[pic] | ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ |

Βρυξέλλες, 20.12.2010

COM(2010) 793 τελικό

SEC(2010) 1604 τελικό

ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ

ΕΤΗΣΙΑ ΕΚΘΕΣΗ 2009 ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ PHARE, ΤΟ ΠΡΟΕΝΤΑΞΙΑΚΟ ΜΕΣΟ ΓΙΑ ΤΗΝ ΤΟΥΡΚΙΑ, ΤΟ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ CARDS ΚΑΙ ΤΗ ΜΕΤΑΒΑΤΙΚΗ ΔΙΕΥΚΟΛΥΝΣΗ

Εισαγωγή

Από τον Ιανουάριο του 2007, η προενταξιακή βοήθεια της ΕΕ προς τις υποψήφιες χώρες[1] και τις εν δυνάμει υποψήφιες χώρες[2] διοχετεύεται με τον μηχανισμό προενταξιακής βοήθειας (ΜΠΒ)[3]. Ο ΜΠΒ αντικαθιστά πέντε προηγούμενα προενταξιακά μέσα, μεταξύ των οποίων το PHARE[4], το προενταξιακό μέσο για την Τουρκία[5] και το χρηματοδοτικό μέσο για τα Δυτικά Βαλκάνια ή CARDS[6].

Η παρούσα έκθεση και το σχετικό έγγραφο αναφοράς αφορούν τη συνεχιζόμενη εκτέλεση των προγραμμάτων του 2006 και των προηγούμενων προγραμμάτων του PHARE, του προενταξιακού μέσου για την Τουρκία και του CARDS, καθώς και των προγραμμάτων της μεταβατικής διευκόλυνσης του 2009 [7], με ημερομηνία λήξης την 31η Δεκεμβρίου 2009[8].

Μετά το 2006, τελευταίο έτος προγραμματισμού, δεν προκηρύχθηκαν νέα προγράμματα στο πλαίσιο των μέσων αυτών.

Εκτέλεση των προγράμμάτων: Γενική επισκόπηση

Πρόγραμμα PHARE, προενταξιακό μέσο για την Τουρκία και πρόγραμμα CARDS

Το 2009, η διαχείριση των προγραμμάτων CARDS στις δικαιούχες χώρες ήταν συνολικά ικανοποιητική. Έως το τέλος της περιόδου αναφοράς, είχαν ανατεθεί συμβάσεις για όλα σχεδόν τα προγράμματα 2001-2006 (2001-2004 στην περίπτωση της Κροατίας) σε όλους τους τομείς (τα ποσοστά κυμαίνονταν από 97% των χορηγηθέντων κονδυλίων για την Αλβανία και τη Βοσνία-Ερζεγοβίνη έως 99% για το Κοσσυφοπέδιο[9]). Οι περισσότερες από τις εκταμιεύσεις αυτές είχαν σχεδόν ολοκληρωθεί, υπερβαίνοντας το 90% των χορηγήσεων 2001-2006 για όλους τους δικαιούχους CARDS, με μοναδική εξαίρεση την Αλβανία (72%).

Ωστόσο, με συνολικούς δείκτες ανάθεσης συμβάσεων και πληρωμών 85% και 73%, αντίστοιχα, των χορηγηθέντων κεφαλαίων το 2009 - δηλαδή στο τέλος της περιόδου ανάθεσης των συμβάσεων για τα προγράμματα 2002-2006 στο πλαίσιο του προενταξιακού μέσου για την Τουρκία – τα αποτελέσματα των αρμόδιων τουρκικών αρχών διαχείρισης δεν ήταν ικανοποιητικά. Η κατάσταση αυτή αναμένεται να βελτιωθεί στο μέλλον με τις αλλαγές στο επίπεδο της διαχείρισης, τις νέες προλήψεις προσωπικού, καθώς και την επανέναρξη των δραστηριοτήτων παρακολούθησης. Οι οργανωτικές και διαδικαστικές βελτιώσεις που επήλθαν στις σχετικές δομές διαχείρισης για την ενισχυμένη εποπτεία της αποκεντρωμένης υλοποίησης στο πλαίσιο του ΜΠΒ θα πρέπει να έχουν θετικές επιπτώσεις στη διαχείριση της βοήθειας που προέρχεται από το προενταξιακό μέσο για την Τουρκία[10].

Το 2009, η Βουλγαρία και η Ρουμανία εξακολούθησαν να εκτελούν τα εθνικά προγράμματα και τα προγράμματα διασυνοριακής συνεργασίας του PHARE 2006 . Παρότι οι περισσότερες δραστηριότητες των έργων που εκτελέστηκαν στο πλαίσιο των προγραμμάτων αυτών διεκπεραιώθηκαν εγκαίρως πριν από το τέλος του έτους, οι εθνικές αρχές και η Επιτροπή εξακολούθησαν να ελέγχουν τα αποτελέσματα που επετεύχθησαν το 2010, πράγμα που θα συνεχιστεί και το 2011. Δεδομένου ότι η εκτέλεση διαφόρων έργων του προγράμματος PHARE 2006 για τη Ρουμανία θα συνεχιστεί έως τα μέσα του 2011, τα αποτελέσματα δεν ήταν ακόμη διαθέσιμα στο τέλος της περιόδου αναφοράς. Τα ποσοστά εκταμίευσης ανήλθαν, αντίστοιχα, στο 77,10% και στο 65,10% των χορηγήσεων στο πλαίσιο του PHARE 2005 και 2006 στη Βουλγαρία, ενώ τα ποσοστά για τη Ρουμανία ανήλθαν σε 79,62% και 69%, αντίστοιχα. Οι συμβάσεις ανάθεσης για τα προγράμματα PHARE 2005 και 2006 στην Κροατία ολοκληρώθηκαν το 2009 και προσέγγισαν συνολικά στο 86% των χορηγήσεων[11]. Οι πληρωμές συνεχίστηκαν και ανήλθαν στο 60% των συνολικών χορηγήσεων.

Μεταβατική διευκόλυνση

Οι δέκα χώρες που προσχώρησαν στην ΕΕ τον Μάιο του 2004[12] ολοκλήρωσαν την εκτέλεση των προγραμμάτων της μεταβατικής διευκόλυνσης 2006 στις 15 Δεκεμβρίου 2009, επιτυγχάνοντας τα αποτελέσματα και τον αντίκτυπο που αναμένονταν, ιδίως όσον αφορά την ενίσχυση της δημόσιας διοίκησης των δικαιούχων και τη συμμόρφωση με τις υπόλοιπες απαιτήσεις του κεκτημένου. Στο τέλος της περιόδου αναφοράς, οι δείκτες εκταμίευσης της μεταβατικής διευκόλυνσης 2005 κυμαίνονταν από άνω του 84% στη Μάλτα σε άνω του 98% στην Κύπρο, ενώ, το 2006, οι αντίστοιχοι δείκτες της μεταβατικής διευκόλυνσης κυμαίνονταν από 58% σε σχεδόν 98% (και πάλι στη Μάλτα και την Κύπρο, αντίστοιχα).

Από την πλευρά τους, η Βουλγαρία και η Ρουμανία, εξακολούθησαν, το 2009, να αναθέτουν συμβάσεις και να εκτελούν τα προγράμματα της μεταβατικής διευκόλυνσης 2007. Στις 15 Δεκεμβρίου 2009, που έληξε η προθεσμία ανάθεσης των συμβάσεων, ο δείκτης ανάθεσης συμβάσεων ήταν ελαφρά χαμηλότερος από 70% σε αμφότερες τις χώρες. Στη Ρουμανία, ο δείκτης αυτός οφείλεται σε ρυθμό ανάθεσης συμβάσεων χαμηλότερο από τον προβλεπόμενο, ενώ στη Βουλγαρία, οι χαμηλές επιδόσεις καταλογίζονται στην παρατεταμένη αναστολή της διαπίστευσης της εκτελεστικής αρχής που ήταν αρμόδια για την αποκεντρωμένη υλοποίηση (η αναστολή αυτή εφαρμόστηκε και στα προενταξιακά κεφάλαια PHARE).

Παραδείγματα επιτευγμάτων

Η προενταξιακή βοήθεια συμβάλλει όχι μόνο στην προετοιμασία των χωρών που επιθυμούν να προσχωρήσουν στην ΕΕ αλλά και στη σταθεροποίηση της κατάστασης στα Δυτικά Βαλκάνια την τελευταία δεκαετία, με την υποστήριξη ενός φιλόδοξου προγράμματος οικονομικών και πολιτικών μεταρρυθμίσεων.

Εν συνεχεία αναφέρονται συγκεκριμένα παραδείγματα των επιτευγμάτων που σημειώθηκαν το 2009 χάρη στην προενταξιακή βοήθεια[13]:

- Στην Αλβανία, το πρόγραμμα CARDS χρηματοδότησε ένα συνοριακό σημείο διέλευσης με το Μαυροβούνιο και ένα κέντρο υποδοχής ανηλίκων , συμβάλλοντας με τον τρόπο αυτό στη διευκόλυνση της περιφερειακής συνεργασίας και στην ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων και των εμπορευμάτων, καθώς και στην ενίσχυση του τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων της χώρας.

- Στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη, το CARDS χρηματοδότησε ένα συνοριακό σημείο διέλευσης με το Μαυροβούνιο και ένα κέντρο υποδοχής παράνομων μεταναστών . Το πρώτο συμβάλλει στην αύξηση της αποτελεσματικότητας του εκτελωνισμού και επιτρέπει τη διενέργεια κατάλληλων ελέγχων των εμπορευμάτων και των επιβατών που διέρχονται τα σύνορα, διευκολύνοντας την ομαλή κυκλοφορία τους σε νόμιμα πλαίσια. Το δεύτερο παρέχει ειδικές εγκαταστάσεις κράτησης για την απέλαση των παράνομων υπηκόων τρίτων χωρών, σύμφωνα με τα πρότυπα της διεθνούς κοινότητας και της ΕΕ και τις βέλτιστες πρακτικές, ενώ συγχρόνως προετοιμάζει την επιστροφή των εν λόγω ατόμων στη χώρα καταγωγής τους ή σε άλλη χώρα. Επιπλέον, ανακαινίσθηκαν τα κτίρια που στεγάζουν τα δημοτικά δικαστήρια και τα ειρηνοδικεία για την καλύτερη χρησιμοποίηση του χώρου, γεγονός που συμβάλλει στην αποδοτικότερη και αποτελεσματικότερη διεξαγωγή των διοικητικών και δικαστικών διαδικασιών·

- Στην Κροατία, το PHARE συνέβαλε στον σεβασμό των δικαιωμάτων διανοητικής ιδιοκτησίας , στην ανάπτυξη του τομέα της αλιείας και στη μεγαλύτερη εναρμόνισή του με την κοινή αλιευτική πολιτική, και στην καθιέρωση «επιτήρησης των θαλάσσιων συνόρων» σύμφωνα με τις βέλτιστες πρακτικές της ΕΕ. Στην πρώτη περίπτωση, η συνδρομή του PHARE βοήθησε τα αρμόδια όργανα να ευαισθητοποιήσουν περισσότερο την κοινή γνώμη και να βελτιώσουν τους μηχανισμούς συνεργασίας, συντονισμού και εκτέλεσης με την ανταλλαγή πληροφοριών και βέλτιστων πρακτικών. Στη δεύτερη περίπτωση, βελτίωσε τη θεσμική δομή και το διοικητικό και στατιστικό σύστημα στον τομέα της αλιείας, και ενίσχυσε την επιθεώρηση και την παρακολούθηση. Στην τρίτη περίπτωση, επέτρεψε στη μεθοριακή αστυνομία της Κροατίας να αναπτύξει και να εφαρμόσει συνιστώσα επιτήρησης των θαλάσσιων συνόρων στο πλαίσιο του σχεδίου δράσης της για την ολοκληρωμένη διαχείριση των συνόρων. Το πρόγραμμα CARDS συνέβαλε στην ανάπτυξη και τη διατήρηση συστήματος ασφάλειας των τροφίμων με τη δημιουργία νέου συστήματος ασφάλειας τροφίμων, καθώς και σχετικού θεσμικού πλαισίου, και στην ενίσχυση των μέτρων ελέγχου των αρμόδιων οργανισμών για τα ζωντανά ζώα και τα προϊόντα διατροφής.

- Στην πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας, το CARDS συνέβαλε στην ενίσχυση της καταπολέμησης του οργανωμένου εγκλήματος και της διαφθοράς με τη δημιουργία ευρύτατου δικαστικού και θεσμικού πλαισίου για μια αποτελεσματικότερη πολιτική και με την παροχή βοήθειας για την πλήρη λειτουργία μιας εξειδικευμένης μονάδας κατά της διαφθοράς. Στο πλαίσιο του προγράμματος CARDS, δημιουργήθηκε επίσης ένα εθνικό σύστημα διαχείρισης των θεωρήσεων , το οποίο ενισχύει την ασφάλεια στην ΕΕ χάρη σε εξειδικευμένο λογισμικό και εξοπλισμό που βελτιώνει τις διαδικασίες έκδοσης θεωρήσεων και καθιερώνουν τυποποιημένες διαδικασίες, καθώς και την ταχύ, συνεκτικό και ακριβή έλεγχο των αιτήσεων θεώρησης. Τέλος, το CARDS επέτρεψε να δημιουργηθεί εθνικό σύστημα διαχείρισης και επιτήρησης των αμπελώνων με την παροχή στήριξης στον αρμόδιο οργανισμό, με τη δημιουργία αμπελουργικού κτηματολογίου και με την παροχή βοήθειας στη χώρα για την εναρμόνιση της εθνικής αμπελουργικής νομοθεσίας της με τη νομοθεσία της ΕΕ.

- Στο Κοσσυφοπέδιο, το CARDS συνέβαλε στη δημιουργία δικαστικού συστήματος για τους ανηλίκους , το οποίο βασίζεται στα δικαιώματα του παιδιού με την ανάπτυξη των ικανοτήτων των δικαστικών υπηρεσιών στον τομέα αυτόν, καθώς και στην προώθηση της έρευνας και στη δημιουργία ειδικών προγραμμάτων πρόληψης και επανεισδοχής. Το πρόγραμμα CARDS συνέβαλε επίσης στη δημιουργία σύγχρονων, βιώσιμων, ανταγωνιστικών, περιβαλλοντικώς φιλικών και οικονομικώς εύρωστων μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων, καθώς και στη δημιουργία απασχόλησης . Τέλος, το εν λόγω προενταξιακό μέσο υποστήριξε τον εφοδιασμό με άνθρακα των υφιστάμενων σταθμών παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας με την αποκατάσταση βαρέων μηχανών για την εξόρυξη άνθρακα.

- Στο Μαυροβούνιο, το CARDS χρηματοδότησε την αποκατάσταση πολλών σταθμών άντλησης για την επεξεργασία υγρών αποβλήτων σε τέσσερις δήμους, βελτιώνοντας με τον τρόπο αυτόν τη διαχείριση των υγρών αποβλήτων στις παράκτιες πόλεις,

- Στη Σερβία, το CARDS υποστήριξε μια πιο διαφανή, αποτελεσματική και προβλέψιμη λειτουργία της τοπικής αυτοδιοίκησης και εγκαινίασε μεθοδολογία στρατηγικού σχεδιασμού για τη βιώσιμη ανάπτυξη της τοπικής αυτοδιοίκησης. Υποστήριξε επίσης την αναδιάρθρωση και την ανάπτυξη ΜΜΕ επιχειρήσεων σε τομείς προτεραιότητας – όπως σε τομείς που δίνουν μεγάλη έμφαση στο περιβάλλον και στην ενεργειακή απόδοση – τις οποίες ελέγχουν οι διαχειρίζονται γυναίκες επιχειρηματίες, καθώς και/ή την ανάπτυξη νέων επιχειρήσεων υψηλής τεχνολογίας. Τέλος, το CARDS υποστήριξε τη μεταρρύθμιση της επαγγελματικής εκπαίδευσης και κατάρτισης με την επιμόρφωση του εκπαιδευτικού προσωπικού, των διευθυντών σχολείων και λοιπών παραγόντων με σύγχρονες μεθόδους διδασκαλίας, με την εφαρμογή πειραματικών προγραμμάτων σπουδών, την αξιολόγηση των σπουδαστών βάσει των αποτελεσμάτων και την εκπόνηση διδακτικού υλικού.

- Στην Τουρκία, το προενταξιακό μέσο συνέβαλε στον καθορισμό εθνικού πολυετούς σχεδίου δράσης για την ισότητα των φύλων , ανέπτυξε μοντέλο αρμόδιου οργανισμού στον τομέα αυτόν, δημιούργησε δίκτυα μεταξύ των αρμόδιων θεσμικών οργάνων και διοργάνωσε δράσεις κατάρτισης και ευαισθητοποίησης. Το μέσο αυτό συνέβαλε επίσης στην καταπολέμηση της βίας κατά των γυναικών εντός της οικογένειας, διευκολύνοντας τον καθορισμό πολιτικής και εθνικού σχεδίου δράσης σχετικά με το θέμα αυτό, αναπτύσσοντας την ικανότητα των δημόσιων οργανισμών να παρέχουν υπηρεσίες στις γυναίκες που είναι θύματα βίας ή που διατρέχουν τέτοιο κίνδυνο, ευαισθητοποιώντας την κοινή γνώμη και συγκεντρώνοντας δεδομένα σχετικά με τον χαρακτήρα και το μέγεθος του προβλήματος σε εθνικό επίπεδο. Επιπλέον, το μέσο αυτό διευκόλυνε τη μείωση της ρύπανσης των υπόγειων υδάτων και του περιβάλλοντος, με την εγκατάσταση συστήματος διαχείρισης στερεών αποβλήτων στη σχετική περιοχή. Τέλος, το μέσο χρηματοδότησε σε διάφορες επαρχίες πολυάριθμα έργα στον τομέα της απασχόλησης για να διευκολύνει τις δημόσιες υπηρεσίες απασχόλησης να εφαρμόσουν αποτελεσματικότερα μέτρα σύμφωνα με τις ανάγκες της αγοράς εργασίας σε τοπικό επίπεδο, καθώς και για να αυξήσει την ικανότητα επαγγελματικής ένταξης των νέων και των γυναικών.

Σχετικές εξελίξεισ το 2009, διδάγματα που αντλήθηκαν και προοπτικέσ

Κυριότερες εξελίξεις και διδάγματα που αντλήθηκαν από την εφαρμογή του PHARE και της μεταβατικής διευκόλυνσης στη Βουλγαρία και τη Ρουμανία

Μία από τις κυριότερες εξελίξεις το 2009 όσον αφορά την εφαρμογή της βοήθειας του προγράμματος PHARE και της μεταβατικής διευκόλυνσης ήταν η αναστολή παροχής κεφαλαίων στη Βουλγαρία, τον Φεβρουάριο του 2008, με την επακόλουθη ανάκληση της διαπίστευσης δύο βουλγαρικών εκτελεστικών οργανισμών τον Ιούλιο του ιδίου έτους[14]. Από τον Ιούλιο του 2009 σημειώθηκαν βελτιώσεις όσον αφορά τον εντοπισμό και την ποσοτικοποίηση των ελλείψεων του συστήματος ελέγχου, καθώς και την παρακολούθηση των παρατυπιών εκ μέρους των αρμόδιων βουλγαρικών αρχών. Στο τέλος του Οκτωβρίου 2009, η Βουλγαρία υπέβαλε στην Επιτροπή προτάσεις για δημοσιονομικές διορθώσεις, γεγονός που ώθησε την Επιτροπή να άρει την αναστολή των πληρωμών στις 18 Νοεμβρίου 2009.

Με βάση την αποκτηθείσα πείρα, η Επιτροπή άρχισε ένα φιλόδοξο εγχείρημα, κατά την περίοδο αναφοράς, με σκοπό να εξετάσει διεξοδικότερα τα πλέον κατάλληλα πρότυπα εσωτερικού ελέγχου για τη βελτίωση της υπευθυνότητας, την ενίσχυση της διαδικασίας εγγύησης και τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας κατά τη διαδικασία λήψεως αποφάσεων για τον προγραμματισμό και την εφαρμογή της προενταξιακής βοήθειας[15].

Το 2009, η Επιτροπή έλαβε διάφορα άλλα μέτρα, τα οποία ήταν επίσης κατάλληλα για τη διαχείριση των προενταξιακών προγραμμάτων που είχαν αρχίσει να κλείνουν, όπως η έκδοση εγγράφου για τη στρατηγική ελέγχου και την παροχή οδηγιών προς τις αντιπροσωπείες για την καθοδήγησή τους στον καθορισμό των δικών τους προτύπων εσωτερικού ελέγχου, ιδίως τις αντιπροσωπείες της ΕΕ που ανέλαβαν πρόσφατα καθήκοντα στα Δυτικά Βαλκάνια[16], και η παροχή διευκρινίσεων για ορισμένες πτυχές της εποπτείας στις κεντρικές υπηρεσίες. Στο πλαίσιο αυτό υιοθετήθηκε επίσης πολιτική κεντρικής διαχείρισης για την εξακρίβωση των αιτήσεων πληρωμής[17], η οποία καλύπτει και την εκπόνηση ετησίων στρατηγικών εγγύησης εκ μέρους δευτερευόντων διατακτών[18]. Από το 2010 και μετά προβλέπονται πρόσθετοι εκ των υστέρων έλεγχοι για το έργο των δευτερευόντων διατακτών στο πλαίσιο της κεντρικής διαχείρισης.

Η πείρα που έχει αποκτηθεί από την εφαρμογή του PHARE και της μεταβατικής διευκόλυνσης στο πλαίσιο του EDIS[19] στη Βουλγαρία και τη Ρουμανία κατέδειξε ότι η αποκεντρωμένη διαχείριση της βοήθειας ΕΕ χωρίς εκ των προτέρων ελέγχους θα πρέπει να αρχίσει πριν από την προσχώρηση, ούτως ώστε να μπορεί να αποδειχθεί και να επιβεβαιωθεί εμπράκτως η απόδοση και η αποτελεσματικότητά της υπό τη στενή παρακολούθηση της Επιτροπής.

Βάσει αυτών, η Επιτροπή επέβαλε αυστηρές προϋποθέσεις στις κροατικές αρχές για την αποκέντρωση της διαχείρισης των κεφαλαίων ΜΠΒ. Με τις προϋποθέσεις αυτές θα διασφαλιστεί ότι οι εθνικές αρχές θα είναι σε θέση να αναλάβουν τα καθήκοντα διαχείρισης των προενταξιακών κεφαλαίων (ΜΠΒ) πριν από την ένταξη και των διαρθρωτικών κεφαλαίων μετά την ένταξη. Κατά τον ίδιο τρόπο, η Επιτροπή θα λάβει περαιτέρω μέτρα για να θέσει σε εφαρμογή τις συστάσεις των ελέγχων και αξιολογήσεων όσον αφορά την ενίσχυση των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου για την αποκεντρωμένη υλοποίηση του ΜΠΒ στην Τουρκία.

Η εφαρμογή της προενταξιακής βοήθειας στη Βουλγαρία και τη Ρουμανία έχει επίσης καταδείξει ότι τα ζητήματα που μένει να εξεταστούν το τελευταίο έτος εκτέλεσης μπορεί επίσης να είναι πολύπλοκα και να απαιτήσουν πόρους. Για τον λόγο αυτόν, η Επιτροπή ενέτεινε, το 2009, τις προσπάθειές της για να διασφαλίσει αυστηρότερο έλεγχο και εκ των υστέρων παρακολούθηση των προγραμμάτων που είχαν αρχίσει να κλείνουν.

Τέλος, η πείρα που αποκτήθηκε στη Βουλγαρία και τη Ρουμανία επηρέασε και τον συντονισμό της προενταξιακής βοήθειας της ΕΕ στις χώρες αυτές. Μετά την αίτηση του Κοινοβουλίου για τακτική υποβολή εκθέσεων σχετικά με την κατάσταση εκτέλεσης των κονδυλίων της ΕΕ στη Βουλγαρία και τη Ρουμανία, η Επιτροπή δημιούργησε το 2009 πρόσθετο εσωτερικό συντονιστικό μηχανισμό για την παρακολούθηση της διαχείρισης των κεφαλαίων ΕΕ στις δύο αυτές χώρες.

Διδάγματα που έχουν αντληθεί από την υλοποίηση του προενταξιακού μέσου στην Τουρκία και μελλοντικές προοπτικές

Η Τουρκία είναι ο μεγαλύτερος αποδέκτης προενταξιακής βοήθειας της ΕΕ. Η διαχείριση της βοήθειας αυτής είναι εν μέρει αποκεντρωμένη, και συγκεκριμένα έχει ανατεθεί στις εθνικές αρχές, αλλά υπόκειται σε εκ των προτέρων έλεγχο από την αντιπροσωπεία της ΕΕ. Το Ελεγκτικό Συνέδριο, αν και αναγνωρίζει ότι τα έργα που έχουν χρηματοδοτηθεί από τον προϋπολογισμό της ΕΕ έχουν επιτύχει τα προβλεπόμενα αποτελέσματα και ότι τα αποτελέσματα θα είναι βιώσιμα, στην ειδική έκθεσή του με αριθ. 16/2009 σχετικά με τη διαχείριση της προενταξιακής βοήθειας στην Τουρκία στο πλαίσιο του εφαρμοζόμενου μέσου κατά την περίοδο 2002-2006[20], έκρινε ότι, κατά το παρελθόν, δεν μπόρεσε να αποδειχθεί επαρκώς η αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της παρεχόμενης βοήθειας και των προτεραιοτήτων του προγράμματος διεύρυνσης, ούτε η αποτελεσματική συμβολή της βοήθειας αυτής στην επίτευξη των εν λόγω προτεραιοτήτων.

Βάσει των συμπερασμάτων αυτών, η Επιτροπή προσπαθεί να βελτιώσει την αποτελεσματικότητα του νέου μηχανισμού προενταξιακής βοήθειας (ΜΠΒ). Πέραν της ενίσχυσης του συστήματος διαχείρισης και ελέγχου στο πλαίσιο της αποκεντρωμένης διαχείρισης, που έχει ήδη αναφερθεί ανωτέρω, λαμβάνονται τα ακόλουθα μέτρα:

- Ο προγραμματισμός της χρηματοδοτικής βοήθειας θα λάβει περισσότερο υπόψη τις πολιτικές προτεραιότητες και θα συμπληρώνεται, όταν είναι αναγκαίο, με περισσότερο τομεακή προσέγγιση, με τομεακές στρατηγικές που αποβλέπουν στη βελτίωση τόσο της ιδίας ευθύνης όσο και του αντικτύπου.

- Η Επιτροπή θα μεριμνήσει ώστε τα μελλοντικά έργα να έχουν σαφέστερους στόχους ώστε να βελτιωθεί η φιλοσοφία της παρέμβασης με κατάλληλους και μετρήσιμους δείκτες και κριτήρια αξιολόγησης.

- Ενδεχομένως, θα εφαρμοστούν σαφώς καθορισμένες προϋποθέσεις ώστε να διασφαλιστεί ότι οι δικαιούχοι τηρούν τις δεσμεύσεις που είναι απαραίτητες για να επιτευχθούν τα αποτελέσματα και ο αντίκτυπος που αναμένονται από τη χρηματοδοτική βοήθεια.

- Τα συστήματα παρακολούθησης θα επικεντρωθούν περισσότερο στα αποτελέσματα και στις επιπτώσεις των υπό εκτέλεση έργων.

- Οι ειδικοί έλεγχοι, οι αξιολογήσεις και η στενή παρακολούθηση θα εξασφαλίσουν την αποτελεσματικότητα των βελτιώσεων και θα επιφέρουν περαιτέρω προσαρμογές στο σύστημα, εάν αυτό είναι απαραίτητο.

Περισσότερες λεπτομέρειες σχετικά με τις προοπτικές που συνδέονται με τη διαχείριση της προενταξιακής βοήθειας παρέχονται στην ετήσια έκθεση του ΜΠΒ για το 2009[21] και στο σχετικό συνοδευτικό έγγραφο[22].

Επιδόσεις του PHARE, του προγράμματοσ CARDS και του προενταξιακού μέσου για την Τουρκία

Το 2009, οι τομεακές, οι θεματικές και οι ad-hoc αξιολογήσεις ολοκληρώθηκαν στο πλαίσιο του προγράμματος ενδιάμεσης αξιολόγησης στην Τουρκία και την Κροατία και κάλυψαν κυρίως το προενταξιακό χρηματοδοτικό μέσο (Τουρκία), καθώς και τα προγράμματα PHARE και CARDS (Κροατία). Επίσης, διεξήχθησαν αναδρομικές αξιολογήσεις των προγραμμάτων CARDS στην πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας, στο Κοσσυφοπέδιο, στο Μαυροβούνιο και στη Σερβία[23].

Σύμφωνα με τις αξιολογήσεις αυτές, η συνολική βοήθεια που χορηγήθηκε αφιερώθηκε στις προτεραιότητες και τις στρατηγικές που είχαν συμφωνηθεί με τους δικαιούχους. Σύμφωνα με τα συμπεράσματα των αξιολογήσεων, οι επιδόσεις της συνδρομής κυμαίνονταν από «σχετικά ικανοποιητικές» σε «σχετικά μη ικανοποιητικές». Παρατηρήθηκαν θετικά αποτελέσματα , μεταξύ των οποίων η αύξηση του δυναμικού ατόμων και θεσμικών οργάνων που συμμετείχαν σε προγράμματα χρηματοδοτούμενα από την ΕΕ σε όλους τους τομείς, με ευεργετικές επιδράσεις στην κυβερνητική πολιτική, στα θεσμικά όργανα, στις ιδιωτικές οντότητες και στους ιδιώτες. Τα θεσμικά όργανα έχουν παράσχει τα μέσα εκσυγχρονισμού της υποδομής, του εξοπλισμού, των πρακτικών και των διαδικασιών. Επομένως, οι παρεμβάσεις στους τομείς που έχουν αξιολογηθεί έχουν οδηγήσει σε πολιτικό, κοινωνικό, περιβαλλοντικό και οικονομικό αντίκτυπο.

Οι επιδόσεις της βοήθειας πολλές φορές περιορίστηκαν από αδυναμίες που επισημάνθηκαν στις δικαιούχες χώρες όσον αφορά τον προγραμματισμό (ανεπάρκεια θεσμικής ικανότητας εκτέλεσης και εθνικών στρατηγικών τη στιγμή της προετοιμασίας των προτάσεων έργων), την εκτέλεση (περιορισμένη ικανότητα δικαιούχων σε ορισμένους τομείς και καθυστερήσεις εκτέλεσης) και την παρακολούθηση της βοήθειας (περιορισμένη λειτουργικότητα των υποεπιτροπών τομεακής παρακολούθησης). Δεν υπήρχαν εργαλεία για την αξιολόγηση της σχέσης κόστους-αποτελεσματικότητας, και η ικανότητα απορρόφησης εκ μέρους των δικαιούχων παρέμεινε σχετικά περιορισμένη.

Με βάση τα συμπεράσματα αξιολόγησης, οι συστάσεις για τον μελλοντικό προγραμματισμό πρότειναν, μεταξύ άλλων, να διασφαλιστεί μεγαλύτερη ικανότητα προγραμματισμού και σχεδιασμού των έργων στο επίπεδο των δικαιούχων θεσμικών οργάνων που ασχολούνται με την προενταξιακή βοήθεια. Τούτο προϋποθέτει ιδίως ακριβέστερη αξιολόγηση των αναγκών και της ικανότητας απορρόφησης εκ μέρους του θεσμικού οργάνου που χρησιμοποιεί τα προϊόντα των έργων, περισσότερο συστηματική ενσωμάτωση της βοήθειας στις εθνικές στρατηγικές και μεγαλύτερη προσοχή στα θέματα απόδοσης. Όσον αφορά την εκτέλεση, θα πρέπει να αυξηθεί περαιτέρω αποτελεσματικότητα της διοίκησης τόσο στις εθνικές δομές όσο και στις αντιπροσωπείες της ΕΕ, ούτως ώστε να διεξάγονται εγκαίρως οι διαδικασίες ανάθεσης συμβάσεων και να αποφεύγονται οι καθυστερήσεις εκτέλεσης. Τα υπό εκτέλεση έργα θα πρέπει να υποβάλλονται σε συστηματικότερη παρακολούθηση. Το σύστημα παρακολούθησης θα πρέπει να ενισχυθεί περαιτέρω τόσο από πλευράς λειτουργικότητας των υποεπιτροπών τομεακής παρακολούθησης, όσο και από πλευράς ποιότητας των εκθέσεων παρακολούθησης.

Το θέμα του αντικτύπου και της βιωσιμότητας της προενταξιακής βοήθειας μακροπρόθεσμα παραμένει ανοιχτό στις περισσότερες δικαιούχες χώρες, κυρίως λόγω της μεγάλης εναλλαγής του προσωπικού και της δημοσιονομικής αβεβαιότητας όσον αφορά τη χρηματοδότηση των δραστηριοτήτων παρακολούθησης και του κόστους λειτουργίας/συντήρησης. Επομένως, οι εθνικές αρχές πρέπει να αντιμετωπίσουν επειγόντως το πρόβλημα της μεγάλης εναλλαγής του προσωπικού για να διασφαλίσουν τον αντίκτυπο και τη βιωσιμότητα σε μακροπρόθεσμη βάση. Ο μελλοντικός προγραμματισμός θα πρέπει επίσης να αντιμετωπίζει με συστηματικότερο τρόπο το ζήτημα των χρηματοδοτικών πόρων που απαιτούνται, ούτως ώστε να διασφαλιστεί ότι τα προϊόντα των έργων θα μετατρέπονται στην πράξη σε βιώσιμα αποτελέσματα.

Οι δικαιούχοι λαμβάνουν υπόψη τα συμπεράσματα και τις συστάσεις των αξιολογήσεων του 2009. Η Επιτροπή, από την πλευρά της, ενέτεινε την τακτική παρακολούθηση της προόδου των δραστηριοτήτων που αναλαμβάνουν οι δικαιούχοι για να υλοποιήσουν τα συμπεράσματα των αξιολογήσεων. Επιπλέον, η Επιτροπή βασίζεται στα συμπεράσματα των αξιολογήσεων αυτών για να βελτιώσει τη διαχείριση της προενταξιακής βοήθειας στο πλαίσιο του μηχανισμού ΜΠΒ, τόσο στο επίπεδο της εκτέλεσης όσο και του προγραμματισμού και της ευρύτερης φιλοσοφίας της παρέμβασης του νέου μηχανισμού, όπως περιγράφεται παραπάνω.

Συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕπ) και τουσ Διεθνείσ Χρηματοπιστωτικούσ Οργανισμούσ

Όσον αφορά τους χρηματοδοτικούς μηχανισμούς που χρηματοδοτήθηκαν από το PHARE και δημιουργήθηκαν σε συνεργασία με τους ΔΧΟ[24], το 2009 χορηγήθηκαν άλλα 35 εκατομμύρια EUR για συγκεκριμένα κίνητρα για έργα δυνάμει του χρηματοδοτικού μηχανισμού ΜΜΕ (SMEFF) και 5 εκατομμύρια EUR για πρόσθετα κίνητρα στο πλαίσιο του δημοτικού χρηματοδοτικού μηχανισμού (MFF). Συνολικά, 31 προγράμματα PHARE ήταν υπό εκτέλεση το 2009 στο πλαίσιο των τεσσάρων υφιστάμενων μηχανισμών (ήτοι των δύο προαναφερόμενων μηχανισμών συν του δημοτικού μηχανισμού υποδομών (MIF) και του χρηματοδοτικού μηχανισμού ενεργειακής απόδοσης (EEFF)[25] ). Εγκρίθηκαν νέα έργα στο πλαίσιο όλων των μηχανισμών με εξαίρεση τον MIF, στην περίπτωση του οποίου είχε λήξει η προθεσμία ανάθεσης με τους τοπικούς χρηματοδοτικούς ενδιάμεσους φορείς. Οι δύσκολες συνθήκες της αγοράς που εξακολούθησαν να επικρατούν το 2009 παρεμπόδισαν την εκτέλεση των προγραμμάτων στο πλαίσιο ορισμένων μηχανισμών (όπως του MFF 2005 και 2006), και έδωσαν αφορμή να ζητηθεί η βελτίωση του πεδίου εφαρμογής (για παράδειγμα, συμπερίληψη των έργων ανανεώσιμης ενέργειας στο πλαίσιο του EEFF). Το 2009, οι μηχανισμοί αυτοί αναδιαμορφώθηκαν για να εναρμονιστούν με τους στόχους της στρατηγικής «Ευρώπη 2020»[26]. Η διαδικασία αυτή συνεχίστηκε έως το τέλος της περιόδου αναφοράς.

[1] Η Κροατία, η Ισλανδία (από το 2010), η πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας και η Τουρκία

[2] Αλβανία, Βοσνία-Ερζεγοβίνη, Μαυροβούνιο, Σερβία και Κοσσυφοπέδιο.

[3] Κανονισμός αριθ. 1085/2006 του Συμβουλίου της 17ης Ιουλίου 2006.

[4] Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 3906/89 του Συμβουλίου της 19ης Δεκεμβρίου 1989.

[5] Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 2500/2001 του Συμβουλίου της 17ης Δεκεμβρίου 2001

[6] Παροχή κοινοτικής βοήθειας για την ανασυγκρότηση, την ανάπτυξη και τη σταθεροποίηση, κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 2666/2000 του Συμβουλίου της 5ης Δεκεμβρίου 2000.

[7] Άρθρο 31 της συνθήκης προσχώρησης της Βουλγαρίας και της Ρουμανίας.

[8] Ο προγραμματισμός και η εφαρμογή των μεταγενέστερων προγραμμάτων αναφέρονται στην ετήσια έκθεση του 2009 για τον ΜΠΒ (COM (2010) 687 τελικό, της 25ης Νοεμβρίου 2010).

[9] Δυνάμει της απόφασης ΣΑΗΕ 1244/99.

[10] Για περισσότερες λεπτομέρειες, βλ. ετήσια έκθεση του 2009 για τον ΜΠΒ (πρβλ. υποσημείωση 8).

[11] Τα κεφάλαια για τα οποία δεν συνήφθησαν συμβάσεις έως το τέλος της προθεσμίας αποδεσμεύθηκαν.

[12] Κύπρος, Τσεχική Δημοκρατία, Εσθονία, Ουγγαρία, Λετονία, Λιθουανία, Μάλτα, Πολωνία, Σλοβακία και Σλοβενία.

[13] Έργα που ολοκληρώθηκαν ή εξακολούθησαν να διεξάγονται το 2009.

[14] Τον Φεβρουάριο του 2008, η Επιτροπή ανέστειλε τις πληρωμές των κεφαλαίων του PHARE και της μεταβατικής διευκόλυνσης που διαχειρίζονταν δύο διαπιστευμένοι οργανισμοί και, τον Ιούλιο του 2008, ανακάλεσε τη διαπίστευση των οργανισμών αυτών, και συγκεκριμένα το δικαίωμά τους να διαχειρίζονται τα προγράμματα αυτά, ύστερα από επιτόπιους ελέγχους που αποκάλυψαν την αναξιοπιστία των εθνικών συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου που είχαν δημιουργηθεί για τη διαχείριση των προενταξιακών κεφαλαίων. Βλ. ετήσια έκθεση του 2008 σχετικά με το πρόγραμμα PHARE, το προενταξιακό μέσο για την Τουρκία, το πρόγραμμα CARDS και τη μεταβατική διευκόλυνση, COM(2009)700 της 21.12.2009.

[15] Συγκεκριμένα, τα πρότυπα εσωτερικού ελέγχου που συνδέονται με τους στόχους και τους δείκτες επιδόσεων, τη διαδικασία διαχείρισης κινδύνου, τις διεργασίες και τις διαδικασίες, καθώς και την εποπτεία της διαχείρισης .

[16] Μέχρι το τέλος του 2008, η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Ανασυγκρότησης (ΕΥΑ) διαχειριζόταν το μεγαλύτερο μέρος των προγραμμάτων CARDS. Από τον Σεπτέμβριο του 2008, οι υπόλοιπες αρμοδιότητες εκτέλεσης του προγράμματος αυτού στην πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας, στο Κοσσυφοπέδιο, στο Μαυροβούνιο και στη Σερβία ανελήφθησαν από τις αντιπροσωπείες της ΕΕ υπό την ευθύνη των κεντρικών υπηρεσιών της Επιτροπής (ΓΔ Διεύρυνσης).

[17] Εφαρμοστέα κατ’ αναλογία στην αποκεντρωμένη υλοποίηση, αλλά με την επιφύλαξη περαιτέρω διευκρινίσεων.

[18] Συγκεκριμένα, με τις εξουσίες εκτέλεσης του προϋπολογισμού που τους έχει αναθέσει (μεταβιβάσει) η Επιτροπή, δυνάμει του άρθρου 51 του δημοσιονομικού κανονισμού που εφαρμόζεται στον γενικό προϋπολογισμό της ΕΕ, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1605/2002 (ΕΚ, Ευρατόμ) του Συμβουλίου της 25ης Ιουνίου 2002.

[19] Σύστημα Διευρυμένης Αποκεντρωμένης Υλοποίησης (EDIS). Η διαχείριση της προενταξιακής βοήθειας αποτελεί σημαντική φάση εκμάθησης για τις εθνικές αρχές μιας υποψήφιας χώρας που πρέπει να προετοιμαστούν για τη μελλοντική διαχείριση των – σημαντικά υψηλότερων –ποσών που θα λάβει η χώρα μετά την ένταξη. Επομένως, η διαχείριση των προενταξιακών κεφαλαίων ανατίθεται σταδιακά στις εθνικές αρχές, πρώτα υπό την εποπτεία της αντιπροσωπίας της ΕΕ (DIS – αποκεντρωμένη υλοποίηση με εκ των προτέρων ελέγχους) και, αργότερα, χωρίς τέτοιους εκ των προτέρων ελέγχους (EDIS).

[20] Ειδική έκθεση αριθ. 16/2009 - Διαχείριση της προενταξιακής βοήθειας προς την Τουρκία εκ μέρους της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, που δημοσιεύθηκε στις 13 Ιανουαρίου 2010.

[21] Βλέπε υποσημείωση 8.

[22] SEC(2010) 1430 τελικό της 25 Νοεμβρίου 2010.

[23] Οι αξιολογήσεις CARDS για την Αλβανία ολοκληρώθηκαν, και οι σχετικές εκθέσεις για τη Βοσνία-Ερζεγοβίνη υποβλήθηκαν το 2008.

[24] Η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕπ), η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Ανασυγκρότησης και Ανάπτυξης (ΕΤΑΑ) και η Αναπτυξιακή Τράπεζα του Συμβουλίου της Ευρώπης σε συνδυασμό με την Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW).

[25] Για περισσότερες πληροφορίες σχετικά με τα τέσσερα προγράμματα, βλέπε ετήσια έκθεση του 2008 για το PHARE, το προενταξιακό μέσο για την Τουρκία, το πρόγραμμα CARDS και τη μεταβατική διευκόλυνση, COM(2009)700 της 21.12.2009.

[26] Η στρατηγική «Ευρώπη 2020» αποτελεί τη νέα στρατηγική για έξυπνη, διατηρήσιμη και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξη, την οποία εγκαινίασε η Επιτροπή στις 3 Μαρτίου 2010 (COM(2010)2020 τελικό της 3.3.2010) για την έξοδο από την οικονομική κρίση και την προετοιμασία της οικονομίας της ΕΕ ενόψει της επόμενης δεκαετίας, και εγκρίθηκε από το Συμβούλιο τον Ιούνιο του 2010 (EUCO 13/10 της 17ης Ιουνίου 2010).