ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

Κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή των κανόνων της ΕΕ για τον ορισμό και την πρόληψη της υποβοήθησης της παράνομης εισόδου, διέλευσης και διαμονής

(2020/C 323/01)

1. Εισαγωγή

Η ΕΕ έχει αναπτύξει ένα ολοκληρωμένο και πολυτομεακό πλαίσιο πολιτικής για την αντιμετώπιση της παράνομης διακίνησης μεταναστών, μεταξύ άλλων με τον καθορισμό και την εφαρμογή του πρώτου σχεδίου δράσης της ΕΕ (2015-2020) για την αντιμετώπιση αυτής της εγκληματικής δραστηριότητας (1). Βασικός στόχος της είναι η εξάρθρωση του επιχειρηματικού μοντέλου των εγκληματικών οργανώσεων που θέτουν σε κίνδυνο τη ζωή των μεταναστών και απειλούν την ασφάλεια των κοινωνιών μας, αποφεύγοντας παράλληλα τους κινδύνους ποινικοποίησης όσων παρέχουν βοήθεια σε μετανάστες που βρίσκονται σε κίνδυνο. Ο στόχος αυτός παραμένει βασική πολιτική προτεραιότητα της ΕΕ.

Η «δέσμη μέτρων για τους υποβοηθητές» (2) αποτελεί το νομικό πλαίσιο που θέσπισε η ΕΕ το 2002 για τον ορισμό του αδικήματος της υποβοήθησης της παράνομης εισόδου, διέλευσης ή διαμονής στην ΕΕ και για τον καθορισμό σχετικών ποινικών κυρώσεων.

Ειδικότερα, η οδηγία 2002/90/EΚ —οδηγία για την υποβοήθηση— υποχρεώνει τα κράτη μέλη να θεσπίσουν ενδεδειγμένες κυρώσεις κατά παντός, όστις εκ προθέσεως βοηθά πρόσωπο, το οποίο δεν είναι υπήκοος κράτους μέλους, προκειμένου να εισέλθει ή να διέλθει από το έδαφος κράτους μέλους, κατά παράβαση της νομοθεσίας ή, για κερδοσκοπικούς λόγους, βοηθά πρόσωπο το οποίο δεν είναι υπήκοος κράτους μέλους να διαμείνει στο έδαφος κράτους μέλους.

Ταυτόχρονα, κατά τον ορισμό του αδικήματος, η οδηγία προβλέπει τη δυνατότητα τα κράτη μέλη να εξαιρούν την ανθρωπιστική βοήθεια από την ποινικοποίηση.

Το 2017 η Επιτροπή πραγματοποίησε την πρώτη ολοκληρωμένη αξιολόγηση (στο εξής: αξιολόγηση) της δέσμης μέτρων για τους υποβοηθητές (3). Αναγνωρίζοντας τις ανησυχίες σχετικά με την πιθανή ποινικοποίηση της ανθρωπιστικής βοήθειας, η αξιολόγηση κατέδειξε, συγκεκριμένα, την εικαζόμενη έλλειψη ασφάλειας δικαίου και την έλλειψη κατάλληλης επικοινωνίας μεταξύ των αρχών και εκείνων που δραστηριοποιούνται επιτόπου. Η Επιτροπή, αν και έκρινε ότι σε αυτό το στάδιο δεν ήταν αναγκαία νομική αναθεώρηση , πρότεινε μια αποτελεσματικότερη ανταλλαγή γνώσεων και ορθών πρακτικών μεταξύ των διωκτικών αρχών, των αρχών επιβολής του νόμου και της κοινωνίας των πολιτών για να αντιμετωπιστούν οι πρακτικές συνέπειες των εν λόγω αδυναμιών.

Το 2018, ως συνέχεια στην εν λόγω αξιολόγηση, η Επιτροπή δρομολόγησε μια διαδικασία τακτικής διαβούλευσης με την κοινωνία των πολιτών και τους οργανισμούς της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένων του Οργανισμού Θεμελιωδών Δικαιωμάτων και της Eurojust, με σκοπό να συγκεντρώσει γνώσεις και στοιχεία για να εντοπίσει τα ζητήματα που συνδέονται με την ερμηνεία και την εφαρμογή της οδηγίας για την υποβοήθηση. Τον Ιούλιο του 2018 το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο εξέδωσε ψήφισμα σχετικά με κατευθυντήριες γραμμές προς τα κράτη μέλη για να αποτραπεί η ποινικοποίηση της ανθρωπιστικής βοήθειας (4), καλώντας την Επιτροπή «να εκδώσει κατευθυντήριες γραμμές για τα κράτη μέλη προσδιορίζοντας ποιες είναι οι μορφές υποβοήθησης οι οποίες δεν θα πρέπει να ποινικοποιούνται, προκειμένου να διασφαλιστεί σαφήνεια και ομοιομορφία στην εφαρμογή του υφιστάμενου κεκτημένου...».

Από το 2018 και μετά η εν λόγω διαδικασία διαβούλευσης και διάφορες ανταλλαγές πληροφοριών με ενδιαφερόμενα μέρη έχουν καταδείξει ένα όλο και πιο δύσκολο περιβάλλον για τις ΜΚΟ και τα άτομα κατά την παροχή βοήθειας σε μετανάστες, καθώς και κατά τη διεξαγωγή επιχειρήσεων έρευνας και διάσωσης στη θάλασσα. Σύμφωνα με πρόσφατες έρευνες, τις οποίες έχει συζητήσει η Επιτροπή με τις ΜΚΟ, οι ενέργειες που πραγματοποιούνται για ανθρωπιστικούς σκοπούς ποινικοποιούνται όλο και περισσότερο από το 2015 και μετά (5). Τα στοιχεία που συγκεντρώθηκαν επιβεβαίωσαν ότι οι δικαστικές διώξεις και οι έρευνες κατά φυσικών προσώπων για λόγους που σχετίζονται με το αδίκημα της υποβοήθησης έχουν αυξηθεί στην ΕΕ από το 2015. Από την έρευνα προέκυψαν 60 υποθέσεις έρευνας και δίωξης —κυρίως για την υποβοήθηση της εισόδου— σε 10 κράτη μέλη μεταξύ 2015 και 2019, και το 2018 παρατηρήθηκε κορύφωση των υποθέσεων. Οι υποθέσεις που αναλύθηκαν στο πλαίσιο της έρευνας αφορούν κυρίως εθελοντές, υπερασπιστές των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, πληρώματα σκαφών που συμμετέχουν σε επιχειρήσεις έρευνας και διάσωσης στη θάλασσα, αλλά και πολίτες, μέλη της οικογένειας, δημοσιογράφους, δημάρχους και θρησκευτικούς ηγέτες. Ωστόσο, όπως επισημαίνεται στην αξιολόγηση και στο ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, η έλλειψη αξιόπιστων και συγκρίσιμων εθνικών στατιστικών για την εγκληματικότητα εξακολουθεί να αποτελεί πρόβλημα, ιδίως όσον αφορά την υποβοήθηση για αδικήματα παράτυπης μετανάστευσης (6).

Λαμβάνοντας υπόψη το ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και τα αποτελέσματα της διαδικασίας διαβούλευσης, η Επιτροπή θεωρεί ότι απαιτούνται κατευθυντήριες γραμμές για την ερμηνεία της οδηγίας για την υποβοήθηση, ώστε να υπάρξει μεγαλύτερη σαφήνεια ως προς το πεδίο εφαρμογής της. Εξυπακούεται ότι οι εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές δεν προδικάζουν την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο είναι αρμόδιο για την τελική ερμηνεία του δικαίου της ΕΕ.

2. Το νομικό πλαίσιο κατά της παράνομης διακίνησης μεταναστών σε διεθνές και ευρωπαϊκό επίπεδο

2.1. Το διεθνές νομικό πλαίσιο: πρωτόκολλο των Ηνωμένων Εθνών κατά της παράνομης διακίνησης μεταναστών

Το πρωτόκολλο των Ηνωμένων Εθνών κατά της παράνομης διακίνησης μεταναστών διά ξηράς, θαλάσσης και αέρος, το οποίο συμπληρώνει τη σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών κατά του διακρατικού οργανωμένου εγκλήματος (7) (στο εξής: πρωτόκολλο), εγκρίθηκε το 2000 και τέθηκε σε ισχύ το 2004. Ήταν η πρώτη διεθνής πράξη που παρείχε έναν κοινό ορισμό της παράνομης διακίνησης μεταναστών. Η ΕΕ προσχώρησε στο πρωτόκολλο το 2006 (8) και όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ, εκτός από την Ιρλανδία, το έχουν επικυρώσει.

Η παράνομη διακίνηση μεταναστών ορίζεται στο άρθρο 3 του πρωτοκόλλου ως «η εξασφάλιση της παράνομης εισόδου ενός προσώπου σε ένα κράτος μέρος, χωρίς να είναι το πρόσωπο υπήκοος του κράτους αυτού, με αντάλλαγμα άμεσο ή έμμεσο οικονομικό ή άλλο υλικό όφελος».

Στο έγγραφο του 2017 σχετικά με την έννοια του «οικονομικού ή άλλου υλικού οφέλους» στο πρωτόκολλο για την παράνομη διακίνηση μεταναστών (9), το Γραφείο των Ηνωμένων Εθνών για τον Έλεγχο των Ναρκωτικών και την Πρόληψη του Εγκλήματος (UNODC) περιγράφει αυτό το οικονομικό ή άλλο υλικό όφελος ως τον απώτερο σκοπό της παράνομης διακίνησης μεταναστών, «τον λόγο της αυξανόμενης εμπλοκής οργανωμένων εγκληματικών ομάδων σε ενέργειες που συχνά θέτουν σε μεγάλο κίνδυνο τη ζωή ευάλωτων μεταναστών». Το UNODC επισημαίνει ότι «[τα] οικονομικά ή άλλα υλικά οφέλη που συνδέονται με την παράνομη διακίνηση μεταναστών τροφοδοτούν ένα εμπόριο που μετατρέπει τον ανθρώπινο πόνο και την αντοχή σε αντίξοες συνθήκες σε τεράστια και αδίστακτα κέρδη» (10). Σύμφωνα με το έγγραφο του UNODC, το «φαινόμενο της παροχής βοήθειας για την παράνομη είσοδο χωρίς κίνητρο για όφελος» είναι μια «ενέργεια που δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του πρωτοκόλλου» (11).

Το UNODC καταλήγει ότι, αν και «το πρωτόκολλο δεν εμποδίζει τα κράτη να θεσπίζουν ποινικά αδικήματα εκτός του πεδίου εφαρμογής του — για παράδειγμα υποβοήθηση της παράνομης εισόδου ή της παράνομης διαμονής», «δεν επιδιώκει και δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως νομική βάση για τη δίωξη των ανθρωπιστικών φορέων» (12). Υπενθυμίζει ότι ο νομοθετικός οδηγός για την εφαρμογή της σύμβασης των Ηνωμένων Εθνών κατά του διακρατικού οργανωμένου εγκλήματος και τα πρωτόκολλα (13)«επεξεργάζονται το θέμα αυτό, επιβεβαιώνοντας ότι η αναφορά σε “οικονομικό ή άλλο υλικό όφελος” αποσκοπούσε πράγματι στην εξαίρεση ομάδων με καθαρά πολιτικά ή κοινωνικά κίνητρα». Σε αυτή τη βάση, το UNODC καλεί τις χώρες «να συμπεριλάβουν εγγυήσεις για να διασφαλίσουν ότι οι οργανώσεις θρησκευτικού χαρακτήρα, η κοινωνία των πολιτών και τα άτομα που ενεργούν χωρίς να έχουν σκοπό να αποκομίσουν οικονομικό ή άλλο υλικό όφελος εξαιρούνται από την εφαρμογή αδικημάτων παράνομης διακίνησης, διασφαλίζοντας παράλληλα ότι η εξαίρεση αυτή δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως κενό για να διαφύγουν τη δικαιοσύνη» (14).

2.2. Το νομικό πλαίσιο της ΕΕ: δέσμη μέτρων για τους υποβοηθητές

Η παράνομη διακίνηση μεταναστών συνδέεται όλο και περισσότερο με σοβαρές παραβιάσεις των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και την απώλεια ανθρώπινων ζωών, ιδίως στη θάλασσα (15). Η υποβοήθηση της παράτυπης μετανάστευσης λαμβάνει διάφορες μορφές, όπως:

— έμπρακτη μεταφορά ή διαχείριση της μεταφοράς όλων όσων δεν έχουν δικαίωμα εισόδου ή διέλευσης μέσω μιας χώρας της οποίας δεν είναι υπήκοοι,

— πλαστογραφία και/ή παροχή πλαστών εγγράφων,

— εικονικοί γάμοι.

Οι δραστηριότητες αυτές ασκούνται από δίκτυα οργανωμένου εγκλήματος ή μεμονωμένα άτομα και τους αποφέρουν σημαντικά κέρδη. Επιπλέον, η αύξηση του αριθμού των παράτυπων μεταναστών που φθάνουν στην ΕΕ ενισχύει τη ζήτηση όχι μόνο για δραστηριότητες που υποβοηθούν την είσοδο στην ΕΕ, αλλά και για δραστηριότητες που σχετίζονται με την παράτυπη διαμονή. Στο πλαίσιο της δέσμης μέτρων για τους υποβοηθητές, επιβάλλονται κυρώσεις για την υποβοήθηση της παράνομης εισόδου, διέλευσης και (όταν διενεργείται για λόγους οικονομικού κέρδους) διαμονής.

Ο γενικός στόχος της δέσμης μέτρων για τους υποβοηθητές είναι να συμβάλει στην καταπολέμηση τόσο της παράτυπης μετανάστευσης, με την ποινικοποίηση της υποβοήθησης της παράνομης διέλευσης των συνόρων, όσο και των δικτύων οργανωμένου εγκλήματος που θέτουν σε κίνδυνο τη ζωή των μεταναστών. Σύμφωνα με το άρθρο 1 παράγραφος 1 της οδηγίας για την υποβοήθηση, πρέπει να επιβάλλονται κυρώσεις σε κάθε άτομο που εκ προθέσεως βοηθά υπήκοο τρίτης χώρας να εισέλθει, να διέλθει ή (όταν διενεργείται για οικονομικό όφελος) να διαμείνει στην ΕΕ κατά παράβαση της μεταναστευτικής νομοθεσίας.

Όπως περιγράφεται λεπτομερώς στην αξιολόγηση, το πρωτόκολλο και η δέσμη μέτρων για τους υποβοηθητές παραμένουν συνεκτικά, μολονότι υπάρχουν ορισμένες διαφορές (16) μεταξύ τους. Η αξιολόγηση υπενθυμίζει ότι «ως συμβαλλόμενα μέρη του πρωτοκόλλου, τόσο η ΕΕ όσο και τα κράτη μέλη της δεσμεύονται να το εφαρμόζουν, μεταξύ άλλων κατά τη θέσπιση ή την εφαρμογή νομοθεσίας εντός του πεδίου εφαρμογής του » και ότι «το πρωτόκολλο ενίσχυσε τη θέση της ΕΕ όσον αφορά την αντιμετώπιση της παράνομης διακίνησης μεταναστών ως μορφής οργανωμένου εγκλήματος».

Το αδίκημα της υποβοήθησης, όπως ορίζεται στο άρθρο 1 παράγραφος 1 της οδηγίας για την υποβοήθηση, είναι πράγματι ευρύτερο από ό,τι στο πρωτόκολλο, εφόσον το οικονομικό όφελος δεν αποτελεί συστατικό στοιχείο του αδικήματος της υποβοήθησης της παράτυπης εισόδου ή διέλευσης. Το οικονομικό όφελος —στο πλαίσιο της δράσης εγκληματικής οργάνωσης ή όταν θέτει σε κίνδυνο τη ζωή των προσώπων κατά των οποίων στρέφεται το αδίκημα— περιλαμβάνεται στον κατάλογο των επιβαρυντικών περιστάσεων που προβλέπονται στο άρθρο 1 παράγραφος 3 της απόφασης-πλαισίου 2002/946/ΔΕΥ.

Ωστόσο, το άρθρο 1 παράγραφος 2 της οδηγίας προβλέπει τη δυνατότητα μη επιβολής κυρώσεων αν η υποβοήθηση της παράνομης εισόδου και διέλευσης, αν αποσκοπεί στην παροχή ανθρωπιστικής βοήθειας. Σύμφωνα με την εν λόγω διάταξη, «Τα κράτη μέλη δύνανται να αποφασίσουν την μη επιβολή κυρώσεων για τη συμπεριφορά που ορίζεται στην παράγραφο 1 στοιχείο α), εφαρμόζοντας την εθνική τους νομοθεσία και πρακτική, εφόσον η συμπεριφορά αυτή αποσκοπεί στην παροχή ανθρωπιστικής βοήθειας στο συγκεκριμένο πρόσωπο».

Εξαιρουμένων των παραπομπών σε γενικές διατάξεις του ποινικού δικαίου, όπως αυτές που αφορούν πράξεις που έπρεπε να εκτελεστούν για την αποτροπή επικίνδυνης κατάστασης (17), μόνο οκτώ κράτη μέλη περιλαμβάνουν στο εθνικό τους δίκαιο εξαίρεση από την επιβολή κυρώσεων για την υποβοήθηση της παράνομης εισόδου και/ή διέλευσης για την παροχή κάποιας μορφής ανθρωπιστικής βοήθειας (18). Η εξέταση της νομοθεσίας των εν λόγω κρατών μελών αποκαλύπτει διάφορες εθνικές ερμηνείες της οδηγίας, λαμβάνοντας υπόψη το εθνικό νομικό πλαίσιο.

Το Βέλγιο και η Ισπανία έχουν υιοθετήσει σχεδόν κατά λέξη τη διατύπωση της οδηγίας και έχουν συμπεριλάβει την ανθρωπιστική βοήθεια ως λόγο για τη μη επιβολή ποινικών κυρώσεων, ενώ άλλα κράτη μέλη χρησιμοποίησαν διαφορετική διατύπωση.

Η Κροατία προβλέπει ρητές εξαιρέσεις για:

— την υποβοήθηση της εισόδου —για τη διάσωση ζωών, την πρόληψη τραυματισμών, την παροχή επείγουσας ιατρικής και ανθρωπιστικής βοήθειας σύμφωνα με ειδική νομοθεσία— και

— για την υποβοήθηση της διαμονής —για ανθρωπιστικούς λόγους, χωρίς να υπάρχει πρόθεση παρεμπόδισης ή αναβολής των μέτρων που έχουν ληφθεί για την ασφαλή επιστροφή.

Στην Ελλάδα δεν επιβάλλονται κυρώσεις σε πλοιάρχους, κυβερνήτες αεροσκαφών και οδηγούς κάθε μέσου μεταφοράς για την παροχή βοήθειας σε επιχείρηση διάσωσης στη θάλασσα ή μεταφοράς ατόμου που χρειάζεται διεθνή προστασία σύμφωνα με το διεθνές δίκαιο.

Η Ιταλία εξέδωσε ρητή διάταξη που υπενθυμίζει το άρθρο 54 του ιταλικού ποινικού κώδικα με γενική ρήτρα που δεν επιβάλλει ποινές σε δραστηριότητες που αποσκοπούν σε:

— αποτροπή σοβαρής βλάβης όσων εμπλέκονται στην ενέργεια·

— διάσωση και/ή παροχή ανθρωπιστικής βοήθειας σε αλλοδαπούς που βρίσκονται στο ιταλικό έδαφος.

Η Φινλανδία λαμβάνει υπόψη τα ανθρωπιστικά κίνητρα ενός ατόμου ή τα κίνητρά του όσον αφορά τις στενές οικογενειακές σχέσεις, καθώς και τις συνθήκες που σχετίζονται με την ασφάλεια του αλλοδαπού στη χώρα προέλευσής του ή στη χώρα μόνιμης διαμονής του.

Στη Γαλλία σύμφωνα με απόφαση του Συνταγματικού Συμβουλίου (19) και την επακόλουθη τροποποίηση των σχετικών διατάξεων, οι συγγενείς και οποιοσδήποτε παρέχει νομική, γλωσσική ή κοινωνική αρωγή ή οποιοδήποτε είδος βοήθειας αποκλειστικά για ανθρωπιστικούς σκοπούς έχει εξαιρεθεί από την επιβολή κυρώσεων για την υποβοήθηση της διέλευσης ή διαμονής, όμως όχι για την υποβοήθηση της εισόδου.

Στη Μάλτα, όταν ένα άτομο βοηθά κάποιον που κινδυνεύει άμεσα στο έδαφός της και/ή κατά τη διέλευση από το έδαφός της, είναι δυνατόν να μην κινηθούν διαδικασίες, αν οι ενέργειες αυτές έχουν διεξαχθεί για την παροχή ανθρωπιστικής βοήθειας (20).

Την αρμοδιότητα να εκτιμούν, υπό το πρίσμα των περιστάσεων μιας υπόθεσης, αν μια ενέργεια εμπίπτει στο πεδίο της εξαίρεσης κατά την έννοια του εθνικού δικαίου, έχουν οι δικαστικές αρχές, οι οποίες πρέπει να επιτύχουν τη σωστή ισορροπία μεταξύ των διαφορετικών συμφερόντων και αξιών που διακυβεύονται (21).

3. Πεδίο εφαρμογής του άρθρου 1 της οδηγίας για την υποβοήθηση

Λαμβανομένου υπόψη του γενικού πνεύματος και του σκοπού της οδηγίας για την υποβοήθηση, είναι σαφές ότι δεν μπορεί να ερμηνευθεί ως τρόπος ποινικοποίησης των ανθρωπιστικών δραστηριοτήτων που προβλέπονται από τον νόμο, όπως οι επιχειρήσεις έρευνας και διάσωσης στη θάλασσα, ανεξάρτητα από τον τρόπο με τον οποίο εφαρμόζεται η οδηγία για την υποβοήθηση βάσει του εθνικού δικαίου.

Σύμφωνα με το διεθνές δίκαιο της θάλασσας, τα κράτη έχουν την υποχρέωση να απαιτούν από τους πλοιάρχους που φέρουν τη σημαία τους, εφόσον μπορούν να το πράξουν χωρίς σοβαρό κίνδυνο για το πλοίο, το πλήρωμα ή τους επιβάτες, να παρέχουν βοήθεια σε άτομα ή σκάφη που κινδυνεύουν στη θάλασσα. Η αρχή αυτή κατοχυρώνεται στα εξής:

— Σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών για το δίκαιο της θαλάσσης (22)·

— Διεθνής σύμβαση για την ασφάλεια της ανθρώπινης ζωής στη θάλασσα (SOLAS) (23)· και

— Διεθνής σύμβαση για τη ναυτική έρευνα και διάσωση (24) (SAR).

Επιπλέον, το εφαρμοστέο νομικό πλαίσιο περιλαμβάνει συνθήκες που σχετίζονται με τη θαλάσσια κυκλοφορία και ψηφίσματα του Διεθνούς Ναυτιλιακού Οργανισμού (ΔΝΟ) (25).

Επιπλέον, αναγνωρίζεται ως αρχή του εθιμικού διεθνούς δικαίου το καθήκον των χωρών να προβλέπουν την υποχρέωση των πλοιάρχων να παρέχουν βοήθεια σε κάθε άτομο, πλοίο ή αεροσκάφος που βρίσκεται σε κίνδυνο στη θάλασσα. Ως εκ τούτου, είναι δεσμευτική για όλες τις χώρες.

Όποιος εμπλέκεται σε δραστηριότητες έρευνας και διάσωσης πρέπει να τηρεί τις οδηγίες που λαμβάνει από τη συντονιστική αρχή, όταν παρεμβαίνει σε συμβάντα έρευνας και διάσωσης, σύμφωνα με τις γενικές αρχές και τους εφαρμοστέους κανόνες του διεθνούς ναυτικού δικαίου και του διεθνούς δικαίου για τα ανθρώπινα δικαιώματα. Η ποινικοποίηση μη κυβερνητικών οργανώσεων ή άλλων μη κρατικών φορέων που διεξάγουν επιχειρήσεις έρευνας και διάσωσης ενώ συμμορφώνονται με το σχετικό νομικό πλαίσιο, συνιστά παραβίαση του διεθνούς δικαίου και, ως εκ τούτου, απαγορεύεται από το δίκαιο της ΕΕ.

Εν κατακλείδι, όταν το άρθρο 1 της οδηγίας για την υποβοήθηση ποινικοποιεί την υποβοήθηση της παράνομης εισόδου και διέλευσης, παρέχοντας, παράλληλα, στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να μην επιβάλλουν κυρώσεις σε περιπτώσεις στις οποίες ο σκοπός της δραστηριότητας είναι η παροχή ανθρωπιστικής βοήθειας, δεν αναφέρεται στην ανθρωπιστική βοήθεια που προβλέπεται από τον νόμο, καθώς αυτή δεν μπορεί να ποινικοποιηθεί.

4. Οδηγίες

Με βάση τα ανωτέρω, κατά την άποψη της Επιτροπής, το άρθρο 1 της οδηγίας για την υποβοήθηση πρέπει να ερμηνεύεται ως εξής:

i) η ανθρωπιστική βοήθεια που προβλέπεται από τον νόμο δεν μπορεί και δεν πρέπει να ποινικοποιείται·

ii) ειδικότερα, η ποινικοποίηση ΜΚΟ ή άλλων μη κρατικών φορέων που διεξάγουν επιχειρήσεις έρευνας και διάσωσης στη θάλασσα, ενώ συμμορφώνονται με το σχετικό νομικό πλαίσιο, συνιστά παραβίαση του διεθνούς δικαίου και, ως εκ τούτου, απαγορεύεται από το δίκαιο της ΕΕ·

iii) κατά περίπτωση, η αξιολόγηση του κατά πόσον μια ενέργεια εμπίπτει στην έννοια της «ανθρωπιστικής βοήθειας» σύμφωνα με το άρθρο 1 παράγραφος 2 της οδηγίας —έννοια που δεν μπορεί να ερμηνευθεί κατά τρόπο που θα επέτρεπε την ποινικοποίηση μιας ενέργειας που προβλέπεται από τον νόμο— θα πρέπει να διενεργείται ανάλογα με την κάθε περίπτωση, λαμβανομένων υπόψη όλων των σχετικών περιστάσεων.

5. Σύσταση πολιτικής

Οι ΜΚΟ και τα άτομα στην ΕΕ που παρέχουν ανθρωπιστική βοήθεια σε μετανάστες εκφράζουν όλο και περισσότερες ανησυχίες τα τελευταία χρόνια (26). Οι επιχειρήσεις διάσωσης στη θάλασσα, καθώς και η στήριξη που παρέχεται στους μετακινούμενους μετανάστες, είτε στα σύνορα είτε στο έδαφος κράτους μέλους, εικάζεται ότι διεξάγονται σε συνθήκες έντασης με τις εθνικές ή τοπικές αρχές, με τους διασώστες και τους εθελοντές να φοβούνται αδικαιολόγητες διοικητικές πιέσεις και ποινικές κυρώσεις (27).

Στο σχετικό ψήφισμά του (28), το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κάλεσε τα κράτη μέλη «να μεταφέρουν στο εθνικό τους δίκαιο την εξαίρεση της ανθρωπιστικής βοήθειας που προβλέπεται στην οδηγία για την υποβοήθηση».

Υπενθυμίζοντας ότι η νομοθεσία της ΕΕ δεν αποσκοπεί στην ποινικοποίηση της ανθρωπιστικής βοήθειας, η Επιτροπή προέβη σε απολογισμό της κατάστασης μετά την αξιολόγηση της δέσμης μέτρων για τους υποβοηθητές. Με βάση τα ανωτέρω, η Επιτροπή καλεί τα κράτη μέλη που δεν το έχουν πράξει ακόμη να κάνουν χρήση της δυνατότητας που προβλέπεται στο άρθρο 1 παράγραφος 2 της οδηγίας για την υποβοήθηση, που τους επιτρέπει να κάνουν διάκριση μεταξύ των δραστηριοτήτων που πραγματοποιούνται για σκοπούς ανθρωπιστικής βοήθειας και των δραστηριοτήτων που αποσκοπούν στην παράτυπη είσοδο ή διέλευση και επιτρέπει την εξαίρεση των πρώτων από την ποινικοποίηση.

(1) COM(2015) 385 final της 27.5.2015.

(2) Οδηγία 2002/90/ΕΚ του Συμβουλίου, της 28ης Νοεμβρίου 2002, για τον ορισμό της υποβοήθησης της παράνομης εισόδου, διέλευσης και διαμονής (ΕΕ L 328 της 5.12.2002, σ. 17) και απόφαση-πλαίσιο 2002/946/ΔΕΥ του Συμβουλίου, της 28ης Νοεμβρίου 2002, για την ενίσχυση του ποινικού πλαισίου για την πρόληψη της υποβοήθησης της παράνομης εισόδου, διέλευσης και διαμονής (ΕΕ L 328 της 5.12.2002, σ. 1). Οι εν λόγω νομοθετικές πράξεις εκδόθηκαν ταυτόχρονα και αναφέρονται συνήθως ως «δέσμη μέτρων για τους υποβοηθητές».

(3) Αξιολόγηση REFIT του νομικού πλαισίου της ΕΕ κατά της υποβοήθησης της παράνομης εισόδου, διέλευσης και διαμονής: Δέσμη μέτρων για τους υποβοηθητές (οδηγία 2002/90/ΕΚ και απόφαση-πλαίσιο 2002/946/ΔΕΥ), SWD (2017) 117 final.

(4) 2019/2769(RSP).

(5) Lina Vosyliūtė & Carmine Conte, «Crackdown on NGOs and volunteers assistance refugees and other migrants», Research Social Platform on Migration and Asylum (ReSOMA), τελική συγκεφαλαιωτική έκθεση, Ιούνιος 2019, σ. 32. Η διαδικασία παρακολούθησης διενεργήθηκε από την ομάδα μεταναστευτικής πολιτικής μέσω της συνεργατικής και συμμετοχικής διαδικασίας του ReSOMA με τη συμμετοχή εμπειρογνωμόνων από ΜΚΟ, ερευνητών και άλλων ενδιαφερόμενων μερών. Η εν λόγω διαδικασία βασίστηκε στην παρακολούθηση υποθέσεων που έχει ήδη διενεργηθεί από την Open Democracy, το Ινστιτούτο Φυλετικών Σχέσεων και την επικαιροποιημένη μελέτη του 2018 του Κέντρου Μελετών Ευρωπαϊκής Πολιτικής σχετικά με την οδηγία για την υποβοήθηση. Το ReSOMA χρηματοδοτήθηκε μέσω του προγράμματος «Ορίζων 2020» της ΕΕ για την έρευνα και την καινοτομία.

(6) Μετά την αξιολόγηση η Eurostat συνέλεξε στοιχεία σχετικά με αδικήματα παράνομης διακίνησης μεταναστών από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο πιλοτικής συλλογής στοιχείων για τα έτη αναφοράς 2015, 2016 και 2017, ενώ η συλλογή στοιχείων για το έτος αναφοράς 2018 συμπεριλήφθηκε στο ετήσιο ερωτηματολόγιο που απέστειλε η Eurostat στα κράτη μέλη για τη συλλογή στατιστικών στοιχείων σχετικά με την εγκληματικότητα.

(7) https://www.unodc.org/documents/middleeastandnorthafrica/smuggling-migrants/SoM_Protocol_English.pdf

(8) Βλέπε: i) απόφαση 2006/616/EΚ του Συμβουλίου, της 24ης Ιουλίου 2006, για τη σύναψη, εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, του πρωτοκόλλου κατά της λαθραίας μεταφοράς μεταναστών διά ξηράς, αέρος και θαλάσσης, το οποίο συμπληρώνει τη σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών κατά του διακρατικού οργανωμένου εγκλήματος όσον αφορά τις διατάξεις του πρωτοκόλλου, στο βαθμό που οι διατάξεις του πρωτοκόλλου εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των άρθρων 179 και 181α της συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (ΕΕ L 262 της 22.9.2006, σ. 24)· και ii) απόφαση 2006/617/ΕΚ του Συμβουλίου, της 24ης Ιουλίου 2006 , για τη σύναψη, εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, του πρωτοκόλλου κατά της λαθραίας μεταφοράς μεταναστών διά ξηράς, αέρος και θαλάσσης, το οποίο συμπληρώνει τη σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών κατά του διακρατικού οργανωμένου εγκλήματος, όσον αφορά τις διατάξεις του πρωτοκόλλου, στο βαθμό που οι διατάξεις του πρωτοκόλλου εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του τίτλου IV του μέρους ΙΙΙ της συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (ΕΕ L 262 της 22.9.2006, σ. 34).

(9) https://www.unodc.org/documents/human-trafficking/Migrant-Smuggling/Issue-Papers/UNODC_Issue_Paper_The_Profit_Element_in_the_Smuggling_of_Migrants_Protocol.pdf

(10) Προοίμιο, iii.

(11) Βλ. σημείωση 9.

(12) Βλ. σημείωση 9, σ. 14· το UNODC υπενθυμίζει επίσης ότι «σύμφωνα με τις προπαρασκευαστικές εργασίες, πρόθεση των συντακτών ήταν να εξαιρέσουν τις δραστηριότητες όσων παρείχαν στήριξη σε μετανάστες για ανθρωπιστικούς λόγους ή βάσει στενών οικογενειακών δεσμών. Σύμφωνα με το ερμηνευτικό σημείωμα που επισυνάπτεται στη σχετική διάταξη, «το πρωτόκολλο δεν αποσκοπεί στην ποινικοποίηση των δραστηριοτήτων των μελών της οικογένειας ή των ομάδων υποστήριξης, όπως οι θρησκευτικές ή οι μη κυβερνητικές οργανώσεις».

(13) UNODC, νομοθετικοί οδηγοί για την εφαρμογή της σύμβασης των Ηνωμένων Εθνών κατά του διακρατικού οργανωμένου εγκλήματος και των πρωτοκόλλων της, UN Sales No. E.05.V.2 (2004), σ. 13, παράγραφος 26.

(14) Βλ. σημείωση 13, σ.71

(15) REFIT — Αξιολόγηση του νομικού πλαισίου της ΕΕ κατά της υποβοήθησης της παράνομης εισόδου, διέλευσης και διαμονής, ό.π., σ. 4.

(16) Βλ. σημείωση 15, σ. 31.

(17) Βλ. Criminalisation of migrants in an irregular situation and of persons with them [Ποινικοποίηση των παράτυπα διαμενόντων μεταναστών και όσων συναλλάσσονται με αυτούς], FRA (2014), σ. 10.

(18) Βέλγιο, Ελλάδα, Ισπανία, Φινλανδία, Γαλλία, Κροατία, Ιταλία και Μάλτα στην αξιολόγηση REFIT του νομικού πλαισίου της ΕΕ κατά της υποβοήθησης της παράνομης εισόδου, διέλευσης και διαμονής, σ. 15, καθώς και άρθρο L622-4 του γαλλικού κώδικα για τους αλλοδαπούς, όπως τροποποιήθηκε από τον νόμο αριθ. 2018-778 της 10ης Σεπτεμβρίου 2018, και άρθρο 43 παράγραφος 2 περίπτωση 2 του νόμου της Κροατίας περί αλλοδαπών, όπως εκδόθηκε το 2017.

(19) Στην απόφασή του αριθ. 2018-717/718 QPC της 6ης Ιουλίου 2018, το γαλλικό Συνταγματικό Συμβούλιο έκρινε ότι η δυνατότητα παροχής βοήθειας σε ανθρώπους, για ανθρωπιστικούς σκοπούς, απορρέει από τη συνταγματική αρχή της αδελφοσύνης, ανεξάρτητα από το νομικό καθεστώς των εν λόγω ατόμων στη χώρα. Επιπλέον, έκρινε ότι η εθνική διάταξη που εξαιρούσε ορισμένα είδη συμπεριφοράς θα μπορούσε να ερμηνευθεί μόνον υπό την έννοια ότι εφαρμόζεται επίσης σε κάθε άλλο είδος βοήθειας που παρέχεται για ανθρωπιστικούς σκοπούς. Ωστόσο, δεν επέκτεινε την απόφασή του στην υποβοήθηση της εισόδου, η οποία «συνεπάγεται κατ’ ανάγκη παράνομη κατάσταση», σε αντίθεση με την υποβοήθηση της διέλευσης.

(20) REFIT — Αξιολόγηση του νομικού πλαισίου της ΕΕ κατά της υποβοήθησης της παράνομης εισόδου, διέλευσης και διαμονής, σ. 14-15.

(21) Σχετικά με την ανάγκη επίτευξης της σωστής ισορροπίας μεταξύ, αφενός, της ανάγκης προστασίας της δημόσιας τάξης και της πρόληψης των εγκλημάτων και, αφετέρου, της συνεκτίμησης του ανθρωπιστικού σκοπού της ενέργειας, βλέπε, για παράδειγμα, όσον αφορά το άρθρο L. 622-1 του γαλλικού κώδικα σχετικά με την είσοδο και τη διαμονή αλλοδαπών και το δικαίωμα ασύλου και το άρθρο 8 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, την απόφαση του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, της 10.11.2011, αριθ. 29681/08, Mallah κατά Γαλλίας.

(22) https://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unclos_e.pdf

(23) http://www.imo.org/en/About/Conventions/ListOfConventions/Pages/International-Convention-for-the-Safety-of-Life-at-Sea-(SOLAS),-1974.aspx

Η σύμβαση SOLAS (κεφάλαιο V — Ασφάλεια της ναυσιπλοΐας) υποχρεώνει τον πλοίαρχο ενός πλοίου στη θάλασσα, το οποίο είναι σε θέση να παρέχει βοήθεια όταν λαμβάνει πληροφορίες από οποιαδήποτε πηγή ότι άτομα βρίσκονται σε κίνδυνο στη θάλασσα, να πλεύσει ολοταχώς για να τα βοηθήσει. Η εν λόγω υποχρέωση παροχής βοήθειας ισχύει ανεξαρτήτως της ιθαγένειας ή του καθεστώτος των προσώπων αυτών ή των συνθηκών στις οποίες βρίσκονται. Εάν το πλοίο που λαμβάνει τον συναγερμό κινδύνου δεν είναι σε θέση να παράσχει τη βοήθειά του ή, λόγω των ειδικών περιστάσεων της υπόθεσης, το θεωρεί παράλογο ή περιττό, ο πλοίαρχος πρέπει να καταχωρίσει στο ημερολόγιο τον λόγο για τον οποίο δεν προέβη στην παροχή βοήθειας προς τα άτομα που βρίσκονταν σε κίνδυνο. Λαμβάνοντας υπόψη τη σύσταση του Οργανισμού, οφείλει να ενημερώσει σχετικά την αρμόδια υπηρεσία έρευνας και διάσωσης. Η σύμβαση δίνει εντολή στις συμβαλλόμενες κυβερνήσεις να συντονίζουν και να συνεργάζονται για την παροχή βοήθειας στον πλοίαρχο με σκοπό τη μεταφορά των ανθρώπων που διασώζονται στη θάλασσα σε ασφαλή τόπο. Προβλέπει επίσης ότι ο πλοιοκτήτης, ο ναυλωτής, η εταιρεία που εκμεταλλεύεται το πλοίο ή οποιοδήποτε άλλο πρόσωπο δεν πρέπει να εμποδίζει ή να περιορίζει τον πλοίαρχο του πλοίου από το να λαμβάνει ή να εκτελεί οποιαδήποτε απόφαση, η οποία κατά την επαγγελματική κρίση του είναι απαραίτητη για την ασφάλεια της ανθρώπινης ζωής στη θάλασσα.

(24) http://www.imo.org/en/About/Conventions/ListOfConventions/Pages/International-Convention-on-Maritime-Search-and-Rescue-(SAR).aspx

Η σύμβαση SAR (παράρτημα) υποχρεώνει τα συμβαλλόμενα μέρη να συνδράμουν τον πλοίαρχο για την μεταφορά των διασωθέντων στη θάλασσα σε ασφαλή τόπο και απαιτεί από τα κέντρα συντονισμού θαλάσσιας διάσωσης να διαθέτουν κατάλληλες επιχειρησιακές διαδικασίες για την έναρξη της διαδικασίας εντοπισμού των καταλληλότερων τόπων αποβίβασης ατόμων που βρέθηκαν σε κίνδυνο στη θάλασσα.

(25) Κατά την 78η σύνοδό της, η Επιτροπή Ναυτικής Ασφάλειας (MSC 78, το 2004) του ΔΝΟ ενέκρινε σημαντικές τροποποιήσεις στο κεφάλαιο V της σύμβασης SOLAS και στα κεφάλαια 2, 3 και 4 του παραρτήματος της σύμβασης SAR. Οι τροποποιήσεις αυτές τέθηκαν σε ισχύ την 1η Ιουλίου 2006. Κατά την ίδια σύνοδο, η MSC ενέκρινε σειρά επιχειρησιακών κατευθυντήριων γραμμών. Σκοπός των εν λόγω τροποποιήσεων και των τρεχουσών κατευθυντήριων γραμμών είναι να συμβάλουν στη διασφάλιση της παροχής βοήθειας στα άτομα που βρίσκονται σε κίνδυνο, ελαχιστοποιώντας παράλληλα τα προβλήματα κατά την παροχή βοήθειας στα πλοία και διασφαλίζοντας τη συνεχή ακεραιότητα των υπηρεσιών έρευνας και διάσωσης.

(26) Ειδικότερα, βλέπε i) τη θεματική μελέτη εξ ονόματος του Συμβουλίου Εμπειρογνωμόνων για τη νομοθεσία σχετικά με τις ΜΚΟ της Διάσκεψης των ΔΜΚΟ του Συμβουλίου της Ευρώπης, «Using criminal law to restriction the operations of NGOs support refugees and other migrants in Council of Europe Member States» (Χρησιμοποίηση του ποινικού δικαίου για τον περιορισμό του έργου των ΜΚΟ που υποστηρίζουν πρόσφυγες και άλλους μετανάστες στα κράτη μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης), Δεκέμβριος 2019· ii) Lina Vosyliūtė & Carmine Conte, «Crackdown on NGOs and volunteers helping refugees and other migrants», ReSOMA, ό.π.· Sergio Carrera, Lina Vosyliūtė, Stephanie Smialowski, Jennifer Allsopp and Gabriella Sanchez, ‘Update Study "Fit for purpose?” The Facilitation Directive and the criminalisation of humanitarian assistance to irregular migrants (Οδηγία για την υποβοήθηση και ποινικοποίηση της ανθρωπιστικής βοήθειας προς τους παράτυπους μετανάστες), μελέτη για την Επιτροπή Αναφορών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, Δεκέμβριος 2018· iii) Οργανισμός Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (FRA), «Fundamental Rights Considerations:»«NGO ships involved in search and rescue in the Mediterranean and criminal investigations» (Πλοία ΜΚΟ που συμμετέχουν σε έρευνα και διάσωση στη Μεσόγειο και ποινικές έρευνες), Οκτώβριος 2018· iv) FRA, «2019 update - NGO ships involved in search and rescue in the Mediterranean and criminal investigations» [επικαιροποίηση 2019 — πλοία ΜΚΟ που συμμετέχουν σε έρευνα και διάσωση στη Μεσόγειο και ποινικές έρευνες», Ιούνιος 2019· v) ‘Punishing Compassion. Solidarity on trial in fortress Europe», Διεθνής Αμνηστία, Μάρτιος 2020.

(27) Αξιολόγηση REFIT του νομικού πλαισίου της ΕΕ κατά της υποβοήθησης της παράνομης εισόδου, διέλευσης και διαμονής, ό.π.

(28) 2019/2769 (RSP), ό.π.