ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΤΗΝ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ - Περιβαλλοντικές συμφωνίες σε κοινοτικό επίπεδο στο πλαίσιο του σχεδίου δράσης για την απλούστευση και βελτίωση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος

1. Εισαγωγή

2. Γενικό πλαίσιο

3. Η ανακοίνωση του 1996 σχετικά με τις περιβαλλοντικές συμφωνίες και τα έμπρακτα μέτρα παρακολούθησης

4. Αυτορρύθμιση και από κοινού ρύθμιση στο πεδίο της περιβαλλοντικής πολιτικής

4.1. Αυτορρύθμιση

4.2. Από κοινού ρύθμιση

5. Βασικοί νομικοί όροι χρήσης των περιβαλλοντικών συμφωνιών

6. Κριτήρια αξιολόγησης των περιβαλλοντικών συμφωνιών

7. Διαδικαστικές απαιτήσεις

7.1. Οι περιβαλλοντικές συμφωνίες ως μηχανισμός αυτορρύθμισης

7.2. Οι περιβαλλοντικές συμφωνίες ως μηχανισμός από κοινού ρύθμισης

8. Συμπεράσματα: τα επόμενα βήματα

1. Εισαγωγή

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ενέκρινε στις 5 Ιουνίου 2002 το σχέδιο δράσης με τίτλο «Απλούστευση και βελτίωση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος» [1] σύμφωνα με την εντολή που είχε ανατεθεί από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο Κορυφής της Λισσαβώνας και η οποία είχε επιβεβαιωθεί στα Συμβούλια της Στοκχόλμης, του Λάκεν και της Βαρκελώνης. Σύμφωνα με τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Σεβίλλης αναμένεται να επιτευχθεί διοργανική συμφωνία για την πρόταση αυτή πριν από τα τέλη του 2002. Σκοπός των μέτρων απλούστευσης και βελτίωσης του ρυθμιστικού περιβάλλοντος είναι να εξασφαλισθεί, προς το συμφέρον όλων των πολιτών, ότι η κοινοτική νομοθεσία θα είναι περισσότερο προσηλωμένη στα προβλήματα που ανακύπτουν, στα ζέοντα προβλήματα που προκαλεί η διεύρυνση και στις τεχνικές και τοπικές συνθήκες που επικρατούν. Επιδιώκεται επίσης να εξασφαλισθεί σταθερό νομικό περιβάλλον, σε όλη την ΕΕ και να δοθεί η δυνατότητα στους οικονομικούς και κοινωνικούς φορείς να καταστούν πιο δυναμικοί και να συμβάλουν με τον τρόπο αυτό στην ενίσχυση της αξιοπιστίας της Κοινότητας.

[1] COM (2002) 278 τελικό της 5.6.2002

Όπως είχε τονίσει η Επιτροπή στο σχέδιο δράσης, μπορεί να γίνει σωστή χρήση των εναλλακτικών δυνατοτήτων θέσπισης νομοθετικών ρυθμίσεων, χωρίς να υπονομευθούν οι διατάξεις της Συνθήκης ή οι εξουσίες του νομοθέτη. Υπάρχουν πολυάριθμα μέσα τα οποία, είναι δυνατό να χρησιμοποιηθούν προς επίτευξη των στόχων της Συνθήκης, απλουστεύοντας ταυτόχρονα τις δραστηριότητες θέσπισης των νομοθετικών ρυθμίσεων αλλά και της ίδιας της νομοθεσίας (από κοινού ρύθμιση, αυτορρύθμιση, κλαδικές εθελοντικές συμφωνίες, ανοικτή μέθοδος συντονισμού, οικονομικές παρεμβάσεις, ενημερωτικές εκστρατείες).Τα μέσα αυτορρύθμισης και από κοινού ρύθμισης παρέχουν τη δυνατότητα υιοθέτησης ποικίλων προσεγγίσεων. Θα πρέπει να αναζητηθεί γενικά η λιγότερο επιβαρυντική λύση που συμβιβάζεται με την επίτευξη των επιδιωκόμενων στόχων. Η Επιτροπή θα υιοθετήσει μεν αυστηρά κριτήρια για τον καθορισμό φιλόδοξων στόχων και τη στενή παρακολούθηση των αποτελεσμάτων, αλλά θα υποστηρίξει ταυτόχρονα ουσιαστικές προσπάθειες για την επίτευξη αξιόλογης προόδου μέσω εθελοντικών συμφωνιών. Η Επιτροπή, ωστόσο, θα πρέπει να παραμείνει ελεύθερη να ασκήσει τα δικαιώματα πρωτοβουλίας της και οι συννομοθέτες το δικαίωμα ελέγχου

Το περιβάλλον αποτελεί τομέα πολιτικής στον οποίο έχει πρόσφατα αποκτηθεί σημαντική πείρα στο χώρο της αυτορρύθμισης και των εθελοντικών κλαδικών συμφωνιών. Το 1996 η Επιτροπή εξέδωσε ανακοίνωση σχετικά με τις περιβαλλοντικές συμφωνίες (βλέπε τμήμα 3 κατωτέρω) σε εθνικό επίπεδο, η οποία όμως δεν ασχολήθηκε κατ'αρχήν με τις συμφωνίες σε κοινοτικό επίπεδο. Τώρα, με την έκδοση από την Επιτροπή του σχεδίου δράσης «Απλούστευση και βελτίωση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος» είναι δυνατόν να δοθούν εξηγήσεις για τον τρόπο με τον οποίο οι προτάσεις του σχεδίου δράσης όσον αφορά την από κοινού ρύθμιση, την αυτορρύθμιση και τις εθελοντικές κλαδικές συμφωνίες μπορούν να εφαρμοστούν στο πλαίσιο περιβαλλοντικών συμφωνιών σε κοινοτικό επίπεδο. Η παρούσα ανακοίνωση δεν επηρεάζει την εφαρμογή του σχεδίου δράσης σε άλλους τομείς πολιτικής. Σκοπός της είναι επίσης να υλοποιήσει το στόχο που έθεσε το 6ο Πρόγραμμα Δράσης για το Περιβάλλον (6ο ΠΔΠ) για την επίτευξη περιβαλλοντικών βελτιώσεων με αποτελεσματικότερο ως προς το κόστος και ταχύτερο τρόπο.

Η προέλευση των περιβαλλοντικών συμφωνιών είναι ποικίλη. Πρώτον, είναι δυνατόν να πρόκειται για αυθόρμητες αποφάσεις ενδιαφερομένων μερών σε ένα ευρύ φάσμα τομέων στους οποίους η Επιτροπή δεν έχει προτείνει νομοθεσία ούτε έχει εκδηλώσει τέτοιου είδους πρόθεση. Η Επιτροπή ενθαρρύνει τους ενδιαφερόμενους να είναι προκαταληπτικοί στην προώθηση τέτοιων συμφωνιών. Δεύτερον, οι συμφωνίες αυτές μπορεί να αποτελούν απάντηση των ενδιαφερομένων μερών σε δεδηλωμένη πρόθεση της Επιτροπής να νομοθετήσει. Τρίτον, μπορεί να δρομολογούνται από την Επιτροπή. Τα κριτήρια αξιολόγησης και οι διαδικαστικές απαιτήσεις για το χειρισμό των περιβαλλοντικών συμφωνιών θα εξαρτηθούν εν μέρει από την προέλευση της πρωτοβουλίας.

Οι υπεύθυνοι για τη χάραξη της πολιτικής επέδειξαν τα τελευταία χρόνια αυξανόμενο ενδιαφέρον για τις περιβαλλοντικές συμφωνίες. Το δυναμικό των συμφωνιών αυτών οι οποίες συνάπτονται μεταξύ των ενδιαφερόμενων φορέων - οι οποίοι συχνά αποτελούν αντιπροσωπευτικές ενώσεις των επιχειρηματικών κύκλων - να συμβάλουν αποτελεσματικά στην επίτευξη των στόχων της περιβαλλοντικής πολιτικής αναγνωρίζεται ευρύτατα. Τα κράτη μέλη και η Κοινότητα έχουν ήδη αποκτήσει κάποια πείρα στα θέματα των περιβαλλοντικών συμφωνιών και τα αποτελέσματα είναι μέχρι στιγμής ενθαρρυντικά. Μολονότι οι προαναφερόμενες συμφωνίες δεν αποτελούν μορφή περιβαλλοντικής πανάκειας, αλλά ούτε και πρόκειται να αποτελέσουν τον καλύτερο δυνατό μηχανισμό υπό όλες τις περιστάσεις, καλούνται να διαδραματίσουν εν δυνάμει πολύτιμο ρόλο για την υλοποίηση - αλλά όχι την υποκατάσταση - άλλων λειτουργικών μέσων της πολιτικής και ιδίως της νομοθεσίας.

Εξ υπαρχής επιβάλλεται σαφήνεια στα θέματα των ορισμών. Οι όροι «εθελοντική συμφωνία», «περιβαλλοντική συμφωνία» ή «μακροπρόθεσμη συμφωνία» χρησιμοποιούνται συχνά αδιάκριτα, μολονότι ενδέχεται να διαφέρει σε πολύ σημαντικό βαθμό η νομική μορφή και το περιεχόμενο αυτών των λειτουργικών μέσων. Ο όρος «συμφωνία» χρησιμοποιείται συνήθως για εκείνα τα μέσα τα οποία συνιστούν μονομερείς δεσμεύσεις της βιομηχανίας ή των επιχειρήσεων, από νομική σκοπιά. Για λόγους απλότητας και σαφήνειας, στην παρούσα ανακοίνωση χρησιμοποιείται μόνο ο όρος «περιβαλλοντική συμφωνία».

Οι περιβαλλοντικές συμφωνίες σε κοινοτικό επίπεδο αποτελούν τις συμφωνίες εκείνες με τις οποίες οι ενδιαφερόμενοι φορείς αναλαμβάνουν να επιτύχουν τους στόχους της μείωσης της ρύπανσης, όπως αυτοί καθορίζονται από το περιβαλλοντικό δίκαιο, ή τους περιβαλλοντικούς στόχους που καθορίζονται στο άρθρο 174 της Συνθήκης. Η παρούσα ανακοίνωση είναι ανεξάρτητη τυχόν διατάξεων που πρόκειται να καθοριστούν από τη διοργανική συμφωνία καθώς και των λεπτομερειών και κριτηρίων που θα ισχύουν για εθελοντικές συμφωνίες σε άλλους τομείς και δεν αφορά τη σχετική με τη «νέα προσέγγιση» νομοθεσία. Οι περιβαλλοντικές συμφωνίες δεν αποτελούν αντικείμενο διαπραγμάτευσης με την Επιτροπή. Η αναγνώρισή τους από την Επιτροπή καθίσταται δυνατή είτε μέσω της ανταλλαγής επιστολών ή με βάση σύσταση που απευθύνει η Επιτροπή, ή με βάση σύσταση συνοδευόμενη από απόφαση του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την παρακολούθηση, ή στο πλαίσιο διαδικασίας από κοινού ρύθμισης η οποία αποφασίζεται από τους κοινοτικούς νομοθέτες. Οι εν λόγω περιβαλλοντικές συμφωνίες πρέπει να διακρίνονται από τις περιβαλλοντικές συμφωνίες οι οποίες συνάπτονται από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο των μέτρων εκτέλεσης των κοινοτικών οδηγιών σε εθνικό επίπεδο.

2. Γενικό πλαίσιο

Από τα τέλη της δεκαετίας του 1980 οι χώρες τόσο στο πλαίσιο της ΕΕ όσο και εκτός του πλαισίου αυτού, αλλά και η ίδια η Κοινότητα προσέφυγαν στη χρήση των περιβαλλοντικών συμφωνιών. Η πιο περιεκτική επισκόπηση της χρήσης τους μέχρι σήμερα αναλήφθηκε από τον ΟΟΣΑ στο πλαίσιο σχετικής έκθεσης η οποία δημοσιεύθηκε το 1999 [2]. Όπως συμπεραίνεται στην έκθεση αυτή, οι περιβαλλοντικές συμφωνίες χρησιμοποιούνται με τον αποτελεσματικότερο δυνατό τρόπο, όταν συναποτελούν μέρος του συγκερασμού μέτρων πολιτικής, στο πλευρό των νομοθετικών και οικονομικών μηχανισμών.

[2] Εθελοντικές προσεγγίσεις στα θέματα της περιβαλλοντικής πολιτικής- σχετική αξιολόγησή τους. ΟΟΣΑ 1999, ISBN 92-64-17131-2

Στην έκθεση του ΟΟΣΑ απαριθμούνται μόνο για την ΕΕ συνολικά 312 περιβαλλοντικές συμφωνίες οι οποίες έχουν συναφθεί στα κράτη μέλη (με βάση την επισκόπηση του 1997 η οποία πραγματοποιήθηκε από τον Ευρωπαϊκό Οργανισμό Περιβάλλοντος). Ορισμένα κράτη μέλη έχουν ήδη δημοσιεύσει τις εθνικές τους εκθέσεις για τις δικές τους προσεγγίσεις που έχουν εφαρμόσει - αλλά και την πείρα που έχουν αποκτήσει - στην πορεία της εφαρμογής των περιβαλλοντικών συμφωνιών. Όπως τονίζεται στην έκθεση του ΟΟΣΑ, τα ποσοτικά στοιχεία που υπάρχουν μέχρι σήμερα είναι περιορισμένα, σε ό,τι αφορά την περιβαλλοντική αποτελεσματικότητα των περιβαλλοντικών συμφωνιών. Στον τομέα αυτό θα χρειαστεί να διεξαχθούν περαιτέρω έρευνες. Ωστόσο, είναι σαφές, ότι οι περιβαλλοντικές συμφωνίες είναι σε θέση να αποφέρουν ποιοτικούς ευεργετικούς καρπούς, όπως για παράδειγμα η επίτευξη ομοφωνίας. Είναι επίσης σε θέση να οδηγήσουν σε ευρύτερο επιμερισμό των πληροφοριών, σε ενίσχυση της συνειδητοποίησης μεταξύ των επιχειρήσεων και σε βελτίωση των μεθόδων περιβαλλοντικής διαχείρισης στις επιχειρήσεις [3]. Η πρόταση της Επιτροπής για το 6ο πρόγραμμα δράσης για το περιβάλλον τονίζει ρητά την αναγκαιότητα επίτευξης των εν λόγω ποιοτικών βελτιώσεων στα θέματα του σχεδιασμού και της υλοποίησης της περιβαλλοντικής πολιτικής.

[3] Περιβαλλοντικές συμφωνίες- Περιβαλλοντική αποτελεσματικότητα, Ευρωπαϊκός Οργανισμός Περιβάλλοντος, Περιβαλλοντικά ζητήματα, σειρά αριθ. 3, 1997

Όπως εξηγούσε η Επιτροπή στην ανακοίνωσή της για το 6ο Πρόγραμμα Δράσης για το Περιβάλλον (6ο ΠΔΠ) [4], συνεπεία εν μέρει της επιτυχίας που σημείωσε η κοινοτική νομοθεσία για το περιβάλλον, «οι πηγές της περιβαλλοντικής ρύπανσης δεν βρίσκονται πλέον εντοπισμένες στις επιμέρους βιομηχανικές εγκαταστάσεις αλλά στις πολλαπλού χαρακτήρα οικονομικές δραστηριότητες και στη συμπεριφορά των καταναλωτών. Το γεγονός αυτό περιορίζει τις δυνατότητες επίλυσής τους μέσω του απλού τρόπου της εντολής και ελέγχου». Κατά συνέπεια «σε ορισμένες περιπτώσεις, τα πλέον κατάλληλα και ευέλικτα μέσα αντιμετώπισης περιβαλλοντικών θεμάτων μπορεί να είναι μη ρυθμιστικές μέθοδοι». Οι εναλλακτικές λύσεις που διαγράφονται σε συνάρτηση με τις παραδοσιακές κανονιστικές ρυθμίσεις, όπως οι εθελοντικές δεσμεύσεις, είναι επίσης σε θέση να ενθαρρύνουν τις επιχειρήσεις να προβούν στις καινοτομίες και να αντιμετωπίσουν τα ζέοντα περιβαλλοντικά προβλήματα.

[4] COM(2001)31 τελικό της 24.1.2001

Το Συμβούλιο των αρμόδιων Υπουργών για τα θέματα της εσωτερικής αγοράς, των καταναλωτών και του τουρισμού διακήρυξε επίσης στη στρατηγική του για την ενσωμάτωση της προστασίας του περιβάλλοντος και της αειφόρου ανάπτυξης στην πολιτική της εσωτερικής αγοράς ότι τα κράτη μέλη και η Επιτροπή οφείλουν να ενθαρρύνουν την έγκριση διαφανών και αποτελεσματικών περιβαλλοντικών συμφωνιών από τη βιομηχανία με στόχο την επίτευξη σαφών περιβαλλοντικών στόχων. [5]

[5] Έκθεση στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Γκέτεμποργκ που πραγματοποιήθηκε στις 15 και 16 Ιουνίου 2001. Βλέπε επίσης την ανακοίνωση της Επιτροπής στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο με τίτλο «Ενιαία αγορά και περιβάλλον» της 8.6.1999, COM(1999)263 τελικό

Στα συμπεράσματα που ενέκρινε το Μάιο του 2001 [6], το Συμβούλιο Βιομηχανίας επεσήμανε ότι «σε μια στρατηγική για την ένταξη της βιώσιμης ανάπτυξης στην επιχειρηματική πολιτική, στα πλαίσια ενός ισορροπημένου φάσματος μέσων εφαρμογής της πολιτικής, και δεδομένου ότι μια τέτοια στρατηγική δεν δύναται να βασιστεί κυρίως σε κανονιστικά μέτρα, πρέπει να δοθεί προτεραιότητα σε εκούσια και βασιζόμενα στην αγορά μέτρα».

[6] «Στρατηγική για την ενσωμάτωση της περιβαλλοντικής διάστασης και της βιώσιμης ανάπτυξης στην ενεργειακή πολιτική», ψήφισμα του Συμβουλίου, 2347η σύνοδος του Συμβουλίου (Ενέργεια/Βιομηχανία), Βρυξέλλες, 14/15 Μαΐου 2001. έγγρ. Συμβουλίου 8763/01 της 29.5.2001

Στην ανακοίνωσή της με τίτλο «Εταιρική κοινωνική ευθύνη των επιχειρήσεων: μια συνεισφορά των επιχειρήσεων στην βιώσιμη ανάπτυξη» [7], η Επιτροπή τόνισε την υποστήριξη που παρέχει για την εφαρμογή της προσέγγισης σύναψης εταιρικών σχέσεων που αποβλέπουν στην επίτευξη συμφωνιών μεταξύ επιχειρήσεων και άλλων ενδιαφερόμενων μερών σχετικά με τον καθορισμό κατευθυντήριων γραμμών για τις πρακτικές και τους μηχανισμούς εταιρικής κοινωνικής ευθύνης. Αυτό συμβαδίζει με την προσέγγιση η οποία καθορίζεται στην παρούσα ανακοίνωση.

[7] COM(2002)347 τελικό της 2.7.2002

3. Η ανακοίνωση του 1996 σχετικά με τισ περιβαλλοντικές συμφωνίες και τα έμπρακτα μέτρα παρακολούθησης

Το 1996, η Επιτροπή ενέκρινε την ανακοίνωση προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο σχετικά με τις περιβαλλοντικές συμφωνίες [8]. Την εποχή εκείνη, οι περιβαλλοντικές συμφωνίες αποτελούσαν το νέο λειτουργικό μηχανισμό πολιτικής προς συμπλήρωση των μέτρων κανονιστικής ρύθμισης. Στην ανακοίνωση αναγνωριζόταν ότι οι περιβαλλοντικές συμφωνίες περιέκλειαν ορισμένα πιθανά οφέλη στα οποία συμπεριλαμβάνονταν:

[8] COM(96)561 τελικό της 27.11.1996

- η υιοθέτηση ενεργού ρόλου από τη βιομηχανία,

- η εξεύρεση λύσεων αποτελεσματικών ως προς το κόστος και ιδιαίτερα προσαρμοσμένων στις εκάστοτε ανάγκες και

- η ταχύτερη επίτευξη των περιβαλλοντικών στόχων.

Όπως τονιζόταν στην ανακοίνωση, για να επιτευχθούν οι προαναφερόμενοι στόχοι ήταν αναγκαία η σύναψη συμφωνιών στους οποίους οι περιβαλλοντικοί στόχοι έπρεπε να καθορίζονται σαφώς, να είναι διαφανείς, ούτως ώστε να εγγυάται η καταπολέμηση αντιμετωπίσεων της μορφής «εφαρμογή των συνηθισμένων επιχειρηματικών πρακτικών», να συμπεριλαμβάνουν μηχανισμούς αναγκαστικής επιβολής, όπως μηχανισμούς επιβολής προστίμων ή άλλων ποινών, αλλά και να εφαρμόζουν προσεγγίσεις προς αποφυγή των «καιροσκοπικών στάσεων». Τόσο αυτές όσο και οι άλλες απαιτήσεις εξετάζονται στη συνέχεια στο τμήμα 5.

Σε ό,τι αφορά τις περιβαλλοντικές συμφωνίες σε κοινοτικό επίπεδο, στην ανακοίνωση του 1996 επισημαινόταν μεταξύ άλλων, ότι «προς το παρόν η Επιτροπή πρέπει να προσφύγει σε μη δεσμευτικές συμφωνίες, οι οποίες συνιστούν το διαθέσιμο μέσο για την ενθάρρυνση των βιομηχανιών να διαδραματίσουν ενεργό ρόλο και για τη δημιουργία κινήτρων με σκοπό την ανάληψη δράσης στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή προχώρησε στη σύναψη συμφωνιών αυτής της μορφής, ανάλογα με τα δεδομένα της εκάστοτε περίπτωσης.

Τα γνωστότερα παραδείγματα σύναψης περιβαλλοντικών συμφωνιών σε κοινοτικό επίπεδο αποτελούν οι συμφωνίες με τις ενώσεις κατασκευαστών αυτοκινήτων της Ευρώπης, της Ιαπωνίας και της Κορέας για τη μείωση των εκπομπών CO2 από τα επιβατηγά αυτοκίνητα. Οι συμφωνίες αυτές αναγνωρίστηκαν από αντίστοιχες συστάσεις της Επιτροπής [9]. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο καθιέρωσαν με απόφασή τους σύστημα παρακολούθησης των μέσων όρων των ειδικών εκπομπών CO2 από τα νέα επιβατηγά αυτοκίνητα [10] η οποία συμπληρώνει τις εν λόγω συμφωνίες. Μέχρι σήμερα δεν ήταν δυνατό να γίνει η οριστική αποτίμηση της επιτυχίας που σημείωσαν οι προαναφερόμενες συμφωνίες, εφόσον δεν έχουν ακόμη ολοκληρώσει τον κύκλο της ζωής τους, αλλά η κοινωνία των πολιτών, οι ΜΚΟ, οι κοινωνικοί εταίροι και το κοινό, με την ευρύτερη έννοια του όρου, θα πρέπει να συμμετάσχουν στο πλαίσιο του αντίστοιχου ρόλου τους, στις μελλοντικές περιβαλλοντικές συμφωνίες, σε πολύ μεγαλύτερο βαθμό σε σύγκριση με το παρελθόν.

[9] Συστάσεις 1999/125/ΕΚ, 2000/303/ΕΚ και 2000/304/ΕΚ

[10] Απόφαση αριθ. 1753/2000/ΕΚ της 22ας Ιουνίου 2000, ΕΕ αριθ. L 202 της 10.8.2000, σ.1

Τόσο το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, όσο και το Συμβούλιο εξέφρασαν το ενδιαφέρον τους για τον σαφέστερο καθορισμό των διαδικασιών επίτευξης των περιβαλλοντικών συμφωνιών:

- Ανταποκρινόμενο στην ανακοίνωση του 1996, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, με ψήφισμά του που εξέδωσε στις 17 Ιουλίου 1997 [11], κάλεσε την Επιτροπή «να επεξεργαστεί προτάσεις για την καθιέρωση διαδικασίας με την οποία θα χορηγείται εντολή για τη διεξαγωγή διαπραγματεύσεων για μελλοντικές περιβαλλοντικές συμφωνίες σε κοινοτικό επίπεδο, ενώ παράλληλα θα διασφαλίζεται η συμμετοχή του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, σύμφωνα με το πνεύμα του άρθρου 130 Σ, παράγραφος 3 της Συνθήκης ΕΚ, τόσο κατά τη χορήγηση της εντολής διεξαγωγής διαπραγματεύσεων όσο και κατά τη διάρκεια αυτών των διαπραγματεύσεων».

[11] ΕΕ αριθ. C 286 της 22.9.1997, σ.254

- Στο ψήφισμά του σχετικά με την Πράσινη Βίβλο της Επιτροπής για τα περιβαλλοντικά ζητήματα του PVC, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κάλεσε εκ νέου την Επιτροπή «να υποβάλει το συντομότερο μια πρόταση για μια κανονιστική ρύθμιση-πλαίσιο σχετικά με τις συμφωνίες επί περιβαλλοντικών θεμάτων, με την οποία να καθορίζονται τα κριτήρια για τις προϋποθέσεις, τους μηχανισμούς ελέγχου και τις κυρώσεις [12]».

[12] PE 303.049, 3.4.2001, σημείο 25

- Όπως δήλωσε το Συμβούλιο στο ψήφισμά του της 7ης Οκτωβρίου 1997 σχετικά με τις περιβαλλοντικές συμφωνίες «η διαπραγμάτευση παρόμοιων περιβαλλοντικών συμφωνιών θα πρέπει να γίνεται με τις διαδικασίες που θα συμφωνηθούν». [13]

[13] ΕΕ αριθ. C 321 της 22.10.1997, σ.6

Η Επιτροπή αναγνωρίζει την ανάγκη για συναφή επεξήγηση του τρόπου με τον οποίο θα πρέπει να ενθαρρύνονται και να αντιμετωπίζονται οι περιβαλλοντικές συμφωνίες σε κοινοτικό επίπεδο. Το σχέδιο δράσης «Απλούστευση και βελτίωση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος» και ιδίως το κεφάλαιο 2.1 που επιγράφεται «Για μια πιο εύστοχη χρήση των μέσων» ήδη προτείνει γενικότερη ανταπόκριση στην έκκληση αυτή η οποία θα συζητηθεί από τα τρία θεσμικά όργανα. Στην παρούσα ανακοίνωση διευκρινίζεται ο τρόπος με τον οποίο οι περιβαλλοντικές συμφωνίες θα πρέπει να εντάσσονται στο εν λόγω πλαίσιο.

4. Αυτορρύθμιση και από κοινού ρύθμιση στο πεδίο της περιβαλλοντικής πολιτικής

Από τη φύση τους οι περιβαλλοντικές συμφωνίες συνιστούν αυτορρυθμιστικές πρακτικές δεδομένου ότι στερούνται νομικά δεσμευτικού χαρακτήρα σε κοινοτικό επίπεδο. Πολλές συμφωνίες αποφασίζονται αυθόρμητα. Ωστόσο, σύμφωνα με τις προτάσεις της στο σχέδιο δράσης, η Επιτροπή δύναται επίσης να τις ενθαρρύνει ή να τις αναγνωρίσει (στο πλαίσιο της αυτορρύθμισης) ή να τις αναγνωρίσει (στο πλαίσιο της αυτορρύθμισης) ή να προτείνει στο νομοθέτη να τις χρησιμοποιεί όταν είναι σκόπιμο (από κοινού ρύθμιση).

Αξίζει να υπογραμμισθεί ότι, στην περίπτωση καθαρά αυθόρμητων αποφάσεων που λαμβάνονται από τα ενδιαφερόμενα μέρη σε τομείς στους οποίους η Επιτροπή δεν έχει προτείνει νομοθεσία ούτε έχει εκδηλώσει τέτοια πρόθεση, είναι δυνατό να μην απαιτηθεί ανάληψη δράσης από την Επιτροπή.

4.1. Αυτορρύθμιση

Σύμφωνα με το σχέδιο δράσης «Απλούστευση και βελτίωση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος», η αυτορρύθμιση αφορά μεγάλο αριθμό πρακτικών, κοινών κανόνων, κωδίκων τηρητέας στάσης και, ιδίως, τις εθελοντικές συμφωνίες τις οποίες συνάπτουν οι ίδιοι οι πρωταγωνιστικοί φορείς της οικονομίας, οι κοινωνικοί εταίροι, οι ΜΚΟ και οι οργανωμένες ομάδες σε εθελοντική βάση, με στόχο τη ρύθμιση και οργάνωση των δραστηριοτήτων τους. Σε αντίθεση με τις περιπτώσεις της από κοινού ρύθμισης, η αυτορρύθμιση δεν συνεπάγεται την έκδοση νομοθετικής πράξης. Η αυτορρύθμιση δρομολογείται συνήθως από τα ενδιαφερόμενα μέρη.

Η Επιτροπή δύναται να κρίνει ότι αποτελεί την προτιμητέα λύση να μην υποβάλει νομοθετική πρόταση, όπου ήδη υπάρχουν συμφωνίες του είδους αυτού οι οποίες μπορεί να αποδειχθούν χρήσιμες για την επίτευξη των καθοριζόμενων από τη Συνθήκη στόχων. Μπορεί ωστόσο να προτείνει την καθιέρωση επίσημης διαδικασίας για τη στενή παρακολούθηση της προόδου όσον αφορά συγκεκριμένες συμφωνίες.

4.1.1 Αναγνώριση της περιβαλλοντικής συμφωνίας με ανταλλαγή επιστολών ή με σύσταση της Επιτροπής

Στο χώρο των περιβαλλοντικών ρυθμίσεων, η αναλυτική διαδικασία που χρησιμοποιήθηκε μέχρι σήμερα σε κοινοτικό επίπεδο προς αναγνώριση της αυτορρύθμισης συμπεριέλαβε τις Συστάσεις της Επιτροπής και, σε ορισμένες περιπτώσεις, απλή ανταλλαγή επιστολών. Με άλλα λόγια, η Επιτροπή μπορεί να δώσει το έναυσμα για ή να ενθαρρύνει κάποια περιβαλλοντική συμφωνία εκδίδοντας την αντίστοιχη σύσταση ή να την αναγνωρίσει προβαίνοντας σε ανταλλαγή επιστολών με τους εκπροσώπους του συναφούς βιομηχανικού κλάδου, εφόσον πληρούνται τα κριτήρια που καθορίζονται στο τμήμα 6 κατωτέρω.

Εκείνο που οφείλει να σημειωθεί είναι ότι η σύσταση, που αποτελεί μη δεσμευτική πράξη από τον ίδιο της το χαρακτήρα, είναι σε θέση να ενθαρρύνει μόνο εκείνους τους οικονομικούς φορείς οι οποίοι έχουν επιλέξει να αυτοδεσμευθούν προς την επίτευξη κάποιου περιβαλλοντικού στόχου ο οποίος ευθυγραμμίζεται με το άρθρο 174 της Συνθήκης. Η Επιτροπή δεν μπορεί ποτέ, προχωρώντας στην «αναγνώριση» της συμφωνίας αυτής, να απεμπολήσει το εν λόγω δικαίωμά της ανάληψης πρωτοβουλιών. Παρομοίως, καμία «αναγνώριση» της δέσμευσης που αναλαμβάνουν κάποιοι φορείς, μέσω της ανταλλαγής επιστολών, δεν μπορεί να αποτελέσει ποτέ οποιοδήποτε είδος δέσμευσης, από την πλευρά της Επιτροπής.

4.1.2. Αναγνώριση της περιβαλλοντικής συμφωνίας με την έκδοση σύστασης από την Επιτροπή συνοδευόμενης από απόφαση περί παρακολούθησης

Σε ορισμένες περιπτώσεις η Επιτροπή και ο νομοθέτης είναι δυνατό να ενδιαφέρονται για τα αποτελέσματα κάποιας περιβαλλοντικής συμφωνίας και να επιδιώκουν συνεπώς, τη στενή παρακολούθησή της συνδυάζοντας, επί παραδείγματι μια σύσταση της Επιτροπής με μια απόφαση του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την παρακολούθηση της συμφωνίας.

4.2. Από κοινού ρύθμιση

Οι περιβαλλοντικές συμφωνίες είναι επίσης δυνατό να συναφθούν στο πλαίσιο κάποιας νομοθετικής πράξης, δηλαδή με δεσμευτικότερο και πιο επίσημο τρόπο, στο πλαίσιο της διαδικασίας της ρύθμισης, βάσει της οποίας διανοίγεται στις ενδιαφερόμενες πλευρές η δυνατότητα να εφαρμόσουν ένα ειδικό σκέλος της κοινοτικής νομοθεσίας. Μέσα σ'αυτό το κανονιστικό πλαίσιο, ο νομοθέτης καθορίζει τις βασικές πτυχές της νομοθεσίας: τους στόχους που πρέπει να επιτευχθούν. τις προθεσμίες και τους μηχανισμούς για την υλοποίησή της. τις μεθόδους της παρακολούθησης και της υλοποίησης της νομοθεσίας και τις συναφείς κυρώσεις οι οποίες απαιτούνται για να εγγυηθεί η νομική βεβαιότητα της νομοθεσίας. Η από κοινού ρύθμιση δρομολογείται συνήθως από την Επιτροπή, είτε με δική της πρωτοβουλία είτε ως ανταπόκριση σε εθελοντική δράση εκ μέρους της βιομηχανίας.

Η από κοινού ρύθμιση ενδέχεται ως εκ τούτου να προσφέρει τα πλεονεκτήματα των περιβαλλοντικών συμφωνιών μαζί με τις νομικές εγγυήσεις που παρέχονται από τη νομοθετική προσέγγιση. Η Επιτροπή προτείνει στο νομοθέτη να χρησιμοποιείται η λύση της από κοινού ρύθμισης, με βάση την έκδοση νομοθετικών πράξεων. Με τον τρόπο αυτό, όλες οι προτάσεις που αφορούν το αντίστοιχο αντικείμενο θα παραπέμπονται στο νομοθέτη.

Στο πλαίσιο των διατάξεων της από κοινού ρύθμισης, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο θα εγκρίνουν με βάση την πρόταση της Επιτροπής, την αντίστοιχη οδηγία. Σε αυτή τη νομική πράξη θα προβλέπεται ότι μέσα στη χαρασσόμενη τελική προθεσμία πρέπει να έχουν επιτευχθεί οι επακριβείς και σαφώς καθορισμένοι περιβαλλοντικοί στόχοι. Στην πράξη αυτή θα καθορίζονται επίσης οι προαπαιτούμενοι όροι για την παρακολούθηση της συμμόρφωσης και τη θέσπιση των μηχανισμών αναγκαστικής επιβολής και άσκησης ένδικων μέσων προσφυγής. Δεν είναι αναγκαίο να συμπεριλαμβάνονται αναλυτικές διατάξεις για τον τρόπο με τον οποίο θα επιτευχθούν οι στόχοι αυτοί. Ο νομοθέτης προσδιορίζει σε ποιο βαθμό ο καθορισμός και η υλοποίηση των μέτρων μπορεί να επαφίενται στα ενδιαφερόμενα μέρη, ακριβώς λόγω της πείρας που αναγνωρίζεται ότι έχουν αποκτήσει στον αντίστοιχο τομέα. Οι προαναφερόμενες διατάξεις πρέπει να είναι συμβιβάσιμες με το ευρωπαϊκό δίκαιο του ανταγωνισμού.

Με τη διαδικασία της από κοινού ρύθμισης μπορεί επίσης να καθοριστούν οι λεπτομερείς διατάξεις εφαρμογής. Αυτό συνεπάγεται ότι εκτός από τον καθορισμό του «τι» και του «πότε», μόνο μέχρι τη χρονική στιγμή της επέλευσης της καθοριζόμενης χρονικής προθεσμίας, θα είναι δυνατόν να προβλεφθούν διαδικασίες όπου περιλαμβάνονται και ρήτρες αναθεώρησης σε περίπτωση που δεν επιτυγχάνεται ο αντικειμενικός στόχος κατά την καθοριζόμενη χρονική προθεσμία. Υπό οποιαδήποτε περίσταση, στις συγκεκριμένες περιπτώσεις που η χρήση του μηχανισμού της από κοινού ρύθμισης δεν παράγει τα αναμενόμενα αποτελέσματα, η Επιτροπή έχει τη δυνατότητα να ασκήσει τα δικαιώματά της υποβολής της παραδοσιακής νομοθετικής πρότασης στο νομοθέτη.

Στη νομοθετική πράξη θα ήταν δυνατόν ως εκ τούτου να εντάσσονται οι ενδιάμεσοι στόχοι, με βάση τους οποίους επιτρέπεται να αξιολογηθεί κατά πόσο η συμφωνία είναι πιθανόν να επιτύχει τους στόχους της. Σε περίπτωση που αποτυγχάνει η επίτευξη των ενδιάμεσων στόχων, με τη διαδικασία της από κοινού ρύθμισης θα μπορούσαν να καθορίζονται οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες τα κράτη μέλη επιβαρύνονται με την εφαρμογή συμπληρωματικών διατάξεων, στις οποίες καθορίζεται ο τρόπος επίτευξης των καθοριζόμενων στόχων. Οι προσήκοντες μηχανισμοί πρέπει να σχεδιάζονται με μεγάλη προσοχή, ανάλογα με τα δεδομένα της εκάστοτε περίπτωσης.

Χαρακτηριστική αντανάκλαση της εν λόγω προσέγγισης αποτελεί το ακόλουθο υποθετικό παράδειγμα. Εάν επιδιώκεται η επίτευξη ποσοστού ανακύκλωσης 60% για κάποιο συγκεκριμένο προϊόν ή υλικό, με βάση την απλή προσέγγιση της από κοινού ρύθμισης, στη νομοθετική πράξη - την οδηγία - καθορίζεται ο αντικειμενικός στόχος και η προθεσμία, εντός της οποίας πρέπει να έχει επιτευχθεί ο συγκεκριμένος στόχος, καθώς και οι ρυθμίσεις ελέγχου. Η νομοθετική πράξη μπορεί επίσης να προβλέπει την εφαρμογή ενδιάμεσων μέτρων, καθορίζοντας χαμηλότερους στόχους ανακύκλωσης, σε προγενέστερες ημερομηνίες. Εάν από την παρακολούθηση προκύπτει ότι οι εν λόγω καθοριζόμενοι στόχοι δεν επιτυγχάνονται και ότι ενδέχεται να αποτύχει η επίτευξη του τελικού στόχου, θα μπορούσαν να τεθούν σε εφαρμογή πρόσθετα μέτρα, εφόσον συμπεριλαμβάνονται στην αρχική νομική πράξη.

Όπως φάνηκε ξεκάθαρα από τις διαβουλεύσεις στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, η από κοινού ρύθμιση αποτελεί ένα από τα πιο ευαίσθητα ζητήματα που αντιμετωπίζουν όχι μόνο οι πρωταγωνιστικοί παράγοντες και οι οργανώσεις που εκπροσωπούν συγκεκριμένους κλάδους, αλλά και τα θεσμικά όργανα. Στο πλαίσιο της έκδοσης κάποιας νομοθετικής πράξης, η από κοινού ρύθμιση παρέχει τη δυνατότητα να διασφαλίζεται η υλοποίηση των αντικειμενικών στόχων που καθορίζονται από τον νομοθέτη, στο πλαίσιο των μέτρων που θέτουν σε εφαρμογή τα συμβαλλόμενα μέρη που αναγνωρίζεται ότι αναλαμβάνουν δραστηριότητες στο συγκεκριμένο πεδίο. Εν όψει της απλούστευσης της νομοθεσίας, η Επιτροπή παραμένει πεπεισμένη ότι πρόκειται για μια μέθοδο - με κριτήρια που καθορίζονται σε κοινή διοργανική συμφωνία - που μπορεί να αποδειχθεί ότι αποτελεί κατάλληλη επιλογή σε περίπτωση που απαιτείται προσαρμογή της νομοθεσίας στα συναφή προβλήματα και τους σχετικούς βιομηχανικούς κλάδους, μείωση των βαρών που συνεπάγεται το νομοθετικό έργο με εστιασμό στις βασικές πτυχές της νομοθεσίας και άντληση της αντίστοιχης πείρας που έχουν αποκτήσει οι ενδιαφερόμενες πλευρές και ιδίως οι πρωταγωνιστικοί φορείς και οι κοινωνικοί εταίροι.

5. Βασικοί νομικοί όροι χρήσης των περιβαλλοντικών συμφωνιών

Η συνθήκη ΕΚ δεν περιλαμβάνει καμία ειδική διάταξη για τις περιβαλλοντικές συμφωνίες. Ωστόσο, οι εν λόγω συμφωνίες πρέπει να ευθυγραμμίζονται με το σύνολο των ρυθμίσεων της Συνθήκης, καθώς και με τις διεθνείς δεσμεύσεις της Κοινότητας.

* Όπως ορίζεται στο άρθρο 175, οι αποφάσεις αναφορικά με τις δράσεις οι οποίες πρέπει να αναληφθούν από την Κοινότητα στον τομέα της περιβαλλοντικής πολιτικής προς επίτευξη των στόχων που καθορίζονται στο άρθρο 174 υπάγονται στις αρμοδιότητες του Συμβουλίου και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο πλαίσιο της διαδικασίας της συναπόφασης, με βάση σχετική πρόταση της Επιτροπής και έπειτα από διαβουλεύσεις με την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών. Όταν οι περιβαλλοντικές συμφωνίες χρησιμοποιούνται ως μέσο κανονιστικής ρύθμισης, θα πρέπει να γίνεται σεβαστή η θεσμική ισορροπία στη διαδικασία λήψεως των σχετικών αποφάσεων.

* Οι περιβαλλοντικές συμφωνίες πρέπει να συμμορφώνονται με τις διατάξεις της συνθήκης ΕΚ για την εσωτερική αγορά και τους κανόνες του ανταγωνισμού, συμπεριλαμβανομένων των κατευθυντήριων γραμμών για τις κρατικές ενισχύσεις στον τομέα του περιβάλλοντος. Θα πρέπει ως εκ τούτου να ευθυγραμμίζονται με το άρθρο 81 της Συνθήκης. Στο τμήμα 7 της ανακοίνωσης της Επιτροπής για τις κατευθυντήριες γραμμές όσον αφορά την εφαρμογή του άρθρου 81 της συνθήκης ΕΚ στις οριζόντιες συμφωνίες συνεργασίας [14] εξετάζονται ειδικότερα οι περιβαλλοντικές συμφωνίες.

[14] ΕΕ αριθ. C 3 της 6.1.2001, σ.2

* Ο δικαστικός έλεγχος της συμμόρφωσης με τις υποχρεώσεις και δεσμεύσεις που προκύπτουν από μια περιβαλλοντική συμφωνία θα πρέπει να εξασφαλίζεται σε εθνικό επίπεδο και, σύμφωνα με τη συνθήκη ΕΚ, σε κοινοτικό επίπεδο. Επίσης πρέπει να εξασφαλίζεται και ο προσδιορισμός των ατομικών και συλλογικών ευθυνών ώστε να καθίσταται δυνατή η επιβολή τυχόν απαιτούμενων κυρώσεων.

* Όσον αφορά την εφαρμογή των νομικών υποχρεώσεων οι οποίες απορρέουν από τις πολυμερείς περιβαλλοντικές συμφωνίες (ΠΠΣ), η Κοινότητα ευθύνεται, βάσει του διεθνούς δικαίου, στο βαθμό των αρμοδιοτήτων της, για την εφαρμογή όλων των διεθνών συμφωνιών που έχει συνάψει. Την ευθύνη της αυτή δεν είναι δυνατόν να τη μεταβιβάσει μόνο σε άλλους πρωταγωνιστικούς φορείς, όπως οι ιδιωτικοί συμβαλλόμενοι στις περιβαλλοντικές συμφωνίες. Αυτό θα είχε ως συνέπεια να ανακύψουν προβλήματα, εάν οι περιβαλλοντικές συμφωνίες αποτελούσαν τους μόνους μηχανισμούς που χρησιμοποιούνται για την υλοποίηση των αντίστοιχων δεσμεύσεων στο πλαίσιο των ΠΠΣ, χωρίς να προβλέπονται ουσιαστικές διασφαλίσεις για την αντιμετώπιση των περιστατικών μη συμμόρφωσης.

* Οι κανόνες των πολυμερών εμπορικών συναλλαγών πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά το σχεδιασμό και την υλοποίηση των περιβαλλοντικών συμφωνιών. Εκείνο που έχει καίρια σημασία, για να αποφευχθεί η επιβολή διακρίσεων, είναι η διασφάλιση ότι οι περιβαλλοντικές συμφωνίες θα παραμένουν ανοικτές στη συμμετοχή των πρωταγωνιστικών φορέων τρίτων χωρών, τόσο στη φάση της προπαρασκευής, όσο και της υλοποίησής τους. Εξάλλου, τα ευεργετικά πλεονεκτήματα (π.χ. οι φοροαπαλλαγές) που παραχωρούνται στους φορείς που συμμετέχουν σε κάποια περιβαλλοντική συμφωνία ενδέχεται να εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της Συμφωνίας του ΠΟΕ (WTO) για τις Επιδοτήσεις και τα Αντισταθμιστικά Μέτρα. Συνεπώς, οι προτεινόμενες περιβαλλοντικές συμφωνίες θα πρέπει να ελέγχονται υπό το φως της πλήρους συμμόρφωσής τους με τους κανόνες του ΠΟΕ.

* Η Σύμβαση της Οικονομικής Επιτροπής για την Ευρώπη των Ηνωμένων Εθνών σχετικά με την πρόσβαση στην πληροφόρηση, τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την προσφυγή στη δικαιοσύνη για θέματα περιβάλλοντος [15] ενισχύει το «δικαίωμα γνώσης» του κοινού, με την ευρύτερη έννοια. Οι περιβαλλοντικές συμφωνίες συμπεριλαμβάνονται ρητά στον ορισμό των «περιβαλλοντικών πληροφοριών» του άρθρου 2 της Σύμβασης. Κατά συνέπεια, είναι απαραίτητο να διασφαλίζεται ότι οι πληροφορίες για τις περιβαλλοντικές συμφωνίες παραμένουν προσπελάσιμες στο κοινό, σύμφωνα με τις ρυθμίσεις της Σύμβασης. Πέραν των νομικών θεμάτων, η διαφάνεια στις φάσεις τόσο του «σχεδιασμού» όσο και της «παράδοσης» μπορεί να αποτελέσουν σημαντικό στοιχείο για την επιτυχία των περιβαλλοντικών συμφωνιών.

[15] "Σύμβαση του Aarhus", η οποία υπογράφηκε για λογαριασμό της Κοινότητας στις 25.6.1998. Δεν έχει ακόμη εγκριθεί.

6. Κριτήρια αξιολόγησης των περιβαλλοντικών συμφωνιών

Στην ανακοίνωση του 1996 εντοπιζόταν ήδη το φάσμα των κριτηρίων που κρινόταν απαραίτητο για την ορθή χρήση (και επιτυχία) των περιβαλλοντικών συμφωνιών. Η ανακοίνωση υποδείκνυε «προηγούμενη διαβούλευση με τα ενδιαφερόμενα μέρη, μια δεσμευτική μορφή, ποσοτικούς και κλιμακούμενους χρονικούς στόχους, έλεγχο των αποτελεσμάτων και δημοσίευση της συμφωνίας και των ληφθέντων αποτελεσμάτων. Χάρις στα κριτήρια αυτά θα είναι δυνατόν να αποφευχθεί η εξαγγελία αόριστων και μόνο στόχων, η έλλειψη διαφάνειας και η ενδεχόμενη στρέβλωση του ανταγωνισμού από «λαθρεπιβάτες»»(σ. 3).

Κάθε περιβαλλοντική συμφωνία πρέπει να προσφέρει προστιθέμενη αξία, από τη σκοπιά της επικράτησης υψηλών επιπέδων προστασίας του περιβάλλοντος. Στόχος της κοινοτικής πολιτικής στα θέματα του περιβάλλοντος πρέπει πάντοτε να είναι η επικράτηση υψηλών επιπέδων προστασίας. Πριν προβεί στην αναγνώριση μίας περιβαλλοντικής συμφωνίας, η Επιτροπή πρέπει να εξασφαλίζει ότι η συμφωνία αυτή πληροί επίσης τον προαναφερόμενο όρο. Οι στόχοι της πρέπει να εκπορεύονται κυρίως από το 6ο Πρόγραμμα Δράσης για το Περιβάλλον, από τα άλλα βασικά έγγραφα της πολιτικής ή από τις Πολυμερείς Περιβαλλοντικές Συμφωνίες. Με τον τρόπο αυτό θα διασφαλίζεται ότι η συμφωνία αποδίδει πολύ περισσότερους ευεργετικούς καρπούς από τις «συνήθεις επιχειρηματικές δραστηριότητες».

Η Επιτροπή θα αποδίδει επιπλέον τη δέουσα προσοχή στα ακόλουθα κριτήρια στο πλαίσιο τόσο της αυτορρύθμισης όσο και της κανονιστικής ρύθμισης.

i. Αποτελεσματικότητα ως προς το κόστος της διαχείρισης

Στην ανακοίνωση του 1996 τονιζόταν ήδη η πιθανή αποτελεσματικότητα ως προς το κόστος που μπορεί να έχουν οι περιβαλλοντικές συμφωνίες για τη βιομηχανία. Πέρα από το πλαίσιο των γενικών επιχειρημάτων που προβάλλονται σε συνάρτηση με το σημείο αυτό - ότι θα επικρατήσει μεγαλύτερη ελευθερία για τις επιχειρήσεις αναφορικά με τον τρόπο με τον οποίο θα επιδιώκουν την επίτευξη των περιβαλλοντικών στόχων και ότι θα υπάρχει περιθώριο για δημιουργικές ειδικά προσαρμοσμένες λύσεις - οι συμφωνίες πρέπει επίσης να αξιολογούνται υπό το πρίσμα του συγκριτικού διοικητικού κόστους που συνεπάγονται για τα κοινοτικά θεσμικά όργανα. Το κόστος της διαχείρισης των περιβαλλοντικών συμφωνιών θα μπορούσε να αποδειχθεί ιδιαίτερα σημαντικό, στα θέματα που αφορούν την παρακολούθηση και την αξιολόγηση της συμμόρφωσης στο στάδιο της υλοποίησης. Οι περιβαλλοντικές συμφωνίες δεν πρέπει να οδηγούν στην επιβολή δυσανάλογων διοικητικών βαρών, σε σύγκριση με τους επιδιωκόμενους στόχους τους και σε συνάρτηση με τους άλλους διαθέσιμους μηχανισμούς πολιτικής.

ii. Αντιπροσωπευτικότητα

Η Επιτροπή, το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο πρέπει να θεωρούν ότι οι συμβαλλόμενες πλευρές είναι αντιπροσωπευτικές, οργανωμένες και υπεύθυνες. Ο βιομηχανικός κλάδος και οι αντίστοιχες ενώσεις του που συμμετέχουν σε κάποια συμφωνία θα πρέπει να αντιπροσωπεύουν τη συντριπτική πλειοψηφία του συναφούς οικονομικού κλάδου, με τις ελάχιστες δυνατές εξαιρέσεις. Όπως είναι φυσικό, θα πρέπει να καταβάλλεται η αντίστοιχη μέριμνα, πάντως, για να διασφαλίζεται η τήρηση των κανόνων του ανταγωνισμού.

iii. Ποσοτικά εκφρασμένοι και κλιμακωτοί στόχοι

Εάν η Επιτροπή προτίθεται να εκδώσει σχετική σύσταση ή να αναγνωρίσει κάποια συμφωνία που έχει συναφθεί μεταξύ ενδιαφερομένων μερών ή κάποια μονομερή δέσμευση που ανέλαβαν τα ενδιαφερόμενα μέρη, θα επαληθεύσει ότι οι στόχοι που θέτουν τα ενδιαφερόμενα μέρη καθορίζονται με σαφείς και αδιαμφισβήτητους όρους, ξεκινώντας από μία σαφώς καθορισμένη βασική αφετηρία. Εάν η συμφωνία καλύπτει μακροπρόθεσμο χρονικό ορίζοντα, θα πρέπει να εντάσσεται σε αυτήν η ακολουθητέα «γραμμή πλεύσης» με τους ενδιάμεσους στόχους. Θα πρέπει να παρέχεται η δυνατότητα να προσμετράται η συμμόρφωση με τους καθοριζόμενους αντικειμενικούς και «ενδιάμεσους» στόχους, με τρόπο προσιτό και αξιόπιστο, ο οποίος θα συμπεριλαμβάνει τη χρήση σαφών και έγκυρων δεικτών. Την ανάπτυξη των δεικτών αυτών μπορεί να διευκολύνει η χρησιμοποίηση πληροφοριών που προέρχονται από την έρευνα καθώς και επιστημονικών και τεχνολογικών βασικών δεδομένων.

Στο πλαίσιο της διαδικασίας της κανονιστικής ρύθμισης, οι στόχοι καθορίζονται ήδη στην εκάστοτε νομική πράξη. Δεν παρίσταται καμία ανάγκη επανάληψής τους στην εκάστοτε μεμονωμένη συμφωνία.

iv. Συμμετοχή της κοινωνίας των πολιτών

Προς το συμφέρον της διαφάνειας και σε απόλυτη εναρμόνιση με το 6ο ΠΔΠ, αλλά και με τη Λευκή Βίβλο για την ευρωπαϊκή διακυβέρνηση, όλες οι συμφωνίες πρέπει να δημοσιοποιούνται στον ευρύτερο δυνατό βαθμό, συμπεριλαμβανομένης της χρήσης του Ίντερνετ και των άλλων ηλεκτρονικών μέσων διάδοσης των σχετικών πληροφοριών. Το αυτό ισχύει και για τις ενδιάμεσες και τελικές εκθέσεις παρακολούθησης. Όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη - ο βιομηχανικός κλάδος, οι περιβαλλοντικές ΜΚΟ και η κοινωνία των πολιτών, με την ευρύτερη έννοια - πρέπει να ενημερώνονται σχετικά και να έχουν τη δυνατότητα υποβολής των παρατηρήσεών τους για μία περιβαλλοντική συμφωνία..

v. Παρακολούθηση και υποβολή εκθέσεων

Όταν η Επιτροπή αποφασίζει να εγκρίνει κάποια περιβαλλοντική συμφωνία μέσω της ανταλλαγής επιστολών ή μέσω της διατύπωσης κάποιας σύστασης, υποχρεούται να επαληθεύει κατά πόσο η συμφωνία περιλαμβάνει κατάλληλα σχεδιασμένο σύστημα παρακολούθησης, με σαφώς εντοπιζόμενες αρμοδιότητες για το βιομηχανικό κλάδο και τα ανεξάρτητα όργανα επαλήθευσης. Η Επιτροπή παρακολουθεί την αντίστοιχη επίτευξη των στόχων, σε συνεργασία με τις συμβαλλόμενες πλευρές της συμφωνίας.

Στο πλαίσιο της κανονιστικής ρύθμισης, οι απαιτούμενοι όροι παρακολούθησης και υποβολής εκθέσεων με σκοπό τον έλεγχο της πορείας προόδου προς την επίτευξη των περιβαλλοντικών στόχων οφείλουν να ενσωματώνονται στη νομική πράξη με την οποία καθορίζονται οι εν λόγω στόχοι. Το πρόγραμμα που αφορά την παρακολούθηση και την υποβολή εκθέσεων πρέπει να είναι λεπτομερές, διαφανές και αντικειμενικό. Προς το σκοπό αυτό, η Επιτροπή έχει τη δυνατότητα να προσφεύγει στη χρήση του σαφώς παγιωμένου καθεστώτος των περιβαλλοντικών οργάνων επαλήθευσης, βάσει του κανονισμού EMAS. Η Επιτροπή προβαίνει στην τελική αξιολόγηση του κατά πόσο επιτεύχθηκε ο βασικός περιβαλλοντικός στόχος.

vi. Αειφορία

Τα μέτρα προστασίας του περιβάλλοντος πρέπει να ευθυγραμμίζονται με την οικονομική και κοινωνική διάσταση της αειφόρου ανάπτυξης. Πρέπει επίσης να ενσωματώνεται πλήρως η προστασία των συμφερόντων των καταναλωτών (της υγείας, της ποιότητας διαβίωσης ή των οικονομικών τους συμφερόντων). Ανάλογα με το πεδίο εφαρμογής και το περιεχόμενο της εκάστοτε περιβαλλοντικής συμφωνίας, στο πλαίσιο κανονιστικής ρύθμισης, ενδέχεται να επιβάλλεται η αξιολόγηση του σχετικού αντίκτυπου, σε αρμονία με την πρόσφατη ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την αξιολόγηση του αντίκτυπου [16]. Η διάρθρωση αλλά και το βάθος της αντίστοιχης αξιολόγησης μπορεί να ποικίλουν, ανάλογα με τα χαρακτηριστικά στοιχεία κάθε συμφωνίας

[16] COM(2002)276 τελικό της 5.6.2002

vii. Συμβιβάσιμος χαρακτήρας των κινήτρων

Κάθε περιβαλλοντική συμφωνία είναι δυνατόν να αποφέρει τα αναμενόμενα αποτελέσματα, εάν οι υπόλοιποι συντελεστές και τα παρεχόμενα κίνητρα - η πίεση της αγοράς, η φορολογία και η νομοθεσία σε εθνική κλίμακα - δεν εκπέμπουν αντιφατικά σήματα στους φορείς οι οποίοι ενέχονται στη συμφωνία. Εκείνο που προέχει σε συνάρτηση με το σημείο αυτό είναι η συνέπεια της πολιτικής.

7. Διαδικαστικές απαιτήσεις

Στο σχέδιο δράσης «Απλούστευση και βελτίωση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος» έχουν γίνει διάφορες προτάσεις για τον προσδιορισμό των διαδικασιών που πρέπει να ακολουθήσουν τα τρία θεσμικά όργανα σε περίπτωση αυτορρύθμισης και από κοινού ρύθμισης. Η παρούσα ανακοίνωση προτείνει διαδικασίες που συμβιβάζονται με το πλαίσιο αυτό αλλά πρέπει να εφαρμόζονται ειδικά στις περιβαλλοντικές συμφωνίες.

7.1. Οι περιβαλλοντικές συμφωνίες ως μηχανισμός αυτορρύθμισης

Μόλις η Επιτροπή έχει ολοκληρώσει την ανάλυση κάποιας προτεινόμενης περιβαλλοντικής συμφωνίας, μπορεί να γνωστοποιήσει την αξιολόγηση και τα συμπεράσματά της στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αναφέροντας την άποψή της σχετικά με την αναγνώριση της συμφωνίας. Η πρόθεση της αναγνώρισης μιας περιβαλλοντικής συμφωνίας μπορεί να συμπεριληφθεί στο πρόγραμμα εργασίας της Επιτροπής ή σε έγγραφο ευρύτερης εμβέλειας, όπως για παράδειγμα σε προσηκόντως λεπτομερή Λευκή Βίβλο ή σε θεματική στρατηγική βάσει του 6ου ΠΔΠ. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο θα έχουν στη συνέχεια την ευκαιρία να οργανώσουν ενημερωτικές συναντήσεις ή ακροάσεις για το εκάστοτε θέμα, κατά τη διακριτική τους ευχέρεια.

* Η αξιολόγηση και τα συμπεράσματα της Επιτροπής όσον αφορά την καταλληλότητα μιας περιβαλλοντικής συμφωνίας δημοσιοποιούνται, για παράδειγμα, στην ιστοσελίδα της Επιτροπής, ούτως ώστε να παρέχεται στο ευρύτερο κοινό η δυνατότητα να ενημερώνεται σχετικά με την προτεινόμενη συμφωνία και να υποβάλλει τις αντίστοιχες παρατηρήσεις του.

* Αφού προηγουμένως εξετάσει τις παρατηρήσεις που της έχουν ενδεχομένως περιέλθει, και ιδίως τις παρατηρήσεις του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, η Επιτροπή ενδέχεται να λάβει την απόφαση να προχωρήσει στην αναγνώριση της αντίστοιχης περιβαλλοντικής συμφωνίας.

* Κάθε σύσταση που παραπέμπει σε μία περιβαλλοντική συμφωνία θα πρέπει να δημοσιεύεται στην Επίσημη Εφημερίδα. Το κείμενο της ίδιας της περιβαλλοντικής συμφωνίας θα πρέπει να δημοσιεύεται στην ιστοσελίδα της Επιτροπής.

* Η Επιτροπή επαληθεύει, εφαρμόζοντας τους προσήκοντες μηχανισμούς παρακολούθησης και υποβολής εκθέσεων, κατά πόσο έχουν επιτευχθεί ουσιαστικά οι βασικοί περιβαλλοντικοί στόχοι. Τα αποτελέσματα της παρακολούθησης και οι εκθέσεις κοινοποιούνται στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο και είναι προσπελάσιμα από το κοινό με ηλεκτρονικά μέσα επικοινωνίας.

* Η Επιτροπή έχει επίσης τη δυνατότητα να προτείνει την εφαρμογή μηχανισμών παρακολούθησης και υποβολής εκθέσεων για να αξιολογείται η επίτευξη των περιβαλλοντικών στόχων υπό τη μορφή απόφασης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου.

* Εάν κάποια συμφωνία η οποία εξετάζεται σε μία σύσταση της Επιτροπής ή σε κάποια ανταλλαγή επιστολών αποτύχει να αποδώσει τα αναμενόμενα αποτελέσματα, η Επιτροπή μπορεί να προσφύγει στη χρήση των δικαιωμάτων της ανάληψης πρωτοβουλιών και να προτείνει την έκδοση των κατάλληλων δεσμευτικών νομοθετικών ρυθμίσεων.

7.2. Οι περιβαλλοντικές συμφωνίες ως μηχανισμός από κοινού ρύθμισης

* Στο πλαίσιο του μηχανισμού της από κοινού ρύθμισης, τα βασικά στοιχεία - ιδίως ο περιβαλλοντικός στόχος και οι απαιτούμενοι όροι παρακολούθησης - και ενδεχομένως επίσης ο μηχανισμός λήψεως έμπρακτων μέτρων σε περίπτωση αποτυχίας κάποιας περιβαλλοντικής συμφωνίας - ενσωματώνονται στην ίδια τη νομική πράξη. Η τελευταία αποτελεί αντικείμενο διαβουλεύσεων με τα ενδιαφερόμενα μέρη, κατά τη φάση της προπαρασκευής της, σε απόλυτη ευθυγράμμιση με την ανακοίνωση της Επιτροπής για τα ελάχιστα πρότυπα διαβουλεύσεων και εγκρίνεται με βάση τη συνήθη διαδικασία της συναπόφασης. Με δεδομένο το προαναφερόμενο περιεχόμενο της ίδιας της νομικής πράξης, καθίσταται δυνατή η μείωση των επιβαλλόμενων διαδικαστικών απαιτήσεων για τις μεμονωμένες περιβαλλοντικές συμφωνίες, οι οποίες υποβάλλονται στο πλαίσιο της νομικής πράξης.

* Εφόσον η Επιτροπή αποφασίσει ότι η από κοινού ρύθμιση αποτελεί τον καλύτερο τρόπο επίτευξης ενός περιβαλλοντικού στόχου και εφόσον τα ουσιώδη στοιχεία της πρότασής της βασίζονται σε ισχύουσα ή προτεινόμενη εθελοντική συμφωνία την οποία η Επιτροπή θεωρεί ικανοποιητική, η Επιτροπή ενσωματώνει τα στοιχεία αυτά στην πρότασή της και τα υποστηρίζει στο πλαίσιο των συζητήσεων με τα άλλα θεσμικά όργανα, κάνοντας χρήση των δυνατοτήτων που της παρέχονται σύμφωνα με την ανακοίνωση για το σχέδιο δράσης «Απλούστευση και βελτίωση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος».

* Η περιβαλλοντική συμφωνία θα πρέπει να δημοσιοποιείται στην ιστοσελίδα της Επιτροπής. Τα αποτελέσματα της παρακολούθησης και ο συναφείς εκθέσεις θα πρέπει να είναι διαθέσιμα με ηλεκτρονικά μέσα επικοινωνίας.

* Όπως και στην περίπτωση της αυτορρύθμισης, η Επιτροπή έχει πάντα τη δυνατότητα στο πλαίσιο της από κοινού ρύθμισης να προσφύγει στη χρήση των δικαιωμάτων της ανάληψης πρωτοβουλιών και να προτείνει την έκδοση κατάλληλων δεσμευτικών νομοθετικών ρυθμίσεων εάν η συμφωνία αποτύχει να αποδώσει τα αναμενόμενα αποτελέσματα.

Σκοπός των προαναφερόμενων διαδικασιών είναι να διασφαλίζεται ότι οι περιβαλλοντικές συμφωνίες θα χρησιμοποιούνται με τον κατάλληλο τρόπο, όταν θεωρείται ότι συνιστούν αυθεντικό συμπλήρωμα των υφιστάμενων λειτουργικών μέσων πολιτικής. Ταυτόχρονα, πρέπει να διασφαλίζουν την απαιτούμενη συμμετοχή των ευρωπαϊκών οργάνων στην εν λόγω διαδικασία, κατά περίπτωση.

8. Συμπεράσματα: τα επόμενα βήματα

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή επιθυμεί να ενθαρρύνει την προετοιμασία εθελοντικών περιβαλλοντικών μέτρων καθώς και περιβαλλοντικών συμφωνιών σε κοινοτικό επίπεδο, σε ευρύτατο φάσμα κλάδων, πέρα από εκείνους για τους οποίους η Επιτροπή εξήγγειλε πρόθεση να θεσπίσει νομοθετικά μέτρα.

Η Επιτροπή προτίθεται, από την πλευρά της, να προβεί σε αναγνώριση και χρήση των περιβαλλοντικών συμφωνιών σε κοινοτικό επίπεδο, επιλεκτικά, ανάλογα με τα δεδομένα της εκάστοτε περίπτωσης. Εφόσον ο εν λόγω λειτουργικός μηχανισμός δεν θα αποτελεί υποχρεωτικά τον καταλληλότερο, υπό όλες τις περιστάσεις, είναι χρήσιμο να εντοπισθεί ήδη ένας περιορισμένος αριθμός τομέων πολιτικής, στους οποίους οι περιβαλλοντικές συμφωνίες είναι σε θέση να προσφέρουν προστιθέμενη αξία ή στο πλαίσιο των οποίων οι συμβαλλόμενες πλευρές έχουν ήδη εκφράσει την πρόθεσή τους να υποβάλουν τις συναφείς συμφωνίες. Συνολικά, εάν εξαιρεθούν οι καθαρά αυθόρμητες αποφάσεις που έχουν ληφθεί από ενδιαφερόμενα μέρη σε τομείς στους οποίους η Επιτροπή δεν πρότεινε ποτέ νομοθεσία ούτε έχει εκδηλώσει τέτοια πρόθεση, δεν φαίνεται πιθανόν να εξετασθούν περισσότερες από τέσσερις έως έξι περιβαλλοντικές συμφωνίες κατά το υπόλοιπο χρονικό διάστημα της θητείας της Επιτροπής:

- Πρώιμο υποψήφιο θα μπορούσε να αποτελέσει η στρατηγική για το PVC.

- Παρομοίως, οι περιβαλλοντικές συμφωνίες θα μπορούσαν να θεωρηθούν σκέλος των έμπρακτων μέτρων εφαρμογής της Πράσινης Βίβλου σχετικά με την Ολοκληρωμένη Πολιτική Προϊόντων [17]. Ο ακριβής προσδιορισμός του πιθανού πεδίου εφαρμογής των περιβαλλοντικών συμφωνιών στο συγκεκριμένο τομέα θα εξαρτηθεί φυσικά από την έκβαση του υπό εξέλιξη διαλόγου με αντικείμενο την Πράσινη Βίβλο.

[17] COM(2001)68 της 7ης Φεβρουαρίου 2001

- Άλλοι τομείς πολιτικής στους οποίους θα μπορούσε να εξετασθεί το ενδεχόμενο της εφαρμογής του λειτουργικού μηχανισμού αποτελούν οι θεματικοί τομείς της διαχείρισης των αποβλήτων και της αλλαγής του κλίματος. Οι υφιστάμενες συμφωνίες για τη μείωση των εκπομπών CO2 από τα επιβατηγά οχήματα θα μπορούσαν να συμπληρωθούν από παρεμφερείς περιβαλλοντικές συμφωνίες για τα ελαφρά εμπορικά οχήματα (LVC). Επιπλέον, στην ανακοίνωση με τίτλο «Για έναν ολοκληρωμένο ευρωπαϊκό σιδηροδρομικό χώρο» [18] προτείνεται, ως πιθανό μέτρο πολιτικής, η ανάληψη εθελοντικών δεσμεύσεων για τη μετατροπή του χρησιμοποιούμενου τροχαίου υλικού, ώστε να εξασφαλίζεται η συμμόρφωση με τις περιβαλλοντικές απαιτήσεις που ισχύουν για το νέο τροχαίο σιδηροδρομικό υλικό.

[18] COM(2002)18 της 23ης Ιανουαρίου 2002

Η Επιτροπή θα εξακολουθήσει να διερευνά τις δυνατότητες περαιτέρω ανάπτυξης άλλων επιπρόσθετων πρακτικών διαδικασιών εφαρμογής, οι οποίες θα ήταν δυνατό να συμπληρώνουν τα δύο μοντέλα που σκιαγραφήθηκαν προηγουμένως.