ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚH ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ σχετικά με το ρόλο των τελωνείων στην ολοκληρωμένη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων

Η παρούσα ανακοίνωση αποτελεί συνέχεια της ανακοίνωσης της Επιτροπής, του Μαίου 2002, σχετικά με μια «ολοκληρωμένη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης » [1].

[1] COM (2002)233 τελικό, της 7.5.2002.

Λαμβάνει επίσης υπόψη την ανακοίνωση της Επιτροπής, του Φεβρουαρίου 2001 όσον αφορά μια στρατηγική για την τελωνειακή ένωση [2] καθώς και το σχετικό ψήφισμα του Συμβουλίου του Ιουνίου 2001 [3]. Η στρατηγική για την τελωνειακή ένωση πρέπει πλέον να προσανατολιστεί και επεκταθεί κατά τρόπο που να εμπεριέχει αποτελεσματικότερα τις σχετικούς με την ασφάλεια προβληματισμούς. Τα τελωνεία είναι πριν από όλα αρμόδια για τον έλεγχο των εμπορευμάτων. Εντούτοις, στο νέο πλαίσιο που χαρακτηρίζεται από την εμφάνιση νέων απειλών, πρέπει να ανατεθεί στα τελωνεία κύριος ρόλος για την καταπολέμηση των απειλών που ενδεχομένως συνδέονται με τη διέλευση εμπορευμάτων από τα κοινοτικά σύνορα. Είτε πρόκειται για τρομοκρατία, για παράνομη διακίνηση εμπορευμάτων, ή για κινδύνους που απειλούν την υγεία και το περιβάλλον, η Κοινότητα πρέπει να διαθέτει τα μέσα για τη διασφάλιση της ασφάλειας και της προστασίας των πολιτών της.

[2] COM (2001) 51 τελικό, της 8.2.2001.

[3] ΕΕ αριθ. C 171, της 15.6.2001, σ. 1

Στην παρούσα ανακοίνωση προτείνεται η ορθολογική οργάνωση της διαχείρισης των τελωνειακών ελέγχων. Για την αντιμετώπιση των κινδύνων που συνδέονται με τα εμπορεύματα, επιλέγεται μια κοινή προσέγγιση, η οποία καθορίζεται σε στενή συνεργασία με όλες τις αρμόδιες υπηρεσίες, στο πλαίσιο μιας κοινής δομής και πλαισίου. Προβλέποντας την ένταξη ορισμένων προτεραιοτήτων στο πλαίσιο της διενέργειας τελωνειακών ελέγχων, τη δημιουργία ενός κοινοτικού συστήματος διαχείρισης των κινδύνων, καθώς και τον εντοπισμό των απαραίτητων συστημάτων και εξοπλισμού, ο στόχος της παρούσας ανακοίνωσης είναι να παράσχει στα τελωνεία και στις λοιπές υπηρεσίες που είναι επιφορτισμένες με τη διαχείριση των εμπορευμάτων στα εξωτερικά σύνορα, τα μέσα για την από κοινού καταπολέμηση κάθε μορφής κινδύνου για την ασφάλεια και την προστασία της Κοινότητας.

Εξάγεται εξάλλου το συμπέρασμα ότι μολονότι η αστυνομία και οι συνοριακοί φρουροί είναι αρμόδιοι για τον έλεγχο των προσώπων και τα τελωνεία για τον έλεγχο των εμπορευμάτων, οι στόχοι τους ωστόσο είναι κοινοί και οι αποστολές τους συμπληρωματικές και στενά συνδεδεμένες. Για να επιτευχθεί ο στόχος της ασφάλειας, είναι απαραίτητο να αυξηθεί ο βαθμός συνέργιας μεταξύ των εν λόγω υπηρεσιών, με βάση τα πλεονεκτήματα καθεμιάς και τη δημιουργία μηχανισμών που διασφαλίζουν την αυξημένη, αποτελεσματική και επωφελή συνεργασία για την υλοποίηση των εν λόγω κοινών στόχων, δηλαδή την καταπολέμηση της απάτης και την ασφάλεια της Ένωσης και των πολιτών της.

Περιεχόμενα

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ 43

2. ΤΕΛΩΝΕΙΑ ΚΑΙ ΑΣΦΑΛΕΙΑ: ΜΙΑ ΠΡΩΤΗ ΔΙΑΠΙΣΤΩΣΗ 45

3. ΟΙ ΒΑΣΙΚΟΤΕΡΕΣ ΑΠΕΙΛΕΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΣΦΑΛΕΙΑ 46

4. Η ΕΝΙΣΧΥΣΗ ΤΗΣ ΑΣΦΑΛΕΙΑΣ ΤΩΝ ΕΜΠΟΡΕΥΜΑΤΩΝ 47

4.1. Ο παραδοσιακός ρόλος των τελωνείων στον έλεγχο των εμπορευμάτων 47

4.2. Ορθολογική οργάνωση των τελωνειακών ελέγχων στα εξωτερικά σύνορα 48

4.3. Παροχή ενός νομοθετικού και δημοσιονομικού πλαισίου στα τελωνεία για την εκτέλεση των καθηκόντων τους των σχετικών με την ασφάλεια 50

5. ΟΙ ΠΡΟΤΕΙΝΟΜΕΝΕΣ ΒΕΛΤΙΩΣΕΙΣ 51

5.1. Μία κοινή προσέγγιση έναντι των κινδύνων 51

5.2. Διασφάλιση επαρκούς επιπέδου ανθρώπινου δυναμικού και εξοπλισμού 54

5.3. Διευκόλυνση του εμπορίου χωρίς να τεθεί σε κίνδυνο η ασφάλεια 55

5.4. Μελέτη της δυνατότητας κοινών αρμοδιοτήτων 56

5.5. Ενίσχυση της συνεργασίας με τις τρίτες χώρες 57

5.6. Mέτρα στήριξης της διεύρυνσης 57

6. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ 58

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1.1. Τον Δεκέμβριο του 2001, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Laeken καλούσε " (...) το Συμβούλιο και την Επιτροπή να καθορίσουν τους μηχανισμούς συνεργασίας μεταξύ των υπηρεσιών που είναι επιφορτισμένες με τον έλεγχο των εξωτερικών συνόρων και να εξετάσουν τους όρους υπό τους οποίους θα μπορούσε να δημιουργηθεί ένας μηχανισμός ή κοινές υπηρεσίες ελέγχου των εξωτερικών συνόρων" [4]. Ικανοποιώντας το αίτημα αυτό, η Επιτροπή προβαίνει στη χάραξη μιας ολοκληρωμένης ευρωπαϊκής στρατηγικής για τη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων, στην οποία θα λαμβάνεται υπόψη ο πολυδιάστατος χαρακτήρας του εγχειρήματος. Κύριος στόχος της εν λόγω στρατηγικής είναι η βελτίωση της ασφάλειας, καθώς και των λοιπών ελέγχων που διεξάγονται στα εξωτερικά σύνορα, με παράλληλη διευκόλυνση της μετακίνησης ταξιδιωτών και του νομίμου εμπορίου.

[4] Συμπέρασμα αριθ. 42 του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Λάκεν, της 14ης και 15ης Δεκεμβρίου 2001,σ.12.

1.2. Η Επιτροπή εξέδωσε, τον Μάιο του 2002, μία ανακοίνωση για «ολοκληρωμένη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης» [5]. Στην ανακοίνωση αυτή θίγονταν κυρίως θέματα σχετικά με τους ελέγχους προσώπων και υπογραμμιζόταν ότι μία αποτελεσματική κοινή διαχείριση των εξωτερικών συνόρων της Ευρωπαϊκής Ένωσης θα ενίσχυε την ασφάλεια και το αίσθημα των πολιτών της Ένωσης ότι ανήκουν σε ένα ενιαίο χώρο και έχουν κοινή μοίρα. Στην ανακοίνωση του Μαΐου 2002 εξαγγέλθηκε μία δεύτερη έρευνα επικεντρωμένη στους ελέγχους εμπορευμάτων. Το αντικείμενο της παρούσας ανακοίνωσης είναι να προταθούν βελτιώσεις για μία ολοκληρωμένη διαχείριση των ελέγχων που αφορούν τα εμπορεύματα και τα μέσα μεταφοράς τους (συμπεριλαμβανομένων των αποσκευών) και να υποβληθούν και άλλες προτάσεις σε τομείς όπου οι τελωνειακές δραστηριότητες δύνανται να βασιστούν στους ελέγχους προσώπων οι οποίοι διεξάγονται από άλλες υπηρεσίες. Οι δύο ανακοινώσεις είναι συμπληρωματικές και αποτελούν τα πρώτα στάδια της συνολικής στρατηγικής, την οποία η Επιτροπή προτείνει με σκοπό την ολοκληρωμένη και αποτελεσματική διαχείριση των εξωτερικών συνόρων. Στόχος είναι η επίτευξη ενός συνεκτικού πλαισίου για την από κοινού ανάληψη δράσης, σε κλίμακα Ευρωπαϊκής Ένωσης.

[5] COM (2002) 233 τελικό, της 7.5.2002.

1.3. Η ικανοποίηση του αιτήματος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου απαιτεί όχι μόνο να εξεταστεί ο τρόπος με τον οποίο θα βελτιωθούν οι έλεγχοι μέσω του αυξημένου βαθμού συνεργασίας μεταξύ των υπηρεσιών που είναι αρμόδιες για τους ελέγχους στα εξωτερικά σύνορα, αλλά και να εξεταστεί επίσης εάν οι υφιστάμενοι έλεγχοι παρέχουν επαρκή ασφάλεια για την Κοινότητα και τους πολίτες της. Ο όρος ασφάλεια χρησιμοποιείται κατά την ευρεία έννοια στο παρόν έγγραφο. Καλύπτει τις απειλές κατά της δημόσιας ασφάλειας (εγκληματικές προθέσεις, κίνδυνος τρομοκρατικών επιθέσεων ή άλλα) που προϋποθέτουν τη μετακίνηση εμπορευμάτων (παράνομη κυκλοφορία ή εμπόριο όπλων, βιολογικών προϊόντων ή εκρηκτικών, για παράδειγμα), καθώς και τις απειλές για την προστασία του κοινωνικού συνόλου από το εμπόριο εμπορευμάτων που είναι επικίνδυνα για την υγεία, το περιβάλλον και τους καταναλωτές. Εξάλλου, είτε πρόκειται για μέτρα του πρώτου ή του τρίτου πυλώνα, αποσκοπούν πάντοτε στους ίδιους στόχους και είναι συμπληρωματικά. Κατά συνέπεια, θα πρέπει να αναπτυχθούν συνδυασμένα, στο πλαίσιο του στόχου για ένα χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, όπως ορίστηκε στη συνθήκη του Άμστερνταμ.

1.4. Οι υφιστάμενες μέθοδοι διεξαγωγής τελωνειακών ελέγχων σε εμπορεύματα δεν επιτρέπουν την επαρκή αντιμετώπιση των αυξανόμενων ανησυχιών όσον αφορά την ασφάλεια. Για το λόγο αυτό, η παρούσα ανακοίνωση συνιστά βασικές αλλαγές ως προς τον τρόπο καταπολέμησης των απειλών για την ασφάλεια, χωρίς να εμποδιστεί το νόμιμο εμπόριο. Η προτεινόμενη προσέγγιση συνδυάζει μία ορθολογική οργάνωση των τελωνειακών ελέγχων και τον από κοινού καθορισμό, σε συνεργασία με τις λοιπές αρμόδιες υπηρεσίες, των μεθόδων και μέσων για τον αποτελεσματικότερο έλεγχο των εμπορευμάτων. Οι συστάσεις αποσκοπούν στη μεγιστοποίηση των συνδυασμένων επιπτώσεων των ελέγχων που διεξάγονται από διάφορες αρχές, με παράλληλη διασφάλιση της αποτελεσματικότερης διάθεσης των απαραίτητων πόρων και εξοπλισμού. Από τη στιγμή που θα υλοποιηθούν οι εν λόγω προτάσεις, θα βελτιώσουν την ασφάλεια των πολιτών και θα έχουν θετικές επιπτώσεις στο εμπόριο, στις επενδύσεις, στην ανάπτυξη και κατά συνέπεια στην απασχόληση, εντός της Κοινότητας.

1.5. Στην παρούσα ανακοίνωση προτείνονται επίσης όλες οι απαραίτητες βελτιώσεις για να διενεργούνται οι έλεγχοι κατά τη διέλευση των κοινοτικών συνόρων, καθώς και για να αυξηθεί ο βαθμός ασφάλειας, συγχρόνως με την υποδοχή των νέων κρατών μελών, τα οποία, από την ένταξή τους και μετά, θα είναι υποχρεωμένα να διασφαλίζουν ότι η είσοδος επικίνδυνων ή παράνομων εμπορευμάτων δεν θα θέσει σε κίνδυνο την ασφάλεια των λοιπών κρατών μελών και της Κοινότητας. Σχετικά με το θέμα αυτό, θα πρέπει να σημειωθεί το γεγονός ότι οι περισσότεροι έλεγχοι της ασφάλειας, αντίθετα με ορισμένους οικονομικούς ελέγχους, πρέπει απαραιτήτως να διεξάγονται στα σύνορα.

1.6. Η παρούσα ανακοίνωση εντάσσεται στο πλαίσιο της εφαρμογής των γενικών κατευθύνσεων που αναφέρονται στην ανακοίνωση της Επιτροπής, του Φεβρουαρίου 2001 [6], σχετικά με τη χάραξη μιας στρατηγικής για την τελωνειακή ένωση, καθώς και στο σχετικό ψήφισμα του Συμβουλίου, του Ιουνίου 2001 [7]. Αναπτύσσει τις προτάσεις αυτές και αποσκοπεί στο να εντάξει αποτελεσματικότερα σε αυτές τη διάσταση της ασφάλειας.

[6] COM (2001) 51 τελικό, της 8.2.2001.

[7] ΕΕ αριθ. C 171, της 15.6.2001,σ. 1

1.7. Η παρούσα ανακοίνωση δεν έχει ως στόχο να θέσει υπό αμφισβήτηση τους προσανατολισμούς και τις ενέργειες προτεραιότητας που προβλέπονται στο πλαίσιο της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων και της καταπολέμησης της απάτης, όπως αναφέρονται στην ανακοίνωση της Επιτροπής COM(2000) 358 τελικό, της 28.06.2000, σχετικά με την σφαιρική στρατηγική προσέγγιση 2000-2005, ούτε τις ενέργειες αμοιβαίας συνδρομής στον τελωνειακό τομέα, οι οποίες καλύπτονται, αφενός από τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 515/97 [8] και, αφετέρου, από τα πρωτόκολλα ή συμφωνίες αμοιβαίας παροχής συνδρομής στον τελωνειακό τομέα, που έχουν συναφθεί με τρίτες χώρες.

[8] Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 515/97 του Συμβουλίου, της 13ης Μαρτίου 2003, σχετικά με την περί της αμοιβαίας συνδρομής μεταξύ των διοικητικών αρχών των κρατών μελών και της συνεργασίας των αρχών αυτών με την Επιτροπή με σκοπό τη διασφάλιση της ορθής εφαρμογής των τελωνειακών και γεωργικών ρυθμίσεων (Επίσημη Εφημερίδα αριθ. L 082 της 22/03/1997 σ. 0001 - 0016)

Η Επιτροπή καλεί το Συμβούλιο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή να ανταλλάξουν απόψεις σχετικά με τις προταθείσες γενικές κατευθύνσεις και να στηρίξουν τα μέτρα που προτείνονται στο σημείο 6 της παρούσας ανακοίνωσης, έτσι ώστε να καταστεί δυνατό να υποβληθούν το συντομότερο δυνατό συγκεκριμένες προτάσεις με σκοπό την υλοποίησή τους.

2. ΤΕΛΩΝΕΙΑ ΚΑΙ ΑΣΦΑΛΕΙΑ: ΜΙΑ ΠΡΩΤΗ ΔΙΑΠΙΣΤΩΣΗ

Στην Κοινότητα, το τελωνειακό έργο αναπτύχθηκε ουσιαστικά κατά τις τελευταίες δεκαετίες, στο πλαίσιο της διεξαγωγής ελέγχων χρηματοοικονομικής και εμπορικής φύσης. Κατά κανόνα, η καταπολέμηση δραστηριοτήτων απάτης συνδέεται παραδοσιακά με την αποστολή ελέγχου της κυκλοφορίας των εμπορευμάτων. Πιο πρόσφατα, δόθηκε έμφαση στην ασφάλεια των πολιτών έναντι επικίνδυνων εμπορευμάτων ή εμπορευμάτων που ενέχουν κινδύνους. Η οργάνωση εργασίας αναπτύχθηκε σύμφωνα με τη λογική αυτή και τα κοινοτικά μέσα, όπως είναι τα τελωνειακά προγράμματα εκσυγχρονισμού, θεσμοποιήθηκαν κυρίως για τον εντοπισμό των αποτελεσματικότερων μεθόδων εργασίας στον τομέα των δημοσιονομικών και εμπορικών ελέγχων.

Μπροστά στις αυξανόμενες απειλές, που προέρχονται από επικίνδυνα εμπορεύματα, από το οργανωμένο έγκλημα ή από τρομοκρατικές οργανώσεις, είναι σκόπιμο να αναρωτηθούμε εάν η επικρατούσα μέχρι σήμερα μέθοδος εξασφαλίζει την ενδεδειγμένη προστασία της Κοινότητας και των πολιτών της, σε κάθε σημείο των εξωτερικών συνόρων.

Η Κοινότητα θεωρεί ότι η απάντηση στο ερώτημα αυτό είναι σε μεγάλο βαθμό αρνητική.

Ναι μεν οι υφιστάμενοι έλεγχοι επιτρέπουν την προστασία των δημοσιονομικών συμφερόντων της Κοινότητας και των κρατών μελών, δεδομένου ότι εφόσον διαπιστωθεί το εν λόγω πρόβλημα μετά την είσοδο των εμπορευμάτων, είναι δυνατόν να αντιμετωπιστεί με εκ των υστέρων λογιστικούς ελέγχους. Αντίθετα, οι έλεγχοι δεν επιτρέπουν, μέχρι σήμερα, την επαρκή αντιμετώπιση ή πρόληψη τρομοκρατικών ενεργειών. Ούτε είναι επαρκής για να διασφαλίσουν υψηλό επίπεδο προστασίας των πολιτών από επικίνδυνα ή ελαττωματικά εμπορεύματα.

Κάθε κράτος μέλος δραστηριοποιείται στους τομείς αυτούς, τα μέτρα όμως και οι προτεραιότητες διαφέρουν από το ένα κράτος μέλος στο άλλο, όπως επίσης ποικίλλουν και οι επενδύσεις σε εξοπλισμό και πόρους. Κατά τον τρόπο αυτό, σε επίπεδο Κοινότητας, οι έλεγχοι της ασφάλειας δεν είναι ομοιογενείς, ούτε εναρμονισμένοι και σε ορισμένες περιπτώσεις είναι αρκετά βραδείς για την αντιμετώπιση των νέων απειλών. Τούτο συνεπάγεται διαφορές απόδοσης στους εν λόγω τομείς, σε διάφορα σημεία του τελωνειακού εδάφους: σε ορισμένες περιοχές, εφαρμόζεται ένα ηλεκτρονικό σύστημα διαχείρισης των κινδύνων, συνοδευόμενο από το απαραίτητο ανθρώπινο δυναμικό και τον αναγκαίο εξοπλισμό. σε άλλες περιοχές, η έλλειψη επενδύσεων και σύγχρονων συστημάτων έχει ως αποτέλεσμα να είναι λιγότερο αποδοτικοί οι έλεγχοι.

Από άποψη ασφάλειας, τούτο σημαίνει ότι οι πιθανότητες να εξουδετερωθεί έγκαιρα ένας εκρηκτικός μηχανισμός, ένα βιολογικό όπλο ή ένα επικίνδυνο εμπόρευμα, εξαρτώνται από το σημείο των εξωτερικών συνόρων, από το οποίο θα διέλθουν τα εν λόγω εμπορεύματα. Μετά τη διεύρυνση, θα αυξηθούν ακόμη περισσότερο οι κίνδυνοι διαφοροποιημένης αντιμετώπισης. Κατά συνέπεια, υπάρχει πραγματική ανάγκη να συντονιστούν οι εν λόγω μεμονωμένες μέθοδοι, έτσι ώστε οι αποτελεσματικότερες εθνικές πρακτικές να αποτελέσουν κοινοτικά πρότυπα.

Η παρούσα ανακοίνωση αφορά το σύνολο των εξωτερικών συνόρων (χερσαία σύνορα, λιμάνια και αεροδρόμια) της Κοινότητας, λαμβάνοντας παράλληλα υπόψη την σπουδαιότητα της 5ης διεύρυνσης.

Για τη διασφάλιση μιας αποτελεσματικής και ολοκληρωμένης κοινής διαχείρισης των εξωτερικών συνόρων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, πρέπει να υποστηριχθούν γρήγορες και ρεαλιστικές λύσεις, μέσω αποφασιστικών πολιτικών και δημοσιονομικών δεσμεύσεων. Διαφορετικά, η Κοινότητα αντιμετωπίζει τον κίνδυνο να αποτελέσει εύκολο στόχο παράνομων και τρομοκρατικών ενεργειών.

Οι υφιστάμενοι έλεγχοι της ασφάλειας εμπορευμάτων πρέπει κατά συνέπεια να βελτιωθούν για να διασφαλίσουν υψηλό και ενιαίο επίπεδο προστασίας, σε κάθε σημείο των εξωτερικών συνόρων της Κοινότητας.

Στο παρόν έγγραφο προτείνονται ορισμένες υποθέσεις για την ενίσχυση της ασφάλειας των εμπορευμάτων. Απαριθμούνται οι κυριότερες απειλές που πρέπει να εξουδετερωθούν, οι ελλείψεις των υφιστάμενων συστημάτων και προβάλλονται ειδικοί τομείς που απαιτούν ιδιαίτερη προσοχή. Επισημαίνονται οι τρόποι δράσης των τελωνείων με τους οποίους θα βελτιωνόταν η κατάσταση, καθώς και ο τρόπος με τον οποίο θα πρέπει να ενισχυθεί η συνεργασία με τις λοιπές υπηρεσίες που είναι επιφορτισμένες με την ασφάλεια των εμπορευμάτων.

3. ΟΙ ΒΑΣΙΚΟΤΕΡΕΣ ΑΠΕΙΛΕΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΣΦΑΛΕΙΑ

Οι απειλές για την ασφάλεια της Κοινότητας είναι ποικίλες και δύνανται να ταξινομηθούν σε πολλές κατηγορίες:

* Οι απειλές εγκληματικών ή τρομοκρατικών ενεργειών: Οι απειλές αυτές δύνανται να είναι

- άμεσες, δηλαδή προμελετημένες ενέργειες για την εισαγωγή απαγορευμένων εμπορευμάτων όπως είναι τα εκρηκτικά ή τα πυρηνικά, τα βιολογικά ή τα χημικά όπλα.

- έμμεσες, εφόσον συνίστανται στο λαθρεμπόριο ή τη διακίνηση παράνομων εμπορευμάτων (ναρκωτικών, τσιγάρων, αλκοολούχων ποτών, απομιμήσεων) με σκοπό τον εφοδιασμό ή τη χρηματοδότηση (ξέπλυμα χρήματος) τρομοκρατικών οργανώσεων ή του οργανωμένου εγκλήματος.

* Οι κίνδυνοι για την υγεία και την ασφάλεια των καταναλωτών:

Κίνδυνοι για την υγεία : πρόκειται για προβλήματα που συνδέονται με απειλές κατά της βιοασφάλειας, για παράδειγμα, λόγω της απαγορευμένης εισαγωγής μολυσμένων προϊόντων (η εξάπλωση ορισμένων κρουσμάτων της νόσου των τρελών αγελάδων αποδόθηκε στην εισαγωγή μολυσμένων παρτίδων κρέατος), ή προϊόντων που παράγονται με βάση νέες επιστημονικές εξελίξεις, όπως είναι οι γενετικά τροποποιημένοι οργανισμοί. Από άποψη κατανάλωσης, δύνανται επίσης να ταξινομηθούν στην κατηγορία αυτή τα ναρκωτικά προϊόντα, τα αναβολικά ή άλλα διεγερτικά προϊόντα.

Κίνδυνοι που συνδέονται με επικίνδυνα προϊόντα : περιλαμβάνουν ορισμένα προϊόντα παραποίησης ή προϊόντα που δεν είναι σύμφωνα με τα κοινοτικά πρότυπα ασφάλειας, όπως για παράδειγμα ορισμένα φάρμακα, τρόφιμα ή αντικείμενα (αναπτήρες, εξαρτήματα, ...).

* Οι περιβαλλοντικοί και οι υγειονομικοί κίνδυνοι : υφίστανται εφόσον, για παράδειγμα, διέλθουν παράνομα τα σύνορα είδη της χλωρίδας και της πανίδας προς εξαφάνιση, ραδιενεργές ουσίες ή ασθενή ζώα.

* Οι κίνδυνοι για τη δημόσια ασφάλεια : όπως είναι η κυκλοφορία παράνομων όπλων ή ναρκωτικών ουσιών.

Η αντιμετώπιση των εν λόγω αυξανόμενων απειλών από προμελετημένες επιθέσεις ή κινδύνους για την ασφάλεια της κοινοτικής κοινωνίας, απαιτεί να επικεντρωθούμε περισσότερο στους ελέγχους των εμπορευμάτων.

Για την αντιμετώπιση των απειλών για την ασφάλεια, έχουν ήδη προταθεί βελτιώσεις στον τομέα των ελέγχων προσώπων, οι οποίοι πραγματοποιούνται κατ´αρχήν από τις υπηρεσίες φρούρησης των συνόρων, συχνά σε στενή συνεργασία με τα τελωνεία. Για την αποτελεσματική καταπολέμηση όμως της εγκληματικότητας, της τρομοκρατίας ή κάθε άλλης απειλής για την ασφάλεια, θα πρέπει επίσης να καλυφθούν άλλες πτυχές, εκτός του ελέγχου των προσώπων. Πράγματι, οι κίνδυνοι που συνδέονται με την εισαγωγή στην Κοινότητα όπλων, ραδιενεργών ουσιών ή εκρηκτικών, αλλά και μολυσμένων κρεάτων ή φαρμάκων που δεν πληρούν τα απαιτούμενα πρότυπα, προϋποθέτουν κατά κανόνα τη διακίνηση εμπορευμάτων στα κοινοτικά σύνορα. Οι 100.000 περίπου [9] τελωνειακοί υπάλληλοι στην Ευρωπαϊκή Ένωση, θα πρέπει να διαδραματίσουν σημαντικό ρόλο, ενισχύοντας την συνεργασία τους σε ευρωπαϊκό επίπεδο και εργαζόμενοι σε στενότερη συνεργασία με τις λοιπές υπηρεσίες ελέγχου στα σύνορα και κυρίως με την αστυνομία.

[9] Ο αριθμός αυτός μπορεί να φαίνεται σημαντικός αλλά στη πραγματικότητα καλύπτει το σύνολο των τελωνειακών δραστηριοτήτων, που ποικίλλουν από το ένα κράτος μέλος στο άλλο (φορολογικές αποστολές, τελωνειακή διαχείριση, ειδικές εθνικές αποστολές).

4. Η ΕΝΙΣΧΥΣΗ ΤΗΣ ΑΣΦΑΛΕΙΑΣ ΤΩΝ ΕΜΠΟΡΕΥΜΑΤΩΝ

4.1 Ο παραδοσιακός ρόλος των τελωνείων στον έλεγχο των εμπορευμάτων

Οι τελωνειακές υπηρεσίες ενισχύουν ενίοτε τις υπηρεσίες των οποίων η βασική αποστολή είναι ο έλεγχος των προσώπων στα σύνορα. Εξάλλου, οι πληροφορίες που λαμβάνουν από τους συνήθεις ελέγχους ταξιδιωτών και οχημάτων, ή απλώς από τη φυσική παρουσία τους στα σύνορα, επιτρέπουν συχνά την εξάρθρωση ορισμένων δικτύων που συνδέονται με τη διεθνή εγκληματικότητα, ορισμένες φορές σε στενή συνεργασία με άλλες υπηρεσίες καταστολής.

Εντούτοις, όσον αφορά τους ελέγχους εμπορευμάτων, μόνο τα τελωνεία διαθέτουν επαρκείς και ανεπτυγμένες γνώσεις για τη διασφάλιση των ενδεδειγμένων ελέγχων της ασφάλειας.

Πράγματι, τα τελωνεία διαθέτουν μακράν εμπειρία από τον έλεγχο ολόκληρου του νομίμου εμπορίου, η οποία τους επέτρεψε να δημιουργήσουν δίκτυα στενών επαφών με τους οικονομικούς φορείς και να αποκτήσουν βαθιά γνώση των εμπορευμάτων. Με την κτηθείσα πείρα και μέσω των δημιουργηθέντων δικτύων, τα τελωνεία έχουν πρόσβαση σε πληροφορίες που τους επιτρέπουν να εντοπίζουν και να καταπολεμούν την παράνομη ή υψηλού κινδύνου διακίνηση. Εκτός από τις εν λόγω προνομιακές επαφές, οι τελωνειακές υπηρεσίες είναι παρούσες σε όλα τα σημεία διέλευσης των συνόρων, συμπεριλαμβανομένων των διεθνών λιμένων και αεροδρομίων και ορισμένες φορές ακόμα και στις εγκαταστάσεις οικονομικών φορέων. Ως εκ τούτου, τα τελωνεία είναι ο μοναδικός οργανισμός που είναι ικανός να παρακολουθεί τα εμπορεύματα καθόλη τη διάρκεια της διακίνησής τους προς, από, ή ακόμα και μέσα στην Κοινότητα. Οι αρμοδιότητές τους ασκούνται τόσο στα σημεία διέλευσης και εκτελωνισμού όσο και στην κυκλοφορία, ανεξάρτητα από το μέσο μεταφοράς, δηλαδή τη χερσαία, τη θαλάσσια ή την αεροπορική. Τα πλεονεκτήματα αυτά θα πρέπει να αξιοποιηθούν προκειμένου να αυξηθεί η ασφάλεια των εμπορευμάτων.

Κατά τον τρόπο αυτό, τα τελωνεία διαδραματίζουν κεντρικό ρόλο στον έλεγχο των νόμιμων εμπορευμάτων, επιτρέποντας την ανίχνευση παράνομων εμπορευμάτων. Εξάλλου, με την παρουσία τους στα σύνορα, τα τελωνεία έχουν ως αποστολή την ανίχνευση περιπτώσεων παράνομης διακίνησης, εκτός των κυκλωμάτων εκτελωνισμού. Θα πρέπει επομένως να διαθέτουν τα απαραίτητα μέσα για τη διασφάλιση της συνεργασίας και του στενού και αποτελεσματικού συντονισμού με τις λοιπές υπηρεσίες που είναι επιφορτισμένες με την ασφάλεια των συνόρων. Πράγματι, οι τελωνειακές υπηρεσίες διαθέτουν ορισμένα είδη πληροφοριών και έχουν αναπτύξει ορισμένα μέσα παροχής συνδρομής και συνεργασίας [10]. η αστυνομία και οι λοιπές υπηρεσίες διαθέτουν επίσης τα δικά τους συστήματα και πηγές πληροφοριών (π.χ.: συστήματα παρακολούθησης που επιτρέπουν τον εντοπισμό των υπόπτων ή των εγκληματιών). Η ενίσχυση της αξιοποίησης από κοινού όλων αυτών των πληροφοριών θα αποτελέσει βασικό στοιχείο για την ενίσχυση του εντοπισμού παραβάσεων, ανεξάρτητα από τη φύση τους, εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων κάθε υπηρεσίας. Επιπλέον, θα ενισχυθούν σε μεγάλο βαθμό οι συνέργιες μεταξύ υπηρεσιών.

[10] Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 515/97 του Συμβουλίου, της 13ης Μαρτίου 1997 περί της αμοιβαίας συνδρομής μεταξύ των διοικητικών αρχών των κρατών μελών και της συνεργασίας των αρχών αυτών με την Επιτροπή με σκοπό τη διασφάλιση της ορθής εφαρμογής των τελωνειακών και γεωργικών ρυθμίσεων,.Σύμβαση που έχει συναφθεί με βάση το άρθρο Κ.3 της συνθήκης της Ευρωπαϊκής Ένωσης σχετικά με την αμοιβαία συνδρομή και την συνεργασία μεταξύ των τελωνειακών διοικήσεων, ΕΕ C 24, της 23.01.1998.

Η δυνατότητα διασφάλισης από τα τελωνεία της εν λόγω λειτουργίας προϋποθέτει την εξέταση της κατανομής των τελωνειακών καθηκόντων, έτσι ώστε να οργανωθούν ορθολογικά οι έλεγχοι στα εξωτερικά σύνορα. Το σημείο αυτό είναι σημαντικό, δεδομένου ότι, την επομένη της διεύρυνσης τα νέα κράτη μέλη θα πρέπει να εφαρμόσουν άμεσα την κοινοτική τελωνειακή νομοθεσία. Το κεκτημένο Σένγκεν θα εφαρμοστεί επίσης με την προσχώρηση, θα απαιτηθεί όμως απόφαση του Συμβουλίου για την κατάργηση των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα με τα νέα κράτη μέλη.

4.2 Ορθολογική οργάνωση των τελωνειακών ελέγχων στα εξωτερικά σύνορα

Κατά κανόνα, τα κράτη μέλη διεξάγουν τους τελωνειακούς ελέγχους με παράλληλη τήρηση της κοινοτικής νομοθεσίας, συχνά όμως τα εθνικά συμφέροντα υπαγορεύουν τις προτεραιότητες σχετικά με τους ελέγχους. Τούτο οδηγεί αναπόδραστα σε διαφορετικά επίπεδα και βαθμούς προστασίας από το ένα σημείο του τελωνειακού εδάφους στο άλλο, ιδίως όσον αφορά τους ελέγχους ασφάλειας, οι οποίοι δεν έχουν επί του παρόντος καθιερωθεί απαραίτητα σε κοινοτική κλίμακα. Η κατάσταση αυτή έχει ως αποτέλεσμα να ενθαρρυνθεί η παράνομη διακίνηση εμπορευμάτων στα σημεία των συνόρων όπου οι έλεγχοι είναι λιγότερο αυστηροί. Η έλλειψη αυτή πρέπει να καλυφθεί. Είναι πράγματι απαραίτητο να εξασφαλιστεί όσο το δυνατόν περισσότερο ενιαίο επίπεδο προστασίας των εξωτερικών συνόρων, με τον καθορισμό κοινών ελέγχων της ασφάλειας σε όλα τα κράτη μέλη, ιδίως δεδομένου ότι στο μέλλον πολλοί έλεγχοι θα πρέπει να διεξάγονται από τα νέα κράτη μέλη, τα οποία επίσης έχουν τις δικές τους εθνικές προτεραιότητες.

Σχετικά με το θέμα αυτό υπενθυμίζεται ότι τα κράτη μέλη που είναι επιφορτισμένα με τη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων είναι υπεύθυνα για την ασφάλεια ολόκληρης της Κοινότητας και όχι μόνο την ασφάλεια της χώρας τους. Είναι επομένως προς το συμφέρον της Κοινότητας να διασφαλιστεί η επαρκώς έγκαιρη και ενιαία αντιμετώπιση των βασικών κινδύνων για την ασφάλεια και τούτο σε κάθε σημείο των εξωτερικών συνόρων.

Θα απαιτηθεί αναδιοργάνωση των τελωνειακών ενεργειών έτσι ώστε να μεγιστοποιηθεί η αποτελεσματικότητα των ελέγχων μέσω μιας διαδικασίας ορθολογικής οργάνωσης, στο πλαίσιο της οποίας θα καθορίζονται οι προτεραιότητες και θα συνδυάζεται η αποτελεσματική ασφάλεια και η βέλτιστη διαχείριση των πόρων.

Προς τον σκοπό αυτό, θα διαχωριστούν δύο κατηγορίες βασικών τελωνειακών ρόλων:

- Μία αποστολή φορολογικής και εμπορικής φύσης, που αποσκοπεί στην προστασία των οικονομικών και δημοσιονομικών κοινοτικών και εθνικών συμφερόντων

- Μία αποστολή που συνδέεται με τα προβλήματα ασφάλειας, στόχος της οποίας είναι η προστασία της ευρωπαϊκής κοινωνίας.

Οι κίνδυνοι στις δύο αυτές κατηγορίες πρέπει να σταθμιστούν κατά τρόπο που να εντοπιστούν οι βασικοί κίνδυνοι για τους οποίους επιβάλλεται έλεγχος κατά τη διέλευση στα εξωτερικά σύνορα. Για τους λοιπούς κινδύνους, που είναι επίσης σημαντικοί, θα μπορούσε να αντιμετωπιστεί το ενδεχόμενο διενέργειας ελέγχου σε άλλους τόπους, υπό την προϋπόθεση ότι τούτο δεν θα οδηγήσει σε αύξηση των περιπτώσεων απάτης. Ο στόχος θα είναι κατά τον τρόπο αυτό η εστίαση των ελέγχων περιπτώσεων που παρουσιάζουν μεγαλύτερους κινδύνους στα σημεία εισόδου στα σύνορα, δηλαδή των ελέγχων οι οποίοι εάν δεν διεξάγονταν κατά τη διέλευση των εμπορευμάτων στα σύνορα θα μπορούσαν να έχουν ανεπανόρθωτες συνέπειες.

Στο πλαίσιο αυτό, οι έλεγχοι που συνδέονται με τις φορολογικές αποστολές καθώς και τις αποστολές εμπορικής πολιτικής των τελωνείων θα μπορούσαν, σε πολλές περιπτώσεις, να διεξάγονται ευκόλως σε άλλους τόπους εκτός των σημείων διέλευσης των συνόρων. Ως εκ τούτου, με την απλούστευση και τον εκσυγχρονισμό των τελωνειακών διαδικασιών - στόχο τον οποίο επιχειρεί να επιτύχει η ανακοίνωση για την ηλεκτρονική οργάνωση των τελωνείων - θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί περισσότερο η διαβίβαση στοιχείων ελέγχου με ηλεκτρονικά μέσα, κατά τρόπο που να διασφαλίζεται υψηλό επίπεδο προστασίας των κοινοτικών και εθνικών συμφερόντων και να μην αυξάνονται οι κίνδυνοι διάπραξης απάτης. Με τον τρόπο αυτό θα μπορούσαν να οριοθετηθούν αποτελεσματικότερα, μεταξύ των ελέγχων φορολογικού χαρακτήρα και εκείνων που αφορούν την εμπορική πολιτική, οι έλεγχοι εκείνοι που πρέπει να διατηρηθούν στα σημεία διέλευσης των συνόρων. Η ορθολογική οργάνωση των ελέγχων κατά τον τρόπο αυτό θα παρείχε για παράδειγμα τη δυνατότητα να αποφεύγονται μακριές σειρές αναμονής στα σημεία διέλευσης των συνόρων.

Αντίθετα, ένα μεγάλο μέρος των ελέγχων που συνδέονται με την ασφάλεια της ΕΚ, δεν δύνανται να διεξαχθούν στις συνοριακές διαβάσεις: είναι απαραίτητο να μην μπορούν να διέλθουν τα σύνορα της ΕΚ εκρηκτικά, μολυσμένα τρόφιμα ή ραδιενεργές ουσίες, χωρίς να έχουν ελεγχθεί και αναληφθεί. Θα πρέπει επομένως να εντοπιστούν μεταξύ των εν λόγω ελέγχων, εκείνοι οι οποίοι δεν προσφέρουν επαρκείς εγγυήσεις εάν διεξαχθούν σε υπηρεσίες στο εσωτερικό της χώρας και να επικεντρωθούν στους συνοριακούς σταθμούς.

Ο καθορισμός προτεραιοτήτων στο πλαίσιο των κινδύνων και επομένως οι έλεγχοι που θα πρέπει απαραίτητα να διεξαχθούν στις συνοριακές διαβάσεις, πρέπει να πραγματοποιείται με σαφήνεια από τις πολιτικές αρχές. Θα πρέπει επίσης να διατεθούν στα τελωνεία τα νομοθετικά, κανονιστικά και χρηματοδοτικά μέσα για την εφαρμογή της εν λόγω μεθόδου ορθολογικής διαχείρισης των ελέγχων.

4.3 Παροχή ενός νομοθετικού και δημοσιονομικού πλαισίου στα τελωνεία για την εκτέλεση των καθηκόντων τους των σχετικών με την ασφάλεια

Για τη χάραξη μιας συνολικής στρατηγικής, που θα αποσκοπεί στην αυξημένη αποτελεσματικότητα της ολοκληρωμένης διαχείρισης των εξωτερικών συνόρων, είναι απαραίτητο να εξετάσουμε τους ελέγχους στο σύνολό τους, είτε είναι κοινοτικοί είτε εθνικοί. Ο συνήθης μέχρι σήμερα αυθαίρετος διαχωρισμός μεταξύ των ελέγχων που υπάγονται στον πρώτο ή τον τρίτο πυλώνα, δεν είναι συμβατός με τους προς επίτευξη στόχους, δηλαδή η διασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας σε κάθε σημείο των εξωτερικών συνόρων, χωρίς ωστόσο να διακυβεύεται το νόμιμο εμπόριο. Σε περισσότερο μακροπρόθεσμη βάση, ο διαχωρισμός αυτός θα καταστεί δυνατόν να καταργηθεί. Οι εργασίες της Συνέλευσης για το μέλλον της ΕΕ φαίνεται ότι προχωρούν ήδη προς την κατεύθυνση αυτή. Εντούτοις, και χωρίς να προεξοφλούνται τα αποτελέσματα της Συνέλευσης, τα υφιστάμενα μέσα πρέπει να χρησιμοποιούνται για την ενίσχυση του ρόλου της ασφάλειας τον οποίο διαδραματίζουν τα τελωνεία.

Πράγματι, εφόσον τα τελωνεία ελέγχουν την ροή των εμπορευμάτων, ισχύουν δύο λογικές. Η λογική του ελέγχου, που προκύπτει από την εφαρμογή των τελωνειακών διαδικασιών, και η λογική της έρευνας, η οποία αποσκοπεί στην πρόληψη ή την καταπολέμηση της απάτης και η οποία δύναται επίσης να χρησιμοποιηθεί είτε ως στοιχείο στη διαδικασία επιλογής των ελέγχων, είτε ως συμπλήρωμα που επιτρέπει την ανίχνευση των κινδύνων σε περιπτώσεις που έχουν διαφύγει τον έλεγχο. Κάθε μία από τις λογικές αυτές πρέπει να εξακολουθήσει να ισχύει και προς τούτο είναι απαραίτητες ορισμένες βελτιώσεις.

Όσον αφορά τους ελέγχους, θα πρέπει να διασφαλιστεί αφενός η ενιαία εφαρμογή των κοινοτικών διατάξεων, συμπεριλαμβανομένων των περιορισμών και απαγορεύσεων που προβλέπονται από το κοινοτικό δίκαιο. Εξάλλου, θα πρέπει να εναρμονιστούν οι κανόνες που προέρχονται από εθνικά μέτρα και των οποίων η διαφοροποιημένη εφαρμογή από το ένα κράτος στο άλλο είναι δυνατόν να αποβεί εις βάρος της ασφάλειας ολόκληρης της Κοινότητας. Μία κοινή προσέγγιση των ελέγχων και της αντιμετώπισής τους, σε κοινοτική κλίμακα, θα επιτρέψει την ενίσχυση των αποδόσεων από άποψη ασφάλειας σε ολόκληρη την Κοινότητα. Η προσέγγιση αυτή δεν εμποδίζει την παράλληλη διατήρηση εθνικών προτεραιοτήτων ως προς τους κινδύνους, υπό τον όρο ότι οι βασικοί έλεγχοι για την ασφάλεια όλων των κρατών μελών να σταθμίζονται και να εφαρμόζονται κατά τον ίδιο τρόπο σε κάθε σημείο των εξωτερικών συνόρων.

Στον τομέα των τελωνειακών ερευνών, οι αρμοδιότητες των τελωνείων ποικίλλουν σε μεγάλο βαθμό από το ένα κράτος μέλος στο άλλο. Δηλαδή, η αρμοδιότητα για τη διενέργεια ερευνών αποτελεί λογικό συμπλήρωμα των τελωνειακών ελέγχων και είναι απαραίτητη για την αποτελεσματική καταπολέμηση της απάτης, από την έρευνα των παραβάσεων μέχρι τη διαπίστωσή τους. Θα πρέπει επομένως να προτιμηθεί μία κοινή προσέγγιση όσον αφορά τις αρμοδιότητες, τις εντολές και τους ρόλους των τελωνείων των κρατών μελών. Τούτο προϋποθέτει επίσης την ενίσχυση της συνέργιας με τις αστυνομικές υπηρεσίες. Ο ρόλος των τελωνείων ως "αστυνομία εμπορευμάτων" πρέπει να είναι σαφέστερος. Τα τελωνεία πρέπει να συμβάλλουν δραστήρια στις έρευνες της αστυνομίας για την αναγνώριση ή τον εντοπισμό προσώπων που έχουν ενδεχομένως διαπράξει απάτες, δεδομένου ότι οι επιδιωκόμενοι στόχοι είναι οι ίδιοι. Για την ενίσχυση της έρευνας, καθώς και τον εντοπισμό και τη διαπίστωση παραβάσεων, θα πρέπει να συγκρίνονται οι αστυνομικές και τελωνειακές πληροφορίες, που είναι συχνά συμπληρωματικές και να χρησιμοποιείται από κοινού η εξειδικευμένη εμπειρία των εν λόγω υπηρεσιών, με βάση τα μέσα που διαθέτει κάθε μία από τις υπηρεσίες αυτές.

Παράλληλα, η Κοινότητα πρέπει να ενθαρρύνει την ολοένα και πιο στενή συνεργασία μεταξύ των ενδιαφερομένων υπηρεσιών, την εναρμόνιση των μεθόδων εργασίας, τη συγκέντρωση των σχετικών πληροφοριών και τη δημιουργία διατομεακών δικτύων. Τούτο περιλαμβάνει επίσης την ανάπτυξη, την εφαρμογή ή την αυξημένη χρησιμοποίηση συστημάτων (υφιστάμενων ή μελλοντικών) αποθήκευσης, επεξεργασίας και ανταλλαγών ασφαλών πληροφοριών.

Οι βελτιώσεις αυτές απαιτούν διεύρυνση και προσαρμογή του υφιστάμενου νομοθετικού πλαισίου. Αφενός πρέπει να διευρυνθεί το πεδίο εφαρμογής των νομοθετικών κειμένων για να καλύψει τις τελωνειακές αρμοδιότητες και καθήκοντα. Αφετέρου θα πρέπει να προσαρμοστούν οι ισχύουσες τελωνειακές διατάξεις έτσι ώστε να ενσωματώνουν τα κριτήρια ασφάλειας. Για παράδειγμα, ο τελωνειακός κώδικας βασίζεται κυρίως στη διάσταση του ρόλου των τελωνείων η οποία αφορά τη φορολογία και την εμπορική πολιτική, ενώ η πτυχή «ασφάλεια» είναι πολύ περισσότερο περιθωριακή. Πρέπει να προσαρμοστεί έτσι ώστε, για παράδειγμα, να λαμβάνονται υπόψη τα προβλήματα ασφάλειας στο πλαίσιο των μέσων όπως είναι η διαχείριση των κινδύνων και των μέτρων διευκόλυνσης του εμπορίου.

Τέλος, θα πρέπει να επισημανθεί το γεγονός ότι μέχρι σήμερα δεν υπάρχει μία πραγματική κοινοτική πολιτική σχετικά με τον εξοπλισμό που απαιτείται για τη διενέργεια ελέγχων. Το ζήτημα αυτό θα μπορούσε να λάβει μεγαλύτερες διαστάσεις σε μία διευρυμένη Κοινότητα. Κατά συνέπεια θα ήταν σκόπιμο να εξεταστούν οι ενδεδειγμένες χρηματοδοτικές λύσεις [11] και για να διερευνηθούν ιδίως οι δυνατότητες που προσφέρουν τα κοινοτικά ταμεία (διαρθρωτικά ή άλλα), μεριμνώντας παράλληλα ώστε οι παρεμβάσεις να μην έχουν σωρευτικό χαρακτήρα.

[11] Συμπεριλαμβανομένης της πιθανής χρησιμοποίησης του ποσοστού του 25% που παρακρατούν τα κράτη μέλη για την κάλυψη των εξόδων είσπραξης των παραδοσιακών ιδίων πόρων, για τη χρηματοδότηση της καταπολέμησης της απάτης, καθώς και της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων, όπως εφαρμόζεται από την έναρξη της ισχύος της απόφασης αριθ. 2000/597 του Συμβουλίου, της 29.09.2000.

Επομένως, το σύνολο των νομίμων, δημοσιονομικών και τελωνειακών μέσων, καθώς και οι μέθοδοι εργασίας, πρέπει να συμπεριλάβουν την εν λόγω διάσταση της ασφάλειας. Προς τον σκοπό αυτό, η Επιτροπή δύναται να διαδραματίσει σημαντικό ρόλο: δεν θα πρέπει να υποκαταστήσει τα κράτη μέλη αλλά στο πλαίσιο της επικουρικότητας και μέσω ενός αυξημένου συντονισμού, να τα ενθαρρύνει να εργαστούν από κοινού για την επίτευξη των κοινών στόχων.

5. ΟΙ ΠΡΟΤΕΙΝΟΜΕΝΕΣ ΒΕΛΤΙΩΣΕΙΣ

5.1 Μία κοινή προσέγγιση έναντι των κινδύνων

Η ορθολογική οργάνωση της στρατηγικής και των μεθόδων διαχείρισης των κινδύνων αποτελεί ένα απαραίτητο σημείο εκκίνησης. Τούτο προϋποθέτει, σε μία πρώτη φάση, την επιλογή των ελέγχων που δύνανται να διεξαχθούν σε άλλο τόπο, χωρίς να ενθαρρυνθεί ο πολλαπλασιασμός των σχετικών κινδύνων, καθώς και τους ελέγχους που πρέπει απαραίτητα να πραγματοποιούνται στα σημεία διέλευσης των συνόρων. Στόχος είναι να διασφαλιστεί η προτεραιότητα των μέτρων που είναι απόλυτα απαραίτητα για την ασφάλεια της Κοινότητας και να εξασφαλιστεί η διενέργεια των εν λόγω ελέγχων εκεί όπου είναι περισσότερο αποτελεσματικοί.

Στη βάση αυτή, μία κοινή προσέγγιση των κινδύνων στα εξωτερικά σύνορα, προϋποθέτει ένα πλαίσιο:

* Ενιαίο

* Ορθολογικό

* Μηχανογραφημένο

* Πλήρες

Ενιαίο

Οι έλεγχοι, οι οποίοι για λόγους ασφάλειας πρέπει να διατηρηθούν στα σημεία διέλευσης των συνόρων, πρέπει να ταξινομούνται κατά σειρά προτεραιότητας. Όλες οι αρμόδιες υπηρεσίες (τα τελωνεία, η αστυνομία, η προστασία των καταναλωτών, οι υπηρεσίες υγειονομικής προστασίας, προστασίας του περιβάλλοντος, ...) πρέπει από κοινού να καθορίσουν τις εν λόγω προτεραιότητες και να ορίσουν τα σχετικά κοινά χαρακτηριστικά των κινδύνων. Με βάση τα καθορισμένα γενικά χαρακτηριστικά, πρέπει επίσης να εντοπίζονται τα διαθέσιμα στοιχεία, που προέρχονται από όλους τους ενδιαφερόμενους φορείς, έτσι ώστε να επιλέγονται εκείνα που θα είναι περισσότερο χρήσιμα για την ανάλυση των κινδύνων. Έχει ήδη επιτευχθεί κάποια πρόοδος στην Κοινότητα, οι εν λόγω προσπάθειες όμως δεν είναι επαρκώς συντονισμένες. Ένα ενιαίο οργανωτικό πλαίσιο, για τη συνεργασία όλων των εν λόγω υπηρεσιών, αποδεικνύεται όλο και περισσότερο απαραίτητο για τον συντονισμό των προσπαθειών που καταβάλλονται και για τον εντοπισμό των βελτιώσεων ή καινοτομιών που επιβάλλονται.

Στην ανακοίνωση της Επιτροπής του Μαΐου 2002, προτεινόταν η σύσταση ενός ενιαίου επαγγελματικού φορέα αρμόδιου για τα εξωτερικά σύνορα, ο οποίος θα περιλαμβάνει τους υπευθύνους από όλες τις υπηρεσίες που είναι επιφορτισμένες με την ασφάλεια των εξωτερικών συνόρων και θα έχει έναν ρόλο επίβλεψης και σχεδιασμού [12].

[12] Ο φορέας αυτός θα "δρα ως συντονιστής της κοινής πολιτικής διαχείρισης των εξωτερικών συνόρων, για τη διεξαγωγή ενιαίας και ολοκληρωμένης αξιολόγησης των κινδύνων.θα ενεργεί ως "διευθυντής ορχήστρας" που συντονίζει και κατευθύνει τις επιχειρησιακές δράσεις επιτόπου, ιδίως σε κρίσιμες καταστάσεις.θα ενεργεί ως διαχειριστής και καθοδηγητής για τη διασφάλιση μεγαλύτερης σύγκλισης μεταξύ των εθνικών πολιτικών στον τομέα του προσωπικού και του εξοπλισμού. θα ασκεί μία μορφή ελεγκτικής εξουσίας, ιδίως σε κρίσιμες καταστάσεις ή σε περίπτωση που θα το απαιτούσε η αξιολόγηση των κινδύνων". COM (2002) 233, σ.14

Στο πλαίσιο του εν λόγω φορέα (με την προϋπόθεση ότι θα καταλήξει να έχει πολυτομεακό χαρακτήρα), ή μιας άλλης οργανωτικής δομής που θα πρέπει να καθοριστεί, οι τελωνειακές υπηρεσίες θα είναι αρμόδιες για όλα τα θέματα τα σχετικά με τον έλεγχο των εμπορευμάτων, στο πλαίσιο του νόμιμου και του παράνομου εμπορίου, σε συνεργασία με τις λοιπές αρχές. Με βάση τις πολιτικές που υιοθετήθηκαν σε κοινοτική κλίμακα από την ομάδα τελωνειακής πολιτικής και σε συνέργια με τις εργασίες άλλων ομάδων, θα μπορούσαν να εξεταστούν ορισμένες γενικές κατευθύνσεις στον τελωνειακό τομέα. Τούτο θα παρείχε ενδεχομένως τη δυνατότητα να διευρυνθεί το πεδίο δραστηριότητας του φορέα, πέραν εκείνου του άρθρου 66, που είχε προταθεί στην προηγούμενη ανακοίνωση, ενώ δεν θα πρέπει να περιοριστεί το έργο του εν λόγω φορέα σε πτυχές που συνδέονται με την ελεύθερη κυκλοφορία προσώπων.

Ορθολογικό

Το σύνολο των στοιχείων που αφορούν τα εμπορεύματα θα πρέπει να διαβιβάζονται από τους εμπορευόμενους στα τελωνεία, με σκοπό την πραγματοποίηση μιας πρώτης επιλογής των κινδύνων, με βάση κοινά πρότυπα. Ορισμένες πληροφορίες θα πρέπει υποχρεωτικά να διαβιβάζονται πριν από την άφιξη των εμπορευμάτων. Κατά τον τρόπο αυτό, το τελωνείο θα συγκέντρωνε τα απαραίτητα στοιχεία, μειώνοντας τον αριθμό των διαύλων που ακολουθούν επί του παρόντος. Η πραγματογνωμοσύνη των τελωνείων όσον αφορά τα εμπορεύματα και το εμπόριο θα ετίθετο κατά τον τρόπο αυτό στη διάθεση άλλων υπηρεσιών, χωρίς να αμφισβητηθούν οι αντίστοιχες αρμοδιότητές τους. Πράγματι, οι τελωνειακές υπηρεσίες θα διαβιβάζουν αμέσως στις αρμόδιες υπηρεσίες τις σχετικές με τους κινδύνους συλλεχθείσες πληροφορίες που τους αφορούν, έτσι ώστε να είναι σε θέση να δράσουν ανάλογα.

Πρόκειται επομένως για τη δημιουργία ενός ενιαίου διαύλου διαβίβασης και στη συνέχεια επεξεργασίας στοιχείων με βάση ορισμένα γενικά χαρακτηριστικά, που θα καθορίζονται από όλες τις αρμόδιες υπηρεσίες. Η μέθοδος αυτή θα έχει το διπλό πλεονέκτημα αφενός της αποσαφήνισης του οργανωτικού πλαισίου που απαιτείται για την ασφάλεια των μελλοντικών συνόρων της Ένωσης και, αφετέρου, της απλούστευσης των διοικητικών διατυπώσεων που απαιτούνται από τους οικονομικούς φορείς μειώνοντας, για παράδειγμα, την εις διπλούν ή τριπλούν αποστολή στοιχείων κοινών για πολλές διαφορετικές υπηρεσίες, ή ακόμα διασφαλίζοντας μια τυποποιημένη μορφή διαβίβασης πληροφοριών.

Πρέπει επομένως να διαμορφωθούν αποτελεσματικά και ταχέα συστήματα για την διαβίβαση πληροφοριών μεταξύ των τελωνείων και των λοιπών αρμοδίων υπηρεσιών. Στην ανακοίνωση COM (2002) 233 προτεινόταν η θέσπιση, από τον επαγγελματικό φορέα για τα εξωτερικά σύνορα, μιας διαδικασίας ασφάλειας (PROSECUR) που θα επιτρέπει την ταχεία διαβίβαση πληροφοριών μεταξύ των αρχών που είναι επιφορτισμένες με την ασφάλεια των εξωτερικών συνόρων. Οι τελωνειακές υπηρεσίες καθώς και οι λοιπές αρχές που είναι επιφορτισμένες με την εφαρμογή των τελωνειακών ρυθμίσεων και που εκπροσωπούνται στον εν λόγω φορέα, θα πρέπει να είναι αρμόδιες για την πλαισίωση των εν λόγω διαδικασιών με σκοπό την ανταλλαγή στοιχείων σχετικών με τα εμπορεύματα, λαμβάνοντας παράλληλα υπόψη και ειδικότερα προσαρμόζοντας τα υφιστάμενα συστήματα πληροφοριών (όπως είναι το σύστημα TARIC, το δίκτυο AFIS (Σύστημα Πληροφόρησης για την Καταπολέμηση της Απάτης), ή το SID (Σύστημα Τελωνειακής Πληροφόρησης [13]).

[13] Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 515/97 του Συμβουλίου, της 13ης Μαρτίου 1997, ΕΕ L 82, της 22.03.1997. Σύμβαση για τη χρήση της πληροφορικής στον τομέα των τελωνείων, της 26ης Ιουλίου 1995, ΕΕ C 316, της 27.11.1995.

Το έργο αυτό θα πρέπει να ενταχθεί στο πλαίσιο μιας σφαιρικής προσέγγισης, έτσι ώστε να χρησιμοποιηθούν όλα τα μέσα τα οποία, ανάλογα με τη φύση των πληροφοριών και των εντοπισθέντων κινδύνων, θα είχαν ως στόχο την καθιέρωση άμεσων δεσμών και ανταλλαγών μεταξύ των αρχών που είναι αρμόδιες για την ασφάλεια των εξωτερικών συνόρων.

Μηχανογραφημένο

Η διαθεσιμότητα των στοιχείων δεν είναι το μόνο σημαντικό σημείο, θα πρέπει επίσης να διαβιβάζονται στην ενδεδειγμένη μορφή, κατά την κατάλληλη στιγμή και στον κατάλληλο τόπο. Για την ταχεία αξιολόγηση των κινδύνων όσον αφορά τις σημαντικές ροές εμπορευμάτων, τα στοιχεία θα πρέπει να λαμβάνονται σε ηλεκτρονική μορφή. Επί του παρόντος, τα στοιχεία που διαβιβάζονται στα τελωνεία δεν έχουν όλα τη μορφή αυτή. Σε ορισμένα κράτη μέλη, τα στοιχεία τα σχετικά με την τελωνειακή διασάφηση υπάρχουν υπό ηλεκτρονική μορφή, δεν είναι όμως πάντοτε δυνατόν να διαβιβαστούν ταχέως εκεί όπου θα ήσαν περισσότερο χρήσιμα. σε άλλα κράτη μέλη, τα στοιχεία διαβιβάζονται μόνο χειροκίνητα (ιδίως όσον αφορά τα τελωνεία εξαγωγής). Σε άλλες πηγές δεδομένων, όπως είναι τα δηλωτικά φορτίου που απαιτούνται για την έγκαιρη αξιολόγηση των κινδύνων, η πρόσβαση είναι ακόμα πιο σπάνια με ηλεκτρονικά μέσα.

Για τη διασφάλιση της ταχείας και αποτελεσματικής επεξεργασίας των δεδομένων, θα πρέπει να γενικευθεί η διαβίβαση με ηλεκτρονικά μέσα. Τούτο προϋποθέτει την υποχρέωση των οικονομικών φορέων να χρησιμοποιούν την ηλεκτρονική διαβίβαση, ενώ θα πρέπει να υπάρχει κάποιο περιθώριο ελαστικότητας για τις μικρομεσαίες επιχειρήσεις και τους ιδιώτες, καθώς και τη δημιουργία των απαραίτητων τελωνειακών βάσεων δεδομένων σε κοινοτική και/ή εθνική κλίμακα.

Πλήρες

Η κοινή προσέγγιση της διαχείρισης των κινδύνων έχει νόημα μόνον εφόσον συνοδεύεται από μία κοινή μέθοδο διενέργειας των απαραίτητων ελέγχων για τον εντοπισμό των εμπορευμάτων που ενέχουν κινδύνους. Τούτο προϋποθέτει τον καθορισμό της φύσης και του είδους του απαραίτητου ελέγχου. Θα πρέπει επίσης να αναπτυχθούν πρότυπα ελέγχου για να εντοπίζεται ιδίως το πού και από ποιόν θα πρέπει να διεξάγονται οι εν λόγω έλεγχοι, καθώς και με ποια είδη ειδικευμένου εξοπλισμού.

Η ενιαία, ορθολογική, μηχανογραφημένη και πλήρης προσέγγιση, ανάλογα με τους κινδύνους, θα παράσχει τη δυνατότητα να αυξηθεί ο βαθμός ασφάλειας της Κοινότητας, διασφαλίζοντας την αντιμετώπιση των βασικών κινδύνων με την ίδια σειρά προτεραιότητας και με ανάλογο τρόπο σε όλα τα εξωτερικά σύνορα. Μηδενικός κίνδυνος όμως δεν υπάρχει και ως εκ τούτου θα πρέπει επίσης να προβλεφθούν τα μέσα αντιμετώπισης περιπτώσεων που μπόρεσαν να διαφύγουν ενδεχομένως από την τελωνειακή επιτήρηση. Η κτηθείσα πείρα στα τελωνεία για τον εντοπισμό και την παρακολούθηση των ροών των εμπορευμάτων, θα πρέπει να χρησιμοποιηθεί σε κάθε σημείο (στους συνοριακούς ή εσωτερικούς σταθμούς) σε όλους τους τομείς δραστηριότητας όπου η εν λόγω πραγματογνωμοσύνη είναι επωφελής για την ασφάλεια της Κοινότητας. Προς τον σκοπό αυτό ιδίως, ο ρόλος της «αστυνομίας εμπορευμάτων» τον οποίο θα διαδραματίζουν τα τελωνεία, πρέπει να είναι περισσότερο σαφής. Τα τελωνεία θα πρέπει να συμμετέχουν σε έρευνες που διεξάγονται για την ανεύρεση ή τον εντοπισμό ενδεχόμενων προσώπων που διέπραξαν απάτες. Ο αυξημένος βαθμός συνέργιας μεταξύ τελωνείων και αστυνομίας θα επιτρέψει επίσης τον αποτελεσματικότερο εντοπισμό κάθε απόπειρας απάτης καθώς και τη δυνατότητα αποτελεσματικότερης πρόληψής της.

5.2 Διασφάλιση επαρκούς επιπέδου ανθρώπινου δυναμικού και εξοπλισμού

Είναι αναγκαίο να διασφαλιστεί επαρκές επίπεδο ανθρώπινου δυναμικού και εξοπλισμού, το οποίο θα επιτρέπει τη διενέργεια των απαραίτητων ελέγχων. Είναι προς το συμφέρον της Κοινότητας να εξασφαλιστεί επαρκές επίπεδο πόρων και εξοπλισμού στα εξωτερικά σύνορα. Πράγματι, τα εξωτερικά σύνορα δεν αφορούν αποκλειστικά την συγκεκριμένη, από γεωγραφική άποψη, χώρα αλλά το σύνολο των χωρών της Κοινότητας. Κατά συνέπεια, πρέπει να εντοπίζονται οι πραγματικές ανάγκες από κοινού, λαμβάνοντας υπόψη τις εθνικές και κοινοτικές παραμέτρους. Δύο ζητήματα θα πρέπει να υπογραμμιστούν άμεσα:

* Πρέπει να διασφαλιστεί η δυνατότητα διάθεσης του απαραίτητου ελάχιστου εξοπλισμού σε κάθε σημείο ελέγχου (όπως είναι οι μηχανές σάρωσης, οι ανιχνευτές ακτινοβολιών,...). Η απογραφή του απαραίτητου/υφιστάμενου εξοπλισμού θα παράσχει τη δυνατότητα να καθοριστεί το επιδιωκόμενο επίπεδο εξοπλισμού. Για να αποφεύγονται δυσανάλογες δαπάνες, πρέπει να ειδικευτούν ορισμένοι μεθοριακοί σταθμοί στον έλεγχο ορισμένων ειδών εμπορευμάτων, εφόσον τούτο προϋποθέτει τη χρησιμοποίηση ειδικού και δαπανηρού εξοπλισμού. Τούτο θα παράσχει τη δυνατότητα ικανοποιητικότερης κατανομής των δαπανών εξοπλισμού, καθώς και συγκέντρωσης της απαιτούμενης πραγματογνωμοσύνης στα σημεία αυτά. Εντούτοις, θα πρέπει να υπάρξει μέριμνα ώστε τούτο να μην οδηγήσει σε φραγμούς στο νόμιμο εμπόριο, υπό μορφή μη δασμολογικών εμποδίων (π.χ. αυξημένες δαπάνες μεταφοράς των εμπορευμάτων σε ειδικευμένους σταθμούς ελέγχου, μακριά από τον τόπο προορισμού).

* Πρέπει να διερευνηθεί η δυνατότητα σύστασης ομάδων ταχείας αντιμετώπισης απροσδόκητων κινδύνων. Για τη διασφάλιση υψηλού επιπέδου ασφάλειας σε κάθε σημείο των εξωτερικών συνόρων, θα πρέπει να υπάρχει η ικανότητα ταχείας αντίδρασης έναντι των πιθανών και των απροσδόκητων κινδύνων, εκεί όπου δημιουργούνται. Η σύσταση ενός «ευρωπαϊκού εφεδρικού σώματος», το οποίο θα μπορεί να κινητοποιείται οποιαδήποτε στιγμή και σε οποιοδήποτε σημείο, θα ικανοποιούσε την ανάγκη αυτή. Η δυνατότητα κινητοποίησης των ιδιαίτερα ειδικευμένων μονάδων πραγματογνωμοσύνης θα επέτρεπε τη σύγκλιση διαφόρων επιπέδων και ειδών ελέγχων, που πραγματοποιούνται σε κάθε σημείο των εξωτερικών συνόρων. Τα καθήκοντα των εν λόγω ομάδων θα μπορούσαν να είναι σε πρώτη φάση συμβουλευτικού χαρακτήρα, παρά το γεγονός ότι θα μπορούσαν ενδεχομένως να τυποποιηθούν εκ των υστέρων.

Θα πρέπει να σημειωθεί το γεγονός ότι η χρησιμοποίηση πόρων καθώς και η χρηματοδότησή τους αποτελούν αρμοδιότητα των κρατών μελών, ενώ η Επιτροπή δύναται ωστόσο να ενθαρρύνει τον συντονισμό μεταξύ κρατών μελών, τον εντοπισμό των ενδεδειγμένων μέσων, καθώς και την αναζήτηση κοινοτικών λύσεων εκεί όπου αποδεικνύεται επιθυμητό και εφικτό.

5.3 Διευκόλυνση του εμπορίου χωρίς να τεθεί σε κίνδυνο η ασφάλεια

Στόχος της παρούσας ανακοίνωσης είναι να επανεξεταστεί και να ενισχυθεί ο σχετικός με την ασφάλεια ρόλος των τελωνείων. Εντούτοις, τούτο δεν συνεπάγεται ότι θα πρέπει να θεωρηθούν τα λοιπά καθήκοντα των τελωνείων ως λιγότερο σημαντικά.

Τα τελωνεία διαδραματίζουν ιδίως ουσιαστικό οικονομικό ρόλο: συμβάλλουν στην ομαλή ροή του νόμιμου εμπορίου. Εάν οι διοικητικές διατυπώσεις και οι τελωνειακές διαδικασίες χαρακτηρίζονται από βραδύτητα, εάν κάθε εμπόρευμα που διέρχεται τα σύνορα πρέπει να υφίσταται φυσικό έλεγχο, το τελωνείο καθίσταται τροχοπέδη για το εμπόριο με την Κοινότητα. Τούτο δεν είναι ούτε ο στόχος του ούτε και η αποστολή του. Αντίθετα, τα τελωνεία πρέπει να έχουν θετικές οικονομικές επιπτώσεις. Για τον λόγο αυτό, έχουν ληφθεί πολλά μέτρα με σκοπό τη διευκόλυνση των συναλλαγών, με παράλληλη επιτάχυνση και απλούστευση των τελωνειακών διαδικασιών και ελέγχων του νόμιμου εμπορίου. Προς τον σκοπό αυτό έχουν έντονα συμβάλλει τα μέσα όπως είναι η ανακοίνωση του Φεβρουαρίου 2001, σχετικά με μία στρατηγική για την τελωνειακή ένωση, το πρόγραμμα "Τελωνεία 2002" και οι δράσεις τελωνειακής συνεργασίας με τις τρίτες χώρες. Στην εν λόγω ανακοίνωση υπογραμμίζεται η σπουδαιότητα των εν λόγω μέτρων και η ανάγκη να εξακολουθήσει η εφαρμογή τους, με παράλληλη αναζήτηση της χρυσής τομής μεταξύ αφενός της προστασίας της Κοινότητας και των πολιτών της και αφετέρου της διευκόλυνσης του νομίμου εμπορίου.

Για παράδειγμα, μεταξύ των ενεργειών για τη διευκόλυνση του εμπορίου αναφέρεται η απλούστευση των τελωνειακών διατυπώσεων. Μέχρι σήμερα όμως, οι διευκολύνσεις παρέχονταν κυρίως λαμβάνοντας υπόψη τους φορολογικούς και εμπορικούς κινδύνους.

Τούτο οδηγεί επίσης στην εξέταση του ζητήματος της ασφάλειας στον τομέα των μεταφορών. Κατά κανόνα παρέχονται διευκολύνσεις στους εμπορευόμενους, τους εισαγωγείς ή εξαγωγείς εμπορευμάτων, που είναι επαρκώς γνωστοί στα τελωνεία, ή έχουν παράσχει τις απαραίτητες εγγυήσεις. Εκτός όμως από τις περιπτώσεις διαμετακόμισης, στο στάδιο αυτό δεν υπάρχουν εγγυήσεις για τους ενδιάμεσους (μεταφορείς, κλπ... ). Η έγκριση ενός παραγωγού θα είναι ελάχιστα αποτελεσματική από άποψη ασφάλειας, εάν ο μεταφορέας των εμπορευμάτων δεν είναι επίσης αξιόπιστος.

Κατά συνέπεια, θα πρέπει να επανεξεταστεί συνολικά η μέθοδος των «διευκολύνσεων» που δέσποζε μέχρι σήμερα, έτσι ώστε η παροχή διευκολύνσεων να εξαρτάται από ορισμένα κριτήρια ασφάλειας και προστασίας. Τούτο προϋποθέτει αναπόδραστα ότι πρέπει να είναι ασφαλής ολόκληρη η αλυσίδα διοικητικής μέριμνας για τον εφοδιασμό. Δεδομένου ότι ο Παγκόσμιος Οργανισμός Τελωνείων εξετάζει επίσης τα ζητήματα αυτά, είναι σκόπιμο να εξακολουθήσουμε να συντονίζουμε τα εξεταζόμενα εκατέρωθεν μέτρα, με σκοπό την εναρμονισμένη εφαρμογή τους.

5.4 Μελέτη της δυνατότητας κοινών αρμοδιοτήτων

Ορισμένες πρωτοβουλίες εισήγαγαν την έννοια των «κοινών ελεγκτικών αρμοδιοτήτων» μεταξύ εμπορικών εταίρων. Η πλέον πρόσφατη, η αμερικανική πρωτοβουλία για την ασφάλεια των εμπορευματοκιβωτίων, προτείνει την ύπαρξη κοινών δεδομένων για τα εμπορεύματα τα οποία διέρχονται από μία χώρα σε άλλη, με σκοπό την αποτελεσματικότερη επιλογή της διακίνησης που ενέχει υψηλούς κινδύνους. Η προσέγγιση αυτή είναι ενδιαφέρουσα από άποψη ενίσχυσης της διεθνούς ασφάλειας, σε ευρωπαϊκή κλίμακα όμως δεν θα έχει τα αναμενόμενα αποτελέσματα παρά μόνον εφόσον καθιερωθεί σε κοινοτική κλίμακα και βασιστεί στην στενή συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών και ενδεχομένως με τις ενδιαφερόμενες τρίτες χώρες.

Σε ευρωπαϊκό επίπεδο, πρέπει να ληφθούν υπόψη τα κυριότερα στοιχεία της εν λόγω προσέγγισης: Πράγματι, είναι κατά κανόνα ευκολότερη η διεξαγωγή ελέγχων στη χώρα εξαγωγής παρά στα σημεία εισόδου. Η πρακτική εφαρμογή της μεθόδου αυτής θα παράσχει τη δυνατότητα διασφάλισης της μεταβίβασης πληροφοριών από το σημείο όπου είναι ευχερέστερα εντοπίσιμες και πληρέστερες, προκειμένου να επιταχυνθούν οι τελωνειακές διαδικασίες που εφαρμόζονται στο νόμιμο εμπόριο, χωρίς να τεθεί σε κίνδυνο η ασφάλεια. Τούτο θα οδηγήσει σε εξοικονόμηση χρόνου και αύξηση της αποτελεσματικότητας.

Η Κοινότητα θα πρέπει να προωθήσει την εν λόγω αρχή καταμερισμού των ευθυνών, ιδίως με τις όμορες χώρες, καθώς και τις χώρες προορισμού ή προέλευσης, από τις οποίες διέρχονται οι κυριότεροι εμπορικοί άξονες αεροπορικών και θαλάσσιων μεταφορών.

Φυσικά, η αρχή των κοινών ευθυνών ισχύει και για την Κοινότητα που θα πρέπει, για παράδειγμα, να αναλάβει τις δικές της ευθύνες για τον έλεγχο των εξαγωγών. Πράγματι, μέχρι σήμερα, οι κοινοτικοί έλεγχοι επικεντρώνονται κυρίως στις εισαγωγές και οι έλεγχοι των εξαγωγών είναι συγκριτικά αδύναμοι. Η Κοινότητα αποτελεί μία σημαντική εμπορική ζώνη. κατά συνέπεια, πρέπει να προστατευθεί, αλλά και να προστατεύσει τον υπόλοιπο κόσμο, και ειδικότερα τις πλέον ευάλωτες αναπτυσσόμενες χώρες, από τις παραβατικές και εγκληματικές προθέσεις (όπως είναι, για παράδειγμα, οι παράνομες εξαγωγές επικίνδυνων ή απαγορευμένων χημικών ουσιών). Ο έλεγχος των εξαγωγών αποτελεί σημαντικό στοιχείο της ασφάλειας και δεν θα πρέπει να παραμεληθεί. Η ανάθεση ορισμένων καθηκόντων ελέγχου των εξαγωγών στους εσωτερικούς τελωνειακούς σταθμούς θα επέτρεπε στην Κοινότητα να αναλάβει αποτελεσματικότερα τις ευθύνες της χωρίς να επιβαρύνει υπερβολικά τη διεξαγωγή ελέγχων στα εξωτερικά σύνορα. Η ηλεκτρονική διαβίβαση των απαραίτητων δεδομένων θα παράσχει τη δυνατότητα να επαληθεύεται άμεσα στα σημεία διέλευσης των συνόρων, εάν οι απαιτούμενοι έλεγχοι έχουν πράγματι διεξαχθεί, ακόμα και εάν πραγματοποιηθούν σε ειδικευμένους συνοριακούς σταθμούς ειδικοί έλεγχοι που απαιτούν ειδικό ή δαπανηρό εξοπλισμό.

5.5 Ενίσχυση της συνεργασίας με τις τρίτες χώρες

Η αποτελεσματική ολοκληρωμένη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων απαιτεί τη χάραξη μιας σφαιρικής πολιτικής συνεργασίας με τις τρίτες χώρες.

Αφενός, για τη διασφάλιση της αποτελεσματικής επιτήρησης των κοινών συνόρων, είναι απαραίτητη η στενή συνεργασία με τις όμορες χώρες. Οι περιφερειακές πρωτοβουλίες πρέπει να συνεχιστούν και να διευρυνθούν [14]. Επιπλέον, όπως προβλέπεται στην ανακοίνωση της Επιτροπής με θέμα "Ευρύτερη Ευρώπη - Γειτονικές σχέσεις: ένα νέο πλαίσιο σχέσεων με τους γείτονές μας στα ανατολικά και νότια σύνορά μας [15]", η ανάπτυξη της διασυνοριακής συνεργασίας είναι απαραίτητη τόσο για την ασφάλεια, όσο και για την λειτουργία των μεθοριακών υπηρεσιών, δεδομένου ότι οι μεθοριακοί σταθμοί θα πρέπει να αποτελούν πρωτίστως σημεία διέλευσης.

[14] Όπως, για παράδειγμα, η διαδικασία του Imatra, που καθιερώθηκε το 1999, καθώς και οι δράσεις που αναλήφθηκαν από την "Τελωνειακή συνδιάσκεψη της Βαλτικής θάλασσας", στο πλαίσιο του Συμβουλίου της Βαλτικής θάλασσας.

[15] COM(2003) 104 τελικό, της 11.03.2003.

Αφετέρου, όσον αφορά τις λοιπές τρίτες χώρες, θα πρέπει επίσης να υπάρξει μέριμνα για την ενίσχυση της υφιστάμενης συνεργασίας με την προσαρμογή των συμφωνιών στις αμοιβαίες ανάγκες κάθε χώρας ή γεωγραφικού συνόλου και της Κοινότητας. Προς τον σκοπό αυτό έχουν ήδη καταβληθεί πολλές προσπάθειες, οι οποίες θα πρέπει επομένως να εξακολουθήσουν και να προσαρμοστούν στις νέες ανάγκες.

5.6 Mέτρα στήριξης της διεύρυνσης

Η υποδοχή νέων κρατών μελών κατά τη στιγμή που νέες χώρες εντάσσονται στον ΠΟΕ, συνεπάγεται αύξηση των συναλλαγών, αλλά και περισσότερες ευκαιρίες για τη διάπραξη εγκληματικών ενεργειών.

Στη φάση πριν την προσχώρηση, θα μπορούσε να προβλεφθεί η λήψη ειδικών συμπληρωματικών μέτρων στήριξης των νέων κρατών μελών, για να τους παρασχεθεί η δυνατότητα να επωφεληθούν από τις καλύτερες τελωνειακές πρακτικές που υπάρχουν, για παράδειγμα μέσω της σύστασης «κοινών ομάδων». Οι ομάδες αυτές θα αποτελούνται από υπαλλήλους των τελωνείων των κρατών μελών και των υποψηφίων χωρών και θα αντιμετωπίζουν ειδικά τεχνικά ζητήματα, κατόπιν αιτήσεως των υποψηφίων χωρών. Το πρόγραμμα εκσυγχρονισμού των τελωνείων «Τελωνεία 2007» θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί προς το σκοπό αυτό.

6. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

Στις αρχές της διεύρυνσης και λαμβανομένων υπόψη των αυξανόμενων προβληματισμών που αφορούν την ασφάλεια, η Κοινότητα πρέπει να διαθέσει στα εξωτερικά της σύνορα τα μέτρα για την διασφάλιση της ασφάλειας και της προστασίας των πολιτών της. Τα τελωνεία έχουν ιδιαίτερες αρμοδιότητες για τον έλεγχο των εμπορευμάτων έτσι ώστε να διασφαλίζεται η ασφάλεια και η οικονομική ανάπτυξη της Κοινότητας. Οι έλεγχοι και οι μέθοδοι εργασίας των τελωνείων πρέπει να επαναπροσανατολιστούν για να διασφαλιστεί η προστασία της Κοινότητας και των πολιτών της από εγκληματικές ή τρομοκρατικές δραστηριότητες. Η εν λόγω αναδιοργάνωση πρέπει να ενταχθεί σε ένα γενικό και ολοκληρωμένο πλαίσιο διαχείρισης των εξωτερικών συνόρων, γεγονός που θα συνεπάγεται νέες οργανωτικές δομές καθώς επίσης και μηχανισμούς συνεργασίας και στενού συντονισμού μεταξύ των αρμοδίων υπηρεσιών.

Για να εξασφαλιστεί η επιτυχία της μεθόδου αυτής, η Επιτροπή πρέπει να καταβάλει προσπάθειες για να δράσει ως καταλύτης της αλλαγής και ως δυναμικός φορέας συντονισμού, με παράλληλο σεβασμό των αρμοδιοτήτων των κρατών μελών. Οι αναληφθείσες δράσεις θα έχουν αποτελέσματα μόνον εφόσον υλοποιηθούν σε ολόκληρη την Κοινότητα. Θα απαιτήσουν επίσης δημοσιονομικές αναλήψεις υποχρεώσεων, ιδίως σε κοινοτική κλίμακα.

Η Επιτροπή καλεί το Συμβούλιο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή να συζητήσουν τις προτεινόμενες γενικές κατευθύνσεις και να στηρίξουν τα μέτρα που αναπτύσσονται κατωτέρω, έτσι ώστε να είναι σε θέση να υποβάλουν το συντομότερο συγκεκριμένες προτάσεις για την υλοποίησή τους.

Συνιστώνται οι ακόλουθες γενικές κατευθύνσεις:

I. Ορθολογική οργάνωση των τελωνειακών ελέγχων στους συνοριακούς σταθμούς

1.1. Κατανομή του τελωνειακού έργου μεταξύ των συνοριακών και των εσωτερικών σταθμών:

- με βάση τον καθορισμό και την επιλογή των προς αντιμετώπιση κινδύνων κατά προτεραιότητα.

- με την ανάπτυξη ελεγκτικών μεθόδων που επιτρέπουν τον εν λόγω διαχωρισμό (π.χ. : ανάπτυξη μιας συντονισμένης προσέγγισης που συνίσταται στην εκ των υστέρων διενέργεια ελέγχων) και.

- με την προσαρμογή των παρεχομένων διευκολύνσεων στο εμπόριο, έτσι ώστε να λαμβάνουν υπόψη κριτήρια ασφάλειας και προστασίας.

1.2. Να καταστεί ασφαλής η αλυσίδα διοικητικής μέριμνας για τον εφοδιασμό με εμπορεύματα, ιδίως με την ανάπτυξη και τη βελτίωση των τεχνικών παρακολούθησης των εμπορευμάτων και των μέσων μεταφοράς τους.

II. Θέσπιση μιας ενιαίας προσέγγισης των κινδύνων που αφορούν τα εμπορεύματα και εφαρμογή της στο πλαίσιο ενός κοινού μηχανισμού διαβούλευσης και συνεργασίας.

2.1 Οι τελωνειακές αρχές, σε συνεργασία με τις αρμόδιες υπηρεσίες, πρέπει να κατευθύνουν, να παρακολουθούν και να προσαρμόζουν το πλαίσιο αντιμετώπισης των κινδύνων που αφορούν τα εμπορεύματα στα εξωτερικά σύνορα, γεγονός που συνεπάγεται:

- τον καθορισμό, τον εντοπισμό και τη στάθμιση, σε κοινοτικό επίπεδο, των κοινών κινδύνων που έχουν προτεραιότητα.

- τη θέσπιση, στο πλαίσιο μιας μελλοντικής οργανωτικής δομής, κοινών βασικών χαρακτηριστικών σχετικά με τους κινδύνους, τα οποία δύνανται να προσαρμόζονται τακτικά ανάλογα με τα διαπιστωθέντα αποτελέσματα.

- τον καθορισμό, σε κοινοτική κλίμακα, του είδους του ελέγχου που θα πρέπει να διεξάγεται εφόσον έχουν εντοπιστεί κίνδυνοι, καθώς και ανάπτυξη των προτύπων ελέγχου.

2.2 Να διασφαλίζεται ότι όλες οι σχετικές με τους κινδύνους πληροφορίες που αφορούν τα εμπορεύματα και απαιτούνται βάσει των κοινών χαρακτηριστικών των κινδύνων, πρέπει να διαβιβάζονται από τους οικονομικούς φορείς στα τελωνεία της Κοινότητας, μέσω ενός ενιαίου διαύλου διαβίβασης.

- Τα στοιχεία αυτά πρέπει να διαβιβάζονται απαραίτητα με ηλεκτρονικά μέσα.

- Ορισμένα επιλεγμένα στοιχεία πρέπει υποχρεωτικά να διαβιβάζονται πριν από την άφιξη των εμπορευμάτων, εντός προθεσμίας που θα συμφωνηθεί.

2.3. Να υπάρξει μέριμνα για τη δημιουργία μιας βάσης δεδομένων και συστημάτων (και/ή για αύξηση των δυνατοτήτων συμπληρωματικότητας και συνδυασμού των υφιστάμενων συστημάτων), που θα επιτρέπουν την αποθήκευση, την επεξεργασία και την ανταλλαγή των απαραίτητων δεδομένων και ειδικότερα:

- η εν λόγω βάση δεδομένων, είτε είναι κεντρική, σε επίπεδο Επιτροπής, είτε είναι αποκεντρωμένη, σε επίπεδο κρατών μελών, πρέπει απαραίτητα να είναι προσβάσιμη από όλες τις τελωνειακές υπηρεσίες των κρατών μελών.

- τα κράτη μέλη πρέπει να αναλάβουν τη δέσμευση να δημιουργήσουν ηλεκτρονικά συστήματα επιλογής των κινδύνων, τα οποία θα επιτρέπουν την ενσωμάτωση των βασικών χαρακτηριστικών των εντοπισθέντων κινδύνων σε κοινοτική κλίμακα, κατά τρόπο που να συμπληρώνονται τα εθνικά πρότυπα.

- θα πρέπει να διασφαλιστεί η ταχεία και αποτελεσματική διαβίβαση των συλλεχθέντων από τα τελωνεία στοιχείων σχετικά με τα εμπορεύματα, στις λοιπές αρμόδιες αρχές και να δημιουργηθούν συστήματα (ή να αυξηθούν οι δυνατότητες συνδυασμού υφιστάμενων συστημάτων), που θα επιτρέπουν την ανταλλαγή συγκεκριμένων πληροφοριών μεταξύ όλων των εν λόγω υπηρεσιών.

III. Διασφάλιση επαρκούς επιπέδου ανθρώπινων πόρων και εξοπλισμού στα εξωτερικά σύνορα.

3.1. Να υπάρξει μέριμνα ώστε να διασφαλίζονται οι απαραίτητοι πόροι για την εξασφάλιση υψηλού επιπέδου ασφάλειας στα εξωτερικά σύνορα. Τούτο συνεπάγεται:

- ότι τα κράτη μέλη διασφαλίζουν τη δυνατότητα διάθεσης και την κατάρτιση του απαραίτητου τελωνειακού προσωπικού. όσον αφορά την κατάρτιση, θα μπορούσε επικουρικά να χρησιμοποιηθεί το πρόγραμμα "Τελωνεία 2007",

- τον καθορισμό (σε κοινοτική κλίμακα) και τη διασφάλιση (σε εθνικό επίπεδο) του ελάχιστου απαραίτητου εξοπλισμού.

- την εξέταση των δημοσιονομικών δυνατοτήτων της Κοινότητας, στο μέτρο που το επιτρέπουν οι συνθήκες, ιδίως όσον αφορά τη χρηματοδότηση του εξοπλισμού.

- τον εντοπισμό των περιπτώσεων στις οποίες η αυξημένη συνέργια με άλλες υπηρεσίες στα σύνορα ή η συγκέντρωση δαπανηρού τελωνειακού εξοπλισμού σε ειδικευμένους συνοριακούς σταθμούς, θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε οικονομίας κλίμακας.

3.2. Να προβλεφθούν ειδικές ενέργειες, ήδη στη φάση πριν από την ένταξη, έτσι ώστε να παρασχεθεί η δυνατότητα στις υποψήφιες χώρες να επωφεληθούν από τις βέλτιστες υφιστάμενες τελωνειακές πρακτικές, για παράδειγμα μέσω της σύστασης "κοινών ομάδων", που θα αποτελούνται από τελωνειακούς υπαλλήλους των υφιστάμενων και των μελλοντικών κρατών μελών, και θα εξετάζουν ειδικά θέματα, ανάλογα με τα αιτήματα των υποψηφίων κρατών.

3.3. Να προβλεφθεί η σύσταση ομάδων ταχείας αντιμετώπισης απρόβλεπτων κινδύνων. Το μέτρο αυτό θα μπορούσε να συνίσταται στη δημιουργία ενός πλαισίου που θα περιλαμβάνει έναν κατάλογο σημείων επαφής για κάθε κράτος μέλος και ειδικευμένων εφεδρικών υπαλλήλων, οι οποίοι θα μπορούν να κινητοποιούνται ταχέως μετά από αίτημα του ενός ή του άλλου ενδιαφερομένου κράτους. Κατά τον τρόπο αυτό, τούτο δεν αναμένεται να οδηγήσει σε δυσανάλογη δημοσιονομική ή νομοθετική επιβάρυνση. Μεταγενέστερα, θα μπορούσε να επισημοποιηθεί περισσότερο η σύσταση διατομεακών ομάδων ειδικευμένων στην επεξεργασία ειδικών κινδύνων, στο πλαίσιο συζητήσεων για τη σύσταση ενός ευρωπαϊκού σώματος συνοριακής φύλαξης.

3.4. Καταγραφή, ανάπτυξη και εφαρμογή σε κοινοτική κλίμακα των βέλτιστων μεθόδων εργασίας για την ασφάλεια των εξωτερικών συνόρων, με βάση τις εθνικές και κοινοτικές εμπειρίες.

3.5 Θέσπιση μέτρων κοινής κατάρτισης και δημιουργία ενός οργανωτικού πλαισίου για την κατάρτιση στον τομέα της διαχείρισης των εξωτερικών συνόρων, για τον έλεγχο των εμπορευμάτων.

IV. Διασφάλιση ενός νομικού και κανονιστικού πλαισίου που θα εντάσσει στο τελωνειακό έργο τη διάσταση της ασφάλειας

4.1. Διεύρυνση του φάσματος των νομοθετικών πράξεων για να καλύψει τις εξουσίες και τα καθήκοντα των τελωνείων.

4.2. Προσαρμογή των νομοθετικών και κανονιστικών πράξεων, ιδίως του τελωνειακού κώδικα και των διατάξεων εφαρμογής του, κατά τρόπο που να ενσωματώνουν τις εξελίξεις σχετικά με τη διαχείριση των κινδύνων, να περιλαμβάνουν κριτήρια ασφάλειας και προστασίας για την παροχή τελωνειακών διευκολύνσεων και να επιτρέπουν την αποτελεσματικότερη παρακολούθηση της αλυσίδας εφοδιασμού, διασφαλίζοντας παράλληλα ότι τα μέτρα που λαμβάνονται κατά τον τρόπο αυτό, θα είναι σύμφωνα με τα διεθνή πρότυπα στον εν λόγω τομέα, ενώ τα αποτελέσματά τους δεν θα είναι περιοριστικά για το εμπόριο και δυσανάλογα σε σχέση με τους επιδιωκόμενους στόχους.

4.3. Προώθηση συμφωνιών για την από κοινού ανάληψη ευθυνών προς το αμοιβαίο συμφέρον, με τις όμορες χώρες καθώς και με τις χώρες προορισμού ή προέλευσης, από τις οποίες διέρχονται οι βασικοί εμπορικοί άξονες αεροπορικών και θαλάσσιων μεταφορών. Τούτο προϋποθέτει επίσης τον εντοπισμό των ροών που ενέχουν κινδύνους, ήδη από τη δημιουργία τους, σε τρίτες χώρες ή εδάφη και, με τον τρόπο αυτό, την αναζήτηση μιας οργάνωσης ελέγχων με την οποία θα εξοικονομείται χρόνος και υποδομή, ενώ θα ευνοείται η διασυνοριακή συνεργασία.

4.4. Ενίσχυση και εξακολούθηση της συνεργασίας με τις τρίτες χώρες.

V. Ενίσχυση της συνεργασίας με την αστυνομία, τους φρουρούς των συνόρων και τις λοιπές αρχές στα εξωτερικά σύνορα

5.1. Ενίσχυση της επιχειρησιακής συνεργασίας και της ανταλλαγής πληροφοριών, σε κοινοτική και εθνική κλίμακα, μεταξύ των υπηρεσιών που είναι επιφορτισμένες με την επιτήρηση των εξωτερικών συνόρων, ιδίως τους συνοριακούς φρουρούς, τις υγειονομικές, κτηνιατρικές, περιβαλλοντικές και λοιπές υπηρεσίες, εφόσον τα καθήκοντα και η αποστολή των εν λόγω υπηρεσιών αλληλεπικαλύπτονται.

5.2. Μέριμνα για τη δημιουργία δομών συνεργασίας/συντονισμού μεταξύ των υπηρεσιών που είναι επιφορτισμένες με την επιτήρηση των εξωτερικών συνόρων, στα σημαντικότερα σημεία διέλευσης των συνόρων.

5.3. Λαμβανομένης υπόψη της αλληλεξάρτησης και του συμπληρωματικού χαρακτήρα των πληροφοριών που διαθέτουν τα τελωνεία και οι αστυνομικές υπηρεσίες, θα πρέπει να αυξηθούν οι συνέργιες μεταξύ τους. Τούτο σημαίνει ενεργό συμμετοχή των τελωνείων στις έρευνες που διεξάγει η αστυνομία για την αναζήτηση, τον εντοπισμό και την ποινική δίωξη των εγκληματιών που ενέχονται στη διακίνηση παράνομων εμπορευμάτων (και αντιστρόφως). την πρόβλεψη κοινών μηχανισμών ανταλλαγής και σύγκρισης των πληροφοριών που ενδέχεται να διευκολύνουν τον εντοπισμό προσώπων που έχουν διαπράξει απάτες, καθώς και των προθέσεων απάτης και τη διασφάλιση μιας συστηματικής συνεργασίας μεταξύ των εν λόγω υπηρεσιών.