[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 21.3.2007

COM(2007) 118 τελικό

ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

Απάντηση των κρατών μελών στην ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 2005{SEC(2007) 335}

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

1. Εισαγωγή 3

2. Πορίσματα της δήλωσης αξιοπιστίας (DAS) 2005 4

3. Η εκπόνηση της ετήσιας έκθεσης του συνεδρίου 8

4. Συμπεράσματα 11

1. Εισαγωγή

Το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο ("το Συνέδριο") πρέπει να εκπονήσει την ετήσια έκθεσή του εντός των σύντομων προθεσμιών που επιβάλλει η συνθήκη ΕΚ, η οποία προβλέπει ότι το Συνέδριο υποβάλει “δήλωση που επιβεβαιώνει την ακρίβεια των λογαριασμών και τη νομιμότητα και την κανονικότητα των σχετικών πράξεων …” [1] . Η δήλωση αξιοπιστίας για τις σχετικές πράξεις σε ετήσια βάση συνιστά ιδιαίτερη πρόκληση – κυρίως επειδή το Συνέδριο προβαίνει σε ελέγχους μέχρι το επίπεδο των τελικών δικαιούχων, πράγμα το οποίο, για την εκπόνηση της ετήσιας έκθεσης για το οικονομικό έτος 2005, απαίτησε τη διοργάνωση πάνω από 100 αποστολών ελέγχου στα κράτη μέλη.

Επίσης, λόγω της χρονικής πίεσης, είναι δύσκολο να εξακριβωθεί σε εύθετο χρόνο πριν από την οριστικοποίηση της ετήσιας έκθεσης κατά πόσο τα κράτη μέλη συμφωνούν ή όχι με τα πορίσματα του Συνεδρίου. Ωστόσο, η Επιτροπή υποχρεούται στη συνέχεια να υποβάλει έκθεση σχετικά με τις αντιδράσεις των κρατών μελών στην ετήσια έκθεση[2]. Οι υπηρεσίες της υποχρεούνται επίσης να δώσουν διεξοδική συνέχεια στα πορίσματα του Συνεδρίου και να λάβουν τα απαιτούμενα διορθωτικά μέτρα.

Από τις αντιδράσεις στην ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 2005 προκύπτει ότι τα κράτη μέλη αμφισβήτησαν γενικά μεγάλο αριθμό από τα πορίσματα του Συνεδρίου στα οποία στηρίζονται εν μέρει οι επιφυλάξεις που διατύπωσε όσον αφορά τη δήλωση αξιοπιστίας (‘DAS’) που υπέβαλε στην ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 2005[3].

Στον τομέα των διαρθρωτικών ενεργειών, οι διαφωνίες ήταν εντονότερες από ό,τι στον γεωργικό τομέα – ιδιαίτερα στις περιπτώσεις που συνεπάγονται ενδεχόμενες οικονομικές επιπτώσεις στον προϋπολογισμό της ΕΕ. Επίσης, στον τομέα των διαρθρωτικών ενεργειών, συχνότερα από ό,τι στους άλλους τομείς, τα κράτη μέλη αμφισβήτησαν τα πορίσματα βάσει των οποίων το Συνέδριο καταλογίζει τεράστιες οικονομικές επιπτώσεις στον προϋπολογισμό της ΕΕ, δηλαδή τα πορίσματα βάσει των οποίων το συνολικό ποσό των δαπανών θεωρήθηκε ως μη επιλέξιμο για κοινοτική χρηματοδότηση.

Η Επιτροπή προσπάθησε να συνεκτιμήσει τις θέσεις των κρατών μελών κατά την προετοιμασία των απαντήσεών της στην ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 2005. Ωστόσο, σε πολλές περιπτώσεις, η συνεκτίμηση αυτή ήταν δύσκολη γιατί περίπου οι μισές από τις απαντήσεις των κρατών μελών στις δηλώσεις σχετικά με τα προκαταρκτικά πορίσματα του Συνεδρίου δεν ήταν διαθέσιμες σε εύθετο χρόνο πριν από την διαδικασία αντιπαράθεσης μεταξύ Συνεδρίου και Επιτροπής τον Ιούνιο/Ιούλιο 2006[4].

Η παρούσα συνοπτική έκθεση δίνει τη δυνατότητα να εξεταστεί ο τρόπος με τον οποίον μπορούν να βελτιωθούν οι διαδικασίες και κατά πόσο μπορούν να αποκομιστούν διδάγματα. Δεν πρέπει να θεωρηθεί ούτε ως νέα διαδικασία αντιπαράθεσης μεταξύ του Συνεδρίου και των κρατών μελών ούτε ότι αποτελεί μέρος των ανταλλαγών μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών κατά τη διάρκεια της διεξοδικής συνέχειας που δίνεται σήμερα στις περιπτώσεις. Έτσι, η Επιτροπή δεν συμμερίζεται αναγκαστικά τις θέσεις που υιοθέτησαν τα κράτη μέλη και που αναφέρονται εδώ.

Αντίθετα, η Επιτροπή ελπίζει ότι τα ερωτήματα που θα τεθούν θα ενταχθούν στον τρέχοντα διάλογο σχετικά με το ολοκληρωμένο πλαίσιο εσωτερικών ελέγχων στο οποίο συμμετέχουν το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, το Συνέδριο και η Επιτροπή.

Στο τμήμα 2 της έκθεσης εξετάζονται τα πορίσματα του Συνεδρίου στα οποία βασίζεται η δήλωση αξιοπιστίας 2005. Στο τμήμα 3 εξετάζεται η τρέχουσα διαδικασία σχετικά με τις ανταλλαγές πληροφοριών μεταξύ του Συνεδρίου, των κρατών μελών και της Επιτροπής όσον αφορά τα πορίσματα του Συνεδρίου. Στο τμήμα 4, στο τέλος της έκθεσης, εξάγονται τα συμπεράσματα.

2. Πορίσματα της δήλωσης αξιοπιστίας (DAS) 2005

Η δήλωση αξιοπιστίας του Συνεδρίου βασίζεται σε διάφορες πηγές αποδεικτικών στοιχείων, και κυρίως στα πορίσματα που διατυπώνονται κατά τη διάρκεια των ελέγχων στο πλαίσιο των αρχών και των τελικών δικαιούχων στα κράτη μέλη[5]. Τα πορίσματα αυτά υποδιαιρούνται στις εξής κατηγορίες:

α) Πορίσματα σχετικά με τα συστήματα: πρόκειται για πορίσματα που έχουν σχέση με την εφαρμογή συστημάτων επίβλεψης και ελέγχου. Το Συνέδριο εξετάζει, για παράδειγμα, κατά πόσον τα συστήματα έχουν καθιερωθεί σωστά, κατά πόσον τα καθήκοντα είναι κατάλληλα κατανεμημένα και κατά πόσον οι έλεγχοι διενεργούνται ορθά και τόσο συχνά όσο έχει προβλεφθεί.

β) Τυπικά πορίσματα: πρόκειται για πορίσματα που έχουν σχέση με τις πληρωμές σε τελικούς δικαιούχους, όπως γεωργούς, επιχειρήσεις, κ.λπ. οι οποίες θεωρούνται είτε ότι δεν έχουν καμία πιθανή οικονομική επίπτωση στον γενικό προϋπολογισμό της ΕΕ είτε μη μετρήσιμες πιθανές επιπτώσεις. Η κατηγορία αυτή περιλαμβάνει, για παράδειγμα, τις περιπτώσεις κατά τις οποίες η δημοσίευση της συμμετοχής της Ευρωπαϊκής Ένωσης στα έργα δεν έγινε όπως απαιτείται, οι διαδικασίες προκήρυξης δημοσίων διαγωνισμών δεν τηρήθηκαν απόλυτα ή τα μητρώα δεδομένων ήταν ατελή.

γ) Ουσιαστικά πορίσματα: πρόκειται για πορίσματα που αφορούν επίσης τις πληρωμές προς τους τελικούς δικαιούχους, αλλά που δεν θεωρούνται ότι έχουν (πιθανές) μετρήσιμες οικονομικές επιπτώσεις στον γενικό προϋπολογισμό της ΕΕ. Η κατηγορία αυτή περιλαμβάνει, για παράδειγμα, τις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι διαστάσεις ενός αγροτεμαχίου είναι μικρότερες από αυτές που έχει δηλώσει ο αγρότης, δεν υπάρχουν ουσιώδη δικαιολογητικά έγγραφα ή οι δηλώσεις δαπανών του διαχειριστή του έργου δεν είναι επιλέξιμες.

Όλα τα πορίσματα που διατυπώνονται κατά τη διάρκεια των ελέγχων που πραγματοποιούνται στο πλαίσιο της Επιτροπής ή των κρατών μελών, παράλληλα με άλλα στοιχεία όπως είναι η ανάλυση των εκθέσεων ετήσιας δραστηριότητας και των δηλώσεων των Γενικών Διευθυντών της Επιτροπής, συμβάλλουν στην κατάρτιση της δήλωσης αξιοπιστίας και επηρεάζουν την τελική γνώμη του Συνεδρίου που διατυπώνεται στην ετήσια έκθεση.

Για την προετοιμασία αυτής της συνοπτικής έκθεσης, η Επιτροπή ζήτησε από τα κράτη μέλη να δηλώσουν αν συμμερίζονται πλήρως, εν μέρει ή ουδόλως τα πορίσματα του Συνεδρίου[6]. Το τμήμα 2 του εγγράφου εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής που συνοδεύει την παρούσα συνοπτική έκθεση περιέχει λεπτομερέστερη ανάλυση των απαντήσεων σχετικά με τα πορίσματα στα οποία βασίζεται η δήλωση αξιοπιστίας 2005. Τα κυριότερα αποτελέσματα της ανάλυσης είναι τα εξής:

- γενικά, τα κράτη μέλη τείνουν να συμφωνήσουν περισσότερο με τα πορίσματα του Συνεδρίου στον τομέα της γεωργικής πολιτικής παρά στον τομέα των διαρθρωτικών ενεργειών,

- στον τομέα των διαρθρωτικών ενεργειών, τα ουσιαστικά πορίσματα βάσει των οποίων το Συνέδριο έκρινε ότι το συνολικό ποσό της συναλλαγής ήταν εσφαλμένο ήταν τουλάχιστον δύο φορές περισσότερα από ότι στον τομέα της γεωργικής πολιτικής,

- στον τομέα της γεωργικής πολιτικής, οι συχνότερες περιπτώσεις ουσιαστικών πορισμάτων αφορούσαν τις αποκλίσεις μεταξύ των διαστάσεων των αγροτεμαχίων που μέτρησε το Συνέδριο και των διαστάσεων που δήλωσε ο γεωργός, Τα κράτη μέλη αποδέχθηκαν πάνω από 8/10 των πορισμάτων αυτών,

- στον τομέα των διαρθρωτικών ενεργειών, το πιο κοινό ουσιαστικό πόρισμα αφορούσε την έλλειψη ουσιωδών δικαιολογητικών. Τα κράτη μέλη δέχθηκαν λιγότερα από 4/10 των πορισμάτων αυτών.

Τα κράτη μέλη μερικές φορές δήλωσαν τα μέτρα που έλαβαν στις περιπτώσεις που συμφωνούσαν με τα πορίσματα του Συνεδρίου. Οι τυπικές επακόλουθες ενέργειες συνίσταντο, για παράδειγμα, στην παροχή των ελλειπόντων δικαιολογητικών, στην κίνηση διαδικασιών ανάκτησης ή/και στη βελτίωση των κατευθυντήριων γραμμών/οδηγιών προς τις αρχές που είναι επιφορτισμένες με την πρακτική εφαρμογή. Ανάλογα με το αποτέλεσμα των διαδικασιών ανάκτησης, οι τελικές οικονομικές επιπτώσεις των πορισμάτων που διατυπώθηκαν μπορεί να είναι πολύ μικρότερες από τις εκτιμήσεις του Συνεδρίου κατά την κατάρτιση της ετήσιας έκθεσης.

Αρκετά κράτη μέλη ισχυρίστηκαν ότι οι κανόνες που διέπουν τη χρηματοδότηση των διαρθρωτικών ενεργειών είναι υποκείμενες σε διάφορες ερμηνείες. Η Ιρλανδία παρατήρησε ότι λόγω των παραπάνω προβλημάτων ερμηνείας, οι αρχές διαχείρισης δεν επέτρεπαν πλέον την εγγραφή των γενικών δαπανών στις δηλώσεις δαπανών που υποβάλλονται στην αρχή πληρωμής.

Πορίσματα σχετικά με τη μέτρηση των αγροτεμαχίων (γεωργική πολιτική)

Τα κράτη μέλη αποδέχθηκαν υψηλό ποσοστό των πορισμάτων που διατύπωσε το Συνέδριο σχετικά με τα αγροτεμάχια που δήλωσαν οι τελικοί δικαιούχοι. Στο πλαίσιο αυτών των πορισμάτων συχνά υπολογίστηκαν σχετικά χαμηλά ποσοστά σφάλματος[7]. Στις σχετικά σπάνιες περιπτώσεις, κατά τις οποίες τα κράτη μέλη δεν συμφώνησαν με τα πορίσματα του Συνεδρίου όσον αφορά τις διαστάσεις αγροτεμαχίου, μερικές φορές τα κράτη μέλη υπογράμμισαν ότι ουσιαστικά τήρησαν την ισχύουσα νομοθεσία – παρά το γεγονός ότι το Συνέδριο διατύπωσε σχετικό πόρισμα. Ωστόσο, τα πορίσματα αυτά μπορεί να μην έχουν κανέναν αντίκτυπο στη γενική δήλωση αξιοπιστίας του Συνεδρίου

Σε μια περίπτωση, για παράδειγμα, η Πολωνία απάντησε σε ένα πόρισμα του Συνεδρίου σχετικά με γεωργό ότι τα " δεδομένα που δηλώθηκαν στην αίτηση είχαν εξακριβωθεί στο πλαίσιο διοικητικού ελέγχου σύμφωνου με τη βάση δεδομένων αναφοράς IACS . […] Λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι κατά τη διάρκεια της περιόδου 2004 πραγματοποιήθηκε διοικητικός έλεγχος με βάση τα διαθέσιμα δεδομένα αναφοράς, και ότι από τον έλεγχο αυτό δεν προέκυψαν διαφορές μεταξύ της έκτασης που δηλώθηκε στην αίτηση και των στοιχείων που περιέχονται στη βάση δεδομένων αναφοράς, το ποσό της πληρωμής υπολογίστηκε σωστά ."

Η Γαλλία υπογράμμισε, ως γενική παρατήρηση για τις περιπτώσεις που το Συνέδριο επαλήθευσε τις διαστάσεις των αγροτεμαχίων ότι: " Κατά κανόνα, η δειγματοληπτική επιλογή περιπτώσεων του Συνεδρίου έχει ως αποτέλεσμα την εξέταση περιπτώσεων που δεν αποτελούν μέρος του δείγματος των φακέλων που έχουν ελέγξει οι γαλλικές αρχές. Επίσης, ο κανονισμός ορίζει ότι πρέπει να ελέγχεται επί τόπου το 6,73% των περιπτώσεων (η Γαλλία στρογγυλεύει το ποσοστό αυτό σε 6,7%), πράγμα το οποίο σημαίνει ότι πάνω από το 90% των περιπτώσεων δεν έχει ελεγχθεί. Η Σουηδία προέβη σε ανάλογη παρατήρηση.

Επειδή η νομοθεσία της ΕΕ βασίζεται κατ'αρχήν στην αναλογικότητα μεταξύ της διάθεσης κοινοτικών κεφαλαίων και του κόστους των ελέγχων, οι εθνικές αρχές δεν απαιτείται να ελέγχουν όλα τα αγροτεμάχια επί τόπου πριν προβούν σε πληρωμές[8]. Λόγω των μεθόδων δειγματοληψίας που εφαρμόζονται από τις εθνικές αρχές, την Επιτροπή και το Συνέδριο, υπάρχουν πάρα πολλές πιθανότητες να έχουν διατυπωθεί πορίσματα για περιπτώσεις που δεν έχουν γίνει αντικείμενο προηγούμενου επιτόπιου ελέγχου από τις εθνικές αρχές. Αυτό δείχνει ότι είναι ανάγκη να βελτιωθεί η ημερήσια διαχείριση ή ακόμη να αυξηθεί ο αριθμός των επιτόπιων ελέγχων στις περιπτώσεις που το ποσοστό σφάλματος είναι μεγαλύτερο από το κατώτατο όριο ανοχής. Ωστόσο, οι εθνικές αρχές μπορεί να έχουν τηρήσει πλήρως τους ισχύοντες κανόνες.

Πορίσματα σχετικά με την έλλειψη δικαιολογητικών

Στον τομέα των διαρθρωτικών ενεργειών, το πιο κοινό ουσιαστικό πόρισμα κατά τη δήλωση αξιοπιστίας 2005 αφορούσε την έλλειψη ουσιωδών δικαιολογητικών εγγράφων. Τα κράτη μέλη αμφισβήτησαν τα πορίσματα αυτά στις περισσότερες από τις μισές των περιπτώσεων, ισχυριζόμενα συνήθως είτε ότι τα δικαιολογητικά διαβιβάστηκαν ήδη στο Συνέδριο είτε ότι βρέθηκαν εν τω μεταξύ. Μερικά κράτη μέλη ισχυρίστηκαν επίσης ότι ο χρόνος τήρησης των δικαιολογητικών κατά την περίοδο 1994-99 δεν ήταν σαφής.

Οι περιπτώσεις που τα κράτη μέλη ισχυρίστηκαν ότι βρήκαν τα δικαιολογητικά έγγραφα που ζήτησε το Συνέδριο απαριθμούνται παρακάτω. Η Επιτροπή δεν είναι σε θέση να ελέγχει αμέσως τις πληροφορίες που παρέχουν τα κράτη μέλη, αλλά ενδέχεται να διενεργήσει ελέγχους.

Η Σουηδία ανακοίνωσε ότι έδωσε συνέχεια στα πορίσματα του Συνεδρίου τα σχετικά με πρόγραμμα του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου διενεργώντας δικό της έλεγχο " σύμφωνα με τον οποίο οι κριτικές του Συνεδρίου είναι σε μεγάλο βαθμό αβάσιμες Κατά τη διάρκεια του ελέγχου παρακολούθησης προσδιορίστηκε το περιεχόμενο πολλών δικαιολογητικών εγγράφων, τα οποία σύμφωνα με το Συνέδριο έλλειπαν. […] Δεδομένου ότι έχουν περάσει αρκετά χρόνια από την ολοκλήρωση του έργου, τα εν λόγω δικαιολογητικά δεν έπρεπε να τηρούνται αναγκαστικά στο πλαίσιο των δικαιούχων αλλά στο πλαίσιο των αρχείων της αρμόδιας αρχής.

Η Ιρλανδία υποστήριξε ότι η νομοθεσία σχετικά με την περίοδο 1994-1999 δεν προσδιορίζει σαφώς από ποια στιγμή τα δικαιολογητικά πρέπει να τηρούνται, δηλαδή από την τελευταία πληρωμή που αφορά ένα έργο ή από την τελευταία πληρωμή που αφορά ένα πρόγραμμα[9].

Η Γερμανία ανέφερε επίσης μια περίπτωση κατά την οποία διαφώνησε με την ερμηνεία από το Συνέδριο αυτού του μέρους της νομοθεσίας. Ωστόσο, η Γερμανία δήλωσε ότι, μετά τον έλεγχο του Συνεδρίου, " έλαβε τα έγγραφα τα σχετικά με τρεις από τις [τέσσερις] εν λόγω περιπτώσεις και ότι κατά τη διάρκεια της συνήθους περιόδου υποβολής παρατηρήσεων, το Ελεγκτικό Συνέδριο ενημερώθηκε για την κατάσταση αυτή και για άλλες λεπτομέρειες σχετικά με τις επιλεγμένες περιπτώσεις καθώς και για τον εντοπισμό των δικαιολογητικών εγγράφων."

Στις περιπτώσεις που έλλειπαν σημαντικά στοιχεία και που δεν μπορούσε να υποβληθεί κανένα άλλο δικαιολογητικό, το Συνέδριο χαρακτήρισε τα πορίσματα αυτά ως ουσιαστικά, με ποσοστό σφάλματος 100%, δηλαδή με σημαντικές οικονομικές επιπτώσεις στον γενικό προϋπολογισμό της ΕΕ. Ωστόσο, εάν η Επιτροπή διαπιστώσει αργότερα ότι τα κράτη μέλη υπέβαλαν εν τω μεταξύ τα δικαιολογητικά έγγραφα, έστω και με αρκετή καθυστέρηση, τότε η σχετική πληρωμή μπορεί να κριθεί νόμιμη και κανονική από ένα δικαστήριο και δεν θα υπάρχει πλέον λόγος να κινηθεί διαδικασία ανάκτησης. Τα πορίσματα αυτά μπορούν να υποβληθούν ως "έλλειψη αξιοπιστίας τη στιγμή του ελέγχου" και όχι ως "ουσιαστικά σφάλματα"

3. Η εκπόνηση της ετήσιας έκθεσης του συνεδρίου

Η ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 2005 δημοσιεύθηκε στις 31 Οκτωβρίου και ήταν η πρώτη μετά την αναθεώρηση του δημοσιονομικού κανονισμού το 2002. Για τον λόγο αυτό, το Συνέδριο υποχρεώθηκε να τηρήσει προθεσμία κατά ένα μήνα συντομότερη από ότι τα προηγούμενα έτη και έτσι είχε στη διάθεσή του έναν μήνα λιγότερο από ότι συνήθως για να προγραμματίσει και να διενεργήσει αποστολές ελέγχου, να αναλύσει τα πορίσματα (πράγμα το οποίο συνεπάγονταν συχνά τη μετάφραση των δικαιολογητικών που παραλαμβάνονταν κατά τη διάρκεια της περιόδου αποστολής), να ενημερώσει τους ελεγχόμενους φορείς για τα πορίσματα που διατύπωσε και να αναλύσει τις απαντήσεις τους.

Κατά την εξέταση των αδυναμιών που επισημαίνονται παρακάτω στο πλαίσιο της διαδικασίας ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ του Συνεδρίου, της Επιτροπής και των κρατών μελών, πρέπει να ληφθούν υπόψη οι αυστηροί χρονικοί περιορισμοί που αντιμετώπισε το Συνέδριο κατά την εκπόνηση της ετήσιας έκθεσης για το οικονομικό έτος 2005. Ωστόσο, οι δυσκολίες που αντιμετώπισε το αυτό έτος το Συνέδριο, μολονότι σοβαρότερες απ'ό,τι συνήθως, είναι δυσκολίες που αντιμετωπίστηκαν επίσης και σε προηγούμενα έτη.

Το Συνέδριο, για να συγκεντρώσει αποδεικτικά στοιχεία για τη δήλωση αξιοπιστίας του, διενεργεί αποστολές ελέγχου τόσο στο πλαίσιο της Επιτροπής όσο και στα κράτη μέλη. Στον τομέα της επιμερισμένης διαχείρισης, η δήλωση αξιοπιστίας 2005 βασίστηκε στα πορίσματα που διατυπώθηκαν σε περισσότερες από 100 αποστολές ελέγχου στα κράτη μέλη κατά τη διάρκεια των οποίων το Συνέδριο έλεγξε τα συστήματα ελέγχου και τις συναλλαγές μέχρι το επίπεδο των τελικών δικαιούχων, δηλαδή των γεωργών και εταιρειών που λαμβάνουν χρήματα από τα διαρθρωτικά ταμεία.

Μόλις οι ολοκληρωθούν οι αποστολές και οριστικοποιηθούν οι αναλύσεις των πορισμάτων που έχουν διατυπωθεί, το Συνέδριο στέλνει στα εθνικά ανώτατα όργανα ελέγχου του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους, επιστολή καλούμενη "Δήλωση Προκαταρκτικών Πορισμάτων" (ΔΠΠ). Συνήθως, το Συνέδριο ζητεί από το εθνικό ανώτατο όργανο ελέγχου να το ενημερώσει για την αντίδρασή του σχετικά με τα πορίσματα που διατυπώθηκαν εντός προθεσμίας 6-8 εβδομάδων. Η Επιτροπή δέχεται αντίγραφο τόσο της ΔΠΠ όσο και της συνακόλουθης απάντησης[10].

Το Συνέδριο, με βάση τα πορίσματα που έχει διατυπώσει τόσο στο πλαίσιο της Επιτροπής όσο και των κρατών μελών, καταρτίζει το σχέδιο έκθεσής του, το οποίο γίνεται αντικείμενο συζήτησης μεταξύ του Συνεδρίου και των υπηρεσιών της Επιτροπής πριν από την τελική έγκρισή του από το Συνέδριο. Το Συνέδριο είναι ο εξωτερικός ελεγκτής της Επιτροπής, – και μόνο της Επιτροπής – με βάση την αρχή σύμφωνα με την οποία η Επιτροπή έχει την ευθύνη για την εκτέλεση του γενικού προϋπολογισμού της ΕΕ. Κατά συνέπεια, η διαδικασία αντιπαράθεσης μεταξύ ελεγκτή και ελεγχόμενου αφορά μόνο το Συνέδριο και την Επιτροπή.

Η δήλωση αξιοπιστίας αυτή καθαυτή, δηλαδή η δισέλιδη δήλωση στην αρχή του κεφαλαίου 1 της ετήσιας έκθεσης, δεν περιέχεται στο σχέδιο έκθεσης. Η δήλωση αξιοπιστίας δεν υποβάλλεται στην Επιτροπή κατά τη διάρκεια της διαδικασίας αντιπαράθεσης και για τον λόγο αυτό δεν συνοδεύεται από καμία απάντηση της Επιτροπής. Το Συνέδριο εγκρίνει τη δήλωση αξιοπιστίας μόλις οριστικοποιηθεί η διαδικασία αντιπαράθεσης.

Τα κράτη μέλη εκτελούν στην ουσία περίπου το 80% του γενικού προϋπολογισμού της ΕΕ και, ως εκ τούτου, η γνωμοδότηση του Συνεδρίου βασίζεται σε μεγάλο βαθμό στα πορίσματα που συνάγονται στα κράτη μέλη. Συνεπώς, οι αντιδράσεις των κρατών μελών στα πορίσματα που διατυπώνει το Συνέδριο έχουν μεγάλη σημασία για την Επιτροπή κατά την προετοιμασία των απαντήσεών της οι οποίες δημοσιεύονται στην ετήσια έκθεση μαζί με τις παρατηρήσεις του Συνεδρίου.

Το γεγονός ότι ένας ελεγχόμενος μπορεί να μην συμφωνεί πλήρως με τα πορίσματα που διατυπώνει ένας ελεγκτής δεν προκαλεί έκπληξη. Ο ελεγκτής πρέπει να διενεργήσει τον έλεγχο σύμφωνα με τα διεθνή πρότυπα ελέγχου και – στην περίπτωση του γενικού προϋπολογισμού της ΕΕ – σύμφωνα με την νομοθεσία που διέπει τις σχετικές συναλλαγές. Σε ορισμένες περιπτώσεις, μπορεί να υπάρξουν θέματα υποκείμενα σε διαφορετικές ερμηνείες, με αποτέλεσμα ελεγκτής και ελεγχόμενος να έχουν διαφορετικές απόψεις.

Στόχος της Επιτροπής είναι να συμπεριλάβει τις απόψεις των κρατών μελών στις απαντήσεις της, σε περίπτωση που τα κράτη μέλη δεν συμφωνούν πλήρως με τα πορίσματα του Συνεδρίου και σε περίπτωση που η Επιτροπή κρίνει ότι τα κράτη μέλη είναι σε θέση να τεκμηριώσουν τις θέσεις τους. Ωστόσο, η Επιτροπή, όταν δέχεται το τελικό σχέδιο της έκθεσης, έχει επίγνωση ότι όλα τα υπόλοιπα πορίσματα δεν θα δικαιολογηθούν κατά το στάδιο των παρεπόμενων μέτρων[11].

Όσον αφορά την ετήσια έκθεση σχετικά με το οικονομικό έτος 2005, η διαδικασία αντιπαράθεσης πραγματοποιήθηκε τον Ιούνιο/Ιούλιο 2006. Την περίοδο αυτή, το Συνέδριο και οι υπηρεσίες της Επιτροπής συνεδρίασαν επανειλημμένως για να συζητήσουν το σχέδιο έκθεσης του Συνεδρίου (το οποίο εγκρίθηκε τον Μάιο/Ιούνιο 2006) και τα σχέδια απαντήσεων της Επιτροπής (που καταρτίστηκαν τον Ιούνιο/Ιούλιο 2006). Το Συνέδριο ενέκρινε τη δήλωση αξιοπιστίας του για το 2005 τον Σεπτέμβριο 2006. Μέχρι το τέλος Οκτωβρίου 2006, ο χρόνος αφιερώθηκε στη μετάφραση και τη δημοσίευση της ετήσιας έκθεσης σε όλες τις επίσημες γλώσσες.

Το Συνέδριο έστειλε περίπου 75 δηλώσεις προκαταρκτικών πορισμάτων (ΔΠΠ) στα κράτη μέλη και έλαβε απαντήσεις στην πλειοψηφία των περιπτώσεων. Οι μισές από τις απαντήσεις στάλθηκαν εντός της προβλεπόμενης προθεσμίας των δύο μηνών και οι περισσότερες από τις υπόλοιπες απαντήσεις έφθασαν εντός του επόμενου μήνα. Ωστόσο, περίπου 3 στις 4 απαντήσεις δεν ήταν διαθέσιμες στο Συνέδριο όταν ενέκρινε το σχέδιο έκθεσής του και περίπου οι μισές από τις απαντήσεις καθυστέρησαν πάρα πολύ να φθάσουν, ώστε να μην μπορέσουν να ληφθούν υπόψη στις απαντήσεις της Επιτροπής.

Οι συνέπειες αυτής της ατελούς αντίδρασης εκ μέρους των κρατών μελών πριν από την τελική κατάρτιση της ετήσιας έκθεσης επισημάνθηκαν από την Ισπανία η οποία παρατηρεί ότι: “ Η έκθεση παραπέμπει σε θέματα που προκύπτουν στο πλαίσιο των επισκέψεων ελέγχου, τα τελικά συμπεράσματα των οποίων δεν έλαβε η Ισπανία. Κατά τα φαινόμενα, τα συμπεράσματα που περιλαμβάνονται στην ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 2005 εξαρτώνται, σε ορισμένες περιπτώσεις, από την αξιολόγηση των δηλώσεων και των παρατηρήσεων που υποβλήθηκαν από το κράτος μέλος μετά την προσωρινή έκθεση που αφορά την επίσκεψη ελέγχου. Συνεπώς, μπορεί να είναι χρήσιμο να γίνεται αναφορά στις ειδικές διαδικασίες (δηλαδή κατά πόσο πρόκειται για τα τελικά ή τα προσωρινά συμπεράσματα των επισκέψεων ελέγχου και κατά πόσο το κράτος μέλος έχει υποβάλει παρατηρήσεις. "

Επίσης αντιμετωπίστηκαν ιδιαίτερες δυσκολίες προκειμένου να εξασφαλιστεί ότι τα αριθμητικά στοιχεία που περιέχονται στο κεφάλαιο σχετικά με την κοινή γεωργική πολιτική είναι σωστά. Η ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 2005 ήταν η πρώτη έκθεση που περιείχε αριθμητικά στοιχεία για τα 10 νέα κράτη μέλη. Η Σλοβενία, η Μάλτα και η Πολωνία, στις απαντήσεις τους που δημοσιεύθηκαν στην ετήσια έκθεση, επισήμαναν ότι ορισμένα αριθμητικά στοιχεία, που αφορούν τις επιδόσεις τους στον τομέα της γεωργικής πολιτικής και τα οποία περιλαμβάνονται στην ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 2005, αναθεωρήθηκαν αργότερα.

Όσον αφορά την ιδιαίτερη περίπτωση της Σλοβενίας, κατά τη διενέργεια του ελέγχου, υποβλήθηκαν εσφαλμένα στοιχεία σχετικά με τις στρεμματικές ενισχύσεις και τις αγελάδες, με αποτέλεσμα να συμπεριληφθούν στη συνέχεια στην ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 2005. Όσον αφορά τις στρεμματικές ενισχύσεις, το ποσοστό των αιτήσεων που ελέγχθηκαν υπερεκτιμήθηκε αρχικά κατά 53,5% σύμφωνα με τη διαθέσιμη βάση δεδομένων, αλλά περιορίστηκε σε 1,8% μετά τη διαδικασία ελέγχου, πράγμα το οποίο δεν μπόρεσε να διορθωθεί εγκαίρως στην ετήσια έκθεση[12]. Συναφή αριθμητικά στοιχεία, τα οποία υποβλήθηκαν αρχικά σχετικά με τα ζώα που δήλωσαν οι εκτροφείς αλλά που στην ουσία δεν υφίστανται ή δεν είναι επιλέξιμα για επιδότηση ανέρχονται στην πραγματικότητα σε 11,8% όσον αφορά τις θηλάζουσες αγελάδες και σε 7,7% όσον αφορά την ειδική πριμοδότηση για το βόειο κρέας αντί των ποσοστών 48,2% και 56,2% που αναφέρονται, αντίστοιχα, στην ετήσια έκθεση[13].

Μολονότι τα αριθμητικά στοιχεία που αφορούν τη Σλοβενία ήταν σαφώς διαφορετικά από τα στοιχεία των άλλων κρατών μελών και μολονότι η Επιτροπή, στην απάντησή της που περιλαμβάνεται στην ετήσια έκθεση, δήλωσε ότι τα αριθμητικά αυτά στοιχεία έπρεπε ενδεχομένως να προσαρμοστούν, οι διορθώσεις δεν μπόρεσαν να ληφθούν εγκαίρως υπόψη στην ετήσια έκθεση και έτσι τίτλοι με αυτά τα εσφαλμένα αριθμητικά στοιχεία εμφανίστηκαν στον διεθνή και στον εθνικό τύπο. Το ζήτημα αυτό αποσαφηνίστηκε στη συνέχεια.

4. Συμπεράσματα

Από τις αντιδράσεις των κρατών μελών μετά τη δημοσίευση της ετήσιας έκθεσης για το οικονομικό έτος 2005 προέκυψε ότι είναι ανάγκη να δοθεί μεγαλύτερη σημασία σε ορισμένα θέματα:

Το επίπεδο των επιτόπιων ελέγχων που απαιτεί η νομοθεσία πρέπει να αυξηθεί σε σημαντικό βαθμό εάν θέλουμε το Συνέδριο, κατά τη διάρκεια των επισκέψεων ελέγχου που πραγματοποιεί, να μην εντοπίζει σφάλματα μεγαλύτερα από το κατώτατο όριο ανοχής, μολονότι το επίπεδο αυτό πρέπει να μην είναι δυσανάλογο από πλευράς κόστους-ωφελείας.

Τα κράτη μέλη πρέπει να διενεργούν τον ελάχιστο αριθμό απαιτούμενων επιτόπιων ελέγχων[14], αλλά όταν το Συνέδριο ελέγξει τις πράξεις που δεν έχουν γίνει αντικείμενο επιτόπιου ελέγχου από τα κράτη μέλη, είναι δυνατό να εντοπίσει ορισμένα σφάλματα που μπορεί να το εμποδίσουν να διατυπώσει θετική δήλωση για τις σχετικές πράξεις.

Το πρόβλημα αυτό θα συνεχιστεί μέχρις ότου το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο δώσουν πολιτικές κατευθύνσεις στο Συνέδριο σχετικά με το αποδεκτό επίπεδο κινδύνου στο οποίο πρέπει να λαμβάνονται πάντα υπόψη το κόστος και τα πλεονεκτήματα των ελέγχων[15].

Το Συνέδριο υποχρεούται να εκδίδει ετήσια δήλωση αξιοπιστίας. Ο αυστηρά ετήσιος χαρακτήρας αυτής της πρακτικής μπορεί να οδηγήσει το Συνέδριο να υπερεκτιμήσει τις οικονομικές επιπτώσεις των σφαλμάτων στον γενικό προϋπολογισμό της ΕΕ, δεδομένου ότι δεν δίνει τη δυνατότητα στο Συνέδριο να λάβει υπόψη τα μέτρα που λαμβάνονται μεταγενέστερα για τη διόρθωση των σφαλμάτων που διαπιστώνονται από το Συνέδριο, την Επιτροπή ή τα κράτη μέλη.

Οι πραγματικές οικονομικές επιπτώσεις των πορισμάτων του Συνεδρίου στον γενικό προϋπολογισμό της ΕΕ θα εξαρτώνται, για παράδειγμα, από την επιτυχία των διαδικασιών ανάκτησης που κινήθηκαν ή από την υποβολή των ελλειπόντων εγγράφων. Εξυπακούεται ότι το Συνέδριο δεν μπορεί να περιμένει επ'αόριστον πριν διατυπώσει τη γνώμη του για τη δήλωση αξιοπιστίας, αλλά η Επιτροπή και τα κράτη μέλη μπορεί να κρίνουν αν τα ουσιαστικά πορίσματα που διατυπώθηκαν στο πρώτο στάδιο από το Συνέδριο μπορούν να τελικά να διορθωθούν. Όπως προτείνεται από την Ισπανία, μπορεί να είναι χρήσιμο να προσδιοριστεί σαφέστερα στην ετήσια έκθεση ο προκαταρκτικός χαρακτήρας ορισμένων πορισμάτων καθώς επίσης να αναφερθεί για ορισμένες περιπτώσεις η μνεία ‘αδυναμία έκδοσης αξιοπιστίας’ και όχι ‘ουσιαστικά πορίσματα’.

Είναι δυνατό και σημαντικό να βελτιωθεί η επικοινωνία μεταξύ του Συνεδρίου και των κρατών μελών.

Το Συνέδριο, εξ ορισμού, δεν μπορεί να ολοκληρώσει το σύνολο των ελέγχων του κατά τη διάρκεια του οικονομικού έτους αναφοράς. Για παράδειγμα, μερικοί έλεγχοι σχετικοί με το οικονομικό έτος 2005 χρειάστηκε να διενεργηθούν το 2006, ενώ αφορούσαν πράξεις που πραγματοποιήθηκαν στο τέλος του 2005. Κατ'αυτό τον τρόπο είναι δύσκολο να εξασφαλιστεί ότι οι απαντήσεις όλων των κρατών μελών στα πορίσματα του Συνεδρίου διατίθενται στο Συνέδριο και στην Επιτροπή κατά τη διάρκεια της διαδικασίας αντιπαράθεσης.

Για την επίλυση ή, τουλάχιστον, για την ελάφρυνση αυτού του προβλήματος, μπορεί να είναι χρήσιμο το Συνέδριο, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη να συμμερίζονται, σε επιχειρησιακό επίπεδο, την ίδια αντίληψη σχετικά με τις διαδικασίες που πρέπει να τηρούνται όσον αφορά τους επιτόπιους ελέγχους των πράξεων, την επεξεργασία των σφαλμάτων, τα ερωτηματολόγια που πρέπει να χρησιμοποιούνται και τα πρότυπα αναφορών και απαντήσεων.

Η Επιτροπή, με τη βοήθεια των κρατών μελών, είναι αρμόδια για την εκτέλεση προϋπολογισμού άνω των 120 δισεκατ. ευρώ που καταβάλλονται κάθε χρόνο από τους ευρωπαίους φορολογούμενους. Το Συνέδριο εξετάζει κατά πόσο οι πράξεις εκτελέστηκαν με νόμιμο και κανονικό τρόπο, σε συνδυασμό με άλλα μέσα ελέγχου που εξετάζουν επίσης κατά πόσο τα κονδύλια καταναλώθηκαν σωστά. Με βάση το έργο του Συνεδρίου, το Συμβούλιο διατυπώνει σύσταση και το Κοινοβούλιο αποφασίζει τελικά αν πρέπει να χορηγήσει απαλλαγή στην Επιτροπή.

Τα προαναφερθέντα προβλήματα είναι σημαντικό να επιλυθούν έτσι ώστε, οι φορολογούμενοι να είναι βέβαιοι ότι η διαδικασία απαλλαγής στηρίζεται σε τεκμηριωμένη και ενδεδειγμένη βάση εντός των ορίων που προβλέπει η συνθήκη.

[1] Άρθρο 248 της συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας.

[2] Σύμφωνα με το άρθρο 143 παράγραφος 6 του δημοσιονομικού κανονισμού που εφαρμόζεται στον γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, κανονισμός (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1605/2002 του Συμβουλίου της 25.6.2002, στις 23 Οκτωβρίου 2006, η Επιτροπή έστειλε επιστολή σε όλα τα κράτη μέλη με το αίτημα να υποβάλουν σχόλια σχετικά με τις παρατηρήσεις του Συνεδρίου στην ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 2005 (που διατίθενται στον δικτυακό τόπο του Συνεδρίου www.eca.eu ) και να απαντήσουν στα πορίσματα που τα αφορούν.

[3] Το τμήμα 2 του εγγράφου εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής που συνοδεύει την παρούσα έκθεση, περιέχει λεπτομερέστερη ανάλυση των αντιδράσεων των κρατών μελών στα πορίσματα του Συνεδρίου. Με βάση τις σχετικές απαντήσεις, η Επιτροπή κρίνει ότι τα κράτη μέλη διαφώνησαν κατά 4-5/10 όσον αφορά τα πορίσματα του Συνεδρίου σχετικά με τη δήλωση αξιοπιστίας 2005.

[4] Το τμήμα 2 του εγγράφου εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής που συνοδεύει την παρούσα έκθεση περιέχει λεπτομερέστερη ανάλυση των δηλώσεων σχετικά με τα αρχικά πορίσματα (ΔΑΠ) που στάλθηκαν στα κράτη μέλη από το Συνέδριο και στα οποία βασίζεται η δήλωση αξιοπιστίας 2005.

[5] Η δήλωση αξιοπιστίας του Συνεδρίου βασίζεται σε τέσσερις πηγές αποδεικτικών στοιχείων: α) στην εξέταση του τρόπου με τον οποίο λειτουργούν τα συστήματα επίβλεψης και ελέγχου που έχουν δημιουργηθεί τόσο στα κοινοτικά θεσμικά όργανα όσο και στα κράτη μέλη και στις τρίτες χώρες, β) στον δειγματοληπτικό έλεγχο πράξεων για κάθε τομέα μείζονος σημασίας, με διενέργεια ελέγχων μέχρι το επίπεδο του τελικού δικαιούχου, γ) στην ανάλυση των ετήσιων εκθέσεων δραστηριότητας και των δηλώσεων των Γενικών Διευθυντών, καθώς επίσης και των διαδικασιών που εφαρμόστηκαν κατά την εκπόνησή τους, δ) εφόσον είναι εφικτή, στην εξέταση των εργασιών άλλων ελεγκτών, ανεξάρτητων ως προς τις κοινοτικές διαδικασίες διαχείρισης. Βλ. σημείο 1.59 της ετήσιας έκθεσης για το οικονομικό έτος 2005.

[6] Τα κράτη μέλη απάντησαν σε περίπου 60% των περιπτώσεων. Το ποσοστό απάντησης ήταν πολύ υψηλό σχετικά με τα πορίσματα που αφορούν τη γεωργική πολιτική (περίπου 90%) αλλά σχετικά χαμηλότερο όσον αφορά τις διαρθρωτικές ενέργειες (περίπου 50%).

[7] 18% των πορισμάτων είχε ποσοστό σφάλματος κάτω από 2% και ένα άλλο 25% των πορισμάτων είχε ποσοστό σφάλματος από 2% έως 5%.

[8] Η ένταση και η ποιότητα των πρωταρχικών ελέγχων των διαρθρωτικών ταμείων για την περίοδο 2000-2006 προσδιορίζεται σε πρόσφατο σημείωμα άριστης πρακτικής. Το επίπεδο ελέγχου των κρατών μελών μπορεί να μην είναι κατάλληλο.

[9] Το άρθρο 23 παράγραφος 3 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2082/93 του Συμβουλίου της 20ης Ιουλίου 1993 ορίζει ότι: “Επί τρία έτη μετά την τελευταία πληρωμή για μια δράση, ο αρμόδιος οργανισμός και αρχές τηρούν στη διάθεση της Επιτροπής όλα τα δικαιολογητικά έγγραφα τα σχετικά με τις δαπάνες και τους ελέγχους που αφορούν την εν λόγω δράση.”

[10] Η Επιτροπή δέχεται επίσης δηλώσεις των προκαταρκτικών πορισμάτων επί των ελέγχων που διενήργησε το Συνέδριο στο πλαίσιό της.

[11] Η Επιτροπή δεν μπορεί να εφαρμόσει δημοσιονομικές διορθώσεις με βάση τα πορίσματα άλλων ελεγκτών χωρίς να προβεί στη δική της εκτίμηση κάθε περίπτωσης (άρθρο 4 παράγραφος 3 του κανονισμού 448/2001) γιατί οι αποφάσεις της μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο προσφυγής ενώπιον του Δικαστηρίου.

[12] Βλ. κεφάλαιο 5, γραφική παράσταση 5.3, της ετήσιας έκθεσης για το οικονομικό έτος 2005.

[13] Βλ. κεφάλαιο 5, σημείο 5.21, της ετήσιας έκθεσης για το οικονομικό έτος 2005.

[14] Η νομοθεσία ορίζει τα ελάχιστα επίπεδα ελέγχου, αλλά τα κράτη μέλη μπορούν να αυξήσουν τον αριθμό των ελέγχων, πράγμα που είναι υποχρεωμένα να κάνουν εάν τα ποσοστά σφάλματος είναι υψηλότερα από τα προβλεπόμενα.

[15] Το επιχείρημα αυτό περιλαμβάνεται μεταξύ άλλων στο σχέδιο δράσης της Επιτροπής για ένα ολοκληρωμένο πλαίσιο εσωτερικού ελέγχου, COM(2006) 9.