ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΕΣ ΠΟΥ ΑΦΟΡΟΥΝ ΤΗΝ ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ
ΑΝΤΑΓΩΝΙΣΜΟΥ
ΕΠΙΤΡΟΠΗ
ΚΡΑΤΙΚΕΣ ΕΝΙΣΧΥΣΕΙΣ —ΓΑΛΛΙΑ
Κρατική ενίσχυση C 56/07 (πρώην C 49/07, πρώην E 15/05) —Απεριόριστη εγγύηση από το κράτος στην
επιχείρηση La Poste
Πρόσκληση για υποβολή παρατηρήσεων σύμφωνα με το άρθρο 88παράγραφος 2της συνθήκης ΕΚ
(Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ)
(2008/C 135/05)
Με επιστολή της 29Νοεμβρίου 2007 που δημοσιεύεται στη γλώσσα του πρωτοτύπου στις σελίδες που ακολου-
θούν την παρούσα περίληψη, η Επιτροπή κοινοποίησε στη Γαλλία την απόφασή της να κινήσει τη διαδικασία του
άρθρου 88παράγραφος 2της συνθήκης ΕΚ σχετικά με την απεριόριστη εγγύηση που παρέχει το κράτος στην
επιχείρηση La Poste.
Τα ενδιαφερόμενα μέρη μπορούν να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους επί των μέτρων για τα οποία η Επιτροπή
κινεί τη διαδικασία μέσα σε ένα μήνα από την ημερομηνία δημοσίευσης της παρούσας περίληψης και τηςεπιστολής που ακολουθεί, στην ακόλουθη διεύθυνση:
Commission européenne
Direction générale de la ConcurrenceGreffe aide d'Etat
SPA 3 6/5
B-1049 BruxellesΦαξ (32-2) 296 12 42
Οι εν λόγω παρατηρήσεις θα κοινοποιηθούν στη Γαλλία. Οι ενδιαφερόμενοι που υποβάλλουν τις παρατηρήσεις
τους μπορούν να ζητήσουν γραπτώς να τηρηθεί το απόρρητο της ταυτότητάς τους, προσδιορίζοντας τους λόγους
του αιτήματός τους.
ΚΕΙΜΕΝΟ ΤΗΣ ΠΕΡΙΛΗΨΗΣ
1.ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ
Στις 4Οκτωβρίου 2006, σύμφωνα με το άρθρο 18του κανονισμού
(ΕΚ) αριθ. 659/1999 του Συμβουλίου (1),η Επιτροπή κάλεσε την
Γαλλία να καταργήσει την απεριόριστη κρατική εγγύηση πουπαρέχει στην επιχείρηση La Poste λόγω του καθεστώτος της για
όλες τις υποχρεώσεις της το αργότερο έως τις 31Δεκεμβρίου
2008.
2.ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ ΤΩΝ ΜΕΤΡΩΝ
Η απεριόριστη εγγύηση του κράτους υπέρ της επιχείρησης La Poste
απορρέει από τα ακόλουθα μέτρα:
i)τη μη εφαρμογή των διαδικασιών αφερεγγυότητας και
πτώχευσης στην επιχείρηση La Poste
Το άρθρο 1του νόμου αριθ. 90-568 της2ας Ιουλίου 1990
χαρακτήρισε την επιχείρηση La Poste νομικό πρόσωπο δημοσίου
δικαίου. Ωστόσο, τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου δεν
υπόκεινται στις διαδικασίες δικαστικού διακανονισμού και δικα-στικής εκκαθάρισης του εμπορικού δικαίου. Συνεπώς, η επιχεί-ρηση La Poste δεν υπάγεται στο κοινό δίκαιο όσον αφορά το
δικαστικό διακανονισμό και τη δικαστική εκκαθάριση των
προβληματικών επιχειρήσεων·
ii)την εφαρμογή της αρχής της τελικής ευθύνης του κράτους για
τα χρέη των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου
Στο πλαίσιο της διαδικασίας που εφαρμόζεται στα νομικά
πρόσωπα δημοσίου δικαίου και προβλέπεται από το νόμο της
16ης Ιουλίου 1980, το κράτος θα μπορούσε να θεωρηθεί υπεύ-
θυνο για την πληρωμή των χρεών της επιχείρησης La Poste σε
περίπτωση που αυτή αδυνατεί να αντεπεξέλθει.
Εξάλλου, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι ορισμένες δημόσιες επιχει-
ρήσεις βιομηχανικού και εμπορικού χαρακτήρα (EPIC) επωφε-
λούνταν από τα δύο επόμενα μέτρα και δεν αποκλείεται ναμπορεί να επωφεληθεί από τα ίδια μέτρα και η επιχείρηση La
Poste·
iii)τη μεταβίβαση των υποχρεώσεων μιας EPIC που έχει διαλυθεί
σε άλλο δημόσιο οργανισμό ή στο κράτος
Σε περίπτωση εκκαθάρισης, τα χρέη ενός δημόσιου οργανισμού
που διαθέτει όργανο είσπραξης δημοσίων εσόδων μεταβιβάζο-
νται στο κράτος ή σε άλλο δημόσιο φορέα. Συνεπώς, ο
πιστωτής έχει την εγγύηση ότι δεν θα χάσει τις απαιτήσεις του·
iv)την άμεση πρόσβαση στους λογαριασμούς του Δημοσίου.3.6.2008 C 135/7 Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης EL
(1)ΕΕL 83 της27.3.1999, σ. 1.
3.ΘΕΣΗ ΚΑΙ ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΩΝ ΓΑΛΛΙΚΩΝ ΑΡΧΩΝ
Οι γαλλικές αρχές αμφισβητούν την ύπαρξη αφενός απεριόριστης
εγγύησης του κράτους και αφετέρου οικονομικού πλεονεκτήματοςγια την επιχείρηση La Poste.
Ωστόσο, για να εκλείψουν οι αμφιβολίες της Επιτροπής σχετικά
με την εφαρμογή της αρχής της ευθύνης του κράτους για τα χρέητων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου με βάση το νόμο του
1980, οι γαλλικές αρχές πρότειναν να τροποποιηθεί το διάταγμα
αριθ. 81-501 της12ης Μαΐου 1981 (
2),ούτως ώστε να διευκρινι-
σθεί ότι η εποπτεύουσα αρχή αποδεσμεύει τους απαραίτητουςπόρους στο πλαίσιο του προϋπολογισμού του οργανισμού ή του
φορέα, οπότε αποκλείεται κατ' αρχήν η δυνατότητα άντλησης πόρων
από τον κρατικό προϋπολογισμό (
3).
Επίσης, οι γαλλικές αρχές πρότειναν να αναλάβουν τη δέσμευση,
από κοινού με την επιχείρηση La Poste, να αναγράφουν την
ακόλουθη μνεία σε κάθε σύμβαση χρηματοδότησης (για οποιοδή-
ποτε μέσο καλύπτεται από τη σύμβαση): «η έκδοση/το πρόγραμ-μα/το δάνειο δεν τυγχάνουν κανενός είδους εγγύησης, άμεσης ή
έμμεσης, εκ μέρους του κράτους. Σε περίπτωση αφερεγγυότητας,
το κράτος δεν οφείλει να υποκαταστήσει οικονομικά την επιχεί-ρηση La Poste για την πληρωμή της απαίτησης».
4.ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ
Σύμφωνα με την ανακοίνωση της Επιτροπής για την εφαρμογή των
άρθρων 87και88της συνθήκης ΕΚ στις κρατικές ενισχύσεις με τη
μορφή εγγυήσεων (4),θεωρείται κρατική ενίσχυση η ενίσχυση που
αποκλείει τη διαδικασία πτώχευσης ή αφερεγγυότητας, προβλέπει
ρητώς την παροχή κρατικής εγγύησης ή την κάλυψη ζημιών από το
κράτος. Ωστόσο, στην προκειμένη περίπτωση, εξαιρούνται τα νομικά
πρόσωπα δημοσίου δικαίου από το πεδίο εφαρμογής των διαδικα-σιών δικαστικού διακανονισμού και δικαστικής εκκαθάρισης του
κοινού δικαίου στη Γαλλία. Εξάλλου, η Επιτροπή θεωρεί ότι ο
νόμος, της16ης Ιουλίου 1980, συνεπάγεται κρατική εγγύηση, ως
ύστατη λύση, για όλες τις υποχρεώσεις της επιχείρησης La Poste.
Ως προς αυτό, η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι οι προτάσεις της Γαλλίας
μπορούν να περιορίσουν τις δυνατότητες ενός πιστωτή να αποταθεί
απευθείας στο κράτος για να επιτύχει την εξόφληση των απαιτήσεώντου. Εντούτοις, οι προτάσεις αυτές δεν ρυθμίζουν το θέμα της
θεσμικής εγγύησης της οποίας απολαύει η επιχείρηση La Poste ως
νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου που εξομοιώνεται με EPIC.
Πρέπει να γίνεται διάκριση ανάμεσα σε μια τέτοια εγγύηση, η οποία
διασφαλίζει στους πιστωτές της επιχείρησης La Poste ότι οι απαι-
τήσεις τους δεν θα χαθούν, και μια ρητή κρατική εγγύηση για
συγκεκριμένο χρέος.
Ειδικότερα, αν και η επιχείρηση La Poste δεν διαθέτει όργανο
είσπραξης δημοσίων εσόδων, δεν αποκλείεται, σε περίπτωση που η
επιχείρηση La Poste χρεωκοπήσει και διαλυθεί, το βάρος του χρέους
να μεταβιβαστεί σε δημόσιο φορέα, με αποτέλεσμα την ανάληψη
των κρατικών πόρων και την εγγύηση στον πιστωτή της διάρκειας
των απαιτήσεών του.Η Επιτροπή τονίζει ότι τίποτα δεν εμποδίζει τη Γαλλία να αποσαφη-
νίσει ένα νομικό πλαίσιο αδιαφανές επί του παρόντος καθορίζοντας
μία διαδικασία πτώχευσης που θα μπορούσε να εφαρμοσθεί στηνεπιχείρηση La Poste και κατ' εφαρμογή της οποίας οι πιστωτές της
εν λόγω επιχείρησης θα ευρίσκονται στην ίδια κατάσταση με τους
πιστωτές μιας επιχείρησης ιδιωτικού δικαίου. Εάν δεν γίνει αυτή η
αποσαφήνιση, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η Γαλλία
αφήνει την αγορά να πιστεύει ότι σε περίπτωση εξάντλησης των
πόρων της επιχείρησης La Poste, οι απαιτήσεις θα διατηρηθούν
παρόλα αυτά χάρη σε κρατική εγγύηση σχετικά με την ίδια τηνύπαρξη του φορέα ή τη μεταβίβαση των υποχρεώσεων της επιχεί-ρησης La Poste σε άλλο δημόσιο φορέα.
Με βάση τις διαθέσιμες πληροφορίες, η εγγύηση αυτή είναι απεριό-
ριστη όσον αφορά τη διάρκεια, το ποσό και την έκταση. Επίσης,
είναι χωρίς αντάλλαγμα.
Κατά τη γνώμη της Επιτροπής, προκύπτει πλεονέκτημα για την
επιχείρηση La Poste από αυτή την κατάσταση, κυρίως μέσω των
ευνοϊκότερων όρων χρηματοδότησης των οποίων απολαύει στις
κεφαλαιαγορές.
Σύμφωνα με το άρθρο 2.1.3 της προαναφερθείσας ανακοίνωσης της
Επιτροπής, οι ευνοϊκότεροι όροι χρηματοδότησης που εξασφαλίζουν
οι επιχειρήσεις των οποίων το νομικό καθεστώς αποκλείει τη δυνα-
τότητα διαδικασίας πτώχευσης ή αφερεγγυότητας ή προβλέπει
ρητώς την παροχή κρατικής εγγύησης ή την κάλυψη ζημιών από τοκράτος θεωρούνται επίσης ως ενίσχυση με τη μορφή εγγύησης.
Το πλεονέκτημα αυτό, το οποίο χρηματοδοτείται με κρατικούς
πόρους, αποτελεί επομένως κρατική ενίσχυση κατά την έννοια της
ανακοίνωσης της Επιτροπής για την εφαρμογή των άρθρων 87και
88της συνθήκης ΕΚ στις κρατικές ενισχύσεις με τη μορφή εγγυή-
σεων (
5).
Πριν από την 1η Ιανουαρίου 1958 (ημερομηνία προσχώρησης της
Γαλλίας), η επιχείρηση La Poste απέλαυε ήδη της κρατικής
εγγύησης για τις δραστηριότητές της, δεδομένου ότι αποτελούσε
δημόσια διοίκηση· επομένως, πρόκειται για υφιστάμενη ενίσχυση.
Επιπλέον, η Επιτροπή θεωρεί ότι η απεριόριστη εγγύηση του
κράτους υπέρ της επιχείρησης La Poste δεν πληροί καμία προϋπό-
θεση για την εφαρμογή των παρεκκλίσεων που προβλέπονται από
τη συνθήκη ΕΚ και ότι, ως εκ τούτου, δεν συμβιβάζεται με την
κοινή αγορά.
ΚΕΙΜΕΝΟ ΤΗΣ ΕΠΙΣΤΟΛΗΣ
«Par la présente, la Commission européenne (“la Commission”) a
l'honneur d'informer la France qu'après avoir examiné les infor-
mations fournies par vos autorités sur la garantie citée en objet,elle a décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, para-
graphe 2, du traité CE.
1.PROCÉDURE
1. Le 21 décembre 2005, la Commission a approuvé le
transfert des activités bancaires et financières de La Poste
à sa filiale, La Banque Postale (6). Dans sa décision, la
Commission a souligné que la garantie illimitée de l'Étaten faveur de La Poste ferait l'objet d'une procédure
séparée.3.6.2008 C 135/8 Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης EL
(2)Διάταγμα της 12ης Μαΐου 1981, που εκδόθηκε για την εφαρμογή του
νόμου, της16ης Ιουλίου 1980, σχετικά με τα πρόστιμα που επιβάλλονται
στο διοικητικό τομέα και την εκτέλεση των αποφάσεων από νομικά
πρόσωπα δημοσίου δικαίου.
(3)Η τροποποιημένη διάταξη του διατάγματος θα είχε ως εξής: «Εάν η όχληση
δεν παράγει αποτελέσματα έως τη λήξη αυτών των προθεσμιών, ο αντι-
πρόσωπος του κράτους ή η αρχή που είναι επιφορτισμένη με την εποπτείαπροβαίνει στην εγγραφή της δαπάνης στον προϋπολογισμό του οργανι-
σμού ή του φορέα που αθέτησε τις υποχρεώσεις του. Αποδεσμεύει, ενδε-
χομένως, τους απαραίτητους πόρους στο πλαίσιο του προϋπολογισμού του
οργανισμού ή του φορέα είτε μειώνοντας τις πιστώσεις που χορηγήθηκαν
σε άλλες δαπάνες και είναι ακόμη διαθέσιμες, είτε αυξάνοντας τους
πόρους» (η τροποποίηση είναι υπογραμμισμένη).
(
4)Ανακοίνωση της Επιτροπής για την εφαρμογή των άρθρων 87και88της
συνθήκης ΕΚ στις κρατικές ενισχύσεις με τη μορφή εγγυήσεων (ΕΕC 71 της
11.3.2000, σ. 14).(5)ΕΕC 71 της11.3.2000, σ. 14.
(6) C(2005) 5412 final
2. Le 21 février 2006, conformément à l'article 17 du règle-
ment (CE) no659/1999 du Conseil (7) portant modalités
d'application de l'article 88 du traité CE (ci-après “le règle-
ment de procédure”), la Commission a informé les auto-rités françaises de ses conclusions préliminaires quant à
l'existence d'une garantie illimitée de l'État qui découlerait
du statut de La Poste et les a invitées à présenter leursobservations. Dans la mesure où cette supposée garantie
illimitée de l'État était en vigueur dès avant le 1
erjanvier
1958, la Commission a appliqué les règles de procédureconcernant les aides existantes, conformément àl'article 1
er, point b), du règlement de procédure précité.
3. La Commission a reçu la réponse des autorités françaises
le 24 avril 2006.
4. Le 4 octobre 2006, conformément à l'article 18 du règle-
ment de procédure, la Commission a invité la France à
supprimer la garantie dont bénéficie La Poste en vertu de
son statut sur tous ses engagements au plus tard le31 décembre 2008.
5. Le 6 décembre 2006, la Commission a reçu une note des
autorités françaises contestant les conclusions présentées
par la Commission dans sa lettre du 4 octobre 2006.
6. A la suite d'une réunion avec les services de la DG
concurrence, par lettre du 16 janvier 2007, les autorités
françaises ont soumis à la Commission un projet demodification du décret d'application de la loi de 1980, ledécret n
o81-501 du 12 mai 1981 (8).
7. Après une demande de clarification de la Commission,
les autorités françaises ont communiqué une note, reçuele 1
erfévrier 2007, expliquant la situation des créanciers
de La Poste dans le cas où celle-ci se trouverait en diffi-
culté financière.
8. Par note du 19 mars 2007, les autorités françaises ont
fait une proposition additionnelle, consistant à s'engager,
conjointement avec La Poste, à mentionner l'absence de
garantie dans tout contrat de financement et prospectusd'émission de La Poste.
2.DESCRIPTION DE LA MESURE
9. La loi française no90-568 du 2 juillet 1990 a transformé
l'ancienne direction générale des Télécommunications en
deux personnes morales de droit public: La Poste etFrance Telecom.
10. Certaines personnes morales de droit public n'ont pas été
qualifiées par la loi d'établissements publics à caractère
administratif (EPA) ou d'Etablissements publics à caractèreindustriel et commercial (EPIC) (
9). Tel est le cas de La
Poste. La Cour de Cassation a toutefois retenu le principe
selon lequel La Poste est assimilée à un EPIC dans sonarrêt du 18 janvier 2001 (2
echambre civile) (10) (11). Les
conséquences juridiques du statut de La Poste sont les
suivantes:
(1) Inapplicabilité des procédures d'insolvabilité et de faillite
11. En France, les personnes morales de droit public ne sont
pas soumises au droit commun en matière de redresse-
ment et de liquidation judiciaires d'entreprises en diffi-
culté. L'inapplicabilité des procédures d'insolvabilité et defaillite aux personnes morales de droit public découlerait
du principe général d'insaisissabilité des biens des
personnes morales de droit public reconnu par la juri-sprudence française depuis la fin du 19
esiècle, et notam-
ment par la Cour de Cassation (12).
12. Comme l'article premier de la loi no90-568 du 2 juillet
1990 a qualifié La Poste de personne morale de droit
public, La Poste n'est pas soumise au droit commun enmatière de redressement et de liquidation judiciaires
d'entreprises en difficulté.
13. En outre, l'article 2 de la loi du 25 janvier 1985, qui
définit le champ d'application des procédures de redresse-
ment et liquidation judiciaires de droit commun enFrance, devenu l'article L620-2 du code de commerce,
dispose: “Le redressement et la liquidation judiciaires sont
applicables à tout commerçant, à toute personne imma-triculée au répertoire des métiers, à tout agriculteur et àtoute personne morale de droit privé.” Il résulte de la
lettre de cet article ainsi que de l'interprétation qui en est
faite par la jurisprudence française (
13), que les procédures
collectives du droit commun ne s'appliquent pas aux
personnes morales de droit public et donc notamment
aux EPIC.
(2) Applicabilité du principe de la responsabilité en dernier
recours de l'État pour les créances des personnes morales de
droit public (loi du 16 juillet 1980)
14. La loi no80-539 du 16 juillet 1980 relative aux astreintes
prononcées en matière administrative et à l'exécution des
jugements par les personnes morales de droit public est
applicable à La Poste, qualifiée de personne morale dedroit public par la loi n
o90-568 du 2 juillet 1990.3.6.2008 C 135/9 Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης EL
(7) JO L 83 du 27.3.1999, p. 1.
(8) Décret no81-501 du 12 mai 1981 pris pour l'application de la loi du
16 juillet 1980 relative aux astreintes prononcées en matière admini-
strative et à l'exécution des jugements par les personnes morales de
droit public.(9) En France, outre les pouvoirs publics eux-mêmes comme l'État et les
collectivités locales, il existe deux catégories principales de personnes
morales de droit public: les Établissements Publics et les Groupesd'Intérêt Public, institués par la loi du 15 juillet 1982. Au sein des
“Établissements Publics”, il est possible d'opérer une distinction de prin-
cipe entre les établissements publics à caractère administratif (EPA), qui
assurent les missions traditionnelles de l'administration, et les Établisse-
ments publics à caractère industriel et commercial (EPIC), qui exercent
des activités de nature économique.
(
10) La Cour de Cassation a retenu le principe établi par un arrêt de la Cour
d'Appel de Douai du 22 octobre 1998 qui assimile La Poste à un
établissement public à caractère industriel et commercial.
(11) Dans un rapport au Sénat français de 2003, la Commission des affaires
économiques souligne que: “Chacun sait que la maison mère La Poste
relève, depuis la réforme de 1990, d'un statut assimilable à celui
d'établissement public industriel et commercial”.
(12) Voir notamment l'arrêt du 21 décembre 1987 (1èrechambre civile).
(13) CA Paris, 15 février 1991, DA 1991, no184.
15. Notons tout d'abord que cette loi est uniquement destinée
à faire exécuter les décisions juridictionnelles passées en
force de chose jugée condamnant soit l'État, soit unecollectivité locale, soit un établissement public au paie-ment d'une somme d'argent. Elle ne fixe donc pas une
procédure de redressement ou de liquidation. La Poste
n'est en fait soumise à aucune loi fixant une procédure enmatière de redressement et de liquidation judiciaire, que
ce soit une procédure de droit commun ou une procé-
dure spécifique.
16. L'article premier de la loi du 16 juillet 1980 dispose: “Le
représentant de l'État dans le département ou l'autorité de
tutelle adresse à la collectivité ou à l'établissement une
mise en demeure de créer les ressources nécessaires; sil'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement
n'a pas dégagé ou créé de ressources, le représentant de
l'État dans le département ou l'autorité de tutelle y pour-voit et procède, s'il y a lieu, au mandatement d'office”. Ledécret d'application (
14) prévoit que “l'autorité de tutelle
dégage, le cas échéant, les ressources nécessaires” et que
ce“dégagement” est réalisé “soit en réduisant les crédits
affectés à d'autres dépenses et encore libres, soit enaugmentant les ressources”. L'État pourrait donc être tenu
responsable en dernier recours des créances d'une
personne morale de droit public, et donc de La Poste, enétant contraint de fournir à La Poste les ressources néces-
saires pour que la décision de justice puisse être exécutée.
17. Outre les deux éléments précédents (inapplicabilité des
procédures d'insolvabilité et applicabilité du principe deresponsabilité en dernier recours de l'État), la Commission
a relevé que des règles applicables à certains EPIC pour-
raient s'appliquer également à La Poste:
(3) Transfert des obligations d'un EPIC dissous à un autre
établissement public ou à l'État
18. L'instruction codificatrice n
o02-060-M95 du 18 juillet
2002 sur la réglementation financière et comptable desétablissements publics nationaux à caractère industriel et
commercial, publiée dans le Bulletin Officiel de la
Comptabilité publique, prévoit que deux hypothèsespeuvent se présenter en cas de fermeture d'un EPIC doté
d'un comptable public:
—soit un nouvel établissement public se substitue à
l'ancien EPIC et reprend les biens, droits et obligations
de celui-ci,
—soit un texte prononce la dissolution de
l'établissement public; dans ce cas, “le texte portant
dissolution de l'établissement peut, d'ores et déjà, dési-
gner le dévolutaire du solde de liquidation, en générall'État” (
15).
19. Le guide sur l'organisation financière des créations,
transformations et suppressions des établissements
publics nationaux et des groupements d'intérêt public du14 novembre 2006, disponible sur le site internet du
ministère des finances, précise (16):“Le texte supprimant
l'établissement doit explicitement prévoir le transfert desdroits, biens et obligations de l'établissement supprimé àla structure qui reprendra son activité ou son patrimoine
(c'est-à-dire soit un établissement public ou l'État)” …
“Plus généralement, il doit être prévu que le nouvelétablissement est substitué aux personnes morales dont il
reprend l'activité dans les droits et obligations résultant
des contrats passés pour l'accomplissement des missionsqui lui sont attribuées”.
20. Bien que les dispositions de l'instruction codificatrice et
du guide sur l'organisation financière ne soient applica-
bles qu'aux seuls EPIC dotés d'un agent comptable public,certains éléments indiquent que des EPIC non dotés d'unagent comptable public verraient également, en cas de
clôture, leurs dettes transférées à l'État ou à un autre
établissement public.
21. Ainsi Charbonnages de France a publié dans les notes à
ses comptes financiers du 31 décembre 2000 que tous
les droits et obligations d'un EPIC doivent être transférés
soit à une autre entité publique, soit au gouvernementfrançais lui-même, et les termes et conditions d'un tel
transfert doivent être précisés dans la loi adoptée pour
clôturer l'EPIC en question. Cette affirmation ne se limitepas aux seuls EPIC dotés d'un agent comptable public;d'ailleurs, Charbonnages de France est un EPIC sans agent
comptable public.
22. Par ailleurs, selon certaines agences de notation, dans
l'hypothèse d'une dissolution de l'ERAP (
17), bien que
l'ERAP soit également un EPIC sans agent comptable
public, le solde de sa dette et de ses actifs serait également
transféré à l'État. Selon Fitch (18),“en tant qu'EPIC, l'ERAP
n'est pas soumis aux procédures de liquidation. Il ne peut
être dissous que par une procédure législative et, dans
cette hypothèse, le solde de sa dette et de ses actifs revien-dront à l'État.” Selon Moody's (
19),“l'ERAP ne peut faire
l'objet de restructurations imposées par le tribunal de
procédures de liquidation judiciaire. Ainsi, en cas de
dissolution de la société, ses actifs/passifs seraient trans-férés à l'autorité responsable de sa création, à savoir l'État
lui-même”.
23. A la vue de ces éléments, et bien que La Poste ne soit pas
dotée d'un agent comptable public (
20), la Commission
n'exclut pas que dans l'hypothèse d'une liquidation, le
principe du transfert des dettes à l'État ou à une autre
entité publique soit applicable à La Poste compte tenu deson assimilation à un EPIC. Dès lors, le créancier aurait lagarantie de ne pas perdre sa créance et pourrait se conte-
nter d'un taux d'intérêt moindre. Un tel transfert aurait
donc les mêmes effets qu'une garantie.3.6.2008 C 135/10 Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης EL
(14) Décret no81-501 du 12 mai 1981 pris pour l'application de la loi du
16 juillet 1980 relative aux astreintes prononcées en matière admini-
strative et à l'exécution des jugements par les personnes morales de
droit public.
(15) Voir chapitre 3 de l'instruction sus mentionnée.(16) Voir partie IV, B: quelles dispositions juridiques prévoir? P. 21.
(17) Créé en 1965, l'ERAP est un EPIC dont l'objet social est de prendre, à la
demande de l'État, des participations dans des entreprises des secteurs
de l'énergie, de la pharmacie et des télécommunications.
(18) Voir article “Fitch attribue la note préliminaire AAA au programme
EMTN garanti de 10 milliards d'euros de ERAP”.
(19) Voir article “Moody's attribue la notation Aaa au programme d'EMTN
de l'ERAP portant sur 10 milliards d'euros”.
(20) En application de l'article 15 de la loi no90-568 du 2 juillet 1990 telle
que modifiée par la loi no2000-516 du 20 mai 2005, la comptabilité
de La Poste obéit aux règles applicables aux entreprises du commerce.
(4) Accès direct aux comptes du Trésor
24. Toujours selon Fitch (21),“la liquidité de l'ERAP est gara-
ntie par son accès immédiat aux comptes d'avance du
Trésor”. Comme l'ERAP est un EPIC, la Commissions'interroge sur l'accès que pourrait également avoir LaPoste aux comptes d'avance du Trésor.
3.POSITION DE LA COMMISSION PRÉSENTÉE DANS
LES LETTRES DU 21 FÉVRIER ET 4 OCTOBRE 2006
25. Dans ses lettres datées du 21 février et du 4 octobre
2006, la Commission a informé les autorités françaises
de ses conclusions préliminaires quant à l'existence d'une
garantie illimitée de l'État en faveur de La Poste (22):
—d'une part, La Poste, en tant que personne morale de
droit public, n'est pas soumise aux procédures de
redressement et liquidation judiciaire de droitcommun,
—d'autre part, dans le cadre de la procédure prévue par
la loi du 16 juillet 1980, l'État peut être tenu respon-sable du paiement des créances de La Poste dans le
cas où elle serait dans l'impossibilité de faire face à ses
dettes.
26. De l'avis de la Commission, La Poste tirerait un avantage
de cette situation, principalement au travers de conditions
de financement réputées plus favorables dont elle bénéfi-
cierait sur les marchés des capitaux. Cet avantage, financéau moyen de ressources d'État, constituerait une aided'État au sens de la communication de la Commission
sur l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux
aides d'État sous forme de garanties (
23).
27. De surcroît, la Commission considère que la garantie illi-
mitée de l'État en faveur de La Poste ne remplit aucune
condition d'application des dérogations prévues par le
traité CE et que par conséquent, elle est incompatible avecle marché commun.
4.POSITION DES AUTORITÉS FRANÇAISES
28. Les autorités françaises contestent d'une part l'existence
d'une garantie illimitée de l'État dérivée du statut del'entreprise et d'autre part la présence d'un avantage
économique pour La Poste.
4.1Sur l'existence d'une garantie illimitée
4.1.1. Sur la non soumission de La Poste aux procédures
collectives de droit privé définies par la loi de 1985
29. De l'avis des autorités françaises (
24), la loi de 1985
n'étant qu'une loi de procédure, la circonstance queLa Poste n'entre pas dans son champ d'application ne
signifie nullement qu'elle ne peut se trouver en situation
de cessation de paiement ou de faillite, pas plus qu'ellen'interdit la mise en œuvre à son encontre d'une
procédure de redressement, de liquidation ou de faillite.
30. Par ailleurs, le fait que les procédures fixées par les lois de
1980 et de 1985 ne soient pas strictement équivalentes
dans leurs modalités ne signifie pas que la procédure de
la loi de 1980 serait susceptible de conférer un avantageau sens des règles en matière d'aide d'État. Selon les auto-rités françaises, la longueur de la procédure de recouvre-
ment des créances instituée par la loi de 1980 et
l'impossibilité de recourir aux voies d'exécution de droitprivé ne sauraient être considérées comme des avantages
pour le créancier.
4.1.2 Sur l'existence d'un principe autonome de garantie résul-
tant de la loi du 16 juillet 1980
31. Les autorités françaises soutiennent qu'aucun texte, pas
plus qu'une décision juridictionnelle, n'a posé le principe
selon lequel l'État garantirait, par principe, indéfiniment
l'ensemble des dettes des EPIC.
32. En particulier, selon les autorités françaises, on ne saurait
déduire de la loi du 16 juillet 1980 une obligation pourl'État de se substituer financièrement aux personnespubliques. Selon elles, “le dégagement des ressources
nécessaires” dont il est question dans la dite loi, n'entraîne
pas d'obligation de financement par l'État. À l'appui decette position, elles citent les travaux préparatoires de
ladite loi, où le gouvernement se serait opposé aux amen-
dements visant à faire une obligation de la possibilitépour l'État d'aider une collectivité locale par une subve-ntion exceptionnelle. Elles citent également un article de
doctrine (
25), selon lequel l'attribution d'une subvention
exceptionnelle serait en dehors de l'exercice du pouvoirde substitution visé par l'article 1 de la loi du 16 juillet
1980 (
26).
33. Les autorités françaises affirment que cette analyse est
confirmée par la jurisprudence. Elles citent un arrêt du
Conseil d'État du 1eravril 1938 (27) qui aurait posé ce
principe, fondé sur le principe d'autonomie des établisse-ments publics. Le Conseil d'État a ainsi jugé: “l'office
national du tourisme doté de la personnalité civile et de
l'autonomie financière (…) constituait un établissementpublic, que par suite, l'État ne saurait être tenu d'acquitterles dettes contractées par cet établissement; qu'ainsi, c'est
avec raison que le ministre des travaux publics a refusé de
faire droit à la demande [du créancier]”. Cet arrêt, bienqu'ancien, n'aurait jamais été démenti.3.6.2008 C 135/11 Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης EL
(21) Voir article “Fitch attribue la note préliminaire AAA au programme
EMTN garanti de 10 milliards d'euros de ERAP”.
(22) Il n'a en revanche pas été fait mention du transfert des obligations d'un
EPIC dissous à un autre établissement public ou à l'État, ni de l'accèsdirect aux comptes du Trésor, ces deux questions ayant été identifiées
ultérieurement par la Commission.
(
23) JO C 71 du 11.3.2000, p. 14.
(24) Voir note des autorités françaises pour la Commission européenne
reçue le 6 décembre 2006.(25) Le préfet face à l'inexécution par une collectivité territoriale d'un juge-
ment la condamnant pécuniairement; P. Bon, RFDA, mars avril 2006;
Le pouvoir du préfet en cas d'inexécution de la chose jugée par les
collectivités territoriales; C. Landais et F. Lenica, AJDA, 23 janvier
2006, p. 137.
(26) Selon les autorités françaises, il est rappelé dans l'article de doctrine en
question que l'expression “y pourvoit ”mentionnée à l'article 1erde la
loi de 1980 renvoie à un pouvoir de substitution, dans lequel “il est de
principe que le substituant dispose des mêmes compétences que le
substitué”, l'attribution d'une subvention exceptionnelle se trouvant
par ailleurs “hors de l'exercice d'un pouvoir de substitution”.
(27) Voir lettre des autorités françaises du 24 avril 2006: décision du
Conseil d'État, 1eravril 1938, société de l'hôtel d'Albe, recueil p. 341.
34. Les autorités françaises invoquent également (28) deux
arrêts du Conseil d'État relatifs à l'affaire Campoloro (10
novembre 1999 et 18 novembre 2005). D'une part, cesarrêts montreraient que la substitution financière nefigure pas dans la liste des obligations imposées par la loi
du 16 juillet 1980 telle qu'interprétée au contentieux par
le Conseil d'État. D'autre part, en recherchant s'il y a avaitlieu de mettre en jeu la responsabilité de l'État sur le
terrain de la faute —lourde qui plus est —, le Conseil
d'État aurait par principe exclu toute forme de responsa-bilité “de plein droit”. En effet, si la loi de 1980 impliquait
une responsabilité de l'État en dernier recours sur les
dettes des personnes morales de droit public, le Conseil
d'État n'aurait pas eu à analyser la responsabilité de l'Étatsur le terrain de la faute: il se serait contenté d'appliquer
ce principe et aurait condamné l'État à rembourser aux
créanciers les dettes de la commune.
35. Les autorités françaises ajoutent qu'en application de
l'article 61 de la loi organique du 1
eraoût 2001 relative
aux lois de finances (LOLF), si les EPIC bénéficiaient de la
garantie de l'État, il aurait été nécessaire d'inscrire cettegarantie en loi de finances (
28). En effet, depuis l'entrée en
vigueur de la LOLF, dont l'autorité est supérieure à celle
des lois ordinaires, aucune garantie ou reprise de dette de
tiers par l'État ne peut être mise en œuvre en l'absence
d'une autorisation dans la loi de finances. Par ailleurs, les
autorités françaises citent le Conseil d'État (29), selon
lequel tout mécanisme “équivalent” à une garantie de
l'État doit être considéré comme une garantie au sens dela LOLF.
36. Enfin, selon les autorités françaises, si le principe de la
garantie de l'État sur les établissements publics existait, latransformation d'un établissement public en sociétéanonyme serait impossible, sauf à être accompagnée de
mesures de garanties explicites de nature à préserver les
droits des créanciers nés antérieurement à la transforma-tion de la personne publique concernée. Or selon les
autorités françaises, jamais un tel mécanisme n'a été mis
en place. En outre, jamais le Conseil constitutionnel,pourtant saisi des transformations de France Télécom, deGaz de France, d'Edf et d'ADP (
30), n'a soulevé cette
question.
37. A l'inverse, lors de la transformation au 1erjanvier 1991
de l'administration des postes en personne moraleautonome, l'État a par arrêté du 31 décembre 1990
accordé une garantie explicite aux dettes contractées
antérieurement au 31 décembre 1990 et transférées à LaPoste. Selon les autorités françaises, une telle mesure
n'aurait pas été nécessaire si La Poste en tant qu'EPIC
avait bénéficié statutairement de la garantie de l'État.Similairement, l'article 80 de la loi de financesrectificative pour 2002 prévoit la garantie de l'État pour
les emprunts que contracterait l'ERAP et autorise une
garantie à l'Agence Française de Développement pour lesprêts aux pays les plus endettés. Selon les autorités
françaises, si ces deux EPIC avaient bénéficié de lagarantie de l'État du seul fait de leur nature
d'établissement public, il n'aurait pas été nécessaire de la
leur accorder.
4.2. Sur l'existence d'un avantage économique pour
La Poste
38. Après avoir rappelé que les affirmations des agences de
notation n'engagent pas l'État, les autorités françaises (
31)
indiquent qu'à chacune des rencontres avec les agences denotation, l'État actionnaire de La Poste a réaffirmé
l'absence de garantie.
39. Selon la France, les analyses des agences de notation
reposent non pas sur une analyse juridique mais sur une
appréciation subjective de ce que serait le soutien de l'État
en cas de difficulté de La Poste. Pour étayer cette affirma-tion, la France indique qu'après l'annonce par la Commis-sion de sa lettre de recommandation, Standard and Poor's a
maintenu sa notation de La Poste inchangée à AA-/stable
et a précisé qu'un éventuel changement de La Poste ne laconduirait pas nécessairement à modifier son apprécia-
tion. Similairement, le coût de financement de La Poste
sur le marché obligataire n'aurait pas augmenté (
32).
40. Selon les autorités françaises (33), un autre élément vient
contredire la thèse d'un impact économique des disposi-
tions de la loi du 16 juillet 1980 qui serait assimilable àcelui d'une garantie: les notations des collectivités territo-
riales, qui sont soumises aux dispositions de la loi de
1980, varient entre BBB+ et AAA. Selon les autoritésfrançaises, si les dispositions de la loi du 16 juillet 1980étaient interprétées par les agences comme instituant
au profit des créanciers des personnes morales visées
un mécanisme assimilable à une garantie de l'État, onverrait mal comment une notation de BBB+ ou AA- et
comment de telles variations entre collectivités pourraient
se justifier.
41. Les autorités françaises concluent que le statut de La Poste
est sans influence sur la notation de La Poste et sur ses
conditions de financement.
5.PROPOSITIONS DES AUTORITÉS FRANÇAISES À LA
SUITE DE LA DÉCISION DE LA COMMISSION DE
PROPOSER DES MESURES UTILES
5.1. La proposition des autorités françaises du
16 janvier 2007
Le contenu de la proposition
42. Pour lever les doutes de la Commission sur l'applicabilité
du principe de la responsabilité en dernier recours de3.6.2008 C 135/12 Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης EL
(28) Voir lettre des autorités françaises du 24 avril 2006.
(29) Rapport annuel du Conseil d'État de 2006: dans la mesure où certaines
des stipulations de ces protocoles [protocoles modifiant respective-
ment les conventions de Paris et Bruxelles relatives à la responsabilité
civile dans le domaine de l'énergie nucléaire] doivent être regardées
comme “équivalentes” à des garanties d'État, il y a lieu d'appliquer le
cinquième alinea de l'article 34 de la loi organique no2001-692 du 1er
août 2001 relative aux lois de finances.
(30) Décisions no96-380 DC, 2004-501 DC, 2005-513 DC.(31) Voir note reçue le 6 décembre 2006 par la Commission.
(32) Après l'annonce de la Commission, La Poste a émis un emprunt obliga-
taire de 1,8 milliard d' EUR sur deux maturités, 7 et 15 ans: le spread
sur mid swap fut de 12 points de base pour l'émission à 15 ans. La
précédente émission obligataire, réalisée en 2004, portait sur une obli-
gation à 15 ans de 580 milliards d'euros et a conduit à un spread de 8
points de base sur le mid swap.
(33) Cf paragraphe 19 de la note pour la Commission européenne reçue le
17 janvier 2007.
l'État pour les créances des personnes morales de droit
public sur le fondement de la loi de 1980, les autorités
françaises ont proposé de modifier le 4ealinéa de l'article
3-1 du décret no81-501 du 12 mai 1981 (34) (décret
d'application de la loi de 1980 qui organise le pouvoir de
tutelle conféré au représentant de l'État ou à l'autorité de
tutelle).
43. La version actuelle de cette disposition se présente
comme suit:
“Lorsque la mise en demeure est restée sans effet à
l'expiration de ces délais, le représentant de l'État oul'autorité chargée de la tutelle procède à l'inscription de ladépense au budget de la collectivité ou de l'établissement
public défaillant. Il dégage, le cas échéant, les ressources
nécessaires soit en réduisant des crédits affectés à d'autresdépenses et encore libres d'emploi, soit en augmentant les
ressources.”
44. La proposition consiste à préciser que le représentant de
l'État ou l'autorité de tutelle dégage les ressources néces-saires au sein du budget de la collectivité ou de
l'établissement. Ainsi modifiée, la disposition du décret
deviendrait:
“Lorsque la mise en demeure est restée sans effet à
l'expiration de ces délais, le représentant de l'État ou
l'autorité chargée de la tutelle procède à l'inscription de la
dépense au budget de la collectivité ou de l'établissementpublic défaillant. Il dégage, le cas échéant, les ressources
nécessaires au sein du budget de la collectivité ou de
l'établissement soit en réduisant des crédits affectés àd'autres dépenses et encore libres d'emploi, soit enaugmentant les ressources” (modifications soulignées).
Échanges entre la Commission et les autorités françaises sur la
proposition
45. La modification proposée par les autorités françaises
semble établir que le préfet ne pourrait pas puiser directe-ment dans les ressources de l'État pour combler le passif
d'un établissement ou d'une collectivité défaillants en
application des dispositions de la loi de 1980.
46. Toutefois, la Commission a souhaité clarifier ce qui se
passerait en cas d'insuffisance d'actifs de l'établissement
ou de la collectivité soumise à la procédure prévue par la
loi de 1980.
47. Les autorités françaises ont alors communiqué à la
Commission une note expliquant la situation des créan-
ciers de La Poste dans le cas où celle-ci se trouverait en
difficulté financière. Cette note occulte la question d'uneéventuelle responsabilité sans faute de l'État dans le casoù la procédure spécifique mise en place par la loi de
1980 buterait sur une insuffisance d'actifs de La Poste.
48. Par conséquent, dans un courrier du 22 février 2007, la
Commission a indiqué aux autorités françaises qu'“afin demettre fin à toute incertitude relative à l'interprétation dela loi de 1980, il semble nécessaire de compléter la
modification proposée par les autorités françaises en
incluant dans un texte juridiquement contraignant unedisposition qui exclurait la possibilité pour un créancierd'engager la responsabilité de l'État dans le cas de figure
précité (lorsque le refus du Préfet serait motivé par
l'insuffisance d'actifs)”.
5.2. La proposition complémentaire des autorités
françaises du 19 mars 2007
Les commentaires des autorités françaises concernant la proposi-
tion de la DG concurrence
49. Dans leur courrier du 19 mars 2007, les autorités fran-
çaises répondent qu'il serait contraire à la Constitution
française de préciser le champ de responsabilité de l'Étatpar voie réglementaire et que la capacité d'action du légi-
slateur lui-même est étroitement encadrée. En effet, le
régime de responsabilité de la puissance publique sefonde sur des principes à valeur constitutionnelle qui nepeuvent pas être remis en cause par des normes juridi-
ques inférieures (
35). Si le législateur peut aménager un
régime de responsabilité de l'État, il ne peut exclure tota-lement la réparation de certains préjudices. Dès lors,
l'hypothèse évoquée par la Commission d'une mise en jeu
d'une responsabilité sans faute de l'État en casd'insuffisance d'actifs pour un établissement public, ne luipermettant pas de faire face à ses dettes, ne peut pas être
écartée par l'adoption d'un texte législatif.
50. Par ailleurs, dans cette même note, les autorités françaises
citent les “commentateurs autorisés” (
36) de l'arrêt Campo-
loro qui préciseraient que cet arrêt ne peut pas être inter-prété comme “signifiant que la responsabilité sans faute
de l'État peut être engagée y compris lorsque c'est la situa-
tion financière et patrimoniale de la collectivité qui
interdit au préfet de prendre la moindre mesure susce-ptible de permettre l'exécution de la chose jugée.”
51. Les autorités françaises indiquent en outre pourquoi,
selon elles, “la responsabilité de l'État n'est pas susceptible
d'être engagée au seul motif que le Préfet ou l'autorité de
tutelle n'a pu prendre aucune mesure susceptible de
permettre le remboursement de la créance en raison de lasituation financière et patrimoniale de la collectivité oude l'établissement public. Sur le terrain de la faute,
l'abstention du Préfet ou de l'autorité de tutelle de mettre
enœuvre ses compétences lorsqu'aucune mesure n'est
susceptible de permettre le remboursement de la créance
par la collectivité ou l'établissement public ne saurait par
elle-même être fautive. Quant à la responsabilité sansfaute, deux éléments au moins conduisent à l'écarter. Enpremier lieu, la responsabilité de la personne à qui
réparation est demandée ne peut être engagée que si le3.6.2008 C 135/13 Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης EL
(34) Décret du 12 mai 1981 pris pour l'application de la loi du 16 juillet
1980 relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à
l'exécution des jugements par les personnes morales de droit public.(35) Ainsi, sur la base du principe d'égalité devant les charges publiques,
principe à valeur constitutionnelle (en tant qu'inclus dans le principe
d'égalité), le Conseil constitutionnel a censuré une disposition écartant
la réparation d'une partie du préjudice indemnisable résultant de
travaux (CC 13.12.1985, no85-198 DC); il a de la même manière
écarté des dispositions instituant au profit de catégories particulières
de personnes des régimes d'irresponsabilité civile totale (CC
22.10.1982, no82-144 DC).
(36) AJDA 23 janvier 2006, p.137.
fait (y compris l'abstention) qu'on lui impute a été la
cause directe du préjudice (…). Or en cas d'insuffisance
d'actifs, ce n'est pas l'action ou l'abstention de l'autoritéadministrative qui serait à l'origine du préjudice subi parle créancier, mais bien l'insolvabilité caractérisée de la
collectivité ou de l'établissement public. En second lieu, la
responsabilité sans faute dérive du principe d'égalitédevant les charges publiques (…) (
37) Or on distingue
difficilement au cas d'espèce en quoi le préjudice subi par
le créancier pourrait se traduire par une rupture del'égalité devant les charges publiques.”
Contenu de la proposition
52. Cependant, afin de lever les doutes de la Commission en
ce qui concerne l'hypothèse d'une responsabilité sans
faute de l'État en cas d'insuffisance d'actifs, les autoritésfrançaises ont proposé dans leur note du 19 mars 2007
de confirmer officiellement, dans tout contrat de finance-
ment ou prospectus d'émission de La Poste, quel'émission, le programme ou l'emprunt ne bénéficient pasde la garantie de l'État.
53. Cette mesure additionnelle repose sur “l'exception de
risque accepté”, qui s'applique indifféremment àl'ensemble des régimes de responsabilité de l'État (sans
faute et pour faute). Conformément aux règles régissant
la responsabilité de la puissance publique, le préjudicerésultant d'une situation à laquelle la victime s'est sciem-ment exposée en connaissance de cause ne lui ouvre pas
droit à réparation (
38).
54. Concrètement, afin d'assurer l'application de ce principe,
les autorités françaises ont proposé de s'engager, conjoi-ntement avec La Poste, pour chaque opération, à porter la
mention suivante dans le contrat de financement (pour
tout instrument couvert par un contrat): “l'émission/le
programme/l'emprunt ne bénéficient d'aucune garantie
d'aucune sorte, directe ou indirecte, de la part de l'État.
En cas d'insolvabilité, l'État ne serait pas tenu de se substi-tuer financièrement à La Poste pour le paiement de lacréance.”6.ÉVALUATION DE LA MESURE
6.1. Qualification de la mesure
55. L'article 87, paragraphe 1, du traité CE dispose: “sauf
dérogations prévues par ledit traité, sont incompatiblesavec le marché commun, dans la mesure où elles affectent
les échanges entre États membres, les aides accordées par
les États ou au moyen de ressources d'État sous quelqueforme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausserla concurrence en favorisant certaines entreprises ou
certaines productions ”.
6.1.1. Existence d'une garantie illimitée de l'État: présence de
ressources étatiques
56. Grâce à son statut de personne de droit public assimilée à
un EPIC, La Poste bénéficie d'une situation juridique parti-
culière tant pour ce qui concerne le remboursement de
ses créanciers que pour le maintien de son existence encas d'insolvabilité. Ces deux types de garanties, garantie
sur le remboursement des créances individuelles et gara-
ntie sur le maintien de l'existence de La Poste et/ ou deses obligations, sont étroitement liées dans le cas de LaPoste.
—Garantie sur le remboursement des
créances individuelles
57. La Commission estime que la loi du 16 juillet 1980
implique une garantie de l'État en dernier ressort surl'ensemble des engagements de La Poste (
39). L'article
premier de la loi du 16 juillet 1980 dispose en effet: “Le
représentant de l'État dans le département ou l'autorité detutelle adresse à la collectivité ou à l'établissement une
mise en demeure de créer les ressources nécessaires; si
l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissementn'a pas dégagé ou créé de ressources, le représentant del'État dans le département ou l'autorité de tutelle y pour-
voit et procède, s'il y a lieu, au mandatement d'office” (
40).
Son décret d'application en suggère même l'existence (41):
“L'autorité de tutelle dégage, le cas échéant, les ressources
nécessaires, soit en réduisant des crédits affectés à d'autres
dépenses et encore libres d'emploi, soit en augmentant lesressources”. Le décret n'exclut pas que l'augmentation desressources provienne de ressources externes à l'entreprise,
ni du budget de l'État.
58. A cet égard, la Commission relève que la proposition
française consistant à préciser que le représentant de l'État
dégage les ressources au sein du budget de la collectivité
n'est pas satisfaisante en ce qu'elle n'exclut pas que cedégagement de ressources puisse se faire grâce à une
augmentation des ressources permise par une subvention
ou une injection de ressources publiques.3.6.2008 C 135/14 Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης EL
(37) Les autorités françaises affirment: ‘Nous ne sommes en effet en aucun
cas dans la ligne de la jurisprudence Couitéas, dans laquelle le Conseil
d'État a accepté d'engager la responsabilité de l'État pour rupture de
l'égalité devant les charges publiques lorsqu'un jugement passé en force
de chose jugée demeure inexécuté pour des motifs d'intérêt général. Le
ressort de la jurisprudence Couitéas réside dans le pouvoir que leConseil d'État reconnaît à l'autorité publique de s'abstenir, pour des
motifs éminents d'intérêt général, de prendre les mesures nécessaires à
l'exécution d'un jugement (30 novembre 1923, Couitéas38; Ass 3 juin
1938, Société la cartonnerie et l'imprimerie Saint Charles38), voire
d'une décision administrative (4 février 1976, Société Établissement
Omer Decugis, p. 79). La responsabilité sans faute de l'État résulte alors
de l'existence de ce pouvoir d'appréciation de l'autorité publique à
prendre en compte des motifs d'intérêt général dont le Conseil d'État
estime que la charge ne doit pas retomber sur certains particuliers mais
sur la collectivité tout entière. C'est pourquoi, dans ces hypothèses, le
particulier qui subit un préjudice anormal et spécial peut rechercher laresponsabilité sans faute de l'État. Mais dans le cas qui intéresse la
Commission, aucune autorité de l'État ne déciderait de ne pas procéder
à l'exécution du jugement pour des motifs d'intérêt général; au
contraire, le cas visé est celui dans lequel l'autorité publique se heurte-
rait à l'impossibilité ‘pratique’ de prendre des mesures efficaces permet-
tant d'exécuter la décision de justice et de rembourser les créanciers, et
non pas à une impossibilité ‘décidée’ en raison d'impératifs d'intérêt
général’.
(
38) Voir arrêt Sille, CE 16 novembre 1998.(39) Ceci semble confirmé par un avis non public du Conseil d' État rendu à
l'occasion du projet de loi relatif à l'action de l'État dans les plans de
redressement du Crédit Lyonnais et du Comptoir des entrepreneurs.
Dans cet avis, le Conseil d'État a considéré à propos d'un établissement
public “que la garantie de l'État (…) découlera, sans disposition législa-
tive explicite, de la nature même d'établissement public de
l'organisme”. La Commission ne dispose toutefois pas de l'intégralitéde l'avis.
(
40) Les dictionnaires LITTRE et de l'Académie française définissent le verbe
“pourvoir” comme “suppléer à ce qui manque”.
(41) Décret d'application no81-501 du 12 mai 1981, article 3-1, quatrième
alinéa.
59. Par ailleurs, cette proposition ne permet pas d'exclure que
dans l'hypothèse où les ressources de La Poste seraient
épuisées, le créancier qui n'aurait pas obtenu le rembour-sement de sa créance dans le cadre de l'application de laloi de 1980 se tourne vers la justice pour engager la
responsabilité de l'État sur le fondement de la rupture de
l'égalité devant les charges publiques. En particulier, laCommission a des doutes sur l'affirmation des autorités
françaises selon laquelle la responsabilité de l'État ne
pourrait être engagée pour rupture de l'égalité devant lescharges publiques. En effet, la prétendue absence depouvoir discrétionnaire du préfet ne semble pas prouvée
dans le cas d'espèce. En particulier, face à une demande
de remboursement de créances et devant une éventuellenécessité de dégager des ressources au sein de
l'établissement, le représentant de l'État doit apprécier si
une éventuelle vente d'actifs n'empêcherait pas de facto laprestation par la Poste d'une de ses multiples missions deservice public (service postal universel, territoriale, distri-
butions de presse, etc.). Si le représentant de l'État privilé-
giait le maintien de la continuité du service public sur ledroit du créancier à voir sa dette remboursée, il ne serait
pas exclu que la responsabilité sans faute de l'État puisse
être engagée.
60. La proposition additionnelle des autorités françaises
consistant à inclure une clause dans tous les contrats de
financement et les prospectus d'émission de La Poste
devrait, selon les autorités françaises, empêcher de façondéfinitive que la responsabilité de l'État puisse êtreengagée.
61. La Commission reconnaît qu'il s'agit d'une mesure susce-
ptible de restreindre les possibilités pour le créancierayant signé un tel contrat d'obtenir le remboursement desa créance par une action en justice. Elle garde néanmoins
des doutes sur la pérennité de cette solution, l'exception
pour risque accepté étant une règle établie par la jurispru-dence qui pourrait toujours évoluer (le revirement juri-
sprudentiel est d'autant moins à exclure que la jurispru-
dence évolue vers une extension du régime de responsabi-lité sans faute de l'État). En outre, cette proposition,découlant des principes fondamentaux du droit public,
par le biais d'instruments de droit secondaires, semble
imparfaite, car ces instruments seraient susceptibles d'êtreannulés assez facilement en cas de conflit. Enfin, la
Commission souligne que les créances de La Poste ne
sont pas seulement financières, mais également commer-ciales ou d'autre nature encore. Suivant la proposition desautorités françaises, les fournisseurs de La Poste, par
exemple, ne seraient pas informés de l'absence de garantie
de l'État sur leur créance. Dès lors, il n'est pas à exclureque pour une fourniture de bien ou de service impliquant
une créance, ils octroient à La Poste de meilleures condi-
tions que ce qu'ils octroieraient à une entreprise ne béné-ficiant pas de la garantie de l'État.
62. Enfin, dans l'hypothèse même où les propositions fran-
çaises bloqueraient toute possibilité pour un créancier
financier de La Poste d'engager la responsabilité de l'Étatpour obtenir le remboursement de sa créance, ces propo-sitions ne permettent pas d'établir clairement ce qui se
passerait en cas d'insolvabilité de La Poste. En effet, un
créancier de La Poste qui n'a pu obtenir le rembourse-ment de sa créance en demandant l'exécution de sa
créance individuelle pourrait toujours espérer qu'il
obtiendra le remboursement de sa créance dans le cadred'un redressement global de La Poste, financé par l'État.—Garantie sur le maintien de l'existence de
La Poste et/ ou de ses obligations
63. Comme indiqué dans la partie 2 (1) de la présente déci-
sion, les personnes morales de droit public sont excluesdu champ d'application des procédures de redressement
et liquidation judiciaires de droit commun en France. Ceci
n'est pas contesté par les autorités françaises.
64. Or, aux termes de la communication de la Commission
sur l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux
aides d' État sous forme de garanties (
42), la qualification
d'aide d'État est établie dès lors que l'on est en présencede l'exclusion d'une procédure de faillite ou d'insolvabilité,d'une garantie de l'État explicite ou d'une couverture des
pertes par l' État (
43)
65. De surcroît, dans le cas de La Poste, aucune procédure de
redressement ou de liquidation n'est définie a priori. La
procédure spécifique de protection des créanciers de
personnes morales de droit public en difficulté, créée parla loi du 16 juin 1980, ne peut être considérée commeune procédure de liquidation et en tout état de cause, elle
n'est pas équivalente à la procédure de droit commun
tant du point de vue de son déclenchement, de ses moda-lités que de ses effets.
66. Il est donc impossible d'être certain que la procédure qui
serait suivie en cas d'insuffisance d'actifs de La Poste
conduirait au même résultat que l'application de la procé-dure de liquidation suivie dans le droit commercial en
termes de droits et obligations de La Poste, de ses crédi-
teurs et de son propriétaire. En particulier, alors que lecréancier d'une entreprise de droit commercial sait qu'ilencourt le danger d'une perte de sa créance, ce danger
n'est pas établi dans le cas de La Poste.
67. Interrogées sur la procédure qui serait suivie en cas
d'insuffisance d'actifs de La Poste, les autorités françaises
ont indiqué que si la procédure instituée par la loi du 16
juillet 1980 butait sur l'insuffisance d'actifs de La Poste etsi l'autorité de tutelle se trouvait dans l'impossibilité decréer les ressources nécessaires au paiement de la somme
due, “la procédure prévue par la loi du 16 juillet 1980
serait terminée” (
44). Les autorités françaises ne donnent
pas davantage d'informations sur ce qui se passerait par
la suite.
68. Or pour démontrer que La Poste ne bénéficie pas d'un
avantage sur les entreprises soumises au droit commer-cial, il conviendrait de définir et de rendre publique la
procédure qui serait suivie en cas d'insolvabilité de La
Poste et, au cas où cette procédure serait différente decelle définie par le droit commercial, de montrer qu'unetelle procédure donne aux créanciers de La Poste des
droits qui ne sont pas supérieurs à ceux qu'ils auraient en
application des règles de droit commercial.3.6.2008 C 135/15 Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης EL
(42) Communication de la Commission sur l'application des articles 87 et
88 du traité CE aux aides d'État sous forme de garanties (JO C 71 du
11.3.2000, p. 14).
(43) Le point 2.1.3 dispose: “La Commission estime que constitue égale-
ment une aide sous forme de garantie les conditions de crédit plus
favorables obtenues par les entreprises dont le statut légal exclut la
possibilité d'une procédure de faillite ou d'insolvabilité ou prévoit
explicitement une garantie de l'État ou une couverture des pertes par
l'État”.
(44) Voir note reçue par la Commission le 1erfévrier 2007.
69. La Commission n'exclut pas qu'après l'épuisement des
ressources de l'établissement public, la procédure suivie
soit celle fixée par l'instruction codificatrice no02-060-
M95 du 18 juillet 2002 sur la réglementation financièreet comptable des établissements publics nationaux à
caractère industriel et commercial et par le guide sur
l'organisation financière des créations, transformations etsuppressions des établissements publics nationaux et des
groupements d'intérêt public du 14 novembre 2006.
70. L'instruction codificatrice prévoit que deux hypothèses
peuvent se présenter en cas de fermeture d'un EPIC doté
d'un comptable public:
—soit un nouvel établissement public se substitue à
l'ancien EPIC et reprend les biens, droits et obligationsde celui-ci,
—soit un texte prononce la dissolution de
l'établissement public; dans ce cas, “le texte portant
dissolution de l'établissement peut, d'ores et déjà, dési-
gner le dévolutaire du solde de liquidation, en général
l'État” (
45).
71. L'application de cette instruction aurait pour effet de
reporter la charge de la dette sur une entité publique (etdonc d'engager les ressources publiques) et de garantir au
créancier la pérennité de sa créance, ce qui aurait les
mêmes effets qu'une garantie illimitée.
72. La Commission a également des doutes sur la possibilité
qu'aurait La Poste d'accéder aux comptes d'avance duTrésor, à l'instar de l'ERAP, ce qui engagerait directement
les ressources de l'État.
73. La Commission souligne que rien n'empêche la France de
clarifier un cadre juridique actuellement opaque ensoumettant La Poste aux procédures de redressement etde liquidation du code du commerce ou bien, si la France
estime qu'une telle soumission est incompatible avec la
forme de droit public de La Poste et que la Francesouhaite garder la forme de droit public de La Poste, en
définissant une procédure de faillite spécifique en applica-
tion de laquelle les créanciers de La Poste seraient dans lamême situation que les créanciers d'une entreprise dedroit privé. À défaut d'un tel éclaircissement, la Commis-
sion conclut que la France laisse le marché croire qu'en
cas d'épuisement des ressources de La Poste, la créanceserait néanmoins maintenue grâce à une garantie de l'État
sur l'existence même de La Poste ou sur la transmission
des obligations de La Poste à une autre entité publique.
74. Par conséquent, la France pourrait être considérée comme
responsable des attentes créées dans les chefs des créan-ciers de La Poste quant à l'existence d'une garantie. L'État
pourrait donc être obligé de rembourser les dettes de La
Poste si celle-ci n'était plus en mesure de respecter sesengagements. Cette situation juridique opaque procure unavantage à La Poste et est susceptible d'engager les
ressources de l'État.
75. Par ailleurs, la garantie illimitée de l'État en faveur de La
Poste induit un transfert de ressources d'État au sens dupoint 2.1.2 de la communication susmentionnée, selonlequel: “Une garantie de l'État présente l'avantage de fairesupporter par l'État le risque associé à la garantie. Cette
prise de risque devrait normalement être rémunérée par
une prime appropriée. Lorsque l'État y renonce, il y a à lafois avantage pour l'entreprise et ponction sur lesressources publiques. Par conséquent, même si l'État n'est
pas amené à faire des paiements au titre de la garantie
accordée, il y a aide au sens de l'article 87, paragraphe 1,du traité”.
76. La garantie illimitée de l'État en faveur de La Poste est
imputable à l'État parce qu'elle découle de la combinaisonde deux actes législatifs, à savoir la loi du 25 janvier
1985, devenue le code de commerce, et la loi n
o80-539
du 16 juillet 1980, ainsi que d'actes réglementaires.
6.1.2. Existence d'un avantage sélectif
77. L'inapplicabilité de la procédure de droit commun en
matière de redressement et de liquidation judiciaire auxpersonnes morales de droit public implique que La Poste
bénéficie d'avantages économiques au sens du point 2.1.3
de la communication de la Commission susmentionnée,notamment des conditions de financement plus favora-
bles sur les marchés des capitaux.
78. En application de l'article 2.1.3 de la communication de
la Commission susmentionnée, les conditions de crédit
plus favorables obtenues par les entreprises dont le statut
légal exclut la possibilité d'une procédure de faillite oud'insolvabilité ou prévoit explicitement une garantie del'État ou une couverture des pertes par l'État, sont regar-
dées comme une aide sous forme de garantie.
79. Les conditions de crédit sont fixées notamment sur la
base de la notation (
46) financière: plus la notation d'une
entreprise se dégrade à cause d'un risque d'insolvabilité
accru, plus la rémunération exigée par l'investisseur seraélevée. A contrario, une entreprise bénéficiant d'un risqued'insolvabilité très faible, voire nul dans le cas d'une gara-
ntie illimitée et pérenne de l'État, pourra emprunter dans
des conditions très favorables.
80. Dans une étude intitulée “L'influence du soutien du
gouvernement sur les notations dans le secteur
postal” (
47) (22 novembre 2004), Standard and Poor's, une
agence de notation externe de premier plan, indique que
le statut légal de La Poste, qui assure une garantie3.6.2008 C 135/16 Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης EL
(45) Voir chapitre 3 de l'instruction sus mentionnée.(46) La notation financière est le passage obligé du financement des entre-
prises sur les marchés des capitaux; elle est en outre de plus en plusutilisée comme référence pour les emprunts bancaires. En effet, selon
un rapport de l'Autorité des Marchés Financiers en France sur les
agences de notation (2004), “les notations financières sont de plus en
plus utilisées au-delà des émissions d'emprunt pour servir de référence
aux contrats privés, notamment de financement bancaire”. La notation
financière d'une entreprise, attribuée par des agences de notation indé-
pendantes telles que Standard and Poor's ou Moody's, mesure la proba-
bilité de défaut de l'entreprise qui emprunte, et sa capacité de
rembourser entièrement et à temps ses engagements financiers de
dette. Elle consiste donc en une appréciation, par une agence indépen-
dante, du risque de défaillance de l'emprunteur, mesuré sur une échellede notes. L'attribution d'une notation financière se fonde en partie sur
des informations publiées sur l'emprunt, l'entreprise, le contexte
économique et sectoriel. Les agences indépendantes ont également
accès, lors de visites, d'entretiens avec les principaux dirigeants, à des
éléments d'information plus confidentiels sur les performances, les
finances, les projets et les perspectives de l'emprunteur. L'attribution
d'une notation financière s'effectue donc sur la base d'un faisceau
d'informations.
(
47)“Influence of government support on ratings in the postal sector”
souveraine ultime, confère aux obligations de La Poste
une garantie statutaire ultime de la République
française (48).Standard and Poor's ajoute qu'alors que
certaines entreprises telles Deutsche Post ou TPG opèrentde façon commerciale et autonome du gouvernement, La
Poste bénéficie d'un soutien extrêmement fort de l'État;
ceci constitue un élément essentiel qui sous tend laqualité de signature de La Poste (
49). Entre le 2 juin 1993
et le 18 novembre 2003, La Poste a bénéficié d'une
notation AAA, qui correspond aux obligations sansrisque de la République française. Le 31 mars 2006,l'agence de notation Fitch confirme la notation AAA
attribuée à La Poste en rappelant que La Poste est un
groupe public qui bénéficie de la garantie de l'Étatfrançais. La notation de La Poste a été ultérieurement
abaissée à AA- par Standard and Poor's.
81. La Commission estime que cette étude indique clairement
que la garantie en dernier ressort de l'État français surl'ensemble des engagements de La Poste constitue unélément décisif, mais pas unique, dans l'attribution de la
notation externe de l'entreprise.
82. Dans un rapport au Sénat français, la Commission des
finances a même déclaré au sujet de Réseau FerréNational: “Ce mécanisme [de financement], combiné à la
garantie implicite illimitée et inconditionnelle de l'État,
grâce à son statut d'EPIC, est susceptible de donner au‘Réseau Ferré National’ une capacité d'emprunt impor-
tante, à des niveaux de taux d'intérêt très proches de ceux
de la SNVOIR”
83. Ainsi qu'il a été mentionné plus haut, les autorités fran-
çaises contestent l'impact économique des dispositions dela loi du 16 juillet 1980 en arguant que si les dispositions
de la loi du 16 juillet 1980 étaient interprétées par les
agences comme instituant au profit des créanciers despersonnes morales visées un mécanisme assimilable à unegarantie de l'État, on verrait mal comment des collecti-
vités territoriales pourraient être notées BBB+ ou AA-.
84. A cet égard, la Commission renvoie à l'analyse de
Standard and Poor's en date de 2007 sur La Poste. Selon
cette analyse, la notation d'une entreprise qui bénéficie
d'un fort soutien de l'État dérive de la notation attribuée
à l'État; toutefois, elle peut être abaissée de deuxcatégories dans la mesure où les liens financiers entreladite entreprise et l'État peuvent évoluer à moyen ou
long terme (
50). La notation inférieure de La Poste par
rapport à l'État peut donc s'expliquer par le fait queStandard and Poor's anticipe une baisse du soutien de l'État
dans les années à venir, ce qui montre bien que le soutien
de l'État, dont la garantie est un élément décisif, permet àLa Poste d'obtenir une meilleure note que ce qu'elle auraitautrement obtenu.
85. Standard and Poor's ajoute: “En 1991, La Poste est devenue
une entité autonome de droit public avec un statut
d'établissement public, ce qui assure à La Poste une gara-ntie ultime de l'État sur ses obligations, mais pas une
garantie immédiate et explicite ainsi que le reflète la diffé-
rence de notation entre La Poste et la République fran-çaise” (
51). Ainsi, bien que Standard and Poor's dégrade la
notation de La Poste par rapport à celle de l'État, Standard
and Poor's considère bel et bien que La Poste bénéficie
d'une garantie implicite de l'État du fait de son statutd'établissement public et ceci a une influence directe sur
la méthode employée pour fixer la notation.
86. Selon les autorités françaises également, les analyses des
agences de notation reposeraient non pas sur une analysejuridique mais sur une appréciation subjective de ce queserait le soutien de l'État en cas de difficulté de La Poste.
Pour étayer cette affirmation, la France indique qu'après
l'annonce par la Commission de sa lettre de recomman-dation, Standard and Poor's a maintenu sa notation de La
Poste inchangée à AA-/stable et a précisé qu'un éventuel
changement de statut de La Poste ne la conduirait pasnécessairement à modifier son appréciation.
87. Standard and Poor's a effectivement précisé qu'un change-
ment dans la structure de propriété de La Poste conduirait
à un changement dans la méthodologie appliquée pour
déterminer la notation, mais que ce changement neconduirait pas nécessairement à changer la note de La
Poste, étant donnée l'amélioration attendue de la situation
intrinsèque de La Poste dans les années à venir (
52). En
revanche, dans l'hypothèse où la situation intrinsèque deLa Poste demeurait constante, alors l'affaiblissement du
soutien donné par l'État à La Poste pourrait bien conduire
à abaisser la note de cette dernière (
53).
88. La Commission reconnaît que l'existence ou non d'une
garantie n'est pas le seul élément pris en compte par les
agences de notation lorsqu'elles évaluent le degré de
soutien que les autorités publiques sont prêts à apporterà une entreprise qui connaitrait des difficultés. LaCommission considère néanmoins que l'existence d'une3.6.2008 C 135/17 Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης EL
(48)“La Poste's legal status, which ensures a last-recourse sovereign guara-
ntee, confers the ultimate statutory guarantee of the Republic of France
on its obligations”.
(49)“unlike the credit quality of companies that operate in a commercial
manner at arm's length from the government, like Deutsche Post or
TPG, a major factor underpinning La Poste's robust credit quality is its
extremely strong state support” (Contrairement à la qualité de signa-
ture des entreprises qui opèrent de façon commerciale et autonome du
gouvernement, comme Deutsche Post ou TPG, un facteur majeur
d'explication de la qualité de signature robuste de La Poste est le soutienextrêmement fort de l'État).
(
50)“The entities' credit standing is linked to that of the government, but
ratings can be notched down from those on the State by up to two
categories as the financial links between these companies and the state
may be increasingly subject to change in the medium or long term”(…)(La qualité de signature des entités est liée à celle du gouvernement,
mais les notations peuvent être abaissées de deux catégories dans la
mesure où les liens financiers entre ladite entreprise et l'État peuvent
évoluer à moyen ou long terme).(51)“In 1991, La Poste became an independent publicly owned entity with
Etablissement Public status, which ensures La Poste an ultimate State
guarantee on its obligations, but not a timely and explicit guarantee as
reflected by the rating differentiation between La Poste and the Repu-
blic of France”.
(52) Voir le rapport de Standard and Poor's sur La Poste, 2007: “A change in
the group's ownership structure would lead Standard and Poor's to
shift to a bottom-up rating approach, focusing more on La Poste's
stand-alone business and financial profiles. This rating approach may
not necessarily translate into rating changes given the expected impro-
vement in La Poste's stand-alone situation in the coming years” (Un
changement dans la structure de propriété du groupe conduirait Stan-
dard and Poor's à passer à une approche de notation ascendante seconcentrant davantage sur les profils commercial et financier propres
de La Poste. Cette approche de notation ne se traduirait pas nécessaire-
ment par un changement de la notation, étant donnée l'amélioration
attendue de la situation intrinsèque de La Poste dans les années à
venir).
(
53)“The ratings on La Poste could be downgraded, however, if state
backing for the company were to weaken” (les notations de La Poste
pourraient toutefois être abaissées si le soutien de l'État pour cette
entreprise venait à faiblir).
garantie est prise en compte par les agences de notation
et est appréciée comme une preuve du soutien
qu'apporterait l'État, ainsi que le précise l'étude intitulée“L'influence du soutien du gouvernement sur lesnotations dans le secteur postal” (
54) susmentionnée.
89. Sur la base des informations actuellement disponibles,
cette garantie est illimitée en ce qui concerne la durée, le
montant et l'ampleur et n'est pas rémunérée. De surcroît,elle couvre à la fois les activités de service postal universel
et les activités concurrentielles. La Commission considère
à ce stade que, compte tenu du caractère illimité de lagarantie de l'État en faveur de La Poste et conformémentà la pratique décisionnelle de la Commission (
55), il n'est
même pas possible de calculer le montant de la prime de
marché que La Poste devrait payer à l'État pour l'octroi desa garantie illimitée.
90. Cette garantie constitue un avantage sélectif puisque les
concurrents de La Poste n'en bénéficient pas.
6.1.3. Distorsion de la concurrence et affectation des échanges
91. La mesure examinée est susceptible de conduire à une
réduction des coûts de fonctionnement de La Poste, ce
qui aurait pour effet de favoriser une entreprise déter-
minée et donc de fausser la concurrence au sens del'article 87, paragraphe 1, du traité CE. En outre, dans la
mesure où les secteurs dans lesquels La Poste est active
sont largement ouverts aux échanges intracommunau-taires, de telles mesures pourraient avoir un impact défa-vorable sur les entreprises qui ont, ou qui souhaitent
développer, une activité économique similaire en France.
Dans ces conditions, elles sont susceptibles d'affecter leséchanges au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité
CE.
92. La Commission estime donc que la mesure en cause peut
être considérée comme une aide d'État au sens de l'article87, paragraphe 1, du traité CE.
6.2. Aide existante
93. La Poste était une administration publique au 19e siècle
et soumise en tant que telle au principe d'universalité dubudget jusqu'à 1923. En reconnaissance de la spécificité
économique de ses activités, La Poste s'est vu allouer un
budget supplémentaire en 1923. Entre 1923 et 1990,cette structure administrative n'a pas subi de réformeimportante. La loi n
o90-568 du 2 juillet 1990 a trans-
formé l'ancienne direction générale des télécommunica-
tions en deux personnes morales de droit public (56) (La
Poste et France Telecom).94. L'article 1er, point b), du règlement (CE) no659/1999 du
Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application
de l'article 93 du traité CE définit la notion d'“aideexistante” notamment comme suit: “Toute aide existante
avant l'entrée en vigueur du traité d'un État membre
concerné, c'est-à-dire les régimes d'aides et aides indivi-
duelles mis à exécution avant, et toujours applicableaprès, ladite entrée en vigueur”.
95. Il est clair qu'avant le 1
erjanvier 1958 (date d'adhésion de
la France), La Poste bénéficiait déjà de la garantie de l'Étatsur ses activités puisque La Poste était une administrationpublique. Conformément à l'article 1
er, paragraphe c), du
règlement (CE) no659/1999 “toute modification d'une
aide existante” doit être considérée comme une aide
nouvelle.
96. Aux termes de l'article 4, du règlement (CE) no794/2004
de la Commission du 21 avril 2004 concernant la miseenœuvre du règlement (CE) n
o659/1999 du Conseil
portant modalités d'application de l'article 88 du traité
CE,“on entend par modification d'une aide existante tout
changement autre que les modifications de caractèrepurement formel ou administratif qui ne sont pas de
nature à influencer l'évaluation de la compatibilité de la
mesure d'aide avec le marché commun”. Dans ce cas,l'État membre doit notifier la modification.
97. Dans le cas de La Poste, la modification consistant en sa
transformation en une personne morale de droit public
n'affecte pas la substance même de la garantie illimitée del'État. La Commission considère par conséquent la gara-
ntie publique accordée à La Poste comme une aide
existante.
6.3. Compatibilité
98. Étant donné que la mesure examinée tombe dans le
champ d'application de l'article 87, paragraphe 1, dutraité CE, il est nécessaire d'examiner si cette mesure peutêtre déclarée compatible par la Commission au titre des
dérogations prévues par les articles 87, paragraphes 2 et
3 et 86, paragraphe 2 du traité CE.
99. Il apparaît que la garantie illimitée de l'État en faveur de
La Poste ne remplit aucune des conditions d'application
des exemptions prévues à l'article 87, paragraphe 2, dutraité CE, étant donné que la mesure examinée n'estdestinée à aucun des objectifs prévus par ces dérogations.
100. Au titre de l'article 87, paragraphe 3 (a), du traité CE, une
mesure d'aide peut être déclarée compatible avec lemarché commun lorsqu'elle est destinée à promouvoir le
développement économique de régions communautaires
où le niveau de vie est anormalement bas ou danslesquelles sévit un grave sous-emploi. Etant donné que lagarantie illimitée de l'État en faveur de La Poste est une
mesure individuelle octroyée de manière discrétionnaire,
qui ne poursuit aucun objectif régional, qu'elle est illi-mitée dans le temps, qu'elle n'est liée à aucun investisse-
ment et qu'elle n'est pas dégressive, la dérogation prévue
à l'article 87, paragraphe 3 (a), du traité CE ne s'appliquepas.3.6.2008 C 135/18 Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης EL
(54) Influence of government support on ratings in the postal sector.
(55) En particulier, dans sa décision EDF [paragraphe 57 de la décision de la
Commission du 16 décembre 2003 relative aux aides d'État accordées
par la France à EDF et au secteur des industries électriques et gazières(JO L 49 du 22.2.2005, p. 9)], la Commission a considéré que
“l'impossibilité pour EDF d'être soumise à une procédure de redresse-
ment et de liquidation judiciaires, et par conséquent de faire faillite,
équivaut à une garantie générale portant sur l'ensemble des engage-
ments de l'entreprise. Une telle garantie ne peut faire l'objet d'aucune
rémunération selon les règles du marché. Cette garantie, qui est illi-
mitée dans sa couverture, dans le temps et dans son montant, constitue
une aide d'État”.
(
56) Décision no2001 —448 DC du 25 juillet 2001, point 110.
101. S'agissant des dérogations prévues à l'article 87, para-
graphes 3 (b) et (d), du traité CE, l'aide en question n'est
pas destinée à promouvoir la réalisation d'un projetimportant d'intérêt européen ou à remédier à une pertur-bation grave de l'économie française. La garantie illimitée
de l'État en faveur de La Poste n'est pas non plus destinée
à promouvoir la culture et la préservation du patrimoine.
102. La dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3 (c), du
traité CE dispose qu'une aide peut être considérée comme
compatible si elle est destinée à faciliter le développementde certaines activités ou de certaines régions économi-
ques, quand elle n'altère pas les conditions des échanges
dans une mesure contraire à l'intérêt commun. La gara-ntie illimitée de l'État en faveur de La Poste ne concerneni un investissement, ni de la création d'emploi et
constitue, par conséquent, une aide opérationnelle et
inconditionnelle. Conformément à sa pratique décision-nelle, la Commission ne peut considérer une telle aide
comme destinée à faciliter le développement de certaines
activités ou de certaines régions économiques.
103. Enfin, la garantie illimitée de l'État en faveur de La Poste
ne peut être considérée comme compatible sur la base de
l'article 86, paragraphe 2, du traité CE. Cette dérogationprévoit que les entreprises chargées de la gestion deservices d'intérêt économique général ou présentant le
caractère d'un monopole fiscal sont soumises aux règles
du présent traité, notamment aux règles de concurrence,dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas
échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la
mission particulière qui leur a été impartie. Le développe-ment des échanges ne doit pas être affecté dans unemesure contraire à l'intérêt de la Communauté.
104. La législation française a confié à La Poste des obligations
de service public. A ce titre, l'opérateur postal pourrait
percevoir une compensation financière ou jouir de
certaines prérogatives dérogeant à certaines règles dedroit généralement applicables. Toutefois, de tellesmesures financiers ou prérogatives doivent être limitées à
ce qui est nécessaire pour compenser les coûts addition-
nels pour La Poste au titre des obligations de servicepublic.
105. L'encadrement communautaire des aides d'État sous la
forme de compensation de service public définit lesconditions dans lesquelles la Commission considère une
telle compensation compatible au titre de l'article 86,
paragraphe 2, du traité CE. En particulier, la compensa-tion versée ne peut excéder les coûts de fourniture duservice public, en tenant compte des recettes y relatives
ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de
ces obligations.
106. En l'espèce, une telle analyse supposerait une valorisation
de marché de la garantie illimitée de l'État en faveur de La
Poste de manière à vérifier que sa valeur ne dépasse pasles coûts nets de fourniture du service postal universel.
Or, compte tenu du point 88, cette analyse est impossible
à effectuer, ce qui exclut l'application de la dérogationprévue à l'article 86, paragraphe 2, du traité CE.107. En outre, quand bien même une telle valorisation serait
possible, elle ne pourrait bénéficier qu'aux activités
couvertes par la mission de “service postal universel”. Or,
la garantie illimitée de l'État dans sa forme actuelle couvretoutes les activités de La Poste, en ce compris les activités
non couvertes par la mission de “service postal universel”.
108. La Commission est d'avis que le développement des
échanges est de ce fait affecté dans une mesure contraire
à l'intérêt de la Communauté.
109. En conclusion, conformément à la pratique décisionnelle
de la Commission concernant les garanties illimitées
d'État octroyées à des entreprise en charge d'activitéséconomiques (
57), la Commission considère que la gara-
ntie illimitée de l'État en faveur de La Poste ne remplit
aucune des conditions d'application des dérogationsprévues par le traité CE. Par conséquent, la garantie illi-mitée de l'État susmentionnée est incompatible avec le
marché commun.
7.CONCLUSION
110. Dans sa lettre en date du 4 octobre 2006, conformément
à l'article 18 du règlement de procédure, la Commissiona invité la France à supprimer la garantie dont bénéficie
La Poste en vertu de son statut sur tous ses engagements
au plus tard le 31 décembre 2008.
111. Par lettre du 16 janvier 2007, les autorités françaises ont
soumis à la Commission un projet de modification du
décret d'application de la loi de 1980, le décret n
o81-
501 du 12 mai 1981 (58). Par lettre du 19 mars 2007, les
autorités françaises ont fait une proposition additionnelle,
consistant à s'engager, conjointement avec La Poste, àmentionner l'absence de garantie dans tout contrat definancement ou tout prospectus d'émission de La Poste.
112. La Commission considère que la mesure en cause, même
amendée suivant les propositions françaises, constitue
une aide d'État existante au sens de l'article 1
er, point b),
du règlement (CE) no659/1999 et que celle-ci est inco-
mpatible avec le marché commun.
113. Par conséquent, la Commission décide d'ouvrir la procé-
dure formelle d'examen sur la garantie illimitée de l'Étatdont bénéficie La Poste.
114. En ce qui concerne la garantie illimitée dont jouit La
Poste de par son statut de personne morale de droitpublic assimilé à un EPIC, il est important de souligner
que la Commission ne remet en aucune façon en cause le
statut public du capital de La Poste, ni ne conteste lestatut de personne morale de droit public en tant que tel.
La Commission estime problématique l'effet économique
lié à la mise en œuvre d'une des particularités du statut3.6.2008 C 135/19 Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης EL
(57) Voir par exemple JO L 49 du 22 février 2005, Décision de la Commis-
sion du 16 décembre 2003 relative aux aides d'État accordées par la
France à EDF et au secteur des industries électriques et gazières (2005/
145/CE).
(58) Décret du 12 mai 1981 pris pour l'application de la loi du 16 juillet
1980 relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à
l'exécution des jugements par les personnes morales de droit public.
de personne morale de droit public poursuivant des
activités économiques et commerciales, à savoir la
dérogation prévue aux procédures de redressement et deliquidation judiciaires et le rôle de l'État en qualité degarant en dernier ressort des dettes de la société, qui est
applicable à La Poste qui exploite des activités
économiques sur des marchés concurrentiels. Elle estimeaussi problématique que la France ne prenne pas toute
mesure utile pour éviter que ce statut produise des effets
économiques en faveur d'une entreprise qui opère sur desmarchés concurrentiels.
115. Aux termes de l'article 295 CE, la Communauté est
neutre en ce qui concerne le régime de la propriété dansles États membres et aucune disposition du traité ne faitobstacle à ce que l'État détienne (entièrement ou
partiellement) des entreprises. Cela étant, les règles de
concurrence doivent s'appliquer de la même manière auxentreprises privées comme aux entreprises publiques.
Aucun de ces deux types d'entreprises ne saurait être
avantagé ou désavantagé par l'application de ses règles.Dans le cas présent, la garantie ne résulte pas de lapropriété mais du statut juridique de l'entreprise. Comme
cela est expliqué au point 2.1.3 de la Communication de
la Commission sur les aides octroyées sous forme degaranties (
59), si la forme juridique d'une entreprise est
associée à des avantages entraînant une distorsion de
concurrence prohibée par le traité, et particulièrement parles règles en matière d'aides d'État, cette forme juridiquedoit être soumise à la discipline des aides d'État. Les États
membres sont libres de choisir la forme juridique des
entreprises mais doivent, dans leur choix, respecter lesrègles de concurrence du traité. En particulier, le simple
fait que la garantie de l'État soit automatiquement liée à
un statut juridique particulier n'empêche pas laditegarantie de constituer une aide d'État aux termes del'article 87, paragraphe 1, du traité CE si les conditions
applicables sont réunies. Cette conclusion n'est pas
affectée par l'article 295 CE. Bien au contraire, dans unscénario concurrentiel, le principe de neutralitéimpliquerait la suppression de tout avantage injustifié au
bénéfice des entreprises publiques au détriment de leurs
concurrents privés. Une approche identique a été suiviepar la Commission, à titre d'illustration, dans le cas
concernant les institutions publiques de crédit en
Allemagne (
60), ainsi que dans le cas relatif à EDF (61).
116. À la lumière des considérations qui précédent, la
Commission invite les autorités françaises, dans le cadrede la procédure de l'article 88, paragraphe 2, du traité, à
lui présenter leurs observations et à fournir toute infor-
mation utile pour l'évaluation des aides susmentionnées,dans un délai d'un mois à compter de la réception de la
présente. La Commission voudrait notamment obtenir
une copie de l'avis non public du Conseil d'État rendu le31 août 1995 à l'occasion du projet de loi relatif àl'action de l'État dans les plans de redressement du Crédit
Lyonnais et du Comptoir des entrepreneurs (
62). La
Commission invite les autorités françaises à transmettreimmédiatement une copie de la présente lettre à La Poste.
117. La Commission avise également la France qu'elle infor-
mera les intéressés par la publication de la présente lettre
et d'un résumé de celle-ci au Journal officiel de l'Union euro-
péenne. Elle informera également les intéressés dans lespays de l'AELE signataires de l'accord EEE par la publica-
tion d'une communication dans le supplément EEE du
Journal officiel, ainsi que l'autorité de surveillance del'AELE en leur envoyant une copie de la présente. Tous
les intéressés susmentionnés seront invités à présenter
leurs observations dans un délai d'un mois à compter dela date de cette publication.»3.6.2008 C 135/20 Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης EL
(59) JO C 71 du 11.3.2000, p. 14.(60) Point 5 de la proposition de mesures utiles du 8.5.2001.
(61) Cas E 3/2002 “Aides en mesure d'Electricité de France”.
(62) Cet avis est également cité dans l'article no47 d'études et documents
du Conseil d'État de 1995.