EΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ - Η σχέση μεταξύ της διασφάλισης της εσωτερικής ασφάλειας και της τήρησης των διεθνών υποχρεώσεων και πράξεων περί προστασίας

Το παρόν έγγραφο εργασίας αποτελεί την απάντηση της Επιτροπής στο Συμπέρασμα 29 της έκτακτης συνεδρίασης του Συμβουλίου Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων της 20ής Σεπτεμβρίου 2001, σύμφωνα με το οποίο "το Συμβούλιο καλεί την Επιτροπή να εξετάσει επειγόντως τη σχέση μεταξύ διασφάλισης της εσωτερικής ασφάλειας και τήρησης των διεθνών υποχρεώσεων και πράξεων περί προστασίας".

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ

Εισαγωγή

Κεφάλαιο 1: Μέθοδοι αποκλεισμού όσων είναι ανάξιοι προστασίας από το καθεστώς της σύμβασης περί προσφύγων και από άλλες μορφές διεθνούς προστασίας

1.1 Εφαρμογή των περί αποκλεισμού διατάξεων

1.1.1 Η τρομοκρατία σε συνάρτηση με τους τρεις λόγους αποκλεισμού από τη σύμβαση περί προσφύγων

1.1.2 Ορισμός της τρομοκρατίας

1.1.3 Ιδιότητα μέλους τρομοκρατικής ομάδας

1.2 Ανάκληση του καθεστώτος της σύμβασης περί προσφύγων

1.2.1 Επανεξέταση καθεστώτος πρόσφυγα που έχει ήδη αναγνωρισθεί

1.3. Αδικήματα που έχουν διαπραχθεί στο έδαφος της χώρας παροχής ασύλου

1.4 Διαδικασία χορήγησης ασύλου

1.4.1 Πρόσβαση στη διαδικασία χορήγησης ασύλου

1.4.2 Αντιμετώπιση της αίτησης χορήγησης ασύλου σε περίπτωση έκδοσης

1.4.2.1 Αναστολή της εξέτασης της αίτησης χορήγησης ασύλου

1.4.2.2 Απαράδεκτες αιτήσεις χορήγησης ασύλου

1.4.3 Αντιμετώπιση στο πλαίσιο της διαδικασίας χορήγησης ασύλου

1.4.3.1 Εξέταση της αίτησης χορήγησης ασύλου στο πλαίσιο της τακτικής διαδικασίας χορήγησης ασύλου

1.4.3.2 Εξέταση της αίτησης χορήγησης ασύλου στο πλαίσιο συνοπτικής διαδικασίας χορήγησης ασύλου

1.4.4 Μέτρο της απόδειξης

1.4.5 Δικαίωμα άσκησης έφεσης κατά της απόφασης αποκλεισμού

1.5 Διοικητική αντιμετώπιση περιπτώσεων που ενδεχομένως εμπίπτουν στο άρθρο 1(ΣΤ)

1.5.1 Ειδικές μονάδες για την αντιμετώπιση περιπτώσεων αποκλεισμού στο πλαίσιο του συστήματος παροχής ασύλου

1.5.2 Κατευθυντήριες γραμμές για την εφαρμογή των διατάξεων περί αποκλεισμού

1.5.3 Μηχανισμοί ανταλλαγής πληροφοριών

1.6 Αντιμετώπιση των περιπτώσεων που εγκυμονούν κινδύνους για την ασφάλεια

1.7 Αποκλεισμός από άλλες μορφές διεθνούς προστασίας

Κεφάλαιο 2: Νομική αντιμετώπιση των περιπτώσεων αποκλεισμού από το καθεστώς της σύμβασης περί προσφύγων ή από άλλες μορφές διεθνούς προστασίας

2.1. Άσκηση ποινικής δίωξης ή έκδοση

2.2 Ποινική δίωξη

2.2.1 Παγκόσμια δικαιοδοσία

2.2.2 Το προσεχές «Διεθνές ποινικό δικαστήριο»

2.3 Έκδοση

2.3.1 Νομικά εμπόδια στην έκδοση ή την απέλαση

2.3.2 Νομικές εγγυήσεις σε περιπτώσεις έκδοσης

2. 4 Η νομική θέση των ατόμων που αποκλείονται από καθεστώτα προστασίας αλλά δεν επιτρέπεται να απελαθούν

2.4.1 Η εναρμόνιση των βασικών δικαιωμάτων που αναγνωρίζονται στα άτομα που αποκλείονται από καθεστώτα προστασίας αλλά δεν επιτρέπεται να απελαθούν

2.4.2 Η κράτηση και εναλλακτικές λύσεις για τα άτομα που αποκλείονται από καθεστώτα προστασίας αλλά δεν επιτρέπεται να απελαθούν

Κεφάλαιο 3: Η προσέγγιση των σχετικών νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών πρακτικών στο πλαίσιο του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου

3.1 Το γενικό πλαίσιο

3.2 Η νομοθετική εναρμόνιση, τα συνοδευτικά μέτρα, η διοικητική συνεργασία και η ανοικτή μέθοδος συντονισμού

Κεφάλαιο 4: Ανάλυση των διατάξεων που έχουν σχέση με την "εσωτερική ασφάλεια" που περιλαμβάνονται στην ισχύουσα κοινοτική νομοθεσία και στις "μελλοντικές" προτάσεις νομοθετικών κειμένων της Επιτροπής για το άσυλο και τη μετανάστευση

4.1 Γενική ανάλυση

4.2 Κοινοτική νομοθεσία στον τομέα του ασύλου

4.2.1 Προσωρινή προστασία

4.2.2 EURODAC

4.3 Προτάσεις κοινοτικών νομοθετικών κειμένων στον τομέα του ασύλου

4.3.1 Διαδικασίες ασύλου

4.3.2 Προϋποθέσεις υποδοχής

4.3.3 Προσδιορισμός του υπευθύνου κράτους

4.3.4 Προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούνται για την παροχή διεθνούς προστασίας

4.4 Προτάσεις κοινοτικών νομοθετικών κειμένων στον τομέα της μετανάστευσης

4.4.1 Οικονομική μετανάστευση

4.4.2 Οικογενειακή επανένωση

4.4.3 Καθεστώς κατοίκου μακράς διάρκειας

4.5 Μελλοντικές προτάσεις κοινοτικών νομοθετικών κειμένων στον τομέα της μετανάστευσης

4.5.1 Φοιτητές και άλλοι υπήκοοι τρίτων χωρών

4.5.2 Θύματα παράνομου εμπορίου

Εισαγωγη

Σύμφωνα με το Συμπέρασμα 29 της έκτακτης συνεδρίασης του Συμβουλίου Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων της 20ής Σεπτεμβρίου 2001, που πραγματοποιήθηκε μετά τα τραγικά γεγονότα της 11ης Σεπτεμβρίου στις ΗΠΑ, καλείται "η Επιτροπή να εξετάσει επειγόντως τη σχέση μεταξύ διασφάλισης της εσωτερικής ασφάλειας και τήρησης των διεθνών υποχρεώσεων και πράξεων περί προστασίας". Το ειδικό αυτό ζήτημα έχει αποτελέσει και θα εξακολουθήσει να αποτελεί διαρκές μέλημα της Επιτροπής και ενδέχεται να οδηγήσει, μεσομακροπρόθεσμα, σε προτάσεις για τη θέσπιση ή την τροποποίηση νομοθεσίας. Το παρόν έγγραφο εργασίας αποτελεί μεν την ανταπόκριση στο παραπάνω κάλεσμα, αλλά αποβλέπει στο να υπάρξει ταχεία αντίδραση και συγχρόνως ολοκληρωμένη διερεύνηση του ζητήματος.

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, στο πλαίσιο της κινητοποίησης και ως αντίδραση στα γεγονότα της 11ης Σεπτεμβρίου, αποφάσισε την εκπόνηση «Σχεδίου δράσης για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας». Το εν λόγω σχέδιο καλύπτει αρκετούς τομείς πολιτικής, όπως είναι οι εξωτερικές σχέσεις, η οικονομική και δημοσιονομική πολιτική, οι μεταφορές και η δικαιοσύνη και οι εσωτερικές υποθέσεις. Προκειμένου για το τελευταίο αυτό σκέλος, δηλαδή τη δικαιοσύνη και τις εσωτερικές υποθέσεις, έχει καταρτισθεί αυτοτελές σχέδιο δράσης το οποίο καλύπτει, πιο συγκεκριμένα, τους εξής τομείς πολιτικής: δικαστική συνεργασία, συνεργασία μεταξύ αστυνομίας και υπηρεσιών πληροφοριών, χρηματοδότηση της τρομοκρατίας, μέτρα στα σύνορα και λοιπά μέτρα. Στο κεφάλαιο για τα "μέτρα στα σύνορα" των Συμπερασμάτων του έκτακτου Συμβουλίου Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων της 20ής Σεπτεμβρίου 2001, όπου εντάσσεται και το Συμπέρασμα 29, υπάρχουν και άλλα επιμέρους συμπεράσματα, τα οποία αναφέρονται στον έλεγχο των συνόρων, τη χορήγηση εγγράφων που πιστοποιούν την ταυτότητα, τις άδειες παραμονής, τις θεωρήσεις διαβατηρίου και τη λειτουργία του Συστήματος Πληροφοριών Σένγκεν (SIS).

Τα εν λόγω επιμέρους συμπεράσματα έχουν μεγάλη σημασία για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας και, γενικότερα, μπορούν να χρησιμεύσουν για την ενίσχυση της εθνικής ασφάλειας από τα κράτη. Ειδικότερα, η διενέργεια ελέγχων πριν από την είσοδο στην επικράτεια, περιλαμβανομένης της αυστηρής πολιτικής στον τομέα των θεωρήσεων διαβατηρίου και της πιθανής χρήσης βιομετρικών δεδομένων, καθώς επίσης τα μέτρα για την αναβάθμιση της συνεργασίας μεταξύ των μεθοριακών φρουρών, των υπηρεσιών πληροφοριών και των υπηρεσιών μετανάστευσης και ασύλου του οικείου κράτους μπορούν να προσπορίσουν ουσιαστικές δυνατότητες για τον εντοπισμό σε πρώιμο στάδιο των ατόμων που είναι ύποπτα για συμμετοχή σε τρομοκρατικές δραστηριότητες. Η λειτουργία της Ευρωπόλ και των συστημάτων Eurodac και SIS μπορεί επίσης να συμβάλει σημαντικά στον εντοπισμό υπόπτων για τρομοκρατία. Πάντως, τα ειδικά αυτά συμπεράσματα αποτελούν αντικείμενο αυτοτελών δράσεων και χωριστής παρακολούθησης σε ευρωπαϊκό επίπεδο και σε επίπεδο κρατών μελών, πράγμα που σημαίνει ότι δεν εμπίπτουν στο αντικείμενο του παρόντος εγγράφου, στο οποίο το ενδιαφέρον της Επιτροπής εστιάζεται στην εντολή που διατυπώνεται στο Συμπέρασμα 29.

Η προσέγγιση που ακολουθείται στο παρόν έγγραφο έχει τέσσερα σκέλη. Πρώτον, σε αυτό αναλύονται οι υπάρχοντες νομικοί μηχανισμοί για τον αποκλεισμό της παροχής διεθνούς προστασίας σε πρόσωπα που δεν την αξίζουν, με ιδιαίτερη έμφαση σε όσους είναι ύποπτοι για τρομοκρατικές πράξεις. Στη συνέχεια εξετάζονται τα νομικά μέτρα που ενδεχομένως μπορεί να λάβει μία κυβέρνηση η οποία καλείται να ασχοληθεί με ένα άτομο που έχει αποκλεισθεί από τα καθεστώτα διεθνούς προστασίας. Έπειτα, το παρόν έγγραφο περιλαμβάνει διεξοδικότερη επεξεργασία των δράσεων που είναι δυνατό να δρομολογηθούν και να αποφασισθούν σε ευρωπαϊκό επίπεδο, βραχυπρόθεσμα αλλά και μεσομακροπρόθεσμα. Τέλος, εξετάζεται η επάρκεια των σχετικών με την εσωτερική ασφάλεια διατάξεων της κοινοτικής νομοθεσίας και των (μελλοντικών) προτάσεων οδηγιών της Επιτροπής στον τομέα του ασύλου και της μετανάστευσης.

Οι δύο βασικές παραδοχές στις οποίες θεμελιώνεται το παρόν έγγραφο είναι, πρώτον, ότι οι καλόπιστοι πρόσφυγες και αιτούντες άσυλο δεν πρέπει να καταστούν θύματα των πρόσφατων γεγονότων και, δεύτερον, ότι τα άτομα που υποστηρίζουν ή διαπράττουν τρομοκρατικές ενέργειες δεν πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να εισέλθουν στο έδαφος των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Συνεπώς, είναι θεμιτή και απολύτως εύλογη η προσπάθεια που καταβάλλουν σήμερα τα κράτη μέλη για την ενίσχυση των μέτρων ασφαλείας, προκειμένου να εμποδίζουν τους τρομοκράτες να εξασφαλίσουν την είσοδο στο έδαφός τους μέσω ποικίλων διαύλων. Στους δίαυλους αυτούς είναι δυνατό να περιλαμβάνεται και το άσυλο, αν και στην πράξη οι τρομοκράτες δεν είναι πιθανό να καταφύγουν σε μεγάλη έκταση στη μέθοδο του ασύλου, δεδομένου ότι κάποιες άλλες, παράνομες, μεθοδεύσεις, εξασφαλίζουν μεγαλύτερη αφάνεια και προσφέρονται περισσότερο για τις εγκληματικές τους πρακτικές. Επομένως, οποιαδήποτε ρύθμιση για την προάσπιση της ασφάλειας πρέπει να εναρμονίζεται καταλλήλως με τις διακυβευόμενες αρχές προστασίας των προσφύγων. Σχετικά με το θέμα αυτό, η Επιτροπή επικροτεί πλήρως την άποψη που έχει υιοθετήσει και εκφράσει η Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες (UNHCR), σύμφωνα με την οποία η ενδεδειγμένη προσέγγιση δεν είναι το να επέλθουν μείζονες αλλαγές στο καθεστώς προστασίας των προσφύγων, αλλά η σχολαστική εφαρμογή των εξαιρέσεων που ισχύουν για την προστασία των προσφύγων βάσει της τρέχουσας νομοθεσίας.

Κεφάλαιο 1: Μέθοδοι αποκλεισμού όσων είναι ανάξιοι προστασίας από το καθεστώς της σύμβασης περί προσφύγων και από άλλες μορφές διεθνούς προστασίας

1.1 Εφαρμογή των περί αποκλεισμού διατάξεων

Μετά τα γεγονότα της 11ης Σεπτεμβρίου, η UNHCR κάλεσε δημοσίως τα κράτη να εφαρμόσουν «σχολαστικά και απαρέγκλιτα» τις περί αποκλεισμού διατάξεις που περιλαμβάνονται στο άρθρο 1(ΣΤ) της σύμβασης περί προσφύγων, δεδομένου ότι η εν λόγω σύμβαση ουδέποτε προοριζόταν να αποτελέσει έναν «ασφαλή λιμένα» για τους εγκληματίες, ούτε είχε σκοπό να τους προστατεύσει από την ποινική δίωξη, αλλά με αυτήν επιδιωκόταν μάλλον το αντίθετο, δηλαδή η προστασία των διωκόμενων και όχι των διωκτών.

Το άρθρο 1(ΣΤ) της σύμβασης περί προσφύγων ορίζει ότι το καθεστώς του πρόσφυγα δεν επιτρέπεται να αναγνωρισθεί σε κανένα πρόσωπο για το οποίο υπάρχουν "σοβαροί λόγοι να πιστεύεται ότι:

(a) έχει διαπράξει έγκλημα κατά της ειρήνης, έγκλημα πολέμου ή έγκλημα κατά της ανθρωπότητας, κατά την έννοια των διεθνών συμφωνιών που έχουν συναφθεί για την αντιμετώπιση τέτοιων εγκλημάτων.

(β) έχει διαπράξει σοβαρό αδίκημα του κοινού ποινικού δικαίου εκτός της χώρας στην οποία καταφεύγει, πριν από την εισδοχή του στη χώρα αυτή υπό την ιδιότητα του πρόσφυγα.

(γ) είναι ένοχος ενεργειών αντίθετων προς τους σκοπούς και τις αρχές των Ηνωμένων Εθνών".

Το παρόν έγγραφο δεν ενδείκνυται για τη διεξοδική ανάλυση της εφαρμογής των τριών λόγων που απαριθμούνται στο άρθρο 1(ΣΤ) της σύμβασης της Γενεύης. Επιπλέον των κατευθυντήριων γραμμών που έχουν εκδώσει τα κράτη μέλη, η UNHCR έχει εκδώσει ειδικές κατευθυντήριες γραμμές για την εφαρμογή του συγκεκριμένου άρθρου. Η Επιτροπή επιθυμεί επίσης να μνημονεύσει άλλα συναφή κείμενα τα οποία έχει εκδώσει η UNHCR, π.χ. κατατοπιστικά έγγραφα και υπομνήματα με αποδέκτη τη «Μόνιμη επιτροπή» της UNHCR, καθώς και στο πλαίσιο της διαδικασίας «παγκόσμιων διαβουλεύσεων» της UNHCR.

1.1.1 Η τρομοκρατία σε συνάρτηση με τους τρεις λόγους αποκλεισμού από τη σύμβαση περί προσφύγων

Κατ' εφαρμογή μιας σειράς ψηφισμάτων της Γενικής Συνέλευσης των Ηνωμένων Εθνών και αποφάσεων του Συμβουλίου Ασφαλείας, με πλέον πρόσφατη την απόφαση 1373 της 28ης Σεπτεμβρίου 2001, αλλά και σύμφωνα με τη νομολογία σχετικά με το διεθνές δίκαιο των προσφύγων, ο αποκλεισμός από το καθεστώς του πρόσφυγα ατόμων που εμπλέκονται σε τρομοκρατικές πράξεις είναι δυνατό να στηρίζεται σε οποιονδήποτε από τους τρεις λόγους που απαριθμούνται στη ρήτρα αποκλεισμού του άρθρου 1(ΣΤ), ανάλογα με τα δεδομένα της κάθε υπόθεσης.

* Άρθρο 1ΣΤ (α): έχει γίνει δεκτό ότι οι τρομοκρατικές πράξεις ενδέχεται να συνιστούν «εγκλήματα πολέμου» αν έχουν τελεσθεί υπό συνθήκες πολέμου.

* Άρθρο 1ΣΤ (β): στο μέτρο που πράξεις ιδιάζουσας βαναυσότητας, ακόμη και αν υποτίθεται ότι τελέσθηκαν για κάποιον πολιτικό σκοπό, είναι δυνατό να θεωρηθούν σοβαρά αδικήματα του κοινού ποινικού δικαίου και εμπίπτουν στην κατηγορία των αδικημάτων για τα οποία επιτρέπεται η έκδοση του ατόμου που βαρύνεται με αυτά.

* Άρθρο 1ΣΤ (γ): σύμφωνα με ψηφίσματα της Γενικής Συνέλευσης των Ηνωμένων Εθνών "Σχετικά με μέτρα καταπολέμησης της τρομοκρατίας", όπου επισημαίνεται ότι «οι τρομοκρατικές πράξεις, μέθοδοι και πρακτικές αντιβαίνουν στους σκοπούς και στις αρχές των Ηνωμένων Εθνών» και ότι «η ενσυνείδητη χρηματοδότηση, ο σχεδιασμός και η εξώθηση σε τρομοκρατικές πράξεις αντιβαίνουν ομοίως στους σκοπούς και στις αρχές των Ηνωμένων Εθνών».

1.1.2 Ορισμός της τρομοκρατίας

Αντί να επιχειρήσουν να υιοθετήσουν έναν γενικό ορισμό του τι αποτελεί τρομοκρατία, τα κράτη έχουν έως σήμερα προτιμήσει να κηρύξουν μια σειρά συγκεκριμένων πράξεων ως εγκλήματα τρομοκρατίας. Έχουν συμπεριλάβει έναν αριθμό εγκλημάτων στην κατηγορία αυτή, π.χ. τα εγκλήματα που σχετίζονται με την αεροπειρατεία, την αρπαγή ομήρων και τις βομβιστικές επιθέσεις. Στο πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών έχουν μεν επισπευσθεί οι εργασίες για την προπαρασκευή ενός διεθνούς κειμένου σχετικού με την τρομοκρατία, δεν υπάρχει προς το παρόν διεθνώς αποδεκτός ορισμός της τρομοκρατίας.

Σχετικά με το ειδικό αυτό θέμα, έχει ακόμη μεγαλύτερη σημασία το γεγονός ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εξέδωσε πρόσφατα την πρόταση απόφασης-πλαισίου του Συμβουλίου για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας [1] (περιλαμβανομένης της θέσπισης ελάχιστων κανόνων σχετικά με τα στοιχεία που συνιστούν τις αξιόποινες πράξεις) και την πρόταση απόφασης-πλαισίου του Συμβουλίου για το ευρωπαϊκό ένταλμα συλλήψεως και τις διαδικασίες παράδοσης μεταξύ κρατών μελών [2]. Ειδικότερα, ο κοινός για την ΕΕ ορισμός του τι αποτελεί τρομοκρατικά αδικήματα, αν ενσωματωθεί στις σχετικές με την έκδοση συμβάσεις της ΕΕ, θα μπορούσε να αποτελέσει τη βάση για την επίκληση του άρθρου 1(ΣΤ)(β). Η θέσπιση προτύπων σε επίπεδο ΕΕ θα ήταν επίσης χρήσιμη για την αποσαφήνιση προτύπων του ΟΗΕ για το περιεχόμενο, λόγου χάρη, της έννοιας «τρομοκρατικές πράξεις» και θα μπορούσε κατ' επέκταση να χρησιμεύσει ως ερμηνευτικό βοήθημα για την εφαρμογή του άρθρου 1(ΣΤ)(α) ή 1(ΣΤ)(γ).

[1] Βρυξέλλες, 19.9.2001 COM (2001) 521 τελικό.

[2] Βρυξέλλες, 19.9.2001 COM (2001) 522 τελικό.

1.1.3 Ιδιότητα μέλους τρομοκρατικής ομάδας

Το γεγονός και μόνο ότι κάποιος ανήκει οικειοθελώς σε τρομοκρατική ομάδα ενδέχεται, σε ορισμένες περιπτώσεις, να ισοδυναμεί με προσωπική και ενσυνείδητη συμμετοχή ή με εξομοιούμενη με συνενοχή συναίνεση στην τέλεση των εκάστοτε αδικημάτων, και συνεπώς να δικαιολογεί τον αποκλεισμό από το καθεστώς του πρόσφυγα. Στο πλαίσιο της αξιολόγησης αυτής πρέπει να λαμβάνονται υπόψη ο σκοπός της ομάδας, η ιδιότητα και το επίπεδο του εμπλεκόμενου ατόμου, καθώς και άλλοι παράγοντες, όπως π.χ. ο εξαναγκασμός ή η αυτοάμυνα κατά των διαταγών ανωτέρου, καθώς επίσης η διαθεσιμότητα ηθικής επιλογής. Αν έχει αποδειχθεί ότι το άτομο εξακολουθεί να είναι ουσιαστικό, ενεργό, τρέχον και πρόθυμο μέλος, η ιδιότητα και μόνο του μέλους είναι ενδεχομένως δύσκολο να διαχωρισθεί από τη διάπραξη τρομοκρατικών εγκλημάτων.

1.2 Ανάκληση του καθεστώτος της σύμβασης περί προσφύγων

Ένα καθεστώς που έχει αναγνωρισθεί βάσει της σύμβασης περί προσφύγων μπορεί να ανακληθεί, π.χ. αν ανακαλυφθεί ότι το άτομο είχε διαπράξει σοβαρά αδικήματα, μη εξαιρουμένων των τρομοκρατικών πράξεων, πριν από την αναγνώρισή του ως πρόσφυγα. Σε τέτοιες περιπτώσεις επιτρέπεται η ανάκληση του καθεστώτος του πρόσφυγα, κατά τα προβλεπόμενα στο «Εγχειρίδιο της UNHCR σχετικά με τις διαδικασίες και τις προϋποθέσεις αναγνώρισης του καθεστώτος του πρόσφυγα».

1.2.1 Επανεξέταση καθεστώτος πρόσφυγα που έχει ήδη αναγνωρισθεί

Τα κράτη μέλη θα μπορούσαν να εξετάσουν τη σκοπιμότητα της ενεργού επανεξέτασης «αρχειοθετημένων υποθέσεων» ατόμων στα οποία έχει αναγνωρισθεί το καθεστώς του πρόσφυγα. Ωστόσο, τέτοια επανεξέταση πρέπει να διενεργείται μόνο αν υπάρχουν σοβαρές υπόνοιες που να την υπαγορεύουν, παραδείγματος χάρη επί τη βάσει στοιχείων που έχουν διαθέσει οι υπηρεσίες πληροφοριών και από τα οποία συνάγεται ότι υπάρχουν κίνδυνοι για τη δημόσια ασφάλεια. Η επανεξέταση υποθέσεων με αποκλειστικό κριτήριο την ιθαγένεια, τη θρησκεία ή τα πολιτικά φρονήματα δεν κρίνεται ενδεδειγμένη. Αν η επανεξέταση οδηγήσει στο συμπέρασμα ότι ένα άτομο έχει πράγματι διαπράξει αδίκημα το οποίο εμπίπτει στις διατάξεις περί αποκλεισμού από τα καθεστώτα προστασίας, επιτρέπεται ανάκληση του καθεστώτος πρόσφυγα που του έχει αναγνωρισθεί.

1.3. Αδικήματα που έχουν διαπραχθεί στο έδαφος της χώρας παροχής ασύλου

Σε περίπτωση που ένας πρόσφυγας έχει διαπράξει σοβαρό αδίκημα, περιλαμβανομένων των τρομοκρατικών πράξεων, στο έδαφος της χώρας που του παρέχει άσυλο, επιτρέπεται η ανάκληση της προστασίας που του παρέχεται κατά του μέτρου της απέλασης, κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 32 παράγραφος 1, που ορίζει τα εξής: «Τα Συμβαλλόμενα κράτη δεν απελαύνουν πρόσφυγα που βρίσκεται νόμιμα στο έδαφός τους εκτός εάν συντρέχουν λόγοι εθνικής ασφάλειας ή δημόσιας τάξης», και στο άρθρο 33 παράγραφος 2 (περί απαγόρευσης της αποβολής ή του επαναπατρισμού - «επαναπροώθησης») της σύμβασης περί προσφύγων. Το τελευταίο αυτό άρθρο έχει ως σκοπό την προστασία της χώρας υποδοχής από ανθρώπους που αποτελούν κίνδυνο για τη δημόσια τάξη ή την ασφάλεια της χώρας και ορίζει τα εξής: «Ωστόσο, το ευεργέτημα της παρούσας διάταξης δεν ισχύει για έναν πρόσφυγα εάν υπάρχουν βάσιμοι λόγοι για να θεωρηθεί ότι αυτός αποτελεί απειλή για την ασφάλεια της χώρας στην οποία βρίσκεται ή εάν το άτομο αυτό, έχοντας καταδικασθεί με τελεσίδικη δικαστική απόφαση για ένα ιδιαιτέρως σοβαρό αδίκημα, αποτελεί απειλή για την κοινωνία της εν λόγω χώρας».

Επομένως, το άρθρο 33 παράγραφος 2 προβλέπει μία εξαίρεση στην αρχή της μη επαναπροώθησης, η οποία διατυπώνεται στο άρθρο 33 παράγραφος 1. Τούτο κατ' ουσίαν σημαίνει ότι ένας πρόσφυγας επιτρέπεται κατ' εξαίρεση να επαναπροωθηθεί εάν συνιστά απειλή για την εθνική ασφάλεια της χώρας υποδοχής, καθώς και αν ο αποδεδειγμένα εγκληματικός χαρακτήρας και το βεβαρημένο ποινικό μητρώο του συνιστούν απειλή για την κοινωνία. Ωστόσο, τα διάφορα στοιχεία που συγκροτούν τις σχετικές ακραίες και εξαιρετικού χαρακτήρα περιστάσεις πρέπει να ερμηνεύονται διασταλτικά και να τεκμηριώνονται με αδιάσειστες αποδείξεις. Πάντως, οποιοδήποτε πρόσωπο εμπίπτει στις διατάξεις του άρθρου 33 παράγραφος 2 επιτρέπεται νομίμως να απελαθεί, ακόμη κι αν η μόνη δυνατή επιλογή είναι η επαναπροώθησή του στη χώρα όπου υπάρχει φόβος ότι θα υποστεί δίωξη, με την επιφύλαξη των υπολοίπων διεθνών υποχρεώσεων των κρατών, και ιδίως του άρθρου 3 της «Ευρωπαϊκής σύμβασης για τα δικαιώματα του ανθρώπου και τις θεμελιώδεις ελευθερίες».

1.4 Διαδικασία χορήγησης ασύλου

1.4.1 Πρόσβαση στη διαδικασία χορήγησης ασύλου

Για να καταστεί δυνατή η καλή τη πίστει και «με πληρότητα και σφαιρικότητα» εφαρμογή της σύμβασης του 1951 για τους πρόσφυγες, πρέπει οπωσδήποτε να εξετάζεται ποιος πληροί τους όρους της σύμβασης. Συνεπώς, κάθε πρόσωπο που ζητά άσυλο στο κράτος μέλος που είναι αρμόδιο να εξετάσει τη σχετική αίτηση πρέπει να έχει πρόσβαση σε διαδικασία που να οδηγεί στην εξέταση αυτή. Ο αυτόματος αποκλεισμός της πρόσβασης σε διαδικασία χορήγησης ασύλου, ακόμη κι αν πρόκειται για άτομα που είναι ύποπτα για εγκληματικές ενέργειες, π.χ. με την απόρριψη της αίτησης στα σύνορα, όταν δεν παρέχεται η δυνατότητα στον ενδιαφερόμενο να κινήσει διαδικασία χορήγησης ασύλου, ενδέχεται να οδηγήσει στην επαναπροώθησή του. Επιπλέον, κάτι τέτοιο θα αντέβαινε στο άρθρο 4 της πρότασης οδηγίας του Συμβουλίου για τoυς ελάχιστους κανόνες για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα [3].

[3] Βρυξέλλες, 20.9.2000 COM(2000) 578 τελικό.

Η υποβολή όλων των ατόμων που ζητούν άσυλο σε ειδική διαδικασία για το άσυλο ούτως ώστε να διαπιστωθεί αν πρέπει να γίνει δεκτή ή να απορριφθεί η υπαγωγή τους στο καθεστώς του πρόσφυγα, είναι επίσης αναγκαία για πρακτικούς λόγους που σχετίζονται με την ασφάλεια. Ουσιαστικά παρέχει τη δυνατότητα για τον εντοπισμό πιθανών υπόπτων για τη διάπραξη αδικημάτων. Με τον τρόπο αυτό οι αιτούντες άσυλο καθίστανται γνωστοί και εξατομικεύονται, το ιστορικό τους υποβάλλεται σε ενδελεχή διερεύνηση με μία ή περισσότερες συνεντεύξεις και ελέγχεται σε αντιπαραβολή με όλες τις πληροφορίες που είναι διαθέσιμες σχετικά με χώρες, ομάδες και γεγονότα. Επιπλέον, ο «εντοπισμός» τους κατά τη διάρκεια της διαδικασίας είναι ευχερής, ακόμη κι αν δεν τελούν υπό κράτηση.

1.4.2 Αντιμετώπιση της αίτησης χορήγησης ασύλου σε περίπτωση έκδοσης

1.4.2.1 Αναστολή της εξέτασης της αίτησης χορήγησης ασύλου

Αφ' ης στιγμής έχει παραχωρηθεί η δυνατότητα κίνησης της διαδικασίας χορήγησης ασύλου, εξακολουθεί να είναι παρόλα αυτά δυνατή η άμεση αναστολή, δηλαδή το «πάγωμα» της ουσιαστικής εξέτασης της αίτησης χορήγησης ασύλου, στις ακόλουθες δύο περιπτώσεις: Πρώτον, όταν διεθνές ποινικό δικαστήριο έχει απαγγείλει κατηγορία κατά του αιτούντος. Στην περίπτωση αυτή η ενδεδειγμένη ενέργεια είναι η παράδοση του ατόμου στο εν λόγω δικαστήριο με σκοπό την άσκηση ποινικής δίωξης. Ο δεύτερος πιθανός λόγος για την αναστολή της εξέτασης μιας αίτησης χορήγησης ασύλου είναι η ύπαρξη σε εκκρεμότητα αίτησης έκδοσης ένεκα σοβαρών αδικημάτων, υποβληθείσας από άλλη χώρα πλην της χώρας από την οποία προέρχεται ο αιτών άσυλο. Και στις δύο περιπτώσεις, η ποινική διαδικασία έχει το προβάδισμα σε σχέση με την ουσιαστική διεξαγωγή της διαδικασίας χορήγησης ασύλου. Μετά την ολοκλήρωση της άσκησης ποινικής δίωξης σε τέτοιες περιπτώσεις και την έκτιση της ποινής που έχει ενδεχομένως επιβληθεί, επανενεργοποιείται η προτεραία κατάσταση της αίτησης χορήγησης ασύλου. Τούτο ουσιαστικά σημαίνει ότι ο αιτών πρέπει να μεταφερθεί πίσω στη χώρα στην οποία εκκρεμεί η αίτησή του για τη χορήγηση ασύλου. Αν προκριθεί η λύση αυτή, τότε πρέπει να τροποποιηθεί καταλλήλως η πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για τoυς ελάχιστους κανόνες για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα [4].

[4] Βλ. την υποσημείωση αριθ. 3.

1.4.2.2 Απαράδεκτες αιτήσεις χορήγησης ασύλου

Μια εναλλακτική νομοθετική προσέγγιση για την αντιμετώπιση των αιτήσεων χορήγησης ασύλου όταν έχει υποβληθεί αίτηση έκδοσης ή έχει απαγγελθεί κατηγορία από διεθνές ποινικό δικαστήριο θα μπορούσε να συνίσταται στην απόρριψη ως «απαράδεκτης» της αίτησης χορήγησης ασύλου. Αν προκριθεί η ρύθμιση αυτή, πρέπει να προστεθούν δύο νέοι λόγοι οι οποίοι καθιστούν την αίτηση απαράδεκτη σύμφωνα με το άρθρο 18 της πρότασης οδηγίας του Συμβουλίου για τoυς ελάχιστους κανόνες για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα [5], το οποίο αναφέρεται στο μη παραδεκτό ορισμένων αιτήσεων χορήγησης ασύλου. Ο ένας λόγος είναι η υποβολή αίτησης έκδοσης από άλλη χώρα πλην της χώρας από την οποία προέρχεται ο αιτών άσυλο και ο άλλος λόγος είναι η απαγγελία κατηγορίας από διεθνές ποινικό δικαστήριο. Στην περίπτωση της αίτησης έκδοσης και εφόσον μετά την ποινική του δίωξη ο αιτών άσυλο επιθυμεί να υποβάλει νέα αίτηση χορήγησης ασύλου, το αναθεωρημένο άρθρο 18 είναι σκόπιμο να περιλαμβάνει κανόνα σύμφωνα με τον οποίον αρμόδιο για την εξέταση της βασιμότητας της νέας αίτησης είναι το κράτος μέλος στο οποίο εκδόθηκε ο ενδιαφερόμενος.

[5] Βλ. την υποσημείωση αριθ. 3.

Το πλεονέκτημα που παρουσιάζουν και οι δύο προσεγγίσεις είναι ότι οι δυνατότητες άσκησης ποινικής δίωξης κατά ατόμων που είναι ύποπτα για τη διάπραξη αξιόποινων πράξεων δεν θα παρεμποδίζονταν από το γεγονός και μόνο της υποβολής αίτησης χορήγησης ασύλου. Μια τέτοια ρύθμιση θα αποτελούσε την κατάλληλη ανταπόκριση σε αρκετά ψηφίσματα της Γενικής Συνέλευσης των Ηνωμένων Εθνών σχετικά με τα "Μέτρα για την εξάλειψη της διεθνούς τρομοκρατίας", όπου επισημαίνεται ότι, πριν από τη διερεύνηση του κατά πόσον πρέπει να αναγνωρισθεί ή όχι το καθεστώς του πρόσφυγα, τα κράτη οφείλουν να λαμβάνουν τα κατάλληλα μέτρα για να βεβαιωθούν ότι ο αιτών άσυλο δεν έχει συμμετάσχει σε τρομοκρατικές πράξεις, λαμβάνοντας δεόντως υπόψη τα πληροφοριακά στοιχεία που ενδεχομένως υπάρχουν για το αν ο αιτών αποτελεί αντικείμενο έρευνας σε σχέση με αδικήματα που σχετίζονται με την τρομοκρατία ή κατηγορείται ή έχει καταδικασθεί για τέτοιου είδους αδικήματα.

1.4.3 Αντιμετώπιση στο πλαίσιο της διαδικασίας χορήγησης ασύλου

Η διαδικασία αξιολόγησης μίας αίτησης αναγνώρισης του καθεστώτος του πρόσφυγα, με βάση τη σύμβαση περί προσφύγων, περιλαμβάνει επίσης το κατά πόσον είναι εφαρμοστέες οι διατάξεις περί αποκλεισμού από το καθεστώς που περιέχει το άρθρο 1(ΣΤ) της εν λόγω σύμβασης. Το σκεπτικό που διατρέχει τις εν λόγω διατάξεις περί αποκλεισμού είναι ότι ορισμένες πράξεις είναι τόσο σοβαρές, ώστε αυτοί που τις διέπραξαν να καθίστανται ανάξιοι της προστασίας που προβλέπεται για τους πρόσφυγες. Παρόλα αυτά, επειδή ο αποκλεισμός από το καθεστώς του πρόσφυγα ενδέχεται ενίοτε να θέσει σε κίνδυνο τη ζωή του ενδιαφερομένου, τέτοιου είδους αποφάσεις πρέπει να εκδίδονται στο πλαίσιο της διαδικασίας χορήγησης ασύλου, από αρχή η οποία να διαθέτει εμπειρογνωμοσύνη και κατάρτιση στον τομέα της νομοθεσίας περί προσφύγων και της υπαγωγής σε καθεστώς προστασίας, έπειτα από ολοκληρωμένη εξέταση της αίτησης αναγνώρισης του καθεστώτος του πρόσφυγα.

1.4.3.1 Εξέταση της αίτησης χορήγησης ασύλου στο πλαίσιο της τακτικής διαδικασίας χορήγησης ασύλου

O βασικός κανόνας για την αξιολόγηση των αιτήσεων χορήγησης ασύλου είναι η εφαρμογή για τον σκοπό αυτό ολοκληρωμένης, ολιστικής και σφαιρικής μεθόδου.

Τούτο σημαίνει ότι πρέπει να γίνεται ολοκληρωμένη εξέταση όλων των συναφών πραγματικών περιστατικών που σχετίζονται με την αίτηση. Εντούτοις, δεν είναι σκόπιμο να διερευνάται σε όλες τις περιπτώσεις και κατά σύστημα το κατά πόσον είναι εφαρμοστέες οι διατάξεις περί αποκλεισμού. Τούτο πρέπει να γίνεται μόνο όταν υπάρχουν συγκεκριμένοι λόγοι για να θεωρείται ότι το εκάστοτε άτομο ενδέχεται να εμπίπτει σε κάποια από τις εν λόγω διατάξεις. Ειδικότερα, συνήθως τα πραγματικά περιστατικά που υπαγορεύουν την εξέταση της σκοπιμότητας αποκλεισμού ενός αιτούντος έρχονται στην επιφάνεια στο πλαίσιο της διαδικασίας διερεύνησης του κατά πόσον ο αιτών πληροί τις προϋποθέσεις για να του αναγνωρισθεί το καθεστώς του πρόσφυγα, δηλαδή κατά την εξακρίβωση των λόγων που υπαγορεύουν την αναγνώρισή του ως πρόσφυγα. Τα πραγματικά αυτά περιστατικά μπορούν εν συνεχεία να ληφθούν υπόψη κατά το στάδιο διερεύνησης της σκοπιμότητας αποκλεισμού του εκάστοτε αιτούντος.

1.4.3.2 Εξέταση της αίτησης χορήγησης ασύλου στο πλαίσιο συνοπτικής διαδικασίας χορήγησης ασύλου

Σε ορισμένες περιπτώσεις, ωστόσο, ενδέχεται να προκύπτει εκ πρώτης όψεως το συμπέρασμα ότι κάποιος εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των περί αποκλεισμού διατάξεων. Στις περιπτώσεις αυτές τα κράτη πρέπει να έχουν την ευχέρεια να υποβάλουν τις σχετικές αιτήσεις σε συνοπτική διαδικασία. Στο πλαίσιο της συνοπτικής διαδικασίας, τα κράτη νομιμοποιούνται να αρχίσουν με την επιμέρους εξέταση του κατά πόσον είναι εφαρμοστέες οι περί αποκλεισμού διατάξεις και, αν διαπιστωθεί ότι αυτές είναι πράγματι εφαρμοστέες, να περιορισθούν στην εξέταση αυτή, η οποία μπορεί να θεωρηθεί ως προδικαστικό ζήτημα κατά την έναρξη της ακροαματικής διαδικασίας. στις περιπτώσεις αυτές, τα κράτη δεν χρειάζεται να εξετάσουν τη συνδρομή των προϋποθέσεων αναγνώρισης του καθεστώτος που προβλέπει η σύμβαση περί προσφύγων και επιτρέπεται να εξετασθεί η σκοπιμότητα απόρριψης της αίτησης χορήγησης ασύλου ως «προδήλως αβάσιμης», σύμφωνα με ρύθμιση που πρόκειται να θεσπισθεί με την αναθεώρηση της πρότασης οδηγίας του Συμβουλίου για τoυς ελάχιστους κανόνες για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα [6]. Αν προκριθεί η εναλλακτική αυτή επιλογή, επιβάλλεται να διερευνηθεί περαιτέρω το κατά πόσον η έφεση κατά της απόρριψης μιας αίτησης με το σκεπτικό ότι είναι προδήλως αβάσιμη πρέπει αυτοδικαίως να έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα.

[6] Βλ. την υποσημείωση αριθ. 3.

1.4.4 Μέτρο της απόδειξης

Κατά τον προσδιορισμό του απαιτούμενου μέτρου της απόδειξης σε διαδικασίες αποκλεισμού πρέπει να γίνεται δεκτό ότι οι διαδικασίες αυτού του τύπου δεν ισοδυναμούν με πλήρη ποινική δίκη. Η σωστή ερμηνεία του όρου «σοβαροί λόγοι για να πιστεύεται», που χρησιμοποιείται στην εισαγωγική παράγραφο του άρθρου 1(ΣΤ), είναι ότι οι κανόνες σχετικά με το παραδεκτό των αποδεικτικών στοιχείων και το υψηλό μέτρο της απόδειξης που απαιτείται στις ποινικές δίκες δεν ισχύουν κατ' ανάγκη εν προκειμένω. Επομένως, δεν είναι απαραίτητο να αποδειχθεί ότι το εκάστοτε άτομο έχει πράγματι τελέσει την πράξη που ενδεχομένως δικαιολογεί τον αποκλεισμό του από το καθεστώς του πρόσφυγα. Αρκεί να αποδεικνύεται ότι το άτομο αυτό βαρύνεται με σοβαρές υπόνοιες για την τέλεση της επίμαχης πράξης. Τα στοιχεία στα οποία στηρίζεται το συμπέρασμα αυτό πρέπει να αποδεικνύονται με σαφήνεια. Στην περίπτωση αυτή, είναι σκόπιμο να διεξάγεται έρευνα με σκοπό την εξακρίβωση της πιθανής σχέσης του αιτούντος με βίαιες πράξεις ή της συμμετοχής του σε αυτές. Όταν εξετάζεται η περίπτωση αποκλεισμού από το καθεστώς του πρόσφυγα λόγω της προσωπικής ευθύνης του ενδιαφερομένου για τρομοκρατικές πράξεις, πρέπει να αξιολογείται επισταμένως ο βαθμός της απαιτούμενης προσωπικής ανάμειξης. Ένα άτομο των οποίου οι πράξεις έχουν συντελέσει στο εκάστοτε αδίκημα, με διαταγές ή με εξώθηση σε αυτό ή με σημαντική συνδρομή, ενδέχεται να αποκλεισθεί από το καθεστώς του πρόσφυγα.

1.4.5 Δικαίωμα άσκησης έφεσης κατά της απόφασης αποκλεισμού

Η εφαρμογή οποιασδήποτε διάταξης περί αποκλεισμού πρέπει να εξετάζεται με βάση τα ατομικά δεδομένα της κάθε περίπτωσης. Οι λόγοι αποκλεισμού πρέπει να θεμελιώνονται αποκλειστικά και μόνο στην προσωπική και ενσυνείδητη συμπεριφορά του οικείου προσώπου και στα διαθέσιμα αποδεικτικά στοιχεία, τηρουμένων των νομικών απαιτήσεων για ευθυκρισία και δικαιοσύνη. Ο ενδιαφερόμενος πρέπει να έχει το δικαίωμα να ασκήσει προσφυγή στο οικείο κράτος μέλος, όπως ομοίως προβλέπεται στην πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για τoυς ελάχιστους κανόνες για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα. [7], όπου καθορίζονται και οι σχετικές απαιτήσεις.

[7] Βλ. την υποσημείωση αριθ. 3.

1.5 Διοικητική αντιμετώπιση περιπτώσεων που ενδεχομένως εμπίπτουν στο άρθρο 1(ΣΤ)

1.5.1 Ειδικές μονάδες για την αντιμετώπιση περιπτώσεων αποκλεισμού στο πλαίσιο του συστήματος παροχής ασύλου

Με την επιφύλαξη της παραγράφου 1.4.5 και του δικαιώματος άσκησης έφεσης ενώπιον ανεξάρτητου δικαστηρίου κατά της άρνησης αναγνώρισης του καθεστώτος του πρόσφυγα, τα κράτη μέλη της ΕΕ δύνανται να εφαρμόζουν διαφορετικές οργανωτικές ρυθμίσεις για τη διεκπεραίωση αιτήσεων που έχουν υποβληθεί από άτομα που είναι ύποπτα για την τέλεση εγκλημάτων πολέμου ή για τρομοκρατία. Σε ορισμένα κράτη μέλη έχουν συσταθεί ειδικές μονάδες στις οποίες παραπέμπονται όλες οι υποθέσεις που εγκυμονούν κινδύνους για τη δημόσια ασφάλεια, καθώς και όλες οι περιπτώσεις ατόμων που είναι ύποπτα για συμμετοχή σε σοβαρές βίαιες πράξεις ή για παραβιάσεις των δικαιωμάτων του ανθρώπου. Κάποια άλλα κράτη μέλη μελετούν το ενδεχόμενο της καθιέρωσης συστηματικών "προληπτικών ελέγχων ασφαλείας", γεγονός που σημαίνει ότι όλες οι αιτήσεις χορήγησης ασύλου θα υποβάλλονται σε έλεγχο με σκοπό την ανίχνευση πιθανών κινδύνων για την ασφάλεια, ενώ τα δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα θα ελέγχονται σε αντιπαραβολή με το περιεχόμενο των διαθέσιμων και συναφών βάσεων δεδομένων. Τέτοιου είδους μέτρα επιμελητείας συνάδουν πλήρως με τις νομικές διεθνείς υποχρεώσεις των κρατών μελών και θα μπορούσαν δυνητικώς να αποδειχθούν χρήσιμα.

Λόγω της περιπλοκότητας των σχετικών θεμάτων, τα κράτη μέλη που δεν διαθέτουν εξειδικευμένη «μονάδα για τον αποκλεισμό και την ασφάλεια» στο πλαίσιο του συστήματος ασύλου θα μπορούσαν να μελετήσουν τη σκοπιμότητα σύστασης τέτοιας μονάδας. Μία υπόθεση θα πρέπει να παραπέμπεται στην εν λόγω μονάδα είτε όταν προκύπτουν άμεσα υπόνοιες για τη συμμετοχή σε εγκλήματα πολέμου ή άλλα σοβαρά αδικήματα (π.χ. όταν ο αιτών άσυλο είναι ύποπτος για συμμετοχή σε ακραία ομάδα που ασκεί βία) είτε όταν ανακύπτουν τέτοιες υπόνοιες κατά την εξέταση της υπόθεσης στο πλαίσιο της τακτικής διαδικασίας χορήγησης ασύλου. Μολονότι ο αριθμός των σχετικών υποθέσεων θα είναι κατά πάσα πιθανότητα περιορισμένος, η εξέταση θα είναι δυνατό να ανατίθεται στην εξειδικευμένη «μονάδα αποκλεισμού». Κάθε τέτοια μονάδα, για να μπορεί να λειτουργεί σωστά και αποτελεσματικά, πρέπει να διαθέτει εμπειρογνωμοσύνη, τόσο σε θέματα νομοθεσίας περί προσφύγων όσο και στον τομέα του ποινικού δικαίου, και επιπλέον να έχει βαθιά γνώση των τρομοκρατικών οργανώσεων. Εξίσου σημαντική για την απόδοση μιας τέτοιας μονάδας είναι η δυνατότητα επικοινωνίας με όλες τις χώρες προέλευσης στις οποίες η προσπέλαση είναι ομαλή, καθώς επίσης η πρόσβασή της, εφόσον είναι αναγκαία, σε πληροφορίες εμπιστευτικού χαρακτήρα και οι αποτελεσματικοί δεσμοί συνεργασίας με τις υπηρεσίες πληροφοριών και με τις αρχές που ασχολούνται με την άσκηση ποινικής δίωξης και την επιβολή του νόμου.

Μία εξειδικευμένη πρέπει να μπορεί να αποδίδει προτεραιότητα και να επισπεύδει τη διεκπεραίωση υποθέσεων για τις οποίες πιθανολογείται ότι τίθεται θέμα αποκλεισμού. Τα μέσα και η εμπειρογνωμοσύνη που διαθέτει πρέπει να της επιτρέπουν να προβεί σε διεξοδικότερη αξιολόγηση μίας αίτησης χορήγησης ασύλου την οποία έχει υποβάλει κάποιος που είναι ύποπτος για συμμετοχή σε τρομοκρατικές πράξεις. Η μονάδα θα μπορεί στη συνέχεια να παραπέμπει τέτοιου είδους υποθέσεις στην εισαγγελία για την άσκηση ποινικής δίωξης, τακτική που αποτελεί την ενδεδειγμένη μέθοδο για την προσαγωγή των υπόπτων για τρομοκρατία στη Δικαιοσύνη. Η υψηλού επιπέδου και εξειδικευμένη εμπειρογνωμοσύνη των ειδικών μονάδων και η σαφής εστίαση των μέσων που αυτές διαθέτουν θα τους επιτρέπουν να λαμβάνουν ταχείες και ορθές αποφάσεις.

1.5.2 Κατευθυντήριες γραμμές για την εφαρμογή των διατάξεων περί αποκλεισμού

Μερικά κράτη μέλη έχουν εκδώσει ειδικές κατευθυντήριες γραμμές εσωτερικής χρήσης σχετικά με την εφαρμογή των περί αποκλεισμού διατάξεων της σύμβασης για τους πρόσφυγες. Αυτές θα μπορούσαν να συμβάλουν στον εντοπισμό των περιπτώσεων οι οποίες ενδεχομένως θέτουν θέμα αποκλεισμού σε όσο το δυνατόν πιο πρώιμο στάδιο της όλης διαδικασίας. Θα μπορούσε να εξετασθεί η σκοπιμότητα θέσπισης τέτοιων κατευθυντήριων γραμμών σε ευρωπαϊκό επίπεδο, με αξιοποίηση των βέλτιστων πρακτικών που υπάρχουν σε επίπεδο κρατών μελών.

1.5.3 Μηχανισμοί ανταλλαγής πληροφοριών

Επίσης θα μπορούσε να εξετασθεί η σκοπιμότητα της συγκρότησης μηχανισμών ανταλλαγής πληροφοριών, ούτως ώστε τα κράτη μέλη που δεν διαθέτουν επαρκή μέσα να μπορούν να επωφεληθούν της εμπειρογνωμοσύνης στα σχετικά ζητήματα που διαθέτουν ήδη ορισμένα άλλα κράτη μέλη. Θα μπορούν, ειδικότερα, να λαμβάνουν πληροφορίες και συνδρομή όταν έρχονται αντιμέτωπα με μια πιθανή περίπτωση. Οι εν λόγω μηχανισμοί ανταλλαγής πληροφοριών είναι δυνατό να περιλαμβάνουν την κατάρτιση καταλόγων με τα σημεία επαφής και τη διερεύνηση της σκοπιμότητας δημιουργίας δικτυακών τόπων.

Επίσης θα μπορούσαν να χρησιμεύουν για την αλληλοενημέρωση σχετικά με την ύπαρξη μίας περίπτωσης αποκλεισμού, προκειμένου να αποτρέπονται οι προσπάθειες του ενδιαφερομένου να εξασφαλίσει προστασία σε άλλο κράτος μέλος. Στο πλαίσιο αυτό θα μπορούσε επίσης να μελετηθεί η σκοπιμότητα της κατάρτισης ευρωπαϊκού καταλόγου με τα «άτομα που δεν δικαιούνται προστασία βάσει της σύμβασης περί προσφύγων». Αναφορικά με την ανταλλαγή πληροφοριών πρέπει να τονισθεί ότι επιβάλλεται να τηρούνται οι συνήθεις κανόνες που διέπουν την εμπιστευτική μεταχείριση των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, ιδίως όταν είναι πιθανή η κοινοποίηση τέτοιων στοιχείων μεταξύ ενός κράτους μέλους και της χώρας προέλευσης του ενδιαφερομένου.

1.6 Αντιμετώπιση των περιπτώσεων που εγκυμονούν κινδύνους για την ασφάλεια

Τα κράτη μέλη έχουν στη διάθεσή τους ένα ευρύ φάσμα μέτρων για να αποτρέπουν τη δόλια εξαφάνιση κατά τη διεξαγωγή της διαδικασίας των αιτούντων άσυλο που βρίσκονται στο έδαφός τους. Στα μέτρα αυτά περιλαμβάνονται η υποχρεωτική διαμονή των αιτούντων άσυλο σε κέντρα υποδοχής, οι υποχρεώσεις αναφοράς, οι κανονισμοί σχετικά με την ενημέρωση των αρχών για οποιαδήποτε μεταβολή διεύθυνσης και η κράτηση. Το ποιο μέτρο είναι κατάλληλο εξαρτάται από τα ατομικά χαρακτηριστικά της κάθε περίπτωσης, αν και όταν υπάρχουν στοιχεία που αποδεικνύουν ότι ο συγκεκριμένος αιτών άσυλο έχει διασυνδέσεις με εγκληματικά κυκλώματα που ενδέχεται να θέσουν σε κίνδυνο τη δημόσια τάξη ή την εθνική ασφάλεια, ενδείκνυται η επιβολή του μέτρου της κράτησης. Πάντως, είναι γεγονός ότι στα περισσότερα συστήματα η κράτηση των αιτούντων άσυλο υπόκειται σε περιορισμούς. Πέραν αυτού, η νομιμότητα και αναγκαιότητα της κράτησης υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο.

1.7 Αποκλεισμός από άλλες μορφές διεθνούς προστασίας

Τα συμπεράσματα του παρόντος κεφαλαίου 1 πρέπει να θεωρηθεί ότι ισχύουν εξίσου για την περίπτωση κατά την οποία κάποιος έχει ζητήσει και ενδεχομένως έχει λάβει κάποια άλλη μορφή διεθνούς προστασίας, όπως είναι η επικουρική προστασία.

Κεφάλαιο 2: Νομική αντιμετώπιση των περιπτώσεων αποκλεισμού από το καθεστώς της σύμβασης περί προσφύγων ή από άλλες μορφές διεθνούς προστασίας

2.1. Άσκηση ποινικής δίωξης ή έκδοση

Μετά την απόρριψη προσφυγής κατά της απόφασης για τον αποκλεισμό ενός ατόμου από το καθεστώς του πρόσφυγα ή από το καθεστώς επικουρικής προστασίας και σύμφωνα με μία αρχή του διεθνούς δικαίου που είναι γνωστή ως «aut dedere aut judicare», το εκάστοτε κράτος οφείλει είτε να παραδώσει το άτομο που έχει αποκλεισθεί από καθεστώς προστασίας είτε να ασκήσει ποινική δίωξη εις βάρος του. Η ανωτέρω αρχή επιτρέπει τη διευθέτηση της εγγενούς αντίφασης μεταξύ της ανάγκης, αν όχι της υποχρέωσης, ενός κράτους να καταπολεμεί τις αξιόποινες πράξεις, π.χ. την τρομοκρατία, και της αξίωσης του ατόμου να λάβει προστασία κατά του μέτρου της επαναπροώθησης. Η αρχή αυτή διατυπώνεται, μεταξύ άλλων, στο άρθρο 7 της «Ευρωπαοκής σύμβασης για την καταστολή της τρομοκρατίας».

2.2 Ποινική δίωξη

2.2.1 Παγκόσμια δικαιοδοσία

Σε σχέση με την εφαρμογή της ανωτέρω αρχής, η κατάσταση διαφέρει από το ένα κράτος μέλος στο άλλο. Μερικά κράτη μέλη προσπαθούν να προσαγάγουν ενεργά το εκάστοτε άτομο σε δίκη, αν θεωρούν για συγκεκριμένους λόγους ότι διαθέτουν διεθνή δικαιοδοσία επί της υπόθεσης ή αν η εγχώρια ποινική νομοθεσία τους προβλέπει την παγκόσμια δικαιοδοσία. Στο πλαίσιο μιας τέτοιας έννομης τάξης, ένα κράτος μπορεί να διώξει ποινικά και να τιμωρήσει ενεργά άτομα που είναι ύποπτα για την τέλεση αδικημάτων ως προς τα οποία ισχύει παγκόσμια δικαιοδοσία, χωρίς να έχει σημασία ο τόπος τέλεσης του αδικήματος ούτε η ιθαγένεια του υπόπτου. Πάντως, πρέπει να αναγνωρισθεί ότι συχνά είναι εκ των πραγμάτων αδύνατο να ασκηθεί ποινική δίωξη για ποινικό αδίκημα, και τούτο λόγω των αυστηρών κανόνων που διέπουν το παραδεκτό των αποδεικτικών στοιχείων, αλλά και λόγω του υψηλού βαθμού απόδειξης που απαιτούν τα συστήματα ποινικής δικαιοσύνης των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Οι απαιτήσεις αυτές είναι πολύ αυστηρότερες από αυτές που ισχύουν για τον αποκλεισμό από το καθεστώς του πρόσφυγα ή για τη διαδικασία απέλασης. Ειδικότερα, η διαθεσιμότητα (αξιόπιστων) μαρτύρων έχει στην πράξη αποδειχθεί ένα σοβαρότατο εμπόδιο το οποίο συναντούν τα κράτη μέλη στην προσπάθειά τους να επιτύχουν την ποινική δίωξη των ατόμων που έχουν αποκλεισθεί από το ευεργέτημα της σύμβασης περί προσφύγων.

2.2.2 Το προσεχές «Διεθνές ποινικό δικαστήριο»

Το προσεχές «Διεθνές ποινικό δικαστήριο» (ΔΠΔ) θα μπορούσε να συμβάλει σημαντικά στην ποινική δίωξη ατόμων που εμπίπτουν στις περί αποκλεισμού διατάξεις της σύμβασης για τους πρόσφυγες. Πλην όμως, η τρέχουσα εντολή του εν λόγω δικαστηρίου, η οποία καθορίζεται στον κανονισμό λειτουργίας του, δεν καλύπτει ρητώς την τρομοκρατία, παρά μόνο αν σχετίζεται με άλλα σοβαρά αδικήματα (που ενδιαφέρουν τη διεθνή κοινότητα) για τα οποία είναι αρμόδιο το ΔΠΔ. Τα αδικήματα αυτά έχουν επίσης άμεση σχέση με την ερμηνεία και εφαρμογή του άρθρου 1(ΣΤ) της σύμβασης του 1951. Το προσεχές ΔΠΔ θα μπορούσε ακόμη να συντελέσει στην αντιμετώπιση των προβλημάτων που ανακύπτουν όταν τα εθνικά συστήματα αναγνώρισης του καθεστώτος του πρόσφυγα στερούνται ενδεχομένως πρόσβασης σε πληροφορίες που σχετίζονται με την ασφάλεια των κρατών ή/και σε συναφή μέσα και βοηθήματα, όπως αυτά που είναι προσιτά σε έναν δικαστή ή εισαγγελέα ο οποίος διεξάγει ανάκριση για τέτοιου είδους αδικήματα. Υπό σκέψη είναι επίσης η καθιέρωση συνεργασίας μεταξύ του ΔΠΔ και οργανισμών του ΟΗΕ, π.χ. της Ύπατης Αρμοστείας για τους Πρόσφυγες (UNHCR). Επομένως, θα ήταν πιθανώς χρήσιμο να εξετασθεί η σκοπιμότητα της σύναψης επίσημων και εμπιστευτικών συμφωνιών συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών και του ΔΠΔ επί υποθέσεων που ενδεχομένως εμπίπτουν στο άρθρο 1(ΣΤ).

2.3 Έκδοση

Αν δεν υπάρχει δυνατότητα προσαγωγής ενός ατόμου σε δίκη στη χώρα όπου έχει καταφύγει και συγχρόνως είναι ανέφικτη η απαγγελία κατηγορίας κατ' αυτού από το Διεθνές Ποινικό Δικαστήριο, τότε καταρχήν επιβάλλεται η έκδοση του εν λόγω ατόμου, υπό την προϋπόθεση βέβαια ότι η έκδοση προς τη χώρα προέλευσης ή προς άλλο κράτος μέλος ή προς τρίτη χώρα είναι νόμιμη και πρακτικώς εφικτή. Προκειμένου για τις αιτήσεις έκδοσης που υποβάλλονται για πρόσωπα τα οποία κατηγορούνται για την τέλεση τρομοκρατικών εγκλημάτων, τόσο η «Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την καταστολή της τρομοκρατίας» του 1977 όσο και η «Διεθνής σύμβαση για την καταστολή της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας» προνοούν ότι τα συμβαλλόμενα κράτη δεν είναι υποχρεωμένα να αποδεχθούν την έκδοση αν έχουν σοβαρούς λόγους για να πιστεύουν ότι η αίτηση έχει υποβληθεί με σκοπό τη δίωξη ή τον κολασμό του ενδιαφερομένου εξαιτίας της φυλής, της θρησκείας, της υπηκοότητας, της εθνοτικής καταγωγής ή των πολιτικών φρονημάτων του ή ότι η αποδοχή της αίτησης θα έβλαπτε τη θέση του ενδιαφερομένου για οποιονδήποτε από τους προαναφερθέντες λόγους.

2.3.1 Νομικά εμπόδια στην έκδοση ή την απέλαση

Πάντως, η έκδοση ενδέχεται να είναι αδύνατη εξαιτίας νομικών κωλυμάτων. Η προστασία έναντι της εναπαπροώθησης ως συνέπεια της απαγόρευσης ορισμένων μορφών μεταχείρισης ή τιμωρίας, που προβλέπεται σε διάφορα νομικά κείμενα περί δικαιωμάτων του ανθρώπου (π.χ. στη «Σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών κατά των βασανιστηρίων», στο «Διεθνές σύμφωνο σχετικά με τα αστικά και πολιτικά δικαιώματα» και στην «Ευρωπαϊκή σύμβαση για τα δικαιώματα του ανθρώπου») έχει όντως απόλυτο χαρακτήρα, δηλαδή δεν είναι δυνατή καμία παρέκκλιση από αυτή. Το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου έχει επιβεβαιώσει επανειλημμένως ότι η ευρωπαϊκή σύμβαση για τα δικαιώματα του ανθρώπου απαγορεύει με απόλυτο τρόπο τα βασανιστήρια και την απάνθρωπη ή εξευτελιστική μεταχείριση ή τιμωρία, ακόμη και υπό τις πιο δυσχερείς περιστάσεις, όπως είναι η καταπολέμηση της τρομοκρατίας και του οργανωμένου εγκλήματος. Το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου έχει τονίσει ότι, σε αντίθεση με ό,τι ισχύει για τις πλείστες διατάξεις ουσιαστικού δικαίου της εν λόγω σύμβασης, το άρθρο 3 δεν προβλέπει καμία εξαίρεση και δεν επιτρέπεται καμία παρέκκλιση από αυτό, ακόμη κι αν η κοινωνία αντιμετωπίζει μία κατάσταση εκτάκτου ανάγκης που απειλεί τη ζωή ενός έθνους. Μετά τα γεγονότα της 11ης Σεπτεμβρίου, το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου μπορεί μελλοντικώς να κληθεί και πάλι να ασχοληθεί με ζητήματα που άπτονται της ερμηνείας του άρθρου 3, και ειδικότερα με το ερώτημα σε ποιον βαθμό επιτρέπεται η στάθμιση των αναγκών προστασίας του ατόμου σε σύγκριση με τα συμφέροντα ασφάλειας ενός κράτους.

2.3.2 Νομικές εγγυήσεις σε περιπτώσεις έκδοσης

Η έκδοση πρέπει να θεωρείται νόμιμη όταν είναι δυνατή η εξασφάλιση νομικών εγγυήσεων από το κράτος που πρόκειται να δικάσει το εκάστοτε πρόσωπο, κατά τρόπο που να εξαλείφει τις επιφυλάξεις για πιθανές παραβιάσεις της ευρωπαϊκής σύμβασης για τα δικαιώματα του ανθρώπου. Τέτοιου είδους «εγγυήσεις» από πλευράς τρίτων κρατών μπορούν επί παραδείγματι να αφορούν τη μη εφαρμογή της θανατικής ποινής στη συγκεκριμένη περίπτωση, ακόμη κι αν η νομοθεσία του οικείου κράτους προβλέπει την ποινή αυτή.

2.4 Η νομική θέση των ατόμων που αποκλείονται από καθεστώτα προστασίας αλλά δεν επιτρέπεται να απελαθούν

Το ζήτημα που παραμένει ανεπίλυτο και το οποίο δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της νομοθεσίας σχετικά με τους πρόσφυγες και τη διεθνή προστασία σχετίζεται με το καθεστώς που πρέπει να αναγνωρίζεται στα πρόσωπα τα οποία παύουν να απολαύουν του καθεστώτος του πρόσφυγα ή άλλων μορφών διεθνούς προστασίας και συγχρόνως δεν είναι δυνατή η επιτυχής άσκηση ποινικής δίωξης εις βάρος τους αλλά ούτε και η απέλασή τους, λόγω του απόλυτου χαρακτήρα της απαγόρευσης της επαναπροώθησης που προβλέπεται σε ορισμένα διεθνή και περιφερειακά νομικά κείμενα περί δικαιωμάτων του ανθρώπου. Δεν υπάρχουν διεθνή νομικά κείμενα τα οποία να καθορίζουν το καθεστώς και τα δικαιώματα των ατόμων που αποκλείονται μεν από οποιοδήποτε καθεστώς προστασίας αλλά και που δεν επιτρέπεται να απελαθούν εξαιτίας νομικών κωλυμάτων. Παρόλα αυτά, η «Επιτροπή για τα δικαιώματα του ανθρώπου» του ΟΗΕ έχει παράσχει ορισμένες διευκρινίσεις αναφορικά με την υποχρέωση των συμβαλλομένων κρατών να «κρατούν» ορισμένους αλλοδαπούς οι οποίοι έχουν μακροχρόνιους δεσμούς με την οικεία χώρα, παρά τις αξιόποινες δραστηριότητές τους.

Για τα κράτη μέλη η ισχύουσα κατάσταση του να διαθέτουν περιορισμένο περιθώριο ελιγμών για να ρυθμίσουν καταλλήλως την περίπτωση των ατόμων που αποκλείονται από καθεστώτα προστασίας αλλά δεν επιτρέπεται να απελαθούν δεν είναι καθόλου ικανοποιητική. Το ζήτημα πρέπει συνεπώς να εξετασθεί εκ νέου επειγόντως και να υπάρξει ενδεχόμενη απόφαση σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Στο συγκεκριμένο πλαίσιο, πρέπει να τονισθεί εκ νέου ότι, παρά τα σημαντικά προαναφερόμενα εμπόδια, αποτελεί ικανοποιητική λύση η άσκηση ποινικής δίωξης από τη διεθνή κοινότητα, τόσο σε παγκόσμιο επίπεδο όσο και σε επίπεδο κρατών μελών, κατά των ατόμων εκείνων που έχουν διαπράξει εγκλήματα κατά της ανθρωπότητας, εγκλήματα πολέμου ή τρομοκρατικές επιθέσεις και αποκλείονται από καθεστώτα προστασίας. Πέραν της πιθανής ποινικής δίωξης μπορεί επίσης να αποδειχθεί απαραίτητο να εναρμονισθούν τα βασικά δικαιώματα που αναγνωρίζονται σε αυτήν την κατηγορία αποκλειομένων από καθεστώτα προστασίας αλλά μη απελάσιμων ατόμων και να αξιολογηθούν τα διάφορα μέσα αντιμετώπισης αυτών των ατόμων εάν δημιουργούν ζήτημα ασφάλειας.

2.4.1 Η εναρμόνιση των βασικών δικαιωμάτων που αναγνωρίζονται στα άτομα που αποκλείονται από καθεστώτα προστασίας αλλά δεν επιτρέπεται να απελαθούν

Τα 15 κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης μεταχειρίζονται άνισα τα αποκλειόμενα αλλά μη απελάσιμα άτομα. Ορισμένα εξ αυτών δεν τους χορηγούν κανένα δικαίωμα πέραν εκείνου της μη επαναπροώθησης. Άλλα τους αναγνωρίζουν τα στοιχειώδη ανθρώπινα δικαιώματα, όπως η έκτακτη ιατρική περίθαλψη και η εκπαίδευση των παιδιών. Σε άλλα πάλι, αυτά τα άτομα διαθέτουν περισσότερα κοινωνικο-οικονομικά δικαιώματα και προνόμια. Αυτή η διαφορά μεταχείρισης θα χρειασθεί ενδεχομένως εναρμονισμένη προσέγγιση σε ευρωπαϊκό επίπεδο, προκειμένου να εξαλειφθούν οι ενδεχόμενοι "παράγοντες έλξης" ατόμων που δεν αξίζουν να επωφεληθούν της διεθνούς προστασίας.

2.4.2 Η κράτηση και εναλλακτικές λύσεις για τα άτομα που αποκλείονται από καθεστώτα προστασίας αλλά δεν επιτρέπεται να απελαθούν

Τα αποκλειόμενα από καθεστώτα προστασίας αλλά μη απελάσιμα άτομα δεν αποτελούν αναγκαστικά κίνδυνο για την εθνική ασφάλεια. Για παράδειγμα, πολλοί εγκληματίες πολέμου αποκλειόμενοι δικαίως από τα καθεστώτα προστασίας από τα κράτη μέλη δεν τίθενται αυτομάτως υπό κράτηση από αυτά. Πράγματι, μέχρι σήμερα, κανένα κράτος μέλος δεν εφαρμόζει σύστημα απεριόριστης διοικητικής κράτησης και μπορεί ενδεχομένως να χρειάζεται η περαιτέρω αναζήτηση άλλων λύσεων πέραν της πλήρους και ανεπιφύλακτης κράτησης, όπως ο "κατ' οίκον περιορισμός".

Εντούτοις, υπάρχουν περιπτώσεις κατά τις οποίες χρειάζεται να προστατευθεί το κοινό από άτομα που έχουν δικαίως αποκλεισθεί από καθεστώτα προστασίας και αντιπροσωπεύουν κίνδυνο για την ασφάλεια του κράτους. Στο πλαίσιο αυτό είναι χρήσιμο να αναφερθεί ένα νομοθετικό σχέδιο που υποβλήθηκε πρόσφατα σε επίπεδο κρατών μελών σχετικά με την κράτηση αλλοδαπών των οποίων η παρουσία θεωρείται ότι αποτελεί κίνδυνο για την εθνική ασφάλεια και για τους οποίους υπάρχουν υπόνοιες ότι είναι διεθνείς τρομοκράτες. Αυτή η νομοθεσία προτάθηκε για να ρυθμιστούν καταστάσεις κατά τις οποίες το άρθρο 3 της ευρωπαϊκής σύμβασης για τα δικαιώματα του ανθρώπου (ΕΣΔΑ) απαγορεύει την απέλαση αυτών των ατόμων σε τόπο όπου αυτά αντιμετωπίζουν το ενδεχόμενο να υποστούν μεταχείριση απαγορευόμενη από το συγκεκριμένο άρθρο. Αν δεν μπορεί άμεσα να προβλεφθεί κάποιος άλλος προορισμός, η απέλαση είναι αδύνατη υπό τις ισχύουσες συνθήκες, παρά το γεγονός ότι συνεχίζει να αποτελεί τελικό στόχο μόλις υπάρξουν ικανοποιητικοί διακανονισμοί. Παρά τη συνεχιζόμενη πρόθεση απέλασης ατόμου που τελεί υπό κράτηση, δεν μπορεί να λεχθεί ότι "το μέτρο λαμβάνεται με σκοπό την απέλαση" υπό την έννοια που το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου ερμήνευσε το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο στ) της ΕΣΔΑ. Κατά συνέπεια, αν η προβλεπόμενη κράτηση αυτών των ατόμων μπορεί να θεωρηθεί αντίθετη προς τις υποχρεώσεις που ορίζονται από το άρθρο 5, παράγραφος 1, της ΕΣΔΑ, μπορεί να γίνει επίκληση του δικαιώματος παρέκκλισης που αναγνωρίζεται από το άρθρο 15, παράγραφος 1, της ΕΣΔΑ, υπό τον όρο ότι τηρούνται οι αυστηρές προϋποθέσεις του άρθρου 15, παράγραφος 1, και ότι τα προβλεπόμενα "μέτρα δεν αντιβαίνουν σε άλλες υποχρεώσεις (του κράτους) επιβαλλόμενες από το διεθνές δίκαιο".

Κεφάλαιο 3: Η προσέγγιση των σχετικών νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών πρακτικών στο πλαίσιο του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου

3.1 Το γενικό πλαίσιο

Η συνέχιση των εργασιών σχετικά με αυτά τα θέματα στο επίπεδο της ΕΕ μπορεί να γίνει σύμφωνα με τη μέθοδο και τα μέσα που αναλύονται στην ανακοίνωση της Επιτροπής με τον τίτλο "Για τη θέσπιση κοινής διαδικασίας χορήγησης ασύλου και ομοιόμορφου καθεστώτος σε όλη την Ένωση για τα άτομα στα οποία χορηγείται άσυλο" [8] και στη συνέχεια στην πρόσφατη Ανακοίνωση για την κοινή πολιτική ασύλου, η οποία εισάγει μια ανοικτή μέθοδο συνεργασίας - Πρώτη έκθεση της Επιτροπής για την εφαρμογή της ανακοίνωσης COM(2000)755 τελικό της 22ας Νοεμβρίου 2000 [9].

[8] Βρυξέλλες, 22.11.2000 COM (2000) 755 τελικό.

[9] Βρυξέλλες, 28.11.2001 COM (2001) 710 τελικό.

Η εγκαθίδρυση του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου θα γίνει σε δύο φάσεις. Η σχέση μεταξύ της διασφάλισης της εσωτερικής ασφάλειας και της τήρησης των διεθνών υποχρεώσεων περί προστασίας πρέπει να εισαχθεί και στις δύο φάσεις. Πράγματι, πρέπει να δοθεί σημασία στην επεξεργασία πιο αποτελεσματικών, καλά ενημερωμένων κοινών διαδικασιών, στην πιο συγκλίνουσα ερμηνεία και εφαρμογή των περιπτώσεων αποκλεισμού και στη βελτίωση των δυνατοτήτων καταστολής και κράτησης, κυρίως των εναλλακτικών δυνατοτήτων αυτής της τελευταίας. Πρέπει επίσης να εξασφαλιστεί ότι οι τρομοκράτες, στο πλαίσιο της διεθνούς προστασίας, θα τυγχάνουν παρόμοιας μεταχείρισης σε όλα τα κράτη μέλη. Αν δεν χορηγηθεί διεθνής προστασία σε κάποιον τρομοκράτη σε κράτος μέλος ή αν η προστασία ανακληθεί ή ακυρωθεί, αυτός/ή πρέπει να αναμένει την ίδια αντιμετώπιση σε όλα τα κράτη μέλη.

3.2 Η νομοθετική εναρμόνιση, τα συνοδευτικά μέτρα, η διοικητική συνεργασία και η ανοικτή μέθοδος συντονισμού

Πρέπει να γίνει ταχεία πρόοδος στη διαπραγμάτευση των διαφόρων προτάσεων οδηγίας που υποβάλλονται από την Επιτροπή στο Συμβούλιο, επιφυλάσσοντας ιδιαίτερη προσοχή στις διατάξεις που αφορούν την εξέταση και τη λήψη αποφάσεων, τον αποκλεισμό, την ακύρωση του καθεστώτος και την απόσυρση των ωφελημάτων. Θα καταστεί εξίσου απαραίτητη η δέουσα και ταχεία μεταφορά των ευρωπαϊκών νομοθετικών κειμένων σε εθνικό επίπεδο. Η Επιτροπή θα συντάσσει συστηματικά εκθέσεις για την εφαρμογή αυτών των νομοθετικών πράξεων. Οι επιτροπές επαφής που δημιουργούνται για τον έλεγχο της εφαρμογής θα διευκολύνουν τη διαβούλευση μεταξύ κρατών μελών και Επιτροπής, εξασφαλίζοντας κατ' αυτόν τον τρόπο τη συνεκτική ερμηνεία των διατάξεων και τη σύγκριση των εθνικών κανόνων και πρακτικών. Επιπλέον, η ανάλυση της νομολογίας των εθνικών και ευρωπαϊκών πρωτοβάθμιων ή δευτεροβάθμιων δικαστηρίων θα χρειασθεί να εξακολουθήσει. Μία συνάντηση των αντιπροσώπων των δικαιοδοτικών αρχών και των αρχών αναθεώρησης θα μπορούσε να διοργανωθεί το 2002 για να μελετήσει τις εξελίξεις και τη νομολογία και να συζητήσει κοινά προβλήματα και λύσεις.

Τα κοινά εργαλεία ανάλυσης θα πρέπει να βελτιώνονται σε διαρκή βάση. Προς το σκοπό αυτό, θα μπορούσαν να διορισθούν εθνικά σημεία επαφής επιφορτισμένα με την ανάπτυξη της συνεργασίας και την ανταλλαγή πληροφοριών. Το νέο πρόγραμμα ARGO, ένα πρόγραμμα δράσης για τη διοικητική συνεργασία στους τομείς των εξωτερικών συνόρων, των θεωρήσεων, του ασύλου και της μετανάστευσης [10], θα μπορούσε να στηρίξει επωφελώς αυτή τη διοικητική συνεργασία.

[10] Βρυξέλλες, 16.10.2001 COM (2001) 567 τελικό.

Η Επιτροπή συνέστησε τη χρήση της ανοικτής μεθόδου συντονισμού. Παραδείγματα αυτής της μεθόδου που σχεδιάστηκε ειδικά για την πολιτική ασύλου αναφέρονται στην ανακοίνωσή της για την κοινή πολιτική ασύλου, η οποία καθιερώνει μια ανοικτή μέθοδο συντονισμού [11]. Πρέπει να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στην δεύτερη κατευθυντήρια που προτείνεται από την Επιτροπή, συγκεκριμένα στην ανάπτυξη ενός αποτελεσματικού συστήματος ασύλου, το οποίο προστατεύει όλους τους έχοντες ανάγκη, με βάση την πλήρη και ολοσχερή εφαρμογή της Σύμβασης της Γενεύης και ιδιαίτερα τα σημεία Ζ ("προσδιορισμός των αρχών και τεχνικών που βελτιώνουν τον εντοπισμό ατόμων που δεν αξίζουν διεθνούς προστασίας στη βάση ρητρών αποκλεισμού") και Ι ("αξιολόγηση ... της χρήσης των ρητρών ... αποκλεισμού ..."). Προκειμένου να θέσουν σε εφαρμογή αυτήν την κατευθυντήρια, τα κράτη μέλη θα καθορίσουν στα εθνικά προγράμματα δράσης μέσα και στόχους για την επίτευξη του ευρωπαϊκού στόχου και για τη μελέτη της εφαρμογής εθνικών και κοινοτικών νομικών μέσων. Αυτό θα διευκολύνει εξίσου τη σύγκριση και τον προσδιορισμό των βέλτιστων πρακτικών, καθώς και την ανάλυση των επιπτώσεων και των πραγματικών αποτελεσμάτων των επιλογών που έχουν γίνει. Τέλος, η κατάλληλη διαβούλευση και συνεργασία με την UNHCR, σχετικούς διεθνείς οργανισμούς και τρίτες χώρες θα καταστεί επίσης απαραίτητη για να ρυθμιστεί συνολικά και αποτελεσματικά το πρόβλημα που αποτελεί το αντικείμενο του παρόντος εγγράφου εργασίας.

[11] Βλ. την υποσημείωση αριθ. 9.

Όλα τα προαναφερθέντα μέσα θα βοηθήσουν αναμφίβολα στον προσδιορισμό των απαραίτητων βελτιώσεων, προκειμένου στη συνέχεια να θεσπιστούν συμπληρωματικοί κανόνες στο πλαίσιο της δεύτερης φάσης εναρμόνισης των πολιτικών ασύλου στην Ευρωπαϊκή Ένωση.

Κεφάλαιο 4: Ανάλυση των διατάξεων που έχουν σχέση με την "εσωτερική ασφάλεια" που περιλαμβάνονται στην ισχύουσα κοινοτική νομοθεσία και στις "μελλοντικές" προτάσεις νομοθετικών κειμένων της Επιτροπής για το άσυλο και τη μετανάστευση

4.1 Γενική ανάλυση

Τα ισχύοντα κοινοτικά νομοθετικά κείμενα και οι νομοθετικές προτάσεις της Επιτροπής στον τομέα του ασύλου και της μετανάστευσης περιλαμβάνουν όλα σε μεγάλο βαθμό τυποποιημένες διατάξεις που επιτρέπουν τον αποκλεισμό οποιουδήποτε υπηκόου τρίτης χώρας από το δικαίωμα της διεθνούς προστασίας, από το δικαίωμα απόκτησης άδειας διαμονής ή πρόσβασης σε ορισμένες παροχές εφόσον θεωρηθεί ότι αποτελεί απειλή για την εθνική/δημόσια ασφάλεια. Εντούτοις, στο πλαίσιο τωρινών και μελλοντικών συζητήσεων και διαπραγματεύσεων για τις διάφορες προτάσεις, αυτές οι διατάξεις θα αναθεωρηθούν υπό το φως νέων συνθηκών, υπό την επιφύλαξη των σχετικών διεθνών υποχρεώσεων που στηρίζουν τις εν λόγω προτάσεις. Οι σχετικές διατάξεις στις διάφορες προτάσεις αναλύονται εν συντομία κάτωθι και, όπου χρειάζεται, παρουσιάζονται δυνατότητες διευκρίνησης ή βελτίωσης αυτών των διατάξεων.

4.2 Κοινοτική νομοθεσία στον τομέα του ασύλου

4.2.1 Προσωρινή προστασία

Το άρθρο 28, παράγραφος 1, στοιχείο β), της οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με ελάχιστες προδιαγραφές παροχής προσωρινής προστασίας σε περίπτωση μαζικής συρροής παρά τη θέλησή τους μετακινούμενων ατόμων και μέτρα για τη δίκαιη κατανομή των βαρών μεταξύ των κρατών μελών όσον αφορά την υποδοχή και την αντιμετώπιση των συνεπειών της υποδοχής αυτών των ατόμων [12], η οποία εγκρίθηκε τυπικά, παρέχει τη δυνατότητα στα κράτη μέλη να αποκλείουν από το ευεργέτημα της προσωρινής προστασίας κυρίως τα άτομα για τα οποία υπάρχουν εύλογοι λόγοι να πιστεύεται ότι αντιπροσωπεύουν κίνδυνο για την εθνική ασφάλεια του κράτους μέλους υποδοχής ή, επειδή έχουν καταδικαστεί με τελεσίδικη απόφαση για ιδιαίτερα σοβαρό έγκλημα, ότι συνιστούν απειλή για την κοινότητα αυτού του κράτους μέλους υποδοχής.

[12] Οδηγία (2001/55/EΚ) 20.07.2001.

4.2.2 EURODAC

Ο κανονισμός του Συμβουλίου σχετικά με τη θέσπιση του "Eurodac" για την αντιπαραβολή δακτυλικών αποτυπωμάτων για την αποτελεσματική εφαρμογή της Σύμβασης του Δουβλίνου [13], ο οποίος έχει εγκριθεί τυπικά, παρέχει τη δυνατότητα στα κράτη μέλη να λαμβάνουν τα δακτυλικά αποτυπώματα όλων των δακτύλων κάθε αιτούντος άσυλο ηλικίας τουλάχιστον 14 ετών. Για τους σκοπούς της εφαρμογής της Σύμβασης του Δουβλίνου, είναι απαραίτητο να προσδιοριστεί η ταυτότητα των αιτούντων άσυλο και των ατόμων που συλλαμβάνονται επ' ευκαιρία παράνομης διάβασης των εξωτερικών συνόρων της Κοινότητας. Αυτό θα επιτρέψει παράλληλα στα κράτη μέλη να γνωρίζουν τα άτομα που εισέρχονται στην επικράτειά τους και κατά συνέπεια θα ενισχύσει την εθνική τους ασφάλεια.

[13] Κανονισμός (2725/2000/EΚ) 11.12.2000.

4.3 Προτάσεις κοινοτικών νομοθετικών κειμένων στον τομέα του ασύλου

4.3.1 Διαδικασίες ασύλου

Το άρθρο 26 της πρότασης οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με τις ελάχιστες προδιαγραφές των διαδικασιών των κρατών μελών για τη χορήγηση και την ανάκληση του καθεστώτος του πρόσφυγα [14] επιτρέπει την "ακύρωση του καθεστώτος του πρόσφυγα" εφόσον υπάρχουν πληροφορίες που αποδεικνύουν ότι το συγκεκριμένο άτομο δεν θα έπρεπε ποτέ να έχει αναγνωριστεί ως πρόσφυγας. Το άρθρο 33, παράγραφος 2, στοιχείο γ), επιτρέπει επίσης στα κράτη μέλη να παρεκκλίνουν από τον κανόνα του ανασταλτικού αποτελέσματος των εφέσεων στις υποθέσεις που υπάρχουν λόγοι εθνικής ασφάλειας ή δημόσιας τάξης.

[14] Βλ. την υποσημείωση αριθ. 3.

Όπως ορίζεται στο σημείο 1.4.2.1, στο πλαίσιο της προσεχούς αναθεώρησης της συγκεκριμένης πρότασης, θα μπορούσε να προβλεφθεί να συμπεριληφθούν κανόνες που να επιτρέπουν την αναστολή της διαδικασίας ασύλου όταν κάποιο κράτος, πέραν της χώρας καταγωγής, υπέβαλε αίτηση έκδοσης, σε σχέση με σοβαρό αδίκημα, για αιτούντα άσυλο ή σε περίπτωση απαγγελίας κατηγορίας από διεθνές ποινικό δικαστήριο. Ως εναλλακτική λύση, όπως αναλύεται στο σημείο 1.4.2.2, το άρθρο 18 της πρότασης, που αφορά το απαράδεκτο ορισμένων αιτήσεων ασύλου, θα μπορούσε να τροποποιηθεί προκειμένου να επιτρέψει στις προαναφερόμενες περιπτώσεις την απόρριψη αίτησης ασύλου ως απαράδεκτης.

Όπως προσδιορίζεται στο σημείο 1.4.3.2, η Επιτροπή προτίθεται επίσης να καταργήσει το άρθρο 28, παράγραφος 2, στοιχείο β) της πρότασης, σύμφωνα με το οποίο δεν επιτρέπεται να δικαιολογηθεί η απόρριψη αίτησης ασύλου ως προδήλως αβάσιμης, εφόσον υπάρχουν σοβαροί λόγοι να πιστεύεται ότι ισχύουν οι λόγοι που αναφέρονται στο άρθρο 1 (ΣΤ) της Σύμβασης της Γενεύης για τους πρόσφυγες. Σε περίπτωση κατάργησης, θα ήταν ενδεδειγμένο να προστεθεί ένας συμπληρωματικός λόγος στο άρθρο 28, παράγραφος 1, για να επιτρέψει την απόρριψη των αιτήσεων ασύλου ως προδήλως αβάσιμων στις περιπτώσεις κατά τις οποίες έχει εκ πρώτης όψεως θεμελιωθεί ότι εφαρμόζονται οι ρήτρες αποκλεισμού που περιλαμβάνονται στη σύμβαση για τους πρόσφυγες.

4.3.2 Προϋποθέσεις υποδοχής

Το άρθρο 22, παράγραφος, στοιχείο δ), της πρότασης της οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με ελάχιστους κανόνες για την υποδοχή των αιτούντων άσυλο στα κράτη μέλη [15], εξουσιοδοτεί τα κράτη μέλη να περιορίζουν ή να ανακαλούν τις διευκολύνσεις υποδοχής εάν ο αιτών θεωρείται ότι αποτελεί απειλή για την εθνική ασφάλεια ή εάν υπάρχουν σοβαροί λόγοι να πιστεύεται ότι έχει διαπράξει έγκλημα πολέμου ή έγκλημα κατά της ανθρωπότητας ή εάν, κατά τη διάρκεια της εξέτασης της αίτησης ασύλου, υπάρχουν σοβαροί και προφανείς λόγοι να θεωρηθεί ότι οι λόγοι που αναφέρονται στο άρθρο 1 (ΣΤ) της Σύμβασης της Γενεύης μπορούν να εφαρμοστούν στην περίπτωσή του.

[15] Βρυξέλλες, 3.4.2001 COM (2001) 181 τελικό.

Θα μπορούσε να προβλεφθεί να προστεθεί μία νέα παράγραφος 4, στοιχείο α), στο άρθρο 22, σχετικά με τον περιορισμό ή την κατάργηση των προϋποθέσεων υποδοχής, η οποία θα μπορούσε να ορίζει τα εξής : "Αν θεμελιωθεί η συμμετοχή του αιτούντος άσυλο σε τρομοκρατικές δραστηριότητες, ανεξάρτητα από το αν αυτή η συμμετοχή υπήρξε ενεργός ή έχει λάβει τη μορφή υποστήριξης, υποκίνησης ή ακόμα οικονομικής υποστήριξης τρομοκρατικών οργανώσεων όπως ορίζεται από την Ευρωπαϊκή Ένωση, πριν ή μετά την υποβολή της αίτησης ασύλου, τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα να ανακαλέσουν το ευεργέτημα των κανονικών προϋποθέσεων υποδοχής σε σχέση με το συγκεκριμένο αιτούντα και να εφαρμόσουν τα μέτρα νομικής προστασίας που προβλέπονται στην σχετική τους νομοθεσία".

Πρέπει επίσης να σημειωθεί στο πλαίσιο του παρόντος εγγράφου ότι η τρέχουσα διατύπωση του άρθρου 7 της πρότασης επιτρέπει, εφόσον χρειάζεται, τον περιορισμό της ελευθερίας κυκλοφορίας των αιτούντων άσυλο σε ειδική περιοχή της εθνικής τους επικράτειας.

4.3.3 Προσδιορισμός του υπευθύνου κράτους

Στην πρόταση κανονισμού του Συμβουλίου για τη θέσπιση των κριτηρίων και μηχανισμών για τον προσδιορισμό του κράτους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης ασύλου που υποβάλλεται σε κράτος μέλος από υπήκοο τρίτης χώρας [16], καμία ειδική διάταξη δεν αφορά την εθνική ασφάλεια. Αυτό δεν είναι εντούτοις απαραίτητο, επειδή η πρόταση δεν περιλαμβάνει διάταξη σχετική με τη χορήγηση δικαιωμάτων ή καθεστώτος ή την άρνηση χορήγησής τους.

[16] Βρυξέλλες, 26.7.2001 COM(2001) 447 τελικό.

4.3.4 Προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούνται για την παροχή διεθνούς προστασίας

Σύμφωνα με το άρθρο 14 της πρόσφατης πρότασης οδηγίας του Συμβουλίου για τις ελάχιστες προδιαγραφές που αφορούν τις προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούν οι υπήκοοι τρίτων χωρών και οι απάτριδες για να μπορούν να ζητήσουν να τους αναγνωριστεί το καθεστώς του πρόσφυγα ή ατόμου που έχει ανάγκη διεθνούς προστασίας και σχετικά με το περιεχόμενο αυτών των καθεστώτων [17], τα κράτη μέλη πρέπει να μεριμνούν ώστε ο αιτών άσυλο ο οποίος εμπίπτει στο πεδίο των ρητρών αποκλεισμού της σύμβασης για τους πρόσφυγες να αποκλείεται από το καθεστώς του πρόσφυγα. Το άρθρο 17 αυτής της ίδιας πρότασης υποχρεώνει επίσης τα κράτη μέλη να εξασφαλίζουν ότι ο αιτών ο οποίος εμπίπτει στο πεδίο αυτών των ρητρών αποκλεισμού αποκλείεται επίσης από το καθεστώς της επικουρικής προστασίας.

[17] Βρυξέλλες, 12.9.2001 COM (2001) 510 τελικό.

Στο πλαίσιο των μελλοντικών συζητήσεων σχετικά με τη συγκεκριμένη πρόταση, θα μπορούσε να προβλεφθεί μία συμπληρωματική παράγραφος 2 στο άρθρο 19, σχετικά με την "Προστασία έναντι της επαναπροώθησης και της απέλασης". Αυτή η νέα παράγραφος, σύμφωνα με το άρθρο 33, παράγραφος 2, της σύμβασης για τους πρόσφυγες, θα προβλέπει ότι το ευεργέτημα αυτής της διάταξης (υποχρέωση μη επαναπροώθησης), "δεν θα μπορούν να το επικαλούνται άτομα που απολαύουν διεθνούς προστασίας για τα οποία υπάρχουν σοβαροί λόγοι να πιστεύεται ότι αποτελούν κίνδυνο για την ασφάλεια του κράτους μέλους στο οποίο ευρίσκονται ή τα οποία, επειδή έχουν καταδικαστεί τελεσίδικα για ιδιαίτερα σοβαρό αδίκημα, αποτελούν απειλή για την κοινότητα του συγκεκριμένου κράτους μέλους".

Οι διατάξεις που περιλαμβάνονται στα προαναφερόμενα άρθρα 14 και 17 και η νέα παράγραφος που μπορεί να προταθεί για να συμπληρώσει το άρθρο 19 δεν θίγουν άλλες διεθνείς υποχρεώσεις των κρατών μελών, κυρίως εκείνες που απορρέουν από το άρθρο 3 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών.

4.4 Προτάσεις κοινοτικών νομοθετικών κειμένων στον τομέα της μετανάστευσης

Στον τομέα της νόμιμης μετανάστευσης, οι τρεις προτάσεις της Επιτροπής για οδηγίες του Συμβουλίου που έχουν υποβληθεί μέχρι σήμερα για το δικαίωμα της οικογενειακής επανένωσης, το καθεστώς υπηκόων τρίτων χωρών που είναι κάτοικοι μακράς διάρκειας και οι προϋποθέσεις εισόδου και διαμονής των υπηκόων τρίτων χωρών με σκοπό την μισθωτή απασχόληση και την άσκηση ανεξάρτητης οικονομικής δραστηριότητας περιλαμβάνουν όλες ήδη τις ρήτρες "δημόσιας τάξης". Αυτές οι ρήτρες επιτρέπουν στα κράτη μέλη να αρνούνται την είσοδο υπηκόων τρίτων χωρών για λόγους δημόσιας τάξης ή εσωτερικής ασφάλειας. Φαίνεται ότι ο καλύτερος τρόπος για να ενισχυθεί η ασφάλεια συνίσταται μάλλον στην αυστηρή εφαρμογή αυτών των διατάξεων παρά στην εις βάθος τροποποίηση των διαφόρων συγκεκριμένων προτάσεων.

Η επίκληση αυτών των λόγων πρέπει να στηρίζεται αποκλειστικά στην προσωπική συμπεριφορά του συγκεκριμένου υπηκόου τρίτης χώρας. Συγκεκριμένα, το γεγονός ότι ανήκει ή ανήκε σε συγκεκριμένη - τρομοκρατική - οργάνωση μπορεί να θεωρηθεί ότι έχει σχέση με την "προσωπική συμπεριφορά" ατόμου και, ως εκ τούτου, να δικαιολογήσει τη χρήση της ρήτρας "δημόσιας τάξης". Οι οδηγίες αποκλείουν ρητά κάθε διάκριση με βάση τη φυλή, την εθνική καταγωγή, τη θρησκεία ή τις πεποιθήσεις, τις πολιτικές απόψεις ή την ιδιότητα μέλους εθνικής μειοψηφίας. Η εθνική καταγωγή ή η ιθαγένεια ατόμου δεν μπορούν ποτέ από μόνες τους να δικαιολογήσουν την επίκληση της ρήτρας "δημόσιας τάξης", μεταξύ άλλων επειδή αυτό θα ήταν αντίθετο προς την αρχή της μη διακριτικής μεταχείρισης που προβλέπεται στο άρθρο 21 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

4.4.1 Οικονομική μετανάστευση

Σύμφωνα με το άρθρο 27 της πρότασης οδηγίας του Συμβουλίου για τις προϋποθέσεις εισόδου και διαμονής των υπηκόων τρίτων χωρών με σκοπό τη μισθωτή απασχόληση και την άσκηση ανεξάρτητων οικονομικών δραστηριοτήτων [18]: "Τα κράτη μέλη μπορούν να αρνηθούν να χορηγήσουν ή να ανανεώσουν τις άδειες ή μπορούν να τις ανακαλέσουν σύμφωνα με την παρούσα οδηγία για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας. Οι λόγοι δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας θεμελιώνονται αποκλειστικά στην προσωπική συμπεριφορά συγκεκριμένου υπηκόου τρίτης χώρας".

[18] Βρυξέλλες, 11.7.2001 COM (2001) 386 τελικό.

Αυτή η διάταξη παρέχει στα κράτη μέλη ευρεία διακριτική ευχέρεια. Η τρέχουσα διατύπωση του άρθρου 27 της πρότασης μπορεί κατά συνέπεια να θεωρηθεί επαρκής και δεν θεωρείται απαραίτητο να προβλεφθεί τροποποίηση.

4.4.2 Οικογενειακή επανένωση

Το άρθρο 8 της πρότασης οδηγίας του Συμβουλίου για το δικαίωμα στην οικογενειακή επανένωση [19] περιλαμβάνει μία διάταξη δημόσιας τάξης που επιτρέπει στα κράτη μέλη να αρνούνται : "την είσοδο και τη διαμονή των μελών της οικογένειας για λόγους δημόσιας τάξης, εσωτερικής ασφάλειας και δημόσιας υγείας. Οι λόγοι δημόσιας τάξης ή εσωτερικής ασφάλειας πρέπει να θεμελιώνονται αποκλειστικά στην προσωπική συμπεριφορά του συγκεκριμένου μέλους της οικογένειας".

[19] Βρυξέλλες, 10.10.2000 COM (2000) 624 τελικό.

Η ίδια λογική με αυτήν που εκτίθεται στο σημείο 4.4.1 ισχύει επίσης στο πλαίσιο αυτής της πρότασης και δεν κρίνεται συνεπώς απαραίτητη η τροποποίηση της διατύπωσης.

4.4.3 Καθεστώς κατοίκου μακράς διάρκειας

Η πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών που είναι κάτοικοι μακράς διάρκειας [20] περιλαμβάνει πολλές διατάξεις που έχουν σχέση με την εθνική ασφάλεια. Η Επιτροπή προτίθεται να τις τροποποιήσει ως εξής :

[20] Βρυξέλλες, 13.3.2001 COM (2001) 127 τελικό.

Σύμφωνα με το άρθρο 7 περί δημόσιας τάξης και εσωτερικής ασφάλειας, τα κράτη μέλη μπορούν να αρνηθούν τη χορήγηση του καθεστώτος κατοίκου μακράς διάρκειας όταν η προσωπική συμπεριφορά του ενδιαφερόμενου αποτελεί πραγματική απειλή για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλεια. Προβλέπεται να καταργηθεί η λέξη "πραγματική" στην πρώτη παράγραφο. Προτείνεται επίσης να καταργηθεί, στην παράγραφο 2 του άρθρου 7, η ακόλουθη φράση : "Αυτή καθαυτή η ύπαρξη ποινικών καταδικαστικών αποφάσεων δεν μπορεί αυτομάτως να αιτιολογήσει την άρνηση που αναφέρεται στην παράγραφο 1". Η ίδια παρατήρηση ισχύει για το άρθρο 19 όσον αφορά το δικαίωμα εγκατάστασης σε κάποιο άλλο κράτος μέλος.

Όσον αφορά το άρθρο 13, το οποίο αφορά την προστασία έναντι της απέλασης, η Επιτροπή προτίθεται να καταργήσει την παράγραφο 7, σύμφωνα με την οποία οι διαδικασίες έκτακτης απέλασης απαγορεύονται έναντι κατοίκων μακράς διάρκειας. Δεδομένου ότι αυτή η διάταξη εφαρμόζεται μόλις ο υπήκοος τρίτης χώρας αποκτήσει το καθεστώς κατοίκου μακράς διάρκειας, είναι λογικό ότι αυτός απολαμβάνει υψηλότερο επίπεδο προστασίας. Διαδικασίες έκτακτης απέλασης μπορούν εντούτοις να δικαιολογηθούν σε περίπτωση τρομοκρατικής απειλής.

Τέλος, το άρθρο 25 (Απόσυρση της άδειας διαμονής) ορίζει τα εξής : "(1) Κατά τη διάρκεια μεταβατικής περιόδου πέντε ετών, το δεύτερο κράτος μέλος μπορεί να λάβει απόφαση απέλασης σε σχέση με κάτοικο μακράς διάρκειας και/ή μέλη της οικογενείας του : για λόγους δημόσιας τάξης και εσωτερικής ασφάλειας, όπως ορίζονται στο άρθρο 19. (2) Οι αποφάσεις απέλασης δεν μπορούν να συνοδεύονται από μόνιμη απαγόρευση διαμονής". Σε αυτές τις περιπτώσεις, το δεύτερο κράτος μέλος δεν μπορεί να απελάσει τον κάτοικο μακράς διάρκειας παρά μόνο προς το κράτος μέλος που του έχει χορηγήσει αυτό το καθεστώς. Σε περίπτωση σοβαρής απειλής, όπως προβλέπεται στο άρθρο 13, παράγραφος 1, το δεύτερο κράτος μέλος πρέπει να απελάσει τον κάτοικο μακράς διάρκειας απευθείας προς την χώρα καταγωγής του ή προς οποιαδήποτε άλλη χώρα εκτός της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η Επιτροπή προτίθεται να προσθέσει ένα άρθρο 2α : "Σε περίπτωση πραγματικής και επαρκώς σοβαρής απειλής, μπορεί να εφαρμοστεί η διαδικασία του άρθρου 13".

4.5 Μελλοντικές προτάσεις κοινοτικών νομοθετικών κειμένων στον τομέα της μετανάστευσης

4.5.1 Φοιτητές και άλλοι υπήκοοι τρίτων χωρών

Οι στόχοι της μελλοντικής πρότασης οδηγίας για τις προϋποθέσεις εισόδου και διαμονής των υπηκόων τρίτων χωρών για λόγους σπουδών ή άσκησης ανεξάρτητης οικονομικής δραστηριότητας θεωρείται ότι μπορούν να επιτευχθούν κατά τον καλύτερο δυνατό τρόπο κατοχυρώνοντας ταυτόχρονα τη δυνατότητα των κρατών μελών να ικανοποιούν το μέλημά τους για εσωτερική ασφάλεια. Η πρόταση θα συμπεριλάβει ως εκ τούτου ρήτρα που θα επιτρέπει στα κράτη μέλη να αρνούνται την είσοδο υπηκόου τρίτης χώρας ή την ανανέωση της άδειάς του διαμονής ή ακόμα να ανακαλούν αυτή την τελευταία για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας θεμελιωμένους αποκλειστικά στη προσωπική συμπεριφορά του ενδιαφερόμενου. Αυτή η διατύπωση φαίνεται επαρκώς ευρεία για να δώσει στα κράτη μέλη το περιθώριο ελιγμών που χρειάζονται για να αρνηθούν την είσοδο ή να θέσουν τέλος στη διαμονή υπηκόου τρίτης χώρας όταν αυτό είναι αντικειμενικά απαραίτητο. Παρόμοιες διατάξεις θα συμπεριληφθούν στην πρόταση οδηγίας για τις προϋποθέσεις εισόδου και διαμονής υπηκόων τρίτων χωρών για άλλους λόγους.

4.5.2 Θύματα εμπορίας

Οι υπηρεσίες της Επιτροπής προετοιμάζουν επί του παρόντος μία πρόταση οδηγίας για τη χορήγηση άδειας διαμονής μικρής διάρκειας στα θύματα εμπορίας. Η πρόταση δεν προβλέπει αυτό καθαυτό το δικαίωμα απόκτησης αυτής της άδειας διαμονής, επειδή η έκδοσή της εξαρτάται από την τήρηση σειράς προϋποθέσεων. Μία από τις προϋποθέσεις για την έκδοσή της είναι να μην υπάρχουν "λόγοι δημόσιας τάξης ή εθνικής ασφάλειας που να αντιτίθενται σε αυτήν την έκδοση". Το ίδιο ισχύει για την ανανέωση και, ως εκ τούτου, για την ανάκληση της άδειας. Αυτή η διατύπωση φαίνεται επαρκώς ευρεία για να επιτρέψει στα κράτη μέλη να προστατεύσουν τη δημόσια τάξη και την εθνική τους ασφάλεια.