ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ σχετικά με τη σκοπιμότητα συνέχισης προγράμματος δράσης για τη βελτίωση των φορολογικών συστημάτων της εσωτερικής αγοράς

1. Η αναγκη να συνεχιστει και να εκσυγχρονιστει το προγραμμα

Το πρόγραμμα Fiscalis [1] εγκρίθηκε από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο το 1998 ως ένα πενταετές πρόγραμμα κοινοτικής δράσης για τη βελτίωση των συστημάτων έμμεσης φορολογίας της εσωτερικής αγοράς. Το πρόγραμμα Fiscalis αποτέλεσε αντικείμενο ενδιάμεσης αξιολόγησης με βάση τις ενδιάμεσες εκθέσεις που υπέβαλαν τα κράτη μέλη. Βάση αυτής της αξιολόγησης, σύμφωνα με το άρθρο 12 της απόφασης Fiscalis, η Επιτροπή καλείται να υποβάλει ανακοίνωση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο σχετικά με τη σκοπιμότητα της συνέχισης του προγράμματος, η οποία συνοδεύεται, εφόσον κριθεί απαραίτητο, από κατάλληλη πρόταση.

[1] Απόφαση αριθ. 888/98/EΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με την έγκριση κοινοτικού προγράμματος δράσης για τη βελτίωση των συστημάτων έμμεσης φορολογίας της εσωτερικής αγοράς (πρόγραμμα Fiscalis), ΕΕ L 126, 28.4.1998, σ.1.

Η ενδιάμεση έκθεση [2] για το πρόγραμμα Fiscalis κατέληγε στο συμπέρασμα ότι οι βραχυπρόθεσμες επιπτώσεις του προγράμματος ήταν ενθαρρυντικές και ότι θεωρείται ως ένα αξιόλογο και απαραίτητο μέσο για τη στήριξη της κοινοτικής φορολογικής πολιτικής και τα κράτη μέλη υποστήριξαν ενεργά το πρόγραμμα.

[2] SEC(2001) 1328.

Επειδή η αξιολόγηση στηρίζεται στα αποτελέσματα που καλύπτουν τα πρώτα τρία έτη, είναι ήδη πιθανόν να διαπιστωθούν και να μετρηθούν οι βραχυπρόθεσμες επιπτώσεις του προγράμματος. Το πρόγραμμα αυτό συνέβαλε στη διάδοση σημαντικών γνώσεων και εμπειρίας στους συμμετέχοντες για συγκεκριμένα θέματα, κατέστησε δυνατό να βελτιωθεί ο έλεγχος και η καταπολέμηση της απάτης στον τομέα των συστημάτων έμμεσης φορολογίας και επέτρεψε στους υπαλλήλους να υιοθετήσουν νέες διοικητικές πρακτικές συνεργαζόμενοι με άλλους διοικητικούς υπαλλήλους σε φορολογικά θέματα. Η έκθεση έδειξε ότι το πρόγραμμα, το οποίο παρείχε επίσης τη νομική βάση για τη χρηματοδότηση των περισσότερων κοινοτικών δράσεων υποστήριξης της μηχανοργάνωσης, ενθάρρυνε την καλύτερη χρήση και τη διάδοση των συστημάτων φορολογικού ελέγχου που είχαν καθιερωθεί. Αυτά αποτελούν βασικά μέσα ελέγχου στον τομέα του ενδοκοινοτικού ΦΠΑ και των ειδικών φόρων κατανάλωσης. Το πρόγραμμα συνέβαλε επίσης στην ανάπτυξη νέων σχεδίων μηχανοργάνωσης στον τομέα των ειδικών φόρων κατανάλωσης. Έχοντας πρόσβαση σ'αυτό, οι υποψήφιες χώρες μπόρεσαν επίσης να επωφεληθούν ήδη από τη συμμετοχή τους σε σεμινάρια και ανταλλαγές. Οι δραστηριότητες του προγράμματος αποδείχθηκαν αξιόλογη επένδυση και επομένως πρέπει να συνεχιστούν. Λόγω της επιτυχίας τους, οι περισσότερες δραστηριότητες του τρέχοντος προγράμματος πρέπει να διατηρηθούν όπως και η γενική διάρθρωσή του.

Η συνέχιση του προγράμματος είναι επομένως όχι μόνο αναγκαία για τον έλεγχο του ΦΠΑ στο εσωτερικό της Κοινότητας, αλλά επίσης για τη δημιουργία των προϋποθέσεων προσχώρησης νέων κρατών μελών. Τα νέα κράτη μέλη, αν δεν γνωρίσουν τους αναγκαίους διακανονισμούς διοικητικής συνεργασίας εγκαίρως πριν από την προσχώρηση, θα είναι δύσκολο να προσαρμόσουν τα διοικητικά συστήματά τους και τα συστήματα ελέγχου για να αντιμετωπίσουν τις νέες προκλήσεις λειτουργίας σε μία εσωτερική αγορά χωρίς σύνορα. Ένα σημαντικό στοιχείο για τη δημιουργία νέων διοικητικών θεσμών γι'αυτές τις χώρες θα είναι η πλήρης συμμετοχή των φορολογικών υπαλλήλων τους σ'αυτό το πρόγραμμα, που θα εξυπηρετήσει επίσης τους γενικότερους στόχους διεύρυνσης της Κοινότητας.

Ωστόσο, παράλληλα, υπάρχει επίσης η ανάγκη να λαμβάνονται υπόψη οι νέες εξελίξεις στον τομέα της φορολογικής πολιτικής καθώς και οι γενικότερες εξελίξεις στην Ευρώπη. Για παράδειγμα, οι νέες τεχνολογίες παίζουν σημαντικό ρόλο στον εκσυγχρονισμό των φορολογικών συστημάτων και στις φορολογικές διοικήσεις και ανοίγουν τις δυνατότητες για βελτίωση της αποτελεσματικότητας και δημιουργούν το περιβάλλον για την καλύτερη συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών. Ένα νέο πρόγραμμα πρέπει να επωφεληθεί από αυτήν την εξέλιξη. Επομένως, η πρόταση περιέχει ένα σημαντικά αναθεωρημένο και εκσυγχρονισμένο πρόγραμμα (Fiscalis 2007), στόχος του οποίου είναι να εξακολουθήσει να παρέχει την καλύτερη στήριξη για την εργασία της Κοινότητας στον φορολογικό τομέα.

Ως προς αυτό, η πρόταση περιέχει τις ακόλουθες βελτιώσεις σε σύγκριση με την απόφαση Fiscalis.

- Πρώτον οι στόχοι του προγράμματος θα συνδυαστούν άμεσα με τους στόχους φορολογικής πολιτικής.

- Θα επεκταθεί για να καλύψει την άμεση φορολογία.

- Το πρόγραμμα θα αντιμετωπίζει καλύτερα τις ειδικές ανάγκες των υποψηφίων χωρών δεδομένου ότι έχει ενσωματωθεί ένας ειδικός στόχος για να ανταποκρίνεται στις ειδικές ανάγκες τους. Θα είναι πιθανόν να συμπεριληφθούν νέες δραστηριότητες για να αντιμετωπιστούν αυτές οι ανάγκες.

- Εφαρμόζεται συντονισμένη προσέγγιση για την επικοινωνία στο φορολογικό τομέα και τα συστήματα ανταλλαγής πληροφοριών που θα ενσωματωθούν στο πρόγραμμα.

- Προβλέπονται καλύτερα διαρθρωμένοι κανόνες για την αξιολόγηση.

2. Γενικοί στοχοι του προγραμματοσ

Ο πρωταρχικός στόχος της απόφασης Fiscalis, καθώς και του παράλληλου προγράμματος στον τελωνειακό τομέα (Τελωνεία 2002) ήταν η αποτελεσματική λειτουργία της εσωτερικής αγοράς και έτσι εγκρίθηκε στο πλαίσιο του άρθρου 100α (τώρα άρθρο 95) της συνθήκης. Αυτή η πρόταση έχει τον ίδιο γενικό στόχο αλλά έχει τροποποιηθεί για να ανταποκριθεί στις ανάγκες των νέων εξελίξεων της φορολογικής πολιτικής στην Κοινότητα. Ο γενικός στόχος είναι να βελτιωθεί η λειτουργία των φορολογικών συστημάτων στην εσωτερική αγορά με την αύξηση της συνεργασίας μεταξύ των συμμετεχουσών χωρών, των διοικήσεων και υπαλλήλων τους, και να προσδιοριστούν και να διορθωθούν τομείς, όπως οι νομοθετικές και διοικητικές πρακτικές που καθιστούν δύσκολη αυτήν τη συνεργασία. Επομένως η νομική βάση πρέπει να είναι το άρθρο 95 της συνθήκης.

Πρέπει να αναφερθεί ειδικότερα ότι η φορολογική απάτη προκαλεί σημαντικές στρεβλώσεις για την λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Καταστρέφει το νόμιμο εμπόριο, επηρεάζει δυσμενώς την απασχόληση και απειλεί την εμπιστοσύνη στα φορολογικά συστήματα της Κοινότητας. Ένας κύριος στόχος του προγράμματος είναι επομένως η προστασία των κοινοτικών και εθνικών οικονομικών συμφερόντων κατά της απάτης.

Η κυριότερη αρμοδιότητα γι'αυτό ανήκει στα κράτη μέλη αλλά δεν μπορούν να αποτρέψουν αποτελεσματικά την απάτη χωρίς τη συνεργασία και την αμοιβαία βοήθεια. Το να μην αντιμετωπιστεί η ανάγκη αποτελεσματικού ελέγχου και μέτρων κατά της απάτης θα επηρεάσει δυσμενώς τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Το πρόγραμμα Fiscalis 2007 αποσκοπεί επομένως στην καλύτερη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς προωθώντας τις προσπάθειες της Κοινότητας και των κρατών μελών να δημιουργήσουν ένα δίκτυο φορολογικών διοικήσεων που θα εργάζονται από κοινού, σαν να υπήρχε μόνο μία ενιαία ευρωπαϊκή φορολογική διοίκηση, για να αντιμετωπιστεί η απάτη για την οποία η έννοια των συνόρων έχει εντελώς εξαφανιστεί.

3. Το πρόγραμμα εχει τους ακολουθουσ γενικουσ στοχουσ:

Οι εξελίξεις της φορολογικής πολιτικής μετά την έναρξη του προγράμματος Fiscalis, τόσο στην Επιτροπή όσο και στα κράτη μέλη, πρέπει να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο του νέου προγράμματος. Η έκθεση αξιολόγησης υπογραμμίζει επίσης την ειδική ανάγκη να υπάρξουν στόχοι που θα συνδέονται με τις φορολογικές πολιτικές που εφαρμόζουν τα κράτη μέλη σε συνεργασία με την Επιτροπή και την λειτουργική εργασία την οποία προκαλούν. Πρόκειται για μια ευπρόσδεκτη απαίτηση. Δεδομένου ότι οι στόχοι πολιτικής μπορεί να χρειαστεί να προσαρμοστούν, η Επιτροπή προτείνει ένα σύστημα που επιτρέπει μεγαλύτερη ευελιξία για να αντανακλώνται αυτές οι αλλαγές.

3.1. Γενικός στόχος στον τομέα του ΦΠΑ

Στον τομέα του ΦΠΑ η Επιτροπή έχει εργαστεί εντατικά για μεγάλο χρονικό διάστημα, προσπαθώντας να φέρει στο σύστημα τις βελτιώσεις που θεωρούνται αναγκαίες ώστε να προσαρμοστεί το σύστημα αυτό πλήρως στις ανάγκες της ενιαίας αγοράς. Κατά τη διάρκεια του 2000, η Επιτροπή πρότεινε μια νέα στρατηγική που επικεντρώνεται στην γενικότερη βελτίωση λειτουργίας του τρέχοντος συστήματος ΦΠΑ. Για την εφαρμογή αυτής της στρατηγικής, η Επιτροπή καθόρισε τέσσερις κύριους στόχους: απλούστευση και εκσυγχρονισμός των σημερινών κανόνων (συμπεριλαμβανομένης της προσαρμογής των φορολογικών διοικήσεων με την εποχή του ηλεκτρονικού εμπορίου), ποιο ενιαία εφαρμογή των σημερινών κανόνων και νέα προσέγγιση διοικητικής συνεργασίας. Αυτοί οι στόχοι θα αποτελέσουν τη βάση του μέρους του νέου προγράμματος που αφορά το ΦΠΑ.

3.2. Γενικός στόχος για την άμεση φορολογία

Ως το αποτέλεσμα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Λισσαβόνας που καθόρισε τον στρατηγικό στόχο να γίνει η ΕΕ η πιο ανταγωνιστική και δυναμική οικονομία του πλανήτη, η ορθή λειτουργία των φορολογικών συστημάτων είναι ουσιαστική τόσο για την αποτελεσματικότητα της αγοράς εργασίας όπως και της αγοράς εμπορευμάτων υπηρεσιών και κεφαλαίων. Αυτό ισχύει όχι μόνο όσον αφορά τους έμμεσους φόρους, το φόρο προστιθέμενης αξίας και τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης, εκ των οποίων όλοι καλύπτονται από το υπάρχον πρόγραμμα Fiscalis, αλλά ισχύει επίσης για τον τομέα της άμεσης φορολογίας όπου δεν υπάρχει σχεδόν καμία εναρμόνιση ή συντονισμός σε κοινοτικό επίπεδο.

3.3. Γενικός στόχος για τον τομέα του ειδικού φόρου κατανάλωσης

Στον τομέα του ειδικού φόρου κατανάλωσης, η στρατηγική της Επιτροπής είναι να εξασφαλίσει την ομαλότερη λειτουργία της ενιαίας αγοράς σε συνδυασμό με την υλοποίηση των ευρύτερων στόχων της συνθήκης που επηρεάζουν το φορολογικό περιβάλλον και άλλους ειδικούς φόρους κατανάλωσης. Επομένως, οι στόχοι του προγράμματος πρέπει να είναι η βελτίωση της συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών για να εξασφαλιστεί μεγαλύτερη συνοχή στην εφαρμογή των σημερινών κανόνων και για την ανάπτυξη μιας κοινής προσέγγισης όσον αφορά τις νομικές και διοικητικές πτυχές του τομέα των ειδικών φόρων κατανάλωσης.

3.4. Γενικός στόχος για τις υποψήφιες χώρες

Στους στρατηγικούς στόχους 2000-2005 [3] της Επιτροπής, είχε δοθεί η μεγαλύτερη προτεραιότητα στη διεύρυνση. Η επιτυχία της διεύρυνσης και η ανάπτυξη μιας πραγματικής πολιτικής συνεργασίας με τους νέους γείτονες, αποτελούν το βασικό στοιχείο των τεσσάρων κυριοτέρων στρατηγικών στόχων για την επόμενη πενταετία. Στο πρόγραμμα εργασίας της Επιτροπής για το 2001 [4] η Επιτροπή θα δώσει ιδιαίτερη προσοχή στην στρατηγική προσχώρησης και επίσης στην ικανότητα των υποψηφίων χωρών να εφαρμόζουν τις κοινοτικές διατάξεις καθώς και τα μέτρα που λαμβάνουν για το σκοπό αυτό. Η συνέχιση του προγράμματος θα αποτελέσει την σημαντικότερη συνεισφορά σ´αυτόν τον τομέα προτεραιότητας. Κατά τη διαδικασία της διεύρυνσης, οι δραστηριότητες του προγράμματος θα πρέπει να παρέχουν μια νέα κοινή βάση για την ομαλή προσχώρηση κατά την περίοδο 2003-2008 και θα ήταν ζημιογόνο για τις υποψήφιες χώρες αν δεν μπορούσαν να συμμετάσχουν σ'αυτήν. Ωστόσο για να εξασφαλιστεί περαιτέρω η αποτελεσματική εφαρμογή του φορολογικού κεκτημένου από τις υποψήφιες χώρες, καθορίστηκε γενικότερος στόχος για το νέο πρόγραμμα ώστε να ανταποκριθεί στις ειδικές ανάγκες τους, να ενισχύσει τη διοικητική ικανότητά τους και να τις βοηθήσει να εφαρμόσουν τα αναγκαία νομοθετικά, διοικητικά, οργανωτικά και τεχνικά μέτρα. Το πρόγραμμα προορίζεται επομένως να αποτελέσει απαραίτητο στοιχείο της διαδικασίας διεύρυνσης γι'αυτές τις χώρες.

[3] COM(2000)154 τελικό

[4] COM/2001)28 τελικό

3.5. Ειδικοί στόχοι

Η νέα πρόταση προβλέπει μεγαλύτερη ευελιξία, επιτρέποντας στην Επιτροπή και τα κράτη μέλη να αναλύσουν τους γενικούς στόχους σε επικεντρωμένους στόχους που θα ανταποκρίνονται στις πραγματικές ανάγκες. Η επιτροπή διαχείρισης, η οποία για το πρόγραμμα Fiscalis ήταν η μόνιμη επιτροπή διοικητικής συνεργασίας, θα διατηρηθεί με αυτήν την μορφή. Προτείνεται να επανεξετάζονται αυτοί οι ειδικοί στόχοι σε ετήσια βάση. Αυτό θα εξασφαλίσει τη σύνδεση των εργασιών για το πρόγραμμα με τις εργασίες της φορολογικής πολιτικής των κρατών μελών και της Επιτροπής.

4. Συμπερασμα

Το πρώτο πρόγραμμα Fiscalis βελτίωσε τη διοικητική συνεργασία μεταξύ των φορολογικών διοικήσεων και των υπαλλήλων τους στην ενιαία αγορά και ανέπτυξε μια πρακτική συνεργασίας στον φορολογικό τομέα που προηγουμένως ήταν κατατμημένη και κακώς διαρθρωμένη. Τα μηχανοργανωμένα συστήματα ελέγχου που χρηματοδοτούνται από το πρόγραμμα Fiscalis και που δημιουργήθηκαν για να αντικαταστήσουν τους ελέγχους στα σύνορα, αποτελούν ομόφωνα τα απαραίτητα στοιχεία των συστημάτων ελέγχου έμμεσης φορολογίας. Χωρίς αυτά τα συστήματα, ο φορολογικός έλεγχος και η καταπολέμηση της απάτης δεν μπορούν να είναι αποτελεσματικοί. Υπάρχει επομένως σαφής ανάγκη να συνεχιστεί αυτό το πρόγραμμα παρέχοντας σ'αυτό την κατάλληλη χρηματοδότηση.

Ωστόσο, υπάρχουν νέες προκλήσεις που πρέπει να αντιμετωπιστούν όπως είναι η διεύρυνση της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η προσαρμογή των φορολογικών διοικήσεων στην ηλεκτρονική οικονομία κ.λπ. και επομένως το νέο πρόγραμμα πρέπει να λάβει υπόψη αυτές τις ανάγκες.