ΓΛΩΣΣΑΡΙΟ

Βιολογική γεωργία : Μέθοδος παραγωγής προϊόντων διατροφής που αποσκοπεί στην ελαχιστοποίηση του αντικτύπου του ανθρώπου στο περιβάλλον. Από το 1991, ορίστηκαν απαιτήσεις σε επίπεδο ΕΕ, μεταξύ άλλων για τις μεθόδους παραγωγής και τις επιθεωρήσεις. Επί του παρόντος διέπεται από τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 834/2007 του Συμβουλίου.

Γεωργία υψηλής φυσικής αξίας : Είδη γεωργίας και γεωργικών εκτάσεων με χαρακτηριστικά που υποδηλώνουν ότι μπορούν να υποστηρίξουν υψηλά επίπεδα βιοποικιλότητας ή ειδών και οικοτόπων, σε περιπτώσεις κατά τις οποίες εγείρονται ανησυχίες όσον αφορά τη διατήρηση.

Γεωργική πρακτική : Μέθοδος γεωργικής παραγωγής, η οποία είναι δυνατό να έχει θετικές ή αρνητικές συνέπειες στο περιβάλλον.

Γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις : Το σημαντικότερο από οικονομική άποψη μέτρο για την υλοποίηση της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης της ΕΕ. Περιλήφθηκε για πρώτη φορά στην ΚΓΠ το 1987, ως προαιρετικό μέτρο για τα κράτη μέλη, και από το 1992 είναι υποχρεωτικό. Επί του παρόντος διέπεται από το άρθρο 39 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου.

Δείκτες αντικτύπου : Χρησιμοποιούνται για τη μέτρηση των περισσότερο μακροπρόθεσμων κοινωνικοοικονομικών και περιβαλλοντικών επιδράσεων, οι οποίες παρατηρούνται μετά την παρέλευση ορισμένου χρονικού διαστήματος. Στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, καθορίζονται σε επίπεδο προγράμματος. Οι δείκτες που αφορούν το γεωργοπεριβάλλον είναι: η αντιστροφή της τάσης συρρίκνωσης της βιοποικιλότητας, οι τάσεις στους πληθυσμούς των πτηνών των αγρών, η διατήρηση γεωργικών και δασικών εκτάσεων υψηλής φυσικής αξίας, η βελτίωση της ποιότητας των υδάτων και η συμβολή στην καταπολέμηση της κλιματικής αλλαγής.

Δείκτες αποτελεσμάτων : Χρησιμοποιούνται για τη μέτρηση των μεταβολών που επιφέρει άμεσα ένα πρόγραμμα παρεμβάσεων. Για τα μέτρα του άξονα 2, συμπεριλαμβανομένου του γεωργοπεριβάλλοντος, η έκταση (αριθμός εκταρίων) υπό επιτυχή διαχείριση γης που συμβάλλει στην επίτευξη συγκεκριμένου στόχου (π.χ. βελτίωση της ποιότητας των υδάτων).

Δείκτες υλοποιήσεων : Χρησιμοποιούνται για τη μέτρηση των επιτευγμάτων μιας παρέμβασης. Όσον αφορά το γεωργοπεριβάλλον, ο αριθμός γεωργικών εκμεταλλεύσεων/συμβάσεων και η έκταση (αριθμός εκταρίων) ή ο αριθμός ζώων που υπάγονται στο μέτρο.

Επιμέρους γεωργοπεριβαλλοντικό μέτρο : Καθεστώς ενισχύσεων που χρησιμοποιούν τα κράτη μέλη για την εφαρμογή γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων και το οποίο χαρακτηρίζεται από τις πρακτικές τις οποίες υποχρεούνται να εφαρμόζουν οι γεωργοί. Ένα πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης περιλαμβάνει αρκετά γεωργοπεριβαλλοντικά επιμέρους μέτρα, συνήθως περί τα δέκα. Παραδείγματα γεωργοπεριβαλλοντικών επιμέρους μέτρων είναι η εκτατικοποίηση γεωργικών συστημάτων, η αμειψισπορά ή δράσεις για τη διατήρηση της βιοποικιλότητας.

Επίπεδο αναφοράς : Η κατάσταση σε σύγκριση με την οποία μετράται ότι οι γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις αποζημιώνουν τους γεωργούς μόνον για πρακτικές οι οποίες είναι απαιτητικότερες από τις προβλεπόμενες από τη νομοθεσία. Σημαντικό στοιχείο του επιπέδου αναφοράς είναι η "πολλαπλή συμμόρφωση", η οποία σχετίζεται με τις απαιτήσεις που απαριθμούνται στα παραρτήματα II και III του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 73/2009 του Συμβουλίου στους τομείς της δημόσιας υγείας, της υγείας των ζώων και των φυτών, του περιβάλλοντος, της καλής μεταχείρισης των ζώων και της διατήρησης της γης σε καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση.

ΚΓΠ : Κοινή γεωργική πολιτική.

Κοινό πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης : Τρόπος προσέγγισης που ανέπτυξαν η Επιτροπή και τα κράτη μέλη με στόχο την παροχή στοιχείων σχετικά με τη δημοσιονομική εκτέλεση, τις υλοποιήσεις, τα αποτελέσματα και τον αντίκτυπο των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης.

Κοινοτικές στρατηγικές κατευθυντήριες γραμμές : Εγκριθείσες από το Συμβούλιο προτεραιότητες της ΕΕ στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 (απόφαση 2006/144/ΕΚ).

Κράτος μέλος : Στο πλαίσιο του σχετικού ελέγχου, οι αρμόδιες για τη διαχείριση των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων αρχές. Τα κράτη μέλη ορίζουν για τον σκοπό αυτό μια διαχειριστική αρχή. Σε κράτη μέλη οργανωμένα σε περιφέρειες, όπως η Γερμανία, η Ισπανία και η Ιταλία, κάθε περιφέρεια διαθέτει χωριστό πρόγραμμα και διαφορετική διαχειριστική αρχή.

Λεκάνη απορροής ποταμού : Η χερσαία έκταση από την οποία ρέουν όλες οι επιφανειακές απορροές, μέσω μιας αλληλουχίας ρευμάτων, ποταμών και ενδεχομένως λιμνών, στη θάλασσα, σε ενιαίο στόμιο ποταμού, εκβολή ή δέλτα (άρθρο 2 της οδηγίας 2000/60/ΕΚ για τη θέσπιση πλαισίου κοινοτικής δράσης στον τομέα της πολιτικής των υδάτων).

Ολοκληρωμένη παραγωγή : Γεωργικό σύστημα, χωρίς ενιαία δέσμη απαιτήσεων σε επίπεδο ΕΕ, το οποίο αποσκοπεί στη χρήση φυσικών πόρων και στην εξασφάλιση βιώσιμης γεωργίας, ιδίως μέσω της ελαχιστοποίησης των ρυπογόνων συντελεστών παραγωγής.

Περιοχές Natura 2000 : Δίκτυο περιοχών προστασίας της φύσης, το οποίο καλύπτει ολόκληρη την ΕΕ και θεσπίστηκε με την οδηγία για τους οικοτόπους του 1992 (οδηγία 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου).

Πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης : Βασικό έγγραφο προγραμματισμού, το οποίο καταρτίζεται από κράτος μέλος και εγκρίνεται από την Επιτροπή, για τον σχεδιασμό και την εφαρμογή της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης της ΕΕ. Καλύπτει τη χρονική περίοδο από την 1η Ιανουαρίου 2007 έως την 31η Δεκεμβρίου 2013 και μπορεί να περιέχει έως και 40 μέτρα, ένα εκ των οποίων είναι οι γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις.

Φυσική έκταση υπαγόμενη σε καθεστώς στήριξης : Χρησιμοποιούμενη από γεωργούς και άλλους διαχειριστές γαιών γεωργική έκταση, η οποία υπόκειται σε γεωργοπεριβαλλοντικές δεσμεύσεις. Εάν η ίδια έκταση υπόκειται σε περισσότερες δεσμεύσεις, η συνολική έκταση που υπόκειται σε δεσμεύσεις λαμβάνεται υπόψη μία μόνο φορά στο πλαίσιο του δείκτη αυτού.

ΣΥΝΟΨΗ

I. Το γεωργοπεριβάλλον συνιστά καθοριστικής σημασίας πολιτική της ΕΕ: κινητοποιεί πόρους που ανέρχονται σε 2,5 δισεκατομμύρια ευρώ περίπου ετησίως και αποσκοπεί στην ικανοποίηση της διαρκώς αυξανόμενης απαίτησης της κοινωνίας για παροχή περιβαλλοντικών υπηρεσιών. Η διαχείριση αυτής της πολιτικής επιμερίζεται μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών. Οι γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις χαρακτηρίζονται από τη μεγάλη ποικιλομορφία των γεωργικών πρακτικών στα κράτη μέλη και από το γεγονός ότι η συμμετοχή των γεωργών πραγματοποιείται σε εθελοντική βάση. Εντός αυτού του πλαισίου, με τον έλεγχο του Συνεδρίου αξιολογήθηκε κατά πόσον είναι ορθές η σχεδίαση και η διαχείριση αυτού του μέτρου.

II. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι οι στόχοι που καθορίζουν τα κράτη μέλη είναι πολυάριθμοι και όχι αρκούντως συγκεκριμένοι ώστε να καθίσταται δυνατή η αξιολόγηση της επίτευξής τους. Μολονότι στα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης προσδιορίζονται οι περιβαλλοντικές πιέσεις, αυτές δεν μπορούν να χρησιμοποιηθούν ευχερώς για τη σαφή αιτιολόγηση των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων. Η εφαρμογή ενός κοινού πλαισίου παρακολούθησης και αξιολόγησης αποτελεί πρόοδο από την άποψη της παρακολούθησης των συστημάτων, ενώ εκτός του εν λόγω πλαισίου εντοπίστηκαν επίσης θύλακες ορθών πρακτικών. Παρ’ όλα αυτά, υπήρχαν σοβαρά προβλήματα όσον αφορά τη συνάφεια και την αξιοπιστία των πληροφοριών διαχείρισης. Συγκεκριμένα, ελάχιστες πληροφορίες ήταν διαθέσιμες σχετικά με τα περιβαλλοντικά οφέλη των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων.

III. Οι γεωργοί αποτελούν καθοριστικό παράγοντα για την εφαρμογή των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων και είναι σημαντικό να υποστηρίζονται δεόντως μέσω καθοδήγησης και το ύψος της ενίσχυσης να τους παρέχει το κατάλληλο κίνητρο. Γενικά, τα συστήματα για την παροχή καθοδήγησης στους γεωργούς εφαρμόζονταν σωστά. Εντούτοις, εντοπίστηκαν σημαντικά προβλήματα όσον αφορά το ύψος των ενισχύσεων, τα οποία περιλάμβαναν από σφάλματα στον υπολογισμό τους έως απουσία διαφοροποίησης ανάλογα με τις περιφερειακές ή τοπικές συνθήκες.

IV. Βάσει της νομοθεσίας της ΕΕ, τα κράτη μέλη οφείλουν να παρέχουν στήριξη σύμφωνα με συγκεκριμένες ανάγκες. Ωστόσο, από τον έλεγχο διαπιστώθηκε ότι οι περισσότερες δαπάνες πραγματοποιούνταν σε οριζόντια επιμέρους μέτρα, χωρίς την εφαρμογή διαδικασιών επιλογής. Η διαδικασία αυτή δεν υποστηριζόταν από αποφάσεις σχετικά με τον επιθυμητό βαθμό στόχευσης, βάσει των σχετικών εξόδων. Επιπλέον, οι αποφάσεις των υπευθύνων διαχείρισης δεν τεκμηριώνονταν επαρκώς και δεν κατεύθυναν τις ενισχύσεις σε συγκεκριμένα περιβαλλοντικά προβλήματα.

V. Το Συνέδριο συνιστά τα εξής:

- Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη οφείλουν να διευκρινίζουν και να αιτιολογούν καλύτερα τα γεωργοπεριβαλλοντικά επιμέρους μέτρα, καθώς και να υποβάλλουν καλύτερες σχετικές αναφορές.

- Η Επιτροπή πρέπει να αξιολογεί αυστηρότερα τα βασικά στοιχεία των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης πριν από την έγκρισή τους.

- Για την επόμενη περίοδο προγραμματισμού, η Επιτροπή πρέπει να εξετάσει κατά πόσον:

- οι στόχοι των γεωργοπεριβαλλοντικών δαπανών πρέπει να είναι ακριβέστεροι·

- ο ποσοστό συμβολής της ΕΕ πρέπει να είναι υψηλότερο για τα επιμέρους μέτρα με υψηλότερο περιβαλλοντικό δυναμικό·

- πρέπει να γίνεται σαφής διάκριση μεταξύ απλών και απαιτητικότερων γεωργοπεριβαλλοντικών επιμέρους μέτρων· και

- τα κράτη μέλη πρέπει να αναλάβουν ενεργητικότερο ρόλο στη διαχείριση των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων.

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

ΓΕΩΡΓΙΑ ΚΑΙ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝ — ΜΙΑ ΑΜΦΙΛΕΓΟΜΕΝΗ ΣΧΕΣΗ

1. Από τις δεκαετίες του 1970 και του 1980 αυξάνονται οι ανησυχίες σχετικά με τις δυσμενείς επιδράσεις της γεωργίας στο περιβάλλον. Οι ανησυχίες αυτές αφορούν, μεταξύ άλλων, την αυξανόμενη εξειδίκευση των γεωργικών εκμεταλλεύσεων, τη χρήση λιπασμάτων και παρασιτοκτόνων, τη μεγάλη πυκνότητα του ζωικού κεφαλαίου και, ιδίως στα κράτη μέλη του ευρωπαϊκού Νότου, την επέκταση των αρδευόμενων εκτάσεων. Οι εγγυήσεις των τιμών γεωργικών προϊόντων, οι οποίες παρέχονταν παλαιότερα στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής, ενθάρρυναν αυτές τις πρακτικές εντατικής εκμετάλλευσης.

2. Από την άλλη πλευρά, ορισμένα είδη εκτατικής εκμετάλλευσης μπορούν να συμβάλουν στη διατήρηση του περιβαλλοντικού πλούτου της υπαίθρου. Η εγκατάλειψη των εκτατικών γεωργικών εκμεταλλεύσεων και των γαιών τους αποτελεί επιτεινόμενο πρόβλημα σε ορισμένες περιφέρειες της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ), το οποίο έχει αρνητικό αντίκτυπο στη βιοποικιλότητα και την ποικιλότητα του τοπίου και οδηγεί, επίσης, σε αύξηση του κίνδυνου δασικών πυρκαγιών.

ΣΤΗΡΙΞΗ ΤΗΣ ΕΕ ΓΙΑ ΓΕΩΡΓΟΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΕΣ ΕΝΙΣΧΥΣΕΙΣ

3. Από το 1987, η ΕΕ συγχρηματοδοτεί τις γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις των κρατών μελών, προκειμένου να αντιμετωπιστεί η διττή πρόκληση του περιορισμού των αρνητικών επιπτώσεων της εντατικής γεωργίας και της διατήρησης των θετικών επιδράσεων της εκτατικής γεωργίας. Σκοπός των ενισχύσεων αυτών είναι "να ενθαρρύνουν επιπλέον τους γεωργούς και άλλους διαχειριστές γαιών προκειμένου να εξυπηρετούν την κοινωνία στο σύνολό της, εισάγοντας ή εξακολουθώντας να εφαρμόζουν μεθόδους γεωργικής παραγωγής συμβατές με την προστασία και τη βελτίωση του περιβάλλοντος, του τοπίου και των χαρακτηριστικών του, των φυσικών πόρων, του εδάφους και της γενετικής ποικιλομορφίας" [1]

Κεφάλαια της ΕΕ που διατέθηκαν για γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013: 22,2 δισεκατομμύρια ευρώ

4. Από το έτος 2000, οι γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις αποτελούν τμήμα της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης της ΕΕ, η οποία υλοποιείται μέσω προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης που καταρτίζουν τα κράτη μέλη για περίοδο επτά ετών. Τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα να περιλαμβάνουν στα προγράμματά τους γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις και, όσον αφορά την τρέχουσα περίοδο προγραμματισμού, η οποία καλύπτει το διάστημα 2007-2013, τα κράτη μέλη έχουν διαθέσει σε αυτές 22,2 δισεκατομμύρια ευρώ από κονδύλια της ΕΕ. Στο γράφημα 1 παρουσιάζονται τα διατιθέμενα ποσά ανά κράτος μέλος. Οι πραγματικές δαπάνες της ΕΕ για το οικονομικό έτος 2009 ανήλθαν σε 2,5 δισεκατομμύρια ευρώ και σε 7,7 δισεκατομμύρια ευρώ για το πρώτο ήμισυ της περιόδου προγραμματισμού ( 1η Ιανουαρίου 2007 – 1η Ιουλίου 2010) [2].

ΓΡΑΦΗΜΑ 1

ΚΟΝΔΥΛΙΑ ΕΕ ΠΟΥ ΔΙΑΤΕΘΗΚΑΝ ΓΙΑ ΓΕΩΡΓΟΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΕΣ ΕΝΙΣΧΥΣΕΙΣ (2007-2013) (ΕΓΚΕΚΡΙΜΈΝΑ ΣΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΠΡΟΓΡΆΜΜΑΤΩΝ ΑΓΡΟΤΙΚΉΣ ΑΝΆΠΤΥΞΗΣ ΕΩΣ ΤΟΝ ΔΕΚΈΜΒΡΙΟ ΤΟΥ 2009)

+++++ TIFF +++++

Πηγή: DG AGRI: Rural Development in the European Union — Statistical and Economic Information — Report 2009, December 2009 (Section 4.1.1 EAFRD — Overview of the Financial Plans).

5. Οι γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις εφαρμόζονται συνήθως στο πλαίσιο συμβάσεων που συνάπτονται μεταξύ ενός δημόσιου φορέα στα κράτη μέλη και ενός δικαιούχου (γεωργού ή διαχειριστή γαιών). Οι εν λόγω συμβάσεις, οι οποίες συνήθως καλύπτουν διάστημα πέντε έως επτά ετών, περιγράφουν λεπτομερώς τις δεσμεύσεις τις οποίες αναλαμβάνει ο δικαιούχος. Οι δεσμεύσεις αυτές καλύπτουν ευρύ φάσμα γεωργικών πρακτικών, οι οποίες μπορούν να ομαδοποιηθούν ως εξής:

Κύριες ομάδες γεωργικών πρακτικών στο πλαίσιο των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων |

Βιολογική γεωργία (βλέπε γλωσσάριο) |

Ολοκληρωμένη παραγωγή (βλέπε γλωσσάριο) |

Άλλες μορφές εκτατικοποίησης γεωργικών συστημάτων: περιορισμός της χρήσης λιπασμάτων και παρασιτοκτόνων και εκτατικοποίηση της κτηνοτροφίας |

Αμειψισπορά, διατήρηση εκτάσεων υπό καθεστώς προσωρινής παύσης καλλιέργειας |

Μέτρα για την πρόληψη ή τον περιορισμό της διάβρωσης του εδάφους |

Γενετικοί πόροι (τοπικές φυλές που απειλούνται με εξαφάνιση από την κτηνοτροφία, φυτά που απειλούνται με γενετική διάβρωση) |

Δράσεις για τη διατήρηση και την ενίσχυση της βιοποικιλότητας |

Διατήρηση του φυσικού τοπίου, συμπεριλαμβανομένης της διατήρησης των ιστορικών χαρακτηριστικών των γεωργικών γαιών |

Δράσεις που αφορούν τα ύδατα (εκτός της διαχείρισης των θρεπρικών ουσιών), όπως ζώνες ανάσχεσης, παρυφές αγρών, διαχείριση υγροτόμων. |

6. Θεμελιώδης αρχή όσον αφορά τις γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις είναι ότι οι γεωργοί αποφασίζουν οικειοθελώς να υποβάλουν αίτηση ένταξης στο καθεστώς και να συνάψουν τη σχετική σύμβαση. Αυτό σημαίνει ότι το επίπεδο των ενισχύσεων πρέπει να είναι επαρκώς ελκυστικό σε σχέση με τις δεσμεύσεις που πρέπει να εκπληρωθούνκαι τα συναφή έξοδα. Οι ενισχύσεις που καταβάλλονται στους δικαιούχους πρέπει να υπολογίζονται αποκλειστικά και μόνο βάσει του πρόσθετου κόστους και του διαφυγόντος εισοδήματος που συνεπάγονται οι γεωργοπεριβαλλοντικές δεσμεύσεις. Προβλέπεται επίσης η δυνατότητα συνεκτίμησης του κόστους της συναλλαγής.

7. Οι γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις δεν επιτρέπεται να αποζημιώνουν τους γεωργούς για πρακτικές οι οποίες έχουν καταστεί υποχρεωτικές από τη νομοθεσία. Η κατάσταση σε σύγκριση με την οποία μετρώνται οι πρόσθετες δεσμεύσεις αποτελεί το "σημείο εκκίνησης" ή το "επίπεδο αναφοράς". Τα αναμενόμενα περιβαλλοντικά οφέλη πέραν του επιπέδου αυτού μπορεί να ποικίλλουν σημαντικά και εξαρτώνται κυρίως από τον βαθμό απαιτητικότητας των οικείων γεωργικών πρακτικών. Περισσότερες λεπτομέρειες παρουσιάζονται στο γράφημα 2.

8. Οι αξιολογήσεις της γεωργοπεριβαλλοντικής πολιτικής προσδιορίζουν δύο πιθανούς τρόπους προσέγγισης της εφαρμογής του μέτρου, που αναφέρονται αντίστοιχα ως "ευρύς και επιφανειακός" και "στενός και βαθύτερος", "καθεστώτα βασικού επιπέδου" και "καθεστώτα υψηλότερου επιπέδου" ή, τέλος, "βασικός" και "απαιτητικότερος" [3]. Η διάκριση αυτή βασίζεται στην παραδοχή ότι οι δύο τρόποι προσέγγισης βασίζονται σε θεμελιωδώς διαφορετική λογική όσον αφορά την εφαρμογή των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων: οι εκτάσεις στις οποίες εφαρμόζονται τα επιμέρους μέτρα διαφέρουν, όπως και ο αριθμός των ενδιαφερόμενων δικαιούχων, οι πραγματοποιούμενες δημοσιονομικές και διοικητικές δαπάνες, οι ισχύοντες κανόνες διαχείρισης και τα αναμενόμενα αποτελέσματα. Οι εν λόγω παγιωμένοι τρόποι ανάλυσης των γεωργοπεριβαλλοντικών επιμέρους μέτρων δεν εμφανίζονται στη νομοθεσία, παρέχοντας στις αρμόδιες αρχές τη δυνατότητα να επιλέξουν τον τρόπο προσέγγισης που επιθυμούν να χρησιμοποιήσουν, σε συνάρτηση με το πλαίσιο και τη φύση των προβλημάτων. Στην ανακοίνωση της Επιτροπής [4] για την έναρξη του διαλόγου όσον αφορά την περίοδο μετά το 2013 προτείνεται ως επιλογή η ένταξη απλών, γενικευμένων, γεωργοπεριβαλλοντικών δράσεων στις άμεσες πληρωμές.

Φωτογραφία 1: Παράδειγμα γεωργοπεριβαλλοντικού μέτρου στην Αγγλία. Απεικονίζεται, από τα αριστερά προς τα δεξιά, αγροτεμάχιο σπαρμένο με σιτάρι, λωρίδα υπηρεσίας που δεν καλλιεργείται και λωρίδα σπαρμένη με "μείγμα σπόρων για άγρια πτηνά".

+++++ TIFF +++++

© Ευρωπαϊκή Ένωση, πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

9. Τα βασικά γεωργοπεριβαλλοντικά επιμέρους μέτρα αποτελούν ενδεχομένως οικονομικά αποδοτικό τρόπο εφαρμογής γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων όταν είναι αναγκαία η ανάληψη δράσης σε ευρεία περιοχή. Τα εν λόγω επιμέρους μέτρα χαρακτηρίζονται από απλές και γενικευμένες δράσεις (π.χ. διατήρηση χορτολιβαδικής έκτασης, φυτοκάλυψη γεωργικών γαιών) και από μεγάλο αριθμό δικαιούχων. Δεδομένου ότι οι προσδοκίες από τους γεωργούς είναι περιορισμένες, το ύψος των ενισχύσεων είναι σχετικά χαμηλό.

ΓΡΑΦΗΜΑ 2

Η ΛΟΓΙΚΗ ΤΗΣ ΠΑΡΕΜΒΑΣΗΣ ΤΩΝ ΓΕΩΡΓΟΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΩΝ ΕΝΙΣΧΥΣΕΩΝ

+++++ TIFF +++++

10. Αντιθέτως, τα απαιτητικότερα επιμέρους μέτρα μπορούν να προσαρμόζονται στις τοπικές συνθήκες και προϋποθέτουν περισσότερο πολύπλοκες και απαιτητικές μορφές διαχείρισης γεωργικών εκμεταλλεύσεων. Συνήθως, τα κράτη μέλη εφαρμόζουν τέτοια καθεστώτα σε περισσότερο περιορισμένες γεωγραφικές εκτάσεις [5] και με τη συμμετοχή μικρότερου αριθμού δικαιούχων. Λόγω των ουσιαστικότερων απαιτήσεων από τους γεωργούς, οι οποίες συνεπάγονται υψηλότερο κόστος ή/και μεγαλύτερη απώλεια εισοδήματος, το ύψος των ενισχύσεων είναι σχετικά υψηλό. Λόγω των υψηλότερων απαιτήσεων, οι οποίες προσαρμόζονται στις ανάγκες της εκάστοτε περιοχής, τα απαιτητικότερα επιμέρους μέτρα είναι ικανά να αποφέρουν μεγαλύτερα περιβαλλοντικά οφέλη ανά εκτάριο υπό στήριξη, αλλά με υψηλότερο κόστος.

11. Η ευθύνη της διαχείρισης των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων επιμερίζεται μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών. Η Επιτροπή αξιολογεί και εγκρίνει τα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης τα οποία καταρτίζουν και υποβάλλουν τα κράτη μέλη. Τα κράτη μέλη θεσπίζουν τις απαιτούμενες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις, ώστε να διασφαλίζεται ότι τα κονδύλια δαπανώνται ορθά. Οι γεωργοί (ή οι διαχειριστές γαιών) συνάπτουν σύμβαση με τον αρμόδιο διαχειριστικό φορέα του κράτους μέλους και αναλαμβάνουν την ευθύνη της εφαρμογής στην πράξη των γεωργικών πρακτικών σύμφωνα με τους όρους της εν λόγω σύμβασης.

Οι γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις εν συντομία |

Ενθαρρύνουν τους γεωργούς να εφαρμόζουν μεθόδους γεωργικής παραγωγής συμβατές με την προστασία του περιβάλλοντος. |

Αποτελούν βασική πολιτική της ΕΕ, για την οποία δαπανώνται ετησίως περίπου 2,5 δισεκατομμύρια ευρώ από κονδύλια της ΕΕ. |

Η συμμετοχή είναι υποχρεωτική για τα κράτη μέλη, αλλά εθελοντική για τους γεωργούς. |

Οι δεσμεύσεις πρέπει να υπερβαίνουν το επίπεδο αναφοράς. |

Οι ενισχύσεις υπολογίζονται βάσει του πρόσθετου κόστους και του διαφυγόντος εισοδήματος, με δυνατότητα συμπερίληψης του κόστους της συναλλαγής. Απαγορεύεται η παροχή κινήτρων. |

Η ευθύνη για τη διαχείριση επιμερίζεται μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών. |

ΠΡΟΗΓΟΥΜΕΝΟΙ ΕΛΕΓΧΟΙ ΤΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ

12. Το Συνέδριο έχει πραγματοποιήσει και στο παρελθόν ελέγχους σχετικούς με γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις και έχει διαπιστώσει σειρά αδυναμιών. Οι κυριότερες εξ αυτών αναφέρονται στο παράρτημα I.

ΕΜΒΕΛΕΙΑ ΚΑΙ ΤΡΟΠΟΣ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗΣ ΤΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ

13. Σκοπός του ελέγχου αυτού είναι να διαπιστωθεί εάν τα γεωργοπεριβαλλοντικά καθεστώτα αποτέλεσαν αντικείμενο ορθής σχεδίασης και διαχείρισης. Πιο συγκεκριμένα, στόχος του ελέγχου είναι να απαντηθούν τα ακόλουθα ερωτήματα:

- Σχεδιάστηκε και παρακολουθείται η γεωργοπεριβαλλοντική πολιτική κατά τρόπο ώστε να παράγει απτά περιβαλλοντικά οφέλη;

- Υποστηρίζονται δεόντως οι γεωργοί μέσω ενδεδειγμένης καθοδήγησης και ορθών ποσών ενίσχυσης;

- Λαμβάνονται υπόψη συγκεκριμένες περιβαλλοντικές ανάγκες στο πλαίσιο της διαχείρισης της γεωργοπεριβαλλοντικής πολιτικής;

14. Το Συνέδριο θέσπισε κριτήρια ελέγχου όσον αφορά τον σχεδιασμό, την εφαρμογή, καθώς και την παρακολούθηση και αξιολόγηση των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων. Τα εν λόγω κριτήρια καταρτίστηκαν βάσει της νομοθεσίας, εγγράφων και δημοσιεύσεων της Επιτροπής και επιστημονικών μελετών (βλέπε παράρτημα II). Το Συνέδριο συμβουλεύθηκε ομάδα εμπειρογνωμόνων [6] επί θεμάτων γεωργοπεριβαλλοντικής πολιτικής όσον αφορά την εγκυρότητα και την εφαρμοσιμότητα των εν λόγω κριτηρίων ελέγχου. Κατήρτισε επίσης, μέσω εξέτασης εγγράφων και κατόπιν διαβούλευσης με την ομάδα εμπειρογνωμόνων, έναν σύντομο κατάλογο βέλτιστων πρακτικών [7] οι οποίες στην επιστημονική βιβλιογραφία θεωρούνται ως ιδιαιτέρως κατάλληλες να συμβάλουν στη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των γεωργοπεριβαλλοντικών επιμέρους μέτρων. Το Συνέδριο πραγματοποίησε επισκέψεις στην Αγγλία, τη Ρηνανία-Παλατινάτο στη Γερμανία, και στην περιφέρεια Centre της Γαλλίας, όπου κατέστη δυνατή η παρατήρηση παραδειγμάτων τέτοιων πρακτικών.

15. Ο έλεγχος άρχισε με εξέταση των εγγράφων 203 γεωργοπεριβαλλοντικών συμβάσεων που επελέγησαν τυχαία από τις δαπάνες που δήλωσαν τα κράτη μέλη στην Επιτροπή για το έτος 2008. Το δείγμα κάλυπτε 48 προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης σε 21 κράτη μέλη.

16. Στη συνέχεια, το Συνέδριο επέλεξε οκτώ προγράμματα για περαιτέρω λεπτομερείς δοκιμαστικούς ελέγχους. Τα κράτη μέλη (περιφέρειες) που επελέγησαν ήταν η Ισπανία (Ανδαλουσία), η Ιταλία (Πιεμόντε), η Γερμανία (Βερολίνο και Βραδεμβούργο), η Σουηδία, η Αυστρία, η Ουγγαρία, η Πολωνία και η Γαλλία. Σε κάθε κράτος μέλος συγκεντρώθηκαν αποδεικτικά στοιχεία ελέγχου για σειρά γεωργοπεριβαλλοντικών επιμέρους μέτρων, τα οποία εξετάστηκαν μέσω συνεντεύξεων και βάσει ανάλυσης εγγράφων και στοιχείων. Πραγματοποιήθηκαν επίσης επισκέψεις σε ορισμένες γεωργικές εκμεταλλεύσεις, προκειμένου να εξεταστεί η εφαρμογή των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων σε επίπεδο γεωργικής εκμετάλλευσης, παρουσία των γεωργών και των αρμόδιων για τους επιτόπιους ελέγχους επιθεωρητών.

ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ

ΣΧΕΔΙΑΣΤΗΚΕ ΚΑΙ ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΕΙΤΑΙ Η ΓΕΩΡΓΟΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΚΑΤΑ ΤΡΟΠΟ ΩΣΤΕ ΝΑ ΠΑΡΑΓΕΙ ΑΠΤΑ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΑ ΟΦΕΛΗ;

17. Η νομική βάση περιέχει αρκετά στοιχεία που αποβλέπουν στο να διασφαλίσουν ότι οι γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις όντως αποφέρουν περιβαλλοντικά οφέλη. Τα κράτη μέλη οφείλουν να περιγράφουν στα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης που καταρτίζουν την τρέχουσα κατάσταση του περιβάλλοντος. Οφείλουν επίσης να περιγράφουν και να αιτιολογούν τα διάφορα είδη δεσμεύσεων όσον αφορά τις γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις, βάσει του αναμενόμενου αντικτύπου τους στο περιβάλλον σε σχέση με τις περιβαλλοντικές ανάγκες και προτεραιότητες [8].

18. Οι αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης που ορίζονται στο άρθρο 27 του δημοσιονομικού κανονισμού [9] απαιτούν τη διατύπωση στόχων πολιτικής συγκεκριμένων, μετρήσιμων, εφικτών, συναφών και χρονικά προσδιορισμένων. Κάθε πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης πρέπει να περιλαμβάνει πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τους συγκεκριμένους, επαληθεύσιμους στόχους των μέτρων, ενώ η πρόοδος προς την κατεύθυνση της επίτευξής τους, η αποδοτικότητα και η αποτελεσματικότητά τους πρέπει να μετρώνται βάσει των εν λόγω στόχων [8].

19. Το Συνέδριο εξέτασε κατά πόσον οι στόχοι που περιλαμβάνονται στα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης για τις γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις είναι επαρκώς ακριβείς (συγκεκριμένοι, μετρήσιμοι και χρονικά προσδιορισμένοι), ώστε να αποτελούν μια έγκυρη βάση για την αξιολόγηση της επίτευξής τους. Το Συνέδριο εξέτασε επίσης κατά πόσον τα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης παρείχαν αξιόπιστη βάση για την αιτιολόγηση των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων σε σχέση με τις διαπιστωθείσες περιβαλλοντικές πιέσεις. Δεδομένου ότι η διαθεσιμότητα στοιχείων καλής ποιότητας αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση για την αξιολόγηση των πολιτικών όσον αφορά την επίτευξη των αποτελεσμάτων τους, το Συνέδριο εξέτασε κατά πόσον τα συστήματα παρακολούθησης παρήγαγαν αξιόπιστα στοιχεία, τα οποία ήταν συναφή για την αξιολόγηση των περιβαλλοντικών επιδράσεων των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων.

ΟΙ ΣΤΟΧΟΙ ΤΩΝ ΓΕΩΡΓΟΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΩΝ ΕΝΙΣΧΥΣΕΩΝ ΔΕΝ ΕΙΝΑΙ ΕΠΑΡΚΩΣ ΣΥΓΚΕΚΡΙΜΕΝΟΙ, ΩΣΤΕ ΝΑ ΚΑΘΙΣΤΑΤΑΙ ΕΦΙΚΤΗ Η ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΕΥΞΗΣ ΤΟΥΣ

ΟΙ ΓΕΩΡΓΟΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΟΙ ΣΤΟΧΟΙ ΚΑΘΟΡΙΖΟΝΤΑΙ ΣΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΗΣ ΣΥΝΟΛΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΑΓΡΟΤΙΚΗΣ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ

20. Το νομικό πλαίσιο για την πολιτική αγροτικής ανάπτυξης εν γένει, συνιστώσα της οποίας είναι οι γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις, διέπεται από νομοθετικές πράξεις υψηλού επιπέδου. Tο Συμβούλιο όρισε τις προτεραιότητες της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης της ΕΕ για την περίοδο 2007-2013 στις κοινοτικές στρατηγικές κατευθυντήριες γραμμές (βλέπε γλωσσάριο).Οι γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις, από κοινού με άλλα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης, αναμένεται να συμβάλουν στην επίτευξη των στόχων σε τρεις τομείς προτεραιότητας σε επίπεδο ΕΕ: βιοποικιλότητα, διατήρηση και ανάπτυξη γεωργικών και δασοπονικών συστημάτων υψηλής φυσικής αξίας και παραδοσιακών γεωργικών τοπίων· ύδατα· κλιματική αλλαγή.

21. Οι στόχοι της ΕΕ, όπως ορίζονται στον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου, είναι αρκετά γενικοί, όπως προσιδιάζει σε νομοθετικές πράξεις υψηλού επιπέδου. Στον κανονισμό του Συμβουλίου ορίζονται οι στόχοι της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης για συνεκτικές ομάδες μέτρων (που αποκαλούνται "άξονες"). Στόχος του άξονα στον οποίο εντάσσονται οι γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις είναι η βελτίωση του περιβάλλοντος και της υπαίθρου μέσω της παροχής στήριξης για τη διαχείριση της γης.

ΠΟΛΥΑΡΙΘΜΟΙ ΚΑΙ ΠΟΛΥΠΛΟΚΟΙ ΣΤΟΧΟΙ

22. Κάθε κράτος μέλος οφείλει να υποβάλει εθνικό σχέδιο στρατηγικής, στο οποίο να αναφέρει τις προτεραιότητες της δράσης του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Αγροτικής Ανάπτυξης και του οικείου κράτους μέλους, λαμβάνοντας υπόψη τις κοινοτικές στρατηγικές κατευθυντήριες γραμμές, τους συγκεκριμένους στόχους στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, καθώς και τους διαθέσιμους οικονομικούς πόρους. Τα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης πρέπει να διασφαλίζουν ότι η στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από την ΕΕ συνεισφέρει στην επίτευξη των προτεραιοτήτων και των στόχων που καθορίζονται στις κοινοτικές στρατηγικές κατευθυντήριες γραμμές και τα εθνικά σχέδια στρατηγικής. Πρέπει να περιλαμβάνουν πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τους άξονες και τα προτεινόμενα για κάθε άξονα μέτρα, ιδίως δε σχετικά με τους συγκεκριμένους, επαληθεύσιμους στόχους που καθιστούν δυνατή τη μέτρηση της προόδου, της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας του προγράμματος.

Το γεωργοπεριβαλλοντικό μέτρο για το πρόγραμμα της Ανδαλουσίας περιέχει εξαιρετικά μεγάλο αριθμό στόχων, γεγονός που δυσχεραίνει τη μέτρηση των αποτελεσμάτων

23. Οι στόχοι των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων, οι οποίοι καθορίζονται στα διάφορα έγγραφα προγραμματισμού, έχουν συχνά ως αποτέλεσμα τη δημιουργία ενός υπερβολικά πολύπλοκου πλαισίου. Χαρακτηριστικό είναι το παράδειγμα της Ανδαλουσίας. Το εθνικό σχέδιο στρατηγικής προβλέπει 20 περιβαλλοντικούς στόχους. Το πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης ακολουθεί αυτή τη διάρθρωση, περιγράφοντας τις γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις σε μια γενική ενότητα, η οποία περιέχει οκτώ στόχους, διαφορετικούς από τους προηγουμένως ορισθέντες 20 στόχους ή αναδιατυπωμένους κατά περισσότερο γενικόλογο τρόπο.

24. Επιπλέον, το πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης περιέχει στόχους για καθένα από τα 15 γεωργοπεριβαλλοντικά επιμέρους μέτρα (51 συνολικά), οι οποίοι επίσης διαφέρουν, εν όλω ή εν μέρει, από τους στόχους που καθορίζονται στο γενικό μέρος. Λαμβανομένου υπόψη του συνολικού πλαισίου, συμπεριλαμβανομένης της στρατηγικής περιβαλλοντικής αξιολόγησης [10] και της εκ των προτέρων αξιολόγησης [11], ο εξαιρετικά μεγάλος αριθμός στόχων δυσχεραίνει τη μέτρηση των αποτελεσμάτων.

25. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι οι στόχοι που περιλαμβάνονται στα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης δεν διατυπώνονταν κατά τρόπο που να τους καθιστά συγκεκριμένους, μετρήσιμους και χρονικά προσδιορισμένους. Τα κράτη μέλη διατύπωσαν τους στόχους κατά τρόπο γενικόλογο, χρησιμοποιώντας όρους μη συγκεκριμένους, όπως "μείωση", "προστασία", "συμβολή" κ.λπ. Σε πολλές περιπτώσεις δεν πραγματοποιήθηκε ποσοτικός προσδιορισμός, μολονότι αυτό ήταν δυνατό (π.χ. μείωση κατά 20 %). Για παράδειγμα, στόχοι που χρησιμοποιήθηκαν στην Πολωνία για τα γεωργοπεριβαλλοντικά επιμέρους μέτρα, όπως "ενδεδειγμένη χρήση του εδάφους και προστασία των υδάτων", δεν είναι επαληθεύσιμοι. Επιπλέον, οι στόχοι δεν περιλαμβάνουν σημεία εκκίνησης, τα οποία να περιγράφουν ποια ήταν η κατάσταση πριν από την εφαρμογή των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων, και δεν ορίζονται χρονοδιαγράμματα για την επίτευξή τους. Αδυναμίες τέτοιου είδους, οι οποίες εντοπίσθηκαν σε όλα τα κράτη μέλη που ελέγχθηκαν, δυσχεραίνουν την αξιολόγηση της επίτευξης των στόχων.

26. Εντούτοις, εντοπίσθηκαν επίσης καλά παραδείγματα συγκεκριμένων και μετρήσιμων στόχων. Στη Σουηδία, οι γεωργοπεριβαλλοντικοί στόχοι ενσωματώνονται σε ένα σύνολο εθνικών στόχων περιβαλλοντικής ποιότητας, οι οποίοι εγκρίθηκαν από το σουηδικό κοινοβούλιο το 1999. Χρονικός ορίζοντας για την επίτευξη των εν λόγω στόχων είναι το 2020, αλλά στην περίπτωση των περισσοτέρων ορίστηκαν ενδιάμεσοι στόχοι οι οποίοι σχετίζονται με την κατάσταση το 2010.

27. Τα καλύτερα παραδείγματα διαπιστώθηκε ότι ήταν τα λεγόμενα "προσανατολισμένα στα επακόλουθα" επιμέρους μέτρα, των οποίων η υλοποίηση οδηγεί σε άμεσα ορατά αποτελέσματα. Στην Ανδαλουσία, στο Πιεμόντε και στη Γαλλία, τα εν λόγω επιμέρους μέτρα αφορούσαν την προστασία φυλών που απειλούνται με εξαφάνιση από την κτηνοτροφία (βλέπε φωτογραφία 2). Τα επιμέρους μέτρα στη Ρηνανία-Παλατινάτο και στη Γαλλία, τα οποία ελέγχθηκαν στο πλαίσιο βέλτιστων πρακτικών, αφορούσαν τη διαχείριση χορτολιβαδικών εκτάσεων (βλέπε πλαίσιο 3).

Φωτογραφία 2: Παράδειγμα γεωργοπεριβαλλοντικού μέτρου στη Γαλλία.Προστασία φυλής αλόγων ("Ardennais") που απειλείται με εξαφάνιση από την κτηνοτροφία.

+++++ TIFF +++++

© Ευρωπαϊκή Ένωση, πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

ΟΙ ΑΝΑΦΕΡΟΜΕΝΕΣ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΕΣ ΠΙΕΣΕΙΣ ΔΕΝ ΑΙΤΙΟΛΟΓΟΥΝ ΣΑΦΩΣ ΤΙΣ ΓΕΩΡΓΟΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΕΣ ΕΝΙΣΧΥΣΕΙΣ

ΟΙ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΕΣ ΠΙΕΣΕΙΣ ΠΡΟΣΔΙΟΡΙΖΟΝΤΑΙ ΣΤΑ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΑ ΑΓΡΟΤΙΚΗΣ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ

28. Σε όλα τα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης που ελέγχθηκαν προσδιορίζονταν οι υφιστάμενες περιβαλλοντικές πιέσεις, οι οποίες αφορούσαν, ιδίως, την απώλεια βιοποικιλότητας, τις απειλές για την ποιότητα των υδάτων, τη διάβρωση του εδάφους, την ατμοσφαιρική ρύπανση και την κλιματική αλλαγή. Ο προσδιορισμός των εν λόγω πιέσεων βασίστηκε σε μεγάλο βαθμό στις κοινοτικές στρατηγικές κατευθυντήριες γραμμές, στις οποίες το Συμβούλιο καθορίζει τις προτεραιότητες της ΕΕ για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης.

29. Χάρτες στους οποίους προσδιορίζονται επακριβώς οι διαπιστωθείσες περιβαλλοντικές πιέσεις περιλαμβάνονται σε επτά από τα οκτώ προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης που ελέγχθηκαν. Στις περισσότερες περιπτώσεις, τα κράτη μέλη ήταν σε θέση να προσκομίσουν έγγραφα τεκμηρίωσης της ανάλυσής τους όσον αφορά τις περιβαλλοντικές πιέσεις (π.χ. στοιχεία και μελέτες). Ενδεικτικά, το πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης του Πιεμόντε περιλαμβάνει διάφορους χάρτες στους οποίους απεικονίζονται οι υφιστάμενες απειλές για το έδαφος (μείωση της οργανικής ύλης, συμπίεση και επιμόλυνση του εδάφους κ.λπ.). Η διαχειριστική αρχή κατέστη επίσης δυνατό να παράσχει στοιχεία για την ταξινόμηση των 1206 δήμων της περιφέρειας (και συγκεκριμένων τμημάτων τους), ανάλογα με τον κίνδυνο διάβρωσης του εδάφους, σε τρεις κατηγορίες (κάτω των 3 τόνων ανά εκτάριο ετησίως, από 3 έως 15 τόνους και άνω των 15 τόνων).

30. Ωστόσο, σε μια σειρά προγραμμάτων που υποβλήθηκαν σε έλεγχο, τα περιβαλλοντικά ζητήματα περιγράφονταν κατά τρόπο γενικό, χωρίς να γίνεται σαφής σύνδεση με τα γεωργοπεριβαλλοντικά επιμέρους μέτρα. Παραδείγματος χάριν, στην Ισπανία, την Ιταλία και τη Γαλλία, ορισμένες από τις περιβαλλοντικές πιέσεις που προσδιορίζονταν στα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης δεν αντιμετωπίστηκαν μέσω γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων. Τα προγράμματα δεν περιείχαν διευκρινίσεις σχετικά με τέτοιες περιπτώσεις.

ΤΟ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝ ΚΑΙ ΟΙ ΓΕΩΡΓΙΚΕΣ ΠΡΑΚΤΙΚΕΣ ΣΥΝΔΕΟΝΤΑΙ ΜΕ ΠΟΛΥΑΡΙΘΜΟΥΣ ΤΡΟΠΟΥΣ ΠΟΥ ΕΙΝΑΙ ΔΥΣΚΟΛΟ ΝΑ ΠΡΟΣΔΙΟΡΙΣΤΟΥΝ ΕΠΑΚΡΙΒΩΣ

31. Η αξιολόγηση του βαθμού στον οποίο έχουν επιτευχθεί οι γεωργοπεριβαλλοντικοί στόχοι εξαρτάται από την ύπαρξη δεσμών μεταξύ των γεωργοπεριβαλλοντικών επιμέρους μέτρων και των περιβαλλοντικών πιέσεων. Τα γεωργοπεριβαλλοντικά επιμέρους μέτρα μπορούν να έχουν θετική επίδραση σε μια σειρά περιβαλλοντικών πιέσεων (ύδατα, έδαφος, ατμοσφαιρικός αέρας, βιοποικιλότητα κ.λπ.). Δεν είναι δυνατή η σαφής ιεράρχηση των περιβαλλοντικών πιέσεων ή η κατάταξή τους κατά σειρά προτεραιότητας, δεδομένου ότι αφορούν στοιχεία τα οποία είναι στο σύνολό τους συναφή, διαφορετικής φύσης και μη συγκρίσιμα.

32. Συνεπώς, τα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης που ελέγχθηκαν δεν παρέχουν παρά μόνο περιορισμένα ή και καθόλου πληροφοριακά στοιχεία όσον αφορά τη σχετική σημασία των προσδιοριζόμενων περιβαλλοντικών πιέσεων. Επιπλέον, δεν προσδιορίζουν τον ακριβή τρόπο σύνδεσής τους με τα προτεινόμενα γεωργοπεριβαλλοντικά επιμέρους μέτρα. Το γεγονός αυτό δυσχεραίνει την αξιολόγηση του βαθμού στον οποίο τα επιμέρους μέτρα επέδρασαν στην συγκεκριμένη προσδιορισθείσα περιβαλλοντική πίεση. Για τους λόγους αυτούς, η πλειονότητα των κρατών μελών αξιολογεί την επίτευξη των γεωργοπεριβαλλοντικών στόχων συνολικά, συνεκτιμώντας το σύνολο των επιμέρους μέτρων.

33. Έτσι, στα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης αναφέρεται ότι οι περιβαλλοντικές πιέσεις και οι υποστηριζόμενες στο πλαίσιο της γεωργοπεριβαλλοντικής πολιτικής γεωργικές πρακτικές συνδέονται πολλαπλώς. Προς αντιμετώπιση αυτού του ζητήματος, σε δύο από τα οκτώ προγράμματα που ελέγχθηκαν, οι δεσμοί μεταξύ των περιβαλλοντικών πιέσεων και των γεωργοπεριβαλλοντικών μέτρων θα μπορούσαν να διακριθούν σε άμεσους και έμμεσους. Για παράδειγμα, ένα από τα γεωργοπεριβαλλοντικά επιμέρους μέτρα που ελέγχθηκαν στο Πιεμόντε (στήριξη της ολοκληρωμένης παραγωγής, βλέπε γλωσσάριο) αναμενόταν να συμβάλει στην επίτευξη τεσσάρων επί συνόλου πέντε περιβαλλοντικών στόχων [12], αλλά μόνον ένας επιλέχθηκε ως άμεσος και κύριος στόχος (προστασία της ποιότητας των υδάτων). Αυτό διευκολύνει την αποσαφήνιση της συνεισφοράς των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων στην επίτευξη των περιβαλλοντικών στόχων που καθορίζονται στο πλαίσιο.

34. Άλλο παράδειγμα άμεσης σύνδεσης μεταξύ γεωργοπεριβαλλοντικού επιμέρους μέτρου και των προσδιοριζόμενων πιέσεων εντοπίστηκε στην Πολωνία. Σύμφωνα με το πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης της Πολωνίας, η αιολική διάβρωση αποτελεί απειλή για το 28 % της επικράτειάς της. Η εδαφοκάλυψη κατά τους χειμερινούς μήνες είναι μια γεωργική πρακτική η οποία περιορίζει τη διάβρωση του εδάφους που προκαλείται, μεταξύ άλλων, από τον άνεμο. Η πρακτική αυτή υποστηρίζεται μέσω γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων που περιλαμβάνονται στο πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης της Πολωνίας, όπως παρουσιάζεται στη φωτογραφία 3.

Φωτογραφία 3: Παράδειγμα γεωργοπεριβαλλοντικού μέτρου στην Πολωνία. Απεικονίζεται, στα δεξιά, μια έκταση χωρίς φυτοκάλυψη, στην οποία το έδαφος υπόκειται σε αιολική διάβρωση ενώ, στα αριστερά, το έδαφος καλύπτεται από σίκαλη που σπάρθηκε στο πλαίσιο γεωργοπεριβαλλοντικού επιμέρους μέτρου για την προστασία του εδάφους από τη διάβρωση.

+++++ TIFF +++++

© Ευρωπαϊκή Ένωση, πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑΤΑ ΠΡΑΚΤΙΚΩΝ ΠΟΥ ΣΧΕΔΙΑΣΤΗΚΑΝ ΚΑΤΑ ΤΡΟΠΟ ΩΣΤΕ ΝΑ ΑΠΟΦΕΡΟΥΝ ΑΠΤΑ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΑ ΟΦΕΛΗ

ΣΑΦΕΙΣ ΚΑΝΟΝΕΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗ ΔΙΑΘΕΣΗ ΤΩΝ ΠΟΡΩΝ

35. Όταν προσδιορίζονται περιβαλλοντικές πιέσεις, η διάθεση πόρων πρέπει να αιτιολογείται βάσει της σχέσης κόστους/αποτελεσματικότητας όσον αφορά την επίτευξη περιβαλλοντικών οφελών στις οικείες περιοχές. Από την άποψη αυτή, η Αγγλία, για παράδειγμα, στην οποία πραγματοποίησε επίσκεψη το Συνέδριο προκειμένου να ελέγξει καταστάσεις βέλτιστων πρακτικών, εφαρμόζει τρόπο προσέγγισης που διακρίνει μεταξύ επιμέρους μέτρων βασικού και υψηλότερου επιπέδου. Ο εν λόγω τρόπος προσέγγισης είχε ως αποτέλεσμα περισσότερο σαφή και ορατά αποτελέσματα, όπως περιγράφεται στο πλαίσιο 1.

36. Τρία από τα κράτη μέλη που ελέγχθηκαν χρησιμοποιούν επίσης διακριτούς χρηματοδοτικούς φακέλους για τα διάφορα είδη επιμέρους μέτρων. Στο πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης που κατάρτισε, η Ουγγαρία αναφέρει ότι δεν προτίθεται να δαπανήσει άνω του 35 % των διατεθέντων κονδυλίων σε επιμέρους μέτρα με χαμηλότερες περιβαλλοντικές επιδόσεις. Η Πολωνία διέθεσε ειδικό προϋπολογισμό σε δύο από τα εννέα επιμέρους μέτρα που προβλέπονται στο πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης που κατάρτισε. Ο προϋπολογισμός που διατέθηκε σε ένα εξ αυτών, το οποίο αφορούσε την προστασία απειλούμενων ειδών πτηνών και φυσικών οικοτόπων σε περιοχές ενταγμένες στο δίκτυο Natura 2000, αντιστοιχεί στο 19 % του συνολικού προϋπολογισμού για γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις για την περίοδο 2007-2013. Η Γαλλία διέθεσε ποσοστό 27 % του προϋπολογισμού της για την περίοδο 2007-2013 στα στοχοθετημένα επιμέρους μέτρα που περιγράφονται στο πλαίσιο 5.

ΕΛΑΧΙΣΤΑ ΕΞΕΤΑΣΤΗΚΑΝ ΕΝΑΛΛΑΚΤΙΚΕΣ ΠΟΛΙΤΙΚΕΣ ΑΝΤΙ ΤΩΝ ΓΕΩΡΓΟΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΩΝ ΕΝΙΣΧΥΣΕΩΝ

37. Οι γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις είναι μία από τις πολιτικές που χρησιμοποιούνται για την προστασία και τη βελτίωση του περιβάλλοντος. Τα κράτη μέλη μπορούν επίσης, παραδείγματος χάριν, να ενεργήσουν θεσπίζοντας ρυθμιστικές διατάξεις, επιβάλλοντας ειδικούς φόρους ή μεριμνώντας για την παροχή βελτιωμένης κατάρτισης και συμβουλών. Η εξέταση τέτοιων εναλλακτικών πολιτικών θα βοηθούσε να αναδειχθούν οι περιπτώσεις εκείνες στις οποίες οι γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις αποτελούν τον βέλτιστο τρόπο προσέγγισης για την αντιμετώπιση των προσδιορισθεισών πιέσεων.

ΠΛΑΙΣΙΟ 1

ΕΠΙΜΕΡΟΥΣ ΜΕΤΡΑ ΒΑΣΙΚΟΥ ΚΑΙ ΥΨΗΛΟΤΕΡΟΥ ΕΠΙΠΕΔΟΥ ΣΤΗΝ ΑΓΓΛΙΑ

Στην Αγγλία, οι εθνικές αρχές προσδιόρισαν περιβαλλοντικές πιέσεις σε διάφορες γεωγραφικές περιοχές. Εξέτασαν αναλυτικά ποιο είδος επιμέρους μέτρου (στην Αγγλία διακρίνονται σε καθεστώτα βασικού και υψηλότερου επιπέδου) εξασφάλιζε τη βέλτιστη σχέση κόστους-αποτελεσματικότητας όσον αφορά την επίτευξη περιβαλλοντικών οφελών. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα ο προϋπολογισμός για τα καθεστώτα βασικού επιπέδου να καθοριστεί βάσει ενός στόχου υπαγωγής ποσοστού 70 % των γεωργικών γαιών σε γεωργοπεριβαλλοντικές συμβάσεις βασικού επιπέδου. Ο υπόλοιπος προϋπολογισμός διατίθεται για καθεστώτα υψηλότερου επιπέδου και κατανέμεται μεταξύ εννέα περιφερειών, βάσει της έκτασης και των περιβαλλοντικών χαρακτηριστικών τους, καθώς και βάσει αριθμητικών στοιχείων για την προηγούμενη και την προβλεπόμενη συμμετοχή και χρησιμοποίηση των κονδυλίων.

Σε κάθε περιφέρεια προσδιορίστηκαν οι λεγόμενες "περιοχές-στόχοι", στις οποίες δίνεται προτεραιότητα στο πλαίσιο του καθεστώτος υψηλότερου επιπέδου, βάσει κριτηρίων όπως η σημασία για τη βιοποικιλότητα, το τοπίο, την προστασία φυσικών πόρων (π.χ. διάβρωση) κ.λπ. Για κάθε περιοχή-στόχο, οι εν δυνάμει δικαιούχοι ενημερώνονται σχετικά με τις ενδεικνυόμενες δραστηριότητες διαχείρισης της γης. Για την παρακολούθηση των αποτελεσμάτων καθορίζονται ειδικοί δείκτες (βλέπε σημείο 51).

38. Το Συνέδριο εντόπισε δύο μόνον περιπτώσεις (Γαλλία, Σουηδία) στις οποίες εξετάσθηκαν συγκεκριμένα τέτοιες εναλλακτικές πολιτικές στο πλαίσιο των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης. Στο πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης της Σουηδίας διευκρινίζεται ότι οι ισχύουσες νομοθετικές διατάξεις συγκαταλέγονται μεταξύ των σημαντικότερων εναλλακτικών μέσων πολιτικής για τον περιορισμό του αρνητικού αντικτύπου της χρήσης λιπασμάτων και φυτοπροστατευτικών προϊόντων. Το πρόγραμμα περιέχει πρόβλεψη των μελλοντικών προοπτικών και προβλέπει τον εκ νέου σχεδιασμό των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων με γνώμονα τις νομοθετικές αλλαγές. Στο πρόγραμμα της Γαλλίας περιγράφεται η συνέργεια μεταξύ της εθνικής πολιτικής και της πολιτικής της ΕΕ, και οι γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις αναφέρονται ως ένα από τα διαθέσιμα μέσα (από κοινού με τις εθνικές κανονιστικές ρυθμίσεις, τη φορολογική πολιτική κ.λπ.) για την αντιμετώπιση ορισμένων ζητημάτων (βιοποικιλότητα, ύδατα κ.λπ.).

39. Στην Πολωνία και τη Γερμανία (Βερολίνο και Βραδεμβούργο), τα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης δεν διευκρίνιζαν για ποιον λόγο οι γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις ήταν ο πλέον ενδεδειγμένος τρόπος αντιμετώπισης των περιβαλλοντικών αναγκών. Για παράδειγμα, το γεωργοπεριβαλλοντικό επιμέρους μέτρο της Πολωνίας το οποίο αφορούσε την πρόβλεψη ζωνών ανάσχεσης θα μπορούσε επίσης να είχε υλοποιηθεί μέσω πολλαπλής συμμόρφωσης, η οποία καλύπτεται από το επίπεδο αναφοράς (βλέπε γλωσσάριο). Αυτό έχει ήδη επισημανθεί σε προηγούμενη έκθεση του Συνεδρίου [13].

ΔΕΝ ΕΙΝΑΙ ΕΥΧΕΡΗΣ Η ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗ ΤΩΝ ΕΠΙΤΕΥΓΜΑΤΩΝ ΤΗΣ ΓΕΩΡΓΟΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ

ΤΟ ΚΟΙΝΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗΣ ΚΑΙ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗΣ ΣΥΝΙΣΤΑ ΠΡΟΟΔΟ, ΧΩΡΙΣ, ΩΣΤΟΣΟ, ΝΑ ΠΑΡΑΓΕΙ ΕΠΑΡΚΗ, ΣΥΝΑΦΗ ΚΑΙ ΑΞΙΟΠΙΣΤΑ ΣΤΟΙΧΕΙΑ

40. Το κοινό πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης για τα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης της περιόδου 2007-2013 συνιστά βελτίωση σε σύγκριση με την κατάσταση που επικρατούσε προ του 2007. Μεταξύ άλλων, το πλαίσιο αυτό προβλέπει μια δέσμη κοινών δεικτών, τους οποίους τα κράτη μέλη πρέπει να περιλαμβάνουν στα προγράμματά τους. Στοιχεία για τους δείκτες υλοποιήσεων και αποτελεσμάτων υποβάλλονται ετησίως στην Επιτροπή. Ακολούθως, η Επιτροπή ελέγχει τη συνέπεια και την αξιοπιστία των δεικτών και των στοιχείων που υποβάλλονται. Βάσει των ελέγχων αυτών, η Επιτροπή διαπίστωσε πολυάριθμες αδυναμίες, οι κυριότερες των οποίων ήταν η απουσία στοιχείων ή η υποβολή εσφαλμένων, η ανακολουθία μεταξύ διαφορετικών πινάκων, καθώς και σφάλματα στις δηλούμενες δαπάνες.

41. Με τον έλεγχο του Συνεδρίου επιβεβαιώθηκαν οι αδυναμίες που εντόπισε η Επιτροπή και διαπιστώθηκε ότι τα στοιχεία που υπέβαλαν αρκετά κράτη μέλη δεν ήταν αξιόπιστα. Για παράδειγμα, στην περίπτωση της Ανδαλουσίας, οι δείκτες υλοποιήσεων και αποτελεσμάτων δεν είχαν καμία σχέση με τις γεωργοπεριβαλλοντικές δαπάνες. Στην περίπτωση της Γαλλίας, το Συνέδριο διαπίστωσε πολλές αδυναμίες, συμπεριλαμβανομένης της απουσίας στοιχείων από τους πίνακες που διαβιβάστηκαν στην Επιτροπή σχετικά με το έτος 2008. Επιπλέον, η ακολουθούμενη πρακτική που συνίσταται στη συνέχιση της συμπερίληψης στοιχείων μετά τη λήξη των συμβάσεων οδηγεί σε διόγκωση των αποτελεσμάτων των δαπανών της ΕΕ. Όλα τα καθεστώτα, των οποίων η περίοδος εφαρμογής έχει λήξει, θεωρείται ότι συνεχίζουν να παράγουν τις ίδιες συνέπειες έως το τέλος της περιόδου προγραμματισμού [14].

42. Το κοινό πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης περιλαμβάνει δείκτες υλοποιήσεων, αποτελεσμάτων και αντικτύπου. Τα κράτη μέλη οφείλουν να διαβιβάζουν στην Επιτροπή ετήσια έκθεση προόδου όσον αφορά την υλοποίηση του προγράμματος, η οποία να περιλαμβάνει δείκτες υλοποιήσεων και αποτελεσμάτων. Τα στοιχεία που περιέχονταν στις εκθέσεις προόδου για το 2009 τις οποίες υπέβαλαν τα οκτώ κράτη μέλη που ελέγχθηκαν παρατίθενται στο παράρτημα III. Οι δείκτες αντικτύπου μετρούν ευρύτερα φαινόμενα, τα οποία επηρεάζονται από πλήθος άλλων παραγόντων, πέραν της στήριξης που παρέχει το πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης [15].

43. Καθόλου ικανοποιητικός δεν είναι ο δείκτης αποτελεσμάτων ("έκταση υπό επιτυχή διαχείριση γης"). Στην πράξη, τα στοιχεία που αφορούν τον εν λόγω δείκτη είναι ταυτόσημα με τα αριθμητικά στοιχεία που υποβάλλουν τα κράτη μέλη σε σχέση με τον δείκτη υλοποιήσεων "έκταση υπό γεωργοπεριβαλλοντική στήριξη". Αυτό συμβαίνει επειδή τα κράτη μέλη δεν διακρίνουν μεταξύ αυτών των δύο δεικτών και όλες οι εκτάσεις για τις οποίες έχουν υπογραφεί συμβάσεις θεωρούνται "επιτυχείς". Επομένως, η παρακολούθηση των περιβαλλοντικών οφελών δεν είναι επαρκής: στο πλαίσιο του ελέγχου διαπιστώθηκαν περιπτώσεις στις οποίες η γεωργοπεριβαλλοντική σύμβαση, μολονότι μη επιτυχής, περιλαμβανόταν στον δείκτη αποτελεσμάτων. Στην ενότητα που ακολουθεί παρέχονται παραδείγματα τρόπων βελτίωσης της κατάστασης αυτής (βλέπε σημεία 48 έως 51).

44. Δεδομένου ότι το κοινό πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης είναι ένα τυποποιημένο σύστημα, το άρθρο 81 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου απαιτεί από τα κράτη μέλη να καθορίζουν περιορισμένο αριθμό πρόσθετων ειδικών δεικτών. Μολονότι τα προγράμματα όλων των κρατών που ελέγχθηκαν περιλάμβαναν πρόσθετους δείκτες, σε όλα διαπιστώθηκαν αδυναμίες. Οι κύριες αδυναμίες που εντοπίσθηκαν είναι οι εξής: μολονότι στα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης καθορίζονταν πρόσθετοι δείκτες, δεν υποβάλλονταν στοιχεία σχετικά με αυτούς, οι πρόσθετοι δείκτες αλληλεπικαλύπτονταν με υφιστάμενους κοινούς δείκτες ή δεν ήταν επαρκώς ειδικοί, ή και απουσίαζαν, σε σχέση με τις οικείες περιβαλλοντικές πιέσεις. Όσον αφορά την τελευταία περίπτωση, παραδείγματος χάριν, η Ουγγαρία διαθέτει διάφορα γεωργοπεριβαλλοντικά επιμέρους μέτρα για την αντιμετώπιση συγκεκριμένων περιβαλλοντικών ζητημάτων, όπως ο υψηλός κίνδυνος υδατικής και αιολικής διάβρωσης και η διατήρηση απειλούμενων ειδών πτηνών. Ωστόσο, στο πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης δεν καθορίστηκαν πρόσθετοι δείκτες για την παρακολούθηση των σχετικών αποτελεσμάτων.

ΤΟ ΚΟΙΝΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗΣ ΚΑΙ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗΣ ΔΕΝ ΕΙΝΑΙ ΚΑΤΑΛΛΗΛΟ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΩΝ ΣΥΝΕΠΕΙΩΝ

45. Τα περιβαλλοντικά οφέλη των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων εξαρτώνται από τα χαρακτηριστικά της περιοχής στην οποία εφαρμόζονται. Υπάρχουν περιοχές που εμφανίζουν ειδικά περιβαλλοντικά προβλήματα, όπως αυτά που περιλαμβάνονται στους δείκτες εκκίνησης του πλαισίου [16], και περιοχές όπου δεν υπάρχουν γενικές περιβαλλοντικές πιέσεις. Επομένως, είναι σημαντικό να παρακολουθείται πού δαπανώνται οι διαθέσιμοι πόροι. Παρά την ανάγκη αυτή, τα κράτη μέλη, γενικώς, δεν παρακολούθησαν τα ποσά που δαπανήθηκαν στις σχετικές περιοχές. Για παράδειγμα, στα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης που κατάρτισαν, ορισμένα κράτη μέλη ανέφεραν ως προτεραιότητα την εφαρμογή γεωργοπεριβαλλοντικών πολιτικών σε περιοχές του δικτύου Natura 2000. Ωστόσο, δεν ήταν σε θέση να παράσχουν πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τα ποσά που δαπανήθηκαν τελικώς σε αυτές τις περιοχές.

46. Οι περιβαλλοντικές συνέπειες των γεωργοπεριβαλλοντικών επιμέρους μέτρων μπορεί να ποικίλλουν σημαντικά, ανάλογα με το επίπεδο των απαιτήσεων και το είδος της περιοχής. Ωστόσο, το κοινό πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης δεν λαμβάνει υπόψη το γεγονός αυτό όσον αφορά την υποβολή στοιχείων σχετικά με τις υλοποιήσεις και τα αποτελέσματα. Όλα τα αριθμητικά στοιχεία προστίθενται, ανεξαρτήτως εάν οι επιδράσεις είναι περιορισμένες ή ουσιαστικότερες. Πιο συγκεκριμένα, στα αριθμητικά στοιχεία που αφορούν τα επιμέρους μέτρα, τα οποία συνήθως έχουν πιο περιορισμένες επιδράσεις σε ευρύτερη περιοχή, προστίθενται τα στοιχεία για τα επιμέρους μέτρα τα οποία συνήθως οδηγούν σε μεγαλύτερα περιβαλλοντικά οφέλη σε συγκεκριμένη περιοχή. Αυτό έχει ως αποτέλεσμα τα υποβαλλόμενα στοιχεία να επηρεάζονται σε μεγάλο βαθμό από τα επιμέρους μέτρα που εφαρμόζονται σε ευρύτερη περιοχή, και τα στοιχεία να καθίστανται άνευ νοήματος όταν αθροίζονται σε επίπεδο ΕΕ, όπως καταδεικνύει το παράδειγμα στο πλαίσιο 2.

ΠΛΑΙΣΙΟ 2

ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑ ΑΝΕΥ ΝΟΗΜΑΤΟΣ ΑΘΡΟΙΣΗΣ ΑΡΙΘΜΗΤΙΚΩΝ ΣΤΟΙΧΕΙΩΝ

Ένα από τα 15 επιμέρους μέτρα στην περιφέρεια της Ανδαλουσίας, στην Ισπανία, αφορά τη στήριξη της μελισσοκομίας, με στόχο την προστασία της βιοποικιλότητας και τη διατήρηση της χλωρίδας και της πανίδας εκτός γεωργικών εκτάσεων. Πρόκειται για βασικό επιμέρους μέτρο, για το οποίο οι δικαιούχοι λαμβάνουν οικονομική ενίσχυση ύψους 21,40 ευρώ/εκτάριο. Το 2008, η Ανδαλουσία ανέφερε δαπάνες από κονδύλια της ΕΕ ύψους 7,9 εκατομμυρίων ευρώ για 1540 συμβάσεις, οι οποίες αφορούσαν 579339 εκτάρια. Το εν λόγω επιμέρους μέτρο και μόνο αντιστοιχεί σε ποσοστό μεγαλύτερο του 3 % του συνολικού αριθμού εκταρίων [17] που αναφέρει η Επιτροπή για το σύνολο των γεωργοπεριβαλλοντικών μέτρων σε επίπεδο ΕΕ.

Άλλο επιμέρους μέτρο στην Ανδαλουσία είναι η βιολογική γεωργία. Το ύψος της ενίσχυσης ανά εκτάριο, αναλόγως της καλλιέργειας, κυμαίνεται από 123,10 ευρώ έως 600 ευρώ/εκτάριο. Σύμφωνα με το πρόγραμμά της, η Ανδαλουσία προτίθεται να στηρίζει 4000 γεωργούς ετησίως. Με μέσο μέγεθος γεωργικής εκμετάλλευσης 15 εκτάρια, αυτό θα έχει ως αποτέλεσμα να δηλωθούν 60000 εκτάρια, ήτοι 0,3 % του συνολικού αριθμού εκταρίων που δηλώνεται για την ΕΕ.

Σε επίπεδο ΕΕ, οι αριθμοί 579339 και 60000 προστίθενται, κάτι που είναι άνευ νοήματος. Μια συνήθης σύμβαση με έναν μελισσοκόμο αφορά 250 κυψέλες και δηλώνεται ως 500 εκτάρια. Για να δηλωθεί ένα παρόμοιο στοιχείο για τη βιολογική γεωργία, απαιτούνται περισσότεροι από 33 γεωργοί, οι οποίοι οφείλουν να συμμορφωθούν με ιδιαιτέρως απαιτητικές υποχρεώσεις.

47. Ο έλεγχος διενεργήθηκε περισσότερα από τρία έτη μετά την έναρξη της περιόδου προγραμματισμού. Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη διέθεταν ελάχιστα πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τα περιβαλλοντικά οφέλη των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων για την περίοδο 2007-2009. Τα κράτη μέλη συμφώνησαν σε γενικές γραμμές με το Συνέδριο ότι το κοινό πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης δεν παρείχε επαρκή πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με το συγκεκριμένο θέμα. Ορισμένα κράτη μέλη και η Επιτροπή ανέφεραν ότι τα εν λόγω πληροφοριακά στοιχεία θα περιληφθούν στις αξιολογήσεις των προγραμμάτων. Ωστόσο, πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τα περιβαλλοντικά οφέλη απαιτούνται τόσο για τη διαχείριση των γεωργοπεριβαλλοντικών επιμέρους μέτρων όσο και για την παροχή μιας αξιόπιστης βάσης στους αξιολογητές.

ΕΝΤΟΠΙΣΤΗΚΑΝ ΘΥΛΑΚΕΣ ΟΡΘΩΝ ΠΡΑΚΤΙΚΩΝ ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗΣ ΕΚΤΟΣ ΤΟΥ ΚΟΙΝΟΥ ΠΛΑΙΣΙΟΥ ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗΣ ΚΑΙ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗΣ

48. Κατά τις τρεις επισκέψεις του που αφορούσαν βέλτιστες πρακτικές, το Συνέδριο εντόπισε ορθές πρακτικές παρακολούθησης. Οι περιπτώσεις αυτές αφορούσαν, στο σύνολό τους, απαιτητικότερα επιμέρους μέτρα, των οποίων τα περιβαλλοντικά οφέλη αξιολογήθηκαν και δηλώθηκαν εκτός του κοινού πλαισίου παρακολούθησης και αξιολόγησης. Η γενίκευση πρακτικών αυτού του είδους στο πλαίσιο του κοινού πλαισίου παρακολούθησης και αξιολόγησης θα ήταν, ενδεχομένως, δαπανηρή. Ωστόσο, δεν είναι διαθέσιμη κάποια εκτίμηση του κόστους και των οφελών που θα συνεπαγόταν.

49. Η Γαλλία εφαρμόζει ένα επιμέρους μέτρο που αποσκοπεί στην προστασία των υδάτων, το οποίο είναι προσαρμοσμένο στα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των γεωγραφικών περιοχών που ονομάζονται "λεκάνες απορροής ποταμών" (βλέπε γλωσσάριο). Οι γεωργικές εκμεταλλεύσεις που βρίσκονται στις εν λόγω περιοχές αξιολογούνται από σύμβουλο. Η αξιολόγηση οδηγεί στη διαμόρφωση συγκεκριμένων δράσεων που πρέπει να υλοποιήσουν οι γεωργοί και οι οποίες ενσωματώνονται στον μηχανισμό παρακολούθησης. Κάθε έργο περιλαμβάνει σχέδιο παρακολούθησης το οποίο αξιολογείται από τις αρχές πριν από την έναρξή εφαρμογής του. Συγκεκριμένοι ρυπογόνοι παράγοντες που απαντώνται στα ύδατα, όπως ο φώσφορος, παρακολουθούνται μέσω χημικών αναλύσεων. Το σχέδιο παρακολούθησης προσδιορίζει τον αριθμό και τη συχνότητα των αναλύσεων, τους ποταμούς που αφορά και τους αρμόδιους φορείς. Οι εν λόγω ρυθμίσεις καθιστούν δυνατή την ακριβή αξιολόγηση των περιβαλλοντικών επιδράσεων του επιμέρους μέτρου.

50. Η περιφέρεια Ρηνανία-Παλατινάτο στη Γερμανία θέσπισε το 2007 δύο γεωργοπεριβαλλοντικά επιμέρους μέτρα, τα οποία αποσκοπούσαν στη διατήρηση χορτολιβαδικών εκτάσεων υψηλής φυσικής αξίας. Το αναμενόμενο επακόλουθο είναι "προσανατολισμένο" στη διατήρηση σειράς φυτών και ζωικών ειδών σε βοσκότοπους. Η παρακολούθηση των εν λόγω επιμέρους μέτρων πραγματοποιείται μέσω μιας τυποποιημένης μεθόδου απόκτησης στοιχείων (βλέπε πλαίσιο 3).

ΠΛΑΙΣΙΟ 3

ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑ ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗΣ ΕΠΙΜΕΡΟΥΣ ΜΕΤΡΟΥ "ΠΡΟΣΑΝΑΤΟΛΙΣΜΕΝΟΥ ΣΤΑ ΕΠΑΚΟΛΟΥΘΑ"

Βασική απαίτηση είναι η τεκμηριωμένη παρουσία τεσσάρων έως οκτώ (αναλόγως του επιμέρους μέτρου) φυτών-δεικτών που περιλαμβάνονται σε προκαθορισμένο κατάλογο ειδών. Επιπλέον των ελάχιστων απαιτήσεων διαχείρισης, οι γεωργοί μπορούν να εφαρμόζουν ελεύθερα τις γεωργικές πρακτικές που θεωρούν ενδεδειγμένες για την επίτευξη του απαιτούμενου επακολούθου. Πρέπει να καταγράφουν την παρουσία των φυτών μέσω προκαθορισμένων μεθόδων. Ο αριθμός των φυτών-δεικτών μετράται σε έναν διάδρομο πλάτους δύο μέτρων κατά μήκος της μεγαλύτερης διαγωνίου. Ο διάδρομος αυτός διαιρείται σε τρεις τομείς, και όλα τα φυτά-δείκτες που εμφανίζονται σε κάθε τομέα καταγράφονται χωριστά. Η μέθοδος συλλογής παρουσιάζεται στη φωτογραφία που ακολουθεί.

+++++ TIFF +++++

Πηγή: © Landesamt für Umwelt, Wasserwirtschaft und Gewerbeaufsicht Rheinland-Pfalz: "PAULa – Vertragsnaturschutz Grünland – Kennarten", Mainz 2008, S. 8.

51. Στην Αγγλία, στην περίπτωση επιμέρους μέτρων υψηλότερου επιπέδου (βλέπε πλαίσιο 1), οι συμφωνίες με τους γεωργούς περιλαμβάνουν "δείκτες επιτυχίας". Σκοπός των εν λόγω δεικτών είναι η εξασφάλιση της δυνατότητας του διαχειριστή γαιών και του συμβούλου του δημόσιου φορέα να παρακολουθούν κατά πόσον επιτεύχθηκαν τα περιβαλλοντικά επακόλουθα. Οι δείκτες αυτοί καθορίζονται χωριστά για κάθε γεωργική εκμετάλλευση και για κάθε επιλογή διαχείρισης που περιλαμβάνεται στη συμφωνία. Παρέχουν χρονικά προσδιορισμένα, συγκεκριμένα και ποσοτικοποιημένα στοιχεία σε σύγκριση με τα οποία οι επιδόσεις μπορούν να βελτιωθούν, μέσω της προσαρμογής των απαιτήσεων διαχείρισης. Παραδείγματα τέτοιων δεικτών αποτελούν, όσον αφορά τις γεωργικές πρακτικές που παρουσιάζονται στη φωτογραφία 1, ήτοι την πρόβλεψη μη καλλιεργούμενων λωρίδων υπηρεσίας στα άκρα του αγροτεμαχίου ή τη σπορά "μείγματος σπόρων για άγρια πτηνά" σε λωρίδες του αγροτεμαχίου, η κάλυψη σε ποσοστό 5 % έως 50 % με τα επιθυμητά πλατύφυλλα φυτά, με παρουσία τουλάχιστον τριών αροτραίων ειδών-στόχων και η εξασφάλιση διαρκούς προμήθειας σπόρων από τα αγροτεμάχια καθ’ όλη τη διάρκεια του χειμώνα, έως τις 15 Φεβρουαρίου. Οι αρχές αξιολογούν τους δείκτες επιτυχίας για σειρά συμφωνιών ετησίως.

ΥΠΟΣΤΗΡΙΖΟΝΤΑΙ ΙΚΑΝΟΠΟΙΗΤΙΚΑ ΟΙ ΓΕΩΡΓΟΙ ΜΕΣΩ ΕΝΔΕΔΕΙΓΜΕΝΗΣ ΚΑΘΟΔΗΓΗΣΗΣ ΚΑΙ ΟΡΘΩΝ ΠΟΣΩΝ ΕΝΙΣΧΥΣΗΣ;

52. Οι γεωργοί πρέπει να είναι ενήμεροι για τα περιβαλλοντικά ζητήματα, να κατανοούν τι προσδοκάται από αυτούς και με ποιον τρόπο πρέπει να εφαρμόσουν τις απαιτήσεις των γεωργοπεριβαλλοντικών επιμέρους μέτρων. Αυτή η ενημέρωση και η κατανόηση μπορούν να επιτευχθούν με την παροχή στήριξης στους γεωργούς. Το Συνέδριο εξέτασε κατά πόσο και με ποιον τρόπο παρασχέθηκε στήριξη, όπως για παράδειγμα κατάρτιση, συμβουλές και πληροφόρηση, και κατά πόσον η αποτελεσματικότητα της στήριξης αυτής αξιολογήθηκε και βελτιώθηκε μέσω της διάδοσης ορθών πρακτικών.

53. Οι γεωργοί εφαρμόζουν γεωργοπεριβαλλοντικά επιμέρους μέτρα σε εθελοντική βάση. Αυτό σημαίνει ότι πρέπει να παρέχεται επαρκής οικονομική στήριξη, ώστε τα επιμέρους μέτρα να καθίστανται αρκούντως ελκυστικά και παράλληλα να αποφεύγεται η υπεραντιστάθμιση. Το Συνέδριο εξέτασε κατά πόσον τα ποσά των ενισχύσεων που περιλαμβάνονταν στα προγράμματα είχαν υπολογιστεί ορθά, αιτιολογούνταν από τα συναφή δικαιολογητικά στοιχεία, διαφοροποιούνταν αναλόγως των περιφερειακών ή τοπικών συνθηκών και αποτελούσαν συνάρτηση των περιβαλλοντικών συνεπειών.

ΓΕΝΙΚΩΣ, ΟΙ ΓΕΩΡΓΟΙ ΥΠΟΣΤΗΡΙΖΟΝΤΑΙ ΙΚΑΝΟΠΟΙΗΤΙΚΑ ΜΕΣΩ ΕΝΔΕΔΕΙΓΜΕΝΗΣ ΚΑΘΟΔΗΓΗΣΗΣ, ΑΛΛΑ Η ΔΙΑΔΟΣΗ ΟΡΘΩΝ ΠΡΑΚΤΙΚΩΝ ΕΠΙΔΕΧΕΤΑΙ ΒΕΛΤΙΩΣΗ

54. Στο σύνολο των κρατών μελών στα οποία πραγματοποιήθηκε επίσκεψη, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι για την παροχή καθοδήγησης, συμβουλών και κατάρτισης στους δικαιούχους των βασικών καθεστώτων χρησιμοποιούνταν υφιστάμενα διοικητικά δίκτυα. Γενικές πληροφορίες παρέχονταν μέσω συσκέψεων, φυλλαδίων και ιστοτόπων. Λεπτομερέστερες πληροφορίες και καθοδήγηση παρέχονταν επίσης, κατά περίπτωση, μέσω κύκλων μαθημάτων ή τεχνικής βοήθειας, είτε από δημόσιους φορείς είτε από ιδιώτες συμβούλους. Όλα τα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκε επίσκεψη έκαναν ή προτίθεντο να κάνουν χρήση άλλων μέτρων αγροτικής ανάπτυξης προκειμένου να στηρίξουν την εφαρμογή γεωργοπεριβαλλοντικών επιμέρους μέτρων, τα οποία συνίστανται στις περισσότερες περιπτώσεις σε δράσεις κατάρτισης και ενημέρωσης. Στη Σουηδία, όλες σχεδόν οι εκμεταλλεύσεις που λάμβαναν γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις συμμετείχαν σε τέτοιες δράσεις κατάρτισης.

55. Επιπλέον, στα περισσότερα κράτη μέλη παρεχόταν ειδικότερη καθοδήγηση στους δικαιούχους των απαιτητικότερων καθεστώτων. Αυτή η ειδικότερη καθοδήγηση είχε συνήθως τη μορφή περιβαλλοντικού σχεδίου καταρτιζόμενου από σύμβουλο, ο οποίος, κατόπιν επίσκεψης στη γεωργική εκμετάλλευση, προσδιόριζε την κατάσταση των περιβαλλοντικών χαρακτηριστικών της (οικότοποι, μικρές λίμνες, ευάλωτα εδάφη κ.λπ.). Το σχέδιο αυτό αποτελεί οδηγό για την επιλογή των ενδεδειγμένων μορφών διαχείρισης. Για παράδειγμα, στη Σουηδία, το Βραδεμβούργο, την Πολωνία και τη Γαλλία, σχέδια διατήρησης της φύσης, τα οποία καταρτίζονται κατά περίπτωση, είναι υποχρεωτικά για τα επιμέρους μέτρα που αποσκοπούν στην προστασία της βιοποικιλότητας σε συγκεκριμένες περιοχές.

Περιορισμένη διάδοση των ορθών πρακτικών και της ανατροφοδότησης των γεωργών με πληροφορίες

56. Η διάδοση ορθών πρακτικών αποτελεί τρόπο παροχής καθοδήγησης τόσο στους διοικητικούς υπαλλήλους όσο και στους δικαιούχους. Η Επιτροπή συγκρότησε δομές, όπως το Ευρωπαϊκό Δίκτυο Αγροτικής Ανάπτυξης, που αποσκοπούν στη συγκέντρωση, τη διάδοση και την παγίωση ορθών πρακτικών αγροτικής ανάπτυξης σε επίπεδο ΕΕ. Ωστόσο, αυτό περιορίστηκε στον γεωργοπεριβαλλοντικό τομέα, καθώς οι υφιστάμενες δομές εντόπισαν λιγοστά μόνον συγκεκριμένα παραδείγματα ορθών πρακτικών.

57. Σε επίπεδο κρατών μελών αποκαλύφθηκε, στο πλαίσιο του ελέγχου, ότι οι αρμόδιες διοικητικές αρχές, μετά την υπογραφή σύμβασης εφαρμογής γεωργοπεριβαλλοντικών μέτρων, σπάνια ανατροφοδοτούσαν τον δικαιούχο με πληροφορίες σχετικά με τα αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν. Αυτό συνέβη σε ποσοστό μόλις 2 % του δείγματος των 203 συμβάσεων που ελέγχθηκαν. Η ανατροφοδότηση με πληροφορίες μπορεί να συμβάλει στη βελτίωση της ενημέρωσης των γεωργών σχετικά με τις περιβαλλοντικές επιδράσεις των εφαρμοζόμενων επιμέρους μέτρων, καθώς και της κατανόησης αυτών των επιδράσεων, ιδίως στις περιπτώσεις που οι γεωργοί έχουν αλλάξει πρακτικές.

ΑΔΥΝΑΜΙΕΣ ΣΤΟΝ ΚΑΘΟΡΙΣΜΟ ΤΩΝ ΠΟΣΩΝ ΤΩΝ ΓΕΩΡΓΟΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΩΝ ΕΝΙΣΧΥΣΕΩΝ

ΟΙ ΥΦΙΣΤΑΜΕΝΕΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΕΣ ΔΕΝ ΑΠΟΤΡΕΠΟΥΝ ΣΦΑΛΜΑΤΑ ΚΑΙ ΑΔΥΝΑΜΙΕΣ ΣΤΟΝ ΥΠΟΛΟΓΙΣΜΟ ΤΩΝ ΠΟΣΩΝ ΤΩΝ ΕΝΙΣΧΥΣΕΩΝ

58. Στα προγράμματά τους, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να παρουσιάσουν τη μέθοδο και τις αγρονομικές υποθέσεις εργασίας στις οποίες βασίζονται οι υπολογισμοί τους. Ωστόσο, δεν είναι υποχρεωμένα να παράσχουν αναλυτικά αριθμητικά στοιχεία και αναλυτικούς υπολογισμούς των ενισχύσεων, που πράγματι δεν περιλαμβάνονται συστηματικά στα προγράμματα. Από τα προγράμματα πρέπει επίσης να προκύπτει ότι φορείς ανεξάρτητοι από τους υπεύθυνους για τους υπολογισμούς παρείχαν κατάλληλη εμπειρογνωμοσύνη, κάτι το οποίο, ωστόσο, δεν γίνεται συστηματικά. Καλό παράδειγμα αποτελεί το πρόγραμμα του Πιεμόντε, όπου περιγράφεται λεπτομερώς η παρασχεθείσα εμπειρογνωμοσύνη, η οποία περιλάμβανε έλεγχο της ορθότητας των υπολογισμών και εξαγωγή συμπερασμάτων σχετικά με την εκπλήρωση των ισχυουσών νομικών απαιτήσεων. Στο πλαίσιο των διαδικασιών έγκρισης των προγραμμάτων που εφαρμόζει, η Επιτροπή έλεγξε τα ποσά των ενισχύσεων. Ωστόσο οι έλεγχοι αυτοί περιορίστηκαν στην "ευλογοφάνεια" των υπολογισμών.

59. Οι προαναφερθείσες διαδικασίες δεν απέτρεψαν σφάλματα και αδυναμίες στους υπολογισμούς των ποσών των ενισχύσεων. Στις περιπτώσεις της Ανδαλουσίας, του Πιεμόντε και της Σουηδίας διαπιστώθηκαν απλά σφάλματα υπολογισμού που αφορούσαν έως και το 8,5 % των ποσών των ενισχύσεων. Συναφείς παράγοντες, όπως η μείωση του κόστους ως αποτέλεσμα της μικρότερης χρήσης λιπασμάτων, δεν ελήφθησαν υπόψη στους υπολογισμούς όπως απαιτείται. Τέλος, ορισμένα κράτη μέλη χρησιμοποίησαν παρωχημένα αριθμητικά στοιχεία για τον υπολογισμό βασικών στοιχείων των ποσών των ενισχύσεων. Παραδείγματος χάριν, η Πολωνία χρησιμοποίησε αριθμητικά στοιχεία της περιόδου 2001-2003 όσον αφορά το διαφυγόν εισόδημα, παρά τις σημαντικές αυξήσεις που επήλθαν έκτοτε.

60. Οι υφιστάμενες διαδικασίες δεν αποτρέπουν επίσης την καταβολή γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων για γεωργικές πρακτικές τις οποίες εφάρμοζαν ήδη οι δικαιούχοι. Στην Ανδαλουσία, οι μελισσοκόμοι αποζημιώνονται στο πλαίσιο του γεωργοπεριβαλλοντικού επιμέρους μέτρου για την καταγραφή των δραστηριοτήτων τους σε μητρώο, απαίτηση η οποία αλληλεπικαλύπτεται σε μεγάλο βαθμό με προϊσχύουσες υποχρεώσεις καταγραφής. Στην περίπτωση ενός έργου στο οποίο πραγματοποιήθηκε επίσκεψη, ένας μελισσοκόμος έλαβε 1770 ευρώ για τη συμμόρφωσή του με τις προαναφερθείσες απαιτήσεις, η οποία συνίστατο στην πράξη στη συμπλήρωση λίγων γραμμών στο μητρώο που τηρεί (βλέπε φωτογραφία 4).

Φωτογραφία 4: Μητρώο γεωργικής εκμετάλλευσης ισπανού μελισσοκόμου, στον οποίο πραγματοποίησε επίσκεψη το κλιμάκιο ελέγχου του Συνεδρίου. Η καταγραφή των μετακινήσεων των κυψελών αποτελεί "γεωργική πρακτική" που αποζημιώνεται στο πλαίσιο του αντίστοιχου γεωργοπεριβαλλοντικού επιμέρους μέτρου της ΕΕ.

+++++ TIFF +++++

61. Η ουσιωδέστερη αδυναμία διαπιστώθηκε στη Γαλλία και αφορούσε το βασικό επιμέρους μέτρο που αποσκοπεί στη διατήρηση χορτολιβαδικών εκτάσεων ώστε να προστατεύεται η βιοποικιλότητα. Κατά την περίοδο 2007-2013 για το συγκεκριμένο επιμέρους μέτρο προβλέπεται να δαπανηθούν περίπου 770 εκατομμύρια ευρώ, εκ των οποίων 235 εκατομμύρια ευρώ από κονδύλια της ΕΕ δαπανήθηκαν ήδη κατά το διάστημα 2007-2009. Οι υπολογισμοί που χρησιμοποιήθηκαν για την αιτιολόγηση των ποσών των ενισχύσεων βασίζονται κυρίως στη μείωση των χρησιμοποιούμενων νιτρικών λιπασμάτων. Οι παράμετροι που χρησιμοποιήθηκαν για τον υπολογισμό δεν αντιστοιχούν σε εκείνες που εφαρμόστηκαν πράγματι στις περιοχές στις οποίες υλοποιείται το επιμέρους μέτρο (βλέπε πλαίσιο 4). Η Επιτροπή δεν έλεγξε το στοιχείο αυτό κατά την έγκριση του προγράμματος της Γαλλίας.

ΠΛΑΙΣΙΟ 4

ΥΠΟΛΟΓΙΣΜΟΣ ΤΩΝ ΠΟΣΩΝ ΤΩΝ ΕΝΙΣΧΥΣΕΩΝ ΔΙΑΧΩΡΙΣΜΕΝΟΣ ΑΠΟ ΤΙΣ ΥΦΙΣΤΑΜΕΝΕΣ ΓΕΩΡΓΙΚΕΣ ΠΡΑΚΤΙΚΕΣ

Ποσοστό περίπου 90 % του ποσού των ενισχύσεων για το επιμέρους μέτρο της Γαλλίας το οποίο αποσκοπεί στη διατήρηση χορτολιβαδικών εκτάσεων βασίζεται στη μείωση του εισοδήματος συνεπεία του περιορισμού του βαθμού λίπανσης χορτολιβαδικών εκτάσεων από τα 180 χιλιόγραμμα στα 125 χιλιόγραμμα νιτρικών ανά εκτάριο.

Οι εκτιμήσεις των δεδομένων προερχόμενων από στατιστική πηγή που χρησιμοποίησαν οι εθνικές αρχές στους υπολογισμούς τους δείχνουν ότι το πραγματικό επίπεδο λίπανσης είναι, κατά μέσο όρο, περίπου 65 χιλιόγραμμα νιτρικών ανά εκτάριο και είναι, επομένως, πολύ κατώτερο από το όριο των 125 χιλιογράμμων ανά εκτάριο. Αυτό επιβεβαιώθηκε από τους τρεις γεωργούς τους οποίους επισκέφθηκε το κλιμάκιο ελέγχου του Συνεδρίου, δύο εκ των οποίων χρησιμοποιούσαν κατά μέσο όρο 15 χιλιόγραμμα νιτρικών ανά εκτάριο, ενώ ένας χρησιμοποιούσε έως 60 χιλιόγραμμα ανά εκτάριο. Αυτό δείχνει ότι οι γεωργοί αποζημιώνονται για πρακτικές τις οποίες εφάρμοζαν ήδη.

Οι γαλλικές αρχές εξηγούν ότι το κατώτατο όριο των 125 χιλιογράμμων αποτελεί πρακτική αναφοράς η οποία θεωρείται ευνοϊκή για το περιβάλλον, μολονότι υπερβαίνει τα επίπεδα λίπανσης που πράγματι εφαρμόζουν οι γεωργοί.

Οι εξηγήσεις αυτές δεν συνάδουν με την άποψη που διατυπώνεται σε έγγραφο [18] της Επιτροπής που παρουσιάστηκε στα κράτη μέλη, το οποίο εφιστούσε την προσοχή στον κίνδυνο αποζημίωσης γεωργών για τους οποίους οι υποχρεώσεις αποτελούν (εν μέρει) συνήθη πρακτική ή θεμελίωσης των υπολογισμών σε αριθμητικά στοιχεία τα οποία δεν είναι αντιπροσωπευτικά μιας συγκεκριμένης περιφέρειας. Ο κίνδυνος αυτός καθίσταται ιδιαιτέρως προφανής εάν μια ενίσχυση υπολογίζεται (π.χ. σε εθνικό επίπεδο) ως μέσος όρος, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη οι διαφορετικές αγρονομικές δομές και δομές κόστους στις διάφορες περιφέρειες.

62. Οι τιμές των παραμέτρων που χρησιμοποιούνται για τον υπολογισμό των ποσών των ενισχύσεων μεταβάλλονται με την πάροδο του χρόνου, με αποτέλεσμα ορισμένα επιμέρους μέτρα, όπως εκείνα που αποσκοπούν στη διαφοροποίηση της αμειψισποράς, να μην καθίστανται ενδεχομένως αρκούντως ελκυστικά από οικονομική άποψη για τους δυνητικούς δικαιούχους. Αυτό συνέβη, παραδείγματος χάριν, στη Γαλλία, όπου, το 2008, λόγω έλλειψης ενδιαφέροντος, χρειάστηκε να διακοπεί κατά τη διάρκεια του έτους η ένταξη νέων δικαιούχων σε ένα επιμέρους μέτρο. Ωστόσο, τα περισσότερα κράτη μέλη κράτησαν τα ποσά των ενισχύσεων σε σταθερά επίπεδα καθ’ όλη τη διάρκεια της σύμβασης, αφενός, προκειμένου να παράσχουν κατά κάποιο τρόπο ασφάλεια στους γεωργούς και, αφετέρου, διότι το κόστος της προσαρμογής του ύψους των ενισχύσεων στις εκάστοτε συνθήκες θα μπορούσε να αποδειχθεί υψηλότερο από το όφελος που θα αποκόμιζαν οι γεωργοί από μια τέτοια μεταβολή. Επί του συνόλου των 203 συμβάσεων που εξέτασε το Συνέδριο, σύστημα αναθεώρησης τιμών υπήρχε μόνον στο 10 % των περιπτώσεων.

ΤΑ ΠΟΣΑ ΤΩΝ ΕΝΙΣΧΥΣΕΩΝ ΔΕΝ ΔΙΑΦΟΡΟΠΟΙΟΥΝΤΑΙ ΕΠΑΡΚΩΣ ΑΝΑΛΟΓΩΣ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΩΝ Ή ΤΩΝ ΤΟΠΙΚΩΝ ΣΥΝΘΗΚΩΝ

63. Γεωργοπεριβαλλοντικά επιμέρους μέτρα μπορούν να εφαρμοστούν σε περιοχές με διαφορετικά χαρακτηριστικά (ποιότητα του εδάφους, βροχοπτώσεις, μορφολογία του εδάφους: πεδιάδες, όρη κ.λπ.), τα οποία έχουν αντίκτυπο στις δαπάνες και το εισόδημα των γεωργικών εκμεταλλεύσεων. Το άρθρο 53 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1974/2006 ορίζει ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να διασφαλίζουν ότι η οικονομική στήριξη για τα γεωργοπεριβαλλοντικά επιμέρους μέτρα διαφοροποιείται ούτως ώστε να λαμβάνονται υπόψη οι περιφερειακές ή τοπικές συνθήκες και η πραγματική χρήση της γης, ανάλογα με την περίπτωση.

64. Όταν, για τον υπολογισμό του ύψους των ενισχύσεων στο πλαίσιο της γεωργοπεριβαλλοντικής πολιτικής, χρησιμοποιούνται ανεπαρκώς διαφοροποιημένοι μέσοι όροι δαπανών και εισοδημάτων, το αποτέλεσμα είναι υπερβάλλουσα αντιστάθμιση στην περίπτωση ορισμένων γεωργικών εκμεταλλεύσεων και, επομένως, αναποδοτική χρήση των δημοσίων πόρων, καθώς και ανεπαρκής αντιστάθμιση στην περίπτωση άλλων, με κίνδυνο το ποσοστό συμμετοχής να είναι υπερβολικά χαμηλό ώστε να παράγονται αποτελέσματα. Ενδεικτικά, από τα στοιχεία για το 2006 προκύπτει ότι η απόδοση της ελαιοπαραγωγής στην Ανδαλουσία κυμαινόταν από 0,48 τόνους/εκτάριο σε μη αρδευόμενες εκτάσεις έως 5,46 τόνους/εκτάριο σε αρδευόμενες εκτάσεις. Παρά τις διαφορές αυτές, κατά τον υπολογισμό της ενίσχυσης χρησιμοποιήθηκε μέση τιμή 3,5 τόνων/εκτάριο, χωρίς να γίνει διαφοροποίηση μεταξύ αρδευόμενων και μη αρδευόμενων εκτάσεων.

65. Σε τέσσερα κράτη μέλη με εθνικά προγράμματα (Γαλλία, Πολωνία, Ουγγαρία και Σουηδία), το Συνέδριο εντόπισε περιπτώσεις στις οποίες η διαφοροποίηση θα είχε δυνητικώς οφέλη για τους γεωργούς, ωστόσο θα συνεπαγόταν πιθανώς πρόσθετες διοικητικές δαπάνες.

66. Οι γαλλικές αρχές αποφάσισαν να χρησιμοποιήσουν εθνικούς μέσους όρους για το βασικό επιμέρους μέτρο που περιγράφεται στο πλαίσιο 4, παρά την ανάγκη διαφοροποίησης των ποσών των ενισχύσεων ανάλογα με το χαρακτηρισμό μιας περιοχής ως πεδινής, ορεινής ή μειονεκτικής. Εάν τα ποσά των γαλλικών ενισχύσεων είχαν διαφοροποιηθεί, οι ενισχύσεις στις πεδινές και στις μειονεκτικές περιοχές θα μπορούσαν να είναι χαμηλότερες κατά 33 % και 20 % αντίστοιχα, ποσοστά που αντιστοιχούν σε περίπου 8 εκατομμύρια ευρώ πόρων της ΕΕ το 2009. Στην Πολωνία, το ίδιο ποσό για διαφυγόντα εισοδήματα χρησιμοποιήθηκε για περισσότερα από δέκα διαφορετικά επιμέρους μέτρα, παρά την ανάγκη διαφοροποίησης π.χ. μεταξύ αροτραίων καλλιεργειών και χορτολιβαδικών εκτάσεων. Επίσης, παρά τα πολύ διαφορετικά χαρακτηριστικά που εμφανίζουν οι διάφορες περιφέρειες, δεν υπήρξε αντίστοιχη διαφοροποίηση του ύψους των ενισχύσεων.

ΠΟΣΟΣΤΟ ΣΥΜΜΕΤΟΧΗΣ ΣΕ ΒΑΣΙΚΑ ΜΕΤΡΑ

67. Όσον αφορά τα βασικά επιμέρους μέτρα, η συμμετοχή των γεωργών πρέπει να είναι επαρκώς υψηλή ώστε να επιφέρει αποτελέσματα σε μια συγκεκριμένη περιοχή. Ωστόσο, τα περισσότερα κράτη μέλη δεν προβαίνουν σε εκτίμηση του ελάχιστου επιπέδου συμμετοχής το οποίο απαιτείται ώστε να διασφαλίζεται ότι τα επιμέρους μέτρα αποφέρουν τα προσδοκώμενα περιβαλλοντικά αποτελέσματα. Ομοίως, δεν εξετάζουν κατά πόσον τα ποσά των ενισχύσεων είναι τα ενδεδειγμένα για την επίτευξη αυτού του ελάχιστου επιπέδου.

68. Στην Πολωνία, τρία βασικά επιμέρους μέτρα, τα οποία αντιστοιχούσαν στο 75 % των δαπανών το 2008, εφαρμόσθηκαν σε λιγότερο από το 1 % των χρησιμοποιούμενων γεωργικών εκτάσεων των περιφερειών τις οποίες επισκέφθηκε το Συνέδριο. Δεν υπάρχουν διαθέσιμα στοιχεία τα οποία να καταδεικνύουν ότι η κάλυψη αυτή είναι αρκούντως σημαντική ώστε να επιφέρει περιβαλλοντικά αποτελέσματα. Παρά τη χαμηλή κάλυψη, τα ποσά των ενισχύσεων για τα εν λόγω επιμέρους μέτρα διατηρήθηκαν σε σημαντικά κατώτερα επίπεδα (από 16 % έως 44 %) σε σχέση με τα ποσά που υπολογίσθηκαν βάσει του πρόσθετου κόστους και του διαφυγόντος εισοδήματος.

69. Σε άλλες περιπτώσεις, τα ποσά των ενισχύσεων αυξήθηκαν παρά το γεγονός ότι το ποσοστό συμμετοχής είχε ήδη επιτύχει τους προγραμματισμένους στόχους. Αυτό οδήγησε σε καταστάσεις όπως, λόγου χάριν, αυτήν στη Σουηδία, όπου το ποσό της ενίσχυσης ενός επιμέρους μέτρου τριπλασιάστηκε παρά το γεγονός ότι ο στόχος συμμετοχής είχε επιτευχθεί.

ΛΑΜΒΑΝΟΝΤΑΙ ΥΠΟΨΗ ΣΥΓΚΕΚΡΙΜΕΝΕΣ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΕΣ ΑΝΑΓΚΕΣ ΣΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΗΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΤΗΣ ΓΕΩΡΓΟΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ;

70. Το άρθρο 39, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 ορίζει ότι τα κράτη μέλη πρέπει να καθιστούν διαθέσιμη τη στήριξη για γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις σε ολόκληρη την επικράτειά τους, σύμφωνα με τις ειδικές ανάγκες τους. Από όλα τα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης που υποβλήθηκαν σε έλεγχο προκύπτει ότι οι περιβαλλοντικές πιέσεις είναι εντονότερες σε ορισμένες περιφέρειες σε σχέση με άλλες.

71. Το Συνέδριο εξέτασε σε ποιο βαθμό οι γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις λαμβάνουν υπόψη τις γεωργοπεριβαλλοντικές ανάγκες, κατά πόσον χρησιμοποιούνταν τα διαθέσιμα μέσα διαχείρισης, όπως η γεωγραφική στόχευση και η επιλογή, καθώς και εάν η διαχείριση ήταν καινοτόμος και τεκμηριωμένη. Τέλος, το Συνέδριο εξέτασε κατά πόσον η διαχείριση των σχετικών κονδυλίων ήταν επικεντρωμένη στην επίτευξη των περιβαλλοντικών συνεπειών.

ΠΕΡΙΟΡΙΣΜΕΝΗ ΧΡΗΣΗ ΤΩΝ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΩΝ ΚΑΘΟΡΙΣΜΟΥ ΣΤΟΧΩΝ ΚΑΙ ΕΠΙΛΟΓΗΣ

ΔΕΝ ΥΠΑΡΧΟΥΝ ΕΚΤΙΜΗΣΕΙΣ ΤΟΥ ΟΡΘΟΥ ΕΠΙΠΕΔΟΥ ΓΕΩΓΡΑΦΙΚΗΣ ΣΤΟΧΕΥΣΗΣ

72. Η εξασφάλιση ότι τα κονδύλια δαπανώνται σύμφωνα με τις περιφερειακές ανάγκες και προτεραιότητες είναι καθοριστικής σημασίας για τη βελτίωση των περιβαλλοντικών συνεπειών των γεωργοπεριβαλλοντικών επιμέρους μέτρων. Αυτό μπορεί να επιτευχθεί με τη σύνδεση των διατιθέμενων πόρων με συγκεκριμένες γεωγραφικές περιοχές, συγκεκριμένα είδη εκμεταλλεύσεων ή συγκεκριμένες γεωργικές πρακτικές, μέσω του καθορισμού κατάλληλων κριτηρίων επιλεξιμότητας.

73. Ο καθορισμός στόχων για τις γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις υπήρξε ζήτημα μόνιμου ενδιαφέροντος κατά την τελευταία δεκαετία. Στην ειδική έκθεσή του από το 2000 σχετικά με τον περιβαλλοντικό προσανατολισμό της ΚΓΠ, το Συνέδριο επέκρινε το γεγονός ότι τα γεωργοπεριβαλλοντικά καθεστώτα δεν είχαν ως στόχο τις περιβαλλοντικές προτεραιότητες (για περαιτέρω πληροφορίες βλέπε παράρτημα Ι). Έκτοτε, η ανάγκη βελτίωσης της στόχευσης των γεωργοπεριβαλλοντικών δαπανών σε συγκεκριμένες ανάγκες αναγνωρίστηκε σε πολλές αξιολογήσεις και μελέτες [19]. Σε πρόσφατη έκθεση του ευρωπαϊκού δικτύου αγροτικής ανάπτυξης [20], ο καθορισμός συγκεκριμένων στόχων αναγνωριζόταν ως ένα από τα εννέα σημαντικότερα κριτήρια της εξασφάλισης επακολούθων. Στην πρόσφατη ανακοίνωσή της με τίτλο "Η ΚΓΠ με ορίζοντα το 2020", η Επιτροπή τάσσεται υπέρ της βελτίωσης της στόχευσης των μέτρων στο πλαίσιο της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης.

74. Μια συναφής προσέγγιση όσον αφορά τη στόχευση μπορεί να κατευθύνει τις δαπάνες στις περιοχές στις οποίες εντοπίζονται περιβαλλοντικά προβλήματα. Αυτό μπορεί να επιτευχθεί, παράδειγματος χάριν, θέτοντας κριτήρια επιλεξιμότητας, τα οποία περιορίζουν τις δαπάνες σε σαφώς καθορισμένες περιοχές, όπου απαιτούνται μεταβολές στις γεωργικές πρακτικές ή όπου οι υπάρχουσες φιλικές προς το περιβάλλον μέθοδοι δεν θα διατηρούνταν χωρίς τη γεωργοπεριβαλλοντική υποστήριξη. Αυτό καταδεικνύεται στα γραφήματα 3 έως 5, τα οποία παρουσιάζουν την κατανομή των πόρων με και χωρίς γεωγραφική στόχευση. Οι τοπικές ανάγκες ικανοποιούνται καλύτερα στο γράφημα 5. Το ίδιο χρηματικό ποσό χρησιμοποιείται αποτελεσματικότερα στο γράφημα 5 σε σύγκριση με το γράφημα 4, όπου τα κονδύλια δαπανώνται επίσης σε περιοχές χωρίς περιβαλλοντικά προβλήματα.

75. Τα κράτη μέλη μπορούν να εφαρμόζουν γεωργοπεριβαλλοντικά επιμέρους μέτρα σε μια ευρεία περιοχή ή/και να τα κατευθύνουν προς τις τοπικές συνθήκες, ανάλογα με τις προσδιοριζόμενες περιβαλλοντικές ανάγκες. Συνολικά, ο έλεγχος κατέδειξε ότι το μεγαλύτερο μέρος των δαπανών αφορούσε "οριζόντια" επιμέρους μέτρα, τα οποία εφαρμόσθηκαν σε ολόκληρο το πεδίο που καλύπτει το πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης (βλέπε πίνακα 1). Μέρος αυτών των δαπανών προορίζεται για τη διατήρηση εφαρμοζόμενων ευνοϊκών γεωργικών πρακτικών [21] Αυτό συμφωνεί με έναν από τους στόχους του ισχύοντος νομικού πλαισίου (βλέπε σημείο 3). Προς το παρόν δεν απαιτείται οι δαπάνες να στοχεύουν σε συγκεκριμένες περιοχές. Ωστόσο, η γεωγραφική στόχευση μπορεί επίσης να είναι αποτελεσματικό εργαλείο, λόγου χάριν προκειμένου να δοθεί προτεραιότητα σε περιοχές για τις οποίες τα κράτη μέλη αποδεικνύουν ότι χωρίς τη γεωργοπεριβαλλοντική υποστήριξη θα υπάρξει μεταστροφή σε χρήση γης λιγότερο φιλική προς το περιβάλλον.

ΠΙΝΑΚΑΣ 1

ΓΕΩΡΓΟΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΕΣ ΔΑΠΑΝΕΣ ΟΙ ΟΠΟΙΕΣ ΕΚΤΕΛΕΣΤΗΚΑΝ ΣΕ ΟΛΟΚΛΗΡΗ ΤΗΝ ΠΕΡΙΟΧΗ ΠΟΥ ΚΑΛΥΠΤΕΙ ΤΟ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο, εκτίμηση των δαπανών που χρησιμοποιήθηκαν για επιμέρους μέτρα χωρίς γεωγραφικό περιορισμό την περίοδο 2009/2010.

Πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης κράτος μέλος / περιφέρεια | % των δαπανών που εκτελέσθηκαν σε ολόκληρη την περιοχή που καλύπτει το πρόγραμμα |

AT – Αυστρία | 90 % |

DE – Βραδεμβούργο και Βερολίνο | 90 % |

ES – Ανδαλουσία | 50 % |

FR – Γαλλία | 90 % |

HU – Ουγγαρία | 80 % [9999] |

IT – Πιεμόντε | 85 % |

PL – Πολωνία | 100 % [8888] |

SE – Σουηδία | 60 % |

ΓΡΑΦΗΜΑ 3

ΧΑΡΑΚΤΗΡΙΣΤΙΚΑ ΤΗΣ ΠΕΡΙΟΧΗΣ

+++++ TIFF +++++

ΓΡΑΦΗΜΑ 4

ΚΑΤΑΝΟΜΗ ΤΩΝ ΠΟΡΩΝ ΧΩΡΙΣ ΓΕΩΓΡΑΦΙΚΗ ΣΤΟΧΕΥΣΗ

+++++ TIFF +++++

ΓΡΑΦΗΜΑ 5

ΚΑΤΑΝΟΜΗ ΤΩΝ ΠΟΡΩΝ ΜΕ ΓΕΩΓΡΑΦΙΚΗ ΣΤΟΧΕΥΣΗ

+++++ TIFF +++++

Πηγή: Από τις εργασίες του Δρος Pierre Dupraz, INRA, Γαλλία, και συγκεκριμένα από τη μελέτη με τίτλο "Specific targeted research project no SSPE-CT-2003-502070 Integrated Tools to design and implement Agro Environmental Schemes".

76. Το Συνέδριο εντόπισε επίσης ορισμένα επιμέρους μέτρα τα οποία στόχευαν σε συγκεκριμένες τοπικές ανάγκες. Δύο επιτυχημένα σχετικά παραδείγματα περιγράφονται στο πλαίσιο 5.

77. Η συγκεκριμένη στόχευση, όπως και ορισμένες από τις πρακτικές διαχείρισης που περιγράφονται στα σημεία που ακολουθούν, συνεπιφέρει πρόσθετες διοικητικές δαπάνες. Θα ήταν λογικό και ευκταίο η Επιτροπή να λαμβάνει υπόψη τις σχέσεις κόστους/οφέλους όταν προτείνει καθεστώτα δαπανών και το ίδιο να πράττουν τα κράτη μέλη όταν αποφασίζουν περί του τρόπου εφαρμογής αυτών των καθεστώτων.

78. Ωστόσο, από τον έλεγχο του Συνεδρίου διαπιστώθηκε ότι τα κράτη μέλη, στα οποία διενεργήθηκε έλεγχος, δεν είχαν καθορίσει ποιος ήταν ο επιθυμητός βαθμός της στόχευσης βάσει ανάλυσης του σχετικού κόστους και οφέλους.

ΠΛΑΙΣΙΟ 5

ΕΠΙΤΥΧΗΜΕΝΑ ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑΤΑ ΓΕΩΓΡΑΦΙΚΗΣ ΣΤΟΧΕΥΣΗΣ

Η Γαλλία κατευθύνει τα γεωργοπεριβαλλοντικά επιμέρους μέτρα σε περιοχές Natura 2000 ή σε περιοχές που πλήττονται από συγκεκριμένα προβλήματα, κυρίως από ρύπανση των υδάτων αλλά και από διάβρωση του εδάφους. Οι περιοχές στις οποίες υπάρχουν περιβαλλοντικά προβλήματα οριοθετούνται επακριβώς και μόνον αυτές είναι επιλέξιμες για τα αντίστοιχα επιμέρους μέτρα. Κάθε έργο περιλαμβάνει δραστηριότητες διαχείρισης γης, οι οποίες καθορίζονται σε επίπεδο αγροτεμαχίων μεταξύ διαφόρων υφιστάμενων επιλογών. Η συμμετοχή παραμένει χαμηλή στα επιμέρους μέτρα που στοχεύουν στην αντιμετώπιση της ρύπανσης των υδάτων σε περιοχές εντατικής καλλιέργειας, επειδή απαιτούνται αλλαγές στις γεωργικές πρακτικές, ιδίως όσον αφορά χρήση φυτοπροστατευτικών προϊόντων.

Η Ουγγαρία εφαρμόζει γεωγραφική στόχευση για 12 από τα 22 επιμέρους μέτρα που περιλαμβάνονται στο πρόγραμμα. Αυτό υλοποιείται στην πράξη με τον σχεδιασμό ειδικών επιμέρους μέτρων και την κατανομή του 25 % του γεωργοπεριβαλλοντικού προϋπολογισμού στα ακόλουθα πέντε είδη περιοχών:

περιοχές υψηλής φυσικής αξίας·

περιοχές που πλήττονται από διάβρωση των πρανών·

αμμώδη εδάφη και εδάφη ασβεστικού πηλού (loess) εκτεθειμένα σε αιολική διάβρωση·

ζώνες προστασίας ευάλωτων υδάτινων πόρων και περιοχές κατάκλυσης·

υγρότοποι.

79. Στο πρόγραμμα της Πολωνίας, παραδείγματος χάριν, αναφέρεται ότι η περιβαλλοντική κατάσταση όσον αφορά ζητήματα όπως η μεγάλη πυκνότητα του ζωικού κεφαλαίου που επηρεάζει την ποιότητα των υδάτων, η ευαισθησία διαφορετικών τύπων εδαφών στη διάβρωση κ.λπ. είναι χειρότερη σε ορισμένες περιφέρειες σε σύγκριση με άλλες. Αντί της προσέγγισης κατά ζώνες, η οποία εφαρμόστηκε κατά την περίοδο 2004-2006, η Πολωνία εφαρμόζει μέχρι σήμερα τα γεωργοπεριβαλλοντικά επιμέρους μέτρα σε εθνικό επίπεδο. Η εγκατάλειψη της προηγούμενης προσέγγισης δεν συνοδεύθηκε από ανάλυση της σχέσης κόστους-οφέλους. Στην Αυστρία, τέσσερα μόνον από τα 28 επιμέρους μέτρα, τα οποία αντιστοιχούσαν περίπου στο 10 % των δαπανών, στοχεύουν σε συγκεκριμένες περιοχές.

ΔΕΔΟΜΕΝΟΥ ΟΤΙ Ο ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΣ ΗΤΑΝ ΕΠΑΡΚΗΣ, ΔΕΝ ΕΦΑΡΜΟΣΤΗΚΑΝ ΣΥΓΚΕΚΡΙΜΕΝΑ ΚΡΙΤΗΡΙΑ ΕΠΙΛΟΓΗΣ

80. Οι διαδικασίες επιλογής εγγυώνται ότι τα επιλεγόμενα έργα εξασφαλίζουν τη βέλτιστη αξιοποίηση των πόρων. Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 ορίζει ότι οι δαπάνες πρέπει να είναι σύμφωνες με τα κριτήρια επιλογής που καθορίζονται από την αρμόδια αρχή και ότι, εάν ενδείκνυται, οι δικαιούχοι μπορεί να επιλέγονται βάσει διαγωνισμού, με την εφαρμογή κριτηρίων οικονομικής και περιβαλλοντικής αποδοτικότητας [22]. Η Επιτροπή απευθύνθηκε γραπτώς στα κράτη μέλη το 2008, υπενθυμίζοντάς τους τις ισχύουσες νομικές διατάξεις και τονίζοντας ότι σκοπός των κριτηρίων επιλογής ήταν να παρέχεται η δυνατότητα ο προϋπολογισμός να δαπανάται σε εκείνες τις ενέργειες και σε εκείνα τα έργα που θα συμβάλουν περισσότερο στην επίτευξη των στόχων του μέτρου. Στον γεωργοπεριβαλλοντικό τομέα, η Επιτροπή ελέγχει συστηματικά ότι τα κράτη μέλη ορίζουν πράγματι κριτήρια επιλογής.

81. Το Συνέδριο εντόπισε ορισμένες περιπτώσεις κατά τις οποίες οι διαδικασίες επιλογής χρησιμοποιήθηκαν για τον αποκλεισμό συμβάσεων, των οποίων η περιβαλλοντική αξία δεν ήταν επαρκής. Η Γαλλία, παραδείγματος χάριν, χρησιμοποιεί συναφή διαδικασία για την επιλογή των έργων που υλοποιούνται στο πλαίσιο των επιμέρους μέτρων με εδαφικό χαρακτήρα, σύμφωνα με την οποία ειδική επιτροπή κατατάσσει τα έργα βάσει περιβαλλοντικών κριτηρίων, όπως η συνάφεια και η περιοχή την οποία αφορούν. Ωστόσο, διαδικασίες επιλογής εφαρμόστηκαν μόνο σε εξαιρετικά περιορισμένο αριθμό περιπτώσεων. Στην πράξη, άνω του 90 % του γεωργοπεριβαλλοντικού προϋπολογισμού εκτελείται βάσει κριτηρίων επιλεξιμότητας και μόνον. Καμία από τις 203 συμβάσεις που εξέτασε το Συνέδριο δεν είχε επιλεγεί βάσει διαγωνισμού.

82. Όλοι οι γεωργοί που εντάσσονται σε συγκεκριμένο καθεστώς πρέπει να πληρούν τα ίδια κριτήρια και τις ίδιες απαιτήσεις επιλεξιμότητας που θεωρούνται —από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη— ότι εξασφαλίζουν τα ίδια περιβαλλοντικά οφέλη. Εφόσον ο προϋπολογισμός είναι επαρκής, οι σχετικοί πόροι χρησιμοποιούνται χωρίς να αξιολογείται η περιβαλλοντική αξία των διαφόρων αιτήσεων. Στην πλειονότητα των περιπτώσεων, ο προϋπολογισμός είναι επαρκής, δεδομένου ότι έλλειψη κονδυλίων υπάρχει μόνον όταν εξαντληθεί ο προϋπολογισμός όλων των μέτρων του άξονα 2. Μόνο σε αυτό το στάδιο τα κριτήρια επιλογής αποκτούν αναγκαστικό χαρακτήρα. Κατ’ αυτό τον τρόπο, μολονότι πέντε κράτη μέλη είχαν ορίσει κριτήρια επιλογής [23], αυτά δεν εφαρμόζονταν διότι μέχρι τότε οι πόροι του προϋπολογισμού ήταν επαρκείς.

83. Τα κριτήρια επιλογής μπορούν να εφαρμόζονται και όσον αφορά τους στόχους, λόγου χάριν τον αριθμό των δικαιούχων. Σε έξι από τα οκτώ κράτη μέλη που υποβλήθηκαν σε έλεγχο, το Συνέδριο εντόπισε περιπτώσεις επιμέρους μέτρων, κατά τις οποίες, μολονότι το σχετικό ποσό των αιτήσεων υπερέβαινε τους προβλεπόμενους στόχους, όλες οι αιτήσεις είχαν χρηματοδοτηθεί. Τα κράτη μέλη έκαναν δεκτές περαιτέρω αιτήσεις, επειδή οι στόχοι τους δεν είχαν τεθεί σε τέτοιο επίπεδο ώστε να εξασφαλίζεται η επαρκής αντιμετώπιση των περιβαλλοντικών προβλημάτων. Θα ήταν αποδοτικότερο να μην γίνονται δεκτές περαιτέρω αιτήσεις, όταν έχουν επιτευχθεί οι στόχοι που αντιστοιχούν στα διάφορα περιβαλλοντικά επίπεδα, αποδεσμεύοντας έτσι τους εναπομένοντες οικονομικούς πόρους ώστε να χρησιμοποιηθούν για την επίτευξη των στόχων άλλων γεωργοπεριβαλλοντικών επιμέρους μέτρων.

Η ΚΑΤΑΝΟΜΗ ΤΩΝ ΠΟΡΩΝ ΔΕΝ ΕΞΑΣΦΑΛΙΖΕΙ ΤΗ ΒΕΛΤΙΣΤΗ ΑΠΟΔΟΤΙΚΟΤΗΤΑ ΤΗΣ ΔΑΠΑΝΗΣ

Η ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΔΕΝ ΗΤΑΝ ΑΡΚΕΤΑ ΚΑΙΝΟΤΟΜΟΣ ΟΥΤΕ ΤΕΚΜΗΡΙΩΜΕΝΗ

84. Υπάρχουν διάφορα στοιχεία τα οποία θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν στη διαχείριση των γεωργοπεριβαλλοντικών επιμέρους μέτρων με στόχο την αύξηση της αποδοτικότητας των σχετικών δαπανών. Στην παρούσα ενότητα της έκθεσης εξετάζονται, πέραν των στοιχείων που έχουν αναφερθεί προηγουμένως, οι διαφοροποιημένες συνεισφορές της ΕΕ, οι συλλογικές συμβάσεις και τα αξιόπιστα αποδεικτικά στοιχεία.

85. Το ποσοστό της συνεισφοράς της ΕΕ στην αγροτική ανάπτυξη καθορίζεται σε επίπεδο "αξόνων" (ομάδες συνεκτικών μέτρων) και εξαρτάται κυρίως από το εάν οι δαπάνες εκτελούνται σε περιφέρειες που είναι επιλέξιμες στο πλαίσιο του στόχου σύγκλισης ή σε άλλες περιφέρειες [24]. Κατ’ αυτό τον τρόπο, η συνεισφορά της ΕΕ για τα γεωργοπεριβαλλοντικά μέτρα είναι ίδια με εκείνη που προβλέπεται για πολλά άλλα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης, με την ακόλουθη εξαίρεση: από το 2009, για ενέργειες που αφορούν την κλιματική αλλαγή, τη διαχείριση των υδάτων και τη βιοποικιλότητα η συνεισφορά της ΕΕ μπορεί (εντός ορισμένων ορίων) να αυξηθεί κατά 10 % για τις περιφέρειες που υπάγονται στον στόχο σύγκλισης και κατά 20 % για τις περιφέρειες που δεν υπάγονται σε αυτόν. Με εξαίρεση τη διαφοροποίηση αυτή, η συνεισφορά της ΕΕ δεν εξαρτάται από περιβαλλοντικούς ή άλλους παράγοντες συναφείς προς τα γεωργοπεριβαλλοντικά μέτρα, όπως η βελτίωση της στόχευσης ή η μεγαλύτερη επικέντρωση στις προτεραιότητες της ΕΕ.

86. Στο πλαίσιο της γεωργοπεριβαλλοντικής πολιτικής, τα επιμέρους μέτρα απευθύνονται σε γεωργούς οι οποίοι αποφασίζουν, σε ατομική βάση, να υπογράψουν μια σύμβαση. Σε ορισμένες περιπτώσεις, ενδέχεται να απαιτείται ένας ελάχιστος αριθμός γεωργών που θα υπογράψουν σύμβαση σε συγκεκριμένη γεωγραφική περιοχή. Τέτοιου είδους περιπτώσεις μπορεί να είναι η διατήρηση/βελτίωση ενός χαρακτηριστικού τοπικού τοπίου, η μείωση της ρύπανσης σε μια λεκάνη απορροής ποταμού ή η προστασία συγκεκριμένων ειδών ή οικοτόπων. Σε αυτές τις περιπτώσεις, οι δαπάνες για λίγες μεμονωμένες συμβάσεις ενδέχεται να μην είναι αποτελεσματικές (βλέπε, επίσης, σημείο 67). Η εφαρμογή συλλογικών προσεγγίσεων είναι ένας από τους τρόπους που εξασφαλίζουν ότι μια αρκούντως μεγάλη ομάδα γεωργών θα αποφέρει τα αναγκαία περιβαλλοντικά οφέλη.

87. Ωστόσο, από τον έλεγχο διαπιστώθηκε ότι τέτοιου είδους προσεγγίσεις χρησιμοποιούνται σπάνια. Από τις 203 γεωργοπεριβαλλοντικές συμβάσεις που ελέγχθηκαν μία μόνο ήταν συλλογική. Η προσέγγιση Leader για την αγροτική ανάπτυξη μπορεί επίσης να χρησιμοποιηθεί ως συλλογική προσέγγιση. Ωστόσο, από πρόσφατο έλεγχο του Συνεδρίου [25] διαπιστώθηκε ότι τα κράτη μέλη περιορίζουν συνήθως το πεδίο εφαρμογής του προγράμματος Leader, σε ορισμένες περιπτώσεις ακόμη και αποκλείοντας τα γεωργοπεριβαλλοντικά μέτρα.

88. Προκειμένου να διαπιστωθεί η αποτελεσματικότητα των γεωργοπεριβαλλοντικών επιμέρους μέτρων, απαιτείται να υπάρχει σαφής και αποδεδειγμένη αιτιώδης συνάφεια μεταξύ των γεωργικών πρακτικών και των περιβαλλοντικών επακολούθων. Αυτό μπορεί να επιτευχθεί μέσω της χρήσης πειραματικών αγροτεμαχίων, περιπτωσιολογικών μελετών, ποσοτικοποιημένων μοντέλων αντικτύπου, ερευνών κ.λπ. Τα απτά αυτά αποδεικτικά στοιχεία έχουν ιδιαίτερη σημασία για απαιτητικότερα επιμέρους μέτρα, καθώς οι συνέπειές τους εξαρτώνται από τις ειδικές απαιτήσεις για τα επιμέρους μέτρα, καθώς και από τα χαρακτηριστικά των περιοχών στις οποίες εφαρμόζονται.

Τα προβλεπόμενα περιβαλλοντικά οφέλη δεν αποδεικνύονται στο 24 % των συμβάσεων

89. Ωστόσο, από τον έλεγχο διαπιστώθηκε ότι μόνο σε ελάχιστες περιπτώσεις είχαν χρησιμοποιηθεί ειδικά ποσοτικοποιημένα στοιχεία για τον σχεδιασμό και τη διαχείριση των γεωργοπεριβαλλοντικών επιμέρους μέτρων. Όσον αφορά τις 203 συμβάσεις που εξέτασε το Συνέδριο, μέθοδοι όπως έρευνες σε επίπεδο δικαιούχων, μοντέλα/προσομοιώσεις ή περιπτωσιολογικές μελέτες χρησιμοποιήθηκαν αντίστοιχα μόνον στο 11 %, 14 % και 30 % των περιπτώσεων. Για το 24 % των συμβάσεων που ελέγχθηκαν, τα κράτη μέλη ανέφεραν ότι δεν αποδείχθηκε η αιτιώδης συνάφεια μεταξύ των γεωργικών πρακτικών και των προβλεπόμενων περιβαλλοντικών οφελών. Τα αποτελέσματα αυτά συμφωνούν με πρόσφατη έρευνα [26] η οποία κατέληγε στο συμπέρασμα ότι περισσότερα από τα μισά από τα γεωργοπεριβαλλοντικά επιμέρους μέτρα που μελετήθηκαν βασίζονταν σε μοντέλα επιπτώσεων "κοινής λογικής" και, επομένως, σε γενικές πεποιθήσεις σχετικά με το πώς οι γεωργικές πρακτικές συνδέονται με τις περιβαλλοντικές αλλαγές και όχι σε τεκμηριωμένα στοιχεία.

90. Για ορισμένα επιμέρους μέτρα, το Συνέδριο πράγματι εντόπισε στοιχεία τα οποία καταδεικνύουν ότι οι γεωργικές πρακτικές ήταν αποτελεσματικές για την επίτευξη των περιβαλλοντικών οφελών τους. Αυτό ισχύει κυρίως στην περίπτωση της βιολογικής γεωργίας, της οποίας οι συνέπειες τεκμηριώνονται επαρκώς [27]. Το ίδιο ισχύει επίσης για τα βασιζόμενα στα επακόλουθα επιμέρους μέτρα (βλέπε σημείο 27), των οποίων τα αναμενόμενα περιβαλλοντικά οφέλη συνδέονται άμεσα με τις εφαρμοζόμενες γεωργικές πρακτικές.

ΑΔΥΝΑΜΙΑ ΕΣΤΙΑΣΗΣ ΤΩΝ ΕΝΙΣΧΥΣΕΩΝ ΣΕ ΣΥΓΚΕΚΡΙΜΕΝΑ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΑ ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΑ

91. Ένας ορθολογικός τρόπος εφαρμογής της γεωργοπεριβαλλοντικής πολιτικής είναι ο καθορισμός, βάσει σαφώς προσδιορισμένων περιβαλλοντικών προβλημάτων, των απαιτούμενων στόχων για τον αντίκτυπο και τα επίπεδα συμμετοχής και, επί αυτής της βάσης, ο προσδιορισμός των αναγκαίων οικονομικών πόρων. Προσδιορισμός των περιβαλλοντικών προβλημάτων σημαίνει ότι υπάρχει περιβαλλοντική απειλή η οποία δικαιολογεί τη διατήρηση ή τη μεταβολή των γεωργικών πρακτικών. Η μη εφαρμογή αυτής της λογικής έχει ως αποτέλεσμα την ανεπαρκή εστίαση στις περιβαλλοντικές συνέπειες. Κατ’ αυτό τον τρόπο, από τον έλεγχο διαπιστώθηκε ότι στο 39 % των 203 συμβάσεων που ελέγχθηκαν δεν υπήρχαν συγκεκριμένες περιβαλλοντικές πιέσεις στην περιοχή όπου εκτελείτο η σύμβαση ή ότι τα κράτη μέλη δεν ήταν σε θέση να εντοπίσουν τέτοια προβλήματα, όπως φαίνεται στον πίνακα 2.

92. Οι προϋπολογισμοί για τα γεωργοπεριβαλλοντικά μέτρα βασίζονται σε παλαιότερα ποσοστά εκτέλεσης και συμμετοχής και οι καθοριζόμενοι στόχοι δεν εξαρτώνται από τα επιδιωκόμενα περιβαλλοντικά αποτελέσματα, αλλά από ιστορικά στοιχεία για την εκτέλεση των δαπανών. Τα κράτη μέλη χρησιμοποιούν δεδομένα σχετικά με τα επίπεδα συμμετοχής όσον αφορά τα επιμέρους μέτρα στο πλαίσιο της καθημερινής διαχείρισης, αλλά δεν είναι σε θέση να αναλύσουν κατά πόσον η συμμετοχή είναι κατάλληλη ώστε να επέλθουν τα αναμενόμενα περιβαλλοντικά αποτελέσματα. Η συμμετοχή είναι εθελοντική για τους γεωργούς, γεγονός που σημαίνει ότι τα επιμέρους μέτρα με λιγότερο απαιτητικές υποχρεώσεις σε σχέση με τα ποσά των ενισχύσεων μπορούν να εφαρμοσθούν ευκολότερα από εκείνα με μεγαλύτερες απαιτήσεις. Δύο παραδείγματα αυτού αποτελούν το Πιεμόντε και η Γαλλία, που χρησιμοποίησαν περίπου το 75 % και το 85 % των δαπανών, αντίστοιχα, για ένα και μοναδικό βασικό επιμέρους μέτρο, χωρίς επαρκή ανάλυση ή αιτιολόγηση σχετικά στα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης που εφαρμόζουν.

ΠΙΝΑΚΑΣ 2

ΚΥΡΙΟ/-Α ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΟ/-Α ΠΡΟΒΛΗΜΑ/-ΤΑ ΣΕ ΑΚΤΙΝΑ 10 ΧΙΛΙΟΜΕΤΡΩΝ ΓΥΡΩ ΑΠΟ ΤΗΝ ΕΚΜΕΤΑΛΛΕΥΣΗ ΓΙΑ ΔΕΙΓΜΑ 203 ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ

Περιβαλλοντικό πρόβλημα | % των συμβάσεων [7777] |

Δεν υπάρχουν συγκεκριμένα περιβαλλοντικά προβλήματα στην περιοχή που βρίσκεται σε ακτίνα 10 χιλιομέτρων γύρω από την εκμετάλλευση η οποία έχει υπογράψει τη σύμβαση ή ο εντοπισμός προβλημάτων δεν καθίσταται δυνατός | 39 % |

Ρύπανση των υδάτων προκαλούμενη από τη γεωργική δραστηριότητα | 27 % |

Περιθωριοποίηση και εγκατάλειψη της γης | 22 % |

Απειλές για την εξαιρετική φυτική ποικιλότητα (σε περιοχές ιδιαίτερης περιβαλλοντικής σημασίας — ζώνες μεγάλης φυσικής αξίας) | 21 % |

Υποβάθμιση του εδάφους (οφειλόμενη σε αιολική διάβρωση, απώλεια οργανικής ύλης, υπερεκμετάλλευση, συμπίεση κ.λπ.) | 18 % |

Απειλές για τους ζωικούς πληθυσμούς σε περιοχές με κανονική βιοποικιλότητα | 18 % |

Απειλές για την εξαιρετική ζωική ποικιλότητα (σε περιοχές ιδιαίτερης περιβαλλοντικής σημασίας — ζώνες μεγάλης φυσικής αξίας) | 18 % |

Απειλές για τις φυτοκοινωνίες σε περιοχές με κανονική βιοποικιλότητα | 18 % |

Υποβάθμιση του τοπίου | 10 % |

Λοιπά | 11 % |

93. Σε όλα τα κράτη μέλη που υποβλήθηκαν σε έλεγχο, ο γεωργοπεριβαλλοντικός προϋπολογισμός συνιστούσε τμήμα του ενιαίου επταετούς προϋπολογισμού για όλα τα μέτρα του άξονα 2. Αυτό εξασφαλίζει μεν μεγαλύτερη ευελιξία στη διαχείριση των διαθέσιμων οικονομικών πόρων, έχει ωστόσο ως συνέπεια την απουσία ανάλυσης με αντικείμενο το κατάλληλο ύψος της χρηματοδότησης για την αντιμετώπιση των περιβαλλοντικών αναγκών.

94. Το Συνέδριο ανέλυσε κατά πόσον τα κράτη μέλη ήταν σε θέση να τεκμηριώσουν ότι τα χρήματα που δαπανήθηκαν σε γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις ανταποκρίνονταν στις σημαντικότερες προσδιορισθείσες περιβαλλοντικές πιέσεις. Πράγματι, αυτό ίσχυε σε δύο από τα οκτώ κράτη μέλη που υποβλήθηκαν σε έλεγχο (Αυστρία και Σουηδία). Δεν ίσχυε, ωστόσο, για τα υπόλοιπα είτε επειδή οι συναφείς πληροφορίες δεν ήταν διαθέσιμες ή δεν παρασχέθηκαν (Πολωνία, Ουγγαρία και Πιεμόντε), είτε επειδή οι δαπάνες δεν ανταποκρίνονταν στις σημαντικότερες προσδιορισθείσες πιέσεις (Ανδαλουσία, Βερολίνο και Βραδεμβούργο, Γαλλία). Η τελευταία περίπτωση περιγράφεται στο πλαίσιο 6.

ΠΛΑΙΣΙΟ 6

Η ΚΑΤΑΝΟΜΗ ΤΩΝ ΔΑΠΑΝΩΝ ΓΙΑ ΤΙΣ ΓΕΩΡΓΟΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΕΣ ΕΝΙΣΧΥΣΕΙΣ ΔΕΝ ΑΝΤΑΠΟΚΡΙΝΕΤΑΙ ΣΤΙΣ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΕΣ ΠΡΟΚΛΗΣΕΙΣ

Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1974/2006 ορίζει ότι κάθε πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης πρέπει να αιτιολογεί τα διάφορα είδη των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων σε συνάρτηση με τις προσδιοριζόμενες στα προγράμματα περιβαλλοντικές ανάγκες και προτεραιότητες. Το πρόγραμμα της Γαλλίας καθορίζει τρεις κύριες περιβαλλοντικές προκλήσεις: βιοποικιλότητα, ύδατα (ποιότητα και ποσότητα) και κλιματική αλλαγή. Ο προβλεπόμενος για τη βιοποικιλότητα γεωργοπεριβαλλοντικός προϋπολογισμός ανέρχεται σε περίπου ένα δισεκατομμύριο ευρώ, ποσό το οποίο αντιστοιχεί σχεδόν στο τριπλάσιο του γεωργοπεριβαλλοντικού προϋπολογισμού που διατίθεται για την ποιότητα των υδάτων. Μολονότι οι γαλλικές αρχές θεωρούν ότι το σημαντικότερο επιμέρους μέτρο του προγράμματος που αφορά τη διατήρηση των εκτατικών βοσκοτόπων αποτρέπει επίσης τις κλιματικές αλλαγές μέσω της αποθήκευσης άνθρακα, καμία γεωργοπεριβαλλοντική δαπάνη δεν αναφέρεται για την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής. Στο πρόγραμμα δεν αιτιολογείται η κατανομή των πόρων στις σημαντικότερες προσδιορισθείσες προκλήσεις.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

95. Οι γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις συνιστούν περίπλοκο εργαλείο πολιτικής: στόχος τους είναι η αντιμετώπιση ενός ευρέος φάσματος περιβαλλοντικών ζητημάτων (βιοποικιλότητα, έδαφος, ύδατα, αέρας, τοπίο) σε 27 κράτη μέλη. Σημαντική είναι η πρόοδος που έχει σημειωθεί στο λίγο μεγαλύτερο των 20 ετών διάστημα που έχει παρέλθει από τότε που θεσπίστηκε η πολιτική αυτή. Μεγάλος αριθμός γεωργών εφαρμόζει τώρα περισσότερο βιώσιμες πρακτικές από εκείνες που θα εφάρμοζε χωρίς αυτού του είδους τη στήριξη, και από τον έλεγχο του Συνεδρίου προέκυψε σειρά παραδειγμάτων βέλτιστης πρακτικής σε διάφορους τομείς.

96. Ωστόσο, το Συνέδριο διαπίστωσε επίσης ότι ο σχεδιασμός και η παρακολούθηση αυτής της πολιτικής δεν πραγματοποιήθηκαν κατά τρόπο ώστε να παράγονται απτά περιβαλλοντικά οφέλη. Γενικά, οι στόχοι ήταν εξαιρετικά αόριστοι ώστε να μπορούν να χρησιμοποιηθούν στην αξιολόγηση του βαθμού επίτευξής τους. Σε αρκετές περιπτώσεις, οι γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις δεν δικαιολογούνται σαφώς από τις περιβαλλοντικές πιέσεις που προσδιορίζονται στα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης. Το κοινό πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης συνιστά πρόοδο, ωστόσο δεν παρέχει επαρκή πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τα επιτυγχανόμενα περιβαλλοντικά οφέλη.

ΣΥΣΤΑΣΗ 1

Για κάθε γεωργοπεριβαλλοντικό επιμέρους μέτρο η Επιτροπή και τα κράτη μέλη οφείλουν να εξασφαλίζουν ότι:

- στα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης καθορίζονται σαφείς στόχοι, οι οποίοι εντάσσονται στην ιεραρχία των περιβαλλοντικών στόχων·

- τα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης δικαιολογούν σαφώς τα περιλαμβανόμενα σε αυτά επιμέρους μέτρα, καθώς και τη σχέση μεταξύ περιβαλλοντικών πιέσεων και γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων. Συγκεκριμένα, στα προγράμματα πρέπει να διευκρινίζεται κατά πόσον η σχέση μεταξύ περιβαλλοντικών πιέσεων και επιμέρους μέτρων είναι άμεση ή έμμεση και να εκτιμάται εάν οι γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις είναι προσφορότερες σε σύγκριση με τις διαθέσιμες εναλλακτικές πολιτικές.

Τα κράτη μέλη πρέπει να συλλέγουν και να αναφέρουν συναφή και αξιόπιστα στοιχεία σχετικά με τα περιβαλλοντικά οφέλη και να τα χρησιμοποιούν για τους σκοπούς της παρακολούθησης.

97. Οι γεωργοί διαδραματίζουν καθοριστικό ρόλο στο πλαίσιο των γεωργοπεριβαλλοντικών καθεστώτων και, χωρίς τις κατάλληλες γνώσεις και επαρκή οικονομικά κίνητρα, η πολιτική δεν θα εφαρμοσθεί με τον προσήκοντα τρόπο. Από τον έλεγχο διαπιστώθηκε ότι, γενικά, οι γεωργοί υποστηρίζονται επαρκώς μέσω καθοδήγησης, μολονότι η διάδοση βέλτιστων πρακτικών και η ανατροφοδότηση με πληροφορίες επιδέχονται βελτίωση. Το Συνέδριο εντόπισε προβλήματα στον καθορισμό του ύψους των ενισχύσεων. Επιπλέον, καθώς τα ποσά των ενισχύσεων δεν διαφοροποιούνται αρκετά ανάλογα με τις τοπικές συνθήκες και τα ποσοστά συμμετοχής δεν λαμβάνονται υπόψη, δεν δίνονται πάντα σωστά κίνητρα.

ΣΥΣΤΑΣΗ 2

Η Επιτροπή, πριν από την έγκριση των προγραμμάτων, οφείλει να μεριμνά ώστε:

- στους υπολογισμούς να περιλαμβάνονται όλα τα συναφή στοιχεία·

- οι κυριότερες παραδοχές και παράμετροι που χρησιμοποιούνται να είναι οι κατάλληλες·

- τα επίπεδα αναφοράς να αντιστοιχούν πάντοτε στις συνήθεις γεωργικές πρακτικές των περιοχών στις οποίες εφαρμόζονται τα γεωργοπεριβαλλοντικά επιμέρους μέτρα·

- τα ποσά των ενισχύσεων για τα επιμέρους μέτρα τα οποία στοχεύουν στη διατήρηση των υπαρχουσών γεωργικών πρακτικών να βασίζονται σε ρεαλιστικό κόστος·

- τα ποσά των ενισχύσεων να διαφοροποιούνται στις περιπτώσεις στις οποίες αυτό δικαιολογείται.

98. Τα κράτη μέλη υποχρεούνται να διαθέτουν τις ενισχύσεις βάσει συγκεκριμένων αναγκών. Δεν είχαν λάβει υπόψη τον επιθυμητό βαθμό της στόχευσης στις ανάγκες τους βάσει ανάλυσης του σχετικού κόστους και οφέλους. Διαδικασίες για την επιλογή έργων που εξασφαλίζουν τη βέλτιστη περιβαλλοντική αποδοτικότητα της δαπάνης εφαρμόστηκαν σε ελάχιστες μόνον περιπτώσεις, διότι οι πόροι του προϋπολογισμού ήταν επαρκείς. Άλλες διαδικασίες, όπως οι διαφοροποιημένες συνεισφορές της ΕΕ, τα τεκμηριωμένα επιμέρους μέτρα και ο καθορισμός ποσοτικοποιημένων στόχων για τα επίπεδα συμμετοχής βάσει των απαιτούμενων περιβαλλοντικών αποτελεσμάτων, εφαρμόστηκαν μόνο σε ολιγάριθμες περιπτώσεις.

ΣΥΣΤΑΣΗ 3

Από τον έλεγχο διαπιστώθηκε ότι η πλειονότητα των γεωργοπεριβαλλοντικών δαπανών πραγματοποιείται για περιορισμένο αριθμό επιμέρους μέτρων εφαρμοζόμενων σε ολόκληρη την περιοχή ενός προγράμματος. Για την επόμενη περίοδο προγραμματισμού, η Επιτροπή πρέπει να εξετάσει κατά πόσον:

- οι δαπάνες πρέπει να στοχεύουν με μεγαλύτερη ακρίβεια σε συγκεκριμένες περιβαλλοντικές ανάγκες·

- η Επιτροπή και τα κράτη μέλη πρέπει να αναλάβουν ενεργητικότερο ρόλο στο πλαίσιο της διαχείρισης των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων, παραδείγματος χάριν:

απαιτώντας από τα κράτη μέλη να αιτιολογούν καλύτερα τις περιπτώσεις εκείνες κατά τις οποίες στόχος είναι η διατήρηση φιλικών προς το περιβάλλων γεωργικών πρακτικών·

προβαίνοντας σε εκτίμηση των οφελών που πιθανώς θα αποφέρει η βελτίωση της γεωγραφικής στόχευσης των γεωργοπεριβαλλοντικών δαπανών έναντι της συνακόλουθης αύξησης των διοικητικών εξόδων·

θέτοντας ποσοτικοποιημένους στόχους για τα επίπεδα συμμετοχής βάσει των απαιτούμενων περιβαλλοντικών αποτελεσμάτων και, στη συνέχεια, καθορίζοντας το επίπεδο των αναγκαίων οικονομικών πόρων·

εξετάζοντας περαιτέρω τη χρησιμότητα περιβαλλοντικών σχεδίων σε επίπεδο γεωργικής εκμετάλλευσης, μέτρων βασιζόμενων στα επακόλουθα, διαγωνισμών και συλλογικών συμβάσεων·

- το ποσοστό της συνεισφοράς της ΕΕ στα γεωργοπεριβαλλοντικά επιμέρους μέτρα πρέπει να διαφοροποιείται κατά τρόπο ώστε τα επιμέρους μέτρα με την μεγαλύτερη πιθανότητα να επιτύχουν μόνιμα θετικά περιβαλλοντικά αποτελέσματα να λαμβάνουν υψηλότερο ποσοστό συνεισφοράς.

99. Τα μεγάλα χρηματικά ποσά που δαπανήθηκαν σε καθεστώτα βασικού επιπέδου, εν αντιθέσει προς τα μικρότερα που δαπανήθηκαν σε καθεστώτα υψηλότερου επιπέδου, δεν αιτιολογούνταν επαρκώς ως προς τα περιβαλλοντικά αποτελέσματά τους στο πλαίσιο των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης. Η διάκριση αυτή αποτελεί θέμα των συζητήσεων στο πλαίσιο της πρότασης της Επιτροπής σχετικά με την ΚΓΠ μετά το 2013 ότι απλές, γενικευμένες δράσεις θα μπορούσαν συμπεριλαμβάνονται στις άμεσες ενισχύσεις [28].

ΣΥΣΤΑΣΗ 4

Για την επόμενη περίοδο προγραμματισμού, η Επιτροπή οφείλει να εξετάσει κατά πόσον οι γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις θα μπορούσαν να διαχωριστούν, αφενός, σε απλές, γενικευμένες γεωργοπεριβαλλοντικές δράσεις με σχετικά χαμηλό ποσοστό ενίσχυσης και, αφετέρου, σε απαιτητικότερες δράσεις οι οποίες θα χρειάζονταν υψηλλότερο ποσοστό ενίσχυσης και θα στόχευαν σε τομείς προτεραιότητας σε επίπεδο ΕΕ. Η στήριξη της βιολογικής γεωργίας θα μπορούσε να συνιστά ένα τρίτο μέτρο.

100. Παρά τη μέχρι σήμερα σημειωθείσα πρόοδο, υπάρχει μεγάλο περιθώριο αύξησης της αποτελεσματικότητας της γεωργοπεριβαλλοντικής πολιτικής της ΕΕ. Ο σχεδιασμός αυτής της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης της ΕΕ επιδέχεται περαιτέρω βελτίωση, ενώ απαιτούνται περισσότερα πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τα επιτυγχανόμενα αποτελέσματα. Μολονότι από τον έλεγχο εντοπίστηκαν ορθές πρακτικές, οι αδυναμίες που διαπίστωσε το Συνέδριο παρακωλύουν τη βέλτιστη επίτευξη των κύριων στόχων των γεωργοπεριβαλλοντικών μέτρων, ήτοι της συμβολής τους στους τομείς προτεραιότητας σε επίπεδο ΕΕ (βιοποικιλότητα, ύδατα, κλιματική αλλαγή), καθώς και της βελτίωσης του περιβάλλοντος και της υπαίθρου.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα I, του οποίου προεδρεύει ο κύριος Olavi ALA-NISSILÄ, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 24ης Μαΐου 2011.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Πρόεδρος

[1] Αιτιολογική σκέψη 35 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου, της 20ής Σεπτεμβρίου 2005, για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) (ΕΕ L 277 της 21.10.2005, σ. 1).

[2] Τα ποσά των 2,5 και των 7,7 δισεκατομμυρίων ευρώ αποτελούν ένα σύνηθες επίπεδο δαπανών. Το ποσό που είχε αρχικώς διατεθεί για γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις το 2007 (20,2 δισεκατομμύρια ευρώ) αυξήθηκε κατά 2 δισεκατομμύρια ευρώ μετά την αναθεώρηση της ΚΓΠ (στο πλαίσιο του διαγνωστικού ελέγχου και της δέσμης μέτρων για την ανάκαμψη της οικονομίας). Επιπλέον, οι δαπάνες κατά τα έτη 2007 και 2008 ήταν σχετικά χαμηλές, δεδομένου ότι η διαδικασία έγκρισης των προγραμμάτων βρισκόταν ακόμη σε εξέλιξη.

[3] Στη σελίδα 85 του εγγράφου με τίτλο "Impact Assessment of rural development programmes in view of post-2006 rural development policy" (Εκτίμηση του αντικτύπου των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης ενόψει της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης για την περίοδο μετά το 2006) της Επιτροπής (ΓΔ Γεωργίας, Final Report submitted by EPEC (τελική έκθεση της κοινοπραξίας για την αξιολόγηση ευρωπαϊκών πολιτικών – EPEC), Νοέμβριος 2004) αναφέρεται ότι η συζήτηση σχετικά με τον "στενό και βαθύτερο" ή τον "ευρύ και επιφανειακό" τρόπο προσέγγισης βρίσκεται στο προσκήνιο από την εποχή της θέσπισης της γεωργοπεριβαλλοντικής πολιτικής, και ότι αμφότεροι οι τρόποι προσέγγισης είναι εμφανείς στα τρέχοντα γεωργοπεριβαλλοντικά προγράμματα. Η διάκριση αυτή περιλαμβάνεται σε διάφορες άλλες εκθέσεις αξιολόγησης που καταρτίστηκαν για λογαριασμό της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, ήδη από το 1998 (αξιολόγηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2078/92 (έγγραφο ΓΔ AGRI VI/7655/98).

[4] "Η ΚΓΠ με χρονικό ορίζοντα το 2020: η αντιμετώπιση των μελλοντικών προκλήσεων όσον αφορά τη διατροφή, τους φυσικούς πόρους και το έδαφος", COM(2010) 672 τελικό της 18ης Νοεμβρίου 2010.

[5] Εξαίρεση αποτελεί η βιολογική γεωργία, η οποία συνιστά μία από τις απαιτητικότερες μορφές διαχείρισης γεωργικών εκμεταλλεύσεων, αλλά εφαρμόζεται σε μεγάλη γεωγραφική έκταση.

[6] Η εν λόγω ομάδα απαρτιζόταν από εννέα εμπειρογνώμονες: τρεις προερχόμενους από δημόσια ερευνητικά ιδρύματα (το γα