ΓΝΏΜΗ αριθ. 1/2018

[υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 322, παράγραφος 1, στοιχείο α), ΣΛΕΕ]

σχετικά με την από 2ας Μαΐου 2018 πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης στην περίπτωση γενικευμένων ελλείψεων όσον αφορά το κράτος δικαίου στα κράτη μέλη

(2018/C 291/01)

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ

Σημεία Σελίδα ΕΙΣΑΓΩΓΗ… 1-8 2 Πλαίσιο… 1-4 2 Η πρόταση της Επιτροπής… 5-8 3 ΓΕΝΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ… 9-18 3 Συνολικός στόχος είναι η προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης… 9-11 3 Νέος μηχανισμός που επιφυλάσσει μεγάλη διακριτική ευχέρεια στην Επιτροπή… 12-16 4 Δεν έλαβε χώρα ειδική διαβούλευση με τα ενδιαφερόμενα μέρη… 17 4 Δεν πραγματοποιήθηκε εκτίμηση επιπτώσεων… 18 4 ΕΙΔΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ… 19-30 5 Οι πηγές τεκμηρίωσης και τα κριτήρια δεν ορίζονται με σαφήνεια… 19-23 5 Δεν τάσσονται προθεσμίες για την Επιτροπή… 24 6 Δεν προβλέπεται ρητά η υποχρέωση της Επιτροπής να αξιολογεί τη δυνατότητα άρσης των μέτρων ιδία πρωτοβουλία… 25 6 Δεν προβλέπεται υποχρέωση της Επιτροπής να αξιολογεί τις δυνητικές συνέπειες στους τελικούς δικαιούχους και τον εθνικό προϋπολογισμό… 26-29 6 Η συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία δεν αφορά όλα τα κράτη μέλη… 30 7

ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ,

Έχοντας υπόψη τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και ιδίως το άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο α), ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με τη συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Ατομικής Ενέργειας, και ιδίως το άρθρο 106α,

Έχοντας υπόψη την πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης στην περίπτωση γενικευμένων ελλείψεων όσον αφορά το κράτος δικαίου στα κράτη μέλη (εφεξής «η πρόταση») (1),

Έχοντας υπόψη το αίτημα του Συμβουλίου για γνωμοδότηση επί της ανωτέρω αναφερόμενης πρότασης, το οποίο περιήλθε στο Συνέδριο στις 14 Μαΐου 2018,

ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΕ ΩΣ ΑΚΟΛΟΥΘΩΣ:

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Πλαίσιο

1. Η ανακοίνωση της Επιτροπής του 2014 με τίτλο «Ένα νέο πλαίσιο της ΕΕ για την ενίσχυση του κράτους δικαίου» ( 2 ) ορίζει ένα νέο πλαίσιο προκειμένου να διασφαλίζεται η αποτελεσματική και ισότιμη προστασία του κράτους δικαίου σε όλα τα κράτη μέλη. Το συγκεκριμένο πλαίσιο προσέφερε μια δομή εντός της οποίας επιχειρείται η διευθέτηση και επίλυση συστηματικών απειλών εις βάρος του κράτους δικαίου, με σκοπό να αποτραπεί η εμφάνιση στο μέλλον άλλων απειλών κατά του κράτους δικαίου στα κράτη μέλη, προτού να συντρέχουν οι προϋποθέσεις για ενεργοποίηση των μηχανισμών του άρθρου 7 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ). Το πλαίσιο αποσκοπούσε να λειτουργήσει συμπληρωματικά προς τους μηχανισμούς του άρθρου 7 ΣΕΕ και δεν θίγει την προσφυγή στις διαδικασίες επί παραβάσει του άρθρου 258 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ).

2. Όπως διευκρινίζεται στην ανακοίνωση της Επιτροπής του 2018 με τίτλο «Ένα νέο, σύγχρονο Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο για μια Ευρωπαϊκή Ένωση που υλοποιεί αποτελεσματικά τις προτεραιότητές της μετά το 2020» ( 3 ) , η «Ευρωπαϊκή Ένωση είναι κοινότητα δικαίου και οι αξίες της αποτελούν την ίδια τη βάση της ύπαρξής της. Διεισδύουν σε ολόκληρη τη νομική και θεσμική δομή της και σε όλες τις πολιτικές και τα προγράμματά της. Ο σεβασμός αυτών των αξιών πρέπει, επομένως, να διασφαλίζεται σε ολόκληρο το φάσμα των πολιτικών της Ένωσης. Αυτό περιλαμβάνει τον προϋπολογισμό της ΕΕ, όπου ο σεβασμός των θεμελιωδών αξιών είναι απαραίτητη προϋπόθεση για τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση και την αποτελεσματική χρηματοδότηση της ΕΕ. Ο σεβασμός του κράτους δικαίου είναι σημαντικός για τους Ευρωπαίους πολίτες, καθώς και για τις επιχειρηματικές πρωτοβουλίες, την καινοτομία και τις επενδύσεις. Η ευρωπαϊκή οικονομία αναπτύσσεται στο μέγιστο όταν το νομικό και θεσμικό πλαίσιο τηρεί στο ακέραιο τις κοινές αξίες της Ένωσης.»

3. Στις 14 Μαρτίου 2018, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κάλεσε την Επιτροπή «να προτείνει έναν μηχανισμό με τον οποίο τα κράτη μέλη που δεν σέβονται τις αξίες που κατοχυρώνονται στο άρθρο 2 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ) μπορεί να υπόκεινται σε δημοσιονομικές συνέπειες», προειδοποιώντας, ωστόσο, «ότι οι τελικοί δικαιούχοι του προϋπολογισμού της Ένωσης δεν μπορεί σε καμία περίπτωση να θιγούν από παραβιάσεις των κανόνων για τις οποίες δεν είναι υπεύθυνοι». Δήλωσε ότι «[ήταν] πεπεισμένο, ως εκ τούτου, ότι ο προϋπολογισμός της Ένωσης δεν [ήταν] το κατάλληλο μέσο για την αντιμετώπιση της μη τήρησης του άρθρου 2 ΣΕΕ, και ότι οι ενδεχόμενες οικονομικές συνέπειες θα πρέπει να βαρύνουν το κράτος μέλος ανεξαρτήτως της εκτέλεσης του προϋπολογισμού» ( 4 )

4. Σύμφωνα με την Επιτροπή, δεν υπάρχει επί του παρόντος κάποιος μηχανισμός που να προστατεύει τα χρήματα των φορολογουμένων της ΕΕ σε περιπτώσεις ελλείψεων που αφορούν το κράτος δικαίου σε ένα κράτος μέλος ( 5 ) . Βάσει των ισχυόντων κανόνων, τα κράτη μέλη οφείλουν να αποδεικνύουν ότι τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου τους και οι διαδικασίες για την εκτέλεση των πόρων της ΕΕ προστατεύουν επαρκώς τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ ( 6 ) , και, σε περίπτωση που αθετήσουν την υποχρέωση αυτή, η Επιτροπή λαμβάνει διορθωτικά μέτρα (παραδείγματος χάριν αναστολή πληρωμής ή δημοσιονομικές διορθώσεις). Εάν η Επιτροπή διαπιστώσει παραβίαση του δικαίου της ΕΕ, μπορεί να κινήσει διαδικασία επί παραβάσει κατά κράτους μέλους βάσει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ. Επιπλέον, εάν κράτος μέλος δεν σέβεται τις θεμελιώδεις αξίες που αναφέρονται στο άρθρο 2 ΣΕΕ, περιλαμβανομένου του κράτους δικαίου, η Επιτροπή δύναται να ενεργοποιήσει τον μηχανισμό του άρθρου 7 ΣΕΕ, που μπορεί εντέλει να οδηγήσει στην αναστολή ορισμένων δικαιωμάτων (περιλαμβανομένων των δικαιωμάτων ψήφου στο Συμβούλιο, βλέπε σημείο 15).

Η πρόταση της Επιτροπής

5. Λαμβανομένου υπόψη του συνολικού στόχου της πρότασης να συμβάλλει στην ορθή εκτέλεση του προϋπολογισμού της ΕΕ, η Επιτροπή επέλεξε ως βάση το άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο α), της Συνθήκης για τη λειτουργία της ΕΕ (ΣΛΕΕ), το οποίο αποτελεί τη νομική βάση και του δημοσιονομικού κανονισμού. Η πρόταση αφορά αυτοτελή κανονισμό, ο οποίος αποτελεί μέρος της κανονιστικής δέσμης που πρόκειται να διέπει το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο της περιόδου 2021-2027.

6. Ειδικότερα, σκοπός της πρότασης της Επιτροπής είναι να θεσπίσει τους κανόνες που είναι απαραίτητοι για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης στην περίπτωση γενικευμένων ελλείψεων όσον αφορά το κράτος δικαίου στα κράτη μέλη, οι οποίες επηρεάζουν ή απειλούν να επηρεάσουν τις αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης. Παρέχει επομένως στην Επιτροπή το δικαίωμα να κινήσει τη διαδικασία ακόμη και αν δεν έχουν επαληθευθεί οι κίνδυνοι αυτοί. Η ενισχυμένη προστασία που προβλέπει η πρόταση κατά πιθανών πράξεων ή παραλείψεων των εθνικών αρχών, οι οποίες αντιβαίνουν στο κράτος δικαίου, αναμένεται να έχει θετική επίδραση στη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της ΕΕ.

7. Σύμφωνα με την πρόταση, η Επιτροπή, αφού λάβει υπόψη τις πληροφορίες και τις παρατηρήσεις που της έχει διαβιβάσει το οικείο κράτος μέλος, υποβάλλει πρόταση εκτελεστικής πράξης στο Συμβούλιο σχετικά με τα κατάλληλα μέτρα που πρέπει να ληφθούν (αναλόγως της φύσης, της βαρύτητας και της έκτασης της γενικευμένης έλλειψης όσον αφορά το κράτος δικαίου). Η πρόταση αυτή θεωρείται ότι έχει εγκριθεί από το Συμβούλιο, εκτός εάν αυτό αποφασίσει, με ειδική πλειοψηφία, να απορρίψει ή να τροποποιήσει την πρόταση της Επιτροπής εντός ενός μήνα. Τα κατάλληλα μέτρα μπορούν να λάβουν τη μορφή αναστολής, περικοπής ή περιορισμού της πρόσβασης κράτους μέλους στη χρηματοδότηση της ΕΕ, εν όλω ή εν μέρει.

8. Η πρόταση υποχρεώνει την Επιτροπή να αξιολογεί την κατάσταση, όταν το οικείο κράτος μέλος υποβάλει αποδεικτικά στοιχεία από τα οποία προκύπτει ότι η γενικευμένη έλλειψη όσον αφορά το κράτος δικαίου έχει αποκατασταθεί ή έχει πάψει να υφίσταται εν όλω ή εν μέρει και, αν η αξιολόγηση είναι θετική, η Επιτροπή υποβάλλει στο Συμβούλιο πρόταση απόφασης για την άρση των μέτρων αυτών εν όλω ή εν μέρει. Εάν δεν ληφθεί τέτοια απόφαση έως το έτος ν+2, οι ανασταλείσες αναλήψεις υποχρεώσεων του έτους ν χάνονται οριστικά για το οικείο κράτος μέλος.

ΓΕΝΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ

Συνολικός στόχος είναι η προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης

9. Χαιρετίζουμε τον σκοπό της νομοθετικής πρωτοβουλίας της Επιτροπής που συνίσταται στην προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης από γενικευμένες ελλείψεις όσον αφορά το κράτος δικαίου (βλέπε πλαίσιο 1 ) σε ένα κράτος μέλος, οι οποίες επηρεάζουν ή απειλούν να επηρεάσουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης.

Πλαίσιο 1 - Κράτος δικαίου στην Ένωση Η νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, καθώς και έγγραφα που καταρτίζει το Συμβούλιο της Ευρώπης, τα οποία βασίζονται συγκεκριμένα στην πείρα της Επιτροπής της Βενετίας, παρέχουν καθοδήγηση σχετικά με την ουσία του κράτους δίκαιου ως κοινής αξίας της ΕΕ, σύμφωνα με το άρθρο 2 της ΣΕΕ. Πρόκειται για τις κατοχυρωμένες αρχές της νομιμότητας (η οποία υποδηλώνει διαφανή, υπεύθυνη, δημοκρατική και πλουραλιστική διαδικασία για τη θέσπιση νόμων), της ασφάλειας δικαίου, της απαγόρευσης της αυθαιρεσίας των εκτελεστικών εξουσιών, της ανεξαρτησίας και της αμεροληψίας των δικαστηρίων, του αποτελεσματικού δικαστικού ελέγχου, συμπεριλαμβανομένου του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων, και της ισότητας ενώπιον του νόμου.

10. Επισημαίνουμε ότι η Επιτροπή θεμελιώνει τον προτεινόμενο μηχανισμό στην ανάγκη σεβασμού του κράτους δικαίου, ως προαπαιτούμενου για την εξασφάλιση της συμμόρφωσης με τις αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης των πόρων της ΕΕ. Συμφωνούμε με την άποψη της Επιτροπής ότι η λήψη παράνομων και αυθαίρετων αποφάσεων από τις αρμόδιες για τη διαχείριση πόρων και τον δικαστικό έλεγχο δημόσιες αρχές, θα μπορούσε να βλάψει τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης.

11. Ως το ανώτατο όργανο ελέγχου της Ένωσης, αναγνωρίζουμε ότι η εμπιστοσύνη όλων των πολιτών της ΕΕ και των εθνικών αρχών στη λειτουργία του κράτους δικαίου έχει ιδιαίτερα ζωτική σημασία για την περαιτέρω εξέλιξη της ΕΕ σε έναν «χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης χωρίς εσωτερικά σύνορα» ( 7 ) . Αναγνωρίζουμε επίσης ότι η ανεξαρτησία και η αμεροληψία της δικαστικής εξουσίας είναι θεμελιώδεις αρχές για τη διασφάλιση της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης και της προστασίας του προϋπολογισμού της ΕΕ, ιδίως σε σχέση με τη δικαστική αναγνώριση και εκτέλεση νόμιμων αξιώσεων, την καταπολέμηση της απάτης και άλλα έννομα συμφέροντα της ΕΕ.

Νέος μηχανισμός που επιφυλάσσει μεγάλη διακριτική ευχέρεια στην Επιτροπή

12. Σημειώνουμε ότι ο προτεινόμενος μηχανισμός είναι περισσότερο εξειδικευμένος ως προς τον σκοπό του, το πεδίο εφαρμογής του και τα προβλεπόμενα μέτρα σε σχέση με τους μηχανισμούς του άρθρου 7 ΣΕΕ, ενώ είναι ταχύτερη η εφαρμογή του. Η πρόταση κανονισμού παρέχει στην Επιτροπή μεγαλύτερη διακριτική ευχέρεια κατά τη διαδικασία από ό,τι οι κείμενοι κανόνες, προκειμένου να μπορεί να αντιμετωπίσει οποιαδήποτε παραβίαση των θεμελιωδών αξιών του άρθρου 2 ΣΕΕ.

13. Η Επιτροπή κινεί τη διαδικασία εάν διαπιστώσει ότι έχει βάσιμους λόγους να πιστεύει ότι συντρέχουν οι προϋποθέσεις του άρθρου 3 της πρότασης. Συναφώς, μπορεί να λάβει υπόψη όλες τις σχετικές πληροφορίες, όπως αναφέρονται στην αιτιολογική σκέψη 12 της πρότασης, περιλαμβανομένων αποφάσεων του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, εκθέσεων του Ελεγκτικού Συνεδρίου, καθώς και συμπερασμάτων και συστάσεων συναφών διεθνών οργανισμών (βλέπε σημείο 19). Ωστόσο, τα κριτήρια βάσει των οποίων κινείται η διαδικασία και διενεργείται η ποιοτική αξιολόγηση δεν ορίζονται σαφώς (βλέπε σημεία 20-23).

14. Σε συνέχεια της διαπίστωσης της Επιτροπής, το οικείο κράτος μέλος πρέπει να παράσχει κάθε απαιτούμενη πληροφορία και να υποβάλει τις παρατηρήσεις του, τις οποίες η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη. Η Επιτροπή αποφασίζει τότε ποιο μέτρο είναι κατάλληλο για κάθε περίπτωση χωριστά. Η πρόταση ορίζει ότι, για τον σκοπό αυτό, η Επιτροπή εφαρμόζει την αρχή της αναλογικότητας και αξιολογεί κάθε περίπτωση χωριστά βάσει των χαρακτηριστικών της (σοβαρότητα, χρόνος, διάρκεια, επανάληψη, πρόθεση ως προς τη συγκεκριμένη συμπεριφορά και βαθμός συνεργασίας, καθώς και επιπτώσεις της έλλειψης αυτής στα σχετικά κονδύλια της ΕΕ). Σαφήνεια δεν υπάρχει ούτε ως προς τα κριτήρια που χρησιμοποιούνται για την επιλογή και την εμβέλεια των μέτρων (βλέπε σημείο 20).

15. Σύμφωνα με το άρθρο 7 ΣΕΕ, το Συμβούλιο, με την πλειοψηφία των τεσσάρων πέμπτων των μελών του, διαπιστώνει την ύπαρξη σαφούς κινδύνου σοβαρής παραβίασης από κράτος μέλος των αξιών του άρθρου 2. Επιπλέον, απαιτείται η ομοφωνία του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, βάσει πρότασης της Επιτροπής και κατόπιν έγκρισης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, προκειμένου να διαπιστωθεί η ύπαρξη σοβαρής και διαρκούς παραβίασης από κράτος μέλος των αξιών του άρθρου 2. Αφού αναγνωριστεί η ύπαρξη της παραβίασης, το Συμβούλιο μπορεί, αποφασίζοντας με ειδική πλειοψηφία, να αναστείλει ορισμένα δικαιώματα που της οικείας χώρας που απορρέουν από την ιδιότητά της ως κράτους μέλους, περιλαμβανομένων των δικαιωμάτων ψήφου στο Συμβούλιο. Στον συγκεκριμένο προτεινόμενο μηχανισμό, ωστόσο, η πρόταση της Επιτροπής θεωρείται ότι έχει γίνει δεκτή εφόσον δεν απορριφθεί ή τροποποιηθεί από το Συμβούλιο. Για να διακοπή κάθε περαιτέρω συζήτηση επί της πρότασης της Επιτροπής χρειάζεται ειδική πλειοψηφία του Συμβουλίου εντός ενός μηνός («ψηφοφορία με αντίστροφη ειδική πλειοψηφία»). Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ενημερώνεται μόνο για προτεινόμενα ή εγκριθέντα μέτρα.

16. Η απουσία κριτηρίων για σημαντικές αποφάσεις-ορόσημο σχετικά με την εφαρμογή του προτεινόμενου κανονισμού και η έγκριση της πρότασης της Επιτροπής στο πλαίσιο ψηφοφορίας με αντίστροφη ειδική πλειοψηφία από το Συμβούλιο ενισχύει τη διακριτική ευχέρεια που παρέχεται στην Επιτροπή δυνάμει της πρότασης.

Δεν έλαβε χώρα ειδική διαβούλευση με τα ενδιαφερόμενα μέρη

17. Σύμφωνα με το άρθρο 11, παράγραφος 3, ΣΕΕ, «προκειμένου να εξασφαλίζεται η συνοχή και η διαφάνεια των δράσεων της Ένωσης, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή διεξάγει ευρείες διαβουλεύσεις με τα ενδιαφερόμενα μέρη». Ειδικότερα, το άρθρο 2 του πρωτοκόλλου αριθ. 2 για την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας που προσαρτάται στη Συνθήκη ορίζει ότι «[η] Επιτροπή προβαίνει σε ευρείες διαβουλεύσεις πριν υποβάλει πρόταση νομοθετικής πράξης.» Παρότι επισημαίνουμε ότι το συγκεκριμένο ζήτημα έχει συζητηθεί ευρέως τόσο στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο όσο και στο Συμβούλιο, θεωρούμε ότι θα ήταν ιδιαίτερα σημαντική η διεξαγωγή από την Επιτροπή ειδικής διαβούλευσης με τα ενδιαφερόμενα μέρη πριν από τη δημοσίευση της πρότασης.

Δεν πραγματοποιήθηκε εκτίμηση επιπτώσεων

18. Σύμφωνα με τη διοργανική συμφωνία για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου, η Επιτροπή πρέπει να διενεργεί εκτιμήσεις επιπτώσεων των νομοθετικών και μη νομοθετικών πρωτοβουλιών της, των κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων της και των εκτελεστικών μέτρων που αναμένεται να έχουν σημαντικό οικονομικό, περιβαλλοντικό ή κοινωνικό αντίκτυπο. Επισημαίνουμε ότι, παρά τον δυνητικό αντίκτυπο στους τελικούς δικαιούχους (βλέπε σημείο 26) και το γεγονός ότι ορισμένα τμήματα του προϋπολογισμού της Ένωσης πιθανώς να μη συμπεριληφθούν στον μηχανισμό (βλέπε σημείο 28), δεν διενεργήθηκε εκτίμηση επιπτώσεων. Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι κανόνες που εγκρίνονται δυνάμει του άρθρου 322 ΣΛΕΕ αποτελούν το γενικό πλαίσιο για την εκτέλεση των προγραμμάτων δαπανών, κάτι που σημαίνει ότι δεν υπάρχουν άμεσες οικονομικές, περιβαλλοντικές ή κοινωνικές συνέπειες που θα ήταν σκόπιμο να αναλυθούν. Ωστόσο, πιστεύουμε ότι η διενέργεια εκτίμησης επιπτώσεων πριν τη δημοσίευση της πρότασης θα είχε οδηγήσει στη λήψη καλύτερα τεκμηριωμένων αποφάσεων από τα νομοθετικά όργανα.

ΕΙΔΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ

Οι πηγές τεκμηρίωσης και τα κριτήρια δεν ορίζονται με σαφήνεια

19. Η πρόταση δεν αποσαφηνίζει τις διαθέσιμες πηγές τεκμηρίωσης που θα πρέπει να συμβουλεύεται η Επιτροπή κατά τη διενέργεια της ποιοτικής αξιολόγησής της, με την οποία διαπιστώνει γενικευμένη έλλειψη όσον αφορά το κράτος δικαίου, κάτι που θέτει σε κίνδυνο τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση. Ορίζει απλώς ότι η Επιτροπή μπορεί να θεμελιώνει την αξιολόγησή της σε πληροφορίες προερχόμενες από κάθε πρόσφορη πηγή. Κατά την άποψή μας, ο σαφέστερος προσδιορισμός τους θα βελτίωνε τη διαφάνεια, την ανιχνευσιμότητα και την ελεγξιμότητα του προτεινόμενου μηχανισμού, και θα εγγυόταν την ασφάλεια δικαίου και την απαγόρευση ενδεχόμενης αυθαιρεσίας στο πλαίσιο των εκτελεστικών εξουσιών που προτείνεται να παραχωρηθούν στην Επιτροπή. Στο πλαίσιο 2 παρουσιάζονται ενδεικτικές πηγές τεκμηρίωσης.

Πλαίσιο 2 - Παραδείγματα πηγών τεκμηρίωσης Η Επιτροπή μπορεί να βρει πηγές τεκμηρίωσης από το κεφάλαιο 23 (δικαστικό σύστημα και θεμελιώδη δικαιώματα) και το κεφάλαιο 24 (δικαιοσύνη, ελευθερία και ασφάλεια) που εφαρμόζονται στις διαπραγματεύσεις ένταξης στην ΕΕ, καθώς και στον μηχανισμό συνεργασίας και επαλήθευσης για τη Βουλγαρία και τη Ρουμανία, ο οποίος κινητοποιήθηκε προκειμένου να αντιμετωπιστούν ελλείψεις στους τομείς της δικαστικής μεταρρύθμισης, της καταπολέμησης της διαφθοράς και του οργανωμένου εγκλήματος. Άλλα παραδείγματα πιθανών σχετικών πηγών ή τεκμηρίωσης είναι ο κατάλογος κριτηρίων κράτους δικαίου που έχει εκπονήσει η Επιτροπή της Βενετίας, η σύσταση του Συμβουλίου της Ευρώπης CM/Rec (2010)12 «Judges: independence, efficiency and responsibilities», η έκθεση της Επιτροπής της Βενετίας για την ανεξαρτησία του δικαστικού συστήματος, μέρος I: η ανεξαρτησία των δικαστών (CDL-AD(2010)004) και μέρος II: η Εισαγγελία (CDL-AD(2010)040).

20. Το άρθρο 4, παράγραφος 3, της πρότασης προβλέπει ότι τα μέτρα που λαμβάνονται πρέπει να είναι ανάλογα προς τη φύση, τη σοβαρότητα και την έκταση της γενικευμένης έλλειψης όσον αφορά το κράτος δικαίου. Η αναλογικότητα πρέπει να διασφαλίζεται λαμβάνοντας υπόψη τη σοβαρότητα της κατάστασης, τη διάρκεια και την επανάληψή της, την πρόθεση και τον βαθμό συνεργασίας του κράτους μέλους, καθώς και τις επιπτώσεις της εν λόγω έλλειψης στα αντίστοιχα κονδύλια της Ένωσης.

21. Τα προτεινόμενα μέτρα πρέπει επίσης, κατά το δυνατόν, να εστιάζουν στις δράσεις της Ένωσης που επηρεάζονται ή ενδέχεται να επηρεαστούν από την εν λόγω έλλειψη. Ωστόσο, για σημαντικές αποφάσεις-ορόσημο, όπως η έναρξη της διαδικασίας ή ο καθορισμός της εμβέλειας των μέτρων, δεν τίθενται ακριβή κριτήρια, με αποτέλεσμα να μην διασφαλίζεται η συνεκτική εφαρμογή των διατάξεων.

22. Σύμφωνα με την Επιτροπή, η περαιτέρω λεπτομερής ανάλυση των κριτηρίων δεν είναι απαραίτητη και θα μπορούσε να αποβεί και αντιπαραγωγική, καθώς οι γενικευμένες ελλείψεις όσον αφορά το κράτος δικαίου πρέπει να προσδιορίζονται βάσει ποιοτικής αξιολόγησης, στο πλαίσιο της οποίας δεν χωρεί η εφαρμογή ποσοτικών κριτηρίων. Τυχόν ποσοτική προσέγγιση θα αποδυνάμωνε σημαντικά τον μηχανισμό, λόγω του κινδύνου να μην καλύπτονται όλες οι πιθανές περιπτώσεις. Επιπλέον, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το βάρος απόδειξης της ποιοτικής αξιολόγησής της, η οποία υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο, έγκειται στην ίδια και στο Συμβούλιο.

23. Στο πλαίσιο των ελέγχων μας επί της διαδικασίας υπερβολικού ελλείμματος και της διαδικασίας μακροοικονομικών ανισορροπιών ( 8 ) , διαπιστώσαμε την ύπαρξη σαφών κριτηρίων, στα οποία στηριχθήκαμε για να καταλήξουμε στο συμπέρασμα ότι υπήρχαν αδυναμίες στη συνεκτική και διαφανή εφαρμογή των δύο υφιστάμενων διαδικασιών. Στο πλαίσιο αυτό, θεωρούμε ότι υπάρχει η ανάγκη κατάρτισης κριτηρίων που να επιτρέπουν την κριτική αξιολόγηση της συνεκτικής εφαρμογής των διατάξεων με γνώμονα την εξασφάλιση ισότιμης μεταχείρισης των κρατών μελών σε περίπτωση εμφάνισης γενικευμένης έλλειψης όσον αφορά το κράτος δικαίου, η οποία θέτει σε κίνδυνο τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση.

Σύσταση 1 Συνιστούμε στα νομοθετικά όργανα να ορίζουν σαφή και συγκεκριμένα κριτήρια βάσει των οποίων, αφενός, θα προσδιορίζεται σε τι συνίσταται μια γενικευμένη έλλειψη όσον αφορά το κράτος δικαίου, η οποία θέτει σε κίνδυνο τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση και, αφετέρου, θα ορίζεται η εμβέλεια των μέτρων, είτε στον προτεινόμενο κανονισμό είτε στους εκτελεστικούς κανόνες που πιθανώς να εγκριθούν. Κατά τον ορισμό των κριτηρίων, μπορούν να συνεκτιμούνται οι πηγές αναφοράς, τις οποίες χρησιμοποίησε η Επιτροπή στο πλαίσιο των διαπραγματεύσεων ένταξης στην ΕΕ, καθώς και στο πλαίσιο του μηχανισμού συνεργασίας και επαλήθευσης, προκειμένου να παρακολουθεί την πρόοδο ενός κράτους μέλους.

Δεν τάσσονται προθεσμίες για την Επιτροπή

24. Παρότι δεν τάσσονται προθεσμίες για την Επιτροπή, η πρόταση κανονισμού ορίζει αυστηρές προθεσμίες εντός των οποίων το οικείο κράτος μέλος οφείλει να απαντήσει στην κοινοποίηση της Επιτροπής (εντός τουλάχιστον ενός μήνα) και με την παρέλευση των οποίων το Συμβούλιο οφείλει να απορρίψει την προτεινόμενη απόφαση με ειδική πλειοψηφία (εντός ενός μήνα). Σημειώνουμε ότι η Συνθήκη δεν προβλέπει προθεσμίες για τον μηχανισμό του άρθρου 7 ΣΕΕ ή για τη διαδικασία επί παραβάσει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ. Η Επιτροπή μάς πληροφόρησε ότι είναι, σε κάθε περίπτωση, υποχρεωμένη να ενεργεί εντός ευλόγου χρονικού διαστήματος ( 9 )

Σύσταση 2 Συνιστούμε στα νομοθετικά όργανα να προσδιορίσουν τη βάση επί της οποίας θα διαμορφώνονται οι προθεσμίες εντός των οποίων θα πρέπει το οικείο κράτος μέλος να προσκομίζει τις απαιτούμενες πληροφορίες, καθώς και παρόμοιες προθεσμίες που θα τάσσονται για την Επιτροπή, όπου αυτό είναι απαραίτητο, παραδείγματος χάριν όσον αφορά την άρση των μέτρων σε περίπτωση που παύει να υφίσταται η σχετική γενικευμένη έλλειψη.

Δεν προβλέπεται ρητά η υποχρέωση της Επιτροπής να αξιολογεί τη δυνατότητα άρσης των μέτρων ιδία πρωτοβουλία

25. Σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 2, της πρότασης, η Επιτροπή οφείλει να αξιολογεί την κατάσταση ενόψει ενδεχόμενης άρσης των μέτρων, κατόπιν αιτήματος που υποβάλλει το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος. Επισημαίνουμε, εντούτοις, ότι η πρόταση δεν περιλαμβάνει διάταξη που να υποχρεώνει την Επιτροπή να διενεργεί αξιολόγηση ακόμη και εάν δεν έχει υποβληθεί τέτοιο αίτημα, ήτοι ιδία πρωτοβουλία, εφόσον συντρέχουν λόγοι που να δικαιολογούν κάτι τέτοιο. Η Επιτροπή μάς ενημέρωσε ότι παρ’ όλα αυτά η ίδια προβαίνει σε τέτοια αξιολόγηση.

Δεν προβλέπεται υποχρέωση της Επιτροπής να αξιολογεί τις δυνητικές συνέπειες στους τελικούς δικαιούχους και τον εθνικό προϋπολογισμό

26. Κατάλληλα μέτρα μπορούν να εγκριθούν στο πλαίσιο της άμεσης, έμμεσης και επιμερισμένης διαχείρισης, οι συνέπειες των οποίων βαρύνουν, σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση της Επιτροπής, εκείνους που είναι υπεύθυνοι για τις διαπιστωθείσες ελλείψεις. Εκτός εάν προβλέπεται διαφορετικά στην απόφαση του Συμβουλίου, η επιβολή των μέτρων δεν θίγει την υποχρέωση των κρατικών φορέων ή των κρατών μελών να εφαρμόσουν το πρόγραμμα ή το κονδύλιο που επηρεάζεται από το μέτρο, και την υποχρέωση να καταβάλλουν πληρωμές στους τελικούς δικαιούχους ( 10 ) . Επισημαίνουμε ότι η πρόταση δεν προβλέπει με ποιο τρόπο μπορεί αυτό να εξασφαλιστεί. Στην πράξη, θα απαιτούνταν η παρέμβαση του εμπλεκόμενου κράτους μέλους και η καταβολή ή η με οποιονδήποτε άλλο τρόπο εξασφάλιση της χρηματοδότησης των έργων ή των προγραμμάτων.

27. Στο πλαίσιο αυτό, επισημαίνουμε ότι η καταβολή εθνικών και ενωσιακών κονδυλίων μπορεί να εξαρτάται από τη διαθεσιμότητα πιστώσεων του προϋπολογισμού, όπως αποκαλύπτουν οι έλεγχοί μας ( 11 ) . Όπως μας ενημέρωσε η Επιτροπή, έχει προτείνει κανόνες ( 12 ) για το επόμενο ΠΔΠ, οι οποίοι επιβάλλουν στις εθνικές αρχές σειρά υποχρεώσεων που εξασφαλίζουν την έγκαιρη και εις ολόκληρον καταβολή των πληρωμών στους δικαιούχους. Ωστόσο, επισημαίνουμε ότι η πρόταση του κανονισμού περί κοινών διατάξεων περιλαμβάνει επίσης ρήτρα που εξαρτά την υποχρέωση της εθνικής αρχής να διασφαλίζει τις πληρωμές προς τους δικαιούχους από τη διαθεσιμότητα χρηματοδοτικών πόρων ( 13 )

28. Σκοπός της πρότασης κανονισμού είναι η προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης στην ολότητά του. Παράλληλα βέβαια, επιδιώκει να εξασφαλίσει ότι τυχόν επιπτώσεις των ληφθέντων μέτρων βαραίνουν τους κρατικούς φορείς που είναι υπεύθυνοι για τις διαπιστωθείσες γενικευμένες ελλείψεις και όχι τους μη κυβερνητικούς τελικούς δικαιούχους ( 14 ) (όπως φοιτητές Erasmus, ερευνητές ή οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών) ή άλλα κράτη μέλη (π.χ. μέσω προγραμμάτων Ευρωπαϊκής Εδαφικής Συνεργασίας). Από την άποψη αυτή, η πρόταση προβλέπει ότι, όσον αφορά την άμεση και την έμμεση διαχείριση, τα μέτρα μπορούν να εφαρμοστούν μόνον εάν δικαιούχος είναι κυβερνητικός φορέας. Συνεπώς, εάν ο δικαιούχος είναι μη κυβερνητικός φορέας, η χρηματοδότηση της ΕΕ που περιέρχεται σε έναν τέτοιο φορέα δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των μέτρων που μπορεί να προτείνει η Επιτροπή. Χωρίς τη διενέργεια εκτίμησης επιπτώσεων, στο πλαίσιο της οποίας θα διευκρινιζόταν τι τμήμα του προϋπολογισμού της Ένωσης θα έπρεπε να παραμείνει εκτός της προστασίας που παρέχει ο προτεινόμενος αυτός μηχανισμός, είναι δύσκολο να διαπιστωθεί η έκταση των ανωτέρω.

Σύσταση 3 Συνιστούμε στα νομοθετικά όργανα να ζητήσουν από την Επιτροπή να αξιολογήσει λεπτομερώς στην πρότασή της προς το Συμβούλιο τον τρόπο με τον οποίο θα διασφαλίζονται τα έννομα συμφέροντα των τελικών δικαιούχων. Για όλα τα μέτρα που προβλέπονται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, της πρότασης (όπως η μείωση των αναλήψεων υποχρεώσεων ή η αναστολή των αναλήψεων υποχρεώσεων ή των πληρωμών), πρέπει να διασφαλίζονται τα δικαιώματα των τελικών δικαιούχων.

29. Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες χρησιμοποιούνται εθνικοί πόροι για την αναπλήρωση πόρων της ΕΕ που ανεστάλησαν ή περικόπηκαν, οι πόροι αυτοί πρέπει να αντληθούν από τον κρατικό προϋπολογισμό του οικείου κράτους μέλους, γεγονός που έχει δυσμενείς επιπτώσεις στον προϋπολογισμό του κράτους μέλους ( 15 ) , ιδίως στις περιπτώσεις αναστολών ή περικοπών μεγάλης κλίμακας.

Σύσταση 4 Συνιστούμε στα νομοθετικά όργανα να ζητήσουν από την Επιτροπή, προτού εκείνη αποφασίσει τα κατάλληλα μέτρα που θα προτείνει, να αξιολογεί τις πιθανές επιπτώσεις που θα επιφέρει τυχόν περικοπή χρηματοδότησης της ΕΕ στον κρατικό προϋπολογισμό του οικείου κράτους μέλους, λαμβανομένων δεόντως υπόψη των αρχών της αναλογικότητας και της απαγόρευσης των διακρίσεων.

Η συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία δεν αφορά όλα τα κράτη μέλη

30. Μια γενικευμένη έλλειψη όσον αφορά το κράτος δικαίου σε ένα κράτος μέλος μπορεί να σχετίζεται με την αποτελεσματική και έγκαιρη συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) και με την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία. Εφιστούμε την προσοχή στο γεγονός ότι στη συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία δεν συμμετέχουν όλα τα κράτη μέλη, και έτσι οι διατάξεις που αφορούν την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία θα εφαρμόζονται, μετά τη σύστασή της, μόνο στα συμμετέχοντα κράτη μέλη.

Σύσταση 5 Συνιστούμε στα νομοθετικά όργανα να αποσαφηνίσουν ότι οι διατάξεις που σχετίζονται με την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία θα εφαρμόζονται, μετά τη σύστασή της, μόνο στα συμμετέχοντα κράτη μέλη.

Η παρούσα γνώμη εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 12ης Ιουλίου 2018. Για το Ελεγκτικό Συνέδριο Klaus-Heiner LEHNE Πρόεδρος

(1) COM(2018) 324 τελικό της 2ας Μαΐου 2018.

(2) COM(2014) 158 τελικό της 11ης Μαρτίου 2014.

(3) COM(2018) 98 τελικό της 14ης Φεβρουαρίου 2018.

(4) Ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 14ης Μαρτίου 2018 σχετικά με το επόμενο ΠΔΠ: προετοιμασία της θέσης του Κοινοβουλίου για το ΠΔΠ μετά το 2020 (2017/2052(INI)).

(5) Βλέπε φυλλάδιο της Επιτροπής με τίτλο «EU budget for the future – sound financial management and the rule of law», https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/20d5496b-526a-11e8-be1d-01aa75ed71a1/language-el

(6) Σύμφωνα με το άρθρο 59, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 966/2012 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου (δημοσιονομικός κανονισμός) (ΕΕ L 298 της 26.10.2012, σ. 1), «κατά την εκτέλεση καθηκόντων που συνδέονται με την εκτέλεση του προϋπολογισμού, τα κράτη μέλη λαμβάνουν όλα τα αναγκαία μέτρα, συμπεριλαμβανομένων των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών μέτρων, για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης…»

(7) Άρθρα 3, παράγραφος 2, ΣΕΕ και 67 ΣΛΕΕ COM(2014) 158 τελικό της 11ης Μαρτίου 2014.

(8) Ειδική έκθεση αριθ. 10/2016, με τίτλο «Ανάγκη περαιτέρω βελτιώσεων για τη διασφάλιση της αποτελεσματικής εφαρμογής της διαδικασίας υπερβολικού ελλείμματος» και ειδική έκθεση αριθ. 3/2018 με τίτλο «Έλεγχος της διαδικασίας μακροοικονομικών ανισορροπιών (ΔΜΑ)».

(9) Βλέπε συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-74/00 P και C-75/00 P Falck SpA και Acciaierie di Bolzano SpA κατά της Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, EU:C:2002:524, σκέψεις 139-141 http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47692&pageIndex=0&doclang=el&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=263967

(10) Αυτό αντικατοπτρίζει το σημείο 119 του ψηφίσματος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 14ης Μαρτίου 2018, σχετικά με το επόμενο ΠΔΠ: προετοιμασία της θέσης του Κοινοβουλίου για το ΠΔΠ μετά το 2020, το οποίο αναφέρει ότι «οι τελικοί δικαιούχοι του προϋπολογισμού της Ένωσης δεν μπορεί σε καμία περίπτωση να θιγούν από παραβιάσεις των κανόνων για τις οποίες δεν είναι υπεύθυνοι».

(11) Στο πλαίσιο των ελέγχων μας στον τομέα της επιμερισμένης διαχείρισης, διαπιστώσαμε ότι είχαν συναφθεί συμβάσεις μεταξύ εθνικών αρχών και τελικών δικαιούχων στις οποίες περιλαμβάνονταν διατάξεις που προέβλεπαν την πραγματοποίηση πληρωμών υπό την αίρεση της ύπαρξης διαθέσιμων πιστώσεων του προϋπολογισμού.

(12) Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τη χρηματοδότηση, τη διαχείριση και την παρακολούθηση της κοινής γεωργικής πολιτικής και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 (COM(2018)393 final) και την πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τον καθορισμό κοινών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο+, το Ταμείο Συνοχής και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας, και δημοσιονομικών κανόνων για τα εν λόγω Ταμεία και για το Ταμείο Ασύλου και Μετανάστευσης, το Ταμείο Εσωτερικής Ασφάλειας και το Μέσο για τη Διαχείριση των Συνόρων (COM(2018)375 final).

(13) Βλέπε άρθρο 68, παράγραφος 1, στοιχείο β), της πρότασης του κανονισμού περί κοινών διατάξεων.

(14) Ανάλογα με τον κανονισμό βάσει του οποίου χορηγείται χρηματοδότηση της ΕΕ, οι τελικοί δικαιούχοι αναφέρονται επίσης ως τελικοί δικαιούχοι.

(15) Στο ψήφισμά του της 14ης Μαρτίου 2018, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δήλωσε ότι «[ήταν] πεπεισμένο, ως εκ τούτου, ότι ο προϋπολογισμός της Ένωσης δεν είναι το κατάλληλο μέσο για την αντιμετώπιση της μη τήρησης του άρθρου 2 ΣΕΕ, και ότι οι ενδεχόμενες οικονομικές συνέπειες θα πρέπει να βαρύνουν το κράτος μέλος ανεξαρτήτως της εκτέλεσης του προϋπολογισμού».