Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για τη «Λευκή Βίβλο της Επιτροπής "Διαχείριση της εναέριας κυκλοφορίας: Ελευθέρωση του εναέριου χώρου στην Ευρώπη"»

(97/C 56/05)

Στις 12 Μαρτίου 1996, και σύμφωνα με το άρθρο 198 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, η Επιτροπή αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για τη: «Λευκή Βίβλο της Επιτροπής "Διαχείριση της εναέριας κυκλοφορίας: Ελευθέρωση του εναέριου χώρου στην Ευρώπη"».

Το τμήμα μεταφορών και επικοινωνιών, στο οποίο ανατέθηκε η προτοιμασία των σχετικών εργασιών της ΟΚΕ, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 9 Οκτωβρίου 1996 με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. Moreland.

Κατά την 339η σύνοδο ολομέλειάς της (συνεδρίαση της 31ης Οκτωβρίου 1996), η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 56 ψήφους υπέρ και 1 ψήφο κατά την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Η πρόταση της Επιτροπής

1.1. Το έγγραφο της Επιτροπής είναι μια «Λευκή Βίβλος» (δηλ. η οριστική άποψη της Επιτροπής και όχι ένα έγγραφο διαβούλευσης) σχετικά με το μέλλον της διαχείρισης της εναέριας κυκλοφορίας στην Ευρώπη. Ωστόσο, πριν καταλήξει στα συμπεράσματά της, η Επιτροπή εξετάζει το ιστορικό υπόβαθρο της παρούσας κατάστασης και τα μειονεκτήματα των σημερινών διευθετήσεων.

1.2. Παρά τη σημαντική μείωση που σημειώθηκε στις αρχές της δεκαετίας του '90, από το 1994 οι καθυστερήσεις άρχισαν πάλι να αυξάνονται. Η Επιτροπή αναφέρει (στην παράγραφο 9 του Λευκού Βιβλίου) ότι «το κόστος που συνεπάγονται για τις αεροπορικές εταιρίες οι καθυστερήσεις που οφείλονται στον έλεγχο της εναέριας κυκλοφορίας σταθεροποιήθηκε στα 2000 εκατ. Ecu ετησίως». Η Επιτροπή πιστεύει ότι η κατάσταση μπορεί να βελτιωθεί με μια πιο αποτελεσματική λήψη αποφάσεων και μια πιο αποδοτική αξιοποίηση των πόρων.

1.3. Επί του παρόντος, οι υπηρεσίες και η λειτουργία της διαχείρισης της εναέριας κυκλοφορίας αποτελούν αρμοδιότητα της κάθε χώρας. Το κέντρο ελέγχου του Eurocontrol στο Μάαστριχτ παρέχει υπηρεσίες ελέγχου της εναέριας κυκλοφορίας για τον ανώτερο εναέριο χώρο των χωρών Μπενελούξ και της Βόρειας Γερμανίας. Το Eurocontrol ανέλαβε να συστήσει μια Κεντρική Μονάδα Διαχείρισης της Κυκλοφορίας (CFMU), που είναι πλέον λειτουργική και εξασφαλίζει τη διαχείριση της εναέριας κυκλοφορίας στο μεγαλύτερο μέρος της Ευρώπης. Ωστόσο, το ρυθμιστικό πλαίσιο, όσον αφορά τη λειτουργία, αποτελεί ουσιαστικά εθνικό προνόμιο. Δύο κράτη μέλη (η Ισπανία και η Φινλανδία) δεν ανήκουν στο Eurocontrol, ενώ συμμετέχουν σε αυτό οκτώ τρίτες χώρες.

1.4. Οι παλαιότερες προσπάθειες της Επιτροπής να δημιουργηθεί ένα ενιαίο σύστημα διαχείρισης της εναέριας κυκλοφορίας δεν προωθήθηκαν από το Συμβούλιο, το οποίο θεωρεί ότι τα προβλήματα θα λυθούν με πολυμερή συνεργασία στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Συνδιάσκεψης Πολιτικής Αεροπορίας (ECAC) και καλεί την Επιτροπή να βοηθήσει το Eurocontrol στην προσπάθεια αυτή.

1.5. Η Επιτροπή πιστεύει ότι αυτή η προσέγγιση δεν υπήρξε μέχρι σήμερα επαρκής για να αντιμετωπισθεί η πρόκληση της αυξανόμενης εναέριας κυκλοφορίας. Πιστεύει συγκεκριμένα:

α) Ότι η διαχείριση της εναέριας κυκλοφορίας είναι υπερβολικά κατακερματισμένη: εκτός από τις διάφορες εθνικές διοικήσεις, την ECAC και το Eurocontrol, υπάρχουν και άλλοι αρμόδιοι οργανισμοί.

β) Υπάρχει έλλειψη μηχανισμών λήψης αποφάσεων.

γ) Υπάρχει έλλειψη βοηθημάτων λήψης αποφάσεων: οι πληροφορίες που έχουν στη διάθεσή τους οι αρμόδιοι είναι ανεπαρκείς.

δ) Υπάρχει έλλειψη μέσων για την παρακολούθηση της εφαρμογής των αποφάσεων.

ε) Υπάρχει έλλειψη εργαλείων για την εφαρμογή και τη στήριξη.

στ) Υπάρχει ανεπαρκής έλεγχος του κόστους.

1.6. Η Επιτροπή εξετάζει τρεις εναλλακτικές λύσεις:

1.6.1. «Μια ευρωπαϊκή μονολιθική διάρθρωση»

Αυτή θα συνεπαγόταν τόσο τη χάραξη της πολιτικής όσο και την παροχή των υπηρεσιών σε έναν κοινό φορέα.

1.6.2. «Μια λύση περιορισμένη στην Κοινότητα»

Αυτή θα συνεπαγόταν την εξέλιξη του Eurocontrol σε κοινοτική υπηρεσία. Χρησιμοποιώντας τις υπάρχουσες διατάξεις της Συνθήκης, η Κοινότητα θα μπορούσε να παράσχει ένα νομικό πλαίσιο δράσης για να αντιμετωπισθούν τα μειονεκτήματα της υπάρχουσας κατάστασης.

1.6.3. «Μια ευρύτερη ευρωπαϊκή λύση»

Αυτή θα επέτρεπε τη συμμετοχή τρίτων χωρών. Η Επιτροπή θα καθίστατο μέλος του Eurocontrol. Εντούτοις, η Επιτροπή προβλέπει μία «ανασυγκρότηση» του Eurocontrol η οποία θα του δώσει περισσότερες εξουσίες, με στόχο την εισαγωγή αποφάσεων δεσμευτικών για τους συμμετέχοντες και την ανάληψη ρόλου για την παροχή μηχανισμών παρακολούθησης και στήριξης.

Η Επιτροπή εκτιμά ότι το «ανασυγκροτημένο» Eurocontrol θα πρέπει μεν να έχει ρυθμιστική αποστολή, αλλά ότι οι περισσότερες λειτουργικές αρμοδιότητες πρέπει να παραμείνουν αποκεντρωμένες σε εθνικό επίπεδο. Όσον αφορά την Κεντρική Διαχείριση της Κυκλοφορίας, αυτή θα πρέπει να εξακολουθήσει να αποτελεί μέλημα του «αποκεντρωμένου» Eurocontrol.

1.7. Η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η πιο πρόσφορη είναι η 3η λύση και δηλώνει ότι «θα διατυπώσει συστάσεις προκειμένου να δοθεί η δυνατότητα στην Επιτροπή να γίνει μέλος του Eurocontrol και να εξασφαλισθεί η εκπλήρωση των όρων για αυτή τη συγκεκριμένη λύση».

2. Η γνώμη της ΟΚΕ

2.1. Γενικές παρατηρήσεις

Η ΟΚΕ επικροτεί, εν γένει, την περιγραφή της Επιτροπής σχετικά με τα μειονεκτήματα του υφιστάμενου συστήματος διαχείρισης της εναέριας κυκλοφορίας και υποστηρίζει έντονα την ανάγκη να αναληφθεί δράση για τη βελτίωση του συστήματος στην Ευρώπη, με στόχο τη μείωση των καθυστερήσεων, την ασφάλεια των εναέριων μεταφορών, καθώς και τη συνεκτικότητα των εθνικών συστημάτων διαχείρισης. Η ΟΚΕ εκτιμά ότι το ζήτημα πρέπει να επιλυθεί σε διεθνή κλίμακα και υποστηρίζει το συμπέρασμα της Επιτροπής σύμφωνα με το οποίο απαιτείται να δημιουργηθεί ένα σύστημα διαχείρισης της εναέριας κυκλοφορίας «το οποίο θα είναι ικανό να παραβλέπει τα εθνικά σύνορα». Θεωρεί δε, ότι - εκ των τριών επιλογών που προτείνει η Επιτροπή - εκείνη στην οποία θα πρέπει να βασιστεί η ανάληψη θετικής δράσης είναι η επιλογή μιας «ευρύτερης ευρωπαϊκής λύσης».

2.2. Ο πρώτιστος στόχος του Συμβουλίου κατά την εξέταση του Λευκού Βιβλίου πρέπει να είναι η βελτίωση του συστήματος διαχείρισης της εναέριας κυκλοφορίας. Προς τούτο το Eurocontrol θα πρέπει να «ανασυγκροτηθεί» () με ενισχυμένες ρυθμιστικές εξουσίες.

2.3. Αν και το «ανασυγκροτημένο» Eurocontrol θα πρέπει να θεσπίσει διαδικασίες για καλύτερη διαχείριση, οι περισσότερες λειτουργικές αρμοδιότητες θα πρέπει εντούτοις να εναπόκεινται στις αρχές των συμμετεχόντων κρατών. Είναι σημαντικό, σχετικά, να βελτιωθούν τα εθνικά συστήματα διαχείρισης της εναέριας κυκλοφορίας (ΑΤΜ) όλων των κρατών μελών προκειμένου να καταστούν αποδοτικά και περισσότερο προσανατολισμένα προς τον πελάτη. Πράγματι, ανεξάρτητα από την πρόοδο που θα συντελεσθεί με το Λευκό Βιβλίο, οι βελτιώσεις των εθνικών οργανισμών διαχείρισης της εναέριας κυκλοφορίας είναι κεφαλαιώδους σημασίας και πρόκειται να συμβάλουν στη βελτίωση του συνολικού συστήματος.

2.4. Οι καθυστερήσεις στις εναέριες μεταφορές δεν οφείλονται μόνο στη διαχείριση της εναέριας κυκλοφορίας (βλ. Παράρτημα). Το μεγαλύτερο μέρος του χαμένου χρόνου των επιβατών συνδέεται με πολλούς άλλους παράγοντες, όπως η χωρητικότητα του αερολιμένα, η διαχείριση και η ασφάλεια των αεροπλάνων και του αεροδρομίου, οι υπηρεσίες εδάφους και οι καιρικές συνθήκες. Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι καθυστερήσεις κακώς αποδίδονται σε δυσχέρειες διαχείρισης της εναέριας κυκλοφορίας. Η ΟΚΕ πιστεύει ότι η προσοχή που δίδεται στη διαχείριση της εναέριας κυκλοφορίας δεν θα πρέπει να οδηγήσει σε παραγνώριση του γεγονότος ότι απαιτείται να εξασφαλισθεί η μείωση των καθυστερήσεων που οφείλονται σε άλλες αιτίες.

3. Ειδικές παρατηρήσεις

3.1. Η Κοινότητα ως μέλος του Eurocontrol

3.1.1. Επί του παρόντος, το Eurocontrol είναι επιφορτισμένο με ορισμένες ρυθμιστικές αρμοδιότητες, όπως η διαχείριση του προγράμματος για τη βελτίωση της εναέριας κυκλοφορίας στην Ευρώπη (ATC), και η παροχή λειτουργικών υπηρεσιών. Όπως αναφέρθηκε στο σημείο 2.2, το «ανασυγκροτημένο» Eurocontrol θα πρέπει να διαθέτει ρυθμιστικές αρμοδιότητες, ούτως ώστε να καλύπτει όλες τις σχετικές πτυχές του ελέγχου της εναέριας κυκλοφορίας (ATC). Το Λευκό Βιβλίο δεν είναι σαφές όσον αφορά την επακριβή κατανομή των λειτουργικών αρμοδιοτήτων μεταξύ διεθνούς και εθνικού επιπέδου. Η Επιτροπή οφείλει να διευκρινίσει περαιτέρω την άποψή της σχετικά τόσο με τις διαφορές μεταξύ ρυθμιστικών και λειτουργικών αρμοδιοτήτων όσο και με το ρόλο των οργάνων που θα επωμισθούν τις εν λόγω αρμοδιότητες. Κατά τη γνώμη της ΟΚΕ, η κεντρική διαχείριση της κυκλοφορίας πρέπει να εμπίπτει στις αρμοδιότητες του «ανασυγκροτημένου» Eurocontrol, ενώ για όλα τα υπόλοιπα λειτουργικά ζητήματα υπεύθυνες πρέπει να είναι οι εθνικές αρχές. Εν πάση περιπτώσει, η ΟΚΕ θα επικροτούσε την ένταξη των κρατών μελών και άλλων ευρωπαϊκών χωρών που δεν είναι σήμερα μέλη του. Η ΟΚΕ πιστεύει, πράγματι, ότι η δικαιοδοσία του Eurocontrol θα πρέπει να εκτείνεται σε όλες τις ευρωπαϊκές χώρες.

3.1.2. Τα ουσιαστικά χαρακτηριστικά του «ανασυγκροτημένου» Eurocontrol είναι προφανώς η εξουσία και η ικανότητα λήψης αποφάσεων, οι οποίες θα πρέπει να είναι δεσμευτικές για τους φορείς παροχής υπηρεσιών, με εξουσίες για την εφαρμογή των αποφάσεων αυτών. Αυτό επιβάλλει, μεταξύ άλλων, τη χρήση μιας ψηφοφορίας κατά πλειοψηφία (γεγονός το οποίο εφαρμόζεται ήδη στο πλαίσιο της Μόνιμης Επιτροπής του Εurocontrol). Επιπλέον, θα πρέπει να ενθαρρυνθεί η συνεργασία μεταξύ των φορέων παροχής υπηρεσιών.

3.1.3. Μια δυνητική πολιτική λύση είναι η πρόταση της Επιτροπής να καταστεί η Κοινότητα μέλος του ανασυγκροτημένου Eurocontrol. Η λύση αυτή εγείρει, ωστόσο, ορισμένα ερωτήματα που πρέπει να λάβουν απάντηση, όπως:

α) Ποιος θα ήταν σε αυτή την περίπτωση ο ρόλος της Επιτροπής; Θα εκπροσωπούσε το Συμβούλιο κατά τις συνεδριάσεις του Eurocontrol βάσει εντολής του Συμβουλίου; Πώς θα ήταν δυνατό να λαμβάνει θέση το Συμβούλιο εάν παραχωρούσε εντολή στην Επιτροπή;

β) Ποια θα ήταν η αναλογία ψήφων της Ευρωπαϊκής Ένωσης έναντι άλλων μη κοινοτικών χωρών; (Επί του παρόντος, τα κράτη μέλη της ΕΕ διαθέτουν 69 εκ των 83 ψήφων στη Μόνιμη Επιτροπή του Eurocontrol.)

γ) Κατά ποιον τρόπο θα ρυθμίζονται οι περιπτώσεις που εμπίπτουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας, στην αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών και σε κοινή αρμοδιότητα; Πώς θα επηρεάσει η λειτουργία του «ανασυγκροτημένου» Eurocontrol καθεμία από τις προαναφερθείσες περιπτώσεις;

δ) Ποια θα ήταν η δικαιοδοσία στο στρατιωτικό χώρο; Τούτο θα εξαρτηθεί από την ουσιαστική πρόοδο που θα σημειωθεί όσον αφορά τις αρμοδιότητες της Ευρώπης;

3.1.4. Θα μπορούσαν να εξετασθούν διάφορες παραλλαγές της πρότασης της Επιτροπής. Ωστόσο, η συμμετοχή της Επιτροπής είναι απαραίτητη, ιδίως αν υπάρχει ανάγκη μετατροπής των αποφάσεων του Eurocontrol σε κοινοτική νομοθεσία ή άλλα μέτρα.

3.1.5. Η μελέτη INSTAR της ECAC για τις θεσμικές ρυθμίσεις (Institutional Arrangements) έχει ολοκληρωθεί ενώ το συνακόλουθο έργο που πρέπει να επιτελεσθεί και η θεσμική στρατηγική βρίσκονται εν εξελίξει (Μελέτη INSTRAT). Οι τελικές αποφάσεις θα ληφθούν αφού γίνουν γνωστά τα αποτελέσματα του αναληφθέντος έργου, αλλά θα πρέπει να συνυπολογισθούν και άλλες απόψεις, όπως η παρούσα γνωμοδότηση και η άποψη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (ιδίως δε, από τη στιγμή που η ECAC αντικατοπτρίζει εκ φύσεως τις εθνικές θέσεις στον τομέα της πολιτικής αεροπορίας και όχι μια ευρύτερη θεώρηση). Επίσης, θα πρέπει να ληφθούν υπόψη οι επιπτώσεις όσον αφορά το ανθρώπινο δυναμικό. (Η ΟΚΕ ίσως εξετάσει το ενδεχόμενο να εκδώσει «πρόσθετη γνωμοδότηση» όταν περατωθεί αυτό το στάδιο των εργασιών.)

3.1.6. Πρέπει να προβλεφθεί κατάλληλος δημοκρατικός έλεγχος για κάθε νέα διάρθρωση. Θα πρέπει να υποβάλλονται ετήσιες εκθέσεις για τη λειτουργία της στο Συμβούλιο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή.

3.2. Στρατιωτικός εναέριος χώρος

3.2.1. Σε κάθε οργανισμό ελέγχου της εναέριας κυκλοφορίας πρέπει να υπάρχει ευέλικτη διαχείριση του εναέριου χώρου. Η ΟΚΕ επικροτεί την πρόοδο όσον αφορά την ευέλικτη λειτουργία του πολιτικού και του στρατιωτικού εναέριου χώρου στα περισσότερα κράτη μέλη και καλεί όλα τα κράτη μέλη που συμμετέχουν στη διαχείριση της εναέριας κυκλοφορίας της Ευρώπης να συμφωνήσουν επ'αυτού. Η ΟΚΕ υποστηρίζει την ακόμη στενότερη αλληλεπίδραση μεταξύ πολιτικών και στρατιωτικών συστημάτων εναέριας κυκλοφορίας, με στόχο την περαιτέρω μεγιστοποίηση της χρήσης του εναέριου χώρου.

3.3. Ασφάλεια

Η ΟΚΕ σημειώνει ότι η προσοχή επικεντρώνεται στη μείωση των καθυστερήσεων. Παρότι η Επιτροπή δεν αγνοεί την ασφάλεια, η ΟΚΕ πιστεύει ότι η πρόταση να υπαχθούν όλες οι πτυχές της ασφάλειας του ελέγχου της εναέριας κυκλοφορίας (ATC) στην αρμοδιότητα μιας άλλης αρχής και να μην αποτελούν αναπόσπαστο τμήμα του «ανασυγκροτημένου» Eurocontrol, θα πρέπει να εξετασθεί με επιφυλακτικότητα.

3.4. Δυνατότητες αερομεταφερόμενων ηλεκτρονικών συσκευών

Κατά την άσκηση της διαχείρισης της εναέριας κυκλοφορίας, θα πρέπει να ληφθούν πλήρως υπόψη οι μελλοντικές δυνατότητες αερομεταφερόμενων ηλεκτρονικών συσκευών. Ενόψει της μελλοντικής οργάνωσης του ελέγχου της εναέριας κυκλοφορίας (ATC) στην Ευρώπη θα πρέπει να συνεκτιμηθεί, επίσης, η οργανωτική επίδραση που θα έχει η καθιέρωση, στο εγγύς μέλλον, του δορυφορικού συστήματος πλοήγησης. Οι νέες τεχνολογίες θα διαδραματίσουν σημαντικό ρόλο στο πλαίσιο των θεσμικών ρυθμίσεων. Επιπλέον, θα απαιτηθεί κοινή χρηματοδότηση και, ως και τούτου, κοινή διαχείριση του εναέριου χώρου.

Βρυξέλλες, 31 Οκτωβρίου 1996.

Ο Πρόεδρος της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Tom JENKINS

() Ο όρος «ανασυγκροτημένο» είναι η λέξη που χρησιμοποιεί η Επιτροπή. Ωστόσο, τα επίθετα «ενδυναμωμένο» ή «εξαιρετικά ενισχυμένο» θα συνιστούσαν ακριβέστερη περιγραφή του ρόλου που προβλέπεται να διαδραματίσει μελλοντικά το Eurocontrol.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>