[pic] | ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ |

Βρυξέλλες, 26.5.2010

COM(2010) 261 τελικό

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ

Περισσότεροι ή λιγότεροι έλεγχοι; Eπίτευξη της σωστής ισορροπίας μεταξύ διοικητικού κόστους των ελέγχων και κινδύνου σφαλμάτων

{SEC(2010) 640}{SEC(2010) 641}

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ

Περισσότεροι ή λιγότεροι έλεγχοι; Επίτευξη της σωστής ισορροπίας μεταξύ διοικητικού κόστους των ελέγχων και κινδύνου σφαλμάτων

1. Ιστορικό και αντικειμενο της παρουσασ ανακοινωσησ

Η Επιτροπή είναι υπεύθυνη για την εκτέλεση του προϋπολογισμού και καταβάλλει κατ' έτος περίπου 130 δισεκατ. ευρώ σε δικαιούχους από κράτη μέλη και από ολόκληρο τον κόσμο σε ευρύ φάσμα τομέων πολιτικής. Μολονότι η Επιτροπή διαχειρίζεται απευθείας περί το ένα πέμπτο του προϋπολογισμού, το υπόλοιπο εκτελείται σε συνδυασμό με φορείς-εταίρους, των κρατών μελών περιλαμβανομένων, από τους οποίους διέρχεται περί το 75% του προϋπολογισμού.

Το προφίλ κινδύνου των δραστηριοτήτων αυτών διαφέρει ανάλογα με την πολυπλοκότητα της νομοθεσίας, το μήκος και την πολυπλοκότητα της αλυσίδας ελέγχου, τα είδη δικαιούχων και άλλους παράγοντες. Για να εξασφαλιστεί η συμμόρφωση με τους κανόνες και η επίτευξη των στόχων πολιτικής, οι στρατηγικές ελέγχου πρέπει να διαμορφώνονται με βάση τους κινδύνους και τις ιδιαιτερότητες κάθε τομέα πολιτικής και να καθορίζουν τη φύση και τον χρόνο εκτέλεσης των ελέγχων (πρόληψης, διαπίστωσης και διόρθωσης) λαμβάνοντας υπόψη τα διαφορετικά προφίλ κινδύνου των δικαιούχων.

Στο πλαίσιο των δαπανών υπό κεντρική διαχείριση, η Επιτροπή πραγματοποίησε, το 2009, περισσότερες από 500.000 μεμονωμένες πληρωμές προς 85.000 συνολικά οντότητες και φυσικά πρόσωπα (του προσωπικού περιλαμβανομένου). Κατά κανόνα, οι δαπάνες για επιχορηγήσεις περιλαμβάνουν προχρηματοδότηση ακολουθούμενη από αιτήσεις επιστροφής δαπανών με τις οποίες εκκαθαρίζεται η προχρηματοδότηση, κυρίως βάσει των πραγματικών δαπανών. Σε πολλές περιπτώσεις, ο τελικός έλεγχος από μέρους της Επιτροπής όσον αφορά την επιλεξιμότητα των δαπανών διεξάγεται κατά τον χρόνο της τελικής πληρωμής ή αργότερα – σε ορισμένους τομείς ο έλεγχος αυτός μπορεί να γίνει και αρκετά έτη μετά την αρχική προχρηματοδότηση. Ο έλεγχος αυτός διεξάγεται συχνά σε δειγματοληπτική βάση και δύναται να περιλαμβάνει ελέγχους βάσει δικαιολογητικών εγγράφων και επιτόπιους ελέγχους.

Για δαπάνες υπό επιμερισμένη διαχείριση, η Επιτροπή πραγματοποιεί πληρωμές προς αρχές κρατών μελών οι οποίες διαχειρίζονται και καταβάλλουν τα σχετικά ποσά στους δικαιούχους. Τα κράτη μέλη είναι υπεύθυνα για τον έλεγχο των πολυάριθμων τελικών δικαιούχων (με τη διεξαγωγή τόσο διοικητικών ελέγχων επί του 100% των δικαιούχων όσο και επιτόπιων, κατά κανόνα επί του 5 % των δικαιούχων, τουλάχιστον, σε ετήσια βάση). Για την αγροτική ανάπτυξη (δεύτερος πυλώνας της Κοινής Γεωργικής Πολιτικής) και μόνον, ο συνολικός αριθμός των δικαιούχων το 2008 ήταν περίπου 3,6 εκατ., οι οποίοι έλαβαν περίπου 13,7 δισεκατ. ευρώ από δαπάνες του δημοσίου με συνεισφορά 8,5 δισεκατ. ευρώ από μέρους της ΕΕ.

Όλα τα προγράμματα επιχορήγησης διέπονται από τον δημοσιονομικό κανονισμό και, στις περισσότερες περιπτώσεις, από ειδική τομεακή νομοθεσία που θεσπίζει προϋποθέσεις επιλεξιμότητας για την επιστροφή δαπανών. Στόχος της τομεακής νομοθεσίας είναι η επίτευξη, συχνά πολύ συγκεκριμένων, στόχων πολιτικής. Συχνά χαρακτηρίζεται από πολυπλοκότητα σε κάποιον βαθμό. Η πολυπλοκότητα αυτή μπορεί να οδηγεί σε εσφαλμένες αιτήσεις επιστροφής δαπανών από δικαιούχους οι οποίοι παρανοούν ή ερμηνεύουν λανθασμένα τους όρους επιλεξιμότητας. Στην συντριπτική τους πλειοψηφία τέτοια σφάλματα δεν είναι ηθελημένα και δεν έχουν δόλιο χαρακτήρα.

Η νομική πολυπλοκότητα σε συνδυασμό με το δυνητικά μακρό χρονικό διάστημα που μεσολαβεί μεταξύ προχρηματοδότησης και τελικής αίτησης επιστροφής δαπανών αυξάνει τον κίνδυνο σφαλμάτων. Τέτοια σφάλματα συμβαίνουν για διάφορους λόγους και λαμβάνουν διάφορες μορφές ανάλογα με τον συγκριμένο κανόνα ή συμβατική υποχρέωση που δεν τηρήθηκε, καθώς και ανάλογα με τη φύση της παράβασης. Κατευθυντήρια αρχή στον δημόσιο τομέα υπήρξε, κατά παράδοση, η τήρηση του κανόνα του «μηδενικού κινδύνου» και της μη ρητής αναγνώρισης του ποσοστού σφάλματος που οι έλεγχοι δεν διορθώνουν ή δεν δύνανται να διορθώσουν εγκαίρως. Ο διαχειριστής των κεφαλαίων είναι υπεύθυνος για τη χάραξη μιας αξιόπιστης στρατηγικής ελέγχου για την καλύτερη δυνατή αξιοποίηση των ελεγκτικών πόρων, η οποία εστιάζεται κατά κύριο λόγο σε δικαιούχους που λαμβάνουν μεγάλα ποσά ή αντιπροσωπεύουν υψηλό κίνδυνο, χωρίς να παραμελεί τους υπολοίπους. Μια τέτοια στρατηγική έχει ως στόχο την εξασφάλιση εύλογης διαβεβαίωσης ότι τα χρήματα χρησιμοποιήθηκαν για τους σκοπούς για τους οποίους προορίζονταν επιτυγχάνοντας παράλληλα ισορροπία μεταξύ κόστους και ωφελείας του ελέγχου (κατά κύριο λόγο μείωση σφαλμάτων/ανάκτηση και αποτρεπτικό αποτέλεσμα). Στην πράξη, ένα ποσοστό κινδύνου θεωρείται δικαιολογημένο ή «αποδεκτό» δεδομένου ότι η μείωση των σφαλμάτων στο «μηδέν» είναι είτε υπερβολικά δαπανηρή είτε απλώς ανέφικτη.

Μέχρι σήμερα, η αποδοχή ενός δικαιολογημένου κινδύνου σφάλματος δεν ήταν ρητή. Το Ελεγκτικό Συνέδριο εφαρμόζει πάγιο ποσοστό ουσιαστικότητας 2% όσον αφορά την νομιμότητα και την κανονικότητα των υποκείμενων συναλλαγών («πράσινο φως»). Πάνω από αυτό το όριο, εάν το ποσοστό σφάλματος που υπολογίζει το Ελεγκτικό Συνέδριο είναι μεταξύ 2% και 5%, τότε δίνει «κίτρινο φως» και αν υπερβαίνει το 5%, «κόκκινο». Η Επιτροπή έχει λάβει απαλλαγή για κάθε έτος μολονότι τα ποσοστά σφάλματος υπερέβαιναν το 2% σε ορισμένους τομείς. Τα αποτελέσματα της ετήσιας αξιολόγησης της διαχείρισης από την Επιτροπή κεφαλαίων της ΕΕ από το Ελεγκτικό Συνέδριο έχουν βελτιωθεί τα τελευταία χρόνια Εντούτοις, το ποσοστό σφάλματος εξακολουθεί να υπερβαίνει το όριο του 2% σε ορισμένους τομείς. Η Επιτροπή θα συνεχίσει να βελτιώνει τα συστήματα ελέγχου, περιλαμβανομένων και εκείνων των εταίρων της στην εκτέλεση του προϋπολογισμού, ούτως ώστε να εξασφαλίζει «τον κατάλληλο έλεγχο την κατάλληλη στιγμή». Ωστόσο, λόγω του ότι ο κίνδυνος ποικίλλει μεταξύ των δραστηριοτήτων που διαχειρίζεται, η Επιτροπή θεωρεί ότι είναι σημαντικό να καθοριστούν εύλογα και αυστηρά μεγέθη αναφοράς βάσει των οποίων να κρίνεται η διαχείριση του κινδύνου σύμφωνα με μια ανάλυση κόστους-ωφελείας. Αυτό αναγνωρίσθηκε και από την αρμόδια για την απαλλαγή αρχή η οποία κάλεσε την Επιτροπή να υποβάλει προτάσεις περί ανεκτού κινδύνου για όλους τους τομείς του προϋπολογισμού[1].

Η παρούσα ανακοίνωση ακολουθεί την ανακοίνωση του 2008 Για μια κοινή αντίληψη της έννοιας του αποδεκτού κινδύνου σφάλματος (COM(2008)866) και στόχος της είναι η εκπλήρωση των υποχρεώσεων που αναλαμβάνονται σε αυτήν, καθώς και των προσδοκιών του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου. Αντιπροσωπεύει τις προτάσεις της Επιτροπής όσον αφορά τα επίπεδα αποδεκτού κινδύνου σφάλματος (ΑΚΣ) για τις πολιτικές «Έρευνα, ενέργεια και μεταφορές»και «Αγροτική ανάπτυξη». Οι προτάσεις για ΑΚΣ σε άλλους τομείς πολιτικής θα ακολουθήσουν μέχρι τα τέλη του 2011.

Η παρούσα ανακοίνωση υποβάλλεται ταυτόχρονα με την πρόταση της Επιτροπής για την τριετή αναθεώρηση του δημοσιονομικού κανονισμού, η οποία περιλαμβάνει ένα άρθρο για την έννοια του αποδεκτού κινδύνου σφάλματος. Στην παρούσα ανακοίνωση επισυνάπτονται δύο έγγραφα εργασίας για τις τεχνικές λεπτομέρειες των μεθοδολογιών και τα αποτελέσματα της ανάλυσης στην οποία βασίζονται οι προτάσεις. Περιέχουν λεπτομερείς πληροφορίες σχετικά με το κόστος ελέγχου και τα ποσοστά σφάλματος, εξετάζουν δε τη σχέση μεταξύ όγκου διεξαχθέντος ελέγχου και επιπέδου των σφαλμάτων που παραμένουν απαρατήρητα.

2. Για ποιο λογο πρεπει να καθοριστει ένασ αποδεκτοσ κινδυνοσ σφαλματος;

Την εποχή που εκδόθηκε η νομοθεσία για την περίοδο 2007-13, δεν μελετήθηκαν επισταμένως ούτε το κόστος επαλήθευσης της τήρησης των όρων επιλεξιμότητας ούτε ο κίνδυνος σφάλματος. Για την περίοδο αυτή, η Επιτροπή έχει ήδη εφαρμόσει απλουστεύσεις στην Κοινή Γεωργική Πολιτική, περιλαμβανομένης της αγροτικής ανάπτυξης, και θα συνεχίσει να το πράττει και στο μέλλον. Ωστόσο, οποιαδήποτε περαιτέρω απλούστευση δεν θα είναι ικανή να μειώσει το ποσοστό σφάλματος στην αγροτική ανάπτυξη κάτω από το όριο του 2% που έχει θέσει το Ελεγκτικό Συνέδριο χωρίς να θέσει σε κίνδυνο την επίτευξη των στόχων πολιτικής.

Στον τομέα της έρευνας, η Επιτροπή εξέδωσε πρόσφατα ανακοίνωση για την απλούστευση της νομοθεσίας με σκοπό την δρομολόγηση διοργανικού διαλόγου επί του θέματος[2]. Ωστόσο, τα περιθώρια περαιτέρω απλούστευσης της ισχύουσας νομοθεσίας είναι περιορισμένα λαμβάνοντας υπόψη τον χρόνο που απαιτείται για τη συζήτηση, την έκδοση και την έναρξη ισχύος της σχετικής νομοθεσίας. Η θέσπιση ενός ΑΚΣ θα επέτρεπε στην Επιτροπή να βελτιστοποιήσει τον έλεγχο στο 7ο Πρόγραμμα-Πλαίσιο (ΠΠ7) (εξισορρόπηση του κόστους των ελέγχων με τις ανακτήσεις και ελαχιστοποίηση του κινδύνου φήμης) πριν από την εφαρμογή της απλούστευσης που είναι αποφασισμένη να προτείνει για το 8ο Πρόγραμμα-Πλαίσιο (ΠΠ8).

Το ΑΚΣ θα αναγνώριζε ότι σε ορισμένες περιοχές οι πολύπλοκοι κανόνες, οι μακρές αλυσίδες ελέγχου και το κόστος ελέγχου δεν επιτρέπουν την επίτευξη επιπέδου σφάλματος 2% χωρίς μεγαλύτερο από το δικαιολογημένο κόστος (το διάγραμμα 1 αποτυπώνει τη σχέση αυτή).

Διάγραμμα 1: αλληλεξάρτηση μεταξύ πολυπλοκότητας της νομοθεσίας, ποσοστών σφάλματος και κόστους των ελέγχων

[pic]

Η Επιτροπή είναι αποφασισμένη να εφαρμόσει υγιείς και αποτελεσματικές στρατηγικές ελέγχου στοχοθετώντας δραστηριότητες που παρουσιάζουν κινδύνους και υψηλή αξία χωρίς να παραμελήσει τις άλλες. Μια απόφαση για τη θέσπιση ΑΚΣ δεν θα οδηγήσει στην αποδοχή ενός συγκεκριμένου ποσοστού σφάλματος σε επίπεδο δικαιούχου. όλα τα σφάλματα που διαπιστώνονται θα διορθώνονται. Ο ΑΚΣ καθιστά ρητό κάτι που ήδη είναι σιωπηρά δεκτό, αναγνωρίζοντας τη σχέση μεταξύ νομοθετικής πολυπλοκότητας και ποσοστού σφάλματος, καθώς και το γεγονός ότι δεν μπορούν να ασκούνται συστηματικά επιτόπιοι έλεγχοι, πράγμα που συνεπάγεται ότι ορισμένα σφάλματα δεν διαπιστώνονται.

Η προσέγγιση του αποδεκτού κινδύνου δίνει μια σαφή εικόνα της ισορροπίας μεταξύ οικονομικού αντίκτυπου των σφαλμάτων, του κόστους του ελέγχου και των συναφών ανακτήσεων και χρηστής και αποτελεσματικής διαχείρισης των κεφαλαίων της ΕΕ. Τα ποσοστά ΑΚΣ για κάθε τομέα πολιτικής ή σημαντικά τμήματα αυτών πρέπει να βασίζονται σε αναλυτική εξέταση του κόστους και των αποτελεσμάτων των ελέγχων αυτών, καθώς και εκείνων του Συνεδρίου, από μέρους όλων των θεσμικών ενδιαφερομένων μερών. Εντούτοις, η προστιθέμενη αξία που αποκτάται από πραγματοποιούμενες δαπάνες (κατάλληλα αποτελέσματα πολιτικής στο κατάλληλο κόστος) είναι τουλάχιστον το ίδιο σημαντική στο πλαίσιο αυτό, δεδομένου ότι οι δαπάνες που δεν επιτυγχάνουν τους στόχους τους έχουν περιορισμένη αξία, ακόμη και αν ελέγχονται τέλεια. Ως αποτέλεσμα, οι πολιτικές επιταγές αποτελούν μέρος της συζήτησης για τον ΑΚΣ, ιδίως τα οφέλη μιας πολιτικής και οι πτυχές της φήμης.

3. Τρόπος καθορισμου των επιπεδων ΑΚΣ

Για να διαμορφωθεί ένα νομικό πλαίσιο για τη θέσπιση των επιπέδων ΑΚΣ, η αρχή του ΑΚΣ περιλαμβάνεται στην πρόταση για την ανά τριετία αναθεώρηση του δημοσιονομικού κανονισμού. Μετά από διοργανικές διαβουλεύσεις ως προς το περιεχόμενο της παρούσας ανακοίνωσης, τα επίπεδα ΑΚΣ μπορούν να θεσπιστούν από τους συννομοθέτες (το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο) αφού πραγματοποιηθούν διαβουλεύσεις με το Ελεγκτικό Συνέδριο, βάσει νομοθετικών προτάσεων τις οποίες θα υποβάλει η Επιτροπή. Στη συνέχεια η Επιτροπή θα λάβει υπόψη την απόφαση του συννομοθέτη κατά την εκτέλεση του προϋπολογισμού και τον έλεγχο των δαπανών. Θα προτείνει αναθεωρήσεις των επιπέδων ΑΚΣ υπό το πρίσμα τυχόν μειζόνων αλλαγών στο περιβάλλον ελέγχου (π.χ. απλούστευση των κανόνων επιλεξιμότητας με την οποία μειώνεται ο κίνδυνος σφάλματος).

Οι αποφάσεις ως προς τα επίπεδα ελέγχου και τον ΑΚΣ βαίνουν πέραν των ορίων μιας καθαρά οικονομικής ανάλυσης. Οι έλεγχοι συχνά θεωρούνται επαχθείς από τους δικαιούχους και μπορούν να φθάσουν σε επίπεδα που αποθαρρύνουν τη συμμετοχή σε προγράμματα, θέτοντας έτσι σε κίνδυνο την επίτευξη του στόχου της προσέλκυσης των καταλληλότερων δικαιούχων και, κατά συνέπεια, την επίτευξη των στόχων πολιτικής. Το αποδεκτό ποσοστό κινδύνου μπορεί επίσης να επηρεαστεί από πολιτικές επιταγές ή από το επίπεδο του κινδύνου φήμης.

Μόλις αποφασιστούν τα επίπεδα ΑΚΣ η Επιτροπή θα συνεχίσει να εφαρμόζει αποτελεσματικές στρατηγικές ελέγχου, να ελαχιστοποιεί τα ποσοστά σφάλματος βάσει ανάλυσης κόστους-ωφελείας και θα επαγρυπνεί όσον αφορά την ανάγκη ανατροφοδότησης των αποτελεσμάτων στον κύκλο ελέγχου ώστε να εξασφαλιστεί η αντιμετώπιση βασικών κινδύνων. Προκειμένου να μειωθεί ο κίνδυνος σφάλματος, η Επιτροπή θα προτείνει περαιτέρω απλούστευση για την μετά το 2013 περίοδο. Εντούτοις, η απλούστευση αποτελεί αρμοδιότητα την οποία η Επιτροπή ασκεί από κοινού με τον συννομοθέτη και τα κράτη μέλη.

4. Προτάσεις της Επιτροπής

Η Επιτροπή θα προτείνει προοδευτικά επίπεδα ΑΚΣ για το σύνολο ή για σημαντικό μέρος κάθε τομέα πολιτικής. Η παρούσα ανακοίνωση καλύπτει τους τομείς «Έρευνα, ενέργεια και μεταφορές» και «Αγροτική ανάπτυξη» βάσει ανάλυσης κόστους-ωφελείας των ελέγχων και του δεσμού μεταξύ ενός συγκεκριμένου κόστους διαχείρισης και ελέγχου[3] με το υπολειμματικό περιθώριο σφάλματος. Σε σύγκριση με την ανακοίνωση του 2008, η μεθοδολογία και η ποιότητα των υποκείμενων δεδομένων έχουν βελτιωθεί. Ωστόσο, όλα τα μοντέλα περιλαμβάνουν αναγκαστικά ορισμένες παραδοχές, όπως αναπτύσσεται λεπτομερώς στα έγγραφα εργασίας της Επιτροπής.

4.1. Έρευνα, ενέργεια και μεταφορές

Αυτός ο τομέας πολιτικής τελεί κατά κύριο λόγο υπό κεντρική άμεση διαχείριση. Οι πληρωμές το 2008 ανήλθαν σε 7,2 δισεκατ. ευρώ περίπου. Από το ποσό αυτό, σχεδόν το 76% αφορούσε ερευνητικά σχέδια ενταγμένα σε πολυετή προγράμματα-πλαίσιο και περίπου 12% σχέδια ενέργειας και μεταφορών, ιδίως διευρωπαϊκά δίκτυα. Η παρούσα πρόταση της Επιτροπής βασίζεται σε ανάλυση του κόστους δεδομένων για ελέγχους που συγκέντρωσαν οι υπηρεσίες της Επιτροπής, δεδομένων για πληρωμές του 2008 και σφαλμάτων που διαπίστωσε το Ελεγκτικό Συνέδριο (Δήλωση Αξιοπιστίας του 2008 - DAS 2008). Βάσει των δεδομένων DAS, η Επιτροπή υπολόγισε ποσοστό σφάλματος 3% (κίτρινο φώς) για το κεφάλαιο αυτό το 2008. Το κόστος των ελεγκτικών δραστηριοτήτων της Επιτροπής στον τομέα αυτόν ανέρχεται σε 267 εκατ. ευρώ περίπου (3,6% των πληρωμών του 2008).

Η ανάλυση, όπως εξηγείται λεπτομερώς στο συνημμένο έγγραφο εργασίας, δείχνει ότι το κόστος επίτευξης περιθωρίου σφάλματος 2% μπορεί να είναι απαγορευτικό. Ένα επιπλέον ποσό 150 εκατ. ευρώ θα εγγυόταν ποσοστό σφάλματος μικρότερο από 2%, ενώ ή έστω εύλογη πιθανότητα επίτευξης ποσοστού 2% (πιθανότερο σφάλμα) θα είχε επιπρόσθετο κόστος 90 εκατ. ευρώ (μοντέλο 1). Η μείωση του ποσοστού σφάλματος κατά 1% την οποία θα επετύγχανε ένα τέτοιο επίπεδο ελέγχου θα απέφερε περίπου 72 εκατ. ευρώ υπό την προϋπόθεση της πλήρους ανάκτησης όλων των ποσών από σφάλματα. Περαιτέρω ανάλυση (μοντέλο 2αβ) δείχνει ότι η μείωση του ποσοστού σφάλματος από το τρέχον 3% σε 2,5% θα εξακολουθούσε να είναι δαπανηρή: 55 εκατ. ευρώ υπό την προϋπόθεση της εξάλειψης των σφαλμάτων με τυχαίο τρόπο από τον πληθυσμό. Η τρίτη ανάλυση εξέτασε τον αντίκτυπο της μείωσης του αριθμού (και του κόστους) των επιτόπιων ελέγχων στο ποσοστό σφάλματος (μοντέλο 2γ). Από τα αποτελέσματα απορρέει ότι η αποδοχή υψηλότερου ποσοστού σφάλματος 3,5% συνεπάγεται ταχύτερη μείωση του ελεγκτικού κόστους σε σχέση με τις αναμενόμενες ανακτήσεις χάρη στους ελέγχους. Με βάση ποσοστό σφάλματος 4%, η μείωση αυτή μπορεί να ανέλθει σε σχεδόν ένα τρίτο του τρέχοντος κόστους. Τα αποτελέσματα της ανάλυσης παρουσιάζονται στο διάγραμμα που ακολουθεί.

Διάγραμμα 2: Συνοπτική παρουσίαση του εκτιμώμενου αντίκτυπου που έχει η επίτευξη δεδομένων ποσοστών σφάλματος

Μεταβολή του ποσοστού σφάλματος σε | Μεταβολή στο εκτιμώμενο ελεγκτικό κόστος (εκατ. ευρώ) | Εκτιμώμενη πιθανή μεταβολή στο ύψος των ανακτήσεων (εκατ. ευρώ) |

4% (μοντέλο 2γ) | - 15,5 | -3,1 |

3,5% (μοντέλο 2γ) | - 8,0 | -1,5 |

2,5% (μοντέλο 2αβ) | + 0,9 έως 55 – διάμεσος 28 | +36 |

2% (μοντέλο 1) | + 90 έως + 150 | +72 |

Τα ανωτέρω στοιχεία δείχνουν ότι το κόστος της μείωσης του ποσοστού σφάλματος σε 2% μπορεί να υπερβαίνει την αξία της μείωσης αυτής (72 εκατ. ευρώ). Η μείωση του ποσοστού σε 2,5% μπορεί να είναι αποτελεσματική από πλευράς κόστους, αλλά συνεπάγεται περίπου 500 επιπρόσθετους ελέγχους. Η αύξηση του ποσοστού σφάλματος μπορεί να οδηγήσει σε μείωση του ελεγκτικού κόστους μεγαλύτερη από τη σχετική μείωση της αξίας των ανακτήσεων από σφάλματα.

Όλα τα στατιστικά μοντέλα συνεπάγονται κάποια αβεβαιότητα δεδομένου ότι βασίζονται σε δειγματοληπτικές εκτιμήσεις και είναι βέβαιο ότι με την πάροδο του χρόνου θα παρουσιάσουν κάποιες αποκλίσεις. Για να καλυφθούν οι αποκλίσεις αυτές η πρόταση της Επιτροπής βασίζεται σε ένα φάσμα τιμών: ο συννομοθέτης μπορεί να καθορίσει ένα ανώτατο όριο για το φάσμα αυτό. Η χρήση ενός φάσματος είναι ακόμη σημαντικότερη επειδή η DAS 2008 βασίσθηκε κατά κύριο λόγο σε πληρωμές του ΠΠ6 ενώ το ΠΠ7 θα καταλάβει εξέχουσα θέση από το 2010. Οι διαθέσιμες επί του παρόντος πληροφορίες δείχνουν ότι οι δαπάνες του ΠΠ7 θα συνεχίσουν να επηρεάζονται από ποσοστά σφάλματος που υπερβαίνουν το 2 % και συγκρίσιμα ή κάπως μεγαλύτερα από εκείνα του ΠΠ6 διότι:

- οι επιχορηγήσεις θα συνεχίσουν να βασίζονται στο πραγματικό κόστος των δικαιούχων· η υπερεκτίμηση των δαπανών μπορεί να συνεχίσει να αποτελεί την κύρια πηγή σφαλμάτων, και

- η μείωση του αριθμού των απαιτούμενων πιστοποιητικών ελέγχου, ως αποτέλεσμα των προσπαθειών απλούστευσης, και ο σχετικά χαμηλός αριθμός δικαιούχων που επιλέγουν την εκ των προτέρων πιστοποίηση της μεθόδου καθορισμού του κόστους είναι πιθανό να αυξήσουν τον κίνδυνο σφάλματος.

Για το ΠΠ6, η Επιτροπή υπερέβη κατά πολύ τον αριθμό των ελέγχων που είχαν αρχικά προγραμματιστεί. Οι επιπρόσθετοι αυτοί έλεγχοι επιβάρυναν τους δικαιούχους και τις υπηρεσίες της Επιτροπής σε μεγάλο βαθμό, αλλά δεν έχουν ακόμη μειώσει τα επίπεδα πολυετούς σφάλματος κάτω από το 2%.

Εάν ο συννομοθέτης καθορίσει ένα υψηλότερο επίπεδο ΑΚΣ, η Επιτροπή θα μπορούσε να προβεί σε επανεξέταση της ελεγκτικής της στρατηγικής και να εστιαστεί σε στοχευμένους ελέγχους βάσει των κινδύνων και στην πρόληψη της απάτης. Αυτό θα δημιουργούσε ένα στέρεο πλαίσιο λογοδοσίας με την κατάλληλη έμφαση στην πρόληψη και τις χρονικές παραμέτρους των ελέγχων, με παράλληλη διατήρηση ενός κατάλληλου αποτρεπτικού στοιχείου ως προς την παράτυπη χρήση των κεφαλαίων.

Η Επιτροπή προτείνει ένα επίπεδο ΑΚΣ στο κίτρινο φάσμα τιμών (2% -5%). Επίπεδο σφάλματος DAS στο μέσο αυτού του φάσματος θα ήταν αποδεκτό και δικαιολογημένο. Πέρα από το επίπεδο αυτό, θα αναλαμβάνεται συμπληρωματική δράση για τη μείωση του ποσοστού σφάλματος μέσω της αύξησης των ελέγχων για την αντιμετώπιση των σημαντικότερων αιτιών σφαλμάτων και του συνυπολογισμού του πολυετούς χαρακτήρα των δαπανών. Το ποσοστό αυτό πρέπει να καλύπτει όλα τα ερευνητικά προγράμματα-πλαίσια ανεξάρτητα από το κεφάλαιο της ετήσιας έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου στο οποίο περιλαμβάνονται, καθώς και όλες τις δραστηριότητες που περιλαμβάνονται στην παρούσα ανάλυση ακόμη και αν μελλοντικά επαναταξινομηθούν σε άλλα κεφάλαια της ετήσιας έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Το επίπεδο αυτό μπορεί να αναθεωρηθεί εάν επέλθουν μείζονες αλλαγές στο ελεγκτικό περιβάλλον, οι οποίες θα είχαν αντίκτυπο στο επίπεδο σφάλματος DAS. |

4.2. Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης.

Το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) εφαρμόζεται από τα κράτη μέλη υπό καθεστώς επιμερισμένης διαχείρισης και αποτελεί μέρος του κεφαλαίου 5 της ετήσιας έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Λαμβάνοντας υπόψη τον διαφορετικό τρόπο διαχείρισης και τα διαθέσιμα στοιχεία (οι έλεγχοι σε επίπεδο δικαιούχου διεξάγονται πρωτίστως από τα κράτη μέλη), η ανάλυση για τον τομέα αυτόν διαφέρει από εκείνην που αφορά τον τομέα «Έρευνα, ενέργεια και μεταφορές». Οι πληρωμές το 2008 αφορούσαν συνολικές δημόσιες δαπάνες περίπου 13,7 δισεκατ. ευρώ, εκ των οποίων 8,5 δισεκατ. ευρώ προήλθαν από την ΕΕ (περιλαμβανομένων των προκαταβολών). Ο τομέας κατέλαβε περίπου το 16% του συνόλου των γεωργικών δαπανών. Το Συνέδριο κατέληξε στην ετήσια έκθεση για το 2008 ότι το ποσοστό σφάλματος για την αγροτική ανάπτυξη υπερέβη το 2%, ενώ αυτό για το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) ήταν κάτω από 2%.

Η παρούσα πρόταση της Επιτροπής βασίζεται στα ποσοστά σφάλματος και στο κόστος ελέγχου που ανέφεραν τα κράτη μέλη για το 2008, που στην ουσία έχουν επίπτωση στις δαπάνες του 2009. Η ανάλυση βασίστηκε στα ποσοστά σφάλματος των κρατών μελών διότι το δείγμα της DAS του Ελεγκτικού συνεδρίου, μολονότι είναι αντιπροσωπευτικό για το σύνολο του κεφαλαίου, δεν είναι αντιπροσωπευτικό για το ΕΓΤΑΑ. Οι στατιστικές των κρατών μελών, που καλύπτουν περίπου 300.000 επιτόπιους ελέγχους, είναι αρκετά εκτενείς ώστε να συμβάλουν σε μια εύλογη κατά προσέγγιση εκτίμηση της κατάστασης για το σύνολο του πληθυσμού. Σε πολύ μεγάλο βαθμό επαληθεύτηκαν και επικυρώθηκαν από τους φορείς πιστοποίησης των κρατών μελών.

Η ανάλυση, η οποία εξηγείται λεπτομερώς στο συνημμένο έγγραφο εργασίας, δείχνει ότι το σχετικό κόστος του ελέγχου για το ΕΓΤΑΑ είναι σχεδόν τριπλάσιο σε σχέση με το ΕΓΤΕ (7,3% του προϋπολογισμού του προγράμματος για το έτος έναντι 2,7%). Παρά το υψηλό ελεγκτικό κόστος, το σωρευτικό ποσοστό σφάλματος που ανέφεραν τα κράτη μέλη είναι 2,8% για το ΕΓΤΑΑ. Αυτό οφείλεται στην πολυπλοκότητα των κανόνων και των προϋποθέσεων επιλεξιμότητας, σκοπός των οποίων είναι η επίτευξη περιβαλλοντικών και άλλων αποτελεσμάτων πολιτικής που είναι δύσκολο να επαληθευτούν.

Λόγω του υψηλού ελεγκτικού κόστους, οποιαδήποτε αύξηση του επιπέδου των επιτόπιων ελέγχων πέρα από τα τρέχοντα επίπεδα δεν θα ήταν αποτελεσματική ως προς το κόστος διότι το κόστος των εν λόγω επιτόπιων ελέγχων θα ήταν πενταπλάσιο σε σχέση με τις ανακτήσεις που αναμένεται να επιτευχθούν κατά μέσο όρο (μέσο ποσοστό σφάλματος πολλαπλασιασμένο με το μέσο εισπραττόμενο ποσό ανά δικαιούχο).

Η πολιτική αγροτικής ανάπτυξης της ΕΕ αναγνωρίζει την ανάγκη οικονομικής, περιβαλλοντικής και κοινωνικής προόδου ως τριών αλληλοενισχυόμενων συνιστωσών. Σκοπός της είναι η τόνωση της ανταγωνιστικότητας του γεωργικού τομέα, η μέριμνα για το περιβάλλον και η διαφύλαξη φυσικών πόρων, καθώς και η ανάπτυξη αγροτικών περιοχών από οικονομική και κοινωνική σκοπιά. Ωστόσο, οποιαδήποτε περαιτέρω απλούστευση των κανόνων επιλεξιμότητας στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης δεν θα είναι αρκετή για τη μείωση του ποσοστού σφάλματος στον τομέα αυτόν κάτω από το όριο του 2% που εφαρμόζει σήμερα το Ελεγκτικό Συνέδριο χωρίς να τεθεί σε κίνδυνο η επίτευξη στόχων πολιτικής.

Παρότι η Επιτροπή και τα κράτη μέλη πρέπει να μεγιστοποιήσουν την αποτελεσματικότητα των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου για την πρόληψη, διαπίστωση και διόρθωση των σφαλμάτων, η Επιτροπή θεωρεί ότι από οικονομική άποψη δεν είναι σκόπιμο να αυξηθούν οι έλεγχοι στο ΕΓΤΑΑ. Τα δεδομένα των κρατών μελών στηρίζουν το συμπέρασμα του Ελεγκτικού Συνεδρίου ότι το ποσοστό σφάλματος στον υπόψη τομέα είναι μεγαλύτερο από 2%.

Όσον αφορά τις δαπάνες ΕΓΤΑΑ, η Επιτροπή προτείνει ένα επίπεδο ΑΚΣ στο κίτρινο φάσμα τιμών (2%-5%). Ένα ποσοστό σφάλματος της DAS στα μέσα του φάσματος αυτού θα ήταν αποδεκτό και δικαιολογημένο. Πάνω από το επίπεδο αυτό, θα αναλαμβάνεται πρόσθετη δράση για τη μείωση του ποσοστού σφάλματος μέσω της αύξησης των ελέγχων και της αντιμετώπισης των κύριων αιτίων σφάλματος. Ο στόχος για τον πρώτο πυλώνα της ΚΓΠ παραμένει στο πράσινο φάσμα τιμών (2%). |

5. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ

Όταν το Ελεγκτικό Συνέδριο θέσπισε το όριο ουσιαστικότητας του 2%, η Επιτροπή δεν είχε στη διάθεσή της αξιόπιστες πληροφορίες ως προς το κόστος των ελέγχων. Το όριο αποφασίστηκε από το Συνέδριο ελλείψει ενδείξεων ως προς το αντίθετο σε πολιτικό επίπεδο. Ωστόσο, υπάρχουν πλέον πληροφορίες ως προς το κόστος των ελέγχων, πράγμα το οποίο επιτρέπει τη διεξαγωγή τεκμηριωμένης συζήτησης μεταξύ ενδιαφερομένων όσον αφορά την αποτελεσματικότητα των ελέγχων από άποψη κόστους.

Η Επιτροπή σημείωσε σημαντική πρόοδο και η DAS 2008 ήταν η καλύτερη στα χρονικά. Η βελτίωση αυτή εξασφαλίστηκε με τη βελτίωση των ελεγκτικών συστημάτων και τη διεξαγωγή περισσότερων ελέγχων, πράγμα το οποίο αύξησε το κόστος και την επιβάρυνση των δικαιούχων (η ΓΔ Έρευνας διεξήγαγε 20% περισσότερους επιτόπιους ελέγχους σε δικαιούχους από ό,τι είχε αρχικά προγραμματιστεί την περίοδο 2007-2009 για το ΠΠ6). Η Επιτροπή θα συνεχίσει να αναπτύσσει και να εφαρμόζει αξιόπιστες στρατηγικές ελέγχου, μέσα από την άσκηση αποτελεσματικών και έγκαιρων ελέγχων, την εστίαση στους κινδύνους και την ανατροφοδότηση των αποτελεσμάτων στον κύκλο ελέγχου. Τα τρέχοντα επίπεδα ελέγχου είναι υψηλά, περιλαμβανομένου του τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, και στους δύο τομείς που καλύπτονται ανωτέρω, το ποσοστό σφάλματος της DAS μπορεί να έχει μειωθεί προς το ελάχιστο επίπεδο που προσφέρει αποτελεσματικότητα ως προς το κόστος.

Οι υπηρεσίες της Επιτροπής πρέπει να συνεχίσουν να αποδεικνύουν την αποτελεσματικότητα των δικών τους ελεγκτικών στρατηγικών στις ετήσιες εκθέσεις δραστηριοτήτων (ΑAR) που υποβάλλουν, προσαρμόζοντάς τες στους κινδύνους και τις ιδιαιτερότητες κάθε τομέα πολιτικής, εξασφαλίζοντας ότι αντανακλούν τους πραγματικούς κινδύνους και εμπειρίες και καθιστώντας δυνατή τη λήψη τεκμηριωμένων αποφάσεων όσον αφορά το κόστος και τα οφέλη των ελέγχων. Εντούτοις, από τη στιγμή που αποδειχθεί η δέουσα επιμέλεια, η υιοθέτηση ενός αποδεκτού επιπέδου κινδύνου αποτελεί υγιή επένδυση και ο συννομοθέτης δύναται να υιοθετήσει ένα όριο ΑΚΣ υψηλότερο από το υφιστάμενο ποσοστό σφάλματος υπό το πρίσμα αυτό. Αυτό θα παράσχει ένα στερεό υπόβαθρο για την αξιολόγηση, από την αρμόδια για την απαλλαγή αρχή, της διαχείρισης κινδύνου την οποία κάνει η Επιτροπή.

Παρότι ο ΑΚΣ θα αποτελούσε ένα ετήσιο μέγεθος αναφοράς (σύμφωνα με την DAS) όπου η Επιτροπή εφαρμόζει συστήματα πολυετούς ελέγχου, τα ποσοστά σφάλματος στο τέλος ενός προγράμματος θα είναι χαμηλότερα από την DAS εξαιτίας δημοσιονομικών διορθώσεων και της ανάκτησης αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών. Η Επιτροπή θα καταβάλλει προσπάθειες για τη διαπίστωση τέτοιων ποσοστών υπολειμματικών σφαλμάτων και θα συνεχίσει να διορθώνει όλα τα σφάλματα που διαπιστώνονται. Ωστόσο, ο μεγάλος αριθμός δικαιούχων σημαίνει ότι δεν μπορούν να διεξάγονται συστηματικά επιτόπιοι έλεγχοι και ότι θα υπάρχουν σφάλματα που θα περνούν απαρατήρητα. Η Επιτροπή θεωρεί ότι:

- το επίπεδο ΑΚΣ σε αμφότερους τους τομείς πολιτικής που καλύπτει η παρούσα ανακοίνωση πρέπει να καθοριστεί στο κίτρινο φάσμα τιμών: 2% έως 5%·

- ένα ποσοστό σφάλματος στην DAS που θα βρισκόταν περίπου στο μέσο του φάσματος αυτού και για τους δύο τομείς θα ήταν αποδεκτό και δικαιολογημένο· πέρα από το επίπεδο αυτό, θα λαμβάνονται πρόσθετα μέτρα για τη μείωση του ποσοστού σφάλματος μέσω της αύξησης των ελέγχων και της αντιμετώπισης των κύριων αιτίων σφάλματος· και

- παράλληλα με την υιοθέτηση ενός δικαιολογημένου ετήσιου επιπέδου ΑΚΣ, η Επιτροπή πρέπει να παρακολουθεί τα πολυετή ποσοστά σφάλματος και να υποβάλει σχετική αναφορά στην αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή σε κατάλληλο χρόνο κατά τη διάρκεια εφαρμογής των προγραμμάτων.

Η Επιτροπή έχει προτείνει να κατοχυρωθεί η έννοια του ΑΚΣ στην πρότασή της για την τριετή αναθεώρηση του δημοσιονομικού κανονισμού. Λαμβάνοντας υπόψη τον χρόνο που απαιτείται για τις διοργανικές συζητήσεις για την αναθεώρηση του δημοσιονομικού κανονισμού πριν από την έναρξη ισχύος του, και μετά τη συζήτηση της παρούσας ανακοίνωσης με τον συννομοθέτη, η Επιτροπή θα υποβάλει νομοθετικές προτάσεις με σκοπό την επισημοποίηση των επιπέδων ΑΚΣ για τους τομείς «Έρευνα, ενέργεια και μεταφορές» και «Αγροτική ανάπτυξη». Η Επιτροπή θα υποβάλει συγκεκριμένες προτάσεις για τον ΑΚΣ στους τομείς «Διοικητικές δαπάνες» και «Εξωτερική βοήθεια, ανάπτυξη και διεύρυνση» πριν από τα τέλη του 2010 και προοδευτικά για τους υπόλοιπους τομείς το 2011. Θα προτείνει την απλούστευση της τομεακής νομοθεσίας για τον επόμενο γύρο βασικών πράξεων ώστε να μειωθεί ο κίνδυνος σφαλμάτων την περίοδο μετά το 2013.

Η Επιτροπή είναι αποφασισμένη να αποδείξει την αποτελεσματική λειτουργία των ελεγκτικών της συστημάτων και, για τον επόμενο γύρο ετήσιων εκθέσεων δραστηριοτήτων, θα παροτρύνει τις υπηρεσίες της να υποβάλουν περισσότερα στοιχεία όσον αφορά την αποτελεσματικότητα των συστημάτων.

[1] Ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 23ης Απριλίου 2009 (P6_TA(2009)0289) που περιέχει τις παρατηρήσεις οι οποίες αποτελούν αναπόσπαστο τμήμα των αποφάσεων σχετικά με την απαλλαγή για την εκτέλεση του γενικού προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης για το οικονομικό έτος 2007, Τμήμα ΙII - Επιτροπή και εκτελεστικοί οργανισμοί, σημείο 48 «[…]αναμένει από την Επιτροπή να ολοκληρώσει αυτό το έργο στο πλαίσιο της επεξεργασίας της μελλοντικής της πρότασης για το ανεκτό επίπεδο κινδύνου ανά τομέα προϋπολογισμού· […]».

Ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 5ης Μαΐου 2010 (P7 TA(2010)0134) που περιέχει τις παρατηρήσεις οι οποίες αποτελούν αναπόσπαστο τμήμα των αποφάσεων σχετικά με την απαλλαγή για την εκτέλεση του γενικού προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης για το οικονομικό έτος 2008, Τμήμα ΙII – Επιτροπή και εκτελεστικοί οργανισμοί, σημεία 59-60.

[2] Απλούστευση της εφαρμογής των προγραμμάτων-πλαισίων έρευνας: (COM(2010)187).

[3] Το κόστος αυτό περιλαμβάνει τη διαχείριση προγραμμάτων και τους διενεργούμενους οικονομικούς ελέγχους.