Γνωμοδότηση της Επιτροπής των Περιφερειών για την "Πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών"

(2002/C 192/05)

Η ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ,

έχοντας υπόψη την πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών COM(2001) 257 τελικό - 2001/0111 (COD)·

έχοντας υπόψη την απόφαση του Συμβουλίου της 30ής Αυγούστου 2001, σύμφωνα με το άρθρο 265, παράγραφος 1, της Συνθήκης, να ζητήσει τη γνωμοδότησή της για το θέμα αυτό·

έχοντας υπόψη την απόφαση του Προεδρείου της Επιτροπής των Περιφερειών της 12ης Ιουνίου 2001 να αναθέσει στην επιτροπή 7 - Παιδεία, επαγγελματική εκπαίδευση, πολιτισμός, νεολαία, αθλητισμός, δικαιώματα του πολίτη - την κατάρτιση της σχετικής γνωμοδότησης·

έχοντας υπόψη το σχέδιο γνωμοδότησης (CdR 287/2001 rev. 2) που υιοθέτησε ομόφωνα η επιτροπή 7 στις 30 Νοεμβρίου 2001 [εισηγητής: ο κ. Roberto Pella, Δήμαρχος του Valdengo (IT-ΕΛK)]·

Κατά την 43η σύνοδο ολομέλειάς της 13ης και 14ης Μαρτίου 2002 (συνεδρίαση της 13ης Μαρτίου), υιοθέτησε την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Απόψεις της Επιτροπής των Περιφερειών

1.1. Η ΕΤΠ επικροτεί την πρόταση οδηγίας που υποβάλλει η Επιτροπή σχετικά με την ενίσχυση του δικαιώματος των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών.

1.2. Πιο συγκεκριμένα, κρίνει απαραίτητη τη θέσπιση ενός ενιαίου νομοθετικού μέσου, που να συμβάλλει κατάλληλα στην συμπλήρωση της υφιστάμενης κοινοτικής νομοθεσίας για το θέμα αυτό, το οποίο περιλαμβάνει δύο κανονισμούς και εννέα οδηγίες.

1.3. Θεωρείται σημαντικό το γεγονός ότι με την προτεινόμενη οδηγία εξαλείφονται οι ασυνέπειες που υπάρχουν στην ισχύουσα νομοθεσία λόγω του ότι οι δύο κανονισμοί και οι εννέα προαναφερθείσες οδηγίες βασίζονται σε διαφορετικές νομικές βάσεις της Συνθήκης ΕΟΚ και αφορούν διαφορετικές κατηγορίες δικαιούχων.

1.4. Κρίνει ότι οι προτεινόμενες καινοτομίες είναι απαραίτητες για τον ακριβή προσδιορισμό της ευρωπαϊκής ιθαγένειας και για την ενσωμάτωση των διαφόρων βασικών εθνικών παραμέτρων της Ένωσης, που, λόγω της αδιαμφισβήτητης πολιτιστικής τους πολυμορφίας, αποτελούν και τον πλούτο της.

1.5. Οι κύριοι στόχοι των προτεινόμενων μέτρων είναι οι ακόλουθοι:

- να καταστούν πιο ευέλικτες οι λεπτομέρειες υλοποίησης της ελεύθερης κυκλοφορίας·

- να επεκταθεί σε έξι μήνες το δικαίωμα παραμονής χωρίς καμία διατύπωση·

- να εξασφαλισθεί το δικαίωμα μονίμου παραμονής μετά από 4 χρόνια διαμονής στην φιλοξενούσα χώρα μέλος·

- να διευκολυνθεί η άσκηση του δικαιώματος κυκλοφορίας και παραμονής των μελών της οικογενείας των υπηκόων της Ενώσεως, ανεξαρτήτως της ιθαγενείας τους·

- να περιγραφούν λεπτομερώς και με ακρίβεια οι περιορισμοί που τίθενται ως προς το δικαίωμα διαμονής.

1.6. Στην πρόταση οδηγίας προστατεύεται πλήρως το δικαίωμα της ελεύθερης κυκλοφορίας, εφόσον ισχύει για κάθε πολίτη της Ένωσης που μεταβαίνει ή διαμένει σε άλλο κράτος μέλος, καθώς και για τα μέλη της οικογένειάς του, οποιαδήποτε ιθαγένεια και εάν έχουν, που τον συνοδεύουν ή πηγαίνουν να τον συναντήσουν· πουθενά δεν διευκρινίζεται ο σκοπός της μετακίνησης ή της διαμονής.

1.7. Αποδέχεται χωρίς επιφυλάξεις την επέκταση σε έξι μήνες του δικαιώματος διαμονής χωρίς καμιά διατύπωση, σύμφωνα με το άρθρο 40 της Συνθήκης ΕΚ, που ορίζει την κατάργηση των διοικητικών διαδικασιών και μεθόδων που ενδέχεται να εμποδίζουν την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων.

1.8. Επιδοκιμάζει το γεγονός ότι στην πρόταση οδηγίας περιορίζεται ο υποχρεωτικός χαρακτήρας της άδειας διαμονής αποκλειστικά στους πολίτες τρίτων χωρών και στα μέλη της οικογένειάς τους. Ως εκ τούτου, στην περίπτωση διαμονής πολιτών της Ενώσεως, η άδεια διαμονής έχει καθαρά αξία δηλώσεως που πιστοποιεί ένα προϋπάρχον δικαίωμα, και συνεπώς δεν συνιστά δικαίωμα διαμονής των ιδίων. Το γεγονός ότι η έκδοση της άδειας διαμονής δεν είναι απαραίτητη για τους πολίτες της Ενώσεως αποτελεί αναμφισβήτητα πλεονέκτημα από πλευράς απλοποίησης των διοικητικών διαδικασιών.

1.9. Επιδοκιμάζει την πλήρη αναγνώριση της νομικής αξίας της υπεύθυνης δήλωσης που ήδη ισχύει σε πολλά κράτη της Ενώσεως.

1.10. Επισημαίνει ότι με τον τρόπο αυτό υπάρχει αποτελεσματική ανταπόκριση στην απαίτηση για κινητικότητα της σημερινής αγοράς εργασίας, που ολοένα και περισσότερο αποκτά ευέλικτες μορφές εργασίας, συχνά ορισμένου χρόνου.

1.11. Η ΕΤΠ εκτιμά την προσοχή που δίνεται, ωστόσο, στην διαφύλαξη του νομίμου δικαιώματος κάθε κράτους, αναγνωρισμένου εξάλλου από το Δικαστήριο, να γνωρίζει τις μετακινήσεις του πληθυσμού στο έδαφός του· πράγματι παραμένει η υποχρέωση ληξιαρχικής εγγραφής στις αρμόδιες αρχές του κράτους διαμονής.

1.12. Η μέγιστη απλούστευση των διοικητικών διαδικασιών έχει ζητηθεί επανειλημμένα από την Επιτροπή των Περιφερειών προκειμένου να υπάρχει λιγότερη γραφειοκρατική πίεση που, από ορισμένες πλευρές, επιβαρύνει τις τοπικές και τις περιφερειακές αρχές.

1.13. Θεωρεί ότι η περίοδος των τεσσάρων ετών είναι επαρκής για την ένταξη του πολίτη της Ένωσης στο κράτος υποδοχής· συνεπώς εκφράζει την ικανοποίησή της για τη θέσπιση του δικαιώματος μόνιμης διαμονής (νέα έννοια που εισάγεται με την οδηγία) και την απόκτηση του δικαιώματος αυτού μετά από τέσσερα έτη συνεχούς παραμονής.

1.14. Η ΕΤΠ εκτιμά τη σημασία που αποδίδει η πρόταση οδηγίας στην αναγκαιότητα διαφύλαξης της οικογενειακής ενότητας, και ιδιαίτερα επιδοκιμάζει τον εκ νέου προσδιορισμό της έννοιας "οικογένεια", που περιλαμβάνει τον/την σύζυγο αλλά και τον/την σύντροφο χωρίς γάμο (που στην ισχύουσα νομοθεσία δεν προσδιορίζεται ρητά) και, αφενός, τους κατιόντες των συζύγων ανεξαρτήτως του εάν είναι ανήλικοι ή εξαρτώμενα μέλη και, αφετέρου, τους ανιόντες των συζύγων, είτε είναι είτε δεν είναι εξαρτώμενα μέλη (η ισχύουσα νομοθεσία αναγνωρίζει μόνο τα εξαρτώμενα μέλη). Με τον τρόπο αυτό η πρόταση οδηγίας ευθυγραμμίζεται με την επέκταση του ορισμού του όρου "μέλος της οικογένειας" που έχουν ήδη αναγνωρίσει ορισμένα κράτη της Ενώσεως, σεβόμενη όμως και τη νομοθεσία των κρατών που δεν θεώρησαν σκόπιμο να προβούν στην επέκταση αυτή.

1.15. Είναι αξιέπαινο το γεγονός ότι στην πρόταση υπάρχει η πρόθεση εξάλειψης ενδεχόμενων αρνητικών συνεπειών όσον αφορά την επανασύνδεση της οικογένειας. Πράγματι, σήμερα μπορεί να στερηθούν του δικαιώματος διαμονής ο διαζευχθείς σύζυγος και τα ενήλικα ή μη εξαρτώμενα τέκνα από τον πολίτη της Ένωσης, ανεξαρτήτως της ιθαγένειάς τους· συχνά η κατάσταση επιδεινώνεται για τους πολίτες τρίτων χωρών που είναι μέλη της οικογένειας πολίτη της Ένωσης.

1.16. Η ενότητα της οικογένειας αναγνωρίζεται επίσης με απώτερο στόχο τον καλύτερο προσδιορισμό των δυνατοτήτων περιορισμού του δικαιώματος διαμονής, για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας.

1.17. Εξάλλου, η πρόταση οδηγίας ενισχύει το δικαίωμα των μελών της οικογένειας πολίτη της Ένωσης, ανεξαρτήτως της ιθαγένειάς τους, να ασκούν στο κράτος μέλος υποδοχής, οικονομική δραστηριότητα εξαρτημένη ή αυτόνομη.

1.18. Διευκρινίζεται ο τρόπος διαμονής των σπουδαστών, και των ατόμων που δεν εργάζονται τα οποία οφείλουν ωστόσο να έχουν επαρκείς οικονομικούς πόρους και ασφάλεια υγείας· με τον τρόπο αυτό διαφυλάσσεται το δικαίωμα του κράτους υποδοχής για τη μη ανάληψη των δαπανών που αφορούν την κοινωνική ασφάλιση ή την ασφάλεια υγείας.

1.19. Η πρόταση βασίζεται στην ερμηνεία που έδωσε το Δικαστήριο όσον αφορά την έννοια της δημόσιας τάξης και εισάγει νέες διατάξεις που απορρέουν από την προβληματική για τα θεμελιώδη δικαιώματα προκειμένου να παρασχεθούν στους πολίτες της Ένωσης περισσότερες εγγυήσεις και καλύτερη προστασία, είτε σε διοικητικό επίπεδο είτε σε δικαιοδοτικό επίπεδο, έναντι αποφάσεων που περιορίζουν το θεμελιώδες δικαίωμά τους κυκλοφορίας και διαμονής.

1.20. Η προστασία αυτή είναι ιδιαίτερης σημασίας κυρίως για τους ανήλικους που έχουν οικογενειακούς δεσμούς στο κράτος υποδοχής.

2. Οι συστάσεις της Επιτροπής των Περιφερειών

Η Επιτροπή των Περιφερειών

2.1. συγχαίρει την Επιτροπή για την πρόταση που υποβάλλει, η οποία εκτός από το ενιαίο τελικά κείμενο αναφοράς, περιλαμβάνει θεμελιώδεις καινοτομίες για την προστασία των δικαιωμάτων των πολιτών της Ένωσης, ιδιαίτερα δε όσον αφορά την ενότητα της οικογένειας και το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής σε οποιοδήποτε κράτος μέλος.

2.2. εκτιμά ιδιαιτέρως τις περαιτέρω εγγυήσεις που παρέχει η πρόταση οδηγίας όσον αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία κατηγοριών προσώπων που η ισχύουσα νομοθεσία δεν διευκολύνει επαρκώς όπως για παράδειγμα, οι ερευνητές, οι καλλιτέχνες και γενικά τα άτομα που ασχολούνται με τον πολιτισμό.

2.3. εύχεται όπως το προτεινόμενο ενιαίο κείμενο καταστεί, χάρη στη διαφάνεια και πληρότητά του, πιο προσιτό στους ευρωπαίους πολίτες, οι οποίοι αντιμετωπίζουν δυσκολίες στην ερμηνεία των διατάξεων των κανονισμών και των οδηγιών που ισχύουν σήμερα.

2.4. καλεί την Επιτροπή να επιζητήσει τη συνεργασία των τοπικών και των περιφερειακών αρχών για την προώθηση του νέου ευρωπαϊκού κανονιστικού κειμένου και για την μεγαλύτερη συμμετοχή του ευρωπαίου πολίτη στην υπεράσπιση των δικαιωμάτων του.

2.5. θεωρεί ότι η ενεργός συμμετοχή των τοπικών και των περιφερειακών αρχών θα συμβάλει στην αποτελεσματική καταπολέμηση των εσφαλμένων διοικητικών μεθόδων, βάσει των οποίων συχνά ζητείται ολόκληρη σειρά εγγράφων που στην πραγματικότητα δεν προβλέπονται από την ευρωπαϊκή νομοθεσία.

2.6. υπογραμμίζει τη σκοπιμότητα χρήσης, όσον αφορά την απόδειξη ορισμένων προσωπικών στοιχείων του ευρωπαίου πολίτη, της "αυτοπιστοποίησης", η οποία είναι αποδεκτή σε πολλά κράτη μέλη και συμβάλλει στην αισθητή μείωση των διοικητικών διατυπώσεων.

2.7. εύχεται όλα τα κράτη μέλη να μεταφέρουν μέσα σε σύντομο χρονικό διάστημα στις εθνικές τους νομοθεσίες την πρακτική της αυτοπιστοποίησης.

2.8. προτείνει στην Επιτροπή να θέσει σε εφαρμογή, σε συμφωνία με όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη, όλα τα απαραίτητα μέσα ούτως ώστε τα κράτη μέλη να υιοθετήσουν τη νέα κοινοτική οδηγία· στο παρελθόν, σημειώθηκαν σοβαρές ελλείψεις προς αυτή την κατεύθυνση από τα κράτη μέλη.

2.9. Εύχεται, και στο μέλλον, κατά την ολοκλήρωση της ισχύουσας νομοθεσίας, να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στα δικαιώματα των υπηκόων τρίτων χωρών που είναι μέλη του οικογενειακού πυρήνα πολιτών της Ένωσης· η αρχή της οικογενειακής ενότητας είναι πράγματι αδιαμφισβήτητη.

2.10. συνιστά δε, ακόμη και σε ό,τι αφορά τα νομοθετικά μέσα του παραγώγου δικαίου, να συνεχιστούν οι προσπάθειες προς την κατεύθυνση αυτή, με τη σύνταξη ενιαίων ευνόητων κειμένων, προκειμένου να δοθεί στον ευρωπαίο πολίτη μια σαφέστερη εικόνα του νομικού πλαισίου.

2.11. ζητεί από την Επιτροπή να καταβάλει τις απαιτούμενες προσπάθειες προκειμένου να αρθούν τα εμπόδια που προκύπτουν από την άσκηση επαγγελματικής δραστηριότητας για την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, να συνεχιστεί η διαδικασία προσέγγισης των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων στον τομέα της εκπαίδευσης και κατάρτισης για την ισοτιμία τίτλων σπουδών και διπλωμάτων, - ούτως ώστε οι σπουδές που έχει αρχίσει ένας σπουδαστής σε ένα κράτος μέλος να μπορούν να συνεχιστούν χωρίς διακοπή, με ανάλογο περιεχόμενο, και σε άλλο κράτος μέλος - και για την ολοένα και μεγαλύτερη εξομοίωση των διαφόρων συστημάτων εκπαίδευσης και κατάρτισης των διαφόρων κρατών μελών.

2.12. ένα άλλο πρόβλημα στο οποίο πρέπει να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή αφορά τις συμπληρωματικές συντάξεις· προκειμένου να καταστεί σαφής η δυνατότητα κυκλοφορίας των εργαζομένων, πρέπει να επιλυθεί αποτελεσματικά το πρόβλημα εναρμόνισης των συστημάτων συνταξιοδότησης των κρατών μελών.

Βρυξέλλες, 13 Μαρτίου 2002.

Ο Πρόεδρος

της Επιτροπής των Περιφερειών

Albert Bore