Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την «Ανακοίνωση της Επιτροπής "Περιβαλλοντικοί φόροι και επιβαρύνσεις στην Ενιαία Αγορά"»

(97/C 355/15)

Στις 26 Μαρτίου 1997, και σύμφωνα με το άρθρο 198 της Συνθήκης ΕΚ, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την ανωτέρω ανακοίνωση.

Το τμήμα περιβάλλοντος, δημόσιας υγείας και κατανάλωσης, στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 15 Ιουλίου 1997 με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. Gafo Fernαndez.

Κατά την 348η σύνοδο ολομέλειας (συνεδρίαση της 1ης Οκτωβρίου 1997), η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 72 ψήφους υπέρ και 2 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Με βάση το υφιστάμενο κοινοτικό κεκτημένο, με την παρούσα ανακοίνωση της Επιτροπής επιχειρείται ο καθορισμός του νομικού συστήματος που εφαρμόζεται στα κράτη μέλη που επιθυμούν να θεσπίσουν περιβαλλοντικούς φόρους και επιβαρύνσεις (= εισφορές). Κατ'αυτόν τον τρόπο καταβάλλεται προσπάθεια να εξασφαλισθεί ισόρροπη και αποτελεσματική χρήση των μέσων στο εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο, καθώς και διαφανής αξιολόγηση από την Επιτροπή.

1.2. Η ανακοίνωση ακολουθεί τη γραμμή των συμπερασμάτων των Ευρωπαϊκών Συμβουλίων της Μαδρίτης του 1995 και της Φλωρεντίας του 1996 σχετικά με την ανάγκη να βασίζεται η περιβαλλοντική πολιτική ολοένα και περισσότερο στα οικονομικά μέσα, περιλαμβανομένων και των φορολογικών. Συναφής είναι ο προβληματισμός που αναπτύσσεται στο Λευκό Βιβλίο «Ανάπτυξη, ανταγωνιστικότητα, απασχόληση» (), στο οποίο υποστηριζόταν η χρήση των εσόδων που εισπράττονται από τις περιβαλλοντικές αυτές εισφορές για τη μείωση άλλων φόρων, όπως εκείνων που βαρύνουν την απασχόληση.

1.3. Στην ανακοίνωση γίνεται επισκόπηση των περιβαλλοντικών εισφορών που επιβάλλονται στα κράτη μέλη και μελετάται η συμβατότητά τους με άλλες πολιτικές όπως εκείνες για τον ανταγωνισμό, την ενιαία αγορά, τη φορολογία και την κοινή γεωργική πολιτική (ΚΓΠ), καθώς και τις υποχρεώσεις που έχουν αναληφθεί έναντι τρίτων κρατών, τόσο στους κόλπους του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου (ΠΟΕ) όσο και σε διμερείς ή πολυμερείς συμφωνίες.

1.4. Όπως αναφέρεται και στο έγγραφο της Επιτροπής, «αναφορικά με τους περιβαλλοντικούς φόρους, διαφορετικό νόημα δίδεται συχνά σε παραπλήσιους όρους στα διάφορα κράτη μέλη (...)». Αναφέρεται επίσης ότι «(η) διατύπωση φόροι και επιβαρύνσεις (...) θα πρέπει να νοείται ως καλύπτουσα όλες τις υποχρεωτικές, μη ανταποδοτικές πληρωμές, ασχέτως εάν τα έσοδα προστίθενται απευθείας στον κρατικό προϋπολογισμό ή προορίζονται για συγκεκριμένους σκοπούς».

1.5. Εντούτοις, η δημοσιονομική θεωρία διακρίνει μεταξύ της έννοιας του «φόρου» και της έννοιας του «τέλους». Οι φόροι χαρακτηρίζονται από τη γενική τους φύση και ειδικά από το γεγονός ότι τα έσοδα που εισπράττονται προορίζονται να αυξήσουν το κοινό κεφάλαιο που αποτελούν οι γενικοί προϋπολογισμοί των κρατών, των περιφερειακών κυβερνήσεων ή των τοπικών κοινοτήτων. Αντίθετα, τα «τέλη» ή το εθνικό τους ισοδύναμο σε κάθε κράτος μέλος συνεπάγονται την πληρωμή για τη χρήση ενός αγαθού ή μιας δημόσιας υπηρεσίας (στην περίπτωση αυτή του δημόσιου περιβάλλοντος), και τα έσοδα από αυτά πρέπει να χρησιμοποιηθούν για την κάλυψη, μερικά ή συνολικά, του κόστους της παροχής της εν λόγω υπηρεσίας ή του κόστους της ατομικής χρήσης ενός αγαθού συλλογικής φύσεως.

1.6. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι το κυριότερο θέμα είναι «μια ισόρροπη και αποτελεσματική χρήση των μέσων στο εθνικό, το περιφερειακό και το τοπικό επίπεδο, καθώς και μία διαφανής αξιολόγηση από την Επιτροπή». Επίσης, αναφέρει ότι προτίθεται να παρουσιάσει προτάσεις στο κοινοτικό επίπεδο, παρά τη σημερινή απαίτηση ομοφωνίας για τα φορολογικά θέματα, «εάν καταστεί προφανές ότι υπάρχει αύξηση των διαφορετικών εθνικών λύσεων σε ανάλογα προβλήματα ή όταν είναι δυνατόν να επιτευχθούν περιβαλλοντικοί στόχοι κατά τρόπο οικονομικότερο».

1.7. Στην ανακοίνωση της Επιτροπής διεξάγεται διεξοδική ανάλυση των κριτηρίων που πρέπει να συνεκτιμηθούν κατά τη θέσπιση αυτών των περιβαλλοντικών εισφορών. Προς το σκοπό αυτό, αναλύονται τα άρθρα της Συνθήκης που μπορεί να σχετίζονται με αυτές και γίνεται πλήρης επισκόπηση της δικαιοδοσίας του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου επί του θέματος.

1.8. Τα βασικά κριτήρια για τη συμβατότητα των περιβαλλοντικών εισφορών με το κοινοτικό δίκαιο που θα μπορούσαν να προκύψουν από την ανάλυση αυτή είναι τα ακόλουθα:

1.8.1. Περιβαλλοντικός στόχος της εισφοράς: Τα κράτη μέλη πρέπει να αιτιολογούν κατά τρόπο αξιόπιστο, προσκομίζοντας μεταξύ άλλων και επιστημονικές αποδείξεις, την ανάγκη της εισφοράς για την επίλυση περιβαλλοντικών προβλημάτων. Τούτο σημαίνει ότι δεν αμφισβητείται καθόλου ο στόχος του μέτρου για προστασία του περιβάλλοντος αλλά η αναλογικότητα των μέσων για την προστασία του περιβάλλοντος σε σχέση με την εσωτερική αγορά.

1.8.2. Διαφάνεια του φορολογικού συστήματος. Προς τούτο απαιτείται:

- αναλογικότητα των μέσων διοικητικού ελέγχου - όχι όμως και του ποσού της εισφοράς καθεαυτού - με τον επιδιωκόμενο περιβαλλοντικό στόχο 7

- αντικειμενικά κριτήρια ως βάση 7

- οι λεπτομερείς κανόνες που ρυθμίζουν την εισφορά να μην δημιουργούν διακρίσεις, άμεσες ή έμμεσες, των εισαγόμενων προϊόντων.

1.8.3. Έλλειψη διάκρισης λόγω εθνικότητας. Οι εισφορές πρέπει να βαρύνουν καθ'όμοιο τρόπο τα εθνικά και τα εισαγόμενα προϊόντα και τα έσοδα δεν μπορούν να χρησιμοποιούνται στο σύνολό τους για την αποζημίωση των εθνικών παραγωγών των προϊόντων που επιβαρύνονται (ενδεχομένως όμως μπορούν να χρησιμοποιούνται για την αποζημίωση των εθνικών καταναλωτών των εν λόγω προϊόντων).

1.8.4. Συμβατότητα με το κοινοτικό σύστημα δημόσιων ενισχύσεων. Προς τούτο απαιτείται η μελέτη διαφόρων ειδικών καταστάσεων. Συγκεκριμένα:

1.8.4.1. Επιχορηγήσεις για να επιταχυνθεί ή να διευκολυνθεί η εισαγωγή ενός νέου πιο οικολογικού προϊόντος ή για να προωθηθούν μέθοδοι παραγωγής που προστατεύουν περισσότερο το περιβάλλον. Στην περίπτωση αυτή είναι ανάγκη να πληρούνται τα ακόλουθα κριτήρια:

- καθολικότητα στη χορήγηση της ενίσχυσης ή της επιδότησης σε όλα τα συναφή προϊόντα, ανεξάρτητα από την προέλευσή τους 7

- μελέτη του κατά πόσον οι επιχορηγούμενες δραστηριότητες θα περατωθούν κατά τρόπο εμπορικό ελλείψει της εν λόγω ενίσχυσης, καθώς και του δημόσιου συμφέροντος του μέτρου αυτού 7

- βαθμιαία κατάργηση της επιχορήγησης πριν καταστεί υποχρεωτικό το νέο προϊόν ή η νέα μέθοδος παραγωγής 7

- η επιχορήγηση/επιδότηση πρέπει να είναι κατώτερη του απαιτούμενου κόστους για την πλήρωση των νέων προδιαγραφών του προϊόντος 7

- οι επιχορηγήσεις επιβάλλεται να γνωστοποιούνται στην Επιτροπή σε εύθετο χρόνο.

1.8.4.2. Εισφορές με σκοπό τη χρηματοδότηση συστημάτων αποκομιδής ή απόσυρσης επικίνδυνων ουσιών ή προϊόντων. Το εν λόγω σύστημα εισφορών επιτρέπεται εφόσον τα έσοδα που εισπράττονται κατ'αυτόν τον τρόπο χρησιμοποιούνται για την πληρωμή των επιχειρήσεων που ασχολούνται με την αποκομιδή και τη διάθεση των προϊόντων αυτών.

1.8.4.3. Ανακατανομή στην ομάδα που πληρώνει την εισφορά. Οι εισφορές που επιβάλλονται σε ένα προϊόν μπορεί να αφορούν ταυτόχρονα και τους εθνικούς αλλά και παραγωγούς άλλων μελών. Αν τα έσοδα που εισπράττονται χρησιμοποιούνται για να αντισταθμισθεί πλήρως το βάρος που επιβάλλεται στους εθνικούς παραγωγούς, η εισφορά δύναται να θεωρηθεί ως έχουσα αποτέλεσμα ισοδύναμο με εκείνο ενός τελωνειακού δασμού και επιβάλλεται, συνεπώς, να απαγορευθεί βάσει του άρθρου 12 της συνθήκης. Αν τα έσοδα αντισταθμίζουν εν μέρει το βάρος που επιβάλλεται στους εθνικούς παραγωγούς, η εισφορά πρέπει να εξετασθεί βάσει των διατάξεων του άρθρου 95 σχετικά με τη μη εισαγωγή διακρίσεων.

1.8.5. Μηχανισμοί κοινοτικού ελέγχου. Τούτο συνεπάγεται τις ακόλουθες δράσεις, προκειμένου να μπορεί να διαπιστώνει η Επιτροπή τη συμβατότητα των μέτρων που αναφέρονται κατωτέρω με το στόχο της εσωτερικής αγοράς, με τη συνεκτίμηση του κριτηρίου της αναλογικότητας που ορίζεται ανωτέρω:

- γνωστοποίηση κάθε είδους περιβαλλοντικής ενίσχυσης στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή από το κράτος μέλος που χορηγεί την ενίσχυση, εκτός από την περίπτωση όπου η κρατική ενίσχυση υπάγεται στον κανόνα που είναι γνωστός ως «de minimis» 7

- γνωστοποίηση στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή, σύμφωνα με την οδηγία 83/189/ΕΟΚ, κάθε τεχνικού κανόνα, συμπεριλαμβανομένων και «όσων συνδέονται με φορολογικά ή χρηματοδοτικά μέτρα που επηρεάζουν την κατανάλωση των προϊόντων, ενθαρρύνοντας τη συμμόρφωση με τέτοιες τεχνικές προδιαγραφές ή άλλες απαιτήσεις». Παρεμφερής είναι και η διαδικασία που εφαρμόζεται για την οδηγία 94/62/ΕΟΚ σχετικά με τη συσκευασία και τα απορρίμματα συσκευασίας 7

- με βάση αυτό το σύστημα γνωστοποιήσεων, τόσο τα άλλα κράτη μέλη όσο και οι βιομήχανοι ή οι ιδιώτες που μπορεί να θεωρήσουν ότι γίνεται διάκριση εις βάρος τους με τα προβλεπόμενα μέτρα ή κανονισμούς, μπορούν να καταστήσουν γνωστές στην Επιτροπή τις σχετικές αντιρρήσεις τους 7

- η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα διαπιστώσει επίσης τη συμβατότητα των μέτρων αυτών σύμφωνα με τα άρθρα 30, 95 και 100Α της Συνθήκης.

1.9. Με βάση την εμπειρία από την εφαρμογή του μέτρου των περιβαλλοντικών εισφορών στα διάφορα κράτη μέλη και τη συμβατότητά τους με την εσωτερική αγορά, η Επιτροπή «θα εξετάσει την ανάγκη ανάληψης πρωτοβουλιών ώστε να εξασφαλισθεί η επίτευξη των βασικών κοινοτικών στόχων».

2. Γενικές παρατηρήσεις

2.1. Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή επιθυμεί να συγχαρεί την Ευρωπαϊκή Επιτροπή για την παρουσίαση της ανακοίνωσης αυτής, αν και επιθυμεί, επίσης, να της διαβιβάσει μία σειρά παρατηρήσεων προκειμένου να συμπληρωθεί το έγγραφο και να καταστεί αποτελεσματικότερο.

2.2. Σε πολλές γνωμοδοτήσεις της κατά τα τελευταία χρόνια, η ΟΚΕ τάχθηκε πάντοτε υπέρ της έννοιας της αειφόρου ανάπτυξης που περιλαμβάνεται στο άρθρο 2 της Συνθήκης, καθώς και των προσανατολισμών φορολογικού χαρακτήρα που περιλαμβάνονται στα συμπεράσματα των Ευρωπαϊκών Συμβουλίων της Μαδρίτης του 1995 και της Φλωρεντίας του 1996 (). Επίσης επικρότησε τις αρχές του Λευκού Βιβλίου «Ανάπτυξη, ανταγωνιστικότητα, απασχόληση» (). Εντούτοις, τάχθηκε επίσης υπέρ της πλήρους επίτευξης της εσωτερικής αγοράς, όπως αποδεικνύει η σύσταση, στους κόλπους της, μόνιμου Παρατηρητηρίου για την Εσωτερική Αγορά, και της επιδίωξης της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής, η οποία αποτελεί το φυσικό συμπλήρωμα της εσωτερικής αγοράς και είναι ένα από τα βασικά στοιχεία της αειφόρου και αρμονικής ανάπτυξης της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο σύνολό της. Επίσης, φρονεί ότι η φορολογική πολιτική πρέπει να σχεδιάζεται κατά τρόπο συνεκτικό με την προστασία του περιβάλλοντος.

2.3. Η ΟΚΕ επίσης είχε την άποψη ότι οι εισφορές αυτές δεν πρέπει να σημάνουν αύξηση των συνολικών φορολογικών βαρών σε κανένα από τα κράτη μέλη, άποψη η οποία συμπίπτει με ένα από τα ψηφίσματα του πρόσφατου Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Άμστερνταμ, αλλά ότι τα πιθανά έσοδα που θα προκύψουν κατ'αυτόν τον τρόπο, θα είναι σκόπιμο να επηρεάσουν τις δράσεις για την προστασία του περιβάλλοντος ή τη μείωση του επιβαλλόμενου στην εργασία φόρου.

2.4. Η ΟΚΕ τόνισε επίσης την ανάγκη για ανάλυση των συνεπειών του νέου αυτού προσανατολισμού των περιβαλλοντικών εισφορών στην ανταγωνιστικότητα της κοινοτικής οικονομίας και στην ικανότητά της να δημιουργεί μακροπρόθεσμα θέσεις απασχόλησης. Για τούτο, είναι σκόπιμο να διευκρινίζεται σαφώς η φύση κάθε περιβαλλοντικής εισφοράς, όπως ορίζεται στο σημείο 1.5.

2.5. Η ΟΚΕ εκφράζει την ικανοποίησή της διότι η Επιτροπή, πριν από τη διατύπωση πιο συγκεκριμένων συστάσεων, καταβάλλει σημαντική προσπάθεια ανάλυσης και αξιολόγησης των οικονομικών και περιβαλλοντικών συνεπειών των περιβαλλοντικών εισφορών, και παροτρύνει την Επιτροπή να ολοκληρώσει τις αναλύσεις αυτές το συντομότερο δυνατόν.

2.6. Η ΟΚΕ φρονεί ότι με την παρούσα ανακοίνωση παρέχεται μία σειρά διευκρινιστικών απόψεων όσον αφορά την ανάγκη συμβιβασμού της προστασίας του περιβάλλοντος με μία φορολογική πολιτική συνεκτική με την εσωτερική αγορά, μέσω της εφαρμογής αυτών των περιβαλλοντικών εισφορών, καθώς και η απαιτούμενη συμβατότητα των εισφορών αυτών με τα διάφορα άρθρα της Συνθήκης και τη νομολογία που έχει δημιουργήσει το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο επί των θεμάτων αυτών.

2.7. Εντούτοις, η ΟΚΕ φρονεί ότι απουσιάζει μια σαφέστερη συστηματοποίηση όλων των νομικών στοιχείων σε σχέση με τα ενδεχόμενα στοιχεία συγκρούσεών τους και η αναζήτηση λύσεων βάσει αποφάσεων. Η εν λόγω συστηματοποίηση θα προσανατόλιζε τα κράτη μέλη και τις περιφερειακές τους αρχές προκειμένου να καθορίσουν περιβαλλοντικές εισφορές συμβατές με το πνεύμα της ευρωπαϊκής οικοδόμησης.

2.8. Για τούτο, η ΟΚΕ επιθυμεί να ζητήσει από την Επιτροπή να συντάξει, αμέσως μόλις ολοκληρωθούν οι εν λόγω αναλύσεις σχετικά με τις οικονομικές και περιβαλλοντικές συνέπειες, συμπληρωματική ανακοίνωση στην οποία να εκτίθενται λεπτομερώς και με ακρίβεια, σαφήνεια και διαφάνεια, υπό μορφή επιμορφωτικού οδηγού, τα κριτήρια που πρέπει να υπερισχύουν κατά τη θέσπιση των εισφορών αυτών από τα κράτη μέλη, ή ακόμη και από τις τοπικές και περιφερειακές αρχές. Προς τούτο, φρονεί ότι θα ήταν σκόπιμο η Επιτροπή να παρουσιάσει προηγουμένως στο Συμβούλιο Περιβάλλοντος, αλλά και στα Συμβούλια Οικονομίας και Ενιαίας Αγοράς, Ψήφισμα επί του θέματος το οποίο θα έδινε νομική βάση στην πρωτοβουλία αυτή.

2.9. Η εν λόγω συμπληρωματική ανακοίνωση θα χρησίμευε για να απαλειφθεί η εντύπωση της «εκ των υστέρων» αντίδρασης που φαίνεται ότι συνάγεται από την παρούσα ανακοίνωση. Με άλλα λόγια, θα έδινε μια απάντηση στην ανησυχία της ΟΚΕ σχετικά με τη στάση που θα υιοθετήσει η Επιτροπή όσον αφορά την διαμόρφωση των εισφορών αυτών στα κράτη μέλη, προτού επεξεργαστεί πρωτοβουλίες γενικού χαρακτήρα. Η ΟΚΕ έχει βάσιμες ανησυχίες ότι η απουσία σαφών και συγκεκριμένων κατευθύνσεων από μέρους της Επιτροπής θα προκαλέσει ανεξέλεγκτη διαμόρφωση αυτών των περιβαλλοντικών εισφορών - με σημαντικές διαφορές στο σχεδιασμό και την εφαρμογή όχι μόνο από τα κράτη μέλη αλλά και από τις τοπικές και περιφερειακές τους αρχές - των οποίων ο έλεγχος από την Επιτροπή θα καταστεί δυσχερής και θα θέσει σε κίνδυνο την ενιαία αγορά.

2.10. Για τούτο και επείγει το σχετικό Ψήφισμα του Συμβουλίου για τον καθορισμό ενδεικτικών κριτηρίων σαφών, συγκεκριμένων και διαφανών, που θα αποτελούν συγκεκριμένα στοιχεία αναφοράς για τα κράτη μέλη και τις υπόλοιπες δημόσιες αρχές τους.

2.11. Η ΟΚΕ γνωρίζει τον κανόνα της ομοφωνίας που προβλέπεται από το άρθρο 130 Ρ (2) της Συνθήκης. Αναγνωρίζει, άλλωστε, ότι μεγάλο μέρος των εισφορών αυτών, λόγω της φύσης τους, πρέπει να ορισθούν στο εθνικό ή στο τοπικό επίπεδο, κατ'εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας. Εντούτοις, δεν θα σταματήσει για το λόγο αυτόν να ζητεί από την Επιτροπή, ως θεματοφύλακα των Συνθηκών, να καταβάλει κάθε προσπάθεια για την αποφυγή μιας άτακτης και εν δυνάμει μη αλληλέγγυας διαμόρφωσης των εισφορών αυτών, η οποία να θέτει σε κίνδυνο τις βάσεις ενότητας της αγοράς και αλληλεγγύης που συνιστούν κεντρικά στοιχεία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

2.12. Για το σκοπό αυτόν προτρέπει να ολοκληρωθεί, το συντομότερο δυνατόν, η αξιολόγηση των οικονομικών και περιβαλλοντικών συνεπειών των μέσων αυτών, και να τεθούν σε εφαρμογή τα συμπεράσματα γενικής πολιτικής που μπορούν να προκύψουν από αυτήν, όπως αναφέρεται στο σημείο 54 του ίδιου του εγγράφου της Επιτροπής. Τούτο, κατά τη γνώμη της ΟΚΕ, θα πρέπει να σημαίνει ότι ανατίθεται στην Επιτροπή ο ρόλος της προώθησης μιας δράσης που να βασίζεται σε μια πιο εκτεταμένη εφαρμογή των πολλά υποσχόμενων μέσων που αντιπροσωπεύουν οι περιβαλλοντικές εισφορές.

Βρυξέλλες, 1η Οκτωβρίου 1997.

Ο Πρόεδρος της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Tom JENKINS

() Έγγρ. COM (93) 700 τελικό.

() Όσον αφορά αν είναι σκόπιμο να στηρίζεται η περιβαλλοντική πολιτική σε μεγαλύτερο βαθμό απ'ό,τι σήμερα σε μέσα που βασίζονται στην αγορά, περιλαμβανομένων και των φορολογικών, βλ. για παράδειγμα τη γνωμοδότηση της ΟΚΕ για την ανακοίνωση της Επιτροπής για την «Οικονομική ανάπτυξη και περιβάλλον» (ΕΕ C 155 της 21. 6. 1995) καθώς και τη γνωμοδότηση για την αναθεώρηση του V Προγράμματος δράσης στον τομέα του περιβάλλοντος (ΕΕ C 212 της 22. 7. 1996).

() Βλ. κυρίως τις γνωμοδοτήσεις για τις οικονομικές, δημοσιονομικές και βιομηχανικές πτυχές του Λευκού Βιβλίου - ΕΕ C 295 της 22. 10. 1994.