Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την "Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη διαπραγμάτευση και εφαρμογή των αεροπορικών συμφωνιών μεταξύ των κρατών μελών και τρίτων χωρών"(1)

(COM(2003) 94 τελικό - 2003/0044 (COD))

(2003/C 234/06)

Στις 14 Μαρτίου 2003, και σύμφωνα με το άρθρο 80, παράγραφος 2, της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, το Συμβούλιο αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την ανωτέρω πρόταση.

Το ειδικευμένο τμήμα "Μεταφορές, ενέργεια, υποδομές και κοινωνία των πληροφοριών", στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 26 Ιουνίου 2003 με βάση εισηγητική έκθεση του κ. Ghigonis.

Κατά την 401η σύνοδο ολομέλειας της 16ης και 17ης Ιουλίου 2003 (συνεδρίαση της 16ης Ιουλίου), η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 119 ψήφους υπέρ και 1 αποχή την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή και ιστορικό

1.1. Τα τελευταία δεκαπέντε χρόνια, η Ευρωπαϊκή Ένωση εφάρμοσε με επιτυχία ένα εντυπωσιακό πρόγραμμα ελευθέρωσης και ολοκλήρωσης των αεροπορικών μεταφορών. Η Ένωση ενοποίησε τις επιμέρους αγορές των αεροπορικών μεταφορών σε έναν ενιαίο εσωτερικό χώρο. Με την υιοθέτηση μέτρων ελευθέρωσης των αεροπορικών μεταφορών στα πλαίσια της τρίτης δέσμης μέτρων, εφάρμοσε στον τομέα αυτό τις αρχές που αποτελούν τη βάση του προγράμματος για την ενιαία αγορά.

1.2. Ωστόσο, οι διεθνείς πτήσεις από και προς την Ευρωπαϊκή Ένωση εξακολουθούν να υπόκεινται σε διμερείς συμφωνίες κλασικού τύπου όπως συνηθίζεται στον τομέα των αεροπορικών μεταφορών. Με άλλα λόγια, η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν διαθέτει ακόμα ενιαία πολιτική στον τομέα των διεθνών αεροπορικών μεταφορών. Η Επιτροπή, στη Λευκή Βίβλο με τίτλο "Η ευρωπαϊκή πολιτική μεταφορών με ορίζοντα το έτος 2010: η ώρα των επιλογών", χαρακτήρισε την ανάπτυξη συντονισμένης εξωτερικής δράσης στον τομέα των αεροπορικών μεταφορών ως στόχο με απόλυτη προτεραιότητα, λόγω των επιπτώσεων που έχει η μη συντονισμένη προσέγγιση του θέματος για την ευρωπαϊκή βιομηχανία αεροπορικών μεταφορών. Η Επιτροπή ανέκαθεν υποστήριζε την άποψη ότι παρόμοιες συμφωνίες δημιουργούν στρεβλώσεις του ανταγωνισμού μεταξύ των ευρωπαϊκών αεροπορικών εταιρειών και επηρεάζουν αρνητικά την ανάπτυξη της ενιαίας αγοράς, εφόσον περιορίζουν τις δυνατότητες επενδύσεων και ολοκλήρωσης των ευρωπαϊκών αεροπορικών εταιρειών (δυνάμει των συμφωνιών αυτών οι εταιρείες θα πρέπει να ανήκουν κατά 50 % τουλάχιστον σε υπηκόους της χώρας στην οποία έχουν την έδρα τους. Οι εταιρείες που δεν συμμορφώνονται με τον όρο αυτό κινδυνεύουν να απολέσουν τα δικαιώματά τους για την πραγματοποίηση διεθνών μεταφορών). Το Δεκέμβριο του 1998, η Επιτροπή κατέθεσε στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο προσφυγή για παράβαση του κοινοτικού δικαίου κατά οκτώ κρατών μελών με την κατηγορία ότι οι χώρες αυτές σύναψαν συμφωνίες για την παροχή δικαιωμάτων μεταφορών από και προς την Ευρωπαϊκή Ένωση αλλά και στο εσωτερικό της Ευρωπαϊκής Ένωσης σε αμερικανούς μεταφορείς, έναντι ενός αντίστοιχου αλλά αυστηρά περιορισμένου δικαιώματος που χορηγήθηκε στους εθνικούς αερομεταφορείς αυτών των οκτώ κρατών μελών (ρήτρα της εθνικότητας). Με την απόφαση της 5ης Νοεμβρίου 2002, το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο καταδίκασε τα κράτη αυτά με την αιτιολογία ότι όταν σύναψαν τις επονομαζόμενες συμφωνίες "ανοικτού ουρανού" με τις Ηνωμένες Πολιτείες, παραβίασαν την εξωτερική αρμοδιότητα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής όσον αφορά τον καθορισμό των τιμολογίων στις αεροπορικές μεταφορές, τις διακοινοτικές συνδέσεις και το ηλεκτρονικό σύστημα κρατήσεων. Διαπίστωσε, επίσης, ότι οι ρήτρες σχετικά με την ιδιοκτησία και τον έλεγχο των αεροπορικών εταιρειών παραβιάζουν την αρχή του τόπου εγκατάστασης. Πρόκειται για διάκριση που εμποδίζει τις αεροπορικές εταιρείες άλλων κρατών μελών, οι οποίες δεν έχουν συνάψει παρόμοιες συμφωνίες, να επωφεληθούν της μεταχείρισης ως εθνικές εταιρείες στην ευρωπαϊκή χώρα υποδοχής. Οι κοινοτικοί κανόνες για το δικαίωμα εγκατάστασης απαγορεύουν παρόμοιες διακρίσεις.

1.3. Η Επιτροπή εξήγαγε στο μεταξύ τα συμπεράσματά της από τις αποφάσεις αυτές, κατέγραψε την κατάσταση όσον αφορά τις εξωτερικές σχέσεις της Κοινότητας στον τομέα των αεροπορικών μεταφορών, και παρουσίασε τους προσανατολισμούς και τις βασικές αρχές της εξωτερικής πολιτικής της Κοινότητας στον τομέα αυτό. Κρίνει ότι οι αποφάσεις του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου έχουν άμεσες νομικές συνέπειες τις οποίες η Ένωση θα πρέπει να λάβει σύντομα υπόψη. Αυτό αφορά κατά κύριο λόγο τις διατάξεις κάθε συμφωνίας οι οποίες υπόκεινται στο εξής στην αποκλειστική εξωτερική αρμοδιότητα της Κοινότητας. Εξάλλου, οι ρήτρες εθνικότητας, σε όλες τις προαναφερθείσες συμφωνίες, παραβιάζουν το κοινοτικό δίκαιο εφόσον καθιερώνουν διακρίσεις με κριτήριο την εθνικότητα.

2. Κύρια σημεία της πρότασης

Στα πλαίσια της ίδιας αρμοδιότητάς τους (τομείς ίδιας αρμοδιότητας των κρατών μελών· οι διμερείς συμφωνίες δεν συνάδουν με το κοινοτικό δίκαιο και πρέπει να προσαρμοστούν σε περίπτωση που δεν έχουν διεξαχθεί διαπραγματεύσεις σε κοινοτικό επίπεδο), τα κράτη μέλη μπορούν να συνεχίσουν να συνάπτουν ή να τροποποιούν τις συμφωνίες με τρίτες χώρες με βάση το κοινοτικό δίκαιο. Δεδομένου ότι ο πυρήνας του προβλήματος έγκειται στην επίλυση του θέματος της αρμοδιότητας, είναι απαραίτητο να συνεργαστούν στενά τα κράτη μέλη της Ένωσης με τα κοινοτικά όργανα. Συνεπώς, η υπό εξέταση πρόταση καθορίζει τους όρους και τις υποχρεώσεις που πρέπει να τηρούν κατά τη σύναψη διμερών συμφωνιών. Δεδομένου ότι τα κράτη μέλη δεσμεύονται να λαμβάνουν υπόψη τα γενικά κοινοτικά συμφέροντα, είναι απαραίτητο να καθιερωθεί μια διαδικασία ελέγχου. Κάθε κράτος μέλος υπόκειται έναντι των υπόλοιπων κρατών μελών σε αυτονόητες υποχρεώσεις όσον αφορά την πληροφόρηση και την επικοινωνία σχετικά με την έναρξη και την ολοκλήρωση διαπραγματεύσεων για τη σύναψη συμφωνιών. Δεδομένου ότι πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τα γενικά κοινοτικά συμφέροντα, πρέπει να θεσπιστεί μια αποτελεσματική και διαφανής διαδικασία επαλήθευσης. Κάθε κράτος μέλος έχει προφανείς υποχρεώσεις πληροφόρησης και ανακοίνωσης σχετικά με την έναρξη και την ολοκλήρωση διαπραγματεύσεων για τη σύναψη συμφωνιών. Στο βαθμό που οι αεροπορικές εταιρείες συμμετέχουν στις διαπραγματεύσεις θα ήταν σκόπιμο να τύχουν όλες οι κοινοτικές αεροπορικές εταιρείες ίσης μεταχείρισης, προκειμένου να προληφθεί κάθε διάκριση και να αποτραπεί η ευνοϊκή μεταχείριση των εταιρειών της ενεχόμενης χώρας. Γενικά, ισχύει ο κανόνας ότι πρέπει να αποφεύγεται κάθε ρύθμιση που ενδέχεται να προκαλέσει στρεβλώσεις στην ενιαία αγορά αεροπορικών μεταφορών στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Την ευθύνη για την καθιέρωση διάφανων διαδικασιών που δεν προκαλούν διακρίσεις για την κατανομή των δικαιωμάτων αεροπορικών μεταφορών μεταξύ ευρωπαίων μεταφορέων φέρουν τα κράτη μέλη.

3. Προκαταρκτικές παρατηρήσεις

Η ΕΟΚΕ έλαβε γνώση της πολιτικής συμφωνίας που επιτεύχθηκε στο Συμβούλιο των Υπουργών στις 5 Ιουνίου 2003 και εκφράζει τη βαθιά λύπη της για το γεγονός ότι το Συμβούλιο έλαβε την απόφαση αυτή πριν λάβει γνώση της γνωμοδότησης της ΕΟΚΕ.

4. Γενικές παρατηρήσεις

4.1. Σύμφωνα με την προαναφερθείσα απόφαση του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου, οι ευρωπαϊκές αερομεταφορές βρίσκονται σε επισφαλή νομική κατάσταση. Τα κράτη μέλη έχουν συνάψει με τρίτες χώρες μεγάλο αριθμό διμερών αεροπορικών συμφωνιών οι οποίες περιλαμβάνουν ορισμένες διατάξεις αντίθετες προς το κοινοτικό δίκαιο. Επί του παρόντος, η Επιτροπή δεν διαθέτει ακόμη εντολή για την διεξαγωγή διαπραγματεύσεων κοινοτικού επιπέδου με τρίτες χώρες για θέματα που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της Ένωσης και, επομένως, υποβάλει σχετικό αίτημα (συγκεκριμένα, βλέπε σημείο 2).

4.2. Είναι επειγόντως απαραίτητο να εξαλειφθεί το συντομότερο δυνατόν η νομική αυτή αβεβαιότητα. Λόγω της πίεσης στην οποία υπόκειται ο τομέας των αεροπορικών μεταφορών, έχει θεμελιώδη σημασία η ύπαρξη σταθερών από νομική άποψη συμφωνιών διότι τα δικαιώματα πραγματοποίησης μεταφορών αποτελούν μέρος της υπεραξίας των στοιχείων του ενεργητικού των επιχειρήσεων αερομεταφορών. Γι' αυτό, η ΕΟΚΕ προτείνει να καταβληθούν αμέσως προσπάθειες για την χάραξη σαφούς νομικού πλαισίου όσον αφορά τις διαπραγματεύσεις για τη σύναψη διεθνών συμφωνιών στον αεροπορικό τομέα. Παρόμοιο πλαίσιο θα διασφαλίζει την προσαρμογή των διμερών αεροπορικών συμφωνιών στο κοινοτικό δίκαιο διατηρώντας συγχρόνως τα κεκτημένα δικαιώματα (δικαίωμα πραγματοποίησης μεταφορών) που συμφωνήθηκαν στα πλαίσια των συμφωνιών αυτών.

4.3. Λαμβανομένης υπόψη της κατανομής των αρμοδιοτήτων μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής όσον αφορά τη διαπραγμάτευση συμφωνιών στις διεθνείς αεροπορικές μεταφορές, όπως διαμορφώθηκε μετά από τις αποφάσεις του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου της 5ης Νοεμβρίου 2002, θα ήταν ευκταίο θα καθιερωθεί μια απλή, σαφής, και διάφανη αλλά και αποτελεσματική διαδικασία. Παρόμοια διαδικασία θα επιτρέψει το συντονισμό των διαπραγματεύσεων στον τομέα των αεροπορικών μεταφορών με τρίτες χώρες σε επίπεδο κρατών μελών ή σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης.

4.4. Υπό τους όρους αυτούς, κρίνεται σκόπιμο να απλοποιηθούν όσο το δυνατόν περισσότερο οι διοικητικές διαδικασίες ενημέρωσης της Επιτροπής από τα κράτη μέλη πριν από την διεξαγωγή διαπραγματεύσεων με τρίτες χώρες. Εξάλλου, μολονότι κρίνεται ευκταίο να μπορεί η Επιτροπή να προειδοποιεί ένα κράτος μέλος όταν κρίνει ότι οι διαπραγματεύσεις που διεξάγει με τρίτο κράτος μπορεί να υπονομεύσει τους στόχους της Κοινότητας, παρόμοια διαδικασία δεν θα πρέπει να υπερβαίνει τα απολύτως απαραίτητα όρια για την διασφάλιση του αποτελεσματικού συντονισμού των κρατών μελών και της Επιτροπής κατά τις διαπραγματεύσεις που διεξάγονται στους τομείς των αρμοδιοτήτων τους.

5. Ειδικές παρατηρήσεις σχετικά με την πρόταση της Επιτροπής

Δεδομένου ότι οι αρμοδιότητες και οι ευθύνες στον τομέα των αεροπορικών μεταφορών έχουν κατανεμηθεί μεταξύ των κρατών μελών και της Κοινότητας, η ΕΟΚΕ υποστηρίζει καταρχήν την πρωτοβουλία της Επιτροπής να καθιερώσει μέσω της θέσπισης κανονισμού έναν αποτελεσματικό μηχανισμό συνεργασίας και διαβούλευσης μεταξύ των κρατών μελών και της Κοινότητας κατά τρόπο ώστε τα προβλήματα και οι διαφορετικές προσεγγίσεις να επισημαίνονται ευθύς εξ αρχής.

5.1. Άρθρο 1, παράγραφος 2

Θα ήταν σκόπιμο να περιορισθούν όσο το δυνατόν περισσότερο οι διοικητικές διαδικασίες (κρίνεται υπερβολικό να απαιτείται η διαβίβαση όλων των λεπτομερειών σχετικά με τη νέα συμφωνία, με την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 1, έναν ημερολογιακό μήνα πριν από την έναρξη των επαφών με τη σχετική τρίτη χώρα.)

5.2. Άρθρο 4, παράγραφος 2

Η δυνατότητα της Επιτροπής να αντιταχθεί στη σύναψη συμφωνίας φαίνεται να υπερβαίνει σε μεγάλο βαθμό τα νόμιμα δικαιώματα που ήδη διαθέτει όσον αφορά την πληροφόρηση, την κοινοποίηση, και τη διαφάνεια. Η ΕΟΚΕ θεωρεί προτιμότερο να δοθεί στην Επιτροπή η δυνατότητα να προειδοποιεί ένα κράτος μέλος όταν κρίνει ότι οι διαπραγματεύσεις που διεξάγει το κράτος αυτό ενδέχεται να θέσουν σε κίνδυνο τους στόχους της Κοινότητας.

Βρυξέλλες, 16 Ιουλίου 2003.

Ο Πρόεδρος

της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Roger Briesch

(1) Το έγγραφο της Επιτροπής ζητά και άλλα μέτρα όπως, π.χ., την εξουσιοδότηση για την έναρξη κοινοτικών διαπραγματεύσεων

- μεταξύ της Κοινότητας και των ΗΠΑ για τη δημιουργία ενός ανοικτού εναέριου χώρου με τις Ηνωμένες Πολιτείες

- σε κοινοτικό επίπεδο για τον καθορισμό των κοινοτικών αερομεταφορέων που θα εκτελούν διεθνή δρομολόγια από και προς τρίτες χώρες, καθώς και για θέματα που εμπίπτουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας.