Διορθωτικό στην ειδική έκθεση αριθ. 2/2001 σχετικά με τη διαχείριση επείγουσας ανθρωπιστικής βοήθειας για τα θύματα της κρίσης του Κοσσυφοπεδίου (ECHO) συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής

(Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων C 168 της 12ης Ιουνίου 2001)

(2002/C 159/01)

Οι απαντήσεις της Επιτροπής στην ειδική έκθεση αριθ. 2/2001 του Ελεγκτικού Συνεδρίου, που δημοσιεύτηκαν στην ΕΕ C 168 της 12ης Ιουνίου 2001 (σελίδες 18 έως 25), περιείχαν λάθη στην αρίθμηση των παραγράφων. Το παρόν διορθωτικό περιλαμβάνει διορθωμένη έκδοση αυτών των απαντήσεων. Η έκθεση ξανατυπώνεται ολόκληρη για να διευκολυνθεί η ανάγνωση, αλλά οι σελίδες 1 έως 17 της ΕΕ C 168 ανατυπώθηκαν χωρίς αλλαγές.

Ειδική έκθεση αριθ. 2/2001

σχετικά με τη διαχείριση επείγουσας ανθρωπιστικής βοήθειας για τα θύματα της κρίσης του Κοσσυφοπεδίου (ECHO) συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής

(βάσει του άρθρου 248 παράγραφος 4 δεύτερο εδάφιο της συνθήκης ΕΚ)

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

ΚΑΤΑΛΟΓΟΣ ΑΡΚΤΙΚΟΛΕΞΩΝ

ΔΕΕΣ (ICRC) Διεθνής Επιτροπή Ερυθρού Σταυρού

ΔΟΕΣ (IFRC) Διεθνής Ομοσπονδία των Οργανώσεων του Ερυθρού Σταυρού και της Ερυθράς Ημισελήνου

ECHO Υπηρεσία Ανθρωπιστικής Βοήθειας της Ευρωπαϊκής Κοινότητας

ΕΕ Ευρωπαϊκή Ένωση

FAO Οργανισμός Επισιτισμού και Γεωργίας των Ηνωμένων Εθνών

ΗΕ Ηνωμένα Έθνη

KFOR Δύναμη του Κοσσυφοπεδίου

ΜΚΟ Μη Κυβερνητικές Οργανώσεις

NATO Οργάνωση του Βορειοατλαντικού Συμφώνου

ΟΑΣΕ Οργανισμός για την Ασφάλεια και τη Συνεργασία στην Ευρώπη

ΟΔΓ Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γιουγκοσλαβίας

ΠΓΔΜ Πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας

ΠΕΠ Παγκόσμιο Επισιτιστικό Πρόγραμμα

SCR Κοινή Υπηρεσία Εξωτερικών Σχέσεων (Service Commun des Relations extérieures)

ΣΠΕΣ Σύμβαση-Πλαίσιο Εταιρικής Σχέσης

UNHCR Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες

UNMIK Αποστολή των Ηνωμένων Εθνών στο Κοσσυφοπέδιο

USAID Οργανισμός Διεθνούς Ανάπτυξης των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής

>PIC FILE= "C_2002159EL.000301.TIF">

ΣΥΝΟΨΗ

Ι. Η κρίση στο Κοσσυφοπέδιο χαρακτηρίστηκε από μεγάλες μετακινήσεις πληθυσμού στην περιοχή μεταξύ Μαρτίου και Ιουλίου 1999, καθώς και καταστροφές μεγάλης κλίμακας. Η Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ), μέσω της Υπηρεσίας Ανθρωπιστικής Βοήθειας της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, χορήγησε ανθρωπιστική βοήθεια, ύψους 400 εκατομμυρίων ευρώ σε απάντηση των αναγκών του πληθυσμού (βλέπε σημεία 1-4). Ένα ιδιαίτερο χαρακτηριστικό των γεγονότων αυτών ήταν η απρόβλεπτη άμεση επιστροφή τον Ιούνιο του 1999 σχεδόν όλων των μετακινηθέντων Κοσοβάρων στο Κοσσυφοπέδιο για την οποία χρειάστηκαν σημαντικές τροποποιήσεις στο πρόγραμμα της ανθρωπιστικής βοήθειας.

Ι. Κύριος στόχος του ελέγχου ήταν η εκτίμηση της διαχείρισης της ECHO σχετικά με την κοινοτική ενίσχυση για τα θύματα της κρίσης του Κοσσυφοπεδίου, καθώς και του διοικητικού πλαισίου για τη βοήθεια αυτή. Επιλέγχθηκε δείγμα συμβάσεων για να εξεταστεί κατά πόσο η επείγουσα ενίσχυση παρασχέθηκε αμέσως, αποτελεσματικά, σύμφωνα με τις ανάγκες, σε καλή συνεργασία με τους κύριους εταίρους και αν πραγματοποιήθηκε σωστή παρακολούθηση. Επειδή ο έλεγχος διενεργήθηκε μεταξύ Ιουλίου 1999 και Φεβρουαρίου 2000, δεν μπόρεσε να καθοριστεί η τελική επίπτωση των δαπανών (βλέπε σημεία 5-6).

ΙΙΙ. Το πλαίσιο εντός του οποίου εφαρμόζεται η ανθρωπιστική βοήθεια της ΕΕ δεν διευκολύνει μια γρήγορη ανταπόκριση στις επείγουσες καταστάσεις. Οι διαδικασίες λήψης αποφάσεων και πληρωμής σε κοινοτικό επίπεδο δεν επιτρέπουν άμεση αντίδραση. Στις συμβατικές διαδικασίες για την εκτέλεση των δραστηριοτήτων της ECHO λαμβάνεται περιορισμένα μόνο υπόψη η επείγουσα ανάγκη μιας δεδομένης κατάστασης. Η ECHO εντόπισε πολλές εσωτερικές αδυναμίες και λαμβάνει επί του παρόντος μέτρα για την αντιμετώπισή τους (βλέπε σημεία 12-18 και 27).

ΙV. Η αναθεωρημένη σύμβαση-πλαίσιο εταιρικής σχέσης (ΣΠΕΣ), η οποία διέπει τις σχέσεις μεταξύ ECHO και εταίρων της που ασχολούνται με την εφαρμογή της ενίσχυσης, περιλαμβάνει αρκετές βελτιώσεις, εξακολουθεί όμως να έχει ορισμένες ελλείψεις. Η ΣΠΕΣ δεν λαμβάνει υπόψη τα ειδικά χαρακτηριστικά και τις εντολές των υπηρεσιών των Ηνωμένων Εθνών (ΗΕ) και του Ερυθρού Σταυρού (βλέπε σημεία 19-20).

V. Η συμφωνία που υπογράφηκε μεταξύ της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και των ΗΕ τον Αύγουστο του 1999, σχετικά με το σύνολο της κοινοτικής χρηματοδότησης των υπηρεσιών των ΗΕ, δεν μπόρεσε να επιλύσει όλα τα προβλήματα τα οποία επηρέασαν τις σχέσεις μεταξύ των δύο οργανώσεων. Η εφαρμοσθείσα "βάσει σχεδίου" προσέγγιση για την ικανοποίηση των συμβατικών απαιτήσεων της ECHO σημαίνει ότι ένα μεγάλο μέρος της κατάρτισης, αναθεώρησης και προσαρμογής των συμβάσεων της ECHO αποτελεί δαπανηρή διοικητική εργασία. Το παρόν σύστημα δεν δίνει πάντοτε τη δυνατότητα στην Επιτροπή να λαμβάνει χρήσιμες πληροφορίες για τον τρόπο χρησιμοποίησης των κεφαλαίων (βλέπε σημεία 21-25).

VI. Τα τοπικά γραφεία της ECHO είχαν έλλειψη προσωπικού. Οι εμπειρογνώμονες των τοπικών γραφείων αντιμετώπισαν πολλά προβλήματα εκτέλεσης χωρίς να υποστηρίζονται επιτόπου από υπαλλήλους που να έχουν αρμοδιότητες λήψης αποφάσεων. Η κατάσταση αυτή δημιούργησε μια διάσταση απόψεων μεταξύ της ECHO στις Βρυξέλλες, η οποία είχε τις αρμοδιότητες λήψης αποφάσεων, και των τοπικών γραφείων της. Οι εμπειρογνώμονες της ECHO χρειάστηκε να δαπανήσουν αρκετό χρόνο σε πρακτικά και διοικητικά θέματα αντί να εκπληρώσουν τις πρωταρχικές επιχειρησιακές ευθύνες τους (βλέπε σημεία 31-32).

VII. Συνήθως, ήταν δύσκολο για τους εμπειρογνώμονες της ECHO να αποφανθούν για την εκτέλεση των δραστηριοτήτων. Οι οικονομικές και επιχειρησιακές εκθέσεις, όπως απαιτούνται από τις συμβάσεις, δεν καταρτίστηκαν από τους εταίρους της ECHO αρκετά ενωρίς για να αποτελέσουν ένα μέσο παρακολούθησης. Δεν υπήρχε κανένα σύστημα που να παρέχει στην ECHO τη δυνατότητα εξέτασης της κατάστασης σε τακτική και συστηματική βάση. Η Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες (UNHCR), το Παγκόσμιο Επισιτιστικό Πρόγραμμα (ΠΕΠ) και η Διεθνής Επιτροπή Ερυθρού Σταυρού/Διεθνής Ομοσπονδία Οργανώσεων του Ερυθρού Σταυρού και της Ερυθράς Ημισελήνου (ΔΕΕΣ/ΔΟΕΣ) είχαν δυσκολίες να καταρτίσουν έκθεση για το τμήμα των δραστηριοτήτων τους που χρηματοδοτήθηκε από την ECHO (βλέπε σημεία 40-46).

VIII. Ο προγραμματισμός ήταν δύσκολος κατά τη διάρκεια της κρίσης του Κοσσυφοπεδίου, λόγω της ταχείας εξέλιξης της κατάστασης. Εντούτοις, οι δραστηριότητες συνέχισαν για περισσότερο χρόνο από ό,τι είχαν αρχικά σχεδιαστεί, λόγω καθυστερήσεων που σημειώθηκαν κατά την έναρξή τους, της επιθυμίας των εταίρων να εξαντλήσουν τους προϋπολογισμούς στο πλαίσιο των συμβάσεων που υπογράφησαν, ή της μέριμνας της ECHO να διατηρήσει τους εταίρους της επιτόπου (βλέπε σημεία 27-30). Σε πολλές περιπτώσεις οι προκαταβολές που πληρώνονταν στους εταίρους της ECHO δεν είχαν πλήρως χρησιμοποιηθεί μέχρι την προβλεφθείσα λήξη της σύμβασης. Σε ορισμένες περιπτώσεις, αυτό θα μπορούσε νε είχε ως αποτέλεσμα την επιπλέον ενίσχυση της παράτασης των συμβάσεων (βλέπε σημεία 47-48).

IX. Το προσωπικό και οι εμπειρογνώμονες της ECHO επέδειξαν σημαντική δέσμευση σε μια εξαιρετικά δυσχερή κατάσταση επείγουσας ανάγκης. Εντούτοις, το κανονιστικό και διαδικαστικό πλαίσιο και η έλλειψη αρμοδιότητας λήψης αποφάσεων στα τοπικά γραφεία είχαν δυσμενείς επιπτώσεις στην ικανότητα της ECHO να αντιμετωπίσει γρήγορα και αποτελεσματικά τις εξελισσόμενες περιστάσεις (βλέπε σημεία 50-54).

X. Oι διοικητικές διαδικασίες της ECHO θα πρέπει να είναι προσαρμοσμένες ανάλογα με τον βαθμό επείγουσας ανάγκης. Απαιτείται μια περισσότερο ρεαλιστική και ενεργός προσέγγιση της χρηματοδότησης και της συμμετοχής στη διαδικασία λήψης αποφάσεων των υπηρεσιών των Ηνωμένων Εθνών (βλέπε σημεία 55-58).

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1. Η ένταση, η οποία υπήρχε μεταξύ Σέρβων και Αλβανών στο Κοσσυφοπέδιο μετά την κατάργηση της αυτονομίας της επαρχίας το 1989, εξελίχθηκε σε ένοπλη σύρραξη από το 1998 και μετά. Ύστερα από την αποτυχία των διπλωματικών προσπαθειών για εξεύρεση μιας λύσης(1), η Οργάνωση του Βορειοατλαντικού Συμφώνου (NATO) προέβη σε στρατιωτική επέμβαση τον Μάρτιο του 1999 μέχρις ότου επέβαλε την πλήρη απόσυρση των σερβικών στρατευμάτων από την επαρχία τον Ιούνιο του 1999(2). Αμέσως ακολούθησαν η ανάπτυξη της Δύναμης του Κοσσυφοπεδίου (KFOR) και η εγκατάσταση της Αποστολής των Ηνωμένων Εθνών στο Κοσσυφοπέδιο (UNMIK)(3)·

2. Η βία επέφερε σημαντικές μετακινήσεις πληθυσμών εντός του ίδιου του Κοσσυφοπεδίου, προς γειτονικές χώρες (Aλβανία, Βοσνία-Ερζεγοβίνη και Πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας (ΠΓΔΜ), προς τις άλλες επαρχίες της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γιουγκοσλαβίας (ΟΔΓ), καθώς και προς άλλες χώρες ασύλου και τέλος προς το Κοσσυφοπέδιο μόλις αναπτύχθηκε η KFOR. Η γραφική παράσταση 1 παρουσιάζει την κλίμακα των μετακινήσεων του πληθυσμού κατά τα τελευταία στάδια της κρίσης(4). Παράλληλα με τις μετακινήσεις αυτές, η επαρχία του Κοσσυφοπεδίου υπέστη σημαντική καταστροφή που έπληξε κατοικίες, παραγωγική ικανότητα και όλους τους οικονομικούς και κοινωνικούς τομείς.

Γραφική παράσταση 1

Μετακίνηση πληθυσμού από το Κοσσυφοπέδιο σε γειτονικές χώρες

>PIC FILE= "C_2002159EL.000501.TIF">

Πηγή:

UNHCR.

3. Τα κυριότερα χαρακτηριστικά της ανθρωπιστικής κρίσης στο Κοσσυφοπέδιο, η οποία υπήρξε μία από τις ταχύτερες εξελισσόμενες κρίσεις της σύγχρονης εποχής, ήταν τα ακόλουθα:

α) αμέσως μετά την καθιέρωση σημαντικών προγραμμάτων βοήθειας στις γειτονικές χώρες, η επιστροφή των προσφύγων τον Ιούνιο του 1999 ήταν ταχεία, μαζική και αυθόρμητη. Το γεγονός αυτό διετάραξε τα σχέδια που είχαν μόλις καταρτιστεί για μια σταδιακή επιστροφή και χρειάστηκαν σημαντικές τροποποιήσεις του προγράμματος ανθρωπιστικής βοήθειας·

β) η Αλβανία, η πτωχότερη χώρα της Ευρώπης, υποδέχθηκε τον μεγαλύτερο αριθμό προσφύγων. Λόγω του υψηλού επιπέδου πενίας της χώρας, ήταν δύσκολο να γίνει διαχωρισμός μεταξύ της ανάγκης για ενίσχυση των θυμάτων της κρίσης και εκείνης για ενίσχυση της βασικής υποδομής και των πληθυσμών υποδοχής στην Αλβανία·

γ) ελλείψει οποιωνδήποτε εθνικών αρχών στο Κοσσυφοπέδιο, τα Ηνωμένα Έθνη ανέλαβαν τη διοίκηση της επαρχίας από τον Ιούνιο του 1999 και μετά· ο συντονισμός της ανθρωπιστικής βοήθειας ανατέθηκε στην UNHCR·

δ) πολλές χώρες έδειξαν μεγάλο ενδιαφέρον για μια άμεση ανθρωπιστική παρέμβαση εκτός από τη συμβολή τους μέσω διεθνών οργανώσεων και, στην περίπτωση της ΕΕ, μέσω ECHO. Το αποτέλεσμα ήταν ένας μεγάλος αριθμός συμμετασχόντων και μια μεγάλη αναλογία διμερών χρηματοδοτήσεων.

4. Ο πίνακας 1 δείχνει τις κυριότερες συνεισφορές της διεθνούς κοινότητας στην επείγουσα ανθρωπιστική βοήθεια για τα θύματα της κρίσης του Κοσσυφοπεδίου το 1998 και το 1999, ανερχόμενες συνολικά σε 1495 εκατομμύρια ευρώ, καθώς και τα κυριότερα κυκλώματα μέσω των οποίων εφαρμόστηκαν. Η συμβολή της ECHO, ύψους 400 εκατομμυρίων ευρώ, αντιπροσώπευε το ένα τέταρτο περίπου των συνεισφορών αυτών. Κατά την ίδια περίοδο, εκτός από την επείγουσα ανθρωπιστική βοήθεια, η ΕΕ χορήγησε 100 εκατομμύρια ευρώ για την προϋπολογιστική ενίσχυση στις όμορες χώρες του Κοσσυφοπεδίου(5) και 147 εκατομμύρια ευρώ για την έναρξη ανασυγκρότησης του Κοσσυφοπεδίου.

Επείγουσα ανθρωπιστική βοήθεια χορηγηθείσα από τη διεθνή κοινότητα σε απάντηση της κρίσης του ΚοσσυφοπεδίουΤα αριθμητικά στοιχεία δεν αθροίζονται ακριβώς, λόγω στρογγυλοποίησης των διαφορών.

Πηγή:

ECHO σύστημα φα 14 σημείων· ιστοσελίδα: www.info.usaid.gον· revised 1999 UN consolidated interagency appeal. ICRC.

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

5. Σκοπός του ελέγχου του Συνεδρίου ήταν να εκτιμηθεί η διαχείριση της ECHO σχετικά με την επείγουσα ανθρωπιστική βοήθεια που παρέχει η ΕΕ για τα θύματα της κρίσης του Κοσσυφοπεδίου. Ειδικότερα, κύριος στόχος ήταν να ελεγχθεί κατά πόσο οι διαδικασίες και οι διαθρώσεις της ECHO επέτρεψαν μια ταχεία αντίδραση και μια αποτελεσματική συνεργασία με τους κυριότερους εταίρους της. Επίσης, ο έλεγχος επιδίωξε να εξακριβωθεί κατά πόσο η επείγουσα βοήθεια χορηγήθηκε έγκαιρα, αποδοτικά ανταποκρινόμενη στις ανάγκες, και κατά πόσο έγινε σωστή παρακολούθηση. Ο έλεγχος διενεργήθηκε μεταξύ του Ιουλίου 1999 και του Φεβρουαρίου 2000, όταν σχεδόν όλες οι συμβάσεις εκκρεμούσαν. Για το λόγο αυτό, ο έλεγχος δεν επιδίωξε να καθορίσει την οριστική επίπτωση των δαπανών. Το 1997 δημοσιεύθηκε από το Συνέδριο διεξοδικός έλεγχος της διαχείρισης και των δραστηριοτήτων της ECHO μεταξύ του 1992 και του 1995 (Ειδική Έκθεση αριθ. 2/97).

6. Ο έλεγχος περιλάμβανε εξέταση ενός δείγματος 29 συμβάσεων που κάλυπτε το 24 % της αξίας των αναλήψεων υποχρεώσεων και το 32 % της αξίας των συμβάσεων που συνάφθηκαν στις 31 Δεκεμβρίου 1999. Το δείγμα επελέγη έτσι ώστε να καλύπτονται οι κυριότεροι εταίροι της ECHO, οι κυριότερες γεωγραφικές περιοχές και τομείς παρέμβασης, καθώς και οι διαδοχικές αποφάσεις της Επιτροπής με σκοπό την παρακολούθηση της εξέλιξης της βοήθειας (βλέπε παράρτημα 1). Διενεργήθηκαν επιπλέον επιτόπιοι έλεγχοι τον Νοέμβριο του 1999 στην Αλβανία, στην ΠΓΔΜ και στο Κοσσυφοπέδιο, καθώς και στην έδρα της UNHCR, του ΠΕΠ και του Ερυθρού Σταυρού (ΔΕΕΣ και ΔΟΕΣ).

ΠΛΑΙΣΙΟ ΣΥΝΔΡΟΜΗΣ

Διάθεση κεφαλαίων

7. Το 1998 χορηγήθηκαν 22 εκατομμύρια ευρώ στην αρχική κρίση του Κοσσυφοπεδίου. Από τα 378 εκατομμύρια ευρώ που διατέθηκαν στην κρίση του Κοσσυφοπεδίου το 1999, τα 32 εκατομμύρια ευρώ προέρχονταν από συνήθη κονδύλια του προϋπολογισμού της ECHO και 346 εκατομμύρια ευρώ μεταφέρθηκαν γρήγορα σε δύο δόσεις από το αποθεματικό των ενισχύσεων επείγουσας ανάγκης.

Ρόλος της ECHO

8. Όταν ιδρύθηκε η ECHO από την Επιτροπή το 1991, οι στόχοι της καθορίστηκαν ως εξής:

α) να εστιάσει τη διοικητική αρμοδιότητα ώστε να εξασφαλίσει διαχειριστική συνέπεια και την εμπειρογνωμοσύνη που είναι αναγκαία για την αντιμετώπιση καταστάσεων έκτακτης ανάγκης και την υιοθέτηση ενδεδειγμένων διαδικασιών·

β) να μπορεί να λαμβάνει μέτρα σε διάφορα στάδια αυξάνοντας την παρουσία της Κοινότητας επιτόπου: εξακρίβωση των αναγκών, κινητοποίηση προσωπικού και υλικού για την επιχείρηση αρωγής, παρακολούθηση και έλεγχοι, εκ των υστέρων αξιολόγηση·

γ) να βελτιώσει τον συντονισμό με τα κράτη μέλη, λοιπούς χορηγούς, μη κυβερνητικές οργανώσεις (ΜΚΟ) και ειδικές διεθνείς υπηρεσίες·

δ) να διευκολύνει την κινητοποίηση των αναγκαίων πόρων του προϋπολογισμού σε καταστάσεις έκτακτης ανάγκης μεγάλης κλίμακας(6).

9. Η ECHO λειτουργεί ως ενεργός χορηγός, χρηματοδοτώντας τα προγράμματα των διεθνών υπηρεσιών και των υπηρεσιών των ΗΕ, καθώς και των ΜΚΟ, λαμβάνοντας αρμοδιότητες για παρακολούθηση και αξιολόγηση και, σε ορισμένες περιπτώσεις, για εκτιμήσεις αναγκών, ως επίσης και για καταστάσεις έκτακτης ανάγκης. Κατά τα πρώτα στάδια της κρίσης του Κοσσυφοπεδίου, η ECHO διέθετε περιορισμένη ικανότητα σχετικά με την εκτίμηση αναγκών και την παρακολούθηση δραστηριοτήτων. Η εκτίμηση αναγκών γινόταν κυρίως από σημαντικές ανθρωπιστικές οργανώσεις, όπως την UNHCR, τον Ερυθρό Σταυρό, και τις ΜΚΟ και αποτελούσε τη βάση για την ανάπτυξη της στρατηγικής της ECHO.

10. Στη γραφική παράσταση 2 φαίνεται ο ρόλος της ECHO στο σύστημα χορήγησης ενίσχυσης στα θύματα της κρίσης του Κοσσυφοπεδίου. Στην παράσταση αυτή καταδεικνύεται ο μεγάλος αριθμός των φορέων, καθώς και οι περίπλοκες σχέσεις τους.

11. Κατά τη διάρκεια της έξαρσης της κρίσης του Κοσσυφοπεδίου, τα κράτη μέλη της ΕΕ ζήτησαν από την ECHO να καταρτίζει καθημερινώς εκθέσεις για την κατάσταση κρίσης. Οι εκθέσεις αυτές επρόκειτο να περιγράφουν τα γεγονότα που συνέβαιναν στο Κοσσυφοπέδιο, στην ΠΓΔΜ, στην Αλβανία, στη Σερβία και στο Μαυροβούνιο. Για την εργασία αυτή χρειάστηκε να διατεθούν περιορισμένοι πόροι.

Γραφική παράσταση 2

Ο ρόλος της ECHO σχετικά με την παροχή βοήθειας σε θύματα

>PIC FILE= "C_2002159EL.000801.TIF">

Κατεπείγουσες διαδικασίες

12. Ο κανονισμός(7) προβλέπει την επιτάχυνση των αποφάσεων της Επιτροπής μέχρι 10 εκατομμύρια ευρώ. Επιπλέον, ο κανονισμός δίνει τη δυνατότητα στην Επιτροπή να καθορίζει τους λεπτομερείς κανόνες εφαρμογής, πράγμα που έπραξε μέσω της συμφωνίας-πλαισίου εταιρικής σχέσης (ΣΠΕΣ), την οποία υπογράφει μαζί με τους εταίρους της που ασχολούνται με την εφαρμογή.

13. Οι διατάξεις στους γενικούς όρους που εφαρμόζονται στις επιχειρησιακές συμβάσεις συναφθείσες στο πλαίσιο της ΣΠΕΣ, σχετικά με επείγουσες καταστάσεις είναι οι εξής:

α) η ECHO μπορεί να λαμβάνει αποφάσεις για τη χρηματοδότηση δαπανών που δημιουργούνται από έναν εταίρο πριν από την αίτηση χρηματοδότησης του εταίρου (άρθρο 7.3)·

β) σε έκτακτες και δεόντως αιτιολογημένες περιπτώσεις, μπορεί να συμπεριλαμβάνεται στον προϋπολογισμό ένα μη συγκεκριμένο ποσό (άρθρο 10.6)·

γ) οι εταίροι της ECHO μπορούν να προβαίνουν σε αγορές χωρίς να προσφεύγουν σε διαδικασία προκήρυξης διαγωνισμού (άρθρο 16.3).

14. Οι διαδικασίες έγκρισης των δραστηριοτήτων είναι συγκεντρωτικές και εντάσσονται στις συνήθεις διατάξεις διανομής εγγράφων της Επιτροπής. Οι προκύπτουσες προθεσμίες δεν επιτρέπουν την προχρηματοδότηση των επειγουσών δραστηριοτήτων. Τούτο μπορεί να αποδειχθεί από τα ακόλουθα. Η διαδικασία και οι ανώτατες χρονικές περίοδοι πληρωμής (60 ημέρες) είναι παρόμοιες με εκείνες που εφαρμόζονται στις δραστηριότητες του προϋπολογισμού της ΕΕ γενικά. Στο δείγμα που εξετάστηκε, ο μέσος χρόνος που χρειάστηκε για την πληρωμή προκαταβολών ήταν 28 ημέρες από τις οποίες 9 ημέρες αντιστοιχούσαν στην εξέταση του φακέλου από την ECHO και 19 ημέρες, δηλαδή περισσότερο από το διπλάσιο, αναλώνονταν από τα υπόλοιπα διοικητικά κυκλώματα της Επιτροπής. Καθώς οι ΜΚΟ είναι σπάνια σε θέση να προχρηματοδοτούν σημαντικές δραστηριότητες, οι χρονικές αυτές περίοδοι καθυστερούν κατά συνέπεια την έναρξη των δραστηριοτήτων.

15. Το άρθρο 10 παράγραφος 6 των γενικών κανόνων προβλέπει ότι σε έκτακτες, δεόντως αιτιολογημένες περιπτώσεις (δεν γίνεται μνεία για επείγουσες καταστάσεις), μπορεί να περιλαμβάνεται στον προϋπολογισμό ένα μη συγκεκριμένο ποσό με την προϋπόθεση ότι ο εταίρος αναλαμβάνει να κοινοποιήσει τις σχετικές λεπτομέρειες το αργότερο σε 15 ημέρες μετά την αποστολή προμηθειών ή την παροχή υπηρεσιών. Η ECHO αντιμετώπισε δυσκολίες με ορισμένους από τους εταίρους της για την πλήρη εφαρμογή της διάταξης αυτής. Η ΣΠΕΣ (έγγραφο 8) δεν ανέφερε σαφώς πότε και αν θα έπρεπε να παρασχεθούν λεπτομερέστερες δημοσιονομικές πληροφορίες για τις συμβάσεις επείγουσας ανάγκης στο Κοσσυφοπέδιο. Στην πράξη, δεν υπάρχει καμία αντίφαση μεταξύ καταστάσεων επείγουσας ανάγκης και ικανότητας εταίρων να παράσχουν έγκαιρα αναλυτικό προϋπολογισμό. Η έλλειψη λεπτομερέστερων δημοσιονομικών πληροφοριών αναχαίτισε την ίδια την ικανότητα παρακολούθησης της ECHO.

16. Η διαδικασία για την πρόσληψη εξωτερικών εμπειρογνωμόνων, με την παρέμβαση της κοινής υπηρεσίας εξωτερικών σχέσεων (SCR) και της εξωτερικής εταιρείας, η οποία είναι αρμόδια για τη διαχείριση των συμβάσεων εμπειρογνωμόνων, χρειάζεται τουλάχιστον τρεις μήνες. Το χρονικό αυτό διάστημα είναι πολύ μεγάλο για άμεση αντίδραση σε μια επείγουσα κατάσταση. Κατά την κρίση του Κοσσυφοπεδίου, η ECHO ήταν σε θέση να αποσπάσει ορισμένους εμπειρογνώμονες από άλλες περιοχές, μειώνοντας έτσι σε 4-6 εβδομάδες τον χρόνο που ήταν αναγκαίος για την ανάπτυξή τους.

17. Η ECHO αναγνώρισε ότι η κρίση του Κοσσυφοπεδίου αποκάλυψε σημαντικές αδυναμίες στα μέσα αντίδρασής της σε ανθρωπιστικές επείγουσες καταστάσεις. Η ECHO, για να εντοπίσει τις αδυναμίες αυτές και για να προτείνει λύσεις, διοργάνωσε το "Kosονο Crisis Lessons Learned Seminar" τον Νοέμβριο του 1999. Το σεμινάριο αυτό περιλάμβανε όλους τους διεθνείς εμπειρογνώμονες που ήταν παρόντες επιτόπου, ανώτερους εθνικούς υπαλλήλους προγραμμάτων και εκπροσώπους από την έδρα της ECHO στις Βρυξέλλες. Το σεμινάριο μπόρεσε να επισημάνει τις διαρθρωτικές ελλείψεις στην ECHO, όπως:

α) η ECHO δεν διαθέτει τα αναγκαία μέσα για να ανταποκρίνεται γρήγορα σε κρίσιμες καταστάσεις και για να παρέχει επείγουσα βοήθεια χωρίς καθυστέρηση·

β) δεν υπάρχει καμία σαφής, συγκεκριμένη πολιτική για επείγουσες καταστάσεις·

γ) η έλλειψη συντονισμού μεταξύ και εντός των κρατών μελών οδήγησε σε ευρεία αλληλεπικάλυψη προσπαθειών και αναποτελεσματικότητα·

δ) δεν υπάρχει καμία ομάδα άμεσης ανταπόκρισης σε επείγουσες καταστάσεις στην ECHO, η οποία μπορεί να αποσταλεί σε μία κρίσιμη περιοχή "αναγκάζοντας κάθε επιχειρησιακή μονάδα να αυτοσχεδιάζει σε κάθε μεμονωμένη κατάσταση, οδηγώντας σε δραματική απώλεια χρόνου και αποτελέσματος της βοήθειας έκτακτης ανάγκης της ECHO"(8)

18. Οι συμμετασχόντες του σεμιναρίου επισήμαναν πιθανά μέτρα αντιμετώπισης. Η ΕCHO βρίσκεται στο στάδιο της λήψης μέτρων για την αντιμετώπιση των ελλείψεων που επισημάνθηκαν.

Σύμβαση-πλαίσιο εταιρικής σχέσης (ΣΠΕΣ)

19. Μία αναθεωρημένη ΣΠΕΣ άρχισε να ισχύει την 1η Ιανουαρίου 1999(9). Στόχοι της αναθεώρησης ήταν η ενίσχυση της εταιρικής σχέσης, η βελτίωση της ποιότητας και της αποδοτικότητας, η απλοποίηση και η αποσαφήνιση της σύμβασης και η βελτίωση της ελαστικότητας, διατηρώντας συγχρόνως έναν έλεγχο κατά τη χρησιμοποίηση των κεφαλαίων. Μολονότι η αναθεωρημένη ΣΠΕΣ περιλαμβάνει ορισμένες βελτιώσεις, η κρίση του Κοσσυφοπεδίου ωστόσο παρουσίασε συνεχείς αδυναμίες ιδίως όσον αφορά τον χρόνο κινητοποίησης και την κατάρτιση εκθέσεων. Επιπλέον, σημαντικά τμήματα των κατευθυντηρίων γραμμών της ΣΠΕΣ, κυρίως εκείνα που αφορούσαν τις διαδικασίες απόκτησης αγαθών(10), εξακολουθούσαν να μην έχουν καταρτιστεί κατά τα τέλη του 1999. Η αδυναμία αυτή είχε επίπτωση στην οικονομία και στην αποδοτικότητα των δραστηριοτήτων που εφάρμοσαν οι εταίροι, οι οποίοι εξακολουθούσαν να μη διαθέτουν κατάλληλους εσωτερικούς ελέγχους και τεχνογνωσία στον τομέα αυτό. Έτσι, σε δύο από τις περιπτώσεις που εξετάστηκαν, οι προσφορές των υπεργολάβων που επέλεξαν οι εταίροι της ECHO δεν ήταν οι πλέον συμφέρουσες οικονομικά.

20. Η ΣΠΕΣ δεν έλαβε υπόψη τα ειδικά χαρακτηριστικά και τις εντολές των υπηρεσιών των ΗΕ και των ΔΕΕΣ/ΔΟΕΣ. Για τον λόγο αυτό, οι συμβάσεις με τις υπηρεσίες των ΗΕ συνάφθηκαν για κάθε περίπτωση χωριστά υπό μορφή ανταλλαγής επιστολών και ρυθμίζονται από τη γενική συμφωνία ΕΚ-ΗΕ.

Σύμβαση ΕΕ-ΗΕ

21. Οι υπηρεσίες των Ηνωμένων Εθνών είναι πολυμερείς φορείς στους οποίους έχουν ανατεθεί εντολές από τα κράτη μέλη τους στα οποία είναι υπόλογοι. Λαμβάνουν τα περισσότερα κεφάλαιά τους από τα κράτη των Ηνωμένων Εθνών. Η ΕΕ, σημαντικός χρηματοδότης των Ηνωμένων Εθνών, δεν είναι μέλος και για το λόγο αυτό δεν εμπίπτει με την ιδιότητα αυτή σ' αυτό το καθεστώς λογοδοσίας.

22. Το 1997, η Επιτροπή και τα ΗΕ άρχισαν διαπραγματεύσεις σχετικά με μια συνολική σύμβαση-πλαίσιο για ολόκληρη την κοινοτική χρηματοδότηση των υπηρεσιών των ΗΕ(11). Οι συζητήσεις αυτές κατέληξαν σε μια σύμβαση η οποία υπογράφηκε στις 9 Αυγούστου 1999 που αφορούσε τις αρχές οι οποίες εφαρμόζονται στην κοινοτική χρηματοδότηση ή συγχρηματοδότηση προγραμμάτων και σχεδίων που διαχειρίζονται τα Ηνωμένα Έθνη. Η σύμβαση αυτή απέβλεπε στην επίλυση προβλημάτων τα οποία είχαν διαταράξει τις σχέσεις μεταξύ της Επιτροπής και των υπηρεσιών των ΗΕ(12). Εντούτοις, όπως τόνισε το Συνέδριο στο σημείο 5.96 της ετήσιας έκθεσής του για το οικονομικό έτος 1999, η σύμβαση αυτή δεν επέλυσε όλα αυτά τα προβλήματα.

Το ΠΕΠ και η ECHO δεν μπόρεσαν να συνάψουν συμβάσεις τηρώντας τη συμφωνία που υπογράφηκε τον Αύγουστο του 1999. Κατά συνέπεια, για δύο προτάσεις του ΠΕΠ που ανέρχονταν σε 15 εκατομμύρια ευρώ και που υποβλήθηκαν στις 2 Ιουλίου 1999, δεν μπόρεσε να επιτευχθεί συμφωνία, μολονότι η ECHO αναγνώρισε τον επείγοντα χαρακτήρα των σχεδίων, τα δε κεφάλαια είχαν ήδη διατεθεί. Έτσι, 15 εκατομμύρια ευρώ που ήταν διαθέσιμα για επείγουσα επισιτιστική βοήθεια παρέμειναν δεσμευμένα μέχρι τον Δεκέμβριο του 2000 λόγω διοικητικών προβλημάτων μεταξύ της ECHO και του ΠΕΠ.

Συνάφεια της διάθεσης κεφαλαίων

23. Η Επιτροπή φρονεί ότι οι συνεισφορές της θα πρέπει να καλύπτουν συγκεκριμένες δραστηριότητες ("σχέδια")(13), εξατομικευμένες και εγκεκριμένες εκ των προτέρων με αυστηρό περιορισμό στις τροποποιήσεις που μπορεί να επέλθουν από τον ανάδοχο χωρίς την προηγούμενη έγκριση της Επιτροπής. Οι χρηματικές συνεισφορές λαμβάνουν συχνά τη μορφή αναλυτικών καταστάσεων δαπανών που διατίθενται για ένα συγκεκριμένο προορισμό σε μια συγκεκριμένη περίοδο, μια προσέγγιση γνωστή ως "earmarking". Εντούτοις, οι επιδιωκόμενοι στόχοι μπορούν να επιτευχθούν μόνο αν οι συμβάσεις αντιστοιχούν στις πραγματικές δραστηριότητες των εταίρων και αν οι εταίροι τηρούν λογαριασμούς για μεμονωμένα σχέδια συνδέοντας κάθε δαπάνη με την αντίστοιχη χρηματική συνεισφορά. Η προσέγγιση αυτή μπορεί να ανταποκρίνεται στην πραγματικότητα στην περίπτωση των ΜΚΟ μικρού μεγέθους οι οποίες εκτελούν συγκεκριμένα σχέδια. Πράγματι, οι αρμόδιοι των οργανώσεων αυτών θεωρούν συχνά ότι οι αναλυτικές κατευθυντήριες γραμμές της ECHO αποτελούν βοήθεια για τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση των σχεδίων.

24. Εντούτοις, η προσέγγιση αυτή είναι λιγότερο ενδεδειγμένη για τις δραστηριότητες των σημαντικών διεθνών ανθρωπιστικών οργανώσεων. Για παράδειγμα, στην περίπτωση των μεμονωμένων συμβάσεων της ECHO με τα ΗΕ και τον Ερυθρό Σταυρό, ορισμένες δαπάνες που αφορούν προγράμματα μεγάλης κλίμακας των οργανώσεων αυτών κανονικά επιλέγονται και συνδυάζονται για να σχηματίσουν ένα "σχέδιο" το οποίο θα χρηματοδοτηθεί από την ECHO. Η διαδικασία αυτή συμφωνεί με τις συμβατικές απαιτήσεις της ECHO. Ωστόσο, δεν αφορά κατ' ανάγκη μια χωριστή δραστηριότητα, η οποία δεν ακολουθεί χωριστή διαχείριση και καταχώριση μέσα στο σύστημα της οργάνωσης. Στο πλαίσιο αυτό, ένα μεγάλο μέρος της κατάρτισης, της αναθεώρησης και του διακανονισμού των συμβάσεων της ECHO κατέστη μια δαπανηρή διοικητική εργασία που αποσκοπεί κυρίως στη διασφάλιση συμφωνίας με τις τυπικές απαιτήσεις. Η εργασία αυτή μπορεί να αποτελεί επίσης λόγο των καθυστερήσεων στη διάθεση των κεφαλαίων.

25. Το Συνέδριο παρατήρησε αρκετές φορές κατά το παρελθόν ότι, εκτός από τις καθυστερήσεις που προκαλούνται κατά την ταχεία κινητοποίηση των συνεισφορών, το παρόν σύστημα δεν δίνει πάντοτε τη δυνατότητα στην Επιτροπή να λαμβάνει χρήσιμα πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τη χρήση των κεφαλαίων. Τούτο επιβεβαιώθηκε και πάλι από την εξέταση των συμβάσεων της ECHO που είχαν συναφθεί με την UNHCR στο πλαίσιο της κρίσης του Κοσσυφοπεδίου.

Στο πλαίσιο της σύμβασης 99/6001 με την UNHCR (20 εκατομμύρια ευρώ), η ECHO χρηματοδότησε 44 επιμέρους σχέδια που υπάγονταν σε πέντε διαφορετικά σχέδια της UNHCR, αντιπροσωπεύοντας συνολικό προϋπολογισμό 180 περίπου εκατομμυρίων ευρώ. Τα σχέδια αυτά εξελίχθηκαν με την κατάσταση, με αποτέλεσμα η UNHCR να υποβάλει εκ νέου στην ECHO στις 8 Οκτωβρίου 1999 αίτηση επαναδιάθεσης, το αποτέλεσμα της οποίας ήταν ουσιαστικό για όλες σχεδόν τις δραστηριότητες. Οι εμπειρογνώμονες της ECHO δεν ήταν σε θέση να διατυπώσουν γνώμη για το βάσιμο της αίτησης λόγω έλλειψης πληροφοριών σχετικά με τα σχέδια της UNHCR. Εντούτοις, το σύστημα δημοσιονομικής διαχείρισης της UNHCR έδειξε τον Δεκέμβριο του 1999 ότι τα περισσότερα από τα σχέδια που υποβλήθηκαν στην ECHO για χρηματοδότηση χρηματοδοτήθηκαν στην πραγματικότητα από άλλους χορηγούς, ενώ τα περισσότερα κεφάλαια της ECHO (16 εκατομμύρια ευρώ περίπου) είχαν διατεθεί σε ένα άλλο σχέδιο, το οποίο έπρεπε ακόμη να εγκρίνει η ECHO εκ των υστέρων.

Η σύμβαση της ECHO 99/6108 (10 εκατομμύρια ευρώ) διατέθηκε εξ ολοκλήρου από την UNHCR για τη χρηματοδότηση ενός σχεδίου αξίας περισσότερο από 60 εκατομμύρια ευρώ, το οποίο περιλάμβανε 55 επιμέρους σχέδια και το οποίο τροποποιήθηκε επτά φορές κατά τη διάρκεια του έτους 1999 για να αντικατοπτρίσει τις εργασίες που πραγματικά εκτελέστηκαν. Η σύμβαση της ECHO χρηματοδότησε κατά 16 % το ευρύ αυτό σχέδιο και η διάθεση της συνεισφοράς αυτής στη συγκεκριμένη δαπάνη είναι καθαρά θεωρητική.

ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΤΩΝ ΔΡΑΣΤΗΡΙΟΤΗΤΩΝ

Κινητοποίηση κεφαλαίων

26. Η Επιτροπή έλαβε έξι αποφάσεις να διαθέσει κεφάλαια για ανθρωπιστική βοήθεια. Συνολικά το 1999 ήσαν διαθέσιμα 378 εκατομμύρια ευρώ. Στις 31 Δεκεμβρίου 1999 είχαν συναφθεί συμβάσεις μόνο για 299,5 εκατομμύρια ευρώ (79 %). Μέχρι τις 6 Μαρτίου 2000 υπογράφηκαν συμπληρωματικές συμβάσεις αξίας 16,3 εκατομμυρίων ευρώ.

27. Στις 15 Απριλίου 1999 η Επιτροπή μετέφερε 150 εκατομμύρια ευρώ από το αποθεματικό έκτακτης ανάγκης. Στις 12 Μαΐου 1999 αποφάσισε για την κατανομή στους εταίρους της που ασχολούνται με την εφαρμογή. Αυτή η απόφαση που αφορούσε 150 εκατομμύρια ευρώ αποσκοπούσε στην κάλυψη της περιόδου από 1ης Απριλίου έως 30 Σεπτεμβρίου 1999. Η απόφαση της 16ης Ιουλίου 1999 που αφορούσε 196 εκατομμύρια ευρώ έπρεπε να καλύψει τις πλέον επείγουσες ανάγκες μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 1999. Στην πραγματικότητα, η διάθεση των κεφαλαίων στις συμβάσεις ήταν αργή κατά τη διάρκεια των περιόδων αυτών, και η χρησιμοποίησή τους συνεχίστηκε αρκετό καιρό μετά τη λήξη της προβλεφθείσας περιόδου. Για παράδειγμα, μόνο για το 61 % των 196 εκατομμυρίων ευρώ είχαν συναφθεί συμβάσεις στις 31 Δεκεμβρίου 1999. Κατά την ECHO, η περιπλοκότητα της κρίσης και η μαζική και απρόβλεπτη επιστροφή των προσφύγων στο Κοσσυφοπέδιο εξηγούν την παράταση των δύο αποφάσεων μέχρι τις 30 Σεπτεμβρίου 2000 για την απόφαση των 150 εκατομμυρίων ευρώ και μέχρι τις 31 Αυγούστου 2001 για την απόφαση των 196 εκατομμυρίων ευρώ. Η γραφική παράσταση 3 δείχνει, και για τις δύο αποφάσεις, τη χρονική διαφορά μεταξύ των περιόδων που είχαν αρχικά προγραμματιστεί και της περιόδου εφαρμογής των συμβάσεων(14). Για κάθε απόφαση, η γραμμική επιφάνεια δείχνει την περίοδο κατά τη διάρκεια της οποίας τα κεφάλαια προορίζονταν να χρησιμοποιηθούν όπως καθοριζόταν στην απόφαση. Η γραμμή της γραφικής παράστασης δείχνει σε οποιαδήποτε στιγμή τη συνολική αξία των υπό εφαρμογή συμβάσεων. Η γκρίζα περιοχή δείχνει τη χρονική διαφορά.

Γραφική παράσταση 3

Προγραμματισθείσες και πραγματικές περίοδοι εφαρμογής

εκατ. EUR

>PIC FILE= "C_2002159EL.001101.TIF">

Πηγή:

ECHO.

εκατ. EUR

>PIC FILE= "C_2002159EL.001102.TIF">

Πηγή:

ECHO.

28. Σύμφωνα με τους γενικούς όρους της ECHO σχετικά με τη χρηματοδότηση ανθρωπιστικών δραστηριοτήτων είναι δυνατόν πριν από την ημερομηνία σύμβασης να προηγείται η ημερομηνία κατά την οποία μπορούν να πραγματοποιούνται οι δαπάνες (ημερομηνία επιλεξιμότητας). Από όλες τις συμβάσεις που σημειώθηκαν στις 6 Μαρτίου 2000, 260 από τις 318 συμβάσεις είχαν ημερομηνίες επιλεξιμότητας πριν από την ημερομηνία υπογραφής. Σε επτά περιπτώσεις, η διαφορά αυτή ξεπερνούσε τις 100 ημέρες. Εντούτοις, η αναδρομικότητα αυτή στην πράξη δεν είχε σημαντική επίδραση στην πραγματική περίοδο εκτέλεσης των σχεδίων, εφόσον οι ΜΚΟ δεν ανέλαβαν σημαντικές υποχρεώσεις πριν από την είσπραξη προκαταβολής, ο δε Ερυθρός Σταυρός και οι υπηρεσίες των ΗΕ ξεκινούν τα σχέδιά τους ανεξάρτητα από τη χρηματοδότηση της ECHΟ. Η σωρευτική αξία των συμβάσεων που υπέγραψε η ECHO, όπως εμφανίζεται στη γραφική παράσταση 4, είναι συνεπώς ο μόνος τρόπος εκτίμησης της χρησιμοποίησης των κεφαλαίων.

Γραφική παράσταση 4

Σωρευτική αξία συμβάσεων που υπογράφησαν από την ECHO

εκατ. EUR

>PIC FILE= "C_2002159EL.001201.TIF">

Πηγή:

ECHO.

εκατ. EUR

>PIC FILE= "C_2002159EL.001202.TIF">

Πηγή:

ECHO.

29. Καθώς η επιτόπου κατάσταση εξελισσόταν γρήγορα, ιδίως τον Ιούνιο του 1999, οι καθυστερήσεις στη συγκέντρωση των κεφαλαίων από την ECHΟ, ή στην έναρξη και στη συνέχεια στην εκτέλεση των δραστηριοτήτων μείωσαν τη συνάφεια και τη χρησιμότητα των εν λόγω μέτρων.

Σε απάντηση της γενικής πρόσκλησης για καταβολή κεφαλαίων της 7ης Απριλίου 1999 από τον Ερυθρό Σταυρό, έξι συμβάσεις συνολικού ύψους 15,5 εκατομμυρίων ευρώ υπογράφησαν με την ΔΟΕΣ και την ΔΕΕΣ μεταξύ 24ης Ιουνίου 1999 και 21ης Ιουλίου 1999. Οι σχετικές δραστηριότητες είτε βρίσκονταν σε αρχικό στάδιο όταν είχαν υπογραφεί οι συμβάσεις, είτε δεν ήσαν πλέον ενδεδειγμένες λόγω της ξαφνικής μεταβολής της κατάστασης τον Ιούνιο. Τα περισσότερα είδη που χρηματοδοτήθηκαν από την ΕCHO στο πλαίσιο της σύμβασης 99/6084 με την ΔΟΕΣ (3 εκατομμύρια ευρώ) δεν διανεμήθηκαν στην Αλβανία μέχρι τον Σεπτέμβριο του 1999. Την εποχή εκείνη οι πρόσφυγες είχαν εγκαταλείψει τη χώρα με αποτέλεσμα ορισμένα είδη να μην χρειάζονται πλέον. Η διανομή αγαθών στο πλαίσιο της σύμβασης 99/6082 με την ΔΕΕΣ (6,5 εκατομμύρια ευρώ, η οποία έληξε στις 31 Ιουλίου 1999) δεν άρχισε πριν από τον Αύγουστο του 1999. Κατά τα τέλη Νοεμβρίου 1999, το 26 % της αξίας των προϊόντων που αγοράστηκαν με κόστος 3,1 εκατομμυρίων ευρώ παρέμενε σε αποθήκη, συμπεριλαμβανομένης ολόκληρης της προμήθειας γάλακτος σε σκόνη αξίας 0,4 εκατομμυρίων ευρώ.

30. Οι περισσότερες συμβάσεις με αρχική ημερομηνία λήξης πριν από το τέλος του Φεβρουαρίου 2000 παρατάθηκαν. Βάσει των δραστηριοτήτων που εξετάστηκαν, οι κυριότεροι λόγοι για τις παρατάσεις των συμβάσεων ήταν ο αναπροσανατολισμός των δραστηριοτήτων λόγω των μεταβολών της κατάστασης κρίσης. Εντούτοις, σε ορισμένες περιπτώσεις, κάποιες συμβάσεις παρατάθηκαν επίσης λόγω της παράτασης ή της ανακατανομής των δραστηριοτήτων έτσι ώστε να χρησιμοποιηθεί ο προβλεφθείς προϋπολογισμός μάλλον παρά να μειωθεί, και περιστασιακά λόγω της επιθυμίας των εταίρων να χρηματοδοτήσουν τη συνέχιση της παρουσίας τους εν αναμονή μελλοντικών δραστηριοτήτων. Είναι αμφισβητήσιμο κατά πόσο οι παρατάσεις αυτές ήταν πάντοτε πλήρως αιτιολογημένες από τις ανάγκες.

Όσον αφορά τη σύμβαση 99/6050, η ECHO συμφώνησε ότι με την τροποποίηση θα μπορέσει η ΜΚΟ να καλύψει τα επιχειρησιακά έξοδά της μέχρι το τέλος του Φεβρουαρίου 2000 (εξάμηνη παράταση), καλύπτοντας έτσι τη δεύτερη διανομή λιπασμάτων. Παρά τα τμηματικά αποτελέσματα και μία ασαφή πρόταση σχεδίου, η ECHO αποφάσισε να χρηματοδοτήσει αυτά τα έξοδα λειτουργίας για να εξακολουθήσει να υφίσταται στην περιοχή.

Πόροι και οργάνωση της ECHO

31. Ο αρχικός συνολικός προϋπολογισμός για το 1999 ήταν 500 εκατομμύρια ευρώ περίπου. Τα 346 εκατομμύρια ευρώ που μεταφέρθηκαν από το αποθεματικό επείγουσας βοήθειας για την κρίση του Κοσσυφοπεδίου ήταν πρόσθετες δαπάνες οι οποίες χρειάζονταν επιπλέον διαχείριση από ό,τι ο αρχικός προϋπολογισμός. Η ECHO έπρεπε να διαχειριστεί τα κεφάλαια αυτά χωρίς κανένα πρόσθετο προσωπικό. Λόγω έλλειψης προσωπικού και λόγω έλλειψης γραπτών εκθέσεων τόσο από τις ΜΚΟ όσο και από την υπηρεσία της ECHO, δεν ήταν πάντοτε δυνατό για τα αρμόδια μέλη στις Βρυξέλλες να εξακριβώσουν τα προβλήματα εκτέλεσης κατά την εμφάνισή τους και να λάβουν τα αναγκαία διορθωτικά μέτρα. Εκτός από τις αποστολές των υπαλλήλων της ΕCHO, οι επιτόπου επιχειρησιακές εργασίες υπάγονταν αποκλειστικά στην αρμοδιότητα εξωτερικών εμπειρογνωμόνων, ενώ ορισμένοι μόνο υπάλληλοι εγκατεστημένοι στις Βρυξέλλες μπορούσαν να λαμβάνουν αποφάσεις δεσμεύοντας την ΕCHO. Συνεπώς, υπήρχε ανεπαρκής ικανότητα λήψης αποφάσεων επιτόπου κατά το αποκορύφωμα της κρίσης.

32. Στην Πρίστινα και τα Σκόπια, οι εμπειρογνώμονες της ECHO αφιέρωσαν ένα μέρος του χρόνου τους στη ρύθμιση διοικητικών θεμάτων, όπως την εγκατάσταση του γραφείου, την αγορά του αναγκαίου υλικού, τη διαχείριση του προϋπολογισμού των τρεχουσών δαπανών, κ.λπ. Η χρησιμοποίηση του χρόνου τον οποίο αφιέρωσαν οι εμπειρογνώμονες στην τακτοποίηση των πρακτικών αυτών θεμάτων δεν αποτέλεσε μια αποδοτική χρησιμοποίηση πόρων.

Εκτίμηση σχεδίων

33. Στην περίπτωση των συμβάσεων επείγουσας βοήθειας, οι προτάσεις των σχεδίων που ελήφθησαν από τις ΜΚΟ δεν καθόριζαν την κατανομή των εξόδων προσωπικού και δεν υπάρχει καμία απόδειξη ότι η ECHO ανέλαβε συστηματική αξιολόγηση των εξόδων αυτών κατά την έγκριση των συμβάσεων ή τη χορήγηση επαναδιάθεσης επιχειρησιακών προϋπολογισμών σε έξοδα προσωπικού μέσω διαδοχικών προσθηκών. Η αξιολόγηση των εξόδων προσωπικού παρεμποδίστηκε στη συνέχεια από την έλλειψη λεπτομερών αναλύσεων του προϋπολογισμού. Έτσι, η ECHO δεν επέμεινε ώστε όλες οι ΜΚΟ να συγκεντρώνουν επαρκείς πόρους προσωπικού για την εφαρμογή καλύτερων πρακτικών επιτόπου. Σχετικά με το πρόγραμμα κατοικιών, για παράδειγμα, γνωρίζοντας εκ των προτέρων τους βασικούς παράγοντες επιτυχίας, η ECHO θα μπορούσε να είχε μεριμνήσει ώστε να διατεθούν επαρκείς πόροι του προϋπολογισμού στην προετοιμασία και την προσαρμογή της κατανομής ανάλογα με τις ανάγκες των τοπικών κοινοτήτων.

Προσαρμογή της ενίσχυσης στις ανάγκες

34. Σχετικά με την αξιολόγηση των αναγκών, η ΕCHO ανέθεσε στις ΜΚΟ, που είναι επιφορτισμένες με την εφαρμογή των σχεδίων, επίσης την παρακολούθηση της καταλληλότητας της παραδοθείσας ενίσχυσης. Οι πληροφορίες αυτές αποτέλεσαν βασικό στοιχείο για να προσαρμοστούν οι δραστηριότητες ως αναγκαίες, δεδομένων των γρήγορων διακυμάνσεων του αριθμού των προσφύγων και της άγνωστης κατάστασης στο Κοσσυφοπέδιο. Σε ορισμένα σχέδια οι ΜΚΟ απέτυχαν κατά την εργασία της παρακολούθησης των αναγκών, πράγμα το οποίο οδήγησε, σε ορισμένες περιπτώσεις, σε αναποτελεσματική χρήση των πόρων.

Οι ποσότητες νωπών φρούτων που παραδόθηκαν σε δύο στρατόπεδα προσφύγων στην ΠΓΔΜ μεταξύ Ιουνίου και Οκτωβρίου 1999 (σύμβαση 99/4006 αξίας 2 εκατομμυρίων ευρώ) δεν προσαρμόστηκαν για να ληφθεί υπόψη ο πραγματικός αριθμός των προσφύγων στα στρατόπεδα. Μολονότι η αρχική πρόθεση ήταν να παραδοθούν 2 kg νωπών φρούτων την εβδομάδα σε κάθε άτομο, παραδόθηκε ένας μέσος όρος 12 kg την εβδομάδα ανά άτομο στα στρατόπεδα αυτά τον Ιούλιο και 10 kg τον Αύγουστο. Συγχρόνως, οι πρόσφυγες σε ένα άλλο στρατόπεδο στην ΠΓΔΜ έλαβαν 0,2 kg την εβδομάδα τον Ιούλιο και 0,4 kg τον Αύγουστο.

Το πρόγραμμα επείγουσας στέγασης στο Κοσσυφοπέδιο χρησιμοποίησε "πακέτα με υλικά οικοδομών" ως μονάδα υπολογισμού διοικητικής υποστήριξης για τον προγραμματισμό και την προώθηση. Ορισμένες ΜΚΟ αξιολόγησαν τις ανάγκες για κάθε καταστραφείσα οικία και διένειμαν ανάλογα μεμονωμένα είδη από το πακέτο, πράγμα το οποίο ήταν αποδοτικό ως προς το κόστος. Εντούτοις, άλλες ΜΚΟ διένειμαν ένα μόνο πακέτο ανά οικία άσχετα από τις συγκεκριμένες ανάγκες της κάθε οικίας. Η πρακτική αυτή δεν ήταν σύμφωνη προς τις απαιτήσεις να προσαρμόζεται η διανομή ανάλογα με τις ανάγκες (μέγεθος και είδος της ζημιάς, μέγεθος της οικίας, αριθμός ατόμων που διαμένουν σ' αυτή) και τις τελευταίες μετακινήσεις του πληθυσμού.

35. Το θέμα των πλεονασματικών προϊόντων που παραδόθηκαν μετά την αναχώρηση των προσφύγων είναι ιδιαίτερης σημασίας στην περίπτωση του Ερυθρού Σταυρού. Παρά τις προσπάθειες να αναπροσανατολιστεί η βοήθεια σε περιοχές που αντιμετωπίζουν ανάγκες, η διοικητική αδράνεια παρεμπόδισε τις δραστηριότητες να ακυρωθούν ή να αναπροσανατολιστούν σε εύλογο χρόνο. Η ECHO, από την πλευρά της, δεν ήταν σε θέση να παρέμβει για να παρεμποδίσει μια κινητοποίηση πόρων που ήταν περιττοί.

Τα 26500 ραδιόφωνα που αγοράστηκαν για 1 εκατομμύριο ευρώ στα πλαίσια της σύμβασης 99/6082 με την ΔΕΕΣ ήταν περιορισμένης χρήσης έχοντας υπόψη το τεχνολογικό πλαίσιο της κρίσης του Κοσσυφοπεδίου. Τα ραδιόφωνα διανεμήθηκαν στους πρόσφυγες αφού επέστρεψαν στις οικίες τους και δεν χρησιμοποιήθηκαν ως μέσα για ανακοινώσεις έκτακτης ανάγκης όπως ήταν ο σκοπός. Δεν φυλάχθηκαν σε αποθήκη ώστε να αποφευχθεί η χρηματοδότηση της ECHO. Η πιθανή χρήση τους σε άλλες έκτακτες ανάγκες δεν είχε προβλεφθεί.

Οργάνωση προμήθειας και παράδοσης των προϊόντων

36. Η προμήθεια και διανομή βασικών ειδών διατροφής και μη διατροφής που συγχρηματοδοτήθηκαν από την ECHO μέσω της χρηματοδότησης προγραμμάτων του ΠΕΠ και της UNHCR, ήταν αποτελεσματικές. Τα είδη αγοράστηκαν συγκεντρωτικά και η διανομή ανατέθηκε στις ΜΚΟ που ήταν επιφορτισμένες με την εκτέλεση. Εντούτοις, για το πρόγραμμα επείγουσας στέγασης στο Κοσσυφοπέδιο, οι τρεις κυριότεροι χορηγοί αποφάσισαν να ενεργήσουν όλοι σε ολόκληρη την περιοχή αντί να αναλάβει ένας την ευθύνη για μια ορισμένη ζώνη ή να ανατεθεί η ευθύνη σε έναν από αυτούς. Η ECHO ακολούθησε την προσέγγιση της UNHCR αναθέτοντας επτά ΜΚΟ στις επτά περιοχές που εντοπίστηκαν για το σκοπό αυτό. Επειδή η USAID ανέθεσε επίσης ΜΚΟ, ο καθένας από τους τρεις κυριότερους χορηγούς είχε τη δική του ΜΚΟ σε κάθε περιοχή, πράγμα το οποίο, λόγω της αλληλεπικάλυψης των εργασιών, δεν αντιστοιχούσε σε αποτελεσματική χρήση των πόρων.

37. Οι επτά επί συμβάσει από την ECHO ΜΚΟ ήταν όλες επιφορτισμένες να προβούν σε προμήθειες. Η όλη διαδικασία επιλογής των προμηθευτών (συμπεριλαμβανομένων συχνά πολλών μετακινήσεων στο εξωτερικό), σύναψης συμβάσεων, οργάνωσης δυσχερούς μεταφοράς προϊόντων στο Κοσσυφοπέδιο και εξεύρεσης και μίσθωσης αποθηκών αναλήφθηκε από την καθεμία από αυτές. Οι ΜΚΟ δεν είχαν τη σχετική εμπειρογνωμοσύνη καθώς και τα μέσα για την εξασφάλιση της παράδοσής τους, πράγμα το οποίο προκάλεσε καθυστερήσεις στην εκτέλεση του προγράμματος και προβλήματα συντονισμού.

38. Το σχέδιο που περιλάμβανε επτά βασικούς και 13 δευτερεύοντες διανομείς(15), ήταν χωρίς λόγο πολύπλοκο. Παρατηρήθηκαν περιπτώσεις κατά τις οποίες δευτερεύοντες διανομείς ήρθαν αντιμέτωποι με δύο βασικούς διανομείς ή είχαν αλληλεπικαλυπτόμενες περιοχές. Η κατανομή υλικού και ο συντονισμός μεταξύ βασικών και δευτερευόντων διανομέων ήταν δύσκολη, ιδίως δεδομένων των καθυστερήσεων κατά την παράδοση υλικών. Επιπλέον, ο καθορισμός προτεραιοτήτων μπορούσε να επιτευχθεί μόνο σε τοπικό επίπεδο αντί σε περιφερειακό.

39. Αντί μιας οργάνωσης, έξι διαφορετικές υπηρεσίες (ΔΕΕΣ, τρεις ΜΚΟ χρηματοδοτούμενες από την USAID και δύο ΜΚΟ χρηματοδοτούμενες από την ECHO) ήταν επιφορτισμένες με την προμήθεια και διανομή σπόρων χειμερινού σίτου, καθώς και λιπασμάτων. Το γεγονός αυτό οδήγησε σε καθυστερήσεις, προβλήματα κόστους-αποδοτικότητας, προβλήματα συντονισμού και ποιότητας που συνέβησαν επίσης με τα υλικά για την κατασκευή κατοικιών. Λόγω του περιορισμένου αριθμού πιθανών προμηθευτών ικανών να προμηθεύσουν τους συγκεκριμένους αναγκαίους σπόρους, οι ΜΚΟ αλληλοανταγωνίζονταν για να επιτύχουν τις αναγκαίες ποσότητες. Ο Οργανισμός Επισιτισμού και Γεωργίας των Ηνωμένων Εθνών χρειάστηκε να καταβάλει σημαντικές προσπάθειες για να εξακριβώσει αν οι ίδιοι σπόροι δεν είχαν αγοραστεί αρκετές φορές.

Κατάρτιση εκθέσεων για την κατάσταση προόδου των εργασιών

40. Οι εκθέσεις παρακολούθησης εξακολουθούν να βασίζονται στο διοικητικό χρονοδιάγραμμα των σχεδίων και πολύ συχνά καταρτίζονται μόνον όταν ζητείται τροποποίηση μιας σύμβασης ή όταν υποβάλλονται οι τελικές εκθέσεις. Έτσι, δεν υπάρχει καμία τακτική αναφορά για την κατάσταση προόδου των σχεδίων και κατά συνέπεια καμία γενική εκτίμηση των δραστηριοτήτων.

41. Ενδιάμεσες καταστάσεις προόδου καταρτίστηκαν για το ήμισυ σχεδόν των συμβάσεων που εξετάστηκαν. Το γεγονός ότι οι συμβάσεις της ECHO με την UNHCR και τον Ερυθρό Σταυρό παρουσιάζουν μια γενική συνεισφορά σε δραστηριότητες ευρέος φάσματος ως συγκεκριμένα σχέδια, κατέστησε δύσκολη την κατάρτιση εκθέσεων, τόσο για τον εταίρο όσο και για την ECHO (βλέπε σημείο 24). Για το λόγο αυτό, και οι δύο οργανώσεις επιδίωξαν να απαλλαγούν από την εργασία αυτή.

42. Οι εμπειρογνώμενες της ECHO αντιμετωπίζουν δυσκολίες στην εκτίμηση και παρακολούθηση των συνεισφορών της ECHO στα προγράμματα της UNHCR και του ΠΕΠ. Επιτόπου, η UNHCR εφαρμόζει τα προγράμματά της στο πλαίσιο των εσωτερικών εγγράφων οδηγιών της και δεν είναι πάντα δυνατό να εκτιμώνται χωριστά τα αποτελέσματα που επιτυγχάνονται στο πλαίσιο της επιχειρησιακής σύμβασης της ECHO η οποία συμβάλλει στη χρηματοδότησή τους. Οι ισχύουσες διαδικασίες επιτόπου παρακολούθησης είναι ακατάλληλες σ' αυτό το είδος ενέργειας, όπως και οι ρυθμίσεις κατάρτισης των προϋπολογισμών και απόδοσης λογαριασμών.

Όσον αφορά τη σύμβαση 99/07001 με το ΠΕΠ, ούτε το γραφείο της ECHO στις Βρυξέλλες ούτε εκείνο της ECHO στην Πρίστινα ήταν σε θέση να παράσχουν πληροφοριακά στοιχεία για την εκτέλεση της σύμβασης. Βασικά πληροφοριακά στοιχεία, όπως η ενίσχυση που χορηγήθηκε, ή ακόμη σε ποια χώρα παρασχέθηκε η ανθρωπιστική ενίσχυση της ECHO, δεν ήταν διαθέσιμα. Εφόσον η ECHO δεν είχε καμία πληροφορία για τον τρόπο χρησιμοποίησης των κεφαλαίων του ΠΕΠ, υπάρχει κίνδυνος αλληλεπικάλυψης με τη συνδρομή που παρέχεται στο πλαίσιο της απόφασης της 6ης Μαρτίου 1999 υπέρ των θυμάτων της σύγκρουσης στην πρώην Γιουγκοσλαβία(16). Τα κεφάλαια που υπάγονται στην απόφαση αυτή χρησιμοποιούνται επίσης για την επισιτιστική βοήθεια στους πλέον άπορους, η οποία χρηματοδοτοτείται από την ECHO.

Οικονομική παρακολούθηση

43. Η Επιτροπή εκτιμά συνήθως την πρόοδο των δραστηριοτήτων της με το ποσοστό εκτέλεσης των πληρωμών που πραγματοποιούνται από τον κοινοτικό προϋπολογισμό. Ο δείκτης αυτός δεν απεικονίζει το βαθμό κατά τον οποίο εκτελούνται οι δραστηριότητες της ECHO, διότι πραγματοποιούνται προκαταβολές μόλις υπογραφούν οι συμβάσεις (κατά μέσο όρο 65 % της αξίας της σύμβασης όσον αφορά την κρίση του Κοσσυφοπεδίου).

44. Τα μόνα δημοσιονομικά πληροφοριακά στοιχεία τα οποία έλαβε στην πράξη η ECHO για την εκτέλεση των δραστηριοτήτων ήταν η τελική οικονομική έκθεση, η οποία οφείλεται τρεις μήνες μετά τη λήξη των συμβάσεων. Επειδή δεν υπάρχει μια οικονομική έκθεση προόδου ή κατάσταση δαπανών, οι εκθέσεις για την πρόοδο των εργασιών, όταν καταρτίζονται, δεν παρέχουν πάντοτε χρήσιμες ενδείξεις για την κατάσταση των δραστηριοτήτων όσον αφορά τη χρηστή διαχείριση των κεφαλαίων. Σε πολλές περιπτώσεις τα κεφάλαια ήταν δεσμευμένα άσκοπα χωρίς να ελέγχεται η κατάσταση. Η περίοδος κατά την οποία η ECHO δεν διαθέτει κανένα οικονομικό πληροφοριακό στοιχείο αυξάνει ανάλογα με τους αναπροσανατολισμούς και τις παρατάσεις που χορηγεί.

45. Ο διαχωρισμός των εκθέσεων προόδου από τις οικονομικές εκθέσεις δεν είναι αιτιολογημένος για λόγους διαχείρισης και είναι εις βάρος της παρακολούθησης των δραστηριοτήτων. Σε αρκετές από τις περιπτώσεις που εξετάστηκαν, οι εταίροι έδωσαν αναλυτικό προϋπολογισμό των δραστηριοτήτων προς στήριξη των αιτήσεων παράτασης των συμβάσεων. Εντούτοις, η ECHO δεν ζήτησε ποτέ μέχρι σήμερα κατάσταση δαπανών, μολονότι μια τέτοια κατάσταση είναι αναγκαία για μια πραγματική εκτίμηση της κατάστασης, ιδιαίτερα όταν υποβάλλονται αιτήσεις κατά το τέλος της περιόδου που είχε αρχικά προγραμματιστεί για την εφαρμογή της σύμβασης.

Η σύμβαση 99/5009 για τη διαχείριση του στρατοπέδου Δυρραχίου στην Αλβανία έληξε στις 5 Ιουλίου 1999. Μόνο όταν υποβλήθηκε η τελευταία οικονομική έκθεση στις 3 Νοεμβρίου 1999 διαπίστωσε η ECHO ότι δαπανήθηκαν μόνο 0,25 εκατομμύρια ευρώ από έναν προϋπολογισμό 1 εκατομμυρίου ευρώ, μολονότι χρησιμοποιήθηκε το 84 % του προϋπολογισμού για το προσωπικό. Έτσι, 0,6 εκατομμύρια ευρώ από την προκαταβολή ύψους 80 % που πληρώθηκαν παρέμεναν άσκοπα αχρησιμοποίητα. Κανένα ένταλμα επανείσπραξης δεν είχε εκδοθεί από την ECHO μέχρι τον Μάρτιο του 2000.

Συστήματα διαχείρισης των πληροφοριών

46. Οι αποφάσεις της Επιτροπής προβλέπουν μια ενδεικτική διάθεση με βάση το γεωγραφικό προορισμό, καθώς και περιφερειακές πιστώσεις, οι οποίες προορίζονται κυρίως για τον Ερυθρό Σταυρό και τις υπηρεσίες των Ηνωμένων Εθνών. Εντούτοις, το σύστημα διαχείρισης των πληροφοριών της ECHO δεν προβλέπει μια αξιόπιστη περιγραφή των δραστηριοτήτων που εκτελούνται για κάθε χώρα (και, στην περίπτωση της ΟΔΓ, για κάθε επαρχία) κυρίως για τους ακόλουθους λόγους:

α) οι γεωγραφικές περιγραφές δεν ανταποκρίνονται στις ανάγκες. Μολονότι η Σερβία, το Μαυροβούνιο και το Κοσσυφοπέδιο είναι χωριστές περιοχές παρέμβασης, τόσο στις αποφάσεις της Επιτροπής όσο και στην πράξη, το σύστημα διαχείρισης των πληροφοριών αναφέρεται μόνο στην ΟΔΓ·

β) η εκτέλεση παρακολουθείται με βάση τις μεμονωμένες αποφάσεις της Επιτροπής, οι οποίες δεν περιλαμβάνουν μόνο επείγουσες ενισχύσεις, αλλά και άλλες όπως εκείνες που προβλέπονται για την Αλβανία. Έτσι, δεν υπάρχουν συνολικά διαθέσιμα πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με την κρίση του Κοσσυφοπεδίου·

γ) οι δραστηριότητες οι οποίες χαρακτηρίστηκαν ως περιφερειακές, στην πραγματικότητα επικεντρώθηκαν σε μια γεωγραφική περιοχή η οποία δεν είχε εντοπιστεί·

δ) πολλές δραστηριότητες αναπροσανατολίστηκαν γεωγραφικά χωρίς αυτό να έχει καταγραφεί.

Με την περιφερειακή σύμβαση 99/6029 που υπογράφηκε την 21η Ιουνίου 1999 με τον Ερυθρό Σταυρό της Δανίας (1,25 εκατομμύρια ευρώ) έπρεπε να ευεργετηθούν άτομα που είχαν μετακινηθεί στην Αλβανία, την ΟΔΓ και την ΠΓΔΜ. Όταν η κατάσταση άλλαξε απροσδόκητα τον Ιούνιο, η σύμβαση εφαρμόστηκε στην πραγματικότητα εξ ολοκλήρου στη Σερβία. Η μεταβολή αυτή δεν καταγράφηκε στο σύστημα διαχείρισης των πληροφοριών της ECHO.

Αιτιολόγηση προκαταβολών

47. Στην περίπτωση του 48 % όλων των συμβάσεων που είχαν συναφθεί στο πλαίσιο των αποφάσεων του 1999 για την κρίση του Κοσσυφοπεδίου, η ECHO πλήρωσε προκαταβολή 80 % κατά την υπογραφή της σύμβασης, ενώ οι υπόλοιπες συμβάσεις έλαβαν προκαταβολή ύψους 50 %. Στην περίπτωση οκτώ(17) συμβάσεων που εξετάστηκαν, οι δαπάνες που δημιουργήθηκαν κατά την ημερομηνία της προγραμματισθείσας λήξης της σύμβασης ήταν κατώτερες από το ποσό που είχε προκαταβληθεί. Μπορεί να υπάρχουν αποδεκτοί επιχειρησιακοί λόγοι οι οποίοι να αιτιολογούν τις παρατάσεις συμβάσεων. Εντούτοις, σε καταστάσεις όπου οι αρχικές προκαταβολές αποδείχθηκαν υπερβολικές λόγω της εξελισσόμενης κατάστασης, δεν ήταν πάντοτε σαφές στους φακέλους ότι οι παρατάσεις συμβάσεων ήταν αιτιολογημένες.

Για μία από τις ΜΚΟ, η οποία έλαβε προκαταβολή ύψους 80 %, οι άμεσες δαπάνες αντιπροσώπευαν μόνο το 25 % του προϋπολογισμού κατά την ημερομηνία που είχε αρχικά προβλεφθεί για την ολοκλήρωση των δραστηριοτήτων.Ύστερα από την επιστροφή των προσφύγων, η ECHO αποδέχθηκε την πρόταση της ΜΚΟ για τον αναπροσανατολισμό των δραστηριοτήτων της, παρά το γεγονός ότι η UNHCR, η οποία ήταν υπεύθυνη για τον συντονισμό αυτών των δραστηριοτήτων, είχε ήδη συνάψει συμβάσεις με τοπικές οργανώσεις για την εκτέλεσή τους.

48. Το άρθρο 21 παράγραφος 3 των γενικών όρων των συμβάσεων της ECHO προβλέπει την πληρωμή μιας προκαταβολής ύψους 50 %, με τη δυνατότητα μιας περαιτέρω πληρωμής 30 % κατά την οποία ο εταίρος αιτιολογεί ότι έχει επιτευχθεί ένα επαρκές ποσοστό εκτέλεσης. Σύμφωνα με το άρθρο 21 παράγραφος 2 των γενικών κανόνων, η πληρωμή μιας προκαταβολής ύψους 80 % αντί 50 % πρέπει να αιτιολογείται από τη φύση των δραστηριοτήτων ή από ένα χρονοδιάγραμμα δαπανών. Οι φάκελοι εξέτασης των συμβάσεων δεν περιέχουν μια τέτοια αιτιολόγηση.

Οικονομική εκκαθάριση

49. Η ECHO πραγματοποιεί με καθυστέρηση τον υπολογισμό και την τελική πληρωμή όσον αφορά τις δραστηριότητες που έχουν ολοκληρωθεί. Μια εξέταση των δραστηριοτήτων που ολοκληρώθηκαν κατά το τέλος του Φεβρουαρίου 2000 έδειξε ότι 51 από τις 64 συμβάσεις που είχαν ολοκληρωθεί πριν από τον Νοέμβριο του 1999, ήτοι περισσότερο από 3 μήνες, δεν είχαν εκκαθαριστεί. Το ποσό που έπρεπε να εκκαθαριστεί για τις συμβάσεις αυτές ανερχόταν σε 54 εκατομμύρια ευρώ. Στην περίπτωση των υπό εκτέλεση δραστηριοτήτων πριν από την εκκένωση του Κοσσυφοπεδίου το Μάρτιο του 1999 η απώλεια φακέλων που ανήκαν στην ECHO ή στους εταίρους της καθυστέρησε την κατάρτιση των τελικών εκκαθαριστικών λογαριασμών.

Στην περίπτωση της σύμβασης 98/2002 με την ΔΕΕΣ η οποία έληξε στις 17 Φεβρουαρίου 1999, η τελική έκθεση υποβλήθηκε στις 15 Ιουνίου 1999, και οι τελικοί εκκαθαριστικοί λογαριασμοί δεν είχαν ακόμη καταρτιστεί στις αρχές του Μαρτίου 2000.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ

Γενική εκτίμηση

50. Το μέγεθος και η ταχύτητα των μετακινήσεων των πληθυσμών, μαζί με τις απροσδόκητες μεταβολές της κατάστασης, έθεσαν προβλήματα σε όλες τις σημαντικές ανθρωπιστικές οργανώσεις που είναι αρμόδιες για τη διοχέτευση του σημαντικού ποσού ενίσχυσης το οποίο συγκεντρώθηκε από τη διεθνή κοινότητα σε απάντηση της κρίσης του Κοσσυφοπεδίου. Τα κύρια προβλήματα που είχαν εμφανιστεί ήταν η δυσκολία άμεσης ανταπόκρισης σε ανάγκες μεγάλης κλίμακας (βλέπε σημεία 26-32) και συντονισμού μεγάλων αριθμών συμμετασχόντων απασχολημένων με τις δικές τους προτεραιότητες (βλέπε σημεία 36-39), και η αδράνεια του πολύπλοκου μηχανισμού ενίσχυσης που προέκυψε (βλέπε σημεία 34-35).

51. Το προσωπικό και οι εμπειρογνώμονες της ECHO επέδειξαν σημαντική δέσμευση κατά την εξακρίβωση και έγκριση πολυάριθμων δραστηριοτήτων ανθρωπιστικής βοήθειας. Η ταχύτητα, η αποτελεσματικότητα και η αποδοτικότητα με την οποία συγκεντρώθηκαν οι πόροι και στη συνέχεια εκτελέστηκαν, μετριάστηκαν ωστόσο από ένα κανονιστικό και διαδικαστικό πλαίσιο το οποίο δεν ήταν σωστά προσαρμοσμένο στον επείγοντα χαρακτήρα της κατάστασης (βλέπε σημεία 12-20) και στο σημαντικό ρόλο που διεδραμάτισαν οι υπηρεσίες των Ηνωμένων Εθνών (βλέπε σημεία 21-22).

52. Λόγω της πρακτικής της διάθεσης κεφαλαίων σε συγκεκριμένες δαπάνες, η ένταξη των συνεισφορών της ECHO στο μηχανισμό παροχής συνδρομής ήταν δύσκολη παρά το σημαντικό τους όγκο (βλέπε σημεία 23-25).

53. Οι διαθέσιμοι πόροι παρακολούθησης δεν έδωσαν τη δυνατότητα στην ECHO να ελέγχει επαρκώς την ανάπτυξη των επιτόπου δραστηριοτήτων σε ένα πλαίσιο ταχείας εξέλιξης. Η προτεραιότητα δόθηκε σε διαδικασίες εξέτασης των σχεδίων και υπογραφής των συμβάσεων (βλέπε σημεία 40-46).

54. Ο ρόλος της ECHO και οι υποχρεώσεις της σε έκτακτες ανάγκες είναι εκείνες ενός ενεργού χορηγού (βλέπε σημεία 9-11). Δεν είχαν εγκατασταθεί μηχανισμοί για την ταχεία συγκέντρωση ανθρωπίνων και οικονομικών πόρων (βλέπε σημεία 27-32) και για την άντληση διδαγμάτων από προηγούμενες κρίσιμες καταστάσεις. Τούτο είχε επίπτωση στην ικανότητα της ECHO να ανταποκριθεί γρήγορα στην κρίση του Κοσσυφοπεδίου.

Συστάσεις

55. Οι διοικητικές διαδικασίες (αποφάσεις, έγκριση δραστηριοτήτων και πληρωμές) θα μπορούσαν να προσαρμοστούν πραγματικά ανάλογα με το βαθμό της επείγουσας ανάγκης. Εάν η συνδρομή της ECHO πρέπει να είναι περισσότερο αξιόπιστη και ταχεία, πρέπει να καθοριστούν ενδεδειγμένες διαδικασίες λήψης αποφάσεων επιτόπου για το επείγον στάδιο ανθρωπιστικών κρίσεων. Επιπλέον, πρέπει να κατανεμηθεί επαρκές προσωπικό σε επιχειρησιακές μονάδες που διαχειρίζονται συμβάσεις επείγουσας βοήθειας, τα συστήματα διαχείρισης των πληροφοριών πρέπει να αναπτυχθούν και οι τοπικές υπηρεσίες χρειάζονται κατάλληλη διοικητική υποστήριξη.

56. Εάν η Ευρωπαϊκή Ένωση πρόκειται να εξακολουθήσει τη χορήγηση μεγάλων ποσών από την επείγουσα βοήθεια της ECHO στις υπηρεσίες των Ηνωμένων Εθνών, απαιτείται μια περισσότερο ρεαλιστική και ενεργός προσέγγιση της χρηματοδότησης των οργανώσεων αυτών. Θα ήταν ενδεδειγμένη μια πραγματική συμμετοχή της ΕΕ στα όργανα προγραμματισμού και σε διοικητικά όργανα των υπηρεσιών των ΗΕ, καθώς και μια συμμετοχή στις ελεγκτικές διαδικασίες των εν λόγω υπηρεσιών, δεδομένου του μεγέθους της συνεισφοράς της ΕΕ στη χρηματοδότησή τους [βλέπε επίσης ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1999(18)].

57. Τα προγράμματα των Ηνωμένων Εθνών και του Ερυθρού Σταυρού πρέπει να είναι κατανοητά στο σύνολό τους για να είναι δυνατή η σωστή παρακολούθηση της επιτόπου εφαρμογής τους, πράγμα το οποίο δεν είναι εφικτό με τις τρέχουσες διαδικασίες της ECHO. Η ECHO θα πρέπει να εξετάσει κατά πόσο υπάρχουν δυνατότητες αναπροσανατολισμού της σημερινής στρατηγικής που είναι επικεντρωμένη στην αξιολόγηση των εισροών, οι οποίες δεν απεικονίζουν πάντοτε την πραγματική κατάσταση, προς την αξιολόγηση των εκροών χρησιμοποιώντας ποσοτικά προσδιορισμένους δείκτες.

58. Η ECHO θα πρέπει να διαβεβαιωθεί εάν οι εταίροι μπορούν να παρέχουν κατάλληλη διοικητική υποστήριξη όταν χρηματοδοτεί προγράμματα σημαντικών αγορών. Η ECHO πρέπει να εξετάσει κατά πόσο ειδικευμένοι φορείς προμηθειών μπορούν να παρέχουν την υπηρεσία αυτή με μεγαλύτερη ταχύτητα, οικονομία και συντονισμό απ' ό,τι οι ΜΚΟ που ενεργούν χωριστά.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο κατά τη συνεδρίασή του της 21ης και 22ας Μαρτίου 2001.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Jan O. Κarlsson

Πρόεδρος

(1) Συμφωνία που επιτεύχθηκε με το Βελιγράδι τον Οκτώβριο του 1998 για την απόσυρση ενός τμήματος των γιουγκοσλαβικών δυνάμεων και την ανάπτυξη στο Κοσσυφοπέδιο 2000 επιτηρητών του ΟΑΣΕ, οι οποίοι είχαν εκκενωθεί στις 19 Μαρτίου 1999 μετά την αποτυχία των διαπραγματεύσεων στο Rambouillet για το καθεστώς της επαρχίας.

(2) Βάσει της ειρηνευτικής συμφωνίας της 10ης Ιουνίου 1999, οι γιουγκοσλαβικές δυνάμεις αποσύρθηκαν πλήρως πριν από τις 20 Ιουνίου 1999.

(3) Με το ψήφισμα των Ηνωμένων Εθνών αριθ. 1244 της 10ης Ιουνίου 1999 αποφασίστηκε να αναπτυχθεί στο Κοσσυφοπέδιο μια διεθνής πολιτική παρουσία ασφάλειας υπό τη δικαιοδοσία των Ηνωμένων Εθνών. H πολιτική παρουσία (UNMIK) διοργανώθηκε σε τέσσερις τομείς: πολιτική διοίκηση (ασκούμενη από τα Ηνωμένα Έθνη), ανθρωπιστική βοήθεια (συντονισμένη από την UNHCR), ανασυγκρότηση (σύσταση μιας Task Force από την ΕΕ) και θεσμική εδραίωση (ΟΑΣΕ). Για λόγους ασφαλείας, το NATO αποφάσισε να ενεργήσει από κοινού με μια διεθνή δύναμη (ΚFOR).

(4) Οι εκτιμήσεις του πληθυσμού του Κοσσυφοπεδίου πριν από την κρίση ποικίλλουν. Το Γιουγκοσλαβικό Ομοσπονδιακό Γραφείο Στατιστικής εκτιμά τον πληθυσμό σε 1,96 εκατομμύρια το 1992, ενώ άλλες εκτιμήσεις ανέρχονταν σε 1,5 εκατομμύρια και σε 2,1 εκατομμύρια. Στις 9 Ιουνίου 1999, τα ΗΕ εκτίμησαν σε 500000 άτομα κατά προσέγγιση που παρέμειναν στο Κοσσυφοπέδιο. Εκτός από τις μετακινήσεις πληθυσμών που περιγράφηκαν παραπάνω, περισσότεροι από 130000 κάτοικοι του Κοσσυφοπεδίου αναζήτησαν άσυλο μετά τον Φεβρουάριο του 1998 εκτός περιοχής, ιδιαίτερα στη Γερμανία και στην Ελβετία, και 91000 πρόσφυγες στην ΠΓΔΜ εκκενώθηκαν προσωρινά στο πλαίσιο του ανθρωπιστικού προγράμματος εκκένωσης της UNHCR.

(5) 62 εκατομμύρια ευρώ για την Αλβανία, 25 εκατομμύρια ευρώ για την ΠΓΔΜ και 13 εκατομμύρια ευρώ για το Μαυροβούνιο.

(6) Εντολή από την Επιτροπή στην ECHO, 6 Νοεμβρίου 1991.

(7) Το άρθρο 13 του κανονισμού του Συμβουλίου της 20ής Ιουνίου 1996 που διέπει την ανθρωπιστική βοήθεια δίνει τη δυνατότητα στην Επιτροπή, σε περίπτωση έκτακτης ανάγκης, να λαμβάνει αποφάσεις σχετικά με παρεμβάσεις ποσού έως 10 εκατομμύρια ευρώ χωρίς προηγούμενη γνωμοδότηση από την Επιτροπή Ανθρωπιστικής Βοήθειας.

(8) Έγγραφο της ΕCHO "OHRID seminar 6-7 Nονember, preliminary summary impression and conclusion" (σεμινάριο Οχρίδας 6-7 Νοεμβρίου, προκαταρκτική συνοπτική έκθεση και συμπεράσματα).

(9) Βλέπε την ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1998, σημεία 5.85, 5.86, 5.89 (ΕΕ C 349 της 3.12.1999).

(10) Έγγραφα 14 και 15 σχετικά με τις διαδικασίες προμήθειας αγαθών.

(11) Το θέμα της συμφωνίας της ΕΕ-ΗΕ τέθηκε σε ευρύτερο πλαίσιο στην ετήσια έκθεση του Συνεδρίου για το 1999 (ΕΕ 342 της 1.12.2000, σημεία 5.94-5.103).

(12) Η Επιτροπή, στην ανακοίνωσή της σχετικά με τους στρατηγικούς στόχους για την περίοδο 2000-2005 [COM(2000) 154] της 9ης Φεβρουαρίου 2000 ανέφερε στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών ότι "είμαστε παγκόσμιος παράγοντας και ηγετικό στοιχείο στους τομείς του εμπορίου, της αναπτυξιακής βοήθειας και της χρηματοοικονομίας. Ωστόσο η Ένωση δεν αντιπροσωπεύεται πλήρως σε διεθνείς χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς ή στα όργανα των Ηνωμένων Εθνών. Αυτή η ανωμαλία πρέπει να διορθωθεί". Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, από την πλευρά του, σε μία πρόταση ψηφίσματος "καλεί την Επιτροπή και τα κράτη μέλη να υποστηρίξουν τις προσπάθειες που έχουν καταβληθεί προκειμένου η παρουσία και η επιρροή της Ευρωπαϊκής Ένωσης στους διεθνείς οργανισμούς να αντικατοπτρίζει περισσότερο το πολιτικό της βάρος και το εύρος της συμβολής της στην ανθρωπιστική βοήθεια" (PE 286.789, σημείο 15).

(13) Βλέπε ρήτρα 1.6 της συμφωνίας.

(14) Η περίοδος εφαρμογής υπολογίζεται από την ημερομηνία κατά την οποία ήταν επιλέξιμη η δαπάνη μέχρι την ημερομηνία κατά την οποία ολοκληρώθηκε η πράξη. Οι ημερομηνίες είναι εκείνες που αναφέρονται στους λογαρισμούς της ECHO στις 6 Μαρτίου 2000.

(15) Η πρωταρχική διανομή αντιστοιχεί στην παράδοση αγαθών από τον προμηθευτή σε μια τοπική αποθήκη, η δευτερεύουσα διανομή αντιστοιχεί στη διανομή αγαθών από την τοπική αποθήκη στο δικαιούχο.

(16) echo/tps/214/1999/01000· 69 εκατομμύρια ευρώ.

(17) 99/4006, 99/5006, 99/6007, 99/6049, 99/6050, 99/6082, 99/6100, 99/6108.

(18) Ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1999, σημείο 5.102 (ΕΕ C 342 της 1.12.2000).

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Ανάλυση των 29 συμβάσεων που εξετάστηκαν:

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Οριστική απάντηση της επιτροπής στην ειδική έκθεση "Κοσσυφοπέδιο"

ΣΥΝΟΨΗ

I. Η Επιτροπή επιθυμεί να υπογραμμίσει ότι ο προϋπολογισμός των 400 εκατομμυρίων ευρώ που δαπανήθηκε κατά την κρίση του Κοσσυφοπεδίου αντιπροσωπεύει σχεδόν διπλασιασμό του αρχικού προϋπολογισμού της ECHO, χωρίς σχεδόν καθόλου επιπλέον προσωπικό. Στη πράξη, αυτό σημαίνει ότι η ECHO έπρεπε να διαχειριστεί δώδεκα συμπληρωματικές αποφάσεις και πεντακόσιες επιπλέον συμβάσεις.

II. Η Επιτροπή αποδέχεται ότι το δείγμα των συμβάσεων που εξέτασε το Ελεγκτικό Συνέδριο καλύπτει τους κύριους εταίρους της ECHO (τουτέστιν, τους εταίρους που έχουν συνάψει συμβάσεις με τους υψηλότερους μεμονωμένους προϋπολογισμούς), καθώς και τις κύριες γεωγραφικές περιοχές και τους τομείς παρέμβασης. Ωστόσο, ενδεχομένως, δεν έχει δοθεί επαρκής προσοχή στους εταίρους ΜΚΟ της ECHO οι οποίοι συνολικά έχουν λάβει άνω του ημίσεως των πόρων.

Εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή πιστεύει ότι μια εξέταση των επιδόσεων όλων των οργανισμών που εμπλέκονται στην κρίση δείχνει ότι συνολικά οι επιδόσεις της ECHO είναι τουλάχιστον ισότιμες με τις επιδόσεις άλλων παρόμοιων οργανώσεων χορηγών. Η Επιτροπή σημειώνει επίσης ότι σύμφωνα με τα συμπεράσματα στα οποία κατέληξε η ανεξάρτητη αξιολόγηση της λειτουργίας της ECHO, που υποβλήθηκε τον Απρίλιο του 1999 βάσει του άρθρου 20 του κανονισμού για την ανθρωπιστική βοήθεια, "η ECHO χρηματοδοτεί τη στιγμή αυτή τη διανομή της ανθρωπιστικής βοήθειας τουλάχιστον εξίσου καλά με οποιοδήποτε άλλο οργανισμό και πιθανότατα καλύτερα και με περισσότερο αποτελεσματικό ως προς το κόστος τρόπο από οποιοδήποτε άλλο συγκρίσιμο διεθνή οργανισμό".

III. Όσον αφορά το πλαίσιο εντός του οποίου εφαρμόζεται η ανθρωπιστική βοήθεια της ΕΕ και οι επιπτώσεις στην ταχύτητα εφαρμογής, η ECHO, ως υπηρεσία της Επιτροπής, πρέπει να διασφαλίσει ότι ανταποκρίνεται στις ανθρωπιστικές επιτακτικές ανάγκες και ταυτόχρονα ασκεί υγιή δημοσιονομική διαχείριση, υποχρέωση που επιβάλλεται ρητά από τις συνθήκες. Εν τω μεταξύ, η ECHO έλαβε ορισμένα μέτρα για τη βελτίωση των διαδικασιών.

IV. Τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του ΟΗΕ λαμβάνονται υπόψη συμβατικά δεδομένου ότι οι υπηρεσίες του ΟΗΕ συμφωνούν να συμμορφούνται προς τους όρους της ΣΠΕΠ ανά μεμονωμένη σύμβαση με την επιφύλαξη ότι υπερισχύουν οι ξεχωριστές συμφωνίες ΕΚ-ΗΕ όσον αφορά τα συγκεκριμένα θέματα που καλύπτονται από αυτές.

V. Η ίδια η συμφωνία ΟΗΕ-ΕΚ αναγνωρίζει ότι ορισμένα σημεία παραμένουν ανεπίλυτα και ότι πρέπει να διεξαχθούν περαιτέρω συνομιλίες μεταξύ του ΟΗΕ και της ΕΚ, οι οποίες έχουν αρχίσει αλλά δεν έχουν ακόμη ολοκληρωθεί. Η Επιτροπή συμφωνεί ότι είναι σημαντικό να συνεχιστούν οι συνομιλίες αυτές.

Όσον αφορά την εκπόνηση προϋπολογισμών για τον ΟΗΕ, οι οποίοι βασίζονται σε σχέδια, το Ελεγκτικό Συνέδριο ορθώς υπογραμμίζει ότι σε ορισμένες περιπτώσεις δεν είχαν ιδιαίτερη σχέση με τις δραστηριότητες που προέβλεπε το πρόγραμμα. Ωστόσο, σε άλλες περιπτώσεις τα σχέδια έχουν σαφή ταυτότητα η οποία επιτρέπει τη ξεχωριστή διαχείρισή τους και μάλιστα το σχέδιο αποτελεί τμήμα συγκεκριμένων προγραμμάτων που έχουν εκπονηθεί σε συμφωνία με την ECHO.

Σε κάθε περίπτωση, η Επιτροπή εξετάζει τις δυνατότητες χρηματοδότησης τμημάτων των προγραμμάτων και συζήτησης του θέματος με τον ΟΗΕ· ωστόσο, πιστεύει ότι όχι μόνο θα υπάρξουν πολλές επιπτώσεις από μία τέτοια αλλαγή, αλλά θα προκύψουν και άλλα θέματα που πρέπει ταυτόχρονα να εξεταστούν (όπως, η αρμοδιότητα του ΟΗΕ όσον αφορά το συνολικό αποτέλεσμα σε περίπτωση ελάφρυνσης των ελέγχων και η συμμετοχή της Επιτροπής στο σύστημα λογιστικής διαχείρισης του ΟΗΕ). Η Επιτροπή πιστεύει ότι μια τέτοια αλλαγή θα δημιουργούσε πολλά νέα προβλήματα εάν δεν συνοδευτεί από προσεκτική διαχείριση.

Ακόμη και αν επιλυθούν τα ζητήματα αυτά, η Επιτροπή πιστεύει ότι μια τέτοια αλλαγή μπορεί να πραγματοποιηθεί μόνο μετά από αναθεώρηση του δημοσιονομικού κανονισμού, ώστε να αποκτηθεί μεγαλύτερη ευελιξία των χρηματοδοτικών ρυθμίσεων που μπορεί να θεσπίσει η Επιτροπή με τους διεθνείς οργανισμούς, περιλαμβανομένου και του ΟΗΕ. Η Επιτροπή έχει υποβάλλει προτάσεις που κινούνται προς την κατεύθυνση αυτή.

VI. Ένα τμήμα του προσωπικού της έδρας της ECHO ανέλαβε πράγματι αποστολές επιτόπου προκειμένου να βοηθήσει σε λειτουργικά και διοικητικά καθήκοντα, γεγονός που σημαίνει ότι στις περισσότερες περιπτώσεις η επικοινωνία μεταξύ Βρυξελλών και του προσωπικού επιτόπου δεν δημιούργησε προβλήματα. Το μόνο κενό που αναγνωρίζει η Επιτροπή είναι ότι σε μερικές περιπτώσεις σημειώθηκαν καθυστερήσεις λόγω της ανάγκης να εγκριθούν οι συμβάσεις από τις Βρυξέλλες. Ωστόσο, αναγνωρίζοντας την ανάγκη βελτίωσης, η ECHO έχει ορίσει συγκεκριμένους υπαλλήλους εντός της υπηρεσίας της οι οποίοι βρίσκονται σε επιφυλακή για να διεκπεραιώνουν τα καθήκοντα αυτά όταν κριθεί αναγκαίο στο μέλλον.

VII. Δεδομένης της κλίμακας, της πολυπλοκότητας και της ταχύτητας της κρίσης επιτόπου θα ήταν παράδοξο αν οι εμπειρογνώμονες της ECHO δεν είχαν αντιμετωπίσει τα προβλήματα παρακολούθησης που ανέφερε το Συνέδριο. Για να εξασφαλίσουν οι χορηγοί ή οι φορείς βοήθειας ουσιαστικά αποτελέσματα εντός εύλογου χρονικού διαστήματος, είναι αναγκαίο να τηρηθεί σε ρεαλιστικές διαστάσεις το μέγεθος μιας τακτικής και συστηματικής παρακολούθησης σε τόσο ευρείας κλίμακας και σύνθεσης κρίσεις.

VIII. Όσον αφορά την παράταση των συμβάσεων για μεγαλύτερο διάστημα απ' ό,τι είχε αρχικά σχεδιαστεί, η Επιτροπή επιθυμεί να υπογραμμίσει ότι οι συμβάσεις αυτές παρατάθηκαν σε μεγάλο μέρος λόγω της πολυπλοκότητας και της ταχύτητας της κρίσης και θεωρεί ότι οι αποφάσεις αυτές βασίστηκαν σε λειτουργικές ανάγκες.

Εν πάση περιπτώσει, εάν η ECHO τερμάτιζε τις συμβάσεις για τις οποίες δαπανήθηκαν σημαντικά ποσά θα έπληττε αναμφισβήτητα την αποτελεσματικότητα της παρέμβασης, όταν με την παράταση των συμβάσεων θα μπορούσαν να επιτευχθούν ουσιαστικοί στόχοι με πολύ χαμηλό συμπληρωματικό κόστος.

IX. Η Επιτροπή πιστεύει ότι πράγματι η ECHO ανταποκρίθηκε σε εύλογο χρονικό διάστημα αν και η ταχέως μεταβαλλόμενη κατάσταση επιτόπου σήμαινε τον επαναπροσανατολισμό πολλών εκ των παρεμβάσεων. Η Επιτροπή δέχεται ότι μπορούν να υπάρξουν δυσκολίες στην εξισορρόπηση μεταξύ της έγκαιρης χρηματοδότησης ανθρωπιστικών δράσεων και της παράλληλης διατήρησης των δημοσιονομικών ελέγχων. Πρόκειται για μία συνεχή πρόκληση που αντιμετωπίζει η ECHO και όλοι οι σημαντικοί χρηματοδοτικοί οργανισμοί του δημόσιου τομέα.

Ορισμένες από τις δράσεις της Επιτροπής για απλούστευση του ρυθμιστικού και διαδικαστικού πλαισίου αναφέρθηκαν προηγουμένως, και ειδικότερα η προτεινόμενη τροποποίηση των δημοσιονομικών κανονισμών και της διαδικασίας λήψης αποφάσεων. Η Επιτροπή χαιρετίζει το γεγονός ότι το Συνέδριο συμφωνεί με την αναγκαιότητα αλλαγών σε ορισμένα από τα θέματα αυτά.

X. Η Επιτροπή έχει ήδη εγκρίνει, μετά από αίτημα της ECHO, την αρχή μιας νέας διαδικασίας λήψης αποφάσεων που θα ισχύει για έκτακτες περιπτώσεις, ώστε να αντιμετωπίζονται με μεγαλύτερη ευελιξία τέτοιες καταστάσεις. Η διαδικασία αυτή θα εφαρμοστεί σύντομα.

Όσον αφορά τις μελλοντικές σχέσεις με τον ΟΗΕ, η Επιτροπή επιδιώκει τη διεξαγωγή συνεδριάσεων με τον ΟΗΕ και με το Συνέδριο για να συζητήσουν τα θέματα αυτά. Σχετικά με την ενδεχόμενη μεταστροφή προς χρηματοδότηση τμημάτων προγραμμάτων παρά συνολικών σχεδίων, η Επιτροπή τη στιγμή αυτή εξετάζει το ενδεχόμενο αυτό, αλλά πιστεύει ότι οι συνεπαγόμενες επιπτώσεις προϋποθέτουν προσεκτική μελέτη και ότι θα χρειαστεί τροποποίηση του χρηματοδοτικού κανονισμού - όπως έχει ήδη προταθεί.

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

5. Συνολικά, η Επιτροπή πιστεύει ότι ένας απολογισμός των επιδόσεων όλων των οργανισμών που συμμετέχουν στη κρίση θα έδειχνε ότι τα συνολικά αποτελέσματα της ECHO είναι τουλάχιστον ισότιμα με άλλων παρόμοιων οργανισμών χορηγών. Η Επιτροπή σημειώνει επίσης ότι σύμφωνα με τα συμπεράσματα ανεξάρτητης αξιολόγησης της λειτουργίας της ECHO το διάστημα 1996-1998, η οποία υποβλήθηκε τον Απρίλιο του 1999 σύμφωνα με το άρθρο 20 του κανονισμού περί ανθρωπιστικής βοήθειας, "η ECHO χρηματοδοτεί τη στιγμή αυτή τη διανομή ανθρωπιστικής βοήθειας τουλάχιστον εξίσου καλά όσο και οποιοσδήποτε άλλος οργανισμός, και πιθανότητα καλύτερα και με περισσότερο αποτελεσματικό κόστος τρόπο από οποιοδήποτε άλλο συγκρίσιμο διεθνή οργανισμό".

6. Η Επιτροπή δέχεται ότι το δείγμα που εξέτασε το Συνέδριο αντιπροσωπεύει τους βασικούς εταίρους της ECHO (αυτούς που έχουν συνάψει συμβάσεις με τους μεγαλύτερους μεμονωμένους προϋπολογισμούς), καθώς και τις κυριότερες γεωγραφικές περιοχές και τομείς παρέμβασης. Ωστόσο, το δείγμα αυτό δεν είναι ενδεχομένως ικανοποιητικό δεδομένου ότι δεν δόθηκε αρκετή προσοχή στις ΜΚΟ που είναι εταίροι της ECHO, οι οποίοι συνολικά έχουν λάβει άνω του ημίσεως των κονδυλίων.

ΠΛΑΙΣΙΟ ΣΥΝΔΡΟΜΗΣ

Ρόλος της ECHO

11. H Επιτροπή συμφωνεί ότι η υποχρέωση της ECHO να καταρτίζει καθημερινώς εκθέσεις για την κατάσταση κρίσης πιθανότατα δημιούργησε διοικητικό φόρτο εργασίας τη στιγμή που παρόμοιο αποτέλεσμα θα μπορούσε να είχε επιτευχθεί με απλούστερη διαδικασία.

Κατεπείγουσες διαδικασίες

12. Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι διαδικασίες λήψης αποφάσεων εντάσσονται στη γενικότερη διαδικασία μεταρρύθμισης. Επιπλέον, η Επιτροπή εξετάζει το ενδεχόμενο να αναθέσει στον Διευθυντή της ECHO την εξουσία άμεσης λήψης αποφάσεων, εντός ορισμένων παραμέτρων σε απόλυτα προκαθορισμένες καταστάσεις έκτακτης ανάγκης.

13. Τα 3 συγκεκριμένα στοιχεία του ΣΠΕΣ που αναφέρονται από το Ελεγκτικό Συνέδριο, βάσει των οποίων επιτρέπονται παρεκκλίσεις σε περιπτώσεις έκτακτης ανάγκης, είναι στην πράξη οι βασικοί τομείς που προϋποθέτουν μία κάποια ευελιξία.

14. Για να επιταχυνθεί η διαδικασία πληρωμών, η ECHO ζήτησε από την ΓΔ AUDIT να ορίσει έναν υπάλληλο αρμόδιο για την ταχεία διεκπεραίωση των πληρωμών της ECHO.

Η ECHO συμμερίζεται την άποψη του Συνεδρίου ότι οι ΜΚΟ μπορούν σπάνια να χορηγήσουν προχρηματοδότηση για σημαντικού μεγέθους δραστηριότητες. Αυτός είναι ένας από τους λόγους για τους οποίους κρίθηκε αναγκαία η διάθεση προκαταβολής ύψους 80 % σε πολλές συμβάσεις που συνδέονται με την κρίση στο Κοσσυφοπέδιο.

15. Όσον αφορά την έλλειψη λεπτομερέστερων χρηματοοικονομικών πληροφοριών σχετικά με τις συμβάσεις έκτακτης ανάγκης, είναι γεγονός ότι η ECHO είχε δυσκολίες με ορισμένους από τους εταίρους της όσον αφορά την πλήρη εφαρμογή αυτού του μέτρου. Πρέπει να αποσαφηνιστεί το θέμα του πότε και κατά πόσο πρέπει να παρέχονται λεπτομερέστερες χρηματοοικονομικές πληροφορίες στο πλαίσιο της ΣΠΕΣ. Κατά την επόμενη αναθεώρηση της ΣΠΕΣ, η ECHO προτίθεται να καταστήσει σαφέστερη την προϋπόθεση της παροχής συμπληρωματικών πληροφοριών εντός συγκεκριμένου χρονικού διαστήματος.

Επιπλέον, πρέπει να τονιστεί ότι περιορισμένος μόνο αριθμός συμβάσεων που σχετίζονται με την κρίση στο Κοσσυφοπέδιο είχαν τη μορφή του κατεπείγοντος που δημιούργησε το συγκεκριμένο πρόβλημα.

16. Όσον αφορά την ταχύτητα κινητοποίησης εμπειρογνωμόνων, η ECHO εξετάζει το ενδεχόμενο να θεσπίσει μία σύμβαση πλαίσιο προκειμένου να καταρτίσει εφεδρικό ονομαστικό κατάλογο που θα της επιτρέπει ταχύτερη παρέμβαση.

17. Σχετικά με τα σχόλια του Συνεδρίου για τα συμπεράσματα του σεμιναρίου που διοργάνωσε η ECHO, με δική της πρωτοβουλία, στην ΠΓΔΜ, η Επιτροπή έχει να παρατηρήσει τα ακόλουθα:

α) η ικανότητα της ECHO να αντιδρά σε επείγουσες καταστάσεις αναμένεται να βελτιωθεί λόγω της αύξησης του προσωπικού της και λόγω του ότι από το 2001 και μετά προτείνεται να διαθέτει ο Διευθυντής της ECHO εξουσίες λήψης αποφάσεων υπό ορισμένες παραμέτρους και σε προκαθορισμένες καταστάσεις έκτακτης ανάγκης·

β) οι ανησυχίες της ECHO όσον αφορά τις συνθήκες έκτακτης ανάγκης δεν έχουν να κάνουν με την αναγκαιότητα χάραξης πολιτικών, αλλά κυρίως με την καταλληλότητα των διαδικασιών της προκειμένου να ανταποκριθεί στις συνθήκες έκτακτης ανάγκης. Κατά συνέπεια, με την τοποθέτηση του νέου Διευθυντή της ECHO, τον Μάρτιο 2000, πραγματοποιήθηκαν αρκετές αλλαγές τόσο στην οργάνωση της υπηρεσίας όσο και στις εφαρμοζόμενες διαδικασίες·

γ) η ECHO κατέβαλε πολλές προσπάθειες για να συντονίσει τις δραστηριότητές της, μεταξύ άλλων, υποβάλλοντας στα κράτη μέλη ημερήσιες εκθέσεις προόδου. Η Επιτροπή δεν πιστεύει ότι τυχόν έλλειψη συντονισμού μεταξύ κρατών μελών ή εντός αυτών μπορεί να καταλογιστεί κατά κύριο λόγο στην Επιτροπή ή στην ECHO·

δ) η ECHO εξετάζει τη στιγμή αυτή τη δυνατότητα προκήρυξης διαγωνισμού για την κατάρτιση καταλόγου ικανότητας τεχνικής βοήθειας που θα είναι διαθέσιμη σε κάθε ζήτηση προκειμένου να αντιμετωπίζονται οι καταστάσεις έκτακτης ανάγκης.

18. Όσον αφορά τα διορθωτικά μέτρα για την αντιμετώπιση προβλημάτων που εντοπίστηκαν κατά το σεμινάριο της ECHO τον Ιούνιο 2000, η ECHO ενέκρινε μία νέα οργανωτική δομή η οποία βασίζεται στην προσέγγιση της διαχείρισης ανά δραστηριότητα, μέσω του εξορθολογισμού της οργάνωσης και της αποσαφήνισης των καθηκόντων. Η νέα αυτή δομή είχε ως αποτέλεσμα τη μετακίνηση ανθρώπινου δυναμικού σε άλλες θέσεις, έτσι ώστε σήμερα να απασχολείται ποσοστό άνω του 60 % του προσωπικού της ECHO σε κύριες δραστηριότητες.

Οι παράγοντες αυτοί οδήγησαν επίσης την ECHO να ορίσει τις προγραμματικές της αρχές για το 2001 που συνίστανται, για παράδειγμα, στην αναζήτηση περισσότερο ισορροπημένης διανομής των πόρων ανά δικαιούχο, στην προσεκτικότερη εξέταση των συνθηκών αστάθειας που έπονται μιας κρίσης, στη συστηματικότερη αξιοποίηση των συμπερασμάτων και των αξιολογήσεων και στη συνέχιση των παρεμβάσεων σε "ξεχασμένες καταστάσεις κρίσης".

Η λευκή βίβλος για τη μεταρρύθμιση οδήγησε επίσης την ECHO στη λήψη ορισμένων μέτρων. Στις ενέργειες αυτές συγκαταλέγονται, π.χ. η ενίσχυση της μονάδας προϋπολογισμού της ECHO, η σύσταση μιας ανεξάρτητης μονάδας λογιστικού ελέγχου από κοινού με την SCR (δράση 81), και η επιθεώρηση και αξιολόγηση των εσωτερικών ελέγχων και των χρηματοδοτικών διαδικασιών (δράση 84).

Σύμβαση-πλαίσιο εταιρικής σχέσης (ΣΠΕΣ)

19. Με βάση την εμπειρία της αναθεωρημένης ΣΠΕΣ το 1999 και το 2000, η ECHO βρίσκεται στη διαδικασία της περαιτέρω ενημέρωσης και προσαρμογής της. Η διαδικασία αυτή αναμένεται να ολοκληρωθεί σε μικρότερο διάστημα απ' ό,τι το προηγούμενο οικονομικό έτος. Ένα πρώτο τεχνικό στάδιο άρχισε να ισχύει την 1η Φεβρουαρίου 2001. Ένα δεύτερο στάδιο, που πρόκειται να ολοκληρωθεί μέχρι το τέλος του πρώτου εξαμήνου του 2001, θα αφορά περιορισμένο αριθμό ουσιαστικότερων θεμάτων· η ECHO θα διαβουλεύεται τους εταίρους της κατά τη διάρκεια της διαδικασίας αυτής.

Σύμβαση ΕΕ-ΟΗΕ

21. Δεδομένου ότι η ΕΕ δεν είναι μέλος του ΟΗΕ, η υποχρέωση απολογισμού για τις κοινοτικές συνεισφορές πρέπει να θεσπιστεί μέσω συμβάσεων ανά μεμονωμένη περίπτωση. Η χρηματοδοτική συμφωνία πλαίσιο ΕΚ-ΟΗΕ για το 1999 διευκόλυνε τη συνεργασία με το σύστημα του ΟΗΕ.

22. Η Επιτροπή συμφωνεί ότι δεν έχουν ακόμη επιλυθεί όλα τα προβλήματα στις σχέσεις ΕΚ-ΟΗΕ, και πράγματι η συμφωνία ΕΚ-ΟΗΕ της 9ης Αυγούστου 1999 καθορίζει σαφώς ορισμένους τομείς που χρήζουν επανεξέτασης. Είναι σημαντικό να εξευρεθεί μία αμοιβαία ικανοποιητική λύση στα προβλήματα που ανακύπτουν κατά την υλοποίηση ορισμένων στοιχείων της συμφωνίας ΕΚ-ΟΗΕ, όπως, για παράδειγμα, η σύνταξη εκθέσεων. Ωστόσο, η Επιτροπή πιστεύει ότι τόσο ο ΟΗΕ όσο και η Επιτροπή θα χρειαστεί να υποστούν μεταρρυθμίσεις και ότι οι μεταρρυθμίσεις αυτές θα πρέπει να εξεταστούν με μεγάλη προσοχή.

Η αποτυχία σύναψης συμβάσεων με το ΠΕΠ (παγκόσμιο επισιτιστικό πρόγραμμα) σε προηγούμενο στάδιο οφείλεται σε μεγάλο βαθμό στην αρχική κατηγορηματική άρνηση του ΠΕΠ να επιτρέψει πρόσβαση σε πρωτότυπα κείμενα κατά τη διάρκεια επίσκεψης επαλήθευσης της ECHO τον Ιούλιο 1999. Το γεγονός αυτό οδήγησε σε προσωρινή αναστολή των πληρωμών το 2000. Ανέκυψαν επίσης προβλήματα για συγκεκριμένες συμβάσεις, τα οποία οφείλονται στην επανειλημμένη άρνηση του ΠΕΠ να παράσχει λεπτομερείς πληροφορίες για τους προϋπολογισμούς. Η ECHO, με τη συμφωνία της νομικής υπηρεσίας και της ΓΔ AUDIT, συνέχισε τις επαφές με το ΠΕΠ προκειμένου να εξευρεθούν λύσεις στα προβλήματα. Τελικά, το ΠΕΠ διέθεσε τις πληροφορίες που είχαν ζητηθεί τόσο σχετικά με την επαλήθευση όσο και με τους προϋπολογισμούς, σύμφωνα με τα αρχικά αιτήματα της ECHO. Έκτοτε, το ΠΕΠ και η ECHO κατόρθωσαν να χρησιμοποιήσουν τους σχετικούς πόρους.

Συνάφεια της διάθεσης κεφαλαίων

24. Υπάρχουν περιπτώσεις κατά τις οποίες το Συνέδριο ορθώς υποστηρίζει ότι τα σχέδια που εκπονούν μεγάλοι διεθνείς οργανισμοί στο πλαίσιο των προγραμμάτων τους για συμβάσεις ECHO είναι κατά κάποιο τρόπο θεωρητικά. Ωστόσο, αυτό δεν ισχύει πάντα δεδομένου ότι σε ορισμένες περιπτώσεις τα σχέδια έχουν σαφή διάρκεια ζωής από μόνα τους και η διαχείρισή τους μπορεί να γίνει ξεχωριστά. Εν πάση περιπτώσει, η ECHO συμμετέχει συχνά με τους εταίρους στην αρχική εκπόνηση του προγράμματος έτσι ώστε στην πράξη ο ρόλος της ECHO μπορεί να καλύπτει ευρύτερο πεδίο από το σχέδιο που προβλέπει η σύμβαση.

Συμπερασματικά, τα στοιχεία των δαπανών που αφορούν ένα σχέδιο ECHO πρέπει όλα να σχετίζονται λογικά μεταξύ τους και να μην αποτελούν τυχαία απαρίθμηση δαπανών στο πλαίσιο ενός προγράμματος.

25. Το Συνέδριο ορθώς υποστηρίζει ότι ο ΟΗΕ δεν παρέχει πάντα στην ECHO επαρκείς πληροφορίες για τις επιδόσεις του σε επίπεδο σχεδίου. Ωστόσο, μία αλλαγή που θα επέτρεπε στην ECHO να συνάπτει συμβάσεις σε επίπεδο προγράμματος και όχι σε επίπεδο σχεδίου θα δημιουργούσε ενδεχομένως άλλα προβλήματα εάν δεν εξετάζονταν με προσοχή θέματα όπως η ανάγκη μετατροπής των προκαταρκτικών ελέγχων σε ελέγχους αποτελεσμάτων και η ενδεχόμενη συμμετοχή της Επιτροπής στο σύστημα απολογισμού του ΟΗΕ.

Η Επιτροπή πιστεύει επίσης ότι μία τέτοια προσέγγιση δεν θα είναι σε πλήρη εναρμόνιση με τον ισχύοντα δημοσιονομικό κανονισμό. Η αναθεώρηση του δημοσιονομικού κανονισμού επίκειται και, στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή πρότεινε τροποποίηση που θα της επιτρέψει να διαπραγματευτεί κατάλληλες λεπτομέρειες εφαρμογής με τους διεθνείς οργανισμούς, εφόσον επιτευχθεί σχετική συμφωνία.

Σχετικά με το παράδειγμα που αναφέρθηκε και αφορά τη χρήση κονδυλίων της ECHO από την UNHCR (Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες), είναι πράγματι δύσκολο για τον ΟΗΕ να εντοπίσει τις αλλαγές που επήλθαν σε επίπεδο σχεδίου στο λογιστικό του σύστημα· ωστόσο, πιστεύεται ότι το πρόβλημα θα επιλυθεί με τη βελτίωση του λογισμικού και με την επικείμενη εγκατάσταση στην UNHCR συστήματος για την σύνταξη των οικονομικών εκθέσεων.

ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΤΩΝ ΔΡΑΣΤΗΡΙΟΤΗΤΩΝ

Κινητοποίηση κεφαλαίων

26. [[...]]

27. Όσον αφορά το ποσοστό χρήσης των κονδυλίων κατά το 1999 συνολικά, παρατίθενται τα ακόλουθα:

α) από τα 378 εκατομμύρια ευρώ, τα 50 εκατομμύρια ευρώ αποτέλεσαν αποθεματικό έκτακτης ανάγκης που φυλάχτηκε για μεταγενέστερη χρήση - έτσι, το 91 % των κονδυλίων που αφορούσαν συγκεκριμένους λόγους (με εξαίρεση το αποθεματικό) διατέθηκαν στο πλαίσιο συμβάσεων πριν από τις 31 Δεκεμβρίου 1999·

β) ένα σημαντικό πρόβλημα ήταν και η πλήρης αλλαγή της μορφής της κρίσης όταν οι Κοσοβάροι επέστρεψαν μαζικά, ξαφνικά και απρόσμενα στο Κοσσυφοπέδιο, μετά την είσοδο της KFOR στην περιοχή·

γ) ένα από τα προβλήματα που αντιμετώπισε η ECHO ήταν η διατύπωση προτάσεων από τους εταίρους της οι οποίες να αντιστοιχούν με τη δική της στρατηγική, δεδομένου ότι πολλοί εταίροι ενδιαφέρονταν περισσότερο για την ανασυγκρότηση των υποδομών παρά για την ανθρωπιστική βοήθεια.

Υπό τις υφιστάμενες τότε συνθήκες, τα χρονικά όρια και τους πόρους που διέθετε η ECHO, το γεγονός ότι το 91 % των κονδυλίων διατέθηκαν στο πλαίσιο συμβάσεων αποτελεί σημαντικό επίτευγμα.

Το σχετικά μικρό ποσοστό απορρόφησης των κονδυλίων στα μέσα του 1999 οφείλεται κατά κύριο λόγο στην απρόβλεπτη, ταχεία, μαζική και αυθόρμητη επιστροφή των Κοσοβάρων προσφύγων τον Ιούνιο του 1999. Όλοι οι φορείς χορήγησης ανθρωπιστικής βοήθειας χρειάστηκαν τότε κάποιο χρόνο για να επαναξιολογήσουν τις ανάγκες και να τροποποιήσουν ανάλογα τις συμβάσεις.

28. Για κάθε σύμβαση, οι ημερομηνίες επιλεξιμότητας των δαπανών συμφωνούνται με τους εταίρους. Συνήθως είναι οι εταίροι που ζητούν τη μετάθεση των ημερομηνιών, αν και η ECHO μπορεί να προτείνει τη δυνατότητα αυτή.

Οι καθυστερήσεις στην έναρξη των ενεργειών και στην υπογραφή των συμβάσεων οφείλονται επίσης στις δυσκολίες που ανακύπτουν επιτόπου.

29. Οι καθυστερήσεις στη χρησιμοποίηση των κονδυλίων το 1999 δεν μείωσαν την ουσιαστική σημασία και τη χρησιμότητα των χρηματοδοτικών δραστηριοτήτων της Επιτροπής· πράγματι, ανθρωπιστική βοήθεια ύψους 53,6 εκατομμυρίων ευρώ είχε ήδη διατεθεί μέσω συμβάσεων μέχρι τον Απρίλιο 1999. Δεδομένης της πολυπλοκότητας της κρίσης, η Επιτροπή δεν θεωρεί ότι οι καθυστερήσεις ήταν υπερβολικές ή ότι υπήρχαν εναλλακτικές λύσεις.

Όσον αφορά τις δυσκολίες που συνάντησαν η ΔΟΕΣ (Διεθνής Ομοσπονδία των Οργανώσεων του Ερυθρού Σταυρού και της Ερυθράς Ημισελήνου) και η ΔΕΕΣ (Διεθνής Επιτροπή Ερυθρού Σταυρού), δεδομένου ότι η επιστροφή των προσφύγων τον Ιούνιο του 1999 ήταν ταχεία, μαζική και αυθόρμητη, τα κυριότερα προγράμματα βοήθειας που εφαρμόστηκαν στις γειτονικές χώρες, και τα οποία είχαν σχεδιαστεί με το σκεπτικό ότι η επιστροφή των προσφύγων θα γινόταν σταδιακά, αποδείχθηκαν εσφαλμένα. Οι δράσεις της ECHO λήφθηκαν υπόψη από άλλες ανθρωπιστικές οργανώσεις.

30. Κατά την Επιτροπή, η παράταση της σύμβασης που αναφέρθηκε ως παράδειγμα από το Συνέδριο ήταν απόλυτα δικαιολογημένη για λειτουργικούς λόγους. Έτσι, αξίζει τον κόπο να εξεταστεί το δίλημμα που ανακύπτει συχνά σχετικά με την απόφαση παράτασης ή όχι μιας σύμβασης, ειδικότερα σε καταστάσεις τόσο ρευστές όσο η κρίση του Κοσσυφοπεδίου. Η πλειονότητα των συμβάσεων ανθρωπιστικού περιεχομένου που έχει υπογράψει η ECHO παρουσιάζουν δύο στάδια. Ένα δυσανάλογα μεγάλο ποσοστό των συνολικών συμβατικών δαπανών (π.χ. προμήθεια αγαθών) δεσμεύεται κατά το πρώτο στάδιο. Το δεύτερο στάδιο υλοποιείται επιτόπου όπου ο εταίρος πραγματοποιεί τη διανομή, την αποκατάσταση κ.λπ. Στο δεύτερο στάδιο μπορούν να παρουσιαστούν πολλοί απρόβλεπτοι παράγοντες που να εμποδίσουν προσωρινά ή να καθυστερήσουν την υλοποίηση. Ακόμη κι αν δεν ληφθούν υπόψη οι ανθρωπιστικοί λόγοι, η απόρριψη της παράτασης μιας σύμβασης αντίκειται στις αρχές της υγιούς δημοσιονομικής διαχείρισης - λόγω των σημαντικών πόρων που διατίθενται στο πρώτο στάδιο - όταν μάλιστα με μία παράταση θα μπορούσαν να επιτευχθούν απτά αποτελέσματα έναντι μικρού επιπλέον κόστους, ακόμη κι αν μερικές φορές τα αποτελέσματα είναι κατώτερα των αναμενόμενων.

Όσον αφορά την τροποποίηση μιας σύμβασης που, κατά την άποψη του Συνεδρίου, συμφωνήθηκε για να διατηρηθεί η παρουσία των ΜΚΟ επιτόπου χωρίς επαρκή λειτουργική αιτιολόγηση, τονίζεται ότι αρχικά επρόκειτο για σχέδιο μικρότερης διάρκειας και αφορούσε την προμήθεια τροφίμων αλλά, μετά την επιστροφή των προσφύγων στις εστίες τους, το σχέδιο μετατράπηκε σε περισσότερο μακροπρόθεσμο και εστιάστηκε στην προμήθεια γεωργικών προϊόντων. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η τροποποίηση ήταν δικαιολογημένη για τους ακόλουθους λόγους. Πρώτον, η Επιτροπή πιστεύει ότι είχαν υποβληθεί σαφείς προτάσεις τόσο για το αρχικό όσο και για το τροποποιημένο σχέδιο. Δεύτερον, λόγω της μεταβληθείσας μορφής του, το τροποποιημένο σχέδιο ήταν περισσότερο μακροπρόθεσμο γεγονός που δικαιολογούσε την ανάγκη διατήρησης προσωπικού επιτόπου. Τρίτον, αν και αληθεύει ότι, όπως και με τους περισσότερους εταίρους, οι ΜΚΟ σημείωσαν ορισμένες καθυστερήσεις στις παραδόσεις λόγω προβλημάτων διοικητικής υποστήριξης στην περιοχή, εντούτοις σύμφωνα με επαλήθευση που διενεργήθηκε επιτόπου - και η οποία βασίστηκε απευθείας στην άποψη των δικαιούχων - ο εμπειρογνώμονας της ECHO θεώρησε ότι το τελικό αποτέλεσμα όσον αφορά το σχέδιο ήταν "ικανοποιητικό" και "συνεκτικό".

Πόροι και οργάνωση της ECHO

31. [...]

32. Τα μέλη της μονάδας χρηματοδοτήσεων της ECHO παρέμειναν αρκετές εβδομάδες στην Πρίστινα για να βοηθήσουν σε θέματα διοικητικής υποστήριξης. Στην πράξη, η ECHO πιστεύει ότι εκείνη τη στιγμή δεν υπήρχε άλλη εναλλακτική λύση. Έκτοτε, περιφερειακοί διοικητικοί βοηθοί διορίστηκαν στην Ακτή του Ελεφαντοστού την 1η Ιουλίου 1999, στο Κέρας της Αφρικής την 1η Σεπτεμβρίου 2000 και στα Σκόπια στις 18 Σεπτεμβρίου 2000, προκειμένου να υπάρξει μεγαλύτερη ευελιξία, ενώ ορισμένα μέλη της μονάδας χρηματοδοτήσεων της ECHO βρίσκονται μόνιμα σε επιφυλακή για να χρησιμοποιηθούν σε τέτοιες καταστάσεις.

Εκτίμηση σχεδίων

33. Με εξαίρεση ορισμένες συμβάσεις έκτακτης ανάγκης, οι περισσότερες προτάσεις σχεδίων περιέχουν αρκετές λεπτομέρειες ώστε να πραγματοποιείται εκ των προτέρων έλεγχος του ανθρώπινου δυναμικού. Ένα από τα μέσα επιτάχυνσης της υλοποίησης των συμβάσεων έκτακτης ανάγκης συνίσταται στο να μην απαιτούνται εκ των προτέρων πλήρη λεπτομερή στοιχεία. Εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή θα επιθυμούσε να επιστήσει την προσοχή στη φύση των δράσεων έκτακτης ανάγκης. Χαρακτηρίζονται πάντα από αβεβαιότητες: δυσκολίες στην πρόβλεψη της εξέλιξης της κρίσης, δυσκολίες στον προσδιορισμό των αναγκών, δυσκολίες στον συντονισμό με άλλους χορηγούς και οργανώσεις παροχής βοήθειας, δυσκολίες στην εξεύρεση έμπειρου προσωπικού και προμηθευτών, κ.λπ. Πρέπει να εξασφαλιστεί ισορροπία μεταξύ, αφενός, του χρόνου που απαιτείται για την ολοκλήρωση των διαδικαστικών και ρυθμιστικών πλαισίων εντός των οποίων πραγματοποιείται η ανθρωπιστική βοήθεια και, αφετέρου, των ανθρωπιστικών επιταγών για την αντιμετώπιση των αναγκών επιτόπου.

Προσαρμογή της ενίσχυσης στις ανάγκες

34. Η Επιτροπή δέχεται ότι η παρακολούθηση ορισμένων ΜΚΟ ήταν ανεπαρκής και το γεγονός αυτό ίσως οδήγησε σε αναποτελεσματική χρησιμοποίηση των πόρων. Ωστόσο, δεν αποτελεί έκπληξη το ότι ορισμένες ΜΚΟ αντιμετώπισαν δυσκολίες στη συγκεκριμένη πολυσύνθετη και ταχέως μεταβαλλόμενη κρίση.

Αν και η διάθεση τροφίμων στην ΠΓΔΜ ενδεχομένως δεν μπορεί να κριθεί άριστη, δεν έχει αποδειχθεί ότι υπήρξε όντως σπατάλη τροφίμων.

Αν και ισχύει το ίδιο για τη διάθεση πακέτων με υλικά οικοδομών στο Κοσσυφοπέδιο, ωστόσο δεν έχει αποδειχτεί ότι σημειώθηκε όντως σπατάλη. Στην πράξη, σε ορισμένες περιπτώσεις η ECHO όντως εντόπισε το πρόβλημα αυτό έγκαιρα και ζήτησε από τις ΜΚΟ να βελτιώσουν την προσαρμογή των πακέτων.

35. Η ΔΟΕΣ ήταν μόνο μία οργάνωση μεταξύ πολλών που οδηγήθηκαν σε λάθος κατεύθυνση λόγω της μη προβλέψιμης επιστροφής των προσφύγων.

Η διανομή ραδιοφώνων στους πρόσφυγες μετά την επιστροφή τους στις εστίες τους ήταν βεβαίως λιγότερο χρήσιμη απ' ό,τι θα ήταν στην Αλβανία αλλά, λόγω της συνεχούς αβεβαιότητας της κατάστασης και της εύθραυστης υποδομής, είχαν τελικά κάποια αξία στα μάτια των επαναπατρισθέντων προσφύγων. Μέρος του προβλήματος ήταν η δυσκολία μίας έγκαιρης και ταχείας ανταπόκρισης εκ μέρους της ΔΕΕΣ ώστε να προσαρμοστούν ανάλογα οι συμβατικές ρυθμίσεις.

Οργάνωση προμήθειας και παράδοσης των προϊόντων

36. Όσον αφορά τη διαίρεση της διοικητικής υποστήριξης για την έκτακτη παροχή καταλύματος σε επτά περιοχές, το γεγονός είναι ότι η UNHCR λειτούργησε ως συντονιστής μεταξύ της ιδίας, της OFDA και της ECHO ενώ όλοι οι ΜΚΟ που χρηματοδοτούνται από έναν από τους χορηγούς αυτούς έλαβαν έναν κατάλογο χωριών για τα οποία ανέλαβαν την ευθύνη και για τα οποία υπήρχε ουσιαστικός συντονισμός μία φορά την εβδομάδα. Είναι πιθανό ότι ορισμένες ΜΚΟ εφάρμοσαν, με ανεξάρτητη χρηματοδότηση, προγράμματα στέγασης τα οποία δεν ενέπιπταν στο πλαίσιο του συντονισμού που είχε αναλάβει η UNHCR.

37. Παραπομπή στην απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 39.

38. Παραπομπή στην απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 39.

39. Όσον αφορά τους δευτερεύοντες διανομείς και την πολλαπλή ανάθεση προμηθειών, οι ΜΚΟ αντιμετώπισαν απρόβλεπτες δυσκολίες οι οποίες όμως, ακόμη κι αν ήταν προβλέψιμες, δεν θα μπορούσαν κατ'ανάγκη να παρακαμφθούν. Εν πάση περιπτώσει, δεν είναι σαφές ότι η αγορά σπόρων από μία και μόνο εταιρεία θα ήταν οικονομικά συμφέρουσα, ενώ η χρησιμοποίηση αρκετών ΜΚΟ παρείχε όντως στην ECHO χαμηλότερο επίπεδο κινδύνου και μεγαλύτερη ευελιξία απ' ό,τι θα είχε στην περίπτωση που είχαν χρησιμοποιηθεί μόνον μία ή δύο οργανώσεις.

Ωστόσο, το κατά πόσο θα ήταν αποτελεσματικότερη η χρησιμοποίηση μιας οργάνωσης παραμένει καθαρά υποθετικό.

Κατάρτιση εκθέσεων για την κατάσταση προόδου των εργασιών

40. Στο πλαίσιο της ΣΠΕΣ, πρέπει να εκπονούνται εκθέσεις παρακολούθησης σε τακτική βάση, και σε πολλές περιπτώσεις αυτό τηρείται. Όταν οι ΜΚΟ δεν παρέχουν τις πληροφορίες αυτές, η ECHO προσπαθεί να διασφαλίσει τη συγκέντρωση των πληροφοριών αυτών.

41. Η ECHO συνάντησε δυσκολίες στο να λάβει εκθέσεις προόδου από ορισμένους από τους κυριότερους εταίρους της. Το θέμα αυτό συζητείται μεταξύ των διαφόρων μερών. Ωστόσο, οι παρατηρήσεις του Συνεδρίου στο σημείο 40 αναφέρονται στις δυσκολίες που μπορούν να προκύψουν όταν δεν τηρείται η υποχρέωση εκπόνησης τέτοιων εκθέσεων.

42. Οι δυσκολίες που συνάντησαν οι εμπειρογνώμονες της ECHO κατά την παρακολούθηση των δραστηριοτήτων ορισμένων από τους κυριότερους εταίρους της πρέπει να εξεταστούν στο πλαίσιο των ευρύτερων θεμάτων που αφορούν τις σχέσεις αυτές, καθώς και στο πλαίσιο των υποχρεώσεων της ECHO να διαχωρίζει τα κονδύλιά της για κάθε σχέδιο, συνυπολογιζόμενου του ότι η Επιτροπή επεξεργάζεται τη στιγμή αυτή προτάσεις προσαρμογής στην υποχρέωση αυτή.

Όσον αφορά τις ενδεχόμενες επικαλύψεις των συμβάσεων χρηματοδότησης του ΠΕΠ, πρόκειται για πρόβλημα που οφείλεται στη δυσκολία λήψης πληροφοριών από το ΠΕΠ για την εκτέλεση των συμβάσεών του.

Οικονομική παρακολούθηση

43. Στις περισσότερες συμβάσεις, οι προκαταβολές συνήθως δαπανώνται πολύ σύντομα μετά την καταβολή τους. Ωστόσο, κατά την κρίση του Κοσσυφοπεδίου, πιθανότατα λόγω της πολυπλοκότητας της κρίσης, σημειώθηκε το αντίθετο.

44. Για τις συνήθεις λειτουργικές συμβάσεις, στο έγγραφο 4 της ΣΠΕΣ ορίζεται η υποχρέωση των εταίρων της ECHO να παρουσιάζουν τριμηνιαίες εκθέσεις. Με το έγγραφο αυτό καλούνται οι εταίροι να παρέχουν χρηματοοικονομικά στοιχεία για το ποσοστό εκτέλεσης του προϋπολογισμού, για τυχόν μεταβολές στον αρχικό ή/και τροποποιημένο προϋπολογισμό καθώς και για την προτεινόμενη επαναδιάθεση των μη χρησιμοποιηθέντων ποσών. Αν και δεν πρόκειται για λεπτομερή έκθεση, εντούτοις περιέχει χρήσιμες χρηματοοικονομικές πληροφορίες.

Οι συμβάσεις έκτακτης ανάγκης προορίζονται να έχουν μικρή διάρκεια και κατά συνέπεια δεν υπάρχουν ευκαιρίες για εκπόνηση ενδιάμεσων εκθέσεων.

Σε όλες τις περιπτώσεις που ο εταίρος ζητά τροποποίηση του προϋπολογισμού ή συμπληρωματική πληρωμή, η ECHO απαιτεί λεπτομερή ενδιάμεση χρηματοοικονομική έκθεση.

45. Οι εταίροι της ECHO υποχρεούνται ήδη να παρουσιάζουν χρηματοοικονομικές εκθέσεις σε όλες τις περιπτώσεις που αφορούν την επαναδιάθεση συμβατικών προϋπολογισμών ή συμπληρωματικές πληρωμές. Η αρχή αυτή πιθανότητα θα επεκταθεί ώστε να περιλαμβάνει και τις παρατάσεις των συμβάσεων.

Όσον αφορά τη χαμηλή χρησιμοποίηση κονδυλίων για τον καταυλισμό του Δυρραχίου, γεγονός που κοινοποιήθηκε το Νοέμβριο του 1999 μέσω της τελικής χρηματοοικονομικής έκθεσης της ΜΚΟ, η Επιτροπή ήρθε σε επαφή με την ΜΚΟ για να ενημερωθεί λεπτομερέστερα και να κατανοήσει την κατάσταση. Στις 10 Μαρτίου 2000 εκδόθηκε εντολή επιστροφής και ο εταίρος επέστρεψε το σχετικό ποσό στις 29 Μαΐου 2000.

Συστήματα διαχείρισης των πληροφοριών

46. Είναι πολύ δύσκολο να συγκεντρωθούν δεδομένα για τις ανθρωπιστικές κρίσεις όταν οι κρίσεις αυτές αφορούν πολλές γεωγραφικές περιοχές και ίδιοι οι πρόσφυγες μπορούν να διασχίζουν σύνορα πολλών χωρών. Βέβαια, τελικά οι πληροφορίες συγκεντρώνονται αλλά απαιτείται περισσότερη χειρωνακτική παρέμβαση, ανάλογη με την πολυπλοκότητα της κρίσης. Η ECHO τη στιγμή αυτή βελτιώνει τα συστήματα διαχείρισης πληροφοριών, γεγονός που θα τις καταστήσει περισσότερο προσβάσιμες.

Αιτιολόγηση προκαταβολών

47. Λόγω του υψηλού επιπέδου δαπανών που απαιτούνται στα πρώτα στάδια κάθε ενέργειας και δεδομένου ότι η πλειονότητα των εταίρων της ECHO λειτουργούν επί σειρά ετών και κατά συνέπεια έχουν χαμηλότερο επίπεδο χρηματοοικονομικού κινδύνου, οι προκαταβολές κονδυλίων μέχρι και ποσοστού 80 % μπορούν να δικαιολογηθούν.

Για συμβάσεις που έχουν υπογραφεί μεταξύ της ECHO και των κυριοτέρων εταίρων της του ΟΗΕ, η χορήγηση προκαταβολής ύψους 80 % είναι πλέον σύνηθες φαινόμενο αφότου τέθηκε σε ισχύ, τον Αύγουστο 1999, η συμφωνία ΕΚ-ΟΗΕ. Πράγματι, οι προκαταβολές προς τις οργανώσεις του ΟΗΕ μπορούν να ανέρχονται μέχρι 95 % εφόσον συνοδεύονται από αιτιολόγηση.

Βλέπε επίσης την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 48.

48. Το ερώτημα του εάν πρέπει να δίδεται προκαταβολή ύψους 50 % ή 80 % εξετάζεται πάντα τόσο από τον διατάκτη του έργου όσο και από τη μονάδα χρηματοδότησης. Αν και η αιτιολόγηση μιας τέτοιας απόφασης δεν καταγράφεται συστηματικά στο φάκελο, ωστόσο, το γεγονός ότι η πλειονότητα των συμβάσεων λαμβάνουν προκαταβολή ύψους μόνον 50 % αποδεικνύει ότι όντως εξετάζονται οι λόγοι.

Το ίδιο ισχύει και στην περίπτωση όλων των συμβάσεων που έχουν υπογραφεί με εταίρους του ΟΗΕ. Με την έναρξη ισχύος της συμφωνίας ΕΚ-ΟΗΕ, τον Αύγουστο 1999, αποφασίστηκε ότι η χορήγηση προκαταβολής 80 % θεωρείται συνήθης πρακτική, με πιθανότητα να φθάνουν οι προκαταβολές μέχρι και το 95 % μετά από αιτιολόγηση.

Οικονομική εκκαθάριση

49. Οι συμβάσεις που συνάπτει η ECHO με τους εταίρους της ορίζουν ότι οι τελικές χρηματοδοτικές εκθέσεις, που υποχρεωτικά συνοδεύουν την αίτηση της τελικής συμβατικής πληρωμής, πρέπει να υποβάλλονται εντός τριών μηνών από τη λήξη των έργων. Στην πράξη, οι περισσότεροι εταίροι εξαντλούν την προθεσμία αυτή ή και μεγαλύτερη για την υποβολή τέτοιων εκθέσεων. Μετά την παραλαβή, η Επιτροπή πρέπει να πραγματοποιήσει ελέγχους αξιολόγησης προτού προβεί στην τελική πληρωμή και στο κλείσιμο της σύμβασης· μόνο μετά από τα στάδια αυτά πραγματοποιείται η πραγματική άντληση των πληρωμών. Κατά συνέπεια, δεν αποτελεί έκπληξη το γεγονός ότι οι τελικές πληρωμές για συμβάσεις που ολοκληρώθηκαν το Νοέμβριο του 1999 δεν είχαν πραγματοποιηθεί μέχρι το Φεβρουάριο του 2000.

Η καθυστέρηση στην εκκαθάριση της σύμβασης 98/2002 οφείλεται σε πολλούς παράγοντες: τα μέλη της λειτουργικής μονάδας που ήταν επιφορτισμένα με την αξιολόγηση των τελικών εκθέσεων ήταν υπεραπασχολημένα· η σύμβαση αυτή, καθώς και ορισμένες άλλες που υπεγράφησαν πριν από την εκκένωση του Κοσσυφοπεδίου το Μάρτιο του 1999, παρουσιάζουν καθυστέρηση στην εκκαθάριση δεδομένου ότι τα τοπικά γραφεία της ECHO και της ΔΕΕΣ λεηλατήθηκαν και πολλά έγγραφα χάθηκαν· η ΔΕΕΣ υποστηρίζει ότι ζήτησε τροποποίηση της σύμβασης αυτής από την ECHO στις Βρυξέλλες, αλλά δεν βρέθηκε κανένα ίχνος αυτής της αίτησης για τροποποίηση. Τελικά η εξόφληση της σύμβασης αυτής πραγματοποιήθηκε τον Ιούνιο του 2000.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ

Γενική εκτίμηση

50. Η Επιτροπή συμφωνεί με τη γνώμη του Συνεδρίου ότι η συγκεκριμένη αυτή κρίση παρουσιάζει πολλά ακραία χαρακτηριστικά που κατέστησαν ιδιαίτερα δύσκολη τη διαχείρισή της.

Βλέπε λεπτομερείς απαντήσεις της Επιτροπής στα σημεία 27-32, 36-39, 34 και 45.

51. Σημαντικές προσπάθειες έχουν καταβληθεί και εξακολουθούν να καταβάλλονται εντός της Επιτροπής για να βελτιωθούν μόνιμα οι διαδικασίες και στο μέτρο του δυνατού να αρθούν τα εμπόδια. Ωστόσο, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι οι διαδικασίες θα είναι πάντα αναγκαίες για να προστατεύονται οι δημόσιοι πόροι.

Βλέπε λεπτομερείς απαντήσεις της Επιτροπής στα σημεία 14, 15, 17-19, και 21-22.

52. Η αλλαγή της πρακτικής που συνίσταται στη διάθεση κονδυλίων για συγκεκριμένα έργα θα μπορούσε να έχει πολλές επιπτώσεις που πρέπει να εξεταστούν προσεκτικά. Για παράδειγμα, η Επιτροπή δεν έχει ακόμη πειστεί για το ότι οι διαδικασίες εκπόνησης εκθέσεων για το πρόγραμμα του ΟΗΕ (που εξακολουθούν να επικεντρώνονται κυρίως στα χρησιμοποιούμενα μέσα παρά στα επιτευχθέντα αποτελέσματα) δικαιολογούν τη μείωση του στοιχείου του ελέγχου που εφαρμόζει η ECHO κατά τη χρηματοδότηση σχεδίων. Η Επιτροπή εξετάζει το ζήτημα αυτό και επεξεργάζεται προτάσεις απλούστευσης του χρηματοδοτικού κανονισμού στο σημείο αυτό. Ωστόσο, πιστεύει ότι η αλλαγή της προσέγγισης αυτής προϋποθέτει προσεκτική μελέτη και διαπραγμάτευση.

Βλέπε λεπτομερείς απαντήσεις της Επιτροπής στα σημεία 24 και 25.

53. Όσον αφορά την παρακολούθηση της χρησιμοποίησης των πόρων, πρόκειται για ένα από τα δυσκολότερα στοιχεία της όλης διαδικασίας. Εκτός από το ότι εντάθηκαν οι έλεγχοι αξιολόγησης του έργου και υπογραφής της σύμβασης, καταβλήθηκαν επίσης σημαντικές προσπάθειες - αν και ορισμένες φορές άκαρπες - στον τομέα της παρακολούθησης. Πράγματι, η Επιτροπή διέθετε 9 εμπειρογνώμονες επιτόπου για την παρακολούθηση των ενεργειών κατά τα εντονότερα στάδια της κρίσης.

Βλέπε λεπτομερείς απαντήσεις της Επιτροπής στα σημεία 46 και 49-51.

54. [...]

Συστάσεις

55. Η Επιτροπή πιστεύει ότι έχουν καταβληθεί και εξακολουθούν να καταβάλλονται σημαντικές προσπάθειες για να προσαρμοστούν οι διαδικασίες ώστε η ανταπόκριση στις κρίσεις να είναι άμεση και αποτελεσματική.

Βλέπε λεπτομερείς απαντήσεις της Επιτροπής στα σημεία 12 και 17 και στη σύνοψη.

Οι απαντήσεις της Επιτροπής στη σύνοψη του Ελεγκτικού Συνεδρίου παραθέτουν ορισμένες βελτιώσεις των διαδικασιών που επέφεραν η ECHO και η Επιτροπή από την ημερομηνία του λογιστικού ελέγχου, ώστε να μπορέσουν να ανταποκριθούν αποτελεσματικότερα στις έκτακτες καταστάσεις. Ωστόσο, η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι είναι αναγκαίο να συνεχιστεί αυτή η διαδικασία βελτίωσης των διαδικασιών.

Ταυτόχρονα, η Επιτροπή πιστεύει ότι η έκταση της κρίσης και η ταχύτητα με την οποία μεταβάλλονταν οι συνθήκες επιτόπου ήταν, κατά την κρίση του Κοσσυφοπεδίου, πολύ σημαντικότερα εμπόδια απ' ό,τι οι διαδικασίες της ECHO ή της Επιτροπής.

56. Όσον αφορά την ανάπτυξη του ρόλου της ΕΕ εντός του ΟΗΕ, η Επιτροπή ανέλαβε τον τελευταίο χρόνο πρωτοβουλία για ενίσχυση του διαλόγου με τον ΟΗΕ, και τη στιγμή αυτή αναμένεται ανταπόκριση από τον ΟΗΕ για τον καθορισμό ημερομηνίας έναρξης διαπραγματεύσεων για ορισμένα εκκρεμή θέματα που προκύπτουν από τη συμφωνία ΕΚ-ΟΗΕ.

57. Η Επιτροπή έχει ήδη αρχίσει, τόσο σε εσωτερικό επίπεδο όσο και με τον ΟΗΕ, συζητήσεις με θέμα τον προσδιορισμό του στόχου του προγράμματος ή του έργου. Θα απαιτηθεί κάποιος χρόνος για να εξεταστούν όλες οι πτυχές του θέματος αυτού, αφενός γιατί οι απαιτούμενες αλλαγές θα έχουν επιπτώσεις τόσο για την Επιτροπή όσο και για τον ΟΗΕ, και αφετέρου γιατί θα δημιουργήσουν μεγαλύτερο φόρτο εργασίας και για τα δύο μέρη εάν δεν γίνει σωστή διαχείριση.

Η Επιτροπή χαιρετίζει την πρόταση του Συνεδρίου να δίδεται προτεραιότητα στην αξιολόγηση των αποτελεσμάτων με βάση δείκτες επιδόσεων παρά στην μέτρηση των χρησιμοποιούμενων μέσων.

58. Όσον αφορά τη δυνατότητα παροχής υπηρεσιών υλικοτεχνικής υποδομής από ειδικευμένες επιχειρήσεις εφοδιασμού, το σημείο αυτό τέθηκε από την ECHO στην έκθεσή της για την ΠΓΔΜ. Υπάρχουν διεθνείς συμφωνίες που διέπουν το καθεστώς προμηθειών των φορέων του δημοσίου τομέα. Οι συμφωνίες αυτές πρέπει να εξεταστούν προτού η Επιτροπή θεσπίσει συμβάσεις πλαίσια με ειδικευμένες εταιρείες προμηθειών, παροχής υπηρεσιών υλικοτεχνικής υποδομής και εφοδιασμού. Η Επιτροπή χαιρετίζει τη στήριξη του Ελεγκτικού Συνεδρίου στην πρόταση αυτή.