Ευρωπαϊκή Υπηρεσία για την καταπολήμηση της απάτης (OLAF)

Επιτροπή Εποπτείας της OLAF

Έκθεση δραστηριοτήτων

Σεπτέμβριος 2001 - Ιούνιος 2002

(2002/C 234/01)

Μέλη της Επιτροπής Εποπτείας της OLAF

Raymond Kendall

Πρόεδρος

Επίτιμος Γενικός Γραμματέας της Ιnterpol

Mireille Delmas-Marty

Καθηγήτρια του Πανεπιστημίου Panthéon-Sorbonne (Paris I)

Edmondo Bruti-Liberati

Αναπληρωτής του Γενικού Εισαγγελέως του Εφετείου του Μιλάνου

Alfredo José De Sousa

Πρόεδρος του Ελεγκτικού Συνεδρίου της Δημοκρατίας της Πορτογαλίας

Harald Noack

Υπουργός της κυβέρνησης της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Εισαγωγή

Κατά τα δύο πρώτα έτη της θητείας της, η Επιτροπή Εποπτείας, στο πλαίσιο του διαλόγου της με τον Διευθυντή, χρειάστηκε να αφιερώσει ένα σημαντικό μέρος των δραστηριοτήτων της σε ζητήματα οργάνωσης και δημιουργίας δομών και μεθόδων που θα εξασφάλιζαν την ανεξαρτησία των ερευνών. Ανέλυσε, συνεπώς, μαζί με τον Διευθυντή τα προβλήματα της μετάβασης από την UCLAF στην OLAF και καθόρισε τους στόχους μιας νέας οργάνωσης της υπηρεσίας.

Η προσπάθεια αφορούσε τη μεταφορά μιας ολόκληρης υπηρεσίας στη νέα υπηρεσία από μια κατάσταση που είχε τα ακόλουθα χαρακτηριστικά:

- την πλήρη ένταξη της UCLAF στη διάρθρωση και την οργάνωση της Επιτροπής και την ιεραρχική υποταγή της σε αυτό το όργανο,

- την απουσία πολιτικής ερευνών και σχετική έλλειψη αυστηρότητας στην καταχώρηση των φακέλων και πληροφοριών,

- τη διασπορά των ευθυνών διαχείρισης των ερευνών.

Στα συμπεράσματα της δεύτερης έκθεσης δραστηριοτήτων, η Επιτροπή, έκρινε ότι έπρεπε να ολοκληρωθεί η μετάβαση από την UCLAF στην OLAF. Για το λόγο αυτό, στο πλαίσιο της παρούσας τρίτης έκθεσης(1), πιστεύει ότι πρέπει να παρουσιάσει έναν απολογισμό των πεπραγμένων της OLAF, έτσι ώστε να δώσει στις αρμόδιες αρχές τη δυνατότητα να αξιολογήσουν το μηχανισμό και να αποφασίσουν σε ποιο βαθμό και υπό ποιους όρους ο μηχανισμός αυτός θα πρέπει να παγιωθεί σε ένα πλήρες και συνεκτικό σύστημα προστασίας των οικονομικών συμφερόντων. Για να ληφθεί υπόψη το ευρέως μεταβαλλόμενο πλαίσιο, η Επιτροπή Εποπτείας θα συνεκτιμήσει σε αυτόν τον απολογισμό τις απόψεις και τα σχέδια που αφορούν τόσο τη σημερινή διάρθρωση της OLAF όσο και την ενδεχόμενη ενσωμάτωσή της σε ένα σύστημα που θα έχει ως κεντρικό στοιχείο την ευρωπαϊκή εισαγγελική αρχή(2).

Ο απολογισμός αυτός συντάχθηκε, αφενός, βάσει των προβλεπόμενων από τις διατάξεις ειδικών αποστολών, όπως η διαβούλευση της Επιτροπής Εποπτείας για τα προσχέδια προϋπολογισμού, ή μετά από αίτηση των οργάνων ή του διευθυντή της OLAF (γνωμοδότηση για την Πράσινη Βίβλο)· συμμετοχή σε διαδικασίες επιλογής του προσωπικού που θα στελεχώσει την υπηρεσία και, αφετέρου, με βάση το έργο που επικεντρώνεται στην παρακολούθηση των ερευνών, εφόσον η γραμματεία ασκεί συνεχή παρακολούθηση της επιχειρησιακής δράσης.

Βάσει των πληροφοριών που περιέχονται στους πίνακες ελέγχου αποτελεσμάτων, η Επιτροπή Εποπτείας ενίσχυσε τον έλεγχο των επιχειρησιακών δραστηριοτήτων βασιζόμενη στα δελτία που διαβιβάζονται από την OLAF και αφορούν τις έρευνες οι οποίες έχουν υπερβεί την προβλεπόμενη από τον κανονισμό προθεσμία των εννέα μηνών, αφενός, και στους φακέλους που έχουν διαβιβαστεί στις δικαστικές αρχές, αφετέρου. Πραγματοποίησε, επίσης, επιτόπου εξετάσεις φακέλων ερευνών μετά το κλείσιμό τους. Τέλος, συνέχισε να λαμβάνει υπόψη, για ενημερωτικούς λόγους, τις αξιώσεις τις οποίες έχουν αποστείλει στον Διευθυντή οι υποκείμενοι στο δίκαιο πολίτες, και των οποίων λαμβάνει αντίγραφο, περιλαμβανομένων των περιπτώσεων προσφυγής στον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή, στον οποίο κάποιος πολίτης αποστέλλει φάκελο έρευνας της OLAF.

Αυτός ο νέος απολογισμός συμπληρώνει τον απολογισμό του προηγούμενου έτους, όσον αφορά τα εμπόδια που αντιμετώπισε η OLAF κατά την εφαρμογή του νέου μηχανισμού, ανεξάρτητα από τον αν πρόκειται για εμπόδια που αφορούν την εσωτερική οργάνωση ή αυτά που οφείλονται σε ασάφειες ως προς το καθεστώς της υπηρεσίας.

Όσον αφορά την εσωτερική οργάνωση, ο στόχος του νομοθέτη ήταν να ευνοήσει μια μορφή οργάνωσης που βασίζεται στη διαφάνεια και να διασαφηνίσει την κατανομή των διαχειριστικών αρμοδιοτήτων, που αποτελεί και την πρώτη προϋπόθεση της ανεξαρτησίας των ερευνών.

Τα μέτρα που έχουν ληφθεί για να αυξηθεί η διαφάνεια της διαχείρισης δεν έχουν παράγει ακόμη τα πλήρη αποτελέσματά τους, διότι ορισμένες φορές θεωρούνται ως επίσημα και γραφειοκρατικά εμπόδια (Case Management System, Σύστημα διαχείρισης υποθέσεων, Εγχειρίδιο) και η προσπάθεια που καταβάλλεται στον τομέα της κατάρτισης εκτιμάται ότι θα επιταχύνει το ρυθμό χρησιμοποίησής τους. Οι πίνακες ελέγχου αποτελεσμάτων χρησιμοποιούνται κυρίως από την Επιτροπή Εποπτείας, αν και στο μέλλον θα μπορούσαν να αποτελέσουν χρήσιμα μέσα για τα ίδια τα όργανα της OLAF, τόσο για τις υπηρεσίες πληροφοριών, όσο και για την εκτελεστική επιτροπή. Όσον αφορά τις διαδικασίες καταγραφής, αυτές είναι πλέον ικανοποιητικές. Παρ' όλα αυτά, δεν μπορούν να εγγυηθούν από μόνες τους την αυστηρή διαχείριση των φακέλων και των συναφών με αυτούς δικαιολογητικών εγγράφων, εφόσον η αποστολή αυτή θα μπορούσε να διεκπεραιωθεί μόνο από μια υπηρεσία που ασκεί καθήκοντα γραμματείας.

Τα μέτρα που έχουν ληφθεί για να διασαφηνισθεί η ευθύνη για τις έρευνες και για να εξασφαλιστεί αποτελεσματικός έλεγχος της διαχείρισής τους εξακολουθούν να είναι ανεπαρκή. Ασφαλώς, η διαφάνεια που έχει επέλθει στις διαδικασίες ευνοεί αυτή τη διασαφήνιση. Όμως, το γεγονός ότι δεν έχουν καθοριστεί μια πολιτική ερευνών και προτεραιότητες σε επίπεδο διεύθυνσης(3) αναγκάζει τους αρμόδιους οι οποίοι διενεργούν τις έρευνες να καθορίζουν από μόνοι τους τα κριτήριά τους. Παρεμβαίνουν με καθοριστικό τρόπο στη διαδικασία έναρξης των ερευνών, με κίνδυνο να πρέπει να αποφασίζουν ποιες έρευνες θα διενεργούν οι ίδιοι και ποιες θα αναθέτουν σε άλλους φορείς. Τέλος, οι σημερινοί μηχανισμοί δεν έχουν καταργήσει πλήρως τα στεγανά ανάμεσα σε τομείς και σε υπηρεσίες. Η καθυστέρηση που παρατηρήθηκε για τον διορισμό του Διευθυντή "Β" και το γεγονός ότι η δημιουργία μιας υπηρεσίας "Πληροφοριών" είναι μια μακροχρόνια διαδικασία εξηγούν σε μεγάλο βαθμό αυτή την κατάσταση.

Τέλος, δεν έχουν δημιουργηθεί οι όροι που θα εξασφαλίσουν την ανεξαρτησία της υπηρεσίας. Σε διοικητικό και δημοσιονομικό επίπεδο, έχει σημειωθεί ελάχιστη πρόοδος σε σχέση με την κατάσταση που περιέγραψε η επιτροπή στην δεύτερη έκθεσή της(4). Δεν έχει ακόμη ολοκληρωθεί το σχέδιο κώδικα δεοντολογίας που θα έπρεπε να ρυθμίζει τις σχέσεις της OLAF με την Επιτροπή και τα άλλα όργανα(5). Όσον αφορά τις έρευνες, ο καθορισμός της αποστολής της μονάδας δικαστικών λειτουργών προσκρούει σε πρακτικές δυσκολίες.

Όσον αφορά το καθεστώς της υπηρεσίας, η θέση την οποία έλαβαν το Συμβούλιο(6) και το Κοινοβούλιο(7) για τη δημοσιονομική και διοικητική αυτονομία της OLAF είχαν ελάχιστες επιπτώσεις στις διαδικασίες προσλήψεων και στην προετοιμασία του προσχεδίου προϋπολογισμού για το 2003.

Αναμφίβολα, η Επιτροπή αξιοποιεί τη συνέργεια που έχει δημιουργηθεί λόγω της συνύπαρξης στο εσωτερικό της OLAF ανεξάρτητων επιχειρησιακών υπηρεσιών και υπηρεσιών οι οποίες είναι αρμόδιες να προετοιμάσουν τις νομοθετικές και πολιτικές της πρωτοβουλίες. Με βάση την εμπειρία που απέκτησε η OLAF, μετά την υιοθέτηση μιας σφαιρικής στρατηγικής προσέγγισης και του σχεδίου δράσης της για την περίοδο 2002-2003, η Επιτροπή υπέβαλε Πράσινη Βίβλο για την ποινική προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας και τη δημιουργία και τη δημιουργία ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής. Το σχέδιο αυτό, μεσοπρόθεσμα ή μακροπρόθεσμα, θα τροποποιήσει το καθεστώς και το θεσμικό πλαίσιο της OLAF και θα ενισχύσει τον εξελικτικό χαρακτήρα του σημερινού καθεστώτος, που θεωρείται πλέον ως μεταβατική κατάσταση προς τη δημιουργία της ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής.

Εντούτοις, εξακολουθούν να υπάρχουν πολλές ασάφειες, ιδίως όσον αφορά την εφαρμογή του άρθρου 280 της συνθήκης έναντι όλων των κοινοτικών θεσμικών οργάνων και οργανισμών, καθώς και έναντι των μελών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Πράγματι, η απόφαση του Πρωτοδικείου, της 26ης Φεβρουαρίου 2002, επί της προσφυγής των 71 μελών του Κοινοβουλίου δεν τροποποίησε ριζικά το πλαίσιο και, όσον αφορά την ΕΤΕπ και την ΕΚΤ, η κατάσταση παραμένει σε εκκρεμότητα μέχρι να εκδοθεί η απόφαση του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.

Αντίθετα, η απόφαση για τη δημιουργία της υπηρεσίας Εurojust, που ελήφθη από το Συμβούλιο στις 28 Φεβρουαρίου 2002 και δίνει σε αυτό το όργανο του τρίτου πυλώνα ειδική αρμοδιότητα σε θέματα προστασίας των οικονομικών συμφερόντων, όπως και η απόφαση του Συμβουλίου, της 6ης Δεκεμβρίου 2001, για την επέκταση της εντολής της Εuropol στον τομέα της αισχροκέρδειας, της απάτης και της δωροδοκίας, καθιστούν περισσότερο αναγκαίο παρά ποτέ το συντονισμό των δραστηριοτήτων της Εurojust, της Εuropol και της OLAF, έτσι ώστε να οργανωθεί η άσκηση των υφισταμένων σήμερα διαφορετικών ευρωπαϊκών αρμοδιοτήτων στον τομέα της καταπολέμησης του οργανωμένου εγκλήματος σε ένα σύνολο που να λαμβάνει υπόψη τις ανάγκες επιχειρησιακής αποτελεσματικότητας και των απαιτήσεων παροχής δικαστικών εγγυήσεων (βλέπε στη συνέχεια κεφάλαιο ΙΙΙ). Σε αντίθετη περίπτωση, η ύπαρξη πολλών διαφορετικών υπηρεσιών, με ελάχιστο συντονισμό μεταξύ τους, θα επιβεβαιώσει τη διαπίστωση ενός σχολιαστή ο οποίος επικρίνει ήδη τη συνθήκη της Νίκαιας ότι "περιέπλεξε υπερβολικά την κατάσταση για να επιφέρει μερικές μικροαλλαγές"(8). Μπορούμε, πράγματι, να συμμεριστούμε την άποψή του, ότι η έλλειψη θεσμικής ισορροπίας ενισχύεται, επειδή δεν καταβάλλονται προσπάθειες για να βελτιωθεί ο συντονισμός, "ενώ το πρόβλημα αυτό έχει οξυνθεί κατά τα τελευταία χρόνια" και υπάρχει κίνδυνος να δυσχεράνει ακόμα περισσότερο τη διαδικασία διεύρυνσης.

Για να παρουσιαστεί μια όσο το δυνατόν πληρέστερη αξιολόγηση, η παρούσα έκθεση θα παρουσιάσει διαδοχικά:

- τη διοικητική και δημοσιονομική αξιολόγηση (κεφάλαιο I),

- την επιχειρησιακή αξιολόγηση (κεφάλαιο II),

- τη θεσμική αξιολόγηση (κεφάλαιο III),

- τα συμπεράσματα.

Κεφάλαιο Ι

Διοικητική και δημοσιονομική αξιολόγηση

1. Η ενσωμάτωση της OLAF στις κοινοτικές διαδικασίες

Σύμφωνα με την ίδια την Υπηρεσία(9), η OLAF θα υπάγεται διοικητικά στην Επιτροπή, η οποία της έχει παραχωρήσει διοικητική και δημοσιονομική αυτονομία. Πράγματι, ο νομοθέτης επεδίωξε την ανεξαρτησία της OLAF, διότι επιθυμούσε ο διευθυντής αυτής της Υπηρεσίας, η οποία είναι χωριστή υπηρεσία από την Επιτροπή, να διαθέτει ευρείες εξουσίες λήψης αποφάσεων που να ασκούνται με πλήρη αυτονομία σε θέματα προσωπικού και προϋπολογισμού. Η αυτονομία αυτή αποτελεί την απαραίτητη προϋπόθεση για την πλήρη ανεξαρτησία την οποία διαθέτει η OLAF σε θέματα ερευνών. Εντούτοις, στην πράξη, η άσκηση αυτής της ανεξαρτησίας, η οποία αναγνωρίζεται από τα έγγραφα, προσκρούει σε ορισμένες δυσκολίες.

Από τότε που δημιουργήθηκε η OLAF το 1999, η Επιτροπή εφάρμοσε σχετική αποκέντρωση στο εσωτερικό της, εφόσον μεταβίβασε ορισμένες αρμοδιότητες από το σώμα των Επιτρόπων στους Γενικούς Διευθυντές, ιδίως σε θέματα διαχείρισης των ανθρώπινων και δημοσιονομικών πόρων, γεγονός που επέφερε σχετική σύγκλιση της κατάστασης των άλλων υπηρεσιών της Επιτροπής με αυτήν που επικρατεί στην OLAF.

Κατά τα τρία τελευταία έτη, ο Διευθυντής της Υπηρεσίας προσπάθησε να υλοποιήσει τη διοικητική της αυτονομία, τις περισσότερες φορές σε αρμονική συνεργασία με τις αρμόδιες υπηρεσίες της Επιτροπής. Μετά από ορισμένες αρχικές δυσκολίες, η συνεργασία με την Επιτροπή βελτιώθηκε σταδιακά, επειδή οι υπηρεσίες της Επιτροπής απέκτησαν καλύτερη γνώση των αποστολών, του ρόλου και της ειδικής θέσης της OLAF. Οι συζητήσεις με τις υπηρεσίες της Επιτροπής αφορούσαν κυρίως τον καθορισμό της αρχής της αυτονομίας του Διευθυντή, διότι η Επιτροπή επιθυμούσε ορισμένες φορές να επιβάλει τους δικούς της εσωτερικούς κανόνες.

Οι μόνιμοι υπάλληλοι και το λοιπό προσωπικό της Υπηρεσίας υπάγονται στον κανονισμό υπηρεσιακής κατάστασης των μονίμων υπαλλήλων και λοιπού προσωπικού των Κοινοτήτων, καθώς και στον δημοσιονομικό κανονισμό. Και οι άλλες διατάξεις που έχουν εκδοθεί για την ερμηνεία και/ή εφαρμογή των δύο αυτών κειμένων ενδέχεται να εφαρμόζονται υποχρεωτικά, εκτός αν είναι ασυμβίβαστες με τις διατάξεις της απόφασης για τη δημιουργία της OLAF.

Η αυτονομία διαχείρισης της Υπηρεσίας αναγνωρίζεται σε ορισμένους τομείς:

- Γενική διοίκηση: επειδή διαθέτει χωριστό προϋπολογισμό, η Υπηρεσία έχει πλήρη αυτονομία όσον αφορά τον εξοπλισμό αυτοματοποίησης γραφείου και πληροφορικής, υπό τον όρο ότι τηρούνται οι γενικοί κανόνες συμβάσεων και προμηθειών. Όσον αφορά τα κτίρια, η Υπηρεσία οφείλει να εφαρμόσει τη γενική πολιτική της Επιτροπής για την ακίνητη περιουσία, αλλά οι σημερινές συνθήκες στέγασης είναι αρκετά ικανοποιητικές, αν και οι εγκαταστάσεις είναι περιορισμένες και δεν έχουν υποστεί όλες τις απαραίτητες προσαρμογές.

- Οργανόγραμμα: ο Διευθυντής της Υπηρεσίας διαθέτει καταρχήν πλήρη αυτονομία. Για τις τροποποιήσεις που επήλθαν στο οργανόγραμμα υπήρξαν ανταλλαγές απόψεων ανάμεσα στην Επιτροπή Εποπτείας και τον Διευθυντή. Η επιτροπή θεωρεί ότι για τις τροποποιήσεις του οργανογράμματος θα πρέπει να ζητείται επίσημα η γνώμη της, λόγω των αρμοδιοτήτων της σε θέματα προϋπολογισμού, και ότι θα έπρεπε να διαθέτει τα μέσα αυτονομίας και να εκτιμά τις ανάγκες σε ανθρώπινο προσωπικό, βάσει αναλύσεων των καθηκόντων και της συνάρθρωσής τους.

- Προσωπικό: η κατάσταση διαφέρει ανάλογα με τα εξεταζόμενα θέματα διαχείρισης:

- Διορισμός Διευθυντών Α 2 και προϊσταμένων τμήματος Α 3 (μονίμων υπαλλήλων): η Υπηρεσία διατηρεί αυτονομία, αλλά είναι υποχρεωμένη να τηρεί τη συνήθη διαδικασία της Επιτροπής με γνωμοδότηση της CCN (συμβουλευτικής επιτροπής διορισμών), με την ειδική σύνθεσή της για την OLAF.

- Διορισμός διευθυντών, προϊσταμένων διοικητικών μονάδων και συμβούλων (προσωρινών υπαλλήλων): αυτονομία της Υπηρεσίας στο πλαίσιο των κανόνων δημοσιότητας για την προκήρυξη των προς κάλυψη θέσεων και την επιλογή υποψηφίων με διαδικασία διαγωνισμού (όχι με απευθείας διορισμό). Πρέπει να επισημανθεί ότι οι διαδικασίες αυτές, αν και επίπονες, έχουν στόχο την αποφυγή επικρίσεων για έλλειψη διαφάνειας και των κινδύνων άσκησης προσφυγών.

- Διορισμός προϊσταμένων διοικητικών μονάδων Α 3 και Α 4: αυτονομία της Υπηρεσίας όπως και των άλλων υπηρεσιών της Επιτροπής, χάρη σε μια νέα διαδικασία που ισχύει από το Δεκέμβριο του 2000.

- Διαδικασίες επιλογής του προσωπικού: οι επιτροπές επιλογής και οι εξεταστικές επιτροπές διαγωνισμών, που διαχειρίζονται αυτές τις διαδικασίες, αποτελούνται κατά τα δύο τρίτα από μέλη τα οποία ορίζει η OLAF και κατά το ένα τρίτο διοριζόμενα από την κεντρική επιτροπή προσωπικού, που επιλέγει κατά προτίμηση μέλη του προσωπικού της OLAF.

- Επαγγελματική εξέλιξη και προαγωγές: η τρέχουσα πρακτική βασίζεται στο γεγονός ότι, επειδή ο τομέας αυτός έχει άμεση επίπτωση στον προϋπολογισμό της Επιτροπής, οι προαγωγές στην OLAF εξακολουθούν προς το παρόν να υπόκεινται στους κανόνες που εφαρμόζονται στο σύνολο των υπηρεσιών της Επιτροπής. Αυτό σημαίνει ότι, για τις προαγωγές αυτές, η ΑΙΡΝ (αρμόδια για τους διορισμούς αρχή) είναι ο αρμόδιος Επίτροπος σε θέματα προσωπικού, ο οποίος αποφασίζει, ασφαλώς, βάσει πρότασης των υπηρεσιών, αλλά εντός του ορίου ενός προκαθορισμένου ποσοστού για το σύνολο των προαγώγιμων, ανάλογα με τους διαθέσιμους πόρους του προϋπολογισμού. Αναπτύσσεται προβληματισμός στην Υπηρεσία για να διορθωθεί αυτό το σύστημα που στερεί από το Διευθυντή μέρος της εξουσίας του να αποφασίζει σε θέματα προαγωγών (δεν θίγεται ωστόσο η εξουσία του να υποβάλλει προτάσεις) και επιβεβαιώνει ότι το προσωπικό της Υπηρεσίας ανήκει στο στελεχιακό δυναμικό της Επιτροπής.

- Προϋπολογισμός: Πρέπει να γίνει διάκριση ανάμεσα στην προετοιμασία και την εκτέλεση του προϋπολογισμού:

Όσον αφορά την προετοιμασία των προϋπολογισμών 2000, 2001 και 2002, τα προσχέδια που υπέβαλε η OLAF, βάσει του άρθρου 6 της απόφασης 1999/352/ΕΚ, ΕΚΑΧ, Ευρατόμ, στον Γενικό Διευθυντή Προϋπολογισμού της Επιτροπής διαβιβάστηκαν από την Επιτροπή στην αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή χωρίς τροποποιήσεις. Η Επιτροπή Εποπτείας είχε αναφέρει στις δύο προηγούμενες εκθέσεις της ότι θεωρούσε την πρακτική αυτή σύμφωνη με την αρχή της δημοσιονομικής αυτονομίας της OLAF.

Εντούτοις, κατά τη διάρκεια της προετοιμασίας του προσχεδίου του προϋπολογισμού για το 2003, ενώ η OLAF είχε ανταποκριθεί τον Ιανουάριο του 2002, στο πλαίσιο της διαδικασίας ΑPS "στους επιλέξιμους στόχους για τις τρεις προτεραιότητες που καθόρισε η Επιτροπή"(10), ζητώντας τη δημιουργία 26 πρόσθετων θέσεων, ο Γενικός Διευθυντής Προϋπολογισμού της Επιτροπής απέρριψε(11) τις αιτήσεις για 20 θέσεις εργασίας και για τη απόσπαση 4 εθνικών εμπειρογνωμόνων τις οποίες είχε υποβάλει ο Διευθυντής για το οικονομικό έτος 2003, με το αιτιολογικό ότι είχε λάβει απόφαση να μην υποβάλει στην αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή (Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και Συμβούλιο) αιτήσεις για τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης(12). Η ΓΔ έκανε επίσης περικοπές πιστώσεων. Σύμφωνα με την Επιτροπή, η μηδενική αύξηση που επελέγη για να τηρηθούν τα ανώτατα όρια των δημοσιονομικών προοπτικών σημαίνει ότι οποιαδήποτε αύξηση θέσεων εργασίας σε μια υπηρεσία συνεπάγεται μείωση κατά ισάριθμες θέσεις εργασίας σε μια άλλη υπηρεσία.

Η Επιτροπή Εποπτείας είχε εκδώσει, στις 10 Απριλίου 2002, ευνοϊκή γνώμη για το προσχέδιο προϋπολογισμού 2003 της Υπηρεσίας(13) εκφράζοντας τη λύπη της ότι "το προσχέδιο προϋπολογισμού δεν καταρτίστηκε βάσει σαφούς και ακριβούς ορισμού της νέας αποστολής της OLAF και ενός προγράμματος δραστηριοτήτων που να υποβληθεί για γνωμοδότηση στην επιτροπή, (... και υπενθυμίζει) ότι είναι απαραίτητο να καθορίσει η Υπηρεσία συνολικά τις προτεραιότητές της σε θέματα ερευνών και παρακολούθησης ταυτόχρονα με την κατάρτιση των προϋπολογισμών για το 2003, λαμβάνοντας υπόψη τόσο τις κατευθυντήριες γραμμές των θεσμικών οργάνων όσο και τους τομείς κινδύνου που πρέπει να εντοπιστούν από τις υπηρεσίες της OLAF".

Επειδή η OLAF δεν διέθετε δικές της κατευθυντήριες γραμμές, υπάρχει τάση επιβολής των προτεραιοτήτων της Επιτροπής. Είναι αυτονόητο ότι η κατάσταση αυτή δεν συμβιβάζεται με την ανεξαρτησία της OLAF.

Όσον αφορά την εκτέλεση του προϋπολογισμού της OLAF, τα κείμενα προβλέπουν ότι η Υπηρεσία διαθέτει πλήρη αυτονομία. Εντούτοις, στην πράξη, η OLAF προσφεύγει στις υπηρεσίες της Επιτροπής για τη διαχείριση του προϋπολογισμού, διότι δεν διαθέτει τις απαραίτητες υποδομές. Στις δύο πρώτες εκθέσεις της και σε αρκετές γνωμοδοτήσεις, η Επιτροπή Εποπτείας είχε συστήσει στην Υπηρεσία να προσλάβει τους υπαλλήλους που είναι απαραίτητοι για να εξασφαλιστεί η ανεξαρτησία της. Κατά το τρέχον οικονομικό έτος, η Επιτροπή παρενέβη στη διαχείριση της OLAF, ιδίως μέσω του δημοσιονομικού ελεγκτή της, της νομικής της υπηρεσίας και της Γενικής της Διεύθυνσης Προσωπικού και Διοίκησης. Η Επιτροπή Εποπτείας εκφράζει τη λύπη της διότι δεν δόθηκε συνέχεια στις συστάσεις της.

2. Η αυτονομία διαχείρισης της OLAF

Η OLAF υλοποιεί τη διαχειριστική της αυτονομία με δικούς της μηχανισμούς. Ο Διευθυντής ασκεί πράγματι τις αρμοδιότητές του σε θέματα προσλήψεων και εσωτερικής οργάνωσης. Ο Διευθυντής δημιούργησε πρόσφατα μια υπηρεσία εσωτερικού ελέγχου και προτίθεται, μετά από επανειλημμένες συστάσεις της Επιτροπής Εποπτείας, να εξασφαλίσει στην υπηρεσία ένα σύστημα δημοσιονομικού ελέγχου και διαχείρισης.

Όσον αφορά τον καθορισμό των εσωτερικών κανόνων, η OLAF δεν έχει εκδώσει τις διατάξεις, βάσει του άρθρου 6 παράγραφοι 1 και 4 της απόφασης 1999/352/ΕΚ, ΕΚΑΧ, Ευρατόμ, που θα της επέτρεπαν να καθορίσει το πλαίσιο της αυτονομίας της και κυρίως στον τομέα των προσλήψεων και της δημοσιονομικής διαχείρισης.

Θα έπρεπε η OLAF να αποκτήσει επαρκείς μηχανισμούς, ιδίως στο νομικό και δημοσιονομικό τομέα και σε θέματα διαχείρισης του προσωπικού, ώστε να είναι σε θέση να υλοποιεί τις δικές της προτεραιότητες και να αναλύει και, ενδεχομένως, να αντικρούσει τις πρωτοβουλίες της Επιτροπής που θα μπορούσαν να υπονομεύσουν τη διαχειριστική της αυτονομία (βλέπε επίσης κατωτέρω: κεφάλαιο ΙΙΙ, σημεία 2.2.1 και 2.2.2).

3. Το καθεστώς ανεξαρτησίας του προσωπικού

3.1. Η ανεξαρτησία του Γενικού Διευθυντή

Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 θέλησε να ενισχύσει την ανεξαρτησία της OLAF προβλέποντας, μεταξύ άλλων, ειδικό καθεστώς για τον Διευθυντή της(14). Πράγματι, ο Διευθυντής διορίζεται από την Επιτροπή κατόπιν συμφωνίας με τα τρία όργανα, βάσει καταλόγου υποψηφίων για τους οποίους η Επιτροπή Εποπτείας έχει διατυπώσει ευνοϊκή γνώμη. Ο Γενικός Διευθυντής διαθέτει επίσης τη δυνατότητα προσφυγής ενώπιον του Δικαστηρίου κατά της Επιτροπής, εάν κρίνει ότι η Επιτροπή έχει λάβει μέτρο που θέτει σε κίνδυνο την ανεξαρτησία του.

Εντούτοις, στην πράξη αυτό το ειδικό καθεστώς δεν διαχωρίζει ριζικά το Διευθυντή της OLAF από τους Γενικούς Διευθυντές της Επιτροπής.

Αφενός, το δικαίωμα προσφυγής κατά της Επιτροπής από μόνο του δεν σημαίνει ότι ο Διευθυντής της OLAF δεν ανήκει στην Επιτροπή. Ο Γενικός Διευθυντής δημοσιονομικού ελέγχου διαθέτει(15) ανάλογη δυνατότητα προσφυγής, χωρίς η θέση του στο εσωτερικό της ιεραρχίας της Επιτροπής να είναι ουσιαστικά διαφορετική από αυτή των άλλων Γενικών Διευθυντών.

Αφετέρου, το γεγονός ότι η πενταετής θητεία του Διευθυντή της OLAF είναι δυνατόν να ανανεωθεί για μία φορά και ότι η Επιτροπή διαθέτει κάποια διακριτική εξουσία όσον αφορά τις διαδικασίες ανανέωσης της θητείας του (π.χ.: δημοσίευση ή μη της πρόσκλησης υποβολής υποψηφιοτήτων στην Επίσημη Εφημερίδα) δημιουργεί αντικειμενικά κατάσταση εξάρτησης του Γενικού Διευθυντή από την Επιτροπή.

Στον τομέα των εξωτερικών σχέσεων της OLAF, ο ρόλος του Γενικού Διευθυντή θα του προσέδιδε ειδική θέση, διακριτή από αυτήν της Επιτροπής. Στις επαφές του με τις εθνικές αρχές και με τα άλλα όργανα, και ιδίως με το Κοινοβούλιο, ο Διευθυντής της OLAF άσκησε την αρμοδιότητα διαχείρισης των ερευνών με πλήρη αυτονομία.

Ταυτόχρονα, όμως, οι σχέσεις του Διευθυντή της OLAF με την Επιτροπή, με τους Επιτρόπους και με Γενικούς Διευθυντές της Επιτροπής έχουν ενσωματωθεί, όπως είναι φυσικό, στο σύνθετο σύστημα των σχέσεων ανάμεσα στο Σώμα των Επιτρόπων και τον διοικητικό μηχανισμό της Επιτροπής, χωρίς να είναι διακριτή η διαφορετική ταυτότητα της OLAF στο πλαίσιο της Επιτροπής(16).

3.2. Η ανεξαρτησία του προσωπικού

Η επιτροπή είχε εξετάσει στη δεύτερη έκθεση δραστηριοτήτων της τα προβλήματα που αντιμετωπίζει η OLAF λόγω της προέλευσης των μελών του προσωπικού της και των σχέσεων τις οποίες θα μπορούσαν να διατηρήσουν με την υπηρεσία προέλευσής τους(17). Η OLAF απάντησε στα αιτήματα της Επιτροπής Εποπτείας και διευκρίνισε ότι οι υποχρεώσεις του προσωπικού της, για όλες τις κατηγορίες του προσωπικού, είναι σαφείς και χωρίς περιθώρια αμφισημίας. Η επιτροπή ανέφερε ότι η OLAF δεν διέθετε δικούς της κανόνες που να λαμβάνουν υπόψη τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της αποστολής της. Η υπηρεσία επιβεβαιώνει ότι εφαρμόζει, σε αυτό τον τομέα, τις διατάξεις του άρθρου 11 του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης των μονίμων υπαλλήλων, σύμφωνα με τις οποίες: "ο υπάλληλος οφείλει να ασκεί τα καθήκοντά του και να ρυθμίζει τη συμπεριφορά του με αποκλειστικό γνώμονα τα συμφέροντα των Κοινοτήτων, χωρίς να ζητεί ούτε να δέχεται οδηγίες από καμία κυβέρνηση, αρχή, οργάνωση ή πρόσωπο εκτός του οργάνου του". Εξάλλου, το εγχειρίδιο της OLAF πρόβλεψε διαδικασία που εφαρμόζεται σε περίπτωση που ένας ελεγκτής έχει την αίσθηση ότι τίθεται σε κίνδυνο η ανεξαρτησία του: στην περίπτωση αυτή οφείλει να αναφέρει τα περιστατικά στους ιεραρχικά ανωτέρους του.

Η Υπηρεσία προσδιορίζει επίσης ότι η εφαρμογή αυτών των αρχών είναι αρκετά λεπτό ζήτημα διότι, αφενός, οι υπάλληλοι της OLAF έχουν τη δυνατότητα να συνεχίσουν τη σταδιοδρομία τους στο εσωτερικό των υπηρεσιών της Επιτροπής και, αφετέρου, οι προσωρινοί υπάλληλοι προέρχονται τις περισσότερες φορές από υπηρεσίες ερευνών των κρατών μελών στις οποίες πρόκειται φυσιολογικά να επιστρέψουν μετά την λήξη της σύμβασής τους. Η OLAF αναφέρει ότι οι καταστάσεις αυτές μπορούν να δημιουργήσουν εν δυνάμει κίνδυνο σύγκρουσης συμφερόντων και να θίξουν την ανεξαρτησία των καθηκόντων των ενδιαφερομένων.

Κατά κύριο λόγο, το ζήτημα της ανεξαρτησίας του προσωπικού της Υπηρεσίας κατά την άσκηση των καθηκόντων του στο εσωτερικό της OLAF τίθεται κυρίως σε σχέση με την αποτελεσματικότητα και την αξιοπιστία του επιχειρησιακού έργου της Υπηρεσίας. Για να ελαχιστοποιηθούν αυτοί οι κίνδυνοι που συνδέονται με την ανεξαρτησία των υπαλλήλων, προσωρινών ή μονίμων, στο πλαίσιο της επιχειρησιακής δραστηριότητας της Υπηρεσίας, λαμβάνεται ένα σύνολο μέτρων για να διασφαλιστεί η ανεξαρτησία του προσωπικού κατά την άσκηση των καθηκόντων του. Για το λόγο αυτό, καταβλήθηκε προσπάθεια να υπάρξει σχετική γεωγραφική ισορροπία στην ιεραρχία που είναι υπεύθυνη για τις επιχειρησιακές δραστηριότητες. Όσον αφορά τη σύνθεση των ομάδων που αναλαμβάνουν την εξέταση ενός συγκεκριμένου φακέλου, λαμβάνεται μέριμνα για να συμπληρώνεται η γνώση της κατάστασης που επικρατεί σε μία χώρα με ειδικές γνώσεις για τον εξεταζόμενο τομέα. Η συμμετοχή της μονάδας δικαστικών λειτουργών σε αρχικό στάδιο της διενέργειας της έρευνας προσδίδει πρόσθετη εγγύηση από αυτή την άποψη. Εξάλλου, η επιτροπή είχε την ευκαιρία να διαπιστώσει ότι, όταν επισημάνθηκε στην OLAF ότι ήταν δυνατό να υπάρξει σύγκρουση συμφερόντων σε περίπτωση που ένας αρμόδιος για τη διενέργεια έρευνας ασκούσε στο παρελθόν καθήκοντα διαχείρισης ή ελέγχου στην υπόθεση που αποτελεί το αντικείμενο της έρευνας, ο εν λόγω φάκελος ανετίθετο σε άλλον ανακριτή. Είναι σκόπιμο να λαμβάνεται συστηματικά ειδική μέριμνα τη στιγμή ανάθεσης ενός φακέλου στον αρμόδιο που θα διενεργήσει την έρευνα να αποκλείεται το ενδεχόμενο μιας τέτοιας περίπτωσης.

Όσον αφορά την πρόσληψη, η ίδια η Υπηρεσία καθορίζει τα απαιτούμενα προσόντα του προσωπικού που πρόκειται να προσληφθεί (παραδείγματος χάρη: εμπειρία στον νομικό/δικαστικό τομέα για την άσκηση ορισμένων καθηκόντων, όπως αυτών του επιχειρησιακού διευθυντή ή των ειδικών συμβούλων για τις εσωτερικές έρευνες, ανάλυση πληροφοριών κ.λπ.) και είναι υπεύθυνη για την προκήρυξη των κενών θέσεων (μεταξύ άλλων μέσω του Διαδικτύου, ώστε να αποφευχθεί ένας "συγκεκριμένος προσανατολισμός" των υποψηφίων) και συμμετέχει στις επιτροπές επιλογής. Με τον τρόπο αυτό υπάρχουν εγγυήσεις για να μην μπορούν τα κράτη μέλη να τοποθετήσουν, ακόμη και να επιβάλλουν τους υποψηφίους τους

Όταν προσλαμβάνονται οι επιλεγέντες υποψήφιοι, τους αναλαμβάνουν οι αρμόδιες υπηρεσίες της OLAF και πλαισιώνονται από εμπειρότερους συναδέλφους.

Η αρχική υποχρεωτική κατάρτιση περιλαμβάνει επίσης ενημέρωση σχετικά με τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις και το ζήτημα της ανεξαρτησίας αναλύεται με βάση το εγχειρίδιο που αναφέρει τις υποχρεώσεις οι οποίες απορρέουν από τον κανονισμό υπηρεσιακής κατάστασης. Εντούτοις, οι διατάξεις αυτές δεν αφορούν μόνο την OLAF, η ειδική αποστολή της οποίας πρέπει να λαμβάνεται υπόψη, και η ενημέρωση αυτή είναι χρονοβόρα.

Τέλος, ο Διευθυντής της υπηρεσίας θα μπορούσε να χρησιμοποιήσει κάθε ευελιξία που έχει στη διάθεσή του με την ιδιότητα της αρμόδιας για τους διορισμούς αρχής, για να εξασφαλίσει μια ομαλή συνέχιση της σταδιοδρομίας του σε εθνικό επίπεδο, παρατείνοντας, ενδεχομένως, τη διάρκεια των συμβάσεων.

Οι πρωτοβουλίες αυτές θα πρέπει να συμπληρώνονται με ορισμένες ενέργειες:

Θα μπορούσε ενδεχομένως να επιβληθεί υποχρέωση στους υπαλλήλους της Υπηρεσίας να δίδουν όρκο, ενδεχομένως ενώπιον του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, κατά τα πρότυπα των πρακτικών που ακολουθούνται στα περισσότερα κράτη μέλη τα οποία επιβάλλουν αυτή την υποχρέωση στους υπαλλήλους τους που καλούνται να διενεργούν διαπιστώσεις σε οικονομικά θέματα. Πρέπει να επισημανθεί ότι η διαδικασία αυτή της ορκωμοσίας θα μπορούσε να παρουσιάζει ενδιαφέρον για τους υπεύθυνους ερευνών της Υπηρεσίας οι οποίοι, κατά το παράδειγμα των συναδέλφων τους στα κράτη μέλη, θα μπορούσαν να διαθέτουν δικαίωμα κατάσχεσης.

Η διάρκεια των συμβάσεων προσωρινών υπαλλήλων αποτελεί, συνεπώς, στοιχείο που συνδέεται με το ζήτημα της ανεξαρτησίας του προσωπικού. Λόγω της κατανομής των θέσεων εργασίας σε μόνιμους υπαλλήλους και σε προσωρινούς υπαλλήλους, η Υπηρεσία αντιμετωπίζει τη δυσκολία να καθορίσει το είδος και τη διάρκεια των συμβάσεων και των προσλήψεων προσωρινών υπαλλήλων. Είναι σαφές ότι η υπερβολικά συχνή εναλλαγή των προσωρινών υπαλλήλων δεν θα ήταν συμβατή με μια σωστή δραστηριότητα ερευνών. Αντιθέτως, η πολύ μεγάλη διάρκεια των συμβάσεων θα ακύρωνε τη δυνατότητα της Υπηρεσίας να έχει στη διάθεσή της υπαλλήλους που προέρχονται από τις εθνικές υπηρεσίες και διαθέτουν τις πλέον σύγχρονες γνώσεις στον τομέα δραστηριότητάς τους.

4. Προοπτικές

Στις δύο εκθέσεις δραστηριότητας των προηγούμενων ετών, η επιτροπή διαπίστωσε και επισήμανε την ασάφεια του καθεστώτος της OLAF. Η διοικητική και δημοσιονομική αυτονομία, που έχει παραχωρηθεί με τα νομοθετικά κείμενα στην OLAF, δεν είναι σαφής και στην πράξη έχει προσκρούσει σε αρκετά εμπόδια. Κυρίως, δεν είναι συνεπής με την ανεξαρτησία της αποστολής διενέργειας ερευνών έναντι των άλλων οργάνων και άλλων νομικών προσώπων, όπως ήταν η σαφής βούληση του νομοθέτη.

Για να επιτευχθεί αυτή η συνοχή, θα ήταν επιθυμητό να μπορέσει η OLAF να αποκτήσει τελικά ένα καθεστώς δημοσιονομικής και διοικητικής ανεξαρτησίας παρόμοιο με αυτό του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή(18). Διαφορετικά, θα ήταν επιθυμητό να είναι η OLAF υπόλογη, από διοικητική και δημοσιονομική άποψη, στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.

Η επιτροπή πιστεύει ότι οι τροποποιήσεις των σχετικών με την OLAF διατάξεων του δημοσιονομικού κανονισμού προς αυτή την κατεύθυνση θα μπορούσαν να συμβάλουν σημαντικά στο να καταστεί η Υπηρεσία αποτελεσματικότερη κατά την άσκηση της ανεξάρτητης αποστολής της διενέργειας ερευνών. Εξάλλου, οι τροποποιήσεις αυτές θα ήταν απολύτως συμβατές με την αποστολή της να συνδράμει την Επιτροπή σε θέματα νομοθετικής και κανονιστικής πρωτοβουλίας για την επίτευξη των στόχων καταπολέμησης της απάτης.

Η επιτροπή θεωρεί ότι ένα κανονιστικό καθεστώς δημοσιονομικής και διοικητικής διαχείρισης της OLAF που θα ήταν ανάλογο με αυτό το οποίο έχει επιλεγεί για τον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή θα αποτελούσε σημαντικό βήμα για την ορθή προετοιμασία της μελλοντικής ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας. Οι τροποποιήσεις αυτές του δημοσιονομικού κανονισμού θα έθεταν σε εφαρμογή τις αρχές διοικητικής και δημοσιονομικής διαχείρισης, που περιέχονται στην απόφαση της Επιτροπής, της 28ης Απριλίου 1999, και στο άρθρο 13 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999, και ανταποκρίνονται στην ανάγκη της πραγματικής ανεξαρτησίας της OLAF σε θέματα ερευνών.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ II

ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΙΑΚΗ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ

Για την επιχειρησιακή δραστηριότητα, η μετάβαση από την UCLAF στην OLAF αποσκοπούσε κυρίως στον να υπάρξει μεγαλύτερη διαφάνεια (1) στη διαχείριση των φακέλων και στον καθορισμό των βασικών κατευθύνσεων μιας υπηρεσίας που έχει στόχο την ένταξη της διαχείρισης σε μια πολιτική ερευνών· αυτή είναι και η πρώτη προϋπόθεση της επιχειρησιακής ανεξαρτησίας που επιθυμούσε ο νομοθέτης. Δεδομένου ότι οι στόχοι του νομοθέτη ήταν διαφορετικοί όσον αφορά τις εσωτερικές έρευνες (2) και τις εξωτερικές έρευνες (3), η υλοποίησή τους πρέπει να αξιολογείται σύμφωνα με διαφορετικά κριτήρια. Εντούτοις, και στις δύο περιπτώσεις, η υλοποίηση των στόχων του νομοθέτη, που μετράται με βάση την ειδική συνεισφορά των δραστηριοτήτων της OLAF, αφού συνεκτιμηθούν τα μέσα που έχουν διατεθεί σε αυτήν την υπηρεσία, βρίσκεται σήμερα στο στάδιο του καθορισμού των βασικών κατευθύνσεων και απαιτεί ακόμα παγίωση (4). Σε κάθε περίπτωση, η παρούσα αξιολόγηση είναι ένας απλός απολογισμός του σταδίου μετάβασης από την UCLAF στην OLAF, αλλά σε καμία περίπτωση δεν αποτελεί απολογισμό της εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999, ο οποίος θα είναι δυνατός μόνο όταν θα έχουν πράγματι τεθεί σε εφαρμογή οι διατάξεις του, βάσει προτεραιοτήτων που καθορίζονται σε πρόγραμμα εργασίας. Πράγματι, η αξιολόγηση αυτή είναι δυνατόν να πραγματοποιηθεί μόνον σε συνάρτηση με παρόμοιες προτεραιότητες.

Τέλος, πρέπει να επισημανθεί ότι η OLAF δεν έχει ακόμα κατορθώσει να επιλύσει το πρόβλημα των φακέλων τους οποίους είχε ανοίξει η UCLAF και παραμένουν σε εκκρεμότητα, αλλά είναι δυνατό να επανεξεταστούν· το πρόβλημα αυτό απορροφά ένα σημαντικό μέρος του ανθρώπινου δυναμικού της και δημιουργεί μεγάλη καθυστέρηση στη διαχείριση των νέων φακέλων. Πρέπει να επισημανθεί ότι η παρουσίαση ενός προγράμματος εργασίας και προτεραιοτήτων θα επέτρεπε στην OLAF να επιλύσει ιδίως το μέρος εκείνο του προβλήματος που αφορά τις εσωτερικές και πολιτικά ευαίσθητες υποθέσεις. Επιπλέον, πρέπει να υπενθυμίσουμε ότι η εξέταση των παλαιών φακέλων με τις νέες μεθόδους δεν διευκολύνθηκε από την αδικαιολόγητα παρατεταμένη παρουσία στην OLAF μέρους του προσωπικού που ανήκε στην πρώην UCLAF.

1. Το πλαίσιο της επιχειρησιακής ανεξαρτησίας: η διαφάνεια

Η βούληση του νομοθέτη να διασαφηνίσει τις αρμοδιότητες διαχείρισης των ερευνών με το να τις αναθέσει στον Διευθυντή(19) επέβαλε στην OLAF να διαθέτει μια δομή και μεθόδους διαχείρισης που να εξασφαλίζουν την απαραίτητη διαφάνεια για τη διενέργεια των ελέγχων και την κατεύθυνση των επιχειρησιακών δραστηριοτήτων. Ο νομοθέτης πρόβλεψε επίσης το κατ' εξοχήν μέσο πλαισίωσης αυτών των επιχειρησιακών δραστηριοτήτων, επιβάλλοντας στον διευθυντή την υποχρέωση να παρουσιάζει ετησίως στην Επιτροπή Εποπτείας πρόγραμμα των δραστηριοτήτων της Υπηρεσίας. Εντούτοις, μέχρι στιγμής, για λόγους που εξηγούνται στο σημείο ΙΙ.4.1. Αναγκαιότητα εφαρμογής μιας πολιτικής ερευνών, η Υπηρεσία διαθέτει μόνο τα απαραίτητα μέσα για την επίσημη διαφάνεια της διαχείρισης, δηλαδή το εγχειρίδιο, το ΣΔΥ και τους πίνακες ελέγχου αποτελεσμάτων. Πραγματική διαφάνεια είναι δυνατόν να υπάρξει μόνο όταν η διαχείριση των ενεργειών θα πραγματοποιείται στο πλαίσιο μιας πραγματικής πολιτικής ερευνών.

1.1. Το εγχειρίδιο

Κατά την παρελθούσα περίοδο, το εγχειρίδιο που διέπει τις εσωτερικές διαδικασίες, και ιδίως τις διαδικασίες της OLAF, δεν επικαιροποιήθηκε.

Οι υπηρεσίες της OLAF συνέχισαν, συνεπώς, να εργάζονται βάσει ενός εγχειριδίου το οποίο είχε, ασφαλώς, το πλεονέκτημα ότι παρουσίαζε στο σύνολο του προσωπικού συγκεντρωτικά ορισμένους εσωτερικούς κανόνες, αλλά είχε και ορισμένες ελλείψεις, οι οποίες οφείλονται κυρίως στο γεγονός ότι περιείχε οδηγίες για τελείως διαφορετικούς μεταξύ τους τομείς δραστηριότητας που αφορούν:

- την εσωτερική οργάνωση και λειτουργία της OLAF,

- τους κανόνες διαδικασίας που εφαρμόζονται στις έρευνες και τις διαπιστώσεις της OLAF.

Το εγχειρίδιο αυτό, που περιέχει ορισμένες ασαφείς και ελάχιστα συναφείς οδηγίες, κρίνεται ανεπαρκές και ταυτόχρονα υπερβολικά αναλυτικό όσον αφορά ορισμένα δεδομένα. Μετά από ένα έτος εφαρμογής, αποδεικνύεται ότι ορισμένες διατάξεις θα έπρεπε να επανεξεταστούν, να συμπληρωθούν ή να αναδιατυπωθούν. Η εργασία αυτή θα έπρεπε να πραγματοποιηθεί με τη συνδρομή ή υπό τον έλεγχο της μονάδας των δικαστικών λειτουργών.

Ταυτόχρονα, το εγχειρίδιο θα έπρεπε να ολοκληρωθεί με το σύνολο των κανόνων διαδικασίας που πρέπει να εφαρμόζονται κατά τη διενέργεια των ερευνών για την προστασία των δικαιωμάτων των υποκειμένων στο δίκαιο.

1.2. Το ΣΔΥ

Το Σύστημα διαχείρισης υποθέσεων (ΣΔΥ) ή "Case Management System", όπως δείχνει και η ονομασία του, θα έπρεπε να συμβάλει στη διαχείριση των υποθέσεων της Υπηρεσίας. Πράγματι, αυτό το μηχανογραφικό μέσο εξασφαλίζει την καταχώρηση των φακέλων και των σταδίων της εξέλιξης των ερευνών. Το ΣΔΥ συμβάλλει σήμερα σημαντικά στη διαφάνεια της διαχείρισης της Υπηρεσίας. Εντούτοις, χαρακτηρίζεται από περιορισμένη ικανότητα ελέγχου και ανάλυσης των υποθέσεων και η αξιοπιστία του εξακολουθεί να είναι περιορισμένη.

Το ΣΔΥ αποτελεί σήμερα ένα επιπλέον μέσο καταχώρησης και παρακολούθησης των φακέλων και παρέχει μόνο περιορισμένα μέσα για την ανάλυση των περιπτώσεων απάτης ή τη σύνταξη συνθετικών μελετών.

Το σύστημα δεν επιτρέπει μέχρι στιγμής, μέσω της ψηφιοποίησης, την απομνημόνευση και την ταξινόμηση των στοιχείων των φακέλων. Επιπλέον, ο ίδιος φάκελος μπορεί με τον ίδιο αριθμό καταχώρησης στο ΣΔΥ, να αντιστοιχεί σε περισσότερες έρευνες ή να μην αντιστοιχεί σε κανέναν υπεύθυνο ερευνών και να έχει ταξινομηθεί σε διαφορετικά και απροσδιόριστα μέρη της Υπηρεσίας.

Θεωρείται απαραίτητο το ΣΔΥ να συμπεριλάβει, το συντομότερο δυνατό, αρίθμηση των εγγράφων του φακέλου και να αναπτυχθεί με τρόπο που να λαμβάνει υπόψη τις ανάγκες της Διεύθυνσης πληροφοριών. Σε ένα ενδιάμεσο στάδιο της ανάπτυξης του ΣΔΥ, θα μπορούσε να πραγματοποιηθεί η αξιολόγηση αυτού του μέσου με τρόπο που να λαμβάνονται υπόψη οι ανάγκες των χρηστών του, οι οποίες θα μπορούσαν να είναι ποικίλες, εφόσον το ΣΔΥ θα έπρεπε ταυτόχρονα να είναι μέσο διαχείρισης των ερευνών, μέσο που να συμβάλει στον έλεγχό τους και να επιτρέπει την παρακολούθησή τους και ένα προνομιακό μέσο για την παροχή πληροφοριών που θα προορίζονται για την ανάλυση η οποία διενεργείται από τη μονάδα πληροφοριών και για την ενημέρωση των οργάνων σχετικά με τις τάσεις του φαινομένου της εγκληματικότητας σε βάρος του κοινοτικού προϋπολογισμού.

1.3. Οι πίνακες ελέγχου αποτελεσμάτων

Οι πίνακες ελέγχου αποτελεσμάτων που προορίζονται για την ενημέρωση της Επιτροπής Εποπτείας λαμβάνονται από τη βάση δεδομένων του ΣΔΥ Επειδή τα δεδομένα της περιόδου πριν από το 1999 δεν στάθηκε δυνατόν να κωδικοποιηθούν σε αξιόπιστες βάσεις, εξακολουθεί να είναι δύσκολη η αξιοποίηση συγκεκριμένων στοιχείων πληροφοριών, όταν χρησιμοποιούνται παλαιά δεδομένα.

Εντούτοις, για την περίοδο μετά το 1999, τα δεδομένα που προέρχονται από το ΣΔΥ και χρησιμεύουν για την κατάρτιση των διαγραμμάτων τάσεων για την πληροφόρηση της επιτροπής είναι κατάλληλα και της επιτρέπουν να εντοπίσει τους τομείς ή τους φακέλους αυτών των ελέγχων.

Αυτή η ενίσχυση της επίσημης διαφάνειας της διαχείρισης με τη βοήθεια του εγχειριδίου, του ΣΔΥ και των πινάκων αποτελεσμάτων δεν θα είχε καμία επίπτωση στην ποιότητα και την αποτελεσματικότητα της επιχειρησιακής δραστηριότητας εάν δεν συμπληρωνόταν με μηχανισμούς που να επιτρέπουν μια αυστηρή διαχείριση των φακέλων, ιδίως με τη θέσπιση μιας υπηρεσίας που να ασκεί χρέη γραμματείας.

2. Οι πρακτικές στον τομέα των εσωτερικών ερευνών

Η σημασία την οποία έχει προσδώσει ο νομοθέτης στις εσωτερικές έρευνες στον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1073/1999, σε σχέση με τη βαρύτητα που δίδεται στις εξωτερικές έρευνες, δεν είναι αντίστοιχη ούτε του αριθμού των περιπτώσεων, ούτε του μεγέθους των ποσών που συνδέονται με το φαινόμενο της δωροδοκίας και της απάτης στο εσωτερικό των οργάνων το οποίο, στο βαθμό που μπορούμε να κρίνουμε, δεν είναι μεγαλύτερο σε κοινοτικό επίπεδο σε σχέση με άλλες ανάλογες καταστάσεις. Είναι σαφές ότι ο νομοθέτης θέλησε με τον τρόπο αυτό να δώσει προτεραιότητα και να συμβάλει στο να καλυφθεί μια έλλειψη όσον αφορά την προστασία των οικονομικών συμφερόντων: την ανεπάρκεια των διαδικασιών απόδοσης των ευθυνών των μελών και του προσωπικού των κοινοτικών οργάνων και οργανισμών. Για να εκτιμηθεί σε ποιο βαθμό έχει ληφθεί υπόψη αυτή η προτεραιότητα του νομοθέτη, η επιτροπή εξέτασε, αφενός, τα μέτρα που έχουν ληφθεί κατά τη διάρκεια της εξεταζόμενης περιόδου και, αφετέρου, προσπάθησε να μετρήσει την αποτελεσματικότητα αυτών των μέτρων.

2.1. Τα μέτρα που έχουν ληφθεί από την OLAF

Κατά τη προηγούμενη περίοδο, η επιτροπή προσπάθησε να αξιολογήσει την επίπτωση των μέτρων που έλαβε η OLAF για να συνεκτιμήσει τις παρατηρήσεις τις οποίες διατύπωσε στη δεύτερη έκθεση δραστηριοτήτων της, κυρίως βάσει εξωτερικού ελέγχου που διενεργείται από τους δικαστικούς λειτουργούς. Δίνοντας συνέχεια στη δεύτερη έκθεση δραστηριοτήτων, ο Γενικός Διευθυντής της Υπηρεσίας αποφάσισε να αναδιοργανώσει τις πρακτικές στον τομέα των εσωτερικών ερευνών με απόφαση του Ιανουαρίου 2002. Η απόφαση αυτή αφορούσε τα ακόλουθα σημεία:

- μια ενεργός πολιτική προσλήψεων νέων υπαλλήλων συνέβαλε στο να αυξηθεί ο αριθμός των υπευθύνων που διενεργούν τις έρευνες, οι οποίοι τοποθετήθηκαν στην ομάδα 1, από 19 τον Οκτώβριο του 2001 σε 30 την 1η Απριλίου του 2002. Αυτή η αύξηση των απασχολουμένων αντισταθμίστηκε από την αποχώρηση ορισμένων μελών της υπηρεσίας οι οποίοι εγκατέλειψαν την OLAF,

- η αρμόδια για το ΣΔΥ διοικητική μονάδα υποβάλλει στην ομάδα 1 μηνιαία έκθεση που επιτρέπει τον εντοπισμό των ερευνών οι οποίες παρατείνονται για ασυνήθιστα μεγάλα διαστήματα, προκειμένου να λαμβάνει τα κατάλληλα μέτρα,

- τη δημιουργία ενός ενιαίου υποδείγματος ταξινόμησης των μητρώων και καταγραφής των εγγράφων,

- την τακτική πραγματοποίηση συνεδριάσεων στις οποίες συμμετέχουν οι σύμβουλοι και οι υπεύθυνοι ερευνών, για να εξετάζεται η εξέλιξη των υποθέσεων,

- τη συμμετοχή της μονάδας των δικαστικών λειτουργών, ήδη από τα πρώτα στάδια των ερευνών και την παροχή συμβουλών από τη μονάδα των δικαστικών σε σοβαρές περιπτώσεις απάτης,

- την πλαισίωση του κάθε νέου υπαλλήλου αρμόδιου για έρευνες με ένα παλαιότερο, έμπειρο υπεύθυνο ερευνών, κατά τους πρώτους μήνες από την ανάληψη των καθηκόντων του,

- τέλος, τη χρησιμοποίηση τυποποιημένων πρακτικών εξέτασης μάρτυρος. Από την έναρξη του έτους 2002 οι υπηρεσίες ερευνών της OLAF στον τομέα των εσωτερικών ερευνών χρησιμοποιούν πρακτικά εξέτασης μάρτυρος το υπόδειγμα των οποίων προετοίμασε η μονάδα δικαστικών λειτουργών, για τη συλλογή των δηλώσεων των υπόπτων ή των μαρτύρων.

Τα μέτρα αυτά λόγω της φύσης τους θα βελτιώσουν πραγματικά την ποιότητα των εσωτερικών διαδικασιών που ακολουθούνται από την OLAF. Εντούτοις, είναι δύσκολο να υπολογισθούν τα αποτελέσματά τους, διότι είναι πάρα πολύ πρόσφατα. Πρέπει να επισημανθεί ότι περιορίζονται αναγκαστικά από το γεγονός ότι οι εξουσίες έρευνας της OLAF είναι εξαιρετικά περιορισμένες για να είναι πλήρως αποτελεσματικές όταν τα αποδεικτικά στοιχεία πρέπει να αναζητώνται εκτός του οργάνου. Ασφαλώς, οι υπάλληλοι της OLAF χρησιμοποιούν το σύνολο των εξουσιών που τους έχουν αποδοθεί και αναγνωρισθεί από την νομολογία(20) και, στις περισσότερες περιπτώσεις, χρησιμοποιούν τα διοικητικά μέσα που τους επιτρέπουν να συγκεντρώσουν ενδιαφέροντα αποδεικτικά στοιχεία. Όμως, είναι απαραίτητη η προσφυγή στις εθνικές δικαστικές αρχές, όταν πρέπει να συγκεντρωθούν αποδεικτικά στοιχεία καθοριστικά για περιστατικά που υπάγονται στο ποινικό δίκαιο (κατ' οίκον έρευνες των υπόπτων ή εξέταση του τραπεζικού τους λογαριασμού).

Εξάλλου, οι έρευνες της OLAF προσκρούουν ενίοτε στις δυσκολίες που συνδέονται με τους όρους άρσης της ασυλίας των μονίμων υπαλλήλων ή του λοιπού προσωπικού της Κοινότητας. Οι εθνικές δικαστικές αρχές είναι, σε ορισμένες περιπτώσεις, αναγκασμένες, αν και έχουν στην κατοχή τους καταγγελίες του Διευθυντή της Υπηρεσίας, να ζητούν οι ίδιες από το αρμόδιο όργανο την άρση της ασυλίας μονίμων υπαλλήλων που τους έχει επισημάνει ο Διευθυντής της Υπηρεσίας. Θα έπρεπε να εξευρεθεί διαδικασία που να είναι καλύτερα προσαρμοσμένη στις απαιτήσεις της έρευνας.

2.2. Η πρακτική

Η εκτίμηση της επιτροπής για τη δραστηριότητα εσωτερικών ερευνών βασίζεται σε δεδομένα που προέρχονται από τους πίνακες αποτελεσμάτων, στα δελτία που παρέχει η OLAF, στην αξιοποίηση του ελέγχου που διενήργησαν οι δικαστικοί λειτουργοί τον Σεπτέμβριο του 2001, στην εξέταση των φακέλων ερευνών που επελέγησαν με βάση τους πίνακες αποτελεσμάτων, τις επαφές που είχαν με τα όργανα και τις εθνικές αρχές και στις πληροφορίες που τους διαβιβάστηκαν μετά από καταγγελίες ή ενστάσεις ενδιαφερομένων οι οποίες υποβλήθηκαν στον Διευθυντή της OLAF και στον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή.

Η εκτίμηση αυτή δεν έχει καταλήξει ακόμη σε μια πραγματική τυπολογία των ερευνών που θα προϋπέθετε συνέργεια ανάμεσα στα καθήκοντα της συλλογής και ανάλυσης των πληροφοριών και στα καθήκοντα έρευνας, η οποία δεν έχει ακόμη καθοριστεί (βλέπε κεφάλαιο ΙΙΙ.1). Αφορούσε, ωστόσο, τρία βασικά ζητήματα.

Το μέγεθος της δραστηριότητας εσωτερικών ερευνών και η εξέλιξή της

Με βάση τα δεδομένα που έχουν ληφθεί από το ΣΔΥ, οι περισσότερες από τις έρευνες που άρχισαν στο πλαίσιο της παλαιάς διαδικασίας έχουν πλέον περατωθεί και 53 από τις έρευνες που διενεργούνται κινήθηκαν μετά την 1η Μαρτίου 2000. Εντούτοις, οι μισές περίπου από τις έρευνες που βρίσκονται σε εξέλιξη άρχισαν πριν από περισσότερους από εννέα μήνες.

Εσωτερικές έρευνες: στάδια της διαδικασία ς((Κατάσταση στις 7 Ιουνίου 2002. Πηγή: OLAF))

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Η συνεργασία με τα κύρια και επικουρικά θεσμικά όργανα και τους αποκεντρωμένους κοινοτικούς οργανισμούς

Το μεγαλύτερο μέρος των εσωτερικών ερευνών που διενεργεί η OLAF (αξιολόγηση, έρευνες σε εξέλιξη και παρακολούθηση) αφορά την Επιτροπή (110). Εντούτοις, η δράση της OLAF επεκτείνεται σταδιακά και τα άλλα κύρια και επικουρικά θεσμικά όργανα και οι αποκεντρωμένοι οργανισμοί έχουν κατανοήσει την υποχρέωσή τους βάσει του άρθρου 7 παράγραφος 1 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 να κοινοποιούν στην OLAF κάθε πληροφορία σχετικά με ενδεχόμενες περιπτώσεις απάτης ή δωροδοκίας ή κάθε άλλης παράνομης δραστηριότητας. Το πεδίο της υποχρέωσης των οργάνων να διαβιβάσουν τις πληροφορίες αυτές θα πρέπει να προσδιοριστεί και θα ήταν χρήσιμο να εξετάσει η OLAF και το περιεχόμενο των εσωτερικών αποφάσεων για την εφαρμογή της διοργανικής συμφωνίας και τις ακολουθούμενες πρακτικές.

Όσον αφορά το Κοινοβούλίο, οι περισσότερες έρευνες κινήθηκαν μετά από αίτηση αυτού του οργάνου. Αντίθετα, οι έρευνες που αφορούν την Επιτροπή κινούνται για διαφόρους λόγους.

Ο χαρακτήρας των εσωτερικών ερευνών

Η επιτροπή είχε αναφέρει στην δεύτερη έκθεση δραστηριοτήτων της ότι η διαχείριση των εσωτερικών ερευνών χαρακτηριζόταν από το γεγονός ότι δεν λαμβανόταν υπόψη ο πειθαρχικός ή ποινικός χαρακτήρας τους. Τα μέτρα που ελήφθησαν τον Ιανουάριο του 2001 εκτιμάται ότι θα συμβάλουν στο να διασαφηνιστεί επίσημα αυτό το ζήτημα. Όσον αφορά τον διοικητικό ή πειθαρχικό χαρακτήρα αυτών των ερευνών, τα όργανα δεν έχουν διευθετήσει το ζήτημα της συνάρθρωσής τους με τις διοικητικές ή πειθαρχικές διαδικασίες που ακολουθούνται για την προσεπίκληση της ευθύνης των υπαλλήλων τους(21). Η Επιτροπή, στο πλαίσιο των εργασιών της για την προετοιμασία τροποποιήσεων του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης των υπαλλήλων και του δημοσιονομικού κανονισμού στον τομέα των πειθαρχικών διαδικασιών φαίνεται να μην λαμβάνει καθόλου υπόψη την αποστολή της OLAF(22). Όσον αφορά τα άλλα όργανα, είναι δύσκολο να εκτιμηθεί αν η έναρξη μιας έρευνας της OLAF οφείλει να αναστείλει τη διενέργεια μιας διοικητικής έρευνας.

Αναπτύσσονται οι σχέσεις της Υπηρεσίας με τις δικαστικές αρχές σε θέματα εσωτερικών ερευνών. Ο παρακάτω πίνακας ανακεφαλαιώνει τις πληροφορίες ή τους φακέλους εσωτερικών ερευνών που έχουν διαβιβαστεί στις δικαστικές αρχές.

Πληροφορίες και φάκελοι εσωτερικών ερευνών που έχουν διαβιβαστεί στις δικαστικές αρχές((Κατάσταση στις 7 Ιουνίου 2002. Πηγή: OLAF))

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Η επιτροπή δεν μπόρεσε να αποκτήσει συνολικά στοιχεία για τη συνέχεια που δόθηκε σε αυτές τις κοινοποιήσεις. Ειδικότερα, δεν ελάμβανε συστηματικά γνώση των συστάσεων οι οποίες απευθύνονταν στις αρμόδιες αρχές με αυτά τα διαβιβαστικά(23) και δεν ενημερώθηκε για τη συνέχεια που δόθηκε σε αυτές τις συστάσεις(24). Εντούτοις, η επιτροπή διαπίστωσε ότι ορισμένοι φάκελοι είχαν διαβιβασθεί στις δικαστικές αρχές, ενώ είχε προφανώς παρέλθει η περίοδος παραγραφής που ισχύει στα κράτη μέλη για τις εν λόγω αξιόποινες πράξεις και, κατά συνέπεια, το μόνο που μπορούσαν να κάνουν οι δικαστικές αρχές ήταν να λάβουν απόφαση να θέσουν τις υποθέσεις στο αρχείο χωρίς να δοθεί καμία συνέχεια.

Η εμπειρία δείχνει ότι υπάρχει ικανοποιητική συνεργασία ανάμεσα στην OLAF, αφενός, και στις Εισαγγελίες Βρυξελλών και Λουξεμβούργου, αφετέρου, αλλά είναι σε ορισμένες περιπτώσεις δύσκολο να υπάρξει δικαστική αξιοποίηση της διοικητικής έρευνας που πραγματοποιεί η OLAF. Το ζήτημα αυτό της συνεργασίας με τις εθνικές δικαστικές αρχές έχει καθοριστική σημασία και οι αρχές αυτές δυσκολεύονται σε ορισμένες περιπτώσεις να λάβουν υπόψη την προτεραιότητα αυτών των ερευνών και τον ιδιαίτερο χαρακτήρα τους.

Η ποιοτική αξιολόγηση των εσωτερικών ερευνών

Η αξιολόγηση που περιέχεται στη δεύτερη έκθεση δραστηριοτήτων(25) βασιζόταν σε μεγάλο βαθμό στον έλεγχο οι οποίος διενεργείται από τη μονάδα δικαστικών λειτουργών. Η επιτροπή εξέτασε από τότε περίπου δέκα διαδικασίες εσωτερικών ερευνών, δύο από τις οποίες επελέγησαν ως υποθέσεις αναφοράς, ως φάκελοι η διαχείριση των οποίων ασκούνταν βάσει των προηγούμενων μεθόδων και μηχανισμών. Αποδείχθηκε ότι δύο από τους φακέλους αυτούς επιβεβαίωναν πλήρως τα αποτελέσματα του ελέγχου των δικαστικών λειτουργών και ότι, ειδικότερα, δεν ελάμβαναν υπόψη τον πειθαρχικό ή ποινικό χαρακτήρα της έρευνας. Πράγματι, οι εν λόγω υπεύθυνοι ή τα άτομα δεν είχαν υποβληθεί ούτε σε έρευνες ούτε σε ανάκριση. Υπήρξαν σημαντικές βελτιώσεις όσον αφορά την παρουσίαση των άλλων φακέλων, η διαχείριση των οποίων ασκείται με τις μεθόδους που άρχισαν να εφαρμόζονται τον Ιανουάριο του 2002. Όσον αφορά τη δραστηριότητα της καθαυτό έρευνας και ιδίως τη συμβολή της στην προστασία των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων, η επιτροπή, έλαβε επίσης υπόψη πληροφορίες που συνελέγησαν από τα αρμόδια όργανα και από τις εθνικές εισαγγελίες, ή περιέχονται στις καταγγελίες ή τις ενστάσεις που υποβλήθηκαν στον διευθυντή της OLAF ή στον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή. Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι η αποτελεσματικότητα της δραστηριότητας ερευνών είναι περιορισμένη όσον αφορά τα ακόλουθα σημεία:

- την αποδεικτική ισχύ των ερευνών: σε ορισμένες περιπτώσεις ήταν περιορισμένη λόγω των συνθηκών στις οποίες συντάχθηκαν ορισμένα πρακτικά, διότι στάθηκε δυνατόν να αμφισβητηθεί η ανεξαρτησία ενός υπευθύνου έρευνας και επειδή εθίγησαν τα ατομικά δικαιώματα των ατόμων που αποτελούσαν αντικείμενο της έρευνας λόγω διαρροών,

- της συλλεγόμενες πληροφορίες: τα αρμόδια όργανα τις θεώρησαν, σε ορισμένες περιπτώσεις, ανεπαρκείς ή ελλιπείς,

- τις συστάσεις που διατυπώνονται στις εκθέσεις έρευνας: τα αρμόδια όργανα έκριναν σε ορισμένες περιπτώσεις ότι δεν ήταν δυνατόν να εφαρμοστούν στην πράξη,

- το αντικείμενο της έρευνας: τα όργανα θεωρούν ότι δεν είναι πάντοτε προφανής η ζημία σε βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας στις έρευνες που διενεργεί η OLAF(26).

Εν κατακλείδι, η δραστηριότητα εσωτερικών ερευνών της υπηρεσίας άρχισε να επωφελείται από μέτρα διαφάνειας και εναρμόνισης των διαδικασιών που ελήφθησαν στις αρχές του 2001. Θα μπορούσε, ωστόσο, να βελτιωθεί με την σαφέστερη παρουσίαση της λειτουργίας "εσωτερικών ερευνών της Υπηρεσίας", η οποία είναι σήμερα ενταγμένη στον τομέα "καταπολέμηση της δωροδοκίας", και η οποία θα επέτρεπε να εφαρμοστεί σε αυτό τον τομέα πολιτική ερευνών με τη βοήθεια μιας υπηρεσίας που θα ασκεί χρέη γραμματείας. Ειδικότερα, θα έπρεπε να προσδιοριστούν σαφώς οι υπεύθυνοι για τη διενέργεια της εσωτερικής έρευνας και ο χώρος εργασίας τους θα μπορούσε να είναι διαφορετικός από το χώρο εργασίας των συναδέλφων τους που ασκούν τις εξωτερικές έρευνες. Πρέπει, πράγματι, να υπάρξει σαφής καθορισμός των καθηκόντων των υπευθύνων ερευνών της OLAF, στις σχέσεις τους με τις διάφορες υπηρεσίες των οργάνων και οργανισμών της Κοινότητας, και οι συνομιλητές τους να γνωρίζουν επακριβώς αν έχουν να κάνουν με υπευθύνους που διενεργούν εξωτερικούς ελέγχους ή εσωτερικούς ελέγχους.

3. Οι πρακτικές στον τομέα των εξωτερικών ερευνών

Οι αρμοδιότητες που έχουν αποδοθεί στην OLAF από το άρθρο 1 παράγραφος 1 και το άρθρο 3 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 στον τομέα των εξωτερικών ερευνών, είναι αποτέλεσμα μεταβίβασης αρμοδιοτήτων τις οποίες παραχώρησε η Επιτροπή σε θέματα ελέγχων και επιτόπου διαπιστώσεων με τον κανονισμό (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2185/1996 και με τους τομεακούς κανονισμούς. Με τον τρόπο αυτό, οι εν λόγω αρμοδιότητες υπέστησαν ποιοτικό μετασχηματισμό, εφόσον ο νομοθέτης τις ενέταξε σε ένα ειδικό και ανεξάρτητο μηχανισμό καταπολέμησης της απάτης: οι εν λόγω έλεγχοι και εξακριβώσεις πραγματοποιούνται στο πλαίσιο ερευνών και είναι διαφορετικοί από τους ελέγχους και τις εξακριβώσεις που διενεργούνταν στο παρελθόν από τις Γενικές Διευθύνσεις της Επιτροπής, ακόμη και από την UCLAF. Η βούληση του νομοθέτη έπρεπε να υλοποιηθεί στην πράξη με σαφή διάκριση ανάμεσα στις δραστηριότητες έρευνας που συνιστούν εφαρμογή αυτών των αρμοδιοτήτων ελέγχου και εξακρίβωσης, αφενός, και στις αρμοδιότητες συντονισμού και συνεργασίας με τα κράτη μέλη, που προβλέπονται από το άρθρο 1 παράγραφος 2 του κανονισμού, αφετέρου, τα οποία χρησιμοποιούν άλλα νομικά μέσα. Στην πράξη, ούτε οι διαδικασίες που ακολουθούνται σύμφωνα με το εγχειρίδιο, ούτε τα δεδομένα που καταχωρούνται στο ΣΔΥ επιτρέπουν να γίνει σαφής διάκριση ανάμεσα σε αυτές τις δύο κατηγορίες δραστηριοτήτων. Όταν η OLAF αναφέρεται στη χρησιμοποίηση μιας νομικής βάσης, και ιδίως του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2185/1996, αυτό δεν έχει, κατά τα φαινόμενα, καμία επίπτωση από την άποψη του χαρακτήρα της δραστηριότητας, και ιδίως της αποδεικτικής ισχύος του φακέλου.

Λόγω έλλειψης ελέγχου των εξωτερικών ενεργειών που διενεργούνται με τους όρους που είχαν καθοριστεί το Σεπτέμβριο του 2001 για τις εσωτερικές έρευνες, η αξιολόγηση της επιτροπής, αφορούσε τα ποσοτικά χαρακτηριστικά των εξωτερικών ερευνών, τη δραστηριότητα συντονισμού/συνεργασίας με τα κράτη μέλη και την ποιότητα της διαχείρισης των υποθέσεων και ελάμβανε υπόψη ανάλυση αυτών των δραστηριοτήτων που διενεργήθηκε από την ομάδα δικαστικών λειτουργών.

3.1. Όγκος και κατανομή των εξωτερικών ερευνών

Σύμφωνα με τα στοιχεία του ΣΔΥ, μόνο 13 έρευνες είχαν διενεργηθεί βάσει των αρμοδιοτήτων που προβλέπονται στον κανονισμό (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2185/1996, που δεν αποτελεί εξάλλου το μοναδικό καθοριστικό κριτήριο για την προβλεπόμενη από το άρθρο 3 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 δραστηριότητα ερευνών. Ένας από τους φακέλους έρευνας που εξέτασε η επιτροπή και περιλαμβάνει έλεγχο βάσει του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2185/96 περιείχε έκθεση έρευνας, η οποία είναι δυνατόν καταρχήν να αποσταλεί στις δικαστικές αρχές και αποτελείται από πρακτικό καθαρά διοικητικού χαρακτήρα, δεν βασίζεται σε καμία διαπίστωση και δεν ανέφερε την ύπαρξη κανενός αποδεικτικού στοιχείου. Κατά συνέπεια, η μεθοδολογία αυτών των αυτόνομων ελέγχων θα πρέπει να βελτιωθεί.

Ο κατωτέρω πίνακας που κοινοποιήθηκε από την OLAF αναφέρει ότι, μέχρι την 1η Μαρτίου 2002, είχαν αρχειοθετηθεί 2921 δεδομένα έρευνας και περιέχει κατανομή τους ανά τομέα δραστηριότητας. Από τον πίνακα προκύπτει ότι 646 έρευνες βρίσκονται σε εξέλιξη, 361 στο στάδιο της αξιολόγησης, 586 στο στάδιο της παρακολούθησης και 386 έχουν τεθεί στο αρχείο.

ΤΟΜΕΙΣ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

3.2. Δραστηριότητα συντονισμού/συνεργασίας με τα κράτη μέλη

Οι περισσότερες έρευνες διενεργούνται στο πλαίσιο των δραστηριοτήτων συνδρομής και συντονισμού. Γι' αυτές τις δύο κατηγορίες δραστηριοτήτων, η OLAF δεν διαδραματίζει διευθυντικό ρόλο που να λαμβάνει είτε στρατηγικής σημασίας αποφάσεις είτε επιχειρησιακές αποφάσεις για την έρευνα, εφόσον η διαχείρισή της ασκείται από τις εθνικές αρχές. Στις δραστηριότητες συνδρομής ή συνεργασίας, η OLAF διαδραματίζει μάλλον ρόλο προσανατολισμού και συγκέντρωσης των πληροφοριών που προέρχονται είτε από τα κράτη μέλη είτε από τις Γενικές Διευθύνσεις της Επιτροπής.

Αυτός ο ρόλος αναδιανομής των πληροφοριών είναι δυνατό να συμπληρώνεται με ενισχυτικά στοιχεία προς αυτές τις πληροφορίες τα οποία μπορούν να οδηγήσουν τις υπηρεσίες της OLAF να υποβάλουν αιτήσεις για τη λήψη συμπληρωματικών μέτρων από τα κράτη μέλη.

Εξάλλου, η δραστηριότητα της OLAF στο πλαίσιο των ενεργειών συνδρομής ή συντονισμού επιτρέπει να μετρηθούν οι ενδεχόμενες περιπτώσεις απάτης που έχουν διαπραχθεί στην ευρωπαϊκή επικράτεια και την επίπτωσή τους στον κοινοτικό προϋπολογισμό.

Η OLAF θα μπορούσε να διαδραματίσει σημαντικό ρόλο αποστέλλοντας στα κράτη μέλη δελτία "αμοιβαίας συνδρομής" που θα τους επεσήμαναν την εξέλιξη των περιπτώσεων απάτης τις οποίες γνωρίζει η Υπηρεσία. Ο παρακάτω πίνακας παρέχει αριθμητικά στοιχεία σχετικά με αυτά τα δελτία αμοιβαίας συνδρομής, από τα οποία προκύπτει ότι έχει συνολικά μειωθεί ο αριθμός δελτίων που αποστέλλονται στα κράτη μέλη.

Η κατάσταση αυτή καθιστά σκόπιμη την εφαρμογή εσωτερικής αξιολόγησης από την Υπηρεσία σχετικά με τη διαχείριση αυτών των διαδικασιών καθώς και την προετοιμασία, το συντομότερο δυνατό, ενός οδηγού των διαδικασιών αμοιβαίας συνδρομής, οι οποίες εφαρμόζονται σήμερα και θα μπορούσαν να είναι χρήσιμες για την κατάρτιση των νεοπροσληφθέντων μόνιμων ή λοιπών υπαλλήλων της OLAF.

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

3.3. Διαχείριση των φακέλων στο πλαίσιο των εξωτερικών ερευνών

3.3.1. Προέλευση

Η προέλευση των εξωτερικών ενεργειών είναι ποικίλη και είναι δυνατόν να καταγραφούν διάφορες πηγές.

Κατ' αρχήν, οι ειδικές υπηρεσίες της Επιτροπής είναι αυτές που παρέχουν στην OLAF σημαντικές πηγές πληροφοριών (TAXSUD, AGRI, TRADE).

Παράλληλα με αυτές τις διοικητικές πηγές, δεν πρέπει να υποτιμούνται και οι πληροφορίες που προέρχονται από επιχειρηματικούς φορείς θύματα του αθέμιτου ανταγωνισμού κατά την άσκηση των οικονομικών δραστηριοτήτων από οικονομικούς φορείς οι οποίοι προσφεύγουν σε δόλιους μηχανισμούς. Οι υπηρεσίες της OLAF λαμβάνουν τακτικά πληροφορίες ή καταγγελίες από ειδικευμένες εταιρείες συμβούλων ή ακόμη από δικηγορικά γραφεία, ορισμένα από τα οποία δραστηριοποιούνται σε διεθνή κλίμακα.

Η επεξεργασία των πληροφοριών που προέρχονται από αυτές τις πηγές απαιτεί την εφαρμογή μιας πραγματικής στρατηγικής ερευνών από τη στιγμή που λαμβάνονται οι πληροφορίες. Η Υπηρεσία προσπαθεί να συλλέξει όσο το δυνατόν περισσότερες ενδείξεις και να εξακριβώσει τη συνοχή και τη σημασία των λαμβανόμενων πληροφοριών σε σχέση με τις απάτες οι οποίες καταγγέλλονται. Η Υπηρεσία πραγματοποιεί τότε μια καταρχήν αξιολόγηση των πληροφοριών που έχουν ληφθεί και προσπαθεί να συλλέξει τα αποδεικτικά στοιχεία που προσκομίζουν οι εμπλεκόμενοι τα οποία θα αποτελέσουν τον φάκελο της έρευνας.

Ανάλογα με την περίπτωση, μετά τα παράπονα ή την καταγγελία που υποβάλλεται στην Υπηρεσία, διενεργείται είτε έρευνα συντονισμού είτε πραγματική αυτόνομη έρευνα.

3.3.2. Διάρκεια

Οι εξωτερικές έρευνες που αφορούν δραστηριότητες συνδρομής ή συντονισμού απαιτούν κατά κανόνα μεγάλα διαστήματα, τα οποία σε όλες σχεδόν τις περιπτώσεις, είναι μεγαλύτερα από την προθεσμία των εννέα μηνών που αναφέρεται στον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1073/1999. Μέχρι το Μάρτιο του 2002, είχαν κοινοποιηθεί στην Επιτροπή Εποπτείας 300 έρευνες οι οποίες υπερέβησαν την προθεσμία των εννέα μηνών που ορίζεται από τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1073/1999.

Ο κατωτέρω πίνακας παρέχει ενδείξεις γι' αυτές τις κοινοποιήσεις.

Πληροφορίες που κοινοποιήθηκαν στην Επιτροπή Εποπτείας

Έρευνες οι διάρκεια των οποίων υπερβαίνει τους 9 μήνες

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Ακόμη και αν ληφθεί υπόψη ότι οι έρευνες αυτές είναι συχνά σύνθετες και αναγκαστικά μακροχρόνιες και ότι η προθεσμία των εννέα μηνών είναι ανεπαρκής, η προθεσμία αυτή πρέπει να παραμείνει ως κανόνας αναφοράς. Για το λόγο αυτό, πρέπει να λαμβάνονται μέτρα για τη συντόμευση της διάρκειας των εξωτερικών ερευνών. Ένας τρόπος θα ήταν να υπάρξει στενότερη παρακολούθηση των σταδίων της εξέλιξης της κάθε έρευνας. Η μείωση του χρόνου της έρευνας είναι στόχος που συμβάλλει στην εξασφάλιση της αξιοπιστίας των υπηρεσιών έρευνας έναντι των συνομιλητών τους (Γενικές Διευθύνσεις της Επιτροπής, κράτη μέλη, δικαστική αρχή). Από την άποψη αυτή, η αξιοπιστία εξαρτάται από την ταχεία λήψη απόφασης για την περάτωση των ερευνών, ενώ πρέπει να επισημάνουμε ότι τα στοιχεία του φακέλου που έχει κλείσει είναι δυνατό να συμπληρώσουν ένα φάκελο, εάν προκύψουν νέα στοιχεία.

3.3.3. Παρουσίαση και επίβλεψη των φακέλων

Η παρουσίαση των φακέλων δεν είναι πλήρως ικανοποιητική.

Κατ' αρχήν, θα ήταν δυνατόν να βελτιωθεί η φυσική παρουσίαση των φακέλων όσον αφορά την κατάταξη των εγγράφων, έτσι ώστε να μην δυσχεραίνεται η μελέτη των εγγράφων και η κατανόησή τους.

Οι φάκελοι σε σπάνιες περιπτώσεις περιέχουν έγγραφα που να παρουσιάζουν σύνθεση των πραγματικών περιστατικών που έχουν σημασία για την έρευνα και να αναλύουν τα συμπεράσματα που πρέπει να συναχθούν.

Κατά παρόμοιο τρόπο, εκτός από τη σύσταση την οποία υπογράφει ο Διευθυντής κατά την περάτωση της έρευνας, οι φάκελοι δεν περιέχουν αιτιολογημένη και ενιαία συνθετική έκθεση που να επιτρέπει να γίνεται κατανοητή με μία μόνο ανάγνωση η εξέλιξη της έρευνας.

Η παρουσίαση των φακέλων και η δυνατότητα κατανόησής τους θα βελτιωθούν εάν οι αρμόδιοι ερευνών συντάσσουν έκθεση μετά την περάτωση της έρευνάς τους που να εξηγεί σαφώς την προέλευσή της, τα πραγματικά περιστατικά της, να παρουσιάζει λεπτομερώς το μηχανισμό της απάτης και τα αποτελέσματα. Επιπλέον, ένα παρόμοιο συνθετικό έγγραφο θα είχε καθοριστική σημασία για τη διοικητική, πειθαρχική ή δικαστική συνέχεια που θα δινόταν στην υπόθεση. Ειδικότερα, όσον αφορά τη δημοσιονομική παρακολούθηση και τα μέτρα είσπραξης απαιτήσεων, η έκθεση της έρευνας θα πρέπει να υποστηρίζεται και από έγγραφο που να παρουσιάζει τους διαφυγόντες δασμούς ή τους δασμούς για τους οποίους έχει διαπραχθεί απάτη, για κάθε χώρα, και εάν είναι απαραίτητο για κάθε ενέργεια. Είναι αυτονόητο ότι οι προϊστάμενοι μονάδας θα πρέπει να ελέγχουν τη σύνταξη αυτού του εγγράφου και της ανακεφαλαιωτικής παρουσίασης των διαφυγόντων δασμών ή των δασμών για τους οποίους έχει διαπραχθεί απάτη. Θα πρέπει επίσης να συμμετέχουν περισσότερο στα στάδια της διαχείρισης των υποθέσεων, καθώς και του χρόνου εργασίας των υπευθύνων των ερευνών.

Για τις έρευνες συνδρομής και συνεργασίας απαιτείται η επίβλεψη των υποθέσεων σε τακτά διαστήματα, ακόμη και αν η ευθύνη της παρακολούθησης, και ιδίως της δικαστικής και δημοσιονομικής, υπάγεται κατά κύριο λόγο στις εθνικές αρχές. Οι προϊστάμενοι μονάδας θα πρέπει, συνεπώς, να διενεργούν ελέγχους, σε τακτά διαστήματα.

Γενικά, φαίνεται ότι οι σύμβουλοι προϊστάμενοι διοικητικής μονάδας δεν επιβλέπουν τακτικά τους φακέλους των εξωτερικών ερευνών. Έτσι, σε ορισμένες υποθέσεις, οι αποφάσεις διοικητικού κλεισίματος του φακέλου δόθηκαν προς υπογραφή του Γενικού Διευθυντή, ένα έτος, ακόμη και ενάμιση έτος, μετά την τελευταία πράξη που τοποθετήθηκε στον φάκελο της έρευνας. Μπορούμε ευλόγως να αναρωτηθούμε γιατί δεν ελήφθη αμέσως η απόφαση κλεισίματος, αλλά στη συγκεκριμένη περίπτωση ελήφθη μετά από ένα τόσο μεγάλο διάστημα.

Εξάλλου, οι σύμβουλοι οφείλουν να γνωρίζουν ανά πάσα στιγμή το περιεχόμενο των φακέλων, την εξέλιξή τους και να λαμβάνουν πρωτοβουλίες για τον έλεγχο και τον περιορισμό του χρόνου που αναλώνεται για κάθε υπόθεση. Ο έλεγχος της εξέλιξης μιας υπόθεσης θα επιτρέψει να λαμβάνονται οι αποφάσεις εγκαίρως.

Όσον αφορά ορισμένες υποθέσεις, οι υπηρεσίες της OLAF δεν ενημέρωσαν αρκετά έγκαιρα τις ομόλογες υπηρεσίες των κρατών μελών, ενώ σε ορισμένες περιπτώσεις χρειάστηκε να παρέλθουν υπερβολικά μεγάλα χρονικά διαστήματα (παραδείγματος χάρη: ένα ή δύο έτη).

Πρέπει, εντούτοις, να υπενθυμίσουμε ότι οι υπηρεσίες της OLAF ανέλαβαν σημαντικό έργο εκκαθάρισης των φακέλων οι οποίες αφορούσαν έρευνες της πρώην UCLAF. Η δυσκολία αυτής της προσπάθειας αυξήθηκε διότι η OLAF έπρεπε να διαχειριστεί και τις νέες περιπτώσεις έρευνας που άρχισαν μετά τη σύστασή της.

4. Ανάγκη παγίωσης σε επιχειρησιακό επίπεδο

Ο στόχος που καθορίστηκε από τον νομοθέτη να υπόκειται η δραστηριότητα ερευνών στην ευθύνη ενός ανεξάρτητου Διευθυντή δεν έχει ακόμη επιτευχθεί πλήρως. Οι αποφάσεις έναρξης και διαχείρισης των ερευνών εξακολουθούν να ελέγχονται από τους υπευθύνους ερευνών, χωρίς αυτοί να βασίζονται σε προτεραιότητες, οδηγίες ή κανόνες που να έχουν καθοριστεί για το σύνολο της Υπηρεσίας και χωρίς ο Διευθυντής να διαθέτει ένα αποτελεσματικό σύστημα διαχείρισης. Ασφαλώς, έχουν δοθεί οριστικές κατευθυντήριες γραμμές για τον έλεγχο της διαχείρισης από τον Διευθυντή σε επίπεδο μηχανισμών και προσλήψεων. Πρέπει όμως να παγιωθούν ως προς τα ακόλουθα σημεία.

4.1. Ανάγκη καθορισμού μιας πολιτικής ερευνών

Η έλλειψη πολιτικής ερευνών έχει επιπτώσεις σε όρους διαφάνειας και ευθυνών, αλλά και σε πρακτικό επίπεδο. Καθιστά εξαιρετικά δύσκολη τη διαχείριση του συνόλου των ερευνών και τη διαχείριση του ανθρώπινου δυναμικού, ιδίως όσον αφορά τον αριθμό των νέων υποθέσεων και αυτών που βρίσκονται στο στάδιο της παρακολούθησης. Τα συγκεκριμένα μέτρα που έχει λάβει μέχρι στιγμής η OLAF για να αντιμετωπίσει αυτές τις δυσκολίες είναι ελάχιστα αποτελεσματικά: οι προτάσεις για την έναρξη ερευνών τις οποίες έχουν υποβάλει οι αρμόδιοι ερευνών εγκρίνονται συστηματικά από τα διευθυντικά όργανα και εντάσσονται εκ των υστέρων σε ένα σύστημα "καθορισμού προτεραιοτήτων". Η απάντηση στο πρόβλημα του μεγάλου αριθμού των υποθέσεων ήταν να ζητηθεί νέο προσωπικό. Η έλλειψη παρόμοιας πολιτικής αποδυναμώνει την OLAF όταν έρχεται αντιμέτωπη με τις προτεραιότητες άλλων υπηρεσιών οι οποίες δεν έχουν τις ίδιες ευθύνες.

Παρ' όλα αυτά, αυτή η ύπαρξη πολιτικής στον τομέα των ερευνών ήταν επιθυμία του νομοθέτη ο οποίος πρόβλεψε ότι πρέπει να υποβάλλεται κάθε έτος πρόγραμμα εργασίας στην Επιτροπή Εποπτείας [άρθρο 11 παράγραφος 7 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999]. Δεν είναι, συνεπώς, μόνο απαραίτητο αλλά και υποχρεωτικό οι προσπάθειες της OLAF για την επίτευξη αυτού του στόχου να υλοποιούνται με ταχύτητα.

Μια παρόμοια πολιτική θα πρέπει να ασκείται σε δύο επίπεδα: στο πρώτο επίπεδο, θα πρέπει να προσδιορίζει τους γενικούς στόχους της OLAF, όπως αυτοί καθορίστηκαν από το νομοθέτη και διευκρινίστηκαν από τα όργανα, λαμβανομένων υπόψη των αποτελεσμάτων της τρέχουσας ανάλυσης των διαφόρων καθηκόντων και αποστολών της OLAF και της συνάρθρωσής τους, βάσει της οποίας θα πρέπει να καθοριστούν οι λειτουργικές σχέσεις της Υπηρεσίας με τις ομόλογες υπηρεσίες, τα όργανα και τα κράτη μέλη(27). Στο δεύτερο επίπεδο, θα έπρεπε να καθορίζει τις βασικές κατευθυντήριες γραμμές της επιχειρησιακής δράσης της Υπηρεσίας, βάσει προτεραιοτήτων οι οποίες καθορίζονται με τη βοήθεια αναλύσεων κινδύνου και των οδηγιών που διατυπώνουν τα αρμόδια όργανα στον δημοσιονομικό τομέα (Κοινοβούλιο, Συμβούλιο, Επιτροπή και Ελεγκτικό Συνέδριο), τα οποία λαμβάνουν αποφάσεις στο πλαίσιο της άσκησης των αρμοδιοτήτων τους· η πολιτική αυτή θα αποτελούσε για τον Διευθυντή ένα μέσο διαχείρισης, ελέγχου, διαφάνειας και ευθύνης.

Ειδικότερα, η δημιουργία ενός μηχανισμού αξιολόγησης και ελέγχου της έναρξης και της διαχείρισης των ερευνών θεωρείται απόλυτα απαραίτητη για την εφαρμογή μιας πολιτικής ερευνών. Ο ρόλος μέσου διαχείρισης της σημερινής "εκτελεστικής επιτροπής" πρέπει να καθοριστεί και να εγκριθεί, ενδεχομένως στο εγχειρίδιο.

4.2. Έλεγχος της διαχείρισης των ερευνών και των ενεργειών

Είναι δύσκολο να γίνει γενική αξιολόγηση της διαχείρισης των υποθέσεων, διότι οι πρακτικές εξακολουθούν να είναι διαφορετικές για τους διαφόρους τομείς. Οι διαφορές αυτές οφείλονται λιγότερο στο διαφορετικό χαρακτήρα των δραστηριοτήτων κάθε τομέα και περισσότερο στη σύγχυση ανάμεσα στις δραστηριότητες έρευνας και στις δραστηριότητες συντονισμού/συνδρομής για τις οποίες εφαρμόζονται οι ίδιες διαδικασίες. Ο όγκος της εργασίας, ο αριθμός των φακέλων στο στάδιο της αξιολόγησης ή της επεξεργασίας, παρουσιάζουν, συνεπώς, μεγάλη διαφορά από έναν υπεύθυνο ερευνών ή από ένα τομέα σε έναν άλλο, και δεν είναι δυνατό να έχουμε μια συγκεκριμένη εικόνα.

Εξάλλου, η OLAF δεν έχει ακόμη ολοκληρώσει το έργο εκκαθάρισης των παλαιών υποθέσεων και εξακολουθεί να καταβάλει προσπάθειες για να διεκπεραιώσει τις υποθέσεις ερευνών που έχουν συσσωρευτεί και δεν έχουν εξετασθεί. Αυτό το καθήκον έγινε ακόμη δυσκολότερο εξαιτίας της αποχώρησης ορισμένων υπευθύνων ερευνών, οι οποίοι διαχειρίζονταν τους φακέλους με τις παλαιές μεθόδους.

Ο παρακάτω πίνακας παρουσιάζει συνολικά στοιχεία για τη δραστηριότητα των υπηρεσιών. Από αυτά τα αριθμητικά στοιχεία συνάγεται ότι ο αριθμός των νέων φακέλων αυξήθηκε σημαντικά από το 1999 και μετά. Εξάλλου, η αύξηση του αριθμού των φακέλων σε σχέση με τον αριθμό των νέων φακέλων αποδεικνύει, από ποσοτική άποψη, την προσπάθεια που καταβάλλεται για την εκκαθάριση των παλαιών υποθέσεων.

Δραστηριότητες ερευνών της OLAF

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Μια διεξοδικότερη εξέταση των στατιστικών στοιχείων που προήλθαν από το ΣΔΥ καταδεικνύει ότι οι προσπάθειες εκκαθάρισης των παλαιών υποθέσεων είναι σε βάρος της διαχείρισης των νέων φακέλων: πράγματι, μπορούμε να διαπιστώσουμε ότι, τον Απρίλιο του 2002, οι εργασίες αξιολόγησης παρουσίασαν σημαντική καθυστέρηση, εφόσον από τους φακέλους που βρίσκονταν στο αρχικό στάδιο

- 120 φάκελοι είχαν ανοίξει πριν από λιγότερους από έξι μήνες,

- 51 φάκελοι είχαν ανοίξει πριν από διάστημα μεταξύ έξι μηνών και ενός έτους,

- 25 φάκελοι είχαν ανοίξει πριν από διάστημα μεταξύ 12 μηνών και 18 μηνών,

- 11 φάκελοι είχαν ανοίξει πριν από διάστημα μεταξύ 18 μηνών και 24 μηνών,

- 63 φάκελοι πριν από διάστημα μεταξύ δύο ετών και τριών ετών,

- 16 φάκελοι πριν από διάστημα μεταξύ τριών ετών και τεσσάρων ετών.

Οι προσπάθειες που καταβάλλει η OLAF για να δημιουργήσει μηχανισμούς και διαδικασίες που θα συμβάλουν στη βελτίωση του ελέγχου της διαχείρισης των ερευνών πρέπει να συνεχιστούν και να ενταθούν. Πρόκειται κυρίως για τα ακόλουθα μέτρα:

- ανάπτυξη των μέσων διαχείρισης τόσο των ερευνών όσο και του ανθρώπινου δυναμικού με άξονα το ΣΔΥ, που θα πρέπει να εξελιχθεί σε οριζόντιο μηχανισμό για κάθε επιχειρησιακή δραστηριότητα και να προετοιμάσει τη δημιουργία μιας υπηρεσίας γραμματείας,

- ενίσχυση της διευθύνουσας επιτροπής που θα πρέπει να εξασφαλίζει την εφαρμογή της πολιτικής ερευνών, την υλοποίηση των προτεραιοτήτων, τη διαχείριση των πόρων και τη συνοχή των υπηρεσιών και να διαθέτει η ίδια μια σταθερή διάρθρωση και διεύθυνση και, ενδεχομένως, το συντονισμό ανάμεσα στις εξωτερικές και εσωτερικές έρευνες,

- αναδιατύπωση του εγχειριδίου υπό την επίβλεψη της μονάδας νομικών συμβούλων, για να γίνει διαχωρισμός και καθορισμός των διαδικασιών έρευνας και των διαδικασιών συντονισμού/συνδρομής, αφενός, και των εργασιών αξιολόγησης και ερευνών, αφετέρου.

4.3. Έλεγχος της νομιμότητας και προστασία των ατομικών δικαιωμάτων

Όσον αφορά τη δραστηριότητα της καθαυτό έρευνας, ο νομοθέτης καθόρισε τους στόχους σε θέματα σεβασμού των δικαιωμάτων του ανθρώπου και των θεμελιωδών ελευθεριών(28). Η απαίτηση αυτή, έχει, εξάλλου, επαναληφθεί πρόσφατα σε ανακοίνωση του Διαμεσολαβητή στον Διευθυντή της OLAF. Για να λυθεί πραγματικά αυτό το ζήτημα θα πρέπει να υπάρχει αρχή που να ασκεί δικαστικό έλεγχο· διαφορετικά, είναι επείγουσα ανάγκη να συμπληρωθεί το εγχειρίδιο με την εισαγωγή συγκεκριμένων κανόνων διαδικασίας για το θέμα αυτό (βλέπε κατωτέρω: κεφάλαιο ΙΙ.1.1).

4.3.1. Η μονάδα νομικών συμβούλων

Ήδη από τις πρώτες συνεδριάσεις της του 1999, η Επιτροπή Εποπτείας είχε υποστηρίξει την πρόταση της επιτροπής ανεξάρτητων εμπειρογνωμόνων(29) να επαναληφθεί η προσπάθεια της UCLAF να προσλάβει υπαλλήλους από εθνικούς δικαστικούς λειτουργούς για να εξασφαλιστεί ότι "οι φάκελοι παρουσιάζονται σε κατάλληλη μορφή ώστε να είναι παραδεκτοί από τα δικαστήρια των κρατών μελών". Η μονάδα αυτή συστάθηκε με απόφαση, της 8ης Σεπτεμβρίου 2000, του Διευθυντή της Υπηρεσίας, με στόχο, αφενός, να εγγυάται τις απαραίτητες σχέσεις με τις δικαστικές αρχές, και, αφετέρου, να συμβάλει στην ενίσχυση της δικαστικής διάστασης των επιχειρησιακών δραστηριοτήτων της Υπηρεσίας. Στόχος της OLAF είναι, συνεπώς, να διαθέτει πραγματογνωμοσύνη για το σύνολο των εθνικών συστημάτων και, μέχρι στιγμής, στη μονάδα αυτή συμμετέχουν εκπρόσωποι εννέα νομικών συστημάτων. Πραγματοποιούνται προσλήψεις εκπροσώπων των άλλων συστημάτων. Αντίθετα, ένα κράτος μέλος δεν επέτρεψε τη διάθεση δικαστικών λειτουργών οι οποίοι είχαν προσληφθεί από την OLAF(30).

Η ένταξη αυτής της διοικητικής μονάδας στην συνολική διάρθρωση της OLAF προσέκρουσε σε δυσκολίες. Η μονάδα αυτή, που τοποθετήθηκε αρχικά στη Διεύθυνση Α "Νομοθεσία και νομικές υποθέσεις", έχει υπαχθεί, στις αρχές του 2000, απευθείας στον Γενικό Διευθυντή, για να υπογραμμισθεί ο οριζόντιος χαρακτήρας της λειτουργίας της, αλλά και για να υπάρξει διαχωρισμός των ευθυνών ελέγχου και διαχείρισης των ερευνών. Η μεταρρύθμιση αυτή δεν διευθέτησε, παρόλα αυτά, το ζήτημα του ορισμού των καθηκόντων της μονάδας αυτής και, ιδίως, το ρόλο της σε θέματα ελέγχου της νομιμότητας των ερευνών.

Ο καθορισμός αυτός προσκρούει σε ένα θέμα αρχής, σύμφωνα με το οποίο οι ευθύνες ελέγχου και διαχείρισης των ερευνών έχουν ανατεθεί από τον νομοθέτη στον Διευθυντή της Υπηρεσίας και ότι ο ανεξάρτητος έλεγχος πρέπει να διενεργείται από εξωτερικό φορέα. Η ενδιαφέρουσα προσπάθεια της OLAF να διαχωριστούν τα καθήκοντα διαχείρισης και ελέγχου στο επίπεδο της εσωτερικής οργάνωσης προσκρούει σε πρακτικά και νομικά όρια.

Η βασική δυσκολία αυτού του καθορισμού έγκειται, ωστόσο, στις ασάφειες που εξακολουθούν να υφίστανται όσον αφορά τον καθορισμό και τη διαχείριση των διαφόρων αποστολών και λειτουργιών της OLAF και της συνάρθρωσής τους: αξιολόγηση, έρευνα, συντονισμός/συνδρομή και παρακολούθηση, εφόσον ο ρόλος της διοικητικής μονάδας είναι διαφορετικός για κάθε ένα από αυτά τα καθήκοντα. Επιπλέον, δεν έχει ακόμη καθορισθεί η συνάρθρωση αυτών των διαφορετικών καθηκόντων με τη δραστηριότητα των εταίρων της OLAF, οργάνων και κρατών μελών· πρόκειται για ένα τομέα στον οποίο η μονάδα θα έπρεπε επίσης να ασκεί σημαντικό ρόλο. Η απολύτως απαραίτητη παγίωση του ρόλου της μονάδας νομικών συμβούλων προϋποθέτει την επίλυση αυτών των δυσκολιών.

4.3.2. Προστασία των ατομικών δεδομένων

Η επιτροπή συνεχίζει να δίνει ιδιαίτερη προσοχή στα ζητήματα που αφορούν την προστασία των ατομικών δεδομένων και εξετάζει τα παράπονα που εκφράζουν υποκείμενοι στο δίκαιο πολίτες στον Διευθυντή της Υπηρεσίας, αντίγραφο των οποίων λαμβάνει. Εξετάζει επίσης τις συνέχειες που έχουν δοθεί για την κάθε μία από αυτές τις διαμαρτυρίες, αλλά και τα γενικά μέτρα που έλαβε η Υπηρεσία προς αυτή την κατεύθυνση.

Έχει λάβει υπόψη τον διορισμό, την 1η Φεβρουαρίου 2002, ενός εντεταλμένου της OLAF για την προστασία των δεδομένων, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 24 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 45/2001 και επισημαίνει ότι ο κοινοτικός ελεγκτής για την προστασία των δεδομένων πρέπει να διοριστεί μέχρι το τέλος του έτους 2002.

4.4. Αποτελεσματικότητα της παρακολούθησης

Ο στόχος της αποτελεσματικής προστασίας των οικονομικών συμφερόντων και ιδίως των ερευνών είναι πανταχού παρών στον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 και ο νομοθέτης καθόρισε στα άρθρα 9 και 10 τους τρόπους σύμφωνα με τους οποίους πρέπει να εξασφαλίζεται η παρακολούθηση των ερευνών (στις διοικητικές ή δικαστικές διαδικασίες του κράτους μέλους), όσον αφορά τις εξωτερικές έρευνες, και στα σχέδια "ιδίως πειθαρχικά και δικαστικά", όσον αφορά τις εσωτερικές έρευνες. Πράγματι, η συνέχεια που δίνεται στις έρευνες αποτελεί καθοριστικό κριτήριο τόσο για την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων των δραστηριοτήτων της OLAF όσο και για να καταδειχθεί η σκοπιμότητα της δράσης της Υπηρεσίας.

Η OLAF έχει λάβει υπόψη αυτή τη βούληση του νομοθέτη στο επίπεδο του οργανογράμματός της, και δημιούργησε στο εσωτερικό της Διεύθυνσης Α μια υπηρεσία υπεύθυνη για τη διοικητική και δημοσιονομική παρακολούθηση και ανέθεσε στην μονάδα των δικαστικών λειτουργών τη δικαστική παρακολούθηση. Στην πράξη, ωστόσο, οι διαπιστώσεις τις οποίες έκανε η επιτροπή στη δεύτερη έκθεση δραστηριοτήτων της όσον αφορά την ανεπαρκή συνέχεια που δόθηκε στις εσωτερικές έρευνες (σημείο 3.1) και στις εξωτερικές έρευνες (σημείο 3.2) εξακολουθούν να ισχύουν στο σύνολό τους.

Από την μια πλευρά, η δραστηριότητα παρακολούθησης εξαρτάται εξ ορισμού από την ποιότητα της έρευνας και, ιδίως από το περιεχόμενο της τελικής έκθεσης, και τις συστάσεις τις οποίες πρέπει να περιέχει, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 9 παράγραφος 1 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999. Η επιτροπή δεν διαπίστωσε ότι υπήρξαν βελτιώσεις σε αυτό το επίπεδο.

Από την άλλη πλευρά, η OLAF αντιμετωπίζει δυσκολίες να προσδιορίσει τη δραστηριότητα παρακολούθησης. Όπως προαναφέραμε, οι αρμοδιότητες της μονάδας δικαστικών λειτουργών δεν είχαν ακόμη προσδιοριστεί οριστικά και η συνάρθρωση ανάμεσα στις εσωτερικές έρευνες της OLAF και στις διοικητικές και πειθαρχικές διαδικασίες των οργάνων εξακολούθησαν να αποτελούν αντικείμενο συζητήσεων.

Εξάλλου, είναι συχνά δύσκολο, για διαφόρους λόγους, να καθοριστεί μια δραστηριότητα παρακολούθησης των ενεργειών συντονισμού/συνδρομής. Η ευθύνη της διοικητικής και δικαστικής παρακολούθησης υπάγεται συχνά, κατά κύριο λόγο, στην αρμοδιότητα των εθνικών αρχών. Όσον αφορά τη χρηματοδοτική παρακολούθηση και τις διαδικασίες είσπραξης απαιτήσεων, δεν έχει ακόμη ρυθμιστεί το ζήτημα της κατανομής των αρμοδιοτήτων ανάμεσα στην OLAF και τις υπηρεσίες της Επιτροπής (διατάκτες, ΓΔ Προϋπολογισμού, Νομική Υπηρεσία). Η κατάσταση από νομική άποψη μπορεί επίσης να καταστήσει εξαιρετικά δύσκολη τη δημοσιονομική παρακολούθηση, εάν δεν καθοριστούν με σαφήνεια οι ευθύνες διαχείρισης.

Πρέπει, συνεπώς, να παγιωθούν τα οργανωτικά μέτρα που έχει λάβει η OLAF για να εξασφαλιστεί η παρακολούθηση:

- προσδιορίζοντας με σαφήνεια τη δραστηριότητα παρακολούθησης τόσο στο επίπεδο της οργάνωσης, κυρίως με τον διαχωρισμό της παρακολούθησης των ερευνών από την παρακολούθηση των ενεργειών συντονισμού/συνδρομής, όσο και στο επίπεδο των εκθέσεων έρευνας και των συστάσεων,

- διασαφηνίζοντας την κατανομή των αρμοδιοτήτων ανάμεσα στην OLAF και τους εταίρους της,

- καθορίζοντας τα μέσα και τους πόρους που θα διατεθούν για την άσκηση αυτών των αρμοδιοτήτων,

- βελτιώνοντας την πλαισίωση των διαδικασιών είσπραξης απαιτήσεων από τα κράτη μέλη και δημιουργώντας ένα μηχανισμό παρακολούθησης της είσπραξης των αχρεωστήτως καταβληθέντων κεφαλαίων όσον αφορά τις άμεσες δαπάνες [βλέπε Λευκή Βίβλο, μέρος Ι: Μεταρρύθμιση της Επιτροπής, έγγραφο COM (2000) 200 τελικό/2 και Λευκή Βίβλο, μέρος ΙΙ, έγγραφο COM (2000) 200 της 5ης Απριλίου 2000, δράση αριθ. 96 με τίτλο "αποτελεσματικότερη διαχείριση της είσπραξης των αχρεωστήτως καταβληθέντων κεφαλαίων". Βλέπε επίσης ανακοίνωση της κας Schreyer στην Επιτροπή της 13ης Δεκεμβρίου 2000, έγγραφο SEC (2000) 2204/3 της 12ης Δεκεμβρίου 2000].

Κεφάλαιο ΙΙΙ

Θεσμική αξιολόγηση

Η μετάβαση από την UCLAF στην OLAF, από την άποψη του θεσμικού πλαισίου, χαρακτηρίστηκε από τη δημιουργία σχέσεων της OLAF με τα κράτη μέλη και τα όργανα. Έχουν καθοριστεί οι κατευθυντήριες γραμμές του πλαισίου αυτών των σχέσεων, όπως το περιγράφει η Επιτροπή στη δεύτερη έκθεση δραστηριοτήτων της(31), αλλά η OLAF πρέπει ακόμη να ξεπεράσει πολλά εμπόδια και να ρυθμίσει πολλά προβλήματα για να υλοποιηθεί πλήρως η βούληση του νομοθέτη για τη δημιουργία των θεσμικών όρων της επιχειρησιακής ανεξαρτησίας.

Έναντι των κρατών μελών, ο νομοθέτης έθεσε, στις αιτιολογικές σκέψεις 3, 13 και 21 και στο άρθρο 1 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999, τις αρχές που διέπουν τις σχέσεις ανάμεσα στην OLAF και τις εθνικές αρχές: επικουρικότητα και αποτελεσματικότητα. Η υπηρεσία, ανέλαβε, στο πλαίσιο της πλατφόρμας των υπηρεσιών(32), να πραγματοποιήσει λεπτομερή ανάλυση των αποστολών της και των λειτουργιών της, για να μπορέσει να καθορίσει και να οργανώσει τη συνεργασία της κυρίως με τα κράτη μέλη. Μένει να υλοποιηθεί αυτό το σχέδιο βάσει αυτών των προβληματισμών.

Έναντι των οργάνων, το ζήτημα της ανεξαρτησίας της OLAF τίθεται κυρίως όσον αφορά τη δραστηριότητα των εσωτερικών ερευνών που προϋποθέτουν τη διενέργεια ερευνών στο εσωτερικό των οικείων οργάνων. Ο χαρακτήρας των σχέσεων τη OLAF με αυτά τα όργανα και η πολιτική ενημέρωσης αυτών των οργάνων (2) καθορίζονται βάσει της αντίληψης ότι η OLAF θα καθορίσει τη δική της λειτουργία και το δικό της καταστατικό, τα οποία θα πρέπει να εξεταστούν εκ των προτέρων (1). Όμως φαίνεται ότι τα ζητήματα αυτά τίθενται σε ένα εξελικτικό πλαίσιο το οποίο θα πρέπει να εκτιμάται σε συνάρτηση με την προοπτική ένταξης της OLAF στο νέο ευρωπαϊκό δικαστικό χώρο (3).

1. Λειτουργίες και καθεστώς της OLAF

Η OLAF εξακολουθεί να χρησιμοποιεί, για τον αυτοπροσδιορισμό της, εκφράσεις όπως "υπηρεσία υπαγόμενη στην Επιτροπή"(33) και χαρακτηρίζει το καθεστώς της ως "μεικτό και σύνθετο"(34), υπογραμμίζοντας τη συνύπαρξη αυτόνομων εξουσιών και την υπαγωγή στους εσωτερικούς κανόνες της Επιτροπής. Η Υπηρεσία δεν έχει ακόμη εκφραστεί με ακρίβεια ως προς τη συνάρθρωση των διαφόρων λειτουργιών της. Εκτιμάται ότι η προαναφερθείσα πλατφόρμα υπηρεσιών θα συμβάλει στο να διασαφηνισθεί μακροπρόθεσμα αυτό το σημείο.

Για τον νομοθέτη, ο χαρακτήρας του μεικτού καθεστώτος της OLAF έχει κυρίως στόχο να συγκεντρωθούν στην ίδια υπηρεσία όλες οι λειτουργίες(35) καταπολέμησης της απάτης(36), με στόχο να ευνοηθεί, στο πλαίσιο ενός πολυτομεακού συνόλου, η συνέργια αυτών των λειτουργιών. Μια παρόμοια διάρθρωση θα επιτρέψει επίσης να συγκεντρωθεί προσωπικό με υψηλό επίπεδο επαγγελματικών ικανοτήτων για το σύνολο αυτών των λειτουργιών οι οποίες είναι, σύμφωνα με τον κανονισμό 1073/1999, οι ακόλουθες:

- οι αρμοδιότητες διενέργειας ερευνών έχουν ανατεθεί στην Επιτροπή από τον κοινοτικό κανονισμό καθώς και από τις ισχύουσες συμφωνίες (άρθρο 1 παράγραφος 1 του κανονισμού)· ο κανονισμός έχει μεταβιβάσει στην OLAF την άσκηση αυτών των καθηκόντων που ανατέθηκαν στην Επιτροπή (πρόκειται για αρμοδιότητες διενέργειας εξωτερικών ερευνών οι οποίες ορίζονται από το άρθρο 3 του κανονισμού, με αναφορά στους κανονισμούς (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2185/1996 και (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2988/1995 και στους τομεακούς κανονισμούς)· τα καθήκοντα αυτά ασκούνται, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 1 παράγραφος 2, σε στενή συνεργασία με τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών,

- στο εσωτερικό των θεσμικών οργάνων, οργάνων και οργανισμών που ιδρύθηκαν από τις συνθήκες ή βάσει αυτών, η υπηρεσία διενεργεί διοικητικές έρευνες με σκοπό την καταπολέμηση της απάτης, της δωροδοκίας και άλλης παράνομης δραστηριότητας σε βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας (άρθρο 1 παράγραφος 3 του κανονισμού)· η αρμοδιότητα αυτή, που θεσπίστηκε από τον κανονισμό και ανατέθηκε στην OLAF, της επιτρέπει να διερευνήσει τα σοβαρά περιστατικά που συνδέονται με την άσκηση των καθηκόντων του προσωπικού ή των μελών των κύριων και επικουρικών θεσμικών οργάνων και αποκεντρωμένων οργανισμών, και ενδέχεται να συνιστούν ελλείψεις για τις οποίες είναι δυνατόν να ασκηθούν πειθαρχικές ή ποινικές διώξεις· πρόκειται για τις αρμοδιότητες διενέργειας εσωτερικών ερευνών, οι οποίες ορίζονται στο άρθρο 4 του κανονισμού,

- ο σχεδιασμός και η ανάπτυξη των μεθόδων καταπολέμησης της απάτης, ενώ έχει ανατεθεί στην Υπηρεσία η προετοιμασία των νομοθετικών και κανονιστικών πρωτοβουλιών της Επιτροπής σε αυτόν τον τομέα (άρθρο 1 παράγραφος 2 in fine του κανονισμού και άρθρο 2 παράγραφος 4 της απόφασης της 28ης Απριλίου 1999), αρμοδιότητα την οποία ασκεί ως υπηρεσία της Επιτροπής.

Τέλος, πρέπει να επισημανθεί ότι τα άρθρα 5 και 6 της απόφασης της 28ης Απριλίου 1999 ορίζουν ότι η OLAF λαμβάνει τα μέσα για να οργανωθεί με τρόπο έτσι ώστε να είναι σε θέση να ασκεί τα προαναφερθέντα καθήκοντα.

Η σημερινή διάρθρωση της OLAF λαμβάνει υπόψη όλα αυτά τα διαφορετικά καθήκοντα. Εντούτοις, επειδή δεν έχουν καθοριστεί ακόμη με ακρίβεια ο ρόλος και οι αρμοδιότητες των διαφόρων υπηρεσιών, η συνέργειά τους δεν είναι ακόμη άριστη και περιορίζεται στα αποτελέσματα μιας απλής άθροισης· αυτό θα έπρεπε να συντελεστεί στο πλαίσιο της πλατφόρμας υπηρεσιών.

Η συνέργεια ανάμεσα στις νομοθετικές και επιχειρησιακές λειτουργίες, ευνοείται αναμφίβολα από την συνύπαρξη στο εσωτερικό της Διεύθυνσης Α των μονάδων "νομοθεσίας" και "προγράμματος δράσης" αφενός, και των μονάδων που είναι υπεύθυνες για την παρακολούθηση, αφετέρου. Ένα μέρος της εμπειρίας η οποία είναι ενδιαφέρουσα για να φωτίσει τις επιλογές στο πλαίσιο της νομοθετικής δραστηριότητας έγκειται, πράγματι, στο επίπεδο της παρακολούθησης. Ένας παρόμοιος τρόπος οργάνωσης μπορεί, ωστόσο, να περιορίσει τον κίνδυνο εξάπλωσης του φαινομένου, όπως περιγράφεται από την επιτροπή στην πρώτη έκθεση δραστηριοτήτων της(37): να επεκταθεί και στην δραστηριότητα ερευνών η σχέση εξάρτησης από την Επιτροπή, η οποία είναι απαραίτητη για τη νομοθετική δραστηριότητα. Στο εσωτερικό της Διεύθυνσης Α, ευνοούνται οι επαφές που αφορούν τη δραστηριότητα παρακολούθησης και τη νομική δραστηριότητα· αντιθέτως, η αυτονομία της παρακολούθησης της δραστηριότητας έρευνας περιορίζει τους κινδύνους επέκτασης αυτής της εξάρτησης.

Επιπλέον, δεν υπάρχει ακόμη πλήρης και ακριβής ορισμός των δραστηριοτήτων παρακολούθησης και δεν είναι ακόμη συστηματική η παρακολούθηση της νομοθετικής δραστηριότητας.

Επιπλέον, οι επαφές οι οποίες θα μπορούσαν να ήταν χρήσιμες ανάμεσα στις "νομοθετικές" μονάδες και τις δραστηριότητες ερευνών της Διεύθυνσης Β δυσχεραίνονται από τη στεγανοποίηση η οποία κληρονομήθηκε από την προηγούμενη περίοδο, που δεν έχει ακόμη εξαλειφθεί πλήρως, και η οποία ευνοήθηκε από τις διαφορές στο καθεστώς υπηρεσιακής κατάστασης του προσωπικού, εφόσον υπάλληλοι της Διεύθυνσης Α ήταν κατά κανόνα μόνιμοι υπάλληλοι που εργάζονται σε συνεργασία με τους μονίμους υπαλλήλους της Επιτροπής, ενώ οι υπάλληλοι της Διεύθυνσης Β είναι κατά κανόνα προσωρινοί υπάλληλοι.

Η συνέργεια ανάμεσα στις λειτουργίες εξωτερικής έρευνας και τις λειτουργίες διοικητικής παρακολούθησης θα έπρεπε να συμβάλει στο να συναχθούν τα συμπεράσματα από τις διαπιστώσεις των υπευθύνων έρευνας σε κανονιστικό ή δημοσιονομικό επίπεδο. Βασίζεται στην ποιότητα της συνεργασίας ανάμεσα στη Διεύθυνση Β και στη Διεύθυνση Α, στις οποίες έχουν ανατεθεί αντίστοιχα αυτά τα καθήκοντα. Προϋποθέτει επίσης τον σαφή καθορισμό των καθηκόντων διοικητικής παρακολούθησης της OLAF και οι οποίες έχουν διαχωριστεί σαφώς από τις αρμοδιότητες που διατηρήθηκαν στην Επιτροπή, π.χ. σε θέματα είσπραξης απαιτήσεων ή εκκαθάρισης των λογαριασμών. Τα ζητήματα αυτά, που εξακολουθούν να αποτελούν αντικείμενο συζητήσεων, θα πρέπει να διευθετηθούν, με την επιφύλαξη μιας εκτίμησης του φόρτου εργασίας και των πόρων τους οποίους απαιτούν.

Εξάλλου, η συγγένεια των λειτουργιών εξωτερικής και εσωτερικής έρευνας μπορεί να βλάψει αυτή τη συνέργεια, στο βαθμό που είναι δυνατόν να προκαλέσει καχυποψία εκ μέρους των μονίμων υπαλλήλων της Επιτροπής έναντι των υπευθύνων έρευνας της OLAF, εάν υπάρχει σύγχυση ανάμεσα στα καθήκοντα αναζήτησης αποδεικτικών στοιχείων στο πλαίσιο εξωτερικών και εσωτερικών ερευνών. Θα έπρεπε, συνεπώς, να υπάρξει σαφέστερος διαχωρισμός αυτών των δύο λειτουργιών(38).

Η συνέργεια ανάμεσα στις δραστηριότητες συλλογής και ανάλυσης των πληροφοριών και στις δραστηριότητες έρευνας θα πρέπει να ευνοηθεί από την πρόσφατη δημιουργία της διεύθυνσης "συλλογής πληροφοριών". Η λειτουργία συλλογής και ανάλυσης των πληροφοριών παρέχει τις βάσεις εργασίας τόσο στους υπευθύνους ερευνών της OLAF όσο και στους υπευθύνους της νομοθετικής δραστηριότητας ή της κατάρτισης του προγράμματος εργασίας και στις εθνικές αρχές και, αντιστρόφως, εξασφαλίζει τη λήψη πληροφοριών από αυτούς τους εταίρους. Η συγκέντρωση της δραστηριότητας συλλογής και ανάλυσης σε κεντρικό επίπεδο εκτιμάται ότι θα συμβάλει στη βελτίωση της επεξεργασίας και της διάδοσης των πληροφοριών.

Όμως, μέχρι σήμερα η OLAF δεν έχει στη διάθεσή της στρατηγική υπηρεσία πληροφοριών· όσον αφορά την επιχειρησιακή υπηρεσία πληροφοριών, αυτή ασκείται ακόμη σε μεγάλο βαθμό από τη Διεύθυνση Β. Επειδή δεν υπάρχει σαφής καθορισμός των σχέσεων της OLAF με τα όργανα της Κοινότητας, είναι δύσκολο να εκτιμηθεί ποια θα μπορούσε να είναι η συνεισφορά της OLAF σε αυτό τον τομέα.

2. Οι σχέσεις με τα όργανα

Η αβεβαιότητα της OLAF όσον αφορά τη δική της λειτουργία αντανακλάται στις σχέσεις της με τα όργανα τόσο σε επιχειρησιακό επίπεδο (διοργανική λειτουργία της OLAF σε θέματα εσωτερικών ερευνών)(39) όσο και σε οργανικό επίπεδο (η θέση της OLAF στις διοργανικές σχέσεις και στις εξωτερικές έρευνες), ενώ το ζήτημα της επικοινωνίας της OLAF με τα όργανα επειδή είναι ένα πολιτικά λεπτό ζήτημα, δημιουργεί ένα πρόσθετο πρόβλημα.

2.1. Η διοργανική λειτουργία της OLAF σε θέματα εσωτερικών ερευνών

Στον τομέα των εσωτερικών ερευνών, ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 θέσπισε μια νέα αρμοδιότητα για την OLAF στο εσωτερικό των θεσμικών οργάνων, οργάνων και οργανισμών. Επειδή η άσκηση αυτής της αρμοδιότητας απαιτεί, καταρχήν, τροποποίηση του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης των υπαλλήλων και δεν προβλέπεται να πραγματοποιηθεί σύντομα παρόμοια τροποποίηση, αποφασίστηκε αυτή η νομική βάση να είναι οι "αποφάσεις" τις οποίες λαμβάνει κάθε όργανο και οργανισμός και να ενταχθούν οι αποφάσεις αυτές σε μια "διοργανική συμφωνία". Οι αποφάσεις αυτές, στο σύνολό τους, ελήφθησαν "σε αναμονή της τροποποίησης του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασής"(40), και ενδεχομένως του δημοσιονομικού κανονισμού, που θα έπρεπε να προσδιορίσουν τους τρόπους προσεπίκλησης της ευθύνης των μονίμων υπαλλήλων και του λοιπού προσωπικού των Κοινοτήτων, αλλά και τη θέση και τον ρόλο τη OLAF στον όλο μηχανισμό.

Όμως, το ζήτημα των τροποποιήσεων του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης και του δημοσιονομικού κανονισμού εξακολουθεί να είναι σε εξέλιξη και δεν έχει, συνεπώς, ακόμα διευθετηθεί ο ρόλος της OLAF σε αυτό το μηχανισμό. Τα εξεταζόμενα σχέδια προβλέπουν να διευκρινισθεί ο ρόλος της OLAF σε αυτό το πλαίσιο και να ρυθμιστεί η κατανομή των αρμοδιοτήτων με άλλα όργανα ή νεοσυσταθείσες υπηρεσίες, που προορίζεται να διαδραματίσουν κάποιο ρόλο σε αυτό τον τομέα (υπηρεσία ερευνών και πειθαρχικών κυρώσεων "IDOC" που συστάθηκε με την απόφαση της Επιτροπής της 19ης Φεβρουαρίου 2002· υπηρεσία δημοσιονομικών παρατυπιών "PIF" που θα δημιουργηθεί σε κάθε όργανο βάσει του άρθρου 66 παράγραφος 4 του σχεδίου δημοσιονομικού κανονισμού). Προβλέπεται ακόμη η τροποποίηση των νομικών μέσων που αφορούν τη δημιουργία της OLAF(41).

Είναι, συνεπώς, δύσκολο για την OLAF, λόγω αυτών των δυσχερειών, να καθορίσει από νομική άποψη το περίγραμμα και τα όρια της αποστολής της, καθώς και να προσδιορίσει τη θέση της στο πλαίσιο αυτού του μηχανισμού.

Επιπλέον, υπάρχουν και οι πρακτικές δυσκολίες. Η ένταξη της OLAF στον μηχανισμό απόδοσης ευθυνών των υπαλλήλων των διαφόρων κύριων και επικουρικών οργάνων και οργανισμών έχει πράγματι δυσχερανθεί από τις ελλείψεις της διαχείρισης των ερευνών, όπως αναλύεται στο κεφάλαιο ΙΙ.2: μεγάλη διάρκεια των διαδικασιών· αμφισβητήσεις της εγκυρότητας των αποδεικτικών στοιχείων ή των εκθέσεων ερευνών.

Η διάρκεια των εσωτερικών ερευνών, για τις οποίες δεν είχαν διατεθεί οι απαραίτητοι πόροι για υπερβολικά μεγάλο διάστημα, διότι δεν είχε δοθεί καμία προτεραιότητα σε αυτές, ήταν ένα ακόμα πρακτικό εμπόδιο στην πραγματική συνεργασία της OLAF στο πλαίσιο των πειθαρχικών διαδικασιών. Επειδή τα όργανα διαπίστωναν ότι οι έρευνες της OLAF διαρκούσαν κατά κανόνα περισσότερο από ένα έτος, ήταν απρόθυμα να προσφύγουν στις υπηρεσίες της, για λόγους ορθής διοίκησης.

Η αποδεικτική ισχύς των πράξεων έρευνας της OLAF, και ιδίως των πρακτικών εξέτασης μάρτυρος ή ακροάσεως του κατηγορουμένου έχουν αμφισβητηθεί επανειλημμένα από υποκειμένους στο δίκαιο λόγω των συνθηκών στις οποίες συντάχθηκαν αυτές οι πράξεις. Έχουν θεσπιστεί διατάξεις (βλέπε κεφάλαιο ΙΙ.1.1) για την αντιμετώπιση αυτών των δυσκολιών. Μέχρι στιγμής, η επιτροπή δεν έχει ακόμη στη διάθεσή της στοιχεία που θα της επέτρεπαν να εκτιμήσει αν οι διατάξεις του εγχειριδίου που έχει εκδώσει ο Διευθυντής για τη ρύθμιση αυτών των προβλημάτων είχαν θετικά αποτελέσματα. Φαίνεται ότι τα όργανα θα δίσταζαν να ζητήσουν αποδεικτικά μέσα που δεν έχουν εξασφαλισμένη αποδεικτική ισχύ.

Επίσης, ελάχιστα είναι τα στοιχεία που έχει στη διάθεσή της η επιτροπή για να εκτιμήσει τη συνέχεια που έδωσαν τα όργανα στις εκθέσεις ερευνών που τους διαβίβασε η OLAF βάσει του άρθρου 8 παράγραφος 4 του κανονισμού, διότι δεν έχει ακόμη ενημερωθεί από την OLAF, όπως προβλέπει το άρθρο 11 παράγραφος 7, για τις αντιδράσεις ή για την έλλειψη αντιδράσεων των οργάνων σχετικά με τις συστάσεις που διατυπώνονται σε αυτές τις εκθέσεις. Η επιτροπή, διαπίστωσε επίσης ότι, μέχρι στιγμής, μόνο το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και η Επιτροπή έχουν εφαρμόσει την υποχρέωση να ενημερώνουν την Υπηρεσία για ενδεχόμενες περιπτώσεις απάτης, όπως προβλέπει το άρθρο 7 παράγραφοι 1 και 3. Πρέπει, εντούτοις, να αναφέρουμε στο σημείο αυτό ότι η ΟΚΕ υπέβαλε αίτηση τον Ιανουάριο του 2000, μετά από επανειλημμένες αιτήσεις του Συμβουλίου και του Κοινοβουλίου, και ότι το Ελεγκτικό Συνέδριο διαβίβασε στην OLAF ένα έγγραφο που διέδωσε ένας μόνιμος υπάλληλος, το οποίο αναφερόταν στη διάπραξη ποινικών παραβάσεων.

Συμπερασματικά, η συνεισφορά της OLAF στις εσωτερικές διοικητικές διαδικασίες των οργάνων και οργανισμών σε θέματα απόδοσης της ευθύνης των μελών, των μονίμων υπαλλήλων και λοιπού προσωπικού τους δεν είναι δυνατό ακόμη να αξιολογηθεί για λόγους που οφείλονται ταυτόχρονα στο γεγονός ότι δεν έχει ολοκληρωθεί το νομικό πλαίσιο αυτών των διαδικασιών (κανονισμός υπηρεσιακής κατάστασης) και στην έλλειψη δεδομένων για τα αποτελέσματα των νέων μεθόδων και δομών που έχει δημιουργήσει η OLAF (λειτουργία). Πρέπει, επίσης, να διασαφηνιστεί το πεδίο δράσης της OLAF σε σχέση με τις διοικητικές και πειθαρχικές διαδικασίες που ακολουθούνται στο εσωτερικό των οργάνων, για να αποφευχθούν οι κίνδυνοι σύγχυσης, ακόμη και αντιπαράθεσης.

2.2. Η θέση της OLAF στις διοργανικές σχέσεις

Η μέθοδος την οποία επέλεξε ο νομοθέτης για το καθεστώς της OLAF, με σκοπό να εξασφαλιστεί η μεταβίβαση των αρμοδιοτήτων για την καταπολέμηση της απάτης από την Επιτροπή στην OLAF και για να ενισχυθεί η συνέργεια των νομοθετικών και επιχειρησιακών λειτουργιών, βασίστηκε στο δυαδικό χαρακτήρα των λειτουργιών και των καθεστώτων. Στην πράξη, αυτός ο δυαδικός χαρακτήρας έχει προκαλέσει συγχύσεις όσον αφορά τη θέση της OLAF στις διοργανικές σχέσεις, ιδίως όσον αφορά την Επιτροπή και το Κοινοβούλιο. Ο στόχος της ανεξαρτησίας της OLAF βρέθηκε αντιμέτωπος όχι μόνο με τις αρχές της ευθύνης και του δημοκρατικού ελέγχου, αλλά και με τις εγγενείς δυσκολίες όσον αφορά τη θέση της Υπηρεσίας αυτής στη διοικητική και δημοσιονομική διάρθρωση της Επιτροπής.

2.2.1. Οι σχέσεις OLAF - Επιτροπής

Για την Επιτροπή, η ένταξη της OLAF στη διοικητική και δημοσιονομική της διάρθρωση έθεσε ένα πρόβλημα αρχής, το πρόβλημα της πολιτικής ευθύνης για τις δραστηριότητες της OLAF, καθώς και πολλά πρακτικά προβλήματα προσαρμογής της εσωτερικής νομοθεσίας στην ειδική κατάσταση που συνδέεται με την ανεξαρτησία της OLAF.

Το πρόβλημα αρχής επιλύθηκε σχετικά σύντομα. Κατ' αρχήν, η Επιτροπή ανέθεσε σε μία επίτροπο, την κα Schreyer, τον τομέα της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων και της καταπολέμησης της απάτης σε βάρος του κοινοτικού προϋπολογισμού. Η επίτροπος έχει την πολιτική ευθύνη για τις νομοθετικές και στρατηγικές αρμοδιότητες της Επιτροπής σε θέματα προστασίας των οικονομικών συμφερόντων, με τη συνδρομή των αρμόδιων υπηρεσιών της OLAF. Όσον αφορά τις επιχειρησιακές δραστηριότητες της OLAF, οι οποίες διέπονται από την αρχή της ανεξαρτησίας, η ευθύνη της επιτρόπου αφορά κυρίως τη διάθεση των υλικών μέσων και την εξασφάλιση των όρων που επιτρέπουν αυτή την ανεξαρτησία, κυρίως τη διάθεση δημοσιονομικών πόρων και ανθρώπινου δυναμικού. Η Επιτροπή Εποπτείας, είχε την ευκαιρία να αναπτύξει στις δύο πρώτες εκθέσεις δραστηριοτήτων της ότι η άσκηση αυτής της ευθύνης οργανώθηκε με ταχύτητα. Όσον αφορά την παρούσα τρίτη έκθεση δραστηριοτήτων, έχει επισημανθεί προηγουμένως ότι η έλλειψη ειδικών προτεραιοτήτων της OLAF είχε δημιουργήσει μια κατάσταση ανισορροπίας, λόγω της οποίας επιβλήθηκαν οι προτεραιότητες της Επιτροπής για το προσχέδιο προϋπολογισμού του 2003.

Από την άλλη πλευρά, όσον αφορά τη θέση της OLAF στη διοικητική διάρθρωση της Επιτροπής, το ζήτημα αρχής, όπως το ανέφερε η επιτροπή στη δεύτερη έκθεση δραστηριοτήτων της(42), επιλύθηκε κατά τις συναντήσεις με την κα Schreyer (τον Νοέμβριο του 2000) και τον κ. O'Sullivan (τον Ιανουάριο του 2001): "συμφωνήθηκε (...) να καταρτισθεί κώδικας δεοντολογίας που θα διέπει τις σχέσεις ανάμεσα στην OLAF και την Επιτροπή, για να διαλευκανθούν οι ασάφειες ως προς το καθεστώς της OLAF τις οποίες επεσήμανε η επιτροπή στην πρώτη της έκθεση". Αντίθετα, η εφαρμογή στην πράξη αυτής της πολιτικής κατεύθυνσης ήταν δύσκολη και δεν έχει ρυθμιστεί οριστικά. Αφού πρώτα συνέταξε η OLAF σχέδιο κώδικα δεοντολογίας με βάση την καταγραφή όλων των ζητημάτων που αφορούν τη συνεργασία με την Επιτροπή και τις υπηρεσίες της, αποφασίστηκε τελικά να προσαρτηθούν στο εγχειρίδιο οι διατάξεις που αφορούν τη λειτουργία της OLAF ως ανεξάρτητης υπηρεσίας ερευνών και τη διοίκηση και διαχείριση της Υπηρεσίας. Τα ζητήματα που υπάγονται στην αρμοδιότητα της OLAF ως υπηρεσίας της Επιτροπής ή αφορούν τις διυπηρεσιακές σχέσεις θα έπρεπε να ρυθμιστούν σε διαφορετικό πλαίσιο, παραδείγματος χάρη ενός MoU.

Αυτές οι λυπηρές υπεκφυγές οφείλονται, ασφαλώς, σε διαφόρους λόγους, όπως οι εύλογες ανησυχίες της νομικής υπηρεσίας της Επιτροπής, που είναι και η μόνη αρμόδια να εκπροσωπήσει την OLAF ενώπιον της δικαιοσύνης σε περίπτωση δικαστικής προσφυγής κατά της Υπηρεσίας, αλλά και στις επιφυλάξεις ορισμένων υπηρεσιών της Επιτροπής να αποδεχθούν τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του καθεστώτος της OLAF καθώς και στην καθυστέρηση της OLAF να αποκτήσει τις απαραίτητες δομές και τα μέσα για τη διαχείριση αυτού του ειδικού καθεστώτος σε θέματα εκτέλεσης του προϋπολογισμού και πολιτικής προσωπικού, αν και το άρθρο 6 της απόφασης 1999/352/ΕΚ, ΕΚΑΧ, Ευρατόμ προέβλεψε ρητά αυτή τη δυνατότητα.

Οι συνέπειες όλων αυτών είναι εξίσου επιβλαβείς, όπως δείχνει το ακόλουθο παράδειγμα που αφορά την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1049/2001 για την πρόσβαση του κοινού στα κοινοτικά έγγραφα, όταν πρόκειται για έγγραφα που αφορούν έρευνες της OLAF. Η Επιτροπή είχε πράγματι αναθέσει στον Διευθυντή της Υπηρεσίας την αρμοδιότητα να απαντά σε επικυρωμένες αιτήσεις εγγράφων σχετικά με τις έρευνες της OLAF, αλλά επέβαλε, για την άσκηση της ίδιας αρμοδιότητας, να υπάρξει εκ των προτέρων συμφωνία της νομικής της υπηρεσίας. Η εν λόγω απόφαση της Επιτροπής δεν ελάμβανε προφανώς υπόψη το γεγονός ότι η αρμοδιότητα του Διευθυντή της Υπηρεσίας είχε ήδη περιληφθεί στις εξουσίες τις οποίες του είχε αναθέσει ο νομοθέτης για τη διαχείριση των ερευνών· συνεπώς, η επιβολή αυτής της "υποχρέωσης" επέτρεπε την παρέμβαση της νομικής υπηρεσίας στη διενέργεια των ερευνών. Αναζητήθηκε ένας τρόπος συνεννόησης, ώστε να μην τίθεται υπό αμφισβήτηση η ανεξαρτησία της OLAF σε θέματα ερευνών(43) σε αυτόν τον τομέα. Όμως ο Διευθυντής της OLAF δεν απέκλεισε τη δυνατότητα προσφυγής στη δικαιοσύνη για να εξασφαλιστεί ο σεβασμός της ανεξαρτησίας των ερευνών της.

2.2.2. Οι σχέσεις OLAF - Κοινοβουλίου

Για το Κοινοβούλιο, η OLAF κατέχει σημαντικότατη θέση στο μηχανισμό προστασίας των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων, για τον οποίο διεκδικεί και αναλαμβάνει την ευθύνη έναντι του ευρωπαίου φορολογουμένου. Παράλληλα με τα προνόμια που διαθέτει ως από κοινού νομοθέτης, το Κοινοβούλιο ασκεί έναντι της OLAF εξουσίες σε θέματα ελέγχου και έγκρισης του προϋπολογισμού. Το Κοινοβούλιο, που έχει προωθήσει την αρχή της ανεξαρτησίας της OLAF, όφειλε να ευνοήσει την εφαρμογή της. Ωστόσο, εντάσσει αυτή την ανεξαρτησία στο θεσμικό του πλαίσιο και την αντιλαμβάνεται ως λειτουργική ανεξαρτησία η οποία δεν αποδεσμεύσει την OLAF από τις εγγενείς υποχρεώσεις και ευθύνες αυτού του θεσμικού πλαισίου.

Στον τομέα του δημοσιονομικού ελέγχου, το Κοινοβούλιο θεωρεί ότι έχει το δικαίωμα να ζητεί από την OLAF να του παρέχει τις απαραίτητες πληροφορίες και τα έγγραφα για την άσκηση του ελέγχου του, όπως ισχύει για όλα τα κοινοτικά όργανα και τους οργανισμούς. Εντούτοις, αυτό το προνόμιο του Κοινοβουλίου δεν θα έπρεπε να υπονομεύει την ανεξαρτησία δράσης της OLAF σε θέματα ερευνών, την οποία το ίδιο το Κοινοβούλιο είχε τη βούληση να θεσπίσει. Θα έπρεπε, συνεπώς, να είναι δυνατός να καθοριστούν οι διατάξεις άσκησης αυτού του ελέγχου, λαμβανομένων υπόψη των αναγκαιοτήτων της έρευνας και των δικαιωμάτων των υποκειμένων στο δίκαιο. Στην πράξη, το ζήτημα της κοινοποίησης εγγράφων και πληροφοριών στο Κοινοβούλιο εξακολούθησε να αποτελεί αντικείμενο σοβαρών εντάσεων, και κυρίως στις περιπτώσεις που οι αιτήσεις πληροφοριών τις οποίες υπέβαλε το Κοινοβούλιο αφορούσαν την απόδοση πολιτικών ευθυνών στην Επιτροπή.

Στον τομέα της έγκρισης του προϋπολογισμού, το Κοινοβούλιο, μαζί με το Συμβούλιο, κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής, χορηγούν τις πιστώσεις και τις θέσεις που είναι απαραίτητες για τη λειτουργία της OLAF. Για να ασκήσει αυτή την αρμοδιότητα, το Κοινοβούλιο ζητεί να λάβει από την OLAF τα στοιχεία στα οποία βασίζονται οι προβλέψεις, και ιδίως οι στόχοι και οι προτεραιότητες της Υπηρεσίας για το σχετικό οικονομικό έτος.

Το γεγονός ότι η OLAF δεν μπόρεσε, λόγω της αναδιάρθρωσης, να διευκρινίσει τους στόχους και τις βάσεις των προβλέψεών της για τα οικονομικά έτη 2000 και 2001, δημιούργησε ορισμένα προβλήματα στο Κοινοβούλιο, το οποίο δεν είχε άλλη λύση από το καθορίσει το ίδιο ορισμένους στόχους [που θεώρησε ότι μπορούσε να πράξει βάσει του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999] και να παγώσει τις πιστώσεις για τη