ΓΛΩΣΣΑΡΙΟ

Άξονες : η αγροτική ανάπτυξη κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 υλοποιείται στο πλαίσιο τριών θεματικών αξόνων, που αντιστοιχούν σε συνεκτικές ομάδες μέτρων αγροτικής ανάπτυξης, και ενός οριζόντιου άξονα αφιερωμένου στην προσέγγιση LEADER (άξονας LEADER).

ΑΠΑ : ακαθάριστη προστιθέμενη αξία.

ΕΓΤΑΑ : Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης.

Εθνικό Σχέδιο Στρατηγικής : το εθνικό σχέδιο στρατηγικής είναι το έγγραφο που καταρτίζει το εκάστοτε κράτος μέλος με το οποίο διασφαλίζεται ότι η κοινοτική βοήθεια για την αγροτική ανάπτυξη είναι συνεπής με τις κοινοτικές στρατηγικές κατευθυντήριες οδηγίες και ότι υπάρχει συντονισμός μεταξύ των κοινοτικών, εθνικών και περιφερειακών προτεραιοτήτων. Το εθνικό σχέδιο στρατηγικής αποτελεί εργαλείο αναφοράς για την προετοιμασία του προγραμματισμού του ΕΓΤΑΑ. Υλοποιείται μέσω των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης.

ΙΠΑ (Ισοδύναμο Πλήρους Απασχόλησης) : μονάδα που χρησιμοποιείται για τη μέτρηση των απασχολούμενων ατόμων, κατά τρόπο ώστε να επιτυγχάνεται συγκρισιμότητα, μολονότι μπορεί να εργάζονται διαφορετικό αριθμό ωρών ανά εβδομάδα. Η μονάδα προκύπτει από τη σύγκριση του μέσου αριθμού ωρών εργασίας ενός εργαζομένου με τον μέσο αριθμό ωρών εργασίας ενός εργαζομένου πλήρους απασχόλησης.

Κοινοτικές στρατηγικές κατευθυντήριες οδηγίες : με αυτές τις στρατηγικές κατευθυντήριες οδηγίες, το Συμβούλιο προσδιορίζει τις προτεραιότητες της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ), δημιουργεί μια σύνδεση με τους στόχους που έθεσαν τα Ευρωπαϊκά Συμβούλια της Λισαβόνας και του Γκέτεμποργκ και τους μετατρέπει σε πολιτική για την αγροτική ανάπτυξη. Στόχος των οδηγιών είναι να διασφαλίσουν τη συνεκτικότητα της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης με άλλες πολιτικές της ΕΕ, ιδίως στους τομείς της συνοχής και του περιβάλλοντος, και να συνοδεύσουν την εφαρμογή της νέας κοινής γεωργικής πολιτικής (ΚΓΠ) και τη σχετική αναδιάρθρωση.

ΚΠΠΑ : κοινό πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης.

Μετατόπιση του οφέλους : ο βαθμός στον οποίο μια δραστηριότητα που προωθείται με δημόσια στήριξη αποδυναμώνεται από μειώσεις της δραστηριότητας αλλού.

Μέτρο : καθεστώς ενισχύσεων για την εφαρμογή μιας πολιτικής. Ένα μέτρο ορίζει τους κανόνες για τα έργα που μπορούν να χρηματοδοτηθούν στο πλαίσιο ενός άξονα.

Μέτρο 311 : το μέτρο για τη "διαφοροποίηση προς μη γεωργικές δραστηριότητες".

Μέτρο 312 : το μέτρο για τη "δημιουργία και ανάπτυξη πολύ μικρών επιχειρήσεων".

Μέτρο 313 : το μέτρο για την "ενθάρρυνση τουριστικών δραστηριοτήτων".

Μη αποδοτική δαπάνη : κατάσταση κατά την οποία ένα επιδοτούμενο έργο θα είχε υλοποιηθεί, συνολικά ή εν μέρει, χωρίς την επιχορήγηση.

ΠΑΑ (Πρόγραμμα Αγροτικής Ανάπτυξης) : έγγραφο προγραμματισμού που καταρτίζεται από ένα κράτος μέλος και εγκρίνεται από την Επιτροπή, με στόχο τον σχεδιασμό και την εφαρμογή της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το ΠΑΑ μπορεί να καταρτίζεται σε περιφερειακό ή εθνικό επίπεδο.

Περίοδος προγραμματισμού : πολυετές πλαίσιο για τον σχεδιασμό και την εφαρμογή πολιτικών της ΕΕ, όπως η πολιτική αγροτικής ανάπτυξης. Η τρέχουσα περίοδος αγροτικής ανάπτυξης καλύπτει τα έτη 2007 έως 2013.

ΣΥΝΟΨΗ

I. Η πολιτική αγροτικής ανάπτυξης της ΕΕ επιδιώκει να αντιμετωπίσει προβλήματα των αγροτικών περιοχών, όπως η πληθυσμιακή συρρίκνωση, η έλλειψη οικονομικών ευκαιριών και η ανεργία. Με τη χρηματοδότηση του εν λόγω τομέα επιδιώκεται η στήριξη της ανάπτυξης, της απασχόλησης και της βιώσιμης ανάπτυξης στις αγροτικές περιοχές.

II. Ένας από τους τρεις θεματικούς άξονες της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης της ΕΕ επιδιώκει τη βελτίωση της ποιότητας ζωής στις αγροτικές περιοχές και την ενθάρρυνση της διαφοροποίησης της οικονομικής δραστηριότητας. Ο άξονας αυτός είναι γνωστός ως άξονας 3 και, στο πλαίσιο αυτού, τρία συγκεκριμένα μέτρα αποσκοπούν στη διαφοροποίηση της αγροτικής οικονομίας:

- διαφοροποίηση προς μη γεωργικές δραστηριότητες (μέτρο 311)·

- στήριξη της δημιουργίας και ανάπτυξης πολύ μικρών επιχειρήσεων με στόχο την προώθηση της επιχειρηματικότητας και την ανάπτυξη του οικονομικού ιστού (μέτρο 312)· και

- ενθάρρυνση τουριστικών δραστηριοτήτων (μέτρο 313).

III. Ο προϋπολογισμός της ΕΕ για τα εν λόγω μέτρα ανέρχεται σε 5 δισεκατομμύρια ευρώ για την περίοδο 2007-2013. Η χρηματοδότηση της ΕΕ συμπληρώνεται από ένα επιπλέον ποσό, ύψους 2 δισεκατομμυρίων ευρώ, το οποίο έχει προγραμματισθεί να προέλθει από εθνικά κονδύλια.

IV. Στο πλαίσιο του ελέγχου του Συνεδρίου εξετάσθηκε κατά πόσον η Επιτροπή και τα κράτη μέλη πέτυχαν τη βέλτιστη σχέση κόστους/οφέλους με τα μέτρα για τη διαφοροποίηση της αγροτικής οικονομίας. Συγκεκριμένα, το Συνέδριο αξιολόγησε κατά πόσον, αφενός, αυτά τα τρία μέτρα σχεδιάστηκαν και υλοποιήθηκαν κατά τρόπο ώστε να συμβάλουν αποτελεσματικά στην οικονομική ανάπτυξη και τη δημιουργία θέσεων εργασίας και, αφετέρου, επιλέχθηκαν για χρηματοδότηση τα πλέον αποτελεσματικά και αποδοτικά έργα. Επιπροσθέτως, το Συνέδριο αξιολόγησε εάν τα διαθέσιμα πληροφοριακά στοιχεία παρακολούθησης και αξιολόγησης παρείχαν εγκαίρως αξιόπιστες και πλήρεις πληροφορίες σχετικά με τα επακόλουθα των μέτρων.

V. Το Συνέδριο συμπεραίνει ότι συνολικά η Επιτροπή και τα κράτη μέλη πέτυχαν σε περιορισμένο μόνον βαθμό τη βέλτιστη σχέση κόστους/οφέλους μέσω των μέτρων για τη διαφοροποίηση της αγροτικής οικονομίας, επειδή η στήριξη δεν διοχετευόταν συστηματικά σε έργα που είχαν τις περισσότερες πιθανότητες να επιτύχουν τον στόχο των μέτρων. Κι αυτό διότι, πρώτον, στα ΠΑΑ δεν είχαν προσδιοριστεί σαφώς οι ανάγκες παρέμβασης ούτε είχαν τεθεί συγκεκριμένοι στόχοι, δεύτερον, τα κριτήρια επιλεξιμότητας που προκρίθηκαν ήταν πολύ γενικά και δεν περιόριζαν τα έργα σε εκείνα που είχαν τις περισσότερες πιθανότητες να επιτύχουν διαφοροποίηση και, τρίτον, τα κριτήρια επιλογής είτε δεν συνέβαλαν στην επιλογή των αποτελεσματικότερων έργων είτε δεν εφαρμόζονταν καθόλου. Πολύ συχνά, και ιδίως στην αρχή της περιόδου προγραμματισμού, η επιλογή των έργων υπαγορευόταν περισσότερο από την ανάγκη να δαπανηθεί ο προϋπολογισμός που είχε διατεθεί παρά από την ποιότητα των έργων. Σε ορισμένα κράτη μέλη, όταν ο διαθέσιμος προϋπολογισμός επαρκούσε, χρηματοδοτούνταν όλα τα επιλέξιμα έργα, ανεξαρτήτως της αξιολόγησής τους.

VI. Τα κράτη μέλη δεν περιόρισαν επαρκώς τους κινδύνους εμφάνισης φαινομένων μη αποδοτικής δαπάνης και μετατόπισης του οφέλους και, επομένως, δεν διασφάλισαν την πλέον αποδοτική χρήση των πόρων. Οι έλεγχοι των κρατών μελών σχετικά με τον εύλογο χαρακτήρα των δαπανών δεν μείωσαν επαρκώς τον κίνδυνο της διόγκωσης των δαπανών και διαπιστώθηκαν παραδείγματα υπερβολικού διοικητικού βάρους για τους αιτούντες, καθώς και καθυστερήσεις στις πληρωμές.

VII. Η παρακολούθηση και η αξιολόγηση των μέτρων δεν ήταν αποτελεσματική, με αποτέλεσμα να είναι υπαρκτός ο κίνδυνος να μη γίνουν γνωστά τα αποτελέσματα της χρηματοδότησης που διατέθηκε στα έργα. Η στόχευση στη στρατηγική προτεραιότητα της ΕΕ για τη δημιουργία θέσεων εργασίας δεν ήταν ικανοποιητική και απουσίαζε η ενεργός διαχείριση όταν γινόταν προφανές ότι δεν θα επιτυγχάνονταν οι ειδικοί στόχοι που είχαν τεθεί.

VIII. Επομένως, το Συνέδριο συνιστά τα εξής:

- Τα κράτη μέλη, στα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης (ΠΑΑ) που καταρτίζουν, πρέπει να προσδιορίζουν με σαφήνεια πώς και γιατί η δημόσια παρέμβαση για επενδύσεις σε μη γεωργικές δραστηριότητες θα συμβάλλει για παράδειγμα στην αντιμετώπιση ανεπαρκειών της αγοράς που συνδέονται με εμπόδια για την απασχόληση και την οικονομική ανάπτυξη. Τα κράτη μέλη πρέπει, στη συνέχεια, να θέσουν συγκεκριμένους και μετρήσιμους στόχους σε σχέση με αυτές τις ανάγκες. Η Επιτροπή πρέπει να εγκρίνει μόνον τα ΠΑΑ που παρουσιάζουν τεκμηριωμένες και ολοκληρωμένες στρατηγικές με σαφές σκεπτικό, στα οποία καταδεικνύεται ο τρόπος με τον οποίο η παρέμβαση πολιτικής θα συμβάλλει στους στρατηγικούς στόχους της δημιουργίας συνθηκών οικονομικής ανάπτυξης και ευκαιριών απασχόλησης.

- Τα κράτη μέλη πρέπει να καθορίζουν και να εφαρμόζουν με συνέπεια κριτήρια που διασφαλίζουν την επιλογή των πλέον αποτελεσματικών, βιώσιμων έργων σε σχέση με τους συγκεκριμένους στόχους των κρατών μελών. Η Επιτροπή πρέπει να διασφαλίζει ότι τα κριτήρια αυτά εφαρμόζονται ορθά και σε κάθε περίπτωση, κι όχι μόνον όταν δεν επαρκούν τα κονδύλια του προϋπολογισμού.

- Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη πρέπει να προωθούν την υιοθέτηση βέλτιστων πρακτικών για τον περιορισμό των κινδύνων εμφάνισης φαινομένων μη αποδοτικής δαπάνης και μετατόπισης του οφέλους. Η Επιτροπή πρέπει να ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να υιοθετήσουν την πρακτική της μη επιλεξιμότητας των δαπανών πριν από την ημερομηνία έγκρισης της επιχορήγησης.

- Η Επιτροπή πρέπει να εξασφαλίζει ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν αποτελεσματικά συστήματα για τη διενέργεια ελέγχων σχετικά με τον εύλογο χαρακτήρα των δαπανών.

- Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη πρέπει να εξασφαλίσουν ότι, κατά την προσεχή περίοδο προγραμματισμού, θα συγκεντρώνονται συναφή και αξιόπιστα πληροφοριακά στοιχεία, προκειμένου να διευκολύνεται η διαχείριση και η παρακολούθηση του μέτρου και να καταδεικνύεται ο βαθμός στον οποίο η παρεχόμενη στήριξη συμβάλλει στην επίτευξη των προτεραιοτήτων της ΕΕ. Οι ειδικοί στόχοι για τη δημιουργία θέσεων εργασίας πρέπει να είναι ρεαλιστικοί και τα αριθμητικά στοιχεία για τις θέσεις εργασίας που δημιουργήθηκαν να παρακολουθούνται με ακρίβεια, η διαχείριση των μέτρων πρέπει να είναι καλύτερη καθ’ όλη την περίοδο προγραμματισμού και, ιδίως, από τη στιγμή που καθίσταται προφανές ότι δεν πρόκειται να επιτευχθούν οι ειδικοί στόχοι που έχουν τεθεί.

- Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη πρέπει να εντείνουν τις προσπάθειές τους για τη μείωση του διοικητικού βάρους και τη διασφάλιση της πραγματοποίησης των πληρωμών εντός εύλογου χρονικού διαστήματος.

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1. Η πολιτική αγροτικής ανάπτυξης της ΕΕ επιδιώκει να αντιμετωπίσει προβλήματα των αγροτικών περιοχών, όπως η πληθυσμιακή συρρίκνωση, η έλλειψη οικονομικών ευκαιριών και η ανεργία. Με τη χρηματοδότηση του εν λόγω τομέα επιδιώκεται η στήριξη της ανάπτυξης, της απασχόλησης και της βιώσιμης ανάπτυξης στις αγροτικές περιοχές.

2. Η πολιτική αγροτικής ανάπτυξης της ΕΕ για την περίοδο 2007-2013 επικεντρώνεται στα εξής τρία θέματα (γνωστά ως "θεματικοί άξονες"):

Άξονας 1 — Βελτίωση της ανταγωνιστικότητας της γεωργίας και της δασοκομίας,

Άξονας 2 — Βελτίωση του περιβάλλοντος και της υπαίθρου,

Άξονας 3 — Βελτίωση της ποιότητας ζωής στις αγροτικές περιοχές και ενθάρρυνση της διαφοροποίησης της οικονομικής δραστηριότητας [1].

3. Τα οκτώ μέτρα στο πλαίσιο του άξονα 3 έχουν, όπως ορίζεται, τους ακόλουθους στόχους [2]:

"Για τη διαφοροποίηση των γεωργικών δραστηριοτήτων προς μη γεωργικές δραστηριότητες, την ανάπτυξη δραστηριοτήτων που δεν ανήκουν στον γεωργικό τομέα και την προώθηση της απασχόλησης, τη βελτίωση των βασικών υπηρεσιών, συμπεριλαμβανομένης της τοπικής πρόσβασης στις Τεχνολογίες Πληροφορίας και Επικοινωνιών (ΤΠΕ), καθώς και για την πραγματοποίηση επενδύσεων που θα καταστήσουν ελκυστικότερες τις αγροτικές περιοχές, ώστε να αντιστραφούν οι τάσεις προς την οικονομική και κοινωνική υποβάθμιση και την απερήμωση της υπαίθρου […]".

4. Ένα τμήμα του άξονα 3, ο στόχος της ΕΕ για τη διαφοροποίηση της αγροτικής οικονομίας, λαμβάνει στήριξη μέσω τριών συγκεκριμένων μέτρων:

i) διαφοροποίηση προς μη γεωργικές δραστηριότητες (μέτρο 311)·

ii) στήριξη της δημιουργίας και ανάπτυξης πολύ μικρών επιχειρήσεων με στόχο την προώθηση της επιχειρηματικότητας και την ανάπτυξη του οικονομικού ιστού (μέτρο 312)· και

iii) ενθάρρυνση τουριστικών δραστηριοτήτων (μέτρο 313).

5. Στις κοινοτικές στρατηγικές κατευθυντήριες οδηγίες που ενέκρινε το Συμβούλιο [3] προσδιορίζονται οι προτεραιότητες της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ). Στις εν λόγω οδηγίες ορίζεται ότι οι δαπάνες για τον άξονα 3 αποσκοπούν να επιτύχουν τα εξής:

"Οι πόροι που διατίθενται […] στο πλαίσιο του άξονα 3, θα πρέπει να εξυπηρετούν την ύψιστη προτεραιότητα της δημιουργίας ευκαιριών απασχόλησης και προϋποθέσεων οικονομικής αύξησης."

Οι εν λόγω οδηγίες περιγράφουν τη στρατηγική προσέγγιση που πρέπει να ακολουθήσουν τα κράτη μέλη κατά την κατάρτιση των εθνικών σχεδίων στρατηγικής τους, καθώς και των μετέπειτα προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης (ΠΑΑ) για την περίοδο 2007-2013. Η αναμενόμενη συμβολή στην οικονομική αύξηση και την απασχόληση στις αγροτικές περιοχές, σύμφωνα με τη στρατηγική της Λισαβόνας, αντικατοπτρίζεται, επίσης, στους δείκτες αποτελεσμάτων των κανόνων εφαρμογής [4].

6. Τα μέτρα διαφοροποίησης, δεδομένου ότι αποτελούν τμήμα της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης, εφαρμόζονται με το σύστημα της επιμερισμένης διαχείρισης μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών. Τα ΠΑΑ προτείνονται από τα κράτη μέλη και εγκρίνονται από την Επιτροπή. Στη συνέχεια, τα κράτη μέλη εγκρίνουν τα έργα τα οποία χρηματοδοτούνται, βάσει των προγραμμάτων που υποβλήθηκαν. Το γράφημα 1 καταδεικνύει τον τρόπο με τον οποίο, βάσει του κανονιστικού πλαισίου, χορηγείται χρηματοδότηση σε έργα διαφοροποίησης.

ΓΡΑΦΗΜΑ 1

+++++ TIFF +++++

7. Οι προβλεπόμενες δαπάνες της ΕΕ για τα μέτρα αυτά ανέρχονταν σε 5 δισεκατομμύρια ευρώ για την περίοδο 2007-2013, ενώ τα κράτη μέλη θα διέθεταν 2 δισεκατομμύρια ευρώ από εθνικά κονδύλια. Επειδή, όμως, το επίπεδο ζήτησης για ορισμένα μέτρα ήταν χαμηλότερο του αναμενόμενου, η προγραμματισμένη χρηματοδότηση των μέτρων σε ορισμένα κράτη μέλη μειώθηκε συνολικά κατά 0,3 δισεκατομμύρια ευρώ κατά τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού (βλέπε παράρτημα I).

8. Η χρηματοδότηση παρέχεται με τη μορφή επιχορηγήσεων για τη στήριξη έργων για τα οποία υποβλήθηκε αίτηση και, επομένως, η χρηματοδότηση αυτή προστίθεται στα κεφάλαια που συνεισφέρουν οι ίδιοι οι δικαιούχοι. Στα συνήθη είδη έργων που χρηματοδοτούνται στο πλαίσιο μέτρων του άξονα 3 περιλαμβάνονται τα εξής:

Στο πλαίσιο του μέτρου 311: δραστηριότητες παροχής υπηρεσιών (καταλύματα που προσφέρουν διανυκτέρευση και πρωινό, αγροτουρισμός, εκπαιδευτικές και κοινωνικές δραστηριότητες σε αγρόκτημα κ.λπ.), βιοτεχνικές δραστηριότητες (κεραμική, παραγωγή τοπικών προϊόντων κ.λπ.) και εμπορικές δραστηριότητες (δημιουργία καταστημάτων σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις για την απευθείας πώληση προϊόντων [5] στον πελάτη κ.λπ.).

Στο πλαίσιο του μέτρου 312: στήριξη για την ανάπτυξη υφιστάμενων πολύ μικρών επιχειρήσεων ή προσώπων που σκοπεύουν να ιδρύσουν νέα πολύ μικρή επιχείρηση (με λιγότερους από 10 εργαζομένους και κύκλο εργασιών κάτω των 2 εκατομμυρίων ευρώ), η οποία δεν θα δραστηριοποιείται στον γεωργικό τομέα.

Στο πλαίσιο του μέτρου 313: κατασκευή ή ανακαίνιση τουριστικών υποδομών, εγκαταστάσεων και/ή αξιοθέατων, εγκαταστάσεις αναψυχής, ανάπτυξη και εμπορία τουριστικών προϊόντων, ανάπτυξη στρατηγικών για την προώθηση του τουρισμού, ενημερωτικό υλικό.

9. Στο πλαίσιο 1 παρουσιάζονται παραδείγματα ειδών έργων που χρηματοδοτήθηκαν στο πλαίσιο των τριών μέτρων διαφοροποίησης, τα οποία αποτέλεσαν αντικείμενο ελέγχου από το Συνέδριο.

10. Το συνολικό κόστος των ελεγχθέντων έργων κυμαινόταν από 10000 έως 3 εκατομμύρια ευρώ, ενώ η δημόσια ενίσχυση κυμαινόταν από 2500 έως 1,1 εκατομμύρια ευρώ. Σχετικά με τα μέτρα αυτά, ο κανονισμός (EΚ) αριθ. 1698/2005 δεν ορίζει το μέγιστο επιλέξιμο ποσό ή το μέγιστο επιτρεπόμενο ποσοστό έντασης της ενίσχυσης. Τα κράτη μέλη καθορίζουν στα ΠΑΑ τους το ποσοστό ενίσχυσης και το μέγιστο επιλέξιμο ποσό, σύμφωνα με τους γενικούς κανόνες της ΕΕ για τις κρατικές ενισχύσεις.

ΠΛΑΙΣΙΟ 1

ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑΤΑ ΤΩΝ ΕΙΔΩΝ ΕΠΕΝΔΥΣΕΩΝ ΠΟΥ ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΗΘΗΚΑΝ ΣΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΜΕΤΡΩΝ ΓΙΑ ΤΗ ΔΙΑΦΟΡΟΠΟΙΗΣΗ

+++++ TIFF +++++

© Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

+++++ TIFF +++++

© Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

+++++ TIFF +++++

© Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

ΕΜΒΕΛΕΙΑ ΚΑΙ ΤΡΟΠΟΣ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗΣ ΤΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ

11. Το Συνέδριο επεδίωξε να αξιολογήσει κατά πόσον τα μέτρα που ελέχθηκαν είχαν σχεδιαστεί και υλοποιηθεί κατά τρόπο που διασφάλιζε τη βέλτιστη σχέση κόστους/οφέλους, καθώς και κατά πόσον τα χρηματοδοτηθέντα έργα που ελέχθηκαν πέτυχαν τους στόχους των μέτρων. Το Συνέδριο αξιολόγησε, επίσης, εάν τα αποτελέσματα των μέτρων παρακολουθήθηκαν και αξιολογήθηκαν κατά τρόπο που επέτρεπε στα κράτη μέλη και την Επιτροπή να εντοπίζουν και να αντιμετωπίζουν τυχόν προβλήματα που ανέκυπταν, καθώς και να παρέχουν αντικειμενικές πληροφορίες σχετικά με τα επακόλουθα των μέτρων.

12. Ο έλεγχος επικεντρώθηκε στην απάντηση του ακόλουθου ερωτήματος:

Πέτυχαν τα κράτη μέλη και η Επιτροπή τη βέλτιστη σχέση κόστους/οφέλους με τα μέτρα για τη διαφοροποίηση της αγροτικής οικονομίας;

Τα κύρια επιμέρους ερωτήματα ήταν τα εξής:

Σχεδιάστηκαν και υλοποιήθηκαν τα μέτρα διαφοροποίησης κατά τρόπο ώστε να συμβάλουν αποτελεσματικά στην οικονομική ανάπτυξη και τη δημιουργία θέσεων εργασίας;

Περιορίστηκαν επαρκώς οι κίνδυνοι για την αποδοτικότητα και την οικονομία;

Χρηματοδοτήθηκαν πράγματι αποτελεσματικά και αποδοτικά έργα;

13. Ο έλεγχος κάλυψε, αφενός, την Επιτροπή και, αφετέρου, επισκέψεις σε έξι κράτη μέλη (Τσεχική Δημοκρατία, Γαλλία − Ακουιτανία, Ιταλία − Καμπανία, Πολωνία, Σουηδία (Västra Götaland) και Ηνωμένο Βασίλειο − Αγγλία (Yorkshire and Humber)) [6] και περιλάμβανε τον σχεδιασμό και την υλοποίηση των μέτρων, τα αποτελέσματα έργων που ολοκληρώθηκαν και την παρακολούθηση της δημοσιονομικής στήριξης στο πλαίσιο των μέτρων διαφοροποίησης. Για τον σκοπό αυτό εξετάστηκε δείγμα 129 φακέλων έργων, το οποίο κάλυπτε και τα τρία μέτρα διαφοροποίησης. Πραγματοποιήθηκαν επιτόπιες επισκέψεις σε 57 από τα έργα, συμπεριλαμβανομένης ανάλυσης της σχετικής τεκμηρίωσης και συνομιλιών με δικαιούχους ενισχύσεων. Πραγματοποιήθηκε έλεγχος βάσει εγγράφων σε 72 φακέλους έργων.

ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ

ΠΡΩΤΟ ΜΕΡΟΣ — ΣΧΕΔΙΑΣΤΗΚΑΝ ΚΑΙ ΥΛΟΠΟΙΗΘΗΚΑΝ ΤΑ ΜΕΤΡΑ ΔΙΑΦΟΡΟΠΟΙΗΣΗΣ ΚΑΤΑ ΤΡΟΠΟ ΩΣΤΕ ΝΑ ΣΥΜΒΑΛΟΥΝ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΑ ΣΤΗΝ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΑΝΑΠΤΥΞΗ ΚΑΙ ΤΗ ΔΗΜΙΟΥΡΓΙΑ ΘΕΣΕΩΝ ΕΡΓΑΣΙΑΣ;

14. "Τα μέτρα στο πλαίσιο του άξονα 3, θα πρέπει να εξυπηρετούν την πρωταρχική προτεραιότητα της δημιουργίας ευκαιριών απασχόλησης σε μη γεωργικές δραστηριότητες και υπηρεσίες στις αγροτικές περιοχές, με στόχο την αντιστροφή των τάσεων που εμφανίζονται σε πολλές περιοχές της Ευρώπης προς την οικονομική και κοινωνική υποβάθμιση και την πληθυσμιακή συρρίκνωση της υπαίθρου. Η διαφοροποίηση είναι αναγκαία για την οικονομική ανάπτυξη, την απασχόληση και τη βιώσιμη ανάπτυξη των αγροτικών περιοχών και με τον τρόπο αυτό συμβάλλει στην καλύτερη εδαφική ισορροπία τόσο από οικονομική όσο και από κοινωνική άποψη […]" [7].

15. Τα κράτη μέλη πρέπει να αναλύουν στα ΠΑΑ τους τις διαρθρωτικές και κατά περιοχή ανάγκες τους με σαφείς και συγκεκριμένους στόχους [8] σύμφωνα με τα εθνικά σχέδια στρατηγικής τους. Στη συνέχεια, πρέπει να υλοποιούν μέτρα που επικεντρώνονται στην επίτευξη αυτών των στόχων.

16. Προκειμένου οι πολιτικές τους να είναι αποτελεσματικές και στοχευμένες, τα κράτη μέλη χρειάζεται να κατανοούν τόσο τους παράγοντες που οδηγούν στη δημιουργία απασχόλησης και οικονομικής ανάπτυξης στις αγροτικές περιοχές, όσο και εκείνους που δημιουργούν εμπόδια. Πρέπει επίσης να διασφαλίζουν ότι το σκεπτικό για την παρέμβαση αιτιολογείται με σαφήνεια και ότι διευκρινίζεται ο τρόπος με τον οποίο η δημόσια χρηματοδότηση μπορεί, για παράδειγμα, να συμβάλει στην αντιμετώπιση των ανεπαρκειών της αγοράς. Τα κράτη μέλη πρέπει επίσης να προσδιορίζουν τα επακόλουθα που επιδιώκουν να επιτύχουν (ο τρόπος με τον οποίο η διαφοροποίηση μπορεί να συμβάλει ή θα συμβάλλει στη βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη, καθώς και ποιες αλλαγές πρέπει να πραγματοποιηθούν), παρέχοντας κατ’ αυτό τον τρόπο ένα σαφές πλαίσιο και καθοδήγηση για την εν εξελίξει διαχείριση του προγράμματος (π.χ. εντοπισμός των βελτιώσεων που πρέπει να επέλθουν, όταν κρίνεται αναγκαίο).

17. Το Συνέδριο εξέτασε τη νομοθεσία της ΕΕ και τα συστήματα, τις διαδικασίες και τα έγγραφα των κρατών μελών, προκειμένου να συγκεντρώσει αποδεικτικά στοιχεία σχετικά με το κατά πόσον ο σχεδιασμός και η υλοποίηση μέτρων διαφοροποίησης ήταν πιθανό να οδηγήσει στην αποδοτική χρηματοδότηση αποτελεσματικών έργων που ανταποκρίνονταν στην προτεραιότητα της οικονομικής ανάπτυξης και της δημιουργίας θέσεων απασχόλησης. Συγκεκριμένα, στο πλαίσιο του ελέγχου εξετάστηκε, πρώτον, εάν τα κράτη μέλη έχουν ένα σκεπτικό που να αποδεικνύει την ανάγκη δημόσιας παρέμβασης όσον αφορά τα μέτρα, δεύτερον, εάν έθεσαν σαφείς στόχους και σχετικά κριτήρια επιλεξιμότητας και, τρίτον, εάν ήταν αποτελεσματικές οι διαδικασίες επιλογής τους. Πέραν αυτών, μέσω του ελέγχου αξιολογήθηκε ο βαθμός στον οποίο η Επιτροπή και τα κράτη μέλη διαχειρίστηκαν τα μέτρα λαμβάνοντας υπόψη τις επιδόσεις που επιτεύχθηκαν.

ΤΕΘΗΚΑΝ ΓΕΝΙΚΟΙ ΣΤΟΧΟΙ, ΟΙ ΟΠΟΙΟΙ ΜΑΛΙΣΤΑ ΔΕΝ ΕΙΧΑΝ ΠΑΝΤΟΤΕ ΣΧΕΣΗ ΜΕ ΤΗ ΔΗΜΙΟΥΡΓΙΑ ΣΥΝΘΗΚΩΝ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗΣ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ ΚΑΙ ΕΥΚΑΙΡΙΩΝ ΑΠΑΣΧΟΛΗΣΗΣ

18. Σύμφωνα με το άρθρο 16 του κανονισμού (EΚ) αριθ. 1698/2005 [9], τα ελεγχθέντα εθνικά/περιφερειακά ΠΑΑ είχαν πράγματι προσδιορίσει ορισμένα πλεονεκτήματα και αδυναμίες των αγροτικών οικονομιών τους. Ωστόσο, τα ΠΑΑ και άλλα έγγραφα προγραμματισμού δεν ανέλυαν περαιτέρω τα βαθύτερα αίτια αυτών των προβλημάτων, προκειμένου να αποσαφηνιστεί ο τρόπος στόχευσης της παρέμβασης [10] (βλέπε πλαίσιο 2).

19. Μολονότι στα ΠΑΑ που εξετάστηκαν είχαν προσδιορίσει ορισμένα δυνητικά πλεονεκτήματα που θα μπορούσαν να επιτευχθούν με τα μέτρα 311, 312 και 313, κανένα από αυτά δεν παρουσίαζε μια σαφή λογική παρέμβασης που να ακολουθούσε τη δομή: προσδιορισμένες ανάγκες — συγκεκριμένοι στόχοι — δραστηριότητα αναγκαία για την επίτευξη αυτών των στόχων. Για παράδειγμα, στη Σουηδία, το ΠΑΑ απαριθμούσε ορισμένους τομείς στους οποίους απαιτείται ενδεχομένως δημόσια παρέμβαση προκειμένου να επιτευχθεί η διαφοροποίηση της αγροτικής οικονομίας και η στήριξη της οικονομικής ανάπτυξης (εξάλειψη των εμποδίων για τη συμμετοχή των γυναικών, τη δημιουργία ενώσεων εγγυήσεως πιστώσεων κ.λπ.) ωστόσο δεν έθετε συγκεκριμένους στόχους ούτε προσδιόριζε συγκεκριμένα είδη δραστηριοτήτων που πρέπει να χρηματοδοτηθούν για την κάλυψη αυτών των αναγκών.

ΠΛΑΙΣΙΟ 2

ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑ ΠΑΑ ΣΤΟ ΟΠΟΙΟ ΔΕΝ ΚΑΤΑΔΕΙΚΝΥΕΤΑΙ ΣΑΦΩΣ Η ΑΝΑΓΚΗ ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΗΣΗΣ ΜΕΤΡΩΝ ΔΙΑΦΟΡΟΠΟΙΗΣΗΣ

Ηνωμένο Βασίλειο – Αγγλία: Σύμφωνα με το ΠΑΑ, κάθε περιφέρεια έπρεπε να λαμβάνει ιδιαιτέρως υπόψη τις χαμηλές οικονομικές επιδόσεις και τα μειονεκτήματα κατά την υλοποίηση των μέτρων. Το περιφερειακό σχέδιο υλοποίησης για τις περιφέρειες Yorkshire και Humber προβάλλει ως αιτιολόγηση ότι η περιφέρεια έχει χαμηλότερο ποσοστό διαφοροποιημένων γεωργικών εκμεταλλεύσεων από τον εθνικό μέσο όρο, ωστόσο δεν καταδεικνύει ότι υπάρχει ανάγκη μεγαλύτερης διαφοροποίησης της αγροτικής οικονομίας όσον αφορά τα γεωργικά εισοδήματα, τη βιωσιμότητα των εκμεταλλεύσεων, την αστάθεια των εισοδημάτων ή άλλους παράγοντες. Επιπλέον, δεν αποσαφηνίζει γιατί υπάρχει λιγότερη διαφοροποίηση σε αυτή την περιφέρεια και πώς θα βοηθούσε η δημόσια παρέμβαση.

20. Σε όλα τα εθνικά/περιφερειακά ΠΑΑ που ελέγχθηκαν, με εξαίρεση ένα συγκεκριμένο παράδειγμα στην Ιταλία (βλέπε σημείο 21), οι στόχοι που περιλαμβάνονταν ήταν τόσο γενικοί και αόριστοι ώστε οι εθνικές/περιφερειακές αρχές δεν ήταν σε θέση να αναπτύξουν μετρήσιμους ειδικούς στόχους (βλέπε πλαίσιο 3). Επομένως, η συμβολή κάθε μέτρου στην επίτευξη των επιχειρησιακών στόχων μπορούσε να προσδιοριστεί ποσοτικώς μόνο σε σχέση με τους ειδικούς στόχους των δεικτών παρακολούθησης που ορίζονται στο κοινό πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης της ΕΕ [11]. Ωστόσο, αυτοί οι ειδικοί στόχοι καταρτίστηκαν υπολογίζοντας τα αναμενόμενα αποτελέσματα βάσει του όγκου των προβλεπόμενων δαπανών, αντί να καθοριστούν, καταρχάς, τα επιθυμητά αποτελέσματα που απαιτούνταν για την ικανοποίηση μιας ανάγκης ή την επίτευξη ενός στόχου και στη συνέχεια να προσδιοριστεί σε ποιον βαθμό θα μπορούσε να επιτευχθεί ένας δεδομένος ειδικός στόχος με τη διαθέσιμη χρηματοδότηση.

21. Το μέτρο 311 στην Ιταλία – Καμπανία αποτέλεσε εξαίρεση, καθώς καθόριζε έναν συγκεκριμένο στόχο, την "προώθηση της πλήρους απασχόλησης των μελών ενός γεωργικού νοικοκυριού", με τον οποίο συνέδεε έναν επιπρόσθετο ποσοτικώς προσδιορισμένο δείκτη (ήτοι έναν ειδικό στόχο): "αριθμός των μελών του γεωργικού νοικοκυριού που βρίσκουν απασχόληση στις δραστηριότητες που λαμβάνουν στήριξη".

ΠΛΑΙΣΙΟ 3

ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑ ΥΠΕΡΒΟΛΙΚΑ ΓΕΝΙΚΩΝ ΣΤΟΧΩΝ ΠΟΥ ΤΕΘΗΚΑΝ ΓΙΑ ΤΑ ΜΕΤΡΑ ΔΙΑΦΟΡΟΠΟΙΗΣΗΣ

Στην Τσεχική Δημοκρατία, τέθηκαν οι ίδιοι στόχοι και για τα τρία μέτρα: "η διαφοροποίηση των γεωργικών δραστηριοτήτων προς τη μη γεωργική παραγωγή, η ανάπτυξη μη γεωργικής παραγωγής και η στήριξη για τη δημιουργία θέσεων εργασίας", "η ποικιλομορφία στην αγροτική οικονομία", "η βελτίωση της ποιότητας ζωής στις αγροτικές περιοχές και η οικονομική διαφοροποίηση". Οι στόχοι αυτοί έχουν ληφθεί από την αιτιολογική σκέψη 46 του προοιμίου του κανονισμού (EΚ) αριθ. 1698/2005, χωρίς περαιτέρω εξειδίκευση και είναι γενικοί και αόριστοι. Για παράδειγμα, ο στόχος "ποικιλομορφία στην αγροτική οικονομία" δεν προσδιορίζει την έκταση της βελτίωσης της τρέχουσας κατάστασης, την οποία επιδιώκει να επιτύχει το μέτρο και, συνεπώς, δεν μπορεί να μεταφραστεί σε ποιοτικό ή ποσοτικό δείκτη.

Στο ΠΑΑ της Πολωνίας, οι στόχοι του μέτρου 313 (τουρισμός) αναφέρονταν μόνο με γενικούς όρους στο πλαίσιο ενός ενιαίου μέτρου [12], ως εξής: "Το μέτρο θα βελτιώσει τις συνθήκες διαβίωσης στις αγροτικές περιοχές", "Αυτό θα συμβάλει στην ανάπτυξη της ταυτότητας του αγροτικού πληθυσμού", "Αυτό θα συμβάλει στη (…) διατήρηση του (…) ειδικού χαρακτήρα των αγροτικών περιοχών". Αυτού του είδους η γενική διατύπωση δεν προσδιορίζει με ποιον τρόπο το μέτρο πρόκειται να συμβάλει στην ενθάρρυνση τουριστικών δραστηριοτήτων.

22. Το γεγονός ότι τα κράτη μέλη και οι περιφέρειες που ελέγχθηκαν δεν έχουν προσδιορίσει σαφώς αυτά που επιθυμούν να επιτύχουν υποδεικνύει μια στρατηγική που ακολουθεί τη ζήτηση και όχι μια στρατηγική βάσει στόχων. Κατά συνέπεια, παραμένουν επιλέξιμοι πολλές διαφορετικές δραστηριότητες και τομείς, με κίνδυνο η στήριξη να μη στοχεύει επαρκώς στις προσδιορισμένες ανάγκες και στα διαρθρωτικά μειονεκτήματα (το σκεπτικό της παρέμβασης), τα οποία αποτελούν, μεταξύ άλλων, εμπόδια στην οικονομική ανάπτυξη και τη δημιουργία θέσεων εργασίας.

Η ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΕΝΕΚΡΙΝΕ ΤΑ ΠΑΑ ΠΑΡΑ ΤΙΣ ΑΔΥΝΑΜΙΕΣ ΤΟΥΣ

23. Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1974/2006 ορίζει ότι τα κράτη μέλη πρέπει να καθορίζουν το σκεπτικό της παρέμβασης, τους στόχους, την εμβέλεια και τις δράσεις των μέτρων. Επιπλέον, στα ΠΑA πρέπει να "τεκμηριώνεται ότι η στήριξη για επενδυτικά μέτρα στοχεύει σε σαφώς καθορισμένους στόχους οι οποίοι αντικατοπτρίζουν τις κατά περιοχή ανάγκες και τα διαρθρωτικά μειονεκτήματα που έχουν προσδιοριστεί". Επομένως, πριν από την έγκριση των ΠΑΑ των κρατών μελών, η Επιτροπή πρέπει να ελέγχει τη συνέπεια των στόχων των ΠΑΑ με τις στρατηγικές της ΕΕ και τις εθνικές στρατηγικές, καθώς και με τις προσδιορισμένες ανάγκες και αδυναμίες.

24. Ωστόσο, δεδομένου ότι οι στόχοι στα ΠΑΑ τα οποία ελέγχθηκαν είχαν διατυπωθεί με τόσο γενικό τρόπο, οι έλεγχοι συνέπειας που διενεργήθηκαν θα είχαν περιορισμένη μόνο χρησιμότητα. Παρ’ όλα αυτά, η Επιτροπή ενέκρινε ΠΑΑ παρόλο που υπήρχαν αυτές οι αδυναμίες και δεν αξιολόγησε με κριτικό πνεύμα τα επιχειρήματα υπέρ της παρέμβασης. Επίσης δεν έλαβε καθόλου υπόψη της κατά πόσο τα προτεινόμενα μέτρα θα δημιουργούσαν οικονομική ανάπτυξη και βιώσιμες θέσεις εργασίας με αποτελεσματικό ή αποδοτικό τρόπο.

ΟΙ ΟΡΟΙ ’Η ΤΑ ΚΡΙΤΗΡΙΑ ΕΠΙΛΕΞΙΜΟΤΗΤΑΣ ΠΟΥ ΕΙΧΑΝ ΘΕΣΕΙ ΤΑ ΕΛΕΓΧΘΕΝΤΑ ΚΡΑΤΗ ΜΕΛΗ ΔΕΝ ΠΕΡΙΟΡΙΖΟΥΝ ΤΗΝ ΕΜΒΕΛΕΙΑ ΤΗΣ ΣΤΗΡΙΞΗΣ ΓΙΑ ΔΙΑΦΟΡΟΠΟΙΗΣΗ

25. Αφού καθορίσουν τους στόχους τους, τα κράτη μέλη πρέπει να ορίσουν τους όρους επιλεξιμότητας —π.χ. τα είδη των επενδύσεων, τις κατηγορίες δικαιούχων και τη φύση της στήριξης— προκειμένου να διασφαλίζεται ότι η στήριξη στοχεύει στην επίτευξη των στόχων που έχουν τεθεί.

26. Αυτοί οι όροι επιλεξιμότητας αποσκοπούν στον περιορισμό της εμβέλειας της στήριξης. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι τα κριτήρια επιλεξιμότητας των κρατών μελών ήταν, επίσης, πολύ γενικά, με αποτέλεσμα να διατεθούν κονδύλια σε έργα που στην πραγματικότητα δεν ανταποκρίνονταν στους σκοπούς των συγκεκριμένων μέτρων, μολονότι προσέφεραν ενδεχομένως κάποια πλεονεκτήματα στον τοπικό πληθυσμό (βλέπε πλαίσιο 4). Το Συνέδριο εντόπισε ακόμη και έργα που δεν ήταν επιλέξιμα βάσει των κανονισμών της ΕΕ στην Τσεχική Δημοκρατία και τη Σουηδία (βλέπε παράρτημα II).

ΟΙ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΕΣ ΕΠΙΛΟΓΗΣ ΔΕΝ ΣΥΝΕΤΕΙΝΑΝ ΣΤΗ ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΗΣΗ ΤΩΝ ΚΑΛΥΤΕΡΩΝ ΕΡΓΩΝ

27. Μετά τον προσδιορισμό των στόχων και των κριτηρίων επιλεξιμότητας, τα κράτη μέλη πρέπει να ορίσουν τις διαδικασίες για την επιλογή των πράξεων και των έργων από τον πληθυσμό των επιλέξιμων έργων. Τα κριτήρια επιλογής πρέπει να επιτρέπουν στα κράτη μέλη να προσδιορίζουν και να δαπανούν τον διαθέσιμο προϋπολογισμό σε εκείνες τις πράξεις και τα έργα που συμβάλλουν στην επίτευξη των περισσότερων στόχων. Η αποτελεσματική εφαρμογή των κριτηρίων επιλογής αποτελεί απαίτηση του σχετικού κανονισμού της ΕΕ [13].

ΠΛΑΙΣΙΟ 4

ΤΑ ΓΕΝΙΚΑ ΚΡΙΤΗΡΙΑ ΕΠΙΛΕΞΙΜΟΤΗΤΑΣ ΟΔΗΓΗΣΑΝ ΣΤΗ ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΗΣΗ ΟΡΙΣΜΕΝΩΝ ΕΡΓΩΝ ΠΟΥ ΔΕΝ ΑΝΤΑΠΟΚΡΙΝΟΝΤΑΝ ΣΤΟΥΣ ΣΤΟΧΟΥΣ ΤΩΝ ΜΕΤΡΩΝ

Πολωνία: Μολονότι το μέτρο 311 αποσκοπεί στη διαφοροποίηση των εκμεταλλεύσεων προς μη γεωργικές δραστηριότητες και στην προώθηση της απασχόλησης πέραν της γεωργίας στις αγροτικές περιοχές, στην περιφέρεια Malopolska το 42 % των δικαιούχων αγόρασε εξοπλισμό (όπως γεωργικούς ελκυστήρες κ.λπ.) ώστε να μπορούν να παρέχουν βασικές γεωργικές υπηρεσίες, όπως αυτές που πραγματοποιούν στις δικές τους εκμεταλλεύσεις, σε τρίτους, χωρίς ωστόσο να συμβάλουν καθόλου στη διαφοροποίηση της αγροτικής οικονομίας.

Επίσης στην Πολωνία, κατά τη χρονική στιγμή του ελέγχου, το 68 % των έργων που χρηματοδοτήθηκαν στο πλαίσιο του μέτρου 313 (τουρισμός) αφορούσε την κατασκευή δημοτικών αθλητικών εγκαταστάσεων ή επενδύσεις σε γήπεδα αθλητικών δραστηριοτήτων για παιδιά. Για παράδειγμα, εκσυγχρονίστηκε ένα γήπεδο ποδοσφαίρου δίπλα σε σχολείο στο πλαίσιο του μέτρου 313. Το έργο αυτό αποσκοπούσε στη βελτίωση της ποιότητας ζωής της αγροτικής κοινότητας, με τη δημιουργία μιας σύγχρονης αθλητικής και ψυχαγωγικής υποδομής, καθώς και με την παροχή αθλητικών εγκαταστάσεων σε παιδιά δημοτικού. Εντούτοις, τέτοιου είδους έργο δεν αναμένεται να διαφοροποιήσει την οικονομία με την προσέλκυση τουριστών, που είναι ο σκοπός του μέτρου [14].

28. Τα κριτήρια επιλογής πρέπει να επιτρέπουν την αμερόληπτη και διαφανή αξιολόγηση της ποιότητας των προτάσεων έργων· πρέπει επίσης να διασφαλίζουν ότι τα έργα που δεν προσφέρουν τη βέλτιστη σχέση κόστους/οφέλους απορρίπτονται. Στην πραγματικότητα, ακόμη και όταν τα έργα πληρούν όντως τους όρους, ορισμένα από αυτά είναι καλύτερα από άλλα στην επίτευξη των στόχων που έχουν τεθεί για την κάλυψη των αναγκών των αγροτικών περιοχών. Για παράδειγμα, δεδομένου ότι τα διαθέσιμα κονδύλια είναι περιορισμένα, όταν όλες οι άλλες συνιστώσες είναι ίδιες, εάν ένα επενδυτικό έργο δημιουργεί περισσότερες θέσεις εργασίες σε αγροτικές περιοχές από ένα άλλο έργο, τότε πρέπει να προτιμηθεί.

29. Δύο από τα κράτη μέλη που ελέγχθηκαν δεν έθεσαν κριτήρια επιλογής, και βασίστηκαν μόνον στα γενικά κριτήρια επιλεξιμότητας για να καταρτίσουν κατάσταση των έργων που θα χρηματοδοτούνταν. Αυτό συνέβη στη Γαλλία (Ακουιτανία) και στην Πολωνία κατά τα πρώτα έτη της περιόδου προγραμματισμού (2007-2010). Στην πραγματικότητα, κατά την περίοδο αυτή, η Πολωνία επέλεξε έργα είτε με βάση την αρχή της προτεραιότητας κατά σειρά εκδήλωσης ενδιαφέροντος είτε τυχαία [15]. Σε ένα άλλο κράτος μέλος, τη Σουηδία, (Västrä Götaland) η διαδικασία επιλογής που χρησιμοποιήθηκε δεν κατέληξε σε βαθμολόγηση ή κατάταξη των έργων, ώστε να είναι εφικτή η αντικειμενική σύγκριση μεταξύ των έργων διαχρονικά για να διασφαλίζεται ότι επιλέγονται συστηματικά τα έργα υψηλότερης προτεραιότητας.

30. Τα υπόλοιπα τρία κράτη μέλη (Ιταλία – Καμπανία, Τσεχική Δημοκρατία και Ηνωμένο Βασίλειο – Αγγλία) εφάρμοσαν κριτήρια επιλογής και διαφορετικά συστήματα βαθμολόγησης, αν και η Τσεχική Δημοκρατία ανέστειλε την εφαρμογή των κριτηρίων επιλογής της το 2009. Εντούτοις, τα κριτήρια ήταν άνευ ουσίας στην Ιταλία – Καμπανία και την Τσεχική Δημοκρατία, εφόσον αμφότερα τα κράτη μέλη/περιφέρειες δεν έθεσαν μια ελάχιστη βαθμολογία την οποία έπρεπε να επιτύχει ένα έργο προκειμένου να επιλεγεί. Αυτό σημαίνει ότι, εφόσον υπήρχε διαθέσιμη χρηματοδότηση, μπορούσαν να επιλεγούν έργα ακόμη και όταν είχαν αξιολογηθεί ως μη ιδιαιτέρως σχετικά με τις εθνικές/περιφερειακές προτεραιότητες (βλέπε πλαίσιο 5).

31. Τέσσερα από τα ελεγχθέντα κράτη μέλη (Γαλλία (Ακουιτανία), Ιταλία -Καμπανία, Σουηδία (Västrä Götaland) και Τσεχική Δημοκρατία) επέλεξαν όσο το δυνατόν περισσότερα επιλέξιμα έργα με τους πόρους που είχαν στη διάθεσή τους, ανεξαρτήτως της δυνητικής συμβολής τους στην επίτευξη των στόχων των μέτρων. Ωστόσο, στο πλαίσιο του ελέγχου διαπιστώθηκε ότι, αργότερα, εάν ο προϋπολογισμός δεν επαρκούσε για την κάλυψη όλων των επιλέξιμων αιτήσεων, τα κράτη μέλη επέλεγαν τα έργα με αυστηρότερο τρόπο. Κατά συνέπεια, αργότερα κατά τη διάρκεια της διαδικασίας απορρίφθηκαν καλύτερα έργα, αποκλειστικά και μόνο για δημοσιονομικούς λόγους (βλέπε πλαίσιο 6).

ΠΛΑΙΣΙΟ 5

ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑΤΑ ΣΥΣΤΗΜΑΤΩΝ ΕΠΙΛΟΓΗΣ ΠΟΥ ΑΠΕΤΥΧΑΝ ΣΤΗΝ ΕΠΙΛΟΓΗ ΣΧΕΤΙΚΩΝ ΕΡΓΩΝ

Στην Ιταλία – Καμπανία: Ο σχεδιασμός του συστήματος φαινόταν να αποτελεί βέλτιστη πρακτική, εφόσον τα επιλέξιμα επενδυτικά έργα αξιολογούνταν βάσει ενός πίνακα κριτηρίων επιλογής, που προέβλεπε την επίτευξη από τα επιλέξιμα έργα ελάχιστης συνολικής βαθμολογίας, συμπεριλαμβανομένου ενός κατώτατου ορίου "ποιότητας του έργου". Εντούτοις το σύστημα χορηγούσε βαθμούς όχι μόνο στην περίπτωση πλήρωσης των κριτηρίων από το έργο, αλλά και στην περίπτωση που αυτά δεν πληρούνταν.

Στο πλαίσιο της κατηγορίας "ποιότητα των έργων", ένα έργο που δεν πληροί κανένα κριτήριο θα λάβει 20 βαθμούς (που αντιστοιχούν στο "ελάχιστο κατώτατο όριο" που πρέπει να επιτευχθεί) και, επομένως, θα χρηματοδοτηθεί. Αυτό στην πραγματικότητα καθιστά την επιλογή βάσει της ποιότητας των έργων άνευ ουσίας, εφόσον όλα τα έργα δικαιούνται αυτομάτως χρηματοδότηση, εφόσον αυτή είναι διαθέσιμη.

Στη Γαλλία – Ακουιτανία: Απουσία κριτηρίων επιλογής, το γεγονός και μόνο ότι ένα έργο ήταν επιλέξιμο και υπήρχαν διαθέσιμα κονδύλια συνεπαγόταν την επιλογή του. Κατά συνέπεια, ένα έργο για τη δημιουργία μιας νέας αίθουσας οινογευσίας χρηματοδοτήθηκε μολονότι υπήρχαν ήδη τέτοιες εγκαταστάσεις. Το έργο δεν διαφοροποίησε ούτε επέκτεινε περαιτέρω τη δραστηριότητα της γεωργικής εκμετάλλευσης και, επομένως, δεν συνέβαλε στην επίτευξη των στόχων του μέτρου στο πλαίσιο του οποίου έλαβε χρηματοδότηση.

ΠΛΑΙΣΙΟ 6

ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑΤΑ ΑΝΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΩΝ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΩΝ ΕΠΙΛΟΓΗΣ

Τσεχική Δημοκρατία: Κατά τα δύο πρώτα έτη (2007 και 2008), χωρίς ελάχιστο κατώτατο όριο και με προϋπολογισμό που επαρκούσε για τη χρηματοδότηση όλων των επιλέξιμων αιτήσεων, τα έργα που υποβλήθηκαν δεν κατατάσσονταν στην πραγματικότητα σύμφωνα με τα κριτήρια προτίμησης. Κατά συνέπεια, χρηματοδοτήθηκαν έργα με 0 βαθμούς από το μέγιστο των 35 και με 1 βαθμό από τη μέγιστη διαθέσιμη βαθμολογία των 106. Από το 2010, τα επιλέξιμα έργα χρειάζονταν πολύ μεγαλύτερη βαθμολογία για να χρηματοδοτηθούν: το ελάχιστο ήταν 25 επί συνόλου 40 βαθμών και 54 επί συνόλου 101 βαθμών αντίστοιχα.

Ιταλία - Καμπανία: Όσον αφορά το μέτρο 312, κατά την πρώτη περίοδο υποβολής αιτήσεων (Ιούλιος-Αύγουστος 2009) χρηματοδοτήθηκαν και οι 163 επιλέξιμες αιτήσεις. Κατά τη δεύτερη περίοδο (Σεπτέμβριος-Οκτώβριος 2009) έγιναν δεκτές 322 αιτήσεις, ωστόσο μόνο 70 χρηματοδοτήθηκαν επειδή το σύνολο του προϋπολογισμού για το μέτρο είχε ήδη χρησιμοποιηθεί. Αυτό σήμαινε ότι, κατά τη δεύτερη περίοδο, αποκλείστηκαν έργα που είχαν πολύ καλύτερη βαθμολογία από άλλα που είχαν χρηματοδοτηθεί κατά την πρώτη περίοδο. Για παράδειγμα, τα καλύτερα από τα έργα που αποκλείστηκαν λόγω έλλειψης κονδυλίων τη δεύτερη περίοδο είχαν βαθμολογία υψηλότερη από το 85 % εκείνων που χρηματοδοτήθηκαν την πρώτη περίοδο.

Σουηδία: Έως το 2011 δεν υπήρξαν περιπτώσεις απόρριψης αιτήσεων επιλέξιμων έργων λόγω χαμηλής προτεραιότητας. Αποτέλεσμα αυτής της έλλειψης προτεραιοτήτων ήταν τα μέτρα να κλείσουν εν μέρει το 2011, λόγω έλλειψης διαθέσιμων κονδυλίων και να απορριφθούν έργα επειδή "τα κονδύλια για έργα είναι περιορισμένα και πρέπει να θέτουμε προτεραιότητες". Μολονότι το γεγονός αυτό οδήγησε σε αυστηρή στόχευση του εναπομένοντος προϋπολογισμού, το μεγαλύτερο τμήμα του είχε ήδη δαπανηθεί.

Η ΔΗΜΙΟΥΡΓΙΑ ΘΕΣΕΩΝ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΑΠΟΤΕΛΟΥΣΕ ΤΜΗΜΑ ΤΗΣ ΠΡΩΤΑΡΧΙΚΗΣ ΠΡΟΤΕΡΑΙΟΤΗΤΑΣ ΟΣΟΝ ΑΦΟΡΑ ΤΑ ΜΕΤΡΑ, ΩΣΤΟΣΟ ΑΥΤΟ ΔΕΝ ΑΝΤΙΚΑΤΟΠΤΡΙΖΕΤΑΙ ΠΑΝΤΟΤΕ ΣΤΟΝ ΤΡΟΠΟ ΜΕ ΤΟΝ ΟΠΟΙΟ ΔΙΑΤΕΘΗΚΑΝ ΤΑ ΚΟΝΔΥΛΙΑ

32. Όπως προαναφέρθηκε (βλέπε σημείο 14) η δημιουργία θέσεων εργασίας είναι τμήμα της πρωταρχικής προτεραιότητας του άξονα 3. Επομένως, τα κράτη μέλη, όταν κατατάσσουν κατά προτεραιότητα τα έργα που πληρούν τους στόχους του ΠΑΑ, πρέπει να επιδιώκουν να επιλέγουν έργα με το υψηλότερο δυναμικό για τη δημιουργία θέσεων εργασίας. Πρέπει να επιδιώκουν όχι μόνο τη δημιουργία περισσότερων θέσεων εργασίας, αλλά και να λαμβάνουν δεόντως υπόψη τους την οικονομική αποτελεσματικότητα και αποδοτικότητα της στήριξης, για παράδειγμα λαμβάνοντας υπόψη το κόστος ανά θέση εργασίας και την ποιότητα της θέσης εργασίας.

33. Στο πλαίσιο του ελέγχου αποκαλύφθηκε ότι, με εξαίρεση τη Γαλλία, όλα τα κράτη μέλη που ελέγχθηκαν έλαβαν υπόψη τους το δυναμικό δημιουργίας θέσεων εργασίας κατά την αξιολόγηση των προτάσεων έργων. Εντούτοις, οι αδυναμίες των συστημάτων επιλογής που περιγράφηκαν ανωτέρω είχαν ως αποτέλεσμα, στην πράξη, σε ορισμένα κράτη μέλη αυτό να μην είναι αποτελεσματικό για την κατάταξη κατά προτεραιότητα των έργων που δημιουργούσαν απασχόληση (βλέπε σημεία 30, 31). Ως παράδειγμα, μολονότι το ιταλικό σύστημα επιλογής (Καμπανία) για το μέτρο 311 επέτρεπε την κατάταξη κατά προτεραιότητα των έργων που προωθούσαν την πλήρη απασχόληση ενός μέλους του γεωργικού νοικοκυριού (βλέπε σημείο 21), υπήρξαν αδυναμίες στην εφαρμογή αυτού του κριτηρίου (βλέπε πλαίσιο 7).

ΠΛΑΙΣΙΟ 7

ΘΕΩΡΗΤΙΚΑ ΕΝΑ ΚΑΛΟ ΣΥΣΤΗΜΑ, ΣΤΗΝ ΠΡΑΞΗ ΟΜΩΣ ΟΧΙ

Στην Ιταλία – Καμπανία, το κριτήριο που συνδεόταν με τον στόχο της προώθησης της πλήρους απασχόλησης του μέλους του γεωργικού νοικοκυριού περιγράφεται ως ο λόγος Επενδυτικό κόστος/Αριθμός υπαλλήλων. Ωστόσο, η αξιολόγηση περιλάμβανε τον υπολογισμό του ποσοστού των μελών του γεωργικού νοικοκυριού που βρίσκουν πλήρη απασχόληση και τη μετατροπή αυτού του ποσοστού σε βαθμούς.

Η πρόσκληση για την υποβολή προτάσεων δεν παρείχε οδηγίες για τον τρόπο υπολογισμού του συγκεκριμένου ποσοστού. Επομένως, οι υπολογισμοί δεν πραγματοποιήθηκαν και οι βαθμοί δόθηκαν βάσει μη τεκμηριωμένων ισχυρισμών στην τεχνική έκθεση.

Για παράδειγμα, για ένα έργο αγροτουρισμού, ο δικαιούχος είχε συμπεριλάβει ως αναμενόμενο αποτέλεσμα την "αύξηση των ωρών εργασίας για τα μέλη της οικογένειας" και, βάσει αυτού, δόθηκε στο έργο ο ανώτατος αριθμός βαθμών. Η συμμόρφωση με το κριτήριο αυτό δεν ελέγχθηκε κατά τους επιτόπιους ελέγχους που διενήργησαν οι αρχές πριν από την τελική πληρωμή και ο δικαιούχος αδυνατούσε να παράσχει οποιοδήποτε αποδεικτικό στοιχείο στους ελεγκτές που να επιβεβαιώνει τον ισχυρισμό αυτό.

34. Όσον αφορά τα έργα με στόχο τη δημιουργία θέσεων εργασίας, το κόστος ανά θέση εργασίας που δημιουργείται αποτελεί δείκτη της οικονομικής αποδοτικότητάς τους. Το Συνέδριο υπολόγισε αυτό τον δείκτη [16] για τα 26 ελεγχθέντα έργα που οδήγησαν πράγματι στη δημιουργία θέσεων εργασίας (βλέπε παράρτημα ΙΙ). Ο υπολογισμός αυτός κατέδειξε ότι το κόστος ανά δημιουργηθείσα θέση εργασίας παρουσίαζε μεγάλες αποκλίσεις μεταξύ των έργων και κυμαινόταν από 3000 έως 215000 ευρώ. Μολονότι το Συνέδριο αναγνωρίζει ότι τα έργα μπορούν να έχουν άλλους στόχους, οι οποίοι πρέπει επίσης να λαμβάνονται υπόψη κατά τη διαδικασία επιλογής, οι σημαντικές διαφορές στο κόστος ανά δημιουργηθείσα θέση εργασίας εντός του έργου/για παρόμοιες δραστηριότητες υποδεικνύει ότι είναι αναγκαίο να δοθεί μεγαλύτερη προσοχή στο ζήτημα αυτό.

35. Τρία από τα κράτη μέλη που ελέγχθηκαν έλαβαν υπόψη τους την οικονομική αποδοτικότητα των προτάσεων έργων που υποβλήθηκαν όσον αφορά το κόστος ανά θέση εργασίας. Κατά την αξιολόγηση των έργων, οι αρχές του Ηνωμένου Βασιλείου αξιολόγησαν και βαθμολόγησαν το επίπεδο δεξιοτήτων των προβλεπόμενων θέσεων εργασίας σχετικά με το έργο και τη βέλτιστη σχέση κόστους/οφέλους (κόστος ανά θέση εργασίας και κόστος ανά επίπεδο δεξιοτήτων όσον αφορά την επιχορήγηση).

36. Στην Πολωνία, το επιχορηγούμενο ποσό ποικίλλει ανάλογα με τον αριθμό των θέσεων εργασίας, τις οποίες δεσμεύεται να δημιουργήσει ο δικαιούχος, ενώ στην Ιταλία το κόστος ανά θέση εργασίας αξιολογείται μόνο στο πλαίσιο του μέτρου 312 και όλες οι δαπάνες (ήτοι το συνολικό κόστος της επένδυσης) λαμβάνονται υπόψη σε σύγκριση με τη μέση αξία που καθόρισαν οι αρχές. Επιπλέον βαθμοί χορηγούνται βάσει του υπολογισμού του κόστους ανά θέση εργασίας.

37. Μόνον η Πολωνία, η Τσεχική Δημοκρατία και το Ηνωμένο Βασίλειο είχαν θέσει ως όρο για την επιχορήγηση τη δημιουργία θέσεων εργασίας όταν αυτή προβλεπόταν από το έργο. Στην Πολωνία και το Ηνωμένο Βασίλειο έπρεπε να υποβληθούν αποδεικτικά στοιχεία μαζί με την αίτηση πληρωμής (μολονότι το Ηνωμένο Βασίλειο αποδέχθηκε και τα αναμενόμενα αποτελέσματα), ενώ στην Τσεχική Δημοκρατία, διενεργούνταν στοχευμένοι έλεγχοι στους διαχειριστές των έργων μετά την υλοποίηση των έργων. Στην Πολωνία και στην Τσεχική Δημοκρατία ορίστηκαν σαφείς κανόνες για την περίοδο δέσμευσης σχετικά με τη διατήρηση των δημιουργηθεισών θέσεων εργασίας —δύο έτη μετά την τελική πληρωμή και έως το τέλος της πενταετούς περιόδου δέσμευσης αντιστοίχως [17].

38. Αντιθέτως, οι αρχές στην Ιταλία – Καμπανία βασίστηκαν μόνο στην εκτίμηση των θέσεων εργασίας που θα δημιουργούνταν, όπως δηλώθηκε από τον δικαιούχο στην αίτησή του. Η δημιουργία αυτών των θέσεων εργασίας δεν αποτελούσε όρο για την πληρωμή και δεν ελέγχθηκε κατά τον χρόνο της τελικής πληρωμής ούτε αργότερα στο πλαίσιο δραστηριοτήτων παρακολούθησης. Στο πλαίσιο του ελέγχου αποκαλύφθηκε ότι μόνο τέσσερα από τα εννέα ελεγχθέντα έργα επεδίωξαν να δημιουργήσουν θέσεις εργασίας και για δύο εξ αυτών ο αριθμός των θέσεων εργασίας που δημιουργήθηκαν ήταν αρκετά μικρότερος του αναμενόμενου.

ΔΕΝ ΥΠΗΡΞΕ ΠΡΟΟΡΑΤΙΚΗ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΤΩΝ ΜΕΤΡΩΝ

39. Ακόμη και όταν τα πληροφοριακά στοιχεία παρακολούθησης και αξιολόγησης κατέδειξαν ότι οι ειδικοί στόχοι των μέτρων δεν επιτεύχθηκαν, οι αρχές των κρατών μελών δεν επανασχεδίασαν τις παρεμβάσεις, ώστε να μεγιστοποιήσουν τον αντίκτυπό τους και να στηρίξουν τα περισσότερο αποτελεσματικά και αποδοτικά έργα που θα μπορούσαν να επιφέρουν απτά αποτελέσματα σε σχέση με τους ειδικούς στόχους που είχαν τεθεί.

40. Αυτό ήταν ιδιαίτερα εμφανές στην Τσεχική Δημοκρατία όπου, παρά τη μη επίτευξη, σε σημαντικό βαθμό, του ειδικού στόχου της δημιουργίας θέσεων εργασίας, εν μέρει λόγω των μη ρεαλιστικών/φιλόδοξων ειδικών στόχων που έθεσαν οι αρχές, δεν ελήφθη κανένα μέτρο για την αύξηση της προτίμησης για έργα που δημιουργούν θέσεις εργασίας. Στη Σουηδία, για την ανακατανομή τμήματος των προϋπολογισμών του άξονα 3 μεταξύ των επαρχιών ελήφθη υπόψη το επίπεδο δαπανών, αλλά όχι η πρόοδος προς την επίτευξη αποτελεσμάτων. Στην Ιταλία, προσφέρθηκε υψηλό ποσοστό στήριξης για την αύξηση της απορρόφησης των κονδυλίων, αλλά χωρίς καμία σύνδεση με την επίτευξη αποτελεσμάτων (βλέπε πλαίσιο 8).

ΠΛΑΙΣΙΟ 8

ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑΤΑ ΕΛΛΕΙΨΗΣ ΠΡΟΟΡΑΤΙΚΗΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ

Τσεχική Δημοκρατία: Στην ενδιάμεση αξιολόγηση, η οποία καταρτίστηκε το 2010, τονίστηκε το περιορισμένο αποτέλεσμα των τριών μέτρων που ελέγχθηκαν. Ο αξιολογητής διαπίστωσε ότι στο πλαίσιο του μέτρου 311 επιτεύχθηκε μόνο το 0,8 % του δείκτη για τις ακαθάριστες θέσεις εργασίας που θα δημιουργούνταν. Στο πλαίσιο του μέτρου 312 επιτεύχθηκε μόνο το 1,4 % του ειδικού στόχου που είχε αρχικά τεθεί για τη δημιουργία θέσεων εργασίας και στο πλαίσιο του μέτρου 313 επιτεύχθηκε μόνο το 1 % έπειτα από τρία έτη υλοποίησης του προγράμματος. Παρά την εν λόγω αποτυχία, η Τσεχική Δημοκρατία δεν προσάρμοσε τα μέτρα. Αντιθέτως, οι τσεχικές αρχές, μολονότι διατήρησαν το ίδιο επίπεδο προγραμματισμένων δαπανών ανά μέτρο, μείωσαν τους ειδικούς στόχους τους για τον δείκτη αποτελεσμάτων "Ακαθάριστος αριθμός θέσεων εργασίας που δημιουργήθηκαν" κατά άνω του 90 %, ενώ οι θέσεις εργασίας μειώθηκαν από 29000 σε 2700.

Ιταλία – Καμπανία: Προκειμένου να δοθεί ώθηση στη χρηματοοικονομική εκτέλεση των μέτρων, το 2010 οι αρχές αύξησαν το ανώτατο ποσοστό δημόσιας στήριξης σε 100 % για ποσά έως 50000 ευρώ που αφορούν έργα στο πλαίσιο των μέτρων 311 και 312. Αυτή η άρση της υποχρέωσης συνεισφοράς του δικαιούχου στο έργο δεν συνδεόταν με αύξηση της βέλτιστης σχέσης κόστους/οφέλους των έργων, όσον αφορά τα προς επίτευξη αποτελέσματα.

Σουηδία: Παρά το γεγονός ότι ο δείκτης αποτελεσμάτων του ΚΠΠΑ για τις δημιουργηθείσες θέσεις εργασίας έφτασε μόλις το 6,6 % του στόχου το 2010, τα μέτρα ή τα κριτήρια επιλογής δεν προσαρμόστηκαν για να καταστούν αποτελεσματικότερα, ώστε να διασφαλιστεί η επίτευξη του ειδικού στόχου. Επιπλέον, οι επαρχίες ενημερώθηκαν ότι εάν δεν προβούν σε αναλήψεις υποχρεώσεων για τουλάχιστον το 50 % του προϋπολογισμού τους έως τον Οκτώβριο του 2011, τότε οι προϋπολογισμοί τους θα ανακατανεμηθούν σε άλλες επαρχίες, οι οποίες είχαν δείξει ικανότητα ταχύτερης δαπάνης του προϋπολογισμού.

Η ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΔΕΝ ΧΡΗΣΙΜΟΠΟΙΗΣΕ ΕΠΑΡΚΩΣ ΤΙΣ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΕΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΙΣ ΕΠΙΔΟΣΕΙΣ ΓΙΑ ΝΑ ΒΕΛΤΙΩΣΕΙ ΤΗΝ ΑΠΟΔΟΤΙΚΟΤΗΤΑ ΚΑΙ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑ ΤΩΝ ΜΕΤΡΩΝ ΔΙΑΦΟΡΟΠΟΙΗΣΗΣ

41. Η Επιτροπή παρακολουθεί και εποπτεύει την εφαρμογή των προγραμμάτων, ιδίως μέσω της συμμετοχής στις συνεδριάσεις της επιτροπής παρακολούθησης [18], της εξέτασης των ετήσιων εκθέσεων προόδου και των επισκέψεων ελέγχου στα κράτη μέλη. Επιπλέον, η ευθύνη της Επιτροπής για τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση απαιτεί, επίσης, τη βελτίωση της εφαρμογής του προγράμματος αντίστοιχα. Το άρθρο 77, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 παρέχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα συμμετοχής στις συνεδριάσεις της επιτροπής παρακολούθησης "με συμβουλευτική ψήφο".

42. Η Επιτροπή έχει επιμείνει, καθ’ όλη την περίοδο προγραμματισμού, στην ανάγκη μεγαλύτερης επιλεκτικότητας και στόχευσης κατά την εφαρμογή του μέτρου, ανεξαρτήτως της "επάρκειας του προϋπολογισμού". Ωστόσο, στο πλαίσιο του ελέγχου αποκαλύφθηκε ότι η Επιτροπή δεν διασφάλιζε πάντοτε ότι τα κράτη μέλη καθόριζαν επαρκή κριτήρια επιλογής και/ή ότι τα εφάρμοζαν με συνέπεια. Στην πραγματικότητα, η Επιτροπή δεν ανέλαβε αποτελεσματική δράση, παρά το γεγονός ότι η Γαλλία, η Πολωνία και η Τσεχική Δημοκρατία (το 2009) δεν εφάρμοσαν κανένα κριτήριο επιλογής. Εντούτοις, σε σχέση με άλλα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης, η Επιτροπή ανέλαβε δράση για παρόμοιες αδυναμίες, προτείνοντας δημοσιονομικές διορθώσεις.

43. Επιπλέον, η Επιτροπή δεν έλαβε κατάλληλα μέτρα στο πλαίσιο της επιτροπής παρακολούθησης ή της ετήσιας εξέτασης της προόδου των προγραμμάτων [19], ώστε να διασφαλίσει ότι τα κράτη μέλη είναι αποτελεσματικά στην επιλογή και την έγκριση των έργων που συνέβαλαν στην επίτευξη των στόχων που είχαν τεθεί. Στα πλαίσια της περίπωσης που αναφέρεται στο πλαίσιο 8, η Επιτροπή δεν απαίτησε βελτίωση της αποτελεσματικότητας των μέτρων διαφοροποίησης στην Τσεχική Δημοκρατία, αλλά μάλλον αποδέχθηκε τη μείωση απλώς στους ειδικούς στόχους σχετικά με τον ακαθάριστο αριθμό θέσεων εργασίας που θα δημιουργηθούν.

ΔΕΥΤΕΡΟ ΜΕΡΟΣ — ΠΕΡΙΟΡΙΣΤΗΚΑΝ ΕΠΑΡΚΩΣ ΟΙ ΚΙΝΔΥΝΟΙ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΠΟΔΟΤΙΚΟΤΗΤΑ ΚΑΙ ΤΗΝ ΟΙΚΟΝΟΜΙΑ;

44. Η επίτευξη της βέλτιστης σχέσης κόστους/οφέλους προϋποθέτει τη βέλτιστη χρήση των πόρων ώστε να πραγματοποιηθούν τα επιδιωκόμενα επακόλουθα. Πέραν της αποτελεσματικότητας, οι γενικοί κίνδυνοι για τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση είναι οι κίνδυνοι που αφορούν την αποδοτικότητα και την οικονομία.

45. Ο κίνδυνος για την αποδοτικότητα είναι η πιθανότητα μια δραστηριότητα:

- να μη μεγιστοποιήσει τις εκροές της για δεδομένες εισροές ή να το πράξει χωρίς να δώσει την ενδεδειγμένη σημασία στην κατάλληλη ποιότητα, ή

- να μην ελαχιστοποιήσει τις εισροές για δεδομένες εκροές ή να το πράξει χωρίς να δώσει την ενδεδειγμένη σημασία στην κατάλληλη ποιότητα.

46. Ο κίνδυνος για την οικονομία είναι η πιθανότητα μια δραστηριότητα:

- να μην ελαχιστοποιήσει το κόστος των πόρων της ή να το πράξει χωρίς να δώσει την ενδεδειγμένη σημασία στην κατάλληλη ποιότητα.

47. Οι κίνδυνοι για την αποδοτικότητα και την οικονομία μπορούν ήδη να περιοριστούν σημαντικά με καλό προγραμματισμό. Εντούτοις, αυτό δεν απαλλάσσει τις αρχές από την ευθύνη για τη διενέργεια των σχετικών ελέγχων που αφορούν την υλοποίηση.

48. Για τον λόγο αυτό, και σύμφωνα με τις αρχές της αποδοτικότητας και της οικονομίας που ορίζει το άρθρο 30, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 966/2012 [20], το Συνέδριο θεωρεί ότι τα κράτη μέλη πρέπει:

- να διασφαλίζουν πριν από τη χορήγηση της χρηματοδότησης ότι οι αιτούντες μπόρεσαν να καταδείξουν ότι τα έργα τους είναι οικονομικά βιώσιμα και αειφόρα,

- να εφαρμόζουν διαδικασίες για τον περιορισμό του κινδύνου εμφάνισης φαινομένων μη αποδοτικής δαπάνης και μετατόπισης του οφέλους [21],

- να διασφαλίζουν ότι οι δαπάνες των έργων κινούνται σε λογικά πλαίσια,

- να διασφαλίζουν ότι τα έργα μπορούν να υλοποιηθούν εντός εύλογου χρονικού πλαισίου, χωρίς η σχετική γραφειοκρατία και το κόστος να είναι αδικαιολόγητα.

ΑΠΟΔΟΤΙΚΟΤΗΤΑ

ΟΙ ΕΛΕΓΧΟΙ ΤΩΝ ΚΡΑΤΩΝ ΜΕΛΩΝ ΠΑΡΕΧΟΥΝ ΠΕΡΙΟΡΙΣΜΕΝΗ ΔΙΑΣΦΑΛΙΣΗ ΟΣΟΝ ΑΦΟΡΑ ΤΗΝ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΒΙΩΣΙΜΟΤΗΤΑ ΤΩΝ ΕΡΓΩΝ

49. Προκειμένου να αποφευχθεί η σπατάλη δημόσιας χρηματοδότησης σε έργα που αποτυγχάνουν πρόωρα, τα κράτη μέλη οφείλουν να αναλύουν, μέσω αναλογικών ελέγχων βιωσιμότητας, την οικονομική κατάσταση και τον επιχειρηματικό σχεδιασμό των αιτούντων, και να τεκμηριώνουν την αξιολόγησή τους.

50. Η ισχύουσα νομοθεσία δεν προβλέπει ρητά τη διενέργεια τέτοιων ελέγχων βιωσιμότητας [22] και μόλις τρία από τα ελεγχθέντα κράτη μέλη (Πολωνία, Σουηδία και Ηνωμένο Βασίλειο) διενεργούσαν συστηματικά ελέγχους όσον αφορά την οικονομική κατάσταση των αιτούντων. Ωστόσο, στο πλαίσιο του ελέγχου διαπιστώθηκαν, ιδίως στην Πολωνία και τη Σουηδία, αρκετές αδυναμίες, οι οποίες σχετίζονταν κυρίως με επιφανειακές και αναξιόπιστες αξιολογήσεις, καθώς και με ανεπαρκή τεκμηρίωση. Τα άλλα κράτη μέλη που ελέγχθηκαν δεν διενεργούσαν συστηματικά κανενός είδους έλεγχο βιωσιμότητας (Γαλλία (Ακουιτανία) και Ιταλία – Καμπανία) ή τους είχαν αναστείλει (Τσεχική Δημοκρατία) (βλέπε πλαίσιο 9).

ΠΛΑΙΣΙΟ 9

ΈΛΕΓΧΟΙ ΒΙΩΣΙΜΟΤΗΤΑΣ: ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑΤΑ ΟΡΘΗΣ ΠΡΑΚΤΙΚΗΣ ΚΑΙ ΑΔΥΝΑΜΙΕΣ

Ηνωμένο Βασίλειο – Αγγλία: Οι αρχές εφαρμόζουν, αναλόγως του ύψους της επιχορήγησης, διάφορες διαδικασίες, οι οποίες μπορούν να θεωρηθούν ορθή πρακτική: χρηματοοικονομικοί δείκτες υπολογίζονται βάσει λογιστικών στοιχείων και προβλέψεων ταμειακών ροών, λογιστής διατυπώνει ανεξάρτητη γνώμη και υποβάλλεται υποχρεωτικά επιχειρηματικό σχέδιο με προβλέψεις πωλήσεων και ανάλυση της αγοράς. Ο αξιολογητής εξετάζει κριτικά τις βασικές παραδοχές και λαμβάνει υπόψη τους κινδύνους που συνδέονται με τη διαχείριση και την υλοποίηση του έργου.

Πολωνία: Σε μία περίπτωση, το αρχικό επιχειρηματικό σχέδιο του δικαιούχου εμφάνιζε αρνητική καθαρή παρούσα αξία (ΚΠΑ), γεγονός που θα καθιστούσε το έργο μη επιλέξιμο. Όταν οι πολωνικές αρχές ζήτησαν από τον δικαιούχο εξηγήσεις σχετικά με την αρνητική ΚΠΑ, εκείνος απλώς παρουσίασε νέο σχέδιο, στο οποίο οι προβλέψεις πωλήσεων ήταν σημαντικά υψηλότερες. Η αρνητική ΚΠΑ έγινε θετική και το σχέδιο εγκρίθηκε. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι τα αποτελέσματα του έργου υπολείπονταν σημαντικά τόσο των αρχικών όσο και των αναθεωρημένων προβλέψεων.

Γαλλία (Ακουιτανία): Σε σχέση με ορισμένα έργα απαιτείται η υποβολή χρηματοοικονομικών αναλύσεων και μελετών σκοπιμότητας, μολονότι δεν διενεργείται τυπικός έλεγχος βιωσιμότητας βάσει των εγγράφων αυτών. Σε μία περίπτωση, ένα έργο εγκρίθηκε και χρηματοδοτήθηκε παρά την ύπαρξη μελέτης σκοπιμότητας στην οποία επισημαινόταν ότι η επιχείρηση αντιμετώπιζε οικονομικές δυσχέρειες λόγω εν γένει ανεπαρκούς φερεγγυότητας, με σημαντικούς βραχυπρόθεσμους κινδύνους και πολύ περιορισμένη οικονομική αυτονομία. Κατά την επίσκεψη ελέγχου του Συνεδρίου διαπιστώθηκε ότι η υποστηριζόμενη επιχείρηση είχε πτωχεύσει.

Τσεχική Δημοκρατία: Έλεγχοι όσον αφορά την πιστοληπτική ικανότητα του αιτούντος διενεργούνταν αρχικά για έργα των οποίων οι επιλέξιμες δαπάνες υπερέβαιναν τα 2 εκατομμύρια CZK (περίπου 78000 ευρώ). Ωστόσο, δεδομένης της οικονομικής κρίσης και προκειμένου να αποφευχθεί η μείωση του αριθμού των επιλέξιμων αιτούντων κατά τη διάρκεια της κρίσης, οι τσεχικές αρχές αποφάσισαν να σταματήσουν να αξιολογούν την πιστοληπτική ικανότητα των δικαιούχων από τα μέσα του 2009 και έπειτα.

Ο ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΙΣΜΟΣ ΚΑΙ Η ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΟΥ ΜΕΤΡΟΥ ΑΠΟ ΠΛΕΥΡΑΣ ΤΩΝ ΚΡΑΤΩΝ ΜΕΛΩΝ ΔΕΝ ΠΕΡΙΟΡΙΖΟΥΝ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΑ ΤΟΥΣ ΚΙΝΔΥΝΟΥΣ ΕΜΦΑΝΙΣΗΣ ΦΑΙΝΟΜΕΝΩΝ ΜΗ ΑΠΟΔΟΤΙΚΗΣ ΔΑΠΑΝΗΣ …

51. Το φαινόμενο μη αποδοτικής δαπάνης αναφέρεται στο κατά πόσον ο δικαιούχος θα είχε πραγματοποιήσει την επένδυση ακόμη και χωρίς χρηματοδότηση. Σε τέτοιου είδους περιπτώσεις, η επιχορήγηση περιορίζει την αποδοτικότητα των κονδυλίων του προϋπολογισμού της ΕΕ και των εθνικών προϋπολογισμών, δεδομένου ότι η δημόσια δαπάνη δεν είναι αναγκαία για την επίτευξη του επιθυμητού αποτελέσματος.

52. Το πρωταρχικό μέσο για τη μείωση του κινδύνου μη αποδοτικής δαπάνης είναι ο σχεδιασμός και ο προγραμματισμός των μέτρων 311-313 κατά τρόπο ώστε η δημόσια χρηματοδότηση να διοχετεύεται όπου υπάρχει διαπιστωμένη ανάγκη (π.χ. ανεπάρκειες της αγοράς) ή να ενθαρρύνεται η παραγωγή θετικών εξωτερικών επιδράσεων και δημόσιων αγαθών (π.χ. μέσω της χρηματοδότησης μέρους του κόστους της εφαρμογής περιβαλλοντικά βιώσιμων τεχνολογιών ή έργων που έχουν ευρύτερα οφέλη για το κοινό). Ωστόσο, ακόμη και σε περιπτώσεις που το σύστημα σχεδιάστηκε με σκοπό να ενθαρρύνει την παροχή δημόσιων αγαθών μέσω της στήριξης ιδιωτών δικαιούχων, ο δυνητικός θετικός αντίκτυπος ορισμένες φορές ακυρώθηκε στην πράξη (βλέπε πλαίσιο 10).

53. Τα κράτη μέλη μπορούν επίσης να περιορίσουν τον κίνδυνο μη αποδοτικής δαπάνης μέσω της διαδικασίας επιλογής των έργων. Τα κράτη μέλη θα μπορούσαν να είχαν ζητήσει από τους αιτούντες να αποδείξουν ότι χρειάζονται επιχορήγηση βάσει των χρηματοοικονομικών πληροφοριών, καθώς και των πληροφοριών σχετικά με την εμπορία και τη διοίκηση, οι οποίες συγκεντρώθηκαν στο πλαίσιο του ελέγχου βιωσιμότητας. Εάν ο αιτών διέθετε επαρκή κεφάλαια ή πρόσβαση σε κεφάλαια για τη χρηματοδότηση του συνόλου του έργου ή εάν οι προοπτικές επιτυχίας του έργου ήταν υψηλές, η επένδυση κατά κανόνα θα πραγματοποιούνταν σε κάθε περίπτωση, με ή χωρίς την ενίσχυση. Επομένως, η χορήγηση της ενίσχυσης θα συνιστούσε μη αποδοτική χρήση πολύτιμων δημόσιων πόρων.

ΠΛΑΙΣΙΟ 10

Ο ΔΥΝΗΤΙΚΟΣ ΘΕΤΙΚΟΣ ΑΝΤΙΚΤΥΠΟΣ ΑΚΥΡΩΘΗΚΕ ΣΤΗΝ ΠΡΑΞΗ

Ιταλία – Καμπανία: Το σύστημα αξιολόγησης των έργων προέβλεπε τον υπολογισμό της βαθμολογίας βάσει περιβαλλοντικών κριτηρίων. Ωστόσο, στο πλαίσιο του ελέγχου διαπιστώθηκε ότι μπορούσαν να αποδοθούν δέκα βαθμοί σε σχέση με το κριτήριο "εξοικονόμηση ύδατος" ή πέντε βαθμοί σε σχέση με "τη λήψη μέτρων πέραν της συνήθους επεξεργασίας των αποβλήτων" βάσει της απλής δέσμευσης για πραγματοποίηση των στοιχειωδέστερων επενδύσεων, όπως τουαλέτες διπλής έκπλυσης ή κάδοι λιπασματοποίησης χαμηλού κόστους (κόστος κάδου λιπασματοποίησης: 350 ευρώ —έναντι συνολικού κόστους του έργου 247000 ευρώ σε μία περίπτωση). Δεν απαιτείτο δέσμευση για συνολική εξοικονόμηση ύδατος, η οποία εξάλλου δεν αποτελούσε αντικείμενο αξιολόγησης. Επομένως, ήταν δυνατή η εξασφάλιση 15 βαθμών (αριθμός αποφασιστικής σημασίας σε πολλές περιπτώσεις) χωρίς το έργο να προβλέπει ουσιαστική εξοικονόμηση ύδατος ή ουσιαστικό περιβαλλοντικό αντίκτυπο.

54. Στα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης δύο από τα έξι ελεγχθέντα κράτη μέλη (Σουηδία και Ηνωμένο Βασίλειο – Αγγλία) υπογραμμίζεται το γεγονός ότι το φαινόμενο μη αποδοτικής δαπάνης συνεπάγεται σημαντικό κίνδυνο για τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση. Ωστόσο, μόνον οι αρχές του Ηνωμένου Βασιλείου ζήτησαν από τους αιτούντες να αποδείξουν την ανάγκη για επιχορήγηση και απέρριψαν τα έργα τα οποία δεν απέδειξαν την ανάγκη για επιχορήγηση. Οι αρχές του Ηνωμένου Βασιλείου έλαβαν υπόψη τα ακόλουθα στοιχεία κατά την αξιολόγηση των έργων: την πειστική αιτιολόγηση της ανάγκης για επιχορήγηση, τις ανεπάρκειες της αγοράς που αντιμετωπίζει το έργο, την ύπαρξη κενού χρηματοδότησης (για παράδειγμα μέσω σύγκρισης διαφορετικών προβλέψεων ταμειακών ροών στις περιπτώσεις ενός "σεναρίου δανεισμού" και ενός "σεναρίου δημόσιας παρέμβασης"), και την αξία των υλοποιήσεων του έργου για την περιφέρεια, μέσω της εκτίμησης του ποσοστού των υλοποιήσεων που θα επιτυγχανόταν χωρίς την επιχορήγηση.

55. Το Συνέδριο έχει ήδη επισημάνει (π.χ. στις εκθέσεις του σχετικά με την προσέγγιση Leader, το μέτρο 121 και το μέτρο 123 [23]) ότι όταν οι επενδύσεις έχουν ήδη αρχίσει ή ακόμη έχουν ολοκληρωθεί πριν από τη λήψη της απόφασης επιχορήγησης αυτό αποτελεί ισχυρή ένδειξη του φαινομένου μη αποδοτικής δαπάνης. Στις περιπτώσεις αυτές, η αρχική απόφαση του δικαιούχου να πραγματοποιήσει την επένδυση δείχνει ότι θα ήταν πρόθυμος και ικανός να την φέρει εις πέρας χωρίς την ενίσχυση. Ως εκ τούτου, θεωρείται ορθή πρακτική για τα κράτη μέλη να κρίνουν έργα επιλέξιμα για χρηματοδότηση μόνον μετά την ημερομηνία έγκρισης της επιχορήγησης.

56. Το Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία) εφάρμοσε αυτή την ορθή πρακτική. Στα άλλα κράτη μέλη στα οποία διενεργήθηκε έλεγχος, οι επενδύσεις θεωρούνταν κατά κανόνα επιλέξιμες από την ημερομηνία υποβολής της αίτησης. Οι ελεγκτές διαπίστωσαν ότι η υλοποίηση 25 από τα 57 έργα στα οποία πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις (ήτοι ποσοστό 44 %) είχε αρχίσει πριν από τη λήψη της απόφασης επιχορήγησης (βλέπε τον πίνακα).

57. Ο κίνδυνος μη αποδοτικής δαπάνης αξιολογήθηκε περαιτέρω βάσει συνεντεύξεων με τους δικαιούχους και εξέτασης έγγραφων αποδεικτικών στοιχείων όσον αφορά τις πηγές χρηματοδότησης που χρησιμοποιήθηκαν για την ολοκλήρωση του έργου, την κερδοφορία της επένδυσης και τη χρονική στιγμή της επένδυσης σε σχέση με την απόφαση επιχορήγησης. Από την ανάλυση προέκυψε ότι 35 από τα 57 έργα (ποσοστό 61 % του δείγματος) θα είχαν υλοποιηθεί ούτως ή άλλως, αν και σε ορισμένες περιπτώσεις σε μικρότερη κλίμακα ή εντός μεγαλύτερου χρονικού διαστήματος (βλέπε παράρτημα II). Αυτό ίσχυε ιδίως στις περιπτώσεις που το ποσό της επιχορήγησης ήταν πολύ μικρό, όπως στη Σουηδία, όπου το ύψος του ενός τρίτου των χορηγηθεισών επιχορηγήσεων δεν υπερέβαινε τα 10000 ευρώ. Επιπλέον, στη Σουηδία, το Συνέδριο διαπίστωσε ακόμη και περίπτωση έργου που εγκρίθηκε μετά την ολοκλήρωσή του (βλέπε πλαίσιο 11).

ΠΙΝΑΚΑΣ

ΈΡΓΑ ΠΟΥ ΕΙΧΑΝ ΑΡΧΙΣΕΙ ΠΡΙΝ ΑΠΟ ΤΗΝ ΕΓΚΡΙΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΧΟΡΗΓΗΣΗΣ

Κράτος μέλος | Συνολικός αριθμός έργων στα οποία πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις ελέγχου | Ελεγχθέντα έργα που άρχισαν πριν από την έγκριση |

Τσεχική Δημοκρατία | 11 | 4 |

Γαλλία (Ακουιτανία) | 10 | 8 |

Ιταλία – Καμπανία | 9 | 3 |

Πολωνία | 8 | 3 |

Σουηδία (Västra Götaland) | 10 | 7 |

Ηνωμένο Βασίλειο – Αγγλία (Yorkshire and Humber) | 9 | 0 |

Σύνολο | 57 | 25 |

ΠΛΑΙΣΙΟ 11

ΙΣΧΥΡΗ ΕΝΔΕΙΞΗ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟΥ ΜΗ ΑΠΟΔΟΤΙΚΗΣ ΔΑΠΑΝΗΣ: ΧΟΡΗΓΗΣΗ ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΗΣΗΣ ΤΗΣ ΕΕ ΓΙΑ ΕΡΓΟ ΠΟΥ ΕΧΕΙ ΗΔΗ ΟΛΟΚΛΗΡΩΘΕΙ

Στη Σουηδία, χορηγήθηκε επιχορήγηση ύψους 240000 SEK (22000 ευρώ) για την επέκταση του εργαστηρίου υφιστάμενης επιχείρησης συντήρησης και επισκευής δασοκομικών μηχανημάτων. Ο δικαιούχος υπέβαλε ελλιπή αίτηση για επιχορήγηση τον Μάιο του 2008, στην οποία περιέγραφε σε μία γραμμή το έργο, και η οποία δεν συνοδευόταν από επιχειρηματικό σχέδιο. Στη συνέχεια, στις αρχές Μαΐου του 2009, συμπλήρωσε την αίτηση επιχορήγησης του με τα πληροφοριακά στοιχεία που ζήτησε το επαρχιακό συμβούλιο. Η απόφαση επιχορήγησης ελήφθη μία εβδομάδα αργότερα και, εντός του ίδιου μήνα, ο δικαιούχος απέστειλε αίτηση πληρωμής. Το έργο είχε ήδη ολοκληρωθεί τον Απρίλιο του 2009, πριν από την υποβολή της πλήρους αίτησης.

Κατά την επίσκεψη ελέγχου του Συνεδρίου, ο δικαιούχος δήλωσε ότι είχε αποφασίσει να υλοποιήσει το έργο πριν ακόμη πληροφορηθεί ότι υπήρχε δυνατότητα επιχορήγησης. Είχε εξασφαλίσει σύμβαση δανείου ύψους έως και 1,2 εκατομμυρίων SEK (περίπου 110000 ευρώ), ποσό το οποίο επρόκειτο να χρησιμοποιήσει για τη χρηματοδότηση του συνόλου του έργου εάν δεν είχε λάβει την επιχορήγηση.

… ΚΑΙ ΜΕΤΑΤΟΠΙΣΗΣ ΤΟΥ ΟΦΕΛΟΥΣ

58. Μετατόπιση του οφέλους είναι ο βαθμός στον οποίο τα οφέλη που απορρέουν από μια δραστηριότητα που υποστηρίζεται με δημόσια κεφάλαια αντισταθμίζονται από μειώσεις της δραστηριότητας αλλού. Μια επιδότηση που παρέχει σε έναν δικαιούχο τη δυνατότητα να αυξήσει το μερίδιό του στην αγορά εις βάρος ενός ανταγωνιστή ενδέχεται να μην έχει καθαρό αποτέλεσμα σε σχέση με στόχους πολιτικής, όπως η δημιουργία θέσεων απασχόλησης. Συνεπώς, τέτοιου είδους επιδοτήσεις δεν συνιστούν εκ προοιμίου αποδοτική χρήση των κονδυλίων της ΕΕ και ενδέχεται να οδηγήσουν σε στρέβλωση της αγοράς σε τοπικό επίπεδο. Ωστόσο, κάποιος βαθμός μετατόπισης του οφέλους μπορεί να είναι δικαιολογημένος στις περιπτώσεις όπου υπάρχει επαρκές καθαρό αποτέλεσμα σε σχέση με τους στόχους πολιτικής.

59. Όπως και στην περίπτωση του φαινομένου μη αποδοτικής δαπάνης, το πρωταρχικό μέσο περιορισμού του κινδύνου αδικαιολόγητης μετατόπισης του οφέλους είναι ο σχεδιασμός των μέτρων. Τα ΠΑΑ πρέπει να τεκμηριώνουν την ανάγκη να δαπανηθούν πόροι (π.χ. αναλύοντας την αναμενόμενη ζήτηση και αποκλείοντας τομείς στους οποίους η αγορά εμφανίζεται κορεσμένη), να προσδιορίζουν ανάγκες που είναι αρκετά σημαντικές ώστε να δικαιολογείται η μετατόπιση του οφέλους που ενδέχεται να προκύψει και να καθορίζουν στόχους και προϋποθέσεις επιλεξιμότητας που να ανταποκρίνονται ειδικά στις ανάγκες αυτές. Όπως καταδεικνύεται στο πρώτο μέρος της παρούσας έκθεσης, αυτό δεν συνέβη στα ελεγχθέντα κράτη μέλη. Ωστόσο, στα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης της Σουηδίας και του Ηνωμένου Βασιλείου η μετατόπιση του οφέλους αναγνωρίζεται ως πιθανός κίνδυνος για τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση.

60. Οι αρχές των κρατών μελών πρέπει να εξετάζουν τις προτάσεις έργων από την άποψη του κινδύνου μετατόπισης του οφέλους κατά το στάδιο της έγκρισης του έργου. Όταν είναι πιθανή η μετατόπιση του οφέλους, πρέπει να διασφαλίζουν ότι η συμβολή του έργου στην επίτευξη των στόχων του μέτρου είναι αρκετά σημαντική ώστε να δικαιολογεί την επιχορήγηση.

61. Μόνον το Ηνωμένο Βασίλειο [24] είχε λάβει κατάλληλα μέτρα για την εκτίμηση και τον μετριασμό του κινδύνου μετατόπισης του οφέλους. Πιο συγκεκριμένα, οι κανόνες εφαρμογής του αποκλείουν προτάσεις που αφορούν τομείς της οικονομίας που έχουν φτάσει σε σημείο κορεσμού, με αποτέλεσμα υπερπροσφορά, αρνητικές συνέπειες στην παραγωγικότητα και εκτοπισμό παρεμφερών επιχειρήσεων. Επιπλέον, το Συνέδριο διαπίστωσε τα ακόλουθα στοιχεία ορθής πρακτικής στο σύστημα αξιολόγησης του Ηνωμένου Βασιλείου: ο δικαιούχος υποχρεούται να αποδείξει τη ζήτηση της αγοράς και να περιγράψει τον αντίκτυπο στους ανταγωνιστές, ο κίνδυνος μετατόπισης του οφέλους αξιολογείται στο πλαίσιο της διαδικασίας αξιολόγησης και επιλογής των έργων και, όταν η μετατόπιση του οφέλους είναι πιθανή, τα έργα απορρίπτονται.

62. Το Συνέδριο αξιολόγησε τα 57 έργα στα οποία πραγματοποίησε επισκέψεις όσον αφορά τον κίνδυνο μετατόπισης του οφέλους, βάσει εξέτασης των σχετικών εγγράφων και συνομιλιών με τους δικαιούχους σχετικά με τα προϊόντα, τις αγορές και τους ανταγωνιστές των εταιρειών τους, καθώς και με τις επιδράσεις της επένδυσης επί αυτών των παραγόντων. Σε 19 έργα εντοπίστηκαν ενδείξεις κινδύνου μετατόπισης του οφέλους (βλέπε παράρτημα II). Παραδείγματα ενδείξεων μετατόπισης του οφέλους παρατίθενται στο πλαίσιο 12. Στις περιπτώσεις τριών έργων κρίθηκε ότι δεν συνέτρεχε κίνδυνος μετατόπισης του οφέλους, ενώ στις περιπτώσεις άλλων τεσσάρων, το Συνέδριο δεν διέθετε επαρκή αποδεικτικά στοιχεία ώστε να εκτιμήσει τον κίνδυνο.

ΟΙΚΟΝΟΜΙΑ

63. Η αρχή της οικονομίας επιβάλλει οι χρηματοδοτικοί πόροι να καθίστανται εγκαίρως διαθέσιμοι, στην ενδεδειγμένη ποσότητα και ποιότητα και στην καλύτερη τιμή. Υπάρχει ο κίνδυνος οι δικαιούχοι να μην επιδιώξουν την υλοποίηση των έργων με το χαμηλότερο δυνατό κόστος σε συνδυασμό με την αναγκαία ποιότητα. Σε αυτή την περίπτωση, το κόστος για τον προϋπολογισμό της ΕΕ και τους εθνικούς προϋπολογισμούς ενδέχεται να διογκωθεί άσκοπα, κάτι που αντιβαίνει στις αρχές της οικονομίας και της αποδοτικότητας και μειώνει τη διαθέσιμη για άλλα έργα χρηματοδότηση. Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη οφείλουν να διασφαλίζουν, αφενός, τον εύλογο χαρακτήρα των δαπανών των έργων που προτείνουν οι αιτούντες στο πλαίσιο των μέτρων 311-313 και, αφετέρου, όσον το δυνατόν απλούστερες διοικητικές διαδικασίες, ώστε να καθίσταται δυνατή η αποτελεσματική και αποδοτική υλοποίηση των έργων προς όφελος των αγροτικών περιοχών.

ΠΛΑΙΣΙΟ 12

ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑ ΠΟΥ ΚΑΤΑΔΕΙΚΝΥΕΙ ΤΟΝ ΚΙΝΔΥΝΟ ΜΕΤΑΤΟΠΙΣΗΣ ΤΟΥ ΟΦΕΛΟΥΣ

Σουηδία: Στο πλαίσιο του μέτρου 313 υποστηρίχθηκε η κατασκευή αιθουσών συνεδριάσεων σε ένα κέντρο υποδοχής επισκεπτών. Ο δικαιούχος διοργανώνει διήμερα συνέδρια, κατά τη διάρκεια των οποίων περίπου 15 συμμετέχοντες καταλύουν σε γειτονικό ξενοδοχείο. Ένα νέο επενδυτικό έργο που προωθεί το κέντρο υποδοχής επισκεπτών, και το οποίο χρηματοδοτείται με κονδύλια της ΕΕ, περιλαμβάνει την κατασκευή καταλύματος φιλοξενίας, χωρητικότητας έως 20 ατόμων. Οι σουηδικές αρχές δεν εξέτασαν τον κίνδυνο της μετατόπισης του οφέλους κατά την έγκριση της επιχορήγησης, παρά το γεγονός ότι το έργο είναι πιθανό να οδηγήσει σε απώλεια πελατείας για το γειτονικό ξενοδοχείο όπου διανυκτερεύουν επί του παρόντος οι συμμετέχοντες.

Ωστόσο, στο πλαίσιο του ελέγχου διαπιστώθηκαν και παραδείγματα ορθής πρακτικής

Ηνωμένο Βασίλειο – Αγγλία: Στην περίπτωση ενός καταστήματος αγροτικής εκμετάλλευσης, η υπηρεσία περιφερειακής ανάπτυξης εξέτασε, στο πλαίσιο της αξιολόγησης του έργου, τη γεωγραφική εγγύτητα των πλησιέστερων ανταγωνιστών και κατά πόσο η επιχορήγηση μπορούσε να επηρεάσει τη δραστηριότητά τους. Το χαμηλό επίπεδο μετατόπισης του οφέλους κρίθηκε δικαιολογημένο, δεδομένης της θετικής αξιολόγησης των περιφερειακών τουριστικών αρχών.

ΕΛΛΙΠΕΙΣ ΕΛΕΓΧΟΙ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΟΝ ΕΥΛΟΓΟ ΧΑΡΑΚΤΗΡΑ ΤΩΝ ΔΑΠΑΝΩΝ

64. Το άρθρο 24, παράγραφος 2), στοιχείο δ), του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 65/2011 [25] προβλέπει ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να εξακριβώνουν τον εύλογο χαρακτήρα των δαπανών των έργων, στο πλαίσιο των διοικητικών ελέγχων που διενεργούνται σε σχέση με τις αιτήσεις ενίσχυσης. Η εν λόγω αξιολόγηση πρέπει να πραγματοποιείται με τη χρήση κατάλληλου συστήματος, όπως το κόστος αναφοράς, η σύγκριση των διαφόρων προσφορών ή η επιτροπή αξιολόγησης.

65. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι η Γαλλία δεν εφάρμοσε τέτοιου είδους διαδικασίες. Η παράλειψη αυτή είναι ιδιαιτέρως σοβαρή, επειδή η Επιτροπή είχε (ήδη από το 2008) ζητήσει από τις γαλλικές αρχές να αναπτύξουν ένα σύστημα για την εξακρίβωση του εύλογου χαρακτήρα των δαπανών στο πλαίσιο των διοικητικών ελέγχων που διενεργούσαν, και εφάρμοσε, στο παρελθόν, δημοσιονομική διόρθωση για αδυναμίες αυτού του είδους σε σχέση με άλλα επενδυτικά μέτρα.

66. Τα άλλα κράτη μέλη που ελέγχθηκαν εφάρμοζαν συναφή συστήματα, τα οποία συνίσταντο σε ειδικούς κανόνες για τις δημόσιες συμβάσεις, ελέγχους σύγκρισης των δαπανών με τις συνήθεις δαπάνες ή συνδυασμό των δύο. Ωστόσο, η ποιότητα των ελέγχων αυτών παρουσίαζε διαφορές. Το Συνέδριο διαπίστωσε περιπτώσεις μη συμμόρφωσης με τους κανόνες της ΕΕ στη Σουηδία, καθώς και σημαντικές αδυναμίες στην Τσεχική Δημοκρατία, την Ιταλία – Καμπανία και την Πολωνία, οι οποίες αφορούσαν ελλιπείς, επιφανειακούς και ανεπαρκώς τεκμηριωμένους ελέγχους (βλέπε πλαίσιο 13). Μετά την επίσκεψη του Συνεδρίου, οι ιταλικές αρχές εξέδωσαν εντολή ανάκλησης της ενίσχυσης που είχε χορηγηθεί σε τοπικό δήμο (46 780 ευρώ), εν μέρει λόγω προβλημάτων που σχετίζονταν με την επιλεγείσα προσφορά και την τιμή που έγινε δεκτή για τις χρηματοδοτούμενες υπηρεσίες.

ΠΛΑΙΣΙΟ 13

ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑΤΑ ΚΑΝΟΝΩΝ ΚΑΙ ΕΛΕΓΧΩΝ ΠΟΥ ΕΝΤΟΠΙΣΤΗΚΑΝ ΣΤΑ ΚΡΑΤΗ ΜΕΛΗ ΚΑΙ ΟΙ ΟΠΟΙΟΙ ΕΙΤΕ ΕΜΦΑΝΙΖΟΥΝ ΑΔΥΝΑΜΙΕΣ ΕΙΤΕ ΣΥΝΙΣΤΟΥΝ "ΟΡΘΕΣ ΠΡΑΚΤΙΚΕΣ"

Σουηδία: Η κατά κανόνα χρησιμοποιούμενη μέθοδος για την εξέταση του εύλογου χαρακτήρα των δαπανών είναι η επιβολή στους αιτούντες της υποχρέωσης να υποβάλλουν δύο προσφορές για δαπάνες που αντιστοιχούν στο 25 % τουλάχιστον του συνόλου. Συνεπώς, ένας υπεύθυνος για την υλοποίηση έργου δεν υποχρεούται να αποδείξει, για ποσοστό έως και 75 % του συνόλου της πρότασής του, ότι το ύψος των δαπανών είναι εύλογο.

Οι επιλέξιμες δαπάνες δεν περιορίζονται στα ποσά που περιλαμβάνονται στις προσφορές και, επομένως, οι δικαιούχοι μπορούν να υποβάλουν αιτήσεις απόδοσης δαπανών καθ’ υπέρβαση των ποσών αυτών (που εγκρίθηκαν ως "εύλογα") και να λάβουν το πλήρες ποσό της επιχορήγησης, εφόσον επιτύχουν χαμηλότερες τιμές για άλλα στοιχεία του έργου (ο "εύλογος χαρακτήρας" των οποίων δεν ελέγχθηκε) ή απέχοντας από την προμήθεια άλλων στοιχείων που περιλαμβάνονταν στην αίτηση. Με τον τρόπο αυτό δεν επιτυγχάνεται εξοικονόμηση πόρων για τον προϋπολογισμό της ΕΕ, καθώς ο δικαιούχος έχει τη δυνατότητα να χρησιμοποιεί τα εξοικονομούμενα ποσά για την προμήθεια πρόσθετων στοιχείων έως το ανώτατο όριο του συνολικού εγκριθέντος κόστους του έργου.

Στην περίπτωση ενός από τα ελεγχθέντα έργα δεν υποβλήθηκαν προσφορές για δαπάνες ύψους 2,5 εκατομμυρίων SEK ή 290000 ευρώ, οι οποίες αφορούσαν την ανέγερση και τον εξοπλισμό εστιατορίου και χωριστού ξενώνα (επιχορήγηση: 900000 SEK ή 94000 ευρώ, ποσοστό επιχορήγησης: 30 %). Στον φάκελο του έργου δεν υπήρχε καμία αναφορά σε μέτρα για τον έλεγχο του εύλογου χαρακτήρα των δαπανών.

Ιταλία – Καμπανία: Στην Ιταλία, το μόνο στοιχείο που έλεγξαν οι επαρχιακές αρχές όσον αφορά τον εύλογο χαρακτήρα των δαπανών, σε σχέση με τις γενικές δαπάνες, ήταν ότι η αξία τους δεν υπερέβαινε τα ανώτατα όρια που προέβλεπε η πρόσκληση υποβολής προτάσεων, χωρίς συνεκτίμηση του ειδικού χαρακτήρα και της εμβέλειας των παρεχόμενων υπηρεσιών (κατά κανόνα υπηρεσίες παροχής συμβουλών). Παραδείγματος χάριν, στην περίπτωση ενός απλού έργου που αφορούσε την αγορά ενός νέου λεωφορείου, η αμοιβή του συμβούλου ανήλθε σε 15000 ευρώ (5,1 % της τιμής του λεωφορείου), ποσό που ήταν επιλέξιμο για δημόσια στήριξη.

Επιπλέον, στην περίπτωση ορισμένων έργων, διαπιστώθηκε προμήθεια μηχανημάτων και/ή άλλου εξοπλισμού από εταιρείες διαφορετικές από εκείνες που επέλεξε ο ανεξάρτητος εμπειρογνώμονας και ενέκρινε ο εμπειρογνώμονας αξιολογητής. Σε μία περίπτωση ο δικαιούχος δήλωσε ότι είχε αναθέσει τη σύμβαση δημιουργίας ιστότοπου σε φιλικό του πρόσωπο, που ήταν σε θέση να χρεώσει την ίδια τιμή με την επιλεγείσα από τον εμπειρογνώμονα εταιρεία. Ωστόσο, οι ελεγκτές διαπίστωσαν ότι ο ιστότοπος δεν λειτουργούσε πλήρως κατά τον χρόνο διενέργειας του ελέγχου (Μάρτιος του 2012), παρά το γεγονός ότι το τιμολόγιο είχε εξοφληθεί στις 9 Αυγούστου 2010. Το γεγονός ότι ο ιστότοπος παρουσίαζε ελλείψεις δεν είχε επισημανθεί κατά τη διάρκεια της επίσκεψης που πραγματοποιήθηκε στο πλαίσιο των ελέγχων πριν από την πληρωμή.

Το Συνέδριο διαπίστωσε τις ακόλουθες ορθές πρακτικές: στην Αγγλία, οι επιθεωρήσεις που διενεργήθηκαν σύμφωνα με τα άρθρα 27 και 30 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1975/2006 (5 % κατά την πληρωμή και 1 % εκ των υστέρων) περιλάμβαναν ελέγχους για πιστωτικά σημειώματα ή εκπτώσεις. Στην Ιταλία – Καμπανία, η περιφέρεια περιέλαβε στην πρόσκληση υποβολής προτάσεων για το 2011 την απαίτηση επισύναψης στην προσφορά του δημοσιευμένου τιμοκαταλόγου του πωλητή και αναφοράς τυχόν προσφερόμενων εκπτώσεων.

Ο ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΣ ΦΟΡΤΟΣ ΑΠΟΤΕΛΕΙ ΕΜΠΟΔΙΟ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΗ ΚΑΙ ΑΠΟΔΟΤΙΚΗ ΥΛΟΠΟΙΗΣΗ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ

67. Όπως αναφέρεται στο σημείο 63, οι διαδικασίες των κρατών μελών δεν πρέπει να είναι υπερβολικά χρονοβόρες και επαχθείς, ώστε να μην αποθαρρύνονται οι αιτούντες να υποβάλλουν προτάσεις έργων. Ο κίνδυνος αυτός είναι ιδιαιτέρως εμφανής στην περίπτωση δυνητικών δικαιούχων οι οποίοι δεν μπορούν να διακινδυνεύσουν να απορριφθεί η αίτηση επιχορήγησής τους, με αποτέλεσμα να πρέπει να χρηματοδοτήσουν το έργο τους εξ ολοκλήρου με δικούς τους πόρους —ή αλλιώς να καθυστερήσουν την επένδυση με αποτέλεσμα την ενδεχόμενη απώλεια μιας επιχειρηματικής ευκαιρίας.

68. Ο διοικητικός φόρτος και οι συναφείς γραφειοκρατικές δαπάνες και καθυστερήσεις είναι από τους σημαντικότερους παράγοντες που εμποδίζουν την επίτευξη των στόχων του προγράμματος, ιδίως όταν δεν δικαιολογούνται από την επιλογή αποτελεσματικότερων έργων (βλέπε πλαίσιο 14).

ΠΛΑΙΣΙΟ 14

ΈΝΑ ΣΥΣΤΗΜΑ ΠΟΥ ΜΕΙΩΝΕΙ ΤΟΝ ΦΟΡΤΟ ΓΙΑ ΤΟΝ ΑΙΤΟΥΝΤΑ ΚΑΙ ΕΝΑ ΑΛΛΟ ΠΟΥ ΔΕΝ ΤΟ ΕΠΙΤΥΓΧΑΝΕΙ

Ηνωμένο Βασίλειο – Αγγλία: Οι αρχές του Ηνωμένου Βασιλείου εξέταζαν σε εβδομαδιαία βάση τα έντυπα εκδήλωσης ενδιαφέροντος και ενημέρωναν τους αιτούντες σχετικά με τις πιθανότητες επιλεξιμότητας του έργου τους και τον βαθμό στον οποίο ανταποκρινόταν στις προτεραιότητες της περιφέρειας. Η διαδικασία αυτή απάλλαξε από το κόστος της κατάρτισης πλήρους αίτησης τους αιτούντες των οποίων η αίτηση μάλλον θα απορριπτόταν, μειώνοντας παράλληλα τον διοικητικό φόρτο που συνεπάγεται η αξιολόγηση κ.λπ. Για κάθε έργο διορίστηκαν διαμεσολαβητές αγροτικών επιχειρήσεων προκειμένου να παράσχουν βοήθεια στον αιτούντα για την κατάρτιση της αίτησης.

Η διαδικασία επιλογής ολοκληρωνόταν εντός εννέα εβδομάδων από την υποβολή της αίτησης. Η αξιολόγηση κάλυψε την αντιστοιχία μεταξύ της στρατηγικής και των περιφερειακών προτεραιοτήτων, την καινοτομία, το πολλαπλασιαστικό αποτέλεσμα, τη ζήτηση για το προϊόν/την υπηρεσία, την οικονομική βιωσιμότητα, τον εύλογο χαρακτήρα των δαπανών, τις υλοποιήσεις και τα επακόλουθα της πρότασης, το φαινόμενο μη αποδοτικής δαπάνης και τη βέλτιστη χρήση της δημόσιας χρηματοδότησης.

Πολωνία: Στην Πολωνία, η διαδικασία έγκρισης για την πλειονότητα των αιτήσεων διήρκεσε περισσότερο από 6 μήνες —και περισσότερο από ένα έτος για το 55 % των αιτήσεων στο πλαίσιο του μέτρου 312. Η καθυστέρηση αυτή οφειλόταν κυρίως στο γεγονός ότι οι αιτήσεις ήταν κακής ποιότητας/ελλιπείς και στους ευέλικτους κανόνες που έδιναν στους δικαιούχους τη δυνατότητα να τροποποιήσουν την αίτησή τους δύο φορές κατά τη διάρκεια κάθε σταδίου της αξιολόγησης. Τα κριτήρια επιλογής που έθεσαν οι πολωνικές αρχές δεν επέτρεπαν την αξιολόγηση της "ποιότητας των επιμέρους έργων", καθώς αφορούσαν ποσοτικούς δείκτες σχετικούς με τα χαρακτηριστικά της εκμετάλλευσης (π.χ. μέγεθος, μη προηγούμενη χρήση κονδυλίων της ΕΕ) ή με την περιοχή στην οποία βρισκόταν. Δεν αξιολογήθηκαν τα σχετικά πλεονεκτήματα των προτάσεων έργων.

69. Στη Γαλλία, την Ιταλία – Καμπανία, την Πολωνία και τη Σουηδία, χρειάστηκαν επτά έως οκτώ μήνες [26] για την επεξεργασία των αιτήσεων επιχορήγησης (βλέπε γράφημα 1). Επιπλέον, οι γαλλικές αρχές χρειάζονταν περίπου πέντε μήνες για την επεξεργασία αιτήσεων πληρωμών και την πραγματοποίηση τελικών πληρωμών, ενώ σε κάποιες ακραίες περιπτώσεις χρειάστηκε χρονικό διάστημα μεγαλύτερο του έτους. Το Συνέδριο θεωρεί ότι αυτό το χρονικό διάστημα είναι δυσανάλογα μεγάλο, δεδομένης της μικρής αξίας και του χαμηλού επιπέδου πολυπλοκότητας των περισσότερων από τα έργα που στηρίζονται στο πλαίσιο των μέτρων 311-313.

ΓΡΑΦΗΜΑ 1

ΕΠΕΞΕΡΓΑΣΙΑ ΑΙΤΗΣΕΩΝ ΚΑΙ ΑΙΤΗΣΕΩΝ ΠΛΗΡΩΜΗΣ (ΣΕ ΗΜΕΡΟΛΟΓΙΑΚΕΣ ΗΜΕΡΕΣ)

+++++ TIFF +++++

70. Οι καθυστερήσεις στην έγκριση των έργων και τις πληρωμές μπορούν να έχουν αρνητικό αντίκτυπο στην έγκαιρη υλοποίηση των έργων και στην εμβέλεια των χρηματοδοτούμενων έργων, καθώς και, τελικά, στην οικονομική κατάσταση ενός αιτούντα (βλέπε πλαίσιο 15).

71. Στην Ιταλία – Καμπανία, τη Γαλλία (Ακουιτανία) και την Τσεχική Δημοκρατία, οι υπεύθυνοι έργων με τους οποίους συνομίλησε το κλιμάκιο ελέγχου έκριναν υπερβολικά επαχθείς τις διαδικασίες που εφαρμόζονται στις χώρες τους. Επιπλέον, πρέπει να επισημανθεί ότι το Συνέδριο έλεγξε μόνον έργα τα οποία είχαν ολοκληρωθεί επιτυχώς και όχι αιτούντες που είχαν αποθαρρυνθεί από τον διοικητικό φόρτο ή τις καθυστερήσεις. Επιπλέον, οι περισσότεροι δικαιούχοι χρησιμοποίησαν συμβούλους για την κατάρτιση των αιτήσεών τους, σε ορισμένες περιπτώσεις με σημαντικό κόστος, εν μέρει επειδή θεωρούσαν ότι δεν θα το κατάφερναν οι ίδιοι.

ΠΛΑΙΣΙΟ 15

ΤΑ ΣΥΣΤΗΜΑΤΑ ΠΛΗΡΩΜΩΝ ΜΠΟΡΟΥΝ ΝΑ ΒΟΗΘΟΥΝ ’Η ΝΑ ΔΥΣΧΕΡΑΙΝΟΥΝ ΤΟΥΣ ΔΙΚΑΙΟΥΧΟΥΣ

Ηνωμένο Βασίλειο – Αγγλία: Στο Ηνωμένο Βασίλειο, το σύστημα παρείχε σχετική ασφάλεια στους δικαιούχους όσον αφορά τις ημερομηνίες έγκρισης των έργων και πραγματοποίησης των πληρωμών, καθιστώντας δυνατό τον προγραμματισμό βραχυπρόθεσμης χρηματοδότησης και ενθαρρύνοντας την υποβολή αιτήσεων χρηματοδότησης από εταιρείες οι οποίες ίσως να μην μπορούσαν να αντεπεξέλθουν διαφορετικά στο κόστος των έργων. Επιπλέον οι αιτούντες ενημερώνονταν εκ των προτέρων σχετικά με τις ημερομηνίες των συνεδριάσεων της επιτροπής επιλογής και οι αιτήσεις υποβάλλονταν εγκαίρως προκειμένου να εξεταστούν σε μια συγκεκριμένη συνεδρίαση. Όσον αφορά τις αιτήσεις πληρωμών, οι υπεύθυνοι των έργων ενημερώνονταν ότι μπορούσαν να προγραμματίζουν την καταβολή των επιχορηγήσεων εντός του επόμενου μήνα από την υποβολή της αίτησής τους. Το Συνέδριο έκρινε ότι οι διαδικασίες αυτές συνιστούν παραδείγματα ορθής πρακτικής.

Ιταλία – Καμπανία: Προκειμένου να εισπράξουν προπληρωμή, οι δικαιούχοι υποχρεούνται να προσκομίσουν ασφαλιστήριο συμβόλαιο για τη διασφάλιση του αιτούμενου ποσού. Η διαδικασία του ιταλικού οργανισμού πληρωμών (AGEA) για την επεξεργασία των εγγυήσεων άρχισε να εφαρμόζεται πλήρως τον Μάιο του 2010, μολονότι η πρόσκληση υποβολής προτάσεων δημοσιεύθηκε το 2008. Το γεγονός αυτό προκάλεσε σοβαρές καθυστερήσεις στην καταβολή των προπληρωμών και, κατά συνέπεια, είχε αντίκτυπο στην υλοποίηση του προγράμματος: επί συνόλου 430 έργων που εγκρίθηκαν κατά την περίοδο 2008-2011, μόλις 27 βρίσκονταν στο στάδιο της τελικής πληρωμής (6 %) το 2012. Οι δικαιούχοι αντιμετώπισαν περαιτέρω προβλήματα σε σχέση με την αποδέσμευση των εγγυήσεων, με αποτέλεσμα, κατά τον χρόνο του ελέγχου, τον Μάρτιο του 2012, ορισμένοι δικαιούχοι να επιβαρύνονται ακόμη με σημαντικές δαπάνες σε σχέση με τις εγγυήσεις, παρά το γεγονός ότι είχαν εισπράξει τις τελικές πληρωμές τους το 2011.

ΤΡΙΤΟ ΜΕΡΟΣ — ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΗΘΗΚΑΝ ΠΡΑΓΜΑΤΙ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΑ ΚΑΙ ΑΠΟΔΟΤΙΚΑ ΕΡΓΑ;

72. Τα πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τις επιδόσεις όσον αφορά την αποτελεσματικότητα και την αποδοτικότητα των δαπανών για την αγροτική ανάπτυξη είναι αναγκαία προκειμένου να καταδεικνύεται τι έχει επιτευχθεί με τον προϋπολογισμό της ΕΕ, καθώς και ότι τα κονδύλια δαπανήθηκαν σωστά (λογοδοσία). Χρησιμοποιούνται επίσης για τη βελτίωση της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας του προϋπολογισμού της ΕΕ μέσω της ενημέρωσης της διαχείρισης (προσκλήσεις υποβολής προτάσεων ή αποφάσεις επιχορήγησης), για τον εντοπισμό απαιτούμενων βελτιώσεων κατά την τρέχουσα περίοδο προγραμματισμού και για τη λήψη τεκμηριωμένων αποφάσεων σχετικά με μελλοντικές πολιτικές.

73. Προκειμένου να καταδειχθεί τι επιτεύχθηκε με τον προϋπολογισμό της ΕΕ που διατέθηκε για μέτρα διαφοροποίησης, τα κράτη μέλη οφείλουν να συλλέγουν δεδομένα σχετικά με τα αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν με τα έργα. Βάσει του κοινού πλαισίου παρακολούθησης και αξιολόγησης (ΚΠΠΑ), τα κράτη μέλη οφείλουν να συλλέγουν πληροφορίες τουλάχιστον για τους κοινούς δείκτες υλοποιήσεων και αποτελεσμάτων (βλέπε υποσημείωση 11). Οι δύο κοινοί δείκτες αποτελεσμάτων που προβλέπονται για τα μέτρα 311-313 πρέπει να παρέχουν πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τις επιδόσεις των έργων από την άποψη της αύξησης της μη γεωργικής ακαθάριστης προστιθέμενης αξίας (ΑΠΑ) [27] και του ακαθάριστου αριθμού των θέσεων εργασίας που δημιουργήθηκαν.

74. Το Συνέδριο εξέτασε τα συστήματα συλλογής δεδομένων και παρακολούθησης στα έξι κράτη μέλη και διαπίστωσε, όπως και στις προηγούμενες εκθέσεις του [28], την απουσία συναφών και αξιόπιστων πληροφοριακών στοιχείων βάσει των οποίων να είναι δυνατή η εξαγωγή συμπερασμάτων σχετικά με την αποτελεσματικότητα των μέτρων αυτών. Για τον λόγο αυτό, η μέτρηση των αποτελεσμάτων των έργων (σε σχέση με τους δύο δείκτες του ΚΠΠΑ που αναφέρθηκαν ανωτέρω) και της επίτευξης των ειδικών στόχων των έργων από τους ελεγκτές βασίστηκε, όπου ήταν δυνατό, στα αποδεικτικά στοιχεία που συγκεντρώθηκαν κατά τις επισκέψεις στα έργα.

ΤΑ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΑΚΑ ΣΤΟΙΧΕΙΑ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗ ΕΙΝΑΙ ΕΛΛΙΠΗ ΚΑΙ ΤΑ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΑ ΤΩΝ ΕΡΓΩΝ ΠΑΡΟΥΣΙΑΖΟΥΝ ΑΝΟΜΟΙΟΓΕΝΗ ΕΙΚΟΝΑ ΟΣΟΝ ΑΦΟΡΑ ΤΗΝ ΑΠΟΔΟΤΙΚΟΤΗΤΑ ΚΑΙ ΤΗΝ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑ ΤΟΥΣ

75. Δεδομένου του στοιχείου της συγχρηματοδότησης και ανεξάρτητα από τις εργασίες που προβλέπει το ΚΠΠΑ στους τομείς της παρακολούθησης και της αξιολόγησης, οι αρχές των κρατών μελών έχουν ίδιο συμφέρον να παρακολουθούν την υλοποίηση των έργων, καθώς η παρακολούθηση αποτελεί σημαντικό εργαλείο προκειμένου να καταγράφουν την πρόοδο των έργων και να ενημερώνονται σχετικά με την επίτευξη των αναμενόμενων αποτελεσμάτων και των στόχων του ΠΑΑ. Για τους σκοπούς της παρακολούθησης, τα κράτη μέλη θα μπορούσαν να χρησιμοποιούν τα διαθέσιμα διοικητικά πληροφοριακά στοιχεία και τα πληροφοριακά στοιχεία ελέγχου, καθώς και να συλλέγουν σε περιοδική βάση σχετικά πληροφοριακά στοιχεία από τους δικαιούχους, τουλάχιστον έως την εκπνοή της πενταετούς περιόδου διατήρησης των στοιχείων ενεργητικού που προβλέπει το άρθρο 72 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005.

76. Στο πλαίσιο του ελέγχου διαπιστώθηκε ότι τα κράτη μέλη δεν παρακολουθούσαν τη βραχυπρόθεσμη έως μεσοπρόθεσμη επιτυχία των έργων είτε από την άποψη της προόδου προς την επίτευξη των στόχων του ΠΑΑ είτε από την άποψη της επίτευξης των στόχων του ίδιου του έργου. Εμπόδια για την παρακολούθηση αποτελούσαν η έλλειψη σαφών, ειδικών και ρεαλιστικών στόχων και ειδικών στόχων στην αίτηση και/ή την απόφαση επιχορήγησης (βλέπε πλαίσιο 16). Κατά τον χρόνο διενέργειας του ελέγχου, η Γαλλία (Ακουιτανία) δεν είχε υποβάλει ούτε τα υποχρεωτικά πληροφοριακά στοιχεία που προβλέπει το ΚΠΠΑ σχετικά με την παρακολούθηση.

77. Οι ελεγκτές διαπίστωσαν ότι τα πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με την παρακολούθηση, τα οποία διαβίβασαν τα ελεγχθέντα κράτη μέλη δεν ήταν αξιόπιστα. Τα δεδομένα που συνέλεγαν τα κράτη μέλη βασίζονταν σε μεγάλο βαθμό σε εκτιμήσεις πραγματοποιηθείσες είτε κατά τον χρόνο υποβολής της αίτησης (Ιταλία, Σουηδία και Τσεχική Δημοκρατία) είτε κατά τον χρόνο υποβολής της τελικής αίτησης πληρωμής (Ηνωμένο Βασίλειο). Επιπλέον, οι αρχές (Πολωνία και Τσεχική Δημοκρατία) δεν επιβεβαίωσαν τα δεδομένα από τις έρευνες παρακολούθησης δικαιούχων, ωστόσο οι ελεγκτές εντόπισαν αρκετές ασυνέπειες και σφάλματα στα αναφερόμενα δεδομένα και, πιο συγκεκριμένα, διαφορές μεταξύ των προβλέψεων και των πραγματικών αριθμητικών στοιχείων (βλέπε παραδείγματα στο πλαίσιο 17).

78. Μολονότι οι αρχές των κρατών μελών θα μπορούσαν να είχαν συγκεντρώσει αξιόπιστα δεδομένα σχετικά με την επίτευξη των στόχων και με τα αποτελέσματα των έργων κατά τη διάρκεια των επιτόπιων ελέγχων και των εκ των υστέρων επιθεωρήσεων, από τον έλεγχο του Συνεδρίου προέκυψε ότι οι διαδικασίες δεν περιλάμβαναν ελέγχους τέτοιου είδους. Παραδείγματος χάριν, μολονότι ένα έργο στην Ιταλία υποβλήθηκε μετά την υλοποίησή του σε σειρά ελέγχων για να εξακριβωθεί εάν πραγματοποιήθηκαν οι αγορές και οι εργασίες, δεν διαπιστώθηκε ότι τα έσοδα ήταν στην πραγματικότητα σημαντικά χαμηλότερα σε σύγκριση με την πρόβλεψη που περιεχόταν στην αίτηση.

79. Δεδομένης της απουσίας αξιόπιστων πληροφοριακών στοιχείων παρακολούθησης και της ανεπαρκούς, σε επίπεδο προγραμματισμού, διασφάλισης ότι η στήριξη στο πλαίσιο των μέτρων του άξονα 3 διοχετεύεται στα έργα που ανταποκρίνονται περισσότερο στους στόχους των μέτρων, οι ελεγκτές του Συνεδρίου αξιολόγησαν την αποδοτικότητα και την αποτελεσματικότητα των 57 έργων που ελέγχθηκαν βάσει των πληροφοριακών στοιχείων που παρασχέθηκαν κατά τις επισκέψεις ελέγχου. Από την ανάλυση των στοιχείων αυτών προκύπτει ότι τα περισσότερα έργα πέτυχαν τους στόχους τους όσον αφορά τις φυσικές υλοποιήσεις και τις θετικές επιδράσεις στην ΑΠΑ, αλλά όσα είχαν ως στόχο τη δημιουργία θέσεων εργασίας είχαν περιορισμένη επιτυχία στη δημιουργία απασχόλησης (βλέπε παράρτημα II).

ΠΛΑΙΣΙΟ 16

ΟΙ ΥΠΕΡΒΟΛΙΚΑ ΓΕΝΙΚΟΙ ΣΤΟΧΟΙ ΕΧΟΥΝ ΩΣ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑ Η "ΕΝΙΣΧΥΣΗ ΤΗΣ ΒΙΟΠΟΙΚΙΛΟΤΗΤΑΣ" ΝΑ ΑΠΟΤΕΛΕΙ ΑΠΟΔΕΚΤΟ ΣΤΟΧΟ ΓΙΑ ΕΡΓΑΣΤΗΡΙΟ ΖΑΧΑΡΟΠΛΑΣΤΙΚΗΣ

Στην περίπτωση ενός έργου στην Ιταλία – Καμπανία, το οποίο αφορούσε την ανακαίνιση εργαστηρίου ζαχαροπλαστικής (μέτρο 312), στην αίτηση αναφέρονταν οι εξής, φαινομενικά άσχετοι, στόχοι: "… η αντιστάθμιση καταστάσεων υψηλού κινδύνου, όπως η πληθυσμιακή συρρίκνωση της υπαίθρου, η μείωση του χάσματος με περισσότερο ανεπτυγμένες περιοχές […], η ενίσχυση της βιοποικιλότητας, καθώς και η προαγωγή των γνώσεων σχετικά με την παραδοσιακή γεωργία". Είναι αδύνατος ο ποσοτικός προσδιορισμός ή η μέτρηση της προόδου ενός τέτοιου έργου βάσει αυτών των στόχων.

ΠΛΑΙΣΙΟ 17

ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑΤΑ ΑΣΥΝΕΠΕΙΩΝ ΣΤΑ ΔΕΔΟΜΕΝΑ ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗΣ ΠΟΥ ΣΥΝΕΛΕΞΑΝ ΤΑ ΚΡΑΤΗ ΜΕΛΗ

Σουηδία: Τα δεδομένα για τους δείκτες του ΚΠΠΑ συγκεντρώθηκαν βάσει πληροφοριακών στοιχείων για τα έργα, τα οποία συνελέγησαν από τους δικαιούχους κατά το στάδιο υποβολής των αιτήσεων για επιχορήγηση (από το επιχειρηματικό σχέδιο και τις χρηματοοικονομικές προβλέψεις) και δεν επικαιροποιήθηκαν βάσει των πραγματικών επιτευγμάτων. Στην περίπτωση έργου που αφορούσε την κατασκευή εστιατορίου και ξενώνα, από τα αποδεικτικά στοιχεία που συγκεντρώθηκαν κατά τη διάρκεια της επίσκεψης προέκυψε ότι τα δεδομένα του ΚΠΠΑ για την ακαθάριστη προστιθέμενη αξία είχαν υπερεκτιμηθεί σε 1800000 SEK (202000 ευρώ), σε σύγκριση με το πραγματικό αποτέλεσμα που ανερχόταν σε 238000 SEK (27000 ευρώ) και ότι στη βάση δεδομένων του ΚΠΠΑ είχαν καταχωριστεί τρεις θέσεις εργασίας σε μονάδα ισοδυνάμου πλήρους απασχόλησης, σε σύγκριση με το πραγματικό αποτέλεσμα της επένδυσης που στηρίχθηκε, που ήταν η δημιουργία μίας θέσης απασχόλησης σε μονάδα ισοδυνάμου πλήρους απασχόλησης.

Ηνωμένο Βασίλειο – Αγγλία: Από τα αποδεικτικά στοιχεία που συγκεντρώθηκαν κατά τις επισκέψεις σε έργα προέκυψε ότι τα αποτελέσματα που καταχωρίστηκαν στη βάση δεδομένων του ΚΠΠΑ δεν ήταν ακριβή. Σε πέντε περιπτώσεις από τις εννέα που ελέγχθηκαν, τα δεδομένα σχετικά με τις θέσεις εργασίας που δημιουργήθηκαν ή διαφυλάχθηκαν είχαν υπερεκτιμηθεί, ενώ στις υπόλοιπες περιπτώσεις είχαν υποεκτιμηθεί.

Πολωνία: Δεν κατέστη δυνατή η συμφωνία των αριθμητικών στοιχείων σχετικά με τη μη γεωργική ΑΠΑ που δήλωσε ένας δικαιούχος στο πλαίσιο της έρευνας παρακολούθησης με τα δεδομένα για τα έσοδα που συνελέγησαν κατά την επίσκεψη ελέγχου. Η δηλωθείσα ΑΠΑ ήταν υψηλότερη από τις συνολικές εκροές της επιχείρησης που στηρίχθηκε, κάτι που είναι αδύνατον σύμφωνα με τον ορισμό της ακαθάριστης προστιθέμενης αξίας.

80. Μολονότι τα σχέδια πέτυχαν τις αναμενόμενες φυσικές υλοποιήσεις (π.χ. ανέγερση κτιρίου, αγορά οχήματος), οι στόχοι των μέτρων όσον αφορά τη διαφοροποίηση της αγροτικής οικονομίας δεν επιτεύχθηκαν απαραιτήτως. Αυτό ίσχυε στις περιπτώσεις που ο σκοπός της επένδυσης δεν ήταν σύμφωνος (συνολικά ή εν μέρει) με τους στόχους του μέτρου (συνολικά 11 έργα: από τρία στη Γαλλία και την Πολωνία, από δύο στη Σουηδία και την Ιταλία και ένα στην Τσεχική Δημοκρατία) και/ή υπήρχαν σοβαρές ενδείξεις ότι η επένδυση δεν ήταν βιώσιμη (δύο περιπτώσεις στην Τσεχική Δημοκρατία) ή η επιχείρηση είχε πτωχεύσει (ένα έργο στη Γαλλία).

81. Το Συνέδριο εντόπισε περιπτώσεις στις οποίες υπήρχαν ενδείξεις ότι τα κονδύλια της ΕΕ για την ανάπτυξη του τουριστικού κλάδου ή για τη στήριξη πολύ μικρών επιχειρήσεων είχαν δαπανηθεί για επενδύσεις οι οποίες, εν μέρει τουλάχιστον, χρησιμοποιούνταν για ιδιωτικούς σκοπούς (βλέπε πλαίσιο 18 για ορισμένα παραδείγματα).

ΠΛΑΙΣΙΟ 18

ΕΠΕΝΔΥΣΕΙΣ ΠΟΥ ΔΕΝ ΣΥΝΕΒΑΛΑΝ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΑ ΣΤΗΝ ΑΝΑΠΤΥΞΗ ΤΟΥ ΤΟΥΡΙΣΤΙΚΟΥ ΤΟΜΕΑ ΚΑΙ ΣΤΗ ΣΤΗΡΙΞΗ ΕΠΙΧΕΙΡΗΜΑΤΙΚΩΝ ΠΡΩΤΟΒΟΥΛΙΩΝ

Ιταλία – Καμπανία: Κατά τον χρόνο της επιτόπιας επίσκεψης σε έργο αγροτουρισμού, ένα μέλος της οικογένειας του δικαιούχου χρησιμοποιούσε διαμέρισμα το οποίο ανακαινίστηκε με κονδύλια στο πλαίσιο του μέτρου 311, με αποτέλεσμα η επένδυση να μη συμβάλει πλήρως στην επίτευξη του στόχου του μέτρου για αύξηση της μη γεωργικής ΑΠΑ μέσω διαφοροποιημένων δραστηριοτήτων.

Πολωνία: Ενδείξεις ιδιωτικής χρήσης διαπιστώθηκαν στην περίπτωση έργου που αφορούσε την αγορά εξοπλισμού γραφείου και το οποίο χρηματοδοτήθηκε στο πλαίσιο του μέτρου 312. Συγκεκριμένα, χρηματοδοτήθηκε η αγορά δερμάτινου καναπέ για την υποδοχή πελατών στην κατοικία του δικαιούχου (που αποτελεί επίσης την έδρα της επιχείρησής του). Ο καναπές αυτός χρησιμοποιείται στο σαλόνι της κατοικίας. Εάν στο συγκεκριμένο έργο είχε πραγματοποιηθεί επίσκεψη πριν από την πληρωμή, θα είχαν δημιουργηθεί ενδεχομένως αμφιβολίες στους επιθεωρητές όσον αφορά την πιθανή χρήση για ιδιωτικούς σκοπούς των αντικειμένων που αποκτήθηκαν με τη χρηματοδότηση.

ΤΑ ΕΡΓΑ ΔΙΑΦΟΡΟΠΟΙΗΣΗΣ ΜΠΟΡΟΥΝ ΝΑ ΣΥΜΒΑΛΟΥΝ ΣΤΗ ΒΕΛΤΙΩΣΗ ΤΩΝ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ ΕΠΙΔΟΣΕΩΝ ΤΩΝ ΓΕΩΡΓΩΝ …

82. Από τις επιχειρήσεις που στηρίχθηκαν, 33 (58 %) πέτυχαν αύξηση της μη γεωργικής ΑΠΑ τους. Ωστόσο, σε οκτώ από τις περιπτώσεις αυτές, η αιτιώδης σύνδεση μεταξύ της εν λόγω αύξησης και της χρηματοδοτηθείσας επένδυσης ήταν ασθενής. Δεν κατέστη δυνατός ο υπολογισμός της ΑΠΑ στις περιπτώσεις πέντε έργων που ελέγχθηκαν στην Πολωνία και την Τσεχική Δημοκρατία, λόγω των απλουστευμένων λογιστικών κανόνων που εφάρμοζαν οι αρμόδιοι. Παρά την κατάσταση αυτή, οι αρχές δεν είχαν αναπτύξει σύστημα για τη συλλογή αξιόπιστων δεδομένων. Η αύξηση της ΑΠΑ δεν κατέστη δυνατό να εκτιμηθεί σε σχέση με έξι ακόμη έργα (στην Πολωνία και την Ιταλία) είτε επειδή ήταν πολύ νωρίς για να εκτιμηθεί ο οικονομικός αντίκτυπός τους είτε επειδή ο δικαιούχος δεν παρέσχε τα σχετικά οικονομικά δεδομένα. Έξι σχέδια δεν οδήγησαν σε αύξηση της μη γεωργικής ΑΠΑ.

… ΟΤΑΝ, ΟΜΩΣ, ΑΠΟΣΚΟΠΟΥΝ ΣΤΗ ΔΗΜΙΟΥΡΓΙΑ ΘΕΣΕΩΝ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΕΙΝΑΙ ΜΟΝΟΝ ΜΕΡΙΚΩΣ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΑ …

83. Επί συνόλου 27 έργων που αποσκοπούσαν στη δημιουργία θέσεων εργασίας, μόνον 13 πέτυχαν τους ειδικούς στόχους που είχαν τεθεί (αν και το Συνέδριο αμφιβάλλει, σε δύο περιπτώσεις, για τη βιωσιμότητα των θέσεων εργασίας που δημιουργήθηκαν), ενώ εννέα έργα πέτυχαν μερικώς μόνον τον προβλεφθέντα αριθμό θέσεων εργασίας και πέντε δεν δημιούργησαν καμία θέση εργασίας. Στο πλαίσιο του ελέγχου αποκαλύφθηκε ότι ο προβλεπόμενος αριθμός θέσεων εργασίας δημιουργήθηκε ως επί το πλείστον σε εκείνα τα κράτη μέλη, τα οποία είχαν θέσει ως προϋπόθεση για την παροχή της επιχορήγησης τη δημιουργία θέσεων εργασίας και όπου διενεργήθηκαν στοχευμένοι έλεγχοι προκειμένου να εξακριβωθεί η συμμόρφωση με την προϋπόθεση αυτή. Αυτό ίσχυε στην Πολωνία, την Τσεχική Δημοκρατία (σε σχέση με ορισμένα υπο-μέτρα) και στο Ηνωμένο Βασίλειο (βλέπε σημείο 37). Αντίθετα, οι ελεγκτές παρατήρησαν ότι ο αντίκτυπος στην απασχόληση ήταν ελάχιστος στην περίπτωση των ελεγχθέντων έργων στη Γαλλία, την Ιταλία και τη Σουηδία, εφόσον δεν είχε τεθεί τέτοια προϋπόθεση και, επιπλέον, δεν διενεργήθηκαν στοχευμένοι έλεγχοι εξακρίβωσης (βλέπε παράρτημα II).

… ΕΝΩ Η ΕΠΙΔΡΑΣΗ ΣΤΗ ΔΙΑΤΗΡΗΣΗ ΤΩΝ ΘΕΣΕΩΝ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΕΙΝΑΙ ΑΓΝΩΣΤΗ

84. Μολονότι η δημιουργία θέσεων εργασίας δεν αποτελεί απαραιτήτως στόχο όλων των έργων, οι πραγματοποιούμενες επενδύσεις ενδέχεται να έχουν ως συνέπεια τη διατήρηση ή τη διαφύλαξη θέσεων εργασίας. Ωστόσο, τα κράτη μέλη δεν υποχρεούνται, βάσει του πλαισίου παρακολούθησης και αξιολόγησης, να συλλέγουν σχετικά δεδομένα. Μόνον το Ηνωμένο Βασίλειο – Αγγλία όρισε έναν πρόσθετο δείκτη στη βάση δεδομένων του ΚΠΠΑ για τη μέτρηση των "θέσεων εργασίας που διαφυλάχθηκαν", δηλαδή των θέσεων εργασίας που θα είχαν απολεσθεί εάν δεν είχε πραγματοποιηθεί η επιχορηγηθείσα επένδυση. Ωστόσο, ο ορισμός αυτός δεν εφαρμόστηκε με συνεπή τρόπο. Οι ελεγκτές του Συνεδρίου διαπίστωσαν ότι, σε σχέση με έργο που στην πραγματικότητα δεν είχε ως αποτέλεσμα τη διαφύλαξη θέσεων εργασίας, είχε αναφερθεί ότι οδήγησε στη διαφύλαξη δύο θέσεων εργασίας. Στην Πολωνία, με τον έλεγχο αποκαλύφθηκε ότι τα δεδομένα σχετικά με τις θέσεις εργασίας που διατηρήθηκαν αναφέρθηκαν μεν, αλλά αναμεμειγμένα με τα δεδομένα για τη δημιουργία θέσεων εργασίας, με αποτέλεσμα να είναι αδύνατο για τους ελεγκτές να καταλήξουν σε συμπέρασμα όσον αφορά τον αντίκτυπο των έργων στη διαφύλαξη ή τη διατήρηση θέσεων εργασίας, δεδομένου ότι δεν υπήρχαν σχετικά αποδεικτικά στοιχεία διαθέσιμα ούτε σε επίπεδο κράτους μέλους ούτε σε επίπεδο δικαιούχων.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

85. Στο πλαίσιο της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης, παρέχεται στα κράτη μέλη η δυνατότητα να χρησιμοποιούν κονδύλια του προϋπολογισμού της ΕΕ για τη χρηματοδότηση έργων που αποσκοπούν στη διαφοροποίηση της αγροτικής οικονομίας, με στόχο τη στήριξη της οικονομικής ανάπτυξης, της απασχόλησης και της βιώσιμης ανάπτυξης σε αγροτικές περιοχές. Ο στόχος αυτός επιτυγχάνεται μέσω της συγχρηματοδότησης από την ΕΕ και τα κράτη μέλη έργων στους τομείς της διαφοροποίησης προς μη γεωργικές δραστηριότητες, της δημιουργίας πολύ μικρών επιχειρήσεων και της ενθάρρυνσης τουριστικών δραστηριοτήτων.

86. Στο πλαίσιο του ελέγχου επιχειρήθηκε να απαντηθεί το εξής ερώτημα: "Πέτυχαν τα κράτη μέλη και η Επιτροπή τη βέλτιστη σχέση κόστους/οφέλους με τα μέτρα για τη διαφοροποίηση της αγροτικής οικονομίας;" Το Συνέδριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι, συνολικά, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη πέτυχαν σε περιορισμένο μόνον βαθμό τη βέλτιστη σχέση κόστους/οφέλους μέσω των μέτρων για τη διαφοροποίηση της αγροτικής οικονομίας, δεδομένου ότι η στήριξη δεν διοχετευόταν συστηματικά στα έργα που είχαν τις περισσότερες πιθανότητες να επιτύχουν τον σκοπό των μέτρων. Κι αυτό διότι, πρώτον, στα ΠΑΑ δεν ορίζονταν με σαφήνεια οι ανάγκες παρέμβασης και συγκεκριμένοι στόχοι, δεύτερον, τα κριτήρια επιλεξιμότητας που εγκρίθηκαν ήταν γενικά και δεν περιόριζαν τα έργα σε εκείνα που είχαν τις περισσότερες πιθανότητες να επιτύχουν διαφοροποίηση και, τρίτον, τα κριτήρια επιλογής είτε δεν συνέβαλαν στην επιλογή των αποτελεσματικότερων έργων είτε δεν εφαρμόζονταν.

87. Πολύ συχνά, και ιδίως στην αρχή της περιόδου προγραμματισμού, η επιλογή των έργων υπαγορευόταν περισσότερο από την ανάγκη να δαπανηθεί ο προϋπολογισμός που είχε διατεθεί παρά από την ποιότητα των ίδιων των έργων. Σε ορισμένα κράτη μέλη που ελέγχθηκαν, όταν ο διαθέσιμος προϋπολογισμός επαρκούσε, χρηματοδοτούνταν όλα τα επιλέξιμα έργα, ανεξαρτήτως της αξιολόγησής τους από τα συστήματα επιλογής των κρατών μελών. Η στόχευση στην πρωταρχική προτεραιότητα της δημιουργίας θέσεων εργασίας δεν ήταν ικανοποιητική, η παρακολούθηση δεν κατέστησε δυνατή την εξακρίβωση του πραγματικού αριθμού των θέσεων εργασίας που δημιουργήθηκαν και απουσίαζε η ενεργός διαχείριση, ιδίως όταν ήταν προφανές ότι δεν θα επιτυγχάνονταν οι ειδικοί στόχοι που είχαν τεθεί.

88. Τα κράτη μέλη δεν περιόρισαν επαρκώς τους κινδύνους εμφάνισης φαινομένων μη αποδοτικής δαπάνης και μετατόπισης του οφέλους και, επομένως, δεν διασφάλισαν την αποδοτικότερη χρήση των πόρων. Οι έλεγχοι των κρατών μελών όσον αφορά τον εύλογο χαρακτήρα των δαπανών δεν μείωσαν σε σημαντικό βαθμό τον κίνδυνο υπερβολικών δαπανών και διαπιστώθηκαν παραδείγματα υπερβολικού διοικητικού φόρτου και μεγάλων καθυστερήσεων στις πληρωμές.

89. Οι εν λόγω αδυναμίες και οι συναφείς συστάσεις του Συνεδρίου αναλύονται διεξοδικότερα στη συνέχεια.

90. Η βελτίωση της στόχευσης της στήριξης στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης αποτελεί βασική προϋπόθεση για τη βελτίωση της αποδοτικότητας σε επίπεδο μέτρων. Δεδομένου ότι η στόχευση βασίζεται στον προσδιορισμό τομέων, δικαιούχων ή ειδών δραστηριοτήτων και επιτευγμάτων προτεραιότητας, η αποτελεσματικότητά της εξαρτάται πρωταρχικά από την ποιότητα της στρατηγικής στην οποία βασίζεται το πρόγραμμα. Επομένως, η βελτίωση της στόχευσης προϋποθέτει καλύτερη κατάρτιση στρατηγικής και, κυρίως, ένα σαφές πλαίσιο όσον αφορά τους τρόπους με τους οποίους η διαφοροποίηση μπορεί να/θα συμβάλει στη βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη (το σκεπτικό της παρέμβασης). Ωστόσο, στην πλειονότητα των ΠΑΑ που ελέγχθηκαν δεν αναφερόταν το επακόλουθο που σχεδιαζόταν να επιτευχθεί, ούτε διευκρινιζόταν με ποιον τρόπο η χρηματοδότηση στο πλαίσιο μέτρων διαφοροποίησης θα βελτίωνε την οικονομική βιωσιμότητα της αγροτικής περιοχής. Παρ’ όλα αυτά, η Επιτροπή ενέκρινε αυτά τα ΠΑΑ.

ΣΥΣΤΑΣΗ 1

Στα ΠΑΑ τους, τα κράτη μέλη πρέπει να προσδιορίζουν με σαφήνεια πώς και γιατί η δημόσια παρέμβαση για επενδύσεις σε μη γεωργικές δραστηριότητες μπορεί να συμβάλει, για παράδειγμα, στην αντιμετώπιση ανεπαρκειών της αγοράς που συνδέονται με εμπόδια στην απασχόληση και την οικονομική ανάπτυξη.

Στα ΠΑΑ πρέπει να ορίζονται συγκεκριμένοι και μετρήσιμοι στόχοι σε σχέση με τις εν λόγω ανάγκες.

Η Επιτροπή οφείλει να εγκρίνει μόνον τα ΠΑΑ που παρουσιάζουν τεκμηριωμένες και ολοκληρωμένες στρατηγικές με σαφές σκεπτικό, στα οποία καταδεικνύεται ο τρόπος με τον οποίο η παρέμβαση θα συμβάλλει στην επίτευξη των στρατηγικών στόχων της δημιουργίας συνθηκών οικονομικής ανάπτυξης και ευκαιριών απασχόλησης.

91. Οι προϋποθέσεις επιλεξιμότητας που έθεσαν ορισμένα κράτη μέλη δεν περιόριζαν την ενίσχυση σε δραστηριότητες στήριξης της διαφοροποίησης της αγροτικής οικονομίας προς μη γεωργικές δραστηριότητες. Επιπλέον, σύμφωνα με τη νομοθεσία της ΕΕ, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να ορίζουν κριτήρια επιλογής, τα οποία πρέπει να καθιστούν δυνατή την επιλογή κατά προτεραιότητα των πλέον αποδοτικών και αποτελεσματικών έργων και να αποτελούν τη βάση για την απόρριψη όσων δεν εξασφαλίζουν τη βέλτιστη σχέση κόστους/οφέλους. Τέσσερα μόνον από τα έξι ελεγχθέντα κράτη μέλη/περιφέρειες είχαν ορίσει κριτήρια επιλογής, τα οποία μάλιστα στην πράξη δεν εφαρμόζονταν πάντα.

92. Όταν τα ελεγχθέντα κράτη μέλη διέθεταν ακόμη κονδύλια από το ποσό που είχε προβλεφθεί στον προϋπολογισμό, χρηματοδοτούσαν το σύνολο των επιλέξιμων έργων, ανεξαρτήτως της αποτελεσματικότητας και της αποδοτικότητάς τους. Στη συνέχεια της περιόδου όταν τα διαθέσιμα κονδύλια ήταν πλέον λιγότερα, απορρίπτονταν "καλύτερα" έργα.

ΣΥΣΤΑΣΗ 2

Τα κράτη μέλη πρέπει να καθορίζουν και να εφαρμόζουν με συνέπεια κριτήρια που διασφαλίζουν την επιλογή των πλέον αποτελεσματικών και βιώσιμων έργων σε σχέση με τους συγκεκριμένους στόχους των κρατών μελών για την ανάπτυξη μη γεωργικών δραστηριοτήτων και την προώθηση της απασχόλησης. Η δυνατότητα των έργων να έχουν θετικές επιδράσεις στην απασχόληση και τα εισοδήματα πρέπει, αφενός, να λαμβάνεται υπόψη κατά τον σχεδιασμό μελλοντικών πολιτικών και, αφετέρου, να συνεκτιμάται σε μεγαλύτερο βαθμό από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο των συστημάτων επιλογής έργων που εφαρμόζουν. Τα εν λόγω συστήματα επιλογής πρέπει να ορίζουν συστηματικά ένα ελάχιστο κατώτατο όριο, το οποίο να λαμβάνει υπόψη την "ποιότητα του έργου". Πρέπει να διενεργούνται στοχευμένοι έλεγχοι για τη διασφάλιση της συμμόρφωσης με τα κριτήρια αυτά για παράδειγμα κατά τους επιτόπιους και τους κατασταλτικούς ελέγχους.

Η Επιτροπή πρέπει να διασφαλίζει ότι τα κριτήρια αυτά εφαρμόζονται ορθά και σε κάθε περίπτωση, και όχι μόνο όταν δεν επαρκούν τα κονδύλια του προϋπολογισμού.

93. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι τα κράτη μέλη δεν διοχέτευαν συστηματικά τη χρηματοδότηση σε έργα για τα οποία υπήρχε αποδεδειγμένη ανάγκη δημόσιας στήριξης. Κατά συνέπεια, η πιθανότητα εμφάνισης φαινομένου μη αποδοτικής δαπάνης είναι μεγάλη και τα αποτελέσματα που επιτυγχάνουν τα έργα δεν μπορούν να αποδοθούν απαραιτήτως στην επιχορήγηση. Επιπλέον, τέτοιου είδους επιδοτήσεις ενδέχεται να συνιστούν σπατάλη πολύτιμων δημόσιων πόρων όταν οδηγούν σε στρέβλωση της αγοράς σε τοπικό επίπεδο (φαινόμενο μετατόπισης του οφέλους). Ένα μόνον κράτος μέλος έλαβε υπόψη τους κινδύνους αυτούς κατά την αξιολόγηση των έργων.

ΣΥΣΤΑΣΗ 3

Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη πρέπει να προωθούν την υιοθέτηση βέλτιστων πρακτικών για τον περιορισμό των κινδύνων εμφάνισης φαινομένων μη αποδοτικής δαπάνης και μετατόπισης του οφέλους. Για τον σκοπό αυτό, τα κράτη μέλη πρέπει να επιλέγουν έργα για τα οποία υπάρχει αποδεδειγμένη ανάγκη δημόσιας στήριξης (και τα οποία δημιουργούν προστιθέμενη αξία). Τα κράτη μέλη πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τους κινδύνους μη αποδοτικής δαπάνης και μετατόπισης του οφέλους τόσο κατά την κατάρτιση των ΠΑΑ τους όσο και κατά την επιλογή των έργων. Η Επιτροπή πρέπει να ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να υιοθετήσουν την πρακτική της μη επιλεξιμότητας των δαπανών για επενδύσεις πριν από την ημερομηνία έγκρισης της επιχορήγησης.

94. Το Συνέδριο διαπίστωσε αδυναμίες στα συστήματα που εφαρμόζουν τα κράτη μέλη για την αξιολόγηση του εύλογου χαρακτήρα των δαπανών των έργων. Οι εν λόγω αδυναμίες αυξάνουν τον κίνδυνο δαπάνης δημόσιων πόρων χωρίς να λαμβάνεται υπόψη η αρχή της οικονομίας.

ΣΥΣΤΑΣΗ 4

Τα κράτη μέλη οφείλουν να μετριάζουν τον κίνδυνο μη εφαρμογής της αρχής της οικονομίας με τη συστηματική αξιολόγηση των δαπανών, η οποία δεν πρέπει να περιορίζεται μόνον στα ζητήματα που σχετίζονται με την επιλεξιμότητα. Τα αποτελέσματα της αξιολόγησης αυτής πρέπει να τεκμηριώνονται επαρκώς. Όπου είναι εφικτό, πρέπει να αναπτύσσονται κριτήρια αναφοράς για συνήθη στοιχεία κόστους, προκειμένου να διευκολύνεται η αξιολόγηση των δαπανών στις προτάσεις έργων.

Η Επιτροπή πρέπει να εξασφαλίζει ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν αποτελεσματικά συστήματα για τη διενέργει