ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΜΙΑ ΠΙΟ ΕΞΥΠΝΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΘΕΩΡΗΣΕΩΝ ΜΕ ΣΤΟΧΟ ΤΗΝ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΑΝΑΠΤΥΞΗ /* COM/2014/0165 final */





ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ Αξιολόγηση της εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 810/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση κοινοτικού κώδικα θεωρήσεων (κώδικας θεωρήσεων) 1........... ΕΙΣΑΓΩΓΗ.................................................................................................................. 3 2........... ΣΤΟΧΟΙ ΤΟΥ ΚΩΔΙΚΑ ΘΕΩΡΗΣΕΩΝ ΚΑΙ ΠΡΟΗΓΟΥΜΕΝΕΣ ΕΚΤΙΜΗΣΕΙΣ………………………………………………………………………...4 2.1........ Στόχοι του κώδικα θεωρήσεων.................................................................................... 4 2.2........ Προηγούμενες εκτιμήσεις............................................................................................ 5 2.2.1..... Εφαρμογή και ανάπτυξη της κοινής πολιτικής θεωρήσεων με στόχο την τόνωση της ανάπτυξης…………………………………………………………………………….5 2.2.2..... Έκθεση σχετικά με τη λειτουργία της επιτόπιας συνεργασίας Σένγκεν κατά τα πρώτα δύο έτη εφαρμογής του κώδικα θεωρήσεων………………………………………….5 3........... ΣΥΝΟΛΙΚΗ ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΟΥ ΚΩΔΙΚΑ ΘΕΩΡΗΣΕΩΝ…………………….…..6 3.1........ Γενικές εκτιμήσεις...................................................... Error! Bookmark not defined. 3.2........ Έλλειψη στατιστικών στοιχείων …...………………………………………………………………………...7 3.3........ Αξιολόγηση ανά ειδικό στόχο..................................... Error! Bookmark not defined. 3.3.1..... Απλούστευση του νομικού πλαισίου.......................... Error! Bookmark not defined. 3.3.2..... Ενίσχυση του νομικού πλαισίου με σκοπό την περαιτέρω εναρμόνιση των πρακτικών Error! Bookmark not defined. 3.3.3..... Ενίσχυση των διαδικαστικών εχεγγύων και εξασφάλιση ίσης μεταχείρισης Error! Bookmark not defined. 3.3.4..... Βελτίωση της προξενικής οργάνωσης και συνεργασίας (ενόψει επίσης της εισαγωγής του συστήματος VIS).................................................................................... Error! Bookmark not defined. 4........... ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ……………………..…………………………………………14 1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ Η κοινή πολιτική θεωρήσεων αποτελεί θεμελιώδη συνιστώσα της δημιουργίας ενός κοινού χώρου χωρίς εσωτερικά σύνορα. Το κεκτημένο του Σένγκεν για την πολιτική θεωρήσεων, που θεσπίστηκε στο πλαίσιο της διακυβερνητικής συνεργασίας Σένγκεν, ενσωματώθηκε στο θεσμικό και νομικό πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ[1]. Με τον κώδικα θεωρήσεων[2] καθορίζονται εναρμονισμένες διαδικασίες και προϋποθέσεις έκδοσης θεωρήσεων βραχείας διάρκειας. Ο κώδικας αποτέλεσε «αναδιατύπωση» και ενοποίηση του συνόλου των νομικών πράξεων που διέπουν τις προϋποθέσεις και τις διαδικασίες έκδοσης θεωρήσεων βραχείας διάρκειας και κατάργησε παρωχημένα τμήματα του «κεκτημένου του Σένγκεν». Η αναδιατύπωση κάλυπτε την «κοινή προξενική εγκύκλιο» (ΚΠΕ), καθώς και τμήματα της σύμβασης Σένγκεν και έντεκα αποφάσεις της «εκτελεστικής επιτροπής Σένγκεν». Επιπλέον, στο νομικό πλαίσιο της Ένωσης ενσωματώθηκε η κοινή δράση 96/197/ΔΕΥ, της 4ης Μαρτίου 1996, σχετικά με το καθεστώς διέλευσης μέσω αερολιμένων. Ένας από τους στόχους του κώδικα θεωρήσεων ήταν η ενοποίηση και, κατά συνέπεια, η απλούστευση του νομικού πλαισίου. Ένας άλλος στόχος ήταν η διευκόλυνση των νόμιμων ταξιδιών και η αντιμετώπιση της παράτυπης μετανάστευσης μέσω της περαιτέρω εναρμόνισης του τρόπου με τον οποίο οι τοπικές προξενικές αποστολές των κρατών μελών διεκπεραιώνουν τις αιτήσεις θεώρησης. Ο στόχος της διευκόλυνσης των νόμιμων ταξιδιών έπρεπε να επιτευχθεί, μεταξύ άλλων υπό την προϋπόθεση ότι τα άτομα που ταξιδεύουν συχνά και τακτικά και είναι γνωστά στα προξενεία πρέπει να μπορούν να λαμβάνουν ευκολότερα θεώρηση σε σχέση με άγνωστα άτομα τα οποία υποβάλλουν αίτηση για πρώτη φορά. Οι κυριότερες διαδικαστικές απλουστεύσεις αφορούν την έκδοση θεωρήσεων πολλαπλών εισόδων και την πρόβλεψη λιγότερο αυστηρών απαιτήσεων σχετικά με τα δικαιολογητικά έγγραφα. Ως εκ τούτου, ο κώδικας θεωρήσεων επιτρέπει τη διαφορετική μεταχείριση των αιτούντων με βάση το ««ιστορικό θεωρήσεων» που παρουσιάζουν. Αποσκοπεί επίσης στην εξασφάλιση της διεκπεραίωσης παρόμοιων περιπτώσεων με παρεμφερή τρόπο. Μετά την έκδοση του κώδικα θεωρήσεων, η ανάγκη διευκόλυνσης των ταξιδιών με προορισμό την Ευρώπη μέσα σε ένα ασφαλές περιβάλλον αποτέλεσε αντικείμενο εντεινόμενης πολιτικής προσοχής. Αυτός είναι και ο λόγος για τον οποίο η ΕΕ διεξάγει επί του παρόντος διαλόγους για την ελευθέρωση του καθεστώτος θεωρήσεων με διάφορες χώρες εταίρους· οι διάλογοι αυτοί αναμένεται να αυξηθούν κατά τα προσεχή έτη. Επιπλέον, η ΕΕ έχει συνάψει εννέα συμφωνίες για την απλούστευση της έκδοσης θεωρήσεων με εννέα χώρες εταίρους[3]. Οι εν λόγω συμφωνίες μπορούν να εκληφθούν ως ένα πρώτο βήμα προόδου προς την ελευθέρωση του καθεστώτος θεωρήσεων και καταδεικνύουν τη δέσμευση της ΕΕ υπέρ της προώθησης της κινητικότητας και της διευκόλυνσης των ταξιδιών με προορισμό την Ευρώπη για ευρύτερο φάσμα υπηκόων τρίτων χωρών. Το «άνοιγμα» προς τους επισκέπτες είναι προς το συμφέρον της ΕΕ, διότι οι ταξιδιώτες συμβάλλουν στην οικονομική ανάπτυξη. Επιπλέον, οι επαφές μεταξύ λαών και πολιτισμών προάγουν την αμοιβαία κατανόηση και τον διαπολιτισμικό διάλογο. Σε πρόσφατη μελέτη[4] σχετικά με τον οικονομικό αντίκτυπο της απλούστευσης του καθεστώτος θεωρήσεων βραχείας διάρκειας συνάγεται το συμπέρασμα ότι ο αριθμός των ταξιδιωτών που αποτρέπονται να εισέλθουν στον χώρο Σένγκεν λόγω των ισχυουσών απαιτήσεων θεώρησης για τις έξι τρίτες χώρες που αποτέλεσαν το αντικείμενο της συγκεκριμένης μελέτης αντιπροσωπεύει σημαντική άμεση, έμμεση και επαγόμενη απώλεια συνεισφοράς στο ΑΕΠ. Σύμφωνα με μια συντηρητική εκτίμηση, η εν λόγω ετήσια απώλεια ανέρχεται σε 4,2 δισεκατομμύρια ευρώ, ενώ άλλη πιθανή εκτίμηση την αυξάνει στα 12,6 δισεκατομμύρια ευρώ. Αυτό σημαίνει απώλεια 80 000 θέσεων εργασίας λόγω των άμεσων και έμμεσων επιπτώσεων στον χώρο Σένγκεν βάσει της συντηρητικής εκτίμησης και απώλεια περίπου 250 000 θέσεων απασχόλησης βάσει της πιθανής εκτίμησης. Από την έναρξη ισχύος του κώδικα θεωρήσεων πριν από τρία έτη έχουν επέλθει σημαντικές βελτιώσεις στις διαδικασίες έκδοσης θεωρήσεων Σένγκεν, πλην όμως ο κόσμος δεν παρέμεινε έκτοτε στάσιμος και οι στόχοι και οι προτεραιότητες έχουν εξελιχθεί (βλέπε για παράδειγμα το σημείο 2.2 κατωτέρω). Η ανάγκη εξασφάλισης μεγαλύτερης συνέπειας μεταξύ των πολιτικών της Ένωσης (π.χ. σύμφωνα με το άρθρο 167 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η Ένωση, όταν αναλαμβάνει δράσεις δυνάμει άλλων διατάξεων των Συνθηκών, λαμβάνει υπόψη τις πολιτιστικές πτυχές) και οι υφιστάμενες οικονομικές προοπτικές είχαν ως αποτέλεσμα να προστεθεί στην κοινή πολιτική θεωρήσεων ο στόχος της «δημιουργίας ανάπτυξης». Στο πλαίσιο αυτό θα πρέπει να διασφαλιστεί μεγαλύτερη συνοχή με τις εμπορικές πολιτικές. Θα ήταν σκόπιμο, για παράδειγμα, κατά τις διαπραγματεύσεις των συμφωνιών για την απλούστευση της έκδοσης θεωρήσεων, να λαμβάνονται υπόψη οι εμπορικές σχέσεις, συμπεριλαμβανομένων των εμπορικών συμφωνιών. Η παρούσα έκθεση καταρτίστηκε με βάση τα ανωτέρω δεδομένα. Συγκεκριμένα, στην έκθεση προσδιορίζονται περαιτέρω βελτιώσεις για την καθιέρωση μιας πιο έξυπνης κοινής πολιτικής θεωρήσεων, η οποία θα καταστήσει επίσης πιο ελκυστική την ΕΕ για τις επιχειρήσεις, τους ερευνητές, τους σπουδαστές, τους καλλιτέχνες και τους επαγγελματίες που δραστηριοποιούνται στον χώρο του πολιτισμού και θα ανταποκρίνεται στις υφιστάμενες και τις μελλοντικές προκλήσεις. 2. ΣΤΟΧΟΙ ΤΟΥ ΚΩΔΙΚΑ ΘΕΩΡΗΣΕΩΝ ΚΑΙ ΠΡΟΗΓΟΥΜΕΝΕΣ ΕΚΤΙΜΗΣΕΙΣ 2.1. Στόχοι του κώδικα θεωρήσεων Κύριος στόχος του κώδικα θεωρήσεων είναι να θεσπιστούν οι όροι και οι διαδικασίες έκδοσης θεωρήσεων για διέλευση από ή πρόθεση παραμονής στον χώρο Σένγκεν, για παραμονή βραχείας διάρκειας, καθώς και για διέλευση μέσω των διεθνών ζωνών διέλευσης αερολιμένων. Ακόμη, σκοπός του κώδικα θεωρήσεων είναι η διευκόλυνση των νόμιμων ταξιδιών και η αντιμετώπιση της παράτυπης μετανάστευσης. Όπως επισημαίνεται στην αιτιολογική έκθεση[5] της πρότασης της Επιτροπής του 2006, για την εκπλήρωση των στόχων του ο κώδικας θεωρήσεων πρέπει: - «να επιφέρει βελτιώσεις στην προξενική οργάνωση και συνεργασία (επίσης ενόψει της εισαγωγής του συστήματος πληροφοριών για τις θεωρήσεις (VIS))[6]· – να ενισχύει τα διαδικαστικά εχέγγυα· – να ενδυναμώνει την ίση μεταχείριση των αιτούντων θεώρηση διευκρινίζοντας ορισμένα θέματα σχετικά με την αύξηση της εναρμονισμένης εφαρμογής των νομοθετικών διατάξεων.» Δυνάμει του άρθρου 57 παράγραφος 1 του κώδικα θεωρήσεων, η Επιτροπή υποχρεούται να υποβάλει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο έκθεση σχετικά με την εφαρμογή του κώδικα θεωρήσεων δύο έτη μετά την έναρξη εφαρμογής όλων των διατάξεών του (δηλαδή στις 5 Απριλίου 2013). Η έκθεση αυτή περιλαμβάνει την εξέταση των αποτελεσμάτων σε σύγκριση με τους επιδιωκόμενους στόχους και την εξέταση της εφαρμογής των διατάξεων του κανονισμού. Στην παρούσα έκθεση, η οποία βασίζεται σε αναλυτική αξιολόγηση της εφαρμογής του κώδικα θεωρήσεων που παρατίθεται στο έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής[7] (CSWD), τηρείται η υποχρέωση αυτή και προτείνονται τρόποι αντιμετώπισης των στόχων που δεν έχουν επιτευχθεί πλήρως, καθώς και των εντοπισθέντων προβλημάτων εφαρμογής. 2.2. Προηγούμενες εκτιμήσεις Η Επιτροπή προέβη νωρίτερα στην αξιολόγηση της εφαρμογής του κώδικα θεωρήσεων, δημοσιεύοντας, τον Νοέμβριο του 2012, ανακοίνωση με τίτλο «Εφαρμογή και ανάπτυξη της κοινής πολιτικής θεωρήσεων με στόχο την τόνωση της ανάπτυξης» και «Έκθεση σχετικά με τη λειτουργία της επιτόπιας συνεργασίας Σένγκεν κατά τα πρώτα δύο έτη εφαρμογής του κώδικα θεωρήσεων». 2.2.1 Εφαρμογή και ανάπτυξη της κοινής πολιτικής θεωρήσεων με στόχο την τόνωση της ανάπτυξης[8] Υπό το φως της διακήρυξης της διάσκεψης των υπουργών των χωρών G20, η οποία πραγματοποιήθηκε στη Μέριδα του Μεξικού τον Μάιο του 2012, με θέμα τις δυνατότητες ανάπτυξης μέσω των απλουστευμένων διαδικασιών της έκδοσης θεωρήσεων, η Επιτροπή κίνησε τη διαδικασία εξέτασης του οικονομικού αντικτύπου της πολιτικής θεωρήσεων στην ευρύτερη οικονομία της ΕΕ. Ιδιαίτερη έμφαση δόθηκε στον τουρισμό, καθώς και στον τρόπο με τον οποίο θα μπορούσε να οργανωθεί η πολιτική ώστε να εξασφαλιστεί μεγαλύτερη συνοχή με τους αναπτυξιακούς στόχους της στρατηγικής «Ευρώπη 2020». Η κοινή πολιτική θεωρήσεων αποσκοπεί, σε συνδυασμό με τους κοινούς κανόνες για τους ελέγχους στα εξωτερικά σύνορα, στη στήριξη της κατάργησης των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα, δηλαδή στη δημιουργία του «χώρου Σένγκεν»[9]. Πρωταρχικός στόχος της πολιτικής θεωρήσεων είναι η διευκόλυνση των μετακινήσεων των νόμιμων ταξιδιωτών, καθώς και η πρόληψη της παράτυπης μετανάστευσης και η διαφύλαξη της δημόσιας τάξης και ασφάλειας. Ωστόσο, η τρέχουσα οικονομική ύφεση ανέδειξε την ανάγκη να εξεταστούν στο πλαίσιο της κοινής πολιτικής θεωρήσεων και οι δυνατότητες δημιουργίας οικονομικής ανάπτυξης. Στην ανακοίνωση διευκρινίζεται αφενός ότι «σε σύγκριση με την κατάσταση που επικρατούσε πριν από την έγκρισή του, ο κώδικας θεωρήσεων αντιπροσωπεύει σημαντική πρόοδο υπό την έννοια ότι βελτιώνει σημαντικά τις διαδικασίες της έκδοσης θεωρήσεων», διότι περιλαμβάνει σημαντικές βελτιώσεις όσον αφορά τις νομικές διατάξεις. Αφετέρου, ωστόσο, συνάγεται το συμπέρασμα ότι «υπάρχει […] περιθώριο βελτίωσης, δεδομένου ότι ο κώδικας θεωρήσεων δεν έχει εφαρμοστεί στην πράξη με τον καλύτερο δυνατό τρόπο» και ότι «τα περισσότερα από αυτά τα εμπόδια [για την απλούστευση των διαδικασιών έκδοσης θεωρήσεων] μπορούν να αρθούν με την ορθή εφαρμογή από τα προξενεία των κρατών μελών του κώδικα θεωρήσεων, η οποία θα ελέγχεται από την Επιτροπή». Η ανακοίνωση περιελάμβανε επίσης ζητήματα τα οποία πρέπει να διερευνηθούν σε μελλοντική αναθεώρηση του κώδικα θεωρήσεων για «τη βελτίωση και την απλούστευση των διαδικασιών για τους καλόπιστους ταξιδιώτες, χωρίς να αγνοηθούν οι κίνδυνοι που δημιουργούνται από ορισμένους ταξιδιώτες από την άποψη της λαθρομετανάστευσης ή της ασφάλειας». 2.2.2 Έκθεση σχετικά με τη λειτουργία της επιτόπιας συνεργασίας Σένγκεν κατά τα πρώτα δύο έτη εφαρμογής του κώδικα θεωρήσεων[10] Οι διατάξεις του κώδικα θεωρήσεων έχουν καθολική εφαρμογή. Ωστόσο, οι συννομοθέτες αναγνωρίζουν την ανάγκη να λαμβάνονται υπόψη οι τοπικές περιστάσεις, με παράλληλη διασφάλιση της εναρμονισμένης εφαρμογής των γενικών νομικών διατάξεων. Στο άρθρο 48 του κώδικα θεωρήσεων καθορίζεται το νομικό πλαίσιο της επιτόπιας συνεργασίας Σένγκεν (ΕΣΣ) μεταξύ προξενείων, καθιστώντας με τον τρόπο αυτό τη συνεκτική συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών[11] σε τοπικό επίπεδο ουσιαστικό στοιχείο της εφαρμογής της κοινής πολιτικής θεωρήσεων. Επί του παρόντος, η συνεργασία αυτή περιορίζεται στην αξιολόγηση της ανάγκης προσαρμογής ορισμένων διατάξεων στις τοπικές συνθήκες, ιδίως όσον αφορά τα δικαιολογητικά έγγραφα που πρέπει να υποβάλλουν οι αιτούντες. Σε περίπτωση θετικής αξιολόγησης, εγκρίνονται από την Επιτροπή κοινοί «τοπικοί» κανόνες με την έκδοση εκτελεστικής απόφασης. Εντούτοις, το μοναδικό αποτέλεσμα που είχαν μέχρι στιγμής οι εν λόγω εργασίες στο πλαίσιο των κύριων καθηκόντων της ΕΣΣ –και το οποίο είναι ιδιαίτερα προφανές για το ευρύτερο κοινό– όσον αφορά την εναρμόνιση των δικαιολογητικών εγγράφων, ήταν η έκδοση έξι εκτελεστικών αποφάσεων της Επιτροπής, οι οποίες καλύπτουν 15 τρίτες χώρες και ένα κράτος μέλος της ΕΕ. Το στοιχείο αυτό καταδεικνύει ότι το ενισχυμένο νομικό πλαίσιο δεν έχει αποφέρει τα επιδιωκόμενα αποτελέσματα. Διαπιστώνεται ελλιπής κατανόηση της προστιθέμενης αξίας της ΕΣΣ, τα δε κράτη μέλη πρέπει να αναλάβουν δεσμεύσεις ως προς αυτό το συλλογικό καθήκον. Οι διαπιστώσεις αυτές επιβεβαιώθηκαν στις ετήσιες εκθέσεις που συντάχθηκαν για την περίοδο 2012-2013. Συνεπώς, η ενίσχυση του νομικού πλαισίου της ΕΣΣ είναι καίριας σημασίας, δεδομένου ότι η έλλειψη συνέπειας μεταξύ των πρακτικών των κρατών μελών στον ίδιο τόπο αποτελεί μείζονα αιτία καταγγελιών και απογοήτευσης εκ μέρους των αιτούντων θεώρηση, ανεξαρτήτως ιθαγένειας, επαγγέλματος ή καθεστώτος. Η Επιτροπή προτείνει τη θέσπιση υποχρεωτικών κανόνων για την εναρμόνιση των δικαιολογητικών εγγράφων στο πλαίσιο της ΕΣΣ. Ο νέος μηχανισμός αξιολόγησης Σένγκεν, ο οποίος θα τεθεί σε ισχύ το 2015 και παρέχει τη δυνατότητα διενέργειας θεματικών αξιολογήσεων, μπορεί να διαδραματίσει καθοριστικό ρόλο στην ενίσχυση των διατάξεων που διέπουν την ΕΣΣ. Προς το παρόν αναμένεται η σύνταξη σε κάθε τόπο ετήσιων εκθέσεων, τις οποίες η Επιτροπή πρέπει να διαβιβάζει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο, ούτως ώστε να εξασφαλίζεται απόλυτη διαφάνεια. Η Επιτροπή προτείνει την κατάρτιση εμπεριστατωμένης ετήσιας έκθεσης σχετικά με την επικρατούσα κατάσταση στο πλαίσιο της ΕΣΣ, και τη διαβίβασή της στους συννομοθέτες, ούτως ώστε να εξασφαλίζεται συνοχή και διαφάνεια. 3. ΣΥΝΟΛΙΚΗ ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΟΥ ΚΩΔΙΚΑ ΘΕΩΡΗΣΕΩΝ 3.1. Γενικές εκτιμήσεις Παρότι δεν είναι εφικτό να καταδειχθεί ο άμεσος αντίκτυπος του κώδικα θεωρήσεων στον αριθμό των αιτήσεων θεώρησης βραχείας διάρκειας και στον αριθμό των θεωρήσεων βραχείας διάρκειας που χορηγήθηκαν κατά την περίοδο 2010-2012, η αποσαφήνιση του νομικού πλαισίου έχει συμβάλει στη σημαντική αύξηση του αριθμού των αιτήσεων θεώρησης. Μεταξύ των ετών 2009 και 2012, ο συνολικός αριθμός των αιτήσεων αυξήθηκε κατά 48%, σημειώνοντας ετήσια αύξηση της τάξης του 15% περίπου. Με ελάχιστες μόνον εξαιρέσεις[12], τα κράτη μέλη παρουσίασαν αύξηση του αριθμού των αιτήσεων θεώρησης που διεκπεραιώνουν ετησίως. Κατά την ίδια περίοδο καταγράφηκε πτώση του συνολικού ποσοστού απόρριψης αιτήσεων[13], μολονότι υπήρχαν μείζονες αποκλίσεις μεταξύ διαφόρων περιοχών του πλανήτη[14]. Σε γενικές γραμμές, θεωρείται ότι εκπληρώθηκε ο συνολικός στόχος της αντιμετώπισης της παράτυπης μετανάστευσης. Δεν εντοπίστηκαν κίνδυνοι ασφάλειας ή προβλήματα που να συνδέονται με τον κώδικα θεωρήσεων ή με την εφαρμογή του ούτε από τα κράτη μέλη ούτε στα αποτελέσματα των μελετών και των δημόσιων διαβουλεύσεων. Ωστόσο, όταν προτείνονται νέες απλουστεύσεις για τους νόμιμους ταξιδιώτες, πρέπει να διατηρείται υψηλό επίπεδο ασφαλείας. Είναι σκόπιμο να ληφθεί επίσης υπόψη η συμβολή στην ασφάλεια που απορρέει από την εισαγωγή του συστήματος πληροφοριών για τις θεωρήσεις (VIS), η οποία ξεκίνησε τον Οκτώβριο του 2011 και αναμένεται να ολοκληρωθεί εντός του 2015. 3.2. Έλλειψη στατιστικών στοιχείων Η επάρκεια, η αξιοπιστία και η δυνατότητα σύγκρισης των στατιστικών στοιχείων αποτελούν αναγκαία προϋπόθεση για την τεκμηριωμένη αξιολόγηση της εφαρμογής της νομοθεσίας, καθώς και της αποτελεσματικότητας και της αποδοτικότητάς της. Το άρθρο 46 ορίζει ότι τα κράτη μέλη πρέπει να υποβάλλουν στην Επιτροπή ετήσιες στατιστικές για το προηγούμενο έτος. Στο παράρτημα XII προσδιορίζονται τα στοιχεία που πρέπει να υποβάλλονται (π.χ. είδος θεώρησης, αριθμός αιτήσεων θεώρησης/θεωρήσεων που χορηγήθηκαν/αιτήσεων θεώρησης που απορρίφθηκαν, αριθμός θεωρήσεων μιας ή πολλαπλών εισόδων). Παρότι τα στοιχεία που υποβάλλονται από τα κράτη μέλη έχουν αποβεί χρήσιμα για την αξιολόγηση της εφαρμογής ορισμένων στοιχείων του κώδικα θεωρήσεων, η έλλειψη κατανεμημένων δεδομένων καθιστά δυσχερή την αξιολόγηση του αντικτύπου ορισμένων διατάξεων. Παραδείγματος χάριν, για τις θεωρήσεις πολλαπλών εισόδων συλλέγονται στοιχεία που αφορούν μόνο τον συνολικό αριθμό τους, χωρίς να συνεκτιμάται η διάρκεια ισχύος τους. Κατά συνέπεια, τα γενικά σύνολα καλύπτουν θεωρήσεις πολλαπλών εισόδων με διάρκεια ισχύος που κυμαίνεται από δύο εβδομάδες έως και πέντε έτη. Τα στοιχεία συλλέγονται με βάση τον τόπο (δηλαδή εκεί όπου υποβάλλεται η αίτηση /εκδίδεται η θεώρηση) και το αιτούμενο είδος θεώρησης (θεώρηση βραχείας διάρκειας ή διέλευσης από αερολιμένα), αλλά δεν υπάρχουν διαθέσιμα στοιχεία σχετικά με την ιθαγένεια του αιτούντος ή τον σκοπό του ταξιδιού. Ως εκ τούτου, δεν είναι δυνατή η παρακολούθηση των διαφαινόμενων τάσεων, για παράδειγμα, όσον αφορά τον αριθμό των αιτήσεων θεώρησης για τουριστικούς σκοπούς. Η Επιτροπή προτείνει την επανεξέταση του παραρτήματος XII προκειμένου να διασφαλιστεί η συγκέντρωση αναλυτικότερων στοιχείων, ούτως ώστε να καταστεί εφικτή η δέουσα αξιολόγηση της επίτευξης των στόχων στο μέλλον. 3.3. Αξιολόγηση ανά ειδικό στόχο 3.3.1. Απλούστευση του νομικού πλαισίου Είναι σαφές ότι η ενοποίηση του συνόλου των νομοθετικών διατάξεων που διέπουν τη διεκπεραίωση των αιτήσεων θεώρησης βραχείας διάρκειας και την τροποποίηση των χορηγούμενων θεωρήσεων σε ενιαία πράξη έχει συμβάλει στην απλούστευση της νομοθεσίας, τη βελτίωση της διαφάνειας και την ενίσχυση της ασφάλειας δικαίου. 3.3.2. Ενίσχυση του νομικού πλαισίου με στόχο την περαιτέρω εναρμόνιση των πρακτικών Ο στόχος της θέσπισης σαφούς νομικού πλαισίου για την κοινή πολιτική θεωρήσεων που εφαρμόζεται σε διαμονή που δεν υπερβαίνει τις 90 ημέρες σε oποιαδήποτε περίοδο 180 ημερών έχει εν γένει επιτευχθεί. Ωστόσο, με την πάροδο των ετών η προσοχή της Επιτροπής έχει στραφεί στην κατάσταση των υπηκόων τρίτων χωρών που έχουν βάσιμους λόγους παραμονής άνω των 90 ημερών εντός περιόδου 180 ημερών (σημείο 2.1.9 του εγγράφου των υπηρεσιών της Επιτροπής). Τα άτομα αυτά, ανεξαρτήτως του αν υπόκεινται σε απαίτηση θεώρησης ή όχι, επιθυμούν να παραμείνουν στον χώρο Σένγκεν για περίοδο που υπερβαίνει τις 90 ημέρες, χωρίς να έχουν την πρόθεση να παραμείνουν σε κάποιο κράτος μέλος για περίοδο άνω των 90 ημερών. Στη συγκεκριμένη κατηγορία ατόμων περιλαμβάνονται κατά κανόνα καλλιτέχνες ζωντανών παραστάσεων που βρίσκονται σε περιοδεία στον χώρο Σένγκεν για παρατεταμένο χρονικό διάστημα, αλλά και μεμονωμένοι ταξιδιώτες, όπως, για παράδειγμα, καλλιτέχνες, επαγγελματίες που δραστηριοποιούνται στον χώρο του πολιτισμού, σπουδαστές και συνταξιούχοι. Τα άτομα αυτά, δεδομένου ότι δεν πληρούν τις προϋποθέσεις χορήγησης εθνικής θεώρησης μακράς διάρκειας ούτε θεώρησης Σένγκεν βραχείας διάρκειας ή άλλης άδειας, περιέρχονται εντέλει σε κατάσταση νομικού κενού. Η εν λόγω κατάσταση οδηγεί συχνά τα κράτη μέλη στη «δημιουργική» χρήση ορισμένων νομικών πράξεων. Προκειμένου να μην εθελοτυφλούν οι αρχές σε ανάλογες πρακτικές, η Επιτροπή προτείνει την καθιέρωση χορήγησης ειδικής άδειας, η οποία θα ανταποκρίνεται στις ανάγκες των εν λόγω ατόμων. Η Επιτροπή προτείνει τη θέσπιση νομικής πράξης που θα προβλέπει τη χορήγηση νέας άδειας παραμονής στον χώρο Σένγκεν, διάρκειας μεγαλύτερης από το ισχύον όριο των 90 ημερών σε περίοδο 180 ημερών. 3.3.3. Ενίσχυση των διαδικαστικών εχεγγύων και εξασφάλιση ίσης μεταχείρισης και διαφάνειας Τα αποτελέσματα της δημόσιας διαβούλευσης[15], η προαναφερόμενη μελέτη οικονομικού αντικτύπου και ατομικές καταγγελίες αφήνουν να εννοηθεί ότι δεν έχουν επιτευχθεί επαρκώς οι στόχοι των διαδικαστικών εχεγγύων. Τόσο ιδιώτες αιτούντες όσο και επαγγελματίες ενδιαφερόμενοι φορείς έκριναν ότι ορισμένες διαδικασίες αιτήσεων είναι παρατεταμένες, βραδείες και δαπανηρές. Το πρώτο στάδιο σε κάθε διαδικασία υποβολής αίτησης θεώρησης σηματοδοτείται από την ανάγκη του αιτούντος να προσδιορίσει το κράτος μέλος το οποίο είναι αρμόδιο για τη διεκπεραίωση της αίτησης (σημείο 2.1.1.1 παράγραφος 1 του εγγράφου των υπηρεσιών της Επιτροπής). Υπάρχουν σαφή, αντικειμενικά κριτήρια, βάσει των οποίων καθορίζεται το κράτος μέλος που είναι αρμόδιο για την εξέταση μιας αίτησης. Στην πράξη, ωστόσο, αυτό αποβαίνει ιδιαίτερα δύσκολο, τόσο για τους αιτούντες όσο και για τα προξενεία, σε περιπτώσεις στις οποίες ο αιτών επιθυμεί να ταξιδέψει σε διαφορετικά κράτη μέλη με μία θεώρηση. Οι ισχύοντες κανόνες δημιουργούν προφανώς σύγχυση και η πρώτη εμπειρία των αιτούντων από την πολιτική θεωρήσεων Σένγκεν είναι συχνά αρνητική. Το επόμενο στάδιο της διαδικασίας αφορά τη συμπλήρωση του εντύπου αίτησης (σημείο 2.1.1.2 παράγραφος 10 του εγγράφου των υπηρεσιών της Επιτροπής). Παρότι το έντυπο δεν προκαλεί εν γένει πολλά προβλήματα, θα μπορούσε να απλουστευθεί περαιτέρω. Για παράδειγμα, λαμβανομένης υπόψη της εισαγωγής του συστήματος VIS, το έντυπο θα μπορούσε να υποβληθεί σε αναθεώρηση, ούτως ώστε να αρθεί η απαίτηση παροχής των πληροφοριών που ζητούνται επί του παρόντος και που θα είναι ουσιαστικά διαθέσιμες μέσω του εν λόγω συστήματος. Εξίσου χρήσιμο θα ήταν να επεξηγείται καλύτερα στους αιτούντες ο τρόπος συμπλήρωσης του εντύπου. Η Επιτροπή προτείνει την αποσαφήνιση των κανόνων σχετικά με τον καθορισμό του «αρμόδιου» κράτους μέλους και την απλούστευση του εντύπου αίτησης. Η απαίτηση «υποβολής αίτησης αυτοπροσώπως» (σημείο 2.1.1.1 παράγραφοι 7 έως 9 του εγγράφου των υπηρεσιών της Επιτροπής) χαρακτηρίσθηκε ως μείζον εμπόδιο, επειδή αποτελεί συχνά υπερβολικά πολύπλοκη διαδικασία. Σε ορισμένες περιπτώσεις, προϋποθέτει τη μετακίνηση του αιτούντος σε γειτονική χώρα, διότι το αρμόδιο κράτος μέλος δεν διαθέτει παρουσία/εκπροσώπηση στη χώρα κατοικίας του αιτούντος. Οι εν λόγω μετακινήσεις αυξάνουν προφανώς το συνολικό κόστος για τους αιτούντες. Παρότι τα κράτη μέλη παρέχουν στους αιτούντες τη δυνατότητα να υποβάλλουν την αίτησή τους σε εξωτερικό πάροχο υπηρεσιών ή μέσω εμπορικού διαμεσολαβητή, σπάνια εκχωρούνται σε γνωστούς αιτούντες προαιρετικές απαλλαγές από την υποχρέωση της «υποβολής αίτησης αυτοπροσώπως». Μέχρι στιγμής, ο γενικός κανόνας είναι ότι η αίτηση θεώρησης πρέπει να υποβάλλεται αυτοπροσώπως σε προξενείο ή σε εξωτερικό πάροχο υπηρεσιών. Η σταδιακή εισαγωγή του συστήματος VIS σημαίνει ότι οι αιτούντες που υποβάλλουν αίτηση θεώρησης για πρώτη φορά θα υποχρεούνται σε κάθε περίπτωση να μεταβούν σε προξενείο ή εξωτερικό πάροχο υπηρεσιών για τη λήψη των δακτυλικών τους αποτυπωμάτων. Εντούτοις, τα περισσότερα κράτη μέλη βρίσκονται αντιμέτωπα με αύξηση του αριθμού των αιτήσεων, σε συνδυασμό με περικοπές των δημόσιων δαπανών τους. Η εξέλιξη αυτή είχε ως αποτέλεσμα την ευρύτερη χρήση εξωτερικών παρόχων υπηρεσιών για την παραλαβή των αιτήσεων θεώρησης, τη διαπίστευση εμπορικών διαμεσολαβητών (δηλαδή ταξιδιωτικών γραφείων/τουριστικών πρακτόρων) που υποβάλλουν αιτήσεις εξ ονόματος (ομάδων) αιτούντων θεώρηση, καθώς και την άρση, από μεμονωμένα κράτη μέλη, της υποχρέωσης για υποβολή της αίτησης θεώρησης αυτοπροσώπως από αιτούντες των οποίων τα στοιχεία είναι γνωστά. Η κατάσταση αυτή είναι πιθανότατα ενδεικτική του γεγονότος ότι η επίσκεψη στο προξενείο τείνει να αποτελεί πλέον εξαίρεση. Σε ορισμένα προξενεία, μόνο το 30% των αιτήσεων θεώρησης «υποβάλλονται αυτοπροσώπως». Από τα πληροφοριακά στοιχεία που συγκεντρώνονται στο πλαίσιο των αξιολογήσεων Σένγκεν συνάγεται το συμπέρασμα ότι σπάνια πραγματοποιούνται προσωπικές συνεντεύξεις κατά την υποβολή των αιτήσεων θεώρησης. Από την άλλη πλευρά, στην προσπάθειά τους να συμβαδίζουν με την πρόοδο της σύγχρονης τεχνολογίας, τα κράτη μέλη παρέχουν όλο και περισσότερο στους αιτούντες τη δυνατότητα να υποβάλλουν τις αιτήσεις τους ηλεκτρονικά. Επί του παρόντος, οι αιτούντες δύνανται να υποβάλλουν τις αιτήσεις τους το νωρίτερο τρεις μήνες πριν από την προβλεπόμενη ημερομηνία του ταξιδιού τους (σημείο 2.1.1.1 παράγραφος 5 του CSWD). Η προθεσμία αυτή δημιουργεί προβλήματα στους ναυτικούς (βλέπε επίσης σ. 11) και σε άτομα που επιθυμούν να αποφύγουν τις περιόδους αιχμής που συνεπάγονται επίσης μακρές περιόδους αναμονής. Προς όφελος τόσο των αιτούντων όσο και των προξενείων, πρέπει να παρέχεται η δυνατότητα υποβολής αίτησης θεώρησης έως και έξι μήνες πριν από την προβλεπόμενη ημερομηνία του ταξιδιού. Η Επιτροπή προτείνει την κατάργηση της αρχής της «υποβολής αίτησης αυτοπροσώπως» (με την επιφύλαξη των απαιτήσεων σχετικά με τη λήψη αποτυπωμάτων για τους αιτούντες που υποβάλλουν αίτηση για πρώτη φορά), με τη διατήρηση παράλληλα της δυνατότητας πραγματοποίησης συνέντευξης. Προτείνει επίσης την αποσαφήνιση των κανόνων που επιτρέπουν την ηλεκτρονική υποβολή αιτήσεων, καθώς και την παροχή στους αιτούντες της δυνατότητας να υποβάλλουν τις αιτήσεις τους έως και έξι μήνες πριν από την προβλεπόμενη ημερομηνία του ταξιδιού τους. Αμέσως μετά την υποβολή της αίτησης θεώρησης, τίθενται σε ισχύ διάφορες προθεσμίες. Παρότι τηρείται κατά κανόνα η προθεσμία για την έκδοση απόφασης, εάν η ενδιαφερόμενη τρίτη χώρα υπόκειται σε προηγούμενη διαβούλευση (σημείο 2.1.1.5 παράγραφος 20 του εγγράφου των υπηρεσιών της Επιτροπής), ο εν λόγω μηχανισμός μπορεί να συνεπάγεται την παράταση της διαδικασίας. Ωστόσο, η βελτίωση των συστημάτων ΤΠ καθιστά δυνατή, σε περίπτωση προηγούμενης διαβούλευσης, τη συντόμευση του χρόνου απόκρισης από το χρονικό διάστημα των επτά ημερολογιακών ημερών που απαιτείται επί του παρόντος. Θα πρέπει να είναι εξίσου εφικτή και η συντόμευση της προθεσμίας για την έκδοση απόφασης. Η Επιτροπή προτείνει την επανεξέταση των μέγιστων προθεσμιών, συμπεριλαμβανομένου του χρόνου απόκρισης για την υποχρέωση προηγούμενης διαβούλευσης, ο οποίος πρέπει να μειωθεί σε πέντε ημερολογιακές ημέρες. Ο κώδικας θεωρήσεων περιλαμβάνει διατάξεις οι οποίες αποσκοπούν στον εκσυγχρονισμό και τη συντόμευση των διαδικασιών, επιτρέποντας με τον τρόπο αυτό διαδικαστικές απλουστεύσεις στην περίπτωση αιτούντων των οποίων η «ακεραιότητα» και η «αξιοπιστία» είναι γνωστές στα προξενεία, μεταξύ άλλων όσον αφορά τη νόμιμη χρήση των προηγούμενων θεωρήσεων. Ωστόσο, οι εν λόγω δυνητικές απλουστεύσεις, οι οποίες πρέπει να εφαρμόζονται ειδικότερα στο πλαίσιο των απαιτήσεων σχετικά με τα δικαιολογητικά έγγραφα και την έκδοση θεωρήσεων πολλαπλών εισόδων, δεν εφαρμόζονται από τα κράτη μέλη με ομοιόμορφο και συνεπή τρόπο. Στην πλειονότητά τους, οι αιτούντες κρίνουν επαχθή την επαναλαμβανόμενη υποχρέωση προσκόμισης μεγάλου αριθμού δικαιολογητικών εγγράφων (σημείο 2.1.1.2 παράγραφος 12 του εγγράφου των υπηρεσιών της Επιτροπής) προκειμένου να αποδεικνύουν ότι πληρούν τους όρους εισόδου. Πολλοί εκφράζουν τη δυσαρέσκειά τους για το γεγονός ότι οι απαιτήσεις διαφοροποιούνται μεταξύ των προξενείων που βρίσκονται στην ίδια τρίτη χώρα, ακόμη και στην περίπτωση που ο σκοπός του ταξιδιού είναι ο ίδιος. Δυνάμει του κώδικα θεωρήσεων, οι αιτούντες που είναι γνωστοί στα προξενεία για την «ακεραιότητα» και την «αξιοπιστία» τους, δύνανται να επωφελούνται ήδη από ορισμένες διαδικαστικές απλουστεύσεις (άρση της απαίτησης υποβολής της αίτησης αυτοπροσώπως και προσκόμισης ορισμένων/όλων των δικαιολογητικών εγγράφων). Εντούτοις, τα κράτη μέλη δεν φαίνεται να υιοθετούν συστηματική προσέγγιση όσον αφορά τον τρόπο χορήγησης των εν λόγω απαλλαγών για τους αιτούντες των οποίων τα στοιχεία είναι γνωστά. Τούτο οφείλεται κυρίως στο ότι πρόκειται για προαιρετική ρήτρα και δεν έχουν καθοριστεί τα κριτήρια επιλεξιμότητας όσον αφορά την «ακεραιότητα» και την «αξιοπιστία». Επιπλέον, περίπου το 70% του συνολικού αριθμού των αιτήσεων υποβάλλονται μέσω εξωτερικού παρόχου υπηρεσιών, ο οποίος δεν επιτρέπεται να προβαίνει σε ποιοτική αξιολόγηση της αίτησης/του αιτούντος. Η προστιθέμενη αξία της απαίτησης προσκόμισης «ταξιδιωτικής ιατρικής ασφάλισης» (σημείο 2.1.1.2 παράγραφος 14 του εγγράφου των υπηρεσιών της Επιτροπής) είναι αμφισβητήσιμη. Είναι συνεπώς σκόπιμο να καταργηθεί. Η Επιτροπή προτείνει την κατάρτιση εξαντλητικού και απλουστευμένου καταλόγου των δικαιολογητικών εγγράφων, καθώς και την κατάργηση της απαίτησης προσκόμισης ταξιδιωτικής ιατρικής ασφάλισης. Παρότι το άρθρο του κώδικα θεωρήσεων σχετικά με την έκδοση θεωρήσεων πολλαπλών εισόδων (σημείο 2.1.1.6 παράγραφος 24 του εγγράφου των υπηρεσιών της Επιτροπής) αποτελεί υποχρεωτική ρήτρα, υπονομεύεται από την κατά διακριτική ευχέρεια εκτίμηση των όρων επιλεξιμότητας για τη χορήγηση θεώρησης πολλαπλών εισόδων, στους οποίους περιλαμβάνονται και πάλι οι έννοιες της «ακεραιότητας» και της «αξιοπιστίας». Επιπλέον, από τη δημόσια διαβούλευση καταδεικνύεται ότι τα προξενεία των κρατών μελών τηρούν επιφυλακτική στάση ως προς την έκδοση θεωρήσεων πολλαπλών εισόδων με διάρκεια ισχύος άνω των έξι μηνών. Κατά συνέπεια, μολονότι τα προξενεία πρέπει καταρχήν να εκδίδουν θεωρήσεις πολλαπλών εισόδων με διάρκεια ισχύος έως και πέντε ετών για τις κατηγορίες των ατόμων που απαριθμούνται στο άρθρο (και πρόκειται, κατά βάση, για άτομα που ταξιδεύουν τακτικά και των οποίων τα στοιχεία είναι, επομένως, «γνωστά»), το περιθώριο διακριτικής ευχέρειας που εκχωρείται στα προξενεία, σε συνδυασμό με την επιφυλακτικότητά τους ως προς την έκδοση θεωρήσεων πολλαπλών εισόδων με μακρά διάρκεια ισχύος, συνεπάγεται την έκδοση πολύ λιγότερων θεωρήσεων πολλαπλών εισόδων μακράς διαρκείας από όσες θα ήταν δυνατό. Πρόκειται για δυσμενή κατάσταση, διότι η χορήγηση θεωρήσεων πολλαπλών εισόδων αποτελεί την πλέον σημαντική και εύκολη απλούστευση που μπορεί να παρέχεται στους ταξιδιώτες. Η έκδοση μεγαλύτερου αριθμού θεωρήσεων πολλαπλών εισόδων θα μπορούσε επίσης να μειώσει τον διοικητικό φόρτο τόσο για τους αιτούντες όσο και για τα προξενεία. Η ενίσχυση των διατάξεων του άρθρου σχετικά με τις θεωρήσεις πολλαπλών εισόδων αναμένεται να παράσχει λύσεις σε πολλά από τα προβλήματα που εντοπίστηκαν στο πλαίσιο της δημόσιας διαβούλευσης και των διαφόρων μελετών. Οι αιτούντες, ειδικότερα, δεν υποχρεούνται πλέον να υποβάλλονται σε επαναλαμβανόμενες διαδικασίες υποβολής αίτησης. Στην πράξη, ωστόσο, τα προξενεία προβαίνουν σε ελάχιστη –ή σε καμία- διάκριση μεταξύ των αιτούντων: οι αιτούντες που υποβάλλουν αίτηση για πρώτη φορά αντιμετωπίζονται συχνά με τον ίδιο τρόπο που αντιμετωπίζονται και οι τακτικοί ταξιδιώτες. Η διαθεσιμότητα του συστήματος VIS, το οποίο εισάγεται σταδιακά και αναμένεται να έχει τεθεί παγκοσμίως σε πλήρη λειτουργία εντός του 2015, θα μπορούσε να διευκολύνει τη διάκριση μεταξύ των αιτούντων, δεδομένου ότι όλα τα στοιχεία που αφορούν τις αιτήσεις τους θα εισάγονται στο σύστημα και θα είναι προσβάσιμα από όλα τα κράτη μέλη. Τα στοιχεία παραμένουν αποθηκευμένα στο σύστημα VIS επί πέντε έτη. Θα καταστεί ευχερέστερη η διάκριση μεταξύ, αφενός, των «άγνωστων» αιτούντων που υποβάλλουν αίτηση για πρώτη φορά, δεν έχουν καταχωρισθεί ακόμη στο σύστημα VIS και δεν διαθέτουν «ιστορικό θεωρήσεων» και, αφετέρου, των αιτούντων των οποίων τα στοιχεία είναι ήδη καταχωρισμένα στο σύστημα. Περαιτέρω διάκριση θα μπορούσε να γίνεται μεταξύ των αιτούντων που είναι ήδη καταχωρισμένοι στο σύστημα VIS, αλλά δεν έχουν λάβει καμία θεώρηση κατά τους δώδεκα μήνες που προηγούνται της ημερομηνίας υποβολής της αίτησής τους, και των αιτούντων που έχουν λάβει και έχουν νομίμως χρησιμοποιήσει δύο θεωρήσεις κατά την ίδια περίοδο. Οι αιτούντες θεώρηση της τελευταίας περίπτωσης θα μπορούσαν να χαρακτηρισθούν ως «τακτικοί ταξιδιώτες» και πρέπει να επωφελούνται από όλες τις δυνατές απλουστεύσεις όσον αφορά τα απαιτούμενα δικαιολογητικά έγραφα και τη διάρκεια ισχύος των χορηγούμενων θεωρήσεων πολλαπλών εισόδων. Βάσει των ανωτέρω εκτιμήσεων, είναι σκόπιμο να θεσπιστούν υποχρεωτικοί κανόνες που θα προβλέπουν ειδικές διαδικαστικές απλουστεύσεις για τους «τακτικούς ταξιδιώτες». Οι εν λόγω απλουστεύσεις πρέπει να περιλαμβάνουν την (μερική) άρση των απαιτήσεων σχετικά με τα δικαιολογητικά έγγραφα και την έκδοση θεωρήσεων πολλαπλών εισόδων μακράς διαρκείας. Συγκεκριμένα, οι αιτούντες που έχουν λάβει δύο θεωρήσεις κατά τους δώδεκα προηγούμενους μήνες, και έχουν κάνει νόμιμη χρήση των θεωρήσεων αυτών, πρέπει να υποχρεούνται να υποβάλλουν μόνο τα δικαιολογητικά έγγραφα που αποδεικνύουν τον σκοπό του ταξιδιού τους και να λαμβάνουν θεώρηση πολλαπλών εισόδων με διάρκεια ισχύος τριών ετών. Αιτούντες οι οποίοι κατά το παρελθόν έχουν λάβει ανάλογη θεώρηση πολλαπλών εισόδων τριετούς διάρκειας, και έχουν κάνει νόμιμη χρήση της θεώρησης αυτής, πρέπει να λαμβάνουν, κατά την επόμενη διαδικασία υποβολής αίτησης, θεώρηση πολλαπλών εισόδων πενταετούς διάρκειας. Όσον αφορά τους αιτούντες που υποβάλλουν αίτηση για πρώτη φορά, παρά το γεγονός ότι επωφελούνται από τις γενικές απλουστεύσεις, θα πρέπει να συνεχίσουν να υπόκεινται σε ενδελεχή έλεγχο, διότι σε περίπτωση υποβολής νέας αίτησης θεώρησης θα τύχουν σημαντικών απλουστεύσεων. Ο έλεγχος αυτός είναι απαραίτητος για τη διαφύλαξη της ασφάλειας του συστήματος. Η Επιτροπή προτείνει τη θέσπιση υποχρεωτικών κανόνων, βάσει σαφώς προσδιορισμένων και αντικειμενικών κριτηρίων, ούτως ώστε να παρέχεται η δυνατότητα σαφούς διάκρισης μεταξύ των διαφόρων κατηγοριών αιτούντων. Η διάκριση αυτή πρέπει να γίνεται με βάση την αρχή ότι οι αιτούντες που διαθέτουν θετικό «ιστορικό θεωρήσεων», το οποίο έχει καταχωρισθεί στο σύστημα VIS κατά τους δώδεκα μήνες που προηγούνται της υποβολής της αίτησής τους, πρέπει να επωφελούνται από όλες τις δυνατές απλουστεύσεις όσον αφορά τα δικαιολογητικά έγγραφα που απαιτείται να προσκομίζουν και τη χορηγούμενη θεώρηση πολλαπλών εισόδων. Προκειμένου να διασφαλιστεί ότι οι προτάσεις που αφορούν τις θεωρήσεις πολλαπλών εισόδων μακράς διαρκείας (τριών και πέντε ετών) έχουν τον μέγιστο δυνατό αντίκτυπο, θα πρέπει να παρέχεται στα προξενεία η δυνατότητα έκδοσης θεώρησης πολλαπλών εισόδων η διάρκεια ισχύος τη οποίας να υπερβαίνει τη διάρκεια ισχύος του ταξιδιωτικού εγγράφου του αιτούντος (σημείο 2.1.1.2 παράγραφος 11 του εγγράφου των υπηρεσιών της Επιτροπής). Η Επιτροπή προτείνει τη θέσπιση κανόνων βάσει των οποίων θα παρέχεται η δυνατότητα έκδοσης θεώρησης με μεγαλύτερη διάρκεια ισχύος από τη διάρκεια ισχύος του ταξιδιωτικού εγγράφου επί του οποίου τίθεται η αυτοκόλλητη θεώρηση. Με τον κώδικα θεωρήσεων θεσπίστηκαν υποχρεωτικές και προαιρετικές απαλλαγές από τέλη θεώρησης (σημείο 2.1.1.3 παράγραφος 15 του εγγράφου των υπηρεσιών της Επιτροπής) για ορισμένες κατηγορίες αιτούντων. Από την εφαρμογή των συναφών διατάξεων έχουν αναδειχθεί δύο προβλήματα. Πρώτον, οι κατηγορίες των ατόμων που είναι επιλέξιμα για απαλλαγή από οιαδήποτε τέλη δεν είναι σαφώς καθορισμένες και, δεύτερον, τα προξενεία σε έναν δεδομένο τόπο σπανίως εφαρμόζουν με συνέπεια τις προαιρετικές απαλλαγές. Κατά συνέπεια, ελάχιστοι δυνητικά επιλέξιμοι αιτούντες επωφελούνται ουσιαστικά από κάποια απαλλαγή. Η Επιτροπή προτείνει να καταστούν υποχρεωτικές όλες οι απαλλαγές από τέλη θεωρήσεων και να προσδιοριστούν με μεγαλύτερη σαφήνεια οι κατηγορίες στις οποίες εφαρμόζονται. Η χορήγηση θεωρήσεων στα εξωτερικά σύνορα (σημείο 2.1.1.8 παράγραφος 35 του εγγράφου των υπηρεσιών της Επιτροπής) είναι δυνατή μόνον σε έκτακτες περιπτώσεις. Ωστόσο, λόγω της φύσης του επαγγέλματός τους, άτομα που απασχολούνται στον ναυτιλιακό κλάδο και στον κλάδο της κρουαζιέρας υποχρεούνται συχνά να υποβάλλουν αίτηση θεώρησης στα σύνορα. Για τους ναυτικούς αυτούς έχει συμπεριληφθεί στον κώδικα θεωρήσεων ειδικό άρθρο και ειδικό παράρτημα. Παρά τους κανόνες αυτούς, η χορήγηση θεωρήσεων σε ναυτικούς εξακολουθεί να αποτελεί σύνθετη διαδικασία, μεταξύ άλλων, λόγω της περιπλοκότητας του παραρτήματος IX, στο οποίο καθορίζεται το έντυπο που πρέπει να συμπληρώνουν οι ναυτικοί για την υποβολή αίτησης θεώρησης. Η Επιτροπή προτείνει την επανεξέταση του παραρτήματος IX με σκοπό την απλούστευση του εντύπου αίτησης. Όπως προαναφέρθηκε, οι θεωρήσεις στα εξωτερικά σύνορα χορηγούνται μόνο σε έκτακτες περιπτώσεις. Εντούτοις, η Επιτροπή ενέκρινε πρόσφατα ένα πιλοτικό πρόγραμμα κράτους μέλους, βάσει του οποίου επιτρέπεται στο εν λόγω κράτος μέλος να χορηγεί σε τουρίστες θεωρήσεις μιας μόνο εισόδου στα εξωτερικά του σύνορα κατά τη θερινή περίοδο, ώστε να μπορούν να πραγματοποιούν επισκέψεις βραχείας διάρκειας. Ενόψει του ενισχυμένου ρόλου της κοινής πολιτικής θεωρήσεων στην απλούστευση των διατυπώσεων όσον αφορά τις μετακινήσεις των νόμιμων ταξιδιωτών, συμπεριλαμβανομένων των τουριστών, με σκοπό την τόνωση της ανάπτυξης στην ΕΕ, η Επιτροπή προτείνει την πρόβλεψη της δυνατότητας αυτής σε όλα τα κράτη μέλη. Η Επιτροπή προτείνει την εισαγωγή στον κώδικα θεωρήσεων διάταξης, βάσει της οποίας θα παρέχεται η δυνατότητα χορήγησης θεωρήσεων μιας μόνο εισόδου στα εξωτερικά σύνορα, με σκοπό την προώθηση του τουρισμού βραχείας διάρκειας. Παρότι η Επιτροπή αναγνωρίζει το δικαίωμα ενός κράτους μέλους να επιβάλλει την υποχρέωση θεωρήσεων διέλευσης από αερολιμένα (σημείο 2.1.7 του εγγράφου των υπηρεσιών της Επιτροπής) όταν βρίσκεται αντιμέτωπο με αιφνίδιες και σημαντικές εισροές παράτυπων μεταναστών, είναι σκόπιμο να επανεξεταστούν οι ισχύοντες κανόνες, ούτως ώστε να διασφαλίζεται ότι τα εν λόγω μέτρα είναι αναλογικά από πλευράς πεδίου εφαρμογής και διάρκειας. Η Επιτροπή προτείνει την επανεξέταση των ισχυόντων κανόνων σχετικά με τις θεωρήσεις διέλευσης από αερολιμένα, με σκοπό τη διασφάλιση της αναλογικότητας. Ο κώδικας θεωρήσεων ισχύει για αιτήσεις θεώρησης που υποβάλλονται από οποιονδήποτε υπήκοο τρίτης χώρας, συμπεριλαμβανομένων των μελών της οικογένειας πολιτών της Ένωσης (σημείο 2.1.5 παράγραφοι 47 έως 52 του εγγράφου των υπηρεσιών της Επιτροπής). Προκειμένου να διευκολυνθεί η κινητικότητα, ειδικότερα μέσω της απλούστευσης των οικογενειακών επισκέψεων, είναι σκόπιμο να προβλεφθούν διαδικαστικές απλουστεύσεις για τους υπηκόους τρίτων χωρών οι οποίοι επισκέπτονται στενούς συγγενείς που είναι πολίτες της Ένωσης και διαμένουν στο έδαφος του κράτους μέλους του οποίου είναι υπήκοοι, καθώς και για τους στενούς συγγενείς πολιτών της Ένωσης που διαμένουν σε τρίτη χώρα και επιθυμούν να επισκεφθούν μαζί το κράτος μέλος του οποίου την ιθαγένεια έχει ο πολίτης της Ένωσης. Επί του παρόντος, στο δίκαιο της Ένωσης δεν προβλέπονται ειδικές απλουστεύσεις για αυτές τις δύο περιπτώσεις. Ωστόσο, στις συμφωνίες απλούστευσης της έκδοσης θεωρήσεων που συνάφθηκαν πρόσφατα προβλέπονται για τις ανωτέρω περιπτώσεις ορισμένες διαδικαστικές απλουστεύσεις (π.χ. απλούστευση των απαιτήσεων όσον αφορά τα δικαιολογητικά έγγραφα, απαλλαγή από τέλη θεώρησης, υποχρεωτική έκδοση θεωρήσεων πολλαπλών εισόδων). Η πρακτική αυτή θα πρέπει να γενικευτεί στον κώδικα θεωρήσεων. Στο άρθρο 5 παράγραφος 2 της οδηγίας 2004/38/ΕΚ[16] προβλέπονται ειδικές διευκολύνσεις για τους δικαιούχους της εν λόγω οδηγίας, όπως η έκδοση της θεώρησης «ατελώς» και «βάσει ταχείας διαδικασίας». Η Επιτροπή λαμβάνει μεγάλο αριθμό καταγγελιών και αιτημάτων σχετικά με την αποσαφήνιση της σχέσης μεταξύ της οδηγίας 2004/38/ΕΚ και του κώδικα θεωρήσεων, δεδομένου ότι οι διευκολύνσεις που προβλέπονται για τα μέλη οικογενειών πολιτών της Ένωσης βάσει της οδηγίας φαίνεται ότι εφαρμόζονται με διαφορετικό τρόπο μεταξύ των κρατών μελών. Η κατάσταση αυτή δημιουργεί αβεβαιότητα στα μέλη των οικογενειών. Ως εκ τούτου, οι ίδιες απλουστεύσεις που προτείνονται για τους υπηκόους τρίτων χωρών στις προαναφερθείσες δύο περιπτώσεις θα πρέπει κατ’ ελάχιστον να προβλέπονται και για τα μέλη οικογενειών στις περιπτώσεις που καλύπτονται από την οδηγία 2004/38/ΕΚ. Η Επιτροπή προτείνει να προβλεφθούν απλουστεύσεις όσον αφορά την έκδοση θεωρήσεων για υπηκόους τρίτων χωρών οι οποίοι επισκέπτονται στενούς συγγενείς που είναι πολίτες της Ένωσης και διαμένουν στο έδαφος του κράτους μέλους του οποίου είναι υπήκοοι, καθώς και για τους στενούς συγγενείς πολιτών της Ένωσης που διαμένουν σε τρίτη χώρα και επιθυμούν να επισκεφθούν μαζί το κράτος μέλος του οποίου την υπηκοότητα έχει ο πολίτης της Ένωσης. Οι ίδιες απλουστεύσεις θα πρέπει να ισχύουν κατ’ ελάχιστον για τα μέλη των οικογενειών πολιτών της ΕΕ που επωφελούνται από τις διατάξεις της οδηγίας 2004/38/ΕΚ. 3.3.4. Βελτίωση της προξενικής οργάνωσης και συνεργασίας (ενόψει επίσης της εισαγωγής του συστήματος VIS) Με τον κώδικα θεωρήσεων θεσπίστηκε νομικό πλαίσιο για διάφορες μορφές προξενικής συνεργασίας (σημείο 2.1.4 παράγραφοι 40 έως 46 του εγγράφου των υπηρεσιών της Επιτροπής) με σκοπό τη μείωση του κόστους για τα κράτη μέλη και τη βελτίωση της προξενικής παρουσίας προς όφελος των αιτούντων. Διατυπώνονται, ωστόσο, σοβαρές αμφιβολίες όσον αφορά την αποτελεσματικότητα και την αποδοτικότητα των εν λόγω διατάξεων. Πρώτον, τα κράτη μέλη πρέπει, καταρχήν, να αποφασίζουν να συνεργαστούν με εξωτερικό πάροχο υπηρεσιών μόνον εφόσον έχουν διερευνήσει άλλες δυνατότητες συνεργασίας. Η επιλογή αυτή πρέπει να αποτελεί μέτρο «έσχατης λύσης», διότι συνεπάγεται πρόσθετο κόστος για τους αιτούντες, και τα κράτη μέλη πρέπει να διατηρούν τη δυνατότητα, για όλους τους αιτούντες, να υποβάλλουν απευθείας αιτήσεις στις διπλωματικές ή προξενικές αρχές τους. Στην πράξη, ωστόσο, τα κράτη μέλη επιλέγουν στην πλειονότητα των περιπτώσεων τη συνεργασία με εξωτερικό πάροχο υπηρεσιών, χωρίς να διερευνούν άλλες δυνατότητες, δεδομένου ότι η εξωτερική ανάθεση αποτελεί μακράν τον οικονομικότερο, ταχύτερο και αποδοτικότερο τρόπο διεκπεραίωσης ιδιαίτερα αυξημένου αριθμού αιτήσεων θεώρησης, αφενός, και βελτίωσης της προξενικής παρουσίας, αφετέρου. Επιπλέον, πολύ, συχνά, σε περίπτωση εξωτερικής ανάθεσης δεν παρέχεται απευθείας πρόσβαση στο προξενείο. Δεύτερον, δεν χρησιμοποιούνται σε ευρεία κλίμακα οι νέες μορφές συνεργασίας που προσδιορίζονται στον κώδικα θεωρήσεων, δηλαδή η περιορισμένη εκπροσώπηση (μόνο για την παραλαβή των αιτήσεων, συμπεριλαμβανομένων των βιομετρικών στοιχείων), η συστέγαση, τα κοινά κέντρα αιτήσεων και η εξουσιοδότηση των επίτιμων προξένων για τη συγκέντρωση των αιτήσεων. Δεν υπάρχουν περιπτώσεις περιορισμένης εκπροσώπησης και συστέγασης και παρατηρούνται μόνον υβριδικές μορφές κοινών κέντρων αιτήσεων, ενώ ελάχιστα είναι τα κράτη μέλη που εξουσιοδοτούν τους επίτιμους προξένους να παραλαμβάνουν τις αιτήσεις. Τρίτον, όσον αφορά την ύπαρξη εκπροσώπων επιφορτισμένων με την παραλαβή και διεκπεραίωση των αιτήσεων θεώρησης (γνωστή και ως «προξενική κάλυψη»), μολονότι έχει επιτευχθεί πρόοδος, κυρίως με τη σύναψη συμφωνιών εκπροσώπησης και εξωτερικής ανάθεσης, η προξενική κάλυψη πρέπει ακόμη να βελτιωθεί σημαντικά. Οι αιτούντες δεν θα πρέπει να υποχρεούνται να ταξιδεύουν στον εξωτερικό για να υποβάλλουν την αίτησή τους επειδή το αρμόδιο κράτος μέλος δεν διαθέτει προξενείο ή δεν εκπροσωπείται στη χώρα κατοικίας τους. Η πρόσβαση σε προξενείο μπορεί επίσης να είναι δυσχερής, δαπανηρή και χρονοβόρα σε τρίτες χώρες στις οποίες όλα ή τα περισσότερα κράτη μέλη διαθέτουν μεν προξενική παρουσία στην πρωτεύουσα, αλλά πολλοί αιτούντες εξακολουθούν να είναι υποχρεωμένοι να διανύσουν μεγάλες αποστάσεις για να μεταβούν στα προξενεία. Αυτό ισχύει, για παράδειγμα, στις περιπτώσεις της Κίνας, της Ινδίας και της Ρωσίας. Τόσο οι συμφωνίες εκπροσώπησης όσο και οι συμβάσεις εξωτερικής ανάθεσης είναι ήδη ευρέως διαδεδομένες, πλην όμως οι διαδικασίες συγκέντρωσης και εξέτασης των αιτήσεων θεώρησης εστιάζονται στις πρωτεύουσες και σε μερικές μεγάλες πόλεις. Τέλος, σε εννέα τρίτες χώρες οι υπήκοοι των οποίων υπόκεινται στην απαίτηση θεώρησης, κανένα κράτος μέλος δεν διαθέτει προξενική παρουσία ούτε υπάρχει εξωτερικός πάροχος υπηρεσιών. Οι εν λόγω χώρες θα μπορούσαν να αποτελέσουν ιδανικούς τόπους για την από κοινού αξιοποίηση πόρων και τη συγκρότηση κοινών κέντρων αιτήσεων ή για την ανάπτυξη οιασδήποτε άλλης εφικτής μορφής συνεργασίας από πλευράς κρατών μελών. Εν προκειμένω, είναι σκόπιμο να επισημανθεί ότι από το σκέλος των εξωτερικών συνόρων και των θεωρήσεων του Ταμείου Εσωτερικής Ασφάλειας (ISF)[17] θα χρηματοδοτούνται δράσεις οι οποίες συνδέονται με τις υποδομές, τα κτίρια και τον επιχειρησιακό εξοπλισμό (συμπεριλαμβανομένης της συντήρησης του συστήματος VIS) που απαιτείται για την επεξεργασία των αιτήσεων θεώρησης και για ενέργειες κατάρτισης. Το σημαντικότερο δε είναι ότι στο πλαίσιο της συνιστώσας λειτουργικής στήριξης του ISF, επιλέξιμη για πλήρη χρηματοδότηση θα είναι και η στελέχωση των προξενείων. Η Επιτροπή προτείνει, αφενός, την επανεξέταση των ορισμών που διέπουν την προξενική συνεργασία ώστε να αποκτήσουν μεγαλύτερη ευελιξία και, αφετέρου, την εισαγωγή της αρχής της υποχρεωτικής εκπροσώπησης. 4. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ Ο απώτερος σκοπός του κώδικα θεωρήσεων είναι να διασφαλιστεί ότι η κοινή πολιτική θεωρήσεων θα καταστεί πράγματι κοινή πολιτική και ότι θα εφαρμόζεται κατά τον ίδιο τρόπο από όλα τα κράτη μέλη σε όλους τους τόπους, μέσω μιας σειράς νομικών διατάξεων και μιας δέσμης επιχειρησιακών οδηγιών. Επιπλέον, οι κοινοί κανόνες θα πρέπει να συντείνουν στη διευκόλυνση των νόμιμων ταξιδιών, ιδίως για τα άτομα που ταξιδεύουν συχνά και τακτικά, καθώς και στην αντιμετώπιση της παράτυπης μετανάστευσης. Στην παρούσα αξιολόγηση επισημαίνονται διάφορα οφέλη, αλλά και τομείς που επιδέχονται βελτιώσεις όσον αφορά τις διαδικασίες και τις προϋποθέσεις της έκδοσης θεωρήσεων. Παρότι η διευκόλυνση των νόμιμων ταξιδιών αποφέρει αυτομάτως οικονομικά οφέλη, ο στόχος της καθιέρωσης απλουστεύσεων στην έκδοση θεωρήσεων με σκοπό την τόνωση της οικονομικής ανάπτυξης και τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης δεν είχε συμπεριληφθεί στον κώδικα θεωρήσεων. Εισήχθη μόνο στην ανακοίνωση που εξέδωσε η Επιτροπή τον Νοέμβριο του 2012 λόγω της ανάγκης να διασφαλίσει τη συνοχή μεταξύ όλων των πολιτικών της ΕΕ και των τρεχουσών οικονομικών προοπτικών. Για τον λόγο αυτό, στην παρούσα έκθεση αξιολογήθηκε ο βαθμός επίτευξης του αρχικού συνολικού στόχου διευκόλυνσης των νόμιμων ταξιδιών και εξασφάλισης ίσης μεταχείρισης σε παρόμοιες περιπτώσεις, χωρίς να εκτιμηθεί η αποτελεσματικότητα του κώδικα σε σχέση με τη συμβολή του στην οικονομική ανάπτυξη. Σε γενικές γραμμές, συγκριτικά με την κατάσταση που επικρατούσε πριν από την έγκρισή του, ο κώδικας θεωρήσεων αποσαφηνίζει και απλουστεύει το νομικό πλαίσιο της κοινής πολιτικής θεωρήσεων. Ο κώδικας έχει εκσυγχρονίσει και τυποποιήσει σε μεγάλο βαθμό τις διαδικασίες έκδοσης θεωρήσεων και, εάν εφαρμοσθεί σωστά, καθιστά δυνατή την αντιμετώπιση ορισμένων προβλημάτων που επισημαίνονται στην αξιολόγηση. Διαπιστώνεται, ωστόσο, ότι οι νομικές διατάξεις δεν εφαρμόζονται με τον βέλτιστο τρόπο. Αυτό οφείλεται κατά κύριο λόγο στο γεγονός ότι τα στοιχεία ευελιξίας στην πλειονότητά τους διατυπώνονται με τη μορφή επιλογών (προαιρετικές ρήτρες) και όχι ως υποχρεωτικοί κανόνες. Οι διατάξεις του κώδικα θεωρήσεων που αποσκοπούν στη διαφύλαξη της ασφάλειας των εξωτερικών συνόρων αποδείχθηκαν συνεπείς και αποτελεσματικές και εξακολουθούν να διαδραματίζουν κεντρικό ρόλο ως προς τον σκοπό του συστήματος. Εντούτοις, οι διατάξεις που αποβλέπουν στην παροχή διαδικαστικών απλουστεύσεων σε ειδικές κατηγορίες ατόμων, και οι οποίες θα μπορούσαν επίσης να μειώσουν τον διοικητικό φόρτο για τα προξενεία των κρατών μελών, δεν είχαν τον αναμενόμενο αντίκτυπο. Το αποτέλεσμα δεν είναι ικανοποιητικό, και αυτό δεν ισχύει μόνο για τους νόμιμους ταξιδιώτες, αλλά και για τα κράτη μέλη και την ΕΕ συνολικά, από πλευράς αναξιοποίητων οικονομικών οφελών. Ο κώδικας θεωρήσεων έχει καθολική εφαρμογή και οι διατάξεις του εφαρμόζονται σε όλους τους πολίτες οι οποίοι είναι υπήκοοι των χωρών που υπόκεινται σε υποχρέωση θεώρησης. Ως εκ τούτου, η προσαρμογή ορισμένων διατάξεων ώστε να ανταποκρίνονται στις τοπικές περιστάσεις είναι υψίστης σημασίας. Πλην όμως, το νομικό πλαίσιο ουδέποτε υιοθετήθηκε στην πράξη σε τοπικό επίπεδο και σε ελάχιστους μόνο τόπους αναπτύχθηκε βιώσιμη και διαρκής συνεργασία, ενώ σε άλλους ορισμένες νομικές υποχρεώσεις ενίοτε απλώς παραβλέπονται. Για τη διαμόρφωση μιας πραγματικά κοινής πολιτικής θεωρήσεων, η Επιτροπή προτείνει την αναθεώρηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 810/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση κοινοτικού κώδικα θεωρήσεων (κώδικας θεωρήσεων). Τα αποτελέσματα της αξιολόγησης αξιοποιήθηκαν από την Επιτροπή για την κατάρτιση έκθεσης εκτίμησης επιπτώσεων. Η πρόταση της Επιτροπής για την αναθεώρηση του κώδικα θεωρήσεων ερείδεται ουσιαστικά στις ακόλουθες διαπιστώσεις: Ø Οι διατάξεις του κώδικα θεωρήσεων εφαρμόζονται σε όλους τους αιτούντες κατά τον ίδιο τρόπο, ανεξαρτήτως της προσωπικής τους κατάστασης, παρότι στον κώδικα θεωρήσεων προβλέπεται νομική βάση για την εφαρμογή διαδικαστικών απλουστεύσεων σε αιτούντες που είναι γνωστοί στα προξενεία. Στην πράξη, τα προξενεία δεν προβαίνουν σε ικανοποιητική διάκριση μεταξύ των αιτούντων των οποίων τα στοιχεία δεν είναι γνωστά και εκείνων που έχουν θετικό ιστορικό θεωρήσεων. Ø Οι διαδικαστικές απλουστεύσεις που προβλέπονται από τον κώδικα θεωρήσεων για τους αιτούντες των οποίων τα στοιχεία είναι γνωστά χορηγούνται σε πολύ σπάνιες περιπτώσεις. Ø Λόγω της εκτενούς χρήσης της εξωτερικής ανάθεσης, η δυνατότητα άρσης της απαίτησης της αυτοπρόσωπης παρουσίας για την υποβολή της αίτησης θεώρησης και απαλλαγής των αιτούντων από την υποχρέωση προσκόμισης ορισμένων δικαιολογητικών εγγράφων είναι απλώς αδύνατον να εφαρμοσθεί στην πράξη. Το καθήκον της αξιολόγησης της κατάστασης των αιτούντων βάσει εννοιών όπως «ακεραιότητα» και «αξιοπιστία», οι οποίες ενέχουν εκ φύσεως το στοιχείο της διακριτικής ευχέρειας, δεν μπορεί να επαφίεται σε εξωτερικούς παρόχους υπηρεσιών. Αυτή η έλλειψη διαφοροποίησης αποτελεί έναν από τους κυριότερους λόγους για τους οποίους οι αιτούντες –και έως έναν βαθμό και τα προξενεία– κρίνουν ότι η υφιστάμενη διαδικασία έκδοσης θεωρήσεων είναι παρατεταμένη, περίπλοκη και δαπανηρή. Για τον λόγο αυτό, η Επιτροπή διατυπώνει την ακόλουθη πρόταση: 1) Μείωση του διοικητικού φόρτου τόσο για τους αιτούντες όσο και για τα προξενεία, με την πλήρη αξιοποίηση των οφελών που απορρέουν από το σύστημα πληροφοριών για τις θεωρήσεις και διαφοροποίηση της μεταχείρισης των γνωστών/τακτικών ταξιδιωτών και των άγνωστων αιτούντων βάσει σαφών, αντικειμενικών κριτηρίων· 2) Περαιτέρω διευκόλυνση των νόμιμων ταξιδίων, με τον εκσυγχρονισμό και την πλήρη εναρμόνιση των διαδικασιών, καθώς και με τη μετατροπή ορισμένων προαιρετικών διατάξεων σε υποχρεωτικές στις περιπτώσεις στις οποίες εκχωρείται επί του παρόντος διακριτική ευχέρεια στα προξενεία. Οι νέοι κανόνες, εφόσον εγκριθούν, θα παρέχουν στους αιτούντες σημαντικές διαδικαστικές απλουστεύσεις, όπως οι εξής: || Υποβολή αίτησης αυτοπροσώπως || Λήψη αποτυπωμάτων || Δικαιολογητικά έγγραφα || Χορηγούμενη θεώρηση Αιτών που υποβάλλει αίτηση για πρώτη φορά και δεν είναι καταχωρισμένος στο σύστημα VIS || ΝΑΙ || ΝΑΙ || Πλήρης κατάλογος όλων των όρων εισόδου || Καταρχήν θεώρηση μιας μόνον εισόδου, αλλά θεώρηση πολλαπλών εισόδων εξίσου δυνατή, εφόσον το προξενείο κρίνει τον αιτούντα αξιόπιστο Αιτών καταχωρισμένος στο σύστημα VIS (αλλά όχι τακτικός ταξιδιώτης) || ΟΧΙ || ΟΧΙ (εκτός εάν δεν έχουν ληφθεί αποτυπώματα κατά τους τελευταίους 59 μήνες) || Πλήρης κατάλογος όλων των όρων εισόδου || Θεώρηση μιας εισόδου ή θεώρηση πολλαπλών εισόδων Τακτικός ταξιδιώτης που είναι καταχωρισμένος στο σύστημα VIS και έχει κάνει νόμιμη χρήση 2 θεωρήσεων κατά τους 12 μήνες πριν από την ημερομηνία της αίτησης || ΟΧΙ || ΟΧΙ || Μόνον απόδειξη του σκοπού του ταξιδιού. Προϋπόθεση εκπλήρωσης των όρων εισόδου λόγω «θετικού ιστορικού θεωρήσεων» || Θεώρηση πολλαπλών εισόδων τριετούς ισχύος Τακτικός ταξιδιώτης που είναι καταχωρισμένος στο σύστημα VIS και έχει κάνει νόμιμη χρήση θεώρησης πολλαπλών εισόδων τριετούς ισχύος || ΟΧΙ || ΟΧΙ || Μόνον απόδειξη του σκοπού του ταξιδιού || Θεώρηση πολλαπλών εισόδων πενταετούς ισχύος Οι αιτούντες που υποβάλλουν αίτηση θεώρησης για πρώτη φορά δεν πρέπει να θεωρούνται αυτομάτως επιλέξιμοι για την έκδοση θεώρησης πολλαπλών εισόδων, διότι οι αιτήσεις τους πρέπει να υποβάλλονται σε ενδελεχή έλεγχο, ούτως ώστε να διατηρείται υψηλό επίπεδο ασφαλείας στον χώρο Σένγκεν. Θα επωφελούνται, ωστόσο, από το σύνολο των γενικών διαδικαστικών απλουστεύσεων που προτείνει η Επιτροπή, δηλαδή από την κατάργηση της ταξιδιωτικής ιατρικής ασφάλισης, από τις συντομότερες προθεσμίες για την έκδοση απόφασης και από τη χρήση απλουστευμένου εντύπου αίτησης. Επίσης, θα απολαμβάνουν το καθεστώς του «τακτικού ταξιδιώτη που είναι καταχωρισμένος στο σύστημα VIS», καθώς και τις απλουστεύσεις που το πλαισιώνουν, εφόσον υποβάλλουν αίτηση για τρίτη φορά εντός 12 μηνών από τη νόμιμη χρήση της πρώτης θεώρησης. Η έλλειψη εκπροσώπων επιφορτισμένων με την παραλαβή και τη διεκπεραίωση των αιτήσεων θεώρησης σε πολλές τρίτες χώρες καθιστά την υποβολή αίτησης θεώρησης εξαιρετικά δαπανηρή και χρονοβόρα. Για τον λόγο αυτό, η Επιτροπή διατυπώνει την ακόλουθη πρόταση: 3) Αναθεώρηση του ισχύοντος πλαισίου με σκοπό την τόνωση της προξενικής συνεργασίας και την εξασφάλιση ευχερέστερης πρόσβασης στις διαδικασίες υποβολής αιτήσεων θεώρησης Σένγκεν σε όσο το δυνατόν περισσότερους τόπους. Υπό την προϋπόθεση ότι διατηρείται σταθερός ο στόχος της τόνωσης της οικονομικής ανάπτυξης μέσω μιας πιο έξυπνης πολιτικής θεωρήσεων, αναμένεται να καθιερωθεί η δυνατότητα χρήσης ορισμένων διατάξεων του κώδικα θεωρήσεων σε προσωρινή βάση, ενόψει της προώθησης του τουρισμού βραχείας διάρκειας. Για τον λόγο αυτό, η Επιτροπή διατυπώνει την ακόλουθη πρόταση: 4) Εισαγωγή στον κώδικα θεωρήσεων ενός άρθρου, βάσει του οποίου θα παρέχεται η δυνατότητα χορήγησης θεωρήσεων στα εξωτερικά σύνορα σε προσωρινή βάση, υπό αυστηρές προϋποθέσεις. Προκειμένου να διευκολυνθεί η κινητικότητα των προσώπων μέσω της διευκόλυνσης των οικογενειακών επισκέψεων προτείνεται: 5) Πρόβλεψη ορισμένων διαδικαστικών απλουστεύσεων για υπηκόους τρίτων χωρών οι οποίοι επισκέπτονται στενούς συγγενείς που είναι πολίτες της Ένωσης και διαμένουν στο έδαφος του κράτους μέλους του οποίου είναι υπήκοοι, καθώς και για τους στενούς συγγενείς πολιτών της Ένωσης που διαμένουν σε τρίτη χώρα και επιθυμούν να επισκεφθούν μαζί το κράτος μέλος του οποίου την υπηκοότητα έχει ο πολίτης της Ένωσης. Προκειμένου να αποσαφηνιστούν σε σχέση με τον κώδικα θεωρήσεων οι διαδικαστικές απλουστεύσεις που ισχύουν για τα μέλη οικογενειών πολιτών της Ένωσης βάσει της οδηγίας 2004/38/ΕΚ[18], προτείνεται: 6) Πρόβλεψη ώστε οι διαδικαστικές απλουστεύσεις που αναφέρονται στο σημείο 5) να ισχύουν κατ’ ελάχιστον για τα μέλη οικογενειών πολιτών της Ένωσης για τα οποία ισχύει η οδηγία 2004/38/ΕΚ. Τέλος, οι υπήκοοι τρίτων χωρών αντιμετωπίζουν προβλήματα λόγω του περιορισμού του επιτρεπόμενου χρόνου παραμονής στον χώρο Σένγκεν έως 90 ημέρες σε περίοδο 180 ημερών. Εξαιτίας της έλλειψης κατάλληλης άδειας παραμονής για χρονικό διάστημα άνω των 90 ημερών, οι υπήκοοι αυτοί είτε πρέπει να περιορίζουν τον χρόνο παραμονής τους είτε να κάνουν χρήση νομικών πράξεων που δεν προβλέπουν την «παράταση» του επιτρεπόμενου χρόνου παραμονής τους στον χώρο Σένγκεν σε ανάλογες περιπτώσεις. Ως εκ τούτου: 7) Προτείνεται νομοθετική πρωτοβουλία για την κάλυψη του νομικού κενού μεταξύ των κανόνων σχετικά με την παραμονή βραχείας διάρκειας και των κανόνων σχετικά με την είσοδο υπηκόων τρίτων χωρών σε επιμέρους κράτη μέλη. Επίσης, στην πρόταση αναθεώρησης του κώδικα θεωρήσεων λαμβάνονται υπόψη και άλλα προβλήματα που επισημαίνονται στο έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής και είναι ήσσονος σημασίας ή/και τεχνικής κυρίως φύσεως. Εφόσον εγκριθεί η ολοκληρωμένη αναθεώρηση του κώδικα θεωρήσεων, αναμένεται να θεσπιστεί μια πραγματικά πιο έξυπνη κοινή πολιτική θεωρήσεων, η οποία θα επιφέρει, με τη σειρά της, αύξηση του αριθμού των επισκέψεων στην ΕΕ. Εν αναμονή της έγκρισης της πρότασης αναθεώρησης του κώδικα θεωρήσεων από τους συννομοθέτες, η Επιτροπή θεωρεί σημαντική και απαραίτητη την προώθηση της εναρμόνισης των ισχυουσών διατάξεων. Προς τον σκοπό αυτό, η Επιτροπή θα συνεργαστεί με τα κράτη μέλη, στο πλαίσιο της επιτροπής θεωρήσεων και άλλων συναφών φόρουμ, με σκοπό την εξασφάλιση της πλήρους εφαρμογής των ισχυουσών διατάξεων και την προαγωγή των βέλτιστων πρακτικών που έχουν εντοπισθεί. Όσον αφορά τις ισχύουσες διατάξεις, το ενδιαφέρον θα επικεντρωθεί στην έκδοση θεωρήσεων πολλαπλών εισόδων και στην επιτάχυνση της εναρμόνισης των καταλόγων δικαιολογητικών εγγράφων στις χώρες όπου αυτό δεν έχει ακόμη επιτευχθεί. Όσον αφορά τις τελευταίες, η Επιτροπή θα καταβάλει προσπάθειες να συνδράμει την ΕΕΣ στο έργο της στις χώρες υψηλής πολιτικής και/ή οικονομικής βαρύτητας οι οποίες διαθέτουν το υψηλότερο τουριστικό δυναμικό. Από πλευράς βέλτιστων πρακτικών, η Επιτροπή θα μπορούσε να αξιολογήσει προτάσεις νέων πιλοτικών προγραμμάτων για την έκδοση θεωρήσεων στα εξωτερικά σύνορα. Τέλος, όσον αφορά τις μελλοντικές αναθεωρήσεις των παραρτημάτων του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 539/2001, θα ληφθούν επίσης υπόψη οικονομικές και εμπορικές εκτιμήσεις, σύμφωνα με τα νέα κριτήρια εξέτασης των απαλλαγών από την υποχρέωση θεώρησης τα οποία θα θεσπίσουν σύντομα οι συννομοθέτες· στον κανονισμό 539/2001 θα προστεθεί το ακόλουθο νέο άρθρο: «Σκοπός του παρόντος κανονισμού είναι να καθοριστούν οι τρίτες χώρες των οποίων οι υπήκοοι υπόκεινται σε υποχρέωση θεώρησης ή απαλλάσσονται από την υποχρέωση αυτή βάσει κατά περίπτωση αξιολόγησης διαφόρων κριτηρίων τα οποία αφορούν, μεταξύ άλλων, την παράνομη μετανάστευση, τη δημόσια τάξη και ασφάλεια, τα οικονομικά οφέλη, ιδίως όσον αφορά τον τουρισμό και το εξωτερικό εμπόριο, και τις εξωτερικές σχέσεις της Ένωσης με τις οικείες τρίτες χώρες, συμπεριλαμβανομένων, ειδικότερα, ζητημάτων που άπτονται των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και των θεμελιωδών ελευθεριών, καθώς και τις επιπτώσεις σε θέματα περιφερειακής συνοχής και αμοιβαιότητας». --------------------------------------------------- [1] [Άρθρο 62 παράγραφος 2 στοιχείο β)· νυν Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), άρθρο 77 παράγραφος 2 στοιχείο α)]. [2] Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 810/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2009, για τη θέσπιση κοινοτικού κώδικα θεωρήσεων, ΕΕ L 243 της 15.9.2009, σ. 1. [3] Οι εν λόγω συμφωνίες για την απλούστευση της έκδοσης θεωρήσεων συνδέονται κατά κανόνα με συμφωνίες επανεισδοχής. [4] http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/tourism/international/index en.htm [5] COM(2006) 403 τελικό/2. [6] Αρχικά, η λειτουργία του VIS προβλεπόταν να αρχίσει το 2007 και, ως εκ τούτου, η Επιτροπή επέλεξε να υποβάλει χωριστή νομική πρόταση, η οποία ορίζει τα πρότυπα των βιομετρικών αναγνωριστικών στοιχείων που θα συγκεντρώνονται και προβλέπει σειρά επιλογών για την πρακτική οργάνωση των διπλωματικών και προξενικών αρχών των κρατών μελών όσον αφορά την καταγραφή των βιομετρικών στοιχείων των αιτούντων θεώρηση, καθώς και νομικό πλαίσιο για τη συνεργασία των κρατών μελών με τους εξωτερικούς παρόχους υπηρεσιών. Το περιεχόμενο του κανονισμού που εγκρίθηκε τελικά (ΕΕ L 131 της 28.5.2009, σ. 1) εντάχθηκε και προσαρμόστηκε στη διάρθρωση του κώδικα θεωρήσεων, ο οποίος εκδόθηκε τον Ιούλιο του 2009. [7] SWD(2014) 101. [8] COM(2012) 649. [9] http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/index_en.htm. [10] COM(2012) 648. [11] Εκτός εάν ορίζεται διαφορετικά, ως «κράτη μέλη» νοούνται σε ολόκληρο το παρόν έγγραφο τα κράτη μέλη της ΕΕ που θέτουν σε πλήρη εφαρμογή την κοινή πολιτική θεωρήσεων (το σύνολο των κρατών μελών της ΕΕ, εξαιρουμένων της Βουλγαρίας, της Κροατίας, της Ιρλανδίας, της Κύπρου, της Ρουμανίας και του Ηνωμένου Βασιλείου), καθώς και τα συνδεδεμένα κράτη Ισλανδία, Λιχτενστάιν, Νορβηγία και Ελβετία. [12] Στην Αυστρία, η συνολική αύξηση κατά την ίδια περίοδο ανήλθε μόλις σε 1,5%, ενώ στη Σλοβενία σημειώθηκε μείωση κατά 58,5%· αμφότερες οι περιπτώσεις συνδέονται κατά πάσα πιθανότητα με την κατάργηση της απαίτησης θεώρησης για τους υπηκόους των περισσότερων χωρών των Δυτικών Βαλκανίων κατά τα έτη 2009 και 2010. [13] 2010: 5,8 %; 2012: 4,8 %. [14] Ποσοστό απόρριψης αιτήσεων από 1% στη Ρωσική Ομοσπονδία έως 44% στη Γουινέα. [15] http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-is-new/public-consultation/2013/consulting_0025_en.htm. [16] Οδηγία 2004/38/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 29ης Απριλίου 2004 σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1612/68 και την κατάργηση των οδηγιών 64/221/ΕΟΚ, 68/360/ΕΟΚ, 72/194/ΕΟΚ, 73/148/ΕΟΚ, 75/34/ΕΟΚ, 75/35/ΕΟΚ, 90/364/ΕΟΚ, 90/365/ΕΟΚ και 93/96/ΕΟΚ (ΕΕ L 158 της 30.4.2004, σ. 27). [17] COM(2011) 750. [18] ΕΕ L 158 της 30.4.2004, σ. 77