Βρυξέλλες, 19.10.2004

COM(2004) 686 τελικό

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ

Κατευθυντήριες γραμμές της ΕΕ για τη στήριξη του σχεδιασμού της πολιτικής γης και των διαδικασιών μεταρρύθμισης αυτής της πολιτικής στις αναπτυσσόμενες χώρες[SEC(2004) 1289]

Κατευθυντήριες γραμμές της ΕΕ για τη στήριξη του σχεδιασμού της πολιτικής γης[1] και των διαδικασιών μεταρρυθμισησησ αυτησ της πολιτικησ στις αναπτυσσόμενες χώρες

1. Εισαγωγή

Η αγροτική γη αποτελεί περιουσιακό στοιχείο υψίστης σημασίας σε πολλά μέρη του κόσμου, τόσο αναπτυσσόμενα όσο και ανεπτυγμένα. Στα πρώτα, ένα μεγάλο μέρος των εισοδημάτων, της απασχόλησης και των εσόδων από τις εισαγωγές προκύπτει από τη γεωργική παραγωγή και από άλλες αγροτικές δραστηριότητες. Η φτώχεια είναι επίσης ιδιαίτερα έντονη στις αγροτικές περιοχές και ο έλεγχος της γης αποτελεί μείζον θέμα για τις κοινωνίες των χωρικών.

Οι δεσμεύσεις των χορηγών βοήθειας όσον αφορά τη μεταρρύθμιση και την πολιτική γης έχουν αλλάξει στη διάρκεια των χρόνων. Στην Ανατολική Ασία, στις δεκαετίες του '40 και του '50, και στη Λατινική Αμερική, στις δεκαετίες του '60 και του '70, οι αγροτικές μεταρρυθμίσεις υποστηρίχθηκαν ως μέσο άσκησης ριζικών πιέσεων για πολιτικές αλλαγές. Ο πολιτικός χαρακτήρας και η πολυπλοκότητα αυτών των παρεμβάσεων οδήγησαν πολλούς χορηγούς βοήθειας στο να αποσύρουν την υποστήριξή τους στην αναδιανομή της γης.

Η όλο και αυξανόμενη σπάνις των εδαφών και οι ανησυχίες για τις συγκρούσεις σε θέματα γης, καθώς και η αυξανόμενη φτώχεια των αγροτικών περιοχών, ιδίως στην Αφρική, έφεραν το ζήτημα της γης και πάλι στο προσκήνιο. Το αυξανόμενο αυτό ενδιαφέρον συνδέεται στενά με τον στόχο του σχεδιασμού αποτελεσματικών πλαισίων πολιτικής για την εξάλειψη της φτώχειας και την προώθηση της χρηστής διακυβέρνησης, της αποκέντρωσης και των δημοκρατικών θεσμών σε τοπικό και εθνικό επίπεδο. Παράλληλα, νέες εμπειρίες των τελευταίων ετών ανέδειξαν την ανάγκη και τη σκοπιμότητα του σχεδιασμού παρεμβάσεων διαφόρων τύπων που να καλύπτουν πολλές περιπτώσεις.

Σ' αυτό λοιπόν το πλαίσιο η Επιτροπή, από κοινού με άλλους χορηγούς βοήθειας[2], εκπόνησε αυτήν την ανακοίνωση. Η σημασία που αποδίδεται στα ζητήματα γης απορρέει απευθείας από τον γενικό στόχο της αναπτυξιακής πολιτικής της ΕΕ για τη μείωση της φτώχειας, δεδομένου ότι οι πολιτικές γης αποτελούν ουσιαστικό στοιχείο της αγροτικής ανάπτυξης και της επισιτιστικής ασφάλειας. Οι εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές πολιτικής αποτελούν απάντηση στις αιτήσεις για τη στήριξη των μεταρρυθμίσεων της πολιτικής γης που εκπέμπουν οι αναπτυσσόμενες χώρες και οι υπό μετάβαση χώρες, χωρίς να είναι καθοδηγητικές, αποσκοπούν στο να επιτύχουν μια κοινή προσέγγιση για τη διευκόλυνση της συνεργασίας της ΕΕ στις αναπτυσσόμενες χώρες και τις υπό μετάβαση χώρες όπου οι χορηγοί βοήθειας αναλαμβάνουν να στηρίξουν τις μεταρρυθμίσεις της πολιτικής γης.

Η παρούσα ανακοίνωση απορρέει από την εντατική συνεργασία με τα κράτη μέλη στο πλαίσιο επιχειρησιακής ομάδας της ΕΕ η οποία ανέλαβε την εκπόνηση των «Κατευθυντήριων γραμμών της πολιτικής γης της ΕΕ», που αποτελεί ένα σύνολο λεπτομερών επιχειρησιακών και πολιτικών κατευθυντήριων γραμμών το οποίο προσφάτως υποβλήθηκε για διαβούλευση με την κοινωνία των πολιτών, και αντικατοπτρίζει το αποτέλεσμα και των δύο αυτών διαδικασιών[3]. Το παρόν έγγραφο πολιτικής συμπληρώνεται με τις επιχειρησιακές κατευθυντήριες γραμμές [βλ. έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Eπιτροπής SEC(2004) 1289] οι οποίες παρέχουν ένα παράδειγμα πρακτικής εφαρμογής της πολιτικής αξιολόγησης της κατάστασης σε επίπεδο χώρας.

2. Γιατι είναι σημαντικη η πολιτικη γησ;

Η πολιτική γης βρίσκεται στον πυρήνα της οικονομικής και κοινωνικής ζωής και των περιβαλλοντικών θεμάτων σε όλες τις χώρες. Η κατανομή των δικαιωμάτων ιδιοκτησίας μεταξύ των ανθρώπων έχει τεράστια επίδραση τόσο από πλευράς δικαιοσύνης όσο και παραγωγικότητας. Η άνιση κατανομή γης, τα προβλήματα εγγείου ιδιοκτησίας και η ελλιπής διαχείριση των γαιών μπορούν να οδηγήσουν σε σοβαρές αδικίες και συγκρούσεις. Οι τροποποιήσεις της νομοθεσίας, η κατανομή των δικαιωμάτων ιδιοκτησίας και οι διοικητικές δομές είναι πιθανόν να έχουν μακροπρόθεσμες συνέπειες, θετικές ή αρνητικές, στην πολιτική, οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη και στη διαχείριση του περιβάλλοντος.

Η διάρθρωση της εγγείου ιδιοκτησίας αντικατοπτρίζει την κατανομή των εξουσιών στο εσωτερικό μιας κοινωνίας. Αν και η πρόσβαση στη γη δεν αναγνωρίζεται ως καθαυτό ανθρώπινο δικαίωμα, μπορεί να θεωρηθεί ως μέσο για την απόκτηση θεμελιωδών ανθρωπίνων δικαιωμάτων, όπως καθορίζονται από τις διεθνείς συμβάσεις και όπως απεικονίζονται στην περίπτωση των αυτόχθονων λαών.

+++++ TABLE +++++

Η ισότητα δικαιωμάτων μεταξύ ανδρών και γυναικών όσον αφορά την κατοχή και τη χρήση ιδιοκτησίας αποτελεί το θεμέλιο λίθο της κοινωνικής και της οικονομικής ισότητας των φύλων. Πρέπει να ενισχυθούν τα ανθρώπινα δικαιώματα των γυναικών, τόσο στο πλαίσιο επίσημων όσο και ανεπίσημων καθεστώτων εγγείου ιδιοκτησίας, και το συνταγματικό και κληρονομικό δίκαιο διαδραματίζει σημαντικό ρόλο παράλληλα με τους νόμους και τους θεσμούς, καθώς και το οικογενειακό και το γαμικό δίκαιο.

Η αύξηση του πληθυσμού, η μεταβολή των οικονομικών περιστάσεων και οι περιβαλλοντικές αλλαγές, όπως η απερήμωση και οι κλιματικές αλλαγές, μπορούν να αυξήσουν τον ανταγωνισμό για την πρόσβαση στη γη. Οι συγκρούσεις είναι πιθανές εκεί όπου αυξάνεται η σπάνις των πόρων και μειώνεται η πρόσβαση, όπου δεν υπάρχει ικανοποιητική προσαρμογή των κανόνων εγγείου ιδιοκτησίας και όπου ισχύουν διαφορετικοί και αντιφατικοί κανόνες. Άλλη αιτία συγκρούσεων μπορεί να είναι η παράνομη ιδιοποίηση της γης από ανώτερα πολιτικά στελέχη και η αναγκαστική μετακίνηση των κατοίκων αγροτικών περιοχών. Η αντιμετώπιση των αντιφατικών αιτημάτων θα είναι προϋπόθεση κάθε προγράμματος καταγραφής γαιών, προκειμένου να αποφευχθούν επαναλαμβανόμενες προκλήσεις και διαφωνίες. Στις χώρες που έχουν παρελθόν συγκρούσεων, η δίκαιη διευθέτηση των θεμάτων εγγείου ιδιοκτησίας είναι συχνά βασική για την ανασυγκρότηση, τόσο για τη διατήρηση της ειρήνης όσο και για να υπάρξουν οι προϋποθέσεις αποκατάστασης της βιώσιμης οικονομικής ανάπτυξης.

Η πολιτική γης συνδέεται στενά με την αγροτική και την οικονομική πολιτική. Η διασφάλιση της πρόσβασης στη γη αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για την ενθάρρυνση των επενδύσεων και τα έργα βελτίωσης των γαιών. Εντούτοις, τα θέματα γης σπάνια είναι ο μόνος περιοριστικός παράγοντας για την ανάπτυξη της παραγωγικότητας. Η αντιμετώπιση των περιορισμών όσον αφορά τις τιμές, τις εισροές, τις πιστώσεις, τις αγορές και την κατεργασία αποτελεί ίσως μεγαλύτερη προτεραιότητα από τη διευθέτηση των ζητημάτων γης.

Η γη θεωρείται ανέκαθεν βασική πηγή εισοδήματος για τις τοπικές αρχές και τις εθνικές κυβερνήσεις. Είναι ένα περιουσιακό στοιχείο το οποίο φορολογείται ιδιαίτερα εύκολα, ιδίως στις αστικές περιοχές. Οι τοπικοί έγγειοι φόροι μπορούν να είναι θεμιτοί για τους τοπικούς πληθυσμούς όταν συνοδεύονται από αποτελεσματικότερα και εξασφαλισμένα δικαιώματα και από αποτελεσματική παροχή δημοσίων υπηρεσιών.

Ακόμη, η πολιτική γης είναι ζωτικής σημασίας για την περιβαλλοντική βιωσιμότητα, δεδομένου ότι μπορεί να δημιουργήσει κίνητρα για τη βιώσιμη χρήση της γης και την περιβαλλοντική διαχείριση. Το έδαφος παρέχει ένα φάσμα οικολογικών υπηρεσιών οι οποίες μπορούν να ενισχυθούν με μια υγιή πολιτική γης, π.χ., η συγκράτηση νερού, η μείωση της ρύπανσης, η προστασία του εδάφους και των ακτών εξαρτώνται από τη βιώσιμη χρήση των φυσικών πόρων. Ως εκ τούτου, η πολιτική γης διαδραματίζει σημαντικό ρόλο στην πρόληψη της υποβάθμισης του περιβάλλοντος. Η ύπαρξη σαφών και προστατευόμενων δικαιωμάτων, καθώς και αποτελεσματικών κανόνων που να καθορίζουν την πρόσβαση στη γη, στο νερό και σε άλλους φυσικούς πόρους και να διέπουν τη χρήση τους, είναι αποτελεσματικά μέσα για τη διασφάλιση της μακροπρόθεσης διαχείρισης της γης και των φυσικών πόρων.

Η έλλειψη εμπορικών και αγροτικών πολιτικών για την υποστήριξη των μικρών εκμεταλλεύσεων, η επικράτηση της εξαγωγικής γεωργίας, η ελευθέρωση των γεωργικών εισαγωγών και η απροθυμία των κυβερνήσεων να παρέχουν υπηρεσίες γεωργικών εφαρμογών, οδήγησαν συχνά στην εκ νέου συγκέντρωση της γης σε λίγους και στον αποκλεισμό και/ή την εξαθλίωση των ευάλωτων ομάδων. Η διευθέτηση αυτών των προβλημάτων και η προώθηση της ισότητας και της παραγωγικότητας αποτελεί ως εκ τούτου ζωτικό ζήτημα.

Συνεπώς, η μεταρρύθμιση της πολιτικής γης είναι σημαντική πτυχή των πολιτικών και των θεσμικών μεταρρυθμίσεων που απαιτούνται για την ενίσχυση των φτωχών και την προαγωγή της ισότιμης και της βιώσιμης ανάπτυξης· είναι ουσιαστικό μέσο για την επίτευξη των στόχων της κοινωνικής δικαιοσύνης και της οικονομικής ανάπτυξης. Η χάραξη μιας πολιτικής γης αποτελεί ευθύνη του κράτους, αλλά θα πρέπει να βασιστεί και να ανταποκριθεί στις ανησυχίες πολλών μη κρατικών παραγόντων. Η μεταρρύθμιση της πολιτικής γης θα διαδραματίσει ζωτικό ρόλο στις διαδικασίες εκδημοκρατισμού, στην προώθηση της βελτίωσης της διακυβέρνησης και στην αποκέντρωση.

3. Διαφοροι τυποι μεταρρυθμισεων πολιτικησ γησ[4]

Η μεταρρύθμιση της πολιτικής γης, είναι δυνατόν, στην ευρύτερή της έννοια, να συνεπάγεται εσκεμμένες αλλαγές στην κατανομή των εδαφικών πόρων ή στις μορφές εγγείου ιδιοκτησίας που τους διέπουν (μεταρρύθμιση του καθεστώτος εγγείου ιδιοκτησίας), στους κανόνες που καθορίζουν τη χρήση της γης και στα θεσμικά όργανα που διαχειρίζονται τη γη και ρυθμίζουν τη χρήση της. Ακόμη, μπορεί να περιλαμβάνει δράσεις για την ίδια την κατανομή δικαιωμάτων (αγροτική μεταρρύθμιση).

Η αναδιανομή της γης είναι σημαντικό θέμα όταν τα έγγεια δικαιώματα χαρακτηρίζονται από μεγάλη πόλωση και η πρόσβαση στη γη είναι ιδιαίτερα άνιση, οι εκτάσεις δεν χρησιμοποιούνται πλήρως από τους μεγαλογαιοκτήμονες ή πρέπει να αποκατασταθούν οι αδικίες του παρελθόντος. Ωστόσο, η αναδιανομή της γης δεν είναι από μόνη της αρκετή και είναι δυνατόν να προκαλέσει προσωρινή μείωση της παραγωγής εφόσον υπάρχουν ανεπαρκή οικονομικά κίνητρα, θεσμική στήριξη και ακατάλληλα χρηματοδοτικά και τεχνικά μέτρα για να βοηθήσουν τους νέους γεωργούς να αναπτύξουν τις εκμεταλλεύσεις τους και να έχουν πρόσβαση στις αγορές. Επιπλέον, η εντατικοποίηση της καλλιέργειας σε πολύ ευαίσθητα εδάφη είναι δυνατόν να συνεπάγεται υποβάθμιση του περιβάλλοντος εξαιτίας της έλλειψης κατάλληλου σχεδιασμού χρήσης της γης. Η αναδιανομή της γης θα πρέπει επομένως να λάβει χώρα στο πλαίσιο βιώσιμης γεωργικής πολιτικής που υποστηρίζει τις οικογενειακές εκμεταλλεύσεις.

Στο παρελθόν, οι κυβερνήσεις εφήρμοζαν αγροτικές μεταρρυθμίσεις με την απαλλοτρίωση των εδαφών που ανήκαν σε μεγαλογαιοκτήμονες. Αυτή η μορφή αγροτικής μεταρρύθμισης θεωρήθηκε ότι είναι πολιτικά δύσκολη και ότι δημιουργεί συγκρούσεις. Δοκιμάστηκε η «αγροτική μεταρρύθμιση με την υποστήριξη της αγοράς», με βάση την αρχή «αγοραστές και πωλητές που επιθυμούν να συναλλαγούν» (willing buyer/willing seller). Και οι δύο αυτοί τύποι μεταρρυθμίσεων μπορούν να ενθαρρύνουν την κλιμάκωση των τιμών, την υπερβολική αύξηση των αιτήσεων αποζημίωσης και την πώληση περιθωριακών γαιών από τους γαιοκτήμονες, γεγονός που με τη σειρά του μπορεί να οδηγήσει σε υψηλό δανεισμό των δικαιούχων ή υψηλό κόστος για το κράτος.

+++++ TABLE +++++

Στην περίπτωση των απαλλοτριώσεων, η κατευθυντήρια αρχή θα έπρεπε να είναι η χορήγηση λογικών αποζημιώσεων που να αντιστοιχούν στην αξία των βελτιώσεων του εδάφους καθώς και στην παραγωγική χρήση του και στο παραγωγικό του δυναμικό. Τα μέτρα αυτά ωστόσο ουδέποτε θα έπρεπε να οδηγούν στην εκδίωξη των αυτόχθονων και τοπικών πληθυσμών από την παραδοσιακή γη τους ή να περιορίζουν την πρόσβασή τους σε ζωτικούς πόρους. Εάν μεγάλες γεωργικές εκμεταλλεύσεις έχουν δημιουργηθεί παράνομα, δεν θα πρέπει να μπορούν να λαμβάνουν αποζημίωση ή να τίθενται για πώληση στην ελεύθερη αγορά. Η πολιτική βούληση, η εθνική συναίνεση για τη νομιμότητα της αναδιανομής γης, η υποστήριξη εκ μέρους των αγροτικών κοινωνικών οργανώσεων και του αστικού πληθυσμού αποτελούν έτσι πολιτικές προϋποθέσεις. Επίσης, χρειάζεται σημαντική χρηματοδοτική και τεχνική στήριξη από τους χορηγούς βοήθειας. Απαιτείται ακόμη ανεξάρτητος έλεγχος για τη διασφάλιση διαφανών και δίκαιων διαδικασιών και για την αποφυγή της πολιτικής εκμετάλλευσης.

Ενώ οι μεταρρυθμίσεις που κατευθύνονται από την αγορά αποφεύγουν ορισμένους από τους κινδύνους και τις δυσκολίες της αναγκαστικής απόκτησης και αναδιανομής, η διαθεσιμότητα γαιών για πώληση και οι χρηματοδοτικοί περιορισμοί επιδρούν σημαντικά τόσο στο ρυθμό όσο και στον αντίκτυπο αυτών των μεταρρυθμίσεων στους φτωχούς. Εάν δεν είναι δυνατή η διευθέτηση μεγάλων ανισοτήτων με τους μηχανισμούς της αγοράς, ενδεχομένως απαιτούνται ακόμη αγροτικές μεταρρυθμίσεις που να κατευθύνονται από το κράτος. Μπορεί ωστόσο να εξεταστεί και η επίδραση άλλων μέσων στην κατανομή δικαιωμάτων (έγγειοι φόροι, διαπραγμάτευση μισθώσεων μακράς διαρκείας για τους ακτήμονες, ρύθμιση των αγορών πώλησης γαιών που δίδουν προτεραιότητα στους τοπικούς γεωργούς, επιδοτούμενες πιστώσεις για αγορά γης που απευθύνονται στους φτωχούς), που αποτελούν εναλλακτικά μέσα για να αποθαρρυνθεί η συγκέντρωση μη καλλιεργούμενης γεωργικής γης στα χέρια λίγων και να ενθαρρυνθεί η πρόσβαση των μικροκαλλιεργητών στα εδάφη.

Στο έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Eπιτροπής SEC(2004) 1289 παρατίθεται μια σειρά αρχών που μπορούν να συμβάλλουν στη διατήρηση του βιώσιμου χαρακτήρα των διαδικασιών μεταρρύθμισης της πολιτικής γης.

4. Στοιχεια της προσεγγισης που ακολουθει η ΕΕ για τη στηριξη της εφαρμογησ της πολιτικησ γησ

4.1. Διασφάλιση των δικαιωμάτων επί των γαιών και των συναφών πόρων

Για την ενίσχυση της ισότητας και την προώθηση της γεωργικής παραγωγικότητας, η πολιτική οφείλει να βελτιώσει την πρόσβαση στη γη και να διασφαλίσει τα συναφή δικαιώματα. Τα δικαιώματα διασφαλίζονται εάν δεν αμφισβητούνται χωρίς λόγο και εάν, σε περίπτωση αμφισβήτησης, μπορούν να επιβεβαιωθούν από τις νόμιμες αρχές ή τις αρχές διαιτησίας (είτε πρόκειται για εθιμικές αρχές είτε για κρατικές ή και τα δύο). Η διασφάλιση των έγγειων δικαιωμάτων επομένως εξαρτάται κυρίως από την ύπαρξη αποτελεσματικών θεσμών και αποτελεσματικής επιβολής των κανόνων διαχείρισης των εγγείων δικαιωμάτων, και δεν είναι απλά θέμα επίσημου νομικού χαρακτήρα των ίδιων των δικαιωμάτων.

Τα ανεπίσημα καθεστώτα εγγείου ιδιοκτησίας είναι γενικά δυναμικά και εξελικτικά, μπορούν (αν και όχι πάντα) να είναι αποτελεσματικά και προσαρμόσιμα, εντός ορισμένων ορίων, στις μεταβαλλόμενες οικονομικές και τεχνολογικές συνθήκες. Τα εθιμικά και τα ανεπίσημα καθεστώτα εγγείου ιδιοκτησίας δεν θα πρέπει να θεωρούνται τροχοπέδη που να παρακωλύει την εντατικοποίηση της γεωργικής παραγωγής.

4.2. Βασιζόμενοι στα σημερινά δικαιώματα και τις πρακτικές

Η μεταρρύθμιση της πολιτικής γης αποσκοπεί στη μεταβολή των πρακτικών χρήσης της γης, αλλά η διάγνωση που πραγματοποιείται συχνά δεν στηρίζεται σε επαρκή στοιχεία, με αποτέλεσμα η πολιτική να μην επιτυγχάνει τους στόχους της. Απαιτείται εμπεριστατωμένη ανάλυση των τοπικών πρακτικών και κανόνων σχετικά με τη γη, των προβλημάτων έλλειψης ασφάλειας, του τύπου των συγκρούσεων και των μηχανισμών μεταβίβασης, με στόχο την κατανόηση των προβλημάτων που απαντώνται και του τρόπου διευθέτησής τους.

4.3. Η καθιέρωση τίτλων ιδιοκτησίας δεν αποτελεί πάντα λύση

Η καταγραφή των γαιών ή η χορήγηση τίτλων ιδιοκτησίας κρίθηκε απαραίτητη για τη διασφάλιση των δικαιωμάτων, την αύξηση της παραγωγικότητας και της πρόσβασης σε πιστώσεις αλλά η πείρα αποδεικνύει ότι οι τίτλοι ούτε απαραίτητοι είναι ούτε επαρκούν για την επίτευξη των στόχων αυτών. Πρώτον, τα έγγεια δικαιώματα είναι το προϊόν της αναγνώρισης τόσο από το κράτος όσο και από την τοπική κοινότητα. Τα ανεπίσημα έγγεια δικαιώματα μπορούν να παρέχουν ικανοποιητική ασφάλεια εάν αναγνωρίζονται σε τοπικό επίπεδο και δεν αμφισβητούνται.

Δεύτερον, οι επενδύσεις σε γη είναι συνδεδεμένες με ένα γενικότερο ευνοϊκό οικονομικό πλαίσιο, έτσι ώστε οι απλές μεταβολές στο καθεστώς των δικαιωμάτων δεν μπορούν από μόνες τους να κάνουν τη διαφορά. Επιπλέον, τα προγράμματα καθιέρωσης τίτλων ιδιοκτησίας σε ένα μακροοικονομικό πλαίσιο που υπονομεύει τη βιωσιμότητα των μικροκαλλιεργητών μπορούν να οδηγήσουν σε βεβιασμένες πωλήσεις γαιών, με αποτέλεσμα την ολοκληρωτική απώλεια γαιών για πολλούς, τη συγκέντρωση γης στα χέρια των λίγων και την αύξηση της φτώχειας και των ανισοτήτων.

Τρίτον, αν και οι τίτλοι ιδιοκτησίας θεωρήθηκαν στο παρελθόν απαραίτητη εγγύηση για την πρόσβαση σε επίσημες πιστωτικές πηγές, στην πραγματικότητα, οι τράπεζες στις περισσότερες χώρες, ελλείψει λειτουργούσας οικονομίας, ουδόλως ήσαν διατεθειμένες να δανείσουν χρήματα σε αγροτικές περιοχές. Επιπλέον, τα προγράμματα κατάρτισης κτηματολογίου είναι αξιόπιστα μόνον εάν αυτό ενημερώνεται τακτικά. Αυτό συνεπάγεται σημαντικό κόστος που πρέπει να καλυφθεί είτε από το κράτος είτε από τους χρήστες της γης.

Είναι λοιπόν απαραίτητη μια γενική επισκόπηση των συστημάτων καταγραφής γαιών και των μεθόδων καθιέρωσης τίτλων ιδιοκτησίας για τη δημιουργία κατάλληλου μητρώου εγγείων δικαιωμάτων σε επίπεδο χωρίου, οικογένειας ή σε ατομικό επίπεδο, και την καταχώριση μιας πλήρους σειράς δικαιωμάτων με χαμηλό κόστος. Καινοτόμα συστήματα παρέχουν νέες επιλογές και ορισμένες εναλλακτικές λύσεις (π.χ., επίσημη αναγνώριση γραπτών συμβολαίων που έχουν συνταχθεί σε τοπικό επίπεδο) χρειάζονται προσοχή.

4.4. Ανάγκη καθιέρωσης βιώσιμων συστημάτων διαχείρισης της γης

Η διαχείριση της γης περιλαμβάνει μια σειρά διαφορετικών καθηκόντων [βλ. έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Eπιτροπής SEC(2004) 1289] που μπορούν να διεκπεραιωθούν σε διαφορετικά επίπεδα από ένα φάσμα διαφορετικών φορέων, επομένως ο σχεδιασμός του συστήματος διαχείρισης της γης αποτελεί ζωτικό θέμα δεδομένου ότι πολύ συχνά, μια κεντρική διαχείριση της γης είναι δυσκίνητη, αναποτελεσματική, δαπανηρή και απρόσιτη για τους γεωργούς. Προφανώς, ένας κάποιος βαθμός επικουρικότητας συμβάλλει στην επίτευξη αποτελεσματικότερης διαχείρισης της γης και των φυσικών πόρων, δεδομένου ότι οι πλέον κατάλληλες και λεπτομερείς γνώσεις σχετικά με τα δικαιώματα εγγείου ιδιοκτησίας υπάρχουν σε τοπικό επίπεδο. Το κλειδί για κάθε ανάθεση εξουσιών είναι να διασφαλιστεί ότι το επιλεγόμενο σύστημα περιλαμβάνει κατάλληλο μηχανισμό ελέγχων, ισορροπιών και λογοδοσίας, ιδίως τον έλεγχο από ανώτερους φορείς, λαμβάνοντας υπόψη τον κίνδυνο διαφθοράς και νεποτισμού στην τοπική διαχείριση της γης.

Στόχος του συστήματος διαχείρισης της γης θα πρέπει να είναι η πραγματική διασφάλιση των δικαιωμάτων στη γη και τους φυσικούς πόρους για τους κατοίκους των αγροτικών περιοχών, και η προώθηση της βιώσιμης διαχείρισης της γης. Μεταξύ των κυριότερων πτυχών που πρέπει να εξεταστούν όσον αφορά τη διαχείριση της γης είναι η εξάλειψη των αντιφάσεων μεταξύ κανόνων, η ύπαρξη διαδικασιών απλών και προσιτών που να συνδυάζονται με κανόνες οι οποίοι επιτρέπουν την επίλυση προβλημάτων που αντιμετωπίζουν οι γεωργοί, η καθιέρωση αποτελεσματικών συστημάτων επίλυσης διαφορών προσιτών στους κατοίκους, η εξάλειψη των δυσλειτουργιών στη διαχείριση της γης και η εισαγωγή της υποχρέωσης λογοδοσίας, η διατήρηση δημόσιων αρχείων για αξιώσεις εγγείου ιδιοκτησίας, η ανάγκη πραγματικής ενημέρωσης του κοινού για τις αξιώσεις αυτές πριν από την εγγραφή τους και τη μετατροπή τους σε τίτλους, η αποφυγή ευκαιριών για διαφθορά που παρέχουν οι δύσκολες και περίπλοκες διαδικασίες και η πρόβλεψη μέσων άσκησης προσφυγών.

Εάν εξεταστούν ως εργαλεία που θα ευνοήσουν την καθιέρωση ενός συστήματος με άξονα τον χρήστη, οι νέες τεχνολογίες (π.χ., το παγκόσμιο σύστημα εντοπισμού στίγματος - GPS - και το σύστημα γεωγραφικών πληροφοριών - GIS) μπορούν να βελτιώσουν την ποιότητα και την αποτελεσματικότητα των συστημάτων πληροφοριών κτηματολογίου και να μειώσουν το κόστος. Παρομοίως, η συμμετοχή των τοπικών κοινοτήτων στη χαρτογράφηση των γαιών, σε συνδυασμό με τη χρήση εθιμικών συστημάτων διαχείρισης της γης, μπορεί να μειώσει σημαντικά το κόστος και ταυτόχρονα να αποτελέσει χρήσιμο εργαλείο για το σχεδιασμό της χρήσης της γης και τη διευθέτηση των τοπικών διαφορών.

4.5. Ο ρόλος των αγορών μίσθωσης γαιών στην αύξηση της παραγωγικότητας και της πρόσβασης

Οι κτηματικές συναλλαγές καταλήγουν στη μεταβίβαση των δικαιωμάτων εγγείου ιδιοκτησίας μεταξύ των χρηστών. Ωστόσο, οι αγορές πώλησης γαιών ενδέχεται να μην είναι προσιτές σε όσους έχουν περιορισμένη αγοραστική δύναμη και παραπλανώνται εξαιτίας λανθασμένων πληροφοριών και έλλειψης χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών στις αγροτικές περιοχές. Ως εκ τούτου, οι αγορές πώλησης γαιών μπορούν να αυξήσουν την αναποτελεσματικότητα και την ανισότητα εξαιτίας της κερδοσκοπίας, της αγοράς αγροτικών γαιών από επιχειρηματίες αστικών περιοχών ή ανεξάρτητους επιχειρηματίες, και των βεβιασμένων πωλήσεων από τους φτωχούς.

Αντιθέτως, οι αγορές μίσθωσης γαιών μπορεί να είναι πιο αποτελεσματικές και δίκαιες. Οι εν λόγω αγορές, εφόσον υπάρχουν οι κατάλληλες εγγυήσεις ασφάλειας για τα συμβαλλόμενα μέρη, παρέχουν στους χρήστες ευέλικτους μηχανισμούς που τους επιτρέπουν να αυξήσουν ή να μειώσουν τον αριθμό των γεωργικών εκμεταλλεύσεων αναλόγως της εξέλιξης των αναγκών τους. Οι συμβάσεις επίμορτης αγροληψίας μπορούν να αποτελέσουν επίσης αποτελεσματικό τρόπο αντιμετώπισης της αύξησης των κινδύνων ή της έλλειψης ρευστών διαθεσίμων. Οι διαδικασίες νομικής επικύρωσης από τις τοπικές αρχές των συμβολαίων που έχουν συνταχθεί από τους γεωργούς είναι δυνατόν να συμβάλουν στην εξασφάλιση των συμφωνιών μίσθωσης της γης, όπως επιδιώχθηκε στο Μπαγκλαντές.

Οι λύσεις αυτές είναι ωστόσο περιορισμένες όταν υπάρχει σημαντική ανισορροπία μεταξύ ιδιοκτητών και ενοικιαστών. Επομένως, η αποσαφήνιση των κανόνων (π.χ., επίπεδο μισθώματος, διάρκεια των συμβάσεων), η πρόσβαση στις πιστώσεις και η παροχή συμβουλών στους φτωχούς συμβάλλει στην ανάπτυξη αποτελεσματικών αγορών μίσθωσης γαιών.

5. Ο ρολοσ των χορηγων βοηθειασ της ΕΕ

Στο παρελθόν, πολλοί χορηγοί βοήθειας, περιλαμβανομένης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και των κρατών μελών της ΕΕ, δίσταζαν να εμπλακούν στο πολύ ευαίσθητο, πολιτικά, τομέα της μεταρρύθμισης της πολιτικής γης. Η στήριξη των χορηγών βοήθειας ήταν συχνά περιορισμένη στην καθιέρωση τίτλων ιδιοκτησίας και στη δημιουργία συστημάτων πληροφοριών κτηματολογίου, ήτοι, μη επίμαχων δραστηριοτήτων που θεωρούνταν τεχνικού, ουδέτερου και καθολικού χαρακτήρα. Η ουδετερότητα αυτή είναι απλά φαινομενική και η θέση αυτή οδήγησε συχνά σε επιλογές που δεν προσαρμόζονται στην τοπική πραγματικότητα και, ως εκ τούτου, στον αποκλεισμό των φτωχών.

Αν και η μεταρρύθμιση της πολιτικής γης είναι μια μακρά και πολύπλοκη διαδικασία που απαιτεί ευρείες πολιτικές συζητήσεις στο εσωτερικό της χώρας, οι χορηγοί βοήθειας μπορούν να συμβάλουν σημαντικά, αρκεί να εκπληρώσουν το ρόλο τους με σύνεση. Μπορούν να διευκολύνουν τις δημόσιες συζητήσεις, να υποστηρίζουν τις διαδικασίες χωρίς να επισπεύουν το ρυθμό τους και να προσφέρονται για τη χρηματοδότηση της προετοιμασίας και της εφαρμογής των μεταρρυθμίσεων της πολιτικής γης και, ιδίως, της αγοράς γης για αναδιανομή, χωρίς να υποκαθιστούν το κράτος. Μπορούν να συμβάλουν στις δραστηριότητες έρευνας και στην ανάπτυξη των θεσμών και των ικανοτήτων των διαφόρων ενεχόμενων φορέων (τοπική/κεντρική κυβέρνηση, οργανώσεις γεωργών, κ.λπ.), καθώς και στην παρακολούθηση και την αξιολόγηση.

+++++ TABLE +++++

Η αυξανόμενη σπουδαιότητα που έχουν οι μεταρρυθμιστικές διαδικασίες της πολιτικής γης και των εγγείων θεμάτων γενικότερα, για την αγροτική ανάπτυξη και την εξάλειψη της φτώχειας αιτιολογούν ευρέως την αυξημένη δέσμευση των κρατών μελών και της ΕΚ και τον συντονισμό μεταξύ αυτών. Λαμβάνοντας υπόψη την πείρα και τη χρηματοδότηση που διαθέτει η Ευρώπη σε θέματα πολιτικής γης, διαχείρισης γης, στήριξης των οικογενειακών εκμεταλλεύσεων και ρύθμισης των αγορών γης, η ΕΕ μπορεί να διαδραματίσει σημαντικό ρόλο στις διεθνείς συζητήσεις και στην αναπτυξιακή πολιτική όσον αφορά την έγγειο ιδιοκτησία και τους κανόνες σχετικά με τη γη. Για το σκοπό αυτό οφείλει να υιοθετήσει ισορροπημένη προσέγγιση, που να αναγνωρίζει ότι οι αγορές δεν είναι το μόνο μέσο για την επίτευξη των κοινωνικών στόχων.

Η ΕΚ διαθέτει συγκριτικό πλεονέκτημα όσον αφορά τη δημιουργία και την υποστήριξη ευέλικτων κοινοπραξιών χορηγών από κράτη μέλη της ΕΕ, επιφορτισμένων με την εξεύρεση λύσεων στα προβλήματα γης που αντιμετωπίζουν χώρες εταίροι. Γενικότερα, οι επιλογές περιλαμβάνουν τα εξής:

- την υιοθέτηση κοινής προσέγγισης στην πολιτική γης και την αγροτική μεταρρύθμιση, την ενθάρρυνση της ανταλλαγής εμπειριών μεταξύ της ΕΚ και των κρατών μελών και την υποστήριξη μεγαλύτερου συντονισμού των εγγείων θεμάτων και της ερμηνείας τους·

- την υποστήριξη μιας πιο ισορροπημένης προσέγγισης στη μεταρρύθμιση της πολιτικής γης από πολυμερή θεσμικά όργανα και μιας μεγαλύτερης ενσωμάτωσης των θεμάτων εγγείου ιδιοκτησίας στις αναπτυξιακές διαδικασίες (ΕΣΜΦ, στρατηγικές εθνικής/αγροτικής ανάπτυξης, κ.λπ.)·

- την ενεργή ενθάρρυνση του συντονισμού και της συνεργασίας άλλων χορηγών βοήθειας ειδικότερα εντός της οικογένειας των Ηνωμένων Εθνών (FAO, IFAD και UNDP), για την υποστήριξη των εθνικών μεταρρυθμιστικών διαδικασιών σύμφωνα με το συγκριτικό πλεονέκτημα κάθε οργανισμού, το πεδίο ειδίκευσής του και την παρουσία του στη χώρα·

- την ανάπτυξη πρωτοβουλιών εφαρμοσμένης έρευνας και ανάπτυξης για τις σχέσεις μεταξύ γης, ισότητας και κοινωνικής ανάπτυξης, αγροτικής ανάπτυξης και φτώχειας και μεταξύ εγγείου ιδιοκτησίας και περιβάλλοντος, καθώς και για την ανεξάρτητη παρακολούθηση/αξιολόγηση των μεταρρυθμίσεων της πολιτικής γης.

Ειδικότερα, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και τα κράτη μέλη της ΕΕ μπορούν να βελτιώσουν σημαντικά τα αποτελέσματα των μεταρρυθμίσεων της πολιτικής γης υποστηρίζοντας από κοινού τις εθνικές μεταρρυθμιστικές διαδικασίες και συγκεκριμένα:

- υποστηρίζοντας τη συζήτηση και την ανταλλαγή εμπειριών σε θέματα γης και πολιτικής γης, σε σχέση με τις οικονομικές πολιτικές ιδίως σε περιφερειακό επίπεδο·

- συμβάλλοντας στο να καταστήσουν το σχεδιασμό και τις μεταρρυθμίσεις της πολιτικής γης μια πραγματικά συμμετοχική διαδικασία προτρέποντας την κυβέρνηση να ενθαρρύνει τη συμμετοχή της κοινωνίας των πολιτών, των ομάδων μειονοτήτων, των αυτόχθονων πληθυσμών και των τοπικών κοινοτήτων στη συζήτηση και υποστηρίζοντας τη συμμετοχή τους, και θέτοντας στη διάθεση αυτών των παραγόντων τα αποτελέσματα της γνώσης και της διεθνούς εμπειρίας·

- υποστηρίζοντας το σχεδιασμό και την εφαρμογή τομεακών προσεγγίσεων για την εφαρμογή μεταρρυθμίσεων, συμμετοχικού χαρακτήρα, στον τομέα της πολιτικής γης και του καθεστώτος εγγείου ιδιοκτησίας που να λαμβάνουν δεόντως υπόψη τη θεσμική ανάπτυξη και να μην παραγνωρίζουν τη διάσταση της βιωσιμότητας και τις επιπτώσεις των περιοδικών δαπανών·

- υποστηρίζοντας την αγροτική μεταρρύθμιση και την αναδιανομή της γης, ειδικότερα σε περιοχές με μεγάλες ανισότητες. Αυτό μπορεί να συνεπάγεται, όταν το επιτρέπουν οι περιστάσεις, τη χρηματοδότηση υπεύθυνων συστημάτων αγοράς γαιών από το κράτος ή τους δικαιούχους ή ακόμη άλλους οργανισμούς που ενεργούν εξ ονόματός τους, αναλόγως της καταλληλότερης λύσης σε τοπικό επίπεδο.

- υποστηρίζοντας την ανάπτυξη ικανότητας σε θέματα διαχείρισης γης σε όλα τα επίπεδα, περιλαμβανομένων των τοπικών κοινοτήτων·

- υποστηρίζοντας την παρακολούθηση και αξιολόγηση των επιπτώσεων των μεταρρυθμίσεων και ενθαρρύνοντας την κατάλληλη διάδοση των πορισμάτων της έρευνας και τη συζήτηση για τα πορίσματα αυτά, έτσι ώστε να καταστεί η μεταρρύθμιση της γης μιας δυναμική διαδικασία.

6. Συμπεράσματα

Με την παρούσα ανακοίνωση, η Επιτροπή σκιαγραφεί ένα νέο πλαίσιο αναφοράς για την υποστήριξη της μεταρρύθμισης της πολιτικής γης στις αναπτυσσόμενες χώρες. Αναμένεται ότι κατ' αυτόν τον τρόπο θα διευκολυνθεί η στήριξη των εθνικών μεταρρυθμιστικών διαδικασιών και θα αυξηθεί ο συντονισμός και η συνεργασία με τα κράτη μέλη και άλλους χορηγούς βοήθειας.

Η Επιτροπή εκδίδει την παρούσα ανακοίνωση και την υποβάλλει στο Συμβούλιο και στο Κοινοβούλιο για έγκριση. Σημειώνει εξάλλου ότι οι συνημμένες επιχειρησιακές κατευθυντήριες γραμμές [βλ. έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Eπιτροπής SEC(2004) 1289] αποτελούν ένα πρακτικό μέσο που θα βοηθήσει την Επιτροπή και τα κράτη μέλη στο σχεδιασμό και στην εφαρμογή προγραμμάτων στήριξης των μεταρρυθμιστικών διαδικασιών της πολιτικής γης στις αναπτυσσόμενες χώρες και στις υπό μετάβαση χώρες.

[1] Βλ. τις βασικές έννοιες στο έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Eπιτροπής SEC(2004) 1289.

[2] Η πολιτική αυτή προσεγγίζει ευρέως το έργο άλλων χορηγών βοήθειας, συγκεκριμένα, της Παγκόσμιας Τράπεζας, του FAO, του IFAD και των οργανισμών των κρατών μελών της ΕΕ.

[3] Αν και το παρόν έγγραφο επικεντρώνεται κυρίως στην αγροτική γη, τα ζητήματα γης είναι ζωτικά και στις αστικές περιοχές και στην περιφέρεια των πόλεων.

[4] Οι μεταρρυθμιστικές διαδικασίες διαφέρουν κατά πολύ μεταξύ των χωρών και δεν μπορούν να γίνουν γενικεύσεις. Στο έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Eπιτροπής SEC(2004) 1289 παρατίθεται ενδεικτικός κατάλογος στοιχείων και επισκόπηση των θεμάτων που υπερισχύουν σε διαφορετικές γεωγραφικές περιοχές.