[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 6.11.2007

SEC(2007) 1422

ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

Παράρτημα στην

Πρόταση

ΑΠΟΦΑΣΗΣ-ΠΛΑΙΣΙΟΥ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ

για τη χρήση των καταστάσεων με τα ονόματα των επιβατών (PNR) με σκοπό την επιβολή του νόμου Εκτενής περίληψη της εκτίμησης των επιπτώσεων

{COM(2007) 654 τελικό}{SEC(2007) 1453}

1. ΔΙΑΔΙΚΑΣΤΙΚΑ ΘΕΜΑΤΑ ΚΑΙ ΔΙΑΒΟΥΛΕΥΣΗ ΜΕ ΤΑ ΕΝΔΙΑΦΕΡΟΜΕΝΑ ΜΕΡΗ

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, στη δήλωση για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας στην οποία προέβη τον Μάρτιο του 2004, κάλεσε την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να υποβάλει πρόταση « για μια κοινή προσέγγιση της ΕΕ για τη χρησιμοποίηση δεδομένων όσον αφορά τους επιβάτες για την ασφάλεια των συνόρων και των αεροπορικών μεταφορών και για άλλους στόχους επιβολής του νόμου ». Η θέσπιση ευρωπαϊκής πολιτικής σε αυτόν τον τομέα έχει εξαγγελθεί στην ανακοίνωση της Επιτροπής με τον τίτλο «Διαβίβαση δεδομένων από τα μητρώα των ονομάτων των επιβατών (Passenger Name Records - PNR) αεροπορικών μεταφορών: Γενική προσέγγιση της ΕΕ», της 16ης Δεκεμβρίου 2003. Το αίτημα της ανάληψης δράσης σε ευρωπαϊκό επίπεδο σε σχέση με τα δεδομένα PNR διατυπώθηκε εκ νέου επανειλημμένως από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο.

Οι υπηρεσίες της Επιτροπής πραγματοποίησαν εκτεταμένες διαβουλεύσεις με τους σχετικούς ενδιαφερόμενους, συγκεκριμένα δε με τα κράτη μέλη, τις εθνικές αρχές προστασίας δεδομένων των κρατών μελών, τον Ευρωπαίο Επόπτη Προστασίας Δεδομένων, την Ένωση Αμερικανικών Αερομεταφορέων, τη Διεθνή Ένωση για τις Ναυλωμένες Πτήσεις (IACA), την Ένωση Ευρωπαϊκών Αεροπορικών Εταιρειών (AEA), την Ευρωπαϊκή Ένωση Αερομεταφορέων των Περιφερειών της Ευρώπης (ERA) και τη Διεθνή Ένωση Αεροπορικών Μεταφορών (IATA).

Η επιλογή της διευθέτησης του θέματος μέσω της ενθάρρυνσης της συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών εξετάστηκε μεν σε αρχική φάση, αλλά απορρίφθηκε. Η εν λόγω συνεργασία θα μπορούσε να έχει τη μορφή της ανταλλαγής βέλτιστων πρακτικών, αλλά εκτιμάται ότι μία τέτοια επιλογή δεν θα επέτρεπε την επίτευξη των επιδιωκόμενων στόχων και επιπλέον μακροπρόθεσμα θα συνεπάγετο υψηλό κόστος.

2. ΟΡΙΣΜΟΣ ΤΟΥ ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΟΣ

Η τρομοκρατία αποτελεί σήμερα μια από τις σοβαρότερες απειλές για την ασφάλεια, την ειρήνη, τη σταθερότητα, τη δημοκρατία και τα θεμελιώδη δικαιώματα, αξίες επί των οποίων είναι θεμελιωμένη η Ευρωπαϊκή Ένωση, και επιπλέον αποτελεί άμεση απειλή για τους Ευρωπαίους πολίτες. Η απειλή της τρομοκρατίας δεν περιορίζεται σε συγκεκριμένες γεωγραφικές περιοχές. Τα τελευταία χρόνια, η Ευρωπαϊκή Ένωση και ο κόσμος γενικότερα συνειδητοποίησαν περισσότερο παρά ποτέ το πόσο μεγάλη είναι η γεωγραφική εμβέλεια της απειλής αυτής. Οι εγκληματίες εκμεταλλεύονται στο έπακρο τις συνέπειες της παγκοσμιοποίησης και κάνουν ολοένα και περισσότερο χρήση των δυνατοτήτων που υπάρχουν για ταξίδια, ανταλλαγή πληροφοριών και επικοινωνία με σκοπό την ανάπτυξη των δραστηριοτήτων τους. Τα κράτη μέλη της ΕΕ αντιλαμβάνονται ολοένα και περισσότερο ότι επιβάλλεται να έχουν μεγαλύτερη επίγνωση της συγκεκριμένης απειλής. Στην παρούσα φάση, κρίνεται σκόπιμο να επιδιωχθεί η θέσπιση νομοθεσίας για τα δεδομένα PNR, και τα κράτη μέλη υποστηρίζουν ότι υφίσταται μεγάλη ανάγκη για τη λήψη από την ΕΕ μέτρων προορατικού και όχι απλώς κατασταλτικού χαρακτήρα με στόχο την αποτελεσματική καταπολέμηση της τρομοκρατίας και της σοβαρής εγκληματικότητας.

Η παρούσα εκτίμηση επιπτώσεων αποσκοπεί στο να εκτιμηθεί κατά πόσον είναι σκόπιμη η υποβολή πρότασης σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης με στόχο τη θέσπιση συνεκτικού νομικού πλαισίου σε σχέση με την υποχρέωση των μεταφορέων να διαβιβάζουν δεδομένα PNR στις σχετικές αρμόδιες αρχές ενόψει της πρόληψης και καταπολέμησης των τρομοκρατικών εγκλημάτων και του οργανωμένου εγκλήματος. Ένα τέτοιο μέτρο θα έχει ως στόχο να συμβάλλει στη συλλογή από τις κρατικές υπηρεσίες ασφαλείας πληροφοριών σχετικά με τρομοκράτες και εγκληματίες και στον εντοπισμό συνήθων πρακτικών τέτοιων ατόμων.

Οι αερομεταφορείς υποχρεούνται να διαβιβάζουν τις «εκ των προτέρων πληροφορίες για τους επιβάτες» (Advance Passenger Information - «API») στις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών δυνάμει της οδηγίας 2004/82/ΕΚ του Συμβουλίου[1], προκειμένου οι πληροφορίες αυτές να χρησιμοποιηθούν για την καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης. Εξάλλου, οι ίδιες αρχές δύνανται να αποκτούν τις πληροφορίες που περιέχονται στα δεδομένα PNR ενός επιβάτη διεθνούς πτήσης, εξετάζοντας το εισιτήριό του και το έντυπο άφιξης το οποίο καλείται να συμπληρώσει ενόψει του ελέγχου στα σύνορα. Η προστιθέμενη αξία της πρότασης συνίσταται στο ότι οι αρμόδιες αρχές των κρατών μελών θα είναι σε θέση να λαμβάνουν τα δεδομένα σε ηλεκτρονική μορφή και αρκετόν καιρό πριν από την άφιξη της εκάστοτε πτήσης. Με τον τρόπο αυτό οι αρχές θα έχουν την ευχέρεια να επεξεργάζονται τα δεδομένα ηλεκτρονικώς και πολύ ταχύτερα από ό,τι θα ίσχυε σε περίπτωση χειροκίνητης επεξεργασίας. Αυτό το τελευταίο, με τη σειρά του, είναι επωφελές τόσο για τις αρχές όσο και για τους επιβάτες, διότι ελαττώνει τον χρόνο που απαιτείται για τον έλεγχο στα σύνορα.

Τα δεδομένα είναι δυνατό να χρησιμοποιούνται από τις αρχές επιβολής του νόμου με πέντε τρόπους:

- Διασταύρωση των δεδομένων PNR με τις πληροφορίες που είναι καταχωρημένες σε συστήματα σήμανσης, με σκοπό τον εντοπισμό σεσημασμένων τρομοκρατών και κακοποιών.

- Αφ’ ης στιγμής εντοπισθεί ένας σεσημασμένος τρομοκράτης ή κακοποιός, τα δεδομένα PNR μπορούν να χρησιμοποιηθούν για τον εντοπισμό άλλου επιβάτη ο οποίος ενδεχομένως συνδέεται με τον σεσημασμένο τρομοκράτη/κακοποιό. Κάτι τέτοιο μπορεί να επιτευχθεί με σύγκριση των δεδομένων PNR του σεσημασμένου τρομοκράτη/κακοποιού με τα δεδομένα PNR άλλων επιβατών και με τον εντοπισμό επιβατών που έχουν την ίδια διεύθυνση, αριθμό πιστωτικής κάρτας, στοιχεία επικοινωνίας, κοκ.. Η διαδικασία αυτή είναι πολύ χρήσιμη για τη συγκέντρωση αποδεικτικών στοιχείων μέσω συσχετισμού και για τον εντοπισμό επιβατών για τους οποίους προηγουμένως δεν υπήρχε καμία υποψία.

- Αντιπαραβολή των δεδομένων PNR με συνδυασμό χαρακτηριστικών και τυπικών συμπεριφορών, με σκοπό την εκτίμηση επικινδυνότητας. Όταν ένας επιβάτης εμπίπτει σε συγκεκριμένη εκτίμηση επικινδυνότητας, είναι δυνατό να αντιμετωπίζεται ως επιβάτης υψηλού κινδύνου.

- Αντιπαραβολή των δεδομένων PNR με πληροφορίες των κρατικών υπηρεσιών ασφαλείας σχετικά με κινδύνους που ισχύουν σε συγκεκριμένη χρονική στιγμή, με σκοπό τον εντοπισμό επιβατών υψηλού κινδύνου. Παραδείγματος χάρη, όταν από πληροφορίες των κρατικών υπηρεσιών ασφαλείας προκύπτει ότι ένα ταξιδιωτικό πρακτορείο σε συγκεκριμένη χώρα διατηρεί δεσμούς με ορισμένη τρομοκρατική οργάνωση ή εγκληματική ομάδα, τα δεδομένα PNR συμβάλλουν στον εντοπισμό των επιβατών που αγόρασαν εισιτήρια από το ύποπτο ταξιδιωτικό πρακτορείο.

- Παροχή απόρρητων πληροφοριών σχετικά με ταξιδιωτικές πρακτικές και συσχετισμούς μετά τη διάπραξη τρομοκρατικού εγκλήματος.

Το σκεπτικό που υπαγορεύει τον εντοπισμό μη σεσημασμένων επιβατών υψηλού κινδύνου είναι ότι με τον τρόπο αυτό καθίσταται δυνατή η υποβολή των ατόμων αυτών σε δευτεροβάθμιο έλεγχο κατά την άφιξή τους, καθώς και η υποβολή σε αυτά περαιτέρω ερωτήσεων από τους αξιωματούχους ασφαλείας, ενώ υπό ειδικές περιστάσεις είναι δυνατό, σε συνδυασμό με άλλες πληροφορίες, να τους απαγορεύεται η είσοδος στην επικράτεια της χώρας προορισμού. Συγχρόνως, επιτυγχάνεται περιορισμός των συνοριακών ελέγχων για όλους τους υπόλοιπους επιβάτες.

Ρυθμίσεις για τη διαβίβαση δεδομένων PNR στο πλαίσιο της καταπολέμησης της τρομοκρατίας και του διεθνικού οργανωμένου εγκλήματος έχουν συναφθεί μεταξύ της ΕΕ και των Ηνωμένων Πολιτειών και του Καναδά και αφορούν αποκλειστικά και μόνο τα αεροπορικά ταξίδια. Είναι λογικό να αναμένεται ότι περισσότερες τρίτες χώρες θα ζητούν να τους παρασχεθούν δεδομένα PNR από αερομεταφορείς που εκτελούν πτήσεις οι οποίες αναχωρούν από την ΕΕ.

Το Ηνωμένο Βασίλειο, η Γαλλία και η Δανία έχουν ήδη θεσπίσει πρωτογενή νομοθεσία για τη συγκέντρωση και χρήση δεδομένων PNR και ήδη εξετάζουν τη σκοπιμότητα θέσπισης παράγωγης νομοθεσίας για την υλοποίηση εθνικών συστημάτων. Οι σχετικές εθνικές ρυθμίσεις διαφέρουν μεταξύ τους ως προς αρκετά θέματα.

Άλλες πτυχές του προβλήματος περιλαμβάνουν την επαρκή προστασία των προσωπικών δεδομένων PNR, καθώς και τη διευκόλυνση των συνοριακών ελέγχων, οι οποίοι καθίστανται ολοένα και δυσχερέστεροι λόγω του μεγάλου αριθμού επιβατών. Η ηλεκτρονική συλλογή και χρήση δεδομένων PNR θα συμβάλουν στην αποτελεσματικότερη διευθέτηση του συγκεκριμένου προβλήματος. Η δυνατότητα διενέργειας ελέγχων ασφαλείας με αντικείμενο τα δεδομένα PNR ενός επιβάτη πριν από την άφιξη στη χώρα προορισμού θα συντομεύσει τον χρόνο που απαιτείται για τις διατυπώσεις των ταξιδιωτών στα σύνορα.

Το πρόβλημα επηρεάζει δυνητικά όλους τους πολίτες της ΕΕ, τις κυβερνήσεις των κρατών μελών και τους αερομεταφορείς. Οι συνέπειες ενδέχεται να είναι τόσο άμεσες, με τη μορφή θυμάτων από τρομοκρατικές επιθέσεις, όσο και έμμεσες, με τη μορφή των επιπτώσεων για την κοινωνία, την οικονομία και τη διατάραξη ορισμένων υπηρεσιών σε περίπτωση επίθεσης που επηρεάζει την παροχή των εκάστοτε υπηρεσιών· επίσης ενδέχεται να θιγεί η ιδιωτική ζωή των πολιτών.

Η αρμοδιότητα της ΕΕ να αναλαμβάνει δράση στον υπό εξέταση τομέα προβλέπεται στον τίτλο VI της συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Λόγω της φύσης των απειλών που συνιστούν η τρομοκρατία και το οργανωμένο έγκλημα, οι ανακρίσεις τις οποίες διεξάγουν οι αρμόδιες αρχές των κρατών μελών εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από τη διεθνή και τη διασυνοριακή συνεργασία. Είναι αδύνατο για τα κράτη μέλη μεμονωμένα να επιτύχουν τον ενδεδειγμένο βαθμό εναρμόνισης των νομικών υποχρεώσεων στον υπόψη τομέα (συμπεριλαμβανομένης της πρόβλεψης εναρμονισμένων κατηγοριών δεδομένων επιβατών) οι οποίες θα βαρύνουν όλους τους αερομεταφορείς που εκτελούν πτήσεις από και προς την Ευρωπαϊκή Ένωση. Επιπλέον, η ανάληψη δράσης σε επίπεδο ΕΕ θα συμβάλει στο να διασφαλισθεί η θέσπιση εναρμονισμένων διατάξεων για την προστασία της ιδιωτικότητας, ενώ αν επιτραπεί στα κράτη μέλη να νομοθετήσουν αυτόνομα, θα είναι ενδεχομένως δυσχερέστερη η εναρμόνιση των σχετικών εχεγγύων.

3. ΕΠΙΛΟΓΕΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ

Οι προτεινόμενες δράσεις περιλαμβάνουν τη συλλογή, επεξεργασία, ανταλλαγή και χρήση ορισμένων δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα πολιτών που ταξιδεύουν από και προς την ΕΕ. Ως εκ τούτου, οι εν λόγω δράσεις είναι πιθανό να επηρεάζουν το δικαίωμα στην προστασία της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής και στην προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, την οποία κατοχυρώνει ο Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και η Ευρωπαϊκή Σύμβαση για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου. Ωστόσο, το δικαίωμα στην ιδιωτική και οικογενειακή ζωή δεν είναι απόλυτο, αλλά υπόκειται σε εξαιρέσεις για επιβεβλημένους λόγους «προς το συμφέρον της εθνικής ασφάλειας, της δημόσιας τάξης ή της οικονομικής ευημερίας της χώρας, για την πρόληψη ταραχών ή εγκληματικών πράξεων, για την προστασία της υγείας ή των χρηστών ηθών ή για την προστασία των δικαιωμάτων και ελευθεριών τρίτων», υπό την προϋπόθεση ότι η οποιαδήποτε παρέμβαση πραγματοποιείται «σύμφωνα με τις διατάξεις του νόμου» και «είναι αναγκαία σε μια δημοκρατική κοινωνία». Επειδή οι προτεινόμενες δράσεις αποσκοπούν στην καταπολέμηση της τρομοκρατίας και του οργανωμένου εγκλήματος, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι εμπίπτουν στο βεληνεκές των παραπάνω εξαιρέσεων.

Το μέτρο θα εμπίπτει στον τίτλο VI της ΣΕΕ. Κατά τον χρόνο κατάρτισης της παρούσας εκτίμησης επιπτώσεων, δεν έχει εγκριθεί ακόμη η πρόταση της Επιτροπής για την έκδοση απόφασης-πλαισίου του Συμβουλίου σχετικά με την προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα που υποβάλλονται σε επεξεργασία στο πλαίσιο της αστυνομικής και δικαστικής συνεργασίας σε ποινικές υποθέσεις. Κατά συνέπεια, στόχος πρέπει να είναι η τήρηση των προτύπων προστασίας δεδομένων που καθορίζονται σε ευρωπαϊκές νομικές πράξεις, όπως η Σύμβαση 108 για την προστασία του ατόμου από την αυτοματοποιημένη επεξεργασία πληροφοριών προσωπικού χαρακτήρα, του Συμβουλίου της Ευρώπης. Στην πράξη, όλα τα κράτη μέλη πρέπει επίσης να έχουν ήδη θεσπίσει εγχώρια νομοθεσία η οποία να καλύπτει την επεξεργασία δεδομένων από τις αρχές επιβολής του νόμου.

Στόχοι της πρότασης είναι:

- η καταπολέμηση των τρομοκρατικών εγκλημάτων και του οργανωμένου εγκλήματος με τη χρήση δεδομένων PNR και η προστασία της ζωής και της σωματικής ακεραιότητας των πολιτών της ΕΕ συνολικά και εκάστου κράτους μέλους·

- η παροχή ασφάλειας δικαίου στους μεταφορείς αναφορικά με τις νομικές υποχρεώσεις τις οποίες αυτοί υπέχουν, με ταυτόχρονη αποφυγή στρεβλώσεων στην εσωτερική αγορά λόγω της ύπαρξης ανόμοιων νομικών απαιτήσεων·

- η προάσπιση των θεμελιωδών δικαιωμάτων των πολιτών, ιδίως δε του δικαιώματος στην ιδιωτικότητα, με ταυτόχρονη αναγνώριση της ανάγκης ευρύτερης διασποράς συναφών δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα μεταξύ αρμόδιων αρχών στο πλαίσιο της επιβολής του νόμου·

- η επεξεργασία θέσης της ΕΕ στον υπό εξέταση τομέα με σκοπό την προαγωγή παγκόσμιας προσέγγισης για τη χρήση δεδομένων επιβατών με σκοπό την καταπολέμηση των τρομοκρατικών εγκλημάτων και του οργανωμένου εγκλήματος.

Στην παρούσα εκτίμηση επιπτώσεων εξετάζονται δύο κύριες εναλλακτικές επιλογές με μια σειρά μεταβλητών: η επιλογή της διατήρησης της υφιστάμενης κατάστασης και η επιλογή της υποβολής νομοθετικής πρότασης.

Η εναλλακτική επιλογή της νομοθετικής πρότασης υποδιαιρείται σε δύο επιμέρους εναλλακτικές επιλογές, δηλαδή τη συλλογή δεδομένων για τα αεροπορικά ταξίδια είτε σε αποκεντρωμένη είτε σε συγκεντρωτική βάση.

Οι εναλλακτικές επιλογές αξιολογήθηκαν με κριτήριο τις συνέπειές τους για την ασφάλεια στην ΕΕ, την προστασία της ιδιωτικότητας, το κόστος για τους μεταφορείς, το κόστος για τις δημόσιες αρχές, τις σχέσεις με τρίτες χώρες, τον ανταγωνισμό στην εσωτερική αγορά και τη διευκόλυνση των επιβατών.

Η εκτίμηση επιπτώσεων καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η προτιμητέα επιλογή είναι η υποβολή νομοθετικής πρότασης με πρόβλεψη αποκεντρωμένου συστήματος επεξεργασίας των δεδομένων. Η τακτική επιλογή της διατήρησης της υφιστάμενης κατάστασης δεν παρουσιάζει κανένα ουσιαστικό πλεονέκτημα για τη βελτίωση της ασφάλειας στην ΕΕ. Αντιθέτως, αναμένεται ότι, με γνώμονα τον τρόπο με τον οποίον ο υπό εξέταση τομέας εξελίσσεται σήμερα, η επιλογή αυτή θα έχει δυσμενείς συνέπειες λόγω των διοικητικών δυσχερειών που θα προέκυπταν εξαιτίας της ύπαρξης μεγάλου αριθμού ανόμοιων συστημάτων, του αυξημένου κόστους συμμόρφωσης με τα εν λόγω ανόμοια συστήματα και της στρέβλωσης του ανταγωνισμού.

Η τακτική επιλογή της νομοθετικής πρότασης προσφέρει το αδιαμφισβήτητο πλεονέκτημα της αύξησης της ασφάλειας, δεδομένου ότι θα περιορίσει τον κίνδυνο τρομοκρατικών επιθέσεων και τον κίνδυνο εκδήλωσης οργανωμένου εγκλήματος στην επικράτεια της ΕΕ. Επίσης προσφέρει πρόσθετα πλεονεκτήματα από την άποψη της αποτροπής της στρέβλωσης του ανταγωνισμού μέσω της επιβολής των ίδιων απαιτήσεων για όλους τους μεταφορείς που εκτελούν πτήσεις από και προς την ΕΕ. Το κόστος για τους μεταφορείς και οι διοικητικοί μηχανισμοί που θα απαιτηθούν θα είναι σε τελική ανάλυση πολύ μικρότερης έκτασης από ό,τι εάν κάθε κράτος μέλος συγκροτούσε δικό του σύστημα. Η ευκολία για τους επιβάτες θα αυξανόταν, χάρη στη συντόμευση του χρόνου που απαιτείται για τους ελέγχους στα σύνορα. Τέλος, η συγκεκριμένη τακτική επιλογή θα επέτρεπε την εναρμόνιση των διαφόρων παραμέτρων των συστημάτων που χρησιμοποιούνται για την ανταλλαγή και τη χρήση δεδομένων PNR, καθώς επίσης των εχεγγύων που παρέχονται στους επιβάτες με σκοπό την προάσπιση του δικαιώματός τους στην ιδιωτικότητα.

Μεταξύ της τακτικής της διατήρησης της υφιστάμενης κατάστασης και της τακτικής της υποβολής νομοθετικής πρότασης, αυτή η τελευταία παρουσιάζει σαφή πλεονεκτήματα.

Μεταξύ των δύο εκδοχών της λύσης της νομοθετικής πρότασης, η επιλογή της αποκεντρωμένης συλλογής δεδομένων προσφέρει κάποια πλεονεκτήματα έναντι της λειτουργίας κεντρικού μηχανισμού σε σχέση με την αύξηση της ασφάλειας στην ΕΕ. Η εναλλακτική επιλογή της συλλογής δεδομένων σε συγκεντρωτική βάση θα εμπεριείχε υψηλό κίνδυνο αστοχίας, τόσο σε πολιτικό επίπεδο, σε περίπτωση αδυναμίας διασφάλισης επαρκούς συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών, όσο και σε πρακτικό επίπεδο, σε περίπτωση που το σύστημα αποδειχθεί μη λειτουργικό και αναξιόπιστο.

4. ΠΡΟΚΡΙΝΟΜΕΝΗ ΕΠΙΛΟΓΗ

Η εναλλακτική επιλογή που προκρίνεται έγκειται στην υποβολή νέας νομοθετικής πρότασης, που θα ισχύει για τα αεροπορικά ταξίδια και θα στηρίζεται στην αποκεντρωμένη συλλογή δεδομένων, ως βέλτιστη τακτική επιλογή. Η συγκεκριμένη επιλογή θα διευκόλυνε την αύξηση της ασφάλειας στην ΕΕ και ταυτοχρόνως θα διασφάλιζε την καλύτερη προστασία των δεδομένων, χάρη στην ελαχιστοποίηση του κόστους συγκρότησης και λειτουργίας του αναγκαίου μηχανισμού. Είναι σκόπιμο να επισημανθεί ότι δεν πιστεύεται ότι η επιλογή αυτή δίδει οριστική λύση στο πρόβλημα, αλλά, στην παρούσα φάση, πρόκειται για την πλέον εφικτή λύση. Πρόκειται για ένα καλό σημείο εκκίνησης και θα συμβάλει στην απόκτηση πείρας σε αυτόν τον άρτι εμφανισθέντα τομέα. Προβλέπεται αξιολόγηση και, ει δυνατόν, επέκταση της παρούσας πρότασης σε ευρύτερο πεδίο εφαρμογής σε μεταγενέστερο στάδιο. Επί του παρόντος, ενδείκνυται να παραχωρηθεί στα κράτη μέλη η δυνατότητα να αποφασίσουν ενδεχομένως την επέκταση του πεδίου εφαρμογής της πρότασης σε άλλα μέσα μεταφοράς. Επιπλέον, τα κράτη μέλη πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να συνάπτουν διμερείς ή πολυμερείς συμφωνίες ή διευθετήσεις με σκοπό την ενίσχυση ή τη διευκόλυνση της εφαρμογής των διατάξεων της πρότασης.

Η πρόταση είναι σκόπιμο να προσλάβει τη μορφή απόφασης-πλαισίου δυνάμει του τίτλου VI της συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση.

Εξάλλου, στην εκτίμηση επιπτώσεων εξετάζονται οι διάφορες άλλες παράμετροι της προκρινόμενης επιλογής. Η εκτίμηση επιπτώσεων καταλήγει στα εξής συμπεράσματα:

- Πεδίο εφαρμογής της πρότασης σε σχέση με τα μέσα μεταφοράς : οι περισσότεροι από τους ενδιαφερόμενους που μετείχαν στις διαβουλεύσεις συμφωνούν ότι το πεδίο εφαρμογής της πρότασης πρέπει σε πρώτη φάση να περιορίζεται στις αερομεταφορές, με δυνατότητα επέκτασής του σε άλλα μέσα μεταφοράς σε μεταγενέστερο στάδιο. Η προσέγγιση αυτή στηρίζεται εν γένει στο γεγονός ότι οι αερομεταφορείς ήδη διαθέτουν συστήματα με τα οποία συγκεντρώνουν δεδομένα PNR και ότι, κατά συνέπεια, θα είναι ευκολότερο γι’ αυτούς να συμμορφωθούν με την πρόταση.

- Γεωγραφικό πεδίo της πρότασης : οι περισσότεροι ενδιαφερόμενοι που μετείχαν στις διαβουλεύσεις θεωρούν ότι το γεωγραφικό πεδίο της πρότασης πρέπει να καλύπτει αποκλειστικά και μόνο τις πτήσεις από τρίτες χώρες προς την ΕΕ και τις πτήσεις από την ΕΕ προς τρίτες χώρες. Στην παρούσα φάση, θεωρείται ότι θα ήταν δυσανάλογη τυχόν επέκταση του πεδίου εφαρμογής της πρότασης σε πτήσεις μεταξύ δύο κρατών μελών και στις πτήσεις που εκτελούνται στο εσωτερικό ενός κράτους μέλους.

- Χρήση και σκοπός της συλλογής δεδομένων PNR : Η συλλογή δεδομένων PNR πρέπει να χρησιμοποιείται αποκλειστικά και μόνο για τους σκοπούς του τίτλου VI, δηλαδή για την πρόληψη και την καταπολέμηση των τρομοκρατικών εγκλημάτων και του οργανωμένου εγκλήματος.

- Περίοδος διατήρησης των δεδομένων : Κατεγράφη σύμπτωση απόψεων για το ότι, προκειμένου να είναι αποτελεσματικό το όλο σύστημα, πρέπει τα δεδομένα να διατηρούνται για περίοδο 5 ετών, εκτός αν έχουν χρησιμοποιηθεί για ποινική ανάκριση ή επιχείρηση των κρατικών υπηρεσιών πληροφοριών.

- Όργανο που θα παραλαμβάνει τα δεδομένα PNR : Τα περισσότερα κράτη μέλη επικροτούν την ιδέα να παραλαμβάνονται τα δεδομένα από μία «μονάδα στοιχείων επιβατών», η οποία θα διορισθεί σε κάθε κράτος μέλος, ενώ κάποια άλλα κράτη μέλη τάσσονται υπέρ της σύστασης κεντρικής μονάδας σε επίπεδο ΕΕ, η οποία θα παραλαμβάνει τα δεδομένα από τους μεταφορείς όλων των κρατών μελών.

- Μέθοδος διαβίβασης των δεδομένων : Όλοι οι ενδιαφερόμενοι που μετείχαν στις διαβουλεύσεις προτιμούν τη μέθοδο της «προώθησης» («push») έναντι της μεθόδου της άντλησης («pull»). Η βασική διαφορά είναι ότι στην περίπτωση της μεθόδου της «προώθησης», τα δεδομένα διαβιβάζονται από τον εκάστοτε μεταφορέα στην εθνική αρχή, ενώ στην περίπτωση της μεθόδου της «άντλησης», η εθνική αρχή αποκτά πρόσβαση στο σύστημα κρατήσεων του μεταφορέα και αντλεί από εκεί τα δεδομένα.

- Περαιτέρω διαβιβάσεις δεδομένων PNR : Οι περισσότεροι από τους ενδιαφερόμενους που μετείχαν στις διαβουλεύσεις τάσσονται υπέρ της διαβίβασης των δεδομένων PNR στις εθνικές αρμόδιες αρχές και στις αρμόδιες αρχές των υπολοίπων κρατών μελών. Μερικά κράτη μέλη τάσσονται υπέρ της διαβίβασης των δεδομένων και προς τις αρμόδιες αρχές τρίτων χωρών.

- Ασφάλεια τεχνολογίας πληροφοριών : Αναφορικά με την ασφάλεια των διαβιβάσεων δεδομένων, οι περισσότεροι ενδιαφερόμενοι συμφωνούν ότι θα μπορούσαν να θεσπισθούν κοινά πρότυπα κρυπτογράφησης προς χάριν αυτής της ασφάλειας.

Το προτεινόμενο μέτρο θα περιλαμβάνει επίσης διατάξεις σχετικά με την παρακολούθηση και την αξιολόγηση.

[1] ΕΕ L 261 της 6.8.2004, σ. 24.