Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την "Πρόταση Οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου περί συμμετοχής του κοινού στην κατάρτιση ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων σχετικών με το περιβάλλον και περί τροποποιήσεως των οδηγιών 85/337/ΕΟΚ και 96/61/ΕΚ του Συμβουλίου"

(2001/C 221/09)

Στις 14 Φεβρουαρίου 2001, και σύμφωνα με το άρθρο 175 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, το Συμβούλιο αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την ανωτέρω πρόταση.

Το τμήμα "Γεωργία, ανάπτυξη της υπαίθρου, περιβάλλον" στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 10 Μαΐου 2001 με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. Braghin.

Κατά την 382η σύνοδο ολομέλειας της 30ής Μαΐου 2001, η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 109 ψήφους υπέρ και 3 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Η εν λόγω πρόταση επιδιώκει να προωθήσει την ευθυγράμμιση του κοινοτικού δικαίου με τις διατάξεις των άρθρων 6 και 7 της σύμβασης του Αarhus σχετικά με τη συμμετοχή των πολιτών στις δραστηριότητες λήψης αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη στα θέματα του περιβάλλοντος, επιτρέποντας στην Επιτροπή να εκπληρώσει τις διεθνείς υποχρεώσεις της και να ανοίξει το δρόμο στην επικύρωση της σύμβασης εκ μέρους της Ευρωπαϊκής Κοινότητας.

1.2. Τα άρθρα αυτά περιέχουν διατάξεις στα θέματα της ενημέρωσης και της διαβούλευσης του κοινού πριν από την υιοθέτηση των αποφάσεων που έχουν περιβαλλοντικό αντίκτυπο: η πρόταση αναφέρει μια σειρά τροποποιήσεων της οδηγίας 85/337/EΟΚ (την αποκαλούμενη "οδηγία VIA"), σχετικά με την αξιολόγηση του περιβαλλοντικού αντικτύπου καθορισμένων δημόσιων και ιδιωτικών σχεδίων, και της οδηγίας (γνωστής επίσης και ως "οδηγία ΙPPC"), σχετικά με την ολοκληρωμένη πρόληψη και μείωση της ρύπανσης, σε ό,τι αφορά την έγκριση κατηγοριών βιομηχανικών δραστηριοτήτων που περιέχονται στο επισυναπτόμενο παράρτημα.

1.3. Η παρέμβαση σε κοινοτικό επίπεδο κρίνεται αναγκαία προκειμένου να διασφαλισθεί ότι οι διαδικασίες που διέπουν τη συμμετοχή του κοινού στη διαδικασία λήψης αποφάσεων στον τομέα του περιβάλλοντος θα είναι ενιαίες σε όλα τα κράτη μέλη, αφήνοντας στα τελευταία τη δυνατότητα να προσδιορίσουν τις πρακτικές διαδικασίες της υλοποίησης.

1.4. Δεδομένου ότι όλα τα κράτη μέλη και η Κοινότητα έχουν ήδη υπογράψει τη σύμβαση, η πρόταση δεν θα επιφέρει συμπληρωματικό κόστος στα κράτη μέλη πέρα από αυτό που θα προκύψει οπωσδήποτε από την εφαρμογή των διατάξεων της σύμβασης στα πλαίσια του εθνικού δικαίου. Προβλέπονται ωστόσο δαπάνες που συνδέονται με τη διάδοση των πληροφοριών, οι οποίες έχουν ευρύτερο φάσμα, με την προετοιμασία και την ανάλυση των συμβολών (που προβλέπονται επίσης με τη μορφή γνωμοδοτήσεων) που προκύπτουν από τη συμμετοχή των πολιτών, όπως επίσης με την ενδεχόμενη διαβούλευση του κοινού μέσω δημόσιων ερευνών και τέλος με την επακόλουθη διάδοση των αποφάσεων που λαμβάνονται.

2. Παρατηρήσεις

2.1. Η ΟΚΕ συμφωνεί με τη σημασία που δίδεται από την Επιτροπή στην περιβαλλοντική ενημέρωση του κοινού, πρώτα με την πρόταση τροποποίησης της οδηγίας 90/313/ΕΟΚ(1) και τώρα με την παρούσα πρόταση οδηγίας για τη συμμετοχή των πολιτών στην κατάρτιση ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων σχετικά με το περιβάλλον. Πρόκειται για θέμα μεγάλης πολιτικής σημασίας, που δεν στερείται τεχνικού και νομικού περιεχομένου, το οποίο η Επιτροπή έλαβε υπόψη της στις ειδικές τροποποιήσεις που προτείνονται για τις οδηγίες 85/337/ΕΟΚ και 96/61/ΕΚ προκειμένου να καταστούν ομοιογενείς με το περιεχόμενο και το πνεύμα της σύμβασης του Αarhus. Αυτή η προσπάθεια συνοχής και ταυτόχρονα ακρίβειας ακόμη και της ορολογίας επιτρέπει να κατανοήσουμε για ποιο λόγο η πρόταση από ορισμένες απόψεις προχωρεί πέρα από το περιεχόμενο της σύμβασης, ενώ από άλλες δεν την σέβεται πιστά, όπως επισημαίνεται στα ακόλουθα σημεία.

2.2. Η ΟΚΕ συμφωνεί με την αναγκαιότητα να ευθυγραμμισθούν οι κοινωνικοί κανόνες με όσα προβλέπονται από τη σύμβαση του Αarhus, όσον αφορά την πρόσβαση στην ενημέρωση (ο πρώτος πυλώνας επί του οποίου έχει ήδη εκφρασθεί), τη συμμετοχή του κοινού στη διαδικασία λήψης αποφάσεων (δεύτερος πυλώνας) και τέλος την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για θέματα περιβάλλοντος (τρίτος πυλώνας), πτυχές που αντιμετωπίζονται στην παρούσα πρόταση οδηγίας, κρίνοντας θετική την προσπάθεια εξάλειψης κάθε νομοθετικής διαφοροποίησης μεταξύ των κρατών μελών προκειμένου να προσδιοριστούν ομοιογενείς διαδικασίες παρέμβασης.

2.3. Η ΟΚΕ κρίνει ότι η ενημέρωση είναι δικαίωμα του πολίτη, και θα πρέπει να παρέχεται με τον κατάλληλο τρόπο και στους κατάλληλους χρόνους, παρέχοντας έτσι ένα πραγματικό και εποικοδομητικό μέσο συμμετοχής του κοινού και αποφεύγοντας δεσμεύσεις και δαπάνες που δεν είναι αναγκαίες για τις δημόσιες αρχές καθώς και νοθεύσεις κατά τη διεξαγωγή σημαντικών οικονομικών δραστηριοτήτων. Αυτή η πτυχή του συστήματος θα πρέπει να ληφθεί υπόψη κατά την αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των προτεινόμενων μέτρων.

2.4. Οι όροι "κοινό" και "ενδιαφερόμενο κοινό", βάσει όσων θεσπίζονται στο άρθρο 2, παράγραφοι 4 και 5 της σύμβασης του Αarhus, αποτελούν σημαντική αναθεώρηση προς την κατεύθυνση της εναρμόνισης των εθνικών συστημάτων. Η ΟΚΕ επισημαίνει ωστόσο ότι παραμένει ασαφής ο προσδιορισμός των "ενδιαφερόμενων πολιτών" ως των ατόμων εκείνων "που έχουν ενδιαφέρον έναντι μιας διαδικασίας" καθώς δεν προσδιορίζεται αν το ενδιαφέρον αυτό θα πρέπει να είναι άμεσο και συγκεκριμένο και εν πάση περιπτώσει αναγνωρισμένο από το εθνικό δίκαιο.

2.5. Η πρόταση προβλέπει ότι οι μη κυβερνητικές οργανώσεις που προωθούν την προστασία του περιβάλλοντος, και οι οποίες εκπληρούν τις διατάξεις του εθνικού δικαίου, θεωρούνται φορείς των εν λόγω συμφερόντων. Η ΟΚΕ κρίνει γενικόλογη τη διατύπωση "που εκπληρώνουν τις διατάξεις του εθνικού δικαίου" και καλεί να καταβληθεί προσπάθεια για την εύρεση ορισμού που θα συνδέει τη συμμετοχή τους με ιδιαίτερα συναφή περιβαλλοντικά συμφέροντα.

2.6. Η σύμβαση του Αarhus αντιμετωπίζοντας την ενημέρωση στα πλαίσια της συμμετοχής του κοινού, απαιτεί την προστασία των θεμιτών συμφερόντων όπως είναι ο εμπιστευτικός χαρακτήρας των προσωπικών δεδομένων, η εμπιστευτικότητα των πληροφοριών εμπορικού και βιομηχανικού τύπου, τα δικαιώματα πνευματικής ιδιοκτησίας, και η αποδοχή της διάδοσης των πληροφοριών εάν το ενδιαφερόμενο μέρος δεν υποχρεώνεται από τους ισχύοντες κανόνες να τις δημοσιοποιεί (άρθρα 6.6, 4.3 και 4 της σύμβασης). Η πρόταση δεν εξετάζει αυτές τις πτυχές κατά την αντιμετώπιση του θέματος της διάδοσης των τεχνολογικών πληροφοριών και η ΟΚΕ κρίνει ότι είναι σκόπιμο να προστατευθούν τα συμφέροντα αυτά χωρίς να γίνει υπέρβαση των ορίων που σκοπίμως τίθενται από τη σύμβαση(2).

2.7. Η ΟΚΕ συμφωνεί με τη σκοπιμότητα της ενσωμάτωσης(3) της υποχρέωσης των κρατών μελών να προβλέψουν, στα πλαίσια των εθνικών νομικών διατάξεων, την εξέταση μίας διαδικασίας προσφυγής σε δικαστικό όργανο ή άλλο οργανισμό που συγκροτείται βάσει του νόμου, διαδικασία που θα πρέπει να είναι ταχεία και όχι υπερβολικά δαπανηρή, και σε καθορισμένα και περιορισμένα χρονικά διαστήματα. Δεδομένου ότι οι αρχές και οι συνθήκες της προσφυγής στη δικαιοσύνη στα θέματα του περιβάλλοντος όσον αφορά τις αποφάσεις των δημόσιων αρχών υφίστανται ήδη στους εθνικούς δικαστικούς κανόνες, η Επιτροπή θα πρέπει να υποβάλει προτάσεις για μεγαλύτερη εναρμόνιση των εθνικών διατάξεων.

2.7.1. Η πρόταση οδηγίας προβλέπει ότι το δικαίωμα αμφισβήτησης της νομιμότητας επί της ουσίας ή της διαδικασίας οποιασδήποτε απόφασης ή πράξης είναι αναμφισβήτητο για κάθε όργανο ή άτομο που υφίσταται ή μπορεί να υποστεί τις επιπτώσεις της διαδικασίας έγκρισης (άρθρο 2.1) ή της διαδικασίας λήψης αποφάσεων σχετικά με την εκχώρηση ή την ανανέωση των εγκρίσεων και των συνθηκών τους (άρθρο 3.1 β. 14). Η σημερινή διατύπωση της πρότασης επιτρέπει συνεπώς σε ένα άτομο του οποίου το δικαίωμα συμμετοχής στη διαδικασία δεν έχει γίνει σεβαστό να προσφύγει όχι μόνο για να αμφισβητήσει αυτό το διαδικαστικό λάθος, αλλά επίσης και για να αμφισβητήσει τη νομιμότητα επί της ουσίας. Συνεπώς, προκύπτει ότι στο επιχειρησιακό επίπεδο μπορούν να ενθαρρυνθούν αιτήσεις που αποβλέπουν μόνο στην καθυστέρηση των διοικητικών διατάξεων, με επιβάρυνση του κόστους και με αδικαιολόγητη προσφυγή σε νομικές διενέξεις.

2.7.2. Σύμφωνα με τις πάγιες αρχές του δικαίου, η δυνατότητα αμφισβήτησης της νομιμότητας μιας πράξης επί της ουσίας θα πρέπει να διασφαλίζεται σε όποιον έχει ειδικά δικαιώματα που προστατεύονται από το νόμο, και δεν θα πρέπει να συγχέεται με την δυνατότητα προσφυγής ως προς τη νομιμότητα των διαδικασιών, ή για παράλειψη πράξεων. Η πρόταση της Επιτροπής θα πρέπει συνεπώς να διαχωρίσει σαφώς τις περιπτώσεις προσφυγής στη δικαιοσύνη για αμφισβήτηση της νομιμότητας των διαδικασιών από τις περιπτώσεις που σχετίζονται με τη νομιμότητα της ουσίας.

2.8. Η ΟΚΕ αναγνωρίζει τη σκοπιμότητα να ληφθεί υπόψη το πρόβλημα της ενημέρωσης και της συμμετοχής του κοινού σε σχέση με τις αποφάσεις που μπορούν να έχουν διαμεθοριακές επιπτώσεις, έστω και αν δεν προβλέπεται από τη σύμβαση του Αarhus. Για να είναι εφαρμόσιμη, η πρόταση θα πρέπει να θεσπίσει την αρχή της ισορροπίας μεταξύ των εμπλεκόμενων θεμιτών συμφερόντων, προκειμένου να αποφευχθεί η κατάχρηση του μέσου αυτού, βάσει των υποτιθέμενων διαμεθοριακών περιβαλλοντικών επιπτώσεων, εις βάρος των κοινωνικών και οικονομικών συμφερόντων της χώρας στην οποία θα πρέπει να ληφθεί η απόφαση ή έγκριση, και να αποσαφηνιστεί το πρόβλημα της γλώσσας και των δαπανών μετάφρασης, προκειμένου να αποφευχθούν υπερβολικές δαπάνες και προθεσμίες. Η ΟΚΕ κρίνει σκόπιμο να υποβάλλονται στην Επιτροπή περιοδικές εκθέσεις εκ μέρους των κρατών μελών όσον αφορά την εφαρμογή της διάταξης αυτής.

2.8.1. Η Επιτροπή καλείται να επαγρυπνά ούτως ώστε στα πλαίσια των διαπραγματεύσεων για την ένταξη να διασφαλιστεί το δικαίωμα της ενημέρωσης και της συμμετοχής του κοινού σε προγράμματα και σχέδια στα θέματα του περιβάλλοντος σύμφωνα με όσα διατυπώνονται στις οδηγίες που βρίσκονται σε φάση τροποποίησης, και ειδικότερα να διασφαλιστεί μια αποτελεσματική διαδικασία για τις διαμεθοριακές προβληματικές.

2.9. Το κριτήριο της αξιολόγησης για τροποποίηση και ουσιαστική διεύρυνση μιας εγκατάστασης ή μιας παραγωγικής διαδικασίας όπως εκφράζεται στο άρθρο 3.1.α) δεν είναι επαρκώς σαφές και μπορεί να δημιουργήσει σύγχυση. Θα ήταν πιο λογικό να διατηρηθεί ο ορισμός της ουσιαστικής τροποποίησης που αναφέρεται στο άρθρο 2 της οδηγίας 1999/13/ΕΚ του Συμβουλίου της 11ης Μαρτίου 1999 όσον αφορά τους περιορισμούς των εκπομπών πτητικών οργανικών παρασκευασμάτων (VOC), που μεταξύ άλλων αναφέρονται σε εγκαταστάσεις που υπεισέρχονται στα πλαίσια της εφαρμογής της οδηγίας 96/61/ΕΚ.

Βρυξέλλες, 30 Μαΐου 2001.

Ο Πρόεδρος

της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Göke Frerichs

(1) Έγγραφο COM(2000) 402 τελικό της 29.6.2000 επί του οποίου η ΟΚΕ εξέδωσε τη γνωμοδότησή της στις 29.11.2000 (έγγρ. CES 1408/2000, ΕΕ C 116 της 20.4.2001, σ. 43).

(2) Γνωμοδότη της ΟΚΕ για την "Πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στην περιβαλλοντική ενημέρωση" - CES 1408/2000 - 2000/0169 COD, 29.11.2000, ΕΕ C 116 της 20.4.2001, σ. 43.

(3) Ενσωμάτωση σύμφωνα με το άρθρο 10 α) της οδηγίας 85/377/ΕΟΚ και του άρθρου 15 α) της οδηγίας 96/61/ΕΚ.