Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την "Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών 'Προς μια θεματική στρατηγική για την προστασία του εδάφους'"

(COM(2002) 179 τελικό)

(2003/C 61/09)

Στις 12 Απριλίου 2002 και σύμφωνα με το άρθρο 175 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, η Επιτροπή αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την ανωτέρω ανακοίνωση.

Το τμήμα "Γεωργία, ανάπτυξη της υπαίθρου, περιβάλλον", στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών της ΕΟΚΕ, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 29 Αυγούστου 2002 με βάση εισηγητική έκθεση του κ. Staffan Nilsson.

Κατά την 393η σύνοδο ολομέλειας της 18ης και 19ης Σεπτεμβρίου 2002 (συνεδρίαση της 18ης Σεπτεμβρίου), η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, υιοθέτησε με 139 ψήφους υπέρ και 1 αποχή την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Περίληψη της ανακοίνωσης της Επιτροπής

1.1. Στο 6o πρόγραμμα δράσης για το περιβάλλον και στη στρατηγική για την αειφόρο ανάπτυξη που δημοσίευσε η Επιτροπή το 2001, καθιερώθηκε ως στόχος η προστασία των εδαφών από τη διάβρωση και τη ρύπανση και επισημάνθηκε ότι η απώλεια εδαφών και η μείωση της γονιμότητάς τους υπονομεύουν τη βιωσιμότητα των γεωργικών γαιών. Η ανακοίνωση της Επιτροπής(1) αποτελεί το πρώτο βήμα για τη χάραξη μιας θεματικής στρατηγικής για την προστασία του εδάφους.

1.2. Η ανακοίνωση διαθέτει τόσο περιγραφικά στοιχεία όσο και στοιχεία για την ανάληψη δράσης. Περιγράφει τον τρόπο με τον οποίο το έδαφος επηρεάζεται τόσο από εξωτερικούς παράγοντες όσο και από ανθρώπινες δραστηριότητες όπως η διάβρωση, η μείωση της οργανικής ύλης, η τοπική και η διάχυτη ρύπανση, η συμπίεση, η μείωση της βιοποικιλότητας, η αλάτωση, οι πλημμύρες, οι κατολισθήσεις κ.λπ.

1.3. Κατά κανόνα το έδαφος ορίζεται ως το επιφανειακό στρώμα του φλοιού της γης, δηλ. είναι ζωτικής σημασίας για όλες τις δραστηριότητες του ανθρώπου και για την κοινωνία ως σύνολο. Το έδαφος έχει επίσης καθοριστική σημασία για την προστασία των υδάτων και την ανταλλαγή αερίων με την ατμόσφαιρα.

1.4. Η Επιτροπή σχολιάζει επίσης τη σχέση της προστασίας του εδάφους με άλλες κοινοτικές πολιτικές στο πλαίσιο της οδηγίας για τη νιτρορύπανση και της οδηγίας πλαίσιο για το νερό, της οδηγίας για την ποιότητα του αέρα, της Κοινής Γεωργικής Πολιτικής, της πολιτικής μεταφορών και της πολιτικής ερευνών.

1.5. Η Επιτροπή προβαίνει σε θεματική επισκόπηση της κατάστασης στις υποψήφιες χώρες.

1.6. Στα συμπεράσματα της ανακοίνωσης διαπιστώνεται ότι οι απειλές που υφίσταται το έδαφος προέρχονται ή επιτείνονται από τις δραστηριότητες του ανθρώπου. Όλες οι χώρες επηρεάζονται, σε διαφορετική έκταση και για διάφορους λόγους, και η εξέλιξη αυτή τείνει να επιδεινωθεί και από τις κλιματικές αλλαγές που μάλλον παροξύνουν τις συνέπειες.

1.7. Στην ανακοίνωση αυτή, η Επιτροπή αναφέρεται μόνο στο έδαφος όπως αυτό ορίζεται για τους σκοπούς της ανακοίνωσης και δεν καλύπτει τη χρήση του εδάφους, η οποία θα εξετασθεί σε μία άλλη ανακοίνωση για τη γεωγραφική διάσταση το 2003.

1.8. Η ανακοίνωση αναφέρει επίσης ότι η ανάπτυξη κοινοτικής στρατηγικής για την προστασία του εδάφους θα χρειαστεί πολύ χρόνο. Οι στόχοι της προστασίας του εδάφους πρέπει να ενσωματωθούν σε πολλούς τομείς πολιτικής της ΕΕ, αλλά διαθέτουν τοπική και περιφερειακή διάσταση. Ήδη από το τρέχον έτος (2002) η Επιτροπή θα προτείνει σειρά περιβαλλοντικών μέτρων για την πρόληψη της ρύπανσης του εδάφους, συμπεριλαμβανομένης και της νομοθεσίας για τα απόβλητα από εξορυκτικές δραστηριότητες, την ιλύ καθαρισμού λυμάτων και τα προϊόντα της λιπασματοποίησης. Το αργότερο μέχρι τον Ιούνιο του 2004 η Επιτροπή θα υποβάλει έκθεση προόδου για τα τεχνικά μέτρα που θα ληφθούν και θα παρουσιάσει νομοθετικές προτάσεις και πρωτοβουλίες για την ενίσχυση της προστασίας του εδάφους.

1.9. Μια σημαντική συνιστώσα της ανακοίνωσης της Επιτροπής είναι η πρόταση για την καθιέρωση συστήματος παρακολούθησης με στόχο τη συλλογή πληροφοριών και γνώσεων για μελλοντικές δράσεις και προτάσεις. Η Επιτροπή αναγγέλλει την παρουσίαση συγκεκριμένης πρότασης για αυτό το θέμα, και πάλι μέχρι τον Ιούνιο του 2004.

2. Γενικές παρατηρήσεις

2.1. Το έδαφος, ένας φυσικός πόρος που χρειάζεται πάρα πολύ καιρό για να δημιουργηθεί, αποτελεί τη βάση για την παραγωγή τροφίμων, έχει καταληφθεί από τις πόλεις και τις πυκνοκατοικημένες περιοχές. Είναι επίσης αναγκαίο για την οικοδόμηση πόλεων και χωριών. Χρησιμοποιείται ακόμη για την κατασκευή σύγχρονων έργων υποδομής, δικτύων διανομής, οδικών δικτύων κ.λπ. Καταλαμβάνουμε το έδαφος και το χρησιμοποιούμε με πολλούς και διάφορους τρόπους. Πολλές φορές παρατηρείται σύγκρουση στόχων, όταν τροποποιείται η χρήση για την οποία προοριζόταν. Πολλά κράτη μέλη αναγνωρίζουν στη νομοθεσία τους ότι η κοινωνία μπορεί να θεσπίσει κανόνες για την απαλλοτρίωση της γης, όταν πρόκειται για το γενικό συμφέρον. Επομένως, η προστασία του εδάφους αφορά τόσο το έδαφος και τις ιδιότητές του όσο και τη χρήση για την οποία προορίζεται.

2.2. Η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει αναπτύξει κοινές στρατηγικές για τη διατήρηση και προστασία του ύδατος και του αέρα, ενώ αντίθετα απουσιάζουν μακροπρόθεσμες στρατηγικές για την προστασία του εδάφους. Η ΕΟΚΕ, στη γνωμοδότηση πρωτοβουλίας της για τη χρησιμοποίηση της ιλύος καθαρισμού λυμάτων στη γεωργία(2), ζητούσε να υποβληθεί πρόταση για μια στρατηγική της ΕΕ σχετικά με την προστασία του εδάφους.

2.3. Κατόπιν των ανωτέρω, η ΕΟΚΕ εκφράζει την ικανοποίηση της για την ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με μια θεματική στρατηγική και θα υποστηρίξει τις εν λόγω εργασίες μέσω της διατύπωσης των ακόλουθων παρατηρήσεων.

2.4. Οι εντονότατες πρόσφατες βροχοπτώσεις και πλημμύρες σε πολλές ευρωπαϊκές χώρες καταδεικνύουν την αναγκαιότητα μιας επιμελώς σχεδιασμένης στρατηγικής για την προστασία του εδάφους. Οι πλημμύρες συχνά επιδεινώνονται, επειδή η ικανότητα του εδάφους να απορροφά το νερό έχει μειωθεί σε περιοχές που στο παρελθόν είχαν πλημμυρίσει λόγω φυσικών φαινομένων ή που μεταβλήθηκε η χρήση τους. Το στοιχείο αυτό πρέπει να λαμβάνεται σοβαρά υπόψη, όταν η ΕΕ επεξεργάζεται στρατηγικές για την προστασία και τη χρήση του εδάφους.

3. Οι απόψεις της ΕΟΚΕ για την ανακοίνωση

3.1. Η ΕΟΚΕ φρονεί ότι η περιγραφή της Επιτροπής για τις διάφορες απειλές που θα μπορούσαν να υποβαθμίσουν την ποιότητα του εδάφους αποτελεί επαρκή βάση για τις μελλοντικές, περισσότερο προσανατολισμένες προς την ανάληψη δράσης, προτάσεις που περιλαμβάνονται στην ανακοίνωση.

3.2. Δεν είναι σαφές ποιες από τις διάφορες απειλές που περιγράφονται στην ανακοίνωση θεωρεί η Επιτροπή ότι πρέπει να επιλυθούν σε επίπεδο ΕΕ ούτε για ποιους λόγους μια κοινή πρωτοβουλία θα είναι πιο επιτυχής από ό,τι η εθνική δράση. Αναμένεται λογικά ότι μια στρατηγική για την προστασία του εδάφους στο μέλλον θα παράσχει αυτήν την αιτιολόγηση, έστω απλώς και μόνο με την αύξηση της κατανόησης μεταξύ των ατόμων που καταβάλλουν σήμερα προσπάθειες για την προστασία του εδάφους σε εθνικό επίπεδο.

3.3. Είναι δύσκολο και ίσως περιορισμένου ενδιαφέροντος το να αναφερθούμε σε επιστημονικούς ορισμούς για το ποια ακριβώς ποιότητα εδάφους είναι επιθυμητή. Από την άλλη πλευρά, η ΕΟΚΕ εκφράζει τη λύπη της για την απουσία οποιασδήποτε συζήτησης για πιθανούς θεματικούς στόχους για την προστασία του εδάφους ή για τις λογικές προσδοκίες από παρόμοια εργασία. Η ανακοίνωση αναφέρει ότι το έδαφος πρέπει να προστατευθεί από τις διάφορες απειλές - η προστασία όμως αυτή συμπεριλαμβάνει άραγε τη βελτίωση του υποβαθμισμένου ή του εκ φύσεως φτωχού εδάφους; Η ΕΟΚΕ κρίνει ότι η Επιτροπή δεν πρέπει να προσδιορίζει πόσα εκτάρια χρειάζεται να έχουν μία συγκεκριμένη ποιότητα, αλλά μάλλον να καθορίσει τις σχετικές προτεραιότητες. Μία βασική προτεραιότητα θα μπορούσε να είναι η κατά πρώτο λόγο προστασία των πιο ευπρόσβλητων εδαφών από την επιδείνωση της κατάστασής τους. Μια ευρωπαϊκή στρατηγική θα πρέπει να θέτει κοινές επιδιώξεις για το ευρωπαϊκό έδαφος.

3.4. Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι τρεις σημαντικότερες απειλές είναι η διάβρωση, η μείωση της οργανικής ύλης και η τοπική και διάχυτη ρύπανση. Επειδή η ανακοίνωση δεν περιέχει αξιολόγηση των διάφορων απειλών, πράγμα που θα μας βοηθούσε στον καθορισμό προτεραιοτήτων, είναι δύσκολο να επιβεβαιώσουμε ή να διαψεύσουμε αυτή τη δήλωση. Σε οποιαδήποτε μελλοντική εργασία της Επιτροπής θα πρέπει να αξιολογηθούν οι περιβαλλοντικές και κοινωνικές επιπτώσεις των διάφορων απειλών. Ένας τρόπος να γίνει αυτό είναι ο προσδιορισμός της οικονομικής και κοινωνικής αξίας των λειτουργιών του εδάφους που κινδυνεύουν να περιορισθούν.

3.5. Για να καταστεί δυνατή η αξιολόγηση των διάφορων τύπων απειλών, είναι επίσης ενδιαφέρον να συμπεριληφθεί στην ανάλυση ένα χρονικό πλαίσιο, το οποίο δεν υπάρχει στην έκθεση. Ο όρος "χρονικό πλαίσιο" σημαίνει ότι δεν λαμβάνεται μόνο υπόψη η σημερινή κατάσταση, αλλά και η ταχύτητα με την οποία το έδαφος βελτιώνεται ή υποβαθμίζεται, μαζί με τις μακροπρόθεσμες επιπτώσεις. Είναι πιθανό να είναι πολύ ελλιπείς οι σημερινές μας γνώσεις όσον αφορά τις συνέπειες για το έδαφος, προκειμένου να καταστεί δυνατή η ανάλυση τους, όμως η ανάλυση θα ήταν πολύτιμη για τους τομείς εκείνους στους οποίους θα ήταν δυνατή. Οι βασικότερες απειλές που η Επιτροπή αναφέρει ως πιο επικίνδυνες μπορεί να είναι και οι σοβαρότερες, όμως σε ορισμένες περιφέρειες μπορεί οι σοβαρότερες απειλές να είναι τελείως διαφορετικές, π.χ. η οξίνιση των δασικών εκτάσεων μπορεί να δημιουργήσει προβλήματα για τη γονιμότητα του εδάφους στη Βόρεια Ευρώπη, ενώ οι πυρκαγιές μπορούν να οδηγήσουν σε διάβρωση στη Νότια Ευρώπη.

3.6. Η Επιτροπή προτείνει ένα σύστημα παρακολούθησης σε συνδυασμό με την τυποποίηση των υφισταμένων εθνικών συστημάτων, ως πυλώνες για τη στρατηγική σχετικά με το έδαφος. Όπως αναφέρθηκε και ανωτέρω, η ανακοίνωση δεν προσδιορίζει ποιες απειλές κατά του εδάφους θα πρέπει να αντιμετωπισθούν κατά προτίμηση στο επίπεδο της ΕΕ και ποια θα πρέπει να είναι τα κοινά μέτρα σε αυτές τις περιπτώσεις. Εάν δεν γνωρίζουμε ποια εδάφη θα πρέπει να παρακολουθούνται και γιατί, τότε αυξάνεται ο κίνδυνος να αποβεί το σύστημα αναποτελεσματικό. Αναμένεται ότι η ανάγκη προστασίας του εδάφους στις υποψήφιες χώρες είναι τουλάχιστον εξίσου μεγάλη με την ανάγκη στην ΕΕ των 15, αν όχι μεγαλύτερη. Συνεπώς, είναι σημαντικό τα συστήματα παρακολούθησης και τα συγκεκριμένα μέτρα που προτίθεται να προτείνει η Επιτροπή να λαμβάνουν υπόψη και τις υποψήφιες χώρες.

3.7. H EOKE διαπιστώνει ότι ήδη σήμερα εκτελούνται διάφορα ευρωπαϊκά προγράμματα που αφορούν την προστασία του εδάφους (π.χ. η οδηγία για το νερό και η αναμενόμενη νομοθεσία για την ιλύ καθαρισμού λυμάτων και τα προϊόντα λιπασματοποίησης). Και για τα προγράμματα αυτά πιθανόν να υπάρξει ανάγκη για ένα κοινό σύστημα παρακολούθησης και τυποποιημένες μεθόδους συλλογής δεδομένων. Επομένως, η ΕΟΚΕ επιδοκιμάζει την υποβολή προτάσεων για το σκοπό αυτό. Υποθέτει ότι σε οποιαδήποτε μελλοντική πρόταση για ένα κοινό σύστημα παρακολούθησης θα λαμβάνεται δεόντως υπόψη ο τρόπος με τον οποίο θα μπορέσουν να διατηρηθούν καλύτερα τα υφιστάμενα εθνικά συστήματα.

3.8. Για να βελτιωθεί η προστασία του εδάφους, είναι απαραίτητο να ενσωματωθεί η κατάρτιση και η ενημέρωση σε μια σχετική στρατηγική, ώστε να αυξηθεί η κατανόηση και η συνειδητοποίηση του τρόπου με τον οποίο το έδαφος επηρεάζεται από τους διάφορους τύπους μεταχείρισης. Όσον αφορά τη ρύπανση του εδάφους, η ΕΟΚΕ έχει εκδώσει μία γνωμοδότηση(3) για την "Πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με την περιβαλλοντική ευθύνη όσον αφορά στην πρόληψη και αποκατάσταση των περιβαλλοντικών ζημιών"(4), στην οποία η Επιτροπή προτείνει, μεταξύ άλλων, ένα κοινοτικό σύστημα καταλογισμού της ευθύνης όταν υπάρχει ζημία του εδάφους λόγω ρύπανσης.

Θα πρέπει επίσης να εξεταστεί εάν η παραβίαση της ισχύουσας νομοθεσίας για το έδαφος θα πρέπει να συνεπάγεται κυρώσεις.

3.9. Όπως επισημαίνει η Επιτροπή, το έδαφος διαφέρει από τον αέρα και το νερό, διότι είναι πιο προφανές το ότι υπάρχει ένα φυσικό ή νομικό πρόσωπο ως ιδιοκτήτης του. Η υποβάθμιση του εδάφους έχει, συνεπώς, δύο ριζικά διαφορετικές μορφές.

3.9.1. Η πρώτη είναι οι παραδοσιακές περιβαλλοντικές επιπτώσεις, όπου οι διάφοροι χρήστες (μέσω εκκενώσεων αποβλήτων κ.λπ.) προξενούν βλάβες που δεν θίγουν άμεσα τους ίδιους, αλλά θίγουν τον ιδιοκτήτη της γης.

3.9.2. Ο άλλος τύπος κατάστασης είναι όταν ο ίδιος ο ιδιοκτήτης της γης υποβαθμίζει (ή βελτιώνει) το δικό του έδαφος. Το έδαφος μπορεί να προορίζεται για βιολογική παραγωγή, π.χ. για αρόσιμη καλλιέργεια ή δασοκομία. Μπορεί επίσης να χρησιμοποιηθεί για βιομηχανικούς σκοπούς, για την κατασκευή οδικού δικτύου κ.λπ., οπότε η προξενούμενη βλάβη δεν θίγει την παραγωγή του χρήστη.

3.9.3. Όταν η στρατηγική για το έδαφος μετατρέπεται βαθμιαία σε δράση, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη αυτές οι θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ των διάφορων τύπων ποικιλίας του εδάφους και των σχέσεων ιδιοκτησίας.

3.10. Η Επιτροπή δηλώνει ότι το έδαφος επιβαρύνεται όλο και περισσότερο από τις δραστηριότητες του ανθρώπου που καταστρέφουν την ποιότητά του. Είναι επίσης σημαντικό να αναφερθούν βελτιώσεις όπως η σημαντική μείωση της απόρριψης μετάλλων ή η μείωση της όξινης βροχής. Σε πολλές περιοχές η ποιότητα της αρόσιμης γης είναι υψηλή και είναι ανακριβές ότι η ποιότητα της αρόσιμης γης υποβαθμίζεται διαρκώς.

3.11. Η πρώτη παράγραφος του σημείου 8.1.2 περιγράφει με ακρίβεια την επίδραση της γεωργίας. Η Επιτροπή παρατηρεί ότι ορισμένες γεωργικές πρακτικές μπορούν να έχουν ως αποτέλεσμα την υποβάθμιση του εδάφους, ενώ άλλες να είναι ευεργετικές και το προστατεύουν. Από τη σκοπιά της γεωργίας, η προστασία του εδάφους αποτελεί φυσική συνιστώσα της χρήσης του και πρέπει να θεωρείται περισσότερο δυνατότητα παρά απειλή.

3.12. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η διασπορά ιλύος καθαρισμού λυμάτων δεν αναμένεται να δημιουργήσει προβλήματα εφόσον ληφθούν προληπτικά μέτρα κατά της ρύπανσης και ότι μία δυνατή χρήση αυτής της ιλύος είναι η διασπορά της στις αρόσιμες εκτάσεις. Η ΕΟΚΕ αμφισβητεί έντονα αυτόν τον ισχυρισμό. Το ουσιώδες πρόβλημα της ιλύος καθαρισμού λυμάτων σήμερα είναι η έντονη ρύπανσή της. Η ΕΟΚΕ έχει ζητήσει και παλαιότερα την αναθεώρηση της σχετικής οδηγίας με τη θέσπιση αυστηρότερων ανώτατων ορίων και η Επιτροπή έχει εξαγγείλει σχετική πρόταση για το 2003. Η ΕΟΚΕ εκφράζει τη λύπη της για τη ατυχή αυτή καθυστέρηση.

4. Συμπεράσματα

4.1. Η ΕΟΚΕ επικροτεί αυτήν την ανακοίνωση της Επιτροπής ως ένα πρώτο βήμα προς μια ευρωπαϊκή στρατηγική για την προστασία του εδάφους. Για τις μελλοντικές εργασίες, εφιστά την προσοχή στα ακόλουθα σημεία:

- η ΕΟΚΕ εκφράζει τη λύπη της για την έλλειψη οποιασδήποτε περιγραφής των τύπων των μέτρων που θα πρέπει να εφαρμοσθούν κατά προτίμηση σε επίπεδο ΕΕ, καθώς και για την έλλειψη αιτιολόγησης αυτής της κοινής δράσης,

- η ΕΟΚΕ επισημαίνει επίσης την έλλειψη στρατηγικής συζήτησης σχετικά με τις επιδιώξεις, άρα και τους στόχους που πρέπει να τεθούν όσον αφορά το ευρωπαϊκό έδαφος,

- οι μελλοντικές προτάσεις για τη λήψη μέτρων θα πρέπει να βασιστούν σε μια αξιολόγηση των πιθανών απειλών στις διάφορες περιφέρειες της Ευρώπης, συμπεριλαμβανόμενων των υποψήφιων χωρών,

- οι μελλοντικές προτάσεις για συστήματα παρακολούθησης θα πρέπει να συνδεθούν με τα τρέχοντα μέτρα, προκειμένου να τεκμηριωθούν καλύτερα και για να αναλυθούν λεπτομερέστερα τα υφιστάμενα εθνικά συστήματα παρακολούθησης,

- οι μελλοντικές προτάσεις για τη λήψη πρακτικών μέτρων με στόχο τη βελτίωση της προστασίας των εδαφών θα πρέπει να περιλαμβάνουν δράσεις σχετικά με την κατάρτιση, την ενημέρωση και το ενδεικνυόμενο σύστημα κυρώσεων,

- το έδαφος διαφέρει από τον αέρα και το νερό, που είναι κινητά στοιχεία. Το έδαφος έχει ιδιοκτήτη, τα δικαιώματα του οποίου πρέπει να ληφθούν υπόψη στη στρατηγική,

- η ισορροπημένη περιγραφή των υφισταμένων απειλών είναι σε κάθε περίπτωση σημαντική για να εξασφαλιστεί η υποστήριξη της πρωτοβουλίας από όλους τους εμπλεκόμενους παράγοντες.

Βρυξέλλες, 18 Σεπτεμβρίου 2002.

Ο Πρόεδρος

της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Göke Frerichs

(1) COM(2002) 179 τελικό.

(2) CES 1199/2000, ΕΕ C 14 της 16.1.2001, σ. 141-150.

(3) CES 868/2002, ΕΕ C ... (δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί).

(4) COM(2002) 17 τελικό.