ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ Θεματολόγιο απλούστευσης για το ΠΔΠ 2014-2020 /* COM/2012/042 final */





ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ Θεματολόγιο απλούστευσης για το ΠΔΠ 2014-2020 1. Εισαγωγή Στις 29 Ιουνίου 2011, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή παρουσίασε τους στόχους της σχετικά με τα οικονομικά της ΕΕ για το επόμενο πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο (ΠΔΠ) 2014-2020[1], προσδιορίζοντας τους στόχους πολιτικής και τα μέσα για τη χρηματοδότησή τους. Έως το τέλος του προηγούμενου έτους, η Επιτροπή υπέβαλε 57 νομοθετικές προτάσεις, οι οποίες καθορίζουν πώς θα διατεθούν στην πράξη τα κονδύλια της ΕΕ για να αντιμετωπισθούν οι ανησυχίες των πολιτών της, όπως προσδιορίστηκαν στη στρατηγική «Ευρώπη 2020»[2], με άξονα την τόνωση της ανάπτυξης και τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης στην Ευρώπη. Ενόψει της νομοθετικής πρόκλησης που συνιστούν η ανανέωση και η βελτίωση της απόδοσης των προγραμμάτων δαπανών της ΕΕ - πρόκληση η οποία αφορά όλες τις ευρωπαϊκές πολιτικές και επιβάλλει τη συμμετοχή όλων των ευρωπαϊκών οργάνων και των κρατών μελών για την αντιμετώπισή της - η Επιτροπή επιδίωξε να διευκολύνει την πρόσβαση των πολιτών και των επιχειρήσεων της ΕΕ σε χρηματοδότηση από την Ένωση. Συγχρόνως, η Επιτροπή οφείλει να μεριμνά ώστε οι πόροι της ΕΕ να δαπανώνται σύμφωνα με την αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, πράγμα που προϋποθέτει ότι πρέπει να θεσπιστούν αναλογικές διαδικασίες και μηχανισμοί. Επ’ ευκαιρία της ανακοίνωσης που εξέδωσε για το ΠΔΠ 2014-2020, η Επιτροπή αποφάσισε να δρομολογήσει ένα θεματολόγιο φιλόδοξης απλούστευσης στο σύνολο του μελλοντικού ΠΔΠ, κάνοντας απολογισμό όλων των έως τότε πρωτοβουλιών της, αρχής γενομένης από τον δημοσιονομικό κανονισμό, και συμπληρώνοντάς τις με τις 57 νομοθετικές πράξεις που προτείνονται στην παρούσα ανακοίνωση. Η παρούσα ανακοίνωση βασίζεται σε δημόσιες διαβουλεύσεις[3] και δίνει συνέχεια στις εκκλήσεις των κρατών μελών και των ευρωπαϊκών θεσμικών οργάνων[4] να μειωθεί ο διοικητικός φόρτος των δικαιούχων και των φορέων που συμμετέχουν στις διαδικασίες δαπανών και να επιταχυνθεί η διάθεση της χρηματοδοτικής στήριξης της Ένωσης. 2. Διαδικασία απλούστευσης Η ΕΕ έχει την ευθύνη όχι μόνο να διασφαλίσει, μέσω αυστηρών ελέγχων και αποτελεσματικής μέτρησης της απόδοσης, την ορθή διάθεση των πόρων, αλλά και να λάβει μέτρα ως απόκριση στην ανάγκη απλούστευσης των προγραμμάτων δαπανών της με σκοπό τη μείωση του διοικητικού φόρτου και των δαπανών για τους δικαιούχους των κονδυλίων και για όλους τους εμπλεκόμενους φορείς, σύμφωνα με το θεματολόγιο της Επιτροπής για έξυπνη νομοθεσία[5]. Μολονότι έχει επιτευχθεί πρόοδος όσον αφορά τα τρέχοντα προγράμματα[6], η Επιτροπή έχει προτείνει μια περισσότερο φιλόδοξη απλούστευση για το μέλλον. Mεταξύ των προϋποθέσεων για την απλούστευση συγκαταλέγονται η σαφήνεια των στόχων και των μέσων, η συνεκτικότητα των κανόνων και η ασφάλεια δικαίου, οι ελαφρές και ταχείες διοικητικές διαδικασίες και διατυπώσεις - από την υποβολή των αιτήσεων έως την εφαρμογή, την υποβολή εκθέσεων και τον λογιστικό έλεγχο. Για να επιτύχει τους στόχους αυτούς, η Επιτροπή πρότεινε για το επόμενο ΠΔΠ τον εξορθολογισμό των προγραμμάτων και τη χρήση απλουστευμένων μηχανισμών και διαδικασιών εφαρμογής. Η πείρα έχει δείξει ότι οι συχνές τροποποιήσεις των κανόνων μπορεί επίσης να λειτουργήσουν εις βάρος της ασφάλειας δικαίου για τους δικαιούχους και να προκαλέσουν αστάθεια για τις εθνικές και περιφερειακές διοικήσεις. Για να γίνουν γνωστοί οι νέοι κανόνες και να πραγματοποιηθούν οι αναγκαίες προσαρμογές, χρειάζεται χρόνος και πόροι. Για αυτόν τον λόγο, πολλοί φορείς που ζήτησαν την απλούστευση υπογράμμισαν επίσης ότι η ριζική αναδιάρθρωση του νομοθετικού πλαισίου θα μπορούσε να περιπλέξει περαιτέρω τη διαχείριση. Με δεδομένο τον στόχο να εξασφαλισθεί η ομαλή μετάβαση στην επόμενη προγραμματική περίοδο, οι προτάσεις της Επιτροπής εστιάζονται σε τομείς στους οποίους μπορεί να επιτευχθεί απλούστευση στην πράξη. Εντούτοις, σε τελική ανάλυση η απλούστευση αποτελεί κοινή ευθύνη των θεσμικών οργάνων και των κρατών μελών της ΕΕ. Απαιτούνται επομένως συνδυασμένες προσπάθειες καθ’ όλη τη νομοθετική διαδικασία, τόσον όσον αφορά τους γενικούς κανόνες του δημοσιονομικού κανονισμού όσο και τους ειδικούς τομεακούς κανόνες. Οι προσπάθειες απλούστευσης σε επίπεδο ΕΕ δεν θα ευοδωθούν πλήρως παρά μόνον εάν συνοδεύονται από παράλληλες προσπάθειες σε εθνικό και υποεθνικό επίπεδο, ιδίως για τους τομείς πολιτικής που υπάγονται στο σύστημα επιμερισμένης διαχείρισης, στους οποίους και αναλογεί το μεγαλύτερο μερίδιο του προϋπολογισμού της ΕΕ. Η διαδικασία απλούστευσης δεν τελειώνει με την έκδοση νομοθετικών πράξεων. Η Επιτροπή θα δώσει συνέχεια στην εφαρμογή των τελικών πράξεων, ώστε να παρακολουθεί πώς λειτουργούν στην πράξη οι απλουστευμένοι κανόνες και να αξιολογεί και να ποσοτικοποιεί, ει δυνατόν, τα αποτελέσματά τους κατά την εφαρμογή τους στην πράξη, καθώς και να προτείνει, εάν χρειάζεται, την τροποποίηση των συμφωνηθέντων κανόνων της ΕΕ. Το θεματολόγιο απλούστευσης βασίζεται σε δύο δομικά στοιχεία: – Δημοσιονομικός κανονισμός Ο δημοσιονομικός κανονισμός περιλαμβάνει τους κοινούς κανόνες και αρχές χρηματοδότησης που εφαρμόζονται σε όλους τους τομείς. Ως πρώτο δομικό στοιχείο της απλούστευσης, τον Μάιο του 2010[7], η Επιτροπή δρομολόγησε διαδικασία αναθεώρησης του δημοσιονομικού κανονισμού. Η πρόταση εκείνη (τα κύρια στοιχεία της οποίας παρουσιάζονται στο παράρτημα) προσδιόρισε ένα σαφές γενικό πλαίσιο εφαρμογής που καλύπτει όλες τις διαχειριστικές μεθόδους (συμπεριλαμβανομένου κοινού πλαισίου για την επιμερισμένη διαχείριση), θεσπίζοντας ειδικούς κανόνες για τα καινοτόμα χρηματοδοτικά μέσα και τα βραβεία. Όσον αφορά τις επιδοτήσεις που διαχειρίζεται απευθείας η Επιτροπή, η πρόταση δίνει ιδιαίτερη έμφαση στην προώθηση της χρήσης απλουστευμένων μεθόδων για τον υπολογισμό των δαπανών (όπως π.χ. κατ’ αποκοπή ποσά, σταθεροί συντελεστές και τυποποιημένες κλίμακες μοναδιαίου κόστους) αναλόγως των χαρακτηριστικών του πληθυσμού των δικαιούχων και των σχετικών πράξεων. Διευκολύνει την αποδοχή των δαπανών που δηλώνονται σύμφωνα με τη «συνήθη λογιστική πρακτική» του δικαιούχου και θεσπίζει λιγότερο πολύπλοκες διαδικασίες για τις επιδοτήσεις μικρού ύψους. Είναι εξαιρετικά σημαντικό να προχωρήσουν οι διαπραγματεύσεις και να επιτευχθεί συμφωνία μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου το ταχύτερο δυνατόν, δεδομένου του κεντρικού ρόλου που διαδραματίζει ο δημοσιονομικός κανονισμός, ο οποίος αποτελεί σημείο αναφοράς για την υπόλοιπη τομεακή νομοθεσία. – Τομεακές νομοθετικές προτάσεις Οι τομεακές νομοθετικές προτάσεις της Επιτροπής για την περίοδο μετά το 2013 αναπτύσσουν και ολοκληρώνουν το έργο της απλούστευσης με εξορθολογισμένα προγράμματα και μέσα δαπανών για όλους τους τομείς πολιτικής της ΕΕ. Οι προτάσεις αυτές ενισχύουν την εναρμόνιση των κανόνων χρηματοδότησης, καθιστούν τους κανόνες περισσότερο κατανοητούς και διαφανείς ώστε να αυξάνεται η ασφάλεια δικαίου και θεσπίζουν μια σειρά συγκεκριμένων πρακτικών μέτρων απλούστευσης, συμπεριλαμβανομένων περισσότερο αναλογικών μέτρων ελέγχου προσαρμοσμένων στο περιβάλλον κινδύνου, τα οποία αποσκοπούν στην εξασφάλιση εύλογης βεβαιότητας με λογικό κόστος. Η απλούστευση μπορεί να λάβει πολλές μορφές: περιορισμός της ποικιλομορφίας των κανόνων που ισχύουν σε διάφορα μέσα, μέτρα που απλουστεύουν την αξιολόγηση των επιδόσεων, δυνατότητα επιλογής των ρυθμίσεων που προσφέρονται για συγκεκριμένες καταστάσεις, περισσότερο αναλογικές απαιτήσεις ως προς τον έλεγχο και την υποβολή εκθέσεων, ευρεία χρήση των εργαλείων της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης. Κατά την κατάρτιση των προτάσεών της, η Επιτροπή επιδίωξε να μειώσει τον διοικητικό φόρτο και να διευκολύνει την πρόσβαση σε χρηματοδότηση για τους πολίτες και τις επιχειρήσεις της ΕΕ, ιδίως μάλιστα για τις ΜΜΕ, θεωρώντας ότι με τον τρόπο αυτόν θα συμβάλει συγκεκριμένα στην ανάπτυξη και την απασχόληση. Οι προτάσεις της Επιτροπής περιλαμβάνουν επίσης μέτρα για μια περισσότερο σύγχρονη, ευέλικτη και αποτελεσματική διοίκηση, τα οποία αναμένεται να επηρεάσουν θετικά την ελκυστικότητα και την απόδοση των προγραμμάτων. Ως εκ τούτου, ορισμένες από τις προτάσεις μειώνουν τον διοικητικό φόρτο των δικαιούχων, ενώ άλλες μπορούν να περιορίσουν τις δαπάνες που βαρύνουν τη διοίκηση σε επίπεδο ΕΕ, κρατών μελών και περιφερειών. Η απλούστευση μπορεί επίσης να συμβάλει στην αύξηση της διαφάνειας και της λογοδοσίας, αλλά και του επιπέδου εμπιστοσύνης μέσω της μείωσης των σφαλμάτων. Η Επιτροπή ανταποκρίθηκε στις εκκλήσεις για απλούστευση που απηύθυναν οι χρήστες των προγραμμάτων της ΕΕ, τα κράτη μέλη και τα θεσμικά όργανα της ΕΕ περιλαμβάνοντας προτάσεις για μέτρα απλούστευσης στις γενικές προτάσεις της για το ΠΔΠ και τις σχετικές τομεακές νομικές βάσεις. Στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας και εν συνεχεία της εφαρμογής των σχετικών προγραμμάτων, η Επιτροπή θα μεριμνά ιδιαίτερα ώστε τα μέτρα απλούστευσης να παραμείνουν ζήτημα προτεραιότητας, προκειμένου τα οφέλη της απλούστευσης να φθάσουν τελικά στους δικαιούχους. Είναι επίσης σημαντικό να αξιολογηθεί και, κατά περίπτωση, να ποσοτικοποιηθεί ο αντίκτυπος αυτών των μέτρων απλούστευσης μετά την πλήρη εφαρμογή τους στην πράξη. 3. Eξορθολογισμός των προγραμμάτων Οι πολιτικές και τα προγράμματα δαπανών της Ευρωπαϊκής Ένωσης εξελίχθηκαν προοδευτικά με το πέρασμα του χρόνου συμβαδίζοντας με τη σταδιακή εξέλιξη των αρμοδιοτήτων της Ένωσης σύμφωνα με τις διάφορες αναθεωρήσεις της Συνθήκης. Στο παρελθόν, τα προγράμματα καταρτίζονταν με άξονα την απόκριση σε νέες πολιτικές επιταγές. Αυτή η προσέγγιση οδήγησε στην παρούσα, αρκετά ανομοιόμορφη νομοθετική διάρθρωση που χαρακτηρίζεται από πληθώρα προγραμμάτων, μέσων και διαδικασιών, με όλο και μεγαλύτερη πολυπλοκότητα και ενίοτε από διαφορές μεταξύ προγραμμάτων. Το νέο χρηματοδοτικό πλαίσιο αποτελεί μοναδική ευκαιρία για τον εξορθολογισμό των προγραμμάτων της ΕΕ που λαμβάνουν χρηματοδοτική στήριξη από τον προϋπολογισμό. Τα μέτρα εξορθολογισμού που αναφέρονται στη συνέχεια αναμένεται να διευκολύνουν την υποβολή και την εξέταση των αιτήσεων χρηματοδοτικής ενίσχυσης και να περιορίσουν τον διοικητικό φόρτο των αιτούντων και των δικαιούχων. 3.1. Μείωση του αριθμού των προγραμμάτων Για να αντιμετωπίσει αυτή την αποσπασματική προσέγγιση και να βαδίσει προς την κατεύθυνση περισσότερο ολοκληρωμένων προγραμμάτων, η Επιτροπή πρότεινε την απλούστευση της διάρθρωσης των μηχανισμών χρηματοδότησης από την ΕΕ σε αρκετούς τομείς πολιτικής μέσω της συστηματικής επανεξέτασης της ανάγκης ύπαρξης διαφορετικών προγραμμάτων. Οι προτάσεις αυτές είχαν ως αποτέλεσμα να περιοριστεί κατά 22 ο αριθμός των προτεινόμενων χρηματοδοτικών προγραμμάτων της ΕΕ. Με τον συγκερασμό χωριστών προγραμμάτων και υποπρογραμμάτων σε ενιαίες δέσμες αναμένεται να αυξηθούν η αποτελεσματικότητα και η απλούστευση, τόσο για τους αποδέκτες χρηματοδότησης της ΕΕ όσο και για τις σχετικές διοικήσεις. Το γεγονός αυτό θα επιτρέψει να δοθεί περισσότερη έμφαση σε πιο επικεντρωμένες δραστηριότητες και να ενισχυθούν συνέργειες μεταξύ των διαφόρων προγραμμάτων. Η μείωση του αριθμού των προγραμμάτων και μέσων αναμένεται επίσης να διευκολύνει τον εξορθολογισμό των μεθόδων και διαδικασιών εφαρμογής και να καταστήσει περισσότερο κατανοητούς τους κανόνες, διευκολύνοντας κατά τον τρόπο αυτόν την πρόσβαση σε προγράμματα και επιταχύνοντας την εφαρμογή τους προς όφελος των πολιτών και των επιχειρήσεων. Η προσέγγιση αυτή προτάθηκε από την Επιτροπή στους ακόλουθους τομείς: έρευνα και καινοτομία, θαλάσσιες υποθέσεις και αλιεία, δικαιοσύνη και θεμελιώδη δικαιώματα, εσωτερικές υποθέσεις, εκπαίδευση και πολιτισμός, απασχόληση και κοινωνικές υποθέσεις, τελωνεία και φορολογία, καθώς και πολιτική προστασία. 3.2. Αύξηση της συνεκτικότητας και σαφήνειας των κανόνων Η πολυπλοκότητα των προγραμμάτων επιτάθηκε από την τάση θέσπισης ειδικών διατάξεων για τα διάφορα μέσα. Ως εκ τούτου, οι νομοθετικές πράξεις και τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου κατέστησαν όλο και πιο περίπλοκα, γεγονός που προκαλεί αβεβαιότητα στους αιτούντες και επιβραδύνει περαιτέρω τις διαδικασίες έγκρισης και εφαρμογής. Για να αντιστραφεί η τάση αυτή, είναι αναγκαία η επιστροφή σε ένα κοινό σύνολο βασικών αρχών αντί της εξατομικευμένης προσέγγισης για κάθε τομέα. Οι προτάσεις της Επιτροπής δείχνουν ότι αυτό μπορεί να επιτευχθεί χωρίς να επηρεαστούν αρνητικά οι στόχοι πολιτικής. Για παράδειγμα, στο πλαίσιο της στρατηγικής της Επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης, η Επιτροπή πρότεινε ενιαίες διατάξεις για την καταπολέμηση της απάτης σε όλα τα προγράμματα δαπανών. – Δημοσιονομικός κανονισμός Οι κοινές αρχές και κανόνες θεσπίζονται στον δημοσιονομικό κανονισμό, όπως προβλέπει το άρθρο 322 της Συνθήκης. Ο δημοσιονομικός κανονισμός διέπει ολόκληρη τη διαδικασία, από τον δημοσιονομικό προγραμματισμό και διαχείριση έως την εκτέλεση του προϋπολογισμού και τον έλεγχό της. Η εξασφάλιση της συνέπειας των τομεακών κανόνων προς το συνολικό πλαίσιο του δημοσιονομικού κανονισμού αποτελεί καθαυτή σημαντική μορφή απλούστευσης. Για να εξασφαλίσει αυτή τη συνέπεια, η Επιτροπή έχει προτείνει στα τομεακά μέσα της: · στις περισσότερες περιπτώσεις, μια απλή παραπομπή στους οριζόντιους κανόνες του δημοσιονομικού κανονισμού, αποφεύγοντας επαναλήψεις που ενδέχεται να υπονομεύσουν τον σκοπό της εναρμόνισης· · τον περιορισμό των ειδικών κανόνων στο απολύτως αναγκαίο, από κοινού με (κατά περίπτωση) κατάλληλη αιτιολόγηση κάθε πρότασης για τη θέσπιση διαφορετικού κανόνα, όπως απαιτείται από τον δημοσιονομικό κανονισμό. Η τήρηση από όλα τα προγράμματα χρηματοδότησης αυτών των κοινών κανόνων και διαδικασιών για ζητήματα όπως οι όροι επιλεξιμότητας, η υποβολή εκθέσεων, η παρακολούθηση και ο έλεγχος, οι προθεσμίες ή οι ρυθμίσεις εσωτερικού ελέγχου, θα διευκολύνει την πρόσβαση σε χρηματοδότηση και θα συμβάλει στον περιορισμό του διοικητικού φόρτου ελαχιστοποιώντας τον χρόνο που δαπανούν οι πιθανοί δικαιούχοι για να κατανοήσουν τις απαιτήσεις για την υποβολή αίτησης, γεγονός που θα συμβάλει στην επιτάχυνση της χορήγησης και της καταβολής επιδοτήσεων. – Συγκέντρωση των διαφόρων μέσων σε ένα κοινό πλαίσιο Εάν δεν είναι εφικτή η χρήση μόνο των οριζόντιων κανόνων του δημοσιονομικού κανονισμού, για παράδειγμα λόγω διαφορετικών κατηγοριών δικαιούχων και τρόπων παροχής της χρηματοδότησης, θα πρέπει να θεσπιστούν διατάξεις σε ένα νομοθετικό πλαίσιο για συμπληρωματικούς κοινούς κανόνες που θα καλύπτουν πολλαπλά μέσα και χρηματοδοτικά προγράμματα. Κατά τον τρόπο αυτόν, θα εξασφαλισθούν περισσότερη συνέπεια και συντονισμός μεταξύ των διαφόρων τομέων, καθώς και δυνητικές συνέργειες. Στο πλαίσιο αυτής της προσέγγισης, η Επιτροπή πρότεινε τα ακόλουθα: · Να συγκεντρωθούν οι τρεις πηγές χρηματοδότησης για την έρευνα και την καινοτομία (το τρέχον 7ο πρόγραμμα-πλαίσιο, το τμήμα καινοτομίας του τρέχοντος προγράμματος ανταγωνιστικότητας και καινοτομίας και το Ευρωπαϊκό Ινστιτούτο Καινοτομίας και Τεχνολογίας (EIT) σε ένα ενιαίο Κοινό πλαίσιο στρατηγικής για την έρευνα και την καινοτομία στο πρόγραμμα-πλαίσιο «Ορίζοντας 2020», στο οποίο θα εφαρμόζονται κοινοί κανόνες συμμετοχής και διάδοσης. · Να συσταθεί η Διευκόλυνση «Συνδέοντας την Ευρώπη», ένα μοναδικό μέσο για τις επενδύσεις της ΕΕ στον τομέα των υποδομών προτεραιότητας, το οποίο εφαρμόζει ένα ενιαίο σύνολο κανόνων για τη χρηματοδότηση έργων που καλύπτουν το σύνολο των δικτύων μεταφορών, ενέργειας και τηλεπικοινωνιών. · Να θεσπιστούν κοινοί κανόνες που θα καλύπτουν την προσέγγιση στον στρατηγικό προγραμματισμό και συντονισμό (συμπεριλαμβανομένου ενός ενιαίου κοινού στρατηγικού πλαισίου, ΚΣΠ), τους κανόνες επιλεξιμότητας, τη σύσταση χρηματοδοτικών μέσων, την τοπική ανάπτυξη με πρωτοβουλία των τοπικών κοινοτήτων και αρκετούς άλλους τομείς για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ), το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ), το Ταμείο Συνοχής, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και το μελλοντικό Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας (ΕΤΘΑ). · Να συσταθεί κοινό μέσο για το Ταμείο Ασύλου και Μετανάστευσης και για όλες τις συνιστώσες του Ταμείου Εσωτερικής Ασφάλειας, το οποίο θα ορίσει τις αρχές για τη βοήθεια, τον προγραμματισμό και τον μηχανισμό υποβολής εκθέσεων, τους κανόνες για τη δημοσιονομική διαχείριση και τον έλεγχο, καθώς και τις διατάξεις για την αξιολόγηση που ισχύουν για αμφότερα τα Ταμεία. · Να προβλεφθεί ένα οριζόντιο μέσο, το οποίο θα ορίσει κοινούς κανόνες και διαδικασίες για την εφαρμογή των μέσων της Ένωσης στον τομέα της εξωτερικής δράσης. Βάσει αυτών των προτάσεων, θα προσφερθεί στους ενδιαφερόμενους φορείς και τους δικαιούχους στήριξης της ΕΕ ένα συνεκτικό σύνολο συμπληρωματικών προγραμμάτων που καθιστά δυνατή την «έξυπνη εξειδίκευση», αντί να βρίσκονται αντιμέτωποι με έναν κυκεώνα εν μέρει αλληλεπικαλυπτόμενων καθεστώτων και διιστάμενων κανόνων. Η αύξηση της εναρμόνισης των κανόνων επιλεξιμότητας και των μηχανισμών συντονισμού θα αποτελέσει σημαντικό βήμα προς την κατεύθυνση μιας περισσότερο ολοκληρωμένης υλοποίησης των πολιτικών της EE κατά την εφαρμογή τους στην πράξη. – Ενσωμάτωση στις άλλες πολιτικές Η ενσωμάτωση των προτεραιοτήτων (όπως η αποτελεσματική χρήση των πόρων, η κλιματική αλλαγή, το περιβάλλον και η εξασφάλιση της ενεργειακής ασφάλειας και της αποτελεσματικής χρήσης της ενέργειας, οι ΜΜΕ) σε διάφορα προγράμματα συνιστά αποτελεσματική προσέγγιση, η οποία αναγνωρίζει ότι η ίδια δράση μπορεί και οφείλει να επιδιώκει διαφορετικούς συμπληρωματικούς στόχους συγχρόνως. Η ενσωμάτωση αυτή προωθεί συνέργειες στη χρήση των πόρων για διάφορες προτεραιότητες και θα έχει ως αποτέλεσμα τη βελτίωση της συνεκτικότητας, της απλούστευσης και της σχέσης κόστους-αποδοτικότητας όσον αφορά τις δαπάνες. Το γεγονός αυτό θα επιτρέψει να δοθεί εκ νέου προτεραιότητα, στο πλαίσιο των πολιτικών της Ένωσης, σε κυρίαρχους στόχους πολιτικής σε τομείς όπως η δράση για το κλίμα, το περιβάλλον και η ενέργεια. Για παράδειγμα, για να επιτευχθούν οι στόχοι της στρατηγικής «Ευρώπη 2020», οι δράσεις μετριασμού της κλιματικής αλλαγής και προσαρμογής θα πρέπει να ενσωματωθούν σε όλα τα μείζονα προγράμματα της ΕΕ: πολιτική συνοχής, πολιτικές για την ενέργεια και τις μεταφορές, έρευνα και ανάπτυξη, γεωργία (μέσω του περιβαλλοντικού προσανατολισμού των άμεσων ενισχύσεων στους γεωργούς) και πολιτική αγροτικής ανάπτυξης. Η παρακολούθηση των σχετικών με το κλίμα δαπανών θα ενσωματωθεί στην μεθοδολογία για τη μέτρηση των επιδόσεων που χρησιμοποιείται για τα προγράμματα της ΕΕ. Επίσης, οι προτεραιότητες της περιβαλλοντικής πολιτικής θα ενσωματωθούν σε αυτές τις ίδιες πολιτικές, καθώς και στα μέσα χρηματοδότησης της ΕΕ για τον θαλάσσιο τομέα και την αλιεία και στα προγράμματα εξωτερικής βοήθειας. Με την προσεκτική παρακολούθηση της επίτευξης αποτελεσμάτων θα εξασφαλίζεται η αποτελεσματικότητα των προσπαθειών ενσωμάτωσης στα διάφορα προγράμματα δαπανών. 3.3. Εστίαση σε σαφείς στόχους και δείκτες προτεραιοτήτων Η αξιολόγηση της προόδου και του αντικτύπου των πολιτικών της ΕΕ παρουσιάζει εγγενείς δυσκολίες, είναι όμως αποφασιστικής σημασίας για την εξασφάλιση της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης των πόρων της ΕΕ, καθώς και διαφάνειας και λογοδοσίας. Ενώ ο σχεδιασμός, η παρακολούθηση και η αξιολόγηση έχουν ήδη καταστεί αναπόσπαστο μέρος της διαχείρισης του προϋπολογισμού της ΕΕ, η αξιολόγηση του αντικτύπου των παρεμβάσεων της ΕΕ εξακολουθεί να αποτελεί πρόκληση, τόσο σε επίπεδο ΕΕ όσο και σε εθνικό επίπεδο. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή πρότεινε ορισμένα μέτρα για τη διευκόλυνση των καθηκόντων αυτών σε όλα τα επίπεδα. Στις προτάσεις της Επιτροπής προσδιορίστηκαν σαφείς στόχοι προτεραιότητας σε δύο επίπεδα: · οι Γενικοί Στόχοι περιγράφουν τη συμβολή του προγράμματος στην επίτευξη των στόχων προτεραιότητας της ΕΕ, όπως ορίζονται στη στρατηγική «Ευρώπη 2020»· · οι Ειδικοί Στόχοι, των οποίων ο αριθμός είναι περιορισμένος, παρέχουν σαφήνεια και εστιάζονται σε παρεμβάσεις, καθώς και στην αύξηση της διαφάνειας ως προς τα επιδιωκόμενα αποτελέσματα και τα απτά οφέλη για τους ευρωπαίους πολίτες. Για την κατανομή των πεπερασμένων πόρων είναι αναγκαίο να επιλεγεί με υπευθυνότητα ένας περιορισμένος αριθμός προτεραιοτήτων πολιτικής σε τομείς στους οποίους η ΕΕ μπορεί να εξασφαλίσει πραγματική προστιθέμενη αξία. Ο καθορισμός σαφών στόχων προτεραιότητας μπορεί έτσι να συμβάλει στην επικέντρωση των πόρων σε εκείνους τους τομείς προτεραιότητας στους οποίους οι πόροι της ΕΕ μπορούν πραγματικά να αποφέρουν συγκεκριμένα οφέλη στους ευρωπαίους πολίτες[8] αποφεύγοντας αλληλεπικαλύψεις μεταξύ των προγραμμάτων της ΕΕ και των δράσεων που πραγματοποιούν τα κράτη μέλη. Προγράμματα όπως το «Ορίζοντας 2020» ή η Διευκόλυνση «Συνδέοντας την Ευρώπη», έχουν καταρτιστεί με σκοπό να αποφέρουν σαφή οφέλη σε ευρωπαϊκό επίπεδο στον τομέα της έρευνας και καινοτομίας, καθώς και σε κρίσιμες ευρωπαϊκές υποδομές, οι οποίες δεν καλύπτονται από εθνικά προγράμματα, και εστιάζονται σε τομείς αποφασιστικής σημασίας για την ανταγωνιστικότητα και το δυναμικό ανάπτυξης της Ευρώπης. 3.4. Χρήση απλουστευμένων μέσων στη διαδικασία λήψης αποφάσεων Είναι δυνατόν να επιτευχθεί ακόμα περισσότερη απλούστευση με τη χρήση ευέλικτων και ευπροσάρμοστων μέσων, όπως οι κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις και οι εκτελεστικές πράξεις, εξασφαλίζοντας συγχρόνως ασφάλεια δικαίου για όλους τους ενδιαφερόμενους φορείς. Στο πλαίσιο της θεσμικής ισορροπίας που θέσπισε η Συνθήκη της Λισαβόνας[9], η Επιτροπή θα έχει επομένως την εξουσία να εκδίδει, αφενός, κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις για τη συμπλήρωση ή τροποποίηση μη ουσιωδών στοιχείων της νομοθετικής πράξης η οποία θεσπίζει τους ουσιώδεις κανόνες των προγραμμάτων δαπανών και, αφετέρου, εκτελεστικές πράξεις για την εφαρμογή τους, π.χ. για την έκδοση των ετήσιων προγραμμάτων εργασίας ή των αποφάσεων χρηματοδότησης. Αυτές οι νομικές πράξεις επιτρέπουν στην Επιτροπή να προσαρμόζει ευκολότερα την εφαρμογή των προγραμμάτων σε μεταβαλλόμενες περιστάσεις και να ανταποκρίνεται ταχύτερα στις ανάγκες των δικαιούχων, χωρίς να θίγονται τα ουσιώδη στοιχεία της νομοθετικής πράξης και με πλήρη σεβασμό των δικαιωμάτων ελέγχου των κρατών μελών και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Η Επιτροπή προέβη επίσης στον εξορθολογισμό των μέσων επιλέγοντας την έκδοση κανονισμού αντί απόφασης. Οι κανονισμοί θεσπίζουν ενιαίους κανόνες για ολόκληρη την Ένωση, εξασφαλίζοντας έτσι το ίδιο επίπεδο δικαιωμάτων και υποχρεώσεων για τους δικαιούχους. 4. Απλουστευμένοι μηχανισμοι και διαδικασιεσ εφαρμογησ 4.1. Σαφείς και συνεκτικοί κανόνες επιλεξιμότητας των δαπανών Η απλούστευση των κανόνων για την επιλεξιμότητα των δαπανών απαιτεί συντονισμένες προσπάθειες, τόσο στο επίπεδο του δημοσιονομικού κανονισμού, μέσω διατάξεων που είναι περισσότερο προσαρμοσμένες στις συνήθεις πρακτικές των δικαιούχων, όσο και στο επίπεδο των προγραμμάτων δαπανών, εξασφαλίζοντας συνέπεια με τον δημοσιονομικό κανονισμό και αξιοποιώντας πλήρως τα μέτρα που περιλαμβάνει. Όσον αφορά τον δημοσιονομικό κανονισμό, δόθηκε προτεραιότητα στη σταθερότητα και τη συμμόρφωση με τις βασικές αρχές που εφαρμόζονται στη χρηματοδότηση της Ένωσης, συμπεριλαμβανομένης της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, λαμβάνοντας ταυτοχρόνως περισσότερο υπόψη την προοπτική των δικαιούχων. Στις περιπτώσεις στις οποίες ο διοικητικός φόρτος θα ήταν υπέρογκος για τους δικαιούχους σε σχέση με τα οικονομικά οφέλη, η Επιτροπή προτείνει τη θέσπιση διορθωτικών μέτρων. Για παράδειγμα, οι τόκοι υπερημερίας που δημιουργήθηκαν από προχρηματοδοτήσεις που καταβλήθηκαν σε τραπεζικούς λογαριασμούς των δικαιούχων, κατά κανόνα δεν θα είναι πλέον καταβλητέοι στην ΕΕ. Με το μέτρο αυτό, οι δικαιούχοι δεν θα υποχρεούνται να τηρούν χωριστούς τοκοφόρους τραπεζικούς λογαριασμούς για πόρους προερχόμενος από την ΕΕ. Προτείνεται επίσης να επιτρέπεται στους δικαιούχους να απευθύνονται ευκολότερα, μέσω κλιμακωτών επιχορηγήσεων (sub-granting), στους τελικούς δικαιούχους (π.χ. επιστήμονες, πρόσφυγες, τοπικές ΜΚΟ), εφόσον αυτός είναι ο κύριος σκοπός της ενέργειας, λ.χ. για τις ενέργειες διακρατικής κινητικότητας, σύμφωνα με τους δεδηλωμένους στόχους των προγραμμάτων της Ένωσης. Επιπλέον, ο νέος δημοσιονομικός κανονισμός προτείνει μέτρα που θα διευκολύνουν τη συμμετοχή στα προγράμματα της ΕΕ δικτύων, ομάδων, ή άλλων συμπράξεων που σε ορισμένες περιπτώσεις αποτελούν το μεγαλύτερο μέρος του πληθυσμού-στόχου των προγραμμάτων αυτών. Αυτό συμβαίνει π.χ. με ομάδες στον τομέα των μεταφορών ή της καινοτομίας, όπου οι δαπάνες που πραγματοποιούνται από τις οντότητες που υπάγονται στις ομάδες αυτές θα θεωρούνται επιλέξιμες για επιστροφή χωρίς να επιβάλλονται στα μέλη της ομάδας όλες οι υποχρεώσεις ενός δικαιούχου. Για αυτόν ακριβώς τον λόγο, η Επιτροπή, κατά την υποβολή των προτάσεών της, έδωσε ιδιαίτερη έμφαση στη συνέπεια και την εναρμόνιση, εξασφαλίζοντας ότι στις προτάσεις για νέα προγράμματα περιλήφθηκαν ειδικοί κανόνες μόνο στις περιπτώσεις κατά τις οποίες ήταν ήδη εφαρμοστέοι (π.χ. επιλεξιμότητα των συνεισφορών σε είδος στα προγράμματα έρευνας) και δεόντως δικαιολογημένοι λόγω της φύσης των στηριζόμενων δράσεων ή δικαιούχων. Καταργήθηκαν διατάξεις που επέβαλλαν δυσανάλογες υποχρεώσεις και διοικητικό φόρτο στους δικαιούχους, όπως οι ειδικοί κανόνες δημοσίων συμβάσεων για την εκτέλεση των συμβάσεων που ανατίθενται στο πλαίσιο του Προγράμματος Διά Βίου Μάθησης. Σε περίπτωση που υπάρχουν ήδη τομεακοί κανόνες, η Επιτροπή πρότεινε σαφέστερους, απλούστερους και συνεκτικότερους κανόνες επιλεξιμότητας, π.χ. τους κοινούς κανόνες για τα Ταμεία του ΚΣΠ και τους κανόνες για τη συμμετοχή στον τομέα της έρευνας και καινοτομίας. Δόθηκε ιδιαίτερη προσοχή στη δυνατότητα συνέχισης των ισχυόντων συστημάτων, ώστε να βελτιωθεί η ασφάλεια δικαίου, αλλά και η εναρμόνιση με τα υφιστάμενα καθεστώτα της ΕΕ και των κρατών μελών. 4.2. Απλουστευμένες μορφές επιχορηγήσεων Η Επιτροπή προτείνει να αξιοποιηθεί η πείρα που αποκτήθηκε κατά τα τελευταία χρόνια όσον αφορά απλουστευμένες μορφές επιχορηγήσεων (κατ’ αποκοπή ποσά, τυποποιημένες κλίμακες μοναδιαίου κόστους, κατ’ αποκοπή χρηματοδοτήσεις) και να αναπτυχθούν περαιτέρω αυτοί οι μηχανισμοί χρηματοδότησης. Οι μηχανισμοί αυτοί μπορούν να συμβάλλουν σημαντικά στην ελάφρυνση του διοικητικού φόρτου που αντιμετωπίζουν όλοι οι ενδιαφερόμενοι περιορίζοντας τις απαιτήσεις για την υποβολή χρηματοοικονομικών εκθέσεων στην περίπτωση των κατ’ αποκοπή χρηματοδοτήσεων ή ακόμα και αντικαθιστώντας τις με την αναφορά των αποτελεσμάτων και επιτευγμάτων στην περίπτωση των τυποποιημένων κλιμάκων μοναδιαίου κόστος και των κατ’ αποκοπή ποσών. Τούτο αναμένεται ότι θα επιτρέψει στους δικαιούχους να εστιαστούν στην κατάλληλη εφαρμογή της δράσης. Για να διευρυνθεί η χρήση αυτών των απλουστευμένων μορφών χρηματοδότησης: – Αφαιρέθηκαν από τον δημοσιονομικό κανονισμό κανόνες οι οποίοι λειτουργούν έντονα ως αντικίνητρα, όπως το ανώτατο όριο των 25 000 ευρώ για τη μοναδιαία τιμή των κατ’ αποκοπή ποσών και η απαίτηση να καθορίζονται και να επικαιροποιούνται τα ποσά ανά διετία με απόφαση της Επιτροπής. Προτείνεται τώρα να αποφασίζεται σε επίπεδο Επιτροπής μόνον η χρήση αυτών των απλουστευμένων μορφών χρηματοδότησης και ο καθορισμός της μεθόδου υπολογισμού, δηλ. όχι τα ποσά καθαυτά. Δεν απαιτείται εκ των προτέρων απόφαση της Επιτροπής για τις επιχορηγήσεις μικρού ύψους και χαμηλού κινδύνου, δεδομένου ότι τη σχετική απόφαση μπορεί να λαμβάνει ο κύριος διατάκτης. – Η Επιτροπή προτείνει επίσης τη θέσπιση μιας εναλλακτικής προσέγγισης, εξατομικευμένης ανά δικαιούχο, ώστε να προσδιορίζεται το απλουστευμένο κόστος βάσει των ιστορικών δεδομένων του συγκεκριμένου δικαιούχου αντί να χρησιμοποιούνται στατιστικά δεδομένα ανά κατηγορία δράσης ή ανά ευρείες κατηγορίες δικαιούχων. Το σύστημα αυτό, το οποίο ενδέχεται να συνεπάγεται περισσότερη εργασία για την Επιτροπή, αναμένεται να απλουστεύσει σημαντικά την κατάσταση για τους δικαιούχους και να προσαρμόζεται καλύτερα στις ανάγκες κάθε συγκεκριμένου έργου. Η μέθοδος αυτή έχει ήδη δοκιμαστεί με επιτυχία για τους οργανισμούς τυποποίησης, για τους οποίους μάλιστα η διαδικασία απλούστευσης προχωρά ακόμα ένα βήμα χάρη στην υιοθέτηση της γενικής αρχής ότι οι επιδοτήσεις καταβάλλονται ως κατ’ αποκοπή ποσά εφόσον επιτευχθούν συγκεκριμένοι στόχοι επιδόσεων[10]. – Τα βραβεία θα πρέπει να ρυθμίζονται σε χωριστό, ειδικό τίτλο του νέου δημοσιονομικού κανονισμού αναγνωρίζοντας ότι πρόκειται για την πλέον ολοκληρωμένη μορφή μιας απλουστευμένης διαχείρισης της Ένωσης με άξονα τα επιτεύγματα, η οποία εστιάζεται αποκλειστικά στα αποτελέσματα και όχι στον έλεγχο των συντελεστών παραγωγής. – Ο αναθεωρημένος δημοσιονομικός κανονισμός θα επιτρέπει επίσης στους δικαιούχους να δηλώνουν τις δαπάνες σύμφωνα με τις πρακτικές κοστολόγησης που εφαρμόζουν συνήθως, εφόσον τηρούνται ορισμένοι ελάχιστοι όροι οι οποίοι θα ανταποκρίνονται στις περισσότερες από αυτές τις πρακτικές[11], σύμφωνα με την αποδοχή των μέσων δαπανών προσωπικού η οποία προβλέπεται ήδη σε προηγούμενα προγράμματα-πλαίσια για την έρευνα. Η Επιτροπή δεσμεύεται να προσφέρει λιγότερο επαχθείς διαδικασίες ώστε οντότητες υψηλής προστιθέμενης αξίας για τις πολιτικές της Ένωσης να μην αποθαρρύνονται από την υποβολή αιτήσεων χρηματοδότησης από την Ένωση, ακόμα και όταν έχουν περιορισμένους διοικητικούς πόρους ή οικονομικές δυνατότητες. Προς τον σκοπό αυτόν, απαιτείται ο περιορισμός της γραφειοκρατίας, όχι μόνο κατά την εκτέλεση των επιδοτήσεων, αλλά και κατά το στάδιο των προσκλήσεων υποβολής προτάσεων. Η Επιτροπή θα περιορίσει, επομένως, στο ελάχιστο τον αριθμό των δικαιολογητικών που χρειάζονται οι αιτούντες για να βεβαιώσουν ότι δεν τελούν σε κατάσταση αποκλεισμού ή, για τις επιχορηγήσεις μικρού ύψους, ότι πληρούν τα κριτήρια της Επιτροπής ως προς το νομικό καθεστώς και την επιχειρησιακή και οικονομική ικανότητα. Πέραν τούτου, οι εγγυήσεις προχρηματοδότησης, των οποίων η απόκτηση και διαχείριση είναι δαπανηρές, προτείνεται να απαιτούνται μόνο σε περιπτώσεις τεκμηριωμένου κινδύνου. Κατά τον τρόπο αυτόν, θα μειωθεί σημαντικά ο διοικητικός φόρτος των αιτούντων σε ορισμένες περιπτώσεις, όπως στην περίπτωση που προβλέπεται στο διευρυμένο Ταμείο Εγγυήσεων (στο «Ορίζοντας 2020») που καθιστά τις εγγυήσεις προχρηματοδότησης περιττές στο εν λόγω πρόγραμμα. Ομοίως, προτείνεται να αναθεωρηθεί η απαίτηση της σταδιακής μείωσης του αριθμού των επιδοτήσεων λειτουργίας και των κανόνων περί μη κερδοφορίας, ώστε να καταστεί περισσότερο ελκυστική η χρηματοδότηση της Ένωσης εξασφαλίζοντας συγχρόνως τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση. Αυτά τα γενικά μέτρα απλούστευσης θα εκφράζονται στα προτεινόμενα προγράμματα δαπανών, τα οποία θα κάνουν απλώς παραπομπή στους γενικούς κανόνες του δημοσιονομικού κανονισμού. Παρόμοιοι κανόνες έχουν ενσωματωθεί συγκεκριμένα στους κοινούς κανόνες για τα Ταμεία του ΚΣΠ, ενώ οι γενικές διατάξεις που εφαρμόζονται στην πολιτική συνοχής προβλέπουν ένα κοινό σχέδιο δράσης, το οποίο αποτελεί επέκταση του ισχύοντος συστήματος απλουστευμένων δαπανών και του προσανατολισμένου στα αποτελέσματα εργαλείου. Εντούτοις, ορισμένα μέτρα απλούστευσης, προκειμένου στο επίπεδο της επιτόπιας εφαρμογής να είναι αποτελεσματικά για τους σκοπούς των διοικήσεων, των εταίρων υλοποίησης και των δικαιούχων, θα απαιτήσουν την ανάληψη περαιτέρω δράσης, είτε από την Επιτροπή είτε από τα κράτη μέλη. Αυτό συμβαίνει, π.χ., όταν η χρήση απλουστευμένων μεθόδων δήλωσης των δαπανών είναι προαιρετική και όχι υποχρεωτική. 4.3. Εξορθολογισμός των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων Η πρόταση της Επιτροπής για τον δημοσιονομικό κανονισμό μειώνει τον διοικητικό φόρτο για τους συμμετέχοντες στους διαγωνισμούς από δύο κυρίως απόψεις: Πρώτον, η υποχρέωση υποβολής τεκμηρίωσης (π.χ. ισολογισμού) μπορεί να μην ισχύσει εάν η εν λόγω τεκμηρίωση έχει ήδη υποβληθεί για άλλη διαδικασία σύναψης σύμβασης. Δεύτερον, δεν θα απαιτούνται πλέον εγγυήσεις προχρηματοδότησης άνω ενός δεδομένου ορίου, αλλά θα πρέπει ακόμα να πραγματοποιείται εκτίμηση της επικινδυνότητας. Η αλλαγή αυτή λαμβάνει κυρίως υπόψη τις δυσκολίες που αντιμετωπίζουν οι ΜΜΕ για την απόκτηση τραπεζικών εγγυήσεων, δεδομένου ότι οι τράπεζες απαιτούν συχνά από αυτές να καταθέτουν ισοδύναμο ρευστών διαθεσίμων σε δεσμευμένο λογαριασμό, γεγονός που στερεί την προχρηματοδότηση από τον σκοπό της, δηλ. να παρέχει στον συμβαλλόμενο πρόσθετα ρευστά διαθέσιμα πέραν των στοιχείων ενεργητικού που ήδη διαθέτει, ώστε να διευκολύνει την έναρξη εφαρμογής της σύμβασης εκ μέρους του. Η Επιτροπή θεωρεί ότι με το μέτρο αυτό θα απαιτούνται λιγότερες εγγυήσεις από τους δικαιούχους, ενώ οι κίνδυνοι θα περιοριστούν αρκετά ώστε να εξασφαλίζεται η χρηστή δημοσιονομική διαχείριση. 4.4. Ένα βήμα προς την ηλεκτρονική διακυβέρνηση Ο δημοσιονομικός κανονισμός επιτρέπει ρητώς να υποβάλλονται σε ηλεκτρονική μορφή οι προτάσεις επιχορήγησης. Ορισμένες βασικές πράξεις προχωρούν ακόμα ένα βήμα προς την κατεύθυνση της συστηματικής ανταλλαγής ηλεκτρονικών δεδομένων. Ιδίως οι προτάσεις για την πολιτική συνοχής προβλέπουν την υποχρεωτική θέσπιση της ηλεκτρονικής διαχείρισης και ανταλλαγής δεδομένων μεταξύ της διοίκησης και των δικαιούχων[12], στοιχείο που θα περιορίσει τον διοικητικό φόρτο των δικαιούχων, καθώς τους επιτρέπει να υποβάλουν τα αναγκαία έγγραφα μόνο μία φορά. Η πρόταση της Επιτροπής για το πρόγραμμα «Ορίζοντας 2020» προβλέπει επίσης τη δυνατότητα να ανταλλάσσονται τα έγγραφα, συμπεριλαμβανομένων των εκθέσεων, ακόμα και να υπογράφονται οι συμφωνίες επιδοτήσεων μέσω ενιαίου ασφαλούς ηλεκτρονικού συστήματος που παρέχει η Επιτροπή. Όσον αφορά τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων, η πρόταση νέας οδηγίας για τον εκσυγχρονισμό τους προβλέπει την ελάφρυνση των ισχυουσών νομικών απαιτήσεων όσον αφορά την ηλεκτρονική υποβολή προσφορών (ηλεκτρονική υπογραφή). Η δυνατότητα αυτή θα μπορούσε να απλουστεύσει σημαντικά την ανάπτυξη ενός συστήματος ηλεκτρονικής υποβολής προσφορών για τις αναθέτουσες αρχές των κρατών μελών, πέραν του υφιστάμενου συστήματος των ηλεκτρονικών προκηρύξεων και της δημοσίευσης των τευχών δημοπράτησης στο Διαδίκτυο. 4.5. Περισσότερο αναλογικός και οικονομικά αποδοτικός έλεγχος Για να εξασφαλισθεί χρηστή δημοσιονομική διαχείριση, απαιτείται η στρατηγική ελέγχου που χαράχθηκε με βάση τα προαναφερόμενα απλουστευμένα στοιχεία να οδηγήσει σε αποτελεσματικότερους, οικονομικότερους και αποδοτικότερους ελέγχους. Ο συνδυασμός των εργαλείων που προβλέπει η νέα νομοθεσία, από κοινού με μια στρατηγική ελέγχου στοχευμένη σε εκείνους τους τομείς στους οποίους εντοπίζονται οι μεγαλύτεροι κίνδυνοι, αναμένεται να παράσχει βεβαιότητα στους ευρωπαίους φορολογουμένους, επιτρέποντας συγχρόνως στους δικαιούχους να επικεντρωθούν στους στόχους πολιτικής. Ιδίως οι ευρύτερες δυνατότητες που δημιουργούνται με τον αναθεωρημένο δημοσιονομικό κανονισμό επέτρεψαν στην Επιτροπή να υποβάλλει προτάσεις οι οποίες προσαρμόζονται καλύτερα στους δικαιούχους και σε άλλους ενδιαφερόμενους φορείς σε σχέση με το παρελθόν, εξασφαλίζοντας την εκταμίευση κονδυλίων της ΕΕ κατά τρόπο σαφή, κατανοητό και εύκολο στην εφαρμογή του. Μια συνέπεια της προσέγγισης αυτής είναι ότι ο έλεγχος μπορεί να καταστεί περισσότερο αναλογικός και οικονομικά αποδοτικός. Για παράδειγμα: – Στην Κοινή Γεωργική Πολιτική, το προτεινόμενο «καθεστώς κατόχου μικρής γεωργικής εκμετάλλευσης» αναμένεται να ελαφρύνει τον διοικητικό φόρτο που συνεπάγονται οι λεπτομερείς απαιτήσεις για σημαντικό ποσοστό (έως 30%) των δικαιούχων, χωρίς να αυξήσει τον χρηματοοικονομικό κίνδυνο για την Ένωση. Η πρόταση αναθεώρησης προβλέπει επίσης ότι ο αριθμός των επιτόπιων ελέγχων μπορεί να μειωθεί υπό τον όρο ότι το σύστημα ελέγχου του οικείου κράτους μέλους θα λειτουργεί σωστά και ότι το ποσοστό σφάλματος στο επίπεδο των δικαιούχων θα είναι επαρκώς χαμηλό. Στην πολιτική συνοχής, οι χρηματοδοτικές πράξεις κάτω των 100 000 ευρώ μπορούν να υποβάλλονται σε έλεγχο μόνο μία φορά πριν από το κυλιόμενο κλείσιμο. Άλλες πράξεις μπορούν να υποβάλλονται σε έλεγχο μόνο μία φορά τον χρόνο, εκτός εάν συντρέχει συγκεκριμένος κίνδυνος παρατυπίας ή απάτης. Οι οργανισμοί ελέγχου θα μπορέσουν να μειώσουν το ελεγκτικό τους έργο όταν τα συστήματα είναι αξιόπιστα, και με τη σειρά της η Επιτροπή μπορεί να αποφασίσει να περιορίσει τους ελέγχους που διενεργεί εάν μπορεί να βασίζεται στη γνώμη του οργανισμού ελέγχου. – Για να περιοριστεί ο φόρτος που συνεπάγονται οι λογιστικοί και λοιποί έλεγχοι για τους μικρότερους δικαιούχους και πράξεις στο πλαίσιο της πολιτικής συνοχής, έχουν προβλεφθεί συγκεκριμένες διατάξεις, συμπεριλαμβανομένων, αφενός, περιορισμών στους επαναληπτικούς ελέγχους και, αφετέρου, μιας προσέγγισης που επικεντρώνεται στους κινδύνους όσον αφορά τους ελέγχους, η οποία λαμβάνει υπόψη τον όγκο της σχετικής χρηματοδότησης της ΕΕ. – Το πρόγραμμα «Ορίζοντας 2020», το οποίο περιλαμβάνει επίσης τις προαναφερόμενες προσεγγίσεις, αναμένεται να ωφεληθεί ιδιαίτερα από τη δυνατότητα των δικαιούχων να εφαρμόσουν τις κανονικές λογιστικές πρακτικές τους, υπό ελάχιστους όρους, των οποίων η τήρηση είναι εφικτή για τους περισσότερους δικαιούχους, γεγονός που περιορίζει σημαντικά τον διοικητικό φόρτο για την κατάρτιση των αιτήσεων απόδοσης δαπανών. Για να αποφευχθεί η αύξηση του ποσοστού σφάλματος ως συνέπεια της απλούστευσης, η Επιτροπή έλαβε υπόψη την ανάγκη να προτείνει μέτρα που ισορροπούν το κόστος και τα οφέλη των ελέγχων με το αναμενόμενο επίπεδο μη συμμόρφωσης προς τις κανονιστικές απαιτήσεις, όπως πρότεινε το Ελεγκτικό Συνέδριο στη γνώμη 1/2010 που εξέδωσε. Ανταποκρίθηκε ιδίως στις ακόλουθες προκλήσεις που εντόπισε το Συνέδριο: βελτίωση του σχεδιασμού των καθεστώτων χρηματοδότησης προκειμένου να ενισχυθούν οι μηχανισμοί διαχείρισης και ελέγχου, απλούστευση των καθεστώτων επιχορηγήσεων χωρίς να θίγεται η υλοποίηση των στόχων πολιτικής και προσδιορισμός κατάλληλων δεικτών για την αξιολόγηση της διαχείρισης κινδύνου, οι οποίοι λαμβάνουν υπόψη το κόστος και τα οφέλη των ελέγχων. Η χρήση των στοιχείων αυτών σκοπό έχει να επιτρέψει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο να εκτιμούν τις συνέπειες που ενδέχεται να έχουν οι κανονιστικές τους επιλογές όσον αφορά αυτές τις παραμέτρους και, εν συνεχεία, να επιτρέψει στην Επιτροπή να ευθυγραμμίσει καλύτερα τα συστήματα ελέγχου της με τους κινδύνους που εντοπίζονται. Αναμένεται ότι η απλούστευση θα μειώσει την πιθανότητα σφάλματος λόγω σύγχυσης ή παρανόησης σχετικά με τις απαιτήσεις επιλεξιμότητας ή τις λογιστικές πολιτικές, όπως συνέβαινε συχνά κατά το παρελθόν. 5. Συμπεράσματα και επόμενα βήματα Η απλούστευση και η στοχοθέτηση της χρήσης των κονδυλίων της ΕΕ συνιστά αναγκαία και αποτελεσματική προσέγγιση για την προώθηση της στρατηγικής «Ευρώπη 2020» και για τη χρήση του προϋπολογισμού της ΕΕ ως μέσο για την υλοποίηση πολιτικών υπέρ της ανάπτυξης και της απασχόλησης. Κατά την κατάρτιση των προτάσεων για τα νέα προγράμματα της περιόδου 2014-2020, η Επιτροπή έλαβε υπόψη την ανάγκη για ιεράρχηση των προτεραιοτήτων, προστιθέμενη αξία, μείωση του διοικητικού φόρτου και υψηλή ποιότητα των δαπανών. Έλαβε πολύ σοβαρά υπόψη τις απαιτήσεις αυτές διότι ενδιαφέρουν ιδιαίτερα τους πολίτες και τις επιχειρήσεις σε μια περίοδο αυξανόμενων πιέσεων στις δημόσιες δαπάνες. Η προσέγγιση αυτή αναμένεται να οδηγήσει στην πλήρη αξιοποίηση των ευκαιριών που δημιουργεί η χρηματοδότηση της ΕΕ και να δώσει ώθηση στην αποτελεσματικότητα των προγραμμάτων δαπανών. Λεπτομερείς πληροφορίες για τα προτεινόμενα μέτρα παρέχονται στον «κατάλογο των μέτρων απλούστευσης που προσδιορίστηκαν ανά τομέα πολιτικής» στο παράρτημα. Κατά τους επόμενους μήνες, οι δύο κλάδοι της νομοθετικής αρχής – το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο – θα πραγματοποιήσουν διοργανικές διαπραγματεύσεις επί των προτάσεων της Επιτροπής, ανοίγοντας έτσι τον δρόμο για την έκδοση των νομοθετικών πράξεων. Καθ’ όλη τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας, πρέπει να παραμείνει ως κεντρική αρχή ο στόχος της απλούστευσης και να εξασφαλισθεί η κατάλληλη ισορροπία μεταξύ των στόχων πολιτικής, των μέσων για την επίτευξή τους και του κόστους διαχείρισης και ελέγχου, χωρίς να αυξηθεί ο κίνδυνος σφάλματος. Για να απλουστευθεί ουσιαστικά η χρήση της χρηματοδότησης της ΕΕ, πρέπει να πληρούνται σωρευτικά οι ακόλουθες δύο προϋποθέσεις: – Όλα τα θεσμικά όργανα της ΕΕ πρέπει να καταβάλουν συνδυασμένες προσπάθειες για τη φιλόδοξη και έγκαιρη αναθεώρηση των οριζόντιων κανόνων του δημοσιονομικού κανονισμού και των τομεακών κανόνων. Οι προσπάθειες αυτές πρέπει να περιλαμβάνουν τον αναγκαίο συντονισμό μεταξύ των θεσμικών οργάνων της ΕΕ, δεδομένης της σημασίας και του αριθμού των νομοθετικών προτάσεων. – Επιπλέον, οι προσπάθειες απλούστευσης σε επίπεδο Ένωσης θα αποδώσουν πλήρως μόνον εφόσον συνοδεύονται καταλλήλως από παράλληλες προσπάθειες σε εθνικό και λοιπό εθνικό επίπεδο, ιδίως στους τομείς πολιτικής που υπάγονται στο σύστημα της επιμερισμένης διαχείρισης. Η πείρα δείχνει ότι οι εθνικοί κανόνες εφαρμογής αφήνουν συχνά σημαντικά περιθώρια απλούστευσης. Η Επιτροπή πρότεινε ήδη, στα σημεία των συμβάσεων εταιρικής σχέσης τα οποία αναφέρονται στις πολιτικές συνοχής, αγροτικής ανάπτυξης και θαλασσίων υποθέσεων και αλιείας, τα κράτη μέλη να περιλαμβάνουν περίληψη των δράσεων που προγραμματίζονται σε εθνικό επίπεδο για τον περιορισμό του διοικητικού φόρτου που αντιμετωπίζουν οι δικαιούχοι. Το μέτρο αυτό θα πρέπει να υποστηριχθεί και, κατά περίπτωση, να επεκταθεί σε άλλους τομείς πολιτικής. Η απλούστευση αποτελεί, επομένως, κοινή πρόκληση και ευθύνη για τα θεσμικά όργανα και τα κράτη μέλη της ΕΕ. Η Επιτροπή είναι πρόθυμη να υποστηρίξει και άλλα μέτρα, τα οποία δεν περιλαμβάνονται στις προτάσεις της, εφόσον αυτά διασφαλίζουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση. Προς τον σκοπό αυτόν, η Επιτροπή προτίθεται: – να υπεραμυνθεί αποφασιστικά καθ’ όλη τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας τις προτάσεις απλούστευσης όπως διατυπώνονται στην παρούσα ανακοίνωση, – να παρακολουθεί τακτικά την πρόοδο που επιτελείται στο παρόν θεματολόγιο απλούστευσης μέσω ειδικού πίνακα αποτελεσμάτων, ο οποίος παρακολουθεί τα μέτρα απλούστευσης που προτείνει Επιτροπή, καθώς και αυτά που προτείνει η νομοθετική αρχή. Αυτός ο πίνακας αποτελεσμάτων θα εντοπίζει τα μέτρα που δεν αποδέχεται η νομοθετική αρχή και θα εκτιμά τον πρόσθετο διοικητικό φόρτο τον οποίο συνεπάγονται για τους δικαιούχους τα νέα μέτρα που ενδέχεται να θεσπιστούν στις νομικές πράξεις. Ο πίνακας αποτελεσμάτων θα υποβάλλεται τακτικά στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο. Η τελική έκδοση του πίνακα αποτελεσμάτων σχετικά με τις νομικές πράξεις στην τελική τους μορφή, όπως εκδίδονται από τα θεσμικά όργανα που συννομοθετούν, θα τίθεται στη διάθεση των θεσμικών οργάνων της ΕΕ, των εθνικών κοινοβουλίων και των πολιτών, – να λάβει μέτρα για την αξιολόγηση, σε συνεργασία με τα κράτη μέλη, του αντικτύπου που έχουν τα μ στο επίπεδο της επιτόπιας εφαρμογής τους μετά την έκδοση της νομοθεσίας. Η Επιτροπή καλεί το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο να εξασφαλίσουν ουσιαστική απλούστευση στο πλαίσιο του ΠΔΠ και βασίζεται στην υποστήριξη των δύο αυτών οργάνων, καθώς και των κρατών μελών, για την επιτυχία των προσπαθειών της. Παραρτήματα 1. Πίνακας των προτάσεων 2. Στοιχεία απλούστευσης στο δημοσιονομικό κανονισμό 3. Κατάλογος των μέτρων απλούστευσης που προσδιορίστηκαν ανά τομέα πολιτικής [1] COM (2011) 500 τελικό. [2] COM (2010) 2020. [3] Για τις λεπτομέρειες της διαδικασίας διαβούλευσης σχετικά με την αναθεώρηση του προϋπολογισμού της ΕΕ, βλ. π.χ. http://ec.europa.eu/budget/reform/issues/read.en.html [4] Βλ. π.χ. συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 4.2.2011, ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 8.6.2011 «Επενδύοντας στο μέλλον: ένα νέο πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο (ΠΔΠ) για μια ανταγωνιστική και βιώσιμη Ευρώπη χωρίς αποκλεισμούς», γνώμη αριθ. 1/2010 του Ελεγκτικού Συνεδρίου «Βελτίωση της δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης: κίνδυνοι και προκλήσεις», κοινή επιστολή 23 υπουργών Ευρωπαϊκών Υποθέσεων της 13.4.2011 προς τον Επίτροπο J. Lewandowski. [5] COM (2010) 543. [6] Για παράδειγμα, στο 7ο πρόγραμμα πλαίσιο για την έρευνα, στο οποίο εισήχθησαν ειδικά μέτρα απλούστευσης το 2011 και ο χρόνος χορήγησης μειώθηκε κατά 30 ημέρες περίπου. [7] COM (2010) 815 τελικό. [8] Για να εξασφαλίσει ότι αυτές οι προτεραιότητες πολιτικής που εντοπίστηκαν θα διαδίδονται αποτελεσματικά και ότι τα οφέλη που θα προκύψουν από τη δράση της ΕΕ θα γίνονται γνωστά στους πολίτες, η Επιτροπή θα εφαρμόσει μια προσέγγιση εταιρικής επικοινωνίας, εκμεταλλευόμενη συνέργειες μεταξύ των διαφόρων επικοινωνιακών δραστηριοτήτων της Επιτροπής. (COM (2011) 500 τελικό, μέρος II, σ. 8). [9] Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 182/2011 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Φεβρουαρίου 2011, για τη θέσπιση κανόνων και γενικών αρχών σχετικά με τους τρόπους ελέγχου από τα κράτη μέλη της άσκησης των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων από την Επιτροπή (ΕΕ L 55 της 28.2.2011). [10] Βλ. άρθρο 13 παράγραφος 4 της πρότασης κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με την ευρωπαϊκή τυποποίηση και την τροποποίηση των οδηγιών 89/686/ΕΟΚ και 93/15/ΕΟΚ του Συμβουλίου και των οδηγιών 94/9/ΕΚ, 94/25/ΕΚ, 95/16/ΕΚ, 97/23/ΕΚ, 98/34/ΕΚ, 2004/22/ΕΚ, 2007/23/ΕΚ, 2009/105/ΕΚ και 2009/23/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου (COM(2011) 315 τελικό). [11] Οι κατ’ επανάληψη δικαιούχοι που επιθυμούν να λάβουν διαβεβαίωση ότι οι λογιστικές πρακτικές τους είναι σύμφωνες με τους όρους που έχει θέσει η Επιτροπή και ότι τα ποσά που δήλωσαν κατά τον τρόπο αυτόν δεν θα αμφισβητηθούν εκ των υστέρων, μπορούν να ζητήσουν, σε εθελοντική βάση, την έγκριση της μεθόδου που προτίθενται να εφαρμόσουν. [12] Βλ. άρθρο 112 παράγραφος 3 της πρότασης κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση κοινών διατάξεων σχετικά με το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας που καλύπτονται από το κοινό στρατηγικό πλαίσιο και για τη θέσπιση γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο και το Ταμείο Συνοχής και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 (COM (2011) 615 τελικό).