[pic] | ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ |

Βρυξέλλες, 23.3.2011

COM(2011) 149 τελικό

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ

Προξενική προστασία για τους πολίτες της ΕΕ σε τρίτες χώρες:Ισχύουσα κατάσταση και μελλοντική πορεία

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ

Προξενική προστασία για τους πολίτες της ΕΕ σε τρίτες χώρες:Ισχύουσα κατάσταση και μελλοντική πορεία

Κάθε πολίτης της ΕΕ ο οποίος μεταβαίνει ή κατοικεί σε χώρα εκτός της ΕΕ στην οποία δεν αντιπροσωπεύεται το κράτος μέλος του οποίου είναι υπήκοος απολαύει, σύμφωνα με τις συνθήκες της ΕΕ, της διπλωματικής και προξενικής προστασίας κάθε κράτους μέλους, υπό τους ίδιους όρους που ισχύουν και έναντι των υπηκόων του κράτους αυτού.

Το δικαίωμα των πολιτών να λάβουν προξενική προστασία[1] από ένα κράτος μέλος υπό τους ίδιους όρους που ισχύουν για τους υπηκόους του εν λόγω κράτους μέλους είναι ένα από τα ειδικά δικαιώματα τα οποία η συνθήκη απονέμει στους πολίτες της ΕΕ, και προσδίδει μια εξωτερική διάσταση στην έννοια της ιθαγένειας της Ένωσης . Το δικαίωμα αυτό ενισχύει την ιδέα της ευρωπαϊκής αλληλεγγύης, καθώς και την ταυτότητα της Ένωσης σε τρίτες χώρες.

Σκοπός της παρούσας ανακοίνωσης είναι να καταγράψει τη συμβολή της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην παροχή ουσιαστικής προξενικής προστασίας σε τρίτες χώρες σύμφωνα με τις εξαγγελίες που περιελάμβανε το σχέδιο δράσης 2007-2009 της Επιτροπής[2] και να περιγράψει τις σχετικές μελλοντικές ενέργειες με βάση την κτηθείσα πείρα και το νέο θεσμικό πλαίσιο.

Με την παρούσα ανακοίνωση, η Επιτροπή εκπληρώνει την υποχρέωση την οποία υπέχει βάσει της Συνθήκης να υποβάλλει ανά τριετία έκθεση σχετικά με την εφαρμογή του άρθρου 23 περί προξενικής προστασίας της συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), όπως η Επιτροπή εξήγγειλε στην έκθεση που κατήρτισε σύμφωνα με το άρθρο 25 της ΣΛΕΕ με τίτλο «Σχετικά με την πρόοδο για την επίτευξη πραγματικής ιθαγένειας της ΕΕ 2007-2010»[3].

Επίσης, η παρούσα ανακοίνωση συμβάλλει στην υλοποίηση της Δράσης υπ’ αριθ. 8 της « Έκθεσης 2010 για την ιθαγένεια της Ένωσης – Άρση των εμποδίων στα δικαιώματα των πολιτών της ΕΕ »[4], μιας στρατηγικής πρωτοβουλίας της Επιτροπής, η οποία επικεντρώνεται στα εμπόδια που εξακολουθούν να αντιμετωπίζουν οι πολίτες, ιδίως κατά τις διασυνοριακές τους μετακινήσεις, και προτείνει τρόπους για την άρση των εμποδίων αυτών.

Η ανακοίνωση αποτελεί την πρώτη απόκριση προς το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, το οποίο κάλεσε την Επιτροπή, στις 2 Δεκεμβρίου 2009, στο πλαίσιο του προγράμματος της Στοκχόλμης, «να εξετάσει κατάλληλα μέτρα για την επίτευξη του αναγκαίου συντονισμού και συνεργασίας για τη διευκόλυνση της προξενικής προστασίας σύμφωνα με το άρθρο 23 της ΣΛΕΕ»[5].

1. Που βρισκομαστε σημερα

Οι ανάγκες των πολιτών της ΕΕ για προξενική προστασία αναμένεται να αυξηθούν κατά τα επόμενα έτη. Σύμφωνα με στατιστικά στοιχεία της Eurostat[6], ο αριθμός των ταξιδιών πολιτών της ΕΕ προς τρίτες χώρες αυξήθηκε από 80 και πλέον εκατομμύρια ταξίδια το 2005 σε 90 και πλέον εκατομμύρια ταξίδια το 2008, ενώ μελλοντικώς αναμένεται περαιτέρω αύξηση των μετακινήσεων των πολιτών[7]. Περισσότεροι από 30 εκατομμύρια πολίτες της ΕΕ εκτιμάται ότι διαμένουν μόνιμα σε κάποια τρίτη χώρα, αλλά μόνο στις Ηνωμένες Πολιτείες, την Κίνα και τη Ρωσία αντιπροσωπεύονται όλα τα κράτη μέλη. Πρόσφατες μείζονες κρίσεις είχαν συνέπειες για σημαντικό πολιτών της ΕΕ σε τρίτες χώρες (π.χ. Λιβύη, Αίγυπτος και Μπαχρέιν, μετά τις δημοκρατικές εξεγέρσεις της άνοιξης του 2011· Ιαπωνία, μετά τον σεισμό του Μαρτίου 2011· Αϊτή, μετά τον σεισμό του Ιανουαρίου 2010· νέφος ηφαιστειακής τέφρας της Ισλανδίας την άνοιξη του 2010)[8] και κατέδειξαν την ανάγκη για προξενική προστασία ανεξαρτήτως της υπηκοότητας του εκάστοτε πολίτη της ΕΕ. Πάνω από 100.000 πολίτες της ΕΕ βρίσκονταν στις προαναφερθείσες τρεις χώρες κατά την εκδήλωση των κρίσεων. Υπό τις τρέχουσες συνθήκες, κρίνεται ιδιαιτέρως ενδεδειγμένη η περαιτέρω ενίσχυση της αποτελεσματικότητας του δικαιώματος των πολιτών της ΕΕ να λαμβάνουν βοήθεια σε τρίτες χώρες για την κάλυψη διαφόρων αναγκών που μπορεί να έχουν (π.χ. πρακτική υποστήριξη, υγεία ή μεταφορά). Σε μια περίοδο κατά την οποία οι κρατικοί προϋπολογισμοί δέχονται πιέσεις, η Ευρωπαϊκή Ένωση και τα κράτη μέλη πρέπει να αναβαθμίσουν τη συνεργασία τους με στόχο την κατά το δυνατό αποτελεσματικότερη χρησιμοποίηση των πόρων.

[pic]

Παρά το γεγονός ότι η προξενική προστασία που παρέχουν τα κράτη μέλη παρουσιάζει διαφορές, οι πολίτες της ΕΕ στην πλειονότητά τους[9] (62%) αναμένουν να λάβουν παρόμοια βοήθεια χωρίς να έχει σημασία σε ποιου κράτους μέλους την πρεσβεία απευθύνονται. Το ένα τρίτο των πολιτών της ΕΕ (28%) αναμένει οπωσδήποτε ένα ελάχιστο επίπεδο βοήθειας από μέρους οποιουδήποτε κράτους μέλους.

1.1. Το νέο νομικό πλαίσιο

Η συνθήκη της Λισαβόνας λαμβάνει υπόψη την αυξημένη ανάγκη για μια ευρωπαϊκή διάσταση της προξενικής προστασίας · ενισχύει και αποσαφηνίζει την ικανότητα δράσης της Ένωσης. Το δικαίωμα των πολιτών της ΕΕ των οποίων το κράτος μέλος δεν αντιπροσωπεύεται στην εκάστοτε χώρα να λαμβάνουν προστασία από τις προξενικές και διπλωματικές αρχές των άλλων κρατών μελών υπό όρους ίδιους με αυτούς που ισχύουν για τους υπηκόους του οικείου κράτους διατυπώνεται στο άρθρο 20 παράγραφος 2 στοιχείο γ) και στο άρθρο 23 της ΣΛΕΕ, καθώς και στο άρθρο 46 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Σύμφωνα με τη διατύπωση των εν λόγω τριών διατάξεων, κάθε πολίτης της ΕΕ «απολαύει […] της διπλωματικής και προξενικής προστασίας κάθε κράτους μέλους, υπό τους ίδιους όρους που ισχύουν και έναντι των υπηκόων του κράτους αυτού». Με τον τρόπο αυτό αναγνωρίζεται ένα σαφές ατομικό δικαίωμα των πολιτών[10] ενός κράτους μέλους να αντιμετωπίζονται ισότιμα από τις προξενικές αρχές κάποιου άλλου κράτους μέλους στο έδαφος τρίτης χώρας στην οποία δεν αντιπροσωπεύεται το δικό τους κράτος μέλος. Η ιδιότητα ενός πολίτη της Ένωσης προορίζεται να αποτελέσει τη θεμελιώδη ιδιότητα των υπηκόων των κρατών μελών[11], και το δίκαιο της Ένωσης αναγνωρίζει ατομικά δικαιώματα με σκοπό, μεταξύ άλλων, τη διασφάλιση της πλήρους πραγμάτωσης των έννομων δικαιωμάτων των πολιτών.

Το δικαίωμα σε προστασία από μέρους των προξενικών και διπλωματικών αρχών, όπως προβλέπεται στο άρθρο 23 της ΣΛΕΕ, υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο . Οι διατάξεις του Δεύτερου Μέρους της ΣΛΕΕ υπόκεινται στον πλήρη έλεγχο του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν να εφαρμόζουν το άρθρο 23 της ΣΛΕΕ όπως και κάθε άλλη διάταξη του δικαίου της Ένωσης. Το δικαίωμα σε δικαστικό έλεγχο αποτελεί γενική αρχή του δικαίου, την οποία οφείλουν να σέβονται τα κράτη μέλη και τα θεσμικά όργανα κατά την εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης[12] και η οποία έχει κωδικοποιηθεί με το άρθρο 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων. Οι μη αντιπροσωπευόμενοι πολίτες της ΕΕ έχουν δικαίωμα στη δέουσα εξέταση τυχόν αίτησής τους για παροχή προξενικής προστασίας· τυχόν απορριπτική απόφαση υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο και, σύμφωνα με πάγια νομολογία σχετικά με την ευθύνη του κράτους, ενδέχεται να θεμελιώσει απαίτηση αποζημίωσης για την προκληθείσα βλάβη.

Με βάση το προϊσχύον νομικό καθεστώς, τα κράτη μέλη καλούνταν να θεσπίσουν μεταξύ τους τούς αναγκαίους κανόνες[13]. Εκδόθηκαν δύο αποφάσεις των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών (απόφαση 95/553/ΕΚ σχετικά με την παροχή προξενικής προστασίας σε πολίτες της ΕΕ των οποίων το κράτος μέλος δεν αντιπροσωπεύεται στην εκάστοτε χώρα[14] και απόφαση 96/409/ΚΕΠΠΑ για τη θέσπιση του προσωρινού ταξιδιωτικού εγγράφου[15]). Η συνθήκη της Λισαβόνας εγκαταλείπει την παλαιότερη λογική της ιδιότυπης λήψης αποφάσεων σε διακυβερνητική βάση. Το άρθρο 23 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ απονέμει στην Επιτροπή[16] την ευχέρεια να κινεί τη νομοθετική διαδικασία , δηλαδή να προτείνει την έκδοση οδηγιών για τη λήψη μέτρων συντονισμού και συνεργασίας που απαιτούνται για να διευκολυνθεί η συνεργασία αυτή . Κατόπιν διαβούλευσης με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία[17].

Η συνθήκη της Λισαβόνας προέβλεπε επίσης τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Εξωτερικής Δράσης (ΕΥΕΔ)[18], η οποία άρχισε να λειτουργεί την 1η Ιανουαρίου 2011. Η απόφαση του Συμβουλίου για τον καθορισμό της οργάνωσης και της λειτουργίας της ΕΥΕΔ[19] προβλέπει, στο άρθρο 5 παράγραφος 10, ότι οι αντιπροσωπείες της Ένωσης, κατόπιν αιτήσεως των κρατών μελών, υποστηρίζουν τα κράτη μέλη στο πλαίσιο των διπλωματικών τους σχέσεων και του ρόλου τους στην παροχή προξενικής προστασίας σε πολίτες της ΕΕ σε τρίτες χώρες, υπό καθεστώς ατέλειας.

1.2. Προξενική προστασία για τους πολίτες της ΕΕ σήμερα

Σήμερα, οι πολίτες δεν γνωρίζουν επαρκώς το δικαίωμά τους βάσει της συνθήκης σε ισότιμη μεταχείριση όσον αφορά την προξενική προστασία. Είναι περιορισμένος ο αριθμός των περιπτώσεων στις οποίες πολίτες της ΕΕ ζήτησαν προξενική προστασία από κάποιο άλλο κράτος μέλος, ενώ συναφή στοιχεία και στατιστικά δεδομένα δεν συγκεντρώνονται από όλα τα κράτη μέλη. Στις 15 Ιουνίου 2010, η Επιτροπή ολοκλήρωσε δημόσια διαβούλευση σχετικά με την ιθαγένεια της Ένωσης, η οποία συμπεριέλαβε και το θέμα της προξενικής προστασίας. Τα ζητήματα που ανακύπτουν εν προκειμένω συζητήθηκαν σε διάσκεψη σχετικά με την ιθαγένεια, η οποία διεξήχθη την 1η και 2α Ιουλίου 2010 με τη συμμετοχή ενδιαφερόμενων μερών. Εκπρόσωποι της κοινωνίας των πολιτών και της πανεπιστημιακής κοινότητας υποστήριξαν ότι, βάσει του νέου θεσμικού πλαισίου, η Επιτροπή πρέπει να εντείνει τις προσπάθειές της για την αποτελεσματικότερη εφαρμογή του άρθρου 23 της ΣΛΕΕ. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχει επίσης καλέσει επανειλημμένως την Επιτροπή και τα κράτη μέλη να ενισχύσουν την υλοποίηση της προξενικής προστασίας στην πράξη[20].

Με στόχο την περαιτέρω αύξηση της αποτελεσματικότητας, η Επιτροπή θεωρεί ότι απαιτείται ενίσχυση των προσπαθειών με στόχο:

- την αύξηση της ενημέρωσης των πολιτών της ΕΕ σχετικά με το δικαίωμά τους να απευθύνονται σε πρεσβείες/προξενεία άλλων κρατών μελών πέραν του δικού τους, σχετικά με τον τρόπο επικοινωνίας με τις εν λόγω πρεσβείες και προξενεία και σχετικά με το είδος βοήθειας που θα μπορούσαν να λάβουν·

- την αύξηση της ενημέρωσης των εθνικών προξενικών υπαλλήλων σχετικά με την ενωσιακή διάσταση της προξενικής προστασίας·

- τη βελτίωση της ασφάλειας δικαίου σε σχέση με το περιεχόμενο, τους όρους και τις διαδικασίες χορήγησης της προξενικής προστασίας·

- τη βελτίωση της κατανομής βαρών και της χρησιμοποίησης πόρων, ιδίως σε περιόδους κρίσης.

Οι ευρωπαϊκές πολιτικές πρέπει να στοχεύουν σε αποτελέσματα προς όφελος των πολιτών της ΕΕ. Η συνθήκη της Λισαβόνας παρέχει νέες ευκαιρίες για την περαιτέρω βελτίωση της προξενικής προστασίας που παρέχεται σε πολίτες της ΕΕ των οποίων το κράτος μέλος δεν αντιπροσωπεύεται στην εκάστοτε χώρα. Η Επιτροπή θα εργασθεί σε στενή συνεννόηση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, τα κράτη μέλη, την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης και άλλους ενδιαφερόμενους σχετικά με τις ενέργειες που προτείνονται στο τρίτο μέρος της παρούσας ανακοίνωσης.

2. Καταγραφή της κατάστασης – Σχέδιο δράσης 2007-2009 και επόμενα βήματα

Η Επιτροπή, στο σχέδιο δράσης της για την περίοδο 2007-2009, πρότεινε δέσμη μέτρων με στόχο την ενίσχυση της προστασίας που παρέχουν οι διπλωματικές και προξενικές αρχές, τα οποία μπορούν να ταξινομηθούν σε τρεις κατηγορίες: 1) μέτρα πληροφόρησης, 2) ενίσχυση και αποσαφήνιση της προστασίας, 3) αναβάθμιση των κοινών προσπαθειών σε καταστάσεις κρίσης και σε σχέση με κοινούς πόρους.

2.1. Μέτρα πληροφόρησης

2.1.1. Ενημέρωση των πολιτών της ΕΕ

Με στόχο την ενημέρωση των πολιτών της ΕΕ, η Επιτροπή εξέδωσε, στις 5 Δεκεμβρίου 2007, σύσταση με την οποία καλούσε τα κράτη μέλη να παραθέτουν το κείμενο του πρώτου εδαφίου του άρθρου 20 της ΣΕΚ (το οποίο αντιστοιχεί στο άρθρο 23 της ΣΛΕΕ) στα εθνικά διαβατήρια τα οποία εκδίδονται μετά την 1η Ιουλίου 2009. Τα περισσότερα κράτη μέλη αντέδρασαν θετικά και αποφάσισαν να ενσωματώνουν το πρώτο εδάφιο του άρθρου 20 της ΣΕΚ ή κάποιο παρεμφερές κείμενο στα νέα διαβατήρια που εκδίδουν[21]. Ορισμένα κράτη μέλη δεν θα το πράττουν ή δεν έχουν αποφασίσει ακόμη για το θέμα[22].

Επίσης, η Επιτροπή εγκαινίασε ενημερωτική εκστρατεία . Τον Μάρτιο του 2008, αφίσες στις οποίες εξηγείται με εύληπτο τρόπο η διάταξη της συνθήκης σχετικά με την προξενική προστασία εστάλησαν σε 35 μεγάλα αεροδρόμια σε όλα τα κράτη μέλη σε συνεργασία με το Διεθνές Συμβούλιο Αερολιμένων (ACI). Τον Ιούνιο του 2008, ενημερωτικό υλικό εστάλη σε περισσότερα από 10.000 ταξιδιωτικά πρακτορεία σε 15 κράτη μέλη σε συνεργασία με τις Ενώσεις Ταξιδιωτικών Πρακτόρων και Διοργανωτών Ταξιδιών της Ευρώπης (ECTAA).

2.1.2. Σεμινάρια για προξενικούς υπαλλήλους

Ως συνέχεια του σχεδίου δράσης της, η Επιτροπή διοργάνωσε από κοινού με τις Προεδρίες της ΕΕ σειρά σεμιναρίων για τη συζήτηση κοινών προβλημάτων και τη διευκόλυνση της ανταλλαγής πληροφοριών. Τα σεμινάρια αυτά ξεκίνησαν υπό την πορτογαλική Προεδρία στη Λισαβόνα τον Νοέμβριο του 2007. Σε ό,τι αφορά τους πολίτες της ΕΕ των οποίων το κράτος μέλος δεν αντιπροσωπεύεται, ένα κοινό συμπέρασμα ήταν ότι η συνεργασία στην πράξη στηρίζεται εν πολλοίς σε ad hoc ρυθμίσεις και άτυπες επαφές. Τα επόμενα σεμινάρια πραγματοποιήθηκαν στη Λιουμπλιάνα (Ιούνιος 2008), το Στρασβούργο (Οκτώβριος 2008), την Πράγα (Απρίλιος 2009) και τις Βρυξέλλες (Σεπτέμβριος 2010). Τα σεμινάρια που πραγματοποιήθηκαν στη Λιουμπλιάνα, την Πράγα και τις Βρυξέλλες επικεντρώθηκαν στην προξενική προστασία σε καταστάσεις κρίσης, ενώ το σεμινάριο στο Στρασβούργο είχε ως αντικείμενο τον ρόλο των προξενείων των κρατών μελών στο εσωτερικό της ΕΕ. Τα σεμινάρια κατέδειξαν ότι υπάρχουν περιθώρια για περαιτέρω συνεργασία, π.χ. με την παροχή κατάλληλης επιμόρφωσης και την επιστροφή εξόδων σε καταστάσεις κρίσης.

2.2. Καθορισμός του περιεχομένου της προξενικής προστασίας για τους πολίτες της ΕΕ

2.2.1. Συγκριτική ανάλυση των κανόνων και πρακτικών

Η έκταση της προξενικής προστασίας διαφοροποιείται μεταξύ κρατών μελών και οι διαφορές αυτές μπορούν να περιπλέξουν τη συνεργασία και τον συντονισμό των προξενικών και διπλωματικών αρχών. Η Επιτροπή εκπόνησε συγκριτική ανάλυση της έκτασης και του χαρακτήρα των διαφορών[23]. Οι εθνικοί κανόνες για την προξενική προστασία παρουσιάζουν σημαντικές αποκλίσεις (π.χ. όσον αφορά το επίπεδο των τελών) αλλά επίσης πολλά κοινά χαρακτηριστικά και μερικές βέλτιστες πρακτικές (π.χ. παραπομπή των θυμάτων εγκλημάτων βίας σε οργανώσεις υποστήριξης). Οι κοινές πρακτικές περιλαμβάνουν τις καθημερινές καταστάσεις στις οποίες τα προξενεία και οι αποστολές όλων των κρατών μελών παρέχουν συνδρομή (π.χ. σε περιπτώσεις θανάτου, σοβαρού ατυχήματος ή ασθένειας, σύλληψης ή κράτησης) και τη συνδρομή που παρέχεται σε αυτές τις περιπτώσεις (για παράδειγμα, στην περίπτωση σοβαρού ατυχήματος ή ασθένειας όλα τα κράτη μέλη ενημερώνουν την οικογένεια του πολίτη της ΕΕ, παρέχουν πληροφορίες για τη διαθέσιμη ιατροφαρμακευτική περίθαλψη, κλπ.). Καθορίστηκαν οι τομείς στους οποίους θα μπορούσε να γίνει ανταλλαγή βέλτιστων πρακτικών (π.χ. συνδρομή σε περιπτώσεις που αφορούν ψυχικές παθήσεις).

2.2.2. Ενίσχυση του πεδίου εφαρμογής και των διαδικασιών

Τα μέλη της οικογένειας πολιτών της ΕΕ που είναι υπήκοοι τρίτων χωρών συχνά αποκλείονται από την προξενική συνδρομή. Σε περίπτωση παροχής συνδρομής, φαίνεται ότι διαφέρουν οι κατηγορίες των μελών οικογένειας που τυγχάνουν συνδρομής καθώς και οι συνθήκες υπό τις οποίες τους παρέχεται η συνδρομή αυτή. Φαίνεται ότι οι αποφάσεις λαμβάνονται ανάλογα με την περίπτωση χωρίς σαφή κριτήρια, μολονότι σε περιόδους κρίσης οι κανόνες για τα μέλη της οικογένειας τείνουν να εφαρμόζονται με ευρύτερο τρόπο.

Οι πολίτες της ΕΕ που βρίσκονται σε δυσχερή θέση μπορεί να αντιμετωπίσουν καταστάσεις στέρησης των αναγκαίων οικονομικών μέσων (π.χ. ως συνέπεια του γεγονότος ότι είναι θύματα εγκλήματος). Η Επιτροπή μελέτησε τις διαδικασίες χορήγησης χρηματικών προκαταβολών . Τα κράτη μέλη χορηγούν χρηματικές προκαταβολές σε πολίτες που βρίσκονται σε δυσχερή θέση μόνο σε περιορισμένες συνθήκες και υπό αυστηρές προϋποθέσεις. Όσον αφορά την επιστροφή εξόδων, το υπόδειγμα που περιλαμβάνεται ως παράρτημα στο άρθρο 6 της απόφασης 95/553/ΕΚ δεν χρησιμοποιείται συχνά. Ως προς την αναγνώριση και τον επαναπατρισμό των νεκρών , η Σύμβαση του Συμβουλίου της Ευρώπης του 1973 για τη μεταφορά σορών[24] επί του παρόντος έχει κυρωθεί από 16 κράτη μέλη. Η Σύμβαση απλουστεύει τις διατυπώσεις που απαιτούνται για τη διεθνή μεταφορά σορών μέσω ομοιόμορφου πιστοποιητικού. Σύμφωνα με το σχέδιο δράσης της, η Επιτροπή ζήτησε από τα κράτη μέλη να προσχωρήσουν στη Σύμβαση. Ωστόσο, δεν σημειώθηκε σημαντική πρόοδος στην κύρωση, γεγονός που αποτελεί προϋπόθεση για την κίνηση πολυμερών διαπραγματεύσεων σε αυτόν τον τομέα.

Βάσει του διεθνούς δικαίου, η προξενική προστασία πολίτη από άλλο κράτος απαιτεί τη συναίνεση του κράτους διαμονής . Προβάλλεται το επιχείρημα ότι, σύμφωνα με το άρθρο 8 της σύμβασης της Βιέννης περί των προξενικών σχέσεων[25], αρκεί μια μονομερής γνωστοποίηση προς την τρίτη χώρα, γεγονός που θα απαιτούσε ωστόσο μονομερή γνωστοποίηση στην τρίτη χώρα και από τα 27 κράτη μέλη. Επίσης, η Επιτροπή ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να περιλαμβάνουν ρήτρα συναίνεσης στις μελλοντικές διμερείς συμφωνίες με τρίτες χώρες, δηλαδή μια ρήτρα που να προβλέπει ότι η εκάστοτε τρίτη χώρα συμφωνεί ότι οι προξενικές και διπλωματικές αρχές ενός κράτους μέλους που αντιπροσωπεύεται μπορούν να παρέχουν προστασία σε υπηκόους κρατών μελών που δεν αντιπροσωπεύονται υπό τους ίδιους όρους που ισχύουν και έναντι των υπηκόων του. Η Επιτροπή, λαμβάνοντας δεόντως υπόψη την ιδιαιτερότητα κάθε διαπραγμάτευσης, πρότεινε να συμπεριλαμβάνεται η ρήτρα συναίνεσης στις μεικτές συμφωνίες με ορισμένες τρίτες χώρες. Οι διαπραγματεύσεις συνεχίζονται.

2.3. Κοινές προσπάθειες σε καταστάσεις κρίσης και επιτόπου ενέργειες

2.3.1. Προξενική προστασία σε περιόδους κρίσης

Κατά τη διάρκεια των πρόσφατων κρίσεων, η Επιτροπή στήριξε τη συνδρομή των κρατών μελών σε πολίτες της ΕΕ με διάφορους τρόπους. Επιτόπου, οι αντιπροσωπείες της ΕΕ παρείχαν στήριξη σε συγκεκριμένες περιπτώσεις. Η Συνθήκη προβλέπει ότι οι διπλωματικές και προξενικές αποστολές των κρατών μελών και οι αντιπροσωπείες της ΕΕ συμβάλλουν στην εφαρμογή του δικαιώματος προξενικής προστασίας των πολιτών της ΕΕ όπως αυτό αναφέρεται στη Συνθήκη[26]. Οι αντιπροσωπείες της ΕΕ στηρίζουν τα κράτη μέλη κατόπιν αιτήματος ιδίως στην περίπτωση κρίσης. Καθιερώθηκε μια μικρή ειδική γραμμή του προϋπολογισμού για να μπορούν οι αντιπροσωπείες της ΕΕ να παρέχουν, εάν αυτό ζητηθεί, υλικοτεχνική στήριξη. Αυτό συνέβη κατά τη κρίση στη Γάζα τον Ιανουάριο του 2009 όταν σχεδόν 100 άνθρωποι απομακρύνθηκαν με θωρακισμένα λεωφορεία χάρη στη στήριξη της αντιπροσωπείας της ΕΕ.

Από τον Νοέμβριο του 2007, ο μηχανισμός πολιτικής προστασίας της ΕΕ («ο μηχανισμός») μπορεί να ενεργοποιηθεί για να υποστηρίξει την παροχή προξενικής βοήθειας σε πολίτες της ΕΕ σε τρίτες χώρες σχετικά με δράσεις πολιτικής προστασίας, αν το ζητήσουν οι προξενικές αρχές κρατών μελών[27]. Αφ’ ης στιγμής ενεργοποιηθεί ο μηχανισμός, το κέντρο παρακολούθησης και πληροφόρησης (ΚΠΠ) της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, που είναι το επιχειρησιακό κέντρο του μηχανισμού, παρέχει πρόσβαση σε ευρύ δίκτυο πόρων πολιτικής προστασίας που διατίθενται από τις 31 συμμετέχουσες χώρες (κράτη μέλη, χώρες ΕΟΧ και Κροατία), γεγονός που επιτρέπει τη συγκέντρωση και την κινητοποίηση των πόρων (π.χ. μεταφορικά μέσα, ιατροφαρμακευτική αρωγή και απομάκρυνση, προσωρινά καταλύματα, κ.λπ.) και την ανταλλαγή πληροφοριών. Μετά την τρομοκρατική επίθεση στη Βομβάη τον Νοέμβριο του 2008, ένα σουηδικό αεροσκάφος Medevac, που συγχρηματοδοτήθηκε από την Επιτροπή μέσω του ΚΠΠ, απομάκρυνε έξι ευρωπαίους τραυματίες. Πρόσφατα, ο μηχανισμός ενεργοποιήθηκε εκ νέου στο πλαίσιο της κρίσης στη Λιβύη για να στηρίξει τις προξενικές αρχές σχετικά με την ταχεία απομάκρυνση των πολιτών της ΕΕ. Το ΚΠΠ συνέβαλε στις συνεχιζόμενες επιχειρήσεις των κρατών μελών με τη διευκόλυνση της συντονισμένης μεταφοράς, με τον εντοπισμό πρόσθετων μεταφορικών μέσων με σκοπό την απομάκρυνση, και με τη συγχρηματοδότηση των εξόδων για τη μεταφορά περιουσιακών στοιχείων ορισμένων κρατών μελών. Για παράδειγμα, η Ουγγαρία διέθεσε ένα αεροσκάφος, που συγχρηματοδοτήθηκε μέσω του ΚΠΠ, για την απομάκρυνση από την Τρίπολη 29 Ρουμάνων 27 Ούγγρων, 20 Βουλγάρων, 8 Γερμανών, 6 Τσέχων και 6 υπηκόων άλλων χωρών της ΕΕ και τρίτων χωρών. Η στενή συνεργασία με τον στρατό εξασφάλισε ότι το ΚΠΠ λειτούργησε ως κομβικό σημείο πληροφοριών μεταξύ παρόχων μεταφορών και προξενικών αρχών.

Κατά τη διάρκεια πρόσφατων κρίσεων (π.χ. Λιβύη, Αίγυπτος, Αϊτή, σύννεφο ηφαιστειακής τέφρας από την Ισλανδία), ο συντονισμός της προξενικής συνδρομής πραγματοποιήθηκε μέσω τηλεδιασκέψεων και του ασφαλούς δικτυακού τόπου της ΕΕ για την ανταλλαγή πληροφοριών από τις προξενικές αρχές της ΕΕ (« Consular On-Line » ), που παρέχεται από το Κοινό Κέντρο Διαχείρισης Κρίσεων της ΕΕ. Αυτό το εργαλείο συντονισμού αποδείχθηκε χρήσιμο και σημαντικό για την αξιολόγηση της συνολικής κατάστασης επιτόπου, ιδίως όσον αφορά την παρουσία πολιτών της ΕΕ και τις διαθέσιμες ικανότητες των κρατών μελών. Περαιτέρω δράσεις για την ενίσχυση της συνεργασίας και της αλληλεγγύης μεταξύ προξενείων σε καταστάσεις κρίσης, όπως σε περιπτώσεις που η διεθνής και η εντός της ΕΕ κινητικότητα των πολιτών της ΕΕ επηρεάζεται σε μεγάλο βαθμό, αποτελούν αντικείμενο συζητήσεων στα αντίστοιχα φόρουμ (προξενικές υποθέσεις, πολιτική προστασία, μεταφορές, κ.λπ.). Πρέπει να διασφαλίζεται η έγκαιρη απομάκρυνση όλων των πολιτών της ΕΕ και όχι μόνο εκείνων των οποίων οι διπλωματικές αντιπροσωπείες είναι παρούσες στην εκάστοτε τρίτη χώρα. Η παρούσα κρίση στη Λιβύη, όπου κράτη μέλη απομάκρυναν πολίτες της ΕΕ από άλλα κράτη μέλη, αποτελεί καλό παράδειγμα της ευρωπαϊκής αλληλεγγύης και της προστιθέμενης αξίας που μπορούν να προσπορίσουν τα μέσα της Ένωσης. Δεν θα πρέπει να εγκαταλείπεται αβοήθητος κανένας πολίτης της ΕΕ.

2.3.2. Πιλοτικό έργο για κοινά γραφεία

Το σχέδιο δράσης της Επιτροπής για την περίοδο 2007-2009 πρότεινε τη δημιουργία κοινού γραφείου σε συνεργασία με τα κράτη μέλη, στο πλαίσιο πιλοτικού έργου. Με τα κοινά γραφεία, δηλαδή ρυθμίσεις για τη συστέγαση των αντιπροσωπειών των κρατών μελών και της ΕΕ σε συγκεκριμένη τρίτη χώρα θα μπορούσαν εν δυνάμει να γίνουν οικονομίες, να αυξηθεί η αμοιβαία συνεργασία των εθνικών προξενικών υπαλλήλων και να αντισταθμιστεί η περιορισμένη προξενική παρουσία. Όλοι οι πολίτες της ΕΕ θα πρέπει να έχουν πρόσβαση σ’ αυτά τα γραφεία. Το κοινό κέντρο εξέτασης των αιτήσεων για τη χορήγηση θεώρησης στη Δημοκρατία της Μολδαβίας, παρόλο που ασκεί πολύ διαφορετικά καθήκοντα, αποτελεί ένα πρώτο βήμα προς αυτή την κατεύθυνση.

3. Μελλοντική Πορεία

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο κατά την έγκριση του προγράμματος της Στοκχόλμης κάλεσε την Επιτροπή να εξετάσει κατάλληλα μέτρα για την επίτευξη του αναγκαίου συντονισμού και συνεργασίας για τη διευκόλυνση της προξενικής προστασίας[28].

Επομένως, η Επιτροπή εξετάζει δράσεις στον τομέα της προξενικής προστασίας για τους πολίτες της ΕΕ που θα βασίζονται σε τρεις πυλώνες :

- αύξηση της ενημέρωσης μέσω στοχοθετημένων μέτρων επικοινωνίας ·

- προτάσεις βάσει του νέου νομικού πλαισίου της συνθήκης της Λισαβόνας ·

- βελτίωση της κατανομής των βαρών και βέλτιστη χρησιμοποίηση των πόρων, ιδίως σε καταστάσεις κρίσης.

Κατά την εκπόνηση των προτάσεων αυτών, η Επιτροπή θα συνεργάζεται στενά με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, λαμβάνοντας πλήρως υπόψη την αρχή της ουδετερότητας των πόρων όσον αφορά τον ρόλο των αντιπροσωπειών της ΕΕ.

3.1. Αύξηση της ενημέρωσης μέσω στοχοθετημένων μέτρων επικοινωνίας

3.1.1. Αύξηση της ενημέρωσης των πολιτών της ΕΕ

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο σημείωσε στο πρόγραμμα της Στοκχόλμης ότι η προξενική προστασία δεν έχει διαφημιστεί αρκετά και ότι χρειάζονται περισσότερες προσπάθειες για την πλήρη εφαρμογή της[29]. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή εγκαινιάζει ειδικό δικτυακό τόπο [30] για την προξενική προστασία του πολίτη. Ο δικτυακός τόπος αποβλέπει, αφενός, στην αύξηση της ενημέρωσης των πολιτών σχετικά με αυτό το δικαίωμα και, αφετέρου, στη βελτίωση της πρόσβασης στις πληροφορίες αυτές με τη δημιουργία ενιαίου σημείου εισόδου. Ο δικτυακός τόπος θα πληροφορεί τους πολίτες της ΕΕ σχετικά με τις διευθύνσεις των προξενικών ή διπλωματικών αποστολών σε τρίτες χώρες στις οποίες μπορούν να απευθυνθούν για προστασία. Επίσης, θα παρέχει πρόσβαση στις ταξιδιωτικές συμβουλευτικές υπηρεσίες όλων των κρατών μελών. Ο δικτυακός τόπος θα διευκολύνει την πρόσβαση των πολιτών στην «Europe Direct» με μια ενιαία τηλεφωνική γραμμή για την παροχή πληροφοριών σχετικά με την προξενική προστασία[31].

Η πληροφόρηση σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της ΕΕ να λαμβάνουν προξενική προστασία από κράτος μέλος υπό τους ίδιους όρους όπως οι υπήκοοι του κράτους μέλους αυτού αποτελεί κοινή ευθύνη της Επιτροπής και των κρατών μελών. Οι πολίτες πρέπει να ενημερώνονται σχετικά με το τι μπορούν και δεν μπορούν να αναμένουν, π.χ. ότι τα κράτη μέλη γενικά δεν παρεμβαίνουν σε νομικές διαφορές. Οι δικτυακοί τόποι των εθνικών Υπουργείων Εξωτερικών θα πρέπει να παρέχουν πληροφορίες σχετικά με το δικαίωμα αυτό και σύνδεσμο προς τον δικτυακό τόπο της Επιτροπής. Τα κράτη μέλη θα μπορούσαν να ενημερώνουν τους πολίτες τους σχετικά με το δικαίωμα αυτό κατά την έκδοση νέων διαβατηρίων. Η Επιτροπή θα συνεχίσει να εργάζεται σε στενή σύμπραξη με τ α κράτη μέλη για την αύξηση της ενημέρωσης, αρχίζοντας με ειδικό σεμινάριο που διοργανώνει τον Ιούνιο του 2011 μαζί με την ουγγρική Προεδρία. Η Επιτροπή συνεργάζεται με ταξιδιωτικές ενώσεις και ενώσεις αποδήμων, ενώσεις εργοδοτών και ΜΚΟ (δεδομένου ότι πολλοί ταξιδιώτες και διαμένοντες σε τρίτες χώρες βρίσκονται εκεί για επαγγελματικούς λόγους). Επίσης, η Επιτροπή θα μελετήσει με εκδότες την πιθανότητα παροχής πληροφοριών για την προξενική προστασία καθώς και για τα δικαιώματα των επιβατών μέσω ταξιδιωτικών οδηγών και του διαδικτύου.

Επιτόπου σε τρίτες χώρες, τ α προξενεία και οι πρεσβείες των κρατών μελών και οι αντιπροσωπείες της ΕΕ θα μπορούσαν επίσης να διαχέουν πληροφορίες (π.χ. με την παροχή πληροφοριών στους τοπικούς δικτυακούς τόπους των προξενείων και των πρεσβειών ή στα κτίρια τους, με την επαφή με τοπικούς παράγοντες διάχυσης πληροφόρησης όπως ταξιδιωτικές λέσχες, μεγάλα ξενοδοχεία ή τοπικές ενώσεις αποδήμων). Θα μπορούσαν να αυξήσουν την ενημέρωση και την κατανόηση από τις αρχές των τρίτων χωρών, οι οποίες με τη σειρά τους θα πρέπει να διαβιβάσουν τις πληροφορίες στις τοπικές τους αρχές (π.χ. στα αστυνομικά τμήματα).

Κατά την παροχή πληροφοριών σχετικά με το δικαίωμα προξενικής προστασίας στο πλαίσιο δράσεων για την αύξηση της ενημέρωσης, η Επιτροπή θα λάβει δεόντως υπόψη τις διαφορές μεταξύ των προξενικών νομοθεσιών των κρατών μελών και των επιπέδων προξενικής προστασίας.

3.1.2. Αύξηση της ενημέρωσης των προξενικών υπαλλήλων

Οι προξενικοί υπάλληλοι ακόμα αγνοούν εν μέρει τις διατάξεις της Συνθήκης για την προξενική προστασία. Η Επιτροπή θα προωθήσει την περισσότερο στοχοθετημένη επιμόρφωση. Ως πρώτο βήμα, οι υπηρεσίες της Επιτροπής σε συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης, εκπονούν επιμορφωτικό πακέτο για τους εθνικούς προξενικούς υπαλλήλους που εστιάζεται στις απαραίτητες βασικές γνώσεις και το οποίο θα χρησιμοποιείται από τα κράτη μέλη κατά την προκαταρκτική επιμόρφωση των υπαλλήλων που υπηρετούν στο εξωτερικό. Η Επιτροπή στηρίζει την ανάγκη ειδικά σχεδιασμένων δράσεων επιμόρφωσης που πρέπει να προσφέρονται από τα κράτη μέλη και την ΕΕ, όπως συμφωνήθηκε στο Συμβούλιο στις 22 Δεκεμβρίου 2010. Αυτές οι δράσεις επιμόρφωσης που θα καλύπτουν όλη την Ευρώπη θα μπορούσαν να συνίστανται σε πρακτικά εργαστήρια και να είναι αποδοτικές από άποψη κόστους (π.χ. με τη χρησιμοποίηση των υφιστάμενων εγκαταστάσεων επιμόρφωσης). Στους συμμετέχοντες πρέπει να συμπεριλαμβάνονται και προξενικοί υπάλληλοι που είναι υπεύθυνοι για την επιμόρφωση για να βοηθούν στη διάδοση των αποκτηθεισών γνώσεων («επιμόρφωση των επιμορφωτών»). Οι διαπιστωθείσες εθνικές βέλτιστες πρακτικές θα πρέπει να αποτελούν αντικείμενο περαιτέρω συζήτησης και προώθησης. Επιπλέον, οι προξενικοί υπάλληλοι θα πρέπει να συνειδητοποιήσουν τον υποστηρικτικό ρόλο που η πολιτική προστασία και ο μηχανισμός πολιτικής προστασίας της ΕΕ μπορούν να διαδραματίσουν κατά τη διάρκεια κρίσεων. Στις 14 Φεβρουαρίου 2011, πραγματοποιήθηκε μια πρώτη ανταλλαγή απόψεων σχετικά με την επιμόρφωση της ΕΕ μεταξύ εμπειρογνωμόνων τόσο στον προξενικό τομέα όσο και στον τομέα της πολιτικής προστασίας οι οποίοι ασχολούνται με την προξενική προστασία κατά τη διάρκεια κρίσεων, σε συνδυασμό με την πολιτική προστασία. Ως δεύτερο βήμα και με βάση την αποκτηθείσα πείρα, η Επιτροπή θα μελετήσει την προώθηση ενοτήτων διαρκούς επιμόρφωσης.

3.2. Ενίσχυση της σαφήνειας βάσει της συνθήκης της Λισαβόνας

Η απόφαση 95/553/ΕΚ των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών συνερχομένων στα πλαίσια του Συμβουλίου εγκρίθηκε το 1995 και άρχισε να ισχύει το 2002. Σύμφωνα με το άρθρο 7, τα κράτη μέλη θα έπρεπε να την έχουν επανεξετάσει πέντε έτη μετά την έναρξη ισχύος της.

Οι προξενικές νομοθεσίες των κρατών μελών διαφέρουν. Το παρεχόμενο επίπεδο προστασίας μπορεί να διαφοροποιείται ανάλογα με το κράτος μέλος στο οποίο αποφασίζει να απευθυνθεί ο πολίτης της ΕΕ. Αυτές οι διαφορές μπορούν να δυσχεράνουν τη συνεργασία και τον συντονισμό μεταξύ των προξενικών και διπλωματικών αρχών. Η ασφάλεια του δικαίου και η δυνατότητα πρόβλεψης για τους πολίτες της ΕΕ στο εξωτερικό θα πρέπει να αποτελούν πρωταρχικά μελήματα. Το περιεχόμενο και οι όροι της προξενικής προστασίας για τους πολίτες της ΕΕ των οποίων η χώρα δεν αντιπροσωπεύεται θα πρέπει να αποσαφηνιστούν, και οι διαδικασίες συντονισμού μεταξύ των προξενικών και διπλωματικών αρχών θα πρέπει να απλουστευθούν.

Το τρέχον σύστημα χρηματικών προκαταβολών απαιτεί εκτεταμένη συνεργασία. Το κράτος μέλος που παρέχει συνδρομή πρέπει να ζητήσει προηγουμένως άδεια από το κράτος μέλος καταγωγής των πολιτών, το οποίο κατόπιν πρέπει να επιστρέψει τα έξοδα στο κράτος μέλος που παρέχει τη συνδρομή, και το οποίο με τη σειρά του μπορεί να ζητήσει την επιστροφή από τον πολίτη του. Τα κράτη μέλη χορηγούν χρηματικές προκαταβολές για μικρά ιδίως ποσά (π.χ. για την πτήση επιστροφής στη χώρα ή για ξενοδοχείο) και ως έσχατη λύση. Σε μια Ένωση που βασίζεται στην αμοιβαία αλληλεγγύη, θα πρέπει να διευκολύνεται η συνεργασία.

Η Επιτροπή θα εξετάσει τον τρόπο ενίσχυσης της συνεργασίας σε τομείς που απαιτούν περαιτέρω βέλτιστες πρακτικές , όπως η συνδρομή σε περιπτώσεις που αφορούν ψυχικές παθήσεις, ασυνόδευτους ανήλικους, αναγκαστικούς γάμους, κατά τη διάρκεια περιόδων υγειονομικής απομόνωσης και όσον αφορά την επικύρωση εγγράφων.

Βάσει των προαναφερομένων, η Επιτροπή προτίθεται να υποβάλει νομοθετικές προτάσεις για τη θέσπιση μέτρων συντονισμού και συνεργασίας που απαιτούνται για να διευκολυνθεί η προξενική προστασία και για τη διευθέτηση του θέματος της οικονομικής αντιστάθμισης της προξενικής προστασίας σε καταστάσεις κρίσης εντός των επόμενων 12 μηνών [32]. Σ’ αυτό το πλαίσιο, η Επιτροπή θα μελετήσει επίσης την παροχή προξενικής συνδρομής σε μέλη της οικογένειας πολιτών της ΕΕ που είναι υπήκοοι τρίτων χωρών .

Οι προξενικές και διπλωματικές αρχές εκδίδουν προσωρινά ταξιδιωτικά έγγραφα (ΠΤΕ) σε πολίτες της ΕΕ των οποίων το κράτος δεν αντιπροσωπεύεται και των οποίων το διαβατήριο ή ταξιδιωτικό έγγραφο έχει απωλεσθεί, κλαπεί, καταστραφεί ή είναι προσωρινά μη διαθέσιμο σύμφωνα με την απόφαση 96/409/ΚΕΠΠΑ. Μερικά κράτη μέλη θα επιθυμούσαν την ενίσχυση των χαρακτηριστικών ασφαλείας των προσωρινών ταξιδιωτικών εγγράφων, ενώ μερικές τρίτες χώρες δυσκολεύονται να κάνουν δεκτά τα τρέχοντα ΠΤΕ χωρίς βιομετρικά χαρακτηριστικά. Θα μελετηθεί η πιθανή επικαιροποίηση του μορφότυπου των ΠΤΑ. Αυτή η μελέτη θα πρέπει να συνοδεύεται από προσεκτική ανάλυση κόστους-οφέλους.

Για την ενίσχυση της ασφάλειας δικαίου, η Επιτροπή θα συνεχίσει να προωθεί την εισαγωγή ρητρών συναίνεσης (βλέπε ανωτέρω στο σημείο 2.2.2.) στις μεικτές και διμερείς συμφωνίες και θα μελετήσει περαιτέρω την εισαγωγή ρητρών ως προς την ουσία, π.χ. σχετικά με την πρόσβαση στους κρατούμενους. Επίσης, η Επιτροπή θα επιδιώξει συζητήσεις με τα κράτη μέλη για τον τρόπο περαιτέρω ενίσχυσης της ασφάλειας του δικαίου και της προβολής του άρθρου 23 της ΣΛΕΕ έναντι τρίτων χωρών.

3.3. Βελτίωση της κατανομής των βαρών και βέλτιστη χρησιμοποίηση των πόρων

3.3.1. Σε καταστάσεις κρίσης

Οι πρόσφατες κρίσεις στη βόρεια Αφρική και την Ιαπωνία κατέδειξαν τους κινδύνους στους οποίους μπορεί να είναι εκτεθειμένοι οι πολίτες της ΕΕ[33]. Οι πολίτες της ΕΕ των οποίων το κράτος δεν αντιπροσωπεύεται δικαιούνται προστασία από τις διπλωματικές ή προξενικές αρχές κάθε κράτους μέλους υπό τους ίδιους όρους που ισχύουν και έναντι των υπηκόων του κράτους αυτού. Η υποχρέωση αυτή περιλαμβάνει και τις καταστάσεις κρίσης. Δεδομένου ότι αναμένεται πως περισσότεροι πολίτες της ΕΕ θα ταξιδεύουν στο εξωτερικό τα επόμενα έτη, η ανάγκη προστασίας μπορεί να αυξηθεί ακόμα περισσότερο και θα συνεπάγεται σημαντική επιβάρυνση για τα κράτη μέλη που παρέχουν συνδρομή. Η Επιτροπή ολοκληρώνει μια μελέτη που εξετάζει την αντιστάθμιση της προξενικής προστασίας , ιδίως όσον αφορά μέτρα απομάκρυνσης πολιτών της ΕΕ των οποίων το κράτος δεν αντιπροσωπεύεται. Ένα από τα συμπεράσματα της μελέτης είναι ότι οι υφιστάμενοι κανόνες για την επιστροφή εξόδων δεν εφαρμόζονται συχνά στην πράξη. Κατά τη διάρκεια επιχειρήσεων απομάκρυνσης, τα κράτη μέλη τείνουν να προσφέρουν διευκολύνσεις για την απομάκρυνση, όπως διαθέσιμες θέσεις σε αεροπλάνα, σε πολίτες των οποίων το κράτος δεν αντιπροσωπεύεται[34]. Για να εξασφαλιστεί η ισότιμη συνδρομή σε πολίτες της ΕΕ των οποίων το κράτος δεν αντιπροσωπεύεται και για να ενθαρρυνθούν τα κράτη μέλη να αναλάβουν ακόμα πιο ενεργό ρόλο κατά τη διάρκεια κρίσεων στις οποίες δεν εμπλέκονται δικοί τους υπήκοοι, η Επιτροπή εξετάζει τρόπους για την περαιτέρω διευκόλυνση και απλούστευση των διαδικασιών επιστροφής εξόδων καθώς και για την προώθηση συνεργειών με τα υφιστάμενα εργαλεία οικονομικής στήριξης.

Η βελτίωση της κατανομής των βαρών και του συντονισμού θα μπορούσε επίσης να επιτευχθεί με την εξέταση της σκοπιμότητας και της προστιθέμενης αξίας της δημιουργίας κλιμακίων της ΕΕ με εθνικούς προξενικούς υπαλλήλους , σε συντονισμό με την ΕΥΕΔ και την Επιτροπή όπου απαιτείται, για την παροχή συνδρομής σε καταστάσεις κρίσης. Αυτή η δυνατότητα θα πρέπει να εξετασθεί με τον παράλληλο έλεγχο των υφιστάμενων εργαλείων για να αποφευχθούν οποιεσδήποτε πιθανές επικαλύψεις με τις υφιστάμενες δομές. Κάθε κρίση είναι διαφορετική. Ωστόσο, η πρόβλεψη σεναρίων κρίσης μέσω μόνιμου σχεδιασμού έκτακτης ανάγκης επιτόπου και στις πρωτεύουσες μεταξύ των 27 κρατών μελών που να περιλαμβάνει πολίτες της ΕΕ των οποίων το κράτος δεν αντιπροσωπεύεται φαίνεται ζωτικής σημασίας για την αποτελεσματική διαχείριση των κρίσεων. Τα κράτη μέλη δημιουργούν ικανότητες για τον εντοπισμό και την ενημέρωση των προξενικών υπαλλήλων (π.χ. μέσω μηνυμάτων κειμένου ή ηλεκτρονικού ταχυδρομείου). Επί του παρόντος, η Επιτροπή χρηματοδοτεί έρευνα σ’ αυτόν τον τομέα. Τα εργαλεία αυτά θα μπορούσαν να αυξήσουν ουσιαστικά την ασφάλεια των πολιτών της ΕΕ στο εξωτερικό αλλά πρέπει να σέβονται πλήρως το δικαίωμά τους στην προστασία της ιδιωτικής ζωής και τους νόμους για την προστασία των δεδομένων.

Η καλύτερη χρησιμοποίηση των διαθέσιμων μέσων πολιτικής προστασίας και των μηχανισμών της ΕΕ, όπως ο μηχανισμός πολιτικής προστασίας της ΕΕ, θα συμβάλλει επίσης στη βελτιστοποίηση των πόρων και στη βελτίωση της συνδρομής προς τους πολίτες της ΕΕ κατά τη διάρκεια κρίσεων. Το θέμα της περαιτέρω δράσης της ΕΕ σχετικά με την αντιμετώπιση των καταστροφών από την ΕΕ εξετάζεται στην ανακοίνωση «Αναβάθμιση της ευρωπαϊκής αντιμετώπισης των καταστροφών: ο ρόλος της πολιτικής προστασίας και της ανθρωπιστικής βοήθειας»[35].

3.3.2. Επιτόπου ενέργειες

Το άρθρο 35 της ΣΕΕ προβλέπει ότι οι διπλωματικές και προξενικές αποστολές των κρατών μελών και οι αντιπροσωπείες της ΕΕ συμβάλλουν στην εφαρμογή του δικαιώματος προξενικής προστασίας των πολιτών της ΕΕ όπως αναφέρεται στην ΣΛΕΕ .

Ήδη στο παρελθόν, οι αντιπροσωπείες της ΕΕ παρείχαν υλικοτεχνική συνδρομή για τη στήριξη της προξενικής συνδρομής[36]. Η απόφαση του Συμβουλίου για τον καθορισμό της οργάνωσης και της λειτουργίας της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Εξωτερικής Δράσης (ΕΥΕΔ)[37] προβλέπει στο άρθρο 5 παράγραφος 10 ότι οι αντιπροσωπείες της ΕΕ, κατόπιν αιτήσεως των κρατών μελών, υποστηρίζουν τα κράτη μέλη στο πλαίσιο των διπλωματικών τους σχέσεων και του ρόλου τους στην παροχή προξενικής προστασίας σε πολίτες της Ένωσης σε τρίτες χώρες, υπό καθεστώς ατέλειας. Το άρθρο 13 παράγραφος 2 προβλέπει ότι η Ύπατη Εκπρόσωπος υποβάλλει έκθεση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και την Επιτροπή σχετικά με τη λειτουργία της ΕΥΕΔ μέχρι το τέλος του 2011. Μεταξύ άλλων θεμάτων, η εν λόγω έκθεση καλύπτει επίσης την προξενική προστασία. Οι αντιπροσωπείες της ΕΕ θα μπορούν να βοηθήσουν περαιτέρω όσον αφορά την ενημέρωση πολιτών της ΕΕ των οποίων το κράτος δεν αντιπροσωπεύεται σχετικά με την προστασία από τις προξενικές και διπλωματικές αποστολές των κρατών μελών.

4. Συμπεράσματα

Η αξιολόγηση του σχεδίου δράσης 2007-2009 για την προξενική προστασία κατέδειξε ότι υπάρχει πεδίο για περαιτέρω συντονισμό και συνεργασία όσον αφορά την προξενική προστασία, ιδίως υπέρ των πολιτών εκείνων που αντιμετωπίζουν δυσκολίες στο εξωτερικό και δεν μπορούν να απευθυνθούν στις δικές τους διπλωματικές και προξενικές αρχές. Οι πολίτες θα πρέπει να είναι ενήμεροι για το δικαίωμά τους αυτό. Η Επιτροπή θα αυξήσει την ενημέρωση των πολιτών και των ενδιαφερομένων φορέων μέσω στοχοθετημένων μέτρων

επικοινωνίας που προορίζονται ειδικά για τους εν δυνάμει δικαιούχους. Σε περιόδους κρίσης οι πολίτες θα πρέπει να απολαύουν ταχείας βοηθείας.

Η Επιτροπή θα υποβάλει νομικές προτάσεις για τη θέσπιση μέτρων συντονισμού και συνεργασίας που απαιτούνται για να διευκολυνθεί η προξενική προστασία για πολίτες της ΕΕ των οποίων το κράτος δεν αντιπροσωπεύεται και για τη διευθέτηση του θέματος της οικονομικής αντιστάθμισης της προξενικής προστασίας σε καταστάσεις κρίσης εντός 12 μηνών[38]. Η Επιτροπή θα συμμετάσχει σε συζητήσεις με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, τα κράτη μέλη, την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης και όλους τους άλλους ενδιαφερόμενους φορείς σχετικά με τις προταθείσες δράσεις. Σύμφωνα με το άρθρο 25 της ΣΛΕΕ, η Επιτροπή θα υποβάλει έκθεση για την επιτευχθείσα πρόοδο το 2013 στο πλαίσιο της επόμενης έκθεσης για την ιθαγένεια της ΕΕ. Το δικαίωμα των πολιτών της ΕΕ των οποίων το κράτος δεν αντιπροσωπεύεται να απευθύνονται στην πρεσβεία ή το προξενείο άλλου κράτους μέλους υπό τους ίδιους όρους που ισχύουν για τους υπηκόους αυτού του κράτους αποτελεί έκφραση μιας Ένωσης που βασίζεται στην αμοιβαία ευθύνη και στην αλληλεγγύη. Με τη θέση σε ισχύ της συνθήκης της Λισαβόνας και ενόψει του προγράμματος της Στοκχόλμης που εγκρίθηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο[39], η Ένωση έχει εντολή να εδραιώσει περισσότερο το δικαίωμα αυτό στην πράξη.

[1] Η προξενική προστασία έγκειται στην παροχή στήριξης και βοήθειας από ένα κράτος σε πολίτες που βρίσκονται στο εξωτερικό, είτε πρόκειται για τους υπηκόους του είτε για υπηκόους προς τους οποίους συμφώνησε να παρέχει βοήθεια.

[2] COM(2007) 767 τελικό.

[3] COM(2010) 602 τελικό.

[4] COM(2010) 603 τελικό.

[5] ΕΕ C 115 του 2010, σ. 1 - Το Πρόγραμμα της Στοκχόλμης – Μια ανοικτή και ασφαλής Ευρώπη που εξυπηρετεί και προστατεύει τους πολίτες, έγγραφο του Συμβουλίου 17024/09, της 2ας Δεκεμβρίου 2009, σ. 11.

[6] Βάση δεδομένων για τον πληθυσμό, τμήμα που αφορά τον τουρισμό· τα δεδομένα αυτά περιλαμβάνουν ταξίδια αναψυχής και επαγγελματικά ταξίδια άνω της μίας ημέρας.

[7] Ο Παγκόσμιος Οργανισμός Τουρισμού αναμένει περαιτέρω σημαντική αύξηση για την περίοδο 2010-2020.

[8] Λιβύη (όπου αντιπροσωπεύονται 8 κράτη μέλη): κατά την εκδήλωση της κρίσης βρίσκονταν στη χώρα περί τους 6.000 πολίτες της ΕΕ· στις 9 Μαρτίου 2011, εξακολουθούσαν να βρίσκονται στη Λιβύη 1.345 πολίτες της ΕΕ· έκτοτε, κράτη μέλη ερευνούσαν τις δυνατότητες απομάκρυνσης τουλάχιστον 52 πολιτών της ΕΕ. Αίγυπτος (όπου αντιπροσωπεύονται 22 κράτη μέλη): τουλάχιστον 100.000 πολίτες της ΕΕ (κυρίως τουρίστες στην περιοχή της Ερυθράς Θάλασσας). Μπαχρέιν (όπου αντιπροσωπεύονται 4 κράτη μέλη): στη χώρα αυτή βρίσκονται τουλάχιστον 8.800 πολίτες της ΕΕ. Ιαπωνία (όπου αντιπροσωπεύονται όλα τα κράτη μέλη πλην της Μάλτας και της Κύπρου): περίπου 37.000 πολίτες της ΕΕ. Αϊτή (μετά τον σεισμό του 2010): περίπου 2.700 πολίτες της ΕΕ. Κρίση προκληθείσα από το νέφος ηφαιστειακής τέφρας της Ισλανδίας (άνοιξη του 2010): ακυρώθηκαν πάνω από 100.000 πτήσεις. Κατά προσέγγιση αριθμητικά δεδομένα, με βάση πηγές των κρατών μελών και της Επιτροπής.

[9] Ευρωβαρόμετρο Μαρτίου 2010.

[10] Βλ. υποθέσεις Lütticke, 57/65 και Van Gend & Loos, 26/62. Το άρθρο 23 παράγραφος 2 ΣΛΕΕ δεν ορίζει πλέον ότι τα κράτη μέλη θεσπίζουν τους αναγκαίους προς τούτο κανόνες μεταξύ τους. Το άρθρο 23 παράγραφος 1 δεύτερο εδάφιο της ΣΛΕΕ παρέχει απλώς στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να θεσπίζουν τις αναγκαίες εγχώριες διατάξεις.

[11] Υπόθεση Grzelczyk, C-184/99.

[12] Υπόθεση Oleificio Borelli, C-97/91.

[13] Άρθρο 20 της ΣΕΚ.

[14] ΕΕ L 314 της 28.12.1995, σ. 73.

[15] ΕΕ L 168 της 16.07.1996, σ. 4.

[16] Άρθρο 17 παράγραφος 2 της ΣΕΕ.

[17] Άρθρο 16 παράγραφος 3 της ΣΕΕ.

[18] Άρθρο 27 της ΣΕΕ.

[19] ΕΕ L 201 της 3.8.2010, σ. 30 (έγγραφο του Συμβουλίου 2010/427/ΕΕ).

[20] Ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, της 25ης Νοεμβρίου 2009, σχετικά με την ανακοίνωση της Επιτροπής στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο – Ένας χώρος ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης στην υπηρεσία των πολιτών – Πρόγραμμα της Στοκχόλμης (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2009-0090&format=XML&language=EN).

Ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 2007, σχετικά με το Πράσινο Βιβλίο: «Διπλωματική και προξενική προστασία των υπηκόων της Ένωσης στις τρίτες χώρες» (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2007-0592+0+DOC+XML+V0//EL). Στο ψήφισμα αυτό, το Κοινοβούλιο, μεταξύ άλλων, «συνιστά στην Επιτροπή, εκτός από την υποχρέωσή της να υποβάλλει ανά τριετία έκθεση σχετικά με την ιθαγένεια της Ένωσης, σύμφωνα με το άρθρο 22 της Συνθήκης ΕΚ, να προτείνει αμέσως στο Συμβούλιο την έγκριση κοινών προσεγγίσεων και δεσμευτικών κατευθυντηρίων γραμμών που ενδείκνυνται για τη δημιουργία κοινών προτύπων στον τομέα της προξενικής προστασίας· καλεί την Επιτροπή να εντείνει την προσπάθειά της όσον αφορά την επικοινωνία και την πληροφόρηση, ιδίως με την καθιέρωση ενιαίου ευρωπαϊκού αριθμού τηλεφώνου, προς αναγραφή στα διαβατήρια των πολιτών της Ένωσης μαζί με το κείμενο του άρθρου 20 της συνθήκης ΕΚ, που να δίνει τη δυνατότητα σε κάθε πολίτη της Ένωσης, σε περίπτωση έκτακτης ανάγκης που ενεργοποιεί τη διαδικασία προξενικής προστασίας, να συνδέεται με κέντρο πληροφοριών που θα του δίδει όλες τις χρήσιμες πληροφορίες και, ιδίως, ενημερωμένο κατάλογο με τα στοιχεία των πρεσβειών και προξενείων των κρατών μελών στα οποία έχει το δικαίωμα να απευθυνθεί· για τον αριθμό αυτό θα μπορούσε να υπάρχει κεντρική υπηρεσία στις Βρυξέλλες· ζητεί από την Επιτροπή, μετά την επικύρωση της Συνθήκης της Λισαβόνας, να του υποβάλει πρόταση τροποποίησης της απόφασης 95/553/ΕΚ προκειμένου να περιληφθεί σ’ αυτήν ρητώς: η διπλωματική προστασία, η ταύτιση και ο επαναπατρισμός των σορών, η απλοποίηση των διαδικασιών χρηματικών προκαταβολών».

[21] BE,BG,DE,EL,ES,FR,IT,CY,LV,LT,LU,MT,NL,AT,HU,PL,RO,SI,SE,UK.

[22] CZ,DK,EE,IE,PT,SK,FI.

[23] Συγκριτική ανάλυση των νομοθεσιών και πρακτικών των κρατών μελών στον τομέα της προξενικής προστασίας.

[24] Σύμβαση για τη μεταφορά σορών, Στρασβούργο 26.10.1973.

[25] «Κατόπιν προσηκούσης γνωστοποιήσεως προς το Κράτος διαμονής και υπό τον όρον ότι τούτο δεν αντιτίθεται Προξενική τις Αρχή του αποστέλλοντος Κράτους δύναται να ασκή προξενικά καθήκοντα εν τω Κράτει διαμονής διά λογαριασμόν τρίτου τινός Κράτους».

[26] Οι πράξεις αυτές βασίζονται στα άρθρα 20 παράγραφος 2 στοιχείο γ) και 23 της ΣΛΕΕ σχετικά με την προστασία πολιτών της ΕΕ που δεν αντιπροσωπεύονται σε τρίτες χώρες από το κράτος μέλος τους, και στο άρθρο 35 της ΣΕΕ, που προβλέπει ρόλο για τις αντιπροσωπείες της ΕΕ στην εφαρμογή του άρθρου 20 παράγραφος 2 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ, σε συνεργασία με τις αποστολές των κρατών μελών.

[27] Άρθρο 2 παράγραφος 10 της απόφασης 2007/779/ΕΚ του Συμβουλίου, της 8ης Νοεμβρίου 2007.

[28] ΕΕ C 115 του 2010, σ.1. Το Πρόγραμμα της Στοκχόλμης — Μια ανοικτή και ασφαλής Ευρώπη που εξυπηρετεί και προστατεύει τους πολίτες, Έγγραφο 17024/09 του Συμβουλίου, της 2ας Δεκεμβρίου 2009, σ. 11.

[29] Ό.π.

[30] http://ec.europa.eu/consularprotection.

[31] Μπορείτε να καλείτε τον αριθμό τηλεφώνου 00 800 67 89 10 11 δωρεάν από οπουδήποτε στην ΕΕ, και τον αριθμό +32-2-299 96 96 από οπουδήποτε στον κόσμο. Αυτός ο αριθμός τηλεφώνου θα παρέχει γενικές πληροφορίες για τα δικαιώματα από την ΕΕ. Δεν λειτουργεί επί 24ώρου βάσεως και επτά ημέρες την εβδομάδα.

[32] Πρόγραμμα εργασίας της Επιτροπής για το 2011 (COM(2010) 623 τελικό).

[33] Βλέπε υποσημείωση 8.

[34] Για παράδειγμα στην Αϊτή παρασχέθηκε συνδρομή σε 1300 πολίτες της ΕΕ, εκ των οποίων περίπου 250 δεν αντιπροσωπεύονταν από διπλωματικές ή προξενικές αρχές στην Αϊτή.

[35] COM(2010) 600 τελικό.

[36] Βλέπε ανωτέρω σημείο 2.3.1.

[37] ΕΕ L 201 της 3.8.2010, σ.30 (έγγραφο του Συμβουλίου 2010/427/ΕΕ).

[38] Πρόγραμμα εργασίας της Επιτροπής για το 2011 (COM(2010) 623 τελικό).

[39] ΕΕ C 115 του 2010, σ.1. Το Πρόγραμμα της Στοκχόλμης — Μια ανοικτή και ασφαλής Ευρώπη που εξυπηρετεί και προστατεύει τους πολίτες, Έγγραφο 17024/09 του Συμβουλίου, της 2ας Δεκεμβρίου 2009.