[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 9.10.2008

COM(2008) 623 τελικό

EΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ

Τελική αξιολόγηση του προγράμματος Fiscalis 2003-2007 σύμφωνα με το άρθρο 15 της απόφασης αριθ. 2235/2002/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 3ης Δεκεμβρίου 2002, σχετικά με τη θέσπιση κοινοτικού προγράμματος για τη βελτίωση της λειτουργίας των φορολογικών συστημάτων στην εσωτερική αγορά (πρόγραμμα Fiscalis 2003-2007)

EΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ

Τελική αξιολόγηση του προγράμματος Fiscalis 2003-2007 σύμφωνα με το άρθρο 15 της απόφασης αριθ. 2235/2002/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 3ης Δεκεμβρίου 2002, σχετικά με τη θέσπιση κοινοτικού προγράμματος για τη βελτίωση της λειτουργίας των φορολογικών συστημάτων στην εσωτερική αγορά (πρόγραμμα Fiscalis 2003-2007)

1. ΤΟ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ FISCALIS 2003-2007

Το πρόγραμμα Fiscalis 2003-2007 θεσπίστηκε με την απόφαση αριθ. 2235/2002/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 3ης Δεκεμβρίου 2002. Ήταν το τρίτο κοινοτικό πρόγραμμα δράσης στον τομέα της φορολογίας και κάλυψε την περίοδο από 1ης Ιανουαρίου 2003 έως 31 Δεκεμβρίου 2007. Δυνατότητα συμμετοχής στο πρόγραμμα είχαν τα 27 κράτη μέλη της ΕΕ, καθώς και η Κροατία και η Τουρκία. Το κόστος του προγράμματος κατανεμήθηκε μεταξύ της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και των συμμετεχουσών χωρών.

Το πρόγραμμα απέβλεπε στη βελτίωση της λειτουργίας των φορολογικών συστημάτων στην εσωτερική αγορά με την αύξηση της συνεργασίας μεταξύ των συμμετεχουσών χωρών, των διοικήσεών τους και των υπαλλήλων τους. Στον τομέα της έμμεσης φορολογίας, ιδίως όσον αφορά τον φόρο προστιθέμενης αξίας και τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης, οι στόχοι του προγράμματος ήταν οι εξής: i ) να επιτρέψει στους υπαλλήλους να επιτύχουν υψηλό κοινό επίπεδο κατανόησης του κοινοτικού δικαίου και της εφαρμογής του στα κράτη μέλη· ii ) να εξασφαλίσει την αποδοτική, αποτελεσματική και ευρεία συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών, και iii ) να βελτιώσει τις διοικητικές διαδικασίες. Όσον αφορά την άμεση φορολογία, ο στόχος του Fiscalis ήταν να ευνοηθούν οι ανταλλαγές πληροφοριών στο πλαίσιο της αμοιβαίας συνδρομής και να γίνει πιο γνωστό το εφαρμοστέο κοινοτικό δίκαιο. Όσον αφορά τους φόρους επί των ασφαλίστρων, ο στόχος ήταν να βελτιωθεί η συνεργασία μεταξύ κρατών μελών, ούτως ώστε να διασφαλιστεί η καλύτερη εφαρμογή των ισχυόντων κανόνων. Τέλος, το πρόγραμμα είχε ως ειδικό στόχο να εκπληρώσει τις ειδικές ανάγκες των υποψήφιων χωρών, ούτως ώστε να λάβουν οι χώρες αυτές τα αναγκαία για την προσχώρηση μέτρα στον τομέα της φορολογικής νομοθεσίας και της διοικητικής ικανότητας.

Για την επίτευξη των στόχων του, το πρόγραμμα βασίστηκε κυρίως στα ακόλουθα μέσα:

- κοινές δράσεις, μεταξύ των οποίων σεμινάρια, ομάδες έργου, ανταλλαγές υπαλλήλων, πολυμερείς ελέγχους, δραστηριότητες επιμόρφωσης και διάφορες άλλες δράσεις. Περίπου το 36% του προϋπολογισμού του Fiscalis αφιερώθηκε σε κοινές δράσεις·

- συστήματα επικοινωνίας και ανταλλαγής πληροφοριών, που αποβλέπουν στη διασφάλιση της ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ των διευρωπαϊκών δικτύων υπολογιστών. Τα συστήματα αυτά περιλαμβάνουν το σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών ΦΠΑ και σειρά άλλων εφαρμογών που χρησιμοποιούνται στο πλαίσιο του ΦΠΑ, των ειδικών φόρων κατανάλωσης και της άμεσης φορολογίας. Στα συστήματα ΤΠ αφιερώθηκε περίπου το 64% του προϋπολογισμού του προγράμματος, συμπεριλαμβανομένης της χρηματοδότησης μέρους της πλατφόρμας δικτύωσης που χρησιμοποιεί από κοινού το πρόγραμμα Τελωνεία 2007 (Κοινό Δίκτυο Επικοινωνίας/Κοινή Διεπαφή Συστημάτων (CCN/CSI).

Το χρηματοδοτικό πλαίσιο για την εφαρμογή του πενταετούς προγράμματος καθορίστηκε σε 67,25 εκατ. ευρώ.

2. Ο ΣΚΟΠΟΣ ΤΗΣ ΤΕΛΙΚΗΣ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗΣ

Το άρθρο 15 της απόφασης 2235/2002/ΕΚ ορίζει ότι «η τελική αξιολόγηση [του προγράμματος Fiscalis για το 2003-2007] εξετάζει την αποτελεσματικότητα και την απόδοση των δραστηριοτήτων του προγράμματος» σε σχέση με τους στόχους. Η καταλληλότητα του ίδιου του προγράμματος έχει ήδη εξεταστεί κατά την ενδιάμεση αξιολόγηση που διεξήχθη το διάστημα 2004-2005.

Η τελική αξιολόγηση άρχισε το Νοέμβριο του 2007 και περατώθηκε τον Ιούνιο του 2008. Κάλυψε ολόκληρη την παρέμβαση (2003-2007).

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ανέθεσε στην Deloitte να προβεί στην τελική αξιολόγηση του προγράμματος Fiscalis για το διάστημα 2003-2007. Η αξιολόγηση έγινε με βάση τέσσερα κριτήρια:

- την αποτελεσματικότητα του Fiscalis ως προς την επίτευξη των στόχων του·

- την αποδοτικότητα, λαμβανομένων υπόψη των πόρων που χρησιμοποιήθηκαν και των αποτελεσμάτων που επετεύχθησαν·

- τη χρησιμότητα των αποτελεσμάτων του προγράμματος σε σχέση με τις ανάγκες που διαπιστώθηκαν και την επίλυση των προβλημάτων·

- τη βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων του προγράμματος μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα.

Το κριτήριο της αποτελεσματικότητας εκτιμήθηκε με βάση επτά ερωτήσεις αξιολόγησης που αντικατοπτρίζουν τους στόχους και τα μέσα του προγράμματος. Για τα υπόλοιπα τρία κριτήρια, διατυπώθηκαν τρεις επιπλέον ερωτήσεις. Η αξιολόγηση εξέτασε τις επιπτώσεις του Fiscalis υπό την ευρεία έννοια, με τη χρησιμοποίηση συνδυασμού ποιοτικών πληροφοριών και ποσοτικών δεδομένων (στις περιπτώσεις που ήταν διαθέσιμα), για την εκτίμηση του αντικτύπου και της αποτελεσματικότητας του προγράμματος.

3. ΜΕΘΟΔΟΣ

Η αξιολόγηση εστιάστηκε τόσο στις ποιοτικές όσο και στις ποσοτικές πτυχές:

- Οι ποιοτικές πληροφορίες αντλήθηκαν από εκθέσεις για τις δραστηριότητες του προγράμματος (που παρασχέθηκαν από τις συμμετέχουσες χώρες), από συνεντεύξεις με υπαλλήλους της Επιτροπής και των συμμετεχουσών χωρών, από τις περιπτωσιολογικές μελέτες σχετικά με τρία συγκεκριμένα θέματα σε τρεις συμμετέχουσες χώρες και, εν μέρει, από την έρευνα που διεξήχθη μέσω του διαδικτύου (βλ. επόμενο σημείο).

- Οι ποσοτικές πληροφορίες αντλήθηκαν από τις ακόλουθες πηγές:

- από μια εκτεταμένη έρευνα μέσω του διαδικτύου στην οποία έλαβαν μέρος άτομα διαφόρων κατηγοριών (συμμετέχοντες σε δραστηριότητες του προγράμματος, ομάδες διαχείρισης του προγράμματος Fiscalis σε εθνικό επίπεδο και υπάλληλοι που κατέχουν καίριες θέσεις στο εθνικό φορολογικό σύστημα)·

- εκθέσεις και δεδομένα που παρέσχε η Επιτροπή.

Τα αποτελέσματα της αξιολόγησης βασίζονται κυρίως σε πρωτογενείς πηγές πληροφοριών, δηλαδή σε στοιχεία που παρέχονται απευθείας στον υπεύθυνο της αξιολόγησης: συνεντεύξεις, ερωτηματολόγια με τις απόψεις των ερωτηθέντων, έντυπα αξιολόγησης των σεμιναρίων[1].

4. ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ

Οι δραστηριότητες διακρατικής φορολογικής συνεργασίας πραγματοποιούνται σε συγκεκριμένο νομικό πλαίσιο, τόσο σε ευρωπαϊκό όσο και σε εθνικό επίπεδο. Η συνεργασία μεταξύ των συμμετεχουσών χωρών μέσω των δραστηριοτήτων Fiscalis πραγματοποιήθηκε επίσης σ'αυτό το νομικό πλαίσιο, το οποίο περιόρισε νομικά (για παράδειγμα με οδηγίες και κανονισμούς στον τομέα της διοικητικής συνεργασίας και της αμοιβαίας συνδρομής) το πεδίο ανάπτυξης ορισμένων δραστηριοτήτων Fiscalis.

Δεδομένου ότι οι στόχοι του Fiscalis για το διάστημα 2003-2007 έχουν διατυπωθεί σε γενικές γραμμές, οι συμμετέχουσες χώρες και η Επιτροπή μπόρεσαν να προτείνουν ευρεία σειρά δραστηριοτήτων και θεμάτων. Η ευελιξία του προγράμματος επέτρεψε να ληφθεί υπόψη η εξέλιξη της φορολογικής νομοθεσίας, των εξελισσόμενων αναγκών των συμμετεχουσών χωρών και των προτεραιοτήτων που έχουν καθορίσει όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη. Η πτυχή αυτή κατέστησε τις δραστηριότητες ιδιαίτερα επωφελείς για τους συμμετέχοντες και τις εθνικές διοικήσεις. Ωστόσο, οι φορολογικοί υπάλληλοι εξέφρασαν την ανάγκη για πιο επικεντρωμένες και προσαρμοσμένες στις ανάγκες δραστηριότητες.

Με βάση την αξιολόγηση, θεωρείται ότι το πρόγραμμα έχει επιτύχει το γενικό του στόχο με την αύξηση της συνεργασίας μεταξύ των συμμετεχουσών χωρών, των διοικήσεών τους και των υπαλλήλων τους. Οι υπάλληλοι συνεργάστηκαν ευρύτατα και με αποτελεσματικό τρόπο, εφαρμόζοντας και χρησιμοποιώντας τα συστήματα επικοινωνίας και ανταλλαγής πληροφοριών. Παρότι τα συστήματα αυτά μπορούν να βελτιωθούν ακόμη ως προς την ταχύτητα, την ακρίβεια και την αξιοπιστία των δεδομένων, έχουν αποδειχθεί επιτυχημένο και καθοριστικό μέσο σύνδεσης όλων των εθνικών διοικήσεων, ιδίως στον τομέα της έμμεσης φορολογίας. Οι κοινές δράσεις (δηλ. σεμινάρια, ανταλλαγές υπαλλήλων, πολυμερείς έλεγχοι και ομάδες έργων) προώθησαν «ευρεία συνεργασία» σε πολλούς και διαφορετικούς τομείς, συμβάλλοντας ιδίως στη δημιουργία δικτύου μεταξύ των φορολογικών υπαλλήλων. Η Επιτροπή ενεθάρρυνε τις συμμετέχουσες χώρες να εντείνουν τη συνεργασία τους (για παράδειγμα στο πλαίσιο πολυμερών ελέγχων). Ωστόσο, το εύρος της συνεργασίας αυτής εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τους συμμετέχοντες και από τη θέση τους στις εθνικές διοικήσεις.

Ο κύριος τομέας που καλύπτει το πρόγραμμα είναι η έμμεση φορολογία (ΦΠΑ και ειδικοί φόροι κατανάλωσης). Στον τομέα αυτό, το πρόγραμμα κάλυπτε διάφορες σημαντικές δραστηριότητες. Οι δραστηριότητες με στόχο την άμεση φορολογία ήταν λιγότερες στο πλαίσιο του προγράμματος, αλλά θεωρούνται σε συνεχώς αυξανόμενο βαθμό απαραίτητες στον τομέα αυτό και ο αριθμός τους αναμένεται να αυξηθεί στο μέλλον. Το πρόγραμμα δεν χρηματοδότησε δραστηριότητες για τους φόρους επί των ασφαλίστρων, επειδή οι συμμετέχουσες χώρες δεν εξέφρασαν ειδικές ανάγκες στον τομέα αυτό.

Οι δραστηριότητες που αναπτύχθηκαν αλληλοσυμπληρώνονταν και βασίζονταν σε σαφή επιλογή του συγκεκριμένου μέσου για την επίτευξη ενός συγκεκριμένου αποτελέσματος. Η έλλειψη δομημένων εκθέσεων σχετικά με τα αποτελέσματα των δραστηριοτήτων στις συμμετέχουσες χώρες δεν επέτρεψε να διατεθούν αποδεικτικά στοιχεία σχετικά με τα αποτελέσματα του προγράμματος και, έτσι, χάθηκε η ευκαιρία να οργανωθούν ενέργειες παρακολούθησης των συμβάντων. Αυτή η έλλειψη εκθέσεων μείωσε την προβολή του προγράμματος στο πλαίσιο των διοικήσεων, γεγονός που μπορεί να εξηγήσει την περιορισμένη στήριξη του προγράμματος από τα ανώτατα διοικητικά επίπεδα.

Οι συμμετέχοντες κάθε χώρας είχαν την υποχρέωση να υποβάλλουν εκθέσεις σχετικά με το πρόγραμμα και, όσον αφορά την ανταλλαγή γνώσεων, εμφανίστηκαν ορισμένες καλές πρακτικές. Ωστόσο, η διάδοση των πληροφοριών περιορίστηκε σε μικρό κύκλο, δεδομένου ότι δεν υπήρχε ενιαία και δομημένη προσέγγιση στην ανταλλαγή των πληροφοριών.

Οι χώρες που προσχώρησαν στην ΕΕ την 1η Μαΐου 2004 και την 1η Ιανουαρίου 2007 συμμετείχαν ήδη στο πρόγραμμα πριν από την προσχώρηση, επί ίσοις όροις με τα υφιστάμενα κράτη μέλη. Τούτο θεωρήθηκε θετικό τόσο από τα παλαιότερα όσο και από τα νέα κράτη μέλη.

Συμπερασματικά, το Fiscalis 2003-2007 μπορεί να θεωρηθεί αποτελεσματικό πρόγραμμα, δεδομένου ότι η επίσημη και ανεπίσημη συνεργασία που καθιερώθηκε χάρη σ'αυτό απέφερε πολύτιμα οφέλη σε σχέση με το κόστος του προγράμματος. Όσον αφορά την ανεπίσημη συνεργασία, το πρόγραμμα πρέπει να παρέχει στο μέλλον συνεχή στήριξη, ούτως ώστε να διατηρήσει τα υφιστάμενα δίκτυα και να διευρύνει την εμβέλειά τους (σε νέους τομείς και με τη συμμετοχή επιπλέον εθνικών φορολογικών υπαλλήλων).

5. ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

- Η αξιολόγηση κατέληξε στις ακόλουθες συστάσεις προς την Επιτροπή (ΕΕ) και/ή τις συμμετέχουσες χώρες:

- να εξακολουθήσουν να διασφαλίζουν την ευελιξία του προγράμματος (ΕΕ)·

- να ταξινομήσουν τις δραστηριότητες του προγράμματος, συνδέοντας κάθε τύπο δράσης με τους στόχους του προγράμματος και καθιστώντας πιο προσιτές στα ενδιαφερόμενα μέρη τις πληροφορίες όσον αφορά τις δραστηριότητες του προγράμματος και τα σχετικά αποτελέσματα (ΕΕ)·

- να αναπτύξουν δείκτες επιδόσεων και αποτελεσμάτων για το πρόγραμμα, πέραν των δεικτών επιδόσεων που υπάρχουν ήδη για τα συστήματα επικοινωνίας και ανταλλαγής πληροφοριών, ούτως ώστε να εκτιμάται συστηματικά ο αντίκτυπος του προγράμματος (ΕΕ)·

- να συγκεντρώνουν πληροφορίες για τα πραγματικά αποτελέσματα με δομημένο τρόπο και να παρακολουθούν τις διάφορες δραστηριότητες. Πρέπει να διερευνηθούν οι δυνατότητες που προσφέρουν τα εργαλεία αξιολόγησης και υποβολής εκθέσεων μέσω του διαδικτύου. Οι επιπλέον υποχρεώσεις υποβολής στοιχείων θα πρέπει να επιβαρύνουν όσο το δυνατό λιγότερο τους πόρους (ΕΕ/ΣΧ)·

- να βελτιώσουν και να οργανώσουν με δομημένο τρόπο τη διάδοση των αποτελεσμάτων του προγράμματος (ΕΕ)·

- να ευαισθητοποιήσουν το διευθύνον προσωπικό των εθνικών διοικήσεων με την ανάπτυξη ειδικών δραστηριοτήτων, ούτως ώστε να αυξηθεί η διάδοση των πληροφοριών και να ενισχυθεί η ανάπτυξη του προγράμματος. Το διευθύνον προσωπικό θα πρέπει να ενημερωθεί περισσότερο σχετικά με τις δυνατότητες που προσφέρει το πρόγραμμα για την αντιμετώπιση των αναγκών του (ΕΕ/ΣΧ)·

- να διασφαλίσουν τη συνέχεια των δικτύων υπαλλήλων, πέραν των δραστηριοτήτων του Fiscalis. Πρέπει να εξεταστεί η χρήση των online εργαλείων σύνδεσης (για παράδειγμα, συνεδριάσεων μέσω του διαδικτύου), λαμβανομένων υπόψη των νομικών περιορισμών για την ανταλλαγή πληροφοριών (ΕΕ)·

- να εξακολουθήσουν να αριστοποιούν τα συστήματα επικοινωνίας και ανταλλαγής πληροφοριών και να παρακινούν τα ενδιαφερόμενα μέρη σε εθνικό επίπεδο να βελτιώνουν την ταχύτητα και την ακρίβεια των ανταλλασσόμενων δεδομένων. Θα ήταν σκόπιμο να ενισχυθεί η σχέση με τις κοινές δράσεις, ούτως ώστε τα κράτη μέλη να εκφράζουν επίσημα τις ανάγκες και τις προσδοκίες τους από τα συστήματα επικοινωνίας και ανταλλαγής πληροφοριών (ΕΕ/ΣΧ)·

- να αναπτύξουν κοινά προγράμματα επιμόρφωσης σχετικά με θέματα που αφορούν τη φορολογία και να συνεχίσουν να υποστηρίζουν το συνδυασμό μαθησιακών μεθόδων (ΕΕ/ΣΧ)·

- να ενθαρρύνουν την προσφυγή σε πολυμερείς ελέγχους από όλα τα κράτη μέλη, στις περιπτώσεις που είναι απαραίτητο. Οι πολυμερείς έλεγχοι είναι ένα πολύ σημαντικό εργαλείο, απαραίτητο για τον αποτελεσματικό έλεγχο της ορθής εφαρμογής της κοινοτικής νομοθεσίας, την καταπολέμηση της απάτης και την αντιμετώπιση της φοροαποφυγής. Επιπλέον, αποτελούν ισχυρό αποτρεπτικό μέσο για τους φορολογούμενους που έχουν την πρόθεση να κάνουν κατάχρηση του φορολογικού συστήματος (ΕΕ/ΣΧ)·

- να μεριμνούν για την ανάπτυξη δραστηριοτήτων σχετικών με τα ασφάλιστρα και να προωθούν περαιτέρω δραστηριότητες για την άμεση φορολογία (ΕΕ/ΣΧ)·

- να εξακολουθήσουν να χρησιμοποιούν το πρόγραμμα ως μέσο για την ενθάρρυνση της ανταλλαγής ιδεών για τα σημερινά και μελλοντικά ζητήματα πριν από τη νομοθετική διαδικασία (ΕΕ/ΣΧ)·

- να ενισχύσουν την ταυτότητα του προγράμματος Fiscalis, ώστε να θεωρείται συνώνυμο με τη φορολογική συνεργασία στην ΕΕ, χρησιμοποιώντας περισσότερο, για παράδειγμα, το λογότυπο Fiscalis για την ταυτοποίηση των εργαλείων προγραμμάτων, των δραστηριοτήτων και των αποτελεσμάτων του προγράμματος (ΕΕ/ΣΧ).

[1] Ελάχιστες ήταν οι πληροφορίες που διατέθηκαν από δευτερογενείς πηγές, όπως οι εκθέσεις των κρατών μελών για τα αποτελέσματα των δραστηριοτήτων του προγράμματος (στις περιπτώσεις που συγκεντρώθηκαν στοιχεία).