Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την "Προενταξιακή Χρηματοδοτική Ενίσχυση Phare, ISPA και Sapard"

(2003/C 61/17)

Στις 17 Ιανουαρίου 2002 η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποφάσισε, σύμφωνα με το άρθρο 23, παράγραφος 3, του Εσωτερικού Κανονισμού της, να καταρτίσει γνωμοδότηση για την "Προενταξιακή Χρηματοδοτική Ενίσχυση Phare, ISPA και Sapard".

Το τμήμα Εξωτερικών Σχέσεων, στο οποίο ανατέθηκαν οι προπαρασκευαστικές εργασίες της ΕΟΚΕ, υιοθέτησε την γνωμοδότησή της στις 5 Σεπτεμβρίου 2002 με βάση εισηγητική έκθεση του κ. Kenneth Walker.

Κατά την 393η σύνοδο ολομέλειας (συνεδρίαση της 19ης Σεπτεμβρίου 2002), η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε την ακόλουθη γνωμοδότηση με 23 ψήφους υπέρ, 1 κατά και 2 αποχές.

1. Εισαγωγή

1.1. Ως μέσο της προενταξιακής της στρατηγικής, η ΕΕ διαθέτει στις υποψήφιες χώρες οικονομική ενίσχυση διαφόρων μορφών. Οι δέκα χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης (ΧΚΑΕ) λαμβάνουν άμεση οικονομική ενίσχυση από τα μέσα Phare, ISPA και Sapard. Επιπλέον, συγχρηματοδοτούν έργα με την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕ) και διεθνή χρηματοπιστωτικά ιδρύματα. Οι υπόλοιπες υποψήφιες χώρες, δηλαδή η Κύπρος, η Μάλτα, και η Τουρκία δεν επωφελούνται από τα προγράμματα Phare, ISPA ή Sapard, αλλά αποτελούν επιλέξιμες χώρες για χρηματοδοτικές διευκολύνσεις της ΕΤΕ, συμπεριλαμβανομένης διευκόλυνσης ύψους 6,42 δις EUR για τις Μεσογειακές χώρες στο πλαίσιο του προγράμματος MEDA. Οι υποψήφιες χώρες αποκτούν, επίσης, χρήσιμη πείρα εφόσον μπορούν να συμμετέχουν σε προγράμματα της ΕΕ (όπως το Εrasmus, Σωκράτης και Leonardo), σε οργανισμούς, και σε επιτροπές.

1.2. Το πρόγραμμα Phare έχει τεθεί σε λειτουργία από το 1989, παρέχει βοήθεια στις ΧΚΑΕ, και εστιάζεται στη θεσμική στήριξη - την ενίσχυση των δυνατοτήτων των υποψηφίων χωρών για την εφαρμογή του κοινοτικού κεκτημένου. Στα πλαίσια του εν λόγω προγράμματος, η ΕΕ διαθέτει εμπειρογνώμονες για παροχή συμβουλών σε βραχυπρόθεσμο επίπεδο και, μέσω διαδικασίας συνεργασίας, πιο μακροπρόθεσμες αποσπάσεις υπαλλήλων από υπουργεία των κρατών μελών, περιφερειακά όργανα, δημόσιους οργανισμούς, και επαγγελματικές οργανώσεις. Παρέχει, επίσης, επενδύσεις προκειμένου να συνδράμει τις υποψήφιες χώρες για την υλοποίηση του κεκτημένου. Άλλες χορηγήσεις για οικονομική και κοινωνική συνοχή συνδράμουν στην ανάπτυξη μηχανισμών και θεσμών που θα χρειαστεί κάθε χώρα με την ένταξή της στην ΕΕ, ιδιαίτερα για την υλοποίηση της περιφερειακής χρηματοδότησης της ΕΕ. Το 1999, το πρόγραμμα Phare επαναπροσανατολίστηκε εν όψει της επικείμενης εισαγωγής των μέσων ΙSPA και Sapard, προκειμένου να αποτραπούν επικαλύψεις και να διασφαλιστεί ο καλύτερος δυνατός συντονισμός των τριών μέσων. Το Phare διέθεσε, επίσης, βοήθεια σε ορισμένα έθνη της Ανατολικής Ευρώπης που δεν είναι υποψήφιες χώρες. Το συνολικό ποσό που διατέθηκε το 2001 ανήλθε σε 1,620 εκατ. EUR (1,590 εκατ. EUR σε τιμές 1999).

1.3. Στα πλαίσια του ΙSPA (Μέσο Προενταξιακών Διαρθρωτικών Πολιτικών), το οποίο τέθηκε σε ισχύ την 1η Ιανουαρίου του 2000, η ΕΕ παρέχει βοήθεια στις ΧΚΑΕ για:

- Περιβαλλοντικά μέτρα τα οποία τα επιτρέψουν στις υποψήφιες χώρες να πληρούν τις προδιαγραφές του κοινοτικού κεκτημένου.

- Μέτρα στον τομέα των υποδομών των μεταφορών για την προώθηση βιώσιμης κινητικότητας και, ιδιαίτερα, έργα κοινού ενδιαφέροντος με βάση τα κριτήρια της απόφασης 1692/96 του Συμβουλίου για θέσπιση των Διευρωπαϊκών Δικτύων (ΔΕΔ).

Το τελευταίο περιλαμβάνει την διασύνδεση και διαλειτουργικότητα των εθνικών δικτύων καθώς και των διευρωπαϊκών δικτύων. Κάθε μια από τις επιλέξιμες χώρες έχει προετοιμάσει εθνικές στρατηγικές για τους τομείς των μεταφορών και του περιβάλλοντος που θα τύχουν χρηματοδότησης από την ΕΕ στα πλαίσια του ΙSPA. Η ΕΕ χορηγεί 1,080 εκατ. EUR ετησίως (σε τιμές 1999) για την παροχή βοήθειας σε υποδομές στα πλαίσια του εν λόγω προγράμματος.

1.4. Το πρόγραμμα SAPARD (Ειδικό Ενταξιακό Πρόγραμμα για τη Γεωργία και την Αγροτική Ανάπτυξη) θεσπίστηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1268/1999 του Συμβουλίου και τέθηκε σε ισχύ την 1η Ιανουαρίου του 2000; με σκοπό την προώθηση της γεωργικής και αγροτικής ανάπτυξης στις δικαιούχες χώρες. Η ενίσχυση που χορηγείται στα πλαίσια του εν λόγω προγράμματος πρέπει να έχει τη μορφή οικονομικής συμβολής που να υπόκειται σε οικονομικούς κανόνες που θα αντικατοπτρίζουν εν μέρει αυτούς που θεσπίστηκαν από την Κοινή Αγροτική Πολιτική (ΚΑΠ) καθώς και αυτούς που αφορούν διαρθρωτικά μέσα. Το πρόγραμμα χορηγεί 540 εκατ. EUR ετησίως (με τιμές 1999) στις ΧΚΑΕ, συγχρηματοδοτεί έργα που επιλέγονται από τις ίδιες τις υποψήφιες χώρες με βάση τα έργα αγροτικής ανάπτυξης που εγκρίνονται από την ΕΕ. Η πλήρως αποκεντρωμένη δομή εφαρμογής για κάθε χώρα περιλαμβάνει ένα γραφείο sapard, το οποίο είναι υπεύθυνο για τη διαχείριση και τις πληρωμές, διαπιστευμένο και εγκεκριμένο από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

1.5. Η οικονομική ενίσχυση μέσω των τριών μέσων χορηγείται μέσα στο γενικό νομικό πλαίσιο των συμφωνιών σύνδεσης με τις δικαιούχες χώρες και λαμβάνει υπόψη τα περιεχόμενα των σχετικών εταιρικών σχέσεων ενόψει της προσχώρησης. Για το Phare και το ΙSPA, η Επιτροπή ασκεί συστηματικούς εκ των προτέρων ελέγχους. Για παράδειγμα, αποφάσεις που αφορούν την ανάθεση συμβάσεων λαμβάνονται από την αναθέτουσα αρχή και υποβάλλονται για προηγούμενη έγκριση στην αντιπροσωπεία της Επιτροπής. Το Sapard λειτουργεί με σύστημα εκ των υστέρων ελέγχου σύμφωνα με το οποίο το αρμόδιο γραφείο Sapard λαμβάνει τις εν λόγω αποφάσεις χωρίς να αναφερθεί προηγουμένως στην Αντιπροσωπεία της Επιτροπής.

1.6. Ο σκοπός της προενταξιακής χρηματοδότησης είναι διττός:

- Παροχή οικονομικής συνδρομής για την πλήρωση των προτύπων της ΕΕ και για συμμόρφωση με το κοινοτικό κεκτημένο.

- Παροχή εκπαιδευτικής πείρας για την προετοιμασία των χωρών για αποτελεσματική μελλοντική χρήση των κονδυλίων που προέρχονται από τα διαρθρωτικά ταμεία και τα ταμεία συνοχής.

1.7. Τα τρία προενταξιακά μέσα προηγούνται της χρηματοδότησης που θα διαθέσει η Κοινότητα στις υποψήφιες χώρες μετά την ένταξή τους, απαιτούν ανάπτυξη ικανοτήτων των αρμοδίων οργανισμών και νέες οργανωτικές και διοικητικές δομές. Το Ρhare αποτελεί τον προάγγελο των διαρθρωτικών ταμείων, το ΙSPA των ταμείων συνοχής, και το Sapard των αγροτικών ταμείων(1). Το Phare αποτελεί το μοναδικό μέσο παροχής στήριξης για θεσμική ενίσχυση.

1.8. Τα τρία μέσα ελέγχονται από τρεις διαφορετικές Γενικές Διευθύνσεις της Επιτροπής. Το Phare διαχειρίζεται η ΓΔ Διεύρυνση, το ΙSPA η ΓΔ Περιφερειακή Πολιτική, και το Sapard η ΓΔ Γεωργία. Τα τρία μέσα διέπονται, επίσης, από διαφορετικούς κανόνες. Η διαδικασία για το ΙSPA διαφέρει αρκετά από αυτήν του Phare, ενώ η αντίστοιχη διαδικασία για το Sapard διαφέρει κατά πολύ από τα Phare και ΙSPA.(2)

1.9. Η ΕΕ προωθεί έργα υποδομής μεγάλης κλίμακας μέσω συμφωνιών συγχρηματοδότησης με την ΕΤΕπ και με διεθνή χρηματοπιστωτικά ιδρύματα με τα οποία η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει υπογράψει μνημόνιο συντονισμού.

1.10. Εκτός από την προενταξιακή συνδρομή της, η ΕΕ θα διαθέσει, επίσης, ποσό ύψους έως και 380 εκατ. EUR για αντισταθμιστικές πληρωμές προϋπολογισμού στα νέα κράτη μέλη για τη χρονική περίοδο 2004-2006 με σκοπό αποτραπεί το ενδεχόμενο καταστούν καθαροί εισφορείς ποσών στον προϋπολογισμό της ΕΕ. Παρά τα χαμηλά επίπεδα του ΑΕγχΠ στις υποψήφιες χώρες σε σύγκριση με τον μέσο όρο της ΕΕ, ελλοχεύει ο κίνδυνος, χωρίς τις εν λόγω πληρωμές, η συμβολή ορισμένων χωρών στον προϋπολογισμό της ΕΕ να είναι μεγαλύτερη από τις ενισχύσεις τις οποίες λαμβάνουν διότι θα τους ζητηθεί να συμβάλουν στον προϋπολογισμό της ΕΕ από την ημερομηνία ένταξής τους τη στιγμή που η έλλειψη ικανότητας απορρόφησης των διοικητικών τους δομών και τα μειωμένα επίπεδα πληρωμών που προτείνονται στο πλαίσιο της ΚΓΠ ενδέχεται να μειώσουν το ποσό της οικονομικής ενίσχυσης που λαμβάνουν στην πράξη.

1.11. Πιθανό κριτήριο για το οριστικό κλείσιμο του κεφαλαίου 28 θα αποτελέσει η αποδεδειγμένη ικανότητα διαχείρισης των προενταξιακών κονδυλίων και, κατά συνέπεια, της πολύ σημαντικότερης ενίσχυσης των Διαρθρωτικών Ταμείων και των Ταμείων Συνοχής που θα ακολουθήσει την ένταξη. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ανέφεραν ότι το γεγονός αυτό θα αποτελέσει το βασικό δείκτη για την ετοιμότητα μιας χώρας για ένταξη.

1.12. Για την προετοιμασία της παρούσας γνωμοδότησης, η ΕΟΚΕ επισκέφθηκε τέσσερις υποψήφιες χώρες (Βουλγαρία, Πολωνία, Σλοβακία) και είχε ακροάσεις με εκπροσώπους των κοινωνικών εταίρων και ενός ευρέως φάσματος οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών. Εξάλλου, μέλη της ομάδας μελέτης είχαν συνομιλίες με ορισμένες αντιπροσωπείες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής σε υποψήφιες χώρες. Απεστάλη ερωτηματολόγιο σε εκπροσώπους οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών των υποψηφίων χωρών με τις οποίες η ΕΟΚΕ έχει συγκροτήσει μικτές συμβουλευτικές επιτροπές. Λήφθηκαν, επίσης, στοιχεία από έγγραφα της Επιτροπής, υπαλλήλους των αρμοδίων ΓΔ, και από οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών σε ευρωπαϊκό επίπεδο.

2. Η λειτουργία των προενταξιακών μέσων

2.1 Phare

2.1.1. Το Phare αποτελεί ένα τεράστιο και εξαιρετικά πολύπλοκο πρόγραμμα, το οποίο αντιπροσωπεύει μια τεράστια πρόκληση τόσο για την Ευρωπαϊκή Επιτροπή όσο και για κάθε μια από τις δικαιούχες χώρες. Κατά τα πρώτα στάδια της λειτουργίας του, επικεντρώθηκε στον τομέα των δημόσιων οικονομικών, τη γεωργία, το περιβάλλον και την ιδιωτικοποίηση. Προτεραιότητα απετέλεσε, επίσης, και η περιφερειακή ανάπτυξη, που συμπληρώθηκε από διασυνοριακά προγράμματα συνεργασίας. Οι ΜΜΕ απετέλεσαν έναν ακόμα τομέα ιδιαίτερης σημασίας. Τα μέτρα στήριξης έλαβαν κυρίως τη μορφή τεχνικής βοήθειας με περιορισμένη επενδυτική υποστήριξη(3).

2.1.2. Στην εν λόγω φάση, το πρόγραμμα κάλυπτε θέματα βάσει της ζήτησης. Οι κυβερνήσεις των υποψήφιων χωρών πρότειναν έργα στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή με την προϋπόθεση ότι καλύπτονταν από τους στόχους του Phare, σε οποιοδήποτε θέμα ή τομέα, για ποικίλα ποσά και για οποιοδήποτε σκοπό. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα ένα μεγάλο αριθμό μικρών έργων τα οποία ήταν πολύπλοκα και χρονοβόρα από απόψεως διαχείρισης.

2.1.3. Το 1997, κατά τη διάρκεια του σχεδιασμού των δύο άλλων προενταξιακών μέσων, το πρόγραμμα Phare επανεστιάστηκε για να αποτελέσει μέρος μιας συνοπτικής προενταξιακής στρατηγικής. Η Επιτροπή κατήρτισε γνωμοδότηση για καθεμιά από τις υποψήφιες χώρες, αναφέροντας τους τομείς στους οποίους ήταν απαραίτητη η ανάληψη δράσης πριν την ένταξη. Οι εν λόγω γνωμοδοτήσεις αποτέλεσαν τη βάση των αντίστοιχων εταιρικών σχέσεων ενόψει της προσχώρησης. Η στήριξη Phare στρεφόταν τώρα προς τις προτεραιότητες ένταξης που αναφέρονταν στην αντίστοιχη εταιρική σχέση ενόψει της προσχώρησης. Στον στάδιο αυτό κάλυπτε θέματα με βάση τις πολιτικές ένταξης.

2.1.4. Με τη μορφή αυτή, το Phare προσφέρει δύο είδη στήριξης, θεσμική ενίσχυση και στήριξη στις επενδύσεις. Το τελευταίο αντιπροσωπεύει 30 % της συνολικής χρηματοδότησης και υποδιαιρείται στη συνεργασία και στην τεχνική βοήθεια. Η συνεργασία περιλαμβάνει την απόσπαση ενός δημοσίου υπαλλήλου κράτους μέλους σε έναν αντίστοιχο οργανισμό εταίρου χώρας σε μακροπρόθεσμη βάση (περισσότερο από ένα έτος). Μπορεί να συνοδεύεται από εξειδικευμένη τεχνική βοήθεια και στήριξη σε ό,τι αφορά εξοπλισμό-επενδύσεις, η τελευταία εστιάζεται στο εξοπλισμό που είναι απαραίτητος για έργα θεσμικής ενίσχυσης. Δεν υπάρχουν ελάχιστα επίπεδα για έργα θεσμικής ενίσχυσης αλλά η μέση αξία είναι ύψους περίπου 1 εκατομμυρίου EUR. Τα έργα στήριξης για τις επενδύσεις, που περιλαμβάνουν το εναπομένων 70 % των κονδυλίων, εστιάζονται κυρίως στην αποκατάσταση/ εκσυγχρονισμό υποδομών και η ελάχιστη αξία του έργου είναι 2 εκατ. EUR.

2.1.5. Η επανεστίαση του προγράμματος διήρκεσε ουσιαστικά δύο έτη για να ολοκληρωθεί, γεγονός που απετέλεσε αντικείμενο κριτικής από το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο(4) και τους αντιπροσώπους των δικαιούχων χωρών. Κατά τη διαδικασία, δημιούργησε ένα βεβαρημένο φόρτο εργασίας στις εθνικές διοικήσεις τους και στις αντίστοιχες αντιπροσωπείες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής(5). Σηματοδότησε, επίσης, την έναρξη μιας διαδικασίας προοδευτικής αποκέντρωσης που συνεχίζεται μέχρι τούδε. Με βάση τους παλαιούς κανόνες, κάθε σύμβαση που υπερέβαινε τα 500000 EUR έπρεπε να αποσταλεί για έγκριση στα κεντρικά γραφεία του Phare στις Βρυξέλλες. Αντίθετα, με βάση τους νέους κανόνες, οι επικεφαλής των αντιπροσωπειών μπορούν να εγκρίνουν έργα αξίας έως και 5 εκατ. EUR.

2.1.6. Κατά προσέγγιση, το 78 % της χρηματοδότησης του προγράμματος Phare χορηγείται σε εθνικά προγράμματα, τα οποία απετέλεσαν αντικείμενο διμερών συμφωνιών με κάθε υποψήφια χώρα. Το υπόλοιπο ποσό προορίζεται για πρωτοβουλίες πολυμερούς, οριζόντιας, και διασυνοριακής συνεργασίας. Μετά τον επαναπροσανατολισμό του το 1998, το Phare δεν αναλαμβάνει πλέον νέες δεσμεύσεις για περιβαλλοντικά έργα, τα οποία αναπτύσσονται στα πλαίσια του ΙSPA, ή για γεωργικά έργα, τα οποία υπάγονται στο Sapard.

2.1.7. Το Phare αποτέλεσε αντικείμενο κριτικής από το Ελεγκτικό Συνέδριο(6) για τον περιορισμένο αντίκτυπο του προγράμματος, που οφειλόταν σε μεγάλο βαθμό στην ακατάλληλη εναρμόνισή του με το Ιnterreg. Αναφέρθηκε επίσης ότι υπήρξε έλλειψη αποτελεσματικού συστήματος διαχείρισης πληροφοριών και ότι η Επιτροπή απέτυχε να αποδείξει ότι η διαδικασία συνεργασίας είναι αποδοτική επένδυση χρημάτων(7). Αυτό είχε ως συνέπεια αναθεώρηση της διαδικασίας.

2.1.8. Τα τέλη του 1998, το Phare είχε διαθέσει 5,8 δις. EUR περίπου σε ενισχύσεις έναντι συνολικών δεσμεύσεων 9 δις. EUR περίπου. Κατά μέσο όρο, τελικά χορηγήθηκε το 95 % περίπου των πόρων που δεσμεύθηκαν. Στο παράρτημα 2 περιέχεται κατανομή ανά χώρα των αναληφθεισών δαπανών, των ποσών που δόθηκαν σε συμβάσεις και ξοδεύτηκαν. Περισσότερα από 500 έργα που πραγματοποιήθηκαν σε συνεργασία λειτουργούν στην παρούσα φάση.

2.2. ISPA

2.2.1. Η διαχείριση της φάσης προγραμματισμού και υλοποίησης του ΙSPA ανήκει στην αρμοδιότητα της ΓΔ Περιφερειακή Πολιτική. Οι αντιπροσωπείες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής διαδραματίζουν σπουδαίο ρόλο κατά τη διάρκεια της εφαρμογής του. Όπως και τα υπόλοιπα προενταξιακά μέσα, το ΙSPA στοχεύει στην ένταξη και πρέπει να συμμορφώνεται με τις προτεραιότητες της αντίστοιχης συμφωνίας προσχώρησης. Η χρηματοδότηση διατίθεται σε ισότιμες αναλογίες για έργα που αφορούν τον τομέα των μεταφορών και του περιβάλλοντος.

2.2.2. Οι δικαιούχες χώρες οφείλουν να καταρτίσουν εθνικές στρατηγικές όσον αφορά θέματα μεταφορών και περιβάλλοντος. Τα έργα ΙSPA πραγματοποιούνται με συγχρηματοδότηση και η κοινοτική υποστήριξη περιορίζεται σε 75 % των εθνικών εισφορών (ή 85 % σε εξαιρετικές περιπτώσεις). Οφείλουν, επίσης, να χρησιμοποιήσουν δανειακά κεφάλαια στο μεγαλύτερο δυνατό βαθμό. Το ΙSPA απαιτεί χρηματοδοτικό μνημόνιο για κάθε έργο χωριστά και όχι για ένα συνολικό πρόγραμμα (όπως συνέβαινε στην περίπτωση του Phare).

2.2.3. Τα έργα του τομέα των μεταφορών πρέπει να αποτελούν είτε προέκταση ενός δικτύου TINA (εκτίμηση αναγκών σε μεταφορικές υποδομές), που είναι ένας από τους άξονες προτεραιότητας τον οποίο και συνιστά η Επιτροπή, είτε οδό πρόσβασης σε παρόμοιο δίκτυο. Η ανάλυση κόστους-οφέλους και η εκτίμηση του περιβαλλοντικού αντίκτυπου κρίνονται απαραίτητες πριν την επιλογή του έργου από την Επιτροπή. Επίσης, πρέπει να κρίνεται οικονομικά βιώσιμο, ιδιαίτερα όσον αφορά τη δυνατότητα να διασφαλιστεί διαρκή παροχή συντήρησης και να εντάσσεται στην σχετική εθνική στρατηγική. Στην περίπτωση των περιβαλλοντικών έργων του ΙSPA, δίνεται προτεραιότητα σ' αυτά από τα οποία θα επωφεληθεί μεγαλύτερος αριθμός ατόμων και, ως εκ τούτου, υπερτερούν τα έργα αστικής ανάπτυξης. Το ελάχιστο μέγεθος επένδυσης είναι ύψους 5 εκατ. EUR αλλά υπάρχει δυνατότητα ομαδοποίησης αριθμού μικρότερων κατά μέγεθος έργων προκειμένου να επιτευχθεί το απαιτούμενο κατώτατο όριο(8).

2.2.4. Το ΙSPA, όπως και το Phare, βασίζεται σε σύστημα εκ των προτέρων ελέγχου. Η Επιτροπή έχει τη δυνατότητα να άρει τους εκ των προτέρων ελέγχους αλλά μόνο στα πλαίσια των παραμέτρων του Εκτεταμένου Συστήματος Αποκεντρωμένης Υλοποίησης (EDIS) σύμφωνα με το άρθρο 12 των κανονισμών συντονισμού.

2.2.5. Η εφαρμογή του ΙSPA πραγματοποιείται με αρκετά αργούς ρυθμούς. Ενώ για την περίοδο 2000-2002 χορηγήθηκε πάνω από 1 δις EUR ετησίως, το 2000 δεν δαπανήθηκε τίποτε και το 2001 δαπανήθηκαν μόνο 200 εκατομμύρια EUR. Τα ποσά για το 2002 δεν είναι ακόμα διαθέσιμα αλλά πιθανόν να είναι υψηλότερα από το 2001.

2.3 Sapard

2.3.1. Το Sapard λειτουργεί σύμφωνα με τους κανόνες που διέπουν το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ), το γεωργικό σύστημα επιδοτήσεων για τα κράτη μέλη(9), και απαιτεί τη σύσταση ενός γραφείου πληρωμών στην υποψήφια χώρα, το οποίο, με την ένταξη, θα μπορούσε είναι υπεύθυνο για τα γεωργικά κονδύλια της Κοινότητας. Έως τούδε, παρόμοια γραφεία έχουν συσταθεί σε όλες τις επιλέξιμες χώρες εκτός από μια. Η Επιτροπή εγκρίνει ένα πρόγραμμα για κάθε υποψήφια χώρα με βάση ένα έργο που έχει εκπονηθεί από τις εθνικές αρχές. Λόγω του συστήματος της πλήρως αποκεντρωμένης διαχείρισης, δεν εμπλέκεται στην διαδικασία επιλογής των έργων ή τη διαχείρισή τους και συμμετέχει σε εκ των υστέρων βάση κατά τη διάρκεια της εκκαθάρισης των λογαριασμών χρήσεως (όπως και για το ΕΓΤΠΕ), με σκοπό να διασφαλίσει ότι η υλοποίηση συμμορφώνεται με τους κανόνες του Sapard. Οι κανόνες απαιτούν συγχρηματοδότηση, με ποσοστό κοινοτικής χρηματοδότησης έως 75 %, και σε εξαιρετικές περιπτώσεις έως 100 %, της συνολικής επιλέξιμης δημόσιας δαπάνης.

2.3.2. Το πρόγραμμα υποστηρίζει, ιδιαίτερα, γεωργικά έργα και έργα αγροτικής ανάπτυξης, έργα περιφερειακού τουρισμού, και έργα στον τομέα των γεωργικών προϊόντων διατροφής. Οι δικαιούχοι είναι συνήθως ιδιωτικοί φορείς (συχνά ΜΜΕ) μολονότι εμπλέκονται, επίσης, και δικαιούχοι του δημοσίου, ιδιαίτερα σε θέματα υποδομής. Το γραφείο Sapard, το οποίο διευθύνει την διαδικασία επιλογής στην δικαιούχο χώρα και διαχειρίζεται τα κριτήρια που θεσπίζονται σύμφωνα με τους γενικούς κανόνες του Sapard, δημοσιεύει τις προσκλήσεις υποβολής προσφορών.

2.3.3. Ενώ οι ενισχύσεις του ΙSPA πραγματοποιούνται σε επίπεδο κυβερνήσεων και διατίθενται σε Υπουργεία, η χρηματοδότηση Sapard διατίθεται συνήθως σε πολλούς άλλους δικαιούχους, όπως αγρότες, εκ των οποίων πολλοί δεν μιλούν καμία κοινοτική γλώσσα, και δημοτικές αρχές. Εξαιτίας του μεγάλου αριθμού ατομικών υποθέσεων, και για να επιτευχθεί όσον το δυνατό περισσότερο ο στόχος της ενίσχυσης των ικανοτήτων, έχει υιοθετηθεί εξ αρχής ένα αποκεντρωμένο σύστημα. Οι δικαιούχες χώρες οφείλουν να θεσπίσουν ένα διοικητικό σύστημα για την διενέργεια αποτελεσματικών ελέγχων. Αντίθετα με το Phare, διεξάγονται αυστηροί λογιστικοί έλεγχοι και η Επιτροπή δύναται να ζητήσει επιστροφή της χρηματοδότησης εάν ένα έργο δεν υλοποιηθεί σωστά ή και να αποφασίσει ότι τα εν λόγω ποσά μπορούν αντισταθμίσουν πληρωμές στο πλαίσιο οιωνδήποτε άλλων κοινοτικών μέσων.

2.3.4. Μέχρι τα τέλη του 2001, χορηγήθηκαν ενισχύσεις ύψους 30 εκατ. EUR έναντι συνολικού ποσού άνω του 1,5 δις που χορηγήθηκε τα έτη 2000-2002, αν και το πρόγραμμα τέθηκε σε ισχύ μόνο το Μάιο του 2001 με την πρώτη απόφαση ανάθεση της διαχείρισης. Τα δύο τρίτα της συνολικής κοινοτικής εισφοράς διατίθενται στην Πολωνία και τη Ρουμανία.

3. Εξελίξεις στα προενταξιακά μέσα

3.1. Η Επιτροπή εντόπισε(10) πέντε βασικές δράσεις για την βελτίωση της λειτουργίας των προενταξιακών μέσων:

- Οι ικανότητες προγραμματισμού και διοίκησης στις ΧΚΑΕ πρέπει να ενισχυθούν μέσω της θεσμικής στήριξης και συναφών επενδύσεων, καθώς και πιλοτικές προσεγγίσεις για δράσεις του Στόχου 1.

- Τα Εθνικά Αναπτυξιακά Σχέδια πρέπει να ενισχυθούν.

- Το κατάλληλο μίγμα των εθνικών και περιφερειακών έργων θα επιλέγεται από τις υποψήφιες χώρες.

- Η χρήση της προγραμματικής προσέγγισης θα επεκταθεί και η διαχείριση τέτοιων μέτρων θα ενταθεί.

- Αναφορικά με την οικονομική και κοινωνική συνοχή, ο προγραμματισμός της διασυνοριακής συνεργασίας θα ακολουθεί τα εθνικά αναπτυξιακά προγράμματα και θα συγκλίνει προς το Ιnterreg.

3.2. Ως μέρος της συνεχούς διαδικασίας εκτενούς αποκέντρωσης, όλα τα κονδύλια Phare θα διοχετεύονται δια μέσω ενός μόνο οργάνου, το Εθνικό Ταμείο, στις ΧΚΑΕ. Ο εθνικός διατάκτης θα έχει πλήρη ευθύνη απέναντι στην Επιτροπή για τη χρήση των κονδυλίων.

3.3. Οι νέοι μηχανισμοί εφαρμογής αντανακλούν την αποκτηθείσα πείρα από την υλοποίηση του προγράμματος Phare επί σειρά ετών και, ιδιαίτερα, το μάθημα ότι είναι απαραίτητο να διασφαλιστεί ότι ένας περιορισμένος αριθμός "κέντρων αριστείας" θα είναι υπεύθυνος για τη διαχείριση των κονδυλίων(11). Αυτό αποτελεί ουσιαστική προϋπόθεση για την πλήρη μεταφορά της ευθύνης για την προκήρυξη διαγωνισμών και την ανάθεση συμβάσεων από την Επιτροπή στις υποψήφιες χώρες.

3.4. Αντί για μεμονωμένα έργα, το Phare κατευθύνεται προς μια πιο προγραμματική προσέγγιση. Αυτό θα οδηγήσει σε περαιτέρω ευθυγράμμιση των προγραμμάτων διασυνοριακής συνεργασίας Phare με την εκδοχή των προγραμμάτων αυτών για τα Ταμεία Συνοχής (Interreg).

3.5 Η υιοθέτηση από το πρόγραμμα Phare των κατευθυντήριων γραμμών του Ιnterreg III παρείχε επιπλέον καθοδήγηση για την προετοιμασία και υποβολή κοινών εγγράφων προγραμματισμού Phare διασυνοριακή συνεργασία/Interreg για τις συνοριακές περιφέρειες των ΕΕ/ΧΚΑΕ, που καλύπτουν τη χρονική περίοδο 2002-2006.

3.6. Έχουν διατεθεί πόροι στο κονδύλιο του προϋπολογισμού Phare για το ταμείο μικρών έργων (SPF). Αυτά έχουν τεθεί σε λειτουργία σε όλα τα σύνορα(12).

3.7. Σημειώθηκε σημαντική αύξηση όσον αφορά τις δραστηριότητες της υπηρεσίας ανταλλαγής πληροφοριών σε θέματα τεχνικής βοήθειας (TAIEX)(13).

3.8. Διαπιστώθηκε ανάγκη ενός νέου μεσοπρόθεσμου μέσου που θα καλύπτει το κενό μεταξύ της μακροπρόθεσμης διαδικασίας συνεργασίας και της βραχυπρόθεσμης παροχής βοήθειας TAIEX. Ο όρος που χρησιμοποιείται είναι "twinning light" και θεσπίσθηκε το 2001. Προβλέπεται να παράσχει αυξημένη ευελιξία για τα εν λόγω μέτρα(14).

3.9. Η εισαγωγή χρηματοδοτικής διευκόλυνσης για τις ΜΜΕ στο πρόγραμμα Phare θα ενθαρρύνει την ανάπτυξη των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων και θα διατηρήσει, σε μακροπρόθεσμη βάση, την χρηματοδότησή τους για δραστηριότητες ΜΜΕ(15).

4. Προοπτικές εξέλιξης μέχρι σήμερα και παρούσα κατάσταση

4.1. Προοπτικές της ΕΕ

4.1.1. Η Επιτροπή παραδέχεται ότι τα ποσά των χορηγούμενων ενισχύσεων, σε σύγκριση με ποσά που χορηγήθηκαν στα πλαίσια του καθενός από τα τρία μέσα, είναι απογοητευτικά. Κρίνει σαφώς, όμως, υπεύθυνες γι' αυτό τις κυβερνήσεις των δικαιούχων χωρών. "Τα μέσα που χρησιμοποιήθηκαν στα πλαίσια του προγράμματος Phare κινδυνεύουν να υποσκαφθούν από συστηματικές αδυναμίες στις εθνικές διοικήσεις."(16). Η Επιτροπή είναι της άποψης ότι δεν μπορούν να υπάρξουν αποτελέσματα μέχρις ότου μια χώρα είναι σε θέση να αποδείξει την ικανότητα διαχείρισης των κονδυλίων. Η Επιτροπή έχει αναλάβει την ενίσχυση της εν λόγω ικανότητας, κυρίως μέσω του προγράμματος Phare, αλλά η πρόοδος σε ορισμένες χώρες είναι αργή. Η Επιτροπή περιορίζεται από τις απαιτήσεις των δημοσιονομικών κανονισμών.

4.1.2. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η πολιτική πρέπει να καθοδηγείται από συνεκτικές μακροπρόθεσμες απόψεις. Οι υποψήφιες χώρες οφείλουν να προετοιμάσουν εθνικά έργα και στρατηγικές τομεακής ανάπτυξης ως προϋπόθεση για τη χορήγηση προενταξιακής χρηματοδότησης. Οι κατευθυντήριες γραμμές όσον αφορά τα προενταξιακά κονδύλια δεν περιέχουν υποχρεωτικές προϋποθέσεις για δημόσια διαβούλευση. Η Τσεχία είναι η μόνη υποψήφια χώρα που διεξάγει συστηματικά Βιώσιμη Περιβαλλοντική Αξιολόγηση (SEA) για προετοιμασμένες στρατηγικές και έργα.

4.1.3. Τίθεται μόνο ζήτημα διασφάλισης ότι οι χώρες εταίροι έχουν θεσπίσει κατάλληλα συστήματα ελέγχου. Είναι, επίσης, σημαντική η ανάπτυξη ικανοποιητικών μηχανισμών για την εκτέλεση των έργων. Συνεπώς, είναι απαραίτητη η δημιουργία γραφειοκρατικών υποδομών ικανών να διαχειρίζονται την διαδικασία εφαρμογής, να συνεργάζονται με τους κοινοτικούς υπαλλήλους, και να ασκούν συντονιστική δράση στις ενεχόμενες χώρες. Η δημιουργία των υποδομών αυτών απαιτείται για το συντονισμό με την διαδικασία της προενταξιακής χρηματοδότησης αλλά και για να προσελκυστούν εξωτερικές επενδύσεις.

4.1.4. Επικρίνεται το γεγονός ότι και τα τρία μέσα διέπονται από διαφορετικούς κανόνες. Η Επιτροπή το θεωρεί αναπόφευκτο διότι τα διάφορα μέσα απευθύνονται σε διαφορετικούς δικαιούχους. Επιπλέον, μια από τις λειτουργίες τους είναι η προετοιμασία των υποψηφίων χωρών για τη συμμετοχή τους στα Διαρθρωτικά Ταμεία και τα Ταμεία Συνοχής τα οποία διέπονται, επίσης, από διαφορετικούς κανόνες.

4.1.5. Τα μικρά έργα, που επικεντρώνονται σε τοπικό επίπεδο, μπορεί να φαίνεται ότι έχουν ένα πιο άμεσο αντίκτυπο σε περιφερειακά βιοτικά επίπεδα, αλλά τα έργα ευρύτερης κλίμακας, και ιδιαίτερα εκείνα που έχουν διασυνοριακή διάσταση υποδομής, έχουν μεγαλύτερο μακροοικονομικό αντίκτυπο και μπορούν μακροπρόθεσμα να βελτιώσουν την ατομική ποιότητα ζωής.

4.1.6. Τα Εθνικά Αναπτυξιακά Σχέδια συχνά εκπονούνται εσπευσμένα χωρίς κατάλληλη συνεννόηση των αρμοδίων υπουργείων και άλλων δημόσιων υπηρεσιών και ακόμα λιγότερες διαβουλεύσεις με τους αντιπροσώπους της κοινωνίας των πολιτών(17). Ζητείται από τις υποψήφιες χώρες να προσαρμόσουν τα υφιστάμενα πρότυπά τους σε όλες τις πτυχές της κοινοτικής πολιτικής, ακόμα και εάν η προβλεπόμενη ημερομηνία ένταξής τους είναι ακόμα κάπως μακρινή και όπου η υφιστάμενη πολιτική είναι υπό αναθεώρηση. Το αποτέλεσμα, συχνά, είναι ένα εγχείρημα που περιορίζεται σε ξεπερασμένες πολιτικές και μεθόδους λειτουργίας. Τα ελαττώματα και τα σφάλματα των κοινοτικών πολιτικών αντιγράφονται στις υποψήφιες χώρες. Είναι δυσάρεστο τόσο για την ΕΕ όσο και για τις υποψήφιες χώρες εάν όλα τα περασμένα λάθη των σημερινών κρατών μελών επαναλαμβάνονται από τα μελλοντικά κράτη μέλη τα οποία, κατά συνέπεια, παγιδεύονται σε μη βιώσιμες θέσεις. Σύμφωνα με τους "Φίλους της Γης", αυτό αληθεύει ιδιαίτερα με την ΚΓΠ, η οποία δεν πληροί τις προϋποθέσεις για βιώσιμη ανάπτυξη. Κατά συνέπεια, το Sapard δεν προωθεί την βιώσιμη ανάπτυξη στις υποψήφιες χώρες(18).

4.1.7. Οι βασικοί προβληματικοί τομείς είναι:

- η υποανάπτυκτη φύση του επιχειρηματικού περιβάλλοντος.

- η έλλειψη διοικητικής ικανότητας.

- η αδυναμία του δικαστικού τομέα.

- η έλλειψη ουδετερότητας και υπευθυνότητας στις δημόσιες υπηρεσίες.

4.1.8. Ακολουθεί σύνοψη των απόψεων εκπροσώπων των αντιπροσωπειών της Ευρωπαϊκής Επιτροπής που εκφράσθηκαν σε συζητήσεις κατά τη διάρκεια της επίσκεψης της ΕΟΚΕ στις διάφορες χώρες.

4.1.8.1. Συχνά, ορισμένα έργα απέτυχαν λόγω αδυναμίας της εθνικής διοικητικής δομής. Αυτό ορισμένες φορές είναι αποτέλεσμα έργων υπερβολικά φιλόδοξων σε σχέση με την υφιστάμενη κατάσταση της εθνικής διοίκησης. Δεν σχεδιάζονται κατάλληλα είδη έργων και αυτό δημιουργεί αδιέξοδα από πλευράς χρηματοδότησης. Συχνά, είναι δύσκολη η συγκρότηση οργάνων παρακολούθησης ικανοποιητικής ποιότητας. Η διαφθορά, επίσης, αποτελεί μείζον θέμα και, σε πολλές περιπτώσεις, επιδεινώνεται από την έλλειψη αποτελεσματικότητας στον δικαστικό τομέα.

4.1.8.2. Σε πολλά εθνικά υπουργεία, δεν πληρούνται τα απαραίτητα θεσμικά πρότυπα και δεν υφίστανται οι απαραίτητες διοικητικές ικανότητες. Τα υπουργεία έχουν ανάγκη από λιγότερο, αλλά με περισσότερα κίνητρα και υψηλότερους μισθούς, προσωπικό. Υπάρχει έλλειψη οργάνων εκτέλεσης σε περιφερειακό επίπεδο, κυρίως λόγω αδυναμιών στις περιφερειακές διοικήσεις.

4.1.8.3. Σε πολλές υποψήφιες χώρες, ο κοινωνικός διάλογος ασθενεί και συχνά υπάρχει ανισορροπία μεταξύ των δύο πλευρών της κοινωνικής εταιρικής σχέσης.

4.2. Προοπτικές των κυβερνήσεων στις δικαιούχους χώρες

4.2.1. Τα περισσότερα κυβερνητικά όργανα πιστεύουν ότι έχει συντελεστεί ουσιαστική πρόοδος όσον αφορά την ανάπτυξη της διοικητικής υποδομής και ότι στην παρούσα φάση υφίσταται η ικανότητα σχεδιασμού, παρουσίασης, και εκτέλεσης έργων καθώς και απορρόφησης πολύ υψηλών αναλογιών των χορηγηθέντων κονδυλίων.

4.2.2. Υπάρχει πάντως μια τάση από πλευρά των κυβερνητικών οργάνων που δεν εμπλέκονται στη διαδικασία να κρατούν αδιάφορη, έως και εχθρική, στάση απέναντι σ' αυτή.

4.2.2.1. Οι απόψεις σχετικά την επιτυχία του προγράμματος συνεργασίας ποικίλλουν σημαντικά από χώρα σε χώρα. Γενικά, η θέσπιση του νέου προγράμματος συνεργασίας έτυχε ευνοϊκής υποδοχής Κρίνεται ως πλέον ευέλικτο, φθηνότερο, ταχύτερο και πιο εύκολο όσον αφορά την εφαρμογή σε σύγκριση με το συμβατικό πρόγραμμα συνεργασίας.

4.2.3. Υπάρχει ανάγκη για μεγαλύτερη δραστηριοποίηση από πλευράς των στοχευόμενων δικαιούχων χωρών, ιδιαίτερα σε σχέση με το Sapard, προκειμένου να ενθαρρυνθούν ώστε να εκπονήσουν περισσότερα σχέδια. Αυτό μπορεί να βελτιωθεί με την ενίσχυση της δημοσιότητας, κάτι για το οποίο θα ήταν χρήσιμη η παροχή βοήθειας από πλευράς της ΕΕ προς αυτήν την κατεύθυνση. Είναι, επίσης, απαραίτητο να βελτιωθεί η ικανότητα του ιδιωτικού τομέα.

4.2.4. Σε γενικές γραμμές, οι ΜΚΟ και άλλες οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών αντιπροσωπεύονται επάξια στη διεξαγωγή της διαδικασίας και συνεργάζονται ισότιμα με τα κυβερνητικά στελέχη.

4.2.5. Η απαίτηση σύμφωνα με το Phare και το ΙSPA οι εταιρείες που υποβάλουν προσφορά για ανάθεση συμβάσεων να διαθέτουν τουλάχιστον διετή πείρα σε παρόμοιους τομείς αντιτάσσεται στην συμμετοχή εθνικών εταιρειών εκτός και εάν συγκροτήσουν κοινοπραξίες με πολυεθνικούς οργανισμούς.

4.2.6. Ορισμένες φορές φαίνεται ότι η ΕΕ ασκεί πίεση για το διορισμό ορισμένων εταιρειών παροχής συμβουλών για την έγκριση ενός σχεδίου. Αυτό συμβαίνει ιδιαίτερα στα πλαίσια του ΙSPA.

4.2.7. Η εμμονή για την έναρξη, εκτέλεση, και περάτωση ενός έργου μέσα στα πλαίσια χρονοδιαγράμματος τριών ετών (ο κανόνας N+3) είναι υπερβολικά περιοριστική και πρέπει να μειωθεί.

4.2.8. Τα στοιχεία καθώς και τα στοιχεία συνοχής του προγράμματος Phare πρέπει να ενισχυθούν.

4.2.9. Υπάρχει η τάση καθυστέρησης από πλευράς ΕΕ όσον αφορά την τήρηση των υποχρεώσεων της. Αντίθετα, απαιτεί από τους κυβερνητικούς φορείς να τηρούν αυστηρά τις προθεσμίες. Συχνά υπάρχει έλλειψη επικοινωνίας μεταξύ των κοινοτικών υπαλλήλων και των κυβερνητικών υπαλλήλων των υποψηφίων χωρών.

4.2.10. Το πρόγραμμα Phare διαχειρίζεται η ΓΔ Διεύρυνσης. Στη διαχείριση, όμως, εμπλέκονται και άλλες αρμόδιες ΓΔ. Συχνά υπάρχει έλλειψη συντονισμού και συνεργασίας.

4.2.11. Συχνά φαίνεται ότι υπάρχει έλλειψη επικοινωνίας μεταξύ της Επιτροπής στις Βρυξέλλες και των αντιπροσωπειών της Επιτροπής στις υποψήφιες χώρες.

4.3. Προοπτικές των αντιπροσώπων της κοινωνίας των πολιτών στις δικαιούχες χώρες

4.3.1. Σύμφωνα με τις απαντήσεις που δόθηκαν στο ερωτηματολόγιο, κατά την προετοιμασία των προτάσεων για προενταξιακή χρηματοδότηση διαπιστώνονται μείζονα προβλήματα. Οι πιο απομακρυσμένες περιοχές, που έχουν τη μεγαλύτερη ανάγκη βοήθειας, έχουν τους πιο αδύναμους δεσμούς με τους συμβουλευτικούς οργανισμούς. Υπερβολικά συχνά, η προσοχή εστιάζεται σε ευρεία, εθνικά και διασυνοριακά, έργα ενώ έργα μικρότερης εμβέλειας και τοπικά εστιασμένα μπορούν να επιφέρουν πιο άμεση βελτίωση στην καθημερινή ζωή των ανθρώπων. Στη φάση των διαπραγματεύσεων παρατηρείται έλλειψη διαφάνειας και ενημέρωσης του κοινού. Οι κοινωνικοοικονομικοί φορείς δεν εμπλέκονται κατάλληλα στα προγράμματα προενταξιακής ενίσχυσης. Υπάρχει η αντίληψη ότι η συμμετοχή των ΜΚΟ και των εθελοντικών οργανώσεων δεν εκτιμάται πάντα. Το γεγονός αυτό μπορεί να διορθωθεί με τη δημιουργία ενημερωτικής βάσης δεδομένων στην οποία θα έχουν πρόσβαση οι ΜΚΟ και άλλες οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών. Σε περίπτωση που αυτό δεν μπορεί να γίνει σε εθνικό επίπεδο, θα πρέπει να γίνει σε ευρωπαϊκό επίπεδο.

4.3.1.1. Κατά τους εκπροσώπους, ο κοινωνικός διάλογος και ο διάλογος της κοινωνίας των πολιτών πρέπει να ενισχυθούν. Το Phare έχει αναλάβει την ανάπτυξη των ικανοτήτων όσον αφορά το δημόσιο τομέα αλλά χρειάζεται βοήθεια για την ενίσχυση των ικανοτήτων των ΜΚΟ και άλλων στοιχείων της κοινωνίας των πολιτών με σκοπό να καταστούν ικανά για να συμμετάσχουν πιο αποτελεσματικά στη διαδικασία. Τα υπουργεία δεν αναγνωρίζουν του αντιπροσώπους της κοινωνίας των πολιτών ως εταίρους ή εμπλεκόμενα μέρη. Ακόμα και όταν η κοινωνία των πολιτών αντιπροσωπεύεται από επιτροπές παρακολούθησης και άλλους φορείς, μπορεί να είναι δύσκολο γι' αυτούς να συμβάλουν πραγματικά. Οι επιτροπές παρακολούθησης ασχολούνται συχνά με καθαρά τεχνικά θέματα, δεν εξετάζουν ουσιαστικά θέματα, όπως το εάν επιτεύχθηκαν οι στόχοι του σχεδίου. Οι συναντήσεις πραγματοποιούνται με μικρή εκ των προτέρων προειδοποίηση και τα σχετικά ενημερωτικά έγγραφα συχνά δεν είναι διαθέσιμα σε επαρκές χρονικό διάστημα πριν τη συνάντηση ώστε να πραγματοποιηθεί η κατάλληλη προετοιμασία. Όταν λαμβάνουν χώρα διαβουλεύσεις με την κοινωνία των πολιτών, οι προθεσμίες για αποστολή αντιπροσώπων είναι συχνά τόσο σύντομες που υπονομεύουν την εγκυρότητα της διαδικασίας. Τα κριτήρια για την επιλογή των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών για την διενέργεια διαβουλεύσεων δεν είναι σαφή. Συχνά, φαίνεται ότι ο όρος "διαβούλευση" χρησιμοποιείται απλώς ως πρόσχημα για την επικύρωση ενός τετελεσμένου γεγονότος. Πολλοί εκπρόσωποι της κοινωνίας των πολιτών δηλώνουν ότι "ενημερωνόμαστε μετά από τα γεγονότα". Ακόμα και όταν προβλέπεται από το νόμο ότι πρέπει να διατεθούν έγγραφα στο κοινό, η διαδικασία πρόσβασης στα εν λόγω έγγραφα είναι τόσο επαχθής και χρονοβόρα ώστε φαίνεται να έχει σχεδιαστεί με σκοπό να εμποδίσει το κοινό να ασκήσει τα δικαιώματά του. Πολύ συχνά, τα κυβερνητικά στελέχη απλά δεν συμμορφώνονται με τους κανονισμούς.

4.3.1.2. Η συμμετοχή του κοινού και, ιδιαίτερα, η συμμετοχή των αντιπροσώπων της κοινωνίας των πολιτών, θα πρέπει να γίνεται όσον το δυνατόν νωρίτερα.

4.3.2. Το κοινό είναι της άποψης ότι τα προενταξιακά προγράμματα ενίσχυσης είναι τρομερά πολύπλοκα. Το πρόβλημα έγκειται όχι τόσο στην έλλειψη ενημέρωσης όσο στον κορεσμό των πληροφοριών. Υπάρχει πληθώρα πληροφοριών αλλά έλλειψη γνώσεων. Μέσα στο συνονθύλευμα των δεδομένων είναι δύσκολο να βρεθεί τι αρμόζει σε μια συγκεκριμένη κατάσταση. Επιπλέον, η γλώσσα είναι συχνά υπερβολικά εξεζητημένη και μεγαλόστομη. Οι κατευθυντήριες γραμμές των έργων συχνά ασαφείς, προκαλούν σύγχυση, και προσφέρονται σε παρερμηνεία. Είναι απαραίτητη η εκλογίκευση, η απλούστευση, και η μείωση του όγκου. Συχνά, οι προτάσεις έργων εγκαταλείπονται ή δεν εκτίθενται από την αρχή διότι αυτό σημαίνει υπερβολική εργασία για την προετοιμασία τους χωρίς εγγύηση ότι θα γίνουν δεκτά.

4.3.2.1. Υπάρχει η αντίληψη, ιδιαίτερα όσον αφορά το Sapard, ότι, για την επιλογή ενός έργου, είναι απαραίτητη η πρόσληψη μιας εκ του περιορισμένου αριθμού εταιρειών παροχής συμβουλών για την προετοιμασία του. Συχνά τα σχέδια καταρτίζονται από μια ευρωπαϊκή εταιρεία συμβούλων και στη συνέχεια αξιολογούνται στις Βρυξέλλες από μια άλλη εταιρεία συμβούλων η οποία, τελικά, διαφωνεί με την πρώτη εταιρεία.

4.3.2.2. Στα πλαίσια του Sapard, ο όρος ότι ο δικαιούχος πρέπει να χρηματοδοτήσει το 50 % του σχεδίου αποτρέπει τη συμμετοχή μικρομεσαίων επιχειρήσεων. Στην πράξη ο δικαιούχος πρέπει να χρηματοδοτήσει 100 % του κόστους εξ αρχής διότι η χρηματοδότηση πραγματοποιείται από τη στιγμή που το έργο τίθεται σε λειτουργία. Μόνο οι ιδιοκτήτες μεγάλων γεωργικών εκμεταλλεύσεων μπορούν να λάβουν την απαραίτητη τραπεζική υποστήριξη ή να χρηματοδοτήσουν το έργο με ίδιους πόρους. Οι αγρότες μικρότερων γεωργικών εκμεταλλεύσεων, που έχουν τη μεγαλύτερη ανάγκη από βοήθεια, είναι, συνεπώς αποκλείονται στην πράξη από το πρόγραμμα. Ένα άλλο εμπόδιο συνιστά η προϋπόθεση ότι, για να εγκριθεί η χρηματοδότηση, το 50 % του εισοδήματος του δικαιούχου πρέπει να προέρχεται από καλλιέργειες. Αυτό έχει ως αποτέλεσμα το αποκλεισμό πολλών εν δυνάμει δικαιούχων, ιδιαίτερα στις χώρες τις οποίες υπάρχει ένα πολύ μεγάλος αριθμός γεωργικών εκμεταλλεύσεων στις οποίες οι γεωργοί εργάζονται κατά μερική απασχόληση.

4.3.2.3. Σύμφωνα με τη διάσταση μεταφορών του ΙSPA, υπάρχει η αντίληψη ότι ο προσανατολισμός του προγράμματος προς τα διευρωπαϊκά δίκτυα περιορίζει την πρόσβαση άλλων έργων τα οποία θα μπορούσαν να είχαν μεγαλύτερο άμεσο όφελος.

4.3.3. Υπάρχει ανάγκη μεγαλύτερου συντονισμού των ενεχόμενων οργανισμών. Πολύ συχνά, τα έργα παρουσιάζονται μόνο λόγω του ότι υπάρχουν διαθέσιμα κονδύλια χωρίς κατάλληλη εκτίμηση του αντίκτυπου και της αποδοτικότητάς τους. Για παράδειγμα, ορισμένες μονάδες επεξεργασίας ύδατος λειτουργούν μόνο με το 20 % της συνολικής τους ικανότητας. Μια σε βάθος ανάλυση είναι απαραίτητη για τα ολοκληρωμένα έργα για να εξακριβωθεί γιατί ορισμένα πράγματα λειτουργούν και ορισμένα όχι. Υπάρχει, επίσης, ανάγκη για περιφερειακά λειτουργικά έργα επιπρόσθετα των εθνικών στρατηγικών έργων. Υπάρχει έλλειψη περιφερειακής διάστασης η οποία οδηγεί σε απάθεια των περιφερειακών αρχών.

4.3.3.1. Σε πολλές χώρες ελέχθη ότι υπάρχει διαφθορά σε όλους τους τομείς αλλά κυρίως στους διαδρόμους της εξουσίας. Οι συμβάσεις έργων μερικές φορές ανατίθενται σε μη αναμενόμενους συμμετέχοντες στον διαγωνισμό. Υπάρχουν άτομα που εμπλέκονται στη διαδικασία επιλογής των έργων και έχουν, επίσης, συμφέροντα από τα αποτελέσματα. Οι αναλύσεις εκπονούνται από υποτιθέμενους ανεξάρτητους εμπειρογνώμονες που διορίζονται από τα υπουργεία. Είναι δύσκολο, αν όχι αδύνατο, να εξακριβωθεί πώς επιλέγηκαν ή διορίστηκαν οι εν λόγω εμπειρογνώμονες. Συχνά, ο ρόλος τους φαίνεται να είναι το να βάζουν "σφραγίδα" σε αποφάσεις που έχουν ήδη ληφθεί. Ούτε και είναι πάντα εύκολο να γίνει κατανοητό με ποια βάση επιλέγηκαν τα έργα. Η περιφερειακή κατανομή των έργων φαίνεται να εξαρτάται περισσότερο από την πολιτική επιρροή και λιγότερο από την αντικειμενική αξιολόγηση ενός σχεδίου. Οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών έχουν αναφέρει εμφανείς παρατυπίες σε πολιτικούς, κυβερνητικά στελέχη, και αντιπροσωπείες της Επιτροπής αλλά χωρίς ανταπόκριση.

4.3.3.2. Σε μια χώρα, η κατάσταση συνοψίστηκε ως εξής: "δεν υπάρχει ούτε δημόσιος έλεγχος, ούτε υπευθυνότητα, ούτε διαφάνεια".

4.3.3.3. Οι ερωτηθέντες δήλωσαν ότι τα έργα που εκτελούνται δεν είναι βιώσιμα διότι δεν αντικατοπτρίζουν τις ανάγκες ή τα χαρακτηριστικά της χώρας.

4.3.4. Η διαδικασία της επιλογής των έργων θεωρείται χρονοβόρα, τυπική, και τελετουργική. Η προετοιμασία ενός σχεδίου για προενταξιακή χρηματοδότηση αποτελεί από μόνη της μορφή τέχνης. Ο σχεδιασμός του αποτελεί μια πολλή ακριβή και χρονοβόρα διαδικασία η οποία απαιτεί την απασχόληση για μεγάλο χρονικό διάστημα υψηλόμισθων ξένων εμπειρογνωμόνων και συμβούλων. Η προσοχή φαίνεται να εστιάζεται υπερβολικά στο περιεχόμενο του σχεδίου παρά στον πιθανό αντίκτυπό του στην απασχόληση ή στο βιοτικό επίπεδο. Τα έργα απορρίπτονται συχνά από ασήμαντα λάθη στην τυπική παρουσίαση. Υπάρχει η τάση εστίασης σε ευρύτερα έργα λόγω ευκολίας στη διαχείριση.

4.3.5. Υπάρχει η αντίληψη ότι οι δικαιούχες χώρες πρέπει να προσαρμόσουν τις πολιτικές τους για να συμμορφωθούν με τις προτεραιότητες εκείνων που διαθέτουν τα κονδύλια. Αυτό μια εντύπωση στο κοινό ότι υφίσταται ημερησία διάταξη στην οποία δεν είναι μυημένο και η οποία δεν αντικατοπτρίζει τις πρωταρχικές του ανησυχίες. Τα έργα βασίζονται σε διαδικασίες και όχι σε ανάγκες και δεν υπάρχει καμία αίσθηση εταιρικής σχέσης. Η προσέγγιση πραγματοποιείται από την κορυφή προς τη βάση και όχι από τη βάση στην κορυφή.

4.3.6. Η διαθεσιμότητα της προενταξιακής χρηματοδότησης θεωρείται υπερβολικά συχνά ως προϋπόθεση για τη λήψη επανορθωτικής δράσεως όσον αφορά καθορισμένα τοπικά προβλήματα, ακόμα και εάν τα εν λόγω προβλήματα μπορούν να αντιμετωπιστούν μέσα στα όρια των εθνικών πόρων.

4.3.7. Υπάρχουν ορισμένα προβλήματα με την διαθεσιμότητα τεκμηρίωσης στις εθνικές γλώσσες των υποψηφίων χωρών συμπεριλαμβανομένων στρατηγικών σχεδίων που έχουν καταρτιστεί εντός των χωρών.

4.3.8. Υπάρχει ένα γενικό συναίσθημα ότι τα συστήματα με τα οποία χορηγείται η προενταξιακή ενίσχυση, ή, πιο συχνά, δεν χορηγείται, έχουν ψεγάδια σε θεμελιώδη σημεία και χρήζουν εξονυχιστικής και πλήρους αναθεώρησης. Αυτό θα έχει ως συνέπεια περισσότερη διαφάνεια και μια νομική απαίτηση για παρέμβαση των κοινωνικών εταίρων και άλλων οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών.

4.3.9. Ο δημόσιος τομέας δεν κατέχει τη διοικητική ικανότητα για να απορροφήσει τα διαθέσιμα κονδύλια. Το θέμα της ικανότητας απορρόφησης των κονδυλίων αποτελεί ένα συνεχές πρόβλημα και θα παραμείνει για πολλά χρόνια.

4.3.10. Οι υπεύθυνοι των έργων συχνά αντιμετωπίζουν προβλήματα λόγω του γεγονότος ότι η Επιτροπή στις Βρυξέλλες ή οι αντιπροσωπείες της στις διάφορες χώρες καθυστερούν την τεκμηρίωση για μεγάλα χρονικά διαστήματα.

4.3.11. Δεν υφίσταται επίσημος μηχανισμός ανατροφοδότησης από τις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών προς τις εθνικές διοικήσεις και την Επιτροπή σχετικά με την εκ των υστέρων αξιολόγηση του αντίκτυπου και τις επιτυχίας των έργων.

5. Αποτελέσματα του ερωτηματολογίου

5.1. Απεστάλη ένα ερωτηματολόγιο σε αποδέκτες σε εννέα υποψήφιες χώρες. Αντίγραφό του περιλαμβάνεται στο παράρτημα 5.

5.2. Οι απαντήσεις στα πρώτα τέσσερα ερωτήματα ποίκιλαν κατά πολύ.

- οι γνώμες για τα επιτευχθέντα αποτελέσματα κυμαίνονταν από "Πολύ Θετικά", "Αρκετά Καλά", έως "Φτωχά" με πολλούς αποδέκτες να παραπονούνται για ανεπαρκή ενημέρωση προκειμένου να διαμορφώσουν γνώμη

- ο βαθμός εμπλοκής των αποδεκτών στα προγράμματα ενίσχυσης ποίκιλλε επίσης σημαντικά

- υπήρχε επίσης μεγάλη ανομοιότητα απόψεων όσον αφορά την ευκολία πρόσβασης στην πληροφόρηση. Ορισμένοι είπαν ότι ήταν σχετικά εύκολη, άλλοι ότι ήταν δύσκολη και ακόμα άλλοι που διατείνονταν ότι οι πληροφορίες διατίθενται αλλά ότι χρειάζεται σημαντική προσπάθεια για την εύρεσή τους

- σε ορισμένες χώρες λέχθηκε ότι υπάρχει μεγάλη ανισορροπία μεταξύ περιφερειακής και εθνικής εμπλοκής στη διαδικασία ενώ σε άλλες ότι η κατάσταση κρίνεται ως αρκετά ισορροπημένη.

5.3. Σύμφωνα με ένα σταθμισμένο μέσο όρο απαντήσεων, οι προτεραιότητες για τα μελλοντικά προγράμματα ενίσχυσης, με φθίνουσα σειρά σπουδαιότητας, είναι οι ακόλουθες:

- Μείωση των οικονομικών ανισοτήτων (υποδομή, περιβάλλον, επιχειρηματικότητα) μεταξύ της χώρας σου και των κρατών μελών της ΕΕ.

- Μείωση των οικονομικών ανισοτήτων στο εσωτερικό της χώρας σου.

- Παροχή εκπαίδευσης και κατάρτισης.

- Πρόσβαση σε νέες τεχνολογίες της πληροφορίας.

- Μείωση των κοινωνικών ανισοτήτων και καταπολέμηση του κοινωνικού αποκλεισμού.

- Καλύτερη διοίκηση και στήριξη των δυνατοτήτων σε κρατικό επίπεδο και μεταξύ οικονομικών και κοινωνικών φορέων.

- Εξομάλυνση του αντίκτυπου των οικονομικών μέτρων που απαιτούνται από την ΕΕ.

- Πλήρωση του κοινοτικού κεκτημένου.

- Το ζήτημα των μειονοτήτων.

- Προώθηση του κοινωνικού διαλόγου.

5.4. Οι περισσότεροι από τους μηχανισμούς για την παροχή οικονομικής βοήθειας κρίθηκαν κατάλληλοι, σε σχέση με τις περιστάσεις, αλλά αυτό που αναφέρθηκε συχνότερα ήταν η δημόσια/ ιδιωτική συγχρηματοδότηση.

5.5. Με κλίμακα από το ένα έως το δέκα, ο μέσος όρος για την ποιότητα της απόδοσης των προγράμματος ενίσχυσης ήταν το 6.25.

5.6. Οι απαντήσεις στα εναπομένοντα ερωτήματα ενσωματώνονται στα σημεία 3.2 και 3.3 ανωτέρω.

6. Σχόλια

6.1. Χωρίς αμφιβολία. Οι προενταξιακοί πόροι συνέβαλαν σημαντικά στην ανάπτυξη των υποψηφίων χωρών και χάρη σ' αυτούς η Επιτροπή ήταν σε θέση να ισχυριστεί(19) ότι "είναι ικανοποιητική η πρόοδος των διαπραγματεύσεων και οι διαπραγματευόμενες χώρες, εν γένει, έχουν εκπληρώσει τις δεσμεύσεις τους στα πλαίσια των διαπραγματεύσεων". Ωστόσο, στο ίδιο έγγραφο χαρακτηρίζει την διαχείριση των κοινοτικών πόρων ως τομέα ο οποίος εξακολουθεί να απαιτεί ιδιαίτερη προσοχή.

6.1.1. Τα συνολικά ποσά που χορηγούνται στις υποψήφιες χώρες στα πλαίσια των προενταξιακών μέσων είναι σημαντικά. Αυτό το ποσό οικονομικής ενίσχυσης θα δημιουργήσει βαθιές αλλαγές στις οικονομίες των ενδιαφερομένων χωρών, θα έχει επίσης αμετάκλητο αντίκτυπο στις κοινωνίες των ΧΚΑΕ όπου η πολιτειακή μεταβολή αποτελεί ακόμα μια διαδικασία σε εξέλιξη και από την οποία ορισμένες φορές φαίνεται να λείπει η κινητήρια δύναμη και η κατεύθυνση. Είναι, συνεπώς, υψίστης σημασίας, όπως το έχει αναγνωρίσει και η ίδια η Επιτροπή(20), τα εν λόγω μέσα να λειτουργούν σε ευθυγράμμιση με τις αρχές της βιώσιμης ανάπτυξης.

6.2. Υφίστανται ευρείες αποκλίσεις όσον αφορά τους ρυθμούς προόδου στις διάφορες υποψήφιες χώρες. Όλες οι χώρες βρίσκονται σε μια φάση εκμάθησης, θέσεις τους όμως στην πορεία αυτή αποκλίνουν σημαντικά.

6.3. Υφίστανται, επίσης, σημαντικές διαφορές στις προοπτικές των διαφόρων συμμετεχόντων. Ενώ η Επιτροπή τονίζει ακόμα τις θεμελιώσεις διοικητικές αδυναμίες σε πολλές υποψήφιες χώρες, οι οποίες περιορίζουν την ικανότητα απορρόφησης των χορηγούμενων κονδυλίων, οι κρατικές υπηρεσίες στις εν λόγω χώρες έχουν μια πιο αισιόδοξη άποψη της κατάστασης και της ικανότητά τους για σχεδιασμό, υλοποίηση και έλεγχο των έργων στην εναπομένουσα προενταξιακή περίοδο. Το πιθανότερο είναι ότι η εν λόγω διαφορά αντικατοπτρίζει ένα χάσμα μεταξύ της αξιολόγησης των εθνικών κρατικών υπουργείων σχετικά με τα έως την παρούσα φάση αποτελέσματα και την γνώση εκ μέρους της Επιτροπής των όσον ακόμη εναπομένουν να πραγματοποιηθούν. Η άποψη των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών στις ενδιαφερόμενες χώρες είναι πολύ συχνά ευθυγραμμισμένη με αυτήν της Επιτροπής. Σε διάφορες χρονικές στιγμές εξέφρασαν επιφυλάξεις όσον αφορά την ικανότητα απορρόφησης των εθνικών τους κρατικών διοικητικών οργανισμών.

6.3.1. Φαίνεται σαφές ότι η αξιολόγηση της Επιτροπής αντικατοπτρίζει πλησιέστερα τις πραγματικότητες της κατάστασης και ότι η άποψη των κρατικών υπουργείων χρωματίζεται από ευσεβείς πόθους. Τίθεται, ωστόσο, το ερώτημα γιατί συνεχίζει να υφίσταται αυτή η κατάσταση. Το Phare είναι ένα πρόγραμμα που σχεδιάστηκε ειδικά για να συνδράμει στη θεσμική στήριξη. Γιατί, μετά από τόσα χρόνια λειτουργίας και δαπάνης σημαντικότατων πόρων, η διοικητική ικανότητα σε τόσες πολλές υποψήφιες χώρες παραμένει τόσο αδύναμη;

6.3.2. Αυτό θέτει, επίσης, το ερώτημα σχετικά με το ρόλο των εμπειρογνωμόνων στην προετοιμασία των έργων και τη διεξαγωγή της αξιολόγησης των αντίκτυπων. Κατά κοινή ομολογία, οι εμπειρογνώμονες εμπλέκονται σε μεγάλο βαθμό σε όλα τα στάδια των έργων και συχνά διαδραματίζουν αποφασιστικό ρόλο στην επιλογή έργων. Οι εν λόγω εμπειρογνώμονες προέρχονται συνήθως από εταιρείες παροχής συμβουλών που έχουν την έδρα τους εκτός της δικαιούχου χώρας ή μόνο μια συμβολική παρουσία σ' αυτήν. Η σχετικά υψηλή συχνότητα έργων που απορρίπτονται, είναι ανεπιτυχή ή ακυρώνονται, γεννά αμφιβολίες σχετικά με την ποιότητα της συμβολής τους στη διαδικασία.

6.4. Υπάρχει, επίσης, μια ευρύτατα διαδεδομένη ασυμφωνία μεταξύ των υπουργείων και των αντιπροσώπων της κοινωνίας των πολιτών η οποία αφορά τη φύση και το βαθμό συμμετοχής της κοινωνίας των πολιτών. Ενώ η κατάσταση προφανώς διαφέρει από χώρα σε χώρα, φαίνεται ότι, γενικά, υπάρχει έλλειψη αληθινής συμμετοχής του κοινού. Οι δημόσιοι υπάλληλοι θεωρούν πολιτική πράξη να δέχονται δήθεν την αρχή της διαβούλευσης αλλά σε πολλές περιπτώσεις τη θεωρούν εμπόδιο για τη ομαλή και ταχεία προετοιμασία των έργων. Σε αυτές τις περιπτώσεις, η συμμετοχή του κοινού παραμένει ένα τυπικό εγχείρημα χωρίς ουσία. Το γεγονός αυτό προέρχεται εν μέρει από καθεστώτα στα οποία η αμφισβήτηση των κυβερνητικών στελεχών αποθαρρυνόταν ενεργά.

6.4.1. Προκειμένου να βελτιωθεί η συμμετοχή του κοινού, είναι απαραίτητο να ενισχυθεί ο κοινωνικός διάλογος και διάλογος των πολιτών σε πολλές από τις δικαιούχους χώρες. Στα πλαίσια αυτά, είναι λυπηρό το ότι αυτοί που απάντησαν στο ερωτηματολόγιο έθεσαν την χαμηλότερη προτεραιότητα στη λειτουργία αυτή των προγραμμάτων ενίσχυσης.

6.4.2. Εκτός από το ζήτημα της συμμετοχής των κοινωνικών εταίρων και άλλων στοιχείων της κοινωνίας των πολιτών, υπάρχει, επίσης, και έλλειψη συμμετοχής των περιφερειακών διοικήσεων. Αυτό αποδίδεται είτε σε αδράνεια και αδυναμία στις περιφερειακές διοικήσεις είτε και σε επιθυμία των εθνικών αρχών να διατηρήσουν τα θέματα αυτά στο πεδίο των αρμοδιοτήτων τους.

6.4.3. Εκπρόσωποι της κοινωνίας των πολιτών ισχυρίζονται ότι το πρόγραμμα Phare προσανατολίζεται υπερβολικά προς τις κεντρικές κυβερνήσεις και ότι θα μπορούσαν να επιτευχθούν περισσότερα εάν επανεστιαζόταν στη ενίσχυση της θεσμικής ανάπτυξης των τοπικών αρχών και των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών. Ωστόσο, δεδομένης της σχετικά βραδείας προόδου που έχει επιτευχθεί από τις κυβερνητικές διοικήσεις, αυτό ίσως να μην είναι εφικτό στην πλειονότητα των χωρών.

6.5. Υπάρχει ένα ευρύ μέτρο ενότητας μεταξύ των υπουργείων και των αντιπροσώπων της κοινωνίας των πολιτών σχετικά με την πολυπλοκότητα των διαδικασιών για την πρόσβαση στη χρηματοδότηση στα πλαίσια των εν λόγω μέσων. Στη συντριπτική τους πλειοψηφία συμφωνούν ότι είναι πολύπλοκα άνευ λόγου και χρονοβόρα. Εξάλλου, σε ορισμένες χώρες υπάρχουν βάσιμες ανησυχίες σχετικά με την αντιπροσωπευτικότητας των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών.

6.6. Όπως και σε άλλους τομείς, υπάρχει η τάση για τους ενεχόμενους φορείς να κατηγορούν αλλήλους για τα μειονεκτήματα του συστήματος και να παραβλέπουν τη δική τους ευθύνη όσον αφορά τη διασφάλιση της αποτελεσματικής τους λειτουργίας. Υπάρχουν, επίσης, ορισμένες διαδεδομένες εσφαλμένες αντιλήψεις που έχουν ως αποτέλεσμα αβάσιμες κριτικές όπως. Για παράδειγμα, ορισμένοι περιβαλλοντικοί ΜΚΟ ισχυρίστηκαν ότι ο τομέας των δημόσιων μεταφορών δεν υποστηρίζεται από το ΙSPA, αλλά η ο λόγω ισχυρισμός δεν επιβεβαιώνεται από τις στατιστικές. Το γεγονός αυτό τονίζει την ανάγκη για βελτίωση της ποιότητας και της ποσότητας των πληροφοριών που διατίθενται στο κοινό καθώς και των μεθόδων διάδοσής τους.

6.6.1. Σε πολλές χώρες, είναι σαφές ότι οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών όπως, π.χ., ΜΚΟ, εργατικές ενώσεις, εμπορικά επιμελητήρια, και εργοδοτικές ενώσεις θα μπορούσαν να καταβάλουν μεγαλύτερη προσπάθεια προκειμένου να ενημερώνουν τα μέλη τους και να τους παρέχουν τη συνδρομή τους όσον αφορά την υποβολή προτάσεων έργων.

6.7. Ένας ανησυχητικός παράγοντας είναι ότι οι ΜΜΕ δεν φαίνεται να επωφελούνται από τα προενταξιακά μέσα στον επιθυμητό βαθμό, λαμβανομένης υπόψη της σπουδαιότητάς τους σ' αυτές τις αναδυόμενες οικονομίες. Ιδιαίτερα σε σχέση με το Sapard, οι ΜΜΕ δεν επιτυγχάνουν να αποκομίσουν οφέλη λόγω:

- έλλειψης ικανότητας να πληρούν τα τυπικά κριτήρια,

- έλλειψης γνώσης σχετικά με το πρόγραμμα,

- έλλειψης μέσων για συγχρηματοδότηση.

6.8. Το σπουδαιότερο κριτήριο για την αξιολόγηση οποιουδήποτε έργου δεν είναι η επίτευξη των δεδηλωμένων στόχων αλλά ο αντίκτυπος στην πραγματική οικονομία. Τα έργα επιτελούν διττή λειτουργία -επίτευξη των στόχων του έργου και παροχή εμπειρίας στη διαχείριση έργων στις υποψήφιες χώρες.

6.9. Η διαφάνεια και η συμμετοχή του κοινού στη λήψη των αποφάσεων θα πρέπει να αποτελέσουν έναν από τους βασικούς και υποχρεωτικούς κανόνες για προενταξιακή χρηματοδότηση στα πλαίσια και των τριών αυτών μέσων. Η διαδικασία συμμετοχής του κοινού θα πρέπει να χρησιμοποιείται για τη βελτίωση της ποιότητας των έργων και τη στήριξη της έννοιας της "ιδιοκτησίας" στους πολίτες των δικαιούχων χωρών.

6.10. Ένας από τους στόχους του κανονισμού του Συμβουλίου που θεσπίζει το Sapard είναι η δημιουργία του πλαισίου για την κοινοτική στήριξη για βιώσιμη γεωργική και αγροτική ανάπτυξη. Ωστόσο, η ΚΓΠ, που απαιτεί μεταρρύθμιση, πρέπει να προσανατολίζεται περισσότερο προς την πλήρωση των κριτηρίων της βιώσιμης ανάπτυξης. Τίθεται, επομένως, το ερώτημα σχετικά με το μέχρι σε ποιο βαθμό το Sapard, το οποίο έχει ως στόχο την υλοποίηση της ΚΓΠ, είναι σε θέση να προωθήσει τη βιώσιμη ανάπτυξη σε αγροτικές περιοχές στις υποψήφιες χώρες.

6.11. Τα σχετικά χαμηλά επίπεδα βοήθειας που χορηγήθηκε στην πράξη σε σύγκριση με τα κονδύλια που ήσαν διαθέσιμα οφείλονται σε ένα πλήθος παραγόντων, συμπεριλαμβανομένης της έλλειψης διοικητικής ικανότητας σε ορισμένες χώρες και σε προβλήματα όσον αφορά την πλήρωση των κριτηρίων συμπληρωματικότητας. Ωστόσο, η έλλειψη ορατής βοήθειας τροφοδοτεί αντιευρωπαϊκά αισθήματα σε ορισμένες υποψήφιες χώρες.

6.12. Σε πολλές χώρες υπάρχουν ανησυχίες ότι τα πολύ χαμηλά κατά κεφαλή ΑεγχΠ θα καταστήσουν δύσκολη τη χρηματοδότηση έργων ΙSPA με ιδιωτικούς πόρους λόγω της αδυναμίας του πληθυσμού να καταβάλει τις υψηλότερες τιμές ενέργειας και συγκοινωνιών που θα απαιτηθούν προκειμένου να διασφαλιστεί επαρκής αποδοτικότητα για τους επενδυτές του ιδιωτικού τομέα. Μια μελέτη από μια ανεξάρτητη εταιρεία συμβούλων σε μια χώρα υπολόγισε ότι οι αναγκαίες εγκαταστάσεις καθαρισμού του ύδατος και επεξεργασίας των λυμάτων θα απαιτήσουν τέλη ύδατος ανερχόμενα σε 5 % του μέσου όρου του εισοδήματος των μισθωτών. Θεωρήθηκε ότι τούτο είναι βιώσιμο, αλλά οι εκτιμήσεις δεν έλαβαν υπόψη των ενδεχόμενων πρόσθετων παρόμοιων αυξήσεων στις τιμές ενέργειας και δημοσίων συγκοινωνιών.

7. Συστάσεις

7.1. Η ΕΟΚΕ διατυπώνει τις ακόλουθες συστάσεις (όχι απαραίτητα με αυτή τη σειρά σπουδαιότητας) για τη βελτίωση της λειτουργίας και της αποτελεσματικότητας των προενταξιακών μέσων:

- Η διαφάνεια των προενταξιακών κονδυλίων πρέπει να αυξηθεί σε όλες τις δικαιούχες χώρες.

- Τα κονδύλια πρέπει να επαναπροσανατολιστούν για να προωθήσουν πιο βιώσιμες λύσεις και οι κατευθυντήριες γραμμές των μέσων. Ιδιαίτερα το ΙSPA και το Sapard πρέπει να αναθεωρηθούν στο πνεύμα της Ευρωπαϊκής Στρατηγικής για την Βιώσιμη Ανάπτυξη.

- Πρέπει να υπάρξει υποχρεωτική προϋπόθεση για την ενεργή συμμετοχή των κοινωνικών εταίρων και άλλων στοιχείων της κοινωνίας των πολιτών. Η εν λόγω συμμετοχή πρέπει να λαμβάνει χώρα στο πιο αρχικό δυνατό στάδιο.

- Ο κοινωνικός διάλογος και ο διάλογος της κοινωνίας των πολιτών πρέπει να ενισχυθούν σε κάθε υποψήφια χώρα. Ένας αποτελεσματικός τρόπος προώθησής τους είναι η διοργάνωση ενός βήματος της κοινωνίας των πολιτών με πρότυπο την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή σε κάθε χώρα που δεν διαθέτει ακόμα παρόμοιο όργανο.

- Οι πληροφορίες μεταδίδονται υπερβολικά συχνά με ατομικές, άτυπες, επαφές μεταξύ υπουργείων και άλλων οργανισμών. Είναι απαραίτητες σαφείς και δεσμευτικές κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με την πρόσβαση στην πληροφόρηση. Οι πληροφορίες πρέπει να προέρχονται μόνο από την ΕΕ.

- Είναι απαραίτητη μια αποτελεσματικότερη διάδοση πληροφοριών και μια ευρύτερη δημοσιότητα γενικότερα. Εάν αυτό δεν μπορεί να παρασχεθεί από τις αρχές των υποψηφίων χωρών, πρέπει τότε να προέρχεται από την ΕΕ.

- Οι κοινωνικοί εταίροι, οι ΜΚΟ και άλλες οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών πρέπει να δραστηριοποιηθούν περισσότερο όσον αφορά την αναζήτηση πληροφοριών, παρέχοντας τη συνδρομή τους στα μέλη τους, και προβάλλοντας τις απόψεις τους.

- Οι διαδικασίες που επιβάλλονται από την ΕΕ σε σχέση με τα τρία μέσα πρέπει να αναθεωρηθούν με σκοπό την αποτελεσματικότητα και την απλοποίησή τους. Πρέπει να θεσπιστεί ένα σταθερό σύνολο κανόνων και κατευθυντηρίων γραμμών χωρίς ασάφειες, δεσμευτικό, και εφαρμόσιμο.

- Η ικανότητα και η ποιότητα της αποδοτικότητας συμβούλων και εμπειρογνωμόνων που είναι εγκατεστημένοι στη Δύση πρέπει να παρακολουθείται στενά προκειμένου να διασφαλιστεί η ποιότητα των έργων και να βελτιωθεί η αξιοπιστία τους. Οι μη αποδοτικοί σύμβουλοι πρέπει να απορρίπτονται.

- Οι κανόνες επιλεξιμότητας για το Sapard πρέπει να αναθεωρηθούν για να βελτιωθεί η πρόσβαση ιδιοκτητών μικρών γεωργικών εκμεταλλεύσεων και γεωργών που εργάζονται κατά μερική απασχόληση που μπορούν να αποκομίσουν το μεγαλύτερο εν δυνάμει όφελος. Εξάλλου, πρέπει είτε οι προϋποθέσεις συγχρηματοδότησης να γίνουν λιγότερο αυστηρές είτε να θεσπιστεί κρατικό σύστημα εγγυήσεων όσον αφορά τα τραπεζικά δάνεια. Η Ρουμανία προσφάτως έλαβε θετικά μέτρα για την αντιμετώπιση του ζητήματος αυτού.

- Το θέμα της διαφθοράς πρέπει να αντιμετωπιστεί ανοικτά, ειλικρινά και άφοβα, οπουδήποτε υφίσταται.

- Η Επιτροπή πρέπει να θεσπίσει και να δημοσιεύσει στόχους για το ποσό της ενίσχυσης που θα δοθεί σε κάθε δικαιούχο χώρα για κάθε έτος στα πλαίσια του καθενός από τα τρία μέσα.

- Πρέπει να θεσπιστούν επίσημες διαδικασίες για να διασφαλιστεί η εκ των υστέρων ανατροφοδότηση από τις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών σχετικά με τις συνέπειες των έργων.

- Το σύστημα επικοινωνίας και συντονισμού των αρμοδίων ΓΔ στις Βρυξέλλες και τις αντιπροσωπείες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στις υποψήφιες χώρες πρέπει να αναθεωρηθεί.

- Οι διάφοροι ενεχόμενοι φορείς πρέπει να μάθουν να συνεργάζονται στενά αντί να αλληλοκατηγορούνται για την έλλειψη αποτελεσμάτων.

- Η συγκέντρωση του στοιχείου μεταφορών της χρηματοδότησης ΙSPA στα Διευρωπαϊκά Δίκτυα δεν πρέπει να γίνει με συνέπεια τον αποκλεισμό την ανάπτυξη των υποδομών των τοπικών και περιφερειακών μεταφορών.

7.2. Η ΕΟΚΕ προτείνει να καταρτίσει μια γνωμοδότηση συνέχειας σε εύθετο χρόνο προκειμένου να εκτιμήσει σε ποιο βαθμό εφαρμόστηκαν οι συστάσεις της και να επικαιροποιήσει τις εκτιμήσεις της όσον αφορά την λειτουργία των προενταξιακών πόρων.

7.3. Η ΕΟΚΕ κρίνει, ότι μετά το πρώτο κύμα ένταξης το 2004, τα προενταξιακά κονδύλια θα πρέπει να αναδιαρθρωθούν για να παράσχουν ενίσχυση σε όλες τις υποψήφιες χώρες που θα παραμείνουν εκτός Ένωσης τη χρονική εκείνη στιγμή.

8. Συμπεράσματα

8.1. Οι προενταξιακοί πόροι προσέφεραν πολύτιμη βοήθεια στις δικαιούχες χώρες. Χωρίς αυτούς, είναι πολύ αμφίβολο εάν η ενταξιακή πορεία θα ήταν τόσο επιτυχής Η σημασία τους πιθανόν να συνεχίσει να αυξάνει. Ωστόσο, είναι σαφές ότι μπορούν να υπάρξουν σημαντικές βελτιώσεις όσον αφορά τον τρόπο με τον οποίο τα προενταξιακά κονδύλια χορηγούνται και λειτουργούν. Είναι ατυχές το γεγονός ότι η συνεχής έλλειψη δυνατοτήτων στις διοικητικές δομές στις δικαιούχους χώρες δρα ακόμη ως σοβαρός ανασταλτικός παράγοντας στην ικανότητα των μέσων για παροχή ενίσχυσης. Υπάρχει ανάγκη μεγαλύτερης διαφάνειας και υπευθυνότητας. Δεν επιτρέπεται η δημόσια συμμετοχή και η πρόσβαση στην πληροφόρηση να εξαρτώνται από τις ιδιοτροπίες των υπουργών και των δημοσίων υπαλλήλων.

8.1.1. Οι οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών μπορούν να συμβάλλουν σημαντικά στην διαδικασία, ιδιαίτερα όσον αφορά τον ενδεχόμενο αντίκτυπο των έργων, πρέπει όμως να υιοθετήσουν μια πιο ενεργό στάση. Ειδικότερα, οι κοινωνικοί εταίροι και άλλα στοιχεία της κοινωνίας των πολιτών πρέπει να ενισχύσουν το μεταξύ τους διάλογο και να υποβάλλουν κοινές θέσεις στις αντίστοιχες εθνικές κυβερνήσεις. Η διαδικασία αυτή θα μπορούσε να διευκολυνθεί με τη δημιουργία εθνικών οικονομικών και κοινωνικών επιτροπών σύμφωνα με το ευρωπαϊκό πρότυπο.

8.2. Τα κονδύλια πρέπει να εστιαστούν περισσότερο ως μέσα για την προώθηση της βιώσιμης ανάπτυξης. Η πρόσβαση στο Sapard πρέπει να διευκολυνθεί για τους ιδιοκτήτες μικρών γεωργικών εκμεταλλεύσεων και τους γεωργούς που εργάζονται κατά μερική απασχόληση. Η βελτίωση της κατάστασής τους προσφέρει μεγαλύτερο δυνητικό όφελος όσον για την ανάπτυξη της γεωργίας και της υπαίθρου στις υποψήφιες χώρες.

8.3. Η αντίληψη του κοινού στην πλειονότητα, εάν όχι σε όλες, τις υποψήφιες χώρες είναι ότι υπάρχουν θεμελιώδη προβλήματα όσον αφορά την λειτουργία των προενταξιακών πόρων και ότι αυτά οφείλονται, σε μεγάλο βαθμό, στην υπερβολικά γραφειοκρατική φύση των διαρθρώσεων που έχει θεσπίσει η ΕΕ και στην εμμονή στην εμπλοκή ανεξάρτητων συμβούλων. Όσο και εσφαλμένες και εάν είναι οι αντιλήψεις αυτές, είναι γεγονός ότι υπάρχουν και, εφόσον υπάρχουν, θα υποσκάπτουν το στόχο της υποστήριξης της προσχώρησης στις υποψήφιες χώρες. Θα ήταν επικίνδυνο να αγνοηθούν οι απόψεις αυτές απλώς και μόνο επειδή είναι εσφαλμένες. Υπάρχει επείγουσα ανάγκη για μια εκστρατεία δημοσίων σχέσεων προκειμένου να προβληθεί η πραγματική εικόνα στις εν λόγω χώρες.

8.4. Μπορεί να φαίνεται ότι το πρώτο κύμα ένταξης, το οποίο σχεδιάζεται να διευρύνει την Ένωση έως και κατά δέκα κράτη μέλη, καθιστά μη απαραίτητη την αντιμετώπιση των εν λόγω ζητημάτων. Η άποψη αυτή είναι εντελώς εσφαλμένη. Όχι μόνο είναι ουσιαστικό να αποκατασταθεί η αξιοπιστία και η αποτελεσματικότητα όσον αφορά την δαπάνη σημαντικών δημοσίων πόρων αλλά είναι, επίσης, ζωτικής σημασίας οι υποψήφιες χώρες να αποκτήσουν επαρκή εμπειρογνωμοσύνη στη διαχείριση των εν λόγω κονδυλίων και την εκτέλεση των συναφών έργων. Αυτό δεν συμβαίνει την παρούσα στιγμή στις περισσότερες χώρες και, χωρίς αυτό, η ικανότητά τους να απορροφήσουν τα πολύ μεγαλύτερα ποσά της μετενταξιακής συνδρομής των Διαρθρωτικών Ταμείων και Ταμείων Συνοχής πρέπει να αμφισβητηθεί όπως, κατά συνέπεια, και το επίπεδο ετοιμότητάς τους να καταστούν μέλη της Ένωσης. Το γεφύρωμα του χάσματος μεταξύ των σημερινών συνθηκών και της απαιτούμενης κατάστασης ετοιμότητας, τις περισσότερες περιπτώσεις, αποτελεί τεράστιο έργο και δεν απομένει πολύς χρόνος για ολοκληρωθεί αυτό.

8.5. Η ΕΟΚΕ έχει διατυπώσει έναν αριθμό συστάσεων για τη βελτίωση της παρούσας κατάστασης. Ο κατάλογος δεν είναι εξαντλητικός, χρειάζεται να αντιμετωπιστεί με ενέργεια και ταχύτητα χωρίς χρονοτριβές. Για να είναι αποτελεσματικό, κάθε σχέδιο δράσης πρέπει να αποτελεί κοινό πρόγραμμα της Επιτροπής, των κυβερνήσεων των δικαιούχων χωρών, και της κοινωνίας των πολιτών στις υποψήφιες χώρες. Υπάρχει ελπίδα ότι υφίσταται η απαραίτητη πολιτική θέληση για την επίτευξή του.

Βρυξέλλες, 19 Σεπτεμβρίου 2002.

Ο Πρόεδρος

της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Göke Frerichs

(1) Πεπραγμένα του σεμιναρίου που πραγματοποιήθηκε το Σεπτέμβριο του 1999 στο Κέντρο Πληροφόρησης της ΕΕ στη Βουδαπέστη. Παρουσίαση του κ. Alain Bothorel, Προϊσταμένου Μονάδας για το πρόγραμμα Phare, Αντιπροσωπεία στη Βουδαπέστη.

(2) Πεπραγμένα του σεμιναρίου που πραγματοποιήθηκε το Σεπτέμβριο του 1999 στο Κέντρο Πληροφόρησης της ΕΕ στη Βουδαπέστη. Παρουσίαση του κ. Alain Bothorel, Προϊσταμένου Μονάδας για το πρόγραμμα Phare, Αντιπροσωπεία στη Βουδαπέστη.

(3) Πεπραγμένα του σεμιναρίου που πραγματοποιήθηκε το Σεπτέμβριο του 1999 στο Κέντρο Πληροφόρησης της ΕΕ στη Βουδαπέστη. Παρουσίαση του κ. Alain Bothorel, Προϊσταμένου Μονάδας για το πρόγραμμα Phare, Αντιπροσωπεία στη Βουδαπέστη.

(4) Ελεγκτικό Συνέδριο 1999 τομεακή επιστολή σχετικά με το Phare.

(5) Ελεγκτικό Συνέδριο 1999 τομεακή επιστολή σχετικά με το Phare.

(6) Ειδική έκθεση για το Phare για την διασυνοριακή συνεργασία 1994-98.

(7) Ελεγκτικό Συνέδριο 1999 τομεακή επιστολή σχετικά με το Phare.

(8) Ευρωπαϊκή Επιτροπή: Γενική Διεύθυνση Διεύρυνση, Φεβρουάριος 2002 "Η διαδικασία διεύρυνσης και τα τρία προενταξιακά μέσα, Phare, ISPA και Sapard" Πεπραγμένα της διάλεξης που διοργανώθηκε από την ΓΔ Διεύρυνση και τις Μόνιμες Αντιπροσωπείες της Σουηδίας και της Αυστρίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση στις 5 Mαρτίου του 2000.

(9) Ευρωπαϊκή Επιτροπή: Γενική Διεύθυνση Διεύρυνση, Φεβρουάριος 2002 "Η διαδικασία διεύρυνσης και τα τρία προενταξιακά μέσα, Phare, ISPA και Sapard" Πεπραγμένα της διάλεξης που διοργανώθηκε από την ΓΔ Διεύρυνση και τις Μόνιμες Αντιπροσωπείες της Σουηδίας και της Αυστρίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση στις 5 Mαρτίου του 2000.

(10) Ετήσια έκθεση Phare 2000.

(11) Ετήσια έκθεση Phare 2000.

(12) Ετήσια έκθεση Phare 2000.

(13) Ετήσια έκθεση Phare 2000.

(14) Ετήσια έκθεση Phare 2000.

(15) Ετήσια έκθεση Phare 2000.

(16) Επισκόπηση Phare 2000 COM(2000) 3103/2, 27 Οκτωβρίου 2000.

(17) Friends of the Earth/CEE Bankwatch: Billions for Sustainability? Δεύτερη ενημέρωση σχετικά με την κοινοτική προενταξιακή ενίσχυση και τις περιβαλλοντικές και κοινωνικές επιπτώσεις της.

(18) Friends of the Earth/CEE Bankwatch: Billions for Sustainability? Δεύτερη ενημέρωση σχετικά με την κοινοτική προενταξιακή ενίσχυση και τις περιβαλλοντικές και κοινωνικές επιπτώσεις της.

(19) COM(2002) 256 τελικό.

(20) Στρατηγική Βιώσιμης Ανάπτυξης της ΕΕ.