Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα "Η προσφυγή στην αρχή της προφύλαξης"

(2000/C 268/04)

Στις 2 Μαρτίου 2000, και σύμφωνα με το άρθρο 23, παράγραφος 3, του Εσωτερικού Κανονισμού της, η ΟΚΕ αποφάσισε να καταρτίσει γνωμοδότηση με θέμα "Η προσφυγή στην αρχή της προφύλαξης".

Το τμήμα "Γεωργία, ανάπτυξη της υπαίθρου, περιβάλλον", στο οποίο ανατέθηκαν οι προπαρασκευαστικές εργασίες, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 21 Ιουνίου 2000 με βάση εισηγητική έκθεση του κ. Bedossa.

Κατά τη 374η σύνοδο ολομέλειας της 12ης και 13ης Ιουλίου 2000 (συνεδρίαση της 12ης Ιουλίου), η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 101 ψήφους υπέρ, 2 κατά, και 1 αποχή την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Η ανακοίνωση της Επιτροπής

1.1. Σύνοψη

1.1.1. Η υπό εξέταση ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την προσφυγή στην αρχή της προφύλαξης αποτελεί συνέχεια, μεταξύ άλλων, του ψηφίσματος του Συμβουλίου με το οποίο ζητείται από την Επιτροπή "να είναι στο μέλλον περισσότερο αποφασισμένη να χρησιμοποιεί την αρχή της προφύλαξης κατά τη σύνταξη προτάσεων νομοθετικών πράξεων και στις άλλες δραστηριότητες τις σχετικές με τους καταναλωτές και να αναπτύσσει κατά προτεραιότητα σαφείς και αποτελεσματικές κατευθυντήριες γραμμές για την εφαρμογή της αρχής αυτής".

1.1.2. Η ανακοίνωση επιδιώκει να παρουσιάσει την προσέγγιση που προτίθεται να ακολουθήσει η Επιτροπή κατά την εφαρμογή της εν λόγω αρχής τόσο σε κοινοτικό όσο και σε διεθνές επίπεδο. Εξάλλου, σκοπό έχει να δώσει μια ώθηση στη συζήτηση που βρίσκεται σε εξέλιξη στο θέμα αυτό εντός της Κοινότητας και διεθνώς.

1.1.3. Η αρχή της προφύλαξης πρέπει να εξετασθεί στο πλαίσιο μιας διαρθρωμένης προσέγγισης για την ανάλυση του κινδύνου που περιέχει τρεις συνιστώσες: την εκτίμηση του κινδύνου, τη διαχείριση του κινδύνου, και την κοινοποίηση του κινδύνου. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η αρχή της προφύλαξης είναι ιδιαίτερα συναφής στο πλαίσιο της διαχείρισης του κινδύνου: μπροστά σε μια κατάσταση στην οποία οι εν δυνάμει επικίνδυνες συνέπειες ενός φαινομένου, ενός προϊόντος, ή μιας διεργασίας έχουν εντοπισθεί και η προκαταρκτική επιστημονική εκτίμηση δεν επιτρέπει να προσδιοριστεί με επαρκή βεβαιότητα ο κίνδυνος, στους αρμόδιους για τη λήψη των πολιτικών αποφάσεων εναπόκειται να κρίνουν το επίπεδο του κινδύνου το οποίο θεωρείται αποδεκτό για την κοινωνία. Ενώπιον μιας παρόμοιας κατάστασης, μπορούν να προσφύγουν στην αρχή της πρόληψης με αποτέλεσμα τη λήψη απόφασης για την ανάληψη ή όχι δράσης.

1.1.4. Όταν κριθεί αναγκαία η ανάληψη δράσης, τα μέτρα βάσει της αρχής της προφύλαξης πρέπει να ανταποκρίνονται σε μια σειρά προϋποθέσεων όπως, για παράδειγμα, η αναλογικότητα, η μη εισαγωγή διακρίσεων, η συνοχή με παρόμοια μέτρα που έχουν ληφθεί, η εξέταση του οφέλους και του κόστους της δράσης ή της μη ανάληψης δράσης, η εξέταση των επιστημονικών εξελίξεων, κ.λπ.

1.1.5. Σε κοινοτικό επίπεδο, η μόνη ρητή αναφορά στην αρχή της προφύλαξης βρίσκεται στον τίτλο για το περιβάλλον της συνθήκης ΕΚ και, συγκεκριμένα, στο άρθρο 174. Ωστόσο, η Επιτροπή κρίνει ότι η αρχή αποτελεί αρχή γενικότερης εφαρμογής η οποία πρέπει να λαμβάνεται υπόψη στο πλαίσιο της διαχείρισης του κινδύνου στους τομείς της υγείας και της ασφάλειας των καταναλωτών.

1.1.6. Σε διεθνές επίπεδο, οι νομικές αναφορές είναι περισσότερες. Συμπεριλαμβάνονται, ιδιαίτερα, στη Δήλωση του Ρίο, στη σύμβαση-πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών για την αλλαγή του κλίματος, στη σύμβαση για την βιοποικιλότητα καθώς και στο πρωτόκολλο για την βιοασφάλεια. Στους κόλπους του ΠΟΕ, η αρχή αυτή αποκτά ιδιαίτερα συγκεκριμένο πεδίο εφαρμογής στο πλαίσιο της συμφωνίας για την υγειονομική και φυτοϋγειονομική προστασία (συμφωνία SPS) και της συμφωνίας για τα τεχνικά εμπόδια στο εμπόριο (συμφωνία TBT).

1.1.6.1. Στο πλαίσιο του κώδικα τροφίμων, με την ενεργό συμμετοχή της Επιτροπής, διεξάγεται διάλογος σχετικά με τον καθορισμό των κριτηρίων ανάλυσης του κινδύνου στον τομέα της διατροφής, συμπεριλαμβανομένων των διατάξεων όσον αφορά την προσφυγή στην αρχή της προφύλαξης.

2. Προκαταρκτικές παρατηρήσεις

2.1. Στο κατώφλι του 21ου αιώνα, η αποδοχή του κινδύνου επιβάλλει νέα πρότυπα ρύθμισης. Ο κίνδυνος δημιουργεί το φόβο. Όμως, η διακινδύνευση δεν είναι κίνδυνος. Διακινδύνευση υπάρχει όταν ο κίνδυνος μπορεί να αποτραπεί. Η εμφάνιση της έννοιας της διακινδύνευσης στο δυτικό πολιτισμό μαρτυρεί μία βαθιά μεταβολή σε σχέση με τον κίνδυνο: ενώπιον του κινδύνου μπορεί να ληφθεί η απόφαση, εντελώς ορθολογικά, να εκτεθεί κανείς σε ορισμένους κινδύνους. Η διακινδύνευση δεν ταυτίζεται με το φόβο αλλά με το θάρρος.

2.2. Η σημερινή κατάσταση μπορεί να αναλυθεί κατά δύο τρόπους. Έναντι της διακινδύνευσης, η σύγχρονη δοκιμασία είναι εκείνη της καταστροφής. Ενώ ο 19ος και ο 20ός αιώνας είχαν καταληφθεί από την έμμονη ιδέα του ατυχήματος, η σημερινή εποχή αντιμετωπίζει μία αλλαγή της φύσης της διακινδύνευσης: υπάρχει μία μετάβαση από το ατύχημα στην καταστροφή. Πρόκειται για τις φυσικές και κλιματολογικές καταστροφές. Στην περίπτωση αυτή, πρόκειται για τεχνολογικές καταστροφές αλλά και για καταστροφές που αφορούν, όλο και περισσότερο, τη δημόσια υγεία.

2.3. Διαπιστώνεται με ιδιαίτερο ενδιαφέρον πώς οι προβληματισμοί για το περιβάλλον άλλαξαν αντικείμενο και, αντί να αφορούν την προστασία της φύσης, εξελίχθηκαν πλέον σε ανησυχίες για τη δημόσια υγεία.

2.4. Η μεταβολή της φύσης της διακινδύνευσης επηρεάζει και τη φύση των ζημιών. Οι ζημίες που προκαλούνται από εκτεταμένες καταστροφές υπερβαίνουν πλέον όχι μόνο τη δυνατότητα ασφάλισης αλλά, κυρίως, τη δυνατότητα αποζημίωσης. Η κατάσταση αυτή θέτει σε αμφισβήτηση το μείζον κοινωνικό σύμφωνο του 20ου αιώνα, την αρχή η οποία ορίζει ότι ο αποδεκτός κίνδυνος είναι αποζημιώσιμος.

2.5. Ο κίνδυνος υπερβαίνει το πεδίο αποζημίωσης, εισάγει όμως τη διάσταση της μη αναστρεψιμότητας. Πρόκειται για τη θέση της βιώσιμης ανάπτυξης η οποία θέτει ως κανόνα να περιορίζεται η δράση με τη δυνατότητα επιστροφής. Για καμία από τις δράσεις μας δεν μπορούμε να υποχρεώσουμε οριστικά τις μέλλουσες γενεές.

2.6. Το συναίσθημα του φόβου θέτει το πρόβλημα της κοινωνικής σχέσης σε μία κοινωνία η οποία αυτοανακαλύπτεται, μέσω των τεχνικών που χρησιμοποιεί, ως βαθιά ασύμμετρη. Η τεχνολογική κοινωνία δεν μπορεί να αναφερθεί σε ένα συμβατικό πρότυπο λόγω των σχέσεων ανισότητας που εισάγει η τεχνική. Βρισκόμαστε σε μία κοινωνία ανισοτήτων όπου ο κίνδυνος εισάγει την ασυμμετρία. Για το λόγο αυτό, τίθεται με μεγάλη οξύτητα το πρόβλημα της ευθύνης όσων χειρίζονται τον κίνδυνο. Όπως, επίσης, και το πρόβλημα της εμπιστοσύνης που μπορούμε να έχουμε στα άτομα αυτά.

2.7. Με τα ανωτέρω τίθεται και ο προβληματισμός για τη λήψη απόφασης. Είναι το πρόβλημα που τίθεται από την ανακοίνωση της Επιτροπής: ποίος είναι ο αποδεκτός κίνδυνος; πότε μπορεί να αναληφθεί ο κίνδυνος; το λεξιλόγιο που έχει επιλεγεί είναι πλέον το λεξιλόγιο της προφύλαξης. Η προφύλαξη διακρίνεται από την έννοια της πρόληψης. Για να υιοθετηθεί μία προληπτική στάση έναντι του κινδύνου, ο κίνδυνος πρέπει να μπορεί να υπολογισθεί: υπάρχει πρόληψη μόνο σε σχέση με έναν κίνδυνο που μπορεί να υπολογισθεί ή να ελεγχθεί.

2.8. Η προφύλαξη υποδεικνύει τη στάση που ζητείται από κάποιον να τηρήσει όταν του αναφέρουμε ότι πέραν του κινδύνου που πρέπει να ελέγξουμε και να υπολογίσουμε πρέπει να αναλάβει έναν κίνδυνο τον οποίο δεν γνωρίζουμε ακόμη αλλά ο οποίος είναι δυνατόν να προσδιορισθεί στο μέλλον χάρη στην πρόοδο της επιστήμης. Πρόκειται για διάσταση του σύγχρονου κινδύνου το να συνδέεται με μία εξαιρετική διαστολή του χρόνου. Πρόκειται, συνεπώς, για τη μετάθεση του προβληματισμού της τεχνικής ασφάλειας στον προβληματισμό της δεοντολογικής ασφάλειας.

2.9. Λόγω της αύξησης του αριθμού των δικών, της σύγχυσης που δημιουργείται σήμερα εξαιτίας των κινδύνων, διαμέσου των συζητήσεων που χρειάζονται περισσότερη επιστημονική αυστηρότητα, αναζητούνται για το νέο αυτό κόσμο, ο οποίος θα είναι εκείνος του 21ου αιώνα, η δεοντολογία του και το δίκαιό του.

2.10. Η προφύλαξη συνιστά θεμελιώδες στοιχείο κάθε "μεθόδου""ανάλυσης του κινδύνου". Η αρχή της προφύλαξης, ως στοιχείο της μεθόδου αυτής, αποτελεί προσέγγιση της διαχείρισης του κινδύνου η οποία χρησιμοποιείται, όταν υπάρχει άγνωστο ενδεχόμενο ενός δυνητικά σημαντικού κινδύνου, εν αναμονή των μεταγενέστερων αποτελεσμάτων της επιστημονικής έρευνας.

2.11. Ποιο είναι το περιεχόμενο της αρχής της προφύλαξης; Το περιεχόμενο αυτό είναι τριπλό:

- Εν πρώτοις, η προφύλαξη συνεπάγεται μεγαλύτερες προσπάθειες προκειμένου να αποκτηθούν γνώσεις.

- Η προφύλαξη προϋποθέτει την ανάπτυξη επιστημονικών και τεχνικών προκειμένου να ανιχνευθούν οι νέες γνώσεις και να γίνουν κατανοητές οι συνέπειές τους.

- Τέλος, η προφύλαξη συνεπάγεται τη διοργάνωση μιας ευρείας κοινωνικής συζήτησης όσον αφορά το ευκταίο και το εφικτό.

2.12. Η εμπιστοσύνη θα αποκατασταθεί εφόσον καθιερωθεί ένας μηχανισμός επίβλεψης των γνώσεων που θα είναι υπεράνω κάθε υποψίας. Πρέπει να διαρθρωθεί η επιστημονική επαγρύπνηση, με στόχο τον προσδιορισμό των ασθενών σημάτων. Χωρίς την ικανότητα επεξεργασίας των ασθενών σημάτων, ο αρμόδιος για τη λήψη αποφάσεων μπορεί να αντιδράσει μόνο με την έννοια "όλα ή τίποτα" και, στο πλαίσιο της σημερινής δημόσιας υγείας, πιθανόν να αντιδράσει ως εξής: ο πληθυσμός δεν απαιτεί τον μηδενικό κίνδυνο αλλά απαιτεί να λαμβάνονται υπόψη χωρίς καθυστέρηση οι γνώσεις για τους παράγοντες του κινδύνου.

2.13. Εναπόκειται στις δημόσιες αρχές να δημιουργήσουν τις συνθήκες για μία συζήτηση που θα επιτρέψει στους κοινωνικούς παράγοντες να αντιμετωπίσουν τα αντικειμενικά δεδομένα για τους κινδύνους της δημόσιας υγείας, τις προβλέψεις για την πραγματική αποτελεσματικότητα των δράσεων πρόληψης, και την έκφραση των αναγκών εκ μέρους του πληθυσμού. Η εν λόγω κοινωνική διάσταση αποτελεί αυτοτελές μέρος της αρχής της προφύλαξης που εξετάζεται με σύνεση: εδώ τοποθετούνται και τα συνέδρια περί συναίνεσης.

2.14. Δεν πρέπει να αποδίδεται υπερβολική σημασία στον τύπο της ποσοτικής ανάλυσης των κινδύνων ή της μελέτης κόστους/οφέλους. Στους αριθμούς, επίσης, δεν πρέπει να δίδεται υπερβολική σημασία, ενώ η προβολή της εκτίμησης των κινδύνων πρέπει να ενταχθεί στο μηχανισμό των κοινωνικών διαπραγματεύσεων. Ο πραγματικός κοινωνικός του ρόλος είναι να παράσχει τις βάσεις του διαλόγου.

2.15. Οι πολίτες χρειάζονται συγκεκριμένους συνομιλητές στους οποίους θα μπορούν να απευθύνονται όταν κρίνουν ότι τους απειλούν κίνδυνοι. Η δημιουργία εμπιστοσύνης διέρχεται πρώτα από τη δημιουργία ενός οργανισμού που θα είναι αρμόδιος στο πλαίσιο ενός ευρωπαϊκού μηχανισμού. Αυτός ο κοινωνικός, οργανωτικός, και επιστημονικός μηχανισμός είναι ο φορέας ο οποίος υλοποιεί την αρχή της προφύλαξης.

2.16. Για να προοδεύσει η δημοκρατία, απαιτούνται νέοι τρόποι λήψης αποφάσεων: οι αποφάσεις θα πρέπει να λαμβάνονται σε ένα πλαίσιο αβεβαιότητας και υπέρμετρης πολυπλοκότητας και όχι βάσει επιστημονικών βεβαιοτήτων. Πρόκειται για μία τεράστια ανατροπή προοπτικών. Υπό την προϋπόθεση αυτή, η απαίτηση για την ασφάλεια της δημόσιας υγείας θα μπορέσει να προωθήσει τη Δημοκρατία χωρίς να τροφοδοτήσει ολοκληρωτικές απόψεις.

3. Γενικές παρατηρήσεις

3.1. Η αρχή της προφύλαξης επεκτείνεται και στις εξουσίες που στο δημόσιο δίκαιο αποκαλούνται "εξουσίες αστυνόμευσης" της διοίκησης. Το κράτος, το οποίο παραδοσιακά είναι υπεύθυνο για την υγεία, την ασφάλεια, την γαλήνη, μπορεί και οφείλει, προς το σκοπό αυτό, να λάβει μέτρα τα οποία αντιβαίνουν, μειώνουν, περιορίζουν, αναστέλλουν τις ελευθερίες του ατόμου και του πολίτη: έκφραση, διαδηλώσεις, εμπόριο, επιχείρηση. Η αρχή της προφύλαξης στοχεύει στο να επεκτείνει την εξουσία παρέμβασης όχι μόνο αναφορικά με το αντικείμενό της αλλά και με την άσκησή της.

3.2. Σε διεθνές επίπεδο, η νέα αυτή ευθύνη έχει σημαντικές συνέπειες. Επιτρέπει σε ένα κράτος να αναστείλει προσωρινά τις δεσμεύσεις του όσον αφορά την ελευθερία των συναλλαγών. Η αρχή της προφύλαξης αποτελεί ανωτάτη αρχή του κράτους, το οποίο είναι ο μόνος κριτής της εφόσον πρόκειται για την ασφάλεια των πολιτών του. Πρόκειται για μία έντονη αντίφαση που ενισχύεται από τη συνθήκη της ΕΚ.

3.3. Η παρούσα ανακοίνωση αποβλέπει στο να επανορθώσει την αντίφαση αυτή: μόλις αναγνωρισθεί ότι η αρχή μπορεί να εφαρμοσθεί σε ευρωπαϊκό και διεθνές πλαίσιο, η Επιτροπή θα επιδιώξει να δοθεί ένας κοινός ορισμός ούτως ώστε κάθε κράτος να μη δίδει τον δικό του ορισμό. Είναι ένας τρόπος για να ισχύσει μία εξαίρεση δημόσιας τάξης.

3.4. Η αρχή της προφύλαξης είναι μια από τις πολυάριθμες ευθύνες του κράτους. Η αρχή της προφύλαξης απαιτεί από το κράτος να λαμβάνει μέτρα στις περιπτώσεις που αναφέρονται: είναι υπεύθυνο σε περίπτωση παράλειψης. Εάν δεν τα λάβει, θέτει τους παραγωγούς της χώρας του σε κίνδυνο έναντι των κρατών μελών της ΕΕ και των τρίτων που θα μπορούν να απαιτήσουν τη λήψη τους. Η αρχή της προφύλαξης αποτελεί αρχή για την ανάληψη και όχι την παράλειψη δράσης.

3.5. Τα μέτρα που θα λάβει το κράτος θα εφαρμοστούν στους αρμόδιους για τη λήψη αποφάσεων. Δεν είναι, όμως, αυτοί οι οποίοι θα πρέπει να ενεργήσουν πρώτοι. Άλλωστε, αυτό είναι πολύ απίθανο εάν ληφθεί υπόψη η ασάφεια της αρχής της προφύλαξης. Με ποιο τρόπο ένας υπεύθυνος για τη λήψη αποφάσεων μπορεί να αποφανθεί εύλογα για το εάν πρόκειται για "ένα σοβαρό κίνδυνο πρόκλησης ζημιών", "ένα αποτελεσματικό και ανάλογο μέτρο", "ένα οικονομικά αποδεκτό κόστος";

4. Οι νομικές βάσεις

4.1.1. Σε ευρωπαϊκό επίπεδο, η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή διαπιστώνει ότι οι νομικές βάσεις μίας παρόμοιας αρχής δεν έχουν ακόμη δημιουργηθεί, ενώ η νομολογία αρχίζει απλώς να δημιουργείται.

4.1.2. Δεδομένου ότι το να γίνεται ένας ρητός ή σιωπηρός υπαινιγμός στην αρχή αυτή δεν αποτελεί στέρεη βάση, η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή καλεί την Επιτροπή να παρουσιάσει προσεχώς ένα ισχυρό και βιώσιμο επιχείρημα.

4.1.3. Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή συμφωνεί με τον ισχυρισμό ότι το πολιτικό περιβάλλον ανήκει πλέον στους αρμόδιους που λαμβάνουν τις πολιτικές αποφάσεις και, τελικά, στις δικαστικές αρχές.

4.1.4. Σε διεθνές επίπεδο, η αναγνώριση της αρχής της προφύλαξης αρχίζει με τον Παγκόσμιο Χάρτη για τη Φύση του 1982, ενώ επαναλαμβάνεται αδιάκοπα στις διάφορες συμβάσεις και καταλήγει σε "μία προοδευτική παγίωση" στο διεθνές δίκαιο για το περιβάλλον το οποίο την καθιερώνει ως πραγματική γενική αρχή του Διεθνούς Δικαίου.

4.1.5. Οι συμφωνίες του ΠΟΕ οικειοποιούνται το δίκαιο αυτό και το προσαρμόζουν στο διεθνές εμπόριο προκειμένου να το συνδέσουν συγχρόνως με την προστασία του περιβάλλοντος.

4.1.6. Στους κόλπους του ΠΟΕ, η συμφωνία SPS και η συμφωνία TBT επιτρέπουν τη ρύθμιση των συναλλαγών με συνεκτίμηση του στόχου της προστασίας του πολίτη. Η συμφωνία SPS αφορά τα μέτρα προστασίας στους τομείς της ανθρώπινης υγείας, της ζωοϋγειονομικής, και της φυτοϋγειονομικής εν ονόματι επιστημονικών, αποκλειστικά και μόνο, λόγων. Το πεδίο εφαρμογής της συμφωνίας ΤΒΤ καλύπτει το σύνολο των τεχνικών εμποδίων στις συναλλαγές (επισήμανση, κανόνες, σύνθεση, ...) δεδομένου ότι στόχος της είναι η μείωση των αδικαιολόγητων εμποδίων στις συναλλαγές. Η συμφωνία SPS και η συμφωνία TBT διασφαλίζουν στην αρχή της προφύλαξης κατάλληλη εφαρμογή σ' αυτή τη νομική τάξη (ΠΟΕ) χωρίς, ωστόσο, να αναφέρουν τούτο ρητά.

4.1.7. Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή συμφωνεί με την Επιτροπή ως προς το ότι πρέπει να θεωρηθεί, όπως και για τα άλλα μέλη του ΠΟΕ, ότι η ΕΕ πρέπει και αυτή με τη σειρά της να έχει το δικαίωμα να καθορίζει το κατάλληλο, αιτιολογημένο, και οριοθετημένο επίπεδο προστασίας όσον αφορά την προστασία σε όλους τους τομείς: περιβάλλον, ανθρώπινη υγεία, ζωοϋγειονομική και φυτοϋγειονομική. Η ΕΕ εμπλουτίζει, έτσι, τη θέση της προκειμένου να την υποστηρίξει σε διεθνές και πολυμερές επίπεδο.

5. Ειδικά σχόλια για τις κατευθυντήριες γραμμές που χάραξε η Επιτροπή

5.1. Γιατί χρειάζονται κατευθυντήριες γραμμές;

5.2. Για να δοθεί μια πληρέστερη εικόνα της αρχής, η εφαρμογή της αρχής αυτής πρέπει να είναι εξελικτική και μεταβαλλόμενη με βάση το χρόνο και τα γεγονότα Είναι σημαντικό να καταβληθεί προσπάθεια προκειμένου να αντληθούν τα βασικότερα στοιχεία τα οποία θα συνδράμουν στη συγκέντρωση όλο και πιο αντικειμενικών δεδομένων, τα οποία βασίζονται σε νομικά δεδομένα όσο το δυνατόν ευρύτερα και συνάγονται από στοιχεία μιας νομολογίας όσο το δυνατό πιο παγιωμένης, βάσει των οποίων θα χαράσσονται οι πολιτικοί προσανατολισμοί.

5.3. Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή συμφωνεί με την Επιτροπή ότι η αρχή της προφύλαξης αποτελεί γενική αρχή η οποία αφορά ιδιαίτερα τον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος και επεκτείνεται προοδευτικά στους τομείς της ανθρώπινης υγείας, της ζωοϋγειονομικής, και της φυτοϋγειονομικής.

5.4. Αφού διαπίστωσε ότι η αρχή της προφύλαξης είναι εθνικής ή διεθνούς προέλευσης, κυρίως βάσει των συμφωνιών του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου, η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή συμφωνεί με την Επιτροπή ότι η Ευρωπαϊκή Κοινότητα έχει το απόλυτο δικαίωμα να καθορίσει το επίπεδο προστασίας που επιθυμεί στους τομείς στους οποίους αναφέρεται η αρχή αυτή. Είναι ακόμη πιο σημαντικό να διαθέτει ένα τρόπο εφαρμογής της αρχής αυτής ο οποίος θα έχει επίδραση όσον αφορά τα περιθώρια ελιγμών και τις θέσεις που προστατεύει και υποστηρίζει σε διεθνές και/ή πολυμερές επίπεδο όσον αφορά τη διαχείριση του κινδύνου.

5.5. Τα μέτρα που θα προέλθουν από την προσφυγή στην αρχή της προφύλαξης είναι δύο ειδών.

5.5.1. Η ανάληψη ή μη δράσης εξαρτάται μόνο από την απόφαση του αρμόδιου φορέα και συγκεκριμένα της αρμόδιας πολιτικής και/ή διοικητικής αρχής.

5.5.2. Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή θεωρεί, επίσης, ότι η προσφυγή στην αρχή της προφύλαξης μπορεί να γίνει με πολλούς τρόπους, ιδίως προκειμένου να ληφθούν υπόψη προβληματικές διαφόρων τομέων χωρίς να φθάνει απαραίτητα μέχρι την υιοθέτηση οριστικών πράξεων νομικής φύσεως οι οποίες υπόκεινται πάντοτε σε δικαστικό έλεγχο.

6. Υλοποίηση

6.1. Σύμφωνα με την ανακοίνωση, η υλοποίηση μίας προσέγγισης βάσει της αρχής της προφύλαξης πρέπει να ξεκινά με μία όσο το δυνατό πληρέστερη επιστημονική αξιολόγηση του κινδύνου και, εφόσον είναι δυνατό, να εντοπίζει σε κάθε στάδιο το βαθμό της επιστημονικής αβεβαιότητας.

6.2. Υπάρχει, όμως, μία θεμελιώδης διαφορά μεταξύ της εκτίμησης των κινδύνων και του χειρισμού τους. Η εκτίμηση των κινδύνων πρέπει να διενεργείται από εξειδικευμένους ανεξάρτητους επιστήμονες ή, τουλάχιστον να έχουν σε αυτή πρόσβαση ανεξάρτητοι επιστήμονες. Ωστόσο, οι υπεύθυνοι για τη λήψη αποφάσεων θα είναι εκείνοι που αποφασίζουν για τον χειρισμό των κινδύνων, για την ανάγκη και τον τρόπο προσφυγής στην αρχή της προφύλαξης.

6.3. Ο μόνος τρόπος για να ενισχυθεί ο προληπτικός χαρακτήρας της εν λόγω αρχής συνίσταται στα εξής:

- η διαδικασία λήψης αποφάσεων πρέπει να είναι ανοικτή και όσο το δυνατό διαφανέστερη

- να έχει παιδαγωγικό χαρακτήρα και να κοινοποιείται με το σαφέστερο δυνατό τρόπο διαμέσου ευρύτατης διαβούλευσης.

6.4. Η αρχή της προφύλαξης πρέπει να διαμορφωθεί προκειμένου να καθοδηγήσει την διαδικασία λήψης των αποφάσεων σε μια κατάσταση αβεβαιότητας: η τυπική εκτίμηση των κινδύνων με τη διάγνωση των επιστημονικών αβεβαιοτήτων πρέπει να πλαισιωθεί από ένα χρονοδιάγραμμα στο οποίο θα έχουν ταχθεί προθεσμίες ώστε να καταστεί αποτελεσματική και χρήσιμη.

7. Η θέση του μηχανισμού σε κίνηση

7.1. Σύμφωνα με την ανακοίνωση, όλοι οι εταίροι πρέπει να μπορούν να συμμετέχουν στην μελέτη των διαφόρων επιλογών διαχείρισης οι οποίες μπορούν να παρουσιαστούν όταν τα αποτελέσματα της αξιολόγησης των κινδύνων είναι διαθέσιμα και η διαδικασία πρέπει να είναι όσο το δυνατό πιο διαφανής.

7.2. Αυτό θα επιτρέψει να αυξηθεί η διαφάνεια της εκτίμησης των κινδύνων, να αναβαθμιστεί η ποιότητα της εκτίμησης με τη συγκέντρωση συμπληρωματικών γνώσεων και/ή πληροφοριών, και θα συμβάλει στην ενίσχυση της αξιοπιστίας και της αποδοχής της εκτίμησης του κινδύνου.

7.3. Συνεπώς, ο παράγοντας που θα σημάνει την έναρξη θα είναι περισσότερο η επιστημονική αβεβαιότητα παρά η βεβαιότητα.

7.4. Την ευχέρεια της έναρξης την έχουν μόνο οι υπεύθυνοι λήψης αποφάσεων.

7.5. Προκειμένου να καταστεί διαφανής η διαδικασία, οι ενδεχόμενες επιλογές πρέπει να είναι σαφείς, προσιτές, κατανοητές για όλους, και ο διαθέσιμος φάκελος να είναι πλήρης (εκτίμηση των κινδύνων, επιστημονικά δεδομένα, επιλογές που λήφθηκαν υπόψη): το άνοιγμα αυτό πρέπει να είναι πλήρες, εκτός από ειδικές περιπτώσεις που θα αιτιολογούνται δεόντως.

8. Η αναλογικότητα

8.1. Σύμφωνα με την Επιτροπή, τα μέτρα που θεμελιώνονται στην αρχή της προφύλαξης πρέπει να είναι ανάλογα προς το κατάλληλο επίπεδο προστασίας και τον κίνδυνο που επιδιώκεται να περιοριστεί ή να εξαλειφθεί.

8.2. Τα αρνητικά αποτελέσματα συχνά εμφανίζονται μόνο μετά από μακρά έκθεση στον κίνδυνο και οι σχέσεις αιτίου-αιτιατού είναι πιο δύσκολο να αποδειχθούν. Εξαιτίας αυτού, η αρχή της προφύλαξης πρέπει να χρησιμοποιείται και να εφαρμόζεται όσο γίνεται συχνότερα, κυρίως όταν αντιμετωπίζεται το φαινόμενο των κινδύνων που υποβόσκουν, πράγμα που απαιτεί να λαμβάνονται μέτρα κατ' αναλογία με συνέπεια να αναλαμβάνεται δράση έναντι ενός κινδύνου τα αποτελέσματα του οποίου μπορεί να εμφανισθούν στο απώτερο μέλλον.

9. Η μη διακριτική μεταχείριση

9.1. Σύμφωνα με την ανακοίνωση, η εφαρμογή των μέτρων δεν πρέπει να εισάγει διακρίσεις.

9.2. Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποδέχεται τη διάταξη αυτή που βασίζεται στην αρχή σύμφωνα με την οποία μια συγκρίσιμη κατάσταση απαιτεί συγκρίσιμη μεταχείριση, η οποία να δικαιολογείται αντικειμενικά.

10. Συνέπεια

10.1. Σύμφωνα με την ανακοίνωση, τα μέτρα πρέπει να έχουν συνοχή με μέτρα που έχουν ήδη θεσπιστεί σε παρόμοιες περιστάσεις ή χρησιμοποιούν παρόμοιες προσεγγίσεις.

10.2. Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποδέχεται, βέβαια, το κριτήριο αυτό. Τα μέτρα που λαμβάνονται δυνάμει της αρχής της προφύλαξης πρέπει να έχουν τέτοια εμβέλεια και χαρακτήρα ώστε να μπορούν να συγκριθούν με μέτρα που ήδη έχουν ληφθεί σε αντίστοιχους τομείς όπου είναι διαθέσιμα όλα τα επιστημονικά δεδομένα

11. Η εξέταση των πλεονεκτημάτων και των επιβαρύνσεων

11.1. Σύμφωνα με την ανακοίνωση, τα μέτρα που βασίζονται στην αρχή της προφύλαξης πρέπει να περιλαμβάνουν εκτίμηση κόστους/οφέλους, προκειμένου να μειώνουν τον κίνδυνο σε ένα αποδεκτό επίπεδο για όλους τους εταίρους.

11.2. Δεν μπορούν να αποτιμούνται αποκλειστικά με οικονομικούς όρους οι αρνητικές συνέπειες για την κοινωνία, την ανθρώπινη υγεία, και το περιβάλλον, ούτε να μετρώνται οι οικονομικές και ηθικές συνέπειες απλώς με μια ανάλυση κόστους/οφέλους.

11.3. Αυτή η εξέταση των πλεονεκτημάτων και των βαρών παρεμβάλλεται μεταξύ της επιστημονικής εκτίμησης και της επιλογής της διαχείρισης του κινδύνου. Απαιτεί ανάλυση κόστους/ οφέλους και οφείλει να λάβει υπόψη μη οικονομικούς συλλογισμούς που συνδέονται με το θέμα (κοινωνική και πολιτιστική αποδοχή, οργανοληπτικές ιδιότητες ...). Η εξέταση αυτή δεν μπορεί, με κανένα τρόπο, να επηρεάζει το επίπεδο προστασίας το οποίο ορίζεται από την κοινωνία, αλλά οφείλει να συνδράμει στην επιλογή της βέλτιστης διαχείρισης του κινδύνου για το σύνολο της κοινωνίας.

11.4. Οι οικονομικές αναλύσεις κόστους/οφέλους πρέπει να λαμβάνουν υπόψη το κόστος και τα πλεονεκτήματα ενός τρόπου διαχείρισης του κινδύνου για την Ευρωπαϊκή Ένωση στο σύνολό της και για κάθε συγκεκριμένο κοινωνικοοικονομικό κλάδο που ενέχεται στη διαχείριση του κινδύνου. Δεν πρέπει να περιορίζονται στη μέτρηση του εν λόγω κόστους και πλεονεκτημάτων, αλλά οφείλουν να συνεκτιμούν ένα σύνολο δεικτών: απασχόληση, ανταγωνιστικότητα, αγορές, ...

11.5. Στο τέλος της διαδικασίας αυτής, η αρμόδια αρχή θα μπορεί να επιλέγει τον πλέον κατάλληλο τρόπο διαχείρισης του κινδύνου σε σχέση με τις πολιτικές προτεραιότητες και υποχρεώσεις της. Εξάλλου, οφείλει να γνωρίζει τις συνέπειες της απόφασής της για το σύνολο των ενεχόμενων κοινωνικοοικονομικών φορέων προκειμένου, ενδεχομένως, να τους προτείνει, στο πλαίσιο αυτής της διαχείρισης του κινδύνου, μέτρα αντιστάθμισης.

12. Το βάρος απόδειξης

12.1. Σύμφωνα με την Επιτροπή, τα μέτρα που βασίζονται στην αρχή της προφύλαξης πρέπει να οδηγούν στον εντοπισμό του ποιος είναι αρμόδιος για την προσκόμιση των επιστημονικών αποδείξεων που είναι αναγκαίες για την πλήρη εκτίμηση του κινδύνου.

12.2. Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή συμφωνεί με την άποψη της Επιτροπής σύμφωνα με την οποία η ρήτρα η οποία αντιστρέφει την αρχή του βάρους απόδειξης και την μεταθέτει στους ώμους του παραγωγού, του κατασκευαστή, και του εισαγωγέα δεν μπορεί να μετατραπεί σε γενική αρχή. Ωστόσο, η ΟΚΕ κρίνει ότι η αντιστροφή αυτή είναι δυνατή εάν υπάρχει προηγούμενος κατάλογος, όπως, δηλαδή, στην περίπτωση των ουσιών που θεωρούνται εκ προοιμίου επικίνδυνες ή που, σε ένα ορισμένο επίπεδο ανάλωσης, είναι δυνητικά επικίνδυνες.

13. Η εξέταση των επιστημονικών εξελίξεων

13.1. Σύμφωνα με την ανακοίνωση, τα μέτρα που βασίζονται στην αρχή της προφύλαξης πρέπει να είναι προσωρινά, εν αναμονή των αποτελεσμάτων των ερευνών που πρόκειται να δώσουν τις ελλείπουσες πληροφορίες και της πραγματοποίησης μίας πιο αντικειμενικής αξιολόγησης των κινδύνων.

13.2. Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποδέχεται την αρχή αυτή, ιδίως όταν απαιτούνται πληρέστερες επιστημονικές έρευνες οι οποίες θα μπορέσουν να παράσχουν τα νέα αποτελέσματα προκειμένου να διασφαλιστεί η αντικειμενική εκτίμηση των κινδύνων. Λόγω της φύσης της, η έρευνα συχνά έχει ανάγκη από συμπληρωματικές περιόδους έρευνας και ανάπτυξης χωρίς μακρές και δυσχερείς νομικές και πολιτικές διαδικασίες.

14. Συμπέρασμα

14.1. Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή εκτιμά τη βούληση της Επιτροπής για τη δημιουργία ενός συγκεκριμένου μέσου προσανατολισμού για την εφαρμογή της αρχής της προφύλαξης.

14.2. Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, όπως και η Επιτροπή, διαπιστώνει ότι αρμόδιος για τη λήψη αποφάσεων είναι ο πολιτικά υπεύθυνος, ο οποίος είναι και ο κινητήριος μοχλός για τη λήψη ή μη της απόφασης. Η ενέργειά του αυτή πρέπει να διέπεται από έναν κώδικα (σύνολο κανόνων) που θα έχει καθορισθεί εκ των προτέρων. Η ΟΚΕ καλεί την Επιτροπή να διασαφηνίσει τις διαδικασίες ανάλυσης του κινδύνου και να χαράξει κατευθυντήριες γραμμές για την προσφυγή στην αρχή της προφύλαξης σε ένα πλαίσιο το οποίο περιλαμβάνει τα συστήματα διαχείρισης, την αλληλεπίδραση των ενεχόμενων οργανισμών και, ιδιαίτερα, τη συμμετοχή στη διαδικασία όλων των ενδιαφερόμενων φορέων.

14.3. Τέλος, η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή θεωρεί ότι είναι ιδιαίτερα σημαντικό να επιτύχει η Ευρωπαϊκή Ένωση, εάν είναι δυνατόν, διεθνή συναίνεση όσον αφορά τις λεπτομέρειες εφαρμογής της αρχής της προφύλαξης.

Βρυξέλλες, 12 Ιουνίου 2000.

Η Πρόεδρος

της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Beatrice Rangoni Machiavelli