[pic] | ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ |

Βρυξέλλες, 22.12.2010

COM(2010) 811 τελικό

ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ EΠΙΤΡΟΠΗΣ

που αφορά την έμμεση αλλαγή της χρήσης γης λόγω των βιοκαυσίμων και των βιορευστών

ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ EΠΙΤΡΟΠΗΣ

που αφορά την έμμεση αλλαγή της χρήσης γης λόγω των βιοκαυσίμων και των βιορευστών

Εισαγωγή

Ιστορικό

H ενέργεια από ανανεώσιμες πηγές, συμπεριλαμβανομένων των βιοκαυσίμων, αποτελεί καίριο στοιχείο της στρατηγικής της ΕΕ για την ενέργεια και το κλίμα. Τα βιοκαύσιμα είναι σημαντικά διότι συμβάλλουν στην αντιμετώπιση δύο εκ των θεμελιωδών προκλήσεων της ενεργειακής πολιτικής σε σχέση με τις μεταφορές: τη συντριπτική εξάρτηση του τομέα των μεταφορών από το πετρέλαιο και την ανάγκη να απαλλαχθούν οι μεταφορές από τις ανθρακούχες εκπομπές.

Η υποστήριξη των βιοκαυσίμων προσφέρει και άλλες ευκαιρίες. Τα βιοκαύσιμα μπορούν να συμβάλλουν στην ενίσχυση της απασχόλησης στις αγροτικές περιοχές, τόσο στην ΕΕ όσο και στις αναπτυσσόμενες χώρες και προσφέρουν δυνατότητες τεχνολογικής ανάπτυξης, για παράδειγμα, στον τομέα των βιοκαυσίμων δεύτερης γενιάς.

Το 2009, με την οδηγία 2009/28/ΕΚ σχετικά με την προώθηση της χρήσης ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές («οδηγία ΑΠΕ»), η ΕΕ έθεσε ως υποχρεωτικούς στόχους προς επίτευξη μέχρι το 2020 να ανέλθει σε:

- 20% το μερίδιο ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές στη συνολική κατανάλωση ενέργειας

- 10% το μερίδιο συμμετοχής των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας στο τομέα των μεταφορών.

Αυτοί οι υποχρεωτικοί στόχοι θα παρέχουν βεβαιότητα στους επενδυτές και θα ενθαρρύνουν τη συνεχή ανάπτυξη τεχνολογιών που παράγουν ενέργεια από όλα τα είδη ανανεώσιμων πηγών.

Παράλληλα, με την οδηγία 2009/30/ΕΚ («οδηγία για την ποιότητα των καυσίμων), η ΕΕ καθόρισε ως υποχρεωτικό στόχο να επιτευχθεί μέχρι το 2020:

- 6% μείωση της έντασης των θερμοκηπικών αερίων από τα καύσιμα που χρησιμοποιούνται στις μεταφορές.

Με τον στόχο αυτό επιδιώκεται να εξασφαλιστεί συγκεκριμένη μείωση των εκπομπών θερμοκηπικών αερίων που σχετίζονται με όλες τις πτυχές της παραγωγής και χρήσης της ενέργειας η οποία χρησιμοποιείται στις οδικές μεταφορές και σε εκτός δρόμου κινητά μηχανήματα.

Η συμβολή των βιοκαυσίμων στην εκπλήρωση των στόχων αυτών αναμένεται να είναι ουσιαστική[1]. Κατά συνέπεια, είναι σημαντικό να είναι αειφόρος η παραγωγή βιοκαυσίμων. Προκειμένου να αποφευχθούν οι αρνητικές επιπτώσεις, οι δύο οδηγίες (εφεξής «οι οδηγίες») προβλέπουν το πληρέστερο και πλέον προηγμένο στην υφήλιο σύστημα για την αειφορία. Οι οδηγίες επιβάλλουν σειρά κριτηρίων αειφορίας τα οποία πρέπει να πληρούν οι επιχειρήσεις προκειμένου τα βιοκαύσιμα να προσμετρούνται στους στόχους που καθορίζονται στη νομοθεσία και να προκριθούν για προγράμματα στήριξης[2]. Σκοπός των κριτηρίων αυτών είναι να αποσοβήσουν τη μετατροπή εκτάσεων με μεγάλο απόθεμα άνθρακα και υψηλό βαθμό βιοποικιλότητας σε εκτάσεις παραγωγής πρώτων υλών για βιοκαύσιμα. Επιπλέον, οι οδηγίες απαιτούν να επιτευχθεί με τη χρήση βιοκαυσίμων εξοικονόμηση εκπομπών θερμοκηπικών αερίων κατά τουλάχιστον 35% σε σύγκριση με τα ορυκτά καύσιμα. Η απαίτηση αυτή είναι προοδευτική, καθώς θα αυξηθεί σε 50% το 2017 και σε 60% το 2018 για τις νέες εγκαταστάσεις.

Τα κριτήρια αειφορίας[3] ενδέχεται να έχουν αντίκτυπο σε ευρύτερες αγορές βασικών προϊόντων από εκείνες των βιοκαυσίμων, με πιθανό έμμεσο αποτέλεσμα την ενίσχυση της αειφόρου παραγωγής γεωργικών πρώτων υλών. Ωστόσο, λόγω της αυξανόμενης παγκόσμιας ζήτησης για γεωργικές πρώτες ύλες υπάρχει κίνδυνος να καλυφθεί μέρος της ζήτησης για βιοκαύσιμα με αύξηση σε παγκόσμια κλίμακα των εκτάσεων που διατίθενται για τη γεωργία.

Για τον λόγο αυτό, στις οδηγίες προβλέπεται ότι, το αργότερο στις 31 Δεκεμβρίου 2010, η Επιτροπή υποβάλλει έκθεση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, σχετικά με τις συνέπειες της έμμεσης αλλαγής της χρήσης γης στις εκπομπές θερμοκηπικών αερίων και τους τρόπους μείωσης των συνεπειών αυτών[4]. Η έκθεση πρέπει να συνοδεύεται, αν είναι σκόπιμο, από πρόταση βασιζόμενη στα καλύτερα διαθέσιμα επιστημονικά στοιχεία, συμπεριλαμβανομένης συγκεκριμένης μεθοδολογίας για τη συνεκτίμηση των εκπομπών που οφείλονται σε αλλαγές του αποθέματος άνθρακα λόγω έμμεσων αλλαγών στη χρήση της γης[5].

Αν και η αλλαγή της χρήσης γης ενδέχεται να έχει ευρύ φάσμα θετικών και αρνητικών επιπτώσεων (π.χ. στις εκπομπές θερμοκηπικών αερίων, τη βιοποικιλότητα, κοινωνικά θέματα, κ.λπ.), η παρούσα έκθεση επικεντρώνεται στις συνέπειες που έχουν τα βιοκαύσιμα στις εκπομπές θερμοκηπικών αερίων, όπως καθορίζεται στις οδηγίες. Οι ευρύτερες επιπτώσεις επί της αειφορίας που σχετίζονται με την προώθηση των βιοκαυσίμων θα αναλυθούν από την Επιτροπή στις διετείς εκθέσεις που θα υποβάλει από το 2012 στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σύμφωνα με την οδηγία ΑΠΕ. Επιπλέον, η Επιτροπή θεωρεί ότι το θέμα της έμμεσης αλλαγής της χρήσης γης για την παραγωγή βιοκαυσίμων είναι σκόπιμο να αντιμετωπιστεί με ολιστική προσέγγιση η οποία να συνεκτιμά, συγκριτικά, την αειφορία του κύκλου ζωής των καυσίμων που χρησιμοποιούνται στον τομέα των μεταφορών. Αυτό θα εξεταστεί επίσης στην επικείμενη εκτίμηση επιπτώσεων.

Τι είναι η έμμεση αλλαγή της χρήσης γης;

Η χρήση των ορυκτών καυσίμων και η αλλαγή χρήσης γης είναι οι κύριοι συντελεστές των ανθρωπογενών εκπομπών θερμοκηπικών αερίων. Η χρήση βιοκαυσίμων μπορεί να μειώσει τις εκπομπές θερμοκηπικών αερίων υπό τον όρο ότι οι άμεσες και έμμεσες εκπομπές θερμοκηπικών αερίων είναι χαμηλότερες των εκπομπών από τα ορυκτά καύσιμα που αντικαθιστούν.

Στις επόμενες δεκαετίες προβλέπεται ότι η αύξηση του παγκόσμιου πληθυσμού και του βιοτικού επιπέδου θα οδηγήσουν σε αύξηση της ζήτησης για τρόφιμα, ζωοτροφές, ενέργεια και φυτικές ίνες από τα οικοσυστήματα της Γης. Αυτές οι αυξήσεις της ζήτησης πιθανότατα να οδηγήσουν σε αύξηση των αναγκών για τα βασικά γεωργικά προϊόντα σε παγκόσμιο επίπεδο. Η αύξηση αυτή είναι δυνατόν να καλυφθεί με αυξήσεις της απόδοσης και επέκταση των καλλιεργούμενων εκτάσεων. Η αυξημένη χρήση βιοκαυσίμων στην ΕΕ επιτείνει την εν λόγω υφιστάμενη ζήτηση για βασικά γεωργικά προϊόντα.

Πρώτη ύλη για βιοκαύσιμα είναι δυνατόν να παραχθεί σε εκτάσεις που μετατράπηκαν απευθείας από άλλη κατάσταση σε γεωργική γη. Οι εκπομπές διοξειδίου του άνθρακα από την εν λόγω αλλαγή της χρήσης γης πρέπει να συμπεριληφθούν στο συνολικό υπολογισμό των εκπομπών θερμοκηπικών αερίων από το εκάστοτε βιοκαύσιμο, προκειμένου να διαπιστωθεί εάν πληρούνται τα κριτήρια για την αειφορία[6]. Ωστόσο, αν το συγκεκριμένο βιοκαύσιμο καλλιεργείται σε υφιστάμενες γεωργικές εκτάσεις, είναι δυνατόν να εκτοπίσει μεταγενέστερα άλλη φυτική παραγωγή, για μέρος της οποίας ενδέχεται να χρειαστεί τελικώς η μετατροπή γης σε γεωργική έκταση. Με αυτόν τον τρόπο, η επιπλέον ζήτηση για βιοκαύσιμα είναι δυνατόν να οδηγήσει εμμέσως σε αλλαγή της χρήσης γης, γεγονός που εξηγεί και τον χαρακτηρισμό «έμμεση» αλλαγή χρήσης γης. Αυτή η έμμεση επίπτωση εκδηλώνεται με μεταβολή της ζήτησης για γεωργικά προϊόντα, και τα υποκατάστατά τους, στις παγκόσμιες αγορές. Η μεταβολή της τιμής είναι δυνατόν να προσφέρει κίνητρα για αλλαγή της συμπεριφοράς, με αποτέλεσμα την εντονότερη χρήση της γης, η οποία σε πολλές περιπτώσεις συνεπάγεται αλλαγή της χρήσης γης. Η αύξηση των τιμών είναι δυνατόν επίσης να αλλάξει τη συμπεριφορά επειδή αποτελεί κίνητρο για την αύξηση της απόδοσης στις υφιστάμενες γεωργικές εκτάσεις.

Το βασικό αίτιο της έμμεσης αλλαγής της χρήσης γης είναι η αυξανόμενη ζήτηση για γεωργικές καλλιέργειες, μολονότι είναι περιορισμένη τόσο η κατάλληλη διαθέσιμη γεωργική γη όσο και η δυνητική αύξηση της απόδοσης της καλλιέργειας. Ορισμένοι άλλοι βασικοί παράγοντες, όπως λόγου χάρη η μεγιστοποίηση των κερδών από την παραγωγή και η τήρηση της σχετικής νομοθεσίας, είναι επίσης πιθανόν να διαδραματίζουν κάποιο ρόλο στον καθορισμό του τρόπου κάλυψης της αυξανόμενης ζήτησης.

Ο βαθμός στον οποίο είναι περιορισμένη η διαθέσιμη γη σε διάφορες περιοχές της υφηλίου είναι θέμα πολυσυζητημένο. Στο κατωτέρω διάγραμμα 1[7] απεικονίζεται η έκταση συγκομιδής σε διάφορες περιοχές του κόσμου. Σε σύγκριση με το 1981, η έκταση συγκομιδής έχει μειωθεί σημαντικά στην Ευρώπη, την Κοινοπολιτεία Ανεξαρτήτων Κρατών (ΚΑΚ) και τη Βόρεια Αμερική, γεγονός που υποδηλώνει ότι είναι υπάρχει γη με χαμηλό απόθεμα άνθρακα[8].

[pic]

Διάγραμμα 1: Έκταση συγκομιδής παγκοσμίως, από το 1961 έως το 2007

Η περιορισμένη διαθεσιμότητα γης με χαμηλό απόθεμα άνθρακα σε άλλα μέρη της υφηλίου και η έλλειψη αυστηρότερης προστασίας των δασών και των περιοχών με υψηλό απόθεμα άνθρακα είναι παράγοντες που μπορούν να συμβάλουν στην επιζήμια έμμεση αλλαγή της χρήσης γης. Σε περίπτωση που περιοριζόταν η μετατροπή των περιοχών με υψηλό απόθεμα άνθρακα ή εάν ίσχυαν για περισσότερα γεωργικά βασικά προϊόντα κριτήρια αειφορίας συγκρίσιμα με εκείνα που προβλέπονται για τα βιοκαύσιμα, θα ήταν δυνατόν να περιοριστεί η έμμεση αλλαγή της χρήσης γης. Ο λόγος είναι ότι η έμμεση αλλαγή της χρήσης γης για την καλλιέργεια βιοκαυσίμων επιφέρει άμεση αλλαγή της χρήσης γης για την καλλιέργεια άλλων βασικών προϊόντων.

Εκτίμηση των εκπομπών θερμοκηπικων αερίου λόγω έμμεσης αλλαγής της χρήσης γης

Για να εκτιμηθούν οι επιπτώσεις των θερμοκηπικών αερίων λόγω της έμμεσης αλλαγής της χρήσης γης χρειάζεται η προβολή των επιπτώσεων στο μέλλον, η οποία είναι εγγενώς αβέβαιη, δεδομένου ότι οι μελλοντικές εξελίξεις δεν θα ακολουθήσουν κατ’ ανάγκη τις τάσεις του παρελθόντος. Επιπλέον, δεν είναι ποτέ δυνατόν να επιβεβαιωθεί η εκτιμώμενη μεταβολή της χρήσης γης, καθώς η έμμεση αλλαγή της χρήσης γης αποτελεί φαινόμενο που είναι αδύνατο να παρατηρηθεί ή να μετρηθεί άμεσα. Ως εκ τούτου είναι αναγκαία η μοντελοποίηση για να εκτιμηθεί η έμμεση αλλαγή της χρήσης γης[9]. Το 2009 και το 2010[10], η Επιτροπή ανέθεσε σειρά αναλυτικών μελετών και ανασκόπησης της υπάρχουσας βιβλιογραφίας σχετικά με το θέμα της έμμεσης αλλαγής της χρήσης γης, προκειμένου οι εργασίες της να βασιστούν στα καλύτερα διαθέσιμα επιστημονικά στοιχεία. Επιπλέον, η Επιτροπή πραγματοποίησε διάφορες διαβουλεύσεις με την ευρύτερη κοινότητα, στις οποίες συγκαταλέγεται προκαταρκτική διαβούλευση σχετικά με τις ενδεχόμενες προσεγγίσεις άσκησης πολιτικής[11] και διαβούλευση μετά την παράδοση των μελετών στην τελική μορφή τους[12]. Οι παγκοσμίως κορυφαίοι τεχνικοί εμπειρογνώμονες οι οποίοι συμμετείχαν στη διερεύνηση των αποτελεσμάτων και των συμπερασμάτων που προέκυψαν από τις αναλυτικές μελέτες αναγνώρισαν τις δυσκολίες που οφείλονται στις πολυάριθμες αβεβαιότητες αυτών των μελετών μοντελοποίησης.

Οι αναλυτικές εργασίες, που βασίστηκαν σε διάφορες μελέτες, αφορούσαν συγκεκριμένα τα εξής:

- Επιπτώσεις του στόχου της ΕΕ για τα βιοκαύσιμα στις γεωργικές αγορές και τη χρήση γης: Συγκριτική εκτίμηση με εκπόνηση μοντέλων (Impacts of the EU biofuel target on agricultural markets and land-use: a comparative modelling assessment), από το Ινστιτούτο Μελετών Τεχνολογιών του Μέλλοντος (ΙΜΤΜ) του Κοινού Κέντρου Ερευνών (ΚΚΕρ).

- Μελέτη των επιπτώσεων του στόχου της ΕΕ για τα βιοκαύσιμα στο περιβάλλον και το παγκόσμιο εμπόριο (Global trade and environmental impact study of the EU biofuels mandate), από το Διεθνές Ινστιτούτο Ερευνών για τις Επισιτιστικές Πολιτικές (International Food Policy Research Institute, IFPRI)

- Επιπτώσεις από τις αλλαγές της χρήσης γης στις εκπομπές θερμοκηπικών αερίων που συνδέονται με τα βιοκαύσιμα και τα βιορευστά (The impact of land-use change on greenhouse gas emissions from biofuels and bioliquids), βιβλιογραφική ανασκόπηση για λογαριασμό της ΓΔ Ενέργειας.

- Έμμεση αλλαγή χρήσης γης από την αυξημένη ζήτηση βιοκαυσίμων - σύγκριση των μοντέλων και των αποτελεσμάτων για οριακή παραγωγή βιοκαυσίμων από διαφορετικές πρώτες ύλες (Indirect land-use change from increased biofuels demand – comparison of models and results for marginal biofuels production from different feedstocks), από το Ινστιτούτο για το Περιβάλλον και τη Βιωσιμότητα (ΙΠΒ), του Κοινού Κέντρου Ερευνών (ΚΚΕρ).

Επιπλέον, λήφθηκαν υπόψη άλλες εξωτερικές εκθέσεις ή άρθρα που θεωρούνται σημαντικά, τα περισσότερα από τα οποία προέρχονται από τη συζήτηση για την έμμεση αλλαγή της χρήσης γης στις ΗΠΑ, καθώς και η πλέον πρόσφατη έκθεση[13] του ΚΚΕρ. Οι εργασίες ήταν εκτενείς και κάλυψαν διάφορες πτυχές, στις οποίες συγκαταλέγονται: οικονομική μοντελοποίηση των επιπτώσεων που έχει η ζήτηση βιοκαυσίμων στην ΕΕ στις παγκόσμιες αγορές βασικών προϊόντων και η πιθανή αντίδρασή των αγορών· σύγκριση των κύριων οικονομικών μοντέλων που χρησιμοποιούνται σε παγκόσμιο επίπεδο για την κατανόηση της έμμεση αλλαγή της χρήσης γης, καθώς και διευκόλυνση του διαλόγου μεταξύ των διαφόρων ομάδων μοντελοποίησης· καινούργια προσέγγιση για τον γεωγραφικό προσδιορισμό εκτάσεων που ενδέχεται να μετατραπούν σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις ως αποτέλεσμα της αυξημένης ζήτησης· και ανασκόπηση της βιβλιογραφίας.

Δύο από αυτές τις εκθέσεις αφορούσαν διαφορετικές μοντελοποιήσεις. Η πρώτη, που διενεργήθηκε από το ΙΜΤΜ, βασίστηκε στο μοντέλο AGLINK-Cosimo. Η υπόθεση εργασίας αυτού του μοντέλου είναι ότι ο στόχος να ανέλθει σε 10% το μερίδιο συμμετοχής των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας στο τομέα των μεταφορών θα επιτευχθεί εάν χρησιμοποιούνται 7% συμβατικά βιοκαύσιμα και 1,5% προηγμένα βιοκαύσιμα, τα οποία να καταλογίζονται διπλάσια. Στο μοντέλο συνεκτιμήθηκαν οι επιπτώσεις από την πρόσθετη ζήτηση για συμβατικά βιοκαύσιμα που απαιτείται ώστε να επιτευχθεί ο στόχος, δεν συνεκτιμήθηκαν όμως οι τυχόν επιπτώσεις από την πρόσθετη ζήτηση για προηγμένα βιοκαύσιμα ή βιορευστά. Τα μερίδια βιοαιθανόλης-βιοντίζελ θεωρήθηκε ότι ισούνται προς τα μερίδια της βενζίνης και του ντίζελ, δηλαδή περίπου 35% και 65%, με αποτέλεσμα το μερίδιο των βιοκαυσίμων στη βενζίνη και το ντίζελ, να καταλαμβάνει, και στις δύο περιπτώσεις, ποσοστό περίπου 8,5%. Το τελικό συμπέρασμα της μοντελοποίησης ήταν ότι με την εν λόγω επιλογή πολιτικής θα προέκυπτε πρόσθετη ζήτηση, σε σύγκριση με τη ζήτηση βάσει του αντίστροφου σεναρίου[14], η οποία θα ανερχόταν έως το 2020 σε 21 εκατομμύρια ΤΙΠ και θα επέφερε αύξηση της συνολικά απαιτούμενης έκτασης για φυτικές καλλιέργειες κατά 5,2 εκατομμύρια εκτάρια σε παγκόσμιο επίπεδο, το ένα τέταρτο εκ των οποίων στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Αυτό το μοντέλο δεν περιλαμβάνει υπολογισμό των επιπτώσεων αυτής της μετατροπής της γης όσον αφορά τα θερμοκηπικά αέρια.

Η δεύτερη μοντελοποίηση πραγματοποιήθηκε αξιοποιώντας το μοντέλο MIRAGE από το Διεθνές Ινστιτούτο Ερευνών για τις Επισιτιστικές Πολιτικές (IFPRI). Το μοντέλο αυτό βασίζεται στην υπόθεση εργασίας ότι ο στόχος να ανέλθει σε 10% το μερίδιο συμμετοχής των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας στο τομέα των μεταφορών θα επιτευχθεί εάν χρησιμοποιούνται 5,6% συμβατικά βιοκαύσιμα και το υπόλοιπο ποσοστό καλυφθεί με άλλους τρόπους, στους οποίους συγκαταλέγεται ποσοστό 1,5% προηγμένων βιοκαυσίμων, σύμφωνα με την τρέχουσα εμπορική πολιτική και υπό την προϋπόθεση ότι θα απελευθερωθούν πλήρως οι συναλλαγές. Στο μοντέλο δεν περιλήφθηκε η πρόσθετη ζήτηση για προηγμένα βιοκαύσιμα και βιορευστά. Το συμπέρασμα της μοντελοποίησης ήταν ότι με την εν λόγω επιλογή πολιτικής θα προέκυπτε πρόσθετη ζήτηση, σε σύγκριση με τη ζήτηση βάσει του αντίστροφου σεναρίου[15], η οποία θα ανερχόταν έως το 2020 σε 8 εκατομμύρια εκτάρια σε παγκόσμιο επίπεδο και θα επέφερε αύξηση της συνολικά απαιτούμενης έκτασης για τις φυτικές καλλιέργειες κατά 0,8 ή 1 εκατομμύρια εκτάρια σε παγκόσμιο επίπεδο, αντίστοιχα, με το αν συνεχιζόταν η υφιστάμενη κατάσταση (business as usual) ή ελευθερωνόταν πλήρως οι συναλλαγές. Οι σχετικές εκπομπές θερμοκηπικών αερίων ανέρχονται σε 18 γραμμάρια[16] ισοδυνάμου CO2 ανά MJ ενέργειας (εφεξής g/MJ). Τα μερίδια βιοαιθανόλης, βιοντίζελ καθορίστηκαν σε 45% και 55% αντίστοιχα. Η συνολικά απαιτούμενη έκταση αυξάνεται σε 2,8 εκατομμύρια εκτάρια παγκοσμίως με βάση το σενάριο χρήσης 8,6% συμβατικών βιοκαυσίμων, που συνεπάγεται μέσο όρο εκπομπών 30g/MJ

Ο κατανομή των ποσοστών μεταξύ βιοαιθανόλης και βιοντίζελ αποδείχθηκε ότι έχει μεγάλη σημασία για την εκτίμηση των επιπτώσεων της (έμμεσης) αλλαγής της χρήσης γης με το μοντέλο MIRAGE του IFPRI. Με άλλον υπολογισμό βάσει του μοντέλου MIRAGE του IFPRI, βασιζόμενο στην παραδοχή 5,6% συμβατικά καύσιμα και κατανομή 25% βιοαιθανόλη - 75% βιοντίζελ, προέκυψε μέσος όρος των εκπομπών λόγω (έμμεσης) αλλαγής της χρήσης γης της τάξης των 45 g/MJ[17]. Τα αποτελέσματα αυτά συνοψίζονται στον παρακάτω πίνακα.

Κατανομή των ποσοστών μεταξύ βιοαιθανόλης και βιοντίζελ (%) | 45/55 | 35/65 | 25/75 |

Μέσος όρος εκπομπών λόγω αλλαγής της χρήσης γης (g/MJ) | 18 | 31 | 45 |

Πίνακας 1: Τα αποτελέσματα της ανάλυσης ευαισθησίας διαφορετικών ποσοστών βιοαιθανόλης/βιοντίζελ στον μέσο όρο των εκπομπών λόγω (έμμεσης) αλλαγής της χρήσης γης

Υπολογίστηκαν επίσης και συνοψίζονται στο διάγραμμα 2 οι εκπομπές θερμοκηπικών αερίων για κάθε είδος φυτικής καλλιέργειας που αντιστοιχούν σε κάθε επιπλέον MJ βιοκαυσίμων [18].

[pic]

Διάγραμμα 2: Εκπομπές λόγω (έμμεσης) αλλαγής της χρήσης γης που αντιστοιχούν στις διάφορες πρώτες ύλες για τα βιοκαύσιμα και τις παραδοχές για τις εμπορικές συναλλαγές (IFPRI 2010)

Είναι προφανές ότι τα αποτελέσματα βάσει του μοντέλου διαφέρουν σημαντικά ανάλογα με την πρώτη ύλη για τα βιοκαύσιμα και τις παραδοχές για τις εμπορικές συναλλαγές[19].

Επειδή το μοντέλο AGLINK-Cosimo δεν περιλαμβάνει συνιστώσα που να αφορά τη μετατροπή της χρήσης γης, συμφωνήθηκε να αναπτυχθεί μέθοδος για την κατανομή των μετατρεπόμενων εκτάσεων γης και τον υπολογισμό των συνακόλουθων εκπομπών θερμοκηπικών αερίων. Από το Κοινό Κέντρο Ερευνών αναπτύχθηκε η Μέθοδος Χωρικής Κατανομής (Spatial Allocation Methodology, SAM), με βάση διάφορες βάσεις δεδομένων Γεωγραφικών Συστημάτων Πληροφοριών (GIS). Στο πλαίσιο του μοντέλου, τα κριτήρια για την απόφαση μετατροπής της χρήσης νέων εκτάσεων είναι η καταλληλότητα της γης και η απόσταση από υφιστάμενες καλλιεργούμενες εκτάσεις. Τούτο έχει μέχρι τώρα χρησιμοποιηθεί μόνο για τις εκτάσεις που απαιτούνται κατά τους υπολογισμούς με τα μοντέλα AGLINK-Cosimo και MIRAGE του IFPRI. Με βάση τα δεδομένα αυτά, υπολογίστηκε με τη μέθοδο SAM ότι οι εκπομπές θερμοκηπικών αερίων θα ανέλθουν, ανάλογα με το μοντέλο, σε 1092 εκατομμύρια τόνους ισοδυνάμου CO2 και 201 εκατομμύρια τόνους ισοδυνάμου CO2, που αντιστοιχούν σε μέσο όρο εκπομπών λόγω (έμμεσης) αλλαγής της χρήσης γης ύψους 64 g/MJ κατά το μοντέλο AGLINK-Cosimo και 34-41 g/MJ κατά το κεντρικό σενάριο του μοντέλου MIRAGE του IFPRI. Η μέθοδος SAM είναι δυνατόν να χρησιμοποιηθεί με εισερχόμενα μεγέθη τις εκτάσεις γης που προκύπτουν από οποιοδήποτε μοντέλο και, με τον τρόπο αυτό, να συμβάλλει στην εξάλειψη ενός από τα αίτια των αποκλίσεων μεταξύ των διαφόρων μοντέλων όσον αφορά τις εκπομπές θερμοκηπικών αερίων[20].

Για συγκεκριμένες πρώτες ύλες, προκύπτουν από διαφορετικά μοντέλα αποκλίνοντα αποτελέσματα για το ίδιο φυτικό είδος. Η βιβλιογραφία περιέχει κυρίως αριθμητικά στοιχεία που αφορούν τις πρώτες ύλες για βιοκαύσιμα στις ΗΠΑ, δηλαδή κυρίως τον αραβόσιτο και, σε κάποιο βαθμό, τη σόγια. Στον παρακάτω πίνακα συνοψίζονται τα κύρια αποτελέσματα για τις δύο αυτές πρώτες ύλες.

Αλλαγή χρήσης γης σε g/MJ[21] | Αιθανόλη αραβοσίτου | Βιοντίζελ σόγιας |

Searchinger et.al. (2008) | 156 | 165-270 |

CARB (2009) | 45 | 63 |

EPA (2010) | 47 | 54 |

Hertel et.al. (2010) | 40 | - |

Tyner et.al (2010) | 21 | - |

MIRAGE του IFPRI (2010) | 54 | 75 |

Πίνακας 2: Συνοπτική παρουσίαση των ανά πρώτη ύλη τιμών εκπομπών λόγω αλλαγής της χρήσης γης (ανασκόπηση βιβλιογραφίας)

Τα αποτελέσματα που συνοψίζονται παραπάνω έχουν προκύψει από διαφορετικά μοντέλα τα οποία βασίζονται σε διαφορετικές παραδοχές. Όπως προκύπτει από τον πίνακα, είναι σημαντικές οι αποκλίσεις μεταξύ των αποτελεσμάτων, που είναι ενδεικτικές των ελλείψεων και των αβεβαιοτήτων στη μοντελοποίηση των επιπτώσεων της (έμμεσης) αλλαγής της χρήσης γης, καθώς οι τιμές των εκπομπών που αφορούν τη βιοαιθανόλη αραβοσίτου ποικίλουν από 21 έως 156 g/MJ.

Η γεωγραφική προέλευση της πρώτης ύλης ενδέχεται επίσης να αποτελεί σημαντική μεταβλητή για την εκτίμηση της (έμμεσης) αλλαγής της χρήσης γης που αφορά συγκεκριμένο βιοκαύσιμο. Ωστόσο, καμία από τις μέχρι τώρα μοντελοποιήσεις δεν διερεύνησε αυτή τη μεταβλητή, ενδεχομένως επειδή τούτο είναι αδύνατον με τα επί του παρόντος διαθέσιμα μοντέλα.

Κατά την σύγκριση των μοντέλων το Κοινό Κέντρο Ερευνών της Επιτροπής ήλθε σε επικοινωνία με τις κύριες ομάδες που είχαν μοντελοποιήσει την (έμμεση) αλλαγή της χρήσης γης. Οι εμπειρογνώστες συναντήθηκαν δυο φορές για να συμφωνήσουν πώς να συγκριθούν τα μοντέλα, να συζητήσουν τα ευρήματα και να διερευνήσουν τις δυνατότητες για περαιτέρω βελτίωση των δεδομένων στα οποία βασίστηκαν τα μοντέλα. Η (έμμεση) αλλαγή της χρήσης γης κατά τις εκτιμήσεις με τα μοντέλα θα είναι της τάξης των 223-743 χιλιάδων εκταρίων ανά εκατομμύριο ΤΙΠ αιθανόλης που χρησιμοποιείται στην ΕΕ και της τάξης των 242-1928 χιλιάδων εκταρίων ανά εκατομμύριο ΤΙΠ βιοντίζελ που χρησιμοποιείται στην ΕΕ. Χάριν σύγκρισης, η (έμμεση) αλλαγή της χρήσης γης κατά τα σενάρια AGLINK-COSIMO (που εφάρμοσε ο ΟΟΣΑ για τη σύγκριση των μοντέλο) για την αιθανόλη από ζαχαροκάλαμο Βραζιλίας και την αιθανόλη ΗΠΑ έχουν εκτιμηθεί, αντίστοιχα, σε 134 και 574 χιλιάδες εκτάρια ανά εκατομμύριο ΤΙΠ, ενώ με τα σενάρια MIRAGE του IFPRI έχουν εκτιμηθεί σε περίπου 100 χιλιάδες εκτάρια ανά εκατομμύριο ΤΙΠ. Στο πλαίσιο αυτό διερευνήθηκαν τα αίτια των αποκλίσεων μεταξύ των μεγεθών της απαιτούμενης έκτασης γης. Ως οι σημαντικότεροι συντελεστές που επηρεάζουν τα αποτελέσματα διαπιστώθηκαν: το ποσοστό της φυτικής πρώτης ύλης που εξοικονομείται λόγω των υποπροϊόντων· η μείωση της κατανάλωσης τροφίμων και ζωοτροφών[22]· αυξήσεις της απόδοσης των καλλιεργειών και τα αποτελέσματα των μετατοπίσεων των καλλιεργειών. Επιπλέον, από τη μελέτη σύγκρισης των μοντέλων διαπιστώθηκε ότι τα τρέχοντα μοντέλα δεν συνεκτιμούν διάφορους συντελεστές, οι οποίοι αν ληφθούν υπόψη, θα αυξήσουν τις εκτιμώμενες επιπτώσεις της αλλαγής της χρήσης γης. Στους συντελεστές αυτούς συγκαταλέγονται οι εκπομπές από τη μετατροπή των τυρφώνων[23]. Εξάλλου, εκτός από τις εκπομπές λόγω της (έμμεσης) αλλαγής χρήσης γης, που αποτελούν το αντικείμενο της παρούσας έκθεσης, στα μοντέλα δεν συνεκτιμούνται τουλάχιστον δύο πρόσθετες πηγές αύξησης των εκπομπών: οι εκπομπές από την εντατικοποίηση των καλλιεργειών λόγω των αυξήσεων των τιμών της φυτικής παραγωγής, καθώς και οι επιπλέον εκπομπές από την καλλιέργεια περιθωριακών εκτάσεων αντί καλλιεργούμενων εκτάσεων.

Από την ανασκόπηση της βιβλιογραφίας προέκυψαν, μεταξύ άλλων, διάφορες ελλείψεις και αβεβαιότητες που σχετίζονται με τη μοντελοποίηση, οι περισσότερες εκ των οποίων είναι απόρροια των οικονομικών αρχών στις οποίες βασίζεται η λήψη αποφάσεων, όπως για παράδειγμα σχετικά με την αλλαγή της χρήσης γης, η οποία ανάγεται σε πρόβλημα βελτιστοποίησης ελαχίστου κόστους. Ωστόσο, είναι γνωστό ότι στην πραγματικότητα αρκετοί μη οικονομικοί συντελεστές επηρεάζουν την απόφαση σχετικά με το είδος και τον τόπο της αλλαγής της χρήσης γης. Μερικοί από αυτούς τους καθοριστικούς συντελεστές έχουν σχέση με πολιτικές επιλογές (χρήση γης και γεωργική πολιτική, δικαιώματα ιδιοκτησίας γης κ.λπ.), ενώ άλλοι με τα θεσμικά χαρακτηριστικά (γειτνίαση με υποδομές και αγορές, νομοθεσία σχετικά με τη χρήση γης). Ως εκ τούτου δεν είναι δυνατόν να εξαλειφθούν οι περιορισμοί των εννοιολογικών αρχών της μοντελοποίησης. Οι αποφάσεις για το είδος που θα καλλιεργηθεί επηρεάζονται από τις τιμές, ενώ για τις αποφάσεις προσδιορισμού των εκτάσεων που θα επιτραπεί να καλλιεργηθούν καθοριστικοί είναι άλλοι παράγοντες πλην της τιμής[24].

Παρά τους περιορισμούς των εννοιολογικών αρχών της μοντελοποίησης, ευσταθεί το επιχείρημα ότι η καλύτερη διαθέσιμη μεθοδολογία για την εκτίμηση της (έμμεσης) αλλαγής της χρήσης γης εξακολουθεί να είναι μέσω οικονομικών μοντέλων, με βάση τα οποία οι αποφάσεις λαμβάνονται με κριτήριο τις σχετικές τιμές[25]. Ωστόσο, σε αυτό το πλαίσιο των οικονομικών μοντέλων θα υπάρχουν πάντα άλυτα ζητήματα τα οποία θα επηρεάζουν σημαντικά τα αποτελέσματα. Η μοντελοποίηση εξαρτάται από τις παραδοχές, κυρίως αυτές που αφορούν την επεξεργασία των παραπροϊόντων[26], τις τρέχουσες αποδόσεις καλλιέργειας[27], την οριακή απόδοση καλλιέργειας[28], την κατανάλωση τροφίμων και ζωοτροφών[29], την ταξινόμηση του εδάφους[30], τις ελαστικότητες[31], τις τιμές αποθέματος άνθρακα[32], το είδος του εδάφους του οποίου μετατρέπεται η χρήση[33], τη μοντελοποίηση των βοσκοτόπων[34] και τα αίτια της αποψίλωσης[35]. Η κατανόηση αυτών των παραγόντων έχει εξελιχθεί τα τελευταία έτη, αλλά εξακολουθούν να υπάρχουν αρκετές ελλείψεις και αβεβαιότητες.

Επιπλέον, από την ανασκόπηση της βιβλιογραφίας διαπιστώθηκε ότι τα σημερινά μοντέλα δεν είναι ικανά να συνεκτιμήσουν μια σειρά από συντελεστές, στους οποίους συγκαταλέγεται και η μετατροπή δασών σε τυρφώνες, που είναι δυνατόν να επιφέρει σημαντική αύξηση των εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα. Ωστόσο, οι περισσότεροι από αυτούς τους συντελεστές, αν συνεκτιμηθούν, θα μειώσουν τις εκτιμώμενες επιπτώσεις της αλλαγής της χρήσης γης. Σε αυτούς τους συντελεστές συγκαταλέγονται: ο καταλογισμός του συνόλου των εκπομπών στην επέκταση των καλλιεργούμενων εκτάσεων, ενώ τα αίτια της αποψίλωσης μπορεί να είναι, ταυτόχρονα, η επέκταση των καλλιεργούμενων εκτάσεων και η υλοτομία· ο ρυθμός βελτίωσης της απόδοσης της καλλιέργειας λόγω της αυξανόμενης ζήτησης για βιοκαύσιμα[36]· διαρθρωτικές αλλαγές[37]· και η περιεκτικότητα σε πρωτεΐνες των διαφόρων ζωοτροφών και παραπροϊόντων, η οποία σπανίως αποτυπώνεται πλήρως[38]. Επιπλέον, δεν έχουν ληφθεί υπόψη τα αποτελέσματα των δεσμευτικών κριτηρίων αειφορίας για τα βιοκαύσιμα που προβλέπουν οι οδηγίες (για τα οποία στα μοντέλα θεωρήθηκε ότι δεν θα έχουν αντίκτυπο). Τέλος, από την ανασκόπηση της βιβλιογραφίας επισημαίνεται ότι, προκειμένου να συγκριθούν οι επιπτώσεις της πολιτικής για τα θερμοκηπικά αέρια, είναι σημαντικό να συγκριθεί, αφενός, το άθροισμα των άμεσων εκπομπών από τα βιοκαύσιμα και των άγνωστων έμμεσων εκπομπών από την έμμεση αλλαγή της χρήσης γης και, αφετέρου, οι εκπομπές από τα ορυκτά καύσιμα που δεν θα εξορύσσονται λόγω της χρήσης βιοκαυσίμων.

Οι εξελίξεις στις διεθνείς ρυθμιστικές δράσεις για την αντιμετωπιση της (έμμεσης) αλλαγής της χρήσης γης

Η χρήση βιοκαυσίμων στις ΗΠΑ προωθείται σε ομοσπονδιακό επίπεδο με διαφορετικό στόχο για κάθε είδος βιοκαυσίμων. Ο στόχος για τα θερμοκηπικά αέρια είναι εξοικονόμηση τουλάχιστον κατά 20% και οι στόχοι για τη δεύτερη γενιά βιοκαυσίμων είναι υψηλότεροι (50%, 60%). Οι εξοικονομήσεις θερμοκηπικών αερίων καθορίστηκαν για τα διάφορα είδη βιοκαυσίμων μέσω επακόλουθης εκτίμησης του κύκλου ζωής τους, προκειμένου να διαπιστωθεί εάν τηρούν το σχετικό κατώτατο όριο (το είδος βιοκαυσίμου ικανοποιεί το ελάχιστο όριο ή όχι· δεν παρέχεται στις επιχειρήσεις η εναλλακτική δυνατότητα να αποδείξουν τις πραγματικές εκπομπές). Αυτή η ανάλυση περιλαμβάνει τις εκπομπές από την (έμμεση) αλλαγή της χρήσης γης που καθορίζονται με μοντέλα, τα οποία διακρίνουν μεταξύ εθνικών και διεθνών αλλαγών της χρήσης γης. Έως το 2022 ισχύει η προστασία των κεκτημένων δικαιωμάτων για υφιστάμενες εγκαταστάσεις.

Σε επίπεδο πολιτειών των ΗΠΑ, η Καλιφόρνια έχει εφαρμόσει πρότυπο για τα καύσιμα χαμηλών ανθρακούχων εκπομπών (Low Carbon Fuel Standard)[39]. Για να λειτουργήσει αποτελεσματικά η νομοθεσία πρέπει να είναι γνωστές οι εκπομπές θερμοκηπικών αερίων κατά τον κύκλο ζωής για όλα τα καύσιμα που υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής της νομοθεσίας. Καθορίστηκαν συντελεστές εκπομπής θερμοκηπικών αερίων για τους διάφορους τρόπους παραγωγής καυσίμων, συμπεριλαμβανομένων των εκπομπών από (έμμεση) αλλαγή της χρήσης γης.

Αρκετές χώρες έχουν θέσει σε εφαρμογή πολιτικές χρήσης γης για την πρόληψη της επέκτασης σε γη με υψηλά αποθέματα άνθρακα. Ένα παράδειγμα είναι η Βραζιλία, χώρα παραγωγής βιοκαυσίμων με την πιο μακροχρόνια πείρα, η οποία έχει καθορίσει αγροοικολογικές ζώνες για ζαχαροκάλαμο ώστε να ελέγξει την επέκταση των εκτάσεων για ενεργειακές καλλιέργειες και, ταυτόχρονα, να βελτιώσει της συνθήκες για την προστασία των ευαίσθητων περιοχών. Η Βραζιλία συμπληρώνει τώρα το προαναφερόμενο μέτρο με τον καθορισμό ζωνών για οικονομικές δραστηριότητες στην περιοχή του Αμαζονίου σύμφωνα με περιβαλλοντικά κριτήρια. Η Αργεντινή, ο κύριος εξαγωγέας βιοκαυσίμων προς την ΕΕ, έχει με νόμο αναστείλει προσωρινά οποιαδήποτε υλοτόμηση φυσικών δασών μέχρις ότου κάθε επαρχία της Αργεντινής υποβάλει κατάλογο και σχέδιο διαχείρισης γης και έχει θεσπίσει την υποχρέωση υποβολής μελέτης περιβαλλοντικών επιπτώσεων πριν από οποιαδήποτε έγκριση υλοτόμησης σε δάση. Οι επαρχίες της Αργεντινής έχουν αρχίσει να εφαρμόζουν πολιτικές χωροταξικού σχεδιασμού με τον οποίο καθορίζονται οι εκτάσεις όπου απαγορεύεται η επέκταση της γεωργικής καλλιέργειας λόγω ανησυχιών για το περιβάλλον και οι εκτάσεις όπου είναι επιτρεπτή η επέκταση της γεωργικής καλλιέργειας. Η Νορβηγία και η Ινδονησία έχουν υπογράψει λεπτομερή δήλωση προθέσεων συνεργασίας με σκοπό τη μείωση των εκπομπών θερμοκηπικών αερίων από την αποδάσωση και την υποβάθμιση των δασών. Σύμφωνα με τη δήλωση προθέσεων, η Νορβηγία θα παρέχει χρηματοδότηση για να ενισχυθεί η ικανότητα της Ινδονησίας στο θέμα αυτό, καθώς και για την αναστολή οποιασδήποτε νέας άδειας για τη μετατροπή τυρφώνων και φυσικών δασών.

Επιπλέον, στο πλαίσιο της Εταιρικής Σχέσης Βιοενέργειας σε Παγκόσμιο Επίπεδο (Global Bioenergy Partnership)[40] ― στην οποία η Επιτροπή και επτά κράτη μέλη της ΕΕ είναι εταίροι, όπως και η Αργεντινή, η Βραζιλία, οι ΗΠΑ και άλλες χώρες που παράγουν βιοκαύσιμα ― επιδιώκεται να αναπτυχθεί ένα σύνολο συναφών, πρακτικών, τεκμηριωμένων με επιστημονικά δεδομένα προαιρετικών κριτηρίων και δεικτών για την αειφορία της βιοενέργειας. Προορισμός των κριτηρίων και των δεικτών είναι να καθοδηγούν κάθε ανάλυση που διενεργείται σε εθνικό επίπεδο σχετικά με τη βιοενέργεια, ούτως ώστε να είναι τεκμηριωμένη η διαδικασία λήψης αποφάσεων και να διευκολύνεται η αειφόρος ανάπτυξη της βιοενέργειας με τρόπο που να συνάδει με τις υποχρεώσεις του πολυμερούς εμπορίου. Η Εταιρική Σχέση έχει σημειώσει πρόοδο σε αυτό το πεδίο, αν και το ζήτημα της έμμεσης αλλαγής της χρήσης γης είναι ένα από εκείνα που χρειάζονται περαιτέρω συζήτηση.

Περίληψη των απαντήσεων που υποβληθηκαν στο πλαίσιο της διαβούλευσης

Ως πρώτο βήμα για την αντιμετώπιση του προβλήματος της έμμεσης αλλαγής της χρήσης γης, η Επιτροπή διοργάνωσε, τον Ιούλιο του 2009, προκαταρκτική διαβούλευση επί οκτώ πιθανών προσεγγίσεων άσκησης πολιτικής για την αντιμετώπιση της έμμεσης αλλαγής της χρήσης γης.

Υποβλήθηκαν συνολικά 71 απαντήσεις[41]. Οι περισσότεροι βιομηχανικοί κλάδοι, γεωργικές ενώσεις και υπερπόντιες χώρες τάχθηκαν είτε υπέρ της μη ανάληψη δράσης ή υπέρ της αντιμετώπισης της έμμεσης αλλαγής της χρήσης γης μέσω ευρύτερης πολιτικής δράσης, είτε υπέρ διεθνούς δράσης για την προστασία των περιοχών υψηλού αποθέματος άνθρακα ή/και την επέκταση των κριτηρίων αειφορίας σε όλα τα βασικά γεωργικά προϊόντα. Οι περισσότερες ΜΚΟ και ένας ενδιαφερόμενος από βιομηχανικό κλάδο πλην του κλάδου των βιοκαυσίμων, υποστήριξαν την ενσωμάτωση των εκπομπών λόγω της έμμεσης αλλαγής της χρήσης γης στον υφιστάμενο υπολογισμό των θερμοκηπικών αερίων για τα βιοκαύσιμα. Οι θέσεις των κρατών μελών διίσταντο σε αυτό το θέμα.

Μετά τη δημοσίευση των σχετικών αναλυτικών εργασιών, τον Ιούλιο του 2010, η Επιτροπή ξεκίνησε δεύτερη δημόσια διαβούλευση. Σκοπός αυτής της διαβούλευσης ήταν να συγκεντρωθούν οι απόψεις ως προς το κατά πόσον: οι αναλυτικές εργασίες αποτελούσαν άρτια βάση για τον προσδιορισμό της σπουδαιότητας της έμμεσης αλλαγής της χρήσης γης· είναι απαραίτητη παρέμβαση και, εάν ναι, ποια πορεία δράσης θα ήταν η ενδεδειγμένη. Καθορίζονταν επίσης ορισμένες προεπιλεγμένες δυνητικές προσεγγίσεις άσκησης πολιτικής.

Υποβλήθηκαν συνολικά 145 απαντήσεις[42]. Η πλειονότητα όσων απάντησαν χωρίστηκαν σε δύο ομάδες. Οι περισσότεροι βιομηχανικοί κλάδοι, γεωργικές ενώσεις και υπερπόντιες χώρες έκριναν ότι οι αναλυτικές εργασίες δεν αποτελούν άρτια βάση για τον προσδιορισμό της σπουδαιότητας της έμμεσης αλλαγής της χρήσης γης. Έκριναν ότι δεν χρειάζεται να αναληφθεί περαιτέρω δράση ειδικά για τα βιοκαύσιμα, αν και πολλοί υποστήριξαν την ανάληψη δράσης με διεθνείς συμφωνίες για την προστασία των εδαφών με υψηλά αποθέματα άνθρακα. Από την άλλη πλευρά, οι περισσότερες ΜΚΟ και μερικοί ενδιαφερόμενοι από βιομηχανικούς κλάδους πλην του κλάδου των βιοκαυσίμων έκριναν ότι απαιτείται περαιτέρω δράση και τάχθηκαν υπέρ της ενσωμάτωσης των εκπομπών λόγω της έμμεσης αλλαγής της χρήσης γης στον υφιστάμενο των θερμοκηπικών αερίων για τα βιοκαύσιμα. Σε κάποιες απαντήσεις αναγνωρίστηκε ότι ενδεχομένως να χρειαστεί δράση, προτάθηκε δε πληθώρα άλλων μέτρων. Οι θέσεις των κρατών μελών διίσταντο σε αυτό το θέμα.

Μετά από αυτή τη δημόσια διαβούλευση, το ΚΚΕρ διοργάνωσε τον Νοέμβριο, εξ ονόματος της Επιτροπής, διαβούλευση εμπειρογνωμόνων, στην οποία συμμετείχαν παγκόσμια αναγνωρισμένοι επιστήμονες και εμπειρογνώμονες στο θέμα αυτό. Σκοπός της εν λόγω διαβούλευσης ήταν να εξεταστούν οι κύριες αβεβαιότητες που σχετίζονται με τις εκτιμήσεις της έμμεσης αλλαγής της χρήσης γης[43].

Προκαταρκτικά συμπεράσματα και επόμενα βήματα

Οι ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, συμπεριλαμβανομένων των βιοκαυσίμων, αποτελούν καίρια συνιστώσα της στρατηγικής της ΕΕ για την ενέργεια και το κλίμα. Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να διατηρηθεί το σταθερό και προβλέψιμο επενδυτικό κλίμα που δημιουργήθηκε με την οδηγία για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας ― η οποία περιέχει ήδη αυστηρά κριτήρια αειφορίας για τα βιοκαύσιμα και τα βιορευστά, συμπεριλαμβανομένων των επιδόσεων των βιοκαυσίμων και των βιορευστών ως προς τα θερμοκηπικά αέρια ― καθώς και ο φιλόδοξος στόχος για τη μείωση της έντασης των θερμοκηπικών αερίων των καυσίμων που χρησιμοποιούνται στις μεταφορές, ο οποίος προβλέπεται στην οδηγία για την ποιότητα των καυσίμων.

Όσον αφορά την έμμεση αλλαγή της χρήσης γης, με βάση τις μέχρι τώρα εργασίες, η Επιτροπή θεωρεί ότι είναι δυνατό να εξαχθούν ορισμένα συμπεράσματα. Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι ορισμένες ελλείψεις και αβεβαιότητες σχετιζόμενες με την μοντελοποίηση, η οποία είναι απαραίτητη για την εκτίμηση των επιπτώσεων, θα πρέπει να αντιμετωπιστούν, επειδή ενδέχεται να επηρεάζουν σημαντικά τα αποτελέσματα των αναλυτικών εργασιών που έχουν διεξαχθεί μέχρι τώρα. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θα συνεχίσει τις εργασίες σε αυτό τον τομέα, προκειμένου να διασφαλίσει ότι οι πολιτικές αποφάσεις λαμβάνονται με βάση τις βέλτιστες διαθέσιμες επιστημονικές γνώσεις και να εκπληρώσει τις μελλοντικές υποχρεώσεις της υποβολής εκθέσεων σχετικά με το θέμα αυτό.

Ωστόσο, η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι η έμμεση αλλαγή της χρήσης γης είναι δυνατόν να έχει αντίκτυπο στην εξοικονόμηση εκπομπών θερμοκηπικών αερίων που συνδέονται με τα βιοκαύσιμα, ο οποίος ενδεχομένως να περιορίζει τη συμβολή τους στην επίτευξη των πολιτικών στόχων, υπό ορισμένες περιστάσεις λόγω απουσίας μέτρων παρέμβασης. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θεωρεί ότι, εάν απαιτείται δράση, η έμμεση αλλαγή της χρήσης γης θα πρέπει να αντιμετωπιστεί στο πλαίσιο προληπτικής προσέγγισης.

Η Επιτροπή ολοκληρώνει τώρα την εκτίμηση επιπτώσεων, η οποία επικεντρώνεται στην εκτίμηση των ακόλουθων επιλογών άσκησης πολιτικής:

1. να μην αναληφθεί καμία δράση προς το παρόν, αλλά να συνεχιστεί η παρακολούθηση,

2. να αυξηθεί το κατώτατο όριο εξοικονόμησης θερμοκηπικών αερίων για τα βιοκαύσιμα,

3. να καθιερωθούν πρόσθετες απαιτήσεις αειφορίας για ορισμένες κατηγορίες βιοκαυσίμων·

4. να προστεθεί ποσότητα για τις εκπομπές θερμοκηπικών αερίων κατά τη χρήση βιοκαυσίμων, η οποία είναι να ανάλογη των έμμεσων επιπτώσεων της αλλαγής της χρήσης γης.

Η Επιτροπή θα υποβάλει την εκτίμηση των επιπτώσεων, ενδεχομένως μαζί με νομοθετική πρόταση για τροποποίηση της οδηγίας για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας και της οδηγίας την ποιότητα των καυσίμων, αν κριθεί αναγκαίο, το αργότερο έως τον Ιούλιο του 2011.

[1] Σύμφωνα με τις εκτιμήσεις στα προσφάτως υποβληθέντα εθνικά σχέδια δράσης για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, το μερίδιο των βιοκαυσίμων στην συνολική κατανάλωση ενέργειας για τις μεταφορές θα ανέρχεται το 2020 σε περίπου 9%.

[2] Τα κριτήρια αειφορίας ισχύουν και για τα «βιορευστά» που χρησιμοποιούνται για την ηλεκτρική ενέργεια ή την θέρμανση και την ψύξη.

[3] Η Επιτροπή εξέδωσε τον Ιούνιο του 2010 δύο ανακοινώσεις για τη διευκόλυνση της εφαρμογής των κριτηρίων αειφορίας που περιλαμβάνονται στις οδηγίες, μέσω, μεταξύ άλλων, της αναγνώρισης των προαιρετικών συστημάτων.

[4] Η απαίτηση της οδηγίας για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας εφαρμόζεται επίσης στα βιορευστά. Ως εκ τούτου, οι αναφορές της παρούσας έκθεσης στα βιοκαύσιμα ισχύουν επίσης για τα βιορευστά, ανάλογα με την περίπτωση.

[5] Άρθρο 7δ παράγραφος 6 της οδηγίας 2009/30/ΕΚ και άρθρο 19 παράγραφος 6 της οδηγίας 2009/28/ΕΚ.

[6] Προβλέπονται επίσης περιορισμοί που αφορούν συγκεκριμένες αποκλειόμενες περιοχές, κατά το άρθρο 17 της οδηγίας 2009/28/ΕΚ και το άρθρο 7β της οδηγίας 2009/30/ΕΚ.

[7] Στατιστική του FAO. Σημειώνεται εν προκειμένω η σημαντική διαφορά μεταξύ των εννοιών «έκταση συγκομιδής» και «καλλιεργούμενη έκταση». Η διπλή συγκομιδή ενός χωραφιού σημαίνει διπλασιασμό της έκτασης συγκομιδής, ενώ η καλλιεργούμενη έκταση παραμένει αμετάβλητη.

[8] Εάν, όμως, πρόκειται για το λιγότερο εύφορο έδαφος του οποίου η καλλιέργεια έχει εγκαταλειφθεί προσφάτως, τότε μπορεί να αναμένεται ότι η μελλοντική φυτική παραγωγή του θα εμφανίζει κατά κανόνα αποδόσεις κάτω του μέσου όρου, με αποτέλεσμα την αύξηση της απαιτούμενης έκτασης ή της χρήσης λιπασμάτων. Επιπλέον, εάν πρόκειται για έκταση σε διαδικασία αναδάσωσης, η επιστροφή της έκτασης αυτής στην γεωργική παραγωγή θα μπορούσε να έχει ως αποτέλεσμα εκπομπές διοξειδίου του άνθρακα.

[9] Τα μοντέλα δεν κάνουν διάκριση μεταξύ άμεσων και έμμεσων αλλαγών της χρήσης γης.

[10] http://ec.europa.eu/energy/renewables/studies/land_use_change_en.htm

[11] http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2009_07_31_iluc_pre_consultation_en.htm

[12] http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2010_10_31_iluc_and_biofuels_en.htm

[13] " Biofuels a new methodology to estimate GHG emissions from global land-use change " (Βιοκαύσιμα: νέα μεθοδολογία για τον υπολογισμό των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου από την αλλαγή της χρήσης γης σε παγκόσμια κλίμακα») http://re.jrc.ec.europa.eu/bf-tp/download/EU_report_24483_Final.pdf

[14] Η βασική γραμμή του αντίστροφου σεναρίου στηρίζεται στην παραδοχή ότι τα επίπεδα διείσδυσης των βιοκαυσίμων θα είναι πολύ χαμηλά καθώς θα καταργηθούν τα κύρια μέτρα παροχής κινήτρων.

[15] Η βασική γραμμή του αντίστροφου σεναρίου στηρίζεται στην παραδοχή ότι η διείσδυση των βιοκαυσίμων θα διατηρηθεί στα επίπεδα του 2008.

[16] Οι εκπομπές από την αλλαγή της χρήσης γης κατανέμονται σε 20 έτη.

[17] Βλ. διαφάνεια αριθ. 34 της ομιλίας του David Laborde από το IFPRI, κατά τη 2η συνεδρίαση διαβούλευσης (26 Οκτωβρίου 2010) που έχει αναρτηθεί στην ιστοσελίδα: http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/doc/public_consultation_iluc/global_trade_environmental_impact_study_eu_biofuels_mandate.pdf

[18] Οι οριακές τιμές υπολογίζονται με την πρόσθεση 0,1% της συνολικής κατανάλωσης βιοκαυσίμων της ΕΕ στην κατανάλωση το 2020 για κάθε είδος φυτικής καλλιέργειας. Η οριακή αύξηση δίνει απρόσμενα αποτελέσματα, λόγω της υψηλής εξάρτησης από συγκεκριμένες οριακές επιδράσεις στην γεωργοοικονομική ζώνη της τελευταίας οριακής μονάδας βιοκαυσίμων. Αυτή η επίδραση έχει επιπτώσεις όσον αφορά την αιθανόλη ζαχαρότευτλων, καθώς από την εκτίμηση των επιπτώσεων της αλλαγής της χρήσης γης προκύπτει αύξηση από 16 g/MJ σε 65 g/MJ, λόγω της μετάβασης από το σενάριο «συνέχιση της υφιστάμενη κατάστασης» στο σενάριο πλήρους απελευθέρωσης των συναλλαγών χωρίς δασμούς στις εισαγωγές βιοαιθανόλης. Ο λόγος είναι ότι όταν τα ζαχαρότευτλα χρησιμοποιούνται για την παραγωγή βιοαιθανόλης, οι επιπλέον εισαγωγές ζάχαρης (όχι ζαχαρότευτλων) προέρχονται από εκτάσεις (της Αφρικής και της Νοτιοανατολικής Ασίας) με πολύ υψηλή περιεκτικότητα σε άνθρακα.

[19] Διενεργούνται επί του παρόντος πρόσθετες προσομοιώσεις σεναρίων με βάση το μοντέλο MIRAGE του IFPRI, ώστε να εξασφαλιστεί ότι λαμβάνονται υπόψη οι πρόσφατες εκτιμήσεις, από τα κράτη μέλη, της ζήτησης το 2020. Επιπλέον, διεξάγεται περαιτέρω ανάλυση ευαισθησίας με σκοπό να βελτιωθούν τα χαρακτηριστικά μεγέθη της κατανομής πιθανοτήτων που σχετίζονται με τις ειδικές για κάθε είδος φυτικής παραγωγής τιμές εκπομπής λόγω της έμμεσης αλλαγής της χρήσης της γης.

[20] Το Κοινό Κέντρο Ερευνών θα επεκτείνει την εφαρμογή της Μεθόδου Χωρικής Κατανομής (SAM) που έχει επινοήσει πέραν του κεντρικού σεναρίου MIRAGE του IFPRI (5,6%), ώστε να συμπεριλάβει σενάρια υψηλότερης ζήτησης. Θα διερευνηθεί επίσης η δυνατότητα αξιοποίησης αυτής της μεθοδολογίας για τον υπολογισμό των ειδικών για κάθε είδος φυτικής παραγωγής τιμών εκπομπής θερμοκηπικών αερίων.

[21] Τα αποτελέσματα έχουν προσαρμοστεί για χρονικό ορίζοντα 20 ετών.

[22] Τα οικονομικά μοντέλα που συγκρίθηκαν εκτιμούν ότι μέρος των πρώτων υλών για βιοκαύσιμα προέρχονται από τη μείωση της κατανάλωση τροφίμων και ζωοτροφών και ότι, κατά συνέπεια, ενδέχεται να μειωθούν σημαντικά οι εκπομπές λόγω της (έμμεσης) αλλαγής της χρήσης γης.

[23] Στα μοντέλα δεν λαμβάνονται δεόντως υπόψη οι εκπομπές από την οξείδωση της τύρφης μετά τη διαδικασία αποστράγγισης η οποία είναι αναγκαία για την παραγωγή φοινικελαίου, με ενδεχόμενο να υποτιμούνται οι πραγματικές εκπομπές κατά μία τάξη μεγέθους.

[24] Ακόμη και με σημαντικές πρόσθετες επενδύσεις σε δεδομένα και αναλύσεις, φαίνεται ότι υπάρχουν όρια στο βαθμό που είναι δυνατόν να βελτιωθούν οι ποσοτικές εκτιμήσεις του ρόλου του κάθε συντελεστή που επηρεάζει την αλλαγή της χρήσης γης.

[25] Προσφάτως έχει αναφανεί μια εναλλακτική προσέγγιση, η οποία χρησιμοποιεί «αιτιώδη-περιγραφική» μεθοδολογία, όπου τα κύρια κρίσιμα εισερχόμενα δεδομένα προέρχονται από εμπειρογνώμονες/ενδιαφερόμενα μέρη, σε συνδυασμό με ιστορικά και στατιστικά στοιχεία (E4tech 2010).

[26] Κατά την παραγωγή των περισσότερων πρώτων υλών για βιοκαύσιμα παράγονται επίσης σημαντικές ποσότητες παραπροϊόντων. Στα περισσότερα μοντέλα αυτό λαμβάνεται πλέον υπόψη, αν και σε διαφορετικό βαθμό, που επηρεάζει τα αποτελέσματα των υπολογισμών με βάση τα μοντέλα. Τα παραπροϊόντα υποκαθιστούν συνήθως ζωοτροφές, έτσι ώστε ελευθερώνονται εκτάσεις που θα έπρεπε να χρησιμοποιηθούν για την παραγωγή ζωοτροφών.

[27] Η συνήθης παραδοχή είναι θα αυξάνονται οι αποδόσεις με τα ποσοστά αύξησής τους κατά το παρελθόν, μολονότι αυτές οι προβλέψεις είναι αβέβαιες.

[28] Υπάρχουν λίγα εμπειρικά στοιχεία σχετικά με τις εξελίξεις των οριακών αποδόσεων.

[29] Η παραδοχή των οικονομικών μοντέλων είναι ότι η ζήτηση είναι συνάρτηση της τιμής, με διαφορετικές όμως παραδοχές για το πώς η επιπλέον ζήτηση για βιοκαύσιμα θα έχει αντίκτυπο στις αγορές βασικών προϊόντων για τα τρόφιμα και τις ζωοτροφές.

[30] Η διαθεσιμότητα εκτάσεων και η ταξινόμηση του εδάφους είναι απαραίτητα στοιχεία για την προσομοίωση της αλλαγής της χρήσης γης, αλλά τα στοιχεία και η ορολογία δεν είναι συνεπή για όλα τα σύνολα δεδομένων.

[31] Οι ελαστικότητες συχνά εκτιμώνται με βάση στοιχεία από τις ανεπτυγμένες χώρες, ενώ τα μοντέλα δείχνουν ότι η έμμεση αλλαγή της χρήσης γης σημειώνεται συνήθως στις αναπτυσσόμενες χώρες.

[32] Οι τιμές αποθέματος άνθρακα που αποδίδονται σε διαφορετικούς τύπους βλάστησης και εδάφους ποικίλλουν σημαντικά μεταξύ όλων των μελετών και διαδραματίζουν ουσιαστικό ρόλο για τον καθορισμό του επιπτώσεων της έμμεσης αλλαγής της χρήσης γης.

[33] Το είδος του εδάφους που μετατρέπεται σε καλλιεργήσιμη γη έχει μεγάλη επιρροή, καθώς τα αποθέματα άνθρακα ποικίλλουν σημαντικά ανάλογα με το είδος του εδάφους. Λόγω της πολύ χονδροειδούς χωρικής ανάλυσης, υπάρχει ο κίνδυνος να μην αποτυπώνονται οι περιφερειακές διαφορές στα ενοποιημένα συγκεντρωτικά γεωγραφικά στοιχεία.

[34] Οι βοσκότοποι καλύπτουν μεγάλο μέρος του πλανήτη και ενέχουν δυναμικό προσφοράς εκτάσεων για καλλιέργεια. Ωστόσο, σε κάθε μοντέλο είναι διαφορετικός ο τρόπος προσομοίωσης των βοσκοτόπων και των διασυνδέσεών τους με τις αγορές ζωοτροφών και τις καλλιεργήσιμες εκτάσεις. Οι παραδοχές έχουν σημαντικό αντίκτυπο στα συνολικά αποτελέσματα, καθώς οι βοσκότοποι καλύπτουν μεγάλο μέρος της χερσαίας επιφάνειας και έχουν σχετικά χαμηλά αποθέματα άνθρακα.

[35] Τα αίτια της αποψίλωσης των δασών είναι πολύπλοκα, καθώς ρόλο διαδραματίζουν οι τοπικές αρχές, τα δικαιώματα χρήσης γης και η πολιτική οικονομία. Δεν είναι δυνατόν να αποτυπώνονται επαρκώς στα μοντέλα αυτές οι πτυχές του πραγματικού κόσμου, όπου η λήψη αποφάσεων περιορίζεται σε καθαρά ορθολογικό οικονομικό ζήτημα.

[36] Η αύξηση των αποδόσεων είναι συνάρτηση περίπλοκου συνόλου μεταβλητών, μεταξύ των οποίων η αύξηση των επενδύσεων και της έρευνας, παράμετροι που εξαρτώνται από την πολιτική για τα βιοκαύσιμα. Ωστόσο, είναι δύσκολο να αποτυπωθεί αυτή η επίδραση στα μοντέλα.

[37] Οι διαρθρωτικές αλλαγές είναι συνήθως δύσκολο να προβλεφθούν με μοντέλα, καθώς οι ελαστικότητες βασίζονται σε ιστορικά δεδομένα. Σύμφωνα με τα μοντέλα δεν είναι πιθανή, για παράδειγμα. σημαντική αύξηση της χρήσης στην ΚΑΚ, ενώ μια τέτοια διαρθρωτική αλλαγή είναι πιθανή σύμφωνα τόσο με το σενάριο της γραμμής αναφοράς όσο και με το σενάριο της άσκησης πολιτικής.

[38] Έτσι υποτιμάται η έκταση που εξοικονομείται με τα παραπροϊόντα. Για παράδειγμα, το 97% της σόγιας εισάγεται στην ΕΕ, όπου αποτελεί βασική πηγή πρωτεΐνης. Συνεπώς, υπάρχει σημαντικό περιθώριο υποκατάστασής της.

[39] http://www.arb.ca.gov/fuels/lcfs/lcfs.htm

[40] http://www.globalbioenergy.org/

[41] Όλες οι απαντήσεις έχουν αναρτηθεί στην ιστοσελίδα:

http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2009_07_31_iluc_pre_consultation_en.htm

[42] Όλες οι απαντήσεις έχουν αναρτηθεί στην ιστοσελίδα:

http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2010_10_31_iluc_and_biofuels_en.htm

[43] Όλες οι εισηγήσεις παρέχονται μέσω του ιστοτόπου: http://re.jrc.ec.europa.eu/bf-tp/