Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «Συνδημιουργία υπηρεσιών κοινής ωφελείας ως συμβολή σε μια πιο συμμετοχική δημοκρατία στην ΕΕ»

(γνωμοδότηση πρωτοβουλίας)

(2022/C 486/11)

Εισηγητής: ο κ. Krzysztof Balon Συνεισηγητής: ο κ. Thomas Kattnig

Απόφαση της συνόδου ολομέλειας: 20.1.2022 Νομική βάση Άρθρο 52 παράγραφος 2, του Εσωτερικού Κανονισμού Γνωμοδότηση πρωτοβουλίας Αρμόδιο τμήμα Μεταφορές, ενέργεια, υποδομές και κοινωνία των πληροφοριών Υιοθετήθηκε από το τμήμα 7.9.2022 Υιοθετήθηκε από την ολομέλεια 21.9.2022 Σύνοδος ολομέλειας αριθ. 572 Αποτέλεσμα της ψηφοφορίας (υπέρ/κατά/αποχές) 226/0/2

1. Συμπεράσματα και συστάσεις

1.1. Η συνδημιουργία υπηρεσιών κοινής ωφελείας (ΥΚΩ) από οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών καθώς και απευθείας από τους πολίτες αποτελεί ένα από τα αποτελεσματικότερα εργαλεία για την τόνωση της συμμετοχικής δημοκρατίας και, ως εκ τούτου, για την ενίσχυση της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο, στο πλαίσιο της παρούσας γνωμοδότησης, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή (ΕΟΚΕ) προτείνει συγκεκριμένα μέτρα για τη βελτίωση του σχετικού πλαισίου στην Ευρωπαϊκή Ένωση στον τομέα αυτό, για την περαιτέρω ενίσχυση της προστασίας των δικαιωμάτων και των οφελών των πολιτών.

1.2. Ειδικότερα, καταστάσεις κρίσης, όπως η πρόσφατη ρωσική επίθεση κατά της Ουκρανίας και ο επακόλουθος εκτοπισμός εκατομμυρίων ανθρώπων, κυρίως γυναικών και παιδιών, αναδεικνύουν τον καίριο ρόλο της κοινωνίας των πολιτών ως προς την ικανότητά της να συνδυάζει ή να εφαρμόζει, αυθόρμητα αλλά ταυτόχρονα επιτυχώς, πρότυπα και διαδικασίες συνδημιουργίας, ιδίως σε σχέση με κοινωνικές και εκπαιδευτικές ΥΚΩ, σε τομείς στους οποίους υπάρχει ήδη εμπειρία πραγματικής συνδημιουργίας.

1.3. Στο παρελθόν, οι φορείς της κοινωνίας των πολιτών παρείχαν ανέκαθεν κοινωνικές και άλλες υπηρεσίες κοινής ωφελείας, επειδή οι δημόσιες αρχές δεν είχαν ακόμη εντοπίσει τις ανάγκες ή επειδή οι εμπορικές επιχειρήσεις δεν θεωρούσαν κερδοφόρο την παροχή τους. Στις περισσότερες περιπτώσεις, το κράτος δραστηριοποιήθηκε αργότερα ως πάροχος ή πελάτης και ως ρυθμιστής, καθώς και ως εγγυητής της ποιότητας των υπηρεσιών. Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει, σε σχέση με τις ΥΚΩ, να εφαρμόζεται η αρχή της επικουρικότητας μεταξύ των κρατών μελών και της ΕΕ, όπως κατοχυρώνεται στο άρθρο 5 παράγραφος 3 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ). Επιπλέον, όσον αφορά τις ΥΚΩ, η αρχή της επικουρικότητας θα πρέπει επίσης να αποτελεί κατευθυντήρια αρχή στη σχέση μεταξύ όλων των επιπέδων της δημόσιας διοίκησης των κρατών μελών, καθώς και μεταξύ των δημόσιων αρχών και των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών.

1.4. Ενώ η νομική και η πολιτική ευθύνη για την παροχή ΥΚΩ παραμένει στους εκλεγμένους εντολοδόχους των σχετικών αντιπροσωπευτικών οργάνων και αξιολογείται τακτικά από τους πολίτες στις εκλογές, οι αρχές ασκούν έλεγχο σε σχέση με την προσήκουσα παροχή ΥΚΩ. Η ΕΟΚΕ τάσσεται υπέρ μιας στοχευμένης εφαρμογής της προσέγγισης της συνδημιουργίας: οι ΥΚΩ θα πρέπει να σχεδιάζονται από κοινού με τους χρήστες, τις κοινότητες και τις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών, καθότι κατ’ αυτόν τον τρόπο διασφαλίζεται, αφενός, ότι ανταποκρίνονται στις πραγματικές ανάγκες και, αφετέρου, ότι καθιστούν δυνατή τη δημοκρατική συμμετοχή. Αυτό ισχύει ιδίως όταν έμμισθοι υπάλληλοι συνεργάζονται με εθελοντές ή δομές αυτοβοήθειας.

1.5. Ως εκ τούτου, τα κράτη μέλη καλούνται να αναπτύξουν και/ή να βελτιώσουν εργαλεία τα οποία διασφαλίζουν τη συμμετοχή των πολιτών και των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών σε ολόκληρη τη διαδικασία παροχής υπηρεσιών κοινής ωφελείας. Χρειάζεται επίσης κατάλληλο πλαίσιο για τις μη κερδοσκοπικές δραστηριότητες της κοινωνικής οικονομίας, όπως καθορίζονται στη γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ της 18ης Σεπτεμβρίου 2020 με θέμα «Ενίσχυση των μη κερδοσκοπικών κοινωνικών επιχειρήσεων ως ουσιαστικός πυλώνας μιας κοινωνικά δίκαιης Ευρώπης» ( 1 ) , καθώς και να εφαρμοσθεί το άρθρο 77 της οδηγίας 2014/24/ΕΕ σχετικά με τις δημόσιες προμήθειες ( 2 ) , κατά έναν τρόπο ώστε να ανατίθενται σε μη κερδοσκοπικούς οργανισμούς συμβάσεις για υγειονομικές, κοινωνικές και πολιτιστικές, καθώς και εκπαιδευτικές υπηρεσίες, όπως ορίζεται στο εν λόγω άρθρο.

1.6. Η ΕΟΚΕ επισημαίνει ότι η παροχή υπηρεσιών κοινής ωφελείας υψηλής ποιότητας, προς το συμφέρον των πολιτών και της οικονομίας, εξαρτάται από επαρκείς πόρους, ήτοι χρηματοδότηση και προσωπικό, οι οποίοι και πρέπει να εξασφαλίζονται.

1.7. Μολονότι το πλαίσιο για την παροχή και, ως εκ τούτου, τη συνδημιουργία ΥΚΩ αποτελεί πρωτίστως ευθύνη των κρατών μελών, των περιφερειών και των δήμων, υπάρχει επίσης επείγουσα ανάγκη να ενθαρρυνθούν τα κράτη μέλη να αναπτύξουν έννοιες συνδημιουργίας, μέσω της σύστασης μιας εργαλειοθήκης που θα διευκολύνει τη χρήση μοντέλων συνδημιουργίας. Οι πρωτοβουλίες αυτές θα πρέπει να ενθαρρύνουν όλους τους αρμόδιους φορείς εντός των κρατών μελών να εξετάζουν τη συνδημιουργία και την παροχή ΥΚΩ από οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών.

1.8. Η ΕΟΚΕ προτείνει στην Επιτροπή να δημοσιεύσει έγγραφο εργασίας για το θέμα αυτό ως βάση για περαιτέρω εργασίες, με στόχο τη δημιουργία μιας «εργαλειοθήκης», η οποία θα ενθαρρύνει και θα καθοδηγεί τις εθνικές, περιφερειακές και τοπικές αρχές προς την κατεύθυνση της μεγαλύτερης χρήσης των μοντέλων συνδημιουργίας. Το έγγραφο αυτό θα πρέπει να περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, εκτιμήσεις σχετικά με τη συνδημιουργία υπό το πρίσμα του άρθρου 14 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) και του προσαρτημένου στη ΣΕΕ και τη ΣΛΕΕ πρωτοκόλλου αριθ. 26, λαμβανομένων υπόψη του ευρωπαϊκού πυλώνα κοινωνικών δικαιωμάτων, του ειδικού ρόλου της μη κερδοσκοπικής κοινωνικής οικονομίας στη συνδημιουργία και του αναγκαίου επί τούτου πλαισίου. Επιπλέον, το έγγραφο θα πρέπει επίσης να περιλαμβάνει προτάσεις για την προώθηση καινοτόμων σχεδίων συνδημιουργίας σε ευρωπαϊκό και εθνικό επίπεδο, λαμβάνοντας υπόψη τις ερευνητικές συνιστώσες και μια συλλογή ορθών πρακτικών. Με βάση την εργαλειοθήκη που περιγράφεται ανωτέρω, μετά από ευρύτερη διαβούλευση σε επίπεδο ΕΕ, θα μπορούσαν να δρομολογηθούν μια πράσινη βίβλος και στη συνέχεια μια λευκή βίβλος.

1.9. Από την πλευρά της, η ΕΟΚΕ θα δημιουργήσει φόρουμ για την ανταλλαγή ιδεών και βέλτιστων πρακτικών στον τομέα αυτό, με τη συμμετοχή οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών, των κοινωνικών εταίρων, πανεπιστημίων και ερευνητικών σχεδίων, προκειμένου να διατηρηθεί και να αναπτυχθεί η διαδικασία συζήτησης σε ευρωπαϊκό επίπεδο.

2. Γενικές παρατηρήσεις

2.1. Η περαιτέρω ανάπτυξη της συμμετοχικής δημοκρατίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση αποτελεί μία από τις βασικές προκλήσεις για την ενίσχυση της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης έναντι του λαϊκισμού και του εθνικισμού. Η συνδημιουργία ΥΚΩ από οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών καθώς και απευθείας από τους πολίτες αποτελεί δε ένα από τα αποτελεσματικότερα εργαλεία για την τόνωση της συμμετοχικής δημοκρατίας.

2.2. Εδώ και αρκετά χρόνια, η ΕΟΚΕ συμμετέχει στον εκσυγχρονισμό και την περαιτέρω ανάπτυξη των ΥΚΩ σε συνεργασία με διάφορους φορείς της κοινωνίας των πολιτών και πανεπιστημιακούς/ερευνητικούς παράγοντες. Στο πλαίσιο της ΕΟΚΕ, την ευθύνη για το έργο αυτό φέρει κατά κύριο λόγο η θεματική ομάδα «Υπηρεσίες κοινής ωφελείας».

2.3. Το 2019 ξεκίνησε συνεργασία με την Κοινοπραξία συνδημιουργίας καινοτόμων υπηρεσιών στην Ευρώπη (CoSIE) ( 3 ) , στην οποία συμμετέχουν πανεπιστήμια, δήμοι και οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών από εννέα κράτη μέλη (Εσθονία, Φινλανδία, Ελλάδα, Ιταλία, Κάτω Χώρες, Πολωνία, Σουηδία, Ισπανία, Ουγγαρία) και από το Ηνωμένο Βασίλειο. Η θεματική ομάδα «Υπηρεσίες κοινής ωφελείας» έδωσε συνέχεια σε καινοτόμες εμπειρίες και συμπεράσματα από την CoSIE σε δύο σεμινάρια: «Συνδημιουργία υπηρεσιών κοινής ωφέλειας: ο ρόλος των πολιτών και των οργανώσεών τους» που πραγματοποιήθηκε στις Βρυξέλλες στις 15 Απριλίου 2021 και «Πολίτες που υπηρετούν τους πολίτες: συνδημιουργία και παροχή υπηρεσιών κοινής ωφελείας από οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών» που πραγματοποιήθηκε στο Λούμπλιν της Πολωνίας την 1η και 2 Δεκεμβρίου 2021, σε συνεργασία με τον δήμο του Λούμπλιν και με τη συμμετοχή εταίρων από την Ουκρανία.

2.4. Η συνδημιουργία είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με ευρύτερες συζητήσεις για τη μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης. Το μοντέλο «New Public Management» (NPM) επικεντρώθηκε στην αύξηση της αποτελεσματικότητας, την υιοθέτηση διαχειριστικών μοντέλων από τον ιδιωτικό τομέα και τη δημιουργία μιας σχέσης παρόχου-καταναλωτή στον τομέα των δημόσιων υπηρεσιών, όπου οι ανάγκες, οι απαιτήσεις και οι επιλογές των χρηστών των υπηρεσιών αυτών χρησίμευαν ως αφετηρία. Αυτό ήταν ένα κυρίαρχο μοντέλο στις δεκαετίες του 1990 και του 2000, αλλά επικρίθηκε επειδή δεν ήταν τόσο αποτελεσματικό και αποδοτικό, όπως επίσης επικρίθηκε για το περιορισμένο δυναμικό του για καινοτομία ( 4 ) . Οι μεταγενέστερες του NPM τάσεις («paradigmettes» ( 5 ) ) της καινοτομίας στον τομέα των δημόσιων υπηρεσιών βασίζονται σε έναν ενεργό πολίτη που παράγει από κοινού και όχι σε έναν παθητικό μεμονωμένο καταναλωτή που υποκινείται από το εξατομικευμένο ίδιο συμφέρον και, ως εκ τούτου, οι τάσεις αυτές επικεντρώνονται στην ενίσχυση της ενσωμάτωσης και του συντονισμού μεταξύ των δικτύων των ομάδων χρηστών και των ενδιαφερόμενων μερών αντί στη διασπορά. Η συνδημιουργία θεωρείται βασική έννοια στα μεταγενέστερα του NPM μοντέλα ( 6 )

2.5. Τα αποτελέσματα των εργασιών της ΕΟΚΕ στον τομέα αυτό δείχνουν ότι η συνδημιουργία και η παροχή ΥΚΩ από τους πολίτες και τις οργανώσεις τους ενισχύουν τη συμμετοχική δημοκρατία και αναπτύσσουν επίσης την κοινωνική οικονομία στην ΕΕ, μεταξύ των άλλων καίριων ρόλων που διαδραματίζουν οι ΥΚΩ ως απαραίτητος παράγοντας διευκόλυνσης όλων των άλλων δραστηριοτήτων της κοινωνίας.

3. Υπηρεσίες γενικού συμφέροντος

3.1. Κατά την πορεία προς την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση, η οποία χαρακτηρίζεται από την αντιπαραβολή της «ενότητας» και της «πολυμορφίας», αναπτύχθηκε μια νέα έννοια για τις υπηρεσίες που διέπονται από ειδικούς κανόνες και πρότυπα. Στόχος είναι να διασφαλιστεί ότι όλοι οι πολίτες και όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη έχουν πρόσβαση στις βασικές εκείνες υπηρεσίες οι οποίες αποτελούν σήμερα και θα αποτελούν και στο μέλλον τη βάση για μια αξιοπρεπή διαβίωση και οι οποίες είναι και θα παραμείνουν ζωτικής σημασίας για τη συμμετοχή για τη συμμετοχή στην κοινωνία: τις ΥΚΩ. Οι ΥΚΩ μπορούν να παρέχονται σε διαφορετικά πλαίσια, είτε σε ανταγωνιστικές αγορές ως οικονομικές υπηρεσίες γενικού συμφέροντος είτε ως μη οικονομικές υπηρεσίες γενικού συμφέροντος που εξαιρούνται από τις εν λόγω αγορές. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ( 7 ) προβαίνει εν προκειμένω σε διάκριση μεταξύ των υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος (ΥΓΟΣ), των μη οικονομικών υπηρεσιών καθώς και των κοινωνικών υπηρεσιών γενικού συμφέροντος (οικονομικής ή μη οικονομικής φύσης). Το άρθρο 106 της ΣΛΕΕ εφαρμόζεται στις ΥΓΟΣ ( 8 ) και στις οικονομικές υπηρεσίες.

3.2. Η έννοια αυτή ενισχύθηκε και αποσαφηνίστηκε σταδιακά.

3.2.1 Οι ΥΚΩ αποτελούν μέρος των κοινών ευρωπαϊκών αξιών και διαδραματίζουν ρόλο στην προώθηση της κοινωνικής και εδαφικής συνοχής στην ΕΕ ( 9 ) . Η ΕΟΚΕ παραπέμπει συναφώς στις κοινές αξίες της Ένωσης όσον αφορά τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος κατά την έννοια του άρθρου 14 της ΣΛΕΕ, όπως ορίζονται στο προσαρτημένο στη ΣΕΕ και στη ΣΛΕΕ πρωτόκολλο αριθ. 26 σχετικά με τις υπηρεσίες γενικού συμφέροντος. Η περαιτέρω ανάπτυξη των εκεί οριζόμενων αρχών μπορεί να οδηγήσει σε μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα και στην εξάλειψη των ελλείψεων.

3.2.2 Οι κοινές αυτές αξίες περιλαμβάνουν τρεις διαστάσεις: τη διακριτική ευχέρεια των εθνικών, περιφερειακών και τοπικών αρχών να καλύπτουν τις ανάγκες των χρηστών· τον σεβασμό της πολυμορφίας και των διαφορών σε σχέση με τις ανάγκες, τις προτιμήσεις και τις δημοκρατικές επιλογές των χρηστών, καθώς και τον σεβασμό των διαφορετικών γεωγραφικών, κοινωνικών και πολιτιστικών συνθηκών· υψηλό επίπεδο ποιότητας, ασφάλειας, οικονομικής προσιτότητας, ίσης μεταχείρισης, καθώς και προώθηση της καθολικής πρόσβασης και προστασία των δικαιωμάτων των χρηστών ( 10 )

3.2.3 Οι υπηρεσίες αυτές αποτελούν ουσιώδες μέρος των οικονομικών και κοινωνικών συστημάτων των κρατών μελών της ΕΕ και, συνολικά, βασικό μέρος του ευρωπαϊκού κοινωνικού μοντέλου. Οι Ευρωπαίοι πολίτες και οι επιχειρήσεις στην Ευρώπη δικαίως αναμένουν ένα ευρύ φάσμα αξιόπιστων, σταθερών και αποτελεσματικών υπηρεσιών γενικού (οικονομικού) ενδιαφέροντος υψηλής ποιότητας και σε προσιτές τιμές. Οι υπηρεσίες αυτές διασφαλίζουν την κάλυψη των συλλογικών αναγκών και συμφερόντων που εμπίπτουν στη σφαίρα του δημοσίου συμφέροντος. Η ΕΟΚΕ επισημαίνει ρητώς ότι η υψηλής ποιότητας παροχή αυτών των τόσο βασικών για τους πολίτες και την οικονομία υπηρεσιών εξαρτάται από επαρκείς πόρους, ήτοι χρηματοδότηση και προσωπικό, οι οποίοι και πρέπει να εξασφαλίζονται.

3.2.4 Η πρόσβαση στις ΥΓΟΣ συνιστά θεμελιώδες δικαίωμα ( 11 ) και περιλαμβάνεται στον ευρωπαϊκό πυλώνα κοινωνικών δικαιωμάτων ( 12 ) . Ενώ η αρχή 20 του πυλώνα αναφέρεται ρητώς σε «βασικές» ΥΚΩ, σε άλλες αρχές του πυλώνα περιλαμβάνονται σημαντικοί τομείς των υπηρεσιών κοινής ωφελείας, όπως, μεταξύ άλλων, η στέγαση και η βοήθεια προς τους άστεγους, η μακροχρόνια φροντίδα, η ένταξη των ατόμων με αναπηρία και η ιατροφαρμακευτική περίθαλψη.

3.2.5 Οι μη οικονομικές υπηρεσίες κοινής ωφελείας εξαιρούνται από τους κανόνες της εσωτερικής αγοράς και του ανταγωνισμού· ως προς αυτές ισχύουν αποκλειστικά οι γενικές αρχές της ΕΕ (διαφάνεια, απαγόρευση των διακρίσεων, ίση μεταχείριση, αναλογικότητα) ( 13 )

3.2.6 Η ΕΕ και τα κράτη μέλη μεριμνούν «ούτως ώστε οι υπηρεσίες αυτές να λειτουργούν βάσει αρχών και προϋποθέσεων, ιδίως οικονομικών και δημοσιονομικών, οι οποίες επιτρέπουν την εκπλήρωση του σκοπού τους» ( 14 )

3.2.7 Οι ΥΓΟΣ υπόκεινται στους κανόνες των Συνθηκών ιδίως στους κανόνες ανταγωνισμού, κατά το μέτρο που η εφαρμογή των κανόνων αυτών δεν εμποδίζει νομικά ή πραγματικά την εκπλήρωση της ιδιαίτερης αποστολής που τους έχει ανατεθεί ( 15 )

3.3. Στόχος των ΥΚΩ είναι να ανταποκρίνονται στις ανάγκες όλων των πολιτών και όλων των ενδιαφερόμενων μερών, λαμβάνοντας υπόψη την εξέλιξή τους σε βάθος χρόνου και χώρου, έχουν δε δυναμικό χαρακτήρα. Μπορούν να καλύπτουν τομείς όπως η ασφάλεια και η προστασία, η υγεία, οι κοινωνικές υπηρεσίες –συμπεριλαμβανομένης της ένταξης των ατόμων με αναπηρία, η μακροχρόνια φροντίδα, η κοινωνική στέγαση ( 16 ) –, και η εκπαίδευση, όπως και τις βασικές υπηρεσίες που αναφέρονται ρητά στην αρχή 20 του ευρωπαϊκού πυλώνα κοινωνικών δικαιωμάτων ( 17 )

3.4. Όσον αφορά τις ΥΚΩ, η αρχή της επικουρικότητας μεταξύ των κρατών μελών και της Ένωσης καθιερώνεται στο άρθρο 5 παράγραφος 3 της ΣΕΕ. Η ΕΕ καθορίζει ένα γενικό πλαίσιο αρχών που αποσκοπούν στην κάλυψη των αναγκών όλων των πολιτών και των οικονομικών και κοινωνικών παραγόντων, ενώ τα κράτη μέλη και οι περιφερειακές και τοπικές αρχές δημιουργούν και εφαρμόζουν ΥΚΩ. Επιπλέον, όσον αφορά τις ΥΚΩ, η αρχή της επικουρικότητας θα πρέπει επίσης να αποτελεί κατευθυντήρια αρχή στη σχέση μεταξύ όλων των επιπέδων της δημόσιας διοίκησης των κρατών μελών, καθώς και μεταξύ των δημόσιων αρχών και των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών.

3.5. Οι ΥΚΩ εκτίθενται σε πολλαπλές εντάσεις λόγω: της διασφάλισης των θεμελιωδών δικαιωμάτων· των τοπικών στόχων της οικονομικής, κοινωνικής και εδαφικής συνοχής· των στόχων της αειφόρου ανάπτυξης, της προστασίας του περιβάλλοντος και της καταπολέμησης της κλιματικής αλλαγής· και της εφαρμογής της κοινωνικής οικονομίας της αγοράς, της ενιαίας αγοράς και των κανόνων ανταγωνισμού. Οι εξελικτικές ισορροπίες πρέπει να επιτυγχάνονται κατά περίπτωση, με ρεαλιστικό τρόπο και με τη συμμετοχή όλων των ενδιαφερόμενων μερών, προκειμένου να καλυφθούν οι ανάγκες κάθε ατόμου και κάθε κοινότητας.

4. Συνδημιουργία υπηρεσιών κοινής ωφελείας

4.1. Οι φορείς της κοινωνίας των πολιτών παρείχαν ανέκαθεν κοινωνικές και άλλες υπηρεσίες κοινής ωφελείας, επειδή οι δημόσιες αρχές δεν είχαν ακόμη εντοπίσει τις ανάγκες ή επειδή οι εμπορικές επιχειρήσεις δεν θεωρούσαν κερδοφόρο την παροχή τους. Στις περισσότερες περιπτώσεις, το κράτος δραστηριοποιήθηκε αργότερα ως πάροχος και ρυθμιστής, όπως επίσης ως εγγυητής της ποιότητας των υπηρεσιών.

4.2. Οι εδαφικές οντότητες παρέχουν οι ίδιες υπηρεσίες κοινής ωφέλειας ή αναθέτουν αλλού την παροχή τους. Ενώ την πολιτική ευθύνη εξακολουθούν να φέρουν οι εκλεγμένοι εντολοδόχοι των τοπικών αρχών, οι οποίοι αξιολογούνται τακτικά από τους πολίτες στις εκλογές, οι κρατικές αρχές είναι αυτές που επιβλέπουν την προσήκουσα παροχή των ΥΚΩ. Χωρούν δύο διαφορετικές προσεγγίσεις, ήτοι από την κορυφή προς τη βάση: πρωτοβουλίες εθνικών, περιφερειακών ή τοπικών αρχών ή από τη βάση προς την κορυφή: συνδημιουργία με τη συμμετοχή πολιτών ή/και οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών. Η παρούσα γνωμοδότηση αναφέρεται στην τελευταία προσέγγιση. Η ΕΟΚΕ τάσσεται υπέρ της ευρείας εφαρμογής της προσέγγισης της συνδημιουργίας: οι ΥΚΩ θα πρέπει να σχεδιάζονται σε συνεργασία με τους χρήστες, τις κοινότητες και τις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών, καθότι κατ’ αυτόν τον τρόπο διασφαλίζεται τόσο ότι ανταποκρίνονται στις ανάγκες των πολιτών όσο και ότι καθιστούν δυνατή τη δημοκρατική συμμετοχή.

4.3. Ωστόσο, οι τομείς καθώς και το επίπεδο εφαρμογής της συνδημιουργίας εξαρτώνται από το εκάστοτε πλαίσιο. Δεν συνάδουν όλες οι υπηρεσίες, οι κοινότητες και οι πάροχοι υπηρεσιών —ιδίως σε τομείς υποδομών ζωτικής σημασίας, όπως η ενέργεια και η υδροδότηση— με έναν ριζικά νέο τρόπο προσέγγισης των υπηρεσιών και επιμερισμού των ευθυνών, αλλά κάθε βήμα προς την ενίσχυση της συναπόφασης και την προώθηση αποτελεσματικών λύσεων με συνεργατικό τρόπο αποδεικνύεται τελεσφόρο. Για να μεγιστοποιηθεί η συμμετοχή των χρηστών, μπορεί να συνιστάται η «κλίμακα συνδημιουργίας» ( 18 ) , με διαφορετικά επίπεδα συστηματικής συμμετοχής των σχετικών δημόσιων και ιδιωτικών φορέων, αρχής γενομένης από το χαμηλότερο επίπεδο συμμετοχής (όταν οι δημόσιοι οργανισμοί στοχεύουν στην ενίσχυση των πολιτών προκειμένου να αυξηθεί η ικανότητά τους να φροντίζουν τα της ζωής τους και στην ενθάρρυνσή τους να συνδημιουργούν τις υπηρεσίες που τους προσφέρει ο δημόσιος τομέας) έως το υψηλότερο επίπεδο (όταν διευκολύνεται η συνεργατική καινοτομία με βάση τον καθορισμό κοινού θεματολογίου και τον εντοπισμό κοινών προβλημάτων, με βάση τον από κοινού σχεδιασμό και τη δοκιμή νέων και μη δοκιμασμένων λύσεων, καθώς και με βάση τη συντονισμένη εφαρμογή λύσεων που αντλούνται από τον δημόσιο και τον ιδιωτικό τομέα).

4.4. Η συνδημιουργία συνεπάγεται την υιοθέτηση τρόπων εργασίας που βασίζονται είτε στην ισχύ είτε στο δυναμικό. Στο πλαίσιο της προσέγγισης που βασίζεται στο δυναμικό κινητοποιούνται οι πόροι (υλικοί και άυλοι), οι ικανότητες και οι προσδοκίες των χρηστών των υπηρεσιών, αντί να καταγράφονται απλώς και να ικανοποιούνται οι ανάγκες τους. Η προσέγγιση αυτή στηρίζεται στην παραδοχή ότι όλοι οι πολίτες διαθέτουν πολύτιμο, συχνά μη αναγνωρισμένο δυναμικό (πολιτισμός, χρόνος, εμπειρία και γνώσεις, πρακτική τεχνογνωσία, δικτύωση, δεξιότητες, ιδέες) που μπορεί να συμβάλει στην ανάπτυξη και την παροχή υπηρεσιών. Η μεθοδολογική εργαλειοθήκη της συνδημιουργίας περιλαμβάνει σειρά μεθόδων, από έρευνες ικανοποίησης, όπως στο ηλεκτρονικό εμπόριο, και δημοσκοπήσεις, έως διάφορους τρόπους έκφρασης απόψεων με τη χρήση ψηφιακών εργαλείων, ομάδων εστίασης και πάνελ, και έως συμμετοχικές μεθόδους [π.χ. κοινωνικοί μαραθώνιοι ανάπτυξης εφαρμογών (Hackathons), τεχνολογίες ανοικτού χώρου, ζωντανά εργαστήρια (LivingLabs), «Καφέ του Κόσμου», σχέδια στρατηγικής για τις υπηρεσίες, σχεδιαστική σκέψη (design thinking), διαδρομές χρηστών και διάφορα διαδικτυακά συμμετοχικά εργαλεία].

4.5. Ωστόσο, η συνδημιουργία δεν αποτελεί τεχνική λύση και δεν μπορεί να επιτευχθεί μέσω μίας και μόνης δράσης. Πρόκειται για μια προσέγγιση που διεισδύει στις διαδικασίες σχεδιασμού και παράδοσης των υπηρεσιών σε διάφορα στάδια. Στις πιο ριζοσπαστικές μορφές της, η μεθοδολογική εργαλειοθήκη καλύπτει μορφές συνδιακυβέρνησης οι οποίες προωθούν τη μετατόπιση της εξουσίας και ορισμένες φορές τη μεταβίβαση της κυριότητας των υπηρεσιών σε άτομα και κοινότητες. Τούτο προϋποθέτει την επίσημη συμμετοχή ατόμων με πείρα σε συμφωνίες διακυβέρνησης, αμοιβαίες συμφωνίες, συνεταιρισμούς και κοινοτικές οργανώσεις.

4.6. Προαπαιτούμενο για μια επιτυχημένη διαδικασία συνδημιουργίας είναι να προσκαλούνται όλες οι δυνητικές ομάδες χρηστών προκειμένου να είναι σε θέση να εκπροσωπήσουν τα συμφέροντά τους. Η μεροληπτική συμμετοχή που ευνοεί τους πολίτες εκείνους που διαθέτουν περισσότερους πόρους και είναι πιο πρόθυμοι να συμμετάσχουν ενδέχεται να οδηγήσει σε αντιδημοκρατικές διαδικασίες.

4.7. Μια άλλη απαραίτητη προϋπόθεση για τη συνδημιουργία είναι η εμπιστοσύνη μεταξύ των συμμετεχόντων στη διαδικασία, η οποία μπορεί να καλλιεργηθεί μεταξύ των παρόχων υπηρεσιών και των ενδιαφερόμενων μερών μόνον εφόσον υπάρχει διαφάνεια σχετικά με το τι θα πρέπει να επιτύχει η υπηρεσία μέσω των διαδικασιών συνδημιουργίας και σχετικά με τον βαθμό στον οποίο οι συνδημιουργοί μοιράζονται ανοικτά το πεδίο εφαρμογής και την εμβέλεια της υπηρεσίας ( 19 )

4.8. Η συνδημιουργία θα πρέπει πάντοτε να πραγματοποιείται στο πλαίσιο του σχεδιασμού των εθνικών, περιφερειακών και τοπικών αναγκών. Οι ασυνέπειες μεταξύ των διαφόρων αναγκών πρέπει να λαμβάνονται πάντοτε υπόψη. Εφόσον διαπιστώνονται οι ανάγκες αυτές, μπορούν να πραγματοποιούνται δημόσιες συζητήσεις επί προτάσεων για τον τρόπο ιεράρχησής τους και για την καθιέρωση κριτηρίων τα οποία θα χρησιμοποιούν τα αρμόδια όργανα διαμεσολάβησης και λήψης αποφάσεων, προκειμένου να διασφαλίζονται η υψηλή ποιότητα, η αξιόπιστη παροχή και η προσβασιμότητα, η ίση μεταχείριση και ο σεβασμός των δικαιωμάτων των χρηστών. Το όφελος για την κοινωνία στο σύνολό της πρέπει να παραμένει όντως ο απώτατος στόχος των ΥΚΩ. Η διαδικασία συνδημιουργίας ουδόλως πρέπει να οδηγεί ακούσια σε υποβάθμιση της ποιότητας των υπηρεσιών, σε αδικαιολόγητες αυξήσεις των τιμών ή σε περιορισμένη πρόσβαση στις υπηρεσίες.

4.9. Η συνδημιουργία είναι μια δυναμική αλληλεπίδραση μεταξύ παρόχων υπηρεσιών, χρηστών υπηρεσιών και άλλων ενδιαφερόμενων μερών, η οποία περιλαμβάνει διάφορα πιθανά στάδια:

4.9.1 συνενεργοποίηση: από κοινού καθορισμός των στόχων και των σκοπών των επιμέρους υπηρεσιών από την αρχή ήδη της διαδικασίας·

4.9.2 συμμετοχή των ενδιαφερόμενων μερών: συμμετοχή νέων παραγόντων (χρηστών, πελατών, παρόχων υπηρεσιών) και διατήρηση της συμμετοχής τους καθ’ όλη τη διαδικασία·

4.9.3 συσχεδιασμός: από κοινού σχεδιασμός της υπηρεσίας·

4.9.4 συνυλοποίηση: από κοινού παροχή υπηρεσιών·

4.9.5 συνδιαχείριση: από κοινού οργάνωση και διαχείριση υπηρεσιών·

4.9.6 συνδιακυβέρνηση: από κοινού χάραξη πολιτικών·

4.9.7 συναξιολόγηση: από κοινού αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας και της αποδοτικότητας των υπηρεσιών και των αποφάσεων που λαμβάνονται βάσει ενός συνόλου κριτηρίων.

4.10. Στο πλαίσιο αυτό, αξίζει να σημειωθεί ότι στην πράξη υπάρχουν ήδη καινοτόμα μοντέλα, στο πλαίσιο των οποίων η παροχή δημόσιας υπηρεσίας δεν είναι διόλου δυνατή χωρίς την ενεργό συμμετοχή των χρηστών ( 20 )

4.11. Οι ΥΚΩ πρέπει απαραιτήτως να αναπτύσσονται στο πλαίσιο μιας συνεργατικής προσπάθειας με τους χρήστες, τις κοινότητες και τις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών, προκειμένου να διασφαλίζεται ότι δημιουργούν και εμπλουτίζουν την αξία της προσφοράς ΥΚΩ –δηλαδή μεγαλύτερη ευημερία ή κοινή κατανόηση του κοινού οφέλους που μπορεί να αποτελέσει τη βάση για την ανάπτυξη πολιτικών, στρατηγικών και υπηρεσιών. Σε μια διαδικασία συνδημιουργικής ανάπτυξης υπηρεσιών, τα άτομα που χρησιμοποιούν υπηρεσίες συνεργάζονται με επαγγελματίες για τον σχεδιασμό, τη δημιουργία και την παροχή υπηρεσιών ( 21 ) . Συνεπώς, στη διαδικασία αυτή, οι ρόλοι του φορέα καινοτομίας, του παρόχου υπηρεσιών και του χρήστη υπηρεσιών συγκλίνουν.

4.12. Η προστιθέμενη αξία της συνδημιουργίας έγκειται πάντα στην ενεργό συνεργασία μεταξύ των δημόσιων αρχών, οι οποίες φέρουν τη νομική ή πολιτική ευθύνη για την παροχή ΥΚΩ, των παρόχων υπηρεσιών και των χρηστών, οι οποίοι πρέπει να συμμετέχουν στη δημοκρατική διαδικασία συνδημιουργίας. Η συνδημιουργία ενισχύει επομένως τη δημοκρατική νομιμότητα των πολιτικών αποφάσεων.

4.13. Αυτή η προστιθέμενη αξία συμβάλλει με ιδιαίτερο τρόπο στην ενίσχυση της δημοκρατικής συμμετοχής, όταν οι πάροχοι υπηρεσιών προέρχονται από κύκλους των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών ή της μη κερδοσκοπικής κοινωνικής οικονομίας, στο πλαίσιο της οποίας οι μόνιμοι αξιωματούχοι συνεργάζονται με εθελοντές ή με δομές αυτοβοήθειας, ή όταν οι οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών που εκπροσωπούν τα συμφέροντα των χρηστών μπορούν να ασκήσουν πραγματική επιρροή σε δημόσιους ή ιδιωτικούς παρόχους υπηρεσιών. Επιπλέον, η συνδημιουργία έχει επίσης ηθική διάσταση· ενισχύει τις κοινότητες, τη συνοχή και την εμπιστοσύνη μεταξύ των παραγόντων ( 22 )

4.14. Αυτό γίνεται επίσης αντιληπτό σε καταστάσεις κρίσης. Ένα πρόσφατο παράδειγμα είναι η παροχή υπηρεσιών (ιδίως στον κοινωνικό και εκπαιδευτικό τομέα) προς και με τη συμμετοχή προσφύγων πολέμου από την Ουκρανία από οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών. Η άμεση ικανότητα της κοινωνίας των πολιτών να εφαρμόζει αυθόρμητα, αλλά και με επιτυχία, μοντέλα και διαδικασίες συνδημιουργίας αποδείχθηκε ζωτικής σημασίας και εφικτή σε περιοχές που έχουν ήδη βιώσει επιτυχείς διαδικασίες συνδημιουργίας.

5. Πολιτικές πρωτοβουλίες σε ευρωπαϊκό επίπεδο

5.1. Μολονότι το πλαίσιο για την παροχή και, ως εκ τούτου, τη συνδημιουργία ΥΚΩ, υπάγεται πρωτίστως στην αρμοδιότητα των κρατών μελών, των περιφερειών και των δήμων, είναι αναγκαίο να ενθαρρυνθούν οι εθνικές, περιφερειακές και τοπικές αρχές να υποστηρίξουν επαρκώς την παροχή ποιοτικών υπηρεσιών κοινής ωφελείας. Για τον σκοπό αυτό, υπάρχει επείγουσα ανάγκη να ενθαρρυνθούν τα κράτη μέλη να αναπτύξουν έννοιες συνδημιουργίας, μέσω της σύστασης μιας εργαλειοθήκης που θα διευκολύνει τη χρήση μοντέλων συνδημιουργίας. Οι πρωτοβουλίες αυτές θα πρέπει να ενθαρρύνουν όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη στα κράτη μέλη να προωθήσουν τη συνδημιουργία και την παροχή ΥΚΩ από τις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών, εν μέρει επειδή η προσέγγιση της συνδημιουργίας συμβάλλει σημαντικά στην προσαρμογή των υπηρεσιών στις μεταβαλλόμενες ανάγκες, στον εκσυγχρονισμό τους και στον προσανατολισμό τους προς το μέλλον.

5.2. Για τον σκοπό αυτό, η ΕΟΚΕ καλεί την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να υιοθετήσει μια οριζόντια προσέγγιση, λαμβάνοντας υπόψη τους διάφορους τομείς αρμοδιότητάς της και όλους τους ενδιαφερόμενους φορείς, προκειμένου να αναπτυχθεί μια εργαλειοθήκη στην οποία θα περιλαμβάνονται διάφορες μορφές συνδημιουργίας, τα υλοποιημένα πιλοτικά σχέδια και τα συμπεράσματα που συνάγονται από αυτά.

5.3. Ειδικότερα, η ΕΟΚΕ προτείνει στην Επιτροπή να δημοσιεύσει έγγραφο εργασίας για το θέμα αυτό ως βάση για περαιτέρω εργασίες, με στόχο τη δημιουργία μιας «εργαλειοθήκης», η οποία θα ενθαρρύνει και θα καθοδηγεί τις εθνικές, περιφερειακές και τοπικές αρχές προς την κατεύθυνση της μεγαλύτερης χρήσης των μοντέλων συνδημιουργίας. Το έγγραφο αυτό θα πρέπει να περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, εκτιμήσεις σχετικά με τη συνδημιουργία υπό το πρίσμα του άρθρου 14 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) και του προσαρτημένου στη ΣΕΕ και στη ΣΛΕΕ πρωτοκόλλου αριθ. 26, λαμβανομένων υπόψη του ευρωπαϊκού πυλώνα κοινωνικών δικαιωμάτων, του ειδικού ρόλου της μη κερδοσκοπικής κοινωνικής οικονομίας στη συνδημιουργία και του αναγκαίου επί τούτου πλαισίου –όπως καθορίζεται στη γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ της 18ης Σεπτεμβρίου 2020 με θέμα «Ενίσχυση των μη κερδοσκοπικών κοινωνικών επιχειρήσεων ως ουσιαστικού πυλώνα μιας κοινωνικά δίκαιης Ευρώπης» ( 23 ) . Επιπλέον, το έγγραφο θα πρέπει να αναφέρεται στην εφαρμογή του άρθρου 77 της οδηγίας 2014/24/ΕΕ σχετικά με τις δημόσιες προμήθειες ( 24 ) κατά έναν τρόπο ώστε να ανατίθενται σε μη κερδοσκοπικούς οργανισμούς συμβάσεις για υγειονομικές, κοινωνικές και πολιτιστικές, καθώς και εκπαιδευτικές υπηρεσίες, όπως ορίζεται στο εν λόγω άρθρο. Επιπροσθέτως, το έγγραφο θα πρέπει επίσης να περιλαμβάνει προτάσεις για την προώθηση καινοτόμων σχεδίων συνδημιουργίας σε ευρωπαϊκό και εθνικό επίπεδο, λαμβάνοντας υπόψη τις ερευνητικές συνιστώσες και μια συλλογή ορθών πρακτικών. Με βάση την εργαλειοθήκη που περιγράφεται ανωτέρω, μετά από ευρύτερη διαβούλευση σε επίπεδο ΕΕ, θα μπορούσαν να δρομολογηθούν μια πράσινη βίβλος και στη συνέχεια μια λευκή βίβλος.

5.4. Από την πλευρά της, η ΕΟΚΕ θα δημιουργήσει φόρουμ για την ανταλλαγή ιδεών και βέλτιστων πρακτικών στον τομέα αυτό, με τη συμμετοχή οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών, πανεπιστημίων και ερευνητικών σχεδίων, προκειμένου να διατηρηθεί και να αναπτυχθεί η διαδικασία συζήτησης σε ευρωπαϊκό επίπεδο.

Βρυξέλλες, 21 Σεπτεμβρίου 2022. Η Πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής Christa SCHWENG

(1) ΕΕ C 429 της 11.12.2020, σ. 131.

(2) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0024&from=EL

(3) https://cosie.turkuamk.fi

(4) Drechsler, W. (2009) Towards a Neo-Weberian European Union? Lisbon agenda and public administration, Halduskultuur — Administrative Culture, 2009, 10(1), σελ. 6-21.

(5) Çolak, Ç. D. (2019) Why the new public management is obsolete: an analysis in the context of the post-new public management trends, Croatian and Comparative Public 2019, 19(4), σελ. 517-536, https://doi.org/10.31297/hkju.19.4.1.

(6) Torfing, J., Sørensen, E., & Røiseland, A. (2019) Transforming the public sector into an arena for co-creation: Barriers, drivers, benefits and ways forward. Administration & Society 2019, 51(5), σελ. 795-825, https://doi.org/10.1177/0095399716680057.

(7) https://ec.europa.eu/info/topics/single-market/services-general-interest_el

(8) Κατοχυρωμένες ήδη στη Συνθήκη της Ρώμης, κατοχυρώνονται πλέον στο άρθρο 106 της ΣΛΕΕ.

(9) ΣΛΕΕ — Γενικές διατάξεις, άρθρο 14.

(10) Πρωτόκολλο αριθ. 26 που προσαρτάται στη ΣΕΕ και στη ΣΛΕΕ.

(11) Άρθρο 36 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων.

(12) Σημείο 20 του πυλώνα.

(13) Πρωτόκολλο αριθ. 26 που προσαρτάται στη ΣΕΕ και στη ΣΛΕΕ.

(14) Άρθρο 14 της ΣΛΕΕ.

(15) Άρθρο 106 της ΣΛΕΕ.

(16) Δεδομένης της επιδείνωσης της στεγαστικής κρίσης σε πολλά κράτη μέλη, η οικονομικά προσιτή στέγαση αποκτά επίσης ολοένα και μεγαλύτερη σημασία ως βασική υπηρεσία.

(17) «Η ύδρευση, η αποχέτευση, η ενέργεια, οι μεταφορές, οι χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες και οι ψηφιακές επικοινωνίες».

(18) Torfing, J., Sørensen, E., & Røiseland, A. (2019) Transforming the public sector into an arena for co-creation: Barriers, drivers, benefits and ways forward. Administration & Society 2019, 51(5), 795-825, https://doi.org/10.1177/0095399716680057.

(19) https://cosie.turkuamk.fi/arkisto/index.html

(20) Όπως, για παράδειγμα, στη Γαλλία: «Services Publics Partagés» («επιμερισμένες δημόσιες υπηρεσίες»): https://service-public-partage.fr/.

(21) Social Care Institute of Excellence (2015): Co-production in social care: what it is and how to do it? Οδηγός του SCIE 51.

(22) C. Fox κ. ά. C. Fox κ. ά. (2021) A New Agenda for Co-Creating Public Services, Turku University of Applied Sciences, https://julkaisut.turkuamk.fi/isbn9789522167842.pdf.

(23) ΕΕ C 429 της 11.12.2020, σ. 131.

(24) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0024&from=EL