ΓΝΩΜΗ αριθ. 8/2018

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 325, παράγραφος 4, ΣΛΕΕ)

σχετικά με την πρόταση της Επιτροπής, της 23ης Μαΐου 2018, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 883/2013 όσον αφορά τη συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία και την αποτελεσματικότητα των ερευνών της OLAF

(2019/C 42/01)

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ

Σημείο Σελίδα ΣΥΝΟΨΗ I — VI 2 ΕΙΣΑΓΩΓΗ 1-6 3 Ιστορικό 1-3 3 Η πρόταση της Επιτροπής 4-6 4 ΓΕΝΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ 7-17 4 Συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία 8-10 5 Αποτελεσματικότητα των ερευνών της OLAF 11-13 5 Εξωτερικός έλεγχος του σεβασμού των διαδικαστικών εγγυήσεων 14-17 5 ΕΙΔΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ 18-38 6 Προσαρμογή της λειτουργίας της OLAF στη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας 19-27 6 Υποβολή στοιχείων στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία και προκαταρκτικές αξιολογήσεις της OLAF (άρθρο 12γ, παράγραφος 5) 20-21 6 Στήριξη που παρέχει η OLAF στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία (άρθρο 12ε) 22-24 6 Συμπληρωματικές έρευνες (άρθρο 12στ) 25-26 7 Ανταλλαγή πληροφοριών (άρθρο 12ζ) 27 7 Ενίσχυση της αποτελεσματικότητας των ερευνητικών καθηκόντων της OLAF 28-38 7 Επιτόπιοι έλεγχοι και εξακριβώσεις (άρθρο 3) και παροχή συνδρομής από τις εθνικές αρχές (άρθρο 3, παράγραφος 7, και άρθρο 7, παράγραφος 3) 29-31 7 ΦΠΑ (Άρθρο 3, παράγραφος 1, και άρθρο 12, παράγραφος 5) 32 xx 8 Πρόσβαση σε στοιχεία τραπεζικών λογαριασμών (άρθρο 7, παράγραφος 3) 33-34 xx 8 Παραδεκτό της χρήσης των αποδεικτικών στοιχείων που συλλέγει η OLAF (άρθρο 11, παράγραφος 2) 35-36 xx 8 Υπηρεσίες για τον συντονισμό της καταπολέμησης της απάτης (άρθρο 12α) 37-38 xx 8 ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ 39-47 xx 9 ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ I — ΣΥΝΑΦΕΙΣ ΓΝΩΜΕΣ ΚΑΙ ΕΙΔΙΚΕΣ ΕΚΘΕΣΕΙΣ ΤΟΥ ΕΕΣ 11 ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ II — ΒΑΣΙΚΕΣ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΕΣ ΠΡΑΞΕΙΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΙΣ ΔΡΑΣΤΗΡΙΟΤΗΤΕΣ ΤΗΣ OLAF 12

ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ,

Έχοντας υπόψη τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και ιδίως το άρθρο 325, παράγραφος 4,

Έχοντας υπόψη την πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Μαΐου 2018, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 883/2013 σχετικά με τις έρευνες που πραγματοποιούνται από την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) όσον αφορά τη συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία και την αποτελεσματικότητα των ερευνών της OLAF (εφεξής «η πρόταση»),

Έχοντας υπόψη το αίτημα του Συμβουλίου, της 7ης Ιουλίου 2018, για γνωμοδότηση επί της ανωτέρω αναφερόμενης πρότασης,

Έχοντας υπόψη το αίτημα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, της 10ης Ιουλίου 2018, για γνωμοδότηση επί της ανωτέρω αναφερόμενης πρότασης,

Έχοντας υπόψη τις προηγούμενες γνώμες και ειδικές εκθέσεις του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου (βλέπε παράρτημα I).

ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΕ ΩΣ ΑΚΟΛΟΥΘΩΣ:

ΣΥΝΟΨΗ

I. Η πρόταση της Επιτροπής για την τροποποίηση του κανονισμού σχετικά με την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) ανταποκρίνεται, καταρχήν, σε δύο στόχους: αφενός, την προσαρμογή της λειτουργίας της OLAF ώστε να ληφθεί υπόψη η σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, πριν από την έναρξη λειτουργίας του νέου αυτού οργάνου της ΕΕ, και, αφετέρου, την ενίσχυση της αποτελεσματικότητας των ερευνητικών καθηκόντων της OLAF.

II. Η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία θα έχει αρμοδιότητα διερεύνησης και δίωξης εγκλημάτων εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ σε 22 κράτη μέλη, επί του παρόντος. Συνεπώς, η σύστασή της μεταβάλλει σημαντικά το νομικό και θεσμικό πλαίσιο. Παρότι η OLAF παραμένει το αρμόδιο όργανο της ΕΕ για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ μέσω διοικητικών ερευνών, καθώς και για την υποστήριξη της πολιτικής της Επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης, το έργο της θα μεταβληθεί και ο ρόλος της θα ποικίλει, καθώς δεν μετέχουν όλα τα κράτη μέλη στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία.

III. Δεδομένου ότι ο κανονισμός για την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία καθόρισε ήδη το πλαίσιο των σχέσεων της OLAF με την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία, η πρόταση έχει ως στόχο να καθορίσει λεπτομερείς κανόνες. Η πρόταση αντικατοπτρίζει ορθά τις αρχές που διέπουν τη συνεργασία μεταξύ της OLAF και της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας: στενή συνεργασία, ανταλλαγή πληροφοριών, συμπληρωματικότητα και μη αλληλεπικάλυψη των εργασιών. Συναφώς, διαπιστώσαμε ωστόσο και ορισμένες αδυναμίες.

IV. Τόσο οι εργασίες μας όσο και η αξιολόγηση που διενήργησε η ίδια η Επιτροπή κατέδειξαν την ανάγκη να ενισχυθεί η αποτελεσματικότητα των ερευνών της OLAF, με κύριες προκλήσεις τον έγκαιρο χαρακτήρα των παρεμβάσεων και την ανάκτηση κεφαλαίων. Στην πρόταση περιλαμβάνεται περιορισμένος αριθμός στοχευμένων μέτρων, τα οποία χαιρετίζουμε, καθώς μπορούν να συμβάλουν στη βελτίωση της αποτελεσματικότητας: α) προσδιορισμός των περιπτώσεων εφαρμογής της εθνικής ή της ευρωπαϊκής νομοθεσίας κατά τη διάρκεια επιτόπιων ελέγχων της OLAF, με υποχρέωση των κρατών μελών να συνεπικουρούν την OLAF· β) πρόσβαση της OLAF σε στοιχεία τραπεζικών λογαριασμών, μολονότι αυτό θα εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τη συνδρομή των εθνικών αρχών· γ) ενίσχυση του παραδεκτού των αποδεικτικών στοιχείων της OLAF, μολονότι αυτό αφορά μόνο μη ποινικές υποθέσεις. Επιπλέον, στην πρόταση διευκρινίζεται ότι στην εντολή της OLAF περιλαμβάνονται θέματα φόρου προστιθέμενης αξίας (ΦΠΑ).

V. Οι ανωτέρω αλλαγές δεν επιλύουν το γενικότερο ζήτημα αποτελεσματικότητας των διοικητικών ερευνών της OLAF. Σε αναγνώριση αυτού, η Επιτροπή σχεδιάζει διεξοδικότερο εκσυγχρονισμό του πλαισίου λειτουργίας της OLAF. Ωστόσο, προς το παρόν δεν έχει καθοριστεί χρονοδιάγραμμα περαιτέρω μεταρρύθμισης της OLAF, και τα προς αντιμετώπιση ζητήματα δεν έχουν προσδιοριστεί σαφώς.

VI. Δεδομένων των περιορισμών της πρότασης όσον αφορά τη γενικότερη αποτελεσματικότητα των ερευνών της OLAF, δεν συνιστούμε την απλή υιοθέτηση τροποποιήσεων, αλλά τονίζουμε επίσης την ανάγκη ανάληψης περαιτέρω δράσης: α) Βραχυπρόθεσμα, η Επιτροπή πρέπει να αντιμετωπίσει το γενικότερο ζήτημα αποτελεσματικότητας της OLAF. Αυτό πρέπει να συμπεριλάβει τον επαναπροσδιορισμό του ρόλου και των αρμοδιοτήτων της για την καταπολέμηση της απάτης κατά την εκτέλεση δαπανών της ΕΕ. Στο πλαίσιο αυτό, η OLAF μπορεί να αναλάβει στρατηγικό και εποπτικό ρόλο όσον αφορά τις δράσεις της ΕΕ για την καταπολέμηση της απάτης. β) Μεσοπρόθεσμα, η Επιτροπή πρέπει να αξιολογήσει τη συνεργασία μεταξύ της OLAF και της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας και, όπου αυτό είναι σκόπιμο, να προτείνει περαιτέρω νομοθετικές ενέργειες.

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Ιστορικό

1. Office européen de lutte antifraude ), ως μίας από τις γενικές διευθύνσεις της. Αποστολή της είναι να συνεισφέρει στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ, μέσω δύο κύριων δραστηριοτήτων: της διεξαγωγής ανεξάρτητων διοικητικών ερευνών για απάτη, διαφθορά και άλλες παράνομες δραστηριότητες εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ, και της συνεισφοράς στον σχεδιασμό και την εφαρμογή της πολιτικής της Επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης Το 1999, η Επιτροπή προχώρησε στη σύσταση της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF,), ως μίας από τις γενικές διευθύνσεις της. Αποστολή της είναι να συνεισφέρει στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ, μέσω δύο κύριων δραστηριοτήτων: της διεξαγωγής ανεξάρτητων διοικητικών ερευνών για απάτη, διαφθορά και άλλες παράνομες δραστηριότητες εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ, και της συνεισφοράς στον σχεδιασμό και την εφαρμογή της πολιτικής της Επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης ( 1 ) . Στο σκέλος διεξαγωγής ερευνών, η OLAF είναι λειτουργικά ανεξάρτητη από την Επιτροπή. Διεξάγει εξωτερικές έρευνες (σε όλους τους τομείς δαπανών και εσόδων της ΕΕ) και εσωτερικές έρευνες σε περίπτωση που υπάρχει υπόνοια τέλεσης σοβαρού παραπτώματος από το προσωπικό της ΕΕ ή τα μέλη των θεσμικών οργάνων της Ένωσης.

2. Η OLAF λειτουργεί εντός ενός θεσμικού πλαισίου που εξελίχθηκε με την πάροδο του χρόνου, αλλά του οποίου τα κεντρικά χαρακτηριστικά δεν μεταβλήθηκαν σημαντικά από το 1999. Το 2017 δύο μεγάλες αλλαγές στη νομοθεσία επηρέασαν το νομικό και θεσμικό πλαίσιο προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ. — Η οδηγία σχετικά με την καταπολέμηση, μέσω του ποινικού δικαίου, της απάτης εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης (οδηγία ΠΟΣ) (2), της 5ης Ιουλίου 2017, εναρμονίζει τους ορισμούς τεσσάρων ποινικών αδικημάτων (της απάτης, της διαφθοράς, της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της υπεξαίρεσης), καθώς και τις κυρώσεις και τις προθεσμίες παραγραφής. Διευκρινίζει επίσης ότι τα σοβαρά αδικήματα κατά του κοινού συστήματος ΦΠΑ πρέπει να θεωρούνται αδικήματα εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ (3). Τα κράτη μέλη έχουν προθεσμία έως τις 6 Ιουλίου 2019 για να μεταφέρουν την οδηγία στο εθνικό δίκαιο. — Τον Οκτώβριο του 2017, το Συμβούλιο ενέκρινε τον κανονισμό (ΕΕ) αριθ. 2017/1939 (4) για τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, η οποία θα είναι αρμόδια για την έρευνα, τη δίωξη και την παραπομπή ενώπιον της δικαιοσύνης των δραστών αξιόποινων πράξεων οι οποίες θίγουν τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης, κατά την έννοια της οδηγίας ΠΟΣ. Η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία συστάθηκε βάσει του μοντέλου της ενισχυμένης συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών. Μέχρι στιγμής, συμμετέχουν σε αυτήν 22 κράτη μέλη (5). Η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία θα αρχίσει να λειτουργεί το 2020, ή το αργότερο μέχρι τις αρχές του 2021.

3. Η σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας θα έχει αντίκτυπο στην OLAF. Στο γράφημα παρουσιάζονται οι δραστηριότητες της OLAF που θα επηρεαστούν. Γράφημα Δραστηριότητες της OLAF που επηρεάζονται από τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας (*) Βλέπε άρθρο 23 του κανονισμού για την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία (**) Δανία, Ιρλανδία, Ουγγαρία, Πολωνία, Σουηδία, Ηνωμένο Βασίλειο (***) Αυστρία, Βέλγιο, Βουλγαρία, Κροατία, Τσεχία, Κύπρος, Εσθονία, Φινλανδία, Γαλλία, Γερμανία, Ελλάδα, Ιταλία, Λετονία, Λιθουανία, Λουξεμβούργο, Μάλτα, Κάτω Χώρες, Πορτογαλία, Ρουμανία, Σλοβακία, Σλοβενία, Ισπανία Συνδρομή στην Εισαγγελία, συμπληρωματικές έρευνες, έρευνες σε περίπτωση αρμοδιότητας της Εισαγγελίας, όταν αυτή αποφασίζει να μην διενεργήσει έρευνα EΕ 22 (***) μετέχο-ντα στην Εισαγγελία Δραστηριότητες της OLAF που επηρεάζονται από τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας Δαπάνες της ΕΕ EΕ 6 (**) μη μετέχοντα στην Εισαγγελία Κράτη μέλη Τρίτες χώρες, διεθνείς οργανισμοί (*) Θεσμικά και λοιπά όργανα και οργανισμοί της ΕΕ Προκαταρ- κτικές αξιολογή- σεις Δαπάνες & έσοδα της ΕΕ Δραστηριότητες της OLAF που παραμένουν αμετάβλητες Δαπάνες & έσοδα της ΕΕ Ανεξάρτητες διοικητικές έρευνες για απάτη, διαφθορά και παρατυπίες (εξωτερικές έρευνες) Ανεξάρτητες διοικητικές έρευνες για απάτη, διαφθορά και παρατυπίες (εξωτερικές έρευνες) Έρευνες για σοβαρό παράπτωμα υπαλλήλων της ΕΕ και μελών των θεσμικών οργάνων της (εσωτερικές έρευνες) Η OLAF αναπτύσσει την πολιτική της ΕΕ για την καταπολέμηση της απάτης Επιτροπή

Η πρόταση της Επιτροπής

4. Η πρόταση έχει τρεις ειδικούς στόχους: — την προσαρμογή της λειτουργίας της OLAF στη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, — την ενίσχυση της αποτελεσματικότητας των ερευνητικών καθηκόντων της OLAF, — την αποσαφήνιση και απλούστευση επιλεγμένων διατάξεων του κανονισμού OLAF.

6. Η παρούσα γνώμη λαμβάνει υπόψη τις σχετικές συστάσεις προηγούμενων γνωμών και ειδικών εκθέσεων του ΕΕΣ (βλέπε παράρτημα I ).

ΓΕΝΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ

7. Στην ενότητα αυτή, αναφορά γίνεται στις συνέπειες προηγούμενων γνωμών μας και επισημαίνονται θέματα που δεν συμπεριλήφθηκαν στην πρόταση. Στην ενότητα με τίτλο «Ειδικές παρατηρήσεις» αναλύονται οι επιμέρους διατάξεις της πρότασης, οι οποίες παρουσιάζουν αρκετές αδυναμίες.

Συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία

8. Βασικό στόχο της πρότασης αποτελεί η προσαρμογή της λειτουργίας της OLAF στη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας. Υπό την προϋπόθεση ότι η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία θα διαθέτει επαρκείς πόρους ( 12 ) , η σύστασή της θα αποτελέσει σημαντικό βήμα για την ενίσχυση της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ.

9. Ο κανονισμός για την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία αναθέτει το καθήκον στήριξής της κυρίως στις εθνικές αρχές, αντί να δώσει στην OLAF τον ρόλο του κύριου διερευνητικού οργάνου για τις εργασίες της Εισαγγελίας. Η OLAF παραμένει ανεξάρτητο όργανο της ΕΕ, αρμόδιο για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ μέσω διοικητικών ερευνών σε τομείς εκτός της δικαιοδοσίας της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, σε περιπτώσεις τις οποίες η Εισαγγελία επιλέγει να μην διερευνήσει και σε κράτη μέλη που δεν συμμετέχουν στην Εισαγγελία.

10. Η πρόταση αντικατοπτρίζει ικανοποιητικά τις αρχές που διέπουν τη συνεργασία μεταξύ της OLAF και της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας: στενή συνεργασία, ανταλλαγή πληροφοριών, συμπληρωματικότητα και μη αλληλεπικάλυψη των εργασιών. Εκτός από τις αδυναμίες που εντοπίσαμε στην πρόταση (βλέπε σημεία 19 έως 27), σημειώνουμε ότι η Επιτροπή δεν πρότεινε διατάξεις σχετικά με τον ρόλο της OLAF στη διερεύνηση αδικημάτων εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ, όταν εμπλέκονται τόσο μετέχοντα στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία κράτη μέλη όσο και μη (διασυνοριακές υποθέσεις). Αναγκαία προϋπόθεση για τη μεταξύ τους αποτελεσματική συνεργασία αποτελεί η συνεχής και εποικοδομητική συμμετοχή των δύο μερών.

Αποτελεσματικότητα των ερευνών της OLAF

11. Δεύτερος βασικός στόχος της πρότασης είναι η βελτίωση της αποτελεσματικότητας της OLAF. Σε προηγούμενες ειδικές εκθέσεις και γνώμες για την OLAF, διατυπώσαμε διάφορες παρατηρήσεις και συστάσεις, οι οποίες σχετίζονται με την αποδοτικότητα και την αποτελεσματικότητα των ερευνών της (βλέπε παράρτημα I ).

12. Ωστόσο, η πρόταση περιέχει περιορισμένο, μόνον, αριθμό στοχευμένων αλλαγών, βάσει όσων η ίδια η Επιτροπή προκρίνει ως «τα πλέον αδιαμφισβήτητα πορίσματα» της αξιολόγησής της σχετικά με την αποτελεσματική λειτουργία της OLAF ( 13 ) . Ενώ επικροτούμε τις εν λόγω στοχευμένες βελτιώσεις, θεωρούμε ότι δεν επαρκούν για τη σημαντική αύξηση της αποτελεσματικότητας των ερευνών της OLAF. Στην πρόταση δεν καλύπτεται το σύνολο των πορισμάτων της αξιολόγησης της Επιτροπής, ούτε και οι προηγούμενοι έλεγχοι και γνώμες μας.

13. Σύμφωνα με την Επιτροπή, τις προτεινόμενες αλλαγές θα ακολουθήσει διεξοδικότερος εκσυγχρονισμός του πλαισίου λειτουργίας της OLAF. Προς το παρόν δεν έχει καθοριστεί χρονοδιάγραμμα περαιτέρω μεταρρύθμισης της OLAF, και τα ζητήματα προς αντιμετώπιση δεν έχουν προσδιοριστεί σαφώς. Η Επιτροπή δεν μπόρεσε να προσκομίσει σχέδιο δράσης από το οποίο να προκύπτει η συστηματική παρακολούθηση του συνόλου των πορισμάτων της αξιολόγησης, με συγκεκριμένες προθεσμίες. Κατά την άποψή μας, η Επιτροπή οφείλει να αντιμετωπίσει χωρίς καθυστέρηση το γενικότερο ζήτημα της αποτελεσματικότητας των ερευνών της OLAF, ιδίως όσον αφορά τον έγκαιρο χαρακτήρα των παρεμβάσεών της και την ανάκτηση κεφαλαίων.

Εξωτερικός έλεγχος του σεβασμού των διαδικαστικών εγγυήσεων

14. Σύμφωνα με την πρόταση, η OLAF θα παραμείνει διοικητικό όργανο χωρίς εξουσίες εξαναγκασμού (όπως η εξουσία επιβολής ποινών σε μάρτυρες σε περίπτωση ψευδομαρτυρίας ή παρακολούθησης των επικοινωνιών), το οποίο διεξάγει τις έρευνές του με διοικητικά μέσα, όπως οι επιτόπιοι έλεγχοι. Το 2013 εισήχθησαν διαδικαστικές εγγυήσεις, τις οποίες η OLAF οφείλει να τηρεί για το σύνολο των ερευνών της ( 14 )

15. Οι εν λόγω διαδικαστικές εγγυήσεις θεωρούνται γενικώς ότι αντικατοπτρίζουν ορθά τις γενικές αρχές που εφαρμόζονται σε διοικητικές έρευνες ( 15 ) . Ωστόσο, ο εξωτερικός έλεγχος της εφαρμογής των εν λόγω διαδικαστικών εγγυήσεων παραμένει ανεπαρκής. Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι τα δικαστήρια της ΕΕ έχουν αποφανθεί επανειλημμένως ότι δεν μπορεί να ασκηθεί προσφυγή ακύρωσης κατά των ερευνών της OLAF, περιλαμβανομένων των τελικών εκθέσεών της ( 16 )

16. Η καθιέρωση του δικαστικού ελέγχου των ερευνών της OLAF θα διασφάλιζε τον αποτελεσματικό και ανεξάρτητο έλεγχο των ενεργειών αυτών. Το 2014 η Επιτροπή πρότεινε τον ορισμό ενός ελεγκτή διαδικαστικών εγγυήσεων ( 17 ) . Ωστόσο, η εν λόγω πρόταση, η οποία ακόμη εκκρεμεί, προέβλεπε μόνο τον μη δεσμευτικό έλεγχο των ερευνών της OLAF.

17. Συνεπώς, θεωρούμε απαραίτητο να δοθεί η δυνατότητα υποβολής των κύριων ερευνών της OLAF σε έλεγχο από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ), ώστε να διασφαλίζεται η εφαρμογή των διαδικαστικών εγγυήσεων.

ΕΙΔΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ

18. Στην ενότητα που ακολουθεί παρουσιάζονται τα σχόλιά μας για τους δύο βασικούς στόχους της πρότασης: την προσαρμογή της λειτουργίας της OLAF στη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, και την ενίσχυση της αποτελεσματικότητας των ερευνητικών καθηκόντων της OLAF. H ενότητα καλύπτει μόνον εκείνα τα άρθρα της πρότασης επί των οποίων διατυπώνουμε συγκεκριμένες παρατηρήσεις.

Προσαρμογή της λειτουργίας της OLAF στη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας

19. Τέσσερις αρχές διέπουν τη συνεργασία μεταξύ της OLAF και της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας: στενή συνεργασία, ανταλλαγή πληροφοριών, συμπληρωματικότητα και μη αλληλεπικάλυψη των εργασιών ( 18 ) . Στο πλαίσιο της γνωμοδότησής μας, ελήφθησαν υπόψη οι εν λόγω αρχές κατά την εξέταση των προτεινόμενων μηχανισμών της πρότασης σχετικά με τη συνεργασία μεταξύ της OLAF και της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας.

Υποβολή στοιχείων στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία και προκαταρκτικές αξιολογήσεις της OLAF (άρθρο 12γ, παράγραφος 5)

20. Τα θεσμικά και λοιπά όργανα και οργανισμοί, η OLAF και τα κράτη μέλη υποχρεούνται να γνωστοποιούν στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία κάθε πληροφορία σχετικά με υποθέσεις που εμπίπτουν στην αρμοδιότητά της ( 19 ) . Για να επιτευχθεί αποτελεσματική επικοινωνία, τα θεσμικά και λοιπά όργανα και οργανισμοί μπορούν να ζητήσουν από την OLAF τη διεξαγωγή αξιολόγησης για λογαριασμό τους, ώστε να διασφαλιστεί ότι οι πληροφορίες που γνωστοποιούνται είναι επαρκώς τεκμηριωμένες και καλής ποιότητας ( 20 )

21. Τα μικρότερα όργανα, υπηρεσίες και οργανισμοί της ΕΕ μπορούν να επωφεληθούν από την αξιολόγηση της OLAF, επειδή δεν διαθέτουν ανάλογη πείρα στον τομέα αυτό. Ωστόσο, το επιπλέον αυτό βήμα αυξάνει τον χρόνο που χρειάζεται για να φτάσει η πληροφορία στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία. Δεδομένου ότι ο χρόνος είναι καθοριστικός για την επιτυχία μιας ποινικής έρευνας, η επιτυχία των επακόλουθων δράσεων μπορεί να τεθεί σε κίνδυνο, εάν τα εν λόγω όργανα ζητούν προκαταρκτική αξιολόγηση πολύ συχνά. Η πρόταση περιορίζει τον κίνδυνο αυτό, με τη θέσπιση ανώτατου ορίου δύο μηνών για τη διεξαγωγή προκαταρκτικής αξιολόγησης από την OLAF.

Στήριξη που παρέχει η OLAF στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία (άρθρο 12ε)

22. Η πρόταση προβλέπει ότι, κατόπιν αίτησης της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας κατά τη διάρκεια έρευνας, η OLAF υποστηρίζει το έργο της με παροχή πληροφοριών, αναλύσεων (συμπεριλαμβανομένων των εγκληματολογικών αναλύσεων), εμπειρογνωμοσύνης και επιχειρησιακής υποστήριξης, καθώς και με διευκόλυνση του συντονισμού των δράσεων μεταξύ εθνικών διοικητικών αρχών και οργάνων της Ένωσης, και με διεξαγωγή διοικητικών ερευνών ( 21 )

23. Η προστιθέμενη αξία των αποδεικτικών στοιχείων που συγκεντρώνει ή αναλύει η OLAF, προκειμένου να παρέχει υποστήριξη κατά τη διεξαγωγή ποινικής έρευνας, θα εξαρτάται από το κατά πόσον η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία δύναται να τα χρησιμοποιεί σε ποινικές διαδικασίες. Συνεπώς, θεωρούμε ότι είναι καθοριστικής σημασίας να γίνει σαφής αναφορά στην πρόταση ότι τα πρότυπα διαδικαστικών εγγυήσεων που προβλέπονται από τον κανονισμό για την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία ( 22 ) θα ισχύουν και για τα αποδεικτικά στοιχεία που συλλέγει η OLAF. Η διευκρίνιση αυτή θα διασφαλίσει ότι τα αποδεικτικά στοιχεία που συλλέγει η OLAF για λογαριασμό της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας θα γίνονται δεκτά από τα εθνικά δικαστήρια, ακριβώς όπως τα αποδεικτικά στοιχεία που συλλέγει η ίδια η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία. Επιπλέον, όσον αφορά τον δικαστικό έλεγχο των διαδικαστικών πράξεων που διενεργεί η OLAF για λογαριασμό της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, πρέπει να διευκρινιστεί στην πρόταση ότι το ΔΕΕ παραμένει αρμόδιο για την εξέταση των εν λόγω πράξεων, εάν αυτές προορίζονται να παράγουν έννομες συνέπειες έναντι τρίτων.

24. Στην πρόταση δεν εξετάζεται η πιθανή διοικητική συνέχεια που θα δίδεται στις έρευνες που διεξάγονται από την OLAF για λογαριασμό της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας. Καμία διάταξη δεν επιβάλλει στην OLAF να διαβιβάζει, χωρίς αδικαιολόγητη καθυστέρηση, αποδεικτικά στοιχεία που στοιχειοθετούν παρατυπία στα θεσμικά και λοιπά όργανα και οργανισμούς, για να διασφαλιστεί η ταχεία ανάκτηση κονδυλίων που εκταμιεύθηκαν αχρεωστήτως από τον προϋπολογισμό της ΕΕ, εκτός εάν η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία κρίνει ότι τα εν λόγω στοιχεία θα παρεμποδίσουν την έρευνά της.

Συμπληρωματικές έρευνες (άρθρο 12στ)

25. Προκειμένου να αποφευχθεί η αλληλεπικάλυψη των εργασιών μεταξύ της OLAF και της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, η OLAF δεν κινεί παράλληλη έρευνα για τα ίδια πραγματικά περιστατικά, τα οποία αποτελούν αντικείμενο έρευνας της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας ( 23 ) . Ωστόσο, «σε δεόντως αιτιολογημένες περιπτώσεις», η OLAF μπορεί να κινήσει συμπληρωματική έρευνα με σκοπό τη λήψη προληπτικών μέτρων ή την εκτέλεση δημοσιονομικών, πειθαρχικών ή διοικητικών ενεργειών. Δεδομένου ότι οι διοικητικές διαδικασίες για την ανάκτηση κονδυλίων που καταβλήθηκαν αχρεωστήτως από τον προϋπολογισμό της ΕΕ μπορεί να είναι αποδοτικότερες και λιγότερο δαπανηρές από τις ποινικές διαδικασίες, ίσως υπάρχουν ορισμένες περιπτώσεις κατά τις οποίες η OLAF θα μπορούσε να δράσει ταχέως.

26. Η αποτελεσματικότητα των συμπληρωματικών ερευνών θα εξαρτηθεί από το έγκαιρο της διεξαγωγής τους και από τη διαθεσιμότητα επαρκών στοιχείων για να στοιχειοθετηθεί παρατυπία ( 24 )

Ανταλλαγή πληροφοριών (άρθρο 12ζ)

27. Στην πρόταση και στον κανονισμό για την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία προβλέπονται δύο ξεχωριστά συστήματα διαχείρισης υποθέσεων, τα οποία συνδέονται με σύστημα σύμπτωσης/απουσίας σύμπτωσης (hit/no-hit). Επί του παρόντος, η πρόταση δεν περιέχει επαρκείς λεπτομέρειες σχετικά με το είδος των πληροφοριών που θα λαμβάνουν η Επιτροπή και η OLAF από την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία για πιθανολογούμενα αδικήματα που αφορούν την προστασία των οικονομικών συμφερόντων, για υποθέσεις που τίθενται στο αρχείο και για υποθέσεις που καταλήγουν σε απαγγελία κατηγοριών. Οι πληροφορίες αυτές είναι, ωστόσο, απαραίτητες για τη χάραξη αποτελεσματικής στρατηγικής για την καταπολέμηση της απάτης, και πρέπει, συνεπώς, να προσδιοριστούν στην πρόταση ( 25 )

Ενίσχυση της αποτελεσματικότητας των ερευνητικών καθηκόντων της OLAF

28. Η πρόταση περιέχει στοχευμένες αλλαγές για την ενίσχυση της αποτελεσματικότητας των ερευνών της OLAF.

Επιτόπιοι έλεγχοι και εξακριβώσεις (άρθρο 3) και παροχή συνδρομής από τις εθνικές αρχές (άρθρο 3, παράγραφος 7, και άρθρο 7, παράγραφος 3)

29. Σύμφωνα με αρκετές μελέτες ( 26 ) , η αξιολόγηση της Επιτροπής κατέδειξε ότι οι διαφορετικές ερμηνείες σχετικά με το πεδίο εφαρμογής του εθνικού δικαίου, καθώς και οι διαφορές μεταξύ των εθνικών δικαίων, έχουν ως αποτέλεσμα τον κατακερματισμό των εξουσιών της OLAF ( 27 )

30. Λαμβανομένης υπόψη πρόσφατης απόφασης του Γενικού Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης ( 28 ) , στην πρόταση διευκρινίζεται ότι το εθνικό δίκαιο εφαρμόζεται όταν ένας οικονομικός φορέας εναντιωθεί στη διενέργεια επιτόπιων ελέγχων και εξακριβώσεων από την OLAF, και ότι το ευρωπαϊκό δίκαιο εφαρμόζεται όταν δεν υπάρχει σχετική εναντίωση. Η πρόταση θα υποχρεώνει επίσης τις εθνικές αρχές να παρέχουν συνδρομή στην OLAF, σε περίπτωση που ένας οικονομικός φορέας δεν συνεργάζεται μαζί της ( 29 )

31. Στην πρόταση δεν γίνεται σαφές αν η OLAF διαθέτει την εξουσία διενέργειας ελέγχου χωρίς προηγούμενη ειδοποίηση στις εγκαταστάσεις του εμπλεκόμενου οικονομικού φορέα, ενώ διαθέτει το δικαίωμα πρόσβασης στις εγκαταστάσεις θεσμικών και λοιπών οργάνων και οργανισμών σε περίπτωση εσωτερικών ερευνών ( 30 ) . Προκειμένου να παρακαμφθεί το ζήτημα της διαφορετικής ερμηνείας του δικαιώματος πρόσβασης ανάλογα με τους εθνικούς κανόνες, προτείνουμε να διευκρινιστεί ότι η OLAF διαθέτει την εν λόγω εξουσία διενέργειας επιτόπιων ελέγχων και εξακριβώσεων σε εγκαταστάσεις οικονομικών φορέων, στο πλαίσιο τόσο εσωτερικών όσο και εξωτερικών ερευνών, υπό την προϋπόθεση ότι οι έρευνες της OLAF υποβάλλονται σε επαρκή δικαστικό έλεγχο ( 31 )

ΦΠΑ (Άρθρο 3, παράγραφος 1, και άρθρο 12, παράγραφος 5)

32. Επικροτούμε τη διευκρίνιση ότι η εντολή της OLAF περιλαμβάνει επίσης τον ΦΠΑ, κατ' εφαρμογή προηγούμενων συστάσεών μας ( 32 ) και της πρόσφατης απόφασης του ΔΕΕ, στην οποία διευκρινίζεται ότι η απάτη στον τομέα του ΦΠΑ εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 325 της ΣΛΕΕ και, επομένως, θίγει τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ ( 33 ) . Με την πρόταση δίδεται επίσης η δυνατότητα στην OLAF να ανταλλάσσει πληροφορίες με το δίκτυο Eurofisc ( 34 )

Πρόσβαση σε στοιχεία τραπεζικών λογαριασμών (άρθρο 7, παράγραφος 3)

33. Στην πρόταση προβλέπεται το καθήκον των εθνικών αρχών —ιδίως των μονάδων χρηματοοικονομικών πληροφοριών (ΜΧΠ), οι οποίες δημιουργήθηκαν βάσει της πέμπτης οδηγίας για την καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες ( 35 ) , και άλλων σχετικών εθνικών αρμόδιων αρχών— να διαβιβάζουν στοιχεία τραπεζικών λογαριασμών στην OLAF, σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο. Στα στοιχεία αυτά περιλαμβάνονται πληροφορίες σχετικά με τους κατόχους τραπεζικών λογαριασμών, οι οποίες περιέχονται στα εθνικά κεντρικά μητρώα τραπεζικών λογαριασμών ή στα εθνικά συστήματα ανάκτησης δεδομένων ή, σε δεόντως αιτιολογημένες περιπτώσεις, το ιστορικό συναλλαγών.

34. Η πρόσβαση στα δεδομένα, ιδίως σε πληροφορίες σχετικά με τις χρηματικές ροές, είναι καθοριστικής σημασίας για κάθε ερευνητικό όργανο που επικεντρώνεται σε οικονομικά εγκλήματα όπως η απάτη ή η διαφθορά ( 36 ) . Σύμφωνα με την εν προκειμένω πρόταση, ωστόσο, η πρόσβαση της OLAF σε στοιχεία τραπεζικών λογαριασμών θα εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τη συνδρομή των εθνικών αρχών, κατ' εφαρμογή του εθνικού δικαίου, όπως συμβαίνει επί του παρόντος. Αυτό σημαίνει ότι η πρόσβαση της OLAF σε στοιχεία τραπεζικών λογαριασμών ενδέχεται να είναι περιορισμένη στα κράτη μέλη όπου το εθνικό δίκαιο περιορίζει τη διαβίβαση των εν λόγω πληροφοριών σε διοικητικά όργανα.

Παραδεκτό της χρήσης των αποδεικτικών στοιχείων που συλλέγει η OLAF (άρθρο 11, παράγραφος 2)

35. Σύμφωνα με τον κανονισμό OLAF, ο κανόνας της εξομοίωσης αποτελούσε τη βασική αρχή για το παραδεκτό των τελικών εκθέσεων της OLAF στο πλαίσιο εθνικών διοικητικών και δικαστικών διαδικασιών. Η πρόταση αποσκοπεί στην αναβάθμιση των τελικών εκθέσεων της OLAF, εισάγοντας την αρχή του παραδεκτού: οι τελικές εκθέσεις της OLAF θα πρέπει να υποβάλλονται μόνο σε επαλήθευση γνησιότητας. Σε δικαστικές διαδικασίες μη ποινικού χαρακτήρα, η προσέγγιση αυτή αντικαθιστά τον κανόνα της εξομοίωσης, σύμφωνα με τον οποίο οι τελικές εκθέσεις της OLAF αποτελούν αποδεικτικά στοιχεία κατά τον ίδιο τρόπο και υπό τους ίδιους όρους με τις διοικητικές εκθέσεις που συντάσσονται από τους εθνικούς διοικητικούς ελεγκτές. Πρωταρχική επιδίωξη της πρότασης είναι να ενισχυθεί η παρακολούθηση των συστάσεων που περιλαμβάνονται στις εν λόγω εκθέσεις, ώστε οι εθνικές δικαστικές αρχές να αποφεύγουν την επανάληψη των ερευνητικών εργασιών που έχουν ήδη πραγματοποιηθεί από την OLAF.

36. Μολονότι επικροτούμε τον στόχο της πρότασης για την αποσαφήνιση της αποδεικτικής αξίας των τελικών εκθέσεων της OLAF στο πλαίσιο μη ποινικών δικαστικών διαδικασιών, σημειώνουμε ότι η πρόταση παραλείπει να προσδιορίσει ρητά την αποδεικτική αξία των στοιχείων που συλλέγει η OLAF. Συνεπώς, προτείνουμε να διευκρινιστεί ότι το σύνολο των αποδεικτικών στοιχείων που συνοδεύει μία έκθεση της OLAF και περιέχεται σε παράρτημά της πρέπει να γίνεται παραδεκτό σε διαδικασίες ενώπιον εθνικών δικαστηρίων και δικαστηρίων της ΕΕ.

Υπηρεσίες για τον συντονισμό της καταπολέμησης της απάτης (άρθρο 12α)

37. Στο πλαίσιο του κανονισμού OLAF συστήθηκαν εθνικές υπηρεσίες για τον συντονισμό της καταπολέμησης της απάτης (AFCOS) ( 37 ) , ώστε να διευκολυνθεί η αποτελεσματική συνεργασία και η ανταλλαγή πληροφοριών με την OLAF. Τα κράτη μέλη διαθέτουν μεγάλη διακριτική ευχέρεια στη λήψη αποφάσεων για την οργάνωση, τον ρόλο και τις αρμοδιότητες των εν λόγω υπηρεσιών ( 38 )

38. Η πρόταση είναι ανεπαρκής διότι ασχολείται μόνο με τη συνεργασία των υπηρεσιών με την OLAF. Μολονότι η πρόταση δεν μπορεί να επιβάλει την τήρηση απαιτήσεων που αφορούν τον τρόπο οργάνωσης στα κράτη μέλη, θα μπορούσε να καθορίσει τις ελάχιστες λειτουργίες που αναμένεται να επιτελούν οι εν λόγω υπηρεσίες. Αυτό θα συνέβαλε σε μια περισσότερη εναρμονισμένη και αποτελεσματική λειτουργία των υπηρεσιών για τον συντονισμό της καταπολέμησης της απάτης, σε όλα τα κράτη μέλη.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

39. Η σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας αλλάζει σημαντικά το νομικό και θεσμικό πλαίσιο. Μολονότι η OLAF παραμένει αυτόνομο όργανο, επιφορτισμένο με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ μέσω διοικητικών ερευνών, το έργο του στον εν λόγω τομέα θα αλλάξει. Κύριος στόχος της πρότασης, ο οποίος αποτελεί και αντικείμενο της παρούσας γνώμης, είναι ο καθορισμός λεπτομερών κανόνων για τη λειτουργία της σχέσης μεταξύ της OLAF και της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας. Ως προς αυτό, διαπιστώσαμε αρκετές αδυναμίες.

40. Πρώτον, στην πρόταση ορίζεται ότι, όταν η OLAF παρέχει συνδρομή στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία, θα εφαρμόζει τις δικές της διαδικαστικές εγγυήσεις όσον αφορά τα πρόσωπα που τελούν υπό έρευνα, και όχι τις εγγυήσεις που προβλέπονται στον κανονισμό για την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία. Η OLAF αποτελεί διοικητικό όργανο, ενώ η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία εφαρμόζει ποινικές διαδικασίες, για τις οποίες ισχύουν υψηλότερα πρότυπα διαδικαστικών εγγυήσεων. Επομένως, υπάρχει κίνδυνος να μην γίνουν δεκτά ενώπιον εθνικών δικαστηρίων τα αποδεικτικά στοιχεία που συλλέγει η OLAF για λογαριασμό της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας.

41. Δεύτερον, στην πρόταση δεν εξετάζεται ο ρόλος της OLAF στο πλαίσιο της έρευνας αξιόποινων πράξεων εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ, όταν εμπλέκονται τόσο μετέχοντα στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία κράτη μέλη όσο και μη (διασυνοριακές υποθέσεις). Με τον κανονισμό για την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία παραμένουν ορισμένες αβεβαιότητες σχετικά με τη συνεργασία μεταξύ της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας και των δικαστικών αρχών από τα μη μετέχοντα κράτη μέλη. Οι αμφιβολίες αυτές θα μπορούσαν να επηρεάσουν τη συνεργασία μεταξύ της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας και της OLAF.

42. Τέλος, στην πρόταση προβλέπεται ότι, σε δεόντως αιτιολογημένες περιπτώσεις, η OLAF θα μπορεί να προβαίνει σε συμπληρωματικές έρευνες με σκοπό τη λήψη προληπτικών μέτρων ή την εκτέλεση δημοσιονομικών, πειθαρχικών ή διοικητικών ενεργειών. Η αποτελεσματικότητα των εν λόγω μέτρων θα εξαρτηθεί από τις ενέργειες για την ενίσχυση της γενικότερης αποτελεσματικότητας της OLAF.

43. Οι εργασίες μας και η αξιολόγηση της Επιτροπής κατέδειξαν την ανάγκη να ενισχυθεί η αποτελεσματικότητα των ερευνών της OLAF, με κύριες προκλήσεις τον έγκαιρο χαρακτήρα των παρεμβάσεων και την ανάκτηση κεφαλαίων. Στην πρόταση περιλαμβάνεται περιορισμένος αριθμός στοχευμένων μέτρων, τα οποία επικροτούμε, μολονότι δεν επιλύουν το γενικότερο ζήτημα της αποτελεσματικότητας των διοικητικών ερευνών της OLAF. Η Επιτροπή αναγνωρίζει επίσης το ζήτημα αυτό και σχεδιάζει διεξοδικό εκσυγχρονισμό του πλαισίου λειτουργίας της OLAF. Ωστόσο, δεν έχει καθοριστεί χρονοδιάγραμμα για την εν λόγω μεταρρύθμιση, ούτε έχουν προσδιοριστεί με σαφήνεια τα προς επίλυση ζητήματα.

44. Βάσει των ανωτέρω, διατυπώνουμε συστάσεις επί της πρότασης, για βραχυπρόθεσμες και μεσοπρόθεσμες ενέργειες.

45. Συνιστούμε στα νομοθετικά όργανα να τροποποιήσουν την πρόταση ώστε: — να διευκρινιστεί ότι, σε περίπτωση διεξαγωγής, από την OLAF, διοικητικής έρευνας για λογαριασμό της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, τα πρότυπα διαδικαστικών εγγυήσεων που προβλέπονται από τον κανονισμό για την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία θα ισχύουν εξίσου, και ότι το ΔΕΕ θα παραμείνει αρμόδιο για την εξέταση των διαδικαστικών πράξεων της OLAF στο πλαίσιο αυτό (39)· — να προσδιοριστεί το είδος των πληροφοριών, το οποίο η Επιτροπή και η OLAF πρέπει να λαμβάνουν από την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία, προκειμένου να είναι σε θέση να ασκούν το καθήκον τους όσον αφορά την ανάπτυξη πολιτικών της ΕΕ για την καταπολέμηση της απάτης (40)· — να διασφαλιστεί ότι η OLAF, όταν εργάζεται για λογαριασμό της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας και συλλέγει επαρκή αποδεικτικά στοιχεία που στοιχειοθετούν παρατυπία, θα διαβιβάζει τις εν λόγω πληροφορίες στα θεσμικά και λοιπά όργανα και οργανισμούς χωρίς αδικαιολόγητη καθυστέρηση, προκειμένου να διασφαλιστεί η ταχεία ανάκτηση κονδυλίων, εκτός εάν η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία κρίνει ότι τα εν λόγω στοιχεία θα παρεμποδίσουν την έρευνά της (41)· — να προσδιοριστεί ρητά η αποδεικτική αξία, ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων και των δικαστηρίων της ΕΕ, των στοιχείων που συλλέγει η OLAF, και να συμπεριληφθεί η υποχρέωση τής να διαβιβάζει όλα τα αποδεικτικά στοιχεία που τεκμηριώνουν τις τελικές εκθέσεις και τις συστάσεις της στα αρμόδια για παρακολούθηση όργανα (42)· — να αποσαφηνιστούν περαιτέρω οι ελάχιστες λειτουργίες που θα πρέπει να επιτελούν οι AFCOS, ιδίως όσον αφορά τον ρόλο τους στον συντονισμό της δράσης των κρατών μελών για την καταπολέμηση της απάτης, με σκοπό την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ (43)· — να οριστεί ότι οι εκθέσεις της OLAF μπορεί να αποτελέσουν πράξεις «βλαπτικές για τα οικεία πρόσωπα» και, συνεπώς, ότι πρέπει να υπόκεινται σε έλεγχο από το ΔΕΕ· — να διευκρινιστεί ο ρόλος της OLAF σε υποθέσεις στις οποίες εμπλέκονται τόσο μετέχοντα στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία κράτη μέλη όσο και μη, λαμβανομένης υπόψη πιθανής μελλοντικής νομικής πράξης που θα καλύπτει το ζήτημα της δικαστικής συνεργασίας μεταξύ μετεχόντων στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία κρατών μελών και μη.

46. Βραχυπρόθεσμα , η Επιτροπή θα πρέπει να συνεχίσει με το σχεδιαζόμενο δεύτερο βήμα προς την κατεύθυνση του εκσυγχρονισμού της OLAF και της αντιμετώπισης του γενικότερου ζητήματος της αποτελεσματικότητάς της. Αυτό περιλαμβάνει τον επαναπροσδιορισμό του ρόλου και των αρμοδιοτήτων της OLAF στο πλαίσιο της καταπολέμησης της απάτης κατά την εκτέλεση δαπανών της ΕΕ. Από την άποψη αυτή, η OLAF μπορεί να αναλάβει στρατηγικό και εποπτικό ρόλο όσον αφορά τις δράσεις της ΕΕ για την καταπολέμηση της απάτης , η Επιτροπή θα πρέπει να συνεχίσει με το σχεδιαζόμενο δεύτερο βήμα προς την κατεύθυνση του εκσυγχρονισμού της OLAF και της αντιμετώπισης του γενικότερου ζητήματος της αποτελεσματικότητάς της. Αυτό περιλαμβάνει τον επαναπροσδιορισμό του ρόλου και των αρμοδιοτήτων της OLAF στο πλαίσιο της καταπολέμησης της απάτης κατά την εκτέλεση δαπανών της ΕΕ. Από την άποψη αυτή, η OLAF μπορεί να αναλάβει στρατηγικό και εποπτικό ρόλο όσον αφορά τις δράσεις της ΕΕ για την καταπολέμηση της απάτης ( 44 )

47. Τέλος, μεσοπρόθεσμα πρέπει να αξιολογηθεί η συνεργασία μεταξύ της OLAF και της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, και, όπου κριθεί σκόπιμο, πρέπει να αναληφθεί νομοθετική δράση. Η εν λόγω αξιολόγηση θα πρέπει τουλάχιστον: — να περιλαμβάνει ανάλυση του κατά πόσον η δράση της ΕΕ κατά των αδικημάτων εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ θα μπορούσε να ενισχυθεί με την αναδιάρθρωση των οργάνων της ΕΕ που είναι επιφορτισμένα με τη διεξαγωγή διοικητικών ή ποινικών ερευνών· — να διερευνά την ανάγκη απλούστευσης και ενοποίησης του συνόλου των νομικών πράξεων για την καταπολέμηση της απάτης σε ένα ενιαίο κανονιστικό πλαίσιο.

Η παρούσα γνώμη εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 15ης Νοεμβρίου 2018. Για το Ελεγκτικό Συνέδριο Klaus-Heiner LEHNE Πρόεδρος

(1) Άρθρο 1 του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 883/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Σεπτεμβρίου 2013, σχετικά με τις έρευνες που πραγματοποιούνται από την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου και του κανονισμού (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999 του Συμβουλίου (εφεξής «κανονισμός OLAF») (ΕΕ L 248 της 18.9.2013, σ. 1).

(2) Οδηγία (ΕΕ) 2017/1371 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 5ης Ιουλίου 2017, σχετικά με την καταπολέμηση, μέσω του ποινικού δικαίου, της απάτης εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης (ΕΕ L 198 της 28.7.2017, σ. 29).

(3) Άρθρο 2, παράγραφος 2, της οδηγίας ΠΟΣ.

(4) Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 2017/1939 του Συμβουλίου, της 12ης Οκτωβρίου 2017, σχετικά με την εφαρμογή ενισχυμένης συνεργασίας για τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας (κανονισμός για την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία) (ΕΕ L 283 της 31.10.2017, σ. 1).

(5) Αυστρία, Βέλγιο, Βουλγαρία, Κροατία, Τσεχική Δημοκρατία, Κύπρος, Εσθονία, Φινλανδία, Γαλλία, Γερμανία, Ελλάδα, Ιταλία, Λετονία, Λιθουανία, Λουξεμβούργο, Μάλτα, Κάτω Χώρες, Πορτογαλία, Ρουμανία, Σλοβακία, Σλοβενία και Ισπανία. Τα κράτη μέλη τα οποία επέλεξαν να μην μετάσχουν στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία, μπορούν, ανά πάσα στιγμή στο μέλλον, να επιλέξουν να το πράξουν.

(6) Έκθεση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αξιολόγηση της εφαρμογής του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 883/2013.

(7) SWD(2017) 332, της 2.10.2017.

(8) Evaluation of the application of Regulation (EU, Ευρατόμ) No 883/2013 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF), Final Report, ICF Consulting Services Limited, Σεπτέμβριος 2017. Βλέπε https://ec.europa.eu/anti-fraud/sites/antifraud/files/evaluation_of_the_application_regulation_883_en.pdf.

(9) Γνώμη αριθ. 2/2017 της επιτροπής εποπτείας της OLAF, που συνοδεύει την έκθεση αξιολόγησης της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 883/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου (άρθρο 19)· https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EL/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2018:404:FULL&from=IT.

(10) Σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές για τη βελτίωση της νομοθεσίας [SWD(2017) 350 final της 7ης Ιουλίου 2017], εκτίμηση επιπτώσεων απαιτείται επίσης για τις δράσεις της ΕΕ που αναμένεται να έχουν σημαντικό οικονομικό, περιβαλλοντικό και κοινωνικό αντίκτυπο (σ. 15).

(11) Η διαβούλευση με τα ενδιαφερόμενα μέρη διενεργήθηκε μέσω έρευνας απόψεων των αρμόδιων αρχών των κρατών μελών, καθώς και των θεσμικών και λοιπών οργάνων και οργανισμών της Ένωσης, καθώς και μέσω συνάντησης με εμπειρογνώμονες. Τα αποτελέσματα περιλαμβάνονται στο έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής [SWD(2018) 251].

(12) Δεν μας ζητήθηκε η διατύπωση γνώμης επί της πρότασης της Επιτροπής για τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας. Στην προσεχή ειδική έκθεσή μας με τίτλο «Καταπολέμηση της απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ: ανάγκη λήψης μέτρων» υπογραμμίζονται ορισμένοι κίνδυνοι σχετικά με την κατανομή των πόρων και τις εσωτερικές εργασίες της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, οι οποίοι, εφόσον δεν αντιμετωπιστούν κατάλληλα, θα μπορούσαν να επηρεάσουν αρνητικά την αποτελεσματική λειτουργία της.

(13) Οι εν λόγω στοχευμένες αλλαγές αφορούν τους επιτόπιους ελέγχους και εξακριβώσεις, καθώς και τη συνδρομή των εθνικών αρχών, την πρόσβαση της OLAF σε στοιχεία τραπεζικών λογαριασμών, την εντολή της OLAF για την απάτη στον τομέα του ΦΠΑ, το παραδεκτό των αποδεικτικών στοιχείων που συλλέγει η OLAF, και τις υπηρεσίες και δράσεις συνεργασίας για την καταπολέμηση της απάτης.

(14) Άρθρο 9 του κανονισμού OLAF.

(15) Έχει διαπιστωθεί, ωστόσο, ανάγκη αποσαφήνισης, ιδίως όσον αφορά το δικαίωμα πρόσβασης στον φάκελο έρευνας. Βλέπε «Evaluation of the application of Regulation (EU, Ευρατόμ) No 883/2013 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF)», Final Report, ICF Consulting Services Limited, Σεπτέμβριος 2017, σ. 168-172· βλέπε επίσης K. Ligeti, «The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence», IF/D/CONT/IC/2017-066, Ιούλιος 2017, σ. 20.

(16) Το σκεπτικό των δικαστηρίων της ΕΕ για την απαγόρευσης άσκησης προσφυγής ακύρωσης στηρίζεται στο γεγονός ότι οι αρμόδιες αρχές είναι απολύτως ελεύθερες να δράσουν ή όχι, ως απάντηση σε έκθεση της OLAF. Βλέπε K. Ligeti, «The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence», IF/D/CONT/IC/2017-066, Ιούλιος 2017, σ. 22.

(17) Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 883/2013 όσον αφορά τη θεσμοθέτηση ελεγκτή διαδικαστικών εγγυήσεων, COM(2014) 340 final.

(18) Άρθρο 101 του κανονισμού OLAF.

(19) Άρθρο 24, παράγραφος 1, του κανονισμού για την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία.

(20) Βλέπε αιτιολογική σκέψη 51 του κανονισμού για την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία και άρθρο 12γ, παράγραφος 5, της πρότασης.

(21) Το άρθρο 12ε, το οποίο αντανακλά το άρθρο 101, παράγραφος 3, του κανονισμού για την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία, αποτελεί τη βάση για την παροχή υποστήριξης από την OLAF στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία.

(22) Παραδείγματος χάριν, στο άρθρο 41 του κανονισμού για την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία θεσπίζεται το δικαίωμα ενημέρωσης και πρόσβασης στο υλικό της δικογραφίας, κατά τα προβλεπόμενα στην οδηγία 2012/13/ΕΕ.

(23) Άρθρο 12δ της πρότασης, το οποίο αντικατοπτρίζει το άρθρο 101, παράγραφος 2, του κανονισμού για την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία.

(24) Προσεχής ειδική έκθεση, με τίτλο «Καταπολέμηση της απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ: ανάγκη λήψης μέτρων». Συνεπώς, θα μπορούσε να προστεθεί ειδική αιτιολογική σκέψη στον κανονισμό OLAF.

(25) Περαιτέρω λεπτομέρειες μπορούν στη συνέχεια να καθοριστούν σε διακανονισμούς εργασίας, όπως προβλέπεται από την πρόταση (άρθρο 12ζ, παράγραφος 1).

(26) M. Luchtman και J. Vervaele (επιμ.), «Investigatory powers and procedural safeguards; Improving OLAF's legislative framework through a comparison with other EU law enforcement authorities» (ECN/ESMA/ECB), 2017· K. Ligeti, «The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence», IF/D/CONT/IC/2017-066, Ιούλιος 2017.

(27) Έκθεση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αξιολόγηση της εφαρμογής του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 883/2013.

(28) Υπόθεση T-48/16, Sigma Orionis κατά Επιτροπής.

(29) Άρθρο 3, παράγραφος 7, και άρθρο 7, παράγραφος 3.

(30) Άρθρο 4, παράγραφος 3.

(31) Βλέπε σημεία 14 και 17 ανωτέρω.

(32) Ειδική έκθεση αριθ. 24/2015, με τίτλο «Αντιμετώπιση της ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ: ανάγκη για περαιτέρω δράση». Στις συστάσεις μας προς την Επιτροπή και τα κράτη μέλη περιλαμβάνονταν η κατάργηση των νομικών φραγμών που εμποδίζουν την ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των διοικητικών αρχών, των δικαστικών αρχών και των αρχών επιβολής του νόμου, η ανάγκη πρόσβασης της OLAF και της Ευρωπόλ στα δεδομένα του συστήματος ανταλλαγής πληροφοριών ΦΠΑ (VIES) και του Eurofisc και η παραχώρηση στην OLAF σαφών αρμοδιοτήτων και εργαλείων έρευνας της ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ.

(33) Βλέπε C-105/14 Tarrico (και επίσης C-617/10 Åkerberg Fransson).

(34) Το Eurofisc είναι ένα αποκεντρωμένο δίκτυο υπαλλήλων από τις φορολογικές και τελωνειακές αρχές των κρατών μελών για την άμεση ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με εταιρείες και συναλλαγές που εγείρουν υπόνοιες απάτης. Θεσπίστηκε βάσει του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 904/2010 του Συμβουλίου (ΕΕ L 268 της 12.10.2010, σ. 1), όπως τροποποιήθηκε από το άρθρο 1, παράγραφος 12, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 2018/1541 του Συμβουλίου, της 2ας Οκτωβρίου 2018, για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΕ) αριθ. 904/2010 και (ΕΕ) αριθ. 2017/2454 σχετικά με μέτρα ενίσχυσης της διοικητικής συνεργασίας στον τομέα του φόρου προστιθέμενης αξίας (ΕΕ L 259 της 16.10.2018, σ. 1).

(35) Οδηγία (ΕΕ) αριθ. 2015/849 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Μαΐου 2015, σχετικά με την πρόληψη της χρησιμοποίησης του χρηματοπιστωτικού συστήματος για τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες ή για τη χρηματοδότηση της τρομοκρατίας, την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 648/2012 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, και την κατάργηση της οδηγίας αριθ. 2005/60/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου και της οδηγίας αριθ. 2006/70/ΕΚ της Επιτροπής (ΕΕ L 141 της 5.6.2015, σ. 73).

(36) Βλέπε έκθεση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με την αξιολόγηση της εφαρμογής του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 883/2013.

(37) Άρθρο 3, παράγραφος 4.

(38) Evaluation of the application of Regulation (EU, Ευρατόμ) No 883/2013 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF), final report, ICF Consulting Services Limited, Σεπτέμβριος 2017, σ. 102.

(39) Άρθρο 12ε.

(40) Άρθρο 12ζ.

(41) Άρθρο 12ε.

(42) Άρθρο 11, παράγραφος 2.

(43) Άρθρο 12α.

(44) Βλέπε επίσης την προσεχή ειδική έκθεση, με τίτλο «Fighting fraud in EU spending: action needed».