ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΣΤΗΝ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 3911/92 του Συμβουλίου σχετικά με την εξαγωγή πολιτιστικών αγαθών και της οδηγίας 93/7/ΕΟΚ του Συμβουλίου σχετικά με την επιστροφή πολιτιστικών αγαθών που έχουν απομακρυνθεί παράνομα από το έδαφος κράτους μέλους

ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΣΤΗΝ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 3911/92 του Συμβουλίου σχετικά με την εξαγωγή πολιτιστικών αγαθών και της οδηγίας 93/7/ΕΟΚ του Συμβουλίου σχετικά με την επιστροφή πολιτιστικών αγαθών που έχουν απομακρυνθεί παράνομα από το έδαφος κράτους μέλους

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 3911/92 του Συμβουλίου, της 9ης Δεκεμβρίου 1992, σχετικά με την εξαγωγή πολιτιστικών αγαθών [1] άρχισε να ισχύει στις 30 Μαΐου 1993. Σύμφωνα με το άρθρο 10 του εν λόγω κανονισμού, η Επιτροπή καλείται να ενημερώνει κάθε τρία χρόνια το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή σχετικά με την εφαρμογή αυτής της νομοθετικής πράξης. Η οδηγία 93/7/ΕΟΚ του Συμβουλίου, σχετικά με την επιστροφή πολιτιστικών αγαθών που έχουν απομακρυνθεί παράνομα από το έδαφος κράτους μέλους, εκδόθηκε από το Συμβούλιο στις 15 Μαρτίου 1993 [2]. Το άρθρο 16 της οδηγίας αυτής ορίζει ότι τα κράτη μέλη πρέπει να υποβάλλουν στην Επιτροπή κάθε τρία χρόνια έκθεση σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας και ότι η Επιτροπή πρέπει, στη συνέχεια, να υποβάλλει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, στο Συμβούλιο και στην Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή έκθεση αξιολόγησης σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας.

[1] ΕΕ L 395, 31.12.1992, σ. 1.

[2] ΕΕ L 74, 27.03.1993, σ. 74.

Λαμβάνοντας υπόψη το συμπληρωματικό χαρακτήρα του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 3911/92 και της οδηγίας 93/7/ΕΟΚ, η Επιτροπή έκρινε σκόπιμο να υποβάλει ενιαία έκθεση για την αξιολόγηση της εφαρμογής τους.

Δεδομένου ότι τα κράτη μέλη δεν της είχαν υποβάλει έκθεση, η Επιτροπή τους απέστειλε σχετικό ερωτηματολόγιο το 1996. Η διαδικασία αυτή δεν ολοκληρώθηκε με επιτυχία, διότι οι περισσότερες εκθέσεις και απαντήσεις που ελήφθησαν δεν ήταν αξιοποιήσιμες.

Αμέσως μόλις ολοκληρώθηκε η μεταφορά της οδηγίας στα εθνικά δίκαια όλων των κρατών μελών, η Επιτροπή, το Μάιο του 1999, απέστειλε ερωτηματολόγια σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας και του κανονισμού. Οι απαντήσεις των κρατών μελών στα ερωτηματολόγια αυτά [3] και η εξέτασή τους κατά τη συνεδρίαση της Συμβουλευτικής Επιτροπής Πολιτιστικών Αγαθών [4] της 30ής Νοεμβρίου 1999 έδωσαν τη δυνατότητα στην Επιτροπή να έχει στη διάθεσή της επαρκείς πληροφορίες για την κατάρτιση της παρούσας έκθεσης.

[3] Η Επιτροπή χρειάστηκε να περιμένει έως τις 25 Φεβρουαρίου 2000 για να λάβει όλες τις απαντήσεις στο ερωτηματολόγιο.

[4] Η επιτροπή αυτή συστάθηκε κατ' εφαρμογήν των διατάξεων του άρθρου 8 του κανονισμού. Αποστολή της είναι να επικουρεί την Επιτροπή κατά την εξέταση κάθε ζητήματος σχετικού με την εφαρμογή αυτής της νομοθετικής πράξης, καθώς και με την εφαρμογή του παραρτήματος της οδηγίας (πρβλ. άρθρο 17 της οδηγίας).

2. ΓΕΝΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ

2.1. Το πλαίσιο

* Στο πλαίσιο της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς, ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 3911/92 και η οδηγία 97/3/ΕΟΚ αποσκοπούν στο συνδυασμό της θεμελιώδους αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας των πολιτιστικών αγαθών με την αρχή της προστασίας των εθνικών θησαυρών [5].

[5] Πρβλ. άρθρα 28 έως 30 ΕΚ και την απόφαση του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων της 10ης Δεκεμβρίου 1968, Επιτροπή κατά Ιταλίας, (7/68, Συλλογή σ. 617).

Η προστασία των εθνικών θησαυρών είναι αρμοδιότητα των κρατών μελών, τα οποία μπορούν, κατ' αρχήν, να διατηρήσουν τα εθνικά τους συστήματα προστασίας με την προϋπόθεση ότι τηρούν τους κανόνες της συνθήκης ΕΚ. Όμως, από την 1η Ιανουαρίου 1993, λόγω της κατάργησης των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα των κρατών μελών, διαπιστώθηκε ότι η διαδικασία ολοκλήρωσης της εσωτερικής αγοράς πρέπει να συνοδεύεται από τη λήψη συμπληρωματικών μέτρων που να εξασφαλίζουν την κατάλληλη προστασία των πολιτιστικών αγαθών [6].

[6] Πρβλ. «Ανακοίνωση σχετικά με την προστασία των εθνικών θησαυρών που έχουν καλλιτεχνική, ιστορική ή αρχαιολογική αξία, με την προοπτική της κατάργησης των εσωτερικών συνόρων το 1992», COM (89) 594 τελικό.

Η λήψη μέτρων σε κοινοτικό επίπεδο κρίθηκε απαραίτητη, δεδομένου ότι η προστασία αυτή δεν ήταν δυνατόν να εξασφαλιστεί επαρκώς μέσω της κύρωσης της Σύμβασης UNESCO του 1970, σχετικά με τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν για να απαγορευθεί και να παρεμποδιστεί η παράνομη εισαγωγή, εξαγωγή και μεταβίβαση της κυριότητας πολιτιστικών αγαθών, και της Σύμβασης του Συμβουλίου της Ευρώπης του 1985 σχετικά με τα αδικήματα που αφορούν τα πολιτιστικά αγαθά.

Ο κανονισμός θεσπίζει έναν ενιαίο προληπτικό έλεγχο των εξαγωγών πολιτιστικών αγαθών στα εξωτερικά σύνορα της Κοινότητας, έλεγχο ο οποίος επιτρέπει στις αρμόδιες αρχές (υπηρεσίες του υπουργείου πολιτισμού και τελωνεία) των κρατών μελών από τα οποία πρόκειται να εξαχθούν τα πολιτιστικά αγαθά προς τρίτη χώρα να λαμβάνουν υπόψη τους τα συμφέροντα των άλλων κρατών μελών. Πράγματι, αν δεν υπήρχε αυτός ο έλεγχος, η κατάργηση των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα θα είχε ως αποτέλεσμα να μπορεί ένας εθνικός θησαυρός ο οποίος απομακρύνθηκε παράνομα από ένα κράτος μέλος να προσκομιστεί στο τελωνείο ενός άλλου κράτους μέλους για να εξαχθεί εύκολα προς μια τρίτη χώρα.

Η οδηγία συμπληρώνει αυτό το προληπτικό νομοθετικό μέσο προβλέποντας ορισμένους μηχανισμούς και μια διαδικασία επιστροφής των εθνικών θησαυρών, στην περίπτωση κατά την οποία αυτοί απομακρύνθηκαν παράνομα από το έδαφος κράτους μέλους. Ενώ σκοπός του κανονισμού είναι να αποφεύγεται η δυνατότητα απομάκρυνσης εθνικών θησαυρών από το κοινοτικό έδαφος χωρίς έλεγχο, η οδηγία, από την πλευρά της, οργανώνει την επιστροφή τους στο κράτος καταγωγής, όταν οι εν λόγω θησαυροί απομακρύνθηκαν από το κράτος αυτό παράνομα.

* Σε διεθνές επίπεδο, πρέπει να επισημανθεί ότι η Σύμβαση UNESCO του 1970 συμπληρώθηκε από τη Σύμβαση UNIDROIT του 1995 σχετικά με τα πολιτιστικά αγαθά που έχουν κλαπεί ή εξαχθεί παράνομα. Αυτή η νέα σύμβαση, το πεδίο εφαρμογής της οποίας συμπίπτει εν μέρει με το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας, προβλέπει μια ρήτρα «αποσύνδεσης», η οποία επιτρέπει στα κράτη μέλη που θα την επικυρώσουν να επικαλεσθούν την υπεροχή της οδηγίας στις ενδοκοινοτικές σχέσεις.

* Λαμβανομένου υπόψη του δεσμού που μπορούν να έχουν τα αγαθά τα οποία αποτελούν αντικείμενο του κανονισμού και της οδηγίας με το οργανωμένο έγκλημα, πρέπει να επισημανθούν οι προτεραιότητες δράσης στον τομέα της αστυνομικής και δικαστικής συνεργασίας που προβλέπονται από τις Συνθήκες του Μάαστριχτ και του Άμστερνταμ. Σχετικά με το θέμα αυτό, πρέπει να γίνει μνεία του προγράμματος FALCONE, που αφορά τις ανταλλαγές, την κατάρτιση και τη συνεργασία των προσώπων που είναι επιφορτισμένα με την καταπολέμηση του οργανωμένου εγκλήματος [7], πρόγραμμα το οποίο επέτρεψε την υποστήριξη προγραμμάτων που σκοπεύουν στη βελτίωση της αστυνομικής και δικαστικής συνεργασίας.

[7] ΕΕ L 99 της 31.3.1998, σ. 8.

* Τέλος, στο πλαίσιο του προγράμματος IDA [8], δημιουργήθηκε πιλοτικά ένας ιστοχώρος στο Internet (ITCG Information on Transfer of Cultural Goods) με σκοπό την ανταλλαγή πληροφοριών για την προστασία των πολιτιστικών αγαθών. Σκοπός του είναι, αφενός, να παρέχει στο ευρύ κοινό γενική πληροφόρηση σχετικά με την κοινοτική νομοθεσία, τη νομοθεσία των κρατών μελών και το πολιτιστικό «περιβάλλον» (εκδηλώσεις, μουσεία κλπ.) και, αφετέρου, να δημιουργήσει και να θέσει στην υπηρεσία της οδηγίας και του κανονισμού ένα «εργαλείο» που θα επιτρέπει την ταχεία ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των κεντρικών αρχών των κρατών μελών που είναι επιφορτισμένες με την εφαρμογή αυτών των δύο νομοθετικών πράξεων, όπως και μεταξύ των αρμοδίων αρχών στα κράτη μέλη. Με την περάτωση του προγράμματος ITCG, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη θα πρέπει ν'αποφασίσουν εάν θα προχωρήσουν στη λειτουργική φάση του.

[8] ΕΕ L 203 της 3.8.1999, σ. 1.

2.2. Πεδίο εφαρμογής του κανονισμού και της οδηγίας.

* Ο κανονισμός αριθ. 3911/92 καλύπτει τα πολιτιστικά αγαθά που απαριθμούνται στο παράρτημά του. Τα αγαθά κατανέμονται σε 14 κατηγορίες και περιλαμβάνουν αρχαιολογικά αντικείμενα, ζωγραφικούς πίνακες, έργα χαρακτικής, βιβλία, φωτογραφίες κ.λπ. Τα κριτήρια χαρακτηρισμού ενός έργου ως «πολιτιστικού αγαθού», κριτήρια τα οποία ποικίλλουν ανάλογα με την κατηγορία, είναι η ηλικία (άνω των 100, 75 ή 50 ετών, ανάλογα με την περίπτωση), σε συνδυασμό με την ελάχιστη αξία (από 0 ευρώ για ορισμένα αγαθά τα οποία θεωρούνται ως πολιτιστικά αγαθά έστω και αν η αξία τους είναι αμελητέα ή και μηδαμινή, έως 150.000 ευρώ).

Ωστόσο, ορισμένα αρχαιολογικά αντικείμενα ηλικίας άνω των 100 ετών, που είναι περιορισμένου αρχαιολογικού ή επιστημονικού ενδιαφέροντος και δεν αποτελούν άμεσο προϊόν ανασκαφών ή αρχαιολογικών χώρων, μπορούν να εξαιρεθούν από την απαίτηση άδειας εξαγωγής, την οποία προβλέπει ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 3911/92.

* Όσον αφορά την οδηγία 93/7, το πεδίο εφαρμογής της καλύπτει, κατ' αρχήν, τα πολιτιστικά αγαθά που ανήκουν στις κατηγορίες οι οποίες απαριθμούνται στο παράρτημά της (ίδιες με εκείνες του παραρτήματος του κανονισμού) και τα οποία έχουν χαρακτηριστεί ως εθνικοί θησαυροί καλλιτεχνικής, ιστορικής ή αρχαιολογικής αξίας σύμφωνα με την νομοθεσία και τις διαδικασίες των κρατών μελών. Όσον αφορά τα πολιτιστικά αγαθά τα οποία δεν ανήκουν σε καμία από τις κατηγορίες του παραρτήματος, εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας μόνο τα αγαθά που περιλαμβάνονται σε δημόσιες συλλογές ή σε καταλόγους εκκλησιαστικών ιδρυμάτων.

Εκτός από την εξαίρεση αυτή, οι εθνικοί θησαυροί οι οποίοι δεν αποτελούν «πολιτιστικά αγαθά» κατά την έννοια του παραρτήματος δεν περιλαμβάνονται στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας και, κατά συνέπεια, διέπονται από την εθνική νομοθεσία των κρατών μελών, τηρουμένων των κανόνων της Συνθήκης. Ωστόσο, το άρθρο 14, πρώτο εδάφιο της οδηγίας προβλέπει ότι τα κράτη μέλη μπορούν να επεκτείνουν την υποχρέωση επιστροφής πολιτιστικών αγαθών και σε άλλες κατηγορίες πολιτιστικών αγαθών εκτός από εκείνες που απαριθμούνται σε παράρτημα.

Στην υποχρέωση επιστροφής που προβλέπει η οδηγία υπόκεινται μόνο τα πολιτιστικά αγαθά τα οποία έχουν απομακρυνθεί παράνομα από το έδαφος κράτους μέλους. Σχετικά με το θέμα αυτό, το άρθρο 1, εδάφιο 2 της οδηγίας προβλέπει τρεις υποθετικές περιπτώσεις, ήτοι:

- κάθε απομάκρυνση από το έδαφος κράτους μέλους κατά παράβαση των κανόνων του σχετικά με την προστασία των εθνικών θησαυρών.

- κάθε απομάκρυνση από το έδαφος κράτους μέλους κατά παράβαση του κανονισμού 3911/92/ΕΟΚ σχετικά με την εξαγωγή πολιτιστικών αγαθών.

- κάθε μη επιστροφή μετά την παρέλευση της προθεσμίας που προβλέπεται για μια νόμιμη προσωρινή απομάκρυνση ή κατά παράβαση ενός από τους άλλους όρους της προσωρινής αυτής απομάκρυνσης.

Όσον αφορά το χρονικό πεδίο εφαρμογής της, η οδηγία ισχύει μόνο για τα πολιτιστικά αγαθά που απομακρύνθηκαν παράνομα από το έδαφος κράτους μέλους μετά την 1η Ιανουαρίου 1993, αλλά παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να επεκτείνουν το σύστημα και στις αιτήσεις επιστροφής πολιτιστικών αγαθών που απομακρύνθηκαν παράνομα πριν από την ημερομηνία αυτή.

2.3. Το ομοιόμορφο σύστημα ελέγχου που προβλέπει ο κανονισμός αριθ. 3911/92

* Ο κανονισμός προβλέπει ότι κάθε εξαγωγή, οριστική ή προσωρινή, των πολιτιστικών αγαθών που περιλαμβάνονται στο παράρτημά του, υπόκειται στην επίδειξη άδειας εξαγωγής, που εκδίδεται από τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών [9].

[9] Ο κατάλογος των εν λόγω αρχών παρέχεται στην ΕΕ C 76 της 16.3.1996, σ. 8.

* Η άδεια εξαγωγής πρέπει να συνυποβληθεί, μαζί με τη δήλωση εξαγωγής, σε ένα από τα τελωνεία που είναι αρμόδια για τη διεκπεραίωση των τελωνειακών διατυπώσεων εξαγωγής των εν λόγω αγαθών [10]. Η άδεια εξαγωγής εκδίδεται, κατόπιν αιτήσεως του ενδιαφερομένου, από την αρμόδια αρχή του κράτους μέλους στο οποίο βρίσκεται το προς εξαγωγή πολιτιστικό αγαθό, έστω και αν αυτό προέρχεται από άλλο κράτος μέλος, με την προϋπόθεση ότι εξήλθε από το εν λόγω κράτος μέλος νόμιμα. Η άδεια εξαγωγής που εκδίδεται με τη διαδικασία αυτή ισχύει σε όλη την Κοινότητα.

[10] Τα τελωνεία αυτά απαριθμούνται στην ΕΕ C 18 της 21.1.2000, σ. 2.

2.4. Η διαδικασία και οι όροι επιστροφής των πολιτιστικών αγαθών κατά την έννοια της οδηγίας 93/7/ΕΟΚ

* Tα άρθρα 5 έως 12 της οδηγίας προβλέπουν τη θέσπιση μιας αγωγής με αίτημα την επιστροφή του πολιτιστικού αγαθού, καθώς και τους όρους άσκησής της. Η εν λόγω αγωγή επιστροφής έχει χαρακτήρα ένδικου βοηθήματος. Η αγωγή επιστροφής ασκείται από το κράτος μέλος, ένα πολιτιστικό αγαθό του οποίου απομακρύνθηκε παράνομα από το έδαφός του (το κράτος αυτό ονομάζεται «αιτούν κράτος μέλος»), ενώπιον του αρμόδιου δικαστηρίου του κράτους μέλους στο οποίο βρίσκεται το πολιτιστικό αγαθό (το κράτος αυτό ονομάζεται «κράτος μέλος στο οποίο απευθύνεται η αίτηση»). Το αρμόδιο δικαστήριο διατάσσει την επιστροφή, εάν αποδειχθεί ότι το επίδικο αγαθό εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας και ότι απομακρύνθηκε από το εθνικό έδαφος παράνομα. Εξάλλου, η οδηγία καθορίζει τις προθεσμίες παραγραφής της αγωγής επιστροφής, καθώς και τους όρους αποζημίωσης του νομέα σε περίπτωση επιστροφής του αγαθού.

* Με την επιφύλαξη της αγωγής περί επιστροφής του πολιτιστικού αγαθού, η οδηγία προβλέπει τους όρους της διοικητικής συνεργασίας με τις αρμόδιες κεντρικές αρχές τις οποίες ορίζουν τα κράτη μέλη [11]. Η συνεργασία αυτή αφορά, ειδικότερα, την αναζήτηση των πολιτιστικών αγαθών, κατόπιν αιτήσεως του αιτούντος κράτους μέλους, την κοινοποίηση της ανακάλυψης πολιτιστικών αγαθών στο έδαφος των κρατών μελών, τον έλεγχο της φύσης των αγαθών από το αιτούν κράτος στο έδαφος άλλων κρατών μελών, τη λήψη όλων των αναγκαίων μέτρων για την υλική συντήρηση του πολιτιστικού αγαθού και τη λήψη προσωρινών μέτρων για την αποτροπή της διαφυγής του πολιτιστικού αγαθού από τη διαδικασία επιστροφής. Αφορά επίσης την προσπάθεια επίτευξης φιλικού διακανονισμού μεταξύ των εμπλεκομένων μερών, ώστε να αποφεύγονται κατά το δυνατόν οι χρονοβόρες και δαπανηρές δικαστικές διαδικασίες [12].

[11] Ο κατάλογος των αρχών αυτών δημοσιεύθηκε στην ΕΕ C 61 της 3.3.2000, σ. 7.

[12] COM(91) 447 τελικό - SYN 382 της 10ης Φεβρουαρίου 1989 σ. 23, ΕΕ αριθ. C 53 της 28.2.1992.

3. ΠΡΟΒΛΕΠΟΜΕΝΗ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΚΑΙ ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΟΥ ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΥ ΑΡΙΘ. 3911/92

3.1. Η προβλεπόμενη διαδικασία

* Το άρθρο 7 του κανονισμού προβλέπει τη θέσπιση των διατάξεων που είναι αναγκαίες για την εφαρμογή του, και ιδίως των διατάξεων που αφορούν το έντυπο της άδειας εξαγωγής. Το έντυπο αυτό θεσπίστηκε από τον κανονισμό εφαρμογής της Επιτροπής αριθ. 752/93 [13]. Λόγω προβλημάτων τεχνικού και πρακτικού χαρακτήρα που επισημάνθηκαν από τη Συμβουλευτική Επιτροπή Πολιτιστικών Αγαθών, ο κανονισμός αυτός τροποποιήθηκε από τον κανονισμό 1526/98 [14]. Έκτοτε, προβλέπονται τρεις τύποι αδειών εξαγωγής πολιτιστικών αγαθών, ήτοι : η τυποποιημένη άδεια, η ειδική ανοικτή άδεια και η γενική ανοικτή άδεια. Τα δύο τελευταία είδη αδειών χρησιμεύουν για να καλύπτονται, αντιστοίχως, οι επαναλαμβανόμενες προσωρινές εξαγωγές ενός πολιτιστικού αγαθού από ένα πρόσωπο ή έναν οργανισμό και οι προσωρινές εξαγωγές πολιτιστικών αγαθών που αποτελούν τμήμα των μόνιμων συλλογών ενός μουσείου.

[13] ΕΕ L 77 της 31.3.1993, σ. 24.

[14] ΕΕ L 201 της 17.7.1998, σ. 47.

Ο κανονισμός εφαρμογής καθόρισε επίσης τους όρους που πρέπει να πληρούνται για τη χρήση και έκδοση των αδειών και, ειδικότερα, τις σχετικές διατυπώσεις και τα υποβλητέα δικαιολογητικά. Σε ορισμένες περιπτώσεις, μπορεί να απαιτηθεί η φυσική παρουσία του συγκεκριμένου πολιτιστικού αγαθού.

Τα εν λόγω έντυπα αποτελούνται από τα εξής τρία αντίτυπα : 1) την αίτηση αυτή καθαυτή, που απευθύνεται στην αρμόδια για την έκδοση της άδειας αρχή και παραμένει στη διάθεσή της, 2) το αντίτυπο που προορίζεται για το δικαιούχο/αιτούντα και, τέλος, 3) το αντίτυπο που συνοδεύει την αποστολή έως το τελωνείο εξαγωγής και το οποίο πρέπει στη συνέχεια να παραδοθεί στην αρχή έκδοσης της άδειας.

Κάθε αποστολή πολιτιστικών αγαθών πρέπει να συνοδεύεται από χωριστή άδεια. Ωστόσο, όταν η αποστολή αποτελείται από περισσότερα πολιτιστικά αγαθά, οι αρμόδιες αρχές αποφασίζουν αν αρκεί μία και μόνη άδεια ή αν απαιτείται η έκδοση περισσότερων αδειών.

Η διάρκεια ισχύος των τυποποιημένων αδειών δεν μπορεί να υπερβεί τους 12 μήνες από την ημερομηνία έκδοσής τους. εναπόκειται στις αρμόδιες αρχές να προσδιορίσουν την προθεσμία μέσα στην οποία πρέπει να επανεισαχθεί ένα πολιτιστικό αγαθό το οποίο έχει εξαχθεί προσωρινά. Η διάρκεια ισχύος των ανοικτών αδειών είναι το πολύ 5 έτη. Οι άδειες που δεν χρησιμοποιήθηκαν πρέπει να επιστρέφονται στις αρμόδιες για την έκδοση αρχές.

Όσον αφορά τις διατυπώσεις εξαγωγής, το τελωνείο πρέπει να ελέγξει την ακριβή αντιστοιχία μεταξύ των στοιχείων της δήλωσης εξαγωγής και των στοιχείων της άδειας. πρέπει επίσης να λάβει τα κατάλληλα μέτρα προς εξακρίβωση της ταυτότητας. Το αντίτυπο 3 του εντύπου της άδειας συνοδεύει τα προς εξαγωγή αγαθά έως το τελωνείο εξόδου από το τελωνειακό έδαφος της Κοινότητας.

* Στο πλαίσιο αυτό, αξίζει να υπογραμμισθούν οι εργασίες που πραγματοποίησε η Συμβουλευτική Επιτροπή Πολιτιστικών Αγαθών. Η εν λόγω επιτροπή εξέτασε τα εξής ζητήματα:

- την ενημέρωση, ενόψει της εν συνεχεία δημοσίευσής τους, των καταλόγων των τελωνείων που είναι αρμόδια για τη διεκπεραίωση των διατυπώσεων εξαγωγής και των αρχών που είναι αρμόδιες για την έκδοση των αδειών εξαγωγής.

- την ερμηνεία που πρέπει να δοθεί στους τελωνειακούς όρους «επανεισαγωγή», «εξαγωγή» ή «αποστολή».

- την περιγραφή των συστημάτων αδειοδότησης που χρησιμοποιούνται στα κράτη μέλη.

- την αρμοδιότητα ενός κράτους μέλους να εκδώσει πιστοποιητικό εξαγωγής, όταν ένα πολιτιστικό αγαθό έχει απομακρυνθεί παράνομα από το έδαφος ενός άλλου κράτους μέλους το οποίο δεν ζητά την επιστροφή του εν λόγω αγαθού, παρά το γεγονός ότι έλαβε από το πρώτο κράτος κοινοποίηση περί ανακαλύψεως του αγαθού.

* Τέλος, προκειμένου να προλαμβάνονται και να εντοπίζονται οι περιπτώσεις αντικανονικών εξαγωγών, που δεν συνάδουν με την κοινοτική νομοθεσία περί εξαγωγής πολιτιστικών αγαθών, εφαρμόζεται η διαδικασία αμοιβαίας συνδρομής σε τελωνειακά θέματα, η οποία προβλέπεται από τον κανονισμό αριθ. 515/97 του Συμβουλίου [15].

[15] ΕΕ L 82 της 22.3.1997, σ. 1.

3.2. Η εφαρμογή

Η προστασία των πολιτιστικών αγαθών

Η γνώμη των κρατών μελών, όπως εκφράστηκε στις απαντήσεις που έδωσαν στο ερωτηματολόγιο το οποίο τους είχε σταλεί σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού 3911/92 και, γενικότερα, σχετικά με τη λειτουργία του συστήματος, είναι σχεδόν ομόφωνα θετική όσον αφορά την ευαισθητοποίηση των πρωταγωνιστών του διεθνούς εμπορίου, διαφοροποιείται όμως όσον αφορά την πραγματική μείωση του αριθμού των παράνομων εξαγωγών.

* Πράγματι, τα περισσότερα κράτη μέλη εκτιμούν ότι ο κανονισμός επέδρασε θετικά στην προστασία των πολιτιστικών αγαθών, έστω και μόνο εξαιτίας του γεγονότος ότι ευαισθητοποιήθηκαν περισσότερο οι διάφοροι παράγοντες (δημόσιες διοικήσεις, ιδιωτικοί οργανισμοί και φορείς που παρεμβαίνουν με άλλο τρόπο στον τομέα του πολιτισμού και της τέχνης) και ότι συνειδητοποιήθηκε η σημασία που έχει η προστασία της εθνικής πολιτιστικής κληρονομιάς.

- Διοικητικές υπηρεσίες αρμόδιες για την προστασία των πολιτιστικών αγαθών: αρχίζει να συνειδητοποιείται έμπρακτα η ύπαρξη - και η ανάγκη προστασίας και διαφύλαξης - αγαθών που ανήκουν στην πολιτιστική κληρονομιά άλλων κρατών μελών, έστω και αν η προτεραιότητα δίνεται στην προστασία της εθνικής κληρονομιάς του οικείου κράτους, εις βάρος των άλλων.

Η συνειδητοποίηση αυτή μεταφράστηκε στην πράξη [16] σε συγκεκριμένα μέτρα, όπως η έκδοση ειδικών νομοθετικών πράξεων ή κανόνων, η δημοσίευση επεξηγηματικών φυλλαδίων για το ευρύ κοινό ή η θέσπιση συστημάτων που αποσκοπούν να επιστήσουν την προσοχή στις προκλήσεις που συνεπάγεται η προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς και στην ανάγκη να ενταθεί η επαγρύπνηση όσον αφορά, ειδικότερα, την έκδοση των κοινοτικών αδειών εξαγωγής. Στο πλαίσιο αυτό, και μεταξύ των μέτρων προστασίας που ελήφθησαν, οι αρμόδιες αρχές των περισσότερων κρατών μελών ασκούν, προτού εκδώσουν άδεια εξαγωγής οποιουδήποτε αγαθού, ένα δικαίωμα προτίμησης (προτιμησιακό δικαίωμα αγοράς από το ίδιο το κράτος) ή διερευνούν προηγουμένως την εγχώρια αγορά - μουσεία ή άλλα ιδρύματα. Το αποτέλεσμα αυτών των διαδικασιών οδήγησε, σε ορισμένες περιπτώσεις, στην απόρριψη της αίτησης για χορήγηση άδειας εξαγωγής.

[16] Κυρίως σε ορισμένα κράτη μέλη τα οποία δεν διέθεταν καμία νομοθετική πράξη στον τομέα αυτό (όπως είναι τα κράτη μέλη τα οποία προσχώρησαν πρόσφατα στην Ευρωπαϊκή Ένωση).

Η εφαρμογή του κανονισμού είχε επίσης το πλεονέκτημα ότι προσέλκυσε την προσοχή των διοικητικών υπηρεσιών και των αρμόδιων τελωνειακών αρχών στη σημασία που έχει ο κόσμος της τέχνης και, ειδικότερα, στην ύπαρξη ενός παράνομου εμπορίου πολιτιστικών αγαθών. Ωστόσο, το ενδιαφέρον αυτό δεν βρήκε συγκεκριμένη έκφραση στην πράξη. Η αποτελεσματικότητα των τελωνειακών ελέγχων για τις εξαγωγές πολιτιστικών αγαθών προς τρίτες χώρες ποικίλλει ανάλογα με τη νοοτροπία και τη συμπεριφορά των κρατών μελών σε σχέση με τις διάφορες πτυχές του πολιτισμού και της τέχνης. Ως εκ τούτου, είναι προφανές ότι, αν και ο κανονισμός κατόρθωσε να εναρμονίσει σε κοινοτικό επίπεδο τις διατυπώσεις και τα δικαιολογητικά που απαιτούνται για την εξαγωγή πολιτιστικών αγαθών, ωστόσο, δεν κατόρθωσε να αλλάξει ουσιαστικά τη συμπεριφορά και τη νοοτροπία των εμπλεκομένων προς την κατεύθυνση μιας πραγματικής κοινοτικής προστασίας των πολιτιστικών αγαθών. Πράγματι, η προστασία των πολιτιστικών αγαθών παραμένει μέχρι στιγμής επικεντρωμένη στα αγαθά που ανήκουν στην εθνική κληρονομιά. Ωστόσο, υπάρχουν και εξαιρέσεις στον κανόνα. Έτσι, η Ιταλία και οι Κάτω Χώρες αποδίδουν ιδιαίτερη προσοχή στην προστασία των πολιτιστικών αγαθών των άλλων κρατών μελών. Το ίδιο ισχύει για όλα τα κράτη μέλη, όταν ένα καλλιτεχνικό αντικείμενο εξαιρετικής αξίας εξαφανίζεται από το έδαφος ενός κράτους μέλους.

- Χρήστες και παράγοντες του κόσμου της τέχνης (μεγάλα μουσεία, αίθουσες τέχνης, επιχειρήσεις μεταφορών, έμποροι γενικά). Ο κανονισμός θέσπισε σαφείς και σχετικά ομοιογενείς κανόνες ως προς τις διατυπώσεις στις οποίες υπόκειται το εμπόριο των πολιτιστικών αγαθών στην Κοινότητα. Έτσι, όταν οι παράγοντες του κόσμου της τέχνης δέχονται να πουλήσουν ή να εξαγάγουν ένα αντικείμενο, πρέπει στο εξής να βεβαιώνονται ότι το εν λόγω αγαθό δεν έχει εξέλθει παράνομα από το έδαφος κάποιου άλλου κράτους μέλους.

* Ωστόσο, κατά την άποψη ορισμένων κρατών μελών τα οποία στηλιτεύουν το διοικητικό φόρτο τον οποίο συνεπάγεται η εφαρμογή του, ο κανονισμός οριακά μόνο επηρεάζει τις παράνομες εξαγωγές.

Είναι σαφές ότι, όταν πρόκειται για αγαθά τα οποία ανήκουν στην πολιτιστική κληρονομιά άλλων κρατών μελών, η εξαγωγή τους συνδέεται στενά με τη νομιμότητα της εξόδου τους από τα εν λόγω κράτη μέλη. Αν η έξοδος αυτή δεν ήταν νόμιμη ή αν δεν είχε εντοπιστεί και διορθωθεί εκ των υστέρων, αποδυναμώνεται η «στεγανότητα» του κοινοτικού συστήματος προστασίας. Πράγματι, σύμφωνα με τις διατάξεις του κανονισμού, η χορήγηση άδειας εξαγωγής των πολιτιστικών αγαθών πρέπει να εκδοθεί από τις αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους στο οποίο βρίσκεται το πολιτιστικό αγαθό. Συνέπεια της ρύθμισης αυτής είναι ότι, όταν ένα πολιτιστικό αγαθό έχει εξέλθει παράνομα από το έδαφος ενός άλλου κράτους μέλους, η αίτηση πρέπει να υποβληθεί στο κράτος μέλος στο οποίο βρίσκεται το αγαθό.

Όμως, το πρόβλημα έγκειται στο γεγονός ότι είναι πολύ σπάνιο [17] το εν λόγω κράτος μέλος να προβεί όντως σε ελέγχους ή να ζητήσει πληροφορίες από το κράτος μέλος από το οποίο κατάγεται ή στο οποίο ανήκει το αγαθό. Γενικά, οι αρχές περιορίζονται στην έκδοση της άδειας εξαγωγής βάσει αποσπασματικών ή άσχετων με το αντικείμενο δικαιολογητικών στοιχείων, χωρίς να διεξάγουν διεξοδικούς ελέγχους όσον αφορά την προέλευση και τη νομιμότητα του αγαθού.

[17] Στην πράξη, αυτό γίνεται μόνο όταν δεν υποβάλλεται κανένα δικαιολογητικό προς υποστήριξη της αίτησης για χορήγηση άδειας.

Πρέπει να σημειωθεί ότι, προκειμένου να αντιμετωπίσουν τις προαναφερόμενες δυσκολίες, δύο κράτη μέλη, η Γαλλία και η Ιταλία, προέβλεψαν αντιστοίχως τα εξής:

- ένα σύστημα βάσει του οποίου υποβάλλουν εκ των προτέρων σχετικό ερώτημα στις αρμόδιες αρχές των άλλων κρατών μελών προκειμένου να βεβαιωθούν, πριν εκδώσουν άδεια εξαγωγής, ότι η έξοδος του αγαθού από κάποιο άλλο κράτος μέλος έγινε νόμιμα.

- τη θέσπιση ενός συνοδευτικού εγγράφου, το οποίο επιτρέπει, μετά τον έλεγχο της καταγωγής του αντικειμένου και της αξιοπιστίας του αιτούντος, την ελεύθερη κυκλοφορία του εν λόγω αγαθού, πράγμα που βελτιώνει επίσης τις δυνατότητες αντίδρασης της εθνικής διοίκησης, όταν αυτή επιλαμβάνεται του θέματος κατόπιν της υποβολής αίτησης για χορήγηση άδειας εξαγωγής.

Προβληματική της διοικητικής συνεργασίας

Το άρθρο 6 του κανονισμού προβλέπει ότι οι διατάξεις που αφορούν την αμοιβαία αρωγή μεταξύ των διοικητικών υπηρεσιών των κρατών μελών αποσκοπούν στην πρόληψη και την καταστολή των παράνομων εξαγωγών πολιτιστικών αγαθών. Παρά το γεγονός ότι η εν λόγω αρωγή χρησιμοποιήθηκε μόνο από τα μισά κράτη μέλη (Γερμανία, Βέλγιο, Ισπανία, Γαλλία, Ιταλία, Πορτογαλία και Σουηδία), και μάλιστα σε σπάνιες περιπτώσεις, πρέπει να υπογραμμιστεί η σημασία του μέσου αυτού για την αποκάλυψη του παράνομου εμπορίου ορισμένων πολιτιστικών αγαθών.

Ομοίως, προκειμένου να καθιερωθεί ένα αποτελεσματικό σύστημα συνεργασίας μεταξύ, αφενός, των αρμόδιων τελωνειακών αρχών και των αρχών που είναι αρμόδιες για τα πολιτιστικά θέματα, ο κανονισμός συνιστά την ανάπτυξη αμοιβαίων σχέσεων μεταξύ των αρχών αυτών.

Δυστυχώς, τα κράτη μέλη, αν και αναγνωρίζουν τη σημασία αυτού του είδους συνεργασίας, ούτε την ανέπτυξαν ούτε τη θεσμοθέτησαν. Για να εξασφαλιστεί ο καλύτερος έλεγχος της κυκλοφορίας, της διακίνησης και της εξαγωγής πολιτιστικών αγαθών, φαίνεται απαραίτητος ο συντονισμός και η πρόσβαση στις βάσεις δεδομένων και στα αρχεία των διαφόρων υπηρεσιών που έχουν αρμοδιότητα στον τομέα αυτό [18].

[18] Γραφεία του Υπουργείου Πολιτισμού και γραφεία κλαπέντων αντικειμένων, αρχές επιφορτισμένες με την έκδοση των αδειών εξαγωγής ή, κατά περίπτωση, των άλλων αδειών εξόδου, γραφεία καταπολέμησης του παράνομου εμπορίου πολιτιστικών αγαθών ή γραφεία τελωνειακών ερευνών.

Ωστόσο, φαίνεται ότι σε ορισμένα κράτη μέλη αρχίζει να εμφανίζεται κάποιος βαθμός συνεργασίας είτε μέσω τακτικών συνεδριάσεων - μεταξύ των αρμόδιων για τα πολιτιστικά και τα τελωνειακά θέματα αρχών - για την εξέταση των πρακτικών ζητημάτων που αφορούν τις άδειες και την τήρηση των προβλεπομένων προϋποθέσεων, είτε μέσω συνεδρίων ή σεμιναρίων που απευθύνονται στις τελωνειακές υπηρεσίες, προκειμένου να δοθούν διευκρινίσεις σχετικά με τους ελέγχους που πρέπει να διεξάγονται και τα αντικείμενα που πρέπει να ελέγχονται και, ενδεχομένως, να κατάσχονται.

Περιορισμός του αριθμού των τελωνείων που είναι εξουσιοδοτημένα να διεκπεραιώνουν τις διατυπώσεις εξαγωγής πολιτιστικών αγαθών

Το άρθρο 5 του κανονισμού παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να περιορίσουν τον αριθμό των αρμόδιων τελωνείων. Τα 2/3 των κρατών μελών δεν έχουν κάνει χρήση της δυνατότητας αυτής.

Όσον αφορά την ορθότητα του άρθρου 5 έχουν διατυπωθεί δύο αποκλίνουσες απόψεις.

Ορισμένα κράτη μέλη, όπως η Γερμανία, η Ιταλία, η Ελλάδα ή η Αυστρία, θεωρούν ότι ο περιορισμός αυτός δεν είναι χρήσιμος ή σκόπιμος λόγω των περιπλοκών και των δυσκολιών που είναι δυνατόν να δημιουργήσει, αντιστοίχως, για τους διοικουμένους και τις διοικητικές υπηρεσίες, από πλευράς κατάρτισης (αρχικής και συνεχούς) του προσωπικού, λαμβανομένων υπόψη των ιδιαιτεροτήτων των πολιτιστικών αγαθών, τα οποία απαιτούν ιδιαίτερες γνώσεις από τους τελωνειακούς. Ο ρόλος των τελωνείων στο πλαίσιο αυτό είναι, κατά την άποψή τους, απλώς δευτερεύων. Τα τελωνεία πρέπει να περιορίζονται στο να ελέγχουν κατά πόσον τα αγαθά που περιγράφονται στην άδεια αντιστοιχούν στα αγαθά που παρουσιάζονται για εξαγωγή. από την άποψη αυτή, δεν είναι επομένως απαραίτητη η ειδίκευση των τελωνειακών.

Άλλα κράτη μέλη, όπως η Ισπανία, η Γαλλία ή η Πορτογαλία, που περιόρισαν τον αριθμό των τελωνείων τα οποία είναι αρμόδια για την διεκπεραίωση των διατυπώσεων εξαγωγής, εκτιμούν, αντιθέτως, ότι υπάρχουν πραγματικά πλεονεκτήματα τα οποία συνηγορούν υπέρ του μέτρου αυτού, τόσο για τους επαγγελματίες της τέχνης όσο και για τους εξαγωγείς και τις κρατικές αρχές.

- Για τους επαγγελματίες και τους εξαγωγείς, το μέτρο αυτό παρουσιάζει το πλεονέκτημα της ανάπτυξης αμοιβαίων σχέσεων εμπιστοσύνης με τις τελωνειακές αρχές, πράγμα που τους επιτρέπει να συνεργάζονται καλύτερα με τα τελωνεία στα πλαίσια των δραστηριοτήτων τους, και μάλιστα να χρησιμοποιούν τα απλουστευμένα συστήματα εκτελωνισμού.

- Για τους υπαλλήλους των αρμόδιων τελωνείων, το μέτρο αυτό παρέχει το πλεονέκτημα ότι τους επιτρέπει:

- εξειδίκευση στις ιδιαιτερότητες του κόσμου της τέχνης,

- καλύτερη γνώση της ειδικής νομοθεσίας που διέπει τον εν λόγω τομέα, των εμπορικών ροών και των σχετικών παραγόντων,

- καλύτερο έλεγχο των εξαγωγών.

Κυρώσεις που προβλέπονται από τις εθνικές νομοθεσίες

Γενικά, οι κυρώσεις που προβλέπονται από τις εθνικές νομοθεσίες των κρατών μελών για πράξεις που αντιβαίνουν στον κανονισμό μπορούν να θεωρηθούν επαρκώς αποτρεπτικές. Η αρχή σύμφωνα με την οποία οι παραβάσεις του κανονισμού επισύρουν κυρώσεις είναι γενικού χαρακτήρα.

Όταν οι παραβάσεις έχουν διοικητικό χαρακτήρα, οι κυρώσεις συνίστανται γενικά σε πρόστιμα, τα οποία μπορούν να αντιπροσωπεύουν ποσό πολλαπλάσιο της αξίας του σχετικού πολιτιστικού αγαθού, καθώς επίσης, σε ορισμένες χώρες, στην προσωρινή ή οριστική απώλεια της διοικητικής άδειας που απαιτείται για την άσκηση της επαγγελματικής δραστηριότητας.

Αν η παράβαση είναι σοβαρότερη ή εάν στοιχειοθετείται το αδίκημα της λαθρεμπορίας (αντικανονική εξαγωγή πολιτιστικών αγαθών), οι κυρώσεις μπορούν να συμπεριλαμβάνουν την κατάσχεση του αγαθού και/ή των χρησιμοποιουμένων μέσων μεταφοράς, καθώς και ποινές στερητικές της ελευθερίας.

Σε ορισμένα κράτη μέλη, οι ποινές μπορούν να γίνουν αυστηρότερες αν τα πολιτιστικά αγαθά ανήκουν στην εθνική καλλιτεχνική, αρχαιολογική ή ιστορική κληρονομιά.

Εκδοθείσες άδειες εξαγωγής

Τα στοιχεία τα σχετικά με τον αριθμό των εκδοθεισών αδειών εξαγωγής [19] είναι δύσκολο να συγκριθούν μεταξύ τους, διότι τα σχετικά δεδομένα είναι ανομοιογενή, καθώς δεν υπάρχουν καθόλου στοιχεία για τον οριστικό ή τον προσωρινό χαρακτήρα των εξαγωγών, για την καταγωγή ή την προέλευση των σχετικών αγαθών ή για τη νομική βάση των αδειών (κοινοτικός κανονισμός ή εθνικό δίκαιο).

[19] Εμφαίνονται σε πίνακα στο παράρτημα I της παρούσας έκθεσης.

Ωστόσο, η ανάλυση των πληροφοριών που διαβιβάστηκαν από τα κράτη μέλη επιτρέπει την εξαγωγή των εξής συμπερασμάτων:

- 1. Κατ' αρχάς διαπιστώνονται σημαντικές διαφορές μεταξύ των κρατών μελών όσον αφορά τον αριθμό των αιτήσεων που υποβλήθηκαν και των αδειών που εκδόθηκαν. Η διαπίστωση αυτή ισχύει κυρίως για το Ηνωμένο Βασίλειο (συνολικά 38.000 άδειες για όλες τις κατηγορίες), για τη Γαλλία (πάνω από 8.000 άδειες), για την Ιταλία (2.800 άδειες) και για τη Γερμανία (1.800 άδειες), ενώ στα άλλα κράτη μέλη ο αριθμός των κοινοτικών αδειών εξαγωγής είναι, κατά το μάλλον ή ήττον, ομοιογενής και βρίσκεται σε σαφώς χαμηλότερα επίπεδα. Είναι πιθανόν αυτά τα στατιστικά στοιχεία να μην είναι ακριβή. Πράγματι, οι άδειες αυτές μπορεί να χρησιμοποιήθηκαν εσφαλμένα για την κάλυψη της μεταφοράς πολιτιστικών αγαθών προς άλλα κράτη μέλη, ενώ, σύμφωνα με τον κοινοτικό κανονισμό, έπρεπε να χρησιμοποιηθούν μόνο για την εξαγωγή πολιτιστικών αγαθών προς τρίτες χώρες. Εξάλλου, μπορεί να παρατηρηθεί ότι πάνω από τα 2/3 των αδειών εξαγωγής εκδόθηκαν στο Ηνωμένο Βασίλειο. παρά το γεγονός ότι ο αριθμός αυτός ουδόλως αντικατοπτρίζει την πραγματικότητα, διότι στα στοιχεία που αφορούν τη χώρα αυτή περιλαμβάνονται άδειες κάθε είδους και όχι μόνο άδειες που έχουν εκδοθεί κατ' εφαρμογήν του κανονισμού, το εμπορικό στοιχείο διαδραματίζει σημαντικό ρόλο από την άποψη αυτή. Η εν λόγω χώρα εξακολουθεί να είναι σημαντικό κέντρο αγοράς και πώλησης αντικειμένων τέχνης και «προσελκύει» τα αγαθά άλλων κρατών μελών, σε αντίθεση με ό,τι συμβαίνει στις μεσογειακές χώρες, όπου σχεδόν το σύνολο των αντικειμένων που εξάγονται ανήκουν στην πολιτιστική κληρονομιά.

- 2. Ενώ στα περισσότερα κράτη μέλη ο αριθμός των εκδοθεισών αδειών παραμένει σχετικά σταθερός, με μια ελαφρά, πάντως, αύξηση κατά την εξεταζόμενη περίοδο, σε άλλες, και ειδικότερα στη Γαλλία, την Ιταλία και τις Κάτω Χώρες, παρατηρείται συνεχής και σημαντική αύξηση, που φθάνει έως και στον τριπλασιασμό του αριθμού των αδειών. Οι λόγοι της αύξησης αυτής ενδέχεται να είναι περιστασιακοί, όπως, π.χ., η καλύτερη οικονομική συγκυρία και η συνακόλουθη τόνωση του εμπορίου έργων τέχνης, μπορεί όμως να σχετίζονται με τη θέσπιση συστημάτων που έχουν ως αποτέλεσμα την καλύτερη ενημέρωση των ενδιαφερομένων κύκλων σχετικά με τη νομοθεσία που διέπει τις εξαγωγές πολιτιστικών αγαθών.

- 3. Γενικά, τα αριθμητικά στοιχεία που δίνονται στον πίνακα δεν διακρίνουν αν τα πολιτιστικά αγαθά εξήχθησαν οριστικά ή προσωρινά. Ωστόσο, φαίνεται ότι ο αριθμός των αδειών εξαγωγής που έχουν προσωρινό χαρακτήρα υπερβαίνει κατά πολύ τον αριθμό των οριστικών αδειών. Αυτές οι προσωρινές άδειες αφορούν κατά κανόνα συλλογές που προορίζονται για εκθέσεις ή άλλες πολιτιστικές εκδηλώσεις οι οποίες πραγματοποιούνται σε μουσεία του εξωτερικού, καθώς επίσης αγαθά που εξάγονται για αποκατάσταση, πραγματογνωμοσύνη ή μελέτη ή για κατάθεση σε δημόσια συλλογή. Πρέπει επίσης να σημειωθεί ότι, λόγω των εθνικών απαγορεύσεων που ισχύουν στα κράτη μέλη όσον αφορά την εξαγωγή εθνικών θησαυρών (εθνική καλλιτεχνική, ιστορική ή αρχαιολογική κληρονομιά), η εξαγωγή πολιτιστικών αγαθών αυτού του είδους σπάνια έχει οριστικό χαρακτήρα.

- 4. Η διάκριση κατά κατηγορίες δεν έγινε από όλα τα κράτη μέλη σε όλες τις περιπτώσεις. Ωστόσο, σύμφωνα με τα στοιχεία που δόθηκαν, από τις κατηγορίες που εμφαίνονται στο παράρτημα, την πρώτη θέση καταλαμβάνουν τα έργα εικαστικού χαρακτήρα (ζωγραφικοί πίνακες, καθώς επίσης ψηφιδωτά και σχέδια, εξ ολοκλήρου χειροποίητα) των κατηγοριών 3 και 4. Ακολουθούν τα αρχαιολογικά αντικείμενα (κατηγορία 1), τα έργα χαρακτικής και λιθογραφίας (κατηγορία 5), οι «διάφορες συλλογές» γενικά (κατηγορία 12) και τα άλλα είδη παλαιοπωλείου που δεν υπάγονται στις κατηγορίες 1 έως 13 (κατηγορία 14). εξάλλου, σύμφωνα με τα στοιχεία αυτά, ορισμένες κατηγορίες αγαθών, μεταξύ των οποίων συγκαταλέγονται οι φωτογραφίες, τα βιβλία, οι γεωγραφικοί χάρτες και τα μεταφορικά μέσα, δεν περιλαμβάνονται καθόλου στις εκδοθείσες άδειες εξαγωγής.

- 5. Ο αριθμός των περιπτώσεων κατά τις οποίες έγιναν διαβουλεύσεις με άλλα κράτη μέλη προκειμένου να εξασφαλιστεί, πριν από την έκδοση άδειας εξαγωγής, ότι το αγαθό που προσκομίστηκε για εξαγωγή δεν εξήχθη παράνομα από το έδαφος του άλλου κράτους μέλους είναι περιορισμένος. Μόνο δύο χώρες, οι Κάτω Χώρες και το Ηνωμένο Βασίλειο, διατηρούν λίγο-πολύ τακτικές επαφές με άλλα κράτη μέλη ή τα ενημερώνουν για την υποβολή αιτήσεων έκδοσης αδειών εξαγωγής που αφορούν πολιτιστικά αγαθά τα οποία τους ανήκουν. Οι άλλες περιπτώσεις διαβούλευσης ή ενημέρωσης που σημειώθηκαν κατά την περίοδο εφαρμογής του κανονισμού έχουν εντελώς σποραδικό χαρακτήρα.

- 6. Ομοίως, επισημαίνεται ο πολύ μικρός αριθμός αιτήσεων για έκδοση άδειας εξαγωγής οι οποίες απορρίφθηκαν με το αιτιολογικό ότι δεν αποδείχθηκε η νομιμότητα της μεταφοράς τους από κάποιο άλλο κράτος μέλος. οι μόνες χώρες που απέρριψαν με το επιχείρημα αυτό αιτήσεις για έκδοση άδειας εξαγωγής είναι οι Κάτω Χώρες και το Ηνωμένο Βασίλειο. Όπως προαναφέρθηκε, αυτό εξηγείται από το γεγονός ότι τα εν λόγω δύο κράτη μέλη διαδραματίζουν το σημαντικότερο εμπορικό ρόλο στον τομέα αυτό. Άλλα κράτη μέλη, όπως η Ισπανία ή η Δανία, ανέφεραν ότι οι αιτήσεις που υποβλήθηκαν για έκδοση άδειας δεν αφορούσαν παρά πρωτότυπα πολιτιστικά αγαθά ή αγαθά τα οποία ανήκαν επί πολύ μεγάλο χρονικό διάστημα σε συλλογές των χωρών τους.

4. ΜΕΤΑΦΟΡΑ ΚΑΙ ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΗΣ ΟΔΗΓΙΑΣ 93/7/ΕΟΚ

4.1. Μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο των κρατών μελών

Οι προβλεπόμενες προθεσμίες

* Σύμφωνα με το άρθρο 18 της οδηγίας 93/7/ΕΟΚ, η οδηγία έπρεπε να μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο των κρατών μελών το αργότερο εννέα μήνες από την έκδοσή της, με εξαίρεση το Βασίλειο του Βελγίου, τη Γερμανία και το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, που είχαν στη διάθεσή τους προθεσμία 12 μηνών. Όσον αφορά τη Δημοκρατία της Αυστρίας, τη Δημοκρατία της Φινλανδίας και το Βασίλειο της Σουηδίας, η οδηγία 93/7/ΕΟΚ έπρεπε να ισχύει από την ημερομηνία προσχώρησής τους στην Κοινότητα, δηλαδή από την 1η Ιανουαρίου 1995. Η οδηγία 96/100/ΕΚ του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου [20], περί τροποποιήσεως του παραρτήματος της οδηγίας 93/7 [21], έπρεπε να μεταφερθεί εντός έξι μηνών από τη δημοσίευσή της στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.

[20] ΕΕ L 60 της 1.3.1997, σ. 59.

[21] Πρβλ. παρακάτω, σημείο 5.

* Πρέπει να σημειωθεί ότι η οδηγία 93/7/ΕΟΚ εφαρμόζεται επίσης και στα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ζώνης Ελεύθερων Συναλλαγών, τα οποία είναι συμβαλλόμενα μέρη της συμφωνίας για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο (για την Ισλανδία και τη Νορβηγία από τις 5 Ιανουαρίου 1995, για το Λιχτενστάιν από τις 5 Μαΐου 1995), σύμφωνα με το παράρτημα ΙΙ, κεφάλαιο 28, σημείο 1 της εν λόγω συμφωνίας. Η οδηγία 96/100/ΕΚ έπρεπε επίσης να εφαρμόζεται στα κράτη αυτά δυνάμει της απόφασης της μικτής επιτροπής ΕΟΧ αριθ. 165/99, της 26ης Νοεμβρίου 1999, αλλά συνταγματικά εμπόδια σε ένα από αυτά τα κράτη καθυστέρησαν την εν λόγω εφαρμογή [22].

[22] Στο προσεχές μέλλον, η εποπτική αρχή ΕΟΧ αναμένεται να υποβάλει έκθεση για την εφαρμογή της οδηγίας στα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ζώνης Ελεύθερων Συναλλαγών που είναι συμβαλλόμενα μέρη της συμφωνίας.

Κοινοποίηση των μέτρων μεταφοράς

* Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι, σε πολλές περιπτώσεις, η μεταφορά της οδηγίας από τα κράτη μέλη έγινε με κάποια καθυστέρηση [23]. Λαμβανομένων υπόψη των καθυστερήσεων μεταφοράς, η Επιτροπή κίνησε πολλές διαδικασίες επί παραβάσει κατά των κρατών μελών για μη κοινοποίηση των μέτρων μεταφοράς της οδηγίας 93/7/ΕΟΚ, καθώς και της οδηγίας 96/100/ΕΚ περί τροποποιήσεως του παραρτήματος της οδηγίας 93/7/ΕΟΚ.

[23] Στο παράρτημα ΙΙ της παρούσας έκθεσης παρέχονται, σε σχετικό πίνακα, οι ημερομηνίες και τα στοιχεία των σχετικών διατάξεων μεταφοράς.

* Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να σημειωθεί ότι οι διατάξεις μεταφοράς που κοινοποιήθηκαν από ορισμένα κράτη μέλη παραπέμπουν σε άλλες διατάξεις για τον προσδιορισμό του πεδίου εφαρμογής τους. Όμως, οι εν λόγω άλλες διατάξεις δεν κοινοποιήθηκαν στην Επιτροπή. Σχετικά με το θέμα αυτό, οι υπηρεσίες της Επιτροπής, κατά τη συνεδρίαση την οποία πραγματοποίησε η Συμβουλευτική Επιτροπή Πολιτιστικών Αγαθών στις 30 Νοεμβρίου 1999, κάλεσαν τις αντιπροσωπίες των κρατών μελών να κοινοποιήσουν τα σχετικά ενημερωμένα στοιχεία για τις ισχύουσες διατάξεις, καθώς και επεξηγηματικό σημείωμα για τις ισχύουσες διαδικασίες.

Η εξέταση των μέτρων μεταφοράς

* Η Επιτροπή παρατήρησε ότι οι νομοθεσίες ορισμένων κρατών μελών αποκλίνουν σε ορισμένα σημεία από την οδηγία λόγω παραλείψεων ή λόγω της χρησιμοποίησης νομικών εννοιών που αντλούνται από την δική τους έννομη τάξη και τις οποίες τα εν λόγω κράτη θεώρησαν ως αντίστοιχες με τις έννοιες που χρησιμοποιούνται στην οδηγία.

- Ειδικότερα, πολλά κράτη μέλη παρέλειψαν εξ ολοκλήρου ή εν μέρει να μεταφέρουν στο εθνικό τους δίκαιο την υποχρέωση ενημέρωσης που προβλέπεται στο άρθρο 6 της οδηγίας. Μια άλλη παράλειψη που επισημάνθηκε αφορά τη μνεία της γενικής αρχής της συνεργασίας μεταξύ των κεντρικών αρχών, η οποία προβλέπεται ρητά στην εισαγωγική φράση του άρθρου 4 της οδηγίας. Παρατηρείται επίσης ότι ορισμένοι εθνικοί νόμοι αφήνουν να πλανάται μια κάποια ασάφεια σχετικά με το πρόσωπο - κάτοχος ή νομέας - κατά του οποίου πρέπει να ασκηθεί η προβλεπόμενη από την οδηγία αγωγή.

- Ορισμένα κράτη μέλη χρησιμοποίησαν τον όρο «καλή πίστη» ως προϋπόθεση για την αποζημίωση του νομέα, ενώ η οδηγία ομιλεί απλώς για «δέουσα επιμέλεια».

* Εξάλλου, η Επιτροπή παρατήρησε ότι ορισμένα κράτη μέλη πρόσθεσαν ορισμένους επιπλέον όρους για την άσκηση της αγωγής επιστροφής, πέραν εκείνων τους οποίους προβλέπει η οδηγία. Μπορεί να αναφερθεί, επί παραδείγματι, το γεγονός ότι, σε περίπτωση μη καταβολής της αποζημίωσης εντός τριών μηνών από την έκδοση της απόφασης η οποία διατάσσει την επιστροφή, το αιτούν κράτος τεκμαίρεται ότι παραιτήθηκε από το ευεργέτημα της απόφασης αυτής ή το γεγονός ότι η αγωγή πρέπει να ασκηθεί εντός τριών μηνών από την παραλαβή της αίτησης επιστροφής από την αρμόδια κεντρική αρχή.

* Η Επιτροπή θα κινήσει διαδικασίες επί παραβάσει σε όσες περιπτώσεις το κρίνει αναγκαίο για την καλή εφαρμογή των διατάξεων της οδηγίας.

4.2. Εφαρμογή της οδηγίας

Γενική εκτίμηση

* Σύμφωνα με την τάση που προκύπτει από τις απαντήσεις που έδωσαν στο ερωτηματολόγιο που τέθηκε υπόψη τους, τα κράτη μέλη διαπίστωσαν τα ίδια ότι η βραδύτητα με την οποία έγινε η μεταφορά της οδηγίας στα εθνικά δίκαια καθυστέρησε και την εφαρμογή της. Κατά συνέπεια, η περίοδος πραγματικής εφαρμογής της οδηγίας δεν ήταν επαρκώς μεγάλη προκειμένου να γίνει έγκυρη αποτίμηση της αποτελεσματικότητάς της. Ωστόσο, πολλά κράτη παρατήρησαν ότι η οδηγία είχε σημαντική επίδραση όσον αφορά την ευαισθητοποίηση των διαφόρων παραγόντων στο ζήτημα της προστασίας των πολιτιστικών αγαθών των διαφόρων κρατών μελών [24]. Ιδιαίτερα, πρέπει να επισημανθεί το γεγονός ότι οι επαγγελματικοί κύκλοι ορισμένων κρατών οργανώθηκαν καλύτερα και, σε ορισμένες περιπτώσεις, υιοθέτησαν κώδικες «ορθής πρακτικής».

[24] Οι παρατηρήσεις που διατυπώθηκαν παραπάνω για την επίδραση του κανονισμού όσον αφορά την ευαισθητοποίηση των διαφόρων παραγόντων ισχύουν γενικά και για την οδηγία.

Όσον αφορά τους δημόσιους φορείς, φαίνεται ότι η συνεργασία μεταξύ αρχών, τόσο σε εθνικό όσο και σε κοινοτικό επίπεδο, δεν έλαβε σάρκα και οστά στην πράξη. Πράγματι, σύμφωνα με την πλειονότητα των κρατών μελών, δεν υπάρχει επαρκής ενημέρωση για τα πολιτιστικά αγαθά τα οποία εξέρχονται παράνομα από το έδαφος κράτους μέλους. Εξάλλου, ακόμη και όταν τα σχετικά πληροφοριακά στοιχεία υπάρχουν, δεν διαδίδονται με τον ενδεδειγμένο τρόπο. Ως εκ τούτου, τα περισσότερα κράτη μέλη τάσσονται υπέρ της βελτίωσης της εν λόγω συνεργασίας, ώστε να διευκολυνθεί η επιστροφή των πολιτιστικών αγαθών που έχουν απομακρυνθεί παράνομα από το έδαφος κράτους μέλους. Τέλος, η βελτίωση της δυνατότητας εντοπισμού των πολιτιστικών αγαθών επισημάνθηκε ως στοιχείο χρήσιμο για την εφαρμογή τόσο του κανονισμού όσο και της οδηγίας.

* Όσον αφορά την αποτίμηση του φαινομένου της παράνομης μεταφοράς πολιτιστικών αγαθών μετά τη θέση σε ισχύ της οδηγίας, οι απόψεις των κρατών μελών διίστανται. Η Γερμανία, η Φινλανδία, η Ιρλανδία, η Ιταλία και οι Κάτω Χώρες εκτιμούν ότι το εν λόγω φαινόμενο παρουσιάζει σταθεροποίηση, η Ισπανία και η Ελλάδα θεωρούν ότι οι εν λόγω μεταφορές αυξάνουν, ενώ η Ισπανία εκτιμά ότι υπάρχει μείωση. Όμως, γενικά, όλα τα κράτη μέλη θεώρησαν δύσκολο έως αδύνατον να απαντήσουν στο ερώτημα αυτό, λόγω της έλλειψης επακριβών πληροφοριακών στοιχείων για την πραγματική λειτουργία της οδηγίας.

Εφαρμογή των διαδικασιών επιστροφής των πολιτιστικών αγαθών: στατιστικά στοιχεία και ανάλυση

* Τα στοιχεία τα σχετικά με την εφαρμογή των άρθρων 4 και 5 της οδηγίας 93/7/ΕΟΚ, τα οποία προέκυψαν από τις απαντήσεις που έδωσαν τα κράτη μέλη στο ερωτηματολόγιο που τους απέστειλε η Επιτροπή, συνοψίζονται στους πίνακες που επισυνάπτονται στην παρούσα έκθεση [25]. Έτσι, τα κράτη μέλη ανακοίνωσαν στην Επιτροπή δώδεκα κοινοποιήσεις ανακάλυψης αντικειμένων και μία αίτηση αναζήτησης αντικειμένου, βάσει του άρθρου 4 της οδηγίας. Εξάλλου, η Επιτροπή ενημερώθηκε για μία και μόνη αγωγή επιστροφής την οποία άσκησε, βάσει του άρθρου 5 της οδηγίας, η Φινλανδία ενώπιον του High Court του Λονδίνου, χωρίς ωστόσο η επιστροφή να γίνει δια της δικαστικής οδού, δεδομένου ότι τελικά, προτού το βρετανικό δικαστήριο εκδώσει την απόφασή του, επιτεύχθηκε φιλικός διακανονισμός μεταξύ του επιμελούς νομέα και των φινλανδικών αρχών. Οι άλλες επιστροφές που καταγράφονται στους πίνακες έγιναν στο πλαίσιο της διοικητικής συνεργασίας μεταξύ των εθνικών αρχών και, κατά συνέπεια, χωρίς να χρειαστεί να υπάρξει προσφυγή στη δικαστική διαδικασία που προβλέπεται από την οδηγία 93/7/ΕΟΚ.

[25] Παράρτημα III.

* Η ανάλυση των απαντήσεων που έδωσαν τα κράτη μέλη στο ερωτηματολόγιο επιτρέπει τη διατύπωση των εξής παρατηρήσεων:

- Ο αριθμός των περιπτώσεων εφαρμογής των άρθρων 4 και 5 είναι πολύ μικρός. Αυτό εξηγείται εν μέρει από το γεγονός ότι η οδηγία μεταφέρθηκε πολύ πρόσφατα στο εσωτερικό δίκαιο των περισσότερων κρατών μελών και εν μέρει από το ότι από την παράνομη έξοδο των πολιτιστικών αγαθών έως τον εντοπισμό τους είναι δυνατόν να περάσουν πολλά χρόνια. Πρέπει επίσης να προστεθεί ότι, ενώ το παράνομο εμπόριο πολιτιστικών αγαθών μπορεί να έχει σημαντικές διαστάσεις, αντίθετα, δεν είναι σύνηθες το φαινόμενο της παράνομης εξόδου εθνικών θησαυρών από το έδαφος κράτους μέλους, πράγμα που αποτελεί προϋπόθεση για την εφαρμογή της οδηγίας.

- Είναι δύσκολο να διαπιστωθεί αν ο καταγεγραμμένος αριθμός προσεγγίζει τον πραγματικό αριθμό των περιπτώσεων εφαρμογής. Σχετικά με το θέμα αυτό, η Επιτροπή αντιμετώπισε δυσκολίες για την αντιπαραβολή των δεδομένων τα οποία ανέφεραν τα κράτη μέλη στο ερωτηματολόγιό τους. Έτσι, συνέβη ένα κράτος μέλος να αναφέρει ότι δεν έλαβε ποτέ κοινοποιήσεις σχετικά με την ανακάλυψη κάποιου αντικειμένου, ενώ ένα άλλο κράτος μέλος βεβαιώνει ότι του απηύθυνε κοινοποίηση σχετικά με την ανακάλυψη αυτή.

- Εξάλλου, πολλά κράτη μέλη υπογραμμίζουν τα ίδια την ύπαρξη κενών όσον αφορά τη συλλογή και τη διαβίβαση των πληροφοριών, τόσο μεταξύ των κρατών όσο και στο εσωτερικό τους. Κατά συνέπεια, είναι προφανές ότι η βελτίωση της συνεργασίας μεταξύ των εθνικών αρχών στον τομέα αυτό θα έδινε την απαραίτητη συνοχή στο κοινοτικό σύστημα προστασίας των πολιτιστικών αγαθών και θα ενίσχυε την συμπληρωματικότητα μεταξύ του κανονισμού αριθ. 3911/92 και της οδηγίας 93/7.

- Ο μικρός αριθμός των επιστροφών που έγιναν βάσει του άρθρου 5 μπορεί επίσης να εξηγηθεί από το γεγονός ότι η απλή άσκηση δικαστικής αγωγής έχει θετική επίδραση στην αναζήτηση εξωδικαστικών λύσεων. Ωστόσο, είναι λυπηρό το γεγονός ότι οι επιστροφές αυτού του είδους δεν καταγράφονται συστηματικά, τη στιγμή μάλιστα που το άρθρο 4, εδάφιο 6, της οδηγίας προβλέπει επίσης την αναζήτηση λύσεων μέσω φιλικού διακανονισμού.

- Όσον αφορά τις κοινοποιήσεις για την ανακάλυψη αντικειμένου, φάνηκε ότι είναι δυνατόν να εμφανιστούν νομικά προβλήματα όταν ένα κράτος μέλος, μετά τη λήψη της κοινοποίησης, επισημαίνει τον παράνομο χαρακτήρα της εξόδου του αγαθού από το έδαφός του, αλλά δεν κάνει χρήση της διαδικασίας επιστροφής και αφήνει να παρέλθει άπρακτη η περίοδος παραγραφής. Σε μια τέτοια περίπτωση, το κράτος που είχε απευθύνει την κοινοποίηση δεν έχει τη δυνατότητα να εκδώσει άδεια εξαγωγής προς τρίτη χώρα.

Επέκταση του πλαισίου της οδηγίας

* Σύμφωνα με τις πληροφορίες που διαβίβασαν τα κράτη μέλη στην Επιτροπή, κανένα κράτος δεν έκανε χρήση της δυνατότητας που προβλέπεται στο άρθρο 14 να επεκτείνει την υποχρέωση επιστροφής και σε άλλες κατηγορίες πολιτιστικών αγαθών πέραν εκείνων που απαριθμούνται στο παράρτημα. Μόνο η Ελληνική Δημοκρατία αποφάσισε να επεκτείνει την υποχρέωση αυτή και στα πολιτιστικά αγαθά τα οποία απομακρύνθηκαν παράνομα από το έδαφος άλλων κρατών μελών πριν από την 1η Ιανουαρίου 1993.

* Πρέπει να υπογραμμιστεί ότι, γενικά, με βάση τις απαντήσεις που δόθηκαν στο ερωτηματολόγιο, τα κράτη μέλη θεωρούν την οδηγία ως αναγκαία και χρήσιμη για την προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς των κρατών μελών. Τα περισσότερα κράτη μέλη θεωρούν επίσης το κοινοτικό νομικό πλαίσιο το οποίο δημιουργεί η οδηγία ως επαρκές, παρά το γεγονός ότι ορισμένα από αυτά θα επιθυμούσαν την υπέρβαση του πλαισίου αυτού και πρότειναν προσαρμογές και τροποποιήσεις της οδηγίας.

Έτσι, η Ιταλία θεωρεί ότι η προβλεπόμενη μονοετής προθεσμία παραγραφής είναι πάρα πολύ μικρή και ότι θα έπρεπε να αυξηθεί σε τρία έτη. Επιπλέον, κατά την άποψη του ίδιου κράτους, το βάρος της απόδειξης ως προς τη δέουσα επιμέλεια πρέπει να το φέρει πάντοτε ο νομέας, όπως προβλέπουν και οι διατάξεις της Σύμβασης UNIDROIT. Οι Κάτω Χώρες και η Γαλλία συνιστούν την «ελάφρυνση» της διαδικασίας επιστροφής, τόσο σε ό,τι αφορά τις καθαρά διαδικαστικές πτυχές όσο και τις πτυχές που συνδέονται με την αποζημίωση των επιμελών νομέων. Τέλος, οι Κάτω Χώρες προτείνουν να δοθεί και στους ιδιώτες κυρίους η δυνατότητα άσκησης της αγωγής επιστροφής. Ωστόσο, οι προτάσεις αυτές, που εξετάστηκαν κατά τη συνεδρίαση την οποία πραγματοποίησε η Συμβουλευτική Επιτροπή στις 30 Νοεμβρίου 1999, δεν συγκέντρωσαν την επιδοκιμασία των άλλων κρατών μελών.

5. Η ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΟΥ ΚΟΙΝΟΥ ΠΑΡΑΡΤΗΜΑΤΟΣ ΤΟΥ ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΥ ΚΑΙ ΤΗΣ ΟΔΗΓΙΑΣ

* Η Συμβουλευτική Επιτροπή Πολιτιστικών Αγαθών επέδειξε μεγάλη δραστηριότητα όσον αφορά την ερμηνεία αυτού του παραρτήματος.

Μεταξύ των θεμάτων που εξετάστηκαν από την εν λόγω επιτροπή, πρέπει να μνημονευθεί ειδικότερα η ερμηνεία των κατηγοριών A3 και A4 του παραρτήματος, που αφορούν, αντιστοίχως, τους εξ ολοκλήρου χειροποίητους ζωγραφικούς πίνακες και τα ψηφιδωτά και σχέδια, σε σχέση με τις υδατογραφίες (ακουαρέλες), τις υδροκομμιογραφίες (γκουάς) και τις κρητιδογραφίες (παστέλ), οι οποίες, λαμβανομένων υπόψη των διαφορετικών καλλιτεχνικών παραδόσεων και των διαφορετικών ζητουμένων τιμών, θεωρούνταν είτε ως ζωγραφικοί πίνακες είτε ως σχέδια. Η εξέταση αυτή οδήγησε στην τροποποίηση του βασικού κανονισμού [βλέπε τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 2469/96 [26] του Συμβουλίου] και του παραρτήματος της οδηγίας (βλέπε την οδηγία 96/100/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου). έκτοτε, τα αγαθά αυτά κατατάσσονται ξεχωριστά στην υποκατηγορία A3 A.

[26] ΕΕ L 355 της 24.12.1996, σ. 9.

Η Συμβουλευτική Επιτροπή Πολιτιστικών Αγαθών εξέτασε επίσης ζητήματα σχετικά με τις έννοιες «μνημείο» ή «συλλογή», καθώς και ζητήματα σχετικά με τις υδατογραφίες. Εξέτασε ακόμη τον χαρακτηρισμό «παλαιά» ή «συλλεκτικά» που πρέπει να δίνεται στα μεταφορικά μέσα και έλαβε θέση σχετικά με τη συνεκτίμηση του ενδεικτικού χαρακτήρα των δασμολογικών κωδικών που αναφέρονται στο παράρτημα.

* Στα ερωτηματολόγια που εστάλησαν στα κράτη μέλη επισημάνθηκαν και άλλα θέματα σχετικά με το παράρτημα. Τα κράτη μέλη υιοθέτησαν διαφορετικές προσεγγίσεις όταν τέθηκε το ζήτημα της αναθεώρησης των κατωτάτων ορίων (κατώτατες τιμές) που καθορίζονται στο παράρτημα για ορισμένες κατηγορίες πολιτιστικών αγαθών. Παραδείγματος χάριν, για τη Γαλλία, την Ιταλία ή τη Σουηδία, τα εν λόγω κατώτατα όρια θεωρούνται αρκετά υψηλά και, συνεπώς, δεν εξασφαλίζουν ικανοποιητική προστασία. επομένως, κατά την άποψη των εν λόγω τριών κρατών μελών, τα κατώτατα όρια πρέπει να αναπροσαρμοστούν προς τα κάτω. Αντίθετα, κατά την άποψη της Γερμανίας και του Ηνωμένου Βασιλείου, τα εν λόγω κατώτατα όρια πρέπει να αυξηθούν, από πλευράς αξίας και ηλικίας, για τις διάφορες κατηγορίες πολιτιστικών αγαθών, προκειμένου να μειωθεί ο κατάλογος των πολιτιστικών αγαθών που καλύπτονται από τις κοινοτικές διατάξεις. Πράγματι, τα εν λόγω δύο κράτη μέλη θεωρούν ότι ο σημερινός κατάλογος προκαλεί υπερβολική διοικητική επιβάρυνση.

Όσον αφορά τα εν λόγω κατώτατα όρια, φαίνεται να υπάρχει σύγχυση σχετικά με τον αριθμό 0 (μηδέν) που ισχύει για ορισμένες κατηγορίες αγαθών, δεδομένου ότι ορισμένες αρχές τον ερμηνεύουν με την έννοια ότι το εν λόγω πολιτιστικό αγαθό δεν έχει καμία αξία. Με τον τρόπο αυτό, αρνούνται σ'αυτές τις κατηγορίες πολιτιστικών αγαθών την προστασία που προβλέπουν ο κανονισμός και η οδηγία.

* Τέλος, η δημιουργία της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης (ΟΝΕ) αναμένεται επίσης να επηρεάσει το παράρτημα. Πράγματι, η υποσημείωση που υπάρχει στο σημείο Β του παραρτήματος, όπου ορίζονται οι αξίες των κατηγοριών πολιτιστικών αγαθών που υπόκεινται στην εφαρμογή της οδηγίας και του κανονισμού, διευκρινίζει ότι η ημερομηνία για την μετατροπή σε εθνικό νόμισμα των εν λόγω αξιών που εκφράζονται σε ECU στο παράρτημα είναι η 1η Ιανουαρίου 1993.

6. ΜΕΛΛΟΝΤΙΚΕΣ ΕΞΕΛΙΞΕΙΣ

6.1. Τεχνικές τροποποιήσεις του κανονισμού και της οδηγίας

Τροποποιήσεις των ποσών που εκφράζονται σε ECU στο κοινό παράρτημα

Σύμφωνα με την ανακοίνωση που εξέδωσε η Επιτροπή στις 11 Νοεμβρίου 1997 σχετικά με τις «επιπτώσεις της μετάβασης στο ευρώ για τις πολιτικές, τα θεσμικά όργανα και τη νομοθεσία της Κοινότητας» [27], η Επιτροπή θεωρεί ότι, όταν τα ποσά σε ευρώ που προβλέπονται σε κοινοτικές πράξεις συνοδεύονται από ρήτρες οι οποίες, όπως η ρήτρα της οδηγίας και του κανονισμού, προβλέπουν ότι η μετατροπή των ποσών αυτών σε εθνικό νόμισμα πρέπει να γίνει με μια συγκεκριμένη συναλλαγματική ισοτιμία σε μια συγκεκριμένη ημερομηνία, που ονομάζεται «ιστορική», οι ρήτρες αυτές παραμένουν σε ισχύ μετά την 1η Ιανουαρίου 1999. Τα κράτη μέλη δεν χρειάζεται να τροποποιήσουν τα ποσά προκειμένου να τα εκφράσουν στο εθνικό τους νόμισμα στην εθνική τους νομοθεσία.

[27] COM(97) 560 τελικό, της 5.11.1997.

Αντίθετα, η ρήτρα αυτή πρέπει να τροποποιηθεί από την ίδια την κοινοτική νομοθετική πράξη, το αργότερο έως τη λήξη της μεταβατικής περιόδου, δηλαδή, κατ'εφαρμογήν του κανονισμού αριθ. 974/98/ΕΚ της 3ης Μαΐου 1998 [28], από την 1η Ιανουαρίου 2002.

[28] Κανονισμός αριθ. 974/98/ΕΚ του Συμβουλίου της 3ης Μαΐου 1998 για την εισαγωγή του ευρώ, ΕΕ L 139, της 11.05.1998, σ. 1.

Κατά συνέπεια, το κοινό παράρτημα πρέπει να λάβει υπόψη του τις συνέπειες που προκύπτουν από τη μετάβαση στο ευρώ [29]. Με βάση τα αποτελέσματα των προπαρασκευαστικών διαβουλεύσεων που πραγματοποιήθηκαν για την εκπόνηση της παρούσας έκθεσης, η Επιτροπή προβλέπει την αναπροσαρμογή της υποσημείωσης του σημείου Β του κοινού παραρτήματος, βάσει των εξής προσανατολισμών: από την 1η Ιανουαρίου 2002, τα κράτη μέλη που συμμετέχουν στην ΟΝΕ θα εφαρμόζουν άμεσα τα κατώτατα όρια σε ευρώ που προβλέπονται στην κοινοτική νομοθεσία. Τα άλλα κράτη μέλη θα συνεχίσουν να μετατρέπουν αυτά τα κατώτατα όρια σε εθνικά νομίσματα, βάσει συναλλαγματικής ισοτιμίας που θα καθοριστεί σε εύθετο χρόνο πριν από την 1η Ιανουαρίου 2002. Αυτή η συναλλαγματική ισοτιμία θα αναπροσαρμόζεται αυτόματα και περιοδικά προκειμένου να αντισταθμίζονται οι διακυμάνσεις συναλλαγματικής ισοτιμίας που διαπιστώνονται μεταξύ των εν λόγω εθνικών νομισμάτων και του ευρώ.

[29] Πρβλ. παραπάνω, σημείο 5.

Τροποποίηση με στόχο την αντικατάσταση της τιμής «μηδέν» που αναφέρεται στο κοινό παράρτημα

Κατά τη γνώμη της Επιτροπής, για να αποφεύγονται τυχόν διαφορετικές ερμηνείες του παραρτήματος [30], οι οποίες βλάπτουν την αποτελεσματική εφαρμογή της οδηγίας και του κανονισμού και, κατά συνέπεια, την προστασία των πολιτιστικών αγαθών, η τιμή «μηδέν» πρέπει να αντικατασταθεί από μια σαφέστερη έκφραση, όπως «ανεξαρτήτως αξίας». Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θα προτείνει στο Συμβούλιο και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο την τροποποίηση του σημείου Β του παραρτήματος προς την κατεύθυνση αυτή.

[30] Πρβλ. παραπάνω, σημείο 5.

6.2. Αναπροσαρμογή των ποσών που αναφέρονται στο κοινό παράρτημα

Ο κανονισμός και η οδηγία προβλέπουν ότι το Συμβούλιο, με βάση πρόταση της Επιτροπής, προβαίνει σε εξέταση και, ενδεχομένως, ενημέρωση (αναπροσαρμογή) των ποσών που αναφέρονται στο παράρτημα, ανάλογα με τους οικονομικούς και νομισματικούς δείκτες στην Κοινότητα. Στην παρούσα φάση και με βάση τα αποτελέσματα των προπαρασκευαστικών διαβουλεύσεων που πραγματοποιήθηκαν εν όψει της σύνταξης της παρούσας έκθεσης [31], η Επιτροπή δεν προτίθεται κατ' αρχήν να προτείνει μια τέτοια αναπροσαρμογή.

[31] Πρβλ. παραπάνω, σημείο 5.

6.3. Βελτίωση της λειτουργίας της οδηγίας

Όπως έχει ήδη υπογραμμίσει η Επιτροπή, το χρονικό διάστημα που έχει περάσει από την ημερομηνία κατά την οποία τέθηκε σε ισχύ η οδηγία δεν είναι αρκετό προκειμένου να αποτιμηθεί έγκυρα η πλήρης αποτελεσματικότητα της λειτουργίας της. Ως εκ τούτου, θα ήταν πρόωρο να προτείνει από τώρα η Επιτροπή τροποποιήσεις των διατάξεων ουσιαστικού δικαίου της εν λόγω νομοθετικής πράξης.

Ωστόσο, η Επιτροπή θεωρεί, με βάση τη γενική τάση που προκύπτει από τις πληροφορίες που διαβίβασαν τα κράτη μέλη, ότι η οδηγία ευαισθητοποίησε τα κράτη μέλη και τους ιδιωτικούς φορείς στην ανάγκη να εξασφαλιστεί η καλύτερη προστασία των πολιτιστικών αγαθών σε ευρωπαϊκό επίπεδο, πράγμα που δεν υπήρχε στο παρελθόν. Αυτή η θετική εξέλιξη αναμένεται να ενισχυθεί στο μέλλον με τις βελτιώσεις των συστημάτων που θεσπίζει η οδηγία, καθώς και με την αποτελεσματικότερη λειτουργία της, ήτοι με την καλύτερη διάρθρωση της διοικητικής συνεργασίας και τη συστηματικοποίηση των προς ανταλλαγή πληροφοριακών στοιχείων.

* * *

* Η Επιτροπή καλεί το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή να λάβουν γνώση της παρούσας έκθεσης.

* Βάσει της παρούσας έκθεσης, η Επιτροπή θα υποβάλει προτάσεις για την τεχνική προσαρμογή του κανονισμού αριθ. 3911/92 και της οδηγίας 93/7.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ I

Ο παρακάτω πίνακας παρουσιάζει, κατά κράτος μέλος, τον αριθμό των αιτήσεων εξαγωγής που υποβλήθηκαν και εκδόθηκαν από την ημερομηνία θέσης σε ισχύ του κανονισμού 3911/92 (περίοδος 1993-1998).

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

Πηγή/Απαντήσεις στο ερωτηματολόγιο

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ II

Μεταφορά της οδηγίας 93/7/ΕΟΚ στο εσωτερικό δίκαιο των κρατών μελών

Κράτη μέλη // Στοιχεία των εθνικών διατάξεων μεταφοράς

ΓΕΡΜΑΝΙΑ // Gesetz zur Umsetzung von Richtlinien der Europδischen Gemeinschaften όber die Rόckgabe von unrechtmδίig aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats verbrachten Kulturgόtern und zur Δnderung des Gesetzes zum Schutz deutschen Kulturgutesgegen Abwanderung (Kulturgutsicherungsgesetz - KultgutSiG) vom 15/10/1998, Bundesgesetzblatt Teil I vom 21/10/1998 Seite 3162

ΑΥΣΤΡΙΑ // Bundesgesetz zur Umsetzung der Richtlinie 93/7/EWG όber die Rόckgabe von unrechtmδίig aus dem Hoheitsgebieteines Mitgliedstaates der Europδischen Gemeinschaft verbrachten Kulturgόtern, Bundesgesetzblatt fόr die Republik Φsterreich, Nr. 67/1998 ausgegeben am 15/05/1998

ΒΕΛΓΙΟ // - 01 . Loi du 13/04/1995, Moniteur belge

- 02 . Loi du 28/10/1996 relative ΰ la restitution de biens culturels ayant quittι illicitement le territoire de certains Etats ιtrangers- Wet van 28/10/1996 betreffende de teruggave van cultuurgoederen die op onrechtmatige wijze buiten het grondgebied van bepaalde buitenlandse Staten zijn gebracht, Moniteur belge du 21/12/1996 Page 31865

- 03 . Loi du 15/12/1997 modifiant la loi du 28/10/1996 relative ΰ la restitution de biens culturels ayant quittι illicitement le territoire de certains Etats ιtrangers - Wet van 15/12/1997 tot wijziging van de wet van 28/10/1996 betreffende de teruggavevan cultuurgoederen die op onrechtmatige wijze buiten het grondgebied van bepaalde buitenlandse Staten zijn gebracht, Moniteur belge

ΔΑΝΙΑ // Lov nr. 1104 af 22/12/1993 om tilbagelevering af kulturgoder, som ulovligt er fjernet fra et EU-medlemslamds omrεde m.v.. Kulturmin., j.nr. 92:001.1/0007-1. Lovtidende A hζfte 192 udgivet den 23/12/1993 s. 6135. KLOV.

ΙΣΠΑΝΙΑ // Ley nϊmero 36/94 de 23/12/1994, de incorporaciσn al ordenamiento jurνdico espaρol de la Directiva 93/7/CEE del Consejo, de 15 de marzo, relativa a la restituciσn de los bienes culturales que hayan salido de forma ilegal del territorio de un Estado miembro de la Uniσn Europea, Boletνn Oficial del Estado nϊmero 307 de 24/12/1994 Pαgina 38672 (Marginal 28512)

ΦΙΝΛΑΝΔΙΑ // Laki Euroopan talousalueen valtion alueelta laittomasti vietyjen kulttuuriesineiden palauttamisesta/Lag om εterlδmnande av kulturfφremεl som olagligt fφrts bort frεn en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsomrεdet (1276/94) 16/12/1994

ΓΑΛΛΙΑ // Loi Numιro 95-877 du 03/08/1995 portant transposition de la directive 93-7 du 15/03/1993 du Conseil des Communautιs europιennes relative ΰ la restitution des biens culturels ayant quittι illicitement le territoire d'un Etat membre, Journal Officiel du 04/08/1995 Page 11664.

ΕΛΛΑΔΑ // Νόμος υπ'αριθμ. 133 της 6ης Μαΐου 1998 για την εφαρμογή της οδηγίας 93/7/ΕΟΚ, όπως τροποποιήθηκε, ΕτΚ, αρ. 106

ΙΡΛΑΝΔΙΑ // Europena Communities (return of cultural objects) Regulations, of 24 June 1994, SI, n° 182, modified by Regulations of 28 January 1998, SI, n° 24.

ΙΤΑΛΙΑ // Legge del 30/03/1998 n. 88, norme sulla circolazione dei beni culturali, Gazzetta Ufficiale - Serie generale - del 10/04/1998 n. 84 pag. 9

ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ // Loi du 9 janvier 1998 portant transposition de la directive 93/7/CEE

ΚΑΤΩ ΧΩΡΕΣ // Wet van 09/03/1995 tot wijziging van enige wetten in verband met de verplichting tot teruggave van cultuurgoederen die op onrechtmatige wijze buiten het grondgebied van een lid-staat van de Europese Unie of van een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte zijn gebracht en in verband met de uitvoer van cultuurgoederen (Implementatiewet bescherming cultuurgoederen tegen illegale uitvoer), Staatsblad 1995, nr. 145

ΠΟΡΤΟΓΑΛΙΑ // Lei n.° 90-C/95 de 01/09/1995. Autoriza o Governo a aprovar a nova lei do patrimσnio cultural portuguκs, Diαrio da Repϊblica I Sιrie A n.° 202 de 01/09/1995 Pαgina 5508-(5)

Lei do patrimonio cultural portuguκs de 1985

ΗΝΩΜΕΝΟ ΒΑΣΙΛΕΙΟ // The Return of Cultural Objects Regulations 1994, Statutory Instruments number 501 of 1994

ΣΟΥΗΔΙΑ // - 01 . Lag om δndring i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m., Svensk fφrfattningssamling (SFS) 1994:1523

- 02 . Fφrordning om δndring i fφrordningen (1988:1188) om kulturminnen m.m., Svensk fφrfattningssamling (SFS) 1994:1524

Πηγή / Μέτρα που κοινοποιήθηκαν στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ III

Πίνακας των επιστροφών και των δράσεων διοικητικής συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών, έτη 1993-1999

* Πίνακας των επιστροφών μεταξύ 1993 και 1999 (όλες με φιλικό διακανονισμό χωρίς προσφυγή στη δικαστική διαδικασία επιστροφής)

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

* Ανακεφαλαιωτικός πίνακας των εκκρεμουσών αιτήσεων επιστροφής

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

* Κοινοποιήσεις ανακάλυψης αντικειμένου (άρθρο 4 της οδηγίας 93/7/ΕΟΚ)

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

* Αίτηση αναζήτησης αντικειμένου (άρθρο 4 της οδηγίας 93/7/ΕΟΚ)

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

Πηγή/Απαντήσεις στο ερωτηματολόγιο