλου ζωής τους.

Η εφαρμογή της ιεραρχημένης διαχείρισης των αποβλήτων συνέβαλε στην ενθάρρυνση της ανακύκλωσης. Η Επιτροπή μολονότι αναγνωρίζει την εν λόγω γενική αρχή, θεωρεί ότι είναι αναγκαίο να εξελιχθούν περαιτέρω οι μέθοδοι καθορισμού των βέλτιστων διαθέσιμων περιβαλλοντικών δυνατοτήτων και των στόχων ανακύκλωσης και ανάκτησης των αποβλήτων, λαμβάνοντας υπόψη τις διαφορές μεταξύ των προϊόντων και των υλικών καθώς και τις πιθανές εναλλακτικές λύσεις.

Η αρχή της ευθύνης του παραγωγού εξακολουθεί να χρησιμοποιείται επιτυχώς στην Κοινότητα και στην εθνική νομοθεσία για την προαγωγή της ανακύκλωσης των προϊόντων που βρίσκονται στο τέλος του κύκλου ζωής τους. Απαιτώντας οι παραγωγοί να επωμίζονται το κόστος της ανακύκλωσης των προϊόντων τους όταν τα πετούν οι καταναλωτές, ο ειδικός ρόλος που διαδραματίζουν στην αλυσίδα παραγωγής, κατανάλωσης και διαχείρισης των αποβλήτων αξιοποιείται για τη χρηματοδότηση της ανακύκλωσης και την ενσωμάτωση των δαπανών διαχείρισης των αποβλήτων στην τιμή του προϊόντος. Αυτό επίσης αποσκοπεί στην παροχή οικονομικών κινήτρων στους παραγωγούς ώστε να μειώσουν το κόστος της επαναχρησιμοποίησης και της ανακύκλωσης των προϊόντων τους, π.χ. βελτιώνοντας το σχεδιασμό ή τα υλικά κατά τρόπο που να διευκολύνεται η ανακύκλωση.

Έχουν πραγματοποιηθεί εργασίες για την αξιολόγηση των πλεονεκτημάτων και των μειονεκτημάτων της ευθύνης του παραγωγού [38]. Από τις εργασίες αυτές προκύπτει ότι η ευθύνη του παραγωγού μπορεί να είναι ιδιαίτερα επιτυχής σε ό,τι αφορά την προαγωγή της ανακύκλωσης για ορισμένες κατηγορίες αποβλήτων ενώ για άλλες δεν φαίνεται να είναι εξίσου κατάλληλη. Αυτό αφήνει να εννοηθεί ότι ενώ η αρχή της ευθύνης του παραγωγού θα εξακολουθήσει να αποτελεί σημαντικό στοιχείο της κοινοτικής πολιτικής για την ανακύκλωση, ιδίως σε ό,τι αφορά τα προϊόντα που βρίσκονται στο τέλος του κύκλου ζωής τους, θα πρέπει να συμπληρωθεί από άλλα μέσα για την προαγωγή της ανακύκλωσης σε σημαντικές κατηγορίες αποβλήτων. Επιπλέον, πολλοί παράγοντες επηρεάζουν την αποτελεσματικότητα των οικονομικών κινήτρων που δημιουργούνται μέσω της εφαρμογής συστήματος ευθύνης του παραγωγού. Εφόσον η ανακύκλωση είναι επικερδής υπό συνθήκες αγοράς, ενδέχεται να είναι άχρηστο και περιττό διαμορφωθεί αντίστοιχο νομοθετικό πλαίσιο ενώ θα μπορούσαν να αναπτυχθούν αυτοδεσμευτικές προσεγγίσεις για τη βελτιστοποίηση της λειτουργίας των εν λόγω αγορών.

[38] Βλέπε για παράδειγμα, ΟΟΣΑ, 2001: Η διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού - Εγχειρίδιο κατευθύνσεων για τις κυβερνήσεις, Παρίσι: Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης και SOU, 2001: Resurs i retur - Slutrapport frεn utredningen fφr φversyn av producentansvaret, SOU 2001:102, Στοκχόλμη: Statens Offentliga Utredningar.

Το 6ο ΕAP ορίζει ότι η στρατηγική ανακύκλωσης θα πρέπει να περιλαμβάνει «μεταξύ άλλων» μέτρα που να εξασφαλίζουν το διαχωρισμό των πηγών, καθώς και τη συλλογή και την ανακύκλωση αποβλήτων που ανήκουν σε κατηγορίες υψηλής προτεραιότητας. Επιπλέον, άλλα στοιχεία του 6ου ΕΑΡ συνδέονται άμεσα με την ανακύκλωση. Ιδίως το άρθρο 8 (παράγραφος 2, εδάφιο iv) καλεί την Επιτροπή να προτείνει νέα ή αναθεωρημένη νομοθεσία που να περιλαμβάνει μεταξύ άλλων τα κατασκευαστικά απόβλητα, τη λυματολάσπη του αποχετευτικού συστήματος, τα βιοαποδομήσιμα απόβλητα, τις συσκευασίες, τις ηλεκτρικές στήλες, τη μεταφορά των αποβλήτων, τη διευκρίνιση της διάκρισης μεταξύ αποβλήτων και μη αποβλήτων καθώς και την ανάπτυξη καταλλήλων κριτηρίων για την περαιτέρω εκπόνηση των παραρτημάτων IIA και IIB της οδηγίας πλαίσιο για τα απόβλητα.

Πολλές από τις προαναφερόμενες προτάσεις που περιέχονται στο 6ο ΕΑΡ σχετίζονται άμεσα με την ανακύκλωση. Η θεματική στρατηγική θα πρέπει να συμβάλει στη διευκρίνιση της σχέσης τους ώστε να διευκρινιστούν οι προτεραιότητες και οι τρόποι με τους οποίους η πολιτική ανακύκλωσης θα μπορούσε να αναπτυχθεί περαιτέρω κατά τον πλέον αποτελεσματικό τρόπο.

Επιπλέον, κύριο φραγμό, που παρεμποδίζει την πρόοδο για την επίτευξη μεγαλύτερων ποσοστών ανακύκλωσης, αποτελεί σε πολλές περιπτώσεις τα δυσμενή οικονομικά δεδομένα για την ανακύκλωση, δεδομένου ότι η υγειονομική ταφή και η αποτέφρωση συχνά είναι φθηνότερες. Η κατάσταση αυτή οφείλεται εν μέρει στο γεγονός ότι οι τιμές για τη χρήση των πόρων και τις μεθόδους επεξεργασίας των αποβλήτων δεν αντικατοπτρίζουν πάντοτε το κοινωνικό κόστος, ήγουν τις αρνητικές εξωτερικές επιπτώσεις. Αυτό σημαίνει ότι οι επιλογές της αγοράς σε ό,τι αφορά τις εναλλακτικές δυνατότητες ως προς τη διαχείριση των αποβλήτων συχνά δεν είναι οι βέλτιστες δυνατές. Η υπέρβαση του φραγμού αυτού θα είναι καθοριστικής σημασίας για τη μελλοντική πολιτική της Κοινότητας σχετικά με την ανακύκλωση. Ωστόσο, η μεγαλύτερη ανακύκλωση συγκεκριμένων προϊόντων, που βρίσκονται στο τέλος του κύκλου ζωής τους, καθώς και ροών αποβλήτων ή υλικών θα προσφέρουν σε διαφορετικό βαθμό επιπλέον περιβαλλοντικά οφέλη. Ως εκ τούτου θα πρέπει να αποδοθεί προτεραιότητα στη διαμόρφωση νέων πρωτοβουλιών ώστε να αποκομισθούν περιβαλλοντικά οφέλη σε τομείς όπου η ανακύκλωση θεωρείται ως η πλέον ενδεδειγμένη προσέγγιση από την άποψη της σχέσης κόστους-οφέλους.

Τα αυστηρότερα περιβαλλοντικά πρότυπα που καθιερώθηκαν με την πρόσθετη κοινοτική νομοθεσία (οδηγίες για τον ολοκληρωμένο έλεγχο και την πρόληψη της ρύπανσης, την υγειονομική ταφή και την αποτέφρωση) ενδέχεται να αυξήσουν το κόστος της λειτουργίας ορισμένων εγκαταστάσεων διάθεσης των αποβλήτων, με αποτέλεσμα να παράσχουν οικονομικό κίνητρο ώστε ορισμένα απόβλητα να στραφούν προς την ανάκτηση, συμπεριλαμβανόμενης και της ανακύκλωσης των υλικών. Για παράδειγμα τα κριτήρια αποδοχής των αποβλήτων που προβλέπει η οδηγία υγειονομικής ταφής ενδέχεται να αυξήσουν το κόστος της διάθεσης και κατά συνέπεια να βελτιώσουν τη σχετική οικονομική θέση της ανακύκλωσης υλικών για ορισμένα από τα υλικά. Αυτό για παράδειγμα θα μπορούσε να συμβεί σε ορισμένες κατηγορίες αποβλήτων τα οποία επί του παρόντος θεωρούνται ως αδρανή απόβλητα, όπως για παράδειγμα ορισμένα κατασκευαστικά απόβλητα. Ωστόσο, μόνη της η εφαρμογή της οδηγίας για την υγειονομική ταφή, ακόμη και όταν συμπληρώνεται από τους φόρους που επιβάλλονται για την υγειονομική ταφή αποβλήτων σε εθνικό επίπεδο, δεν είναι πιθανόν να ευθυγραμμίσει τις δαπάνες της υγειονομικής ταφής προς το κόστος της ανακύκλωσης των υλικών. Αν δεν ληφθούν άλλα μέτρα σημαντικό μέρος των καύσιμων αποβλήτων θα μπορούσε να προσανατολιστεί προς την ανάκτηση ενέργειας, η οποία συνήθως έχει χαμηλότερο κόστος από την ανακύκλωση. Επιπλέον, οι διαφορές που εξακολουθούν να υφίστανται ως προς το κόστος της υγειονομικής ταφής στην Ευρωπαϊκή Ένωση σε ορισμένες περιπτώσεις μπορεί να έχουν ως αποτέλεσμα την περιττή μεταφορά αποβλήτων σε μεγάλες αποστάσεις.

Τέλος, μια άλλη διάσταση η οποία δεν θα πρέπει να αγνοείται κατά την ανάληψη περαιτέρω πρωτοβουλιών είναι η βελτιστοποίηση της κατανομής των πόρων, ήγουν των διοικητικών και οικονομικών πόρων που απαιτούνται σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο. Οι αναγκαίοι πόροι για την εφαρμογή της νομοθεσίας σχετικά με τις ροές των αποβλήτων δεν θα πρέπει να υποεκτιμώνται, ιδίως λόγω του ενδεχόμενου «πληθωρισμού» του αριθμού των οδηγιών και του υψηλού βαθμού τεχνικής πολυπλοκότητας της σχετικής νομοθεσίας.

Η «εντολή» του 6ου ΕΑΡ και οι προαναφερόμενοι προβληματισμοί οδηγούν στο συμπέρασμα ότι υπάρχει ανάγκη να συνδυαστούν καταλλήλως διάφορα μέσα ώστε να αντιμετωπιστούν τα θέματα της διαχείρισης των αποβλήτων και να εξασφαλιστεί τόσο η αποτελεσματικότητα όσο και η οικονομική αποδοτικότητα της κοινοτικής πολιτικής για τα απόβλητα. Ο εν λόγω συνδυασμός μέσων θα πρέπει να περιλαμβάνει νέες νομοθετικές πρωτοβουλίες, τη διαπραγμάτευση περιβαλλοντικών συμφωνιών και την ανάπτυξη οικονομικών μέσων. Τα τελευταία θα μπορούσαν να διαδραματίσουν εξέχοντα ρόλο δεδομένου ότι η οικονομία των αποβλήτων ως έχει σήμερα τείνει να εκπέμπει σήματα αποθαρρυντικά για την ανακύκλωση. Σε ό,τι αφορά τις νομοθετικές πρωτοβουλίες, η Επιτροπή θεωρεί ότι αξίζει να διερευνηθούν τα πλεονεκτήματα που θα παρουσίαζε η συμπλήρωση των ήδη υφιστάμενων οδηγιών από μία νέα προσέγγιση η οποία να αντιμετωπίζει τα υλικά μάλλον παρά τα προϊόντα που βρίσκονται στο τέλος του κύκλου ζωής τους Η προσέγγιση αυτή θα μπορούσε να περιλαμβάνει την ανάπτυξη των υποχρεώσεων που απορρέουν από την ευθύνη του παραγωγού στις περιπτώσεις που θεωρούνται ως οι πλέον ενδεδειγμένες τόσο από περιβαλλοντική όσο και από οικονομική σκοπιά. Ο διάλογος για τον ενδεδειγμένο συνδυασμό μέσων ενδεχομένως θα καλύψει τον τρόπο με τον οποίο θα μπορούσε να επιτευχθεί η ιεραρχημένη διαχείριση των αποβλήτων καθώς και τα μέσα που πρέπει να χρησιμοποιούνται για τον ορισμό των βέλτιστων εναλλακτικών δυνατοτήτων στον τομέα της διαχείρισης των αποβλήτων. Οι κατευθύνσεις που θα μπορούσαν να ακολουθηθούν περιγράφονται στα τμήματα 4 (στόχοι) και 5 (μέσα).

3.2.4. Εναρμονισμένα πρότυπα για τις διαδικασίες ανακύκλωσης

Πολλές από τις διαδικασίες επεξεργασίας και ιδίως ανακύκλωσης, δεν καλύπτονται από περιβαλλοντικές απαιτήσεις εναρμονισμένες ανά την Κοινότητα. Ορισμένες από τις διαδικασίες αυτές εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας για την ολοκληρωμένη πρόληψη και τον έλεγχο της ρύπανσης και κατά συνέπεια θα πρέπει να εφαρμόζουν τις βέλτιστες διαθέσιμες τεχνικές (ΒΑΤ). Ωστόσο, ο βαθμός στον οποίο εναρμονίζονται τοιουτοτρόπως οι περιβαλλοντικές επιδόσεις των εγκαταστάσεων αυτών, θα εξαρτηθεί από τον τρόπο της κατά τόπους εφαρμογής των ΒΑΤ.

Η έλλειψη υποχρεωτικών προτύπων για την επεξεργασία των αποβλήτων σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης παρεμποδίζει την επίτευξη υψηλού επιπέδου προστασίας σε ολόκληρη την Κοινότητα ενώ παράλληλα δημιουργεί ανησυχίες σχετικά με την παράκαμψη των προτύπων. Ο ισχυρισμός ότι διαφορετικά περιβαλλοντικά πρότυπα οδηγούν σε ουσιαστικές διαφορές σε ό,τι αφορά το κόστος για τις εγκαταστάσεις διαχείρισης αποβλήτων είναι καταρχήν εύλογος, μολονότι διατίθενται ελάχιστες απτές αποδείξεις σχετικά με τα ως άνω οικονομικά θέματα και τις άμεσα εμπλεκόμενες ροές αποβλήτων. Εντούτοις, διατυπώθηκαν ισχυρισμοί ότι τα απόβλητα τα οποία προορίζονται για την ανακύκλωση τείνουν να απομακρύνονται από τις χώρες με αυστηρότερα πρότυπα και ότι, κατά συνέπεια, οι εγκαταστάσεις των εν λόγω χωρών δεν τροφοδοτούνται επαρκώς ώστε να είναι οικονομικώς βιώσιμες. Συνεπώς θεωρείται ότι τα κράτη μέλη παρεμποδίζονται όταν προσπαθούν να αναπτύξουν και να επιβάλουν ανώτερες από περιβαλλοντική σκοπιά τεχνολογίες επεξεργασίας των αποβλήτων και αντίστοιχες απαιτήσεις στον τομέα της ανακύκλωσης, ακριβώς λόγω των παρατηρούμενων τάσεων διοχέτευσης των αποβλήτων σε χώρες όπου ισχύουν χαλαρότερα πρότυπα.

Σύμφωνα με τη νομολογία του ΔΕΚ, τα απόβλητα που προορίζονται για ανάκτηση πρέπει να θεωρούνται ως εμπορικά αγαθά τα οποία καλύπτονται από τις διατάξεις της Συνθήκης (άρθρο 28 έως 30) σχετικά με την ελεύθερη διακίνηση των εμπορευμάτων. Κατά συνέπεια, τυχόν εθνικά μέτρα τα οποία ενδεχομένως παρεμποδίζουν τις ανταλλαγές αποβλήτων που προορίζονται για ανάκτηση θα μπορούσαν να θεωρηθούν ασυμβίβαστα προς το άρθρο 28 της Συνθήκης εφόσον δεν είναι δεόντως αιτιολογημένα και ανάλογα προς τον επιδιωκόμενο στόχο.

Οι ορισμοί της διάθεσης (D) και της ανάκτησης (R) που περιλαμβάνονται αντιστοίχως στα παραρτήματα II A και II B της WFD αποτελούν πρωταρχικής σημασίας στοιχεία που καθορίζουν ποια δέσμη κανόνων ισχύει για κάθε συγκεκριμένη διαδικασία επεξεργασίας αποβλήτων. Καθορίζουν, ιδίως, τους κανόνες που θα πρέπει να ισχύουν για τη διαμεθοριακή μεταφορά αποβλήτων εντός της Κοινότητας στο πλαίσιο του κανονισμού για τη μεταφορά των αποβλήτων. Επιπλέον καθορίζουν επίσης τις διαδικασίες που μπορεί να συμβάλουν στην επίτευξη των στόχων ανακύκλωσης και ανάκτησης που αναφέρουν ορισμένες οδηγίες.

Οι ορισμοί αυτοί είναι γενικού χαρακτήρα και αφήνουν μεγάλα περιθώρια ερμηνείας που μπορεί να χρησιμοποιηθούν κατά τρόπο που να υποβαθμιστούν οι υποχρεώσεις για τα απόβλητα τα οποία προορίζονται για τελική διάθεση διοχετεύοντάς τα προς διαδικασίες που μπορεί ή μπορεί και να μην έχουν σχέση με την ανάκτηση. Μπορούν επίσης να χρησιμοποιηθούν από τα κράτη μέλη για να σταματήσει η μεταφορά αποβλήτων εκτός του εδάφους τους. Τα ως άνω προβλήματα εφαρμογής και η κριτική από διάφορους ενδιαφερόμενους είχαν ως αποτέλεσμα διάφορες δικαστικές υποθέσεις σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο.

Στην πρόσφατη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου αναπτύσσεται το κριτήριο της διάκρισης μεταξύ ανάκτησης και διάθεσης των αποβλήτων. Σύμφωνα με το Δικαστήριο, κάθε διαδικασία επεξεργασίας των αποβλήτων θα πρέπει να ταξινομείται ως ανάκτηση εφόσον βασικός στόχος της είναι τα απόβλητα να υποκαταστήσουν τη χρήση πρωτογενών πόρων. Αξίζει να σημειωθεί ότι το Δικαστήριο κατέληξε ότι ακόμη και η απόφραξη ορυχείων με απόβλητα θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι αποτελεί διαδικασία ανάκτησης εφόσον τα απόβλητα που χρησιμοποιούνται αντικαθιστούν πρωτογενείς πόρους που ειδάλλως θα έπρεπε να χρησιμοποιηθούν για να γεμίσει το ορυχείο [39]. Ανάλογη περίπτωση θα μπορούσε να είναι για παράδειγμα η πλήρωση ορυχείου με στόχο τη σταθεροποίηση του εδάφους. Το Δικαστήριο κατέληξε επίσης ότι η χρήση αποβλήτων ως καύσιμο σε τσιμέντο κλιβάνους αποτελεί ανάκτηση όταν παράγεται υψηλή θερμότητα η οποία αξιοποιείται στην όλη διαδικασία [40]. Αντίθετα το Δικαστήριο αποφάσισε [41] ότι η αποτέφρωση σε εξειδικευμένη μονάδα αποτέφρωσης αστικών αποβλήτων αποσκοπεί πρωτίστως στη διάθεση των αποβλήτων. Το Δικαστήριο προσέθεσε ότι, στις εξετασθείσες περιπτώσεις η ταξινόμηση στις διαδικασίες διάθεσης δεν θα πρέπει να μεταβληθεί εάν, παρενέργεια της όλης διαδικασίας είναι η παραγωγή και η χρήση ενέργειας.

[39] Υπόθεση C-6/00

[40] Υπόθεση C-228/00

[41] Υπόθεση C-458/00

Το Δικαστήριο επίσης υπογράμμισε ότι σύμφωνα με το άρθρο 7, παράγραφος 4, εδάφιο 5 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 259/93 για τη μεταφορά των αποβλήτων τα κράτη μέλη έχουν το δικαίωμα να αντιτεθούν στις μεταφορές εφόσον η σχέση ανακτήσιμων προς μη ανακτήσιμων αποβλήτων, η υπολογιζόμενη τιμή των υλικών που τελικά θα ανακτηθούν ή το κόστος της ανάκτησης και το κόστος της διάθεσης του μη ανακτήσιμου κλάσματος των αποβλήτων δεν δικαιολογούν την ανάκτηση από οικονομική και περιβαλλοντική σκοπιά. Η εφαρμογή των ως άνω διατάξεων θα πρέπει να επιτρέψει στα κράτη μέλη να αποφύγουν τα κρούσματα πλασματικής ανάκτησης.

Στο τμήμα 5.1.1.1 εξετάζονται περαιτέρω τα θέματα που επιβάλλεται να αποτελέσουν αντικείμενο διαλόγου στο πλαίσιο της παρούσας ανακοίνωσης

3.2.5. Άλλα θέματα του νομικού πλαισίου

Επιπλέον ορισμένα θέματα του νομικού πλαισίου που σχετίζονται με την ανακύκλωση των αποβλήτων αποτέλεσαν το αντικείμενο προηγούμενων εργασιών της Επιτροπής. Για παράδειγμα, το φόρουμ της ανακύκλωσης [42] ανέλυσε το κόστος που συνεπάγεται η συμμόρφωση προς την ως άνω νομοθεσία για τα απόβλητα, ιδίως σε ό,τι αφορά τις απαιτήσεις της οδηγίας πλαίσιο για τα απόβλητα και του κανονισμού για τη μεταφορά των αποβλήτων. Το παρόν τμήμα εστιάζεται στους τρόπους με τους οποίους θα μπορούσε να μειωθεί το κόστος της συμμόρφωσης χάρη στην εκμετάλλευση των υφιστάμενων διατάξεων της κοινοτικής νομοθεσίας για τα απόβλητα και μέσω της διευκρίνισης ορισμένων από τα στοιχεία της.

[42] http://europa.eu.int/comm/enterprise/ events/recycling/recycling.htm.

Η Επιτροπή βρίσκεται στο τελικό στάδιο διατύπωσης πρότασης για την αναθεώρηση του κανονισμού σχετικά με τη μεταφορά των αποβλήτων. Με την εν λόγω αναθεώρηση, η Επιτροπή επιχειρεί την ενσωμάτωση στο κείμενο των ανειλημμένων διεθνών υποχρεώσεων της ΕΕ καθώς και τη διευκρίνιση και την απλοποίηση των ισχυουσών διαδικασιών ελέγχου για τις διασυνοριακές μεταφορές αποβλήτων. Η αναθεώρηση αυτή θα πρέπει να αποσαφηνίσει και κατά το δυνατόν να απλοποιήσει τους κανόνες για το εμπόριο των αποβλήτων τόσο εντός της Κοινότητας όσο και με τρίτες χώρες.

Ο ορισμός των αποβλήτων που περιλαμβάνεται στο άρθρο 1, εδάφιο α) της οδηγίας WFD αποτελεί το θεμέλιο λίθο της νομοθεσίας για τα απόβλητα. Ο ορισμός αυτός αποτέλεσε αντικείμενο ευρύτατου διαλόγου και το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο προσέφερε πολύτιμη καθοδήγηση ως προς την ερμηνεία του. Ωστόσο, κατά πάσα πιθανότητα θα συνεχιστεί η συζήτηση σχετικά με τον ορισμό των αποβλήτων. Επιπλέον το άρθρο 8, παράγραφος 2, εδάφιο iv) του 6ου ΕΑΡ (Προγράμματος Δράσης για το Περιβάλλον) ζητεί να «διευκρινιστεί η διάκριση μεταξύ αποβλήτων και μη αποβλήτων».

Ο ορισμός των αποβλήτων αποτελεί νομική δομή η οποία ενδεχομένως να είναι δυνατόν να βελτιωθεί. Ωστόσο, οι κριτικές κατά τους σημερινού ορισμού συχνά είναι γενικού χαρακτήρα. Για παράδειγμα ενίοτε διατυπώνεται ο ισχυρός ότι τα ανακυκλώσιμα υλικά θα πρέπει να εξαιρούνται από τον ορισμό, δεδομένου ότι το οικονομικό κόστος της συμμόρφωσης προς τη νομοθεσία για τα απόβλητα και η αρνητική εικόνα που σχετίζεται με τον όρο «απόβλητα» παρεμποδίζει τη δημιουργία ανταγωνιστικού τομέα ανακύκλωσης. Ωστόσο, οι ισχυρισμοί αυτοί σπάνια υποστηρίζονται από την αξιολόγηση του πραγματικού οικονομικού κόστους της συμμόρφωσης.

Στο τμήμα 5.5.1.2. εξετάζονται περαιτέρω τα θέματα που πρέπει να αποτελέσουν αντικείμενο διαλόγου στο πλαίσιο της παρούσας ανακοίνωσης.

4. Ο ΚΑΘΟΡΙΣΜΟΣ ΤΩΝ ΣΤΟΧΩΝ

4.1. Εισαγωγή

Εν γένει μία βέλτιστη στρατηγική για τη διαχείριση των αποβλήτων με στόχο την ελαχιστοποίηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων θα πρέπει να συμπεριλαμβάνει συνδυασμό της πρόληψης των αποβλήτων, της ανακύκλωσης των υλικών, της ανάκτησης της ενέργειας και των διαφόρων εναλλακτικών δυνατοτήτων που προσφέρονται για την τελική διάθεση των αποβλήτων.

Η ανάλυση κόστους οφέλους (CBA) παρέχει το πλαίσιο για τον καθορισμό των βέλτιστων ποσοστών ανακύκλωσης, μολονότι είναι σχετικά περιορισμένη η πείρα που έχει συγκεντρωθεί σε ό,τι αφορά την CBA για τα μέτρα υπέρ της πρόληψης των αποβλήτων. Η ανάλυση κόστους οφέλους παρέχει υπολογισμούς της οικονομικής βαρύτητας των επιμέρους περιβαλλοντικών επιπτώσεων, που συχνά δεν αντικατοπτρίζονται στις τιμές της αγοράς. Τοιουτοτρόπως καθίσταται δυνατή η σύγκριση των περιβαλλοντικών πλεονεκτημάτων των επιμέρους εναλλακτικών λύσεων για τη διαχείριση των αποβλήτων προς το οικονομικό τους κόστος. Μολονότι συνεχίζεται ο διάλογος σχετικά με ορισμένες μεθοδολογικές πτυχές της ανάλυσης κόστους-οφέλους - όπως οι παράγοντες οικονομικής αποτίμησης [43] και η απόσβεση [44] ή συνυπολογισμός των τοπικών συνθηκών. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η τεχνική αυτή παρέχει το βέλτιστο διαθέσιμο υπόβαθρο για την αξιολόγηση των στόχων στο πεδίο της πολιτικής για τη διαχείριση των αποβλήτων.

[43] Οι παράγοντες οικονομικής αποτίμησης χρησιμοποιούνται για τη διαμόρφωση οικονομικής τιμής επιμέρους περιβαλλοντικών επιπτώσεων όπως π.χ. «το οικονομικό κόστος» της εκπομπής ενός τόνου C02.

[44] Η απόσβεση περιλαμβάνει την επιλογή επιτοκίου ή ρυθμού «απόσβεσης» ώστε να λαμβάνεται υπόψη η μεταβολή της οικονομικής αξίας των διαφόρων στοιχειών με την πάροδο του χρόνου.

Η Επιτροπή έχει ξεκινήσει μελέτη για την αξιολόγηση επιμέρους σεναρίων κόστους-οφέλους όσον αφορά το μέλλον της ανακύκλωσης στην Ευρωπαϊκή Ένωση, βάσει διαφορετικών εικασιών σχετικά με τις νομοθετικές και τεχνικές εξελίξεις. Η μελέτη θα εξετάσει την ανάπτυξη των στόχων ανακύκλωσης στο πλαίσιο της στρατηγικής αυτής και θα επιτρέψει στην Επιτροπή να αναπτύξει περαιτέρω την προσέγγιση που χρησιμοποιεί για την αναθεώρηση των στόχων ανακύκλωσης της οδηγίας για τις συσκευασίες. Τα πρώτα αποτελέσματα της ως άνω μελέτης αναμένεται να είναι διαθέσιμα έως τα τέλη του 2003.

4.2. Η πρόληψη των αποβλήτων

Οι τάσεις στον τομέα της παραγωγής των αποβλήτων διαμορφώνονται συναρτήσει πολλών παραγόντων, μεταξύ των οποίων συγκαταλέγονται τα επίπεδα της οικονομικής δραστηριότητας, οι δημογραφικές αλλαγές, οι τεχνολογικές καινοτομίες, ο τρόπος ζωής και, γενικότερα, τα πρότυπα παραγωγής και κατανάλωσης [45]. Η εν λόγω στενή σχέση καθιστά δύσκολη την αντιμετώπιση της πρόληψης των αποβλήτων χωριστά από τη διαχείριση των πόρων και την πολιτική προϊόντων. Αυτή ενδέχεται να είναι και η κύρια εξήγηση για την ανεπιτυχή προσπάθεια των υφιστάμενων πολιτικών σε ό,τι αφορά την προαγωγή της πρόληψης των αποβλήτων εν γένει και τον καθορισμό στόχων για την πρόληψη των αποβλήτων ειδικότερα.

[45] Βλέπε, για παράδειγμα, ΟΟΣΑ, 2002: Κατανάλωση ενέργειας και ύδατος από τα νοικοκυριά και η συνακόλουθη παραγωγή αποβλήτων: τάσεις, περιβαλλοντικές επιπτώσεις και πολιτικές απαντήσεις, ENV/EPOC/WPNEP(2001)25, Παρίσι: Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης. 67-62.

Οι περισσότερες απόπειρες που κατεβλήθησαν κατά το παρελθόν για τον καθορισμό στόχων σε ό,τι αφορά την πρόληψη των αποβλήτων εστιάστηκαν στο βάρος ή τον όγκο των παραγόμενων αποβλήτων. Ωστόσο, είναι συζητήσιμο κατά πόσο το βάρος ή ο όγκος είναι πάντοτε οι καταλληλότεροι δείκτες περιβαλλοντικής επιβάρυνσης από τα απόβλητα. Στην πράξη η σχέση μεταξύ της παραγωγής αποβλήτων και των επιπτώσεών τους στο περιβάλλον είναι πολυπλοκότερη, δεδομένου ότι οι μεταβολές στα πρότυπα παραγωγής αποβλήτων εν γένει επηρεάζουν όχι μόνο την ποσότητα αλλά και το είδος των παραγόμενων αποβλήτων. Ανάλογες μεταβολές ενδέχεται επίσης να επηρεάσουν τις επιπτώσείς σε άλλα στάδια του κύκλου ζωής του προϊόντος π.χ. μέσω σχεδιαστικών μεταβολών. Για παράδειγμα, η στροφή προς τις ελαφρότερες συσκευασίες δεν περιορίζει απαραίτητα τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις των συσκευασιών στο τέλος του κύκλου ζωής τους ή και κατά τη διάρκεια ολοκλήρου του κύκλου ζωής τους. Εντούτοις, δεδομένου ότι οιαδήποτε προσπάθεια ανάπτυξης σύνθετων δεικτών για τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις των αποβλήτων χαρακτηρίζεται από εγγενή πολυπλοκότητα, επί του παρόντος για να εκφραστούν στόχοι στον τομέα της πρόληψης των αποβλήτων κατά τα φαινόμενα δεν υφίσταται στην πράξη άλλη εναλλακτική λύση εκτός της χρήσης του βάρους ή του όγκου. Στο πλαίσιο αυτό, είναι καθοριστικής σημασίας να αναγνωριστεί ότι για τη μεγιστοποίηση των αποτελεσμάτων θα πρέπει να καθιερωθεί άμεση σχέση μεταξύ πρόληψης αποβλήτων και ΙΡΡ. Το πρώτο βήμα προς μια συνολική στρατηγική για την πρόληψη των αποβλήτων θα πρέπει να είναι η ενίσχυση της συνέπειας μεταξύ όλων των διαθέσιμων μέσων.

Οιαδήποτε προσπάθεια καθορισμoύ στόχων για την πρόληψη των αποβλήτων σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης δυσχεραίνεται επίσης λόγω της μη ικανοποιητικής κατάστασης των διατιθέμενων στατιστικών σε ό,τι αφορά την παραγωγή αποβλήτων. Τα μειονεκτήματα αυτά σημαίνουν ότι δεν είναι δυνατόν στο στάδιο αυτό να προταθούν επιχειρησιακοί, ποσοτικοποιημένοι στόχοι για την πρόληψη των αποβλήτων βάσει γενικής περιβαλλοντικής και οικονομικής ανάλυσης. Επιπλέον, ελλείψει αξιόπιστων στατιστικών και τεκμηριωμένου βασικού σεναρίου για την παραγωγή αποβλήτων μελλοντικά, θα ήταν σχεδόν αδύνατον να υπάρξει πρόοδος στον τομέα της παρακολούθησης.

Ο κανονισμός για τις στατιστικές των αποβλήτων [46] έχει ως στόχο να καλυφθούν τα ως άνω κενά των διαθέσιμων γνώσεων σε ό,τι αφορά την παραγωγή των αποβλήτων και να παράσχει το νομικό υπόβαθρο για πλήρη συλλογή στατιστικών δεδομένων σχετικά με την παραγωγή και την επεξεργασία των αποβλήτων στην Κοινότητα. Μετά από την πλήρή εφαρμογή του, ο κανονισμός για τις στατιστικές των αποβλήτων θα παράσχει γενικότερη εικόνα της παραγωγής και της επεξεργασίας των αποβλήτων σε ολόκληρη την οικονομία της Κοινότητας ανά είδος αποβλήτων και τομέα οικονομικής δραστηριότητας. Προβλέπεται συλλογή δεδομένων κάθε δεύτερο χρόνο, αρχής γενομένης από το έτος αναφοράς, ήτοι το 2004. Η πρώτη δέσμη στατιστικών δεδομένων θα διατεθεί στην Επιτροπή το 2006.

[46] Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 2150/2002 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίού της 25ης Νοεμβρίου 2002 για τις στατιστικές των αποβλήτων, [2002] ΕΕ L 332/1.

Κατά συνέπεια, η ικανοποιητική γνώση των προτύπων παραγωγής και επεξεργασίας των αποβλήτων σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης θα επιτευχθεί το νωρίτερο το 2006. Ωστόσο, είναι αδύνατο να υπολογιστούν οι τάσεις βάσει δεδομένων ενός και μόνο έτους. Ω εκ τούτου, μια πρώτη αξιολόγηση των τάσεων σε ό,τι αφορά τον τομέα της παραγωγής των αποβλήτων σε ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ένωση θα καταστεί δυνατή μόλις το 2008, όταν θα είναι διαθέσιμη η δεύτερη δέσμη στατιστικών δεδομένων που θα έχουν συλλεχθεί στο πλαίσιο του κανονισμού για τις στατιστικές των απόβλήτων.

Επιπλέον, επί του παρόντος τελεί υπό διαπραγμάτευση πρωτόκολλο της Σύμβασης του Aarhus [47] στο πλαίσιο της Οικονομικής Επιτροπής των ΗΕ για την Ευρώπη (UNECE) με θέμα την εφαρμογή των Μητρώων Μεταφοράς και Έκλυσης Ρύπων (PRTR). Το πρωτόκολλο αυτό θα μπορούσε να εφαρμοστεί μέσω της αναθεώρησης του Ευρωπαϊκού Μητρώου Ρυπογόνων Εκπομπών (EPER) [48] με διευρυμένο πεδίο εφαρμογής. Το EPER θα μπορούσε στη συνέχεια να παράσχει πληροφορίες σχετικά με την παραγωγή και τη διαχείριση των αποβλήτων και να καλύψει μεγάλο αριθμό σημαντικών φορέων παραγωγής αποβλήτων. Τοιουτοτρόπως θα μπορούσε ενδεχομένους να εξασφαλισθεί το απαραίτητο υπόβαθρο για τον καθορισμό στόχων σε επιμέρους βιομηχανικούς τομείς ή ομάδες τομέων.

[47] Σύμβαση σχετικά με την πρόσβαση στην πληροφόρηση τη συμμετοχή του κοινού και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα, υπεγράφη από την Κοινότητα στην Διυπουργική Διάσκεψη της 23ης/25ης Ιουνίου 1998.

[48] Βλέπε απόφαση της Επιτροπής της 17ης Ιουλίου 2000 σχετικά με την υιοθέτηση ενός ευρωπαϊκού μητρώου ρυπογόνων εκπομπών (EPER) σύμφωνα με το άρθρο 15 της οδηγίας 96/61/ΕΚ του Συμβουλίου για την ολοκληρωμένη πρόληψη και τον έλέγχο της ρύπανσης (IPPC), [2000] ΕΕ L 192/36.

Εξακολουθεί η μεγάλη αβεβαιότητα σε ό,τι αφορά το πεδίο εφαρμογής της πρόληψης των αποβλήτων στους επιμέρους τομείς της οικονομίας και σε ό,τι αφορά την αποτελεσματικότητα των διαφόρων μέτρων για την επίτευξη της πρόληψης των αποβλήτων. Παρά την πιθανή χρησιμότητα διατύπωσης φιλόδοξων πολιτικών επιδιώξεων ως προς την πρόληψη των αποβλήτων, υφίσταται ο κίνδυνος οι νέοι στόχοι να δημιουργήσουν απλώς ελπίδες οι οποίες εν συνεχεία να μην εκπληρωθούν όπως συνέβη και με το 5ο EAP. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή προτίθεται να ξεκινήσει διάλογο για τη βασική ανάλυση που θα μπορούσε να δικαιολογήσει καθορισμό στόχων πρόληψης αποβλήτων και, ιδίως, για τη σχέση μεταξύ της πρόληψης των αποβλήτων, της διαχείρισης των πόρων και της ολοκληρωμένης πολιτικής προϊόντων. Πριν από την πρόταση στόχων, η Επιτροπή επιθυμεί επίσης να διευκρινισθούν περαιτέρω τα μέτρα με τα οποία θα μπορούσαν να επιτευχθούν οι αντίστοιχοι στόχοι και ως προς το κατά πόσον οι αρμόδιοι νομοθετικοί φορείς θα υποστήριζαν ανάλογα μέτρα. Επιπλέον, οι ενδιαφερόμενοι καλούνται να αναφέρουν τις προηγούμενες εμπειρίες τους σχετικά με την πρόληψη των αποβλήτων, τυχόν επιθυμητές επιπτώσεις προς επίτευξη και όσον αφορά το βαθμό στον οποίο ανάλογα μέτρα θα μπορούσαν να συμβάλουν στην επίτευξη των συνολικότερων στόχων για την πρόληψη των αποβλήτων.

4.3. Στόχοι ανακύκλωσης

Σε αντίθεση με την πρόληψη των αποβλήτων, ο καθορισμός των στόχων στον τομέα της ανακύκλωσης αποτελεί θέμα με μεγαλύτερη παράδοση που χαρακτηρίζεται από μικρότερη πολυπλοκότητα. Η ως άνω θεματική στρατηγική θα έπρεπε κατά συνέπεια να εστιαστεί στη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των στόχων ανακύκλωσης. Κατά πρώτον, η προσέγγιση της Κοινότητας για τον καθορισμό στόχων ανακύκλωσης μέχρι σήμερα επικεντρώθηκε στα προϊόντα που βρίσκονται στο τέλος του κύκλου ζωής τους, δίχως διακρίσεις μεταξύ επιμέρους υλικών. Η οδηγία για τις συσκευασίες αποτελεί εν μέρει εξαίρεση ως προς τα ανωτέρω, δεδομένου ότι επιβάλλει την επίτευξη ελάχιστων στόχων ανακύκλωσης χωριστά για έκαστο υλικό. Στην πρόταση αναθεώρησης των στόχων της οδηγίας, η Επιτροπή πρότεινε τη διαφοροποίηση των στόχων για κάθε υλικό, υποστηρίζοντας ότι τα βέλτιστα ποσοστά ανακύκλωσης θα πρέπει να βασίζονται στο κόστος και τα οφέλη για έκαστο των επιμέρους υλικών, που είναι αναμενόμενο να διαφέρουν ανάλογα με την περίπτωση [49].

[49] Βλέπε COM(2001) 729 τελικό της 7.12.2001, ιδίως σ. 12.

Ο καθορισμός στόχων για προϊόντα στο τέλος του κύκλου ζωής τους υπήρξε επιτυχής μέθοδος προαγωγής της χωριστής συλλογής και ανακύκλωσης. Ωστόσο, σε ορισμένες περιπτώσεις προκύπτει θέμα διότι συγκεκριμένα υλικά αντιμετωπίζονται σε μία κατηγορία αποβλήτων και όχι σε άλλες. Για παράδειγμα, η κοινοτική νομοθεσία επιβάλλει την ανακύκλωση του χαρτιού και του χαρτονιού από τις συσκευασίες, δίχως να προβλέπονται ανάλογες απαιτήσεις για το χαρτί άλλης προέλευσης, π.χ. το χαρτί γραφής ή εκτύπωσης. Το χαρτί από τις πηγές αυτές συχνά προσφέρεται τουλάχιστον εξίσου για ανακύκλωση τόσο από οικονομική όσο και από περιβαλλοντική σκοπιά. Αντίστοιχα ενώ η κοινοτική νομοθεσία απαιτεί την ανακύκλωση των πλαστικών συσκευασιών (και, στην πράξη, των πλαστικών από άλλες κανονιστικά ρυθμιζόμενες κατηγορίες αποβλήτων και ιδίως τα απόβλητα WEEE), επί του παρόντος δεν υφίσταται κοινοτική απαίτηση ανακύκλωσης πλαστικών από άλλες σημαντικές εφαρμογές όπως π.χ. τα υλικά κατασκευών.

Θα ήταν δυνατόν να συνδυαστεί η μέθοδος που βασίζεται στις κατηγορίες των αποβλήτων με την αντίστοιχη που βασίζεται στα επιμέρους υλικά. Εν γένει, μπορεί να υποστηριχθεί ότι η πρώτη προσέγγιση είναι καταλληλότερη για την εξασφάλιση της χωριστής συλλογής και αποσυναρμολόγησης πολύπλοκων προϊόντων που βρίσκονται στο τέλος του κύκλου ζωής τους. Αντίθετα η προσέγγιση υπέρ των επιμέρους υλικών θα μπορούσε εν συνεχεία να χρησιμοποιηθεί για τον καθορισμό στόχων ανακύκλωσης. Η εφαρμογή ανάλογης μεθοδολογίας θα σήμαινε διαχωρισμό των απαιτήσεων χωριστής συλλογής και αποσυναρμολόγησης από τους στόχους ανακύκλωσης στη μελλοντική νομοθεσία για τα απόβλητα. Οι εγγενείς διαφορές μεταξύ των υλικών, των διαδικασιών ανακύκλωσης και των διαρθρώσεων της αγοράς θα πρέπει να λαμβάνονται δεόντως υπόψη όταν αξιολογείται κατά πόσον είναι σκόπιμο να καθοριστούν συμπληρωματικοί στόχοι βάσει των υλικών.

Κατά δεύτερον, οι ισχύουσες οδηγίες προβλέπουν ότι όλα τα κράτη μέλη έχουν την υποχρέωση να πετύχουν τον ίδιο στόχο ανακύκλωσης. Ωστόσο είναι δικαιολογημένο να τεθεί το ερώτημα κατά πόσον αυτή η ενότητα σε επίπεδο στόχων είναι αποτελεσματικότερη τόσο από περιβαλλοντική όσο και οικονομική σκοπιά. Από περιβαλλοντική σκοπιά είναι σημαντικότερο να βελτιστοποιηθεί η συλλογή και η ανακύκλωση συνολικά στην Κοινότητα από ό,τι σε ένα μόνο από τα κράτη μέλη. Από οικονομική σκοπιά, είναι σημαντικότερο να δημιουργηθούν συνθήκες θεμιτού ανταγωνισμού εντός της εσωτερικής αγοράς αντί να επιτευχθεί το ίδιο επίπεδο συλλογής και ανακύκλωσης παντού. Αυτό θα μπορούσε να αντικατοπτρίζει ένας συνολικός στόχος για την ανακύκλωση σε κοινοτικό επίπεδο επιτρέποντας στις δυνάμεις της αγοράς να καθορίσουν πώς οι μονάδες ανακύκλωσης θα μπορούσαν να επιτύχουν τον στόχο αυτό με τον πλέον αποδοτικό ως προς τις δαπάνες τρόπο. Ανάλογη προσέγγιση θα απαιτούσε νομοθετικό πλαίσιο το οποίο να είναι περισσότερο προσανατολισμένο προς την αγορά. Ωστόσο, είναι πιθανό ανάλογη προσέγγιση να είναι εφικτή αποκλειστικά και μόνο εάν τα περιβαλλοντικά πρότυπα για τις εγκαταστάσεις ανακύκλωσης ήταν πιο εναρμονισμένα ανά την Κοινότητα απ'ό,τι συμβαίνει σήμερα. Ανάλογο νομικό πλαίσιο θα πρέπει να περιλαμβάνει τη σαφή κατανομή αρμοδιοτήτων και ενδεδειγμένο σύστημα ενημέρωσης για τα επιμέρους επιτεύγματα ώστε να εξασφαλίζεται η εφαρμοσιμότητά του.

Τέλος, οι στόχοι ανακύκλωσης που περιέχονται στην κείμενη κοινοτική νομοθεσία, π.χ. οι οδηγίες για τις συσκευασίες, τα προϊόντα στο τέλος του χρόνου ζωής τους και τα απόβλητα των ειδών του ηλεκτρονικού εξοπλισμού, είναι νομικώς δεσμευτικοί. Η προσέγγιση αυτή θα μπορούσε να διευρυνθεί εάν οι στόχοι που αφορούν υλικά περιληφθούν στις μελλοντικές πρωτοβουλίες. Επιπλέον, θα ήταν δυνατόν να οριστούν συμπληρωματικοί στόχοι για μεγάλες κατηγορίες αποβλήτων όπως τα κατασκευαστικά απόβλητα (C&DW) τα στερεά αστικά απόβλητα (MSW- απορρίμματα). Τοιουτοτρόπως θα διατίθετο ένα μέσο παρακολούθησης των προόδων στα επιμέρους κράτη μέλη, ενώ θα εξασφαλιζόταν και επαρκής ελαστικότητα ώστε να λαμβάνονται υπόψη οι ποικίλες τοπικές συνθήκες που παρατηρούνται ανά την Κοινότητα.

Η παρούσα ανακοίνωση και οι συζητήσεις που θα ακολουθήσουν θα πρέπει να οδηγήσουν στη διατύπωση ιδεών σχετικά με το πώς θα πρέπει να καθορίζονται οι πλέον αποτελεσματικοί στόχοι από περιβαλλοντική και οικονομική σκοπιά. Εν προκειμένω θα μπορούσαν να περιληφθούν οι στόχοι που επικεντρώνονται στα υλικά μάλλον παρά στα προϊόντα που βρίσκονται στο τέλος του κύκλου ζωής τους, ενδεχομένως κοινοτικοί στόχοι αντί των εθνικών, ώστε να εξασφαλίζεται μεγαλύτερη ελαστικότητα και να εστιάζεται η συλλογή και η ανακύκλωση στις γεωγραφικές περιοχές για τις οποίες ανάλογες προσεγγίσεις είναι οι πλέον ενδεδειγμένες. Η προσέγγιση αυτή θα μπορούσε να συμπληρωθεί από γενικότερου χαρακτήρα ενδεικτικούς στόχους για σημαντικές κατηγορίες αποβλήτων όπως τα αστικά στερεά απόβλητα.

Η Επιτροπή αναμένει κατά συνέπεια τις εισηγήσεις των ενδιαφερομένων, ιδίως σε ό,τι αφορά τα εξής σημεία:

-το ρόλο και την αποτελεσματικότητα ενδεχόμενων στόχων για τα υλικά.

-το κόστος της εφαρμογής στόχων που να βασίζονται στα υλικά σε συνδυασμό με στόχους που βασίζονται σε προϊόντα τα οποία βρίσκονται στο τέλος του κύκλου ζωής τους.

-την πιθανότητα καθιέρωσης μεγαλύτερης ελαστικότητας ώστε να λαμβάνονται υπόψη οι τοπικές συνθήκες καθορίζοντας στόχους για την Κοινότητα στο σύνολό της. Αυτό θα έχει επίσης επιπτώσεις στον ανταγωνισμό και τον κλάδο της ανακύκλωσης.

-τους αντίστοιχους ρόλους των νομοθετικά δεσμευτικών και των ενδεικτικών στόχων ανακύκλωσης.

5. Οι διαρθρωτικές ενότητες της θεματικής στρατηγικής

5.1. Εισαγωγή

Το παρόν κεφάλαιο εστιάζεται στα μέσα με τα οποία θα μπορούσαν να εφαρμοστούν οι στόχοι για την πρόληψη και την ανακύκλωση των αποβλήτων που εξετάστηκαν στο κεφάλαιο 4. Βάσει της αξιολόγησης των υφιστάμενων κοινοτικών μέτρων στο κεφάλαιο 3, η Επιτροπή θεωρεί ότι η μελλοντική θεματική στρατηγική για την πρόληψη και την ανακύκλωση των αποβλήτων θα πρέπει να διαρθρωθεί βάσει των κάτωθι ενοτήτων:

Ενότητα 1. βασικά μέσα προαγωγής της πρόληψης των αποβλήτων

Ενότητα 2. βασικά μέσα προαγωγής της ανακύκλωσης των αποβλήτων

Ενότητα 3. μέτρα αντιμετώπισης των κενών στα πρότυπα για την ανακύκλωση των αποβλήτων

Ενότητα 4. συνοδευτικά μέτρα για την προαγωγή της πρόληψης και της ανακύκλωσης των αποβλήτων.

Με τις ως άνω ενότητες επιχειρείται να καθοριστούν οι προτεραιότητες κατά τα επόμενα έτη λαμβάνοντας υπόψη ότι οι ενότητες αυτές είναι συμπληρωματικές προς την εφαρμογή της ήδη κείμενης νομοθεσίας και των υφιστάμενων προσεγγίσεων. Μολονότι η νομοθεσία της Ευρωπαϊκής Κοινότητας για τα απόβλητα οδήγησε την επίτευξη σοβαρών προόδων για τη βιωσιμότερη διαχείριση των αποβλήτων, εξακολουθεί να μην παρέχει γενικό πλαίσιο για την προαγωγή της ανακύκλωσης και της πρόληψης των αποβλήτων. Επιπλέον, πολλές από τις ήδη υφιστάμενες οδηγίες χαρακτηρίζονται από αξιοσημείωτη τεχνική πολυπλοκότητα. Εκτός από ορισμένα στοιχεία όπως η σταδιακή εξάλειψη ορισμένων επικινδύνων ουσιών, η πολιτική για την πρόληψη των αποβλήτων έχει αποτύχει μέχρι σήμερα λόγω της ασάφειας σε ό,τι αφορά τις πιθανές μεθοδολογίες. Για να εξασφαλιστεί η μέγιστη δυνατή επιρροή της πολιτικής για τα απόβλητα είναι κατά συνέπεια απαραίτητο οι καταβαλλόμενες προσπάθειες να επικεντρωθούν στα καθοριστικά στοιχεία που αφήνουν τα μεγαλύτερα περιθώρια για μείωση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων και των προβλημάτων κατά την εφαρμογή της νομοθεσίας για τα απόβλητα.

Οι επιλογές σε ό,τι αφορά τη χρήση πόρων και τη διαχείριση των αποβλήτων εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από τις σχετικές τιμές των επιμέρους εναλλακτικών δυνατοτήτων για την επεξεργασία αποβλήτων (υγειονομική ταφή, αποτέφρωση, αεριοποίηση, ανακύκλωση υλικών, κλπ.). Η νομοθεσία θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί για να επιτευχθούν αλλαγές στη συμπεριφορά, αλλά όσο το σήμα που δίνουν οι τιμές αντιφάσκει προς τους νομοθετικά καθορισθέντες στόχους, θα εξακολουθήσει να υφίσταται κίνητρο για παράκαμψη των στόχων αυτών με αποτέλεσμα να καθίσταται απαραίτητη η θέσπιση ολοένα πολυπλοκότερων μηχανισμών για την εφαρμογή και τον έλεγχο της τήρησης της νομοθεσίας. Επιπλέον, η Επιτροπή διευκρίνισε στην ανακοίνωσή της Για μία ευρωπαϊκή στρατηγική για την αειφόρο ανάπτυξη [50] ότι στην πολιτική και τις νομοθετικές προτάσεις της θα αποδώσει προτεραιότητα στις προσεγγίσεις που βασίζονται στην αγορά και εξασφαλίζουν κίνητρα ως προς τις τιμές, εφόσον τοιουτοτρόπως ενδέχεται να επιτευχθούν οι κοινωνικοί και περιβαλλοντικοί στόχοι ελαστικά και αποδοτικά ως προς το κόστος. Ανάλογες προσεγγίσεις θα πρέπει να συμβιβάζονται προς τους διεθνείς κανόνες εμπορίου. Επιπλέον, η Επιτροπή θεωρεί ότι η οικονομική διάσταση του κλάδου της διαχείρισης των αποβλήτων, εν γένει, και του κλάδου της ανακύκλωσης, ιδιαίτερα, αποτελεί στοιχείο των προκλήσεων που αντιμετωπίζει σήμερα η ΕΕ. Η Επιτροπή θα μεριμνήσει ώστε να ληφθεί πλήρως υπόψη η οικονομική διάσταση κατά τη διαμόρφωση και την εφαρμογή της μελλοντικής στρατηγικής για την πρόληψη και την ανακύκλωση των αποβλήτων.

[50] COM(2001)264 τελικό της 15.5.2001.

Η παρούσα ανακοίνωση αναλύει τα μέσα με τα οποία θα μπορούσε να εξασφαλιστεί η παροχή κινήτρων με συνδυασμό κανονιστικών, αυτοδεσμευτικών και οικονομικών μέσων ώστε να προωθηθεί η βιωσιμότερη διαχείριση των αποβλήτων στους τομείς της πρόληψης και της ανακύκλωσης. Επιπλέον η παρούσα ανακοίνωση αναλύει τους τρόπους με τους οποίους μπορούν να καλυφθούν τα κενά των κοινοτικών προτύπων για την ανακύκλωση των αποβλήτων και να διευκρινιστούν οι βασικοί ορισμοί στην κοινοτική νομοθεσία για τα απόβλητα.

Οι προσεγγίσεις αυτές θα είναι συμπληρωματικές προς τις ήδη εκπονούμενες οδηγίες, ήγουν τις προτάσεις για την αναθεώρηση της οδηγίας για τη λυματολάσπη του αποχετευτικού συστήματος και τον κανονισμό για τη μεταφορά των αποβλήτων καθώς και τις οδηγίες για τα βιοαποδομήσιμα απόβλητα [51] και τα απόβλητα των εξορυκτικών δραστηριοτήτων. Περαιτέρω προτάσεις, π.χ. σε ό,τι αφορά τα κατασκευαστικά απόβλητα, θα ακολουθήσουν αποτελώντας συστατικό στοιχείο της θεματικής στρατηγικής.

[51] Οι οδηγίες για τη λυματολάσπη από το αποχετευτικό σύστημα και τα βιοαποδομήσιμα απόβλητα συνδέονται στενά με τη θεματική στρατηγική για την προστασία του εδάφους. Ως εκ τούτου, τα προβλήματα που αντιμετωπίζουν οι ως άνω οδηγίες εξετάζονται στο πλαίσιο αυτό μάλλον παρά στο πλαίσιο της παρούσας στρατηγικής.

Στο τμήμα 5.2 εξετάζεται η εφαρμοσιμότητα των επιμέρους μέσων για την προαγωγή της πρόληψης των αποβλήτων και στο τμήμα 5.3 επιχειρείται ανάλογη ανάλυση για την ανακύκλωση. Ορισμένα από τα διαθέσιμα μέσα τα οποία αναλύονται εν συνεχεία θα προάγουν τόσο την πρόληψη όσο και την ανακύκλωση των αποβλήτων. Τα μέσα αυτά εξετάζονται στο κεφάλαιο στο οποίο αναμένεται να έχουν κυρίως επιπτώσεις. Στόχος των τμημάτων αυτών δεν είναι να προταθεί η χρήση συγκεκριμένου μέσου αλλά η έναρξη διαλόγου σχετικά με το ρόλο και την αποτελεσματικότητα που ενδεχομένως θα έχουν ανάλογα μέσα στο πλαίσιο γενικότερης θεματικής στρατηγικής. Η αποτελεσματικότητα κάποιου μέσου εξαρτάται από το οικονομικό και τεχνικό πλαίσιο, με αποτέλεσμα να είναι απίθανο να υπάρξει μία και μόνο πολιτική απάντηση κατάλληλη για όλες τις περιπτώσεις. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή δεν έχει καταλήξει σε οριστική στάση κατά το παρόν στάδιο σε ό,τι αφορά τον τρόπο με τον οποίο πρέπει να χρησιμοποιηθούν τα μέσα αυτά καθώς και τον τρόπο με τον οποίο θα έπρεπε να σχεδιαστούν.

Στο τμήμα 5.4 εξετάζεται η ανάγκη εξασφάλισης ισότιμων όρων ανταγωνισμού για την ανακύκλωση ανά την Ευρώπη. Αυτό καθίσταται ιδιαίτερα σημαντικό σε περίπτωση εφαρμογής μίας πολιτικής που να είναι προσανατολισμένη προς την αγορά, δεδομένου ότι τυχόν διαφορές ως προς τα περιβαλλοντικά πρότυπα για τις μονάδες ανακύκλωσης ανά την Ευρώπη θα μπορούσαν να οξύνουν τις ανησυχίες σχετικά με τις στρεβλώσεις του ανταγωνισμού μέσω της «παράκαμψης των προτύπων». Τέλος το τμήμα 5.5 εξετάζει σειρά συνοδευτικών μέτρων που θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν για την τόνωση της ανακύκλωσης. Τα μέτρα αυτά δεν θα επαρκούσαν μόνα τους για την επίτευξη ουσιαστικής προόδου, αλλά θα μπορούσαν να αποτελέσουν χρήσιμη υποστήριξη των βασικών μέτρων που περιλαμβάνονται στις ενότητες 1 και 2.

5.2. Μέσα προαγωγής της πρόληψης των αποβλήτων

5.2.1. Ειδικά μέτρα για την ποσοτική πρόληψη

Η επίτευξη ουσιαστικών προόδων σχετικά με την πρόληψη των αποβλήτων συνεπάγεται μεταβολή του τρόπου χρήσης των πόρων στις παραγωγικές διαδικασίες και τα προϊόντα. Προς τούτο απαιτείται τροποποίηση της συμπεριφοράς των νοικοκυριών, των παραγωγών και των άλλων παραγόντων της οικονομίας. Μολονότι τα παραδοσιακού χαρακτήρα μέτρα κανονιστικής ρύθμισης θα μπορούσαν εν προκειμένω να διαδραματίσουν κάποιο ρόλο, σπάνια αποδεικνύονται αποτελεσματικά απομονωμένα, δεδομένης της πολυπλοκότητας του συγκεκριμένου πλαισίου. Επειδή όλα τα υλικά που χρησιμοποιούνται στην οικονομία κάποια στιγμή καταλήγουν στα απόβλητα, οι μείζονες μεταβολές σε ό,τι αφορά την παραγωγή των αποβλήτων προϋποθέτουν μεταβολές των προτύπων παραγωγής και κατανάλωσης. Προς τούτο απαιτούνται πολιτικές προσεγγίσεις που υπερβαίνουν την πολιτική των αποβλήτων υπό αυστηρή έννοια και υπεισέρχονται σε πεδία όπως η διαχείριση των πόρων και η ολοκληρωμένη πολιτική προϊόντων.

Υφίσταται σειρά εναλλακτικών δυνατοτήτων για την αντιμετώπιση της πρόληψης των αποβλήτων από την σκοπιά της διαχείρισης των αποβλήτων. Συχνά ανάλογα μέτρα έχουν τη μορφή οικονομικών μέσων ή ενημερωτικών εκστρατειών και μπορεί να έχουν επιπτώσεις τόσο στην ενθάρρυνση της πρόληψης των αποβλήτων όσο και στη στροφή των αποβλήτων προς τις προτιμητέες εναλλακτικές δυνατότητες επεξεργασίας όπως η ανακύκλωση. Ωστόσο, εν γένει δεν υπάρχει ιδιαίτερη πείρα για μέσα τα οποία θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε ουσιαστικές ποσοτικές μειώσεις της παραγωγής των αποβλήτων και στα οποία η Κοινότητα θα μπορούσε να διαδραματίσει ρόλο.

Εντούτοις, ο συντονισμός των εθνικών προσεγγίσεων για τους παράγοντες που διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο στην αγορά μπορεί να προσφέρει προστιθέμενη αξία. Ιδίως οι επιλογές των καταναλωτών καθώς και τα αυτοδεσμευτικά σχήματα που εφαρμόζουν οι αγοραστές του δημοσίου θα μπορούσαν να αποτελέσουν ιδιαίτερο έντονο μήνυμα υπέρ της ανάπτυξης οικολογικότερων προϊόντων, συμπεριλαμβανόμενων των προϊόντων τα οποία κατά την παραγωγή, χρήση και κατανάλωσή τους παράγουν λιγότερα απόβλητα. Η πείρα που έχει συγκεντρωθεί σε εθνικό επίπεδο σε ό,τι αφορά τη διαμόρφωση κινήτρων ώστε οι καταναλωτές να επιλέγουν ανάλογα οικολογικότερα προϊόντα θα μπορούσε επίσης να εμπλουτισθεί με την ανταλλαγή πληροφοριών και την ανάπτυξη διαλόγου σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Αυτό ισχύει επίσης για τα εθνικά κίνητρα υπέρ της οικολογικότερης παραγωγής. Ο διάλογος για τη συγκεκριμένη προσέγγιση στο πλαίσιο της ανακοίνωσης θα μπορούσε να αποτελέσει χρήσιμη συνεισφορά στην κατανόηση του τρόπου με τον οποίο η ολοκληρωμένη πολιτική προϊόντων θα μπορούσε να ενταχθεί στην πρόληψη των αποβλήτων.

Ως εκ τούτου η Επιτροπή χαιρετίζει τυχόν εισηγήσεις εκ μέρους όλων των ενδιαφερομένων με στόχο να επιχειρηθεί γενική αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των επιμέρους μέσων σχετικά με τη μελλοντική επίτευξη των στόχων για την πρόληψη των αποβλήτων καθώς και το ρόλο που θα μπορούσε να διαδραματίσει η Κοινότητα στην ανάπτυξη αναλόγων μέσων. Ιδίως η Επιτροπή χαιρετίζει τις απόψεις των κρατών μελών και των ενδιαφερομένων ως προς τα πλεονεκτήματα της ανταλλαγής πληροφοριών σε ευρωπαϊκό επίπεδο σε ό,τι αφορά τα εθνικά συστήματα παροχής κινήτρων στους καταναλωτές καθώς και τις πρωτοβουλίες ανάθεσης έργων και με οικολογικά κριτήρια.

5.2.2. Ειδικά μέτρα για την ποιοτική πρόληψη

Ο μελλοντικός κανονισμός για την πολιτική στον τομέα των χημικών ουσιών θα αποσκοπεί στην εξασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας της υγείας του ανθρώπου και του περιβάλλοντος, μεριμνώντας παράλληλα για την αποτελεσματική λειτουργία της εσωτερικής αγοράς και τονώνοντας την καινοτομία και την ανταγωνιστικότητα της χημικής βιομηχανίας. Το 2001, η Επιτροπή ενέκρινε Λευκή Βίβλο [52] στην οποία διατυπώνει προτάσεις για μια μελλοντική στρατηγική όσον αφορά την πολιτική για της χημικές ουσίες. Καθοριστική σημασία για τις προτάσεις αυτές αποτελεί το σύστημα REACH (Καταχώριση, Αξιολόγηση και Έγκριση των Χημικών Ουσιών). Το σύστημα αυτό βασίζεται σε σειρά αρχών για τη βελτίωση των γνώσεων και την ενίσχυση των ελέγχων των χημικών ουσιών που ενδέχεται να έχουν αρνητικές επιπτώσεις στην υγεία του ανθρώπου και το περιβάλλον. Εν προκειμένω θα μπορούσε να προβλεφθεί ότι:

[52] COM(2001) 88 τελικό της 27.2.2001.

-οι παραγωγοί και οι άλλοι χρήστες αξιολογούν την ασφάλεια των προϊόντων για το τμήμα του κύκλου ζωής τους στο οποίο συμβάλλουν, συμπεριλαμβανόμενης της διαχείρισης και της διάθεσης των αποβλήτων.

-η προαγωγή της υποκατάστασης των επικινδύνων από αβλαβέστερες ουσίες στις περιπτώσεις για τις οποίες υφίστανται διαθέσιμες εναλλακτικές λύσεις. Η μεγαλύτερη ευθύνη των χρηστών και η καλύτερη ενημέρωση του κοινού θα δημιουργήσουν μεγάλη ζήτηση για υποκατάστατες χημικές ουσίες που να έχουν αποτελέσει αντικείμενο επαρκών δοκιμών και να είναι ασφαλείς για την προβλεπόμενη χρήση.

Για τις ουσίες που προκαλούν ιδιαίτερους προβληματισμούς, η Λευκή Βίβλος προβλέπει σύστημα αδειών που βασίζεται στην αξιολόγηση του κινδύνου και καλύπτει ολόκληρο τον κύκλο ζωής της ουσίας, συμπεριλαμβανόμενης της τελικής διάθεσης, σε ό,τι αφορά κάποια συγκεκριμένη χρήση. Άδεια εκδίδεται εφόσον η χρήση συνεπάγεται αμελητέο κίνδυνο.

Η προσέγγιση που προβλέπει η Επιτροπή στη Λευκή Βίβλο θα επιτρέψει τον πολύ καλύτ