Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση μηχανισμού αντιμετώπισης νομικών και διοικητικών εμποδίων σε διασυνοριακό πλαίσιο»

[COM(2018) 373 final — 2018/0198 (COD)]

(2018/C 440/20)

Εισηγητής: ο κ. Etele BARÁTH

Αίτηση γνωμοδότησης Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, 11.6.2018 Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 19.6.2018 Νομική βάση Άρθρα 175 και 304 της ΣΛΕΕ Αρμόδιο τμήμα Οικονομική και νομισματική ένωση, οικονομική και κοινωνική συνοχή Υιοθετήθηκε από το τμήμα 7.9.2018 Υιοθετήθηκε από την ολομέλεια 19.9.2018 Σύνοδος ολομέλειας αριθ. 537 Αποτέλεσμα της ψηφοφορίας (υπέρ/κατά/αποχές) 195/1/3

1. Συμπεράσματα και συστάσεις

1.1. Η ΕΟΚΕ επικροτεί την πρόταση κανονισμού που υπέβαλε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή για έναν μηχανισμό αντιμετώπισης νομικών και διοικητικών εμποδίων σε διασυνοριακό πλαίσιο (εφεξής ο «μηχανισμός»). Κατά τη γνώμη της ΕΟΚΕ, η πρόταση αντικατοπτρίζει μια νέα προσέγγιση και είναι πιθανό να ενισχύσει τις δυνατότητες συνεργασίας με βάση την αρχή της επικουρικότητας μεταξύ των διαφόρων κρατών μελών και να συμβάλει σε μια βιώσιμη και πιο ισορροπημένη κοινωνικοοικονομική ανάπτυξη των παραμεθόριων περιοχών και στην αύξηση του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος (ΑΕγχΠ) της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

1.2. Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι το θέμα της πρότασης είναι βάσιμο διότι, μολονότι υπάρχουν σήμερα αρκετοί θεσμικοί μηχανισμοί που υποστηρίζουν αυτά τα εδάφη [ιδίως το Interreg και ο ευρωπαϊκός όμιλος εδαφικής συνεργασίας (ΕΟΕΣ)], δεν διαθέτουν τις απαραίτητες εξουσίες για να λάβουν τέτοιου είδους νομικά μέτρα.

1.3. Η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι η εφαρμογή του σχεδίου κανονισμού μπορεί να συμβάλει στην εξάλειψη των ιστορικών εμποδίων, στην εξάπλωση της καθημερινής πρακτικής της ευρωπαϊκής ταυτότητας και στην ενίσχυση του αισθήματος της ευρωπαϊκής ιθαγένειας.

1.4. Η ΕΟΚΕ προτρέπει την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να αποσαφηνίσει όλα τα ζητήματα που δημιουργούν έλλειψη ασφάλειας δικαίου, έτσι ώστε η διαδικασία —η οποία δημιουργεί την εντύπωση ότι είναι περίπλοκη και ότι συνοδεύεται σε μεγάλο βαθμό από υπερβολικές διασφαλίσεις— να μην αποτελεί αποτρεπτικό παράγοντα για τους δυνητικούς χρήστες της υπό εξέταση νομοθεσίας. Είναι απαραίτητο να καθοριστεί με σαφήνεια ο τρόπος με τον οποίο θα ενθαρρυνθούν δύο γειτονικά κράτη μέλη να συνεργαστούν όταν οι αντιλήψεις τους ως προς το έργο διαφέρουν ή όταν οι προσεγγίσεις τους αποκλίνουν γενικά μεταξύ τους.

1.5. Η ΕΟΚΕ επιμένει στη σημασία της συνεχούς παρακολούθησης της ορθής εφαρμογής του κανονισμού, δεδομένου ότι δεν διέπει τις λύσεις αλλά την ίδια τη διαδικασία και είναι σε θέση να παράσχει ένα πλαίσιο για αμέτρητες ευκαιρίες συνεργασίας.

1.6. Το πλεονέκτημα του σχεδίου κανονισμού είναι ότι μάλλον εναρμονίζει παρά ενοποιεί, ο δε ορισμός του εδαφικού πεδίου εφαρμογής του αποτελεί, συνεπώς, σημαντικό στοιχείο της δυνατότητας εφαρμογής του (βλέπε σημείο 2.7.4).

1.7. Επιπλέον, η πρόταση κανονισμού βασίζεται στην αρχή ότι, προκειμένου να επιλυθεί ένα συγκεκριμένο πρόβλημα, μια λύση θα ήταν να εφαρμοστεί η ισχύουσα στην άλλη πλευρά των συνόρων νομοθεσία. Σε πολλές περιπτώσεις, ωστόσο, αυτή η προσέγγιση δεν είναι εφικτή: μπορεί να συμβεί να μην υπάρχει, ούτε στη μία πλευρά των συνόρων ούτε στην άλλη, νομοθεσία ικανή να συμβάλει στην επίλυση ενός συγκεκριμένου προβλήματος. Μπορεί τότε να αναζητηθεί λύση με βάση το πρότυπο μιας άλλης χώρας. Θα ήταν σκόπιμο να προταθεί μηχανισμός για την αντιμετώπιση αυτών των περιπτώσεων.

1.8. Η ΕΟΚΕ εκφράζει την ικανοποίησή της για τον συντονισμό που οργάνωσε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και βασίζει τις ελπίδες της στα σημεία διασυνοριακού συντονισμού για τη διάδοση των παλαιών «ορθών πρακτικών» (διασυνοριακά προγράμματα κ.λπ.) και για την κατά τόπους προσαρμογή των πρωτοβουλιών (π.χ. συνεκτικότητα με ολοκληρωμένες μακροπεριφερειακές στρατηγικές για την αστική ανάπτυξη). Προς τούτο, η ΕΟΚΕ συνιστά να αξιοποιηθεί η εμπειρία και η ικανότητα συντονισμού των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών (βλέπε σημείο 2.14.2).

1.9. Το σχέδιο κανονισμού μπορεί να συμβάλει στην περαιτέρω ενίσχυση μιας καινοτόμου και υπεύθυνης ευρωπαϊκής δημόσιας διοίκησης, όμως η ΕΟΚΕ θεωρεί απαραίτητο να επιβληθεί υποχρέωση πληροφόρησης των ενδιαφερομένων, προκειμένου να αναδειχθούν οι δυνατότητες διασυνοριακής συνεργασίας, προτείνει δε να διευκολυνθεί η συμμετοχή στις διαδικασίες χάρη στα μέσα που προσφέρει η ηλεκτρονική διακυβέρνηση και να καταστεί ελκυστικότερη η εν λόγω συμμετοχή.

1.10. Η ΕΟΚΕ συνιστά να δοθεί προσοχή στη σημαντική ανισορροπία που θα μπορούσε να υπάρχει μεταξύ των δυνητικών αιτούντων ενεργοποίησης του μηχανισμού, η οποία θα πρέπει να αντισταθμίζεται με την παροχή στήριξης για τη διευκόλυνση της συμμετοχής των πλέον μειονεκτούντων εταίρων κατά την εκκίνηση.

1.11. Όσον αφορά τις διασυνοριακές πρωτοβουλίες και τις νομικές πρακτικές, είναι σημαντικό να αποτραπεί κάθε πιθανότητα οπισθοδρόμησης. Ιδιαίτερη προσοχή θα πρέπει να δοθεί ώστε κανένα από τα μέρη να μην ζημιωθεί από τη συνεργασία.

2. Γενικές παρατηρήσεις

2.1. Η ΕΟΚΕ επικροτεί τις πρωτοβουλίες που αποβλέπουν στην άρση των εμποδίων στην ενιαία αγορά και συμβάλλουν στην επίτευξη των τεσσάρων θεμελιωδών ελευθεριών της ( 1 ) . Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι η πρόταση για τη δημιουργία διασυνοριακού μηχανισμού, η οποία αντικατοπτρίζει το αποτελεσματικό έργο της Λουξεμβουργιανής Προεδρίας, αποτελεί ένα επιπλέον βήμα προς αυτήν την κατεύθυνση.

2.2. Η Ευρωπαϊκή Ένωση περιλαμβάνει 40 περιοχές με εσωτερικά χερσαία σύνορα, οι οποίες καλύπτουν το 40 % του εδάφους της και αντιπροσωπεύουν σχεδόν το 30 % του πληθυσμού της. 1,3 εκατομμύρια άτομα διασχίζουν τα σύνορα καθημερινά για να μεταβούν στην εργασία τους ( 2 )

2.3. Αυτές οι διελεύσεις των συνόρων μπορούν να δημιουργήσουν δυσκολίες όσον αφορά την απασχόληση, τη βελτίωση της ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης, τη χρήση υπηρεσιών που προσφέρονται από κρατικούς φορείς ή την παροχή υπηρεσιών έκτακτης ανάγκης. Η μη αναγνώριση των φορολογικών καθεστώτων, των συνταξιοδοτικών δικαιωμάτων και άλλων δικαιωμάτων και προτύπων, καθώς και η έλλειψη κοινών υπηρεσιών έκτακτης ανάγκης, θα μπορούσαν να δημιουργήσουν σοβαρά προβλήματα. Τα περισσότερα από τα εμπόδια που εξακολουθούν να υπάρχουν οφείλονται σε αποκλίνουσες εθνικές νομοθεσίες από τις δύο πλευρές των συνόρων, σε ασύμβατες διοικητικές διαδικασίες ή, απλούστατα, στην απουσία κοινού χωροταξικού σχεδιασμού ( 3 )

2.4. Σε γενικές γραμμές, ωστόσο, οι παραμεθόριες περιοχές έχουν κατά κανόνα λιγότερο καλές οικονομικές επιδόσεις απ’ ό,τι οι άλλες περιοχές του ίδιου κράτους μέλους. Η πρόσβαση σε δημόσιες υπηρεσίες, όπως τα νοσοκομεία και τα πανεπιστήμια, είναι γενικά δυσχερέστερη στις παραμεθόριες περιοχές. Οι ιδιώτες, οι επιχειρήσεις και οι δημόσιες αρχές στις παραμεθόριες περιοχές αντιμετωπίζουν ιδιαίτερες δυσκολίες για να βρουν τον δρόμο τους μεταξύ δύο διαφορετικών διοικητικών και νομικών συστημάτων. Ερευνητές του Πολυτεχνείου του Μιλάνου κατέδειξαν ότι η άρση των σημερινών διοικητικών φραγμών θα μπορούσε να αυξήσει το ΑΕγχΠ της Ένωσης κατά 8 % περίπου ( 4 )

2.5. Δεδομένης της κοινωνικής διάστασης της εν λόγω πρόκλησης, η ΕΟΚΕ θεωρεί ιδιαίτερα σημαντικό να δημιουργηθούν μηχανισμοί οι οποίοι, αίροντας τα διοικητικά εμπόδια, θα επιτρέπουν στους πολίτες να επιλέγουν ελεύθερα την εργασία τους και θα υποστηρίζουν την ανάπτυξη υποδομών και υπηρεσιών κοινής ωφέλειας.

2.6. Από οικονομικής άποψης, επίσης, πρέπει να επικροτήσουμε την προσέγγιση που υιοθετεί η πρόταση όσον αφορά την επίτευξη μεγαλύτερης μείωσης του διοικητικού φόρτου, προς όφελος τόσο των εργοδοτών όσο και των εργαζομένων.

2.7. Λόγω της απόκεντρης θέσης τους, οι παραμεθόριες περιοχές είναι, συχνά, λιγότερο ευνοημένες, τόσο από οικονομική όσο και από κοινωνική άποψη ( 5 ) . Μια τέτοια πρωτοβουλία θα μπορούσε να συμβάλει αποτελεσματικά στην ενίσχυση της εδαφικής συνοχής, η οποία αποσκοπεί στη διασφάλιση της αρμονικής ανάπτυξης όλων των περιοχών και στην παροχή, στους κατοίκους τους, της δυνατότητας να αξιοποιήσουν με τον καλύτερο δυνατό τρόπο τα περιφερειακά πλεονεκτήματα. Σύμφωνα με τη Συνθήκη της Λισαβόνας ( 6 ) , η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι αυτό το είδος διαφορετικότητας μπορεί να μετατραπεί σε πλεονέκτημα που θα συμβάλει στην αειφόρο ανάπτυξη ολόκληρης της Ένωσης.

2.7.1. Η ΕΟΚΕ εκφράζει τη λύπη της για το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν έχει δρομολογήσει συμμετοχική διαδικασία για τη θέσπιση συνολικής και ολοκληρωμένης στρατηγικής για μια βιώσιμη Ευρώπη με ορίζοντα το 2030 και πέραν αυτού ( 7 ) . Η συνεκτίμηση του γενικότερου πλαισίου του νέου μηχανισμού είναι, συνεπώς, ιδιαίτερα σημαντική: η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι τα νέα σημεία διασυνοριακής συνεργασίας, πέραν της νομοθετικής εναρμόνισης, πρέπει να διασφαλίζουν επίσης την ενσωμάτωση των πρωτοβουλιών στις διάφορες εδαφικές διαδικασίες.

2.7.2. Αυτές οι εδαφικές διαδικασίες περιλαμβάνουν κυρίως τις εδαφικές στρατηγικές σε διάφορα επίπεδα (π.χ. τις μακροπεριφερειακές στρατηγικές ή τις ολοκληρωμένες στρατηγικές αστικής ανάπτυξης), καθώς και την ενσωμάτωση της εμπειρίας που συνδέεται με τα ευρωπαϊκά προγράμματα εδαφικής συνεργασίας, ιδίως όσον αφορά τις εμπειρίες και τα αποτελέσματα των διασυνοριακών προγραμμάτων.

2.7.3. Η αξία του κειμένου στην τρέχουσα διατύπωσή του, σε σύγκριση με τις απόψεις που είχαν προηγουμένως διατυπωθεί, έγκειται στο ότι δεν αποκλείει τη δυνατότητα θαλάσσιας συνεργασίας (πράγμα που καθιστά δυνατή την εφαρμογή του μηχανισμού σε δυναμικές θαλάσσιες συνεργασίες, όπως στην ευρύτερη περιοχή της Κοπεγχάγης και μεταξύ του Ελσίνκι και του Ταλίν, ή στις ιταλο-κροατικές σχέσεις που βρίσκονται σε πλήρη ανάπτυξη).

2.7.4. Μολονότι το εδαφικό πεδίο εφαρμογής τοποθετείται στο επίπεδο NUTS 3, σύμφωνα με την ερμηνεία της νομοθετικής πρότασης, η συγκεκριμένη πρόταση προβλέπει την εφαρμογή του μηχανισμού στη μικρότερη εδαφική μονάδα που μπορεί να δικαιολογηθεί, γεγονός το οποίο πρέπει να επικροτηθεί. Ωστόσο, είναι σημαντικό ο κανονισμός να προσαρμόζεται σε περιπτώσεις κατά τις οποίες το εδαφικό πεδίο εφαρμογής πρέπει να εκτείνεται πέραν των προτεινόμενων διοικητικών ορίων (για παράδειγμα, η ραδιοσυχνότητα των ασθενοφόρων πρέπει να λειτουργεί σε μια ευρύτερη περιοχή, όταν χρειάζεται).

2.8. Όπως διαφαίνεται και στον προτεινόμενο νέο προϋπολογισμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η προστασία του περιβάλλοντος καθίσταται πλέον αδιαμφισβήτητη προτεραιότητα: η Επιτροπή προτείνει να αυξηθεί η χρηματοδότηση για το περιβάλλον και τη δράση για το κλίμα ( 8 ) . Είναι σαφές ότι πρέπει να επαινείται κάθε προσπάθεια συνεκτικής προσέγγισης του ευρωπαϊκού οικοσυστήματος που προσφέρει τη δυνατότητα προστασίας της φύσης.

2.9. «Ώθηση της ανάπτυξης και της συνοχής σε παραμεθόριες περιφέρειες της ΕΕ» Όπως και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στην ανακοίνωσή της με τίτλο ( 9 ) (η οποία, μέσα από 10 προτάσεις, επισημαίνει τρόπους με τους οποίους η ΕΕ και τα κράτη μέλη της μπορούν να μειώσουν την πολυπλοκότητα, τη χρονική διάρκεια και το κόστος της διασυνοριακής αλληλεπίδρασης και να προωθήσουν την κοινή χρήση των υπηρεσιών κατά μήκος των εσωτερικών συνόρων), η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι η συνεργασία πρέπει να υπερβαίνει τη νομική εναρμόνιση (υποστήριξη της πολυγλωσσίας κ.λπ.).

2.10. Παρ’ όλα αυτά, υπάρχει φόβος η δημιουργία του μηχανισμού σε εθελοντική βάση να οδηγήσει σε περαιτέρω κατακερματισμό των νομικών πρακτικών και της διοικητικής διαμόρφωσης στην Ευρώπη, αλλά και επιπλέον να εμφανιστούν σημαντικές διαφορές μεταξύ των πρακτικών των περισσότερο ανεπτυγμένων και των λιγότερο ανεπτυγμένων κρατών. Στην ουσία, τα λιγότερο ανεπτυγμένα κράτη αντιμετωπίζουν όχι μόνο διαφορετικά νομικά εμπόδια, αλλά και επαχθέστερες προκλήσεις, για παράδειγμα από οικονομικής άποψης.

2.11. Η ΕΟΚΕ έχει επίγνωση του χρονοβόρου χαρακτήρα της νομοθετικής εναρμόνισης, ενθαρρύνει όμως τα κράτη μέλη να δημιουργήσουν μια όσο το δυνατόν πιο ομοιογενή δομή. Συνολικά, φαίνεται ότι η πρόταση κανονισμού αποσκοπεί στη συντόμευση των διαδικαστικών προθεσμιών για την προστασία των τοπικών παραγόντων. Ωστόσο, δεδομένης της πολυπλοκότητας του μηχανισμού και της διάρκειας των γραφειοκρατικών διαδικασιών, θα πρέπει να υπάρχει ισχυρή βούληση συνεργασίας ώστε να μπορούν να τηρούνται οι προθεσμίες.

2.12. Η διαμόρφωση του νέου πολυεπίπεδου θεσμικού συστήματος θέτει επίσης ορισμένα ζητήματα. Είναι σημαντικό να καθοριστεί το πλαίσιο λειτουργίας των θεσμών αυτών ώστε τα εμπόδια που προκύπτουν να μην έχουν επιπτώσεις στις αρχές (ανεπαρκής ικανότητα κ.λπ.).

2.13. Border Focal Points ). Από την άποψη αυτή, η ΕΟΚΕ επικροτεί τον συντονιστικό ρόλο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, ο οποίος κατέστη δυνατός με τη δημιουργία, τον Σεπτέμβριο του 2017, των σημείων επαφής για τα σύνορα ( 10 ) ).

2.13.1. Ανησυχεί, ωστόσο, για την έλλειψη ευρωπαϊκής χρηματοδότησης, η οποία ενδέχεται να δημιουργήσει προβλήματα, ειδικά για τα λιγότερο ανεπτυγμένα κράτη μέλη. Ως εκ τούτου, η ΕΟΚΕ θεωρεί σημαντικό να προβλέπεται δυνατότητα σύνδεσης μεταξύ των διαφόρων ταμείων χρηματοδότησης και του προτεινόμενου μηχανισμού.

2.14. Εγκρίνει ιδιαίτερα την εκ των κάτω προς τα άνω φύση της πρωτοβουλίας, στο μέτρο που εφαλτήριο για τη διαδικασία εναρμόνισης αποτελούν οι τοπικοί παράγοντες — εκείνοι, δηλαδή, που βιώνουν πραγματικά τα προαναφερθέντα εμπόδια και τα αντιμετωπίζουν.

2.14.1. Καθώς κινητοποιούν τους ενδιαφερόμενους τοπικούς παράγοντες, οι οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών είναι ιδιαίτερα κατάλληλες για να εντοπίζουν τα τοπικά προβλήματα και να διατυπώνουν προτάσεις. Συνεπώς, η ΕΟΚΕ θεωρεί άκρως σημαντική τη συμμετοχή τους και συνιστά να αξιοποιηθεί η εμπειρία τους και η ικανότητα συντονισμού (π.χ. με βάση τους διαπεριφερειακούς δείκτες των εμπορικών επιμελητηρίων ή τις συνεργασίες που έχουν ήδη αναπτυχθεί μεταξύ συνδικαλιστικών φορέων ή οργανώσεων συμφερόντων). Η ΕΟΚΕ θεωρεί επίσης σημαντικό να ληφθούν υπόψη οι εργασίες των εθνικών και των περιφερειακών οικονομικών και κοινωνικών επιτροπών.

2.14.2. Επιπλέον, είναι σημαντικό τα κράτη μέλη να υποστηρίξουν σε μεγάλο βαθμό την κοινωνία των πολιτών, ώστε να μπορούν και οι οικονομικά μειονεκτούντες φορείς να ενημερώνονται για τις ευκαιρίες και να επωφελούνται.

2.14.3. Εν προκειμένω, η ΕΟΚΕ προτείνει να υποστηριχθεί το έργο των οργανώσεων που δημιουργούνται από τις παραμεθόριες περιοχές [όπως η Ένωση των Ευρωπαϊκών Παραμεθόριων Περιοχών, η Mission Opérationnelle Transfrontalière (MOT/Διασυνοριακή Επιχειρησιακή Αποστολή) ή η Κεντροευρωπαϊκή Υπηρεσία Διασυνοριακών Πρωτοβουλιών/ Central European Service for Cross-border Initiatives ] με στόχο να προωθούνται τα συμφέροντα των παραμεθόριων περιοχών, η δημιουργία επαφών και η ανταλλαγή εμπειριών μεταξύ των διαφόρων φορέων, καθώς και οι δυνατότητες συνεργασίας.

Βρυξέλλες, 19 Σεπτεμβρίου 2018. Ο Πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής Luca JAHIER

(1) ΕΕ C 125 της 21.4.2017, σ. 1.

(2) http://ec.europa.eu/regional_policy/el/information/publications/communications/2017/boosting-growth-and-cohesion-in-eu-border-regions

(3) http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/cooperation/european-territorial/cross-border/review/

(4) Camagni et al., Quantification of the effects of legal and administrative border obstacles in land border regions, Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Βρυξέλλες, 2017.

(5) http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohesion7/7cr_el.pdf.

(6) EE C 306 της 17.12.2007.

(7) ΕΕ C 345 της 13.10.2017, σ. 91.

(8) http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-4002_el.htm

(9) http://ec.europa.eu/regional_policy/el/information/publications/communications/2017/boosting-growth-and-cohesion-in-eu-border-regions

(10) http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-3270_el.htm