Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την "Εταιρική σχέση για τη λειτουργία των Διαρθρωτικών Ταμείων"

(2004/C 10/07)

Στις 18 Φεβρουαρίου 2003, ο κ. Michel Barnier, μέλος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, αρμόδιος για την περιφερειακή πολιτική, ζήτησε, εξ ονόματος της Επιτροπής, από την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή να καταρτίσει γνωμοδότηση σχετικά με το ανωτέρω θέμα.

Το ειδικευμένο τμήμα "Οικονομική και νομισματική ένωση, οικονομική και κοινωνική συνοχή", στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών της ΕΟΚΕ, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 11 Σεπτεμβρίου 2003, με βάση έκθεση του εισηγητή κ. BARROS VALE και του συνεισηγητή κ. Di Odoardo.

Κατά την 402η σύνοδο ολομέλειας της 24ης και 25ης Σεπτεμβρίου 2003 (συνεδρίαση της 24ης Σεπτεμβρίου), η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε ομόφωνα την παρακάτω γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή (ΕΟΚΕ) απέδιδε πάντοτε ιδιαίτερη σημασία στις μορφές διάρθρωσης και διαβούλευσης των δημόσιων πολιτικών, τόσο σε ευρωπαϊκό επίπεδο όσο και σε επίπεδο κρατών μελών, μεταξύ των αιρετών αρχών και των εκπροσώπων τους και των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών.

1.2. Για το λόγο αυτό, η ΕΟΚΕ ενέγραψε στο πρόγραμμα εργασίας της για το έτος 2003 γνωμοδότηση πρωτοβουλίας, με σκοπό να μελετήσει και να εκφραστεί σχετικά με την "Εταιρική σχέση για τη λειτουργία των Διαρθρωτικών Ταμείων". Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προτίθετο, επίσης, να ζητήσει από την ΕΟΚΕ την κατάρτιση διερευνητικής γνωμοδότησης για το θέμα αυτό, προκειμένου να καταδειχθεί, κατ' αυτόν τον τρόπο, η ορθότητα και η επικαιρότητα ενός θέματος που πρέπει να αναπτυχθεί και να εμβαθυνθεί, και κυρίως ενόψει της μελλοντικής αναθεώρησης των κανονισμών των σχετικών με τα Διαρθρωτικά Ταμεία και, φυσικά, της ίδιας της επικείμενης διεύρυνσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης με σημαντικό αριθμό νέων κρατών.

1.3. Η "εταιρική σχέση" είναι μια από τις επιδιωκόμενες αρχές στο πλαίσιο της νομικής πλαισίωσης της διαρθρωτικής πολιτικής (ομοίως τούτο καθίσταται σαφές και αναπόφευκτο με τον κανονισμό (EK) αριθ. 1260/1999 του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 1999), ενώ, με τις ποικίλες μεταρρυθμίσεις, αυξήθηκε η σημασία της.

1.4. Η αρχή της εταιρικής σχέσης γενικεύτηκε κατά την περίοδο 1994-1999, αλλά στην τρέχουσα περίοδο, 2000-2006, επεκτάθηκε(1) προς τις τοπικές αρχές, τους οικονομικούς και κοινωνικούς εταίρους, και ορισμένους μη κυβερνητικούς οργανισμούς (ΜΚΟ).

1.5. Παράλληλα προς την πραγματοποιούμενη επέκταση στο επίπεδο των οργανώσεων που ενδέχεται να συμπράξουν, υφίσταται και εμβάθυνση της συμμετοχής τους που εκτείνεται, τώρα, στις φάσεις από το σχεδιασμό μέχρι την εκ των υστέρων αξιολόγηση, διερχόμενη από τα συνοδευτικά μέτρα(2).

1.6. Η μεγάλη σημασία που αποδίδεται στο θέμα της εταιρικής σχέσης οφείλεται κατά βάση σε δύο παράγοντες, δηλαδή:

- στη βούληση που επιδεικνύουν οι κοινωνικοί εταίροι για την ενίσχυση του ρόλου αυτής της σχέσης και

- στα αποτελέσματα μελετών που αναδεικνύουν την ύπαρξη θετικών εταιρικών σχέσεων (διευρυμένων και ολοκληρωμένων) ως παράγοντα επιτυχίας των προγραμμάτων, επειδή:

α) η συμμετοχή των εταίρων, ήδη από την αρχή της διαδικασίας, επιτρέπει παρεμβάσεις με περισσότερες γνώσεις και νομιμότητα,

β) δεδομένου ότι είναι διευρυμένη και ολοκληρωμένη, η εταιρική σχέση επιτρέπει ακόμη τον καλύτερο συντονισμό για την οργάνωση των προγραμμάτων,

γ) είτε χάρη στην καλύτερη επιλογή των σχεδίων, είτε εξαιτίας της καλύτερης πληροφόρησης των ενδεχόμενων δικαιούχων και των συγχρηματοδοτών, επιτυγχάνεται η καλύτερη χρησιμοποίηση των πιστώσεων, και

δ) τέλος, δημιουργείται ακόμη περισσότερη διαφάνεια μέσω της μεγαλύτερης και καλύτερης ορατότητας των κοινοτικών ενεργειών.

2. Η έννοια της εταιρικής σχέσης

2.1. Υφίσταται ανάγκη για τον καλύτερο προσδιορισμό της εταιρικής σχέσης, με την ενίσχυση του σπουδαιότατου ρόλου της στην καλή λειτουργία των Διαρθρωτικών Ταμείων, ως τρόπου κοινωνικής εξίσωσης και όχι ως πολιτικού μέσου.

2.2. Η εταιρική σχέση, όπως ορίζεται στον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1260/1999 του Συμβουλίου, με τον οποίο θεσπίζονται οι γενικές διατάξεις για τα Διαρθρωτικά Ταμεία(3), προβλέπει την ύπαρξη δύο τύπων εταίρων (οι διαφορές λειτουργίας των οποίων αξίζουν καλύτερης διευκρίνισης στον προαναφερθέντα κανονισμό):

- των "θεσμικών" εταίρων και, ειδικότερα, των περιφερειακών και τοπικών αρχών, και

- των οικονομικών και κοινωνικών παραγόντων.

2.3. Η παρούσα γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ πραγματεύεται την "εταιρική σχέση", κατά τρόπο γενικό, αν και αποδίδει προφανώς ιδιαίτερη σημασία στην οπτική των οικονομικών και κοινωνικών εταίρων επί αυτού του θέματος.

3. Η σύγχρονη κατάσταση

3.1. Η πρώτη μορφή εταιρικής σχέσης στο επίπεδο των Διαρθρωτικών Ταμείων είναι εκείνη που υλοποιείται σε ευρωπαϊκό επίπεδο, πριν ακόμη από την εταιρική σχέση σε επίπεδο των κρατών μελών. Πράγματι, οι κοινοτικές δράσεις πρέπει να βασίζονται, ήδη από τη φάση του γενικού προγραμματισμού, στη διαβούλευση μεταξύ της Επιτροπής, των κρατών μελών και των οικονομικών και κοινωνικών εταίρων.

3.2. Ο προαναφερόμενος κανονισμός ο σχετικός με τα Διαρθρωτικά Ταμεία, στο άρθρο 8, προβλέπει ότι η Επιτροπή διαβουλεύεται ετησίως με "τις αντιπροσωπευτικές οργανώσεις των οικονομικών και κοινωνικών εταίρων σε ευρωπαϊκό επίπεδο για τη διαρθρωτική πολιτική της Κοινότητας".

3.3. Παρά το γεγονός ότι η ΕΟΚΕ αναγνωρίζει το ρόλο επίδειξης και πολλαπλασιασμού που μπορεί να διαδραματίσει η "εταιρική σχέση" στο επίπεδο των κρατών μελών, στην πράξη, η εν λόγω διαβούλευση στο ευρωπαϊκό επίπεδο, τα τελευταία χρόνια, συνίσταται μόνο στη διοργάνωση μερικών συνεδριάσεων ορισμένων ωρών, περιορίζοντας τους εταίρους, ουσιαστικά, στην ακρόαση μίας συνοπτικής αναφοράς για την πορεία των Διαρθρωτικών Ταμείων, χωρίς να τους δίνει τη συγκεκριμένη δυνατότητα να προτείνουν βασικούς προσανατολισμούς ή να διατυπώνουν εκτιμήσεις.

3.4. Η εταιρική σχέση σε ευρωπαϊκό επίπεδο τείνει να περιορίζεται στην "παροχή πληροφοριών", η οποία διαφέρει από τη "διαβούλευση" για τις διαρθρωτικές πολιτικές της Κοινότητας, αν και αναγνωρίζεται ότι στο θέμα αυτό και οι ευρωπαίοι κοινωνικοί εταίροι διαθέτουν το δικαίωμα πρωτοβουλίας και το καθήκον ενεργούς συνοδείας της θεσμικής διαδικασίας για τη λειτουργία των Διαρθρωτικών Ταμείων.

3.5. Είναι απαραίτητη να αναθεωρήσει η Επιτροπή τις μορφές διαβούλευσης με τους οικονομικούς και κοινωνικούς εταίρους, με τη δημιουργία περισσότερων δυνατοτήτων επαφής και με την προώθηση πραγματικών συζητήσεων και πραγματικής διαβούλευσης με τους μόνιμους και τομεακούς εταίρους.

3.6. Είναι ακόμη σκόπιμο, στο πλαίσιο μίας γενικής αναθεώρησης του κανονισμού για τα Διαρθρωτικά Ταμεία, να οριστεί, κατά τρόπο περισσότερο σαφή, ότι η Επιτροπή, κυρίως στη φάση καθορισμού των γενικών στόχων των διαρθρωτικών πολιτικών, πρέπει πάντα να διαβουλεύεται, πέραν των κρατών μελών, και με τους οικονομικούς και κοινωνικούς εταίρους σε ευρωπαϊκό επίπεδο. (Για το σκοπό αυτό, είναι σημαντική η υφιστάμενη διατύπωση του άρθρου 10 του κανονισμού, σύμφωνα με την οποία "... μετά από τη διαβούλευση με όλα τα κράτη μέλη, η Επιτροπή δημοσιεύει, για καθέναν από τους στόχους που προβλέπονται στο άρθρο 1, ενδεικτικές γενικές κατευθυντήριες γραμμές, βασιζόμενες στις σχετικές κοινοτικές πολιτικές που εγκρίθηκαν...", δεδομένου ότι δεν γίνεται οποιαδήποτε αναφορά στη διαβούλευση με τους κοινωνικοοικονομικούς εταίρους).

3.7. Η χάραξη ενός αναλυτικού πλαισίου των διαφόρων μορφών εταιρικής σχέσεις που υφίστανται στα κράτη μέλη, στο επίπεδο του προγραμματισμού των Διαρθρωτικών Ταμείων για την περίοδο 2000-2006, είναι εξαιρετικά δύσκολη. Κατά την εξέταση των Σχεδίων Ανάπτυξης, των Κοινοτικών Πλαισίων Στήριξης, των Επιχειρησιακών Προγραμμάτων ή των Ενιαίων Εγγράφων Προγραμματισμού, επιβεβαιώνεται ότι, στην πλειονότητα των περιπτώσεων, υφίστανται ελάχιστες και ιδιαίτερα γενικές αναφορές στις μορφές συμμετοχής των οικονομικών και κοινωνικών εταίρων και έντονα διαφορετικές και συνοπτικές αναφορές για τη συμμετοχή τους στις Συνοδευτικές Επιτροπές.

3.8. Είναι, επομένως, αναγκαία η θέσπιση κοινοτικών κατευθυντήριων γραμμών που θα ορίζουν καλύτερα το περιεχόμενο των εκθέσεων των κρατών μελών για τις διατάξεις που υιοθετήθηκαν σε θέματα διαβούλευσης με τους εταίρους. Κατ' αυτόν τον τρόπο, θα καταστεί δυνατή η απόκτηση λεπτομερέστερων πληροφοριών σχετικά με τις μορφές εταιρικής σχέσης και η διενέργεια χρήσιμων αναλύσεων για τις καλύτερες πρακτικές.

3.9. Η διεύρυνση του τύπου οργανώσεων που δύνανται να συμμετέχουν στις Συνοδευτικές Επιτροπές, επιτρέπει, περαιτέρω, τη βελτίωση της διαχείρισης και της λειτουργίας των Διαρθρωτικών Ταμείων, διότι η πείρα που διαθέτει η καθεμιά ειδικώς, καθώς και η γνώση της κοινωνικοοικονομικής πραγματικότητας και της γεωγραφικής περιοχής όπου παρεμβαίνουν, κατ' αυτόν τον τρόπο αξιοποιούνται, συμβάλλοντας στην ποιοτική βελτίωση του συνόλου της διαδικασίας.

3.10. Η ενίσχυση της εταιρικής σχέσης και του ρόλου των εταίρων παρουσιάζεται ως ένας σημαντικός στόχος, ο οποίος δεν συγκεκριμενοποιείται πάντοτε στην πρακτική της συμβουλευτικής διαβούλευσης. Για παράδειγμα:

α) Για την έγκριση των σχεδίων που υποβάλλουν τα κράτη μέλη, όρος απαραίτητος είναι η διαβούλευση με τους οικονομικούς και κοινωνικούς εταίρους κατά τη σύλληψη τούτων· οι τρόποι με τους οποίους πραγματοποιείται η διαβούλευση δεν είναι πάντοτε οι καλύτεροι, με την έννοια της διασφάλισης μιας αποτελεσματικής υποστήριξης/συμμετοχής των οργανώσεων εταίρων.

β) Για να επιτευχθεί το οριστικό σχέδιο, η ενίσχυση της εταιρικής σχέσης αποτελεί μέρος των διαπραγματεύσεων μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών. Η κατάσταση, εντούτοις, έδειξε ότι αυτό εξαρτάται περισσότερο από το κράτος μέλος, επειδή το κράτος μέλος δεν διευκρινίζει το ελάχιστο επιτρεπτό όριο για τη συμμετοχή των εταίρων.

γ) Η εταιρική σχέση είναι ένας από τους σταθερούς παράγοντες στις ιδιαίτερες προϋποθέσεις για τις ενδιάμεσες αξιολογήσεις όλων των προγραμμάτων και των ενιαίων εγγράφων προγραμματισμού. Εξάλλου, είναι σημαντικό να διευκρινίζεται με ποιο τρόπο αντιμετωπίζεται η εταιρική σχέση και πως επηρεάζει την εν λόγω αξιολόγηση.

δ) Η Επιτροπή ενθάρρυνε τη μετάβαση προς την ιδέα της ενσωμάτωσης (mainstreaming) των εμπειριών από την εταιρική σχέση που αποκτήθηκαν προγενέστερα, π.χ., τα εδαφικά σύμφωνα για την απασχόληση, αν και, σε ορισμένες περιπτώσεις, εξαιτίας λαθών των μεν ή των δε (αρχών ή εταίρων) το τελικό αποτέλεσμα δεν ήταν πάντοτε λαμπρό.

ε) Η Επιτροπή καθιέρωσε μία θεματική αξιολόγηση των εδαφικών συμφώνων για την απασχόληση που υποστήριξε κατά την προηγούμενη περίοδο, καθώς και περιπτωσιολογικών μελετών που θα έπρεπε να οδηγήσουν σε κατάλογο ορθών πρακτικών, επί των οποίων η ΕΟΚΕ θα επιθυμούσε να τοποθετηθεί.

3.11. Επίσης, οι δυνητικοί εταίροι μπορούν να διαδραματίσουν θεμελιώδη ρόλο στην ενίσχυση της εταιρικής σχέσης, λαμβανομένης ιδίως υπόψη της ποικιλίας των υφιστάμενων εταίρων με διαφορετική άποψη για την πραγματικότητα, λόγω της οποίας οφείλουν να υποστηρίξουν ενώπιον του κράτους μέλους, στο οποίο ανήκουν, την ένταξή τους στις συνοδευτικές επιτροπές, υπό την προϋπόθεση ότι πρέπει να δύνανται να προσφύγουν πραγματικά σε δράσεις για τεχνική βοήθεια και εξειδικευμένη κατάρτιση, με σκοπό την ανάπτυξη των διαπιστωθεισών ορθών πρακτικών.

3.12. Ήδη στην τρέχουσα περίοδο, 2000-2006, και κατά τα πρώτα έτη μπορούμε να παρατηρήσουμε τα ακόλουθα:

α) σε περισσότερα από 100 προγράμματα και ενιαία έγγραφα προγραμματισμού του στόχου 1, 60 του στόχου 2 και 59 που αφορούν το Ιnterreg III, τα οποία η Επιτροπή έλαβε ήδη και εξετάζει, παρατηρείται η τήρηση των κανονιστικών διατάξεων σχετικά με την εταιρική σχέση, πράγμα που αποτελεί προϋπόθεση για επιλεξιμότητα·

β) η Επιτροπή επιβεβαίωσε ακόμη ότι τα διάφορα σχέδια, προγράμματα και ενιαία έγγραφα προγραμματισμού, είχαν υποβληθεί σε διαβούλευση με τους κοινωνικούς και οικονομικούς εταίρους, ενώ προβλεπόταν και η συμμετοχή των τελευταίων στις συνοδευτικών επιτροπές·

γ) παρατηρείται, πάντως, έντονα κυμαινόμενη ποιότητα όσον αφορά τις πληροφορίες που παρέχουν τα κράτη μέλη σχετικά με το θέμα. Πολλές χώρες αναφέρονται ελάχιστα στη διαβούλευση με τους εταίρους, χωρίς την παραμικρή λεπτομέρεια ή διευκρίνιση. Υπάρχουν, εντούτοις, εξαιρέσεις, κατά τις οποίες δημοσιεύονται τα προγράμματα σε απευθείας σύνδεση για την ενημέρωση του κοινού, πρακτική η οποία, σύμφωνα με την ΕΟΚΕ, πρέπει να ενθαρρυνθεί από την Επιτροπή·

δ) επίσης, η πληροφόρηση σχετικά με τη συμμετοχή στις συνοδευτικές επιτροπές ποικίλλει σε μεγάλο βαθμό. Σε ορισμένες περιπτώσεις, μόλις και γίνεται αναφορά στη συμμετοχή των κοινωνικών εταίρων. Στις ακροάσεις για το θέμα αυτό, οι οποίες διοργανώθηκαν από την ΕΟΚΕ, διαπιστώθηκε μεγάλη απογοήτευση εκ μέρους των εταίρων για τα αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν, σε αντίθεση με τη θετική αξιολόγηση εκ μέρους των διαφόρων διοικητικών αρχών·

ε) επιπλέον, στα έγγραφα που υποβλήθηκαν, παρατηρείται διαφοροποιημένη χρήση του όρου "εταίροι", συχνά και μεταξύ των προγραμμάτων στην ίδια χώρα, ως συνέπεια της επικουρικότητας που προβλέπεται στο άρθρο 8 του κανονισμού 1260/99·

στ) και από πλευράς δικαιωμάτων, που αναγνωρίζονται στους οικονομικούς και κοινωνικούς εταίρους στις συνοδευτικές επιτροπές, παρατηρείται ετερογένεια, με αποτέλεσμα ακόμη και αν συμμετέχουν αυτοί στις ίδιες επιτροπές, πολλές φορές να διαθέτουν ένα καθεστώς διαφορετικό από εκείνο των άλλων μελών ή να μην έχουν δικαίωμα ψήφου ή επειδή, συχνά, το δικαίωμα αυτό είναι περιορισμένο, μόλις και μετά βίας να διαδραματίζουν στην επιτροπή μια συμβουλευτική ή ενημερωτική αποστολή·

ζ) παρά ορισμένες διαπιστωθείσες δυσκολίες, η ΕΟΚΕ εκτιμά, κάτι που συμμερίζεται και η Επιτροπή, ότι μεσοπρόθεσμα θα υπάρξουν αποτελέσματα. Όπως είναι γνωστό, στην τρέχουσα περίοδο, 2000-2006, οι συνοδευτικές επιτροπές διαδραματίζουν ουσιωδέστερο ρόλο από εκείνο του παρελθόντος, διότι οφείλουν, ιδίως, να εγκρίνουν τα κριτήρια επιλογής των σχεδίων. Ήδη κατά την προσεχή ενδιάμεση αξιολόγηση θα καταστεί δυνατό να εξαχθούν περισσότερο συγκεκριμένα συμπεράσματα, όταν η επίδραση της εταιρικής σχέσης θα καταστεί ένα από τα στοιχεία που θα πρέπει να αξιολογηθεί·

η) από τα προηγούμενα γίνεται αντιληπτή η ιδιαίτερη σημασία της εταιρικής σχέσης, καθώς και η σημασία που αυτή ενέχει για τη λειτουργία των Διαρθρωτικών Ταμείων. Οπωσδήποτε, και λόγω της ποικιλίας των διαδικασιών και του τρόπου παρέμβασης των εταίρων, φαίνεται να ελλείπει η σαφής πλαισίωση των μορφών συμμετοχής τους στις διάφορες φάσεις της διαδικασίας, από πλευράς διεργασιών και τρόπου συγκεκριμενοποίησης της εταιρικής σχέσης, και συνεπώς είναι απαραίτητο να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στο θέμα αυτό. Η ετερογένεια που έχει διαπιστωθεί όσον αφορά το ρόλο των εταίρων και στον τρόπο παρέμβασης, ακόμη και όταν πρόκειται για ένα και το αυτό κράτος μέλος, καθιστά αναγκαία την περισσότερο συγκεκριμένη και λεπτομερή πλαισίωση αυτού του θέματος.

3.13. Πάντως, απομένουν να γίνουν πολλά στον τομέα αυτό και η Επιτροπή μπορεί να διαδραματίσει θεμελιώδη ρόλο. Η ΕΟΚΕ είναι της άποψης ότι η πρωτοβουλία να της ζητηθεί η κατάρτιση γνωμοδότησης έχει μεγάλη αξία και ο προσδιορισμός ενός νέου χώρου αλληλεπίδρασης στη σχέση των κοινωνικών εταίρων με τις δημόσιες αρχές των κρατών μελών θα έχει πραγματικό πολλαπλασιαστικό και δημιουργικό αντίκτυπο. Η πρωτοπορία αυτών των νέων μορφών συμμετοχής της κοινωνίας των πολιτών, και ειδικότερα των οικονομικών και κοινωνικών εταίρων, στη λειτουργία των Διαρθρωτικών Ταμείων καθιστά ιδιαίτερα υπεύθυνη την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ώστε αυτή πρέπει να ενεργήσει και να παροτρύνει τις διοικητικές αρχές να ενεργήσουν κατά τρόπο άψογο.

4. Τα διάφορα επίπεδα και στάδια της εταιρικής σχέσης και συνδεόμενα με αυτή επαγγελματικά θέματα

4.1. Στη μελέτη του 1999 με θέμα "Η θεματική αξιολόγηση της αρχής της εταιρικής σχέσης", την οποία ανέθεσε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και εκπόνησε το τμήμα "Αξιολόγηση και Αναθεώρηση" του Tavistock Institute, του Λονδίνου, καταδεικνύονται σαφώς οι σημαντικές διαφορές όσον αφορά τη συμμετοχή των εταίρων στις διάφορες φάσεις των προγραμμάτων. Η εν λόγω συμμετοχή, στην πλειονότητα των περιπτώσεων, αποδεικνύεται σημαντική στον προγραμματισμό και το γενικό προγραμματισμό (πριν από την φάση της διαπραγμάτευσης), αλλά εντελώς ανεπαρκής στις φάσεις της συνοδείας και της αξιολόγησης. Στη μελέτη αναφέρεται ότι, σε αυτές τις τελικές φάσεις και σε πολλά κράτη μέλη, η συμμετοχή των εταίρων αποτελεί ουσιαστικά "ψευδαίσθηση συμμετοχής".

4.2. Οι εν λόγω εκτιμήσεις πρέπει να οδηγήσουν σε προβληματισμό σχετικά με τις συνοδευτικές επιτροπές που προβλέπονται στο άρθρο 35 του κανονισμού για τα Διαρθρωτικά Ταμεία. Τα νέα και σημαντικά καθήκοντα που ανατίθενται στα εν λόγω όργανα απαιτούν την επανεξέταση των μηχανισμών συμμετοχής των κοινωνικών εταίρων.

4.3. Στην προαναφερόμενη έκθεση του Tavistock Institute σημειώνεται ότι, για τους εταίρους, οι συνοδευτικές επιτροπές αποτελούσαν μάλλον μία μορφή ενημέρωσης για την πορεία των Διαρθρωτικών Ταμείων, παρά ένα βήμα συμμετοχής στις επιλογές.

4.4. Είναι απαραίτητο, πριν από οτιδήποτε άλλο, η συμμετοχή των κοινωνικών και οικονομικών εταίρων στις συνοδευτικές επιτροπές να καταστεί υποχρεωτική και να αναβαθμιστεί μέσω της παραχώρησης του δικαιώματος ψήφου, γεγονός το οποίο θα διασαφηνίζει και τη θέση τους σε σχέση με τα συζητηθέντα θέματα σε αυτό το όργανο.

4.4.1. Η έκφραση της θέσης των εταίρων αποκλειστικά μέσω της καταγραφής στα πρακτικά των απόψεών τους επί των συζητούμενων θεμάτων δεν παρέχει τη δυνατότητα, ούτε στις εθνικές ή περιφερειακές αρχές, ούτε και στα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα, να σχηματίσουν σαφή άποψη όσον αφορά το αίσθημα της πλειονότητας των φορέων που εκπροσωπούνται στις συνοδευτικές επιτροπές, ούτε καν όσον αφορά τη σχετική δύναμη των ενδεχόμενων διαφορετικών θέσεων που βρίσκονται σε αντιπαράθεση. Ως εκ τούτου, μόνον εάν διενεργείται ψηφοφορία θα επιτυγχάνεται με σαφήνεια ο στόχος αυτός.

4.5. Είναι σημαντικό οι οικονομικοί και κοινωνικοί εταίροι να έχουν τη δυνατότητα να συμβάλλουν στις συνοδευτικές επιτροπές. Γι' αυτό απαιτείται:

- οι ημερήσιες διατάξεις των συνεδριάσεων να μην επικεντρώνονται αποκλειστικά, όπως συμβαίνει συχνά, στην επίλυση διοικητικών και γραφειοκρατικών προβλημάτων, στο επίπεδο των σχέσεων μεταξύ των αρχών διαχείρισης και της Επιτροπής, αλλά οι συνεδριάσεις των συνοδευτικών επιτροπών να επικεντρώνονται ουσιαστικά στην επαλήθευση της "αποτελεσματικότητας και της ποιότητας της εκτέλεσης" των παρεμβάσεων.

- η δημιουργία ή η ενεργοποίηση μίας τεχνικής γραμματείας των συνοδευτικών επιτροπών, η οποία να είναι σε θέση να προσφέρει την αναγκαία υποστήριξη, ώστε οι οικονομικοί και κοινωνικοί εταίροι να μπορούν να επιτελούν ικανοποιητικά το καθήκον τους.

- η επιτευχθείσα ποιότητα της εταιρικής σχέσης στις διάφορες παρεμβάσεις να αποτελεί έναν από τους δείκτες συνοδείας που ανακλούν την αποτελεσματικότητα των προγραμμάτων και σημαντικό κριτήριο για την απόδοση του "αποθέματος αποτελεσματικότητας" - όπως προβλέπεται στο άρθρο 44 του κανονισμού - στο οποίο τα κράτη μέλη μπορούν να έχουν πρόσβαση εν μέσω των επιχειρησιακών προγραμμάτων.

4.6. Η Επιτροπή πρέπει να αναθέσει την εκπόνηση μίας ενημερωμένης μελέτης των διαφοροποιημένων τύπων των πρότυπων συμμετοχής που χρησιμοποιήθηκαν σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο, δίνοντας, κατ' αυτόν τον τρόπο, τη δυνατότητα αξιολόγησης και διάδοσης πληροφοριών σχετικά με πρακτικές ελάχιστα γνωστές, οι οποίες, εντούτοις, μπορούν να αποδειχθούν μεγάλης σημασίας για το μέλλον.

4.7. Η ΕΟΚΕ θεωρεί απαραίτητη τη διασφάλιση της ανεξαρτησίας εκείνου που αξιολογεί ένα δεδομένο πρόγραμμα έναντι της εθνικής αρχής που είναι υπεύθυνη για την εφαρμογή του, ενώ και σε αυτό το επίπεδο οι θεσμικοί και οι οικονομικοί και κοινωνικοί εταίροι μπορούν να διαδραματίζουν ενισχυμένο ρόλο, χάρη στην αποκτηθείσα γνώση από τα πρακτικά αποτελέσματα που απέδωσαν οι διάφορες παρεμβάσεις.

5. Κριτήρια επιλογής των εταίρων

5.1. Η επιλογή των εταίρων και η διαφάνεια όσον αφορά τα καθήκοντα και τις αρμοδιότητες, κατά τη γνώμη της ΕΟΚΕ, έχουν ζωτική σημασία.

5.2. Η ενδεχόμενη ασυμβατότητα μεταξύ του γεγονότος ότι οι εταίροι συμμετέχουν πραγματικά σε ποικίλες φάσεις εφαρμογής των προγραμμάτων και του γεγονότος ότι είναι, ταυτόχρονα, προωθητές σχεδίων, καθιστά αναγκαία τη θέσπιση κανόνων που διέπουν την επιλογή των εταίρων με τέτοιο τρόπο ώστε να μη μετέχουν στην εταιρική σχέση οντότητες που εξαρτώνται από το κράτος και, ως εκ τούτου, θα διέθεταν εξαιρετικά περιορισμένη επιχειρησιακή και διαρθρωτική ανεξαρτησία δράσης.

5.3. Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι πρέπει να εκτιμηθεί ο συνιστώμενος αριθμός των εταίρων που συμμετέχουν σε κάθε φάση των προγραμμάτων, με τέτοιο τρόπο ώστε να μην υπονομεύεται η αποτελεσματικότητα των διαδικασιών, μέσω περισσότερης γραφειοκρατίας και της γενικευμένης ατομικής έλλειψης ευθύνης, με αποτέλεσμα τη δημιουργία διευρυμένων επιτροπών, οι οποίες δεν θα αποτελούσαν παρά τυπικά φόρουμ ενημέρωσης.

5.4. Η ΕΟΚΕ τάσσεται υπέρ της ύπαρξης αξιόπιστων δικτύων (και με επαρκείς αρμοδιότητες) εταίρων στα διάφορα κλιμάκια, που καθιστούν δυνατή μια αποτελεσματική συμμετοχή τους και όχι μια απλώς τυπική συμμετοχή.

5.5. Πέραν των οντοτήτων που παραδοσιακά αποτελούν τους οικονομικούς και κοινωνικούς εταίρους (συνδικάτα εργαζομένων, ενώσεις βιομηχάνων, γεωργών, βιοτεχνών και εμπόρων, τριτογενής τομέας, συνεταιρισμοί, κλπ.), είναι σημαντική η ενίσχυση της συμμετοχής των αποκαλούμενων οργανισμών αυτόνομης λειτουργίας, όπως είναι τα εμπορικά επιμελητήρια, τα πανεπιστήμια, οι οργανισμοί προώθησης της κοινωνικής στέγασης, κ.λπ., στις κοινοτικές διαρθρωτικές πολιτικές.

6. Συγκρούσεις συμφερόντων

6.1. Η σύνθεση της εταιρικής σχέσης και η ενδεχόμενη έλλειψη αποτελεσματικότητας των διαδικασιών, μέσω της συσσώρευσης λειτουργιών ασυμβίβαστων με τη διαφάνεια και την ανεξαρτησία των αποφάσεων, π.χ., συμμετοχή των ίδιων ατόμων στις φάσεις του προγραμματισμού/συνοδείας/αξιολόγησης, τα οποία, σε πολλές περιπτώσεις, αποτελούν και τους ίδιους τους δικαιούχους των προγραμμάτων, μπορούν να αποβούν επιζήμιες.

6.2. Σε πολλές περιπτώσεις, εμφανίζεται το ενδεχόμενο του ασυμβίβαστου ή της σύγκρουσης συμφερόντων, όταν εκείνος που αποφασίζει μπορεί να είναι και δικαιούχος παροχών των Διαρθρωτικών Ταμείων.

6.3. Πρέπει να καταστεί σαφές ποιες είναι οι φάσεις της διαδικασίας στις οποίες θα πρέπει να υπάρχει ενεργός συμμετοχή των εταίρων, καθώς επίσης και ποιες θα είναι οι εξουσίες των εν λόγω εταίρων. Οι εταίροι θα πρέπει να έχουν συμβουλευτικό ρόλο και όχι εξουσίες λήψεως αποφάσεων. Εάν οι οικονομικοί και κοινωνικοί εταίροι είχαν εξουσίες λήψεως αποφάσεων, αυτό θα σήμαινε την αποδυνάμωση της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας, βάσει της οποίας τα όργανα λήψεως αποφάσεων είναι αιρετά. Η θέση της ΕΟΚΕ όσον αφορά το δικαίωμα ψήφου στους εταίρους είναι ότι αυτό θα πρέπει να περιορίζεται στα όργανα προετοιμασίας, συνοδείας και αξιολόγησης, και να μην εφαρμόζεται ποτέ στα όργανα διαχείρισης και αποφάσεων επί των σχεδίων, αν και οι εταίροι θα έπρεπε να διαθέτουν έδρα ή να εκπροσωπούνται σε αυτά. Ο στόχος είναι να εφαρμόζονται οι αρχές της συμμετοχικής δημοκρατίας, χωρίς όμως να θίγονται οι αρχές της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας.

6.4. Η ΕΟΚΕ είναι της άποψης ότι πρέπει να θεσπιστούν σαφείς κανόνες για κάθε μία από τις ομάδες που παρεμβαίνουν: προγραμματιστές, υπεύθυνοι συνοδείας, αξιολογούντες, ώστε, κατ' αυτόν τον τρόπο, να αποφεύγονται ενδεχόμενες συγκρούσεις συμφερόντων, οι οποίες είναι ασύμβατες με τις δεοντολογικές αρχές και με τις αρχές του δικαίου.

7. Άλλοι τύποι εταιρικής σχέσης

7.1. Κατά τη λειτουργία των Διαρθρωτικών Ταμείων, η ΕΟΚΕ είναι της γνώμης ότι επιβάλλεται, όλο και περισσότερο, η επιδίωξη προόδου όσον αφορά νέες μορφές συμμετοχής των θεσμικών, οικονομικών και κοινωνικών εταίρων, πέραν της απλής συμμετοχής στα όργανα προγραμματισμού, διαχείρισης, ελέγχου και αξιολόγησης.

7.2. Η συγκεκριμενοποίηση των διαδικασιών της συνολικής επιδότησης είναι, από την άποψη αυτή, ένας τρόπος για την ενίσχυση αυτού, καθώς επιβάλλεται στα κράτη μέλη η υποχρέωση για την υιοθέτηση αυτού του είδους των προτύπων, τουλάχιστον σε ένα περιορισμένο μέρος των ΚΠΣ, εξαιτίας των πλεονεκτημάτων που προκύπτουν από τον περιορισμό της γραφειοκρατίας, την ταχύτητα και την απουσία δημοσιονομικών προσπαθειών εν μέρους των κρατών μελών, λαμβανομένων υπόψη των σύγχρονων γενικευμένων δυσχερειών που αντιμετωπίζουν τα δημόσια οικονομικά.

7.3. Η ΕΟΚΕ δεν πιστεύει ότι οι διαδικασίες συνολικής επιδότησης πρέπει να διατηρηθούν ως έχουν, έτσι όπως εφαρμόζονται μέχρι σήμερα. Αντίθετα, κρίνει απαραίτητο, μετά από αξιολόγηση των προηγούμενων εμπειριών, να μπορούν να εισάγονται βελτιώσεις στους κανόνες τους, προκειμένου να διευκολύνεται όλο και περισσότερο η ενεργός συμμετοχή αξιόπιστων φορέων, όχι αποκλειστικά κρατικών, στη διαχείριση των Κοινοτικών Ταμείων. Δυστυχώς, σε πολλά κράτη μέλη, δεν έχει ακολουθηθεί η διαδικασία αυτή.

8. Χρηματοδότηση και τεχνική βοήθεια

8.1. Η ΕΟΚΕ θεωρεί ακόμη ότι οι οικονομικοί και κοινωνικοί εταίροι θα πρέπει να έχουν πρόσβαση σε χρηματοδότηση και κατάρτιση για να είναι σε θέση να ασκούν επαρκώς τα καθήκοντα για τα οποία ορίστηκαν, δεδομένου ότι, μέχρι στιγμής, αυτή η πρακτική είναι ιδιαίτερα σπάνια ή ουσιαστικά ανύπαρκτη.

8.2. Η περιορισμένη συμμετοχή των εταίρων οφείλεται, σε ορισμένες περιπτώσεις, στο γεγονός ότι δεν κατέχουν τις τεχνικές και, εν μέρει, επαρκείς δυνατότητες συμμετοχής κατά ενεργό τρόπο στα φόρουμ που σχετίζονται με τα Διαρθρωτικά Ταμεία, στα οποία θα μπορούσαν και θα έπρεπε να συμμετάσχουν.

9. Διεύρυνση

9.1. Η επικείμενη διεύρυνση της ΕΕ αποτελεί ένα επιπλέον λόγο ανησυχίας για την ΕΟΚΕ, λαμβανομένου υπόψη του εύθραυστου της κοινωνίας των πολιτών σε ορισμένα από τα μελλοντικά κράτη μέλη. Η εταιρική σχέση σε αυτές τις χώρες θα μπορούσε να καταστεί αποτελεσματική μόνο εάν υπήρχε ιδιαίτερη φροντίδα για την τεχνική και χρηματοδοτική ενίσχυση των κοινωνικοοικονομικών οργανώσεων, με στόχο να συγκεντρώνονται οι ελάχιστες προϋποθέσεις για την αποτελεσματική συμμετοχή τους στο μηχανισμό της εταιρικής σχέσης.

10. Λοιπά θέματα

10.1. Η ΕΟΚΕ θα επιθυμούσε να τονίσει την ανάγκη για τα κράτη μέλη να αποδώσουν ιδιαίτερη προσοχή στο σύνολο της γραφειοκρατικής διαδικασίας, προκειμένου να την περιορίσουν στο ελάχιστο. Σε πολλές περιπτώσεις, η διοικητική πολυπλοκότητα είναι υπερβολική και δυσανάλογη, θέτοντας σε αμφισβήτηση την ίδια την αρχή της εταιρικής σχέσης, μέσω της εγκαθίδρυσης εμποδίων και πρακτικών που αποδείχθηκαν επανειλημμένα αντιπαραγωγικές.

11. Συμπεράσματα

11.1. Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι είναι σημαντικά τα πλεονεκτήματα για τη θέσπιση ενός ελάχιστού ορίου συμμετοχής, το οποίο θα ορίζεται από κοινοτικό κανονισμό, ενώ στα κράτη μέλη θα επαφίεται η αρμοδιότητα καθορισμού υψηλότερων επιπέδων συμμετοχής, μέσω της εθνικής νομοθεσίας και των σχετικών διατάξεων.

11.2. Ο ρόλος των οικονομικών και κοινωνικών εταίρων, το περιεχόμενο των προτάσεων και οι διαδικασίες συμμετοχής είναι, κατ' ανάγκην, διαφορετικές στις φάσεις της προετοιμασίας, της χρηματοδότησης, της συνοδείας και της αξιολόγησης των διαρθρωτικών παρεμβάσεων της Κοινότητας. Ωστόσο, είναι σημαντικό να διευκρινιστούν οι προσδοκίες εκ μέρους των εταίρων, οι διατάξεις που οι εταίροι θα επιθυμούσαν να θεσπιστούν, προκειμένου τα προγράμματα να έχουν τη μεγαλύτερη δυνατή επιτυχία, τα επίπεδα στα οποία διοργανώνεται η δραστηριότητα της εταιρικής σχέσης, καθώς και τα πολιτικά και τεχνικά όργανα, στα οποία πρέπει να παρεμβαίνουν οι εταίροι.

11.3. Η εταιρική σχέση είναι αποφασιστικής σημασίας σε δύο φάσεις των διαρθρωτικών παρεμβάσεων:

- στην "πολιτική" φάση για τον προγραμματισμό των Ταμείων και την απόφαση για τις γενικές επιλογές, είτε σε κοινοτικό επίπεδο είτε σε επίπεδο κρατών μελών

- στη φάση συνοδείας και αξιολόγησης των παρεμβάσεων.

11.4. Η ΕΟΚΕ θεωρεί αναγκαία τη λεπτομερέστερη αναδιατύπωση του άρθρου 8 του κανονισμού 1260/99, ώστε να δημιουργηθεί μια σαφής πλαισίωση για κάθε ομάδα που επεμβαίνει σε κάθε μια από τις φάσεις ενός προγράμματος, από τη σύλληψη μέχρι την αξιολόγηση, με σκοπό να καταστεί δυνατή μια αληθινή συμμετοχή των οικονομικών και κοινωνικών εταίρων.

11.5. Η ΕΟΚΕ έχει την εντύπωση ότι η φάση επιχειρησιακής διαχείρισης των παρεμβάσεων πρέπει να παραμείνει στην αρμοδιότητα των αρχών διαχείρισης, προκειμένου να αποφευχθούν οι αλληλεπικαλύψεις και η σύγχυση όσον αφορά το ρόλο καθενός.

11.6. Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι η πείρα από τα εδαφικά σύμφωνα για την απασχόληση θα μπορούσε να παράσχει πολύτιμες πληροφορίες σχετικά με τη συμμετοχή και το ρόλο των εταίρων και να συμβάλει στην εμπεριστατωμένη εξέταση των αρμοδιοτήτων και των περιορισμών που υφίστανται τόσο από την πλευρά των δημόσιων διοικήσεων όσο και από την πλευρά των οικονομικών και κοινωνικών εταίρων και των θεσμικών εταίρων.

11.7. Συνιστάται έντονα η πρόβλεψη ενός περισσότερο εμβαθυμένου και υπεύθυνου επιπέδου συμμετοχής των οικονομικών και κοινωνικών εταίρων, με τεχνικές και χρηματοδοτικές δυνατότητες, στη διαχείριση των δράσεων που χρησιμοποιούν τα Διαρθρωτικά Ταμεία, ενώ η ΕΟΚΕ προτείνει και τη θέσπιση ελάχιστου ουσιαστικού ποσοστού (για παράδειγμα της τάξης του 15 % επί της συνολικής χρηματοδότησης των ΚΠΣ), το οποίο τα κράτη μέλη θα υποχρεούνται να διαθέτουν μέσω των αποκαλούμενων Συνολικών Επιδοτήσεων, οι οποίες, δυστυχώς, μέχρι στιγμής χρησιμοποιούνται ελάχιστα.

Βρυξέλλες, 24 Σεπτεμβρίου 2003.

Ο Πρόεδρος

της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Roger Briesch

(1) Άρθρο 8 του κανονισμού αναφέρεται στο σημείο 1.

(2) Άρθρο 15 του ίδου.

(3) ΕΕ L 161 της 26.6.1999.