[pic] | ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ |

Βρυξέλλες, 8.12.2010

COM(2010) 716 τελικό

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ

Ενίσχυση των καθεστώτων επιβολής κυρώσεων στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών

{SEC(2010) 1496 τελικό}{SEC(2010) 1497 τελικό}

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ

Ενίσχυση των καθεστώτων επιβολής κυρώσεων στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών

1. εισαγωγη

Το έργο που έχει αναληφθεί από την Ευρωπαϊκή Ένωση για την οικοδόμηση της ενιαίας αγοράς χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών έχει σημειώσει πρόοδο στην πορεία για τη δημιουργία του εναρμονισμένου πλαισίου κανόνων προληπτικής εποπτείας και των κανόνων συμπεριφοράς για τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, με σκοπό να εξασφαλιστεί η ασφάλεια, η σταθερότητα και η ακεραιότητα των χρηματοπιστωτικών αγορών.

Η οικονομική κρίση έχει προκαλέσει αμφιβολίες κατά πόσο οι κανόνες που διέπουν τις χρηματοπιστωτικές αγορές γίνονται πάντα σεβαστοί και εφαρμόζονται όπως θα έπρεπε σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση. Η έλλειψη επιβολής των κανόνων της ΕΕ σε ένα κράτος μέλος μπορεί να έχει σημαντικές επιπτώσεις στη σταθερότητα και τη λειτουργία του χρηματοπιστωτικού συστήματος σε ένα άλλο κράτος μέλος. Είναι επομένως ουσιαστικό να εξασφαλιστεί η συνεπής και αποτελεσματική εφαρμογή των κανόνων της ΕΕ σε όλα τα κράτη μέλη.

Η Επιτροπή εξακολουθεί να καταβάλλει προσπάθειες για την εκτεταμένη μεταρρύθμιση του χρηματοπιστωτικού τομέα, με στόχο την εξασφάλιση της υγείας και της σταθερότητας του χρηματοπιστωτικού συστήματος. Ιδίως η πρόσφατη μεταρρύθμιση της εποπτικής αρχιτεκτονικής θα επιτρέψει να ελέγχονται καλύτερα οι χρηματοπιστωτικές αγορές και να διασφαλίζεται με καλύτερο τρόπο η σταθερότητα, η ασφάλεια και η ακεραιότητα της αγοράς.

Αναγκαίο επιστέγασμα του νέου συστήματος προληπτικής εποπτείας αποτελούν τα αποδοτικά και σε επαρκή βαθμό συγκλίνοντα καθεστώτα επιβολής κυρώσεων. Όπως αναγνωρίζεται στην έκθεση de Larosière : « Η εποπτεία δεν μπορεί να είναι αποτελεσματική εάν τα καθεστώτα επιβολής κυρώσεων είναι αδύνατα και εμφανίζουν πολύ σημαντικές αποκλίσεις. Εκείνο που προέχει, τόσο στο πλαίσιο της ΕΕ, όσο και αλλού, είναι τα όργανα εποπτείας να είναι σε θέση να καταρτίσουν καθεστώτα επιβολής κυρώσεων τα οποία συγκλίνουν σε επαρκή βαθμό, είναι αυστηρά και έχουν αποτρεπτικά αποτελέσματα »[1].

Η εξασφάλιση της προσήκουσας εφαρμογής των κανόνων της ΕΕ αποτελεί πρωταρχικό και ύψιστο καθήκον των εθνικών αρχών, οι οποίες επιφορτίζονται με την ευθύνη να αποτρέψουν τους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς από την παραβίαση των κανόνων της ΕΕ και να επιβάλλουν κυρώσεις στις περιπτώσεις των παραβιάσεων που εμπίπτουν στη δικαιοδοσία τους. Οι εθνικές αρχές πρέπει ωστόσο να αντιδράσουν με συντονισμένο και ενιαίο τρόπο. Οι νεοσύστατες Ευρωπαϊκές Εποπτικές Αρχές (ΕΕΑ) θα επιφέρουν βελτιώσεις στο συντονισμό των δραστηριοτήτων επιβολής των εθνικών αρχών[2]. Η προσήκουσα επιβολή της νομοθεσίας της ΕΕ επιτάσσει εξάλλου να διαθέτουν όλες οι εθνικές αρχές τους κατάλληλους μηχανισμούς επιβολής κυρώσεων.

Στο πλαίσιο αυτό, το Συμβούλιο ECOFIN ζήτησε από την Επιτροπή και τις τρεις Επιτροπές Εποπτικών Αρχών (Επιτροπή Ευρωπαϊκών Αρχών Τραπεζικής Εποπτείας - CEBS, Επιτροπή Ευρωπαϊκών Εποπτικών Αρχών Ασφαλίσεων και Επαγγελματικών Συντάξεων - CEIOPS, και Ευρωπαϊκή Επιτροπή Ρυθμιστικών Αρχών των Αγορών Κινητών Αξιών - CESR) να προχωρήσουν σε διατομεακή αποτίμηση της κατάστασης και των προοπτικών στα θέματα της συνοχής, της ισοδυναμίας και της πραγματικής χρήσης των εξουσιών επιβολής κυρώσεων στα κράτη μέλη, προκειμένου να υποβοηθηθεί το έργο του προσδιορισμού κατά πόσο τα καθεστώτα είναι ισοδύναμα σε επαρκή βαθμό[3]. Οι μελέτες που έγιναν από τις Επιτροπές Εποπτικών Αρχών καλύπτουν τις κυρώσεις που επιβάλλονται από τα κράτη μέλη στις περιπτώσεις παραβιάσεων των εθνικών κανόνων μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο για ορισμένες από τις σημαντικότερες οδηγίες της ΕΕ που είναι εφαρμοστέες στον τραπεζικό και ασφαλιστικό τομέα και στον τομέα των κινητών αξιών[4]. Μετά από την ολοκλήρωση του έργου αυτού[5], στις ανακοινώσεις της Επιτροπής της 4ης Μαρτίου 2009 και της 2ας Ιουνίου 2010[6] ακολούθησε η εξαγγελία της Ανακοίνωσης σχετικά με τις κυρώσεις που θα επιβάλλονταν στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών για να προαχθεί η σύγκλιση των κυρώσεων και πέρα από το φάσμα των εποπτικών δραστηριοτήτων.

Η ενίσχυση των καθεστώτων επιβολής κυρώσεων αποτελεί μία από τις βασικές συνιστώσες της μεταρρύθμισης στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών σε διεθνές επίπεδο. Στη σύνοδο κορυφής που πραγματοποιήθηκε στην Ουάσιγκτον στις 15 Νοεμβρίου 2008, οι ηγέτες της Ομάδας των 20 συμφώνησαν στο θέμα της εφαρμογής ενός προγράμματος δράσης για τη μεταρρύθμιση των χρηματοπιστωτικών αγορών, στο οποίο εντάσσονταν δράσεις στόχος των οποίων ήταν η προστασία των αγορών και των επενδυτών από παράνομες μορφές συμπεριφοράς και η εξασφάλιση ότι παραμένουν σε ισχύ προσήκοντα καθεστώτα επιβολής κυρώσεων.[7] Η ενίσχυση του ρυθμιστικού πλαισίου επιβολής και των μέσων προστασίας αποτελεί επίσης έναν από τους στόχους της πρόσφατης μεταρρύθμισης του ρυθμιστικού πλαισίου που ισχύει για τα χρηματοπιστωτικά θέματα στις ΗΠΑ[8].

Με βάση τις ανωτέρω μελέτες των Επιτροπών Εποπτικών Αρχών αλλά και τις διαβουλεύσεις με τα κράτη μέλη, στην παρούσα ανακοίνωση αναλύονται τα θεματικά πεδία πιθανής βελτίωσης που εντοπίζονται στην ανασκόπηση των εθνικών καθεστώτων επιβολής, υποδεικνύονται οι πιθανές ενέργειες της ΕΕ για την επίτευξη περαιτέρω σύγκλισης και την αύξηση της αποτελεσματικότητας των προαναφερόμενων καθεστώτων και καλούνται όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη να διατυπώσουν παρατηρήσεις όσον αφορά τις προτεινόμενες ενέργειες.

Με βάση τις αντίστοιχες αντιδράσεις που παραλαμβάνονται, οι οποίες αποτελούν το έναυσμα του διαλόγου για το ρόλο που διαδραματίζουν τα καθεστώτα επιβολής κυρώσεων σε σχέση με τις περαιτέρω ρυθμίσεις της νομοθεσίας και μετά από διεξοδική αξιολόγηση του αντίκτυπου των συναφών με τις κυρώσεις ζητημάτων, η Επιτροπή θα εξετάσει τις προτάσεις που επιβάλλεται να θεσπισθούν για την τροποποίηση των νομοθετικών πράξεων στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών [9].

2. τα καθεστώτα επιβολής κυρώσεων στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών

2.1. Βασικές έννοιες

Στην παρούσα ανακοίνωση γίνεται λόγος για τα καθεστώτα επιβολής κυρώσεων, δεδομένου ότι συνιστούν το νομικό πλαίσιο που διέπει τις κυρώσεις που προβλέπονται στην εθνική νομοθεσία για τις παραβιάσεις των κανόνων στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών (συμπεριλαμβανομένων των εθνικών κανόνων για τη μεταφορά των οδηγιών της ΕΕ στο εθνικό δίκαιο) από χρηματοπιστωτικά ιδρύματα και από άλλους παράγοντες που δραστηριοποιούνται στην αγορά και για την ουσιαστική επιβολή των κυρώσεων.

Οι κυρώσεις είναι βασικό μέρος οποιουδήποτε πλέγματος ρυθμίσεων. Αποτελούν αποτρεπτικό παράγοντα και λειτουργούν ως καταλύτης προκειμένου να εξασφαλίζεται η συμμόρφωση με τις διατάξεις της νομοθεσίας της ΕΕ. Στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών, τα αποτελεσματικά καθεστώτα κυρώσεων είναι βασικό σκέλος του καθεστώτος εποπτείας, αποστολή του οποίου πρέπει να είναι να εξασφαλίζει ότι θα συνεχίσουν να υπάρχουν υγιείς και σταθερές χρηματοπιστωτικές αγορές και να επιτυγχάνεται, τελικά, η προστασία των καταναλωτών και των επενδυτών. Το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω ανακοίνωσης περιορίζεται στις κυρώσεις που επιβάλλονται και εφαρμόζονται από τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών, στις οποίες συγκαταλέγονται και τα δικαστήρια. Μπορούν να προβλέπονται περαιτέρω κίνητρα προκειμένου να εξασφαλίζεται η συμμόρφωση με τη νομοθεσία της ΕΕ, μεριμνώντας ώστε οι καταναλωτές να έχουν την ευχέρεια να ζητήσουν επανόρθωση από τους δράστες κάποιας παραβίασης, για τις τυχόν ζημίες που έχουν υποστεί. Η Επιτροπή θα εγκαινιάσει τις δημόσιες διαβουλεύσεις με αντικείμενο τη συλλογική προσφυγή[10], ενώ, στο πλαίσιο αυτό, θα λάβει επίσης υπόψη ζητήματα που σχετίζονται με την επανόρθωση έναντι των καταναλωτών στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών.

Για να εξασφαλισθεί η πλήρης εφαρμογή του δικαίου της ΕΕ, οι κυρώσεις πρέπει να είναι αποτελεσματικές, αναλογικές και αποτρεπτικές. Οι κυρώσεις μπορούν να θεωρηθούν αποτελεσματικές, όταν είναι σε θέση να εξασφαλίσουν τη συμμόρφωση με το δίκαιο της ΕΕ, αναλογικές, όταν αντικατοπτρίζουν επαρκώς τη σοβαρότητα της παραβίασης και δεν υπερβαίνουν τα αναγκαία όρια για την επίτευξη των στόχων αυτών και αποτρεπτικές, όταν είναι αρκετά σοβαρές ώστε να αποθαρρύνονται οι υπαίτιοι των παραβιάσεων από την επανάληψη της ίδιας παράβασης και άλλοι πιθανοί παραβάτες από τη διάπραξη παραβιάσεων αυτού του είδους.

Το κατά πόσο οι κυρώσεις πληρούν τους όρους αυτούς εξαρτάται από πολυάριθμους παράγοντες, όπως η φύση και το επίπεδο των κυρώσεων που επιβάλλονται από το νόμο, τα θεσμικά και διαδικαστικά πλαίσια που διέπουν την εφαρμογή τους, ο αποτελεσματικός εντοπισμός των παραβάσεων και η πραγματική εφαρμογή των κυρώσεων που προβλέπονται από το νόμο. Οι παράγοντες αυτοί αποτελούν μέρος των καθεστώτων επιβολής κυρώσεων, όπως επισημαίνεται στην παρούσα ανακοίνωση.

Οι κανόνες της ΕΕ για τις χρηματοπιστωτικές αγορές αναφέρονται συχνά τόσο σε «διοικητικές κυρώσεις», όσο και σε «διοικητικά μέτρα». Η διάκριση μεταξύ των μέτρων και των κυρώσεων δεν είναι ευδιάκριτη: ορισμένες διοικητικές ενέργειες - όπως η ανάκληση της έγκρισης, μπορεί να θεωρηθεί ότι συνιστούν διοικητική κύρωση σε ορισμένα κράτη μέλη και διοικητικό μέτρο σε άλλα. Η παρούσα ανακοίνωση αναφέρεται στις «κυρώσεις», υπό μορφή ευρείας έννοιας που καλύπτει το συνολικό φάσμα των εφαρμοζόμενων ενεργειών μετά τη διάπραξη κάποιας παραβίασης και προορισμός των οποίων είναι να αποθαρρύνεται τόσο ο υπαίτιος παραβάτης, όσο και το ευρύτερο κοινό από τη διάπραξη περαιτέρω παραβιάσεων.

2.2. Το νομικό πλαίσιο της ΕΕ

Βάσει του υφιστάμενου νομικού πλαισίου, τα κράτη μέλη έχουν σημαντική αυτονομία στα θέματα της επιλογής και εφαρμογής των εθνικών κυρώσεων. Η εν λόγω αυτονομία πρέπει εντούτοις να αντισταθμίζεται με την ανάγκη για αποτελεσματική και συνεπή εφαρμογή του ευρωπαϊκού δικαίου. Οι ευρωπαϊκές οδηγίες και κανονισμοί που ισχύουν σήμερα στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών περιλαμβάνουν στην ουσία τέσσερις ομάδες διατάξεων για τις κυρώσεις:

- Η πρώτη ομάδα αφορά το συντονισμό των εξουσιών επιβολής κυρώσεων μεταξύ των διαφόρων κρατών μελών που ενδέχεται να θιγούν από μια παράβαση – πρόκειται για βασικό ζήτημα στα πλαίσια του «διαβατηρίου» και της άσκησης της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών και της ελεύθερης εγκατάστασης στην εσωτερική αγορά [11].

- Η δεύτερη ομάδα επιβάλλει την υποχρέωση για τα κράτη μέλη να μεριμνούν για την εφαρμογή των κατάλληλων διοικητικών κυρώσεων και μέτρων, όποτε παραβιάζονται οι κανόνες της ΕΕ, και να εξασφαλίζεται ότι είναι αποτελεσματικά, αναλογικά και αποτρεπτικά[12]. Στις περισσότερες υφιστάμενες οδηγίες προβλέπεται ο κατάλογος των εξουσιών που τίθενται στη διάθεση των εθνικών αρχών, χωρίς ωστόσο να γίνεται διαφοροποίηση μεταξύ των εξεταστικών, προληπτικών και κατασταλτικών μέτρων και χωρίς να διευκρινίζεται σε ποιες περιπτώσεις πρέπει να χρησιμοποιούνται οι εξουσίες αυτές[13].

- Η τρίτη ομάδα αφορά τις κυρώσεις για συγκεκριμένες παραβάσεις [14]. Σε ορισμένες πράξεις αναφέρονται μια ή περισσότερες ιδιαίτερες κυρώσεις, όπως η ανάκληση της έγκρισης, οι οποίες επιτρέπεται να επιβληθούν από τις αρμόδιες αρχές υπό ορισμένες συγκεκριμένες περιστάσεις[15], αλλά και σε ορισμένες περιστάσεις υπό τις οποίες οι αρμόδιες αρχές υποχρεούνται να επιβάλουν τη συγκεκριμένη κύρωση[16].

- Στην τέταρτη ομάδα προβλέπεται ότι οι αρχές θα δημοσιεύουν τα μέτρα και τις κυρώσεις υπό ορισμένες συνθήκες [17].

Η υφιστάμενη νομοθεσία της ΕΕ περιορίζεται στις διοικητικές κυρώσεις και μέτρα. Τα κράτη μέλη μπορούν να επιλέξουν να επιβάλουν ποινικές κυρώσεις.

3. ελλειψεισ των υφισταμενων καθεστωτων επιβολησ κυρωσεων

Όπως προέκυψε από την επανεξέταση των καθεστώτων επιβολής κυρώσεων που πραγματοποιήθηκε από την Επιτροπή σε συνεργασία με τις Επιτροπές Εποπτικών Αρχών, υπάρχουν αποκλίσεις μεταξύ των κρατών μελών. Οι αποκλίσεις αυτές μπορούν να οφείλονται σε πολυάριθμους παράγοντες, μεταξύ των οποίων και στα εθνικά νομικά συστήματα των κρατών μελών, τις συνταγματικές επιταγές, τον τρόπο λειτουργίας των εθνικών διοικητικών οργάνων και το ρόλο των δικαστηρίων (διοικητικών ή ποινικών).

Ο τρόπος με τον οποίο σχεδιάζονται οι κυρώσεις σε ορισμένα κράτη μέλη θέτει το ερώτημα κατά πόσο οι κυρώσεις είναι πλήρως αποτελεσματικές, αναλογικές και αποτρεπτικές. Υπάρχουν επιπλέον αποκλίσεις ως προς το επίπεδο επιβολής. Σε μερικά κράτη μέλη δεν επιβλήθηκε καμία κύρωση για περισσότερο από δύο έτη. Η Επιτροπή θεωρεί ότι αυτό μπορεί να είναι χαρακτηριστικό σύμπτωμα της αδυναμίας επιβολής των κανόνων της ΕΕ.

3.1. Αποκλίσεις και αδυναμίες των εθνικών καθεστώτων επιβολής κυρώσεων

Μολονότι η φύση και ο βαθμός τους διαφέρουν σε κάποιο βαθμό στους διάφορους τομείς και τις νομοθετικές πράξεις της ΕΕ, έχουν εντοπιστεί ορισμένες αποκλίσεις και αδυναμίες στα ζητήματα που ακολουθούν[18].

Ορισμένες αρμόδιες αρχές δεν διαθέτουν εξουσίες επιβολής κυρώσεων σημαντικής μορφής για ορισμένες παραβιάσεις

Οι τύποι κυρώσεων διαφέρουν σε μεγάλο βαθμό μεταξύ των κρατών μελών, ακόμα και για τον ίδιο τύπο παράβασης. Οι αρμόδιες αρχές είναι εν γένει σε θέση να επιβάλουν κυρώσεις που είναι βέλτιστες από την άποψη της αποτελεσματικότητας, της αναλογικότητας και της αποτρεπτικότητας, μόνον εάν διαθέτουν ευρύ φάσμα διαφορετικών εξουσιών επιβολής κυρώσεων.

Οι εθνικές νομοθεσίες δεν προβλέπουν πάντοτε ορισμένες εξουσίες επιβολής κυρώσεων, όπως η ανάκληση των αδειών και η εκδίωξη/απόλυση των διευθυντικών στελεχών, οι οποίες φαίνεται να προσιδιάζουν ιδιαίτερα, ώστε να έχουν αποτρεπτικά αποτελέσματα στον χρηματοπιστωτικό τομέα.

Σε 6 κράτη μέλη, παραδείγματος χάριν, δεν υπάρχει καμία δυνατότητα ανάκλησης της έγκρισης σε περίπτωση παραβιάσεων της οδηγίας για τις καταχρηστικές πρακτικές στην αγορά. Σε 15 κράτη μέλη δεν προβλέπεται η εκδίωξη/απόλυση των διευθυντικών στελεχών και/ή του εποπτικού του σώματος σε περιπτώσεις που αφορούν πράξεις χειραγώγησης της αγοράς βάσει της συγκεκριμένης οδηγίας. Οι εν λόγω εξουσίες ενδέχεται να αποδειχθούν χρήσιμες για την αποτελεσματική πάταξη των παραβιάσεων και να αποτρέψουν συνεπώς τις καταχρηστικές πρακτικές στην αγορά.

Οι δημόσιες προειδοποιήσεις και η δημοσίευση των κυρώσεων δεν προβλέπονται σε όλες τις εθνικές νομοθεσίες έστω και εάν συμβάλουν ενδεχομένως ουσιαστικά στην προώθηση των στόχων της γενικής πρόληψης, δεδομένου ότι ενεργούν ως μηχανισμοί υπενθύμισης των κυρώσεων που επιβάλλονται για ορισμένα είδη συμπεριφοράς και αποδεικνύουν ότι υπάρχει ο πραγματικός κίνδυνος οι συμπεριφορές αυτές να ανακαλυφθούν και να παταχθούν από τις αρχές. Σύμφωνα με την MiFID (οδηγία για τις αγορές χρηματοπιστωτικών μέσων), παραδείγματος χάριν, 5 κράτη μέλη δεν προβλέπουν τις δημόσιες επιπλήξεις/ προειδοποιήσεις, ενώ 7 κράτη μέλη δεν προβλέπουν τη δημοσίευση των κυρώσεων. Στον ασφαλιστικό τομέα, μόνο 14 εποπτικές αρχές δημοσιεύουν συστηματικά τις κυρώσεις.

Τα επίπεδα των διοικητικών χρηματικών κυρώσεων (πρόστιμα) διαφέρουν σημαντικά μεταξύ των κρατών μελών και είναι υπερβολικά χαμηλά σε ορισμένα κράτη μέλη

Υπάρχουν σημαντικές αποκλίσεις στο θέμα του ελάχιστου και μέγιστου επιπέδου των χρηματικών κυρώσεων που προβλέπονται στις εθνικές νομοθεσίες και, μερικές φορές, το μέγιστο όριο είναι τόσο χαμηλό, ώστε οι κυρώσεις είναι απίθανο να είναι αρκετά αποτρεπτικές.

Στον τραπεζικό τομέα, παραδείγματος χάριν, το μέγιστο ύψος των προστίμων που προβλέπονται σε περίπτωση παράβασης είναι απεριόριστο ή μεταβλητό σε 6 κράτη μέλη, υπερβαίνει το 1 εκατομμύριο ευρώ σε 9 κράτη μέλη, και είναι μικρότερο από 150 000 ευρώ σε 7 κράτη μέλη.

Στον τομέα των κινητών αξιών, από τα 18 κράτη μέλη που προβλέπουν την επιβολή διοικητικών προστίμων για τις περιπτώσεις παραβίασης της απαγόρευσης των πράξεων προσώπων που κατέχουν εμπιστευτικές πληροφορίες, 4 κράτη μέλη προβλέπουν μέγιστα πρόστιμα 200 000 ευρώ ή μικρότερα, ενώ μόνο 12 κράτη μέλη προβλέπουν πρόστιμα ύψους 1 εκατομμυρίου ευρώ ή υψηλότερα. Σε περίπτωση παράβασης των ελάχιστων προϋποθέσεων για τη χορήγηση άδειας λειτουργίας σε επιχειρήσεις επενδύσεων, 17 κράτη μέλη προβλέπουν την επιβολή μέγιστων προστίμων μικρότερων του 1 εκατομμυρίου, ενώ σε 6 από αυτά το μέγιστο ποσό ανέρχεται σε 100 000 ευρώ ή είναι μικρότερο. Στον ασφαλιστικό τομέα, τα πρόστιμα είναι απεριόριστα ή μπορούν να φθάσουν σε 1 εκατομμύριο ευρώ ή να υπερβούν το ποσό αυτό σε 10 κράτη μέλη, κυμαίνονται μεταξύ 100 000 και 1 εκατομμυρίου ευρώ σε 7 κράτη μέλη, ενώ είναι μικρότερα από 100 000 ευρώ σε 6 κράτη μέλη.

Οι παραβιάσεις της νομοθεσίας στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών μπορούν να οδηγήσουν σε κέρδη αρκετών εκατομμυρίων ευρώ, πάνω από τα μέγιστα όρια των πρόστιμων που προβλέπονται σε ορισμένα κράτη μέλη[19]. Ένα πρόστιμο χαμηλότερο από τα κέρδη που μπορούν να αναμένονται από την παραβίαση είναι απίθανο να έχει ιδιαίτερα έντονο αποτρεπτικό αντίκτυπο. Εξάλλου, ο πιθανός δράστης μπορεί να ελπίζει πάντα ότι η παράβαση θα περάσει απαρατήρητη από τις αρχές. Για να εξασφαλισθεί ότι το πρόστιμο θα έχει αποτρεπτικό αντίκτυπο για έναν συνετό επιχειρηματία της αγοράς, η δυνατότητα ή παράβαση να παραμείνει απαρατήρητη πρέπει να αντισταθμιστεί με την επιβολή πρόστιμων σημαντικά υψηλότερων από το πιθανό όφελος που μπορεί να προέλθει από την παράβαση της νομοθεσίας για τις χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες. Στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών, στον οποίο πάμπολλοι πιθανοί παραβάτες ανήκουν στο χώρο των διασυνοριακών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων με τεράστιο κύκλο εργασιών, οι κυρώσεις με ύψος μερικές χιλιάδες ευρώ δεν μπορούν να θεωρηθούν αρκετά αποτρεπτικές.

Ορισμένες αρμόδιες αρχές δεν είναι δυνατόν να επιβάλλουν διοικητικές κυρώσεις τόσο σε φυσικά, όσο και σε νομικά πρόσωπα

Σε ορισμένα κράτη μέλη επιβάλλονται κυρώσεις αποκλειστικά στα φυσικά πρόσωπα ή αποκλειστικά στα νομικά πρόσωπα: συνεπώς, αυτά αντιμετωπίζονται με διαφορετικό τρόπο όσον αφορά κάποια συγκεκριμένη παράβαση, ανάλογα με το κράτος μέλος στο οποίο τελείται η παράβαση.

Παραδείγματος χάριν, ορισμένα κράτη μέλη δεν επιτρέπουν την επιβολή κυρώσεων στα φυσικά πρόσωπα στον ασφαλιστικό τομέα.

Υπό τις συνθήκες αυτές, ένα φυσικό πρόσωπο (π.χ. ο διευθυντής μιας τράπεζας) που είναι κατά κύριο λόγο υπεύθυνο για μια παράβαση ενδέχεται να μην αποτραπεί από τη διάπραξη της παράβασης, εάν δεν διατρέχει κανέναν κίνδυνο να υποστεί κυρώσεις για την παράνομη συμπεριφορά του, επειδή οι κυρώσεις επιβάλλονται μόνο σε νομικά πρόσωπα (π.χ. σε βάρος της τράπεζας). Αφ' ετέρου, όταν ένα άτομο διαπράξει μια παράβαση προς όφελος ενός χρηματοπιστωτικού ιδρύματος, οι κυρώσεις που επιβάλλονται μόνο στο άτομο ενδέχεται να μην έχουν αρκετά αποτρεπτικό αντίκτυπο για το χρηματοπιστωτικό ίδρυμα. Επιπλέον, όταν για μια παράβαση ευθύνεται κάποιο νομικό πρόσωπο (π.χ. ένα χρηματοπιστωτικό ίδρυμα στο σύνολό του), η επιβολή κυρώσεων μόνο σε βάρος των φυσικών προσώπων (π.χ. των υπαλλήλων που ενέχονται στην παράβαση) μπορεί να είναι ανεπαρκής, ώστε να ενθαρρυνθεί το αντίστοιχο χρηματοπιστωτικό ίδρυμα να λάβει τα οργανωτικά μέτρα και να μεριμνήσει για την κατάρτιση του προσωπικού που είναι αναγκαία προκειμένου να αποτραπούν οι παραβάσεις.

Οι αρμόδιες αρχές δεν λαμβάνουν υπόψη τα ίδια κριτήρια κατά την επιβολή των κυρώσεων

Στους περισσότερους τομείς υπάρχουν αποκλίσεις στο ζήτημα των συντελεστών που λαμβάνονται υπόψη από τις αρμόδιες αρχές κατά την έκδοση της απόφασης για το είδος των διοικητικών κυρώσεων ή/και τον υπολογισμό του ποσού των διοικητικών χρηματικών κυρώσεων που επιβάλλονται σε μια συγκεκριμένη περίπτωση. Ορισμένοι παράγοντες, όπως το όφελος που αποκομίζεται συνεπεία της παράβασης (εάν είναι δυνατόν να υπολογισθεί), καθώς επίσης και η οικονομική ευρωστία, αλλά και το θετικό πνεύμα συνεργασίας που ενδέχεται να διαπνέει τον υπαίτιο της παράβασης, δεν λαμβάνονται πάντα υπόψη, τη στιγμή που θα βοηθούσαν να εμπεδωθεί η αποτελεσματικότητα, η αναλογικότητα και η αποτρεπτικότητα των κυρώσεων που εφαρμόζονται ουσιαστικά.

Παραδείγματος χάριν, για την παραβίαση των ρυθμίσεων σχετικά με τις πράξεις προσώπων που κατέχουν εμπιστευτικές πληροφορίες βάσει της οδηγίας για τις καταχρηστικές πρακτικές στην αγορά, μόνο 12 κράτη μέλη επιτρέπουν την επιβολή κυρώσεων τουλάχιστον ανάλογων με το όφελος που απορρέει από την παραβίαση. Εντούτοις, το πρόστιμο που δεν είναι αρκετά υψηλότερο από το όφελος που μπορεί να αποκομιστεί από μια παραβίαση θα έχει μόνο περιορισμένο αποτρεπτικό αντίκτυπο.

Στον τραπεζικό τομέα, μόνο 17 κράτη μέλη λαμβάνουν υπόψη την οικονομική ευρωστία ενός χρηματοπιστωτικού ιδρύματος, κατά τον προσδιορισμό του επιπέδου του πρόστιμου που του επιβάλλεται. Μόνο 5 κράτη μέλη λαμβάνουν υπόψη τον παράγοντα αυτό κατά την επιβολή πρόστιμων για παραβιάσεις της οδηγίας ΟΣΕΚΑ[20]. Ωστόσο, κάθε ποινή που επιβάλλεται πρέπει να έχει ισοδύναμο αντίκτυπο για όλες τις επιχειρήσεις παροχής χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών: ένα πρόστιμο μικρής κλίμακας, παρά το γεγονός ότι είναι σαφώς αποτρεπτικό για ορισμένα μικρότερα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, θα έχει μόνο πολύ περιορισμένο αποτρεπτικό αντίκτυπο για τα μεγάλα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα.

Τέλος, το επίπεδο συνεργασίας του παραβάτη δεν λαμβάνεται υπόψη σε όλα τα κράτη μέλη, τη στιγμή που η πρακτική αυτή θα ενθάρρυνε τους παραβάτες να συνεργαστούν με τις αρμόδιες αρχές, γεγονός που είναι σημαντικό για να ενισχυθούν οι ικανότητές τους διερεύνησης των περιστατικών. Στον ασφαλιστικό τομέα για παράδειγμα, η συνεργασία με τις αρχές λαμβάνεται υπόψη μόλις σε 18 κράτη μέλη.

Υπάρχουν αποκλίσεις στη φύση (διοικητική ή ποινική) των κυρώσεων που προβλέπονται στην εθνική νομοθεσία

Το φάσμα των παραβάσεων για το οποίο η εθνική νομοθεσία προβλέπει την επιβολή διοικητικών ή ποινικών κυρώσεων εμφανίζει αποκλίσεις σε όλη την ΕΕ.

Παραδείγματος χάριν, ενώ όλα τα κράτη μέλη προβλέπουν την επιβολή διοικητικών κυρώσεων σε περίπτωση παραβιάσεων της οδηγίας MiFID, μόνο 13 κράτη μέλη προβλέπουν επίσης την επιβολή ποινικών κυρώσεων.

Εάν τηρηθεί ο όρος της εξονυχιστικής διερεύνησης κάθε μεμονωμένης περίπτωσης, οι εφαρμοστέες ποινικές κυρώσεις για τις σοβαρότερες περιπτώσεις παραβίασης των κανόνων της ΕΕ σχετικά με την παροχή των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών στέλνουν ισχυρό μήνυμα αποδοκιμασίας στους μεμονωμένους παραβάτες και θα μπορούσαν επομένως να έχουν σημαντικό αποτρεπτικό αντίκτυπο, εάν εφαρμοστούν ορθά από το σύστημα ποινικής δικαιοσύνης.

Το επίπεδο επιβολής των κυρώσεων διαφέρει στα διάφορα κράτη μέλη

Εκτός από τις ρυθμίσεις για τις κατάλληλες κυρώσεις που προβλέπονται στην εθνική νομοθεσία, εκείνο που προέχει για την αποτελεσματικότητα των καθεστώτων επιβολής κυρώσεων είναι η εξασφάλιση ότι οι κυρώσεις επιβάλλονται πραγματικά, όποτε διαπιστώνεται ότι έχει συντελεστεί κάποια παράβαση ή όταν αποδεικνύεται ότι έχει συντελεστεί.

Αν και δεν υπάρχει κανένας απλός δείκτης που είναι σε θέση να μετρήσει και να συγκρίνει το επίπεδο επιβολής των κυρώσεων στα διάφορα κράτη μέλη, θα μπορούσαν να αντληθούν ορισμένα στοιχεία από συντελεστές εισροής, όπως τα στοιχεία για τους πόρους που αφιερώνει μια χώρα για την επιβολή των κυρώσεων, ή από συντελεστές εκροής, όπως τα στοιχεία για τον αριθμό και το επίπεδο των επιβαλλόμενων κυρώσεων. Παραδείγματος χάριν, ο αριθμός κυρώσεων που επιβλήθηκαν στα διάφορα κράτη μέλη το 2007 εκτείνεται σε ένα φάσμα από το 0 έως και πάνω από το 100, ενώ αποκλίσεις υπάρχουν επίσης σε κράτη μέλη με χρηματοπιστωτικούς τραπεζικούς τομείς παρόμοιου μεγέθους. Ορισμένα κράτη μέλη δεν έχουν επιβάλει καμία κύρωση για περισσότερο από δύο έτη[21].

Το στοιχείο αυτό θα μπορούσε να αποδοθεί σε διάφορους παράγοντες, στους οποίους συγκαταλέγεται και η έλλειψη παραβάσεων, αλλά φαίνεται πολύ πιθανό ότι αυτό θα μπορούσε να οφείλεται εν μέρει στο γεγονός ότι δεν διαπιστώνονται οι παραβάσεις. Αυτό εμφανίζεται ακόμα πιθανότερο, εάν ληφθεί υπόψη το ότι ορισμένα από τα εν λόγω κράτη μέλη διαθέτουν χρηματοπιστωτικούς τομείς ορισμένης σπουδαιότητας και ότι τα άλλα κράτη μέλη που διαθέτουν χρηματοπιστωτικές αγορές παρόμοιου μεγέθους επέβαλαν ποικιλόμορφες κυρώσεις κατά την περίοδο της διετίας για την οποία έγινε λόγος προηγουμένως.

3.2. Συνέπειες των αποκλινόντων και αδύναμων καθεστώτων επιβολής κυρώσεων

Οι κυρώσεις που προβλέπονται από την εθνική νομοθεσία στην περίπτωση παραβιάσεων των κανόνων της ΕΕ σχετικά με την παροχή των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών, εμφανίζουν αποκλίσεις σε ορισμένα καίρια σημεία των καθεστώτων επιβολής κυρώσεων. Οι αποκλίσεις αυτές έχουν οδηγήσει σε μια κατάσταση στο πλαίσιο της οποίας οι κυρώσεις δεν φαίνεται να αποτελούν πάντοτε τη βέλτιστη λύση από την άποψη της αποτελεσματικότητας, της αναλογικότητας, και της αποτρεπτικότητας.

Πράγματι, όταν οι κυρώσεις που επιβάλλονται σε όλη την Ένωση δεν είναι αρκετά αυστηρές ή το επίπεδό τους είναι ιδιαίτερα χαμηλό ακόμη και για τις σοβαρότερες παραβάσεις, υπάρχει ο σοβαρός κίνδυνος ότι δεν θα έχουν αρκετά αποτρεπτικό αντίκτυπο, δεδομένου ότι η ευνόητη ανταμοιβή από την παράνομη συμπεριφορά είναι πολύ υπέρτερη από τον πραγματικό κίνδυνο. Επιπλέον, δεδομένου ότι η αποτελεσματικότητα και ο αποτρεπτικός αντίκτυπος των κυρώσεων εξαρτώνται τουλάχιστον εν μέρει από τη διαπίστωση ότι φαίνεται να επιβάλλονται από τις αρμόδιες αρχές, η θέσπιση των κατάλληλων κυρώσεων θα παρέμενε αναποτελεσματική, εάν δεν εξακριβώνονται οι παραβάσεις και εάν δεν εφαρμόζονται συνεπώς οι κυρώσεις.

Η απουσία αποτρεπτικότητας και η ατελέσφορη εφαρμογή των κυρώσεων μπορούν να οδηγήσουν σε έλλειψη συμμόρφωσης με τους κανόνες της ΕΕ στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών (όπως οι κανόνες προληπτικής εποπτείας, οι υποχρεώσεις όσον αφορά την άσκηση επιχειρηματικών δραστηριοτήτων, οι υποχρεώσεις διαφάνειας κ.λπ.), που μπορεί να αυξήσει τον κίνδυνο χειραγώγησης της αγοράς και έλλειψης διαφάνειας και ενδέχεται να εξωθήσει τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα να επωμίζονται υπέρμετρους κινδύνους κατά την άσκηση των δραστηριοτήτων τους.

Η κατάσταση αυτή ενέχει τον σοβαρό κίνδυνο να υπονομεύσει την προστασία των καταναλωτών και την ακεραιότητα της αγοράς . Οι παραβιάσεις των κανόνων της ΕΕ στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών μπορούν να προκαλέσουν σοβαρές οικονομικές ζημίες σε ευρύ φάσμα χρηστών των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών και να βλάψουν την ασφάλεια και ακεραιότητα των χρηματοπιστωτικών αγορών, εξέλιξη που θα έχει με τη σειρά της σοβαρές αρνητικές επιπτώσεις για την οικονομία στο σύνολό της.

Οι αποκλίσεις των καθεστώτων επιβολής κυρώσεων ενδέχεται περαιτέρω να προκαλέσουν στρεβλώσεις του ανταγωνισμού στην εσωτερική αγορά . Εάν οι κυρώσεις που επιβάλλονται στα διάφορα κράτη μέλη για παρόμοιες παραβάσεις διαφέρουν σε σημαντικό βαθμό, τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα θα μπορούσαν να μπουν στον πειρασμό της καταχρηστικής επιλογής του ευνοϊκότερου καθεστώτος (ρυθμιστικό αρμπιτράζ), όταν αποφασίζουν για τον τόπο εγκατάστασής τους ή τον τόπο εγκατάστασης των υποκαταστημάτων, προκειμένου να ωφεληθούν από τα λιγότερα αυστηρά καθεστώτα κυρώσεων. Αυτό είναι σε θέση να παρεμποδίσει την ανάπτυξη ισότιμων όρων ανταγωνισμού στο πλαίσιο της εσωτερικής αγοράς.

Οι ελλείψεις που εντοπίζονται στα εθνικά καθεστώτα κυρώσεων μπορούν επίσης να έχουν αρνητικό αντίκτυπο στα θέματα της χρηματοπιστωτικής εποπτείας . Η νέα ευρωπαϊκή αρχιτεκτονική χρηματοπιστωτικής εποπτείας συγκροτήθηκε προκειμένου να εξασφαλισθεί η αποτελεσματική εποπτεία των χρηματοπιστωτικών επιχειρήσεων, για την οποία απαιτείται η συνεργασία, ο συντονισμός και η εμπιστοσύνη μεταξύ των εθνικών εποπτικών αρχών. Εντούτοις, οι εποπτικές αρχές θα μπορούσαν να φανούν απρόθυμες να εκχωρήσουν τις εξουσίες τους[22] σε κάποια αρχή σε ένα άλλο κράτος μέλος στο οποίο το καθεστώς κυρώσεων είναι αισθητά ασθενέστερο. Εάν οι εθνικές εποπτικές αρχές δεν είναι εξοπλισμένες με ισοδύναμες και ενιαίες εξουσίες, στις οποίες συμπεριλαμβάνονται οι εξουσίες επιβολής κυρώσεων, ελλοχεύει ο κίνδυνος οι αποφάσεις που θα ληφθούν σε ένα συλλογικό σώμα να μην εφαρμοστούν με ενιαίο τρόπο από τα ενδιαφερόμενα εποπτικά όργανα.

Τέλος, η κατάσταση αυτή εμπεριέχει τον κίνδυνο να υπονομευθεί η εμπιστοσύνη στον χρηματοπιστωτικό τομέα , στον οποίο τα ενδιαφερόμενα μέρη, και ιδίως οι καταναλωτές, παρατηρούν ότι η παράνομη συμπεριφορά δεν πατάσσεται με τις κατάλληλες κυρώσεις που είναι ικανές να αποθαρρύνουν κάθε περαιτέρω παράβαση.

4. προτεινομενεσ ενεργειεσ πολιτικησ

Λαμβάνοντας υπόψη τις ελλείψεις αυτές, η Επιτροπή υποστηρίζει την άποψη ότι είναι αναγκαία η περαιτέρω σύγκλιση και ενίσχυση των καθεστώτων επιβολής κυρώσεων για να αποτραπεί ο κίνδυνος ανάρμοστης λειτουργίας των χρηματοπιστωτικών αγορών και να προκύψουν σημαντικά οφέλη. Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι στόχοι αυτοί μπορούν να επιτευχθούν πολύ καλύτερα μέσω της ανάληψης δράσεων από την πλευρά της ΕΕ, παρά μέσα τις διάφορες εθνικές πρωτοβουλίες, οι οποίες δεν πρόκειται να αποδειχθούν επαρκείς για να επιτευχθεί ικανοποιητικός βαθμός σύγκλισης.

Η Επιτροπή προτείνει ως εκ τούτου να καθοριστεί ένα ελάχιστο κοινό πρότυπο σε ευρωπαϊκό επίπεδο στα ζωτικά ζητήματα των καθεστώτων επιβολής κυρώσεων στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών, όποτε εντοπίζονται ελλείψεις.

4.1. Ελάχιστη προσέγγιση των εθνικών καθεστώτων επιβολής κυρώσεων

Η Επιτροπή είναι της άποψης ότι ενδέχεται να χρειάζεται η ανάληψη νομοθετικής πρωτοβουλίας από την πλευρά της ΕΕ για την προώθηση της σύγκλισης και της ενίσχυσης των εθνικών καθεστώτων επιβολής κυρώσεων στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών. Οι στόχοι της πρότασης δεν είναι δυνατόν να επιτευχθούν σε επαρκή βαθμό αποκλειστικά από τα κράτη μέλη: ελλείψει ενός κοινού πλαισίου σε επίπεδο ΕΕ, οι εθνικές πρωτοβουλίες δεν είναι σε θέση να εξασφαλίσουν τη συνεπή ομοιομορφία των καθεστώτων επιβολής κυρώσεων. Φαίνεται συνεπώς ότι είναι αναγκαία η δράση της ΕΕ για να επιτευχθεί η ικανοποιητική σύγκλιση.

Η Επιτροπή συμμερίζεται την άποψη ότι επιβάλλεται να αναληφθεί μία νομοθετική πρωτοβουλία, ώστε να καθοριστούν κάποια συγκεκριμένα ελάχιστα κοινά επίπεδα που θα πρέπει να τηρούν τα κράτη μέλη κατά το σχεδιασμό των διοικητικών κυρώσεων για τις παραβιάσεις των κανόνων στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών και κατά την εφαρμογή των κυρώσεων στο πεδίο αυτό. Τα πρότυπα αυτά θα μπορούσαν να διαμορφωθούν στα πλαίσια βασικών αρχών που θα είναι κοινές για όλους τους εξειδικευμένους τομείς, οι οποίες θα εγγυώνται τη συνολική συνοχή οποιασδήποτε δράσης της ΕΕ στον τομέα αυτό, αλλά θα προσαρμόζονται στις ιδιομορφίες των διαφόρων τομέων και των νομοθετικών πράξεων της ΕΕ στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών.

Θα μπορούσε επιπλέον να προβλεφθεί η καθιέρωση ποινικών κυρώσεων για τις σοβαρότερες παραβιάσεις της νομοθεσίας που διέπει τις χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες, εάν και όποτε αυτό θα αποδεικνυόταν ουσιαστικό για να εξασφαλισθεί η αποτελεσματική εφαρμογή της σχετικής νομοθεσίας.

Η προβλεπόμενη νομοθετική προσέγγιση θα προσλαμβάνει ιδιάζουσα μορφή για κάθε τομέα και θα περιορίζεται αυστηρά σε ορισμένα στοιχεία του καθεστώτος επιβολής κυρώσεων[23]. Ορισμένα βασικά στοιχεία σκιαγραφούνται στο τμήμα που ακολουθεί.

4.2. Βασικά ζητήματα για την προσέγγιση

Ανάλογα με τις ιδιομορφίες κάθε τομέα και κάθε νομοθετικής πράξης στο πεδίο των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών, η Επιτροπή πρεσβεύει ότι η προσέγγιση θα πρέπει να καλύπτει τουλάχιστον τα θέματα που αναπτύσσονται στη συνέχεια.

- Κατάλληλες μορφές διοικητικών κυρώσεων σε περίπτωση παραβίασης βασικών διατάξεων

Κατά την άποψη της Επιτροπής, σε περίπτωση παραβίασης κάθε βασικής διάταξης κάποιας νομοθετικής πράξης της ΕΕ, η συμμόρφωση με την οποία έχει ζωτική σημασία για την πρακτική αποτελεσματικότητα της πράξης και, επομένως, για την εύρυθμη λειτουργία των χρηματοπιστωτικών αγορών, ένας βασικός πυρήνας διοικητικών κυρώσεων θα πρέπει να προβλέπεται σε όλα τα κράτη μέλη. Οι κυρώσεις αυτές πρέπει να είναι τέτοιας φύσης, ώστε να επιτρέπεται στις αρμόδιες αρχές να επιβάλουν, σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, την κύρωση που ενδέχεται να είναι η βέλτιστη δυνατή, από την άποψη της αποτελεσματικότητας, της αναλογικότητας, και της αποτρεπτικότητας.

Παραδείγματος χάριν, οι διαταγές παύσης και παράλειψης και οι δικαστικές ή διοικητικές εντολές ενδέχεται να είναι χρήσιμες εάν υπάρχει ο κίνδυνος συνέχισης ή επανάληψης των παραβιάσεων κάποιας μορφής. Εξάλλου, η επιβολή ενός κατάλληλου προστίμου μπορεί να έχει έντονα αποτρεπτικά αποτελέσματα επειδή επιβαρύνει με δαπάνες τον υπαίτιο της παράβασης. Η ανάκληση των εγκρίσεων μπορεί να αποδειχθεί κατάλληλη σε περίπτωση επαναλαμβανόμενης παραβίασης βασικών διατάξεων των νομοθετικών πράξεων της ΕΕ. Η αντικατάσταση των διευθυντικών στελεχών ενός χρηματοπιστωτικού ιδρύματος αποτελεί κύρωση που επιβάλλεται σε περίπτωση σοβαρών αδικημάτων εκ μέρους των διευθυντικών στελεχών.

Η δημόσια προειδοποίηση και η δημοσίευση των κυρώσεων μπορούν επιπλέον να συμβάλουν σε σημαντικό βαθμό στη γενική πρόληψη των παραβιάσεων. Τα καθεστώτα κυρώσεων θα αποθαρρύνουν καλύτερα άλλους πιθανούς παραβάτες από τη διάπραξη μελλοντικών παραβιάσεων, εάν εκείνοι έχουν επίγνωση του γεγονότος ότι οι κυρώσεις που προβλέπονται από το νόμο εφαρμόζονται στην πράξη και επιβάλλονται και ότι υπάρχει ο πραγματικός κίνδυνος οι αρχές να εντοπίσουν τις παραβιάσεις και να επιβάλουν κυρώσεις.

Η Επιτροπή προτείνει να καθιερωθούν ενιαίες διατάξεις σε κάθε νομοθετική πράξη, στις οποίες θα υποδεικνύεται για κάθε μια από τις βασικές διατάξεις ένα ή περισσότερα είδη διοικητικών κυρώσεων που θα πρέπει να είναι στη διάθεση των αρμόδιων αρχών σε όλα τα κράτη μέλη, σε περίπτωση παραβιάσεων της συγκεκριμένης διάταξης. Καθήκον της εθνικής νομοθεσίας πρέπει να είναι να εξασφαλίζει τη δυνατότητα επιβολής των κυρώσεων αυτού του είδους κατά των προσώπων που ευθύνονται για τη σχετική παράβαση. Η Επιτροπή θα εξετάσει επίσης τα πιθανά μέτρα που θα μπορούσαν να εξασφαλίσουν την κατάλληλη αλληλεπίδραση μεταξύ των διοικητικών κυρώσεων αυτού του είδους και των τυχόν ποινικών κυρώσεων που επιβάλλονται από τα κράτη μέλη.

- Δημοσιοποίηση των κυρώσεων

Η Επιτροπή πιστεύει ότι πρέπει να υποχρεούνται οι αρμόδιες αρχές να γνωστοποιούν κατά κανόνα στο κοινό τις επιβαλλόμενες κυρώσεις. Η Επιτροπή εξετάζει κατά συνέπεια κατά πόσο πρέπει να θεσπισθεί η γενική υποχρέωση με την προαναφερόμενη έννοια και να περιορισθούν περαιτέρω οι εξαιρέσεις από την υποχρέωση εκείνη, προβλέποντας για παράδειγμα ότι, σε περίπτωση που η γνωστοποίηση θα έθετε σε σοβαρό κίνδυνο τις χρηματοπιστωτικές αγορές, η αρμόδια αρχή θα υποχρεωνόταν να δημοσιεύσει την κύρωση ανώνυμα.

- Αρκετά υψηλό επίπεδο διοικητικών πρόστιμων

Λαμβάνοντας υπόψη τα μεγάλα κέρδη που θα μπορούσαν να προκύψουν από τις παραβιάσεις της νομοθεσίας στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών, το επίπεδο των τυχόν προστίμων που προβλέπονται από την εθνική νομοθεσία πρέπει να είναι αρκετά υψηλό, ώστε να επιτρέπεται στις εθνικές αρχές να επιβάλουν αποτελεσματικά, αναλογικά και αποτρεπτικά πρόστιμα. Προκειμένου να αποθαρρυνθεί ένας συνετός επιχειρηματίας της αγοράς από την παραβίαση του νόμου, η δυνατότητα να περάσει απαρατήρητη η παράβαση πρέπει να αντισταθμίζεται από ένα πρόστιμο που θα μπορούσε εύλογα να θεωρηθεί ότι υπερβαίνει τα πιθανά οικονομικά οφέλη που θα μπορούσαν να προκύψουν από την παράβαση, έστω και στις περιπτώσεις που τα οφέλη αυτά δεν είναι δυνατόν να υπολογιστούν. Αυτό θα γινόταν με βάση την παραδοχή ότι ο συνετός επιχειρηματίας που αναπτύσσει δραστηριότητες στην αγορά θα λάμβανε υπόψη το ενδεχόμενο του εντοπισμού, κατά τη λήψη της απόφασής του να διαπράξει το αδίκημα, και το ότι δεν εντοπίζονται στην πραγματικότητα όλες οι παραβάσεις.

Επιπλέον, δεδομένου ότι, ανάλογα με τις περιστάσεις κάθε συγκεκριμένης περίπτωσης, το πραγματικό επίπεδο των κυρώσεων που επιβάλλονται είναι συχνά πολύ χαμηλότερο από το μέγιστο που προβλέπεται από τη νομοθεσία και ότι δεν εξαντλείται πάντοτε πλήρως το επιτρεπόμενο φάσμα των κυρώσεων, είναι πολύ σημαντικότερο να είναι αρκετά υψηλά τα κατώτατα όρια, έτσι ώστε να εξασφαλίζεται ο αποτρεπτικός χαρακτήρας για όλα τα είδη παραβάσεων.

Η Επιτροπή θα αξιολογήσει επομένως εάν υπάρχει ανάγκη να καθιερωθούν, για κάθε κατηγορία διοικητικών προστίμων, τα κατώτατα επίπεδα που θα πρέπει να σέβονται τα κράτη μέλη κατά τον προσδιορισμό του φάσματος των προστίμων που προβλέπονται στις εθνικές νομοθεσίες. Το επίπεδο αυτό θα μπορούσε να προσδιοριστεί λαμβάνοντας υπόψη τους τύπους παραβάσεων και τα οφέλη που θα μπορούσε να αναμένεται ότι θα αποκομιστούν από κάποια παράβαση, κατά τρόπο ώστε να υπερβαίνει αισθητά αυτά τα πιθανά οφέλη.

- Πρόβλεψη κυρώσεων τόσο για τα άτομα, όσο και για τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα

Οι κυρώσεις πρέπει να επιβάλλονται στα άτομα που ευθύνονται για την παράβαση και/ή στα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα προς όφελος των οποίων ενεργούν τα άτομα εκείνα, όταν διαπράττουν την παράβαση. Η επιβολή κυρώσεων σε βάρος εκείνων των ατόμων που ευθύνονται για κάποια παράβαση μπορεί να εμφανίζεται πιο ενδεδειγμένη, όποτε η παράβαση αποτελεί αποκλειστικά δική τους ευθύνη. Από την άλλη πλευρά, όποτε εκείνο το άτομο είναι μέρος ενός χρηματοπιστωτικού ιδρύματος, η επιβολή προστίμου σε βάρος του χρηματοπιστωτικού ιδρύματος αποτελεί συχνά την κατάλληλη λύση, εάν ο υπεύθυνος ενήργησε προς όφελος ενός χρηματοπιστωτικού ιδρύματος. Θα μπορούσε επίσης να ενθαρρύνει τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα να λάβουν οργανωτικά μέτρα και να εξασφαλίσουν την κατάρτιση του προσωπικού που είναι αναγκαία για την αποτροπή των παραβάσεων.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι, με την επιφύλαξη των ιδιομορφιών κάθε νομοθετικής πράξης, πρέπει να υπάρχουν διαθέσιμες κυρώσεις στρεφόμενες κατά των ατόμων που ευθύνονται και κατά των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων προς όφελος των οποίων ενέργησε το άτομο.

Η Επιτροπή εξετάζει το ενδεχόμενο καθιέρωσης των κατάλληλων διατάξεων, στις οποίες θα διευκρινίζεται ότι οι διοικητικές κυρώσεις πρέπει να είναι εφαρμοστέες σε όλα τα άτομα που ευθύνεται για μια παράβαση[24]. Οι διατάξεις αυτές πρέπει να επεκτείνονται στο άτομο που ευθύνονται για μια παράβαση και/ή, όποτε το άτομο αυτό είναι μέρος ενός χρηματοπιστωτικού ιδρύματος, στο χρηματοπιστωτικό ίδρυμα προς όφελος του οποίου ενέργησε κατά τη διάπραξη της παράβασης.

- Τα αρμόζοντα κριτήρια που λαμβάνονται υπόψη κατά τον εφαρμογή των κυρώσεων

Η αποτελεσματικότητα, η αναλογικότητα και η αποτρεπτικότητα των κυρώσεων εξαρτώνται επίσης από τους παράγοντες που λαμβάνονται υπόψη από τις αρμόδιες αρχές κατά την έκδοση της απόφασης σχετικά με τις κυρώσεις που θα επιβληθούν στον υπαίτιο κάποιας συγκεκριμένης παράβασης. Στους παράγοντες αυτούς ανήκουν και οι επιβαρυντικές ή ελαφρυντικές περιστάσεις,. Αυτό ισχύει ιδίως για τον καθορισμό του πραγματικού ποσού των προστίμων, όποτε η εθνική νομοθεσία προβλέπει συνήθως ένα φάσμα ελάχιστων και μέγιστων ποσών.

Αυτοί οι παράγοντες πρέπει να πλαισιώνονται με τέτοιο τρόπο, ώστε να παρέχουν στις αρμόδιες αρχές τη δυνατότητα να προσαρμόζουν τον τύπο και το επίπεδο των κυρώσεων που επιβάλλονται στη φύση και τον αντίκτυπο της παράβασης, καθώς επίσης και στις προσωπικές συνθήκες των παραβατών, πράγμα που θα βοηθήσει να εξασφαλισθεί η άριστη δυνατή αναλογικότητα και αποτρεπτικότητα των κυρώσεων που επιβάλλονται πραγματικά.

Κατά την άποψη της Επιτροπής, εκτός από τη σοβαρότητα της παράβασης που προβλέπεται ήδη σε όλες σχεδόν τις εθνικές νομοθεσίες, στους παράγοντες που λαμβάνονται υπόψη πρέπει να συγκαταλέγονται τουλάχιστον:

- τα οικονομικά οφέλη για τον υπαίτιο της παράβασης που προήλθαν από την παραβίαση (εάν είναι δυνατόν να υπολογιστούν), προκειμένου να υπάρχει καλύτερη αντιστοιχία με τον αντίκτυπο της παραβίασης και να αποθαρρυνθούν οι περαιτέρω παραβιάσεις.

- η οικονομική ευρωστία του υπαίτιου της παράβασης, όπως προκύπτει από στοιχεία όπως ο ετήσιος κύκλος εργασιών ενός χρηματοπιστωτικού ιδρύματος ή το ετήσιο εισόδημα ενός ατόμου που ευθύνεται για την παραβίαση, γεγονός που θα βοηθούσε να εξασφαλισθεί ότι οι κυρώσεις είναι αρκούντως αποτρεπτικές ακόμη και για μεγάλα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα.

- το πνεύμα συνεργασίας που επιδεικνύει ο δράστης της παράβασης, το οποίο μπορεί να συμβάλει στην ενθάρρυνση των παραβατών να συνεργασθούν και να διευρύνουν με τον τρόπο αυτό τις δυνατότητες διερεύνησης των αρχών, άρα και την αποτελεσματικότητα των κυρώσεων.

- η διάρκεια παράβασης.

Η Επιτροπή εξετάζει ως εκ τούτου τις προτάσεις για την καθιέρωση διατάξεων, βάσει των οποίων θα απαιτείται από τα κράτη μέλη να εξασφαλίζουν ότι οι αρμόδιες αρχές θα λαμβάνουν υπόψη τουλάχιστον ορισμένα κοινά βασικά κριτήρια κατά τον προσδιορισμό των κυρώσεων που προβλέπεται να επιβληθούν για μια παραβίαση της νομοθεσίας στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών.

- Πιθανή καθιέρωση ποινικών κυρώσεων για τις σοβαρότερες παραβάσεις

Οι ποινικές κυρώσεις, και ιδιαίτερα η φυλάκιση, θεωρείται εν γένει ότι στέλνουν έντονο μήνυμα αποδοκιμασίας που θα μπορούσε να ενισχύσει την αποτρεπτικότητα των κυρώσεων, υπό τον όρο ότι θα εφαρμοστεί ορθά από το σύστημα της ποινικής δικαιοσύνης.

Εντούτοις, οι ποινικές κυρώσεις μπορεί να μην είναι κατάλληλες για όλους τους τύπους παραβάσεων και σε όλες τις περιπτώσεις. Η φυλάκιση μπορεί να επιβληθεί μόνο στα φυσικά πρόσωπα, ενώ σε μερικά κράτη μέλη επιτρέπεται να επιβληθούν πρόστιμα στα νομικά πρόσωπα για ποινικά αδικήματα. Δεν είναι δυνατόν όλοι οι τύποι παραβάσεων που εμφανίζονται στον χώρο των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών να θεωρούνται αρκετά σοβαροί, ώστε να επιβάλλονται υποχρεωτικά ποινικές κυρώσεις.

Η υφιστάμενη νομοθεσία της ΕΕ στον χώρο των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών εφαρμόζεται με την επιφύλαξη του δικαιώματος των κρατών μελών να επιβάλουν ποινικές κυρώσεις. Στην πραγματικότητα, διάφορα κράτη μέλη εφαρμόζουν ποινικές κυρώσεις για ορισμένες παραβάσεις στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών, ιδίως σε περίπτωση καταχρηστικών πρακτικών στην αγορά ή πράξεων προσώπων που κατέχουν εμπιστευτικές πληροφορίες. Στις περιπτώσεις χειραγώγησης της αγοράς που απαγορεύονται βάσει της οδηγίας για τις καταχρηστικές πρακτικές στην αγορά, μόνο 2 κράτη μέλη δεν επιτρέπουν τις ποινικές κυρώσεις. Σε άλλους τομείς, οι ποινικές κυρώσεις προβλέπονται σε πολύ λιγότερα κράτη μέλη. Παραδείγματος χάριν, οι παραβιάσεις των αρχικών όρων έγκρισης μιας επιχείρησης επενδύσεων βάσει της οδηγίας MiFID τιμωρούνται με φυλάκιση μόνο σε επτά κράτη μέλη.

Λαμβάνοντας υπόψη τα στοιχεία που αναπτύχθηκαν προηγουμένως και με βάση τα συμπεράσματα στα οποία κατέληξε το Συμβούλιο ΔΕΥ της 22ας Απριλίου 2010 για την πρόληψη της οικονομικής κρίσης, την υποστήριξη των οικονομικών δραστηριοτήτων και το πρόγραμμα της Στοκχόλμης[25], η Επιτροπή θα αξιολογήσει εάν και σε ποιες περιοχές μπορεί να αποδειχθεί ουσιαστική η καθιέρωση των ποινικών κυρώσεων και η θέσπιση των ελάχιστων κανόνων για τον ορισμό των ποινικών αδικημάτων και των κυρώσεων προκειμένου να εξασφαλισθεί η αποτελεσματική εφαρμογή της νομοθεσίας προκειμένου να εξασφαλιστεί η αποτελεσματική εφαρμογή της νομοθεσίας στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών. Όλες οι προτάσεις στον τομέα του ποινικού δικαίου πρέπει να στοχεύουν στην εξασφάλιση της κατάλληλης συνοχής και συνέπειας στους διαφορετικούς τομείς, ιδίως όταν εξετάζεται ο τύπος και το επίπεδο των ποινικών κυρώσεων που περιλαμβάνονται στις οδηγίες της ΕΕ.

- Κατάλληλοι μηχανισμοί για την υποστήριξη της αποτελεσματικής εφαρμογής των κυρώσεων

Προκειμένου να εξασφαλιστεί ένα αποτελεσματικό, ανάλογο και αποτρεπτικό καθεστώς επιβολής κυρώσεων, είναι ουσιαστικό να εφαρμόζονται αποτελεσματικά οι κυρώσεις που προβλέπονται από το νόμο, να εντοπίζονται οι παραβιάσεις, να διενεργούνται οι έρευνες και οι διαδικασίες επιβολής κυρώσεων εσπευσμένα και να επιβάλλονται οι προσήκουσες κυρώσεις, όπου αυτό είναι αναγκαίο.

Η εφαρμογή των κυρώσεων για τις παραβιάσεις της νομοθεσίας της ΕΕ στον χώρο των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών αποτελεί κυρίως ευθύνη των εθνικών αρχών. Για να δοθεί στις αρμόδιες αρχές η δυνατότητα να επιβάλουν αποτελεσματικά το δίκαιο της ΕΕ, το νομικό και θεσμικό πλαίσιο πρέπει να είναι όσο το δυνατόν πιο ευνοϊκά για τον εντοπισμό των παραβιάσεων και την επιβολή των κατάλληλων κυρώσεων.

Η Επιτροπή υπενθυμίζει την υποχρέωση των κρατών μελών να διασφαλίσουν, με την επιφύλαξη της ανεξαρτησίας της δικαστικής εξουσίας, ότι οι αρμόδιες αρχές εφαρμόζουν τις κυρώσεις που προβλέπονται στην εθνική νομοθεσία με αποτελεσματικό τρόπο. Αυτό συνεπάγεται, μεταξύ άλλων, την αποκλειστική διάθεση επαρκών ανθρώπινων και οικονομικών πόρων αφιερωμένων στην εφαρμογή των κυρώσεων, την ορθή κατάρτιση και τις εξειδικευμένες γνώσεις των προσώπων και των ιδρυμάτων που διεξάγουν τις έρευνες και που εγκρίνουν τις διαδικασίες. Η Επιτροπή κρίνει ότι τα ζητήματα αυτά θα μπορούσαν να αντιμετωπιστούν καλύτερα σε εθνικό επίπεδο.

Η Επιτροπή πρεσβεύει, εντούτοις, ότι η ΕΕ μπορεί να λάβει μέτρα, ώστε να βελτιωθεί το νομικό πλαίσιο στο οποίο οι αρμόδιες αρχές αναπτύσσουν τις δραστηριότητές τους και να εξασφαλισθεί ιδίως ότι όλες οι εθνικές αρχές διαθέτουν τις απαιτούμενες βασικές εξουσίες και λειτουργικούς μηχανισμούς διεξαγωγής ερευνών και ότι συνεργάζονται και συντονίζουν τη δράση τους με τον κατάλληλο τρόπο.

Μολονότι ο βαθμός σύγκλισης σε σχέση με τις περισσότερες βασικές εξουσίες και λειτουργικούς μηχανισμούς διεξαγωγής ερευνών βάσει της υφιστάμενης νομοθεσίας είναι ήδη σχετικά υψηλός, δεν έχει επιτευχθεί ακόμα η εν λόγω σύγκλιση, ιδίως όσον αφορά τους μηχανισμούς που παροτρύνουν τα πρόσωπα που έχουν επίγνωση των πιθανών παραβιάσεων να καταγγείλουν τις παραβιάσεις αυτές που διαπράττονται στους κόλπους κάποιου χρηματοπιστωτικού ιδρύματος στις αρμόδιες αρχές και που ενθαρρύνουν τα πρόσωπα που ευθύνονται για τις πιθανές παραβιάσεις να καταγγείλουν τις παραβιάσεις αυτές στις αρμόδιες αρχές.

Κατά την άποψη της Επιτροπής, θα μπορούσε να αποδειχθεί χρήσιμο να διερευνηθεί το θέμα κατά πόσο θα μπορούσαν να θεσπισθούν κοινές διατάξεις για τους μηχανισμούς που πρέπει να συγκροτήσουν τα κράτη μέλη, ώστε να εντοπίζουν καλύτερα τις παραβιάσεις του δικαίου της ΕΕ και ιδίως στα θέματα των μηχανισμών εκείνων στόχος των οποίων είναι η προστασία των προσώπων (π.χ. των υπαλλήλων των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων), οι οποίοι καταγγέλλουν τις εικαζόμενες παραβιάσεις που έχουν διαπραχθεί από άλλα πρόσωπα («whistleblowing») (εσωτερικοί πληροφοριοδότες) ή η θεσμοθέτηση του περιορισμού των εφαρμοστέων κυρώσεων στην περίπτωση προσώπων που ομολογούν τη συμμετοχή τους σε κάποιο αδίκημα, υπό ορισμένους αυστηρούς και σαφώς καθορισμένους όρους (καθεστώτα επιείκειας)[26]. Επιτρέποντας στις αρμόδιες αρχές να αποκαλύψουν παραβάσεις που θα είχαν πιθανόν παραμείνει απαρατήρητες ή να συγκεντρώσουν πρόσθετα στοιχεία για κάποια παράβαση, οι μηχανισμοί αυτοί είναι σε θέση να συμβάλουν στην αποτελεσματικότερη εφαρμογή του δικαίου της ΕΕ, προς όφελος όλων των συντελεστών στην αγορά χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών.

Όσον αφορά τη συνεργασία μεταξύ των αρμόδιων αρχών , η υφιστάμενη νομοθεσία της ΕΕ θεσπίζει ήδη την υποχρέωση για τα κράτη μέλη να λάβουν τα απαιτούμενα μέτρα για να εξασφαλίζεται ότι οι αρμόδιες αρχές θα συνεργάζονται μεταξύ τους, όποτε αυτό είναι αναγκαίο, για τους σκοπούς του εντοπισμού των παραβιάσεων και της επιβολής των κυρώσεων. Οι αρμόδιες αρχές θα ανταλλάσσουν ειδικότερα πληροφορίες και θα συνεργάζονται όποτε μια παράβαση έχει επιπτώσεις σε περισσότερα του ενός κράτη μέλη.

Η Επιτροπή πιστεύει ότι οι νέοι ΕΕΑ θα διευκολύνουν περαιτέρω την υφιστάμενη συνεργασία μεταξύ των αρμόδιων αρχών, πράγμα που θα βοηθήσει να εξασφαλισθεί η περισσότερο ομοιογενής εφαρμογή των κυρώσεων και να καταστούν αποτελεσματικότερες οι δραστηριότητες εποπτείας. Για να επιτευχθεί ο στόχος αυτός, οι ΕΕΑ πρέπει να χρησιμοποιήσουν τις εξουσίες τους για να γίνουν αξιολογήσεις από ομολόγους και να συμπεριλάβουν τις εξουσίες επιβολής κυρώσεων στους τομείς πρωταρχικής σπουδαιότητας για τις αξιολογήσεις αυτές. Θα πρέπει επίσης να εκμεταλλευθούν στο έπακρο τις εξουσίες τους για τη συλλογή στοιχείων για τις κυρώσεις, προκειμένου να ελεγχθεί η εθνική νομοθεσία και να προωθηθεί η ανταλλαγή πληροφοριών και βέλτιστων πρακτικών μεταξύ των κρατών μελών. Οι ΕΕΑ έχουν εξάλλου τη δυνατότητα να επιλύουν τις διαφωνίες μεταξύ των εθνικών αρχών, σε ορισμένους θεματικούς τομείς στους οποίους επιβάλλεται η συνεργασία, ο συντονισμός ή η κοινή λήψη αποφάσεων από τις αρχές εποπτείας από περισσότερα του ενός κράτη μέλη.

Τέλος, η Επιτροπή θα εξετάσει εάν η περαιτέρω σύγκλιση σε άλλα συγκεκριμένα ζητήματα, όπως οι κανόνες για το βάρος της απόδειξης, είναι απαραίτητη έτσι ώστε να εξασφαλίζεται ότι οι κυρώσεις που προβλέπονται από το νόμο εφαρμόζονται αποτελεσματικά.

5. συμπερασμα

Όπως απέδειξε η οικονομική κρίση, οι κανόνες που διέπουν τις χρηματοπιστωτικές αγορές δεν γίνονται πάντοτε σεβαστοί, αλλά ούτε και εφαρμόζονται όπως θα έπρεπε. Αυτό έχει υπονομεύσει σοβαρά την εμπιστοσύνη στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών. Παρά το ότι αναγνωρίζει ότι τα αυστηρότερα καθεστώτα επιβολής κυρώσεων δεν είναι δυνατόν να θεραπεύσουν όλα τα προβλήματα που σχετίζονται με την εφαρμογή των κανόνων για τις χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες, η Επιτροπή θεωρεί ότι η ευρύτερη σύγκλιση και ενίσχυση των υφιστάμενων εθνικών καθεστώτων μπορούν να βοηθήσουν ουσιαστικά, ώστε να αποτραπεί ο κίνδυνος ανάρμοστης λειτουργίας των χρηματοπιστωτικών αγορών, αλλά και να συμβάλουν στη διαμόρφωση ενός χώρου στην εσωτερική αγορά στον οποίο θα επικρατούν ισότιμοι όροι.

Η Επιτροπή θεωρεί ευπρόσδεκτες όλες τις παρατηρήσεις από τα κράτη μέλη και από άλλους ενδιαφερόμενους οι οποίες αναφέρονται στην ανάλυση των ελλείψεων που έχουν εντοπισθεί και στις προτάσεις χάραξης πολιτικής που υποβάλλονται στην παρούσα Ανακοίνωση. Τα ενδιαφερόμενα μέρη καλούνται ειδικότερα να υποδείξουν εάν υπάρχει κάποιο ζήτημα που δεν κρίνουν ότι αποτελεί κατάλληλο αντικείμενο για περαιτέρω προσέγγιση και εάν υπάρχουν τομείς στους οποίους θα άξιζε να εξετάσει η Επιτροπή το ενδεχόμενο της ανάληψης πρόσθετων ενεργειών.

Η Επιτροπή καλεί όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη να στείλουν τις παρατηρήσεις τους στην εξής διεύθυνση: markt-sanctions-consultation@ec.europa.eu, έως τις 19 Φεβρουαρίου 2011.

Οι απαντήσεις που θα ληφθούν είναι διαθέσιμες στην ιστοσελίδα της Επιτροπής, εκτός εάν ζητηθεί ρητά να τηρηθεί ο εμπιστευτικός χαρακτήρας, ενώ η Επιτροπή δημοσιεύει περίληψη των αποτελεσμάτων των διαβουλεύσεων.

Η Επιτροπή θα λάβει υπόψη τις παρατηρήσεις που της υποβάλλονται, σε περίπτωση που λάβει την απόφαση να διατυπώσει κατάλληλες προτάσεις σχετικά με το πώς να ενισχυθούν τα εθνικά καθεστώτα επιβολής κυρώσεων με ομοιογενή τρόπο. Κάθε μελλοντική νομοθετική πρωτοβουλία στον τομέα αυτό πρέπει να συνοδεύεται από αξιολόγηση του αντίκτυπου των συναφών με τις κυρώσεις ζητημάτων.

[1] Έκθεση της Ομάδας Υψηλού Επιπέδου για τη Χρηματοπιστωτική Εποπτεία στην ΕΕ υπό την προεδρία του Jacques De Larosière, Βρυξέλλες, 25 Φεβρουαρίου 2009, παράγραφος 201.

[2] Τον Νοέμβριο του 2010, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο εξέδωσαν νομοθετικές πράξεις βάσει των οποίων θεσπίζεται το νέο εποπτικό πλαίσιο για τη ρύθμιση των χρηματοπιστωτικών υποθέσεων στην Ευρώπη. Στο πλαίσιο αυτό εντάσσεται και η δημιουργία της Ευρωπαϊκής Αρχής Κινητών Αξιών και Αγορών (ΕΑΚΑΑ) (ESMA), της Ευρωπαϊκής Τραπεζικής Αρχής (ΕΤΑ) (EBA), και της Ευρωπαϊκής Αρχής Ασφαλίσεων και Επαγγελματικών Συντάξεων (ΕΑΑΕΣ) (EIOPA), βλ. COM(2009) 499, COM(2009) 501 και COM(2009) 502. Οι εν λόγω αρχές έχουν τις εξουσίες να διενεργούν έρευνες των εθνικών αρχών από ομόλογους, συμπεριλαμβανομένων των εξουσιών επιβολής κυρώσεων, και να λαμβάνουν πληροφορίες για τις κυρώσεις που εφαρμόζονται από τις εθνικές αρχές. Οι εξουσίες αυτές μπορούν να χρησιμοποιηθούν για τον έλεγχο της εθνικής νομοθεσίας και για την προώθηση της ανταλλαγής πληροφοριών και βέλτιστων πρακτικών μεταξύ των κρατών μελών. Έχουν επίσης την εξουσία να επιλύουν τις διαφωνίες μεταξύ των εθνικών αρχών, σε ορισμένους θεματικούς τομείς στους οποίους επιβάλλεται η συνεργασία, ο συντονισμός ή η από κοινού λήψη αποφάσεων από τις διαφορετικές εποπτικές αρχές. Στην πρότασή της για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1060/2009 για τους οργανισμούς αξιολόγησης πιστοληπτικής ικανότητας - COM(2010) 289 -, η Επιτροπή προτείνει επίσης να ανατεθεί στην Ευρωπαϊκή Αρχή Κινητών Αξιών και Αγορών η εξουσία να θεσπίζει τα κατάλληλα εποπτικά μέτρα σε περίπτωση παραβάσεων του κανονισμού και να ζητά από την Επιτροπή να επιβάλει σε έναν οργανισμό αξιολόγησης πιστοληπτικής ικανότητας πρόστιμο σε ορισμένες ειδικές περιπτώσεις.

[3] Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, στο «Πρόγραμμα της Στοκχόλμης - Εξωστρεφής και ασφαλής Ευρώπη στην υπηρεσία του πολίτη» της 2.12.2009, υπογράμμισε την ανάγκη ρύθμισης της λειτουργίας των χρηματοπιστωτικών αγορών και αποτροπής των καταχρηστικών πρακτικών και κάλεσε τα κράτη μέλη και την Επιτροπή να βελτιώσουν τις μεθόδους εντοπισμού των φαινομένων άσκησης καταχρηστικών πρακτικών στην αγορά και παράνομης ιδιοποίησης των κεφαλαιουχικών πόρων. Τα συμπεράσματα στα οποία κατέληξε το Συμβούλιο ΔΕΥ στα θέματα της πρόληψης της οικονομικής κρίσης και της υποστήριξης των οικονομικών δραστηριοτήτων, τόνιζαν τη δυνατότητα να καταβληθεί μέριμνα, ώστε να εξακριβωθεί κατά πόσο είναι δυνατό ή, κατά περίπτωση, θα ήταν ενδεδειγμένο να εναρμονιστεί η ποινική νομοθεσία που αφορά τον τρόπο χειρισμού των εκτεταμένων πρακτικών χειραγώγησης των αγορών και των άλλων παράνομων πρακτικών στον τομέα της αγοράς κινητών αξιών. Βλ. έγγραφα 8920/10 της 22.4.2010 και 7881/10 της 29.3.2010.

[4] Οδηγία για την επάρκεια των ιδίων κεφαλαίων 2006/48/ΕΚ (ΕΕ L 302 της 17.11.2009)· οδηγία για τις αγορές χρηματοπιστωτικών μέσων 2004/39/ΕΚ (ΕΕ L 145 της 30.4.2004)· οδηγία για τις πράξεις χειραγώγησης της αγοράς (κατάχρηση αγοράς ) 2003/6/ΕΚ (ΕΕ L 96 της 12.4.2003)· οδηγία «Φερεγγυότητα ΙΙ» 2009/138/ΕΚ (ΕΕ L 335 της 17.12.2009)· οδηγία περί ενημερωτικών δελτίων 2003/71/ΕΚ (ΕΕ L 345 της 31.12.2003)· οδηγία για την ασφαλιστική διαμεσολάβηση 2002/92/ΕΚ (ΕΕ L 9 της 15.1.2003)· οδηγία για τη νομιμοποίηση κεφαλαίων από παράνομες δραστηριότητες 2005/60/ΕΚ (ΕΕ L 309 της 25.11.2005)· οδηγία ΟΣΕΚΑ 2009/65/ΕΚ (ΕΕ L 302 της 17.11.2009).

[5] CEBS: «Mapping of supervisory objectives, including early intervention measures and sanctioning powers», March 2009/47, CESR: «Report on administrative measures and sanctions as well as criminal sanctions available in Member States under the Market Abuse Directive», 17.10.2007· «Report on the mapping of supervisory powers, supervisory practices, administrative and criminal sanctioning regimes of MS in relation to the MiFID Directive»· 16.2.2009, 08/220, «Report on CESR members' powers under the Prospectus Directive and its implementing measures» June 2007, 07-384; CEIOPS: «Report to the European Commission on EU supervisory powers, objectives, sanctioning powers and regimes», 29.5.2009, 21/09. Η παρούσα ανακοίνωση βασίζεται στα στοιχεία που παρέχονται στις εκθέσεις αυτές και στις συνεισφορές που διαβιβάστηκαν στη συνέχεια από τα κράτη μέλη.

[6] COM(2010) 301.

[7] Στις συνόδους που ακολούθησαν τονίστηκε η ανάγκη να ενισχυθούν η εποπτεία και το ρυθμιστικό πλαίσιο στον χρηματοπιστωτικό τομέα, να προαχθεί, μεταξύ άλλων, η ακεραιότητα της αγοράς, να υποστηριχθούν οι ενέργειες για την επικράτηση πειθαρχίας στις αγορές (Λονδίνο, Απρίλιος 2009) και να αναληφθούν πρωτοβουλίες για την προστασία των καταναλωτών, των καταθετών και των επενδυτών έναντι των καταχρηστικών πρακτικών στην αγορά (Πίτσμπουργκ, Σεπτέμβριος 2009)

[8] Ο νόμος «Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act (July 2010)» προβλέπει την εκτεταμένη μεταρρύθμιση του αμερικανικού χρηματοπιστωτικού συστήματος. Η εφαρμογή του νόμου στην πράξη εξαρτάται από τη διαμόρφωση ενός τεράστιου όγκου ρυθμίσεων από τις αρμόδιες που αμερικανικές ρυθμιστικές αντιπροσωπείες προκειμένου να υλοποιηθούν έμπρακτα οι υψηλού επιπέδου διατάξεις του νόμου. Η μεταρρύθμιση προβλέπει, παραδείγματος χάριν, τη δημιουργία οικονομικών κινήτρων για τους εσωτερικούς πληροφοριοδότες, ώστε να υποβάλουν καταγγελίες στην SEC (επιτροπή κεφαλαιαγοράς) σχετικά με τις παραβιάσεις της νομοθεσίας για τις κινητές αξίες, την ενίσχυση των εξουσιών της SEC να αναλαμβάνει πρωτοβουλίες για τη δίωξη ατόμων που ήταν συνεργοί ή βοήθησαν άλλους κατά την απόπειρα διάπραξης αδικημάτων κατά παράβαση των ρυθμίσεων της ομοσπονδιακής νομοθεσίας για τις κινητές αξίες και την καθιέρωση χαμηλότερων κριτηρίων απόδειξης για αυτό

[9] Η επανεξέταση των εποπτικών εξουσιών που διαθέτουν τα εθνικά όργανα τραπεζικής εποπτείας γίνεται, παραδείγματος χάριν, στο πλαίσιο των συνεχιζόμενων εργασιών με επίκεντρο τον χειρισμό της κρίσης.

[10] Βλ. πρόγραμμα εργασίας της Επιτροπής 2011, παράγραφος 2.6 - COM(2010) 623.

[11] Οδηγία για τις πράξεις χειραγώγησης της αγοράς (κατάχρηση αγοράς ), άρθρο 16. Φερεγγυότητα II, άρθρο 250 παράγραφος 1 στοιχείο β)· ΟΚΑ, άρθρο 132 παράγραφος 1 στοιχείο δ). Φερεγγυότητα II, άρθρα 155 παράγραφος 3, 158 παράγραφος 2· ΟΚΑ, άρθρο 30 παράγραφος 3· MiFID, άρθρο 62 παράγραφος 2· ΟΣΕΚΑ, άρθρα 21 παράγραφος 5 και 108 παράγραφος 5· οδηγία περί ενημερωτικών δελτίων, άρθρο 23. MiFID, άρθρα 32 παράγραφος 7 και 62 παράγραφος 2· ΟΣΕΚΑ, άρθρο 108 παράγραφος 1, ΟΣΕΚΑ, άρθρο 109 παράγραφος 2· MiFID, άρθρο 62 παράγραφος 2.

[12] Το άρθρο 51 παράγραφος 1 της οδηγίας MiFID (οδηγία για τις αγορές χρηματοπιστωτικών μέσων) ορίζει, παραδείγματος χάριν, τα εξής: «Με την επιφύλαξη των διαδικασιών για την ανάκληση της άδειας λειτουργίας ή του δικαιώματος των κρατών μελών να επιβάλλουν ποινικές κυρώσεις, τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν, σύμφωνα με την εθνική τους νομοθεσία, ότι μπορούν να ληφθούν τα κατάλληλα διοικητικά μέτρα ή να επιβληθούν κατάλληλες διοικητικές κυρώσεις κατά των υπευθύνων σε περίπτωση μη συμμόρφωσης με τις διατάξεις που θεσπίζονται για την εφαρμογή της παρούσας οδηγίας. Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι τα μέτρα αυτά είναι αποτελεσματικά, αναλογικά και αποτρεπτικά». Βλ. επίσης το άρθρο 25 της οδηγίας περί ενημερωτικών δελτίων 2003/71/ΕΚ, το άρθρο 14 της οδηγίας για τις πράξεις χειραγώγησης της αγοράς (κατάχρηση αγοράς ) 2003/6/ΕΚ (όπως ερμηνεύτηκε από το Δικαστήριο των ΕΚ στην υπόθεση C-45/08, Spector Photo Group και Van Raemdonck/CBFA, απόφαση της 23.12.2009, σημεία 65-77), και το άρθρο 28 της οδηγίας 2004/109/ΕΚ αναφορικά με τις απαιτήσεις διαφάνειας, το άρθρο 99 παράγραφος 1 της οδηγίας ΟΣΕΚΑ 2009/65/ΕΚ, το άρθρο 54 της οδηγίας 2006/48/ΕΚ περί πιστωτικών ιδρυμάτων, ή το άρθρο 34 της οδηγίας Φερεγγυότητα II 2009/138/ΕΚ -, το άρθρο 39 παράγραφος 2 της οδηγίας για τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες, το οποίο θεσπίζει επίσης κυρώσεις σε βάρος φυσικών προσώπων. Όπως διευκρινίζεται στην αιτιολογική σκέψη 38 της οδηγίας για τις πράξεις χειραγώγησης της αγοράς (κατάχρηση αγοράς ) «οι κυρώσεις πρέπει να είναι αρκούντως αποτρεπτικές, ανάλογες προς τη βαρύτητα της παράβασης και προς τα αποκομισθέντα κέρδη».

[13] Βλ. MiFID άρθρο 50, ΟΚΑ άρθρο 136, ΟΣΕΚΑ άρθρο 98, Φερεγγυότητα II άρθρο 34, οδηγία περί ενημερωτικών δελτίων άρθρο 21.

[14] Βλ. άρθρα 62, 258 παράγραφος 2 της οδηγίας 2009/138/ΕΚ - Φερεγγυότητα II· άρθρο 99 παράγραφος 2 ΟΣΕΚΑ · άρθρο 8 παράγραφοι 1-3 της οδηγίας 2002/92/ΕΚ σχετικά με την ασφαλιστική διαμεσολάβηση.

[15] Αυτό αφορά κυρίως την ανάκληση μιας έγκρισης, βλ. π.χ. οδηγία 2009/138/ΕΚ (Φερεγγυότητα II), άρθρο 144 παράγραφος 1· οδηγία 2006/48/ΕΚ (ΟΚΑ), άρθρο 17.

[16] Βλ. π.χ. οδηγία 2009/138/ΕΚ (Φερεγγυότητα II), άρθρα 131 και 144 παράγραφος 2.

[17] Παραδείγματος χάριν άρθρο 51 παράγραφος 3 της οδηγίας 2004/39/ΕΚ - MiFID, άρθρο 25 παράγραφος 2 της οδηγίας περί ενημερωτικών δελτίων 2003/71/ΕΚ, άρθρο 28 παράγραφος 2 της οδηγίας 2004/109/ΕΚ για τις απαιτήσεις διαφάνειας, άρθρο 14 παράγραφος 4 της οδηγίας για τις πράξεις χειραγώγησης της αγοράς (κατάχρηση αγοράς) 2003/6/ΕΚ, άρθρο 99 παράγραφος 3 της οδηγίας 2009/65/ΕΚ – ΟΣΕΚΑ.

[18] Τα παραδείγματα που παρέχονται σε αυτό το τμήμα δεν αναφέρουν τα ΟΙΚΕΊΑ κράτη μέλη, δεδομένου ότι ο σκοπός τους είναι μόνο να σκιαγραφήσουν καλύτερα τα γενικά προβλήματα που προσδιορίζονται. Για περισσότερες πληροφορίες μπορείτε να ανατρέξετε στις εκθέσεις των επιτροπών εποπτικών αρχών στις οποίες είναι βασισμένη η παρούσα ανακοίνωση.

[19] Βλ. παραδείγματος χάριν το δελτίο τύπου αριθ. FSA/PN/098/2003 της 25/09/2003.

[20] Πηγές: πληροφορίες που έχουν χορηγηθεί από τα μέλη του CESR για τις κυρώσεις που προβλέπονται στους κανόνες της νομοθεσίας για τη μεταφορά της οδηγίας ΟΣΕΚΑ στο εθνικό δίκαιο.

[21] Π.χ.: στον τραπεζικό τομέα, ορισμένα κράτη μέλη δεν επέβαλαν καμία κύρωση το 2006-2007-πρώτο τρίμηνο 2008.

[22] Μια αρμόδια αρχή μπορεί να αναθέσει καθήκοντα και αρμοδιότητες σε άλλες αρμόδιες αρχές, υπό ορισμένους όρους, για να εξασφαλισθεί η αποτελεσματική διασυνοριακή εποπτεία.

[23] Οι νομικές βάσεις για τη δράση της ΕΕ στον τομέα αυτό θα ήταν οι διατάξεις περί εσωτερικής αγοράς της Συνθήκης για την προσέγγιση των νομοθεσιών (άρθρο 114 ΣΛΕΕ), το συντονισμό των κανόνων για την ανάληψη και την άσκηση ανεξάρτητης επαγγελματικής δραστηριότητας και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών (άρθρο 53 παράγραφος 1 και άρθρο 62 ΣΛΕΕ). Δίνουν στη νομοθεσία της ΕΕ τη δυνατότητα θέσπισης μέτρων για την προσέγγιση των εθνικών νομοθεσιών, με σκοπό να βελτιωθούν οι όροι για την καθιέρωση και λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Τα μέτρα αυτά μπορεί να περιλαμβάνουν και νομοθετικά μέτρα σχετικά με τις κυρώσεις, εάν αυτά είναι αναγκαία προκειμένου να εξασφαλιστεί ότι οι κανόνες της ΕΕ είναι πλήρως αποτελεσματικοί. Η καθιέρωση τέτοιων μέτρων στη νομοθεσία της ΕΕ στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών βασίζεται στην ίδια νομική βάση με τις νομοθετικές πράξεις για τους επιμέρους τομείς. Το άρθρο 83 ΣΛΕΕ αποτελεί επίσης τη νομική βάση για την καθιέρωση των ελάχιστων κανόνων σχετικά με τον ορισμό των ποινικών αδικημάτων και των κυρώσεων, όταν η προσέγγιση των διατάξεων στο χώρο του ποινικού δικαίου αποδεικνύεται ζωτική για να εξασφαλισθεί η αποτελεσματική εφαρμογή της πολιτικής που ακολουθεί η Ένωση σε ένα θεματικό πεδίο που υπόκειται σε μέτρα εναρμόνισης.

[24] Οι περισσότερες οδηγίες ορίζουν ότι οι κυρώσεις μπορούν να επιβάλλονται στα πρόσωπα που είναι υπαίτια για την παράβαση, χωρίς ωστόσο να διευκρινίζεται εάν αυτό περιλαμβάνει τα φυσικά και νομικά πρόσωπα. Υπάρχουν ορισμένες εξαιρέσεις, όπως π.χ. στην οδηγία Φερεγγυότητα II, οδηγία 2009/138/ΕΚ, άρθρο 34 («Οι εποπτικές αρχές διαθέτουν την εξουσία να λαμβάνουν κάθε αναγκαίο μέτρο, συμπεριλαμβανομένων ενδεχομένως των μέτρων διοικητικής ή οικονομικής φύσεως, έναντι των ασφαλιστικών ή αντασφαλιστικών επιχειρήσεων, καθώς και των μελών του διοικητικού, διαχειριστικού ή εποπτικού οργάνου τους»).

[25] Βλ. υποσημείωση 3.

[26] Βλ. τα προγράμματα που έχουν θεσπιστεί από το OFT (υπηρεσία ανταγωνισμού) και την SEC (επιτροπή κεφαλαιαγοράς) για να ανταμειφθούν οι εσωτερικοί πληροφοριοδότες.