ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ Τελικός πίνακας αποτελεσμάτων σχετικά με το θεματολόγιο απλούστευσης για το ΠΔΠ 2014-2020 /* COM/2014/0114 final */





ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ Τελικός πίνακας αποτελεσμάτων σχετικά με το θεματολόγιο απλούστευσης για το ΠΔΠ 2014-2020 Ιστορικό Το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο 2014-2020 έχει θέσει το πλαίσιο για τη χρηματοδότηση της ΕΕ. Κατά τα επόμενα επτά έτη, η Ευρωπαϊκή Ένωση θα επενδύσει σχεδόν 1 τρισεκατομμύριο ευρώ για τη βιώσιμη ανάπτυξη, την απασχόληση και την ανταγωνιστικότητα, την αλληλεγγύη και τη συνοχή, καθώς και για να δοθεί η δυνατότητα στην Ένωση να διαδραματίσει το ρόλο της παγκοσμίως. Το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο (ΠΔΠ)[1], που εγκρίθηκε από το Συμβούλιο στις 2 Δεκεμβρίου 2013, με τη συναίνεση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, προβλέπει τις δαπάνες της ΕΕ κατά την περίοδο 2014-2020 σε έξι συγκεκριμένες κατηγορίες δαπανών (τομέων), που αντιστοιχούν σε ευρύτερους τομείς πολιτικής: ανταγωνιστικότητα για την ανάπτυξη και την απασχόληση, οικονομική, κοινωνική και εδαφική συνοχή, βιώσιμη ανάπτυξη: φυσικοί πόροι, ασφάλεια και ιθαγένεια, η Ευρώπη στον κόσμο, διοίκηση, αντισταθμίσεις. Συνολικά, τα επόμενα επτά έτη, η ΕΕ θα δεσμευτεί να επενδύσει έως και 960 δισ. ευρώ και, κατά την ίδια περίοδο, θα εγκριθούν 908,4 δισ. ευρώ πραγματικών πληρωμών. Συγκριτικά, το ποσό αυτό αντιπροσωπεύει λιγότερο από το 1% του Ακαθάριστου Εθνικού Εισοδήματος (ΑΕΕ) του συνόλου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ωστόσο, τα εν λόγω χρηματοδοτικά μέσα θα προσφέρουν σημαντική προστιθέμενη αξία της ΕΕ όσον αφορά τις επενδύσεις και την επίτευξη των στόχων της στρατηγικής «Ευρώπη 2020»[2] για την ανάπτυξη και την απασχόληση. Στη νέα οικονομική περίοδο, η Ευρωπαϊκή Ένωση θα εξασφαλίσει την επίτευξη αποτελεσμάτων μέσω της βελτίωσης των δαπανών, κυρίως μέσω της προσανατολισμένης στα αποτελέσματα χρηματοδοτικής στήριξης, της απλούστευσης, της μείωσης των σφαλμάτων και της αύξησης της αποδοτικότητας - πτυχές στις οποίες δόθηκε ιδιαίτερη προσοχή κατά την προετοιμασία και τη διαπραγμάτευση του ΠΔΠ. Με βάση τα ανωτέρω, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ξεκίνησε ένα ειδικό θεματολόγιο απλούστευσης για το ΠΔΠ[3] – μια διαδικασία μέσω της οποίας όλα τα μέτρα απλούστευσης και εξορθολογισμού σε όλες τις προτάσεις για προγράμματα στο πλαίσιο του ΠΔΠ προσδιορίστηκαν προσεκτικά και δρομολογήθηκαν μέσω της νομοθετικής διαδικασίας. Η έγκριση του προϋπολογισμού της ΕΕ για το 2014 από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο[4] ανοίγει το δρόμο για την κατανομή των κονδυλίων για το τρέχον έτος. Τα τομεακά προγράμματα χρηματοδότησης, τόσο στην κεντρική όσο και στην επιμερισμένη διαχείριση, έχουν επίσης εγκριθεί από τους συννομοθέτες και ισχύουν από την 1η Ιανουαρίου 2014. Τομεακά προγράμματα χρηματοδότησης έχουν εγκριθεί από τους συννομοθέτες. Το νομικό πλαίσιο για την κατανομή των κονδυλίων σε κάθε τομέα είναι σε ισχύ και εφαρμόζεται από την 1η Ιανουαρίου 2014. Επιπλέον, ο προϋπολογισμός της ΕΕ για το 2014 έχει εγκριθεί από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο. Οι οικονομικοί πόροι για το τρέχον έτος είναι ως εκ τούτου διαθέσιμοι προς κατανομή μέσω των τομεακών προγραμμάτων. Αυτό σημαίνει ότι όλα τα στοιχεία που απαιτούνται - ΠΔΠ, προϋπολογισμός και τομεακή νομοθεσία - έχουν εγκριθεί και η ΕΕ μπορεί να ξεκινήσει τη νέα περίοδο χρηματοδότησης. 1. Το τέλος είναι μόνο ένα νέο ξεκίνημα Η πορεία προς την απλούστευση δεν έχει ολοκληρωθεί. Ορισμένα από τα τομεακά προγράμματα που εγκρίθηκαν εξακολουθούν να πρέπει να συμπληρωθούν με τεχνικούς κανόνες. Απαιτείται για όλα η έγκριση εκτελεστικών μέτρων. Οι κανόνες και οι διαδικασίες που θα θεσπιστούν από τα όργανα της ΕΕ και από τα κράτη μέλη για τον σκοπό αυτό θα πρέπει να συνεχίσουν την προσπάθεια απλούστευσης. Η έγκριση των τομεακών προγραμμάτων χρηματοδότησης και των σχετικών μέτρων απλούστευσης σηματοδοτεί το τέλος του σταδίου διαπραγματεύσεων για τα θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ωστόσο, η προσπάθεια απλούστευσης πρέπει να συνεχιστεί. Αυτό αποτελεί ευθύνη τόσο των θεσμικών οργάνων της ΕΕ όσο και των κρατών μελών. Ορισμένα προγράμματα χρηματοδότησης πρέπει να συμπληρωθούν με τεχνικά στοιχεία, πριν από την εφαρμογή τους. Οι μη νομοθετικές πράξεις που πρέπει να εγκριθούν για τον σκοπό αυτό, θα πρέπει να θεσπιστούν το συντομότερο δυνατό, με σκοπό να ξεκινήσει η εφαρμογή και η κατανομή των κονδυλίων επιτόπου, όσο το δυνατόν συντομότερα εντός του 2014. Θα πρέπει να αποφεύγονται οι περιττές διοικητικές επιβαρύνσεις και καθυστερήσεις. Αυτό είναι εφικτό μόνο με τη διατήρηση της πολιτικής δυναμικής και την ομαλή συνεργασία μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής. Τα τρία θεσμικά όργανα συμμετείχαν πλήρως στη διαδικασία έγκρισης. Τώρα είναι δική τους η ευθύνη της διασφάλισης της ομαλής και ταχείας ολοκλήρωσης του νομικού πλαισίου που θα επιτρέψει την κατανομή των κονδυλίων στους δικαιούχους. Τα θεσμικά όργανα της ΕΕ, και ιδιαίτερα η Επιτροπή, έχουν επίσης την ευθύνη του καθορισμού των κανόνων εφαρμογής των προγραμμάτων που διαχειρίζεται σε κεντρικό επίπεδο η ίδια η Επιτροπή. Υπό την έννοια αυτή, και πάλι, απαιτείται συνεργασία. Οι εθνικοί εμπειρογνώμονες που συμμετέχουν σε επιτροπές θα εξετάσουν τους κανόνες εφαρμογής σε πολλές περιπτώσεις. Η εν λόγω εξέταση θα πρέπει να διεξαχθεί έχοντας ως στόχο τη θέσπιση των βέλτιστων κανόνων χρηματοδότησης το συντομότερο δυνατό. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, βάσει των διατάξεων που θεσπίστηκαν πρόσφατα σε τομεακά προγράμματα, θα πρέπει να συνδέεται στενότερα στο στάδιο της εφαρμογής, όσον αφορά τις πληροφορίες ή τον στρατηγικό διάλογο με την Επιτροπή. Υπό αυτήν την έννοια, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο μπορεί να διαδραματίσει καθοριστικό ρόλο για την προώθηση της έγκρισης απλών και αποτελεσματικών κανόνων εφαρμογής, με σκοπό την κατανομή των κονδυλίων, με βάση την ευρωπαϊκή προστιθέμενη αξία των προγραμμάτων. Ωστόσο, τα προγράμματα των οποίων η διαχείριση πραγματοποιείται από κοινού μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών αντιπροσωπεύουν το 80% του προϋπολογισμού της ΕΕ. Για τα εν λόγω προγράμματα, οι κανόνες εφαρμογής και οι διαδικασίες θα θεσπιστούν κατ’ αρχάς από την Επιτροπή σε ενωσιακό επίπεδο και θα συμπληρωθούν, κατά περίπτωση από εθνικούς και περιφερειακούς κανόνες που έχουν θεσπιστεί από τα κράτη μέλη με την εποπτεία και τον έλεγχο της Επιτροπής. Ιδιαίτερα για τον ορισμό των εν λόγω κανόνων και διαδικασιών, τα μέτρα απλούστευσης που συμπεριλαμβάνονται στις νομοθετικές πράξεις πρέπει να εφαρμόζονται στο πλαίσιο κοινής προσπάθειας και πνεύματος συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών και των θεσμικών οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Τα μέτρα απλούστευσης θεσπίζονται συχνά ως επιλογή στα προγράμματα των οποίων η διαχείριση πραγματοποιείται από κοινού με τα κράτη μέλη. Για παράδειγμα, στο πλαίσιο της Κοινής Γεωργικής Πολιτικής (ΚΓΠ), οι διαπραγματεύσεις είχαν ως αποτέλεσμα την παραχώρηση στα κράτη μέλη ευρείας διακριτικής ευχέρειας κατά την εφαρμογή του νέου κανονισμού για τις άμεσες ενισχύσεις[5]. Αυτό αφορά την επιλογή των καθεστώτων ενίσχυσης για τα οποία θα πρέπει να δαπανηθούν χρήματα, καθώς και τον τρόπο με τον οποίο πρέπει να εφαρμοστούν τα εν λόγω καθεστώτα. Η ευελιξία για τα κράτη μέλη θα μπορούσε να συνεπάγεται μια ορισμένη δυνατότητα απλούστευσης (ιδίως για τους δικαιούχους), αλλά η εμπειρία δείχνει ότι, γενικά, τείνει να περιπλέξει τη διαχείριση και τους ελέγχους τόσο για τις εθνικές αρχές όσο και για την Επιτροπή. Τα τελικά αποτελέσματα όσον αφορά το κόστος και τις επιβαρύνσεις εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από τις πολιτικές επιλογές σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή καλεί τα κράτη μέλη να εξετάσουν προσεκτικά τους τρόπους εφαρμογής της νέας νομοθεσίας με τον απλούστερο δυνατό τρόπο και να λάβουν πλήρως υπόψη τις επιπτώσεις που θα έχουν οι επιλογές τους από την άποψη των ελέγχων και των ποσοστών σφάλματος. Η Επιτροπή θα προσφέρει τη στήριξή της για την εφαρμογή των εν λόγω επιλογών σε εθνικό επίπεδο, και από την άποψη των τεχνικών πόρων - για παράδειγμα στην πολιτική για τη συνοχή - ιδίως για εκείνα τα κράτη μέλη που φαίνεται να αντιμετωπίζουν διοικητικές δυσκολίες σε αυτόν τον τομέα. Τέλος, υπενθυμίζεται ότι ο καθορισμός απλών κανόνων και διαδικασιών αποτελεί ένα μέσο για τη βελτίωση της κατάρτισης του προϋπολογισμού της ΕΕ. Υπό αυτήν την έννοια, η βελτίωση των δαπανών θα συνεπάγεται επίσης μείωση των ποσοστών σφαλμάτων, που πρέπει να επιτευχθεί χάρη στη σωστή και αποτελεσματική εφαρμογή προληπτικών και διορθωτικών μέτρων. Παρά το γεγονός ότι τα εν λόγω μέτρα αποσκοπούν στην προστασία του προϋπολογισμού της ΕΕ, η εφαρμογή τους είναι επίσης προς το συμφέρον των κρατών μελών, κυρίως επειδή τα μέτρα αυτά έχουν επιπτώσεις στους εθνικούς προϋπολογισμούς[6]. 2. Βασικά επιτεύγματα 2.1. Εξορθολογισμός των προγραμμάτων 2.1.1. Μείωση του αριθμού των προγραμμάτων Ένα γενικό αποτέλεσμα απλούστευσης ήταν η μείωση του αριθμού των προγραμμάτων χρηματοδότησης κατά 22, χάρη στη δημιουργία ολοκληρωμένων προγραμμάτων ανά τομέα πολιτικής. Η μόνη εξαίρεση αφορά το ολοκληρωμένο πρόγραμμα που προτείνει η Επιτροπή για τη φορολογία και τα τελωνεία (το πρόγραμμα «FISCUS»)[7], το οποίο οι συννομοθέτες συμφώνησαν να χωρίσουν. Σε όλες τις άλλες περιπτώσεις, χωριστά και διακριτά προγράμματα ενσωματώθηκαν σε ενιαία και συνεκτικά πλαίσια που ορίζονται ανά τομέα πολιτικής. Ο εξορθολογισμός των προγραμμάτων ανά τομέα πολιτικής αποτελεί ένα μέσο για την απλούστευση και τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας, καθώς αναμένεται να δημιουργήσει συνέργειες και κοινούς κανόνες και διαδικασίες εφαρμογής. Ενιαία τομεακά πλαίσια έχουν θεσπιστεί στο πλαίσιο της πολιτικής για την έρευνα και την καινοτομία (Ορίζων 2020), τη συνοχή, την αγροτική ανάπτυξη, καθώς και την αλιεία και τις θαλάσσιες πολιτικές (κανονισμός περί κοινών διατάξεων, εφεξής ΚΚΔ), στο πλαίσιο των Ταμείων που εμπίπτουν στις εξωτερικές σχέσεις (RELEX) και στις εσωτερικές υποθέσεις (Ταμείο Ασύλου, Ένταξης και Μετανάστευσης και Ταμείο Εσωτερικής Ασφάλειας), καθώς και για την κοινωνική πολιτική, όπου το πρόγραμμα για την Απασχόληση και την Κοινωνική Καινοτομία (EASI) στοχεύει στη χρηματοδότηση ορισμένων από τους στόχους της στρατηγικής «Ευρώπη 2020». 2.1.2. Ευθυγράμμιση με τον δημοσιονομικό κανονισμό Ένα άλλο σχετικό επίτευγμα υπήρξε η ευθυγράμμιση των διατάξεων των προγραμμάτων χρηματοδότησης με τον δημοσιονομικό κανονισμό. Οι συννομοθέτες αναγνώρισαν την ουσιαστική αξία του δημοσιονομικού κανονισμού[8] ως ένα συμφωνημένο σύνολο κανόνων που θα διασφαλίζει τη συνοχή και τη συνέπεια στην κοινοτική χρηματοδότηση. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο αναγνώρισαν έτσι την ανάγκη να εξασφαλισθεί η τήρηση των διατάξεων του δημοσιονομικού κανονισμού σε όλα τα τομεακά προγράμματα και να καταστεί πλήρως αποδεκτή μια τέτοια ευθυγράμμιση κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων. Επίσης, διασφαλίστηκε η συμμόρφωση με τον δημοσιονομικό κανονισμό μέσω απλών παραπομπών, χωρίς επανάληψη των σχετικών διατάξεων του δημοσιονομικού κανονισμού σε επιμέρους προγράμματα. Οι εν λόγω παραπομπές θα συμβάλουν στην αποφυγή διαφορετικών ερμηνειών ή/και αντιφάσεων κατά την εφαρμογή του δημοσιονομικού κανονισμού, λόγω της παρουσίας της ίδιας διάταξης σε διαφορετικά νομικά κείμενα. Επίσης, η συνοχή με τον δημοσιονομικό κανονισμό διασφαλίστηκε μέσω της εισαγωγής παρεκκλίσεων σε ένα πολύ περιορισμένο αριθμό αιτιολογημένων περιπτώσεων, κυρίως στον ΚΚΔ και, για παράδειγμα, στην περίπτωση των ταμείων που εμπίπτουν στις εσωτερικές υποθέσεις, όπου έχει επιτραπεί αναδρομική χρηματοδότηση σε περίπτωση μέτρων βοήθειας έκτακτης ανάγκης. Ορισμένοι κανόνες παρεκκλίσεων έχουν επίσης εισαχθεί στο νέο όργανο που έχει συσταθεί για την αντιμετώπιση της ανεργίας των νέων, την πρωτοβουλία για την απασχόληση των νέων (ΠΑΝ). Με σκοπό να εξασφαλιστεί η ταχεία εφαρμογή της ΠΑΝ, το σύνολο των πόρων που διατίθενται για την ΠΑΝ θα δεσμευθεί κατά τα πρώτα δύο έτη της περιόδου προγραμματισμού και η επιλεξιμότητα των δαπανών στο πλαίσιο της πρωτοβουλίας αυτής αναμένεται εκτάκτως την 1η Σεπτεμβρίου 2013. Επιπλέον, το κανονιστικό πλαίσιο καθορίζει επίσης κανόνες παρεκκλίσεων σχετικά με την υποχρέωση εθνικής συγχρηματοδότησης, προκειμένου να μειωθεί η επιβάρυνση των εθνικών προϋπολογισμών. 2.1.3. Συνέργειες και ενσωμάτωση Εκτός από τα εξορθολογισμένα προγράμματα, τα οποία εγγενώς συνάδουν με τον δημοσιονομικό κανονισμό, θα είναι δυνατό να δημιουργηθούν συνέργειες και να ενσωματωθούν οι προτεραιότητες της πολιτικής της ΕΕ. Έχουν δημιουργηθεί συνέργειες στο πλαίσιο των διαφόρων προγραμμάτων, για παράδειγμα στον τομέα της περιβαλλοντικά βιώσιμης ανάπτυξης. Οι άμεσες πληρωμές στους γεωργούς στο πλαίσιο της Κοινής Γεωργικής Πολιτικής (ΚΓΠ) έχουν προσδιοριστεί για την τήρηση των φιλικών προς το περιβάλλον πρακτικών από τους αγρότες. Ο στόχος, ο οποίος μπορεί πλέον να είναι ρεαλιστικός, είναι να συνδεθεί το 30% των άμεσων ενισχύσεων για τη στήριξη της γεωργίας με τις πρακτικές οικολογικού προσανατολισμού. Ωστόσο, η Επιτροπή είχε προτείνει τρεις απλές και ελέγξιμες πρακτικές που ισχύουν για όλους τους αγρότες. Αιτήματα των κρατών μελών για πρακτικές οικολογικού προσανατολισμού προσαρμοσμένων στις εθνικές και περιφερειακές συνθήκες, ώθησαν τους νομοθέτες να θεσπίσουν διάφορα κατώτατα όρια, εξαιρέσεις και επιλογές. Τα στοιχεία αυτά θα μπορούσαν ενδεχομένως να περιορίσουν το κόστος συμμόρφωσης για τους γεωργούς, αλλά και να περιπλέξουν τη διαχείριση και τους ελέγχους και θα μπορούσαν επίσης να έχουν επιπτώσεις στη δυνατότητα ελέγχου του συστήματος. Τα θεσμικά όργανα της ΕΕ έχουν επίσης αναγνωρίσει την ιδιαίτερη σημασία των αναγκών των μικρομεσαίων επιχειρήσεων. Έχουν καταβληθεί σημαντικές προσπάθειες για τον καθορισμό του κατάλληλου πλαισίου για τις επενδύσεις των ΜΜΕ σε διάφορα προγράμματα [Πρόγραμμα για την ανταγωνιστικότητα των επιχειρήσεων και των μικρομεσαίων επιχειρήσεων - COSME, Ορίζων 2020 (έρευνα και ανάπτυξη), ΚΚΔ]. Ειδικότερα, εξετάζονται οι επενδυτικές ανάγκες που δεν ικανοποιούνται από την αγορά στο πλαίσιο της υφιστάμενης οικονομικής κατάστασης [COSME, Ορίζων 2020, Διευκόλυνση «Συνδέοντας την Ευρώπη» (υποδομές) - ΔΣΕ, ΚΚΔ]. Για τον σκοπό αυτό, έχουν θεσπιστεί νέα χρηματοδοτικά μέσα. Τα μέσα αυτά θα παράσχουν συμπληρωματικούς πόρους για επενδύσεις. 2.2. Απλούστεροι κανόνες και πιο προσιτή χρηματοδότηση για τη μείωση των ποσοστών σφάλματος και καλύτερα αποτελέσματα 2.2.1. Προσανατολισμός προς την επίτευξη αποτελεσμάτων Ένα σημαντικό βήμα για την απλούστευση και τον εξορθολογισμό υπήρξε επίσης ο προσανατολισμός στο αποτέλεσμα των προγραμμάτων: ένας περιορισμένος αριθμός από σαφείς στόχους και προτεραιότητες, που συνδέονται με τη στρατηγική Ευρώπη 2020. Οι στόχοι της χρηματοδότησης της ΕΕ συνδέονται άμεσα, στα τομεακά προγράμματα, με τη στρατηγική «Ευρώπη 2020». Η σύνδεση αυτή υποστηρίχθηκε από τους συννομοθέτες κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων. Σε ορισμένες περιπτώσεις, ένα ειδικό άρθρο προέβλεπε κάτι τέτοιο, όπως στο πρόγραμμα πλαίσιο «Ορίζων 2020»[9]. Σε άλλες περιπτώσεις, η αναφορά στη στρατηγική «Ευρώπη 2020» συμπεριλήφθηκε ως βασικό στοιχείο στα άρθρα που καθορίζουν τους στόχους που πρέπει να επιτευχθούν από το πρόγραμμα, ή τουλάχιστον στις αιτιολογικές σκέψεις. Το ίδιο ισχύει επίσης στην περίπτωση του ΚΚΔ. Η πολιτική προτεραιότητα της επίτευξης ορισμένων από τους στόχους της στρατηγικής «Ευρώπη 2020» επιδιώκεται επίσης μέσω ενός ειδικού χρηματοδοτικού μέσου, του προγράμματος για την απασχόληση και την κοινωνική καινοτομία (EASI) (919,496 εκατ. ευρώ), το οποίο διαχειρίζεται η Επιτροπή σε κεντρικό επίπεδο. Η επίτευξη των στόχων της στρατηγικής «Ευρώπη 2020» αποτελεί επίσης προτεραιότητα για την πολιτική συνοχής, όπου οι δαπάνες συνδέονται συστηματικά με τους εν λόγω στόχους. Ένα κοινό στρατηγικό πλαίσιο θεσπίστηκε για το σύνολο των Ευρωπαϊκών Διαρθρωτικών και Επενδυτικών Ταμείων (ESI), με σκοπό τη μετατροπή των στόχων της στρατηγικής «Ευρώπη 2020» σε επενδυτικές προτεραιότητες. Σε επιχειρησιακό επίπεδο, οι συμφωνίες εταιρικής σχέσης συνάπτονται με κάθε κράτος μέλος. Οι εν λόγω συμφωνίες θα καθορίζουν τη δέσμευση των εταίρων σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο να χρησιμοποιούν τα κεφάλαια που διατίθενται για την υλοποίηση προγραμμάτων και έργων που συνδέονται στενά με τη στρατηγική «Ευρώπη 2020». Τα προγράμματα που υποστηρίζονται από τα Ταμεία ESI θα περιλαμβάνουν ένα πλαίσιο επιδόσεων σύμφωνα με το οποίο θα μπορεί να αξιολογηθεί η πρόοδος όσον αφορά τις δεσμεύσεις που έχουν αναληφθεί. Για να ενισχυθεί η εστίαση στα αποτελέσματα και στην επίτευξη των στόχων της στρατηγικής «Ευρώπη 2020», θα προβλεφθεί και θα διατεθεί ένα αποθεματικό επιδόσεων το οποίο ανέρχεται στο 6% του προϋπολογισμού για τη συνοχή στο πλαίσιο του στόχου «επενδύσεις για την ανάπτυξη και την απασχόληση», καθώς και για την αγροτική ανάπτυξη, μετά από επανεξέταση το 2019, όσον αφορά τις προτεραιότητες που έχουν επιτύχει τα ορόσημά τους σε σχέση με την επίτευξη των στόχων του προγράμματος που σχετίζονται με τη στρατηγική «Ευρώπη 2020» (πλαίσιο επιδόσεων). Ένα άλλο μέσο που θα προωθήσει την προσανατολισμένη στο αποτέλεσμα προσέγγιση της πολιτικής συνοχής είναι το κοινό σχέδιο δράσης (ΚΣΔ). Το ΚΣΔ παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να υλοποιήσουν από κοινού τα προγράμματα με βάση τις εκροές και τα αποτελέσματα που έχουν συμφωνηθεί εκ των προτέρων με την Επιτροπή. Οι πληρωμές στο πλαίσιο του ΚΣΔ εξαρτώνται από το επίπεδο επιτυχίας και λαμβάνουν τη μορφή απλουστευμένων επιλογών κόστους. 2.2.2. Εστίαση στις επιδόσεις Η βελτίωση και η μέτρηση των επιδόσεων αποτελούν βασικό στοιχείο της χρηματοδότησης της ΕΕ την περίοδο 2014-2020: οι στόχοι των προγραμμάτων χρηματοδότησης είναι S.M.A.R.T. (ειδικοί, μετρήσιμοι, εφικτοί, κατάλληλοι και χρονικά προσδιορισμένοι) και συνοδεύονται από δείκτες επιδόσεων[10]. Όλα τα εγκεκριμένα προγράμματα χρηματοδότησης συνάδουν με τις αρχές που σχετίζονται με τις επιδόσεις που προβλέπεται στον δημοσιονομικό κανονισμό. Περιλαμβάνουν ακριβείς και λεπτομερείς πληροφορίες σχετικά με την προστιθέμενη αξία της προτεινόμενης παρέμβασης, τη συνάφειά της με τους στρατηγικούς στόχους της Επιτροπής και τους στόχους τομεακής πολιτικής της ΕΕ, τους ειδικούς στόχους που περιγράφουν τα αποτελέσματα που θα επιτευχθούν από την παρέμβαση και τους δείκτες απόδοσης για τη μέτρηση της επίτευξης των στόχων αυτών, τόσο σε ποσοτικό όσο και σε ποιοτικό επίπεδο. Η προστιθέμενη αξία της ΕΕ, η οποία αποτελεί βασικό στοιχείο για την κατανομή των κονδυλίων της ΕΕ, συμπεριλήφθηκε στο κείμενο των περισσότερων νομοθετικών προτάσεων, συχνά ως μέρος των διατάξεων για την αξιολόγηση, όπου έχει οριστεί να εκτιμηθεί στις εκθέσεις αξιολόγησης σχετικά με την επίτευξη των στόχων του συνόλου των πρωτοβουλιών που χρηματοδοτούνται από τα προγράμματα, που θα καθοριστούν από την Επιτροπή στα μισά της περιόδου χρηματοδότησης. Η βελτιωμένη απόδοση βρίσκεται επίσης στη βάση των μηχανισμών χρηματοδότησης που καθορίζονται σε ορισμένα προγράμματα. Η θεματική συγκέντρωση στον ΚΚΔ και στους ειδικούς κανονισμούς των Ταμείων για τα ταμεία ESI ή η ανταμοιβή επιδόσεων στον Μηχανισμό Προενταξιακής Βοήθειας (ΜΠΒ ΙΙ) - που παρέχει χρηματοδοτική στήριξη σε χώρες που έχουν ως στόχο να προσχωρήσουν στην Ευρωπαϊκή Ένωση - επικεντρώνεται στη μέτρηση των επιδόσεων και στη βελτίωση της ενωσιακής χρηματοδότησης. Το πλαίσιο και το αποθεματικό επιδόσεων που προβλέπεται στον ΚΚΔ εφαρμόζουν εξίσου τις αρχές επιδόσεων σε όλα τα Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία (Ταμεία ESI). 2.2.3. Απλουστευμένες επιλογές κόστους Η εισαγωγή ενιαίων μοντέλων χρηματοδότησης θα αποτελέσει επίσης σημαντική απλούστευση, ιδίως όσον αφορά τη μείωση του διοικητικού φόρτου και των διοικητικών δαπανών. Οι απλουστευμένες επιλογές δαπανών λαμβάνουν νέα διάσταση στα Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία (Ταμεία ESI). Πρώτον, δεν περιορίζονται πια στο Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ) και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ), αλλά εφαρμόζονται επίσης στο Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και στο Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας (ΕΤΘΑ) καθώς και τα Ταμεία που εμπίπτουν στις «Εσωτερικές Υποθέσεις». Πολλές καινοτομίες έχουν εισαχθεί στον κανονισμό. Για παράδειγμα, ο υπολογισμός κατ’ αποκοπή συντελεστών θα εφαρμόζεται σε όλους τους τύπους δαπανών και όχι μόνο στις έμμεσες δαπάνες. Ορισμένα ποσοστά και μέθοδοι υπολογισμού έχουν επίσης ενσωματωθεί στον κανονισμό, ενώ έχουν εισαχθεί και συνδέσεις με άλλες ενωσιακές πολιτικές. Η χρήση απλουστευμένων επιλογών κόστους θα μειώσει τον διοικητικό φόρτο των διαχειριστικών αρχών και των δικαιούχων και θα ενισχύσει τη νομική και οικονομική ασφάλεια. Το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο δήλωσε πρόσφατα ότι «έργα των οποίων οι δαπάνες δηλώνονται με τη χρήση SCO [απλουστευμένων επιλογών κόστους] είναι λιγότερο επιρρεπή σε σφάλματα. Επομένως, η διεύρυνση της χρήσης απλουστευμένων επιλογών κόστους θα είχε προφανώς θετικό αντίκτυπο στο επίπεδο σφάλματος»[11]. Ως εκ τούτου, για να ενθαρρυνθεί η χρήση των SCO, έχουν καταστεί υποχρεωτικά ακόμη και για τα μικρότερα έργα του ΕΚΤ[12], καθώς και για το σκέλος υλικής βοήθειας του Ταμείου Ευρωπαϊκής Βοήθειας προς τους Απόρους (FEAD). Στο πρόγραμμα «Ορίζων 2020» θεσπίστηκε ενιαίος συντελεστής απόδοσης, καθώς και υποχρεωτικός κατ’ αποκοπή συντελεστής για τις έμμεσες δαπάνες. Ο ενιαίος συντελεστής απόδοσης θα εφαρμόζεται σε όλους τους δικαιούχους με εξαίρεση τις νομικές οντότητες μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα στο πλαίσιο της ίδιας δράσης («ένα έργο – ένας συντελεστής χρηματοδότησης») και ο κατ’ αποκοπή συντελεστής για τις έμμεσες δαπάνες θα εφαρμόζεται σχεδόν σε όλες τις δράσεις και όλες τις κατηγορίες συμμετεχόντων. Με τα δύο αυτά μέτρα θα αποφεύγονται οι πολύπλοκοι υπολογισμοί, η υποβολή εκθέσεων και τα σφάλματα. Αυτή η καινοτομία είναι ιδιαίτερα σημαντική λόγω του στρατηγικού ρόλου της έρευνας και της καινοτομίας για την οικονομία της ΕΕ. Αυτό το μέτρο απλούστευσης έχει επίσης στόχο την αποδέσμευση πόρων, από πλευράς διοικητικού χρόνου και ενέργειας, που μπορούν να χρησιμοποιηθούν με περισσότερο παραγωγικό τρόπο για τη δράση. Το Ελεγκτικό Συνέδριο, στη γνώμη του αριθ. 6/2012 για την πρόταση για το πρόγραμμα πλαίσιο «Ορίζων 2020»[13], τάχθηκε υπέρ αυτού του ριζικά απλουστευμένου μοντέλου χρηματοδότησης των δαπανών εκτιμώντας ότι «θα διευκολύνει και θα επιταχύνει τη διαδικασία εφαρμογής» και «θα μειώσει τον κίνδυνο παρατυπιών». 2.2.4. Μείωση της επιβάρυνσης του λογιστικού ελέγχου Η επιβάρυνση που αντιπροσωπεύει ο λογιστικός έλεγχος έχει μειωθεί σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας. Στον ΚΚΔ, έχουν συμπεριληφθεί κανόνες οι οποίοι περιορίζουν τον έλεγχο των πράξεων κάτω από ένα ορισμένο όριο (200 000 ευρώ για το ΕΤΠΑ/Ταμείο Συνοχής, 150 000 ευρώ για το ΕΚΤ και 100 000 ευρώ για το ΕΤΘΑ). Ως εκ τούτου, θα μπορούσε να επιτευχθεί σημαντική απλούστευση. Επίσης, η περίοδος διατήρησης των εγγράφων τεκμηρίωσης είναι πιο σύντομη και αυτό μειώνει τον διοικητικό φόρτο για τους δικαιούχους. 2.2.5. Επιλεξιμότητα των δαπανών ΦΠΑ Ένα περαιτέρω βήμα απλούστευσης υπήρξε η ευθυγράμμιση των διατάξεων σχετικά με την επιστροφή των δαπανών ΦΠΑ στα διάφορα τομεακά προγράμματα με τη σχετική διάταξη του δημοσιονομικού κανονισμού. Η ευθυγράμμιση αυτή θα διασφαλίσει τη συνοχή στην αντιμετώπιση των δαπανών ΦΠΑ που βαρύνουν τους δικαιούχους στο πλαίσιο των διαφόρων προγραμμάτων, σύμφωνα με τον δημοσιονομικό κανονισμό και θα εξασφαλίσει νομική σαφήνεια. Ο ΦΠΑ θεωρείται επιλέξιμη δαπάνη, υπό την προϋπόθεση ότι δεν είναι ανακτήσιμος βάσει του εθνικού δικαίου και έχει καταβληθεί από δικαιούχο ο οποίος δεν θεωρείται πρόσωπο μη υποκείμενο στον φόρο[14]. Επιπλέον, υφίσταται μόνο ελάχιστος αριθμός εξαιρέσεων σε σύγκριση με τον πρότυπο κανόνα: στον ΚΚΔ, σε ταμεία που εμπίπτουν στις «Εσωτερικές Υποθέσεις» και στη ΔΣΕ. Σε αυτές τις περιπτώσεις, οι εξαιρέσεις έχουν καθοριστεί με τον απλούστερο δυνατό τρόπο, για να αποφευχθεί η σύγχυση και τα σφάλματα στην εφαρμογή. 2.2.6. Σταδιακή κατάργηση εθνικών κονδυλίων Έχει επιτευχθεί σημαντική πρόοδος στην παροχή ενός απλού και συνεκτικού πλαισίου για τη χρηματοδοτική στήριξη σε ενωσιακό επίπεδο με τη σταδιακή κατάργηση των εθνικών κονδυλίων στο πλαίσιο του προγράμματος για το περιβάλλον και την κλιματική δράση, το οποίο διαχειρίζεται η Επιτροπή σε κεντρικό επίπεδο. Τα εθνικά κονδύλια για τη χρηματοδότηση περιβαλλοντικών έργων στο πλαίσιο του προγράμματος LIFE της ΕΕ θα πρέπει να καταργηθούν σταδιακά και θα εξαλειφθούν εντελώς το 2018. Οι εθνικές ποσοστώσεις για την κατανομή των κονδυλίων της ΕΕ για περιβαλλοντικά έργα εξασφάλισε προηγουμένως την κατανομή του συνολικού προϋπολογισμού του προγράμματος σε κάθε κράτος μέλος βάσει ενός προκαθορισμένου ενδεικτικού ποσού. Ωστόσο, τα εθνικά κονδύλια δεν έχουν οδηγήσει σε πιο ισορροπημένη κατανομή της χρηματοδότησης, λόγω της διαφορετικής ποιότητας και του αριθμού των έργων που υποβάλλονται ανά κράτος μέλος. Στην πραγματικότητα, μείωσαν την προστιθέμενη αξία της ΕΕ του προηγούμενου περιβαλλοντικού προγράμματος (LIFE+)[15], επειδή δεν ήταν δυνατή η χρηματοδότηση έργων υψηλότερης ποιότητας, δεδομένου ότι ο προϋπολογισμός για ένα συγκεκριμένο έτος έπρεπε να κατανεμηθεί ανάλογα με την εθνική προέλευση των έργων. Η σταδιακή κατάργηση των εν λόγω ποσοστώσεων αποτελεί συνεπώς σημαντικό επίτευγμα όσον αφορά την αποτελεσματικότητα και την ποιότητα των δαπανών. Από το 2018, τα κονδύλια θα διατεθούν για τα καλύτερα περιβαλλοντικά έργα σε επίπεδο ΕΕ, αν και θα παρέχεται τεχνική βοήθεια από την Επιτροπή στα κράτη μέλη στα οποία δυνητικοί δικαιούχοι ενδέχεται να αντιμετωπίζουν δυσκολίες κατά τον σχεδιασμό έργων επαρκούς ποιότητας προκειμένου να λάβουν οικονομική στήριξη από την ΕΕ. 2.3. Ηλεκτρονική διακυβέρνηση Η τεχνολογική πρόοδος λαμβάνεται δεόντως υπόψη για το ΠΔΠ 2014-20 - η διαχείριση της πολιτικής συνοχής θα γίνεται ηλεκτρονικά από το 2016. Η χρήση ηλεκτρονικών συστημάτων ανταλλαγής δεδομένων για την επικοινωνία με τους δικαιούχους, τη χρήση των υφιστάμενων βάσεων δεδομένων και την αποθήκευση εγγράφων στο πλαίσιο της πολιτικής συνοχής (ηλεκτρονική συνοχή) θα μειώσει τον διοικητικό φόρτο για τους δικαιούχους, για παράδειγμα, με την κατάργηση της υποχρέωσης να υποβάλουν τα ίδια στοιχεία περισσότερες φορές. Έχει υπολογιστεί ότι η ηλεκτρονική συνοχή θα μειώσει τον συνολικό διοικητικό φόρτο στο επίπεδο της ΕΕ κατά περίπου 11%. Η απαίτηση αυτή βασίζεται στην κύρια σύσταση της ομάδας υψηλού επιπέδου ανεξάρτητων ενδιαφερόμενων μερών σχετικά με τον διοικητικό φόρτο, που απορρέει από την αρχική εκτίμηση του διοικητικού φόρτου κατά την περίοδο 2000-2006. Η ηλεκτρονική συνοχή θα μειώσει επίσης τους κινδύνους απώλειας εγγράφων και, μακροπρόθεσμα, το κόστος αρχειοθέτησης. Οι συννομοθέτες, παρότι υποστηρίζουν την ηλεκτρονική συνοχή, καθυστέρησαν την υποχρεωτική θέσπισή της έως την 31η Δεκεμβρίου 2015 (η Επιτροπή πρότεινε αρχικά την 31η Δεκεμβρίου 2014), με σκοπό να δοθεί περισσότερος χρόνος στις εθνικές διοικήσεις για την εφαρμογή των απαραίτητων συστημάτων και διαδικασιών. 3. Χαμένες ευκαιρίες 3.1. Υπερβολικά λεπτομερείς βασικές πράξεις Οι αντικρουόμενες προτεραιότητες παρεμποδίζουν μερικές φορές την επίτευξη περισσότερο φιλόδοξων αποτελεσμάτων όσον αφορά την απλούστευση. Έχουν θεσπιστεί λεπτομερείς διατάξεις σε ορισμένα από τα βασικά νομοθετικά κείμενα, για τη δημιουργία σταθερού και αυστηρού νομοθετικού πλαισίου, που καθορίζει εκ των προτέρων όλα τα πιθανά στοιχεία, περιορίζοντας έτσι το περιθώριο διακριτικής ευχέρειας που διαθέτει η Επιτροπή κατά την υλοποίηση των προγραμμάτων. Αυτή η τάση συμπερίληψης σημαντικών λεπτομερειών στα νομοθετικά κείμενα θα μειώσει το περιθώριο ελιγμών της Επιτροπής κατά την υλοποίηση των προγραμμάτων και έχει οδηγήσει στην υπερβολική επιβάρυνση ορισμένων βασικών πράξεων με τεχνικές λεπτομέρειες που μπορεί να αποδειχθούν μη ευέλικτες και δύσκολα ερμηνεύσιμες. Πολλά στοιχεία που διαμορφώνουν την υλοποίηση αναλυτικά έχουν προστεθεί στις βασικές πράξεις. Πρόκειται για θεματικές προτεραιότητες ή τύπους πράξεων για όλη τη διάρκεια των προγραμμάτων (ταμεία RELEX, ΔΣΕ, LIFE, πρόγραμμα για τους καταναλωτές), αλλά επιπλέον, σε διάφορα προγράμματα, για στόχους, επιλέξιμες δράσεις ή ακόμη και κριτήρια που πρέπει να χρησιμοποιούνται από την Επιτροπή κατά τον καθορισμό του προγράμματος εργασίας της - το βασικό μέσο της Επιτροπής για τον προγραμματισμό των χρηματοδοτικών της δραστηριοτήτων (όπως για την περίπτωση του προγράμματος υγείας). Σε άλλες περιπτώσεις, οι λεπτομέρειες αυτές συμπεριλήφθηκαν στις βασικές πράξεις: θα ήταν καλύτερα να είχαν καθοριστεί σε μεταγενέστερο στάδιο, μέσω κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων, για την αποφυγή υπερφόρτωσης των βασικών πράξεων με τεχνικές λεπτομέρειες και για την παροχή μεγαλύτερης ευελιξίας όσον αφορά τον καθορισμό των εν λόγω στοιχείων. Η τάση αυτή ήταν προφανής στα ταμεία της Κοινής Γεωργικής Πολιτικής (ΚΓΠ), καθώς και για τα χρηματοδοτικά μέσα για τα ταμεία ESI (ΚΚΔ) ή στο πλαίσιο της ΔΣΕ. Ωστόσο, η δυνατότητα που συμφωνήθηκε στο πλαίσιο της ΔΣΕ, να χρησιμοποιούνται κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις για την τροποποίηση των βασικών όρων, προϋποθέσεων και διαδικασιών για κάθε χρηματοδοτικό μέσο, μετά από την αξιολόγηση των μέσων αυτών, καθώς και να λαμβάνονται υπόψη οι μεταβαλλόμενες συνθήκες της αγοράς, αποτελεί χρήσιμο μέσο για να αποφεύγεται η ακαμψία στην εκτέλεση του προϋπολογισμού και συμβάλλει στην έγκαιρη ανταπόκριση στις μεταβαλλόμενες συνθήκες της αγοράς. 3.2. Αυστηρότερος έλεγχος της εφαρμογής των προγραμμάτων από την Επιτροπή. 3.2.1. Κατανομή του προϋπολογισμού των προγραμμάτων Η αναλυτική κατανομή του προϋπολογισμού, καθώς και οι περιπτώσεις δημοσιονομικής κατανομής στις περισσότερες βασικές πράξεις, καθορίζουν την κατανομή του προϋπολογισμού των σχετικών προγραμμάτων για τα επόμενα επτά έτη. Η κατανομή αυτή περιορίζει την ικανότητα της Επιτροπής να αναπροσανατολίσει τη χρηματοδοτική στήριξη της ΕΕ, μετά από απρόβλεπτες οικονομικές, κοινωνικές και πολιτικές εξελίξεις. Ως εκ τούτου, μπορεί να μειωθεί η αποτελεσματικότητα των δαπανών της ΕΕ. Ωστόσο, ο κίνδυνος αυτός μετριάζεται με την εκχώρηση εξουσιών στην Επιτροπή για την τροποποίηση των χορηγήσεων με κατ’ εξουσιοδότηση πράξη. Για να εξασφαλιστεί αυστηρότερος εκ των προτέρων δημοκρατικός έλεγχος σχετικά με την κατανομή του προϋπολογισμού από την Επιτροπή κατά τη διάρκεια της εφαρμογής (εκτός από την ετήσια διαδικασία κατανομής του προϋπολογισμού), το νομοθετικό κείμενο των περισσότερων χρηματοδοτικών προγραμμάτων περιέχει λεπτομερή κατανομή του προϋπολογισμού. Για τον σκοπό αυτό, οι θεματικές προτεραιότητες που θεσπίστηκαν πρόσφατα συνοδεύονται από ποσοστιαία κατανομή του συνολικού κονδυλίου του προγράμματος για τα επόμενα επτά έτη (RELEX, ΔΣΕ, Δημιουργική Ευρώπη, Galileo, COSME), αν και συχνά συνοδεύονται από περιθώριο ευελιξίας για αυτόνομες δράσεις από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και από τη δυνατότητα έγκρισης κατ’ εξουσιοδότηση πράξης σε περίπτωση που πρέπει να υπάρξει υπέρβαση του εν λόγω περιθωρίου. Έχει θεσπιστεί ένα ελάχιστο ποσοστό κατανομής του προϋπολογισμού ανά δράση ακόμη και στην περίπτωση που οι εν λόγω δράσεις θα υλοποιηθούν από τα κράτη μέλη, μέσω εθνικών προγραμμάτων που πρέπει να εγκριθούν από την Επιτροπή (Ταμεία που εμπίπτουν στις Εσωτερικές Υποθέσεις). Παρά το γεγονός ότι τα εν λόγω χρηματοδοτικά κονδύλια έχουν ως στόχο την εξασφάλιση της ελάχιστης χρηματοδότησης των κοινών προτεραιοτήτων της ΕΕ από τα κράτη μέλη, έρχονται σε αντίθεση με την ποικιλομορφία των καταστάσεων και των προτεραιοτήτων που πρέπει να χρηματοδοτηθούν στα κράτη μέλη σε αυτόν τον τομέα πολιτικής, καθώς και με τη δυσκολία για την Επιτροπή να εξασφαλίσει την εκπλήρωσή τους, στις περιπτώσεις όπου η υλοποίηση έχει ανατεθεί στα κράτη μέλη και η Επιτροπή ασκεί εποπτικό και ελεγκτικό ρόλο (κοινή διαχείριση). Σε ορισμένες περιπτώσεις, έχει θεσπιστεί ένα επιπλέον επίπεδο λεπτομέρειας στην κατανομή του προτεινόμενου από την Επιτροπή προϋπολογισμού (EASI, Erasmus+, Ορίζων 2020). Η αναλυτική κατανομή του προϋπολογισμού μπορεί να είναι ιδιαίτερα επαχθής σε προγράμματα στα οποία, λόγω της φύσης της χρηματοδοτούμενης δραστηριότητας, είναι ύψιστης σημασίας η πλήρης ευελιξία στην κατανομή του προϋπολογισμού (Μηχανισμός Πολιτικής Προστασίας της Ένωσης, πρόγραμμα Εθελοντών Ανθρωπιστικής Βοήθειας της ΕΕ, το οποίο θα χρηματοδοτήσει ένα σώμα εθελοντών σε ενωσιακό επίπεδο για την παροχή ανθρωπιστικής βοήθειας) ή για προγράμματα για τα οποία προβλέπονται μικρού ύψους χρηματοδοτικά κονδύλια, όπου απαιτείται πλήρης ευελιξία για τη διαχείριση των περιορισμένων πόρων με τον πιο αποτελεσματικό τρόπο (προγράμματα για τα Δικαιώματα, την Ισότητα, την Ιθαγένεια και τη Δικαιοσύνη, Τελωνεία 2020, Hercule III - καταπολέμηση της απάτης, Pericles - προστασία του ευρώ από την παραχάραξη και την κιβδηλία). 3.2.2. Διοικητικός φόρτος Ενισχύθηκε ο εκ των προτέρων έλεγχος από τα κράτη μέλη σχετικά με την κατανομή του προϋπολογισμού από την Επιτροπή: αυτό θα οδηγήσει σε λιγότερη ευελιξία στην εφαρμογή των προγραμμάτων χρηματοδότησης από την Επιτροπή. Οι διαδικασίες αυτές μπορεί επίσης να υπονομεύσουν την αποτελεσματικότητα, και κατά συνέπεια να επηρεάσουν αρνητικά την ποιότητα των δαπανών. Οι καθιερωμένες διαδικασίες επιτροπολογίας, που έχουν εισαχθεί ή ενισχυθεί από το Συμβούλιο στα περισσότερα προγράμματα, διασφαλίζουν ήδη τον έλεγχο του προγράμματος εργασίας από εθνικούς εμπειρογνώμονες, οι οποίοι συμμετέχουν σε επιτροπές. Ωστόσο, το Συμβούλιο προσέθεσε ακόμη έναν έλεγχο της κατανομής του προϋπολογισμού από την Επιτροπή σε ορισμένα προγράμματα (Ορίζων 2020, ΔΣΕ). Σε αυτά τα προγράμματα, η απόφαση επιχορήγησης - η διοικητική πράξη με την οποία η Επιτροπή καθορίζει τους όρους και το ύψος της επιχορήγησης σε έναν δικαιούχο, στο πλαίσιο του προγράμματος εργασίας που έχει εγκριθεί - θα πρέπει επίσης να αποτελέσει αντικείμενο γνωμοδότησης της αρμόδιας επιτροπής. Στην περίπτωση των κατευθυντήριων γραμμών για τα διευρωπαϊκά τηλεπικοινωνιακά δίκτυα (ΔΕΔ-Τηλεπικοινωνίες), το Συμβούλιο, με την υποστήριξη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, εισήγαγε την υποχρέωση προκαταρκτικής διαβούλευσης με τους εθνικούς εμπειρογνώμονες, πριν από την τακτική διαδικασία επιτροπολογίας, για την έγκριση του προγράμματος εργασίας. Οι εν λόγω διοικητικές διαδικασίες, ενώ επηρεάζουν τη θεσμική ισορροπία, μπορεί να μειώσουν την αποτελεσματικότητα της χρηματοδότησης της ΕΕ, διότι προσθέτουν διαδικαστικές καθυστερήσεις, γραφειοκρατία και δαπάνες. Οι επιπτώσεις αυτές μπορεί να είναι ιδιαίτερα αρνητικές σε περιπτώσεις όπου η χρηματοδοτική στήριξη από την ΕΕ είναι επειγόντως αναγκαία, για παράδειγμα, όταν πρόκειται για τη λήψη έκτακτων μέτρων ενίσχυσης για την ασφάλεια των τροφίμων και των ζωοτροφών. 4. Μελλοντικές ενέργειες: Επόμενα στάδια 4.1. Στο επίπεδο των θεσμικών οργάνων της ΕΕ Τα θεσμικά όργανα της ΕΕ θα πρέπει να θεσπίσουν νόμους που συμπληρώνουν τα βασικά νομοθετικά κείμενα, εφόσον προβλέπεται, και μέτρα εφαρμογής με γρήγορο και αποτελεσματικό τρόπο, με σκοπό την έναρξη της συγκεκριμένης κατανομής κονδυλίων το συντομότερο δυνατό. Το νομικό πλαίσιο σε ορισμένους τομείς πολιτικής πρέπει να συμπληρωθεί με την έγκριση πράξεων που συμπληρώνουν τα βασικά κείμενα, μέσω της προσθήκης των απαραίτητων τεχνικών προδιαγραφών. Για τη διευκόλυνση και την επιτάχυνση της διαδικασίας, η εξουσία για την έγκριση αυτών των πράξεων έχει ανατεθεί στην Επιτροπή. Οι σχετικές μη νομοθετικές πράξεις θα εγκριθούν γρήγορα, με σκοπό τη θέσπιση πλήρους νομοθετικού πλαισίου το συντομότερο δυνατόν και την έναρξη της παροχής χρηματοδοτικής στήριξης. Πιο συγκεκριμένα, η κατανομή των κονδυλίων πραγματοποιείται μέσω μέτρων εφαρμογής που είναι απαραίτητα για όλα τα χρηματοδοτικά προγράμματα. Αυτά περιλαμβάνουν προγράμματα εργασίας, όπου η Επιτροπή διαχειρίζεται το σχετικό πρόγραμμα χρηματοδότησης σε κεντρικό επίπεδο, αλλά και πρότυπα και μοντέλα. Για τη θέσπιση των μέτρων αυτών, θα πρέπει να συνεχιστεί η προσπάθεια απλούστευσης. Οι νομοθετικές διατάξεις πρέπει να εφαρμοστούν με αποτελεσματικό τρόπο, αποφεύγοντας έτσι τον διοικητικό φόρτο και τις καθυστερήσεις στον μέγιστο δυνατό βαθμό, με σκοπό την κατανομή των κονδυλίων στους δικαιούχους το συντομότερο δυνατό. Ομοίως, μέτρα - όπως κατευθυντήριες γραμμές - τα οποία διευκολύνουν την εφαρμογή, θα πρέπει να εγκριθούν γρήγορα από την Επιτροπή, όταν προβλέπονται στις βασικές πράξεις (για παράδειγμα, ΔΣΕ, Ορίζων 2020, Δημιουργική Ευρώπη). 4.2. Στο επίπεδο των κρατών μελών Τα κράτη μέλη έχουν επίσης σημαντική ευθύνη για την απλούστευση. Θα πρέπει να αποφευχθούν περιττά διοικητικά βάρη για τους δυνητικούς δικαιούχους της χρηματοδοτικής στήριξης της ΕΕ και να επικεντρωθεί η χρήση των κεφαλαίων σε συμφωνημένες προτεραιότητες και στόχους της ΕΕ. Προκειμένου ο εξορθολογισμός να είναι αποτελεσματικός, έχουν θεσπιστεί συστήματα στο σύνολο των διαφόρων προγραμμάτων χρηματοδότησης για τη συγκέντρωση της κατανομής των κονδυλίων στις θεματικές προτεραιότητες και στόχους της πολιτικής, όπως ορίζεται στη στρατηγική «Ευρώπη 2020». Ωστόσο, τα συστήματα αυτά προβλέπουν συχνά μόνο μια δυνατότητα. Για να είναι αποτελεσματικά, πρέπει να εφαρμοστούν. Όταν εκτελεστικά καθήκοντα μεταβιβάζονται στα κράτη μέλη (π.χ. Ταμεία ESI), τα κράτη μέλη έχουν την ευθύνη να επιδιώξουν τις συμφωνημένες θεματικές προτεραιότητες και τους στόχους μέσω της καθιέρωσης κανόνων και διαδικασιών που μπορεί να ευνοήσουν την επίτευξή τους. Κατά τη χρηματοδότηση προγραμμάτων στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης με την Επιτροπή, τα κράτη μέλη έχουν την ευθύνη να συνεχίσουν την προσπάθεια απλούστευσης, με τη θέσπιση των αναγκαίων πολιτικών και θεσμικών πλαισίων, τόσο για τον προγραμματισμό όσο και την υλοποίηση, με γρήγορο και αποτελεσματικό τρόπο. Αυτό συνεπάγεται την αποφυγή περιττού διοικητικού φόρτου, τη θέσπιση κανόνων και διαδικασιών που μπορεί να διευκολύνουν την πρόσβαση των δικαιούχων στη χρηματοδοτική στήριξη της ΕΕ, καθώς και τον καθορισμό διαφανών και προσιτών νομοθετικών και διοικητικών πλαισίων. Τα πλαίσια αυτά θα τεθούν σε εφαρμογή με σκοπό τη διευκόλυνση και την επιτάχυνση της κατανομής των κονδυλίων στους δικαιούχους, τη στήριξη των επενδύσεων και την αποφυγή περιττών δαπανών και διασποράς των πόρων της ΕΕ μέσω μη παραγωγικών διαύλων. Η ύπαρξη απλών κανόνων και διαδικασιών είναι ο καλύτερος τρόπος για την επίτευξη αυτών των αποτελεσμάτων. 4.3. Επιτροπή και κράτη μέλη Τα μέτρα απλούστευσης που θεσπίστηκαν στα χρηματοδοτικά προγράμματα πρέπει να γίνουν αποτελεσματικά μέσω της εφαρμογής. Τόσο η Επιτροπή όσο και τα κράτη μέλη έχουν ευθύνες στον τομέα αυτό. Φιλόδοξα προγράμματα, τα οποία θα θέσουν συγκεκριμένους και μετρήσιμους στόχους για την αύξηση της προβολής των αποτελεσμάτων και την απόδειξη της προστιθέμενης αξίας της χρηματοδοτικής στήριξης από την ΕΕ, θα πρέπει να εκπονηθούν γρήγορα από την Επιτροπή (κεντρική διαχείριση) και από τα κράτη μέλη (επιμερισμένη διαχείριση, όπου τα εθνικά και περιφερειακά προγράμματα υποβάλλονται στην Επιτροπή για έγκριση). Η χρήση απλουστευμένων μοντέλων κόστους θα πρέπει να προτιμάται σε σχέση με τα μοντέλα πραγματικού κόστους, των οποίων η χρήση είναι προαιρετική. Για παράδειγμα, δυνάμει του ΚΚΔ, για παρόμοιο τύπο πράξης και δικαιούχο, είναι δυνατόν να χρησιμοποιηθούν οι απλουστευμένες επιλογές κόστους που εφαρμόζονται στις πολιτικές της Ένωσης ή οι υφιστάμενες μέθοδοι για συστήματα επιχορηγήσεων που χρηματοδοτούνται εξ ολοκλήρου από ένα κράτος μέλος. Οι δυνατότητες αυτές πρέπει αξιοποιούνται. Το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο διαπίστωσε[16] ότι τα κράτη μέλη και οι διαχειριστικές αρχές διστάζουν συχνά να θεσπίσουν απλουστευμένα μοντέλα κόστους λόγω του φόβου παραβίασης των διατάξεων του σχετικού κανονισμού. Η Επιτροπή ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να οργανώσουν σεμινάρια για τα απλουστευμένα μοντέλα κόστους και να φέρνουν σε επαφή τους εκπροσώπους των κρατών μελών, της Επιτροπής και του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου. Το 2013 έχουν ήδη πραγματοποιηθεί πολλά σεμινάρια και ορισμένα προβλέπονται το 2014. Προκειμένου να παρασχεθεί μεγαλύτερη βεβαιότητα στα κράτη μέλη και τις διαχειριστικές αρχές, ορισμένοι συντελεστές εγγράφονται στις σχετικές βασικές πράξεις (ΚΚΔ, κανονισμός ΕΚΤ). Επομένως, δεν θα απαιτείται καμία μεθοδολογική αιτιολόγηση για τη χρησιμοποίηση αυτών των συντελεστών. Ομοίως, οι επιλογές απλούστευσης είναι πλέον διαθέσιμες όσον αφορά τον διοικητικό φόρτο στα ταμεία ESI. Εκτός από τη συγκέντρωση κεφαλαίων, θα πρέπει να εξασφαλίζεται καλύτερος συντονισμός των διαφόρων πηγών χρηματοδότησης (συμπεριλαμβανομένων των χρηματοοικονομικών μέσων) με τη συνεργασία μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών στον τομέα της εφαρμογής. Ο συντονισμός αυτός είναι αναγκαίος για τη βελτίωση της πρόσβασης των δικαιούχων σε κεφάλαια και για τη δημιουργία πολλαπλασιαστικού αποτελέσματος με βάση τις δαπάνες της Ένωσης, με την προσέλκυση πρόσθετων πόρων από ιδιώτες επενδυτές. Η απλούστευση είναι απαραίτητη, αλλά δεν αρκεί για να εξασφαλίσει τη βελτίωση της κατανομής των δαπανών και τη μείωση των ποσοστών σφάλματος. Θα πρέπει να συνοδεύεται από κατάλληλους ελέγχους και προληπτικά και διορθωτικά μέτρα. Οι απλοί κανόνες και διαδικασίες αποτελούν σημαντικό μέσο για να αποφευχθούν τα σφάλματα και να ενισχυθεί η αποτελεσματικότητα των δαπανών. Ωστόσο, η εφαρμογή αυτών των μέτρων απλούστευσης πρέπει να συνοδεύεται από κατάλληλους ελέγχους, για τους οποίους είναι υπεύθυνα τόσο για τα θεσμικά όργανα της ΕΕ όσο και τα κράτη μέλη. Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη έχουν επίσης κοινή ευθύνη για την ορθή εφαρμογή προληπτικών και διορθωτικών μέτρων, τα οποία έχουν θεσπιστεί στον τομέα της γεωργίας και της πολιτικής συνοχής (ΚΓΠ, ΚΚΔ), μέσω της δυνατότητας διακοπής και αναστολής πληρωμών και δημοσιονομικών διορθώσεων[17]. Η διακοπή και η αναστολή των πληρωμών, καθώς και οι δημοσιονομικές διορθώσεις προστατεύουν τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Ωστόσο, είναι προς το συμφέρον των κρατών μελών να εντοπίζουν και να διορθώνουν μόνα τους σφάλματα, ώστε να αποφεύγονται οι καθαρές δημοσιονομικές διορθώσεις που μειώνουν οριστικά το ποσό των χορηγούμενων κονδυλίων. [1] Κανονισμός αριθ. 1311/2013 για τον καθορισμό του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου για την περίοδο 2014-2020 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0884:0891:EL:PDF [2] Ανακοίνωση της Επιτροπής - Ευρώπη 2020 - Στρατηγική για έξυπνη, διατηρήσιμη και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξη, COM(2010) 2020 τελικό http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:EL:PDF [3] COM(2012) 531 τελικό [4] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-%2f%2fEP%2f%2fTEXT%2bTA%2b20131120%2bTOC%2bDOC%2bXML%2bV0%2f%2fEN&language=EN Για μια ολοκληρωμένη παρουσίαση του προϋπολογισμού της ΕΕ το 2014, βλ.: http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/2014/DB2014_WD_0_en.pdf [5] Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1307/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 17ης Δεκεμβρίου 2013 περί θεσπίσεως κανόνων για άμεσες ενισχύσεις στους γεωργούς βάσει καθεστώτων στήριξης στο πλαίσιο της Κοινής γεωργικής πολιτικής και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 637/2008 και του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 73/2009 του Συμβουλίου (ΕΕ L 347 της 20.12.2013, σ. 608). [6] Βλ., στο πλαίσιο αυτό, την ανακοίνωση προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, Προστασία του προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης μέχρι το τέλος του 2012, COM (2013) 682/2 final, http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/management/COM_2013_682_en.pdf [7] Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τη θέσπιση προγράμματος δράσης για τα τελωνεία και τη φορολογία στην ΕΕ για την περίοδο 2014-2020 (Fiscus 2020) και την κατάργηση των αποφάσεων αριθ. 1482/2007/ΕΚ και αριθ. 624/2007/ΕΚ (COM(2011)706 τελικό): http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/com_2011_706_en.pdf [8] Κανονισμός (ΕΚ, Ευρατόμ) 966/2012 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Οκτωβρίου 2012, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:298:0001:0096:EN:PDF [9] Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1291/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 2013, για τη θέσπιση του προγράμματος-πλαισίου «Ορίζων 2020» για την έρευνα και την καινοτομία (2014-2020) και την κατάργηση της απόφασης αριθ. 1982/2006/ΕΚ, άρθρο 4. [10] Σχετικά με την έξυπνη νομοθεσία, βλ. επίσης την ανακοίνωση της Επιτροπής στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών, Πρόγραμμα βελτίωσης της καταλληλότητας και της αποδοτικότητας του κανονιστικού πλαισίου (REFIT): Αποτελέσματα και επόμενα βήματα, COM(2013)685 final, http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/archives/2013/10/pdf/20131002-refit_en.pdf [11] Ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με την εκτέλεση του προϋπολογισμού για το οικονομικό έτος 2012, συνοδευόμενη από τις απαντήσεις των θεσμικών οργάνων, ΕΕ C 331 της 14/11/2013 σ. 0001 – 0256, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:331:0001:01:EN:HTML [12] Καταβολή δημόσιας συνεισφοράς στο δικαιούχο κάτω από 50 000 ευρώ [13] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:318:0001:0011:EL:PDF [14] Άρθρο 126 του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 966/2012, δημοσιονομικός κανονισμός [15] Υπό την έννοια αυτή, βλ. την ειδική έκθεση αριθ. 15/2013 του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου: http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR13_15/QJAB13015ENN.pdf [16] Βλ. ανωτέρω, υποσημείωση 11. [17] Βλ., στο πλαίσιο αυτό, την ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, Μέθοδοι εφαρμογής καθαρών δημοσιονομικών διορθώσεων που επηρεάζουν σε επίπεδο κρατών μελών, COM (2013) 934.