ΠΡΑΣΙΝΟ ΒΙΒΛΙΟ ΓΙΑ ΤΙΣ ΥΠΗΡΕΣΙΕΣ ΚΟΙΝΗΣ ΩΦΕΛΕΙΑΣ

(υποβληθέν από την Επιτροπή)

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

Εισαγωγή

1. Στοιχεία του ιστορικού

1.1. Ορισμοί και ορολογία

1.2. Ο εξελισσόμενος και θεμελιώδης ρόλος των δημοσίων αρχών

2. Tο πεδίο της κοινοτικής παρέμβασης

2.1. Τι είδους επικουρικότητα;

2.2. Τομεακή νομοθεσία και γενικό νομικό πλαίσιο

2.3. Οικονομικές και μη οικονομικές υπηρεσίες

3. Προς μια κοινοτική έννοια των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας;

3.1. Ένα κοινό σύνολο υποχρεώσεων

3.1.1 Καθολική υπηρεσία

3.1.2 Συνέχεια

3.1.3 Ποιότητα της υπηρεσίας

3.1.4. Προσιτό κόστος

3.1.5. Προστασία των χρηστών και των καταναλωτών

3.2. Περαιτέρω ειδικές υποχρεώσεις

4. Καλή διακυβέρνηση: οργάνωση, χρηματοδότηση και αξιολόγηση

4.1. Καθορισμός των υποχρεώσεων και επιλογή του οργανισμού

4.2. Χρηματοδότηση των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας

4.3. Αξιολόγηση των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας

5. Υπηρεσίες κοινής ωφέλειας και η πρόκληση της παγκοσμιοποίησης

5.1. Εμπορική πολιτική

5.2. Πολιτική για την ανάπτυξη και τη συνεργασία

6. Συμπέρασμα

Συνοπτικός πίνακας όλων των ερωτήσεων που υποβάλλονται προς συζήτηση

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Οι υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας και τα όργανα της κοινοτικής πολιτικής στον

τομέα των υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος

Εισαγωγη

1. Η Ευρωπαϊκή Ένωση βρίσκεται σε κρίσιμη καμπή της ιστορίας της. Προετοιμάζεται για μια άνευ προηγουμένου διεύρυνση και, συγχρόνως στο πλαίσιο της Συνέλευσης, για έναν εκ νέου ορισμό των καθηκόντων και της λειτουργίας των οργάνων της σε μια νέα συνταγματική συνθήκη. Έχει επίσης δρομολογήσει μια στρατηγική για την ανάπτυξη, η οποία βασίζεται στη συνεργία μεταξύ των οικονομικών και των κοινωνικών μεταρρυθμίσεων που συμπληρώνονται από τις διαστάσεις της βιωσιμότητας και της προσοχής στο περιβάλλον.

2. Στο πλαίσιο αυτό, οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας διαδραματίζουν έναν όλο και πιο σημαντικό ρόλο: είναι μέρος των αξιών που συμμερίζονται όλες οι ευρωπαϊκές κοινωνίες και αποτελούν ουσιαστικό στοιχείο του ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου. Οι υπηρεσίες αυτές βρίσκονται φυσικά στο κέντρο της συζήτησης. Ο ρόλος τους είναι θεμελιώδης για τη βελτίωση της ποιότητας ζωής των πολιτών και για την καταπολέμηση του κοινωνικού αποκλεισμού και της απομόνωσης. Δεδομένης της βαρύτητάς τους στην οικονομία και της σημασία τους για την παραγωγή άλλων αγαθών και υπηρεσιών, η ποιότητά τους αποτελεί παράγοντα ανταγωνιστικότητας και προσέλκυσης επενδύσεων σε λιγότερο ευνοημένες περιφέρειες. Επιπλέον, οι υπηρεσίες αυτές αποτελούν πυλώνα της ευρωπαϊκής ιθαγένειας, ως μέρος των δικαιωμάτων των οποίων απολαύουν οι ευρωπαίοι πολίτες και ως ευκαιρία διαλόγου με τις δημόσιες αρχές στο πλαίσιο της καλής διακυβέρνησης.

3. Ενόψει της ένταξης των νέων κρατών μελών, η διασφάλιση υπηρεσιών κοινής ωφέλειας υψηλού επιπέδου και, ιδίως, η ανάπτυξη των βιομηχανιών δικτύου και η διασύνδεσή τους είναι αποφασιστικής σημασίας για τη διευκόλυνση της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, για την αύξηση της ευημερίας των πολιτών και για να βοηθηθούν οι πολίτες να ασκήσουν αποτελεσματικά τα θεμελιώδη τους δικαιώματα. Επίσης, αρκετά νέα κράτη μέλη πραγματοποίησαν κατά την τελευταία δεκαετία τη μετάβαση προς την οικονομία της αγοράς και οι πολίτες τους πρέπει να πειστούν ότι η Ένωση δίνει μεγάλη σημασία στην πρόσβαση όλων στις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας.

4. Οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας βρίσκονται στο επίκεντρο του πολιτικού διαλόγου. Μάλιστα, αφορούν το κεντρικό ζήτημα του ρόλου που διαδραματίζουν οι δημόσιες αρχές σε μια ελεύθερη κοινωνία, αφενός για τη διασφάλιση της ομαλής λειτουργίας της αγοράς και της τήρησης των κανόνων του παιχνιδιού από όλους τους φορείς και, αφετέρου, για την προστασία του γενικού συμφέροντος, ιδίως για την ικανοποίηση των στοιχειωδών αναγκών των πολιτών και για την προστασία των δημοσίων αγαθών στις περιπτώσεις κατά τις οποίες δεν μπορεί να τα προστατεύσει η αγορά.

5. Κατά τα πρώτα χρόνια από τη δημιουργία των Κοινοτήτων, ο στόχος της οικονομικής ολοκλήρωσης είχε ως αποτέλεσμα να επικεντρωθούν οι προσπάθειες στην εξάλειψη των φραγμών στο εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών. Ιδίως, από το δεύτερο ήμισυ της δεκαετίας του 1980, ορισμένοι τομείς στους οποίους, κυρίως ή τουλάχιστον επίσης, παρέχονταν υπηρεσίες κοινής ωφέλειας άνοιξαν σταδιακά στον ανταγωνισμό. Αυτό συνέβη με τις τηλεπικοινωνίες, τις ταχυδρομικές υπηρεσίες, τις μεταφορές και την ενέργεια. Η απελευθέρωση έδωσε ώθηση στον εκσυγχρονισμό, στη διασύνδεση και στην ενσωμάτωση αυτών των τομέων. Αύξησε τον αριθμό των ανταγωνιστών και είχε ως αποτέλεσμα τη μείωση των τιμών, ιδίως στους τομείς και στις χώρες που προέβησαν πρώτα στην απελευθέρωση. Μολονότι δεν υπάρχουν ακόμα αρκετά στοιχεία για την αξιολόγηση του μακροπρόθεσμου αντίκτυπου από το άνοιγμα των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας στον ανταγωνισμό, στη βάση των διαθέσιμων πληροφοριών δεν υπάρχουν στοιχεία που να υποστηρίζουν την άποψη ότι η απελευθέρωση είχε αρνητικές συνέπειες στη συνολική τους απόδοση, τουλάχιστον όσον αφορά τις προσιτές τιμές και την παροχή καθολικών υπηρεσιών. Η Κοινότητα πάντοτε υποστήριζε την «ελεγχόμενη» απελευθέρωση, δηλ. το προοδευτικό άνοιγμα της αγοράς παράλληλα με τη λήψη μέτρων για την προστασία του γενικού συμφέροντος, ιδίως για τη διασφάλιση της πρόσβασης σε όλους σε υπηρεσίες συγκεκριμένης ποιότητας με προσιτή τιμή, ανεξάρτητα από την οικονομική, κοινωνική ή γεωγραφική τους κατάσταση. Στο πλαίσιο αυτό έδωσε ιδιαίτερη προσοχή στην εξασφάλιση επαρκών προδιαγραφών για τις διασυνοριακές υπηρεσίες, οι οποίες δεν μπορούν να ρυθμίζονται επαρκώς σε εθνικό επίπεδο.

6. Οι αρχικοί φόβοι ότι το άνοιγμα της αγοράς θα είχε αρνητικές συνέπειες στα επίπεδα της απασχόλησης ή στην παροχή υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος, αποδείχθηκαν αβάσιμοι μέχρι τώρα. Το άνοιγμα της αγοράς κατέστησε γενικά περισσότερο προσιτές τις υπηρεσίες. Για τους καταναλωτές στα χαμηλότερα εισοδηματικά κλιμάκια, για παράδειγμα, το ποσοστό του προσωπικού εισοδήματος που χρειάζεται να καταβάλλουν για το συνηθισμένο καλάθι τηλεφωνικών κλήσεων ή για τη συνηθισμένη κατανάλωση ηλεκτρικού ρεύματος, έχει μειωθεί στις περισσότερες χώρες από το 1996 έως το 2002. Ο αντίκτυπος του ανοίγματος της αγοράς στην καθαρή απασχόληση υπήρξε επίσης γενικά θετικός. Οι απώλειες θέσεων εργασίας, ιδίως στα πρώην μονοπώλια, αντισταθμίστηκε με το παραπάνω με τη δημιουργία νέων θέσεων εργασίας χάρη στην ανάπτυξη της αγοράς. Συνολικά, η απελευθέρωση των βιομηχανιών δικτύου εκτιμάται ότι είχε ως αποτέλεσμα τη δημιουργία ενός εκατομμυρίου περίπου θέσεων εργασίας στο σύνολο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. [1]

[1] Η εσωτερική αγορά - Δέκα χρόνια χωρίς σύνορα, SEC(2002) 1417, 7.1.2003

7. Παρά τα αποτελέσματα αυτά, υπήρξαν κάποιες παρανοήσεις ύστερα από τα πρώτα βήματα προς την απελευθέρωση. Η Επιτροπή κατέβαλε επανειλημμένες προσπάθειες για να αποσαφηνίσει τις σχετικές κοινοτικές πολιτικές. Στην πρώτη οριζόντια ανακοίνωση του 1996, [2] εξήγησε την αλληλεπίδραση υπέρ των πολιτών μεταξύ των κοινωνικών μέτρων στους τομείς του ανταγωνισμού και της ελεύθερης οικονομίας, αφενός, και των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, αφετέρου. Η ανακοίνωση αυτή προτείνει επίσης να προστεθεί η προώθηση των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας στους στόχους της συνθήκης. Τροποποιήθηκε το 2000 [3] προκειμένου να αυξήσει τη νομική ασφάλεια για τους διάφορους οικονομικούς συντελεστές όσον αφορά την εφαρμογή των κανόνων για τον ανταγωνισμό και την εσωτερική αγορά στις δραστηριότητές τους. Το 2001 αυτές οι δύο ανακοινώσεις συμπληρώθηκαν με την έκθεση προς το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στο Λάκεν. [4] Η έκθεση αυτή ανταποκρίνεται σε ανησυχίες που εκφράστηκαν σχετικά με την οικονομική βιωσιμότητα των φορέων που έχουν αναλάβει καθήκοντα παροχής δημόσιων υπηρεσιών. Υπογραμμίζει τις εγγυήσεις που προσφέρει το άρθρο 86 παράγραφος 2 της συνθήκης [5] η κοινοτική δράση και η ευθύνη των κρατών μελών, ιδίως όσον αφορά τον καθορισμό των υποχρεώσεων παροχής δημόσιων υπηρεσιών. Επιπλέον, η Επιτροπή κατέβαλε προσπάθειες για να εκτιμήσει καλύτερα την απόδοση των βιομηχανιών που παρέχουν υπηρεσίες κοινής ωφέλειας πραγματοποιώντας τομεακές και οριζόντιες αξιολογήσεις.

[2] «Υπηρεσίες κοινής ωφέλειας στην Ευρώπη», ΕΕ C 281, 26.9.1996, σελ.3

[3] «Υπηρεσίες κοινής ωφέλειας στην Ευρώπη», ΕΕ C 17, 19.1.2001, σελ.4

[4] COM (2001) 598 τελικό, 17.10.2001

[5] Το άρθρο 86 παράγραφος 2 προβλέπει τα εξής: "Οι επιχειρήσεις που είναι επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος... υπόκεινται στους κανόνες της παρούσας Συνθήκης, ιδίως στους κανόνες ανταγωνισμού, κατά το μέτρο που η εφαρμογή των κανόνων αυτών δεν εμποδίζει νομικά ή πραγματικά την εκπλήρωση της ιδιαίτερης αποστολής που τους έχει ανατεθεί. Η ανάπτυξη των συναλλαγών δεν πρέπει να επηρεάζεται σε βαθμό ο οποίος θα αντέκειτο προς το συμφέρον της Κοινότητας "

8. Στο μεταξύ, η συζήτηση έχει προχωρήσει και το κέντρο βάρους της έχει μετατοπισθεί. Η συνθήκη του Άμστερνταμ αναγνωρίζει τη θέση που έχουν οι υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος μεταξύ των κοινών αξιών της Ένωσης [6]. Αναθέτει επίσης στην Κοινότητα και τα κράτη μέλη «εντός των πλαισίων των αντίστοιχων αρμοδιοτήτων τους» ευθύνη για την ομαλή λειτουργία αυτών των υπηρεσιών. Στο «Πρωτόκολλο για το σύστημα δημόσιας ραδιοτηλεόρασης» υπογραμμίζει το γεγονός ότι το σύστημα της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης στα κράτη μέλη είναι άρρηκτα συνδεδεμένο με τις δημοκρατικές, κοινωνικές και πολιτιστικές ανάγκες κάθε κοινωνίας, καθώς και με την ανάγκη να διασφαλίζεται η πολυφωνία στα μέσα ενημέρωσης. Επιπλέον, στο χάρτη των θεμελιωδών δικαιωμάτων η Ένωση αναγνωρίζει και εξασφαλίζει το δικαίωμα των πολιτών να έχουν πρόσβαση σε υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος [7]. Αυτές οι νέες διατάξεις αποτελούν σημαντικά στοιχεία για την ανάπτυξη της διαδικασίας της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης: από το οικονομικό πεδίο προς ευρύτερα θέματα που αφορούν το ευρωπαϊκό κοινωνικό πρότυπο, έως την έννοια της ευρωπαϊκής ιθαγένειας και τις σχέσεις μεταξύ κάθε ατόμου στην Ένωση με τις δημόσιες αρχές. Θέτουν επίσης το ζήτημα των μέσων για την αποτελεσματική τους εφαρμογή. Η Επιτροπή θεωρεί ότι τα ζητήματα αυτά αξίζουν ένα ευρύτερο και περισσότερο διαρθρωμένο διάλογο. Φυσικά ο διάλογος αυτός θα λάβει υπόψη και θα εμπνευστεί από την πρόοδο των εργασιών - εξετάζοντας, για παράδειγμα, τις αξίες και τους στόχους της Ένωσης, το ζήτημα των αρμοδιοτήτων ή τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας - στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής Συνέλευσης και της επικείμενης διακυβερνητικής διάσκεψης.

[6] Το άρθρο 16 της συνθήκης προβλέπει τα εξής: «Υπό την επιφύλαξη των άρθρων 73, 86 και 87, και ενόψει της θέσης που κατέχουν οι υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος στο πλαίσιο των κοινών αξιών της Ένωσης καθώς και της συμβολής τους στην προώθηση της κοινωνικής και εδαφικής συνοχής, η Κοινότητα και τα κράτη μέλη, εντός των πλαισίων των αντιστοίχων αρμοδιοτήτων τους, και εντός του πεδίου εφαρμογής της παρούσας Συνθήκης, μεριμνούν ούτως ώστε οι υπηρεσίες αυτές να λειτουργούν βάσει αρχών και προϋποθέσεων οι οποίες να επιτρέπουν την εκπλήρωση του σκοπού τους»

[7] Το άρθρο 36 του χάρτη προβλέπει τα εξής: «Η Ένωση αναγνωρίζει και σέβεται την πρόσβαση στις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος όπως αυτό προβλέπεται στις εθνικές νομοθεσίες και τις πρακτικές, σύμφωνα με τη Συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, προκειμένου να προαχθεί η κοινωνική και εδαφική συνοχή της Ένωσης»"

9. Οι αβεβαιότητες και οι ανησυχίες των πολιτών παραμένουν και απαιτούν απάντηση. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο πρότεινε να υποβάλει η Επιτροπή πρόταση οδηγίας πλαισίου σχετικά με τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας και επίσης το Συμβούλιο κάλεσε την Επιτροπή να εξετάσει το ζήτημα αυτό [8].

[8] Βλ. επίσης τα συμπεράσματα της προεδρίας του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Βαρκελώνης, 15 και 16 Μαρτίου 2002, παράγραφος 42, και του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου των Βρυξελλών, 20 και 21 Μαρτίου 2003, παράγραφος 26.

10. Η πραγματικότητα των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, στις οποίες περιλαμβάνονται υπηρεσίες τόσο οικονομικού όσο και μη οικονομικού συμφέροντος, είναι περίπλοκη και διαρκώς μεταβαλλόμενη. Καλύπτει ένα μεγάλο εύρος διαφόρων τύπων δραστηριοτήτων, από τις μεγάλες βιομηχανίες δικτύου (ενέργεια, ταχυδρομικές υπηρεσίες, μεταφορές και τηλεπικοινωνίες) έως την υγεία και την εκπαίδευση, διαφορετικών διαστάσεων, από ευρωπαϊκές ή και παγκόσμιες έως στενά τοπικές, και διαφορετικών φύσεων, οικονομικές ή μη οικονομικές. Η οργάνωση αυτών των υπηρεσιών ποικίλλει ανάλογα με τις πολιτιστικές παραδόσεις, την ιστορία και τις γεωγραφικές συνθήκες κάθε κράτους μέλους και ανάλογα με τα χαρακτηριστικά της συγκεκριμένης δραστηριότητας, ιδίως όσον αφορά την τεχνολογική ανάπτυξη.

11. Η Ευρωπαϊκή Ένωση σέβεται αυτή την ποικιλομορφία και τους ρόλους των εθνικών, περιφερειακών και τοπικών αρχών στην εξασφάλιση της ευημερίας των πολιτών τους και στην εγγύησης των δημοκρατικών επιλογών που αφορούν, μεταξύ άλλων, το επίπεδο της ποιότητας των υπηρεσιών. Εξαιτίας της ποικιλομορφία αυτής υπάρχουν διάφοροι βαθμοί κοινοτικής παρέμβασης και χρησιμοποιούνται διαφορετικά μέσα. Η Ένωση έχει επίσης να διαδραματίσει το δικό της ρόλο στο πλαίσιο των αποκλειστικών της αρμοδιοτήτων. Επιπλέον, στο σύνολο της Ευρωπαϊκής Ένωσης οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας θέτουν μια σειρά ζητημάτων και προβλημάτων που αντιμετωπίζουν από κοινού διάφορες υπηρεσίες και διάφορες αρμόδιες αρχές.

12. Ο διάλογος τον οποίο το παρόν πράσινο βιβλίο επιδιώκει να θέσει σε κίνηση, θέτει ζητήματα που αφορούν

* το πεδίο εφαρμογής ενδεχόμενης κοινοτικής ενέργειας που εφαρμόζει τη συνθήκη με πλήρη σεβασμό στην αρχή της επικουρικότητας,

* τις αρχές που θα μπορούσαν να περιληφθούν σε ενδεχόμενη οδηγία πλαίσιο ή σε άλλο γενικό νομικό μέσο σχετικά με τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας και με την προστιθέμενη αξία ενός τέτοιου μέσου,

* στον ορισμό της καλής διακυβέρνησης στον τομέα της οργάνωσης, της ρύθμισης, της χρηματοδότησης και της αξιολόγησης των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας προκειμένου να εξασφαλισθεί η αύξηση της ανταγωνιστικότητας της οικονομίας και η αποτελεσματική και δίκαια πρόσβαση όλων των πολιτών σε υπηρεσίες υψηλής ποιότητας οι οποίες ικανοποιούν τις ανάγκες τους,

* κάθε μέτρο που θα μπορούσε να συμβάλει στην αύξηση της νομικής ασφάλειας και στην εξασφάλιση της συνεκτικής και αρμονικής διάρθρωσης μεταξύ του στόχου της διατήρησης υπηρεσιών κοινής ωφέλειας υψηλής ποιότητας, αφενός, και της αυστηρής εφαρμογής των κανόνων για τον ανταγωνισμό και την εσωτερική αγορά, αφετέρου.

13. Το πράσινο βιβλίο αποτελείται από πέντε κύρια μέρη, συν την εισαγωγή και τα συμπεράσματα. Το πρώτο μέρος παρουσιάζει ορισμένα στοιχεία του ιστορικού, το δεύτερο μέρος εξετάζει το πεδίο της κοινοτικής παρέμβασης στον τομέα των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, το τρίτο μέρος προτείνει ορισμένα στοιχεία για ενδεχόμενο κοινό ορισμό των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας στη βάση της ισχύουσας τομεακής νομοθεσίας, το τέταρτο μέρος εξετάζει ζητήματα που αφορούν τον τρόπο με τον οποίο οργανώνονται, χρηματοδοτούνται και αξιολογούνται οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας και το πέμπτο μέρος αφορά τη διεθνή διάσταση των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας. Το πράσινο βιβλίο συνοδεύεται από παράρτημα το οποίο παρουσιάζει λεπτομερέστερα ένα σύνολο υποχρεώσεων για τις δημόσιες υπηρεσίες, οι οποίες απορρέουν από την ισχύουσα νομοθεσία για τους συγκεκριμένους τομείς καθώς και τα πολιτικά μέσα που είναι διαθέσιμα για την εξασφάλιση της συμμόρφωσης με τις υποχρεώσεις αυτές.

14. Το πράσινο βιβλίο θέτει διάφορα ζητήματα για τα οποία η Επιτροπή θα ήθελε να λάβει τις παρατηρήσεις των ενδιαφερομένων μερών. Στο παρόν έγγραφο προσάπτεται περιληπτικός πίνακας με όλα αυτά τα ερωτήματα.

1. Στοιχεια του ιστορικου

1.1. Ορισμοί και ορολογία

15. Οι διαφορές στην ορολογία, η σημασιολογική σύγχυση και οι διαφορετικές παραδόσεις στα κράτη μέλη προκάλεσαν πολλές παρανοήσεις στο διάλογο σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Στα κράτη μέλη χρησιμοποιούνται διαφορετικοί όροι και ορισμοί στον τομέα των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, γεγονός που απηχεί διαφορετικές ιστορικές, οικονομικές, πολιτισμικές και πολιτικές εξελίξεις. Η κοινοτική ορολογία προσπαθεί να λαμβάνει υπόψη αυτές τις διαφορές.

16. Ο όρος «υπηρεσίες κοινής ωφέλειας» δεν βρίσκεται στην ίδια τη συνθήκη. Στην κοινοτική πρακτική προέρχεται από τον όρο «υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος» και καλύπτει τόσο τις εμπορεύσιμες όσο και τις μη εμπορεύσιμες υπηρεσίες τις οποίες οι δημόσιες αρχές χαρακτηρίζουν ως υπηρεσίες γενικού συμφέροντος που υπόκεινται σε συγκεκριμένες υποχρεώσεις για την παροχή δημόσιων υπηρεσιών.

17. Ο όρος «υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος» χρησιμοποιείται στα άρθρα 16 και 86 παράγραφος 2 της συνθήκης. Δεν ορίζεται ούτε στη συνθήκη ούτε στο παράγωγο δίκαιο. Ωστόσο στην κοινοτική πρακτική επικρατεί ευρεία συμφωνία ότι ο όρος αναφέρεται σε υπηρεσίες οικονομικής φύσης για τις οποίες τα κράτη μέλη ή η Κοινότητα έχουν επιβάλει συγκεκριμένες υποχρεώσεις παροχής δημόσιων υπηρεσιών με βάση ένα κριτήριο περί γενικού συμφέροντος. Η έννοια των υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος καλύπτει επομένως συγκεκριμένες υπηρεσίες που παρέχονται από τις μεγάλες βιομηχανίες δικτύου, όπως η παροχή των τηλεπικοινωνιακών δικτύων, της ενέργειας και των επικοινωνιών. Ωστόσο ο όρος καλύπτει επιπλέον κάθε άλλη οικονομική δραστηριότητα που υπόκειται σε υποχρεώσεις παροχής δημοσίων υπηρεσιών.

18. Το πράσινο βιβλίο εστιάζεται κυρίως, αλλά όχι αποκλειστικά, σε θέματα που αφορούν «τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος» καθώς η ίδια η συνθήκη εστιάζεται κυρίως σε οικονομικές δραστηριότητες. Ο όρος «υπηρεσίες κοινής ωφέλειας» χρησιμοποιείται στο πράσινο βιβλίο μόνον όπου το κείμενο αναφέρεται και σε μη οικονομικές υπηρεσίες ή όπου δεν είναι αναγκαίο να διευκρινίζεται ο οικονομικός ή μη οικονομικός χαρακτήρας των σχετικών υπηρεσιών.

19. Οι όροι «υπηρεσίες κοινής ωφέλειας» και «υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος» δεν πρέπει να συγχέονται με τον όρο «δημόσιες υπηρεσίες». Ο όρος αυτός είναι λιγότερο ακριβής. Μπορεί να έχει διαφορετικές σημασίες και να προκαλέσει, επομένως, σύγχυση. Ο όρος αυτός άλλοτε αναφέρεται στο γεγονός ότι μια υπηρεσία προσφέρεται στο ευρύ κοινό, άλλοτε τονίζει το γεγονός ότι ανατέθηκε συγκεκριμένος ρόλος σε μια υπηρεσία για το δημόσιο συμφέρον ενώ άλλοτε πάλι αναφέρεται στην κυριότητα ή στο καθεστώς του παρόχου της υπηρεσίας. [9] Για τον λόγο αυτό, ο συγκεκριμένος όρος δεν θα χρησιμοποιηθεί στο παρόν πράσινο βιβλίο.

[9] Επικρατεί συχνά σύγχυση μεταξύ του όρου «δημόσια υπηρεσία» (public service) και του όρου «δημόσιος τομέας» (public sector). Ο όρος «δημόσιος τομέας» καλύπτει κάθε δημόσια διοίκηση καθώς και κάθε επιχείρηση που ελέγχεται από τις δημόσιες αρχές.

20. Ο όρος «υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας» χρησιμοποιείται στο παρόν πράσινο βιβλίο. Αναφέρεται σε συγκεκριμένες απαιτήσεις που επιβάλλονται από τις δημόσιες αρχές στον πάροχο της υπηρεσίας για να εξασφαλιστεί η επίτευξη ορισμένων στόχων που αφορούν το δημόσιο συμφέρον, π.χ. στον τομέα των οδικών, εναέριων ή σιδηροδρομικών μεταφορών και της ενέργειας. Οι υποχρεώσεις αυτές μπορούν να επιβάλλονται σε κοινοτικό, εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο.

21. Ο όρος «δημόσια επιχείρηση» χρησιμοποιείται κανονικά επίσης για τον προσδιορισμό της κυριότητας ή του καθεστώτος του παρόχου της υπηρεσίας. Η συνθήκη προβλέπει αυστηρή ουδετερότητα. Σύμφωνα με την κοινοτική νομοθεσία, δεν έχει σημασία εάν οι πάροχοι υπηρεσιών κοινής ωφέλειας είναι δημόσιοι ή ιδιωτικοί. ισχύουν για όλους τα ίδια δικαιώματα και υποχρεώσεις.

1.2. Ο εξελισσόμενος και θεμελιώδης ρόλος των δημοσίων αρχών

22. Η αγορά εξασφαλίζει συνήθως την καλύτερη δυνατή κατανομή των πόρων προς όφελος του ευρύτερου κοινωνικού συνόλου. Ωστόσο, υπάρχουν επίσης πολλές θεμελιώδεις ανθρώπινες ανάγκες οι οποίες δεν μπορούν να ικανοποιηθούν από την αγορά και μόνο. Για το λόγο αυτό κύρια ευθύνη των δημοσίων αρχών ήταν πάντοτε η εξασφάλιση της ικανοποίησης τέτοιων βασικών συλλογικών και ποιοτικών αναγκών και η διατήρηση των δημόσιων αγαθών κάθε φορά που οι δυνάμεις της αγοράς δεν μπορούν να το επιτύχουν. Μέχρι σήμερα, η θεμελιώδης σημασία αυτής της ευθύνης δεν έχει αλλάξει.

23. Ωστόσο, έχει αλλάξει ο τρόπος με τον οποίο οι δημόσιες αρχές ανταποκρίνονται στις υποχρεώσεις τους απέναντι στους πολίτες. Πραγματικά, ο ρόλος των δημοσίων αρχών στο πλαίσιο των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας προσαρμόζεται διαρκώς στις οικονομικές και κοινωνικές εξελίξεις. Στην Ευρώπη ορισμένες υπηρεσίες κοινής ωφέλειας παρέχονται κατά παράδοση από τις ίδιες τις δημόσιες αρχές. Σήμερα, οι δημόσιες αρχές αναθέτουν όλο και συχνότερα την παροχή τέτοιων υπηρεσιών σε δημόσιες ή ιδιωτικές επιχειρήσεις ή σε κοινοπραξίες του δημόσιου και του ιδιωτικού φορέα [10] και οι ίδιες περιορίζονται στον καθορισμό δημοσίων στόχων, στην παρακολούθηση, στη ρύθμιση και, εάν χρειάζεται, στη χρηματοδότηση αυτών των υπηρεσιών.

[10] Η Επιτροπή προτίθεται να δημοσιεύσει πράσινο βιβλίο για τις δημόσιες προμήθειες και τις κοινοπραξίες του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2003. Στην ανακοίνωσή της με τίτλο «Ανάπτυξη του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών: καινοτόμος χρηματοδότηση και διαλειτουργικότητα τηλεδιοδίων», COM (2003) 132 τελικό, της 23.4.2003, η Επιτροπή εξέτασε τις κοινοπραξίες του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα υπό το φως της ανάγκης να βρεθούν λύσεις στην ανάπτυξη του δικτύου συγκοινωνιών.

24. Η εξέλιξη αυτή δεν πρέπει να έχει ως αποτέλεσμα την παραίτηση των δημοσίων αρχών από την ευθύνη τους να μεριμνούν για την επίτευξη των στόχων γενικού συμφέροντος. Μέσω των κατάλληλων ρυθμιστικών οργάνων, οι δημόσιες αρχές πρέπει να είναι σε θέση να διαμορφώνουν τις εθνικές, περιφερειακές ή τοπικές πολιτικές στον τομέα των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας και να εξασφαλίζουν την εφαρμογή τους. Ωστόσο, η εξέλιξη αυτή κατέστησε διαφανέστερη την οργάνωση, τη χρηματοδότηση και το κόστος αυτών των υπηρεσιών, πράγμα που έχει ως αποτέλεσμα τη διεύρυνση του διαλόγου και την ενίσχυση του δημοκρατικού ελέγχου των τρόπων με τους οποίους παρέχονται και χρηματοδοτούνται οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας. Με την αύξηση της διαφάνειας μειώνεται και ο κίνδυνος να χρησιμοποιούνται οι χρηματοδοτικοί μηχανισμοί για τον περιορισμό του ανταγωνισμού σε αυτές τις αγορές.

25. Στην Ευρωπαϊκή Ένωση η δημιουργία της εσωτερικής αγοράς επιτάχυνε τη διαδικασία αυτή. Συγχρόνως, η αλλαγή του ρόλου των δημοσίων αρχών σχετικά με την παροχή υπηρεσιών κοινής ωφέλειας επηρέασε επίσης την ανάπτυξη των κοινοτικών πολιτικών.

26. Η διαδικασία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης δεν έθεσε ποτέ εν αμφίβολω την πρωταρχική ευθύνη ή τη δυνατότητα των δημοσίων αρχών να πραγματοποιούν τις αναγκαίες πολιτικές επιλογές σχετικά με τη ρύθμιση των δραστηριοτήτων της αγοράς. Η Επιτροπή σκοπεύει να επιβεβαιώσει εκ νέου την ευθύνη αυτή δίνοντας ώθηση στον ευρωπαϊκό διάλογο για τις πολιτικές επιλογές που πρέπει να γίνουν σχετικά με τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Τα αποτελέσματα του διαλόγου αυτού θα αποτελέσουν τη βάση για τις μελλοντικές κοινοτικές πολιτικές στον τομέα αυτό.

2. Tο πεδιο τησ κοινοτικησ παρεμβασησ

27. Όσον αφορά το πεδίο της κοινοτικής παρέμβασης, τρία κύρια ζητήματα εξετάζονται στο τμήμα αυτό:

* Πώς πρέπει να επιμερίζονται οι ευθύνες στον τομέα των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών λαμβάνοντας υπόψη την αρχή της επικουρικότητας;

* Πρέπει η κοινοτική παρέμβαση να βασίζεται σε μια τομεακή κυρίως προσέγγιση ή πρέπει να δημιουργηθεί ένα γενικό πλαίσιο;

* Πώς επηρεάζεται το πεδίο της κοινοτικής παρέμβασης από τη διάκριση μεταξύ οικονομικών και μη οικονομικών υπηρεσιών;

2.1. Τι είδους επικουρικότητα;

28. Στον τομέα των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας ο επιμερισμός των καθηκόντων και των αρμοδιοτήτων μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών είναι περίπλοκος και προκαλεί κάποτε παρανοήσεις και δυσαρέσκεια στους καταναλωτές, τους χρήστες και τους φορείς.

29. Η συνθήκη δεν αναφέρει τη λειτουργία των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας ως κοινοτικό στόχο και δεν αναθέτει ειδικές αρμοδιότητες στην Κοινότητα στον τομέα των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας. Μέχρι σήμερα, εκτός από μια τομεακή αναφορά στον τίτλο που αφορά τις μεταφορές [11], οι υπηρεσίες αυτές αναφέρονται σε δύο διατάξεις στη συνθήκη:

[11] Βλ. άρθρο 73 της συνθήκης

* Το άρθρο 16 αναθέτει στην Κοινότητα και στα κράτη μέλη την ευθύνη, εντός των πλαισίων των αντιστοίχων αρμοδιοτήτων τους, να μεριμνούν ούτως ώστε οι πολιτικές τους να επιτρέπουν στις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας την εκπλήρωση του σκοπού τους. Διακηρύσσει μία αρχή της συνθήκης αν και δεν παρέχει στην Κοινότητα συγκεκριμένα μέσα δράσης.

* Το άρθρο 86 παράγραφος 2 αναγνωρίζει έμμεσα το δικαίωμα των κρατών μελών να επιβάλλουν συγκεκριμένες υποχρεώσεις παροχής δημόσιων υπηρεσιών στους οικονομικούς φορείς. Περιλαμβάνει μια θεμελιώδη αρχή: την εξασφάλιση ότι οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας μπορούν να συνεχίσουν να παρέχονται και να αναπτύσσονται στην κοινή αγορά. Οι παρέχοντες υπηρεσίες κοινής ωφέλειας εξαιρούνται από την εφαρμογή των κανόνων της συνθήκης μόνον στο βαθμό που αυτό είναι απολύτως απαραίτητο για να μπορέσουν να εκπληρώσουν το σκοπό τους υπέρ του κοινού συμφέροντος. Για το λόγο αυτό, σε περίπτωση διαφοράς η εκπλήρωση του σκοπού της παροχής δημόσιας υπηρεσίας μπορεί να υπερισχύσει της εφαρμογής των κοινοτικών κανόνων, περιλαμβανομένων των κανόνων για την εσωτερική αγορά και τον ανταγωνισμό, με την επιφύλαξη των κανόνων που προβλέπονται στο άρθρο 86 παράγραφος 2 [12]. Έτσι, η συνθήκη προστατεύει μεν την αποτελεσματική επιτέλεση ενός καθήκοντος υπέρ του γενικού συμφέροντος, όχι όμως κατ' ανάγκη και τον ίδιο τον πάροχο της υπηρεσίας.

[12] Στην ανακοίνωση που εξέδωσε το 2000 η Ευρωπαϊκή Επιτροπή σχετικά με στις υπηρεσίες γενικού συμφέροντος στην Ευρώπη, παρουσίασε τις τρεις αρχές που διέπουν την εφαρμογή αυτών των διατάξεων, δηλ. τις αρχές της ουδετερότητας, της ελευθερίας των κρατών μελών να ορίσουν τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος και της αναλογικότητας.

30. Επιπλέον, σύμφωνα με το χάρτη των θεμελιωδών δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η Ένωση αναγνωρίζει και σέβεται την πρόσβαση στις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος προκειμένου να προαχθεί η κοινωνική και εδαφική συνοχή της Ένωσης [13].

[13] Βλ. άρθρο 36 του χάρτη των θεμελιωδών δικαιωμάτων.

31. O ορισμός, η οργάνωση, η χρηματοδότηση και η παρακολούθηση των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας επαφίεται κυρίως στις αρμόδιες εθνικές, περιφερειακές, και τοπικές αρχές. Η Κοινότητα με τη σειρά της, διαθέτει αρμοδιότητες σε τομείς που αφορούν επίσης τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας, όπως λ.χ. στην εσωτερική αγορά, στον ανταγωνισμό και στις κρατικές ενισχύσεις, στην κοινωνική πολιτική, στις μεταφορές, στο περιβάλλον, στην υγεία, στην πολιτική για τους καταναλωτές, στα διευρωπαϊκά δίκτυα, στη βιομηχανία, στην οικονομική και κοινωνική συνοχή, στην έρευνα, στην εμπορική και αναπτυξιακή συνεργασία και στη φορολογία. Οι αρμοδιότητες και τα καθήκοντα που ανατίθενται στην Κοινότητα από τη συνθήκη, της παρέχουν τα μέσα για την ανάληψη δράσης έτσι ώστε κάθε πολίτης στην Ευρωπαϊκή Ένωση να έχει στόχο σε υπηρεσίες κοινής οφέλους υψηλής ποιότητας. Οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας που αφορούν τη λειτουργία του κράτους πρόνοιας και την κοινωνική προστασία αποτελούν σαφώς ζήτημα εθνικών, περιφερειακών και τοπικών αρμοδιοτήτων. Παρόλα αυτά, έχει αναγνωρισθεί ο ρόλος της Κοινότητας στην προώθηση της συνεργασίας και του συντονισμού στους τομείς αυτούς. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ενδιαφέρεται ιδιαίτερα για την προώθηση της συνεργασίας των κρατών μελών σε ζητήματα που αφορούν τον εκσυγχρονισμό των συστημάτων κοινωνικής προστασίας.

32. Όσον αφορά την ανάγκη και την ένταση της κοινοτικής παρέμβασης, καθώς επίσης και το ρόλο των κρατών μελών, μπορεί να γίνει διάκριση σε τρεις κατηγορίες υπηρεσιών κοινής ωφέλειας:

(1) Υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος που παρέχουν οι βιομηχανίες εκτεταμένου δικτύου

Από τη δεκαετία του 1980 η Κοινότητα εφάρμοσε πολιτική σταδιακού ανοίγματος των αγορών για τις βιομηχανίες εκτεταμένου δικτύου, όπως οι τηλεπικοινωνίες, οι ταχυδρομικές υπηρεσίες, η ηλεκτρική ενέργεια, το φυσικό αέριο και οι μεταφορές, στις οποίες μπορούν να παρέχονται υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος. Συγχρόνως, η Κοινότητα υιοθέτησε ένα συνεκτικό ρυθμιστικό πλαίσιο για αυτές τις υπηρεσίες, το οποίο προβλέπει υποχρεώσεις παροχής δημοσίων υπηρεσιών σε ευρωπαϊκό επίπεδο και περιλαμβάνει πτυχές όπως η καθολική υπηρεσία, τα δικαιώματα των καταναλωτών και των χρηστών και τα ζητήματα υγείας και ασφάλειας. Οι βιομηχανίες αυτές έχουν σαφή κοινοτική διάσταση και αποτελούν σημαντικό λόγο για την ανάπτυξη της έννοιας του ευρωπαϊκού γενικού συμφέροντος. Αυτό αναγνωρίζεται επίσης στον τίτλο XV της συνθήκης, όπου ανατίθεται στην Κοινότητα συγκεκριμένη αρμοδιότητα για τα διευρωπαϊκά δίκτυα στους τομείς των υποδομών μεταφορών, τηλεπικοινωνιών και ενέργειας με το διπλό στόχο της βελτίωσης της ομαλής λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς, αφενός, και της επίρρωσης της κοινωνικής και οικονομικής συνοχής, αφετέρου.

(2) Άλλες υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος

Για άλλες υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος, όπως η διαχείριση των αποβλήτων, η ύδρευση ή οι δημόσιες υπηρεσίες ραδιοτηλεοπτικών μεταδόσεων, δεν ισχύει συνολικό ρυθμιστικό καθεστώς σε κοινοτικό επίπεδο. Γενικά, η παροχή και η οργάνωση αυτών των υπηρεσιών υπόκειται στην εφαρμογή των κανόνων περί εσωτερικής αγοράς, ανταγωνισμού και κρατικών ενισχύσεων εφόσον οι υπηρεσίες αυτές μπορούν να επηρεάσουν το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών. Επιπλέον, συγκεκριμένοι κοινοτικοί κανόνες, όπως η περιβαλλοντική νομοθεσία, μπορεί να ισχύσουν για ορισμένες πτυχές της παροχής των εν λόγω υπηρεσιών.

Για τη διάθεση των αποβλήτων (π.χ. υγειονομική ταφή αποβλήτων), παραδείγματος χάρη, οι διατάξεις στην κοινοτική νομοθεσία περί αποβλήτων θεσπίζουν την "αρχή της εγγύτητας" [14]. Σύμφωνα με την αρχή αυτή, η διάθεση των αποβλήτων πρέπει να γίνεται όσο το δυνατόν εγγύτερα στο μέρος όπου δημιουργήθηκαν.

[14] Βλ. ιδίως την οδηγία 75/442/EOK του Συμβουλίου περί των στερεών αποβλήτων, ΕΕ L 194, της 25.7.1975, σελ. 47, και τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 259/93 του Συμβουλίου σχετικά με τις μεταφορές αποβλήτων, ΕΕ L 30, της 6.2.1993, σελ. 1.

Όσον αφορά τις τηλεοπτικές μεταδόσεις, το ρυθμιστικό καθεστώς συντονίζεται σε κοινοτικό επίπεδο μέσω της οδηγίας "τηλεόραση χωρίς σύνορα", [15] ιδίως σε σχέση με γεγονότα μείζονος σημασίας για την κοινωνία, με την προώθηση ευρωπαϊκών έργων και της ανεξάρτητης παραγωγής, με τη διαφήμιση και την προστασία των ανηλίκων. Εξαιτίας της σημασίας των δημόσιων υπηρεσιών ραδιοτηλεοπτικών μεταδόσεων για τις δημοκρατικές, κοινωνικές και πολιτιστικές ανάγκες κάθε κοινωνίας, έχει επισυναφθεί ειδικό πρωτόκολλο στη συνθήκη του Άμστερνταμ σχετικά με τα συστήματα δημόσιων υπηρεσιών ραδιοτηλεοπτικών μεταδόσεων στα κράτη μέλη. Στην ανακοίνωσή της με θέμα "αρχές και κατευθυντήριες γραμμές για την κοινοτική πολιτική στον οπτικοακουστικό τομέα στην ψηφιακή εποχή" [16], η Επιτροπή προσδιορίζει τις κανονιστικές αρχές σχετικά με τις δημόσιες υπηρεσίες ραδιοτηλεοπτικών μεταδόσεων . Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αποσαφήνισε περαιτέρω την προσέγγισή της σε ανακοίνωση της 17ης Οκτωβρίου 2001 σχετικά με την εφαρμογή των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις που αφορούν τις δημόσιες υπηρεσίες ραδιοτηλεοπτικών μεταδόσεων [17]. Λαμβάνει, ιδίως, υπόψη το γεγονός ότι ο τομέας των οπτικοακουστικών μέσων στην Ευρώπη χαρακτηρίζεται από ένα διττό σύστημα που περιλαμβάνει δημόσιους και ιδιωτικούς ραδιοτηλεοπτικούς φορείς.

[15] Οδηγία 89/552/EOK του Συμβουλίου της 9ης Οκτωβρίου 1989 για το συντονισμό ορισμένων νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σχετικά με την άσκηση τηλεοπτικών δραστηριοτήτων, ΕΕ L 298, 17.10.1989, σ.23.

[16] COM (1999) 657, 14.12.1999

[17] ΕΕ C 320, 15.11.2001, σελ. 5. Σε αυτήν την ανακοίνωση, η Επιτροπή αναγνωρίζει τον ιδιαίτερο ρόλο των δημόσιων υπηρεσιών ραδιοτηλεοπτικών μεταδόσεων για την προώθηση των δημοκρατικών, κοινωνικών και πολιτιστικών αναγκών κάθε κοινωνίας, όπως αναγνωρίζεται με το πρωτόκολλο της Συνθήκης του Άμστερνταμ. Τα κράτη μέλη είναι αρμόδια για τον ορισμό και την επιλογή της χρηματοδότησης των δημόσιων υπηρεσιών και έχουν τη διακριτικά ευχέρεια να ορίζουν ως δημόσιες υπηρεσίες ένα ευρύ φάσμα στο οποίο μπορούν να περιλάβουν, παραδείγματος χάριν, τις ψυχαγωγικές και αθλητικές εκδηλώσεις. Η Επιτροπή διατηρεί το καθήκον να διενεργεί ελέγχους για τον εντοπισμό καταχρηστικών πρακτικών και για την εξασφάλιση της απουσία υπεραντιστάθμισης σύμφωνα με τα συγκεκριμένα κριτήρια που καθορίζονται στην ανακοίνωση

(3) Μη οικονομικές υπηρεσίες και υπηρεσίες που δεν επηρεάζουν το εμπόριο

Οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας μη οικονομικής φύσης και οι υπηρεσίες που δεν επηρεάζουν το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών δεν υπόκεινται σε συγκεκριμένους κοινοτικούς κανόνες ούτε καλύπτονται από τους κανόνες περί εσωτερικής αγοράς, ανταγωνισμού και κρατικών ενισχύσεων της συνθήκης. Ωστόσο, καλύπτονται από εκείνους τους κοινοτικούς κανόνες που ισχύουν επίσης για τις μη οικονομικές δραστηριότητες και για τις δραστηριότητες που δεν επηρεάζουν το ενδοκοινοτικό εμπόριο, όπως π.χ. τη βασική αρχή της μη διακριτικής μεταχείρισης.

33. Έτσι, η Κοινότητα ανέπτυξε μια πολιτική για τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας η οποία στηρίζεται σε διάφορους βαθμούς παρέμβασης και στη χρήση διαφόρων μέσων. Ωστόσο, αφενός, η δημιουργία σε κοινοτικό επίπεδο ενός συγκεκριμένου πλαισίου ανά τομέα δεν εγγυάται καθεαυτή την πρόσβαση κάθε πολίτη σε υπηρεσίες υψηλής ποιότητας στο σύνολο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Επαφίεται στις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών να προσδιορίζουν και να συμπληρώνουν τους κοινοτικούς κανόνες και να παρακολουθούν την εφαρμογή τους. Αφετέρου, η Επιτροπή μπορεί να λάβει συγκεκριμένα άμεσα μέτρα για την επιβολή των κοινοτικών κανόνων στους τομείς του ανταγωνισμού και των κρατικών ενισχύσεων. Το γεγονός αυτό θα μπορούσε να δώσει την εντύπωση ότι επικρατεί ανισορροπία στην κοινοτική δράση, η οποία θα μπορούσε τελικά να αποβεί σε βάρος της αξιοπιστίας της.

34. Η κοινοτική νομοθεσία για τις βιομηχανίες δικτύου έχει λάβει υπόψη τη σημασία των δημοσίων διοικήσεων των κρατών μελών για την εφαρμογή της νομοθεσίας στον τομέα των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας απαιτώντας τη δημιουργία ανεξάρτητων ρυθμιστικών αρχών. Η κοινοτική νομοθεσία αφήνει τις λεπτομερείς θεσμικές ρυθμίσεις σχετικά με τη ρυθμιστική αρχή στη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών. Έτσι, η αρχή αυτή μπορεί να είναι ένας φορέας που υπάρχει ήδη ή το υπουργείο που είναι αρμόδιο για τον τομέα, λύση την οποία υιοθέτησε περιορισμένος αριθμός κρατών μελών. Η λύση αυτή θα μπορούσε να είναι προβληματική ως προς την απαραίτητη ανεξαρτησία της εθνικής ρυθμιστικής αρχής σε περίπτωση που τα κράτη μέλη επίσης διατηρούν την κυριότητα ή τον έλεγχο επιχειρήσεων που δραστηριοποιούνται στο σχετικό τομέα. Η σημασία καθώς και ο μόνιμος και περίπλοκος χαρακτήρας των σχετικών ρυθμιστικών καθηκόντων καθιστούν συχνά αναγκαία την εμπειρογνωμοσύνη και την ανεξαρτησία ενός τομεακού ρυθμιστικού φορέα [18]. Αυτός ο ρυθμιστικός φορέας είναι σημαντικός ως συμπλήρωμα της δράσης των αρμόδιων αρχών όσον αφορά τους στόχους, τις γνώσεις του συγκεκριμένου τομέα καθώς και τον καθορισμό του χρόνου και το συνεχή χαρακτήρα της παρέμβασης. Ιδίως, οι ειδικοί ρυθμιστικοί φορείς έχουν να διαδραματίσουν σημαντικό ρόλο στην εξασφάλιση της παροχής υπηρεσιών γενικού συμφέροντος, στη δημιουργία των προϋποθέσεων για υγιή ανταγωνισμό, στην πρόληψη των διαταραχών των υπηρεσιών ή της παροχής τους και στην εξασφάλιση επαρκούς επιπέδου προστασίας των καταναλωτών. Σχεδόν όλα τα κράτη μέλη έχουν δημιουργήσει ένα τέτοιο φορέα για τους σχετικούς τομείς. Ωστόσο, ακόμα και στις περιπτώσεις κατά τις οποίες υπάρχει τομεακή ρυθμιστική αρχή, η κυβέρνηση - δηλ. το αρμόδιο υπουργείο - διατηρεί συχνά την αρμοδιότητα για ορισμένες ρυθμιστικές αποφάσεις.

[18] Ένας ορισμός της τομεακής ρυθμιστικής αρχής περιλαμβάνεται στην απόφαση 2002/627/ΕΚ της Επιτροπής της 29ης Ιουλίου 2002 σχετικά με τη σύσταση της ομάδας των ευρωπαϊκών ρυθμιστικών αρχών για δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών, ΕΕ L 200/38, 30.7.2002: «για τους σκοπούς της παρούσας απόφασης νοείται ως: "αρμόδια εθνική ρυθμιστική αρχή", η δημόσια αρχή που ιδρύεται σε κάθε κράτος μέλος για να εποπτεύει την καθημερινή ερμηνεία και εφαρμογή των διατάξεων των οδηγιών που αναφέρονται σε δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών, όπως ορίζεται στην οδηγία πλαίσιο»

35. Επιπλέον, η κοινοτική νομοθεσία και πρακτική ενθαρρύνει τη συνεργασία και την ανταλλαγή βέλτιστων πρακτικών μεταξύ των ρυθμιστικών αρχών των κρατών μελών και μεταξύ αυτών και της Επιτροπής. Μολονότι η δημιουργία των εθνικών ρυθμιστικών αρχών αποτελεί σε μεγάλο βαθμό πραγματικότητα, η δημιουργία ευρωπαϊκών ρυθμιστικών αρχών για τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας ή η εμβάθυνση της συνεργασίας μεταξύ ρυθμιστικών αρχών από κάθε κράτος μέλος (π.χ. διαρθρωμένα δίκτυα) δεν έχει ακόμα συζητηθεί ευρέως και θα μπορούσε να προκαλέσει διάφορα ερωτήματα. Ένας από τους στόχους αφορά την ανάγκη να εξασφαλισθεί ένας βαθμός συνέπειας στις εθνικές ρυθμιστικές προσεγγίσεις ώστε να αποφευχθούν οι στρεβλώσεις που προέρχονται από διαφορετικές προσεγγίσεις, οι οποίες θα μπορούσαν να έχουν επιπτώσεις στην ομαλή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, καθώς και την ανάγκη να βελτιωθεί η λειτουργία αυτών των υπηρεσιών.

36. Οι ακόλουθες ερωτήσεις υποβάλλονται προς συζήτηση:

(1) Πρέπει να περιληφθεί στους στόχους της Κοινότητας η ανάπτυξη υπηρεσιών κοινής ωφέλειας υψηλής ποιότητας; πρέπει η Κοινότητα να αναλάβει επιπλέον νομικές αρμοδιότητα στον τομέα των υπηρεσιών γενικού οικονομικού και μη οικονομικού συμφέροντος;

(2) Υπάρχει ανάγκη να αποσαφηνιστεί ο καταμερισμός των αρμοδιοτήτων μεταξύ του κοινοτικού επιπέδου και των διοικήσεων των κρατών μελών; Υπάρχει ανάγκη να αποσαφηνιστεί η έννοια των υπηρεσιών που δεν έχουν επιπτώσεις στο εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών; Εάν ναι, πώς πρέπει να γίνει η αποσαφήνιση αυτή;

(3) Υπάρχουν υπηρεσίες (εκτός από τις βιομηχανίες εκτεταμένου δικτύου που αναφέρονται στην παράγραφο 32) για τις οποίες θα έπρεπε να θεσπιστεί κοινοτικό ρυθμιστικό πλαίσιο;

(4) Πρέπει να βελτιωθεί το θεσμικό πλαίσιο; Πώς θα μπορούσε να γίνει αυτό; Ποιον ρόλο θα πρέπει να διαδραματίσουν οι αρχές ανταγωνισμού και ποιον οι ρυθμιστικές αρχές; Χρειάζεται ένας ευρωπαϊκός ρυθμιστικός φορέας για κάθε ρυθμιζόμενη βιομηχανία ή μήπως χρειάζονται πανευρωπαϊκά διαρθρωμένα δίκτυα εθνικών ρυθμιστικών φορέων;

2.2. Τομεακή νομοθεσία και γενικό νομικό πλαίσιο

37. Μέχρι σήμερα, η Κοινότητα έχει εγκρίνει νομοθεσία για τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας σε τομεακή βάση. Έτσι, έχει αναπτυχθεί σημαντική τομεακή νομοθεσία για τις διάφορες βιομηχανίες δικτύου, όπως για τις ηλεκτρονικές επικοινωνίες, τις ταχυδρομικές υπηρεσίες, το φυσικό αέριο και την ηλεκτρική ενέργεια και τις μεταφορές. Με βάση την πείρα που έχει αποκτηθεί, τέθηκε το ερώτημα εάν πρέπει να αναπτυχθεί ένα κοινό ευρωπαϊκό πλαίσιο για να εξασφαλισθεί η συνεπής εφαρμογή των αρχών στις οποίες βασίζεται το άρθρο 16 της συνθήκης σε κοινοτικό επίπεδο. Στο πλαίσιο αυτό, στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στο Λάκεν η Επιτροπή δεσμεύτηκε να εξεύρει το καλύτερο μέσο για να εξασφαλίσει την ανάπτυξη υπηρεσιών κοινής ωφέλειας υψηλής ποιότητας στην Ευρωπαϊκή Ένωση, σε απόλυτη συνοχή με όλες τις κοινοτικές πολιτικές.

38. Ένα γενικό νομικό μέσο θα μπορούσε να προσδιορίσει, να αποσαφηνίσει και να ενοποιήσει τους στόχους και τις αρχές που χαρακτηρίζουν το σύνολο ή αρκετούς τύπους των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας σε τομείς που εμπίπτουν στις κοινοτικές αρμοδιότητες. Ένα τέτοιο μέσο θα μπορούσε να αποτελέσει τη βάση για την υιοθέτηση νέας τομεακής νομοθεσίας, η οποία θα μπορούσε να εφαρμόσει τους στόχους που προσδιορίζονται στο νομικό μέσο - πλαίσιο, απλοποιώντας και ενοποιώντας έτσι την εσωτερική αγορά στο συγκεκριμένο τομέα.

39. Η ενοποίηση του κοινοτικού κεκτημένου θα μπορούσε να βασιστεί στα κοινά στοιχεία της ισχύουσας τομεακής νομοθεσίας και θα μπορούσε να συμβάλει στην εξασφάλιση της συνολικής συνέπειας των προσεγγίσεων που ακολουθούνται σε διαφορετικούς τομείς των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας. Θα μπορούσε επίσης να έχει σημαντική συμβολική αξία επιδεικνύοντας σαφώς την κοινοτική προσέγγιση και την ύπαρξη ενός συγκεκριμένου τρόπου με τον οποίο η Κοινότητα κατανοεί την έννοια των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας. Επιπλέον, η παγίωση αυτή θα μπορούσε να συνδράμει τα νέα κράτη μέλη στην ανάπτυξη των ρυθμιστικών στρατηγικών τους στον τομέα αυτό.

40. Ωστόσο, μια τέτοια προσέγγιση θα είχε επίσης τους περιορισμούς της καθώς ένα νομικό μέσο - πλαίσιο, το οποίο θα προσδιόρισε κοινούς στόχους και αρχές, θα ήταν γενικής φύσης αφού θα έπρεπε να βασιστεί στον κοινό παρονομαστή διαφορετικών υπηρεσιών με πολύ διαφορετικά χαρακτηριστικά. Προκειμένου να διατηρηθούν τα σημερινά επίπεδα προστασίας, θα ήταν αναγκαίο να συμπληρωθεί με τομεακή νομοθεσία η οποία θα προβλέπει λεπτομερέστερες διατάξεις που λαμβάνουν υπόψη τα συγκεκριμένα χαρακτηριστικά διαφόρων υπηρεσιών κοινής ωφέλειας. Επιπλέον, το άρθρο 16 δεν παρέχει τη νομική βάση για την υιοθέτηση ενός ειδικού μέσου. Άλλες διατάξεις της συνθήκης θα μπορούσαν να αποτελέσουν τη νομική βάση, ανάλογα με το περιεχόμενο του οργάνου. Για παράδειγμα, θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί το άρθρο 95, όμως ένα νομικό μέσο - πλαίσιο στη βάση αυτής της διάταξης θα έπρεπε να περιορίζεται σε υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος που επηρεάζουν το ενδοκοινοτικό εμπόριο. Αυτό θα σήμαινε ότι πολλοί σημαντικοί τομείς θα έπρεπε να αποκλεισθούν από το πεδίο εφαρμογής αυτού του νομικού μέσου εξαιτίας της μη οικονομικής φύσης τους ή εξαιτίας της περιορισμένης επίδρασής τους στο εμπόριο. Εάν θεωρείται σκόπιμη η κοινοτική νομοθεσία σε τέτοιους τομείς, η τροποποίηση της συνθήκης θα ήταν ίσως ο καλύτερος τρόπος για τη δημιουργία της κατάλληλης νομικής βάσης.

41. Από νομοτεχνικής άποψης, η ενοποίηση των κοινών στόχων και αρχών θα μπορούσε να προβλέπεται σε ένα νομοθετικό μέσο (δηλ. σε μια οδηγία ή σε ένα κανονισμό) ή σε ένα μη νομοθετικό μέσο (σύσταση, ανακοίνωση, διοργανική συμφωνία). Εκτός από τις διαφορετικές νομικές τους συνέπειες, τα διάφορα μέσα διαφέρουν επίσης και ως προς τον βαθμό συμμετοχής των διαφόρων κοινοτικών θεσμικών οργάνων στη διαδικασία έγκρισής τους. [19]

[19] Στο πλαίσιο αυτό πρέπει να σημειωθεί ότι τα νομικά μέσα της Ένωσης αποτελούν αντικείμενο συζητήσεων στην ευρωπαϊκή Συνέλευση. Μάλιστα, τα άρθρα 24 και 28 του προσχεδίου συνταγματικής συνθήκης προσδιορίζουν την προτεινόμενη σειρά νομικών μέσων.

42. Οι ακόλουθες ερωτήσεις υποβάλλονται προς συζήτηση:

(5) Είναι σκόπιμο ένα γενικό κοινοτικό πλαίσιο για τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας; Ποια θα ήταν η προστιθέμενη αξία του σε σχέση με την υφιστάμενη τομεακή νομοθεσία; Ποιοι τομείς και ποια ζητήματα πρέπει να καλύπτονται; Ποιο νομικό όργανο θα πρέπει να χρησιμοποιηθεί (π.χ. οδηγία, κανονισμός, σύσταση, ανακοίνωση, κατευθυντήριες γραμμές, διοργανική συμφωνία);

(6) Ποιος ήταν ο μέχρι τώρα αντίκτυπος των τομεακών ρυθμίσεων; Προκάλεσαν ασυμφωνίες;

2.3. Οικονομικές και μη οικονομικές υπηρεσίες

43. Η διάκριση μεταξύ των υπηρεσιών οικονομικής φύσης και των υπηρεσιών μη οικονομικής φύσης είναι σημαντική διότι τα δύο αυτά είδη δεν υπόκεινται στους ίδιους κανόνες της συνθήκης. Για παράδειγμα, διατάξεις όπως η αρχή της μη διακριτικής μεταχείρισης και η αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας προσώπων ισχύουν για την πρόσβαση σε όλες τις υπηρεσίες. Οι κανόνες για τις δημόσιες προμήθειες ισχύουν για τα αγαθά, τις υπηρεσίες ή τα έργα που αποκτήθηκαν από δημόσιους οργανισμούς με στόχο την παροχή υπηρεσιών τόσο οικονομικής όσο και μη οικονομικής φύσης. Ωστόσο, η ελευθερία παροχής υπηρεσιών, το δικαίωμα ελεύθερης εγκατάστασης και οι κανόνες περί ανταγωνισμού και κρατικών ενισχύσεων της συνθήκης ισχύουν μόνον για τις οικονομικές δραστηριότητες. Επίσης, το άρθρο 16 της συνθήκης και το άρθρο 36 του χάρτη των θεμελιωδών δικαιωμάτων αναφέρονται αποκλειστικά στις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος.

44. Όσον αφορά τη διάκριση μεταξύ υπηρεσιών οικονομικής φύσης και υπηρεσιών μη οικονομικής φύσης, οιαδήποτε δραστηριότητα που αποτελείται από την προσφορά αγαθών και υπηρεσιών σε μια συγκεκριμένη αγορά, αποτελεί οικονομική δραστηριότητα [20]. Επομένως, οι οικονομικές και οι μη οικονομικές υπηρεσίες μπορεί να συνυπάρχουν εντός του ίδιου τομέα, ακόμη και να παρέχονται κάποτε από τον ίδιο οργανισμό. Επιπλέον, μολονότι μπορεί να μην υπάρχει αγορά για την παροχή ορισμένων υπηρεσιών στο κοινό, μπορεί ωστόσο να υπάρχουν τα αρχικά στάδια του εμπορίου αυτών των υπηρεσιών, κατά τα οποία οι επιχειρήσεις συνάπτουν συμβάσεις με τις δημόσιες αρχές για την παροχή αυτών των υπηρεσιών. Οι κανόνες περί εσωτερικής αγοράς, ανταγωνισμού και κρατικών ενισχύσεων ισχύουν για αυτά τα αρχικά στάδια του εμπορίου τέτοιων υπηρεσιών.

[20] Απόφαση του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-180-184/98 Pavel Pavlov and Others κατά Stichting Pensioenfonds Medische Specialisten [2000] ECR I-6451

45. Η σειρά των υπηρεσιών που μπορούν να παρέχονται σε μια δεδομένη αγορά υπόκειται σε τεχνολογικές, οικονομικές και κοινωνικές αλλαγές και έχει εξελιχθεί με τον καιρό. Κατά συνέπεια, η διάκριση μεταξύ οικονομικών και μη οικονομικών δραστηριοτήτων υπήρξε δυναμική και εξελισσόμενη και κατά τις τελευταίες δεκαετίες όλο και περισσότερες δραστηριότητες έχουν αποκτήσει οικονομική σημασία. Στην ανακοίνωσή της του 2000, η Επιτροπή περιέλαβε ορισμένα παραδείγματα μη οικονομικών δραστηριοτήτων. [21] Τα παραδείγματα αυτά αφορούν ιδίως θέματα που αποτελούν εγγενή προνόμια του κράτους, υπηρεσίες όπως η εθνική παιδεία και τα υποχρεωτικά βασικά συστήματα κοινωνικής ασφάλισης, καθώς και ορισμένες δραστηριότητες που πραγματοποιούνται από οργανισμούς που ασκούν σε μεγάλο βαθμό κοινωνικές λειτουργίες και δεν αποσκοπούν στην πραγματοποίηση βιομηχανικών ή εμποριών δραστηριοτήτων. Καθώς η διάκριση αυτή δεν είναι στατική μέσα στο χρόνο, η Επιτροπή τόνισε στην έκθεσή της προς το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στο Λάκεν ότι δεν θα ήταν ούτε εφικτό ούτε σκόπιμο να δοθεί ένας οριστικός a priori κατάλογος όλων των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας που θεωρούνται «μη οικονομικές». [22]

[21] ΕΕ C 17, 19.1.2001, σελ. 4 (αριθ. 28-30)

[22] COM(2001)598, 17.10.2001 (αριθ. 30)

46. Μολονότι ο εξελικτικός και δυναμικός χαρακτήρας της διάκρισης αυτής δεν προκαλεί προβλήματα στην πράξη για την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, έχει προκαλέσει ανησυχίες, ιδίως μεταξύ των παρόχων μη οικονομικών υπηρεσιών, οι οποίοι ζητούν περισσότερη νομική ασφάλεια σχετικά με το ρυθμιστικό τους περιβάλλον.

47. Επιπλέον, το μέλλον των μη οικονομικών υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, είτε σχετίζονται με προνόμια του κράτους είτε συνδέονται με ευαίσθητους τομείς, όπως ο πολιτισμός, η εκπαίδευση, η υγεία ή οι κοινωνικές υπηρεσίες, θέτει ζητήματα που πρέπει να εξεταστούν σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Ο ενεργός ρόλος που διαδραματίζουν φιλανθρωπικές, εθελοντικές και ανθρωπιστικές οργανώσεις εξηγεί εν μέρει τη σημασία που δίνουν οι ευρωπαίοι πολίτες στα θέματα αυτά.

48. Οι ακόλουθες ερωτήσεις υποβάλλονται προς συζήτηση:

(7) Είναι αναγκαίο να προσδιοριστούν περαιτέρω τα κριτήρια που χρησιμοποιούνται για να καθορισθεί εάν μια υπηρεσία είναι οικονομικής ή μη οικονομικής φύσης; Πρέπει να διευκρινιστεί περαιτέρω η κατάσταση των μη κερδοσκοπικών οργανώσεων και των οργανώσεων που επιτελούν κυρίως κοινωνικό έργο;

(8) Τι ρόλο πρέπει να διαδραματίσει η Ένωση σχετικά με τις μη οικονομικές υπηρεσίες κοινής ωφέλειας;

3. Προσ μια κοινοτικη εννοια των υπηρεσιων κοινησ ωφελειασ;

49. Δεν είναι, ενδεχομένως, ούτε επιθυμητό ούτε δυνατόν να αναπτυχθεί ένας ενιαίος ευρωπαϊκός ορισμός του περιεχομένου των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας. Ωστόσο, η ισχύουσα κοινοτική νομοθεσία για τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος περιλαμβάνει ορισμένα κοινά στοιχεία τα οποία μπορούν να αξιοποιηθούν για να δοθεί σε κοινοτικό επίπεδο ένας χρήσιμος ορισμός των υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος. Τα στοιχεία αυτά περιλαμβάνουν ιδίως: την καθολική υπηρεσία, τη συνέχεια της υπηρεσίας, την ποιότητα της υπηρεσίας, το προσιτό κόστος, καθώς και την προστασία των χρηστών και των καταναλωτών. Αυτά τα κοινά στοιχεία χαρακτηρίζουν τις κοινοτικές αξίες και στόχους. Έχουν καταστεί υποχρεωτικά στις σχετικές νομοθεσίες και αποσκοπούν στην επίτευξη στόχων όπως η οικονομική αποτελεσματικότητα, η κοινωνική ή εδαφική συνοχή και η ασφάλεια για όλους τους πολίτες. Μπορούν επίσης να συμπληρωθούν με περισσότερο συγκεκριμένες υποχρεώσεις ανάλογα με τα χαρακτηριστικά του κάθε τομέα. Παρόλο που έχουν αναπτυχθεί ειδικά για ορισμένες βιομηχανίες δικτύου, θα μπορούσαν να διαδραματίσουν ένα ρόλο στις κοινωνικές υπηρεσίες.

3.1. Ένα κοινό σύνολο υποχρεώσεων

3.1.1 Καθολική υπηρεσία

50. Η έννοια της καθολικής υπηρεσίας αναφέρεται σε ένα σύνολο απαιτήσεων γενικού συμφέροντος που αφορούν την εξασφάλιση της διάθεσης ορισμένων υπηρεσιών σε καθορισμένη ποιότητα σε κάθε καταναλωτή και χρήστη στην επικράτεια ενός κράτους μέλους, ανεξάρτητα από τη γεωγραφική τους θέση και, υπό το πρίσμα των ειδικών εθνικών καταστάσεων, σε προσιτή τιμή. [23] Η έννοια αυτή έχει αναπτυχθεί ιδίως για τις βιομηχανίες δικτύου (π.χ. τηλεπικοινωνίες, ηλεκτρική ενέργεια και ταχυδρομικές υπηρεσίες). Η έννοια αυτή θεσπίζει το δικαίωμα κάθε πολίτη να έχει πρόσβαση σε ορισμένες υπηρεσίες που θεωρούνται θεμελιώδεις και επιβάλλει υποχρεώσεις στις βιομηχανίες να παρέχουν μια συγκεκριμένη υπηρεσία σε συγκεκριμένες συνθήκες, οι οποίες περιλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, την πλήρη εδαφική κάλυψη. Στο περιβάλλον της απελευθερωμένης αγοράς, η υποχρέωση καθολικής υπηρεσίας εγγυάται την καθολική πρόσβαση στην υπηρεσία καθώς και τη διατήρηση και, εάν χρειάζεται, τη βελτίωση της ποιότητας της υπηρεσίας αυτής.

[23] Βλ. άρθρο 3 παράγραφος 1 της οδηγίας 2002/22/EΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 2002, για την καθολική υπηρεσία και τα δικαιώματα των χρηστών, όσον αφορά δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών (οδηγία καθολικής υπηρεσίας), ΕΕ L 108, 24.4.2002, σελ. 51

51. Η έννοια της καθολικής υπηρεσίας είναι δυναμική. Συμβάλλει στο λαμβάνουν υπόψη οι απαιτήσεις γενικού συμφέροντος τις πολιτικές, κοινωνικές, οικονομικές, και τεχνολογικές εξελίξεις και επιτρέπει, εάν χρειάζεται, την τακτική προσαρμογή αυτών των απαιτήσεων στις εξελισσόμενες ανάγκες των πολιτών.

52. Αποτελεί επίσης ευέλικτη έννοια, η οποία συνάδει απόλυτα με την αρχή της επικουρικότητας. Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι βασικές αρχές της καθολικής υπηρεσίας ορίζονται σε κοινοτικό επίπεδο, η εφαρμογή των αρχών αυτών μπορεί να επαφίεται στα κράτη μέλη, επιτρέποντας έτσι να λαμβάνονται υπόψη διαφορετικές παραδόσεις και ειδικές εθνικές ή περιφερειακές συνθήκες. Επιπλέον, η έννοια της καθολικής υπηρεσίας μπορεί να εφαρμοστεί σε διαφορετικές δομές της αγοράς και μπορεί, επομένως, να χρησιμοποιηθεί για τη ρύθμιση υπηρεσιών σε διαφορετικές φάσεις απελευθέρωσης και ανοίγματος της αγοράς.

53. Κατά τις τελευταίες δύο δεκαετίες, η έννοια της καθολικής υπηρεσίας εξελίχθηκε σε σημαντικότατο και απαραίτητο πυλώνα της κοινοτικής πολιτικής για τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος. Επέτρεψε την ανταπόκριση σε απαιτήσεις γενικού συμφέροντος που αφορούν, ιδίως, την οικονομική αποτελεσματικότητα, την τεχνολογική πρόοδο, την προστασία του περιβάλλοντος, τη διαφάνεια και την υποχρέωση λογοδοσίας, τα δικαιώματα των καταναλωτών και ειδικά μέτρα σχετικά με την αναπηρία, την ηλικία ή την εκπαίδευση. Η έννοια αυτή συνέβαλε επίσης στη μείωση των διαφορών του βιοτικού επιπέδου και των ευκαιριών στα κράτη μέλη.

54. Η εφαρμογή της αρχής της καθολικής υπηρεσίας αποτελεί περίπλοκο και απαιτητικό έργο για τους εθνικούς ρυθμιστικούς φορείς, οι οποίοι συχνά έχουν δημιουργηθεί πρόσφατα και η πείρα τους, είναι, επομένως, κατ' ανάγκη ακόμα περιορισμένη. Σε κοινοτικό επίπεδο, δικαιώματα πρόσβασης σε υπηρεσίες έχουν οριστεί σε διάφορες οδηγίες αλλά τα κοινοτικά θεσμικά όργανα και μόνον δεν μπορούν να εξασφαλίσουν τον πλήρη σεβασμό των δικαιωμάτων αυτών στην πράξη. Υπάρχει ο κίνδυνος, τα δικαιώματα αυτά, τα οποία προβλέπει η κοινοτική νομοθεσία, να παραμείνουν κενό γράμμα, ακόμα και εάν επισήμως έχουν μεταφερθεί στην εθνική νομοθεσία.

3.1.2 Συνέχεια

55. Ορισμένες υπηρεσίες κοινής ωφέλειας χαρακτηρίζονται από την απαίτηση της συνέχειας, δηλ. ο πάροχος της υπηρεσίας υποχρεούται να εξασφαλίζει την αδιάκοπη παροχή της. Όσον αφορά ορισμένες υπηρεσίες, η αδιάκοπη παροχή τους μπορεί να εξυπηρετεί ήδη τα εμπορικά συμφέροντα του παρόχου και δεν θα ήταν, επομένως, αναγκαίο να επιβληθεί νομική απαίτηση συνέχειας στον πάροχο των υπηρεσιών αυτών. Σε εθνικό επίπεδο, η απαίτηση συνέχειας πρέπει να συνδυάζεται με το δικαίωμα των εργαζομένων να απεργούν και με την απαίτηση του σεβασμού του κράτους δικαίου.

56. Η απαίτηση της εξασφάλισης συνεχούς υπηρεσίας δεν εξετάζεται με συνέπεια στην τομεακή κοινοτική νομοθεσία. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η τομεακή κοινοτική νομοθεσία προβλέπει ρητώς υποχρέωση συνέχειας. [24] Σε άλλες περιπτώσεις, οι τομεακές ρυθμίσεις δεν περιλαμβάνουν την απαίτηση συνέχειας αλλά εξουσιοδοτούν ρητώς τα κράτη μέλη να επιβάλλουν τέτοια απαίτηση στους παρέχοντες υπηρεσίες. [25]

[24] Για παράδειγμα, το άρθρο 3 παράγραφος 1 της οδηγίας για τις ταχυδρομικές υπηρεσίες (97/67/EΚ) υποχρεώνει τα κράτη μέλη να «μεριμνούν για την προσφορά ταχυδρομικών υπηρεσιών μονίμως» βλ. οδηγία 97/67/EΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15 Δεκεμβρίου 1997, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς κοινοτικών ταχυδρομικών υπηρεσιών και τη βελτίωση της ποιότητας των παρεχομένων υπηρεσιών, ΕΕ L 15, 21. 1. 1998, σελ. 14.

[25] Το άρθρο 3 παράγραφος (2) της οδηγίας για την ηλεκτρική ενέργεια προβλέπει ότι «τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλλουν στις επιχειρήσεις ηλεκτρισμού υποχρεώσεις παροχής υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, προς το γενικότερο οικονομικό συμφέρον, οι οποίες μπορούν να αφορούν την ασφάλεια, συμπεριλαμβανομένης ... της τακτικής παροχής ... οι υποχρεώσεις αυτές πρέπει να ορίζονται σαφώς, να είναι διαφανείς, αμερόληπτες και επαληθεύσιμες. Οι εν λόγω υποχρεώσεις, καθώς και οι ενδεχόμενες αναθεωρήσεις τους, δημοσιεύονται και κοινοποιούνται αμελλητί από τα κράτη μέλη στην Επιτροπή.» Βλ. οδηγία 96/92/EΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 19 Δεκεμβρίου 1996 σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας, ΕΕ L 27, 30.1.1997, σελ. 20

3.1.3 Ποιότητα της υπηρεσίας

57. Ο ορισμός, η παρακολούθηση και η επιβολή των απαιτήσεων σχετικά με την ποιότητα εκ μέρους των δημόσιων αρχών έχει καταστεί ένα από τα κύρια στοιχεία της ρύθμισης των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας.

58. Στους τομείς που απελευθερώθηκαν η Κοινότητα δεν στηρίχθηκε αποκλειστικά στις δυνάμεις της αγοράς για να διατηρήσει και να αναπτύξει την ποιότητα των υπηρεσιών. Μολονότι γενικά ο καθορισμός των ποιοτικών επιπέδων των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας επαφίεται στη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών, σε ορισμένες περιπτώσεις η κοινοτική νομοθεσία καθορίζει τα ποιοτικά πρότυπα. Αυτά περιλαμβάνουν, για παράδειγμα, κανονισμούς ασφάλειας, την ορθότητα και τη διαφάνεια της τιμολόγησης, την εδαφική κάλυψη ή την προστασία κατά της διακοπής της σύνδεσης. Σε άλλες περιπτώσεις τα κράτη μέλη εξουσιοδοτούνται ή καλούνται να καθορίσουν ποιοτικά πρότυπα. Επιπλέον, σε ορισμένες περιπτώσεις τα κράτη μέλη υποχρεούνται να παρακολουθούν και να επιβάλλουν την συμμόρφωση με τα ποιοτικά πρότυπα και να εξασφαλίζουν τη δημοσίευση των πληροφοριών για τα ποιοτικά πρότυπα και τις πραγματικές επιδόσεις των παρόχων υπηρεσιών. Η πλέον εξελιγμένη ρύθμιση της ποιότητας σε κοινοτικό επίπεδο περιλαμβάνεται στη νομοθεσία σχετικά με τις ταχυδρομικές υπηρεσίες και τις υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών.

59. Επιπλέον, η Κοινότητα έχει αναπτύξει μη ρυθμιστικά μέτρα για την προώθηση της ποιότητας στις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος - περιλαμβανομένων χρηματοοικονομικών μέσων, εθελοντικών ευρωπαϊκών προτύπων και της ανταλλαγής ορθών πρακτικών. Για παράδειγμα, στους τομείς της ηλεκτρικής ενέργειας και του φυσικού αερίου, η Κοινότητα προωθεί την εθελοντική συνεργασία μεταξύ των ρυθμιστικών αρχών.

3.1.4. Προσιτό κόστος

60. Η έννοια του προσιτού κόστους αναπτύχθηκε στο πλαίσιο της ρύθμισης των υπηρεσιών τηλεπικοινωνιών. Στη συνέχεια περιλήφθηκε και στη ρύθμιση των ταχυδρομικών υπηρεσιών [26]. Απαιτεί να προσφέρεται μια υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος σε προσιτή τιμή ώστε να είναι προσβάσιμη σε όλους. Η εφαρμογή της αρχής του προσιτού κόστους συμβάλλει στην επίτευξη οικονομικής και κοινωνικής συνοχής μεταξύ των κρατών μελών.

[26] Στο πλαίσιο της προτεινόμενης τροποποίησης της οδηγίας για την ηλεκτρική ενέργεια και το φυσικό αέριο, εξετάζεται η ευρύτερη έννοια της «λογικής τιμολόγησης».

61. Η ισχύουσα τομεακή νομοθεσία δεν προσδιορίζει τα κριτήρια για τον καθορισμό των προσιτών τιμών. Τα κριτήρια αυτά πρέπει να οριστούν από τα κράτη μέλη. Σχετικά κριτήρια θα μπορούσαν να συνδέονται, για παράδειγμα, με το ποσοστό διείσδυσης ή την τιμή ενός κάλαθου βασικών υπηρεσιών σε σχέση με το διαθέσιμο εισόδημα συγκεκριμένων κατηγοριών καταναλωτών. Ιδιαίτερη προσοχή πρέπει να δοθεί στις ανάγκες και τις δυνατότητες ευάλωτων και περιθωριοποιημένων ομάδων. Τέλος, εφόσον καθοριστεί η έννοια του προσιτού επιπέδου, τα κράτη μέλη πρέπει να μεριμνήσουν ώστε το επίπεδο αυτό να προσφέρεται πραγματικά, δημιουργώντας ένα μηχανισμό για τον έλεγχο των τιμών (ανώτατο επίπεδο χρέωσης, γεωγραφικός μέσος όρος) και/ή χορηγώντας επιδοτήσεις στους πελάτες αυτούς.

3.1.5. Προστασία των χρηστών και των καταναλωτών

62. Σε υπηρεσίες κοινής ωφέλειας, εφαρμόζονται οριζόντιοι κανόνες για την προστασία των καταναλωτών όπως και σε άλλους τομείς της οικονομίας. Επιπλέον, εξαιτίας της ιδιαίτερης οικονομικής και κοινωνικής σημασίας αυτών των υπηρεσιών, η τομεακή κοινοτική νομοθεσία προβλέπει συγκεκριμένα μέτρα για την αντιμετώπιση των συγκεκριμένων ανησυχιών και αναγκών των καταναλωτών και των επιχειρήσεων, περιλαμβανομένου του δικαιώματος πρόσβασης σε διεθνείς υπηρεσίες υψηλής ποιότητας. [27] Τα δικαιώματα των καταναλωτών και των χρηστών προσδιορίζονται στην τομεακή νομοθεσία για τις ηλεκτρονικές επικοινωνίες, τις ταχυδρομικές υπηρεσίες, την ενέργεια (ηλεκτρική ενέργεια, φυσικό αέριο) τις μεταφορές και τις ραδιοτηλεοπτικές υπηρεσίες. Η στρατηγική της Επιτροπής για την πολιτική υπέρ των καταναλωτών 2002-2006 [28] εντόπισε τις υπηρεσίες γενικού συμφέροντος ως έναν από τους τομείς πολιτικής όπου χρειάζεται να αναληφθεί δράση για να εξασφαλισθεί ένα υψηλό κοινό επίπεδο προστασίας των καταναλωτών.

[27] Παραδείγματος χάρη, στις αεροπορικές μεταφορές, το δικαίωμα αυτό περιλαμβάνει τα μέτρα κατά των υπεράριθμων κρατήσεων και ένα σύστημα αντισταθμιστικών παροχών σε περίπτωση άρνησης επιβίβασης

[28] COM (2002) 208, ΕΕ C 137, 8.6.2002, σελ. 2

63. Η ανακοίνωση που εξέδωσε η Επιτροπή το Σεπτέμβριο του 2000 [29] σχετικά με τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας προσδιορίζει ορισμένες αρχές που μπορούν να βοηθήσουν στον ορισμό των προσδοκιών των καταναλωτών και των χρηστών από τις υπηρεσίες αυτές. Αυτές οι αρχές περιλαμβάνουν την καλή ποιότητα των υπηρεσιών, υψηλά επίπεδα σε θέματα δημόσιας υγείας και ασφάλειας των υπηρεσιών, τη διαφάνεια (π.χ. για τη χρέωση, τις συμβάσεις και την επιλογή και χρηματοδότηση των παρόχων), την επιλογή της υπηρεσίας, την επιλογή του παρόχου, τον αποτελεσματικό ανταγωνισμό μεταξύ των παρόχων, την ύπαρξη ρυθμιστικών οργάνων, την ύπαρξη διαδικασιών έννομης προστασίας, την εκπροσώπηση και την ενεργό συμμετοχή των καταναλωτών και των χρηστών στον ορισμό των υπηρεσιών και την επιλογή των μορφών πληρωμών. Η ανακοίνωση τόνισε ότι η εξασφάλιση της καθολικής πρόσβασης, της συνέχειας, της υψηλής ποιότητας και του προσιτού κόστους των υπηρεσιών αυτών αποτελούν βασικά στοιχεία μιας πολιτικής για τους καταναλωτές στον τομέα των υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος. Υπογράμμισε επίσης την ανάγκη να ληφθούν υπόψη οι ανησυχίες των πολιτών, οι οποίες είναι μεγαλύτερου εύρους, όπως το υψηλό επίπεδο περιβαλλοντικής προστασίας, οι ειδικές ανάγκες ορισμένων κατηγοριών του πληθυσμού, όπως τα άτομα με αναπηρίες και τα άτομα χαμηλού εισοδήματος καθώς και η πλήρης εδαφική κάλυψη των βασικών υπηρεσιών σε απομακρυσμένες ή δυσπρόσιτες περιοχές.

[29] ΕΕ C 17, 19.1.2001, σελ. 4

64. Οι ακόλουθες ερωτήσεις υποβάλλονται προς συζήτηση:

(9) Υπάρχουν και άλλες απαιτήσεις που πρέπει να περιληφθούν σε μια κοινή έννοια των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας; Κατά πόσο συμβάλλουν οι υφιστάμενες απαιτήσεις στην επίτευξη των στόχων της κοινωνικής και εδαφικής συνοχής;

(10) Πρέπει όλες ή ορισμένες από τις απαιτήσεις να καλύψουν και υπηρεσίες για τις οποίες σήμερα δεν ισχύουν;

(11) Ποιες πτυχές της ρύθμισης των απαιτήσεων αυτών πρέπει να αντιμετωπίζονται σε κοινοτικό επίπεδο και ποιες πτυχές πρέπει να επαφίενται στη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών;

(12) Έχουν εφαρμοστεί αποτελεσματικά οι απαιτήσεις αυτές στους τομείς στους οποίους ισχύουν;

(13) Πρέπει όλες ή ορισμένες από αυτές τις απαιτήσεις να ισχύουν επίσης και για τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας μη οικονομικής φύσης;

3.2. Περαιτέρω ειδικές υποχρεώσεις

65. Ορισμένες τομεακές υποχρεώσεις γενικού συμφέροντος θα μπορούσαν να συμπληρώσουν ένα κοινό σύνολο υποχρεώσεων για την παροχή δημόσιων υπηρεσιών. Οι υποχρεώσεις αυτές περιλαμβάνουν την ασφάλεια, τη διασφάλιση του εφοδιασμού, την πρόσβαση στα δίκτυα και τη διασύνδεση καθώς και την πολυφωνία στα μέσα ενημέρωσης .

66. Ασφάλεια

Σε έναν κόσμο που μεταβάλλεται ταχύτατα και δραματικά, οι πολίτες της Ευρωπαϊκής Ένωσης πρέπει να αισθάνονται, και να είναι, ασφαλείς. Η ανάγκη αυτή καθίσταται όλο και περισσότερο σημαντική μετά από διάφορα γεγονότα. Ιδιαίτερα ύστερα από την 11η Σεπτεμβρίου 2001, το ζήτημα της ασφάλειας έχει έλθει στο προσκήνιο ως προτεραιότητα για το σύνολο της Ευρώπης. Διάφορα άλλα γεγονότα κατέδειξαν πρόσφατα τη σημασία του ζητήματος αυτού. [30] Ένα από τα βασικά στοιχεία του ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου είναι επομένως η ασφάλεια.

[30] Η βύθιση του πετρελαιοφόρου Prestige και η πρόσφατη επιδημία του ΣΟΑΣ

Η έννοια της ασφάλειας αφορά μια κοινή ομάδα στόχων που υπάρχουν σε όλα σχεδόν τα κράτη μέλη. Συγκεκριμένα, στόχος είναι η πρόληψη των προκαταλήψεων ή των επιθέσεων κατά της κοινωνίας. Αυτές μπορεί να λάβουν διάφορες μορφές. Τις περισσότερες φορές, η επίτευξη των στόχων αυτών επιδιώχθηκε στην Ευρώπη μέσω των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας. Παραδοσιακά αυτές παρέχονται υπό την αιγίδα του κράτους χωρίς να είναι πάντοτε κερδοσκοπικές.

Κατά την τελευταία περίοδο η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ενδιαφέρεται ιδιαίτερα για την αύξηση του επιπέδου ασφάλειας καθώς και για την υιοθέτηση μιας περισσότερο ευρωπαϊκής προσέγγισης σε ορισμένους τομείς, όπως στις μεταφορές και στην ενέργεια. Αξίζει να αναφερθεί η ανακοίνωση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τις "συνέπειες των τρομοκρατικών επιθέσεων στις ΗΠΑ για τον κλάδο των αερομεταφορών" [31], καθώς και οι προτάσεις που υπέβαλε μετά από τα διάφορα σημαντικά θαλάσσια ατυχήματα στα ανοικτά των ευρωπαϊκών ακτών [32] ή το πρόσφατο πυρηνικό πακέτο προς μια κοινοτική προσέγγιση στην πυρηνική ασφάλεια [33]. Τα κείμενα αυτά υπογραμμίζουν διάφορους στόχους που θα πρέπει να επιδιώξει η Ευρώπη ως σύνολο. Έχει δοθεί σημαντική ώθηση και τα επίπεδα ασφάλειας θα πρέπει, επομένως, να αυξηθούν. Οι λόγοι για αυτή τη νέα προσέγγιση είναι πολλοί και διάφοροι. Για παράδειγμα, τα προβλήματα υπερβαίνουν συνήθως τα εθνικά σύνορα, οι διεθνείς συμβάσεις και οι κανόνες δεν έχουν συνήθως δεσμευτική ισχύ, ενώ τα κράτη μέλη αντιμετωπίζουν κάποτε τους περιορισμούς που επιβάλλουν οι κοινοτικοί κανόνες.

[31] Της 10.10.2001

[32] Εκτός από τις πρόσφατες προτάσεις που υποβλήθηκαν μετά από το δυστύχημα του Prestige, βλ. και τις προτάσεις που υπέβαλε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή μετά από τη βύθιση του πλοίου Erika το 1999: COM(2000) 142 και COM(2000) 802

[33] Εγκρίθηκε στις 6 Νοεμβρίου 2003. Βλ. ιδίως την ανακοίνωση για την πυρηνική ασφάλεια COM (2002) 605 τελικό

67. Ασφάλεια του εφοδιασμού

Η παροχή υπηρεσίας υψηλής ποιότητας προϋποθέτει την εξασφάλιση διαρκούς και βιώσιμης παροχής των υπηρεσιών. Γενικά, η ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς προκάλεσε σημαντική αύξηση του επιπέδου ασφάλειας του εφοδιασμού με προϊόντα και υπηρεσίες, στο βαθμό που οι σχετικές αγορές λειτουργούν ανταγωνιστικά. Ωστόσο, σε ορισμένες περιπτώσεις υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, μπορεί να χρειάζεται δημόσια παρέμβαση για την αύξηση της ασφάλειας στην παροχή τους, ιδίως προκειμένου να αντιμετωπιστεί ο κίνδυνος της μακροπρόθεσμης ανεπάρκειας επενδύσεων στις υποδομές και για να εξασφαλιστεί η διαθεσιμότητα του αναγκαίου δυναμικού.

68. Στον τομέα της ενέργειας, το ζήτημα της ασφάλειας του εφοδιασμού αποτέλεσε αντικείμενο ευρέως πολιτικού διαλόγου σε κοινοτικό επίπεδο με βάση το πράσινο βιβλίο που δημοσίευσε η Επιτροπή το 2001. [34]. Το πράσινο βιβλίο επιδιώκει να δώσει ώθηση στη διεξαγωγή διαλόγου προκειμένου να χαραχθεί μια μακρόπνοη στρατηγική για την ασφάλεια του ενεργειακού εφοδιασμού με στόχο να εξασφαλισθεί η συνεχής φυσική διάθεση των ενεργειακών προϊόντων στην αγορά σε τιμές προσιτές για όλους τους καταναλωτές και τους χρήστες, λαμβάνοντας συγχρόνως υπόψη τόσο τις περιβαλλοντικές ανησυχίες όσο και την αειφόρο ανάπτυξη. Η Επιτροπή υπέβαλε έκθεση για τα αποτελέσματα της δημόσιας συζήτησης σε μια ανακοίνωση που εξέδωσε τον Ιούνιο του 2002. [35]. Με βάση τη διαβούλευση αυτή, η Επιτροπή κατέληξε στην έκθεσή της στο συμπέρασμα ότι είναι αναγκαία η ενίσχυση του συντονισμού των μέτρων για την ασφάλεια του ενεργειακού εφοδιασμού. Ως συνέχεια της έκθεσης αυτής, η Επιτροπή υπέβαλε, το Σεπτέμβριο του 2002, δύο προτάσεις οδηγιών, οι οποίες θα συμβάλουν στην αύξηση της ασφάλειας του εφοδιασμού με προϊόντα πετρελαίου και φυσικό αέριο στην Ευρωπαϊκή Ένωση [36] .

[34] Προς μια ευρωπαϊκή στρατηγική για την ασφάλεια του ενεργειακού εφοδιασμού, πράσινη βίβλος, COM(2000)769, 29.11.2000

[35] Τελική έκθεση για την πράσινη βίβλο «ευρωπαϊκή στρατηγική ασφάλειας ενεργειακού εφοδιασμού», COM (2002) 321, 29.6.2002

[36] Πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με την προσέγγιση των μέτρων στον τομέα της ασφάλειας του εφοδιασμού με προϊόντα πετρελαίου, ΕΕ C 331 E, 31.12.2002, σελ. 249. και πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τα μέτρα διασφάλισης του εφοδιασμού με φυσικό αέριο, ΕΕ C 331 E, 31.12.2002, σελ. 262

69. Ορισμένες υπηρεσίες κοινής ωφέλειας που δεν ανήκουν στον ενεργειακό τομέα μπορεί επίσης να προκαλέσουν ανησυχίες για την ασφάλεια του εφοδιασμού. Παρόλα αυτά, το παράγωγο δίκαιο της Κοινότητας δεν ασχολείται γενικά με το ζήτημα. Θα ήταν επομένως χρήσιμο, ίσως, να εξετάσουμε εάν υπάρχουν άλλοι τομείς στους οποίους θα μπορούσε να τεθεί συγκεκριμένα το ζήτημα της ασφάλειας του εφοδιασμού. Ωστόσο, οποιαδήποτε αξιολόγηση πρέπει να λάβει υπόψη το γεγονός ότι ειδικά επιπρόσθετα μέτρα για την αύξηση της ασφάλειας του εφοδιασμού συνεπιφέρουν συνήθως επιπλέον οικονομικό κόστος. Για το λόγο αυτό οποιοδήποτε μέτρο για την αύξηση της ασφάλειας του εφοδιασμού πρέπει να εξασφαλίζει ότι το απορρέον κόστος δεν θα υπερβαίνει τα αναμενόμενα πλεονεκτήματα [37].

[37] Βλ. Commission Staff Working Paper, Security of supply, The current situation at European Union level, SEC(2002)243, 28.2.2002

70. Πρόσβαση στο δίκτυο και διασύνδεση

Όπου υπάρχει αποτελεσματικός ανταγωνισμός, οι μηχανισμοί της αγοράς μπορούν να εξασφαλίσουν την παροχή υπηρεσιών με ικανοποιητική ποιότητα και σε προσιτή τιμή, μειώνοντας έτσι σημαντικά την ανάγκη ρυθμιστικής παρέμβασης. Όπου παρέχονται οι υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος στη βάση δικτύων με καθολική κάλυψη, η υφιστάμενη επιχείρηση απολαύει ουσιαστικό ανταγωνιστικό πλεονέκτημα, κυρίως εξαιτίας της σημαντικής μείωσης του κόστους δημιουργίας και διατήρησης εναλλακτικών δικτύων. Σε περιπτώσεις κατά τις οποίες οι ανταγωνιστές μπορούν να λειτουργούν μόνον ως παρόχους υπηρεσιών, η πρόσβαση στο υφιστάμενο δίκτυο είναι απαραίτητη για την είσοδο στην αγορά. Ωστόσο, ακόμα και σε τομείς στους οποίους οι ανταγωνιστές έχουν το δικαίωμα να αναπτύσσουν τη δική τους δικτυακή υποδομή, η πρόσβαση στο δίκτυο μπορεί να είναι αναγκαία προκειμένου νέοι ανταγωνιστές να είναι σε θέση να ανταγωνίζονται με τον υφιστάμενο φορέα. Εάν δεν ήταν δυνατή η πρόσβαση τρίτων μερών στα υφιστάμενα δίκτυα με δίκαιους και μη διακριτικούς όρους, θα διατηρούνταν εκ των πραγμάτων τα μονοπώλια ή τουλάχιστον τα κίνητρα για να πραγματοποιούν οι υφιστάμενοι πάροχοι διακρίσεις στους όρους πρόσβασης, προκαλώντας έτσι στρέβλωση του ανταγωνισμού στα τελικά στάδια της αγοράς. Επομένως, για να επιτευχθούν οι στόχοι της πολιτικής ανταγωνισμού και της εσωτερικής αγοράς, προσφέροντας έτσι στους καταναλωτές περισσότερες δυνατότητες επιλογής, υψηλότερη ποιότητα και χαμηλότερες τιμές, η τομεακή κοινοτική νομοθεσία για τους τομείς που απελευθερώθηκαν σε κοινοτικό επίπεδο εναρμονίζει και ρυθμίζει την πρόσβαση στις δικτυακές υποδομές.

71. Η Κοινότητα υιοθέτησε διάφορες ρυθμιστικές στρατηγικές για διάφορες βιομηχανίες δικτύου και υπηρεσίες κοινής ωφέλειας διότι οι βιομηχανίες αυτές είναι πραγματικά διαφορετικές και βρίσκονται σε διαφορετικά στάδια της διαδικασίας απελευθέρωσης. Διαφέρουν ιδίως ως προς την κερδοφορία τους, την παραγωγική τους διάρθρωση, τις ανάγκες τους σε κεφάλαια, τις μεθόδους παροχής των υπηρεσιών και τη διάρθρωση της ζήτησης. Σε ορισμένους τομείς, ο υφιστάμενος πάροχος μπορεί να παραμείνει κάθετα ολοκληρωμένος, όμως οφείλει να παρέχει πρόσβαση στο δίκτυο ώστε να επιτρέπεται στους ανταγωνιστές του η είσοδος στην αγορά. Στον τομέα των τηλεπικοινωνιών, οι δημόσιοι φορείς υποχρεούνται να διασυνδέουν τα δίκτυά τους. Επιπλέον, οι ανταγωνιστές έχουν το δικαίωμα να χρησιμοποιούν την υποδομή του υφιστάμενου φορέα. Αυτό είναι επίσης το ισχύον σύστημα στον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας και του φυσικού αερίου. Στον τομέα των ταχυδρομείων, οι νεοεισερχόμενοι μπορούν να χρησιμοποιούν τα υφιστάμενα δίκτυα για τη διανομή δεμάτων χωρίς να ζητούν πρόσβαση στην υποδομή του υφιστάμενου φορέα. Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες υπάρχει υποχρέωση παροχής πρόσβασης, αποδείχθηκε ότι η τιμολόγηση της πρόσβασης είναι το σημαντικότερο ρυθμιστικό ζήτημα.

72. Η πείρα δείχνει ότι δεν υπάρχει, πιθανώς, μια και μόνη ιδανική προσέγγιση στη ρύθμιση της πρόσβασης στο δίκτυο. Οι διάφορες επιλογές πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τα χαρακτηριστικά κάθε βιομηχανίας. Για το λόγο αυτό, η Κοινότητα ακολούθησε μέχρι τώρα τομεακή προσέγγιση στη ρύθμιση της πρόσβασης στις βιομηχανίες δικτύου. Ωστόσο, θα μπορούσε να εξετασθεί εάν μπορούν να εξαχθούν χρήσιμα διδάγματα από τη διατομεακή αντιπαραβολή των ρυθμιστικών στρατηγικών και τεχνικών.

73. Πολυφωνία στα μέσα ενημέρωσης

Τα μέτρα για τη διασφάλιση της πολυφωνίας στα μέσα ενημέρωσης συνήθως περιορίζουν τα ανώτατα ποσοστά κυριότητας στις επιχειρήσεις των μέσων ενημέρωσης και εμποδίζουν το σωρευτικό έλεγχο ή τη συμμετοχή σε αρκετές επιχειρήσεις μέσων ενημέρωσης συγχρόνως. Έχουν ως στόχο να προστατεύσουν την ελευθερία της έκφρασης και να μεριμνούν ώστε τα μέσα ενημέρωσης να απηχούν ένα ευρύ φάσμα απόψεων και γνωμών, όπως αρμόζει σε μια δημοκρατική κοινωνία.

74. Ας σημειωθεί κατ' αρχάς ότι η προστασία της πολυφωνίας στα μέσα ενημέρωσης αποτελεί κυρίως καθήκον των κρατών μελών. Σήμερα, το παράγωγο κοινοτικό δίκαιο δεν περιλαμβάνει διατάξεις που να αποσκοπούν άμεσα στην εξασφάλιση της πολυφωνίας στα μέσα ενημέρωσης. Ωστόσο η κοινοτική νομοθεσία επιτρέπει την εφαρμογή εθνικών μέτρων που να διασφαλίζουν την πολυφωνία στα μέσα ενημέρωσης. Ο σκοπός των υφιστάμενων κοινοτικών νομικών οργάνων είναι η εξασφάλιση κάποιας οικονομικής ισορροπίας μεταξύ των φορέων της αγοράς: αυτά τα όργανα επηρεάζουν, επομένως, τον τομέα των μέσων ενημέρωσης ως τομέα οικονομικής δραστηριότητας και όχι - ή τουλάχιστον μόνον πολύ έμμεσα - ως μέσο ενημέρωσης των πολιτών. Το Δεκέμβριο του 1992, η Επιτροπή δημοσίευσε ένα πράσινο βιβλίο [38] που αποσκοπούσε στη δρομολόγηση μιας δημόσιας συζήτησης σχετικά με την ανάγκη ανάληψης κοινοτικής δράσης στον τομέα αυτό. Η συζήτηση εκείνη δεν επέτρεψε την εξαγωγή σαφών επιχειρησιακών συμπερασμάτων και δεν αναλήφθηκε επίσημη πρωτοβουλία από την Επιτροπή. Δέκα χρόνια αργότερα, εξαιτίας της προϊούσας συγκέντρωσης στον τομέα των μέσων ενημέρωσης και της ευρείας διάδοσης των ηλεκτρονικών μέσων ενημέρωσης, η προστασία της πολυφωνίας στα μέσα ενημέρωσης παραμένει σημαντικό ζήτημα [39]. Χρειάζεται να εκφραστούν απόψεις για το ερώτημα εάν η Επιτροπή πρέπει να επανεξετάσει λεπτομερέστερα την ανάγκη ανάληψης κοινοτικής δράσης στον τομέα αυτό.

[38] Πολυφωνία και συγκέντρωση στα ΜΜΕ στην εσωτερική αγορά, στάθμιση της αναγκαιότητας για μια κοινοτική ενέργεια, πράσινο βιβλίο της Επιτροπής, COM (92) 480, 23.12.1992

[39] Βλ επίσης το ειδικό πρωτόκολλο για το σύστημα δημόσιων μεταδόσεων στα κράτη μέλη που συνάπτεται στη συνθήκη ΕΚ με τη συνθήκη του Άμστερνταμ.

75. Οι ακόλουθες ερωτήσεις υποβάλλονται προς συζήτηση:

(14) Ποιες κατηγορίες υπηρεσιών κοινής ωφέλειας θα μπορούσαν να προκαλέσουν ανησυχίες σχετικά με την ασφάλεια εφοδιασμού; Πρέπει η Κοινότητα να λάβει επιπρόσθετα μέτρα;

(15) Πρέπει να ληφθούν επιπρόσθετα μέτρα σε κοινοτικό επίπεδο για τη βελτίωση της πρόσβασης στο δίκτυο και της διασύνδεσης; Σε ποιους τομείς; Ποια μέτρα πρέπει να εξετασθούν, ιδίως για τις διασυνοριακές υπηρεσίες;

(16) Ποιες άλλες τομεακές υποχρεώσεις παροχής δημόσιων υπηρεσιών πρέπει να ληφθούν υπόψη;

(17) Πρέπει να επανεξετασθεί σε κοινοτικό επίπεδο το ζήτημα της πολυφωνίας στα μέσα ενημέρωσης; Ποια μέτρα θα μπορούσαν να ληφθούν υπόψη;

4. καλη διακυβερνηση: οργανωση, χρηματοδοτηση και αξιολογηση

76. Όσον αφορά την παρέμβαση των δημόσιων αρχών των κρατών μελών στην παροχή υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, τρεις πτυχές μπορούν να υπογραμμισθούν για να υπάρχει περισσότερη σαφήνεια:

* ο καθορισμός και η επιβολή των υποχρεώσεων καθώς και η επιλογή της οργάνωσης,

* η χρηματοδότηση των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας,

* η αξιολόγηση των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας.

4.1. Καθορισμός των υποχρεώσεων και επιλογή του οργανισμού

77. Όπως αναφέρεται ανωτέρω, οι εθνικές, περιφερειακές και τοπικές αρχές κάθε κράτους μέλους έχουν κατ' αρχή τη διακριτική ευχέρεια να ορίζουν την έννοια της υπηρεσίας κοινής ωφέλειας. Αυτή η διακριτική ευχέρεια ορισμού περιλαμβάνει επίσης τη διακριτική ευχέρεια επιβολής υποχρεώσεων στους παρόχους τέτοιων υπηρεσιών, εφόσον οι υποχρεώσεις αυτές είναι σύμφωνες με τους κοινοτικούς κανόνες. Εφόσον δεν υπάρχει συγκεκριμένη κοινοτική νομοθεσία, επαφίεται επομένως κατ' αρχή στα κράτη μέλη να ορίζουν απαιτήσεις, όπως οι υποχρεώσεις καθολικής υπηρεσίας, οι υποχρεώσεις για την εδαφική κάλυψη, τα πρότυπα ποιότητας και ασφάλειας, τα δικαιώματα των χρηστών και καταναλωτών και οι περιβαλλοντικές υποχρεώσεις.

78. Μόνον στην περίπτωση των μεγάλων βιομηχανιών δικτύου, η Επιτροπή έχει εναρμονίσει τις διατάξεις για τις υποχρεώσεις παροχής δημόσιων υπηρεσιών και έχει καθορίσει κοινές απαιτήσεις με συγκεκριμένη κοινοτική νομοθεσία. Αυτό συμβαίνει, για παράδειγμα, στους τομείς των ηλεκτρονικών επικοινωνιών και των ταχυδρομείων. Ωστόσο, όπου υπάρχουν τέτοιες εναρμονισμένες υποχρεώσεις, τα κράτη μέλη είναι επίσης αρμόδια για τον προσδιορισμό και την εφαρμογή τους σύμφωνα με τα συγκεκριμένα χαρακτηριστικά του τομέα. Γενικά, η τομεακή εναρμόνιση των υποχρεώσεων παροχής δημόσιων υπηρεσιών δεν εμποδίζει τα κράτη μέλη να επιβάλλουν ευρύτερες ή επιπρόσθετες υποχρεώσεις σύμφωνες με την κοινοτική νομοθεσία εκτός και εάν προβλέπουν διαφορετικά τα μέτρα εναρμόνισης [40] . Στον τομέα των ηλεκτρονικών επικοινωνιών, τέτοιες επιπρόσθετες υποχρεώσεις δεν μπορούν να χρηματοδοτούνται από τον ίδιο τομέα.

[40] Για παράδειγμα, η οδηγία για τις ταχυδρομικές υπηρεσίες υποχρεώνει τα κράτη μέλη να εξασφαλίζουν πέντε τουλάχιστον ημερήσιες παραδόσεις στους τελικούς χρήστες την εβδομάδα. Τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλουν μεγαλύτερο αριθμό παραδόσεων ή να προσδιορίσουν περαιτέρω τις απαιτήσεις για τις παραδόσεις.

79. Επίσης, όσον αφορά την οργάνωση της παροχής μιας υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος, τα κράτη μέλη έχουν κατ' αρχήν τη διακριτική ευχέρεια να αποφασίζουν πώς θα λειτουργεί η υπηρεσία αυτή, εφόσον βέβαια τηρούνται οι κοινοτικοί κανόνες. Οπωσδήποτε, ο βαθμός του ανοίγματος της αγοράς και του ανταγωνισμού σε μια ορισμένη υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος θα αποφασιστεί στη βάση των σχετικών κοινοτικών κανόνων για την εσωτερική αγορά και τον ανταγωνισμό. Όσον αφορά τη συμμετοχή του κράτους στην παροχή των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας οι δημόσιες αρχές έχουν τη διακριτική ευχέρεια να αποφασίζουν εάν θα παρέχουν τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας απευθείας ή εάν θα αναθέτουν τις υπηρεσίες αυτές σε τρίτο μέρος (δημόσιο ή ιδιωτικό φορέα) [41].

[41] Όσον αφορά τις εγχώριες χερσαίες μεταφορές, η Επιτροπή υπέβαλε νομοθετική πρόταση η οποία θα απαιτούσε από τα κράτη μέλη να χρησιμοποιούν παραχωρήσεις δημόσιας υπηρεσίας, βλ. τροποποιημένη πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με δράσεις των κρατών μελών για τους όρους παροχής δημόσιας υπηρεσίας και την ανάθεση συμβάσεων δημόσιας υπηρεσίας στον τομέα των σιδηροδρομικών, οδικών και εσωτερικών πλωτών συγκοινωνιών, ΕΕ C 151 E, 25.6.2002, σελ. 246

80. Ωστόσο, οι πάροχοι υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος, περιλαμβανομένων των παρόχων εσωτερικών υπηρεσιών, είναι επιχειρήσεις και υπόκεινται, ως εκ τούτου, στις διατάξεις περί ανταγωνισμού της συνθήκης. Αποφάσεις για τη χορήγηση ειδικών ή αποκλειστικών δικαιωμάτων σε παρόχους εσωτερικών υπηρεσιών ή για την προστασία τους με τρόπους διαφορετικούς από αυτούς που προβλέπουν οι διατάξεις της συνθήκης μπορεί να αποτελέσουν παραβίαση του άρθρου 86 της συνθήκης. Η νομολογία δείχνει ότι αυτό συμβαίνει, ιδίως, σε περιπτώσεις κατά τις οποίες οι απαιτήσεις για την παροχή δημόσιων υπηρεσιών, τις οποίες πρέπει να πληροί ο πάροχος υπηρεσιών, δεν προσδιορίζονται επαρκώς. [42] σε περιπτώσεις κατά τις οποίες ο πάροχος της υπηρεσίας είναι προφανώς ανίκανος να ανταποκριθεί στη ζήτηση. [43] ή στις περιπτώσεις κατά τις οποίες υπάρχει εναλλακτικός τρόπος για την εκπλήρωση των απαιτήσεων, ο οποίος θα είχε λιγότερο αρνητικές συνέπειες στον ανταγωνισμό. [44]

[42] Βλ απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Silver Line Reisebόro (C-66/86, απόφαση της 11.4.89)

[43] Βλ απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Hφfner (C-41/90, απόφαση της 23.4.91)

[44] Βλ απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Vlaamse Televisie Maatschappij (T-266/97, απόφαση της 8.7.99)

81. Στην περίπτωση που δημόσια αρχή κράτους μέλους αποφασίσει να αναθέσει την παροχή υπηρεσίας κοινής ωφέλειας σε τρίτο μέρος, η επιλογή του παρόχου της υπηρεσίας πρέπει να γίνει βάσει ορισμένων κανόνων και αρχών προκειμένου να εξασφαλισθούν ισότιμοι όροι ανταγωνισμού για όλους τους φορείς, δημόσιους ή ιδιωτικούς, οι οποίοι είναι σε θέση να παράσχουν τη συγκεκριμένη υπηρεσία. Με τον τρόπο αυτό θα εξασφαλισθεί η παροχή αυτών των υπηρεσιών με τους οικονομικά πλέον συμφέροντες όρους που προσφέρονται στην αγορά. Στο πλαίσιο αυτών των κανόνων και αρχών, οι δημόσιες αρχές διαμορφώνουν ελεύθερα τα χαρακτηριστικά της υπηρεσίας που θα παρέχεται, περιλαμβανομένων οποιωνδήποτε όρων σχετικά με την ποιότητα της υπηρεσίας, προκειμένου να προωθήσουν τους στόχους της δημόσιας πολιτικής τους. Μπορούν να διακριθούν δύο καταστάσεις:

* Εάν η νομική πράξη με την οποία οι δημόσιες αρχές αναθέτουν την παροχή υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος σε τρίτο μέρος είναι σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας ή σύμβαση εργασίας, όπως ορίζεται στις οδηγίες για τις δημόσιες προμήθειες, ή παραχώρηση έργων, όπως ορίζεται στην οδηγία 93/37/ΕΚ [45], η πράξη αυτή οφείλει να συμμορφώνεται με τις διαδικαστικές απαιτήσεις που προβλέπει η σχετική οδηγία για τις δημόσιες προμήθειες, με την προϋπόθεση ότι φθάνει ή υπερβαίνει το κατώφλιο που ορίζεται στη σχετική οδηγία και δεν αποκλείεται από το πεδίο εφαρμογής της.

[45] Ασχέτως του ορισμού που ισχύει στην εθνική νομοθεσία

* Εάν η πράξη με την οποία οι δημόσιες αρχές αναθέτουν σε τρίτο μέρος την παροχή υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος δεν καλύπτεται από τις οδηγίες για τις δημόσιες προμήθειες, η πράξη αυτή πρέπει παρόλα αυτά να συμμορφώνεται με τις αρχές που απορρέουν απευθείας από τη Συνθήκη ΕΚ, και ιδίως τις διατάξεις που αφορούν την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών και την ελευθερία εγκατάστασης. Αυτό συμβαίνει, παραδείγματος χάρη, με τις δημόσιες συμβάσεις ή παραχωρήσεις έργων που δεν υπερβαίνουν τα κατώφλια, ή τις παραχωρήσεις υπηρεσιών (δηλ. τις συμβάσεις που προβλέπουν ότι η εξέταση του παρόχου υπηρεσιών συνίσταται, εν μέρει τουλάχιστον, στο δικαίωμα εκμετάλλευσης της υπηρεσίας) ή τις με μονομερείς πράξεις που παρέχουν το δικαίωμα παροχής υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος. Αυτοί οι κανόνες και οι αρχές περιλαμβάνουν την ίση μεταχείριση, τη διαφάνεια, την αναλογικότητα, την αμοιβαία αναγνώριση και την προστασία των δικαιωμάτων των ατόμων [46].

[46] πρβλ. ερμηνευτική ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με τις συμβάσεις παραχώρησης στο κοινοτικό δίκαιο, ΕΕ C 121, 29.4.2000, σελ. 2

82. Στον τομέα των περιβαλλοντικών υπηρεσιών, ιδίως όσον αφορά τη διαχείριση των αποβλήτων, οι δημόσιες αρχές μπορούν να παρέχουν αποκλειστικά δικαιώματα σε οργανώσεις που δημιουργούνται από παραγωγούς για την ανακύκλωση ορισμένων αποβλήτων. Τέτοιες οργανώσεις υπόκεινται στους κανόνες περί ανταγωνισμού. Δημιουργούνται συχνά στο πλαίσιο καινοτόμων προσεγγίσεων για να εξασφαλίσουν την πρόληψη και την ανακύκλωση των αποβλήτων, όπως π.χ. η εφαρμογή της αρχής της «ευθύνης του παραγωγού». Στις προσεγγίσεις αυτές περιλαμβάνεται η ανάθεση οικονομικής ευθύνης για τη διαχείριση των αποβλήτων στους παραγωγούς των προϊόντων από τα οποία προέρχονται τα απόβλητα.

83. Επομένως, οι δημόσιες αρχές σε κάθε κράτος μέλος διατηρούν σημαντικά περιθώρια να ορίζουν τις υποχρεώσεις παροχής δημόσιων υπηρεσιών και να οργανώνουν την παροχή των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας. Αφενός, αυτό επιτρέπει στα κράτη μέλη να χαράσσουν πολιτικές που να λαμβάνουν υπόψη τις εθνικές, περιφερειακές ή τοπικές ιδιαιτερότητες. Για παράδειγμα, οι απομακρυσμένες ή αραιοκατοικημένες περιοχές πρέπει κάποτε να αντιμετωπίζονται διαφορετικά από τις κεντρικές ή πυκνοκατοικημένες περιοχές. Αφετέρου, η απουσία ειδικής νομοθεσίας μπορεί να προκαλέσει νομική αβεβαιότητα και διαταραχή της αγοράς [47]. Σε ευρωπαϊκό επίπεδο, διάφορες μορφές συνεργασίας μεταξύ των εθνικών ρυθμιστικών αρχών έχουν αναπτυχθεί με στόχο την αύξηση της συνέπειας των πολιτικών που εφαρμόζονται στα κράτη μέλη, όμως δεν υπάρχει ευρωπαϊκή ρυθμιστική αρχή για καμία υπηρεσία [48]. Θα ήταν ίσως χρήσιμη μια ευρύτερη διαδικασία ανταλλαγής βέλτιστων πρακτικών και εμπειριών, στην οποία δεν θα συμμετείχαν μόνον οι ρυθμιστικές αρχές, αλλά και άλλα ενδιαφερόμενα μέρη. Η Επιτροπή θεωρεί ότι χρειάζεται να διεξαχθεί ευρεία συζήτηση για τα θέματα αυτά.

[47] Για παράδειγμα, στον τομέα των υδάτων η απουσία σχετικών ειδικών ρυθμίσεων είχε ως αποτέλεσμα την ύπαρξη πολύ διαφορετικών βιομηχανικών δομών στα διάφορα κράτη μέλη.. Βλ. WRC/Ecologic, Study on the Application of the Competition Rules to the Water Sector in the European Community, Δεκέμβριος 2002, διαθέσιμη: http://europa.eu.int/comm/competition/ publications/studies/water_sector_report.pdf Ωστόσο, παρόλο που αντιμετωπίστηκαν οι εμπορικές πτυχές, η οδηγία πλαίσιο για τα ύδατα, 2000/60/EK, ΕΕ L 327, της 22.12.2000, σελ. 1, περιλαμβάνει ορισμένους κανόνες διαφάνειας για τις υπηρεσίες ύδρευσης. Το άρθρο 9 της οδηγίας αφορά τις πολιτικές τιμολόγησης και προβλέπει ότι τα κράτη λαμβάνουν υπόψη την αρχή της ανάκτησης του κόστους, συμπεριλαμβανομένου του κόστους για το περιβάλλον και τους φυσικούς πόρους καθώς και την αρχή "ο ρυπαίνων πληρώνει"

[48] Βλ. παράρτημα για περισσότερες λεπτομέρειες

84. Οι ακόλουθες ερωτήσεις υποβάλλονται προς συζήτηση:

(18) Γνωρίζετε περιπτώσεις κατά τις οποίες οι κοινοτικοί κανόνες περιόρισαν αδικαιολόγητα τον τρόπο με τον οποίο οργανώνονται υπηρεσίες κοινής ωφέλειας ή ορίζονται υποχρεώσεις παροχής δημόσιων υπηρεσιών σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο; Γνωρίζετε περιπτώσεις κατά τις οποίες ο τρόπος οργάνωσης των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας ή ορισμού των υποχρεώσεων παροχής δημόσιων υπηρεσιών σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο, αποτελεί δυσανάλογο εμπόδιο στην ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς;

(19) Πρέπει οι υποχρεώσεις παροχής δημόσιων υπηρεσιών να εναρμονισθούν λεπτομερέστερα σε κοινοτικό επίπεδο; Για ποιες υπηρεσίες;

(20) Πρέπει να ενισχυθεί η ανταλλαγή βέλτιστων πρακτικών και η συγκριτική αξιολόγηση σχετικά με ζητήματα που αφορούν την οργάνωση των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας στην Ένωση; Ποιος πρέπει να συμμετάσχει και ποιοι τομείς πρέπει να εξεταστούν;

4.2. χρηματοδοτηση των υπηρεσιων κοινησ ωφελειασ

85. Η παροχή πολλών υπηρεσιών κοινής ωφέλειας δεν είναι βιώσιμη στη βάση των μηχανισμών της αγοράς και μόνον αλλά χρειάζονται ειδικές ρυθμίσεις για να εξασφαλισθεί η οικονομική ισορροπία του παρέχοντα υπηρεσίες. Για παράδειγμα, η ίδια η αγορά μπορεί να μην προσφέρει καθολική πρόσβαση ή πλήρη γεωγραφική κάλυψη. Σήμερα τα κράτη μέλη οφείλουν να εξασφαλίζουν τη χρηματοδότηση των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας και να υπολογίζουν το επιπλέον κόστος για την παροχή τέτοιων υπηρεσιών. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η Κοινότητα μπορεί να συμβάλλει συγχρηματοδοτώντας ειδικά έργα, π.χ. μέσω των διαρθρωτικών ταμείων ή των κοινοτικών προγραμμάτων για τα ΔΕΔ..

86. Ανάλογα με τις ιστορικές παραδόσεις και τις ιδιαιτερότητες των συγκεκριμένων υπηρεσιών, τα κράτη μέλη εφαρμόζουν διαφορετικούς μηχανισμούς για να εξασφαλίσουν την οικονομική ισορροπία των παρεχόντων υπηρεσίες γενικής ωφέλειας. Οι μηχανισμοί χρηματοδότησης που εφαρμόζονται από τα κράτη μέλη περιλαμβάνουν:

* την άμεση χρηματοοικονομική στήριξη από τον κρατικό προϋπολογισμό (π.χ. επιδοτήσεις ή άλλα χρηματοοικονομικά πλεονεκτήματα, όπως φοροαπαλλαγές).

* ειδικά ή αποκλειστικά δικαιώματα (π.χ. νομικό μονοπώλιο).

* εισφορές από συμμετέχοντες στην αγορά (π.χ. από ένα φορέα χρηματοδότησης της καθολικής υπηρεσίας).

* την τιμολόγηση με βάση το μέσο κόστος (π.χ. ενιαία τιμολόγηση στο σύνολο της χώρας, παρά τις σημαντικές διαφορές στο κόστος παροχής της υπηρεσίας).

* τη χρηματοδότηση με βάση την αρχή της αλληλεγγύης (π.χ. εισφορές κοινωνικής ασφάλισης).

87. Παρόλο που διαφορετικές μορφές χρηματοδότησης εξακολουθούν να συνυπάρχουν, κατά τις τελευταίες δεκαετίες έχει αναπτυχθεί μια σαφής τάση: όλο και περισσότερο τα κράτη μέλη αφαιρούν αποκλειστικά δικαιώματα για την παροχή υπηρεσιών κοινής ωφέλειας και ανοίγουν τις αγορές σε νέους φορείς. Το γεγονός αυτό κατέστησε αναγκαία την εφαρμογή άλλων μορφών χρηματοοικονομικής στήριξης, όπως την άμεση δημόσια χρηματοδότηση από τον κρατικό προϋπολογισμό ή τη δημιουργία ειδικών ταμείων που χρηματοδοτούνται από τους συμμετέχοντες στην αγορά. [49] Αυτές οι μορφές χρηματοδότησης κατέστησαν το κόστος της παροχής υπηρεσιών κοινής ωφέλειας και τις υποκείμενες πολιτικές επιλογές περισσότερο διαφανείς και έδωσαν ώθηση στον πολιτικό διάλογο σχετικά με τις υπηρεσίες αυτές.

[49] Βλ. Liberalisation of Network Industries, Economic implications and main policy issues, European Economy No. 4, 1999

88. Κατά γενικό κανόνα, τα κράτη μέλη μπορούν να επιλέξουν ποιο σύστημα θα εφαρμόσουν για να χρηματοδοτήσουν τις υπηρεσίες γενικού συμφέροντός τους. Οφείλουν μόνον να μεριμνούν ώστε ο μηχανισμός που επιλέγουν να μη διαταράσσει αδικαιολόγητα τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Τα κράτη μέλη μπορούν να χορηγούν ιδίως στις δημόσιες υπηρεσίες αντισταθμίσεις οι οποίες είναι απαραίτητες για τη λειτουργία της υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος. Ορισμένοι κανόνες των κρατικών ενισχύσεων απαγορεύουν μόνον την υπεραντιστάθμιση. Προκειμένου να αυξηθεί η νομική ασφάλεια και η διαφάνεια κατά την εφαρμογή των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων σε υπηρεσίες κοινής ωφέλειας, η Επιτροπή ανακοίνωσε στην έκθεσή της προς το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στο Λάκεν, την πρόθεσή της να δημιουργήσει ένα κοινοτικό πλαίσιο για τις κρατικές ενισχύσεις που χορηγούνται στις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος, και κατόπιν, εάν και εφόσον δικαιολογείται από την εμπειρία που θα αποκτηθεί με την εφαρμογή του πλαισίου αυτού, θα εγκρίνει κανονισμό για τις απαλλαγές κατά κατηγορίες στον τομέα των υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος. Έχουν ήδη αρχίσει οι εργασίες για την εκπόνηση κατευθυντήριων γραμμών για την εφαρμογή των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων στις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος [50].

[50] Έκθεση για την κατάσταση όσον αφορά την προετοιμασία κατευθυντήριων γραμμών για τις κρατικές ενισχύσεις και τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος, 13.12.2002

89. Σε ορισμένες περιπτώσεις η τομεακή νομοθεσία προβλέπει ειδικούς κανόνες για τη χρηματοδότηση του επιπλέον κόστους που απορρέει από τις υποχρεώσεις παροχής δημόσιων υπηρεσιών. Για τις ηλεκτρονικές επικοινωνίες, η τομεακή νομοθεσία απαιτεί από τα κράτη μέλη να αποσύρουν κάθε ειδικό ή αποκλειστικό δικαίωμα, αλλά προβλέπει τη δυνατότητα δημιουργίας ενός ταμείου για την κάλυψη του επιπλέον κόστους που απορρέει από την παροχή καθολικής υπηρεσίας με βάση τις εισφορές των συμμετεχόντων στην αγορά [51]. Όσον αφορά τις ταχυδρομικές υπηρεσίες, η οδηγία για τις ταχυδρομικές υπηρεσίες επιτρέπει τη διατήρηση ενός καθορισμένου ταχυδρομικού μονοπωλίου και τη δημιουργία ενός ταμείου καθολικής υπηρεσίας για τη χρηματοδότηση της ταχυδρομικής υπηρεσίας [52]. Στις αεροπορικές μεταφορές, τα κράτη μέλη μπορούν να χορηγήσουν προσωρινή αποκλειστική άδεια μέσω ανοικτού διαγωνισμού για να εξασφαλιστεί η τακτική παροχή της υπηρεσίας σε ορισμένες αεροπορικές γραμμές για τις οποίες η αγορά δεν προσφέρει επαρκείς υπηρεσίες [53]. Στον τομέα των δημόσιων μεταφορών, η Κοινότητα έχει θεσπίσει κανόνες για τον υπολογισμό της αντιστάθμισης [54].

[51] Άρθρο 13 της οδηγίας 2002/22/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 7ης Μαρτίου 2002, για την καθολική υπηρεσία και τα δικαιώματα των χρηστών όσον αφορά δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών (οδηγία καθολικής υπηρεσίας), ΕΕ L 108, 24.4.2002, σελ. 51

[52] Άρθρα 7 και 9 παράγραφος 4 της οδηγίας 97/67/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 15ης Δεκεμβρίου 1997, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς κοινοτικών ταχυδρομικών υπηρεσιών και τη βελτίωση της ποιότητας των παρεχομένων υπηρεσιών, ΕΕ L 15 , 21.1.1998, σελ.14, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2002/39/EΚ, ΕΕ L 176, 5.7.2002, σελ. 21

[53] Άρθρο 4 κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2408/92 του Συμβουλίου, της 23ης Ιουλίου 1992 για την πρόσβαση των κοινοτικών αερομεταφορέων σε δρομολόγια ενδοκοινοτικών αεροπορικών γραμμών, ΕΕ L 240, 24.8.1992, σελ. 8.

[54] Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1169/69 του Συμβουλίου της 26ης Ιουνίου 1969 περί των ενεργειών των κρατών μελών που αφορούν τις υποχρεώσεις που είναι συνυφασμένες με την έννοια της δημόσιας υπηρεσίας στον τομέα των σιδηροδρομικών, οδικών και εσωτερικών πλωτών μεταφορών, ΕΕ L 156, 28.6.1969, σελ. 1 όπως τροποποιήθηκε τελευταία από τον κανονισμό (ΕΟΚ) 1893/91, ΕΕ L 169, 29.6.1991, σελ. 1 του Συμβουλίου.

90. Οι κανόνες για την εσωτερική αγορά, τον ανταγωνισμό και τις κρατικές ενισχύσεις έχουν ως στόχο να εξασφαλίσουν ότι η χρηματοοικονομική στήριξη που παρέχεται σε παρέχοντες υπηρεσίες κοινού οικονομικού συμφέροντος δεν θα προκαλέσει στρέβλωση του ανταγωνισμού και δεν θα διαταράξει τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Επίσης η ισχύουσα τομεακή νομοθεσία έχει ως μοναδικό στόχο να εξασφαλίσει ότι οι μηχανισμοί χρηματοδότησης που εφαρμόζουν τα κράτη μέλη προκαλούν την ελάχιστη δυνατή στρέβλωση ανταγωνισμού και διευκολύνουν την είσοδο νέων φορέων στην αγορά. Κατά συνέπεια, η κοινοτική νομοθεσία επιτρέπει ιδίως την επιλεκτική είσοδο στην αγορά.

91. Άλλα σχετικά κριτήρια για την επιλογή του μηχανισμού χρηματοδότησης, όπως η αποτελεσματικότητά του ή η αναδιανεμητικές του συνέπειες, δεν λαμβάνονται σήμερα υπόψη. Επίσης δεν έχουν ιδιαίτερα ληφθεί υπόψη οι συνέπειες του μηχανισμού που θα επιλεγεί στις μακροπρόθεσμες επενδύσεις των παρόχων υπηρεσιών και στην ασφάλεια του εφοδιασμού.

92. Στη φάση αυτή η Επιτροπή θεωρεί σκόπιμο να δρομολογηθεί μια συζήτηση που θα εξετάσει εάν με βάση τα κριτήρια αυτά θα μπορούσε κανείς να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι πρέπει να προτιμηθούν συγκεκριμένοι μηχανισμοί χρηματοδότησης και εάν η Επιτροπή οφείλει να λάβει μέτρα υπέρ συγκεκριμένων μηχανισμών χρηματοδότησης.

93. Οι ακόλουθες ερωτήσεις υποβάλλονται προς συζήτηση:

(21) Γνωρίζετε περιπτώσεις κατά τις οποίες η κοινοτική νομοθεσία, και ιδιαίτερα η εφαρμογή των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων, εμπόδισε τη χρηματοδότηση υπηρεσιών κοινής ωφέλειας ή είχε ως αποτέλεσμα επιλογές που δεν ήταν αποδοτικές;

(22) Πρέπει να προτιμηθεί ένας συγκεκριμένος τρόπος χρηματοδότησης από την άποψη της διαφάνειας, της υποχρέωσης λογοδοσίας, των αναδιανεμητικών αποτελεσμάτων ή του ανταγωνισμού; Εάν ναι, πρέπει η Κοινότητα να λάβει τα κατάλληλα μέτρα;

(23) Υπάρχουν τομείς και/ή περιπτώσεις κατά τις οποίες η είσοδος στην αγορά με τη μορφή της εκμετάλλευσης της «αφρόκρεμας της αγοράς» μπορεί να είναι αναποτελεσματική και αντίθετη προς το δημόσιο συμφέρον;

(24) Πρέπει να διευκρινισθούν σε κοινοτικό επίπεδο οι συνέπειες και τα κριτήρια της χρηματοδότησης με βάση την αρχή της αλληλεγγύης;

4.3. Αξιολόγηση των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας

94. Οι αλλαγές στο ρυθμιστικό και τεχνολογικό περιβάλλον καθώς και ο αυξανόμενος αντίκτυπος των κοινοτικών πολιτικών στις επιχειρήσεις κοινής ωφέλειας κατέδειξαν την ανάγκη μιας κατάλληλης αξιολόγησης των επιδόσεων των υπηρεσιών αυτών τόσο σε κοινοτικό όσο και σε εθνικό επίπεδο. Η αξιολόγηση αυτών των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας είναι σημαντική εξαιτίας του ρόλου που διαδραματίζουν στην οικονομία ως σύνολο και στην ποιότητα της ζωής του κάθε πολίτη. Είναι αναγκαία προκειμένου να παρακολουθείται εάν τα καθήκοντα γενικού συμφέροντος που έχουν ανατεθεί από τις δημόσιες αρχές στους παρόχους τέτοιων υπηρεσιών επιτελούνται αποτελεσματικά. Μια συνολική αξιολόγηση αυξάνει τη διαφάνεια και παρέχει τη βάση για την πραγματοποίηση καλύτερων πολιτικών επιλογών και για τη διεξαγωγή μιας δημοκρατικής συζήτησης έχοντας γνώση της κατάστασης. Επιτρέπει να αξιολογείται τόσο η οικονομική αποδοτικότητα μιας υπηρεσίας όσο και η αποτελεσματική επίτευξη άλλων στόχων της δημόσιας πολιτικής που επιδιώκουν οι δημόσιες αρχές. Σε κοινοτικό επίπεδο η αξιολόγηση των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας είναι θεμελιώδους σημασίας για την επίτευξη των στόχων της κοινωνικής και εδαφικής συνοχής και της προστασίας του περιβάλλοντος. Η αξιολόγηση των επιδόσεων μπορεί επίσης να συμβάλει στην ανταλλαγή των βέλτιστων πρακτικών μεταξύ κρατών μελών και μεταξύ οικονομικών τομέων. Αποτελεί στοιχείο κεντρικής σημασίας για την καλή ευρωπαϊκή διακυβέρνηση. [55]

[55] Λευκή βίβλος της Επιτροπής για την ευρωπαϊκή διακυβέρνηση, COM(2001)428, 25.7.2001.έκθεση προς το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν, COM (2001) 598, 17.10.2001

95. Κατά τα τελευταία έτη, η Επιτροπή ενέτεινε τις προσπάθειές της για την αξιολόγηση των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας και χάραξε μια στρατηγική αξιολόγησης η οποία βασίζεται σε τρία σκέλη αξιολόγησης: [56]

[56] Έκθεση προς το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Laeken, COM (2001) 598, 17.10.2001. Ανακοίνωση της Επιτροπής: Μεθοδολογικό σημείωμα για την οριζόντια αξιολόγηση των υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος COM (2002) 331 τελικό, 18.6.2002

* Η Επιτροπή διενεργεί τακτικές αξιολογήσεις των βιομηχανιών δικτύου που έχουν απελευθερωθεί σε κοινοτικό επίπεδο (τομεακή αξιολόγηση)

* Επιπλέον, το 2001 η Επιτροπή άρχισε τη διενέργεια ετήσιας διατομεακής αξιολόγησης των βιομηχανιών δικτύου (οριζόντια αξιολόγηση).

* Τρίτον, η Επιτροπή πραγματοποιεί τακτικές έρευνες σχετικά με την ικανοποίηση των καταναλωτών στον τομέα των υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος (π.χ. δημοσκοπήσεις του Ευρωβαρομέτρου και ποιοτικές έρευνες).

96. Η αξιολόγηση των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας αποτελεί περίπλοκο καθήκον. Μια συνολική αξιολόγηση οφείλει να είναι πολυτομεακή και πολυδιάστατη και να περιλαμβάνει πολιτικές, οικονομικές, κοινωνικές, και περιβαλλοντικές πτυχές, συμπεριλαμβανόμενου του εξωτερικού κόστους. Οφείλει επίσης να λαμβάνει υπόψη τα συμφέροντα και τις απόψεις όλων των ενδιαφερόμενων μερών. Είναι σημαντικό να γνωρίζει τι θεωρούν καλές επιδόσεις για αυτές τις υπηρεσίες οι χρήστες και οι καταναλωτές (συμπεριλαμβανομένων των ευάλωτων και περιθωριοποιημένων ομάδων), οι κοινωνικοί εταίροι και άλλα μέρη και ποιες είναι οι προσδοκίες τους για το μέλλον. Για αυτούς τους λόγους, το πράσινο βιβλίο επιδιώκει την πραγματοποίηση μιας συζήτησης για τα κριτήρια τα οποία, κατά την άποψη των ενδιαφερόμενων μερών, πρέπει να χρησιμοποιηθούν στις αξιολογήσεις. Στο πλαίσιο της οριζόντιας αξιολόγησης που διενεργεί, η Επιτροπή υπέβαλε πρόταση για τη μέθοδο αξιολόγησης των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας. [57] Υπογράμμισε την ανάγκη της σταδιακής ανάπτυξης και βελτίωσης των τακτικών οριζόντιων αξιολογήσεών της κατά τα επόμενα έτη. Οι τεράστιες διαφορές στη διαθεσιμότητα και στην ποιότητα των δεδομένων αποτελούν βασικό πρόσκομμα στη συνολική αξιολόγηση και πρέπει να αναζητηθούν τρόποι για τη βελτίωση της ποιότητας και της διαθεσιμότητας των δεδομένων [58].

[57] Ανακοίνωση της Επιτροπής: μεθοδολογικό σημείωμα για την οριζόντια αξιολόγηση των υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος, COM (2002) 331 τελικό, 18.6.2002

[58] Για λεπτομέρειες, βλ. παράρτημα

97. Σε κοινοτικό επίπεδο, η Επιτροπή εκπονεί εκθέσεις αξιολόγησης των επιδόσεων των βιομηχανιών δικτύου που παρέχουν υπηρεσίες κοινής ωφέλειας. Υποβάλλει τα αποτελέσματα της αξιολόγησής της στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, την Επιτροπή των Περιφερειών και όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη, προκειμένου να ενημερώνει ένα όσο το δυνατό ευρύτερο ακροατήριο. Ωστόσο, τα μέσα που διαθέτει η Επιτροπή για την αξιολόγηση αυτή είναι περιορισμένα και η Επιτροπή δεν είναι σε θέση να παρουσιάσει μια ενοποιημένη άποψη που να αντανακλά όλες τις, συχνά αντικρουόμενες, απόψεις των διαφόρων ενδιαφερομένων μερών. Για το λόγο αυτό πρέπει να συζητηθεί πώς πρέπει να διενεργηθεί η αξιολόγηση σε κοινοτικό επίπεδο και πώς πρέπει να γίνει ο επιμερισμός των αρμοδιοτήτων.

98. Επιπλέον, η αξιολόγηση των επιδόσεων σε κοινοτικό επίπεδο περιορίζεται σήμερα κατ' ουσία στις βιομηχανίες δικτύου που καλύπτονται από την τομεακή κοινοτική νομοθεσία. Άλλοι τομείς δεν περιλαμβάνονται στη στρατηγική αξιολόγησης της Κοινότητας. Πρέπει να εξετασθεί εάν υπάρχει ανάγκη να επεκταθεί η κοινοτική αξιολόγηση πέρα από το σημερινό της πεδίο εφαρμογής χωρίς να παραβιάσει την αρχή της επικουρικότητας.

99. Οι ακόλουθες ερωτήσεις υποβάλλονται προς συζήτηση:

(25) Πώς πρέπει να οργανωθεί η αξιολόγηση των επιδόσεων των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας σε κοινοτικό επίπεδο; Ποιες θεσμικές ρυθμίσεις πρέπει να επιλεγούν;

(26) Ποιες πτυχές πρέπει να καλύπτονται από τις κοινοτικές διαδικασίες αξιολόγησης; Ποια πρέπει να είναι τα κριτήρια για τις κοινοτικές αξιολογήσεις; Ποιες υπηρεσίες κοινής ωφέλειας πρέπει να περιλαμβάνονται σε μια αξιολόγηση σε κοινοτικό επίπεδο;

(27) Πώς θα μπορούσαν οι πολίτες να συμμετάσχουν στην αξιολόγηση; Υπάρχουν παραδείγματα ορθών πρακτικών;

(28) Πώς μπορούμε να βελτιώσουμε την ποιότητα των δεδομένων για τις αξιολογήσεις; Συγκεκριμένα, σε ποιο βαθμό θα πρέπει οι πάροχοι των υπηρεσιών να υποχρεωθούν να ανακοινώνουν στοιχεία;

5. υπηρεσιεσ κοινησ ωφελειασ και η προκληση τησ παγκοσμιοποιησησ

5.1. Εμπορική πολιτική

100. Οι διεθνείς εμπορικές συμφωνίες, στο πλαίσιο του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου (ΠΟΕ) και συχνά σε διμερές επίπεδο, περιλαμβάνουν διατάξεις που αφορούν τις υπηρεσίες οι οποίες δεν παρέχονται κατά την άσκηση κυβερνητικής εξουσίας (δηλ. αυτές οι οποίες παρέχονται σε εμπορική βάση ή σε ανταγωνισμό με ένα ή περισσότερους παρόχους υπηρεσιών). Οι διατάξεις αυτές αφορούν την ανταλλαγή υπηρεσιών και τους όρους υπό τους οποίους οι πάροχοι των υπηρεσιών μπορούν να λειτουργούν σε αγορές του εξωτερικού. Στο πλαίσιο της γενικής συμφωνίας για τις συναλλαγές στον τομέα των υπηρεσιών (GATS), κάθε μέλος καθορίζει ελεύθερα τους τομείς υπηρεσιών που είναι διατεθειμένο να ανοίξει στους αλλοδαπούς παρόχους υπηρεσιών (η λεγόμενη "προσέγγιση από κάτω προς τα επάνω") και υπό ποιες συνθήκες. Εξάλλου, η GATS αναγνωρίζει ρητώς το κυρίαρχο δικαίωμα να μελών του ΠΟΕ να ρυθμίζουν τις οικονομικές και μη οικονομικές δραστηριότητες στο έδαφός τους κατ' επιδίωξη στόχων δημόσιας πολιτικής. Όσον αφορά τις υπηρεσίες που καλύπτονται από αυτές τις συμφωνίες, κάθε συμβαλλόμενο μέρος διατηρεί το δικαίωμα να καθορίζει τις συγκεκριμένες υποχρεώσεις που μπορούν να επιβάλλονται στους παρόχους των υπηρεσιών. Τα μέλη διαθέτουν πλήρως τη δυνατότητα να αποκλείουν από τις δεσμεύσεις που έχουν αναλάβει στο πλαίσιο της GATS τομείς στους οποίους πιστεύουν ότι το άνοιγμα στον ανταγωνισμό θα μπορούσε να θέσει σε κίνδυνο, γι