Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την «Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για την αναδιάρθρωση του κοινοτικού πλαισίου φορολογίας των ενεργειακών προϊόντων» () (98/C 19/25)

Στις 8 Απριλίου 1997, το Συμβούλιο αποφάσισε να ζητήσει, με βάση το άρθρο 99 της Συνθήκης ΕΟΚ τη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την ανωτέρω πρόταση.

Το τμήμα οικονομικών, δημοσιονομικών και νομισματικών υποθέσεων, στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 14 Οκτωβρίου 1997, με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. Schmitz.

Κατά την 349η σύνοδο ολομέλειάς της (συνεδρίαση της 29ης Οκτωβρίου 1997) η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 83 ψήφους υπέρ, 23 ψήφους κατά και 13 αποχές, την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Η ΟΚΕ, σε πολλές γνωμοδοτήσεις της με θέμα την πολιτική για το περιβάλλον αναφέρθηκε στα χρηματοδοτικά μέσα. Οι προτάσεις της Επιτροπής για το φόρο επί του CΟ2 και επί της ενέργειας κρίθηκαν ικανοποιητικές από την ΟΚΕ, παρά τις διάφορες επιφυλάξεις όσον αφορά ορισμένες λεπτομέρειες ().

1.2. Η ΟΚΕ εμμένει στην άποψή της ότι οι διάφοροι οικολογικοί φόροι και εισφορές δεν πρέπει να οδηγήσουν σε αύξηση της συνολικής φορολογικής επιβάρυνσης. Προκειμένου να διασφαλισθεί η ουδετερότητα του αποτελέσματος, είναι απαραίτητο να περιορισθούν παράλληλα οι φόροι και εισφορές που επιβαρύνουν τον παράγοντα εργασία. Για το σκοπό αυτό δεν επαρκεί μη υποχρεωτική διάταξη. Είναι απαραίτητο να θεσπισθούν δεσμευτικές διατάξεις για τα κράτη μέλη, τα οποία είναι αρμόδια για τη νομοθεσία σχετικά με τους φόρους και τις εισφορές.

1.3. Σε διάφορες γνωμοδοτήσεις της, η ΟΚΕ ανέφερε ότι η θέσπιση οικολογικών φόρων και τελών δεν πρέπει να θέσει σε κίνδυνο την ανταγωνιστικότητα των ευρωπαϊκών επιχειρήσεων, ούτε και να έχει ως αποτέλεσμα την κατάργηση θέσεων απασχόλησης ιδίως στους ενεργοβόρους κλάδους. Εξάλλου, είναι απαραίτητο να διασφαλισθεί ότι ορισμένες ομάδες του πληθυσμού με χαμηλά εισοδήματα δεν θα εκτεθούν σε μεγαλύτερες δυσχέρειες.

1.4. Με την ιδιότητά της ως «παρατηρητηρίου της εσωτερικής αγοράς», η ΟΚΕ έχει ζητήσει από την Επιτροπή και το Συμβούλιο να περιορίσουν τις στρεβλώσεις του ανταγωνισμού που προκαλούνται από τις εθνικές φορολογικές πολιτικές. Η φορολογία των προϊόντων ενέργειας και, ιδίως, των προϊόντων πετρελαίου, παρουσιάζει σημαντικές διαφορές από το ένα κράτος μέλος στο άλλο. Στον τομέα των καυσίμων, τούτο οδηγεί, κυρίως στις μεθοριακές περιοχές, σε αδικαιολόγητες στρεβλώσεις του ανταγωνισμού.

2. Γενικές παρατηρήσεις για την πρόταση οδηγίας

2.1. Μετά την απόρριψη από το Συμβούλιο των προτάσεων της Επιτροπής για το φόρο επί του CΟ2 και επί της ενέργειας, η Επιτροπή υποβάλλει επί του παρόντος νέα πρόταση οδηγίας μετά από σχετική πρόταση του Συμβουλίου σχετικά με την κατώτερη φορολογία των ενεργειακών προϊόντων.

2.1.1. Η ΟΚΕ υποστηρίζει την πρωτοβουλία αυτή αλλά επιθυμεί να διατυπώσει ορισμένες παρατηρήσεις.

2.1.2. Αμέσως μόλις ολοκληρωθεί η κύρωση της Συνθήκης του Άμστερνταμ, υφίσταται το ενδεχόμενο μη επίτευξης ομοφωνίας στο Συμβούλιο. Στην περίπτωση αυτή, μπορεί να υιοθετηθεί το μέσο της «στενότερης συνεργασίας» που προτείνει η Επιτροπή, τουλάχιστον σε μια ομάδα κρατών μελών (). Ωστόσο, η ΟΚΕ δεν κρίνει σκόπιμο να επιδιωχθεί η εξέλιξη αυτή, επειδή θα είχε ως αποτέλεσμα την περαιτέρω στρέβλωση του ανταγωνισμού στην εσωτερική αγορά.

2.2. Σε σύγκριση με προηγούμενες προτάσεις σχετικά με το φόρο επί του CΟ2 και επί της ενέργειας, οι στόχοι που θέτει η Επιτροπή στην παρούσα πρόταση είναι πολύ λιγότερο φιλόδοξοι. Ωστόσο, η ρεαλιστική αυτή πρόταση, όσον αφορά την πτυχή της οικολογικής χρηματοδότησης, έχει μια εξαιρετικά περιορισμένη επίδραση. Υπάρχουν άλλα μέσα τα οποία είναι εν μέρει αποδοτικότερα, όπως π.χ. εθελούσια μέτρα που αναφέρονται στην Ανακοίνωση της Επιτροπής «Γενική άποψη της ενεργειακής πολιτικής και των δράσεων στον τομέα αυτό» ().

2.2.1. Η νέα πρόταση οδηγίας της Επιτροπής συμβαδίζει με τις υφιστάμενες οδηγίες για την κατώτερη φορολογία των προϊόντων πετρελαίου (92/81/ΕΟΚ και 92/82/ΕΟΚ). Κατ'αναλογία με τις οδηγίες αυτές, και άλλα είδη καυσίμων καθώς και η ηλεκτρική ενέργεια εμπίπτουν σε μια κατώτερη φορολογία.

2.2.2. Στην προηγούμενη πρόταση σχετικά με το φόρο επί του CΟ2 και επί της ενέργειας, ζητείτο συγκεκριμένα η φορολογία τόσο της περιεκτικότητας σε CΟ2 όσο και της πρωτογενούς ενέργειας (όσον αφορά το ηλεκτρικό ρεύμα υφίστανται ήδη πολλές ρυθμίσεις). Επί του παρόντος, πρόκειται μόνο για τη φορολογία του τελικού προϊόντος της ενέργειας. Συνεπώς, η επίδραση του οικολογικού προσανατολισμού είναι ασθενέστερη δεδομένου ότι στο σημείο αυτό δεν είναι πλέον δυνατόν να επηρεασθεί η διαδικασία της ενεργειακής μετατροπής και βεβαίως δεν λαμβάνονται υπόψη τα ειδικά συστατικά του CΟ2.

2.2.3. Σκοπός της πρότασης της Επιτροπής είναι η θέσπιση κατώτερων συντελεστών για τους φόρους κατανάλωσης προϊόντων ενέργειας. Ακόμη, οι επιχειρήσεις πρέπει να απαλλαχθούν σε μεγάλο βαθμό από περαιτέρω φορολογία. Συγκεκριμένα, όλα τα ενεργειακά προϊόντα, τα οποία δεν χρησιμεύουν ως καύσιμο για κινητήρες ή θέρμανση, δεν υπόκεινται σε καμία φορολογία. Τα ενεργειακά προϊόντα, τα οποία χρησιμεύουν ως πρώτη ύλη καθώς και τα ενεργειακά προϊόντα και το ηλεκτρικό ρεύμα, τα οποία χρησιμοποιούνται για χημική αναγωγή καθώς και στη μεταλλουργία και την ηλεκτρόλυση, απαλλάσσονται επίσης από το φόρο. Η ΟΚΕ εκφράζει τη λύπη της για το γεγονός ότι η Επιτροπή, στην πρότασή της για το ηλεκτρικό ρεύμα, δεν επιθυμεί να περιλάβει φορολογικές απαλλαγές και για άλλες μορφές παραγωγής ενέργειας. Όσον αφορά τις καύσιμες ύλες, υφίστανται ειδικές ρυθμίσεις για συγκεκριμένες βιομηχανικές και επαγγελματικές χρήσεις. Όσον αφορά την ενέργεια, θα επιβαρυνθούν λιγότερο οι επιχειρήσεις με ιδιαίτερα υψηλό ενεργειακό κόστος.

2.2.4. Εφόσον η πρόταση της Επιτροπής αφορά τους φόρους κατανάλωσης επί των ενεργειακών προϊόντων, οι οικολογικές προσπάθειες επικεντρώνονται στην καταναλωτική συμπεριφορά. Προτείνεται η δημιουργία κινήτρων για την αγορά προϊόντων (οχημάτων, συσκευών κ.λπ.) που καταναλώνουν λιγότερη ενέργεια. Αλλά και οι παραγωγοί θα παροτρυνθούν έμμεσα να διαθέτουν στην αγορά προϊόντα που καταναλώνουν ελάχιστη ενέργεια. Επίσης θα δημιουργηθούν οικολογικά κίνητρα όσον αφορά τη θέρμανση κτιρίων.

2.3. Οι προτεινόμενοι φορολογικοί συντελεστές, ιδιαίτερα για τις καύσιμες ύλες, φαίνονται χαμηλοί.

2.4. Η Επιτροπή προτείνει περιορισμένη αύξηση του φορολογικού συντελεστή από την 1. 1. 2000. Για την 1. 1. 2002, διατυπώνονται φορολογικοί συντελεστές στόχοι. Η προτεινόμενη αύξηση όσον αφορά τα καύσιμα καθορίστηκε πολύ προσεκτικά. Δεδομένου όμως του υψηλού συντελεστή αύξησης των εκπομπών CΟ2 από τις μεταφορές, τούτο φαίνεται ακατανόητο. Η ΟΚΕ παραπέμπει επίσης στο άρθρο 16 της πρότασης της Επιτροπής, σύμφωνα με το οποίο τα κράτη μέλη μπορούν να ορίσουν φορολογικούς συντελεστές κατώτερους από τον ελάχιστο, με την προϋπόθεση ότι θεσπίζουν και ειδικά τέλη για τις οδικές μεταφορές.

2.4.1. Κατά τον καθορισμό των φορολογικών συντελεστών για το υγραέριο και το φυσικό αέριο (μεθάνιο), θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη και η σχετικά μικρή περιβαλλοντική επιβάρυνση του προϊόντος αυτού. Η προβλεπόμενη αύξηση των συντελεστών θα πρέπει επομένως να είναι μικρότερη σε σχέση με τους συντελεστές για τη βενζίνη και το ντίζελ.

2.4.2. Η αυξημένη φορολογική επιβάρυνση των καυσίμων ενδέχεται να δημιουργήσει σε ορισμένες περιοχές της Ένωσης απαράδεκτα οικονομικά μειονεκτήματα. Τα κράτη μέλη θα πρέπει να έχουν δικαίωμα να εφαρμόζουν, ανεξάρτητα από τις ρυθμίσεις που ισχύουν σε ορισμένα απομακρυσμένα νησιά, αντισταθμιστικά μέτρα που εφαρμόζονται στις περιοχές των στόχων 1 και 6 (π.χ. κουπόνια βενζίνης) και τα οποία σχετίζονται με τον τόπο εγκατάστασης.

2.5. Η ΟΚΕ επισημαίνει ότι εφόσον παρέχεται στα κράτη μέλη περιθώριο ελιγμών προκειμένου να διαμορφώσουν τις εθνικές φοροτεχνικές πτυχές της φορολογίας των ενεργειακών προϊόντων, δεν θα πρέπει ωστόσο να δημιουργηθούν στρεβλώσεις του ανταγωνισμού στην εσωτερική αγορά.

2.5.1. Ωστόσο, η ΟΚΕ διερωτάται εάν οι ειδικές οικολογικές ρυθμίσεις (π.χ. φορολογική απαλλαγή των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας) καθιστούν αναγκαία τη θέσπιση δεσμευτικών ρυθμίσεων για την αποφυγή στρεβλώσεων του ανταγωνισμού.

2.5.2. Η ΟΚΕ εκφράζει τη λύπη της διότι όσον αφορά την ουδετερότητα του αποτελέσματος, δεν έχει πραγματοποιηθεί καμία σαφής προσπάθεια. Δυστυχώς, η εμπειρία αποδεικνύει ότι οι νέοι ενεργειακοί φόροι δεν θα εξισορροπισθούν από αντίστοιχες μειώσεις άλλων φόρων στο πλαίσιο του φορολογικού συστήματος. Η ΟΚΕ προτείνει, συνεπώς, να δεσμευτεί το Συμβούλιο, παράλληλα με την έγκριση της οδηγίας, να χρησιμοποιήσει τα ενδεχομένως αυξημένα έσοδα από φόρους για την άμβλυνση της επιβάρυνσης του παράγοντα εργασία. Επειδή η αύξηση των φορολογικών συντελεστών θίγει κυρίως την ιδιωτική εξωεπιχειρηματική κατανάλωση χρειάζεται να ληφθούν κοινωνικά αντισταθμιστικά μέτρα υπέρ των ατόμων με χαμηλό εισόδημα.

2.6. Η ΟΚΕ έχει την εντύπωση ότι με την πρόταση δεν επιδιώκεται τόσο η επίτευξη οικολογικών στόχων αλλά η αύξηση της λειτουργικότητας της ενιαίας αγοράς, για την οποία χρειάζεται να περιορισθούν οι φορολογικές στρεβλώσεις του ανταγωνισμού. Αυτοί οι ειδικοί στόχοι είναι αποδεκτοί και, κυρίως λόγω της αναμενόμενης ΟΝΕ, τα φορολογικά ζητήματα στην ενιαία αγορά αποκτούν ιδιαίτερη σημασία. Η ΟΚΕ θεωρεί ότι υφίστανται πολλές στρεβλώσεις του ανταγωνισμού στον τομέα των καυσίμων. Σε κάθε περίπτωση, η ΟΚΕ αναμένει ότι η παρούσα πρόταση δεν θα υπονομεύσει τις προσπάθειες για την ελευθέρωση των ενεργειακών αγορών στην Ευρωπαϊκή Ένωση.

2.7. Ένα μεγάλο τμήμα της πρότασης αφορά τις φοροτεχνικές πτυχές του προτεινόμενου φόρου επί του CΟ2 και επί της ενέργειας. Η φορολογία που προτείνει η Επιτροπή για την τελική ενέργεια απαιτεί σημαντικά λιγότερες διοικητικές δαπάνες από ό,τι η φορολογία της πρωτογενούς ενέργειας.

3. Ειδικές παρατηρήσεις για την πρόταση οδηγίας

3.1. Άρθρο 9

Η διατύπωση του άρθρου 9 αντιτίθεται στη διατύπωση του άρθρου 13, παρ. 1, εδάφιο β. Σύμφωνα με το άρθρο 9, η θερμική ενέργεια που παράγεται από ηλεκτρική ενέργεια φορολογείται με βάση τον κατώτερο συντελεστή. Σύμφωνα με το άρθρο 13, παρ. 1, εδ. β, τα κράτη μέλη δεν είναι υποχρεωμένα να επιβάλουν φορολογία.

3.2. Άρθρο 13, παρ. 1, εδ. β (αφορά επίσης και το άρθρο 14, παρ. 1, εδ. ε)

Η ΟΚΕ προτείνει την απαλλαγή της θερμότητας που παράγεται σε γειτονικές ή μακρινές εγκαταστάσεις συμπαραγωγής.

3.3. Η ΟΚΕ προτείνει ότι, όπως ισχύει για το ηλεκτρικό ρεύμα, και άλλες μορφές ενέργειας για βιομηχανική χρήση (χημική αναγωγή, μεταλλουργία, ηλεκτρόλυση) να απαλλάσσονται από φορολογία.

3.4. Άρθρο 13, παρ. 1, εδ. γ

Είναι απαραίτητο να υπογραμμισθεί ότι στην πρόταση οδηγίας, εξαιρούνται τα καύσιμα για τις αεροπορικές μεταφορές. Λόγω των εξαιρετικά αρνητικών επιπτώσεων για το περιβάλλον (εκπομπές CΟ2), είναι απαραίτητο η ΕΕ, παράλληλα με την υιοθέτηση της οδηγίας, να προβεί μέσω διεθνών συμφωνιών στη φορολόγηση της κηροζίνης.

3.5. Άρθρο 14, παρ. 1, εδ. γ

Είναι απαραίτητο να υποχρεωθούν τα κράτη μέλη να απαλλάξουν φορολογικά ορισμένες ανανεώσιμες ενέργειες (όπως π.χ. την ηλιακή ενέργεια).

3.6. Άρθρο 15, παρ. 1

Η ΟΚΕ θεωρεί ότι η προβλεπόμενη επιστροφή δεν πρέπει να συμπεριλάβει μόνο τις επιχειρήσεις. Όσον αφορά ειδικότερα τον τομέα της θέρμανσης, είναι απαραίτητο να πραγματοποιηθούν επιστροφές και στους ιδιώτες (π.χ. ιδιοκατοίκηση).

3.7. Άρθρο 15, παρ. 2, εδ. 2

Μέχρι στιγμής, η ενέργεια για βιομηχανική χρήση απαλλάσσεται από φορολογία και, κατά συνέπεια, η προτεινόμενη ρύθμιση είναι περιττή. Ακόμη, η ΟΚΕ επισημαίνει ότι η πρόταση της Επιτροπής δεν διευκρινίζει σαφώς με ποιο τρόπο μπορεί να υπολογισθεί το ενεργειακό κόστος.

3.8. Άρθρο 18, παράγραφος 3

Να προστεθούν τα εξής:

«Επιχειρήσεις, οι οποίες επιτυγχάνουν τους επιδιωκόμενους στόχους όσον αφορά τη δήλωση εθελούσιας δέσμευσης για τη μείωση των εκπομπών CΟ2, θα εξαιρούνται από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας, στο βαθμό που για τις συγκεκριμένες επιχειρήσεις αποδεικνύονται τα αποτελέσματα της μείωσης.»

Βρυξέλλες, 29 Οκτωβρίου 1997.

Ο Πρόεδρος της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Tom JENKINS

() ΕΕ C 139 της 6. 5. 1997, σ. 14.

() Γνωμοδότηση της ΟΚΕ της 28. 3. 1996 για την «Πρόταση που τροποποιεί την οδηγία του Συμβουλίου για την εισαγωγή φόρου επί των εκπομπών CO2 και επί της ενέργειας» βλ. σημείο 2.4, ΕΕ C 174 της 17. 6. 1996, σ. 47.

() COM(97) 167 τελικό της 23. 4. 1997.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ στη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Οι ακόλουθες τροπολογίες που συγκέντρωσαν τουλάχιστον 25 % των ψήφων «υπέρ» απορρίφθηκαν κατά τη διάρκεια των συζητήσεων.

Σημείο 1.3

Μετά την πρώτη πρόταση προστίθεται το εξής:

«Χωρίς παρόμοια φορολογική ελάφρυνση σε άλλους χώρους, η αύξηση των σημερινών κατώτερων συντελεστών για καταναλωτικές δαπάνες και η γενική εφαρμογή της σε όλα τα βιομηχανικά προϊόντα θα έχει σαν συνέπεια μία, εν μέρει, σημαντική άνοδο του κόστους παραγωγής στη βιομηχανία και στις μεταφορές.»

Αιτιολογία

Η ορθή προειδοποίηση στην πρώτη πρόταση για την απειλή στην ανταγωνιστικότητα των ευρωπαϊκών επιχειρήσεων, ειδικότερα στους ενεργοβόρους κλάδους, επιβάλλεται να διασαφηνιστεί και υπογραμμισθεί κατ'αυτόν τον τρόπο.

Αποτέλεσμα της ψηφοφορίας

Ψήφοι υπέρ: 38, ψήφοι κατά: 68, αποχές: 6.

Σημείο 2.4

Η τρίτη και η τέταρτη πρόταση αναδιατυπώνονται ως εξής:

«Έστω και αν το πρόβλημα των αυξανόμενων εκπομπών CO2 στις μεταφορές είναι σοβαρό είναι ανάγκη όπως ενδεχόμενες περαιτέρω αυξήσεις στον τομέα των καυσίμων γίνουν μόνον ύστερα από προηγούμενη μείωση φόρων σε άλλους χώρους και ύστερα από ακριβή ανάλυση των συνεπειών αυτών των μέτρων στην αύξηση, στην ανταγωνιστικότητα και στην απασχόληση.»

Αιτιολογία

Υπάρχει αντίθεση όταν αφενός, και δικαίως, διατυπώνονται παράπονα για την πολύ υψηλή, γενική επιβάρυνση σε φόρους και τέλη στην Ευρώπη και, αφετέρου, συνιστάται μία ακόμη εντονότερη αύξηση των φορολογικών συντελεστών στα ενεργειακά προϊόντα. Το θέμα «ενεργειακοί φόροι» δεν μπορεί να θεωρηθεί ανεξάρτητο από τη γενική οικονομική συζήτηση στην Ευρώπη (ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας και των απασχολησιακών ευκαιριών μέσω περιορισμού της φορολογικής επιβάρυνσης).

Αποτέλεσμα της ψηφοφορίας

Ψήφοι υπέρ: 40, ψήφοι κατά: 67, αποχές: 9.