Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για το «Λευκό Βιβλίο: στρατηγική ανασυγκρότησης των σιδηροδρόμων της Κοινότητας»

(97/C 206/06)

Στις 2 Αυγούστου 1996, η Επιτροπή αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για το «Λευκό Βιβλίο: στρατηγική για την ανασυγκρότηση των σιδηροδρόμων της Κοινότητας».

Το τμήμα μεταφορών και επικοινωνιών, στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών της ΟΚΕ, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 9 Απριλίου 1997 με βάση εισηγητική έκθεση του κ. von der Decken.

Κατά την 345η σύνοδο ολομέλειάς της (συνεδρίαση της 23ης Απριλίου 1997), η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 115 ψήφους υπέρ, 4 κατά και 6 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Κύρια σημεία του εγγράφου της Επιτροπής

Σύμφωνα με την Επιτροπή, το Λευκό Βιβλίο που εξετάζεται στην παρούσα γνωμοδότηση αποτελεί άλλο ένα πολιτικό μέσο που διαθέτει για την καταπολέμηση της κυκλοφοριακής συμφόρησης, τον περιορισμό της ρύπανσης του περιβάλλοντος και την προώθηση μιας μεγαλύτερης ολοκλήρωσης του συνολικού ευρωπαϊκού συστήματος μεταφορών. Σκοπός του εγγράφου της Επιτροπής είναι να αναχαιτισθεί η υποχώρηση των σιδηροδρομικών μεταφορών εμπορευμάτων και επιβατών. Για το σκοπό αυτό, η Επιτροπή προτείνει μια νέα στρατηγική η οποία, αφενός, προκαλεί τη ριζική μετατροπή της σημερινής διάρθρωσης των σιδηροδρόμων και, αφετέρου, επιδιώκει μια νέα μορφή σιδηροδρόμων οι οποίοι λειτουργούν ως επιχειρήσεις με προτεραιότητα την ικανοποίηση των αναγκών των πελατών. Προτείνεται κυρίως η δημιουργία ορισμένων διευρωπαϊκών σιδηροδρομικών «freeways» για τις εμπορευματικές μεταφορές στις οποίες θα έχουν πρόσβαση όλες οι σιδηροδρομικές επιχερήσεις. Συγχρόνως, η Επιτροπή επιθυμεί να συμβάλει με τις προτάσεις της στην αξιοποίηση των σιδηροδρόμων ως ένα ασφαλές, οικολογικό και οικονομικό εναλλακτικό ή συμπληρωματικό μέσο μεταφορών σε σχέση με τις οδικές μεταφορές.

Κατά την κατάρτιση του Λευκού Βιβλίου, η Επιτροπή στηρίχθηκε στις προτάσεις της συμβουλευτικής ομάδας εμπειρογνωμόνων που όρισε ο ίδιος ο επίτροπος, κ. Kinnock και η οποία αποτελείτο από εκπροσώπους της διαχείρισης των σιδηροδρόμων, των συνδικαλιστικών οργανώσεων, των οργανισμών εκμετάλλευσης των σιδηροδρομικών δικτύων, καθώς και των χρηστών των δικτύων αυτών. Τον Ιούνιο 1996, δημοσιεύθηκε έκθεση με τίτλο «Το μέλλον των σιδηροδρομικών μεταφορών στην Ευρώπη».

Βάσει της νέας στρατηγικής προτείνεται η εφαρμογή σχεδίου τεσσάρων φάσεων για την αναζωογόνηση των σιδηροδρόμων.

1.1. Σαφής διαχωρισμός της οικονομικής ευθύνης του κράτους και της σιδηροδρομικής επιχείρησης

- Από το 1997, η Επιτροπή θα καταρτίζει σε τακτικά διαστήματα έκθεση σχετικά με την πρόοδο που σημειώνεται στα κράτη μέλη κατά τη μείωση του χρέους των σιδηροδρομικών οργανισμών και την εξυγίανση των λογαριασμών τους.

- Όσον αφορά το χρέος που έχει συσσωρευθεί από το 1993 και το τρέχον έλλειμμα, η Επιτροπή δεν θα επιτρέψει κρατικές επιχορηγήσεις, παρά μόνον εφόσον συμβιβάζονται με τη Συνθήκη. Επιπλέον, έως το 1998, θα καταρτίσει ειδικούς κανόνες και κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το θέμα αυτό.

1.2. Η εφαρμογή αρχών της οικονομίας της αγοράς στο σιδηροδρομικό τομέα

Το μέτρο αυτό αποτελεί βασικό στοιχείο της προτεινόμενης στρατηγικής, προκειμένου να αναζωογονηθούν οι σιδηροδρομικές μεταφορές. Συγκεκριμένα, το Λευκό Βιβλίο προβλέπει τα ακόλουθα μέτρα:

- Επιτάχυνση της τροποποίησης των ισχυουσών ευρωπαϊκών διατάξεων (οδηγία 91/440/ΕΟΚ) () ώστε να διευρυνθεί το δικαίωμα πρόσβασης στις υποδομές των σιδηροδρόμων για τις εμπορευματικές και διασυνοριακές επιβατικές μεταφορές, όπως είχε προταθεί τον Ιούλιο 1995 ().

- Τροποποίηση της ισχύουσας κοινοτικής νομοθεσίας προκειμένου να επιτευχθεί ένας σαφέστερος διαχωρισμός μεταξύ της διαχείρισης των υποδομών από τον τομέα των μεταφορών σε δύο ανεξάρτητους τομείς οικονομικής δραστηριότητας και ξεχωριστούς λογαριασμούς.

- Δημιουργία ορισμένων διευρωπαϊκών σιδηροδρομικών «freeways» για τις εμπορευματικές μεταφορές: Τα κράτη μέλη που βρίσκονται κατά μήκος μιας συγκεκριμένης γραμμής συμφωνούν να παράσχουν σε όλες τις υπηρεσίες εμπορευματικών μεταφορών ελεύθερη πρόσβαση στις υποδομές.

- Δημιουργία, το συντομότερο δυνατό, κεντρικών γραφείων με σκοπό την ταχύτερη επεξεργασία των αιτήσεων για την άδεια εκτέλεσης δρομολογίων.

- Δημιουργία ευρωπαϊκής αρχής στο σιδηροδρομικό τομέα.

1.3. Διασφάλιση κοινωνικών υπηρεσιών μέσω της σύναψης συμβάσεων δημοσίων υπηρεσιών

Η Επιτροπή προτείνει σχετικά δύο ουσιαστικές βελτιώσεις:

α) την αντικατάσταση του σημερινού μικτού συστήματος, το οποίο συνδυάζει οικονομικές υποχρεώσεις και τη σύναψη συμφωνιών σχετικά με την παροχή υπηρεσιών κοινωνικού οφέλους, από ένα σύστημα σύναψης συμφωνιών μεταξύ του κράτους και της σιδηροδρομικής επιχείρησης και οι οποίες θα καλύπτουν κάθε μορφή υπηρεσίας (συμπεριλαμβανομένων των δικτύων αστικών, προαστικών και περιφερειακών συγκοινωνιών).

β) τον προσανατολισμό των υπηρεσιών αυτών προς τις αρχές της οικονομίας και αγοράς, γεγονός το οποίο θα ωφελήσει τόσο τις εσωτερικές επιβατικές μεταφορές όσο και τις διασυνοριακές επιβατικές και εμπορευματικές μεταφορές.

1.4. Η ολοκλήρωση των εθνικών σιδηροδρομικών συστημάτων

Η Επιτροπή έχει ήδη αρχίσει την ανάπτυξη μιας φιλόδοξης πολιτικής για τη σύνδεση των εθνικών σιδηροδρομικών δικτύων με τα διευρωπαϊκά δίκτυα, και για τη χάραξη ενός κοινού πλαισίου συντονισμού των μέχρι σήμερα μεμονωμένων ερευνητικών δραστηριοτήτων των κρατών μελών μέσω του προγράμματος E& A «Αμαξοστοιχίες και σιδηροδρομικά συστήματα του μέλλοντος», το οποίο προωθείται με κοινοτική χρηματοδότηση. Δηλαδή, επιδιώκεται επίλυση του προβλήματος των μακρών περιόδων αναμονής στα εσωτερικά και εξωτερικά σύνορα της ΕΕ.

1.5. Κοινωνικές πτυχές

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει πλήρη επίγνωση των κοινωνικών συνεπειών μιας περαιτέρω αναδιάρθρωσης και προσαρμογής στον ανταγωνισμό. Όμως, χωρίς προσανατολισμό προς τον ανταγωνισμό οι σιδηροδρομικοί οργανισμοί, όχι μόνο κινδυνεύουν να χάσουν και άλλες αγορές, αλλά θα αναγκαστούν να καταργήσουν ακόμη περισσότερες θέσεις απασχόλησης. Χρειάζεται, επομένως, να ληφθούν στα πλαίσια της πολιτικής προσωπικού, μέτρα για τα οποία θα πρέπει να προβλεφθουν ικανοποιητικά κονδύλια και να περιλαμβάνουν φιλόδοξα προγράμματα επαγγελματικού αναπροσανατολισμού για τους απολυμένους υπαλλήλους. Αυτό, όμως, αποτελεί κυρίως καθήκον των κρατών μελών. Θα πρέπει, ωστόσο, να εξετασθεί σε ποιο βαθμό θα μπορούσε να συμβάλει και το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο.

2. Γενικές παρατηρήσεις

2.1. Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή εκφράζει την ικανοποίησή της για την πρόθεση της Επιτροπής να χαράξει σχετική στρατηγική, η οποία να προσανατολίζεται προς μια αποδοτική και οικονομική ανάπτυξη. Λόγω της εξαιρετικά δυσχερούς κατάστασης, απαιτείται επείγουσα αντιμετώπιση.

2.2. Στο εξεταζόμενο Λευκό Βιβλίο, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι οι σιδηρόδρομοι βρίσκονται σε μεγάλη ύφεση και το μερίδιό τους στην αγορά μεταφοράς εμπορευμάτων μειώθηκε εκ νέου.

Πρόκειται για ένα γεγονός που δεν πρέπει να αμφισβητηθεί αλλά το οποίο, λόγω των δεδομένων και των στοιχείων στα οποία βασίζεται η ανάλυση, δεν γίνεται επαρκώς κατανοητό. Το Λευκό Βιβλίο εξετάζει τα υφιστάμενα μέσα και στηρίζεται σε στοιχεία, τα οποία δεν είναι ακόμη γνωστά ή επαρκώς γνωστά.

2.3. Η ΟΚΕ θεωρεί απαραίτητο να διασαφηνισθούν οι οδηγίες και οι κανονισμοί καθώς και να πραγματοποιηθεί σαφής ανάλυση της εφαρμογής των οδηγιών στις εθνικές νομοθεσίες. Τούτο επιτρέπει να αναλυθεί η πραγματική εφαρμογή και η επιτυχία των μέσων που αφορούν τους σιδηροδρόμους προκειμένου τα κράτη μέλη να επωφεληθούν από τις εμπειρίες των μεν και των δε και να μπορέσουν να εξετάσουν τους μελλοντικούς τομείς εφαρμογής. Ειδικότερα, θα έπρεπε να εξετασθεί κατά πόσο διαφέρει ή ομοιάζει η ουσιαστική εφαρμογή από το ένα κράτος στο άλλο. Τούτο δεν αίρει την ευθύνη ούτε του Συμβουλίου, ούτε της Επιτροπής.

2.4. Στα διάφορα κεφάλαια του Λευκού Βιβλίου, η Επιτροπή υποβάλλει προτάσεις σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο σχεδιάζει να αντιμετωπίσει το πρόβλημα. Σε μεγάλο βαθμό, οι εν λόγω προτάσεις βασίζονται μάλλον σε εικασίες παρά σε θεμελιωμένες έρευνες.

Κατάλληλα στοιχεία, τόσο όσον αφορά τις εμπορευματικές όσο και τις επιβατικές μεταφορές, θα ήταν ασφαλώς χρησιμότερα από τις γενικές διαπιστώσεις.

2.5. Λόγω της προσέγγισης αυτής, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι προφανώς δεν διατίθενται επαρκή στοιχεία για τη δημοσίευση του Λευκού Βιβλίου. Για το λόγο αυτό, θα ήταν προτιμότερη η δημοσίευση ενός Πράσινου Βιβλίου ή μιας Ανακοίνωσης. Ωστόσο, το ζήτημα απαιτεί άμεση αντιμετώπιση και η ΟΚΕ εκφράζει την ελπίδα ότι, επί του παρόντος, οι απαραίτητες αναλύσεις πραγματοποιούνται ταχέως και αποτελεσματικώς, με βάση το πρόγραμμα εργασίας που παρουσιάζεται στο Λευκό Βιβλίο, προκειμένου να καταστεί δυνατή η διαμόρφωση μιας συνεκτικής στρατηγικής.

2.6. Συμφέροντα των χρηστών

2.6.1. Κατά την περιγραφή των στρατηγικών στόχων των «νέων σιδηροδρόμων» η Επιτροπή δεν λαμβάνει επαρκώς υπόψη μια σημαντική πτυχή, και συγκεκριμένα, τις ανάγκες και τα συμφέροντα των χρηστών. Κυρίως, εξετάζει ζητήματα οικονομικά, αποτελεσματικότητας, κόστους, ανταγωνιστικότητας, παλαιών οφειλών, διαχειριστικής ανεξαρτησίας κ.λπ. Τελικά όμως, ο σιδηρόδρομος αποτελεί υπηρεσία κοινής ωφέλειας και για το λόγο αυτό θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη του τις ανάγκες και τις επιθυμίες των χρηστών [βλ. γνωμοδότηση της ΟΚΕ για τα δίκτυα των πολιτών ()]. Τούτο ισχύει ειδικότερα στις επιβατικές μεταφορές και στις μεταφορές στο πλαίσιο των δημόσιων συγκοινωνιών. Χρειάζεται μια πιο φιλική και λιγότερο γραφειοκρατική εξυπηρέτηση των πελατών. Η ελκυστικότητα των σιδηροδρομικών μεταφορών εμπορευμάτων θα μπορούσε να βελτιωθεί σημαντικά.

2.6.2. Συγκεκριμένα στον τομέα παροχής υπηρεσιών προς τον χρήστη, υφίστανται λόγω της μέχρι σήμερα παραδοσιακής αντίληψης της κρατικής επιχείρησης, σημαντικές συσσωρευμένες ανάγκες. Δεν πρόκειται μόνο για τις τιμές των εισιτηρίων αλλά και για την άνεση, την ακρίβεια των δρομολογίων, τα κατάλληλα ωράρια, την πληροφόρηση των χρηστών για τις καθυστερήσεις έως και για την πραγματική εξυπηρέτηση των πελατών.Είναι βέβαιο ότι μια εις βάθος έρευνα και αξιολόγηση των εν λόγω δυνατοτήτων θα ήταν εξαιρετικά ενδιαφέρουσα.

3. Ειδικές παρατηρήσεις

3.1. Παλαιές οφειλές, βελτίωση της οικονομικής κατάστασης και της υποδομής

3.1.1. Ένα σημαντικό στρατηγικό στοιχείο της επιδιωκόμενης ελευθέρωσης που παρουσιάζεται στο Λευκό Βιβλίο, είναι η ανεξάρτητη εμπορική διαχείριση.

3.1.2. Για αυτήν και για την υλοποίηση της οδηγίας 91/440/ΕΟΚ για την ανάπτυξη των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων της Κοινότητας, σημαντική προϋπόθεση αποτελεί η εξάλειψη των παλαιών οφειλών.

Ωστόσο, τούτο δεν έχει επιτευχθεί και η κατάσταση διαφέρει από το ένα κράτος μέλος στο άλλο.

Προφανώς, για ορισμένα κράτη μέλη υφίσταται ένα ευρύτερο πρόβλημα κρατικών οφειλών όσον αφορά την τήρηση των κριτηρίων σύγκλισης.

3.1.3. Ωστόσο, δεν αρκεί μόνη η εξάλειψη των παλαιών οφειλών, δεδομένου ότι εκτός από τις ειδικές γραμμές για τα τραίνα υψηλής ταχύτητας, σε πολλές περιπτώσεις η παραδοσιακή υποδομή και το τροχαίο υλικό δεν υφίστανται σημαντικές βελτιώσεις, κυρίως λόγω προβλημάτων στους εθνικούς προϋπολογισμούς. Το θέμα αυτό παρουσιάζει τεράστιες συσσωρευμένες ανάγκες. Βρισκόμαστε πολύ μακριά από το ουδέτερο σημείο μιας οικονομικής εξισορρόπισης. Ωστόσο, τούτο αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση, εάν γίνεται λόγος για εμπορική διαχείριση.

3.1.4. Όσο και εάν είναι δυσχερής η κατάσταση στον τομέα των επενδύσεων, είναι γεγονός ότι παρά την απόφαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Essen, όπου τα ΔΔ ορίσθηκαν ως προτεραιότητα, δεν έχει διασφαλισθεί η χρηματοδότηση κανενός διασυνοριακού σχεδίου.

3.1.5. Αν και στην οδηγία 91/440/ΕΟΚ περιλαμβάνεται η τήρηση των άρθρων 77, 92 και 93 της Συνθήκης, δεν είναι ακόμη σαφές ποια νομική βάση επιθυμεί να θέσει η Επιτροπή, προκειμένου να εφαρμοσθούν οι κατευθυντήριες γραμμές της για την εκτίμηση της διάσωσης και αναδιάρθρωσης των επιχειρήσεων που αντιμετωπίζουν δυσκολίες () στην περίπτωση αυτή. Η πρόθεση αυτή αντιφάσκει με τη νομική βάση και δημιουργεί αβεβαιότητα στην Επιτροπή για το θέμα αυτό.

3.1.6. Η ΟΚΕ επισημαίνει ακόμη ότι πρέπει να συνυπολογισθούν σημαντικά τμήματα του κοινωνικού κόστους που θα προκύψει, λόγω της αναδιάρθρωσης και του εκσυγχρονισμού, από την απαιτούμενη μείωση του προσωπικού και την εξάλειψη των παλαιών οφειλών.

3.2. Καθιέρωση της οικονομίας αγοράς

3.2.1. Η ΟΚΕ, στη γνωμοδότησή της για την οδηγία 91/440/ΕΟΚ είχε προειδοποιήσει για τον κίνδυνο που θα προέκυπτε από μια βεβιασμένη μετάβαση στη φάση εφαρμογής και από την παροχή στα κράτη μέλη με τις υφιστάμενες εθνικές επιχειρήσεις της δυνατότητας εφαρμογής στην πράξη της θεσπισθείσας διαδικασίας. Η χρονική εφαρμογή της ελευθέρωσης του τομέα των σιδηροδρόμων πρέπει να λάβει πλήρως υπόψη την διαδικασία αναδιάρθρωσης και να περιορίσει τον κίνδυνο στρεβλώσεων του ανταγωνισμού. Η εισαγωγή του ελεύθερου ανταγωνισμού ήδη από την ολοκλήρωση της διαδικασίας αναδιάρθρωσης ενδέχεται να βλάψει την εν δυνάμει ανάπτυξη της αγοράς στον τομέα των σιδηροδρόμων.

3.2.2. Στην ανάλυση σχετικά με την εισαγωγή των δυνάμεων της αγοράς, η ΟΚΕ δεν μπορεί να διακρίνει ποιοι τομείς της αγοράς μπορούν να διαδραματίσουν σημαντικό ρόλο σε μια βελτιωμένη ανάπτυξη των σιδηροδρομικών μεταφορών. Στις εμπορευματικές μεταφορές, μια απόσταση άνω των 150 χιλιομέτρων δεν οδηγεί απαραίτητα σε μεταβολή των τάσεων. Τα εμπορεύματα με υψηλή προστιθέμενη αξία δεν μεταφέρονται απαραίτητα σιδηροδρομικώς. Το πρόβλημα είναι η συνεχώς περιοριζόμενη διάρκεια αποθήκευσης των προϊόντων από τη βιομηχανία. Για το ζήτημα αυτό, μια καλύτερη διευρωπαϊκή οργάνωση των τηλεματικών συστημάτων, σε συνδυασμό με το χρόνο μεταφοράς, θα μπορούσε να δώσει καλύτερα αποτελέσματα.

3.2.3. Τελικά, ο φορτωτής αποφασίζει τον τρόπο μεταφοράς των εμπορευμάτων. Και στο σημείο αυτό καθοριστικό ρόλο δεν διαδραματίζουν μόνο οι τιμές μεταφοράς, όπως γίνεται λόγος στο Πράσινο Βιβλίο για τις αποδοτικές τιμές. Πολλοί άλλοι παράγοντες διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο. Στη λήψη της απόφασης παρεμβαίνουν και ο χρόνος και η ακρίβεια παράδοσης.

3.2.4. Δυστυχώς, η ΟΚΕ δεν δύναται στην παρούσα κατάσταση να προβεί σε ακριβή αξιολόγηση της αγοράς. Έρευνες, όπως εκείνη που ανατέθηκε στην Prognos AG, από τη Βασιλεία από την FAT (Aυτόνομη Ομοσπονδία Μεταφορών) και το Γερμανικό Φόρουμ Μεταφορών, θα προσφέρει βεβαίως νέες γνώσεις (Δελτίο της FAT αριθ. 125, Φεβρουάριος 1996). Μόνοι οι πίνακες περί χρεών και τοννοχιλιομέτρων δεν επιτρέπουν τον εντοπισμό εξειδικευμένων αγορών ().

3.2.5. Οι στρεβλώσεις του ανταγωνισμού μεταξύ των μέσων μεταφοράς δεν οφείλονται μόνο στο κόστος της υποδομής αλλά και σε πολλούς άλλους παράγοντες. Η άποψη αυτή ενισχύεται από την κοινή θέση ΕΚ/61/96 του Συμβουλίου της 25ης Οκτωβρίου 1996. Όσον αφορά την πρόταση τροποποίησης του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1107/70 περί ενισχύσεων που χορηγούνται στον τομέα των σιδηροδρομικών, οδικών και εσωτερικών πλωτών μεταφορών, η κοινή θέση αναφέρει στα σημεία 2 και 3, τα εξής:

2) ότι, έναντι των αυξανόμενων απαιτήσεων στον τομέα της κινητικότητας και των επιβαρύνσεων που απορρέουν για τον άνθρωπο και το περιβάλλον και λαμβάνοντας υπόψη την εξαιρετικά άνιση σημερινή κατανομή του κόστους ανάμεσα στα διάφορα μέσα μεταφοράς, θα πρέπει να επιτραπεί η ενίσχυση των φιλικών προς το περιβάλλον μέσων μεταφοράς 7

3) ότι, στο πλαίσιο της σημερινής πολιτικής μεταφορών, δεν μπόρεσαν ακόμη να τεθούν σε εφαρμογή οι προϋποθέσεις υγιούς ανταγωνισμού ανάμεσα στα διάφορα μέσα μεταφοράς και ότι δεν έχει ακόμα επιτευχθεί η δημοσιονομική ισορροπία στις επιχειρήσεις σιδηροδρόμων.

3.2.6. Όσον αφορά τις στρεβλώσεις του ανταγωνισμού μεταξύ των μέσων μεταφοράς λόγω της μη εσωτερίκευσης του εξωτερικού κόστους, η Επιτροπή, στο Λευκό Βιβλίο, πραγματοποιεί παραπομπή στο Πράσινο Βιβλίο με τίτλο «Προς ένα δίκαιο και αποτελεσματικό καθορισμό των τιμών στις μεταφορές. - Πολιτικές επιλογές για την εσωτερίκευση των εξωτερικών στοιχείων κόστους των μεταφορών στην Ευρωπαϊκή Ένωση».

Ωστόσο, η ΟΚΕ στη γνωμοδότησή της () για το Πράσινο Βιβλίο αναφέρει ότι τούτο ασχολείται σχεδόν αποκλειστικά με τις οδικές μεταφορές. Οι σιδηροδρομικές μεταφορές σχεδόν δεν λαμβάνονται υπόψη: δεν πραγματοποιείται εκτεταμένη ανάλυση του εξωτερικού κόστους που, ενδεχομένως, πρέπει να συνεκτιμηθεί, ούτε καν προβλέπεται στο πρόγραμμα της Επιτροπής, ενώ τούτο είναι εξαιρετικά επείγον.

3.2.7. Οι τροποποιήσεις των κοινοτικών νομοθετικών διατάξεων που σχεδιάζει η Επιτροπή για την επίτευξη του διαχωρισμού σε διαφορετικούς οικονομικούς τομείς της διαχείρισης της υποδομής και της μεταφορικής επιχείρησης, πρέπει βάσει μιας βαθειάς ανάλυσης να διαμορφωθούν με τέτοιο τρόπο ώστε να λαμβάνονται υπόψη οι εμπειρίες από τη χρησιμοποίηση των μέχρι σήμερα νομικών πράξεων στον τομέα.

3.2.8. Χωρίς να παραμελούνται οι θετικές εμπειρίες ορισμένων κρατών μελών, σε διάφορους τομείς, είναι απαραίτητο να πραγματοποιηθεί μια ταχεία και ουσιαστική ανάλυση των δυνατοτήτων που παρέχει η προώθηση των σιδηροδρομικών μεταφορών μέσω του ανταγωνισμού.

3.2.9. Σε γενικές γραμμές, η ΟΚΕ τάσσεται υπέρ της δημιουργίας των σιδηροδρομικών δικτύων μεταφοράς εμπορευμάτων (freeways). Επί του παρόντος, οι διάφορες τεχνικές ομάδες εργασίας παρέχουν συμβουλές σχετικά με τις πρακτικές λεπτομέρειες εφαρμογής των σιδηροδρομικών δικτύων μεταφοράς εμπορευμάτων (freeways).

Ο επιδιωκόμενος στόχος ενός άριστου συστήματος σιδηροδρομικών εμπορευματικών μεταφορών είναι νοητός μόνο ως αναπόσπαστο τμήμα της αλυσίδας συνδυασμένων μεταφορών. Είναι απαραίτητο να μεταφέρονται τα εμπορεύματα από και προς τους πελάτες των σιδηροδρόμων με τις καλύτερες δυνατές συνθήκες. Τα τέλη χρήσης της υποδομής και οι προτεραιότητες του δρομολογίου αποτελούν ζητήματα που πρέπει να εξετασθούν στο πλαίσιο αυτό.

3.3. Σιδηροδρομικές μεταφορές και κοινό συμφέρον

3.3.1. Όπως είχε ήδη υπογραμμίσει η ΟΚΕ στη γνωμοδότησή της για τα δίκτυα των πολιτών, είναι απαραίτητο να διασαφηνισθεί από την Επιτροπή η έννοια και οι στόχοι της παροχής υπηρεσιών κοινής ωφελείας στον τομέα των σιδηροδρομικών μεταφορών. Πρόκειται συγκεκριμένα για υπηρεσίες που δεν προσφέρονται ή δεν μπορούν να προσφερθούν σε ικανοποιητικό βαθμό από τις μεταφορικές επιχειρήσεις καθαρά εμπορικού τύπου, αλλά οι οποίες είναι απαραίτητες για μια σταθερή και ποιοτική κινητικότητα διότι συμβάλλουν σε μια βιώσιμη ανάπτυξη, στην οικονομική συνοχή και την περιφερειακή εξισορρόπηση.

3.3.2. Δεδομένου ότι, αφενός, η έννοια της παροχής υπηρεσιών κοινής ωφελείας έχει, για ιστορικούς λόγους, πολύ διαφορετική μορφή στα κράτη μέλη και, αφετέρου, χρειάζεται να ληφθούν υπόψη και τα περιφερειακά δεδομένα, βάσει της αρχής της επικουρικότητας, είναι θέμα των κρατών μελών να ασχοληθούν με την εν λόγω έννοια. Ωστόσο, είναι σημαντικό να διασαφηνισθεί και να χαρακτηρίζεται από διαφάνεια σε κάθε κράτος μέλος.

3.3.3. Αν και στις σιδηροδρομικές μεταφορές, η παροχή υπηρεσιών κοινής ωφελείας αφορά κυρίως τις επιβατικές μεταφορές, ωστόσο μπορεί να συμπεριληφθεί σε αυτήν και ένα μέρος της μεταφοράς εμπορευμάτων.

3.3.4. Είναι αναγκαίο οι υπηρεσίες κοινής ωφελείας να παρέχονται από ανεξάρτητες δημόσιες ή ιδιωτικές επιχειρήσεις βάσει σαφών λεπτομερών συμβάσεων. Οι συμβάσεις οφείλουν να περιλαμβάνουν σαφή περιγραφή των παρεχόμενων υπηρεσιών. Κυρίως όμως οφείλουν να ορίζουν ότι οι υπηρεσίες που υπερβαίνουν ένα οικονομικό περιθώριο, χρειάζεται να επιδοτούνται από το δημόσιο τομέα. Στο σημείο αυτό, η διαφάνεια διαδραματίζει καθοριστικό ρόλο.

3.4. Η ολοκλήρωση των εθνικών σιδηροδρομικών συστημάτων

3.4.1. Διαλειτουργικότητα () και υποδομή

3.4.1.1. Η επιδίωξη της εναρμόνισης των τεχνικών προδιαγραφών στον τομέα του τροχαίου υλικού και των υποδομών σε κοινοτική κλίμακα δεν μπορεί παρά να ωφελήσει τις σιδηροδρομικές μεταφορές. Κατά την αξιολόγηση της μακροχρόνιας τεχνολογικής μονοπωλιακής θέσης των εκάστοτε οργανισμών σιδηροδρόμων, καθώς και κατά την παραγγελία και αξιολόγηση του σιδηροδρομικού υλικού, η Επιτροπή ξέχασε ότι οι σιδηροδρομικοί οργανισμοί έχουν επενδύσει σημαντικά χρηματικά ποσά στην έρευνα και στις δοκιμές. Τα έξοδα αυτά πρέπει να καλύπτονται εφεξής από την ίδια τη βιομηχανία.

3.4.1.2. Ασφαλώς, τα γεγονότα αυτά δεν συντελέσθηκαν χωρίς την ύπαρξη κάποιου πλαισίου. Σε διεθνή κλίμακα, οι προδιαγραφές είχαν καθορισθεί δυνάμει των συμφωνιών της Διεθνούς Ένωσης Σιδηροδρόμων και οι κυβερνήσεις εξασφάλιζαν αγορές και θέσεις απασχόλησης στις εκάστοτε βιομηχανίες.

3.4.2. Η ΟΚΕ δεν μπορεί παρά να επιδοκιμάσει τη βούληση για ένωση των εθνικών υποδομών μεταφορών σε διευρωπαϊκά δίκτυα και επέκταση του ευρωπαϊκού σιδηροδρομικού συστήματος στα καθιερωμένα σιδηροδρομικά δίκτυα. Πάντως, στο σημείο αυτό τίθεται το ερώτημα αν τα εν λόγω δίκτυα θα αποτελέσουν αναπόσπαστο μέρος του δικτύου που έχει σχεδιαστεί για τις εμπορευματικές μεταφορές ή αν χρειάζεται ένας νέος προσανατολισμός. Προς το παρόν, η ΟΚΕ φρονεί ότι δεν διαφαίνεται κάποια συγκεκριμένη ιδέα σχετικά, ούτε και όσον αφορά το θέμα της ενδεχόμενης χρηματοδότησης. Η υποδομή και το κόστος υποδομής αντιπροσωπεύουν μια σημαντική υποθήκη. Η τελευταία θα αναληφθεί από τα κράτη μέλη ή από την Ευρωπαϊκή Ένωση στο σύνολό της;

3.5. Ασφάλεια και καταπολέμηση του θορύβου

3.5.1. Η Επιτροπή διαπιστώνει, όπως και η ομάδα συμβούλων που συγκρότησε ο Επίτροπος, ότι δεν υπάρχει ισορροπία μεταξύ του κόστους και του οφέλους όσον αφορά την ασφάλεια στις σιδηροδρομικές μεταφορές. Συνεπώς, χαμηλό κόστος ισοδυναμεί με χαμηλό επίπεδο ασφάλειας. Επειδή το υψηλό κόστος σε σχέση με την ασφάλεια και μέρος του εξωτερικού κόστους που επιβαρύνουν έντονα το σιδηρόδρομο είναι το αντίτιμο για ένα υψηλότερο επίπεδο ασφάλειας των πελατών. Χωρίς ακριβή δεδομένα σχετικά με το πραγματικό κόστος για την ασφάλεια στις οδικές μεταφορές, τον κυριότερο ανταγωνιστή του σιδηροδρόμου, η ΟΚΕ δυσκολεύεται να λάβει θέση. Κατά την εκτίμηση του κόστους, χρειάζεται να ληφθούν υπόψη όλα τα έξοδα επενδύσεων και συντήρησης, τόσο αυτά που αναλαμβάνει το κράτος όσο και αυτά που καλύπτουν οι τοπικές αρχές, ο δημόσιος τομέας, κ.λπ. όσον αφορά την τεχνολογία σηματοδότησης, τα συστήματα ελέγχου, τις εγκαταστάσεις στάθμευσης, κ.λπ. Ασφαλώς, η συνεκτίμηση των παραγόντων αυτών θα προσφέρει μια πολύ διαφορετική εικόνα της κατάστασης.

Κατά τις οικονομικές εκτιμήσεις, δεν πρέπει να διαφεύγει από το νου το γεγονός ότι η επίγνωση της ασφάλειας του σιδηροδρόμου αναπτύχθηκε κατά τη διάρκεια δεκαετιών και ότι η έννοια αυτή δεν μπορεί να αμφισβητηθεί μόνο με μια εξίσωση.

3.5.2. Όταν πρόκειται για νέες κατασκευές ή για την επέκταση υποδομών των μεταφορών υπάρχουν κοινοτικά μέσα τα οποία προβλέπουν υποχρεωτικές διαβουλεύσεις σχετικά με την επιβάρυνση του περιβάλλοντος από όλα τα μεταφορικά μέσα. Παραμένει επομένως ανοικτό το ερώτημα αν οι σιδηρόδρομοι οφείλουν να εφαρμόζουν αυστηρότερους κανόνες (π.χ. όσον αφορά την καταπολέμηση της ηχορρύπανσης) απ' ό,τι οι ανταγωνιστές τους. Άλλωστε, ποιος θα αναλάβει το επιπλέον κόστος;

3.6. Κοινωνικές πτυχές

3.6.1. Πριν από τη διεξαγωγή οποιασδήποτε συζήτησης σχετικά με μια παρέμβαση του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου, πρέπει να υπάρξει ένας ουσιώδης συλλογισμός. Μια συστηματική μείωση του προσωπικού δεν μπορεί να γίνει αποδεκτή τόσο εύκολα. Η κατάργηση θέσεων απασχόλησης σημαίνει ότι, αφενός, η κατάσταση των αγορών εργασίας οξύνεται ακόμη περισσότερο και, αφετέρου, οι εργαζόμενοι που εξασφαλίζουν τις προβλεπόμενες ή αναμενόμενες επιδόσεις θα είναι λιγότεροι. Το προσωπικό είναι πιό κατάλληλο για να αναλάβει τον εκσυγχρονισμό των διαφόρων τομέων και να χρησιμοποιήσει νέες τεχνολογίες.

3.6.2. Με τη λήψη παρόμοιων μέτρων, το μέσο εργασίας που είναι ο σιδηρόδρομος θα καταστεί πιο αποδοτικό και, συνεπώς, θα βελτιωθεί η εργασιακή διαδικασία και θα διατηρηθούν οι υφιστάμενες θέσεις απασχόλησης. Και στο σημείο αυτό, όμως, το παν εξαρτάται από τη βούληση των κρατών μελών να πραγματοποιήσουν επενδύσεις. Το προσωπικό είναι και αυτό ένα μεγάλο πρόβλημα της κληρονομιάς από το παρελθόν και, επομένως, αποτελεί ένα από τα βάρη που κληρονομήθηκαν από τους σιδηροδρομικούς οργανισμούς, δηλαδή τα κράτη.

3.6.3. Κατά τις συζητήσεις τους, η Επιτροπή και το Συμβούλιο οφείλουν να λάβουν υπόψη και την εταιρική συζήτηση με το προσωπικό. Οι διαπραγματεύσεις με τα εθνικά συνδικάτα, καθώς και στους κόλπους της ευρωπαϊκής ισομερούς επιτροπής, είναι εξαιρετικά απαραίτητες.

4. Χρονοδιάγραμμα δράσης και τελικά συμπεράσματα

4.1. Από το 1968, η Ευρωπαϊκή Κοινότητα επεδίωκε να εφαρμόσει κοινοτικές κατευθυντήριες γραμμές για τους σιδηροδρόμους. Τούτο οδήγησε στην επεξεργασία πολλών συστάσεων, αποφάσεων, οδηγιών και κανονισμών. Ωστόσο, αυτά τα περισσότερο ή λιγότερο δεσμευτικά νομοθετικά μέσα δεν έχουν επιτύχει τον επιδιωκόμενο στόχο. Επειδή δεν έχει γίνει γνωστή η τακτική έκθεση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο σχετικά με την εφαρμογή της νομοθεσίας από τα κράτη μέλη, η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή δεν μπορεί να διαπιστώσει εύκολα πώς ενεργούν συγκεκριμένα οι κοινοτικές αρχές στην υφιστάμενη πολιτική για τον τομέα των σιδηροδρόμων.

Όπως τούτο έχει ήδη υπογραμμισθεί στο σημείο 2.3, είναι απαραίτητο η εν λόγω ανάλυση να ληφθεί κατά προτεραιότητα υπόψη στο χρονοδιάγραμμα δράσης.

4.2. Πολύ ικανοποιητικά είναι τα σχέδια της Επιτροπής σχετικά με την επεξεργασία για το 1997 και 1998, ερευνών, εκθέσεων και ανακοινώσεων σχετικά με τις διάφορες δράσεις που αφορούν τον τομέα των σιδηροδρόμων. Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή μπορεί απλώς να υποστηρίξει τέτοιου είδους πρωτοβουλίες. Ωστόσο, η ΟΚΕ εκφράζει τη λύπη της διότι εάν αυτές οι ενέργειες είχαν ήδη πραγματοποιηθεί κατά το παρελθόν, σήμερα τα αποτελέσματα θα ήταν γνωστά και θα χρησίμευαν στη διατύπωση συγκεκριμένων προτάσεων βάσει πραγματικών γεγονότων και επίσης θα χρησίμευαν ως εξειδικευμένη βάση για τη χάραξη στρατηγικής.

4.3. Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή καλεί την Επιτροπή να μην προβεί σε εσπευσμένες τροποποιήσεις των νομικών πράξεων δεδομένου ότι η εφαρμογή των διαφόρων οδηγιών προβλέπεται για τα μέσα του 1997 έως και τα τέλη του 1999.

4.4. Η θέση σε εφαρμογή της οδηγίας από τα κράτη μέλη αποτελεί την προϋπόθεση για την υλοποίηση της πρόσβασης στην σιδηροδρομική υποδομή και την διαλειτουργικότητα των τραίνων υψηλής ταχύτητας. Μεταξύ της εφαρμογής των μέσων στα κράτη μέλη και την απαραίτητη απόκτηση εμπειρίας, χρειάζεται ένα χρονικό περιθώριο.

4.5. Όσον αφορά τις τροποποιήσεις των κοινοτικών νομοθετικών διατάξεων, η Επιτροπή οφείλει να διασφαλίσει ότι έχει προηγηθεί λεπτομερής ανάλυση και αξιολόγηση της κατάστασης. Μόνον έτσι μπορεί να επιβληθεί μια τροποποίηση (βλ. Διαχωρισμός της διαχείρισης της υποδομής και της μεταφορικής επιχείρησης σε ιδιαίτερους οικονομικούς τομείς).

4.6. Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή θεωρεί ότι χρειάζεται μεγαλύτερη διασαφήνιση της νομικής βάσης προκειμένου οι κατευθυντήριες γραμμές που διατύπωσε η Επιτροπή σχετικά με την αξιολόγηση της διάσωσης και της αναδιάρθρωσης των επιχειρήσεων που αντιμετωπίζουν δυσχέρειες, θα οδηγήσουν στην αναδιαμόρφωση των σιδηροδρόμων.

4.7. Όσον αφορά τις υπόλοιπες προθέσεις της Επιτροπής, οι παρατηρήσεις που διατυπώνονται στη γνωμοδότηση είναι επαρκείς.

4.8. Δεδομένου ότι η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή θεωρεί ότι υπάρχει εξαιρετικά επείγουσα ανάγκη ανάληψης δράσης, δεν προτείνει την απαραίτητη επανεξέταση του Λευκού Βιβλίου, αλλά αναμένει ότι οι παρατηρήσεις που διατυπώνει στην παρούσα γνωμοδότηση σχετικά με τα διάφορα σχέδια για την εφαρμογή του Λευκού Βιβλίου και για τη «στρατηγική», θα ληφθούν υπόψη χωρίς καθυστέρηση.

Βρυξέλλες, 23 Απριλίου 1997.

Ο Πρόεδρος της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Tom JENKINS

() ΕΕ αριθ. L 237 της 24. 8. 1991, σ. 25 7 ΕΕ αριθ. C 225 της 10. 9. 1990, σ. 27.

() Ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την εξέλιξη των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων στην Κοινότητα COM(95) 337 τελικό 7 ΕΕ αριθ. C 225 της 10. 9. 1990, σ. 27.

() ΕΕ αριθ. C 212 της 22. 7. 1996, σ. 77.

() ΕΕ αριθ. C 368 της 23. 12. 1994, σ. 12.

() ΕΕ αριθ. C 372 της 9. 12. 1996, σ. 1.

() ΕΕ αριθ. C 56 της 24. 2. 1997, σ. 31.

() ΕΕ αριθ. C 397 της 31. 12. 94, σ. 8.