[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 20.4.2006

COM(2006) 184 τελικό

ΠΕΡΙΛΗΠΤΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

Απαντήσεις των κρατών μελών στην ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 2004 {SEC(2006) 524}

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

1. Εισαγωγη 3

2. Η εκπονηση της ετησιασ εκθεσησ του συνεδριου 4

3. Το πλαισιο λογιστικων ελέγχων και ελεγχων 6

4. Οι ουσιαστικεσ διαπιστωσεισ το 2004 8

4.1. Η γεωργική πολιτική 9

4.2. Οι διαρθρωτικές δράσεις 10

5. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ 11

1. Εισαγωγη

Tο Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο («Το Συνέδριο» ή «το ΕΣ») δημοσίευσε την Ετήσια έκθεσή του για το οικονομικό έτος 2004 («Ετήσια έκθεση 2004») στις 15 Νοεμβρίου 2005[1]. Στην έκθεση αυτή, το Συνέδριο παρουσίασε τη δήλωση αξιοπιστίας του («ΔΑ») και την τεκμηρίωση που την στηρίζει, συμπεριλαμβανομένων των παρατηρήσεων που αφορούν τη διαχείριση στα κράτη μέλη.

Όπως υποχρεούται από τον δημοσιονομικό κανονισμό[2], η Επιτροπή ανακοίνωσε αμέσως στα κράτη μέλη αυτές τις παρατηρήσεις καθώς επίσης και τις διαπιστώσεις οι οποίες είχαν πραγματοποιηθεί από το Συνέδριο κατά τη διάρκεια των ελέγχων που είχε διενεργήσει και οι οποίες αποδίδονται στα κράτη μέλη. Τα κράτη μέλη είχαν κληθεί να παρουσιάσουν τις απαντήσεις τους ως τις 15 Δεκεμβρίου 2005. Τα περισσότερα από τα κράτη μέλη απάντησαν εντός αυτής της πολύ αυστηρής προθεσμίας, ή λίγο μετά από το πέρας της· σε πολλές από τις περιπτώσεις αυτές, οι παρατηρήσεις που υποβλήθηκαν ήταν πολύ λεπτομερείς.

Δεδομένου του χρόνου που χρειάστηκε για τη μετάφραση και την εις βάθος ανάλυση των απαντήσεων που είχαν ληφθεί, η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση να παρουσιάσει την περιληπτική της έκθεση ως τις 15 Φεβρουαρίου 2005, όμως ο αντιπρόεδρος KALLAS πληροφόρησε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο (ECOFIN) σχετικά με τις αρχικές διαπιστώσεις [3].

Το 2006 παρουσιάζει δύο προκλήσεις στον τομέα του εξωτερικού ελέγχου και της απαλλαγής. Η μία από τις προκλήσεις αυτές συνίσταται στο να υλοποιηθεί το Σχέδιο Δράσης της Επιτροπής για ένα ολοκληρωμένο πλαίσιο εσωτερικού ελέγχου [4] («το Σχέδιο Δράσης» ) που δημοσιεύθηκε από την Επιτροπή στις 17 Ιανουαρίου 2006. Ο στόχος είναι να παρασχεθεί στο Συνέδριο εύλογη διαβεβαίωση ότι οι πόροι της ΕΕ δαπανώνται κατά τρόπο νόμιμο και κανονικό. Εντούτοις, το Σχέδιο Δράσης δεν πρόκειται να παραγάγει τα αναμενόμενα αποτελέσματα, εκτός εάν όλοι οι συμμετέχοντες, δηλαδή το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συνέδριο, τα κράτη μέλη και η Επιτροπή – λαμβανομένων υπόψη των αντιστοίχων αρμοδιοτήτων και της ανεξαρτησίας τους – συμβάλλουν στην υλοποίηση των 16 δράσεων.

Μια άλλη πρόκληση είναι η νέα και ακόμα αυστηρότερη προθεσμία που έχει ταχθεί για την εκπόνηση της ετήσιας έκθεσης του Συνεδρίου. Όπως ορίζεται στον δημοσιονομικό κανονισμό[5], η ετήσια έκθεση πρέπει εφεξής να δημοσιεύεται το αργότερο ως τις 31 Οκτωβρίου, δηλαδή ένα μήνα νωρίτερα σε σύγκριση με το παρελθόν. Λόγω αυτής της αλλαγής, αυξάνονται οι απαιτήσεις που βαρύνουν όλα τα μέρη που συμμετέχουν στην εκπόνηση αυτής της έκθεσης – δηλαδή το Συνέδριο, την Επιτροπή και τα κράτη μέλη – για να εξασφαλίζεται ότι οι ανταλλαγές απόψεων οι οποίες προηγούνται των αρχικών διαπιστώσεων του Συνεδρίου πραγματοποιούνται κατά τρόπο αποτελεσματικό.

Το τμήμα 2 της παρούσας έκθεσης παρουσιάζει τα προβλήματα που συναρτώνται με τις αυστηρότερες προθεσμίες με τις οποίες το Συνέδριο οφείλει να συμμορφώνεται όσον αφορά την ετήσια έκθεση. Στο τμήμα 3 παρουσιάζονται οι παρατηρήσεις των κρατών μελών σχετικά με το πλαίσιο του λογιστικού ελέγχου και του ελέγχου. Στο τμήμα 4 περιλαμβάνεται ανάλυση των ουσιαστικών διαπιστώσεων που αποδίδονται στα κράτη μέλη στον τομέα της γεωργικής πολιτικής και των διαρθρωτικών δράσεων. Στο τμήμα 5 εξάγονται συμπεράσματα[6].

2. Η εκπονηση της ετησιασ εκθεσησ του συνεδριου

Η προθεσμία για την εκπόνηση της ετήσιας έκθεσης για το 2005 είναι συντομότερη κατά ένα μήνα σε σύγκριση με τα προηγούμενα έτη, λόγω της υποχρέωσης να δημοσιευθεί η έκθεση το αργότερο ως τις 31 Οκτωβρίου. Η αλλαγή αυτή έχει επιπτώσεις για το Συνέδριο, αλλά επίσης και για την Επιτροπή και για τα κράτη μέλη.

Κατά τη διάρκεια του οικονομικού έτους ή λίγο αργότερα, το Συνέδριο διενεργεί ελέγχους των διαδικασιών και των πράξεων στην Επιτροπή και στα κράτη μέλη. Στα κράτη μέλη, το Συνέδριο ελέγχει ότι ο τελικός δικαιούχος πληροί τους όρους που απαιτούνται για χορήγηση ενίσχυσης (π.χ. ότι είναι ορθή η μέτρηση των γεωργικών εκτάσεων ή ο αριθμός των ζώων, ή ότι έχουν όντως πραγματοποιηθεί τα έργα που χρηματοδοτούνται από τα διαρθρωτικά ταμεία) και ότι ακολουθούνται οι ενδεδειγμένες διαδικασίες ελέγχου.

Μετά από κάθε αποστολή ελέγχου, το Συνέδριο πραγματοποιεί ανάλυση των διαπιστώσεων και διαβιβάζει τις αρχικές του παρατηρήσεις, με τις επονομαζόμενες επιστολές ΑΔ[7], στον αρμόδιο Επίτροπο ή στο Ανώτατο Όργανο Ελέγχου σε εθνικό επίπεδο, αναλόγως του κατά πόσον οι πόροι διαχειρίζονται σε κεντρικό επίπεδο ή σε επίπεδο κράτους μέλους. Κατά γενικό κανόνα, το Συνέδριο ζητά από την Επιτροπή ή από το κράτος μέλος να του απαντήσουν εντός προθεσμίας δύο μηνών. Δεν υπάρχει υποχρέωση απάντησης στο Συνέδριο, αυτή είναι όμως η συνηθισμένη πρακτική – παρόλο που πολλές απαντήσεις φθάνουν μετά από το πέρας της προθεσμίας που έχει ταχθεί από το Συνέδριο.

Μέχρι σήμερα, το Συνέδριο έπρεπε να είχε λάβει τις απαντήσεις των κρατών μελών την άνοιξη ή στην αρχή του καλοκαιριού, έτσι ώστε να είναι σε θέση να μεταφράσει, να αναλύσει και να ενσωματώσει, στον βαθμό που αυτό ήταν εφικτό, τις παρατηρήσεις αυτές στην ετήσια έκθεσή του η οποία έπρεπε να είχε δημοσιευθεί ως τις 30 Νοεμβρίου. Αυτό οφειλόταν στο χρονικό διάστημα που ήταν απαραίτητο για τις εσωτερικές διαδικασίες του Συνεδρίου, στην αντιφατική διαδικασία με την Επιτροπή μεταξύ του Ιουνίου και του Σεπτεμβρίου, καθώς επίσης και στην ανάγκη μετάφρασης της έκθεσης, σε 20 γλώσσες εφεξής.

Εντούτοις, όσον αφορά το οικονομικό έτος 2004, τα περισσότερα κράτη μέλη είχαν διαβιβάσει τις απαντήσεις τους σχετικά με τις ουσιαστικές διαπιστώσεις[8] το νωρίτερο τον Ιούνιο. Αυτό οφειλόταν, αφενός, στο γεγονός ότι το Συνέδριο έστειλε ένα μεγάλο μέρος των επιστολών ΑΔ μεταξύ του Μαΐου και του Ιουλίου[9], και, αφετέρου, στο γεγονός ότι τα κράτη μέλη, σε πολλές περιπτώσεις, έστειλαν τις απαντήσεις τους πλέον των 60 ημερών μετά από την παραλαβή της επιστολής ΑΔ.

Κατά συνέπεια, ορισμένα κράτη μέλη είχαν διαπιστώσει ότι οι απαντήσεις τους δεν είχαν ληφθεί υπόψη από το Συνέδριο. Π.χ., στις παρατηρήσεις της σχετικά με την ετήσια έκθεση για το 2004, η Φινλανδία είχε επισημάνει « ότι οι απαντήσεις στις αρχικές παρατηρήσεις του Συνεδρίου δεν έχουν πάντα ληφθεί υπόψη στα συμπεράσματα τα οποία παρουσιάζονται στην ετήσια έκθεση. Για τον λόγο αυτό, ορισμένα από τα συμπεράσματα είναι αναμφισβήτητα λανθασμένα. Για να βρεθούν απαντήσεις και εξηγήσεις, χρειάζεται συχνά προεργασία σημαντική σε σύγκριση με την ελάχιστη επίπτωση που έχουν στα τελικά συμπεράσματα του Συνεδρίου»

Η γνώμη αυτή υποστηρίχθηκε από την Πολωνία η οποία ανέφερε ότι « …μας προβληματίζει το γεγονός ότι το Συνέδριο δεν έλαβε υπόψη τις εξηγήσεις μας όσον αφορά τις διαπιστώσεις που είχαν πραγματοποιηθεί μετά από την αποστολή ελέγχου του ΕΕΣ. Ως εκ τούτου, η επεξηγηματική τεκμηρίωση την οποία διαβιβάζουμε επί του παρόντος στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή είναι κατ’ουσία ίδια με αυτήν που είχαμε στείλει προηγουμένως στο Συνέδριο.»

Το Συνέδριο, κατά γενικό κανόνα, ενημερώνει τα κράτη μέλη σχετικά με την ανάλυσή του όσον αφορά τις απαντήσεις που λαμβάνει από τις εθνικές αρχές. Αυτή η μεταπαρακολούθηση φαίνεται ότι έχει σημασία ως κίνητρο, έτσι ώστε τα κράτη μέλη να αντιδρούν ως προς τις διαπιστώσεις οι οποίες εντοπίζονται από το Συνέδριο. Όπως τονίζει η Πολωνία « …σε περίπτωση που το κράτος μέλος δεν συμφωνεί με την εκτίμηση των γεγονότων του Συνεδρίου, και δεν γνωρίζει κατά πόσον έχουν γίνει αποδεκτές οι εξηγήσεις οι οποίες έχουν παρασχεθεί από τους οργανισμούς που είχαν αποτελέσει αντικείμενο ελέγχου, δεν είναι δυνατόν να απαιτείται από αυτό το κράτος μέλος να απαντήσει σε ερωτήσεις σχετικά με τη φύση των πραγματοποιημένων διαπιστώσεων και σχετικά με τα ενδεχόμενα διορθωτικά μέτρα που έχουν ληφθεί ή προβλεφθεί.»

Λόγω των ακόμα αυστηρότερων, εφεξής, προθεσμιών, θα έπρεπε ενδεχομένως να δοθεί ειδική προσοχή στη βελτίωση των ανταλλαγών πληροφόρησης σχετικά με τις διαπιστώσεις, μεταξύ του Συνεδρίου, της Επιτροπής και των κρατών μελών, λαμβάνοντας υπόψη τα ιδιαίτερα προβλήματα που συνδέονται με το χρονοδιάγραμμα κατά την εκπόνηση της ετήσιας έκθεσης. Η υλοποίηση των δράσεων 7, 8 και 9 του σχεδίου δράσης[10], με εστίαση στην κοινοποίηση των διαπιστώσεων των λογιστικών ελέγχων και των ελέγχων, θα συμβάλει επίσης στην ενίσχυση της αποτελεσματικότητας αυτής της ανταλλαγής πληροφόρησης.

3. Το πλαισιο λογιστικων ελέγχων και ελεγχων

Το Συνέδριο οφείλει κάθε έτος να παρέχει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο «δήλωση αξιοπιστίας σχετικά με την αξιοπιστία των λογαριασμών και με τη νομιμότητα και την κανονικότητα των υποκείμενων πράξεων»[11]. Η δήλωση παρέχεται μέσω της ετήσιας έκθεσης. Το Συνέδριο βασίζει τη δήλωσή του σε τέσσερις πηγές αποδεικτικών στοιχείων[12]:

(α) Αξιολόγηση του τρόπου με τον οποίο λειτουργούν τα συστήματα επίβλεψης και ελέγχου τα οποία έχουν δημιουργηθεί, τόσο στα κοινοτικά θεσμικά όργανα, όσο και στα κράτη μέλη και στις τρίτες χώρες·

(β) Δειγματοληπτικό έλεγχο πράξεων για κάθε τομέα μείζονος σημασίας, με διενέργεια ελέγχων ως το επίπεδο του τελικού δικαιούχου·

(γ) Ανάλυση των ετήσιων εκθέσεων δραστηριοτήτων και των δηλώσεων των Γενικών Διευθυντών, καθώς επίσης και των διαδικασιών που εφαρμόστηκαν κατά την εκπόνησή τους·

(δ) Εφόσον είναι εφικτή, εξέταση των εργασιών άλλων ελεγκτών, ανεξάρτητων ως προς τις κοινοτικές διαδικασίες διαχείρισης.

Ορισμένα κράτη μέλη, στις απαντήσεις σχετικά με την ετήσια έκθεση 2004 που είχαν απευθύνει στην Επιτροπή, είχαν επωφεληθεί της ευκαιρίας για να διατυπώσουν παρατηρήσεις όσον αφορά τη γενική προσέγγιση στον τομέα των λογιστικών ελέγχων και των ελέγχων.

Π.χ., το Ηνωμένο Βασίλειο προτείνει οι έλεγχοι να θεωρούνται « περισσότερο ως έλεγχοι σχετικά με τα συστήματα και με τη σχέση κόστους/ωφέλειας αντί ως έλεγχοι που χρησιμεύουν για την ιχνηλάτηση των πράξεων […]. Οι έλεγχοι για την ιχνηλάτηση των πράξεων εντοπίζουν συγκεκριμένα σφάλματα με την ημερομηνία τους, των οποίων το ποσό συχνά είναι ήσσονος σημασίας, και τα οποία όταν παρεκτείνονται ενδέχεται να δίνουν την εντύπωση ότι είναι εσφαλμένο ολόκληρο το πρόγραμμα. Επιπλέον, αυτά τα σφάλματα μπορούν συχνά να διορθωθούν μεταγενέστερα, πράγμα το οποίο όμως δεν αναγνωρίζεται όταν οι έλεγχοι διενεργούνται εντός μιας συγκεκριμένης χρονικής περιόδου.»

Η Γαλλία ζητά περισσότερες πληροφορίες σχετικά με τη δειγματοληπτική μέθοδο του Συνεδρίου κατά τους ελέγχους των διαρθρωτικών δράσεων. Οι γαλλικές αρχές δεν βρήκαν καμία μνεία της μεθόδου στην ετήσια έκθεση και τονίζουν ότι « συμπεράσματα γενικού χαρακτήρα εξάγονται με αφετηρία διαπιστώσεις που έχουν πραγματοποιηθεί σχετικά με μεμονωμένες πράξεις, των οποίων ο αριθμός είναι πολύ περιορισμένος και οι οποίες, πολύ συχνά, αφορούν πολύ περιορισμένα ποσά.»

Η Δανία πιστεύει ότι είναι πάρα πολύ σημαντικό το έργο των Ανώτατων Οργάνων Ελέγχου των κρατών μελών να ενσωματώνεται, εφόσον αυτό είναι εφικτό, στους ελέγχους που διενεργούνται από το Συνέδριο στο πλαίσιο της ΔΑ. Αναφέρει ότι ο Εθνικός Οργανισμός Ελέγχου Λογαριασμών της Δανίας παρουσίασε για πρώτη φορά δήλωση σχετικά με τη χρήση των κοινοτικών πόρων στη Δανία[13], αναφέροντας ότι « εν γένει, ο Εθνικός Οργανισμός Ελέγχου Λογαριασμών θεωρεί ότι η διαχείριση, η πληρωμή, η λογιστική και ο έλεγχος των κοινοτικών πόρων ήταν ικανοποιητικοί και πληρούσαν τις απαιτήσεις των διατάξεων και των κανονισμών.»

Η Γερμανία υπογραμμίζει ότι το κόστος των ελέγχων είναι σημαντικό. Προτείνει « το κόστος των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου στα κράτη μέλη να αξιολογείται από την Επιτροπή, έτσι ώστε να εξασφαλίζεται η αναλογικότητα αυτού του κόστους ως προς τα αποτελέσματα που επιτυγχάνονται.»

Από τις παρατηρήσεις αυτές, φαίνεται ότι χρειάζεται να δοθεί απάντηση σε ερωτήματα όπως:

- Πώς μπορεί να επιλυθεί η ενδεχόμενη αντίθεση μεταξύ της ετήσιας δήλωσης του Συνεδρίου, αφενός και, αφετέρου, του γεγονότος ότι ορισμένοι εσωτερικοί έλεγχοι έχουν προβλεφθεί για να διενεργούνται καθόλη τη διάρκεια των πολυετών προγραμμάτων;

- Πώς μπορεί να εξασφαλίζεται κατάλληλη εξισορρόπιση μεταξύ κόστους και ωφέλειας και πώς η εξισορρόπιση αυτή λαμβάνεται υπόψη στη δήλωση αξιοπιστίας;

- Πώς μπορούν να χρησιμοποιούνται ικανοποιητικά οι υφιστάμενοι έλεγχοι καθώς επίσης και η εμπειρογνωμοσύνη και οι πόροι που υπάρχουν στα Ανώτατα Όργανα Ελέγχου σε εθνικό επίπεδο;

- Tο Πρόγραμμα Δράσης επιχειρεί να απαντήσει σε αυτά τα ερωτήματα από πολλές οπτικές γωνίες, ιδίως όσον αφορά τις δράσεις 3, 4, 7, 8 και 10[14]. Tο Πρόγραμμα Δράσης εστιάζεται στην προώθηση των δηλώσεων επιχειρησιακής διαχείρισης και των συγκεφαλαιωτικών εκθέσεων σε εθνικό επίπεδο (δράση 5).

4. Οι ουσιαστικεσ διαπιστωσεισ το 2004

Το Συνέδριο γνωστοποίησε πληροφορίες σχετικά με τις διαπιστώσεις του όσον αφορά το οικονομικό έτος 2004. Δεδομένου ότι το Συνέδριο δεν ανέφερε ποια μέθοδος χρησιμοποιήθηκε για τη δειγματοληψία πράξεων, δεν κατέστη δυνατόν να εξαχθούν συμπεράσματα για το κατά πόσον ήταν σημαντικό το επίπεδο των διαπιστώσεων.

Η Επιτροπή ζήτησε από τα κράτη μέλη να σχολιάσουν λεπτομερέστερα τις ουσιαστικές διαπιστώσεις, δηλαδή διαπιστώσεις που έχουν δημοσιονομικές συνέπειες για τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Τα περισσότερα κράτη μέλη διαβίβασαν αυτές τις πληροφορίες αλλά, σε ορισμένες περιπτώσεις, δεν μπόρεσαν να αναγνωρίσουν τις διαπιστώσεις στους καταλόγους που είχαν παρασχεθεί, επειδή οι κωδικοί που είχαν δοθεί από το Συνέδριο στις διαπιστώσεις δεν ήταν γνωστοί για το εν λόγω κράτος μέλος και δεν αντιστοιχούσαν με τους αύξοντες αριθμούς των έργων που είχαν χρησιμοποιηθεί από τα κράτη μέλη και/ή την Επιτροπή.

Οι έλεγχοι που διενεργήθηκαν αντικατοπτρίζουν τις διάφορες πολιτικές. Οι επιχορηγήσεις που παρέχονται στους γεωργούς συνδέονται συχνά με τις διαστάσεις ενός αγροτεμαχίου ή με τον αριθμό των εκτρεφόμενων ζώων. Ως εκ τούτου, στον τομέα της γεωργικής πολιτικής, το Συνέδριο πραγματοποιεί συχνά επιτόπιες επισκέψεις που έχουν ως αντικείμενο τη μέτρηση ενός αγροτεμαχίου, με χρήση εξοπλισμού GPS, ή την καταμέτρηση των ζώων, έτσι ώστε να επαληθεύσει κατά πόσον ήταν αληθινά τα αριθμητικά στοιχεία που είχε δηλώσει ο γεωργός.

Στον τομέα των διαρθρωτικών δράσεων, οι επιχορηγήσεις παρέχονται συχνά σε έργα σε περιφερειακό επίπεδο. Η κλίμακα, ο σχεδιασμός, το χρονοδιάγραμμα και οι κατηγορίες των τελικών δικαιούχων ενδέχεται να διαφέρουν σημαντικά μεταξύ των διαφόρων έργων. Σ’αυτές τις περιπτώσεις, το Συνέδριο πραγματοποιεί επιτόπιες επισκέψεις για να επαληθεύσει κατά πόσον το εν λόγω έργο έχει πράγματι ολοκληρωθεί (έχει όντως κατασκευαστεί η γέφυρα ή ο αυτοκινητόδρομος;), κατά πόσον οι πληρωμές έχουν πραγματοποιηθεί ορθά (είναι επιλέξιμες οι δαπάνες, υφίστανται όντως διαδρομές ελέγχου;), κατά πόσον έχουν ακολουθηθεί οι προσήκουσες διαδικασίες για τους μειοδοτικούς ή πλειοδοτικούς διαγωνισμούς (πραγματοποιήθηκε ο συγκεκριμένος διαγωνισμός, ήταν ορθή η επιλογή του τελικού μειοδότη ή πλειοδότη;), κατά πόσον διενεργήθηκαν οι απαιτούμενοι έλεγχοι, κλπ.

Λόγω της ποικιλίας των διαρθρωτικών δράσεων, είναι πιθανό να διαφέρουν οι ερμηνείες των κανόνων και των ελεγκτικών τεκμηρίων, πράγμα που φαίνεται ότι αντικατοπτρίζεται στην τάση των κρατών μελών να συμφωνούν σε μικρότερο βαθμό με το Συνέδριο όταν πρόκειται για υποθέσεις αυτού του τομέα σε σύγκριση με υποθέσεις του τομέα της γεωργικής πολιτικής. Επίσης, όταν αργότερα δίνει συνέχεια στις διαπιστώσεις του Συνεδρίου, η Επιτροπή ενίοτε οδηγείται σε συμπεράσματα διαφορετικά από αυτά του Συνεδρίου.

Στα τμήματα 4.1. και 4.2 που ακολουθούν, παρουσιάζονται περιληπτικά οι παρατηρήσεις που διατυπώθηκαν σχετικά με τις διαπιστώσεις οι οποίες αφορούν τη γεωργική πολιτική και τις διαρθρωτικές δράσεις. Τα τμήματα σχετικά με τους ίδιους πόρους και την προενταξιακή ενίσχυση δεν έχουν συμπεριληφθεί, επειδή είναι πολύ μικρός ο αριθμός των ουσιαστικών διαπιστώσεων σ’αυτούς τους δύο τομείς, πράγμα που αντικατοπτρίζει το γεγονός ότι οι δύο αυτοί τομείς αποτέλεσαν αντικείμενο θετικής δήλωσης αξιοπιστίας εκ μέρους του Συνεδρίου το 2004.

4.1. Η γεωργική πολιτική

Για τα κράτη μέλη, οι 2 από τις 3 ουσιαστικές διαπιστώσεις στον τομέα της γεωργικής πολιτικής το 2004 αφορούσαν δηλώσεις εκτάσεων μεγαλύτερες από τις πραγματικές. Εν ολίγοις, η διαφορά μεταξύ της δηλωμένης έκτασης και της έκτασης που μετρήθηκε από το Συνέδριο κατά τη διενέργεια του διαχειριστικού του ελέγχου ήταν μικρότερη από το 2% για το ένα τέταρτο των περιπτώσεων, μεταξύ του 2% και του 10% για το ήμισυ των περιπτώσεων και μεγαλύτερη από το 10% για τις υπόλοιπες περιπτώσεις.

Ο συνολικός αριθμός των ουσιαστικών διαπιστώσεων που πραγματοποιήθηκαν από το Συνέδριο αφορούσαν έντεκα κράτη μέλη, εκ των οποίων τα περισσότερα συμφώνησαν με το Συνέδριο – παρόλο που, σε έναν μικρό αριθμό περιπτώσεων, μόνο εν μέρει· αυτό οφειλόταν, μεταξύ άλλων, σε διαφορές απόψεων σχετικά με τις μεθόδους μέτρησης. Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι διαπιστώσεις του Συνεδρίου οδήγησαν σε ανάκτηση ποσών από τους γεωργούς. Εντούτοις, σε πολλές περιπτώσεις, τα κράτη μέλη δεν εγκαινίασαν διαδικασίες ανάκτησης επειδή εκτίμησαν ότι η δημοσιονομική επίπτωση της διαπίστωσης ήταν υπερβολικά μικρή (σε μια περίπτωση στη Γερμανία, η αξία αυτή ήταν μικρότερη από 100 ευρώ).

Παρόλο που τα κράτη μέλη αποδέχτηκαν ως επί το πλείστον τα συμπεράσματα του Συνεδρίου, ορισμένα από αυτά ανέφεραν ότι οι αποκλίσεις σχετικά με τη μέτρηση των αγροτεμαχίων ήταν αναμενόμενες και έπρεπε να γίνουν αποδεκτές. Οι έλεγχοι είχαν διενεργηθεί ορισμένες φορές κατά τη διάρκεια του επόμενου γεωργικού έτους, όταν ο γεωργός είχε αλλάξει τη χρήση και την κατανομή των γαιών του και, ως εκ τούτου, δεν ήταν εύκολο να πραγματοποιηθεί αναπαράσταση του αγροτεμαχίου όπως είχε δηλωθεί αρχικά. Σε άλλες περιπτώσεις, οι γεωργοί είχαν δηλώσει τις διαστάσεις ενός αγροτεμαχίου όπως αυτό είχε καταχωρηθεί στο επίσημο κτηματολόγιο, όμως τα κτηματολόγια αυτά δεν αντιστοιχούσαν κατ’ανάγκη με τις μετρήσεις του Συνεδρίου. Αυτό το πρόβλημα ενδέχεται να προσλάβει μεγαλύτερες διαστάσεις λόγω της διαρκούς βελτίωσης των οργάνων μετρήσεων. Τέλος, η Γερμανία ανέφερε μια περίπτωση στην οποία είχε βασίσει τη γνώμη της σε μέτρηση έκτασης που περιλάμβανε δύο δεκαδικά ψηφία, ενώ το Συνέδριο είχε χρησιμοποιήσει αριθμητικό στοιχείο με τρία δεκαδικά ψηφία. Σ’ αυτή τη συγκεκριμένη περίπτωση, η διαφορά αυτή είχε αρκέσει ώστε η ταξινόμηση της εν λόγω μέτρησης να αλλάξει από την κατηγορία των «αποδεκτών» στην κατηγορία των «διαπιστώσεων».

Μεταξύ των 11 προαναφερόμενων κρατών μελών, δύο διαφωνούσαν λίγο πολύ με το Συνέδριο. Μόνο μία ουσιαστική διαπίστωση είχε αποδοθεί στο πρώτο από αυτά τα δύο κράτη μέλη (Κάτω Χώρες), το οποίο διαφωνούσε με την απόφαση του Συνεδρίου να θεωρήσει ότι η έλλειψη αποδεικτικών στοιχείων για τη σφαγή μιας αγελάδας αποτελούσε διαπίστωση, παρόλο που αυτό το αποδεικτικό στοιχείο είχε παρασχεθεί στο Συνέδριο μετά το πέρας της αποστολής ελέγχου. Ένας μεγαλύτερος αριθμός διαπιστώσεων είχε αποδοθεί στο άλλο κράτος μέλος (Ελλάδα), το οποίο, εντούτοις, ισχυρίστηκε ότι ορισμένα από τα υποκείμενα προβλήματα ήταν προσωρινής φύσης (π.χ. χρηματικά ποσά σε τραπεζικούς λογαριασμούς που δεν είχαν ακόμα πληρωθεί στους παραγωγούς ή είχαν επιστραφεί στον προϋπολογισμό της ΕΕ). Η χώρα αυτή διαφώνησε επίσης με το Συνέδριο και για άλλα ζητήματα, όπως το κατά πόσον ένας γεωργός είχε το δικαίωμα να λάβει επιχορήγηση για αγροτεμάχιο των τίτλων ιδιοκτησίας του οποίου δεν ήταν κάτοχος, αλλά το οποίο είχε συμφωνήσει να ανταλλάξει με κάποιον άλλο γεωργό.

4.2. Οι διαρθρωτικές δράσεις

Το 2004, η τάση των κρατών μελών ήταν να συμφωνούν με το Συνέδριο σχετικά με τις ουσιαστικές διαπιστώσεις στον τομέα των διαρθρωτικών δράσεων μόνο σε λίγο περισσότερο από μία περίπτωση στις 3, έναντι περίπου δύο περιπτώσεων στις 3 στον τομέα της γεωργικής πολιτικής.

Μεταξύ των χαρακτηριστικών παραδειγμάτων διαφωνίας ή μη πλήρους συμφωνίας των κρατών μελών με το Συνέδριο, περιλαμβάνεται η ταξινόμηση των δαπανών (είτε επιλέξιμες είτε όχι), η απόδειξη συγχρηματοδότησης και η ύπαρξη διαδρομής διαχειριστικού ελέγχου.

Φαίνεται ότι ήταν εξαιρετικά λίγες οι περιπτώσεις στις οποίες το Συνέδριο εκτίμησε ότι είχε πραγματοποιηθεί εκ προθέσεως λανθασμένη ταξινόμηση δαπανών. Εντούτοις, από τις διαπιστώσεις προκύπτει ανάγκη διασαφήνισης των κανόνων και παροχής περαιτέρω καθοδήγησης σ’ αυτόν τον τομέα. Όπως διευκρίνισαν οι βελγικές αρχές σε μια συγκεκριμένη περίπτωση στην οποία δεν συμφώνησαν με το Συνέδριο: “Α πό όσο γνωρίζουμε, η έννοια των δαπανών που δεν πληρούν τους κανόνες δεν έχει αποτελέσει αντικείμενο συζήτησης ούτε έχει καθοριστεί στους κανονισμούς που είναι εφαρμοστέοι για τις διαρθρωτικές ενισχύσεις του ΕΚΤ [Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο] και, κατά συνέπεια, είναι απαραίτητο να εξεταστεί η φύση του σκεπτικού στο οποίο βασίζεται η δήλωση ότι μια δαπάνη δεν πληρεί αυτούς τους κανόνες, ιδίως λόγω του ότι αυτοί καθεαυτοί οι ελεγκτές αναγνωρίζουν ότι η εν λόγω δαπάνη δεν συνεπάγεται καμία ένδειξη παρατυπίας ή παρανομίας".

Τα κράτη μέλη επεσήμαναν επίσης προβλήματα που οφείλονται σε διαφορές των απαιτήσεων μεταξύ των διαφόρων προγραμματικών περιόδων, σχετικά με τις δομές λογιστικού ελέγχου και ελέγχου. Η Ισπανία ανέφερε ότι «όταν ο ελεγκτής συμπεραίνει ότι ‘ η διαδρομή ελέγχου ήταν ανεπαρκής’, αυτό συνεπάγεται εφαρμογή για την περίοδο 1994-1999 εννοιών οι οποίες δεν είχαν διαμορφωθεί πριν από την περίοδο 2000-2006 .”.

Εκτός από τη διενέργεια ελέγχων των πράξεων, το Συνέδριο επιχείρησε να επαληθεύσει κατά πόσον τα κράτη μέλη είχαν διενεργήσει τους υποχρεωτικούς ελέγχους κατά 5%, αν δηλαδή είχαν ελέγξει έργα τα οποία αντιπροσώπευαν το 5% της αξίας ενός προγράμματος. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι οι έλεγχοι αυτοί είχαν πολλές φορές διενεργηθεί καθυστερημένα και βασίζονταν σε ελλιπείς αναλύσεις κινδύνων.

Τα κράτη μέλη αναγνώρισαν ως επί το πλείστον ότι οι έλεγχοι είχαν διενεργηθεί καθυστερημένα, η Σουηδία όμως διευκρίνισε ότι “ ο κανονισμός δεν περιλαμβάνει καμια απαίτηση σύμφωνα με την οποία οι έλεγχοι που αφορούν τα αντίστοιχα ταμεία πρέπει να φτάνουν ως το 5% σε κάποια συγκεκριμένη χρονική στιγμή ”.

Οι δημοσιονομικές επιπτώσεις των ουσιαστικών διαπιστώσεων είχαν την τάση να κυμαίνονται σε πολύ μεγαλύτερο βαθμό στον τομέα των διαρθρωτικών δράσεων σε σύγκριση με τον τομέα της γεωργίας. Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι διαπιστώσεις ενδέχεται να μην έχουν πραγματικές δημοσιονομικές επιπτώσεις, π.χ. επειδή δαπάνες που είχαν δηλωθεί από το κράτος μέλος και είχαν κριθεί μη επιλέξιμες από το Συνέδριο θα μπορούσαν να αντισταθμιστούν από επιπρόσθετες δαπάνες που δεν έχουν ακόμα δηλωθεί. Τέτοιες περιπτώσεις διαλευκαίνονται από την Επιτροπή κατά τη μεταπαρακολούθησή της.

Αυτό θίγει επίσης το ζήτημα του πολυετούς χαρακτήρα. Παραδείγματος χάρην, υπήρξε μια περίπτωση στην οποία η Γερμανία αναγνώρισε τη διαπίστωση και είχε την πρόθεση να τη διορθώσει εφαρμόζοντας μείωση του ποσού της επόμενης αίτησης πληρωμής. Δεν παραδέχτηκε ότι η εν λόγω διαπίστωση είχε ως συνέπεια οικονομική απώλεια για τον προϋπολογισμό της ΕΕ, δεδομένου ότι η διαπίστωση αυτή θα είχε εντοπιστεί μεταγενέστερα, κατά τη στιγμή του ελέγχου των δικαιολογητικών των δαπανών κατά το οριστικό κλείσιμο, αν όχι νωρίτερα. Εντούτοις, το Συνέδριο επέμεινε ότι – κατά τη στιγμή του ελέγχου – επρόκειτο για διαπίστωση.

5. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ

Η Επιτροπή δηλώνει ότι είναι ικανοποιημένη από τις πολυάριθμες διεξοδικές απαντήσεις τις οποίες έλαβε από τα κράτη μέλη. Αυτή η ετήσια ανάδραση που προέρχεται από τα κράτη μέλη αποτελεί πολύτιμη ευκαιρία επιστροφής σε ζητήματα οριζόντια τα οποία συνδέονται με την ετήσια έκθεση του Συνεδρίου. Επί τη βάσει των απαντήσεων που αφορούσαν το οικονομικό έτος 2004, η Επιτροπή θα ήθελε να επισύρει την προσοχή στα ακόλουθα τέσσερα σημεία:

1. Ορισμένα κράτη μέλη δυσαρεστήθηκαν επειδή οι απαντήσεις τους δεν αντικατοπτρίζονταν στην ετήσια έκθεση του Συνεδρίου για το 2004. Αυτό οφείλεται εν μέρει στην αυστηρή προθεσμία με την οποία πρέπει να συμμορφώνεται το Συνέδριο όταν προετοιμάζει την ετήσια έκθεσή του. Θα πρέπει να δοθεί ικανοποιητική απάντηση σ’ αυτό το αίτημα, εξετάζοντας με ποιον τρόπο θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί ικανοποιητικότερα η εμπειρογνωμοσύνη των Ανώτατων Οργάνων Ελέγχου και να επιτευχθεί ενιαία προσέγγιση ελέγχου[15].

2. Ορισμένα κράτη μέλη διατύπωσαν παρατηρήσεις σχετικά με τη δομή ελέγχου καθώς επίσης και με αυτή καθαυτή τη μέθοδο των ΔΑ, υποστηρίζοντας ότι, κατά την άποψή τους, τα οφέλη δεν ανταποκρίνονταν στα κόστη. Το ζήτημα αυτό θα πρέπει να εξεταστεί σε επιχειρησιακό επίπεδο κατά την εκτίμηση του κόστους των ελέγχων[16], αλλά επίσης και σε στρατηγικό επίπεδο κατά τη συζήτηση σχετικά με τους κινδύνους που μπορεί να είναι ανεκτοί[17].

3. Πραγματοποιήθηκε ποιοτικότερη ανάλυση των ουσιαστικών διαπιστώσεων στους τομείς της γεωργικής πολιτικής και των διαρθρωτικών δράσεων, η οποία είχε ως στόχο την καταγραφή προτύπων στα διάφορα κράτη μέλη. Η ανάλυση αυτή δείχνει ότι πρέπει να δοθούν απαντήσεις ή διασαφηνίσεις σε ορισμένα ερωτήματα, όπως: 1) ποια είναι η ορθή μέθοδος για τη μέτρηση της έκτασης εντός αγροτεμαχίου; 2) ποιες δαπάνες είναι επιλέξιμες στον τομέα των διαρθρωτικών δράσεων; 3) πότε πρέπει να διενεργούνται οι επονομαζόμενοι έλεγχοι κατά το 5% για τις διαρθρωτικές δράσεις; Εξαιτίας αυτής της αβεβαιότητας, ενδέχεται η Επιτροπή κατά τη μεταπαρακολούθησή της να μην είναι σε θέση να επιβεβαιώσει τις διαπιστώσεις του Συνεδρίου. Τα ζητήματα αυτά αποτελούν, γενικότερα, συγκεκριμένα προβλήματα ορισμένων τομέων, στα οποία πρέπει να απαντήσει το σχέδιο δράσης[18].

4. Κατά γενικό κανόνα, τα σημεία διαφωνίας μεταξύ των κρατών μελών και του Συνεδρίου ήταν περισσότερα στον τομέα των διαρθρωτικών δράσεων από ότι στον τομέα της γεωργικής πολιτικής. Αυτό οφείλεται ενδεχομένως στο γεγονός ότι τα κράτη μέλη και το Συνέδριο διαφωνούσαν σχετικά με το τι θα έπρεπε να θεωρείται παρατυπία σ’ αυτόν τον τομέα. Είναι επίσης πιθανό ότι τα κράτη μέλη και το Συνέδριο διαφώνησαν σχετικά με το επίπεδο κινδύνου που πρέπει να είναι αποδεκτό στον τομέα των διαρθρωτικών δράσεων. Δεδομένου ότι το δείγμα του Συνεδρίου προοριζόταν για τον έλεγχο μεμονωμένων πράξεων – και όχι για την επαλήθευση του κατά πόσον υπήρχαν και λειτουργούσαν τα συστήματα – οι λόγοι της διαφωνίας δεν μπόρεσαν να διαλευκανθούν. Το γεγονός αυτό δείχνει ότι χρειάζεται να αρχίσει ένας διοργανικός διάλογος σχετικά με τους κινδύνους που πρέπει να θεωρούνται ανεκτοί στις υποκείμενες πράξεις και με τις επιπτώσεις που αυτό μπορεί να έχει για την μέθοδο των ΔΑ του Συνεδρίου[19].

Όχι μόνο η Επιτροπή και τα κράτη μέλη, αλλά επίσης και το Συνέδριο και, ως έναν ορισμένο βαθμό, τα εθνικά Ανώτατα Όργανα Ελέγχου χρειάζεται να αναλάβουν να επιλύσουν τα προβλήματα τα οποία αναφέρονται από τα κράτη μέλη. Το σχέδιο δράσης, που περιλαμβάνει δεκαέξι ειδικές δράσεις οι οποίες πρέπει να υλοποιηθούν το 2006 και το 2007, είναι το πλαίσιο για τη συνεργασία αυτή – με πλήρη σεβασμό, βεβαίως, των ρόλων, των αρμοδιοτήτων και της ανεξαρτησίας όλων των συμμετεχόντων.

[1] Η έκθεση αυτή έχει δημοσιευθεί στην Επίσημη Εφημερίδα C 301 της 30.11.2005. Διατίθεται στον ιστότοπο του Ελεγκτικού Συνεδρίου: www.eca.eu.int.

[2] Άρθρο 143 (6) του Δημοσιονομικού Κανονισμού που εφαρμόζεται στον γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, κανονισμός του Συμβουλίου (ΕΚ, Euratom) αριθ. 1605/2002 της 25.6.2002.

[3] Βλ. επιστολή της 15ης Φεβρουαρίου 2006 εκ μέρους του αντιπροέδρου KALLAS προς τον κ. Karl-Heinz GRASSER, πρόεδρο του Συμβουλίου ECOFIN.

[4] COM(2006) 9 της 17 Ιανουαρίου 2006.

[5] Άρθρο 143(5).

[6] Οι αναλύσεις στις οποίες στηρίζεται αυτή η περιληπτική έκθεση περιλαμβάνονται στο Έγγραφο εργασίας της Επιτροπής: ανάλυση των απαντήσεων των κρατών μελώνστην ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίουγια το 2004 (SEC(2006) 524).

[7] Δήλωση Αρχικών Διαπιστώσεων.

[8] Δηλαδή διαπιστώσεις που έχουν δημοσιονομικές συνέπειες για τον γενικό προϋπολογισμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

[9] Το Ελεγκτικό Συνέδριο ήταν μέχρι τώρα υποχρεωμένο από τον δημοσιονομικό κανονισμό (άρθρο 143(2)) να διαβιβάζει τις παρατηρήσεις του στα κράτη μέλη πριν από τις 15 Ιουλίου. Από το δημοσιονομικό έτος 2005, όμως, το πέρας της προθεσμίας είναι η 15η Ιουνίου.

[10] Δράση 7: Προώθηση βέλτιστων πρακτικών για την ενίσχυση του λόγου ωφέλειας-κόστους των ελέγχων σε επίπεδο έργου. Δράση 8: Διευκόλυνση της παροχής επιπρόσθετης διαβεβαίωσης εκ μέρους των ΑΟΕ. Δράση 9: Δημιουργία αποτελεσματικών εργαλείων για τον καταμερισμό των ελέγχων λογαριασμών και των πορισμάτων των ελέγχων λογαριασμών και προώθηση της ενιαίας προσέγγισης ελέγχου λογαριασμών.

[11] Βλ. άρθρο 248(1) της συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας.

[12] Βλ. παράγραφο 1.46 της ετήσιας έκθεσης για το 2004.

[13] Η δήλωση περιλαμβάνεται ως τμήμα (Δ) στην έκθεση για τον έλεγχο του εθνικού προϋπολογισμού για το 2004.

[14] Δράση 3: Πρόβλεψη με βελτιωμένη εναρμόνιση, της παρουσίασης των στρατηγικών ελέγχου και των αποδεικτικών στοιχείων όσον αφορά την παροχή της εύλογης βεβαιότητας. Δράση 4: εγκαινίαση διοργανικού διαλόγου όσον αφορά τους κινδύνους που μπορεί να είναι ανεκτοί για τις υποκείμενες πράξεις. Δράση 7: προώθηση των βέλτιστων πρακτικών για τη βελτίωση του λόγου κόστους/ωφέλειας των ελέγχων λογαριασμών σε επίπεδο έργου. Δράση 8: διευκόλυνση της συμπληρωματικής βεβαιότητας εκ μέρους των ΑΟΕ. Δράση 10: διενέργεια αρχικής εκτίμησης και ανάλυσης του κόστους των ελέγχων.

[15] Δράσεις 8 και 9 του σχεδίου δράσης.

[16] Δράση 10 του σχεδίου δράσης.

[17] Δράση 4 του σχεδίου δράσης.

[18] Δράσεις 12-16 του σχεδίου δράσης.

[19] Δράσεις 3 και 4 του σχεδίου δράσης.