Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την "Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με τον τίτλο παραμονής μικρής διάρκειας που χορηγείται στα θύματα της διευκόλυνσης της λαθρομετανάστευσης ή της διακίνησης ανθρώπων που συνεργάζονται με τις αρμόδιες αρχές"

(COM(2002) 71 τελικό - 2002/0043 (CNS))

(2002/C 221/18)

Στις 20 Φεβρουαρίου 2002 και σύμφωνα με το άρθρο 262 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, το Συμβούλιο αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την ανωτέρω πρόταση.

Το τμήμα "Απασχόληση, κοινωνικές υποθέσεις, δικαιώματα του πολίτη", στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 13 Μαΐου 2002, με βάση εισηγητική έκθεση του κ. Pariza Castanos.

Κατά την 391η Σύνοδο Ολομέλειας της 29ης και 30ής Μαΐου 2002 (συνεδρίαση της 29ης Μαΐου), η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 44 ψήφους υπέρ, 2 κατά και 0 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Κύρια σημεία της πρότασης οδηγίας

1.1. Στόχος της πρότασης οδηγίας είναι η ενίσχυση της καταπολέμησης της λαθρομετανάστευσης και της διακίνησης ανθρώπων μέσω της συνεργασίας με τα θύματα. Όταν τα εν λόγω θύματα προσφέρουν τη συνεργασία τους στο έργο αυτό, θα τους χορηγείται άδεια παραμονής με ειδικά χαρακτηριστικά. Η συνεργασία μπορεί να συνίσταται στην παροχή πληροφοριών, την υποβολή καταγγελίας ή την κατάθεση μαρτυρίας σε δίκη.

1.2. Η άδεια παραμονής που χορηγείται στα θύματα που δέχονται να συνεργαστούν είναι εξάμηνης διάρκειας και, στην περίπτωση που ισχύουν ακόμη οι αρχικές προϋποθέσεις χορήγησής της, είναι ανανεώσιμη.

1.3. Θεωρούνται θύματα διακίνησης ανθρώπων εκείνα που προσδιορίζονται στο Πρωτόκολλο του ΟΗΕ για τη διακίνηση ανθρώπων, όπου αναφέρονται κυρίως οι γυναίκες και τα παιδιά που την υφίστανται. Όσον αφορά τα θύματα διευκόλυνσης της λαθρομετανάστευσης, ως τέτοια θεωρούνται, για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, όσοι έχουν υποστεί ζημία, όπως είναι το να εκτεθεί σε κίνδυνο το άτομό τους ή να προσβληθεί η σωματική τους ακεραιότητα.

1.4. Όταν οι αρμόδιες αρχές έρχονται σε επαφή με ένα θύμα, θα το ενημερώνουν για τη δυνατότητα χορήγησης της άδειας παραμονής και θα του παρέχουν προθεσμία περίσκεψης τριάντα ημερών για να αποφασίσει κατά πόσον επιθυμεί να συνεργαστεί. Κατά το διάστημα αυτό, στο θύμα θα παρέχεται βοήθεια και φροντίδα.

1.5. Η παρούσα οδηγία δεν καθορίζει τη νομική προστασία που παρέχεται στα θύματα και στους μάρτυρες, δεδομένου ότι αυτή ρυθμίζεται από την ευρωπαϊκή ή από τις εθνικές νομοθεσίες.

2. Γενικές παρατηρήσεις

2.1. Η υπό εξέταση πρόταση οδηγίας προωθεί τη συνεργασία των θυμάτων για την καταπολέμηση της λαθρομετανάστευσης. Προστατεύει τα θύματα που υφίστανται τη διακίνηση και εμπορία ανθρώπων, προσφέροντάς τους τη δυνατότητα να ξεφύγουν από την κατάστασή τους, μέσω της συνεργασίας τους με τις αρμόδιες αρχές.

2.2. Η πρόταση οδηγίας αποτελεί ένα θετικό μέσον για την καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης, και εντάσσεται στο πλαίσιο του συνόλου των νομοθετικών σχεδίων που καταρτίζει η Επιτροπή προκειμένου να διαθέτει η ΕΕ μία κοινή πολιτική μετανάστευσης και ασύλου. Ωστόσο, η ΕΟΚΕ επιθυμεί να επιστήσει ακόμη μία φορά την προσοχή του Συμβουλίου στην αναγκαιότητα επίσπευσης των εργασιών του, δεδομένου ότι η στάση του προκαλεί βαθιά απογοήτευση στους ευρωπαίους πολίτες. Μια από τις αιτίες ανάπτυξης της παράνομης μετανάστευσης είναι η έλλειψη μιας κοινής πολιτικής για τη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών με έννομες διαδικασίες.

2.3. Η ΕΟΚΕ επιθυμεί να υπενθυμίσει επίσης ότι οι αιτίες που προκαλούν την παράνομη μετανάστευση είναι η φτώχεια, η έλλειψη ευκαιριών, η αδικία και η παραβίαση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Η μεταχείριση που οι αρχές των κρατών μελών πρέπει να επιφυλάσσουν στα άτομα που θίγονται από την παράνομη μετανάστευση πρέπει να βασίζεται πάντα στο σεβασμό των δικαιωμάτων των ατόμων και των ανθρωπιστικών αξιών.

2.4. Η επίτευξη της συνεργασίας των θυμάτων παρουσιάζει μεγάλες δυσκολίες, επειδή τα άτομα αυτά δέχονται πολύ συχνά απειλές εκ μέρους των δικτύων των εγκληματιών. Επίσης, φοβούνται ή δυσπιστούν στις σχέσεις τους με τις αρχές. Είναι, λοιπόν, απαραίτητο να αναγνωρίζεται και να ανταμείβεται δεόντως η συνεργασία τους. Στα θύματα που συνεργάζονται με τις αρχές πρέπει να παρέχεται από την πρώτη στιγμή κάθε εγγύηση και νομική υποστήριξη που χρειάζονται.

2.5. Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή επιθυμεί την εκπλήρωση δύο στόχων: ο πρώτος είναι να επιτευχθεί όντως η συνεργασία των θυμάτων, ώστε να είναι αποτελεσματική η καταπολέμηση των εγκληματικών οργανώσεων που διακινούν και εμπορεύονται ανθρώπους, και ο δεύτερος είναι η προσφορά που παρέχεται στα θύματα ως αντάλλαγμα για τον κίνδυνο που αναλαμβάνουν με τη συνεργασία τους να είναι η δέουσα, ώστε να τους επιτρέπει να ξεφύγουν από τα δίκτυα της εξάρτησης και της εκμετάλλευσης. Οι αρχές πρέπει να εξασφαλίζουν την προστασία τους.

2.6. Το περιεχόμενο της πρότασης οδηγίας συνιστά ένα βήμα προς τα εμπρός και η ΕΟΚΕ το κρίνει θετικό. Προτείνουμε, εντούτοις, ορισμένες τροποποιήσεις, για την αύξηση της αποτελεσματικότητάς της.

2.6.1. Η άδεια παραμονής που προτείνεται να χορηγείται στα θύματα που δέχονται να συνεργαστούν με τις αρχές έχει πολύ μικρή διάρκεια. Δεν αρκεί μία άδεια εξάμηνης διάρκειας. Θεωρούμε, αντίθετα, ότι η άδεια πρέπει να είναι ετήσια και ανανεώσιμη. Με τον τρόπο αυτό, θα πρόκειται για μια ελκυστική και δίκαιη προσφορά, ώστε τα θύματα να επιλέγουν να προσφέρουν τη συνεργασία που τους ζητείται.

2.6.2. Η πρόταση οδηγίας μιλά για θύματα της διευκόλυνσης της λαθρομετανάστευσης, αναφερόμενη αποκλειστικά σε εκείνους που έχουν υποστεί ζημία, όπως η έκθεση των προσώπων αυτών σε κίνδυνο ή η προσβολή της σωματικής τους ακεραιότητας, και ορίζει ότι μόνο τα άτομα αυτά μπορούν να επωφεληθούν από τη συνεργασία με τις αρχές. Πιστεύουμε ότι, εάν ο κύριος στόχος είναι η καταπολέμηση των εγκληματικών οργανώσεων, πρέπει να επιζητηθεί επίσης η συνεργασία των προσώπων που βρέθηκαν στα χέρια των οργανώσεων αυτών, ακόμη και εάν δεν εκτέθηκαν σε κίνδυνο ή δεν υπέστησαν τέτοιου είδους ζημίες.

2.6.3. Η οδηγία πρέπει να αντιμετωπίζει το θέμα της στάσης έναντι των ομάδων θυμάτων. Σε πολλές περιπτώσεις, τα θύματα είναι μέλη μιας ομάδας που υφίσταται την ίδια κατάσταση. Όταν ένα από τα μέλη της ομάδας έρχεται σε επαφή με τις αρχές και αρχίζει η διαδικασία της συνεργασίας, ίσως θα πρέπει να κινείται με μεγάλη διακριτικότητα, ώστε να μην κινήσει τις υποψίες του εγκληματικού δικτύου. Σε κατάλληλη στιγμή, όμως, της διαδικασίας, θα πρέπει να προτείνεται και στα υπόλοιπα θύματα της ομάδας η δυνατότητα συνεργασίας με τις αρχές για την καταγγελία του εγκληματικού δικτύου και να τους παρέχεται η δυνατότητα να επωφεληθούν από τη νόμιμη άδεια παραμονής. Κάτι τέτοιο μπορεί, σε ορισμένες περιπτώσεις, να αποδειχθεί ιδιαίτερα χρήσιμο για τη διασφάλιση της αποτελεσματικότητας της δράσης των αστυνομικών και των δικαστικών αρχών.

2.7. Ο ρόλος των κοινωνικών οργανώσεων εξετάζεται πολύ πλημμελώς στην πρόταση οδηγίας ενώ, κατά την άποψη της ΕΟΚΕ, μπορεί να έχει τεράστια σημασία. Πρέπει να δοθεί η δυνατότητα η έναρξη της διαδικασίας συνεργασίας με τις αρχές να προωθείται από μια κοινωνική οργάνωση που θα στηρίζει το θύμα, και η εν λόγω κοινωνική οργάνωση να συμμετέχει στη συνέχεια στην όλη διαδικασία, τόσο στην πορεία της συνεργασίας με τη δικαιοσύνη, όσο και στις διαδικασίες χορήγησης και ανανέωσης της άδειας παραμονής. Οι κοινωνικές οργανώσεις θα παρέχουν στα θύματα νομική υποστήριξη καθώς και την κοινωνική υποστήριξη που είναι απαραίτητη συμπληρωματικά ως προς τη δημόσια υποστήριξη εκ μέρους των αρχών.

2.7.1. Δεδομένου ότι σε πολλές περιπτώσεις τα εγκληματικά δίκτυα που διακινούν, εμπορεύονται και εκμεταλλεύονται ανθρώπους είναι διεθνικά, τα διεθνή δίκτυα κοινωνικών οργανώσεων επιτελούν πολύ σημαντικό έργο παροχής βοήθειας στα θύματα. Οι οργανώσεις αυτές πρέπει να υποστηρίζονται από τις εθνικές και ευρωπαϊκές αρχές.

2.8. Η πρόταση οδηγίας αναφέρεται στα θύματα της διευκόλυνσης της λαθρομετανάστευσης και της διακίνησης ανθρώπων, αλλά δεν παρέχει λεπτομερή εξήγηση των περιπτώσεων που καλύπτει η διακίνηση ανθρώπων. Εντούτοις, ορίζει ότι ως "Διακίνηση ανθρώπων" νοούνται τα αδικήματα που περιλαμβάνονται στα άρθρα 1, 2 και 3 της Απόφασης - Πλαίσιο του Συμβουλίου επί των οποίων επετεύχθη πολιτική συμφωνία κατά τη συνεδρίαση του Συμβουλίου στις 27 και 28 Σεπτεμβρίου 2001(1). Στο άρθρο 1 της Απόφασης - Πλαίσιο διευκρινίζεται ότι η διακίνηση ανθρώπων για σεξουαλική εκμετάλλευση και για εργασιακή εκμετάλλευση καλύπτεται και αναφέρεται σε πρακτικές που προσιδιάζουν σε δουλεία ή υποτέλεια.

2.9. Συνεπώς, τα θύματα εκμετάλλευσης της εργασίας προστατεύονται επίσης από την πρόταση οδηγίας και μπορούν να εξασφαλίσουν την παραμονή τους σε αντάλλαγμα της συνεργασίας τους με τις αρχές, σε ακραίες περιπτώσεις. Ωστόσο, κατά τη γνώμη της ΕΟΚΕ, το νόημα της εκμετάλλευσης της εργασίας θα πρέπει να καταστεί σαφέστερο. Η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι αυτή δεν πρέπει να συγχέεται με την "παράνομη απασχόληση": μπορεί να υπάρχουν πολλές περιπτώσεις όπου οι εργοδότες προσλαμβάνουν παράτυπους μετανάστες εργαζόμενους με παράνομο καθεστώς επειδή δεν έχουν άλλη επιλογή, χωρίς αυτό να συνεπάγεται εκμετάλλευση της εργασίας. Η τελευταία γίνεται όταν οι συνθήκες εργασίας είναι πολύ διαφορετικές από τις γενικά αποδεκτές συνθήκες εργασίας κατά παράβαση της νομοθεσίας και των προτύπων εργασίας. Δεν αρκεί απλώς η υπέρβαση των συνήθων συνθηκών εργασίας.

2.10. Οι αστυνομικές αρχές πρέπει να διαθέτουν ειδικευμένες υπηρεσίες για την παροχή φροντίδας στα θύματα των εν λόγω αδικημάτων, με σκοπό να αυξηθεί η εμπιστοσύνη και η συνεργασία των θυμάτων. Η εμπειρία των υπηρεσιών αυτών σε ορισμένα κράτη μέλη είναι πολύ θετική.

3. Ειδικές παρατηρήσεις

3.1. Άρθρο 8.1

Όσον αφορά την προθεσμία περίσκεψης των τριάντα ημερών που παρέχεται στο θύμα στο οποίο προτείνεται συνεργασία με τις αρχές, θα έπρεπε να λαμβάνεται υπόψη η δυνατότητα η συνεργασία αυτή να προτείνεται εκ μέρους μιας κοινωνικής οργάνωσης. Για τούτο, η ΕΟΚΕ προτείνει να τροποποιηθεί το άρθρο 8.1. Στην περίπτωση αυτή, το θύμα ή τα θύματα πρέπει να επωφελούνται επίσης της προθεσμίας περίσκεψης, καθώς και της συνδρομής και φροντίδας που παρέχεται, από τη στιγμή που η οργάνωση προτείνει τη συνεργασία με τις αρχές (δηλαδή, πριν ακόμη τα θύματα να έρθουν σε επαφή με τις αρχές).

3.2. Άρθρο 8.4

Η απαίτηση να έχει διακόψει το άτομο κάθε επαφή με τους δράστες των αδικημάτων πρέπει να αντιμετωπίζεται με ευελιξία, δεδομένου ότι, πολλές φορές, η διακοπή των σχέσεων είναι σταδιακή. Ωστόσο, η παροχή υποστήριξης στο θύμα πρέπει πάντα να αρχίζει ήδη από την πρώτη στιγμή που αρχίζει η συνεργασία του.

3.3. Άρθρο 10.1

3.3.1. Στο σημείο α) του άρθρου 10.1, ενδείκνυται περισσότερο να χρησιμοποιηθεί ο όρος "σκοπιμότητα" αντί για τον όρο "χρησιμότητα της παρουσίας του θύματος".

3.3.2. Σε σχέση με το σημείο γ) του άρθρου 10.1 και σύμφωνα με την παράγραφο 3.2, η αρμόδια αρχή θα ενεργεί με ευελιξία, προωθώντας πάντοτε το συμφέρον του θύματος που βρίσκεται σε διαδικασία συνεργασίας. Η διατύπωση του άρθρου αυτού ως έχει, ίσως να περιορίζει τις εγγυήσεις που παρέχονται στα θύματα.

3.3.3. Η αρχή θα ενεργεί ανά πάσα στιγμή κατά τέτοιο τρόπο ώστε να λαμβάνονται υπόψη πάνω από όλα τα δικαιώματα και η ασφάλεια του θύματος.

3.4. Άρθρο 10.3

Η παράγραφος αυτή, όπως και άλλες όπου αναφέρεται η εξάμηνη άδεια παραμονής, κατά την άποψη της ΕΟΚΕ, πρέπει να τροποποιηθεί και να αναφέρεται ότι η προσωρινή άδεια παραμονής θα είναι ετήσια. Για την ανανέωσή της, θα λαμβάνονται υπόψη δύο ενδεχόμενα: είτε ότι εξακολουθούν να ισχύουν οι αρχικές προϋποθέσεις της συνεργασίας με τη δικαιοσύνη, είτε ότι πληρούνται οι απαιτήσεις που προβλέπονται για την ανανέωση της κοινής άδειας παραμονής (με οποιαδήποτε μορφή αυτή χορηγείται: για άσκηση μισθωτής εργασίας, για άσκηση μη μισθωτής εργασίας κ.λπ.).

3.5. Άρθρο 10.4

Όταν το θύμα που προσφέρει τη συνεργασία του στις αρχές συνοδεύεται από μέλη της οικογενείας του, πρέπει να χορηγείται άδεια παραμονής και στα πρόσωπα αυτά. Ως εκ τούτου, η διατύπωση της παραγράφου αυτής δεν κρίνεται κατάλληλη, δεδομένου ότι αφήνει στην κρίση των κρατών μελών τη δυνατότητα να τους χορηγηθεί άδεια παραμονής για ανθρωπιστικούς λόγους.

3.6. Άρθρο 14.α)

Για τα ανήλικα θύματα, θα εφαρμόζονται πάντοτε οι πλέον ευνοϊκές προϋποθέσεις, σύμφωνα με τις διεθνείς συνθήκες. Η προστασία των ανηλίκων τίθεται πάνω από οποιαδήποτε άλλη προτεραιότητα. Στο εδάφιο αυτό, πρέπει να θεσπίζονται ευρείες δυνατότητες των κοινωνικών οργανώσεων κατά τη διαδικασία συνεργασίας των ανηλίκων με τις αρχές, ώστε να προσδιορίζονται οι συνθήκες της συνεργασίας. Εξάλλου, η συνεργασία μπορεί να είναι σαφής μόνον όταν ο ανήλικος είναι αρκετά ώριμος για κάτι τέτοιο.

3.7. Άρθρο 14.β)

Η ΕΟΚΕ συμφωνεί με την πρόταση οδηγίας σε ό,τι αφορά τα εξής: "Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν στους ανηλίκους πρόσβαση στο εκπαιδευτικό σύστημα υπό τις ίδιες προϋποθέσεις με αυτές των υπηκόων τους". Επομένως, θα πρέπει να απαλειφθεί το δεύτερο τμήμα της παραγράφου όπου προβλέπεται ότι τα κράτη μέλη μπορούν να περιορίζουν την πρόσβαση αποκλειστικά και μόνο στο σύστημα δημόσιας εκπαίδευσης.

3.8. Άρθρο 14.γ)

Όταν πρόκειται για μη συνοδευόμενους ανηλίκους, εκείνο που πρέπει να θεσπίζεται κατά πρώτο λόγο είναι η παροχή κηδεμονίας στον ανήλικο από τις δημόσιες αρχές. Κατόπιν, θα αναπτύσσονται οι πτυχές που αφορούν τη νομική εκπροσώπησή του και τη συνεργασία του με τη δικαιοσύνη.

3.9. Άρθρο 15

Πρέπει να καταστεί σαφές ότι για όλα τα θύματα η επιστροφή αποτελεί πάντα εθελοντική επιλογή. Όταν πρόκειται για ανηλίκους, θα πρέπει να ελέγχεται κατά πόσον διαθέτουν την απαραίτητη ωριμότητα για να εκδηλώσουν τη βούλησή τους.

3.10. Άρθρο 16.1

Σύμφωνα με όσα επισημαίνονται στο σημείο 3.4 της παρούσας γνωμοδότησης, στο άρθρο αυτό πρέπει να εξετάζεται η δυνατότητα ανανέωσης της άδειας παραμονής για λόγους διαφορετικούς από εκείνους της αρχικής χορήγησής της, και συγκεκριμένα όταν πληρούνται οι προϋποθέσεις που απαιτούνται για την ανανέωση των αδειών παραμονής, όπως αυτές ορίζονται από τη νομοθεσία του εκάστοτε κράτους μέλους.

3.11. Άρθρο 16.2

Τα κράτη μέλη θα χορηγούν άδεια παραμονής υπό συνθήκες ευνοϊκές για τα θύματα, όταν λήξει η διαδικασία συνεργασίας. Προκειμένου να υπάρχει συνέπεια προς τα προαναφερόμενα, εννοούμε ότι η εφαρμογή του κοινού δικαίου που ισχύει για τους αλλοδαπούς, το οποίο αναφέρεται στην παράγραφο αυτή, πρέπει να ισχύει και για την ανανέωση της άδειας παραμονής, χωρίς να απαιτείται αίτηση για χορήγηση νέας άδειας παραμονής.

Βρυξέλλες, 29 Μαΐου 2002.

Ο Πρόεδρος

της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Göke Frerichs

(1) Άρθρο 2. γ).