Πράσινη Βίβλος για την εμπορία εκπομπών αερίων φαινομένου θερμοκηπίου εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης

(υποβλησέν από την Επιτροπή)

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

1. Εισαγωγή

2. Πράσινη βίβλος για ευρεία διαβούλευση των εταίρων

3. Τί είναι η εμπορία εκπομπών;

4. Η Ευρωπαϊκή Κοινότητα, η εμπορία εκπομπών και το πρωτόκολλο του Κυότο

4.1. Η συμφωνία «επιμερισμού των βαρών» της ΕΕ

4.2. Κοινοτικό σύστημα εμπορίας εκπομπών μεταξύ εταιρειών

4.3. Μέθοδος προσέγγισης «εκμάθηση δια της πείρας»

5. Ο ρόλος της Ευρωπαϊκής Κοινότητας

5.1. Το οικονομικό κίνητρο για την εμπορία εκπομπών στην ΕΕ

5.2. Η προστασία της εσωτερικής αγοράς

5.3. Ο καθορισμός των αντίστοιχων ρόλων της Κοινότητας και των κρατών μελών

6. Επιλογές πολιτικής όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής ενός κοινοτικού συστήματος εμπορίας εκπομπών

6.1. Κάλυψη των τομέων

6.2. Ποιό επίπεδο ποικιλότητας είναι εφικτό εντός της Κοινότητας;

6.2.1. Κοινό κοινοτικό πρόγραμμα

6.2.2. Συντονισμένο κοινοτικό πρόγραμμα

6.2.3. Διεύρυνση της ΕΕ

6.3. Ερωτήσεις:

7. Επιλογές πολιτικής όσον αφορά την αρχική κατανομή μεριδίων εκπομπών

7.1. Καθορισμός της συνολικής κατανομής για τους εμπορικούς τομείς σε επίπεδο Κοινότητας και κρατών μελών

7.2. Η κατανομή μεριδίων εκπομπών σε εταιρείες από τα κράτη μέλη

7.2.1. Γενική προσέγγιση

7.2.2. Κεντρικά ζητήματα

7.3. Η περίπτωση των νεοεισερχομένων

7.4. Ερωτήσεις:

8. Επιλογές πολιτικής όσον αφορά τη συνέργια με άλλες πολιτικές και μέτρα

8.1. Η σχέση με την τεχνική ρύθμιση

8.2. Η σχέση με περιβαλλοντικές συμφωνίες

8.3. Η σχέση με την φορολογία της ενέργειας:

8.4. Τρόπος διασφάλισης ισοδυναμίας μεταξύ εμπορίας εκπομπών και άλλων πολιτικών και μέτρων

8.5. Ερωτήσεις

9. Επιλογές πολιτικής όσον αφορά τη συμμόρφωση και την επιβολή των διατάξεων

9.1. Η σημασία των αυστηρών διατάξεων συμμόρφωσης και επιβολής

9.2. Συμμόρφωση και επιβολή έναντι των εταιρειών

9.3. Συμμόρφωση και επιβολή έναντι των κρατών μελών

9.4. Ερωτήσεις:

Παράρτημα 1: Οικονομική ανάλυση

ΠΕΡΙΛΗΨΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ

Η παρούσα πράσινη βίβλος επιδιώκει να ξεκινήσει συζήτηση σχετικά με την εμπορία εκπομπών αερίων φαινομένου θερμοκηπίου εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης και όσον αφορά τη σχέση μεταξύ εμπορίας εκπομπών και άλλων πολιτικών και μέτρων για την αντιμετώπιση της αλλαγής του κλίματος.

Βάσει του πρωτοκόλλου του Κυότο, η Ευρωπαϊκή Κοινότητα δεσμεύτηκε να μειώσει τις εκπομπές της σε αέρια φαινομένου θερμοκηπίου κατά 8% κατά τη διάρκεια του χρονικού διαστήματος 2008-2012 σε σύγκριση με τα επίπεδά τους το 1990. Στην πράξη, αυτό θα απαιτήσει υπολογιζόμενη μείωση κατά 14% σε σύγκριση με τις προβλέψεις βάσει του «κανονικού ρυθμού εργασιών» [1]. Οι εμπορικές συναλλαγές εκπομπών, τόσο εσωτερικά εντός της Κοινότητας όσο και εξωτερικά με άλλες βιομηχανοποιημένες χώρες, θα βοηθήσουν στη μείωση του κόστους τήρησης των δεσμεύσεών της για την Κοινότητα. Σε συνδυασμό με άλλες πολιτικές και μέτρα, οι συναλλαγές εκπομπών θα αποτελέσουν ακέραιο και πολύ σημαντικό μέρος της κοινοτικής στρατηγικής για την εφαρμογή του μέτρου. Αποτελεί πεποίθηση της Επιτροπής ότι η Κοινότητα συνολικά θα χρειαστεί να κάνει χρήση όλων των εργαλείων που διαθέτει για να τηρήσει τις διεθνείς δεσμεύσεις της και όσο το γρηγορότερο ληφθούν συγκεκριμένα μέτρα τόσο το καλύτερο. Η ΕΕ προς το παρόν προετοιμάζει την επικύρωση του πρωτοκόλλου του Κυότο, το οποίο επιθυμεί να τεθεί σε ισχύ μέχρι το 2002.

[1] Για περισσότερες λεπτομέρειες βλ. τμήμα 2 του COM(1999)230 της 19.05.1999: Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο για την «Προπαρασκευή της εφαρμογής του πρωτοκόλλου του Κυότο».

Οι εμπορικές συναλλαγές εκπομπών είτε εσωτερικές είτε διεθνείς, αποτελούν πρόγραμμα σύμφωνα με το οποίο κατανέμονται σε φορείς όπως εταιρείες μερίδια για τις εκπομπές τους. Εταιρείες οι οποίες μειώνουν τις εκπομπές τους περισσότερο από το κατανεμηθέν μερίδιό τους, μπορούν να πουλήσουν το «πλεόνασμα» τους σε άλλες, οι οποίες δεν είναι σε θέση να επιτύχουν τόσο εύκολα το στόχο τους. Οι συναλλαγές αυτές δεν υπονομεύουν τον περιβαλλοντικό στόχο, δεδομένου ότι η συνολική ποσότητα μεριδίων είναι καθορισμένη. Αντίθετα, επιτρέπουν αποτελεσματική ως προς το κόστος εφαρμογή του συνολικού στόχου και παρέχουν κίνητρα για επενδύσεις σε υγιείς από περιβαλλοντικής πλευράς τεχνολογίες.

Δεδομένου ότι οι συναλλαγές εκπομπών αποτελούν νέο μέσο για την προστασία του περιβάλλοντος στην ΕΕ, είναι σημαντικό να αποκτηθεί πείρα στην εφαρμογή του πριν αρχίσει το διεθνές πρόγραμμα συναλλαγών εκπομπών το 2008. Υπάρχει σημαντικό κίνητρο για την Ευρωπαϊκή Κοινότητα και τα κράτη μέλη της να προετοιμαστούν ξεκινώντας ένα πρόγραμμα συναλλαγών εκπομπών εντός της Κοινότητας μέχρι το 2005.

Η Επιτροπή πιστεύει ότι ένα συνεκτικό και συντονισμένο πλαίσιο για την εφαρμογή των εμπορικών συναλλαγών εκπομπών που θα καλύπτει όλα τα κράτη μέλη θα εξασφαλίσει την καλύτερη εγγύηση για ομαλή λειτουργία της αγοράς εσωτερικών εκπομπών, σε σύγκριση με σύνολο μη συντονισμένων εθνικών προγραμμάτων συναλλαγών εκπομπών. Ένα κοινοτικό πρόγραμμα συναλλαγής εκπομπών θα οδηγήσει σε μία και μόνο τιμή για τα μερίδια που ανταλλάσσονται από τις εταιρείες εντός του προγράμματος, ενώ διάφορα μη συνδεδεμένα εθνικά προγράμματα θα οδηγήσουν σε διαφορετικές τιμές εντός εκάστου εθνικού προγράμματος. Η ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς υπήρξε μια από τις κινητήριες δυνάμεις της πρόσφατης εξέλιξης της ΕΕ και αυτό πρέπει να λαμβάνεται υπόψη κατά τη δημιουργία νέων αγορών. Η αλλαγή του κλίματος είναι η σαφέστερη περίπτωση διασυνοριακών επιπτώσεων που απαιτούν συντονισμένη δράση. Επιπλέον, αποτελέσματα κλίμακος σε επίπεδο ΕΕ θα επιτρέψουν σημαντικές εξοικονομήσεις κόστους, ενώ παρόμοιες κανονιστικές ρυθμίσεις θα επιτρέψουν να τηρηθούν οι διοικητικές δαπάνες όσο το δυνατόν χαμηλότερες.

Οι κεντρικές επιλογές πολιτικής που πρέπει να αποφασιστούν κατά την καθιέρωση τέτοιου είδους πλαισίου είναι κατά βάση: ποιές χώρες και ποιές εταιρείες και σε ποιούς τομείς θα συμμετάσχουν; Πώς και από ποιόν πρέπει να κατανεμηθούν τα μερίδια προς τους τομείς και τις εταιρείες που υπεισέρχονται στις συναλλαγές εκπομπών, σε σύγκριση με εκείνες που δεν συμμετέχουν και προς επιμέρους εταιρείες που συμμετέχουν στις συναλλαγές εκπομπών; Πώς μπορούν οι συναλλαγές εκπομπών να στηριχθούν σε υπάρχουσες πολιτικές και μέτρα όπως η τεχνική ρύθμιση, οι περιβαλλοντικές συμφωνίες και τα δημοσιονομικά κίνητρα και πώς μπορούν να διασφαλιστούν ισοδύναμες προσπάθειες μεταξύ εταιρειών που συμμετέχουν στις συναλλαγές εκπομπών και εκείνων που υπόκεινται σε άλλες πολιτικές και μέτρα;

Η Επιτροπή πιστεύει ότι είναι απαραίτητη κοινοτική προσέγγιση, ώστε να διασφαλιστεί ότι ο ανταγωνισμός δεν θα στρεβλώνεται εντός της εσωτερικής αγοράς. Διαφορετικά εθνικά συστήματα εμπορίας εκπομπών μπορεί να προκαλέσουν σοβαρές δυσχέρειες όσον αφορά τις κρατικές ενισχύσεις και τις νέες εταιρείες που εισέρχονται στην αγορά. Η κατάσταση αυτή θα μπορούσε να δημιουργήσει αβεβαιότητα τόσο στα κράτη μέλη όσο και στις εταιρείες. Επιπλέον, τα προβλήματα αυτά είναι πιθανόν να επιδεινωθούν περαιτέρω, στο πλαίσιο της διεύρυνσης της Κοινότητας.

Η ισχύς και η περιβαλλοντική ακεραιότητα οποιουδήποτε καθεστώτος εμπορίας εκπομπών θα εξαρτηθεί σε μεγάλο βαθμό από τις διατάξεις συμμόρφωσής του και από στέρεο καθεστώς επιβολής. Αποτελεσματική λειτουργία ενός τέτοιου καθεστώτος απαιτεί ορισμένο βαθμό εναρμόνισης των κανόνων παρακολουθήσεως, αναφοράς και επαλήθευσης.

Η παρούσα πράσινη βίβλος αποτελεί την αφετηρία διαδικασίας εξερεύνησης των ζητημάτων αυτών. Ζητούνται περιεκτικές αντιδράσεις και γνώμες, επικεντρωμένες επί των ερωτήσεων που περιλαμβάνονται στο παρόν έγγραφο. Καλούνται αυτές να υποβληθούν μέχρι τις 15 Σεπτεμβρίου 2000, έτσι ώστε η κοινοτική στρατηγική εφαρμογής να μπορέσει να αναπτυχθεί βάσει των γνωμών αυτών, αμέσως μετά την έκτη συνδιάσκεψη των συμβαλλομένων μερών η οποία θα οργανωθεί στην Χάγη, στις Κάτω Χώρες, από τις 13 έως τις 24 Νοεμβρίου 2000. Τα σχετικά στοιχεία πρέπει να σταλούν στον κ. J. DELBEKE, προϊστάμενο της μονάδας αλλαγής κλίματος, Ευρωπαϊκή Επιτροπή (DG ENV), 200 rue de la Loi/Wetstraat 200, B-1049 Bruxelles/Brussel, Belgium. Εναλλακτικά, μπορούν να σταλούν με ηλεκτρονικό ταχυδρομείο στην ακόλουθη διεύθυνση: "ENV-CLIMATE@cec.eu.int".

1. Εισαγωγή

Το πρωτόκολλο του Κυότο εγκρίθηκε τον Δεκέμβριο 1997 από την τρίτη συνδιάσκεψη των συμβαλλομένων μερών της συμβάσεως πλαισίου των Ηνωμένων Εθνών για την αλλαγή του κλίματος (UNFCCC). Το πρωτόκολλο είναι σημαντικό, δεδομένου ότι καθορίζει όρια για τις εκπομπές αερίων φαινομένου θερμοκηπίου των βιομηχανοποιημένων χωρών. Βάσει του πρωτοκόλλου, η Ευρωπαϊκή Κοινότητα δεσμεύτηκε να μειώσει τις εκπομπές τις σε 6 αέρια φαινομένου θερμοκηπίου, κατά 8% κατά τη διάρκεια του χρονικού διαστήματος 2008 έως 2012 σε σύγκριση με τα επίπεδά τους το 1990 [2].

[2] Η μείωση κατά 8% πρέπει επίσης να λαμβάνει υπόψη τις «καταβόθρες». Οι «καταβόθρες» είναι είδη όπως τα δάση, τα οποία απορροφούν διοξείδιο του άνθρακα από την ατμόσφαιρα. Μακροπρόθεσμα, ως γνωστόν, τα δένδρα πεθαίνουν και αποσυντίθενται, ελευθερώνοντας αέρια φαινομένου θερμοκηπίουεκ νέου στην ατμόσφαιρα. Επίσης, το ξύλο μπορεί να χρησιμοποιείται ως καύσιμο, ελευθερώνοντας διοξείδιο του άνθρακα που επιστρέφει στην ατμόσφαιρα. Λόγω της «προσωρινής» φύσης τους αλλά και λόγω των σημαντικών μεθοδολογικών αβεβαιοτήτων στη μέτρηση των ρυθμών απορρόφησης και εκπομπών, απαιτείται πολύ περισσότερη εργασία στο θέμα των «καταβόθρων».

Το πρωτόκολλο επίσης εισάγει τρεις νέους διεθνείς μηχανισμούς, οι οποίοι αναφέρονται ως οι «ευέλικτοι μηχανισμοί» ή οι «μηχανισμοί του Κυότο», οι οποίοι αποτελούν βασικά συστατικά του πρωτοκόλλου στο σύνολό του και χωρίς τους οποίους το πρωτόκολλο είναι απίθανο να τεθεί σε ισχύ. Οι μηχανισμοί αυτοί προορίζονται να διευκολύνουν την αποτελεσματική ως προς το κόστος εφαρμογή του πρωτοκόλλου. Ένας από τους μηχανισμούς αυτούς είναι η διεθνής εμπορική συναλλαγή εκπομπών αερίων φαινομένου θερμοκηπίου («εμπορία εκπομπών») [3], ο οποίος πρόκειται να τεθεί σε λειτουργία από το έτος 2008 [4].

[3] Άρθρο 17 του πρωτοκόλλου του Κυότο.

[4] Οι άλλοι δύο μηχανισμοί είναι η κοινή εφαρμογή και ο μηχανισμός καθαρής ανάπτυξης, τα οποία και τα δύο συνεπάγονται τη μεταφορά πιστώσεων μείωσης εκπομπών που εξασφαλίζονται βάσει έργων μείωσης εκπομπών σε άλλες χώρες.

Η Ευρωπαϊκή Κοινότητα είναι πλήρες συμβαλλόμενο μέρος της UNFCCC και έχει υπογράψει το πρωτόκολλο του Κυότο και είναι ένα από τα 39 συμβαλλόμενα μέρη [5] τα οποία έχουν δεχθεί ποσοτικό απόλυτο όριο των εκπομπών και, επομένως, μπορεί να συμμετέχει σε διεθνείς συναλλαγές εκπομπών βάσει του πρωτοκόλλου.

[5] Τα συμβαλλόμενα αυτά μέρη περιλαμβάνονται σε κατάλογο στο παράρτημα Β του πρωτοκόλλου του Κυότο.

Τον Μάιο 1999, η Επιτροπή ενέκρινε ανακοίνωση για την αλλαγή του κλίματος [6], η οποία τονίζει την ανάγκη «αειφόρου ανταποκρίσεως πολιτικής». Η ανακοίνωση αναφέρει ότι τα παρατηρηθέντα δεδομένα καταδεικνύουν ότι οι εκπομπές διοξειδίου του άνθρακα αυξάνονται και ότι «εάν μείνουν ανεξέλεγκτα, η τάση αυτή σημαίνει ότι η απαίτηση του άρθρου 3 παράγραφος 2 του πρωτοκόλλου του Κυότο να παρουσιαστεί «εμφανής πρόοδος» μέχρι το 2005 και η δέσμευση της ΕΕ για -8% δεν πρόκειται να τηρηθούν».

[6] COM(1999)230 τελικό της 19.05.1999 για την «Προπαρασκευή της εφαρμογής του πρωτοκόλλου του Κυότο».

Μεγάλη πρόκληση είναι να διασφαλιστεί ότι η εμπορία εκπομπών συμπληρώνει και είναι συμβατή με άλλες πολιτικές και μέτρα. Κατά τις διεθνείς διαπραγματεύσεις, η ΕΕ επιμένει για την ανάγκη του βιομηχανοποιημένου κόσμου να εφαρμόσει εσωτερικές πολιτικές και μέτρα ως τα κύρια μέσα δράσεως. Εντός της ΕΕ, πολλά τέτοιου είδους μέτρα, όπως ενεργειακοί φόροι, ρυθμιστικά ή τεχνικά πρότυπα και περιβαλλοντικές συμφωνίες έχουν ήδη τεθεί σε εφαρμογή. Οποιαδήποτε κοινοτική εμπορική συναλλαγή εκπομπών πρέπει να ενισχύσει και οπωσδήποτε να μην εξασθενίσει, τα υπάρχοντα αυτά θεμέλια.

Ενδεχόμενες αρνητικές επιπτώσεις στη διεθνή ανταγωνιστικότητα θα ελαχιστοποιηθούν εάν, όπως αναμένεται, άλλες βιομηχανοποιημένες χώρες συμμετάσχουν στην εμπορία εκπομπών αερίων φαινομένου θερμοκηπίου βάσει του πρωτοκόλλου του Κυότο. Όταν ένα διεθνές πρόγραμμα εμπορίας γίνει πραγματικότης, από το 2008, οι εταιρείες είναι πιθανόν να αντιμετωπίζουν παρόμοιες δαπάνες, ανεξάρτητα από τη βιομηχανοποιημένη χώρα στην οποία είναι εγκατεστημένες.

2. Πράσινη βίβλος προσ ευρεία διαβούλευση των εταίρων

Η παρούσα πράσινη βίβλος αποτελεί την αφετηρία μιας διαδικασίας διαβουλεύσεων, η οποία θα επιτρέψει σε όλους τους εταίρους, τόσο κυβερνητικούς όσο και μη κυβερνητικούς, να δώσουν τις γνώμες τους για τον τρόπο με τον οποίο η ΕΕ πρέπει να επιφέρει την ορθή ισορροπία στην χρήση των εμπορικών συναλλαγών εκπομπών.

Το πρωτόκολλο του Κυότο έχει βάλει τις εμπορικές συναλλαγές εκπομπών στην ημερήσια διάταξη της ΕΕ. Αυτό αποτελεί νέο μέσο για την ευρωπαϊκή πολιτική σχετικά με την αλλαγή του κλίματος. Οι εμπορικές συναλλαγές εκπομπών, τόσο εντός της ΕΕ όσο και μεταξύ της ΕΕ και του υπολοίπου βιομηχανοποιημένου κόσμου, πρόκειται να καταστούν σημαντικό στοιχείο της κοινοτικής στρατηγικής για την εφαρμογή του πρωτοκόλλου του Κυότο.

Τα κράτη μέλη και η Κοινότητα πρέπει να προετοιμάσουν τις στρατηγικές τους για την εφαρμογή του πρωτοκόλλου του Κυότο και να σκεφθούν περαιτέρω σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο οι εμπορικές συναλλαγές εκπομπών θα ενταχθούν στις στρατηγικές τους για το κλίμα. Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να ξεκινήσει συζήτηση σχετικά με τη διάσταση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας στις εμπορικές συναλλαγές εκπομπών, περιλαμβανομένης της ενδεχόμενης επίπτωσης στην εσωτερική αγορά. Ιδίως, η συμμετοχή εταιρειών αναπόφευκτα θα θέσει ζητήματα που αφορούν τις κρατικές ενισχύσεις και τον θεμιτό ανταγωνισμό, σε σχέση με τα οποία η Κοινότητα αναντίρρητα πρόκειται να παίξει ρόλο. Πρέπει επίσης να διασφαλιστεί ότι οι πρωτοβουλίες των κρατών μελών δεν θα δημιουργήσουν επιπλέον άσκοπα εμπόδια στην ελευθερία εγκατάστασης εντός της εσωτερικής αγοράς [7]

[7] Ο στόχος της αρχής της ελευθερίας εγκαταστάσεως, βάσει του άρθρου 43 και 48 της συνθήκης ΕΚ (παλαιά άρθρα 52 και 58), είναι να παρέχει σε εταιρείες ή επιχειρήσεις που δημιουργούνται σύμφωνα με το δίκαιο ενός κράτους μέλους, το δικαίωμα να ιδρύουν την κεντρική τους εγκατάσταση σε άλλο κράτος μέλος ή να δημιουργούν πρακτορεία, υποκαταστήματα ή θυγατρικές εταιρείες σε άλλα κράτη μέλη. Το δικαίωμα εξασφάλισης της ελευθερίας αυτής υπόκειται στην τήρηση των κανόνων που ισχύουν για εταιρείες ή επιχειρήσεις που είναι ήδη εγκατεστημένες, με την προϋπόθεση ότι δεν περιλαμβάνουν αδικαιολόγητα μέτρα δημιουργίας διακρίσεων.

Οι διαβουλεύσεις βάσει της παρούσας πράσινης βίβλου, ακόμη και εάν επικεντρωθούν στην έναρξη των εμπορικών συναλλαγών εκπομπών εντός της Ευρωπαϊκής Ενώσεως πριν από το έτος 2008, μπορεί να εξασφαλίσουν πολύτιμες διαπιστώσεις, οι οποίες μπορούν να ενταχθούν στην διαδικασία διαπραγματεύσεων των Ηνωμένων Εθνών. Η καλύτερη κατανόηση των κεντρικών ζητημάτων και αλληλεπιδράσεων με τις εσωτερικές πολιτικές και μέτρα θα βοηθήσει στην εξασφάλιση ρεαλιστικών προσδοκιών για τις αποφάσεις που αφορούν τις συναλλαγές εκπομπών κατά την 6η συνδιάσκεψη των συμβαλλομένων μερών της συμβάσεως πλαισίου για την αλλαγή του κλίματος (COP6), η οποία πρόκειται να οργανωθεί στη Χάγη από τις 13 έως τις 24 Νοεμβρίου 2000.

3. Τί είναι η εμπορία εκπομπών;

Η εμπορία εκπομπών αποτελεί πρόγραμμα, βάσει του οποίου κατανέμονται στις εταιρείες μερίδια για τις εκπομπές τους σε αέρια φαινομένου θερμοκηπίου, σύμφωνα με τις συνολικές περιβαλλοντικές φιλοδοξίες της κυβερνήσεώς τους, τα οποία αυτές μπορούν στη συνέχεια να εμπορεύονται μεταξύ τους.

Τα μερίδια αυτά εκπομπών ονομάζονται μερικές φορές «ποσοστώσεις», «άδειες» ή «ανώτατα όρια». Το σύνολο όλων αυτών των μεριδίων που κατανέμονται σε όλες τις εταιρείες οι οποίες περιλαμβάνονται στο πρόγραμμα αποτελούν το συνολικό όριο των εκπομπών που επιτρέπονται βάσει του προγράμματος. Το συνολικό αυτό όριο είναι εκείνο το οποίο εξασφαλίζει το περιβαλλοντικό όφελος του προγράμματος. Ένα βασικό πλεονέκτημα των εμπορικών συναλλαγών εκπομπών είναι ότι εξασφαλίζουν βεβαιότητα περιβαλλοντικού αποτελέσματος.

Η έννοια των «αδειών» είναι αρκετά καθιερωμένη στην περιβαλλοντική πολιτική, ιδίως για την εφαρμογή τεχνικών προτύπων στον τομέα της ρύπανσης των αποβλήτων, του νερού και του αέρα. Η σχετική ρύθμιση περιλαμβάνει την οδηγία για την ολοκληρωμένη πρόληψη και έλεγχο της ρύπανσης [8] (IPPC). Ωστόσο, τα ρυθμιστικά μέσα δεν μπορούν να διασφαλίζουν προκαθορισμένο περιβαλλοντικό αποτέλεσμα, δεδομένου ότι ο αριθμός των νέων εγκαταστάσεων - και επομένως το σύνολο των εκπομπών - μπορεί να είναι μεγαλύτερος του προβλεπόμενου, ακόμη και όταν όλες χρησιμοποιούν τα καλύτερα τεχνικά πρότυπα.

[8] Οδηγία 96/61/EΚ του Συμβουλίου της 24.09.1996 για την ολοκληρωμένη πρόληψη και έλεγχο της ρύπανσης.

Η εμπορία εκπομπών επιτρέπει σε επιμέρους εταιρείες να εκπέμπουν περισσότερο από το επιτρεπόμενο όριό τους, υπό την προϋπόθεση ότι μπορούν να εύρουν άλλη εταιρεία η οποία έχει εκπέμψει λιγότερο από το επιτρεπόμενο και η οποία είναι πρόθυμη να μεταφέρει τα «εφεδρικά» της μερίδια. Το συνολικό περιβαλλοντικό αποτέλεσμα είναι το ίδιο με εκείνο που θα προέκυπτε εάν και οι δύο εταιρείες χρησιμοποιούσαν τα μερίδιά τους ακριβώς, αλλά με τη σημαντική διαφορά ότι και οι δύο εταιρείες που αγόρασαν και που επώλησαν επωφελήθηκαν από την ευελιξία που προσέφερε η συναλλαγή, χωρίς μειονεκτήματα για το περιβάλλον. Και οι δύο αναμειγνυόμενες εταιρείες επωμίζονται χαμηλότερες δαπάνες συμμόρφωσης από εκείνες που θα μπορούσαν να προκύψουν χωρίς τη δυνατότητα της συναλλαγής (η «πωλούσα εταιρεία» λαμβάνει πληρωμή για τα μερίδια που μετέφερε και η «αγοράζουσα εταιρεία» επωμίζεται λιγότερες δαπάνες σε σχέση με εκείνες που θα είχαν προκύψει από την τήρηση των προκαθορισμένων μεριδίων εκπομπών). Επίσης, ένα διαφανές σήμα σχετικά με την τιμή θα δώσει τη δυνατότητα σε άλλες εταιρείες να κρίνουν καλύτερα τις επιχειρηματικές ευκαιρίες της συναλλαγής και τα ενδεχόμενα οφέλη γι' αυτές από την ένταξη στην αγορά αυτή. Επιπλέον, δεδομένου ότι η εμπορία εκπομπών θα επιφέρει ανταγωνισμό μεταξύ εταιρειών προκειμένου να εύρουν αποτελεσματικούς ως προς το κόστος τρόπους μείωσης των εκπομπών τους, θα δοθεί πρόσθετη ώθηση στις φιλικές προς το περιβάλλον τεχνολογίες.

Η κεντρική οικονομική συλλογιστική πίσω από την εμπορία εκπομπών είναι η χρήση μηχανισμών αγοράς, προκειμένου να διασφαλιστεί ότι οι μειώσεις εκπομπών που απαιτούνται για την επίτευξη προκαθορισμένου περιβαλλοντικού αποτελέσματος γίνονται εκεί όπου το κόστος της μείωσης είναι το χαμηλότερο.

Παρά το γεγονός ότι δεν υπάρχουν μεγάλες εφαρμογές εμπορεύσιμων μεριδίων βάσει της περιβαλλοντικής πολιτικής της ΕΕ, η έννοια των εμπορεύσιμων μεριδίων δεν είναι εντελώς άγνωστη στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα. Οι ποσοστώσεις για τις ουσίες που καταστρέφουν τη στοιβάδα του όζοντος βάσει του πρωτοκόλλου του Μόντρεαλ [9], οι ποσοστώσεις αλιευμάτων βάσει της κοινής αλιευτικής πολιτικής [10] και οι ποσοστώσεις γάλακτος βάσει της κοινής αγροτικής πολιτικής [11] είναι όλες πρακτικά παραδείγματα μεριδίων με κάποιο βαθμό δυνατότητας μεταφοράς.

[9] Σχετική κοινοτική νομοθεσία: κανονισμοί αριθ. 594/91, αριθ. 3952/92 και αριθ. 3093/94 του Συμβουλίου. Η εν λόγω νομοθεσία εφαρμογής προβλέπει ποσοστώσεις παραγωγής και κατανάλωσης που κατανέμονται σε επιμέρους εταιρείες, βάσει ιστορικών επιπέδων παραγωγής. Οι μεταφορές σε διεθνή κλίμακα στην αρχή περιορίζοντο στο 10% και αργότερα στο 15% της αρχικής κατανομής. Αργότερα, οι περιορισμοί αυτοί καταργήθηκαν και επετράπη απεριόριστη ευελιξία, με την προϋπόθεση της τήρησης των συνολικών διεθνών ορίων παραγωγής.

[10] Το βασικό νομικό πλαίσιο περιλαμβάνεται στον κανονισμό αριθ. 3760/92 του Συμβουλίου. Επιπλέον, υπάρχουν ετήσιοι κανονισμοί εφαρμογής, π.χ. ο κανονισμός αριθ. 48/99 του Συμβουλίου. Η διαδικασία ελέγχου καθορίζεται από τον κανονισμό αριθ. 2847/93 του Συμβουλίου. Η ποσόστωση ή τα κοινοτικά «συνολικά επιτρεπόμενα αλιεύματα», εκχωρούνται μεταξύ των κρατών μελών και η Κοινότητα διατηρεί ποσοστό σε ορισμένες περιπτώσεις. Η κατανομή ποσοστώσεων σε αλιευτικά σκάφη ταξινομημένα στα κράτη μέλη δεν καλύπτεται από το κοινοτικό δίκαιο και, επομένως, υπόκειται σε αποφάσεις που λαμβάνονται στα κράτη μέλη. Η μεταφορά ποσοστώσεων μεταξύ κρατών μελών επιτρέπεται, αν και υπάρχουν περιορισμοί στην ευελιξία.

[11] Τα βασικά στοιχεία του νομικού πλαισίου περιλαμβάνονται στους κανονισμούς αριθ. 856/84 και 3950/92 του Συμβουλίου και στον κανονισμό αριθ. 536/93 της Επιτροπής. Στο πλαίσιο της Agenda 2000, νέος κανονισμός του Συμβουλίου που αντικαθιστά τον κανονισμό αριθ. 3950/92 πρόκειται να εκδοθεί σύντομα. Η κατανομή των ποσοστώσεων στα κράτη μέλη βασίζεται σε ιστορικά στοιχεία παραγωγής. Στη συνέχεια, τα κράτη μέλη κατανέμουν τις εθνικές τους ποσοστώσεις σε επιμέρους παραγωγούς. Οι ποσοστώσεις μπορεί να μην μεταφέρονται πέραν των συνόρων των κρατών μελών. Οι απαιτήσεις παρακολούθησης και αναφοράς για το γάλα και τα γαλακτοκομικά προϊόντα που διατίθενται στο εμπόριο ρυθμίζονται σε κοινοτικό επίπεδο. Εφαρμόζονται οικονομικά πρόστιμα σε κράτη μέλη τα οποία έχουν ξεπεράσει τις ποσοστώσεις τους.

Ωστόσο, τα ελκυστικά χαρακτηριστικά της εμπορίας εκπομπών μπορούν αν υλοποιηθούν στην πράξη μόνον όταν συνοδεύονται από σθεναρό καθεστώς παρακολούθησης και συμμόρφωσης σε λογικό κόστος. Η σθεναρή παρακολούθηση θα βοηθήσει επίσης στην ενίσχυση της ποιότητας των πληροφοριών που αφορούν τα επίπεδα ρύπανσης. Επιπλέον, για να διασφαλιστεί η συμβατότητα με τις εμπορικές συναλλαγές εκπομπών βάσει του πρωτοκόλλου του Κυότο, τα μερίδια εκπομπών εντός της Ευρωπαϊκής Κοινότητας πρέπει να καθορίζονται σε αριθμό τόνων ισοδυνάμου διοξειδίου του άνθρακα που μπορούν να εκπέμπονται.

4. Η Ευρωπαϊκή Κοινότητα, η εμπορία εκπομπών και το πρωτόκολλο του Κυότο

4.1. Η συμφωνία «επιμερισμού των βαρών» της ΕΕ

Στο Κυότο, συμφωνήθηκε στο άρθρο 4 του πρωτοκόλλου ότι η ΕΕ μπορεί να ανακατανείμει τους στόχους της μεταξύ των κρατών μελών, εφόσον το αποτέλεσμα εξακολουθεί να καταλήγει σε συνολική μείωση κατά 8% για την Ευρωπαϊκή Κοινότητα. Η πολιτική συμφωνία για την εν λόγω ανακατανομή επετεύχθη τον Ιούνιο 1998 και αναφέρεται ως η συμφωνία «επιμερισμού των βαρών» [12]. Όταν η Ευρωπαϊκή Κοινότητα και τα κράτη μέλη επικυρώσουν το πρωτόκολλο, θα χρειαστεί να κοινοποιήσουν επισήμως τους ανακατανεμημένους αυτούς στόχους στη γραμματεία της σύμβασης για την αλλαγή του κλίματος. Ωστόσο, η συμφωνία «επιμερισμού των βαρών» δεν περιορίζει την χρήση από τα κράτη μέλη ή την Ευρωπαϊκή Κοινότητα των «ευέλικτων μηχανισμών» του πρωτοκόλλου του Κυότο.

[12] Τα σχετικά ποσοστά ανά κράτος μέλος περιλαμβάνονται στο παράρτημα 1 του εγγράφου COM(1999)230 τελικό της of 19.05.1999.

4.2. Κοινοτικό σύστημα εμπορίας εκπομπών μεταξύ εταιρειών

Η σύμβαση πλαίσιο για την αλλαγή του κλίματος και το πρωτόκολλο του Κυότο αποτελούν συμφωνίες μεταξύ συμβαλλομένων μερών τα οποία, με εξαίρεση την Ευρωπαϊκή Κοινότητα, είναι όλα κυβερνήσεις κυρίαρχων κρατών. Από την άλλη, οι εταιρείες ρυθμίζονται σε εθνικό επίπεδο και επίσης, στην περίπτωση εταιρειών που λειτουργούν εντός της ΕΕ, επίσης και σε κοινοτικό επίπεδο. Οποιαδήποτε δράση από εταιρείες υπάγεται στην ευθύνη του συμβαλλομένου μέρους εντός του οποίου εντοπίζεται η πηγή εκπομπών [13].

[13] Οποιαδήποτε εμπορία εκπομπών οργανωμένη σε κοινοτικό επίπεδο πρέπει να αποτελεί εσωτερικό μέτρο για την Ευρωπαϊκή Κοινότητα (η οποία αποτελεί ξεχωριστό συμβαλλόμενο μέρος του πρωτοκόλλου του Κυότο, που περιλαμβάνεται στον κατάλογο του παραρτήματος Β του εν λόγω κειμένου) και δεν πρέπει να ταυτίζεται με τις διεθνείς εμπορικές συναλλαγές εκπομπών βάσει του άρθρου 17 του πρωτοκόλλου του Κυότο.

Το πρωτόκολλο του Κυότο προβλέπει διεθνή εμπορία εκπομπών μεταξύ συμβαλλομένων μερών, ωστόσο χωρίς να περιλαμβάνει υποχρέωση για συγκεκριμένο μέρος να συμμετέχει σε τέτοιου είδους εμπορία. Δεν υπάρχει ρητή αναφορά σχετικά με τη συμμετοχή «φορέων» στο άρθρο 17, το οποίο αναφέρεται στην εμπορία εκπομπών [14]. Η 6η συνδιάσκεψη των συμβαλλομένων μερών στην UNFCCC μπορεί να εξετάσει ειδικά το ζήτημα της συμμετοχής «φορέων» στην εμπορία εκπομπών αλλά μπορεί και όχι.

[14] Αυτό έρχεται σε αντίθεση προς τα άρθρα 6 και 12 που αφορούν τα κοινά έργα εφαρμογής και τον μηχανισμό καθαρής ανάπτυξης αντίστοιχα, στα οποία αναφέρεται ειδικά η συμμετοχή «φορέων».

Η γνώμη της Επιτροπής είναι ότι η συμμετοχή εταιρειών [15] στην εμπορία εκπομπών αποτελεί μοναδική ευκαιρία για αποτελεσματική ως προς το κόστος εφαρμογή των δεσμεύσεων του Κυότο. Από αυτής της πλευράς, πρέπει να σημειωθεί ότι το πρωτόκολλο του Κυότο, το οποίο ήδη σιωπηρά επιτρέπει στα συμβαλλόμενα μέρη να αναγνωρίζουν αμοιβαία μερίδια που ανταλλάσσονται μεταξύ εταιρειών στα αντίστοιχα «εσωτερικά» τους προγράμματα - τα οποία αντισταθμίζονται από αντίστοιχη προσαρμογή των σχετικών κατανεμημένων ποσοτήτων των συμβαλλομένων μερών. Στην περίπτωση αυτή, ένα κοινοτικό πρόγραμμα ή πρόγραμμα κράτους μέλους μπορεί να συνδέεται προς εκείνα συμβαλλομένων μερών εκτός της ΕΕ [16]. Αυτό θα αποτελούσε περαιτέρω ευκαιρία μείωσης δαπανών για τη συμμόρφωση προς το πρωτόκολλο του Κυότο.

[15] Χρησιμοποιείται η αναφορά σε «εταιρείες», αλλά η εμπορία εκπομπών μπορεί να επεκτείνεται σε επιμέρους τοποθεσίες (ή «πηγές») εκπομπών, εκ των οποίων μια εταιρεία μπορεί να έχει πολλές. Οι εκπομπές από επιμέρους τοποθεσίες ή «πηγές», πρόκειται να περιληφθούν στον κατάλογο αερίων φαινομένου θερμοκηπίου για το κράτος μέλος στο έδαφος του οποίου εντοπίζεται η τοποθεσία, καθώς και στον κατάλογο της Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Το πρωτόκολλο του Κυότο χρησιμοποιεί τους όρους «φορείς» στο πλαίσιο της κοινής εφαρμογής και «νομικά πρόσωπα δημοσίου και/ή ιδιωτικού δικαίου» στο πλαίσιο του μηχανισμού καθαρής ανάπτυξης. Τέτοιου είδους «φορείς» μπορεί να περιλαμβάνουν εταιρείες, άλλους νόμιμα συγκροτημένους μη κυβερνητικούς οργανισμούς και δημόσια νομικά πρόσωπα όπως δημοτικές αρχές.

[16] Δεδομένων των διαφορών στην τιμή των επιτρεπομένων ποσοτήτων που πρέπει να αναμένονται μεταξύ των διαφόρων «εσωτερικών» προγραμμάτων εμπορίας των διαφόρων συμβαλλομένων μερών, η σύνδεση δύο προγραμμάτων θα ομοιάζει με την σύνδεση δύο δοχείων: το επίπεδο του νερού (ή τιμή των επιδοτουμένων ποσοτήτων) και στα δύο δοχεία θα είναι η ίδια.

4.3. Μέθοδος προσέγγισης: «εκμάθηση δια της πείρας»

Τον Ιούνιο 1998, η Επιτροπή εδήλωσε ότι «η Κοινότητα μπορεί να θεσπίσει το δικό της εσωτερικό καθεστώς εμπορικών συναλλαγών μέχρι το 2005» [17]. Προκύπτουν σημαντικά οφέλη από πλευράς «εκμαθήσεως δια της πείρας», τα οποία διασφαλίζουν ότι η Κοινότητα είναι καλύτερα προετοιμασμένη για την έναρξη της διεθνούς εμπορίας εκπομπών από το 2008 βάσει του πρωτοκόλλου του Κυότο. Η εμπειρία αυτή θα προσφέρει στους κοινοτικούς παράγοντες πρακτική εξοικείωση και επίσης συγκριτικό πλεονέκτημα στη χρήση του μέσου.

[17] COM(1998)353 τελικό της 03.06.1998, «Αλλαγή του κλίματος - Κατάστρωση στρατηγικής της ΕΕ μετά τη συνδιάσκεψη του Κυότο».

Μετά το 2008, τέτοιου είδους «εσωτερικά» συστήματα μπορεί να συνεχιστούν, αλλά πρέπει να είναι συμβατά με τις διεθνείς συναλλαγές εκπομπών βάσει του πρωτοκόλλου του Κυότο, που καλύπτει 6 αέρια και καταβόθρες θερμοκηπίου. Επομένως, είναι πολύ σημαντικό να σχεδιαστούν οι «εσωτερικές» συναλλαγές εκπομπών από την αρχή κατά τέτοιο τρόπο ώστε να είναι ανοικτές σε βαθμιαία επέκταση κάλυψης, από πλευράς γεωγραφικής, οικονομικών τομέων και αερίων.

Η εμπορία εκπομπών δεν μειώνει εκπομπές από μόνη της. Απλώς παρέχει κίνητρα για την εξεύρεση του πλέον χαμηλού κόστους επίτευξης δεδομένης ποσότητας μειώσεων εκπομπών. Όσο ευρύτερο είναι το πεδίο εφαρμογής του συστήματος, τόσο μεγαλύτερη θα είναι η διακύμανση στις δαπάνες συμμόρφωσης των επιμέρους εταιρειών και μεγαλύτερο το δυναμικό μείωσης των δαπανών συνολικά. Αυτό αποτελεί επιχείρημα υπέρ ενός πολύ εκτεταμένου προγράμματος εμπορικών συναλλαγών ανά τα διάφορα κράτη μέλη, το οποίο θα καλύπτει και τα 6 αέρια και καταβόθρες θερμοκηπίου και θα περιλαμβάνει όλες τις πηγές εκπομπών. Ωστόσο, υπάρχουν σοβαροί επιστημονικοί και πρακτικοί λόγοι για τους οποίους η Κοινότητα ενδέχεται να μην επιθυμεί να καθιερώσει εκτεταμένο πρόγραμμα στην παρούσα φάση. Υπάρχουν σημαντικές αβεβαιότητες που περιβάλλουν τις εκπομπές φθοριούχων αερίων και την απορρόφηση διοξειδίου του άνθρακος από καταβόθρες. Η κατανομή μεριδίων, η παρακολούθηση των εκπομπών και η επιβολή της συμμόρφωσης μικρών κινητών πηγών εκπομπής, όπως τα ιδιωτικά αυτοκίνητα, δημιουργούν πολύπλοκα τεχνικά και διοικητικά ζητήματα.

Κατά συνέπεια, εάν η Κοινότητα επιθυμεί να ακολουθήσει συνετή προσέγγιση βήμα προς βήμα στην ανάπτυξη των εμπορικών συναλλαγών εκπομπών, θα πρέπει αρχικά να περιοριστεί σε μεγάλες σταθερές σημειακές πηγές διοξειδίου του άνθρακα, στις οποίες η παρακολούθηση και η επιτήρηση του συστήματος είναι περισσότερο εφικτή. Οι εκπομπές διοξειδίου του άνθρακα (CO2) αποτελούν περίπου το 80% [18] των κοινοτικών εκπομπών αερίων φαινομένου θερμοκηπίου.

[18] Τεχνική έκθεση αριθ. 19 του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Περιβάλλοντος - Μάιος 1999: «Ετήσιος κατάλογος αερίων φαινομένου θερμοκηπίου της Ευρωπαϊκής Κοινότητας 1990-1996».

Παρόμοιοι προσανατολισμοί παρατηρούνται σε ορισμένα κράτη μέλη, καθώς και στον ιδιωτικό τομέα. Για παράδειγμα, η Δανία έχει ήδη εγκρίνει νομοθεσία μέσω του εθνικού της κοινοβουλίου, που καθορίζει περιορισμένο σύστημα εμπορίας ποσοστώσεων διοξειδίου του άνθρακα μεταξύ των μεγαλύτερων παραγωγών ηλεκτρισμού, το οποίο πρόκειται να αρχίσει κάποια στιγμή εντός του επομένου έτους [19]. Αρκετά άλλα κράτη μέλη εξετάζουν ενεργά τη χρήση εσωτερικής εμπορίας εκπομπών πριν από το 2008. Αρκετά προγράμματα αναπτύσσονται ήδη ή εξετάζονται από επιμέρους εταιρείες, τομεακές ή ακόμη και πολυτομεακές ενώσεις. Η Επιτροπή δέχεται ευχαρίστως τις πρωτοβουλίες αυτές, καθώς και τις διαπιστώσεις τις οποίες μπορούν να εξασφαλίσουν.

[19] Το πρόγραμμα εμπορίας εκπομπών της Δανίας τέθηκε σε ισχύ μέσω του νόμου αριθ. 376 της 2ας Ιουνίου 1999 σχετικά με ποσοστώσεις για την παραγωγή ηλεκτρισμού. Προορίζεται να διαρκέσει μέχρι της 31 Δεκεμβρίου 2003. Η ημερομηνία έναρξης πρόκειται να καθοριστεί στο μέλλον. Καλύπτει εκπομπές διοξειδίου του άνθρακα προερχόμενες από 15 περίπου εκ των μεγαλυτέρων παραγωγών ηλεκτρισμού. Υπήρξε δωρεάν κατανομή μεριδίων, σύμφωνα τόσο με ιστορικά κριτήρια (πραγματικές εκπομπές κατά τη διάρκεια χρονικού διαστήματος αναφοράς) όσο και τεχνικά κριτήρια (τα οποία ευνοούν περισσότερο αποδοτική από πλευράς ενέργειας παραγωγή). Στη περίπτωση παραγωγών που εκπέμπουν περισσότερο από την ετήσια επιτρεπόμενη ποσότητά τους, επιβάλλεται πρόστιμο DKK 40 (περίπου EUR5,38) για κάθε επιπλέον τόνο εκπεμπόμενου CO2. Το πρόγραμμα εξακολουθεί να βρίσκεται υπό εξέταση από την Επιτροπή, σύμφωνα με τους κανόνες των κρατικών ενισχύσεων.

5. Ο ρόλος τησ Ευρωπαϊκής Κοινότητας

5.1. Το οικονομικό κίνητρο για την εμπορία εκπομπών στην ΕΕ

Όπως αναφέρθηκε ήδη, οι δυνατές εξοικονομήσεις από την εμπορία εκπομπών αυξάνονται ανάλογα με την κάλυψη του προγράμματος συναλλαγών. Οι εκτιμήσεις καταδεικνύουν ότι οι συναλλαγές στο σύνολο της Κοινότητας από παραγωγούς ενέργειας και την βιομηχανία εντάσεως ενέργειας μπορούν να μειώσουν τις δαπάνες εφαρμογής των κοινοτικών δεσμεύσεων του Κυότο περίπου κατά ένα πέμπτο σε σύγκριση με χωριστά προγράμματα των κρατών μελών τα οποία δεν προβλέπουν διασυνοριακές συναλλαγές. Αυτό αποτελεί δυναμικό εξοικονόμησης κόστους κατά προσέγγιση EUR1,7 δισεκατ. ετησίως. Οι χαμηλότερες αυτές δαπάνες αυξάνουν την πιθανότητα συμμόρφωσης προς τις διεθνείς μας υποχρεώσεις.

Ένα κοινοτικό πρόγραμμα εμπορίας εκπομπών θα οδηγήσει σε μια και μοναδική τιμή για τα μερίδια που αποτελούν το αντικείμενο εμπορίας από εταιρείες εντός του προγράμματος, εξασφαλίζοντας κατ' αυτό τον τρόπο πεδίο ίσων ευκαιριών για όλους, ανεξάρτητα από το κράτος μέλος εντός του οποίου ευρίσκονται, ενώ διαφορετικά μη συνδεόμενα εθνικά προγράμματα θα κατέληγαν σε διαφορετικές τιμές εντός εκάστου εθνικού προγράμματος.

Σήμερα, δεν υπάρχουν δεδομένα τιμών που να προκύπτουν από πραγματικές εμπειρίες σχετικά με τις συναλλαγές σε εκπομπές αερίων φαινομένου θερμοκηπίου. Ως αποτέλεσμα, μόνο εμπειρικές εκτιμήσεις μπορούν να καθοδηγήσουν τις σκέψεις μας. Αυτές καταδεικνύουν μεγάλη διακύμανση, που ξεκινάει από EUR5 μέχρι περίπου EUR58 ανά τόνο ισοδύναμου διοξειδίου του άνθρακος που ανταλλάσσεται στο εμπόριο μεταξύ βιομηχανοποιημένων χωρών [20].

[20] Οι ονομαζόμενες χώρες «Παραρτήματος Β», αναφερόμενες στο παράρτημα Β του πρωτοκόλλου του Κυότο.

Περισσότερες λεπτομέρειες για την οικονομική ανάλυση περιλαμβάνονται στο παράρτημα 1.

5.2. Η προστασία της εσωτερικής αγοράς

Η ανάπτυξη εμπορίας εκπομπών εντός της Κοινότητας, πρέπει, ενώ αποτελεί σημαντική συνεισφορά στην προστασία του περιβάλλοντος με τον περιορισμό των εκπομπών, να αποφεύγει παρ'όλα αυτά τη δημιουργία εμποδίων στο εμπόριο, περιορισμών στο δικαίωμα εγκατάστασης των εταιρειών και στρεβλώσεων στον ανταγωνισμό, πράγμα το οποίο θα κατέστρεφε την εσωτερική αγορά. Επομένως, οι εμπορικές συναλλαγές εκπομπών πρέπει να αποτελούν μέρος συνεκτικού πλαισίου κοινών και συντονισμένων πολιτικών και μέτρων για την μείωση των εκπομπών αερίων φαινομένου θερμοκηπίου και την εφαρμογή των δεσμεύσεων του Κυότο. Επιπλέον, κατά την ανάπτυξη προγράμματος εμπορίας εκπομπών εντός της Κοινότητας, οι οποίες τηρούν τους κανόνες θεμιτού ανταγωνισμού εντός της εσωτερικής αγοράς, η Κοινότητα θα φροντίσει επίσης ώστε να αποφεύγονται πιθανές ασυμβατότητες προς τις πολυμερείς συμφωνίες σχετικά με το εμπόριο.

Η βιομηχανία πρέπει να είναι σίγουρη ότι θα υπάρχει δίκαιη αντιμετώπιση σε όλα τα κράτη μέλη και μεταξύ συγκρίσιμων εταιρειών σε διαφορετικά κράτη μέλη. Επιθυμητός επίσης στόχος είναι η όσο το δυνατόν μεγαλύτερη απλότητα των κανόνων προς τους οποίους πρέπει να συμμορφώνονται οι εταιρείες στο σύνολο της Κοινότητας. Η απλότητα θα διευκολύνει την αποτελεσματική και αποδοτική διοίκηση και επιβολή οποιουδήποτε προγράμματος εμπορίας εκπομπών. Ωστόσο, υπάρχει πεδίο συγκερασμού μεταξύ της εξασφάλισης μεγαλύτερης ισότητας αντιμετώπισης και μεγαλύτερης απλότητας αφενός και της διατήρησης μεγαλύτερης αυτονομίας των κρατών μελών αφετέρου.

Η αυτονομία των κρατών μελών απαιτεί εκτίμηση κατά περίπτωση εκάστου προγράμματος των κρατών μελών. Αυτό θα είναι λιγότερο διαφανές και περισσότερο πολύπλοκο για τις εταιρείες. Ορισμένες συγκρίσιμες εταιρείες μπορεί να καλύπτονται από εθνικά προγράμματα εμπορίας εκπομπών και άλλες όχι. Οι αναμειγνυόμενοι τομείς μπορεί να διαφέρουν από το ένα κράτος μέλος στο άλλο. Και οι ειδικοί κανόνες και διαδικασίες μπορεί να αναμένεται να κυμαίνονται ανά την Κοινότητα. Μια τέτοιου είδους κατακερματισμένη αγορά θα κινδύνευε να έλθει σε αντίθεση προς τους στόχους της εσωτερικής αγοράς, αν και διαφορετικές προσεγγίσεις πολιτικής μπορεί να δικαιολογούνται ως αποτέλεσμα διαφορετικών εθνικών προτεραιοτήτων.

5.3. Ο καθορισμός των αντίστοιχων ρόλων της Κοινότητας και των κρατών μελών

Θεωρητικά, η εμπορία εκπομπών εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης μπορεί να οργανωθεί σε πολλά διαφορετικά επίπεδα, με διαφορετικούς βαθμούς κοινοτικής παρέμβασης. Τα επίπεδα αυτά μπορούν να κυμαίνονται από προγράμματα καθοδηγούμενα από τα κράτη μέλη, στα οποία ο ρόλος της Κοινότητας θα περιορίζεται στη διατήρηση της επίβλεψης εθνικών προγραμμάτων, ώστε να διασφαλίζεται η συμμόρφωση προς το κοινοτικό δίκαιο και στην παρακολούθηση της προόδου όσον αφορά τις κοινοτικές δεσμεύσεις. Στο άλλο άκρο του φάσματος μπορεί να υπάρχει εναρμονισμένο στο σύνολο της Κοινότητας πρόγραμμα, στο οποίο ο σχεδιασμός και η ρύθμιση όλων των βασικών στοιχείων θα έχει συμφωνηθεί σε κοινοτικό επίπεδο και τα κράτη μέλη θα εφαρμόζουν το πρόγραμμα κατά τρόπο συνεκτικό, με περιορισμένη μόνο ρυθμιστική διάκριση.

«Ενδιάμεση» επιλογή θα ήταν η ανάπτυξη κοινοτικού προγράμματος, επιτρέποντας όμως στα κράτη μέλη κάποιο βαθμό επιλογής όσον αφορά το κατά πόσον και σε ποιο βαθμό συμμετέχουν και ενδεχομένως κάποια επιλογή στους βασικούς κανόνες εφαρμογής.

Στο πλαίσιο αυτό, τα στοιχεία που πρέπει να εξετασθούν είναι τα εξής:

- ο τρόπος διασφάλισης ότι συγκρίσιμες εταιρείες σε διαφορετικά κράτη μέλη καλούνται να αναλάβουν ισοδύναμη προσπάθεια, είτε συμμετέχουν στις εμπορικές συναλλαγές εκπομπών είτε υπόκεινται σε άλλες πολιτικές και μέτρα, ελαχιστοποιώντας κατ' αυτό τον τρόπο τις στρεβλώσεις του ανταγωνισμού εντός της εσωτερικής αγοράς·

- ο τρόπος κατανομής των μεριδίων εκπομπών, έτσι ώστε να προλαμβάνονται οι έμμεσες διακρίσεις και να ελαχιστοποιούνται οι στρεβλώσεις του ανταγωνισμού·

- ο τρόπος διασφάλισης μέγιστης συνέργειας με την υπάρχουσα περιβαλλοντική νομοθεσία·

- ο τρόπος διασφάλισης αποτελεσματικής παρακολούθησης, αναφοράς, επαλήθευσης και επιβολής·

- ο τρόπος διασφάλισης συμβατότητας με τις διεθνείς εμπορικές συναλλαγές εκπομπών του πρωτοκόλλου του Κυότο.

Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η Κοινότητα έχει ρόλο στην προστασία της εσωτερικής αγοράς και στην τήρηση των διεθνών δεσμεύσεων τις οποίες έχει αναλάβει. Η συζήτηση για το ρόλο της Κοινότητας πρέπει να επικεντρωθεί περισσότερο στη μορφή που πρέπει να λάβει αυτός ο ρόλος.

6. Επιλογές πολιτικής όσον αφορά το πεδιο εφαρμογής ενόσ κοινοτικού συστήματος εμποριασ εκπομπών

Η μεγαλύτερη πρόκληση είναι το ξεκίνημα και η απόφαση όσον αφορά ποιοί τομείς και ποιές πηγές πρέπει αρχικά να καλύπτονται από ένα πρόγραμμα εμπορίας εκπομπών αποτελεί κεντρικό θέμα.

6.1. Κάλυψη των τομέων

Κατά τον καθορισμό των τομέων που πρέπει να καλύπτονται από τις εμπορικές συναλλαγές εκπομπών, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη ορισμένα κριτήρια. Σημαντικά κριτήρια είναι η περιβαλλοντική αποτελεσματικότητα, η οικονομική απόδοση, οι πιθανές επιπτώσεις στον ανταγωνισμό, το διοικητικά εφικτό και η πιθανή ύπαρξη εναλλακτικών πολιτικών και μέτρων.

Ξεκινώντας με σχετικά μικρό αριθμό οικονομικών τομέων και πηγών, οι οποίοι συνεισφέρουν σημαντικά στις συνολικές εκπομπές και για τους οποίους οι δαπάνες για προσπάθειες μείωσης διαφέρουν σημαντικά, θα ικανοποιήσει σημαντικά τα κριτήρια αυτά.

Οι οδηγίες για τις μεγάλες εγκαταστάσεις καύσεως [21] και την ολοκληρωμένη πρόληψη και έλεγχο της ρύπανσης [22] φαίνεται να προσφέρουν χρήσιμη αφετηρία για τον καθορισμό του πληθυσμού του συστήματος εμπορίας. Οι οδηγίες αυτές δεν καλύπτουν όλους τους τομείς· ούτε περιλαμβάνουν μικρότερες πηγές εντός των τομέων που καλύπτονται. Ωστόσο, οι ενδεχόμενες ανταγωνιστικές στρεβλώσεις που προκαλούνται αφήνοντας έξω ορισμένους τομείς ή μικρότερες πηγές εκπομπών εντός των καλυπτομένων τομέων μπορούν να περιορισθούν διασφαλίζοντας ότι ισοδύναμες πολιτικές και μέτρα επιβάλλονται σε τομείς και πηγές που δεν καλύπτονται από το σύστημα εμπορίας.

[21] Οδηγία 88/609/ΕΟΚ της 24.11.1988, όπως τροποποιήθηκε από την οδηγία 94/66/ΕΟΚ της 15.12.1994.

[22] Οδηγία 96/61/ΕΚ του Συμβουλίου της 24.09.1996 για την ολοκληρωμένη πρόληψη και έλεγχο της ρύπανσης και ιδίως το παράρτημα Ι.

Ο πίνακας 1 καταδεικνύει ότι περιορισμένος αριθμός τομέων θα καλύπτει περίπου 45% των εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα της ΕΕ [23]. Στους τομείς του σιδήρου και του χάλυβα, της διυλίσεως, των ανοργάνων χημικών ουσιών (θειικό οξύ και νιτρικό οξύ) και της πολτοποίησης χαρτιού, σχεδόν όλες οι εγκαταστάσεις είναι μεγάλες σημειακές πηγές και αναμένεται να εξακολουθήσουν να είναι τέτοιες για το προβλεπόμενο μέλλον. Στην περίπτωση της βιομηχανίας σκυροδέματος, ο αριθμός των εγκαταστάσεων σκυροδέματος στην ΕΕ είναι μικρός και έτσι όλες οι εγκαταστάσεις μπορούν να περιληφθούν. Στον τομέα της θερμότητας και της ισχύος, φαίνεται εφικτό να περιληφθούν όλες οι εγκαταστάσεις με θερμική δυναμικότητα μεγαλύτερη των 50 MWth [24].

[23] Εκτίμηση από το έγγραφο «Σχεδιασμός πρακτικής προσέγγισης στις εμπορικές συναλλαγές εκπομπών αερίου θερμοκηπίου, σε συνδυασμό με πολιτικές και μέτρα στην ΕΚ», κέντρο πολιτικής καθαρού αέρα, Washington DC, (προσεχώς: http://www.ccap.org). Το έγγραφο αυτό προετοιμάστηκε ως τμήμα της συμβάσεως μελέτης «Σχεδιασμός επιλογών για την εφαρμογή καθεστώτος εμπορίας εκπομπών για τα αέρια φαινομένου θερμοκηπίουστην ΕΚ», υπό την καθοδήγηση του ιδρύματος για το διεθνές περιβαλλοντικό δίκαιο και την ανάπτυξη (Foundation for International Environmental Law and Development - FIELD): http://www.field.org.uk/papers/papers.htm.

[24] Radunsky & Ritter (1996) CORINAIR 1990 Συνοπτική έκθεση 3: Μεγάλες σημειακές πηγές, θεματική έκθεση 20/96, Ευρωπαϊκός Οργανισμός Περιβάλλοντος, 1996.

Πίνακας 1: Πιθανοί βιομηχανικοί τομείς που πρόκειται να περιληφθούν σε σύστημα εμπορίας εκπομπών

Τομέας // Ποσοστό των εκπομπών CO2 της EU15 [25]

[25] Σχετιζόμενες με την ενέργεια για το 1997.

Παραγωγή ηλεκτρισμού και θερμότητας // 29,9%

Σίδηρος και χάλυβας // 5,4%

Διυλιστήρια // 3,6%

Χημικές ουσίες // 2,5%

Γυαλί, κεραμικά και υλικά οικοδομών (συμπεριλαμβανομένου του σκυροδέματος) // 2,7%

Χαρτί και εκτύπωση (συμπεριλαμβανομένης της πολτοποίησης χαρτιού) // 1,0%

Σύνολο // 45,1%

Πηγή: στοιχεία EUROSTAT 1997.

Οι οδηγίες για τις μεγάλες εγκαταστάσεις καύσεως και την ολοκληρωμένη πρόληψη και τον έλεγχο της ρύπανσης καλύπτουν επίσης πηγές σε ορισμένους τομείς που δεν περιλαμβάνονται στον ανωτέρω πίνακα. Δεδομένου ότι τα οικονομικά οφέλη από τις συναλλαγές προκύπτουν από διαφορές στις δαπάνες μείωσης μεταξύ εταιρειών που καλύπτονται από το σύστημα εμπορίας, αυτό αποτελεί επιχείρημα υπέρ της όσο το δυνατόν ευρύτερης και ποικίλης τομεακής καλύψεως. Αναγνωρίζεται ότι η εμπορία εκπομπών είναι πιθανόν να είναι ιδιαιτέρου ενδιαφέροντος για τους τομείς εκείνους για τους οποίους το μέσο κόστος μείωσης των εκπομπών είναι το υψηλότερο.

Το βασικό στοιχείο για τον περιορισμό των κινδύνων στρέβλωσης μεταξύ μεγάλων σημειακών πηγών και μικρών και μεταξύ «συναλλασσομένων» πηγών και «μη συναλλασσομένων» πηγών, είναι η εφαρμογή αυστηρών πολιτικών και μέτρων στις μη συναλλασσόμενες πηγές, με τη δυνατότητα για τις εταιρείες αυτές να επιλέξουν εθελοντικά την ένταξή τους στο σύστημα εμπορίας.

6.2. Ποιό επίπεδο ποικιλότητας είναι εφικτό εντός της Κοινότητας;

Κρίσιμη ερώτηση κατά τον σχεδιασμό της εμπορίας εκπομπών εντός της Ευρωπαϊκής Κοινότητας είναι κατά πόσον οι ίδιοι τομείς θα ανήκουν στον συναλλασσόμενο πληθυσμό στο σύνολο της ΕΕ.

6.2.1. Κοινό κοινοτικό πρόγραμμα

Ένα πρόγραμμα εμπορίας εκπομπών, για το οποίο η κάλυψη αποτέλεσε το αντικείμενο συμφωνίας σε κοινοτικό επίπεδο, εξασφαλίζει βέλτιστες προϋποθέσεις ίσου ανταγωνισμού μεταξύ συμμετεχόντων σε διάφορα κράτη μέλη και εξασφαλίζει μέγιστη διαφάνεια και νομική βεβαιότητα σε όλες τις εταιρείες. Επιπλέον, η λύση αυτή επιτρέπει σημαντικά οικονομικά οφέλη λόγω των μεγαλυτέρων διαφορών στις δαπάνες μείωσης μεταξύ των εμπλεκομένων εταιρειών. Αυτό πρέπει να συνεπάγεται ρητή απόφαση σε κοινοτικό επίπεδο σχετικά με τους τομείς οι οποίοι θα ανήκουν στο συναλλασσόμενο πληθυσμό και τους τομείς οι οποίοι δεν θα ανήκουν.

6.2.2. Συντονισμένο κοινοτικό πρόγραμμα

Ωστόσο, μέχρι στιγμής, διάφορα κράτη μέλη έχουν επιδείξει διάφορους βαθμούς ενδιαφέροντος για το μέσο εμπορίας εκπομπών. Ορισμένα ξεκινούν συζήτηση επί της πολιτικής, ενώ άλλα είναι αρκετά προχωρημένα στην προετοιμασία συγκεκριμένων προγραμμάτων. Ενδέχεται να μην είναι πιθανό όλα τα κράτη μέλη να είναι έτοιμα να συμμετάσχουν σε κοινοτικό πρόγραμμα συγχρόνως.

Επομένως, κεντρικό στοιχείο στη συζήτηση μπορεί να αφορά τον τρόπο με τον οποίο εξασφαλίζεται βέλτιστος συν τω χρόνω συγχρονισμός της συμμετοχής των κρατών μελών σε κοινοτικό πρόγραμμα πριν από το 2008. Μπορούν να εξετασθούν δύο εναλλακτικές επιλογές, δηλαδή σύστημα «επιλογής συμμετοχής» έναντι συστήματος «επιλογής μη συμμετοχής».

Η επιλογή «συμμετοχής»

Η πρώτη επιλογή αφορά κοινό πρόγραμμα, για το οποίο τα κράτη μέλη πρέπει όλα να συμφωνήσουν ευθύς εξ αρχής και στο οποίο τα κράτη μέλη, εφόσον επιθυμούν, μπορούν να επιλέξουν να συμμετάσχουν. Μπορεί να λειτουργήσει ως μεταβατικό στάδιο κατά την μετάβαση προς κοινό κοινοτικό σύστημα, στο οποίο οικονομικοί τομείς των διαφόρων κρατών μελών εντάσσονται σταδιακά.

Ωστόσο, είναι πολύ βασικό για οποιοδήποτε συντονισμένο πρόγραμμα να διασφαλίζει πεδίο ίσων ευκαιριών για εταιρείες που βρίσκονται σε ανταγωνισμό με άλλες εγκατεστημένες σε διαφορετικά κράτη μέλη. Για τον λόγο αυτόν, είναι απαραίτητος σημαντικός βαθμός συντονισμού των βασικών στοιχείων μιας ανάλογης στρατηγικής διαφοροποιημένης εφαρμογής και θα ήταν εξαιρετικά πολύπλοκη στη διαχείρισή της. Στην περίπτωση αυτή, η Κοινότητα θα πρέπει να έχει ενεργό ρόλο στην επίβλεψη των ενεργειών των κρατών μελών και στην αξιολόγηση των επιπτώσεων στον ανταγωνισμό μεταξύ συγκρίσιμων εταιριών σε διαφορετικά κράτη μέλη. Εάν διάφορα κράτη μέλη επιθυμούν να περιλάβουν διαφορετικούς τομείς και διαφορετικά αέρια, οι διάφοροι συνδυασμοί μπορεί να είναι υπερβολικά πολυάριθμοι ώστε να είναι δυνατόν να διασφαλισθεί συνεκτικότητα και διαφάνεια.

Η επιλογή «μη συμμετοχής»

Πιθανή εναλλακτική επιλογή θα ήταν ένα πρόγραμμα «μη συμμετοχής», κατά το οποίο η Κοινότητα στο σύνολό της αποφασίζει καταρχήν για όλους τους τομείς που πρόκειται να καλύπτονται από το σύστημα εμπορίας. Ωστόσο, ορισμένα κράτη μέλη ενδέχεται να επιλέξουν «μη συμμετοχή» στην συμφωνία αυτή όσον αφορά ορισμένους τομείς ή πλήρως και για περιορισμένο χρονικό διάστημα. Στην περίπτωση αυτή, οι πιθανές παραλλαγές πρέπει να είναι περισσότερο περιορισμένες. Το πλεονέκτημά της θα ήταν να προσφέρει μεγαλύτερη απλότητα και μεγαλύτερο βαθμό διαφάνειας σε σχέση με την επιλογή συμμετοχής.

Η προϋπόθεση προκειμένου να επιτραπούν οι εναλλακτικές αυτές λύσεις «συμμετοχής» ή «μη συμμετοχής» πρέπει να είναι ότι οι τομείς που δεν καλύπτονται από το κοινοτικό πρόγραμμα ρυθμίζονται από άλλες πολιτικές και μέτρα, τα οποία αποτελούν τουλάχιστον παρόμοια οικονομική προσπάθεια από πλευράς μείωσης των εκπομπών.

6.2.3. Διεύρυνση της ΕΕ

Η βαθμιαία επέκταση του συστήματος από πλευράς γεωγραφικής κάλυψης αποτελεί επίσης σημαντικό ζήτημα, δεδομένου ότι στο όχι και τόσο απώτερο μέλλον, είναι πιθανόν να ενταχθούν στην ΕΕ νέα κράτη μέλη. Επομένως, οποιοδήποτε σύστημα αναπτυχθεί πρέπει να είναι ανοικτό σε επακόλουθη προσαρμογή και επέκταση. Βάσει του άρθρου 4 του πρωτοκόλλου του Κυότο, η συμφωνία «επιμερισμού των βαρών» της ΕΕ δεν πρέπει να μεταβληθεί κατά την πρώτη περίοδο δέσμευσης (2008 έως 2012), από τυχόν διεύρυνση της ΕΕ. Ωστόσο, μέσω συστήματος αμοιβαίας αναγνώρισης των εσωτερικών συστημάτων, μπορεί να υπάρξει πεδίο ένταξης νέων κρατών μελών της ΕΕ σε κοινοτικό σύστημα. Για οποιαδήποτε περίοδο δεύτερης δέσμευσης από το 2012, τα νέα κράτη μέλη μπορούν να ενσωματώνονται στην κοινοτική «σφαίρα».

Τελικά, η ανάπτυξη κοινοτικού προγράμματος θα χρειαστεί να λάβει υπόψη το ιδιαίτερο καθεστώς των μη κοινοτικών χωρών του Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου, που ενδέχεται να διαθέτουν δικά τους προγράμματα εμπορίας εκπομπών ή επιθυμούν να περιληφθούν στο κοινοτικό πρόγραμμα. Στο πλαίσιο αυτό, η συμφωνία «επιμερισμού των βαρών» θα εξακολουθήσει να ισχύει για τα 15 κράτη μέλη της ΕΕ και μπορεί να εξετασθεί περαιτέρω η δυνατότητα συμμετοχής στο σύστημα ή διεύρυνσης του κοινοτικού συστήματος, μέσω αμοιβαίας αναγνωρίσεως.

6.3. Ερωτήσεις:

Ερώτηση 1: Ποιοί τομείς πρέπει να καλύπτονται από την εμπορία εκπομπών εντός της κοινότητας; Οι οδηγίες μεγάλων εγκαταστάσεων καύσεως και ολοκληρωμένης πρόληψης και ελέγχου της ρύπανσης προσφέρουν χρήσιμη αφετηρία για τον καθορισμό της τομεακής καλύψεως ενός κοινοτικού συστήματος εμπορίας εκπομπών;

Ερώτηση 2: Πρέπει να υπάρξει κοινό υποχρεωτικό πρόγραμμα εμπορίας εκπομπών εντός της Ευρωπαϊκής Κοινότητας για ορισμένους τομείς προς το συμφέρον του θεμιτού ανταγωνισμού, της μέγιστης διαφάνειας και της ασφάλειας δικαίου για τις εταιρείες;

Ερώτηση 3: Η ευελιξία που προσφέρεται από ένα συντονισμένο σύστημα όπως το σύστημα επιλογής «συμμετοχής»/«μη συμμετοχής» θα είναι συμβατή προς τις απαιτήσεις της εσωτερικής αγοράς ή τα τυχόν πλεονεκτήματα της ευελιξίας αυτής θα αντισταθμίζονται από αυξημένη πολυπλοκότητα;

Ερώτηση 4: Τι πεδίο υπάρχει για τα επί μέρους κράτη μέλη, προκειμένου να περιλάβουν περισσότερους τομείς στο εσωτερικό τους πρόγραμμα εμπορίας από εκείνους που ενδέχεται να καλύπτονται από κοινοτικό πρόγραμμα;

7. Επιλογές πολιτικής όσον αφορά την αρχική κατανομη μεριδιων εκπομπών

Προκειμένου οι εμπορικές συναλλαγές να μπορέσουν να γίνουν στην πράξη, πρέπει να κατανεμηθούν τα μερίδια.

Οι επιλογές πολιτικής που σχετίζονται με την αρχική κατανομή αφορούν 3 επίπεδα: μεταξύ «συναλλασσομένων» και «μη συναλλασσομένων» τμημάτων της οικονομίας, μεταξύ συναλλασσομένων τομέων και μεταξύ εταιριών. Και στα τρία αυτά επίπεδα υπάρχει κοινοτική διάσταση, αλλά μπορεί να διασφαλίζεται κατά διαφορετικούς τρόπους.

7.1. Καθορισμός της συνολικής κατανομής για τους εμπορικούς τομείς σε επίπεδο Κοινότητας και κρατών μελών

Ένα κρίσιμο καθήκον είναι ο καθορισμός ισόρροπης επιβάρυνσης για τους τομείς ή τους παράγοντες που περιλαμβάνονται σε ένα σύστημα εμπορίας εκπομπών, σε σύγκριση προς εκείνους που δεν περιλαμβάνονται [26].

[26] Η σχετική ισόρροπη επιβάρυνση πρέπει επίσης να ορισθεί σε σχέση με όλες τις άλλες πολιτικές και μέτρα.

Η αρχική κατανομή δεν συνεπάγεται ότι κάθε εταιρεία θα πρέπει να εξασφαλίσει 8% μείωση στις εκπομπές της κατά τη διάρκεια του χρονικού διαστήματος 2008 έως 2012, εκφράζοντας την συνολική δέσμευση για μείωση 8% του πρωτοκόλλου του Κυότο που αφορά την ΕΕ στο σύνολό της, ούτε τα αντίστοιχα ποσοστά που καθορίζονται για έκαστο κράτος μέλος βάσει της συμφωνίας «επιμερισμού των βαρών». Υπάρχουν σαφώς ορισμένοι τομείς (π.χ. μεταφορές), στους οποίους μείωση 8% θα αποτελούσε εξαιρετικά δαπανηρό στόχο. Άλλοι τομείς μπορεί να θεωρήσουν το στόχο αυτό σχετικά προσιτό. Θα είναι λιγότερο δαπανηρό για την οικονομία στο σύνολό της σε τομείς στους οποίους οι δαπάνες είναι οι πλέον χαμηλές να εξασφαλίσει την μεγαλύτερη συνεισφορά.

Οι υπηρεσίες της Επιτροπής προς το παρόν αναλαμβάνουν εμπειρική έρευνα για τις σχετικές δαπάνες μείωσης ανά τους διάφορους τομείς στα διάφορα κράτη μέλη. Tα αποτελέσματα ενδέχεται να οδηγήσουν τους υπεύθυνους διαμόρφωσης πολιτικής προς τις επιλογές του πλέον χαμηλού κόστους και έτσι να βοηθήσουν στον καθορισμό της κατάλληλης ποσότητες εκπομπών που πρέπει να κατανεμηθεί στους τομείς οι οποίοι καλύπτονται από το σύστημα εμπορίας. Tα αποτελέσματα της έρευνας αυτής θα αποτελέσουν το αντικείμενο λεπτομερούς ανάλυσης και συζητήσεων στην κατάλληλη κοινοτική επιτροπή παρακολούθησης [27].

[27] Όπως θεσπίζεται μέσω της αποφάσεως 93/389/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 24/6/1993 για ένα μηχανισμό παρακολούθησης των εκπομπών CO2 και άλλων αερίων που συμβάλλουν στο φαινόμενο θερμοκηπίου μέσα στην Κοινότητα, όπως τροποποιήθηκε από την απόφαση 1999/296/ΕΚ του Συμβουλίου της 26/4/1999.

Κατά τη διάρκεια του χρονικού διαστήματος 2008 έως 2012, ένα κράτος μέλος το οποίο αναπτύσσει το δικό του σύστημα εμπορίας θα χρειασθεί τελικά να αποφασίσει πόσοι τόνοι θα περιληφθούν στο καθεστώς εμπορίας εκπομπών και πόσοι τόνοι μειώσεων εκπομπών θα επιτευχθούν μέσω άλλων πολιτικών και μέτρων. Ομοίως, ακόμη και ένα κοινοτικό πρόγραμμα εμπορίας εκπομπών πριν το 2008, με συμπεφωνημένη τομεακή κάλυψη, θα πρέπει να καταλήξει σε προκαθορισμένο αριθμό μεριδίων, περιλαμβανομένων στο σύστημα εμπορίας για έκαστο κράτος μέλος. Μετά το 2008, στο πλαίσιο της συμφωνίας «επιμερισμού των βαρών», τα κράτη μέλη θα χρειασθεί να συμφωνήσουν ποια ποσότητα θα κατανεμηθεί στους συναλλασσόμενους τομείς σε έκαστο κράτος μέλος και ποιο μερίδιο της μείωσης των εκπομπών θα αντιμετωπισθεί με άλλες πολιτικές και μέτρα. Αυτό θα εξασφαλίσει διαφανές πλαίσιο, εντός του οποίου τα κράτη μέλη μπορούν να κατανείμουν τα μερίδια σε εταιρείες επί του εδάφους τους.

7.2. Η κατανομή μεριδίων εκπομπών σε εταιρείες από τα κράτη μέλη

7.2.1. Γενική προσέγγιση

Ο τρόπος με τον οποίο οι άδειες κατανέμονται δεν επηρεάζει το περιβαλλοντικό αποτέλεσμα. Είναι οπωσδήποτε αναμενόμενο ότι οι διαπραγματεύσεις που αφορούν την κατανομή μεριδίων δεν θα είναι εύκολες. Πιεζόμενα από αποκλίνοντα συμφέροντα, ορισμένα κράτη μέλη μπορεί να ευνοήσουν δράσεις σε ορισμένους τομείς (ή/και εταιρείες) περισσότερο από άλλα. Για παράδειγμα, μπορεί να θελήσουν να εξαιρέσουν συγκεκριμένους τομείς από την υποχρέωση συνεισφοράς στον κοινό στόχο η να καθορίσουν αδιαμφισβήτητους τομεακούς στόχους. Αυτό μπορεί να οδηγήσει σε διαμαρτυρίες από ανταγωνιστικές εταιρείες σε άλλα κράτη μέλη.

Σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο, τέτοιου είδους τέτοιου είδους ζητήματα θα μπορούσαν να ενταχθούν στις υφιστάμενες διατάξεις περί κρατικών ενισχύσεων και εσωτερικής αγοράς, λόγω του ότι κατά βάση αφορούν δυνάμει στρεβλωτική ενίσχυση σε συγκεκριμένους τομείς ή εταιρείες. Η Επιτροπή δεσμεύεται να ενεργεί σύμφωνα με τις υποχρεώσεις της βάσει της συνθήκης, προκειμένου να διαφυλάσσει τον θεμιτό ανταγωνισμό και την ελευθερία εγκατάστασης εντός της εσωτερικής αγοράς. Η Επιτροπή μπορεί να αντιμετωπίζει τέτοιου είδους καταστάσεις σε ειδική (ad hoc) βάση, όπως συμβαίνει την εποχή αυτή στην περίπτωση του προγράμματος εμπορίας εκπομπών της Δανίας ή/και μπορεί να διατυπώνει τα κριτήριά της σε έγγραφο πολιτικής.

Ωστόσο, η ανάγκη και η φύση τέτοιας παρέμβασης θα εξαρτηθεί πολύ από τις επιλογές που γίνονται. Εάν η Κοινότητα επρόκειτο να συμφωνήσει σχετικά με την ποσότητα των εκπομπών των συναλλασσομένων τομέων σε έκαστο κράτος μέλος, πιθανές στρεβλωτικές εκχωρήσεις σε επί μέρους τομείς ή εταιρείες θα ήταν σημαντικά περιορισμένες. Επομένως, οι υπάρχουσες κατευθυντήριες γραμμές για τις κρατικές ενισχύσεις στον τομέα του περιβάλλοντος επαρκούν ώστε να ελεγχθεί κατά πόσον μερίδια που κατανέμονται σε εταιρείες τηρούν το κοινοτικό δίκαιο περί ανταγωνισμού.

Αντιθέτως , η έλλειψη συμφωνίας σχετικά με την ποσότητα εκπομπών που πρέπει να κατανεμηθεί στους συναλλασσόμενους τομείς σε έκαστο κράτος μέλος θα απαιτήσει λεπτομερείς και αυστηρές κατευθυντήριες γραμμές ως προς τον τρόπο με τον οποίο γίνονται οι κατανομές σε επί μέρους τομείς και εταιρείες, καθώς και στενή λεπτομερή ανάλυση της κάθε περίπτωσης. Εταιρίες και τομείς εντός επί μέρους κρατών μελών θα έχουν συμφέρον να διασφαλίσουν ισόρροπη κατανομή από την κυβέρνησή τους των μεριδίων μεταξύ των συναλλασσομένων τομέων του εν λόγω κράτους μέλους.

7.2.2. Κεντρικά ζητήματα

Κεντρικό ζήτημα στις έρευνες της Επιτροπής, είτε ως τμήμα της ειδικής ανάλυσης περιπτώσεων είτε ως τμήμα νέου συνόλου κατευθυντηρίων γραμμών, αφορά θέματα που σχετίζονται με πιθανές διακρίσεις έναντι «ξένης» ιδιοκτησίας. Καταρχήν, τα κράτη μέλη πρέπει να κάνουν χρήση του ιδίου συστήματος κατανομών για όλες τις εταιρείες που λειτουργούν εντός της επικρατείας τους.

Άλλο βασικό ζήτημα στην εκτίμηση της Επιτροπής αφορά τις μεθόδους κατανομής. Κατά βάση, υπάρχουν δύο τρόποι κατανομής: με δημοπράτηση και με δωρεάν κατανομή. Στο πλαίσιο της εμπορίας εκπομπών, η δεύτερη περίπτωση συχνά αναφέρεται ως «προπατορικό δικαίωμα» (grandfathering) [28]. Είναι δυνατόν να συνδυαστούν οι δύο αυτές μέθοδοι κατανομής και υπάρχουν πολλοί τρόποι να γίνουν και τα δύο. Ωστόσο, εφόσον η συνολική κατανομή για τους συναλλασσόμενους τομείς έχει καθορισθεί, η μέθοδος κατανομής δεν επηρεάζει το περιβαλλοντικό αποτέλεσμα, το οποίο καθορίζεται από την συνολική κατανομή και την ισχύ των διαδικασιών παρακολούθησης και επιβολής.

[28] Υπό την αυστηρή έννοια, ένα «προπατορικό» δικαίωμα δεν σχετίζεται με την έννοια της δωρεάν κατανομής πραγματοποιήσιμου κέρδους αλλά μάλλον σε ιστορικό δικαίωμα να γίνεται κάτι, όπως δικαίωμα ψήφου, το οποίο μπορεί να κληροδοτείται σε απογόνους ή να διατηρείται από νομικό πρόσωπο κατά τη διάρκεια της συνεχιζόμενης ύπαρξής του, αλλά το οποίο δεν μπορεί να μεταφερθεί πέραν των προκαθορισμένων αυτών ορίων.

Οι περιοδικές δημοπρατήσεις είναι προτιμούμενες από τεχνικής πλευράς, δεδομένου ότι προσφέρουν ίση και δίκαιη ευκαιρία σε όλες τις εταιρείες να εξασφαλίσουν τα μερίδια τα οποία επιθυμούν κατά τρόπο διαφανή. Η δημοπράτηση εφαρμόζει την αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει». Τα έσοδα που προκύπτουν για τις κυβερνήσεις μπορούν να ανακυκλώνονται κατά διάφορους τρόπους, ακόμη και διατηρώντας το συνολικό αποτέλεσμα των εσόδων ουδέτερο ή χρησιμοποιώντας τα έσοδα ώστε να προωθούνται επενδύσεις ενεργειακής απόδοσης, έρευνα και ανάπτυξη ή δημόσιες επενδύσεις σε άλλες προσπάθειες περιορισμού των αερίων φαινομένου θερμοκηπίου. Η δημοπράτηση αποφεύγει την ανάγκη λήψεως των δύσκολων και πολιτικά λεπτών αποφάσεων σχετικά με την ποσότητα που πρέπει να δοθεί σε κάθε εταιρεία που καλύπτεται από το πρόγραμμα εμπορίας. Τα πολύπλοκα ζητήματα που αναφέρονται προηγουμένως σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις και τον ανταγωνισμό σε μεγάλο βαθμό εξαφανίζονται. Επίσης παρέχει εγγύηση δίκαιων όρων για νεοεισαγόμενους προκειμένου να ενταχθούν στο σύστημα, δεδομένου ότι θα έχουν και αυτοί, όπως και οι υπάρχουσες πηγές, την ίδια ευκαιρία να αγοράσουν τα μερίδια τα οποία επιθυμούν.

Ωστόσο, οι εταιρείες μπορούν να υποστηρίξουν ότι η δημοπράτηση θα απαιτήσει την πληρωμή «προκαταβολικά» για κάτι για το οποίο δεν χρειαζόταν πληρωμή στο παρελθόν. Με το «προπατορικό δικαίωμα», ένα αντικείμενο αξίας προσφέρεται δωρεάν. Η βάση για την δωρεάν κατανομή μπορεί να διαφέρει. Μία απλή ιστορική προσέγγιση των εκπομπών, π.χ. βάσει εκπομπών το 1990 όπως το πρωτόκολλο του Κυότο, αμείβει τους μεγαλύτερους παραγωγούς εκπομπών την εποχή εκείνη και τιμωρεί εκείνους οι οποίοι, πριν το 1990, είχαν ήδη αναλάβει έγκαιρη δράση. Μία βελτίωση της επιλογής του «προπατορικού δικαιώματος» θα ήταν η δωρεάν κατανομή βάσει προτύπων επίδοσης ή «οροσήμων» (π.χ. τόνοι ισοδυνάμου CO2-ανά τόνο παραγόμενου χάλυβα σε δεδομένο έτος). Όποια και αν είναι η μέθοδος της δωρεάν κατανομής, δεν πρέπει κατ' ανάγκη να θεωρείται ως εύκολη επιλογή.

Κεντρικό ζήτημα που πρέπει να συζητηθεί τώρα είναι το κατά πόσον η Κοινότητα πρέπει να επιβάλει την μία ή την άλλη επιλογή, ή να αφήσει το θέμα στα κράτη μέλη είτε να δημοπρατήσουν μερίδια ή να κατανείμουν «προπατορικά δικαιώματα». Μία εταιρεία σε κάποιο κράτος μέλος η οποία πρέπει να αγοράσει μερίδια μέσω δημοπρατήσεως μπορεί να αισθανθεί σε μειονεκτική θέση σε σχέση προς ανταγωνιστή σε άλλο κράτος μέλος ο οποίος έχει λάβει μέσω «προπατορικού δικαιώματος» τα μερίδια του δωρεάν. Ανάλογα με τον τρόπο με τον οποίο εφαρμόζεται το «προπατορικό δικαίωμα» στα διάφορα κράτη μέλη, οι εταιρείες μπορεί επίσης να αισθανθούν σε μειονεκτική θέση σε σχέση με τους ανταγωνιστές τους και επομένως μπορεί να προκύψουν στρεβλώσεις του ανταγωνισμού.

Ωστόσο, παρά την πιθανή αίσθηση δυσμενούς διακρίσεως εκ μέρους των εταιριών, το κοινοτικό δίκαιο δεν εμποδίζει τα κράτη μέλη να δημιουργούν διακρίσεις εναντίον των «δικών τους» εταιριών ή εταιριών εγκατεστημένων επί του εδάφους τους, εκτός εάν είναι δυνατόν να καταστεί σαφής κάποια πόλωση που δημιουργεί διακρίσεις εναντίων πηγών «ξένης» ιδιοκτησίας ή της εισόδου στην αγορά «ξένων» νεοεισερχομένων. Προφανώς, στην τελευταία περίπτωση, τέτοιου είδους διακρίσεις μπορούν να δημιουργήσουν ζητήματα κρατικών ενισχύσεων.

7.3. Η περίπτωση των νεοεισερχομένων

Η περίπτωση των νεοεισερχομένων χρήζει ιδιαίτερης αναφοράς, δεδομένου ότι, στην περίπτωση μεριδίων που χορηγούνται βάσει «προπατορικού δικαιώματος», εταιρείες οι οποίες δεν έλαβαν μερίδια δωρεάν από την αρχή πρέπει παρ' όλα αυτά να είναι σε θέση να τα εξασφαλίζουν εύκολα όταν εισέρχονται στην αγορά. Για τον λόγο αυτό, τα κράτη μέλη πρέπει να διασφαλίζουν ότι υπάρχουν διαθέσιμα μερίδια για νεοεισερχόμενους, οι οποίοι μπορεί να είναι λογικά «ξένες» εταιρείες που επιθυμούν να εισέλθουν στην αγορά, υπό ίσους όρους [29]. Αυτό μπορεί απλούστατα να γίνεται από κράτη μέλη που κατανέμουν τα μερίδια σε νεοεισερχόμενους υπό όρους παρόμοιους προς εκείνους για το υπάρχον δυναμικό.

[29] Δεν είναι απλώς τα μέτρα που δημιουργούν διακρίσεις τα οποία απαγορεύονται βάσει της συνθήκης, αλλά οποιαδήποτε μέτρα τα οποία είναι πιθανόν να απαγορεύσουν ή με οποιονδήποτε άλλον τρόπο να παρεμποδίσουν τις δραστηριότητες μη εθνικών οικονομικών φορέων, ακόμη και στην περίπτωση όπου τέτοιου είδους κανόνες εφαρμόζονται αδιακρίτως και εξίσου σε εταιρείες εθνικής και μη εθνικής ιδιοκτησίας.

Ωστόσο, η κοινή αντίληψη ότι οι νεοεισερχόμενοι πάντοτε αντιμετωπίζονται δυσμενώς λόγω της κατανομής μεριδίων βάσει του «προπατορικού δικαιώματος» θα πρέπει να επαληθευθεί. Από περιβαλλοντικής πλευράς, δεν υπάρχει πραγματική διαφορά μεταξύ υπάρχουσας εταιρίας που αυξάνει τις εκπομπές της μέσω ηυξημένης ποσότητας εξόδου και νεοεισερχομένου που επιθυμεί να ξεκινήσει την παραγωγή πρόσθετης ποσότητας εξόδου. Και οι δύο περιπτώσεις οδηγούν σε ηυξημένες εκπομπές. Νέες εταιρείες, σε αντίθεση προς τις παλαιές, δεν έχουν πραγματοποιήσει επενδύσεις πριν από την εισαγωγή του προγράμματος εμπορίας και έτσι δεν θα χρειασθεί να επιβαρυνθούν με δαπάνες όσον αφορά «εγκλωβισμένα περιουσιακά στοιχεία» (επενδύσεις που γίνονται χωρίς την γνώση των μετέπειτα μέσων πολιτικής).

Ένα άλλο στοιχείο που πρέπει να αναφερθεί σχετικά με το ζήτημα των νεοεισερχομένων είναι αυτό του «ευκαιριακού κόστους». Παρά το γεγονός ότι μπορεί να χορηγηθούν μερίδια στις υπάρχουσες εταιρείες βάσει «προπατορικού δικαιώματος», η χρήση από πλευράς τους των μεριδίων αυτών δεν είναι απαλλαγμένη υποχρεώσεων. Εάν μία εταιρεία χρησιμοποιεί η ίδια τα μερίδια, παραιτείται του εισοδήματος το οποίο θα μπορούσε να έχει λάβει πουλώντας τα. Επομένως, η εταιρεία πρέπει να περιλάβει το διαφυγόν αυτό κέρδος στις δαπάνες παραγωγής της. Υπό αυτήν την οπτική γωνία, η καταχώρηση μεριδίων βάσει «προπατορικού δικαιώματος» δεν προσφέρει κατ'ανάγκη ανταγωνιστικό πλεονέκτημα σε υπάρχουσες εταιρείες ως προς νεοεισερχόμενους. Μπορεί οι υπάρχουσες εταιρείες να έχουν εξασφαλίσει ένα κέρδος το οποίο οι νεοεισερχόμενοι πρέπει να αγοράσουν, όμως η εξασφάλιση του κέρδους αυτού δεν καθιστά τις υπάρχουσες εταιρείες καλύτερους ή αποδοτικότερους παραγωγούς ως προς αυτό που ήταν στο παρελθόν. Από την άλλη, οι νεοεισερχόμενοι μπορεί να έχουν λιγότερη πρόσβαση σε κεφάλαιο σε σχέση με υπάρχουσες εταιρείες, στις οποίες έχει παραχωρηθεί εφικτό κέρδος και ως προς αυτό ακριβώς το στοιχείο είναι δυνατόν οι νεοεισερχόμενοι να μειονεκτούν.

Τελικά, σε ένα πρόγραμμα εμπορίας, στο οποίο υπάρχει μόνο πολύ περιορισμένος αριθμός εταιρειών από έναν τομέα, μπορεί να υπάρχει πεδίο άσκησης ισχύος αγοράς. Οι εγκατεστημένες εταιρείες μπορεί ενδεχομένως να συσσωρεύουν μερίδια, προκειμένου να αυξήσουν τη δυσκολία εισόδου στην αγορά. Ωστόσο, τέτοιου είδους ζητήματα μειώνονται σε μεγάλο βαθμό με την αύξηση του αριθμού των συμμετεχόντων σε ένα πρόγραμμα εμπορίας.

7.4. Ερωτήσεις:

Ερώτηση 5: Πρέπει το συνολικό ποσό μεριδίων που κατανέμονται στον συναλλασσόμενο τομέα σε έκαστο κράτος μέλος να υπόκειται σε συμφωνία σε κοινοτικό επίπεδο;

Ερώτηση 6: Πρέπει ο τρόπος με τον οποίο κατανέμονται τα μερίδια σε επί μέρους εταιρείες να αποτελεί το αντικείμενο συμφωνίας σε κοινοτικό επίπεδο; Ή θεωρείται ότι αρκούν λεπτομερείς κατευθυντήριες γραμμές βασιζόμενες στις διατάξεις κρατικών ενισχύσεων της συνθήκης για την προστασία του θεμιτού ανταγωνισμού;

8. Επιλογές πολιτικής όσον αφορά τη συνέργεια με άλλες πολιτικές και μέτρα

Εξακολουθεί να πρέπει να διευκρινισθεί ο τρόπος με τον οποίο η τεχνική ρύθμιση, η φορολογία και οι περιβαλλοντικές συμφωνίες έρχονται αντίστοιχα ως υποκατάστατα ή ως συμπληρωματικές σε νέο μέσο εμπορίας εκπομπών.

8.1. Η σχέση με την τεχνική ρύθμιση

Η τεχνική ρύθμιση αποτελεί το ευρύτερα εφαρμοζόμενο μέσο περιβαλλοντικής πολιτικής στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Έχει αποδειχθεί ότι είναι αποτελεσματικό στην μείωση της ρύπανσης του περιβάλλοντος, αλλά υπήρξαν πολλές συζητήσεις σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο το ισχύον σώμα περιβαλλοντικής νομοθεσίας θα καταστεί περισσότερο αποτελεσματικό ως προς το κόστος, ιδίως σε συνδυασμό με οικονομικά μέσα. Στην πράξη, η ισχύουσα τεχνική ρύθμιση καλύπτει κυρίως άλλους ρυπαντές εκτός του διοξειδίου του άνθρακος και η εμπορία εκπομπών για το διοξείδιο του άνθρακα αφήνει άθικτη την τεχνική ρύθμιση για τους άλλους αυτούς ρυπαντές. Ως εναλλακτική λύση, ελλείψει εμπορίας εκπομπών, οι τεχνικές ρυθμίσεις μπορούν να καταστούν πιο συγκεκριμένες όσον αφορά τα αέρια φαινομένου θερμοκηπίου και την αλλαγή του κλίματος.

Ρύθμιση που αφορά τις περιβαλλοντικές εκπομπές από φυτά («σημειακές πηγές»)

Ορισμένα από τα πλέον σημαντικά μέσα που αφορούν την τεχνική ρύθμιση φυτών αφορούν τις οδηγίες για τις μεγάλες εγκαταστάσεις καύσεως (LCP) [30] και την ολοκληρωμένη πρόληψη και έλεγχο της ρύπανσης [31] (IPPC). Tα τεχνικά πρότυπα βασίζονται στις λεγόμενες «βέλτιστες διαθέσιμες τεχνικές (BAT)». Παρά το γεγονός ότι επικεντρώνεται πιο συγκεκριμένα στους ρυπαντές οι οποίοι είναι βλαβεροί στην υγεία και στο περιβάλλον, η οδηγία IPPC επίσης καλύπτει τα αέρια φαινομένου θερμοκηπίου, εφόσον αυτά «πρόκειται να εκπέμπονται από την σχετική εγκατάσταση σε σημαντικές ποσότητες». Οι αρμόδιες αρχές εκδίδουν άδειες βάσει, μεταξύ άλλων, «της κατανάλωσης πρώτων υλών (περιλαμβανομένου του νερού) που χρησιμοποιούνται κατά την διαδικασία και της ενεργειακής τους απόδοσης...». Η εισαγωγή καθεστώτος εμπορίας εκπομπών θα απαιτήσει διευκρίνιση της σχέσεώς της με τα πρότυπα και τις διαδικασίες που είναι ενσωματωμένα στην οδηγία IPPC. Προς το παρόν, η οδηγία IPPC δεν επιτρέπει την δυνατότητα να μεταφέρονται οι άδειες, αλλά, όσον αφορά σύστημα εμπορίας εκπομπών που πρόκειται να εισαχθεί στο πλαίσιο της οδηγία IPPC, θα χρειασθεί να δοθεί στις άδειες που καλύπτουν τα αντίστοιχα αέρια φαινομένου θερμοκηπίου«εμπορεύσιμο» καθεστώς.

[30] Οδηγία 88/609/EΟΚ της 24.11.1988, όπως τροποποιήθηκε από την οδηγία 94/66/EΟΚ της 15.12.1994.

[31] Οδηγία 96/61/EΚ του Συμβουλίου της 24.09.1996 για την ολοκληρωμένη πρόληψη και έλεγχο της ρύπανσης.

Εναλλακτική επιλογή είναι η εμπορία εκπομπών να διατηρηθεί εντελώς ξεχωριστή από την υπάρχουσα τεχνική ρύθμιση που αναφέρεται ανωτέρω. Τυχόν τεχνικά πρότυπα που ισχύουν ήδη για άλλους ρυπαντές εκτός των αερίων φαινομένου θερμοκηπίου θα εξακολουθήσουν να ισχύουν. Για τα αέρια φαινομένου θερμοκηπίου, τα τεχνικά πρότυπα μπορούν να εξακολουθήσουν να εξυπηρετούν ως ελάχιστες απαιτήσεις. Επί πλέον, η έννοια των «βέλτιστων διαθέσιμων τεχνικών» μπορεί να θεωρηθεί ως χρήσιμο στοιχείο στην αρχική διαδικασία κατανομής, ιδίως στην περίπτωση μεριδίων βάσει του «προπατορικού δικαιώματος». Πληροφορίες σχετικά με τις «βέλτιστες διαθέσιμες τεχνικές» σε ειδικούς τομείς μπορούν στην συνέχεια να παίξουν ρόλο ως τεχνικό κριτήριο παράλληλα με ορόσημα και ιστορικά δεδομένα εκπομπών.

Πρότυπα προϊόντων («διάχυτες πηγές»)

Οι τεχνικές ρυθμίσεις που αφορούν προϊόντα θα εξακολουθήσουν να παίζουν πολύ σημαντικό ρόλο σε οποιαδήποτε πολιτική για το κλίμα, ανεξάρτητα από το κατά πόσον υφίσταται καθεστώς εμπορίας εκπομπών ή όχι. Αυτό ισχύει ιδιαίτερα στην περίπτωση εκπομπών που παράγονται από τους τομείς των νοικοκυριών και των μεταφορών, οι οποίοι δεν θα καλύπτονται από το καθεστώς εμπορίας εκπομπών, τουλάχιστον όχι στην αρχική φάση. Θα χρειαστεί να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στον τρόπο με τον οποίο θα επιταχυνθεί σημαντικά η χρήση ενεργειακώς αποδοτικών προϊόντων, ιδίως μέσω τεχνικών προτύπων, οικονομικών και δημοσιονομικών κινήτρων, εθελοντικών πρωτοβουλιών από τη βιομηχανία και περιβαλλοντικών συμφωνιών με αυτήν, καθώς και βελτιωμένη πληροφόρηση των καταναλωτών, όπως η οικοσήμανση.

8.2. Η σχέση με περιβαλλοντικές συμφωνίες

Περιβαλλοντικές συμφωνίες με τη βιομηχανία έχουν τεθεί σε ισχύ σε εθνικό και επίσης σε κοινοτικό επίπεδο [32]. Έχουν αποτελέσει αντικείμενο μεγάλης προσοχής, δεδομένου ότι προσφέρουν στη βιομηχανία περισσότερο ευέλικτη λύση σε σύγκριση με την τεχνική ρύθμιση, αποφεύγοντας παράλληλα προβλήματα ανταγωνιστικότητας από εξαιρετικά μονομερείς ενεργειακούς φόρους. Υπήρξαν ιδιαίτερα ενδιαφέρουσες στον τομέα της ενεργειακής απόδοσης. Οπωσδήποτε, κάθε φορά που εξετάζεται το ενδεχόμενο περιβαλλοντικών συμφωνιών, είναι βασικό να λαμβάνεται υπόψη η συνεισφορά τους στον συνολικό κοινοτικό στόχο του -8%, ο οποίος έχει ήδη καθορισθεί βάσει του πρωτοκόλλου του Κυότο.

[32] Ο όρος «περιβαλλοντικές συμφωνίες» χρησιμοποιείται χάριν απλούστευσης. Σε κοινοτικό επίπεδο, στην πραγματικότητα δεν υπάρχει υπό την αυστηρή έννοια νομική συμφωνία, αλλά μονομερής δέσμευση της βιομηχανίας, την οποία η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη της και «καλύπτει» με αντίστοιχη σύσταση που απευθύνεται στη βιομηχανία.

Η Επιτροπή έχει θετική άποψη ως προς την χρήση τέτοιου είδους περιβαλλοντικών συμφωνιών σε επίπεδο βιομηχανίας [33]. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει εκφράσει την στήριξή της στις δεσμεύσεις που αναλήφθησαν από την Ευρωπαϊκή Ένωση Κατασκευαστών Αυτοκινήτων [34] (ACEA). Πρόσφατα, έχουν επιτευχθεί παρόμοιες συμφωνίες με τους Ιάπωνες (JAMA) και τους Κορεάτες (KAMA) κατασκευαστές αυτοκινήτων [35]. Τέτοιου είδους συμφωνίες είναι πιθανόν να συνεισφέρουν σε ουσιαστικές βελτιώσεις στην ενεργειακή απόδοση των νέων οχημάτων και, επομένως, συνεισφέρουν σημαντικά στις δεσμεύσεις της ΕΕ ως προς το Κυότο. Ωστόσο, υπάρχει ανάγκη σωστού διαφανούς πλαισίου για περιβαλλοντικές συμφωνίες που συνάπτονται σε κοινοτικό επίπεδο.

[33] COM(96) 561 Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο σχετικά με τις περιβαλλοντικές συμφωνίες.

[34] COM(1998) 495 τελικό

[35] COM(1999) 446 τελικό

Υπάρχει μια σειρά στοιχείων που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη στη σχέση μεταξύ περιβαλλοντικών συμφωνιών και εμπορίας εκπομπών. Ένα συγκεκριμένο ερώτημα αφορά το ζήτημα του κατά πόσον η εμπορία εκπομπών θα επιτρέπεται στο πλαίσιο μιας περιβαλλοντικής συμφωνίας και εάν ναι υπό ποίες προϋποθέσεις. Το ερώτημα μπορεί να είναι επίκαιρο στην περίπτωση συμφωνίας η οποία έχει συναφθεί αλλά στη συνέχεια δεν μπορεί να τηρηθεί, οπότε η αγορά μεριδίων εκπομπών μπορεί να προσφέρει λύση προκειμένου να υπάρξει επάνοδος στη συμμόρφωση. Αντίθετα, σε περίπτωση «υπέρ επίτευξης» όσον αφορά προηγουμένως εγκεκριμένη περιβαλλοντική συμφωνία, προκύπτει το ερώτημα κατά πόσον οι πλεονάζουσες μειώσεις εκπομπών μπορούν να πωληθούν στην αγορά. Επιπλέον, μπορεί να υπάρξουν καινοτόμες λύσεις, κατά τις οποίες επιμέρους εταιρείες σε έναν τομέα χρησιμοποιούν την εμπορία εκπομπών μεταξύ τους, προκειμένου να διασφαλίσουν συμμόρφωση του τομέα στο σύνολό του ως προς περιβαλλοντική συμφωνία, η οποία έχει συναφθεί από τον τομέα αυτό.

Στο πλαίσιο αυτό πρέπει να εξετασθούν δύο μεγάλα θέματα: η ευθύνη μιας επιμέρους εταιρείας έναντι του τομέα ο οποίος υπέγραψε τη συμφωνία και η φύση του περιβαλλοντικού στόχου.

Ευθύνη σε επίπεδο τομέα ή εταιρείας

Ένα κρίσιμο στοιχείο σε οποιοδήποτε καθεστώς συμμόρφωσης, είτε συμφωνία είτε καθεστώς εμπορίας, αφορά τις αντίστοιχες ευθύνες, οι οποίες αποδίδονται κατά σαφή και διαφανή τρόπο στους διάφορους παράγοντες. Φαίνεται να υπάρχουν δύο δυνατότητες για να επιτραπεί συνδυασμός τόσο της εμπορίας εκπομπών όσο και των περιβαλλοντικών συμφωνιών. Είτε η περιβαλλοντική συμφωνία του τομέα καθορίζει την ακριβή δέσμευση εκάστης επιμέρους εταιρείας, έτσι ώστε η εταιρεία αυτή να γνωρίζει την ακριβή βάση επί της οποίας μπορεί να εισέλθει στην αγορά συναλλαγών. Ή, το σώμα που εκπροσωπεί τον τομέα στο σύνολό του λαμβάνει νομική υπόσταση και μπορεί να συμμετέχει στον τομέα συναλλαγών εκ μέρους του τομέα.

Ένα σχετικό κρίσιμο στοιχείο στην ανάπτυξη χρήσιμων σημείων επικοινωνίας μεταξύ των δύο μέσων αφορά το ζήτημα της ανεξάρτητης παρακολούθησης και επαλήθευσης. Παρά το γεγονός ότι μια σταθερή και αξιόπιστη περιβαλλοντική συμφωνία απαιτεί τέτοιου είδους ανεξάρτητη εκτίμηση σε επίπεδο τομέα, οποιαδήποτε περιβαλλοντική συμφωνία που προβλέπει εμπορία θα απαιτήσει τέτοιου είδους ανεξάρτητη εκτίμηση επίσης σε επίπεδο εταιρείας και θα χρειαστεί να επαληθευτούν οι εκπομπές από επιμέρους πηγές.

Στόχοι που αφορούν την ενεργειακή απόδοση ή τις εκπομπές άνθρακα

Οι περισσότερες από τις περιβαλλοντικές συμφωνίες μέχρι σήμερα επικεντρώνονται σε στόχους απόδοσης βάσει της περιβαλλοντικής επίδοσης ανά μονάδα εξόδου. Τέτοιου είδους συμφωνίες τελικά δεν εγγυώνται προκαθορισμένο περιβαλλοντικό αποτέλεσμα, εάν οι ποσότητες εξόδου αυξηθούν περισσότερο του προβλεπομένου.

Η εμπορία εκπομπών απαιτεί την θέσπιση μεριδίου για έκαστο παράγοντα ο οποίος αποτελεί «στόχο άνθρακα», που εκφράζεται ως αριθμός τόνων ισοδυνάμου διοξειδίου του άνθρακα, παρόμοιο προς τους στόχους του πρωτοκόλλου του Κυότο για τα συμβαλλόμενα μέρη. Τέτοιου είδους περιβαλλοντικές συμφωνίες μπορούν να εξυπηρετήσουν ως υπόβαθρο στην πορεία προς τη συμμετοχή σε καθεστώς εμπορίας εκπομπών. Ο «στόχος άνθρακα» που έχει αποτελέσει αντικείμενο διαπραγμάτευσης με συγκεκριμένο τομέα μπορεί πράγματι να θεωρηθεί ως χρήσιμο στοιχείο στην αρχική συζήτηση κατανομών η οποία εξετάζεται στο τμήμα 7.2.

Εντούτοις, ορισμένα κράτη μέλη ερευνούν τον τρόπο με τον οποίο θα συνδυάσουν περιβαλλοντικές συμφωνίες βασιζόμενες σε στόχους ενεργειακής απόδοσης με εμπορία εκπομπών. Δεδομένου ότι ένας τέτοιος στόχος δεν εκφράζεται σε τόνους ισοδυνάμου διοξειδίου του άνθρακος, φαίνεται δύσκολο να δει κανείς σε ποιά βάση κάποιος ενδιαφερόμενος τομέας ή εταιρεία μπορεί να συμμετέχει σε αγοραία συναλλαγή. Το ζήτημα απαιτεί περαιτέρω έρευνα και διευκρίνιση. Ωστόσο, ένας τέτοιος συνδυασμός είναι πιθανόν να αυξήσει την πολυπλοκότητα της εμπορίας εκπομπών και, επομένως, χρήζει περαιτέρω μαζί της.

8.3. Η σχέση με την φορολογία της ενέργειας:

Όσον αφορά τη φορολογία της ενέργειας, ελάχιστη πρόοδος επετεύχθη σε κοινοτικό επίπεδο τα τελευταία χρόνια. Ωστόσο αυξανόμενος αριθμός κρατών μελών επεκτείνουν το πεδίο εφαρμογής της φορολογίας της ενέργειας, ώστε να καλύπτει όχι μόνο τα ορυκτέλαια, αλλά επίσης ανταγωνιστικές πηγές ενέργειας, όπως ο ηλεκτρισμός και επεκτείνουν τα ελάχιστα επίπεδα φορολογίας ορυκτελαίων σε εθνικό επίπεδο.

Οι ενεργειακοί φόροι και οι συναλλαγές εκπομπών πρέπει να σχεδιαστούν κατά τέτοιο τρόπο ώστε να ενεργούν ως συμπληρωματικά μέσα για την κάλυψη του συνόλου των εκπομπών.

Πρόσθετοι [36] ενεργειακοί φόροι μπορούν να επικεντρωθούν περισσότερο σε μικρότερες ή κινητές πηγές, των οποίων οι εκπομπές είναι δυσκολότερο ή δαπανηρό να παρακολουθούνται. Οι ενεργειακοί φόροι μπορούν επίσης να επικεντρωθούν σε εκπομπές που σχετίζονται με «μη διαδικαστικές δαπάνες», όπως η θέρμανση χώρων για βιομηχανική και εμπορική χρήση, που δεν εκτίθενται στις ίδιες πιέσεις του διεθνούς ανταγωνισμού.

[36] Σε κοινοτικό πλαίσιο, «πρόσθετοι» σε υπάρχουσες κοινοτικές διατάξεις που αφορούν τη φορολογία ορυκτελαίων, όπως προβλέπεται σε πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για την αναδιάρθρωση του κοινοτικού πλαισίου φορολογίας των ενεργειακών προϊόντων, COM(97)30 τελικό της 12ης Μαρτίου 1997.

Εξάλλου, η εμπορία εκπομπών μπορεί μάλλον να καλύψει περισσότερο τις εκπομπές που σχετίζονται με την παραγωγή προϊόντων σε τομείς («βιομηχανίες μεταποίησης»), οι οποίες εκτίθενται σε έντονο διεθνή ανταγωνισμό. Είναι σημαντικό να σημειωθεί στο πλαίσιο αυτό, ότι σε αντίθεση με τη φορολογία, οι εμπορικές συναλλαγές εκπομπών αερίων φαινομένου θερμοκηπίου είναι πιθανό να χρησιμοποιηθούν ευρύτατα με παρόμοιο τρόπο για ιδιωτικές εταιρείες στο σύνολο του βιομηχανοποιημένου κόσμου, ελαχιστοποιώντας κατ' αυτό τον τρόπο πιθανές αρνητικές επιπτώσεις στη διεθνή ανταγωνιστικότητα.

Η συνδυασμένη χρήση αυτών των δύο μέσων πρέπει να εξετασθεί περαιτέρω. Πρέπει επίσης να υπάρχει σύνδεση με τον τρόπο με τον οποίο εκχωρούνται άδειες σε εταιρείες και ιδίως η δημοπράτηση επιτρεπομένων ποσοτήτων, όπως αναφέρεται ανωτέρω στο τμήμα 7.2.

8.4. Τρόπος διασφάλισης ισοδυναμίας μεταξύ εμπορίας εκπομπών και άλλων πολιτικών και μέτρων

Οι βιομηχανίες πρέπει να είναι σίγουρες ότι απολαμβάνουν συγκρίσιμης αντιμετώπισης ως προς τους ανταγωνιστές τους και ότι αυτό ισχύει ιδίως στην περίπτωση συντονισμένου κοινοτικού συστήματος εμπορίας εκπομπών. Στο πλαίσιο αυτό, είναι σημαντικό να επεκταθεί ο μηχανισμός παρακολούθησης [37], ώστε να ενσωματώσει την κοστολόγηση πολιτικών και μέτρων, προκειμένου να γίνεται πιο ουσιαστική σύγκλιση των εξελίξεων των τιμών στις αγορές εμπορίας εκπομπών. Τα αποτελέσματα της περαιτέρω εμπειρικής εργασίας που αναφέρονται στο τμήμα 7.1 πρόκειται να συνεισφέρουν στη διασφάλιση της σχετικής ισοδυναμίας.

[37] Απόφαση 93/389/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 24.06.1993 για ένα μηχανισμό παρακολούθησης των εκπομπών CO2 και άλλων αερίων που συμβάλουν στο φαινόμενο θερμοκηπίου μέσα στην Κοινότητα, όπως τροποποιήθηκε από την απόφαση 1999/296/ΕΚ του Συμβουλίου της 26.04.1999.

8.5. Ερωτήσεις

Ερώτηση 7: Έχει συμφωνηθεί ότι πρέπει να υπάρχει ισορροπία μεταξύ τομέων που συμμετέχουν στην εμπορία εκπομπών εντός της Κοινότητας αφενός και πολιτικών και μέτρων μη εμπορία που εφαρμόζονται σε άλλους τομείς, αφετέρου;

Ερώτηση 8: Πώς μπορεί η περιβαλλοντική αποτελεσματικότητα (από πλευράς τήρησης των δεσμεύσεων του πρωτοκόλλου του Κυότο) και η διαφάνεια να προστατευθούν χρησιμοποιώντας μίγμα εμπορίας εκπομπών, ενεργειακών φόρων και περιβαλλοντικών συμφωνιών με στόχους που βασίζονται στην ενεργειακή απόδοση ανά μονάδα εξόδου παραγωγής;

9. Επιλογές πολιτικής όσον αφορά τη συμμόρφωση και την επιβολή των διατάξεων

9.1. Η σημασία των αυστηρών διατάξεων συμμόρφωσης και επιβολής

Η ισχύς και η περιβαλλοντική ακεραιότητα οποιουδήποτε καθεστώτος εμπορίας εκπομπών θα εξαρτηθεί σε μεγάλο βαθμό από τις διατάξεις συμμόρφωσης που περιλαμβάνει, καθώς και από συμπαγές καθεστώς επιβολής. Ο σκοπός της αυστηρής συμμόρφωσης και επιβολής είναι να ενισχύσουν την εμπιστοσύνη στο σύστημα εμπορίας, να το κάνουν να λειτουργήσει κατά τρόπο αποτελεσματικό σύμφωνα με τους κανόνες της εσωτερικής αγοράς και παράλληλα να αυξήσουν την πιθανότητα επίτευξης του επιθυμητού περιβαλλοντικού αποτελέσματος.

Προκειμένου ένα κοινοτικό πρόγραμμα εμπορίας εκπομπών να λειτουργήσει σωστά, απαραίτητη προϋπόθεση είναι η επαρκής παρακολούθηση, η επίβλεψη και η υποβολή εκθέσεων. Η επαλήθευση και ο έλεγχος των σχετικών δεδομένων πρέπει να οδηγεί στην επισήμανση περιπτώσεων μη συμμόρφωσης, εναντίον των οποίων πρέπει να αναληφθεί δράση επιβολής των διατάξεων. Επιπλέον της εκ των υστέρων επαλήθευσης και επιβολής, η ύπαρξη υψηλών προστίμων θα έχει αποτρεπτικό αποτέλεσμα, το οποίο θα αποτελέσει κίνητρο για τις εταιρείες ώστε να αποφεύγουν τη μη συμμόρφωση.

Τα πρόστιμα αυτά πρέπει να είναι προβλεπόμενα και να υπερβαίνουν σημαντικά το κόστος συμμόρφωσης. Επιπλέον, οι εμπορικές συναλλαγές εκπομπών μπορεί να απαιτούν ταχύτερες και ειδικές απαντήσεις στην παραβίαση των κανόνων, καλύτερα προσαρμοσμένες στην ταχύτητα λειτουργίας ενός μηχανισμού αγοράς. Οι ειδικές κυρώσεις μπορούν επίσης να περιλαμβάνουν αποκλεισμό από το σύστημα εμπορίας, για παράδειγμα στην περίπτωση επαναλαμβανόμενης μη συμμόρφωσης. Η επιτυχία όσον αφορά τη συμμόρφωση του προγράμματος εμπορίας θείου των ΗΠΑ οφείλεται σε μεγάλο βαθμό στην αυστηρότητα του καθεστώτος επιβολής, περιλαμβανομένων αυστηρών προστίμων για μη συμμόρφωση.

9.2. Συμμόρφωση και επιβολή έναντι των εταιρειών

Γενικά στην ΕΕ, ο έλεγχος και η επιβολή της συμμόρφωσης στις εταιρείες μέσω της κοινοτικής περιβαλλοντικής νομοθεσίας διεξάγεται ως επί το πλείστον από τα κράτη μέλη. Στην περίπτωση επίσης εμπορίας εκπομπών, τα κράτη μέλη πρέπει κατ' αρχάς να είναι υπεύθυνα για την εκτίμηση της συμμόρφωσης από τις εταιρείες. Οι εταιρείες θα χρειαστεί να παρακολουθούν και να αναφέρουν στις εθνικές αρχές τις πραγματικές εκπομπές τους και να παρακολουθούν τα μερίδια που αποτέλεσαν αντικείμενο συναλλαγής. Τα συγκεντρωτικά αποτελέσματα πρέπει να ανακοινώνονται στην Επιτροπή.

Υπάρχουν διάφορες επιλογές ώστε να διευκολυνθούν τα καθήκοντα αυτά και να βελτιστοποιηθούν τα αποτελέσματα. Για να μειωθεί ο διοικητικός φόρτος στο καθεστώς εμπορίας εκπομπών, τα κράτη μέλη μπορεί να επιθυμούν να απασχολούν ελεγκτές του ιδιωτικού τομέα στη διαδικασία επαλήθευσης. Για παράδειγμα, μπορούν να εγκρίνουν σύστημα υπευθύνων περιβαλλοντικής επαλήθευσης, όπως εκείνοι που διαπιστεύονται από τα κράτη μέλη βάσει των κοινών κριτηρίων που προβλέπονται σύμφωνα με το κοινοτικό πρόγραμμα οικολογικής διαχείρισης και οικολογικού ελέγχου (EMAS) [38]. Άλλη επιλογή που μπορεί να ενισχύσει περαιτέρω την αξιοπιστία του συστήματος θα μπορούσε να είναι η θέσπιση πρόσθετης επαλήθευσης σε κοινοτικό επίπεδο των εκπομπών από τους συναλλασσόμενους τομείς στα διάφορα κράτη μέλη.

[38] Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1836/93 του Συμβουλίου της 29ης Ιουνίου 1993 για την εκούσια συμμετοχή των επιχειρήσεων του βιομηχανικού τομέα σε κοινοτικό σύστημα οικολογικής διαχείρισης και οικολογικού ελέγχου.

Προκειμένου να λειτουργήσει οποιοδήποτε σύστημα εμπορίας εκπομπών, πρωταρχική ανάγκη αποτελεί η επαρκής επιβολή των κανόνων σε σχέση με τις συμμετέχουσες εταιρείες. Τα κράτη μέλη είναι σαφώς καλύτερα τοποθετημένα ώστε να αναλάβουν δράση επιβολής έναντι εταιρειών οι οποίες συμμετέχουν στο σύστημα εμπορίας.

Ένα κοινοτικό καθεστώς εμπορίας εκπομπών πρέπει να καθορίζει ελάχιστα πρόστιμα τα οποία επιβάλλονται από τα κράτη μέλη σε μη συμμορφούμενες εταιρείες. Θα είναι σημαντικό να αποφεύγονται τα «κόλπα», κατά τα οποία εταιρείες που λειτουργούν σε περισσότερα από ένα κράτη μέλη εμπορεύονται μερίδια μεταξύ πηγών σε διαφορετικά κράτη μέλη, προκειμένου να διασφαλίσουν συμμόρφωση σε συγκεκριμένο κράτος μέλος το οποίο έχει αυστηρά πρόστιμα παρά σε άλλο το οποίο διαθέτει απλώς ασθενές σύστημα επιβολής. Τέτοιου είδους μεταφορές μπορεί να αποσταθεροποιήσουν τις προοπτικές ενός κράτους μέλους να συμμορφωθεί προς το σύνολο των μεριδίων του βάσει του καθεστώτος εμπορίας. Τελικά, μπορεί ακόμη και να θέσει σε κίνδυνο τη συνολική συμμόρφωση ενός συμβαλλομένου μέρους προς τις διεθνείς του δεσμεύσεις βάσει του πρωτοκόλλου του Κυότο.

9.3. Συμμόρφωση και επιβολή έναντι των κρατών μελών

Προς το παρόν, ο ρόλος της Κοινότητας στην εκτίμηση της συμμόρφωσης των κρατών μελών προς τις υποχρεώσεις τους βάσει της συμβάσεως πλαισίου για την αλλαγή του κλίματος και του πρωτοκόλλου του Κυότο βασίζεται στην απόφαση παρακολούθησης [39], η οποία προβλέπει για τις εκπομπές αερίων φαινομένου θερμοκηπίου στα κράτη μέλη να παρακολουθούνται σε κοινοτικό επίπεδο, βάσει συγκεντρωτικών δεδομένων ανά κράτος μέλος. Όσον αφορά πρόγραμμα εμπορίας εκπομπών για το σύνολο της Κοινότητας, η επιλογή δράσεως επιβολής έναντι κρατών μελών εξασφαλίζει πρόσθετες εγγυήσεις.

[39] Απόφαση 93/389/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 24.06.1993 για ένα μηχανισμό παρακολούθησης των εκπομπών CO2 και άλλων αερίων που συμβάλουν στο φαινόμενο θερμοκηπίου μέσα στην Κοινότητα, όπως τροποποιήθηκε από την απόφαση 1999/296/EΚ του Συμβουλίου της 26.04.1999.

Η συνθήκη ΕΚ [40] προβλέπει το δικαίωμα, ακόμη και την υποχρέωση, για την Κοινότητα να αναλάβει δράση εναντίον κράτους μέλους, όταν διαπιστώνεται περίπτωση μη συμμόρφωσης, με την προϋπόθεση ότι υπάρχει επαρκής νομική βάση προκειμένου να γίνει αυτό (π.χ. κοινοτικός κανονισμός, οδηγία ή απόφαση). Στην περίπτωση αυτή, η Επιτροπή μπορεί να κινήσει τη διαδικασία παραβίασης εναντίον κράτους μέλους με δική της πρωτοβουλία ή βάσει προσφυγής από άτομο ή νομικό πρόσωπο. Ένα κράτος μέλος μπορεί επίσης να προσφύγει εναντίον άλλου κράτους μέλους. Εάν δεν ευρεθεί ικανοποιητική λύση κατά τη διάρκεια της διαδικασίας, η υπόθεση παραπέμπεται στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο ώστε να εκδώσει την απόφασή του.

[40] Άρθρο 226 και 227 της συνθήκης ΕΚ (παλαιά άρθρα 169 και 170).

Επίσης, από το 1993 υπάρχει η δυνατότητα για το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο να επιβάλει την καταβολή ποινής ή προστίμου στα κράτη μέλη, τα οποία δεν συμμορφώθηκαν προς απόφαση του Δικαστηρίου [41]. Αυτό συνεπάγεται περαιτέρω διαδικασίες οι οποίες είναι χρονοβόρες. Ωστόσο, η ύπαρξη των οικονομικών αυτών προστίμων εξασφαλίζει ισχυρό αποτρεπτικό αποτέλεσμα, και στην πράξη έχει λειτουργήσει ιδιαίτερα αποτελεσματικά ως κίνητρο για τη διασφάλιση συμμόρφωσης προς τα περιβαλλοντικά μέτρα.

[41] Άρθρο 228 της συνθήκης ΕΚ, όπως τροποποιήθηκε από τη συνθήκη του Μάαστριχ (παλαιό άρθρο 171).

9.4. Ερωτήσεις:

Ερώτηση 9: Τα διαθέσιμα προς το παρόν μέσα (μηχανισμός παρακολούθησης, διαδικασίες παραβίασης) είναι επαρκή ή πρέπει να αναπτυχθούν συμπληρωματικά εργαλεία, προκειμένου η Κοινότητα να μπορεί να εκτιμά επαρκώς τη συμμόρφωση στο πλαίσιο της εμπορίας εκπομπών εντός της Κοινότητας;

Ερώτηση 10: Τα προαναφερόμενα στοιχεία συμμόρφωσης και επιβολής εγγυώνται τον συντονισμό ή την εναρμόνιση σε κοινοτικό επίπεδο και ποιά στοιχεία αναλαμβάνονται ως πλέον αρμόζοντα από τα κράτη μέλη;

Παράρτημα 1: Οικονομική ανάλυση

Εμπειρικές εκτιμήσεις των μειώσεων σε κόστος, προκειμένου να υπάρξει συμμόρφωση προς το πρωτόκολλο του Κυότο

1. Συναλλαγές εκπομπών μεταξύ κρατών μελών της ΕΕ

Οι υπηρεσίες της Επιτροπής ανέλυσαν [42] πόσο σημαντική από οικονομικής πλευράς θα ήταν η εμπορία σε όλη την ΕΕ εάν διεξαγόταν επιπλέον της εμπορίας εκπομπών σε επίπεδο των επιμέρους των κρατών μελών [43]. Εάν έκαστο κράτος μέλος εφάρμοζε ατομικά τον ειδικό στόχο του βάσει της συμφωνίας «επιμερισμού των βαρών», το συνολικό ετήσιο κόστος για την ΕΕ προκειμένου να επιτύχει το στόχο του Κυότο θα ανήρχετο περίπου σε EUR9,02 δισ. [44] (γραφική παράσταση: βλ. αριστερή στήλη).

[42] Η ανάλυση διεξήχθη βάσει μοντέλου ενεργειακών συστημάτων για όλη την ΕΕ, που ονομάζεται Primes. Πηγή: E3M Lab, Εθνικό Πολυτεχνείο Αθηνών (προσεχώς): «Οι οικονομικές επιπτώσεις της εμπορίας εκπομπών σε επίπεδο βιομηχανίας για όλη την ΕΕ, προκειμένου να μειωθούν τα αέρια φαινομένου θερμοκηπίου» (http://europa.eu.int/comm/environment/enveco/studies2.htm).

[43] Η βάση είναι συνεπής προς το έργο κοινής ανάλυσης που ξεκίνησε από την ΓΔ Ενέργειας (για λεπτομέρειες βλ. http://www.shared-analysis.fhg.de/). Ωστόσο, η ανάλυση αυτή λαμβάνει πλήρως υπόψη τις συμφωνίες που έγιναν με τους Ευρωπαίους, Ιάπωνες και Κορεάτες κατασκευαστές αυτοκινήτων. Οι συμφωνίες αυτές αναμένεται να μειώσουν τις εκπομπές CO2 κατά 80 εκατ. τόνους CO2. Αυτό αποτελεί 2,6% των εκπομπών της ΕΕ το 1990.

[44] Όλες οι τιμές στο παράρτημα αυτό είναι σε επίπεδα 1999.

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

1. Η εμπορία εκπομπών μεταξύ τομέων εντάσεως ενέργειας στην ΕΕ μειώνει τις δαπάνες συμμόρφωσης

Εάν ο τομέας ενεργειακής τροφοδοσίας και οι βιομηχανίες εντάσεως ενέργειας [45] συμμετείχαν σε καθεστώς εμπορίας στο σύνολο της ΕΕ (γραφική παράσταση: βλ. τρίτη στήλη από τα αριστερά), το ετήσιο κόστος για τη συμμόρφωση προς το πρωτόκολλο του Κυότο θα ήταν EUR6,9 δισ. το 2010. Εάν μόνο οι προμηθευτές ενέργειας συμμετείχαν στο πρόγραμμα εμπορίας εκπομπών (γραφική παράσταση: βλ. δεύτερη στήλη από τα αριστερά), το ετήσιο κόστος συμμόρφωσης θα ήταν ελαφρώς υψηλότερο, δηλαδή EUR7,2 δισ.

[45] Η τροφοδοσία σε ενέργεια περιλαμβάνει την παραγωγή ηλεκτρισμού, την συμπαραγωγή, τα διυλιστήρια και τους μεγάλους καυστήρες της βιομηχανίας. Οι βιομηχανίες εντάσεως ενέργειας περιλαμβάνουν το σίδηρο και το χάλυβα, τα μη σιδηρούχα μέταλλα, τα υλικά δομικών κατασκευών, τις χημικές ουσίες, καθώς και τις βιομηχανίες χαρτιού και χαρτοπολτού.

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

Η τιμή του μεριδίου εκπομπών θα ήταν και στις δύο περιπτώσεις περίπου EUR33 ανά τόνο διοξειδίου του άνθρακα [46], το οποίο ευρίσκεται σαφώς εντός των ορίων των EUR5 και EUR58 που έχει υπολογιστεί από άλλα μοντέλα εμπορίας εκπομπών [47].

[46] Πρέπει να σημειωθεί ότι οι άλλοι τομείς (γεωργία, μεταφορές, νοικοκυριά, υπηρεσίες κ.λπ.) θα έχουν υψηλότερο κόστος μείωσης του διοξειδίου του άνθρακα.

[47] Η τιμή των μεριδίων μεταξύ χωρών του παραρτήματος Β υπολογίζεται να κυμαίνεται μεταξύ EUR5 και EUR58 ανά τόνο CO2 βάσει των ακόλουθων μοντέλων: 1) AIM, EPPA, G-Cubed, GTEM, MS-MRT, Oxford and SGM: Energy Journal (1999). Οι δαπάνες του πρωτοκόλλου του Κυότο: Αξιολόγηση βάσει πολλαπλών μοντέλων. Ειδική έκδοση. 2) Green and WorldScan: ΟΟΣΑ (1998) Οικονομικό μοντέλο της αλλαγής του κλίματος. Έκθεση επιστημονικού εργαστηρίου του ΟΟΣΑ. Έδρα ΟΟΣΑ, 17-18 Σεπτεμβρίου, 1998 (http://www.oecd.org/dev/news/environment/modelling.htm). 3) Poles: Coherence (1999) "Το πρωτόκολλο του Κυότο και η εμπορία εκπομπών: δυνατές εξοικονομήσεις κόστους και μειώσεις εκπομπών" στο «Οικονομική αξιολόγηση των ποσοτικών στόχων για την αλλαγή του κλίματος» (http://europa.eu.int/comm/environment/enveco/studies2.htm). 4) GEM-E3 World: Capros (1999) GEM-E3 Elite research project. Τελική έκθεση προς την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ΓΔ Έρευνας. Τα μοντέλα Primes, GEM-E3 και Poles αναπτύχθηκαν με τη στήριξη του μη πυρηνικού ενεργειακού προγράμματος της ΓΔ Έρευνας.

Πρέπει να τονισθεί ότι η ανάλυση λαμβάνει υπόψη ότι οι φορείς ενεργειακής τροφοδοσίας και οι βιομηχανίες εντάσεως ενέργειας ήδη συμμετέχουν σε εθνικά προγράμματα εμπορίας εκπομπών που καλύπτουν όλους τους τομείς. Κατ' αυτό τον τρόπο, τα περισσότερα από τα οφέλη της εμπορίας για τη βιομηχανία θα έχουν ήδη εξαντληθεί σε επίπεδο κρατών μελών. Η αισιόδοξη αυτή υπόθεση εξετάζεται περαιτέρω στο κατωτέρω κεφάλαιο 3.

Κατά συμπέρασμα, η εμπορία εκπομπών σε CO2 σε όλη την ΕΕ μεταξύ ενεργειακής τροφοδοσίας και βιομηχανιών εντάσεως ενέργειας θα εξοικονομήσει στην ΕΕ περίπου EUR2 δισ. ετησίως το 2010. Τα κέρδη αυτά αποτελούν μείωση ετήσιου κόστους ενός πέμπτου σε σύγκριση με την ανυπαρξία εμπορίας εκπομπών σε επίπεδο ΕΕ.

2. Εμπορία εκπομπών μεταξύ όλων των τομέων στην ΕΕ μειώνει περαιτέρω τις δαπάνες συμμόρφωσης

Εάν όλοι οι τομείς (περιλαμβανομένης επίσης της γεωργίας, των μεταφορών, των νοικοκυριών, των υπηρεσιών κ.λπ.) συμμετάσχει στην εμπορία εκπομπών στην ΕΕ, το ετήσιο κόστος συμμόρφωσης θα μειωθεί σε EUR6,0 δισ. το 2010 (γραφική παράσταση: βλ. δεξιά στήλη). Κατ' αυτόν τον τρόπο, εάν επιτραπεί στα κράτη μέλη να εμπορεύονται εκπομπές σε όλους τους τομείς, αυτό θα μειώσει το ετήσιο κόστος συμμόρφωσης κατά EUR3,0 δισ. Αυτό αποτελεί 34% του κόστους συμμόρφωσης για την ΕΕ. Η τιμή μεριδίων εκπομπών θα ήταν EUR32,5 ανά τόνο CO2. Τα αποτελέσματα αυτά επιβεβαιώθηκαν με συμπληρωματικές αναλύσεις που διεξήχθηκαν για την Επιτροπή [48].

[48] Αναλύσεις που διεξήχθησαν από το Ινστιτούτο μελλοντικών τεχνολογικών μελετών (IPTS) χρησιμοποιώντας το παγκόσμιο ενεργειακό μοντέλο Poles και από την Oxford Economic Forecasting χρησιμοποιώντας μακροοικονομικό μοντέλο. Σύμφωνα με το ενεργειακό μοντέλο Poles, η εμπορία εκπομπών μεταξύ όλων των τομέων στην ΕΕ θα μείωνε τις δαπάνες συμμόρφωσης κατά 25% σε σύγκριση με κατάσταση, κατά την οποία δεν θα υπήρχε εμπορία μεταξύ των κρατών μελών. Η τιμή των μεριδίων εκπομπών θα ήταν EUR49 ανά τόνο CO2. Τα αποτελέσματα αυτά επιβεβαιώνουν την υπολογιζόμενη μείωση του κόστους συμμόρφωσης και την τιμή των εκπομπών, δεδομένων των διαφορών μεταξύ των μοντέλων Poles και Primes. Για παράδειγμα, το μοντέλο Poles περιλαμβάνει μόνο τέσσερα κράτη μέλη (τα υπόλοιπα συναθροίζονται σε δύο ομάδες) και έχει περισσότερο περιορισμένη τομεακή ανάλυση σε σύγκριση με το μοντέλο Primes. Πηγή: IPTS, ΓΔ Κοινό Κέντρο Ερευνών, «Προκαταρκτική ανάλυση της εφαρμογής συστήματος αδειών σε όλη την ΕΕ για τα αποτελέσματα δαπανών μείωσης εκπομπών CO2 από το μοντέλο Poles" (προσεχώς). Το μακροοικονομικό μοντέλο της Οξφόρδης επιβεβαιώνει τα αποτελέσματα των ενεργειακών μοντέλων Primes και Poles. Με εμπορία εκπομπών σε όλη την ΕΕ μεταξύ όλων των τομέων, το μοντέλο της Οξφόρδης εκτιμά την απώλεια στο ΑΕΠ να μειώνεται έως και κατά 30%. Πηγή: Oxford Economic Forecasting "Μακροοικονομική ανάλυση της εμπορίας εκπομπών σε όλη την ΕΕ" (προσεχώς). (Οι μελέτες θα είναι διαθέσιμες στη διεύθυνση: http://europa.eu.int/comm/environment/enveco/studies2.htm).

3. Στην πράξη, τα κέρδη από τη εμπορία εκπομπών στο σύνολο της ΕΕ είναι πιθανό να είναι μεγαλύτερα

Τα αριθμητικά στοιχεία που χρησιμοποιούνται στην παρούσα ανάλυση είναι πιθανόν να υποτιμούν την πραγματική επίπτωση της εμπορίας εκπομπών στο σύνολο της ΕΕ, δεδομένου ότι τα μοντέλα υποθέτουν ότι τα κράτη μέλη είναι σε θέση να εξασφαλίσουν κατανομή ελαχίστου κόστους των προσπαθειών μείωσης εκπομπών για τους τομείς τους, όταν ενεργούν χωριστά. Με άλλα λόγια, τα μοντέλα υποθέτουν ότι όλα τα κράτη μέλη είναι σε θέση να μειώσουν τις εκπομπές τους μόνα τους κατά τον πλέον αποτελεσματικό ως προς το κόστος τρόπο, για παράδειγμα καθορίζοντας βέλτιστους φόρους άνθρακα ή διεξάγοντας πλήρη εμπορία εκπομπών εντός των συνόρων τους. Τέτοιου είδους υποθέσεις δεν είναι πιθανόν να ισχύσουν στην πράξη.

Οι υπηρεσίες της Επιτροπής υπολόγισαν ποιές θα ήταν οι δαπάνες συμμόρφωσης, εάν τα κράτη μέλη κατένειμαν τους αντίστοιχους στόχους τους «επιμερισμού των βαρών» ομοιόμορφα σε όλους τους τομείς, χωρίς εμπορικές συναλλαγές μεταξύ τομέων [49]. Η ανάλυση αυτή καταδεικνύει ότι οι ετήσιες δαπάνες συμμόρφωσης των κρατών μελών της ΕΕ θα ανήρχοντο σε EUR20 δισ ετησίως.