Γνωμοδότηση της Eπιτροπής των Περιφερειών με θέμα "Ο αντίκτυπος της περιφερειακής πολιτικής στις δέσμες κινήτρων για επενδύσεις: μια διαφορετική προσέγγιση της χρησιμοποίησης των πόρων των διαρθρωτικών ταμείων"

(2000/C 57/09)

H ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ,

έχοντας υπόψη την απόφαση του Προεδρείου της στις 10 Μαρτίου 1999, σύμφωνα με το άρθρο 198 Γ παράγραφος 4 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, περί καταρτίσεως γνωμοδότησης για το ανωτέρω θέμα και να αναθέσει την προετοιμασία των σχετικών εργασιών στην επιτροπή 1 "Περιφερειακή πολιτική, διαρθρωτικά ταμεία, οικονομική και κοινωνική συνοχή, διασυνοριακή και περιφερειακή συνεργασία" σε συνεργασία με την επιτροπή 6·

έχοντας υπόψη τη συμβολή της επιτροπής 6 "Απασχόληση, οικονομική πολιτική, ενιαία αγορά, βιομηχανία, ΜΜΕ" (εισηγητές: η κα Oldfather (UK, SPE) και ο κ. Schranz (A, EVP))·

έχοντας υπόψη το σχέδιο γνωμοδότησης (CdR 127/99 Rev. 2) που υιοθέτησε η επιτροπή 7 στις 6 Οκτωβρίου 1999 (εισηγητές: η κα Klasnic (A, EVP) και ο κ. Färm (S, SPE))·

υιοθέτησε κατά την 31η σύνοδο ολομέλειας της 17ης και 18ης Νοεμβρίου 1999 (συνεδρίαση της 18ης Νοεμβρίου) την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Γενικό ιστορικό πλαίσιο

1.1. Πολλές επιχειρηματικές δραστηριότητες αποκτούν σήμερα έναν ολοένα και περισσότερο παγκόσμιο χαρακτήρα. Σ' αυτό συμβάλλουν η τεχνολογική πρόοδος και η ταχεία διεθνοποίηση των επιχειρηματικών αγορών. Η ικανότητα των κοινοτικών επιχειρήσεων να είναι ανταγωνιστικές σ' αυτήν την αγορά έχει καίρια σημασία για τη μελλοντική ανάπτυξη και ευημερία στην ΕΕ.

1.2. Η υλοποίηση της ΟΝΕ κατέληξε στην εξαφάνιση ορισμένων από τα παραδοσιακά μέσα προσέλκυσης επενδύσεων. Οι σταθερές συναλλαγματικές ισοτιμίες έθεσαν τέρμα στις νομισματικές διακυμάνσεις. Τα κράτη μέλη δεν μπορούν πλέον να μπουν στον πειρασμό να καταφύγουν σε υποτίμηση για να ενισχύσουν την ανταγωνιστικότητά τους.

1.3. Η ΟΝΕ αλλάζει επίσης τις συνθήκες στην πιστωτική αγορά και την αξιολόγηση των άλλων οικονομικών παραγόντων. Ο ανταγωνισμός καθίσταται πιο έντονος και οι επιχειρήσεις μπορούν να συγκρίνουν ευκολότερα τους δανειοδοτικούς όρους. Το κοινό νόμισμα τονίζει, επίσης, τις διαφορές μεταξύ των μισθών, των φόρων και των επιβαρύνσεων.

1.4. Μια ομοιόμορφη ενιαία αγορά με κοινό νόμισμα καθιστά πιο εύκολο για τις επιχειρήσεις τον διαχωρισμό των δραστηριοτήτων τους. Οι τομείς εντάσεως εργασίας που δεν απαιτούν ιδιαίτερα ειδικευμένο εργατικό δυναμικό εγκαθίστανται σε περιοχές με χαμηλό κόστος εργασίας. Η έρευνα και η ανάπτυξη, μαζί με τις δραστηριότητες που απαιτούν εργαζομένους με υψηλή κατάρτιση, εγκαθίστανται σε αναπτυσσόμενες περιοχές με μεγάλα πανεπιστήμια. Πρόκειται για μια φυσική εξέλιξη, με στάθμιση των συγκριτικών πλεονεκτημάτων· στις ακραίες μορφές της, όμως, προξενεί σημαντικά προβλήματα.

1.5. Στις πιο ευνοημένες περιφέρειες, μεγάλος αριθμός θέσεων απασχόλησης για προσωπικό με χαμηλή ειδίκευση εξαφανίζεται. Το αποτέλεσμα μπορεί να είναι μια αγορά εργασίας με δύο στρώματα, όπου μια ισχυρή αγορά για τους εργαζομένους με μεγάλη κατάρτιση ενδέχεται να συνυπάρχει με υψηλή ανεργία στις ευάλωτες ομάδες. Στις λιγότερο ευημερούσες περιφέρειες, υπάρχει κίνδυνος να διαιωνιστεί μια διάρθρωση που κυριαρχείται από τις θέσεις εργασίας στον δευτερογενή τομέα. Το γεγονός αυτό τονίζει την ανάγκη για επικέντρωση των μέτρων στήριξης των λιγότερο ευνοημένων περιφερειών στην ανάπτυξη των υποδομών, της εκπαίδευσης και κατάρτισης και άλλων κοινωνικών υπηρεσιών.

1.6. Η επικείμενη διεύρυνση της ΕΕ επηρεάζει ήδη τις αποφάσεις των επιχειρήσεων για τις επενδύσεις τους. Οι υποψήφιες χώρες αποτελούν μια μεγάλη, σημαντική μελλοντική αγορά, με δυνατότητες ανάπτυξης και αυξημένης ζήτησης. Η ένταξη των χωρών αυτών θα έχει τεράστιο αντίκτυπο στην αγορά εργασίας, ιδίως στα γειτονικά κράτη. Κατά τη διάρκεια μιας μεταβατικής περιόδου, το χαμηλότερο κόστος εργασίας και το γεγονός ότι τα περιβαλλοντικά και κοινωνικά πρότυπα δεν θα εφαρμοσθούν αμέσως θα αποτελέσουν σημαντικούς παράγοντες για τις επενδύσεις.

2. Ο ρόλος της ευρωπαϊκής περιφερειακής πολιτικής στην ενθάρρυνση της σύστασης επιχειρήσεων

2.1. Ένας από τους πιο σημαντικούς στόχους της ΕΕ εκφράζεται στο άρθρο 158 παράγραφος 2 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας: "Η Κοινότητα αποσκοπεί στη μείωση των διαφορών μεταξύ των επιπέδων ανάπτυξης των διάφορων περιοχών και στη μείωση της καθυστέρησης των πλέον μειονεκτικών περιοχών ή νήσων, συμπεριλαμβανομένων των αγροτικών περιοχών."

2.2. Επίσης, στο άρθρο 160 της Συνθήκης ορίζεται η αποστολή του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης. Το ΕΤΠΑ έχει ως στόχο να "συμβάλλει στη διόρθωση των κυριότερων περιφερειακών ανισοτήτων στην Κοινότητα, μέσω συμμετοχής στην ανάπτυξη και στη διαρθρωτική αναπροσαρμογή των περιοχών που παρουσιάζουν καθυστέρηση στην ανάπτυξή τους, καθώς και στη μετατροπή των βιομηχανικών περιοχών που βρίσκονται σε παρακμή".

2.3. Ένας από τους βασικούς στόχους της περιφερειακής πολιτικής της ΕΕ είναι η υποστήριξη της ανάπτυξης στις μειονεκτούσες περιοχές για τη δημιουργία νέων, βιώσιμων θέσεων απασχόλησης. Από πολλά χρόνια τα διαρθρωτικά ταμεία της ΕΕ παρέχουν πολύτιμη υποστήριξη στην προαγωγή της ανάπτυξης των περιφερειών με προβλήματα. Υπάρχουν πολλά καλά παραδείγματα για τον τρόπο με τον οποίο η ενίσχυση της ΕΕ συνέβαλε σε μία θετική εξέλιξη στις λιγότερο ευνοημένες περιφέρειες και στις βιομηχανικές περιοχές που πλήττονται από ύφεση. Τα διαρθρωτικά ταμεία αποτελούν σημαντικό κοινό μέσο για τη δημιουργία νέων θέσεων απασχόλησης και την ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας της ΕΕ.

2.4. Ωστόσο, η Επιτροπή των Περιφερειών ανησυχεί για ενδεχόμενες στρεβλώσεις των στόχων των διαρθρωτικών ταμείων. Στα πλαίσια της περιφερειακής πολιτικής της ΕΕ πρέπει να καταβληθεί προσπάθεια ώστε να μη γίνεται χρήση των άμεσων επιδοτήσεων απλώς και μόνο για τη μεταφορά των υφιστάμενων θέσεων απασχόλησης από μία περιοχή της Ευρώπης σε μιαν άλλη. Για το λόγο αυτό, θα πρέπει να υποστηριχθεί μια πολιτική μείωσης του επιπέδου των επιδοτήσεων που διατίθενται για τη βιομηχανία στην Ευρώπη, η οποία θα λαμβάνει σοβαρά υπόψη τις αναφερόμενες στο άρθρο 158 της Συνθήκης ΕΚ διαφορές μεταξύ των επιπέδων ανάπτυξης των διάφορων περιοχών. Το πρόγραμμα των διαρθρωτικών ταμείων, το οποίο υιοθετήθηκε στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Βερολίνου μαζί με την Ατζέντα 2000, για τα έτη 2000 έως 2006, θα διαδραματίσει καθοριστικό ρόλο στην προκειμένη περίπτωση.

2.5. Οι δημογραφικές τάσεις αποκαλύπτουν γήρανση του εργατικού δυναμικού της Ευρώπης. Ταυτόχρονα, συντελούνται ραγδαίες τεχνολογικές μεταβολές. Απαιτούνται μεγάλες προσπάθειες για να διασφαλισθεί ότι τα προσόντα του εργατικού δυναμικού συμβαδίζουν με τις γενικότερες εξελίξεις και για να αντιμετωπισθεί ο σκληρός διεθνής ανταγωνισμός. Όταν μειώνεται η προσφορά νέων εργαζομένων με πρόσφατη κατάρτιση, οι επιχειρήσεις πρέπει να βρουν νέους τρόπους κάλυψης των αναγκών τους σε προσωπικό(1).

2.6. Τα εθνικά προγράμματα που καταρτίζονται τώρα στα κράτη μέλη για την υλοποίηση του νέου προγράμματος των διαρθρωτικών ταμείων της ΕΕ θα πρέπει, επομένως, να έχουν ως πρωταρχικό στόχο την υποστήριξη των προσπαθειών κατάρτισης για την ενίσχυση των προσόντων του εργατικού δυναμικού σε όλη την Ένωση. Τα διαρθρωτικά ταμεία θα πρέπει επίσης να συνεχίσουν να έχουν ως κύρια αποστολή την παροχή ενίσχυσης για την ανάπτυξη των υποδομών, της κατάρτισης, της Ε& Α, των παραγωγικών επενδύσεων κλπ. και γενικά τη συμβολή στην προαγωγή σταθερών και πλεονεκτικών βασικών συνθηκών και στην προώθηση της ανάπτυξης στις λιγότερο ευνοημένες περιοχές. Ο στόχος εδώ θα πρέπει να είναι η εξεύρεση μακροπρόθεσμων λύσεων για την προαγωγή ενός τοπικού περιβάλλοντος πιο ευνοϊκού για την ανάπτυξη και τη δημιουργία βιώσιμων θέσεων εργασίας. Τα κράτη μέλη θα μπορέσουν έτσι να ανταποκριθούν στον στόχο της επίτευξης υψηλού επιπέδου απασχόλησης, που τίθεται στο κεφάλαιο περί απασχόλησης της Συνθήκης του Άμστερνταμ.

3. Οι δέσμες κινήτρων ως μέσο προσέλκυσης επενδύσεων στις ευρωπαϊκές περιφέρειες

3.1. Το δικαίωμα των επιχειρήσεων να μεταφέρουν τις δραστηριότητές τους σε άλλες τοποθεσίες της ΕΕ παρέχεται από τις Ευρωπαϊκές Συνθήκες και από τη δημιουργία της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Αγοράς. Δημιουργούνται σοβαρές ανησυχίες εάν παρέχονται κρατικές ενισχύσεις για την ενθάρρυνση των μετεγκαταστάσεων των επιχειρήσεων και οι ανησυχίες αυτές μεγεθύνονται εάν οι αποφάσεις μετεγκατάστασης φαίνεται ότι υπαγορεύονται από κίνητρα που δεν προωθούν τη βιώσιμη απασχόληση.

3.2. Η περιφερειακή πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχει διαδραματίσει ιδιαίτερα θετικό ρόλο για την ανάπτυξη των περιφερειών της Ευρώπης και τη βελτίωση της ισορροπίας και της συνοχής της Ένωσης. Παρά το γεγονός αυτό, διευρύνεται ο δημόσιος διάλογος γύρω από αυτές τις δέσμες κινήτρων προς τις επιχειρήσεις, λόγω της μη τήρησης των κοινοτικών κανόνων που παρατηρείται σε ορισμένες εξαιρετικές περιπτώσεις. Τα κυριότερα θέματα που εξετάζονται στο πλαίσιο του εν λόγω διαλόγου είναι τα ακόλουθα:

- επιχορήγηση ή δωρεάν παροχή οικοπέδων, κτιρίων και άλλων υποδομών στις επιχειρήσεις που μεταφέρουν την παραγωγή τους από μία περιοχή της ΕΕ σε άλλη,

- συνδυασμό των ανωτέρω ενισχύσεων με άφθονες τοπικές/περιφερειακές/εθνικές ενισχύσεις, εντελώς εκτός των πλαισίων των κανονισμών της ΕΕ για τις διαρθρωτικές ενισχύσεις, που μοιάζουν μάλιστα να έρχονται σε άμεση αντίθεση με την πολιτική της ΕΕ για τον ανταγωνισμό και τους κανόνες για τις δημόσιες ενισχύσεις,

- επιπροσθέτως αυτών των δύο μορφών ενισχύσεων, σε ορισμένα κράτη μέλη οι εργοδότες ενδέχεται να υποβιβάζουν τις συνθήκες εργασίας (κοινωνικό ντάμπινγκ): Το γεγονός αυτό αποτελεί σοβαρό κίνδυνο για την κοινωνική συνοχή στην Ευρωπαϊκή Ένωση, ένα από τα στοιχεία ταυτότητας της οποίας είναι το υψηλό επίπεδο των εργαζομένων. Γι' αυτό, είναι απαραίτητο να αποφευχθεί ο ανταγωνισμός προς τα κάτω όσον αφορά τις κοινωνικές συνθήκες, μέσω της εναρμόνισης των συνθηκών αυτών στο πλαίσιο του Πρωτοκόλλου Εφαρμογής του Ευρωπαϊκού Χάρτη των Θεμελιωδών Κοινωνικών Δικαιωμάτων των Εργαζομένων, που είναι προσαρτημένο στη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση.

- σε ορισμένες περιπτώσεις, ειδικά φορολογικά κίνητρα (φορολογικό ντάμπινγκ). Για παράδειγμα, είναι γνωστό ότι η φορολογία του κεφαλαίου και των επιχειρήσεων διαφέρει έντονα από το ένα κράτος στο άλλο, ενώ υφίστανται σημαντικές διαφορές και μεταξύ των περιφερειών στο εσωτερικό ορισμένων κρατών μελών, πράγμα που υποκινεί σήμερα εκτενείς περιφερειακές μετεγκαταστάσεις επιχειρήσεων μόνο και μόνο για φορολογικούς λόγους. Ο κίνδυνος είναι να συμπιεστεί τόσο πολύ το ύψος της φορολογίας, ώστε να προκύψουν σημαντικές δυσκολίες χρηματοδότησης της εκπαίδευσης και της κοινωνικής ασφάλισης.

3.3. Είναι απαραίτητο να ληφθούν μέτρα που να διασφαλίζουν ότι οι δέσμες κινήτρων δεν στρεβλώνουν τον ανταγωνισμό και δεν παρέχουν αθέμιτες κρατικές ενισχύσεις. Οι κρατικές ενισχύσεις πρέπει να χρησιμοποιούνται για την προώθηση του ανταγωνισμού που προωθεί την οικονομική αποδοτικότητα, τη σταθερή ανάπτυξη και τη δημιουργία βιώσιμης απασχόλησης. Οι δέσμες ενισχύσεων είναι σημαντικές για ορισμένες περιφέρειες προκειμένου, αφενός, να αντισταθμίσουν τα διαρθρωτικά μειονεκτήματα που εμποδίζουν την οικονομική ανάπτυξη και, αφετέρου, να συμβάλουν στην οικονομική και κοινωνική συνοχή στην ΕΕ.

3.4. Ο ανταγωνισμός για την προσέλκυση επιχειρήσεων - για την αντιμετώπιση ενός μονίμως υψηλού ποσοστού ανεργίας - καθίσταται όλο και πιο άγριος. Υπάρχει κίνδυνος να υπονομευθούν βιώσιμες θέσεις απασχόλησης εξαιτίας βραχυπρόθεσμων μέτρων που σκοπό έχουν να αποτελέσουν δέλεαρ για τις επιχειρήσεις.

3.5. Αν η απόφαση μιας επιχείρησης σχετικά με τον τόπο εγκατάστασής της βασίζεται περισσότερο στην ποικιλία των επιχορηγήσεων παρά στα πιο μόνιμα συγκριτικά πλεονεκτήματα μιας περιφέρειας, τότε πιθανότατα θα είναι και βραχυπρόθεσμη. Υπάρχουν πολλά παραδείγματα παρόμοιων περιστατικών. Οι περιφέρειες που λαμβάνουν μέρος σ' αυτό το παιχνίδι, κατά το οποίο οι επιχειρήσεις τις αναγκάζουν να συγκρούονται μεταξύ τους, πρέπει να γνωρίζουν ότι διατρέχουν τον κίνδυνο οι χαμένες να είναι τελικά οι ίδιες. Η υποχρέωση να καλύψουν τα κριτήρια του Μάαστριχτ, από τη μία πλευρά, και ο αγώνας δρόμου για την παροχή των μέγιστων δυνατών δημόσιων ενισχύσεων και φοροαπαλλαγών, από την άλλη, μπορούν να οδηγήσουν σε σοβαρά προβλήματα τα οποία θα έχουν επιπτώσεις τόσο για τα κράτη μέλη όσο και για τις περιφερειακές και τοπικές αρχές.

4. Η μετεγκατάσταση ως συνέπεια της παροχής επενδυτικών κινήτρων

4.1. Η αναδιάρθρωση είναι φυσική και απαραίτητη πτυχή της εξέλιξης της βιομηχανίας και της εσωτερικής αγοράς. Μια αναπόφευκτη παρενέργειά της είναι το ολικό ή μερικό κλείσιμο επιχειρήσεων, η σύσταση νέων επιχειρήσεων και η μετεγκατάσταση επιχειρήσεων ή δραστηριοτήτων. Γύρω στο 10 % των θέσεων εργασίας χάνεται κάθε χρόνο, για να αντικατασταθεί από περίπου ισάριθμες νέες. Το γεγονός αυτό επιβάλλει μεγάλες απαιτήσεις προσαρμοστικότητας στα άτομα, τις επιχειρήσεις και τις περιφέρειες.

4.2. Σε μια υγιή οικονομία της αγοράς, οι επιχειρήσεις σταθμίζουν τα πλεονεκτήματα των διάφορων περιοχών και περιφερειών, πριν αποφασίσουν για τον τόπο εγκατάστασής τους. Η διαδικασία αυτή απαιτεί ποικίλα μέτρα και από πλευράς της επιχείρησης, με τη δέουσα προσοχή στον σεβασμό των βασικών αρχών της ΕΕ για τον θεμιτό ανταγωνισμό και της απαγόρευσης των ενισχύσεων που ενδέχεται να προξενήσουν στρέβλωσή του.

4.3. Στις αρχές της δεκαετίας του 1990, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή διεξήγαγε έρευνα για την ανταγωνιστικότητα των περιφερειών από άποψη προσέλκυσης επενδυτών. Η έρευνα αυτή πραγματοποιήθηκε σε διασύνδεση με τις εργασίες για την ολοκλήρωση της ενιαίας αγοράς. Οι περιφέρειες διαιρέθηκαν σε τρεις κατηγορίες (ανεπτυγμένες περιφέρειες, βιομηχανικές περιφέρειες σε παρακμή και λιγότερο ευνοημένες περιφέρειες) και προσδιορίσθηκαν 37 παράγοντες της περιφερειακής ανταγωνιστικότητας. Οι επιχειρήσεις που συμμετείχαν στην έρευνα κλήθηκαν να επισημάνουν τους παράγοντες στους οποίους έδιναν την υψηλότερη προτεραιότητα.

4.4. Παρά τις διαφορές ανάμεσα στις τρεις κατηγορίες περιφερειών, οι ακόλουθοι παράγοντες τέθηκαν σε όλες τις περιπτώσεις στην κορυφή του καταλόγου:

- κόστος δανεισμού

- φορολογία του εισοδήματος και των επιχειρήσεων

- πρόσβαση σε ειδικευμένο εργατικό δυναμικό

- έμμεσο κόστος εργασίας

- εργατική νομοθεσία

- βαθμός οικονομικής ανάπτυξης

- μισθολογικό κόστος.

4.5. Με την ευκαιρία αυτής της έρευνας, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή επέστησε επίσης την προσοχή σε μεγάλο αριθμό μέτρων για την τόνωση της περιφερειακής ανταγωνιστικότητας, για τα οποία την ευθύνη φέρουν οι τοπικές και περιφερειακές αρχές. Τα μέτρα αυτά αφορούσαν παράγοντες όπως το εκπαιδευτικό σύστημα, οι υποδομές, η περιφερειακή πολιτική, η περιφερειακή οικονομία και οι κοινωνικές υπηρεσίες.

4.6. Οι αξιολογήσεις επηρεάζονται εν μέρει από τη φύση της δραστηριότητας κάθε επιχείρησης. Μια επιχείρηση που αναζητά ειδικευμένο εργατικό δυναμικό με υψηλή κατάρτιση θα καταλήξει σε αρκετά διαφορετικό συμπέρασμα από μία άλλη που αναζητά τόπο εγκατάστασης για βιομηχανία εντάσεως εργασίας. Πολλές άλλες έρευνες έχουν δείξει ότι οι επιχειρήσεις σε τομείς του μέλλοντος με πολύ ειδικευμένο εργατικό δυναμικό δίδουν περισσότερο βάρος σε άυλους παράγοντες, όπως η διαθεσιμότητα καλών σχολείων, το περιβάλλον, οι ψυχαγωγικές δυνατότητες, οι υγειονομικές και άλλες υπηρεσίες, ενώ σημαντικό είναι και ένα χαμηλό ποσοστό εγκληματικότητας.

5. Ο ρόλος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής σήμερα

5.1. Το 1997 η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υιοθέτησε νέες κατευθυντήριες γραμμές για τις κρατικές ενισχύσεις προς τις περιφέρειες. Οι γραμμές αυτές περιλαμβάνουν, στα σημεία 4.10 και 4.14, τη διάταξη ότι τα κράτη μέλη μπορούν να χορηγούν περιφερειακή ενίσχυση σε μια επιχείρηση μόνο αν η επένδυση και οι θέσεις εργασίας παραμείνουν στην περιοχή για περίοδο τουλάχιστον πέντε ετών. Μέχρι την 1η Ιανουαρίου 2000 τα κράτη μέλη πρέπει να έχουν προβεί σε επισκόπηση των εθνικών τους καθεστώτων για τις δημόσιες ενισχύσεις, προκειμένου να τα ευθυγραμμίσουν με τους νέους κανόνες. Επίσης οι κατευθυντήριες αυτές γραμμές προσδιορίζουν την έννοια της αρχικής επένδυσης, που για το λόγο αυτό μπορεί να χρηματοδοτείται με περιφερειακές ενισχύσεις.

5.2. Όσον αφορά το προσεχές πρόγραμμα περιφερειακών ενισχύσεων της ΕΕ για την περίοδο 2000-2006, ο κανονισμός με τις γενικές διατάξεις για τα διαρθρωτικά ταμεία περιέχει, στο άρθρο 30 παράγραφος 4, έναν κανόνα σχετικά με τη μετεγκατάσταση επιχειρήσεων. Ο κανόνας αυτός ορίζει ότι μια επιχείρηση μπορεί να συνεχίσει να λαμβάνει ενίσχυση από τα ταμεία μόνο εφόσον δεν υποστεί σημαντική αναδιάρθρωση οφειλόμενη κυρίως στο κλείσιμο ή τη μετεγκατάσταση μιας μονάδας της και πρέπει να τεθεί σε ισχύ εντός πέντε ετών από την ημερομηνία κατά την οποία η αρμόδια εθνική αρχή έλαβε την απόφαση σχετικά με την ενίσχυση από τα κοινοτικά διαρθρωτικά ταμεία.

5.3. Οι κατευθυντήριες γραμμές που καταρτίζει επί του παρόντος η Επιτροπή για την επόμενη περίοδο του προγράμματος περιλαμβάνουν τη δήλωση ότι δεν πρέπει να χρησιμοποιούνται πόροι των διαρθρωτικών ταμείων απλώς και μόνο για τη μετεγκατάσταση υφιστάμενων δραστηριοτήτων.

5.4. Ένα από τα πιο σημαντικά καθήκοντα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής είναι ο έλεγχος της συμμόρφωσης με τη νομοθεσία για τον ανταγωνισμό και τους κανόνες για τις δημόσιες ενισχύσεις. Οι δημόσιες ενισχύσεις που στρεβλώνουν τους όρους του ανταγωνισμού κατ' αρχήν απαγορεύονται. Η ισορροπία ανάμεσα στην ανάγκη για στήριξη της ανάπτυξης των λιγότερο ευνοημένων περιοχών, από τη μία πλευρά, και τους θεμιτούς όρους ανταγωνισμού σε μια ενιαία αγορά, από την άλλη, δεν είναι πάντα εύκολο να επιτευχθεί. Από τον Απρίλιο του 1998 έχουν τεθεί σε ισχύ οι διατάξεις ενός πολυτομεακού πλαισίου για τις περιφερειακές ενισχύσεις προς μεγάλα επενδυτικά σχέδια(2). Οι διατάξεις αυτές αποσκοπούν να παράσχουν τη βάση για έναν αυστηρότερο έλεγχο των δημόσιων ενισχύσεων για μεγάλες επενδύσεις. Παράλληλα, θα ήταν προτιμότερο να εξευρεθεί ισορροπία ανάμεσα σε τρεις βασικούς πολιτικούς στόχους της ΕΕ, συγκεκριμένα την πρόληψη των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού στην ενιαία αγορά, την ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής και τη μεγιστοποίηση της βιομηχανικής ανταγωνιστικότητας.

5.5. Η παγκόσμια σημασία και η μεγάλη κινητικότητα της αυτοκινητοβιομηχανίας έπεισαν την Επιτροπή να επικεντρωθεί ιδιαίτερα σ' αυτόν τον βιομηχανικό τομέα, για να αποφευχθούν οι στρεβλώσεις του ανταγωνισμού μεταξύ των επιχειρήσεων λόγω της χορήγησης υπέρογκων δημόσιων ενισχύσεων. Με το κοινοτικό πλαίσιο για τις περιφερειακές ενισχύσεις προς την αυτοκινητοβιομηχανία(3) καθιερώθηκε ένα ειδικό καθεστώς, σύμφωνα με το οποίο πρέπει να υποβάλλεται στην Επιτροπή λεπτομερής ανάλυση κάθε επενδυτικής απόφασης πριν από την έγκρισή της. Η πείρα από αυτό το πλαίσιο δείχνει ότι θα πρέπει να θεσπιστεί ανάλογη διάταξη και για άλλους τομείς, όπως οι τηλεπικοινωνίες. Επιπλέον, το πλαίσιο θα πρέπει να εφαρμοσθεί και σε άλλους άκρως ανταγωνιστικούς βιομηχανικούς τομείς με τάση συρρίκνωσης.

5.6. Στα τέλη Μαρτίου 1999 η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δημοσίευσε την έβδομη έκθεσή της για τις δημόσιες ενισχύσεις, στην οποία δήλωνε ότι οι εθνικές δημόσιες ενισχύσεις ανέρχονται σε 95 δισ. ευρώ ετησίως, από τα οποία τα 38 δισ. προορίζονται για τον δευτερογενή τομέα. Αν και η Επιτροπή παρατηρούσε μια σταθερή καθοδική καμπύλη, οι δημόσιες ενισχύσεις εξακολουθούσαν να είναι υπερβολικές και συχνά ασύμβατες με τον θεμιτό ανταγωνισμό στην ενιαία αγορά.

5.7. Επιπλέον, υπήρχαν έντονες διαφορές μεταξύ των κρατών μελών. Η καθοδική τάση ήταν ομολογουμένως ορατή επί αρκετό χρονικό διάστημα, αλλά όχι σε όλα τα κράτη μέλη. Στα μισά από αυτά οι δημόσιες ενισχύσεις είχαν αυξηθεί ή είχαν παραμείνει στατικές κατά την περίοδο 1995-1997 σε σύγκριση με την περίοδο 1993-1995. Γι' αυτό ο έλεγχος των ενισχύσεων θα συνεχίσει να αποτελεί κορυφαία προτεραιότητα της Επιτροπής. Η Επιτροπή παρατηρεί ότι υπάρχουν ήδη κανόνες, αλλά πολλά κράτη μέλη δεν τους τηρούν. Σημαντικό είναι, επίσης, να παρασχεθούν στην Επιτροπή οι απαραίτητοι πόροι για να διατηρήσει υψηλά επίπεδα ελέγχου

5.8. Η μετεγκατάσταση υφιστάμενων θέσεων απασχόλησης έχει αποτελέσει επανειλημμένα αντικείμενο συζήτησης μεταξύ των αρμόδιων Γενικών Διευθύνσεων της Επιτροπής κατά τα τελευταία χρόνια, ιδίως όταν η μετεγκατάσταση αυτή συνδυαζόταν με κοινοτική στήριξη ή εθνικές δημόσιες ενισχύσεις. Σε ορισμένες περιπτώσεις η συζήτηση στράφηκε γύρω από τον ρόλο που διαδραματίζουν οι συνθήκες εργασίας. Μεγάλο μέρος του εργατικού δικαίου της ΕΕ και της νομοθεσίας για την προστασία των εργαζομένων είναι αποτέλεσμα της βούλησης να καμφθεί το κοινωνικό ντάμπινγκ. Ο πενταετής κανόνας για τη στήριξη από τα διαρθρωτικά ταμεία μπορεί να τοποθετηθεί επίσης σ' αυτό το πλαίσιο.

5.9. Η Συνθήκη του Άμστερνταμ εντείνει τη συνεργασία, όχι μόνο σε σχέση με την προστασία του περιβάλλοντος, αλλά και με την κοινωνική διάσταση. Οι κοινωνικοί εταίροι φέρουν από κοινού σημαντική ευθύνη για τη διασφάλιση της τήρησης των κανόνων και της βελτίωσης των συνθηκών εργασίας του εργατικού δυναμικού. Η στενότερη αυτή συνεργασία παρέχει, επίσης, στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή μεγαλύτερη εξουσία ελέγχου της συμμόρφωσης με τους κοινούς κανόνες. Για τον σκοπό αυτό, θα πρέπει να της παρασχεθούν οι απαιτούμενοι πόροι, πράγμα που θα καταστεί ακόμη πιο απαραίτητο με τη μελλοντική προσχώρηση νέων κρατών μελών από την Κεντρική και Ανατολική Ευρώπη.

5.10. Οι συζητήσεις μεταξύ των αρμόδιων Γενικών Διευθύνσεων της Επιτροπής κατέληξαν, μεταξύ άλλων, στην υποκίνηση μια μελέτης των αποφάσεων μετεγκατάστασης των επιχειρήσεων. Η μελέτη αυτή, η οποία ανατέθηκε σε εξωτερική εταιρεία μελετών και αναμένεται να είναι έτοιμη το φθινόπωρο του 1999, έχει σκοπό να προσδιορίσει τους παράγοντες που επηρεάζουν τις αποφάσεις μετεγκατάστασης των επιχειρήσεων.

5.11. Για τους φόρους και το φορολογικό ντάμπινγκ, η Επιτροπή έχει συστήσει ομάδα εμπειρογνωμόνων με επικεφαλής το Γενικό Ταμία του Ηνωμένου Βασιλείου, Dawn Primolo. Εκφράζονται κριτικές εναντίον της συμπερίληψης φορολογικών και ασφαλιστικών ελαφρύνσεων στις δέσμες κινήτρων για την προσέλκυση επενδυτών.

6. Μια διαφορετική προσέγγιση της περιφερειακής πολιτικής από τις τοπικές και περιφερειακές αρχές

6.1. Κατά τη δεκαετία του 1990 παρατηρήθηκαν αρκετά παραδείγματα μεταφοράς θέσεων εργασίας από μία περιοχή της ΕΕ σε άλλη. Πολλές από αυτές τις περιπτώσεις συμπεριλάμβαναν διάφορες δημόσιες ενισχύσεις (με ή χωρίς πόρους των διαρθρωτικών ταμείων). Οι χειρότερες συνθήκες εργασίας (όχι μόνο ο μισθός, αλλά γενικά οι όροι πρόσληψης) διαδραμάτιζαν επίσης κάποιο ρόλο. Στις περιοχές που πλήττονταν από κλεισίματα βιομηχανικών μονάδων, συχνά ήταν δύσκολο να βρεθούν εναλλακτικές θέσεις απασχόλησης, με αποτέλεσμα αυξημένη ανεργία και τα συνακόλουθα οικονομικά και κοινωνικά προβλήματα. Αυτό δείχνει ότι οι τρέχουσες συμφωνίες στην ΕΕ πρέπει να ενισχυθούν. Πρέπει, λοιπόν, να πραγματοποιηθεί μια γενική μεταρρύθμιση που θα συντελεί στην αποφυγή του ενδεχομένου να οδηγήσει η κοινοτική στήριξη σε αθέμιτο ανταγωνισμό μεταξύ των τοπικών και περιφερειακών αρχών.

6.2. Στη Σύνοδο Κορυφής για την Απασχόληση τον Νοέμβριο 1997 στο Λουξεμβούργο, αποφασίσθηκε να συσταθεί ομάδα εμπειρογνωμόνων υψηλού επιπέδου με επικεφαλής τον πρώην πρόεδρο της Βόλβο, κ. P. G. Gyllenhammar, η οποία θα αναλάμβανε να αναλύσει τις κοινωνικές και οικονομικές επιπτώσεις των διαρθρωτικών αλλαγών της βιομηχανίας. Η ομάδα αυτή επικεντρώθηκε στην παροχή κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τα μέτρα προαγωγής της απασχόλησης και μεγιστοποίησης της ανταγωνιστικότητας, προώθησης μιας εύρυθμης αγοράς εργασίας και προλείανσης του δρόμου για αλλαγές σ' αυτούς τους τομείς. Η τελική της έκθεση ολοκληρώθηκε τον Νοέμβριο του 1998 (ενδιάμεση έκθεση υποβλήθηκε τον Απρίλιο του ίδιου έτους) και απευθύνεται στους υπεύθυνους λήψης πολιτικών αποφάσεων, στους ηγέτες της βιομηχανίας και στους κοινωνικούς εταίρους(4).

6.3. Η ομάδα των εμπειρογνωμόνων παρατηρεί ότι πρέπει να αναμένονται εκτεταμένες διαρθρωτικές αλλαγές, που θα επηρεάσουν πολλούς τομείς και περιφέρειες. Η έκθεσή της περιέχει μακρύ κατάλογο συστάσεων, που θα τοποθετήσουν τα κράτη μέλη σε καλύτερη θέση να ανταπεξέλθουν στις αναπόφευκτες κοινωνικο-οικονομικές παρενέργειες της αλλαγής. Οι συστάσεις αυτές περιλαμβάνουν μέτρα για την ανάπτυξη σύγχρονης εκπαίδευσης και κατάρτισης, καθώς και συστημάτων υποδομής, σχέδια για την ενίσχυση των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων και ειδικές προτάσεις για την προαγωγή των τομέων του μέλλοντος. Ένα σημαντικό συμπέρασμα ήταν ότι την ευθύνη για την αναδιάρθρωση την έχουν σε τελική ανάλυση οι ίδιες οι επιχειρήσεις. Η ενιαία αγορά πρέπει να ολοκληρωθεί και κάθε συγκαλυμμένο εμπόδιο στον ελεύθερο και θεμιτό ανταγωνισμό να αρθεί. Αυτό περιλαμβάνει την κατάργηση οποιασδήποτε ενίσχυσης πράγμα το οποίο στρεβλώνει τους όρους του ανταγωνισμού· όλες οι ενισχύσεις, συμπεριλαμβανομένων και των φορολογικών ελαφρύνσεων, πρέπει να είναι απόλυτα ορατές και διαφανείς, ώστε να διασφαλίζονται ίσοι όροι ανταγωνισμού.

6.4. Η εταιρική σχέση ανάμεσα σε όλους τους παράγοντες είναι ένα από τα βασικά θέματα της έκθεσης της ομάδας. Ο κοινωνικός διάλογος πρέπει να ενισχυθεί και να ασκείται πλήρως σε όλα τα επίπεδα. Η ευρεία συνεργασία μεταξύ των ενδιαφερομένων αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για την αποτελεσματική και επιτυχή υλοποίηση των διαρθρωτικών αλλαγών. Στις επιχειρήσεις και τις περιφέρειες που επηρεάζονται από την αναδιάρθρωση, πρέπει να αναληφθεί δράση που θα βασίζεται σε ευρεία συναίνεση και θα περιλαμβάνει, για παράδειγμα, προγράμματα κατάρτισης για την ανάπτυξη της ικανότητας των εργαζομένων να αντιμετωπίσουν την αλλαγή και μέτρα για την ενίσχυση των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων στις συγκεκριμένες περιφέρειες. Θα πρέπει δε να χαραχθεί συγκεκριμένη στρατηγική οικονομικής ανάπτυξης, που θα επιτρέπει στις περιφέρειες που υφίστανται διαρθρωτικές μεταβολές να αντιμετωπίσουν τα κοινωνικά προβλήματα.

6.5. H Επιτροπή των Περιφερειών θεωρεί το έργο της ομάδας εμπειρογνωμόνων πολύτιμη συμβολή στον κοινοτικό στόχο της προαγωγής της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής στο εσωτερικό της ΕΕ. Η ΕΤΠ καλεί να ληφθεί αυτό το έργο ως σημείο αφετηρίας για την κατάρτιση κώδικα συμπεριφοράς για την υλοποίηση των διαρθρωτικών αλλαγών.

6.6. Ο ρόλος και οι ευθύνες των κοινωνικών εταίρων σ' αυτά τα θέματα θα πρέπει να ενισχυθούν. Σε πολλά μέρη διακρίνονται ήδη κινήσεις προς αυτή την κατεύθυνση, καθώς και συνειδητοποίηση του γεγονότος ότι ο κοινωνικός διάλογος χρειάζεται να ενισχυθεί περαιτέρω σε όλα τα επίπεδα.

6.7. Πρέπει να συνταχθεί κώδικας δεοντολογίας με τη μορφή καταλόγου συστάσεων προς υιοθέτηση με ευρεία συναίνεση όλων των ενδιαφερόμενων μερών (κυβερνήσεις, περιφέρειες, κοινωνικοί εταίροι). Ο στόχος θα πρέπει να είναι η ανάπτυξη μιας υγιούς βάσης για την επίτευξη οικονομικής και κοινωνικής συνοχής μέσω μιας περιφερειακής πολιτικής που να αποσκοπεί στην ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας και της οικονομικής ανάπτυξης. Σκοπός αυτού του κώδικα είναι να χρησιμεύσει ως μέσο κάμψης του αθέμιτου ανταγωνισμού που απορρέει από το κοινωνικό, φορολογικό και περιβαλλοντικό ντάμπινγκ. Η κύρια συνιστώσα του θα πρέπει να είναι να παράσχει στην ευρωπαϊκή περιφερειακή πολιτική ένα απλοποιημένο σύνολο κανόνων και πολιτικό πρόγραμμα, με δυναμική επένδυση στην εκπαίδευση, την κατάρτιση, τις υποδομές και την παραγωγικότητα και ταυτόχρονα να διασφαλίζει ότι η στήριξη από τα διαρθρωτικά ταμεία δεν χρησιμοποιείται για στόχους μετεγκατάστασης υφιστάμενων θέσεων απασχόλησης.

7. Συμπεράσματα

Η Επιτροπή των Περιφερειών:

1. γνωρίζει ότι το δικαίωμα μετεγκατάστασης των επιχειρήσεων στο εσωτερικό της ΕΕ διαφυλάσσεται από τις Ευρωπαϊκές Συνθήκες αλλά η τάση αυτή δεν πρέπει να προωθείται με την αθέμιτη χρήση κινήτρων· είναι ανάγκη να εφαρμοσθεί αυστηρά η πολιτική για τις κρατικές ενισχύσεις, η οποία διαχωρίζει τις επιλέξιμες ενισχύσεις και προωθεί το θεμιτό ανταγωνισμό·

2. θεωρεί ότι η κοινοτική περιφερειακή πολιτική αποτελεί σημαντικό μέσο προώθησης της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής. Οι δέσμες ενισχύσεων είναι σημαντικές για ορισμένες περιφέρειες προκειμένου να αντισταθμίσουν τα διαρθρωτικά μειονεκτήματα που εμποδίζουν την οικονομική ανάπτυξη. Είναι ουσιαστικής σημασίας, οι δέσμες αυτές να προωθούν τη σταθερή οικονομική ανάπτυξη και τη βιώσιμη απασχόληση·

3. διαπιστώνει ότι σημαντικός στόχος της Ευρωπαϊκής Ένωσης πρέπει να είναι η σταδιακή μείωση των άμεσων επιδοτήσεων για εγκατάσταση των βιομηχανιών·

4. παρακολουθεί εκ του σύνεγγυς την έρευνα για τις αποφάσεις εγκατάστασης των επιχειρήσεων που διεξάγεται κατ' εντολή της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, ιδίως όσον αφορά τον προσδιορισμό του τρόπου και του βαθμού συμπερίληψης πόρων των διαρθρωτικών ταμείων στις δέσμες κινήτρων που προσφέρονται από διάφορες περιφέρειες στις επιχειρήσεις για να τις δελεάσουν να εγκαταστήσουν εκεί τις δραστηριότητές τους·

5. αναγνωρίζει ότι η 7η έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τις κρατικές ενισχύσεις επισημαίνει τη μείωση των ενισχύσεων στις μεταποιητικές βιομηχανίες και, ενώ επικροτεί τη μείωση αυτή, διαπιστώνει ότι είναι σημαντικό να συνεχιστεί η παρακολούθηση της εξέλιξης των κρατικών ενισχύσεων, επειδή κάθε περίπτωση μετεγκατάστασης μιας επιχείρησης που οφείλεται σε αδικαιολόγητες ενισχύσεις μπορεί να έχει πολύ σοβαρές επιπτώσεις για τις περιφέρειες και τις περιοχές που χάνουν θέσεις απασχόλησης. Πρέπει να εφαρμοστεί ένα πρόγραμμα που θα καταστήσει αυστηρότερους τους υφιστάμενους κανόνες και τις απαιτήσεις ελέγχου σ' αυτό το χώρο και θα υποβάλει επίσης προτάσεις για έναν κώδικα συμπεριφοράς των συμμετεχόντων φορέων. Αυτός ο κώδικας συμπεριφοράς θα πρέπει να βασισθεί, μεταξύ άλλων, στις κατευθυντήριες γραμμές που προτείνονται στην έκθεση της ομάδας εμπειρογνωμόνων, στην οποία το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ανέθεσε να διερευνήσει τις κοινωνικές και οικονομικές επιπτώσεις των διαρθρωτικών αλλαγών·

6. ζητεί την υποστήριξη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για ενίσχυση της Επιτροπής στις προσπάθειές της για νέα ρύθμιση των ελέγχων των ενισχύσεων και μια αποτελεσματικότερη καταπολέμηση του κοινωνικού και περιβαλλοντικού ντάμπινγκ·

7. προτείνει να δοθεί δυναμική ώθηση στη μεγαλύτερη επικέντρωση του διαρθρωτικού προγράμματος της ΕΕ κατά την προσεχή περίοδο 2000-2006 στις προκλήσεις που αντιμετωπίζει η ΕΕ. Τα μέτρα για την υποστήριξη της δημιουργίας νέων θέσεων απασχόλησης στις επιλέξιμες περιφέρειες θα πρέπει να επικεντρώνονται στις επενδύσεις, τις υποδομές, την εκπαίδευση, την έρευνα, τις δημόσιες υπηρεσίες και άλλους παρόμοιους τομείς, με στόχο την προαγωγή της ανάπτυξης και τη συμβολή στην τόνωση της ανταγωνιστικότητας και της ικανότητας ανταπόκρισης σε νέες προκλήσεις, επιπλέον της δημιουργίας ενός μεγάλου αριθμού βιώσιμων θέσεων απασχόλησης. Για το σκοπό αυτό οι ενισχύσεις για την πραγματοποίηση παραγωγικών επενδύσεων που ευνοούν την απασχόληση πρέπει να συνοδεύονται από τον όρο ότι δεν θα υπάρξει άμεση μετατόπιση δραστηριοτήτων, πράγμα ποου σημαίνει ότι θα πρέπει να πρόκειται για αρχικές επενδύσεις κατά την έννοια της κοινοτικής οδηγίας για κρατικές ενισχύσεις περιφερειακής σκοπιμότητας·

8. συνιστά να καταρτισθεί ειδικό κοινοτικό πλαίσιο για τις δημόσιες ενισχύσεις στους άκρως ανταγωνιστικούς βιομηχανικούς τομείς που παρουσιάζουν τάση συρρίκνωσης. Το πλαίσιο αυτό θα πρέπει να είναι παρόμοιας φύσης με το κοινοτικό πλαίσιο για τις δημόσιες ενισχύσεις προς την αυτοκινητοβιομηχανία.

Βρυξέλλες, 18 Νοεμβρίου 1999.

Ο Πρόεδρος

της Επιτροπής των Περιφερειών

Manfred DAMMEYER

(1) Βλ. επίσης τη "Δημογραφική έκθεση 1998" της Γενικής Διεύθυνσης Vκαι την ανακοίνωση "Μια κοινωνία για όλες τις ηλικίες" που συνέταξε η Γενική Διεύθυνση V για την ομώνυμη διάσκεψη, που πραγματοποιήθηκε στη Βιέννη στις 12/13 Οκτωβρίου 1998.

(2) EE C 107 της 7.4.1998, σ. 7.

(3) ΕΕ C 279 της 15.9.1997, σ. 1.

(4) Βλ. "Διαχείριση της αλλαγής - Τελική έκθεση της Ομάδας Υψηλού Επιπέδου για τις οικονομικές και κοινωνικές επιπτώσεις των βιομηχανικών αλλαγών", που δημοσιεύθηκε από τη Γενική Διεύθυνση V της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.