ΑΚΡΩΝΥΜΙΑ ΚΑΙ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ

ΓΔ RELEX : Γενική Διεύθυνση Εξωτερικών Σχέσεων

ΓΔΠ : Γραφείο διαχείρισης προγράμματος

ΔΔΟ : Διαχείριση δημόσιων οικονομικών

ΕΕ : Ευρωπαϊκή Ένωση

ΕΕΚ : Επαγγελματική εκπαίδευση και κατάρτιση

ΕΜΓΕΣ : Ευρωπαϊκό Μέσο Γειτονίας και Εταιρικής Σχέσης

ΕΠ : Ετήσιο πρόγραμμα

ΕΠΓ : Ευρωπαϊκή Πολιτική Γειτονίας

EuropeAid : Γενική Διεύθυνση Προγραμμάτων Εξωτερικής Συνεργασίας

GFSM : Government Finance Statistics Manual (Εγχειρίδιο στατιστικής δημόσιων οικονομικών)

MEDA : Πρόγραμμα ενίσχυσης της ανάπτυξης της λεκάνης της Μεσογείου (Συνοδευτικά μέτρα για τη μεταρρύθμιση των οικονομικών και κοινωνικών δομών στις μεσογειακές χώρες μη μέλη)

TACIS : Πρόγραμμα τεχνικής βοήθειας στις χώρες της Κοινοπολιτείας Ανεξάρτητων Κρατών

ΣΥΝΟΨΗ

I. Το Ευρωπαϊκό Μέσο Γειτονίας και Εταιρικής Σχέσης τέθηκε σε εφαρμογή το 2007, ως νέο πλαίσιο για τον σχεδιασμό και τη χορήγηση βοήθειας σε 17 χώρες και εδάφη-εταίρους. Εξελίχθηκε στο κύριο μέσο χορήγησης χρηματοδοτικής στήριξης της ΕΕ στις τρεις χώρες του Νοτίου Καυκάσου (Αρμενία, Αζερμπαϊτζάν, Γεωργία), οι οποίες παρουσιάζουν έντονο οικονομικό και στρατηγικό ενδιαφέρον για την ΕΕ (βλέπε σημεία 1 έως 6).

II. Στόχος του ελέγχου ήταν να αξιολογηθεί εάν το νέο ΕΜΓΕΣ τέθηκε επιτυχώς σε εφαρμογή και παράγει αποτελέσματα στον Νότιο Καύκασο. Τρία επιμέρους ερωτήματα καθιστούν δυνατή την απάντηση στο γενικό ερώτημα:

α) Σχεδιάστηκαν ορθά τα πρώτα ετήσια προγράμματα δράσης;

β) Οδήγησε εγκαίρως σε επιτυχή αποτελέσματα η εφαρμογή των πρώτων ετήσιων προγραμμάτων δράσης;

γ) Αξιοποίησε επαρκώς η Επιτροπή τα διαθέσιμα στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Μέσου Γειτονίας και Εταιρικής Σχέσης μέσα υλοποίησης;

III. Στο πλαίσιο του ελέγχου, το Συνέδριο εξέτασε το σύστημα σχεδιασμού διά του οποίου καθορίζονται οι προτεραιότητες της ΕΕ όσον αφορά τη χορήγηση βοήθειας, τα αποτελέσματα των πρώτων ετήσιων προγραμμάτων δράσης και τη χρήση των διαφόρων μέσων χορήγησης της βοήθειας.

IV. Όσον αφορά τον προγραμματισμό και τον σχεδιασμό, η Επιτροπή εφάρμοσε σύστημα πολυετούς σχεδιασμού για τον καθορισμό των προτεραιοτήτων χορήγησης βοήθειας της ΕΕ, σύμφωνα με τον κανονισμό για το ΕΜΓΕΣ. Ωστόσο, η χρησιμότητα των εργασιών προγραμματισμού περιορίστηκε από την ανεπάρκεια σαφήνειας και την ελλιπή ιεράρχηση των προτεραιοτήτων. Η μεγάλη διάρκεια της διαδικασίας προγραμματισμού και σχεδιασμού δεν ανταποκρινόταν στις ανάγκες του ταχέως μεταβαλλόμενου περιβάλλοντος του Νοτίου Καυκάσου, που επηρεάζεται από συγκρούσεις, με αποτέλεσμα να υπονομεύεται η συνάφεια της βοήθειας. Ο προγραμματισμός και ο σχεδιασμός της βοήθειας δεν καθοδηγήθηκαν στον αναγκαίο βαθμό από έναν διαρθρωμένο διάλογο με τις δικαιούχους χώρες (βλέπε σημεία 10 έως 34).

V. Συνολικά, τα επιτεύγματα ήταν ανομοιογενή. Μολονότι το πρόγραμμα για την επαγγελματική εκπαίδευση και κατάρτιση στην Αρμενία είχε θετικό αντίκτυπο στη μεταρρυθμιστική διαδικασία, ενισχύοντάς την, ελάχιστες ήταν οι συγκεκριμένες ενέργειες που έγιναν ώστε να επιτευχθεί πρόοδος προς την κατεύθυνση της μεταρρύθμισης του ενεργειακού τομέα στο Αζερμπαϊτζάν. Το πρόγραμμα μεταρρύθμισης της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών στη Γεωργία σημείωσε ελάχιστη πρόοδο κατά τους πρώτους 12 μήνες εφαρμογής του, αλλά κατά το δεύτερο έτος άρχισε να αποδίδει καρπούς. Στην πληττόμενη από συγκρούσεις περιφέρεια της Αμπχαζίας, το ΕΜΓΕΣ δεν έχει αποδειχθεί ακόμη μέσο κατάλληλο για την οικονομική αποκατάσταση και τη δημιουργία κλίματος εμπιστοσύνης. Το μέσο της αδελφοποίησης υπηρεσιών βρισκόταν ακόμη στο αρχικό στάδιο (βλέπε σημεία 35 έως 56).

VI. Όσον αφορά τα μέσα υλοποίησης, η Επιτροπή κατόρθωσε να μεταβάλει τον τρόπο χορήγησης της χρηματοδοτικής βοήθειας, καθιερώνοντας την τομεακή δημοσιονομική στήριξη και την αδελφοποίηση υπηρεσιών. Ωστόσο, το κυρίαρχο μέσο, η τομεακή δημοσιονομική στήριξη, δεν είχε προετοιμαστεί επαρκώς, με αρνητικό αντίκτυπο στις επιδόσεις. Η χρήση των μέσων υλοποίησης δεν ήταν αρκετά επιλεκτική (βλέπε σημεία 57 έως 66).

VII. Βάσει των ανωτέρω παρατηρήσεων, το Συνέδριο διατυπώνει συστάσεις που μπορούν, ενδεχομένως, να βοηθήσουν την Επιτροπή να αυξήσει την αποτελεσματικότητα της βοήθειας που χορηγείται στην Αρμενία, το Αζερμπαϊτζάν και τη Γεωργία (βλέπε σημεία 67 έως 75). Οι κύριες συστάσεις αφορούν τον εξορθολογισμό της διαδικασίας προγραμματισμού και σχεδιασμού, καθώς και την επιλεκτικότερη χρήση του μέσου της τομεακής δημοσιονομικής στήριξης.

EΙΣΑΓΩΓΗ

1. Μετά τη διεύρυνση του 2004, η Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) επιδίωξε να αποφύγει την εμφάνιση νέων διαχωριστικών γραμμών στην Ευρώπη και να προωθήσει τη σταθερότητα και την ευημερία εντός και εκτός των νέων συνόρων της ΕΕ. Αναπτύχθηκε νέα ευρωπαϊκή πολιτική γειτονίας (ΕΠΓ), η οποία βασίστηκε στα σχέδια δράσης που συμφωνήθηκαν μεταξύ της ΕΕ και κάθε χώρας-εταίρου.

2. Στόχος της ΕΠΓ είναι να προχωρήσει πέραν των υφιστάμενων συμφωνιών εταιρικής σχέσης και συνεργασίας, και να προσφέρει στις γειτονικές χώρες την προοπτική μιας όλο και στενότερης σχέσης με την ΕΕ. Γενικός στόχος είναι η ενίσχυση των διεργασιών πολιτικής και οικονομικής μεταρρύθμισης, η προαγωγή της στενότερης οικονομικής ολοκλήρωσης και της προσέγγισης με τα πρότυπα της ΕΕ, καθώς και η βιώσιμη ανάπτυξη.

3. Το Ευρωπαϊκό Μέσο Γειτονίας και Εταιρικής Σχέσης (ΕΜΓΕΣ) [1] τέθηκε σε εφαρμογή το 2007, ως νέο πλαίσιο για τον σχεδιασμό και την παροχή βοήθειας. Το ΕΜΓΕΣ, με χρηματοδοτικό κονδύλιο 5,6 δισεκατομμυρίων ευρώ για το χρονικό διάστημα 2007-2010, παρέχει βοήθεια σε 17 χώρες και εδάφη-εταίρους: δέκα στην περιφέρεια της Μεσογείου [2], τέσσερις στην Ανατολική Ευρώπη [3] και τρεις στην περιοχή του Νοτίου Καυκάσου (Αρμενία, Αζερμπαϊτζάν, Γεωργία) (βλέπε χάρτη — Νότιος Καύκασος). Αντικαθιστώντας τα προγράμματα TACIS [4] και MEDA [5], το ΕΜΓΕΣ κατέστη το κύριο μέσο χρηματοδοτικής στήριξης της ΕΕ προς τις χώρες αυτές.

ΧΆΡΤΗΣ

ΝΌΤΙΟΣ ΚΑΎΚΑΣΟΣ

+++++ TIFF +++++

Πηγή: Eurostat.

4. Οι σημαντικότερες συνιστώσες του ΕΜΓΕΣ είναι τα ετήσια προγράμματα δράσης, που διαθέτουν 311 εκατομμύρια ευρώ στις τρεις χώρες του Νοτίου Καυκάσου για την χρονική περίοδο 2007-2010 [6]. Επιπλέον των εν λόγω εθνικών χρηματοδοτικών κατανομών, οι χώρες αποκομίζουν οφέλη και από προγράμματα του ΕΜΓΕΣ που απευθύνονται σε περισσότερες χώρες, καθώς και από διασυνοριακά και περιφερειακά προγράμματα του ΕΜΓΕΣ και, επίσης, από προγράμματα χρηματοδοτούμενα από ειδικά κονδύλια του προϋπολογισμού.

5. Το ΕΜΓΕΣ παρέχει ευρύτερο φάσμα μέσων για τη χορήγηση βοήθειας (βλέπε παράρτημα I) από ό,τι το προγενέστερο μέσο TACIS, συμπεριλαμβανομένης της αδελφοποίησης υπηρεσιών [7] και της τομεακής δημοσιονομικής στήριξης. Η Επιτροπή ορίζει την τομεακή δημοσιονομική στήριξη ως "μεταφορά δημοσιονομικών πόρων από εξωτερικό οργανισμό χρηματοδότησης στο δημόσιο ταμείο μιας χώρας-εταίρου, για τη στήριξη τομεακού προγράμματος, υπό την προϋπόθεση της συμμόρφωσης της τελευταίας με τους συμφωνηθέντες όρους πληρωμής. Οι χρηματοδοτικοί πόροι που εξασφαλίζονται με τον τρόπο αυτό αποτελούν μέρος των συνολικών πόρων της χώρας-εταίρου και, κατά συνέπεια, χρησιμοποιούνται σύμφωνα με το σύστημα διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών της χώρας-εταίρου."

6. Μολονότι η περιοχή του Νοτίου Καυκάσου βρίσκεται στα όρια της ανατολικής περιφέρειας της ΕΠΓ (μόνον η Γεωργία, μέσω του Εύξεινου Πόντου, έχει κοινά θαλάσσια σύνορα με την ΕΕ), οι χώρες της περιοχής παρουσιάζουν μεγάλο οικονομικό και στρατηγικό ενδιαφέρον για την ΕΕ. Το Συνέδριο δεν είχε ποτέ στο παρελθόν ασχοληθεί με την περιφέρεια του Νοτίου Καυκάσου στο πλαίσιο ελέγχου των επιδόσεων, ενώ δύο έλεγχοι κάλυψαν τα όμορα κράτη της Ανατολικής Ευρώπης: ο πρώτος τη Ρωσική Ομοσπονδία (το 2006) [8] και ο δεύτερος τη Λευκορωσία, τη Μολδαβία και την Ουκρανία (το 2008) [9]. Η άλλη περιφέρεια εντός της ΕΠΓ, οι χώρες της Μεσογείου, αποτέλεσαν το αντικείμενο ειδικής έκθεσης που δημοσιεύθηκε το 2006 [10].

ΕΜΒΕΛΕΙΑ ΚΑΙ ΤΡΟΠΟΣ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗΣ ΤΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ

7. Στόχος του ελέγχου ήταν να εκτιμηθεί εάν το νέο ΕΜΓΕΣ τέθηκε επιτυχώς σε εφαρμογή και παράγει αποτελέσματα στην περιοχή του Νοτίου Καυκάσου. Ο έλεγχος εστιάστηκε στα πρώτα ετήσια προγράμματα δράσης του ΕΜΓΕΣ, τα οποία εγκρίθηκαν από την Επιτροπή κατά την περίοδο Οκτωβρίου-Δεκεμβρίου 2007. Η περίοδος εκτέλεσης των εν λόγω προγραμμάτων είναι πολυετής, γεγονός που παρέχει τη δυνατότητα πραγματοποίησης πληρωμών έως το 2013.

8. Τρία επιμέρους ερωτήματα καθιστούν δυνατή την απάντηση στο γενικό ερώτημα του ελέγχου:

α) Σχεδιάστηκαν ορθά τα πρώτα ετήσια προγράμματα δράσης;

β) Οδήγησε εγκαίρως σε επιτυχή αποτελέσματα η εφαρμογή των πρώτων ετήσιων προγραμμάτων δράσης;

γ) Αξιοποίησε επαρκώς η Επιτροπή τα διαθέσιμα στο πλαίσιο του ΕΜΓΕΣ μέσα υλοποίησης;

9. Κατ’ αρχάς, στο πλαίσιο του ελέγχου εξετάστηκε το σύστημα στρατηγικού σχεδιασμού για τον καθορισμό των προτεραιοτήτων χορήγησης βοήθειας, κυρίως στις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής (ΓΔ RELEX και EuropeAid στις Βρυξέλλες). Δεύτερον, πραγματοποιήθηκαν αποστολές ελέγχου επιτόπου κατά το διάστημα Μαρτίου-Νοεμβρίου 2009 και στις τρεις χώρες, προκειμένου να εξεταστούν τα πρώτα επιχειρησιακά επιτεύγματα και τα μέσα υλοποίησης που χρησιμοποιήθηκαν. [11] Οι εν λόγω αποστολές περιλάμβαναν επισκέψεις στις αντιπροσωπείες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και σε εθνικούς φορείς υλοποίησης, καθώς και σε μονάδες παρακολούθησης [12].

ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ

ΣΧΕΔΙΑΣΤΗΚΑΝ ΟΡΘΑ ΤΑ ΠΡΩΤΑ ΕΤΗΣΙΑ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΑ ΔΡΑΣΗΣ;

10. Ο κανονισμός για το ΕΜΓΕΣ προβλέπει πολυετή προγραμματισμό και έγγραφα στρατηγικής. Ο πολυετής προγραμματισμός βοηθά στον καθορισμό των αναγκών της χώρας-αποδέκτη και στη μετουσίωσή τους σε στρατηγικούς αναπτυξιακούς στόχους. Το στάδιο του σχεδιασμού που ακολουθεί μετατρέπει τους αναπτυξιακούς στόχους σε προτάσεις προγραμμάτων και σχεδίων (προσδιορισμός και διατύπωση) και ολοκληρώνεται με τη λήψη απόφασης περί χρηματοδοτικής συμμετοχής.

11. Το Συνέδριο εξέτασε κατά πόσο το σύστημα σχεδιασμού προσδιορίζει και ιεραρχεί τις ανάγκες των χωρών-αποδεκτών σαφώς και εγκαίρως, βάσει διαρθρωμένου διαλόγου με τους δικαιούχους.

ΘΕΣΠΙΣΤΗΚΕ ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ

12. Η ανάπτυξη των πρώτων ετήσιων προγραμμάτων δράσης ήταν ο καρπός μιας διαδικασίας στρατηγικού σχεδιασμού. Το Συνέδριο ανέλυσε τα στάδια της εν λόγω διαδικασίας, τα συναφή έγγραφα και τον τρόπο σύνδεσης των εγγράφων (βλέπε διάγραμμα I). Αρμόδιες είναι δύο γενικές διευθύνσεις της Επιτροπής: η ΓΔ RELEX είναι υπεύθυνη για τον πολυετή προγραμματισμό, ενώ η EuropeAid σχεδιάζει και υλοποιεί τα ετήσια προγράμματα.

13. Κατόπιν εντατικών προπαρασκευαστικών εργασιών από πλευράς της Επιτροπής, τα σχέδια δράσης ΕΠΓ συμφωνήθηκαν διμερώς τον Νοέμβριο του 2006 μεταξύ, αφενός, της ΕΕ και, αφετέρου, της Αρμενίας, του Αζερμπαϊτζάν και της Γεωργίας. Τα εν λόγω σχέδια δράσης, από κοινού με τις συμφωνίες εταιρικής σχέσης και συνεργασίας του 1999 [13], αποτελούν το βασικό πλαίσιο πολιτικής για το ΕΜΓΕΣ.

ΔΙΑΓΡΑΜΜΑ I

ΕΠΙΣΚΟΠΗΣΗ ΤΩΝ ΕΛΕΓΧΘΕΝΤΩΝ ΕΓΓΡΑΦΩΝ ΠΟΥ ΣΥΝΔΕΟΝΤΑΙ ΜΕ ΤΗ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΥ

+++++ TIFF +++++

1 Ανανεώνεται αυτομάτως ανά έτος, εάν δεν κοινοποιηθεί καταγγελία.

14. Βάσει του πλαισίου αυτού, η ΓΔ RELEX κατάρτισε δύο στρατηγικά έγγραφα για καθεμία από τις τρεις χώρες:

α) το έγγραφο στρατηγικής ανά χώρα για τη χρονική περίοδο 2007-2013. Το έγγραφο αυτό δεν περιέχει δημοσιονομικές προβλέψεις, παρέχει, ωστόσο, επισκόπηση όλων των μελλοντικών προτεραιοτήτων βοήθειας της Ευρωπαϊκής Επιτροπής [14], οι οποίες πρόκειται να καλυφθούν εντός της επόμενης επταετίας·

β) το εθνικό ενδεικτικό πρόγραμμα για τη χρονική περίοδο 2007-2010. Το εν λόγω έγγραφο μετουσιώνει τις προτεραιότητες του εγγράφου στρατηγικής ανά χώρα για τη χορήγηση βοήθειας, σε προτεραιότητες χρηματοδότησης για την επόμενη τετραετία βάσει της εθνικής χρηματοδοτικής κατανομής του ΕΜΓΕΣ. Περιλαμβάνει εκτίμηση του συνολικού ποσού που απαιτείται και παρέχει ενδεικτική κατανομή των πόρων για τις επιλεγείσες προτεραιότητες.

15. Στη συνέχεια, η EuropeAid σχεδίασε τα ετήσια προγράμματα δράσης του 2007 (βλέπε διάγραμμα II). Για τις τρεις χώρες ορίστηκαν διαφορετικές προτεραιότητες όσον αφορά τη χορήγηση βοήθειας, βάσει των τομέων προτεραιότητας που προσδιορίστηκαν στα εθνικά ενδεικτικά προγράμματα:

α) Στην Αρμενία, ύψιστη προτεραιότητα δόθηκε στην επαγγελματική εκπαίδευση και κατάρτιση (ΕΕΚ). Η Επιτροπή θεωρεί ότι η πρόοδος στον τομέα αυτό θα συμβάλει στη μείωση της φτώχειας μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα (βλέπε σημεία 36 έως 39).

β) Στο Αζερμπαϊτζάν, ύψιστη προτεραιότητα δόθηκε στον ενεργειακό τομέα, με έμφαση στις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας και την ενεργειακή απόδοση (βλέπε σημεία 40 έως 44).

γ) Στη Γεωργία, ύψιστη προτεραιότητα αποτελούσε η διαχείριση των δημόσιων οικονομικών, η δε στήριξη της ΕΕ σχεδιάστηκε κατά τρόπο ώστε να συμβάλει στην ενίσχυση της οικονομικής μεγέθυνσης και στη μείωση της φτώχειας μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα (βλέπε σημεία 46 έως 48). Μια ακόμη προτεραιότητα ήταν η οικονομική αποκατάσταση και η δημιουργία κλίματος εμπιστοσύνης σε ζώνες συγκρούσεων (βλέπε σημεία 49 έως 52).

ΔΙΑΓΡΑΜΜΑ II

ΕΠΙΣΚΟΠΗΣΗ ΤΩΝ ΕΤΗΣΙΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ ΔΡΑΣΗΣ ΤΟΥ 2007

+++++ TIFF +++++

16. Η βοήθεια παρέχεται, κυρίως, με τη μορφή τομεακής δημοσιονομικής στήριξης, με μια συνιστώσα τεχνικής βοήθειας που αποσκοπεί στη στήριξη της εκτέλεσης του προϋπολογισμού. Επιπλέον, και τα τρία ετήσια προγράμματα δράσης του 2007 περιλάμβαναν μηχανισμούς αδελφοποίησης υπηρεσιών για τη συνεργασία μεταξύ των διοικητικών αρχών της δικαιούχου χώρας και των αντίστοιχων διοικητικών αρχών κρατών μελών της ΕΕ.

17. Το τελευταίο βήμα στη διαδικασία σχεδιασμού ήταν η σύναψη συμφωνιών χρηματοδότησης μεταξύ της Επιτροπής και των δικαιούχων κρατών. Οι συμφωνίες χρηματοδότησης ορίζουν τους γενικούς και ειδικούς όρους, καθώς και τις τεχνικές και διοικητικές διατάξεις της βοήθειας.

Η ΑΝΕΠΑΡΚΗΣ ΣΑΦΗΝΕΙΑ ΚΑΙ ΙΕΡΑΡΧΗΣΗ ΤΩΝ ΠΡΟΤΕΡΑΙΟΤΗΤΩΝ ΠΕΡΙΟΡΙΖΕΙ ΤΑ ΟΦΕΛΗ ΤΟΥ ΠΟΛΥΕΤΟΥΣ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΙΣΜΟΥ ΤΗΣ ΓΔ RELEX

18. Αδυναμίες στη σύνδεση μεταξύ του σχεδίου δράσης της ΕΠΓ, του εγγράφου στρατηγικής ανά χώρα και του εθνικού ενδεικτικού προγράμματος περιορίζουν περαιτέρω τη σαφήνεια της διαδικασίας σχεδιασμού. Η ανεπαρκής ιεράρχηση των προτεραιοτήτων υπονομεύει την αποτελεσματικότητα του προγραμματισμού (βλέπε σημεία 19 έως 27).

19. Αρνητικό αντίκτυπο στη σαφήνεια έχει και η αντιμετώπιση του ίδιου θέματος με διαφορετικούς τρόπους στα επιμέρους έγγραφα. Για παράδειγμα, στην περίπτωση της Αρμενίας, το ζήτημα της εκπαίδευσης καλύπτεται στο έγγραφο στρατηγικής ανά χώρα σε δύο κεφάλαια: "Οικονομική και κοινωνική μεταρρύθμιση, μείωση της φτώχειας και βιώσιμη ανάπτυξη" και "Επαφές μεταξύ λαών". Επιπλέον, οι ίδιες προτεραιότητες σε ορισμένες περιπτώσεις αναδιατυπώνονται και αναδιαρθρώνονται από το ένα έγγραφο στο επόμενο. Για παράδειγμα, στην περίπτωση της Γεωργίας, το ζήτημα της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών αντιμετωπίζεται στο πλαίσιο διαφορετικών τομέων προτεραιοτήτων στα διάφορα στρατηγικά έγγραφα.

20. Τρία διαφορετικά χρονικά πλαίσια χρησιμοποιούνται σε στρατηγικό επίπεδο. Το σχέδιο δράσης της ΕΠΓ καλύπτει χρονική περίοδο πέντε ετών, ενώ το έγγραφο στρατηγικής ανά χώρα καλύπτει και τα επτά έτη των δημοσιονομικών προοπτικών της ΕΕ και το εθνικό ενδεικτικό πρόγραμμα καλύπτει χρονική περίοδο τεσσάρων ετών.

21. Το σχέδιο δράσης της ΕΠΓ θα έπρεπε να αποτελεί το κύριο σημείο αναφοράς για τον καθορισμό των προτεραιοτήτων χορήγησης βοήθειας, ορίζοντας σειρά τομέων προτεραιότητας, ειδικών δράσεων και γενικών στόχων. Ωστόσο, η πληθώρα δράσεων προτεραιότητας και η αόριστη διατύπωσή τους υπονομεύουν την προσπάθεια ιεράρχησης των προτεραιοτήτων (βλέπε πλαίσιο 1).

22. Το έγγραφο στρατηγικής ανά χώρα για τη χρονική περίοδο 2007-2013, το οποίο αποτελεί εν μέρει απόρροια του σχεδίου δράσης της ΕΠΓ, παρέχει μια ικανοποιητική επισκόπηση της κατάστασης της χώρας, αλλά δεν συμβάλλει ιδιαίτερα στον περιορισμό των προτεραιοτήτων. Το εθνικό ενδεικτικό πρόγραμμα για την περίοδο 2007-2010 που ακολούθησε, το οποίο καλύπτει συντομότερη χρονική περίοδο τεσσάρων ετών, μειώνει τον αριθμό των κύριων προτεραιοτήτων, αλλά εισάγει νέες δευτερεύουσες προτεραιότητες. Κατά συνέπεια, ένα ευρύ φάσμα τομέων παραμένει επιλέξιμο για χρηματοδοτική ενίσχυση (βλέπε πλαίσιο 2), κατάσταση που έρχεται σε αντίθεση με την πρακτική που ακολουθείται σε άλλους τομείς της εξωτερικής βοήθειας [15], στους οποίους είθισται να ορίζονται δύο μόνον κεντρικοί τομείς.

ΠΛΑΙΣΙΟ 1

ΑΣΑΦΗΣ ΚΑΘΟΡΙΣΜΟΣ ΠΡΟΤΕΡΑΙΟΤΗΤΩΝ ΣΤΟ ΣΧΕΔΙΟ ΔΡΑΣΗΣ ΤΗΣ ΕΠΓ: ΤΟ ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑ ΤΗΣ ΑΡΜΕΝΙΑΣ

Το σχέδιο δράσης της ΕΠΓ για την Αρμενία ορίζει οκτώ τομείς προτεραιότητας για τη συνεργασία, συμπεριλαμβανομένων 54 ειδικών δράσεων. Στους εν λόγω τομείς προτεραιότητας προστίθενται 248 δράσεις που απαριθμούνται στο πλαίσιο επτά "Γενικών στόχων", που υποδιαιρούνται σε 20 δευτερεύοντες στόχους, οι οποίοι με τη σειρά τους υποδιαιρούνται σε 62 επιμέρους στόχους.

ΠΛΑΙΣΙΟ 2

ΤΟ ΕΘΝΙΚΟ ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΟ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΠΕΡΙΕΧΕΙ ΕΥΡΥ ΦΑΣΜΑ ΤΟΜΕΩΝ ΕΠΙΛΕΞΙΜΩΝ ΓΙΑ ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΙΚΗ ΕΝΙΣΧΥΣΗ: ΤΟ ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑ ΤΟΥ ΑΖΕΡΜΠΑΪΤΖΑΝ

Το εθνικό ενδεικτικό πρόγραμμα για το Αζερμπαϊτζάν προβλέπει τρεις τομείς προτεραιότητας, η διατύπωση των οποίων είναι ιδιαιτέρως αόριστη (π.χ. "Παροχή στήριξης για την ανάπτυξη των δημοκρατικών θεσμών και της χρηστής διακυβέρνησης"), 10 δευτερεύουσες προτεραιότητες (π.χ. "Περιβάλλον") και 19 ειδικούς στόχους (π.χ. "Διευκόλυνση του εμπορίου και βελτίωση του επενδυτικού κλίματος, της απασχόλησης και της κοινωνικής κατάστασης με βιώσιμο τρόπο").

23. Το εθνικό ενδεικτικό πρόγραμμα ελάχιστα προσθέτει στο έγγραφο στρατηγικής ανά χώρα, πέρα από την παράθεση του ενδεικτικού προϋπολογισμού για τις προτεραιότητες που επελέγησαν για τα έτη 2007-2010. Δεν προτείνει χρονοδιάγραμμα για την υλοποίηση των προτεραιοτήτων. Επιπλέον, ο μακροπρόθεσμος αντίκτυπος, οι ειδικοί στόχοι, τα προσδοκώμενα αποτελέσματα και οι δείκτες αποτελεσμάτων περιγράφονται μάλλον αόριστα και γενικόλογα. Ακόμη, δεν παρέχεται ειδική καθοδήγηση όσον αφορά τους τομείς που ενδείκνυνται να συμμετέχουν στον μηχανισμό αδελφοποίησης υπηρεσιών ή να τυγχάνουν τομεακής δημοσιονομικής στήριξης. Η τελευταία ενθαρρύνεται και συνιστάται γενικώς και αορίστως "ως η πρώτη επιλογή … στις περιπτώσεις που πληρούνται οι αναγκαίες προϋποθέσεις". [16]

ΔΕΝ ΕΙΝΑΙ ΕΠΑΡΚΩΣ ΣΑΦΕΣ ΠΩΣ ΠΡΟΕΚΥΨΑΝ ΟΙ ΤΟΜΕΙΣ ΠΟΥ ΕΠΕΛΕΓΗΣΑΝ ΓΙΑ ΧΟΡΗΓΗΣΗ ΒΟΗΘΕΙΑΣ ΑΠΟ ΤΑ ΕΓΓΡΑΦΑ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΙΣΜΟΥ

24. Το έγγραφο στρατηγικής ανά χώρα και το εθνικό ενδεικτικό πρόγραμμα προέβλεψαν όλους τους τομείς στους οποίους ήταν δυνατή η χορήγηση βοήθειας εντός της επόμενης επταετίας (2007-2013), συμπεριλαμβανομένων ενδεικτικών κατανομών για την επόμενη τετραετία (2007-2010). Στους κόλπους της Επιτροπής, η ευθύνη για τον καθορισμό των τομέων επικέντρωσης της βοήθειας κατά το πρώτο έτος (2007) ανατέθηκε στην EuropeAid (βλέπε σημείο 12).

25. Για τη λήψη της σχετικής απόφασης, η EuropeAid βασίστηκε, σε μεγάλο βαθμό, στη δέσμευσή της να διοχετεύει τουλάχιστον το 50 % της κοινοτικής βοήθειας μέσω εθνικών συστημάτων (βλέπε σημείο 58). Με τον τρόπο αυτό, η καταλληλότητα ενός τομέα για τομεακή δημοσιονομική στήριξη αποτέλεσε σημαντικό παράγοντα για τον καθορισμό των προς ενίσχυση τομέων στα ετήσια προγράμματα δράσης του 2007.

26. Παραδείγματος χάριν, στην Αρμενία επελέγη η ΕΕΚ ως ο τομέας στον οποίο θα επικεντρωνόταν, κυρίως, το πρώτο ετήσιο πρόγραμμα δράσης. Ωστόσο, κανένα από τα στρατηγικά έγγραφα δεν έδινε έμφαση στην ΕΕΚ, η οποία συγκαταλεγόταν απλώς μεταξύ των 25 ειδικών στόχων των επτά δευτερευουσών προτεραιοτήτων του εθνικού ενδεικτικού προγράμματος για τη χρονική περίοδο 2007-2010 (βλέπε διάγραμμα III). Στην περίπτωση της Γεωργίας, ελάχιστη βαρύτητα είχε δοθεί στη διαχείριση των δημόσιων οικονομικών —που είναι το κύριο σημείο εστίασης του ετήσιου προγράμματος δράσης— στο πλαίσιο τόσο των προτεραιοτήτων του εγγράφου στρατηγικής ανά χώρα (όπου αποτελεί την τελευταία περίπτωση της πέμπτης προτεραιότητας) όσο και του εθνικού ενδεικτικού προγράμματος, όπου αναφέρεται στην τρίτη δευτερεύουσα προτεραιότητα του πρώτου τομέα προτεραιότητας.

ΔΙΑΓΡΑΜΜΑ III

ΣΥΝΔΕΣΗ ΤΟΥ ΚΑΘΟΡΙΣΜΟΥ ΠΡΟΤΕΡΑΙΟΤΗΤΩΝ ΣΤΟ ΕΤΗΣΙΟ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΔΡΑΣΗΣ ΤΟΥ 2007 ΜΕ ΤΑ ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΑ ΕΓΓΡΑΦΑ (ΤΟ ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑ ΤΗΣ ΑΡΜΕΝΙΑΣ)

+++++ TIFF +++++

Πηγή: Ανάλυση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου βάσει των στρατηγικών εγγράφων της Επιτροπής.

27. Χρησιμοποιώντας την τομεακή δημοσιονομική στήριξη ως βασικό εργαλείο, η ΕΕ δεν θα μπορέσει να υλοποιήσει αποτελεσματικά παρά το ήμισυ μόλις των δευτερευουσών προτεραιοτήτων που ορίστηκαν στα εθνικά ενδεικτικά προγράμματα για τη χρονική περίοδο 2007-2010, δεδομένου ότι η τομεακή δημοσιονομική στήριξη απαιτεί ένα αρκετά σημαντικό ποσοστό της διαθέσιμης ετήσιας χρηματοδότησης. Για παράδειγμα, στο Αζερμπαϊτζάν, τα προγράμματα τομεακής δημοσιονομικής στήριξης θα καλύψουν, κατά τη διάρκεια της τετραετίας, τέσσερις μόλις επί συνόλου δέκα δευτερευουσών προτεραιοτήτων.

Η ΔΙΕΤΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΙΣΜΟΥ ΚΑΙ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΥ ΣΥΝΕΠΑΓΕΤΑΙ ΚΙΝΔΥΝΟΥΣ ΓΙΑ ΤΗ ΣΥΝΑΦΕΙΑ ΤΗΣ ΒΟΗΘΕΙΑΣ

28. Το ετήσιο πρόγραμμα δράσης του 2007 αποτέλεσε τον καρπό μιας διαδικασίας προγραμματισμού (ΓΔ RELEX) και σχεδιασμού (EuropeAid), διάρκειας άνω των δύο ετών. Στη Γεωργία, παραδείγματος χάριν, οι πρώτες πληρωμές βάσει του ετήσιου προγράμματος δράσης του 2007 πραγματοποιήθηκαν τον Φεβρουάριο του 2008, ενώ η πρώτη αξιολόγηση των στρατηγικών αναγκών ενόψει του εγγράφου στρατηγικής ανά χώρα πραγματοποιήθηκε τον Νοέμβριο του 2005 (βλέπε πίνακα).

29. Το έγγραφο στρατηγικής ανά χώρα, το εθνικό ενδεικτικό πρόγραμμα και το ετήσιο πρόγραμμα υποβλήθηκαν σε σειρά διαδικασιών ποιοτικού ελέγχου και διαβούλευσης πριν εγκριθούν από την Επιτροπή. Οι εν λόγω διαδικασίες περιλάμβαναν, κυρίως, αξιολογήσεις από τις ομάδες στήριξης της ποιότητας της Επιτροπής, διυπηρεσιακή διαβούλευση στο εσωτερικό της Επιτροπής, εξέταση από την επιτροπή διαχείρισης του ΕΜΓΕΣ, που συγκροτείται από τα κράτη μέλη, και έλεγχο από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.

30. Παρότι η ύπαρξη κάθε σταδίου του προγραμματισμού μπορούσε να αιτιολογηθεί, στο σύνολό τους όλα αυτά τα διαφορετικά στάδια είχαν ως αποτέλεσμα την επιμήκυνση της διαδικασίας σχεδιασμού. Ο κύριος λόγος της μεγάλης διάρκειας του αρχικού σταδίου του ΕΜΓΕΣ είναι ότι οι διαδικασίες ελέγχου της ποιότητας και έγκρισης υλοποιήθηκαν σε δύο διαδοχικά στάδια: αρχικά υπό την ευθύνη της ΓΔ RELEX όσον αφορά το έγγραφο στρατηγικής ανά χώρα 2007-2013 και το εθνικό ενδεικτικό πρόγραμμα 2007-2010 και, στη συνέχεια, υπό την ευθύνη της EuropeAid, όσον αφορά το ετήσιο πρόγραμμα δράσης του 2007. Ωστόσο, οι εν λόγω διαδοχικές διαδικασίες της ΓΔ RELEX και της EuropeAid εφαρμόζονται μόνο κατά την κατάρτιση ή την επανεξέταση [17] εγγράφου στρατηγικής ανά χώρα ή εθνικού ενδεικτικού προγράμματος.

ΠΙΝΑΚΑΣ

ΣΤΑΔΙΑ ΤΟΥ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΙΣΜΟΥ ΚΑΙ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΥ ΤΟΥ ΕΜΓΕΣ ΓΙΑ ΤΟ ΕΤΗΣΙΟ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΔΡΑΣΗΣ ΤΟΥ 2007 (ΤΟ ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑ ΤΗΣ ΓΕΩΡΓΙΑΣ)

Στάδια | Βασικά βήματα της διαδικασίας | Χρονοδιάγραμμα | Κυρίως αρμόδια ΓΔ | Μέσο σχεδιασμού |

Κύριο στάδιο σύνταξης του εγγράφου | Πρώτο έγγραφο προβληματισμού και αποστολή της ΓΔ RELEX στην Τιφλίδα | Νοέμβριος 2005 | RELEX | Έγγραφο στρατηγικής ανά χώρα 2007-2013 + Εθνικό ενδεικτικό πρόγραμμα 2007-2010 |

Αποστολή προγραμματισμού στην Τιφλίδα | Ιούνιος 2006 |

Συνεδρίαση της ομάδας χώρας για τη Γεωργία | Ιούλιος 2006 |

Παρουσίαση του σχεδίου του εγγράφου στρατηγικής ανά χώρα/του εθνικού ενδεικτικού προγράμματος (ΕΕΠ) στις αρχές της Γεωργίας | Σεπτέμβριος 2006 |

Έλεγχος ποιότητας + αναδιατύπωση + δημοκρατικός έλεγχος | Αξιολόγηση από τη διυπηρεσιακή ομάδα στήριξης της ποιότητας | Σεπτέμβριος 2006 |

Υποβολή παρατηρήσεων από τις αρχές της Γεωργίας | Οκτώβριος και Νοέμβριος 2006 |

Διυπηρεσιακή διαβούλευση | Νοέμβριος 2006 |

Συνεδρίαση της επιτροπής διαχείρισης του ΕΜΓΕΣ | Δεκέμβριος 2006 |

Διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο | Δεκέμβριος 2006 |

Επίσημη έγκριση | Συμφωνία της Γεωργίας σχετικά με τον προϋπολογισμό και τις προτεραιότητες του ΕΕΠ | Φεβρουάριος 2007 |

Έγκριση από την Επιτροπή | Μάρτιος 2007 |

Κύριο στάδιο σύνταξης του εγγράφου | Προσδιορισμός και διατύπωση των προς χρηματοδότηση μέτρων (συμπεριλαμβανομένης της αποστολής στη Γεωργία) | Τέλος 2006/ αρχές 2007 | EuropeAid | Εθνικό πρόγραμμα 2007 + Συμφωνίες χρηματοδότησης |

Έλεγχος ποιότητας + αναδιατύπωση + δημοκρατικός έλεγχος | Αξιολόγηση από την ομάδα στήριξης της ποιότητας (σε δύο διαδοχικά στάδια) των 1.δελτίων προσδιορισμού2.δελτίων δράσεων | Φεβρουάριος 2007 Απρίλιος 2007 |

Διυπηρεσιακή διαβούλευση | Μάιος 2007 |

Συνεδρίαση της επιτροπής διαχείρισης του ΕΜΓΕΣ | Ιούλιος 2007 |

Διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο | Σεπτέμβριος 2007 |

Επίσημη έγκριση | Έγκριση από την Επιτροπή | Οκτώβριος 2007 |

Υπογραφή των συμφωνιών χρηματοδότησης με τη Γεωργία | Δεκέμβριος 2007/ Ιανουάριος 2008 |

Πραγματοποίηση των πρώτων πληρωμών | | Φεβρουάριος 2008 |

31. Ένα τόσο μακροχρόνιο χρονοδιάγραμμα εγκυμονεί τον κίνδυνο να απολεσθεί η συνάφεια της βοήθειας. Ένα ακόμη θέμα που εγείρεται είναι εάν η στρατηγική θα μπορούσε να καλύψει περίοδο συντομότερη της επταετούς περιόδου των δημοσιονομικών προοπτικών. Στο ταχέως μεταβαλλόμενο περιβάλλον των χωρών του Νοτίου Καυκάσου, που επηρεάζεται από συγκρούσεις, φαντάζει αναπόφευκτο να απολέσει τη συνάφειά της μια τόσο μακροχρόνια στρατηγική, με αποτέλεσμα να είναι αναγκαία η ενδιάμεση επανεξέτασή της. Τον Αύγουστο του 2008, ο πόλεμος μεταξύ της Γεωργίας και της Ρωσίας δημιούργησε νέες, σημαντικές ανάγκες (βλέπε παράρτημα V). Στην Αρμενία, η έντονη πολιτική κρίση κατά το πρώτο εξάμηνο του 2008 [18], δημιούργησε ανάγκες που δεν καλύπτονταν από τη στρατηγική, με αποτέλεσμα να συγκροτηθούν συμβουλευτικές ομάδες της ΕΕ για την παροχή άμεσων συμβουλών στην κυβέρνηση (βλέπε σημείο 65). Άλλο παράδειγμα νέας εξέλιξης είναι η αυξημένη πολιτική βούληση για τη θέση σε εφαρμογή της Ανατολικής Εταιρικής Σχέσης [19]. Γενικότερα, η κατάσταση στις χώρες αυτές μεταβλήθηκε σημαντικά συνεπεία της παγκόσμιας χρηματοπιστωτικής και οικονομικής κρίσης.

Ο ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΙΣΜΟΣ ΚΑΙ Ο ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΣ ΤΗΣ ΒΟΗΘΕΙΑΣ ΔΕΝ ΚΑΘΟΔΗΓΟΥΝΤΑΙ ΕΠΑΡΚΩΣ ΑΠΟ ΕΝΑΝ ΔΙΑΡΘΡΩΜΕΝΟ ΔΙΑΛΟΓΟ ΜΕ ΤΑ ΔΙΚΑΙΟΥΧΑ ΚΡΑΤΗ

32. Σύμφωνα με την αρχή της εταιρικής σχέσης, οι ομόλογοι στις δικαιούχους χώρες πρέπει να συμμετέχουν στον μέγιστο δυνατό βαθμό, στη διαδικασία προγραμματισμού και σχεδιασμού όλων των πράξεων. Στην περίπτωση των χωρών του Νοτίου Καυκάσου, διάφοροι παράγοντες δυσχέραναν τον συστηματικό και ισορροπημένο διάλογο:

α) Η Επιτροπή δεν διέθετε επαρκή εκπροσώπηση επιτόπου στην Αρμενία και το Αζερμπαϊτζάν. Η περιφερειακή αντιπροσωπεία στο Ερεβάν (Αρμενία) δεν είχε καταστεί ακόμη ολοκληρωμένη αντιπροσωπεία [20], και η αντιπροσωπεία στο Μπακού (Αζερμπαϊτζάν) ιδρύθηκε τον Φεβρουάριο του 2008, αλλά κατέστη πλήρως λειτουργική μόλις το 2009.

β) Η επικέντρωση της Επιτροπής στις εσωτερικές διαδικασίες κατά τη διαδικασία προγραμματισμού (ΓΔ RELEX) και σχεδιασμού (EuropeAid) περιόρισε τις ευκαιρίες για διάλογο με τις δικαιούχους χώρες: παρότι η Επιτροπή έχει θεσπίσει σειρά κανόνων και κατευθυντήριων οδηγιών όσον αφορά τον διάλογο στο εσωτερικό της, δεν υπήρχαν ειδικές κατευθυντήριες οδηγίες για διαρθρωμένο διάλογο με τη δικαιούχο χώρα.

γ) Οι εθνικές μονάδες συντονισμού στις δικαιούχους χώρες δεν κατόρθωσαν να επιτύχουν τη σύγκλιση των διαφορετικών θέσεων και των ποικίλων συμφερόντων στο εσωτερικό της χώρας και, επομένως, δεν κατέστη δυνατό να ενεργήσουν ως αποτελεσματικός συνομιλητής, αφενός, της Επιτροπής και, αφετέρου, των κυβερνήσεων των δικαιούχων χωρών.

33. Κατά συνέπεια, οι διαβουλεύσεις με εθνικές αρχές, άλλους χορηγούς βοήθειας και οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών, σχετικά με τον καθορισμό προτεραιοτήτων στο έγγραφο στρατηγικής ανά χώρα, το εθνικό ενδεικτικό πρόγραμμα και το ετήσιο πρόγραμμα δράσης, ήταν περιορισμένες. Ο διάλογος κατευθυνόταν, κυρίως, από τις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής (ΓΔ RELEX και EuropeAid), με αποτέλεσμα η άμεση ανταλλαγή απόψεων να περιοριστεί στις λίγες ημέρες που διήρκεσαν οι αποστολές σε κάθε χώρα. Από τις εκθέσεις της Επιτροπής σε συνέχεια των εν λόγω επισκέψεων, δεν προέκυπτε πάντοτε με σαφήνεια το περιεχόμενο των συζητήσεων που πραγματοποιήθηκαν.

34. Ως αποτέλεσμα των αδυναμιών του διαλόγου, σε ορισμένες περιπτώσεις οι τρεις χώρες δεν κατανόησαν ορθά τον σκοπό ύπαρξης των διαφόρων εγγράφων σχεδιασμού και τις μεταξύ τους διαφορές, καθώς και τον χαρακτήρα των νέων μέσων υλοποίησης. Επιπλέον, οι χώρες δεν ήταν πάντα ενήμερες όσον αφορά το ακριβές χρονικό περιθώριο που είχαν στη διάθεσή τους προκειμένου οι υποβαλλόμενες παρατηρήσεις τους σχετικά με τις προτεραιότητες ή τα προγράμματα να μπορούν ακόμη να επηρεάσουν τη διαδικασία λήψης αποφάσεων της Επιτροπής.

ΟΔΗΓΗΣΕ ΕΓΚΑΙΡΩΣ ΣΕ ΕΠΙΤΥΧΗ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΑ Η ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΩΝ ΠΡΩΤΩΝ ΕΤΗΣΙΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ ΔΡΑΣΗΣ;

35. Τρία έτη μετά τη θέση σε εφαρμογή του ΕΜΓΕΣ το 2007, το Συνέδριο εξέτασε με ποιον τρόπο είχαν μετουσιωθεί σε δραστηριότητες επιτόπου οι αποφάσεις της ΕΕ για τη χορήγηση χρηματοδοτικής βοήθειας, και σε ποιον βαθμό οι εν λόγω δραστηριότητες είχαν συμβάλει στην επίτευξη των επιδιωκόμενων αποτελεσμάτων των προγραμμάτων.

ΑΡΜΕΝΙΑ: Η ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗΣ ΕΝΙΣΧΥΘΗΚΕ ΣΕ ΣΧΕΣΗ ΜΕ ΤΗΝ ΠΡΟΤΕΡΑΙΟΤΗΤΑ ΧΟΡΗΓΗΣΗΣ ΒΟΗΘΕΙΑΣ "ΕΠΑΓΓΕΛΜΑΤΙΚΗ ΕΚΠΑΙΔΕΥΣΗ ΚΑΙ ΚΑΤΑΡΤΙΣΗ", ΩΣΤΟΣΟ Η ΠΡΟΟΔΟΣ ΠΑΡΑΜΕΝΕΙ ΙΔΙΑΙΤΕΡΑ ΕΥΘΡΑΥΣΤΗ

36. Το πρώτο πρόγραμμα τομεακής δημοσιονομικής στήριξης για την ΕΕΚ στο πλαίσιο του ΕΜΓΕΣ άρχισε τον Ιανουάριο του 2008 (βλέπε σημείο 15, στοιχείο α), με γενικό στόχο την υποστήριξη της κυβερνητικής στρατηγικής για τη μείωση της φτώχειας. Σκοπός ήταν η βελτίωση της ποιότητας του τομέα της ΕΕΚ και η εναρμόνιση της δομής και του περιεχομένου του συστήματος ΕΕΚ με τις ανάγκες της αγοράς εργασίας σε δεξιότητες, προάγοντας με τον τρόπο αυτό την απασχολησιμότητα του ενεργού πληθυσμού και την ανταγωνιστικότητα των επιχειρήσεων.

37. Απαραίτητη προϋπόθεση για την καταβολή της τομεακής δημοσιονομικής στήριξης ήταν η εκπλήρωση των γενικών όρων [21], καθώς και των ειδικών, σχετικών με την ΕΕΚ, όρων. Στους τελευταίους περιλαμβάνονταν η επιλογή και η αναβάθμιση περιφερειακών κέντρων ΕΕΚ, καθώς και η ίδρυση εθνικών φορέων ΕΕΚ. Η δημοσιονομική στήριξη ήταν καταβλητέα σε τρεις δόσεις, ύψους 5 εκατομμυρίων ευρώ εκάστη. Το ύψος της πρώτης δόσης ήταν σταθερό, ενώ των άλλων δύο μεταβλητό, εξαρτώμενο από τον βαθμό συμμόρφωσης με τους τεθέντες όρους.

38. Η Επιτροπή κατέβαλε την πρώτη δόση, σταθερού ύψους 5 εκατομμυρίων ευρώ, τον Ιούνιο του 2008. Προκειμένου να καθορίσει το καταβλητέο ποσό της δεύτερης, μεταβλητής δόσης, η Επιτροπή ανέθεσε, στο τέλος του 2008, σε εξωτερικούς εμπειρογνώμονες να εξακριβώσουν την πρόοδο των μεταρρυθμίσεων. Βάσει του πορίσματος των εμπειρογνωμόνων, σύμφωνα με το οποίο δεν πληρούνταν όλοι οι όροι, αν και είχε επιτευχθεί ικανοποιητική πρόοδος, τον Ιανουάριο του 2009 η Επιτροπή αποδέσμευσε ποσό ύψους 3,25 εκατομμυρίων ευρώ, από τα 5 εκατομμύρια ευρώ που ήταν το μέγιστο προβλεφθέν ποσό (βλέπε παράρτημα II). Η καταβολή μειωμένου ποσού ώθησε την κυβέρνηση να προβεί σε περαιτέρω ενέργειες, όπως η παροχή εξοπλισμού στα περιφερειακά κέντρα ΕΕΚ και η εξασφάλιση πρόσθετου προσωπικού για την υπηρεσία ΕΕΚ του Υπουργείου Παιδείας και Επιστημών.

39. Γενικώς, το Συνέδριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι το πρώτο πρόγραμμα τομεακής δημοσιονομικής στήριξης στο πλαίσιο του ΕΜΓΕΣ είχε θετικό αντίκτυπο στη διαδικασία μεταρρύθμισης της ΕΕΚ στην Αρμενία, ενισχύοντάς την. Ωστόσο, η πρόοδος παραμένει ιδιαίτερα εύθραυστη, δεδομένου ότι το πρόγραμμα στήριξης δεν αντιμετώπισε ορισμένα διαρθρωτικά εμπόδια:

α) Το τομεακό πρόγραμμα δεν είχε ασχοληθεί ακόμη επαρκώς με την πτυχή της ζήτησης για ΕΕΚ, όπως για παράδειγμα με τρόπους εκτίμησης των αναγκών εργοδοτών και ανέργων.

ΠΛΑΊΣΙΟ 3

ΈΛΛΕΙΨΗ ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΗΣΗΣ ΣΕ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΑ ΚΕΝΤΡΑ ΕΕΚ

Οι εργασίες ανακαίνισης στη σχολή ΕΕΚ Ijevan περιλάμβαναν την κατασκευή νέας στέγης, την εγκατάσταση κεντρικής θέρμανσης φυσικού αερίου και την αντικατάσταση των παραθύρων δίπλα στην είσοδο και στο κεντρικό κλιμακοστάσιο. Μολονότι το σύγχρονο σύστημα θέρμανσης αντικατέστησε τις σόμπες καυσόξυλων στις αίθουσες διδασκαλίας, η αποτελεσματικότητά του περιορίστηκε σημαντικά από το γεγονός ότι αντικαταστάθηκε μόλις το 10 % περίπου των παραθύρων. Τα παλιά, γεμάτα ρωγμές, παράθυρα δεν είχαν καλή εφαρμογή.

Αντιθέτως, στη σχολή ΕΕΚ Vanadzor όλα τα παράθυρα είχαν αντικατασταθεί. Ωστόσο, το νέο κεντρικό σύστημα θέρμανσης φυσικού αερίου βασιζόταν σε παλαιά θερμαντικά σώματα, τα οποία δεν είχαν χρησιμοποιηθεί επί περίπου μια εικοσαετία. Επομένως, η έκταση των ανακαινίσεων κρίθηκε ανεπαρκής, ενώ τα διαθέσιμα κεφάλαια δεν άρκεσαν ούτε για την ανακαίνιση των εντελώς στοιχειωδών τουαλετών.

Ο εξοπλισμός που προμηθεύθηκε η σχολή Ijevan περιλάμβανε είδη γενικής χρήσης (έπιπλα αιθουσών διδασκαλίας και γραφείων, ηλεκτρονικούς υπολογιστές, αθλητικό εξοπλισμό), υλικά για τα βασικά μαθήματα, καθώς και είδη αναγκαία για μαθήματα ειδίκευσης (επισκευή οχημάτων, κατεργασία ξύλου). Ο διευθυντής της σχολής, μολονότι εξέφρασε την ικανοποίησή του για τις προμήθειες αυτές, αναφέρθηκε στην ανάγκη ανακαίνισης αιθουσών για την εγκατάσταση του νέου υλικού. Το αναγκαίο ποσό δεν ήταν ακόμη διαθέσιμο. Η σχολή αντιμετώπιζε γενικώς προβλήματα χρηματοδότησης, καθώς ο αριθμός των σπουδαστών είχε μειωθεί κατά 230 (από 780) κατά την τελευταία διετία, λόγω της έναρξης λειτουργίας παραρτήματος του κρατικού Πανεπιστημίου του Ερεβάν στο Ijevan.

β) Η αρμοδιότητα της κυβέρνησης για τους φορείς ΕΕΚ είναι κατακερματισμένη, γεγονός που δυσχεραίνει τον συντονισμό του τομέα. Επί συνόλου 82 κρατικών φορέων ΕΕΚ, μόλις 51 εμπίπτουν στην αρμοδιότητα του Υπουργείου Παιδείας και Επιστημών, ενώ οι υπόλοιποι εμπίπτουν στην αρμοδιότητα άλλων υπουργείων.

γ) Χωρίς σημαντική αύξηση της τακτικής χρηματοδότησης, ιδίως από το κράτος, ελάχιστα μπορεί να επιτύχει η μεταρρύθμιση της ΕΕΚ. Η επιτόπια επίσκεψη των ελεγκτών σε δύο φορείς ΕΕΚ που χρηματοδοτήθηκαν από το πρόγραμμα (Ijevan και Vanadzor) αποκάλυψε πώς η έλλειψη χρηματοδότησης υπονόμευσε τον στόχο της μετατροπής τους σε βιώσιμα περιφερειακά κέντρα ΕΕΚ. Αποδείχθηκε ότι οι ανακαινίσεις είχαν γίνει κατά τρόπο ασυνάρτητο και ήταν ελάχιστες (βλέπε πλαίσιο 3).

ΑΖΕΡΜΠΑΪΤΖΑΝ: ΜΗ ΙΚΑΝΟΠΟΙΗΤΙΚΗ ΠΡΟΟΔΟΣ ΣΕ ΣΧΕΣΗ ΜΕ ΤΗΝ ΠΡΟΤΕΡΑΙΟΤΗΤΑ ΧΟΡΗΓΗΣΗΣ ΒΟΗΘΕΙΑΣ "ΕΝΕΡΓΕΙΑ"

40. Το Αζερμπαϊτζάν εξελίχθηκε γρήγορα σε σημαντικό παραγωγό πετρελαίου και φυσικού αερίου, καθώς και σε αναδυόμενη χώρα διαμετακόμισης για προμήθειες από τη λεκάνη της Κασπίας και την Κεντρική Ασία, με προορισμό την ΕΕ. Η σημασία του ενεργειακού τομέα για αμφότερα τα μέρη αντικατοπτρίστηκε στο "Ειδικό μνημόνιο συμφωνίας για μια στρατηγική εταιρική σχέση μεταξύ της ΕΕ και της Δημοκρατίας του Αζερμπαϊτζάν στον τομέα της ενέργειας", που υπογράφηκε τον Νοέμβριο του 2006.

41. Το πρόγραμμα τομεακής δημοσιονομικής στήριξης στο πλαίσιο του ΕΜΓΕΣ επικεντρώνεται σε δύο τομείς που δεν έχουν αναπτυχθεί στο Αζερμπαϊτζάν: τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειες και την ενεργειακή απόδοση (βλέπε σημείο 15, στοιχείο β). Η συνολική ενίσχυση, ύψους 13 εκατομμυρίων ευρώ, προγραμματίζεται να εκταμιευθεί εντός τριετίας, με τη μορφή μιας πρώτης δόσης σταθερού ύψους 3 εκατομμυρίων ευρώ και δύο επόμενων δόσεων μεταβλητού ύψους, έως 5 εκατομμυρίων ευρώ εκάστη.

42. Μολονότι η εκταμίευση της πρώτης δόσης σταθερού ύψους εξαρτάται αποκλειστικά από τη συμμόρφωση με δύο γενικούς όρους, για την εκταμίευση των επόμενων δύο δόσεων, καθεμιάς ύψους έως 5 εκατομμυρίων ευρώ, απαιτείται επίσης να πληρούνται πέντε ειδικοί όροι. Οι όροι αυτοί αφορούν την έγκριση, από την κυβέρνηση, ολοκληρωμένης ενεργειακής στρατηγικής και τριών μέτρων στους τομείς των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας και της ενεργειακής απόδοσης (σχέδια δράσης, νέο νομοθετικό πλαίσιο, ίδρυση κρατικού οργανισμού), καθώς και την έγκριση σχεδίου δράσης για τη ΔΔΟ (βλέπε παράρτημα III).

43. Κατά τον χρόνο της επίσκεψης επιτόπου του Συνεδρίου, τον Νοέμβριο του 2009, το Αζερμπαϊτζάν δεν είχε υποβάλει ακόμη αίτημα πληρωμής. Δύο έτη στασιμότητας ακολούθησαν την απόφαση χρηματοδότησης της Επιτροπής του Δεκεμβρίου του 2007 (βλέπε πλαίσιο 4). Ελάχιστες ήταν οι συγκεκριμένες ενέργειες που έγιναν προς την κατεύθυνση της επίτευξης των στόχων του προγράμματος. Η τομεακή στρατηγική δεν αναθεωρήθηκε και δεν υπήρξε διάλογος σχετικά με την τομεακή πολιτική. Επομένως, στο στάδιο αυτό, η προσφερόμενη από την ΕΕ τομεακή δημοσιονομική στήριξη δεν αρκεί για να δημιουργήσει τυχόν κίνητρα ή να ασκήσει επιρροή για την επιτάχυνση της σκοπούμενης μεταρρυθμιστικής διαδικασίας.

44. Εντούτοις, το Αζερμπαϊτζάν επέδειξε ορισμένο ενδιαφέρον για την ανάπτυξη των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας. Παραδείγματος χάριν, ανεξαρτήτως της στήριξης από την ΕΕ, τρεις ανεμογεννήτριες εγκαταστάθηκαν πιλοτικά το 2008 και το 2009 στην παράκτια πεδιάδα που βρίσκεται βορείως του Μπακού, και ελήφθησαν μέτρα για τη δημιουργία του πρώτου αιολικού πάρκου στην ίδια περιοχή. Ωστόσο, μελέτες διαφόρων χορηγών βοήθειας τόνισαν την απουσία εθνικού πλαισίου για ιδιωτική παρέμβαση στον τομέα των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, όπως μιας εγγύησης πρόσβασης στο δίκτυο ηλεκτροδότησης. Οι ισχυροί εθνικοί παραγωγοί πρέπει να αποδεχθούν τις αλλαγές στην κατεύθυνση της κρατικής πολιτικής, προκειμένου να διασφαλισθεί πρόοδος.

ΠΛΑΙΣΙΟ 4

ΑΖΕΡΜΠΑΪΤΖΑΝ: ΕΛΑΧΙΣΤΗ ΠΡΟΟΔΟΣ ΣΗΜΕΙΩΘΗΚΕ ΚΑΤΑ ΤΗ ΔΙΕΤΙΑ ΠΟΥ ΑΚΟΛΟΥΘΗΣΕ ΤΗΝ ΑΠΟΦΑΣΗ ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΗΣΗΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΣΤΗΡΙΞΗΣ ΤΗΣ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗΣ ΤΟΥ ΕΝΕΡΓΕΙΑΚΟΥ ΤΟΜΕΑ

Η προπαρασκευαστική περίοδος για την υλοποίηση του προγράμματος στήριξης της μεταρρύθμισης του ενεργειακού τομέα ήταν εξαιρετικά μακρά, σε σχέση με τις αντίστοιχες περιόδους στις δύο άλλες χώρες. Μετά την απόφαση χρηματοδότησης της Επιτροπής, που ελήφθη τον Δεκέμβριο του 2007, παρήλθαν δύο έτη: ένα έτος διήρκεσε η διαδικασία προβληματισμού στο Αζερμπαϊτζάν, πριν από την υπογραφή της αντίστοιχης συμφωνίας χρηματοδότησης τον Δεκέμβριο του 2008, ενώ ένα ακόμη έτος απαιτήθηκε για τον καθορισμό των εσωτερικών διαδικασιών εφαρμογής του νέου μέσου της τομεακής δημοσιονομικής στήριξης. Η καθυστέρηση αυτή οφειλόταν, εν μέρει, στις χρονοβόρες εσωτερικές διαδικασίες έγκρισης στο Αζερμπαϊτζάν, σε συνδυασμό με την ανεπαρκή ενημέρωση από την Επιτροπή σχετικά με το νέο μέσο χορήγησης βοήθειας.

Οι εσωτερικές διαδικασίες εφαρμογής που θέσπισε το Αζερμπαϊτζάν έδιναν έμφαση στη σύναψη συμβάσεων και στη χρήση της βοήθειας της ΕΕ (ύψους 13 εκατομμυρίων ευρώ), ενώ μόνον η συμμόρφωση με τους όρους του προγράμματος στήριξης θα διασφάλιζε την αποδέσμευση των πιστώσεων από την Επιτροπή.

ΓΕΩΡΓΙΑ: ΠΕΡΙΟΡΙΣΜΕΝΗ ΠΡΟΟΔΟΣ ΣΕ ΣΧΕΣΗ ΜΕ ΤΗΝ ΠΡΟΤΕΡΑΙΟΤΗΤΑ ΧΟΡΗΓΗΣΗΣ ΒΟΗΘΕΙΑΣ "ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ" ΚΑΙ ΜΗΔΕΝΙΚΗ ΠΡΟΟΔΟΣ ΣΕ ΣΧΕΣΗ ΜΕ ΤΗΝ ΠΡΟΤΕΡΑΙΟΤΗΤΑ ΧΟΡΗΓΗΣΗΣ ΒΟΗΘΕΙΑΣ "ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΑΠΟΚΑΤΑΣΤΑΣΗ ΚΑΙ ΔΗΜΙΟΥΡΓΙΑ ΚΛΙΜΑΤΟΣ ΕΜΠΙΣΤΟΣΥΝΗΣ"

45. Όπως διευκρινίζεται στο σημείο 15, στοιχείο γ, η βοήθεια προς τη Γεωργία αφορούσε, κατά κύριο λόγο, τον τομέα της "διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών" (ΔΔΟ). Η "οικονομική αποκατάσταση και η δημιουργία κλίματος εμπιστοσύνης στην Αμπχαζία/ Δυτική Γεωργία" επιλέχθηκε ως περαιτέρω προτεραιότητα.

ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ

46. Το πρόγραμμα τομεακής δημοσιονομικής στήριξης του ΕΜΓΕΣ για τη μεταρρύθμιση της ΔΔΟ (ύψους 15 εκατομμυρίων ευρώ), που τέθηκε σε εφαρμογή τον Δεκέμβριο του 2007, αποσκοπούσε στην επίτευξη του στόχου της "βελτίωσης της αποδοτικότητας της δημόσιας διοίκησης συμβάλλοντας, κατ’ αυτό τον τρόπο, στη μείωση της φτώχειας". Η δημοσιονομική στήριξη ήταν καταβλητέα σε τρεις ισόποσες δόσεις, ύψους 5 εκατομμυρίων ευρώ εκάστη. Η πρώτη δόση ήταν σταθερού ύψους, ενώ η δεύτερη και η τρίτη αποτελούσαν συνδυασμό ποσών σταθερού και μεταβλητού ύψους. Τέθηκαν επτά ειδικοί όροι που σχετίζονταν με τον γενικό σχεδιασμό και την παρακολούθηση του προγράμματος μεταρρύθμισης της ΔΔΟ, καθώς και με την πρόοδο που σημειώθηκε σε έξι τομείς του συστήματος ΔΔΟ. Στο παράρτημα IV παρουσιάζονται οι ειδικοί όροι για τη δεύτερη δόση της βοήθειας.

47. Η εφαρμογή του προγράμματος ΔΔΟ άρχισε με βραδυπορία, με ανεπαρκείς προσπάθειες από πλευράς της Γεωργίας για την προώθηση των μεταρρυθμίσεων. Τα μέλη της αντιπροσωπείας διαμαρτυρήθηκαν για τη δυσκολία πραγματοποίησης εποικοδομητικού διαλόγου με τους γεωργιανούς ομολόγους τους. Ωστόσο, τον Δεκέμβριο του 2008, η EuropeAid αποδέσμευσε τμήμα της δεύτερης δόσης, καταβάλλοντας 4 εκατομμύρια ευρώ από τα 5 που ήταν το μέγιστο προβλεφθέν ποσό. Η εν λόγω απόφαση εκταμίευσης βασίστηκε σε δύο διαδοχικές εξωτερικές επισκοπήσεις της πραγματοποιηθείσας προόδου: η πρώτη κατέληξε σε αρνητικό συμπέρασμα (Νοέμβριος 2008) και η δεύτερη σε θετικό, βάσει νέων αποδεικτικών στοιχείων τα οποία κατέστησαν τότε διαθέσιμα (Δεκέμβριος 2008). Το Συνέδριο επισημαίνει ότι, δεδομένης της εξαιρετικά δυσμενούς συγκυρίας στη Γεωργία έπειτα από τα γεγονότα του Αυγούστου του 2008, η Επιτροπή έκρινε τις προσπάθειες μεταρρύθμισης της ΔΔΟ επαρκείς ώστε να επιτρέψει την εκταμίευση. Ωστόσο, το Συνέδριο παρατηρεί επίσης ότι δεν πληρούνταν όλες οι προϋποθέσεις που είχαν τεθεί για την εκταμίευση της εν λόγω δόσης.

48. Συνοψίζοντας, η πρόοδος που σημείωσε το πρόγραμμα ΔΔΟ ήταν ελάχιστη κατά τη διάρκεια των πρώτων 12 μηνών. Ωστόσο, στις αρχές του 2009 υπήρξαν ενθαρρυντικές ενδείξεις για αλλαγή της στάσης της Γεωργίας. Παραδείγματος χάριν, παρά την εχθρική στάση με την οποία είχε αντιμετωπίσει το 2008 την έννοια του εσωτερικού ελέγχου, το 2009, η κυβέρνηση ενέκρινε στρατηγική εσωτερικού ελέγχου. Η θετικότερη διάθεση έναντι της μεταρρύθμισης της ΔΔΟ μπορεί ενδεχομένως να πηγάζει από τη μεταβολή των βασικών συνθηκών. Μετά τον διπλό αιφνιδιασμό, αφενός, της σύγκρουσης που ξέσπασε τον Αύγουστο του 2008 με τη Ρωσία και, αφετέρου, της παγκόσμιας οικονομικής κρίσης, η οικονομία της Γεωργίας κατέληξε να εξαρτάται από την εξωτερική βοήθεια, με αποτέλεσμα η κυβέρνηση να δίνει πλέον μεγαλύτερη σημασία στις εισροές δημοσιονομικής στήριξης από την ΕΕ.

ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΑΠΟΚΑΤΑΣΤΑΣΗ ΚΑΙ ΔΗΜΙΟΥΡΓΙΑ ΚΛΙΜΑΤΟΣ ΕΜΠΙΣΤΟΣΥΝΗΣ

49. Μετά την ανεξαρτητοποίηση της Γεωργίας από τη Σοβιετική Ένωση το 1991, οι συγκρούσεις με αποσχιστικά κινήματα στις περιοχές της Αμπχαζίας και της Νότιας Οσετίας έληξαν με συμφωνίες κατάπαυσης του πυρός και με μια κατάσταση ακήρυχτου πολέμου. Έκτοτε, η ΕΕ στηρίζει προγράμματα κοινωνικής και οικονομικής αποκατάστασης και στις δύο περιοχές. Αλλά και στις ελεγχόμενες από την κυβέρνηση περιφέρειες της Γεωργίας, η ΕΕ χρηματοδότησε μέτρα για τη στήριξη "εσωτερικά εκτοπισθέντων ατόμων". Ο πόλεμος που ξέσπασε μεταξύ Γεωργίας και Ρωσίας τον Αύγουστο του 2008, οδήγησε σε οπισθοδρόμηση τα προγράμματα αυτά, ενώ η διαδικασία εδραίωσης της ειρήνης μεταξύ της Γεωργίας και των αποσχισθέντων εδαφών της υπέστη σοβαρό πλήγμα.

50. Το πρώτο πρόγραμμα στο πλαίσιο του ΕΜΓΕΣ (τεχνική βοήθεια) προέβλεπε 4 εκατομμύρια ευρώ για μέτρα οικονομικής αποκατάστασης και δημιουργίας κλίματος εμπιστοσύνης. Το πρόγραμμα αυτό, το οποίο επικεντρωνόταν στην αποκατάσταση στην αποσχισθείσα περιφέρεια της Αμπχαζίας, δεν υλοποιήθηκε, επειδή, ήδη πριν από τον πόλεμο του Αυγούστου του 2008, τα σχετικά κονδύλια είχαν εκ των πραγμάτων δεσμευθεί, μολονότι η συμφωνία χρηματοδότησης είχε υπογραφεί από την Επιτροπή και τις αρχές της Γεωργίας τον Ιανουάριο του 2008. Προβληματισμοί πολιτικού χαρακτήρα, τόσο στη Γεωργία όσο και στην Αμπχαζία, εμπόδισαν κάθε πρόοδο:

α) Οι αρχές της Γεωργίας ανησυχούσαν, γενικώς, ότι η εξωτερική βοήθεια προς την Αμπχαζία θα εδραίωνε το καθεστώς της ως αποσχισθείσας περιφέρειας. Παραδείγματος χάριν, εξέφραζαν τον φόβο ότι θα χορηγούνταν βοήθεια σε σχολεία στην Αμπχαζία, όπου η γεωργιανή γλώσσα ενδεχομένως δεν ομιλείται ή δεν διδάσκεται, ή ότι τοπικές μη κυβερνητικές οργανώσεις (ΜΚΟ) ενδεχομένως θα υλοποιούσαν σχέδια που θα ενθάρρυναν τις αποσχιστικές τάσεις.

β) Οι αρχές της Αμπχαζίας θεωρούσαν ότι οι δράσεις της ΕΕ εναρμονίζονταν αποκλειστικά με τα συμφέροντα της Γεωργίας, δεδομένου ότι μόνον η κυβέρνηση της Γεωργίας εγκρίνει και υπογράφει το πρόγραμμα.

51. Συμπερασματικά, έως το τέλος του 2009 το ΕΜΓΕΣ δεν είχε αποδειχθεί μέσο κατάλληλο για την οικονομική αποκατάσταση και τη δημιουργία κλίματος εμπιστοσύνης στην πληττόμενη από συγκρούσεις περιφέρεια της Αμπχαζίας.

52. Σε αντίθεση με την περίπτωση της Αμπχαζίας, όπου υπάρχει ακόμη περιθώριο για διάλογο, μεταξύ Νότιας Οσετίας και Γεωργίας δεν υπήρξε καμία συνεργασία μετά τις συγκρούσεις, και έχει διακοπεί το σύνολο των εν εξελίξει έργων ανασυγκρότησης της ΕΕ. Δεν υφίσταται καμία βάση (όπως πολιτική βούληση ή κοινό συμφέρον) για τη συνέχιση των προγραμμάτων αποκατάστασης. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή προέβη στην ανακατανομή ποσού 6 εκατομμυρίων ευρώ, το οποίο στο ετήσιο πρόγραμμα δράσης του 2008 προοριζόταν για τη ζώνη συγκρούσεων Γεωργίας/Νότιας Οσετίας, για την κάλυψη των αναγκών των νέων "εσωτερικά εκτοπισθέντων ατόμων" στις ελεγχόμενες από την κυβέρνηση περιφέρειες της Γεωργίας, ιδίως για την περαιτέρω στήριξη της προσπάθειας στέγασής τους. Πρέπει να σημειωθεί ότι η υλοποίηση μέτρων αυτού του είδους εγκυμονεί κινδύνους όσον αφορά τη βέλτιστη χρήση των πόρων (βλέπε παράρτημα V).

ΣΕ ΟΛΕΣ ΤΙΣ ΧΩΡΕΣ: Η ΑΔΕΛΦΟΠΟΙΗΣΗ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΣΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΟΥ ΕΜΓΕΣ ΒΡΙΣΚΕΤΑΙ ΑΚΟΜΗ ΣΤΟ ΑΡΧΙΚΟ ΣΤΑΔΙΟ

53. Το ετήσιο πρόγραμμα δράσης του 2007 προβλέπει μηχανισμό αδελφοποίησης υπηρεσιών, διαθέτοντας 14 εκατομμύρια ευρώ συνολικά στις τρεις χώρες [22]. Σύμφωνα με τις προβλέψεις της Επιτροπής, τα πρώτα σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών θα έπρεπε να αρχίσουν το 2008. Ωστόσο, μόλις τον Ιούνιο του 2009 υπογράφηκε στη Γεωργία η πρώτη σύμβαση αδελφοποίησης υπηρεσιών βάσει του ΕΜΓΕΣ. Στην Αρμενία και το Αζερμπαϊτζάν, αρκετές συμβάσεις βρίσκονταν στο προπαρασκευαστικό στάδιο κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2009, αλλά δεν είχαν υπογραφεί ακόμη. Επομένως, η έναρξη λειτουργίας του μηχανισμού αδελφοποίησης υπηρεσιών στο πλαίσιο του ΕΜΓΕΣ καθυστέρησε [23].

54. Μία από τις βασικές αιτίες είναι η απροθυμία των χωρών να διαθέσουν πόρους για την ανάπτυξη της διοικητικής δομής που είναι αναγκαία για την αδελφοποίηση υπηρεσιών. Είναι επίσης πιθανό η απουσία προοπτικής ένταξης στην ΕΕ να έχει μειώσει το κίνητρο για προσέγγιση μέσω της αδελφοποίησης υπηρεσιών.

55. Προβλεπόταν να συγκροτηθεί σε κάθε χώρα γραφείο διαχείρισης προγράμματος (ΓΔΠ), για τη διαχείριση του μηχανισμού της αδελφοποίησης υπηρεσιών. Η Επιτροπή υποστήριξε την ίδρυση των εν λόγω ΓΔΠ μέσω διαδοχικών σχεδίων TACIS. Ωστόσο, όταν τα σχέδια αυτά ολοκληρώθηκαν, τα ΓΔΠ δεν ήταν ακόμη ικανά να συντονίσουν και να καθοδηγήσουν ανεξάρτητα τον μηχανισμό. Αντί να ασχολούνται με την ανάπτυξη ικανοτήτων, οι εξωτερικοί εμπειρογνώμονες των σχεδίων TACIS αναλάμβαναν τη λειτουργία των ΓΔΠ.

56. Η Επιτροπή σύναψε περαιτέρω συμβάσεις τεχνικής βοήθειας, με τις οποίες ανέθεσε σε ιδιώτες συμβούλους να συντάξουν όρους εντολής για τα σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών. Έτσι, οι πρώτες εμπειρίες από την αδελφοποίηση υπηρεσιών περιλάμβαναν σημαντική συνεισφορά του ιδιωτικού τομέα σε έναν τομέα τον οποίο θα έπρεπε να γνωρίζουν πολύ καλύτερα δημόσιοι φορείς.

ΑΞΙΟΠΟΙΗΣΕ ΕΠΑΡΚΩΣ Η ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΑ ΔΙΑΘΕΣΙΜΑ ΣΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΜΕΣΟΥ ΓΕΙΤΟΝΙΑΣ ΚΑΙ ΕΤΑΙΡΙΚΗΣ ΣΧΕΣΗΣ ΜΕΣΑ ΥΛΟΠΟΙΗΣΗΣ;

57. Η αποτελεσματικότητα της βοήθειας εξαρτάται, σε μεγάλο βαθμό, από τη συνετή χρήση των διαφόρων μέσων υλοποίησης. Το Συνέδριο εξέτασε εάν η Επιτροπή αξιοποίησε επαρκώς το νέο μέσο της τομεακής δημοσιονομικής στήριξης και εάν χρησιμοποίησε καταλλήλως τα διάφορα διαθέσιμα μέσα.

Η ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΜΕΤΕΒΑΛΕ ΤΟΝ ΤΡΟΠΟ ΧΟΡΗΓΗΣΗΣ ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΙΚΗΣ ΒΟΗΘΕΙΑΣ

58. Το νέο μέσο, το οποίο προκρίνει έναντι όλων των υπολοίπων η Επιτροπή, είναι η τομεακή δημοσιονομική στήριξη. Η Επιτροπή θεωρεί, άποψη που υιοθετούν σήμερα παγκοσμίως πολλοί χορηγοί βοήθειας, ότι η στήριξη κρατικών προϋπολογισμών προσφέρει πολύ περισσότερες δυνατότητες ανάπτυξης από τη βοήθεια που βασίζεται σε σχέδια. Με την καθιέρωση της τομεακής δημοσιονομικής στήριξης και της αδελφοποίησης υπηρεσιών, η Επιτροπή πέτυχε να δρομολογήσει μια αλλαγή σε σχέση με τα σχέδια τεχνικής βοήθειας που επικρατούσαν στο πλαίσιο του TACIS [24].

59. Η χρήση της τομεακής δημοσιονομικής στήριξης είναι επίσης σύμφωνη με την "Ευρωπαϊκή Κοινή Αντίληψη για την Ανάπτυξη", του Δεκεμβρίου του 2005, στόχος της οποίας είναι η διοχέτευση του 50 % της κυβερνητικής βοήθειας μέσω των εθνικών συστημάτων. Ωστόσο, μολονότι πρωταρχικός στόχος της αναπτυξιακής συνεργασίας της ΕΕ είναι η μείωση της φτώχειας, κύριος στόχος της συνεργασίας της ΕΕ με τις χώρες του Νοτίου Καυκάσου είναι η προσέγγισή τους με την ΕΕ. Παραδείγματος χάριν, στο έγγραφο στρατηγικής ανά χώρα για τη Γεωργία, η Επιτροπή υπογράμμισε ότι κύριο σημείο εστίασης της βοήθειας πρέπει να αποτελεί η στήριξη για στενότερη οικονομική και κοινωνική ολοκλήρωση ΕΕ - Γεωργίας. Με τον τρόπο αυτό, σύμφωνα με το έγγραφο στρατηγικής ανά χώρα, επιδιώκεται να αποκτήσει η ΕΕ ρόλο διακριτό από αυτόν που διαδραματίζουν άλλοι χορηγοί βοήθειας, οι οποίοι επικεντρώνονται στην ανάπτυξη.

Η ΣΤΡΟΦΗ ΣΤΗΝ ΤΟΜΕΑΚΗ ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΗ ΣΤΗΡΙΞΗ ΔΕΝ ΕΙΧΕ ΠΡΟΕΤΟΙΜΑΣΤΕΙ ΕΠΑΡΚΩΣ, ΜΕ ΑΡΝΗΤΙΚΟ ΑΝΤΙΚΤΥΠΟ ΣΤΙΣ ΕΠΙΔΟΣΕΙΣ

60. Αρκετοί παράγοντες δείχνουν ότι η Επιτροπή δεν είχε προετοιμάσει επαρκώς τη μετάβαση στην τομεακή δημοσιονομική στήριξη, υπονομεύοντας κατά τον τρόπο αυτό την εφαρμογή της (βλέπε τα προβλήματα που περιγράφονται στα σημεία 39, 43 και 47):

α) Τα συμπεράσματα όσον αφορά τις προϋποθέσεις για την αποτελεσματική χρήση της τομεακής δημοσιονομικής στήριξης δεν τεκμηριώθηκαν αρκούντως (βλέπε σημεία 61 και 62).

β) Θεωρείτο, εσφαλμένα, ότι οι χώρες εταίροι θα κατανοούσαν ορθά το νέο μέσο της τομεακής δημοσιονομικής στήριξης, βάσει προηγούμενων εμπειριών τους με παρεμφερή είδη μέτρων (βλέπε σημείο 63).

γ) Σε τοπικό επίπεδο, η Επιτροπή δεν διέθετε τις αναγκαίες ειδικές γνώσεις σχετικά με τους μηχανισμούς της τομεακής δημοσιονομικής στήριξης. Οι αντιπροσωπείες χρειάστηκε να βασιστούν, σε μεγάλο βαθμό, στις εργασίες εξωτερικών εμπειρογνωμόνων όσον αφορά τις τεχνικές πτυχές των διαδικασιών εφαρμογής (π.χ. για τον σχεδιασμό πινάκων όρων ή για την αξιολόγηση της ικανοποιητικής συμμόρφωσης με τους τεθέντες όρους).

61. Σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές της, πριν από την έναρξη προγράμματος τομεακής στήριξης, η Επιτροπή οφείλει να εξετάζει την κατάσταση σε επτά "βασικούς τομείς προς εκτίμηση" (βλέπε πλαίσιο 5). Η Επιτροπή διενήργησε τέτοιες εκτιμήσεις χωρίς, ωστόσο, να διατυπώσει σαφώς τεκμηριωμένα συμπεράσματα. Επιπλέον, οι εκτιμήσεις αυτές έδιναν συνήθως μεγαλύτερη της δέουσας βαρύτητα στα όσα οι δικαιούχες χώρες είχαν δεσμευθεί να πράξουν. Η εν λόγω αδυναμία ήταν ιδιαιτέρως εμφανής σε ό,τι αφορά την εκτίμηση της ύπαρξης αποτελεσματικών συστημάτων για την παρακολούθηση και τον συντονισμό του τομέα. Παραδείγματος χάριν, στη Γεωργία, η Επιτροπή αναγνώρισε ότι το υφιστάμενο σύστημα παρακολούθησης των επιδόσεων ήταν ανεπαρκές, αλλά κατέληξε απλώς στο συμπέρασμα ότι "η έγκριση του μεσοπρόθεσμου πλαισίου δαπανών στο σύνολό του προβλέπει τη θέσπιση αξιόπιστων και συναφών δεικτών επιδόσεων".

62. Επιπλέον, το Συνέδριο δεν εντόπισε στοιχεία τα οποία να αποδεικνύουν ότι η Επιτροπή, προτού επιλέξει την τομεακή δημοσιονομική στήριξη, προέβη σε αξιολόγηση των εναλλακτικών επιλογών για την υλοποίηση ενός προγράμματος τομεακής στήριξης, ήτοι την ομαδική χρηματοδότηση και τις διαδικασίες έργων της ΕΕ [25].

63. Στα έγγραφα σχεδιασμού της, η Επιτροπή εξέφρασε την πεποίθηση ότι οι δικαιούχες χώρες θα κατανοούσαν επαρκώς τον τρόπο λειτουργίας του μηχανισμού της δημοσιονομικής στήριξης, δεδομένου ότι διέθεταν ήδη εμπειρία με παρεμφερή είδη μέτρων. Ωστόσο, στην πράξη, οι χώρες δεν είχαν διδαχθεί παρά ελάχιστα από τις εν λόγω προγενέστερες εμπειρίες. Μολονότι τα προγράμματα επισιτιστικής ασφάλειας στις εν λόγω χώρες παρείχαν δημοσιονομική στήριξη επί πολλά έτη, ήταν ιδιαιτέρως εξειδικευμένα, και άρα ακατάλληλα να αποτελέσουν χρήσιμο οδηγό για την καθιέρωση της προβλεπόμενης τομεακής δημοσιονομικής στήριξης στο πλαίσιο του ΕΜΓΕΣ. Παραδείγματος χάριν, τα προγράμματα επισιτιστικής ασφάλειας δεν επικεντρώνονταν στη μεταρρύθμιση ενός τομέα, δεν αφορούσαν τα ίδια υπουργεία και, συνήθως, παρείχαν τη δημοσιονομική στήριξη σε δόσεις σταθερού και όχι μεταβλητού ύψους.

ΠΛΑΙΣΙΟ 5

ΕΠΤΑ ΒΑΣΙΚΟΙ ΤΟΜΕΙΣ ΠΡΟΣ ΕΚΤΙΜΗΣΗ ΓΙΑ ΤΑ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΑ ΤΟΜΕΑΚΗΣ ΣΤΗΡΙΞΗΣ

(1) Η σταθερότητα του μακροοικονομικού πλαισίου, (2) η αξιοπιστία και η συνάφεια προγράμματος για τη βελτίωση των συστημάτων διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών, (3) η συνέπεια και η συνοχή της τομεακής πολιτικής και του στρατηγικού πλαισίου συνολικά, (4) η αξιοπιστία, η πληρότητα και η διαφάνεια των ετήσιων τομεακών προϋπολογισμών, συμπεριλαμβανομένης μιας προοπτικής μεσοπρόθεσμης στρατηγικής κατάρτισης του προϋπολογισμού, (5) η ύπαρξη και η αποτελεσματικότητα ενός διαχειριζόμενου από την κυβέρνηση συστήματος τομεακού συντονισμού και συντονισμού των χορηγών βοήθειας, (6) η ύπαρξη και η αποτελεσματικότητα συστήματος παρακολούθησης των επιδόσεων, (7) η ύπαρξη και η αποτελεσματικότητα προγράμματος για την ενίσχυση των θεσμικών ικανοτήτων.

Πηγή: Κατευθυντήριες γραμμές της EuropeAid για τη στήριξη τομεακών προγραμμάτων (Ιούλιος 2007).

Η ΧΡΗΣΗ ΤΩΝ ΜΕΣΩΝ ΥΛΟΠΟΙΗΣΗΣ ΔΕΝ ΗΤΑΝ ΑΡΚΕΤΑ ΕΠΙΛΕΚΤΙΚΗ

64. Ουσιαστικά, τα ετήσια προγράμματα δράσης του 2007 προβλέπουν δύο μόνο βασικά μέσα: την τομεακή δημοσιονομική στήριξη και την αδελφοποίηση υπηρεσιών (72 % [26] και 22 % αντιστοίχως της συνολικής χρηματοδότησης για τις τρεις χώρες). Η παραδοσιακή στήριξη μέσω σχεδίων τεχνικής βοήθειας χρησιμοποιήθηκε μόνο στο πλαίσιο της αποκατάστασης στις ζώνες συγκρούσεων στη Γεωργία (6 %). Η έμφαση που δίνεται στην τομεακή δημοσιονομική στήριξη και την αδελφοποίηση υπηρεσιών στα ετήσια προγράμματα δράσης εμφανίζει ορισμένες αδυναμίες:

α) Η άμεση χρηματοδοτική στήριξη προς την κοινωνία των πολιτών και τον ιδιωτικό τομέα είναι δυνατή στο πλαίσιο συγκεκριμένων μόνο προγραμμάτων, όπως είναι το μέσο για την προαγωγή της δημοκρατίας και των ανθρωπίνων δικαιωμάτων [27], όχι όμως στο πλαίσιο του ετήσιου προγράμματος δράσης του ΕΜΓΕΣ. Συγχρόνως, η κατ’ εξοχήν χρήση της τομεακής δημοσιονομικής στήριξης έχει ως αποτέλεσμα πολύ μικρότερη προβολή της βοήθειας της ΕΕ.

β) Είναι εξαιρετικά δύσκολο να ενταχθούν λύσεις για συγκεκριμένα προβλήματα, οι οποίες να είναι ταχείες, ευέλικτες και προσαρμοσμένες στις εκάστοτε συνθήκες, στο πλαίσιο της τομεακής δημοσιονομικής στήριξης και της αδελφοποίησης (βλέπε σημείο 65).

65. Στην Αρμενία, οι άμεσοι στόχοι της ΕΠΓ χρηματοδοτήθηκαν εκτός του πλαισίου του ΕΜΓΕΣ. Προκειμένου η αντιπροσωπεία να υποστηρίξει τη μεταρρυθμιστική διαδικασία σύμφωνα με το σχέδιο δράσης της ΕΠΓ, συγκρότησε την "συμβουλευτική ομάδα της ΕΕ", με χρηματοδότηση από τον μηχανισμό σταθερότητας. Η συμβουλευτική ομάδα της ΕΕ συγκροτήθηκε με σκοπό να παράσχει ολοκληρωμένη στήριξη σε σειρά σημαντικών φορέων, όπως υπουργεία, θέτοντας στη διάθεσή τους προσωπικούς συμβούλους. Το εν λόγω μέσο εφαρμογής έρχεται να προστεθεί σε εκείνο της αδελφοποίησης υπηρεσιών, με αποτέλεσμα να δημιουργούνται πρόσθετες ανάγκες συντονισμού.

66. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι η τομεακή δημοσιονομική στήριξη ήταν η προτιμώμενη μέθοδος χορήγησης βοήθειας στις τρεις χώρες, χωρίς να επιλέγεται κατόπιν λεπτομερούς αξιολόγησης των διαφόρων μέσων. Στην περίπτωση του Αζερμπαϊτζάν διατυπώθηκαν αμφιβολίες ως προς τη σκοπιμότητα της εφαρμογής του μέσου της τομεακής δημοσιονομικής στήριξης σε μια χώρα που παρουσιάζει αύξηση των εσόδων από τις εξαγωγές πετρελαίου και φυσικού αερίου [28]. Το ζήτημα της καταλληλότητας του μέσου της τομεακής δημοσιονομικής στήριξης συζητήθηκε κατά τη συνεδρίαση της επιτροπής διαχείρισης του ΕΜΓΕΣ, τον Σεπτέμβριο του 2007. Ωστόσο, η Επιτροπή επέλεξε την τομεακή δημοσιονομική στήριξη ως το κύριο μέσο στήριξης στην περίπτωση του Αζερμπαϊτζάν. Κατά τη διάρκεια του ελέγχου, εκπρόσωποι της κυβέρνησης τόνισαν στους ελεγκτές ότι η χώρα προτιμούσε την τεχνική βοήθεια έναντι της δημοσιονομικής στήριξης.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

67. Η Επιτροπή έθεσε σε λειτουργία το νέο ΕΜΓΕΣ στις τρεις χώρες του Νοτίου Καυκάσου, με ανομοιογενή, όμως, αποτελέσματα.

ΑΔΥΝΑΜΙΕΣ ΣΤΗ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΥ ΤΩΝ ΠΡΩΤΩΝ ΕΤΗΣΙΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ ΔΡΑΣΗΣ

68. Σύμφωνα με τον κανονισμό για το ΕΜΓΕΣ, η Επιτροπή εφάρμοσε σύστημα πολυετούς σχεδιασμού για τον καθορισμό των προτεραιοτήτων χορήγησης της βοήθειας της ΕΕ. Ωστόσο, οι αδυναμίες στη σύνδεση του σχεδίου δράσης της ΕΠΓ, του εγγράφου στρατηγικής ανά χώρα και του εθνικού ενδεικτικού προγράμματος επηρεάζουν αρνητικά τη σαφήνεια κατά τον σχεδιασμό. Αρνητικό αντίκτυπο στη σαφήνεια έχει επίσης η αναδιατύπωση και αναδιάρθρωση των ίδιων προτεραιοτήτων από το ένα έγγραφο στο επόμενο. Η χρησιμότητα του προγραμματισμού περιορίζεται από την έλλειψη επαρκούς ιεράρχησης των προτεραιοτήτων.

69. Αυτά τα τρία διαδοχικά έγγραφα δεν περιόρισαν επαρκώς τις προτεραιότητες. Δεν είναι επαρκώς σαφές, πώς προέκυψαν από τα εν λόγω στρατηγικά έγγραφα οι τομείς που επελέγησαν για τη χορήγηση βοήθειας στα πρώτα ετήσια προγράμματα δράσης. Κυρίαρχος παράγοντας για τον καθορισμό των προτεραιοτήτων χορήγησης βοήθειας στα ετήσια προγράμματα δράσης του 2007 κατέστη η καταλληλότητα ενός τομέα για τομεακή δημοσιονομική στήριξη. Επιπλέον, τα τρία έγγραφα καλύπτουν διαφορετικά χρονικά διαστήματα (πέντε, επτά και τεσσάρων ετών αντίστοιχα).

70. Η διαδικασία προγραμματισμού και σχεδιασμού διήρκεσε περισσότερο από δύο έτη, έως την έγκριση των πρώτων ετήσιων προγραμμάτων δράσης. Ο κύριος λόγος ήταν ότι οι διαδικασίες ποιοτικού ελέγχου και έγκρισης υλοποιήθηκαν σε δύο διαδοχικά στάδια, σε δύο διαφορετικές γενικές διευθύνσεις, τη ΓΔ RELEX και την EuropeAid. Η συνολική διάρκεια της διαδικασίας δεν ανταποκρίνεται στις ανάγκες του ταχέως μεταβαλλόμενου περιβάλλοντος του Νοτίου Καυκάσου, που επηρεάζεται από συγκρούσεις, με αποτέλεσμα να υπονομεύεται η συνάφεια της βοήθειας.

71. Ο προγραμματισμός και ο σχεδιασμός της βοήθειας δεν καθοδηγήθηκαν επαρκώς από διαρθρωμένο διάλογο με τις δικαιούχους χώρες, καθώς η διαδικασία κατευθυνόταν, σε μεγάλο βαθμό, από τις εσωτερικές διαδικασίες της Επιτροπής. Πρόσκομμα για τον διάλογο αποτέλεσε, επίσης, η ανεπαρκής εκπροσώπηση της Επιτροπής επιτόπου στην Αρμενία και το Αζερμπαϊτζάν, καθώς και η έλλειψη εθνικού συνομιλητή κατάλληλου να εκπροσωπεί από κοινού τα συμφέροντα των χωρών.

ΣΥΣΤΑΣΗ 1

Πρέπει να αξιοποιηθεί η ευκαιρία της σύστασης της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Εξωτερικής Δράσης, για τον εξορθολογισμό της διαδικασίας προγραμματισμού και σχεδιασμού. Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να εξεταστούν τα εξής:

α) θέσπιση οργανωτικής δομής η οποία θα ενισχύει τους δεσμούς μεταξύ των στρατηγικών εγγράφων (προγραμματισμός) και των ετήσιων προγραμμάτων δράσης (σχεδιασμός), ώστε να αποφεύγονται τα διαδοχικά στάδια έγκρισης,

β) εξορθολογισμό των στρατηγικών εγγράφων (αναζητώντας δυνατότητες συγχώνευσης εγγράφων, καθώς και εναρμόνισης των καλυπτόμενων χρονικών περιόδων),

γ) περαιτέρω ιεράρχηση των προτεραιοτήτων κατά τη διάρκεια του προγραμματισμού, με στόχο να παρέχεται στις γειτονικές χώρες η προοπτική μιας ολοένα στενότερης σχέσης με την ΕΕ.

ΑΝΟΜΟΙΟΓΕΝΗ ΤΑ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΑ ΤΗΣ ΥΛΟΠΟΙΗΣΗΣ ΤΩΝ ΠΡΩΤΩΝ ΕΤΗΣΙΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ ΔΡΑΣΗΣ

72. Συνολικά, τα επιτεύγματα ήταν ανομοιογενή. Μολονότι το πρόγραμμα τομεακής δημοσιονομικής στήριξης για την ΕΕΚ στην Αρμενία κατόρθωσε να ενισχύσει τη μεταρρυθμιστική διαδικασία, η πρόοδος του προγράμματος μεταρρύθμισης του ενεργειακού τομέα στο Αζερμπαϊτζάν δεν ήταν ικανοποιητική. Το πρόγραμμα μεταρρύθμισης της ΔΔΟ στη Γεωργία άρχισε να αποδίδει καρπούς κατά το δεύτερο έτος εφαρμογής του, ενώ κατά τους πρώτους 12 μήνες η δραστηριότητα των γεωργιανών ομολόγων ήταν ελάχιστη. Το ΕΜΓΕΣ αποδείχθηκε ότι δεν αποτελεί ακόμη κατάλληλο μέσο για την οικονομική αποκατάσταση και τη δημιουργία κλίματος εμπιστοσύνης στην πληττόμενη από συγκρούσεις περιφέρεια της Αμπχαζίας.

73. Ο χρηματοδοτούμενος στο πλαίσιο του ΕΜΓΕΣ μηχανισμός της αδελφοποίησης υπηρεσιών παρέμεινε, και στις τρεις χώρες, στο στάδιο της προπαρασκευής, γεγονός που οφείλεται, σε μεγάλο βαθμό, στην απροθυμία των χωρών να διαθέσουν πόρους για την ανάπτυξη της διοικητικής δομής που είναι αναγκαία για τη διαχείριση του μηχανισμού αυτού.

ΣΥΣΤΑΣΗ 2

Η Επιτροπή οφείλει:

α) Στην περίπτωση της Αρμενίας: προκειμένου να επιτευχθεί διατηρήσιμη βελτίωση στον τομέα της ΕΕΚ, να δώσει έμφαση σε ζητήματα που έχουν παραλειφθεί μέχρι στιγμής στο πλαίσιο της μεταρρυθμιστικής διαδικασίας, όπως: η ζήτηση για ΕΕΚ (ανάγκες εργοδοτών και ανέργων), ο συντονισμός του τομέα από την κυβέρνηση και η απουσία επαρκούς (τακτικής) εθνικής χρηματοδότησης.

β) Στην περίπτωση του Αζερμπαϊτζάν: να εξετάσει εάν η χώρα, έπειτα από μια μεγάλη περίοδο καθυστέρησης, εξακολουθεί να είναι πρόθυμη να συμμορφωθεί με τους όρους που έχουν τεθεί, προκειμένου να σημειωθεί πρόοδος στο πεδίο της μεταρρύθμισης του ενεργειακού τομέα.

γ) Στην περίπτωση της Γεωργίας: να αξιολογήσει, με μεγαλύτερη αυστηρότητα, κατά πόσο πληρούνται οι όροι που έχουν τεθεί για το πρόγραμμα τομεακής δημοσιονομικής στήριξης στον τομέα της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών. Όσον αφορά την οικονομική αποκατάσταση και τη δημιουργία κλίματος εμπιστοσύνης στις ζώνες συγκρούσεων, να εξεταστεί το ενδεχόμενο εφαρμογής άλλων μηχανισμών, πλην του ΕΜΓΕΣ.

δ) Όσον αφορά την αδελφοποίηση υπηρεσιών και στις τρεις χώρες: να διασφαλίσει τη δέσμευση των αποδεκτριών κυβερνήσεων να ενισχύσουν τις δικές τους ικανότητες διαχείρισης του μέσου.

ΚΑΘΙΕΡΩΘΗΚΑΝ ΝΕΑ ΜΕΣΑ ΥΛΟΠΟΙΗΣΗΣ, ΑΛΛΑ Η ΧΡΗΣΗ ΤΗΣ ΤΟΜΕΑΚΗΣ ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΗΣ ΣΤΗΡΙΞΗΣ ΔΕΝ ΥΠΗΡΞΕ ΑΡΚΕΤΑ ΕΠΙΛΕΚΤΙΚΗ

74. Η Επιτροπή, καθιερώνοντας την τομεακή δημοσιονομική στήριξη και την αδελφοποίηση υπηρεσιών, εισήγαγε εναλλακτικές επιλογές σχετικά με τα σχέδια τεχνικής βοήθειας, τα οποία επικρατούσαν προηγουμένως. Ωστόσο, η τομεακή δημοσιονομική στήριξη θεσπίστηκε χωρίς επαρκή προετοιμασία, γεγονός που είχε αρνητικό αντίκτυπο στις επιδόσεις. Μολονότι η Επιτροπή προέβη σε εκτίμηση των προϋποθέσεων για την αποτελεσματική χρήση της, δεν κατέληξε σε σαφώς τεκμηριωμένα συμπεράσματα και έδινε συνήθως μεγαλύτερη της δέουσας βαρύτητα στα όσα οι δικαιούχες χώρες είχαν δεσμευθεί να πράξουν μελλοντικά. Επίσης, επέδειξε υπέρμετρη αισιοδοξία, υιοθετώντας την υπόθεση ότι, χάρη στις προηγούμενες εμπειρίες τους, οι χώρες θα αντιλαμβάνονταν ορθά πώς πρέπει να λειτουργήσει το νέο μέσο. Τέλος, η Επιτροπή δεν μερίμνησε για την παρουσία επιτόπου επαρκούς αριθμού υπαλλήλων της, με κατάλληλες γνώσεις.

75. Τα ετήσια προγράμματα δράσης του 2007 προσέφεραν στην ουσία στις χώρες δύο μέσα υλοποίησης, την τομεακή δημοσιονομική στήριξη και την αδελφοποίηση υπηρεσιών. Η έμφαση που δόθηκε στα δύο αυτά μέσα περιόρισε τη δυνατότητα χορήγησης άμεσης βοήθειας από το ΕΜΓΕΣ στην κοινωνία των πολιτών και τον ιδιωτικό τομέα, και εμπόδισε τα ετήσια προγράμματα δράσης να δώσουν ταχείες και ευέλικτες λύσεις σε συγκεκριμένα προβλήματα. Επιπλέον, η κατ’ εξοχήν χρήση της τομεακής δημοσιονομικής στήριξης είχε ως αποτέλεσμα τη μικρότερη προβολή της βοήθειας της ΕΕ. Στην περίπτωση του Αζερμπαϊτζάν, η τομεακή δημοσιονομική στήριξη δεν κάλυψε τις ανάγκες της χώρας σε τεχνική βοήθεια. Η τομεακή δημοσιονομική στήριξη δεν αποτελεί απαραιτήτως το κατάλληλο μέσο για όλες τις χώρες και όλες τις περιπτώσεις.

ΣΥΣΤΑΣΗ 3

Η Επιτροπή οφείλει:

α) να καταλήγει πιο επιλεκτικά στη χρήση της τομεακής δημοσιονομικής στήριξης, έχοντας προηγουμένως εξετάσει όλες τις διαθέσιμες εναλλακτικές επιλογές στο πλαίσιο του ΕΜΓΕΣ, και να αξιοποιεί με πιο ισορροπημένο τρόπο τα διάφορα διαθέσιμα μέσα,

β) να βελτιώσει την προετοιμασία και την τεκμηρίωση των αποφάσεων εφαρμογής τομεακής δημοσιονομικής στήριξης,

γ) να εξασφαλίζει επαρκές ειδικευμένο προσωπικό για την εφαρμογή της, δεδομένου ότι η τομεακή δημοσιονομική στήριξη προϋποθέτει διαφορετικές δεξιότητες ανάλυσης από τη χρηματοδότηση σχεδίων,

δ) να διερευνήσει δυνατότητες μεγαλύτερης προβολής της τομεακής δημοσιονομικής στήριξης και διασφάλισης της παρακολούθησης του νέου αυτού μέσου,

ε) να συμβάλει στην ενίσχυση του γενικού πλαισίου της δημόσιας διοίκησης στις χώρες-αποδέκτες, χρησιμοποιώντας μέτρα συμπληρωματικά της αδελφοποίησης υπηρεσιών (π.χ. γενική οριζόντια στήριξη της δημόσιας διοίκησης).

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα ΙΙI, του οποίου προεδρεύει ο κ. Jan KINŠT, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 16ης Νοεμβρίου 2010.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Πρόεδρος

[1] Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1638/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 24ης Οκτωβρίου 2006, για τον καθορισμό γενικών διατάξεων σχετικά με τη θέσπιση ευρωπαϊκού μηχανισμού γειτονίας και εταιρικής σχέσης (ΕΕ L 310 της 9.11.2006). Η περίοδος ισχύος του κανονισμού είναι από 1.1.2007 έως 31.12.2013.

[2] Αλγερία, Αίγυπτος, Ισραήλ, Ιορδανία, Λίβανος, Λιβύη, Μαρόκο, Παλαιστινιακά εδάφη Συρία, Τυνησία.

[3] Λευκορωσία, Μολδαβία, Ρωσική Ομοσπονδία, Ουκρανία.

[4] Πρόγραμμα τεχνικής βοήθειας στις χώρες της Κοινοπολιτείας Ανεξάρτητων Κρατών.

[5] Συνοδευτικά χρηματοδοτικά και τεχνικά μέτρα για τη μεταρρύθμιση των οικονομικών και κοινωνικών δομών στο πλαίσιο της ευρω-μεσογειακής εταιρικής σχέσης.

[6] Τα κονδύλια αυτά διατίθενται ως ακολούθως: Αρμενία 98,4 εκατομμύρια ευρώ, Αζερμπαϊτζάν 92,2 εκατομμύρια ευρώ και Γεωργία 120,4 εκατομμύρια ευρώ. Μετά τη σύγκρουση του 2008 στη Γεωργία, η Επιτροπή αποφάσισε να αυξήσει τη χρηματοδοτική κατανομή για τη Γεωργία κατά 61,5 εκατομμύρια ευρώ (βλέπε παράρτημα V).

[7] Απόσπαση εθνικών εμπειρογνωμόνων από δημόσιες διοικήσεις κρατών μελών της ΕΕ στις δικαιούχους χώρες, για μεγάλο χρονικό διάστημα και με καθεστώς πλήρους απασχόλησης. Οι συμβάσεις αδελφοποίησης υπηρεσιών είναι τα νομικά έγγραφα που δεσμεύουν τα δύο μέρη όσον αφορά την επίτευξη των επιθυμητών αποτελεσμάτων.

[8] Ειδική έκθεση αριθ. 2/2006 σχετική µε την απόδοση των σχεδίων που χρηματοδοτούνται στο πλαίσιο του προγράμματος TACIS στη Ρωσική Ομοσπονδία (ΕΕ C 119 της 19.5.2006).

[9] Ειδική έκθεση αριθ. 9/2008 σχετική με την αποτελεσματικότητα της υποστήριξης που παρέχει η ΕΕ στον τομέα της ελευθερίας, της ασφάλειας και της δικαιοσύνης στη Λευκορωσία, στη Μολδαβία και στην Ουκρανία (ΕΕ C 71 της 25.3.2009).

[10] Ειδική έκθεση αριθ. 5/2006 σχετικά με το πρόγραμμα MEDA (ΕΕ C 200 της 24.8.2006).

[11] Οι αντίστοιχες πληρωμές πραγματοποιήθηκαν το 2008 και το 2009.

[12] Η Επιτροπή αναθέτει με σύμβαση σε κοινοπραξία την παρακολούθηση των προγραμμάτων.

[13] Οι εν λόγω συμφωνίες αποτελούν τη νομική βάση των σχέσεων μεταξύ της ΕΕ και των τριών χωρών. Συνήφθησαν για αρχική περίοδο δέκα ετών και, στη συνέχεια, ανανεώνονται αυτομάτως ανά έτος εφόσον κανένα από τα συμβαλλόμενα μέρη δεν κοινοποιήσει εγγράφως στο άλλο μέρος καταγγελία της συμφωνίας.

[14] Περιλαμβανομένων προγραμμάτων χωρών, πολυκρατικών προγραμμάτων, προγραμμάτων διασυνοριακής συνεργασίας του ΕΜΓΕΣ, καθώς και θεματικών προγραμμάτων και του μηχανισμού σταθερότητας.

[15] Μηχανισμός αναπτυξιακής συνεργασίας, Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης.

[16] Βλέπε το εθνικό ενδεικτικό πρόγραμμα 2007-2010 για την Αρμενία.

[17] Σύμφωνα με τον κανονισμό του ΕΜΓΕΣ, τα έγγραφα στρατηγικής επανεξετάζονται στο μέσον της περιόδου ή οποτεδήποτε κριθεί αναγκαίο, και μπορούν να αναθεωρούνται.

[18] Η χώρα δοκιμάστηκε από βαθιά πολιτική κρίση κατά το πρώτο εξάμηνο του 2008, μετά την αμφισβήτηση του αποτελέσματος των προεδρικών εκλογών του Φεβρουαρίου του 2008.

[19] Κοινή Δήλωση της Διάσκεψης Κορυφής της Πράγας για την Ανατολική Εταιρική Σχέση, Πράγα, 7 Μαΐου 2009.

[20] Η μεταβολή αυτή έγινε τον Φεβρουάριο του 2008.

[21] Συνέχιση της εφαρμογής μιας ορθής πολιτικής μακροοικονομικής σταθεροποίησης, συνέχιση της βελτίωσης των δημόσιων οικονομικών, κοινοποίηση των εγγράφων που σχετίζονται με την υλοποίηση του προγράμματος.

[22] Το μέσο TAIEX (υπηρεσία ανταλλαγής πληροφοριών σε θέματα τεχνικής βοήθειας), που προηγουμένως απευθυνόταν μόνον σε υποψήφιες προς ένταξη στην ΕΕ χώρες, είναι πλέον διαθέσιμο και για τις χώρες της ΕΠΓ.

[23] Ωστόσο, στο Αζερμπαϊτζάν, τρεις συμβάσεις αδελφοποίησης χρηματοδοτούμενες από το TACIS τέθηκαν σε ισχύ το 2008.

[24] Κυρίως μεταφορά εμπειρογνωμοσύνης και τεχνογνωσίας, συμπεριλαμβανομένης της κατάρτισης, αλλά και παροχή εξοπλισμού και βοήθειας με σκοπό την προσέλκυση και την στήριξη επενδύσεων.

[25] Κατευθυντήριες γραμμές της EuropeAid για τη στήριξη τομεακών προγραμμάτων (Ιούλιος 2007).

[26] Συμπεριλαμβανομένης τεχνικής βοήθειας, ύψους 3 εκατομμυρίων ευρώ, για την έναρξη εφαρμογής της τομεακής δημοσιονομικής στήριξης.

[27] Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1889/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Δεκεμβρίου 2006, για την καθιέρωση ενός χρηματοδοτικού μέσου για την προαγωγή της δημοκρατίας και των δικαιωμάτων του ανθρώπου παγκοσμίως, (ΕΕ L 386 της 29.12.2006, σ. 1).

[28] Το 2006 ήταν το πρώτο έτος κατά το οποίο καταγράφηκαν σημαντικά έσοδα από τις εξαγωγές πετρελαίου και φυσικού αερίου.

--------------------------------------------------

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ I

ΔΙΑΘΈΣΙΜΑ ΜΈΣΑ ΓΙΑ ΤΗ ΧΟΡΉΓΗΣΗ ΒΟΉΘΕΙΑΣ ΣΤΟ ΠΛΑΊΣΙΟ ΤΟΥ ΕΜΓΕΣ [1]

ΕΙΔΗ ΜΕΤΡΩΝ

1. Η κοινοτική βοήθεια εφαρμόζεται για τη χρηματοδότηση προγραμμάτων, έργων και κάθε είδους μέτρου που συμβάλλει στην επίτευξη των στόχων του παρόντος κανονισμού.

2. Η κοινοτική βοήθεια μπορεί επίσης να χρησιμοποιείται:

α) για τη χρηματοδότηση τεχνικής βοήθειας και μέτρων διοικητικής συνεργασίας με σαφώς καθορισμένους στόχους, συμπεριλαμβανομένων των μέτρων συνεργασίας στα οποία συμμετέχουν εμπειρογνώμονες του δημόσιου τομέα που αποστέλλονται από τα κράτη μέλη και τις αρχές τοπικής και περιφερειακής αυτοδιοίκησης που συμμετέχουν στο πρόγραμμα·

β) για τη χρηματοδότηση επενδύσεων και δραστηριοτήτων που έχουν σχέση με επενδύσεις·

γ) για συνεισφορές στην ΕΤΕπ ή σε άλλους ενδιάμεσους χρηματοδότες, σύμφωνα με το άρθρο 23, για τη χρηματοδότηση δανείων, τις επενδύσεις μετοχικού κεφαλαίου, τα εγγυητικά κεφάλαια ή τα κεφάλαια επενδύσεων·

δ) για τα προγράμματα ελάφρυνσης του χρέους σε εξαιρετικές περιπτώσεις σύμφωνα με ένα διεθνώς συμφωνημένο πρόγραμμα για ελάφρυνση του χρέους·

ε) για την τομεακή ή γενική δημοσιονομική στήριξη, όταν η διαχείριση των δημόσιων δαπανών του κράτους εταίρου είναι αρκετά διαφανής, αξιόπιστη και αποτελεσματική και όταν το κράτος εταίρος έχει θεσπίσει δεόντως καθορισμένες τομεακές ή μακροοικονομικές πολιτικές που έχουν εγκριθεί από τους κύριους χρηματοδότες του, συμπεριλαμβανομένων, ενδεχομένως, των διεθνών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων·

στ) για επιδοτήσεις επιτοκίου, ιδίως για δάνεια στον τομέα του περιβάλλοντος·

ζ) για την παροχή ασφάλειας κατά μη εμπορικών κινδύνων·

η) για συνεισφορά σε ταμείο που έχει συσταθεί από την Κοινότητα, τα κράτη μέλη της, διεθνείς και περιφερειακούς οργανισμούς, άλλους χορηγούς βοήθειας ή χώρες εταίρους·

θ) για συνεισφορά στο κεφάλαιο των διεθνών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων ή των τραπεζών περιφερειακής ανάπτυξης·

ι) για τη χρηματοδότηση των αναγκαίων δαπανών για την αποτελεσματική διαχείριση και επίβλεψη των έργων και προγραμμάτων από τις χώρες που τυγχάνουν κοινοτικής βοήθειας·

ια) για τη χρηματοδότηση έργων μικρής κλίμακας·

ιβ) για μέτρα ασφάλειας των τροφίμων.

[1] Άρθρο 15 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1638/2006.

--------------------------------------------------

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ II

ΑΡΜΕΝΙΑ: ΟΙ ΕΙΔΙΚΟΙ ΟΡΟΙ ΤΟΥ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΟΣ ΤΟΜΕΑΚΗΣ ΣΤΗΡΙΞΗΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠΑΓΓΕΛΜΑΤΙΚΗ ΕΚΠΑΙΔΕΥΣΗ ΚΑΙ ΚΑΤΑΡΤΙΣΗ — ΔΕΥΤΕΡΗ ΜΕΤΑΒΛΗΤΗ ΔΟΣΗ (5 ΕΚΑΤΟΜΜΥΡΙΑ ΕΥΡΩ)

Όροι | Συντελεστής στάθμισης | Διαθέσιμο ποσό (εκατομμύρια ευρώ) | Ποσό που εκταμιεύθηκε πράγματι (εκατομμύρια ευρώ) |

1.Συνεχείς εργασίες αποκατάστασης και αναβάθμιση του εξοπλισμού μέσω προμηθειών στα επιλεγμένα κέντρα ΕΕΚ:Υπογραφή συμβάσεων ανάθεσης εργασιών αποκατάστασης για το πλήρες ποσόΈτοιμοι για προκήρυξη διαγωνισμοί για την προμήθεια εξοπλισμού | 40 % | 2 | 1,5 |

2.Προετοιμασία της καταγραφής των παρεμβάσεων χορηγών βοήθειας στην εκπαίδευση | 10 % | 0,5 | 0,5 |

3.Ενίσχυση των εσωτερικών ικανοτήτων παρακολούθησης του υπουργείου και θέσπιση μηχανισμού παρακολούθησης για το πρόγραμμα τομεακής στήριξης πολιτικής του 2007 | 10 % | 0,5 | 0,25 |

4.Προετοιμασία και έγκριση της απόφασης σχετικά με τη συγκρότηση του εθνικού κέντρου για την ανάπτυξη της ΕΕΚ | 10 % | 0,5 | 0,5 |

5.Έγκριση από την κυβέρνηση του αναθεωρημένου - και ήδη εγκεκριμένου από το Υπουργείο Παιδείας και Επιστημών - οργανογράμματος της υπηρεσίας ΕΕΚ, σύμφωνα με την πρόταση της ειδικής ομάδας για αναθεώρηση της λειτουργίας του | 10 % | 0,5 | 0,25 |

6.Σύνταξη περιγραφών θέσεων εργασίας και προφίλ ικανοτήτων για το προσωπικό της υπηρεσίας ΕΕΚ, έγκρισή τους από την ειδική ομάδα και επικύρωσή τους από το Συμβούλιο Δημόσιας Διοίκησης | 10 % | 0,5 | 0,25 |

7.Μετατροπή της ειδικής ομάδας σε Εθνικό Συμβούλιο ΕΕΚ, τριμερές σώμα αρμόδιο για την καθοδήγηση της ανάπτυξης του εθνικού συστήματος ΕΕΚ:Σαφής καθορισμός των καθηκόντων και των αρμοδιοτήτων του Εθνικού Συμβουλίου ΕΕΚΈγκριση των νομοθετικών πράξεων για τη συγκρότηση του Συμβουλίου | 10 % | 0,5 | 0 |

| 100 % | 5 | 3,25 |

--------------------------------------------------

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ III

ΑΖΕΡΜΠΑΪΤΖΑΝ: ΟΙ ΕΙΔΙΚΟΙ ΟΡΟΙ ΤΟΥ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΟΣ ΤΟΜΕΑΚΗΣ ΣΤΗΡΙΞΗΣ ΓΙΑ ΤΗ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ ΤΟΥ ΕΝΕΡΓΕΙΑΚΟΥ ΤΟΜΕΑ — ΔΕΥΤΕΡΗ ΜΕΤΑΒΛΗΤΗ ΔΟΣΗ (5 ΕΚΑΤΟΜΜΥΡΙΑ ΕΥΡΩ)

Ειδικοί όροι | Συντελεστής στάθμισης (μεταβλητή δόση) | Διαθέσιμο ποσό (εκατομμύρια ευρώ) | Ποσό που εκταμιεύθηκε πράγματι (εκατομμύρια ευρώ) |

1.Πλαίσιο πολιτικής

Έγκριση από την κυβέρνηση πλήρους και απολύτως ολοκληρωμένης τομεακής στρατηγικής. | 25 % | 1,25 | 0 |

2.Ανανεώσιμες πηγές ενέργειας και σχέδια δράσης ενεργειακής απόδοσης

Συμφωνία με άλλους θεσμικούς φορείς και έγκριση με διάταγμα του Υπουργείου Βιομηχανίας και Ενέργειας σχεδίων δράσης με συγκεκριμένες προθεσμίες, για την υλοποίηση στρατηγικών στους τομείς των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας και της ενεργειακής απόδοσης, κατά τη διάρκεια του προγράμματος στήριξης της μεταρρύθμισης του ενεργειακού τομέα έως το 2010. | 15 % | 0,75 | 0 |

3.Ανανεώσιμες πηγές ενέργειας και νομοθετικό πλαίσιο για την ενεργειακή απόδοση

Υποβολή στο κοινοβούλιο και έγκριση νομοσχεδίου για τη χρήση των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας και την ενεργειακή απόδοση. | 20 % | 1,00 | 0 |

4.Κρατική υπηρεσία για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας και την ενεργειακή απόδοση

Σύσταση κρατικής υπηρεσίας για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας και την ενεργειακή απόδοση, υπαγόμενη στο Υπουργείο Βιομηχανίας και Ενέργειας, καθορισμός των δικαιωμάτων και των αρμοδιοτήτων της και έναρξη λειτουργίας. | 20 % | 1,00 | 0 |

5.Διαχείριση δημόσιων οικονομικών

Έγκριση σχεδίου δράσης για τη διαχείριση των δημόσιων οικονομικών. | 20 % | 1,00 | 0 |

--------------------------------------------------

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ IV

ΟΙ ΕΙΔΙΚΟΙ ΟΡΟΙ ΤΟΥ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΟΣ ΤΟΜΕΑΚΗΣ ΣΤΗΡΙΞΗΣ ΓΙΑ ΤΗ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ ΤΗΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΤΩΝ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ ΣΤΗ ΓΕΩΡΓΙΑ — ΔΕΥΤΕΡΗ ΜΕΤΑΒΛΗΤΗ ΔΟΣΗ (5 ΕΚΑΤΟΜΜΥΡΙΑ ΕΥΡΩ)

| Ειδικοί όροι | Δείκτες | Συντελεστής στάθμισης (μεταβλητή δόση) | Διαθέσιμο ποσό (εκατομμύρια ευρώ) | Ποσό που εκταμιεύθηκε πράγματι (εκατομμύρια ευρώ) |

Σταθερή δόση | 1.Σχεδιασμός και παρακολούθηση του προγράμματος της μεταρρύθμισης της ΔΔΟ |

Το Υπουργείο Οικονομικών θα ενημερώσει το στρατηγικό όραμα για τη ΔΔΟ βάσει των αποτελεσμάτων της PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability — Δημόσιες δαπάνες και δημοσιονομική ευθύνη) και θα αναπτύξει περαιτέρω σχέδιο δράσης που θα προβλέπει συγκεκριμένες προθεσμίες και βασικά στάδια, με σκοπό την αναβάθμιση του ευρύτερου προγράμματος μεταρρύθμισης της ΔΔΟ. | Έγκριση από τις αρμόδιες υπηρεσίες σχεδίου δράσης για τη ΔΔΟ, που περιλαμβάνει δείκτες αποτελεσμάτων εντός συγκεκριμένων προθεσμιών. | ά.α. | | |

2.Διαδικασία προϋπολογισμού βασισμένη στο μεσοπρόθεσμο πλαίσιο δαπανών | 3 | 3 |

Περαιτέρω ενίσχυση της διαδικασίας δημοσιονομικού σχεδιασμού και του μεσοπρόθεσμου πλαισίου δαπανών (MTEF), μέσω της βελτίωσης του μεσοπρόθεσμου τομεακού σχεδιασμού, παράλληλα με βελτίωση της εκτίμησης των δαπανών ανά τομέα και της ενσωμάτωσης της διάστασης αυτής στην ετήσια διαδικασία κατάρτισης του προϋπολογισμού. Βελτίωση του περιεχομένου των συνεισφορών στο MTEF για τη χρονική περίοδο 2009-2012 σε τρία επιλεγέντα αρμόδια υπουργεία, και επέκταση του πεδίου εφαρμογής σε στρατηγικές περιφερειακών αρχών. | Το πεδίο εφαρμογής του εγγράφου "Βασικά στοιχεία και κατευθύνσεις" 2009-2012 (Basic Data and Directions — BDD) διευρύνεται ώστε να συμπεριλάβει μια γενική επισκόπηση στρατηγικών και προτεραιοτήτων των περιφερειακών αρχών. Τα Υπουργεία Δικαιοσύνης, Ενέργειας, καθώς και Εργασίας και Κοινωνικών Υποθέσεων διαθέτουν κοστολογημένες στρατηγικές που καταδεικνύουν σαφώς τη σχέση μεταξύ της πολιτικής, του σχεδιασμού των δαπανών και της ετήσιας κατάρτισης του προϋπολογισμού. Συγκεκριμένη επιλεγείσα περιφέρεια διαθέτει κοστολογημένη στρατηγική που καταδεικνύει σαφώς τη σχέση μεταξύ του μεσοπρόθεσμου σχεδιασμού των δαπανών και της ετήσιας κατάρτισης του προϋπολογισμού. | ά.α. | | |

Μεταβλητή δόση | 3.Λογιστικά συστήματα δημόσιων εσόδων |

Ολοκλήρωση της πρώτης φάσης του Government Finance Statistics Manual (Εγχειρίδιο στατιστικής δημόσιων οικονομικών) 2001. | Αρχίζει να χρησιμοποιείται το γενικό καθολικό του δημόσιου ταμείου που ενσωματώνει τη δημοσιονομική ονοματολογία του GFSM 2001. | 20 % | 0,4 | 0,4 |

4.Εξωτερικός έλεγχος |

Το επιμελητήριο ελέγχου έχει εκπονήσει πολιτική διαχείρισης του ελέγχου και κατευθυντήριες οδηγίες επί των διαδικασιών. Έγκριση του νομοσχεδίου σχετικά με το επιμελητήριο ελέγχου. | Αναθεώρηση και έγκριση της νέας στρατηγικής διαχείρισης πολιτικής και εταιρικής ανάπτυξης του επιμελητηρίου ελέγχου. | 10 % | 0,2 | 0,2 |

Κοινοποίηση των κατευθυντήριων οδηγιών για τον έλεγχο σε όλα τα μέλη του προσωπικού και χρήση τους ως βασικό επιμορφωτικό υλικό. | 10 % | 0,2 | 0 |

5.Συστήματα εσωτερικού ελέγχου και εσωτερικός έλεγχος |

Έγκριση από την κυβέρνηση εγγράφου πολιτικής και σχεδίου δράσης για τη σταδιακή καθιέρωση εναρμονισμένου συστήματος εσωτερικού ελέγχου των δημόσιων οικονομικών (υποχρέωση λογοδοσίας της διοίκησης και εσωτερικός έλεγχος). | Πρακτικά του υπουργικού συμβουλίου σχετικά με την έγκριση του εγγράφου στρατηγικής και του σχεδίου δράσης. | 20 % | 0,4 | 0 |

6.Δημόσιες συμβάσεις |

Υποβολή στην κυβέρνηση και έγκριση από αυτή σχεδίου δράσης, βασισμένου στις συστάσεις της ομάδας εργασίας για την αναδιάρθρωση του νομοθετικού και κανονιστικού πλαισίου των δημόσιων συμβάσεων. | Συστάσεις της ομάδας εργασίας. | 10 % | 0,2 | 0 |

Έγκριση του σχεδίου δράσης από το υπουργικό συμβούλιο. | 10 % | 0,2 | 0 |

7.Υπηρεσίες δημόσιων εσόδων |

Κατάρτιση συνολικής στρατηγικής των υπηρεσιών δημόσιων εσόδων. Κατάρτιση κατευθυντήριων οδηγιών σχετικά με τις διαδικασίες. Περαιτέρω ανάπτυξη διαδικασιών για κάθε πτυχή των τελωνειακών ελέγχων και του συστήματος ανάλυσης κινδύνων των υποκείμενων σε φόρο προσώπων, και έγκρισή τους από το Υπουργείο Οικονομικών. | Εφαρμογή στην πράξη μεθοδολογίας, συστήματος και προτύπων για την ανάπτυξη και την ενημέρωση του συνόλου των διαδικασιών των υπηρεσιών δημόσιων εσόδων. | 20 % | 0,4 | 0,4 |

| | 100 % | 5,00 | 4 |

--------------------------------------------------

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ V

ΓΕΩΡΓΙΑ: ΚΙΝΔΥΝΟΙ ΠΟΥ ΕΓΚΥΜΟΝΕΙ ΓΙΑ ΤΗ ΒΕΛΤΙΣΤΗ ΧΡΗΣΗ ΤΩΝ ΠΟΡΩΝ Η ΠΡΟΣΘΕΤΗ ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΙΚΗ ΚΑΤΑΝΟΜΗ ΤΗΣ ΕΕ ΜΕΤΑ ΤΗΝ ΚΡΙΣΗ

Η ΕΕ ανταποκρίθηκε στην κρίση του Αυγούστου του 2008 αυξάνοντας την πολιτική και οικονομική στήριξη που παρέχει στη Γεωργία, αναλαμβάνοντας, κατά τη διάρκεια διάσκεψης χορηγών τον Οκτώβριο του 2008, τη δέσμευση να καταβάλει ποσό έως 500 εκατομμυρίων ευρώ. Τα κεφάλαια αυτά προέρχονται από διάφορα χρηματοδοτικά μέσα, συμπεριλαμβανομένου του ΕΜΓΕΣ. Μολονότι το εθνικό ενδεικτικό πρόγραμμα για τη χρονική περίοδο 2007-2010 δεν τροποποιήθηκε, η Επιτροπή αποφάσισε να αυξήσει την εθνική χρηματοδοτική κατανομή του ΕΜΓΕΣ για τη Γεωργία κατά 61,5 εκατομμύρια ευρώ, οι υποχρεώσεις για τα οποία ανελήφθησαν μέσω ειδικών μέτρων, ως σημαντικό τμήμα της δέσμης μέτρων ανθρωπιστικής βοήθειας.

Με την πρόσθετη χρηματοδοτική κατανομή του ΕΜΓΕΣ, χρηματοδοτήθηκε κυρίως, η επανεγκατάσταση στην επικράτεια της Γεωργίας ατόμων που είχαν εκτοπιστεί κατά τις συγκρούσεις του 2008. Ο τρόπος υλοποίησης που επιλέχθηκε είναι η στοχοθετημένη δημοσιονομική στήριξη για την κάλυψη των στεγαστικών αναγκών "εσωτερικά εκτοπισθέντων ατόμων", και η υλοποίηση ανατέθηκε στο ταμείο ανάπτυξης της τοπικής αυτοδιοίκησης της Γεωργίας [1]. Έως τον Ιούλιο του 2009, η Επιτροπή είχε πραγματοποιήσει δύο πληρωμές (ύψους 9,8 εκατομμυρίων ευρώ και 12,1 εκατομμυρίων ευρώ) προς τον κρατικό προϋπολογισμό για την κατασκευή κατοικιών, καθώς και των αναγκαίων δικτύων ύδρευσης και ηλεκτροδότησης.

Εξωτερικοί ελεγκτές επιβεβαίωσαν ότι οι υποκείμενες δαπάνες ήταν σύμφωνες με την νομοθεσία και τους κανόνες που εφαρμόζονται σχετικά. Ωστόσο, δεν έχει διενεργηθεί ακόμη έλεγχος της βέλτιστης χρήσης των πόρων, παρά τον αυξημένο κίνδυνο που εγκυμονεί αυτή η δραστηριότητα: το ταμείο ανάπτυξης της τοπικής αυτοδιοίκησης δεν διενήργησε δημόσιο διαγωνισμό για την ανάθεση συμβάσεων σε εταιρείες, η πρόοδος στον τομέα του εσωτερικού και εξωτερικού ελέγχου της ΔΔΟ ήταν ελάχιστη, και η εμπειρία από το προγενέστερο πρόγραμμα στη Νότια Οσετία, όσον αφορά την ποιότητα των κατασκευασθεισών κατοικιών, ήταν αρνητική.

[1] Το ταμείο ανάπτυξης της τοπικής αυτοδιοίκησης της Γεωργίας είναι νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, που συστάθηκε το 1997 με διάταγμα του Προέδρου της Γεωργίας, στο πλαίσιο του κρατικού προγράμματος ανάπτυξης της τοπικής αυτοδιοίκησης.

--------------------------------------------------