ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ Αξιολόγηση των εθνικών προγραμμάτων μεταρρυθμίσεων του 2012 και των προγραμμάτων σταθερότητας της ΖΩΝΗΣ ΤΟΥ ΕΥΡΩ που συνοδεύει το έγγραφο Σύσταση ΣΥΣΤΑΣΗΣ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ σχετικά με την εφαρμογή των γενικών προσανατολισμών των οικονομικών πολιτικών των κρατών μελών που έχουν ως νόμισμα το ευρώ /* SWD/2012/0301 final */





ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ 1. Συνοπτική παρουσίαση. 2 2. Οικονομική κατάσταση και προοπτικές. 3 3. Κύριες οικονομικές προκλήσεις και απαντήσεις πολιτικής. 5 3.1. Αποκατάσταση και διατήρηση της σταθερότητας. 5 3.1.1. Χρηματοπιστωτική σταθερότητα. 5 3.1.2. Δημοσιονομική πολιτική. 8 3.2. Αντιμετώπιση των ανισορροπιών και ενίσχυση της ανάπτυξης. 15 3.2.1. Αντιμετώπιση των εσωτερικών ανισορροπιών στη ζώνη του ευρώ.. 15 3.2.2. Διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις για την τόνωση της ανάπτυξης και της ικανότητας προσαρμογής 23 «Σύμφωνο για το Ευρώ +» – αξιολόγηση της εφαρμογής των δεσμεύσεων. 24 4. Ενίσχυση του συντονισμού των πολιτικών στη ζώνη του ευρώ.. 28 4.1. Η κρίση υπογράμμισε αδυναμίες όσον αφορά τη διακυβέρνηση στη ζώνη του ευρώ.. 28 4.2. Η μεταρρύθμιση της οικονομικής διακυβέρνησης στη ζώνη του ευρώ.. 29 1. Συνοπτική παρουσίαση Κατά τη διάρκεια του παρελθόντος έτους η κρίση στη ζώνη του ευρώ έφθασε στην οξύτερη μέχρι στιγμής φάση της. Στο επίκεντρό της ήταν ένας επικίνδυνος κύκλος ανάδρασης μεταξύ κρατικών ομολόγων, τραπεζικού συστήματος και επιδείνωσης των οικονομικών προοπτικών. Λόγω του ότι οι τράπεζες της Ευρώπης κατέχουν σημαντικά ποσά εγχώριων κρατικών ομολόγων, οι ανησυχίες όσον αφορά τη βιωσιμότητα του δημόσιου χρέους επεκτάθηκαν και στον τραπεζικό τομέα. Στη συνέχεια, η περιορισμένη ικανότητα των τραπεζών να απορροφήσουν ζημίες προστέθηκε στον κίνδυνο αθέτησης κρατικών ομολόγων, διότι οι κυβερνήσεις θεωρήθηκαν ως το απώτερο στήριγμα των προβληματικών χρηματοπιστωτικών οργανισμών. Τέλος, οι πενιχρές προοπτικές ανάπτυξης – που εξασθένησαν ακόμη περισσότερο λόγω απομόχλευσης του ιδιωτικού και του δημόσιου τομέα – ενέτειναν τις ανησυχίες ως προς τη βιωσιμότητα του χρέους και την αποδοτικότητα των τραπεζών, οδήγησαν σε υψηλότερο κόστος αναχρηματοδότησης του χρέους και έθεσαν σε κίνδυνο την βιωσιμότητα του χρέους σαν αυτοεκπληρούμενη προφητεία. Αυτή η έντονη φάση της κρίσης κατέδειξε τη σημασία της διασυνοριακής μετάδοσης των συνεπειών εντός της ζώνης του ευρώ. Τα προβλήματα δημοσίου χρέους στη ζώνη του ευρώ εκδηλώθηκαν το 2010 ως μια μεμονωμένη περίπτωση. Έκτοτε η κρίση έχει διαδοθεί και σε άλλα ευπαθή κράτη μέλη εκθέτοντας ή επιδεινώνοντας διάφορα ενδογενή προβλήματα, όπως συσσωρευμένες μακροοικονομικές ανισορροπίες ή αδυναμίες στον τραπεζικό τομέα. Τέλος, επηρεάστηκαν ακόμη και κράτη μέλη που θεωρούντο οικονομικά υγιή και το δεύτερο εξάμηνο του 2011 η κρίση εξαπλώθηκε σε ολόκληρο το σύστημα. Αυτό καθιστά έκδηλη τη σημασία της μετάδοσης των συνεπειών εντός της ζώνης του ευρώ – λόγω των στενών οικονομικών και χρηματοπιστωτικών δεσμών και των κοινών πλαισίων πολιτικής – και αποτελεί μήνυμα επαγρύπνησης προς όσους φαινομενικά δεν επηρεάζονται. Η ανάληψη δράσεων πολιτικής για την ανακοπή των αρνητικών κύκλων ανάδρασης και την ενίσχυση των πλαισίων πολιτικής συνέβαλε στη συγκράτηση της εξάπλωσης της κρίσης. Ο Χάρτης πορείας προς τη σταθερότητα και την ανάπτυξη που εκδόθηκε από την Επιτροπή τον Οκτώβριο του 2012[1] καθορίζει ένα συνολικό σχέδιο για την αντιμετώπιση της κρίσης το οποίο καθοδηγεί τους υπεύθυνους για τη χάραξη πολιτικής στις μεταρρυθμιστικές τους προσπάθειες. Συγκεκριμένα, επετεύχθη συμφωνία όσον αφορά το δεύτερο ελληνικό πρόγραμμα προσαρμογής σε βάση εύτακτης αναδιάρθρωσης του κρατικού χρέους. Άλλα ευάλωτα κράτη μέλη, ιδίως εκείνα που έχουν ενταχθεί σε προγράμματα προσαρμογής των ΕΕ/ΔΝΤ, έχουν δρομολογήσει τολμηρές μεταρρυθμίσεις πολιτικής. Η εξυγίανση σε ολόκληρη τη ζώνη του ευρώ έχει εν γένει προχωρήσει όπως είχε προγραμματιστεί αρχικά, παρά το γεγονός ότι σε ορισμένες περιπτώσεις απαιτούνται συμπληρωματικά μέτρα. Παράλληλα με τις εθνικές αυτές προσπάθειες αναλαμβάνονται δράσεις σε ευρωπαϊκό επίπεδο: Οι πρωτοβουλίες σε επίπεδο ΕΕ που παρουσιάζουν το μεγαλύτερο αναπτυξιακό δυναμικό έχουν επιταχυνθεί· το μέγεθος και το πεδίο εφαρμογής των μηχανισμών χρηματοπιστωτικής σταθερότητας έχουν ενισχυθεί· οι τράπεζες έχουν ενισχύσει την κεφαλαιακή βάση τους στο πλαίσιο συντονισμού από την Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών· η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα έχει λάβει μέτρα για την ελάττωση των χρηματοδοτικών πιέσεων στον τραπεζικό τομέα. Τέλος, συμφωνήθηκαν εκτενείς μεταρρυθμίσεις όσον αφορά τη διακυβέρνηση, οι οποίες αποσκοπούν στην ενίσχυση του ελέγχου και της εποπτείας των φορολογικών και οικονομικών πολιτικών. Απαιτείται συνεχής και συνεπή προσπάθεια σε επίπεδο πολιτικής για την αντιμετώπιση των προκλήσεων που ελλοχεύουν. Τα ανωτέρω μέτρα πολιτικής οδήγησαν σε κάποια βελτίωση κατά τους πρώτους μήνες του 2012, αλλά η αστάθεια αυξήθηκε και πάλι πρόσφατα λόγω των δυσμενών μακροοικονομικών εξελίξεων, των επίμονων ανησυχιών σχετικά με το τραπεζικό σύστημα και της μεγαλύτερης αβεβαιότητας σε ορισμένα κράτη μέλη όσον αφορά τις πολιτικές. Αυτό δείχνει ότι οι αγορές εξακολουθούν να είναι εξαιρετικά τεταμένες και σε επιφυλακή και ότι η εμπιστοσύνη εξακολουθεί να βρίσκεται σε χαμηλά επίπεδα. Αυτό αποτελεί επίσης υπενθύμιση ότι κάθε βελτίωση της κατάστασης εξαρτάται σε καθοριστικό βαθμό από την κατάλληλη απόκριση σε επίπεδο πολιτικής τόσο σε εθνικό όσο και σε επίπεδο ζώνης του ευρώ. Ως εκ τούτου, είναι πρωταρχικής σημασίας να συνεχιστούν οι μεταρρυθμιστικές προσπάθειες για την αντιμετώπιση των μεσοπρόθεσμων και μακροπρόθεσμων προκλήσεων της ζώνης του ευρώ, και συγκεκριμένα: - να αναζωογονηθεί η ανάπτυξη ήδη βραχυπρόθεσμα και να αυξηθεί το αναπτυξιακό δυναμικό, ιδίως μέσω της ενίσχυσης της ολοκλήρωσης και της ελευθέρωσης των αγορών με στόχο να αξιοποιηθούν κυρίως οι ιδιωτικές αποταμιεύσεις για πολύτιμες επενδύσεις και να βελτιωθεί η ανταγωνιστικότητα. - να μειωθούν τα υψηλά χρέη του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα με εύτακτο τρόπο σε όλες τις χώρες και σε όλους τους τομείς ούτως ώστε μην περιοριστεί υπερβολικά η οικονομική ανάπτυξη· συγκεκριμένα απαιτείται: § μείωση του υψηλού δημοσίου χρέους με βάση αξιόπιστες μεσοπρόθεσμες στρατηγικές δημοσιονομικής εξυγίανσης, που θα επιτυγχάνουν τη σωστή ισορροπία μεταξύ ανάγκης για εξυγίανση, μεταρρύθμιση και ανάπτυξη· § μείωση των μεγάλων ανισοτήτων μεταξύ των χωρών της ζώνης του ευρώ μέσω εκτενών διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων που θα αυξήσουν την ικανότητα προσαρμογής και μέσω κατάλληλα διαφοροποιημένων δημοσιονομικών πολιτικών · - να συνεχιστούν οι προσπάθειες χρηματοπιστωτικής διόρθωσης για να εξασφαλιστεί η ευρωστία του τραπεζικού τομέα ώστε να είναι ικανός να παρέχει υγιή χρηματοδότηση στην οικονομία. Η έντονη μετάδοση των προβλημάτων και οι αλληλοσυνδέσεις εντός της ζώνης του ευρώ απαιτούν εύρωστη οικονομική διακυβέρνηση και στενή οικονομική εποπτεία. Οι μέχρι τούδε θεσπισθείσες, όπως και οι προβλεπόμενες, τολμηρές μεταρρυθμίσεις στην οικονομική διακυβέρνηση της ζώνης του ευρώ καλύπτουν σε μεγάλο βαθμό τις απαιτήσεις ισχυρής διακυβέρνησης και εποπτείας στους κόλπους μιας νομισματικής ένωσης, και θέτουν ισχυρά θεμέλια για μια σταθερή και υγιή ζώνη του ευρώ. Ωστόσο, απαιτούνται περαιτέρω ενέργειες μεσοπρόθεσμου χαρακτήρα προκειμένου να συμπληρωθεί η αρχιτεκτονική της ΟΝΕ. 2. Οικονομική κατάσταση και προοπτικές Η οικονομική κατάσταση στη ζώνη του ευρώ επιδεινώθηκε σημαντικά κατά το περασμένο έτος. Μετά τη συρρίκνωση που σημείωσε στα τέλη του 2011, το ΑΕΠ της ζώνης του ευρώ σταθεροποιήθηκε στις αρχές του 2012. Η απώλεια εμπιστοσύνης λόγω της εντεινόμενης κρίσης του κρατικού χρέους, οι αυξήσεις των τιμών των καυσίμων και η επιβράδυνση της αύξησης της παγκόσμιας παραγωγής λειτούργησαν ανασταλτικά για την ανάπτυξη. Ενώ ο κίνδυνος εμφάνισης οξέων προβλημάτων στο τραπεζικό σύστημα ελαττώθηκε με την άμεση ανάληψη δράσης σε επίπεδο πολιτικής στα τέλη του 2011, οι οικονομικές προοπτικές παραμένουν υποτονικές. Οι εαρινές προβλέψεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής κάνουν λόγο για σχεδόν στάσιμο ΑΕΠ (-0,3%) το 2012, ενώ προβλέπεται συγκρατημένη αύξησή του το 2013 (1,0%). Η υποτονική αυτή ανάκαμψη βασίζεται σε μια επιστροφή της εμπιστοσύνης και συνεπώς στην υπόθεση ότι η εξάπλωση της κρίσης έχει συγκρατηθεί και ότι η κατάσταση στις χρηματοπιστωτικές αγορές ομαλοποιείται. Πράγματι, η κλιμάκωση της κρίσης παραμένει η μεγαλύτερη πιθανή αρνητική εξέλιξη, η οποία θα έθετε και πάλι σε κίνηση τον φαύλο κύκλο ανάδρασης μεταξύ χρηματοπιστωτικού τομέα και πραγματικής οικονομίας και θα μείωνε δραστικά τις αναπτυξιακές προοπτικές. Εκτιμάται ότι θα εξακολουθήσουν να υφίστανται αναπτυξιακές διαφορές μεταξύ των κρατών μελών της ζώνης του ευρώ. Υπήρξαν ορατές αναπτυξιακές διαφορές μεταξύ των χωρών της ζώνης του ευρώ από τότε που εκδηλώθηκε η παγκόσμια οικονομική και χρηματοπιστωτική κρίση. Αναμένεται ότι αυτές θα συνεχιστούν κατά τον χρονικό ορίζοντα των προβλέψεων, δεδομένου ότι τα κράτη μέλη που πλήττονται από την κληρονομιά των εσωτερικών και εξωτερικών ανισορροπιών ενδέχεται να περάσουν σε φάση ανάκαμψης πολύ αργότερα και μάλιστα πιο παρατεταμένη από ό,τι οι χώρες με μικρότερα διαρθρωτικά προβλήματα (βλ. επίσης ενότητα 3.2). 3. Κύριες οικονομικές προκλήσεις και απαντήσεις πολιτικής Η ζώνη του ευρώ αντιμετωπίζει μια σειρά αλληλένδετων προκλήσεων. Οι προκλήσεις αυτές εξετάζονται κατωτέρω σε δύο ενότητες που αντικατοπτρίζουν τους σχετικούς τομείς και μέσα πολιτικής. Η ενότητα 3.1 εξετάζει προκλήσεις που σχετίζονται με χρηματοπιστωτικές και δημοσιονομικές πολιτικές στη ζώνη του ευρώ, ενώ η ενότητα 3.2. εξετάζει προκλήσεις οφειλόμενες στην χαμηλή ανάπτυξη και σε μεγάλες μακροοικονομικές ανισορροπίες. Κάθε ενότητα περιλαμβάνει αξιολόγηση των δράσεων πολιτικής στη ζώνη του ευρώ, με επίκεντρο την ανταπόκριση στις συστάσεις που έγιναν προς τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ το 2011. 3.1. Αποκατάσταση και διατήρηση της σταθερότητας 3.1.1. Χρηματοπιστωτική σταθερότητα Διάγραμμα 1. Διαφορικά επιτόκια κρατικών ομολόγων χωρών που έχουν ενταχθεί σε πρόγραμμα (10ετή, διαφορά με τη Γερμανία) Πηγή: Reuters Ecowin χρηματοπιστωτικός τομέας τόσο παγκοσμίως όσο και στην Ευρώπη επλήγη σκληρά κατά τη διάρκεια της κρίσης. Η γενικότερη επανεκτίμηση κινδύνων κατά τη διάρκεια της παγκόσμιας οικονομικής και χρηματοπιστωτικής κρίσης προκάλεσε μεγάλες μειώσεις στις αξίες περιουσιακών στοιχείων και διέβρωσε την κεφαλαιακή βάση των τραπεζών της Ευρώπης, ορισμένες από τις οποίες χρειάσθηκε να διασωθούν με κρατική παρέμβαση. Σε ένα πλαίσιο οικονομικής ύφεσης η οποία πιέζει τα δημόσια οικονομικά, οι σωστικές αυτές ενέργειες, ήταν σε ορισμένες περιπτώσεις αρκετά σημαντικές ώστε να υπονομεύσουν τη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών των σχετικών χωρών. Το γεγονός αυτό, σε συνδυασμό με την αναθεώρηση των στοιχείων για τα δημόσια οικονομικά της Ελλάδας, κλόνισε σοβαρά την εμπιστοσύνη στα κρατικά ομόλογα πολλών κρατών μελών της ζώνης του ευρώ. Οι τιμές των κρατικών ομολόγων χωρών που θεωρήθηκαν ως ευπρόσβλητες υποχώρησαν και μείωσαν ακόμη περισσότερο τα κεφάλαια των τραπεζών, οι οποίες πριν από την κρίση είχαν επενδύσει μεγάλα ποσά σε τέτοια ομόλογα (διάγραμμα 1). Αυτή η αλληλεξάρτηση μεταξύ ασθενών τραπεζών και ασθενών κρατών στο πλαίσιο της επιβράδυνσης της ανάπτυξης δημιούργησε έναν πολύ επικίνδυνο κύκλο ανάδρασης. Οι επιδεινούμενη κρίση υπονόμευσε σημαντικά την εμπιστοσύνη των επενδυτών ως προς την ποιότητα των ισολογισμών των τραπεζών και εμπόδισε την πρόσβασή τους σε χρηματοδότηση. Η κρίση εξαπλώθηκε σε ολόκληρο το σύστημα κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2011 όταν χρηματοπιστωτικές πιέσεις εμφανίσθηκαν και σε άλλες αγορές κρατικών ομολόγων της ζώνης του ευρώ, συνεπεία της μεγάλης αλληλεξάρτησης που χαρακτηρίζει τη ζώνη του ενιαίου νομίσματος (διαγράμματα 2 και 3). Διάγραμμα 2. Διαφορικά επιτόκια κρατικών ομολόγων επιλεγμένων κρατών μελών, (10ετή, διαφορά με τη Γερμανία) || Διάγραμμα 3. Δείκτες χρηματοπιστωτικών τιμών για εταιρείες της ζώνης του ευρώ || Πηγή: Reuters Ecowin || Σημείωση: Εκφρασμένοι σε τυπικές αποκλίσεις βάσει των ημερησίων μέσων όρων της περιόδου 2005-2011. Πηγή: Reuters Ecowin Μέτρα πολιτικής τα οποία θεσπίστηκαν το δεύτερο εξάμηνο του 2011 και στις αρχές του 2012 συνέβαλαν στην αποκατάσταση της εμπιστοσύνης των αγορών κατά τους πρώτους μήνες του 2012, αλλά η βελτίωση αποδείχθηκε πρόσκαιρη. Συγκεκριμένα, οι 3ετείς πράξεις πολύ μακροπρόθεσμης αναχρηματοδότησης (ΠΠΜΑ) της ΕΚΤ κάλυψαν επείγοντα κενά αναχρηματοδότησης τραπεζών της ζώνης του ευρώ, διασφαλίζοντάς τους πρόσβαση σε χρηματοδότηση με χαμηλό κόστος. Επίσης, για να καθησυχάσουν τις αγορές όσον αφορά την ικανότητα των τραπεζών να αντέξουν σε κλυδωνισμούς και να τηρούν επαρκή κεφάλαια, τον Οκτώβριο του 2011, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ενέκρινε σχέδιο ανακεφαλαιοποίησης για το σύνολο της ΕΕ υπό τον συντονισμό της Ευρωπαϊκής Αρχής Τραπεζών (ΕΑΤ). Ο συνολικά θετικός απολογισμός της εφαρμογής των προγραμμάτων χρηματοδοτικής συνδρομής των ΕΕ/ΔΝΤ για την Πορτογαλία και την Ιρλανδία συνέβαλε επίσης στη βελτίωση του κλίματος στις αγορές, όπως εξάλλου και τα φιλόδοξα προγράμματα μεταρρυθμίσεων σε άλλες ευάλωτες χώρες. Άλλες ενέργειες πολιτικής, όπως η συμφωνία για το δεύτερο ελληνικό πρόγραμμα προσαρμογής, η περαιτέρω ενίσχυση των τειχών προστασίας και η ενίσχυση της δημοσιονομικής διακυβέρνησης βελτίωσαν επίσης τη στάση απέναντι στις οικονομίες της ζώνης του ευρώ. Δυστυχώς, η βελτίωση του κλίματος αποδείχθηκε πρόσκαιρη και η εμπιστοσύνη των επενδυτών επιδεινώθηκε εκ νέου, γεγονός που δείχνει πόσο εύθραυστες παραμένουν οι χρηματοοικονομικές αγορές και ότι η διακοπή της εφαρμογής κατάλληλων πολιτικών να μπορεί γρήγορα να μεταβάλει το κλίμα στην αγορά. Αν και απαιτείται περαιτέρω απομόχλευση του τραπεζικού τομέα για να αποκατασταθεί η εμπιστοσύνη των επενδυτών, η πρόκληση είναι να διασφαλιστεί ότι η απομόχλευση δεν θα περιορίσει αδικαιολόγητα τη ροή πιστώσεων προς την οικονομία. Τα πρόσφατα προβλήματα εξεύρεσης χρηματοδότησης και η διαρκής πίεση για την αύξηση των κεφαλαίων έχουν προκαλέσει ανησυχίες ότι οι τράπεζες θα μπορούσαν να μειώσουν υπερβολικά τη χορήγηση πιστώσεων (διάγραμμα 6). Δεδομένου ότι οι τραπεζικές πιστώσεις αποτελούν σημαντική πηγή χρηματοδότησης για την πραγματική οικονομία στη ζώνη του ευρώ, ιδίως για τις μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις, η πιστωτική στενότητα θα είχε σοβαρές συνέπειες για την ανάπτυξη και την απασχόληση και θα μπορούσε ενδεχομένως να βλάψει το αναπτυξιακό δυναμικό αν συνεχιστεί για μεγάλο χρονικό διάστημα. Για να αντιμετωπιστεί ο κίνδυνος αυτός, ζητήθηκε από τις εθνικές εποπτικές αρχές να διασφαλίσουν ότι τα σχέδια των τραπεζών για την ενίσχυση του δείκτη κεφαλαίων θα έχουν ως αποτέλεσμα μια κατάλληλη αύξηση των κεφαλαίων τους και όχι υπερβολική απομόχλευση και ανακοπή της χορήγησης δανείων. Σε αυτή τη φάση, δεν υπάρχουν σαφή στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι η διαδικασία απομόχλευσης έχει καταστεί υπερβολική ή άτακτη με αρνητικές συνέπειες για την πραγματική οικονομία. Ωστόσο, η ανομοιογένεια μεταξύ κρατών μελών είναι μεγάλη και η συνολική εικόνα μπορεί να συγκαλύπτει διαφορετικές καταστάσεις σε εθνικό επίπεδο. Διάγραμμα 4: Χορήγηση τραπεζικών δανείων προς τον ιδιωτικό μη χρηματοπιστωτικό τομέα στη ζώνη του ευρώ Σημείωση: Μηνιαίες ροές προσαρμοσμένες κατά τις πωλήσεις και τις τιτλοποιήσεις, με εποχική προσαρμογή. Πηγή: ΕΚΤ Η απομείωση της αξίας προβληματικών περιουσιακών στοιχείων που συσσωρεύθηκαν πριν από την κρίση, είναι πρωταρχικής σημασίας για την αποκατάσταση της ροής των πιστώσεων προς την οικονομία. Το συνεχιζόμενο περιβάλλον χαμηλών επιτοκίων, σε συνδυασμό με την απροθυμία των τραπεζών να αναγνωρίζουν ζημίες ή να κατασχέσουν ακίνητα θα μπορούσε να αυξήσει την τάση τους να αποφεύγουν δάνεια ή άλλα προβληματικά περιουσιακά στοιχεία. Αν καθυστερήσει η αναγνώριση των ζημιών ενδεχομένως να περιοριστεί η χορήγηση δανείων στους πλέον φερέγγυους δανειολήπτες, να μειωθούν δυνητικά παραγωγικές επενδύσεις και να υπάρξουν αρνητικές επιπτώσεις για την ανάπτυξη. Ως εκ τούτου, η ορθή και διαφανής αναγνώριση κινδύνων και η έγκαιρη αναδιάρθρωση είναι αναγκαίες για την εξασφάλιση της υγείας τόσο του τραπεζικού συστήματος όσο και της οικονομίας. Τα έκτακτα μέτρα ρευστότητας της ΕΚΤ έδωσαν στις τράπεζες μια ανάσα. Οι ΠΠΜΑ άμβλυναν την οξύτητα των προβλημάτων χρηματοδότησης στον τραπεζικό χώρο και θα επιτρέψουν στις τράπεζες να χορηγήσουν δάνεια στην οικονομία μόλις βελτιωθούν οι οικονομικές συνθήκες. Ωστόσο, οι υψηλές αποδόσεις που προσφέρουν ορισμένα κρατικά ομόλογα ενεθάρρυναν ορισμένες τράπεζες να επενδύσουν και άλλο σε εγχώρια κρατικά ομόλογα αυξάνοντας έτσι την αλληλεξάρτηση μεταξύ τραπεζών και κρατών. Ως εκ τούτου, έχει ύψιστη σημασία η ευκαιρία που προσφέρουν οι ΠΠΜΑ να αξιοποιηθεί από τις τράπεζες για να προβούν σε χρηματοπιστωτική αποκατάσταση και αναδιάρθρωση των ισολογισμών τους, διατηρώντας παράλληλα τη ροή πιστώσεων προς την οικονομία, ούτως ώστε να διαμορφωθεί ένας ανθεκτικότερος τραπεζικός τομέας όταν λήξουν οι ΠΠΜΑ. Η αναδιάρθρωση του χρηματοπιστωτικού τομέα συνεχίστηκε κατά τους τελευταίους 12 μήνες στη ζώνη του ευρώ. Ακολουθώντας τη σύσταση του περασμένου έτους που απευθυνόταν στις χώρες της ζώνης του ευρώ για βελτίωση της λειτουργίας και της σταθερότητας του χρηματοπιστωτικού συστήματος, πολλά κράτη μέλη συνέχισαν την αναδιάρθρωση του χρηματοπιστωτικού τους τομέα (CY, DE, ES, EL, IE, PT) και ενίσχυσαν το εποπτικό τους πλαίσιο (BE). Ωστόσο, σε ορισμένες περιπτώσεις τα μέτρα δεν χαρακτηρίζονται από φιλοδοξία ή από μια ολοκληρωμένη προσέγγιση (DE, SI). Η κρίση έχει επιβραδύνει τη διαδικασία χρηματοπιστωτικής ολοκλήρωσης και ενδέχεται να χρειαστούν φιλόδοξα μέτρα για την επιτάχυνση και την εμβάθυνση της χρηματοπιστωτικής ολοκλήρωσης. Ήδη πριν από την κρίση, είχε αναγνωριστεί ότι το μοντέλο διασυνοριακών τραπεζικών συναλλαγών της ΕΕ ήταν ασταθές στο πλαίσιο του υφιστάμενου θεσμικού πλαισίου, ιδίως όσον αφορά την εποπτεία και τη διαχείριση τραπεζικών κρίσεων. Αυτό αποδείχθηκε ιδιαίτερα επιβλαβές στο πλαίσιο της νομισματικής ένωσης, λόγω των στενότερων χρηματοπιστωτικών και πραγματικών διασυνδέσεων και των διασυνδέσεων με τα κράτη. Μολονότι οι τράπεζες έχουν διατηρήσει σε μεγάλο βαθμό τη διασυνοριακή τους παρουσία μέχρι σήμερα, υπάρχουν ενδείξεις μείωσης των διασυνοριακών δραστηριοτήτων και επιχειρησιακής περιχαράκωσης των τραπεζών εντός των εθνικών συνόρων. Στο πλαίσιο της αναδιάρθρωσης των ισολογισμών τους οι τράπεζες έχουν αρχίσει να εκποιούν μη βασικά περιουσιακά στοιχεία, τα οποία συχνά περιλαμβάνουν περιουσιακά στοιχεία στο εξωτερικό, αλλά οι τάσεις στις εκποιήσεις δεν είναι σαφείς. Για να αντιμετωπιστεί αυτή η τάση χρηματοπιστωτικής «αποσύνθεσης» απαιτείται μεγαλύτερος συντονισμός σε ευρωπαϊκό επίπεδο όσον αφορά τα πλαίσια εποπτείας και διαχείρισης κρίσεων. Πιο συγκεκριμένα, η μεγαλύτερη ολοκλήρωση μεταξύ των χωρών της ζώνης του ευρώ από πλευράς εποπτικών δομών και πρακτικών, από πλευράς διασυνοριακής διαχείρισης κρίσεων και από πλευράς επιμερισμού των βαρών, προς την κατεύθυνση μιας «τραπεζικής ένωσης» θα αποτελούσε σημαντικό συμπλήρωμα στην τρέχουσα δομή της ΟΝΕ. Ομοίως, θα μπορούσε να προβλεφθεί η δυνατότητα άμεσης ανακεφαλαιοποίησης από τον ΕΜΣ, ώστε να κοπούν οι δεσμοί μεταξύ τραπεζών και κρατών. 3.1.2. Δημοσιονομική πολιτική Από την εκδήλωση της κρίσης, το δημόσιο χρέος έχει αυξηθεί σημαντικά στη ζώνη του ευρώ. Μολονότι πριν από την κρίση τα επίπεδα και οι πορείες εξέλιξης του χρέους διέφεραν σημαντικά στα διάφορα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ, η αύξησή του υπήρξε καθολική αφότου άρχισε η κρίση. Αυτό οφείλεται κατά κύριο λόγο στον σημαντικό ρόλο που διαδραμάτισαν τα δημόσια οικονομικά για τη στήριξη της οικονομίας και του χρηματοπιστωτικού τομέα κατά την παγκόσμια οικονομική και χρηματοπιστωτική κρίση. Ωστόσο, οι ανεπαρκείς προσπάθειες για τον περιορισμό του χρέους κατά τη διάρκεια της ευνοϊκής οικονομικής συγκυρίας πριν από την κρίση κατέστησαν επίσης ορισμένες χώρες περισσότερο ευάλωτες στους κλυδωνισμούς της οικονομίας. Από την έναρξη της κρίσης το 2007, τα επίπεδα του δημοσίου χρέους σε ολόκληρη τη ζώνη του ευρώ αυξήθηκαν κατά περισσότερο από 20 ποσοστιαίες μονάδες και ανήλθαν στο 88% του ΑΕΠ το 2011, με μεγάλες διαφορές μεταξύ των κρατών μελών. Θα πρέπει βέβαια να υπογραμμιστεί ότι, παρά το γεγονός ότι η ζώνη του ευρώ βρίσκεται στο επίκεντρο της κρίσης δημόσιου χρέους, οι συνολικές αυξήσεις και τα επίπεδα των δεικτών του δημόσιου χρέους προς το ΑΕΠ είναι σήμερα υψηλότερα τόσο στις ΗΠΑ όσο και στην Ιαπωνία (διάγραμμα 5). Ένας συνδυασμός παραγόντων καθιστά τη μείωση του υψηλού δημοσίου χρέους σημαντική πρόκληση καθεαυτή, ιδίως μάλιστα στο πλαίσιο της νομισματικής ένωσης της ζώνης του ευρώ. Πρώτον, η απροθυμία ανάληψης κινδύνων στις αγορές κρατικών ομολόγων αυξήθηκε σημαντικά, υπεραντισταθμίζοντας πιθανώς το χαμηλό επίπεδο που επικρατούσε προηγουμένως, καθώς οι επενδυτές επαναξιολόγησαν τις προοπτικές βιωσιμότητας του δημοσίου χρέους ενόψει των αυξημένων επιπέδων χρέους και των προοπτικών ασθενούς ανάπτυξης. Tο στοιχείο αυτό προκάλεσε αύξηση του κόστους χρηματοδότησης για ορισμένες κυβερνήσεις, η οποία με τη σειρά της θέτει σε κίνδυνο, ήδη σε μεσοπρόθεσμο ορίζοντα, την βιωσιμότητα του χρέους σε αυτά τα κράτη μέλη. Δεύτερον, η κρίση κατέδειξε τη σημαντικότατη μετάδοση προβλημάτων μεταξύ των κρατών της ζώνης του ευρώ, η οποία αυξάνει τους κινδύνους ανάπτυξης συστημικών κρίσεων, δηλαδή μια κατάσταση κατά την οποία οι εξελίξεις στη ζώνη του ευρώ συνολικά επηρεάζουν περισσότερο την εικόνα που σχηματίζουν οι επενδυτές για ένα κράτος μέλος από ό,τι οι εξελίξεις στο κράτος αυτό. Και τρίτον, οι δημοσιονομικές δαπάνες που συνεπάγεται η γήρανση του πληθυσμού έχουν συνέπειες για τη βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών μακροπρόθεσμα. Το σημαντικό μέγεθος της δημοσιονομικής προσαρμογής που απαιτείται για τον περιορισμό των σημερινών υψηλών δεικτών του χρέους προς το ΑΕΠ στα περισσότερα κράτη μέλη, καθιστά αναγκαία μια σταθερή και διατηρήσιμη στρατηγική δημοσιονομικής εξυγίανσης. Η δημοσιονομική εξυγίανση βρίσκεται σε εξέλιξη στη ζώνη του ευρώ και τα κράτη μέλη έχουν καταλάβει σημαντικές προσπάθειες εξυγίανσης. Το ονομαστικό δημόσιο έλλειμμα στη ζώνη του ευρώ μειώθηκε κατά 2,1 π.μ. στο 4,1% του ΑΕΠ το 2011. Το δημόσιο χρέος, ωστόσο, συνέχισε να αυξάνεται και ανήλθε στο 87,2% του ΑΕΠ. Δεδομένου ότι η μείωση του δείκτη το ονομαστικού ελλείμματος προς το ΑΕΠ πραγματοποιήθηκε σε συνθήκες επιβράδυνσης της αύξησης της παραγωγής, πρόκειται για σημαντική προσπάθεια δημοσιονομικής εξυγίανσης. Πράγματι, το κυκλικά προσαρμοσμένο δημοσιονομικό αποτέλεσμα βελτιώθηκε κατά 1 π.μ. και ανήλθε στο 3,4% του ΑΕΠ το 2011. Το γεγονός αυτό δείχνει ότι τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ έχουν σε γενικές γραμμές επιτύχει τις προσπάθειες διαρθρωτικής εξυγίανσης που είχαν προγραμματισθεί στις επικαιροποιήσεις των προγραμμάτων σταθερότητάς τους για το 2011. Τα προγράμματα σταθερότητας δείχνουν ότι η εξυγίανση αναμένεται να συνεχιστεί. Σύμφωνα με τα σχέδια που προβλέπονται στα προγράμματα σταθερότητας, το δημοσιονομικό έλλειμμα στη ζώνη του ευρώ θα υποχωρήσει στο 3% του ΑΕΠ το 2012 και σε επίπεδο κάτω του 1% του ΑΕΠ το 2015. Ωστόσο, το ακαθάριστο δημόσιο χρέος αναμένεται να αυξηθεί περαιτέρω και να υπερβεί το 90% το 2012, προτού υποχωρήσει στο 85% περίπου το 2015, αλλά αναμένεται να παραμείνουν σημαντικές διαφορές στα επίπεδα του χρέους κατά τον χρονικό ορίζοντα του προγράμματος. Διάγραμμα 5. Εξέλιξη του δημόσιου χρέους και ελλείμματος στη ζώνη του ευρώ, τις ΗΠΑ και την Ιαπωνία 2007-2013 (% του ΑΕΠ) Πηγή: Υπηρεσίες της Επιτροπής Μολονότι τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ θα χρειαστεί να αποκαταστήσουν τη βιωσιμότητα των δημοσίων οικονομικών τους, παρατηρούνται ωστόσο βραχυπρόθεσμα θετικά αποτελέσματα της δημοσιονομικής εξυγίανσης που για την ανάπτυξη. Γενικά, οι προσπάθειες δημοσιονομικής εξυγίανσης έχουν βραχυπρόθεσμες συσταλτικές επιπτώσεις στην οικονομική δραστηριότητα. Τα αποτελέσματα αυτά είναι πιθανόν να είναι σημαντικότερα τώρα – στη διάρκεια της ύφεσης που ακολουθεί τη χρηματοπιστωτική κρίση – από ό,τι κατά τη διάρκεια της συνήθους κυκλικής επιβράδυνσης. Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι μεγαλύτερο ποσοστό νοικοκυριών και επιχειρήσεων αντιμετωπίζει τώρα έλλειψη πιστώσεων και αντιδρά περισσότερο σε αλλαγές στο τρέχον εισόδημα και στα κέρδη από ό,τι σε μεταβολές των επιτοκίων. Επιπλέον, ο ήδη χαλαρός προσανατολισμός της νομισματικής πολιτικής και η μειωμένη ικανότητα του μηχανισμού μεταβιβάσεων λόγω των προβλημάτων που αντιμετωπίζει ο τραπεζικός τομέας, περιορίζουν το πεδίο οιωνδήποτε αντισταθμιστικών κινήτρων από αυτή την πηγή. Η κύρια πρόκληση για τη δημοσιονομική πολιτική είναι η συνέχιση της δημοσιονομικής εξυγίανσης σε ένα περιβάλλον που ευνοεί την ανάπτυξη. Αξιόπιστα μεσοπρόθεσμα προγράμματα δημοσιονομικής εξυγίανσης που ευνοούν την ανάπτυξη αποτελούν παράγοντες εξαιρετικής σημασίας προκειμένου να μειωθούν τα υψηλά επίπεδα χρέους και ταυτόχρονα να μετριαστούν οι δυνητικά αρνητικές επιπτώσεις της εξυγίανσης στην ανάπτυξη. Η αξιοπιστία της εξυγίανσης αποτελεί έναν από τους βασικούς παράγοντες σε αυτό το πλαίσιο: οι βραχυπρόθεσμες αρνητικές συνέπειες για την ανάπτυξη αποδεικνύονται κατά κανόνα πιο περιορισμένες όταν οι προσπάθειες εξυγίανσης για τις προσπάθειες εξυγίανσης δεν θεωρούνται παροδικές. Η εξυγίανση που ευνοεί την ανάπτυξη διαθέτει τέσσερις συνιστώσες: i) διαφοροποίηση του ρυθμού ανάλογα με τη χώρα, ii) ιδιαίτερη προσοχή στο μείγμα μέτρων εξυγίανσης, συμπεριλαμβανομένης σαφούς εστίασης στον περιορισμό των δαπανών που σχετίζονται με τη γήρανση του πληθυσμού, και iii) ταυτόχρονη μεταρρύθμιση των δημοσιονομικών θεσμών. (i) Το μέγεθος της δημοσιονομικής πρόκλησης διαφέρει μεταξύ των κρατών μελών της ζώνης του ευρώ και επιβάλλει διαφοροποίηση των ρυθμών της εξυγίανσης. Το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης παρέχει ένα ευέλικτο πλαίσιο που βασίζεται σε κανόνες, το οποίο μπορεί να κατευθύνει τους διαφοροποιημένους ρυθμούς της εξυγίανσης. Η εφαρμογή των δημοσιονομικών κανόνων της ΕΕ βασίζεται σε οικονομική ανάλυση και σε νομικές διατάξεις, σε συνδυασμό με μια συνολική αξιολόγηση της διαρθρωτικής διατηρησιμότητας των δημόσιων οικονομικών. Το πλαίσιο αυτό επιτρέπει την διαφοροποίηση μεταξύ κρατών μελών με αντικειμενικά κριτήρια, βάσει των δημοσιονομικών τους περιθωρίων και σύμφωνα με τις εκάστοτε μακροοικονομικές συνθήκες (γράφημα 6). Η αξιολόγηση των δημοσιονομικών μέτρων που έλαβαν τα κράτη μέλη, ιδίως σε διαρθρωτικούς όρους, είναι καίριας σημασίας για την εφαρμογή των κανόνων. Η στρατηγική της δημοσιονομικής εξόδου από τα έκτακτα μέτρα που θεσπίσθηκαν για τον μετριασμό των συνεπειών της κρίσης, αποτελεί έκφραση της ευελιξίας που χαρακτηρίζει τους δημοσιονομικούς κανόνες της ΕΕ. Συγκεκριμένα, τα κράτη μέλη που αντιμετωπίζουν υψηλά ασφάλιστρα κινδύνου τα οποία ενδέχεται να αυξηθούν περαιτέρω, δεν διαθέτουν πολλά περιθώρια απόκλισης από τους ονομαστικούς δημοσιονομικούς τους στόχους, ακόμα και εάν οι μακροοικονομικές συνθήκες αποδειχθούν χειρότερες από ό,τι είχαν προβλέψει. Ωστόσο, άλλα κράτη μέλη είναι σε θέση να επιτρέψουν στους αυτόματους σταθεροποιητές τους να λειτουργήσουν πλήρως κατά την πορεία διαρθρωτικής προσαρμογής. Διάγραμμα 6. Δημόσιο έλλειμμα και χρέος το 2011 στα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ (% του ΑΕΠ) Πηγή: Eurostat. (ii) To μείγμα μέτρων πολιτικής για τη δημοσιονομική εξυγίανση είναι καθοριστικής σημασίας για την ελαχιστοποίηση των αρνητικών επιπτώσεων στην ανάπτυξη. Η περιστολή των δαπανών μπορεί να έχει σημαντική ψυχολογική επίδραση. Λόγω των εγγενών δυσκολιών όσον αφορά την εφαρμογή των στρατηγικών εξυγίανσης στο σκέλος των δαπανών, η λήψη αυτών των μέτρων είναι ιδιαίτερα σημαντική προκειμένου να σταλεί ένα μήνυμα αποφασιστικότητας για μείωση των δημοσιονομικών ελλειμμάτων. H περιστολή των δαπανών αποτελεί, επομένως, προϋπόθεση για την οικοδόμηση αξιοπιστίας και για την αποτροπή της περαιτέρω αύξησης των ασφαλίστρων κινδύνου. Ωστόσο, για μια πολιτική εξυγίανσης που ευνοεί την ανάπτυξη απαιτείται επίσης να δοθεί προτεραιότητα σε δημόσιες δαπάνες που στηρίζουν την ανάπτυξη, ώστε να μην υπονομευθεί το ήδη εξασθενημένο δυναμικό ανάπτυξης της οικονομίας στη ζώνη του ευρώ. Οι δημόσιες επενδύσεις είναι ιδιαίτερα σημαντικές από την άποψη αυτή δεδομένου ότι οι επενδυτικές δαπάνες δίνουν ώθηση στην ανάπτυξη μέσω της εσωτερικής ζήτησης ήδη βραχυπρόθεσμα, ενώ έχουν θετικές συνέπειες στο σκέλος της προσφοράς μακροπρόθεσμα. Ιδίως σε ορισμένα κράτη μέλη τα οποία αντιμετωπίζουν εξαιρετικά χαμηλά επιτόκια, υπάρχουν λόγοι που συνηγορούν υπέρ της θέσπισης πολιτικών για την προώθηση των παραγωγικών επενδύσεων, καθώς είναι πολύ πιθανό ότι τα ιδιωτικά και τα κοινωνικά τους οφέλη θα υπερβούν το κόστος χρηματοδότησης. Ωστόσο, είναι επίσης σημαντικό να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στην αποτελεσματικότητα και την αποδοτικότητα των επενδυτικών προγραμμάτων. Ωστόσο, δεδομένου ότι το μέγεθος της απαιτούμενης δημοσιονομικής προσαρμογής είναι σημαντικό, μέρος αυτής θα πρέπει να προέλθει από τα έσοδα σε πολλά κράτη μέλη. Αυτό ισχύει ιδιαίτερα για τα κράτη μέλη στα οποία σημαντικές ανάγκες εξυγίανσης συνδυάζονται με κάποια περιθώρια για ενδεχόμενες αυξήσεις φορολογικών εσόδων ή στα οποία υπάρχει ανάγκη αποκατάστασης των φορολογικών βάσεων που έχουν διαβρωθεί από την κρίση. Υπάρχουν διάφοροι τρόποι για να αυξηθούν τα φορολογικά έσοδα χωρίς να επιβληθούν άμεσες φορολογικές αυξήσεις. Η βελτίωση της φορολογικής συμμόρφωσης και της φορολογικής διοίκησης θα πρέπει να αποτελέσει τον πρώτο μοχλό προς αυτόν τον σκοπό. Εάν αυτό δεν αποδειχθεί αρκετό, ή εάν η φορολογική συμμόρφωση είναι ήδη ικανοποιητική, θα πρέπει να εξετασθεί η διεύρυνση της φορολογικής βάσης. Επιπλέον, η βελτίωση της συμμόρφωσης και η διεύρυνση των φορολογικών βάσεων καθαυτές αποτελούν εύλογους στόχους της φορολογικής πολιτικής, δεδομένου ότι βελτιώνουν την αποδοτικότητα της φορολογίας και περιορίζουν τις οικονομικές στρεβλώσεις. Ως εσχάτη λύση, η αύξηση των φορολογικών συντελεστών ή η επιβολή νέων φόρων ίσως αποδειχθεί αναπόφευκτη σε ορισμένες περιπτώσεις. Στις περιπτώσεις αυτές, πρέπει να δίνεται η μέγιστη δυνατή προσοχή στην ελαχιστοποίηση των ενδεχόμενων αρνητικών επιπτώσεων στην ανάπτυξη, εστιάζοντας τις προσπάθειες στους λιγότερο επιβλαβείς φόρους, όπως οι φόροι κατανάλωσης ή οι περιοδικοί φόροι περιουσίας. Οι κατάλληλες φορολογικές πολιτικές μπορούν επίσης να δώσουν ώθηση στην ανάπτυξη και την ανταγωνιστικότητα και να περιορίσουν τις ανισορροπίες στην οικονομία. Η φορολογική πολιτική θα πρέπει γενικά να εστιάζεται σε φιλικές για την ανάπτυξη αλλαγές στη διάρθρωση και τον σχεδιασμό των υφιστάμενων φορολογικών συστημάτων. Ειδικότερα, η αύξηση της φορολογικής επιβάρυνσης στην εργασία και το κεφάλαιο έχει περισσότερες αρνητικές επιπτώσεις στην ανάπτυξη και την ανταγωνιστικότητα από ό,τι άλλα είδη φόρων, όπως οι φόροι κατανάλωσης, οι φόροι ιδιοκτησίας και οι περιβαλλοντικοί φόροι. Αυτό ισχύει ιδιαίτερα για ορισμένα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ,, τα οποία πρέπει να αυξήσουν σημαντικά την ανταγωνιστικότητά τους. Ο ενδεχόμενος διανεμητικός αντίκτυπος των αλλαγών στη φορολογική πολιτική πρέπει επίσης να αξιολογείται προσεκτικά. Οποιαδήποτε μείωση της φορολογικής επιβάρυνσης της εργασίας θα πρέπει να εστιάζεται στις πλέον ευάλωτες ομάδες της αγοράς εργασίας, δεδομένου ότι αυτές αντιμετωπίζουν συχνά ιδιαίτερα σημαντικά αντικίνητρα για την εργασία και πλήττονται από το σχετικά υψηλό κόστος της εργασίας. Ιδιαίτερα όσον αφορά τη ζώνη του ευρώ, οι φορολογικές μεταρρυθμίσεις θα πρέπει επίσης να επιδιώκουν την κατάργηση των κινήτρων για συσσώρευση χρέους που παρέχουν τα συστήματα φορολογίας εισοδήματος επιχειρήσεων και φορολόγησης ακινήτων. Το μείγμα μέτρων εξυγίανσης δεν είχε πάντοτε αναπτυξιακό προσανατολισμό. Μολονότι οι προσπάθειες εξυγίανσης επικεντρώθηκαν γενικά στο σκέλος των δαπανών, λίγα μόνο κράτη μέλη προστάτευσαν εκείνα τα στοιχεία που προωθούν την ανάπτυξη, όπως η Ε&Α (IT) ή η εκπαίδευση (DE). Άλλα κράτη μέλη (PT, IT) έδωσαν προτεραιότητα στις κεφαλαιουχικές δαπάνες, ιδίως αυξάνοντας τη χρήση των διαρθρωτικών ταμείων της ΕΕ. Σε αρκετά κράτη μέλη (EE, FI), η αποτελεσματικότητα των δημόσιων δαπανών έχει βελτιωθεί. Συχνά εφαρμόσθηκαν επίσης μέτρα στο σκέλος των εσόδων. Ορισμένα κράτη μέλη αποφάσισαν να προβούν σε αυξήσεις των φόρων. Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι αυξήσεις αυτές βελτίωσαν τη διάρθρωση της φορολογίας απομακρύνοντας από την εργασία το κέντρο βάρους της φορολογικής επιβάρυνσης. Τις περισσότερες φορές, οι αλλαγές δεν ήταν προς την σωστή κατεύθυνση, δεδομένου ότι αυξήθηκε η φορολογική επιβάρυνση της εργασίας (AT, ES, FR) ή του κεφαλαίου (ES), μολονότι δεν αξιοποιήθηκαν πλήρως άλλες, λιγότερο επιβλαβείς για την ανάπτυξη δυνατότητες. Εφαρμόσθηκαν επίσης μέτρα για τον περιορισμό των στρεβλώσεων στη φορολόγηση της περιουσίας (PT) ή αυξήσεις στους φόρους κατανάλωσης (FR), αλλά δεν παρατηρήθηκε καμία μετακίνηση προς περιβαλλοντικούς φόρους. Η αντιμετώπιση των δημοσιονομικών επιπτώσεων της γήρανσης του πληθυσμού είναι καθοριστικής σημασίας για τη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών. Λόγω των αρνητικών επιπτώσεων της κρίσης στην ανάπτυξη, οι δαπάνες που σχετίζονται με τη γήρανση του πληθυσμού αναμένεται πλέον να επιβαρύνουν περισσότερο τα δημόσια οικονομικά. Βάσει των τρεχουσών πολιτικών, ο λόγος των δημοσίων δαπανών που συνδέονται με τη γήρανση του πληθυσμού προς το ΑΕΠ προβλέπεται να αυξηθεί κατά 4¾ ποσοστιαίες μονάδες έως το 2060. Υπάρχουν, πάντως, μεγάλες διαφορές μεταξύ των διαφόρων χωρών: ιδιαίτερες προκλήσεις αντιμετωπίζουν το Βέλγιο, η Κύπρος, το Λουξεμβούργο, η Μάλτα, οι Κάτω Χώρες, η Σλοβενία και η Σλοβακία. Οι συντάξεις αποτελούν ένα ιδιαίτερα μεγάλο – και αυξανόμενο – μέρος των δημόσιων δαπανών στη ζώνη του ευρώ: υπερβαίνουν το 12% του ΑΕΠ σήμερα, ενώ προβλέπεται ότι θα ανέλθουν στο 14% το 2060. Στα κράτη μέλη που αντιμετωπίζουν το υψηλότερο συνταξιοδοτικό κόστος, αλλά και σε άλλα, οι μεταρρυθμίσεις στις συντάξεις, την υγεία και τη μακροχρόνια περίθαλψη θα βελτιώσουν τη μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών, θα στηρίξουν την αξιοπιστία των προσπαθειών που καταβάλλονται για εξυγίανση και θα συμβάλουν στην ενίσχυση της εμπιστοσύνης των επενδυτών. Έχει σημειωθεί πρόοδος όσον αφορά της μεταρρύθμισης των συνταξιοδοτικών συστημάτων, αλλά υστερούν οι μεταρρυθμίσεις των συστημάτων υγείας. Η διαφαινόμενη πρόκληση που συνιστά η γήρανση του πληθυσμού ώθησε κατά την τελευταία δεκαετία τα περισσότερα κράτη μέλη στην προσαρμογή των συνταξιοδοτικών τους συστημάτων προκειμένου να καταστούν περισσότερο βιώσιμα. Η τάση αυτή συνεχίστηκε κατά το προηγούμενο έτος. Οι πρόσφατες μεταρρυθμίσεις των συνταξιοδοτικών συστημάτων σε ορισμένα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ, και ιδίως την Ελλάδα, την Ιταλία και την Ισπανία, έχουν εμφανείς θετικές δημοσιονομικές επιπτώσεις. Ωστόσο, σε πολλές περιπτώσεις είναι αναγκαίες περαιτέρω μεταρρυθμίσεις. Μικρότερη πρόοδος έχει σημειωθεί στον τομέα των συστημάτων ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης, όπου το ζητούμενο είναι η εξισορρόπηση της ανάγκης για καθολική ιατροφαρμακευτική περίθαλψη και μακροχρόνια περίθαλψη με την αύξηση της ζήτησης που συνδέεται με τη γήρανση του πληθυσμού, την τεχνολογική ανάπτυξη και τις αυξανόμενες απαιτήσεις των ασθενών. Είναι, συνεπώς, αναγκαίο να πραγματοποιηθούν ουσιαστικές μεταρρυθμίσεις, ώστε να επιτευχθεί αποτελεσματικότερη χρήση των περιορισμένων δημόσιων πόρων και υγειονομική περίθαλψη υψηλής ποιότητας. (iii) Οι μεταρρυθμίσεις των εθνικών δημοσιονομικών πλαισίων μπορεί να συμβάλουν σημαντικά στην εξυγίανση και να διευκολύνουν τον συγκερασμό της ανάπτυξης με την εξυγίανση. Η βελτίωση των εθνικών δημοσιονομικών διαδικασιών αξιοποιώντας τις διαπιστωμένες βέλτιστες πρακτικές θα μπορούσε να βελτιώσει τη χάραξη της δημοσιονομικής πολιτικής σε μόνιμη βάση. Επιπλέον, τα αξιόπιστα δημοσιονομικά πλαίσια που προσανατολίζονται στην εξασφάλιση της δημοσιονομικής διατηρησιμότητας μπορούν να δημιουργήσουν περισσότερα περιθώρια προκειμένου τα δημόσια οικονομικά να διαδραματίσουν βραχυπρόθεσμα σταθεροποιητικό ρόλο. Εάν οι προσδοκίες των αγορών εδράζονται σταθερά σε μια αξιόπιστη μεσοπρόθεσμη πορεία, δηλ. εάν οι επενδυτές έχουν εμπιστοσύνη ότι οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής θα περιορίσουν τα ελλείμματα μεσοπρόθεσμα, θα επηρεάζονται λιγότερο από τη βραχυπρόθεσμη διακύμανση των δημοσιονομικών μεγεθών, και ως εκ τούτου θα υπάρχουν μεγαλύτερα περιθώρια για πολιτικές σταθεροποίησης. Καθοριστικό ρόλο στη στήριξη των προσδοκιών διαδραματίζουν τα εθνικά δημοσιονομικά πλαίσια και η δημοσιονομική εποπτεία από μέρους της ΕΕ. Έχει επιτευχθεί εμφανής πρόοδος όσον αφορά τη βελτίωση των δημοσιονομικών πλαισίων. Οι περισσότερες χώρες έχουν δρομολογήσει φιλόδοξες μεταρρυθμίσεις σημαντικών διαρθρωτικών στοιχείων των φορολογικών τους πλαισίων, θεσπίζοντας νέους ή αυστηρότερους δημοσιονομικούς κανόνες (σε ορισμένες περιπτώσεις, σε συνταγματικό επίπεδο), ενισχύοντας τον πολυετή προγραμματισμό και συγκροτώντας δημοσιονομικά συμβούλια. Οι προσπάθειες αυτές πρέπει να συνεχιστούν προκειμένου να αποφέρουν απτά αποτελέσματα που θα ενισχύσουν τη διαδικασία κατάρτισης του προϋπολογισμού. Ιδίως, η μεταφορά έως το τέλος του 2012 της οδηγίας σχετικά με τις απαιτήσεις για τα δημοσιονομικά πλαίσια – σύμφωνα με τη δέσμευση που ανέλαβαν οι αρχηγοί κρατών και κυβερνήσεων ζώνης του ευρώ – και η ταχεία εφαρμογή του δημοσιονομικού συμφώνου θα έστελνε το σαφές μήνυμα ότι η ζώνη του ευρώ θέτει σε εφαρμογή τους κατάλληλους μηχανισμούς για την επίτευξη μιας διαδικασίας αξιόπιστης και διαρκούς δημοσιονομικής εξυγίανσης. Η δημοσιονομική πειθαρχία και αλληλεγγύη στη ζώνη του ευρώ θα μπορούσαν επίσης να ενισχυθούν με την κοινή έκδοση χρεωστικών μέσων. Η δημιουργία ενός νέου τμήματος της αγοράς που θα βασίζεται στην από κοινού έκδοση, θα αντιμετώπιζε την παρούσα έλλειψη ενδιαφέροντος των επενδυτών για κρατικά ομόλογα πολλών κρατών μελών της ζώνης του ευρώ. Αναλόγως του σχεδιασμού τους, αυτά τα χρεωστικά μέσα θα παρέχουν στα συμμετέχοντα κράτη μέλη ασφαλέστερη πρόσβαση σε αναχρηματοδότηση με γενικά χαμηλότερο επιτόκιο λόγω χαμηλότερης προσαύξησης ρευστότητας και λιγότερης αστάθειας των αγορών. Έχουν υποβληθεί ορισμένες προτάσεις προς αυτή την κατεύθυνση, όπως η έκδοση ομολόγων αμοιβαίου χαρακτήρα σε συνδυασμό με ένα ταμείο απόσβεσης χρέους, όπως πρότεινε το Γερμανικό Συμβούλιο Οικονομικών Συμβούλων, διάφορες δυνατότητες έκδοσης «ομολόγων σταθερότητας», όπως εκτίθενται στην Πράσινη Βίβλο της Επιτροπής, ή η από κοινού έκδοση βραχυπρόθεσμων ευρωγραμματίων («e-bills»). Ακόμα και εάν η από κοινού έκδοση δεν διαδραματίσει κανένα ρόλο στη διαχείριση της κρίσης δημόσιου χρέους, το μέσο αυτό θα συνέβαλλε στην αποτελεσματική χρηματοπιστωτική ολοκλήρωση διευκολύνοντας τη μετάδοση της νομισματικής πολιτικής και καθιστώντας διαθέσιμες υψηλής ποιότητας εξασφαλίσεις που μπορούν να χρησιμοποιούνται ευκολότερα σε διασυνοριακή βάση. Ωστόσο, τα καθαρά αποτελέσματα της από κοινού έκδοσης θα αποβούν θετικά μόνον εάν μπορέσουν να ελεγχθούν τα δυνητικά αντικίνητρα όσον αφορά τη δημοσιονομική πειθαρχία. Η επιτυχής εφαρμογή του νέου πλαισίου οικονομικής διακυβέρνησης που έχει ήδη τεθεί σε ισχύ ή θεσπίζεται, μπορεί να αποτελέσει σημαντικό βήμα για την πλήρωση των προϋποθέσεων για κοινή έκδοση. Η Επιτροπή θα υποβάλει προτάσεις με βάση την ανάλυση των αποτελεσμάτων των διαβουλεύσεων που έγιναν για την Πράσινη Βίβλο. 3.2. Αντιμετώπιση των ανισορροπιών και ενίσχυση της ανάπτυξης 3.2.1. Αντιμετώπιση των εσωτερικών ανισορροπιών στη ζώνη του ευρώ Ένα από τα κυριότερα χαρακτηριστικά της πρώτης δεκαετίας ύπαρξης της ζώνης του ευρώ ήταν η βαθμιαία συσσώρευση μακροοικονομικών ανισορροπιών. Η πιο προφανής τους εκδήλωση υπήρξε η διευρυνόμενη απόκλιση των ισοζυγιών τρεχουσών συναλλαγών . Σε ορισμένα κράτη μέλη, το έλλειμμα του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών ανήλθε σε υψηλότατα επίπεδα, ενώ άλλα συσσώρευσαν σημαντικά πλεονάσματα στο ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών[2] (διάγραμμα 7). Τα αυξανόμενα ελλείμματα και πλεονάσματα του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών αντιστοιχούσαν σε σημαντικές ροές κεφαλαίων μεταξύ των χωρών της ζώνης του ευρώ. Οι εισροές κεφαλαίου ωφέλησαν κυρίως εκείνα τα κράτη μέλη που είχαν τις υψηλότερες πραγματικές αποδόσεις των επενδύσεων. Μολονότι αυτές οι ροές κεφαλαίων αντανακλούσαν εν μέρει υγιείς διαδικασίες κάλυψης της υστέρησης, ιδίως κατά την αρχική περίοδο, αντανακλούσαν όμως συγχρόνως και μια γενικευμένη κακή εκτίμηση του πιστωτικού κινδύνου, και τελικά είχαν ως αποτέλεσμα την ανορθολογική κατανομή των πόρων στις αποδέκτριες οικονομίες και αναδείχθηκαν σε σημαντική συνιστώσα μη βιώσιμων μακροοικονομικών τάσεων. Μέρος των κεφαλαιακών ροών διοχετεύτηκε σε μη παραγωγικές χρήσεις και προκάλεσε ραγδαίες αυξήσεις της εγχώριας ζήτησης, οι οποίες σε ορισμένες χώρες της ζώνης του ευρώ συνδέθηκαν με υπερβολική πιστωτική επέκταση και με αυξανόμενα επίπεδα χρέους στον ιδιωτικό και/ή τον δημόσιο τομέα, καθώς και με φούσκες στον στεγαστικό τομέα (διάγραμμα 8). Διάγραμμα 7. Αναλυτική παρουσίαση της εξέλιξης του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών στη ΖΕ || Διάγραμμα 8. Εξωτερικές και εσωτερικές ανισορροπίες προ της κρίσης || Πηγή: Υπηρεσίες της Επιτροπής || Πηγή: Υπηρεσίες της Επιτροπής Σημείωση: Μέσος ιδιωτικός δανεισμός (συναλλαγές) ως % του ΑΕΠ και μέσο ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών κατά την περίοδο 2000-2007. Η διαφοροποίηση των εξωτερικών θέσεων στο εσωτερικό της ζώνης του ευρώ κατά το παρελθόν οφειλόταν κυρίως στην ανομοιότητα των εξελίξεων στον ιδιωτικό τομέα (διαγράμματα 9 και 10). Από μια εξέταση της κατά τομείς καθαρής δανειοδότησης/δανειοληψίας στις πλεονασματικές και ελλειμματικές χώρες της ζώνης του ευρώ προκύπτει ότι πρωταρχικός παράγοντας για τις αυξανόμενες διαφοροποιήσεις των εξωτερικών θέσεων πριν από την εκδήλωση της κρίσης ήταν ο μη χρηματοπιστωτικός ιδιωτικός τομέας. Μολονότι τα αποτελέσματα του δημόσιου τομέα ήταν κάπως πιο αρνητικά στις ελλειμματικές χώρες σε σύγκριση με τις πλεονασματικές, η συμβολή τους στις συνολικές ανισορροπίες ήταν γενικά πιο περιορισμένη σε σύγκριση με τον ιδιωτικό τομέα[3]. Παρόλα αυτά, οι εξελίξεις στον υπόλοιπο ιδιωτικό τομέα κατεδείκνυαν αυξανόμενες διαφοροποιήσεις: ενώ στις πλεονασματικές χώρες το χρηματοοικονομικό αποτέλεσμα του ιδιωτικού τομέα παρουσίασε κατά μέσο όρο βελτίωση, στις ελλειμματικές χώρες επιδεινώθηκε σταδιακά μέχρι το 2007. Οι τομείς των νοικοκυριών τόσο στις πλεονασματικές όσο και στις ελλειμματικές χώρες ήταν κατά μέσο όρο καθαροί δανειστές καθ’ όλη την περίοδο αναφοράς, ενώ στις δεύτερες η καθαρή δανειοδοτική θέση ήταν πολύ ασθενέστερη και, επιπλέον, χειροτέρευσε κατά το χρονικό διάστημα που προηγήθηκε της εκδήλωσης της κρίσης. Οι μη χρηματοπιστωτικές επιχειρήσεις ήταν καθαροί οφειλέτες στις ελλειμματικές χώρες, ενώ στις πλεονασματικές χώρες μεταβλήθηκαν σε καθαρούς δανειστές. Η έλευση της κρίσης έθεσε σε κίνηση μια σημαντική διαδικασία εξυγίανσης των ιδιωτικών ισολογισμών – τόσο των νοικοκυριών όσο και των μη χρηματοπιστωτικών επιχειρήσεων. Η εξυγίανση αυτή δεν επηρεάζει κατ’ ανάγκη μόνο τις ελλειμματικές χώρες, αλλά και εκείνες με πλεονασματικά ισοζύγια τρεχουσών συναλλαγών. Διάγραμμα 9: Καθαρή δανειοδότηση/δανειοληψία ως % του ΑΕΠ ανά τομέα – «πλεονασματικές» χώρες της ζώνης του ευρώ || Διάγραμμα 10: Καθαρή δανειοδότηση/δανειοληψία ως % του ΑΕΠ ανά τομέα – «ελλειμματικές» χώρες της ζώνης του ευρώ || Πηγή: Eurostat. Σημείωση: Πλεονασματικές είναι οι εξής χώρες: BE, DE, LU, NL, AT, FI (με βάση τη μέση εξωτερική θέση κατά την περίοδο 2000-2010). || Πηγή: Eurostat. Σημείωση: Ελλειμματικές είναι οι εξής χώρες: EE, IE, EL, ES, FR, IT, CY, MT, PT, SI, SK (με βάση τη μέση εξωτερική θέση κατά την περίοδο 2000-2010). Η εκδήλωση της κρίσης πυροδότησε αντιστροφή των προηγούμενων τάσεων, και οι ανισορροπίες των ισοζυγίων τρεχουσών συναλλαγών στη ζώνη του ευρώ έχουν ελαττωθεί σημαντικά έκτοτε. Επί του παρόντος, η κατανομή των ανισορροπιών του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών έχει περιορισθεί σημαντικά σε σύγκριση με το σημείο κορύφωσης. Οι αποκλίσεις μεταξύ των πραγματικών ισοζυγίων τρεχουσών συναλλαγών και των «κανονικών τιμών» τους επί τη βάσει θεμελιωδών παραγόντων έχουν συρρικνωθεί σημαντικά (διάγραμμα 11). Κατά τα έτη που προηγήθηκαν της κρίσης, κατεγράφησαν στην πλειονότητα των χωρών ισοζύγια τρεχουσών συναλλαγών χαμηλότερα από αυτά που θα μπορούσε να αναμένει κανείς με βάση τα σχετικά θεμελιώδη μεγέθη. Δεδομένου ότι η μεγαλύτερη προσαρμογή πραγματοποιήθηκε έως σήμερα στις χώρες με ελλειμματικό ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών, η μέση απόκλιση του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών προσέγγισε το μηδέν και κατέστη θετική ακολούθως. Μολονότι η μείωση των ελλειμμάτων ήταν σε μεγάλο βαθμό απόρροια της συρρίκνωσης της εγχώριας ζήτησης και των εισαγωγών, οι ελλειμματικές χώρες έχουν επιπλέον αρχίσει να βελτιώνουν τις εξαγωγικές τους επιδόσεις. Με βάση τις εαρινές προβλέψεις της Επιτροπής, τα μερίδια αγοράς των εξαγωγών τους προβλέπεται να βελτιωθούν σε μεγαλύτερο βαθμό από ό,τι εκείνα των πλεονασματικών χωρών. Αν και σε μικρότερη έκταση, κάποια επανεξισορρόπηση πραγματοποιείται και σε σχέση με τα πλεονάσματα. Από το 2007, όλες οι πλεονασματικές χώρες έχουν μειώσει αισθητά τα πλεονάσματά τους. Ειδικότερα, στη Γερμανία, η σύνθεση της ανάπτυξης έχει μεταβληθεί εμφανώς κατά το πρόσφατο παρελθόν. Η εγχώρια ζήτηση κατέστη η κύρια κινητήρια δύναμη για την αύξηση της παραγωγής και, το 2011, αυξήθηκε κατά 2% σχεδόν ταχύτερα από ό,τι στο σύνολο της ζώνης του ευρώ. Το κόστος εργασίας ανά μονάδα αυξήθηκε ομοίως κατά το 2011 ταχύτερα απ’ ό,τι κατά μέσο όρο στη ζώνη του ευρώ, ενώ οι πρόσφατες διαπραγματεύσεις για τους μισθούς παρέχουν περαιτέρω ενδείξεις προς την κατεύθυνση αυτή. Σύμφωνα με τις εαρινές προβλέψεις της Επιτροπής, οι προαναφερθείσες τάσεις αναμένεται να συνεχισθούν κατά τη χρονική περίοδο αναφοράς των προβλέψεων. Διάγραμμα 11. Εξέλιξη των «αποκλίσεων» του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών στη ζώνη του ευρώ || Διάγραμμα 12. Πραγματικό ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών (ΤΣ) και ΤΣ που συνεπάγονται σταθεροποίηση της διεθνούς επενδυτικής θέσης (2012-2020) || Πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή Σημείωση: Από τις «αποκλίσεις» του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών προκύπτει η διαφορά μεταξύ των πραγματικών ισοζυγίων τρεχουσών συναλλαγών και των «κανονικών τιμών» τους με βάση τη μεθοδολογία των Salto και Turrini (2010). || Πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή Σημείωση: Από τις ΤΣ που συνεπάγονται σταθεροποίηση της διεθνούς επενδυτικής θέσης (ΔΕΘ) προκύπτει το ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών που απαιτείται για να παραμείνει σταθερός ο δείκτης ΚΔΕΘ-προς-ΑΕΠ με βάση τις προβλέψεις για την ανάπτυξη κατά την περίοδο 2012-2020. Σχετικά με τη μελλοντική πορεία, ένα καίριο ζήτημα είναι το κατά πόσον η καταγραφείσα άμβλυνση των ανισορροπιών είναι διαρθρωτικού χαρακτήρα ή θα αντιστραφεί αφ’ ης στιγμής βελτιωθούν οι κυκλικές συνθήκες. Υπάρχουν ενδείξεις ότι μέρος τουλάχιστον της παρατηρηθείσας επανεξισορρόπησης έχει περισσότερο διαρθρωτικό χαρακτήρα και, επομένως, είναι πιθανό να αποδειχθεί σχετικά μόνιμο. Στον βαθμό που οι πρόσφατες διορθώσεις αντανακλούν την επανεκτίμηση των προσδοκιών για τα εισοδήματα και των ασφαλίστρων κινδύνου και όχι αμιγώς κυκλικές μειώσεις της παραγωγής, θα μπορούσαν να αποδειχθούν βιώσιμες. Με βάση το μεγάλο ύψος των εξωτερικών υποχρεώσεων στις περισσότερες ελλειμματικές χώρες, η πίεση των αγορών για επανεξισορρόπηση αναμένεται να παραμείνει έντονη κατά τα επόμενα έτη, και δεν κρίνεται πιθανή μια αντιστροφή της προσαρμογής των ισολογισμών. Εκτός αυτού, οι ανάγκες για δημοσιονομική εξυγίανση είναι εν γένει μεγαλύτερες στις ελλειμματικές παρά στις πλεονασματικές χώρες, πράγμα που σημαίνει ότι ο δημόσιος τομέας είναι πιθανό να συμβάλει στην επανεξισορρόπηση πιο μακροπρόθεσμα. Τέλος, η προσαρμογή σε πολλές ελλειμματικές χώρες συνοδεύεται από μεταβολές των σχετικών τιμών, οι οποίες αποτελούν προϋπόθεση για την αναγκαία ανακατανομή πόρων στο εσωτερικό των οικονομιών. Παρά το γεγονός ότι η προσαρμογή στο σκέλος του ελλείμματος υπήρξε σημαντική, υπάρχουν ενδείξεις ότι δεν έχει ολοκληρωθεί στις χώρες εκείνες οι οποίες είχαν το υψηλότερο έλλειμμα τρεχουσών συναλλαγών. Μολονότι σε πολλές περιπτώσεις υπήρξε μια δραστική προσαρμογή των ροών, ορισμένες από τις χώρες αυτές εξακολουθούν να εμφανίζουν πολύ υψηλά επίπεδα εξωτερικών υποχρεώσεων, όπως αποδεικνύει η καθαρή διεθνής επενδυτική θέση (ΚΔΕΘ) τους ως ποσοστό του ΑΕΠ. Λόγω του μεγάλου ύψους των καθαρών υποχρεώσεων και της ασθενούς αναπτυξιακής δυναμικής, είναι αναγκαίο να επέλθουν περαιτέρω βελτιώσεις στα ισοζύγια τρεχουσών συναλλαγών, ιδίως δε στα εμπορικά ισοζύγια, προκειμένου να τεθούν σε πτωτική τροχιά οι δείκτες ΚΔΕΘ-προς-ΑΕΠ (διάγραμμα 10). Με βάση τις προοπτικές για την οικονομική ανάπτυξη κατά την επόμενη δεκαετία, οι εξωτερικές δανειακές υποχρεώσεις της Ελλάδας, της Γαλλίας, της Ιταλίας, της Κύπρου, της Μάλτας και της Πορτογαλίας προβλέπεται να εξακολουθήσουν να αυξάνονται σε περίπτωση που τα ελλείμματα τρεχουσών συναλλαγών παραμείνουν στο σημερινό επίπεδο. Το στοιχείο αυτό δεν θέτει κατ’ ανάγκη σε κίνδυνο την εξωτερική βιωσιμότητα χωρών με σχετικά ευνοϊκές εξωτερικές θέσεις, όπως η Γαλλία, αλλά θα αποτελούσε πρόσθετο άχθος για τις χώρες με ήδη υψηλό εξωτερικό χρέος. Graph 13. Euro area Member States' sectoral Net Financial Assets, (% of GDP), 2010 Source: Eurostat Note: Net financial asset (NFA) positions are defined as net acquisition of financial assets less net incurrence of liabilities. The NFA positions represent the national accounting counterpart of the net international investment position (NIIP) and allow exploring savings-investment balances in a sectoral perspective. The graph depicts the situation in the euro area countries by looking at three dimensions: (1) the ratio between the NFA position of households to that of firms ("coverage ratio"), which gives an indication to what extent domestic private savings are sufficient to finance the needs of firms. The light colour indicates full coverage and the dark colour reflects less than full coverage. A priori it is expected that firms are on average net investors (negative NFA) and that households are net savers (positive NFA) while financial corporations are, on average, intermediaries (balanced NFA position); (2) the government NFA gives an indication of the role of the public sector in complementing/supplementing a potential savings gap in the private sector (a negative sign indicates net general government liabilities); (3) the NFA of the economy as a whole to the rest of the world links the internal position with the economies external needs/capacities (a negative sign means net external liabilities). Surplus countries are in circles. Η βελτίωση του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών η οποία απαιτείται για τη σταθεροποίηση ή τη μείωση των εξωτερικών δανειακών υποχρεώσεων προϋποθέτει συχνά ακόμη πιο φιλόδοξες βελτιώσεις των εμπορικών ισοζυγίων. Τούτο οφείλεται στις αρνητικές καθαρές πληρωμές επενδυτικών εσόδων που οι συγκεκριμένες χώρες υποχρεούνται να καταβάλλουν, οι οποίες συνίστανται σε καταβολές τόκων για ξένα δάνεια, μερίσματα για ξένες επενδύσεις και άλλου είδους πληρωμές για συντελεστές παραγωγής. Δεδομένου ότι τα ισοζύγια των εσόδων εξαρτώνται κατά κύριο λόγο από τον όγκο των εξωτερικών υποχρεώσεων, τείνουν να έχουν μόνιμο χαρακτήρα. Μέχρι σήμερα, μεγάλο μέρος της προσαρμογής στις ελλειμματικές χώρες συντελέστηκε μέσω μεταβολών των εμπορικών ισοζυγίων, οι οποίες με τη σειρά τους είχαν ως κύριο αίτιο τη μείωση των εισαγωγών λόγω της συρρίκνωσης της εγχώριας ζήτησης. Προκειμένου να αποκατασταθεί η διατηρησιμότητα των εξωτερικών θέσεων, χώρες όπως η Ελλάδα, η Ισπανία, η Κύπρος και η Πορτογαλία πρέπει να μετατρέψουν τα εμπορικά τους ελλείμματα (περιλαμβανομένων των καθαρών μεταβιβάσεων) σε πλεονάσματα, με σκοπό την αντιστάθμιση των σχετικά υψηλών αρνητικών ισοζυγίων των εσόδων. Τούτο θα απαιτήσει, μεταξύ άλλων, σημαντικές βελτιώσεις της ανταγωνιστικότητας των εν λόγω χωρών με σκοπό την κάλυψη των απωλειών που καταγράφηκαν προ της κρίσης. Καθοριστική σημασία από την άποψη αυτή έχει το να διασφαλισθεί ότι η εξέλιξη των μισθών συμβάλλει στην ανάκτηση της ανταγωνιστικότητας του κόστους εργασίας, καθώς επίσης να εφαρμοσθούν μέτρα με τα οποία αντιμετωπίζονται ονομαστικές ακαμψίες σε αγορές προϊόντων. Για να αποτραπεί η αύξηση της ανεργίας, τα μέτρα που υποστηρίζουν τις προσαρμογές των τιμών και του κόστους πρέπει να συμπληρωθούν με μεταρρυθμίσεις που διευκολύνουν την ανακατανομή πόρων μεταξύ επιχειρήσεων και μεταξύ κλάδων. Πρωτίστως, θα πρέπει να υπάρξει διοχέτευση εργασίας και κεφαλαίου από τις μη εμπορεύσιμες δραστηριότητες, οι οποίες εμφάνισαν επέκταση προ της κρίσης, στον κλάδο των εξαγωγών. Ιδιαίτερα χρήσιμες προς τον σκοπό αυτό είναι οι μεταρρυθμίσεις της αγοράς εργασίας σε συμμόρφωση με την αρχή της ευελιξίας με ασφάλεια. Ο μεγάλος όγκος του χρέους στις ελλειμματικές χώρες καταδεικνύει επίσης τη σπουδαιότητα των όρων εξωτερικής χρηματοδότησης για τα συγκεκριμένα κράτη μέλη, καθώς η μεγάλη συσσώρευση εξωτερικών υποχρεώσεων τα καθιστά περισσότερο ευαίσθητα σε μεταβολές του κόστους χρηματοδότησης. Διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις για την επίλυση των προβλημάτων στα οποία οφείλονται οι ανισορροπίες, σε συνδυασμό με πρόοδο όσον αφορά την αποκατάσταση της διατηρησιμότητας των δημόσιων οικονομικών, θα συμβάλουν στην αποκατάσταση της εμπιστοσύνης των χρηματοπιστωτικών αγορών και στη διατήρηση σε βιώσιμο επίπεδο του κόστους χρηματοδότησης των υφιστάμενων υποχρεώσεων. Σε αντίθεση με τα ελλείμματα τρεχουσών συναλλαγών, τα μεγάλα και επανειλημμένα πλεονάσματα τρεχουσών συναλλαγών δεν γεννούν ανησυχίες για τη βιωσιμότητα του εξωτερικού χρέους, ούτε για την ικανότητα χρηματοδότησης των οικείων χωρών. Τα επανειλημμένα πλεονάσματα ενδέχεται να είναι δικαιολογημένα, εάν οφείλονται σε εξωγενείς παράγοντες, όπως η διαθεσιμότητα φυσικών πόρων ή η ανταγωνιστικότητα των επιχειρήσεων, ή εάν είναι απόρροια των διαρθρωτικών χαρακτηριστικών της εκάστοτε οικονομίας, τα οποία επικαθορίζουν την αποταμίευση και τις επενδύσεις· π.χ. χώρες όπου παρατηρείται δημογραφική γήρανση είναι πιθανό να κρίνουν πρόσφορη την αποταμίευση στον παρόντα χρόνο (δηλ. επίτευξη πλεονασμάτων τρεχουσών συναλλαγών) προκειμένου να αποτρέψουν την κάμψη της κατανάλωσης στο μέλλον. Παρόλα αυτά, δεν αποκλείεται τα μεγάλα και επανειλημμένα πλεονάσματα τρεχουσών συναλλαγών να προκαλούνται από λιγότερο ευμενείς παράγοντες, σχετικούς με τη λειτουργία των αγορών, π.χ. από τον τρόπο με τον οποίο ο χρηματοπιστωτικός τομέας κατανέμει τους πόρους, ή από πολιτικές οι οποίες περιστέλλουν την εγχώρια ζήτηση και τις επενδυτικές ευκαιρίες. Οσάκις ισχύει αυτό το τελευταίο, οι μεταρρυθμίσεις που συμβάλλουν στην ενίσχυση της εγχώριας ζήτησης και του αναπτυξιακού δυναμικού θα προήγαγαν την ευημερία στο εκάστοτε κράτος μέλος. Ο περιορισμός της υπέρμετρης εγχώριας αποταμίευσης προς όφελος των επενδύσεων θα μπορούσε, επιπλέον, να ωφελήσει άλλες χώρες της ζώνης του ευρώ, σε περίπτωση που δεν υπάρχει συναλλαγματική ισοτιμία για να χρησιμοποιηθεί με στόχο την αντιμετώπιση επίμονων ανισορροπιών του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών, αν και το μέγεθος τέτοιου είδους δευτερογενών συνεπειών για την ανάπτυξη περιβάλλεται από σημαντική αβεβαιότητα. Εξάλλου, μια πιο προσεκτική εξέταση των πλεονασματικών οικονομιών αποκαλύπτει την ύπαρξη σημαντικής ανομοιογένειας όσον αφορά τους τομείς που αποτελούν τις συνιστώσες των εξωτερικών τους θέσεων και, κατ’ επέκταση, τα περιθώρια για εξωτερική επανεξισορρόπηση. Μια πρώτη διερεύνηση των «πλεονασματικών» οικονομιών της ζώνης του ευρώ καταδεικνύει ότι αυτές είναι μάλλον ανομοιογενείς όσον αφορά τη σχετική κατάσταση των διαφόρων τομέων της οικονομίας (διάγραμμα 13): Σε ό,τι αφορά τον τομέα της γενικής κυβέρνησης, η Φινλανδία και το Λουξεμβούργο εμφάνισαν το 2010 θετική, συνολικά, δημοσιονομική θέση, δηλ. ο δημόσιος τομέας τους κατείχε περιουσιακά στοιχεία μεγαλύτερης αξίας από τις υποχρεώσεις του. Το στοιχείο αυτό οφείλεται, αφενός, στον σχετικά περιορισμένο όγκο υποχρεώσεων και, αφετέρου, στον μεγάλο όγκο χρηματοδοτούμενων περιουσιακών στοιχείων, που απορρέουν κατά κύριο λόγο από τις επενδύσεις των συστημάτων συντάξεων απασχόλησης. Η Αυστρία, η Γερμανία και οι Κάτω Χώρες εμφάνισαν καθαρές θέσεις δημόσιων υποχρεώσεων (δηλ. ήταν καθαροί «δημόσιοι οφειλέτες» στο διάγραμμα 13), με πρωταρχικό αίτιο τον μεγάλο όγκο ακαθάριστων υποχρεώσεων (γράφημα 14). Η Αυστρία ξεχωρίζει στο πλαίσιο της ομάδας πλεονασματικών χωρών, καθώς εμφανίζει καθαρές, συνολικά, υποχρεώσεις έναντι του υπόλοιπου κόσμου (αν και αυτές φαίνεται να είναι πολύ μικρού μεγέθους) παρόλη τη συσσώρευση πλεονασμάτων τρεχουσών συναλλαγών κατά το παρελθόν. Αν εξετασθεί η κατάσταση του ιδιωτικού τομέα, προκύπτει μια παρεμφερής κατηγοριοποίηση χωρών. Ο ιδιωτικός τομέας στην Αυστρία, τη Γερμανία και τις Κάτω Χώρες αποτελεί τον βασικό πάροχο χρηματοδότησης στις οικονομίες των χωρών αυτών. Στην Αυστρία και τη Γερμανία, τα νοικοκυριά αποταμιεύουν αρκετά ώστε να αντισταθμίζεται ο δανεισμός από μέρους των επιχειρήσεων, γεγονός που είτε εν μέρει (στην περίπτωση της Αυστρίας) είτε πλήρως αντισταθμίζει τις καθαρές δημόσιες υποχρεώσεις τους. Στις Κάτω Χώρες, το ποσοστό αποταμίευσης των νοικοκυριών είναι ουσιαστικά μηδενικό, και οι επιχειρήσεις παρέχουν χρηματοδότηση για την υπόλοιπη οικονομία (θετική καθαρή δανειοδοσία). Ο συγκεκριμένος δείκτης κάλυψης (βλ. σημείωση στο διάγραμμα 13) είναι μερικός στην περίπτωση της Φινλανδίας και του Λουξεμβούργου. Οι τομεακές διαφορές μεταξύ των πλεονασματικών χωρών θα επικαθορίσουν τις πρακτικές επανεξισορρόπησης κατά τα επόμενα έτη. Οι εν λόγω διαφορές μεταξύ των χρηματοοικονομικών θέσεων των διαφόρων τομέων και οι δυνητικοί αλληλοσυσχετισμοί μεταξύ των τομέων είναι πιθανό να προκαλέσουν απομόχλευση στις εξωτερικές θέσεις. Ειδικότερα, η αλληλεπίδραση μεταξύ των ισοζυγίων αποταμίευσης-επενδύσεων του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα διαμέσου των υφιστάμενων πιέσεων για απομόχλευση θα επηρεάσει την εξωτερική θέση κατά τα επόμενα έτη: · Στα πλεονασματικά κράτη μέλη με καθαρές δημόσιες υποχρεώσεις, η δημοσιονομική εξυγίανση αναμένεται ευλόγως να συμβάλει στις αρνητικές εξ ανάδρασης επιπτώσεις για την ανάπτυξη και στις ανοδικές πιέσεις επί της εξωτερικής θέσης. Στο διάγραμμα 14 εμφαίνεται το ακαθάριστο (μη ενοποιημένο) χρέος της γενικής κυβέρνησης, το οποίο, το 2011, υπερέβαινε το 75% του ΑΕΠ στην περίπτωση της Γερμανίας, της Αυστρίας και των Κάτω Χωρών (ανώτερη κατηγορία) και είχε συσσωρευθεί ως επί το πλείστον κατά την προηγηθείσα τετραετία (κατώτερη κατηγορία). Διάγραμμα 14. Ακαθάριστο χρέος στις χώρες της ζώνης του ευρώ: αναλυτική παρουσίαση ανά τομέα Πηγή: Eurostat. Σημείωση: Τα στοιχεία του διαγράμματος για το δημόσιο χρέος αναφέρονται σε χρεόγραφα πλην των μετοχών (F3) και των δανείων (F4) και παρατίθενται μη ενοποιημένα για λόγους συνέπειας με τα στοιχεία που αφορούν τον ιδιωτικό τομέα· ως εκ τούτου, διαφέρουν από τα στοιχεία που παρέχονται στο πλαίσιο της δημοσιονομικής εποπτείας από μέρους της ΕΕ. Ανώτερη κατηγορία: επίπεδο το 2011 (% του ΑΕΠ)· κατώτερη κατηγορία: μεταβολή κατά την περίοδο 2007-2010 και 2010-2011, % του ΑΕΠ. Τα στοιχεία για το 2011 έχουν υπολογισθεί με βάση τα πρώτα τρία τρίμηνα και δεν είναι διαθέσιμα για την Ιρλανδία και το Λουξεμβούργο. · Ο ενδεχόμενος αντίκτυπος της εξυγίανσης των δημόσιων οικονομικών στην οικονομία και στο ισοζύγιο εξωτερικών συναλλαγών θα εξαρτηθεί από την αλληλεπίδρασή του με τις πιέσεις που ασκεί η ιδιωτική απομόχλευση. Αφενός, οι χώρες με μέτριο επίπεδο ιδιωτικού χρέους (διάγραμμα 14, άνω πίνακας) εμφανίζουν περιθώριο αύξησης της εγχώριας κατανάλωσης και των εγχώριων επενδύσεων, ώστε να αντισταθμιστούν τα αποτελέσματα της εξυγίανσης των δημόσιων οικονομικών, όπως συνέβη με τη Γερμανία, η οποία διήλθε ένα παρατεταμένο στάδιο απομόχλευσης κατά τη δεκαετία που προηγήθηκε της κρίσης. Τούτο είναι ιδιαίτερα σημαντικό όταν αιτία των πλεονασμάτων του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών είναι η ισχνή ιδιωτική ζήτηση και όταν η υποτονική εγχώρια κατανάλωση και οι υποτονικές εγχώριες επενδύσεις υποδηλώνουν αδυναμίες στη λειτουργία συγκεκριμένων τομέων της οικονομίας, όπως οι αγορές υπηρεσιών. Υπό τις συνθήκες αυτές, τα πλεονάσματα του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών μπορεί να συνοδεύονται από βιοτικό επίπεδο χαμηλότερο από το αναγκαίο για τον πληθυσμό της χώρας. Οι διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις για την αντιμετώπιση των αδυναμιών αυτών θα συμβάλουν σημαντικά στην ελευθέρωση της περιορισμένης εγχώριας ζήτησης και θα καταστήσουν τις οικονομίες περισσότερο ανταγωνιστικές. Αφετέρου, σε χώρες με δυνητικά επιβλαβή συσσώρευση χρέους στον ιδιωτικό τομέα, όπως οι Κάτω Χώρες, η πίεση της απομόχλευσης του ιδιωτικού τομέα είναι πιθανό να προστεθεί στην πίεση της απομόχλευσης του δημόσιου τομέα, και να οδηγήσουν από κοινού σε μεγαλύτερες επιπτώσεις για την ανάπτυξη και σε ακόμη μεγαλύτερο πλεόνασμα του ισοζυγίου εξωτερικών συναλλαγών. · Τέλος, οι «δημόσιοι αποταμιευτές» με καθαρά περιουσιακά στοιχεία του δημοσίου ενδέχεται να δεχθούν λιγότερες πιέσεις απομόχλευσης, διότι η γενική κυβέρνηση επιτρέπει τις ενδεχόμενες διορθώσεις των ισολογισμών στον ιδιωτικό τομέα. Διάγραμμα 15. Καθαρή δανειοδότηση/δανειοληψία (NLB) και καθαρή διεθνής επενδυτική θέση (ΚΔΕΘ) Πηγή: Υπηρεσίες της Επιτροπής Οι χώρες με πλεονασματικό ισοζύγιο θέτουν επιπλέον ζητήματα τα οποία απαιτούν περαιτέρω διερεύνηση. Αξίζει για παράδειγμα να σημειωθεί ότι η διεθνής επενδυτική θέση ορισμένων πλεονασματικών χωρών δεν έχει βελτιωθεί παρά τα σημαντικά και συνεχή πλεονάσματα του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών. Η κατάσταση αυτή μπορεί να οφείλεται εν μέρει στα αποτελέσματα αποτίμησης που συνδέονται με διακυμάνσεις των συναλλαγματικών ισοτιμιών και διαφορές στη σύνθεση και αποτίμηση περιουσιακών στοιχείων και υποχρεώσεων στο εξωτερικό, αλλά μπορεί επίσης να υποδηλώνει ότι οι εκροές κεφαλαίων διοχετεύτηκαν σε ελάχιστα επικερδείς επενδύσεις και να εγείρει ερωτήματα σχετικά με την αποτελεσματικότητα του χρηματοπιστωτικού τομέα να διαθέτει τους πόρους στις πλέον παραγωγικές χρήσεις[4]. Παραδείγματος χάρη, από το 2000 και μετά τα σωρευτικά πλεονάσματα του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών στη Γερμανία, τις Κάτω Χώρες και την Αυστρία είναι σημαντικά υψηλότερα από την εξέλιξη της καθαρής διεθνούς επενδυτικής θέσης κατά την ίδια περίοδο, αν και πρέπει να σημειωθεί ότι η περίοδος αυτή χαρακτηρίστηκε από παγκόσμια πλημμελή κοστολόγηση κινδύνου (διάγραμμα 15). Βάσει της ανωτέρω ανάλυσης, πρέπει να εξεταστούν διεξοδικά η φύση, η ένταση και ο προσανατολισμός των αλληλεπιδράσεων μεταξύ ελλειμμάτων και πλεονασμάτων στη ζώνη του ευρώ ώστε να προσδιοριστεί με ποιον τρόπο θα μπορούσαν οι πλεονασματικές χώρες να συμβάλουν στη συνολική αποκατάσταση της ισορροπίας. Η Επιτροπή προτίθεται να δημοσιεύσει ειδική μελέτη επί του θέματος το φθινόπωρο του 2012. 3.2.2. Διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις για την τόνωση της ανάπτυξης και της ικανότητας προσαρμογής Παγιωμένες αναπτυξιακές αποκλίσεις, ιδίως αν συνδέονται με υψηλό χρέος, δημιουργούν προβλήματα στο πλαίσιο νομισματικής ένωσης. Οι εαρινές οικονομικές προβλέψεις της Επιτροπής φανερώνουν συνεχείς αποκλίσεις στην ανάπτυξη, ενώ καθυστέρηση παρουσιάζουν τα κράτη μέλη που βρίσκονται σε φάση προσαρμογής. Η προσαρμογή ενδέχεται, ωστόσο, να συνεχιστεί πέραν του ορίζοντα που καλύπτουν οι τρέχουσες προβλέψεις, δημιουργώντας τον κίνδυνο να παγιωθούν οι αναπτυξιακές αποκλίσεις. Η κατάσταση αυτή δημιουργεί προβλήματα σε μια νομισματική ένωση, ιδίως όταν οι χώρες βραδείας ανάπτυξης είναι υπερχρεωμένες, στο μέτρο που τα πραγματικά επιτόκια που επιβάλλονται στις χώρες αυτές είναι υψηλότερα, γεγονός που επιδεινώνει περαιτέρω το πρόβλημα του χρέους. Η υποτονική ανάπτυξη που προκαλεί η απομόχλευση έχει ως αποτέλεσμα να εντείνονται τα χρόνια προβλήματα που οφείλονται στο χαμηλό αναπτυξιακό δυναμικό στη ζώνη του ευρώ. Το αναπτυξιακό δυναμικό της ζώνης του ευρώ ήταν ήδη σχετικά υποτονικό και πριν από την κρίση, η οποία ενίσχυσε σημαντικά αυτή την τάση. Μεσοπρόθεσμα, αναμένονται δυνητικοί ρυθμοί ανάπτυξης 0,8%, σε σύγκριση με περίπου 2¼ % στις αρχές της δεκαετίας του 2000. Αυτή η προς τα κάτω αναθεώρηση αντιπροσωπεύει σημαντική επιδείνωση των οικονομικών επιδόσεων της ζώνης του ευρώ σε σχετικά σύντομο χρονικό διάστημα. Αποδίδεται κυρίως στην ισχυρή πίεση προς τα κάτω που ασκείται στην αύξηση της συνολικής παραγωγικότητας των συντελεστών παραγωγής, γεγονός που οφείλεται σε μεγάλο βαθμό στην πτώση των ρυθμών ανάπτυξης ανθρώπινου και γνωστικού κεφαλαίου. Συνεπώς, η ζώνη του ευρώ βρίσκεται αντιμέτωπη στο σύνολό της με μια διττή πρόκληση: να επανεξισορροπήσει και να ενισχύσει την ανάπτυξη μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα. Απαιτείται ήδη μεσοπρόθεσμη αναζωογόνηση της ανάπτυξης, διότι χωρίς ανάπτυξη θα είναι πολύ πιο δύσκολο να επιτευχθεί απομόχλευση και εξισορρόπηση. Παράλληλα, επιβάλλεται προσεκτική διαχείριση της διαδικασίας απομόχλευσης στους διαφόρους τομείς ούτως ώστε να ελεγχθεί ο αρνητικός αντίκτυπος στην ανάπτυξη και να αποφευχθούν οι επιζήμιες επιπτώσεις. Παρά το γεγονός ότι οι προκλήσεις, και ως εκ τούτου η ανάγκη να αναληφθεί επείγουσα δράση, είναι μεγαλύτερες στις χώρες με ελλείμματα, δεν πρέπει να λησμονούνται οι κίνδυνοι που ελλοχεύουν για ολόκληρη τη ζώνη του ευρώ, οι οποίοι απορρέουν από τη συνεχιζόμενη αναπτυξιακή απόκλιση και τις συνεχιζόμενες ανισορροπίες. Οι διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις που βελτιώνουν τον ανταγωνιστικό χαρακτήρα και την ευελιξία των αγορών μπορούν να ενισχύσουν την ανάπτυξη και να διευκολύνουν την προσαρμογή. Σε ορισμένες χώρες σημειώθηκε αύξηση των ιδιωτικών αποταμιεύσεων και συγκράτηση των επενδύσεων εξαιτίας των υψηλών κανονιστικών φραγμών σε ορισμένους τομείς. Με την εφαρμογή πολιτικών ελευθέρωσης που θα διευκολύνουν τις συναλλαγές με κλειστούς τομείς είναι δυνατόν αυτή η επιπλέον αποταμίευση να διοχετευτεί προς επενδύσεις που θα έχουν ως αποτέλεσμα την τόνωση της ανάπτυξης. Οι περισσότερο ανταγωνιστικές αγορές βελτιώνουν την ικανότητα προσαρμογής, δηλαδή διευκολύνουν την ανακατανομή των συντελεστών παραγωγής μεταξύ των διαφόρων τομέων – ιδίως των τομέων μη εμπορεύσιμων έναντι των τομέων εμπορεύσιμων αγαθών και υπηρεσιών – και ενισχύουν την ανταγωνιστικότητα, ιδίως σε επίπεδο τιμών. Προς τον σκοπό αυτό, πρέπει να δοθεί προβάδισμα στις παραγωγικές δημόσιες δαπάνες, με πλήρη σεβασμό της ανάγκης για δημοσιονομική εξυγίανση. Οι μεταρρυθμίσεις του μηχανισμού καθορισμού των μισθών μπορούν να βελτιώσουν την προσαρμογή των μισθών με βάση τις εξελίξεις στην παραγωγικότητα και να προσφέρουν μεγαλύτερο περιθώριο προσαρμογής των πραγματικών μισθών. Οι τροποποιήσεις της νομοθεσίας για την προστασία της απασχόλησης μπορούν να συμβάλουν στην ταχύτερη ανακατανομή των πόρων μεταξύ των τομέων, και να επιτρέψουν έτσι τη συνέχιση της προσαρμογής σε χώρες με μεγάλα ελλείμματα του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών. Η χαμηλότερη φορολόγηση της εργασίας και οι αποτελεσματικές πολιτικές για την εργασία και «Σύμφωνο για το Ευρώ +» – αξιολόγηση της εφαρμογής των δεσμεύσεων Στις αρχές του 2011, τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ, καθώς και η Βουλγαρία, η Δανία, η Λετονία, η Λιθουανία, η Πολωνία και η Ρουμανία υιοθέτησαν το «Σύμφωνο για το Ευρώ +». Στο πλαίσιο του συμφώνου, τα κράτη μέλη δεσμεύτηκαν να προβούν σε μεταρρυθμίσεις στους τέσσερις ακόλουθους τομείς: προώθηση της ανταγωνιστικότητας, προώθηση της απασχόλησης, βελτίωση της διατηρησιμότητας των δημόσιων οικονομικών και ενίσχυση της δημοσιονομικής σταθερότητας. Αναγνώρισαν την αναγκαιότητα του ρεαλιστικού συντονισμού των φορολογικών πολιτικών για τον καλύτερο συντονισμό της οικονομικής πολιτικής, και δεσμεύτηκαν να συμμετάσχουν σε διαρθρωμένο διάλογο για τα θέματα φορολογικής πολιτικής. Οι δεσμεύσεις των συμμετεχόντων κρατών μελών για την πραγματοποίηση μεταρρυθμίσεων αντανακλώνται στα οικεία προγράμματα σταθερότητας ή σύγκλισης και στα εθνικά προγράμματα μεταρρυθμίσεων. Το 2011, τα κράτη μέλη ανέλαβαν πολλές δεσμεύσεις στους τομείς πολιτικής που περιλαμβάνονται στο σύμφωνο. Ωστόσο, η υλοποίηση των δεσμεύσεων παρουσιάζει σημαντικές διακυμάνσεις μεταξύ κρατών μελών και μεταξύ τομέων πολιτικής. Μόνον ορισμένα κράτη μέλη εκπλήρωσαν όλες τις δεσμεύσεις τους. Σε πολλές περιπτώσεις η κυβέρνηση είχε υποβάλει τις αναγκαίες νομοθετικές προτάσεις, αλλά η έγκριση της νομοθεσίας καθυστέρησε, παραδείγματος χάρη λόγω εξέτασής της στο εθνικό κοινοβούλιο ή διαλόγου με τους κοινωνικούς εταίρους. Η μεγαλύτερη πρόοδος επιτεύχθηκε όσον αφορά τις μεταρρυθμίσεις για την προώθηση της ανταγωνιστικότητας και ιδίως τη βελτίωση του επιχειρηματικού περιβάλλοντος. Τα κράτη μέλη απλούστευσαν τις διοικητικές διαδικασίες που επιβάλλονται στις επιχειρήσεις και εισήγαγαν νέες υπηρεσίες. Τα περισσότερα κράτη μέλη εκπλήρωσαν τις δεσμεύσεις τους για προώθηση της εκπαίδευσης και της καινοτομίας, όπως, λόγου χάρη, η δέσμευσή τους να αυξήσουν τη χρηματοδότηση των πανεπιστημίων και των ερευνητικών ιδρυμάτων. Μικρότερη πρόοδος επιτεύχθηκε όσον αφορά την ενίσχυση του ανταγωνισμού στην παροχή υπηρεσιών και την αναθεώρηση των μηχανισμών καθορισμού των μισθών, τόσο στον ιδιωτικό όσο και στον δημόσιο τομέα. Τα κράτη μέλη εισήγαγαν επίσης μεταρρυθμίσεις για να αυξηθούν τα ποσοστά απασχόλησης και να μειωθεί η φορολόγηση της εργασίας. Λιγότερα μέτρα ελήφθησαν για τη βελτίωση της δια βίου μάθησης και τη μείωση της αδήλωτης εργασίας. Τα κράτη μέλη εκπλήρωσαν τις δεσμεύσεις τους για ενίσχυση της διατηρησιμότητας των δημόσιων οικονομικών και υποβολή νομοθετικών προτάσεων για τα συνταξιοδοτικά συστήματα και τους εθνικούς δημοσιονομικούς κανόνες. Σε πολλές περιπτώσεις, όμως, η έκδοση νέας νομοθεσίας καθυστέρησε και η εφαρμογή των μέτρων αναβλήθηκε. Τα κράτη μέλη που είχαν θέσει ως στόχο να επιτύχουν συγκεκριμένα επίπεδα ελλείμματος ή χρέους κατόρθωσαν σε γενικές γραμμές να εκπληρώσουν τις δεσμεύσεις τους. Οι μεταρρυθμίσεις στον χρηματοπιστωτικό τομέα υπήρξαν τρόπον τινά ανάμεικτες, αφού μόνον ορισμένα κράτη μέλη αύξησαν την αποτελεσματικότητα της κανονιστικής ρύθμισης και εποπτείας του τομέα. Τα κράτη μέλη διαφύλαξαν επίσης τη δημοσιονομική σταθερότητα λαμβάνοντας μέτρα με σκοπό τη διαφοροποίηση της διάρθρωσης της οικονομίας. Τον Μάρτιο του 2012 το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο κάλεσε τα κράτη μέλη να συμπεριλάβουν στα εθνικά τους προγράμματα μεταρρυθμίσεων και στα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης νέες δεσμεύσεις εστιασμένες σε μικρό αριθμό ουσιωδών, έγκαιρων και μετρήσιμων μεταρρυθμίσεων για την επίτευξη των στόχων του συμφώνου. Πολλά κράτη μέλη απάντησαν στην πρόσκληση και υπέβαλαν νέες δεσμεύσεις. Οι νέες δεσμεύσεις είναι χρήσιμες για την επίτευξη των στόχων του συμφώνου. Οι περισσότερες είναι έγκαιρες και μετρήσιμες, με σαφείς στόχους που θα υλοποιηθούν εντός των προσεχών 12 μηνών. Σε πολλές περιπτώσεις, τα κράτη μέλη ανέφεραν επίσης το αναμενόμενο κόστος και τα αναμενόμενα οφέλη των μέτρων που λαμβάνουν. Ωστόσο, τα μέτρα συνδέονται συχνά με σχέδια που βρίσκονται ήδη σε εξέλιξη. Όπως αναφέρεται στο σύμφωνο, η Επιτροπή θα συνεχίσει να παρακολουθεί την υλοποίηση των δεσμεύσεων στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου. Θα υποβάλει αναφορά της επιτελεσθείσας προόδου, την προσεχή άνοιξη, στα έγγραφα εργασίας των υπηρεσιών της σχετικά με την αξιολόγηση των χωρών. την απασχόληση μπορούν να τονώσουν τη δημιουργία θέσεων εργασίας, λαμβανομένων ιδίως υπόψη των κινδύνων αύξησης της μακροχρόνιας ανεργίας. Στο τρέχον πλαίσιο χαμηλής ανάπτυξης, δημοσιονομικών προβλημάτων και κοινωνικών εντάσεων προβάλλει η ανάγκη να διατηρηθεί η δυναμική των μεταρρυθμίσεων. Προτεραιότητα θα πρέπει να δοθεί στις μεταρρυθμίσεις (i) που έχουν θετική βραχυπρόθεσμη και μεσοπρόθεσμη επίπτωση στην ανάπτυξη και (ii) δεν συνεπάγονται μεγάλο δημοσιονομικό κόστος, ενώ παράλληλα θα πρέπει να επιδιωχθεί εξυγίανση που ευνοεί την ανάπτυξη και να δοθεί προτεραιότητα σε μέτρα όπως οι επενδύσεις σε δεξιότητες. Οι περισσότερες κανονιστικές μεταρρυθμίσεις πληρούν αυτά τα κριτήρια: το άνοιγμα τομέων που διέπονται από υπερβολικές ρυθμίσεις δεν συνεπάγεται δημοσιονομικό κόστος. Το ίδιο ισχύει για τις μεταρρυθμίσεις που αποσκοπούν στη βελτίωση του επιχειρηματικού περιβάλλοντος, καθώς και για τις περισσότερες μεταρρυθμίσεις της αγοράς εργασίας, όπως οι μεταρρυθμίσεις των συστημάτων διαπραγμάτευσης των μισθών, προστασίας της απασχόλησης και βελτίωσης των κινήτρων για απασχόληση. Οι μεταρρυθμίσεις αυτές θα έχουν μεγαλύτερες επιπτώσεις στην παραγωγικότητα αν συνοδεύονται από πολιτικές για την απασχόληση και τη βελτίωση των δεξιοτήτων. Στο ίδιο πλαίσιο, οι μεταρρυθμίσεις των συνταξιοδοτικών συστημάτων έχουν θετική επίπτωση τόσο στα δημόσια οικονομικά όσο και στην ανάπτυξη, κατά το ότι μειώνουν το άδηλο δημόσιο χρέος και ενισχύουν τη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών, ενώ παράλληλα αυξάνουν την προσφορά εργασίας, έστω και αν τα αποτελέσματα δεν είναι βραχυπρόθεσμα ορατά. Επιπλέον, λαμβανομένων υπόψη των συγκεκριμένων προκλήσεων που αντιμετωπίζουν, τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ θα πρέπει να πρωτοστατήσουν στην εφαρμογή ορισμένων μέσων που αφορούν ολόκληρη την ΕΕ, όπως η ενιαία αγορά και η οδηγία για τις υπηρεσίες. Μολονότι το δημοσιονομικό κόστος των μεταρρυθμίσεων είναι μικρό, δεν θα πρέπει να υποτιμάται το πολιτικό τους κόστος. Για τον λόγο αυτό, αντί να εγκαταλειφθούν οι μεταρρυθμίσεις, θα πρέπει να επιδιωχθεί ο κατάλληλος επιμερισμός των βαρών σε ολόκληρο τον πληθυσμό, και να υπάρξει μέριμνα για τις συνέπειές τους στην πρόκληση φτώχειας, λαμβανομένου υπόψη ότι η κρίση έχει επηρεάσει δυσανάλογα εκείνους που βρίσκονταν ήδη σε ευπαθή κατάσταση. Διάγραμμα 16. Μεταβολή της ανταπόκρισης στις συστάσεις του ΟΟΣΑ όσον αφορά την ανάπτυξη («Με στόχο την ανάπτυξη»)· χώρες μέλη της ζώνης του ευρώ Πηγή: ΟΟΣΑ «Με στόχο την ανάπτυξη» Η κοινή νομισματική πολιτική και οι σημαντικές συνέπειες μετάδοσης μεταξύ των χωρών απαιτούν καλύτερο συντονισμό των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων στη ζώνη του ευρώ. Οι διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις είναι ζωτικής σημασίας σε μια νομισματική ένωση, όπου ελλείψει μέσου νομισματικής πολιτικής σε εθνικό επίπεδο και λόγω των σταθερών ισοτιμιών εντός της ζώνης του ευρώ, οι περισσότερες προσαρμογές πρέπει να πραγματοποιηθούν μέσω των αγορών. Εξάλλου, λόγω των σημαντικών συνεπειών μετάδοσης στη ζώνη του ευρώ, επιβάλλεται αυστηρός συντονισμός – παραδείγματος χάρη με τη μορφή εκ των προτέρων συζήτησης των προγραμμάτων πολιτικής που θα μπορούσαν να έχουν μείζονες συνέπειες μετάδοσης – που θα λαμβάνει δεόντως υπόψη τους αυξημένους εξωγενείς παράγοντες των μεταρρυθμίσεων. Κατά τους τελευταίους 12 μήνες, η πρόοδος στον τομέα των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων στη ζώνη του ευρώ σημειώθηκε σε ένα πλαίσιο ισχυρής πίεσης από μέρους των αγορών (Διάγραμμα 16). Οι χώρες που έχουν ενταχθεί σε πρόγραμμα και ορισμένες ευάλωτες χώρες εισήγαγαν φιλόδοξες μεταρρυθμίσεις, ιδίως στις αγορές εργασίας, τις χρηματοπιστωτικές αγορές, τους τομείς παροχής επαγγελματικών υπηρεσιών, τις επιχειρήσεις δικτύων κοινής ωφελείας και τα γενικά πλαίσια για άσκηση ανταγωνισμού. Ωστόσο, σε άλλες χώρες ο ρυθμός των μεταρρυθμίσεων υπήρξε βραδύς. Σε ορισμένες χώρες (Βέλγιο, Κύπρος, Ισπανία, Ιταλία, Ελλάδα, Ιρλανδία και Λουξεμβούργο), οι μεταρρυθμίσεις στην αγορά εργασίας που θεσπίστηκαν ή υιοθετήθηκαν πρόσφατα, καθώς και στους μηχανισμούς καθορισμού των μισθών, συνιστούν σημαντικά βήματα προς μια ενισχυμένη και πλέον ισορροπημένη προσαρμογή της αγοράς εργασίας στους κραδασμούς. Οι μείζονες εν εξελίξει ή προγραμματιζόμενες μεταρρυθμιστικές διαδικασίες θα πρέπει να μεταφραστούν σε νομοθετικά μέτρα, τα οποία θα εφαρμοστούν με επιτυχία και θα συνοδεύονται, εν ανάγκη, από συμπληρωματικά μέτρα. Ωστόσο, συνεπεία των φορολογικών αλλαγών, η φορολόγηση της εργασίας αυξήθηκε πρόσφατα σε πολλά κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ (Αυστρία, Ισπανία και Γαλλία). Μερικά κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ αύξησαν τις δαπάνες για έρευνα και ανάπτυξη (Ιταλία) ή για εκπαίδευση (Γερμανία), αλλά δεν πρόκειται για γενική τάση. Μόνον ορισμένα κράτη μέλη θέσπισαν μεταρρυθμίσεις για να αυξήσουν τον ανταγωνισμό στο λιανικό εμπόριο (Ιταλία και Ιρλανδία) ή για να άρουν αδικαιολόγητους περιορισμούς στην παροχή επαγγελματικών υπηρεσιών (Ιταλία, Ιρλανδία, Πορτογαλία και Ελλάδα), ενώ σε άλλα κράτη μέλη, για τα οποία την προηγούμενη χρονιά εκδόθηκαν συστάσεις σε αυτούς τους τομείς, οι μεταρρυθμίσεις παρέμειναν στάσιμες ή δεν ήταν αρκετά φιλόδοξες. Η πρόοδος στην εφαρμογή της οδηγίας για τις υπηρεσίες και την επίτευξη των στόχων της ενιαίας αγοράς υπήρξε σχετικά ικανοποιητική, αν και άνιση. Σημαντικό είναι ότι σημειώθηκε πρόοδος στην εφαρμογή της οδηγίας για τις υπηρεσίες. Σε γενικές γραμμές, τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ τα οποία πριν από την έκδοση της οδηγίας είχαν υψηλό επίπεδο φραγμών για τη δημιουργία ενιαίας αγοράς υπηρεσιών μείωσαν σημαντικά τους φραγμούς. Ορισμένα κράτη μέλη (Ισπανία και Σλοβακία) έχουν σημειώσει ιδιαιτέρως ικανοποιητική πρόοδο, όμως άλλα (Αυστρία και Μάλτα) δεν επέδειξαν ιδιαίτερη επιμέλεια. 4. Ενίσχυση του συντονισμού των πολιτικών στη ζώνη του ευρώ 4.1. Η κρίση υπογράμμισε αδυναμίες όσον αφορά τη διακυβέρνηση στη ζώνη του ευρώ Η οικονομική ευελιξία έχει από μακρού αναγνωριστεί ως καθοριστικός παράγοντας προσαρμογής στην ΟΝΕ. Η αρχική αρχιτεκτονική της ΟΝΕ συνδύαζε μια ενιαία, υπερεθνική νομισματική πολιτική μαζί με εθνικές οικονομικές πολιτικές συντονιζόμενες σε επίπεδο ΕΕ. Ουδέποτε στο παρελθόν υπήρξε προηγούμενο ανάλογης διάρθρωσης βάσει της οποίας να μπορεί να αξιολογηθεί η ΟΝΕ. Στα πανεπιστημιακά συγγράμματα σχετικά με τις άριστες νομισματικές ζώνες, αναφέρεται ότι η έκταση στην οποία μια περιφέρεια είναι επιρρεπής σε ασύμμετρους μακροοικονομικούς κραδασμούς και η έκταση στην οποία μπορεί να τους απορροφήσει χάρη στην οικονομική ευελιξία είναι καθοριστικοί παράγοντες βιωσιμότητας. Η οικονομική ευελιξία των επιμέρους κρατών μελών παρέμεινε εν γένει χαμηλή μετά την εισαγωγή του ευρώ, παρόλο που η κρίση έδειξε ότι μια νομισματική ένωση απαιτεί ενίοτε ακόμη μεγαλύτερη ικανότητα προσαρμογής από όσο αναμενόταν αρχικά. Οι αγορές δεν κατόρθωσαν να επιβάλουν ικανοποιητική πειθαρχία κατά την πρώτη δεκαετία της ΟΝΕ. Σε παγκόσμιο επίπεδο, τα ονομαστικά επιτόκια σημείωσαν πτώση και τα ασφάλιστρα κινδύνου ανά χώρα σχεδόν εξατμίστηκαν, ενθαρρύνοντας την ανάληψη ακόμη μεγαλύτερου κινδύνου. Στη ζώνη του ευρώ, η τάση αυτή ενισχύθηκε αρχικά από την εξάλειψη του συναλλαγματικού κινδύνου μεταξύ των κρατών μελών. Δεύτερον, το ΕΚΤ καθορίζει βασικά επιτόκια τα οποία σε ονομαστικούς όρους είναι ταυτόσημα σε ολόκληρη τη ζώνη του ευρώ, ενώ αξιοσημείωτες παρέμειναν οι διαφορές των αποκλίσεων του πληθωρισμού μεταξύ των κρατών μελών. Αυτό οδήγησε σε σημαντικές διαφορές όσον αφορά τα πραγματικά επιτόκια, γεγονός που τροφοδότησε με τη σειρά του εισροές κεφαλαίων που είχαν ως συνέπεια να δημιουργηθούν «φούσκες» στις τιμές των περιουσιακών στοιχείων και να διογκωθεί η ευρωστία των μακροοικονομικών επιδόσεων. Εξαιτίας των αδυναμιών στον τομέα της μακροοικονομικής εποπτείας και της επιβολής της νομοθεσίας, τόσο σε επίπεδο κρατών μελών όσο και σε επίπεδο ΕΕ, η ανορθολογική κατανομή των πόρων και οι επακόλουθες μακροοικονομικές ανισορροπίες που προέκυψαν δεν εντοπίστηκαν εγκαίρως και δεν αντιμετωπίστηκαν κατάλληλα από τους υπεύθυνους χάραξης πολιτικής. Οι φαινομενικά ικανοποιητικές μακροοικονομικές επιδόσεις στη ζώνη του ευρώ πριν από την κρίση απέκρυπταν τα υποκείμενα διαρθρωτικά προβλήματα στα δημόσια οικονομικά και τα μακροοικονομικά δεδομένα[5]. Χαλαρή υπήρξε η εφαρμογή του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΣΣΑ) σε επίπεδο Συμβουλίου. Εξάλλου, η ανάλυση, ο σχεδιασμός και η άσκηση της οικονομικής πολιτικής παρέμειναν κατακερματισμένα και δεν έλαβαν επαρκώς υπόψη την αλληλεπίδραση μεταξύ των φορολογικών ζητημάτων και των ευρύτερων μακροοικονομικών ισορροπιών («φούσκες» στα ακίνητα, εξέλιξη της ανταγωνιστικότητας και του εξωτερικού δανεισμού). Η εποπτεία δεν κάλυψε επαρκώς τις μη φορολογικές πτυχές, γεγονός που επέτρεψε στις μακροοικονομικές ανισορροπίες να αυξηθούν ανεξέλεγκτα. Η δυναμική της μετάβασης από μια υγιή σε μια πλημμελή ισορροπία στη διάρκεια της κρίσης ενισχύθηκε ακόμη περισσότερο εξαιτίας των συνεπειών μετάδοσης μεταξύ των επιμέρους χωρών. Οι επενδυτές φάνηκε να θεωρούν ότι οι δυσχέρειες ενός κράτους να δανειστεί στις αγορές θα οδηγούσαν σε ισοδύναμους περιορισμούς πρόσβασης στις αγορές κρατικών ομολόγων στις χώρες με τις οποίες το κράτος αυτό είχε οικονομικούς και χρηματοπιστωτικούς δεσμούς. Στα πρώτα στάδια της κρίσης, αυτές οι διασυνοριακές αλυσιδωτές συνέπειες μεγεθύνθηκαν από την έλλειψη κατάλληλων χρηματοπιστωτικών μηχανισμών προστασίας. Ωστόσο, όλες οι διαπιστωθείσες αρνητικές συνέπειες μετάδοσης δεν ήταν καθαρά κερδοσκοπικές ούτε οφείλονταν σε έλλειψη εμπιστοσύνης. Λόγω των ισχυρών εμπορικών δεσμών στη ζώνη του ευρώ, οι αρνητικές επιπτώσεις στην ανάπτυξη που προκύπτουν από την πτώση της συνολικής ζήτησης σε μία συγκεκριμένη χώρα μεταδίδονται στους εμπορικούς της εταίρους μέσω της μείωσης των εισαγωγών. Επιπλέον, η περαιτέρω χρηματοπιστωτική ολοκλήρωση στη ζώνη του ευρώ μετά τη θέσπιση της ΟΝΕ ισοδυναμούσε με εντονότερη αμοιβαία έκθεση των κρατών μελών, γεγονός που σήμαινε ότι η επιδείνωση σε ένα κράτος μέλος αύξανε και τους κινδύνους για τις οικονομίες των εταίρων του στη ζώνη του ευρώ. 4.2. Η μεταρρύθμιση της οικονομικής διακυβέρνησης στη ζώνη του ευρώ Αφότου εκδηλώθηκε η κρίση, η ΕΕ και η ζώνη του ευρώ έχουν δρομολογήσει μια προσπάθεια για τη συνολική ενίσχυση της οικονομικής διακυβέρνησης. Οι μεταρρυθμίσεις που θεσπίστηκαν και εκείνες που έχουν δρομολογηθεί αντιμετωπίζουν τις αδυναμίες που εντοπίστηκαν σε επίπεδο εποπτείας των οικονομικών πολιτικών με την ενσωμάτωση της εποπτείας σε όλους τους τομείς πολιτικής· ειδικότερα, επιδιώκεται καλύτερος συντονισμός στην έκδοση των κατευθύνσεων για τον προσανατολισμό των πολιτικών ώστε να λαμβάνονται κατάλληλα υπόψη κατά τη χάραξη των εθνικών πολιτικών, ενώ θεσπίζονται ισχυρότερα κίνητρα και διευρύνεται η εποπτεία για να περιλαμβάνονται οι μακροοικονομικές ανισορροπίες. Έχουν προβλεφθεί μηχανισμοί για την τήρηση των κανόνων ειδικά για τη ζώνη του ευρώ. Το Ευρωπαϊκό εξάμηνο ενσωματώνει την εποπτεία των διαφόρων οικονομικών πολιτικών που καλύπτονται από τη στρατηγική «Ευρώπη 2020», καθώς και τα προληπτικά σκέλη του συμφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης και της διαδικασίας μακροοικονομικών ανισορροπιών, και παρέχει καθοδήγηση στα κράτη μέλη σε επίπεδο πολιτικών πριν οριστικοποιήσουν τους προϋπολογισμούς και τα σχέδια των οικονομικών τους μεταρρυθμίσεων. Η νέα προσέγγιση ολοκληρωμένης εποπτείας την οποία αντιπροσωπεύει το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο εξασφαλίζει μια πιο συνολκή αξιολόγηση των μακροοικονομικών και διαρθρωτικών πολιτικών, καθώς και των πολιτικών απασχόλησης. Οδήγησε μεταξύ άλλων σε μια πιο συστηματική αξιολόγηση των κινδύνων για την πορεία της δημοσιονομικής πολιτικής που απορρέουν από τη συσσώρευση μακροοικονομικών ανισορροπιών, όπως οι λεγόμενες στεγαστικές «φούσκες» ή η υπερβολική πιστωτική επέκταση. Επίσης παρέχει ένα πλαίσιο για τον ενισχυμένο συντονισμό και την πολυμερή εποπτεία των πολιτικών απασχόλησης και των κοινωνικών πολιτικών. Η εποπτεία και ο συντονισμός των δημοσιονομικών πολιτικών έχουν ενισχυθεί εκ βάθρων. Η νομοθετική δέσμη για την ενίσχυση της οικονομικής διακυβέρνησης (η επονομαζόμενη «εξάδα») έχει ενισχύσει τόσο το προληπτικό όσο και το διορθωτικό σκέλος του ΣΣΑ. Καθορίζει ποσοτικά την έννοια της «σημαντικής απόκλισης» από τον ΜΔΣ ή από την πορεία προσαρμογής σε αυτόν και καθιστά λειτουργικό το κριτήριο του χρέους στη διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος μέσω αριθμητικής τιμής αναφοράς. Βασική καινοτομία είναι η χρήση ψηφοφορίας με αντίστροφη ειδική πλειοψηφία σε αποφάσεις του Συμβουλίου για τις περισσότερες κυρώσεις. Τέλος, η «εξάδα» προβλέπει επίσης ελάχιστες απαιτήσεις για όλες τις βασικές πτυχές των δημοσιονομικών πλαισίων σε εθνικό επίπεδο. Έχει δρομολογηθεί η περαιτέρω ενίσχυση της δημοσιονομικής εποπτείας. Η πρόταση κανονισμού σχετικά με κοινές διατάξεις για την παρακολούθηση και την αξιολόγηση των σχεδίων δημοσιονομικών προγραμμάτων και τη διασφάλιση της διόρθωσης του υπερβολικού ελλείμματος των κρατών μελών στη ζώνη του ευρώ συμπληρώνει την «εξάδα». Αποσκοπεί στον καλύτερο συγχρονισμό των βασικών σταδίων κατάρτισης των εθνικών προϋπολογισμών και στην εξασφάλιση ελάχιστων προτύπων ποιότητας στις εθνικές δημοσιονομικές διαδικασίες. Επίσης, η πρόταση ενισχύει περαιτέρω τον εκ των προτέρων χαρακτήρα της δημοσιονομικής εποπτείας και εξασφαλίζει την κατάλληλη ενσωμάτωση των συστάσεων πολιτικής της ΕΕ κατά την προετοιμασία των εθνικών προϋπολογισμών. Η συνθήκη για τη σταθερότητα, τον συντονισμό και τη διακυβέρνηση στην Οικονομική και Νομισματική Ένωση (ΣΣΣΔ), που υπεγράφη από τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ, καθώς και από οκτώ άλλα κράτη μέλη, περιλαμβάνει δεσμεύσεις για την περαιτέρω ενίσχυση της δημοσιονομικής και οικονομικής εποπτείας. Ειδικότερα, τα συμβαλλόμενα μέρη της ΣΣΣΔ ανέλαβαν τη δέσμευση να θεσπίσουν στην εθνική νομοθεσία τους κανόνες για ισοσκελισμένους προϋπολογισμούς σε διαρθρωτικούς όρους, που συμπληρώνονται από μηχανισμό αυτόματης διόρθωσης σε περίπτωση σημαντικής απόκλισης. Η διαδικασία μακροοικονομικών ανισορροπιών καθιέρωσε τη συστηματική οικονομική εποπτεία σε όλους τους τομείς που θα μπορούσαν δυνητικά να οδηγήσουν σε επιζήμιες ανισορροπίες. Θα μειώσει τον κίνδυνο συσσώρευσης μακροοικονομικών ανισορροπιών με συστηματική παρακολούθηση και συστάσεις προληπτικού χαρακτήρα. Όταν παρατηρούνται μεγαλύτεροι κίνδυνοι, η εφαρμογή των συστάσεων πολιτικής ενισχύεται με τη δυνατότητα επιβολής κυρώσεων σε περίπτωση μη συμμόρφωσης. Στην πρώτη έκθεσή της με θέμα τον μηχανισμό επαγρύπνησης[6], η Επιτροπή προσδιόρισε επτά κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ (καθώς και πέντε κράτη μέλη εκτός της ζώνης του ευρώ) που κρίνει ότι μπορεί να θιγούν από επιβλαβείς μακροοικονομικές ανισορροπίες, όπως επιδείνωση της κατάστασης της ανταγωνιστικότητας, υψηλό επίπεδο χρέους ή διορθώσεις σε κερδοσκοπικές εξάρσεις των τιμών των ακινήτων. Αυτά τα κράτη μέλη αποτέλεσαν αντικείμενο εμπεριστατωμένων επισκοπήσεων[7], με τις οποίες εξετάστηκε λεπτομερέστερα η φύση των ανισορροπιών. Οι εμπεριστατωμένες επισκοπήσεις επιβεβαίωσαν ότι επτά κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ αντιμετωπίζουν μακροοικονομικές ανισορροπίες που απαιτούν την ανάληψη δράσης. Με την ανάλυση εντοπίστηκαν μακροοικονομικές ανισορροπίες σε επτά κράτη της ζώνης του ευρώ, οι οποίες όμως δεν είναι υπερβολικές. Οι εμπεριστατωμένες επισκοπήσεις επιβεβαίωσαν ότι η προσαρμογή προχωρεί, όπως διαπιστώνεται από τη μείωση των ελλειμμάτων στο ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών, τον περιορισμό των πιστωτικών ροών, ή τις διορθώσεις στις τιμές των κατοικιών. Ωστόσο, η συσσώρευση ανισορροπιών συνιστά τεράστια πρόκληση για πολλά κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ. Τα επίπεδα του εξωτερικού, του ιδιωτικού και του δημόσιου χρέους καταδεικνύουν ότι υπάρχει επείγουσα ανάγκη απομόχλευσης που ενδέχεται να έχει αρνητικές επιπτώσεις στην οικονομική ανάπτυξη κατά τα προσεχή έτη. Τα αποτελέσματα υπογραμμίζουν τη μεγάλη ποικιλία των καταστάσεων στις οποίες βρίσκονται τα εν λόγω κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ και την ανάγκη για ειδική ανά χώρα προσέγγιση. Το νέο ευρωπαϊκό πλαίσιο χρηματοπιστωτικής εποπτείας έχει ήδη συμβάλει στην αντιμετώπιση του κατακερματισμένου τοπίου της εθνικής εποπτείας. Τον Ιανουάριο του 2011, τέθηκε σε εφαρμογή μια νέα αρχιτεκτονική εποπτείας στην ΕΕ. Η βασική της καινοτομία είναι η θέσπιση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου Συστημικού Κινδύνου για τη διαμόρφωση μιας ολοκληρωμένης ευρωπαϊκής εικόνας όσον αφορά την μακροπροληπτική ανάλυση των κινδύνων. Ενισχύει την αποτελεσματικότητα των μηχανισμών έγκαιρης προειδοποίησης, βελτιώνοντας την αλληλεπίδραση μικροπροληπτικής και μακροπροληπτικής ανάλυσης και παρέχοντας τη δυνατότητα οι αξιολογήσεις κινδύνου να αποτελέσουν έναυσμα για την ανάληψη δράσης από τις αρμόδιες αρχές. Με τη δημιουργία τριών Ευρωπαϊκών Εποπτικών Αρχών[8], η μεταρρύθμιση επέτρεψε επίσης τον καλύτερο συντονισμό μεταξύ των εθνικών εποπτικών αρχών, όπως με την έκδοση δεσμευτικών αποφάσεων που τις υποχρεώνουν να λάβουν μέτρα στις περιπτώσεις που αυτό κρίνεται αναγκαίο, καθώς και τη σαφέστερη εστίαση των προσπαθειών για την επεξεργασία κοινών κανόνων με την ανάπτυξη τεχνικών προτύπων σε τομείς που καθορίζονται στη νομοθεσία. Επίσης, η νέα οργάνωση εξασφαλίζει πληρέστερη ανταλλαγή πληροφοριών και απόψεων σε προγενέστερο στάδιο. Η θέσπιση ισχυρών μηχανισμών οικονομικής σταθερότητας στη ζώνη του ευρώ αποτέλεσε επίσης σημαντικό βήμα προόδου στον τομέα της διακυβέρνησης της ζώνης του ευρώ. Η δημιουργία του Ευρωπαϊκού Ταμείου Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (ΕΤΧΣ) και του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Χρηματοπιστωτικής Σταθεροποίησης (ΕΜΧΣ) τον Μάιο του 2010 κάλυψε αυτό το σημαντικό κενό στη θεσμική διάρθρωση της ζώνης του ευρώ. Ωστόσο, και τα δύο αυτά στοιχεία του ευρωπαϊκού δικτύου ασφαλείας είναι προσωρινού χαρακτήρα και ο μόνιμος Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Σταθερότητας (ΕΜΣ) θα θεσπιστεί την 1η Ιουλίου 2012. Στα τέλη του Μαρτίου 2012, το συνδυασμένο ανώτατο όριο της δανειοδοτικής ικανότητας του ΕΜΣ και του ΕΤΧΣ αυξήθηκε σε 700 δισεκατ. ευρώ, το οποίο σε συνδυασμό με τα κεφάλαια που χορηγήθηκαν από τον ΕΜΧΣ και τη δανειακή διευκόλυνση της Ελλάδας, σημαίνει ότι η συνολική δανειοδοτική ικανότητα ανέρχεται σε 800 δισ. ευρώ. Οι ρυθμίσεις για την αποτελεσματική λήψη αποφάσεων είναι σημαντικές για την αποδοτική εφαρμογή του ενισχυμένου εποπτικού πλαισίου για τη ζώνη του ευρώ. Η Ευρωομάδα και η σύνοδος κορυφής για το ευρώ έχουν ιδιαίτερη ευθύνη ως προς το ζήτημα αυτό. Η σύνοδος κορυφής για τη ζώνη του ευρώ που πραγματοποιήθηκε τον Οκτώβριο του 2011 έλαβε ήδη τις πρώτες αποφάσεις για την ενίσχυση της δομής λήψης αποφάσεων στην Ευρωομάδα: ορισμένες από αυτές έχουν ήδη εφαρμοστεί, περιλαμβανομένης της οργάνωσης τακτικών συνόδων κορυφής για τη ζώνη του ευρώ με μόνιμο πρόεδρο, και της δημιουργίας μόνιμης προεδρίας για την ομάδα εργασίας της Ευρωομάδας. Στο μέλλον, μπορεί να εξεταστεί το ενδεχόμενο πρόσθετων μεταρρυθμίσεων για την οικονομική διακυβέρνηση προκειμένου να ολοκληρωθεί η θεσμική δομή της ΟΝΕ. Οι αλλαγές που έγιναν μέχρι στιγμής έχουν σε ορισμένες περιπτώσεις αγγίξει τομείς που παραδοσιακά συνδέονται με την εθνική κυριαρχία. Σε ορισμένες περιπτώσεις, φαίνεται να έχουν εξαντληθεί τα περιθώρια δράσης στο πλαίσιο της Συνθήκης για τη λειτουργία της ΕΕ. Ωστόσο, το ερώτημα παραμένει κατά πόσο η ενίσχυση του συντονισμού των οικονομικών πολιτικών θα είναι επαρκής ή αν θα πρέπει να συντελεστεί πρόοδος προς μια μεγαλύτερη ολοκλήρωση όσον αφορά τη χάραξη οικονομικής πολιτικής. Η εμπειρία της κρίσης έχει υπογραμμίσει τη σπουδαιότητα αυτού του θέματος. Μεσοπρόθεσμα, η δυναμική για περαιτέρω ολοκλήρωση στο πλαίσιο της νομισματικής ένωσης μπορεί να αυξηθεί, ιδίως εάν η επιτυχία των αλλαγών της διακυβέρνησης που έγιναν πρόσφατα ενισχύσει την πίστη και την αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των εταίρων της ζώνης του ευρώ. [1] COM(2011) 669 τελικό. [2] Για περισσότερες πληροφορίες βλ. π.χ. Τριμηνιαία έκθεση για την Ευρωζώνη, αριθ. 1/2009, Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Ευρωπαϊκή Οικονομία, τεύχος αριθ. 1/ 2010, Surveillance of intra-euro area competitiveness and imbalances, Ευρωπαϊκή Επιτροπή. [3] Επίσης, οι θέσεις καθαρής δανειοδότησης/δανειοληψίας του χρηματοπιστωτικού τομέα ήταν σχετικά μικρές και εν πολλοίς παρεμφερείς, αντανακλώντας τον διαμεσολαβητικό ρόλο των χρηματοπιστωτικών οργανισμών. [4] Αν και δεν υπάρχει καμία ένδειξη ότι η διάρθρωση των χρηματοπιστωτικών συστημάτων χωρών με συνεχή πλεονάσματα του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών επιτρέπει λιγότερο ικανοποιητική διάθεση των κεφαλαίων από τη διάρθρωση των συστημάτων χωρών με συνεχή ελλείμματα του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών. [5] Ακόμη και οι μεταρρυθμίσεις του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης το 2005, που είχαν σχεδιαστεί ώστε να λάβουν καλύτερα υπόψη τις κυκλικές συνθήκες, χαρακτηρίζονταν από εννοιολογικές δυσχέρειες ώστε να μην καθίσταται δυνατή η επαρκής διάκριση του ρυθμού ανάπτυξης από τον οικονομικό κύκλο. [6] COM (2012) 68 τελικό της 14.2.2012. [7] SEC(2012)150-161. [8] Την Εθνική Τραπεζική Αρχή, την Ευρωπαϊκή Αρχή Ασφαλίσεων και Επαγγελματικών Συντάξεων και την Ευρωπαϊκή Αρχή Αγορών Κινητών Αξιών.