Βρυξέλλες, 15.07.2004

COM(2004) 503 τελικό

.

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ

Ένα αποτελεσματικότερο κοινό ευρωπαϊκό σύστημα ασύλου: επόμενο στάδιο, η ενιαία διαδικασία {SEC(2004) 937}

Εισαγωγη

Το Συμβούλιο Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων του Λουξεμβούργου, της 29ης Απριλίου 2004, ενέκρινε επισήμως την οδηγία του Συμβουλίου που αφορά τους ελάχιστους κανόνες για το χαρακτηρισμό υπηκόων τρίτων χωρών και απάτριδων ως προσφύγων ή ως προσώπων που χρειάζονται, για άλλους λόγους, διεθνή προστασία (οδηγία ελάχιστων προδιαγραφών) καθώς και για το συγκεκριμένο καθεστώς τους και κατέληξε σε πολιτική συμφωνία επί της τροποποιημένης προτάσεως οδηγίας του Συμβουλίου για τις ελάχιστες προδιαγραφές σχετικά με τη διαδικασία χορήγησης ή ανάκλησης του καθεστώτος του πρόσφυγα (οδηγία διαδικασιών παροχής ασύλου). Η τυπική έγκριση της οδηγίας αυτής μπορεί να πραγματοποιηθεί μετά την έκβαση της διαβούλευσης με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Κατά το χρονικό σημείο αυτό θα έχει ολοκληρωθεί το πρώτο στάδιο του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου.

Με το τέλος του πρώτου σταδίου του προβλεπόμενου από τη Συνθήκη του Άμστερνταμ νομοθετικού προγράμματος, απαιτείται από την ΕΕ να διερευνήσει αφενός τα μελλοντικά χαρακτηριστικά του δεύτερου σταδίου του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου, και αφετέρου να εξετάσει και να αξιολογήσει την επίπτωση των συμφωνηθέντων τα τελευταία τέσσερα χρόνια νομικών κειμένων.

Στο σημείο 27 των συμπερασμάτων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Θεσσαλονίκης, του Ιουνίου 2003, διατυπώθηκε το αίτημα για περαιτέρω ενίσχυση των διαδικασιών ασύλου κατά τρόπο που να καθίστανται αποτελεσματικότερες, ενόψει σύντμησης, στο μέτρο του δυνατού, του χρόνου διεκπεραίωσης των αιτήσεων που δεν είναι συναφείς με την παροχή διεθνούς προστασίας. Απαιτείται έτσι να δοθεί απάντηση όσον αφορά τον τρόπο με τον οποίο η ΕΕ δύναται να βελτιώσει περαιτέρω και να επιταχύνει τις διαδικασίες χορήγησης των δύο μορφών διεθνούς προστασίας που καθορίζονται στην οδηγία ελάχιστων προδιαγραφών. Για τους παρατιθέμενους στην παρούσα ανακοίνωση λόγους, η λήψη μέτρων προς την κατεύθυνση της ενιαίας διαδικασίας θα αποτελέσει απάντηση στα αιτήματα αυτά.

Η παρούσα ανακοίνωση επαναπροσδιορίζει το πλαίσιο της πρόσφατης μελέτης για την ενιαία διαδικασία, ενώ αποσκοπεί στην έναρξη περαιτέρω συζητήσεως για την ενιαία διαδικασία, η οποία θα λάβει χώρα στο Συμβούλιο και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Όταν θα έχει ολοκληρωθεί το προπαρασκευαστικό στάδιο, η Επιτροπή θα υποβάλει σχετική πρόταση κοινοτικής νομοθετικής ρύθμισης.

Το ιστορικό της παρούσας ανακοίνωσης

1. Η ανακοίνωση της Επιτροπής, του Νοεμβρίου 2000 “Για τη θέσπιση κοινής διαδικασίας χορήγησης ασύλου και ομοιόμορφου καθεστώτος σε όλη την Ένωση, για τα άτομα στα οποία χορηγείται άσυλο” κατέδειξε την τάση ορισμένων κρατών μελών προς μια διαδικασία του τύπου ‘ενιαίας θυρίδας’. Η Επιτροπή ξεκίνησε μια μελέτη του θέματος αυτού, που θα χρησιμεύσει ως βάση για τις περαιτέρω σκέψεις.

2. Η “Μελέτη για την κοινή διαδικασία ‘ενιαίας θυρίδας’ για τη χορήγηση ασύλου ενόψει του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου και του στόχου κοινής διαδικασίας ασύλου”, στο εξής «η μελέτη» εκδόθηκε τον Ιανουάριο 2003 και υπάρχει στην εξής διεύθυνση:

http://europa.eu.int/comm/justice_home/doc_centre/asylum/studies/docs/study_one_stop_shop_en.pdf

(ISBN: 92-894-5256-0)

Το πλαίσιο πολιτικής στο οποίο εγγράφεται η μελέτη καθώς και περίληψη των πορισμάτων της παρατίθενται στο Παράρτημα A .

Γιατί μια ενιαία διαδικασία;

Ταχύτητα και αποτελεσματικότητα

3. Το πρώτο, και πλέον πρόδηλο, πλεονέκτημα μιας ενιαίας διαδικασίας είναι η αύξηση της ταχύτητας και της αποτελεσματικότητας της διαδικασίας. Στη μελέτη, τα κράτη μέλη που εφαρμόζουν ενιαία διαδικασία, τονίζουν τις συνέπειες αυτές που απορρέουν από τη θέσπισή της. Μια διαδικασία που εστιάζεται στην εκτίμηση των αναγκών προστασίας οι οποίες καθορίζονται στην οδηγία ελάχιστων προδιαγραφών αναγνώρισης, και όπου μία και μόνον αρχή λαμβάνει απόφαση βασιζόμενη σε μια από τις δύο σχετικές σειρές κριτηρίων, είναι σαφές ότι είναι δυνητικά ταχύτερη από το σενάριο διαδοχικών αιτήσεων σε μια ή περισσότερες αρχές, όπου διεξάγεται εκ παραλλήλου η εκτίμηση συναφών γεγονότων όπως και προσφυγές κατά των αποφάσεων διαφόρων αρχών.

4. Η συγκέντρωση σε ένα φορέα των πόρων ενόψει επεξεργασίας των αιτήσεων παροχής προστασίας μπορεί επίσης να έχει σαφή πλεονεκτήματα. Η ενιαία και ολοκληρωμένη προσωπική συνέντευξη και η εξέταση του φακέλου επιτρέπουν την εξοικονόμηση χρόνου και πόρων, από την άποψη π.χ. νομικών και θεματικών για κάθε χώρα εμπειρογνωμόνων όπως και διερμηνέων, ενώ βοηθά για την αντιμετώπιση διοικητικών ζητημάτων, όπως η ενιαία τήρηση των φακέλων και η παραγωγή αντιπροσωπευτικών στατιστικών στοιχείων βασιζόμενων σε εναρμονισμένους ορισμούς. Οι εξοικονομήσεις αυτές μπορούν να αντιπροσωπεύουν ένα πραγματικό όφελος για τα κράτη μέλη – ένα πλέον ταχύρυθμο και αποτελεσματικό σύστημα που θα επιτρέπει την ενσωμάτωση των προσφύγων και την απομάκρυνση των προσώπων που δεν χρήζουν προστασίας.

Προστασία

5. Υπάρχουν σοβαρά επιχειρήματα που υπαγορεύουν τη θέσπιση ενιαίας διαδικασίας όσον αφορά τις πτυχές των αιτήσεων παροχής διεθνούς προστασίας που αναφέρονται στην προστασία. Δεν μπορούμε να αναμένουμε ότι ο αιτούμενος την παροχή διεθνούς προστασίας είναι σε θέση να εκτιμήσει κατά πόσον το αίτημά του σχετίζεται με τα κριτήρια της σύμβασης της Γενεύης, ή ότι γνωρίζει, καθ’οιονδήποτε τρόπο, τα άλλα νομικά μέσα σε θέματα ανθρωπίνων δικαιωμάτων, επί των οποίων θεμελιώνονται άλλες μορφές διεθνούς προστασίας.

6. Η ελαχιστοποίηση των ενδεχόμενων τραυματικών εμπειριών και ο διαφανής χαρακτήρας μιας συνολικής διαδικασίας, ενθαρρύνουν επίσης τον αιτούντα να παρουσιάσει την περίπτωσή του με τη μορφή ενός ολοκληρωμένου φακέλου, που να καλύπτει όλες εκείνες τις πτυχές που τον εμποδίζουν να επιστρέψει στη χώρα καταγωγής του. Αποφεύγεται έτσι η πιθανότητα να αποκαλύπτονται σημαντικά γεγονότα μετά την ολοκλήρωση της κύριας διαδικασίας παροχής ασύλου, όταν δεν ισχύουν πλέον οι εγγυήσεις που εφαρμόζονται στη διαδικασία παροχής ασύλου. Επίσης, η αξιοπιστία του αιτούντα μπορεί επίσης να βελτιωθεί εφόσον δεν οφείλει πλέον να αντιμετωπίσει μια σειρά από διαδικασίες, με τον κίνδυνο να προσαρμόζει τις διάφορες δηλώσεις του κατά τρόπο που να λαμβάνονται υπόψη τα διάφορα κριτήρια, βάσει των οποίων θα κριθεί η περίπτωσή του από διάφορες αρχές.

Η πρόσληψη από το κοινό

7. Η ανακοίνωση της Επιτροπής, του Μαρτίου 2003, “Σχετικά με την κοινή πολιτική για το άσυλο και την Ατζέντα για την προστασία” αναφερόταν στην κρίση του συστήματος παροχής ασύλου που γινόταν ολοένα και περισσότερο αισθητή σε ορισμένα κράτη μέλη και στην αυξανόμενη δυσαρέσκεια της κοινής γνώμης. Όταν η απόφαση για την παροχή προστασίας λαμβάνεται μετά από μια ταχεία και συνολική διαδικασία (με πιθανή συνέχεια την προσφυγή κατά της σχετικής αποφάσεως) , καθίσταται δυνατή η άρση των ασαφειών και της επιζήμιας αντίληψης ότι υπάρχουν απειράριθμες δυνατότητες να παραμείνει κανείς σε μια χώρα για λόγους προστασίας του. Δεν υπάρχει κανένα στοιχείο που να υποδεικνύει ότι με την εγκαθίδρυση μιας ενιαίας διαδικασίας αυξάνεται το ενδιαφέρον συμμετοχής στη διαδικασία συνολικά, ενώ η πλειονότητα των κρατών μελών χορηγεί καθεστώς χαμηλότερης προστασίας σε όσους δεν πληρούν τους όρους εφαρμογής της σύμβασης της Γενεύης.

Επιστροφή των προσώπων

8. Η ενιαία διαδικασία προσδίδει αξία στα καθεστώτα ασύλου των κρατών μελών της ΕΕ στο πλαίσιο των προσπαθειών που καταβάλλουν για την επιστροφή όσων δεν πληρούν τους όρους παροχής διεθνούς προστασίας. Στις περιπτώσεις που όλες οι πιθανές υποχρεώσεις προστασίας συμπεριλαμβάνονται σε μια διαδικασία, αποκλείεται σχεδόν η πιθανότητα έγερσης περαιτέρω εμποδίων συναφών με την παροχή προστασίας, με σκοπό την καθυστέρηση ή την αποφυγή της απομάκρυνσης. Έτσι, οι αρμόδιες για την απομάκρυνση αρχές ενεργούν με επίγνωση του γεγονότος ότι δεν υπάρχουν πλέον εκκρεμή θέματα προς αντιμετώπιση. Η συνεργασία μεταξύ των αρχών παροχής ασύλου και των αρμόδιων για την απομάκρυνση αρχών αποτελεί προφανώς εν προκειμένω το στοιχείο – κλειδί για ομαλότερες διαδικασίες.

Ποιος ο λόγος μιας ενέργειας στο επίπεδο της ΕΕ;

Η κάλυψη ενός δυνητικού κενού σε θέματα παροχής προστασίας

9. Η οδηγία ελάχιστων προδιαγραφών υποχρεώνει τα κράτη μέλη να χορηγούν το καθεστώς επικουρικής προστασίας σε κάθε υπήκοο τρίτης χώρας ή άπατρη, ο οποίος πληροί τους όρους παροχής επικουρικής προστασίας σύμφωνα με τα κριτήρια της οδηγίας. Οι ισχυρισμοί του αιτούντος προστασία πρέπει να εκτιμούνται σύμφωνα με τα κριτήρια της οδηγίας, συμπεριλαμβανομένων όλων των υπόψη γεγονότων στο μέτρο που αφορούν τη χώρα καταγωγής, τις σχετικές δηλώσεις και έγγραφα και τις ιδιαίτερες περιστάσεις της αιτήσεως.

10. Η οδηγία διαδικασιών παροχής ασύλου εφαρμόζεται σε όλες τις αιτήσεις ασύλου που υποβάλλονται στην επικράτεια, ή στα σύνορα ή στις ζώνες τράνζιτ των κρατών μελών. Η οδηγία αναφέρει ότι τα κράτη μέλη που εφαρμόζουν ή θεσπίζουν διαδικασία στα πλαίσια της οποίας οι αιτήσεις παροχής ασύλου εξετάζονται όχι μόνον ως αιτήσεις βάσει της σύμβασης της Γενεύης, αλλά επίσης ως αιτήσεις για την παροχή επικουρικής προστασίας, θα εφαρμόζουν την οδηγία σε όλα τα στάδια της διαδικασίας τους.

11. Δεδομένου ότι το Συμβούλιο Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων του Λουξεμβούργου, της 29ης Απριλίου 2004, ενέκρινε επισήμως οδηγία στην οποία ορίζεται η κοινή συμφωνία των κρατών μελών για δύο διαφορετικά είδη καθεστώτος προστασίας όπως και πολιτική συμφωνία επί οδηγίας βάσει της οποίας τα κράτη μέλη υποχρεούνται να θεσπίσουν ελάχιστες προδιαγραφές διαδικασιών που να οδηγούν στην παροχή ενός μόνον από τα εν λόγω καθεστώτα προστασίας, παραμένει το ζήτημα του τρόπου βάσει του οποίου θα προβλέπονται διαδικαστικές εγγυήσεις υπέρ των προσώπων που ρητά ζητούν να τους χορηγηθεί το καθεστώς επικουρικής προστασίας ή τα οποία, σε πρώιμο στάδιο της αίτησής τους, δεν εγείρουν λόγους που να εμπίπτουν πρόδηλα στη σύμβαση της Γενεύης, αλλά τα οποία ωστόσο πληρούν τους όρους για να απολαύουν επικουρικής προστασίας. Για την ολοκλήρωση του πρώτου σταδίου του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου θα απαιτηθεί σαφώς το κλείσιμο αυτού του δυνητικού «κενού προστασίας» κατά τρόπο που όλες οι αιτήσεις για την παροχή διεθνούς προστασίας, όπως αυτή ορίζεται στην οδηγία ελάχιστων προδιαγραφών αναγνώρισης, να καλύπτονται από τις ίδιες διαδικαστικές εγγυήσεις. Βάσει του κοινοτικού δικαίου, δεν θα ήταν δυνατόν αυτοί που ισχυρίζονται ότι χρήζουν επικουρικής προστασίας (για τους οποίους το κοινοτικό δίκαιο θα παρέχει ορισμένο καθεστώς) να μην έχουν τις ίδιες δυνατότητες να παρουσιάσουν την περίπτωσή τους και να ασκήσουν δικαιώματα προσφυγής, όπως αυτοί που ισχυρίζονται ότι είναι πρόσφυγες (για τους οποίους το κοινοτικό δίκαιο επίσης προβλέπει ορισμένο καθεστώς). Το στοιχείο αυτό είναι ιδιαίτερα σημαντικό, δεδομένου ότι συχνά τα κράτη μέλη της ΕΕ παρέχουν επικουρική προστασία μάλλον παρά προστασία βασιζόμενη στη Σύμβαση της Γενεύης, ανταποκρινόμενα σε αιτήσεις παροχής διεθνούς προστασίας. Η κάλυψη αυτού του κενού προστασίας δεν θα συνιστά αφ’ εαυτής μια ενιαία διαδικασία – θα έπρεπε μάλλον να προβλεφθούν αρχικά δύο παράλληλες διαδικασίες, έως ότου θεσπιστεί μια αυθεντική ενιαία διαδικασία (δηλαδή διαδικασία ακολουθούμενη από μια και μόνον αρχή που λαμβάνει μια ενιαία απόφαση).

Θεσμοθέτηση των αναγκαίων μεταβολών στο επίπεδο της ΕΕ

12. Ενώ η εφαρμογή των οδηγιών ελάχιστων προδιαγραφών θα απαιτήσει μεταβολές στις διοικητικές πρακτικές των περισσοτέρων κρατών μελών, η θέσπιση μιας ενιαίας διαδικασίας θα συνεπάγεται μια ουσιαστικότερη μεταβολή στις διοικητικές δομές. Οι θέσεις αφετηρίας των κρατών μελών σε σχέση με την πιθανή θεσμοθέτηση μιας ενιαίας διαδικασίας εμφανίζουν πολύ μεγάλες αποκλίσεις. Η απαιτούμενη σταδιακή αλλαγή ώστε να επιτευχθεί η σχετική εξομάλυνση και κοινή αφετηρία στον τομέα αυτόν, μπορεί να γίνει μόνον όταν θα έχει προηγουμένως ταυτοποιηθεί και συμφωνηθεί, σε μια διευρυμένη ΕΕ, ένας κοινός στόχος.

Η προστιθέμενη αξία της συνεργασίας στο επίπεδο της ΕΕ – μια κοινή μεθοδολογία

13. Με στόχο να ξεκινήσει η αλλαγή αυτή και για να παρασχεθεί η τεχνική αρωγή στα κράτη μέλη ώστε να προετοιμαστούν για τις πιθανές προσαρμογές του νομικού συστήματός τους και των υποδομών τους, η Επιτροπή συνιστά δύο προσεγγίσεις:

- Προπαρασκευαστικό στάδιο. Πρόκειται για ένα χρονικό διάστημα διαβουλεύσεων, συζητήσεων και προετοιμασίας με θέμα το τι πρέπει να κάνουν τα κράτη μέλη για την ενοποίηση των διαδικασιών που οδηγούν στα δύο είδη κατάστασης πρόσφυγα που παρατίθενται στην οδηγία ελάχιστων προδιαγραφών. Τη σχετική πρωτοβουλία θα έχει η Επιτροπή ξεκινώντας μια σειρά από επιχειρησιακές δράσεις και σχέδια τεχνικής φύσεως, μεταξύ άλλων και συνεδριάσεις εμπειρογνωμόνων υπό την προεδρία της, για να εξεταστεί ο τρόπος με τον οποίο οι μέθοδοι προσδιορισμού της κατάστασης του πρόσφυγα θα μπορούσαν επίσης να χρησιμοποιηθούν για να προσδιοριστεί κατά πόσον ένας αιτών θα μπορεί να τύχει της επικουρικής προστασίας, όπως και ο τρόπος να επιταχυνθεί και να γίνει αποτελεσματικότερη η όλη διαδικασία. Αυτό το προπαρασκευαστικό στάδιο θα προλειάνει έτσι το έδαφος και θα αποκαταστήσει συνθήκες ευρύτερης συναίνεσης ώστε να υιοθετηθούν:

- Κοινοτικά νομοθετικά μέτρα. Σε μια πρώτη φάση, θα ληφθούν ορισμένα νομοθετικά μέτρα ώστε να επεκταθούν οι εγγυήσεις που έχουν συμφωνηθεί ότι είναι εφαρμοστέες στις αιτήσεις για την αναγνώριση του καθεστώτος πρόσφυγα στο πλαίσιο της οδηγίας για τις διαδικασίες ασύλου, στις αιτήσεις παροχής επικουρικής προστασίας που αναφέρονται στην οδηγία ελάχιστων προδιαγραφών. Θα πρέπει επίσης να εξεταστεί κατά πόσον απαιτείται η τροποποίηση της οδηγίας για τις διαδικασίες ασύλου ώστε να ληφθούν υπόψη οι ιδιαιτερότητες της αξιολόγησης των αιτήσεων για παροχή επικουρικής προστασίας. Επίσης θα πρέπει να εξεταστεί κατά πόσον απαιτείται η τροποποίηση των όρων υποδοχής και εάν θα έπρεπε να επεκταθεί η ισχύς του κανονισμού «Δουβλίνο ΙΙ» ώστε να καλύπτει τις αιτήσεις για την παροχή επικουρικής προστασίας.

14. Η αλληλεξάρτηση αυτών των δύο προσεγγίσεων είναι σαφής: νομοθετικά μέτρα θα πρέπει να προταθούν μόνον για την αντιμετώπιση ζητημάτων που εμπίπτουν σε πεδία τα οποία έχουν επισημανθεί στο προπαρασκευαστικό στάδιο ως ικανά και επιδεχόμενα λύσεις και τα οποία παρουσιάζουν πραγματικά πλεονεκτήματα για τα καθεστώτα παροχής ασύλου των κρατών μελών της ΕΕ.

Πώς να επιτευχθεί μια ενιαία διαδικασία εντός της ΕΕ

A: Νομοθετική προσέγγιση: τα καίρια ζητήματα

15. Είναι σαφές ότι απαιτείται λήψη νομοθετικών μέτρων για την σχεδιαζόμενη προοδευτική αλλαγή. Όμως, κάθε νομοθετική δράση χρειάζεται να έχει προετοιμαστεί προσεκτικά και να εδράζεται στα αποτελέσματα μιας διαβούλευσης με τα κράτη μέλη και τους λοιπούς ενδιαφερόμενους συντελεστές, να αναφέρεται δε σε όλα τα τεχνικής και πολιτικής φύσεως εγειρόμενα ζητήματα. Υπάρχουν προς απάντηση αρκετά σημαντικά ερωτήματα, συμπεριλαμβανομένων αυτών που έχουν τεθεί στην ανακοίνωση της Επιτροπής, του Νοεμβρίου 2000 “Για τη θέσπιση κοινής διαδικασίας παροχής ασύλου και ομοιόμορφου καθεστώτος σε όλη την Ένωση για τα άτομα στα οποία χορηγείται άσυλο”, ερωτήματα που εξετάστηκαν αρκετά λεπτομερειακά στα πλαίσια της μελέτης.

Το επίπεδο φιλοδοξίας

16. Η εστίαση των νομοθετικών μέτρων θα εξαρτηθεί σε μεγάλο βαθμό από το προπαρασκευαστικό στάδιο στο οποίο θα εξεταστεί α ) αφενός, τι μπορούν να αλλάξουν τα κράτη μέλη με απλή προσαρμογή των επιχειρησιακών πρακτικών τους και β ) αφετέρου, τι θα πρέπει να αλλάξει με τη λήψη νομοθετικών μέτρων.

17. Υπάρχουν αρκετές δυνατότητες όσον αφορά τους βασικούς στόχους που διέπουν το πνεύμα της νομοθετικής δράσης:

- επέκταση και κάλυψη των αιτήσεων παροχής επικουρικής προστασίας από τις εγγυήσεις για εξέταση σε πρώτο βαθμό, που εφαρμόζονται στις αιτήσεις αναγνώρισης καθεστώτος πρόσφυγα δυνάμει του κεφαλαίου ΙΙ της οδηγίας για τις διαδικασίες παροχής ασύλου·

- υπαγωγή των αρνητικών αποφάσεων επί αιτήσεων παροχής επικουρικής προστασίας στην έννοια μιας πραγματικής προσφυγής ενώπιον δικαστηρίου ή δικαστικής αρχής, όσον αφορά τις αποφάσεις απόρριψης αίτησης για την αναγνώριση καθεστώτος πρόσφυγα, βάσει του κεφαλαίου V της οδηγίας για τις διαδικασίες παροχής ασύλου·

- επέκταση του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας για τους όρους υποδοχής στα πρόσωπα που αιτούνται την παροχή επικουρικής προστασίας·

- επέκταση του πεδίου εφαρμογής του κανονισμού «Δουβλίνο ΙΙ» ώστε να καλύπτει τις αιτήσεις για παροχή επικουρικής προστασίας·

- καθιέρωση μιας κοινής διοικητικής προσέγγισης όσον αφορά τις διαδικασίες εξέτασης, όπως π.χ. προσδιορισμός μιας ενιαίας αρχής για την εξέταση αιτήσεων τόσο για την αναγνώριση καθεστώτος πρόσφυγα όσο και για την παροχή επικουρικής προστασίας·

- επέκταση του πεδίου εφαρμογής των ανωτέρω κοινοτικών διαδικαστικών προδιαγραφών σε άλλους λόγους που να εμποδίζουν την απομάκρυνση από την ΕΕ, ενόψει της θέσπισης μιας συνολικής και ενιαίας διαδικασίας.

Χρονοδιάγραμμα λήψης των νομοθετικών μέτρων

18. Θα μπορεί να προβλεφθεί μια βαθμιαία θέσπιση νομοθετικών μέτρων, αποδίδοντας, σε πρώτη φάση, περισσότερη σημασία στην εφαρμογή διαδικαστικών εγγυήσεων και στους δύο τύπους καθεστώτος πρόσφυγα, με επέκταση στη συνέχεια άλλων εγγυήσεων προβλεπομένων στην οδηγία για τις διαδικασίες παροχής ασύλου, και επέκταση του πεδίου εφαρμογής των λοιπών νομικών μέσων στο πρώτο στάδιο του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου, με βαθμιαία καθιέρωση μιας ενιαίας διαδικασίας για όλες τις πτυχές εξέτασης μιας αίτησης.

Πεδίο εφαρμογής της ενιαίας διαδικασίας – ποιες διαδικαστικές προδιαγραφές θα πρέπει να περιληφθούν/αποκλειστούν;

19. Σαν πρώτο βήμα, τουλάχιστον το κεφάλαιο ΙΙ της οδηγίας για τις διαδικασίες παροχής ασύλου, με τίτλο “Βασικές αρχές και εγγυήσεις” (κεφάλαιο που αναφέρεται σε θέματα πρόσβασης στη διαδικασία, στο δικαίωμα παραμονής στο κράτος μέλος εφόσον εκκρεμεί η εξέταση, στους όρους διενέργειας της εξέτασης των αιτήσεων, στις προσωπικές συνεντεύξεις, στους κανόνες παροχής δικαστικής αρωγής και στις διαδικασίες ανάκλησης) θα πρέπει να εφαρμόζεται εξίσου στις αιτήσεις παροχής επικουρικής προστασίας. Οι προδιαγραφές αυτές είναι ουσιώδεις όσον αφορά το δίκαιο χαρακτήρα των διαδικασιών και θα αποτελέσουν το θεμέλιο όλων των κοινών διαδικασιών που θα προβλεφθούν στη μελλοντική κοινοτική νομοθεσία.

Πώς πρέπει να διεκπεραιώνονται οι διαδικασίες άσκησης ενδίκου μέσου στα πλαίσια της ενιαίας διαδικασίας;

20. Η υποχρέωση να προβλέπεται δικαίωμα πραγματικής προσφυγής σε περίπτωση αρνητικής απόφασης που θίγει τα δικαιώματα ενός ατόμου βάσει του κοινοτικού δικαίου, επιβάλλεται όχι μόνον από το Δικαστήριο αλλά επίσης από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Ανθρώπινων Δικαιωμάτων. Θα έχει σημασία να αξιολογηθεί ο τρόπος με τον οποίο τα κράτη μέλη εφαρμόζουν τη θεμελιώδη αρχή της "πραγματικής προσφυγής" που περιλαμβάνεται στην οδηγία για τις διαδικασίες παροχής ασύλου, όπως και ο τρόπος που η αρχή αυτή ερμηνεύεται από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο στο πλαίσιο των διαφόρων εθνικών εννόμων τάξεων. Μια ενιαία διαδικασία που συμπεριλαμβάνει τις προσφυγές θα μεγιστοποιεί τα πλεονεκτήματα της διοικητικής αποτελεσματικότητας. Εντούτοις, αν ληφθεί υπόψη ο δυνητικός αντίκτυπος στις εθνικές έννομες τάξεις, θα είναι ίσως προτιμότερο να διερευνηθεί η δυνατότητα αυτή σε ύστερο στάδιο, παρόλο που στο προπαρασκευαστικό στάδιο θα πρέπει επίσης να ληφθούν υπόψη οι απόψεις των οικείων δικαστικών αρχών των κρατών μελών.

Το πεδίο εφαρμογής της ενιαίας διαδικασίας – να συμπεριληφθούν ή να αποκλεισθούν άλλοι λόγοι διαμονής

21. Θα είναι σημαντικό να εκτιμηθεί μέχρι ποιου σημείου και εντός ποιου χρονικού διαστήματος επιθυμεί να κινηθεί η Κοινότητα: κατά πόσον είναι σκόπιμο να προβλεφθεί μια "συνολική" διαδικασία για την αντιμετώπιση των αιτήσεων που υποβάλλονται για λόγους άλλους πλην αυτών που περιγράφονται στην οδηγία ελάχιστων προδιαγραφών ή κατά πόσον οι συμπληρωματικοί αυτοί λόγοι θα πρέπει να παραμείνουν εντός του πεδίου αρμοδιότητας των υπηρεσιών αλλοδαπών των κρατών μελών, για τους λόγους που παρατίθενται στη μελέτη (επιτόπια ελαστικότητα, αρμοδιότητα στην πράξη, κ.λπ.).

Πώς θα διαφυλαχθεί η εφαρμογή στο ακέραιο της Σύμβασης της Γενεύης

22. Θα πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη η ανησυχία, που διατυπώθηκε στη μελέτη, ότι η καθιέρωση μιας ενιαίας διαδικασίας μπορεί να συνεπιφέρει το ανεφάρμοστο στην πράξη της σύμβασης της Γενεύης. Στα πλαίσια της μελέτης, διαπιστώθηκε ότι η καθιέρωση μιας ενιαίας διαδικασίας θα ενέτεινε γενικώς τη τάση χορήγησης ενός λιγότερο ευνοϊκού καθεστώτος πρόσφυγα σε σχέση με το προβλεπόμενο από τη σύμβαση της Γενεύης, κατά τρόπο που να εμποδίζονται οι πρόσφυγες να επωφελούνται από όλα τα προβλεπόμενα από τη σύμβαση αυτή πλεονεκτήματα και, κατ’ επέκταση, από την οδηγία για τις ελάχιστες προδιαγραφές. Μεταξύ των διατάξεων που αποσκοπούν στην αποφυγή μιας τέτοιας εξέλιξης θα περιλαμβάνεται μια εκ των προτέρων καθορισμένη σειρά σταδίων εξέτασης, έτσι ώστε οι αιτήσεις παροχής επικουρικής προστασίας να εξετάζονται μόνο μετά από αρνητική αξιολόγηση των προβλεπόμενων από τη σύμβαση της Γενεύης λόγων, και από μια δεόντως αιτιολογημένη απόφαση απόρριψης αιτήσεως παροχής καθεστώτος της σύμβασης της Γενεύης, στις περιπτώσεις που επιτρέπεται η παροχή επικουρικής προστασίας. Η παροχή κατάρτισης με σκοπό την εμβάθυνση της κατανόησης της σύμβασης της Γενεύης εκ μέρους των φορέων εφαρμογής της, θα αποτελούσε χρήσιμη συμβολή στην εφαρμογή των εν λόγω δύο νομικών μέσων και θα μπορούσε επίσης να χρησιμεύσει για την ασφαλέστερη διάκριση μεταξύ του σημείου στο οποίο παύουν οι υποχρεώσεις βάσει της σύμβασης της Γενεύης και αυτού από το οποίο αρχίζει η παροχή επικουρικής προστασίας.

Διατήρηση της ποιότητας των αποφάσεων (frontloading)

23. Είναι σκόπιμο να υπάρξει ισορροπία μεταξύ της ταχύτητας και της ποιότητας των διαδικασιών. Αν η νομοθεσία οφείλει να συμβάλει στην επιτάχυνση της διαδικασίας παροχής ασύλου, η έκδοση αποφάσεων ποιότητας, ιδίως σε πρώτο βαθμό, είναι εξίσου σημαντική ώστε να παρέχεται εγγύηση για την ακεραιότητα εφαρμογής του συστήματος (και μείωση του αριθμού των επιτρεπομένων προσφυγών, με συνακόλουθο κέρδος χρόνου και πόρων). Σε κάθε νομοθετικό μέτρο θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η ανάγκη επίτευξης της ισορροπίας αυτής. Μεσοπρόθεσμα ή μακροπρόθεσμα, η ΕΕ θα πρέπει να υιοθετήσει θεμελιώδεις αρχές ορθών πρακτικών όσον αφορά τις διοικητικές πράξεις, όπως οι προσωπικές συνεντεύξεις και οι αποφάσεις, και θα μπορούσε ακόμη να θέσει σε λειτουργία ένα κέντρο αριστείας για τους απασχολούμενους σε θέματα παροχής ασύλου, κέντρο που θα γνωστοποιούσε τις βέλτιστες πρακτικές και θα παρείχε κατάρτιση επί των θεμάτων αυτών, αποτελώντας ταυτόχρονα έναν κεντρικό άξονα για τη διαχείριση και την ανταλλαγή πληροφοριών για τις χώρες καταγωγής.

24. Στο πλαίσιο αυτό επίσης, θα πρέπει να τεθεί το ερώτημα κατά πόσον η εξέταση των λόγων επί των οποίων θεμελιώνεται η παροχή επικουρικής προστασίας, θα έπρεπε να είναι αυτοδίκαιη (η αρμόδια υπηρεσία θα οφείλει να εξετάζει αυτομάτως τους λόγους παροχής επικουρικής προστασίας, όταν δεν υφίστανται οι λόγοι χορήγησης του προβλεπόμενου από τη σύμβαση της Γενεύης καθεστώτος), ή μόνο κατόπιν αιτήσεως, δεδομένου ότι η αυτοδίκαιη εξέταση των λόγων παροχής επικουρικής προστασίας θα συνέβαλε στη μείωση των τυχόν καθυστερήσεων στη διάρκεια των διαδικασιών επιστροφής, καταργώντας τη δυνατότητα επίκλησης των λόγω αυτών με σκοπό να αναβάλλεται η απομάκρυνση.

Επιστροφή

25. Μια ενιαία διαδικασία επεξεργασίας και διεκπεραίωσης των αιτήσεων λήψης διεθνούς προστασίας, όπως αυτή προσδιορίζεται στην οδηγία για τις ελάχιστες προδιαγραφές, θα αυξήσει τις δυνατότητες πραγματικής επιστροφής στο πλαίσιο του κοινού ευρωπαϊκού καθεστώτος ασύλου. Για τη μεγιστοποίηση της αποτελεσματικότητας μιας ενιαίας κοινοτικής διαδικασίας όσον αφορά τις επιστροφές, τα κράτη μέλη οφείλουν να αναγνωρίσουν ότι μια "οριστική απόφαση" (π.χ. σε μη βάσιμη προσφυγή που ασκήθηκε εναντίον αρνητικής αποφάσεως, σχετικά με τους λόγους που διατυπώνονται στην οδηγία για τις ελάχιστες προδιαγραφές) αποτελεί επίσης την απόφαση που κινεί τη διαδικασία επιστροφής. Για την περαιτέρω αύξηση των πιθανοτήτων πραγματικής επιστροφής, η ενιαία διαδικασία θα μπορούσε να επεκταθεί ώστε να περιλαμβάνει τους λόγους που δεν αναγράφονται στην οδηγία για τις ελάχιστες προδιαγραφές, ή να συμπεριλαμβάνει μηχανισμό έγκαιρης προειδοποίησης και συνεργασίας με τις αρμόδιες για τις επιστροφές αρχές. Ένας πιθανός τελικός στόχος θα μπορούσε να είναι να διασφαλίζεται η λήψη αποφάσεων παράλληλα με την ενιαία διαδικασία ασύλου και τη διαδικασία επιστροφής. Ως προς τούτο, είναι σκόπιμο να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στην κατάλληλη επεξεργασία των επανειλημμένων αιτήσεων, με τις οποίες αποφεύγεται η πραγματική επιστροφή/απομάκρυνση.

Αλληλεπίδραση με άλλα μέσα

26. Όλα τα μέτρα της δέσμης μέτρων για το άσυλο θα υποστούν μέχρις ορισμένου βαθμού επίδραση από τη θέσπιση της ενιαίας διαδικασίας. Η οδηγία για τις διαδικασίες παροχής ασύλου θα αποτελέσει και τον φορέα νομοθετικής αλλαγής εάν τα κράτη μέλη αποφασίσουν ότι επιθυμούν να περιορίσουν την εγκαθίδρυση της ενιαίας διαδικασίας σε εκείνους μόνο τους τύπους καθεστώτος πρόσφυγα που καλύπτονται από την οδηγία ελάχιστων προδιαγραφών. Δεν θα απαιτείται οποιαδήποτε τροποποίηση της οδηγίας ελάχιστων προδιαγραφών εκτός εάν τα κράτη μέλη αποφασίσουν ότι μια ενιαία άδεια παραμονής ή ένα ενιαίο καθεστώς πρέπει να συνιστούν το αποτέλεσμα χορήγησης διεθνούς προστασίας. Το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας για τους όρους υποδοχής θα πρέπει επίσης να επεκταθεί και να περιλαμβάνει τις αιτήσεις παροχής επικουρικής προστασίας. Η επίπτωση μπορεί να είναι ελάχιστη από πρακτική σκοπιά, επειδή, σύμφωνα με τους ορισμούς που αναγράφονται στην οδηγία αυτή, κάθε αίτηση παροχής διεθνούς προστασίας λογίζεται ως αίτηση παροχής ασύλου, εκτός εάν ζητηθεί ρητά ένας άλλος τύπος προστασίας για τον οποίον να μπορεί να υποβληθεί ειδικότερη αίτηση. Ακόμη και σήμερα, ο αιτούμενος προστασία, που διαπιστώνεται ότι δεν είναι πρόσφυγας, συνεχίζει να υπάγεται στις διατάξεις της οδηγίας, μέχρι την έκδοση αποφάσεως, μετά την οποία δεν δύναται πλέον να παραμείνει στην επικράτεια κράτους μέλους ως αιτών άσυλο. Παρόλο που ο κανονισμός «Δουβλίνο ΙΙ» εφαρμόζεται μόνο στις αιτήσεις παροχής ασύλου κατά την έννοια της σύμβασης της Γενεύης, δεν υπάρχει κανένας επιτακτικός λόγος περιορισμού της εφαρμογής του κανονισμού αυτού μόνον σε όσους αιτούνται καθεστώς πρόσφυγα βάσει της σύμβασης.

B: Προπαρασκευαστικό στάδιο

27. Για να εξασφαλιστεί ότι η κοινοτική νομοθεσία θα εδράζεται σε υγιείς συναινετικές βάσεις, στην αμοιβαία γνώση και κατανόηση των αντιμετωπιζόμενων προκλήσεων ενόψει αλλαγής των συστημάτων ασύλου των κρατών μελών για την προσαρμογή της ενιαίας διαδικασίας, θα απαιτηθεί ένα προπαρασκευαστικό στάδιο για να τεθούν τα θεμέλια αυτά. Το προπαρασκευαστικό στάδιο θα αρχίσει τον Ιανουάριο του 2005 και θα λειτουργήσει παράλληλα με την εφαρμογή της πρώτης νομοθετικής φάσης του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου. Η Επιτροπή θα υποβάλει ένα έγγραφο στο οποίο θα παρατίθεται το πρόγραμμα δράσης ενιαίας θυρίδας ώστε να αρχίσει να λειτουργεί αυτό το χρονικό διάστημα διαβούλευσης, συζήτησης και προετοιμασίας με αντικείμενο αυτό που θα μπορούσαν να κάνουν τα κράτη μέλη με στόχο την ενοποίηση των διαδικασιών τους (λεπτομερής περιγραφή στο παράρτημα Δ ). Θα εξασφαλιστεί συντονισμός με την Επιτροπή για την μετανάστευση και το άσυλο, στην οποία η Επιτροπή θα κοινοποιεί τα αποτελέσματα κάθε δραστηριότητας. Στο τέλος της διαδικασίας θα διοργανωθεί σύσκεψη για την ανάλυση των αποτελεσμάτων των δραστηριοτήτων και για να δοθούν κατευθύνσεις στην Επιτροπή σχετικά με τον τρόπο που θα τις ενσωματώσει στη διαδικασία νομοθετικής επεξεργασίας.

28. Ο στόχος του προπαρασκευαστικού σταδίου θα είναι τριπλός: i) να υπάρξει προσανατολισμός και διευκρίνιση, σε τεχνικό επίπεδο, των συζητήσεων για τα μέτρα που θα λάβει η ΕΕ με στόχο τη θέσπιση της ενιαίας διαδικασίας, ii) να γίνει απογραφή των αλλαγών που πρέπει να επέλθουν, και iii) να πραγματοποιηθούν οι αλλαγές αυτές με προσαρμογή των επιχειρησιακών πρακτικών, κατά το μέτρο του δυνατού πριν τη νομοθετική διαδικασία ή παράλληλα με αυτήν. Τέλος, το προπαρασκευαστικό στάδιο θα χρησιμεύσει επίσης ως πλατφόρμα για τη διαδικασία διαβουλεύσεων που θα πρέπει να λάβει χώρα πριν την υποβολή του σχεδίου κοινοτικής νομοθεσίας.

- Η Επιτροπή θα αναλάβει ένα πλήρες και συνεκτικό πρόγραμμα δραστηριοτήτων, μεταξύ των οποίων, την ανταλλαγή πληροφοριών για τις βέλτιστες πρακτικές, την έναρξη κοινοτικών δράσεων του ERF II και την πρόσκληση υποβολής σχεδίων βάσει του προγράμματος ARGO, ώστε να ανταποκριθεί στις ειδικότερες ανάγκες που διατυπώθηκαν στον τομέα αυτό από τα κράτη μέλη.

- Τα κράτη μέλη καλούνται να θέσουν σε εφαρμογή ειδικά επιχειρησιακά μέτρα, ώστε να συμβάλουν στη διαδικασία προοδευτικής οικοδόμησης ικανοτήτων, όπως την αδελφοποίηση σχεδίων και τις ανταλλαγές προσωπικού μεταξύ υπηρεσιών που εφαρμόζουν την ενιαία διαδικασία και υπηρεσιών που προβλέπουν να το πράξουν, συνεδριάσεις κατάρτισης υπαλλήλων, κ.λπ.

29. Στο προπαρασκευαστικό στάδιο θα αντιμετωπιστούν τα ζητήματα που εγείρονται και είναι σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο η ΕΕ οφείλει να εγκαθιδρύσει μια ενιαία διαδικασία βασιζόμενη σε εργασίες γύρω από τέσσερα κύρια θέματα. Αξιολόγηση της εφαρμογής των οικείων διατάξεων της ισχύουσας κοινοτικής νομοθεσίας σε θέματα ασύλου, η οποία θα χρησιμεύσει ως βάση για την εξέταση του τρόπου με τον οποίο τα κράτη μέλη εφαρμόζουν τις διατάξεις αυτές στο πλαίσιο της πρώτης φάσης του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου, το οποίο απαιτεί από τα κράτη μέλη να θεσπίσουν ταυτόσημη μεταχείριση των αιτούντων τη χορήγηση καθεστώτος πρόσφυγα, αφενός, και των αιτούντων την παροχή επικουρικής προστασίας, αφετέρου (π.χ., άρθρο 4 της οδηγίας ελάχιστων προδιαγραφών, για την αξιολόγηση των γεγονότων και περιστάσεων). Αυτές οι πρώτες εργασίες θα χρησιμεύσουν ως βάση για τη συγκριτική ανάλυση της ενιαίας διαδικασίας και των επιμέρους διαδικασιών και για την εστίαση στον τρόπο με τον οποίο θα μπορεί να βελτιωθεί η αποτελεσματικότητα των συνοδευτικών μέτρων μιας ενιαίας διαδικασίας . Η ανάλυση των τριών αυτών θεμάτων θα ενισχυθεί με συγκρίσεις των πόρων και των στοιχείων κόστους μεταξύ των διαφόρων εθνικών συστημάτων. Το προπαρασκευαστικό στάδιο θα πρέπει επίσης να προβλέπει μια καινοτόμο μέθοδο ώστε να διαμορφώνεται συμφωνία σχετικά με τους τομείς στους οποίους πρέπει να υιοθετηθούν νομοθετικά μέτρα και σχετικά με το πεδίο εφαρμογής των μέτρων αυτών· θα αποτελέσει επίσης την ευκαιρία μιας εκ των κάτω εναρμόνισης με την αμοιβαία κοινοποίηση και καθιέρωση βέλτιστων πρακτικών.

30. Με τη λήψη των μέτρων αυτών θα υπάρξει ανταπόκριση στο κάλεσμα της Θεσσαλονίκης για περαιτέρω ενίσχυση των διαδικασιών ασύλου ώστε να καταστούν αποτελεσματικότερες με σκοπό την επιτάχυνση, στο μέτρο του δυνατού, της διαδικασίας αιτήσεων που δεν αφορούν την παροχή διεθνούς προστασίας, και για την υλοποίηση των στόχων σε θέματα προστασίας που αναγράφονται στην εντολή του Τάμπερε.

Συμπεράσματα

31. Η Επιτροπή θα εργαστεί προς την κατεύθυνση επίτευξης των στόχων που επισημαίνονται στην παρούσα ανακοίνωση, σε στενή συνεργασία με τα κράτη μέλη και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, την Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες και τους λοιπούς εμπλεκόμενους φορείς.

32. Η Επιτροπή μέχρι το τέλος του έτους 2004 θα υποβάλει το πρόγραμμα δράσης " Ενιαίας Θυρίδας", το οποίο θα χρησιμεύσει ως το κύριο μέσο θέσης σε εφαρμογή του αναγκαίου προπαρασκευαστικού σταδίου πριν την έκδοση νομοθεσίας.

33. Λαμβανομένων υπόψη των προόδων που επιτεύχθηκαν μέχρι σήμερα στο πλαίσιο της ατζέντας του Τάμπερε, η Επιτροπή καλεί το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο να εγκρίνουν την παρουσιαζόμενη στην παρούσα ανακοίνωση διαδικασία δύο σταδίων, ως το επόμενο βήμα στην πορεία προς επίτευξη της ενιαίας διαδικασίας ασύλου που θα οδηγήσει σε ένα ομοιόμορφο καθεστώς σε όλη την Ένωση για τα άτομα στα οποία χορηγείται άσυλο.