Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την «Ανακοίνωση της Επιτροπής για την εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού σε συμφωνίες πρόσβασης στον τομέα των τηλεπικοινωνιών»

(97/C 287/03)

Στις 20 Δεκεμβρίου 1996, και σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 198 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας, η Επιτροπή αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την παραπάνω ανακοίνωση.

Το τμήμα βιομηχανίας, εμπορίου, βιοτεχνίας και υπηρεσιών, στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών, κατήρτισε τη γνωμοδότησή του βάσει της εισηγητικής έκθεσης του κ. Meriano, στις 7 Μαΐου 1997.

Κατά την 346η σύνοδο ολομέλειας της 28ης Μαΐου 1997 η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 71 ψήφους υπέρ, μία κατά και 2 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Το σχέδιο ανακοίνωσης της Επιτροπής αντιπροσωπεύει μια αρκετά σκόπιμη πρωτοβουλία για να διευκρινιστεί, μέσω ενός ερμηνευτικού μέσου γενικής σημασίας, η δυνατότητα εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου για τον ανταγωνισμό στα πλαίσια του νέου ευρωπαϊκού ρυθμιστικού πλαισίου στα θέματα των τηλεπικοινωνιών. Και αυτό αν ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι στον εν λόγω τομέα οι συμφωνίες πρόσβασης αποτελούν στοιχεία κλειδιά που θα επιτρέψουν στους φορείς της αγοράς να επωφεληθούν από την φιλελευθεροποίηση.

1.2. Για το λόγο αυτό, η ΟΚΕ συμφωνεί πλήρως με την ανησυχία της Επιτροπής για την πρόληψη της εμφάνισης συμπεριφορών που ενδέχεται να στρεβλώσουν τον ανταγωνισμό κατά τη διατύπωση των συμφωνιών πρόσβασης μεταξύ των φορέων, κι' αυτό μέσω της υιοθέτησης της κατάλληλης σχετικής ανακοίνωσης. Είναι πράγματι αληθές ότι στις 6 Σεπτεμβρίου 1991, η Επιτροπή κατήρτισε τις κατευθυντήριες γραμμές για την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου του ανταγωνισμού στον τομέα των τηλεπικοινωνιών. Ωστόσο, οι κατευθυντήριες αυτές γραμμές από τη μια μεριά απαιτούν εκσυγχρονισμό που θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη όλες τις πρόσφατες ρυθμιστικές εξελίξεις στον τομέα αυτό, και από την άλλη δεν παρέχουν καμία ειδική ένδειξη στο θέμα των συμφωνιών πρόσβασης και συνεπώς, δεν φαίνεται να επαρκούν ως προς την παροχή των κατάλληλων εγγυήσεων στις επιχειρήσεις που παρέχουν υπηρεσίες τηλεπικοινωνιών με την πρόσβασή τους στα υπάρχοντα δίκτυα, σε ανταγωνισμό με τους σημερινούς φορείς παροχής. Με τη σημερινή παρέμβαση, η Επιτροπή προτίθεται συνεπώς να δημιουργήσει πιο σίγουρες συνθήκες αγοράς και κυρίως μια πιο σταθερή κατάσταση για τις επενδύσεις και τις εμπορικές πρωτοβουλίες στον τομέα των τηλεπικοινωνιών και των υπηρεσιών πολυμέσων.

1.3. Από την άλλη μεριά, το νέο σχέδιο ανακοίνωσης προωθεί μια έννοια πρόσβασης που είναι ιδιαίτερα εκτεταμένη, περιλαμβάνοντας στον όρο αυτό τόσο την πρόσβαση φορέων παροχής υπηρεσιών οι οποίοι χρησιμοποιούν ως φέρουσα δομή το δημόσιο δίκτυο, όσο και τη διασύνδεση των φορέων παροχής που διαθέτουν δική τους υποδομή (μισθωμένη ή ιδιοκτησία), όπως επίσης και κάθε άλλη χρήση των λεγόμενων ουσιαστικών υποδομών των διαχειριστών που περιλαμβάνουν, για παράδειγμα, την πρόσβαση σε τράπεζες δεδομένων εκ μέρους των συνδρομητών. Αυτό αποτελεί μια περαιτέρω θετική πλευρά του εγγράφου, το οποίο έχει ιδιαίτερη και εξαντλητική εμβέλεια όσον αφορά το εν λόγω θέμα.

1.4. Το σχέδιο της Επιτροπής

Το σχέδιο ανακοίνωσης της Επιτροπής χωρίζεται σε τρία τμήματα.

1.4.1. (Ι) Το πρώτο μέρος διευκρινίζει το κανονιστικό πλαίσιο αναφοράς της αγοράς τηλεπικοινωνιών υπενθυμίζοντας τις διάφορες οδηγίες ΟΝΡ, τις οδηγίες βάσει του άρθρου 90 της Συνθήκης της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, τους κανόνες της Συνθήκης στα θέματα ανταγωνισμού (άρθρο 85 και 86). Σχετικά μ'αυτό, η Επιτροπή με εξαίρεση τις δικές της αρμοδιότητες, υπενθυμίζει τις αρμοδιότητες των εθνικών αρχών διακανονισμού, οι οποίες οφείλουν να εξασφαλίσουν την πρόσβαση στα δημόσια δίκτυα των διαφόρων φορέων σε συμφωνία με τους κανονισμούς ΟΝΡ, που αναφέρθηκαν πιο πάνω. Η Επιτροπή επιβεβαιώνει συνεπώς τις αρμοδιότητες των αντιμονοπωλιακών αρχών και των εθνικών δικαστικών αρχών κατά την εφαρμογή του δικαίου του ανταγωνισμού (εθνικού και κοινοτικού), εκφράζοντας την ευχή για αποκέντρωση των αιτιών στα θέματα του ανταγωνισμού σε περίπτωση που δεν υπάρχει σημαντικό κοινοτικό ενδιαφέρον.

1.4.2. (ΙΙ) Το δεύτερο μέρος του σχεδίου ανακοίνωσης αφιερώνεται στην οριοθέτηση των σχετικών αγορών προκειμένου να αξιολογηθούν οι συμφωνίες πρόσβασης μεταξύ των επιχειρήσεων. Σχετικά με τις αγορές του προϊόντος, η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι σε έναν δυναμικό τομέα όπως είναι ο τομέας των τηλεπικοινωνιών δεν είναι δυνατόν να επιχειρηθεί ο σημερινός καθορισμός των επί μέρους αγορών βάσει των υπηρεσιών που προσφέρονται σ'αυτές. Συνεπώς, η Επιτροπή περιορίζεται στο να ξεχωρίσει σε γενικές γραμμές τις αγορές παροχής υπηρεσιών τηλεπικοινωνιών, από τη μια μεριά, και τις αγορές πρόσβασης των διαφόρων διαχειριστών στα δημόσια δίκτυα, ενόψει της παροχής των υπηρεσιών, από την άλλη. Όσον αφορά τον καθορισμό της γεωγραφικής αγοράς η Επιτροπή τονίζει την αναγκαιότητα να υπάρχουν στην εν λόγω επικράτεια τελείως ομοιογενείς συνθήκες πρόσβασης στα δίκτυα (οικονομικές και κανονιστικές).

1.4.3. (ΙΙΙ) Τέλος, το τρίτο μέρος αντιπροσωπεύει την πραγματική εφαρμογή των άρθρων 85 και 86 της Συνθήκης ΕΚ στις συμφωνίες πρόσβασης που συνάπτονται μεταξύ φορέων τηλεπικοινωνιών. Ειδικότερα, η Επιτροπή διευκρινίζει τα κριτήρια που η ίδια θα χρησιμοποιήσει για την αξιολόγηση της ύπαρξης ή όχι αντιανταγωνιστικών συμπεριφορών των φορέων αυτών (και κυρίως των φορέων που κατέχουν δεσπόζουσα θέση) κατά τη σύναψη ή εφαρμογή των εν λόγω συμφωνιών.

2. Γενικές παρατηρήσεις

2.1. Η ΟΚΕ συμφωνεί με τη διάρθρωση του υπό εξέταση σχεδίου ανακοίνωσης. Ωστόσο, θεωρεί ότι θα πρέπει να διατυπώσει ορισμένες παρατηρήσεις σε ορισμένα σημεία του περιεχομένου της, με το διπλό στόχο να ενθαρρύνει τη μεγαλύτερη συνοχή του κανονιστικού πλαισίου αναφοράς του εξεταζόμενου τομέα και να αποφευχθούν οι ενδεχόμενες νοθεύσεις κατά την εφαρμογή του εγγράφου.

2.2. Κατά τη γνώμη της ΟΚΕ, πράγματι η ανακοίνωση για την εφαρμογή των κανόνων του ανταγωνισμού στις συμφωνίες πρόσβασης στον τομέα των τηλεπικοινωνιών θα πρέπει να διατηρήσει το χαρακτήρα ερμηνευτικού μέσου που αναφέρθηκε προηγούμενα, και να περιοριστεί στην απεικόνιση των συμφωνιών και των αρχών που θα πρέπει να καθοδηγήσουν τη δράση της Επιτροπής στα θέματα του ανταγωνισμού, χωρίς να καταφύγει σε πρόωρα συμπεράσματα σχετικά με τη συμπεριφορά διαφόρων φορέων που ενδέχεται να υποκαταστήσουν την ξεχωριστή κατά περίπτωση ανάλυση των εν λόγω συγκεκριμένων περιπτώσεων. Τα εν λόγω πρόωρα συμπεράσματα είναι παραπλανητικά εξάλλου και λόγω του ιδιαίτερα δυναμικού χαρακτήρα των αγορών τηλεπικοινωνιών, που χαρακτηρίζονται από συνεχή τεχνολογική ανάπτυξη και ασταμάτητη εξέλιξη καθώς και από την μεγάλη ποικιλία καταστάσεων που προκύπτουν απ'αυτές.

3. Ειδικές παρατηρήσεις

3.1. (Ι) Όσον αφορά το πρώτο μέρος του σχεδίου ανακοίνωσης, η ΟΚΕ συμφωνεί πλήρως με την παρουσίαση, που γίνεται από την Επιτροπή, του προβλήματος των σχέσεων μεταξύ των ειδικών κανόνων του τομέα (κανονισμός ΟΝΡ () και οδηγίες που βασίζονται στα άρθρα 90 της Συνθήκης ΕΚ) και του κοινοτικού δικαίου ανταγωνισμού. Ειδικότερα, η ΟΚΕ συμφωνεί με την πρόσκληση που διατυπώνεται από την Επιτροπή και απευθύνεται σε όλες τις εθνικές και κοινοτικές αρχές που είναι υπεύθυνες για την εφαρμογή των εν λόγω κανόνων, να αποφύγουν τις ανώφελες επικαλύψεις διαδικασιών σε σχέση με τις διάφορες διαδικασίες.

3.2. Ωστόσο, η ΟΚΕ εκφράζει το φόβο ότι οι ενδείξεις που περιέχονται στο έγγραφο μπορούν να παραμείνουν χωρίς αποτέλεσμα αν δεν υπάρξει προηγουμένως εναρμόνιση των πολυάριθμων κανονιστικών διατάξεων που εφαρμόζονται. Σχετικά με το υπό εξέταση θέμα, διερωτάται κατά πόσον δεν είναι σκόπιμο να εναρμονισθεί η δυνατότητα εφαρμογής της έννοιας της δεσπόζουσας θέσης στην οποία αναφέρεται το σχέδιο ανακοίνωσης με τους κανόνες που έχουν ως αντικείμενο τις «επιχειρήσεις με αξιοσημείωτη δύναμη στην αγορά» που περιέχεται στον κανονισμό ΟΝΡ.

3.3. Στην περίπτωση που δεν υπάρξει αυτή η εναρμόνιση, θεμελιώδεις αρχές δικαίου όπως είναι η διαφάνεια και η νομική ασφάλεια μπορούν να πληγούν σοβαρά στην αγορά των τηλεπικοινωνιών: και αυτό στο βαθμό που η δραστηριότητα πολλών φορέων μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο αντιφατικών αξιολογήσεων σύμφωνα με το κριτήριο που χρησιμοποιείται κάθε φορά από την αρμόδια αρχή έναντι του φορέα, οδηγώντας έτσι στην ενδεχόμενη εμφάνιση διαφωνιών ένταντι των ευρωπαϊκών οργάνων.

3.4. (ΙΙ) Σε σχέση με το δεύτερο μέρος της ανακοίνωσης, η ΟΚΕ εκφράζει κάποια αμηχανία σχετικά με τη διάκριση που γίνεται μεταξύ αγορών της προσφοράς υπηρεσιών τηλεπικοινωνίας και αγορών πρόσβασης των διαφόρων φορέων στα δημόσια δίκτυα, ενόψει της παροχής των ιδίων υπηρεσιών. Ειδικότερα, η ΟΚΕ διερωτάται κατά πόσο είναι ρεαλιστική παρόμοια διάκριση σε μια αγορά που χαρακτηρίζεται από τέτοια πολυπλοκότητα και στην οποία σε πολλές περιπτώσεις οι αναγκαίες υποδομές για την παροχή μιας καθορισμένης υπηρεσίας αποτελούν από μόνες τους υπηρεσία.

3.5. Αποτελεί, εξάλλου, αδιαμφισβήτητο γεγονός ότι στο μέλλον η σύγκλιση μεταξύ τηλεπικοινωνιών, οπτικοακουστικού τομέα και τεχνολογίας της πληροφόρησης θα καταστήσει ακόμα πιο δύσκολη κάθε εκ των προτέρων οριοθέτηση των σχετικών αγορών.

3.6. Όσον αφορά τη γεωγραφική αγορά δεν υπάρχει αμφιβολία ότι ο ορισμός που περιέχεται στην ανακοίνωση ευθυγραμμίζεται με την τρέχουσα πρακτική της Επιτροπής στα θέματα του ανταγωνισμού. Σύμφωνα όμως με την άποψη της ΟΚΕ η ορθή αξιολόγηση της συμπεριφοράς των διαφόρων φορέων τηλεπικοινωνιακών υπηρεσιών που είναι παρόντες στην ευρωπαϊκή αγορά θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη το γεγονός ότι ορισμένοι από αυτούς, τουλάχιστον στην πρώτη φάση της φιλελευθεροποίησης, θα συνεχίσουν να διαθέτουν ειδικά ή αποκλειστικά δικαιώματα στη χώρα τους (π.χ. συμπληρωματικές μεταβατικές περίοδοι για τη μεταφορά των οδηγιών φιλελευθεροποίησης) και θα είναι γι'αυτό το λόγο σε θέση να αποκτήσουν ανταγωνιστικά πλεονεκτήματα σε άλλα κράτη μέλη μέσω της πρακτικής των διασταυρούμενων επιδοτήσεων που προέρχονται από τις «προστατευόμενες δραστηριότητές τους».

3.7. (ΙΙΙ) Τέλος, όσον αφορά το τρίτο μέρος του σχεδίου ανακοίνωσης, η ΟΚΕ κρίνει ότι τα διάφορα κριτήρια που εξαγγέλλονται από την Επιτροπή με σκοπό να εκτιμηθεί η ύπαρξη «δεσπόζουσας θέσης» στην αγορά των τηλεπικοινωνιών, είναι υπερβολικώς άτεγκτα.

3.8. Δεν φαίνεται πράγματι δίκαιο να θεωρείται ότι μια επιχείρηση κατέχει δεσπόζουσα θέση στην αγορά μόνο εν ονόματι κριτηρίων όπως είναι τα ποσοστά αγοράς ή ο αριθμός των πελατών, και κυρίως χωρίς να επαληθεύεται η ύπαρξη εναλλακτικών παρουσιών στη ίδια την αγορά. Είναι αληθές ότι η απλή κατοχή δεσπόζουσας θέσης δεν θεωρείται αθέμιτη σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο (ούτε το σχέδιο ανακοίνωσης εισάγει οποιαδήποτε τροποποίηση στην αρχή αυτή). Και επίσης είναι αληθές ότι η Επιτροπή παρουσιάζει πιο αυστηρή στάση κατά την αξιολόγηση της εμπορικής συμπεριφοράς των επιχειρήσεων δεσπόζουσας θέσης σε σχέση με την αντίστοιχη συμπεριφορά των άλλων επιχειρήσεων.

3.9. Μολονότι είναι ορθή από γενική σκοπιά, αυτή η συμπεριφορά υπάρχει κίνδυνος να βλάψει την ανάπτυξη του τομέα στο σύνολό του, παρεμποδίζοντας τους σημερινούς τομείς να επεκτείνουν τις δραστηριότητές τους σε όλο και πιο γειτονικούς τομείς λόγω της προοδευτικής σύγκλισης μεταξύ τεχνολογιών μέσω κάθετων και οριζόντιων ενσωματώσεων που ανταποκρίνονται στην αναγκαιότητα προσαρμογής της διάρθρωσης των επιχειρήσεων στις τεχνολογικές εξελίξεις.

3.10. Ούτως εχόντων των πραγμάτων, η ΟΚΕ εκφράζει την ευχή να ενσωματωθεί στο κείμενο τουλάχιστον μια δήλωση που θα τονίζει σαφώς την ανεπάρκεια των κριτηρίων που καθορίζονται από την ανακοίνωση, εάν εξεταστούν από μόνα τους, να καθορίσουν την ύπαρξη ή όχι δεσπόζουσας θέσης. Παράλληλα, θα ήταν σκόπιμο να γίνει αναφορά στην αναγκαιότητα να επαληθεύει η Επιτροπή περίπτωση με περίπτωση την ύπαρξη εναλλακτικών φορέων χειρισμού των δικτύων, ικανών να δράσουν ανταγωνιστικά με τους παραδοσιακούς φορείς. Ειδικότερα, η Επιτροπή θα πρέπει να λάβει υπόψη το γεγονός ότι σε πολλά κράτη μέλη οι εναλλακτικοί φορείς είναι ήδη σε θέση να ασκούν σημαντική επίδραση στην αγορά των τηλεπικοινωνιών.

3.11. Αμηχανία προκαλεί επίσης η αναφορά στην έννοια της κύριας υποδομής όπως ορίζεται στην ανακοίνωση. Ιδιαίτερα, υπογραμμίζεται πως ήδη σήμερα ορισμένες από τις απλοποιήσεις της έννοιας που περιέχονται στο κείμενο είναι ξεπερασμένες: αυτό ισχύει π.χ. σχετικά με τα ενοικιαζόμενα κυκλώματα, που δεν αντιπροσωπεύουν πλέον κύρια υποδομή με την έννοια της ανακοίνωσης, λόγω του σημερινού επιπέδου ανοίγματος των αγορών, της ανάπτυξης των εναλλακτικών δικτύων, και της παγίωσης των τεχνολογιών υποκατάστασης (βλ. ΙΙ DECT). Ούτως εχόντων των πραγμάτων, θα ήταν σκόπιμο να περιοριστεί η ανακοίνωση στον γενικό καθορισμό της έννοιας της κύριας υποδομής, και να αφεθεί στις αρμόδιες αρχές η αξιολόγηση κάθε φορά των επιμέρους συγκεκριμένων υποθέσεων.

3.12. Όσον αφορά την τυπολογία των αθέμιτων συμπεριφορών που περιέχεται στην ανακοίνωση, αυτή κρίνεται στο σύνολό της αποδεκτή εκ μέρους της ΟΚΕ. Πράγματι η ΟΚΕ κρίνει ότι το έγγραφο πρέπει να δώσει μεγαλύτερη προσοχή στην εφαρμογή της έννοιας της «κατάχρησης» στον τομέα των τηλεπικοινωνιών (και ειδικότερα στις συμφωνίες πρόσβασης) και όχι στον καθορισμό ορισμών της «δεσπόζουσας θέσης» που είναι δυνατόν να αποδειχθούν αφηρημένοι και μη σχετικοί κατά την ανάλυση των συγκεκριμένων περιπτώσεων.

3.13. Οι ίδιες θεωρήσεις ισχύουν και για το τμήμα της ανακοίνωσης που αφιερώνεται στην εξέταση των αθέμιτων καταστάσεων. Παραδειγματικά, η Επιτροπή θα συμπεριλάβει (δικαιολογημένα) μεταξύ των αθέμιτων διαδικασιών την περίπτωση κατά την οποία ένας δημόσιος φορέας επιβάλλει στους άλλους φορείς υπέρμετρα υψηλές ή υπέρμετρα χαμηλές τιμές για την πρόσβασή τους στο δίκτυο. Ωστόσο, δεν αναφέρεται τίποτε σχετικά με ενδεχόμενη παροχή δυνατοτήτων μετάβασης σε αρκετά χαμηλές τιμές από τους ιδιοκτήτες εναλλακτικών υποδομών και οι οποίοι όπως είναι γνωστό μπόρεσαν να ανακτήσουν τις δαπάνες τους χάρις στα εισοδήματα που προέρχονται από την κύρια δραστηριότητα, η οποία υπόκειται ακόμα στο καθεστώς του μονοπωλίου.

3.14. Τέλος, όσον αφορά την παράγραφο την ανακοίνωσης που αφιερώνεται στην αξιολόγηση των συμφωνιών πρόσβασης, βάσει του άρθρου 85 της Συνθήκης ΕΚ, η ΟΚΕ συμφωνεί με την επακρώς γενική και ταυτόχρονα αποτελεσματική διατύπωση σχετικά με την αποσαφήνιση των κριτηρίων εφαρμογής της εν λόγω διατύπωσης στις διάφορες υποθέσεις.

Βρυξέλλες, 28 Μαΐου 1997.

Ο Πρόεδρος της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Tom JENKINS

() Ειδικότερα την πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου «ΟΝΡ-ΔΙΑΣΥΝΔΕΣΗ» που θεσπίζει τους κανόνες για τον καθορισμό των οικονομικών προϋποθέσεων πρόσβασης στα δίκτυα τηλεπικοινωνιών.