Πλαίσιο

Με την κατάργηση των φυσικών και φορολογικών ελέγχων των εμπορευμάτων στα εσωτερικά σύνορα της ΕΕ, κατέστη σαφές ότι οι διαφορές μεταξύ των φορολογικών συστημάτων των κρατών μελών της ΕΕ ήταν δυνατόν να οδηγήσουν σε: (1) στρεβλώσεις του ανταγωνισμού, (2) εκτροπές του εμπορίου ή (3) διάβρωση των οικονομικών πόρων της ΕΕ (μεγαλύτερη απάτη και φοροδιαφυγή). Ήταν συνεπώς απαραίτητο να ενισχυθεί η εντατική συνεργασία των φορολογικών διοικήσεων που είναι αρμόδιες για την έμμεση φορολογία, σε όλα τα επίπεδα, με σκοπό τη βελτίωση της λειτουργίας των φορολογικών συστημάτων στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Αυτή ήταν η λογική των πολυετών κοινοτικών προγραμμάτων δράσης στον τομέα της φορολογίας: Matthaeus-Tax (1993), Fiscalis 1998-2002, Fiscalis 2003-2007 και Fiscalis 2013.

Το Fiscalis 2013 είναι το τελευταίο σε αυτή τη σειρά κοινοτικών προγραμμάτων, τα οποία συμβάλλουν στην εξασφάλιση της ορθής λειτουργίας των φορολογικών συστημάτων στην εσωτερική αγορά με την αύξηση της συνεργασίας μεταξύ των συμμετεχουσών χωρών, των διοικήσεών τους και των υπαλλήλων. Το πρόγραμμα διευκολύνει τις διαδικασίες και τις δραστηριότητες συνεργασίας καθώς και τη διάδοση των γνώσεων και βέλτιστων πρακτικών μεταξύ των εθνικών φορολογικών διοικήσεων των κρατών μελών, των υποψηφίων και των εν δυνάμει υποψηφίων χωρών. Αυτό γίνεται κυρίως με τη μορφή κοινών δράσεων, όπως σεμινάρια και συναντήσεις εργασίας, πολυμερείς ελέγχους, ομάδες έργου, επισκέψεις εργασίας, και εργαλεία κατάρτισης. Επιπλέον, το Fiscalis 2013, το οποίο καλύπτει την περίοδο 2007 έως 2013, εξακολουθεί να αποδίδει ιδιαίτερη έμφαση στα συστήματα ανταλλαγής πληροφοριών με τη χρήση ΤΠ, ως βάση για τη συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών. Περίπου το 70% του προϋπολογισμού διατέθηκε για τα συστήματα αυτά. Το υπόλοιπο 30% επενδύθηκε σε δραστηριότητες κατάρτισης και συνεργασίας για τους υπαλλήλους των εθνικών φορολογικών διοικήσεων.

Σύμφωνα με το άρθρο 19 παράγραφος 1 της απόφασης Fiscalis 2013[1], το πρόγραμμα υπόκειται σε ενδιάμεση αξιολόγηση από την Επιτροπή βάσει στοιχείων που διαβιβάζουν τα κράτη μέλη. Για να εξασφαλιστεί η συνεπής μεθοδολογία και συνεκτική προσέγγιση για την αξιολόγηση, η αξιολόγηση ανατέθηκε σε εξωτερικό σύμβουλο με ειδική εμπειρογνωμοσύνη στη διενέργεια αξιολογήσεων, «Ramboll Management». Οι υπάλληλοι των σχετικών υπηρεσιών της Επιτροπής και των συμμετεχουσών χωρών έχουν έκτοτε καθοδηγήσει και στηρίξει το έργο των συμβούλων μέσω μιας διευθύνουσας ομάδας η οποία συνεδρίασε επανειλημμένα κατά τη διάρκεια του έργου.

Η παρούσα έκθεση, που εγκρίθηκε από την Επιτροπή, ανταποκρίνεται στην υποχρέωση κοινοποίησης των αποτελεσμάτων της ενδιάμεσης αξιολόγησης στο Συμβούλιο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών. Η τελική έκθεση αξιολόγησης από εξωτερικούς συμβούλους είναι διαθέσιμη στον δικτυακό τόπο Europa της ΓΔ TAXUD.

Σκοπός της αξιολόγησης

Στο πλαίσιο της ενδιάμεσης αξιολόγησης εκτιμάται ο αντίκτυπος των δραστηριοτήτων που διεξήχθησαν στο πλαίσιο του προγράμματος από το 2008 μέχρι τον Μάρτιο 2011. Εξετάζονται επίσης τα μέτρα που ελήφθησαν σε προηγούμενα προγράμματα προκειμένου να καταστεί δυνατή μια πιο συστημική προσέγγιση, λαμβάνοντας υπόψη τόσο την ανάπτυξη του προγράμματος Fiscalis όσο και τη φορολογική συνεργασία στην ΕΕ εν γένει.

Αξιολογήθηκε η πρόοδος που έχει σημειωθεί μέχρι στιγμής κατά την περίοδο προγραμματισμού καθώς και ο βαθμός επίτευξης των στόχων του προγράμματος (αποτελεσματικότητα του προγράμματος) με λογικό κόστος (αποδοτικότητα του προγράμματος). Εξετάστηκε επίσης κατά πόσον οι στόχοι ανταποκρίνονται στις ανάγκες στον τομέα της φορολογικής συνεργασίας (αξιολόγηση της συνάφειας) και ο βαθμός στον οποίο το πρόγραμμα παρέχει ενωσιακή προστιθέμενη αξία, δηλαδή κατά πόσον οι στόχοι του προγράμματος μπορούν να επιτευχθούν καλύτερα μέσα από ένα κοινοτικό πρόγραμμα απ’ ό,τι από τα κράτη μέλη.

Στόχος της ενδιάμεσης αξιολόγησης είναι να εκτιμηθεί η σκοπιμότητα συνέχισης του προγράμματος και κατά πόσον θα απαιτηθούν προσαρμογές στο πρόγραμμα για τα υπόλοιπα έτη όσον αφορά τον προγραμματισμό των δραστηριοτήτων. Τα αποτελέσματα της αξιολόγησης θα ληφθούν υπόψη στην υπό εξέλιξη εκτίμηση του αντικτύπου του μελλοντικού προγράμματος «Fiscalis 2020»[2]. Ωστόσο, τα συμπεράσματα της παρούσας ανακοίνωσης δεν προδικάζουν τις μελλοντικές αποφάσεις που ενδεχομένως λάβει η Επιτροπή στο πλαίσιο αυτό.

Μεθοδολογία

Οι εξωτερικοί σύμβουλοι ανέπτυξαν αναλυτική μεθοδολογία, ακολουθώντας πιστά τα πρότυπα και τις κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής για τις αξιολογήσεις. Η αξιολόγησή τους στηρίζεται σε πορίσματα που απορρέουν από διάφορες μεθόδους συλλογής δεδομένων (συνεντεύξεις, έρευνες, εργαλεία συλλογής ποσοτικών στοιχείων, κλπ.). Τα δεδομένα αυτά εξετάστηκαν βάσει μιας ολοκληρωμένης σειράς κριτηρίων αξιολόγησης που καθορίστηκε με τη βοήθεια της διευθύνουσας ομάδας, την οποία απαρτίζουν υπάλληλοι της Επιτροπής και των φορολογικών διοικήσεων των κρατών μελών. Η εγκυρότητα των πορισμάτων εξασφαλίστηκε επίσης με τη διεξαγωγή συνεδριάσεων με τη διευθύνουσα ομάδα, στις οποίες συζητήθηκαν τα πορίσματα των εξωτερικών συμβούλων και διατυπώθηκαν παρατηρήσεις σχετικά μ’ αυτά. Συνολικά, τα ποσοστά απάντησης των υπαλλήλων των φορολογικών διοικήσεων των κρατών μελών στα ερωτηματολόγια που τους διανεμήθηκαν στο πλαίσιο των ερευνών ήταν υψηλά και αυτό, σε συνδυασμό με την ενεργό συνεργασία των εθνικών συντονιστών του Fiscalis, διευκόλυνε πολύ την αξιολόγηση.

Αξιολόγηση

Ο εξωτερικός σύμβουλος υπέβαλε τελική έκθεση αξιολόγησης που περιέχει πλήρη και λεπτομερή ανάλυση του προγράμματος Fiscalis, καθώς και αναλυτική σύνοψη των δραστηριοτήτων και δράσεων που έχουν αναληφθεί από το 2008.

Πορίσματα

Η αξιολόγηση δείχνει ότι το πρόγραμμα είναι ιδιαίτερα αποδοτικό και αποτελεσματικό και ότι είναι σαφής η ενωσιακή προστιθέμενη αξία του. Όσοι απήντησαν στις έρευνες δήλωσαν ότι είναι ικανοποιημένοι με το πρόγραμμα και ότι οι δράσεις που χρηματοδοτούνται μέσω του Fiscalis 2013 εξακολουθούν να ανταποκρίνονται στις ανάγκες των ενδιαφερομένων, τόσο στην Επιτροπή όσο και στις εθνικές φορολογικές διοικήσεις.

Οι εξωτερικοί σύμβουλοι αξιολόγησαν τη διαχείριση του προγράμματος πολύ θετικά. Η έκθεση αναγνωρίζει ρητά τα μέτρα που έχουν ληφθεί για να εξασφαλιστεί μεγαλύτερη οικονομική απόδοση των πόρων. Στο πλαίσιο αυτό, τονίζει επίσης ότι είναι δυνατόν να επιτευχθούν περαιτέρω βελτιώσεις στην παρακολούθηση και την υποβολή εκθέσεων δραστηριοτήτων, αν και οι περιορισμένοι διαθέσιμοι ανθρώπινοι πόροι τόσο στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή όσο και στις φορολογικές διοικήσεις των συμμετεχουσών χωρών για τη διαχείριση του προγράμματος έχουν επισημανθεί ως πιθανό εμπόδιο στην επίτευξη του στόχου αυτού.

Η Επιτροπή αναγνωρίζει την εξαιρετικά θετική αξιολόγηση από όλους τους ενδιαφερόμενους και τα συμπεράσματα των εξωτερικών συμβούλων σχετικά με τη σημαντική προστιθέμενη αξία του προγράμματος Fiscalis σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι είναι γενικά σκόπιμο να συνεχιστεί το πρόγραμμα.

Συστάσεις για την υπόλοιπη περίοδο προγραμματισμού

Οι συστάσεις για περαιτέρω βελτιώσεις βασίζονται σε αυστηρή μεθοδολογία, διεξοδική έρευνα, στην ανάλυση των δεδομένων της έρευνας και σε άμεσες συνεντεύξεις με όλους τους ενδιαφερόμενους. Οι συστάσεις εκτίθενται λεπτομερώς στην αξιολόγηση. Οι κυριότερες προτάσεις για ακόμα μεγαλύτερη επιτυχία κατά τα υπόλοιπα έτη μέχρι το 2013 είναι οι ακόλουθες:

1. Μεγαλύτερη προτεραιότητα στη συνεργασία στον τομέα της άμεσης φορολογίας, ιδίως για την αποτελεσματικότερη και αποδοτικότερη καταπολέμηση της απάτης.

2. Στο μέλλον, να αποτελέσει ειδικό στόχο του προγράμματος Fiscalis η μείωση του διοικητικού φόρτου για τους φορολογούμενους.

3. Δημιουργία συστήματος παρακολούθησης και αξιολόγησης βάσει των αποτελεσμάτων.

4. Βελτίωση της διάδοσης και εφαρμογής των γνώσεων και βέλτιστων πρακτικών στις εθνικές διοικήσεις.

5. Διερεύνηση των δυνατοτήτων περαιτέρω βελτίωσης και ανάπτυξης του συστήματος ανταλλαγής πληροφοριών για τον φόρο προστιθέμενης αξίας (VIES).

6. Εισαγωγή κατάλληλου συστήματος προγραμματισμού, παρακολούθησης και υποβολής εκθέσεων για τη διοργάνωση και την παρακολούθηση των επισκέψεων εργασίας.

7. Εξασφάλιση της συμμετοχής μεγαλύτερου αριθμού ενδιαφερομένων.

8. Εξασφάλιση αναλογικής ικανότητας διαχείρισης του προγράμματος.

Η Επιτροπή συμφωνεί γενικά με τις συστάσεις. Ως συνέχεια στο έργο, η Επιτροπή θα καταρτίσει σχέδιο δράσης που θα ανταποκρίνεται σε κάθε μία από τις συστάσεις που διατυπώνονται στην έκθεση αξιολόγησης και θα αποσαφηνίσει τον βαθμό στον οποίο μπορούν να εφαρμοστούν για τα υπόλοιπα έτη του προγραμματισμού δραστηριοτήτων.

Για παράδειγμα, το τρέχον πρόγραμμα Fiscalis 2013 περιλαμβάνει ήδη δραστηριότητες που συμβάλλουν στη μείωση του διοικητικού φόρτου. Επιπλέον, στην πρόταση για το νέο πρόγραμμα θα ληφθεί υπόψη η σύσταση των συμβούλων σύμφωνα με την οποία η μείωση του διοικητικού φόρτου θα πρέπει να είναι ένας από τους ειδικούς στόχους του προγράμματος.

Επίσης, η εισαγωγή ενός συστήματος παρακολούθησης και αξιολόγησης, όπως προτείνεται από τους εξωτερικούς συμβούλους, θα εξεταστεί κατά την εφαρμογή του τρέχοντος προγράμματος. Η σύσταση για τη συμμετοχή μεγαλύτερου αριθμού ενδιαφερομένων είναι απόλυτα σύμφωνη με την εσωτερική ανάλυση της Επιτροπής σχετικά με το θέμα αυτό.

[1] Απόφαση αριθ. 1482/2007/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 11ης Δεκεμβρίου 2007.

[2] Ανακοίνωση της Επιτροπής. Προϋπολογισμός για την «Ευρώπη 2020» - Μέρος II – Δελτία τομεακής πολιτικής , COM (2011) 500/II της 29ης Ιουνίου 2011.