EL Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης C 204/77

Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την Πράσινη Βίβλο σχετικά με το μέλλον του Κοινού Ευρωπαϊκού Συστήματος Ασύλου

COM(2007) 301 τελικό

(2008/C 204/17)

Στις 6 Ιουνίου 2007 και σύμφωνα με το άρθρο 262 της Συνθήκης περί Ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, η Επιτροπή αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την

«Πράσινη Βίβλο σχετικά με το μέλλον του Κοινού Ευρωπαϊκού Συστήματος Ασύλου»

Το ειδικευμένο τμήμα «Απασχόληση, κοινωνικές υποθέσεις, δικαιώματα του πολίτη», στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 21 Φεβρουαρίου 2008, με βάση εισηγητική έκθεση της κ. LE NOUAIL MARLIERE.

Κατά την 443η σύνοδο ολομέλειάς της της 12ης και 13ης Μαρτίου 2008 (συνεδρίαση της 12ης Μαρτίου 2008), η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 118 ψήφους υπέρ, 1 ψήφο κατά και 9 αποχές, την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή της διαβούλευσης για την «ΠΡΑΣΙΝΗ ΒΙΒΛΟ σχετικά με το μέλλον του Κοινού Ευρωπαϊκού Συστήματος Ασύλου»

1.1 Το μελλοντικό Κοινό Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασύλου, βασίζεται νομικά στη Συνθήκη του Άμστερνταμ (1999), και συγκεκριμένα στον τίτλο IV, Θεωρήσεις, Άσυλο, Μετανάστευση και άλλες πολιτικές σχετικές με την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων, καθώς και στις αποφάσεις της Συνόδου Κορυφής του Τάμπερε, Φινλανδία, 1999, και της Χάγης προσφάτως. Θα πρέπει επίσης να υπενθυμισθούν και οι «λειτουργικές» ρίζες του, δηλαδή ο κανονισμός του Δουβλίνου Ι, το 1997, και του Δουβλίνου ΙΙ, το 2003, ο οποίος άρχισε να ισχύει το 2006, και η Συμφωνία του Σένγκεν του 1985, η οποία επεκτάθηκε προσφάτως, το 2007, σε μία σειρά νέων κρατών μελών. Επίσης, δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι ο βασικός στόχος ήταν η μεταφορά και η εφαρμογή της Διεθνούς Σύμβασης για την προστασία των προσφύγων της Γενεύης, του 1951, που έχουν επικυρώσει τα περισσότερα κράτη μέλη, κατά τρόπο ομοιόμορφο στο σύνολο της ΕΕ, διασφαλίζοντας ούτως την πραγματική παροχή διεθνούς προστασίας στα άτομα που τη χρειάζονται. Και αυτό με τη βούληση να καταστεί η ΕΕ ένας ενιαίος χώρος προστασίας για τους πρόσφυγες, βάσει της πλήρους και συνολικής εφαρμογής της Σύμβασης της Γενεύης και των κοινών ανθρωπιστικών αξιών του συνόλου των κρατών μελών. Το σχέδιο δράσης για την υλοποίηση του προγράμματος της Χάγης προβλέπει την υιοθέτηση της πρότασης για τη δημιουργία συστήματος ασύλου μέχρι τα τέλη του 2010.

1.2 Ενόψει της έναρξης της δεύτερης φάσης και πριν από την εγκαινίαση του σχεδίου δράσης της, το οποίο προτίθεται να δημοσιεύσει τον Ιούλιο του 2008, η Επιτροπή ανέλαβε ευρεία διαδικασία διαβούλευσης μέσω της δημοσίευσης της παρούσας Πράσινης Βίβλου, με σκοπό τον καθορισμό των διαφόρων δυνατοτήτων επιλογής που θα ήταν δυνατές βάσει του ισχύοντος κοινοτικού νομοθετικού πλαισίου.

1.3 Το πρόγραμμα του Τάμπερε, το οποία αργότερα επιβεβαιώθηκε από εκείνο της Χάγης, είναι δυνατόν να συνοψισθεί ως εξής: δημιουργία κοινής διαδικασίας ασύλου, ενιαίου συστήματος, ομοιογενούς πλαισίου και υψηλού επιπέδου εναρμονισμένης προστασίας σε όλα τα κράτη μέλη με σκοπό τη διασφάλιση της εφαρμογής της Σύμβασης της Γενεύης με ομοιόμορφο τρόπο.

1.4 Κατά τη διάρκεια της πρώτης φάσης, από το 1999 μέχρι το 2006, η θέσπιση των τεσσάρων βασικών νομοθετικών πράξεων αποτέλεσε το υφιστάμενο κεκτημένο και έθεσε τις βάσεις του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου. Η Επιτροπή μεριμνά για τη μεταφορά και την εφαρμογή εντός των καθορισμένων προθεσμιών των νομοθετικών πράξεων που ήδη έχουν υιοθετηθεί.

1.5 Αν και η αξιολόγηση των οργάνων της πρώτης φάσης δεν έχει ολοκληρωθεί ακόμη, η Επιτροπή λαμβάνοντας υπόψη της την ανάγκη για την έγκαιρη προώθηση των προτάσεων ενόψει της δεύτερης φάσης προκειμένου αυτές να υιοθετηθούν το 2010, κρίνει απαραίτητο να αρχίσει ήδη από τώρα μία σε βάθος μελέτη και συζήτηση σχετικά με τη μελλοντική αρχιτεκτονική του συστήματος ασύλου.

1.6 Η Επιτροπή θέτει επίσης ως στόχο την επίτευξη μεγαλύτερης αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών μελών, την ενίσχυση των δυνατοτήτων όλων των παραγόντων και της γενικής ποιότητας της διαδικασίας, την κάλυψη των υφιστάμενων κενών και την εναρμόνιση των ισχυουσών πρακτικών, χάρη στην εφαρμογή συνοδευτικών μέτρων σε θέματα πρακτικής συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών.

1.7 Η Επιτροπή διάρθρωσε τη διαβούλευση σε 4 κεφάλαια και 35 ερωτήσεις: νομοθετικές πράξεις, εφαρμογή, αλληλεγγύη και επιμερισμός των βαρών, εξωτερική διάσταση.

2. Σύνοψη των συμπερασμάτων και των συστάσεων

2.1 Η ΕΟΚΕ, λαμβάνοντας υπόψη τις (πολυάριθμες) υιοθετηθείσες γνωμοδοτήσεις της σχετικά με το θέμα, τις συστάσεις των ΜΚΟ που ενεργοποιούνται στον τομέα της βοήθειας στους πρόσφυγες, καθώς και τις παρατηρήσεις που υπέβαλε η UNHCR (1) στην πορτογαλική και σλοβενική Προεδρία της ΕΕ.

2.2 Υπενθυμίζοντας ότι τα θέματα ασύλου αντιμετωπίζονται πλέον με βάση την ειδική πλειοψηφία στους κόλπους του Συμβουλίου, ενώ εκείνα της μετανάστευσης απαιτούν ακόμη ομοφωνία εν αναμονή της υπαγωγής τους στο καθεστώς της ειδικής πλειοψηφίας στο πλαίσιο της Συνθήκης της Λισσαβώνας, η ΕΟΚΕ συνιστά στην Επιτροπή και το Συμβούλιο, κατά την εφαρμογή μίας κοινής διαδικασίας, να μεριμνούν για τον αποκλεισμό ή την αποφυγή της επίκλησης των εθνικών ρητρών εξαίρεσης, τις οποίες ορισμένα κράτη μέλη χρησιμοποιούν συχνά («pot out»).

2.3 Η ΕΟΚΕ υποστηρίζει την υιοθέτηση ενός ισότιμου συστήματος ασύλου, δηλαδή με ανθρώπινο πρόσωπο, το οποίο να λαμβάνει υπόψη του τις ανάγκες προστασίας των αιτούντων άσυλο, ως έναν πραγματικό στόχο μεταξύ των στόχων για την οικοδόμηση μίας Ευρώπης που να είναι και κοινωνική. H EOKE υπενθυμίζει ότι αυτοί οι κοινωνικοί στόχοι δεν ανταγωνίζονται ούτε αποκλείουν τα συμφέροντα οικονομικής φύσεως ή ασφάλειας των πληθυσμών υποδοχής ή των κρατών μελών.

2.4 Εκφράζει την επιθυμία της για τη δημιουργία συνθηκών που να ευνοούν το σεβασμό των διεθνών Συμβάσεων, των κοινοτικών οδηγιών σε συμφωνία με το διεθνές και το ανθρωπιστικό δίκαιο και της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Διαφύλαξης των Ανθρώπινων Δικαιωμάτων του Συμβουλίου της Ευρώπης, για τον καλύτερο επιμερισμό των βαρών που επαφίενται στα κράτη μέλη, για την επανεγκατάσταση και την ταχεία ένταξη των ατόμων που τυγχάνουν προσφυγικής ή επικουρικής προστασίας, καθώς και για μία ειλικρινή πολιτική συνεργασίας και συν-ανάπτυξης που να βελτιώνει το πραγματικό επίπεδο δημοκρατίας ορισμένων τρίτων χωρών και να συμβάλει στη διεθνή αλληλεγγύη ως απάντηση στις ανάγκες όσον αφορά το άσυλο.

2.5 Για το σκοπό αυτό, συνιστά μέτρα που θα πρέπει να θεωρούνται ως αδιαχώριστα και αλληλοσυμπληρωματικά:

2.5.1 Τα άτομα που χρήζουν διεθνούς προστασίας θα πρέπει να μπορούν σε κάθε περίπτωση να εισέρχονται στην επικράτεια της ΕΕ, ανεξάρτητα από το επίπεδο ενίσχυσης των ελέγχων, προκειμένου να γίνεται σεβαστό τουλάχιστον το δικαίωμα υποβολής αίτησης ασύλου, ανεξάρτητα από τη μορφή του, καθώς και η δυνατότητα πρόσβασης σε μία δίκαιη και αποτελεσματική διαδικασία.

2.5.2 Οι αιτήσεις για την αναγνώριση του καθεστώτος του πρόσφυγα θα πρέπει σε κάθε περίπτωση να αποτελούν αντικείμενο εξέτασης και η απόφαση να αποδίδεται και να αιτιολογείται γραπτώς από την αρχή λήψης απόφασης πριν από την εξέταση της δυνατότητας παροχής επικουρικής προστασίας, συμπεριλαμβανομένης και της περίπτωσης των αιτήσεων που υποβλήθηκαν στα σύνορα.

2.5.3 Οι αιτούντες άσυλο θα πρέπει να είναι ελεύθεροι να επιλέξουν τη χώρα στην οποία θα απευθύνουν την αίτηση.

2.5.4 Οι μη συνοδευόμενοι ανήλικοι και οι γυναίκες θα πρέπει να τυγχάνουν πραγματικής ειδικής προστασίας, όπως και τα ευάλωτα άτομα (2): αιτούντες άσυλο που βρίσκονται σε μειονεκτική θέση από φυσικής, ψυχολογικής ή διανοητικής απόψεως και χρήζουν ειδικής βοήθειας: έγκυες, παιδιά, ηλικιωμένοι, ασθενείς, ανάπηροι, κλπ.

2.5.5 Οι ιδιαίτερες διώξεις που υφίστανται ορισμένες γυναίκες θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη και να θεωρούνται λόγοι παροχής προστασίας, σε προσωπικό επίπεδο και ανεξάρτητα από τα άτομα τα οποία συνοδεύουν ή από τα οποία συνοδεύονται (ανήλικα παιδιά ή σύζυγοι, γονείς, λοιποί) (3).

2.5.6 Οι αιτήσεις όλων των αιτούντων άσυλο θα πρέπει να εξετάζονται πραγματικά και ατομικά, με τη βοήθεια διερμηνέα, δωρεάν νομικής συνδρομής και με τη διάθεση επαρκούς προθεσμίας για την υποβολή τους.

2.5.7 Οι βασικές αρχές, στις οποίες οφείλει να υπακούει μία διαδικασία ασύλου, θα πρέπει να εφαρμόζονται σε όλες τις αιτήσεις ασύλου, συμπεριλαμβανομένων και εκείνων που είναι εμφανώς αβάσιμες.

2.5.8 Οι προσφυγές για αποφάσεις μη αναγνώρισης του καθεστώτος του πρόσφυγα ή του δικαιούχου επικουρικής προστασίας θα πρέπει να είναι πάντοτε ανασταλτικές ενδεχόμενων αποφάσεων επαναπροώθησης, κυρίως για τα άτομα που μετά από την επαναπροώθησή τους σε άλλη χώρα είναι δυνατόν να απειληθεί η ζωή ή η ελευθερία τους.

2.5.9 Η ένταξη και η επανεγκατάσταση σε κανονικές και αξιοπρεπείς συνθήκες ζωής θα πρέπει να διασφαλίζονται μέσω της πρόσβασης στην αυτονομία, οι συνθήκες για την οποία θα πρέπει να διατίθενται το συντομότερο δυνατόν από τη στιγμή άφιξης και σε συμφωνία με τον ενδιαφερόμενο: πρόσβαση σε ιατρική μέριμνα, εξοικείωση και εκμάθηση της γλώσσας, επαφές με τις ενώσεις που δραστηριοποιούνται στον τομέα της βοήθειας στους πρόσφυγες και με τον τοπικό πληθυσμό, κατάρτιση, συμπεριλαμβανομένης και της αξιολόγησης και της αναγνώρισης προσόντων, πρόσβαση σε νόμιμη εργασία, κλπ.

2.6 Συνιστά οι ΜΚΟ και οι ενώσεις που δραστηριοποιούνται στον τομέα της νομικής, υλικής και ανθρωπιστικής βοήθειας στους πρόσφυγες να έχουν πάντοτε πρόσβαση στα κέντρα παραμονής και κράτησης, είτε αυτά είναι ανοιχτά είτε φυλασσόμενα, και όσον αφορά τις πιθανές λύσεις για την επανεγκατάσταση των ατόμων των οποίων αναγνωρίσθηκε το καθεστώς του πρόσφυγα, και υπό την προοπτική του επιμερισμού των βαρών μεταξύ των κρατών μελών, η ΕΤΠ παραπέμπει στη γνωμοδότησή της CESE 1643-2004 της 15ης Δεκεμβρίου 2004 και συγκεκριμένα στο σημείο 2.4, στο οποίο αναφέρεται: «Οι συνθήκες παρουσίας των ΜΚΟ και των ενώσεων βοήθειας προς τους πρόσφυγες στα κέντρα υποδοχής πρέπει να βελτιωθούν, με την συνομολόγηση συμφωνιών εταιρικής σχέσεις με τις αρχές της χώρας υποδοχής ή τουλάχιστον με την διασάφηση των δικαιωμάτων τους».

2.6.1 Οι εν λόγω αξιοπρεπείς κανόνες υποδοχής θα πρέπει να ισχύουν αδιακρίτως για όλους τους αιτούντες άσυλο που είναι επιλέξιμοι για το καθεστώς του πρόσφυγα ή για επικουρική προστασία.

2.6.2 Θα πρέπει να προτιμώνται εναλλακτικές λύσεις (στέγαση σε ανοιχτά κέντρα) από τη συστηματική κράτηση των αιτούντων άσυλο σε πλήρως κλειστά και απροσπέλαστα στις ΜΚΟ, και κάποτε και στον Ερυθρό Σταυρό, κέντρα.

2.7 Η ΕΟΚΕ συμβουλεύει να αποφεύγεται η χρήση καταλόγων με τις αποκαλούμενες ασφαλείς χώρες (τήρηση των διαδικασιών ατομικής εξέτασης που δικαιούνται οι αιτούντες άσυλο, σύμφωνα με την Συνθήκη της Γενεύης) και να επανεξετασθεί ο χαρακτηρισμός «ασφαλείς τρίτες χώρες», ο οποίος δόθηκε σε τρίτες χώρες καταγωγής ή διέλευσης και ο οποίος στερεί από τους αιτούντες άσυλο τη δυνατότητα εξέτασης της ατομικής κατάστασής τους και τα απορρέοντα σχετικά δικαιώματα (4).

2.8 Ωστόσο, και σε περίπτωση που διατηρηθούν οι κατάλογοι των χωρών των θεωρούμενων «ασφαλών», οι κατάλογοι αυτοί θα πρέπει να είναι κοινοί για τα κράτη μέλη και να έχουν εγκριθεί από το Ευρωκοινοβούλιο και τα εθνικά κοινοβούλια, λαμβανομένων υπόψη των πληροφοριών που έδωσαν οι ΜΚΟ μετά από τη δέουσα διαβούλευση και, εν πάση περιπτώσει, δεν θα πρέπει να χρησιμοποιούνται πλέον εν αναμονή των ανωτέρω.

2.9 Θα πρέπει να διατίθεται κατάρτιση όσον αφορά το δίκαιο για το άσυλο και το ανθρωπιστικό δίκαιο στους ακτοφύλακες και τους υπαλλήλους των δημόσιων αρχών και των δημόσιων ή ιδιωτικών υπηρεσιών που έρχονται σε επαφή με τους αιτούντες άσυλο στα πρώτα ή στα διαδοχικά στάδια (αστυνομία, τελωνεία, υγειονομικές αρχές, εκπαίδευση, απασχόληση).

2.10 Επαναλαμβάνει και επιμένει στη σύσταση να λαμβάνονται υπόψη οι υποχρεώσεις που αναλαμβάνουν οι τοπικές και περιφερειακές αρχές σε θέματα παροχής πρώτης βοήθειας και μόνιμης ένταξης, όταν αναγνωρίζεται στους αιτούντες το καθεστώς του πρόσφυγα ή του δικαιούχου διεθνούς προστασίας, και, κατά συνέπεια, να συμπεριλαμβάνονται κατά τρόπο ισότιμο στην επεξεργασία κοινής πολιτικής ασύλου, καθώς και να διατηρηθεί και να αποσαφηνισθεί η χρήση και η διάθεση των κονδυλίων του ΕΤΑ, όπως εξειδικεύεται κατωτέρω.

2.11 Εγκρίνει τη δημιουργία ενός ευρωπαϊκού γραφείου υποστήριξης των κρατών μελών, εφόσον βέβαια αυτό συμπληρώνει την εργασία των περιφερειακών και τοπικών κέντρων της UNHCR και υπό την προϋπόθεση ότι ανταποκρίνεται στους στόχους — τη βελτίωση της ποιότητας και της συνοχής των αποφάσεων προκειμένου να διασφαλίζεται ότι τα άτομα που χρήζουν διεθνούς προστασίας βρίσκουν την εν λόγω προστασία, ανεξάρτητα από το σημείο που υποβάλουν την αίτηση στην ΕΕ, και τη διαρκή αξιολόγηση της πλήρους συμφωνίας των ευρωπαϊκών κανόνων με το διεθνές δίκαιο για τους πρόσφυγες και το ανθρωπιστικό δίκαιο. Αυτό το γραφείο υποστήριξης θα μπορούσε να διοργανώνει κύκλους κατάρτισης για τους ακτοφύλακες, προκειμένου αυτοί να μπορούν να ξεχωρίζουν τους πρόσφυγες από τους λοιπούς μετανάστες, σε συνεργασία με την UNHCR, η οποία μέχρι στιγμής αναλαμβάνει ή συμμετέχει σε αυτούς τους κύκλους, κυρίως — αλλά όχι μόνο — στα ανατολικά σύνορα της ΕΕ μετά από τη διεύρυνση της ζώνης Σένγκεν (Ουγγαρία, Πολωνία, Σλοβακία, Σλοβενία).

2.12 Συνιστά τα μέτρα που θα ληφθούν για τον έλεγχο της μετανάστευσης να μην καταστούν αιτία παραβίασης των βασικών δικαιωμάτων, και κυρίως του δικαιώματος αίτησης και χορήγησης ασύλου λόγω διώξεων.

2.13 Ζητεί να προβληθεί δεόντως η απόλυτη υποχρέωση των κυβερνητών σκαφών, σε περίπτωση αναχαίτισης και διάσωσης στη θάλασσα, να σπεύδουν σε βοήθεια των ατόμων που βρίσκονται σε κατάσταση κινδύνου. Θα πρέπει ακόμη να επιλυθεί το πρόβλημα της ελλιπούς αναγνώρισης των ευθυνών των κυβερνητών σκαφών κατά την αποβίβαση ατόμων που διασώθηκαν στη θάλασσα, να οργανώνεται η εξέταση των αιτήσεων το συντομότερο δυνατόν και να διατίθεται ενδεχομένως διεθνής προστασία.

2.14 Όσον αφορά δε στην ιδιαίτερη συζήτηση για τη θέσπιση μίας κοινής και ενιαίας διαδικασίας σε ευρωπαϊκό επίπεδο, παραπέμπει στη γνωμοδότησή της CESE 1644/2004, της 15ης Δεκεμβρίου 2004, και συγκεκριμένα στις συστάσεις και τις προειδοποιήσεις για την υποβάθμιση του επιπέδου των κανόνων προστασίας που θα μπορούσε να προκύψει κατά την περίοδο 2004/2008, δηλαδή από τη διαβούλευση για ενιαία διαδικασία μέχρι τη δημοσιοποίηση της Πράσινης Βίβλου για κοινή πολιτική ασύλου.

2.15 Υπενθυμίζει στα κράτη μέλη ότι, ανεξάρτητα από τη μορφή της διαδικασίας (διοικητική ή δικαστική), όλα τα στάδιά της θα πρέπει να υπακούουν σε μία λογική προστασίας και όχι απόδοσης κατηγοριών.

2.16 Ζητεί από την Επιτροπή και το Συμβούλιο να διασφαλίσουν την ορατότητα και τη διαφάνεια στη χορήγηση και τη χρήση των κονδυλίων του Ευρωπαϊκού Ταμείου Προσφύγων για την περίοδο 2008-2013, στο πλαίσιο του γενικού προγράμματος «Αλληλεγγύη και διαχείριση των μεταναστευτικών ροών», όπως συνιστά στη σχετική γνωμοδότησή της (5), και κυρίως «να λάβουν συγκεκριμένα μέτρα στο πλαίσιο των αποφάσεων σχετικά με τη σύσταση των διαφόρων αυτών ταμείων προκειμένου οι μη κρατικοί φορείς να συμμετέχουν όσο το δυνατόν νωρίτερα στο ετήσια και πολυετές πλαίσιο των κατευθύνσεων που καθορίζονται από τα κράτη μέλη και την ίδια την Επιτροπή».

2.17 Συνιστά τα χρηματοοικονομικά κίνητρα που κλιμακώνονται ανάλογα με τις σημαντικές προσπάθειες ορισμένων κρατών μελών, όπως για παράδειγμα η Σουηδία, ή τις περιορισμένες δυνατότητες άλλων (όσον αφορά τη γεωγραφική έκταση και τον πληθυσμό), όπως για παράδειγμα η Μάλτα και η Κύπρος, να μην δώσουν τη δυνατότητα σε άλλα κράτη μέλη να απαλλαγούν από ορισμένες από τις ευθύνες ή υποχρεώσεις τους, τόσο όσον αφορά την πρόσβαση στην επικράτεια όσο και την εξέταση των αιτήσεων ή την εσωτερική (αλληλεγγύη και καταμερισμός) ή εξωτερική εγκατάσταση (συμβολή στις προσπάθειες εκτός συνόρων) ομάδων προσφύγων.

3. Γενικές παρατηρήσεις

3.1 Η ΕΟΚΕ επιδοκιμάζει τη δημόσια διαβούλευση για το μελλοντικό κοινό ευρωπαϊκό σύστημα ασύλου, η οποία γίνεται μέσω της παρούσας Πράσινης Βίβλου. Εκφράζει την ικανοποίησή της για το γεγονός ότι η Επιτροπή προβάλλει τον τρόπο αντιμετώπισης των ανεπαρκειών του ευρωπαϊκού νομικού συστήματος και των διαφορών μεταξύ των ευρωπαϊκών νόμων και των πρακτικών των κρατών μελών.

3.2 Η ΕΟΚΕ ενθαρρύνει την Επιτροπή και το Συμβούλιο να μεριμνήσουν ώστε οι συζητήσεις για τον τρόπο διαχείρισης των συνόρων να μη διαβρώσουν το θεμελιώδες δικαίωμα της αίτησης ασύλου ή διεθνούς προστασίας, σε αυτό συμπεριλαμβάνονται τα μέτρα για τα επίγεια, εναέρια και θαλάσσια σύνορα, και συγκεκριμένα η αναχαίτιση και η διάσωση στη θάλασσα, είτε στο εσωτερικό είτε στο εξωτερικό των χωρικών υδάτων των κρατών μελών.

3.3 Στο πλαίσιο της καταπολέμησης κυρίως της τρομοκρατίας, καθώς και της καταπολέμησης της εγκληματικότητας και της εμπορίας ανθρώπων, η ΕΟΚΕ ζητεί επίμονα από την Επιτροπή και το Συμβούλιο να φροντίσουν ώστε η παγκόσμια έλλειψη ασφάλειας να μην έχει αρνητικό αντίκτυπο στη στάση της δημόσιας γνώμης έναντι των προσφύγων και των αιτούντων άσυλο και να μην απειληθεί η ακεραιότητα και η φύση του ασύλου.

4. Ειδικές παρατηρήσεις

4.1 Νομοθετικές πράξεις. Διεκπεραίωση αιτήσεων ασύλου. Οι εθνικές ρήτρες εξαίρεσης.

Σύμφωνα με την Επιτροπή, η οποία βασίζεται σε μία σειρά εκθέσεων ΜΚΟ και της Ύπατης Αρμοστείας των ΗΕ για τους Πρόσφυγες (UNHCR), η οδηγία «περί διαδικασιών ασύλου» προβλέπει ορισμένες διαδικαστικές προδιαγραφές στη βάση ελαχίστων κοινών κριτηρίων, ενώ χαρακτηρίζεται και από μεγάλη ευελιξία όσον αφορά εθνικές προσαρμογές και ρήτρες εξαίρεσης για τα κράτη μέλη. Κατ` αυτόν τον τρόπο, οι επιδιώκοντες προστασία στην ΕΕ διαθέτουν διαφορετικά εχέγγυα ανάλογα με τη χώρα στην οποία απευθύνονται και, μάλιστα σε ορισμένες περιπτώσεις, ανάλογα με την περιοχή μίας χώρας στην οποία υποβάλλουν την αίτηση ασύλου τους. Επίσης, αυτή η χαλαρότητα επέτρεψε δυστυχώς τη σταδιακή υποχώρηση του επιπέδου σεβασμού των δικαιωμάτων των αιτούντων άσυλο, όπως καταδεικνύουν ορισμένες τροποποιήσεις των εθνικών νομοθεσιών.

Η ΕΟΚΕ υποστηρίζει το στόχο για τη δημιουργία ενός Κοινού Ευρωπαϊκού Συστήματος Ασύλου (ΚΕΣΑ), ο οποίος βασίζεται στη θεμελιώδη επιδίωξη της διασφάλισης για κάθε αιτούντα άσυλο πρόσβασης σε δίκαιες και αποτελεσματικές διαδικασίες. Ως εκ τούτου, η εφαρμογή κοινής διαδικασίας φαίνεται ελάχιστα συμβατή με τις εθνικές ρήτρες εξαίρεσης, οι οποίες χρησιμοποιούνται ευρύτατα από τα κράτη μέλη. Η ΕΟΚΕ πρόκειται να επιδείξει ιδιαίτερη προσοχή στον κοινό χαρακτήρα των ειδικών διαδικασιών που προτείνονται στο «σχέδιο δράσης» της Επιτροπής. Θα επιδείξει επίσης μεγάλη προσοχή ώστε ο ορισμός των διαδικαστικών κανόνων και κριτηρίων να μην υπακούει στο χαμηλότερο κοινό παρονομαστή όσον αφορά στην προστασία των προσφύγων.

4.2 Ασφαλείς χώρες καταγωγής

Η ΕΟΚΕ εκφράζει την ανησυχία της για τα εμπόδια στην πρόσβαση σε ισότιμη διαδικασία για ορισμένους αιτούντες άσυλο, τα οποία έρχονται σε αντίφαση με την αρχή για τη μη διακριτική μεταχείριση της Σύμβασης της Γενεύης (άρθρο 3).

Αυτό ισχύει για τα άτομα τα προερχόμενα από χώρες θεωρούμενες «ασφαλείς χώρες» ή «ασφαλείς τρίτες χώρες» και των οποίων η αίτηση είναι δυνατόν να κριθεί «αβάσιμη» μετά από ταχεία εξέταση ή βάσει «ταχύρρυθμης» ή «κατά προτεραιότητα» διαδικασίας, χωρίς τη δυνατότητα προσφυγής με ανασταλτικό αποτέλεσμα. Το γεγονός ότι τα κράτη μέλη δεν κατάφεραν να συνεννοηθούν επί ενός κοινού καταλόγου «διαπιστωθεισών ανισοτήτων», κυρίως σε εφαρμογή του κανονισμού του Δουβλίνου II: «το υπεύθυνο κράτος» μπορεί να χαρακτηρίσει την αίτηση απαράδεκτη βάσει του εθνικού καταλόγου του για τις ασφαλείς χώρες, δεδομένου ότι η σχετική χώρα καταγωγής δεν περιλαμβάνεται στον κατάλογο του κράτους που απορρίπτει την αίτηση.

Η ΕΟΚΕ συνιστά στα κράτη μέλη να καταλήξουν ταχέως στην κατάρτιση ενιαίου καταλόγου.

Υπενθυμίζοντας ότι «θα πρέπει να επιδιωχθεί η διασφάλιση της ελεύθερης και χωρίς περιορισμούς πρόσβασης τόσο στην επικράτεια όσο και στις διαδικασίες χορήγησης ασύλου σε όλα τα κράτη μέλη» (6), η ΕΟΚΕ θεωρεί, εξάλλου ότι η έννοια της ασφαλούς χώρας «δεν είναι σε καμία περίπτωση επαρκής για να αιτιολογηθεί η απόρριψη μίας αίτησης» (7), αλλά θα πρέπει να συνοδεύεται από ειδική εξέταση, σε εφαρμογή της Σύμβασης της Γενεύης. Πράγματι, η ατομική εξέταση όλων των αιτήσεων παροχής προστασίας και ασύλου δεν επιτρέπει να θεωρείται ότι μία χώρα είναι ασφαλής για όλους και ότι ένα άτομο δεν είναι δυνατόν να υφίσταται ενδεχομένως διώξεις εξαιτίας του ιδιαίτερου καθεστώτος του (επειδή ανήκει σε μία κοινωνική ομάδα, διώξεις από μη κρατικούς παράγοντες, κλπ.).

Επιπλέον, είναι δυνατόν να υπογραμμισθεί ότι ο μηχανισμός αυτός δεν επιτρέπει να διασφαλισθεί ότι η τρίτη χώρα στην οποία θα επαναπροωθηθεί ένας αιτών άσυλο θα του προσφέρει πραγματική και διαρκή προστασία.

4.3 Προσφυγή με ανασταλτικό αποτέλεσμα

Σύμφωνα με τις αρχές της πραγματικής εφαρμογής και της ισότητας, οι ληφθείσες αποφάσεις δεν είναι δυνατόν να εξαιρούνται από το δικαίωμα προσφυγής ενώπιον μίας αμερόληπτης και ανεξάρτητης αρχής ή δικαιοδοσίας. Διαπιστώνοντας ότι το εν λόγω δικαίωμα εφαρμόζεται κατά τρόπο περιοριστικό ή τυπικό από ορισμένα κράτη μέλη σε μία σειρά περιπτώσεων, η ΕΟΚΕ επιμένει στην άποψη ότι η σχετική προσφυγή πρέπει να έχει ανασταλτικό χαρακτήρα και ζητεί από την Επιτροπή και το Συμβούλιο να μεριμνούν σχετικά.

4.4 Πληροφορίες για τις χώρες καταγωγής

Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι η εξέταση μίας αίτησης ασύλου πρέπει να συνοδεύεται από αξιόπιστα στοιχεία σχετικά με τους πραγματικούς κινδύνους στις χώρες καταγωγής. Στη γνωμοδότηση της 26ης Απριλίου 2001, η ΕΟΚΕ εξέφρασε την επιθυμία «οι πληροφορίες που αφορούν τη χώρα προέλευσης καθώς και τις χώρες που διέσχισε ο αιτών άσυλο, θα πρέπει να μπορούν να παρασχεθούν και από τις επαρκώς αντιπροσωπευτικές οργανώσεις της Κοινωνίας των Πολιτών, που λειτουργούν στο κράτος μέλος στο οποίο έχει υποβληθεί η αίτηση χορήγησης ασύλου» (8) .

Ενόψει ενός συστήματος ασύλου «κοινού» για το σύνολο των κρατών μελών, η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι η ποιότητα και η ομοιογένεια των αποφάσεων σε πρώτο βαθμό θα εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από την ποιότητα και την ομοιογένεια των διαθέσιμων πληροφοριών για τις χώρες καταγωγής, στις οποίες θα βασίζονται οι αρχές ή δικαιοδοσίες των κρατών μελών.

4.5 Άσυλο στα σύνορα

Η ΕΟΚΕ λαμβάνει γνώση ότι ζητείται από τα κράτη μέλη να βελτιώσουν την ποιότητα της πρόσβασης στις διαδικασίες και στις πληροφορίες που δίνονται στους αιτούντες σχετικά με τα δικαιώματά τους και τα εχέγγυα που τους παραχωρούνται.

Η συνεχής μείωση του αριθμού των αιτήσεων ασύλου που υποβάλλονται στην ΕΕ (9), παρά την υπερβολική προβολή του θέματος από τα μέσα μαζικής ενημέρωσης, αναγκάζει την ΕΟΚΕ να υπενθυμίσει ότι κάθε αιτών άσυλο, σε οποιαδήποτε κατάσταση ή τόπο βρίσκεται, πρέπει να έχει το δικαίωμα πραγματικής εξέτασης της αίτησής του και, για αυτό, πρέπει να έχει στη διάθεσή του τη βοήθεια διερμηνέα, δωρεάν νομική συνδρομή και επαρκή χρόνο για να την υποβάλει. Η ΕΟΚΕ υπενθυμίζει ακόμη ότι έχει διατυπώσει πρόταση σύμφωνα με την οποία «κάθε πρόσωπο που υποβάλλει αίτηση χορήγησης ασύλου θα πρέπει … να έχει και το δικαίωμα να έλθει σε επαφή και με όλους τους αναγνωρισμένους Μη Κυβερνητικούς Οργανισμούς (ΜΚΟ) που επιδιώκουν την προάσπιση και την προώθηση της εφαρμογής του δικαιώματος ασύλου» (10).

Υπό το ίδιο πνεύμα, η ΕΟΚΕ υπενθυμίζει τις επιφυλάξεις που εξέφρασε για την εκτεταμένη χρήση της εκτίμησης «προδήλως αβάσιμη» για τις αιτήσεις ασύλου από τα κράτη μέλη. Διαπιστώνει ότι ο μεγάλος αριθμός καταστάσεων που οδηγεί σε αυτή την εκτίμηση οφείλεται στην ιδιαίτερα ασαφή διατύπωση του άρθρου 23-4 της οδηγίας «διαδικασία» και εκτιμά αναγκαίο τον επαναπροσδιορισμό της έννοιας. Σε συμφωνία με την UNHCR, επαναλαμβάνει την επιθυμία της« οι βασικές αρχές που θα πρέπει να διέπουν τη διαδικασία χορήγησης ασύλου, που περιγράφονται στο μέρος Ι, θα πρέπει να ισχύουν για όλες τις αιτήσεις ασύλου. Για το λόγο αυτό κρίνεται σκόπιμο να προστεθούν οι λέξεις “προδήλως αβάσιμες” » (11).

Συνεπώς, η ΕΟΚΕ σημειώνει με ενδιαφέρον την πρόταση της Επιτροπής για «την ενίσχυση των μέτρων νομικής προστασίας κατά την πρώτη αποφασιστική φάση των διαδικασιών στα σύνορα, και ειδικότερα κατά τη διαδικασία καταχώρησης και ελέγχου».

4.6 Ενιαία διαδικασία

Η Επιτροπή εκτιμά ότι Σημαντική πρόοδος στην κατεύθυνση της δημιουργίας μιας κοινής διαδικασίας ασύλου μπορεί επίσης να επιτευχθεί εντάσσοντας στο ΚΕΣΑ ως υποχρεωτικό στοιχείο την ενιαία διαδικασία εξέτασης αιτήσεων χορήγησης καθεστώτος πρόσφυγα και επικουρικής προστασίας (12). Φαίνεται ότι εκεί όπου εφαρμόζεται, η «ενιαία διαδικασία» επέτρεψε πράγματι να περιορισθούν σημαντικά οι προθεσμίες αναμονής της απόφασης και, κατά συνέπεια, η αβεβαιότητα στην οποία βρίσκεται κάθε αιτών άσυλο.

Ανάλογη διαδικασία σημαίνει ότι ο αιτών έχει στη διάθεσή του μία μόνο «θυρίδα» και ότι η αρχή λήψης αποφάσεων αποφαίνεται, κατ` αρχάς, σχετικά με την αναγνώριση του καθεστώτος του πρόσφυγα βάσει της Σύμβασης της Γενεύης και, στη συνέχεια και μόνο κατά τρόπο συμπληρωματικό, σχετικά με την επικουρική προστασία. Για την επίτευξη του εν λόγω στόχου, αυτού του είδους η διαδικασία θα πρέπει να εφαρμόζεται σε όλες τις περιπτώσεις, συμπεριλαμβανομένης και εκείνης που οι αιτήσεις υποβάλλονται στα σύνορα (13).

Ωστόσο, η ΕΟΚΕ επιμένει, όπως έπραξε και στη γνωμοδότησή της στις 29 Μαΐου 2002, στο γεγονός ότι «η επικουρική προστασία δεν πρέπει να συνιστά μέσο για την αποδυνάμωση της προστασίας που παρέχει το καθεστώς του πρόσφυγα» (14) και διαπιστώνει, όπως και η UNHCR (15), ότι τα κράτη μέλη φαίνεται να χρησιμοποιούν σε μεγάλο βαθμό την επικουρική προστασία χωρίς αυτή η χρήση να συνδέεται πραγματικά με την εξέλιξη της κατάστασης στις χώρες καταγωγής, ούτε πάντοτε να αιτιολογείται δεόντως στις αποφάσεις, όπως δικαιωματικά θα ανέμεναν οι αιτούντες.

4.7 Συνθήκες υποδοχής των αιτούντων άσυλο. Κανόνες

Όσον αφορά τις συνθήκες υποδοχής των αιτούντων άσυλο, η ΕΟΚΕ παρατηρεί την ύπαρξη σημαντικών διαφορών μεταξύ των κρατών μελών. Διαπιστώνει ότι, σε ορισμένα από αυτά, υπάρχει η επιθυμία για εναρμόνιση προς περισσότερο περιοριστικούς νομικούς κανόνες, όπως είναι η επιβολή «γεωγραφικών περιορισμών (…) για την κατάθεση των αιτήσεων και τη διαμονή» (16), με την πρόθεση να περιορισθεί η ελκυστικότητα ορισμένων χωρών σε σύγκριση με άλλες.

Η ΕΟΚΕ έχει επίγνωση ότι η ύπαρξη ασύμμετρων εθνικών κανόνων προκαλεί δευτερογενείς ροές, αλλά δεν μπορεί να συμφωνήσει με την υποβάθμιση του επιπέδου των δικαιωμάτων των αιτούντων άσυλο. Για να επιτευχθεί η εξομάλυνση των διαφορών, δεν είναι αναγκαίο να απαιτείται υψηλότερο επίπεδο προστασίας, καθώς οι κανόνες θα είναι κοινοί για τα κράτη μέλη και θα εφαρμόζονται κατά ομοιόμορφο τρόπο.

4.8 Πρόσβαση στην κατάρτιση και την αγορά εργασίας

Όσον αφορά την πρόσβαση των αιτούντων άσυλο στην αγορά εργασίας, δύο αντεπιχειρήματα προβάλλονται σε ορισμένα κράτη μέλη: ένα επιθυμητό περιθώριο ελιγμών για την ανταπόκριση στην κατάσταση της απασχόλησης σε κάθε χώρα, καθώς και ότι η πρόσβαση στην αγορά θα είναι προσωρινή, δεδομένου ότι το ποσοστό απορρίψεων των αιτήσεων ασύλου αναμένεται να παραμείνει υψηλό και οι διαδικασίες εξέτασης των αιτήσεων ταχύτερες.

Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι, παρά το στόχο για την ταχύτερη διεκπεραίωση των αιτήσεων ασύλου, ο αριθμός και η φύση ορισμένων φακέλων που υποβάλλουν οι αιτούντες προκαλούν σημαντικές καθυστερήσεις στην εξέταση των αιτήσεων από ορισμένες χώρες. Παρατηρεί, ωστόσο, ότι, αν και η ίδια η οδηγία για την «υποδοχή» προβλέπει τη λήψη εκ μέρους των κρατών μελών μέτρων «που να εξασφαλίζουν στους αιτούντες κατάλληλο επίπεδο διαβίωσης από την άποψη της υγείας και της καλής τους κατάστασης» (άρθρ. 13), η ενσωμάτωση των προσφύγων στις χώρες υποδοχής εξαρτάται από την αυτονομία τους και αυτό ισχύει ακόμη περισσότερο εφόσον συγκεντρώνονται οι σχετικές προϋποθέσεις το συντομότερο δυνατόν από τη στιγμή άφιξής τους.

Στη γνωμοδότηση της 28ης Νοεμβρίου 2001, η ΕΟΚΕ εκτιμούσε ότι «είναι προφανές το ηθικό και υλικό πλεονέκτημα που προκύπτει — είτε για το κράτος υποδοχής είτε για τους αιτούντες άσυλο — από την δυνατότητα πρόσβασης στην αγορά εργασίας» (17). Επαναλαμβάνει την παραπάνω παρατήρηση και επιμένει ότι οι αιτούντες άσυλο οφείλουν να διαθέτουν κυρίως το δικαίωμα επαγγελματικής κατάρτισης, εκμάθησης της γλώσσας και πρόσβασης σε ιατροφαρμακευτική μέριμνα.

Το γεγονός ότι ορισμένοι δεν θα μπορέσουν να παραμείνουν στη χώρα υποδοχής εάν η αίτησή τους απορριφθεί δεν συνιστά επαρκές αντεπιχείρημα για τη μη λήψη μέτρων τα οποία να επιτρέπουν την ανάπτυξη της αυτονομίας των αιτούντων άσυλο και τα οποία συνιστούν «το καλύτερο μέσο για την ορθή διαδικασία ένταξης ή, για την αιτιολογημένη επιστροφή στη χώρα προέλευσης» (18). Αντίθετα, όλες οι ενδείξεις οδηγούν στη διαπίστωση ότι ο αποκλεισμός από την αγορά εργασίας έχει ως αποτέλεσμα την ενθάρρυνση της παράνομης εργασίας.

Η ΕΟΚΕ συμφωνεί με την άποψη της Επιτροπής ότι αυτοί οι αξιοπρεπείς κανόνες υποδοχής μπορούν να εφαρμόζονται αδιακρίτως για όλους τους αιτούντες άσυλο, είτε αυτοί είναι επιλέξιμοι για τη χορήγηση του καθεστώτος του πρόσφυγα είτε για τη χορήγηση επικουρικής προστασίας.

4.9 Η κράτηση

Η ΕΟΚΕ εκφράζει την ανησυχία της για το γεγονός ότι ορισμένους χώρες εγκαθιστούν τους αιτούντες άσυλο σε «κλειστά κέντρα», τα οποία χαρακτηρίζονται περισσότερο από μία φιλοσοφία κράτησης παρά υποδοχής.

Συμφωνώντας με τις συστάσεις του Συμβουλίου της Ευρώπης, η ΕΟΚΕ εξέφρασε ήδη την άποψη ότι η κράτηση των αιτούντων άσυλο πρέπει να αποτελεί εξαίρεση και αυτό μόνο για το απολύτως αναγκαίο χρονικό διάστημα (19) . Θα πρέπει να προτιμούνται εναλλακτικές λύσεις. (20)

Σε κάθε περίπτωση, ο αιτών που βρίσκεται σε ανάλογη κατάσταση δεν θα πρέπει να αντιμετωπίζεται ως «εγκληματίας» και θα πρέπει να έχει το δικαίωμα, όπως και οι λοιποί αιτούντες, δωρεάν νομικής βοήθειας, η οποία να είναι ανεξάρτητη και εξειδικευμένη. Οι ΜΚΟ θα πρέπει να έχουν τη δυνατότητα παρέμβασης για την παροχή συμβουλών και βοήθειας στους αιτούντες άσυλο. Τα «ευάλωτα» (21) άτομα, μεταξύ των οποίων συμπεριλαμβάνονται και οι ανήλικοι και κυρίως οι μη συνοδευόμενοι ανήλικοι, οφείλουν να χαίρουν ειδικής προστασίας.

Οι ειδικές διώξεις των οποίων θύματα αποτελούν ορισμένες γυναίκες θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη και να θεωρούνται λόγοι παροχής προστασίας, σε προσωπικό επίπεδο και ανεξάρτητα από τα άτομα τα οποία συνοδεύουν ή από τα οποία συνοδεύονται (ανήλικα παιδιά ή σύζυγοι, γονείς, λοιποί…).

Η ΕΟΚΕ εκτιμά, εξάλλου, ότι τα «κλειστά κέντρα» θα πρέπει να υπόκεινται σε τακτική αξιολόγηση εκ μέρους της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την πρόληψη των βασανιστηρίων (CPT).

4.10 Παροχή προστασίας

Τα μη προστατευόμενα και μη απελάσιμα άτομα

Η Επιτροπή προτίθεται να προβεί στην εναρμόνιση του καθεστώτος των ατόμων, τα οποία, για ιδιαίτερους λόγους, δεν είναι δυνατόν να απομακρυνθούν από την επικράτεια της χώρας υποδοχής παρά το γεγονός ότι η αίτηση ασύλου τους απορρίφθηκε. Πρόκειται για μία εφαρμογή των αρχών των προβλεπόμενων στα διεθνή όργανα για τα δικαιώματα των προσφύγων ή τα ανθρώπινα δικαιώματα, την οποία εφαρμογή στηρίζει σταθερά η νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων.

Εν προκειμένω, οι πρακτικές των κρατών μελών διαφέρουν και η ΕΟΚΕ κρίνει αναγκαίο οι βάσεις αυτού του καθεστώτος να ορισθούν κατά τρόπο αποτελεσματικό και ομοιόμορφο για το σύνολο της επικράτειας της ΕΕ. Είναι απαράδεκτο το γεγονός ότι, σε ορισμένες χώρες, τα άτομα αυτά βρίσκονται «χωρίς καθεστώς», δηλαδή δεν διαθέτουν άδεια παραμονής χωρίς αυτό να σημαίνει ότι είναι απελάσιμα, και υπόκεινται σε νομική, κοινωνική και οικονομική αβεβαιότητα, γεγονός που δεν συνάδει με το σεβασμό της αξιοπρέπειας των ατόμων και καθιστά τα άτομα αυτά αντικείμενο των πολιτικών απομάκρυνσης των ατόμων που βρίσκονται σε μη νόμιμη κατάσταση. Χωρίς να υποτιμά τη δυσχέρεια επίλυσης αυτού του προβλήματος, η ΕΟΚΕ εκτιμά ότι αυτού του είδους οι καταστάσεις θα πρέπει να αντιμετωπίζονται με την έκδοση αδείας προσωρινής παραμονής συνοδευόμενης από το δικαίωμα άσκησης ενός επαγγέλματος.

4.11 Αλληλεγγύη και επιμερισμός των βαρών

Επιμερισμός των ευθυνών — Το σύστημα του Δουβλίνου

Σε γνωμοδότηση της 12ης Ιουλίου 2001 για τη «θέσπιση κοινής διαδικασίας παροχής ασύλου και ομοιόμορφου καθεστώτος» (22), η ΕΟΚΕ εκφράσθηκε σχετικά με την εφαρμογή της Σύμβασης του Δουβλίνου. Διαπίστωνε ότι αυτός ο μηχανισμός δημιουργούσε περισσότερα προβλήματα από όσα επέλυε και προκαλούσε δυσανάλογες δαπάνες σε σχέση με τα αποτελέσματα που επιτύγχανε, χωρίς να αποτρέπει την εξαφάνιση των αιτούντων άσυλο πριν από τη μεταφορά τους στη χώρα πρώτης άφιξής τους.

Επαναλαμβάνοντας τις παρατηρήσεις της, η ΕΟΚΕ εκτιμά ότι το καθεστώς του Δουβλίνου (κανονισμός και EURODAC) παρουσιάζει μεγάλο ενδιαφέρον επειδή έθεσε το θέμα της διεκπεραίωσης των αιτήσεων ασύλου σε κοινοτικό επίπεδο. Αλλά διαπιστώνει, επίσης, όπως άλλωστε και η Επιτροπή, ότι αυτό το καθεστώς που είχε ως κύριο στόχος «να αποφασίζεται γρήγορα ποιο κράτος μέλος είναι υπεύθυνο για την εξέταση των αιτήσεων χορήγησης ασύλου» δεν επέτυχε τον παράγωγο στόχο που ήταν «να αποτρέπονται οι δευτερογενείς μετακινήσεις μεταξύ κρατών μελών» (23) και, εξάλλου, προκαλεί συμπληρωματικά και σε ορισμένες περιπτώσεις δυσβάστακτα βάρη για ορισμένα κράτη μέλη, και κυρίως μεταξύ εκείνων τα σύνορα των οποίων αποτελούν και εξωτερικά σύνορα της ΕΕ.

Εξάλλου, σύμφωνα με τις εργασίες αξιολόγησης που πραγματοποίησε η Επιτροπή (24), τα ποσοστά μεταφορών μεταξύ ορισμένων χωρών είναι περίπου ισόρροπα, σε βαθμό που να είναι δυνατό «να επιτραπεί στα κράτη μέλη να συνάπτουν διμερείς συμφωνίες σχετικά με τη ματαίωση της ανταλλαγής ίσου αριθμού αιτούντων άσυλο σε συγκεκριμένες περιπτώσεις» (25). Η καταχώρηση των δακτυλικών αποτυπωμάτων των αιτούντων άσυλο στο EURODAC θα επαρκούσε για τον περαιτέρω περιορισμό του «asylum shopping» και της πρακτικής των πολλαπλών αιτήσεων.

Συνεπώς, η ΕΟΚΕ διαπιστώνει το δυσανάλογο ανθρώπινο κόστος της εφαρμογής του καθεστώτος του Δουβλίνου σε σχέση με τους τεχνικούς στόχους του. Εκτιμά ότι η υιοθέτηση κοινών κανόνων, με την περιθωριοποίηση των διαφορών όσον αφορά τη διεκπεραίωση των αιτήσεων από τα κράτη μέλη, αναμένεται να περιορίσει τη σημασία αυτού του κριτηρίου μεταξύ των κριτηρίων που στηρίζουν την επιλογή ενός αιτούντος άσυλο να καταθέσει την αίτησή του σε ένα συγκεκριμένο κράτος και ότι, αντίθετα, οι πολιτιστικές και κοινωνικές θεωρήσεις θα συνεχίσουν να διαδραματίζουν αδιαμφισβήτητο ρόλο στην ενσωμάτωση του πρόσφυγα στη χώρα υποδοχής.

Επομένως, η ΕΟΚΕ προτείνει, όπως έπραξε και στις προηγούμενες γνωμοδοτήσεις της (26), ο αιτών άσυλο να είναι ελεύθερος να επιλέξει τη χώρα στην οποία θα απευθύνει την αίτησή του και, υπό αυτή την προοπτική, τα κράτη μέλη να παρακινούνται στο εξής να εφαρμόζουν την ανθρωπιστική ρήτρα του άρθρου 15-1 του Κανονισμού. Στο μέτρο που οι αναγνωρισμένοι πρόσφυγες διαθέτουν την ελευθερία να εγκαθίστανται σε άλλη χώρα από εκείνη που αναγνώρισε το καθεστώς τους, θα πρόκειται, πράγματι, για την εκ των προτέρων άσκηση αυτού του δικαιώματος.

Σε κάθε περίπτωση, η ΕΟΚΕ εκτιμά ότι ο κανονισμός δεν θα πρέπει να εφαρμόζεται για τους ασυνόδευτους ανήλικες, εκτός εάν αυτό αποτελεί την καλύτερη λύση για το ανώτερο συμφέρον του ανηλίκου.

4.12 Οικονομική αλληλεγγύη

Μία μεταρρύθμιση του συστήματος του Δουβλίνου προς αυτή την κατεύθυνση θα έπρεπε να ελαφρύνει σε μεγάλο βαθμό τα βάρη των κρατών μελών, τα οποία, επί του παρόντος, αποτελούν τους κύριους προορισμούς των αιτούντων άσυλο. Ωστόσο παρατηρούνται έντονες διαφορές μεταξύ των κρατών μελών όσον αφορά το βάρος που αντιπροσωπεύουν οι καταχωρημένες αιτήσεις. Συνεπώς, ένας αποτελεσματικός μηχανισμός επιμερισμού των βαρών φαίνεται να είναι απαραίτητος προκειμένου να βοηθηθούν τα κράτη μέλη που καταχωρούν το μεγαλύτερο αριθμό αιτούντων.

Η αποκαλούμενη «εσωτερική» (εντός της ΕΕ) επανεγκατάσταση θα μπορούσε επίσης να αποτελεί μερική λύση, αλλά αυτή δεν μπορεί να συνιστά κανόνα ούτε ολοκληρωμένη λύση δεδομένου ότι οι επανεγκαταστάσεις δεν θα πρέπει να οργανώνονται χωρίς τη ρητή και κατόπιν ενημέρωσης συγκατάβαση των ενδιαφερομένων προσφύγων και χωρίς τη διασφάλιση ότι οι συνθήκες αυτής της επανεγκατάστασης θα ανταποκρίνονται σε υψηλό επίπεδο ενσωμάτωσης των προσφύγων στις νέες χώρες υποδοχής τους.

4.13 Εξωτερική διάσταση του ασύλου

Παροχή βοήθειας στις τρίτες χώρες για την ενίσχυση της προστασίας — Τα περιφερειακά προγράμματα προστασίας

Υπενθυμίζοντας τις εμπειρίες στο πλαίσιο των περιφερειακών προγραμμάτων προστασίας με σκοπό την οργάνωση της προστασίας των προσφύγων στις περιοχές καταγωγής τους ή στις χώρες διέλευσης, η Επιτροπή προτίθεται να τα ενισχύσει και να τα συνεχίσει. Αυτή η επιλογή περιλαμβάνεται μεταξύ των κύριων αξόνων του προγράμματος της Χάγης.

Η ΕΟΚΕ υποστηρίζει τις πρωτοβουλίες για τη βελτίωση σε τρίτες χώρες των συνθηκών υποδοχής των αιτούντων άσυλο, αλλά διερωτάται σχετικά με τη σκοπιμότητα της οργάνωσης κέντρων υποδοχής σε χώρες, όπως τα Νέα Ανεξάρτητα Κράτη (Ουκρανία, Μολδαβία και Λευκορωσία), οι οποίες πολύ απέχουν από το να προσφέρουν όλα τα εχέγγυα όσον αφορά τις συνθήκες υποδοχής των αιτούντων άσυλο. Συνεπώς, επισημαίνει ότι αυτά τα προγράμματα φαίνεται ότι επιδιώκουν λιγότερο τη βελτίωση της προστασίας των προσφύγων και περισσότερο την αποθάρρυνση τους να παρουσιάζονται στα σύνορα της ΕΕ.

Η Κοινοβουλευτική Συνέλευση του Συμβουλίου της Ευρώπης (27) διευκρινίζει ότι, σε περίπτωση που η δημιουργία αυτού του είδους των κέντρων υποδοχής συνεχιζόταν, « αυτά θα έπρεπε κατ` αρχάς να εγκαθίστανται στο εσωτερικό της ΕΕ, πριν να επεκταθούν στο εξωτερικό της ΕΕ ή της Ευρώπης ». Η ΕΟΚΕ επιμένει στην άποψη ότι οι χώρες που δεν κύρωσαν τη Διεθνή Σύμβαση για την Προστασία των Προσφύγων (Γενεύη, 1951) θα πρέπει να αποκλεισθούν από αυτά τα προγράμματα. Αντίθετα, η ΕΟΚΕ υποστηρίζει την αλληλεγγύη που μπορεί να επιδείξει η ΕΕ σε ορισμένες τρίτες χώρες που έχουν να αντιμετωπίσουν μαζικές ή μη ροές προσφύγων.

4.14 Οι μικτές ροές στα σύνορα

Η ΕΟΚΕ υπενθυμίζει ότι στη γνωμοδότησή της για το Frontex, επέμεινε στο γεγονός ότι η αποτελεσματικότητα όσον αφορά τον έλεγχο στα σύνορα δεν θα πρέπει να αντιβαίνει στο δικαίωμα του ασύλου. Η ΕΟΚΕ διευκρίνιζε ότι: «Στα καθήκοντα του Οργανισμού πρέπει ακόμη να συμπεριληφθεί ο συντονισμός των υπηρεσιών διάσωσης — ιδίως θαλάσσιας — για να προληφθούν οι κίνδυνοι που απορρέουν από τη χρήση επισφαλών συστημάτων παράνομης μετανάστευσης και να βοηθηθούν τα άτομα που αντιμετωπίζουν τέτοιους κινδύνους» (28) και ζητούσε οι ακτοφύλακες να λαμβάνουν κατάρτιση σε θέματα ανθρωπιστικού δικαίου.

Όσον αφορά στις επιχειρήσεις θαλάσσιας αναχαίτισης, η ΕΟΚΕ παρατηρεί ότι δεν υπάρχει καμία διαδικασία εξέτασης των αιτήσεων πρόσβασης στην επικράτεια. Ως εκ τούτου, ζητεί να ληφθούν όλα τα μέτρα για τη θέσπιση τέτοιου είδους διαδικασιών, προκειμένου να είναι δυνατή η καταχώρηση των αιτήσεων ασύλου όσο το δυνατόν πλησιέστερα στον τόπο αναχαίτισης.

4.15 Η ΕΕ ως παγκόσμιος παράγοντας στα ζητήματα τα συνδεόμενα με τους πρόσφυγες

Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι, υπό την προοπτική ενός κοινού καθεστώτος ασύλου, η ΕΕ θα πρέπει να οργανώσει το εν λόγω μελλοντικό σύστημα ασύλου κατά τρόπο ώστε αυτό να αποτελέσει πρότυπο για άλλες περιοχές του κόσμου. Αυτό είναι δυνατόν με την υποδειγματική συμμετοχή στο διεθνές σύστημα προστασίας των προσφύγων, με τη διασφάλιση της πλήρους συμφωνίας των ευρωπαϊκών νόμων με το διεθνές δίκαιο για τους πρόσφυγές και το ανθρωπιστικό δίκαιο και με την ανάληψη των ευθυνών που τις αναλογούν.

4.16 Όργανα ελέγχου

Η ΕΟΚΕ παρατηρεί ότι η Επιτροπή ζήτησε την κατάρτιση γνωμοδότηση εκ μέρους της επί της μελλοντικής αρχιτεκτονικής του κοινού ευρωπαϊκού καθεστώτος ασύλου, ενώ όλα τα όργανα και οι πρωτοβουλίες του πρώτου σταδίου δεν έχουν αξιολογηθεί ακόμη και οι σχετικές οδηγίες δεν έχουν μεταφερθεί στις εθνικές νομοθεσίες. Υπό την προοπτική της τήρησης της προθεσμίας του 2010, προτείνει να προβλεφθούν οι μηχανισμοί προσαρμογής ενόψει των μελλοντικών αξιολογήσεων και συνιστά η δημιουργία νέων οργάνων ή/και η επανεξέταση των υφιστάμενων οργάνων να συνοδεύεται από ένα μόνιμο σύστημα ανάλυσης και ελέγχου των συνεπειών του κοινού καθεστώτος ασύλου και της κατάστασης των προσφύγων. Αυτά τα καθήκοντα θα μπορούσαν να ανατεθούν στο γραφείο υποστήριξης που προβλέπεται από την Πράσινη Βίβλο, με το οποίο θα ήταν δυνατόν να συνεργάζονται η UNHCR και ΜΚΟ που παρεμβαίνουν συνήθως σε αυτόν τον τομέα, καθώς και με τον Οργανισμό Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ, ενώ θα πρέπει να συντάσσεται ετήσια έκθεση υπόψη των οργάνων της ΕΕ και των κρατών μελών.

Η ΕΟΚΕ ζητεί από την Επιτροπή να συντάσσει στο εξής ετήσια έκθεση για την εφαρμογή του κοινού καθεστώτος και να την υποβάλλει στα γνωμοδοτικά όργανα (ΕΟΚΕ και ΕΤΠ) καθώς και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.

Βρυξέλλες, 12 Μαρτίου 2008. Ο Πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής Δημήτρης ΔΗΜΗΤΡΙΆΔΗΣ

(1) Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες.

(2) Σύμφωνα με τον ορισμό του UNHCR (Glossary of Terms, Ιούνιος 2006).

(3) Βιασμοί, βιασμοί σε περίοδο πολέμου, φυσικές, διανοητικές ή κοινωνικές διώξεις, οφειλόμενες στην άρνηση υποταγής σε μία τάξη που επιβλήθηκα από τους άνδρες,... Βλ. σημείο 2.5.1 της γνωμοδότησης της ΕΟΚΕ με θέμα «Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για τη θέσπιση ελάχιστων απαιτήσεων για την αναγνώριση και το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών και των απάτριδων ως προσφύγων ή ως προσώπων που χρήζουν διεθνούς προστασίας για άλλους λόγους», εισηγήτρια: η κ. Le Nouail Marliere, (ΕΕ C 221, 17.09.2002): «Παρά το ότι δεν προβλέπονται ρητώς από τη Σύμβαση της Γενεύης του 1951 οι ειδικές μορφές διώξεως λόγω φύλου (ακρωτηριασμός των γυναικείων γεννητικών οργάνων, ο εξαναγκασμός σε γάμο, ο λιθοβολισμός για πιθανολογούμενη μοιχεία, οι κατ' εξακολούθηση βιασμοί γυναικών και νέων κοριτσιών ως πολεμική στρατηγική, για να παραθέσουμε μερικές) θα έπρεπε να αναγνωρίζονται ως έγκυροι λόγοι για την υποβολή αιτήσεως ασύλου και ως νόμιμοι λόγοι για την παροχή ασύλου στα κράτη μέλη.»

(4) Γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ, της 15.12.2004, με θέμα «Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο Ένα αποτελεσματικότερο κοινό ευρωπαϊκό σύστημα ασύλου: επόμενο στάδιο, η ενιαία διαδικασία», εισηγήτρια: η κ. Le Nouail Marliere (ΕΕ C 157, 28.06.2005), σημείο 2.7.

(5) Γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ, της 14.02.2006, εισηγήτρια: η κ. Le Nouail Marliere (ΕΕ C 88, 11.04.2006), σημείο 2.4 και συμπεράσματα 4η παύλα.

(6) Γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ, της 26.4.2001, με θέμα «Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για τις ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα», εισηγητής: ο κ. Melicías, (ΕΕ C 192, 10.07.2001), σημείο 3.2.2

(7) Melicías, σημείο 3.2.12.3

(8) Γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ, της 26.4.2001, με θέμα «Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για τις ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα», εισηγητής: ο κ. Melicías, (ΕΕ C 192, 10.07.2001), σημείο 2.3.

(9) Το 2006, στην ΕΕ-27 καταχωρήθηκαν 192.300 αιτήσεις ασύλου, δηλαδή κατά 50 % λιγότερες από εκείνες του 2001 και κατά 70 % λιγότερες από εκείνες του 1992 (ΕΕ-15) — Eurostat «Statistiques en bref» 110/2007

(10) Melicías, σημείο 3.2.4.4

(11) Melicías, σημείο 3.2.15.2, Διάσκεψη Τύπου της UNHCRκαι Συστάσεις προς την πορτογαλική προεδρία της ΕΕ και προς τη νέα προεδρία της 15/06/2007 και της 11/12/07.

(12) Πράσινη Βίβλος, σ. 4.

(13) «Asylum in the European Union, A study of the implementation of the Qualification Directive» UNHCR, Νοέμβριος 2007.

(14) Γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ, της 29.05.2002, με θέμα «Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για τη θέσπιση ελάχιστων απαιτήσεων για την αναγνώριση και το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών και των απάτριδων ως προσφύγων ή ως προσώπων που χρήζουν διεθνούς προστασίας για άλλους λόγους», εισηγήτρια: η κ. Le Nouail-Marlière, (ΕΕ C 221, 17.09.2002), σημείο 2.3.5.

(15) Ίδια μελέτη. Η ΕΟΚΕ παραπέμπει εξάλλου στις Προτάσεις τροποποίησης της οδηγίας «Χαρακτηρισμός» (άρθρα 8.3, 8.1, αιτιολογική σκέψη 26 του άρθρου 15.γ, άρθρα 12 και 14 (συμφωνία με τη Σύμβαση της Γενεύης 1951), 17 και 19, καθώς και στις παρακάτω συστάσεις: à l'attention de la Commission européenne: solliciter les interprétations et décisions de la Cour européenne de Justice; Assurance et contrôle qualité des décisions à travers l'Union européenne; Formation; Adoption de Lignes directrices; à l'attention des Etats membres de l'UE: recours aux lignes directrices de l'UNHCR; Questions préjudicielles des cours nationales à la Cour européenne de Justice; rendu écrit des décisions; Contrôle de qualité des décisions rendues au niveau national; Analyse du potentiel des Acteurs de la protection; Protection sur place; Accès et éligibilité; Risques sérieux; Motivations et exclusions UNHCR Νοέμβριος 2007.

(16) Γαλλία: «Rapport d'information déposé par la délégation de l'Assemblée nationale pour l'UE», υποβλήθηκε από τον κ. Lequiller. Αριθ. 105 της 25ης Ιουλίου 2007.

(17) Γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ, της 28.11.2001, με θέμα «Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με τις ελάχιστες απαιτήσεις για την υποδοχή των προσώπων που ζητούν άσυλο στα κράτη μέλη» εισηγητές: οι κκ.. Mengozzi και Pariza Castaños, (ΕΕ C 48, 21.02.2002), σημείο 4.3.

(18) Όπου προηγουμένως, σημείο 3.1.

(19) Γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ, της 26.4.2001, με θέμα «Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για τις ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα», εισηγητής: ο κ. Melicías, (ΕΕ C 192, 10.07.2001), σημείο 3.2.11.

(20) Έκθεση μιας διεθνούς ερευνητικής αποστολής: Κλειδώστε τους ξένους, αποτρέψτε τους πρόσφυγες: έλεγχος των μεταναστευτικών ροών στην Μάλτα, Διεθνής Ομοσπονδία Οργανώσεων για τα Ανθρώπινα Δικαιώματα, Catherine TEULE, σημείο 4-1.1.

Βλέπε επίσης τον εκσυγχρονισμό των ελεγχόμενων αλλά ανοιχτών κέντρων παραμονής, κατά την προσχώρηση της Ρουμανίας στην Ε.Ε., ο οποίος διαπιστώθηκε κατά την αποστολή στη χώρα που πραγματοποιήθηκε κατά τη διάρκεια της σύνταξης των γνωμοδοτήσεων της ΕΟΚΕ της 15.12.2004 με θέμα «Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο περί της οργανωμένης εισόδου στην ΕΕ ατόμων που χρήζουν διεθνούς προστασίας και ενίσχυσης της δυνατότητας προστασίας των περιοχών καταγωγής — βελτίωση της πρόσβασης σε βιώσιμες λύσεις», και την «Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο — Ένα αποτελεσματικότερο κοινό ευρωπαϊκό σύστημα ασύλου: επόμενο στάδιο, η ενιαία διαδικασία,» εισηγήτρια: η κα LE NOUAIL-MARLIERE (ΕΕ C 157, 28.6.2005).

(21) Σύμφωνα με την UNHCR (Master Glossary of Terms, June 2006): άτομα που βρίσκονται σε μειονεκτική θέση από φυσικής, ψυχολογικής ή διανοητικής απόψεως και χρήζουν ειδικής βοήθειας: έγκυες, παιδιά, ηλικιωμένοι, ασθενείς, ανάπηροι, κλπ.

(22) Γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ, της 12.07.2001, με θέμα «Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο: Για τη θέσπιση κοινής διαδικασίας παροχής ασύλου και ομοιόμορφου καθεστώτος σε όλη την Ένωση για τα άτομα στα οποία χορηγείται άσυλο», εισηγητές οι κκ. Mengozzi et Pariza Castaños (JO C C 260 17.09.2001).

(23) Πράσινη Βίβλος, σημείο 12.

(24) Επιτροπή: «Έκθεση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με την αξιολόγηση του συστήματος του Δουβλίνου» — COM (2007) 299 τελικό — 6 Ιουνίου 2007.

(25) COM(2007) 299, σελ. 8.

(26) Γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ, της 12.07.2001, με θέμα «Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο: Για τη θέσπιση κοινής διαδικασίας παροχής ασύλου και ομοιόμορφου καθεστώτος σε όλη την Ένωση για τα άτομα στα οποία χορηγείται άσυλο», εισηγητές οι κκ. Mengozzi et Pariza Castaños (JOC C260 17.09.2001) και Γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ, της 29.05.2002, με θέμα «Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για τη θέσπιση ελάχιστων απαιτήσεων για την αναγνώριση και το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών και των απάτριδων ως προσφύγων ή ως προσώπων που χρήζουν διεθνούς προστασίας για άλλους λόγους», εισηγήτρια: η κ. Le Nouail-Marlière, (ΕΕ C 221 17.09.2002).

(27) Συμβούλιο της Ευρώπης — Κοινοβουλευτική Συνέλευση: «Une évaluation des centres de transit et de traitement en tant que réponse aux flux mixtes de migrants et de demandeurs d'asile» — Έγγρ. 11304, 15 Ιουνίου 2007.

(28) Γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ, της 29.01.2004, με θέμα «Πρόταση κανονισμού του Συμβουλίου σχετικά με τη σύσταση Ευρωπαϊκού Οργανισμού για τη διαχείριση της επιχειρησιακής συνεργασίας στα εξωτερικά σύνορα», εισηγητής: ο κ. Pariza Castaños (JO C 108 30.04.2004)