Βρυξέλλες, 6.4.2005

SEC(2005) 440 τελικό

Σύσταση για

ΓΝΩΜΗ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ

κατ’ εφαρμογή του άρθρου 5 παράγραφος 3 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1466/97 του Συμβουλίου της 7ης Ιουλίου 1997 για το επικαιροποιημένο πρόγραμμα σταθερότητας της Ελλάδας, 2004-2007

(υποβληθείσα από την Επιτροπή)

ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ

Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1466/97 του Συμβουλίου, για την ενίσχυση της εποπτείας της δημοσιονομικής κατάστασης και την εποπτεία και τον συντονισμό των οικονομικών πολιτικών[1], ορίζει ότι τα συμμετέχοντα κράτη μέλη, δηλαδή αυτά που έχουν υιοθετήσει το ενιαίο νόμισμα, υποχρεούνται να υποβάλλουν προγράμματα σταθερότητας στο Συμβούλιο και την Επιτροπή. Σύμφωνα με το άρθρο 5 του εν λόγω κανονισμού, το Συμβούλιο οφείλει να εξετάσει το εκάστοτε πρόγραμμα σταθερότητας με βάση τις εκτιμήσεις της Επιτροπής και της επιτροπής του άρθρου 114 της συνθήκης (Οικονομική και Δημοσιονομική Επιτροπή). Βάσει σύστασης της Επιτροπής και μετά από διαβουλεύσεις με την Οικονομική και Δημοσιονομική Επιτροπή, το Συμβούλιο εξετάζει το εκάστοτε πρόγραμμα και εν συνεχεία εκδίδει γνώμη. Σύμφωνα με τον κανονισμό, τα κράτη μέλη πρέπει να υποβάλλουν ετησίως επικαιροποιημένα προγράμματα σταθερότητας, τα οποία μπορούν επίσης να εξεταστούν από το Συμβούλιο σύμφωνα με τις ίδιες διαδικασίες.

Λαμβάνοντας υπόψη ότι το 2003 κατεγράφη έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης ύψους 3,2% του ΑΕΠ και δείκτης χρέους 103,0% του ΑΕΠ, το Συμβούλιο αποφάσισε στις 5 Ιουλίου 2004 ότι το έλλειμμα της Ελλάδας ήταν υπερβολικό και συνέστησε τη διόρθωσή του μέχρι το 2005 το αργότερο. Στις 18 Ιανουαρίου 2005, το Συμβούλιο αποφάσισε ότι η Ελλάδα δεν είχε λάβει αποτελεσματικά μέτρα προκειμένου να συμμορφωθεί με τις ανωτέρω συστάσεις. Στις 17 Φεβρουαρίου 2005, και πάλι βάσει σύστασης της Επιτροπής δυνάμει του άρθρου 104 παράγραφος 9, το Συμβούλιο αποφάσισε να απευθύνει προειδοποίηση στην Ελλάδα, καλώντας τη να λάβει μέτρα με σκοπό τη μείωση του ελλείμματος σε ποσοστό κατώτερο του σχετικού ανώτατου ορίου (3% του ΑΕΠ) μέχρι το 2006 το αργότερο. Επιπλέον ζητήθηκε από τις ελληνικές αρχές να προβούν στον εντοπισμό και τον έλεγχο των άλλων παραγόντων, εκτός των καθαρών δανειακών αναγκών, που συμβάλλουν στη μεταβολή των επιπέδων του δημόσιου χρέους, καθώς επίσης να φροντίσουν για τη βελτίωση της συλλογής και επεξεργασίας των γενικών δημοσιονομικών δεδομένων.

Το πρώτο πρόγραμμα σταθερότητας της Ελλάδας, για την περίοδο 2000-2004, υποβλήθηκε στις 19 Ιουνίου 2000 και εξετάσθηκε από το Συμβούλιο στις 12 Φεβρουαρίου 2001. Έκτοτε υποβλήθηκαν κατ’ έτος επικαιροποιημένα προγράμματα. Η Ελλάδα υπέβαλε την επικαιροποίηση του προγράμματος σταθερότητάς της για την περίοδο 2004-2007 στις 17 Δεκεμβρίου 2004. Η Επιτροπή δεν προέβη σε αξιολόγησή της. Αναθεώρηση του επικαιροποιημένου προγράμματος σταθερότητας υπεβλήθη στις 21 Μαρτίου 2005. Στις 29 Μαρτίου δημοσιοποιήθηκε δέσμη φορολογικών μέτρων, που περιελάμβανε και πρόσθετα μέτρα. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής προέβησαν σε τεχνική αξιολόγηση της επικαιροποίησης αυτής λαμβάνοντας υπόψη τα πορίσματα των εαρινών οικονομικών προβλέψεων των υπηρεσιών της Επιτροπής του 2005 και συνεκτιμώντας τον Κώδικα Δεοντολογίας[2] , την κοινή μέθοδο υπολογισμού της δυνητικής παραγωγής και των κυκλικά προσαρμοσμένων αποτελεσμάτων, τις συστάσεις που περιλαμβάνονται στους γενικούς προσανατολισμούς οικονομικής πολιτικής για την περίοδο 2003-2005 και τις αρχές που θεσπίζονται με την ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, της 27ης Νοεμβρίου 2002, για την ενίσχυση του συντονισμού των δημοσιονομικών πολιτικών[3] Από την αξιολόγηση προέκυψαν τα ακόλουθα συμπεράσματα:

- Η αναθεωρημένη επικαιροποίηση του 2004 του ελληνικού προγράμματος σταθερότητας υπεβλήθη στις 21 Μαρτίου 2005 και καλύπτει τα έτη 2004-2007. Οι στόχοι που καθορίζονται στο πρόγραμμα λαμβάνουν υπόψη τις δημοσιονομικές συνέπειες δέσμης φορολογικών μέτρων η οποία δημοσιοποιήθηκε από την κυβέρνηση στις 29 Μαρτίου, με σκοπό τη διασφάλιση της εφαρμογής του αναθεωρημένου προγράμματος, περιλαμβανομένης δημόσιας δέσμευσης για την επιδίωξη ελλείμματος χαμηλότερου από το 3% του ΑΕΠ στο πλαίσιο του σχεδίου προϋπολογισμού του 2006. Το πρόγραμμα συνάδει εν μέρει με τις απαιτήσεις παροχής στοιχείων του «κώδικα δεοντολογίας για το περιεχόμενο και τη μορφή των προγραμμάτων σταθερότητας και σύγκλισης». Το πρόγραμμα δεν περιέχει λεπτομέρειες για τα μέτρα που σχετίζονται με τους στόχους για το 2007. Για την παρουσίαση της εξέλιξης των τιμών έχει χρησιμοποιηθεί ο αποπληθωριστής ιδιωτικών καταναλωτικών δαπανών και όχι ο εναρμονισμένος δείκτης τιμών καταναλωτή. Σε ό,τι αφορά τις βασικές εξωτερικές παραδοχές, το πρόγραμμα δεν παρέχει στοιχεία για την αύξηση του παγκόσμιου ΑΕΠ εξαιρουμένης της ΕΕ, ούτε για τον ρυθμό ανάπτυξης κρίσιμων ξένων αγορών, όπως επιτάσσει ο κώδικας δεοντολογίας.

- Στο πρόγραμμα εξετάζονται τρία διαφορετικά μακροοικονομικά σενάρια. Το λεγόμενο «βασικό σενάριο» συμπίπτει ουσιαστικά με το μακροοικονομικό πλαίσιο που καθορίζεται στον προϋπολογισμό του 2005. Στηρίζεται στην αισιόδοξη παραδοχή ότι η ελληνική οικονομία θα καταφέρει να διατηρήσει τον οικονομικό δυναμισμό τον οποίον επέδειξε μέχρι το 2004 χάρη στην έντονη εγχώρια ζήτηση. Το σενάριο αυτό βρίσκεται σαφώς εκτός του τρέχοντος φάσματος προβλέψεων. Σύμφωνα με ένα δεύτερο, λιγότερο ευνοϊκό, σενάριο, το οποίο συμβαδίζει με τις ήδη παρωχημένες φθινοπωρινές προβλέψεις των υπηρεσιών της Επιτροπής του 2004, το ΑΕΠ προβλέπεται να αυξηθεί με ρυθμό 3,3% κατά τη χρονική περίοδο αναφοράς του προγράμματος. Τέλος, σύμφωνα με το τρίτο σενάριο, το πραγματικό ΑΕΠ προβλέπεται να αυξηθεί κατά 2,9% το 2005 και κατά ένα οριακά υψηλότερο ποσοστό (3%) το 2006 και το 2007, πρόβλεψη η οποία συμβαδίζει κατά βάση με τις εαρινές προβλέψεις των υπηρεσιών της Επιτροπής του 2005. Επομένως, με βάση τα πλέον πρόσφατα διαθέσιμα στοιχεία, το εν λόγω τρίτο σενάριο πρέπει να θεωρηθεί ως το πλέον αξιόπιστο και να χρησιμεύσει ως σενάριο αναφοράς για την αξιολόγηση του προγράμματος. Τα δεδομένα που παρατίθενται στο σενάριο προϋποθέτουν ότι ο ρυθμός αύξησης της δυνητικής παραγωγής θα παρουσιάσει σταδιακή κάμψη κατά την περίοδο αναφοράς του προγράμματος, από 3,3% περίπου το 2005 σε 3% το 2007. Η πρόβλεψη αυτή συνάδει ομοίως σε μεγάλο βαθμό με τις εκτιμήσεις που απορρέουν από τις εαρινές προβλέψεις των υπηρεσιών της Επιτροπής του 2005. Η επιβράδυνση του βασικού ρυθμού ανάπτυξης εκτιμάται ότι θα είναι αποτέλεσμα της συνολικής παραγωγικότητας των συντελεστών παραγωγής. Κατά πάσα πιθανότητα, το ευμέγεθες θετικό κενό παραγωγής που κατεγράφη το 2004 θα συρρικνωθεί κάπως ως το έτος 2007.

- Με βάση τα στοιχεία που υποβλήθηκαν τον Μάρτιο του 2005 για το ύψος του ελλείμματος και του χρέους κατ’ εφαρμογή του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 3605/93 του Συμβουλίου (στο εξής: «η κοινοποίηση στο πλαίσιο της διαδικασίας υπερβολικού ελλείμματος» ή «κοινοποίηση ΔΥΕ»), υπολογίζεται ότι το αποτέλεσμα της γενικής κυβέρνησης κατέγραψε έλλειμμα ίσο με το 6,1% του ΑΕΠ (6,0% του ΑΕΠ με βάση τον ορισμό ΕΣΟΛ95, δηλαδή μη λαμβανομένων υπόψη των ροών που σχετίζονται με πράξεις ανταλλαγής (swap)). Το έλλειμμα αυτό είναι κατά 0,8 εκατοστιαίας μονάδας υψηλότερο από την εκτίμηση (5,3% του ΑΕΠ) που η ελληνική κυβέρνηση είχε διατυπώσει κατά τον χρόνο υποβολής της κοινοποίησης ΔΥΕ του Σεπτεμβρίου του 2004. Η κοινοποίηση ΔΥΕ του Μαρτίου του 2005 κάνει λόγο για πρόσθετη ολίσθηση, η οποία περιλαμβάνει, εκτός από την πληρωμή αυξημένων τόκων ίσων με το 0,3 εκατοστιαίας μονάδας του ΑΕΠ, και άλλες περιπτώσεις υστέρησης των φορολογικών εσόδων και υπέρβασης δαπανών, οι οποίες ισοδυναμούν με μισή πρόσθετη εκατοστιαία μονάδα του ΑΕΠ, επιπλέον εκείνων που ήδη ήλθαν στην επιφάνεια με την κοινοποίηση ΔΥΕ του Σεπτεμβρίου του 2004. Στις 18 Μαρτίου 2004, η Eurostat δεν επικύρωσε τα στοιχεία για το έλλειμμα της Ελλάδας λόγω της μη ομοιόμορφης καταχώρησης των ροών μεταξύ της Ελλάδας και του προϋπολογισμού της ΕΕ. Η Eurostat επεσήμαινε επίσης ότι δεν έχουν οριστικοποιηθεί ακόμη οι δαπάνες παρελθόντων ετών για ιατροφαρμακευτική περίθαλψη και για την τέλεση των Ολυμπιακών Αγώνων. Ως εκ τούτου, είναι πιθανό να χρειασθεί να αναθεωρηθούν προς τα πάνω τα στοιχεία για το δημοσιονομικό έλλειμμα του 2004 και παλαιοτέρων ετών.

- Το σενάριο αναφοράς που χρησιμοποιείται για την αξιολόγηση του προγράμματος θέτει ως στόχο τη μείωση του ονομαστικού ελλείμματος του προϋπολογισμού της γενικής κυβέρνησης κατά 3,6 εκατοστιαίες μονάδες κατά την περίοδο αναφοράς του προγράμματος, από την πραγματική τιμή 6,1% του ΑΕΠ το 2004 σε 2,4% το 2007. Η δημοσιονομική προσαρμογή εστιάζεται στο 2005 καθώς επίσης, σε μικρότερο βαθμό, στο 2006, ενώ για το 2007 η προσαρμογή ισοδυναμεί μόλις με 0,5 εκατοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ. Στόχος της ακολουθούμενης στρατηγικής είναι η μείωση του ελλείμματος σε ποσοστό χαμηλότερο από τη σχετική τιμή αναφοράς (3% του ΑΕΠ) μέχρι το 2006, όπως ορίζει η απόφαση του Συμβουλίου δυνάμει του άρθρου 104 παράγραφος 9. Προς επίτευξη των ανωτέρω στόχων, το πρόγραμμα βασίζεται σε συνδυασμό μέτρων τόνωσης των εσόδων και περιστολής των δαπανών, ο οποίος αναμένεται να οδηγήσει σε αύξηση των πρωτογενών πλεονασμάτων. Το πρωτογενές αποτέλεσμα προβλέπεται να εξελιχθεί από έλλειμμα 0,4% το 2004 σε πλεόνασμα 1,8% του ΑΕΠ το 2005, και να αυξηθεί εν συνεχεία σε 3,3% του ΑΕΠ στα τέλη της περιόδου. Σε κυκλικά προσαρμοσμένους όρους και με βάση τους υπολογισμούς των υπηρεσιών της Επιτροπής σύμφωνα με την από κοινού συμφωνηθείσα μεθοδολογία, η οποία εφαρμόστηκε στα πληροφοριακά δεδομένα του προγράμματος, το έλλειμμα προβλέπεται να μειωθεί από 7,0% του ΑΕΠ το 2004 σε 4,4% του ΑΕΠ το 2005, σε 3,5% του ΑΕΠ το 2006 και σε 3% το 2007.

- Οι στόχοι για το έλλειμμα σύμφωνα με το σενάριο αναφοράς είναι χαμηλότεροι από εκείνους που περιλαμβάνονταν στις εαρινές προβλέψεις των υπηρεσιών της Επιτροπής του 2005, σύμφωνα με τις οποίες το έλλειμμα θα ήταν 4,5% του ΑΕΠ το 2005 και 4,4% του ΑΕΠ το 2006. Σημαντικό μέρος της διαφοράς εξηγείται από τις δημοσιονομικές συνέπειες το 2005 των πρόσθετων φορολογικών μέτρων που προβλέπεται να εφαρμοσθούν το 2005 και από την παράταση των συνεπειών αυτών κατά το 2006· τα εν λόγω μέτρα ανακοινώθηκαν μετά την καταληκτική ημερομηνία για τις προβλέψεις της Επιτροπής και ισοδυναμούν με το 0,5 εκατοστιαίας μονάδας του ΑΕΠ περίπου το 2005 και 0,9 εκατοστιαίας μονάδας του ΑΕΠ το 2006. Επιπροσθέτως, υπάρχουν αρνητικοί παράγοντες αβεβαιότητας για τις δημοσιονομικές προοπτικές του 2005 και των επόμενων ετών, τόσο στο σκέλος των εσόδων όσο και στο σκέλος των δαπανών. Συγκεκριμένα, οι προβλέψεις των τάσεων σε σχέση με τις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης κρίνονται μάλλον αισιόδοξες, ενώ οι προβλέψεις για τη δημόσια κατανάλωση, ιδίως για ιατροφαρμακευτική περίθαλψη και για τους μισθούς των δημόσιων υπαλλήλων, ενδέχεται να είναι υποεκτιμημένες. Ως εκ τούτου, οι ελληνικές αρχές, τηρώντας τη δέσμευσή τους την οποία ανακοίνωσαν στις 29 Μαρτίου, μπορεί να χρειασθεί να εφαρμόσουν επιπρόσθετα μέτρα το 2006, πέραν αυτών που έχουν ήδη ανακοινωθεί για το 2005, προκειμένου να μειωθεί όντως το έλλειμμα σε ποσοστό χαμηλότερο από το όριο του 3%. Μη λαμβανομένων υπόψη κυκλικών παραγόντων, η πρόβλεψη των υπηρεσιών της Επιτροπής για το έλλειμμα των ετών 2005 και 2006 υπερβαίνει το 5%. Παραμένει δε πάνω από το 3% του ΑΕΠ ακόμη και αν ληφθούν υπόψη τα πρόσθετα μέτρα που ελήφθησαν τον Μάρτιο. Επομένως, ο δημοσιονομικός προσανατολισμός του προγράμματος δεν παρέχει ικανό περιθώριο για τη μη υπέρβαση της τιμής αναφοράς του 3% του ΑΕΠ υπό κανονικές κυκλικές διακυμάνσεις, ούτε επιτρέπει την επίτευξη του μεσοπρόθεσμου στόχου που τίθεται στο «Σύμφωνο σταθερότητας και ανάπτυξης» για σχεδόν ισοσκελισμένη ή πλεονασματική δημοσιονομική θέση καθ’ όλη τη χρονική περίοδο που καλύπτει το πρόγραμμα.

- Ο δείκτης χρέους προβλέπεται να μειωθεί από 110,5% του ΑΕΠ το 2004 μόλις σε 109,5% το 2005 και εν συνεχεία σε 107,2% το 2006 και 104,7% το 2007. Το αυξανόμενο πρωτογενές πλεόνασμα και η υψηλή ονομαστική αύξηση του ΑΕΠ αναμένεται να αποτελέσουν τις κύριες κινητήριες δυνάμεις στις οποίες θα στηριχθεί η προβλεπόμενη πορεία μείωσης του χρέους. Η επιτάχυνση του ρυθμού μείωσης του χρέους εμποδίζεται από μεγάλου ύψους προσαρμογές αποθεμάτων-ροών (στο εξής: «π.α.ρ.»), οι οποίες συνεπάγονται αύξηση του χρέους και οι οποίες, καίτοι μειούμενες σε σύγκριση με το 2004, αναμένεται να παραμείνουν σημαντικές παρά τα σχεδιαζόμενα έσοδα από ιδιωτικοποιήσεις. Το πρόγραμμα παρέχει λεπτομερή στοιχεία για τις πράξεις που διενεργήθηκαν στο πλαίσιο των π.α.ρ. το 2004. Επομένως, φαίνεται ότι έχει επιτελεσθεί κάποια πρόοδος όσον αφορά τον εντοπισμό των πηγών των π.α.ρ.. Εντούτοις, το πρόγραμμα δεν περιλαμβάνει λεπτομερή στοιχεία για την προέλευση των σχεδιαζόμενων π.α.ρ. της περιόδου 2005-2007. Ο δείκτης χρέους ενδέχεται να εξελιχθεί λιγότερο ευνοϊκά απ’ ό,τι προβλέπεται εξαιτίας των προαναφερόμενων κινδύνων που περιβάλλουν τους δημοσιονομικούς στόχους.

- Στο πρόγραμμα εξετάζεται το πρόγραμμα διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων της κυβέρνησης, το οποίο επικεντρώνεται στον επαναπροσανατολισμό των δημόσιων δαπανών προς όφελος περισσότερο παραγωγικών χρήσεων. Στο πρόγραμμα περιγράφονται ακόμη μέτρα για τη μείωση του κόστους έναρξης λειτουργίας νέων επιχειρήσεων, καθώς και για το περαιτέρω άνοιγμα των αγορών στον ανταγωνισμό, ιδίως δε των βιομηχανιών δικτύου. Για τον τομέα της υγείας, η κυβέρνηση επεξεργάζεται μεταρρύθμιση με στόχο τη διασφάλιση της χρηματοδοτικής διατηρησιμότητάς του και για την αντιμετώπιση μερικών από τις αδυναμίες του συστήματος. Παρόλα αυτά, το πρόγραμμα δεν παρέχει πολλές λεπτομέρειες για τα σχετικά μέτρα, ενώ τα σχέδια για την υλοποίηση μιας ριζικής μεταρρύθμισης εξακολουθούν να βρίσκονται σε πολύ πρώιμο στάδιο. Σε ό,τι αφορά την αναδιάρθρωση των δαπανών, ο προϋπολογισμός του 2005 προβλέπει μείωση των καταναλωτικών δαπανών σε ποσοστό πάνω από 16% σε ονομαστικούς όρους. Οι περικοπές δαπανών τέτοιου ύψους κρίνονται αισιόδοξες, δεδομένου ότι επηρεάζουν μερικές από τις παραμέτρους του προϋπολογισμού (δαπάνες μισθοδοσίας, κοινωνικές μεταβιβάσεις) η πορεία των οποίων χαρακτηρίζεται ανέκαθεν από μεγάλη ανθεκτικότητα στα μέτρα τιθάσευσης των δαπανών.

- Η Ελλάδα φαίνεται να αντιμετωπίζει σοβαρό κίνδυνο όσον αφορά τη μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών, εξαιτίας επίσης του πολύ υψηλού προβλεπόμενου δημοσιονομικού κόστους της γήρανσης του πληθυσμού. Η προβλεπόμενη μεγάλη αύξηση των δαπανών που σχετίζονται με τη δημογραφική γήρανση υποδηλώνει ότι απαιτούνται πρόσθετα μέτρα για την περιστολή των δαπανών για κρατικές συντάξεις, περιλαμβανομένης της απαρέγκλιτης εφαρμογής των θεσπισθεισών μεταρρυθμίσεων. Η στρατηγική που περιγράφεται στο πρόγραμμα στηρίζεται κυρίως στην εφαρμογή νομοθετημένων μεταρρυθμίσεων στον τομέα των συντάξεων και στην αναγκαία εξυγίανση των δημόσιων οικονομικών μεσοπρόθεσμα. Παρόλα αυτά, ο ακαθάριστος δείκτης του χρέους προς το ΑΕΠ, μολονότι προβλέπεται να μειωθεί, θα παραμείνει πάνω από το 100% του ΑΕΠ καθ’ όλη την περίοδο αναφοράς του προγράμματος. Ακόμη και σε περίπτωση που πραγματοποιηθεί η σχεδιαζόμενη δημοσιονομική εξυγίανση εντός της περιόδου αναφοράς του προγράμματος, εμφανίζεται σοβαρό κενό διατηρησιμότητας, το οποίο καταδεικνύει την ανάγκη υιοθέτησης ευρύτερης προσέγγισης με στόχο τη διασφάλιση της διατηρησιμότητας των δημόσιων οικονομικών. Τα αποτελέσματα αυτά οδηγούν στο συμπέρασμα ότι δεν κρίνεται εφαρμόσιμη μία στρατηγική η οποία βασίζεται αποκλειστικά και μόνο στη δημοσιονομική εξυγίανση.

- Συνολικά, οι οικονομικές πολιτικές που περιγράφονται στην επικαιροποίηση συμπλέουν εν μέρει με τους γενικούς προσανατολισμούς των οικονομικών πολιτικών για τη συγκεκριμένη χώρα στον τομέα των δημόσιων οικονομικών. Ειδικότερα, στο πρόγραμμα δεν εξειδικεύονται επαρκώς οι ενέργειες που πρόκειται πράγματι να αναληφθούν με σκοπό την επίτευξη σχεδόν ισοσκελισμένης ή πλεονασματικής δημοσιονομικής θέσης. Το κυκλικά προσαρμοσμένο έλλειμμα, που έχει υπολογισθεί από τις υπηρεσίες της Επιτροπής με βάση την από κοινού συμφωνηθείσα μεθοδολογία, η οποία εφαρμόστηκε στα δεδομένα του σεναρίου αναφοράς, προβλέπεται μεν να βελτιωθεί κατά 0,5% του ΑΕΠ τουλάχιστον ετησίως, αλλά αναμένεται να παραμείνει πάνω από το 3% του ΑΕΠ καθ’ όλη την περίοδο αναφοράς του προγράμματος. Εντούτοις, στο πλαίσιο της ανακοίνωσης που απηύθυνε το Συμβούλιο στην Ελλάδα στις 17 Φεβρουαρίου δυνάμει του άρθρου 104 παράγραφος 9, η Επιτροπή[4] κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η συγκεκριμένη δημοσιονομική στρατηγική κρίνεται σύμφωνη με τις συστάσεις που διατυπώνει το Συμβούλιο στην ανακοίνωση και ότι δεν απαιτούνται επί του παρόντος περαιτέρω ενέργειες στο πλαίσιο της διαδικασίας υπερβολικού ελλείμματος. Νέα εξέταση της συμμόρφωσης με τις εν λόγω συστάσεις θα πραγματοποιηθεί επί τη βάσει της έκθεσης που θα υποβάλουν οι ελληνικές αρχές τον Οκτώβριο, όπως ορίζει η απόφαση του Συμβουλίου.

- Επί τη βάσει της ανωτέρω αξιολόγησης, συστήνονται στην Ελλάδα τα εξής: (i) να εφαρμόσει τα αναγκαία, μόνιμου χαρακτήρα, μέτρα, που θα επιτρέψουν τη διόρθωση του υπερβολικού ελλείμματος μέχρι το 2006 το αργότερο· (ii) να μειώσει το κυκλικά προσαρμοσμένο έλλειμμα κατά 0,5% του ΑΕΠ τουλάχιστον αρχής γενομένης το 2007, κατά προτίμηση με τη λήψη μέτρων περιστολής των πρωτογενών δαπανών, ούτως ώστε να επιτευχθεί μεσοπρόθεσμα σχεδόν ισοσκελισμένη ή πλεονασματική δημοσιονομική θέση· (iii) να ενισχύσει τις προσπάθειες που καταβάλλει για τον εντοπισμό και τον έλεγχο των άλλων παραγόντων, εκτός των καθαρών δανειακών αναγκών, που συμβάλλουν στη μεταβολή των επιπέδων του δημόσιου χρέους ώστε να διασφαλίσει τη μείωση του δείκτη του ακαθάριστου δημόσιου χρέους, προκειμένου να προσεγγισθεί με ταχύτερο ρυθμό η σχετική τιμή αναφοράς· (iv) να ελέγξει τις δαπάνες για κρατικές συντάξεις και να εφαρμόσει απαρεγκλίτως τις νομοθετηθείσες μεταρρυθμίσεις, για να διασφαλισθεί η διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών· και (v) να βελτιώσει τη συλλογή και επεξεργασία των γενικών δημοσιονομικών δεδομένων σε συνεργασία με τη Eurostat, ιδίως με την αναβάθμιση των μηχανισμών που εξασφαλίζουν την ταχεία και ορθή παροχή των εν λόγω δεδομένων.

Με βάση την αξιολόγηση αυτή, η Επιτροπή εξέδωσε τη συνημμένη σύσταση για γνώμη του Συμβουλίου σχετικά με την αναθεωρημένη επικαιροποίηση του προγράμματος σταθερότητας της Ελλάδας και τη διαβιβάζει στο Συμβούλιο.

Σύσταση για

ΓΝΩΜΗ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ

κατ’ εφαρμογή του άρθρου 5 παράγραφος 3 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1466/97 του Συμβουλίου της 7ης Ιουλίου 1997 για το επικαιροποιημένο πρόγραμμα σταθερότητας της Ελλάδας, 2004-2007

ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ,

Έχοντας υπόψη:τη συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας,

τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1466/97 του Συμβουλίου, της 7ης Ιουλίου 1997 για την ενίσχυση της εποπτείας της δημοσιονομικής κατάστασης και την εποπτεία και το συντονισμό των οικονομικών πολιτικών[5], και ιδίως το άρθρο 5 παράγραφος 3,

τη σύσταση της Επιτροπής,

Αφού ζήτησε τη γνώμη της Οικονομικής και Δημοσιονομικής Επιτροπής,

ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΓΝΩΜΗ:

1. Στις 12 Απριλίου 2005 το Συμβούλιο εξέτασε το επικαιροποιημένο πρόγραμμα σταθερότητας της Ελλάδας, που καλύπτει την περίοδο 2004-2007. Το πρόγραμμα συνάδει εν μέρει με τις απαιτήσεις παροχής στοιχείων του «κώδικα δεοντολογίας για το περιεχόμενο και τη μορφή των προγραμμάτων σταθερότητας και σύγκλισης». Το πρόγραμμα δεν περιέχει λεπτομέρειες για τα μέτρα που σχετίζονται με τους στόχους για το 2007. Για την παρουσίαση της εξέλιξης των τιμών έχει χρησιμοποιηθεί ο αποπληθωριστής ιδιωτικών καταναλωτικών δαπανών και όχι ο εναρμονισμένος δείκτης τιμών καταναλωτή. Σε ό,τι αφορά τις βασικές εξωτερικές παραδοχές, το πρόγραμμα δεν παρέχει στοιχεία για την αύξηση του παγκόσμιου ΑΕΠ εξαιρουμένης της ΕΕ, ούτε για τον ρυθμό ανάπτυξης κρίσιμων ξένων αγορών, όπως επιτάσσει ο κώδικας δεοντολογίας. Ως εκ τούτου, η Ελλάδα καλείται να συμμορφωθεί πλήρως με τις απαιτήσεις παροχής στοιχείων.

2. Στο πρόγραμμα εξετάζονται τρία διαφορετικά μακροοικονομικά σενάρια. Με βάση τα πλέον πρόσφατα διαθέσιμα στοιχεία, τα οποία έχουν ενσωματωθεί στις εαρινές προβλέψεις των υπηρεσιών της Επιτροπής, το δεύτερο εναλλακτικό σενάριο, και όχι το βασικό σενάριο, είναι αυτό το οποίο θεωρείται σενάριο αναφοράς για την αξιολόγηση του προγράμματος, δεδομένου ότι φαίνεται να αντικατοπτρίζει εύλογες μακροοικονομικές παραδοχές. Σύμφωνα με το εν λόγω σενάριο αναφοράς, που χρησιμοποιείται για την αξιολόγηση του προγράμματος, το πραγματικό ΑΕΠ προβλέπεται να αυξηθεί κατά 2,9% το 2005 και κατά ένα οριακά υψηλότερο ποσοστό (3%) το 2006 και το 2007. Η αύξηση της δυνητικής παραγωγής αναμένεται να παρουσιάσει σταδιακή κάμψη κατά την περίοδο αναφοράς του προγράμματος, από 3,3% περίπου το 2005 σε 3% το 2007, ενώ το σημαντικό θετικό κενό παραγωγής που κατεγράφη το 2004 κατά πάσα πιθανότητα θα συρρικνωθεί κάπως μέχρι το 2007.

3. Στις 5 Ιουλίου 2004, το Συμβούλιο αποφάσισε ότι το έλλειμμα της Ελλάδας ήταν υπερβολικό και συνέστησε τη διόρθωσή του μέχρι το 2005 το αργότερο. Στις 18 Ιανουαρίου 2005, το Συμβούλιο αποφάσισε ότι η Ελλάδα δεν είχε λάβει αποτελεσματικά μέτρα προκειμένου να συμμορφωθεί με τις ανωτέρω συστάσεις. Στις 17 Φεβρουαρίου 2005, το Συμβούλιο αποφάσισε δυνάμει του άρθρου 104 παράγραφος 9 να απευθύνει προειδοποίηση στην Ελλάδα, καλώντας τη να λάβει μέτρα με σκοπό τη μείωση του ελλείμματος σε ποσοστό κατώτερο του σχετικού ανώτατου ορίου (3% του ΑΕΠ) μέχρι το 2006 το αργότερο. Επιπλέον ζητήθηκε από τις ελληνικές αρχές να προβούν στον εντοπισμό και τον έλεγχο των άλλων παραγόντων, εκτός των καθαρών δανειακών αναγκών, που συμβάλλουν στη μεταβολή των επιπέδων του δημόσιου χρέους, καθώς επίσης να φροντίσουν για τη βελτίωση της συλλογής και επεξεργασίας των γενικών δημοσιονομικών δεδομένων.

4. Σύμφωνα με την κοινοποίηση που υπεβλήθη τον Μάρτιο του 2005 στο πλαίσιο της διαδικασίας υπερβολικού ελλείμματος, το αποτέλεσμα της γενικής κυβέρνησης για το 2004 εκτιμάται ότι ισοδυναμούσε με έλλειμμα ίσο με το 6,1% του ΑΕΠ. Το έλλειμμα αυτό είναι κατά 0,8 εκατοστιαίες μονάδες υψηλότερο από την εκτίμηση για το έλλειμμα (5,3% του ΑΕΠ) που η ελληνική κυβέρνηση είχε διατυπώσει το φθινόπωρο του 2004, κατά τον χρόνο υποβολής της κοινοποίησης ΔΥΕ του Σεπτεμβρίου του 2004, πράγμα που αντικατοπτρίζει περαιτέρω υστέρηση των φορολογικών εσόδων και υπερβάσεις δαπανών, της τάξεως της μισής εκατοστιαίας μονάδας του ΑΕΠ. Στις 18 Μαρτίου 2005, η Eurostat αποφάσισε να μην επικυρώσει τα στοιχεία για το έλλειμμα της Ελλάδας, επισημαίνοντας ότι εξαιτίας ορισμένων εκκρεμών ζητημάτων είναι πιθανό να χρειασθεί να αναθεωρηθούν προς τα πάνω τα στοιχεία για το δημοσιονομικό έλλειμμα του 2004 και παλαιότερων ετών.

5. Στόχος της δημοσιονομικής στρατηγικής της ελληνικής κυβέρνησης είναι η μείωση του ελλείμματος σε ποσοστό χαμηλότερο από τη σχετική τιμή αναφοράς (3% του ΑΕΠ) μέχρι το 2006, όπως ορίζει η απόφαση του Συμβουλίου δυνάμει του άρθρου 104 παράγραφος 9, μέσω ενός συνδυασμού μέτρων τόνωσης των εσόδων και περιστολής των δαπανών, ο οποίος αναμένεται να οδηγήσει σε αύξηση των πρωτογενών πλεονασμάτων. Για τον σκοπό αυτό, η ελληνική κυβέρνηση έχει υιοθετήσει μία δέσμη φορολογικών μέτρων για το έτος 2005, επιπλέον των μέτρων που περιλαμβάνονται στον ψηφισθέντα προϋπολογισμό του 2005, τα οποία έχουν διαρκή επίδραση στα επόμενα χρόνια. Το σενάριο αναφοράς θέτει ως στόχο τη μείωση του ονομαστικού ελλείμματος του προϋπολογισμού της γενικής κυβέρνησης κατά 3,6 εκατοστιαίες μονάδες κατά την περίοδο αναφοράς του προγράμματος, από την πραγματική τιμή 6,1% του ΑΕΠ το 2004 σε 2,4% το 2007. Το πρωτογενές αποτέλεσμα προβλέπεται να βελτιωθεί σημαντικά, από έλλειμμα 0,4% το 2004 σε πλεόνασμα 1,8% του ΑΕΠ το 2005, και να αυξηθεί εν συνεχεία σε 3,3% του ΑΕΠ στα τέλη της περιόδου.

6. Υπάρχει κίνδυνος το δημοσιονομικό αποτέλεσμα για το 2005 και τα επόμενα έτη να είναι χειρότερο από την πρόβλεψη του προγράμματος. Ειδικότερα, οι τάσεις των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης και των δαπανών δημόσιας κατανάλωσης ενδέχεται να έχουν προβλεφθεί με βάση αισιόδοξες εκτιμήσεις, ενώ τα σχεδιαζόμενα μέτρα προσαρμογής, ιδίως για τα τελευταία έτη του προγράμματος, δεν διευκρινίζονται επαρκώς. Εκτός αυτού, το πρόγραμμα δεν προβλέπει μέτρα με στόχο την εξουδετέρωση της ενδεχόμενης χρονικής μετακύλησης των επιπτώσεων των νέων στατιστικών αναθεωρήσεων για το 2004 και για παλαιότερα έτη. Οι ελληνικές αρχές έχουν ανακοινώσει ότι είναι έτοιμες να εφαρμόσουν πρόσθετα μέτρα το 2006, επιπλέον αυτών που υιοθετήθηκαν ήδη το 2005, προκειμένου να μειωθεί όντως το έλλειμμα σε ποσοστό χαμηλότερο από την τιμή αναφοράς του 3% το 2006, όπως έχει ζητήσει το Συμβούλιο. Ο δημοσιονομικός προσανατολισμός του προγράμματος δεν παρέχει ικανό περιθώριο ασφάλειας για τη μη υπέρβαση του ανωτέρω ορίου υπό κανονικές κυκλικές διακυμάνσεις, ούτε επιτρέπει την επίτευξη του μεσοπρόθεσμου στόχου που τίθεται στο «Σύμφωνο σταθερότητας και ανάπτυξης» για σχεδόν ισοσκελισμένη ή πλεονασματική δημοσιονομική θέση καθ’ όλη τη χρονική περίοδο που καλύπτει το πρόγραμμα.

7. Ο δείκτης χρέους προβλέπεται να μειωθεί από 110,5% του ΑΕΠ το 2004 μόλις σε 109,5% το 2005 και εν συνεχεία σε 107,2% το 2006 και 104,7% το 2007. Η επιτάχυνση του ρυθμού μείωσης του χρέους εμποδίζεται από μεγάλου ύψους προσαρμογές αποθεμάτων-ροών, οι οποίες συνεπάγονται αύξηση του χρέους και οι οποίες, καίτοι μειούμενες σε σύγκριση με το 2004, αναμένεται να παραμείνουν σημαντικές παρά τα σχεδιαζόμενα έσοδα από ιδιωτικοποιήσεις. Ο δείκτης χρέους ενδέχεται να εξελιχθεί λιγότερο ευνοϊκά απ’ ό,τι προβλέπεται εξαιτίας των προαναφερόμενων κινδύνων που περιβάλλουν τους δημοσιονομικούς στόχους.

8. Η Ελλάδα φαίνεται να αντιμετωπίζει σοβαρό κίνδυνο όσον αφορά τη μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών, εξαιτίας επίσης του πολύ υψηλού προβλεπόμενου δημοσιονομικού κόστους της γήρανσης του πληθυσμού. Η προβλεπόμενη μεγάλη αύξηση των δαπανών που σχετίζονται με τη δημογραφική γήρανση υποδηλώνει ότι απαιτούνται πρόσθετα μέτρα για την περιστολή των δαπανών για κρατικές συντάξεις, περιλαμβανομένης της απαρέγκλιτης εφαρμογής των θεσπισθεισών μεταρρυθμίσεων.

9. Οι οικονομικές πολιτικές που περιγράφονται στην επικαιροποίηση συνάδουν εν μέρει με τους γενικούς προσανατολισμούς των οικονομικών πολιτικών για τη συγκεκριμένη χώρα στον τομέα των δημόσιων οικονομικών. Ειδικότερα, στο πρόγραμμα δεν εξειδικεύονται επαρκώς οι ενέργειες που πρόκειται πράγματι να αναληφθούν με σκοπό την επίτευξη σχεδόν ισοσκελισμένης ή πλεονασματικής δημοσιονομικής θέσης. Το κυκλικά προσαρμοσμένο έλλειμμα, που έχει υπολογισθεί από τις υπηρεσίες της Επιτροπής με βάση την από κοινού συμφωνηθείσα μεθοδολογία, η οποία εφαρμόστηκε στα δεδομένα του σεναρίου αναφοράς, προβλέπεται μεν στο πρόγραμμα να βελτιωθεί κατά 0,5% του ΑΕΠ ετησίως, αλλά αναμένεται να παραμείνει πάνω από το 3% του ΑΕΠ καθ’ όλη την περίοδο αναφοράς του προγράμματος. Ωστόσο, λαμβανομένων υπόψη των μέτρων που λήφθηκαν για τη διόρθωση των δημοσιονομικών ανισορροπιών η συγκεκριμένη δημοσιονομική στρατηγική είναι σύμφωνη με τις συστάσεις που απηύθυνε το Συμβούλιο στην Ελλάδα στις 17 Φεβρουαρίου κατ’ εφαρμογή του άρθρου 104 παράγραφος 9 και δεν απαιτούνται επί του παρόντος περαιτέρω ενέργειες στο πλαίσιο της διαδικασίας υπερβολικού ελλείμματος Νέα εξέταση της συμμόρφωσης με τις εν λόγω συστάσεις θα πραγματοποιηθεί επί τη βάσει της έκθεσης που θα υποβάλουν οι ελληνικές αρχές τον Οκτώβριο, όπως ορίζει η ανακοίνωση του Συμβουλίου.

* * *

Επί τη βάσει της ανωτέρω αξιολόγησης, το Συμβούλιο είναι της γνώμης ότι η Ελλάδα οφείλει:

- να εφαρμόσει τα αναγκαία, μόνιμου χαρακτήρα, μέτρα, που θα επιτρέψουν τη διόρθωση του υπερβολικού ελλείμματος μέχρι το 2006 το αργότερο·

- να μειώσει το κυκλικά προσαρμοσμένο έλλειμμα κατά 0,5% του ΑΕΠ τουλάχιστον αρχής γενομένης το 2007, κατά προτίμηση με τη λήψη μέτρων περιστολής των πρωτογενών δαπανών, ούτως ώστε να επιτευχθεί μεσοπρόθεσμα σχεδόν ισοσκελισμένη ή πλεονασματική δημοσιονομική θέση·

- να ενισχύσει τις προσπάθειες που καταβάλλει για τον εντοπισμό και τον έλεγχο των άλλων παραγόντων, εκτός των καθαρών δανειακών αναγκών, που συμβάλλουν στη μεταβολή των επιπέδων του δημόσιου χρέους, για να διασφαλισθεί η μείωση του δείκτη του ακαθάριστου δημόσιου χρέους, ούτως ώστε να προσεγγισθεί με ταχύτερο ρυθμό η σχετική τιμή αναφοράς·

- να ελέγξει τις δαπάνες για κρατικές συντάξεις και να εφαρμόσει απαρεγκλίτως τις νομοθετηθείσες μεταρρυθμίσεις, για να διασφαλισθεί η διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών·

- περαιτέρω να βελτιώσει τη συλλογή και επεξεργασία των γενικών δημοσιονομικών δεδομένων σε συνεργασία με τη Eurostat, ιδίως με την αναβάθμιση των μηχανισμών που εξασφαλίζουν την ταχεία και ορθή παροχή των εν λόγω δεδομένων.

Σύγκριση βασικών μακροοικονομικών και δημοσιονομικών προβλέψεων

2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

Πραγματικό ΑΕΠ (μεταβολή %) | ΠΣ Μάρτ. 2005 | 4,2 | 2,9 | 3,0 | 3,0 |

ΕΠΙΤ. Μάρτ. 2005 | 4,2 | 2,9 | 3,1 |

ΠΣ Δεκ. 2003 | 4,2 | 4,0 | 3,8 | μ.δ. |

Πληθωρισμός ΕνΔΤΚ (%) | ΠΣ Μάρτ. 2005 | 3,0 | μ.δ. | μ.δ. | μ.δ. |

ΕΠΙΤ. Μάρτ. 2005 | 3,0 | 3,2 | 3,2 |

ΠΣ Δεκ. 2003 | 3,0 | 2,8 | 2,6 | μ.δ. |

Αποτέλεσμα γενικής κυβέρνησης (ως % του ΑΕΠ)(*) | ΠΣ Μάρτ. 2005 | -6,1 | -3,7 | -2,9 | -2,4 |

ΕΠΙΤ. Μάρτ. 2005 | -6,1 | -4,5 | -4,4 |

ΠΣ Δεκ. 2003 | -1,2 | -0,5 | 0,0 | μ.δ. |

Πρωτογενές αποτέλεσμα (ως % του ΑΕΠ)(*) | ΠΣ Μάρτ. 2005 | -0,4 | 1,8 | 2,7 | 3,3 |

ΕΠΙΤ. Μάρτ. 2005 | -0,4 | 1,0 | 1,0 |

ΠΣ Δεκ. 2003 | 4,7 | 5,1 | 5,3 | μ.δ. |

Κυκλικά προσαρμοσμένο αποτέλεσμα (ως % του ΑΕΠ)(*) | ΠΣ Μάρτ. 20051 | -7,0 | -4,4 | -3,5 | -3,0 |

ΕΠΙΤ. Μάρτ. 2005 | -7,1 | -5,5 | -5,3 |

ΠΣ Δεκ. 2003 | -1,2 | -0,5 | 0,0 | μ.δ. |

Ακαθάριστο δημόσιο χρέος (ως % του ΑΕΠ) | ΠΣ Μάρτ. 2005 | 110,5 | 109,5 | 107,2 | 104,7 |

ΕΠΙΤ. Μάρτ. 2005 | 110,5 | 110,5 | 108,9 |

ΠΣ Δεκ. 2003 | 98,5 | 94,6 | 90,5 | μ.δ. |

Σημείωση: 1 Υπολογισμοί των υπηρεσιών της Επιτροπής με βάση τα στοιχεία που περιέχει το πρόγραμμα. (*) Οι προβλέψεις της Επιτροπής δεν λαμβάνουν υπόψη τα μέτρα που ανακοινώθηκαν στις 29 Μαρτίου. Πηγές: Αναθεωρημένη επικαιροποίηση του προγράμματος σταθερότητας του Μαρτίου του 2005 (ΠΣ)· εαρινές οικονομικές προβλέψεις των υπηρεσιών της Επιτροπής του 2005 (ΕΠΙΤ.)· Υπολογισμοί των υπηρεσιών της Επιτροπής. |

[1] ΕΕ L 209, 2.8.1997. Όλα τα έγγραφα που αναφέρονται στο παρόν κείμενο διατίθενται στον ακόλουθο δικτυακό τόπο: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Αναθεωρημένη γνώμη της Οικονομικής και Δημοσιονομικής Επιτροπής όσον αφορά το περιεχόμενο και τη μορφή των προγραμμάτων σταθερότητας και σύγκλισης, που εγκρίθηκε από το Συμβούλιο ECOFIN στις 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668, 27.11.2002.

[4] Ανακοίνωση της Επιτροπής με τίτλο «Μέτρα που έλαβε η Ελλάδα προκειμένου να συμμορφωθεί με την απόφαση του Συμβουλίου της 17ης Φεβρουαρίου 2005 δυνάμει του άρθρου 104 παράγραφος 9 της συνθήκης με σκοπό τη μείωση του ελλείμματος που κρίνεται αναγκαία για τη διόρθωση της κατάστασης υπερβολικού ελλείμματος» - SEC(2005) 443, 6.4.2005.

[5] ΕΕ L 209, 2.8.1997, σ. 1. Τα έγγραφα που μνημονεύονται στο παρόν κείμενο είναι διαθέσιμα στην ακόλουθη ηλεκτρονική διεύθυνση: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.