EL Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης C 140/28

Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής των Περιφερειών — Κατευθυντήριες οδηγίες σχετικά με τα μέτρα που συνδέουν την αποτελεσματικότητα των ευρωπαϊκών διαρθρωτικών και επενδυτικών ταμείων (ΕΔΕΤ) με τη χρηστή οικονομική διακυβέρνηση

(2015/C 140/06)

Εισηγητής : O κ. Bernard SOULAGE (FR/PSE), Αντιπρόεδρος του Συμβουλίου της περιφέρειας Rhône-Alpes Έγγραφο αναφοράς : Ανακοίνωση της Επιτροπής με θέμα «Κατευθυντήριες οδηγίες σχετικά με την εφαρμογή των μέτρων που συνδέουν την αποτελεσματικότητα των ευρωπαϊκών διαρθρωτικών και επενδυτικών ταμείων με τη χρηστή οικονομική διακυβέρνηση, σύμφωνα με το άρθρο 23 του κανονισμού (ΕΕ αριθ. 1303/2013» COM(2014) 494 final

I. ΠΟΛΙΤΙΚΕΣ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

Η ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ

1. υπενθυμίζει ότι η πολιτική συνοχής της Ευρωπαϊκής Ένωσης θα πρέπει να συνεχίσει να διαδραματίζει ζωτικό ρόλο στην οικονομική ανάκαμψη των ευρωπαϊκών περιφερειών·

2. επαναλαμβάνει, σε συνέχεια της γνωμοδότησης της ΕτΠ σχετικά με την πρόταση γενικού κανονισμού για τα ταμεία του κοινού στρατηγικού πλαισίου (1)«την κατ» αρχήν αντίθεσή της προς κάθε μακροοικονομικό όρο που επιβάλλεται επί της εφαρμογής της πολιτικής συνοχής και, ειδικότερα, προς κάθε σύνδεση της αποτελεσματικότητας των ευρωπαϊκών διαρθρωτικών και επενδυτικών ταμείων (ΕΔΕΤ) με τη χρηστή οικονομική διακυβέρνηση. Πράγματι, η σύνδεση αυτή στηρίζεται στην εσφαλμένη παραδοχή ότι οι τοπικές και περιφερειακές αρχές είναι εξίσου υπεύθυνες για τις δημοσιονομικές ανισορροπίες με τις εθνικές αρχές·

3. υπενθυμίζει επίσης το αίτημα της Επιτροπής των Περιφερειών περί κατάρτισης λευκής βίβλου για την πολιτική εδαφικής συνοχής, η οποία θα αποβλέπει ιδίως στην ανακίνηση της συζήτησης σχετικά με τη μέτρηση της ποιότητας ζωής και της ποιότητας της οικονομικής ανάπτυξης πέραν του βασικού ΑΕγχΠ· συνιστά δε την ανάπτυξη νέων, πιο συναφών δεικτών που να αντικατοπτρίζουν καλύτερα τις προσδοκίες της κοινωνίας·

4. διερωτάται, πέραν του γεγονότος ότι είναι καταρχήν αντίθετη με τις μακροοικονομικές προϋποθέσεις, αν οι κατευθυντήριες οδηγίες προσφέρουν πρόσθετη αξία, εφόσον αποτελούν απλώς παράφραση του άρθρου 23 του κανονισμού 1303/2013·

5. θεωρεί άδικες τις κυρώσεις που θα υποστούν οι τοπικές και περιφερειακές αρχές στο πλαίσιο ενός αναπρογραμματισμού, δεδομένου ότι δεν είναι υπεύθυνες για το υπερβολικό εθνικό δημοσιονομικό έλλειμμα, καθόσον τις περισσότερες φορές έχουν συνταγματική υποχρέωση να ισοσκελίζουν τους προϋπολογισμούς τους. Στην πραγματικότητα, το συνολικό έλλειμμα των υποεθνικών δημοσίων οικονομικών στην ΕΕ των 27, το οποίο αντιστοιχούσε στο 0,1 % του ΑΕγχΠ το 2007, ανήλθε περίπου στο 0,8 % του ΑΕγχΠ το 2009 και το 2010. Μολονότι η επιδείνωση των υποεθνικών δημόσιων οικονομικών ήταν εντονότερη σε ορισμένες χώρες όπου το έλλειμμα αυξήθηκε κατά περισσότερο από 0,5 ποσοστιαίες μονάδες μεταξύ 2007 και 2013, δεν δύναται να συγκριθεί με την αντίστοιχη των εθνικών προϋπολογισμών (2)·

6. τονίζει ότι η κατάσταση είναι πολύ παρόμοια και όσον αφορά το χρέος των τοπικών και περιφερειακών αρχών, δεδομένου ότι (όπως αναγνωρίζεται από την Επιτροπή στην 6η έκθεση για τη συνοχή), η αύξηση του δημόσιου χρέους οφείλεται κυρίως σε δραστηριότητες της κεντρικής κυβέρνησης. Το συνολικό χρέος των τοπικών αρχών και των περιφερειών που δεν διαθέτουν σημαντική νομοθετική εξουσία παραμένει κάτω από το 10 % του ΑΕγχΠ σε όλα τα κράτη μέλη. Εντούτοις, το χρέος εξακολουθεί να προκαλεί ανησυχία σε ορισμένες χώρες·

7. θεωρεί ότι, σύμφωνα με πολλές μελέτες, η αποτελεσματικότητα των δημοσίων δαπανών συνδέεται περισσότερο με την αποτελεσματικότητα και τη χρηστή διακυβέρνηση (3), παρά με μακροοικονομικούς παράγοντες και ότι, επιπλέον, η ποιότητα της δημόσιας δράσης διαδραματίζει καθοριστικό ρόλο στο αποτέλεσμα μόχλευσης που έχει η πολιτική συνοχής στην ανάπτυξη. Πρέπει επίσης να επισημανθεί ότι οι κανονισμοί του «εξάπτυχου» προβλέπουν ήδη αυστηρές κυρώσεις σε περίπτωση μη συμμόρφωσης προς τους κανόνες μακροοικονομικής σταθερότητας. Αμφισβητεί, ως εκ τούτου, την αποτελεσματικότητα των κυρώσεων μέσω της αναστολής της χρηματοδότησης από τα διαρθρωτικά ταμεία που θα τιμωρεί δύο φορές το ίδιο σφάλμα·

8. εκτιμά, επιπλέον, ότι, στα πλαίσια του «εξάπτυχου», είναι απαραίτητο να επανεξεταστούν οι μέθοδοι υπολογισμού του «διαρθρωτικού ελλείμματος», ώστε να λαμβάνονται υπόψη τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των εθνικών οικονομιών και οι διαρθρωτικές διαφορές των δημόσιων δαπανών·

Η πολιτική συνοχής πρέπει να παραμείνει ευρωπαϊκή πολιτική επενδύσεων

9. ανησυχεί βαθύτατα για το γεγονός ότι τα μέτρα που προβλέπονται κατά την περίοδο 2014-2020 ενέχουν τον κίνδυνο να επιβαρύνουν την ευρωπαϊκή ανάπτυξη, καθώς και τα έργα οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης, δημιουργώντας ανασφάλεια σχετικά με τον προγραμματισμό του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ από το 2015 και έπειτα, δεδομένου ότι ο προγραμματισμός αυτών των ταμείων ήδη απειλείται λόγω των καθυστερήσεων προγραμματισμού που οφείλονται στην καθυστέρηση της ολοκλήρωσης των διαπραγματεύσεων για το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο και στο γεγονός ότι τα κράτη μέλη και οι αυτοδιοικητικές αρχές δυσκολεύονται να εκπληρώσουν τις εκ των προτέρων προϋποθέσεις·

10. τονίζει, στο πλαίσιο αυτό, τον αυξανόμενο και σημαντικό ρόλο που διαδραματίζουν οι τοπικές και περιφερειακές αρχές, στις οποίες αντιστοιχεί περίπου το 33 % των δημοσίων δαπανών, οι οποίες σημείωσαν ελαφρά άνοδο 2 ποσοστιαίων μονάδων κατά τη διάρκεια των δύο τελευταίων δεκαετιών (1995-2013), ήτοι 16 % του ΑΕγχΠ. Μολονότι το ποσοστό των δαπανών τους ποικίλλει από χώρα σε χώρα, ανάλογα με τη θεσμική τους οργάνωση, ο ρόλος που διαδραματίζουν είναι πολύ πιο σημαντικός από εκείνον της κεντρικής κυβέρνησης όσον αφορά την παροχή δημόσιων υπηρεσιών και ιδίως όσον αφορά τις δαπάνες που ευνοούν την ανάπτυξη, όπως αυτές ορίζονται από την ίδια την Επιτροπή (πρβλ. 6η έκθεση συνοχής), στους τομείς της εκπαίδευσης, της υγειονομικής περίθαλψης, της προστασίας του περιβάλλοντος, των μεταφορών, της Ε&Α και της ενέργειας·

11. ζητεί, ως εκ τούτου, την αναθεώρηση της ρήτρας επενδύσεων προκειμένου να καταστεί δυνατή η μη συμπερίληψη των περιφερειακών και εθνικών επενδύσεων που πραγματοποιούνται στο πλαίσιο της συγχρηματοδότησης των ευρωπαϊκών ταμείων (ΕΔΕΤ ή ΜΣΕ) στον υπολογισμό των εθνικών δημοσίων ελλειμμάτων στο πλαίσιο του ευρωπαϊκού εξαμήνου·

12. επισημαίνει την εγγενή αντίφαση που υπάρχει μεταξύ, αφενός, των διατάξεων για τις μακροοικονομικές προϋποθέσεις και, αφετέρου, των διατάξεων του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης, το οποίο επιτρέπει μία ορισμένη ευελιξία κατά την εφαρμογή του σε περίπτωση έκτακτων και παροδικών συνθηκών, οι οποίες προσδιορίζονται στον κανονισμό αριθ. 1177/2011, καθώς και των εκτιμήσεων της ίδιας τις Επιτροπής, σύμφωνα με την οποία «το δημοσιονομικό πλαίσιο της ΕΕ παρέχει αρκετά περιθώρια για την ισόρροπο σύζευξη των αναγκών σε παραγωγικές δημόσιες επενδύσεις με τους στόχους της δημοσιονομικής πειθαρχίας» (4)·

13. υπενθυμίζει τις ανησυχίες της σχετικά με το νέο λογιστικό πλαίσιο ΕΣΛ 2010 της Eurostat, που εφαρμόζεται από τον Σεπτέμβριο του 2014 και στο οποίο δεν γίνεται καμία διάκριση μεταξύ δαπανών και επενδύσεων, με αποτέλεσμα οι αυτοδιοικητικές αρχές να αναγκάζονται να εφαρμόζουν ανώτατα όρια επενδύσεων ανά έτος και κάτοικο. Τα ανώτατα αυτά όρια εμποδίζουν τις αυτοδιοικητικές αρχές ορισμένων κρατών μελών να συμβάλουν στην απαραίτητη συγχρηματοδότηση των έργων που υπάγονται στα Ευρωπαϊκά Επενδυτικά και Διαρθρωτικά Ταμεία. Καλεί, συνεπώς, την Επιτροπή να παρουσιάσει έκθεση σχετικά με την υλοποίηση του ΕΣΛ 2010·

14. υπενθυμίζει ότι οι τοπικές και περιφερειακές αρχές έχουν επηρεαστεί σε τρία επίπεδα από τα μέτρα δημοσιονομικής εξυγίανσης που εγκρίθηκαν σε εθνικό επίπεδο για την αντιμετώπιση της οικονομικής και χρηματοπιστωτικής κρίσης. Πρώτον, τα μέτρα αυτά έχουν παρεμποδίσει σημαντικά την ικανότητα των υποεθνικών αρχών να συμβάλλουν στις δημόσιες επενδύσεις, η οποία αντιπροσώπευε κατά μέσο όρο το 2,3 % του ΑΕγχΠ μεταξύ 2002 και 2007 στην ΕΕ των 27 και μειώθηκε στο 1,8 % του ΑΕγχΠ, αλλά κυρίως μειώθηκε σε πραγματικές τιμές κατά 7,2 % το 2010, κατά 5,9 % το 2011, κατά 3,3 % το 2012 και κατά 8,6 % το 2013·

15. δεύτερον, στο μέτρο που οι τρέχουσες μεταβιβάσεις και οι μεταβιβάσεις κεφαλαίων προερχόμενων από την κεντρική κυβέρνηση αποτελούν τους κύριους πόρους των τοπικών και περιφερειακών αρχών σε όλες σχεδόν τις χώρες της ΕΕ, τα έσοδα τους έχουν υποστεί σημαντική μείωση, με άμεσο αποτέλεσμα την αποσταθεροποίηση των προϋπολογισμών τους. Όσον αφορά τις ισπανικές περιφέρειες, η κατάσταση ήταν ακόμη σοβαρότερη, διότι υπέστησαν μείωση ύψους 62 % σε πραγματικούς όρους των εσόδων τους, αφενός, έπειτα από την κάθετη μείωση των μεταβιβάσεων από την κεντρική κυβέρνηση (45 %) και, αφετέρου, μετά τη σημαντική αύξηση των μεταβιβάσεων των περιφερειών προς την κεντρική κυβέρνηση (μόλις 1,4 δισεκατομμύρια ευρώ σε σύγκριση με 10,1 δισεκατομμύρια ευρώ σε τιμές του 2005)·

16. τρίτον, σύμφωνα με τον ΟΟΣΑ, τα μέτρα δημοσιονομικής εξυγίανσης μείωσαν περαιτέρω τις επενδυτικές τους ικανότητες και οι τοπικές και περιφερειακές αρχές ήρθαν επίσης αντιμέτωπες με την επιδείνωση των όρων δανεισμού·

17. υπογραμμίζει τη σημασία της συμβολής των ΕΔΕΤ στην προσπάθεια για δημόσιες επενδύσεις σε περιόδους κρίσης, καθώς το 11,5 % των δημόσιων επενδύσεων στην ΕΕ (ΑΕΠΚ) το 2007 ανήλθε σε 18,1 % το 2013. Σε ορισμένες χώρες, η συνεισφορά τους αντιπροσώπευε ποσοστό άνω του 75 % των δημοσίων επενδύσεων. Κατά την περίοδο 2007-2013, οι επιδοτήσεις στο πλαίσιο των διαρθρωτικών ταμείων και του Ταμείου Συνοχής και η συναφής εθνική συγχρηματοδότηση αντιπροσώπευαν ετησίως και κατά μέσο όρο περίπου το 0,55 % του ΑΕγχΠ της ΕΕ των 27·

18. θεωρεί, ως εκ τούτου, αντιφατική την απειλή αναστολής των πιστώσεων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, εάν ένα κράτος μέλος βρίσκεται σε οικονομική δυσχέρεια. Η μείωση των δημόσιων δαπανών δεν συνεπάγεται την αυτόματη μείωση των δημοσίων ελλειμμάτων και ενδέχεται να έχει ολέθριες συνέπειες στον κοινωνικό τομέα·

19. ανησυχεί για την ενδεχόμενη επιδείνωση της κατάστασης των εθνικών και υποεθνικών δημόσιων οικονομικών σε περίπτωση αναστολής όχι μόνο των αναλήψεων υποχρεώσεων αλλά και των πληρωμών. Επίσης, επισημαίνει ότι το μέτριο αποτέλεσμα της σύνδεσης των διαρθρωτικών ταμείων με τη χρηστή οικονομική διακυβέρνηση των δημόσιων ελλειμμάτων διαφαίνεται ήδη στην αρχική της εφαρμογή στο Ταμείο Συνοχής, δεδομένου ότι οι κυρώσεις που επιβάλλονται για τα ελλείμματα τείνουν μάλλον να επιδεινώσουν την οικονομική κατάσταση των οικείων κρατών·

20. επαναλαμβάνει την έκκλησή της προς την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να εκπονήσει μια λευκή βίβλο, στην οποία θα περιγράφεται η ενωσιακού επιπέδου ποιοτική τυπολογία των δημόσιων επενδύσεων ως προς τους λογαριασμούς των δημόσιων δαπανών και σύμφωνα με τις μακροπρόθεσμες επιδράσεις τους. Η τυπολογία αυτή θα μπορούσε ενδεχομένως να οδηγήσει στη συμπερίληψη μιας ισορροπημένης αξιολόγησης της ποιότητας των δημοσίων επενδύσεων στον υπολογισμό των ελλειμμάτων ή σε μια καλύτερη συνεκτίμηση του πραγματικού μακροοικονομικού κύκλου και της πραγματικής μακροοικονομικής κατάστασης·

Αντιπαραγωγικός αναπρογραμματισμός των ταμείων

21. αμφιβάλλει για το κατά πόσον το περιεχόμενο και οι τρόποι εφαρμογής του αναπρογραμματισμού θα αποφέρουν συστηματικά θετικά αποτελέσματα και για το εάν θα συμβάλουν μακροπρόθεσμα στην ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας των χωρών και θα αναπροσανατολίσουν την οικονομική ανάπτυξη προς αναπτυσσόμενους τομείς. Από την ανάλυση των όσων έχουν επιτευχθεί από το 2009 φαίνεται ότι το επείγον της κατάστασης οδήγησε την Επιτροπή και τα κράτη μέλη να δώσουν προτεραιότητα στα έργα που έχουν ήδη δρομολογηθεί, προκειμένου να επιταχύνουν την απορρόφηση των κονδυλίων και να παράσχουν ρευστότητα. Οι επιλογές αυτές έχουν συνολικά συμβάλει στην αύξηση του μεριδίου που προορίζεται για την Ε&Α και την καινοτομία, τη γενική στήριξη των επιχειρήσεων, τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, το οδικό δίκτυο και την αγορά εργασίας, με μέτρα που εστιάζουν περισσότερο στην απασχόληση των νέων. Σε ορισμένες όμως περιπτώσεις, έχουν επίσης ως αποτέλεσμα την εγκατάλειψη τομέων που ευνοούν την ανάπτυξη, όπως οι τομείς των ΤΠΕ, των περιβαλλοντικών επενδύσεων, των σιδηροδρόμων, της εκπαίδευσης και της κατάρτισης, καθώς και της ανάπτυξης ικανοτήτων·

22. εκφράζει την ανησυχία της για την περιορισμένη λειτουργικότητα των νομικών περιορισμών που τίθενται στο πλαίσιο του αναπρογραμματισμού, όπως αυτές απορρέουν από την υποχρέωση τήρησης θεματικών προσανατολισμών, της ισορροπίας ΕΚΤ-ΕΤΠΑ, κ.λπ.·

23. δεν θεωρεί ιδιαίτερα ρεαλιστική τη θέσπιση ενός μηχανισμού ο οποίος θα εφαρμοστεί το νωρίτερο μεταξύ 2015 και 2019·

24. θεωρεί ότι ο αναπρογραμματισμός δεν είναι επ’ ουδενί μια διαδικασία που μπορεί να υλοποιηθεί εύκολα και γρήγορα, ενώ, λαμβανομένης υπόψη της πείρας των τελευταίων πέντε ετών που περιγράφεται στην 6η έκθεση για τη συνοχή και είχε ως αποτέλεσμα την κινητοποίηση σημαντικών ανθρώπινων πόρων για τα οκτώ ενδιαφερόμενα κράτη μέλη, μεταξύ άλλων και ανθρώπινων πόρων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, θεωρεί επίσης ότι ο εν λόγω αναπρογραμματισμός θα αποδειχθεί πολύ δαπανηρός και δύσκολα διαχειρίσιμος για τις εθνικές διοικήσεις και τις τοπικές και περιφερειακές αρχές·

25. εκφράζει τον φόβο της για αυξημένη γραφειοκρατία κατά την υλοποίηση του αναπρογραμματισμού, δεδομένου ότι θα πρέπει να πληρούνται οι ίδιες προϋποθέσεις που ίσχυαν και για την κατάρτιση των συμφωνιών εταιρικής σχέσης (δείκτες απόδοσης, όροι, κ.λπ...), γεγονός που θα επέβαλε την κινητοποίηση νέων εμπειρογνωμόνων και την πραγματοποίηση νέων δαπανών. Η υπερβολική επιβάρυνση του υφιστάμενου προσωπικού με την ανάθεση πρόσθετων καθηκόντων, θα μπορούσε να συντελέσει σε μείωση της αποδοτικότητας της εργασίας και να προκύψει συνεπώς το αντίθετο από το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα·

26. εκφράζει τη λύπη της για τον πρόσθετο διοικητικό φόρτο που συνεπάγεται η υλοποίηση του αναπρογραμματισμού, ο οποίος βαρύνει όχι μόνον τις ευρωπαϊκές και εθνικές διοικητικές αρχές αλλά επίσης, και κυρίως, εκείνες των περιφερειών, όταν αυτές είναι οι διαχειριστικές αρχές, γεγονός που μπορεί να οδηγήσει σε σημαντικές πρόσθετες δαπάνες λόγω του επείγοντος χαρακτήρα της ανταπόκρισης στα αιτήματα της Επιτροπής και της ανάγκης για πρόσθετο προσωπικό·

Ο ορισμός μακροοικονομικών προϋποθέσεων δεν συνάδει με το ευρωπαϊκό πνεύμα

27. εκφράζει τη λύπη της για την επιστροφή στον συγκεντρωτισμό τόσο σε εθνικό όσο και σε ευρωπαϊκό επίπεδο, στον οποίο στηρίζεται ολόκληρος ο προβλεπόμενος μηχανισμός, σε συνδυασμό με την ισχυρή παρέμβαση της Επιτροπής. Τα στενά χρονικά όρια του αναπρογραμματισμού θα έχουν αναμφίβολα ως αποτέλεσμα να αμφισβητηθούν η αρχή της εταιρικής σχέσης και η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση, η οποία αποτελεί χαρακτηριστικό γνώρισμα της πολιτικής συνοχής·

28. τονίζει τον αρνητικό αντίκτυπο που θα έχει στην κοινή γνώμη μια τέτοια κύρωση, η οποία αναμφίβολα θα αυξήσει την εχθρότητα κατά της ΕΕ·

29. τέλος, εκφράζει την έκπληξή της για το γεγονός ότι ο δημοκρατικός έλεγχος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου επί του νέου αυτού συστήματος μακροοικονομικών όρων δεν μπορεί να ασκηθεί πλήρως λόγω μιας ολοένα και πιο τεχνοκρατικής παρέκκλισης, ιδίως όσον αφορά τον αναπρογραμματισμό των ταμείων. Καλεί, ως εκ τούτου, την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να επαναφέρει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο στο επίκεντρο της διαδικασίας λήψης αποφάσεων, ώστε να αποφαίνεται επί οποιασδήποτε εφαρμογής της αρχής του ορισμού μακροοικονομικών όρων, σε συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή των Περιφερειών.

Βρυξέλλες, 12 Φεβρουαρίου 2015 Ο Πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής των Περιφερειών Markku MARKKULA

(1) CdR 4/2012 fin.

(2) Eurostat — ΓΔ REGIO.

(3) «Quality of Government and Returns of Investment», OECD Regional Development Working Papers, No 2013/12.

(4) Βλ. Ευρωπαϊκή Επιτροπή «Η ποιότητα των δημοσίων δαπανών», σελ. 31.