Γνωμοδότηση της Επιτροπής των Περιφερειών για την "Τροποποιημένη πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με το δικαίωμα οικογενειακής επανένωσης"

(2003/C 73/05)

Η ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ,

έχοντας υπόψη την τροποποιημένη πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με το δικαίωμα οικογενειακής επανένωσης για όλες τις οικογένειες που διαμένουν νόμιμα στο έδαφος των κρατών μελών (COM(2002) 225 τελικό - 1999/0258 (CNS))·

έχοντας υπόψη την απόφαση του Συμβουλίου στις 23 Μαΐου 2002 να ζητήσει τη γνωμοδότησή της για αυτό το θέμα, σύμφωνα με το άρθρο 265 παράγραφος 1 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας·

έχοντας υπόψη την απόφαση του Προεδρείου της στις 12 Μαρτίου 2002 να αναθέσει την προετοιμασία της σχετικής γνωμοδότησης στην επιτροπή "Εξωτερικές σχέσεις"·

έχοντας υπόψη τη συνεδρίαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου κατά την ειδική σύνοδό του στο Τάμπερε στις 15 και 16 Οκτωβρίου 1999, όπου αναγνωρίστηκε η ανάγκη προσέγγισης των εθνικών νομοθεσιών που αφορούν τους όρους υποδοχής και διαμονής των υπηκόων τρίτων χωρών με βάση μια κοινή αξιολόγηση τόσο των οικονομικών και δημογραφικών τάσεων στο εσωτερικό της Ένωσης όσο και της κατάστασης στις χώρες προέλευσης·

έχοντας υπόψη τη δήλωση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου κατά την ειδική σύνοδό του στο Τάμπερε στις 15 και 16 Οκτωβρίου 1999 ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση θα πρέπει να εξασφαλίζει ισότιμη μεταχείριση των υπηκόων των τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα στο έδαφος των κρατών μελών και ότι μια πιο ενεργητική πολιτική κοινωνικής ενσωμάτωσης θα πρέπει να έχει ως στόχο να τους παράσχει δικαιώματα και υποχρεώσεις συγκρίσιμα με αυτά των πολιτών της Ευρωπαϊκής Ένωσης·

έχοντας υπόψη την έκθεση του Συμβουλίου της Ευρώπης του Ιουλίου 2002 με τίτλο "Διαφορά και συνοχή: νέες προκλήσεις για την ενσωμάτωση των μεταναστών και των μειονοτήτων"·

έχοντας υπόψη την απόφαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Λάκεν στις 14 και 15 Δεκεμβρίου 2001 να επιβεβαιώσει ότι μια πραγματικά κοινή πολιτική για τη μετανάστευση προϋποθέτει τη θέσπιση κοινών κανόνων σχετικά με τις διαδικασίες οικογενειακής επανένωσης·

έχοντας υπόψη τη γνωμοδότηση της Επιτροπή των Περιφερειών για την "Πολιτική μετανάστευσης και ασύλου" (CdR 93/2002 fin)(1), που υιοθετήθηκε στις 16 Μαΐου 2002·

έχοντας υπόψη την αναφορά του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου κατά τη συνεδρίασή του στη Σεβίλλη στις 21 και 22 Ιουνίου 2002 στην ανάγκη να αναπτυχθεί μια κοινή πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τη μετανάστευση και την ενσωμάτωση των μεταναστών που διαμένουν νόμιμα στην Ένωση και την απόφαση του Συμβουλίου να υιοθετήσει μέτρα για το καθεστώς του κατοίκου μακράς διάρκειας μέχρι τον Ιούνιο του 2003·

έχοντας υπόψη τη γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την τροποποιημένη πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με το δικαίωμα οικογενειακής επανένωσης (CES 857/2002)·

έχοντας υπόψη το σχέδιο γνωμοδότησης (CdR 234/2002 rev.) που υιοθέτησε η επιτροπή "Εξωτερικές σχέσεις" στις 26 Σεπτεμβρίου 2002 (εισηγήτρια: η κα Ruth Coleman, Μέλος του Συμβουλίου της Κομητείας του Βόρειου Wiltshire, UK/ELDR)·

εκτιμώντας ότι οι δίκαιοι, κοινοί κανόνες για την οικογενειακή επανένωση θα συμβάλουν στην επιτυχή ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών και των οικογενειών τους στην κοινωνία υποδοχής και στην αγορά εργασίας·

εκτιμώντας ότι σε πολλά κράτη μέλη υπάρχει σοβαρή έλλειψη ειδικευμένου εργατικού δυναμικού, ιδίως στους τομείς της υγείας, των ΤΠ και της εκπαίδευσης, η οποία επιδρά αρνητικά στην ανταγωνιστικότητα της Ευρωπαϊκής Ένωσης: μια κοινή πολιτική που να ανταποκρίνεται στην ανάγκη ενσωμάτωσης και οικογενειακής επανένωσης των διακινούμενων εργαζομένων θα βοηθήσει να προσελκυστούν υπήκοοι τρίτων χωρών με τα κατάλληλα προσόντα για να εργαστούν στην Ευρωπαϊκή Ένωση·

εκτιμώντας ότι οι διαφορετικοί πολιτιστικοί δεσμοί και ιστορικοί και γεωγραφικοί παράγοντες έχουν οδηγήσει σε ποικιλομορφία πολιτικών και διαδικασιών μεταξύ των κρατών μελών όσον αφορά την αντιμετώπιση των αιτήσεων των μελών της οικογένειας των υπηκόων τρίτων χωρών να έλθουν σε συνάντησή τους με σκοπό την οικογενειακή επανένωση·

εκτιμώντας ότι για να επιτευχθεί η απαιτούμενη βεβαιότητα τόσο για τους αιτούντες όσο και για τα κράτη μέλη, χρειάζεται μια κοινή για όλη την Ένωση πολιτική για την οικογενειακή επανένωση, η οποία να προστατεύει την οικογένεια και να διατηρεί τον οικογενειακό βίο·

εκτιμώντας ότι η επικείμενη διεύρυνση της Ευρωπαϊκής Ένωσης καθιστά ακόμα πιο επείγουσα την ανάγκη κατάρτισης μιας τέτοιας κοινής πολιτικής·

εκτιμώντας ότι οι τοπικές και περιφερειακές αρχές καλούνται να διαδραματίσουν σημαντικό ρόλο στην ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών και των οικογενειών τους στην κοινωνία των πολιτών και στην αγορά εργασίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης·

υιοθέτησε κατά την 47η σύνοδο ολομέλειάς της, που πραγματοποιήθηκε στις 20 και 21 Νοεμβρίου 2002 (συνεδρίαση της 20ής Νοεμβρίου), την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Οι απόψεις της Επιτροπής των Περιφερειών

Η Επιτροπή των Περιφερειών

1.1. Επικροτεί την πρόταση για ένα σύστημα διαδικαστικών κανόνων για την εξέταση των αιτήσεων οικογενειακής επανένωσης. Οι διαδικασίες αυτές θα πρέπει να είναι αποτελεσματικές και εύκολες στη διαχείρισή τους, δεδομένου του συνήθους φόρτου εργασίας των διοικήσεων των κρατών μελών, αλλά και διαφανείς και δίκαιες, προκειμένου να παρέχουν επαρκή ασφάλεια δικαίου στους ενδιαφερόμενους.

1.2. Εκφράζει τη λύπη της για το γεγονός ότι η αναθεωρημένη πρόταση απομακρύνεται από μια προσέγγιση βασισμένη στα δικαιώματα και στρέφεται προς μια διαδικαστική προσέγγιση της οικογενειακής επανένωσης, καθώς και για το ότι ο αρχικός στόχος που ήταν να αναγνωρισθεί το δικαίωμα της οικογενειακής επανένωσης, όπως αναφερόταν στην πρώτη πρόταση της Επιτροπής το 1999, περιορίστηκε στον απλό ορισμό μιας κοινής ελάχιστης βάσης "συνθηκών κάτω από τις οποίες ασκείται το δικαίωμα της οικογενειακής επανένωσης". Στην πρόταση θα έπρεπε να λαμβάνονται υπόψη οι ιδιαίτερες περιπτώσεις κατά τις οποίες είναι λογικό να χορηγηθεί το δικαίωμα διαμονής.

1.3. Επικροτεί τη δήλωση του άρθρου 3, παράγραφος 6 ότι η προτεινόμενη οδηγία δεν μπορεί να έχει σαν αποτέλεσμα την εισαγωγή λιγότερο ευνοϊκών προϋποθέσεων από αυτές που ισχύουν ήδη σε κάθε κράτος μέλος.

1.4. Ανησυχεί για το γεγονός ότι, στο άρθρο 4, η υποδοχή των μελών της οικογένειας είναι υποχρεωτική μόνο όσον αφορά τις παραδοσιακές ή πυρηνικές οικογένειες (τον/τη σύζυγο του αιτούντα και τα ανήλικα τέκνα, συμπεριλαμβανομένων των υιοθετημένων). Θα εφαρμοστούν έτσι διαφορετικοί κανόνες μεταξύ των διάφορων κρατών μελών όσον αφορά τον τρόπο αντιμετώπισης των άλλων μελών της οικογένειας, με αποτέλεσμα τη σύγχυση και την ενδεχόμενη προσφυγή σε ένδικα μέσα.

1.5. Ιδιαίτερα, ανησυχεί για την ενδεχόμενη διαφορετική αντιμετώπιση των άγαμων γονέων, των εξώγαμων τέκνων και των συντηρούμενων από τον αιτούντα ενηλίκων στα διάφορα κράτη μέλη και για το ενδεχόμενο να οδηγήσει αυτή η διαφορετική αντιμετώπιση σε επικλήσεις της Σύμβασης για τα Ανθρώπινα Δικαιώματα όσον αφορά τον σεβασμό της οικογενειακής ζωής.

1.6. Σημειώνει ότι, σύμφωνα με τα άρθρα 4, παράγραφος 3 και 5, παράγραφος 2 της πρότασης οδηγίας, τα κράτη μέλη μπορούν να επιτρέψουν την είσοδο και τη διαμονή του μη συνδεόμενου με δεσμούς γάμου συντρόφου του αιτούντα, ο οποίος διατηρεί μαζί του δεόντως αποδεδειγμένη σταθερή σχέση ή καταχωρημένη σχέση ελεύθερης συμβίωσης. Σημειώνει, επίσης, ότι σε πολλές χώρες εκτός της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν υπάρχει πρόβλεψη για καταχωρημένες σχέσεις ελεύθερης συμβίωσης, είτε μεταξύ ενός άνδρα και μιας γυναίκας είτε μεταξύ ομοφύλων. Λυπάται για τη σιγή που τηρεί η οδηγία όσον αφορά τα δικαιώματα των συντρόφων του ίδιου φύλου σε μια σταθερή μακροχρόνια σχέση και τα δικαιώματα των παιδιών αυτών των σχέσεων.

1.7. Επικροτεί την αυξημένη ευελιξία, που παρέχει στα κράτη μέλη την ευχέρεια να δέχονται αιτήσεις που υποβάλλονται είτε όταν τα μέλη της οικογένειας βρίσκονται εκτός της επικράτειάς τους είτε όταν βρίσκονται ήδη στο έδαφός τους.

1.8. Επικροτεί την εναρμόνιση των χρονικών ορίων για τη διεκπεραίωση των αιτήσεων που προβλέπεται στο άρθρο 5, παράγραφος 4, αλλά λυπάται για το γεγονός ότι, αν δεν ληφθεί απόφαση μέχρι τη λήξη αυτού του χρονικού ορίου, η υπόθεση κρίνεται από την εθνική νομοθεσία και αυτό ενδέχεται σε ορισμένες περιπτώσεις να έχει ως αποτέλεσμα την απόρριψη λόγω διοικητικής καθυστέρησης. Η ΕΤΠ σημειώνει, επιπλέον, ότι κατ' αυτόν τον τρόπο είναι πιθανό παρόμοιες υποθέσεις να καταλήξουν σε διαφορετικό αποτέλεσμα στα διάφορα κράτη μέλη και το θέμα να παραπεμφθεί στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο.

1.9. Εκφράζει τη λύπη της για το γεγονός ότι, εκτός από τις διαδικασίες έκτακτης ανάγκης στο άρθρο 15, τις οποίες ίσως επιλέξουν να υιοθετήσουν τα κράτη μέλη, η πρόταση οδηγίας τηρεί σιγή όσον αφορά το καθεστώς των μελών της οικογένειας κατόπιν διαζυγίου, διάστασης ή θανάτου του αιτούντος.

1.10. Εκφράζει τη λύπη για τη σιγή που τηρεί η πρόταση οδηγίας όσον αφορά το θέμα του κόστους της θεώρησης εισόδου για τα μέλη της οικογένειας των υπηκόων τρίτων χωρών.

1.11. Σημειώνει ότι οι υπήκοοι τρίτων χωρών με δικαίωμα μακροχρόνιας διαμονής σε ένα κράτος μέλος μπορούν να υποβάλουν επιτυχώς αίτηση να έλθει κοντά τους η οικογένειά τους. Η ΕΤΠ ανησυχεί μήπως, εάν ασκήσουν το δικαίωμά τους να αναζητήσουν απασχόληση σε άλλο κράτος μέλος(2), δεν επιτραπεί στην οικογένειά τους να τους ακολουθήσει λόγω των διαφορετικών κανόνων για την οικογενειακή επανένωση μεταξύ των κρατών μελών. Η αντιμετώπιση αυτή ενδέχεται να αντιβαίνει στην υποχρέωση προστασίας της οικογένειας και σεβασμού του οικογενειακού βίου που η προτεινόμενη οδηγία επιδιώκει να προωθήσει.

1.12. Λυπάται για το γεγονός ότι το Ηνωμένο Βασίλειο, η Δανία και η Ιρλανδία άσκησαν τα δικαιώματα που τους παρέχονται από τα αντίστοιχα πρωτόκολλα να επιλέξουν να μην συμμετάσχουν στην προτεινόμενη οδηγία. Λυπάται:

α) διότι αυτά τα κράτη μέλη, με τη διαφορετική Ιστορία και εμπειρία τους, μπορεί να μη παράσχουν τη συμβολή τους στους κοινούς κανόνες για το δικαίωμα οικογενειακής επανένωσης και

β) διότι, αν αποφασίσουν να προσχωρήσουν στην οδηγία αργότερα, οι κοινοί κανόνες που θα υιοθετηθούν τελικά από την ΕΕ ίσως να μην ανταποκρίνονται στις ανάγκες τους.

1.13. Σημειώνει ότι, σύμφωνα με τη Σύμβαση του Δουβλίνου, οι αιτούντες έχουν περιορισμένες επιλογές όταν ζητούν είσοδο στην Ευρωπαϊκή Ένωση: είτε σε ένα κράτος μέλος με το οποίο έχουν κάποια προηγούμενη σύνδεση, όπως ένα μέλος της οικογένειάς τους που κατοικεί ήδη εκεί, είτε στη χώρα στην οποία φθάνουν πρώτα. Πιστεύει, επομένως, ότι έχει ζωτική σημασία να εφαρμόζεται ένα κοινό σύστημα για την οικογενειακή επανένωση σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση.

1.14. Ανησυχεί έντονα μήπως η ανυπαρξία ενός κοινού συστήματος κανόνων για την οικογενειακή επανένωση οδηγήσει σε πολλά δυνητικά προβλήματα μετά τη διεύρυνση της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Χωρίς ένα κοινό σύνολο κανόνων, θα είναι ακόμη μεγαλύτερη η ποικιλομορφία των συστημάτων οικογενειακής επανένωσης, τα οποία διαφέρουν από το ένα κράτος μέλος στο άλλο. Η ΕΤΠ επικροτεί συνεπώς την πρόταση του άρθρου 20 της οδηγίας να θέσουν τα κράτη μέλη σε ισχύ τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις το αργότερο μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2003.

1.15. Φρονεί ότι, για να βοηθήσουν την επανένωση των οικογενειών, πολλές τοπικές και περιφερειακές αρχές (μαζί με άλλους εταίρους) καλούνται να παράσχουν ορισμένες υπηρεσίες και συγκεκριμένα:

α) εξειδικευμένες υπηρεσίες που ενδέχεται να απαιτούνται πέρα από τις καθιερωμένες παροχές σε πολλούς υπηκόους των κρατών μελών, π.χ. πληροφορίες σε δεδομένη γλώσσα, ειδική ιατρική ή ψυχολογική μέριμνα κ.λπ.,

β) υπηρεσίες που συνδέονται με την ένταξη των νέων κατοίκων στην κοινωνία των πολιτών και στον χώρο εργασίας,

γ) κλασικές υπηρεσίες, όπως η στέγαση ή η εκπαίδευση.

Ωστόσο, το κόστος παροχής αυτών των υπηρεσιών βαρύνει δυσανάλογα ορισμένες τοπικές και περιφερειακές αρχές.

1.16. Πιστεύει ότι η οικογενειακή επανένωση συμβάλλει στην κοινωνικοπολιτισμική σταθερότητα και ευνοεί την ενσωμάτωση υπηκόων τρίτων χωρών στα κράτη μέλη. Ωστόσο, δεν μπορεί να υπάρξει κοινωνική ενσωμάτωση αν δεν υπάρχει ισότιμη πρόσβαση στην εκπαίδευση, στην απασχόληση και στην επαγγελματική κατάρτιση.

1.17. Πιστεύει ότι, αν εφαρμόζονται διαφορετικοί κανόνες στα διάφορα κράτη μέλη, θα καταλήξουμε σε σύγχυση όσον αφορά τη δυνητική έκβαση οποιασδήποτε συγκεκριμένης αίτησης και σε πιθανή προσφυγή σε ένδικα μέσα βάσει των ανθρωπίνων δικαιωμάτων ή των δικαιωμάτων των παιδιών. Πιστεύει ακόμη ότι η σύγχυση αυτή θα επιφέρει καθυστερήσεις στη διεκπεραίωση των αιτήσεων και των προσφυγών και ότι οι τοπικές και περιφερειακές αρχές μπορεί να χρειαστεί να παράσχουν υπηρεσίες υποστήριξης στους αιτούντες για μεγάλο χρονικό διάστημα.

2. Οι συστάσεις της Επιτροπής των Περιφερειών

Η Επιτροπή των Περιφερειών

2.1. είναι υπέρ της καθιέρωσης ενός κοινού συστήματος κανόνων σχετικά με την οικογενειακή επανένωση των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα στο έδαφος των κρατών μελών, το οποίο θα πρέπει να είναι συνεκτικό, διαφανές και δίκαιο, προκειμένου να παρέχει τη δέουσα ασφάλεια ως προς το αποτέλεσμα τόσο στους αιτούντες όσο και στα κράτη μέλη,

2.2. συνιστά να επεκταθεί ο υποχρεωτικός ορισμός της οικογένειας, έτσι ώστε να συμπεριλάβει τους άγαμους συντρόφους με καταχωρημένη σχέση ελεύθερης συμβίωσης, τα εξώγαμα τέκνα και τους εξαρτώμενους από τον αιτούντα ενηλίκους,

2.3. συνιστά να επεκταθούν τα δικαιώματα των άγαμων συντρόφων με αποδεδειγμένη σταθερή σχέση ή καταχωρημένη σχέση ελεύθερης συμβίωσης στην οικογενειακή επανένωση, έτσι ώστε να συμπεριλάβουν τα δικαιώματα ατόμων του ίδιου φύλου σε τέτοια σχέση, καθώς και τα παιδιά αυτών των σχέσεων,

2.4. συνιστά να συμπεριληφθεί στην οδηγία το δικαίωμα των μελών της οικογένειας να παραμείνουν στην ΕΕ έπειτα από διαζύγιο, διάσταση ή θάνατο του αιτούντα,

2.5. συνιστά να ευθυγραμμιστεί το δικαίωμα πρόσβασης στην εκπαίδευση, στην απασχόληση και στην επαγγελματική κατάρτιση με τα αντίστοιχα δικαιώματα των ευρωπαίων πολιτών,

2.6. συνιστά να σημαίνει αποδοχή της αίτησης η παράλειψη ενός κράτους μέλους να λάβει απόφαση για μία αίτηση εντός των χρονικών ορίων που προβλέπονται στην οδηγία,

2.7. καλεί τα κράτη μέλη να επανεξετάσουν τη δυνατότητα δωρεάν έκδοσης θεωρήσεων για τα μέλη της οικογένειας των υπηκόων τρίτων χωρών που επιζητούν την οικογενειακή επανένωση,

2.8. συνιστά να αναγνωρίζεται σε μια οικογένεια που έχει γίνει δεκτή σε ένα κράτος μέλος για να συναντήσει έναν υπήκοο τρίτης χώρας με σκοπό την οικογενειακή επανένωση το δικαίωμα να συνοδεύσει τον υπήκοο της τρίτης χώρας σε άλλο κράτος μέλος στο οποίο του παρέχεται απασχόληση, ακόμη και αν, εκείνη τη στιγμή, τα μέλη της οικογένειας δεν έχουν αποκτήσει ακόμη αυτόνομες άδειες διαμονής,

2.9. συνιστά στην Επιτροπή να μελετήσει, πριν από τη διεύρυνση της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ένα πληρέστερο σύνολο κοινών κανόνων για την οικογενειακή επανένωση, το οποίο θα υιοθετηθεί και από τα νέα κράτη μέλη,

2.10. συνιστά στα κράτη μέλη να χορηγήσουν κατάλληλους και επαρκείς πόρους στις τοπικές και περιφερειακές αρχές (και τις οργανώσεις εταίρους), ώστε να μπορούν να παράσχουν τις απαραίτητες υπηρεσίες υποστήριξης για να βοηθήσουν την οικογενειακή επανένωση των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα στο έδαφος των κρατών μελών.

2.11. καλεί την Επιτροπή να εξετάσει τις κοινωνικές πτυχές της επανένωσης των οικογενειών παράλληλα με τις ανθρωπιστικές πτυχές, ιδίως την πρόσβαση στην αγορά εργασίας που μειώνει τις πιθανότητες εξάρτησης από τις τοπικές και περιφερειακές κυβερνήσεις.

Βρυξέλλες, 20 Νοεμβρίου 2002.

Ο Πρόεδρος

της Επιτροπής των Περιφερειών

Albert Bore

(1) EE C 278 της 14.11.2002, σ. 44.

(2) COM(2001) 127 τελικό.