[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 5.12.2007

COM(2007) 767 τελικό

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΣΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΣΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ

Αποτελεσματική και προξενική προστασία στις τρίτες χώρες: η συμβολή της Ευρωπαϊκής Ένωσης Σχέδιο δράσης 2007-2009

{E(2007) 5841 τελικό}{SEC(2007) 1600}{SEC(2007) 1601}

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΣΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΣΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ

Αποτελεσματική και προξενική προστασία στις τρίτες χώρες: η συμβολή της Ευρωπαϊκής Ένωσης Σχέδιο δράσης 2007-2009

1. Εισαγωγή

Η προστασία των πολιτών της Ένωσης εκ μέρους των διπλωματικών και προξενικών αρχών στις τρίτες χώρες αποτελεί έναν από τους στρατηγικούς στόχους της Επιτροπής το 2007.

Το άρθρο 20 της συνθήκης για την ίδρυση των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων («άρθρο 20 της συνθήκης ΕΚ») ορίζει ότι «κάθε πολίτης της Ένωσης απολαύει, στο έδαφος τρίτων χωρών στις οποίες δεν αντιπροσωπεύεται το κράτος μέλος του οποίου είναι υπήκοος, της διπλωματικής και προξενικής προστασίας κάθε κράτους μέλους, υπό τους ίδιους όρους που ισχύουν και έναντι των υπηκόων του κράτους αυτού. Τα κράτη μέλη καθορίζουν μεταξύ τους τους αναγκαίους κανόνες και αρχίζουν τις απαιτούμενες διεθνείς διαπραγματεύσεις για να εξασφαλίσουν την προστασία αυτή». Το ίδιο δικαίωμα κατοχυρώνεται και από το άρθρο 46 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Το παρόν σχέδιο δράσης αποτελεί ένα χάρτη πορείας μη εξαντλητικού χαρακτήρα για τα μέτρα που προτίθεται να προτείνει η Επιτροπή το 2007-2009. Αποτελεί συνέχεια της δημόσιας διαβούλευσης που ξεκίνησε στις 28 Νοεμβρίου 2006 με τη δημοσίευση μιας Πράσινης Βίβλου σχετικά με αυτά τα θέματα.

Τα 27 κράτη μέλη εφαρμόζουν ήδη μεταξύ τους υψηλά πρότυπα προστασίας και συνεργασίας. Ωστόσο, μπορούν να καταβληθούν και άλλες προσπάθειες για να διευκολυνθεί η εφαρμογή του άρθρου 20 της συνθήκης ΕΚ και να διασφαλιστεί η καλύτερη δυνατή προστασία των πολιτών της Ένωσης στις τρίτες χώρες. Όλα τα μέτρα που έχουν ληφθεί σ' αυτόν τον τομέα, σε εθνικό και/ή κοινοτικό επίπεδο, θα πρέπει να είναι πλήρως συμβατά μ’αυτόν το στόχο. Σκοπός του παρόντος σχεδίου δράσης είναι να βοηθήσει τα κράτη μέλη να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους σ’αυτόν τον τομέα ώστε να παρέχουν βοήθεια σε όσους πολίτες βρίσκονται σε δύσκολη θέση.

2. Ανάγκη να ενισχυθεί η προστασία των πολιτών της Ένωσης στις τρίτες χώρες

Σήμερα, και τα 27 κράτη μέλη εκπροσωπούνται μόνο σε τρεις από τις 166 τρίτες χώρες: στη Λαϊκή Δημοκρατία της Κίνας, στη Ρωσική Ομοσπονδία και στις Ηνωμένες Πολιτείες της Αμερικής.[1] Η διεύρυνση της Ευρωπαϊκής Ένωσης κατέστησε εντονότερη αυτή την έλλειψη εκπροσώπησης. Υπάρχουν 18 χώρες στις οποίες δεν εκπροσωπείται κανένα κράτος μέλος, 17 χώρες στις οποίες εκπροσωπείται μόνον ένα κράτος μέλος και 11 χώρες στις οποίες εκπροσωπούνται δύο κράτη μέλη. Οι χώρες αυτές περιλαμβάνουν ορισμένους δημοφιλείς τουριστικούς προορισμούς για τους πολίτες της Ένωσης (π.χ. Μπαχάμες, Μπαρμπάντος, Μαδαγασκάρη, Μαλδίβες και Σεϋχέλλες). Οι διπλωματικές και προξενικές αντιπροσωπείες των κρατών μελών είναι ιδιαίτερα περιορισμένες στην Κεντρική Αμερική και στην Καραϊβική, την Κεντρική Ασία και την Κεντρική και Δυτική Αφρική. Υπολογίζεται ότι το 8,7% των πολιτών της ΕΕ που ταξιδεύουν εκτός αυτής μεταβαίνουν σε τρίτες χώρες όπου το κράτος μέλος τους δεν έχει προξενική ή διπλωματική εκπροσώπηση. Βάσει του αριθμού των ταξιδιών που πραγματοποιούν ετησίως οι πολίτες της ΕΕ σε τρίτες χώρες, ο εκτιμώμενος αριθμός των «μη εκπροσωπούμενων» πολιτών της ΕΕ που ταξιδεύουν στο εξωτερικό ετησίως ανέρχεται σε 7 εκατομμύρια τουλάχιστον. Εκτιμάται ότι περίπου 2 εκατομμύρια εκπατρισμένων της ΕΕ διαμένουν σε μία τρίτη χώρα στην οποία δεν εκπροσωπείται το κράτος μέλος τους.[2]

Οι αριθμοί αυτοί αναμένεται ότι θα αυξηθούν. Οι πολίτες της Ένωσης ταξιδεύουν όλο και περισσότερο σε τρίτες χώρες και διαμένουν σε αυτές ως τουρίστες, εργαζόμενοι, φοιτητές κλπ. Η EUROSTAT[3] εκτίμησε τον αριθμό των ταξιδιών σε 80 εκατομμύρια περίπου το 2005. Το ήμισυ των πολιτών της Ένωσης προτίθεται να μεταβεί σε μία τρίτη χώρα κατά τα επόμενα 3 έτη.[4] Το 2006, το Συμβούλιο εκτίμησε ότι οι πολίτες της Ένωσης πραγματοποιούν περίπου 180 εκατομμύρια ταξίδια ετησίως.

Τα περισσότερα κράτη μέλη δεν τηρούν αρχεία του ακριβούς αριθμού των αιτήσεων για προξενική βοήθεια. Βάσει των απαντήσεων που δόθηκαν από τα κράτη μέλη, εκτιμάται ότι το 0,53% περίπου των πολιτών της ΕΕ έχουν ανάγκη προξενικής βοήθειας όταν ταξιδεύουν εκτός της ΕΕ, ποσοστό το οποίο αντιστοιχεί σε τουλάχιστον 425.000 περιπτώσεις ετησίως. Εκτιμάται ότι τουλάχιστον 37.000 από αυτές τις περιπτώσεις αφορούν πολίτες της Ένωσης, των οποίων τα κράτη μέλη δεν εκπροσωπούνται στην τρίτη χώρα.[5]

Ο σχετικά χαμηλός αριθμός των αιτήσεων προξενικής βοήθειας μπορεί να οφείλεται στην περιορισμένη γνώση που έχουν οι πολίτες όσον αφορά το άρθρο 20 της συνθήκης ΕΚ. Η δημόσια διαβούλευση που δημοσιεύθηκε το 2006 επιβεβαίωσε ότι οι περισσότεροι πολίτες της Ένωσης δεν γνωρίζουν το άρθρο 20 της συνθήκης ΕΚ. Σε μία έρευνα του ευρωβαρομέτρου, μόνο το 23% από όσους ερωτήθηκαν είχαν ακούσει για τις δυνατότητες που παρέχει το άρθρο 20 της συνθήκης ΕΚ. Ταυτόχρονα, η δημόσια διαβούλευση έδειξε ότι οι πολίτες έχουν μεγάλες προσδοκίες από την Ευρώπη σ’αυτόν τον τομέα.

Τα κράτη μέλη εφαρμόζουν ήδη ορισμένους μηχανισμούς συντονισμού σ' αυτόν τον τομέα, όπως απεδείχθη κατά τη διάρκεια του τσουνάμι το 2004 και της κρίσης στο Λίβανο το 2006. Ωστόσο, υπάρχει ακόμη περιθώριο για να βελτιωθεί η συνεργασία, ο συντονισμός και ο επιμερισμός των ευθυνών μεταξύ των κρατών μελών[6]. Εξάλλου, η προστασία που παρέχουν οι διπλωματικές και προξενικές αρχές δεν περιορίζεται στις καταστάσεις κρίσεων, αλλά περιλαμβάνει και την καθημερινή παροχή βοήθειας για την επίλυση μεμονωμένων προβλημάτων, όπως απώλεια διαβατηρίων, κλοπές και σοβαρά δυστυχήματα.

Πρέπει να αναφερθεί εδώ το πλαίσιο του «επικεφαλής κράτους». Αυτή η νέα μορφή προξενικής συνεργασίας αποσκοπεί στην ενίσχυση της προξενικής συνεργασίας και στη βελτίωση της προστασίας των υπηκόων της ΕΕ σε περιόδους κρίσης σε τρίτες χώρες, στις οποίες αντιπροσωπεύονται λίγα κράτη μέλη. Ένα ή περισσότερα κράτη μέλη ορίζονται ως «επικεφαλής κράτος» στην τρίτη χώρα για να διασφαλίσουν, εξ ονόματος των υπολοίπων κρατών μελών, την προστασία των μη αντιπροσωπευομένων πολιτών της Ένωσης. Σε περίπτωση εκκένωσης, το «επικεφαλής κράτος» είναι υπεύθυνο για την εκκένωση όλων των πολιτών της Ένωσης και τη μεταφορά τους σε ένα ασφαλή τόπο. Στο πλαίσιο του άρθρου 20 της συνθήκης ΕΚ, η Επιτροπή είναι της άποψης ότι ο διακανονισμός για το «επικεφαλής κράτος» αποτελεί ένα θετικό βήμα προς τον αποτελεσματικότερο επιμερισμό των ευθυνών σε καταστάσεις κρίσεων.

Οι κοινοτικοί κανόνες είναι πολύ περιορισμένοι σε αυτό τον τομέα και συνίστανται σε δύο αποφάσεις που εγκρίθηκαν από τους αντιπροσώπους των κυβερνήσεων των κρατών μελών. Δυνάμει της απόφασης 95/553/ΕΚ[7], οι μη εκπροσωπούμενοι πολίτες της Ένωσης έχουν δικαίωμα σε προξενική προστασία από όλες τις διπλωματικές και προξενικές αντιπροσωπείες των κρατών μελών με τους ίδιους όρους με αυτούς που ισχύουν για τους υπηκόους αυτού του κράτους, π.χ. σε περίπτωση θανάτου, σοβαρού δυστυχήματος, σύλληψης και επαναπατρισμού. Η απόφαση δεν είναι εξαντλητική, δεδομένου ότι δεν καλύπτει ρητά άλλες περιστάσεις κατά τις οποίες οι πολίτες της Ένωσης μπορεί να χρειάζονται βοήθεια. Η απόφαση 96/409/ΚΕΠΠΑ[8] παρέχει το δικαίωμα σε μη εκπροσωπούμενους πολίτες της Ένωσης που έχουν απωλέσει το ταξιδιωτικό τους έγγραφο να ζητήσουν ένα προσωρινό ταξιδιωτικό έγγραφο το οποίο εκδίδεται από οποιοδήποτε άλλο κράτος μέλος που εκπροσωπείται στη χώρα στην οποία βρίσκονται. Στο πλαίσιο του Συμβουλίου, τα κράτη μέλη εξέδωσαν επίσης μη περιοριστικές κατευθυντήριες γραμμές στον τομέα της προξενικής προστασίας.[9] Είναι βέβαιο ότι η ανάγκη για βελτίωση της προξενικής προστασίας θα αυξηθεί στο μέλλον, δεδομένου ότι οι πολίτες της Ένωσης θα είναι καλύτερα πληροφορημένοι για τα δικαιώματά τους που απορρέουν από το άρθρο 20 της συνθήκης ΕΚ καθώς και λόγω της αύξησης των διεθνών μετακινήσεων. Οι φυσικές καταστροφές, οι τρομοκρατικές επιθέσεις και η πολιτική αστάθεια αποτελούν άλλους λόγους ανησυχίας.

Η θέση σε ισχύ της τροποποιητικής συνθήκης θα εξασφαλίσει σαφή νομική βάση για τη θέσπιση νομοθεσίας της ΕΕ σε αυτόν τον τομέα. Η τροποποιημένη διατύπωση του άρθρου 20 της συνθήκης ΕΚ καθιστά δυνατό για το Συμβούλιο να εκδίδει οδηγίες για «τη θέσπιση μέτρων συντονισμού και συνεργασίας που είναι αναγκαία για τη διευκόλυνση αυτής της προστασίας».

Σκοπός του παρόντος σχεδίου δράσης είναι να προτείνει δράσεις που έχουν ως σκοπό να προσδώσουν ουσιαστικό περιεχόμενο στο άρθρο 20 της συνθήκης ΕΚ και να καλύψουν τις σημερινές και τις μελλοντικές ελλείψεις σ' αυτόν τον τομέα.

3. Τα αποτελέσματα της δημόσιας διαβούλευσης

Το 2006, η Επιτροπή ξεκίνησε ευρεία δημόσια διαβούλευση με τη δημοσίευση μιας Πράσινης Βίβλου για τη διπλωματική και προξενική προστασία των πολιτών της Ένωσης στις τρίτες χώρες[10], η οποία πρότεινε ορισμένα πιθανά μέτρα. Η απάντηση σε αυτή την Πράσινη Βίβλο έδειξε ότι υπάρχει μεγάλο ενδιαφέρον γι’αυτό το θέμα.[11] Στις 29 Μαΐου 2007, πραγματοποιήθηκε δημόσια ακρόαση.

Η κοινωνία των πολιτών, άλλα ευρωπαϊκά όργανα και ιδιώτες υποστήριξαν ότι πρέπει να δοθεί νέα ώθηση στην εφαρμογή του άρθρου 20 της συνθήκης ΕΚ ως μια απτή έκφραση της ευρωπαϊκής ιθαγένειας. Πολλά κράτη μέλη συνέστησαν προσοχή και υπενθύμισαν ότι πρωταρχική ευθύνη τους είναι η διασφάλιση της προστασίας των υπηκόων τους.

4. Ανάγκη για σταδιακή και βαθμιαία προσέγγιση

Η αποτελεσματική ενίσχυση του δικαιώματος στην παροχή προστασίας εκ μέρους των διπλωματικών και προξενικών αρχών που διατυπώνεται στο άρθρο 20 της συνθήκης ΕΚ αποτελεί μία σύνθετη πρόκληση η οποία δεν μπορεί να αντιμετωπιστεί με μία και μοναδική πρωτοβουλία, αλλά απαιτεί μια συνολική δέσμη μέτρων βάσει μιας μακροπρόθεσμης στρατηγικής. Ισχύει όντως το γεγονός ότι τα κράτη μέλη έχουν πρωταρχικές ευθύνες σε αυτόν τον τομέα. Η Επιτροπή επιθυμεί να τα βοηθήσει να ανταποκριθούν σε αυτές τις ευθύνες. Συνεπώς, είναι αναγκαίο να υιοθετηθεί μια σταδιακή και βαθμιαία προσέγγιση.

Ο σύνθετος νομικός και τεχνικός χαρακτήρας ορισμένων μέτρων απαιτεί διεξοδική ανάλυση και προετοιμασία σε στενή συνεργασία με τα κράτη μέλη.

- Η Επιτροπή προτείνει το ακόλουθο σχέδιο δράσης, για τα έτη 2007-2009, το οποίο περιλαμβάνει σειρά νομοθετικών και μη νομοθετικών μέτρων.

5. Τομείς που προσδιορίστηκαν για ανάληψη δράσης κατά την περίοδο 2007-2009

5.1. Ενημέρωση των πολιτών

Η δημόσια διαβούλευση επιβεβαίωσε ότι η ενημέρωση του κοινού σ’αυτόν τον τομέα είναι πολύ περιορισμένη. Τον Απρίλιο του 2007, η Επιτροπή ξεκίνησε μια εκστρατεία ενημέρωσης με αφίσες που περιγράφουν το άρθρο 20 της συνθήκης ΕΚ και την απόφαση 95/553/ΕΚ με φιλικό προς το χρήστη τρόπο. Οι αφίσες αυτές διανεμήθηκαν σε όσα πρακτορεία ταξιδίων τις ζήτησαν σε πολλά κράτη μέλη. Επιπλέον, η Γραμματεία του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης διένειμε ένα φυλλάδιο με τίτλο «Ευρωπαϊκή προξενική βοήθεια».[12] Επίσης, τα κράτη μέλη διεξήγαγαν εκστρατείες πληροφόρησης για το άρθρο 20 της συνθήκης ΕΚ σε εθνικό επίπεδο. Παρόλες αυτές τις προσπάθειες, η μεγάλη πλειοψηφία των πολιτών εξακολουθεί να αγνοεί την ύπαρξη και το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 20 της συνθήκης ΕΚ.

5.1.1. Σύσταση προς τα κράτη μέλη να τυπώσουν στα διαβατήρια το άρθρο 20 της συνθήκης ΕΚ

Ως πρώτο μέτρο που προσαρτάται στο παρόν σχέδιο δράσης, η Επιτροπή απευθύνει σύσταση στα κράτη μέλη για να αναπαράγουν το κείμενο του άρθρου 20 της συνθήκης ΕΚ στα διαβατήρια. Η ιδέα αυτή, η οποία αναφέρθηκε στην Πράσινη Βίβλο, είχε προταθεί προηγουμένως στην έκθεση Barnier[13] από την Αυστριακή Προεδρία του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το 2006.[14] Η πρόταση αντιμετωπίστηκε ευνοϊκά, σχεδόν ομόφωνα, κατά τη δημόσια διαβούλευση ως ένα αποτελεσματικό μέσο προσέγγισης των ατόμων που ταξιδεύουν σε τρίτες χώρες. Προτάθηκε επίσης να τυπωθεί αναφορά σε ένα ευρωπαϊκό δικτυακό τόπο όπου θα μπορούν οι πολίτες να βρίσκουν λεπτομερέστερες πληροφορίες. Η Επιτροπή συνιστά στα κράτη μέλη να τυπώνουν το κείμενο του άρθρου 20 της συνθήκης ΕΚ στα διαβατήρια που εκδίδονται μετά την 1η Ιουλίου 2009. Όσον αφορά τα διαβατήρια που εκδίδονται πριν από αυτή την ημερομηνία, η Επιτροπή συνιστά να διανεμηθούν αυτοκόλλητες ετικέτες που θα αναπαράγουν το κείμενο του άρθρου 20 της συνθήκης ΕΚ και οι οποίες θα τοποθετούνται στο εξωτερικό οπισθόφυλλο των διαβατηρίων. Για να βοηθήσει τα κράτη μέλη, η Επιτροπή προτίθεται να θέσει στη διάθεσή τους τις αυτοκόλλητες ετικέτες. Εναπόκειται στα ίδια τα κράτη μέλη να αποφασίσουν εάν και πώς θα τις διανείμουν. Το μέτρο αυτό θα αυξήσει αισθητά την ευαισθητοποίηση των πολιτών όσον αφορά το άρθρο 20 της συνθήκης ΕΚ.

- Η Επιτροπή συνιστά στα κράτη μέλη να τυπώνουν το άρθρο 20 της συνθήκης ΕΚ στα διαβατήρια που εκδίδονται μετά την 1η Ιουλίου 2009 και να διανείμουν αυτοκόλλητες ετικέτες που θα τοποθετούνται στο εξωτερικό οπισθόφυλλο των διαβατηρίων που εκδίδονται πριν από αυτήν την ημερομηνία (2008 και εφεξής)

5.1.2. Συνέχιση της εκστρατείας πληροφόρησης του κοινού

Η Επιτροπή θα διαθέσει αφίσες για την προξενική προστασία οι οποίες θα διανεμηθούν σε στρατηγικά σημεία, όπως αεροδρόμια, λιμάνια, σταθμούς των εξωτερικών συνόρων και σιδηροδρομικούς σταθμούς, σε συνεργασία με τα κράτη μέλη.

- Η Επιτροπή θα διαθέσει αφίσα σχετικά με την προξενική προστασία για διανομή σε στρατηγικά σημεία σε συνεργασία με τα κράτη μέλη (2007 και εφεξής)

5.1.3. Δημιουργία ενός δικτυακού τόπου της ΕΕ για την προξενική προστασία

Η Επιτροπή προτίθεται να δημιουργήσει το 2008 ένα ειδικό δικτυακό τόπο στη δικτυακή πύλη «Europa» που θα είναι αφιερωμένος στην προξενική προστασία. Ο δικτυακός τόπος θα χρησιμοποιείται για τη δημοσίευση πρακτικών πληροφοριών που παρουσιάζονται παρακάτω.

Επίσης, ο δικτυακός τόπος θα μπορούσε να χρησιμοποιείται για να διευκολύνεται η πρόσβαση στις ταξιδιωτικές οδηγίες που εκδίδουν τα κράτη μέλη. Θα μπορούσε να περιλαμβάνει συνδέσμους στις ταξιδιωτικές οδηγίες των κρατών μελών και στο δικτυακό τόπο της Γραμματείας του Συμβουλίου.[15]

- Η Επιτροπή θα δημιουργήσει δικτυακό τόπο στη δικτυακή πύλη «Europa», ο οποίος θα είναι αφιερωμένος στη δημοσίευση πληροφοριών για την προξενική προστασία (2008)

5.1.4. Δημοσίευση πληροφοριών στην αντιπροσωπεία των κρατών μελών στις τρίτες χώρες

Θα ήταν χρήσιμο για πολύ κόσμο να υπάρχει ένας ενημερωμένος κατάλογος των πρεσβειών και των προξενείων των κρατών μελών στις τρίτες χώρες. Τα στοιχεία αυτά, τα οποία συγκεντρώνονται σε εξαμηνιαία βάση από τη Γραμματεία του Συμβουλίου,[16] δεν είναι προς το παρόν εύκολα προσβάσιμα στο κοινό. Η Επιτροπή θα τα δημοσιεύει στον προτεινόμενο δικτυακό τόπο.

- Η Επιτροπή θα ζητήσει από τα κράτη μέλη να της διαβιβάζουν ενημερωμένα στοιχεία στις αντιπροσωπείες της στις τρίτες χώρες και θα τα δημοσιεύει στο δικτυακό τόπο (2008 και εφεξής)

5.1.5. Δημοσίευση μέτρων για την εφαρμογή του άρθρου 20 της συνθήκης ΕΚ

Η Επιτροπή θα δημοσιεύσει στον προτεινόμενο δικτυακό τόπο τα σχετικά μέτρα για το άρθρο 20 της συνθήκης ΕΚ. Η Επιτροπή συνιστά να δημοσιευτούν τα μέτρα αυτά και στην Επίσημη Εφημερίδα.

- Η Επιτροπή θα δημοσιεύσει τα μέτρα για την εφαρμογή του άρθρου 20 της συνθήκης ΕΚ στο μελλοντικό δικτυακό τόπο της (2008 και εφεξής)

5.1.6. Δημιουργία τηλεφωνικής γραμμής της ΕΕ για την προξενική προστασία

Η Επιτροπή θα εξετάσει τη δυνατότητα παροχής, έως το 2009, τηλεφωνικών πληροφοριών για θέματα προξενικής προστασίας, π.χ. τα στοιχεία των προξενείων ή των πρεσβειών των κρατών μελών στις τρίτες χώρες.

- Η Επιτροπή θα εξετάσει τη δυνατότητα παροχής τηλεφωνικών πληροφοριών για θέματα προξενικής προστασίας (2009)

5.2. Το πεδίο εφαρμογής της προστασίας που παρέχεται στους πολίτες της Ένωσης

Από τη δημόσια διαβούλευση προέκυψε ότι το άρθρο 20 της συνθήκης ΕΚ αποτελεί αντικείμενο διαφορετικών ερμηνειών. Ορισμένοι θεωρούν ότι καλύπτει και τη διπλωματική και την προξενική προστασία, ενώ άλλοι υποστηρίζουν ότι το πεδίο εφαρμογής του περιορίζεται στην προξενική προστασία. Ως διπλωματική προστασία νοείται η επίκληση από ένα κράτος της ευθύνης άλλου κράτους για ζημιά που προκλήθηκε σε φυσικό ή νομικό πρόσωπο που είναι υπήκοος του πρώτου κράτους.[17]

Φαίνεται ότι η πλειονότητα των περιπτώσεων κατά τις οποίες οι πολίτες της ΕΕ χρειάζονται βοήθεια στις τρίτες χώρες αφορά την προξενική προστασία.[18] Κατά την περίοδο που καλύπτεται από το παρόν σχέδιο δράσης, η Επιτροπή θα επικεντρωθεί συνεπώς στη βελτίωση της προξενικής προστασίας των πολιτών της Ένωσης στις τρίτες χώρες, με την επιφύλαξη πιθανών μελλοντικών δράσεων στον τομέα της διπλωματικής προστασίας.

5.2.1. Να διασφαλιστεί ότι οι πολίτες της ΕΕ απολαύουν ίδιου βαθμού προστασίας

Από τη δημόσια διαβούλευση προέκυψε ότι η έκταση της προξενικής προστασίας ποικίλλει μεταξύ των κρατών μελών. Οι διαφορές ενδέχεται να μην επιτρέπουν στο άρθρο 20 της συνθήκης ΕΚ να παράγει τα πλήρη αποτελέσματά του. Η Επιτροπή θα εξετάσει τη νομοθεσία και τις πρακτικές των κρατών μελών σχετικά με την προξενική προστασία και θα αξιολογήσει την έκταση και το χαρακτήρα αυτών των διαφορών.

- Η Επιτροπή θα αξιολογήσει την έκταση και το χαρακτήρα των διαφορών μεταξύ των νομοθεσιών και των πρακτικών των κρατών μελών στον τομέα της προξενικής προστασίας (2008 και εφεξής).

5.2.2. Παροχή προστασίας στα μέλη της οικογένειας των πολιτών της Ένωσης τα οποία είναι υπήκοοι τρίτης χώρας

Εκτιμάται ότι 6 εκατομμύρια περίπου πολίτες της Ένωσης είναι παντρεμένοι με υπηκόους τρίτης χώρας.[19] Η έλλειψη προστασίας για τους υπηκόους των τρίτων χωρών που είναι μέλη της οικογένειας πολιτών της ΕΕ μπορεί να δημιουργήσει μεγάλες δυσκολίες και προβλήματα όταν οι πολίτες και οι οικογένειές τους βρίσκονται σε δύσκολη θέση. Ορισμένα κράτη μέλη παρέχουν ήδη προστασία στα μέλη της οικογένειας πολιτών τα οποία είναι υπήκοοι τρίτης χώρας, ενώ άλλα την παρέχουν μεν, αλλά σε διακριτική βάση. Για να ενισχυθεί το δικαίωμα προστασίας των πολιτών της Ένωσης, η Επιτροπή θα εξετάσει τη δυνατότητα παροχής προξενικής προστασίας δυνάμει του άρθρου 20 της συνθήκης ΕΚ στα μέλη της οικογένειας πολιτών της Ένωσης. Το μέτρο αυτό θα ήταν σύμφωνο με την κοινοτική νομοθεσία στον τομέα της ελεύθερης κυκλοφορίας των πολιτών της Ένωσης.[20] Πολλά θέματα απαιτούν περαιτέρω εξέταση, όπως ο ορισμός των μελών της οικογένειας και το θέμα της διπλής υπηκοότητας.

- Η Επιτροπή θα εξετάσει τη δυνατότητα διασφάλισης προξενικής προστασίας για τα μέλη της οικογένειας των πολιτών της Ένωσης τα οποία είναι υπήκοοι τρίτων χωρών (2009)

5.2.3. Προστασία για την ταυτοποίηση και τον επαναπατρισμό των σορών

Σε στιγμές μεγάλης απόγνωσης, οι πολύπλοκες και δαπανηρές διοικητικές διατυπώσεις για την αναγνώριση και τον επαναπατρισμό της σορού επιδεινώνουν μία ήδη δύσκολη κατάσταση. Η δημόσια διαβούλευση έδειξε ότι όλοι συμφωνούν για την ανάγκη να απλουστευτούν οι συχνά πολύπλοκες και δαπανηρές διοικητικές διαδικασίες για την ταυτοποίηση και τον επαναπατρισμό της σορού.

Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή υπογραμμίζει τη θετική στο σύνολό της εμπειρία των 15 κρατών μελών τα οποία είναι συμβαλλόμενα μέρη της Σύμβασης του Συμβουλίου της Ευρώπης 1973 για τη μεταφορά των σορών.[21] Η Επιτροπή συστήνει να προσχωρήσουν σ’αυτή τη Σύμβαση και τα υπόλοιπα 12 κράτη μέλη. Όλα τα κράτη μέλη θα πρέπει να προβούν στην κύρωσή της το συντομότερο δυνατό.

Θα μπορούσε έτσι να δημιουργηθεί μία ισχυρή κοινή πλατφόρμα που θα επέτρεπε να εξεταστεί σε πολυμερές επίπεδο ο τρόπος απλούστευσης των διαδικασιών επαναπατρισμού των σορών από τρίτες χώρες.

- Η Επιτροπή θα συστήσει στα κράτη μέλη που δεν είναι ακόμη μέρη της Σύμβασης του Συμβουλίου της Ευρώπης του 1973 να προσχωρήσουν σε αυτή (2008)

- Η Επιτροπή θα μελετήσει σε πολυμερές επίπεδο τους καλύτερους δυνατούς τρόπους απλούστευσης των διαδικασιών επαναπατρισμού των σορών που βρίσκονται σε τρίτες χώρες (2009)

5.2.4. Να εκτιμηθεί η ανάγκη να απλουστευτούν οι διαδικασίες παροχής χρηματικών προκαταβολών

Η πρόταση της Πράσινης Βίβλου να απλουστευτούν οι διαδικασίες παροχής χρηματικών προκαταβολών (άρθρο 6 της απόφασης 95/553/ΕΚ) προκάλεσε ποικίλες αντιδράσεις. Ορισμένα κράτη μέλη θεωρούν ότι οι υπάρχουσες διαδικασίες λειτουργούν καλά, ενώ άλλα τάσσονται υπέρ της απλούστευσης και/ή της δημιουργίας ενός συστήματος αποζημίωσης.

Οι «κατευθυντήριες γραμμές για την προξενική προστασία» συνιστούν στα κράτη μέλη να επιστρέφουν την προκαταβολή στο κράτος που έχει χορηγήσει τη βοήθεια σε πρακτική βάση. Σε περίπτωση επαναπατρισμού, ενθαρρύνονται τα κράτη μέλη να αλληλοεξοφλούνται σε αναλογική βάση· το αιτούν κράτος μέλος επιδιώκει την επιστροφή από τους υπηκόους του. Η Επιτροπή θα εξετάσει περαιτέρω κατά πόσο οι ισχύουσες διαδικασίες είναι ικανοποιητικές.

Θα εξεταστεί η δυνατότητα δημιουργίας συστήματος αποζημίωσης μεταξύ των κρατών μελών. Το σύστημα αυτό θα μπορούσε να προβλέπει ότι τα έξοδα που πραγματοποιήθηκαν από κράτη μέλη για την παροχή προξενικής προστασίας σε πολίτες άλλων κρατών μελών της ΕΕ θα τους επιστρέφονται. Το σύστημα αυτό θα πρέπει να είναι απλό και αποτελεσματικό από διοικητική άποψη.

- Η Επιτροπή θα εξετάσει την ανάγκη να απλουστευτούν οι διαδικασίες για την παροχή χρηματικών προκαταβολών (2009)

- Θα εξεταστεί η δυνατότητα δημιουργίας συστήματος αποζημίωσης μεταξύ των κρατών μελών (2009)

5.3. Διαρθρώσεις και πόροι

Πολλά κράτη μέλη κάνουν χρήση ρυθμίσεων συστέγασης[22] σε τρίτες χώρες, έτσι ώστε να μειώσουν τα έξοδα και να βελτιώσουν το συντονισμό. Στο Dar es Salaam και στην Abuja, οι αντιπροσωπείες της Επιτροπής συστεγάζονται με ορισμένα κράτη μέλη. Κάθε εταίρος κατέχει και πληρώνει το μερίδιό του από το κτίριο και τα κοινά έξοδα επιμερίζονται σε αναλογική βάση.

Η δημιουργία των κοινών γραφείων, που θα είναι διαθέσιμα για όλους τους πολίτες της Ένωσης, θα αντισταθμίσει την περιορισμένη προξενική παρουσία σε τρίτες χώρες και τα γραφεία αυτά θα ήταν δυνατόν να συστεγάζονται με τις αντιπροσωπείες της Επιτροπής. Τα έξοδα θα πρέπει να κατανέμονται κατ’αναλογία μεταξύ των συμμετεχόντων κρατών μελών, βάσει υφιστάμενων συμφωνιών. Εκτός από τα οφέλη που θα προέκυπταν από τη συστέγαση (μείωση των εξόδων και ενίσχυση της αμοιβαίας συνεργασίας), τα κοινά γραφεία θα λειτουργούν βάσει ενός σαφούς και διαφανούς συστήματος αμοιβαίας εκπροσώπησης. Το σύστημα αυτό θα αποτελούσε ένα βήμα προς τη βελτίωση της προστασίας των πολιτών της ΕΕ που βρίσκονται σε δύσκολη θέση, δεδομένου ότι θα λειτουργεί συνέχεια και όχι μόνο σε έκτακτες καταστάσεις, όπως συγκρούσεις και φυσικές καταστροφές. Κατά την έννοια αυτή, θα συμπληρώνει το πλαίσιο του να δημιουργηθεί, σε συνεργασία με τα κράτη μέλη, «επικεφαλής κράτος».

Η Επιτροπή θα εξετάσει τη δυνατότητα δημιουργίας, ως πιλοτικού προγράμματος, ενός κοινού γραφείου σε μία τρίτη χώρα στην οποία εκπροσωπούνται λίγα κράτη μέλη. Η Επιτροπή θα εξετάσει καταρχήν τα καθήκοντα, την οργάνωση, τους πόρους, τη χρηματοδότηση και τον επιμερισμό των ευθυνών του πιλοτικού προγράμματος. Υπάρχει ήδη ένα σύστημα αναπλήρωσης, ιδίως στον τομέα της κοινής πολιτικής των θεωρήσεων των διαβατηρίων, όπου έχει πραγματοποιηθεί σημαντική πρόοδος μέσω των Κοινών Προξενικών Οδηγιών και της λειτουργίας του πρώτου «Κοινού Κέντρου Εξέτασης των Αιτήσεων για τη Χορήγηση Θεώρησης» της ΕΕ στη Μολδαβία. Τα καθήκοντα του Κοινού Κέντρου Εξέτασης των Αιτήσεων για τη Χορήγηση Θεώρησης είναι προς το παρόν πολύ διαφορετικά από τα καθήκοντα των κοινών γραφείων που προβλέπεται να δημιουργηθούν. Ωστόσο, μακροπρόθεσμα, θα μπορούσε να προβλεφτεί η ενοποίηση των δύο πρακτικών στο πλαίσιο κοινών γραφείων τα οποία θα παρέχουν ένα ευρύ φάσμα προξενικών υπηρεσιών, συμπεριλαμβανομένης της διεκπεραίωσης των αιτήσεων θεώρησης.

Μετά την αξιολόγηση του πιλοτικού προγράμματος, τα κοινά γραφεία θα μπορούσαν να επεκταθούν σε άλλες περιοχές του κόσμου.

- Η Επιτροπή θα προτείνει να δημιουργηθεί ένα κοινό γραφείο σε συνεργασία με τα κράτη μέλη, τα οποίο θα συστεγάζεται με την αντιπροσωπεία της Επιτροπής σε μία περιοχή, ως πιλοτικό πρόγραμμα που θα αποτελέσει αντικείμενο αξιολόγησης (2008)

5.4. Ανταλλαγή των βέλτιστων πρακτικών και κατάρτιση

Η δημόσια διαβούλευση επιβεβαίωσε την ανάγκη να συζητηθούν τα κοινά προβλήματα, να προωθηθεί η ανταλλαγή των βέλτιστων πρακτικών και να διευκολυνθεί η ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των διαφόρων φορέων. Στα τέλη του 2007, η Επιτροπή διοργάνωσε ένα σεμινάριο, τα αποτελέσματα του οποίου θα αποτελέσουν βάση για μελλοντική δράση σ’αυτό τον τομέα.

- Η Επιτροπή διοργάνωσε σεμινάριο με σκοπό να εντοπιστούν τα κοινά προβλήματα και οι ανάγκες σ' αυτό τον τομέα (2007), ώστε να διευκολυνθεί η ανταλλαγή των βέλτιστων πρακτικών και η κατάρτιση (2008 και εφεξής)

5.5. Συναίνεση των αρχών των τρίτων χωρών

Η απαίτηση να λαμβάνεται η συναίνεση των τρίτων χωρών αποτελεί γενικό κανόνα του διεθνούς δικαίου. Το άρθρο 20 της συνθήκης ΕΚ προβλέπει ότι τα κράτη μέλη θα «αρχίσουν τις διεθνείς διαπραγματεύσεις που απαιτούνται για τη διασφάλιση αυτής της προστασίας». Ορισμένοι υποστηρίζουν ότι μία μονομερής κοινοποίηση στο κράτος διαμονής θα αρκούσε σύμφωνα με το άρθρο 8 της Σύμβασης της Βιέννης για τις προξενικές σχέσεις[23]. Ωστόσο, η ρητή συναίνεση θα ενίσχυε την ασφάλεια δικαίου και θα προσέδιδε στην ευρωπαϊκή ιθαγένεια συγκεκριμένο νόημα και έναντι των τρίτων χωρών.

Με την επιφύλαξη της ευελιξίας που απαιτείται για να λαμβάνεται υπόψη το ειδικό πλαίσιο κάθε διαπραγμάτευσης και για να αντιμετωπίζεται το θέμα αυτό κατά περίπτωση, η Επιτροπή συνιστά στα κράτη μέλη να συμπεριλαμβάνουν ρήτρα συναίνεσης στις μελλοντικές διμερείς συμφωνίες τους με τις τρίτες χώρες. Επιπλέον, η Επιτροπή προτίθεται να προτείνει να συμπεριλαμβάνεται ρήτρα συναίνεσης στις μελλοντικές «μεικτές» συμφωνίες που συνάπτονται από την Κοινότητα και τα κράτη μέλη της με τρίτες χώρες.

Μακροπρόθεσμα, η Επιτροπή θα εξετάσει επίσης τη δυνατότητα να λαμβάνει τη συναίνεση των τρίτων χωρών ώστε να μπορεί η Ένωση να ασκεί την προστασία της μέσω των αντιπροσωπειών της Επιτροπής. Αν και τα κράτη μέλη έχουν ως πρωταρχική ευθύνη να διασφαλίζουν την προστασία των πολιτών τους, οι αντιπροσωπείες θα μπορούσαν, εφόσον το επιτρέψει το Συμβούλιο, να ασκούν προστασία σε θέματα που εμπίπτουν στην κοινοτική αρμοδιότητα σύμφωνα με την πάγια νομολογία του Πρωτοδικείου[24] .

- Η Επιτροπή συνιστά στα κράτη μέλη να διαπραγματεύονται μια ρήτρα συναίνεσης στις διμερείς συμφωνίες με τις τρίτες χώρες, ώστε να διασφαλίζεται η προστασία των πολιτών της Ένωσης εκ μέρους των διπλωματικών και προξενικών αρχών (2007)

- Η Επιτροπή προτίθεται να προτείνει τη διαπραγμάτευση μιας ρήτρας συναίνεσης στις μελλοντικές «μεικτές συμφωνίες» με τρίτες χώρες για να διασφαλιστεί η προστασία των πολιτών της Ένωσης εκ μέρους των διπλωματικών και προξενικών αρχών (2008 και εφεξής)

- Η Επιτροπή θα εξετάσει τη δυνατότητα να ασκεί η Ένωση την προστασία της μέσω των αντιπροσωπειών της Επιτροπής σε περιπτώσεις που υπάγονται στην κοινοτική αρμοδιότητα (2009)

6. Σχέδιο δράσης 2007-2009

Δράσεις για το 2007:

- Να γίνει σύσταση στα κράτη μέλη να τυπώσουν το άρθρο 20 της συνθήκης ΕΚ στα διαβατήρια

- Να συνεχιστεί η εκστρατεία πληροφόρησης

- Να διοργανωθεί ένα σεμινάριο με τα κράτη μέλη για να διερευνηθούν οι ανάγκες τους όσον αφορά την ανταλλαγή των βέλτιστων πρακτικών

- Να προταθεί να συμπεριληφθεί «ρήτρα συναίνεσης» στις διμερείς συμφωνίες με τις τρίτες χώρες

Δράσεις για το 2008:

- Να δημιουργηθεί ένας δικτυακός τόπος της ΕΕ για την προξενική προστασία

- Να γίνει σύσταση στα κράτη μέλη να προσχωρήσουν στη Σύμβαση του 1973 για τη μεταφορά των σορών

- Να αξιολογηθεί ο βαθμός και ο χαρακτήρας των διαφορών μεταξύ των νομοθεσιών και των πρακτικών των κρατών μελών στον τομέα της προξενικής προστασίας

- Να διασφαλιστεί ότι θα δοθεί συνέχει στο σεμινάριο

- Να προταθεί η δημιουργία ενός κοινού γραφείου σε μια τρίτη χώρα ως πιλοτικού προγράμματος, σε συνεργασία με τα κράτη μέλη

- Να προταθεί η διαπραγμάτευση μιας ρήτρας συναίνεσης στις «μεικτές συμφωνίες» με τις τρίτες χώρες

Δράσεις για το 2009:

- Να παρέχονται τηλεφωνικές πληροφορίες για θέματα προξενικής προστασίας

- Να εξεταστεί η δυνατότητα να διασφαλιστεί η προξενική προστασία των μελών της οικογένειας των πολιτών της Ένωσης τα οποία είναι υπήκοοι τρίτης χώρας

- Να μελετηθεί ο τρόπος απλούστευσης των διαδικασιών για τον επαναπατρισμό των σορών σε πολυμερές επίπεδο

- Να εξεταστεί η ανάγκη να απλουστευτούν οι διαδικασίες για την παροχή χρηματικών προκαταβολών

- Να εξεταστεί η δυνατότητα δημιουργίας ενός συστήματος αποζημίωσης

- Να εξεταστεί η δυνατότητα να ασκεί προστασία η Ένωση μέσω των αντιπροσωπειών της Επιτροπής σε περιπτώσεις που υπάγονται στην κοινοτική αρμοδιότητα

[1] Έγγραφο 16838/1/06 του Συμβουλίου της 23ης Μαρτίου 2007 σχετικά με τη διπλωματική εκπροσώπηση της Προεδρίας στις τρίτες χώρες (δεν έχει δημοσιευτεί).

2 Εκτίμηση επιπτώσεων, σημεία 2.2 και 2.8.

3 Βάση δεδομένων για τον πληθυσμό, το μέρος που αφορά τον τουρισμό. Τα δεδομένα αυτά περιλαμβάνουν ταξίδια αναψυχής και επαγγελματικά ταξίδια άνω της μιας ημέρας που πραγματοποιήθηκαν το 2005.

4 Ευρωβαρόμετρο αριθ. 118 του Ιουλίου 2006.

5 Εκτίμηση επιπτώσεων, σημείο 2.2.

6 Κατά τα τελευταία έτη, υποβλήθηκαν πολλές πρωτοβουλίες για τη βελτίωση της ικανότητας της Ένωσης να ανταποκρίνεται σε καταστάσεις κρίσεων. Ένα παράδειγμα αποτελεί η έκθεση που παρουσίασε ο Michel Barnier στις 9 Μαΐου 2006: «Για μία ευρωπαϊκή δύναμη πολιτικής προστασίας: ευρωπαϊκή βοήθεια».

7 ΕΕ L 314 της 28.12.1995 σ. 73.

8 ΕΕ L 168 της 16.07.1996, σ. 4.

9 Έγγραφο του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 10109/06 της 02.06.2006.

10 COM (2006) 712 τελικό.

11 Οι απαντήσεις στην Πράσινη Βίβλο διατίθενται στην ακόλουθη διεύθυνση:

http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/news_consulting_public_en.htm

12 http://www.travel-voyage.consilium.europa.eu

13 Βλ. υποσημείωση 6.

14 Έγγραφο 10551/06 της 15.06.06.

15 www.travel-voyage.consilium.europa.eu

16 «Διπλωματική αντιπροσωπεία της Προεδρίας στις τρίτες χώρες – Πρώτο εξάμηνο του 2007» έγγραφο του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 16838/1/06 της 23.03.2007.

17 Βλ. το σχέδιο του πλήρους σχεδίου της έκθεσης της Επιτροπής του διετούς δικαίου των Ηνωμένων Εθνών το 2006 (A/61/10).

[2] Η προξενική προστασία έγκειται στην παροχή στήριξης και βοήθειας από ένα κράτος σε πολίτες που βρίσκονται στο εξωτερικό, είτε πρόκειται για τους υπηκόους του είτε για υπηκόους προς τους οποίους συμφώνησε να παρέχει βοήθεια. Η προξενική προστασία μπορεί να παρέχεται από τις προξενικές ή διπλωματικές αρχές.

19 Βλ. εκτίμηση επιπτώσεων, σημείων 5.3.

20 Βλ. π.χ., την οδηγία 2004/38/ΕΚ, ΕΕ L 158 της 30.04.2004, σ. 77.

21 Συμφωνία για τη μεταφορά των σορών, Στρασβούργο 26.10.1973. Η σύμβαση έχει κυρωθεί έως σήμερα από 21 κράτη, συμπεριλαμβανομένων 15 κρατών μελών.

[3] Πρόκειται για την περίπτωση π.χ. στην Abuja, το Almaty, Ashgabat, Dar es Salaam, Pyongyang, Quito, Reykjavik, Minsk και Chisinau.

[4] Το άρθρο αυτό έχει ως εξής: «Κατόπιν κατάλληλης κοινοποίησης στο κράτος διαμονής, ένα προξενικό γραφείο του κράτους αποστολής δύναται, εκτός αν το κράτος διαμονής προβάλλει αντιρρήσεις, να ασκεί προξενικά καθήκοντα στο κράτος διαμονής για λογαριασμό ενός τρίτου κράτους».

24 Υπόθεση T-572/93.