ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ - Ανάπτυξη του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών: καινοτόμος χρηματοδότηση διαλειτουργικότητα τηλεδιοδίων

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

ΜΕΡΟΣ I: ΑΠΟΔΟΤΙΚΟΤΕΡΑ ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΙΚΑ ΚΑΙ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΤΙΚΑ ΜΕΣΑ ΣΤΗΝ ΥΠΗΡΕΣΙΑ ΤΗΣ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ ΤΟΥ ΔΙΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΔΙΚΤΥΟΥ ΜΕΤΑΦΟΡΩΝ

1. Η χρηματοδότηση του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών: απολογισμός της σημερινής κατάστασης.

1.1 Ένα δίκτυο που πάσχει από έλλειψη χρηματοδότησης

1.2. Ο συντονισμός της δημόσιας χρηματοδότησης πρέπει να βελτιωθεί

1.3. Εξαιρετικά επιλεκτικές δημόσιες επενδύσεις

1.4. Η εξ ολοκλήρου ιδιωτική χρηματοδότηση

1.5. Η κοινή συμμετοχή του δημόσιου και ιδιωτικού τομέα στη χρηματοδότηση

1.6. Η χρηματοδότηση απαιτεί ένα καταλληλότερο πλαίσιο

2. Οι συνιστώσες της λύσης

3. Βελτίωση του συντονισμού και συνέργειες βασιζόμενες σε νέες δομές

3.1.. Τα ταμεία

3.2. Οι δομές

3.3. Συντονισμός σε επίπεδο κάθε επιμέρους έργου: σύσταση νομικών οντοτήτων διασυνοριακής φύσεως.

3.4. Ανάπτυξη νέων κοινοτικών χρηματοδοτικών μέσων.

3.5. Οι εγγυήσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τους πολιτικούς κινδύνους του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών

ΜΕΡΟΣ II - ΠΡΟΣ ΜΙΑ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΥΠΗΡΕΣΙΑ ΤΗΛΕΔΙΟΔΙΩΝ

ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ

1. Εισαγωγή

2. Η κατάσταση όσον αφορά τις δράσεις τυποποίησης

3. Η πρόσβαση των νέων κρατών μελών στο σύστημα διοδίων και η κατάσταση όσον αφορά τα βαρέα φορτηγά οχήματα

4. Στόχος της οδηγίας

5. Θέση σε εφαρμογή του στόχου

6. Συνδυασμός του δορυφορικού εντοπισμού θέσης και των κινητών επικοινωνιών με τις τεχνολογίες μικροκυμάτων βραχυπρόθεσμα και μεσοπρόθεσμα, με σκοπό την μακροπρόθεσμη αποκλειστική επιλογή της πλέον σύγχρονης τεχνολογίας

7. Η μακροπρόθεσμη τεχνική λύση για την ανάπτυξη της ευρωπαϊκής υπηρεσίας: η δορυφορική λύση θα επιβληθεί για τα νέα συστήματα από το 2008 και θα γενικευθεί από το 2012.

8. Το χρονοδιάγραμμα εφαρμογής της ευρωπαϊκής υπηρεσίας

9. Η θέση σε εφαρμογή της ευρωπαϊκής υπηρεσίας : κανονιστική επιτροπή

ΟΔΗΓΙΑΣ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ ΚΑΙ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ σχετικά με τη γενίκευση και τη διαλειτουργικότητα των συστημάτων τηλεδιοδίων στην Κοινότητα

ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΟ ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΟ ΔΕΛΤΙΟ

ΟΙ ΑΝΑΓΚΕΣ ΣΕ ΑΝΘΡΩΠΙΝΟΥΣ ΚΑΙ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥΣ ΠΟΡΟΥΣ ΘΑ ΚΑΛΥΦΘΟΥΝ με κονδυλια τησ ΓΔ που αναλαμβανει τη διαχειριση στο πλαισιο τησ διαδικασιασ ετησιασ επιχορηγησησ.

ΔΕΛΤΙΟ ΕΚΤΙΜΗΣΗΣ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ ΟΙ ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ ΤΗΣ ΠΡΟΤΑΣΗΣ ΣΤΙΣ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΕΙΣ, ΚΑΙ ΙΔΙΩΣ ΣΤΙΣ ΜΙΚΡΟΜΕΣΑΙΕΣ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΕΙΣ (ΜΜΕ)

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ - Ανάπτυξη του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών: καινοτόμος χρηματοδότηση διαλειτουργικότητα τηλεδιοδίων

Δεν υπάρχουν ανταγωνιστικές οικονομίες χωρίς αποδοτικά δίκτυα μεταφορών. Η καθιέρωση και η σωστή λειτουργία του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών, που έχει αναγνωριστεί ως κοινοτική πολιτική εδώ και δέκα χρόνια, αποτελεί βασική προϋπόθεση για την επιτυχία της εσωτερικής αγοράς και για τη διασφάλιση της διαρκούς κινητικότητας εντός της διευρυμένης Ένωσης. Παρ' όλα αυτά, το δίκτυο αντιμετωπίζει τη μεγάλη, όχι όμως ισόρροπη, ανάπτυξη της κυκλοφορίας, ενώ ενισχύεται η απαίτηση για αειφόρο ανάπτυξη και έρχεται εγγύτερα η ανάγκη ενσωμάτωσης των δικτύων των μελλοντικών κρατών μελών. Επιπλέον, οι μεταφορικές υποδομές εξακολουθούν να παρουσιάζουν προβλήματα χρηματοδότησης, λόγω έλλειψης επαρκών χρηματοδοτικών μέσων και απουσίας ενός ευνοϊκού περιβάλλοντος για επενδύσεις.

Εντούτοις, η Επιτροπή τόνιζε ήδη στη Λευκή Βίβλο με τίτλο «Η ευρωπαϊκή πολιτική μεταφορών με ορίζοντα το έτος 2010: η ώρα των επιλογών» [1] την εμφανή αναντιστοιχία μεταξύ των επιδιωκόμενων στόχων και των χρηματοδοτικών μέσων που διαθέτει η Ένωση. Πράγματι, ο προϋπολογισμός τον οποίο διαθέτουν τα κράτη μέλη για την ανάπτυξη των εν λόγω μεταφορικών υποδομών, καθώς και τα κεφάλαια που διατίθενται από την Ένωση αποδεικνύονται ανεπαρκή. Είναι παράδοξο να διαπιστώνει κανείς ότι η Συνθήκη αναθέτει στην Κοινότητα την ευθύνη χάραξης προσανατολισμών για την ανάπτυξη του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών (διευρωπαϊκό δίκτυο μεταφορών), χωρίς να της χορηγούνται οι χρηματοδοτικοί πόροι για να φέρει σωστά εις πέρας το εν λόγω καθήκον.

[1] COM (2001) 370 της 12/09/2001.

Λαμβανομένων υπόψη των επιπτώσεων τόσο της τρέχουσας οικονομικής επιβράδυνσης όσο και των δημοσιονομικών περιορισμών, η πιθανότητα να επιτευχθεί, βραχυπρόθεσμα, ουσιαστική αύξηση της δημόσιας χρηματοδότησης που προορίζεται για τα εν λόγω έργα υποδομών φαίνεται σήμερα μάλλον μικρή. . Τα κράτη μέλη θέτουν άλλες προτεραιότητες όσον αφορά τη χρήση της εν λόγω δημόσιας χρηματοδότησης, ενώ οι πολίτες και οι επιχειρήσεις της Ένωσης υφίστανται, κατά τρόπο απτό και σε καθημερινή βάση, τις συνέπειες της ολοένα και εντονότερης ανισορροπίας που χαρακτηρίζει τους τρόπους μεταφορών και της έλλειψης προσαρμογής του δικτύου στην αύξηση της κινητικότητας. Για ορισμένες κατηγορίες έργων, μπορεί να προβλεφθεί η προσφυγή σε κοινοπραξία δημοσίου και ιδιωτικού τομέα (Partenariat Public Prive - PPP), ως συμπληρωματικού στοιχείου της δημόσιας χρηματοδότησης. Όμως, επί του παρόντος, υπάρχουν πολλοί άγνωστοι παράγοντες σχετικά με τα προς υλοποίηση έργα, κυρίως τα σιδηροδρομικά και τα διασυνοριακά, καθώς και σχετικά με τις επιλογές της πολιτικής μεταφορών. Ο ιδιωτικός τομέας δεν δείχνει να έχει επαρκή εμπιστοσύνη για να αναλάβει τη χρηματοδότησή τους. Εξάλλου, οι κοινοπραξίες δημοσίου και ιδιωτικού τομέα (PPP) έχουν σχεδόν πάντοτε ανάγκη από σημαντική δημόσια χρηματοδοτική ενίσχυση που συνίσταται σε επιχορηγήσεις και εγγυήσεις.

Μολαταύτα είναι αναντίρρητο ότι ένας από τους καθοριστικούς παράγοντες για την επιτυχία της διεύρυνσης είναι η υλοποίηση ενός δικτύου μεταφορικών υποδομών που θα σταθεί στο ύψος των περιστάσεων και θα επιτρέψει να πραγματοποιηθούν οι συνδέσεις που λείπουν τόσο στα δεκαπέντε κράτη μέλη, όσο και στα νέα κράτη μέλη, και να αντληθούν σε όλη τους την έκταση τα οφέλη από τον ενιαίο ευρωπαϊκό χώρο. Αυτό απαιτεί όχι μόνο τον εκσυγχρονισμό και την κατασκευή νέων υποδομών στις εν λόγω χώρες, αλλά και εκσυγχρονισμό και κατασκευή υποδομών στα σημερινά κράτη μέλη της Ένωσης, λαμβάνοντας υπόψη ότι υπάρχουν έργα τα οποία δεν έχουν ακόμη υλοποιηθεί, ότι αναμένεται να δημιουργηθούν νέες ροές κυκλοφορίας και ότι συνδέσεις μεταξύ των δύο αυτών ζωνών απουσιάζουν δραματικά.

Το θέμα της χρηματοδότησης των εν λόγω νέων υποδομών φαίνεται πως είναι ένα από τα πρωταρχικά διακυβευόμενα στο πλαίσιο της διεύρυνσης.

Αναμένοντας την υλοποίηση όλων αυτών, πρέπει να εξασφαλιστεί ότι η είσπραξη τελών μέσω εφαρμογής της χρέωσης της χρήσης υποδομών δεν θα γίνεται εις βάρος της ροής της κυκλοφορίας. Επομένως, πρέπει να εξασφαλιστεί ότι τα συστήματα διοδίων είναι διαλειτουργικά.

Η παρούσα ανακοίνωση παρέχει διευκρινίσεις όσον αφορά την κατάσταση των υποδομών του διευρωπαϊκού δικτύου και την χρηματοδότησή τους, και καταδεικνύει την ανάγκη να τεθεί σε εφαρμογή, χωρίς καθυστέρηση, ένα σύνολο συμπληρωματικών μέτρων, τα οποία θα στοχεύουν στη μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα όσον αφορά τη χρήση των κεφαλαίων που προορίζονται για τις διευρωπαϊκές υποδομές. Τα εν λόγω μέτρα θα στηρίζονται σε δύο μεγάλους άξονες:

* στον καλύτερο συντονισμό της δημόσιας και της ιδιωτικής χρηματοδότησης των διευρωπαϊκών δικτύων μεταφορών

* στη συνδρομή μιας αποδοτικής Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Τηλεδιοδίων.

Τα εν λόγω μέτρα πρέπει να συμβάλλουν ώστε να καταστεί μακροπρόθεσμα σταθερότερο το πολιτικό πλαίσιο, καθώς και οι όροι χρηματοδότησης των μεγάλων έργων του διευρωπαϊκού δικτύου. H θέσπιση ενός νομοθετικού μέσου, μέσω τροποποίησης της οδηγίας 1999/62/ΕΚ περί επιβολής τελών στα βαρέα φορτηγά οχήματα («Eurovignette»), πριν από τον Ιούνιο του 2003 και ως συνέχεια του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου των Βρυξελλών της 20ής και 21ης Μαρτίου 2003, θα επιτρέψει μια κοινοτική προσέγγιση του θέματος της χρέωσης των υποδομών και θα καθορίσει τους όρους εφαρμογής της διασταυρούμενης χρηματοδότησης που προβλέπεται στη Λευκή Βίβλο για τις μεταφορές. Η «Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Τηλεδιοδίων» θα προσφέρει σε όλους όσους κυκλοφορούν στα οδικά διευρωπαϊκά δίκτυα μια ενιαία σύμβαση συνδρομής, η οποία θα μπορεί να διασφαλίζει την παροχή νέων υπηρεσιών.

ΜΕΡΟΣ I: ΑΠΟΔΟΤΙΚΟΤΕΡΑ ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΙΚΑ ΚΑΙ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΤΙΚΑ ΜΕΣΑ ΣΤΗΝ ΥΠΗΡΕΣΙΑ ΤΗΣ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ ΤΟΥ ΔΙΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΔΙΚΤΥΟΥ ΜΕΤΑΦΟΡΩΝ

Εισαγωγή

Η πολιτική όσον αφορά τα δίκτυα αποτελεί κοινοτική αρμοδιότητα σύμφωνα με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ, η οποία τέθηκε σε ισχύ το 1993, με σκοπό την προώθηση της διασύνδεσης και της διαλειτουργικότητας των δικτύων, ούτως ώστε η Ευρώπη να μπορέσει να επωφεληθεί πλήρως από τα πλεονεκτήματα που απορρέουν από έναν χώρο χωρίς σύνορα. Σε αυτό το πλαίσιο, η Κοινότητα έχει επιφορτιστεί με τον καθορισμό ενός συνόλου προσανατολισμών που καλύπτουν στους στόχους, τις προτεραιότητες και τις κεντρικές γραμμές δράσης που προβλέπονται στον τομέα των διευρωπαϊκών δικτύων [2]. Αυτά συγκεκριμενοποιήθηκαν κυρίως το 1996, με την έγκριση της απόφασης 1692/96 [3] σχετικά με τους προσανατολισμούς στον τομέα των μεταφορών. Πρωταρχικός στόχος της συγκεκριμένης πολιτικής ήταν -και παραμένει- να γίνουν οι συνδέσεις που λείπουν από τα μεγάλα δίκτυα υποδομών, οι οποίες παρακωλύουν την ελεύθερη κυκλοφορία των αγαθών και των προσώπων (μεταφορές), της ηλεκτρικής ενέργειας και του φυσικού αερίου (ενέργεια) και των ιδεών (τηλεπικοινωνίες). Η παρούσα ανακοίνωση μολαταύτα δεν αφορά παρά μόνο το διευρωπαϊκό δίκτυο μεταφορών (RTE-T), λαμβανομένων υπόψη των σημαντικών διαφορών που υπάρχουν με τους τομείς της ενέργειας και των τηλεπικοινωνιών.

[2] Άρθρο 155.

[3] Απόφαση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Ιουλίου 1996 - ΕΕ L 228 της 9ης Σεπτεμβρίου 1996.

Οι ελλείψεις που χαρακτηρίζουν τα δίκτυα οφείλονται ουσιαστικά στο γεγονός ότι ο προγραμματισμός γινόταν έως και πριν από λίγο καιρό σε εθνικό επίπεδο. Δεν λαμβάνονταν υπόψη πάντοτε, στην πραγματική τους διάσταση, οι διευρωπαϊκές πτυχές. Η εν λόγω έλλειψη διευρωπαϊκού οράματος αντικατοπτρίζεται σήμερα στη συνεχιζόμενη ύπαρξη κωλυμάτων που εμποδίζουν τη σωστή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς [4]. Στο συγκεκριμένο πλαίσιο, η Λευκή Βίβλος [5] τονίζει επίσης ότι οι καθυστερήσεις όσον αφορά την πραγματοποίηση των έργων που είχαν προγραμματιστεί για το διευρωπαϊκό δίκτυο μεταφορών είναι μία από τις κυριότερες αιτίες αναποτελεσματικότητας και κυκλοφοριακής συμφόρησης των μεγάλων αξόνων που το συνθέτουν. Η προσεχής προοπτική της διεύρυνσης, η οποία θα δημιουργήσει αναπόφευκτα σημαντική αύξηση του όγκου κυκλοφορίας [6] επί των οδικών ή των σιδηροδρομικών υποδομών, οι οποίες μερικές φορές είναι απαρχαιωμένες και των οποίων η χωρητικότητα υπολείπεται κατά πολύ των αναγκών, έχει ως αποτέλεσμα να ενισχύσει την ανάγκη πραγματοποίησης των συνδέσεων που λείπουν από το συγκεκριμένο δίκτυο. Δέκα έτη μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης του Μάαστριχτ και σχεδόν δέκα από τη σύνοδο κορυφής του Έσσεν, η ανάπτυξη του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών έχει σταματήσει. Οι λόγοι είναι πολλοί και διάφοροι, αλλά συνοψίζονται κυρίως στα εξής:

[4] Η απαγόρευση κυκλοφορίας στο Λευκό Όρος μετά από το ατύχημα που συνέβη στις 24 Μαρτίου 1999, σε συνδυασμό με την έλλειψη εναλλακτικών προσφορών, ειδικότερα σιδηροδρομικών υπηρεσιών, είναι αποκαλυπτική της συγκεκριμένης κατάστασης, η οποία είχε αρνητικές επιπτώσεις στην οικονομία της περιοχής Vallιe d'Aoste (και της Ιταλίας γενικότερα), ως προς το Ακαθάριστο Εσωτερικό Προϊόν.

[5] COM (2001) 370

[6] Η Λευκή Βίβλος προβλέπει μια αυξητική τάση της κυκλοφορίας των επιβατών της τάξεως του 24% και των εμπορευμάτων της τάξεως του 38% για την περίοδο 1998-2010, για τις δώδεκα χώρες της σημερινής Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η αύξηση της κυκλοφορίας των βαρέων φορτηγών οχημάτων - εάν δεν ληφθούν μέτρα για την καλύτερη κατανομή της ζήτησης- θα πρέπει να προσεγγίσει το 50%. Η αύξηση της κυκλοφορίας θα μπορούσε εύκολα να διπλασιαστεί στα μελλοντικά κράτη μέλη, καθώς και μεταξύ της σημερινής Ευρωπαϊκής Ένωσης και των εν λόγω χωρών, λαμβανομένης κυρίως υπόψη της εγκατάστασης βιομηχανικών επιχειρήσεων με εργατικό δυναμικό μεγάλης έντασης στις εν λόγω χώρες.

- έλλειψη πολιτικής βούλησης εκ μέρους των πολιτικών ιθυνόντων των κρατών μελών, οι οποίοι δεν έχουν λάβει δεόντως υπόψη τη διευρωπαϊκή διάσταση αυτών των έργων.

- ανεπάρκεια των χρηματοδοτικών πόρων που διατίθενται για το διευρωπαϊκό δίκτυο, τόσο των δημόσιων (εθνικών και κοινοτικών) όσο και των ιδιωτικών, και μη πλήρης αξιοποίηση των διάφορων μορφών κοινοπραξίας του δημόσιου και ιδιωτικού τομέα.

- κατακερματισμός των υπεύθυνων για τα έργα φορέων, ο οποίος δημιουργεί σοβαρές δυσκολίες στον συντονισμό των πόρων και στη διαχείριση των έργων.

Το παρόν έγγραφο έχει στόχο να κάνει απολογισμό της κατάστασης όσον αφορά τη χρηματοδότηση των μεταφορικών υποδομών, να διερευνήσει ορισμένους τρόπους ενίσχυσης της αποτελεσματικότητας της χρηματοδότησης αυτής, και να δρομολογήσει εκ νέου τον διάλογο, στο εσωτερικό των ενδιαφερόμενων μερών, σχετικά με τα μέσα που θα πρέπει να τεθούν σε εφαρμογή στο μέλλον ώστε να διασφαλισθεί η αποτελεσματικότητα του δικτύου μεταφορών, από την οποία θα εξαρτηθεί σε μεγάλο βαθμό η ανταγωνιστικότητα της διευρυμένης Ένωσης κατά τις επόμενες δεκαετίες.

1. Η ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΗΣΗ ΤΟΥ ΔΙΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΔΙΚΤΥΟΥ ΜΕΤΑΦΟΡΩΝ: ΑΠΟΛΟΓΙΣΜΟΣ ΤΗΣ ΣΗΜΕΡΙΝΗΣ ΚΑΤΑΣΤΑΣΗΣ.

Εάν στην Κοινότητα εκχωρήθηκαν νέες αρμοδιότητες σε θέματα προγραμματισμού των διευρωπαϊκών δικτύων, αυτές δεν συνοδεύτηκαν μολαταύτα από το κατάλληλο χρηματοδοτικό σκέλος για την υλοποίηση των εν λόγω δικτύων. Παράλληλα, πέρα από τις προθέσεις, τα κράτη μέλη συναντούν προβλήματα, λαμβανομένων υπόψη των δημοσιονομικών περιορισμών για τη χρηματοδότηση των υποδομών, οι οποίες έχουν προσδιοριστεί από την απόφαση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τους προσανατολισμούς σε θέματα ανάπτυξης του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών, κυρίως δε των διασυνοριακών τμημάτων. Είναι αναγκαίο ένα καταλληλότερο πλαίσιο για τα εν λόγω προβλήματα χρηματοδότησης προκειμένου να αντιμετωπιστούν τα διακυβευόμενα που συνδέονται με την υλοποίηση των εν λόγω υποδομών. Τα διαθέσιμα κεφάλαια - ειδικότερα τα δημόσια- (συμπεριλαμβανομένων των κοινοτικών) δεν συντονίζονται σωστά -γεγονός που διακυβεύει την αποδοτικότητά τους- και οι ιδιωτικές επενδύσεις -εξαιρετικά επιλεκτικές- παραμένουν σε μεγάλο βαθμό ανεπαρκείς προκειμένου να αντιμετωπιστούν οι χρηματοδοτικές ανάγκες υλοποίησης του δικτύου.

1.1. Ένα δίκτυο που πάσχει από έλλειψη χρηματοδότησης

Η εφαρμογή των έργων του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών προσκρούει στο πρόβλημα της χρηματοδότησής του. Το εκτιμώμενο κόστος μόνο του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών ανέρχεται σε περίπου 350 δισεκατομμύρια ευρώ για το σύνολο των έργων που πρέπει να υλοποιηθούν έως το 2010, στα οποία πρέπει να προστεθούν πάνω από 100 δισεκατομμύρια ευρώ για τα έργα που αφορούν τα μελλοντικά κράτη μέλη. Ενώ οι στόχοι που έχουν καθοριστεί από την Ευρωπαϊκή Ένωση για την ανάπτυξη των δικτύων είναι, όπως θα έπρεπε, φιλόδοξοι, τα αποτελέσματα υπολείπονται των προσδοκιών, εφόσον το ποσοστό υλοποίησης των έργων προτεραιότητας στον τομέα των μεταφορών δεν ξεπερνάει, στα τέλη του 2001, το 25% του συνολικού προβλεπόμενου κόστους για τα εν λόγω έργα. Από τα δεκατέσσερα έργα προτεραιότητας που είχαν εγκριθεί από τους αρχηγούς κρατών και κυβερνήσεων στο Έσσεν, τον Δεκέμβριο του 1994, μόνο τρία έχουν ολοκληρωθεί [7] και μεταξύ των υπόλοιπων έντεκα ορισμένα βρίσκονται ακόμη στο στάδιο των προκαταρκτικών μελετών. Οι κυριότερες καθυστερήσεις σημειώνονται στα διασυνοριακά τμήματα των εν λόγω έργων, τα οποία είναι λιγότερο αποδοτικά και έχουν μικρότερη προτεραιότητα σε σχέση με τα εθνικά τμήματα. Η συγκεκριμένη κατάσταση επηρεάζει ειδικότερα τα έργα στην περιοχή των Άλπεων και των Πυρηναίων [8].

[7] Η σταθερή ζεύξη του Oresund μεταξύ Σουηδίας και Δανίας, ο αερολιμένας Μιλάνο-Malpensa και η διευθέτηση της σιδηροδρομικής γραμμής Cork-Dublin.

[8] Βλ. έκθεση της Επιτροπής Προϋπολογισμού επί της πρότασης της Επιτροπής για την τροποποίηση του δημοσιονομικού κανονισμού του ΔΕΔ. Η έκθεση συντάχθηκε από τον κ. Turchi.

Τα κράτη μέλη τα οποία είχαν επενδύσει κατά μέσο όρο το 1,5% του ΑΕΠ τους στην υλοποίηση των μεταφορικών υποδομών κατά τη διάρκεια της δεκαετίας του '80 επενδύουν τώρα λιγότερο από το 1% [9]. Η συμβολή των κρατών μελών στα διάφορα έργα του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών ανέρχεται έτσι σε περίπου 15-20 δισεκατομμύρια ευρώ κατ'έτος. Η εν λόγω χρηματοδότηση είναι εμφανώς ανεπαρκής για να υλοποιηθεί έως το 2010 το σύνολο των έργων που είχαν προβλεφθεί και δεν λαμβάνει στην πραγματικότητα υπόψη τις νέες ανάγκες οι οποίες πρόκειται να δημιουργηθούν μετά τη διεύρυνση. Αυτή η απροθυμία για χρηματοδότηση των υποδομών μεταφορών μπορεί να εκπλήσσει, λαμβανομένης υπόψη της πολύ μεγάλης αύξησης των αναγκών κινητικότητας οι οποίες έχουν διαπιστωθεί, παράλληλα με τη σημασία των μεταφορών για τη λειτουργία της οικονομίας.

[9] Λαμβάνονται υπόψη όλες οι μεταφορικές υποδομές.

Εκτός από τη χρηματοδότηση των κρατών μελών, και η Κοινότητα συμμετέχει στη χρηματοδότηση του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών. Πράγματι, συμπληρωματικά ως προς τον ρόλο που της έχει ανατεθεί με σκοπό τον προσδιορισμό των διαφόρων συνιστωσών του διευρωπαϊκού δικτύου, η εντολή της Κοινότητας καλύπτει και οικονομικές πτυχές. Έτσι, έχει προβλεφθεί προϋπολογισμός ειδικά για τα διευρωπαϊκά δίκτυα, η εκτέλεση του οποίου υπόκειται στον κανονισμό αριθ. 2236/95 του Συμβουλίου, όπως αυτός έχει τροποποιηθεί από τον κανονισμό 1655/99 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου περί καθορισμού των γενικών κανόνων για τη χορήγηση κοινοτικής χρηματοδοτικής ενίσχυσης στον τομέα των διευρωπαϊκών δικτύων (για λόγους απλούστευσης, αποκαλείται στο εξής "δημοσιονομικός κανονισμός ΔΕΔ"), με σκοπό τη στήριξη έργων κοινού ενδιαφέροντος, τη διεξαγωγή μελετών ή την υλοποίηση εργασιών. Η εν λόγω συγχρηματοδότηση πραγματοποιείται ουσιαστικά μέσω άμεσων επιδοτήσεων, παρότι ο δημοσιονομικός κανονισμός ΔΕΔ επιτρέπει επίσης τις εγγυήσεις δανείων ή τις επιδοτήσεις επιτοκίων. Η Κοινότητα συμμετέχει επίσης παράλληλα στη χρηματοδότηση των εν λόγω δικτύων μέσω των διαρθρωτικών ταμείων (Ταμείο Συνοχής και Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης - ΕΤΠΑ). Όσον αφορά τις συνδέσεις στο εσωτερικό των μελλοντικών κρατών μελών, το Μέσο Προενταξιακών Διαρθρωτικών Πολιτικών συμβάλλει στην ανάπτυξη των δικτύων στις εν λόγω χώρες. Συνολικά, η κοινοτική συμμετοχή εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης (λαμβανομένων υπόψη όλων των μέσων, εκτός των δανείων της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων - ΕΤΕ) ανέρχεται σε περίπου 20 δισεκατομμύρια ευρώ για το σύνολο της περιόδου 2000-2006 [10]. Καθίσταται έτσι σαφές ότι η κοινοτική συμμετοχή δεν καλύπτει παρά ένα μέρος (πολύ) περιορισμένο των χρηματοδοτικών αναγκών και αποδεικνύεται σε μεγάλο βαθμό ανεπαρκής προκειμένου να συμβάλλει αποτελεσματικά στην ανάπτυξη των δικτύων.

[10] Ο προϋπολογισμός του ΔΕΔ-Μεταφορών διαθέτει κονδύλιο ύψους 4,17 δισεκατομμυρίων ευρώ για την περίοδο 2000-2006, που όμως δεν καλύπτει τις πραγματικές ανάγκες του εν λόγω δικτύου.

Υπό το πρίσμα των εν λόγω δεδομένων, είναι προφανές ότι ο προϋπολογισμός τον οποίο διαθέτουν τα κράτη μέλη για επενδύσεις στο διευρωπαϊκό δίκτυο, καθώς επίσης και τα κεφάλαια που διατίθενται από την Ευρωπαϊκή Ένωση, είναι ανεπαρκή. Είναι σαφές ότι με βάση τους σημερινούς ρυθμούς επενδύσεων θα χρειαστούν σχεδόν είκοσι χρόνια για να ολοκληρωθεί αυτό που προβλεπόταν να γίνει έως το 2010. Μεταξύ των νέων προτεραιοτήτων, οι οποίες παρουσιάστηκαν από τη στιγμή που τέθηκε σε εφαρμογή η πολιτική για τα δίκτυα, διακρίνονται οι προτεραιότητες που συνδέονται με τη διεύρυνση - η οποία θα χρειαστεί όχι μόνο την (ανα-) κατασκευή ή τη διευθέτηση των δικτύων των νέων κρατών μελών, αλλά και του δικτύου των σημερινών κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, καθώς επίσης και οι συνδέσεις μεταξύ των δύο αυτών ζωνών. Πρέπει επιπλέον να υπογραμμιστεί, ως νέο στοιχείο, η ανάγκη συμβολής στην υλοποίηση της αποτελεσματικής μετάβασης προς τρόπους μεταφορών που θα σέβονται περισσότερο το περιβάλλον, όπως είχε ζητηθεί από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Γκέτεμποργκ, προσανατολίζοντας τις επενδύσεις προς τους εν λόγω τρόπους μεταφορών. Σε αυτά προστίθεται η ανάγκη συμβολής στην πραγματοποίηση της κοινωνίας της γνώσης, προσαρμόζοντας τα δίκτυα μεταφορών στη χρήση των νέων τεχνολογιών, σύμφωνα με το παράδειγμα του έργου «Galileo».

Πράγματι, ενώ η ζήτηση για κινητικότητα αυξάνει, η πραγματοποίηση νέων υποδομών μεταφορών, κυρίως διασυνοριακών, φαίνεται να χωλαίνει. Η εν λόγω πολιτική μεταφορών, η οποία είναι φιλόδοξη ως προς τους στόχους που αφορούν την κατασκευή νέων υποδομών, παραμένει ακατάλληλη όσον αφορά τα χρηματοδοτικά μέσα για τη συγκεκριμενοποίηση των εν λόγω φιλοδοξιών. Όπως είχε τονιστεί με σαφήνεια στη Λευκή Βίβλο για τις μεταφορές, εάν αυτή η κατάσταση συνεχιστεί, οι συνέπειές τις μπορεί να αποδειχθούν δυσμενείς για την ασφάλεια, για το περιβάλλον και την ποιότητα ζωής των γειτονικών πληθυσμών, καθώς επίσης και για την ανταγωνιστικότητα του συνόλου του παραγωγικού συστήματος της μελλοντικής διευρυμένης Ευρώπης.

1.2. Ο συντονισμός της δημόσιας χρηματοδότησης πρέπει να βελτιωθεί

Εκτός της αναζήτησης νέων πηγών χρηματοδότησης, μία από τις χαρακτηριστικότερες πτυχές της υλοποίησης των εν λόγω μεγάλων έργων είναι αναμφίβολα η έλλειψη συντονισμού μεταξύ των διαφόρων δημόσιων χρηματοδοτικών πόρων. ο συντονισμός αυτός ενέχει δυσκολίες που συνδέονται με την ανάγκη κατάλληλης εξισορρόπησης διαφορετικών προτεραιοτήτων, σε περιφερειακό, εθνικό και κοινοτικό επίπεδο, προτεραιότητες οι οποίες δεν συγκλίνουν αναγκαστικά.

Πρώτον, όσον αφορά την χρηματοδοτική συνεισφορά της Κοινότητας, τα διαρθρωτικά ταμεία (ΕΤΠΑ), το Ταμείο Συνοχής και κυρίως το ISPA (Μέσο Προενταξιακών Διαρθρωτικών Πολιτικών) παρουσιάζουν το πλεονέκτημα ότι επιτρέπουν σημαντική χρηματοδοτική συμμετοχή στα έργα -κατά ποσοστό συχνά άνω του 50% του συνολικού κόστους του έργου- κάτι το οποίο αντιπροσωπεύει σημαντικό σκέλος των προγραμμάτων εφαρμογής των κοινοτικών οργάνων, ενώ παράλληλα ευθυγραμμίζονται με την αρχή της επικουρικότητας. Η κατάσταση αυτή ευνοεί μεν την ανάπτυξη του ΔΕΔ, αλλά περιορίζεται ουσιαστικά στις λεγόμενες χώρες συνοχής και στις περιφέρειες που παρουσιάζουν καθυστέρηση ανάπτυξης.

Όσον αφορά τη βοήθεια που παρέχεται από τον προϋπολογισμό του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών, θεωρητικά προορίζεται να χρησιμοποιηθεί ως "καταλύτης" κατά τη στιγμή εκκίνησης των εν λόγω έργων προκειμένου να καταδειχθεί η εγκυρότητα, η οικονομική και η χρηματοδοτική βιωσιμότητά τους. Η εν λόγω βοήθεια μπορεί επίσης να χρησιμοποιηθεί ως "μοχλός" προκειμένου να κινητοποιηθούν και άλλες πηγές χρηματοδότησης, τόσο δημόσιες όσο και ιδιωτικές, και να διευκολυνθεί η προσφυγή στη δανειοδότηση. Η συγκεκριμένη δυνατότητα όμως δεν χρησιμοποιείται παρά σπάνια. Λαμβανομένης υπόψη της πολυπλοκότητας των εν λόγω έργων και του κόστους αυτών, το οποίο γίνεται ολοένα και υψηλότερο, ο δημοσιονομικός κανονισμός ΔΕΔ ο οποίος ισχύει αυτή τη στιγμή και ο οποίος περιορίζει την ενίσχυση στο 10% του συνολικού κόστους, δεν διαδραματίζει επαρκώς κινητήριο ρόλο προκειμένου να συνδράμει στη δρομολόγηση ορισμένων εξ αυτών των έργων. Υπό αυτές τις συνθήκες, ο προϋπολογισμός του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών έχει όλο και μεγαλύτερη δυσκολία να λειτουργήσει ως "καταλύτης" και "μοχλός".

Δεύτερον, η πείρα δείχνει επιπλέον ότι τα κράτη προβαίνουν -όταν ζητούν χρηματοδοτική ενίσχυση- σε διασπορά των κοινοτικών πόρων σε ένα πλήθος έργων, παρά στη συγκέντρωσή τους σε περιορισμένο αριθμό έργων, επιτρέποντας έτσι στην κοινοτική χρηματοδότηση να λειτουργήσει καταλυτικά. Η έλλειψη στοχοθετημένων επιλογών προτεραιότητας είναι έτσι εξαιρετικά επιζήμια για τη συνολική αποτελεσματικότητα της εν λόγω χρηματοδότησης. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο κατά τη διαχείριση του προϋπολογισμού του διευρωπαϊκού δικτύου, η Επιτροπή δεν δέχεται τη διασπορά σε πολυάριθμα έργα μικρής κλίμακας, αλλά επιθυμεί τη συγκέντρωση της χρηματοδότησης στις προτεραιότητες της Λευκής Βίβλου (σημεία συμφόρησης, θαλάσσιες μεταφορές μικρών αποστάσεων, απεγκλωβισμός των απομακρυσμένων περιφερειών).

Επιπλέον, εν αντιθέσει με την κοινοτική ενίσχυση μέσω του προϋπολογισμού των διευρωπαϊκών δικτύων ή του Ταμείου Συνοχής που λαμβάνει τη μορφή άμεσων επιχορηγήσεων (εν είδει δωρεάς), η συμβολή της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων πραγματοποιείται μέσω ευνοϊκών δανείων [11] τα οποία είναι συχνά εγγυημένα από τα κράτη μέλη. Η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων αποτελεί έτσι έναν από τους κυριότερους χρηματοδότες των διευρωπαϊκών έργων υποδομών, και η πολιτική που ακολουθεί όσον αφορά τη χορήγηση δανείων χαρακτηρίζεται από την εφαρμογή δικών της κριτηρίων αξιολόγησης και από ένα ανεξάρτητο σύστημα διαχείρισης. Έτσι, το μερίδιο των χορηγούμενων δανείων στις σιδηροδρομικές μεταφορές (το 24% του συνόλου των χορηγούμενων δανείων στον τομέα των μεταφορών μεταξύ 1997 και 2001 [12]) είναι σαφώς μικρότερο από το μερίδιο των άμεσων επιχορηγήσεων από τον προϋπολογισμό του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών που διατίθεται στις σιδηροδρομικές υποδομές (κατά προσέγγιση τα δύο τρίτα το 2000). Τα δάνεια που χορηγεί η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων στις οδικές μεταφορές παραμένουν έτσι πάντοτε αυτά με το μεγαλύτερο μερίδιο (35% μεταξύ 1997 και 2001).

[11] Η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων μπορεί να χορηγήσει δάνεια εικοσαετούς ή μεγαλύτερης διάρκειας, με ευνοϊκό επιτόκιο που βασίζεται στην εσωτερική της "διαβάθμιση" ΑΑΑ.

[12] Επί του 24%, ένα μέρος προορίζεται για την αγορά υλικών μεταφορών και καλύπτει επίσης τις υποδομές που δεν αποτελούν μέρος του ΔΕΔ. Γεγονός που σημαίνει ότι το μερίδιο των σιδηροδρομικών υποδομών του ΔΕΔ είναι ακόμη μικρότερο. Αντιθέτως, η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων εγγράφει σε άλλη γραμμή τα δάνεια που χορηγούνται για μεγάλες υποδομές (το 6% του συνόλου), για όλους τους τρόπους μεταφορών, όπου όμως ο σιδηρόδρομος κατέχει ένα αξιόλογο μερίδιο.

Τέλος, σε εθνικό επίπεδο, ο προγραμματισμός των διευρωπαϊκών υποδομών μεταφορών συχνά χαρακτηρίζεται περισσότερο από μια πληθώρα έργων για τα οποία δεν υπάρχει συντονισμός [13], παρά από επιλογή συνεκτικών προτεραιοτήτων που ανταποκρίνονται στην αύξηση της ροής της κυκλοφορίας εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης και μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κυριότερων εξωτερικών εταίρων της (και μελλοντικών κρατών μελών).

[13] Για τα οποία δεν είναι πάντα εξασφαλισμένη η χρηματοδότηση.

Ο βαθμός δέσμευσης των κρατών μελών υπέρ της ανάπτυξης του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών εξαρτάται επίσης από παράγοντες όπως η γεωγραφική τους θέση και, ιδίως, από την απόστασή τους από το κέντρο της Ένωσης. Έχει επίσης σχέση με το γεγονός ότι ακολουθούν μια παραδοσιακή προσέγγιση για τον προγραμματισμό των υποδομών, η οποία τείνει να αποθαρρύνει τη χρήση καινοτόμων λύσεων δεδομένου ότι βασίζεται σχεδόν αποκλειστικά στη δημόσια χρηματοδότηση.

1.3. Εξαιρετικά επιλεκτικές δημόσιες επενδύσεις

Λαμβανομένων υπόψη των σοβαρών δημοσιονομικών περιορισμών που βαρύνουν τα κράτη μέλη και των αναγκών για νέες υποδομές οι οποίες είναι εξίσου σημαντικές -κυρίως εν όψει της διεύρυνσης- η εξ ολοκλήρου δημόσια χρηματοδότηση των εν λόγω υποδομών μεσοπρόθεσμα αποδεικνύεται ολοένα και πιο ουτοπική. Το να βασίζεται κανείς αποκλειστικά σε αυτό το είδος χρηματοδότησης ενέχει τον κίνδυνο καθυστερήσεων -με απαράδεκτες συνέπειες- για την υλοποίηση των εν λόγω δικτύων -γεγονός που διαπιστώνεται εξάλλου στη Λευκή Βίβλο.

1.4. Η εξ ολοκλήρου ιδιωτική χρηματοδότηση

Η πείρα δείχνει ότι η εξ ολοκλήρου ιδιωτική χρηματοδότηση των μεταφορικών υποδομών δεν είναι η καλύτερη επιλογή για την υλοποίηση έργων μεγάλων διαστάσεων. Ένα από τα πρόσφατα σπάνια και αξιοσημείωτα παραδείγματα είναι αυτό της σήραγγας της Μάγχης -το οποίο πέραν της αδιαμφισβήτητης τεχνικής επιτυχίας του- δεν αποτελεί από οικονομική άποψη μοντέλο για τους επενδυτές που θα επιθυμούσαν να εμπλακούν στην περιπέτεια υλοποίησης τέτοιου είδους υποδομών. Οι επενδύσεις σε μεγάλες υποδομές μεταφορών, λόγω της φύσης των περιορισμών που συνεπάγονται, φαίνεται ότι δεν είναι οι πλέον κατάλληλες για χρηματοδότηση μόνο από τον ιδιωτικό τομέα. Εκτός των σημαντικών ποσών που διακυβεύονται, οι κίνδυνοι που απορρέουν από την εκμετάλλευσή τους και όσοι είναι εγγενείς στη φάση κατασκευής, η διάρκεια απόσβεσης των υποδομών, η αβέβαιη [14] και μακροπρόθεσμη αποδοτικότητα, όλα αυτά αποτελούν στοιχεία τα οποία δεν συνηγορούν υπέρ μιας εξ ολόκληρου ιδιωτικής χρηματοδότησης των εν λόγω υποδομών. Οι δημόσιες αρχές δεν έχουν το αντανακλαστικό να αναζητούν λύσεις σε μια μεικτή χρηματοδότηση (δημόσια-ιδιωτική). Αυτή η παραδοσιακή προσέγγιση αποθαρρύνει συνεπώς τους ιδιώτες επενδυτές.

[14] Λαμβανομένου κυρίως υπόψη του κόστους συντήρησης το οποίο προστίθεται στο κόστος κατασκευής.

1.5. Η κοινή συμμετοχή του δημόσιου και ιδιωτικού τομέα στη χρηματοδότηση

Εάν οι δημοσιονομικοί περιορισμοί δυσχεραίνουν σε τόσο μεγάλο βαθμό τη δημόσια χρηματοδότηση, υπάρχουν μολαταύτα μέσα που επιτρέπουν να ενισχυθεί ο ρόλος του δημοσίου χρήματος ως μοχλού ώστε να προσελκυστούν ιδιωτικά κεφάλαια, όπως είναι η εκχώρηση της εκμετάλλευσης [15], η οποία έχει αποδειχθεί και εξακολουθεί να είναι αποτελεσματική. Η εκχώρηση της εκμετάλλευσης των σιδηροδρομικών δικτύων σηματοδότησε την άνθηση των σιδηροδρομικών μεταφορών καθ' όλη τη διάρκεια του 19ου αιώνα, απόδειξη ότι η χρηματοδότηση των εν λόγω υποδομών κατά μεγάλο μέρος από ιδιώτες επενδυτές ήταν -την εποχή εκείνη- επαρκώς ελκυστική και ανταποδοτική. Όμως, τουλάχιστον στην πλειονότητα των περιπτώσεων, η χρηματοδότηση των υποδομών παρέμενε προνόμιο των αρχών, ενώ οι ιδιώτες επενδυτές αναλάμβαναν την εγκατάσταση γραμμών και τη διαχείριση της υποδομής. Σε πιο πρόσφατες περιόδους, η εκχώρηση της εκμετάλλευσης των αυτοκινητοδρόμων ή των αερολιμένων κατέστη συνήθης πρακτική για έναν μεγάλο αριθμό χωρών, πρακτική που απέδειξε την ορθότητά της [16]. Τα γαλλικά, τα ιταλικά και τα ισπανικά δίκτυα αυτοκινητοδρόμων υλοποιήθηκαν κατά ένα μεγάλο μέρος κατά τη δεκαετία του 1950 μέσω εκχώρησης της εκμετάλλευσης, γεγονός που επέτρεψε την ταχεία ανάπτυξη των εν λόγω υποδομών χωρίς όμως να υπάρξει μαζική χρέωση των κρατών.

[15] Ή, άλλης μορφής κοινοπραξίες δημόσιου και ιδιωτικού τομέα, οι οποίες βασίζονται στην αρχή της κοινής ανάληψης κινδύνων και οφελών μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού τομέα.

[16] Μέσω της εφαρμογής πραγματικών ή εικονικών διοδίων (shadow tolls).

Η κοινοπραξία δημοσίου και ιδιωτικού τομέα (Partenariat Public-Prive - PPP) αποτελεί ακόμη και σήμερα μια ορθή επιλογή για τη χρηματοδότηση των μεταφορικών υποδομών στην Ευρώπη, αλλά πρέπει να αντιμετωπιστούν σημαντικά εμπόδια οικονομικής, νομικής και ενίοτε πολιτικής φύσεως. Η Επιτροπή θεωρεί ότι πρέπει να διαδοθούν οι σωστές πρακτικές και μεσοπρόθεσμα να αναπροσαρμοστεί το υφιστάμενο κανονιστικό πλαίσιο, προκειμένου τα σχέδια για PPP να καταστούν ελκυστικότερα, κυρίως για τους ιδιώτες επενδυτές. Η επανεξέταση του υφιστάμενου διοικητικού δικαίου σχετικά με την εκχώρηση εκμετάλλευσης έχει ήδη ξεκινήσει σε ορισμένα κράτη μέλη.

Σε αυτό το πλαίσιο η Επιτροπή πρόκειται να εκπονήσει Πράσινη Βίβλο για την κοινοπραξία δημοσίου και ιδιωτικού τομέα και για το ευρωπαϊκό δίκαιο των δημοσίων συμβάσεων. Αντικείμενο της εν λόγω Πράσινης Βίβλου είναι να ξεκινήσουν ευρείες διαβουλεύσεις σχετικά με την ταχεία ανάπτυξη των διαφόρων μορφών κοινοπραξίας και σχετικά με το νομικό πλαίσιο του κοινοτικού δικαίου των δημοσίων συμβάσεων. Προκειμένου να αποτελέσει το έναυσμα για έναν δημιουργικό διάλογο, το εν λόγω έγγραφο θα παρουσιάσει μια ανάλυση της σημερινής κατάστασης, θα προσδιορίσει τα σημεία που παρουσιάζουν νομική αβεβαιότητα και θα παρουσιάσει τις πιθανές επιλογές για το μέλλον. Οι εν λόγω διαβουλεύσεις θα πρέπει να επιτρέψουν στην Επιτροπή να αξιολογήσει εάν το νομικό πλαίσιο πρέπει να βελτιωθεί ή/και να συμπληρωθεί, προκειμένου να επιτρέψει στους οικονομικούς φορείς να έχουν καλύτερη πρόσβαση στις διάφορες δραστηριότητες των κοινοπραξιών εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Στο πλαίσιο του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών, οι κοινοπραξίες δημοσίου και ιδιωτικού τομέα (PPPs) πρέπει να πληρούν μια σειρά βασικών προϋποθέσεων:

(1) ο ορισμός του σχετικού έργου πρέπει να είναι σαφής.

(2) πρέπει να υπάρχει σαφής και μακροπρόθεσμη πολιτική βούληση, ώστε να αποφευχθεί η θέση υπό αμφισβήτηση των αρχικών αποφάσεων.

(3) οι εμπλεκόμενοι φορείς πρέπει να εργάζονται προς την κατεύθυνσης της διασφάλισης μιας ποιοτικής κοινοπραξίας.

(4) πρέπει να υπάρχει απόλυτη διαφάνεια ως προς το κόστος, τις προϋποθέσεις εκχώρησης και εκμετάλλευσης και γενικότερα το έργο. Ειδικότερα, πρέπει να διασφαλιστεί ότι ο ιδιωτικός τομέας δεν θα υποχρεωθεί να αντιμετωπίσει μια σειρά επιπρόσθετων δαπανών σε σχέση με τις προβλεπόμενες δαπάνες που είχε υπολογίσει κατά τη στιγμή της επιλογής του ως υποψηφίου.

(5) οι χρηματοδοτικές εγγυήσεις πρέπει να ορίζονται με σαφήνεια και να υπάρχει ένα σταθερό και συγκροτημένο νομικό περιβάλλον.

(6) το έργο πρέπει να έχει τη σωστή κλίμακα από οικονομική άποψη.

(7) το έργο πρέπει να εμπεριέχει τη δυνατότητα να αποφέρει έσοδα εντός εύλογου χρονικού διαστήματος, όπως μέσω συμπληρωματικών δραστηριοτήτων.

(8) το έργο πρέπει να προβλέπει κατανομή των εσόδων πέραν του από κοινού αποφασισθέντος ποσού, ήτοι του ελαχίστου ποσού εσόδων τα οποία εγγυάται το κράτος (χωρίς μολαταύτα τα εν λόγω έσοδα να παραπέμπουν σε κεκαλυμμένες ενισχύσεις).

(9) το έργο πρέπει επίσης να προβλέπει την σαφή και διεξοδική συμμετοχή στους κινδύνους, ούτως ώστε κάθε εταίρος να έχει τον έλεγχο του κινδύνου που είναι σε θέση να αναλάβει.

Όμως, οι εν λόγω προϋποθέσεις δεν πληρούνται πάντοτε στην πράξη. Αυτό που τα συγκεκριμένα έργα προσφέρουν είναι μακροπρόθεσμα μια (χαμηλή) οικονομική αποδοτικότητα και ενίοτε υψηλό κίνδυνο κατασκευής και εκμετάλλευσης (της κυκλοφορίας). Η πολυπλοκότητα των PPP έχει ως αποτέλεσμα μια κατάσταση κατά την οποία τα προαναφερθέντα αναγκαία κριτήρια επιτυχίας σπάνια πληρούνται σωστά για το σύνολο ενός μεγάλου έργου του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών. Μολαταύτα, για τα διασυνοριακά τμήματα ενός ειδικού έργου, καθώς επίσης και για επαρκώς προσδιορισμένα τμήματα του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών, η τήρηση των λόγω προϋποθέσεων είναι εφικτή και αναμφίβολα θα προσελκύσει το ενδιαφέρον των ιδιωτικών κεφαλαίων.

Παράλληλα, δεν πρέπει να υποτιμώνται και άλλοι περιορισμοί που ανακύπτουν κατά την εν λόγω διαδικασία:

(1) Η επιφυλακτικότητα ορισμένων κρατών μελών να ενθαρρύνουν τις PPP.

(2) Η ολοένα και μεγαλύτερη διάρκεια των διαπραγματεύσεων που αποτελεί αποθαρρυντικό στοιχείο.

(3) Το αναγκαίο ποσό για τη συμμετοχή σε μια πρόσκληση υποβολής προσφορών η οποία θα είναι σχετική με το μέγεθος και την πολυπλοκότητα του έργου.

(4) Η αναζήτηση βραχυπρόθεσμης αποδοτικότητας, ενώ η πλειονότητα των έργων έχουν μακροπρόθεσμη και μάλιστα εξαιρετικά μακροπρόθεσμη αποδοτικότητα.

(5) Το συχνά ασταθές πολιτικό πλαίσιο, το οποίο δημιουργεί αβεβαιότητες που έχουν αντίκτυπο στην αποδοτικότητα του έργου και μπορεί να αποθαρρύνουν τους ιδιώτες επενδυτές.

Οι PPP αποτελούν ένα ελκυστικό μέσο, σε πλήρη άνθηση εντός πολλών τομέων, αλλά του οποίου η επιτυχία εξαρτάται από την ύπαρξη ορισμένων παραγόντων ή όρων: έργα μειωμένων διαστάσεων, έργα των οποίων η ανταποδοτικότητα και οι κίνδυνοι είναι εύκολο να υπολογιστούν, αυτοκινητόδρομοι, γέφυρες ή αερολιμένες. Οι κοινοπραξίες δημοσίου και ιδιωτικού τομέα μπορούν επίσης να είναι χρήσιμες από τη στιγμή που η συμβολή του ιδιωτικού τομέα επιτρέπει να μεγιστοποιηθούν τα αποτελέσματα, καθώς και να επιτευχθεί καλύτερος έλεγχος του κόστους, σε σύγκριση με παρόμοιο έργο του οποίου τη διαχείριση θα είχε ο δημόσιος τομέας. Αντίθετα, η συγκεκριμένη λύση σπάνια αποδεικνύεται ουδέτερη ως προς το κόστος και το τελευταίο αποβαίνει σε πολλές περιπτώσεις υψηλότερο από το κόστος της χρηματοδότησης εξ ολοκλήρου από τον δημόσιο τομέα, εξαιτίας του κόστους των συναλλαγών [17] και του κόστους του κεφαλαίου που είναι υψηλότερα για τους ιδιώτες επενδυτές. Συνεπώς, είναι σαφές ότι η προσφυγή στις PPP δεν μπορεί να θεωρηθεί ως η «θαυματουργός» λύση για τον δημόσιο τομέα, ο οποίος αντιμετωπίζει δημοσιονομικούς περιορισμούς. Η πείρα δείχνει αντιθέτως ότι μια PPP που δεν έχει προετοιμαστεί σωστά μπορεί να επιφέρει αρκετά υψηλό κόστος στον δημόσιο τομέα.

[17] Κυρίως συνδέεται με τον προσδιορισμό των κινδύνων, την από κοινού συμμετοχή στους κινδύνους και την κάλυψη αυτών.

Τα τεχνικά χαρακτηριστικά, η διαρθρωτική πολυπλοκότητα και η πολιτική αβεβαιότητα που επηρεάζουν τις συνθήκες εκμετάλλευσης των σιδηροδρομικών έργων του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών, καθιστούν το εν λόγω είδος έργων δύσκολη περίπτωση, η οποία υπερβαίνει κατά πολύ τα σημερινά παραδείγματα PPP. Πρέπει μολαταύτα να τεθεί υπό στενή παρακολούθηση η πειραματική προσπάθεια την οποία έχουν αποπειραθεί η γαλλική και η ισπανική κυβέρνηση όσον αφορά τη εκχώρηση της εκμετάλλευσης και κατασκευής από ιδιωτικό όμιλο επιχειρήσεων του διεθνούς τμήματος Perpignan-Figueras του έργου προτεραιότητας αριθ. 3 (TGV Sud). Σε γενικό επίπεδο, η διαδικασία ανοίγματος της σιδηροδρομικής αγοράς στον ανταγωνισμό -- που έχει ήδη αρχίσει σε επίπεδο ΕΕ -- θα επιφέρει βελτίωση των εμπορικών υπηρεσιών των σιδηροδρομικών εταιρειών και θα καταστήσει ακόμη πιο ελκυστικές τις επενδύσεις στο εν λόγω είδος έργων.

1.6. Η χρηματοδότηση απαιτεί ένα καταλληλότερο πλαίσιο

Ειδικότερα, η πείρα που έχει αποκτηθεί από τη χρηματοδότηση των έργων μέσω των PPP ουσιαστικά περιορίζεται στις υποδομές των οποίων το κόστος παραμένει σε μεγάλο βαθμό κατώτερο του κόστους που έχει προβλεφθεί για τα μεγάλα διευρωπαϊκά έργα υποδομών, τα οποία αυτή τη στιγμή βρίσκονται στο στάδιο της μελέτης [18]. Όσο περισσότερο αυξάνει η συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα στα εν λόγω έργα, τόσο περισσότερο αυξάνει και η ανάγκη θέσπισης μηχανισμών εγγύησης, ειδικότερα οι πρόσφατες PPP περιλαμβάνουν μηχανισμούς χρηματοδοτικής αντιστάθμισης για τον φορέα εκμετάλλευσης εάν η πραγματική κυκλοφορία είναι κατώτερη των προβλέψεων, γεγονός που μπορεί να αποδειχθεί εξαιρετικά δαπανηρό σε ορισμένες περιπτώσεις για το κράτος. Σε αυτό το πλαίσιο, φαίνεται ότι είναι δύσκολο να εκπονηθεί ένα ενιαίο μοντέλο PPP, λαμβανομένης υπόψη της ποικιλίας των έργων, και η κατά περίπτωση προσέγγιση φαίνεται να είναι η καταλληλότερη. Μολαταύτα, πρέπει να ενισχυθεί η προώθηση των PPP σε διευρωπαϊκό επίπεδο, με επίκεντρο ειδικά έργα ή τμήματα έργων [19], των οποίων τα χαρακτηριστικά επιτρέπουν να λαμβάνονται υπόψη οι εν λόγω περιορισμοί (οδοί - αερολιμένες [20] - τερματικοί σταθμοί - λιμένες). Χρειάζονται νέες ιδέες, καινοτόμες ρήτρες και η υπέρβαση της κλασικής έννοιας του "δημοσίου", προκειμένου να ενισχυθεί η συγκεκριμένη τάση σε κοινοτικό επίπεδο. Ο συντονισμός μεταξύ των διαφόρων συντελεστών ενός έργου (είτε πρόκειται για δημόσιες, είτε για ιδιωτικές οντότητες) αποδεικνύεται ότι είναι ένας από τους παράγοντες των οποίων η επιρροή είναι καθοριστική για την επιτυχία ενός έργου, ειδικότερα εάν πρόκειται για διασυνοριακή υποδομή. Η θέσπιση μιας δομής που θα πρέπει να διαχειριστεί το έργο και η οποία θα έχει την ευθύνη χρηματοδότησής του αποδεικνύεται έτσι ιδιαιτέρως πολύπλοκη.

[18] Παραδείγματος χάριν, μόνο το διεθνές τμήμα του έργου Λυών-Τορίνο ξεπερνά τα 6,5 δισεκατομμύρια ευρώ και το τμήμα Brenner εγγίζει τα 5 δισεκατομμύρια.

[19] Η περίπτωση HSL Zuid είναι χαρακτηριστική από αυτή την άποψη. Ο ιδιωτικός τομέας χρηματοδοτεί το 20% του έργου που αφορά τις υποδομές, ενώ τα δημόσια κεφάλαια προορίζονται για την υλοποίηση των υποδομών και καλύπτουν όλους τους σχετικούς κινδύνους.

[20] Στην Ελλάδα, ο νέος αερολιμένας των Αθηνών στα Σπάτα κατασκευάστηκε και συγχρηματοδοτήθηκε από όμιλο ιδιωτικών επιχειρήσεων και τραπεζών, καθώς και από τα διαρθρωτικά ταμεία. Προκειμένου να δοθεί η εγγύηση επαρκών εσόδων, στη σύμβαση εκχώρησης ορίζεται ότι ο προϋπάρχων αερολιμένας θα πρέπει να κλείσει από τη στιγμή που θα αρχίσει να λειτουργεί ο καινούργιος.

Το δίκτυο μεταφορών χαρακτηρίζεται από μεγάλη ποικιλία έργων τα οποία πρέπει να υλοποιηθούν, με διάρκεια ζωής η οποία εκτείνεται ενίοτε σε πολλούς αιώνες, με σημαντικούς κινδύνους (χρηματοδοτικοί, τεχνικοί, περιβαλλοντικοί, πολιτικοί...) και, κατά συνέπεια, με ένα ποσοστό αποδοτικότητας που υπόκειται σε μεγάλη αβεβαιότητα. Δεν μπορεί συνεπώς να δοθεί μια ενιαία απάντηση στο θέμα της χρηματοδότησης των υποδομών. Πρέπει να εξευρεθούν λύσεις μέσω μιας ποικιλίας μέσων -τα οποία θα πρέπει να μπορούν να συνδυαστούν μεταξύ τους- και τα οποία πρέπει να είναι κατάλληλα για κάθε κατηγορία έργου, προκειμένου να εξευρεθούν λύσεις για να επιλυθεί το συγκεκριμένο πρόβλημα χρηματοδότησης. Στο πλαίσιο αυτό, προτεραιότητα θα πρέπει να δοθεί στη δημιουργία ενιαίων δομών διαχείρισης των έργων, ικανών να αντιμετωπίσουν τόσο τους δημοσιονομικούς όσο και τους διοικητικούς περιορισμούς.

Σε ένα πλαίσιο που χαρακτηρίζεται από έλλειψη πόρων, ο στόχος που πρέπει να επιτευχθεί είναι να παρασχεθεί ένα καλύτερα προσαρμοσμένο πλαίσιο χρηματοδότησης των μεγάλων υποδομών μεταφορών, προσφεύγοντας πρωτίστως στα μέσα που ήδη υπάρχουν αλλά χρειάζεται να ενισχυθούν.

Όσον αφορά παραδείγματος χάριν το πλαίσιο των PPP, η Επιτροπή έχει ήδη απαντήσει σε μεγάλο βαθμό στο εν λόγω αίτημα, εδώ και πάνω από τέσσερα χρόνια, με τη δημοσίευση της ανακοίνωσης για τη χρηματοδότηση των έργων του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών μέσω κοινοπραξιών δημοσίου και ιδιωτικού τομέα [21], η οποία προσδιορίζει σαφώς τους όρους υλοποίησης των PPP για τα έργα υποδομών. Ομοίως, ο δημοσιονομικός κανονισμός ΔΕΔ αριθ. 1655/99 προβλέπει τη θέσπιση ενίσχυσης για τη συγκρότηση κεφαλαίου υψηλού κινδύνου (κατ' ανώτατο όριο το 1% του προϋπολογισμού του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών) -υπό την αιγίδα της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων- προκειμένου να ενισχυθεί η δημιουργία των κοινοπραξιών μεταξύ ιδιωτικού και δημοσίου τομέα για τα έργα του διευρωπαϊκού δικτύου.

[21] COM (97) 453 Ανακοίνωση της Επιτροπής για τη χρηματοδότηση των έργων του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών μέσω κοινοπραξιών δημοσίου-ιδιωτικού τομέα.

Η Κοινότητα διαθέτει εκ των πραγμάτων τέσσερα ενεργά δημοσιονομικά μέσα για τη χρηματοδότηση των μεγάλων διευρωπαϊκών υποδομών μεταφορών: το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ), το Ταμείο Συνοχής, το Μέσο Προενταξιακών Διαρθρωτικών Πολιτικών (ISPA) [22] και το κονδύλιο του προϋπολογισμού που προορίζεται για τα διευρωπαϊκά δίκτυα, τα οποία παρέχουν χρηματοδότηση υπό μορφή επιχορηγήσεων. Ήδη από σήμερα, ο κανονισμός του Ταμείου Συνοχής ορίζει ότι "η Επιτροπή υποστηρίζει τις προσπάθειες που καταβάλλουν τα κράτη μέλη που δικαιούνται επιχορηγήσεων, προκειμένου να μεγιστοποιήσουν τη δυνατότητα των πόρων του Ταμείου Συνοχής να λειτουργήσουν ως μοχλός, προωθώντας την αυξημένη προσφυγή σε ιδιωτικές πηγές χρηματοδότησης". Πράγματι, η κοινοτική συγχρηματοδότηση μέσω του ΕΤΠΑ ή του Ταμείου Συνοχής μπορεί να χρησιμοποιηθεί για την υποστήριξη έργων σύμφωνα με το μοντέλο των PPP [23]. Αυτό κατέστη δυνατό λόγω της μεγάλης δυνατότητας στήριξης που υπάρχει μέσω των εν λόγω ταμείων. Μετά από τον εποικοδομητικό διάλογο με την Επιτροπή, η Ελλάδα αποφάσισε να αναπτύξει τις PPP για ορισμένα από τα έργα του οδικού της τομέα, ώστε να χρησιμοποιήσει τα κεφάλαια που έτσι «εξοικονομούνται» για έργα στον σιδηροδρομικό τομέα.

[22] Οι υπηρεσίες της Επιτροπής μελετούν επί του παρόντος τους τρόπους που οι PPP θα μπορούσαν να επωφεληθούν από τα κεφάλαια του ISPA. DG REGIO « Guidelines for successful public-private partnerships » («Κατευθυντήριες γραμμές για επιτυχείς κοινοπραξίες δημοσίου και ιδιωτικού τομέα») (Μάρτιος 2003)

[23] Αυτό θα πρέπει επίσης να ισχύει στο πλαίσιο του ISPA.

Επιπροσθέτως, είναι σημαντικό να σημειωθεί ότι κατά τη διάρκεια των τελευταίων ετών το οικονομικό και κανονιστικό πλαίσιο, καθώς και τα μέσα χρηματοδότησης σημείωσαν σημαντική πρόοδο, διευκολύνοντας, θεωρητικώς, την υλοποίηση των PPP. Σε αυτό το πλαίσιο, είναι ανάγκη να γίνει αναφορά στις πρωτοβουλίες που ήδη ανέλαβε η Επιτροπή:

- Σε μια ερμηνευτική ανακοίνωση, της 29ης Απριλίου 2000, η Επιτροπή διευκρίνισε την κατάσταση όσον αφορά το κοινοτικό δίκαιο σε θέματα εκχώρησης εκμετάλλευσης. Αυτή τη στιγμή, οι εκχωρήσεις δεν καλύπτονται από τις οδηγίες που αφορούν τις δημόσιες συμβάσεις (εκτός των εκχωρήσεων έργων των οποίων η ανάθεση υπόκειται σε ορισμένες διατάξεις της οδηγίας 93/37). Στην ερμηνευτική ανακοίνωση, η Επιτροπή διευκρίνισε τις αρχές οι οποίες απορρέουν από τις διατάξεις της Συνθήκης ΕΚ σε θέματα θεμελιωδών ελευθεριών, και κυρίως τις υποχρεώσεις περί ανταγωνισμού και ίσης μεταχείρισης. Το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο επιβεβαίωσε την εν λόγω ερμηνεία, κυρίως με την απόφαση Telaustria [24].

[24] Υπόθεση 324/98, απόφαση της 7ης Δεκεμβρίου 2000.

- Η Επιτροπή εκμεταλλεύτηκε την ευκαιρία αναδιατύπωσης των οδηγιών περί δημοσίων συμβάσεων [25] προκειμένου να εισαγάγει μια νέα διαδικασία ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων, την αποκαλούμενη διαδικασία «ανταγωνιστικού διαλόγου». Η εν λόγω διαδικασία εφαρμόζεται στις πολύπλοκες συμβάσεις, και ιδίως όταν η αναθέτουσα αρχή δεν είναι σε θέση να ορίσει τα τεχνικά μέσα τα οποία μπορούν να καλύψουν τις ανάγκες της, ή τη νομική ή/και χρηματοδοτική δέσμη ενός έργου. Η διαδικασία ανταγωνιστικού διαλόγου επιτρέπει τη διεξαγωγή παράλληλων διαβουλεύσεων με διάφορους υποψηφίους κατά το αρχικό στάδιο. Όταν η αναθέτουσα αρχή είναι σε θέση να προσδιορίσει την ή τις λύσεις που είναι δυνατόν να καλύψουν τις ανάγκες της, ο διάλογος σταματά. Κατόπιν ακολουθεί η φάση υποβολής και αξιολόγησης των προσφορών.

[25] COM (2000) 275 τελικό.

- Η Επιτροπή ενέκρινε επίσης, τον Ιούλιο του 2000, πρόταση κανονισμού για την τροποποίηση του παλαιότερου κανονισμού περί κρατικών ενισχύσεων (R/1107/70), επιτρέποντας ορισμένες κρατικές ενισχύσεις οι οποίες συμβάλλουν στην υλοποίηση των PPP.

- Το ενιαίο νόμισμα παρουσιάζει αξιοσημείωτα πλεονεκτήματα στο πλαίσιο της χρηματοδότησης των διασυνοριακών έργων, εκμηδενίζοντας κυρίως τον κίνδυνο συναλλάγματος.

2. ΟΙ ΣΥΝΙΣΤΩΣΕΣ ΤΗΣ ΛΥΣΗΣ

Για να προαχθεί μια νέα χρηματοδοτική κουλτούρα για τις μεταφορικές υποδομές στην Ευρώπη, η οποία θα τηρεί το άρθρο 155 της Συνθήκης ίδρυσης της Ευρωπαϊκής Κοινότητας ( η Κοινότητα μπορεί να στηρίζει τις χρηματοδοτικές προσπάθειες των κρατών μελών και [...] η Επιτροπή μπορεί να λάβει, σε στενή συνεργασία με τα κράτη μέλη, κάθε πρωτοβουλία για την προώθηση του εν λόγω συντονισμού (χρηματοδοτικού) ), διευκολύνοντας τη συνέργεια μεταξύ του δημοσίου και του ιδιωτικού τομέα, χρειάζεται μια νέα προσέγγιση.

Πρέπει να υπενθυμιστεί ότι ο ρόλος των μεταφορικών υποδομών είναι ουσιαστικός για τη σωστή λειτουργία της οικονομίας, διότι επιτρέπει την αύξηση του δυναμικού ανάπτυξης της οικονομίας μέσω οικονομιών κλίμακας και οικονομιών δικτύου [26]. Υπάρχουν ιδέες οι οποίες πρέπει να διερευνηθούν προκειμένου να καταστεί αποδοτικότερη η διαχείριση των εν λόγω περιορισμένων πόρων και να εξευρεθούν ενδεχόμενες νέες πηγές χρηματοδότησης. Μεταξύ άλλων, αυτό προϋποθέτει τη θέσπιση ενιαίων μέσων διαχείρισης για κάθε έργο. Η νέα προσέγγιση που προτείνεται βασίζεται στο ακόλουθο φάσμα εναλλακτικών λύσεων:

[26] Αυτό που κερδίζει ένα δίκτυο όταν σε αυτό προστίθεται ένας νέος κόμβος, από την άποψη της κυκλοφορίας που θα προκύψει και των δυνατοτήτων νέων ζεύξεων. Η έλλειψη συνδέσεων έχει σημαντικές επιπτώσεις επί του δικτύου (ένα παράδειγμα είναι η γραμμή μεγάλων ταχυτήτων η οποία παρακάμπτει το Παρίσι νοτίως). Ένα δίκτυο πρέπει να πετύχει κρίσιμη μάζα προκειμένου να επιβιώσει στον ανταγωνισμό των αντιπάλων του. Συνεπώς, χρειάζεται σημαντική χρηματοδότηση και συντονισμό.

1. Μεγαλύτερη συνέργεια μεταξύ των δημοσίων επενδύσεων: όποιος και εάν είναι ο βασικός τρόπος χρηματοδότησης, δημόσιος ή ιδιωτικός, το μέγεθος, η πολυπλοκότητα και ο διασυνοριακός χαρακτήρας των κυριότερων έργων του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών ενισχύουν την ανάγκη ενός καλύτερου προσδιορισμού των προτεραιοτήτων και συντονισμού της εν λόγω χρηματοδότησης.

2. Θέσπιση νομικών και χρηματοδοτικών διαχειριστικών δομών με βάση το μοντέλο της εταιρείας ευρωπαϊκού δικαίου: Η θέσπιση των εν λόγω δομών οι οποίες δημιουργούνται ειδικώς για κάθε μεγάλο έργο και οι οποίες μπορούν να επωφεληθούν από τους κανόνες που διέπουν κάθε εταιρεία ευρωπαϊκού δικαίου, θα μπορούσε να επιφέρει διαφάνεια και συντονισμό, νομικό και χρηματοδοτικό, στοιχεία που απουσιάζουν από πολλούς χρηματοδοτικούς μηχανισμούς σχετικά με τα εν λόγω έργα υποδομής.

3. Η ενεργός προώθηση της συμμετοχής των ιδιωτικών κεφαλαίων απαιτεί καινοτόμες ρήτρες και θαρραλέες από πολιτική άποψη δράσεις, οι οποίες θα είναι ικανές να ανατρέψουν τους όρους και τα όρια που αναφέρονται στο σημείο 1.5. Μεταξύ των εναλλακτικών λύσεων οι οποίες ήδη έχουν δοκιμαστεί στην πράξη πρέπει να υπογραμμιστούν:

α) Τα σχέδια εκχώρησης της εκμετάλλευσης σύμφωνα με τα οποία η πλειονότητα των κινδύνων βαρύνει στον ιδιώτη επενδυτή, βάσει μιας ενεργού διαχείρισης της ζήτησης.

β) Διάφορα συστήματα τα οποία επιτρέπουν στους ιδιώτες εταίρους να παρέμβουν ήδη από τη φάση σχεδιασμού του έργου, όπως παραδείγματος χάριν το σύστημα ιδιωτικής πρωτοβουλίας ή η διοργάνωση διαγωνισμών βάσει γενικών λειτουργικών απαιτήσεων («output specifications» - προδιαγραφές αποτελεσμάτων).

γ) Η εισαγωγή δεικτών ποιότητας και "ρητρών προόδου" που επιτρέπουν στον ιδιώτη επενδυτή να αποκομίσει κέρδη από την αρχική του επένδυση καθ' όλη τη διάρκεια «ζωής» ενός έργου.

δ) Η δυνατότητα επέκτασης των εν λόγω μεθόδων σε πολλά διασυνδεδεμένα έργα (ενδεχομένως πέραν των εθνικών συνόρων).

Πρέπει να δοθεί προσοχή ούτως ώστε οι λύσεις να είναι συμβατές με τις απαιτήσεις για διαφάνεια και ίση μεταχείριση. Έτσι, παραδείγματος χάριν, η πείρα δείχνει ότι τα κράτη μέλη συναντούν συχνά δυσκολίες όταν πρόκειται να συνδυάσουν την ιδιωτική πρωτοβουλία με τις απαιτήσεις διαφάνειας και ίσης μεταχείρισης όλων των δυνητικών υποψηφίων. Ορισμένα μάλιστα κράτη μέλη υποστηρίζουν ότι όταν η πρωτοβουλία προέρχεται από τον ιδιωτικό τομέα, δεν πρέπει πλέον να εξασφαλίζεται η διοργάνωση διαγωνισμού, γεγονός που εμφανώς αντίκειται στη Συνθήκη.

4. Ορισμός ενός σταθερού και προβλέψιμου κοινοτικού πλαισίου σε θέματα χρέωσης της χρήσης των υποδομών. Μια τέτοια προσέγγιση θα καθιστούσε αποτελεσματικότερη τη χρήση των υποδομών, βελτιώνοντας έτσι την αποδοτικότητα και την ελκυστικότητά τους για τους επενδυτές. Θα συνέβαλε στη βελτίωση της ποιότητας της παρεχόμενης υπηρεσίας, χρηματοδοτώντας τις δαπάνες συντήρησης. Η ακριβέστερη έκφραση του κόστους που απορρέει από τις μεταφορές θα μπορούσε, σε ορισμένες καλά προσδιορισμένες περιπτώσεις, να επιτρέψει την εξόφληση των επενδύσεων. Η θέσπιση ενός νομοθετικού μέσου, μέσω τροποποίησης της οδηγίας 1999/62/ΕΚ περί επιβολής τελών στα βαρέα φορτηγά οχήματα («Eurovignette»), πριν από τον Ιούνιο του 2003 και ως συνέχεια του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου των Βρυξελλών της 20ής και 21ης Μαρτίου 2003, θα επιτρέψει μια κοινοτική προσέγγιση του θέματος της χρέωσης των υποδομών και θα διευκολύνει τη διασταυρούμενη χρηματοδότηση που προβλέπεται στη Λευκή Βίβλο για τις μεταφορές.

5. Τέλος, θα μπορούσε επίσης να προβλεφθεί η αύξηση των ειδικών κεφαλαίων και η θέσπιση δανείων ή κοινοτικών εγγυήσεων για άλλα δάνεια, που θα προορίζονται ειδικά για τα στοχοθετημένα έργα του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών (βλ. επίσης σημείο 3.3).

3. ΒΕΛΤΙΩΣΗ ΤΟΥ ΣΥΝΤΟΝΙΣΜΟΥ ΚΑΙ ΣΥΝΕΡΓΕΙΕΣ ΒΑΣΙΖΟΜΕΝΕΣ ΣΕ ΝΕΕΣ ΔΟΜΕΣ

3.1. Τα ταμεία

Στο ψήφισμά του [27] για τη Λευκή Βίβλο περί της κοινής πολιτικής μεταφορών, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο υποστηρίζει μια συντονισμένη προσέγγιση με τη «δημιουργία, στο πλαίσιο των δημοσιονομικών προοπτικών, ενός Ευρωπαϊκού Ταμείου Mεταφορών, χρηματοδοτικού μέσου με κατάλληλους δημοσιονομικούς πόρους,, το οποίο θα εφαρμοστεί σε όλα τα κράτη της Ένωσης, σε όλα τα μέσα μεταφορών και σε κάθε προβληματική που αφορά τον τομέα». Πέραν αυτής της πρότασης, της οποίας το πεδίο εφαρμογής και το περιεχόμενο θα πρέπει να διευκρινιστούν, προτεραιότητα εξακολουθεί να έχει η συντονισμένη διαχείριση όλων των δημόσιων και ιδιωτικών κεφαλαίων που διατίθενται για το διευρωπαϊκό δίκτυο. Πράγματι, τα δημόσια κεφάλαια -είτε πρόκειται για εθνικά, είτε για κοινοτικά κεφάλαια- δεν φαίνεται να χρησιμοποιούνται με τον βέλτιστο δυνατό τρόπο. Τα εν λόγω κεφάλαια, στο πλαίσιο του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών, συχνά διασπείρονται σε σημαντικό αριθμό έργων, χωρίς να τηρείται πραγματική σειρά προτεραιότητας. Η εν λόγω διασπορά πόρων έχει ενίοτε αρνητικές επιπτώσεις στην ανάπτυξη του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών, όπως μαρτυρούν οι καθυστερήσεις που διαπιστώνονται κατά την υλοποίηση των εν λόγω έργων.

[27] Ψήφισμα της 12ης Φεβρουαρίου 2003. Εισηγητής Juan de Dios Izquierdo Collado. Παράγραφος 82.

Η πρόταση της Επιτροπής για αύξηση του μέγιστου μεριδίου της κατά τη χρηματοδότηση των έργων του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών από το 10 στο 20%, εκφράζει τη θέλησή της να επικεντρωθεί σε έναν περιορισμένο αριθμό έργων προτεραιότητας μεγάλης προστιθέμενης διευρωπαϊκής αξίας. Έτσι, η έμφαση που δίνεται σε ορισμένες υποδομές και η χρηματοδοτική μορφή που αυτή παίρνει μέσω της δημόσιας κοινοτικής χρηματοδότησης, θα στείλει ένα εύγλωττο μήνυμα στις αγορές σχετικά με τη δημόσια δέσμευση όσον αφορά τα εν λόγω έργα και θα επιτρέψει επίσης να προσελκυστούν προς αυτά και άλλοι πόροι.

3.2. Οι δομές

Όσον αφορά την προώθηση και τον ενεργό συντονισμό των διασυνοριακών έργων του διευρωπαϊκού δικτύου, αξίζει να αναπτυχθεί περαιτέρω η ιδέα της δημιουργίας μιας ευρωπαϊκής δομής, ικανής να προωθήσει και να διευκολύνει την υλοποίηση αυτών των έργων.

3.3. Συντονισμός σε επίπεδο κάθε επιμέρους έργου: σύσταση νομικών οντοτήτων διασυνοριακής φύσεως.

Εάν οι ΕΟΟΣ (Ευρωπαϊκοί Όμιλοι Οικονομικού Σκοπού) φαίνονται κατάλληλοι για τα αρχικά στάδια ενός έργου (μελέτες), αποδεικνύονται πολύ λιγότερο ευέλικτοι κατά το στάδιο της εκτέλεσης του έργου, δεδομένου ότι οι εταίροι του ΕΟΟΣ έχουν απεριόριστη ευθύνη και όχι μόνο ευθύνη ανάλογη προς τη συμμετοχή τους. Πράγματι, εάν ληφθεί υπόψη ο αριθμός των συντελεστών που πρέπει να παρέμβουν κατά τη διαδικασία υλοποίησης ενός ευρωπαϊκού έργου, καθώς επίσης και τα χρηματοδοτικά μέσα και η αναγκαία τεχνική εμπειρογνωσία, είναι αναγκαίο να διασφαλιστεί η συντονισμένη διαχείριση των κεφαλαίων τα οποία διατίθενται στο έργο κατά τη διάρκεια της φάσης ανάπτυξης και όχι μόνο κατά τη διάρκεια της αρχικής φάσης. Επομένως, είναι επιτακτικό να εξευρεθεί ένα νομικό μέσο το οποίο θα επιτρέπει τον αποδοτικότερο συντονισμό σε διασυνοριακό επίπεδο.

Η έγκριση από το Συμβούλιο, στις 8 Οκτωβρίου 2001, του καταστατικού της Ευρωπαϊκής Εταιρείας επιτρέπει ήδη να παρασχεθούν κάποια στοιχεία απάντησης. Η συγκεκριμένη έγκριση πρέπει πράγματι να επιτρέψει, από την εφαρμογή της και εφεξής, δηλαδή από το 2004, την απλοποίηση και ουσιαστικές οικονομίες κλίμακας κατά τη δημιουργία εταιρειών οι οποίες θα επιφορτίζονται με τη διαχείριση των διασυνοριακών έργων. Σε αυτό το πλαίσιο των ευρωπαϊκών εταιρειών και τηρώντας το κοινοτικό δίκαιο περί δημοσίων συμβάσεων, θα μπορούσε να προβλεφθεί η δημιουργία επιχειρήσεων έργου, για κάθε μεγάλο διασυνοριακό έργο του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών, χρησιμοποιώντας για τον σκοπό αυτό, εάν όχι τη δομή, τουλάχιστον το πνεύμα της κοινής επιχείρησης Galileo.

Η εφαρμογή μιας συνεκτικής νομικής δομής αποτελεί ουσιαστική φάση για τη διασφάλιση μεγαλύτερων ευκαιριών επιτυχίας, κυρίως με σκοπό την εξεύρεση της αναγκαίας χρηματοδότησης για τα διασυνοριακά έργα. Από αυτή την άποψη, η Ευρωπαϊκή Εταιρεία θα διαθέτει, ως βασικό πλεονέκτημα, ενιαία νομική προσωπικότητα, η οποία θα της επιτρέψει να δραστηριοποιηθεί σε πολλά κράτη της Ένωσης. Αυτή η πτυχή είχε ήδη αναφερθεί από το Eurotunnel ως το πλεονέκτημα που θα του επέτρεπε μακροπρόθεσμα να αποφύγει την τήρηση, αθροιστικά, των υποχρεώσεων που απορρέουν δυνάμει τόσο του βρετανικού, όσο και του γαλλικού δικαίου. Από αυτή την άποψη, η ευρωπαϊκή εταιρεία θα επωφεληθεί επιπροσθέτως από το εξής ψυχολογικό πλεονέκτημα: π.χ. σε περίπτωση εξαγοράς μιας γαλλικής εταιρείας από μια ιταλική εταιρεία, η προκύπτουσα εταιρεία δεν θα είναι ιταλική, αλλά ευρωπαϊκή.

Η Ευρωπαϊκή Εταιρεία θα διέπεται από την κοινοτική νομοθεσία, η οποία ισχύει άμεσα σε κάθε κράτος μέλος και, ελλείψει αυτής, από το δίκαιο της χώρας εγγραφής της. Θα διέπεται από την κοινοτική νομοθεσία, η οποία ισχύει άμεσα σε όλα τα κράτη μέλη.

- Σε αυτό το πλαίσιο, η θέσπιση ευρωπαϊκών εταιρειών για τη διαχείριση κάθε μεγάλου έργου του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών θα μπορούσε να αποδειχθεί αξιόλογο πλεονέκτημα. Ειδικότερα, η δημιουργία μιας εταιρείας για τη διαχείριση ενός έργου του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών θα βοηθούσε τις εταιρείες που είναι εγκατεστημένες σε περισσότερα από ένα κράτη μέλη να συγχωνευθούν και να δραστηριοποιηθούν σε ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ένωση και, ειδικότερα, στις δύο εμπλεκόμενες στο έργο χώρες.

- Από την άποψη της χρηματοδότησης, το γεγονός της ίδρυσης μιας εταιρείας μπορεί να επιτρέψει στους διάφορους εμπλεκόμενους συντελεστές να αποκτήσουν σαφή εικόνα της οικονομικής και χρηματοδοτικής κατάστασης του έργου, κάτι που δεν διευκολύνεται όταν υπάρχουν πολλές εταιρείες που υπόκεινται σε διαφορετικές νομοθεσίες.

- Η ύπαρξη μιας και μόνο εταιρείας θα επέτρεπε επίσης να μειωθούν οι διοικητικές και νομοθετικές δαπάνες. Οι εν λόγω οικονομίες δεν είναι γενικώς αμελητέες στο πλαίσιο ενός πολυεθνικού ομίλου.

- Όσον αφορά την επιλογή της φορολογίας, που είναι πιθανώς ένα από τα στοιχεία που είναι σημαντικά και που δεν έχει αντιμετωπιστεί με τρόπο ικανοποιητικό έως σήμερα -κυρίως λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι πρόκειται για θέμα που απαιτεί την ομοφωνία του Συμβουλίου, οι εν λόγω επιχειρήσεις θα έπρεπε να είναι ελεύθερες να επιλέξουν το δίκαιο που θα εφαρμοστεί από τη στιγμή που έχουν θυγατρική εταιρεία σε συγκεκριμένη χώρα: η Ευρωπαϊκή Εταιρεία θα μπορούσε έτσι να καταστήσει ελκυστικότερη τη συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα σε τέτοιου είδους έργα [28]. ειδικότερα, η δημιουργία μιας Ευρωπαϊκής Εταιρείας μέσω συγχώνευσης δεν επιφέρει άμεση φορολόγηση της προστιθέμενης αξίας που είναι ακόμη άδηλη, γεγονός που συνιστά πλεονέκτημα σε σχέση με το κοινό δίκαιο.

[28] Εκτός των πολύ ειδικών προσαρμογών στην υφιστάμενη φορολογική νομοθεσία, το πρόβλημα του καθεστώτος φορολόγησης παραμένει ανοικτό για τις ευρωπαϊκές εταιρείες, όπως και για κάθε εταιρεία που είναι εγκατεστημένη σε πολλές χώρες. Εν πρώτοις, αυτό που προβλέπεται είναι να επιτραπεί στις εταιρείες να επιλέξουν τη φορολογική τους βάση από τη στιγμή που διαθέτουν τουλάχιστον μια θυγατρική στην χώρα στην οποία επιθυμούν να φορολογηθούν. Ο μακροπρόθεσμος στόχος είναι να καταλήξουμε σε μια ενοποιημένη φορολογική βάση σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης για τη φορολόγηση των εταιρειών.

- Ο καλύτερος συντονισμός πρέπει να επιτρέψει την επίτευξη οικονομιών κλίμακας και να έχει πιθανότατα μεγαλύτερη βαρύτητα στις χρηματοδοτικές αγορές για το δανεισμό κεφαλαίων. Πράγματι, η ύπαρξη μιας μόνο εταιρείας θα μπορέσει να διευκολύνει, παραδείγματος χάριν μέσω μιας ανταγωνιστικής πρόσκλησης υποβολής προσφορών, την υπογραφή μιας συνολικής συμφωνίας χρηματοδότησης για το έργο.

- Η ύπαρξη μιας ενιαίας οντότητας θα διευκολύνει τον προσδιορισμό των ρόλων, των ευθυνών και των κινδύνων που θα πρέπει να μοιραστούν από κοινού οι διάφοροι συντελεστές, κυρίως αυτών που βαρύνουν τον δημόσιο και τον ιδιωτικό τομέα. Πρόκειται πρώτα απ'όλα να διασφαλιστεί ότι προσδιορίζονται με σαφήνεια τα καθήκοντα μιας εταιρείας αυτού του είδους. Η εν λόγω εταιρεία θα πρέπει να έχει ως πρωταρχικό καθήκον τη σωστή διεξαγωγή της ανάπτυξης του διασυνοριακού έργου μέσω του συνδυασμού δημοσίων [29] και ενδεχομένως ιδιωτικών κεφαλαίων. Έχοντας ως σκοπό τη διασφάλιση της διαφανούς λειτουργίας των εν λόγω εταιρειών, είναι ανάγκη να θεσπιστεί ένας μηχανισμός εποπτείας προκειμένου να διασφαλιστεί ότι οι αποφάσεις που λαμβάνονται αντικατοπτρίζουν σωστά τους προσανατολισμούς των δημοσίων, των εθνικών και των κοινοτικών αρχών. Από την άποψη αυτή, η Ευρωπαϊκή Εταιρεία, λόγω του ευέλικτου καθεστώτος της, θα επιτρέψει να χρησιμοποιηθεί τόσο το σύστημα μιας βαθμίδας (πρόεδρος και διοικητικό συμβούλιο), όσο και το σύστημα δύο βαθμίδων (εκτελεστικό συμβούλιο και εποπτικό συμβούλιο).

[29] Πρβλ. Oresundkonsortiet.

Υπενθυμίζεται επίσης ότι η Ευρωπαϊκή Εταιρεία προβλέπει τη δυνατότητα ευρείας συμμετοχής των εργαζομένων στη λειτουργία και στον έλεγχό της, είτε στο πλαίσιο των κοινωνικών διαπραγματεύσεων, είτε μέσω της άσκησης των ελάχιστων απαιτούμενων που ήδη θεσπίζονται στον κανονισμό. Οι εν λόγω πτυχές είναι ιδιαιτέρως σημαντικές στο πλαίσιο των υποδομών των σιδηροδρομικών μεταφορών, τομέας όπου οι κοινωνικοί εταίροι, στην πλειονότητα των κρατών μελών, παραμένουν πιστοί στη δημόσια διάσταση της επιχείρησης.

3.4. Ανάπτυξη νέων κοινοτικών χρηματοδοτικών μέσων.

Σχεδόν δέκα έτη μετά από τη δημοσίευση της "Λευκής Βίβλου της Επιτροπής για την ανάπτυξη, την ανταγωνιστικότητα και την απασχόληση", η οποία πρότεινε τη χορήγηση κοινοτικών δανείων για τη χρηματοδότηση των διευρωπαϊκών δικτύων, η ανεπάρκεια των υφιστάμενων χρηματοδοτικών και δημοσιονομικών μέσων έχει καταδειχθεί, δεδομένης της μεγάλης καθυστέρησης που σημειώθηκε κατά την υλοποίηση του προγράμματος του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών και, κυρίως, κατά την υλοποίηση των έργων προτεραιότητας. Υπενθυμίζεται εδώ ότι το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο (το οποίο πραγματοποιήθηκε στις Βρυξέλλες τον Δεκέμβριο του 1993) είχε συμφωνήσει ότι: «Θα χορηγηθεί επιπλέον χρηματοδότηση, εφόσον κριθεί αναγκαίο, προκειμένου να διασφαλιστεί ότι τα έργα προτεραιότητας δεν προσκρούουν σε χρηματοδοτικούς φραγμούς οι οποίοι υπονομεύουν την υλοποίησή τους. Υπό αυτό το πρίσμα, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο καλεί το Συμβούλιο Οικονομικών και Δημοσιονομικών Θεμάτων (ECOFIN) να μελετήσει, σε συνεργασία με την Επιτροπή και την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων, τις λεπτομέρειες που θα επιτρέψουν να διατεθούν έως και 8 δισεκατομμύρια ECU επιπλέον ετησίως, υπό μορφή δανείου, προς όφελος των φορέων που εμπλέκονται στην υλοποίηση των δικτύων. Η δυνατότητα που προσφέρεται με αυτόν τον τρόπο δεν θα πρέπει να αντιβαίνει τις προσπάθειες μείωσης του δημοσίου χρέους οι οποίες καταβάλλονται από τα κράτη μέλη, ούτε τη σταθερότητα των χρηματοπιστωτικών αγορών».

Ο επαναπροσανατολισμός και ο επαναπρογραμματισμός των δημοσιονομικών πόρων που αποφασίστηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Βερολίνου, η δεύτερη αναθεώρηση, η οποία τελεί υπό εξέλιξη, των κατευθυντήριων προγραμμάτων του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών (όπου συμπεριλαμβάνονται όλοι οι τρόποι μεταφορών), καθώς και ο προσδιορισμός ενός διευρωπαϊκού δικτύου εμπορευματικών σιδηροδρομικών μεταφορών που θα είναι ανοικτό στον ανταγωνισμό, αποτελούν στοιχεία μιας νέας αντίληψης της πολιτικής για το διευρωπαϊκό δίκτυο μεταφορών εντός της διευρυμένης Ευρώπης. Πρόκειται για ένα θέμα που θα πρέπει να αποτελέσει τον πυρήνα της επόμενης αναθεώρησης των δημοσιονομικών προοπτικών.

Στο πλαίσιο αυτό, φαίνεται αναπόφευκτη η συμμετοχή της Ένωσης στον διάλογο σχετικά με την ουσιαστική αύξηση των κοινοτικών χρηματοδοτικών πόρων που διατίθενται για την υλοποίηση του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών. Αυτό σε καμία περίπτωση δεν προδικάζει τις υπό εξέλιξη εργασίες επί των νέων δημοσιονομικών προοπτικών, αλλά καταδεικνύει την ιδιαιτερότητα του διευρωπαϊκού δικτύου του οποίου ο χρονικός ορίζοντας υλοποίησης υπερβαίνει κατά πολύ το παραδοσιακό πλαίσιο δημοσιονομικού προγραμματισμού. Η μελλοντική αύξηση των χρηματοδοτικών πόρων που διατίθενται για την υλοποίηση των διευρωπαϊκών δικτύων θα καταστήσει δυνατή τη δημιουργία μεγάλων αξόνων με τους οποίους θα εξασφαλιστεί η σύνδεση των διαφόρων χωρών της διευρυμένης Ευρώπης.

3.5. Οι εγγυήσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τους πολιτικούς κινδύνους του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών

Οι εγγυήσεις παρέχουν ουσιαστική υπηρεσία κατά τη δανειοληπτική δραστηριότητα, διότι προσφέρουν κάλυψη του σχετικού κινδύνου, ακόμη και αν οι εγγυήσεις δεν έχουν τη δημόσια προβολή που έχουν τα δάνεια. Πρέπει να υπογραμμιστεί ότι οι κανόνες επίβλεψης του δημοσίου ελλείμματος δεν αναφέρονται στις εγγυήσεις που παρέχουν τα κράτη και οι περιφέρειες. Ως εκ τούτου, οι κρατικές εγγυήσεις θα μπορούσαν να εξασφαλίσουν την απαραίτητη ευελιξία για την αντιμετώπιση των σημερινών δημοσιονομικών περιορισμών.

Ο τίτλος XV της Συνθήκης [30] αναφέρεται στη δυνατότητα κοινοτικής δράσης, η οποία λαμβάνει τη μορφή εγγύησης των έργων του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών. Η εν λόγω δυνατότητα, η οποία διατυπώνεται με σαφέστατο τρόπο, σπάνια χρησιμοποιήθηκε έως σήμερα στον δημοσιονομικό κανονισμό του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών, προκειμένου να θεσπιστεί, υπό μορφή ενίσχυσης, η κάλυψη του κόστους της πριμοδότησης των εγγυήσεων για δάνεια τα οποία χορηγούνται από χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, όταν:

[30] Στη Συνθήκη γίνονται και άλλες αναφορές στις εγγυήσεις. Το άρθρο 103.1 προσδιορίζει ότι "κανένα κράτος μέλος δεν ευθύνεται για τις υποχρεώσεις ...άλλου κράτους μέλους, ούτε τις αναλαμβάνει με την επιφύλαξη των αμοιβαίων χρηματοοικονομικών εγγυήσεων για την από κοινού εκτέλεση ενός συγκεκριμένου έργου". Η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων μπορεί και αυτή επίσης να παράσχει εγγυήσεις, σύμφωνα με το άρθρο 267, ακόμη και αν χρησιμοποιεί πολύ σπάνια τη συγκεκριμένη δυνατότητα.

- το έργο θεωρείται αποδοτικό.

-το έργο επωφελείται ήδη από τη διάθεση δημόσιας και ιδιωτικής χρηματοδότησης.

- το έργο λαμβάνει κοινοτικές επιχορηγήσεις.

- το έργο χρηματοδοτείται εν μέρει από το προϊόν των εσόδων της χρέωσης.

Εκτός από τις τρεις αυτές προϋποθέσεις, θα μπορούσε να ληφθεί υπόψη η προσφυγή σε εγγυήσεις ή ακόμη και σε κοινοτική δανειοδότηση [31].

[31] Ο ίδιος προβληματισμός οδήγησε στη δημιουργία του Ευρωπαϊκού Ταμείου Επενδύσεων (Fond Europιen d'Investissement - ΕΤΕ) το 1994. Το 2000, η αρμοδιότητα και η εμπειρογνωσία στον εν λόγω τομέα ανελήφθησαν από την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων.

Για τις εξωτερικές δράσεις υπάρχει το Ταμείο Εγγυήσεων [32], στο οποίο καταβάλλονται ποσά από τον κοινοτικό προϋπολογισμό για την κάλυψη των εν λόγω λειτουργιών. Το εν λόγω Ταμείο Εγγυήσεων του κοινοτικού προϋπολογισμού παρέχει επίσης εγγυήσεις για τα δάνεια της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων σε τρίτες χώρες. Οι εν λόγω εγγυήσεις καλύπτουν επί του παρόντος τους πολιτικούς κινδύνους, δηλαδή τους κινδύνους λόγω μη μεταφοράς συναλλάγματος, απαλλοτρίωσης, ένοπλων συγκρούσεων και πολιτικών ταραχών, καθώς και εμπορικών κινδύνων. Μολαταύτα, το Συμβούλιο κάλεσε την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕ) να καλύψει τον εμπορικό κίνδυνο μέσω μη κρατικών εγγυήσεων για το 30% των δανείων της.

[32] Κανονισμός 2728/94. Στο άρθρο 3 αναφέρεται: «τα κεφάλαια του Ταμείου πρέπει να ανέρχονται στο ενδεδειγμένο ύψος, που καλείται εφεξής "ποσό-στόχος". Το "ποσό-στόχος" ανέρχεται στο 10% του κεφαλαίου του συνόλου των τρεχουσών υποχρεώσεων της Κοινότητας»...Στο άρθρο 4 παράγραφος 1 αναφέρεται: «Οι καταβολές στο Ταμείο, που αναφέρονται στο άρθρο 2 πρώτη περίπτωση, ισούνται προς το 14% των πράξεων, μέχρις ότου τα κεφάλαια του Ταμείου ανέλθουν στο ποσό-στόχο».

Με βάση τις συγκεκριμένες δυνατότητες σε επίπεδο Ένωσης, η πολιτική απόφαση για μη υλοποίηση ενός έργου θα μπορούσε να ερμηνευτεί ως πολιτικός κίνδυνος περιβαλλοντικής, δημοσιονομικής, κ.λπ. αιτιολογίας. η εν λόγω ερμηνεία θα μπορούσε να επεκταθεί και στη μη υλοποίηση σχετικών έργων εντός του δικτύου, τα οποία είναι κρίσιμα από οικονομική άποψη για το έργο (κίνδυνος δικτύου), αλλά όχι στην υλοποίηση των επίσημων δεσμεύσεων της Ένωσης (άνοιγμα αγορών). Η Ευρωπαϊκή Ένωση θα μπορούσε να παράσχει εγγυήσεις για τα έργα, από κοινού με τα κράτη μέλη που εμπλέκονται στα έργα αυτά και με την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων. Ο βασικός ρόλος αυτών των εγγυήσεων είναι να καταδείξουν το ενδιαφέρον και την εμπιστοσύνη της Ευρωπαϊκής Ένωσης σε ένα συγκεκριμένο έργο. Θα πρόκειται για κοινές εγγυήσεις, το μεγαλύτερο βάρος των οποίων θα αναλαμβάνουν τα κράτη τα οποία θα ωφεληθούν από το έργο. Η συμμετοχή της ΕΤΕ θα προσδίδει τεχνική αξιοπιστία σε αυτές της εγγυήσεις, δεδομένου ότι η ΕΤΕ θα είναι επιφορτισμένη με την εκτίμηση της τρωτότητας του έργου στους καλυπτόμενους πολιτικούς κινδύνους, ιδίως στην περίπτωση που κράτος μέλος δε θα τηρούσε τις υποχρεώσεις του, ως προς τη δημιουργία μεταφορικών υποδομών ή θα άλλαζε προτεραιότητες δίχως διαβουλεύσεις με τα άλλα ενδιαφερόμενα κράτη ή μέρη. Ως χαρακτηριστικό παράδειγμα μπορεί να αναφερθεί ότι αυτό θα ισοδυναμούσε με την εκτίμηση της οικονομικής ζημίας από την υλοποίηση μιας νέας οδικής διάνοιξης στις Άλπεις (διπλασιασμός της οδικής σήραγγας του Frejus, διάνοιξη του Mercantour) για το έργο Λυών-Τορίνο. Για την κάλυψη αυτών των εγγυήσεων, θα μπορούσε να δημιουργηθεί ένα ταμείο αλληλασφάλισης κινδύνων μεταξύ των διαφόρων έργων του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών. Όπως συμβαίνει με όλα τα ασφαλιστικά συστήματα, το ταμείο αυτό θα προσφέρει αλληλασφάλιση η οποία θα καλύπτει τους κινδύνους όσο το δυνατόν περισσότερων έργων.

Θα μπορούσε να δημιουργηθεί ένα αποθεματικό υπό μορφή ανοικτού λογαριασμού, του οποίου τα χαρακτηριστικά θα πρέπει να καθορισθούν μαζί με την ΕΤΕ, το οποίο θα τροφοδοτείται από τα ασφάλιστρα που θα καταβάλουν οι συμμετέχουσες επιχειρήσεις και οι ενδιαφερόμενες δημόσιες αρχές, μεταξύ και αυτών και η Ένωση.

Το ύψος του αποθεματικού αυτού θα είναι ανάλογο της πιθανότητας επέλευσης των καλυπτόμενων περιορισμένων κινδύνων. Η συνεισφορά του κοινοτικού προϋπολογισμού σε αυτό το αποθεματικό θα διασφαλίζεται από το κονδύλιο του προϋπολογισμού για τα διευρωπαϊκά δίκτυα, χωρίς να χρειασθεί να τροποποιηθεί ο ισχύων κανονισμός, ή ενδεχομένως από τις συνεισφορές των διαρθρωτικών ταμείων και του Ταμείου Συνοχής. Οι πρακτικές συνέπειες αυτής της προσέγγισης θα πρέπει να μελετηθούν στο πλαίσιο των εργασιών επί των νέων δημοσιονομικών προοπτικών.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ

Η χρηματοδότηση του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών εντός της διευρυμένης Ευρωπαϊκής Ένωσης θα απαιτήσει στο μέλλον:

- την προώθηση της συμμετοχής ιδιωτικών κεφαλαίων, δια καινοτόμων μέσων, προκειμένου να ξεπεραστούν οι σημερινές συνθήκες οι οποίες εμποδίζουν τη γενίκευση των κοινοπραξιών δημοσίου και ιδιωτικού τομέα.

- τη διασφάλιση της συνοχής και της συμπληρωματικότητας μεταξύ των δομών που καλούνται να διαχειριστούν αυτό το είδος έργων, κυρίως μέσω της εφαρμογής μεθόδων και εργαλείων ενιαίας διαχείρισης και της συγκρότησης νέων διασυνοριακών οντοτήτων.

- την αναθεώρηση, στο πλαίσιο του ήδη δρομολογηθέντος διαλόγου επί των μελλοντικών δημοσιονομικών προοπτικών, του επιπέδου των κοινοτικών χρηματοδοτικών πόρων.

ΜΕΡΟΣ II - ΠΡΟΣ ΜΙΑ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΥΠΗΡΕΣΙΑ ΤΗΛΕΔΙΟΔΙΩΝ