ΠΡΑΣΙΝΗ ΒΙΒΛΟΣ σχετικά με την ποινική προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας και τη δημιουργία ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής

(υποβληθέν από την Επιτροπή)

Πίνακας περιεχομένων

1. Εισαγωγή

1.1. Το ιστορικό της πρότασης της Επιτροπής για τη δημιουργία ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής

1.2. Οι λόγοι για τους οποίους υποβάλλεται στο παρόν στάδιο μια Πράσινη Βίβλος

1.2.1. Η απάτη σε βάρος των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων: φαινόμενο προς καταστολή

1.2.2. Το ζήτημα της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής: η συνέχιση ενός διαλόγου

1.3. Οι στόχοι της Πράσινης Βίβλου

1.3.1. Διεύρυνση του διαλόγου με τη συμμετοχή όλων των ενδιαφερομένων φορέων

1.3.2. Διεξοδική εξέταση της σκοπιμότητας της πρότασης

2. Τα βασικά στοιχεία του διαλόγου

2.1. Η ειδική συνεισφορά της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής: υπενθύμιση των επιχειρημάτων υπέρ της πρότασης που υπέβαλε η Επιτροπή το 2000

2.1.1. Υπέρβαση του κατακερματισμού του ευρωπαϊκού ποινικού χώρου

2.1.2. Η υπέρβαση του δύσκαμπτου και ακατάλληλου χαρακτήρα των παραδοσιακών μεθόδων δικαστικής συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών

2.1.3. Να δοθεί δικαστική συνέχεια στις διενεργούμενες διοικητικές έρευνες

2.1.4. Ενίσχυση της οργάνωσης και της αποτελεσματικότητας των ερευνών στο εσωτερικό των κοινοτικών οργάνων

2.2. Σεβασμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων

2.3. Συντονισμός με τις πολιτικές προτεραιότητες της Ένωσης σε θέματα δικαιοσύνης και εσωτερικών υποθέσεων

2.3.1. Συμπληρωματικότητα με τους στόχους του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Τάμπερε

2.3.2. Ο ειδικός χαρακτήρας της πρότασης σε σχέση με τους στόχους του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Τάμπερε

2.4. Νομική βάση

3. Γενικό διάγραμμα

3.1. Μια αρμοδιότητα ουσίας που περιορίζεται στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων

3.1.1. Ειδική ευθύνη των Κοινοτήτων

3.1.2. Η διατήρηση του σημερινού πεδίου προστασίας των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων

3.2. Προς έναν κοινό χώρο ερευνών και διώξεων

3.2.1. Οι εξουσίες του ευρωπαίου εισαγγελέα: κεντρική διεύθυνση των ερευνών και των διώξεων

3.2.2. Αρμονικός συντονισμός με τα εθνικά ποινικά συστήματα

4. Νομικό καθεστώς και εσωτερική οργάνωση

4.1. Καθεστώς της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής

4.1.1. Η αρχή της ανεξαρτησίας

4.1.2. Όροι διορισμού και απαλλαγής από τα καθήκοντα του ευρωπαίου εισαγγελέα

4.1.3. Ιεραρχικός ρόλος του ευρωπαίου εισαγγελέα

4.2. Αποκεντρωμένη οργάνωση της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής

4.2.1. Η αρχή της αποκέντρωσης των εντεταλμένων της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής

4.2.2. Η αρχή της ιεραρχικής υποταγής στον ευρωπαίο εισαγγελέα

4.3. Μέσα λειτουργίας της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής

5. Ουσιαστικό ποινικό δίκαιο

5.1. Επιλογή της νομοθετικής μεθόδου: κοινοτική ενοποίηση ή εναρμόνιση των εθνικών νομοθεσιών

5.2. Κοινές διατάξεις για τις αξιόποινες πράξεις

5.2.1. Παραβάσεις σχετιζόμενες με την προστασία των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων για τις οποίες έχει ήδη διαμορφωθεί συμφωνία μεταξύ των κρατών μελών

5.2.2. Άλλες προβλεπόμενες αξιόποινες πράξεις σχετιζόμενες με την προστασία των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων

5.2.3. Προβλεπόμενες παραβάσεις εκτός του πεδίου της προστασίας των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων

5.3. Κοινές ποινές

5.4. Ευθύνη των νομικών προσώπων

5.5. Καθεστώτα παραγραφής

6. Διαδικασία

6.1. Ενημέρωση και προσφυγή

6.2. Προπαρασκευαστικό στάδιο

6.2.1. Θεμελιώδη δικαιώματα

6.2.2. Έναρξη των ερευνών και των διώξεων

6.2.3. Διενέργεια των ερευνών

6.2.4. Κατάληξη των διώξεων

6.3. Στάδιο της δίκης

6.3.1. Επιλογή του κράτους μέλους παραπομπής σε δίκη

6.3.2. Άσκηση της ποινικής δίωξης

6.3.3. Οι Ευρωπαϊκές Κοινότητες, θύματα βάσει του κοινού δικαίου

6.3.4. Συστήματα αποδεικτικών στοιχείων

6.3.5. Λόγοι αποσβέσεως της ποινικής δίωξης

6.3.6. Εκτέλεση της δικαστικής απόφασης

6.4. Δικαστικές εγγυήσεις

6.4.1. Καθήκοντα του δικαστή

6.4.2. Διορισμός του δικαστή - εγγυητή των ελευθεριών

6.4.3. Διορισμός του δικαστή ο οποίος ελέγχει την πράξη παραπομπής σε δίκη

7. Σχέσεις με τους άλλους φορείς

7.1. Συνεργασία με τις αρχές των κρατών μελών

7.2. Σχέσεις με τους φορείς της συνεργασίας σε ποινικές υποθέσεις που έχουν θεσπιστεί στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης

7.2.1. Eurojust

7.2.2. Europol

7.2.3. Ευρωπαϊκό δικαστικό δίκτυο

7.3. Σχέσεις με τα κύρια και επικουρικά θεσμικά όργανα και τους κοινοτικούς οργανισμούς

7.3.1. Γενικό πλαίσιο

7.3.2. Μελλοντική αποστολή της OLAF

7.4. Σχέσεις με τις τρίτες χώρες

8. Δικαστικός έλεγχος των πράξεων της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής

8.1. Πράξεις της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής υποκείμενες σε προσφυγή

8.1.1. Έρευνες που συνεπάγονται περιορισμό ή στέρηση της ελευθερίας των προσώπων

8.1.2. Άλλες έρευνες

8.1.3. Απόφαση θέσης στο αρχείο ή μη απαγγελία κατηγορίας

8.1.4. Παραπομπή σε δίκη

8.2. Δικαιώματα προσφυγής

8.2.1. Προσφυγές βάσει του εσωτερικού δικαίου

8.2.2. Προσφυγές ενώπιον του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου

9. Συμπέρασμα

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ αριθ. 1 Συμπληρωματική εισήγηση της Επιτροπής στη Διακυβερνητική Διάσκεψη για τις θεσμικές μεταρρυθμίσεις της 29ης Σεπτεμβρίου 2000

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ αριθ. 2 Απλουστευμένα διαγράμματα διαδικασίας

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ αριθ. 3 Υποθετική περίπτωση απάτης που εξετάζεται από την ευρωπαϊκή εισαγγελική αρχή

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ αριθ. 4 Υπενθύμιση των ερωτήσεων που έχουν τεθεί

1. εισαγωγη

Για να ικανοποιήσει την ανάγκη της αποτελεσματικότερης δίωξης των αυτουργών εγκληματικών πράξεων οι οποίες θίγουν τα οικονομικά συμφέροντα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, η Επιτροπή πρότεινε να δημιουργηθεί ευρωπαϊκή εισαγγελική αρχή γι αυτό τον τομέα. Επειδή η εν λόγω πρόταση έπρεπε να είναι εμπεριστατωμένη και να συζητηθεί διεξοδικά, η Επιτροπή παρουσιάζει σήμερα την παρούσα Πράσινη Βίβλο.

Αν και το παρόν έγγραφο βασίζεται σε πρόταση αρχής η οποία έχει εγκριθεί ήδη από την Επιτροπή, αποτελεί βοηθητικό μέσο διαβούλευσης, όπως και κάθε Πράσινη Βίβλος. Μια προσπάθεια εκ των προτέρων προβληματισμού σχετικά με τις δυνατότητες υλοποίησης της πρότασης θα συμβάλει, σε ένα δεύτερο στάδιο, στο να ληφθεί σαφέστερη απόφαση επί της ίδιας της αρχής της πρότασης.

1.1. Το ιστορικό της πρότασης της Επιτροπής για τη δημιουργία ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής

Με αφορμή τη Διακυβερνητική Διάσκεψη της Νίκαιας, η Επιτροπή πρότεινε, για να αντιμετωπισθεί το φαινόμενο της απάτης σε βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης, να ξεπεραστεί το πρόβλημα του κατακερματισμού του ευρωπαϊκού ποινικού χώρου μέσω της δημιουργίας ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής [1]. Πράγματι, για την προστασία των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων απαιτείται, λόγω της ιδιαιτερότητας του θέματος, ειδική λύση για να ξεπεραστούν οι περιορισμοί της παραδοσιακής δικαστικής συνεργασίας.

[1] Βλέπε παράρτημα: Συμπληρωματική εισήγηση της Επιτροπής στη Διακυβερνητική Διάσκεψη για τις θεσμικές μεταρρυθμίσεις - Η ποινική προστασία των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων: ευρωπαϊκή εισαγγελική αρχή, 29.9.2000, COM(2000)608. Η εισήγηση αυτή ολοκληρώνει τη γνώμη της Επιτροπής δυνάμει του άρθρου 48 της ΣΕΕ σχετικά με τη σύγκληση διάσκεψης των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών για την τροποποίηση των Συνθηκών, Προσαρμογή των οργάνων για την επιτυχία της διεύρυνσης, 26.1.2000, COM (2000) 34, 5β).

Ιστορικά, η ιδέα μιας εμπεριστατωμένης εξέτασης του θέματος της ποινικής προστασίας των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων εμφανίστηκε μετά τη θέσπιση ιδίων πόρων της Κοινότητας, με ένα πρώτο σχέδιο τροποποίησης της Συνθήκης της 6ης Αυγούστου 1976 [2]. Αναπτύχθηκε με την υπογραφή συμβατικών μέσων, και ιδίως της Σύμβασης της 26ης Ιουλίου 1995 [3], που εγκρίθηκαν στο πλαίσιο της συνεργασίας σε θέματα «Δικαιοσύνης και εσωτερικών υποθέσεων» (του επονομαζόμενου τρίτου πυλώνα), που όμως δεν έχουν ακόμη επικυρωθεί από όλα τα κράτη μέλη. Η πρώτη αναφορά υπήρξε στη Συνθήκη του Άμστερνταμ, με την εγγραφή μιας νομικής βάσης (άρθρο 280 της Συνθήκης ΕΚ) που επιτρέπει στον κοινοτικό νομοθέτη να νομοθετεί σε περιορισμένο βαθμό στον τομέα της ποινικής προστασίας των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων. Σε αυτή τη βάση, η Επιτροπή εξέδωσε πρόσφατα πρόταση οδηγίας σε αυτό τον τομέα [4]. Η πρόταση για τη δημιουργία ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής ανταποκρίνεται στον ιδιαίτερο χαρακτήρα του θέματος της ποινικής προστασίας των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων.

[2] Παλαιό σχέδιο συνθήκης με την οποία τροποποιείται η Συνθήκη περί ιδρύσεως ενιαίου Συμβουλίου και ενιαίας Επιτροπής για την έκδοση κοινής ρύθμισης σχετικά με την ποινική προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων καθώς και για τη δίωξη των παραβάσεων των διατάξεων των εν λόγω Συνθηκών, COM(76)418, (ΕΕ C 222 της 22.9.1976).

[3] Σύμβαση της 26ης Ιουλίου 1995 σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΕΕ C 316 της 27.11.95, σελ. 48) και τα συμπληρωματικά πρωτόκολλά της (ΕΕ C 313 της 23.10.1996, σελ. 1. ΕΕ C 221 της 19.7.1997, σελ. 11. ΕΕ C 151 της 20.5.1997, σελ. 1).

[4] Πρόταση για οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με την ποινική προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας, που υποβλήθηκε από την Επιτροπή στις 23.5.2001 (COM(2001)272).

Πριν από την υποβολή της εν λόγω πρότασης πραγματοποιήθηκε εμπεριστατωμένη προπαρασκευαστική εργασία. Επί δέκα περίπου έτη, κατόπιν αιτήσεως του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και της Επιτροπής, ομάδες ποινικολόγων όλων των κρατών μελών εργάζονται για το θέμα της ποινικής προστασίας των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων [5]. Με βάση τα αποτελέσματα των εργασιών τους, για τα οποία εξέφρασαν την ικανοποίησή τους το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο [6] και η Επιτροπή, καταρτίστηκε πρόταση που περιλαμβάνει το σύνολο των κανόνων για την ποινική προστασία των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων, η οποία είναι γνωστή με την ονομασία «Corpus juris». Βασίζονται σε ευρύτατη συγκριτική μελέτη των εθνικών ποινικών συστημάτων και αποδεικνύουν τη σκοπιμότητα του σχεδίου [7].

[5] Συγκριτική ανάλυση των εκθέσεων των κρατών μελών σχετικά με τα μέτρα που λήφθηκαν σε εθνικό επίπεδο για την καταπολέμηση της σπατάλης και της κατάχρησης των κοινοτικών πόρων και Έγγραφο σύνθεσης, Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 13.11.1995, COM(95)556. βλέπε επίσης διάφορες μελέτες τις οποίες παρήγγειλε η Επιτροπή: Ιtude comparative sur la protection des intιrκts financiers de la Communautι, 3 volumes, 1992-1994; Ιtude sur les systθmes de sanctions administratives et pιnales dans les Ιtats membres des Communautιs europιennes, 2 volumes, 1994; La transaction dans l'Union europιenne, 1995.

[6] Ψήφισμα σχετικά με τη δημιουργία ενός Ευρωπαϊκού Νομικού και Δικαστικού χώρου για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ευρωπαϊκής Ένωσης από τη διεθνή εγκληματικότητα, Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, 12.6.1997 (ΕΕ C 200 της 30.6.1997, σελ. 157).

[7] Corpus juris portant dispositions pιnales pour la protection des intιrκts financiers de l'Union europιenne, υπό τη διεύθυνση του κ. Delmas-Marty, Economica, Paris, 1997. Βάσει αυτών των συστάσεων, οι εμπειρογνώμονες αναθεώρησαν πιο πρόσφατα το Corpus juris (http://www.law.uu.nl/wiarda/corpus/index1.htm) και ολοκλήρωσαν μια σημαντική συγκριτική μελέτη αναφορικά με την αναγκαιότητα, τη νομιμότητα και τη σκοπιμότητά του, αναλύοντας την επίπτωση που θα μπορούσε να έχει μια ευρωπαϊκή εισαγγελική αρχή στα εθνικά συστήματα ποινικών διώξεων των κρατών μελών: La mise en oeuvre du Corpus juris dans les Ιtats membres, M. Delmas-Marty / J.A.E. Vervaele, Intersentia, Utrecht, 2000, 4 τόμοι. Για τις ανάγκες της Πράσινης Βίβλου, όλες οι αναφορές παραπέμπουν σε αυτή τη δεύτερη έκδοση του Corpus juris (CJ), την επονομαζόμενη «της Φλωρεντίας», εκτός και αν αναφέρεται το αντίθετο.

Εντούτοις, ο προβληματισμός δεν θα ήταν δυνατό να περιορισθεί στο στάδιο αυτών των μελετών. Η Επιτροπή υπέβαλε το 2001 την προαναφερθείσα εισήγηση. Αναπτύσσει τον δικό της προβληματισμό που δεν βασίζεται σε κανένα ειδικό εθνικό μοντέλο, αλλά αναζητεί το σύστημα που θα είναι περισσότερο προσαρμοσμένο στα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του στόχου της προστασίας των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων και θα ανταποκρίνεται στις αυστηρότερες απαιτήσεις προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων.

1.2. Οι λόγοι για τους οποίους υποβάλλεται στο παρόν στάδιο μια Πράσινη Βίβλος

Η εισήγηση της Επιτροπής στη Διακυβερνητική Διάσκεψη να αναθεωρηθεί η Συνθήκη ΕΚ ώστε να περιληφθεί σε αυτήν νομική βάση που θα επιτρέπει τη δημιουργία ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής [8], δεν έγινε αποδεκτή από τη Σύνοδο των αρχηγών κρατών και κυβερνήσεων της Νίκαιας, τον Δεκέμβριο του 2000. Αφενός, η Διακυβερνητική Διάσκεψη δεν είχε τον απαραίτητο χρόνο για να εξετάσει τη πρόταση και, αφετέρου, εκφράστηκε η επιθυμία να εξετασθεί διεξοδικά το ζήτημα των πρακτικών συνεπειών της.

[8] COM(2000)608 προαναφερθέν.

Πράγματι, τα στοιχεία στα οποία βασίζεται η εν λόγω πρόταση εξακολουθούν να ισχύουν. Επιπλέον, υπήρξαν και ορισμένες ενθαρρυντικές αντιδράσεις. Έτσι, σύμφωνα με το σχέδιο δράσης 2001-2003 για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων [9], η Επιτροπή ανέλαβε τη δέσμευση να εκδώσει την παρούσα Πράσινη Βίβλο, για να διασαφηνίσει την άποψή της και να διευρύνει τον διάλογο.

[9] COM(2000)254.

Προσπαθεί να απαντήσει στις επιφυλάξεις με τις οποίες αντιμετωπίστηκε σε πάρα πολλές περιπτώσεις η πρόταση, παρέχοντας πρακτικές εξηγήσεις και εξετάζοντας τις δυνατότητες συγκεκριμένης εφαρμογής μιας φιλόδοξης και καινοτόμου λύσης.

1.2.1. Η απάτη σε βάρος των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων: φαινόμενο προς καταστολή

Πράγματι, η απάτη εξακολουθεί να αποτελεί φαινόμενο προς καταστολή. Υπό τις παρούσες γενικές συνθήκες, όπου καταβάλλεται σημαντική προσπάθεια για την καταπολέμηση του οικονομικού εγκλήματος σε διεθνές επίπεδο, οφείλουμε να υπενθυμίσουμε στο σημείο αυτό τη σοβαρότητα των παράνομων δραστηριοτήτων σε βάρος των κοινοτικών πόρων.

Από το σύνολο των παρατυπιών οι οποίες ανιχνεύτηκαν από την Επιτροπή και από τα κράτη μέλη, κατά τις εκτιμήσεις της Επιτροπής και των κρατών μελών, το 1999 το ποσοστό των περιπτώσεων για τις οποίες επιβάλλεται η άσκηση ποινικής δίωξης, εφόσον διαπράττονται εκ προθέσεως, αντιπροσωπεύει το 20% των περιπτώσεων και το 50% των αντίστοιχων ποσών. Έτσι, οι πράξεις απάτης που θίγουν τα κοινοτικά οικονομικά συμφέροντα, οι οποίες ανιχνεύτηκαν τόσο από τα κράτη μέλη όσο και από την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF), το 1999 αφορούσαν συνολικό ποσό το ύψος του οποίου εκτιμάται σε 413 εκατ. ευρώ [10].

[10] Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων, καταπολέμηση της απάτης, ετήσια έκθεση 1999, COM (2000) 718, παράγραφοι 4 και 5.

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

Συνολικά, οι περιπτώσεις αυτές αντιπροσωπεύουν απάτες σε βάρος των ευρωπαϊκών ιδίων πόρων της τάξης των 122 εκατ. ευρώ (ή το 0,9% των παραδοσιακών ιδίων πόρων) και σε όρους δαπανών 291 εκατ. ευρώ (ή το 0,3% του προϋπολογισμού), εκ των οποίων 170 εκατ. ευρώ αφορούν τις γεωργικές δαπάνες, 73 εκατ. αφορούν άμεσες δαπάνες των Κοινοτήτων και 48 εκατ. ευρώ τις διαρθρωτικές δράσεις.

Στις ετήσιες εκθέσεις της για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας και την καταπολέμηση της απάτης, η Επιτροπή περιγράφει το φαινόμενο της απάτης, από το 1991 και μετά, με τη βοήθεια στατιστικών και παραδειγμάτων [11].

[11] Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων, καταπολέμηση της απάτης, ετήσια έκθεση 2000, COM (2001) 255.

Με την πάροδο των ετών έχουν τελειοποιηθεί τα μέσα διοικητικής ανίχνευσης που εφαρμόζονται σε κοινοτικό επίπεδο [12]. Παράλληλα με αυτά τα μέσα, καταβάλλεται και σημαντική προσπάθεια για την πρόληψη της απάτης, στο πλαίσιο της διαχειριστικής μεταρρύθμισης της Επιτροπής στην οποία συμβάλλει η στρατηγική της OLAF για την καταπολέμηση της απάτης.

[12] Οι αρχηγοί κρατών και κυβερνήσεων, στη σύνοδο της Κολωνίας του Ιουνίου του 1999, εξέφρασαν την ικανοποίησή τους για την ταχεία σύσταση της OLAF και για το νομοθετικό πλαίσιο, το οποίο είχαν ζητήσει στη σύνοδο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Βιέννης, τον Δεκέμβριο του 1998.

Εντούτοις, η πρόληψη και ανίχνευση δεν αρκούν από μόνες τους. Πράγματι, έχει αποδειχθεί η συμμετοχή του οργανωμένου εγκλήματος σε πολλές περιπτώσεις για τις οποίες έλαβαν γνώση επί διάστημα αρκετών ετών οι υπηρεσίες της Επιτροπής, και ειδικότερα η Μονάδα συντονισμού για την καταπολέμηση της απάτης (UCLAF), που συστάθηκε το 1988 και μετατράπηκε το 1999 σε Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF), η οποία ασκεί ανεξάρτητη διοικητική έρευνα. Η απάτη σε βάρος των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων συνδέεται συνήθως με σημαντικές υποθέσεις και επιβάλλει την επέμβαση της ποινικής δικαιοσύνης περισσότερων κρατών μελών. Πρόκειται για σύνθετες περιπτώσεις με έντονα διακρατικό χαρακτήρα.

Για ένα πρόβλημα αυτών των διαστάσεων απαιτείται και η αντίστοιχη αντιμετώπιση. Η ιδιαιτερότητα του εγκλήματος απαιτεί ειδική λύση. Λόγω του ιδιαίτερου χαρακτήρα της, η αντιμετώπιση αυτή πρέπει να έχει κατασταλτική διάσταση, που να ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις της Συνθήκης του Άμστερνταμ. Το άρθρο 280 της Συνθήκης ΕΚ καθιστά πράγματι υποχρεωτική στο εξής την αποτελεσματική, αποτρεπτική και ισοδύναμη σε όλα τα κράτη μέλη προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων. Σε αυτό το πλαίσιο, η Κοινότητα οφείλει να εγγυάται στα κράτη μέλη και στους ευρωπαίους φορολογούμενους ότι ασκείται αποτελεσματική δίωξη, περιλαμβανομένου του ποινικού σκέλους, των πράξεων απάτης και διαφθοράς. Διαφορετικά, θα τρωθεί σοβαρά η αξιοπιστία της ευρωπαϊκής οικοδόμησης στα μάτια της κοινής γνώμης.

1.2.2 Το ζήτημα της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής: η συνέχιση ενός διαλόγου

Αναφορικά με το θέμα αυτό, η συζήτηση σχετικά με τη δημιουργία ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής αναπτύχθηκε σοβαρά πολύ πριν τη σύνταξη της Πράσινης Βίβλου.

Σε ευρωπαϊκό επίπεδο, επαγγελματίες του κλάδου, δικαστές, αστυνομικοί και δικηγόροι επισημαίνουν, εδώ και πολλά έτη, την αναποτελεσματικότητα των εθνικών δικαστικών χώρων απέναντι στο διακρατικό οικονομικό και χρηματοοικονομικό έγκλημα. Από την έκκληση της Γενεύης, της 1ης Οκτωβρίου 1996, μέχρι την πρόσφατη διακήρυξη του Τρίερ, της 15ης Σεπτεμβρίου 2001, και ενδιαμέσως με το μανιφέστο του Στρασβούργου, της 20ης Οκτωβρίου 2000, να τεθεί το ζήτημα της δημιουργίας ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής ενόψει της διεύρυνσης της Ένωσης, οι επαγγελματικοί κύκλοι εξετάζουν το θέμα αυτό σε αρκετά κράτη μέλη. Με πιο έμμεσο τρόπο, το ζήτημα αυτό περιλαμβάνεται στις γενικές προσδοκίες των ευρωπαίων πολιτών που προέρχονται από νομικούς ή πανεπιστημιακούς χώρους [13].

[13] Σύμφωνα με ετήσια δημοσκόπηση, που πραγματοποιήθηκε τον Δεκέμβριο του 2000 σε οκτώ κράτη μέλη από το Ινστιτούτο Louis-Harris για την ημερήσια εφημερίδα Le monde, το 68% των ερωτηθέντων τάχθηκαν υπέρ της εναρμόνισης των δικαστικών συστημάτων των κρατών μελών.

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο αποτέλεσε την κινητήρια δύναμη, εφόσον εξέφρασε επανειλημμένα την επιθυμία του, από τις αρχές της δεκαετίας του `90, για την υλοποίηση ενός παρόμοιου σχεδίου, με στόχο να δίνεται αποτελεσματική συνέχεια, μέσω της άσκησης ποινικών διώξεων, στις ενέργειες πρόληψης και διοικητικής ανίχνευσης των περιπτώσεων απάτης [14].

[14] Βλέπε ιδίως: ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου για την ετήσια έκθεση 1996 της Επιτροπής (ΕΕ C 339 της 10.11.1997, σελ. 68). ψήφισμα για τις ποινικές διώξεις στην Ευρωπαϊκή Ένωση (Corpus Juris), της 13.4.1999. ψήφισμα της 19ης Ιανουαρίου 2000 για τη θέσπιση ποινικής προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης (ΕΕ C 304 της 24.10.2000, σελ. 126). ψήφισμα της 13.4.2000 για τη Διακυβερνητική Διάσκεψη. ψήφισμα της 16.5.2000 για την ετήσια έκθεση 1998 της Επιτροπής σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας. ψήφισμα της 13.12.2000 σχετικά με τη στρατηγική της Επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης (ΕΕ C 232 της 17.8.2001, σελ. 192). ψήφισμα της 14ης Μαρτίου 2001 για την ετήσια έκθεση 1999 της Επιτροπής σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων.

Πιο πρόσφατα, η επιτροπή των ανεξάρτητων εμπειρογνωμόνων [15], η επιτροπή των σοφών [16] καθώς και η επιτροπή εποπτείας της OLAF [17] πρότειναν το 1999, η κάθε μία στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της, τη δημιουργία ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής γι αυτό τον τομέα.

[15] Δεύτερη έκθεση για τη μεταρρύθμιση της Επιτροπής, 10.9.1999, σύσταση 59.

[16] Έκθεση των κ.κ. Dehaene, Simon και Von Weizsδcker, 18.10.1999, παράγραφος 2.2.6.

[17] Γνώμη 5/99 και 2/2000 της εποπτικής επιτροπής της OLAF, στην Έκθεση Δραστηριοτήτων Ιούλιος 1999-Ιούλιος 2000 (ΕΕ C 360 της 14.12.2000).

Σε εθνικό επίπεδο, ο διάλογος εξαντλήθηκε στο πολιτικό πεδίο, σε ορισμένα τουλάχιστον κράτη μέλη. Χωρίς να προσπαθήσουμε να εξαντλήσουμε το θέμα, είναι χρήσιμο να παραθέσουμε ορισμένες γνώμες.

Στο Ηνωμένο Βασίλειο, η Βουλή των Λόρδων δημοσίευσε τα πρακτικά της ακρόασης σχετικά με τη δίωξη των πράξεων απάτης σε βάρος των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων, που πραγματοποιήθηκε από την αρμόδια για θέματα της Ευρωπαϊκής Ένωσης κοινοβουλευτική επιτροπή [18]. Ο πρόεδρος της εν λόγω επιτροπής, αν και δεν συμμερίζεται τα συμπεράσματα του Corpus juris, παραδέχεται ότι εάν καθυστερήσουν ή αποτύχουν οι μελλοντικές προσπάθειες δικαστικής συνεργασίας μεταξύ των κυβερνήσεων, θα πρέπει να εξετασθεί το ζήτημα της δημιουργίας ενός ειδικού καθεστώτος για τη δίωξη της απάτης.

[18] Prosecuting fraud on the Communities' finances - The Corpus juris, 8.5.1999, Select committee on the European Communities, House of Lords, Λονδίνο.

Στη Γαλλία, η αντιπροσωπεία της Εθνοσυνέλευσης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, εξετάζοντας το θέμα της καταπολέμησης της απάτης στην Ευρώπη, παρουσιάζει το θέμα της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής ως μία από τις επιλογές που πρέπει να γίνουν σήμερα γι αυτό τον τομέα [19]. Ο εισηγητής της, καταλήγοντας στο συμπέρασμα ότι η αποτελεσματικότητα της καταστολής σε αυτό τον τομέα αποτελεί πραγματικό πρόβλημα, τάσσεται υπέρ της θέσπισης μιας ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής.

[19] Rapport d'information sur la lutte contre la fraude dans l'Union europιenne, Dιlιgation de l'Assemblιe nationale pour l'Union europιenne, Paris, 22.6.2000, n°2507.

Στη Γερμανία, η ομοσπονδιακή κυβέρνηση απάντησε στην αίτηση ομάδας βουλευτών της ομοσπονδιακής βουλής σχετικά με τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν σε κοινοτικό επίπεδο στον τομέα της ποινικής δικαιοσύνης, ιδίως όσον αφορά την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων [20]. Σύμφωνα με την απάντηση αυτή, παρά τις σημαντικές επιφυλάξεις για το γενικό μέρος της μελέτης Corpus juris, πρέπει να προβλεφθεί η δημιουργία ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής στο πλαίσιο μιας ενδεχόμενης τομεακής ενοποίησης του ουσιαστικού και δικονομικού ποινικού δικαίου και να αξιοποιηθεί η πείρα που αποκτήθηκε με τη δημιουργία της Eurojust, που αποτελεί, κατά την άποψη της γερμανικής κυβέρνησης, την εμβρυακή μορφή μιας ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής.

[20] Bundestagsdrucksache 14/4991, 14.12.2000, σελ. 32 και επόμενες.

Στις Κάτω Χώρες, το Υπουργείο Δικαιοσύνης αξιολογεί την εισήγηση της Επιτροπής στη Διακυβερνητική Διάσκεψη ως ενδιαφέρουσα. Θεωρεί ότι μπορεί να συμβάλει εποικοδομητικά σε μια ουσιαστική συζήτηση αναφορικά με τα μέτρα που είναι απαραίτητα για να βελτιωθεί η καταπολέμηση της απάτης σε κοινοτικό επίπεδο, στην οποία δηλώνει ότι είναι έτοιμο να συμμετάσχει [21].

[21] Επιστολή του Κοινοβουλίου των Κάτω Χωρών στην Επιτροπή για θέματα δικαιοσύνης, αναφορικά με τη δικαστική συνεργασία σε ποινικές υποθέσεις, 5.7.2001.

Όσον αφορά την καταπολέμηση της εγκληματικότητας στην Ευρωπαϊκή Ένωση, με την πολύ ευρεία έννοια του όρου, ορισμένοι αρχηγοί κυβερνήσεων χρησιμοποιούν πλέον, με διαφορετικό βαθμό αποδοχής, τον όρο «ευρωπαϊκή εισαγγελία», όταν κοινοποιούν την άποψή τους για το μέλλον της Ευρώπης [22].

[22] Σχέδιο εισήγησης του SPD για την Ευρώπη που υποβλήθηκε από τον Γερμανό Καγκελάριο Schrφder, 30.4.2001. ομιλία του Γάλλου Πρωθυπουργού Jospin για το μέλλον της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 23.5.2001

Οι γνώμες αυτές καταδεικνύουν τουλάχιστον το ενδιαφέρον που υπάρχει για το εξεταζόμενο θέμα και την αναγκαιότητα ενός διαλόγου για τις διατάξεις της λειτουργίας αυτού που θα ονομάζαμε ευρωπαϊκή εισαγγελική αρχή. Από την πλευρά της, η Επιτροπή προτείνει, σε ένα στενότερο και ειδικότερο πεδίο, μια καινοτόμο λύση που θα ανταποκρίνεται σε μια κοινή ανάγκη. Αυτό τον στόχο εξυπηρετεί και η παρούσα Πράσινη Βίβλος.

1.3. Οι στόχοι της Πράσινης Βίβλου

Ο χαρακτήρας της Πράσινης Βίβλου τη διαχωρίζει από τις προπαρασκευαστικές εργασίες που έχουν γίνει μέχρι σήμερα. Αποσκοπεί στο να διευρύνει και να εμβαθύνει τον διάλογο για την πρόταση της Επιτροπής, ενόψει της εξέτασής της από την Διάσκεψη η οποία θα προετοιμάσει τη μελλοντική αναθεώρηση των Συνθηκών.

1.3.1. Διεύρυνση του διαλόγου με τη συμμετοχή όλων των ενδιαφερομένων φορέων

Υπό αυτό το πρίσμα, ο πρώτος στόχος της Πράσινης Βίβλου είναι να πραγματοποιηθεί καθ' όλη τη διάρκεια του 2002 όσο το δυνατό ευρύτερη διαβούλευση με όλους τους ενδιαφερομένους φορείς: κοινοβούλια, κοινοτικές και εθνικές δημόσιες αρχές, επαγγελματίες του κλάδου της ποινικής δικαιοσύνης, πανεπιστημιακοί, ΜΚΟ κλπ. Η διαβούλευση θα έχει ως αντικείμενο την αποστολή και τη λειτουργία μιας ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής αρμόδιας για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας. Η Πράσινη Βίβλος πρέπει να συμβάλει στο να οργανωθεί ο διάλογος γύρω από ορισμένους άξονες και να αποκτήσει ένα ευρύ ακροατήριο, στο πνεύμα μιας ορθής διακυβέρνησης.

Προτείνονται οι ακόλουθοι άξονες συζήτησης:

- Τα βασικά στοιχεία του διαλόγου (κεφάλαιο 2)

- Γενικό διάγραμμα (κεφάλαιο 3)

- Νομικό καθεστώς και εσωτερική οργάνωση (κεφάλαιο 4)

- Ουσιαστικό δίκαιο (κεφάλαιο 5)

- Κανόνες ποινικής δικονομίας (κεφάλαιο 6)

- Σχέσεις με άλλους φορείς (κεφάλαιο 7)

- Δικαστικός έλεγχος (κεφάλαιο 8)

Για κάθε ένα από τα θέματα αυτά, η Επιτροπή παραθέτει κατ` αρχήν τα στοιχεία που είναι χρήσιμα για τη διασαφήνιση του διαλόγου. Στη συνέχεια, παρουσιάζει ορισμένες εναλλακτικές δυνατότητες και εκφράζει σε ορισμένες περιπτώσεις την προτίμησή της στο παρόν στάδιο του προβληματισμού. Τέλος, θέτει τα ζητήματα για τα οποία επιθυμεί τουλάχιστον τη γνώμη των ενδιαφερομένων κύκλων. Αν και οι προτιμήσεις της Επιτροπής, στο σύνολό τους, συνθέτουν ένα σύστημα με συνοχή, αυτό δεν είναι ασφαλώς το μόνο δυνατό και δεν μπορεί να προκαθορίσει τον διάλογο.

1.3.2. Διεξοδική εξέταση της σκοπιμότητας της πρότασης

Η Πράσινη Βίβλος παρέχει επίσης στην Επιτροπή την ευκαιρία να ξεκαθαρίσει την άποψή της, πέρα από τις εμπεριστατωμένες προπαρασκευαστικές μελέτες που πραγματοποιήθηκαν επί αρκετά έτη. Πράγματι, στην ανακοίνωσή της, της 29ης Σεπτεμβρίου 2000, η Επιτροπή πρότεινε να εγγραφούν στη Συνθήκη μόνο τα ουσιώδη χαρακτηριστικά του ευρωπαίου εισαγγελέα (διορισμός, απαλλαγή από τα καθήκοντα, αποστολή, ανεξαρτησία) και να γίνεται παραπομπή στο παράγωγο δίκαιο όσον αφορά τους απαραίτητους κανόνες και τους τρόπους λειτουργίας του.

Αυτό ακριβώς είναι το αντικείμενο της Πράσινης Βίβλου: να δώσει μια εικόνα του τι θα μπορούσε να περιλαμβάνει το δίκαιο. Θα έπρεπε να ορίζει ιδίως τις αξιόποινες πράξεις σε κοινοτικό επίπεδο (απάτη, δωροδοκία, νομιμοποίηση παράνομων εσόδων κλπ) και τις αντίστοιχες ποινές για τις αξιόποινες δραστηριότητες που ζημιώνουν τα οικονομικά συμφέροντα των Κοινοτήτων. Θα πρέπει να προσδιορίζει τη συνάρθρωση του κοινοτικού μηχανισμού ιδίως με τα εθνικά ποινικά συστήματα. Θα πρέπει να εξετάζει τους τρόπους προσφυγής στον ευρωπαίο εισαγγελέα, τις εξουσίες του ως προς τη διενέργεια ερευνών, την έναρξη και την περάτωση των ερευνών. Θα πρέπει επίσης να προβλέπει τον δικαστικό έλεγχο των πράξεων του εισαγγελέα.

Ενώ ο προβληματισμός το 2000 αφορούσε τη νομιμότητα και τους λόγους της δημιουργίας της εισαγγελικής αρχής, στο στάδιο της Πράσινης Βίβλου επεκτείνεται στη σκοπιμότητα και στις διατάξεις που θα μπορούσαν να προβλεφθούν για να εξασφαλιστεί η λειτουργία της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής. Πέρα από την αρχή την οποία η Επιτροπή παρέθεσε ήδη στην προηγούμενη ανακοίνωσή της, στο παρόν έγγραφο, με γνώμονα τη διαφάνεια των προπαρασκευαστικών εργασιών, προτείνει τους συγκεκριμένους όρους εφαρμογής της πρότασης.

Η Επιτροπή επιθυμεί τις παρατηρήσεις σας για την παρούσα Πράσινη Βίβλο, και ιδίως για κάθε μία από τις ερωτήσεις που παρατίθενται σε πλαίσιο και επαναλαμβάνονται στο παράρτημα.

Για να διευκολυνθεί η ανταλλαγή απόψεων, διατίθεται κόμβος στο Διαδίκτυο, στον οποίο παρουσιάζεται η παρούσα Πράσινη Βίβλος και ένα σύνολο χρήσιμων συνδέσεων

http://europa.eu.int/olaf/livre_vert

Μέχρι την 1η Ιουνίου 2002, μπορείτε να δίνετε τις απαντήσεις σας κατά προτίμηση στην ακόλουθη ηλεκτρονική διεύθυνση:

olaf-livre-vert@cec.eu.int

ή να τις αποστέλλετε στην ακόλουθη διεύθυνση:

Commission europιenne

Office europιen de lutte antifraude (Unitι A.2)

Rιponse au Livre vert sur le procureur europιen

Rue Joseph II, 30

B-1049 Bruxelles

Οι λαμβανόμενες παρατηρήσεις θα δημοσιοποιούνται στον κόμβο, εκτός εάν ο συντάκτης ζητήσει ρητά να εξετασθούν με εμπιστευτικό τρόπο.

Θα οργανωθεί δημόσια ακρόαση με τους ενδιαφερόμενους το 2002. Με βάση το σύνολο των απαντήσεων που θα συλλέξει η Επιτροπή, θα υποβάλει συμπεράσματα και, ενδεχομένως, νέα εισήγηση, το 2003, στο πλαίσιο της προετοιμασίας της αναθεώρησης των Συνθηκών.

2. τα βασικα στοιχεια του διαλογου

Με την εισήγησή της στη Διακυβερνητική Διάσκεψη της Νίκαιας, η Επιτροπή εξέθεσε για πρώτη φορά τους λόγους για τους οποίους η ευρωπαϊκή εισαγγελική αρχή θα αποτελούσε αποτελεσματικό μέσο ποινικής προστασίας των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων. Η πρόταση αυτή συνδέεται με διαφόρους όρους τους οποίους θα έπρεπε να υπενθυμίσουμε πριν από τον διάλογο. Μέσω αναθεώρησης των Συνθηκών ( 2.4), παραθέτει νέα στοιχεία σε σχέση με την τρέχουσα κατάσταση ( 2.1), με τον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων ( 2.2) και εντάσσεται ως ειδικό συμπληρωματικό μέσο στις ευρωπαϊκές πολιτικές προτεραιότητες σε θέματα δικαιοσύνης ( 2.3).

2.1. Η ειδική συνεισφορά της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής: υπενθύμιση των επιχειρημάτων υπέρ της πρότασης που υπέβαλε η Επιτροπή το 2000

Η άσκηση σε κοινοτικό επίπεδο των ερευνών και ποινικών διώξεων θα αποτελούσε αναμφίβολα ένα νέο στοιχείο σε σχέση με τη σημερινή κατάσταση. Πράγματι, όσο νόμιμα και αναντικατάστατα κι αν είναι τα υφιστάμενα συστήματα, δεν επιτρέπουν, ελλείψει ειδικού θεσμικού πλαισίου σε κοινοτικό επίπεδο, την επαρκώς αποτελεσματική δίωξη σε διακρατικό επίπεδο. Η ανακοίνωση της Επιτροπής της 29ης Σεπτεμβρίου 2000 αναπτύσσει ορισμένα επιχειρήματα, τα οποία παρουσιάζονται συνοπτικότερα στο παρόν έγγραφο [23].

[23] Βλέπε παράρτημα αριθ. 1.

2.1.1. Υπέρβαση του κατακερματισμού του ευρωπαϊκού ποινικού χώρου

Η εμπλοκή του οργανωμένου εγκλήματος στην απάτη σε βάρος των οικονομικών κοινοτικών συμφερόντων και ο διακρατικός χαρακτήρας αυτής της απάτης επιβάλλουν σήμερα τη συνεργασία με δεκαεπτά έννομες τάξεις που εφαρμόζουν διαφορετικούς κανόνες ουσίας και διαδικασίας [24]. Με τη διεύρυνση της Ένωσης, οι δυσκολίες αυτές θα ενταθούν, λόγω της αύξησης του αριθμού των κρατών μελών και των φορέων και των δημόσιων υπηρεσιών που συμμετέχουν στη διαχείριση των κοινοτικών κεφαλαίων.

[24] Ορισμένα κράτη μέλη έχουν περισσότερες της μιας εθνικές έννομες τάξεις, όπως το Ηνωμένο Βασίλειο με την Αγγλία, την Ουαλία, τη Σκοτία και τη Βόρεια Ιρλανδία.

Οι ελλείψεις του υφιστάμενου μηχανισμού οφείλονται κατά κύριο λόγο στον κατακερματισμό του ευρωπαϊκού ποινικού χώρου. Ασφαλώς, έχουν περιληφθεί στις διεθνείς συμβάσεις μεταξύ των κρατών μελών πολλές εξαιρέσεις από την αρχή της εθνικής δικαιοδοσίας [25]. Εντούτοις, εξακολουθεί να ισχύει το γεγονός ότι οι αστυνομικές και δικαστικές εθνικές αρχές έχουν αρμοδιότητα να ενεργούν μόνο στην επικράτειά τους. Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη εκφράζουν ήδη από τη δεκαετία του `70 τη δυσαρέσκειά τους για το γεγονός ότι η ύπαρξη στεγανών μεταξύ των δικαστικών αρχών των κρατών μελών οδηγεί σε συντρέχουσες, ελλιπείς ή ανύπαρκτες ανακρίσεις και διώξεις.

[25] Παραδείγματος χάρη: Σύμβαση εφαρμογής της Συμφωνίας του Σένγκεν, της 19ης Ιουνίου 1990 (άρθρα 39 και επόμενα: διακρατική έρευνα και δίωξη). Σύμβαση της 18ης Δεκεμβρίου 1997 σχετικά με την αμοιβαία συνδρομή και συνεργασία μεταξύ των τελωνειακών υπηρεσιών (Νάπολη II). Σύμβαση της 29ης Μαΐου 2000 σχετικά με τη δικαστική συνδρομή σε ποινικές υποθέσεις (διαδικασίες επιτηρούμενης παράδοσης συλληφθέντων, κοινές ομάδες έρευνας, διενέργεια μυστικών ερευνών).

Αυτό αποδεικνύεται από το παράδειγμα των παράλληλων και ατελέσφορων διώξεων που ανέπτυξε η Επιτροπή στην παράγραφο 1.1 της ανακοίνωσής της στη Διακυβερνητική Διάσκεψη της Νίκαιας (βλέπε παράρτημα αριθ. 1).

Ειδικότερα, πριν από την έγκριση της Συνθήκης του Άμστερνταμ, η υπογραφή της σύμβασης της 26ης Ιουλίου 1995 και των πρόσθετων πρωτοκόλλων της αποτέλεσε ένα πρώτο σημαντικό βήμα για την ποινική προστασία των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων. Όμως, οι διατάξεις αυτές δεν έχουν τεθεί ακόμη σε ισχύ, επειδή δεν έχουν επικυρωθεί από όλα τα κράτη μέλη [26]. Αυτός είναι και ο κύριος λόγος για τον οποίο η Επιτροπή υπέβαλε την προαναφερθείσα πρόταση οδηγίας της 23ης Μαΐου 2001, η οποία έχει στόχο να επιβάλει την έγκριση, βάσει του άρθρου 280 της Συνθήκης ΕΚ, των διατάξεων ουσιαστικού ποινικού δικαίου που περιέχονται στα μέσα του τρίτου πυλώνα [27].

[26] Στα τέλη Σεπτεμβρίου 2001, τρία και οκτώ κράτη μέλη δεν είχαν ακόμη κοινοποιήσει την επικύρωση της Σύμβασης σχετικά με την προστασία των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων και το πρωτόκολλο της 19.6.1997 προαναφερθέντα.

[27] COM(2001)272 προαναφερθέν.

Εντούτοις, οι διατάξεις αυτές δεν θα αρκούν από μόνες τους για να εξαλείψουν το πρόβλημα του κατακερματισμού του ευρωπαϊκού ποινικού χώρου, στον βαθμό που η ποινική δίωξη θα εξακολουθεί να ασκείται σε εθνικό επίπεδο.

Επίσης, η παρούσα Πράσινη Βίβλος καταδεικνύει ότι με την παράλληλη διατήρηση δεκαεπτά διαφορετικών ποινικών συστημάτων, η Κοινότητα θα διέθετε, χάρη στην ευρωπαϊκή εισαγγελική αρχή και την κεντρική διεύθυνση των ανακρίσεων και των ποινικών διώξεων, το μέσο για να διασφαλιστεί η αποτελεσματική και ισοδύναμη σε ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ένωση προστασία των οικονομικών της συμφερόντων, όπως επιβάλλει η Συνθήκη.

2.1.2 Η υπέρβαση του δύσκαμπτου και ακατάλληλου χαρακτήρα των παραδοσιακών μεθόδων δικαστικής συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών

Υπάρχουν πλέον μορφές διεθνούς ποινικής συνεργασίας, οι οποίες ενισχύονται με την ενδυνάμωση της δικαστικής συνεργασίας στο πλαίσιο του τρίτου πυλώνα. Εντούτοις, κανένα από τα ισχύοντα, προτεινόμενα ή υπό διαπραγμάτευση κείμενα δεν δίνει ικανοποιητική λύση στο ειδικό πρόβλημα της άσκησης ποινικών διώξεων για τις πράξεις που βλάπτουν τα κοινοτικά οικονομικά συμφέροντα.

Όμως, η ανάπτυξη του οργανωμένου εγκλήματος που θίγει τα κοινοτικά οικονομικά συμφέροντα καθιστά τα παραδοσιακά μέτρα δικαστικής συνδρομής ακατάλληλα, ενώ η πρόοδος που σημειώθηκε στον τομέα της δικαστικής συνεργασίας είναι περιορισμένη. Οι ανεπάρκειες αυτές έχουν σαν αποτέλεσμα καθυστερήσεις, παρελκυστικές προσφυγές, ακόμη και ατιμωρησία. Αυτό αποδεικνύεται ιδιαίτερα επιζήμιο για την ανασύσταση των οικονομικών κυκλωμάτων που βρίσκονται στα πρώτα στάδια της απάτης.

Αυτό αποδεικνύεται από το παράδειγμα των αλλεπάλληλων προσφυγών που παραθέτει η Επιτροπή στην παράγραφο 1.2 της εισήγησής της στη Διακυβερνητική Διάσκεψη της Νίκαιας (βλέπε παράρτημα αριθ. 1).

Όπως αναλύεται στη συνέχεια, η ευρωπαϊκή εισαγγελική αρχή θα συμβάλει στην επίλυση αυτών των δυσκολιών. Πράγματι, θα εξασφαλίσει ένα σημείο επαφής μεταξύ της Κοινότητας και των εθνικών δικαστικών αρχών. Θα είναι ευκολότερο, με τον τρόπο αυτό, να αποφεύγονται, στις διακρατικές υποθέσεις οικονομικής απάτης, η καταστροφή αποδεικτικών στοιχείων και η διαφυγή υπόπτων, που ευνοούνται σήμερα λόγω της έλλειψης κάθετης συνεργασίας ανάμεσα στην Κοινότητα και τα κράτη μέλη.

2.1.3 Να δοθεί δικαστική συνέχεια στις διενεργούμενες διοικητικές έρευνες

Η πείρα που έχει αποκτηθεί στην πράξη καταδεικνύει ότι είναι δύσκολο να καταλήξουν οι διοικητικές έρευνες σε ποινικές διώξεις. Με τη σημερινή δομή του κοινοτικού κεκτημένου [28], όσο αποτελεσματικός και να είναι ο διοικητικός συντονισμός που εξασφαλίζει η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF), η οποία διαθέτει μονάδα δικαστικών λειτουργών που παρέχουν νομικές συμβουλές, εξακολουθεί να παραμένει αβέβαιη η άσκηση ποινικών διώξεων. Πράγματι, η Κοινότητα δεν έχει αρμοδιότητα να ασκεί ποινικές διώξεις που να ολοκληρώνει την προληπτική δράση και τη διοικητική έρευνα.

[28] Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1073/99 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου και κανονισμός (Ευρατόμ) αριθ. 1074/99 του Συμβουλίου, της 25.5.1999, σχετικά με τις έρευνες που διενεργεί η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (ΕΕ L 136 της 31.5.1999). απόφαση της Επιτροπής της 28.4.1999 για τη δημιουργία της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Καταπολέμησης της Απάτης (ΕΕ L 136 της 31.5.1999). διοργανική απόφαση της 25.5.1999 σχετικά με τις εσωτερικές έρευνες που διενεργεί η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (ΕΕ L 136 της 31.5.1999). κανονισμός (Ευρατόμ, ΕΚ) αριθ. 2185/96 του Συμβουλίου, της 11.11.1996, σχετικά με τους ελέγχους και τις εξακριβώσεις που διεξάγει επιτοπίως η Επιτροπή με σκοπό την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων από απάτες και λοιπές παρατυπίες (ΕΕ L 292 της 15.11.1996). κανονισμός (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2988/95 του Συμβουλίου, της 18.12.1995, σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΕΕ L 312 της 23.12.1995).

Η διαβίβαση πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών και από την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης προς τα κράτη μέλη προσκρούει σε εμπόδια που οφείλονται στο γεγονός ότι διαφορετικοί κανόνες διέπουν τις ποινικές διώξεις σε κάθε κράτος μέλος. Εάν, για τα ίδια πραγματικά περιστατικά, η έρευνα ανατίθεται από ορισμένα κράτη μέλη σε δικαστικό λειτουργό και από άλλα σε διοικητική αρχή, η απευθείας σχέση μεταξύ των μεν και των δε αποδεικνύεται συνήθως αδύνατη, τόσο από πρακτική όσο και από νομική άποψη. Επιπλέον, οι αρμόδιες εθνικές αρχές δεν έχουν όλες την ίδια πρόσβαση στις πληροφορίες, επειδή σε κάθε κράτος μέλος ισχύουν διαφορετικοί εθνικοί κανόνες, ιδίως όσον αφορά τον απόρρητο χαρακτήρα των φορολογικών ή των επιχειρησιακών στοιχείων [29] ή της ανακριτικής διαδικασίας. Η ενοποίηση των καθηκόντων έρευνας και άσκησης διώξεων την οποία θα επέφερε η δημιουργία της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής θα συνέβαλε στην εξάλειψη αυτών των δυσχερειών.

[29] Τελική έκθεση για τον πρώτο γύρο των αξιολογήσεων - αμοιβαία δικαστική συνδρομή σε ποινικές υποθέσεις, η οποία εγκρίθηκε από το Συμβούλιο στις 28.5.2001 (ΕΕ C 216 της 1.8.2001), παράγραφος IIIε): «Από τις αξιολογήσεις φάνηκε ότι το ζήτημα των φορολογικών αδικημάτων παραμένει τόσο ευαίσθητο, ώστε η αμοιβαία συνδρομή θα μπορούσε στα πλαίσια αυτά να περιορισθεί, να επιβραδυνθεί ή, το χειρότερο, να μην παρασχεθεί " (στοιχείο ε) φορολογικά αδικήματα)».

Τέλος, η πολυμορφία των εθνικών κανόνων που διέπουν τη διαχείριση των αποδεικτικών στοιχείων αφαιρεί συχνά κάθε χρησιμότητα των στοιχείων που συλλέγονται σε ένα κράτος μέλος ενώπιον των δικαστηρίων ενός άλλου κράτους.

Αυτό αποδεικνύεται από το παράδειγμα του μη παραδεκτού των αποδεικτικών στοιχείων που αναπτύσσει η Επιτροπή στην παράγραφο 1.3 της ανακοίνωσής της στη Διακυβερνητική Διάσκεψη της Νίκαιας (βλέπε παράρτημα αριθ. 1).

Κάθε δικαστήριο επί της ουσίας εφαρμόζει τους κανόνες που ισχύουν στο πεδίο της δικαιοδοσίας του (αρχή forum regit actum), ιδίως όσον αφορά το παραδεκτό των αποδεικτικών στοιχείων. Δεν αναγνωρίζει αναγκαστικά τους κανόνες που ισχύουν στον τόπο στον οποίο διενεργήθηκαν οι ανακριτικές εργασίες, εάν οι κανόνες αυτοί είναι διαφορετικοί, γεγονός που έχει σαν αποτέλεσμα να κρίνονται ως απαράδεκτα τα αποδεικτικά στοιχεία που συνελέγησαν στο πλαίσιο αυτών των διαδικασιών. Η κατάσταση αυτή ακυρώνει τις ανακριτικές προσπάθειες που καταβάλλονται στις υποθέσεις απάτης διακρατικού χαρακτήρα.

Μια τυπική περίπτωση απάτης με έλλειψη αναγνώρισης των αποδεικτικών στοιχείων

Σε πρόσφατη υπόθεση, υπήρχε υπόνοια ότι εισαγωγέας ελαιολάδου είχε καταθέσει στο τελωνείο πλαστές δηλώσεις για να αποφύγει την καταβολή γεωργικών δασμών (αποφυγή καταβολής κοινοτικών πόρων). Είχε προσφύγει σε μια σειρά εταιρειών που είναι εγκατεστημένες σε διάφορα κράτη μέλη και οι οποίες δραστηριοποιούνται στους τομείς της μεταφοράς, της διανομής, της πώλησης και της χρηματοδότησης. Έτσι, τα αποδεικτικά στοιχεία ήταν διάσπαρτα στην επικράτεια των Κοινοτήτων. Στη συγκεκριμένη περίπτωση, για να συμπληρωθεί η δικογραφία έπρεπε να είναι δυνατή η χρησιμοποίηση των αποτελεσμάτων των διοικητικών ερευνών, οι οποίες διενεργούνται μεταξύ άλλων και από την OLAF, καθώς και δικαστικών ερευνών, περιλαμβανομένων των στοιχείων που λαμβάνονται μέσω αιτήσεων διεθνούς δικαστικής συνδρομής.

Κατά την εκδίκαση της εν λόγω υπόθεσης, το ποινικό δικαστήριο του επιληφθέντος κράτους μέλους, έκρινε ως απαράδεκτο το μεγαλύτερο μέρος των αποδεικτικών στοιχείων με το αιτιολογικό ότι τα στοιχεία αυτά είχαν ληφθεί από μια διοικητική αρχή (OLAF) ή από επικουρικές υπηρεσίες της δικαστικής εξουσίας (δικαστική αστυνομία) και όχι από έναν δημόσιο κατήγορο ή από ανακριτές. Απορρίφθηκαν επίσης και οι καταθέσεις ιδιωτών (οδηγών φορτηγών), οι οποίες είχαν ληφθεί νομοτύπως από τις δικαστικές αρχές.

Αυτό είναι ένα μόνον από τα πολλά παραδείγματα. Σε ορισμένα κράτη μέλη, οι κανόνες αποδείξεως είναι ακόμη αυστηρότεροι όσον αφορά τα έγγραφα αποδεικτικά στοιχεία και απαιτούν την άμεση προφορική μαρτυρία ενώπιον των δικαστηρίων.

Η παρούσα Πράσινη Βίβλος καταδεικνύει ότι η δημιουργία ενός κοινού χώρου ερευνών και ποινικών διώξεων, που θα διέπεται από την αρχή της αμοιβαίας παραδοχής των αποδεικτικών στοιχείων [30], θα συνέβαλε στην υπέρβαση αυτού του εμποδίου. Τα στοιχεία που συλλέγονται μέσω ερευνών των διοικητικών και δικαστικών αρχών, οι οποίες θα διευθύνονται από τον ευρωπαίο εισαγγελέα, ενδεχομένως με την έγκριση του δικαστή - εγγυητή των ελευθεριών, θα αναγνωρίζονταν από τα ποινικά δικαστήρια σε όλη την επικράτεια της Κοινότητας ως δεκτά αποδεικτικά στοιχεία.

[30] Βλέπε κατωτέρω 6.3.4 (συστήματα αποδεικτικών στοιχείων).

2.1.4 Ενίσχυση της οργάνωσης και της αποτελεσματικότητας των ερευνών στο εσωτερικό των κοινοτικών οργάνων

Μέχρι σήμερα, δεν υπάρχει ευρωπαϊκή δικαστική αρχή αρμόδια να διενεργεί έρευνες στο εσωτερικό των κοινοτικών οργάνων. Η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) εξακολουθεί να είναι διοικητική υπηρεσία ερευνών, παρά το γεγονός ότι μπορεί να παρέχει συνδρομή στις δικαστικές αρχές. Η άσκηση δίωξης σε εσωτερικές υποθέσεις των κοινοτικών οργάνων εξακολουθεί να εξαρτάται από την καλή βούληση των εθνικών διωκτικών αρχών του κράτους μέλους στο οποίο είναι εγκατεστημένα τα όργανα.

Ένα παράδειγμα: η απάτη στο εσωτερικό των κοινοτικών οργάνων

Μια περίπτωση εσωτερικής έρευνας, που πραγματοποιήθηκε από την OLAF, και για την οποία ασκήθηκαν διώξεις σε διάφορα κράτη μέλη, αφορούσε κατάσταση όπου υπήρχαν υπόνοιες ότι υπάλληλοι παρενέβαιναν για τη χορήγηση κοινοτικών κεφαλαίων σε επιχειρήσεις στις οποίες είχαν συμφέροντα. Οι επιχειρήσεις αυτές ήταν εγκατεστημένες σε αρκετά κράτη μέλη, ακόμα και σε οικονομικά κέντρα εκτός της επικράτειας των Κοινοτήτων.

Σε υποθέσεις αυτού του τύπου έχουν παρουσιασθεί αρκετά εμπόδια. Οι εξουσίες της OLAF, διοικητικού χαρακτήρα, είναι ανεπαρκείς για να αντιμετωπίσουν το σύνολο των περιστατικών, για τα οποία απαιτούνται ενδεχομένως ανακρίσεις, κατ` οίκον έρευνες, έρευνες σε τράπεζες, ακόμα και διεθνείς αιτήσεις διενέργειας δικαστικών πράξεων.

Το ζήτημα του καθορισμού των εθνικών διωκτικών αρχών που πρέπει να επιληφθούν του ίδιου περιστατικού, όταν ενδέχεται να είναι αρμόδιες περισσότερες υπηρεσίες, παρουσιάζει σήμερα δυσκολία. Οι διαφορές ανάμεσα στις εθνικές νομοθεσίες αποδεικνύονται πηγή σημαντικής περιπλοκής όταν προβλέπεται η χρησιμοποίηση επί δικαστηρίου ακροάσεων που πραγματοποίησε η OLAF, όπως π.χ. οι διαδικαστικές απαιτήσεις ενός κράτους μέλους για την προστασία των ατομικών δικαιωμάτων κρίθηκαν ανεπαρκείς στο πλαίσιο ποινικής υπόθεσης σε ένα άλλο κράτος. Η πολυμορφία των καθεστώτων παραγραφής αποτελεί επίσης αιτία εκπρόθεσμων διαβιβάσεων. Εξάλλου, μια δικαστική αρχή έλαβε απόφαση να θέσει μια υπόθεση στο αρχείο επειδή θεώρησε ότι οι πειθαρχικές κυρώσεις και η αποχώρηση του εμπλεκόμενου υπαλλήλου καθιστούσαν πλέον άσκοπη την άσκηση διώξεων.

Η δημιουργία μιας ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής θα ενίσχυε αναμφίβολα την οργάνωση και την αποτελεσματικότητα των ερευνών στο εσωτερικό των κοινοτικών οργάνων [31]. Έτσι, η πρόταση της Επιτροπής ανταποκρίνεται, με πιο συγκεκριμένο τρόπο, στην επανειλημμένη αίτηση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου να αναλάβει πρωτοβουλία σχετικά με τη δημιουργία ενός ευρωπαίου εισαγγελέα αρμόδιου για εσωτερικά θέματα των οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης [32].

[31] Βλέπε σχετικά τη γνώμη 3/2001 της 6.9.2001 της επιτροπής εποπτείας της OLAF σχετικά με την ενδεχόμενη δημιουργία ευρωπαίου εισαγγελέα, αρμόδιου για τις εσωτερικές έρευνες: «Ανεξάρτητα από το αν αφορά την άρση των επιφυλάξεων ορισμένων ευρωπαϊκών οργάνων απέναντι στην OLAF, την εξεύρεση μόνιμης λύσης για την άρση των σημερινών δυσλειτουργιών ή για την εξασφάλιση της αποτελεσματικότητας και της νομιμότητας των ερευνών, η δημιουργία ευρωπαϊκού εισαγγελέα αρμόδιου για τις εσωτερικές έρευνες ανταποκρίνεται, σύμφωνα με τη γνώμη της επιτροπής εποπτείας της OLAF, σε μια πραγματική ανάγκη».

[32] Ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 16.5.2000 για την ετήσια έκθεση του 1998 της Επιτροπής σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων και την καταπολέμηση της απάτης, 2. ψήφισμα της 13.12.2000 σχετικά με τη στρατηγική της Επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης, 12 (ΕΕ C 232 της 17.8.2001, σελ. 192). 14η αιτιολογική σκέψη της προαναφερθείσας πρότασης οδηγίας σχετικά με την ποινική προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας, όπως τροποποιήθηκε από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο στις 29.11.2001 (PE 305.612).

2.2 Σεβασμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων

Ο ευρωπαίος εισαγγελέας θα υπόκειται, κατά την άσκηση των καθηκόντων του, στον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων, ιδίως όπως αυτά διασφαλίζονται από το άρθρο 6 της Συνθήκης ΕΕ, των θεμελιωδών αρχών του κοινοτικού δικαίου που έχουν θεσπιστεί από το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (στη συνέχεια Δικαστήριο), τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης [33] και από την Ευρωπαϊκή Σύμβαση δια την προάσπισιν των δικαιωμάτων του ανθρώπου και των θεμελιωδών ελευθεριών.

[33] ΕΕ C 364 της 18.12.2000.

Ειδικότερα, όπως αναπτύσσεται στη συνέχεια, όλες οι πράξεις εξαναγκασμού που εφαρμόζει η ευρωπαϊκή εισαγγελική αρχή πρέπει να ελέγχονται και να ασκούνται από δικαστή ο οποίος διορίζεται σε εθνικό επίπεδο ως «εγγυητής των ελευθεριών» («juge des libertιs») [34].

[34] Βλέπε κατωτέρω 6.4 (διασφάλιση των ελευθεριών εκ μέρους του δικαστή).

Ασφαλώς, η θέσπιση ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής θα επέτρεπε, εφόσον αυτός είναι ο στόχος της, τη δίωξη και την απαγγελία κατηγοριών κατά ατόμων που εξακολουθούν να δρουν με ατιμωρησία. Εντούτοις, ο προτεινόμενος μηχανισμός θα συνέβαλε και στη βελτίωση της θέσης των κατηγορουμένων [35]. Εξ` ορισμού, θα περιόριζε την άσκηση πολλαπλών διώξεων σε διαφορετικές χώρες. Θα συνέβαλε στο να επιταχυνθεί η προπαρασκευαστική φάση της δίκης και, κατά συνέπεια, η ίδια η δίκη. Εκτιμάται ότι θα ωθήσει τις εθνικές αρχές να καταφεύγουν λιγότερο στην πρακτική της προσωρινής κράτησης και σε μέτρα περιορισμού της ελευθερίας για να κρατήσουν τον κατηγορούμενο στην επικράτειά τους, εφόσον θα βελτιωνόταν ουσιαστικά η αποτελεσματικότητα των διώξεων σε ολόκληρη την επικράτεια των Κοινοτήτων.

[35] Κατά την έννοια της παρούσας Πράσινης Βίβλου, ο όρος κατηγορούμενος χρησιμοποιείται με γενικό τρόπο και μπορεί να συμπεριλάβει, ανάλογα με τη νομική ορολογία που χρησιμοποιείται στο κάθε κράτος μέλος, οποιαδήποτε έννοια που δηλώνει τον ύποπτο κατά του οποίου έχει απαγγελθεί κατηγορία. Στο παρόν έγγραφο, ο κατηγορούμενος ορίζεται ως το άτομο κατά του οποίου ο ευρωπαίος εισαγγελέας έχει απαγγείλει τις κατηγορίες με τις οποίες βαρύνεται.

2.3 Συντονισμός με τις πολιτικές προτεραιότητες της Ένωσης σε θέματα δικαιοσύνης και εσωτερικών υποθέσεων

Η Συνθήκη του Άμστερνταμ περιλαμβάνει μεταξύ των στόχων της Ευρωπαϊκής Ένωσης την ανάπτυξή της «ως χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, μέσα στον οποίο εξασφαλίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων σε συνδυασμό με κατάλληλα μέτρα όσον αφορά [...] την πρόληψη και καταστολή της εγκληματικότητας» [36].

[36] Άρθρο 2 της ΣΕΕ.

Στη Σύνοδο της 15ης και 16ης Οκτωβρίου 1999 στο Τάμπερε, οι αρχηγοί κρατών και κυβερνήσεων έδωσαν απόλυτη πολιτική προτεραιότητα στη δημιουργία αυτού του χώρου.

Η εισήγηση της Επιτροπής στη Διακυβερνητική Διάσκεψη του 2000 συμβάλλει με τον τρόπο της στην επίτευξη αυτού του γενικού στόχου. Δεν είναι σε καμία περίπτωση αντίθετη με το πνεύμα του Τάμπερε. Συμπληρώνει τις προσπάθειες που έχουν καταβληθεί για την ενίσχυση της δικαστικής συνεργασίας γενικά, μεταξύ των οποίων η προβλεπόμενη δημιουργία της Eurojust αποτελεί το τελευταίο από χρονική άποψη βήμα [37], μέσω της εμβάθυνσης της ολοκλήρωσης σε έναν ειδικό τομέα συντρεχουσών αρμοδιοτήτων μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών (άρθρο 280 της Συνθήκης ΕΚ).

[37] Βλέπε κατωτέρω 7.2.1. (Eurojust)

2.3.1 Συμπληρωματικότητα με τους στόχους του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Τάμπερε

Από πολλές απόψεις, οι κατευθύνσεις του Τάμπερε ευνοούν την πρόταση για τη δημιουργία ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής.

Η διαγνωστική μελέτη στην οποία η Επιτροπή βασίζει την πρότασή της είναι, όσον αφορά τη γενική αρχή της, η ίδια. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο αναγνώρισε πράγματι ότι «οι εγκληματίες δεν πρέπει να βρίσκουν τρόπους να εκμεταλλεύονται τις διαφορές μεταξύ των δικαστικών συστημάτων των κρατών μελών» [38].

[38] Συμπέρασμα αριθ. 5 της προεδρίας του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Τάμπερε της 15ης και 16ης Οκτωβρίου 1999.

Επίσης, ορισμένοι γενικοί στόχοι είναι κοινοί, εφόσον σε όλες τις περιπτώσεις επιδιώκουν τη δημιουργία «ενός χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης», όπως αναφέρεται στη Συνθήκη του Άμστερνταμ. Η πρόταση δημιουργίας ενός κοινού χώρου ποινικών διώξεων και ερευνών θα συνέβαλε σημαντικά στην επίτευξή του, στον ειδικό τομέα της προστασίας των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων. Η διασφάλιση των θεμελιωδών ελευθεριών, η σημασία της οποίας έχει ήδη προαναφερθεί, πρέπει να συμβάλει στην εξισορρόπηση της αποτελεσματικότητας των διώξεων μέσω της δημιουργίας μιας ευρωπαϊκής εισαγγελίας, σύμφωνα με τα συμπεράσματα της Διάσκεψης του Τάμπερε, βάσει των οποίων «πρέπει να επιτευχθεί μια ισορροπημένη ανάπτυξη σε όλη την Ένωση μέτρων κατά του εγκλήματος, με ταυτόχρονη προστασία της ελευθερίας και των νομίμων δικαιωμάτων των ατόμων και των οικονομικών παραγόντων» [39].

[39] Συμπέρασμα αριθ. 40.

Ένα από τα βασικά μέσα για τη δημιουργία ενός συστήματος διώξεων στον τομέα της ποινικής προστασίας των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων, με την πλήρη διατήρηση της δικαιοδοτικής αρμοδιότητας σε εθνικό επίπεδο, είναι η αρχή της αμοιβαίας αναγνώρισης των δικαστικών πράξεων μεταξύ των κρατών μελών. Για τον σκοπό αυτό απαιτείται αμοιβαία εμπιστοσύνη στα εθνικά δικαιικά συστήματα και μια κοινή ουσιαστική βάση. Απαιτεί να μην χρειάζεται πλέον καμία συμπληρωματική απόφαση επικύρωσης ή εκτέλεσης. Η αρχή της αμοιβαίας αναγνώρισης, την οποία το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο θεωρεί «τον ακρογωνιαίο λίθο της δικαστικής συνεργασίας» στο εσωτερικό της Ένωσης, διευκρινίζοντας ότι πρέπει «να εφαρμοσθεί για τις προδικαστικές αποφάσεις, ιδίως για εκείνες με τις οποίες μπορούν οι αρμόδιες αρχές να εξασφαλίζουν ταχέως αποδείξεις και να προβαίνουν στην κατάσχεση των ευκόλως μεταβιβάσιμων περιουσιακών στοιχείων» [40].

[40] Συμπεράσματα αριθ. 33 και 36.

Επιπλέον, ένα από τα μέσα που θα ενίσχυε τη δράση της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής θα ήταν το ευρωπαϊκό ένταλμα σύλληψης. Για το μέσο αυτό, που θεωρήθηκε ως προτεραιότητα από το Συμβούλιο του Τάμπερε, η Επιτροπή έχει ήδη εκδώσει πρόταση απόφασης πλαισίου [41] και έχουν εκδηλώσει ζωηρό ενδιαφέρον όλα τα κοινοτικά όργανα, που δήλωσαν ότι «η Ευρωπαϊκή Ένωση θα επιταχύνει τη δημιουργία ενός πραγματικού κοινού ευρωπαϊκού δικαστικού χώρου, γεγονός που συνεπάγεται μεταξύ άλλων τη θέσπιση ενός ευρωπαϊκού εντάλματος συλλήψεως και εκδόσεως, σύμφωνα με τα συμπεράσματα της Συνόδου του Τάμπερε, και την αμοιβαία αναγνώριση των δικαστικών πράξεων και αποφάσεων» [42]. Η πρόταση δημιουργίας ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής εντάσσεται σε αυτή τη δυναμική.

[41] Πρόταση της Επιτροπής για απόφαση-πλαίσιο σχετικά με το ευρωπαϊκό ένταλμα σύλληψης και τις διαδικασίες παράδοσης μεταξύ κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, COM(2001)522.

[42] Κοινή δήλωση των αρχηγών κρατών και κυβερνήσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, της προεδρίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του προέδρου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και του αντιπροσώπου της Κοινής Εξωτερικής Πολιτικής και Πολιτικής Ασφάλειας, 14.9.2001.

2.3.2 Ο ειδικός χαρακτήρας της πρότασης σε σχέση με τους στόχους του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Τάμπερε

Εντούτοις, από άλλες απόψεις, η παρούσα πρόταση συμπληρώνει τις πολιτικές κατευθύνσεις που εγκρίθηκαν στο Τάμπερε. Σαφώς οριοθετημένη, δεν ανταγωνίζεται κατά κανένα τρόπο τις γενικότερες πρωτοβουλίες που αναλαμβάνονται στο πλαίσιο του τρίτου πυλώνα. Αντιθέτως, τις συνδέει με άλλα μέσα με τις πρωτοβουλίες που αναλαμβάνονται στο πλαίσιο του πρώτου πυλώνα, προσαρμόζοντάς τες στα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της ποινικής προστασίας των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων.

Έτσι, παραδείγματος χάρη, ενώ η Eurojust προορίζεται, σύμφωνα με τα συμπεράσματα της Συνόδου του Τάμπερε, να αναλάβει αρμοδιότητες στον τομέα της δικαστικής συνεργασίας, σε ένα ευρύτατο πεδίο αρμοδιοτήτων, η ευρωπαϊκή εισαγγελική αρχή, από την πλευρά της, θα αποτελεί κοινοτική αρχή που θα διαθέτει εξουσίες άσκησης διώξεων στον πολύ ειδικό τομέα της προστασίας των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων.

Εξάλλου, όσον αφορά τον τομέα της δικαιοσύνης, γενικά, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ζήτησε από το Συμβούλιο και την Επιτροπή να ξεκινήσουν εργασίες «για τις πτυχές των δικονομικών κανόνων για τις οποίες κρίνεται αναγκαίος ο καθορισμός ελάχιστων προδιαγραφών» [43]. Ως προς τα μέσα, η πρόταση της Επιτροπής είναι πιο προωθημένη, αναφορικά με το προπαρασκευαστικό στάδιο των δικών όσον αφορά ειδικότερα τη ζημία σε βάρος των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων, για το οποίο προτείνει μερική εναρμόνιση των κανόνων διαδικασίας. Οι πράξεις του ευρωπαίου εισαγγελέα, που υπόκεινται στον έλεγχο του εθνικού δικαστή, αποκαλούμενου εγγυητή των ελευθεριών, στον οποίο θα ανατεθούν αυτά τα καθήκοντα, θα έχουν ισχύ σε όλα τα κράτη μέλη, ως πράξεις μιας κοινής αρχής.

[43] Συμπέρασμα αριθ. 37 της προεδρίας της Συνόδου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Τάμπερε.

Έχει σημασία να επισημάνουμε ότι η δημιουργία ενός κοινού χώρου ερευνών και διώξεων στον τομέα της προστασίας των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων δεν αποτελεί την αρχή ενός πειραματικού σταδίου, με απροσδιόριστο μέλλον για τον χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης. Αποτελεί μάλλον το λογικό επακόλουθο της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Η δημιουργία της εσωτερικής αγοράς και οι συνοδευτικές πολιτικές της είχαν σαν συνέπεια να αποκτήσουν οι Κοινότητες ίδια χρηματοοικονομικά μέσα, η προστασία των οποίων από την εγκληματικότητα επιβάλλει σήμερα τη θέσπιση μιας διωκτικής λειτουργίας σε κοινοτικό επίπεδο. Σε συμφέροντα που είναι σε μεγάλο βαθμό κοινά, πρέπει να παρέχεται κοινή προστασία.

Εν ολίγοις, αν και με την ευρωπαϊκή εισαγγελική αρχή για την ποινική προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων διατηρείται το πλαίσιο της «Ευρώπης της δικαιοσύνης», η προσπάθεια δεν αφορά τόσο τη δικαιοσύνη «στην Ευρώπη» όσο τη δικαιοσύνη «για την Ευρώπη».

2.4 Νομική βάση

Η εξεταζόμενη πρόταση προϋποθέτει τον καθορισμό μιας νομικής βάσης. Το άρθρο 280 της Συνθήκης ΕΚ ορίζει ότι τα μέτρα που θεσπίζει ο κοινοτικός νομοθέτης και αποσκοπούν στην καταπολέμηση των παράνομων δραστηριοτήτων που θίγουν τα οικονομικά συμφέροντα της Κοινότητας «δεν αφορούν την εφαρμογή του εθνικού ποινικού δικαίου ούτε την απονομή της δικαιοσύνης στα κράτη μέλη». Η Συνθήκη ΕΚ, a fortiori η Συνθήκη Ευρατόμ η οποία δεν τροποποιήθηκε όσον αφορά αυτό το θέμα μετά το Μάαστριχτ, δεν επιτρέπει, συνεπώς, υπό τις παρούσες συνθήκες, τη δημιουργία ενός ευρωπαϊκού ποινικού χώρου που να περιλαμβάνει κοινό δικαστικό όργανο, όπως μια εισαγγελική αρχή.

Είναι, συνεπώς, απαραίτητη προϋπόθεση η αναθεώρηση των Συνθηκών για την ίδρυση των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Μόνο με αυτό τον τρόπο μπορεί να εξασφαλιστεί η πολιτική νομιμότητα της παρούσας πρότασης. Για τον λόγο αυτό, η Επιτροπή πρότεινε την προσθήκη ενός άρθρου 280Α στη Συνθήκη ΕΚ. Σύμφωνα με την πρόταση αυτή, η απαραίτητη τροποποίηση της Συνθήκης θα περιοριστεί στο να προβλεφθούν οι όροι διορισμού και απαλλαγής από τα καθήκοντα του ευρωπαίου εισαγγελέα και στο να καθοριστούν η αποστολή και τα βασικά χαρακτηριστικά του λειτουργήματος. Επιπλέον, σε περίπτωση παρόμοιας αναθεώρησης της Συνθήκης ΕΚ, θα πρέπει να συμπληρωθούν οι διατάξεις του άρθρου 183A της Συνθήκης Ευρατόμ με διατάξεις παρόμοιες με τις προτεινόμενες διατάξεις του άρθρου 280Α της Συνθήκης ΕΚ.

Υπό αυτές τις συνθήκες, θα ήταν επιθυμητό η Διάσκεψη που θα αναλάβει να προετοιμάσει την επόμενη αναθεώρηση των Συνθηκών να εξετάσει αυτό το ζήτημα.

Οι τροποποιημένες Συνθήκες θα παραπέμπουν στο παράγωγο δίκαιο για τη ρύθμιση του καθεστώτος και της λειτουργίας της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής. Για τον λόγο αυτό, σύμφωνα με τις διατάξεις του προτεινόμενου άρθρου 280Α, προβλέπεται η θέσπιση, με τη διαδικασία της συναπόφασης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο θα αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία, των ακόλουθων διατάξεων.

« 2. (...) Το Συμβούλιο, σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 251, καθορίζει το καθεστώς του ευρωπαίου εισαγγελέα.

3. Το Συμβούλιο, αποφασίζοντας σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 251, καθορίζει τους όρους άσκησης των καθηκόντων του ευρωπαίου εισαγγελέα θεσπίζοντας, ιδίως,

(α) κανόνες για τον καθορισμό των στοιχείων της αντικειμενικής υποστάσεως των αξιόποινων πράξεων που σχετίζονται με την απάτη και κάθε άλλη παράνομη δραστηριότητα κατά των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας, καθώς και τις ποινές που επιβάλλονται για κάθε μία εξ` αυτών.

(β) τους κανόνες διαδικασίας που διέπουν τις δραστηριότητες του ευρωπαίου εισαγγελέα καθώς και κανόνες περί του παραδεκτού των αποδεικτικών μέσων.

(γ) κανόνες σχετικούς με τον δικαστικό έλεγχο των διαδικαστικών πράξεων του ευρωπαίου εισαγγελέα κατά την άσκηση των καθηκόντων του».

Οι εν λόγω διατάξεις παράγωγου δικαίου, τις οποίες αφορά συγκεκριμένα η παρούσα Πράσινη Βίβλος, πρέπει να εξασφαλίσουν τον συντονισμό των κοινοτικών διατάξεων με τα εθνικά ποινικά συστήματα. Η Πράσινη Βίβλος πρέπει, σε αυτό το πλαίσιο, να συμβάλει στην εξέταση δύο κεντρικών ζητημάτων: πώς θα δημιουργηθεί ευρωπαϊκή εισαγγελική αρχή χωρίς να θεσπιστεί, για την εξασφάλιση του ελέγχου της, ειδικό δικαστήριο σε κοινοτικό επίπεδο, και το ζήτημα του βαθμού εναρμόνισης του ουσιαστικού και δικονομικού ποινικού δικαίου που είναι απαραίτητη για τη ορθή λειτουργία του.

3. γενικο διαγραμμα

Σύμφωνα με τους όρους του προτεινόμενου από την Επιτροπή άρθρου 280Α της Συνθήκης ΕΚ, ο ευρωπαίος εισαγγελέας «είναι επιφορτισμένος με την αναζήτηση, τη δίωξη και την παραπομπή σε δίκη των αυτουργών ή συνεργών παραβάσεων που θίγουν τα οικονομικά συμφέροντα της Κοινότητας και με την άσκηση ενώπιον των αρμόδιων δικαστικών αρχών των κρατών μελών της ποινικής δίωξης για τις παραβάσεις αυτές στο πλαίσιο των κανόνων που καθορίζονται» από τον κοινοτικό νομοθέτη.

Για λόγους ορθής κατανόησης, πρέπει να οριοθετήσουμε, σε πρώτη προσέγγιση, το γενικό διάγραμμα της πρότασης. Για τον σκοπό αυτό, η Επιτροπή υιοθέτησε τις ακόλουθες κατευθυντήριες γραμμές. Στον ευρωπαίο εισαγγελέα πρέπει να ανατεθεί μία μόνον αποκλειστική αρμοδιότητα, σαφώς οριοθετημένη εντός του προαναφερθέντος πλαισίου. Με την τήρηση των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, η αρμοδιότητα αυτή πρέπει να περιορίζεται στο ελάχιστο απαιτούμενο για την άσκηση πραγματικής και ισοδύναμης δίωξης των παράνομων δραστηριοτήτων που θίγουν τα κοινοτικά οικονομικά συμφέροντα στο σύνολο της επικράτειας των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (άρθρο 280 της Συνθήκης ΕΚ).

Με την παρούσα Πράσινη Βίβλο, η Επιτροπή προτείνει να καθοριστούν στο κοινοτικό δίκαιο οι ελάχιστες απαιτούμενες διατάξεις για την ορθή λειτουργία της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής. Ως αρχή, συνεπώς, ισχύει η παραπομπή στο εθνικό δίκαιο, ενώ η προσφυγή στο κοινοτικό δίκαιο αποτελεί την εξαίρεση, εφόσον είναι δεόντως αιτιολογημένη από την ανάγκη να εξασφαλιστεί η αποτελεσματικότητα του ευρωπαίου εισαγγελέα.

Υπό αυτό το πνεύμα, οριοθετείται το πεδίο ουσιαστικής αρμοδιότητας του ευρωπαίου εισαγγελέα ( 3.1), ο οποίος ενεργεί στο εσωτερικό ενός κοινού χώρου άσκησης διώξεων και ερευνών ( 3.2). Περιγράφονται κυρίως οι βασικές εξουσίες του ( 3.2.1.) και η θέση του σε σχέση με τις εθνικές έννομες τάξεις ( 3.2.2.).

3.1 Μια αρμοδιότητα ουσίας που περιορίζεται στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων

Η Επιτροπή προτείνει να ανατεθούν στον ευρωπαίο εισαγγελέα περιορισμένες αρμοδιότητες στο πεδίο της προστασίας των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων, όπως αυτές οριοθετούνται από τις διατάξεις του άρθρου 280 της Συνθήκης ΕΚ.

Ασφαλώς υπάρχουν και άλλα ουσιαστικώς κοινά συμφέροντα, όπως το ενιαίο νόμισμα, η ευρωπαϊκή δημόσια διοίκηση, το κοινοτικό εμπορικό σήμα κλπ. Εντούτοις, εμμένοντας αυστηρά στο πνεύμα της εισήγησής της του Σεπτεμβρίου 2000, η Επιτροπή δεν προτείνει σε καμία περίπτωση να επεκταθεί η αρμοδιότητα του ευρωπαίου εισαγγελέα σε αξιόποινες πράξεις οι οποίες δεν εμπίπτουν στο πεδίο της προστασίας των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων, είτε αυτές αφορούν άλλες παραβάσεις που διαπράττουν υπάλληλοι των Κοινοτήτων κατά την άσκηση των καθηκόντων τους [44] ή την παραχάραξη του ευρώ, η οποία συνιστά ένα νέο και εξίσου σοβαρό κίνδυνο [45]. Η παρούσα Πράσινη Βίβλος κάνει αναφορά στα θέματα αυτά μόνο για υποθετικούς λόγους, για να διασαφηνιστεί πλήρως ο διάλογος.

[44] Βλέπε κατωτέρω 5.2.3 (παραβάσεις που υπερβαίνουν το πλαίσιο της προστασίας των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων).

[45] Άρθρα 3 και 4 της απόφασης πλαισίου του Συμβουλίου της 29.5.2000, για ενίσχυση της προστασίας από την παραχάραξη ενόψει της εισαγωγής του ευρώ, με την επιβολή ποινών και άλλων κυρώσεων (ΕΕ L 140 της 2.6.2000).

3.1.1 Ειδική ευθύνη των Κοινοτήτων

Οι Ευρωπαϊκές Κοινότητες έχουν αυξημένη ευθύνη για την προστασία των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων. Η Συνθήκη του Άμστερνταμ προέβλεψε ρητά αυτή την αρμοδιότητα, παράλληλα με αυτή των κρατών μελών, με τις διατάξεις του άρθρου 280 της Συνθήκης ΕΚ.

Οι Ευρωπαϊκές Κοινότητες διαθέτουν προϋπολογισμό από τότε που άρχισε η διαδικασία της ευρωπαϊκής οικοδόμησης. Βάσει των διατάξεων των άρθρων 274 και 276 της Συνθήκης ΕΚ, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είναι υπεύθυνη για την εκτέλεση του προϋπολογισμού ενώπιον της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής που αποτελείται από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Όσον αφορά ειδικότερα την προστασία των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων, η Συνθήκη ΕΚ ορίζει υψηλό βαθμό απαίτησης. Η προστασία πρέπει να είναι αποτελεσματική, να έχει αποτρεπτική ισχύ και να διασφαλίζεται με τρόπο ισοδύναμο στα κράτη μέλη. Η αποτελεσματικότητα προϋποθέτει, πέρα από τη διοικητική διαπίστωση των πράξεων απάτης, την επιβολή και πραγματική εφαρμογή κυρώσεων. Η πείρα δείχνει ότι απαραίτητη προϋπόθεση για να υπάρξει αξιόπιστο αποτρεπτικό αποτέλεσμα είναι η δυνατότητα αντιπαράθεσης, στις σοβαρότερες υποθέσεις, μιας όχι μόνο διοικητικής, αλλά και ποινικής αντιμετώπισης, που να περιλαμβάνει εξαναγκαστικά μέτρα έρευνας και ποινές που θα περιλαμβάνουν και τη στέρηση της ελευθερίας. Τέλος, η ισοδυναμία απαιτεί η ποινική καταστολή να είναι ομοιογενής σε κάθε περιοχή της Κοινότητας.

Αυτός ο ιδιαίτερα υψηλός βαθμός απαίτησης δικαιολογείται πλήρως από το γεγονός ότι τα κοινοτικά κεφάλαια αποτελούν από τότε που άρχισε η διαδικασία της ευρωπαϊκής οικοδόμησης θεμελιωδώς κοινά συμφέροντα.

Όμως, αυτά ακριβώς τα συμφέροντα αποτελούν τον στόχο του οικονομικού εγκλήματος, που στις σοβαρότερες περιπτώσεις είναι οργανωμένο. Η εγκληματικότητα χρησιμοποιεί τα τελειότερα τεχνικά μέσα επικοινωνίας. Αψηφώντας τα σύνορα, παρουσιάζει ιδιαίτερα έντονο διακρατικό χαρακτήρα. Υπό αυτές τις συνθήκες, οι Κοινότητες οφείλουν να εγγυώνται την πραγματική δίωξη, σε δικαστικό επίπεδο, των πράξεων απάτης και διαφθοράς. Τα κοινοτικά οικονομικά συμφέροντα δικαιολογούν τη λήψη ιδιαίτερων μέτρων προστασίας.

3.1.2 Η διατήρηση του σημερινού πεδίου προστασίας των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων

Με τη δημιουργία μιας ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής, δεν τίθεται ζήτημα διεύρυνσης των ουσιαστικών αρμοδιοτήτων των Κοινοτήτων. Το πεδίο των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων θα παραμείνει όπως έχει ήδη ορισθεί από το άρθρο 280 της Συνθήκης ΕΚ.

Πρέπει, συνεπώς, να υπενθυμίσουμε ότι τα προς προστασία οικονομικά συμφέροντα των Κοινοτήτων περιλαμβάνουν τον γενικό προϋπολογισμό, τους προϋπολογισμούς η διαχείριση των οποίων ασκείται από τις Κοινότητες ή για λογαριασμό τους καθώς και ορισμένα κεφάλαια που δεν εγγράφονται στον προϋπολογισμό [46], η διαχείριση των οποίων ασκείται για λογαριασμό των Κοινοτήτων από κοινοτικούς οργανισμούς που δεν έχουν το καθεστώς θεσμικού οργάνου [47]. Η προστασία των οικονομικών συμφερόντων αφορά όχι μόνο τη διαχείριση των πιστώσεων του προϋπολογισμού, αλλά επεκτείνεται σε κάθε μέτρο που θίγει ή είναι δυνατό να θίξει τα περιουσιακά στοιχεία των Κοινοτήτων [48], παραδείγματος χάρη την ακίνητη περιουσία.

[46] Παραδείγματος χάρη, το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης, η διαχείριση του οποίου ασκείται από την Επιτροπή, και η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων.

[47] Επεξηγηματική έκθεση της σύμβασης σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, που εγκρίθηκε από το Συμβούλιο στις 26.5.1997, μέρος III, παράγραφος 1.1 (ΕΕ C 191 της 23.6.1997, σελ. 1).

[48] Δεύτερη αιτιολογική σκέψη των κανονισμών αριθ. 1073/99 και αριθ. 1074/9.

Όσον αφορά τις δαπάνες, πρόκειται κυρίως για δαπάνες η διαχείριση των οποίων ασκείται από τα κράτη μέλη: επιδοτήσεις που χορηγούνται στο πλαίσιο των γεωργικών εγγυήσεων [49] και των διαρθρωτικών δράσεων [50]. Δεύτερον, πρόκειται για δαπάνες η διαχείριση των οποίων ασκείται άμεσα από τις Κοινότητες [51].

[49] Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων - Τμήμα Εγγυήσεων.

[50] Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων-Τμήμα Προσανατολισμού, Χρηματοδοτικό Μέσο Προσανατολισμού της Αλιείας, Ταμείο Συνοχής.

[51] Πολιτικές που αφορούν διάφορους τομείς, όπως η κατάρτιση, η νεολαία, ο πολιτισμός, η ενημέρωση, η ενέργεια, το περιβάλλον, η εσωτερική αγορά, τα διευρωπαϊκά δίκτυα, η έρευνα, οι εξωτερικές δράσεις κλπ.

Ενδεικτική υπόθεση που περιέχει σκέλος εσωτερικής λειτουργίας των οργάνων: υπεξαίρεση ποσών που προορίζονται για προγράμματα εξωτερικών ενισχύσεων

Λόγω υπονοιών αναφορικά με τον τελικό προορισμό της ανθρωπιστικής βοήθειας βάσει τεσσάρων συμβάσεων τις οποίες ανέθεσε η ανθρωπιστική υπηρεσία ECHO, η UCLAF πραγματοποίησε διοικητική έρευνα [52]. Η μία από τις συμβάσεις αφορούσε την περιοχή των Μεγάλων Λιμνών της Αφρικής και οι άλλες τρεις την πρώην Γιουγκοσλαβία, για την περίοδο από το 1993 έως το 1995. Το ποσό των χρηματοδοτήσεων που διατέθηκαν στην εταιρεία X η οποία ήταν υπεύθυνη για την εκτέλεσή τους και στις παράκτιες εταιρείες («off-shore») με τις οποίες συνδεόταν, ανερχόταν σε 2,4 εκατ. ιcus.

[52] Για το παράδειγμα αυτό έχει πραγματοποιηθεί ήδη δημοσίευση. Βλέπε Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων, καταπολέμηση της απάτης, ετήσια έκθεση 1998, COM (1999) 590, 2.2.5.2.

Από έναν πρώτο έλεγχο που διενεργήθηκε στα κράτη μέλη A και B το 1997, προέκυψε ότι μέρος των κεφαλαίων χρησιμοποιήθηκε για να χρηματοδοτηθεί με παράτυπο τρόπο το εξωτερικό προσωπικό που εργαζόταν για λογαριασμό της Επιτροπής εντός και εκτός των κτιριακών της εγκαταστάσεων.

Επιπλέον, αποστολή ελέγχου στην πρώην Γιουγκοσλαβία το 1998 απεκάλυψε ότι οι τρεις συμβάσεις που αφορούσαν την εν λόγω περιοχή δεν είχαν εκτελεστεί επιτόπου και ότι δεν είχε χρησιμοποιηθεί ούτε το προβλεφθέν προσωπικό ούτε ο εξοπλισμός.

Σε πειθαρχικό επίπεδο, επιβλήθηκαν κυρώσεις σε αρκετούς κοινοτικούς υπαλλήλους διότι έλαβαν χρήματα από εταιρείες που ήταν άμεσα εμπλεκόμενες σε αυτή την υπόθεση για εργασίες τις οποίες δεν πραγματοποίησαν, εν όλω ή εν μέρει. Οι επιβληθείσες κυρώσεις κυμάνθηκαν από τον υποβιβασμό μέχρι την απόλυση με απώλεια μέρους των συνταξιοδοτικών δικαιωμάτων.

Παρά τις προσπάθειες ανασύστασης των σχετικών δαπανών, τα μέσα που διατέθηκαν στο πλαίσιο της διοικητικής έρευνας ήταν ανεπαρκή για να εξηγήσουν τη χρησιμοποίηση του συνόλου των κεφαλαίων. Παραδείγματος χάρη, από επιτόπιο έλεγχο, που διενεργήθηκε βάσει του κανονισμού αριθ. 2185/96, στην εταιρεία X, το 1998, δεν βρέθηκε καμία λογιστική καταχώρηση που να δικαιολογεί τα ποσά που καταβλήθηκαν για την εκτέλεση των συμβάσεων.

Τα στοιχεία για τα οποία θα μπορούσαν να ασκηθούν ποινικές διώξεις διαβιβάστηκαν στις εθνικές αρχές του κράτους μέλους Α και Γ. Η δικαστική διαδικασία δεν έχει ακόμη ολοκληρωθεί.

Όσον αφορά τους πόρους, αυτοί αφορούν τα έσοδα από δασμούς στις συναλλαγές με τις τρίτες χώρες στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής και τις εισφορές που προβλέπονται στο πλαίσιο της κοινής οργάνωσης αγοράς ζάχαρης [53], αφενός, και τους δασμούς για τις συναλλαγές με τις τρίτες χώρες, αφετέρου. Επιπλέον, ο εισαγγελέας θα πρέπει να είναι αρμόδιος και για τα έσοδα που προέρχονται από την εφαρμογή μιας ομοιόμορφης φορολογικής βάσης ΦΠΑ των κρατών μελών, για τις διακρατικές υποθέσεις που κρίνεται σκόπιμη η αντιμετώπισή τους σε κοινοτικό επίπεδο. Αντίθετα, ο ευρωπαίος εισαγγελέας δεν θα είναι αρμόδιος για τα έσοδα που προέρχονται από την εφαρμογή ενός ενιαίου συντελεστή στο σύνολο των ακαθάριστων εγχώριων προϊόντων (ΑΕΠ) των κρατών μελών.

[53] Δηλαδή οι δύο πρώτες κατηγορίες ιδίων πόρων που αναφέρονται στο άρθρο 2 παράγραφος 1 της απόφασης 94/728/ΕΚ, Ευρατόμ του Συμβουλίου, της 31ης Οκτωβρίου 1994, σχετικά με το σύστημα των ιδίων πόρων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.

Παράδειγμα υπόθεσης μη σχετιζόμενης με τη λειτουργία των κοινοτικών οργάνων: απάτη σε βάρος του ΦΠΑ

Εκτός από ορισμένες τρέχουσες περιπτώσεις απάτης (φοροδιαφυγή από τις πωλήσεις ή επιστροφή φόρου από εικονικές πωλήσεις), υπάρχει και απάτη που συνδέεται με το ισχύον μεταβατικό κοινοτικό σύστημα του φόρου προστιθέμενης αξίας (ΦΠΑ) το οποίο βασίζεται στην αρχή επιβολής του φόρου στη χώρα προορισμού. Αυτές οι παράνομες συναλλαγές βασίζονται σε αποστολές εμπορευμάτων και σε εικονικές εταιρείες που συστήνονται για μικρό χρονικό διάστημα. Εγκληματικές οργανώσεις επινόησαν συναλλαγές για να επωφεληθούν από τους κανόνες απαλλαγής από ΦΠΑ στον τομέα των ενδοκοινοτικών συναλλαγών καθώς και από τους κανόνες απαλλαγής που ευνοούν τις εξαγωγές, με στόχο να εξασφαλίσουν, με τη χρησιμοποίηση πλαστών διασαφήσεων, την επιστροφή του ΦΠΑ χωρίς μάλιστα να το έχουν καταβάλει προηγουμένως.

Είναι γνωστοί οι τρόποι διάπραξης της απάτης σχετικά με τον ΦΠΑ σε διεθνή κλίμακα. Εντούτοις, είναι δύσκολο για μία μόνο εθνική αρχή να ανιχνεύσει στην πράξη αυτές τις περιπτώσεις, διότι η λογιστική κατάσταση σε ένα κράτος μέλος, εξεταζόμενη χωριστά, εμφανίζεται πάντοτε εντάξει. Τα περισσότερα κράτη μέλη αναγνωρίζουν ότι η διεθνής απάτη σε βάρος του ΦΠΑ αποτελεί σημαντικό πρόβλημα, ακόμη και αν υποθέσουμε ότι η απάτη σε βάρος του εθνικού ΦΠΑ είναι σημαντικότερη, σε όρους συνολικής απώλειας εσόδων, από την απάτη στον τομέα του ΦΠΑ σε διακρατικό επίπεδο. Η διακρατική απάτη αφορά ειδικότερα τα προϊόντα υψηλής προστιθέμενης αξίας με δυνατότητα ταχείας μεταφοράς (παραδείγματος χάρη: εξαρτήματα υπολογιστών, κινητά τηλέφωνα, πολύτιμα μέταλλα).

Οι σημερινές δυσκολίες

Όλες οι περιπτώσεις απάτης σε βάρος του ΦΠΑ δεν εντοπίζονται έγκαιρα, ώστε να αντιμετωπισθούν σωστά. Η OLAF μπορεί να παρεμβαίνει για να εξασφαλίσει τον συντονισμό μόνο σε περίπτωση που οι εθνικές αρχές της το ζητήσουν ρητά, για κάθε περίπτωση χωριστά [54]. Δεν είναι σπάνιο να εγκαταλείπεται η δίωξη υποθέσεων αυτού του τύπου, επειδή απαιτούνται προσπάθειες διακρατικής έρευνας και συντονισμού σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Ακόμα και με την Eurojust, ο συντονισμός δεν θα είναι επαρκής, διότι δεν θα γίνεται συστηματική προσφυγή στην Eurojust [55]. Η συνολική ενημέρωση του ευρωπαίου εισαγγελέα και η κατά προτεραιότητα προσφυγή σε αυτόν θα καθιστούσε πολύ πιο συστηματική την αντιμετώπισή τους.

[54] COM(1999)590, 2.3.

[55] Βλέπε κατωτέρω 7.2.1 (Eurojust)

Σε αυτό τον τομέα, η συνεργασία ανάμεσα στην OLAF και τις δικαστικές αρχές σε ορισμένα κράτη μέλη ήταν αυξημένη, για να διευκολυνθεί η συγκέντρωση των απαραίτητων για την έναρξη των δικαστικών διαδικασιών αποδεικτικών στοιχείων. Εντούτοις, ο ευρωπαίος εισαγγελέας θα είναι χρήσιμος διότι θα μπορεί να συνδέει τις δικαστικές αρχές με τις άλλες διοικητικές αρχές, ιδίως τις φορολογικές υπηρεσίες. Πράγματι, καμία εθνική δικαστική αρχή δεν έχει τη δυνατότητα άμεσης συνεργασίας με όλες τις φορολογικές υπηρεσίες των κρατών μελών, ενώ αντιθέτως ο ευρωπαίος εισαγγελέας θα είχε αυτή τη δυνατότητα.

Με βάση τον ανωτέρω προσδιορισμό τους, τα κοινοτικά οικονομικά συμφέροντα επιβάλλουν τον καθορισμό μηχανισμού αποτελεσματικής προστασίας στο ποινικό επίπεδο. Με την ευρωπαϊκή εισαγγελική αρχή, η Επιτροπή προτείνει τη θέσπιση ενός νέου μέσου που θα παρέχει στην Κοινότητα τη δυνατότητα να ασκεί αποτελεσματικά μια από τις πλέον απαιτητικές αρμοδιότητές της στο πλαίσιο ενός προκαθορισμένου ουσιαστικού πεδίου.

3.2 Προς έναν κοινό χώρο ερευνών και διώξεων

Η ιδέα της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής προέκυψε από την ανάγκη να επιλυθεί η αδικαιολόγητη πλέον αντίφαση ανάμεσα στη στεγανοποίηση της επικράτειας των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων σε δεκαεπτά εθνικούς ποινικούς χώρους, αφενός, και στις σοβαρές παραβάσεις σε βάρος των κοινών συμφερόντων, αφετέρου, τα οποία έχουν ειδική κοινοτική διάσταση.

Η Επιτροπή προτείνει να ασκεί ο ευρωπαίος εισαγγελέας τις εξουσίες που θα του ανατεθούν στο σύνολο της επικράτειας των Κοινοτήτων, όπως ορίζεται από τις διατάξεις του άρθρου 299 της Συνθήκης ΕΚ.

Στο εσωτερικό αυτής της επικράτειας, ο ευρωπαίος εισαγγελέας θα ενεργούσε σε έναν κοινό χώρο ερευνών και διώξεων, εφόσον οι πράξεις του θα έχουν την ίδια ισχύ σε όλα τα κράτη μέλη. Αυτό είναι το ελάχιστο απαιτούμενο ώστε να μπορέσει ο ευρωπαίος εισαγγελέας να ασκεί τα καθήκοντά του. Η δημιουργία αυτού του κοινού χώρου αποτελεί ένα ποιοτικό άλμα σε σχέση με τον απλό συντονισμό ανάμεσα σε στεγανοποιημένους εθνικούς χώρους.

Πέρα από αυτό το αναγκαίο πρώτο βήμα, ο εν λόγω κοινός χώρος θα μπορούσε να διαθέτει διαφοροποιούμενη συνοχή, ανάλογα με τις εναλλακτικές δυνατότητες που παρουσιάζονται στην παρούσα Πράσινη Βίβλο. Το περιεχόμενό του εξαρτάται πράγματι από τον βαθμό εναρμόνισης που θα επιλεγεί για τη διαδικασία, και ιδίως από τα μέτρα έρευνας και την αναγνώριση των αποδεικτικών μέσων.

3.2.1 Οι εξουσίες του ευρωπαίου εισαγγελέα: κεντρική διεύθυνση των ερευνών και των διώξεων

Έχοντας ως ειδικό αντικείμενο την προστασία των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων, αλλά αρμοδιότητα σε ολόκληρη την επικράτεια των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, ο ευρωπαίος εισαγγελέας θα πρέπει να διαθέτει ένα σύνολο εξουσιών με συνοχή. Πριν να αναλύσουμε διεξοδικότερα τις προτεινόμενες διαδικασίες, θα πρέπει, για λόγους σαφήνειας του διαλόγου, να παρουσιάσουμε με σχηματικό τρόπο την αποστολή του εισαγγελέα [56]. Διαγράμματα με διαδικαστικά θέματα παρουσιάζονται στο παράρτημα [57].

[56] Βλέπε κατωτέρω 6 για την παρουσίαση των εξουσιών από διαδικαστική άποψη.

[57] Βλέπε παράρτημα αριθ.2.

Η πρωτοτυπία της πρότασης έγκειται στο γεγονός ότι αναθέτει σε μια κοινοτική αρχή την κεντρική διεύθυνση των ερευνών και των διώξεων, στο εσωτερικό ενός κοινού χώρου. Οι πράξεις του ευρωπαίου εισαγγελέα θα έχουν ισχύ στο σύνολο αυτού του χώρου. Όμως, η διαδικασία της εκδίκασης θα πραγματοποιείται εξ` ολοκλήρου σε εθνικό επίπεδο. Για τη δημιουργία της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής απαιτείται, αφενός, εμβάθυνση της γενικής δικαστικής συνεργασίας και, αφετέρου, η πρόληψη σε κοινοτικό επίπεδο του διεθνούς οικονομικού εγκλήματος.

* Ο ευρωπαίος εισαγγελέας θα πρέπει να συλλέγει τόσο τα επιβαρυντικά όσο και τα ελαφρυντικά στοιχεία, προκειμένου να είναι δυνατή, ενδεχομένως, η άσκηση ποινικών διώξεων κατά των αυτουργών πράξεων, για τις οποίες έχει δοθεί κοινός ορισμός, με στόχο την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων [58]. Για τον λόγο αυτό θα πρέπει να είναι υπεύθυνος για τη διεύθυνση και τον συντονισμό των διώξεων [59]. Ο ευρωπαίος εισαγγελέας θα έχει ειδική αρμοδιότητα, κατά προτεραιότητα έναντι των αρμοδιοτήτων των εθνικών διωκτικών αρχών, αλλά θα υπάρχει συντονισμός με αυτές για να αποτρέπονται οι ενδεχόμενες επικαλύψεις [60].

[58] Βλέπε κατωτέρω 5 (ουσιαστικό δίκαιο).

[59] Η αρχή αυτή, που αποτελεί καινοτομία στο κοινοτικό πλαίσιο, είναι ήδη κεκτημένο στη διεθνή έννομη τάξη. Το καθεστώς του διεθνούς ποινικού δικαστηρίου που εγκρίθηκε στη Ρώμη στις 17.7.1998 προβλέπει τη δημιουργία μιας διεθνούς εισαγγελικής αρχής που θα κατέχει εξουσίες έρευνας για τους σκοπούς της άσκησης διώξεων στην επικράτεια των συμβαλλομένων μερών. Τα 15 κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης υπέγραψαν τη σύμβαση αυτή και το Συμβούλιο εξέφρασε τη βούλησή του να τεθεί σύντομα σε ισχύ, σύμφωνα με την κοινή θέση του της 11.6.2001 σχετικά με το Διεθνές Ποινικό Δικαστήριο (ΕΕ L 155 της 12.6.2001, σελ. 19).

[60] Βλέπε κατωτέρω 6.2.2.2 όσον αφορά τις μεικτές υποθέσεις.

* Ζητώντας τη συνδρομή των υφισταμένων αρχών έρευνας (αστυνομία) για τη διενέργεια των ερευνών, ο ευρωπαίος εισαγγελέας θα ασκεί τη διεύθυνση των δραστηριοτήτων έρευνας στις υποθέσεις που εμπίπτουν στην αρμοδιότητά του [61]. Θα εξασφάλιζε την ενίσχυση των δικαστικών εγγυήσεων για τις έρευνες που πραγματοποιούνται στο εσωτερικό των οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης [62].

[61] Βλέπε κατωτέρω 6.2.3.2 (εργασιακές σχέσεις με τις εθνικές ανακριτικές υπηρεσίες).

[62] Βλέπε κατωτέρω 7.3 (μελλοντική αποστολή της OLAF).

* Όταν οι πράξεις που διεκπεραιώνονται με ευθύνη του ευρωπαίου εισαγγελέα θίγουν τις ατομικές ελευθερίες και τα θεμελιώδη δικαιώματα, θα πρέπει να υπόκεινται στον έλεγχο του εθνικού δικαστή ο οποίος ασκεί καθήκοντα εγγυητή των ελευθεριών [63]. Έτσι, ο έλεγχος που ασκείται σε ένα κράτος μέλος θα αναγνωρίζεται σε όλη την Κοινότητα, έτσι ώστε να είναι δυνατή η εκτέλεση των πράξεων που έχουν εγκριθεί και η αποδοχή των αποδεικτικών μέσων που συλλέγονται σε οποιοδήποτε άλλο κράτος μέλος.

[63] Βλέπε κατωτέρω 6.4 (διασφάλιση των ελευθεριών από τον δικαστή).

* Ο ευρωπαίος εισαγγελέας θα έχει αρμοδιότητα, υπό τον έλεγχο του δικαστή, να παραπέμψει σε δίκη τους αυτουργούς των διωκόμενων πράξεων ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων [64].

[64] Βλέπε κατωτέρω 6.3.1 (επιλογή του κράτους παραπομπής σε δίκη).

* Ο εισαγγελέας θα πρέπει να ασκεί κατά τη διάρκεια της δίκης καθήκοντα πολιτικής αγωγής ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων, για να υπερασπίζεται τα οικονομικά συμφέροντα των Κοινοτήτων. Η Επιτροπή πιστεύει ότι τα καθήκοντα της εκδίκασης πρέπει να ασκούνται σε εθνικό επίπεδο. Δεν τίθεται θέμα δημιουργίας μιας κοινοτικής δικαστικής αρχής για να εκδικάζει την ουσία των υποθέσεων [65].

[65] Βλέπε κατωτέρω 6.3.2 (άσκηση ποινικής δίωξης).

3.2.2 Αρμονικός συντονισμός με τα εθνικά ποινικά συστήματα

Τα εθνικά συστήματα αποτελούν τη βάση της ποινικής προστασίας από το διακρατικό έγκλημα και εξακολουθούν να είναι απόλυτα αναγκαία. Η πρόταση για την ευρωπαϊκή εισαγγελική αρχή αποσκοπεί μόνο στην κάλυψη ενός ειδικού κενού. Δεν συνιστά, σε καμία περίπτωση, δημιουργία ενός πλήρους και αυτόνομου κοινοτικού ποινικού συστήματος.

Αντίθετα, η πρόταση επιδιώκει τη δημιουργία ενός συμπληρωματικού μέσου που θα συντονίζεται αρμονικά με τις εθνικές έννομες τάξεις, χάρη στη θέσπιση εντεταλμένων της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής που θα είναι εγκατεστημένοι στα κράτη μέλη (βλέπε επόμενο κεφάλαιο). Έχει τη φιλοδοξία να δώσει στις εθνικές δικαστικές αρχές τη δυνατότητα να δικάζουν αποτελεσματικά ένα μέρος των διακρατικών εγκλημάτων σε έναν τομέα στον οποίο η κοινοτική ολοκλήρωση (κοινά κεφάλαια, ίδιοι πόροι) καθιστά ολοένα και πιο άσκοπες τις μεμονωμένες προσπάθειες καταστολής. Έτσι, τα εθνικά δικαστήρια, ως δικαστές του κοινοτικού δικαίου, θα εφαρμόζουν σε αυτή την ειδική κατηγορία παραβάσεων τους ίδιους κανόνες που έχουν ενσωματωθεί στην εθνική έννομη τάξη, όπως εφαρμόζουν ήδη τους κανόνες κοινοτικού δικαίου σε όλους τους τομείς που καλύπτονται από τη Συνθήκη ΕΚ.

Η διεύθυνση σε κεντρικό επίπεδο των ποινικών διώξεων δεν συνεπάγεται την ανατροπή των εθνικών δικαστικών συστημάτων. Οι διαφορετικές νομικές παραδόσεις των χωρών της Ευρώπης βρίσκονται επί πολλές δεκαετίες σε διαδικασία σύγκλισης. Τα καθήκοντα διενέργειας έρευνας και άσκησης ποινικών διώξεων, που ανταποκρίνονται στις ίδιες ανάγκες, είναι θεσμοθετημένες σε όλα τα κράτη μέλη. Υπήρξε επίσης παρόμοια σύγκλιση δομών, ακόμη και αν εξακολουθούν να είναι διαφορετικές. Αυτό οφείλεται σε πολλούς λόγους, αλλά η εν λόγω σύγκλιση οφείλεται σε μεγάλο βαθμό στο γεγονός ότι τα κράτη μέλη υπόκεινται στις εγγυήσεις της δίκαιης δίκης οι οποίες παρέχονται από την Ευρωπαϊκή Σύμβαση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Οι διαπιστώσεις αυτές επιβεβαιώνονται από τις εργασίες που πραγματοποίησαν εμπειρογνώμονες που εκπροσωπούν όλα τα εθνικά ποινικά συστήματα, τόσο της Ηπειρωτικής Ευρώπης όσο και του αγγλοσαξονικού δικαίου («common law») [66].

[66] Βλέπε ιδίως La mise en oeuvre du Corpus juris dans les Ιtats membres, προαναφερθέν, τόμος 1, σελ. 42 και επόμ.: «Le rιsultat de cette ιvolution est que, du point de vue juridique, les systθmes nationaux en vigueur en Europe sont devenus nettement plus compatibles qu'ils ne l'ιtaient. [...] C'est ce qui rend possible la synthθse que constitue la proposition d'un ministθre public europιen qui consacre le principe d'une poursuite ΰ caractθre public et non privι (hιritι de la tradition inquisitoire) , mais exclut le recours ΰ un juge d'instruction, remplacι par « un juge des libertιs » exerηant la garantie judiciaire de faηon impartiale et neutre (dans l'esprit de la tradition accusatoire).»

Η πρόταση αυτή έχει ως αποκλειστικό στόχο να καταστήσει τα εθνικά δικαστικά συστήματα περισσότερο αποτελεσματικά σε έναν τομέα κοινής αρμοδιότητας. Δεν πρόκειται για την ανάθεση κοινών αρμοδιοτήτων στην ευρωπαϊκή εισαγγελική αρχή, αλλά για μεταφορά εθνικών αρμοδιοτήτων που προϋπήρχαν.

Γενικό ζήτημα Πώς εκτιμάτε το προτεινόμενο γενικό διάγραμμα για την ευρωπαϊκή εισαγγελική αρχή, δηλαδή αναφορικά με:

τον τομέα δράσης της (περιορίζεται μόνο στην οικονομική διάσταση των κοινοτικών συμφερόντων);

τις εξουσίες της ;

τον συντονισμό της με τα εθνικά ποινικά συστήματα;

4 νομικο καθεστως και εσωτερικη οργανωση

Στο σημείο αυτό θα πρέπει να προσδιοριστεί το καθεστώς και η εσωτερική οργάνωση της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής. Με τον όρο «ευρωπαϊκή εισαγγελική αρχή» μπορεί να δηλώνεται άλλοτε το προτεινόμενο όργανο ως θεσμός και άλλοτε το πρόσωπο που ορίζεται ως επικεφαλής αυτού του οργάνου ( 4.1). Στην πρώτη περίπτωση, ο όρος είναι συνώνυμος με την έννοια του Δημόσιου Κατήγορου ή ακόμα με την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία, εάν περιληφθεί σε αυτό το διοικητικό προσωπικό ( 4.3). στη δεύτερη περίπτωση, προσδιορίζεται σε σχέση με τους εντεταλμένους της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής ( 4.2).

4.1 Καθεστώς της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής

Επειδή ο ευρωπαίος εισαγγελέας πρόκειται να ασκεί δικαστικές εξουσίες, το καθεστώς και, πιο συγκεκριμένα, οι όροι διορισμού του και, ενδεχομένως, απαλλαγής από τα καθήκοντά του πρέπει να του παρέχουν πλήρη νομιμότητα κατά την άσκηση των καθηκόντων του.

4.1.1 Η αρχή της ανεξαρτησίας

Βασιζόμενη σε ορισμένες διατάξεις που έχουν προβλεφθεί για να εξασφαλιστεί η ανεξαρτησία των μελών του Δικαστηρίου, η Επιτροπή πρότεινε να εγγραφεί στη Συνθήκη ΕΚ ότι «ο ευρωπαίος εισαγγελέας επιλέγεται μεταξύ των προσωπικοτήτων που παρέχουν όλα τα εχέγγυα ανεξαρτησίας και που συγκεντρώνουν τις απαιτούμενες προϋποθέσεις για την άσκηση στις χώρες τους των υψηλότερων δικαιοδοτικών καθηκόντων. Κατά την εκπλήρωση των καθηκόντων του, δεν ζητά ούτε δέχεται καμιά υπόδειξη» [67].

[67] Παράγραφος 2 του σχεδίου του άρθρου 280Α.

Η ανεξαρτησία αυτή αποτελεί χαρακτηριστικό καθοριστικής σημασίας του ευρωπαίου εισαγγελέα. Δικαιολογείται στον βαθμό που ο ευρωπαίος εισαγγελέας θα αποτελεί ειδικό δικαστικό όργανο. Η ανεξαρτησία του πρέπει να επεκτείνεται τόσο έναντι των διαδίκων, στο πλαίσιο μιας διαδικασίας κατ` αντιμωλία [68], όσο και έναντι των κρατών μελών και των κοινοτικών κύριων και επικουρικών οργάνων και οργανισμών.

[68] Βλέπε κατωτέρω 6.2.1. (γενικές αρχές του προπαρασκευαστικού σταδίου).

Για τον σκοπό αυτό, ο ευρωπαίος εισαγγελέας θα πρέπει να διαθέτει και να θεωρείται ότι διαθέτει όλες τις απαιτούμενες ικανότητες. Θα πρέπει να ασκεί τα καθήκοντά του αμερόληπτα και να διέπεται αποκλειστικά από τη μέριμνα σεβασμού της νομιμότητας.

4.1.2 Όροι διορισμού και απαλλαγής από τα καθήκοντα του ευρωπαίου εισαγγελέα

Τόσο ο διορισμός όσο και η απαλλαγή από τα καθήκοντα του ευρωπαίου εισαγγελέα πρέπει να υπακούουν στις αρχές της ανεξαρτησίας και της νομιμότητας.

4.1.2.1 Διορισμός του ευρωπαίου εισαγγελέα

Η Επιτροπή προτείνει τον διορισμό του ευρωπαίου εισαγγελέα, ο οποίος θεωρείται ως το άτομο που τίθεται επικεφαλής της ευρωπαϊκής εισαγγελίας, από το Συμβούλιο με ειδική πλειοψηφία, κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής και με τη σύμφωνη γνώμη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου [69]. Η διαδικασία περιλαμβάνει όλα τα στοιχεία της διαδικασίας που προβλέπει η Συνθήκη της Νίκαιας για τον διορισμό των μελών της Επιτροπής (ειδική πλειοψηφία του Συμβουλίου, ψηφοφορία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου). Θεωρείται ότι εγγυάται την πλήρη νομιμότητα του ευρωπαίου εισαγγελέα.

[69] Παράγραφος 1 του σχεδίου του άρθρου 280Α.

Ο ρόλος της Επιτροπής στη διαδικασία διορισμού του ευρωπαίου εισαγγελέα να υποβάλει πρόταση απορρέει από την ειδική αρμοδιότητά της στον τομέα της προστασίας των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων.

Ως προς τη διάρκεια της θητείας, η Επιτροπή προτείνει να είναι εξαετής μη ανανεώσιμη [70]. Με τον τρόπο αυτό, ο ευρωπαίος εισαγγελέας θα έχει μακρά θητεία, η διάρκεια της οποίας υπερβαίνει, παραδείγματος χάρη, τη διάρκεια μιας θητείας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου ή της εντολής της Επιτροπής. Ο μη ανανεώσιμος χαρακτήρας της εντολής θα ενισχύσει την ανεξαρτησία του ευρωπαίου εισαγγελέα με τον σαφέστερο δυνατό τρόπο [71].

[70] Παράγραφος 1 του σχεδίου του άρθρου 280Α.

[71] Για λόγους σύγκρισης, αναφέρουμε ότι για τους ίδιους λόγους κρίθηκε ορθό να ορισθεί εννεαετής μη ανανεώσιμη θητεία για τον εισαγγελέα του μελλοντικού ποινικού διεθνούς δικαστηρίου (άρθρο 42 του καταστατικού του διεθνούς ποινικού δικαστηρίου).

Τίθεται επίσης το ερώτημα αν ο ευρωπαίος εισαγγελέας πρέπει να υπόκειται ή μη στο καθεστώς των μονίμων και λοιπών υπαλλήλων των Κοινοτήτων.

4.1.2.2 Απαλλαγή από τα καθήκοντα και άλλες περιπτώσεις για τον τερματισμό της άσκησης των καθηκόντων του ευρωπαίου εισαγγελέα

Η Επιτροπή έχει προτείνει ο ευρωπαίος εισαγγελέας να απαλλάσσεται από τα καθήκοντά του σε περίπτωση σοβαρού παραπτώματος κατά την άσκηση των καθηκόντων του. Οι όροι μιας ενδεχόμενης απαλλαγής από τα καθήκοντα του ευρωπαίου εισαγγελέα για πειθαρχικό παράπτωμα πρέπει, εντούτοις, να είναι σύμφωνοι, κατά την άποψη της Επιτροπής, με την αρχή της ανεξαρτησίας του. Εν πάση περιπτώσει, η απόφαση απαλλαγής από τα καθήκοντα είναι δυνατό να λαμβάνεται μόνο με δικαστική απόφαση, σε κοινοτικό επίπεδο, δηλαδή από το Δικαστήριο.

Για τον λόγο αυτό, η πρόταση για το άρθρο 280Α της Συνθήκης ΕΚ προβλέπει ότι εάν ο ευρωπαίος εισαγγελέας «παύσει να πληροί τις προϋποθέσεις που απαιτούνται για την άσκηση των καθηκόντων του ή εάν διαπράξει βαρύ παράπτωμα, το Δικαστήριο μπορεί να τον απαλλάξει από τα καθήκοντά του τη αιτήσει του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου ή της Επιτροπής» [72].

[72] Παράγραφος 2 του σχεδίου του άρθρου 280Α.

Εξάλλου, το καθεστώς της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής θα πρέπει να προβλέπει και τρεις άλλες περιπτώσεις περάτωσης των καθηκόντων του ευρωπαίου εισαγγελέα: ο θάνατος, η παραίτηση με δική του πρωτοβουλία και η λήξη της θητείας του.

4.1.3 Ιεραρχικός ρόλος του ευρωπαίου εισαγγελέα

Ο ευρωπαίος εισαγγελέας, επικεφαλής της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής, θα είναι υπεύθυνος για τη διεύθυνση και τον συντονισμό των ερευνών και των ποινικών διώξεων, για όλες τις παραβάσεις που υπάγονται στην αρμοδιότητά του, στο σύνολο του κοινού χώρου που οριοθετείται γι αυτό τον σκοπό.

Η αρμοδιότητα αυτή θα πρέπει να εκφράζεται με εξουσίες εσωτερικής οργάνωσης της υπηρεσίας του, να δίνει οδηγίες στους εντεταλμένους της εισαγγελικής αρχής καθώς και να καθορίζει τις κατευθυντήριες γραμμές σε ποινικά θέματα, εντός των ορίων που καθορίζει ο κοινοτικός νομοθέτης [73].

[73] Βλέπε κατωτέρω 6.2.2.1 (νομιμότητα και σκοπιμότητα των διώξεων).

4.2 Αποκεντρωμένη οργάνωση της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής

Το συνολικό οικοδόμημα της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής βασίζεται στην κατανομή καθηκόντων ανάμεσα σε έναν ευρωπαίο εισαγγελέα, που θα συγκεντρώνει τα απολύτως αναγκαία στοιχεία σε κοινοτικό επίπεδο, και στους εντεταλμένους της εισαγγελικής αρχής που θα υπάγονται στα εθνικά δικαστικά συστήματα και θα ασκούν καθήκοντα ποινικών διώξεων.

4.2.1 Η αρχή της αποκέντρωσης των εντεταλμένων της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής

Βάσει της αρχής της επικουρικότητας, η Επιτροπή προτείνει η οργάνωση της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής να είναι αποκεντρωμένη, προκειμένου να εγγυάται την ενσωμάτωση της δράσης της στις εθνικές έννομες τάξεις, χωρίς να τις ανατρέπει. Ο ευρωπαίος εισαγγελέας θα έχει ως βοηθούς στα κράτη μέλη εντεταλμένους της εισαγγελικής αρχής, που θα διασφαλίζουν τη σύνδεση ανάμεσα στον κοινοτικό μηχανισμό και τα εθνικά δικαστικά συστήματα [74].

[74] COM(2000)608 προαναφερθέν.

4.2.1.1 Καθεστώς των εντεταλμένων της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής

Ανάλογα με τον προς διεκπεραίωση όγκο εργασίας και την εσωτερική οργάνωση του δικαστικού συστήματος των κρατών μελών, είναι δυνατό να διορίζονται ένας ή περισσότεροι εντεταλμένοι της εισαγγελικής αρχής σε κάθε κράτος μέλος. Οι εν λόγω εντεταλμένοι θα ορίζονται από τον ευρωπαίο εισαγγελέα βάσει προτάσεως του κράτους μέλους καταγωγής τους, μεταξύ υπαλλήλων του κράτους μέλους αρμοδίων να ασκούν στα κράτη μέλη τους ποινικές διώξεις, οι οποίοι διαθέτουν την απαραίτητη εμπειρία. Τη θέση αυτή θα μπορούσαν να κατέχουν, ανάλογα με το κράτος μέλος, εθνικοί εισαγγελείς που έχουν ή όχι την ιδιότητα του δικαστικού λειτουργού ή υπάλληλοι που ορίζονται για τον σκοπό αυτό, σε περίπτωση που το κράτος μέλος δεν διαθέτει τον θεσμό του Δημόσιου Κατηγόρου.

Η Επιτροπή δεν κρίνει, συνεπώς, απαραίτητο να προτείνει ένα αυτόνομο ευρωπαϊκό καθεστώς για τους εντεταλμένους της εισαγγελικής αρχής, οι οποίοι θα ήταν δυνατό να διατηρήσουν το εθνικό καθεστώς τους όσον αφορά όλα τα ζητήματα που άπτονται της πρόσληψης, του διορισμού, των προαγωγών, των αμοιβών τους, του καθεστώτος κοινωνικής πρόνοιας, της τρέχουσας διαχείρισης κλπ. Θα επηρεάζεται μόνο το καθεστώς της ιεραρχικής και πειθαρχικής υπαγωγής τους για όσο χρόνο διαρκεί η θητεία τους, όπως έχει ήδη προαναφερθεί. Η λύση αυτή κρίνεται ότι θα έχει τις λιγότερες συνέπειες για το δίκαιο των κρατών μελών. Το διοικητικό καθεστώς στο οποίο θα υπάγονται οι εντεταλμένοι της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής θα πρέπει σε κάθε περίπτωση να εξετάζεται σε στενή συνεργασία με τα κράτη μέλη, για τον κύριο λόγο ότι θα πρέπει οι εντεταλμένοι να είναι σε θέση να ασκούν τα καθήκοντά τους με πλήρη ανεξαρτησία.

Οι εντεταλμένοι της εισαγγελικής αρχής θα διορίζονται για θητεία ορισμένου χρόνου. Σε αντίθεση με την πρόβλεψη για τον ευρωπαίο εισαγγελέα, η θητεία αυτή θα μπορούσε να είναι ανανεώσιμη, έτσι ώστε να λαμβάνεται υπόψη το διαθέσιμο για προσλήψεις δυναμικό στα κράτη μέλη. Η εν λόγω πρόβλεψη αποσκοπεί επίσης στο να παρέχεται σχετική δυνατότητα ειδίκευσης των εν λόγω ατόμων στον τομέα των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων, ενώ ταυτοχρόνως παρέχεται η εγγύηση ότι διαθέτουν πρακτική και επίκαιρη γνώση του εθνικού συστήματος ποινικών διώξεων.

Όσον αφορά τη δυνατότητα συσσώρευσης της ευρωπαϊκής εντολής και εθνικών καθηκόντων, υπάρχουν διάφορες εναλλακτικές δυνατότητες.

Σύμφωνα με μια πρώτη δυνατότητα, η εντολή των εντεταλμένων της εισαγγελικής αρχής πρέπει να έχει αποκλειστικό χαρακτήρα. Η αποκλειστικότητα αυτή θα εγγυάται την πλήρη και απόλυτη ειδίκευσή τους. Θα έχει στόχο να προληφθεί κάθε ενδεχόμενο σύγκρουσης συμφερόντων και προτεραιοτήτων όσον αφορά την πολιτική κατά της εγκληματικότητας και να εξασφαλίσει την πλήρη αποτελεσματικότητα της δράσης τους.

Σύμφωνα με μια δεύτερη εναλλακτική δυνατότητα, η εντολή των εντεταλμένων της εισαγγελικής αρχής θα μπορούσε να συνεπάγεται μια απλή ειδίκευση («άσκηση διπλών καθηκόντων»). Οι εισαγγελικοί λειτουργοί θα είχαν το καθήκον να αφιερώνουν τη δράση τους στη δίωξη των παράνομων δραστηριοτήτων σε βάρος των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων και, δευτερευόντως, να ασκούν τις συνήθεις δραστηριότητές τους, περιλαμβανομένων των κατασταλτικών καθηκόντων. Θα πρέπει να υπερισχύει η αποστολή της εξυπηρέτησης των κοινοτικών συμφερόντων σε περίπτωση παράλληλης άσκησης δύο αποστολών τους. Η λύση αυτή παρουσιάζει το πλεονέκτημα ότι διευκολύνει την επίλυση των μεικτών υποθέσεων που καθιστούν αναγκαία τη δίωξη πράξεων σε βάρος τόσο των κοινοτικών όσο και των εθνικών συμφερόντων, όπως θα εξετασθεί στη συνέχεια [75].

[75] Βλέπε κατωτέρω 6.2.2.2 (μεικτές υποθέσεις).

Σύμφωνα με μία τρίτη εναλλακτική περίπτωση, η επιλογή ανάμεσα στις δύο προηγούμενες δυνατότητες θα μπορούσε να αφεθεί στην εκτίμηση του κάθε κράτους μέλους.

Αναφορικά με τα πειθαρχικά παραπτώματά τους κατά την άσκηση ή με αφορμή την άσκηση της ευρωπαϊκής εντολής τους, οι εντεταλμένοι της εισαγγελικής αρχής θα πρέπει να είναι υπόλογοι ενώπιον του Δικαστηρίου, σε συμμετρία με το καθεστώς που ισχύει για τον ίδιο τον ευρωπαίο εισαγγελέα [76]. Ο ευρωπαίος εισαγγελέας, ως ιεραρχικός προϊστάμενος της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής, θα διαδραματίσει ρόλο στην πειθαρχική διαδικασία που θα προβλεφθεί. Η σοβαρότερη πειθαρχική ποινή για έναν εντεταλμένο της εισαγγελικής αρχής θα ήταν η απώλεια της ευρωπαϊκής εντολής του.

[76] Βλέπε κατωτέρω 4.1.2.2. (απαλλαγή του ευρωπαίου εισαγγελέα από τα καθήκοντά του).

Με βάση την προαναφερθείσα υπόθεση της συσσώρευσης των εντολών, οι εντεταλμένοι της εισαγγελικής αρχής θα εξακολουθούσαν να είναι υπόλογοι για πειθαρχικά παραπτώματα σε σχέση με την εθνική εντολή τους, με την επιφύλαξη της αποτελεσματικής διασφάλισης της ανεξαρτησίας τους. Πρέπει, συνεπώς, να προβλεφθεί η σχέση ανάμεσα στα αποτελέσματα των δύο πειθαρχικών διαδικασιών. Η απώλεια της ευρωπαϊκής εντολής δεν θα είχε επιπτώσεις βάσει του κοινοτικού δικαίου στο εθνικό καθεστώς του εντεταλμένου της εισαγγελικής αρχής. Αντίθετα, σε περίπτωση απαλλαγής από τα εθνικά του καθήκοντα, ο εντεταλμένος της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής δεν θα πληρούσε πλέον έναν από τους όρους για την άσκηση της ευρωπαϊκής εντολής του, από την οποία θα εξέπιπτε αυτομάτως.

4.2.1.2 Η αποστολή των εντεταλμένων της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής

Η αποστολή των εντεταλμένων της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής θα είχε καθοριστική σημασία, εφόσον θα ήταν εξουσιοδοτημένοι από τον ευρωπαίο εισαγγελέα να διεκπεραιώνουν κάθε πράξη η οποία εμπίπτει στην αρμοδιότητά του. Στην πράξη, θα αποτελούν τα εκτελεστικά όργανα του ευρωπαίου εισαγγελέα, διότι σε αυτούς θα επαφίονταν στις περισσότερες περιπτώσεις η άσκηση των συγκεκριμένων αρμοδιοτήτων, τόσο στο στάδιο των ερευνών όσο και των διώξεων.

Το πεδίο δράσης κάθε εντεταλμένου της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής θα υπάγεται ασφαλώς στην αρμοδιότητα του κράτους μέλους του. Όμως, ο ευρωπαίος εισαγγελέας θα μπορούσε να εξουσιοδοτήσει τον κάθε εντεταλμένο να δράσει και στην επικράτεια οποιουδήποτε άλλου κράτους μέλους, σε συνεργασία με τον εντεταλμένο της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής σε αυτό το κράτος. Οι εντεταλμένοι της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής θα όφειλαν να παρέχουν μεταξύ τους αμοιβαία συνδρομή.

Η αποκέντρωση αυτή εντάσσεται στη λογική που διέπει την οργάνωση των δικαστικών μέσων των κρατών μελών σε δίκτυο (δικαστές συνδέσμου, ευρωπαϊκό δικαστικό δίκτυο, ...) [77]. Χωρίς να δημιουργείται ένα αυτόνομο κοινοτικό σύστημα, η προτεινόμενη διάρθρωση βασίζεται κυρίως στις δικαστικές αρμοδιότητες των κρατών μελών, υπό το πρίσμα της κοινοτικής ολοκλήρωσης.

[77] Βλέπε κατωτέρω 7.2 (φορείς που δημιουργούνται στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης).

4.2.2 Η αρχή της ιεραρχικής υποταγής στον ευρωπαίο εισαγγελέα

Εντούτοις, για προφανείς λόγους συνοχής και ενιαίας δράσης, η ευρωπαϊκή εισαγγελική αρχή πρέπει να διαθέτει ιεραρχία. Ο ευρωπαίος εισαγγελέας, στην κορυφή αυτής της ιεραρχίας, θα έχει την αρμοδιότητα να διευθύνει και να συντονίζει τη δράση των εντεταλμένων της εισαγγελικής αρχής, σε συνάρτηση με τις ανάγκες των ερευνών και των διώξεων. Οι εντεταλμένοι της εισαγγελικής αρχής θα υπάγονταν, κατά τη διάρκεια της εντολής τους, στην ιεραρχία της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής -εξαιρουμένης ή μη οιασδήποτε άλλης αρχής, ανάλογα με το ποια εναλλακτική δυνατότητα από τις προαναφερθείσες θα επιλεγεί- και θα ήσαν υποχρεωμένοι να υπακούουν τόσο στις γενικές όσο και στις ειδικές εντολές του ευρωπαίου εισαγγελέα. Εν πάση περιπτώσει, θα ήταν αδύνατο να λαμβάνουν οιανδήποτε εντολή από τις εθνικές αρχές τους σε ό,τι αφορά την προστασία των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων.

Ο ευρωπαίος εισαγγελέας θα πρέπει να ικανοποιεί, κατά την άποψη της Επιτροπής, την αρχή του αδιαιρέτου, παρόμοια με αυτή στην οποία υπόκεινται οι εισαγγελικές αρχές σε εθνικό επίπεδο. Αυτό σημαίνει ότι κάθε πράξη που διεκπεραιώνεται από τον εντεταλμένο της εισαγγελικής αρχής δεσμεύει την ευρωπαϊκή εισαγγελική αρχή στο σύνολό της. Για τον λόγο αυτό, κάθε εντεταλμένος θα έπρεπε να λαμβάνει από τον ευρωπαίο εισαγγελέα ειδική εντολή. Κατά συνέπεια, υπό τον έλεγχο του ευρωπαίου εισαγγελέα, θα πρέπει να υπάρχει δυνατότητα αντικατάστασης κατά νόμον των εντεταλμένων της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής.

Ερώτηση αριθ. 1 Ποια είναι η γνώμη σας για την προτεινόμενη εσωτερική διάρθρωση και οργάνωση της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής; Η ευρωπαϊκή αποστολή που ανατίθεται στους εντεταλμένους της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής θα έπρεπε να είναι αποκλειστική ή θα ήταν δυνατό να συνδυάζεται με την άσκηση και εθνικών καθηκόντων;

4.3 Μέσα λειτουργίας της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής

Θα ήταν ασφαλώς αντικείμενο του κοινοτικού παράγωγου δικαίου να προσδιορίσει το καθεστώς της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής, ιδίως όσον αφορά τα πιο συγκεκριμένα χαρακτηριστικά της (προϋπολογισμός, προσωπικό, κλπ), σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 251 της Συνθήκης ΕΚ (ειδική πλειοψηφία του Συμβουλίου και διαδικασία συναπόφασης με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο).

Δεδομένου ότι η οργάνωση της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής θα ήταν αποκεντρωμένη, η δομή της έδρας του προς δημιουργία νέου οργάνου θα πρέπει να περιοριστεί στο ελάχιστο απαιτούμενο για την ορθή λειτουργία του. Οι κεντρικές υπηρεσίες της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής θα πρέπει να είναι πιο ευέλικτες σε σύγκριση με τις υπηρεσίες των εντεταλμένων της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής, στο εσωτερικό των οποίων θα πρέπει να συγκεντρώνεται το κύριο μέρος του ανθρώπινου δυναμικού και των μέσων λειτουργίας. Η συνέργεια με τα ήδη υφιστάμενα μέσα σε εθνικό επίπεδο θα πρέπει να συμβάλει ιδίως στην αποτελεσματικότητα του συνολικού μηχανισμού.

Ο ευρωπαίος εισαγγελέας θα διαθέτει πλήρη εξουσία διαχείρισης του ανθρώπινου δυναμικού και των μέσων λειτουργίας της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής όσον αφορά την έδρα της. Για τη διεκπεραίωση αυτής της αποστολής θα πρέπει να συνεπικουρείται από έναν ή περισσότερους αναπληρωτές [78].

[78] Για λόγους σύγκρισης, αναφέρουμε ότι το προσωπικό της Εισαγγελίας του Διεθνούς Ποινικού Δικαστηρίου θα προσλαμβάνεται, θα διορίζεται και θα διοικείται από τον Εισαγγελέα, ο οποίος θα συνεπικουρείται από έναν ή περισσότερους αναπληρωτές εισαγγελείς (άρθρα 42 και 44 του καθεστώτος του εν λόγω δικαστηρίου).

Η ευρωπαϊκή εισαγγελική αρχή θα πρέπει να διαθέτει ίδιο προϋπολογισμό, που να εγγράφεται στον γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Η διαχείριση του προϋπολογισμού αυτού θα ασκείται με πλήρη ανεξαρτησία από τον ευρωπαίο εισαγγελέα, βάσει των Συνθηκών και των δημοσιονομικών κανόνων που ορίζονται για την εφαρμογή τους. Κάθε εντεταλμένος της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής, που εξακολουθεί να υπόκειται στο εθνικό καθεστώς του, θα συνεχίσει να αμείβεται από το κράτος μέλος του. Εντούτοις, το ενδεχόμενο πρόσθ