ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ Προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων Καταπολέμηση της απάτης Για μια σφαιρική στρατηγική προσέγγιση

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ

Για μια σφαιρική στρατηγική προσέγγιση

1. Πρώτη πρόκληση : σφαιρική νομοθετική πολιτική για την καταπολέμηση της απάτης

1.1. Ανάπτυξη ενός πλαισίου πρόληψης και ενίσχυση των νομοθετικών κειμένων

1.1.1. Συμμετοχή της OLAF στην πολιτική πρόληψης

1.1.2. Συμμετοχή των εθνικών αρχών στις ενέργειες για την καταπολέμηση της απάτης

1.1.3. Συμμετοχή των επαγγελματικών κύκλων στην πολιτική διαφάνειας

1.2. Ενίσχυση των μέσων ανίχνευσης, ελέγχου και επιβολής κυρώσεων

1.2.1. Ακριβής ορισμός των παράτυπων συμπεριφορών και των παράνομων δραστηριοτήτων

1.2.2. Διεύρυνση του πεδίου ανταλλαγής πληροφοριών και των μέτρων ελέγχου

1.2.3. Επέκταση του κοινοτικού συστήματος επιβολής διοικητικών κυρώσεων

1.3. Εξασφάλιση αποτελεσματικότερης διαχείρισης της διοικητικής και δημοσιονομικής παρακολούθησης

1.4. Προσδιορισμός των κανόνων συνεργασίας

1.4.1. Προστασία των οικονομικών συμφερόντων

1.4.2. Προστασία των κοινοτικών συμφερόντων που συνδέονται με την καταπολέμηση της απάτης

1.4.3. Ενίσχυση της συνεργασίας με τις υποψήφιες χώρες και τις τρίτες χώρες

2. Δεύτερη πρόκληση : ένα νέο πλαίσιο επιχειρησιακής συνεργασίας

2.1. Ενισχυμένη αξιοποίηση και ανάλυση των πληροφοριών («intelligence»)

2.2. Για μια νέα επιχειρησιακή εταιρική σχέση με τα κράτη μέλη: μια κοινοτική πλατφόρμα υπηρεσιών

2.3. Προς μια ενισχυμένη συνεργασία με τις υποψήφιες για προσχώρηση χώρες

2.4. Πολιτική διαρκούς αξιολόγησης των ενεργειών κατά της απάτης

3. Τρίτη πρόκληση : διοργανική προσέγγιση για την καταπολέμηση της διαφθοράς

3.1. Αξιοποίηση του πλαισίου συνεργασίας σε όλα τα επίπεδα

3.1.1. Υπηρεσίες της Επιτροπής και άλλα κοινοτικά όργανα, υπηρεσίες ή οργανισμοί

3.1.2. Κατάλληλη κατάρτιση και διαρκής ευαισθητοποίηση του προσωπικού

3.2. Διαφάνεια, υποχρέωση επικοινωνίας

3.3. Ανεξάρτητες διοικητικές έρευνες - επιβολή δίκαιων και αποτελεσματικών κυρώσεων

4. Τέταρτη πρόκληση : ενίσχυση της ποινικής δικαστικής διάστασης

4.1. Παρόν νομικό πλαίσιο

4.2. Πεδίο εφαρμογής και κοινοτικά μέσα δράσης

Προοπτικές

Καθιέρωση ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων

* * *

Η παρούσα ανακοίνωση ακολουθεί τα συμπεράσματα των αρχηγών κρατών ή κυβερνήσεων, οι οποίοι συνήλθαν στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Ελσίνκι στις 10 και 11 Δεκεμβρίου 1999, στο σημείο «καταπολέμηση της απάτης» [1], σύμφωνα με τα οποία: «Η δημιουργία της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) είναι ένα νέο σημαντικό βήμα για την καταπολέμηση της απάτης. Η Επιτροπή θα υποβάλει, το αργότερο μέχρι τον Ιούνιο 2000, ανακοίνωση σχετικά με την ανάπτυξη σφαιρικής στρατηγικής για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων».

[1] Συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Ελσίνκι της 10ης και 11ης Δεκεμβρίου 1999, σημείο 24.

Η προστασία των οικονομικών συμφερόντων είναι υπόθεση όλων, των θεσμικών οργάνων και των μελών τους στο πολιτικό επίπεδο, της ευρωπαϊκής δημόσιας διοίκησης καθώς και των εθνικών δημόσιων διοικήσεων και των υπαλλήλων τους κατά την εκτέλεση των καθημερινών καθηκόντων τους. Πρόκειται για ένα μέλημα που εμφανίζεται ήδη κατά το στάδιο του σχεδιασμού των κοινοτικών πολιτικών και παρατηρείται σε όλα τα στάδια της διαδικασίας εφαρμογής των εν λόγω πολιτικών, ιδίως όσον αφορά τις δημοσιονομικές ή χρηματοδοτικές συνέπειές τους.

Προκειμένου να γίνει ευθυγράμμιση με τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Ελσίνκι, οι κατευθύνσεις της παρούσας ανακοίνωσης συμπληρώνουν τα μέτρα που έχουν ήδη ληφθεί για την εξασφάλιση μιας ορθής, χρηστής και αυστηρής δημοσιονομικής διαχείρισης των διάφορων πολιτικών της Ευρωπαϊκής Ένωσης και για την πρόληψη των κινδύνων παρατυπιών ή υπεξαίρεσης κεφαλαίων. Η Λευκή Βίβλος σχετικά με τη μεταρρύθμιση της Επιτροπής [2] κατέστησε τον στόχο αυτό διαρκές μέλημα όλων των υπηρεσιών του οργάνου που είναι επιφορτισμένες με την εφαρμογή των εν λόγω πολιτικών ή με τον έλεγχο και την παρακολούθησή της. Το μέλημα αυτό πρέπει να ενταχθεί στο πλαίσιο μιας δυναμικής με σκοπό τη διαρκή βελτίωση των υπαρχόντων μέτρων με βάση την τακτική αξιολόγηση της αποτελεσματικότητάς τους. Εξάλλου, η Επιτροπή, στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης, άρχισε ήδη μια σε βάθος αναδιοργάνωση των μεθόδων διαχείρισης και εσωτερικού ελέγχου καθώς και των διοικητικών πρακτικών της (τροποποίηση του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης των υπαλλήλων και του λοιπού προσωπικού της Κοινότητας, ενίσχυση των πειθαρχικών διαδικασιών κλπ.). Συγκεκριμένα, η αναθεώρηση του δημοσιονομικού κανονισμού και η δημιουργία υπηρεσίας εσωτερικού ελέγχου και κεντρικής δημοσιονομικής υπηρεσίας, ιδίως, συνιστούν στοιχεία που έρχονται να ενισχύσουν την προστασία των οικονομικών συμφερόντων [3].

[2] Λευκή Βίβλος Μεταρρύθμιση της Επιτροπής. COM (2000) 200 τελικό της 5ης Απριλίου 2000.

[3] Οι ενέργειες αυτές, που εντάσσονται στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης και παρουσιάζονται λεπτομερώς στη Λευκή Βίβλο, έχουν αποτελέσει το αντικείμενο ενός ειδικού σχεδίου δράσης. Δεν εξετάζονται στην παρούσα ανακοίνωση η οποία, από την πλευρά της, αποσκοπεί στο να συμπληρώσει τη δραστηριότητα όλων των υπηρεσιών που συνεισφέρουν στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων.

Η παρούσα ανακοίνωση εντάσσεται στο πλαίσιο της ίδιας διαδικασίας ενίσχυσης των δημόσιων οικονομικών και συνιστά, ειδικότερα, την προσέγγιση που η Επιτροπή έχει την πρόθεση να υποβάλει στο Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στον τομέα της καταπολέμησης της απάτης, της διαφθοράς και κάθε άλλης παράνομης δραστηριότητας που πλήττει τα οικονομικά συμφέροντα των Κοινοτήτων. Στηρίζεται στο νέο θεσμικό πλαίσιο και στη συμπληρωματικότητα μεταξύ του έργου των κρατών μελών και των κοινοτικών οργάνων.

Για μια σφαιρική στρατηγική προσέγγιση

Τα δημόσια οικονομικά της Κοινότητας διέπονται από τις διατάξεις της συνθήκης ΕΚ [4]. Η προετοιμασία, η εκτέλεση και η προστασία του κοινοτικού προϋπολογισμού είναι αρμοδιότητα των κοινοτικών οργάνων και των κρατών μελών. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο καθώς και η Επιτροπή έχουν ιδιαίτερες αρμοδιότητες στον τομέα αυτό. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, ως αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή, αποφασίζουν σχετικά με τον προϋπολογισμό, ενώ το Κοινοβούλιο είναι αρμόδιο για την διαπίστωση, για κάθε οικονομικό έτος, της οριστικής έγκρισής του. Μετά από το Συμβούλιο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο εξετάζει τους λογαριασμούς και τον δημοσιονομικό ισολογισμό. Χορηγεί στην Επιτροπή απαλλαγή για την εκτέλεση του προϋπολογισμού. Επίσης, το Ελεγκτικό Συνέδριο εξετάζει τη νομιμότητα και την κανονικότητα των εσόδων και των δαπανών και μεριμνά για την εξασφάλιση της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης.

[4] Άρθρα 274 έως 280 της συνθήκης ΕΚ.

Στόχος του νέου άρθρου 280 της συνθήκης ΕΚ, είναι η αποτελεσματική και ισότιμη προστασία των οικονομικών συμφερόντων σε όλη την Κοινότητα. Υποχρεώνει το σύνολο των αρμόδιων αρχών των κρατών μελών να αναπτύξουν στενή και τακτική συνεργασία με την Επιτροπή. Θεσπίζει μια νέα νομική βάση που δίνει τη δυνατότητα στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο να εκδίδουν, με βάση τη διαδικασία της συναπόφασης, μέτρα για την πρόληψη και την καταπολέμηση των ενεργειών που πλήττουν τα συμφέροντα των Κοινοτήτων [5]. Τέλος, το άρθρο 280 της συνθήκης υποστηρίζει μια πολιτική διαρκούς αξιολόγησης και διαφάνειας η οποία πρέπει να εφαρμόζεται βάσει της ετήσιας έκθεσης της Επιτροπής που καταρτίζεται σε συνεργασία με τα κράτη μέλη.

[5] Το Ελεγκτικό Συνέδριο συμμετέχει στη νομοθετική διαδικασία του άρθρου 280 με την έκδοση γνωμοδοτήσεων.

Σημαντικές και ευαίσθητες οικονομικές προκλήσεις για τα κοινοτικά οργανα και τα κράτη μέλη

Κατά τη διάρκεια της ευρωπαϊκής οικοδόμησης, αυξήθηκαν σημαντικά οι δαπάνες της Ένωσης και, για το 2000, ανέρχονται σε 93 δισεκατομμύρια ευρώ. Εκτός από τις δημοσιονομικές πλευρές σχετικά με τα έσοδα και τις δαπάνες των Κοινοτήτων, τα κοινοτικά οικονομικά συμφέροντα περιλαμβάνουν το σύνολο των περιουσιακών στοιχείων που βρίσκεται υπό την κατοχή ή τη διαχείριση των Κοινοτήτων. Τα οικονομικά αυτά συμφέροντα μπορούν να γίνουν αντικείμενο εγκληματικότητας, κυρίως διεθνικής, και είναι σημαντικό οι εθνικές και κοινοτικές αρχές να εργάζονται από κοινού, σε στενή και τακτική βάση, για την εξασφάλιση της προστασίας τους. Κατ'αυτόν τον τρόπο, συμμετέχουν επίσης στην εξασφάλιση ισορροπίας των όρων ανταγωνισμού μεταξύ των οικονομικών φορέων και την ίση μεταχείριση μεταξύ των κρατών μελών. Έτσι, ενισχύεται η εμπιστοσύνη των ευρωπαίων πολιτών και των οικονομικών φορέων στα κοινοτικά τους όργανα.

Παρόν θεσμικό και νομοθετικό πλαίσιο

Από το 1994, η κοινοτική προσέγγιση για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων και την καταπολέμηση της απάτης βασίζεται σε μια δυναμική [6] που αποσκοπεί στην ανάπτυξη του νομοθετικού πλαισίου για την κάλυψη όλων των τομέων προστασίας των οικονομικών συμφερόντων [7] και την αύξηση της επιτόπιας εμπειρίας της Επιτροπής με βάση το σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων και την προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα [8]. Όσον αφορά την ποινική προστασία των οικονομικών συμφερόντων, το νομικό πλαίσιο θα συμπληρωθεί με την κύρωση [9] της σύμβασης για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων καθώς και των πρωτοκόλλων της. Η ρεαλιστική αυτή προσέγγιση, που ξεκίνησε μετά τη συνθήκη του Μάαστριχτ, οδήγησε σε σημαντικές αλλαγές με τις οποίες διευκρινίζεται ο καταμερισμός των αρμοδιοτήτων μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών (άρθρο 280 ΕΚ).

[6] Τα επιτευχθέντα σημαντικά αποτελέσματα αναπτύσσονται στις ετήσιες εκθέσεις της Επιτροπής και στον απολογισμό του 1996. Τελευταία σχετικά κείμενα: COM(1999)590 τελικό της 17.12.99 και COM(97)200 τελικό της 6.5.97.

[7] Κανονισμός (Ευρατόμ, ΕΚ) αριθ. 2988/95 του Συμβουλίου σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων (ΕΕ L 312 της 23.12.95), κανονισμός (Ευρατόμ, ΕΚ) αριθ. 2185/96 του Συμβουλίου σχετικά με τους ελέγχους και εξακριβώσεις που διεξάγει επιτοπίως η Επιτροπή (ΕΕ L 292 της 15.11.96), τομεακοί κανονισμοί στον τομέα των υποχρεώσεων επικοινωνίας και ελέγχου.

[8] Άρθρο 286 ΕΚ και οδηγία 95/46/ΕΚ (ΕΕ L 281 της 23.11.1995).

[9] Σύμβαση για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της 26.7.95, 1ο πρωτόκολλο της 27.9.96, δεύτερο πρωτόκολλο της 19.6.97, πρωτόκολλο ερμηνείας του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου της 29.11.96 και Σύμβαση για την καταπολέμηση της διαφθοράς της 26.5.97.

Ήδη τον Μάιο του 1999, η Κοινότητα ως συνέπεια [10] της έναρξης ισχύος του άρθρου 280 ΕΚ, ενέκρινε μια φιλόδοξη μεταρρύθμιση για την καταπολέμηση της απάτης και της διαφθοράς η οποία σηματοδοτήθηκε από τη δημιουργία της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) [11]. Η Λευκή Βίβλος σχετικά με τη μεταρρύθμιση της Επιτροπής συμπληρώνει τις πρωτοβουλίες αυτές κινητοποιώντας το σύνολο των υπηρεσιών της Επιτροπής για τη βελτίωση της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων. Για το λόγο αυτό, η στρατηγική προσέγγιση της Επιτροπής θα συμπεριλάβει την ενίσχυση των ενεργειών που εκτελούν ήδη οι υπηρεσίες της και οι οποίες προϋποθέτουν μεγάλο αριθμό προσωπικού, προκειμένου να καταστεί αυστηρότερη η δημοσιονομική διαχείριση, κυρίως με την αποκέντρωση του δημοσιονομικού ελέγχου και τη θέσπιση μιας υπηρεσίας εσωτερικού ελέγχου, καθώς και με τη σύσταση ομάδων εργασίας και κοινών ομάδων στις οποίες συμμετέχουν η OLAF και το σύνολο των υπηρεσιών της Επιτροπής.

[10] Συμβούλιο ECOFIN της 25ης Μαΐου 1999 και Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Κολωνίας τον Ιούνιο 1999.

[11] Υπηρεσία της Επιτροπής με ανεξάρτητη επιχειρησιακή δραστηριότητα, υπό τον έλεγχο επιτροπής εποπτείας (βλ. Απόφαση της Επιτροπής της 28ης Απριλίου 1999, κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1073 και (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999, ΕΕ L 136 της 31ης Μαΐου 1999).

Αλλαγή διάστασης και νέεσ υποχρεώσεις

Το αίτημα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Ελσίνκι συμπίπτει με την περίοδο που η Ευρώπη διέρχεται μια σημαντική ιστορική καμπή. Οι εργασίες της Διακυβερνητικής Διάσκεψης (ΔΚΔ 2000), το πρόγραμμα διεύρυνσης με τη συμμετοχή νέων χωρών, η σφαιρική διάσταση των κοινοτικών στόχων, από την εσωτερική αγορά έως τη Νομισματική Ένωση, εντάσσονται σε έναν οικονομικό χώρο που απελευθερώνεται σιγά σιγά από τους εθνικούς φραγμούς. Ωστόσο, εξακολουθούν να υπάρχουν ορισμένα νομικά σύνορα, τα οποία δυσχεραίνουν τη δράση της αστυνομίας και των δικαστών χωρίς όμως να εμποδίζουν τις δραστηριότητες των εγκληματιών.

Στόχος της συνθήκης του Άμστερνταμ είναι η σταδιακή δημιουργία ενός χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης. Οι προτεραιότητες και το χρονοδιάγραμμα υλοποίησης αυτού του χώρου ορίστηκαν στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Τάμπερε, τον Οκτώβριο του 1999. Μέχρι τη δημιουργία αυτού του νέου χώρου, πρέπει να συνεχισθεί η εφαρμογή της προσέγγισης βάσει του πρώτου και του τρίτου πυλώνα [12] με στόχο την πρόληψη και την καταπολέμηση των περιπτώσεων απάτης, της διαφθοράς και κάθε άλλης παράνομης δραστηριότητας που μπορούν να βλάψουν τα οικονομικά συμφέροντα των Κοινοτήτων. Κατά την έννοια αυτή πρέπει να νοούνται οι όροι «απάτη» ή «διαφθορά» που αναφέρονται στη συνέχεια του εγγράφου.

[12] Πρόκειται για τη συμπλήρωση των κοινοτικών πρωτοβουλιών (1ος πυλώνας) με ενέργειες στο πλαίσιο της συνθήκης για την ΕΕ (τρίτος πυλώνας) μέσω διαπυλωνικής προσέγγισης.

Τα θεμέλια και οι στόχοι μιας νέας σφαιρικής και ολοκληρωμένης προσέγγισης

Για την κάλυψη των στόχων της συνθήκης (άρθρο 280 ΕΚ), η νέα προσέγγιση [13] πρέπει να βασίζεται στο πλαίσιο ενισχυμένης συνεργασίας ανάμεσα στο εθνικό και το κοινοτικό επίπεδο. Το πλαίσιο αυτό πρέπει να περιέχει συγχρόνως μια πολιτική πρόληψης καθώς και μια πολιτική δημοσιονομικής παρακολούθησης και επιβολής αποτελεσματικών κυρώσεων. Η πρακτική αυτή απαιτεί την κινητοποίηση όλων των διοικητικών αλλά και δικαστικών μέσων δράσης.

[13] Για τον καθορισμό της νέας προσέγγισης, ο προβληματισμός στηρίχθηκε κυρίως στον απολογισμό της εφαρμογής του πρώην άρθρου 209A ΕΚ, στις ετήσιες εκθέσεις ή τις εργασίες της Επιτροπής στον τομέα της ποινικής προστασίας των οικονομικών συμφερόντων, στα συμπεράσματα της επιτροπής ανεξάρτητων εμπειρογνωμόνων, στην έκθεση Dehaene, von Weizsδcker και Simon για τις θεσμικές συνέπειες της διεύρυνσης, στις εργασίες των κοινοτικών οργάνων και ιδιαίτερα στις εργασίες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και του Ελεγκτικού Συνεδρίου.

Οι ενέργειες στο εθνικό και κοινοτικό επίπεδο πρέπει να είναι συμπληρωματικές. Η Επιτροπή πρέπει να τονίσει και να συγκεντρώσει τις προσπάθειές της σε ορισμένα σημαντικά θέματα ή ενέργειες εξασφαλίζοντας τη σύγκλιση των εθνικών και των κοινοτικών προσπαθειών, στο επιχειρησιακό και το νομοθετικό επίπεδο, τόσο στον πρώτο όσο και στον τρίτο πυλώνα. Έτσι, η προσέγγιση της Επιτροπής θα καλύψει τη προστιθέμενη αξία της ενισχυμένης συνεργασίας με τις υποψήφιες χώρες στο πλαίσιο της προενταξιακής στρατηγικής καθώς και με τρίτες χώρες, κυρίως στο πλαίσιο της εμπορικής πολιτικής και της πολιτικής αναπτυξιακής ενίσχυσης.

Βασικές κατευθυντηριεσ γραμμές της σφαιρικής στρατηγικής προσέγγισης

Για τη μακροπρόθεσμη διάρκεια του παρόντος προγράμματος σφαιρικής στρατηγικής και για την επίτευξη συγκεκριμένων και μετρίσιμων αποτελεσμάτων, η Κοινότητα και τα κράτη μέλη πρέπει να δράσουν αποφασιστικά και να προγραμματίσουν τις προσπάθειες πολυετούς προοπτικής (2001-2005) βάσει τεσσάρων σημαντικών στρατηγικών κατευθυντήριων γραμμών:

* σφαιρική νομοθετική πολιτική για την καταπολέμηση της απάτης (εξέλιξη του νομοθετικού συστήματος με στόχο τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας και της συνοχής)

* νέο πλαίσιο επιχειρησιακής συνεργασίας (πλήρης συμμετοχή και συντονισμένη δέσμευση των εθνικών και των κοινοτικών αρχών στην επιτόπια δράση)

* διοργανική κίνηση για την πρόληψη και την καταπολέμηση της διαφθοράς (ενίσχυση της αξιοπιστίας των ευρωπαϊκών οργάνων)

* ενίσχυση της δικαστικής διάστασης (προσαρμογή των εθνικών πολιτικών ποινικής δίωξης σύμφωνα με τις νέες υποχρεώσεις της Συνθήκης).

Οι βασικές κατευθυντήριες γραμμές της στρατηγικής αυτής αντιπροσωπεύουν τις μεγάλες προκλήσεις γύρω από τις οποίες πρέπει να οργανωθούν όλες οι πρωτοβουλίες και οι προτεραιότητες που θα εφαρμοστούν στο πλαίσιο του ετήσιου προγραμματισμού.

1. Πρώτη πρόκληση : σφαιρική νομοθετική πολιτική για την καταπολέμηση της απάτης

Στο πλαίσιο της πολιτικής της για την καταπολέμηση της απάτης, η Επιτροπή ασχολήθηκε από το 1994 με το σχεδιασμό μιας οριζόντιας και διαπυλωνικής νομοθετικής προσέγγισης. Η καταπολέμηση της απάτης, για να είναι πλήρης και σφαιρική, πρέπει να εμπεριέχει την πρόληψη (1.1), την ανίχνευση (1.2) την παρακολούθηση (1.3) και τη συνεργασία (1.4) με την ενσωμάτωση όλων των τομέων στους οποίους μπορούν να εμφανιστούν περιπτώσεις απάτης και διαφθοράς. Η πρώτη αυτή πρόκληση πρέπει να αντιμετωπισθεί με την επεξεργασία αυστηρών κανόνων, κυρίως στον τομέα της ανταλλαγής πληροφοριών, του ελέγχου και της στενής και τακτικής συνεργασίας μεταξύ των εθνικών αρχών και της Επιτροπής. Η συνεργασία αυτή είναι θεμελιώδες στοιχείο για την ενίσχυση της αμοιβαίας εμπιστοσύνης. Δεν έχει φθάσει ακόμη σε επίπεδο τελειότητας. Μεταξύ άλλων, απαιτείται η εντατικοποίησή της στον τομέα των νομοθετικών κειμένων ούτως ώστε όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη να έχουν τη δυνατότητα να ανταποκρίνονται στις υποχρεώσεις τους.

1.1. Ανάπτυξη ενός πλαισίου πρόληψης και ενίσχυση των νομοθετικών κειμένων

Προκειμένου να είναι διαρκώς αποτελεσματική, η πολιτική για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων και του δημόσιου χρήματος πρέπει να στηρίζεται σε μια νομοθεσία σαφή, εύκολα εφαρμόσιμη και περιέχουσα διατάξεις που ενισχύουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση και τον αποτελεσματικό έλεγχο των κοινοτικών πολιτικών. Οι διατάξεις αυτές πρέπει να είναι επαρκώς αποτρεπτικές ώστε να αποθαρρύνουν όσο το δυνατό περισσότερο τις παράτυπες συμπεριφορές. Επί πλέον, με βάση μια διαρκή αξιολόγηση των δυσκολιών που παρουσιάζονται και της επί τόπου πραγματικότητας, πρέπει να είναι δυνατή η τακτική βελτίωση των νομοθετικών κειμένων προκειμένου να προλαμβάνεται ο κίνδυνος μη τήρησης ή καταστρατήγησης των κανόνων.

Μια τέτοιου είδους προσέγγιση πρέπει να αρχίζει ήδη από τη σύνταξη των νομοθετικών κειμένων και τη χάραξη των κοινοτικών πολιτικών και να εκτείνεται σε όλη τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας. Η προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας είναι υπόθεση όλων των υπηρεσιών της Επιτροπής, των υπηρεσιών που είναι αρμόδιες για το σχεδιασμό των κοινοτικών πολιτικών και της κοινοτικής νομοθεσίας αλλά και των διαχειριστικών υπηρεσιών που είναι επιφορτισμένες με την υλοποίηση και τον έλεγχο της καλής εφαρμογής των κανόνων.

Η Επιτροπή, στο πλαίσιο της εσωτερικής της μεταρρύθμισης, θα αυξήσει τις ευθύνες των υπηρεσιών διαχείρισης και θα οργανωθεί έτσι ώστε να καταστεί περισσότερο αποδοτική η ικανότητα εσωτερικού και δημοσιονομικού ελέγχου εκ μέρους των γενικών διευθύνσεών της. Για το σκοπό αυτό, κάθε γενικός διευθυντής θα περιλαμβάνει στην ετήσια έκθεση δραστηριότητας δήλωση στην οποία θα αναφέρει ότι προέβη στους απαιτούμενους εσωτερικούς ελέγχους και ότι οι πόροι χρησιμοποιήθηκαν για τους προβλεπόμενους σκοπούς. Θα καθοριστούν κανόνες εσωτερικού ελέγχου. Στο πλαίσιο αυτό, δημιουργήθηκαν μια ανεξάρτητη υπηρεσία εσωτερικού ελέγχου και μια ομάδα ειδικευμένη σε θέματα δημοσιονομικών σφαλμάτων που δεν έχουν τον χαρακτήρα παρατυπίας. Θα αυξηθεί επίσης η ευθύνη των υπαλλήλων.

Η πρόληψη της εγκληματικότητας παραμένει για την Επιτροπή ένα θέμα μείζονος σημασίας. Άλλωστε, το θέμα αυτό αποτέλεσε αντικείμενο των συμπερασμάτων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Τάμπερε το οποίο αναγνώρισε την αναγκαιότητα εφαρμογής μιας διαπυλωνικής προσέγγισης.

Επί πλέον, για να βοηθηθούν οι υπηρεσίες που είναι επιφορτισμένες με το σχεδιασμό των κοινοτικών πολιτικών ή οι διαχειριστικές υπηρεσίες στο έργο τους που συνίσταται στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων, η Επιτροπή θα μεριμνήσει για την καθιέρωση συστημάτων συνεργασίας με σκοπό την εξαγωγή των αναγκαίων διδαγμάτων από τα επιτευχθέντα αποτελέσματα στους τομείς της καταπολέμησης της απάτης και της διαφθοράς, και τούτο, προκειμένου να εξασφαλιστεί το καλύτερο δυνατό επίπεδο «θωράκισης» από περιπτώσεις απάτης ή διαφθοράς και για να βελτιωθούν οι διαδικασίες και τα μέτρα διαχείρισης.

1.1.1. Συμμετοχή της OLAF στην πολιτική πρόληψης

Στον τομέα αυτό, απαιτείται η κινητοποίηση των υπηρεσιών της Επιτροπής καθώς και του κοινοτικού νομοθέτη ώστε να σχεδιασθούν, να προταθούν και να θεσπιστούν οικονομικές και χρηματοδοτικές νομοθετικές διατάξεις που να μην αφήνουν περιθώρια απάτης σε κανένα τομέα. Σύμφωνα με τους στόχους της μεταρρύθμισης, η Επιτροπή θα πράξει τα δέοντα ώστε να ζητείται η γνώμη της OLAF κατά την προετοιμασία και κατά τα διάφορα στάδια της διαδικασίας λήψης αποφάσεων κάθε νομοθετικής πρωτοβουλίας που επηρεάζει, άμεσα ή έμμεσα, την προστασία των οικονομικών κοινοτικών συμφερόντων, προκειμένου να εξασφαλιστεί η καλύτερη δυνατή «θωράκιση» σε σχέση με την απάτη και τη διαφθορά, με την αξιοποίηση των διδαγμάτων που εξάγονται από την καλή γνώση του πεδίου και από τα αποτελέσματα του επιχειρησιακού έργου.

1.1.2. Συμμετοχή των εθνικών αρχών στις ενέργειες για την καταπολέμηση της απάτης

Η πείρα των εθνικών αρχών πρέπει επίσης να κινητοποιηθεί προκειμένου να ενισχυθεί η προστασία των κοινοτικών πολιτικών, ακόμη και όσον αφορά τις δημοσιονομικές τους συνέπειες. Όσον αφορά ειδικότερα την προστασία των οικονομικών συμφερόντων, η Συμβουλευτική Επιτροπή για τον συντονισμό της καταπολέμησης της απάτης (CoCoLaf), οριζόντιου χαρακτήρα, καθιστά δυνατή μια συνολική θεώρηση της προβληματικής της καταπολέμησης της απάτης. Η εν λόγω επιτροπή συγκεντρώνει τα αρμόδια στελέχη υψηλού επιπέδου στο πλαίσιο των κρατών μελών και πρέπει να συμμετέχει περισσότερο στον προβληματισμό σχετικά με τις προοπτικές. Το κείμενο της ιδρυτικής απόφασης θα τροποποιηθεί έτσι ώστε να λαμβάνονται υπόψη οι αλλαγές που συνδέονται με τη μεταρρύθμιση στον τομέα της καταπολέμησης της απάτης. Επίσης, θα οργανωθούν ειδικές συναντήσεις κατάρτισης για την εξεύρεση συγκεκριμένων λύσεων. Έτσι, η Επιτροπή θα είναι καλύτερα σε θέση να προτείνει τις απαιτούμενες πρωτοβουλίες οι οποίες θα συμπληρώνονται με την προστιθέμενη αξία των εργασιών των εμπειρογνωμόνων.

1.1.3. Συμμετοχή των επαγγελματικών κύκλων στην πολιτική διαφάνειας

Ο τρόπος με τον οποίον οι εγκληματικές οργανώσεις κατακερματίζουν τις δραστηριότητές τους, καταστρατηγούν τα σύνορα και ανακατεύουν νόμιμες με παράνομες δραστηριότητες χρησιμοποιώντας διάφορες επιχειρήσεις που είναι παρούσες στην αγορά ή ορισμένα επαγγέλματα (όπως είναι οι ιδιοκτήτες αποθηκευτικών εγκαταστάσεων, οι μεταποιητές, οι μεταφορείς, οι χονδρέμποροι, οι ελεύθεροι επαγγελματίες, οι σύμβουλοι και οι ελεγκτές, οι νομικοί εμπειρογνώμονες και οι λογιστές...) καθώς και επιχειρήσεις-προπετάσματα που βρίσκονται σε χώρους όπου εφαρμόζονται ελαφρότερα μέτρα καταστολής, καθιστά πολύ δύσκολη τη σφαιρική αντίληψη των αξιόποινων συμπεριφορών και την αναγνώριση της εγκληματικής δομής στο σύνολό της. Δεδομένου ότι το οργανωμένο έγκλημα έχει την ικανότητα να εκμεταλλεύεται νόμιμες δομές προκειμένου να προβεί σε παράνομες δραστηριότητες, η καταπολέμηση της απάτης πρέπει να γίνει υπόθεση όλων. Η Επιτροπή θα αναπτύξει το σχετικό προβληματισμό και θα προβεί σε ενέργειες για τη συνειδητοποίηση των κινδύνων αυτών από τους πιο ευαίσθητους οικονομικούς τομείς. Εκτός από τις ισχύουσες διατάξεις στον γεωργικό [14] τομέα ο οποίος μέχρι τώρα αντιμετωπίζει δυσκολίες επιχειρησιακού επιπέδου, αξίζει τον κόπο να ενθαρρυνθούν οι ενδιαφερόμενοι επαγγελματίες να καταρτίσουν τους δικούς τους εσωτερικούς κανόνες, με την επιφύλαξη επιβολής κυρώσεων εάν κατά τη διεξαγωγή δημόσιου ελέγχου διαπιστωθούν ανεπάρκειες στα συστήματα αυτά. Η πρακτική αυτή μπορεί να γίνει βάσει του έργου που πραγματοποιήθηκε στο πλαίσιο του Χάρτη με τις επαγγελματικές ενώσεις [15].

[14] Κανονισμοί (ΕΚ) αριθ. 1469/95 και 745/96 (ΕΕ L 145 της 29.6.95 και L 102 της 25.4.96) οι οποίοι προβλέπουν διάφορα μέτρα σχετικά με ορισμένους δικαιούχους πράξεων χρηματοδοτούμενων από το ΕΓΤΠΕ-τμήμα Εγγυήσεων. Προβλέπεται έκθεση της Επιτροπής σχετικά με την κατάσταση εφαρμογής των κανονισμών αυτών.

[15] Χάρτης με τις επαγγελματικές ενώσεις για την καταπολέμηση του οργανωμένου εγκλήματος, της 27ης Ιουλίου 1999.

1.2. Ενίσχυση των μέσων ανίχνευσης, ελέγχου και επιβολής κυρώσεων

Βασική προϋπόθεση για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας είναι η ορθή εφαρμογή των κοινοτικών ρυθμίσεων καθώς και η χρηστή διαχείριση των κοινοτικών πολιτικών και ταμείων. Η τήρηση των κανόνων αυτών αποτελεί το κύριο καθήκον όλων των υπηρεσιών της Επιτροπής οι οποίες είναι επιφορτισμένες με την εφαρμογή των εν λόγω πολιτικών και, με τον τρόπο αυτό, συμμετέχουν στην προσπάθεια πρόληψης.

Κατά πρώτο λόγο, πρέπει να συμπληρωθούν οι προσπάθειες διαχείρισης και οι διατάξεις ελέγχου που ισχύουν στους διάφορους τομείς των κοινοτικών πολιτικών, από περισσότερο συγκεκριμένα μέτρα. Η αποτελεσματικότητα της καταπολέμησης της απάτης και της διαφθοράς, ιδιαίτερα στους πιο ευαίσθητους τομείς, προϋποθέτει πράγματι την ενίσχυση των δικαστικών μέσων και οργάνων ανίχνευσης, ελέγχου και επιβολής κυρώσεων. Αυτό που προέχει είναι η βελτίωση του νομικού πλαισίου ανταλλαγής των πληροφοριών.

1.2.1. Ακριβής ορισμός των παράτυπων συμπεριφορών και των παράνομων δραστηριοτήτων

Η Επιτροπή, με την καθιέρωση της πολιτικής της για την καταπολέμηση της απάτης, προσπάθησε να προσδιορίσει τις έννοιες παρατυπία, κατάχρηση δικαιώματος, απάτη, διαφθορά ή νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες. Η προσέγγιση αυτή πρέπει να συνεχιστεί. Στον τομέα του αξιοποίνου, οι μεγάλες αποκλίσεις όσον αφορά τον ορισμό των δραστηριοτήτων που συμβάλλουν στη διάπραξη απάτης ή άλλων παράνομων δραστηριοτήτων οφείλονται στην ύπαρξη πολλών διαφορετικών δικαστικών συστημάτων και στο γεγονός ότι οι εκδοθείσες πράξεις δεν έχουν ακόμη κυρωθεί. Η υιοθέτηση κοινών ορισμών θα διευκολύνει τις ανταλλαγές πληροφοριών καθώς και τη συνεργασία, και θα καταστήσει αποτελεσματικότερη την επιβολή κυρώσεων. Για το λόγο αυτό, η Επιτροπή, στο πρόγραμμα εργασίας της για το 2000, ανακοίνωσε την έκδοση νομοθετικής πρότασης με σκοπό την ενσωμάτωση ορισμένων διατάξεων της Σύμβασης και των πρωτοκόλλων σχετικά με την ποινική προστασία των οικονομικών συμφερόντων. Όσον αφορά τις έρευνες στο εσωτερικό των κοινοτικών οργάνων, άλλων υπηρεσιών ή κοινοτικών οργανισμών (εσωτερικές έρευνες), η βελτίωση του ορισμού των παράτυπων συμπεριφορών θα διευκολύνει ιδίως τη διεξαγωγή αποτελεσματικότερων διοικητικών ερευνών.

1.2.2. Διεύρυνση του πεδίου ανταλλαγής πληροφοριών και των μέτρων ελέγχου

Με βάση την πολιτική της για την καταπολέμηση της απάτης, η Επιτροπή ανέπτυξε ένα ειδικό νομικό πλαίσιο για τις ανταλλαγές πληροφοριών [16] και τα μέτρα ελέγχου. Σήμερα, καλύπτονται όλοι οι τομείς του προϋπολογισμού. Η Επιτροπή, με βάση τον απολογισμό που περιλαμβάνεται στην ετήσια έκθεσή της θα μπορέσει να εξαγάγει τα κατάλληλα συμπεράσματα και, ενδεχομένως, να προτείνει βελτιώσεις. Συμπληρωματικές πρωτοβουλίες εφαρμόζονται ήδη σε συναφείς ή ιδιαίτερα ευαίσθητους τομείς, όπως είναι η νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες [17], οι δημόσιες συμβάσεις [18] ή η χορήγηση επιδοτήσεων.

[16] Βλ. κυρίως τους κανονισμούς αριθ. 1150/2000 (ΕΕ L 130 της 31.5.2000), αριθ. 515/97 (ΕΕ L 82 της 22.3.97), αριθ. 595/91 (ΕΕ L 67 της 14.3.91), αριθ. 1681/94 και αριθ. 1831/94 (ΕΕ L 178 της 12.7.94 και L 191 της 27.7.94).

[17] Τα προϊόντα της απάτης ανακυκλώνονται μέσω δικτύων νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες, χωρίς τα οποία η οργάνωση της εγκληματικότητας δεν μπορεί να γίνει σε μεγάλη κλίμακα. Η εξάρθρωση ενός δικτύου χωρίς την εξουδετέρωση των οικονομικών του μέσων δεν οδηγεί σε κανένα ουσιαστικό αποτέλεσμα. Επομένως, καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες πρέπει να γίνει βασική συνιστώσα της καταπολέμησης της απάτης. Οι κανονιστικές διατάξεις που προβλέπουν την ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών στον τομέα της απάτης δεν επεκτείνονται στις σχετικές πράξεις νομιμοποίησης των εσόδων. Η Επιτροπή στην πρότασή της για την τροποποίηση της οδηγίας του 1991 σχετικά με τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες, συμπεριέλαβε μια διάταξη που της επιτρέπει να συμμετέχει στο σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών. Οι σχέσεις της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες με τα κυριότερα σχετικά αδικήματα, θα διευκολύνουν την επισήμανση των δικτύων καθώς και την αναγωγή μέχρι τους εντολοδότες ώστε να καταστεί δυνατή η κατάσχεση και η δήμευση των περιουσιακών στοιχείων. Η Επιτροπή θα εξετάσει τη δυνατότητα επέκτασης αυτού του συστήματος.

[18] Ο τομέας των δημόσιων συμβάσεων είναι πολύ ευαίσθητος σε θέματα απάτης και διαφθοράς. Σύμφωνα με την πρόταση ενοποιημένης οδηγίας σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις, που εξέδωσε η Επιτροπή τον Μάιο 2000, ο υποψήφιος που έχει καταδικαστεί οριστικά για ορισμένες κατηγορίες αδικημάτων, αποκλείεται από τις δημόσιες συμβάσεις. Επίσης, με την ανάπτυξη της ανταλλαγής πληροφοριών, θα δοθεί η ευκαιρία να εντοπίζονται ευκολότερα οι υποψήφιοι ή οι οικονομικοί φορείς που συνιστούν απειλή για τους δημόσιους διαγωνισμούς και τις αιτήσεις πρόσβασης στις κοινοτικές επιδοτήσεις. Έτσι, οι αναθέτουσες αρχές θα μπορούν να απομακρύνουν τους επικίνδυνους υποψήφιους με βάση το δικαίωμα προσφυγής και τους κανόνες περί προστασίας των δεδομένων.

1.2.3. Επέκταση του κοινοτικού συστήματος επιβολής διοικητικών κυρώσεων

Για την αποφυγή παράτυπων συμπεριφορών και για την αύξηση της τήρησης των κοινοτικών νομικών διατάξεων, οι διατάξεις διοικητικού ελέγχου είναι αναγκαίο να συνοδεύονται από ένα σύστημα επιβολής διοικητικών κυρώσεων. Το εν λόγω σύστημα διοικητικών κυρώσεων, το οποίο θα έπρεπε κατ'αρχήν να υπάρχει σε εθνικό επίπεδο και το οποίο υπάρχει σε ορισμένους κλάδους όπως η γεωργία στο κοινοτικό επίπεδο, είναι προφανές ότι δεν θίγει τις εθνικές νομικές διατάξεις που ισχύουν κατά των υπαίτιων ποινικώς διωκόμενων συμπεριφορών.

Το σύστημα διοικητικών κυρώσεων [19] είναι ένα ουσιαστικό αποτρεπτικό μέσο που πρέπει να συνοδεύει την πολιτική ανίχνευσης και ελέγχου. Η Επιτροπή, σύμφωνα με το πλαίσιο που θεσπίστηκε από τον κανονισμό του Συμβουλίου αριθ. 2988/95, θα αναλάβει την πρωτοβουλία να επεκτείνει τις διοικητικές κυρώσεις στους πιο ευαίσθητους τομείς, με βάση το σύστημα που υφίσταται στην κοινή γεωργική πολιτική.

[19] Όσον αφορά τις πειθαρχικές κυρώσεις, βλ. τρίτη πρόκληση, σημείο 3.3.

1.3. Εξασφάλιση αποτελεσματικότερης διαχείρισης της διοικητικής και δημοσιονομικής παρακολούθησης

Όπως υπογραμμίστηκε επανειλημμένως από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Ελεγκτικό Συνέδριο και σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές της Λευκής Βίβλου για τη μεταρρύθμιση της Επιτροπής, θα πραγματοποιηθούν ενέργειες για τη βελτίωση της είσπραξης των αχρεωστήτως καταβληθέντων ή διαφυγόντων ποσών. Εκτός από τα νομοθετικά μέτρα που πρέπει να ληφθούν για το σκοπό αυτό, η Επιτροπή σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές της Λευκής Βίβλου, θα ενισχύσει τη συνεργασία μεταξύ των σχετικών υπηρεσιών. Τα ποσά που έχουν καταβληθεί αχρεωστήτως ή έχουν διαφύγει πρέπει να ανακτώνται από τους καταχραστές, πριν από την ενδεχόμενη προσφυγή στις διαδικασίες που, σύμφωνα με συγκεκριμένες διατάξεις που προβλέπονται για το σκοπό αυτό στα πλαίσια των διαφόρων κοινοτικών πολιτικών, εμπλέκουν την οικονομική ευθύνη της Κοινότητας ή των κρατών μελών.

Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή διαθέτει μέσα δημοσιονομικών διορθώσεων με τα οποία τα κράτη μέλη παροτρύνονται να θεσπίζουν αποτελεσματικά [20] συστήματα εθνικών ελέγχων.

[20] Εκκαθάριση των λογαριασμών δαπανών του ΕΓΤΠΕ τμήματος Εγγυήσεων. Τομέας ιδίων πόρων. Προετοιμασία των λεπτομερειών εφαρμογής στον τομέα των διαρθρωτικών ταμείων σύμφωνα με τον κανονισμό αριθ. 1260/99 (ΕΕ L 161 της 26.6.99).

Στόχος των δημοσιονομικών αυτών διορθώσεων δεν είναι να αντικαταστήσουν την πολιτική είσπραξης ή επιβολής διοικητικών κυρώσεων στους οικονομικούς φορείς όταν διαπιστώνονται παρατυπίες. Η Επιτροπή, στο πλαίσιο του ετήσιου απολογισμού που καταρτίζει σε συνεργασία με τα κράτη μέλη, σύμφωνα με το άρθρο 280 της συνθήκης ΕΚ, θα εξασφαλίσει την δέουσα εφαρμογή, στα κράτη μέλη, των διοικητικών κυρώσεων που ισχύουν σε κοινοτικό επίπεδο.

1.4. Προσδιορισμός των κανόνων συνεργασίας

Στο πλαίσιο της εσωτερικής αγοράς και των διαφόρων κοινοτικών πολιτικών, η Επιτροπή ανέπτυξε σταδιακά κανόνες διοικητικής συνεργασίας με τις εθνικές αρχές που εξασφαλίζουν την καλύτερη δυνατή εφαρμογή των οικονομικών και χρηματοδοτικών διατάξεων. Το άρθρο 280 της συνθήκης ΕΚ προβλέπει την ενίσχυση της συνεργασίας μεταξύ των εθνικών αρχών και της Επιτροπής. Η θέσπιση ειδικών διατάξεων στον τομέα αυτό πρέπει να καταστήσει δυνατή την ανάπτυξη της συνεργασίας για την καταπολέμηση της απάτης, σε ένα νομικά ασφαλές πλαίσιο σφαιρικής προσέγγισης, για την υποστήριξη των κοινοτικών συμφερόντων που απειλούνται από ορισμένες μορφές διεθνικού ή οργανωμένου εγκλήματος.

1.4.1. Προστασία των οικονομικών συμφερόντων

Στον τομέα της συνεργασίας και των επιτόπιων ελέγχων όπου συνεργάζονται οι εθνικές αρχές με τους υπαλλήλους των υπηρεσιών της Επιτροπής, οι ισχύουσες διατάξεις της κοινοτικής νομοθεσίας είναι προσαρμοσμένες στην ιδιαιτερότητα κάθε τομέα. Αυτό αποδεικνύει ότι στον τομέα της καταπολέμησης της απάτης, η χρησιμοποίηση των διαφόρων αυτών νομικών βάσεων από τους υπαλλήλους της OLAF δεν διευκόλυνε πάντα τη συνεργασία με τις αρχές που είναι επιφορτισμένες με την καταπολέμηση της απάτης. Σε ορισμένες περιπτώσεις μάλιστα, αυτό μπορεί να έχει σοβαρές επιπτώσεις για την αξιοπιστία του επιχειρησιακού έργου καθώς και για τη διοικητική, οικονομική ή ποινική συνέχεια που πρέπει να δοθεί. Θα ξεκινήσει προβληματισμός σχετικά με τη δυνατότητα δημιουργίας μιας ενιαίας βάσης που θα απλοποιήσει και θα προσδιορίσει τους κανόνες συνεργασίας ή συμμετοχής στις εθνικές έρευνες για την καταπολέμηση της απάτης ή της διαφθοράς, με την επιφύλαξη της διατήρησης των διαφορετικών αυτών νομικών βάσεων που πρέπει να χρησιμοποιήσουν οι άλλες υπηρεσίες της Επιτροπής για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων.

1.4.2. Προστασία των κοινοτικών συμφερόντων που συνδέονται με την καταπολέμηση της απάτης

Σε ορισμένους τομείς (όπως είναι η γεωργική ή η τελωνειακή πολιτική [21]), η νομοθεσία προβλέπει ένα πλήρες σύστημα στον τομέα της συνεργασίας και της παροχής αμοιβαίας συνδρομής μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών για την καταπολέμηση της απάτης και των παρατυπιών. Η Επιτροπή θα εξετάσει τη δυνατότητα να επεκτείνει ή να προβλέψει έναν ανάλογο σύστημα που θα καταστήσει λιγότερο περιστασιακή τη συνδρομή της OLAF, ώστε να βελτιωθεί η καταπολέμηση του οργανωμένου εγκλήματος και κυρίως του διεθνικού εγκλήματος που πλήττει τα κοινοτικά συμφέροντα τα οποία συνδέονται με εκείνα που σχετίζονται με την καταπολέμηση της απάτης ή της διαφθοράς. Η πείρα που αποκτήθηκε στον τομέα της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων μπορεί να χρησιμοποιηθεί για την ενίσχυση της συνεργασίας με τα κράτη μέλη σε ορισμένους σαφώς προσδιορισμένους τομείς, στους οποίους έχει ήδη αναπτυχθεί κοινοτική πολιτική ή νομοθεσία ουσίας [22].

[21] Η Επιτροπή θα αξιολογήσει μαζί με τις τελωνειακές αρχές των κρατών μελών τις δυνατότητες επέκτασης της τελωνειακής συνεργασίας βάσει του άρθρου 135 ΕΚ.

[22] Βλ. τις τρέχουσες εργασίες για την προστασία του ευρώ και τις ενέργειες για την καταπολέμηση της παραποίησης /απομίμησης εμπορευμάτων καθώς και της αναπαραγωγής (πειρατικών) εμπορευμάτων χωρίς άδεια (κανονισμοί (ΕΚ) αριθ. 3295/94 και αριθ. 1367/95 στην ΕΕ L 341 της 30.12.94 και L 133 της 17.6.95. Πράσινη Βίβλος σχετικά με την καταπολέμηση της παραποίησης /απομίμησης και της πειρατείας στην εσωτερική αγορά - COM(98)569 τελικό)

1.4.3. Ενίσχυση της συνεργασίας με τις υποψήφιες χώρες και τις τρίτες χώρες

Η πολιτική για τη διεύρυνση, όπως οι κοινοτικές πολιτικές αναπτυξιακής ενίσχυσης ή η εμπορική πολιτική, μπορεί επίσης να εκτεθεί σε κινδύνους απομάκρυνσης από τους πρώτους στόχους της, ιδίως όταν διακυβεύονται σημαντικά ποσά. Συνεπώς, παραμένει βασικής σημασίας η βελτίωση του επιπέδου συνεργασίας με τις αρχές των ενδιαφερόμενων χωρών.

Για να διευκολυνθούν οι ανταλλαγές πληροφοριών και η διεξαγωγή των απαιτούμενων ελέγχων, η Επιτροπή θα εξετάζει, συστηματικά, τη δυνατότητα σύναψης συμφωνιών διοικητικής συνεργασίας ή πρωτοκόλλων συμφωνίας με το σύνολο των αρμόδιων αρχών [23] για την εξασφάλιση της δέουσας εφαρμογής της νομοθεσίας και για τον έλεγχο της επιλεξιμότητας και της ορθής χρησιμοποίησης των κεφαλαίων στις χώρες αυτές. Οι συμφωνίες αυτές πρέπει να περιλαμβάνουν ειδικές διατάξεις και ιδίως να παρέχουν τη δυνατότητα στην OLAF να διενεργεί επιτόπιους ελέγχους στον τομέα της καταπολέμησης της απάτης.

[23] Τέτοιου είδους συμφωνίες υπάρχουν ήδη στον γεωργικό τομέα (πρόγραμμα SAPARD).

Για τη βελτίωση της προστασίας των κοινοτικών πολιτικών που απευθύνονται στις τρίτες χώρες, κυρίως όσον αφορά την παροχή αναπτυξιακών ενισχύσεων και την εμπορική πολιτική, η Επιτροπή θα εφαρμόσει ανάλογη προσέγγιση, σύμφωνα με τις προτεραιότητες που θα καθοριστούν, με τους λοιπούς εταίρους της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

2. Δεύτερη πρόκληση : ένα νέο πλαίσιο επιχειρησιακής συνεργασίας

Στον επιχειρησιακό τομέα, επιδιωκόμενος στόχος είναι η συγκέντρωση των μέσων για την προώθηση ενός πιο δραστικού προσανατολισμού της επιτόπιας δραστηριότητας. Για την αντιμετώπιση της δεύτερης πρόκλησης, η Επιτροπή πρέπει να έχει τη συνολική εικόνα του οικονομικού επιπέδου και του εγκληματικού περιβάλλοντος (2.1) και έτσι να είναι καλύτερα σε θέση να αναπτύξει ένα νέο πλαίσιο συνεργασίας με τις άλλες εθνικές αρχές (2.2). Η δεύτερη αυτή πρόκληση αφορά επίσης τη συνεργασία με τις αρμόδιες αρχές των υποψήφιων προς ένταξη χωρών (2.3). Η υλοποίηση των στόχων αυτών πρέπει να ενταχθεί σε μια πολιτική διαφάνειας και διαρκούς αξιολόγησης (2.4).

2.1. Ενισχυμένη αξιοποίηση και ανάλυση των πληροφοριών («intelligence»)

Η αποτελεσματική δράση για την καταπολέμηση της απάτης ή της διαφθοράς στο πλαίσιο πολλών χωρών προϋποθέτει την καλύτερη δυνατή γνώση του οικονομικού και του εγκληματικού τους περιβάλλοντος. Ο σύνθετος και ιδιόμορφος χαρακτήρας των παράνομων δραστηριοτήτων καθώς και ο διεθνικός χαρακτήρας τους ο οποίος προστίθεται στην παράνομη διάσταση των εν λόγω συμπεριφορών, δυσχεραίνουν την ανίχνευσή τους.

Για να υπάρξει μια ειδικευμένη υπηρεσία στον τομέα της καταπολέμησης της απάτης που να ενεργεί αποτελεσματικά και δραστικά στο διεθνικό επίπεδο, πρέπει σταδιακά να επεκταθεί το φάσμα των διαθέσιμων πηγών πληροφόρησης και να προβλεφθεί η πρόσβαση ή η διαβίβαση στην OLAF των ειδικών δεδομένων που της είναι απαραίτητα για την εκτέλεση της αποστολής της [24], σε συμφωνία με τα αρμόδια κοινοτικά όργανα ή οργανισμούς. Η τεχνολογία και τα τεχνικά μέσα για τη συλλογή των πληροφοριών, την αποθήκευση και την αξιοποίησή τους πρέπει να στηρίζονται στις καλύτερες δυνατές πρακτικές. Οι λεπτομέρειες εκτέλεσης αυτού του έργου θα αξιολογηθούν με βάση τις διατάξεις σχετικά με την προστασία των δεδομένων και ιδίως εκείνες των άρθρων 287 και 296 ΕΚ . Η συλλογή και η επεξεργασία των προσωπικών δεδομένων θα εκτελούνται υπό τον έλεγχο του ανεξάρτητου οργάνου που προβλέπεται στο άρθρο 286 ΕΚ.

[24] Τα δεδομένα αυτά προέρχονται είτε από τις υπηρεσίες της Επιτροπής, άλλες υπηρεσίες, κοινοτικά όργανα ή οργανισμούς (EKT, Ελεγκτικό Συνέδριο, κ.λπ.) είτε από εθνικές αρχές ή άλλες υπηρεσίες, όπως είναι η Ευρωπόλ, η Ιντερπόλ, Παγκόσμια Οργάνωση Τελωνείων, η Παγκόσμια Οργάνωση Εμπορίου, η Παγκόσμια Τράπεζα, το ΔΝΤ και ο ΟΟΣΑ. Η δραστηριότητα αυτή θα συμπληρωθεί από τις εργασίες που διεξάγονται στο πλαίσιο του προγράμματος «Τελωνεία 2002» σχετικά με την ανάλυση των κινδύνων που αφορούν τους τελωνειακούς ελέγχους καθώς και, στον τομέα της κοινής γεωργικής πολιτικής, από τις εργασίες που διεξάγονται στο πλαίσιο του ολοκληρωμένου συστήματος διαχείρισης και ελέγχου SIGC) και του συστήματος γεωγραφικής πληροφόρησης (SIG).

Για να επιτραπεί μια κατάλληλη συνολική θεώρηση, οι πληροφορίες («intelligence»), μπορούν να διακρίνονται σε δύο επίπεδα. Τα επίπεδα αυτά, μολονότι προϋποθέτουν διαφορετικές ειδικότητες, πρέπει να μπορούν να διαρθρώνονται στο πλαίσιο μιας ενιαίας υπηρεσίας εξοπλισμένης με τα απαιτούμενα μέσα και πόρους.

Η Κοινότητα, αναπτύσσοντας τις γνώσεις της σχετικά με τις συγκυρίες που ευνοούν την απάτη και τη διαφθορά, θα μπορέσει να αποκτήσει μια πραγματική στρατηγική υπηρεσία πληροφοριών «intelligence». Ιδιαίτερη προσοχή πρέπει να δίδεται κυρίως στις πληροφορίες που αφορούν το οικονομικό, διοικητικό, κοινωνικό και νομικό περιβάλλον, τόσο σε εθνικό και κοινοτικό επίπεδο όσο και σε διεθνές. Το έργο αυτό πρέπει να αφορά όλες τις διαθέσιμες στατιστικές και λογιστικές πληροφορίες σχετικά με τις εμπορικές συναλλαγές, τις συναλλαγές οι οποίες αφορούν τα κοινοτικά οικονομικά και τα αποτελέσματα των ελέγχων και των εξακριβώσεων που διενεργούνται από άλλες υπηρεσίες, αρχές ή κοινοτικά όργανα. Εξυπακούεται ότι η ανάλυση των πληροφοριών αυτών πρέπει να γίνεται με βάση τον αντίκτυπο που αυτές έχουν στα οικονομικά συμφέροντα των Κοινοτήτων.

Η εγκληματικότητα στηρίζεται στην ύπαρξη προσώπων και δικτύων, διαρθρωμένων ή όχι, η δραστηριότητα των οποίων για να προληφθεί πρέπει προηγουμένως να γίνει γνωστή. Ο επιχειρησιακός ρόλος της «υπηρεσίας πληροφοριών» συνίσταται στην επισήμανση των μηχανισμών απάτης καθώς και της δομής των δικτύων απάτης, ανεξάρτητα από το εάν ανήκουν ή όχι στο οργανωμένο έγκλημα. Οι πληροφορίες στον τομέα αυτό προέρχονται από ανοικτές ή πιο περιορισμένες πηγές, όπως είναι οι αστυνομικές υπηρεσίες, οι υπηρεσίες πληροφοριών ή οι αρχές που διαθέτουν στοιχεία σχετικά με παράνομες δραστηριότητες που πλήττουν τα κοινοτικά οικονομικά συμφέροντα.

Η συνδυασμένη επεξεργασία των δύο επιπέδων πληροφοριών, στρατηγικών και επιχειρησιακών, είναι απαραίτητη προϋπόθεση για τη διευκόλυνση του προσανατολισμού και για τον καθορισμό των επιχειρησιακών προτεραιοτήτων.

Η Επιτροπή θα πράξει τα δέοντα ώστε η OLAF να καταστεί σταυροδρόμι για τη συλλογή και την ανάλυση πληροφοριών και δεδομένων καθώς και πραγματικό «παρατηρητήριο των περιπτώσεων απάτης και διαφθοράς», προσφέροντας την απαιτούμενη υλικοτεχνική υποστήριξη στα κράτη μέλη και τα κοινοτικά όργανα. Από την πλευρά της, η OLAF θα εξασφαλίσει την ενημέρωση των σχετικών υπηρεσιών για τα αποτελέσματα του επιχειρησιακού έργου, προκειμένου να καταστεί δυνατή η βελτίωση των μέτρων ή των διαδικασιών διαχείρισης, ελέγχου ή παρακολούθησης που αποσκοπούν στην πρόληψη των παρατυπιών, των περιπτώσεων απάτης και της διαφθοράς.

2.2. Για μια νέα επιχειρησιακή εταιρική σχέση με τα κράτη μέλη: μια κοινοτική πλατφόρμα υπηρεσιών

Η καταπολέμηση της απάτης και της διαφθοράς είναι κοινή ευθύνη. Στον τομέα των εσωτερικών πολιτικών και των εξωτερικών ενεργειών, η Επιτροπή, η οποία έχει αρμοδιότητα άμεσης διαχείρισης, θα πράξει τα δέοντα ώστε να ληφθούν όλα τα απαιτούμενα μέτρα στον τομέα της πρόληψης και της καταπολέμησης της απάτης και της διαφθοράς. Στους άλλους τομείς, ο προβληματισμός αυτός δεν πρέπει να πάψει ποτέ να απασχολεί όλους τους ενδιαφερόμενους εταίρους (κοινοτικά όργανα, πολιτικές, διοικητικές και δικαστικές αρχές των κρατών μελών ή τρίτων χωρών, αντιπροσώπους των επαγγελματικών κλάδων και οικονομικούς παράγοντες).

Σύμφωνα με το άρθρο 280 ΕΚ και το άρθρο 1 των κανονισμών αριθ. 1073/1999 και 1074/1999, η OLAF προσφέρει τη συνδρομή της Επιτροπής στα κράτη μέλη για την οργάνωση στενής και τακτικής συνεργασίας μεταξύ των αρμόδιων εθνικών αρχών, με σκοπό το συντονισμό των ενεργειών τους που έχουν αντικείμενο την προστασία των κοινοτικών συμφερόντων από τις περιπτώσεις απάτης. Η OLAF, με τα μέσα που διαθέτει και τα προνόμια που της έχουν χορηγηθεί από την Επιτροπή και τον νομοθέτη, οργανώνει τη λειτουργία της έτσι ώστε να αποτελέσει πραγματική «πλατφόρμα υπηρεσιών». Έτσι, θα είναι σε θέση να παρέχει υπηρεσίες σε όλους τους τομείς της εμπειρογνωμοσύνης της θέτοντας την πολυκλαδική τεχνογνωσία και εμπειρία της στη διάθεση όλων των υπηρεσιών ή εθνικών αρχών που είναι αρμόδιες για την καταπολέμηση της απάτης και της διαφθοράς. Αυτή η πλατφόρμα υπηρεσιών θα διευκολύνει την ανάπτυξη νέων επιχειρησιακών συνεργασιών σε όλους τους τομείς καταπολέμησης της απάτης και της διαφθοράς σε τακτική, ασφαλή και ευέλικτη βάση. Τα κράτη μέλη θα μπορέσουν επίσης να προσαρμόσουν κατάλληλα την οργανωτική τους δομή ή να λάβουν τα κατάλληλα μέτρα για να εξασφαλίσουν μεγαλύτερη συνεργασία με την OLAF.

Εξυπακούεται ότι η εκτέλεση αυτής της αποστολής από την OLAF δεν θίγει τις αρμοδιότητες των άλλων υπηρεσιών της Επιτροπής στον τομέα του ελέγχου ή της παρακολούθησης της εφαρμογής και της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης των οικονομικών και χρηματοδοτικών πολιτικών των Κοινοτήτων. Η Επιτροπή θα μεριμνήσει για τη διευκόλυνση του έργου της OLAF ώστε αυτή να μπορέσει να ενοποιήσει τις ενέργειες των υπηρεσιών που συμμετέχουν στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων, κυρίως τις ενέργειες της υπηρεσίας εσωτερικού ελέγχου, με σκοπό τη βελτίωση της προστιθεμένης αξίας που προσφέρεται από το κοινοτικό επίπεδο, ιδίως με τη σύσταση ομάδων εργασίας ή μικτών ομάδων στις οποίες συμμετέχουν η OLAF και όλες οι υπηρεσίες που είναι επιφορτισμένες με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων.

2.3. Προς μια ενισχυμένη συνεργασία με τις υποψήφιες για προσχώρηση χώρες

Οι εγκληματικές δραστηριότητες δεν περιορίζονται στην κοινοτική επικράτεια. Η Ευρωπαϊκή Ένωση πρέπει να προσφέρει τη βοήθειά της στις υποψήφιες χώρες ώστε να εξασφαλιστεί και εκεί το ίδιο επίπεδο προστασίας των κοινοτικών συμφερόντων. Πρόκειται για μια προτεραιότητα που όρισε η Επιτροπή στο πλαίσιο των διαπραγματεύσεών της με τις υποψήφιες χώρες, οι οποίες πρέπει να λάβουν υπόψη τον ιδιαίτερο χαρακτήρα της καταπολέμησης της απάτης για την προστασία των κοινοτικών συμφερόντων. Στο πλαίσιο της προενταξιακής στρατηγικής, η Πολωνία συγκεκριμενοποίησε την πρακτική αυτή με τη δημιουργία μιας πολυκλαδικής δομής αντίστοιχης με την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης [25], η οποία μπορεί να χρησιμεύσει ως πρότυπο στις λοιπές υποψήφιες χώρες.

[25] Πρόκειται για τη δημιουργία μιας κεντρικής και πολυκλαδικής δομής (τελωνείων, αστυνομίας, δικαιοσύνης), υπό την αιγίδα του πρωθυπουργού της Πολωνίας, για την προστασία των κοινοτικών συμφερόντων. Η νέα αυτή δομή κατά την εναρκτήρια περίοδό της (διάρκειας τουλάχιστον δύο ετών) θα τύχει της υποστήριξης μιας ομάδας εμπειρογνωμόνων των κρατών μελών, διορισμένων από την OLAF. Η δομή αυτή συγχρηματοδοτήθηκε στο πλαίσιο του προγράμματος Phare.

Εκτός από τις υποψήφιες χώρες, θα ενισχυθεί επίσης η συνεργασία με τις τρίτες χώρες καθώς και με ορισμένους διεθνείς οργανισμούς.

2.4. Πολιτική διαρκούς αξιολόγησης των ενεργειών κατά της απάτης

Η πολιτική διαρκούς αξιολόγησης του αποτελέσματος των ενεργειών της Κοινότητας και των κρατών μελών θα ασκείται με στόχο την στάθμιση της προόδου που επιτεύχθηκε. Θα στηρίζεται στην κατάρτιση πινάκων αποτελεσμάτων. Οι περιοδικές εκθέσεις που η OLAF υποβάλλει στα κοινοτικά όργανα και η ετήσια έκθεση της Επιτροπής (άρθρο 280 ΕΚ) θα αποτελέσουν τα κατ'εξοχήν μέσα αυτής της πολιτικής. Εξάλλου, πρέπει να γίνει η υπενθύμιση ότι η Επιτροπή και ο νομοθέτης έχουν δημιουργήσει επιτροπή εποπτείας, επιφορτισμένη με την διεξαγωγή τακτικού ελέγχου της επιχειρησιακής δραστηριότητας της OLAF. Η επιτροπή αυτή ενημερώνεται τακτικά για τις δραστηριότητες της OLAF, τις έρευνές της, τα αποτελέσματά τους και για τη συνέχεια που δόθηκε σε αυτά. Η εν λόγω επιτροπή συντάσσει ετησίως έκθεση την οποία υποβάλλει στα θεσμικά όργανα. Η Επιτροπή αναμένει από τα κράτη μέλη να την ενημερώνουν πλήρως για ό,τι συμβαίνει στο εθνικό επίπεδο. Για την επίτευξη των στόχων της Συνθήκης, η εταιρική σχέση στον τομέα της επικοινωνίας πρέπει να λειτουργεί και προς τις δύο κατευθύνσεις.

3. Τρίτη πρόκληση : διοργανική προσέγγιση για την καταπολέμηση της διαφθοράς

Η ενίσχυση της αξιοπιστίας των κοινοτικών πολιτικών, με την εξασφάλιση καλύτερης προστασίας της ακεραιότητας της ευρωπαϊκής δημόσιας διοίκησης και των μελών των θεσμικών οργάνων, είναι η τρίτη πρόκληση που πρέπει να αντιμετωπιστεί [26]. Συνεπώς, ο κοινοτικός νομοθέτης ανέθεσε στην OLAF μια διοργανική αποστολή προστασίας της δημόσιας ευρωπαϊκής διοίκησης από τους κινδύνους επιρροής που μπορούν να θίξουν τη νομιμότητα των αποφάσεων, των γνωμοδοτήσεων ή της κοινοτικής νομοθεσίας. Η αποστολή αυτή ορίζεται στο πλαίσιο των κανονισμών αριθ. 1073/1999 και 1074/1999, της απόφασης της Επιτροπής της 28ης Απριλίου 1999 και της διοργανικής συμφωνίας της 25ης Μαΐου 1999 και πρέπει να ασκηθεί με βάση το πνεύμα της μεταρρύθμισης που έχει αναλάβει η Επιτροπή. Η OLAF πρέπει να αναπτύξει στενή και τακτική συνεργασία με τα κοινοτικά όργανα, τις λοιπές κοινοτικές υπηρεσίες και οργανισμούς και να συμβάλει καλύτερα στις ενέργειες στον τομέα της κατάρτισης (3.1). Επίσης, πρέπει να ενθαρρύνει τη διαφάνεια και την υποχρέωση επικοινωνίας (3.2). Η αποστολή της όσον αφορά τη διεξαγωγή διοικητικών ερευνών πρέπει να συμπληρωθεί με την επιβολή δίκαιων και αποτελεσματικών κυρώσεων (3.3).

[26] Εξυπακούεται ότι οι δραστηριότητες στον τομέα αυτό συνδέονται με τις ενέργειες πρόληψης και τις νομοθετικές πρωτοβουλίες που προβλέπει η πρώτη πρόκληση και περιλαμβάνουν όλες τις υπηρεσίες της Επιτροπής.

3.1. Αξιοποίηση του πλαισίου συνεργασίας σε όλα τα επίπεδα

3.1.1. Υπηρεσίες της Επιτροπής και άλλα κοινοτικά όργανα, υπηρεσίες ή οργανισμοί

Για να είναι αποτελεσματικές, οι δραστηριότητες πρόληψης και καταπολέμησης των σοβαρών συμπεριφορών που μπορεί να πλήξουν τα οικονομικά συμφέροντα της Κοινότητας και την αξιοπιστία των κοινοτικών οργάνων, των λοιπών υπηρεσιών και οργανισμών, πρέπει να στηρίζονται στην έντιμη συνεργασία μεταξύ των κοινοτικών οργάνων, των λοιπών υπηρεσιών και οργανισμών. Επομένως είναι σημαντικό να εξασφαλισθεί ο συντονισμός των υποχρεώσεων των μελών και των υπαλλήλων της δημόσιας διοίκησης, υπό την προϋπόθεση ότι θα τηρούνται τα ατομικά δικαιώματα.

Σύμφωνα με τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τη νέα νομοθεσία [27], η OLAF πρέπει να αναπτύξει σταθερές και στενές σχέσεις με όλες τις υπηρεσίες της Επιτροπής και με τις υπηρεσίες των λοιπών κοινοτικών οργάνων, υπηρεσιών ή οργανισμών. Η αξιολόγηση των αποτελεσμάτων της μεταρρύθμισης θα γίνει αντικείμενο διεξοδικού προβληματισμού εντός της Επιτροπής στο πλαίσιο της Λευκής Βίβλου για την αξιολόγηση του πεδίου εφαρμογής τους και της σκοπιμότητάς τους.

[27] Κυρίως άρθρο 4, παράγραφος 6, σημείο α) των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 και Ευρατόμ αριθ. 1074/1999.

3.1.2. Κατάλληλη κατάρτιση και διαρκής ευαισθητοποίηση του προσωπικού

Οι ενέργειες κατάρτισης και ευαισθητοποίησης της ευρωπαϊκής δημόσιας διοίκησης, τόσο στο εθνικό όσο και στο ευρωπαϊκό επίπεδο, πρέπει να αφορούν στο σύνολο του προσωπικού κατά την έναρξη των καθηκόντων του και καθόλη τη διάρκεια της σταδιοδρομίας του. Θα απευθύνονται ειδικότερα στους διαχειριστές που είναι υπεύθυνοι για τις διαδικασίες ανάθεσης συμβάσεων ή χορήγησης επιδοτήσεων. Πρέπει να ενταχθούν στα προγράμματα που καταρτίζονται από τις υπηρεσίες της Επιτροπής. Έτσι, θα καταστεί δυνατή η προώθηση ενός συστήματος αξιών στο οποίο θα μπορεί να στηριχθεί η διοίκηση των κοινοτικών οργάνων. Η Επιτροπή θα αναπτύξει κανόνες στον δεοντολογικό τομέα και στον τομέα της σύγκρουσης συμφερόντων, μεριμνώντας για την εξασφάλιση διαφάνειας και ασφάλειας, ώστε οι κοινοτικές αποφάσεις να μην υπόκεινται σε παράτυπες επιρροές.

3.2. Διαφάνεια, υποχρέωση επικοινωνίας

Επιδιωκόμενος στόχος είναι η επίτευξη ενός εργασιακού περιβάλλοντος στο οποίο κάθε υπάλληλος θα είναι σε θέση να αξιολογεί τις ευθύνες του, κυρίως όσον αφορά την υποχρέωση εντιμότητας έναντι των κοινοτικών οργάνων καθώς και την υποχρέωση συνεργασίας για την πρόληψη παρατυπιών. Συνεπώς, το νέο σύστημα για την καταπολέμηση της απάτης που θεσπίστηκε στις 25 Μαΐου 1999 έχει συμπληρωθεί με εσωτερικές αποφάσεις των κοινοτικών οργάνων, λοιπών υπηρεσιών και οργανισμών για την εφαρμογή των νέων κανονισμών καθώς και της διοργανικής συμφωνίας, σύμφωνα με τα αιτήματα του Συμβουλίου της 25ης Μαίου 1999 και του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Κολωνίας [28].

[28] Στο στάδιο αυτό, επισημάνθηκαν ορισμένες διαφορές κατά την εφαρμογή της διοργανικής συμφωνίας της 25ης Μαίου 1999 από τα διάφορα κοινοτικά όργανα, λοιπές υπηρεσίες και οργανισμούς.

3.3. Ανεξάρτητες διοικητικές έρευνες - επιβολή δίκαιων και αποτελεσματικών κυρώσεων

Ο νομοθέτης ανέθεσε στην OLAF το καθήκον να διενεργεί διοικητικές έρευνες στο πλαίσιο των κοινοτικών οργάνων, λοιπών υπηρεσιών και οργανισμών για την «διερεύνηση σοβαρών καταστάσεων που συνδέονται με την άσκηση των επαγγελματικών δραστηριοτήτων που μπορεί να στοιχειοθετήσουν παράλειψη εκπλήρωσης υπηρεσιακού καθήκοντος εκ μέρους των υπαλλήλων και του λοιπού προσωπικού των Κοινοτήτων και που συνεπάγονται πειθαρχικές και, ενδεχομένως, ποινικές κυρώσεις ή καταστάσεις που συνδέονται με την παράλειψη ανάλογων υποχρεώσεων εκ μέρους των μελών του προσωπικού που δεν υπάγονται στον Κανονισμό Υπηρεσιακής Καταστάσεως». Στόχος της δραστηριότητας της OLAF πρέπει να είναι η «μηδενική ανοχή» που προβλέπει η μεταρρύθμιση της Επιτροπής. Ωστόσο, επειδή η αποστολή της OLAF δεν συνίσταται στη διεξαγωγή συστηματικών ελέγχων οι οποίοι είναι αρμοδιότητα άλλων υπηρεσιών, η αποτελεσματικότητά της θα στηρίζεται στην τήρηση υποχρεώσεων παροχής πληροφοριών που ισχύουν για όλα τα μέλη ή τους υπαλλήλους των κοινοτικών οργάνων, λοιπών υπηρεσιών ή οργανισμών σύμφωνα με την υποχρέωση εντιμότητας. Η OLAF, από τη πλευρά της, θα ανακοινώνει τα αποτελέσματα των ερευνών της σύμφωνα με τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τον νέο σύστημα που αφορά τα κοινοτικά όργανα, λοιπές υπηρεσίες ή οργανισμούς. Τα κοινοτικά όργανα, λοιπές υπηρεσίες ή οργανισμοί θα πρέπει να δίνουν στις έρευνες της OLAF την δέουσα πειθαρχική ή δικαστική συνέχεια. Πάντως, τα εν λόγω όργανα διατηρούν τις δικές τους αρμοδιότητες για τη διεξαγωγή των διοικητικών ερευνών που δεν υπάγονται στα καθήκοντα της OLAF.

Η αναθεώρηση των κανόνων του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης σχετικά με τις πειθαρχικές διαδικασίες, συμπεριλαμβανομένου ενός σαφούς προσδιορισμού των δικαιωμάτων και των υποχρεώσεων του προσωπικού, όπως προτείνεται στη Λευκή Βίβλο για τη μεταρρύθμιση της Επιτροπής [29], θα καταστήσει δυνατή την αποσαφήνιση του καταμερισμού των αρμοδιοτήτων και θα εξασφαλίσει την ορθή και αποτελεσματική παρακολούθηση των ερευνών της OLAF από τα κοινοτικά όργανα.

[29] COM (2000) 200 τελικό της 5ης Απριλίου 2000.

4. Τέταρτη πρόκληση : ενίσχυση της ποινικησ δικαστικής διάστασης

Οι εξελίξεις στον τομέα της εγκληματικότητας καθώς και οι εξελίξεις που συνδέονται με την πολιτική, οικονομική ή κοινωνική κατάσταση των κρατών είναι σημαντικοί παράγοντες των οποίων ο ρόλος δεν είναι καθόλου αμελητέος στην διαδικασία κατάρτισης και αναπροσαρμογής των εθνικών ποινικών νομοθεσιών. Δεν είναι καθόλου περίεργο ότι λόγω της εμφάνισης ειδικών τύπων εγκληματικών συμπεριφορών σε ένα πολιτικό πλαίσιο πέρα του εθνικού, απαιτείται η ενίσχυση των ενεργειών για την καλύτερη δυνατή ένταξη της δικαστικής διάστασης της ποινικής νομοθεσίας στον ορισμό μιας σφαιρικής στρατηγικής προσέγγισης, με σκοπό τη βελτίωση της πρόληψης και της καταπολέμησης των περιπτώσεων απάτης που μπορεί να πλήξουν τα κοινοτικά συμφέροντα και της διαφθοράς.

Η προσαρμογή των εθνικών ποινικών πολιτικών σύμφωνα με τις νέες υποχρεώσεις της συνθήκης (άρθρο 280 ΕΚ) και η στήριξη των ευρωπαϊκών κοινοτικών οργάνων για τη βελτίωση της αποστολής συνεργασίας της OLAF με τις αρμόδιες δικαστικές αρχές αποτελεί την τέταρτη πρόκληση αυτής της στρατηγικής προσέγγισης. Πρόθεση της Επιτροπής είναι να διεξαγάγει νέα και ενισχυμένη δράση μέσω του ισχύοντος νομοθετικού πλαισίου (4.1) και των πόρων που διαθέτει μαζί με την OLAF (4.2).

4.1. Παρόν νομικό πλαίσιο

Οι πρωτοβουλίες που ξεκίνησαν από το 1995 [30] κατέστησαν δυνατή την εφαρμογή μιας σφαιρικής νομοθετικής δυναμικής για τη νομική προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων. Η εγγραφή του άρθρου 280 ΕΚ στη συνθήκη του Άμστερνταμ, οι κανονιστικές ρυθμίσεις που θεσπίστηκαν τον Μάιο 1999 στο πλαίσιο της διαδικασίας συναπόφασης, η διοργανική συμφωνία και η δημιουργία της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Καταπολέμησης της Απάτης, σηματοδοτούν με πιο συγκεκριμένο τρόπο την ένταξη της εθνικής δικαστικής διάστασης στην καταπολέμηση της απάτης και της διαφθοράς. Το όλο οικοδόμημα θα συμπληρωθεί από τον σημαντικό μηχανισμό που υλοποιήθηκε από τη Σύμβαση σχετικά με την ποινική προστασία των οικονομικών συμφερόντων και τα τρία πρωτόκολλά της [31].

[30] Βλ. κυρίως τους κανονισμούς (Ευρατόμ, ΕΚ) αριθ. 2988/95 και αριθ. 2185/96, Σύμβαση για την ποινική προστασία των οικονομικών συμφερόντων και τα πρωτόκολλά της.

[31] Βλ. κυρίως τα άρθρα 7 και επόμενα του δεύτερου πρωτοκόλλου στο οποίο προβλέπεται ρητώς η παροχή τεχνικής και επιχειρησιακής στήριξης της Επιτροπής (OLAF) προς τις αρχές ποινικής δίωξης καθώς και η ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ αυτών και της Επιτροπής (OLAF). Βλ. επεξηγηματική έκθεση του δεύτερου πρωτοκόλλου, ΕΕ C 91 της 31ης Μαρτίου 1999.

Σήμερα, σε κοινοτικό επίπεδο, υπάρχουν ήδη τα μέσα για τη βελτίωση της διερεύνησης των παραβάσεων και την παροχή συμπληρωματικών μέσων στις αρμόδιες εθνικές δικαστικές αρχές για την αντιμετώπιση των περιπτώσεων απάτης στο πλαίσιο της ποινικής νομοθεσίας [32]. Η χρησιμοποίηση των μέσων αυτών θα προσκρούσει ακόμη σε ορισμένα εμπόδια. Αυτές είναι οι δυσκολίες που θα χρειασθεί να επιλυθούν. Οι δυσκολίες αυτές συνδέονται συνήθως με τη μη συμβατότητα των εθνικών νομικών συστημάτων, το χειρισμό σύνθετων υποθέσεων, την έλλειψη πόρων ή ακόμα με τις τεχνικές και γλωσσικές ιδιομορφίες. Αναγκάζουν τις εθνικές αρχές να στηρίζονται μόνο στα εθνικά μέσα που διαθέτουν, ενώ η σφαιρική αντίληψη των γεγονότων, χάρη στη συνολική εικόνα της κατάστασης και τη στενή και τακτική συνεργασία, είναι εκείνη μπορεί να ξεπεράσει τα εμπόδια αυτά και να πλησιάσει ένα σφαιρικό σύστημα καλύτερα προσαρμοσμένο στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων.

[32] Εκτός από τις πλευρές που αφορούν τη διερεύνηση των παρατυπιών ή της συνεργασίας, ο νομοθέτης πρόβλεψε ότι οι εκθέσεις των κοινοτικών ερευνών έχουν αποδεικτική αξία στον ποινικό τομέα, όπως και οι εθνικές εκθέσεις έρευνας.

4.2. Πεδίο εφαρμογής και κοινοτικά μέσα δράσης

Το πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού συστήματος καθορίστηκε από τον νομοθέτη στο πλαίσιο της διαδικασίας συναπόφασης. Οι τομείς αρμοδιότητας καλύπτουν κυρίως [33] την προστασία των οικονομικών συμφερόντων και την καταπολέμηση της διαφθοράς. Επίσης, καλύπτουν και όλες τις άλλες μορφές εγκληματικότητας από τη στιγμή που απειλούνται τα οικονομικά συμφέροντα των Κοινοτήτων σε ένα ή περισσότερα κράτη μέλη, ή ακόμη σε τρίτες χώρες [34], ή όταν εμπλέκονται τα κοινοτικά όργανα. Το μέγεθος αυτής της μάστιγας έγινε ιδιαίτερα γνωστό κατά τη διάρκεια της τελευταίας δεκαετίας, κατά την οποία η Επιτροπή αναπτύσσει τη δραστηριότητά της στον τομέα αυτό, ενώ οι αρμοδιότητές της ορίζονται από τη νομοθεσία.

[33] Σύμφωνα με την απόφαση της Επιτροπής της 28ης Απριλίου 1999 για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας για την καταπολέμηση της απάτης (OLAF), οι τομείς αυτοί περιλαμβάνουν επίσης την προστασία των κοινοτικών συμφερόντων όταν απειλούνται από παράτυπες συμπεριφορές που μπορεί να τύχουν διοικητικής ή ποινικής δίωξης.

[34] Εξωτερικές ενέργειες ή εμπορική πολιτική.

Όσον αφορά τα μέσα δράσης, από το 1996, η Επιτροπή ανέλαβε σημαντικές εξουσίες διεξαγωγής ερευνών και οι παρεμβάσεις [35] της OLAF προσφέρουν προστιθέμενη αξία στις εθνικές ενέργειες κατά τη διερεύνηση των περιπτώσεων απάτης που μπορεί να στοιχειοθετήσουν ποινικό αδίκημα. Η ποινική δίωξη των αδικημάτων αυτών διέπεται πάντα από το δίκαιο των κρατών μελών, δηλαδή, στην πραγματικότητα, από το εθνικό δίκαιο δεκαπέντε διαφορετικών χωρών. Κατά συνέπεια, για να διατηρηθεί ο στόχος της ισότιμης προστασίας στα κράτη μέλη, απαιτείται η βελτίωση των μέσων συνεργασίας και του συντονισμού μέσω μιας ρεαλιστικής προσέγγισης, ώστε να ξεπεραστούν οι αδυναμίες και οι ελλείψεις των τρεχόντων μέσων αμοιβαίας δικαστικής συνδρομής, τα οποία δεν ανταποκρίνονται καθόλου στη διεθνική διάσταση ή στον συχνά οργανωμένο χαρακτήρα της κοινοτικής απάτης και των παράνομων δραστηριοτήτων που πλήττουν τα κοινοτικά οικονομικά συμφέροντα.

[35] Θεωρητικά, δρα ή αντιδρά στη ροή των πληροφοριών από διάφορες πηγές, οι οποίες προέρχονται κυρίως από τις ενδιαφερόμενες εθνικές αρχές (Βλ. δεύτερη πρόκληση).

Μολονότι η οριστική λύση του προβλήματος των ποινικών διώξεων εξαρτάται τόσο από την εναρμόνιση των ειδικών ποινικών αδικημάτων για δραστηριότητες που προσβάλλουν τα κοινοτικά οικονομικά συμφέροντα όσο και από τη θέσπιση κατάλληλων κανόνων ποινικής δικονομίας, απαιτείται ή λήψη άμεσης και συγκεκριμένης δράσης με βάση τα υπάρχοντα μέσα και, κυρίως, με τη στήριξη και τη βοήθεια της OLAF, με σκοπό τη βελτίωση των συνθηκών παροχής της αμοιβαίας δικαστικής συνδρομής. Για να μπορέσει η συνεργασία αυτή να στηριχθεί σε στέρεες, ομοιόμορφες και ασφαλείς βάσεις, απαιτείται η σύνταξη ενός οδηγού καλής πρακτικής για τη συνεργασία μεταξύ της OLAF και των δικαστικών αρχών των κρατών μελών [36]. Η ρεαλιστική αυτή προσέγγιση θα ενισχύσει τη διαδικασία αμοιβαίας εμπιστοσύνης που αναπτύσσεται κυρίως μέσω της κατάρτισης ενός ευρωπαϊκού δικαστικού δικτύου [37] στο οποίο συμμετέχει η Επιτροπή. Για την ενίσχυση της προσέγγισης αυτής, η OLAF θα αναπτύξει την αποστολή της ως συνδέσμου και ποινικής δικαστικής εμπειρογνωμοσύνης, προκειμένου να στηρίξει με συγκεκριμένο τρόπο την πραγματοποίηση των στόχων στον τομέα της καταπολέμησης της απάτης και της διαφθοράς. Κατ'αυτόν τον τρόπο, θα βελτιώσει το ρόλο της ως συμβούλου, βοηθού και συντονιστή για τη στήριξη και τη συμπλήρωση των εθνικών ενεργειών στον τομέα της ποινικής δίωξης σοβαρών αδικημάτων που πλήττουν τα οικονομικά συμφέροντα των Κοινοτήτων.

[36] Βάσει του άρθρου 280 ΕΚ, των νέων κανονισμών και της σύμβασης για την ποινική προστασία των οικονομικών συμφερόντων και κυρίως του δευτέρου πρωτοκόλλου της.

[37] Κοινή δράση της 29ης Ιουνίου 1998. ΕΕ L 191 της 7.7.98

Προοπτικές

Η αντιμετώπιση των τεσσάρων αυτών προκλήσεων θα δώσει τη δυνατότητα στην Κοινότητα να βελτιώσει με σημαντικό τρόπο το επίπεδο προστασίας των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων. Οι ενέργειες που πραγματοποιούνται για το σκοπό αυτό θα συμπληρώσουν τις προσπάθειες που καταβάλλονται για την καλή εφαρμογή των κανονιστικών διατάξεων και για την χρηστή και αυστηρή δημοσιονομική διαχείριση, σύμφωνα με τους στόχους της μεταρρύθμισης. Με τον τρόπο αυτό, η εφαρμογή των στρατηγικών αυτών κατευθύνσεων θα καταστήσει δυνατή την συνολική ενίσχυση των διατάξεων ελέγχου και την ικανότητα διεξαγωγής ελέγχων των υπηρεσιών της Επιτροπής με βάση το διπλό μέλημα της αποτελεσματικότητας και της διαφάνειας. Η επίτευξη των στόχων αυτών στο σύνολό τους ανταποκρίνεται στα επανειλημμένα αιτήματα των αρχηγών κρατών [38] ή κυβερνήσεων με τα οποία ζητείται από τα κοινοτικά όργανα και τα κράτη μέλη να θεσπίσουν τα απαιτούμενα μέτρα για την εξασφάλιση υψηλού και ισότιμου επιπέδου προστασίας των οικονομικών συμφερόντων σε όλη την Κοινότητα και να καταβάλλουν δραστικές και σταθερές προσπάθειες για την καταπολέμηση της απάτης και της διαφθοράς.

[38] Βλ. επίσης τα ψηφίσματα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων και την OLAF, την έκθεση της επιτροπής ανεξάρτητων εμπειρογνωμόνων, τις γνωμοδοτήσεις της επιτροπής παρακολούθησης της OLAF καθώς και την έκθεση Dehaene, von Weizsδcker και Simon για τις θεσμικές συνέπειες της διεύρυνσης.

Με βάση την επιτόπια εμπειρία, τα επιτευχθέντα αποτελέσματα, τα μέσα τεχνικής και επιχειρησιακής συνδρομής καθώς και την άσκηση των νέων αυτών αρμοδιοτήτων, η Επιτροπή και ο νομοθέτης θα μπορέσουν να αναπτύξουν το παρόν καθεστώς της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Καταπολέμησης της Απάτης.

Προς την καθιέρωση μιας ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων

Με την ενίσχυση της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, αναπτύσσεται βαθμιαία μια πολιτική ενότητα η οποία αντιστοιχεί σε μια πραγματική «κοινότητα αξιών» και σε μια νέα αναδυόμενη κοινοτική δημόσια τάξη. Ζητώντας τη σύνταξη Χάρτη των θεμελιωδών δικαιωμάτων, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Κολωνίας υπογράμμισε τη νέα αυτή πραγματικότητα.

Από την πλευρά τους, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και η Επιτροπή έχουν ήδη υποβάλει στη Διακυβερνητική Διάσκεψη (ΔΚΔ 2000) ένα ψήφισμα και μια γνωμοδότηση, αντίστοιχα, με στόχο την τροποποίηση της συνθήκης για τη θέσπιση μιας ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής αρμόδιας για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων. Η πρόταση αυτή ανταποκρίνεται επίσης στη γνωμοδότηση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου το οποίο, στη συνεισφορά του στη Διακυβερνητική Διάσκεψη, υπογραμμίζει τα προβλήματα που επηρεάζουν την προστασία των οικονομικών συμφερόντων λόγω της έλλειψης εναρμόνισης των εθνικών νομοθεσιών και των κατάλληλων μέσων συνεργασίας για τις δικαστικές αρχές των κρατών μελών.

Η θέσπιση μιας ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής θα αποτελέσει σημαντικό βήμα προόδου για την εξασφάλιση της συνοχής των ερευνών που διεξάγονται σε όλη την επικράτεια της Ευρωπαϊκής Ένωσης, γιατί η διατήρηση της συνοχής αυτής καθίσταται όλο και πιο δύσκολη λόγω της μεγάλης αύξησης του αριθμού των κρατών μελών. Το γεγονός αυτό θα ενισχύσει την αξιοπιστία των κοινοτικών οργάνων και θα εξασφαλίσει την ακεραιότητα των μελών και των υπαλλήλων των κοινοτικών οργάνων, λοιπών υπηρεσιών ή οργανισμών κατά την άσκηση της αποστολής τους για την αντιμετώπιση κάθε εξωτερικής παράνομης ενέργειας που μπορεί να επηρεάσει τις κοινοτικές αποφάσεις. Τέλος, θα ενισχύσει τα ατομικά δικαιώματα η εγγύηση των οποίων περνούσε μέχρι τώρα μέσα από το φίλτρο του εθνικού ποινικού δικαίου, αναβιβάζοντας στο ίδιο επίπεδο, δηλαδή σε κοινοτική κλίμακα, την ενίσχυση των δικαστικών εγγυήσεων και τον μόνιμο δικαστικό έλεγχο της ερευνητικής δραστηριότητας.

Η Επιτροπή, με τη βοήθεια της OLAF, θα εξασφαλίσει αμέσως την ανάπτυξη ενός σταθερού κεκτημένου πάνω στο οποίο θα μπορέσει να στηριχθεί ο μελλοντικός ευρωπαϊκός δικαστικός φορέας για την προστασία των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων. Προκειμένου να επιτευχθεί ο στόχος της θέσπισης ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής, η Κοινότητα και τα κράτη μέλη θα χρειασθούν την υποστήριξη της κοινής γνώμης, η οποία πρέπει να ευαισθητοποιηθεί για την αλλαγή αυτή.

* * *