Έκθεση προοπτικής της Επιτροπής των Περιφερειών με θέμα "Διαχείριση και απλοποίηση των Διαρθρωτικών Ταμείων μετά το 2006"

(2003/C 256/01)

Η ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ,

έχοντας υπόψη τη Λευκή Βίβλο για την ευρωπαϊκή διακυβέρνηση που εξέδωσε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή το 2001, στην οποία προτρέπει την Επιτροπή των Περιφερειών "να διαδραματίσει ενεργότερο ρόλο στην εξέταση της πολιτικής, για παράδειγμα με την προετοιμασία διερευνητικών εκθέσεων πριν από τις προτάσεις της Επιτροπής"·

έχοντας υπόψη το πρωτόκολλο συνεργασίας που συνήφθη μεταξύ της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και της Επιτροπής των Περιφερειών τον Σεπτέμβριο του 2001, το οποίο "ενθαρρύνει την κατάρτιση εκ μέρους της Επιτροπής των Περιφερειών στρατηγικών εγγράφων για θέματα που η Επιτροπή θεωρεί σημαντικά. Οι εν λόγω 'εκθέσεις προοπτικής' θα έχουν στόχο τη διεξοδικότερη ανάλυση των προβλημάτων που υφίστανται σε τομείς για τους οποίους η Επιτροπή των Περιφερειών διαθέτει τη δυνατότητα άμεσης συγκέντρωσης αξιόπιστων πληροφοριών"·

έχοντας υπόψη την επιστολή της Επιτρόπου de Palacio προς τον Πρόεδρο BORE της 10ης Σεπτεμβρίου 2002, στην οποία η Επίτροπος "προτείνει στην Επιτροπή των Περιφερειών να προετοιμάσει εκθέσεις προοπτικών ή αντίκτυπου, καθώς και τις γνωμοδοτήσεις προοπτικών που περιλαμβάνονται στο παράρτημα"·

έχοντας υπόψη την επιστολή του Επιτρόπου Barnier προς τον Πρόεδρο Bore της 23ης Ιουλίου 2002, με την οποία ζητείται γνωμοδότηση της Επιτροπής των Περιφερειών, σύμφωνα με το άρθρο 265 παράγραφος 1 της Συνθήκης, σχετικά με την "Εφαρμογή των προγραμμάτων που χρηματοδοτούνται από τα διαρθρωτικά ταμεία και, κυρίως, τον τρόπο με τον οποίο θα μπορούσε να απλουστευθεί η διαχείριση της πολιτικής της συνοχής μετά το 2006"·

έχοντας υπόψη το άρθρο 161 της Συνθήκης, σχετικά με την οικονομική και κοινωνική συνοχή, το οποίο ορίζει ότι "Με την επιφύλαξη του άρθρου 162, το Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομόφωνα, προτάσει της Επιτροπής και μετά από σύμφωνη γνώμη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και διαβούλευση με την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών, ορίζει τα καθήκοντα, τους πρωταρχικούς στόχους και την οργάνωση των διαρθρωτικών ταμείων, γεγονός που μπορεί να επιφέρει συνένωση των ταμείων. Το Συμβούλιο, αποφασίζοντας με την ίδια διαδικασία, καθορίζει επίσης τους γενικούς κανόνες που θα εφαρμόζονται στα ταμεία, καθώς και τις αναγκαίες διατάξεις προκειμένου να διασφαλιστεί η αποτελεσματικότητά τους και ο συντονισμός των ταμείων μεταξύ τους και με τα άλλα υφιστάμενα χρηματοδοτικά μέσα"·

έχοντας υπόψη την απόφαση του Προεδρείου της, της 9ης Οκτωβρίου 2002, και το έγγραφό της με τίτλο "Προτεραιότητες της Επιτροπής των Περιφερειών και μεθοδολογία των εργασιών για τις εκθέσεις προοπτικής και αντικτύπου"·

έχοντας υπόψη τη γνωμοδότησή της, της 15ης Φεβρουαρίου 2001, με θέμα "Η διάρθρωση και οι σκοποί της ευρωπαϊκής περιφερειακής πολιτικής στην πορεία προς τη διεύρυνση και την παγκοσμιοποίηση: έναρξη της συζήτησης" (CdR 157/2000 fin)(1)·

έχοντας υπόψη τη "Δεύτερη έκθεση για την οικονομική και κοινωνική συνοχή" της 31ης Ιανουαρίου 2001 (COM(2001) 24 τελικό) και τη σχετική γνωμοδότηση της ΕΤΠ (CdR 74/2001 fin)(2)·

έχοντας υπόψη την "Πρώτη έκθεση προόδου σχετικά με την οικονομική και κοινωνική συνοχή - Σύνοψη και προσεχή βήματα" (COM(2002) 46 τελικό) και τη σχετική γνωμοδότηση της ΕΤΠ (CdR 101/2002 fin)(3)·

έχοντας υπόψη τη "Δεύτερη έκθεση προόδου για την οικονομική και κοινωνική συνοχή" (COM(2003) 34 τελικό)·

έχοντας υπόψη το σχέδιο έκθεσης προοπτικής της (CdR 389/2002 rev.) που υιοθετήθηκε από την επιτροπή "Πολιτική εδαφικής συνοχής" στις 30 Απριλίου 2003 (συνεισηγητές: ο κ. Raffaele Fitto, Πρόεδρος της Περιφέρειας της Απουλίας (I, PPE) και ο κ. Jean-Claude Van Cauwenberghe, Πρωθυπουργός της Κυβέρνησης της Περιφέρειας της Βαλλονίας (Β, PES))·

υιοθέτησε, κατά την 50ή σύνοδο ολομέλειάς της, της 2ας και 3ης Ιουλίου 2003 (συνεδρίαση της 2ας Ιουλίου), την ακόλουθη έκθεση προοπτικής.

ΜΕΡΟΣ Ι - Η ΠΟΡΕΙΑ ΠΟΥ ΑΚΟΛΟΥΘΗΘΗΚΕ

1. Επιδιωκόμενοι στόχοι

Μετά την πολιτική απόφαση που έλαβαν οι αρχηγοί κρατών και κυβερνήσεων να διευρύνουν την Ευρωπαϊκή Ένωση σε 10 νέα κράτη μέλη, κρίνεται απαραίτητο να αναδιαμορφωθεί η πολιτική οικονομικής και κοινωνικής συνοχής της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Η πολιτική συνοχής, όπως ορίζεται από τις Συνθήκες, είναι ένα μέσο για την πραγμάτωση των αρχών της αλληλεγγύης, της συνεργασίας και της ανακατανομής και συνιστά έναν από τους ακρογωνιαίους λίθους της ολοκλήρωσης μεταξύ των λαών και των εδαφών της ΕΕ. Εδώ και πάνω από δύο δεκαετίες η πολιτική συνοχής έχει λειτουργήσει ως ένα ορατό μέσο πολιτικής, που καταδεικνύει τη δέσμευση των κρατών μελών να αντιμετωπίζουν από κοινού τις διαρθρωτικές ανισότητες. Ο συνολικός της αντίκτυπος είναι βαθύς και θετικός, όπως φαίνεται από τις εκθέσεις για τη συνοχή που υιοθετεί περιοδικά η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

Παρόλα αυτά, στην Ένωση εξακολουθούν να υπάρχουν σημαντικές ανισότητες, μεταξύ των κρατών μελών, μεταξύ των περιφερειών και στο εσωτερικό των περιφερειών. Οι ευρείες αυτές ανισότητες λειτουργούν ως τροχοπέδη στην ανταγωνιστικότητα της Ένωσης ως συνόλου. Η επικείμενη διεύρυνση θα επιδεινώσει σημαντικά τις εδαφικές ανισορροπίες στο εσωτερικό της ΕΕ: αυτό ενισχύει τη γενική θέση υπέρ της διατήρησης και της βελτίωσης μιας ισχυρής ευρωπαϊκής πολιτικής για τη συνοχή.

Το πλαίσιο της σημερινής συζήτησης καλύπτει τόσο τη διεύρυνση όσο και τη Συνέλευση και τη μεταρρύθμιση των Συνθηκών, δηλαδή την απαίτηση μιας νέας διαχείρισης των πολιτικών συνοχής.

Βάσει αυτών ακριβώς των νέων διατάξεων που παρέχει το πρωτόκολλο συνεργασίας μεταξύ της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και της Επιτροπής των Περιφερειών, ο Επίτροπος Barnier ζήτησε τη γνωμοδότηση της ΕΤΠ (υπό μορφήν έκθεσης προοπτικής) σχετικά με την εφαρμογή των προγραμμάτων που χρηματοδοτούνται από τα διαρθρωτικά ταμεία και, κυρίως, τον τρόπο με τον οποίο θα μπορούσε να απλουστευθεί η διαχείριση της πολιτικής της συνοχής μετά το 2006.

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα λάβει υπόψη της την παρούσα έκθεση κατά την κατάρτιση της τρίτης έκθεσής της για την οικονομική και κοινωνική συνοχή (η οποία προβλέπεται να δημοσιευθεί τον Δεκέμβριο του 2003), όπου θα εκθέτει κυρίως ποια θα είναι η εξέλιξη της πολιτικής της συνοχής.

Οι στόχοι που επιδιώκονται στην παρούσα έκθεση είναι, αφενός, να κάνει, βάσει της ευρύτερης δυνατής διαβούλευσης με τις περιφέρειες και τις διαχειριστικές αρχές της Ευρωπαϊκής Ένωσης, έναν απολογισμό της υφιστάμενης εφαρμογής των προγραμμάτων που χρηματοδοτούνται από τα ευρωπαϊκά διαρθρωτικά ταμεία, ιδίως από τις τοπικές και περιφερειακές αρχές, και, αφετέρου, να αντλήσει από τον απολογισμό αυτό συμπεράσματα και να διατυπώσει συγκεκριμένες προτάσεις ενόψει της μεταρρύθμισης της πολιτικής της συνοχής μετά το 2006.

2. Η μεθοδολογία που αναπτύχθηκε

Η παρούσα έκθεση στηρίζεται στα αποτελέσματα της διαβούλευσης/έρευνας που πραγματοποιήθηκε με τη χρήση τεσσάρων βασικών μέσων, τα οποία περιγράφονται κατωτέρω. Δεν αποτελεί περίληψη, αλλά προέκταση της έρευνας αυτής, στο πλαίσιο μιας προσέγγισης που ενθαρρύνει την πρωτοβουλία και αποσκοπεί στην παραγωγή σημαντικής προστιθέμενης αξίας της Επιτροπής των Περιφερειών στη συζήτηση για το μέλλον της συνοχής στην Ευρώπη.

2.1. Ερωτηματολόγιο απευθυνόμενο στις πολιτικές αρχές που είναι υπεύθυνες για τις σημερινές αρχές διαχείρισης των ευρωπαϊκών διαρθρωτικών ταμείων

Ένα ερωτηματολόγιο απεστάλη σε όλους τους "περιφερειάρχες" της ΕΕ πριν από τα Χριστούγεννα του 2002. Το ποσοστό των απαντήσεων είναι σημαντικό: περίπου 70 %, πράγμα που μαρτυρεί το ενδιαφέρον των περιφερειών για αυτό το εγχείρημα.

Μία ανάλυση των τάσεων που παρατηρήθηκαν και των προτάσεων που διατυπώθηκαν παρουσιάστηκε στην επιτροπή Coter.

2.2. Εθνικές ομάδες εστίασης ("focus groups") μεταξύ των πολιτικών αρχών που είναι αρμόδιες για τη διαχείριση των διαρθρωτικών ταμείων, στο πλαίσιο των εθνικών αντιπροσωπειών στην ΕΤΠ

Κατά τη διάρκεια του Φεβρουαρίου του 2003, συνήλθαν σε όλα σχεδόν τα κράτη μέλη εθνικές ομάδες εστίασης υπό την πολιτική ευθύνη του αντίστοιχου μέλους της ομάδας εργασίας της επιτροπής Coter, με συντονισμό της Γραμματείας της ΕΤΠ και με την τεχνική και οργανωτική βοήθεια μιας ομάδας εμπειρογνωμόνων. Μερικά κρίσιμα σημεία που αντλήθηκαν από το ερωτηματολόγιο και αναλύθηκαν στη συζήτηση είναι:

- ο ρόλος των περιφερειών και της τοπικής αυτοδιοίκησης στη χάραξη και την εφαρμογή των πολιτικών και των προγραμμάτων: επικουρικότητα και συνυπευθυνότητα,

- η προστιθέμενη αξία των ευρωπαϊκών πολιτικών συνοχής: διαρθρωτικά ταμεία και κοινοτικές πρωτοβουλίες,

- η διαχείριση των διαρθρωτικών ταμείων: ευθύνη και έλεγχοι,

- η καθημερινή διαχείριση των προγραμμάτων.

Μία περίληψη της εξέλιξης των ομάδων εστίασης τέθηκε στη διάθεση της επιτροπής Coter. Οι δύο εισηγητές προετοίμασαν επίσης μία συγκεφαλαίωση των τάσεων που εμφανίστηκαν στους κόλπους της επιτροπής Coter και την παρουσίασαν στην εν λόγω επιτροπή στις 19 Φεβρουαρίου 2003, παρουσία των εκπροσώπων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.

2.3. Συζήτηση στους κόλπους της ομάδας εργασίας της επιτροπής Coter

Πρόεδροι της ομάδας εργασίας ήταν οι δύο εισηγητές. Καθένα από τα 15 μέλη της ομάδας ανέλαβε να διοργανώσει τη συνεδρίαση της ομάδας εστίασης στη χώρα του. Μια πρώτη συνεδρίαση της ομάδας πραγματοποιήθηκε στις Βρυξέλλες, στο περιθώριο της συνεδρίασης της επιτροπής Coter της 19ης Φεβρουαρίου 2003, και επικεντρώθηκε στα θέματα που θίγονταν στο ερωτηματολόγιο και στα συμπεράσματα των ομάδων εστίασης.

2.4. Τακτικές επαφές των εισηγητών και των εμπειρογνωμόνων τους με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και, ιδιαίτερα, με τις υπηρεσίες των ΓΔ που διαχειρίζονται τα διαρθρωτικά ταμεία

Η ανταλλαγή πληροφοριών αφορά κυρίως τα στατιστικά δεδομένα σχετικά με την εφαρμογή των διαρθρωτικών ταμείων. Οι εισηγητές αξιοποίησαν αυτές τις πληροφορίες στο πλαίσιο των προτάσεών τους.

ΜΕΡΟΣ ΙΙ - ΤΑ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΑ ΤΗΣ ΕΡΕΥΝΑΣ

Ως αφετηρία του προβληματισμού, οι σκέψεις που διατυπώνονται κατωτέρω συμφωνούν με την άποψη που είχε εκφράσει η ΕΤΠ στη γνωμοδότησή της για την πρώτη έκθεση προόδου για τη συνοχή (CdR 101/2002 fin), συγκεκριμένα ότι "η πολιτική συνοχής - όπως ορίζεται από τις Συνθήκες - αποτελεί μέσο για την πραγμάτωση των αρχών της αλληλεγγύης, της συνεργασίας και της ανακατανομής και συνιστά έναν από τους ακρογωνιαίους λίθους της ολοκλήρωσης μεταξύ των λαών και των περιοχών της Ένωσης". Στην ίδια γνωμοδότηση η ΕΤΠ είχε υπενθυμίσει "την ανάγκη μεγαλύτερης και καλύτερης συμμετοχής των κρατών μελών και των τοπικών και περιφερειακών αρχών, ως φυσική συνέπεια της εφαρμογής της αρχής της επικουρικότητας, για την κατάρτιση πολιτικών συνοχής χωρίς την παραμικρή χροιά 'επανεθνικοποίησης' των πολιτικών περιφερειακής ανάπτυξης".

Όταν, στην ανάλυση των αποτελεσμάτων της έρευνας, γίνεται λόγος για την άποψη των "περιφερειών", πρέπει να εννοείται η άποψη των υπο-κρατικών εδαφικών αρχών (των περιφερειακών κυβερνήσεων ή, εάν δεν υπάρχουν, των τοπικών αρχών που εκπροσωπούν την περιφέρεια) που έλαβαν μέρος στις εργασίες της Επιτροπής των Περιφερειών μέσω των εκπροσώπων τους.

Πριν παρουσιάσουμε τα αποτελέσματα που ελήφθησαν κατά τη διάρκεια της έρευνας, είναι σκόπιμο να επιμείνουμε στο βαθύτερο μήνυμα που μεταφέρουν:

- Οι περιφέρειες ζητούν περισσότερη συνεκτικότητα όσον αφορά τα διαρθρωτικά ταμεία:

α) εσωτερική συνεκτικότητα (μεταξύ των ταμείων, μεταξύ των διάφορων υπηρεσιών της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, μεταξύ των διάφορων υπηρεσιών των κεντρικών αρχών) και

β) εξωτερική συνεκτικότητα (κάθετο και οριζόντιο συντονισμό των κοινοτικών, εθνικών και περιφερειακών προγραμμάτων).

- Οι περιφέρειες ζητούν επίσης καλύτερη εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας και της αναλογικότητας: επιστροφή στην αρχική αντίληψη της επικουρικότητας, λαμβάνοντας υπόψη τα συνταγματικά όρια κάθε εθνικού συστήματος, και διερεύνηση της σκοπιμότητας εγγραφής του ρόλου των περιφερειών στις Συνθήκες. Όσον αφορά την πολιτική των διαρθρωτικών ταμείων, το πιο αποτελεσματικό επίπεδο είναι το περιφερειακό, οπότε σε θέματα διαρθρωτικών ταμείων η επικουρικότητα πρέπει να ξεκινά από το περιφερειακό επίπεδο, πολύ περισσότερο μάλιστα όταν η πλειονότητα των ευρωπαϊκών περιφερειών έχει εισέλθει, εν μέρει χάρη στα ευρωπαϊκά προγράμματα, σε μια διαδικασία "διδασκόμενων περιφερειών", που τους επέτρεψε να προχωρήσουν στον δρόμο της ολοκληρωμένης περιφερειακής ανάπτυξης.

- Μοιάζει να διαφαίνεται το εξής παράδοξο: η βελτίωση της συνοχής και της αποτελεσματικότητας των εφαρμοζόμενων πολιτικών θα ωθούσε προς την ενίσχυση του ρόλου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, ενώ μια πραγματική εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας βασίζεται στην άσκηση των αρμοδιοτήτων και των ευθυνών στο πλέον αποτελεσματικό και τοπικά πλησιέστερο επίπεδο.

Για να επιλυθεί αυτό το ψευδοπαράδοξο, η ΕΤΠ εξετάζει ως ενδεχόμενο ένα νέο πρότυπο διαχείρισης της ευρωπαϊκής περιφερειακής πολιτικής και της ευρωπαϊκής πολιτικής συνοχής με βάση τις γενικές αρχές και τις επιχειρησιακές συστάσεις που διατυπώνονται στην παρούσα έκθεση.

Οι παράγραφοι που ακολουθούν παρουσιάζουν τις επισημάνσεις που προέκυψαν κατά την έρευνα. Εντούτοις, στο εγχείρημα αυτό είναι σημαντικό να ληφθεί υπόψη η ανομοιομορφία των εξεταζόμενων περιφερειών της Ένωσης από θεσμική άποψη, από άποψη νομοθετικών αρμοδιοτήτων και από την άποψη της κατανομής των στόχων προγραμματισμού.

I. Ο ρόλος των περιφερειών στη διαχείριση των διαρθρωτικών πολιτικών

I.1. Η φύση της συμμετοχής των περιφερειών στον προγραμματισμό των διαρθρωτικών ταμείων και στα όργανα λήψης αποφάσεων και διαχείρισης

Η μεγάλη πλειοψηφία των περιφερειών εκτιμά ότι συμμετέχει σε όλα τα στάδια του προγραμματισμού και προπαντός στη χάραξη των στρατηγικών, στον σχεδιασμό των προγραμμάτων και στην εκτέλεσή τους.

Εντούτοις, η συμμετοχή των περιφερειών στη διαδικασία λήψης αποφάσεων για τα προγράμματα θεωρείται μικρότερη και είναι σαφώς μικρότερη στα κράτη μέλη με έντονη συγκέντρωση εξουσιών, όπου οι περιφέρειες διαθέτουν ελάχιστες θεσμικές αρμοδιότητες. Στις χώρες αυτές, οι περιφέρειες επιθυμούν να συμμετέχουν και αυτές αμεσότερα στις αποφάσεις που λαμβάνονται από το κράτος μέλος μαζί με τις κοινοτικές αρχές.

Όσον αφορά τη συμμετοχή στα όργανα λήψης αποφάσεων και διαχείρισης, φαίνεται ότι, παρά τις επικρίσεις που εκφράζουν σε σχέση με τα επίπεδα του περιεχομένου και της λειτουργίας, οι περιφέρειες συμμετέχουν σε σημαντικό βαθμό στις ετήσιες συναντήσεις (πάνω από τα τρία τέταρτα των απαντήσεων ήταν θετικές) στα κράτη μέλη όπου διαθέτουν σημαντικότερες θεσμικές αρμοδιότητες.

Εξάλλου, διαπιστώνεται ότι η συμμετοχή των περιφερειών στα προγράμματα των διαρθρωτικών ταμείων παραμένει κατά προτεραιότητα επικεντρωμένη στην εκτέλεση των προγραμμάτων στο πλαίσιο των Επιτροπών Παρακολούθησης, οι οποίες τυγχάνουν ευρύτατης αποδοχής από τις περιφέρειες. Πρέπει, ωστόσο, να επισημανθεί η εξής παράδοξη κατάσταση: η αποστολή των Επιτροπών Παρακολούθησης εκτιμάται, λόγω του δυνητικού θετικού αντικτύπου της στις δυνατότητες τοπικής ανάπτυξης μέσω της ενίσχυσης του ρόλου των περιφερειακών αρχών και των εταιρικών σχέσεων στην εφαρμογή μιας ολοκληρωμένης αναπτυξιακής πολιτικής και στην επίτευξη ευρύτερης συναίνεσης των αναπτυξιακών φορέων. Ωστόσο, αξιολογείται αρνητικά η σημερινή λειτουργία των Επιτροπών Παρακολούθησης, επειδή κρίνεται ότι επικεντρώνεται υπερβολικά σε ρυθμιστικά και τεχνικά θέματα. Όσο για τον συμβουλευτικό επί του παρόντος ρόλο της Επιτροπής στους κόλπους των Επιτροπών Παρακολούθησης, οι εκτιμήσεις είναι μάλλον διχασμένες.

I.2. Η εσωτερική συνεκτικότητα της πολιτικής των διαρθρωτικών ταμείων στο κοινοτικό επίπεδο

Δεδομένου ότι υπάρχουν σήμερα στο κοινοτικό επίπεδο προβλήματα συνεκτικότητας μεταξύ των πολιτικών που εφαρμόζει κάθε ταμείο, συντονισμού μεταξύ των Γενικών Διευθύνσεων και ανομοιογένειας των κανόνων και των τρόπων λειτουργίας τους, τα οποία επιδεινώνονται σε ορισμένες περιπτώσεις από τις εσωτερικές πρακτικές των κρατών μελών, οι απόψεις, στη μεγάλη πλειονότητά τους, συγκλίνουν υπέρ της ενσωμάτωσης των τριών διαρθρωτικών ταμείων σε μία ενιαία διάρθρωση, προκειμένου να εξασφαλιστεί η συνεκτικότητα των εδαφικών πολιτικών, οι οποίες είναι εκ φύσεως οριζόντιες.

Πολυάριθμες περιφέρειες αναγνωρίζουν τις δυσκολίες που τους επιβάλλει η εναρμόνιση των διοικητικών πρακτικών των τριών ταμείων, λαμβανομένων υπόψη των ιδιαίτερων στόχων του καθενός τους, και συνιστούν επομένως τη διατήρηση σημαντικής ευελιξίας κατά την διαχείριση εκάστου εξ αυτών στο εσωτερικό μίας ενιαίας διάρθρωσης.

Κατά γενικό κανόνα, η παρούσα δομή των τριών ταμείων κρίνεται ελάχιστα ικανοποιητική από τις περιφέρειες, ενώ επισημαίνονται σημαντικά προβλήματα όσον αφορά τη σημερινή λειτουργία του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου (ΕΚΤ), το οποίο κρίνεται ελάχιστα αποτελεσματικό ως προς τις μεθόδους διαχείρισής του.

Οι στόχοι των διαρθρωτικών ταμείων πρέπει, κατά τη γνώμη των περιφερειών, να προτάσσουν την εδαφική και ολοκληρωμένη προσέγγιση της ανάπτυξης και να δίνουν προτεραιότητα στην προσπάθεια που έχει ξεκινήσει το ΕΤΠΑ. Σύμφωνα με αυτή την οπτική, τα δύο άλλα ταμεία, το ΕΚΤ και το ΕΓΤΠΕ-Προσανατολισμός, και ιδιαίτερα το πρώτο, πρέπει να εγγραφούν σε αυτή την προσπάθεια. Ορισμένες περιφέρειες εκτιμούν, δικαίως, ότι πρέπει ωστόσο να ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι ανάγκες κατάρτισης υπάρχουν και στις μη επιλέξιμες ζώνες. Όλες οι περιφέρειες της κοινοτικής επικράτειας πρέπει να καλύπτονται από τον στόχο 3, αλλά η διαχείριση των παρεμβάσεων του ΕΚΤ θα πρέπει να γίνεται σε περιφερειακό επίπεδο, προκειμένου να εξασφαλιστεί η συνεκτικότητά της με την οριζόντια προσέγγιση της περιφερειακής ανάπτυξης.

Η διάρθρωση των στόχων του ΕΓΤΠΕ-Προσανατολισμός με τους στόχους του ΕΤΠΑ θέτει λιγότερα προβλήματα, διότι οι στόχοι τους είναι πολύ παραπλήσιοι. Πολλές περιφέρειες συνιστούν, για το συμφέρον των αγροτικών ζωνών, έναν ενιαίο τύπο προγραμματισμού, βασισμένο στον προγραμματισμό του ΕΤΠΑ.

Σημειώνουμε επίσης την πρόταση να ενθαρρυνθεί μία προσέγγιση του προγραμματισμού που θα βασίζεται σε μια στρατηγική περιφερειακή αναπτυξιακή πλατφόρμα αντί να επικεντρώνεται στις παρεμβάσεις που περιορίζονται σε συγκεκριμένη ζώνη της επικράτειας της περιφέρειας.

Επίσης, οι περιφέρειες εκτιμούν τον καινοτόμο χαρακτήρα των κοινοτικών πρωτοβουλιών, αλλά παρατηρούν ότι σχεδιάζονται και υλοποιούνται χωρίς άμεση σχέση με τους στρατηγικούς προσανατολισμούς και τα μέτρα προτεραιότητας των διαρθρωτικών προγραμμάτων. Το αποτέλεσμα είναι η απώλεια αποδοτικότητας και συνέργειας. Επιπλέον, φαίνεται ότι η σχέση διοικητικού και χρηματοδοτικού κόστους/οφέλους είναι πιο σημαντική στις κοινοτικές πρωτοβουλίες παρά στην περίπτωση των "κλασικών" προγραμμάτων.

Τέλος, οι περιφέρειες καταγγέλλουν την έλλειψη διάρθρωσης μεταξύ του Ταμείου Συνοχής και των άλλων διαρθρωτικών ταμείων, καθώς και την έλλειψη περιφερειακής και εδαφικής προσέγγισης του ίδιου Ταμείου.

I.3. Η συνυπευθυνότητα της Επιτροπής, των κρατών μελών και των περιφερειών και ο μελλοντικός ρόλος των περιφερειών στην πολιτική συνοχής και τα διαρθρωτικά ταμεία

Οι περιφέρειες εκφράζονται σχεδόν ομόφωνα με μεγάλη σαφήνεια σχετικά με το μέλλον της συνυπευθυνότητας, Θεωρούν απαραίτητο να εφαρμόζονται αποτελεσματικά οι αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας στις σχέσεις συνυπευθυνότητας μεταξύ της Επιτροπής, των κρατών μελών και των περιφερειών, με ενίσχυση του περιφερειακού επιπέδου λήψης αποφάσεων.

Πράγματι,

- ο στόχος των διαρθρωτικών προγραμμάτων είναι η περιφερειακή ανάπτυξη. Σύμφωνα με τη θεωρητική αρχή της επικουρικότητας, η περιφερειακή βαθμίδα και οι περιφερειακή διοίκηση πρέπει να αποτελούν το καταλληλότερο επίπεδο λήψης αποφάσεων και συντονισμού. Οι περιφέρειες πρέπει, λοιπόν, να αντιμετωπίζονται ως άμεσος εταίρος της Επιτροπής, σε ισότιμη βάση με τα κράτη μέλη,

- η περιφέρεια πρέπει να είναι επικεφαλής των εργασιών καθορισμού ενός τοπικού έργου, θεμελιώνοντας μια στρατηγική κινητοποίησης περιφερειακών, διασυνοριακών, εθνικών ή/και διεθνικών εργαλείων και φορέων,

- η περιφέρεια πρέπει να διαδραματίσει πιο ενεργητικό ρόλο στη διαμόρφωση της νέας περιφερειακής πολιτικής μετά το 2006, συμμετέχοντας στον καθορισμό των προτεραιοτήτων, στην εφαρμογή των κανονιστικών κειμένων, στην κατανομή των πόρων και στον καταμερισμό των διαχειριστικών και διοικητικών καθηκόντων. Η άσκηση της συνυπευθυνότητας δεν μπορεί να γίνεται προς μία μόνο κατεύθυνση και να περιορίζεται στην πλευρά των υποχρεώσεων, όπως συμβαίνει σήμερα. Ζητά μια συμβατική εταιρική σχέση μεταξύ της Επιτροπής, του κράτους μέλους και της περιφέρειας.

Από την οπτική αυτή, πρέπει να θεσμοθετηθεί η ευθύνη της περιφέρειας ως κινητήρια δύναμη της επιχειρησιακής εφαρμογής όλων των κοινοτικών προγραμμάτων που την αφορούν και να οριστούν σαφώς οι αρμοδιότητες και οι ευθύνες των τριών επιπέδων λήψης αποφάσεων.

I.4. Η εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας και η ενσωμάτωσή της στη Συνθήκη

Οι θεσμικές διαρθρώσεις των κρατών μελών καθορίζουν σε σημαντικό βαθμό τον τρόπο εφαρμογής της αρχής της επικουρικότητας στο εσωτερικό τους, αν και βάσει της Συνθήκης η επικουρικότητα παραμένει προνόμιο των εθνικών αρχών. Η κατάσταση αυτή δεν θεωρείται ικανοποιητική από τις περιφέρειες, αφού περισσότερες από τις μισές δεν θεωρούν ικανοποιητικό τον τρόπο με τον οποίο το κράτος τους τις συνδέει με την υλοποίηση των διαρθρωτικών πολιτικών δυνάμει της αρχής της επικουρικότητας. Από τις πιο ικανοποιημένες περιφέρειες είναι εκείνες που διαθέτουν ισχυρές θεσμικές αρμοδιότητες.

Πρέπει, λοιπόν, να επιβεβαιωθεί η αναγνώριση της Ευρώπης των περιφερειών στο κοινοτικό πλαίσιο και να υπογραμμιστεί εκ νέου η ανάγκη μιας σαφούς και αδιαμφισβήτητης νομικής βάσης. Πρέπει να αναγνωριστεί ρητώς ο ρόλος των περιφερειών ως ενός από τους συντελεστές της κοινοτικής πολιτικής της συνοχής και να εγγραφεί, συνεπώς, στη Συνθήκη.

Τα επιχειρήματα που εκφράστηκαν υπέρ της τροποποίησης του περιεχομένου της αρχής της επικουρικότητας στη Συνθήκη είναι ποικίλα και αρκετά ενδιαφέροντα. Θα προσπαθήσουμε να τα συνοψίσουμε ως εξής:

- Πρέπει να επιβεβαιωθεί η αναγνώριση της Ευρώπης των περιφερειών στο κοινοτικό πλαίσιο, οπότε είναι απαραίτητη μια σαφής και αδιαμφισβήτητη νομική βάση. Πρέπει να αναγνωριστεί ρητώς ο ρόλος των περιφερειών ως ενός από τους συντελεστές της κοινοτικής πολιτικής της συνοχής και να εγγραφεί, συνεπώς, στη Συνθήκη.

- Σύμφωνα με την ορθή εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας, η Επιτροπή παρεμβαίνει μόνο "αν και εφόσον οι στόχοι της προβλεπόμενης δράσης δεν μπορούν να επιτευχθούν επαρκώς με τη δράση των κρατών μελών και δύνανται συνεπώς, λόγω της ευρύτητας ή των επιδράσεών τους, να επιτευχθούν καλύτερα με δράση εκ μέρους της Κοινότητας". Η Λευκή Βίβλος για την ευρωπαϊκή διακυβέρνηση αναγνωρίζει, εξάλλου, ότι οι τοπικές και περιφερειακές αρχές είναι βασικοί συντελεστές της εφαρμογής της νομοθεσίας και των πολιτικών της Κοινότητας και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εξετάζει το ενδεχόμενο πειραματικής εφαρμογής της προσφυγής σε τριμερείς συμφωνίες ή συμβάσεις στόχων μεταξύ της Επιτροπής, ενός κράτους μέλους και μίας περιφερειακής ή τοπικής αρχής.

- Αφού οι διαρθρωτικές πολιτικές έχουν ως στόχο την περιφερειακή ανάπτυξη, οι περιφέρειες δεν αποτελούν μόνο το καταλληλότερο επίπεδο λήψης αποφάσεων, αλλά και το πιο αποτελεσματικό επίπεδο υλοποίησης των παρεμβάσεων: πράγματι, η περιφέρεια συνεργάζεται στενά με τους τοπικούς φορείς για τις πολιτικές που εφαρμόζει στο έδαφός της.

- Η αρχή της επικουρικότητας πρέπει να αποκαταστήσει την ισορροπία ανάμεσα στην καταλληλότητα των επιπέδων λήψης αποφάσεων και το μέλημα της εγγύτητας των πολιτικών στους ευρωπαίους πολίτες.

- Οι περιφέρειες βρίσκονται σε καλύτερη θέση από τα άλλα επίπεδα τοπικής αυτοδιοίκησης για να προσδιορίσουν τους άξονες προτεραιότητας της τοπικής ανάπτυξης.

- Ο ρόλος του κράτους μέλους δεν πρέπει, ωστόσο, να αγνοείται: σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, η κεντρική κυβέρνηση πρέπει να διαδραματίζει ρόλο σύνδεσης και συντονισμού μεταξύ της Επιτροπής και της περιφέρειας με σεβασμό των αρμοδιοτήτων της καθεμιάς τους.

- Οι περιφέρειες που διαθέτουν σημαντικότερες θεσμικές αρμοδιότητες θεμελιώνουν τη θέση τους υπέρ της αποκλειστικής αναφοράς της περιφέρειας στο εξής σκεπτικό: το τοπικό επίπεδο, εκτός από τις μεγάλες πόλεις, είναι πολύ μικρό και ακατάλληλο για την εφαρμογή μιας πολιτικής ολοκληρωμένης εδαφικής ανάπτυξης, αλλά οι τοπικές αρχές πρέπει να συμμετέχουν όταν το θέμα τις αφορά στο πλαίσιο μιας εταιρικής σχέσης. Το περιφερειακό επίπεδο είναι αρκετά κοντά στις πραγματικές τοπικές συνθήκες και αρκετά μακριά για να εξεταστούν καλύτερα οι διαφορές συμφερόντων μεταξύ των ενδιαφερόμενων τοπικών κοινοτήτων.

- Οι περιφέρειες των έντονα αποκεντρωμένων χωρών εκτιμούν ότι ο ρόλος των περιφερειών πρέπει να ενισχυθεί και ότι θα ήταν καλύτερο να αναγνωριστεί ρητώς στη Συνθήκη.

I.5. Η εξωτερική συνεκτικότητα της πολιτικής των διαρθρωτικών ταμείων

Η πλειονότητα των περιφερειών εκτιμά ότι υφίσταται έντονη συνεκτικότητα σε περιφερειακό επίπεδο μεταξύ των εθνικών και των περιφερειακών ευρωπαϊκών προγραμμάτων και ότι οι τελευταίοι προγραμματισμοί προσπαθούν να λάβουν όλο και περισσότερο υπόψη τη συνεκτικότητα ανάμεσα στα περιφερειακά, τα εθνικά και τα κοινοτικά θέματα και στρατηγικές. Θα πρέπει να συνεχίσουν προς αυτήν την κατεύθυνση.

Ανάλογα με τη σπουδαιότητα των προγραμμάτων, αυτή η επιδίωξη συνεκτικότητας πρέπει να λαμβάνεται προπαντός υπόψη ήδη από τη φάση της κατάστρωσης και να συνεχίζεται κατά τη φάση της εκτέλεσής τους.

I.6. Η προστιθέμενη αξία των κοινοτικών προγραμμάτων για την ανάπτυξη των περιφερειών

Η προστιθέμενη αξία των παρεμβάσεων των διαρθρωτικών ταμείων αναγνωρίζεται ομόφωνα από τις περιφέρειες. Δεν αφορά μόνο την οικονομική συνεισφορά τους, παρότι αυτή θεωρείται θεμελιώδης, αλλά αφορά περισσότερο την "κοινοτική μέθοδο".

Κατά σειρά σπουδαιότητας, η κοινοτική προστιθέμενη αξία αφορά κατά πρώτο λόγο το περιεχόμενο της περιφερειακής στρατηγικής και την κατάστρωση των προγραμμάτων. Ακολουθεί η επίδρασή της στη διαχείριση των προγραμμάτων. Ο αντίκτυπος των κοινοτικών παρεμβάσεων στην υλοποίηση των συμπράξεων δημόσιου-ιδιωτικού τομέα δεν φαίνεται, ωστόσο, καθοριστικός.

II. Η διαχείριση των προγραμμάτων και της παρακολούθησής τους

II.1.1. Η οργανωτική διαχείριση των προγραμμάτων: υποχρεώσεις για αποτελέσματα και έλεγχοι από την Επιτροπή

Οι περιφέρειες θεωρούν ότι η Επιτροπή, ως εγγυήτρια της πολιτικής της συνοχής, έχει μεγαλύτερη δυσκολία να εκπληρώσει την αποστολή της όσον αφορά τη στρατηγική συνοχή των έργων από ό,τι τον έλεγχο της εκτέλεσης του προϋπολογισμού των προγραμμάτων. Οι διαπιστώσεις αυτές πρέπει να συσχετιστούν με τη λειτουργία των Ετήσιων Συναντήσεων και των Επιτροπών Παρακολούθησης και τον ρόλο που διαδραματίζουν στους κόλπους τους οι διάφοροι συντελεστές.

Όπως είδαμε, διίστανται οι απόψεις όσον αφορά τον καθαρά συμβουλευτικό ρόλο της Επιτροπής στο πλαίσιο των Επιτροπών Παρακολούθησης. Η πλειοψηφία αξιολογεί αυτή την κατάσταση θετικά, ενώ για τους υπόλοιπους η Επιτροπή θα έπρεπε να επανέλθει σε ρόλο πλήρους εταίρου στη διαχείριση των προγραμμάτων και αυτό προκειμένου να αποκατασταθεί η εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας.

Διαπιστώνεται σχεδόν ομόφωνα ότι οι απαιτήσεις που πρέπει να πληρούνται σήμερα από τα κράτη μέλη σε σχέση με τον έλεγχο σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 438/2001 είναι υπερβολικά αυστηρές και ότι στερούνται σαφήνειας. Αντίθετα, οι απαιτήσεις αυτές θεωρούνται σχετικά αποτελεσματικές ως προς την εφαρμογή τους.

Όσον αφορά τους ελέγχους που διενεργούνται από την Επιτροπή και το Ελεγκτικό Συνέδριο, διαφαίνεται σαφώς ότι θεωρούνται επαρκείς από αριθμητική άποψη και επαχθείς από διοικητική. Η αποτελεσματικότητα αυτών των ελέγχων δεν αμφισβητείται, καθώς στις περισσότερες απαντήσεις, κρίνονται αποτελεσματικοί ή μερικώς αποτελεσματικοί. Οι επικρίσεις αφορούν κυρίως την έλλειψη σαφήνειας των κανόνων ελέγχου και την κακή διάρθρωση με τα εθνικά και τα περιφερειακά ελεγκτικά συστήματα.

II.1.2. Η οργανωτική διαχείριση των προγραμμάτων: καθημερινή διαχείριση και παρακολούθηση

Η καθημερινή διαχείριση και παρακολούθηση των προγραμμάτων αποτελούν βασικούς τομείς παρέμβασης των περιφερειών στην πολιτική των διαρθρωτικών ταμείων, αφού όλες σχεδόν οι περιφέρειες του κοινοτικού χώρου συμμετέχουν άμεσα στην οργανωτική διαχείριση των προγραμμάτων.

Όσον αφορά την καθημερινή διαχείριση, οι περιφέρειες θεωρούν τον συντονισμό μεταξύ των φορέων υλοποίησης των έργων και των αρχών διαχείρισης καίριο τομέα της καθημερινής διαχείρισης των διαρθρωτικών προγραμμάτων, αλλά είναι ακριβώς σε αυτούς τους τομείς που συναντώνται οι μεγαλύτερες δυσκολίες. Γενικά, το επίπεδο του συντονισμού με τους φορείς υλοποίησης των έργων είναι εκεί όπου γίνονται περισσότερο αισθητές οι δυσλειτουργίες του προγραμματισμού, δεδομένης της απόστασης που υπάρχει ανάμεσα στις τοπικές συνθήκες, στο μέλημα της συνεκτικότητας και στο ρυθμιστικό και θεσμικό πλαίσιο που διέπει τη λειτουργία του προγραμματισμού. Οι δυσλειτουργίες αυτές αφορούν κυρίως τις προθεσμίες λήψης αποφάσεων και αποτελεσματικότητας των προγραμμάτων και των έργων, τα κριτήρια και τις διαδικασίες επιλογής τους, τη δυσκολία ανάπτυξης καινοτόμων έργων κ.λπ.

Για όλες τις περιφέρειες, οι κυριότερες δυσκολίες σε σχέση με τους ελέγχους παρακολούθησης και εκτέλεσης των έργων αφορούν την ερμηνεία των κοινοτικών κανόνων και την έλλειψη σαφών κατευθυντήριων γραμμών σε σχέση με την παρακολούθηση.

Αυτά τα προβλήματα ερμηνείας των κανόνων αφορούν τις χρηματοδοτικές πτυχές και ιδιαίτερα τους εξής τρεις τομείς, κατά σειρά σπουδαιότητας: την αποδοχή των δαπανών, τον έλεγχο των δαπανών και τους κανόνες οικονομικής διαχείρισης.

II.1.3. Η οργανωτική διαχείριση των προγραμμάτων: Οι αξιολογήσεις

Οι αξιολογήσεις των προγραμμάτων δεν αμφισβητούνται επί της αρχής, αλλά οι απόψεις σχετικά με την αποτελεσματικότητά τους διίστανται. Εντούτοις, η επικρατούσα τάση κυμαίνεται μεταξύ εκείνων που τις θεωρούν μερικώς αποτελεσματικές και εκείνων που τις θεωρούν αποτελεσματικές.

Η αποτελεσματικότητα των αξιολογήσεων αυτών αναγνωρίζεται απόλυτα όσον αφορά τον αναπροσανατολισμό των προγραμμάτων, την ενδιάμεση τροποποίησή τους και τον μελλοντικό αναπροσανατολισμό τους. Οι αξιολογήσεις θεωρούνται εν μέρει αποτελεσματικές, κατά σειρά σπουδαιότητας, για τη χάραξη των προγραμμάτων, για την εκτέλεσή τους, καθώς και για την επιλογή των έργων.

Οι απόψεις είναι πολύ διχασμένες όσον αφορά την αποτελεσματικότητα των "εκ των υστέρων" αξιολογήσεων για τον υπολογισμό του αντικτύπου των προγραμμάτων στην ανάπτυξη της περιφέρειας. Οι περιφέρειες επιθυμούν έντονα να συμμετέχουν στις αξιολογήσεις αυτές, προκειμένου να λαμβάνονται ορθότερα υπόψη οι ιδιαιτερότητες της περιοχής τους στον υπολογισμό αυτού του αντικτύπου.

Όσο για τη συμμετοχή τους στην "εκ των προτέρων" και στην τρέχουσα αξιολόγηση, οι περιφέρειες στην πλειοψηφία τους εκτιμούν πως είναι δεδομένη. Μια μεγάλη πλειοψηφία πιστεύει επίσης ότι στις αξιολογήσεις αυτές θα πρέπει να συμμετέχει περισσότερο και η Επιτροπή.

II.2.1. Η οικονομική διαχείριση των προγραμμάτων: η συμβατότητα μεταξύ των εθνικών (συμπεριλαμβανομένων των περιφερειακών) και των κοινοτικών συστημάτων χρηματοδότησης

Τα εθνικά και τα κοινοτικά συστήματα χρηματοδότησης θεωρούνται ελάχιστα συμβατά μεταξύ τους και πηγή πολλών δυσλειτουργιών.

Η ευρεία πλειοψηφία των περιφερειών πιστεύει οι ασυμβατότητες αυτές δεν είναι ανυπέρβλητες. Εντούτοις, σε αυτό το επίπεδο, οι ιδιαιτερότητες και οι διαφορές των εθνικών συστημάτων τροχοπεδούν τη δυνατότητα απλοποίησης των διαφορετικών αυτών συστημάτων. Μία προσέγγιση κατά χώρα αποδεικνύεται απαραίτητη από αυτήν την άποψη, αλλά το ιδεώδες θα ήταν να υπάρχει ένα ενιαίο πλαίσιο αναφοράς στο επίπεδο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

II.2.2. Η οικονομική διαχείριση των προγραμμάτων: οι κοινοτικοί τρόποι χρηματοδότησης

Όσον αφορά την αξιολόγηση του μηχανισμού συγχρηματοδότησης των προγραμμάτων που συνδέεται με την αρχή της προσθετικότητας, οι απόψεις - και σε αυτή την περίπτωση - διίστανται σε μεγάλο βαθμό μεταξύ δύο γενικών τάσεων: η μία θεωρεί ότι ο μηχανισμός αυτός είναι ικανοποιητικός και η άλλη ότι είναι εν μέρει ικανοποιητικός. Ξαναβρίσκουμε εδώ την επιρροή των εθνικών ιδιαιτεροτήτων.

Το μέτρο της συγχρηματοδότησης βάσει του κανόνα Ν + 2 (αυτόματη αποδέσμευση, άρθρο 31.2) επικρίνεται σχεδόν ομόφωνα. Οι περιφέρειες εκτιμούν ότι δεν λαμβάνει επαρκώς υπόψη τη διάσταση του χρόνου που απαιτείται για μια καλή διαχείριση των προγραμμάτων, ιδίως προς το τέλος τους, ότι προξενεί σημαντικές δυσλειτουργίες στην καθημερινή διαχείριση των προγραμμάτων και ότι απορρίπτει τις καινοτόμους πρακτικές και τα έργα που φέρνουν καινοτομία και αλλαγή. Η μεγάλη πλειονότητα των περιφερειών συγκλίνει υπέρ της προσαρμογής αυτού του κανόνα.

Τέλος, ο κανόνας της εξόφλησης της προκαταβολής βάσει της μεθόδου "ημερομηνία της απόφασης + 18 μήνες", σύμφωνα με το άρθρο 32.2, θεωρείται ικανοποιητικός από μία ισχνή πλειοψηφία των περιφερειών, ενώ οι υπόλοιπες επιθυμούν να τροποποιηθεί σύμφωνα με τη μέθοδο "ημερομηνία + 30 μήνες".

ΜΕΡΟΣ ΙΙΙ - ΠΡΟΣ ΕΝΑ ΝΕΟ ΠΡΟΤΥΠΟ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΤΗΣ ΣΥΝΟΧΗΣ: ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

Ερμηνεύουμε τη σημαντική κινητοποίηση των περιφερειών στο πλαίσιο αυτής της έκθεσης, όπως και τα βαθύτερα μηνύματα που υπόκεινται των αποτελεσμάτων που ελήφθησαν, ως έκκληση για την εφαρμογή ενός νέου προτύπου διαχείρισης της ευρωπαϊκής πολιτικής για τη συνοχή, στο πλαίσιο του οποίου πρέπει να αναγνωριστεί ως μείζον γεγονός η εμφάνιση της περιφέρειας ως κύριου συντελεστή, πόλου συγκέντρωσης και κέντρου βαρύτητας των στρατηγικών ολοκληρωμένης εδαφικής ανάπτυξης.

Αυτό το νέο πρότυπο πρέπει να σχεδιαστεί με βάση μια συστημική οπτική, γύρω από έννοιες όπως η επικουρικότητα, η συνυπευθυνότητα, η εσωτερική και εξωτερική συνεκτικότητα, η ευελιξία, η απλοποίηση των διαδικασιών, η προσθετικότητα και η εταιρική σχέση.

Το νέο πρότυπο διαχείρισης της πολιτικής για τη συνοχή θα πρέπει να βασίζεται σε πέντε αρχές.

1η αρχή: Η πολιτική συνοχής πρέπει να παραμείνει κοινοτική πολιτική.

Η πολιτική συνοχής είναι μια πολιτική αλληλεγγύης έναντι των περιφερειών που γνωρίζουν διαρθρωτικά ή ειδικά προβλήματα, από την οποία αναμένεται να επιτρέψει στις περιφέρειες αυτές να επωφεληθούν πλήρως από την ύπαρξη της ΕΕ και να υλοποιήσει τους γενικούς ευρωπαϊκούς πολιτικούς στόχους της ισόρροπης ανάπτυξης, της ανταγωνιστικότητας και της οικονομικής μεγέθυνσης.

Για να επιτευχθεί αυτό, είναι απαραίτητο να καθοριστούν κοινές κατευθυντήριες γραμμές, που θα βοηθήσουν στη σύγκλιση των δικαιούχων περιφερειών αυτής της πολιτικής.

Διαφορετικά, η Ευρωπαϊκή Ένωση θα γινόταν μια απλή "θυρίδα", όπου ο καθένας θα μπορούσε να πάει να ζητήσει το μερίδιό του για να αναπτύξει τη δική του πολιτική. Είναι αυτονόητο ότι αυτή η επιλογή παρουσιάζει τον κίνδυνο να αυξήσει τις διαφορές μεταξύ των πλουσιότερων και των φτωχότερων περιφερειών, να σπάσει τη συνέχεια δράσεων που έχουν αναληφθεί μακροπρόθεσμα και να επιτρέψει στα κράτη να χρησιμοποιήσουν για άλλες επιλογές τα μέσα που προορίζονται για την ενίσχυση των περιφερειών που αντιμετωπίζουν δυσκολίες.

Τέλος, ο κοινοτικός χαρακτήρας της πολιτικής της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής δικαιολογείται επίσης από την τάση διατήρησης έντονων περιφερειακών διαφορών εντός των σημερινών κρατών μελών, που αποδεικνύει διά του αντιθέτου την αναγκαιότητα μιας κοινοτικής πολιτικής για τη σταθεροποίηση - και εν συνεχεία τη μείωση - αυτών των διαφορών, τις οποίες οι εθνικές πολιτικές δεν καταφέρνουν να εξαλείψουν.

Η "επανεθνικοποίηση" θα συνιστούσε, συνεπώς, οπισθοδρόμηση για την ευρωπαϊκή πολιτική στο σύνολό της και παράγοντα επιδείνωσης των περιφερειακών διαφορών στο εσωτερικό της ΕΕ.

2η αρχή: Η πολιτική συνοχής δεν μπορεί να συνεχιστεί στο μέλλον με μειωμένα μέσα.

Η προστιθέμενη αξία των κοινοτικών πολιτικών είναι αδιαμφισβήτητη. Εξάλλου, η διεύρυνση θα αυξήσει τις ανάγκες οικονομικής και κοινωνικής συνοχής στην ΕΕ. Τα μέσα που χορηγούνται σήμερα σ' αυτή την πολιτική πρέπει, λοιπόν, να θεωρούνται ως ένα ελάχιστο κατώτατο όριο. Μια αμφισβήτηση του 0,45 % του ΑΕγχΠ της ΕΕ θα έθετε σε κίνδυνο την ουσία και την αξιοπιστία της. Είναι, άλλωστε, απαραίτητο να φροντίσουμε ώστε ο αντίκτυπος της διεύρυνσης να μην ζημιώσει τις περιφέρειες με αναπτυξιακή υστέρηση που έχουν ακόμα ανάγκη υποστήριξης ούτε τις περιφέρειες που πλήττονται από τις στατιστικές επιπτώσεις. Η προσέγγιση αυτή δεν σημαίνει ότι δεν πρέπει να προβούμε σε μεταρρύθμιση. Αλλά η μεταρρύθμιση πρέπει να στοχεύει στην αύξηση του αντικτύπου της διαρθρωτικής πολιτικής προς όφελος και όλων των άλλων περιφερειών που γνωρίζουν διαρθρωτικές δυσκολίες.

Αυτό σημαίνει επίσης ότι η πολιτική συνοχής πρέπει να είναι δίκαιη και να λαμβάνει υπόψη την ικανότητα απορρόφησης των δικαιούχων περιφερειών. Για να μπορέσουν να ενισχυθούν ακόμη περισσότερο αυτά τα στοιχεία κοινοτικής προστιθέμενης αξίας, είναι σημαντικό, αφενός, να εξασφαλίσουμε μια δίκαιη κατανομή των μέσων μεταξύ των περιφερειών της Ευρώπης και, αφετέρου, να επιτρέψουμε στην καθεμιά τους να απορροφήσει πλήρως τα μέσα που της έχουν χορηγηθεί. Η αρχή αυτή πρέπει να μεταφραστεί ιδίως στη διατήρηση του σημερινού ορίου των μέσων που χορηγούνται υπέρ των διαρθρωτικών ταμείων (4 % του εθνικού ΑΕγχΠ).

3η αρχή: Οι τομεακές πολιτικές πρέπει να συμβάλλουν στην πολιτική συνοχής.

Η περιφερειακή ανάπτυξη δεν πρέπει να είναι αντικείμενο μόνο της πολιτικής συνοχής. Ο στόχος της συνοχής, έκφραση της αλληλεγγύης μεταξύ των περιφερειών της Ευρώπης, αφορά όλες τις ευρωπαϊκές πολιτικές (μεταφορές, περιβάλλον, έρευνα, ΚΓΠ, ανταγωνισμός κ.λπ.).

Ιδιαίτερα σημαντική ανάμεσα σε αυτές τις τομεακές πολιτικές, λόγω του χωρικού αντικτύπου των γεωργοδασοκομικών δραστηριοτήτων, είναι η ΚΓΠ, η οριστική διαμόρφωση της οποίας θα έχει καθοριστική επίδραση στην αύξηση του δυναμισμού των αγροτικών περιοχών ή, αντίθετα, στην ερήμωσή τους, τουλάχιστον των πιο ευαίσθητων από αυτές, με την επακόλουθη διατάραξη της εδαφικής ισορροπίας μεταξύ αγροτικών και αστικών περιοχών στις θιγόμενες ζώνες.

Είναι, συνεπώς, απαραίτητο να προσδιοριστούν τα όργανα και τα μέσα συμβολής κάθε κοινοτικής πολιτικής στην πολιτική συνοχής.

Έτσι, θα πρέπει να εξασφαλιστεί στενή διάρθρωση μεταξύ της πολιτικής ανταγωνισμού και της πολιτικής οικονομικής και κοινωνικής συνοχής. Θα πρέπει να συνεχίσουν να χορηγούνται κρατικές ενισχύσεις, προκειμένου να λαμβάνονται υπόψη οι αναπτυξιακές διαφορές μεταξύ των περιφερειών ή των τοπικών ή υποπεριφερειακών ζωνών, σε αρμονία με τις διατάξεις της Συνθήκης που αφορούν τον ανταγωνισμό.

Στο πλαίσιο αυτό, δεν μπορούμε να φανταστούμε ότι δεν υπάρχει γεωγραφική σχέση και εγγύτητα μεταξύ των περιφερειών που ενισχύονται από τα διαρθρωτικά ταμεία και των ζωνών που έχουν προσδιοριστεί για τη χορήγηση ενισχύσεων περιφερειακού χαρακτήρα.

4η αρχή: Η πολιτική συνοχής πρέπει να βασίζεται σε μια περιφερειακή προσέγγιση και στην πραγματική εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας.

Η διεύρυνση θα επιβάλει αυξημένη συγκέντρωση των μέσων όπου είναι αισθητή αυτή η ανάγκη και θα δημιουργήσει πρόσθετη ζήτηση αποτελεσματικότητας στη χρήση των διαρθρωτικών πόρων.

Ένα από τα μέσα διασφάλισης αυτής της συγκέντρωσης και αυτής της αποτελεσματικότητας είναι η προτίμηση της περιφερειακής προσέγγισης στη χορήγηση των μέσων, με βάση σαφή κριτήρια και σε σύνδεση με τους πολιτικούς στόχους της ΕΕ.

Οι εκθέσεις της Επιτροπής δείχνουν ότι η κατάσταση των περιφερειών στο εσωτερικό κάθε κράτους μέλους χαρακτηρίζεται συχνά από ανισότητες, που δεν αντικατοπτρίζονται στον υπολογισμό εθνικών κριτηρίων. Η διαφοροποίηση σε όλες τις περιπτώσεις των επιχορηγήσεων βάσει περιφερειακών κριτηρίων θα επιτρέψει να ξεπεραστεί αυτός ο ύφαλος.

Εξάλλου, οι περιφερειακές αρχές, σε στενή συνεργασία με τις αρχές τοπικής αυτοδιοίκησης, βρίσκονται στην πιο κατάλληλη θέση, σύμφωνα με μια ορθή εφαρμογή της επικουρικότητας, για να προσδιορίζουν τα έργα, τα θέματα και τις τοποθεσίες των κοινοτικών παρεμβάσεων. Αυτή η περιφερειακή προσέγγιση, τόσο ως κριτήριο ανάθεσης όσο και ως τρόπος εφαρμογής του προγραμματισμού, αποτελεί εγγύηση καλής διαχείρισης και αποτελεσματικότητας.

Η εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας αποσκοπεί στη μεγαλύτερη νομιμοποίηση του ρόλου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής περισσότερο ως εγγυήτριας της "κοινοτικής μεθόδου" και των γενικών αρχών της Ένωσης παρά ως "ελεγκτή" των διαδικασιών. Θα πρέπει να υπάρξει περαιτέρω μέριμνα για την εγγραφή του περιφερειακού επιπέδου στο θεσμικό πλαίσιο της αρχής της επικουρικότητας και για την τροποποίηση του άρθρου 5 και, κατά συνέπεια, την αναθεώρηση του άρθρου 274 της Συνθήκης.

5η αρχή: Η περιφερειακή πολιτική οικονομικής και κοινωνικής συνοχής πρέπει να διαπνέεται από μεγάλη ευελιξία, λόγω των διαφορετικών περιφερειακών πλαισίων: διαφορές θεσμικών αρμοδιοτήτων, γεωγραφικές διαφορές (ιδίως όσον αφορά τα νέα κράτη μέλη), διαφορές στόχων.

Η ρύθμιση θα πρέπει, λοιπόν, να αφορά μόνο τις γενικές αρχές που απαιτούν ομοιόμορφη εφαρμογή και ένα διαφανές, συνεκτικό και σταθερό νομικό πλαίσιο. Οι κανόνες εφαρμογής θα πρέπει να συνδέονται με τις ιδιαίτερες συνθήκες των κρατών μελών, μέσω της συρρύθμισης και της προσέγγισης των τριμερών (ή διμερών(4)) συμβάσεων. Θα παρέχεται έτσι η δυνατότητα οργάνωσης των εθνικών και περιφερειακών επιπέδων διακυβέρνησης κατά τρόπο συνεκτικό με το πλαίσιο του κράτους. Θα μπορούσαν να προσδιοριστούν τα πιο άμεσα από αυτά τα πεδία εφαρμογής στους ελέγχους, στη δημοσιονομική διαχείριση, στην επιλεξιμότητα των δαπανών και στη διαδικασία διαμόρφωσης και διαχείρισης των προγραμμάτων.

Αυτές οι πέντε αρχές, που επιτρέπουν να απλοποιηθεί και ταυτόχρονα να γίνει πιο ισχυρή και πιο αποτελεσματική η πολιτική συνοχής, μπορούν να συνοψιστούν στις εξής συστάσεις:

Σύσταση αριθ. 1: Απλοποίηση των διαδικασιών: συνεκτικότητα των διαρθρωτικών ταμείων

Διακρίνονται τα εξής σημεία: ευελιξία των κανόνων, περιφερειακή προσέγγιση(5), αξιολόγηση των αποτελεσμάτων (και όχι έλεγχος των διαδικασιών), ενοποίηση των ταμείων (με διαφοροποιημένα πρότυπα για διαφορετικά πλαίσια) και η αξιοποίηση του πνεύματος των κοινοτικών πρωτοβουλιών.

Σύσταση αριθ. 2: Ενίσχυση της έννοιας της συνυπευθυνότητας: δράση στο πιο αποδοτικό επίπεδο

Θα ήταν σκόπιμο να προβλεφθούν τριμερείς(6) συμβάσεις και ένας καλύτερος συνυπολογισμός του κεντρικού ρόλου της περιφέρειας ως κύριας υπεύθυνης για τη στρατηγική της εδαφικής της ανάπτυξης, πράγμα που θα αντιστοιχούσε σε μια πραγματική αποκέντρωση των αρμοδιοτήτων. Είναι η προσέγγιση που πρέπει να ακολουθηθεί ιδίως για την απλοποίηση των ελέγχων.

Σύσταση αριθ. 3: Η ευρωπαϊκή προστιθέμενη αξία: η συνεκτικότητα των στόχων

Η συνεκτικότητα των στόχων αποτελεί την κυριότερη προστιθέμενη αξία της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην πολιτική συνοχής. Μόνο ένα ευρωπαϊκό θεσμικό πλαίσιο μπορεί να εγγυηθεί τη συμπληρωματικότητα των τομεακών πολιτικών, των χρηματοδοτικών μέσων και των εφαρμοστέων διαδικασιών για την επίτευξη του στόχου της συνοχής και της ορθής ισορροπίας μεταξύ αλληλεγγύης και συμπληρωματικότητας.

Σύσταση αριθ. 4: Το μέλλον της περιφερειακής συνεργασίας ως μέσου ολοκλήρωσης

Η ενίσχυση των πολιτικών συνοχής απαιτεί μεγαλύτερη χρήση του μέσου της περιφερειακής συνεργασίας, τόσο εντός των συνόρων της Ένωσης όσο και για τη στήριξη της διαδικασίας ολοκλήρωσης των κρατών που θα συμμετάσχουν σε μια μελλοντική διεύρυνση.

ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΙΑΚΕΣ ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ

Βάσει αυτών των πέντε αρχών και των τεσσάρων συστάσεων διατυπώνουμε για ένα πιο επιχειρησιακό επίπεδο τις ακόλουθες προτάσεις.

I. Ο ρόλος των περιφερειών στη διαχείριση των διαρθρωτικών πολιτικών

I.1. Η εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας και η ενσωμάτωσή της στη Συνθήκη

Προτείνουμε να εφαρμόζεται η αρχή της επικουρικότητας όπως είχε αρχικά προβλεφθεί, δηλαδή με σεβασμό των επιπέδων παρέμβασης και ευθύνης του τοπικού, του περιφερειακού, του εθνικού και του κοινοτικού επιπέδου σε συνάρτηση με τις αρμοδιότητες του καθενός τους και, επομένως, να τροποποιηθεί η Συνθήκη έτσι ώστε να υπάρχει ρητή αναφορά στο περιφερειακό και στο τοπικό επίπεδο στο άρθρο που αφορά την εν λόγω αρχή.

I.2.1. Όσον αφορά τη συμμετοχή των περιφερειών στην πολιτική των διαρθρωτικών ταμείων

Η συμμετοχή των περιφερειών, ενισχυμένη χάρη στη στενή συνεργασία με τις τοπικές τους αρχές, σε όλες τις φάσεις διαχείρισης των διαρθρωτικών ταμείων (προγραμματισμό, διαπραγμάτευση, παρακολούθηση - ετήσιες συναντήσεις και επιτροπές παρακολούθησης - υλοποίηση και αξιολόγηση) πρέπει να θεωρείται ουσιώδης διάσταση του συνυπολογισμού των περιφερειακών προβλημάτων στην πολιτική των διαρθρωτικών ταμείων. Από τη μία πλευρά, η ύπαρξη ενιαίου εγγράφου προγραμματισμού για το σύνολο της περιόδου και για όλα τα προγράμματα των διαρθρωτικών ταμείων ενισχύει τη νομιμότητα μιας ειδικής περιφερειακής πολιτικής στην ολοκληρωμένη διάστασή της. Από την άλλη, ο προσδιορισμός από την Επιτροπή κατευθυντήριων γραμμών και προτεραιοτήτων για το σύνολο της περιόδου προγραμματισμού αποτελεί πολύτιμη ένδειξη των προσανατολισμών που πρέπει να ακολουθήσουν οι περιφέρειες, σύμφωνα όχι μόνο με τις περιφερειακές τους ιδιαιτερότητας, αλλά και με μια κοινοτική προσέγγιση των στόχων της πολιτικής συνοχής, επιδεικνύοντας ταυτόχρονα μεγαλύτερη ευελιξία στις εφαρμογές τους, δεδομένου ότι οι περιφερειακές συνθήκες δεν γίνονται πάντα πλήρως αντιληπτές από την Επιτροπή.

Η συμμετοχή των περιφερειών στη διαδικασία λήψης αποφάσεων αποτελεί το κεντρικό στοιχείο της διαδικασίας σύνδεσης των περιφερειών με τον προγραμματισμό των διαρθρωτικών ταμείων. Είναι σημαντικό, επομένως, να επανεξεταστούν οι όροι αυτής της συμμετοχής, καθότι δεν είναι κεκτημένη, δεδομένου του γενικού κανόνα που, από κοινοτική άποψη, συνδέει την Επιτροπή και το κράτος μέλος. Η κατάσταση αυτή καθίσταται μάλιστα ακόμη πιο έκδηλη από το γεγονός ότι οι περισσότερες περιφέρειες ασκούν ευρείες εκτελεστικές αρμοδιότητες στη διαχείριση των προγραμμάτων.

Οι περιφέρειες πρέπει να συμμετέχουν πλήρως σε όλες τις αποφάσεις σε όλα τα στάδια της διαδικασίας λήψης αποφάσεων.

Στα κράτη μέλη όπου η έννομη ή η συνταγματική τάξη δεν επιτρέπει αυτή τη συμμετοχή, οι περιφερειακές αρχές ή, αν δεν υπάρχουν, οι τοπικές αρχές που εκπροσωπούν την περιφέρεια πρέπει να συμμετέχουν ως προνομιούχοι εταίροι, ιδίως στις φάσεις του προγραμματισμού και της παρακολούθησης. Οι τριμερείς συμβάσεις αποτελούν την πλέον κατάλληλη λύση.

I.2.2. Όσον αφορά τη συμμετοχή των περιφερειών στα όργανα λήψης αποφάσεων του προγραμματισμού των διαρθρωτικών ταμείων

Οι ετήσιες συναντήσεις θα πρέπει να έχουν τους εξής τρεις στόχους:

- να εξετάζουν τα θεμελιώδη θέματα που εξασφαλίζουν τη συνεκτικότητα των υλοποιούμενων προγραμμάτων με τους στρατηγικούς προσανατολισμούς και τις επιταγές εδαφικής συνοχής, καθώς και τη διάρθρωση μεταξύ των ταμείων,

- να αποτελούν χώρο συζητήσεων και συνεννόησης μεταξύ των τριών εταίρων για την εξεύρεση κοινών λύσεων για τα γενικά προβλήματα που τίθενται κατά την εξέλιξη των προγραμμάτων αντί να είναι απλώς ένα τεχνικό όργανο,

- να αναπτύξουν περισσότερο επαγγελματισμό στη διαχείριση των συνεδριάσεων: ημερήσια διάταξη, προετοιμασία των αποφάσεων που πρέπει να ληφθούν, προσδιορισμός των στρατηγικών θεμάτων κ.λπ.

Ως υπεύθυνες για την επιχειρησιακή διαχείριση των προγραμμάτων, οι περιφέρειες πρέπει να παρίστανται στις ετήσιες συναντήσεις για να τονίζουν καλύτερα τον περιφερειακό και τοπικό αντίκτυπο των προγραμμάτων σε σχέση με τους γενικούς τους στόχους.

Στα πιο συγκεντρωτικά κράτη, οι περιφερειακές αρχές ή, αν δεν υπάρχουν, οι τοπικές αρχές που εκπροσωπούν την περιφέρεια πρέπει να συμμετέχουν για να μπορούν να κατανοήσουν καλύτερα τις απαιτήσεις και τις συστάσεις της Επιτροπής. Βάσει της ίδιας συλλογιστικής, η παρουσία ενός εκπροσώπου των υποπεριφερειακών αρχών θα ήταν εξίσου απαραίτητη.

Όσο για την Επιτροπή Παρακολούθησης, αφού διαρθρωθεί καλύτερα η λειτουργία της με τις ετήσιες συναντήσεις, τις αρμόδιες διοικητικές αρχές και την Επιτροπή, θα πρέπει να είναι ένα όργανο που συζητά προβλήματα ουσίας και όχι μόνο τις χρηματοδοτικές πτυχές και που εξασφαλίζει τη συνεκτικότητα των έργων με τις στρατηγικές των προγραμμάτων. Προς τούτο, θα πρέπει να της χορηγηθούν περισσότερες αρμοδιότητες, περισσότερες ικανότητες λήψης αποφάσεων και περισσότερη αυτονομία.

I.2.3. Όσον αφορά τα έγγραφα προγραμματισμού των διαρθρωτικών ταμείων

Τα έγγραφα προγραμματισμού πρέπει να είναι απλά και να επιδέχονται τροποποιήσεις. Μετά την ενδιάμεση αξιολόγηση τα έγγραφα προγραμματισμού μπορούν να υπόκεινται σε σχεδόν συνεχή ("step by step") αναπροσαρμογή, σύμφωνα με απλούς και χρήσιμους δείκτες. Στο πλαίσιο αυτό, ο συμπληρωματικός προγραμματισμός πρέπει να καταστεί ένα ευέλικτο μέσο, που θα αφορά αποκλειστικά τη διαχείριση του προγράμματος κατά την περίοδο ισχύος του.

I.3. Όσον αφορά την εσωτερική συνεκτικότητα και το περιεχόμενο της πολιτικής των διαρθρωτικών ταμείων στο κοινοτικό επίπεδο

Οι προτάσεις μας αφορούν το βραχυπρόθεσμο επίπεδο και τις προοπτικές για μετά το 2006.

Βραχυπρόθεσμα, πιστεύουμε ότι πρέπει να επιδιωχθεί καλύτερος συντονισμός μεταξύ των διαρθρωτικών ταμείων στο κοινοτικό επίπεδο. Προς τούτο, θα πρέπει να δημιουργηθεί στο επίπεδο της Επιτροπής μια εσωτερική διάρθρωση που θα συντονίζει τις παρεμβάσεις των τριών ταμείων, όπως γίνεται στο περιφερειακό επίπεδο σε πολλές χώρες. Συνιστούμε επίσης να ενισχυθεί ο ρόλος της ΓΔ "Περιφερειακή πολιτική" στον συντονισμό με τις άλλες ενδιαφερόμενες ΓΔ.

Ο συντονισμός αυτός θα πρέπει να αφορά τουλάχιστον την εναρμόνιση των κανόνων λειτουργίας μεταξύ των διάφορων ταμείων. Πολύ συχνά, ο τεχνικός χαρακτήρας των κανόνων που διέπουν κάθε ταμείο κάνει τις διατάκτριες υπηρεσίες και τις υπηρεσίες που είναι υπεύθυνες για την εφαρμογή των ενιαίων εγγράφων προγραμματισμού να τείνουν να εξειδικευτούν σε ένα μόνο ταμείο και αυτό πολύ συχνά οδηγεί στην ανυπαρξία γενικής εικόνας των παρεμβάσεων των διαρθρωτικών ταμείων, τόσο στο εσωτερικό ενός και του αυτού προγράμματος όσο και μεταξύ των διάφορων προγραμμάτων των διαρθρωτικών ταμείων που αναπτύσσονται στην επικράτεια της περιφέρειας. Εξάλλου, η ίδια η ύπαρξη διάφορων ταμείων που διέπονται από διαφορετικούς κανόνες αποτελεί τροχοπέδη για την επιθυμητή ολοκληρωμένη προσέγγιση στο επίπεδο των έργων.

Η τάση θα πρέπει να είναι προς μια πανομοιότυπη δημοσιονομική ρύθμιση και γενική νομοθεσία για τα τρία Ταμεία. Συνιστούμε, για τον σκοπό αυτό, να τεθεί σε εφαρμογή ένα ενιαίο σύστημα κανόνων διαχείρισης για όλα τα ταμεία, τόσο στο επίπεδο της δημοσιονομικής διαχείρισης (π.χ. των εκταμιεύσεων ή των αιτήσεων επιστροφής εξόδων) όσο και στο επίπεδο των ελέγχων της επιχειρησιακής εξέλιξης των προγραμμάτων (π.χ. εκθέσεις, αξιολογήσεις κ.λπ.).

Στο πλαίσιο αυτό, θα πρέπει να διασφαλιστεί ότι το σύνολο των κανόνων που θα διέπουν όλα τα διαρθρωτικά ταμεία δεν θα αντιστοιχεί στο άθροισμα των επιμέρους κανόνων που διέπουν τα σημερινά ταμεία, αλλά θα γίνει ένας εξορθολογισμός με βάση τον ελάχιστο κοινό παρονομαστή.

Όσον αφορά τις προοπτικές για μετά το 2006, προτείνουμε την εφαρμογή προγραμμάτων "ενιαίου ταμείου" και τη συγχώνευση των διαρθρωτικών ταμείων σε ένα και μοναδικό ταμείο. Η λύση αυτή συνιστάται ως συνεκτικότερο μέσο ολοκλήρωσης και συντονισμού των κοινοτικών παρεμβάσεων για την ανάπτυξη μιας κοινοτικής περιφερειακής πολιτικής. Θα επιτρέψει, αφενός, να εξαχθούν οι συνέργειες και οι συμπληρωματικότητες μεταξύ των ταμείων και, αφετέρου, να διευκολυνθεί η διαχείριση και να απλοποιηθούν τα καθήκοντα συντονισμού.

Η ΕΤΠ προτείνει επίσης να θεσπιστούν σαφείς κανόνες για τις επιλέξιμες δαπάνες και να ανταποκρίνεται με σαφήνεια και ταχύτητα η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στις αιτήσεις, για να γίνει ευκολότερη η καθημερινή διαχείριση.

Στο πλαίσιο αυτό και ενόψει των δεδομένων που έχουν παρασχεθεί στο πλαίσιο των τεσσάρων κυριότερων μέσων και χρησίμευσαν για τη διαβούλευση, κρίνεται απαραίτητο να συνεχιστούν μετά το 2006 τρεις αλληλένδετες προτεραιότητες:

- να καλυφθεί η υστέρηση περιφερειακής ανάπτυξης: η ουσιώδης αυτή πολιτική θα αφορά, ως συνέχεια του σημερινού Στόχου 1, τις περιφέρειες με κατά κεφαλήν ΑΕγχΠ χαμηλότερο από το 75 % του ευρωπαϊκού μέσου όρου, με ιδιαίτερη προσοχή στις περιφέρειες που θα πέσουν θύματα της τεχνητής μείωσης αυτού του μέσου όρου ως αποτέλεσμα της διεύρυνσης, Σύμφωνα με το άρθρο 299 παράγραφος 2 της Συνθήκης, οι εξόχως απόκεντρες, όπως και οι πολύ αραιοκατοικημένες περιφέρειες πρέπει επίσης να συνεχίσουν να αποτελούν αντικείμενο ιδιαίτερης προσοχής,

- να συνεχιστεί ο οικονομικός και κοινωνικός αναπροσανατολισμός των περιφερειών που αντιμετωπίζουν δυσκολίες: η πολιτική αυτή θα συνενώνει τους σημερινούς Στόχους 2 και 3 βάσει αντικειμενικών κριτηρίων συνδεόμενων με το ποσοστό απασχόλησης και ανεργίας κατά περιφέρεια. Οι περιφέρειες, σε στενή συνεργασία με τις τοπικές αρχές, θα μπορούν, έτσι, να αποφασίσουν να διαθέσουν σε όλη ή σε μέρος της επικράτειάς τους, που απαιτεί εντατικοποίηση των κατά κεφαλήν ενισχύσεων, τις ενισχύσεις που έχουν λάβει για την υλοποίηση των γεωγραφικών (αστικές, βιομηχανικές και αγροτικές ζώνες) και θεματικών (απασχόληση, κατάρτιση, περιβάλλον, φυσικοί κίνδυνοι κ.λπ.) κοινοτικών κατευθυντήριων γραμμών που θα προσδιοριστούν,

- τέλος, πρέπει να διατηρηθεί ο καινοτόμος χαρακτήρας των κοινοτικών πρωτοβουλιών και στο πλαίσιο αυτό να επιδιωχθεί και ιδίως να εντατικοποιηθεί η περιφερειακή συνεργασία (σε διασυνοριακό, διεθνικό και διαπεριφερειακό επίπεδο) και να επιδιωχθεί η καλύτερη διάρθρωσή τους με τη γενική περιφερειακή στρατηγική ανάπτυξης, χωρίς ωστόσο να μειωθεί η ανεξαρτησία τους από το Ενιαίο Έγγραφο Προγραμματισμού.

I.4. Η συνυπευθυνότητα της Επιτροπής, των κρατών μελών και των περιφερειών και ο μελλοντικός ρόλος των περιφερειών στην πολιτική συνοχής και τα διαρθρωτικά ταμεία

Υπενθυμίζουμε την ανάγκη αποτελεσματικής εφαρμογής των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας στις σχέσεις συνυπευθυνότητας μεταξύ της Επιτροπής, του κράτους μέλους και των περιφερειών, με ενίσχυση του περιφερειακού επιπέδου λήψης αποφάσεων.

Από την οπτική αυτή, πρέπει να θεσμοθετηθεί η ευθύνη της περιφέρειας ως κινητήριας δύναμης της επιχειρησιακής εφαρμογής όλων των κοινοτικών προγραμμάτων που την αφορούν και να οριστούν σαφώς οι αρμοδιότητες και οι ευθύνες των τριών επιπέδων λήψης αποφάσεων.

Πρέπει, ειδικότερα, να θεσπιστούν πραγματικοί κανόνες συνδιαχείρισης μεταξύ των διάφορων περιφερειακών, εθνικών και κοινοτικών εταίρων, ιδίως μέσω της σύναψης τριμερών συμβάσεων μεταξύ της Επιτροπής, του κράτους και των περιφερειών. Επίσης, πρέπει να καθιερωθεί σε πιο πρακτικό επίπεδο μια αμεσότερη σχέση μεταξύ της Επιτροπής και των περιφερειών. Τέτοια μέσα, όπως έχει ήδη υπογραμμιστεί, προσδιορίζονται στις τριμερείς(7) συμβάσεις (σύμφωνο εμπιστοσύνης, ευθύνη κ.λπ.) που θα επιτρέψουν να δημιουργηθούν γενικοί κανόνες για τα ιδιαίτερα εθνικά πλαίσια.

I.5. Η εξωτερική συνεκτικότητα της πολιτικής των διαρθρωτικών ταμείων

Σε πιο μακροπρόθεσμη προοπτική, πρέπει να προσδιοριστεί καλύτερα στο μέλλον η φύση της διάρθρωσης των εθνικών και των περιφερειακών προγραμμάτων με τα κοινοτικά και, συγκεκριμένα, η ανάγκη ενσωμάτωσής τους ή όχι στη φάση χάραξης του προγραμματισμού, η προσαρμογή τους από άποψη χρόνου με τη φάση εκτέλεσης των κοινοτικών προγραμμάτων και η χρήση ενιαίων κανόνων που θα επιτρέπουν αυτή την ενσωμάτωση.

Η επιδίωξη συνεκτικότητας μεταξύ αυτών των τριών τύπων προγραμμάτων πρέπει να γίνεται με πολύ μεγάλη ευελιξία και, επομένως, χωρίς να χρησιμοποιούνται κατ' ανάγκη αυστηροί και ενιαίοι κανόνες για κάθε τύπο προγράμματος.

ΙΙ. Η διαχείριση των προγραμμάτων και της παρακολούθησής τους

II.1.1. Η οργανωτική διαχείριση των προγραμμάτων: υποχρεώσεις αποτελεσμάτων και έλεγχοι από την Επιτροπή

Όσον αφορά την επιδίωξη της στρατηγικής συνεκτικότητας των προγραμμάτων, πρέπει να αναπτυχθεί ένας τρόπος λειτουργίας που να επιτρέπει στην Επιτροπή να αναλάβει τις ευθύνες της για τη συνεκτικότητα μεταξύ των στόχων της συνοχής στο κοινοτικό επίπεδο και των προγραμμάτων έναντι του Κοινοβουλίου. Για τον σκοπό αυτό, η Επιτροπή πρέπει να είναι σε θέση να εκτιμήσει τα δυνατά σημεία μιας περιφέρειας και τα έργα που επιβάλλουν και να τα συσχετίσει με την πολιτική συνοχής στο σύνολό της.

Όσον αφορά την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 438/2001 και των ελέγχων της Επιτροπής και του Ελεγκτικού Συνεδρίου, πρέπει να θεσπιστούν σαφείς οδηγίες και κανόνες για τους ελέγχους και να προσδιοριστεί για κάθε πλαίσιο ένα απλό και αποτελεσματικό πρότυπο λειτουργίας, αποφεύγοντας την επικάλυψη των ελέγχων και των ελεγκτών.

Οι έλεγχοι της Ευρωπαϊκής Επιτροπής πρέπει να γίνονται κατά κύριο λόγο στη δεύτερη φάση της περιόδου προγραμματισμού, ανάλογα με τα αποτελέσματα που θα έχουν ληφθεί στην πρώτη φάση.

Τέλος, οι έλεγχοι πρέπει να αποσκοπούν στην επαλήθευση της επιλεξιμότητας των δαπανών και της τήρησης των κοινοτικών κανόνων, αποφεύγοντας να υπεισέλθουν στην επαλήθευση των διαδικασιών υλοποίησης που προβλέπονται στον συμπληρωματικό προγραμματισμό (κριτήρια επιλογής κ.λπ.).

II.1.2. Η οργανωτική διαχείριση των προγραμμάτων: καθημερινή διαχείριση και παρακολούθηση

Στα επίπεδα αυτά, πρέπει να αναγνωριστεί περισσότερο ο ρόλος που διαδραματίζουν οι περιφερειακές και τοπικές αρχές στην εφαρμογή της διαχείρισης των διαρθρωτικών ταμείων και να ενθαρρυνθεί περαιτέρω η ανάγκη σύναψης συμφωνιών ή συμβάσεων μεταξύ της Επιτροπής, του κράτους μέλους και των περιφερειών.

Παράλληλα, πρέπει να γίνει μια απόπειρα να καθοριστούν σαφείς και απλοί κανόνες διαχείρισης και να τεθεί σε εφαρμογή ένας πραγματικός μηχανισμός παροχής κινήτρων και συντονισμού για όλα τα ταμεία και όλα τα προγράμματα σε περιφερειακό επίπεδο.

Αυτή η απλοποίηση των κανόνων πρέπει να οδηγήσει σε μια ισορροπία ανάμεσα στις απαραίτητες εγγυήσεις διαφάνειας της διαχείρισης και αποτελεσματικότητας των ταμείων με ένα ευέλικτο σύστημα διαχείρισης για τους υπευθύνους και τους φορείς υλοποίησης των προγραμμάτων.

Τέλος, πρέπει επίσης να αναπτυχθεί καλύτερη ενημέρωση των φορέων υλοποίησης των έργων.

II.1.3. Η οργανωτική διαχείριση των προγραμμάτων: οι αξιολογήσεις

Οι αξιολογήσεις εκ των υστέρων είναι πάρα πολύ όψιμες για να συμπεριληφθούν στον επόμενο προγραμματισμό. Πρέπει να βρεθεί μια λιγότερο βεβαρυμένη μέθοδος για να μπορέσουν να εξαχθούν ταχύτερα τα διδάγματα του τρέχοντα προγραμματισμού ενόψει του 2006. Μία λύση θα ήταν να συνδυάζεται η αξιολόγηση της τελικής έκθεσης με την εκ των προτέρων αξιολόγηση της επόμενης περιόδου.

Αντίστοιχα, πρέπει να ενσωματωθούν καλύτερα στην κατάρτιση των εγγράφων προγραμματισμού τα αποτελέσματα των προηγούμενων προγραμματισμών και, γενικά, να προσδιοριστούν καλύτερα τα καθήκοντα της εκ των υστέρων αξιολόγησης. Έτσι, θα καταστεί δυνατή η συνολική αξιολόγηση του αντικτύπου όλων των κατά καιρούς κοινοτικών παρεμβάσεων στην περιφέρεια και θα μπορεί να πραγματοποιείται σε στενή συνεργασία μαζί της.

II.2.1. Η οργανωτική διαχείριση των προγραμμάτων: η συμβατότητα των εθνικών (συμπεριλαμβανομένων των περιφερειακών) και των κοινοτικών συστημάτων χρηματοδότησης

Η δημιουργία ενιαίου νομικού πλαισίου και η σύσταση ενιαίου περιφερειακού ταμείου ευρωπαϊκών χρηματοδοτήσεων, που δεν θα περνούν πλέον από τον κρατικό προϋπολογισμού, θα μπορούσαν να αποτελέσουν πηγή απλοποίησης. Η λύση αυτή έχει αρχίσει ήδη να εφαρμόζεται σε ορισμένες χώρες, αλλά είναι πολύ νωρίς για να κρίνουμε την πραγματική αποτελεσματικότητά της.

Πρέπει επίσης να αυξηθούν η εναρμόνιση και η ευελιξία των διαδικασιών εφαρμογής των πληρωμών.

II.2.2. Η οικονομική διαχείριση των προγραμμάτων: οι κοινοτικοί τρόποι χρηματοδότησης

Πρέπει να τροποποιηθεί ο κανόνας Ν + 2: η εφαρμογή του κανόνα αυτού μπορεί να εμποδίσει την υλοποίηση έργων μεγάλου εύρους, η οποία απαιτεί χρόνο, και να κάνει τις διαχειριστικές αρχές να προτιμούν έργα λιγότερο διαρθρωτικά, που απορροφούν όμως ταχύτερα τα διαθέσιμα κονδύλια. Ο κανόνας Ν + 36 μήνες, από την έγκριση του εγγράφου προγραμματισμού θα επέτρεπε να αποφευχθούν αυτοί οι ύφαλοι και να διατηρηθεί ταυτόχρονα ο δεσμευτικός χαρακτήρας του κανόνα.

Ο κανόνας για την εκταμίευση της προκαταβολής θα πρέπει να προσαρμοστεί αναλόγως, σύμφωνα με τη μέθοδο Ν + 30 μήνες.

Βρυξέλλες, 2 Ιουλίου 2003.

Ο Πρόεδρος

της Επιτροπής των Περιφερειών

Albert Bore

(1) ΕΕ C 148 της 18.5.2001, σ. 25.

(2) ΕΕ C 107 της 3.5.2002, σ. 27.

(3) ΕΕ C 66 της 19.3.2003, σ. 11.

(4) Διμερείς συμβάσεις Επιτροπής/περιφέρειας για τις περιφέρειες που έχουν αποκλειστική αρμοδιότητα για το συγκεκριμένο θέμα.

(5) Βλέπε κατωτέρω, σημείο 1.3, δεύτερη παύλα (σ. 23).

(6) Ή "διμερείς" (βλέπε υποσημείωση ανωτέρω).

(7) Ή "διμερείς" (βλέπε υποσημείωση ανωτέρω).