Γνωμοδότηση για την πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για την τροποποίηση της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (95/C 210/12)

Στις 14 Ιουνίου 1994, το Συμβούλιο αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Επιτροπής των Περιφερειών για την ανωτέρω πρόταση.

Κατά την 5η σύνοδο ολομέλειας, που πραγματοποίηθηκε στις 15 και 16 Νοεμβρίου (συνεδρίαση της 16ης Νοεμβρίου) η Επιτροπή των Περιφερειών υιοθέτησε ομόφωνα την ακόλουθη γνωμοδότηση, με βάση την εισηγητική έκθεση της κ. Riedel.

Εισαγωγή

Με την πρόταση οδηγίας για την τροποποίηση της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ που αφορά την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (οδηγία ΕΠΕ) (()), η Επιτροπή ανταποκρίνεται στην υποχρέωσή της, που απορρέει από το άρθρο 11, παράγραφος 4 της οδηγίας αυτής, να υποβάλει στο Συμβούλιο συμπληρωματικές προτάσεις για την περίπτωση που αυτές αποδειχθούν αναγκαίες για τον κατάλληλο συντονισμό της εφαρμογής της αρχικής οδηγίας.

Η πρόταση της Επιτροπής στηρίζεται ουσιαστικά στα πορίσματα της έκθεσης σχετικά με την εφαρμογή και τα οφέλη που απέρρευσαν από την οδηγία ΕΠΕ, την οποία, σύμφωνα με το άρθρο 11, πρέπει να διαβιβάσει στο Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο πέντε χρόνια μετά τη γνωστοποίηση της οδηγίας. Η έκθεση αυτή εκπονήθηκε το Νοέμβριο του 1992 (έγγρ. COM(93) 28 τελικό - Τόμος 13).

Από την έκθεση προκύπτει ότι η οδηγία ΕΠΕ εφαρμόζεται κατά διαφορετικό τρόπο σε κάθε κράτος μέλος. Οι διαφορές αφορούν κατά βάση διατάξεις σχετικά με:

- το πεδίο εφαρμογής που ορίζεται στο άρθρο 2, παράγραφος 1 σε συνδυασμό με το άρθρο 4 (παράρτημα Ι και ΙΙ) 7

- το άρθρο 5 σχετικά με τις πληροφορίες που πρέπει να διατίθενται σε συνάρτηση με το παράρτημα ΙΙΙ 7

- την παρακολούθηση των επιπτώσεων του έργου («παρακολούθηση»).

Η Επιτροπή προσπαθεί να καλύψει τις ελλείψεις αυτές με νέες ρυθμίσεις σχετικά με την υποχρέωση ΕΠΕ για σχέδια του παραρτήματος ΙΙ («επιλογή») καθώς και όσον αφορά το περιεχόμενο της ΕΠΕ («οριοθέτηση του πεδίου μελετών», υποχρεωτικοί εναλλακτικοί έλεγχοι).

Ο όρος «επιλογή» αναφέρεται στην υποχρέωση των αρχών που είναι αρμόδιες για την ΕΠΕ, να διευρύνουν, με βάση τις οριακές τιμές που έχουν προσδιοριστεί στα κράτη μέλη και τα κριτήρια που έχουν ορισθεί στο παράρτημα ΙΙα, κατά πόσο οι πιθανές επιπτώσεις του έργου για το περιβάλλον επιβάλλουν την διεξαγωγή ΕΠΕ.

Η έννοια «οριοθέτηση του πεδίου μελετών» αφορά στην υποχρέωση των αρμοδίων αρχών να εκτιμήσουν, σε συνεργασία με όλες τις ενδιαφερόμενες αρχές και τον ανάδοχο του έργου και πριν την υποβολή της σχετικής αίτησης, την έκταση των πληροφοριών που πρέπει να παρασχεθούν.

Στο παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 2, προβλέπεται η υποχρέωση περιγραφής των κυριοτέρων εναλλακτικών λύσεων, ώστε να μπορούν οι αρχές να διακριβώνουν την περισσότερο φιλική προς το περιβάλλον λύση.

Εξάλλου, στο παράρτημα Ι και ΙΙ ανακατατάσσονται και διευρύνονται εν μέρει τα σχέδια για τα οποία υφίσταται υποχρέωση ΕΠΕ.

Η πρόταση της Επιτροπής λαμβάνει, παράλληλα, υπόψη (άρθρο 7) τις υποχρεώσεις της Κοινότητας και των κρατών μελών από πλευράς διεθνούς δημοσίου δικαίου, που απορρέουν από την υπογραφή της σύμβασης του Espoo σχετικά με την αξιολόγηση των επιπτώσεων επί του περιβάλλοντος περισσότερων κρατών (()).

Επειδή η πρόταση οδηγίας βασίζεται στο άρθρο 130σ, παρ. 1, της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας, όπως τροποποιήθηκε από τη Συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Ένωσης, εφαρμόζεται η διαδικασία συνεργασίας με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και γνωμοδότησης της ΟΚΕ. Εν όψει του υπό εξέταση θέματος η Επιτροπή πρότεινε να γνωμοδοτήσει και η ΕΤΠ.

Η επιτροπή V «χωροταξίας, περιβάλλοντος και ενέργειας» συνιστά στην Επιτροπή των Περιφερειών (ΕΤΠ) να υιοθετήσει την ακόλουθη γνωμοδότηση κατά τη σύνοδό της στις 15-16 Νοεμβρίου 1994.

1. Γενικές παρατηρήσεις

1.1. Η συμπλήρωση της οδηγίας ΕΠΕ είναι αναγκαία

Η ΕΤΠ συμφωνεί με την Επιτροπή ότι, λόγω της μη ενιαίας εφαρμογής της οδηγίας, επιβάλλεται η συμπλήρωσή της προς την κατεύθυνση της ακριβέστερης διατύπωσης. Όσον αφορά τους στόχους της οδηγίας ΕΠΕ, η ΕΤΠ τάσσεται υπέρ ενός ενιαίου βαθμού προστασίας του περιβάλλοντος και της ποιότητας ζωής καθώς και υπέρ της όσο το δυνατό περισσότερο έγκαιρης γνωστοποίησης των επιπτώσεων ορισμένων έργων στο περιβάλλον, οι οποίες θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά την απόφαση για τη χορήγηση των σχετικών αδειών εκτέλεσης. Η ΕΤΠ θεωρεί ότι η ΕΠΕ και η συμπλήρωσή της πρέπει να συμβάλει στη διασφάλιση ενιαίων όρων εγκατάστασης των επιχειρήσεων και ενιαίων συνθηκών διαβίωσης στις περιφέρειες, χωρίς να θίγονται τα υγιή θεμέλια της κοινωνικής ζωής. Δεν επιτρέπεται να υπάρξουν περιφερειακές διαφορές ως προς την προστασία του περιβάλλοντος. Εκτός αυτού πρέπει να εξασφαλισθεί η ένταξη της ΕΠΕ σε απρόσκοπτες διοικητικές διαδικασίες - πράξη για την οποία αρμόδιες είναι κυρίως οι περιφέρειες. Η ύπαρξη διαφορών ως προς το περιεχόμενο των διατάξεων και ως προς τις διοικητικές διαδικασίες θα εξέθετε σε κίνδυνο τη συνεργασία μεταξύ των περιφερειών και θα παρεμπόδιζε την ισότητα δυνατοτήτων ανάπτυξης.

1.2. Γενική αξιολόγηση των προτάσεων

Η ΕΤΠ επιβεβαιώνει ότι υπό την έννοια του στόχου της Επιτροπής που αφορά την τροποποίηση της οδηγίας ΕΠΕ, ιδιαιτέρως οι διατάξεις του άρθρου 5 που σχετίζονται με τη νέα ρύθμιση του παραρτήματος ΙΙΙ και το άρθρο 6-13 θεωρούνται κατά βάση ως επαρκείς.

Η ΕΤΠ θεωρεί, όμως, ότι ο στόχος της ενιαίας εφαρμογής της διαδικασίας εκτίμησης δεν έχει επιτευχθεί.

H ETΠ φρονεί ότι η υποβληθείσα πρόταση θα οδηγήσει μάλλον στην αύξηση των ελλείψεων που αναφέρονται στην έκθεση σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας ΕΠΕ. Για το λόγο αυτό επιβάλλεται η εκ νέου επεξεργασία της πρότασης σε μια πρακτική βάση.

Οι περιφέρειες, οι διοικητικές αρχές των οποίων είναι υποχρεωμένες να υλοποιήσουν την πρόταση, διακατέχονται από το φόβο ότι η έγκρισή της θα οδηγήσει στην αύξηση των διαφορών ως προς την εφαρμογή της οδηγίας εκ μέρους των κρατών μελών.

1.3. Έλλειψη συντονισμού με άλλες προτάσεις οδηγίας της Επιτροπής

Κατά τη γνώμη της ΕΤΠ, οι περιφέρειες θα αντιμετωπίσουν στο μέλλον διοικητικά προβλήματα, επειδή η οδηγία ΕΠΕ δεν εναρμονίζεται επαρκώς με την πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για τη συνολική πρόληψη και τον έλεγχο της ρύπανσης [ΕΕ αριθ. C 311 της 17. 11. 1993 - έγγρ. COM(93) 423 τελικό (οδηγία ΣΠΕΡ)], αν και οι δύο οδηγίες προβλέπουν ρυθμίσεις που αφορούν όμοια ή παρεμφερή έργα. Η περιβαλλοντική πολιτική της Επιτροπής μπορεί να έχει αποτέλεσμα μόνο εφόσον υπάρχει λεπτομερής αντιστοιχία των στρατηγικών που ακολουθούνται στον τομέα του περιβάλλοντος και συγκεκριμένων διατάξεων. Οι διαφορετικοί εννοιολογικοί ορισμοί (π.χ. στις οδηγίες ΣΠΕΡ και ΕΠΕ), οι μη εναρμονισμένες δικονομικές διατάξεις και οι διαφορετικές υλικές απαιτήσεις για την εκτέλεση των ιδίων έργων προκαλούν στην πράξη σύγχυση και υπονομεύουν τον στόχο της διαρκούς ανάπτυξης.

1.4. Απαραίτητες ρυθμίσεις που δεν περιλαμβάνονται στην πρόταση της Επιτροπής

Η Επιτροπή των Περιφερειών εφιστά την προσοχή της Επιτροπής στο ότι πράγματι η οδηγία ΕΠΕ είναι μία διαδικαστικής φύσης οδηγία, αλλά προϋποθέτει ότι οι αιτούντες θα υποβάλλουν τα αποδεικτικά στοιχεία. Όμως, για τα εν λόγω απαραίτητα αποδεικτικά στοιχεία δεν υπάρχουν μέθοδοι μετρήσεως σχετικά με την επιβάρυνση του περιβάλλοντος π.χ. όσον αφορά το έδαφος και το νερό. Γι`αυτό η ΕΤΠ προτρέπει την Επιτροπή να εκτιμήσει κατά πόσον υπάρχει ανάγκη για τον καθορισμό ειδικών απαιτήσεων σχετικά με το επίπεδο προστασίας.

1.5. Γενική στοχοθέτηση της ΕΠΕ

Η ΕΤΠ διακατέχεται από το φόβο ότι, από τη στιγμή που η διαδικασία ΕΠΕ επεκταθεί σε πάρα πολύ μικρά προγράμματα, που συχνά δεν έχουν παρά ασήμαντες επιπτώσεις στο περιβάλλον, θα εκφυλιστεί σε μια τυπική γραφειοκρατική διαδικασία. Η ΕΠΕ θα πρέπει να περιορίζεται στις διαδικασίες κατά τις οποίες αναμένεται να υπάρξουν σημαντικές επιπτώσεις για το περιβάλλον.

2. Ειδικές παρατηρήσεις επί των μεμονωμένων διατάξεων

Όσον αφορά το άρθρο 1

Η ΕΤΠ διαπιστώνει ότι κατά την ερμηνεία του όρου «τροποποίηση σχεδίου» εκ μέρους των διοικητικών αρχών των περιφερειών δημιουργήθηκαν προβλήματα, όσον αφορά τόσο το μέγεθος της τροποποίησης όσο και τους αρχικούς όρους που οδήγησαν στη χορήγηση αδείας εκτέλεσης του σχεδίου. Τα προβλήματα αυτά δεν επιλύονται όμως με τους ορισμούς που προτείνει η Επιτροπή. Αυτοί είναι τόσο αφηρημένοι ώστε να μην ελαττώνονται καθόλου οι δυσκολίες ερμηνείας τους. Τα προβλήματα που παρουσιάστηκαν στην πράξη μπορούν να επιλυθούν μόνο εφόσον ορισθεί με ακρίβεια σε ποιές περιπτώσεις υπάρχει θέμα σημαντικής τροποποίησης. Κριτήριο για την εκτίμηση της σημασίας μιας τροποποίησης πρέπει να είναι οι επιπτώσεις στο περιβάλλον.

Η ΕΤΠ εκφράζει τη λύπη της επειδή η τροποποίηση που προτείνεται στο άρθρο 1 δεν είναι εναρμονισμένη με το άρθρο 2, σημείο 9, της οδηγίας ΣΠΕΡ. Ο ορισμός του όρου «ουσιαστική τροποποίηση» επιβάλλεται να είναι ενιαίος και όσο το δυνατό περισσότερο συγκεκριμένος. Ο ορισμός της «ουσιαστικής τροποποίησης» που προβλέπεται στην οδηγία ΣΠΕΡ είναι περισσότερο συγκεκριμένος. Εξάλλου, η Επιτροπή θα πρέπει να αποφασίσει εάν θα χρησιμοποιήσει και στις δύο οδηγίες τον όρο «τροποποίηση σχεδίου» ή τον όρο «ουσιαστική τροποποίηση».

Όσον αφορά το άρθρο 4, σημείο 3

Η ΕΤΠ εκφράζει τη λύπη της για τη μη εναρμόνιση του ορισμού των σχεδίων στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας ΕΠΕ με το σχέδιο της οδηγίας ΣΠΕΡ, στο μέτρο που η τελευταία περιέχει παρεμφερή σχέδια.

Ο στόχος της ενιαίας εφαρμογής της οδηγίας ΕΠΕ σε όλες τις περιφέρειες δεν επιτυγχάνεται με τη νέα διαδικασία της «επιλογής» που προτείνεται. Αντίθετα, μέσω της «επιλογής» υπάρχει φόβος να αυξηθούν περισσότερο οι διαφορές ως προς την εφαρμογή, επειδή τα κριτήρια - με βάση τα οποία λαμβάνεται η απόφαση για τη διεξαγωγή ΕΠΕ - έχουν τόσο αφηρημένο και γενικό χαρακτήρα, ώστε να είναι βέβαιο ότι θα οδηγήσουν σε πολύ διαφορετικές αποφάσεις.

Ενόψει της οδηγίας ΣΠΕΡ προτείνεται να εγκαταλειφθούν οι διαφορές μεταξύ των παραρτημάτων Ι και ΙΙ στην οδηγία ΕΠΕ και να κληθεί η Επιτροπή να καταρτίσει εξαντλητικό κατάλογο σχεδίων για τα οποία υφίσταται υποχρέωση ΕΠΕ. Με βάση την εμπειρία δεκαετιών στον τομέα της έγκρισης αιτήσεων μπορεί να καθοριστεί εν γένει ποιά σχέδια (είδος και κλίμακα) πρόκειται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον. Η λήψη μεμονωμένων αποφάσεων εκ μέρους των αρμοδίων αρχών - σύμφωνα με τις οριακές τιμές που ισχύουν στα επί μέρους κράτη μέλη ή με τα κριτήρια του παραρτήματος ΙΙα - είναι απαράδεκτη στην πράξη. Μεμονωμένες αποφάσεις δημιουργούν στις περιφέρειες προβλήματα ως προς τη διοικητική διεκπεραίωση της διαδικασίας και θα οδηγήσουν στην αύξηση των διαφορών κατά την εφαρμογή.

Επιπλέον, τα κράτη μέλη μπορούν να καθιερώσουν υποχρέωση ΕΠΕ και για είδη εγκατάστασεων που δεν αναφέρονται στην οδηγία, ώστε να καταστεί δυνατή η συνεκτίμηση των εθνικών και περιφερειακών ιδιαιτεροτήτων (σε συμφωνία με το άρθρο 130 σ της Συνθήκης.

Όσον αφορά το άρθρο 5, παράγραφος 1 και 3

Η ΕΤΠ χαιρετίζει την προταθείσα διάταξη και ιδιαιτέρως το γεγονός ότι με τη νέα μορφή του παραρτήματος ΙΙΙ σημ. 2 επιβάλλεται η διεξαγωγή εναλλακτικού ελέγχου στην περίπτωση όλων των σχεδίων για τα οποία υφίσταται υποχρέωση ΕΠΕ.

Όσον αφορά τα άρθρα 6 και 9

Η ΕΤΠ επικροτεί τη διάταξη σύμφωνα με την οποία πρέπει να ζητείται η γνώμη των αρμοδίων για το περιβάλλον αρχών όχι μόνο όσον αφορά την αίτηση του εργολήπτη αλλά και όσον αφορά τα στοιχεία που παραθέτει. Επίσης, η ΕΤΠ επικροτεί το γεγονός ότι η ακρόαση της κοινής γνώμης θα λαμβάνει χώρα πριν από την έγκριση ενός έργου και όχι μόλις πριν από την ουσιαστική υλοποίησή του.

Όσον αφορά το άρθρο 7

Η ΕΤΠ θεωρεί ότι είναι αναγκαίο να προσδιοριστούν επακριβώς οι ρυθμίσεις για τους διασυνοριακούς ελέγχους περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Επίσης, θεωρεί ότι, για να διευκολυνθεί η διαδικασία, είναι σκόπιμο η εκατέρωθεν παροχή πληροφοριών και οι σχετικές διαβουλεύσεις να διεξάγονται στο επίπεδο των αρχών και των περιφερειών που είναι αρμόδιες για την έγκριση ενός σχεδίου. Η ΕΤΠ συνιστά να συμπεριληφθεί στην οδηγία ρύθμιση σύμφωνα με την οποία θα πρέπει να διαβιβάζεται στα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη μια μη τεχνικού χαρακτήρα περιληπτική περιγραφή του σχεδίου στην εκάστοτε εθνική γλώσσα, σύμφωνα με το παράρτημα IV, αριθ. 1, όπου να τονίζονται ιδιαιτέρως οι επιπτώσεις για τις γειτονικές περιφέρειες.

Όσον αφορά τα παραρτήματα Ι και ΙΙ

Η ΕΤΠ δεν έχει επιφυλάξεις ως προς τη χρήση εγκαταστάσεων για την επανεπεξεργασία καυσίμων που έχουν υποστεί ακτινοβολία και εγκαταστάσεων προσωρινής αποθήκευσης ραδιενεργών αποβλήτων στο παράρτημα Ι. Πρέπει όμως να περιληφθούν στο παράρτημα εγκαταστάσεις για την επεξεργασία πυρηνικών καυσίμων, επειδή ο όρος «επανεπεξεργασία» δεν περιλαμβάνει τις εγκαταστάσεις για την παραγωγή στοιχείων καυσίμων από πυρηνικά καύσιμα.

Η ΕΤΠ φρονεί ότι ο ορισμός των ολοκληρωμένων χημικών εγκαταστάσεων εξακολουθεί να μην είναι πλήρης. Θα ήταν προτιμότερο, σε αναλογία με το παράρτημα Ι σημ. 4 της οδηγίας ΣΠΕΡ, να δοθεί ένας πλήρης ορισμός των σχετικών χημικών εγκαταστάσεων.

Η διεύρυνση του παραρτήματος ΙΙ επιδοκιμάζεται κατά βάση. Θα ήταν όμως σκόπιμο, ιδιαιτέρως όσον αφορά αρδευτικά και αποστραγγιστικά έργα, φύτευση δασών και εντατική κτηνοτροφία, να ορισθεί το μέγεθος των εγκαταστάσεων για τις οποίες υφίσταται υποχρέωση ΕΠΕ.

Το ίδιο ισχύει και για σχέδια του παραρτήματος ΙΙ, σημ. 11. Στην περίπτωση αυτή, ο ορισμός του μεγέθους, για παράδειγμα, σταθμών καθαρισμού λυμάτων και χώρων εναπόθεσης ιλύων θα ήταν χρήσιμος.

Όσον αφορά το παράρτημα ΙΙα

Ανεξάρτητα από την άποψη της ΕΤΠ ότι η «επιλογή» πρέπει να εγκαταλειφθεί και να αντικατασταθεί από σαφή και δεσμευτικό κατάλογο των σχεδίων για τα οποία υφίσταται υποχρέωση ΕΠΕ, διαπιστώνεται ότι τα κριτήρια επιλογής του σημείου 1 έχουν πολύ γενικό χαρακτήρα και πρέπει να καθοριστούν επακριβώς.

Η ΕΤΠ διακατέχεται από το φόβο ότι με την «επιλογή» οι διοικητικές αρχές των περιφερειών πρέπει να επεκτείνουν τη διαδικασία έγκρισης χωρίς να είναι σαφής ο διαχωρισμός μεταξύ «επιλογής» και «οριοθέτησης του πεδίου μελετών».

Κατά τη γνώμη της ΕΤΠ η πρακτική εξέλιξη των μεμονωμένων διαδικασιών δεν έχει μελετηθεί επαρκώς.

Για το λόγο αυτό προτείνεται και πάλι να καταρτισθεί από την Επιτροπή εξαντλητικός κατάλογος των σχεδίων για τα οποία υφίσταται υποχρέωση ΕΠΕ.

Βρυξέλλες, 16 Νοεμβρίου 1994.

Ο Πρόεδρος

της Επιτροπής των Περιφερειών

Jacques BLANC

() Εκτίμηση Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων.

() ΕΕ αριθ. C 104 της 24. 4. 1992.