[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 26.9.2008

COM(2008) 586 τελικό

ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠΙΚΟΥΡΙΚΟΤΗΤΑ ΚΑΙ ΤΗΝ ΑΝΑΛΟΓΙΚΟΤΗΤΑ (15η έκθεση «Βελτίωση της νομοθεσίας» για το 2007)

ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠΙΚΟΥΡΙΚΟΤΗΤΑ ΚΑΙ ΤΗΝ ΑΝΑΛΟΓΙΚΟΤΗΤΑ(15 η έκθεση «Βελτίωση της νομοθεσίας» για το 2007)

1. Εισαγωγή

Η παρούσα έκθεση αποτελεί τη 15η ετήσια ανασκόπηση της εφαρμογής των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, που η Επιτροπή υποβάλλει στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο σύμφωνα με το πρωτόκολλο που προσαρτάται στη συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Σε αντίθεση με τις εκθέσεις των προηγούμενων τριών ετών, η παρούσα έκθεση δεν καλύπτει τα ευρύτερα ζητήματα που άπτονται της βελτίωσης της νομοθεσίας, δεδομένου ότι αυτά εξετάστηκαν ήδη στο έγγραφο «Δεύτερη στρατηγική επισκόπηση για τη βελτίωση της νομοθεσίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση»[1] .

Στην έκθεση επισημαίνονται επίσης δύο εξελίξεις οι οποίες σημειώθηκαν το 2007 και έχουν συνέπειες για τον τρόπο εφαρμογής των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. Η πρώτη συνίσταται στην ίδρυση της επιτροπής ανάλυσης επιπτώσεων, η οποία έχει οδηγήσει σε αυστηρότερο έλεγχο της τήρησης των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας στο πλαίσιο της ανάλυσης των επιπτώσεων από μέρους της Επιτροπής. Η δεύτερη έγκειται στη συμφωνία για τη θέσπιση νέας συνθήκης, η οποία, εφόσον κυρωθεί, θα προβλέπει έναν σημαντικό νέο ρόλο για τα εθνικά κοινοβούλια σε σχέση με την εκτίμηση του τρόπου εφαρμογής των δύο αρχών.

2 . Το νομικό και θεσμικό πλαίσιο

2.1 Οι αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας

Οι γενικοί ορισμοί της επικουρικότητας και της αναλογικότητας διατυπώνονται στις παραγράφους 2 και 3 του άρθρου 5 της συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (στο εξής: «ΣΕΚ»). Το πρωτόκολλο 30 της συνθήκης περιλαμβάνει περαιτέρω ρυθμίσεις για το πώς πρέπει να εφαρμόζονται οι δυο αρχές.

Η επικουρικότητα συνιστά κατευθυντήρια αρχή για την οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων των κρατών μελών και της ΕΕ, δηλαδή για το π οιος πρέπει να παρέμβει; Εάν ο οικείος τομέας εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας, δεν υπάρχει αμφιβολία ως προς το ποιος πρέπει να παρέμβει και δεν είναι εφαρμοστέα η αρχή της επικουρικότητας. Εάν η Κοινότητα είναι αρμόδια από κοινού με τα κράτη μέλη, η αρχή καθιερώνει σαφώς τεκμήριο υπέρ της αποκέντρωσης. Η Κοινότητα πρέπει να αναλαμβάνει δράση μόνο εφόσον οι επιδιωκόμενοι στόχοι δεν μπορούν να επιτευχθούν επαρκώς από τα κράτη μέλη (δοκιμή της αναγκαιότητας) και εφόσον μπορούν να επιτευχθούν καλύτερα από την Κοινότητα (δοκιμή προστιθεμένης αξίας ή σχετική αποτελεσματικότητα).

Η επικουρικότητα είναι δυναμική έννοια και κάθε αξιολόγησή της εξελίσσεται με την πάροδο του χρόνου. Επιτρέπει την επέκταση της δράσης της Κοινότητας, εντός των ορίων των εξουσιών που της έχουν ανατεθεί, όταν τούτο επιβάλλεται από τις περιστάσεις και, αντιστρόφως, τον περιορισμό ή τη διακοπή της κοινοτικής δράσης όταν αυτή δεν ανταποκρίνεται πλέον στις απαιτήσεις της επικουρικότητας[2].

Η αναλογικότητα συνιστά κατευθυντήρια γραμμή για τον καθορισμό του τρόπου με τον οποίο η Ένωση πρέπει να ασκεί τις αρμοδιότητές της, είτε αυτές είναι αποκλειστικές είτε είναι συντρέχουσες ( Ποια πρέπει να είναι η μορφή και η φύση της δράσης της ΕΕ; ). Τόσο το άρθρο 5 ΣΕΚ όσο και το πρωτόκολλο ορίζουν ότι η δράση δεν πρέπει να υπερβαίνει το μέτρο που είναι αναγκαίο για την επίτευξη των στόχων της συνθήκης. Η οποιαδήποτε απόφαση πρέπει να προκρίνει τη λιγότερο απαιτητική εναλλακτική δυνατότητα.

2.2 Μέθοδοι εφαρμογής, δυνατότητα υποβολής παρατηρήσεων και εκ των υστέρων έλεγχος

Όλα τα θεσμικά όργανα της Ένωσης οφείλουν να σέβονται αμφότερες τις αρχές κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους. Ειδικές υποχρεώσεις καθορίζονται στο πρωτόκολλο και στη διοργανική συμφωνία του 1993 περί επικουρικότητας[3]. Στην παρούσα ενότητα παρουσιάζονται συνοπτικά ορισμένα βασικά στοιχεία, ενώ οι μεταβολές που θα επέφερε η συνθήκη της Λισαβόνας εξηγούνται στην ενότητα 4.1.

Η Επιτροπή οφείλει: να διεξάγει ευρείες διαβουλεύσεις πριν προτείνει νομοθεσία· να παραθέτει στην αιτιολογική έκθεση κάθε νομοθετικής πρότασης τους λόγους βάσει των οποίων κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η πρόταση συνάδει με τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας· και να συνυπολογίζει το βάρος που η πρόταση συνεπάγεται για την Κοινότητα, τις εθνικές κυβερνήσεις, τις τοπικές αρχές, τους οικονομικούς φορείς και τους πολίτες. Όπως εξηγείται στην ενότητα 3.1, το σύστημα ανάλυσης των επιπτώσεων το οποίο εφαρμόζει η Επιτροπή συντελεί στο να διασφαλίζεται διεξοδική ανάλυση της τήρησης των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας για όλες τις μείζονος σημασίας προτάσεις.

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο οφείλουν να παρέχουν αιτιολόγηση σχετικά με την επικουρικότητα σε περίπτωση που μία τροποποίηση που επιφέρουν επηρεάζει την έκταση της κοινοτικής δράσης[4]. Αν είναι εφαρμοστέα η διαδικασία διαβουλεύσεων ή συνεργασίας, το Συμβούλιο οφείλει να ενημερώσει το Κοινοβούλιο για τη θέση του σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, εξηγώντας τους σχετικούς λόγους[5].

Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και η Επιτροπή των Περιφερειών διατυπώνουν τις απόψεις τους είτε όταν ζητείται η γνώμη τους είτε με γνώμες που εκδίδουν ιδία πρωτοβουλία. Η «Διάσκεψη των επιτροπών ευρωπαϊκών υποθέσεων» (COSAC) δύναται ομοίως να εκδίδει γνώμη σχετικά με την εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας[6].

Από τον Σεπτέμβριο του 2006, η Επιτροπή διαβιβάζει πλέον τις νέες νομοθετικές προτάσεις στα εθνικά κοινοβούλια, καλώντας τα να διατυπώσουν τις απόψεις τους επ’ αυτών. Μολονότι οι εν λόγω ανταλλαγές απόψεων αφορούν ένα πεδίο πολύ ευρύτερο από την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, πολλές από τις παρατηρήσεις που διαβιβάζουν τα εθνικά κοινοβούλια σχετίζονται με τις εν λόγω αρχές.

Τέλος, το Δικαστήριο και το Πρωτοδικείο δύνανται να ελέγχουν τη νομιμότητα πράξεων των θεσμικών οργάνων από τη σκοπιά της συμμόρφωσης με την αρχή της επικουρικότητας.

3. Εφαρμογή των αρχών από την Επιτροπή το 2007

3.1 Ανάλυση των επιπτώσεων και επιτροπή ανάλυσης των επιπτώσεων

Η εξέταση από τη σκοπιά της επικουρικότητας και της αναλογικότητας εντάσσεται στο καθημερινό έργο της Επιτροπής για την επεξεργασία νέων πρωτοβουλιών στο πλαίσιο της άσκησης πολιτικής, αλλά η καθιέρωση της ανάλυσης των επιπτώσεων έχει προσθέσει ένα επιπλέον στάδιο εστιασμένου ελέγχου. Το σύστημα ανάλυσης των επιπτώσεων της Επιτροπής συμβάλλει στη διευκόλυνση μιας πιο εμπεριστατωμένης λήψης αποφάσεων καθ’ όλη τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας. Βελτιώνει την ποιοτική στάθμη των προτάσεων με το να διασφαλίζεται ότι οι πρωτοβουλίες στηρίζονται σε διαφανείς αποδείξεις, στις παρατηρήσεις των ενδιαφερομένων και σε διεξοδική και πλήρη ανάλυση των οικονομικών, κοινωνικών και περιβαλλοντικών επιπτώσεων των διαφόρων μεθόδων αντιμετώπισης του εκάστοτε προβλήματος. Η ανάλυση της επικουρικότητας και της αναλογικότητας συνιστά πρωταρχικής σημασίας στοιχείο της εν λόγω μεθοδολογίας.

Μολονότι η ανάλυση των επιπτώσεων έχει καταστεί αναπόσπαστο στοιχείο των πρακτικών εργασίας και της διαδικασίας λήψης αποφάσεων της Επιτροπής, η Επιτροπή είναι αποφασισμένη να επιφέρει περαιτέρω βελτιώσεις του συστήματος. Μια κεφαλαιώδους σημασίας εξέλιξη ήταν η ίδρυση της επιτροπής ανάλυσης των επιπτώσεων (στο εξής: «ΕΑΕ») τον Νοέμβριο του 2006 για την παροχή ανεξάρτητης και υψηλής στάθμης στήριξης και ελέγχου σε σχέση με τις αναλύσεις των επιπτώσεων που καταρτίζουν οι υπηρεσίες της Επιτροπής[7]. Οι γνώμες της ΕΑΕ ενσωματώνονται επισήμως στην εσωτερική διαδικασία λήψης αποφάσεων της Επιτροπής, από το στάδιο των διυπηρεσιακών διαβουλεύσεων μέχρι την τελική θέσπιση από το Σώμα των επιτρόπων. Επιπλέον είναι διαθέσιμες στα άλλα θεσμικά όργανα και στο ευρύ κοινό, αφ’ η στιγμής θεσπισθεί η οικεία πρωτοβουλία της Επιτροπής. Στις γνώμες της, η ΕΑΕ συχνά συνιστά ουσιώδεις βελτιώσεις σε βασικά στοιχεία των αναλύσεων επιπτώσεων, μεταξύ άλλων σε σχέση με τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. Ορισμένα σχετικά παραδείγματα παρατίθενται στην ενότητα 3.2[8].

Με βάση τις εργασίες της ΕΑΕ και τα πορίσματα εξωτερικής αξιολόγησης του συστήματος ανάλυσης των επιπτώσεων, η Επιτροπή αποφάσισε να καταστήσει περισσότερο λειτουργική την καθοδήγηση που παρέχει σε σχέση με την ανάλυση της επικουρικότητας και της αναλογικότητας στο πλαίσιο των αναθεωρημένων κατευθυντήριων γραμμών για την ανάλυση των επιπτώσεων, που προβλέπεται να θεσπισθούν το δεύτερο εξάμηνο του 2008. Οι κατευθυντήριες γραμμές θα περιέχουν συγκεκριμένα ζητήματα, που θα βασίζονται σε μεγάλο βαθμό στο πρωτόκολλο 30 της συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και τα οποία θα πρέπει να εξετάζονται σε κάθε ανάλυση των επιπτώσεων. Οι αναθεωρημένες κατευθυντήριες γραμμές θα ενισχύουν επίσης το μήνυμα ότι, καίτοι οι αναλύσεις των επιπτώσεων συνήθως εξετάζουν προβλήματα που μπορούν να αντιμετωπισθούν με την ανάληψη δράσης σε επίπεδο ΕΕ, πρέπει να λαμβάνουν υπόψη το γεγονός ότι τα προβλήματα καθώς και τα μέτρα που λαμβάνονται με σκοπό την επίλυσή τους ενδέχεται να έχουν διαφορετικές συνέπειες στα επιμέρους κράτη μέλη και τις περιφέρειες της Ένωσης[9].

Οι προαναφερθείσες μεταβολές θα συμβάλλουν στο να διασφαλίζεται η παροχή πιο εμπεριστατωμένης και διαφανούς ανάλυσης και αιτιολόγησης από μέρους της Επιτροπής σε σύγκριση με το παρελθόν για τις προτάσεις τις οποίες υποβάλλει. Τούτο έχει καθοριστική σημασία λόγω του αναβαθμισμένου ρόλου που θα διαδραματίζουν τα εθνικά κοινοβούλια σε περίπτωση θέσης σε ισχύ της συνθήκης της Λισαβόνας.

3.2 Παραδείγματα του τρόπου εφαρμογής των αρχών από την Επιτροπή

Στην παρούσα ενότητα εξηγείται ο τρόπος με τον οποίον η Επιτροπή έχει εξετάσει την επικουρικότητα και αναλογικότητα στο πλαίσιο των αναλύσεων επιπτώσεων που εκπόνησε, με αποτέλεσμα να αποφασίσει τον επαναπροσανατολισμό ή την απόσυρση προτάσεών της.

Δύο προτάσεις στον τομέα του εταιρικού δικαίου ανεστάλησαν το 2007 με βάση το σκεπτικό που περιείχαν οι σχετικές αναλύσεις των επιπτώσεων. Η πρώτη πρόταση αφορούσε την ενδεχόμενη θέσπιση σύστασης για την αναλογικότητα µεταξύ κεφαλαίου και. ελέγχου στις εισηγµένες εταιρείες. Η ανάλυση των επιπτώσεων κατέληγε στο συμπέρασμα ότι, από την άποψη της αναλογικότητας, δεν ήταν σαφές ότι η θέσπιση οδηγίας ή σύστασης αποτελούσε τον λιγότερο επαχθή τρόπο για να περιορίζεται ο κίνδυνος άντλησης ιδιωτικού οφέλους από κατόχους εμπιστευτικών πληροφοριών σε διασυνοριακή βάση στην ΕΕ. Κατέληγε στο συμπέρασμα ότι ο συνδυασμός των δυνάμεων της αγοράς, κανονιστικών πρωτοβουλιών των κρατών μελών και του υφιστάμενου κοινοτικού νομικού πλαισίου ήταν αρκετός και ότι, εν τη απουσία εμπειρικών αποδείξεων για την ύπαρξη και την έκταση εκμετάλλευσης των μετόχων, η θέσπιση πρόσθετων μέτρων θα εμπεριείχε ενδεχομένως τον κίνδυνο επιβολής σημαντικών εξόδων σε εκδότες και ελέγχοντες μετόχους χωρίς να προκύπτουν ανάλογης έκτασης οφέλη[10].

Η δεύτερη υπόθεση εταιρικού δικαίου αφορούσε μια πρόταση οδηγίας σχετικά με τη διασυνοριακή μεταφορά της καταστατικής έδρας . Η ανάλυση των επιπτώσεων κατέληγε στο συμπέρασμα ότι οι συνέπειες της υφιστάμενης νομοθεσίας για τη διασυνοριακή κινητικότητα (οδηγία για τις διασυνοριακές συγχωνεύσεις) δεν είναι ακόμη γνωστές και ότι το ζήτημα της μεταφοράς της καταστατικής έδρας είναι πιθανό να αποσαφηνισθεί προσεχώς από το Δικαστήριο. Ως εκ τούτου, η ανάλυση κατέληγε στο συμπέρασμα ότι μια οδηγία δεν αποτελούσε αναλογική απόκριση στο πρόβλημα και ότι θα ήταν πιο ενδεδειγμένη η τήρηση στάσης αναμονής μέχρι να καταστεί δυνατή η πλήρης αξιολόγηση των σχετικών εξελίξεων και να προσδιοριστούν καλύτερα η αναγκαιότητα και η έκταση της τυχόν δράσης σε επίπεδο ΕΕ[11].

Αρκετές πρωτοβουλίες υπέστησαν σημαντικές τροποποιήσεις μετά τη διεξοδική εξέταση του περιεχομένου τους από την επιτροπή ανάλυσης των επιπτώσεων. Επί παραδείγματι, η πρωτοβουλία για τη βελτίωση της ποιότητας της κατάρτισης των εκπαιδευτικών [12] κατέστη πολύ πιο κατηγορηματική αναφορικά με τον πιθανό υποστηρικτικό ρόλο των πρωτοβουλιών της ΕΕ σε συνάρτηση με τις αρμοδιότητες των κρατών μελών. Παρομοίως, σε σχέση με το σχέδιο δράσης για την αποτελεσματική προξενική προστασία στις τρίτες χώρες [13], επανεξετάστηκε προσεκτικά η αναγκαιότητα ανάληψης δράσης σε επίπεδο ΕΕ και προτάθηκε μια πιο μετριοπαθής προσέγγιση.

Η πρόταση οδηγίας για τη διαμεθοριακή επιβολή των κυρώσεων στον τομέα της οδικής ασφάλειας αρχικά αποτελείτο από δύο αυτοτελή μέρη: το πρώτο προέβλεπε τη συγκρότηση αποτελεσματικού συστήματος διασυνοριακής επιβολής με το οποίο θα διασφαλίζεται η επιβολή ποινής για όλες τις παραβιάσεις του ορίου ταχύτητας που διαπράττονται σε ένα κράτος μέλος από οδηγούς προερχόμενους από άλλα κράτη μέλη· το δεύτερο απέβλεπε στη θέσπιση του κανόνα ότι οι εθνικές πρακτικές επιβολής στον τομέα της οδικής ασφάλειας πρέπει να πληρούν ορισμένες απαιτήσεις σε σχέση με τον αριθμό των διενεργούμενων ελέγχων και τον κολασμό των παραβάσεων που βεβαιώνονται. Στη γνώμη που εξέδωσε επί του σχεδίου ανάλυσης των επιπτώσεων, η ΕΑΕ ζητούσε τον σαφή διαχωρισμό των δύο μερών και την αξιολόγηση εκάστου μέρους χωριστά ως προς την προστιθέμενη αξία που αντιπροσωπεύουν για την ΕΕ, την αναλογικότητα και την επικουρικότητα. Τον Μάρτιο του 2008, η Επιτροπή εξέδωσε πρόταση μόνο για το πρώτο μέρος του αρχικού σχεδίου, δεδομένου ότι αποφάσισε να μη δώσει συνέχεια στο μέρος σχετικά με τις απαιτήσεις για τα εθνικά συστήματα επιβολής[14].

4. Εφαρμογή των αρχών από άλλους φορείς

4.1 Εθνικά κοινοβούλια

Η συνθήκη της Λισαβόνας, εφόσον κυρωθεί, θα επιφέρει σειρά αλλαγών στον τρόπο με τον οποίον τα εθνικά κοινοβούλια συμπράττουν στο νομοθετικό έργο σε επίπεδο ΕΕ[15]. Μια από τις σπουδαιότερες καινοτομίες αφορά την καθιέρωση προληπτικού πολιτικού ελέγχου και εκ των υστέρων δικαστικού ελέγχου σε σχέση με την αρχή της επικουρικότητας. Για την άσκηση του προληπτικού πολιτικού ελέγχου προβλέπεται η συγκρότηση μηχανισμού έγκαιρης προειδοποίησης. Ο μηχανισμός αυτός θα επιτρέπει στα εθνικά κοινοβούλια να αποστέλλουν αιτιολογημένη γνώμη οσάκις θεωρούν ότι μια ευρωπαϊκή νομοθετική πρόταση δεν συνάδει με την αρχή της επικουρικότητας[16]. Τα εθνικά κοινοβούλια θα ενημερώνονται συστηματικά για το σύνολο των νομοθετικών προτάσεων και, με εξαίρεση ορισμένες δεόντως αιτιολογημένες επείγουσες περιπτώσεις, θα έχουν στη διάθεσή τους οκτώ εβδομάδες για να καταστήσουν γνωστές τις απόψεις τους[17]. Ανάλογα με τον αριθμό απαντήσεων που θα διαβιβάζονται από τα εθνικά κοινοβούλια, η συνθήκη θα προβλέπει δύο μηχανισμούς, που είναι γνωστοί ως «κίτρινη κάρτα» και «πορτοκαλί κάρτα» και οι οποίοι συνεπάγονται την επανεξέταση και πιθανή απόσυρση της πρότασης. Σε ό,τι αφορά τον εκ των υστέρων δικαστικό έλεγχο, η συνθήκη θα περιλαμβάνει νέες διατάξεις σχετικά με την ευχέρεια των εθνικών κοινοβουλίων και της Επιτροπής των Περιφερειών να προσφεύγουν στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο για εικαζόμενες παραβιάσεις της αρχής της επικουρικότητας[18].

Βάσει διαδικασίας η οποία είναι διαφορετική από τον εν λόγω μηχανισμό έγκαιρης προειδοποίησης, αν και παρουσιάζει ορισμένες ομοιότητες με αυτόν, η Επιτροπή, από το 2006 και μετά, διαβιβάζει κάθε νέα πρωτοβουλία στα εθνικά κοινοβούλια και έχει θεσπίσει διαδικασία για την παροχή απαντήσεων στις γνώμες που εκδίδονται από αυτά[19]. Μέχρι τον Δεκέμβριο του 2007, η Επιτροπή είχε λάβει 166 γνώμες από 25 εθνικά κοινοβούλια 19 κρατών μελών. Οι γνώμες αυτές αφορούσαν 86 πράξεις της Επιτροπής[20].

Η επικουρικότητα και η αναλογικότητα συγκαταλέγονται στα σημαντικά θέματα τα οποία θίγονται στις γνώμες των εθνικών κοινοβουλίων. Για παράδειγμα:

- Η γερμανική Bundesrat εξέφρασε την άποψη ότι η πρόταση για το πλαίσιο προστασίας του εδάφους[21] δεν ανταποκρινόταν στην αρχή της επικουρικότητας, ενώ η γαλλική Γερουσία διατύπωσε την άποψη ότι τα στοιχεία σχετικά με το κόστος των διατάξεων περί μόλυνσης του εδάφους δεν ήταν επαρκή προκειμένου να ελεγχθεί η τήρηση της αρχής της αναλογικότητας. Όπως αναφέρεται στην ενότητα 4.2, η πρόταση αποτέλεσε αντικείμενο εντατικών συζητήσεων γύρω από το θέμα της επικουρικότητας και της αναλογικότητας τόσο στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο όσο και στο Συμβούλιο.

- Τόσο η γαλλική Γερουσία όσο και η γερμανική Bundesrat εξέφρασαν επιφυλάξεις για την αναγκαιότητα της πρότασης σχετικά με την ασφάλεια των οδικών υποδομών[22]. Στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο οι απόψεις διίσταντο: η πλειονότητα των Μελών ζητούσε από την Επιτροπή να υιοθετήσει πιο φιλόδοξη στάση, ενώ άλλα Μέλη αντιτάσσονταν στην πρόταση για λόγους επικουρικότητας.

- Η γαλλική Γερουσία εξέφρασε την άποψη ότι η Επιτροπή δεν είχε αιτιολογήσει την πρότασή της σχετικά με τη μεταρρύθμιση της αγοράς οπωροκηπευτικών[23] υπό το πρίσμα της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. Κατά τη συζήτηση στο Συμβούλιο, η Επιτροπή τροποποίησε και συμπλήρωσε τις αιτιολογικές σκέψεις του κειμένου προκειμένου να το καταστήσει σαφέστερο επί των προαναφερθέντων σημείων.

- Σχετικά με την Πράσινη Βίβλο για το κάπνισμα[24], το Folketing (DK) και το Riksdag (SE) έθεσαν θέμα επικουρικότητας και εξέφρασαν την προτίμησή τους για τη ρύθμιση των σχετικών ζητημάτων σε εθνικό επίπεδο.

Πρέπει να σημειωθεί ότι 35 γνώμες εκδόθηκαν στο πλαίσιο δύο συντονισμένων διαδικασιών σχετικά με την επικουρικότητα με επικεφαλής την COSAC, οι οποίες ξεκίνησαν στα τέλη του 2006. Το 2007, η COSAC έθεσε σε κίνηση άλλη μια διαδικασία αυτού του τύπου, η οποία επικεντρωνόταν στην απόφαση πλαίσιο του Συμβουλίου για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας[25]. Μέχρι τα τέλη Ιανουαρίου του 2008, στη διαδικασία αυτή είχαν συμμετάσχει 29 εκ των 40 νομοθετικών σωμάτων. Σκοπός της διαδικασίας ήταν η προσομοίωση των διαδικασιών που προτείνονται βάσει της συνθήκης της Λισαβόνας, παρά το γεγονός ότι στη συγκεκριμένη περίπτωση δεν θα ίσχυαν οι ελάχιστες προϋποθέσεις που πρέπει να ισχύουν για να αναληφθεί δράση. Η Βουλή των Κοινοτήτων (House of Commons) εναντιώθηκε στην πρόταση για λόγους επικουρικότητας, ενώ η Bundestag έπραξε το ίδιο για λόγους αναλογικότητας. Αρκετά νομοθετικά σώματα έκριναν ανεπαρκή την επιχειρηματολογία σχετικά με το θέμα της επικουρικότητας. Τα νομοθετικά σώματα στο σύνολό τους εξέφρασαν αμφιβολία για την προστιθέμενη αξία της ανάληψης δράσης σε επίπεδο Ένωσης σε σύγκριση με την ανάληψη δράσης από το Συμβούλιο της Ευρώπης.

4.2 Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και Συμβούλιο

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο έθεσαν ζητήματα σχετικά με την επικουρικότητα και την αναλογικότητα σε σειρά περιπτώσεων.

Κατά τις διαβουλεύσεις σχετικά με την οδηγία πλαίσιο για τη θαλάσσια στρατηγική , το Κοινοβούλιο σε πρώτη ανάγνωση τροποποίησε την πρόταση της Επιτροπής εισάγοντας σε αυτήν μια πιο αυστηρή και νομικώς δεσμευτική υποχρέωση επίτευξης αποτελέσματος. Ακολούθως, ορισμένα κράτη μέλη υποστήριξαν ότι ο πρωταρχικός στόχος της οδηγίας, όπως αυτή τροποποιήθηκε από το Κοινοβούλιο («επίτευξη ή διατήρηση καλής κατάστασης στο θαλάσσιο περιβάλλον») ενδέχεται να δημιουργεί πρόβλημα από την άποψη της αναλογικότητας. Τα εν λόγω κράτη μέλη φοβούνταν ότι η εφαρμογή της οδηγίας πλαισίου θα μπορούσε σε ορισμένες περιπτώσεις να προκαλέσει έξοδα δυσανάλογου ύψους, και για τον λόγο αυτό ζήτησαν να συμπεριληφθεί διάταξη προς διευθέτηση του συγκεκριμένου ζητήματος. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο σε δεύτερη ανάγνωση συμφώνησε επί νέου κειμένου για τον στόχο («λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να επιτύχουν») και επιπλέον δήλωσε ότι, εφόσον συντρέχουν ορισμένες προϋποθέσεις, τα κράτη μέλη δεν υποχρεούνται να λάβουν μέτρα αν κάτι τέτοιο συνεπάγεται υπέρογκο κόστος σε συνάρτηση με τους κινδύνους για το θαλάσσιο περιβάλλον. Μερικά κράτη μέλη εξέφρασαν τη γνώμη ότι η συμφωνηθείσα δικλίδα ασφαλείας για το κόστος ήταν η ίδια δυσανάλογα περιοριστική και για τον λόγο αυτό παρέλειψαν στο Συμβούλιο να διατυπώσουν την άποψή τους ότι είχε αποδυναμωθεί χωρίς λόγο.

Κατά τις διαβουλεύσεις στο Συμβούλιο σχετικά με την οδηγία για την προστασία του εδάφους τον Δεκέμβριο του 2007, κατεβλήθη προσπάθεια για την παροχή ευελιξίας στα κράτη μέλη για τη μείωση του κόστους εφαρμογής της οδηγίας. Εντούτοις, ορισμένα κράτη μέλη εξακολουθούν να υποστηρίζουν ότι η πολιτική διαχείρισης του εδάφους υπάγεται στην αρμοδιότητα των κρατών μελών και ότι η πρόταση δεν συνάδει με τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. Παρά το γεγονός ότι η επιτροπή νομικών υποθέσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου εξέδωσε γνώμη με την οποία απέρριπτε την εν λόγω πρόταση για λόγους επικουρικότητας, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δεν συμπαρατάχθηκε με τη γνώμη αυτή.

Όπως επισημαίνεται στην ενότητα 2.2, το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο οφείλουν να εξετάζουν τα θέματα επικουρικότητας και αναλογικότητας κάθε φορά που προτείνουν μια τροπολογία που επηρεάζει την εμβέλεια της κοινοτικής δράσης. Τούτο στην πράξη πραγματοποιείται για μικρό αριθμό τροπολογιών, γεγονός που αντικατοπτρίζει ευρύτερες δυσκολίες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου όσον αφορά την κατάρτιση αναλύσεων των επιπτώσεων για σημαντικές προτεινόμενες τροπολογίες, ιδίως όταν αυτές μεταβάλλονται, διαχωρίζονται ή συνενώνονται κατά τις πολιτικές συνομιλίες πριν από τη διεξαγωγή ψηφοφορίας. Η επανεξέταση της «κοινής προσέγγισης για την ανάλυση των επιπτώσεων»[26], που θα πραγματοποιηθεί το 2008, θα δώσει την ευκαιρία στο Συμβούλιο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και την Επιτροπή να συζητήσουν τρόπους για τη διευκόλυνση της αξιολόγησης τροπολογιών.

4.3 Επιτροπή των Περιφερειών

Η Επιτροπή των Περιφερειών έθεσε σε λειτουργία τον Μάρτιο του 2007 αμφίδρομο «Δίκτυο παρακολούθησης της επικουρικότητας», έπειτα από δοκιμαστικές φάσεις του εν λόγω δικτύου, που πραγματοποιήθηκαν τα έτη 2005 και 2006. Το δίκτυο απευθύνεται πρωτίστως σε τοπικές και περιφερειακές αρχές, αλλά τα κοινοτικά και εθνικά θεσμικά όργανα καλούνται επίσης να συμμετάσχουν σε αυτό. Η λειτουργία του δικτύου βασίζεται σε δικτυακό τόπο αμφίδρομης επικοινωνίας[27]. Οι εγγεγραμμένοι συμμετέχοντες λαμβάνουν ειδοποίηση μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου κάθε φορά που πρέπει να ελεγχθεί η τήρηση της αρχής της επικουρικότητας σε σχέση με ένα νέο έγγραφο πολιτικής της Επιτροπής. Ο χρόνος που παραχωρείται για την υποβολή παρατηρήσεων στην Επιτροπή των Περιφερειών (με τη χρήση τυποποιημένου ηλεκτρονικού εντύπου) είναι περίπου 6 εβδομάδες από την αναγγελία του ελέγχου στο δίκτυο. Η συγκεκριμένη ηλεκτρονική πλατφόρμα θα βοηθήσει, μεταξύ άλλων, την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών να υλοποιήσουν τη μεταξύ τους συμφωνία συνεργασίας του Νοεμβρίου 2005, η οποία ορίζει ότι τα δύο θεσμικά όργανα καθορίζουν τις προτεραιότητες που χρήζουν ειδικής παρακολούθησης από τη σκοπιά της επικουρικότητας και της αναλογικότητας.

4.4 Δικαστήριο

Το 2007 ήταν ένα έτος κατά το οποίο επαναβεβαιώθηκε η πάγια νομολογία σχετικά με τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. Τ ο Πρωτοδικείο διατύπωσε ενδιαφέρουσες παρατηρήσεις σχετικά με την επικουρικότητα, υπό τη μορφή obiter dicta σε δύο υποθέσεις, και παρέσχε περαιτέρω διευκρινίσεις σχετικά με τη δυνατότητα εφαρμογής της αρχής της αναλογικότητας στο πεδίο της νομοθεσίας ανταγωνισμού.

Στην υπόθεση T- 374/04 Γερμανία κατά Επιτροπής [28] , το Πρωτοδικείο συνέδεσε με την αρχή της επικουρικότητας το βάρος της απόδειξης που βαρύνει την Επιτροπή κατά την άσκηση των εποπτικών της αρμοδιοτήτων κατ’ εφαρμογή του παράγωγου δικαίου . Στην υπόθεση αυτή, το Πρωτοδικείο ασχολήθηκε με προσφυγή της Γερμανίας κατά αποφάσεως της Επιτροπής με αντικείμενο το γερμανικό σύστημα κατανομής δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου. Με την προσβληθείσα απόφαση, η Επιτροπή απέρριπτε τους προταθέντες από τη Γερμανία κανόνες σχετικά με εκ των υστέρων προσαρμογές προς τα κάτω, με το σκεπτικό ότι αντέβαιναν στην οδηγία 2003/87/ΕΚ[29]. Το Πρωτοδικείο εξέτασε τη νομιμότητα του συμπεράσματος της Επιτροπής σύμφωνα με το οποίο η Γερμανία είχε παραβεί τα κριτήρια της οδηγίας. Στο πλαίσιο της απόφασής του, το Πρωτοδικείο εξέτασε τον επιμερισμό αρμοδιοτήτων μεταξύ Επιτροπής και κρατών μελών στον συγκεκριμένο τομέα. Κατέληξε στο συμπέρασμα ότι, εφόσον δεν υπάρχει κοινοτική διάταξη που να καθορίζει με σαφήνεια και ακρίβεια τον τύπο και τα μέσα που τα κράτη μέλη οφείλουν να χρησιμοποιούν για να διασφαλίζουν την αποτελεσματικότητα των οδηγιών, εναπόκειται στην Επιτροπή να αποδείξει κατά τρόπο νομικά επαρκή ότι τα μέσα που μετέρχονται τα κράτη μέλη αντιβαίνουν στο κοινοτικό δίκαιο. Επίσης συνεπέρανε ότι, οσάκις η ΕΚ και τα κράτη μέλη ασκούν συντρέχουσα αρμοδιότητα σε έναν τομέα, εναπόκειται στην Επιτροπή να αποδείξει τον βαθμό στον οποίον περιορίζονται οι αρμοδιότητες των κρατών μελών. Το Πρωτοδικείο απεφάνθη εν τέλει ότι η Επιτροπή δεν είχε αποδείξει κατά τρόπο νομικά επαρκή ότι οι εκ των υστέρων προσαρμογές προς τα κάτω αντιστρατεύονταν τους στόχους της συνθήκης και ακύρωσε το οικείο τμήμα της απόφασης.

Στην υπόθεση Minin κατά Επιτροπής [30] , το Πρωτοδικείο επαναβεβαίωσε το σκεπτικό στο οποίο βασίζονταν οι αποφάσεις του στις υποθέσεις Yusuf και Ayadi [31]. Με τον τρόπο αυτό αποσαφηνίστηκε ότι η αρχή της επικουρικότητας δεν εφαρμόζεται στις οικονομικές κυρώσεις εναντίον τρίτων χωρών. Παρόλα αυτά, το Πρωτοδικείο προσέθεσε στην ίδια απόφαση ότι, έστω και αν υποτεθεί ότι αυτή η αρχή τυγχάνει εφαρμογής […], είναι πρόδηλον ότι η ομοιόμορφη εντός των κρατών μελών εφαρμογή των ψηφισμάτων του Συμβουλίου Ασφαλείας […] μπορεί καλύτερα να πραγματοποιηθεί σε κοινοτικό παρά σε εθνικό πλαίσιο».

Στην υπόθεση Alrosa [32] , το Πρωτοδικείο εφάρμοσε για πρώτη φορά την αρχή της αναλογικότητας σε αποφάσεις εκδοθείσες κατ’ εφαρμογή του άρθρου 9 του κανονισμού 1/2003[33] για την εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού. Το υπόψη άρθρο αφορά τις δεσμεύσεις επιχειρήσεων οι οποίες καθίστανται υποχρεωτικές από την Επιτροπή. Η υπόθεση εστιαζόταν σε εμπορική συμφωνία η οποία κοινοποιήθηκε στην Επιτροπή και είχε συναφθεί μεταξύ δύο εταιρειών που δραστηριοποιούνται στην αγορά παραγωγής και προμήθειας ακατέργαστων διαμαντιών. Η μία από τις εταιρείες ανέλαβε δεσμεύσεις έναντι της Επιτροπής για την παύση όλων των αγορών από το έτερο συμβαλλόμενο μέρος, η δε Επιτροπή κατέστησε υποχρεωτικές τις δεσμεύσεις αυτές με απόφαση που εξέδωσε βάσει του άρθρου 9. Η δεύτερη εταιρεία προσέβαλε την απόφαση ισχυριζόμενη μεταξύ άλλων ότι η απόφαση αντέβαινε στην αρχή της αναλογικότητας και υποστηρίζοντας ότι η απαγόρευση οποιασδήποτε προμήθειας προς το έτερο συμβαλλόμενο μέρος ήταν δυσανάλογο μέτρο. Το Πρωτοδικείο επιβεβαίωσε ότι, μολονότι το άρθρο 9 δεν αναφέρεται ρητώς στην αρχή της αναλογικότητας, η τήρησή της είναι υποχρεωτική για την Επιτροπή καθώς πρόκειται για γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου. Το Πρωτοδικείο συνεπέρανε ότι η ολοκληρωτική απαγόρευση κάθε είδους εμπορικής σχέσεως αντέβαινε στην αρχή της αναλογικότητας και για τον λόγο αυτό ακύρωσε την απόφαση[34].

5. Συμπεράσματα

Από την ανωτέρω ανάλυση είναι δυνατό να εξαχθούν τρία γενικά συμπεράσματα. Πρώτον, το 2007 καθένας από τους φορείς που συμμετέχουν στη λειτουργία του όλου συστήματος, σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο, συνέβαλε στο να διασφαλισθεί η ενδελεχής εξέταση των κοινοτικών προτάσεων με σκοπό την τήρηση των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. Υπάρχουν στοιχεία τα οποία πιστοποιούν ότι ο μηχανισμός αυτός λειτουργεί ικανοποιητικά. Δεύτερον, η διαδικασία ελέγχου θωρακίζεται με διάφορους τρόπους: στο πλαίσιο της Επιτροπής, με την ενίσχυση του συστήματος ανάλυσης των επιπτώσεων· στα εθνικά κοινοβούλια· και, τέλος, στην Επιτροπή των Περιφερειών. Τρίτον, το γεγονός ότι τα εθνικά κοινοβούλια και τα θεσμικά όργανα της ΕΕ έχουν εγείρει παρεμφερή ζητήματα καταδεικνύει αυξανόμενο βαθμό σύμπτωσης απόψεων σχετικά με το τι σημαίνουν στην πράξη οι αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. Η Επιτροπή θα εξακολουθήσει να παρακολουθεί επισταμένως τις σχετικές εξελίξεις.

Παράρτημα 1: Αριθμός γνωμών που υποβλήθηκαν από εθνικά κοινοβούλια

Εθνικό νομοθετικό σώμα | Υποβληθείσες γνώμες |

1 | FR Sénat | 40 |

2 | DE Bundesrat | 21 |

3 | UK House of Lords | 18 |

4 | SE Riksdag | 17 |

5 | PT | 13 |

6 | DK Folketing | 12 |

7 | CZ Γερουσία | 11 |

8 | IE (μικτή επιτροπή ΕΕ) | 5 |

9 | NL (αμφότερα σώματα) | 3 |

10 | DE Bundestag | 3 |

11 | LT Seimas | 3 |

12 | FR Assemblée nationale | 2 |

13 | BE Sénat | 2 |

14 | UK House of Commons | 2 |

15 | HU | 2 |

16 | LUX | 2 |

17 | EE Riigikogu | 2 |

18 | CZ Βουλή Αντιπροσώπων | 1 |

19 | IT Camera dei Deputati | 1 |

20 | BE Chambre des Représentants | 1 |

21 | PL Sejm | 1 |

22 | PL Senat | 1 |

23 | FI | 1 |

24 | SI | 1 |

25 | SK | 1 |

Σύνολο: | 166 |

[1] COM(2008) 32 της 30.01.08

[2] Άρθρο 3 του πρωτοκόλλου

[3] Εκδόθηκε στις 17.11.93, ΕΕ C 329 της 06.12.93, σ. 132.

[4] Μέρος 2, σημείο 3 της διοργανικής συμφωνίας περί επικουρικότητας του 1993.

[5] Άρθρο 12 του πρωτοκόλλου.

[6] Σημείο 6 του πρωτοκόλλου σχετικά με τον ρόλο των εθνικών κοινοβουλίων στην Ευρωπαϊκή Ένωση, συνθήκη της Άμστερνταμ.

[7] "Ενίσχυση της ποιοτικής στήριξης και ελέγχου για τις αναλύσεις επιπτώσεων της Επιτροπής – Επιτροπή ανάλυσης των επιπτώσεων" - SEC(2006) 1457.

[8] Για ανασκόπηση του πρώτου έτους λειτουργίας της ΕΑΕ βλ. SEC(2008)120 της 30.01.08

[9] http://ec.europa.eu/governance/impact/key_en.htm

[10] SEC(2007) 1705.

[11] SEC(2007) 1707.

[12] COM(2007) 392

[13] COM(2007) 767

[14] COM(2008) 151

[15] Πρωτόκολλα υπ’ αριθ. 1 και 2

[16] Η ρύθμιση αυτή αφορά: τις προτάσεις της Επιτροπής· πρωτοβουλίες που αναλαμβάνονται από ομάδα χωρών (π.χ. συνεργασία στον ποινικό τομέα)· πρωτοβουλίες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου· αιτήσεις του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου· συστάσεις της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας· και αιτήσεις της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων για την έκδοση ευρωπαϊκής νομοθετικής πράξης.

[17] Άρθρο 4 του πρωτοκόλλου σχετικά με το ρόλο των εθνικών Κοινοβουλίων στην Ευρωπαϊκή 'Ενωση.

[18] Άρθρο 8 του πρωτοκόλλου σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας

[19] «Ένα πρόγραμμα δράσης με βάση τα αιτήματα των πολιτών – παράγοντας αποτελέσματα για την Ευρώπη», COM(2006) 211.

[20] Το παράρτημα 1 περιέχει λεπτομερέστερη ανασκόπηση των γνωμών.

[21] COM(2006) 232

[22] COM(2006) 569

[23] COM(2007) 17

[24] COM(2007) 27

[25] COM(2007) 650

[26] Κατ’ εφαρμογή της διοργανικής συμφωνίας του 2003 για τη βελτίωση της νομοθεσίας.

[27] http://subsidiarity.cor.europa.eu

[28] Απόφαση της 07.11.07– μη εισέτι δημοσιευθείσα.

[29] Οδηγία 2003/87/ΕΚ (ΕΕ L 275 του 2003, σ. 32.) (εμπορία δικαιωμάτων εκπομπής ρύπων).

[30] Υπόθεση T-362/04 απόφαση της 31.01.07, Συλλογή 2007, σ. II-2003

[31] Υπόθεση T-306/01 Yusuf και Al Barakaat International Foundation κατά Συμβουλίου Συλλογή 2005, σ. 11-3533, σκέψεις 112 έως 116, και υπόθεση T-253/02 Ayadi κατά Συμβουλίου Συλλογή 2006, σ. II - 2139, σκέψεις 87 έως 89.

[32] T-170/06, απόφαση της 11.07.07, μη εισέτι δημοσιευθείσα.

[33] ΕΕ L 1 του 2003, σ. 1.

[34] Πρέπει να σημειωθεί ότι η Επιτροπή έχει εφεσιβάλει τη συγκεκριμένη απόφαση.