ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΕΡΙΛΗΨΗ ΤΗΣ ΕΚΤΙΜΗΣΗΣ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ /* SWD/2013/0489 final */





ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΕΡΙΛΗΨΗ ΤΗΣ ΕΚΤΙΜΗΣΗΣ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ που συνοδεύει το έγγραφο Ανακοίνωση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με ένα ευρωπαϊκό σύστημα παρακολούθησης της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας (EU TFTS) 1. Εισαγωγή Το 2010, όταν η ΕΕ συνήψε τη συμφωνία μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής σχετικά με την επεξεργασία και τη διαβίβαση δεδομένων χρηματοπιστωτικών μηνυμάτων από την Ευρωπαϊκή Ένωση στις Ηνωμένες Πολιτείες της Αμερικής για τους σκοπούς του προγράμματος παρακολούθησης της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας (συμφωνία TFTP μεταξύ ΕΕ-ΗΠΑ), η Επιτροπή κλήθηκε από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο να εξετάσει το ενδεχόμενου παρόμοιου συστήματος που θα παρείχε τη δυνατότητα εξαγωγής δεδομένων αυτού του είδους στο έδαφος της ΕΕ. Η συμφωνία TFTP μεταξύ ΕΕ-ΗΠΑ αναφέρεται σε ένα τέτοιο ευρωπαϊκό σύστημα σε ένα από τα άρθρα της δηλώνοντας ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα εκπονήσει μελέτη για την πιθανή καθιέρωση αντίστοιχου συστήματος της ΕΕ. Δεδομένης της νομικής και τεχνικής πολυπλοκότητας του διακυβευόμενου ζητήματος, καθώς και του ευαίσθητου χαρακτήρα του από την άποψη των επιπτώσεων του στα θεμελιώδη δικαιώματα, ιδιαίτερα στην προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, η Επιτροπή αποφάσισε να δημοσιεύσει, τον Ιούλιο του 2011, ανακοίνωση με διάφορες επιλογές για να παρουσιάσει τις διάφορες μορφές που μπορεί να λάβει η δημιουργία ενός τέτοιου συστήματος. Οι επακόλουθες συζητήσεις και σχόλια δεν έδειξαν να υπάρχει σαφής προτίμηση των κρατών μελών ή του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου για κάποια από αυτές τις επιλογές. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή αποφάσισε να τις εξετάσει στο σύνολό τους στην παρούσα εκτίμηση επιπτώσεων και να τις επεξεργασθεί περαιτέρω αναπτύσσοντας επί μέρους επιλογές. Από τότε που η Επιτροπή κλήθηκε να προτείνει ένα πλαίσιο για ένα ευρωπαϊκό σύστημα παρακολούθησης της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας (EU TFTS), η οικονομική κατάσταση στα κράτη μέλη και στην ΕΕ μεταβλήθηκε και τα κράτη μέλη συνειδητοποίησαν καλύτερα τη δυνατότητα να επωφεληθούν από την ανταλλαγή δεδομένων που γίνεται βάσει της συμφωνίας TFTP μεταξύ ΕΕ-ΗΠΑ, λόγω των ρητρών αμοιβαιότητας που περιλαμβάνονται σε αυτήν. Αυτές οι εξελίξεις και οι παράγοντες ελήφθησαν υπόψη κατά τη σύγκριση των επιλογών για την καθιέρωση ενός νέου συστήματος, με την επιλογή της διατήρησης της ισχύουσας κατάστασης (status quo), δεδομένου ότι αυτό το status quo είχε αλλάξει από το 2010. 2. Ορισμός του προβλήματος Ο υπερεθνικός χαρακτήρας της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας δυσχεραίνει κατά πολύ τον εντοπισμό και την καταπολέμησή της. Σύμφωνα με την τελευταία Έκθεση για την Τρομοκρατική Δραστηριότητα στην ΕΕ : Κατάσταση και Τάσεις (TE-SAT) της Ευρωπόλ του 2012, η τρομοκρατία, ανεξάρτητα αν τα κίνητρά της είναι θρησκευτικά, ισλαμιστικά, εθνικιστικά, αυτονομιστικά, ακροδεξιά, ακροαριστερά ή αναρχικά, συνεχίζει να αποτελεί σοβαρή απειλή για τα κράτη μέλη. Προκειμένου να καταργηθεί η δυνατότητα των τρομοκρατών να αναπτύσσουν τρομοκρατικές δραστηριότητες, βασική συνιστώσα της αντιτρομοκρατικής στρατηγικής της ΕΕ κατέστη ο αποκλεισμός των τρομοκρατών και των οργανώσεών τους από τη συγκέντρωση και τη μεταφορά κεφαλαίων και την απόκτηση πρόσβασης σε κεφάλαια. Καταπολέμηση της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας σημαίνει παρεμπόδιση της οικονομικής υποστήριξης αυτής της τελευταίας ή εκείνων που την ενθαρρύνουν, τη σχεδιάζουν ή επιδίδονται σε αυτήν. Οι τρομοκρατικές δραστηριότητες έχουν συχνά υπερεθνικό χαρακτήρα. Όχι μόνο περιλαμβάνουν δραστηριότητες που σχεδιάζονται σε μια χώρα και εκτελούνται σε κάποια άλλη, αλλά συνεπάγονται δραστηριότητες συγκέντρωσης κεφαλαίων και μεταφορές διαμέσου των συνόρων. Αυτές οι υπερεθνικές δραστηριότητες επιτρέπουν στους τρομοκράτες να αποκρύπτουν τους τρόπους με τους οποίους κινούν τα χρήματά τους, την προέλευση των χρημάτων τους και τους σκοπούς που εξυπηρετούν. Λόγω του υπερεθνικού της χαρακτήρα, είναι ιδιαίτερα δύσκολοι ο εντοπισμός και η παρεμπόδιση της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας. Η διεθνής συνεργασία στο συγκεκριμένο τομέα είναι κατά συνέπεια κεφαλαιώδους σημασίας. Για το λόγο αυτό η ΕΕ δέχθηκε να συνεργασθεί με τις Ηνωμένες Πολιτείες στον τομέα αυτόν, όπως καταδεικνύει ειδικότερα η συμφωνία TFTP μεταξύ ΕΕ-ΗΠΑ. Πέραν των πολυάριθμων νομοθετικών πράξεων, υπάρχουν διάφοροι διεθνείς και ενωσιακοί οργανισμοί που συμμετέχουν ενεργά στην καταπολέμηση της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας και οι οποίοι προωθούν τη διεθνή ή την ευρωπαϊκή συνεργασία. Αυτοί οι οργανισμοί είναι η ομάδα χρηματοοικονομικής δράσης για την καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας (Financial Action Task Force on Money Laundering and Terrorist Financing – FATF), η επιτροπή για την πρόληψη της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας (Committee on the Prevention of Money Laundering and Terrorist Financing), η πλατφόρμα μονάδων χρηματοοικονομικών πληροφοριών (ΜΧΠ) της ΕΕ, η Eurojust και η Ευρωπόλ. Υπάρχουν διάφορες νομοθετικές πράξεις για την ενίσχυση της συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών της ΕΕ, όπως μια απόφαση που αφορά τη συνεργασία μεταξύ των μονάδων χρηματοοικονομικών πληροφοριών της ΕΕ. Τα ισχύοντα μέσα και μέτρα είναι ακατάλληλα για τον εντοπισμό της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας Παρά το γεγονός ότι η συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών της ΕΕ στο συγκεκριμένο τομέα βελτιώνεται σταθερά, συμπεριλαμβανομένης της συνεργασίας που βασίζεται στη θέσπιση νέων νομοθετικών μέσων, όπως το ευρωπαϊκό ένταλμα συγκέντρωσης αποδεικτικών στοιχείων, η ανταλλαγή πληροφοριών για χρηματοπιστωτικά δεδομένα είναι περιορισμένη. Τα μέσα αμοιβαίας δικαστικής συνδρομής ή συνεργασίας μεταξύ μονάδων χρηματοοικονομικών πληροφοριών της ΕΕ δεν είναι σε θέση ούτε έχουν ως στόχο να καταρτίσουν το προφίλ του υπόπτου και να ανακαλύψουν ταχέως όλους τους υφιστάμενους λογαριασμούς ενός υπόπτου και τις σχετικές χρηματοοικονομικές συναλλαγές του (και αυτές των επιχειρήσεων ή άλλων οργανώσεων στο όνομά του) ανά τον κόσμο, ανατρέχοντας πολλά έτη πίσω στο παρελθόν. Εκτός του TFTP, δεν υπάρχει επί του παρόντος κανένα άλλο μέσο που να μπορεί να δώσει πληροφορίες, σε πολύ σύντομο χρονικό διάστημα, για τον ύποπτο ήδη από την αρχή της έρευνας επιτρέποντας έτσι στους υπεύθυνους να επικεντρωθούν σε ορισμένες κατηγορίες χρηματοοικονομικών συναλλαγών, σε ορισμένες χώρες και/ή σε ορισμένη χρονική περίοδο, προκειμένου να ορίσουν ένα σαφές χρονικό πλαίσιο σε σχέση με τις κινήσεις ενός υπόπτου. Το TFTP είναι, πάντως, εργαλείο το οποίο διαχειρίζονται αποκλειστικά οι ΗΠΑ, πράγμα που σημαίνει ότι χρησιμοποιείται ουσιαστικά για τις ανάγκες ασφάλειας των ΗΠΑ. Οι όψεις του προβλήματος Το ισχύον σύστημα για την ανάλυση των δεδομένων χρηματοπιστωτικών μηνυμάτων διευθύνεται από τρίτη χώρα, μη εκπροσωπώντας απόλυτα τα συγκεκριμένα συμφέροντα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Στην ΕΕ, η τρομοκρατική απειλή προέρχεται κυρίως από αυτονομιστικά κινήματα, κινήματα θρησκευτικής έμπνευσης, κινήματα της άκρας αριστεράς και της άκρας δεξιάς, καθώς και αναρχικά κινήματα. Αυτές οι απειλές εμφανίζουν «κυκλικό» χαρακτήρα από την άποψη της έντασής τους και του κινδύνου τον οποίο αντιπροσωπεύουν και είναι, σε κάποιο βαθμό, εντελώς διαφορετικές από την απειλή που αντιμετωπίζουν οι ΗΠΑ, που συνδέεται ουσιαστικά με την ισλαμική τρομοκρατία, η οποία δεν έχει καθόλου ή έχει απλά περιορισμένη παρουσία στις ίδιες τις ΗΠΑ. Ο πρωταρχικός σκοπός του TFTP είναι η διερεύνηση τρομοκρατικής δραστηριότητας που συνιστά απειλή όπως αυτή εκλαμβάνεται από τις ΗΠΑ. Παρά ταύτα, τα κράτη μέλη άρχισαν ολοένα και περισσότερο να χρησιμοποιούν τις ρήτρες αμοιβαιότητας της συμφωνίας για να επωφεληθούν από τις ανταλλαγές δεδομένων με τις ΗΠΑ. Ως εκ τούτου, αυτή η όψη του προβλήματος εξελίσσεται με τον καιρό και η σημασία της μειώνεται στο μέτρο που τα κράτη μέλη αποκτούν μεγαλύτερη εμπειρία όσον αφορά τη χρήση της συμφωνίας και του TFTP για την αντιμετώπιση απειλών που αφορούν την ΕΕ. Το ισχύον σύστημα για την ανάλυση των δεδομένων χρηματοπιστωτικών μηνυμάτων καλύπτει μόνον έναν πάροχο και ένα είδος χρηματοπιστωτικού μηνύματος. Δεδομένου ότι πρόκειται για αμερικανικό πρόγραμμα παγκόσμιας εμβέλειας, προς το παρόν, στο TFTP συμπεριλαμβάνονται μόνον μηνύματα FIN (Financial Institution Transfer messages) διαβιβαζόμενα μέσω του δικτύου της Παγκόσμιας εταιρίας διατραπεζικών χρηματοπιστωτικών τηλεπικοινωνιών (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication-SWIFT). Τα μηνύματα FIN είναι είδος μηνύματος που δημιουργείται από το SWIFT με το οποίο διαβιβάζονται χρηματοπιστωτικές πληροφορίες μεταξύ χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων. Εντούτοις, πέραν των διαβιβάσεων SWIFT, υπάρχουν πολλά άλλα σημαντικά συστήματα διαβίβασης ηλεκτρονικών πληρωμών και πολλοί άλλοι πάροχοι στην αγορά, όπως τα αυτοματοποιημένα γραφεία συμψηφισμού (Automated Clearing Houses) και οι μεταφορές ηλεκτρονικού χρήματος. Αυτά δεν ελέγχονται επί του παρόντος από το TFTP και θα μπορούσαν κατά συνέπεια να χρησιμοποιηθούν από τους τρομοκράτες ή οντότητες συνδεόμενες με την τρομοκρατία για την μεταφορά των χρημάτων τους, χωρίς να υπόκεινται σε ελέγχους. Το ισχύον σύστημα για την ανάλυση των δεδομένων χρηματοπιστωτικών μηνυμάτων δημιουργεί ανησυχίες ως προς την προστασία της ιδιωτικής ζωής και των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα των ευρωπαίων πολιτών Η πλειοψηφία των ασκούμενων κριτικών αφορά την υποτιθέμενη μη συμμόρφωση του TFTP με το δικαίωμα σεβασμού της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής (άρθρο 7 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων) και με το δικαίωμα προστασίας των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα (άρθρο 8 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων και άρθρο 16 της ΣΛΕΕ), καθώς και με τις υποχρεώσεις που προβλέπονται από την οδηγία για την προστασία των δεδομένων (οδηγία 95/46/ΕΚ). Εκφράσθηκαν αμφιβολίες ως προς την αναγκαιότητα και την αναλογικότητα της διαβίβασης δεδομένων σχετικών με πολίτες της ΕΕ προς τρίτη χώρα και σχετικά με τις διαδικασίες επαλήθευσης και εξουσιοδότησης που επιτρέπουν τη διαβίβαση αυτών των δεδομένων. Οι δυο κοινές επανεξετάσεις της εφαρμογής της συμφωνίας TFTP μεταξύ ΕΕ-ΗΠΑ επαλήθευσαν την ορθή εφαρμογή των γενικών εγγυήσεων που περιλαμβάνονται στη συμφωνία, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που αφορούν την προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα. Αυτή η όψη του προβλήματος έχει τοποθετηθεί στο σωστό της πλαίσιο με την πρακτική και την πιο έμπειρη εφαρμογή της συμφωνίας από την ΕΕ και τις ΗΠΑ, αφού αποδείχθηκε ότι οι αρχικές ανησυχίες έχουν κατασιγασθεί με ένα σύνολο αποτελεσματικών εγγυήσεων. Πέραν της συμφωνίας TFTP μεταξύ ΕΕ-ΗΠΑ, υπάρχει, στο εσωτερικό της ΕΕ και των κρατών μελών, περιορισμένη, από τεχνική και νομική άποψη, ικανότητα διερεύνησης χρηματοπιστωτικών διασυνδέσεων για την ανίχνευση και τη χαρτογράφηση τρομοκρατικών δικτύων Στο επίπεδο της ΕΕ, δεν υπάρχει αντίστοιχο χωριστό σύστημα που θα μπορούσε να διερευνήσει χρηματοπιστωτικές διασυνδέσεις, προκειμένου να εντοπίσει και να χαρτογραφήσει τα τρομοκρατικά δίκτυα. Τα ισχύοντα νομοθετικά και λειτουργικά μέσα που έχουν τεθεί σε εφαρμογή στο επίπεδο της ΕΕ και των κρατών μελών ή στα οποία συμμετέχουν η ΕΕ και τα κράτη μέλη (όπως η πλατφόρμα ΜΧΠ) δεν προσφέρουν από άποψη ταχύτητας, αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας τα ίδια πλεονεκτήματα με το TFTP ούτε έχουν αναπτυχθεί προς το σκοπό αυτό. Σύμφωνα με το προληπτικό σύστημα που βασίζεται στην τρίτη οδηγία για την καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες, για παράδειγμα, οι μονάδες χρηματοοικονομικών πληροφοριών αναλύουν τις χρηματοπιστωτικές συναλλαγές για κάθε περίπτωση χωριστά μετά από αναφορές ύποπτων χρηματοπιστωτικών συναλλαγών από τις υπόχρεες οντότητες, όπως τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα. Το σύστημα δέσμευσης τρομοκρατικών κεφαλαίων της ΕΕ προϋποθέτει επίσημο, εγκεκριμένο από το Συμβούλιο, κατάλογο προσώπων και οντοτήτων εμπλεκόμενων σε τρομοκρατικές δραστηριότητες, για να εμποδίσει τις χρηματοπιστωτικές συναλλαγές των συμπεριλαμβανομένων στον κατάλογο προσώπων. Όμως, δεν υπάρχει κάποιο σύστημα, το οποίο να χρησιμοποιεί δεδομένα, τα οποία θα μπορούσαν να αποδείξουν ένα γενικό πρότυπο οικονομικής «συμπεριφοράς» και τις διασυνδέσεις κάποιου προσώπου ή οργάνωσης υπόπτων για τρομοκρατία ή χρηματοδότηση της τρομοκρατίας. Το βασικό σενάριο Σύμφωνα με το βασικό σενάριο, στο παρόν στάδιο δεν θα πρέπει να δημιουργηθεί ευρωπαϊκό σύστημα TFTS. Η συμφωνία TFTP μεταξύ ΕΕ-ΗΠΑ θα συνεχίσει να ισχύει και να εφαρμόζεται. Θα υπάρχει μόνον ένας καθορισμένος πάροχος υποχρεωμένος να γνωστοποιεί τα σχετικά χρηματοπιστωτικά δεδομένα και θα καλύπτονται μόνον τα δικά του χρηματοπιστωτικά μηνύματα (μηνύματα FIN). Τα κράτη μέλη, καθώς και η Ευρωπόλ και η Eurojust θα συνεχίσουν να μπορούν να χρησιμοποιούν την ρήτρα αμοιβαιότητας που περιλαμβάνεται στη συμφωνία TFTP μεταξύ ΕΕ-ΗΠΑ. Η εν λόγω ρήτρα παρέχει τη δυνατότητα στις αρχές της ΕΕ να αποκτούν απευθείας από το Υπουργείο Οικονομικών των ΗΠΑ τα σχετικά χρηματοπιστωτικά δεδομένα που τους είναι χρήσιμα για την καταπολέμηση στην ΕΕ της τρομοκρατίας και της χρηματοδότησής της. Επιπλέον, το Υπουργείο Οικονομικών των ΗΠΑ θα συνεχίσει να αποστέλλει στα κράτη μέλη και στην Ευρωπόλ αναφορές για πιθανές τρομοκρατικές απειλές, χωρίς ειδική αίτηση, βάσει του άρθρου 9 της συμφωνίας TFTP μεταξύ ΕΕ-ΗΠΑ. Το παρόν επίπεδο προστασίας των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα θα διατηρηθεί, ενώ, ταυτόχρονα, δεν θα αυξηθεί το ποσό των συλλεγόμενων δεδομένων. Οι δύο κοινές επανεξετάσεις της συμφωνίας TFTP έλεγξαν την ορθή λειτουργία της συμφωνίας και των αυστηρών μέτρων ελέγχου που έχουν θεσπισθεί για να κατοχυρωθεί ότι τηρούνται δεόντως οι εγγυήσεις, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που αφορούν την προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα. Το κόστος εισαγωγής ενός νέου συστήματος, τόσο από την άποψη της αρχικής επένδυσης όσο και από αυτήν των ετήσιων λειτουργικών δαπανών, θα αποφευχθεί. Δεν θα υπάρξει πρόσθετη έκθεση των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα ούτε διαφορές στο επίπεδο κινδύνου που θα πρέπει να μετριασθούν (αντίθετα με αυτό που ισχύει για οποιαδήποτε άλλη από τις επιλογές για τη δημιουργία ευρωπαϊκού συστήματος). 3. Στόχοι και επιλογές Στόχοι Τα τρομοκρατικά εγκλήματα προκαλούν σοβαρές βλάβες στα θύματα, δημιουργούν οικονομική ζημία μεγάλης κλίμακας και υπονομεύουν την έννοια της ασφάλειας, άνευ της οποίας οι πολίτες δεν μπορούν να ασκήσουν αποτελεσματικά την ελευθερία τους και τα ατομικά δικαιώματά τους. Ως εκ τούτου, ο πρωταρχικός και κύριος στόχος ενός ευρωπαϊκού συστήματος TFTS θα πρέπει να είναι ο αποκλεισμός των τρομοκρατών από πηγές χρηματοδότησης και η παρακολούθηση των συνδεόμενων με την τρομοκρατία χρηματοπιστωτικών συναλλαγών, προκειμένου να ενισχυθεί η ασφάλεια στην ΕΕ. Για την επίτευξη αυτού του στόχου, η Επιτροπή προσδιόρισε πέντε ειδικούς στόχους, και συγκεκριμένα: σχεδιασμός του συστήματος κατά τρόπο που να ανταποκρίνεται στις ανάγκες πληροφοριών της Ένωσης χρησιμοποιώντας ενωσιακές αξιολογήσεις απειλών· διατήρηση αποτελεσματικής συνεργασίας με τις ΗΠΑ και άλλες τρίτες χώρες στον τομέα της καταπολέμησης της τρομοκρατίας· κατοχύρωση ότι η ανάλυση των δεδομένων χρηματοπιστωτικών μηνυμάτων καλύπτει τον/τους πιο σημαντικό/ούς πάροχο/ους υπηρεσιών και το/τα πιο σημαντικό/ά είδος/η μηνυμάτων· κατοχύρωση της πλήρους προστασίας των δικαιωμάτων ιδιωτικής ζωής και προστασίας των δεδομένων των ευρωπαίων πολιτών κατά την επεξεργασία δεδομένων χρηματοπιστωτικών μηνυμάτων· τέλος, διεύρυνση της πρόσβασης της ΕΕ και των κρατών μελών σε δεδομένα χρηματοπιστωτικών μηνυμάτων και ανάλυση αυτών των δεδομένων και βελτίωση της ικανότητάς τους να εντοπίζουν τις σχέσεις μεταξύ ατόμων/ομάδων εμπλεκόμενων στην τρομοκρατία ή στη χρηματοδότησή της. Επιχειρησιακοί στόχοι συνδεόμενοι με τις όψεις του προβλήματος συμπληρώνουν το πλαίσιο εντός του οποίου εξετάσθηκαν οι διάφορες επιλογές. Επιλογές Από την άποψη των επιλογών, η εκτίμηση των επιπτώσεων προσδιορίζει τέσσερα επίπεδα επιλογών εκ των οποίων τα πρώτα δύο αφορούν τη διάρθρωση ενός συστήματος παρακολούθησης της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας, το τρίτο αφορά τον σκοπό του συστήματος και το τέταρτο το πεδίο εφαρμογής του: « απουσία επιλογών ευρωπαϊκού TFTS», «ευρωπαϊκό TFTS με διάφορες επί μέρους επιλογές για τη διάρθρωση», «επιλογές για το σκοπό ενός ευρωπαϊκού TFTS» και «επιλογές για το πεδίο εφαρμογής ενός ευρωπαϊκού TFTS». Σε κάθε επίπεδο αναφέρονται και αναλύονται περαιτέρω διάφορες επί μέρους επιλογές. Τέσσερες επί μέρους επιλογές απερρίφθησαν επειδή θα επιδείνωναν σαφώς την ισχύουσα κατάσταση, θα εξαρτώνταν από τη συμφωνία τρίτης χώρας ή θα είχαν σημαντική αρνητική επίπτωση στους προϋπολογισμούς των κρατών μελών. Οι υπόλοιπες επιλογές είναι οι ακόλουθες: -το βασικό σενάριο – status quo - τρία υβριδικά συστήματα για τη δημιουργία ενός ευρωπαϊκού TFTS, στα οποία η συμμετοχή της ΕΕ κινείται μεταξύ πολύ υψηλής και πολύ χαμηλής: 1. Η επιλογή μιας συντονιστικής και αναλυτικής υπηρεσίας του ευρωπαϊκού TFTS προβλέπει τη δημιουργία κεντρικής μονάδας TFTS της ΕΕ και την εκπλήρωση των περισσοτέρων καθηκόντων και λειτουργιών σε επίπεδο ΕΕ. Παρά ταύτα, τα κράτη μέλη θα μπορούν να κάνουν επίσης τις δικές τους αναζητήσεις μέσω διορισμένων εθνικών εμπειρογνωμόνων TFTS τοποθετημένων στις εγκαταστάσεις της κεντρικής ευρωπαϊκής μονάδας TFTS. 2. Η επιλογή της υπηρεσίας εξαγωγής δεδομένων του ευρωπαϊκού TFTS προβλέπει τη δημιουργία κεντρικής μονάδας TFTS της ΕΕ, με καθήκον την αποστολή αιτημάτων προς τον/τους καθορισμένο/ους πάροχο/ους για την παροχή μη επεξεργασμένων δεδομένων. Τα κράτη μέλη θα έχουν το δικαίωμα να ζητούν τη διενέργεια αναζητήσεων εξ ονόματός τους. 3. Η επιλογή μιας υπηρεσίας συντονισμού των μονάδων χρηματοοικονομικών πληροφοριών («ΜΧΠ») θα συνεπαγόταν τη δημιουργία μιας ad-hoc αρχής σε επίπεδο ΕΕ, αποτελούμενης από τις ΜΧΠ όλων των κρατών μελών με κατανομή των καθηκόντων μεταξύ αυτής της κεντρικής μονάδας και των εθνικών ΜΧΠ. -δύο συστήματα διατήρησης/εξαγωγής δεδομένων: 1. Η πρώτη επιλογή θα ήταν ένα σύστημα διατήρησης, στο οποίο ο/οι καθορισμένος/οι πάροχος/οι θα όφειλε να διατηρεί τα δεδομένα στον/στους εξυπηρετητή/ές του/τους για ορισμένη χρονική περίοδο. 2. Η δεύτερη επιλογή θα ήταν παρόμοια με την παραπάνω αλλά θα προέβλεπε επιπλέον τη δημιουργία συστήματος αναζήτησης στις εγκαταστάσεις του/των καθορισμένου/ων παρόχου/ων. -δύο επιλογές όσον αφορά το σκοπό ενός ευρωπαϊκού συστήματος TFTS, εκ των οποίων η μια περιορίζεται στην καταπολέμηση της τρομοκρατίας ενώ η άλλη προσθέτει το σοβαρό οργανωμένο έγκλημα. - δύο επιλογές όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής, εκ των οποίων η πρώτη το περιορίζει στον παρόντα καθορισμένο πάροχο (SWIFT) και η δεύτερη περιλαμβάνει διάφορους καθορισμένους παρόχους. 4. Εκτίμηση επιπτώσεων Οι οικονομικές επιπτώσεις των επιλογών οφείλουν να στηρίζονται σε εκτιμήσεις και παραδοχές. Τα πιθανά οικονομικά οφέλη δεν είναι εύκολο να υπολογισθούν, ακόμα και αν η Ευρωπαϊκή Επιτροπή γνωρίζει ότι σε διαφορετικά πλαίσια, όπως στην περίπτωση των ζητημάτων υγείας, αυτό μπορεί να γίνει εφαρμόζοντας τη μέθοδο του «ποιοτικώς σταθμισμένου έτους ζωής». Στο πλαίσιο, όμως, της τρομοκρατίας φαίνεται αδύνατο και δυσανάλογο να υπολογισθεί με συγκεκριμένους αριθμούς η αξία των ανθρώπινων ζωών που θα μπορούσαν να σωθούν με την παρεμπόδιση τρομοκρατικών επιθέσεων. Είναι επίσης αδύνατο να προβλεφθούν λεπτομερώς τα οικονομικά οφέλη ενός τέτοιου συστήματος που βοηθά στην παρεμπόδιση της τρομοκρατικής δραστηριότητας και των ζημιών που αυτή προκαλεί στην οικονομία ή στην ιδιωτική και δημόσια περιουσία, δεδομένου ότι η έκταση των επιθέσεων και οι προκαλούμενες ζημίες εξαρτώνται από μεγάλο αριθμό απρόβλεπτων μεταβλητών. Παρομοίως, είναι δύσκολο να ποσοτικοποιηθεί ο κοινωνικός και ψυχολογικός αντίκτυπος των τρομοκρατικών επιθέσεων. Επιπλέον, χρειάζεται να υπομνησθεί ότι ο παρόν μηχανισμός έχει σχεδιασθεί ως μέσο της πολιτικής για την ασφάλεια. Τα διαθέσιμα στο συγκεκριμένο πλαίσιο δεδομένα πρέπει να αποτελούν αντικείμενο άκρας εμπιστευτικότητας, ούτως ώστε να μην παρέχεται καμία δυνατότητα στα πρόσωπα στα οποία στοχεύει το μέσο να το παρακάμψουν ή να προσαρμόσουν την εγκληματική και τρομοκρατική συμπεριφορά τους κατά τρόπο που το σύστημα να μην μπορεί να τους εντοπίσει. Ως εκ τούτου, σε αντίθεση με άλλους τομείς πολιτικής, στο πλαίσιο της συγκεκριμένης εκτίμησης επιπτώσεων υπάρχουν πολλοί περιορισμοί όσον αφορά την παροχή λεπτομερών στοιχείων κατά τον εντοπισμό, την αξιολόγηση και τη σύγκριση των επιπτώσεων. Τέλος, μεγάλο μέρος των πληροφοριών που χρησιμοποιήθηκαν για την ανάλυση προέρχονται από πηγή τρίτης χώρας (Ηνωμένες Πολιτείες), η οποία διαθέτει εμπειρία με ένα παρόμοιο σύστημα καταπολέμησης της τρομοκρατίας και της χρηματοδότησής της. Αυτές οι πληροφορίες είναι, σε μεγάλο βαθμό διαβαθμισμένες, δεδομένου ότι είναι ζωτικής σημασίας για την κατάσταση ασφάλειας στη χώρα αυτή (ΗΠΑ). Παρά το γεγονός ότι οι πληροφορίες αυτές δε μπορούν να δημοσιοποιηθούν στο πλαίσιο της παρούσας αξιολόγησης, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή μπόρεσε να εξετάσει σημαντικό μέρος αυτών των πληροφοριών στην ανάλυσή της για το επίμαχο ζήτημα. Όσον αφορά τις αναμενόμενες για τις διάφορες επιλογές δαπάνες, προσαρτάται λεπτομερής υπολογισμός στην εκτίμηση επιπτώσεων. Πέραν του οικονομικού αντίκτυπου, η αποτελεσματικότητα των διαφόρων επιλογών (δηλ. η ικανότητά τους να επιτύχουν τους στόχους), αποτελεί μια ακόμα σημαντική κατηγορία επιπτώσεων. Επιπλέον, για κάθε επιλογή αξιολογήθηκαν οι επιπτώσεις από την άποψη των κοινωνικών και ανθρωπίνων δικαιωμάτων καθώς και οι πολιτικές επιπτώσεις (εξίσου στις σχέσεις με τρίτες χώρες και ιδίως με τις Ηνωμένες Πολιτείες). Από την άποψη των άλλων επιπτώσεων, η εκτίμηση επιπτώσεων παρέχει λεπτομερείς πληροφορίες για το πόσο εύκολα είναι εφαρμόσιμο το προβλεπόμενο μέτρο και για το κατά πόσο το μέτρο θα γίνει αποδεκτό από τους διάφορους ενδιαφερόμενους φορείς και από το κοινό. 5. Συμπέρασμα Η Επιτροπή, αφού προσδιόρισε και ανέλυσε τις ενδεχόμενες επιλογές όσον αφορά τη δημιουργία ενός ευρωπαϊκού συστήματος παρακολούθησης της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας (EU TFTS) και αφού αξιολόγησε τις επιπτώσεις των διαφόρων επιλογών, θεωρεί ότι, προς το παρόν, η προτιμητέα και πλέον αναλογική επιλογή είναι η διατήρηση του status quo. Η δημιουργία οποιουδήποτε ευρωπαϊκού συστήματος θα συνιστούσε παρέμβαση στα δεδομένα και θα απαιτούσε συνεπώς ισχυρές εγγυήσεις και διασφαλίσεις προστασίας των δεδομένων. Η δημιουργία του και η συντήρησή του θα ήταν επαχθής από άποψη κόστους καθώς και από τεχνική και λειτουργική άποψη. Το βασικό σενάριο εξελίχθηκε με την πάροδο του χρόνου. Τα κράτη μέλη κάνουν ολοένα και περισσότερο χρήση των ρητρών αμοιβαιότητας και επωφελούνται από τη διαβίβαση δεδομένων στις ΗΠΑ για να ενισχύσουν την ασφάλεια στην ΕΕ και να αποτρέψουν την τρομοκρατία. Αυτό αποδεικνύει ότι ο κύριος στόχος που προσδιορίσθηκε για τη δημιουργία ενός ευρωπαϊκού TFTS εξυπηρετείται ήδη στο πλαίσιο ενός ήδη υφιστάμενου συστήματος, της συμφωνίας TFTP μεταξύ ΕΕ-ΗΠΑ. Ενόψει αυτών των εξελίξεων και επί του παρόντος, η Επιτροπή δεν θεωρεί δικαιολογημένη τη δημιουργία ενός νέου συστήματος παρακολούθησης της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας με όλες τις καταδειχθείσες επιπτώσεις του, όπως η περαιτέρω συλλογή δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και οι πρόσθετες δαπάνες για τη δημιουργία και τη συντήρησή του.