ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΩΝ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ ΣΤΗΝ ΑΝΑΠΤΥΞΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΑΠΑΣΧΟΛΗΣΗ: ΒΕΛΤΙΩΣΗ ΤΗΣ ΠΟΙΟΤΗΤΑΣ ΚΑΙ ΤΗΣ ΔΙΑΤΗΡΗΣΙΜΟΤΗΤΑΣ

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

Περίληψη και κυριότερα συμπεράσματα iii

1. Εισαγωγή

2. Πώς τα δημόσια οικονομικά επηρεάζουν την ανάπτυξη και την απασχόληση;

2.1. Επισκόπηση των δημοσίων οικονομικών της ΕΕ στο ξεκίνημα του 21ου αιώνα

2.2 Οι επιπτώσεις των δημοσίων οικονομικών στην ανάπτυξη και την απασχόληση

3. Διατήρηση υγιών δημοσίων οικονομικών στο 3ο στάδιο της ΟΝΕ

3.1. Νέες δημοσιονομικές προκλήσεις στο προσκήνιο

3.2 Προοπτικές και ενέργειες των κρατών μελών

4. Δημιουργία φορολογικών συστημάτων και συστημάτων παροχών πιο ευνοϊκών για την απασχόληση

4.1. Η διάρθρωση των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών στην ΕΕ

4.2 Προοπτικές και οι ενέργειες των κρατών μελών

5. Ο ρόλος των δημοσίων οικονομικών στην οικονομία της γνώσης

5.1 Συγκριτική παρουσίαση της διάρθρωσης των δημοσίων δαπανών

5.2 Φυσικό κεφάλαιο (υποδομές)

5.3 Επενδύσεις σε ανθρώπινο κεφάλαιο

5.4 Ε&Α και καινοτομία

6. Μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημοσίων οικονομικών

6.1 Εξέταση των δημοσιονομικών επιπτώσεων από τη γήρανση του πληθυσμού

6.2 Προοπτικές και απάντηση των κρατών μελών

Παράρτημα α: Φορολογικές μεταρρυθμισεις

Παράρτημα β: Μεταρρυθμίσεις στα συστήματα παροχων

Παράρτημα γ: Μεταρρυθμίσεις στα συστήματα υγειας

Παράρτημα δ: Μεταρρύθμιση των δημοσιων καθεστωτων συνταξιοδότησης

Περίληψη και κυριότερα συμπεράσματα

Γενικό πλαίσιο

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας της 23ης και 24ης Μαρτίου 2000 κάλεσε το Συμβούλιο και την Επιτροπή να παρουσιάσουν έκθεση προς το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο που θα πραγματοποιηθεί την άνοιξη του 2001, στην οποία θα αξιολογείται η συμβολή των δημοσίων οικονομικών στην οικονομική ανάπτυξη και την απασχόληση, και στην οποία θα εκτιμάται, βάσει συγκρίσιμων δεδομένων και δεικτών, εάν και κατά πόσο λαμβάνονται συγκεκριμένα μέτρα για:

* την ελάφρυνση της φορολογικής πίεσης επί της εργασίας και ιδίως της σχετικά ανειδίκευτης και χαμηλά αμειβόμενης, τη βελτίωση των ευνοϊκών για την απασχόληση και την κατάρτιση αποτελεσμάτων των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών.

* τον αναπροσανατολισμό των δημόσιων δαπανών ώστε να δοθεί μεγαλύτερο ειδικό βάρος στις δαπάνες για τη σώρευση κεφαλαίου - τόσο υλικού όσο και ανθρώπινου - και την υποστήριξη της έρευνας και ανάπτυξης, της καινοτομίας και των τεχνολογιών των πληροφοριών.

* την εξασφάλιση της μακροπρόθεσμης διατηρησιμότητας των δημοσίων οικονομικών, εξετάζοντας τους διάφορους σχετικούς παράγοντες, συμπεριλαμβανομένων των επιπτώσεων της γήρανσης του πληθυσμού, βάσει της έκθεσης που θα εκπονήσει η Ομάδα Υψηλού Επιπέδου για την Κοινωνική Προστασία.

Αυτή η έκθεση της Επιτροπής και του Συμβουλίου θα συμβάλει έτσι ώστε να εξασφαλιστεί ότι τα διάφορα μέτρα πολιτικής που προσδιορίστηκαν από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας αλληλοενισχύονται και ιδίως ότι λαμβάνονται πλήρως υπόψη οι επιπτώσεις τους στα δημόσια οικονομικά.

Το Συμβούλιο ECOFIN εξέτασε έκθεση προόδου [1] κατά τη συνεδρίασή του της 7ης Νοεμβρίου 2000, η οποία θεωρήθηκε ότι αποτελεί μία χρήσιμη βάση για την έκθεση της Επιτροπής και του Συμβουλίου που θα παρουσιαστεί στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Στοκχόλμης.

[1] ECFIN 586-00-EN.αναθ.1

Πώς τα δημόσια οικονομικά επηρεάζουν την ανάπτυξη και την απασχόληση

Οι δημόσιες δαπάνες και οι φόροι αντιπροσωπεύουν από 40 έως 50% του ΑΕΠ των κρατών μελών. Η αξιολόγηση των επιπτώσεων των δημοσίων οικονομικών στην ανάπτυξη και την απασχόληση δεν είναι απλή. Οι κυβερνήσεις επιδιώκουν την επίτευξη πολλών στόχων (βελτίωση της κατανομής των πόρων, αναδιανομή, σταθεροποίηση) μέσω ποικίλων μέτρων πολιτικής (κανονιστικές ρυθμίσεις, δαπάνες, φόροι), πράγμα που σημαίνει αναγκαστικά ότι οι επιπτώσεις των δημοσίων οικονομικών στην πραγματική οικονομία είναι πολλαπλές και σύνθετες. Ωστόσο, υπάρχει εν γένει συμφωνία όσον αφορά τους βασικούς τρόπους μέσω των οποίων τα δημόσια οικονομικά μπορούν να προωθήσουν τη δυνητική ανάπτυξη και την απασχόληση, και συγκεκριμένα:

* τη σώρευση συντελεστών παραγωγής. Οι κυβερνήσεις συμβάλλουν άμεσα στην ανάπτυξη και την απασχόληση με την προώθηση της σώρευσης συντελεστών παραγωγής. Οι επενδύσεις σε υλικό κεφάλαιο (υποδομές), ανθρώπινο κεφάλαιο (εκπαίδευση και κατάρτιση), κεφάλαιο γνώσεων (Ε&Α και καινοτομία) και, σε μικρότερο βαθμό, οι κοινωνικές δαπάνες, επηρεάζουν μακροπρόθεσμα το δυναμικό παραγωγής και ανάπτυξης. Ωστόσο, εάν οι υψηλότερες δημόσιες επενδύσεις χρηματοδοτούνται μέσω μιας αύξησης των φόρων με στρεβλωτικά αποτελέσματα ή αν προκαλούν αύξηση των ελλειμμάτων και συνεπώς του δημοσίου χρέους, μπορεί να οδηγήσουν σε συρρίκνωση των ιδιωτικών επενδύσεων.

* την παροχή των κατάλληλων κινήτρων μέσω των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών. Επηρεάζοντας τις αποφάσεις των ιδιωτών και των επιχειρήσεων όσον αφορά την εργασία, την αποταμίευση και την επένδυση, τα φορολογικά συστήματα και τα συστήματα παροχών επηρεάζουν τη λειτουργία της πραγματικής οικονομίας. Τα συστήματα πρόνοιας διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο για τη διόρθωση δυσλειτουργιών της αγοράς και την εξασφάλιση της κοινωνικής συνοχής, συμβάλλοντας κατ' αυτό τον τρόπο στην προώθηση της ανάπτυξης και της απασχόλησης. Η αποτελεσματική κοινωνική προστασία μπορεί να θεωρηθεί ως "παραγωγικός" συντελεστής. Ωστόσο, είναι απαραίτητο να διασφαλιστεί ότι τα φορολογικά συστήματα και συστήματα παροχών συμβάλουν στην αύξηση των ποσοστών συμμετοχής και απασχόλησης.

* την εξασφάλιση ενός σταθερού μακροοικονομικού πλαισίου. Τα υγιή δημόσια οικονομικά συμβάλλουν στην μακροοικονομική σταθερότητα και στηρίζουν τη νομισματική πολιτική με τη διατήρηση σταθερών τιμών και χαμηλών επιτοκίων. Και οι δύο αυτοί παράγοντες συντελούν στην προώθηση των ιδιωτικών επενδύσεων και της αποταμίευσης. Τα υγιή δημόσια οικονομικά, με τη μείωση του δημοσίου χρέους και κατά συνέπεια των πληρωμών τόκων, δημιουργούν τα απαραίτητα περιθώρια που επιτρέπουν τη μείωση των φόρων που προκαλούν στρεβλώσεις ή/και την αύξηση των παραγωγικών δημοσίων δαπανών. Τέλος, τα υγιή δημόσια οικονομικά προωθούν επίσης μακροπρόθεσμα την ανάπτυξη και την απασχόληση βοηθώντας τις χώρες να αντιμετωπίσουν τις σημαντικές πιέσεις για την αύξηση των δημοσίων δαπανών για συντάξεις και ιατροφαρμακευτική περίθαλψη λόγω της γήρανσης του πληθυσμού.

Η πρόκληση της διατήρησης υγιών δημοσίων οικονομικών στην ΟΝΕ

Οι πρόσφατες δημοσιονομικές εξελίξεις δείχνουν ότι η ΕΕ βρίσκεται στη σωστή πορεία. Βρισκόμαστε πολύ κοντά στο στόχο του συμφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης (ΣΣΑ) για "ισοσκελισμένους ή πλεονασματικούς προϋπολογισμούς" και το δημόσιο χρέος ακολουθεί μία σταθερά καθοδική πορεία. Συγχρόνως, θεσπίζονται μεταρρυθμίσεις για τη μείωση της φορολογικής επιβάρυνσης από τα πρωτοφανώς υψηλά επίπεδα στα οποία έφθασε. Πρόκειται για αξιοσημείωτο επίτευγμα έχοντας υπόψη ότι μόλις πριν από επτά έτη το έλλειμμα για την ΕΕ συνολικά ήταν 6% του ΑΕΠ.

Ωστόσο, υπάρχουν και ορισμένες λιγότερο ευνοϊκές πτυχές. Πρώτον, εμφανίζονται στοιχεία για μία προκυκλική χαλάρωση της δημοσιονομικής πολιτικής τη στιγμή που στα περισσότερα κράτη μέλη η απόκλιση της παραγωγής καθίσταται θετική. Το γεγονός ότι η ΕΕ συνολικά αναμένεται ότι θα εξακολουθήσει να έχει διαρθρωτικό έλλειμμα το 2001 δείχνει ότι σε ορισμένα κράτη μέλη παρατηρήθηκε μία χαλάρωση της δημοσιονομικής προσαρμογής σε σύγκριση με την "πραγματική" προσπάθεια προσαρμογής που είχε προβλεφθεί στα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης των χωρών αυτών. Θα έπρεπε ενδεχομένως να εντατικοποιηθούν οι προσπάθειες σταθεροποίησης αν τα κράτη μέλη επιθυμούν να επιτύχουν εντός του προβλεπόμενου χρονοδιαγράμματος το στόχο του ΣΣΑ.

Καθώς η υλοποίηση του στόχου του ΣΣΑ είναι πλέον ορατή και το οικονομικό περιβάλλον εμφανίζεται ευνοϊκό, προκύπτουν νέες δημοσιονομικές προτεραιότητες. Στην έκθεση εξετάζεται, με βάση ορισμένα κριτήρια, κατά πόσον οι πρόσφατες φορολογικές μεταρρυθμίσεις μπορούν να οδηγήσουν σε μία διατηρήσιμη μείωση της φορολογικής επιβάρυνσης, τηρώντας παράλληλα τη δέσμευση της δημοσιονομικής πειθαρχίας. Παρόλο που οι φορολογικές περικοπές ενδείκνυνται στις περισσότερες χώρες της ΕΕ, είναι απαραίτητο να προβλεφθούν αντίστοιχες μειώσεις των δημοσίων δαπανών έτσι ώστε να αποφευχθεί μία επιδείνωση των διαρθρωτικών δημοσιονομικών αποτελεσμάτων. Επιπλέον, ορισμένες φορολογικές ελαφρύνσεις θα μπορούσαν να έχουν ακόμη θετικότερα αποτελέσματα στην απασχόληση και την ανάπτυξη εάν ενταχθούν σε μία συνεκτική συνολική πολιτική που περιλαμβάνει συγκεκριμένα μέτρα για τη μείωση των φόρων που προκαλούν στρεβλώσεις και την κατάλληλη μεταρρύθμιση των συστημάτων παροχών. Η Επιτροπή καλεί τα κράτη μέλη να εξετάσουν την καταλληλότητα των κριτηρίων για τη αξιολόγηση των φορολογικών ελαφρύνσεων και τις λεπτομέρειες εφαρμογής τους στο πλαίσιο της διαδικασίας δημοσιονομικής εποπτείας σε επίπεδο Ένωσης.

Φορολογικά συστήματα και συστήματα παροχών πιο ευνοϊκών για την απασχόληση

Οι φορολογικές μεταρρυθμίσεις των τελευταίων ετών είχαν προσανατολιστεί κυρίως στην ανάγκη μείωσης της επιβάρυνσης επί της εργασίας, η οποία αυξήθηκε κατά ένα τρίτο εντός των 30 τελευταίων ετών. Συνολικά, επιτεύχθηκε πρόοδος στο μέτρο που τα φορολογικά συστήματα κατέστησαν ευνοϊκότερα για την απασχόληση, περιορίστηκε η φορολογική επιβάρυνση επί της εργασίας και μειώθηκαν οι οριακοί φορολογικοί συντελεστές. Ωστόσο, η συνολική φορολόγηση της εργασίας σε πολλά κράτη μέλη παραμένει πολύ υψηλή σε σχέση με τα διεθνή δεδομένα. Επιπλέον, ασκήθηκαν πολύ διαφορετικές πολιτικές για τη μεταρρύθμιση του συστήματος: ενώ ορισμένες χώρες εφάρμοσαν μία συνολική προσέγγιση για τη μεταρρύθμιση του φορολογικού συστήματος, σε άλλες χώρες λήφθηκαν μόνον αποσπασματικά μέτρα.

Πολλές χώρες έλαβαν μέτρα για τη μείωση των φόρων, και ιδίως των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης των εργοδοτών, και πιο πρόσφατα για τη μείωση των φόρων εισοδήματος φυσικών προσώπων ιδίως όσον αφορά τους χαμηλόμισθους. Παρόλο που οι περισσότερες μεταρρυθμίσεις προέβλεπαν γενικευμένες μειώσεις των φόρων, ορισμένες χώρες έλαβαν μέτρα που αποσκοπούσαν ειδικότερα στη μείωση των φόρων για τις οικογένειες χαμηλού εισοδήματος με παιδιά.

Οι μεταβολές των καθαρών ποσοστών αποζημίωσης ήταν σχετικά μικρές, ενώ λίγες μόνο χώρες θέσπισαν παροχές που συνδέονται με την άσκηση απασχόλησης προκειμένου να αυξηθούν οι αποδοχές των χαμηλόμισθων. Η σχέση μεταξύ των οικονομικών κινήτρων και της διάθεσης των ανέργων να αναζητήσουν και να αποδεχθούν θέσεις απασχόλησης εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τους όρους που επιβάλλονται για τη λήψη των παροχών, καθώς και από τον τρόπο διαχείρισης των συστημάτων παροχών. Παρατηρήθηκε μια τάση θέσπισης αυστηρότερων όρων για τη λήψη των παροχών, πράγμα που ενθαρρύνει τη συμμετοχή σε ενεργητικά προγράμματα της αγοράς εργασίας. Ωστόσο, οι προσπάθειες για μετάβαση από παθητικές σε ενεργητικές πολιτικές για την αγορά εργασίας πρέπει να επιταχυνθούν, να ενισχυθούν και να εντατικοποιηθούν.

Τα δημόσια οικονομικά στην οικονομία της γνώσης

Λαμβάνοντας υπόψη ότι η συζήτηση για τη "νέα οικονομία" βρίσκεται στο προσκήνιο της επικαιρότητας, η στιγμή είναι κατάλληλη για την εξέταση της συμβολής των δημοσίων οικονομικών σε μία οικονομία που στηρίζεται στη γνώση. Ωστόσο, υπάρχουν σημαντικές δυσκολίες για την πραγματοποίηση συγκρίσεων μεταξύ των χωρών για τις δημόσιες δαπάνες δεδομένου ότι υπάρχει έλλειψη στοιχείων τόσο για τις εισροές από το δημόσιο τομέα (δηλαδή μία συγκρίσιμη λειτουργική ταξινόμηση των δαπανών) όσο και για τις εκροές (αποτελεσματικότητα και τα οικονομικά οφέλη των δαπανών αυτών). Εκτός από τους περιορισμούς σε επίπεδο στοιχείων, οι συγκρίσεις θα πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τις διαφορές όσον αφορά τη διάρθρωση των κινήτρων για τους οικονομικούς φορείς, τις διαδικασίες υποβολής προσφορών, τις δημόσιες συμβάσεις, την εξωτερική ανάθεση παροχής υπηρεσιών και τέλος τους φόρους. Δυστυχώς, λόγω των περιορισμένων διαθέσιμων στοιχείων, η εντολή που δόθηκε από το Συμβούλιο της Λισσαβώνας διεκπεραιώθηκε εν μέρει μόνο.

Απαιτούνται μεγαλύτερες προσπάθειες για την αύξηση των επενδύσεων που είναι απαραίτητες για την ανάπτυξη της κοινωνίας της πληροφορίας. Οι κυβερνήσεις θα πρέπει επίσης να δώσουν μεγαλύτερη έμφαση στην εκπαίδευση και την κατάρτιση έτσι ώστε οι ευρωπαίοι πολίτες να εξοπλιστούν με τις δεξιότητες που είναι απαραίτητες για την κοινωνία της πληροφορίας, προωθώντας ταυτόχρονα τη συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα στις δραστηριότητες καινοτομίας και Ε&Α. Οι προσπάθειες αυτές πρέπει να καταβληθούν στο πλαίσιο υγιών δημοσιονομικών πολιτικών, επιδιώκοντας τη χρηματοδότηση της σώρευσης κεφαλαίου μέσω της αναδιάρθρωσης της δαπάνης και όχι με την αύξηση της συνολικής δημόσιας δαπάνης. Επιπλέον, η αναδιάρθρωση της δημόσιας δαπάνης θα πρέπει να συμπληρωθεί από θεσμικές και διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις που προωθούν το ρόλο των μηχανισμών της αγοράς και εισάγουν κατάλληλα συστήματα κινήτρων για την προώθηση της σώρευσης υλικού και ανθρώπινου κεφαλαίου από τον ιδιωτικό τομέα.

Η μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημοσίων οικονομικών

Στις προσεχείς δεκαετίες, ο πληθυσμός των κρατών μελών της ΕΕ θα γνωρίσει σημαντικές μεταβολές σε επίπεδο μεγέθους και πυραμίδας ηλικιών. Σύμφωνα με τις πρόσφατες προβλέψεις για τον πληθυσμό της Eurostat, ο πληθυσμός της ΕΕ σε ηλικία εργασίας (από 20 έως 64 ετών) θα παραμείνει συνολικά σταθερός σε περίπου 230 εκατ. άτομα έως το 2015, αλλά στη συνέχεια θα μειωθεί σε 192 εκατ. έως το 2050. Συγχρόνως, ο αριθμός των ηλικιωμένων άνω των 65 ετών θα αυξηθεί από 61 εκατ. το 2000 σε 103 εκατ. το 2050. Αυτό συνεπάγεται ότι το ποσοστό εξαρτημένων ηλικιωμένων ατόμων για την ΕΕ (που ορίζεται ως τα άτομα ηλικίας άνω των 65 ετών ως ποσοστό του πληθυσμού σε ηλικία εργασίας) θα αυξηθεί με ταχύ ρυθμό από 27% το 2000 σε 53% το 2050.

Η γήρανση του πληθυσμού θα ασκήσει σημαντικές πιέσεις για την αύξηση των δαπανών συντάξεων του δημοσίου. Οι μακροπρόθεσμες προβλέψεις που καταρτίστηκαν από την ομάδα εργασίας για τη γήρανση του πληθυσμού της επιτροπής οικονομικής πολιτικής δείχνουν ότι η γήρανση του πληθυσμού θα οδηγήσει σε αύξηση των δαπανών για συντάξεις από 3 έως 5 εκατοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ στα περισσότερα κράτη μέλη. Σύμφωνα με τις προβλέψεις αυτές η αύξηση των δημοσίων δαπανών για συντάξεις αναμένεται να είναι βραδύτερη από την αύξηση του ποσοστού εξάρτησης, πράγμα που δείχνει ότι οι μεταρρυθμίσεις που έγιναν στη δεκαετία του '90 θα επιτρέψουν τη συγκράτηση των δημοσίων δαπανών για συντάξεις λόγω γήρανσης του πληθυσμού. Οι διαθέσιμες προβλέψεις δείχνουν αύξηση της δαπάνης για ιατροφαρμακευτική περίθαλψη λόγω της γήρανσης του πληθυσμού της τάξης των 3 εκατοστιαίων μονάδων του ΑΕΠ. Συνολικά, η γήρανση του πληθυσμού αντιπροσωπεύει σημαντική πρόκληση για τη διατηρησιμότητα των δημοσίων οικονομικών, ενώ το οξύτερο πρόβλημα φαίνεται ότι αντιμετωπίζουν οι χώρες που έχουν αυξημένο δημόσιο χρέος και χρηματοδοτούν τα συνταξιοδοτικά τους συστήματα σε διανεμητική βάση.

Η σοβαρότητα αυτού του δημογραφικού φαινομένου απαιτεί μία συνολική προσέγγιση για την αντιμετώπιση των δημοσιονομικών επιπτώσεων της γήρανσης του πληθυσμού. Πρώτον, τα κράτη μέλη θα πρέπει να συνεχίσουν τις προσπάθειές τους για τη δημοσιονομική εξυγίανση και την ταχύτερη μείωση του επιπέδου του δημοσίου χρέους, μειώνοντας κατ' αυτό τον τρόπο τις πληρωμές τόκων που θα μπορούσαν να αντισταθμίσουν μέρος της αύξησης της δαπάνης λόγω της γήρανσης του πληθυσμού. Δεύτερον, οι μεταρρυθμίσεις της αγοράς εργασίας με στόχο την αύξηση του ποσοστού απασχόλησης θα μπορούσαν να συμβάλουν στην αντιστάθμιση των αρνητικών επιπτώσεων αυτών των δημογραφικών εξελίξεων στο μέγεθος του εργατικού δυναμικού. Όπως τονίστηκε στην έκθεση της Ομάδας Υψηλού Επιπέδου για την Κοινωνική Προστασία, πρέπει να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στην αύξηση των ποσοστών συμμετοχής των ηλικιωμένων και των γυναικών. Απαιτούνται μεταρρυθμίσεις για να εξασφαλιστεί ότι τα φορολογικά συστήματα και τα συστήματα παροχών παρέχουν θετικά κίνητρα για την παραμονή στην αγορά εργασίας, τη μείωση της προσφυγής σε προγράμματα πρόωρης συνταξιοδότησης, τη βελτίωση της πρόσβασης στη δια βίου μάθηση, τη μείωση της σύγκρουσης ανάμεσα στην επαγγελματική και την οικογενειακή ζωή, π.χ. με την παροχή προσιτών υπηρεσιών μέριμνας παιδιών.

Τέλος, παρά τα μέτρα που θεσπίστηκαν τα τελευταία χρόνια, είναι απαραίτητο να πραγματοποιηθούν ριζικότερες μεταρρυθμίσεις των δημοσίων συνταξιοδοτικών συστημάτων. Οι μεταρρυθμίσεις αυτές πρέπει να αποσκοπούν στην αύξηση του ποσοστού συμμετοχής των ηλικιωμένων και των γυναικών στην αγορά εργασίας, στη διασφάλιση μιας δικαιότερης αναλογιστικής βάσης με τη βελτίωση της συσχέτισης μεταξύ των καταβαλλόμενων εισφορών και των δικαιωμάτων σε παροχές, και στην επίτευξη μιας καλύτερης ισορροπίας μεταξύ των διαφόρων πυλώνων των συστημάτων συνταξιοδότησης. Σε πολλά κράτη μέλη, τα συστήματα που στηρίζονται στην κεφαλαιοποίηση θα πρέπει να διαδραματίσουν σημαντικότερο ρόλο. Οι πολιτικές αποφάσεις σχετικά με τα θέματα αυτά θα πρέπει να ληφθούν πολύ πριν από την αύξηση των ποσοστών εξάρτησης των ηλικιωμένων, έτσι ώστε τα άτομα να προβούν στις απαραίτητες προσαρμογές όσον αφορά τις μελλοντικές συνταξιοδοτικές αποδοχές τους.

Η Ένωση μπορεί να διαδραματίσει εποικοδομητικό ρόλο βοηθώντας τα κράτη μέλη να αντιμετωπίσουν τις δημοσιονομικές επιπτώσεις της γήρανσης του πληθυσμού. Η Επιτροπή θα στηρίξει τις προσπάθειες για την κατάρτιση προβλέψεων όσον αφορά τη μακροπρόθεσμη εξέλιξη των δαπανών για να εκτιμηθούν οι επιπτώσεις της γήρανσης του πληθυσμού στις δαπάνες υγειονομικής περίθαλψης και μακροχρόνιας φροντίδας των ηλικιωμένων. Η Επιτροπή θα μεριμνήσει έτσι ώστε το θέμα της μακροπρόθεσμης διατηρησιμότητας να ληφθεί πλήρως υπόψη στο πλαίσιο του συμφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης, αλλά και τα κράτη μέλη, στα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης, θα πρέπει με τη σειρά τους να αντιμετωπίσουν διεξοδικά το θέμα αυτό. Τέλος, η Επιτροπή θα εξετάσει τη δυνατότητα εκπόνησης σε συνεργασία με τα κράτη μέλη μιας ευρωπαϊκής διαχρονικής έρευνας για τη γήρανση του πληθυσμού, που θα βοηθούσε τα κράτη μέλη στο σχεδιασμό δημοσίων πολιτικών που λαμβάνουν καλύτερα υπόψη τις μεταβαλλόμενες ανάγκες ενός γηράσκοντος πληθυσμού.

1. Εισαγωγή

Η εντολή

Tο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας ζήτησε από το Συμβούλιο και την Επιτροπή να υποβάλουν έκθεση στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο που θα πραγματοποιηθεί την άνοιξη του 2001 στην οποία θα αξιολογείται η συμβολή των δημόσιων οικονομικών στην οικονομική ανάπτυξη και την απασχόληση και στην οποία θα εκτιμάται, βάσει συγκρίσιμων δεδομένων και δεικτών, εάν και κατά πόσο λαμβάνονται κατάλληλα συγκεκριμένα μέτρα για :

* την ελάφρυνση της φορολογικής πίεσης επί της εργασίας και ιδίως της σχετικά ανειδίκευτης και χαμηλά αμειβόμενης, τη βελτίωση των ευνοϊκών, για την απασχόληση και την κατάρτιση, επιπτώσεων των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών,

* τον αναπροσανατολισμό των δημόσιων δαπανών ώστε να δοθεί μεγαλύτερο ειδικό βάρος στις δαπάνες για τη σώρευση κεφαλαίου - τόσο υλικού όσο και ανθρώπινου - και την υποστήριξη της έρευνας και ανάπτυξης, της καινοτομίας και των τεχνολογιών των πληροφοριών,

* την εξασφάλιση της μακροπρόθεσμης διατηρησιμότητας των δημόσιων οικονομικών, εξετάζοντας τους διάφορους σχετικούς παράγοντες, συμπεριλαμβανομένων των επιπτώσεων της γήρανσης του πληθυσμού, βάσει της έκθεσης που θα εκπονήσει η Ομάδα Υψηλού Επιπέδου για την Κοινωνική Προστασία.

Στο πλαίσιο των εργασιών για την έκθεση της Επιτροπής και του Συμβουλίου, το Συμβούλιο ECOFIN της 7ης Νοεμβρίου 2000 εξέτασε μία έκθεση προόδου [2] που καταρτίστηκε από τις υπηρεσίες της Επιτροπής και στηρίζεται στην έκθεση της ΓΔ ECFIN Τα δημόσια οικονομικά στην ΟΝΕ-2000 [3]. Το Συμβούλιο ECOFIN κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η έκθεση προόδου παρέχει μία ικανοποιητική βάση για την έκθεση της Επιτροπής και του Συμβουλίου που θα παρουσιαστεί στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Στοκχόλμης την άνοιξη του 2001.

[2] ECFIN/586/00-EN.αναθ.1

[3] ECFIN/339/00-EN, Μάιος 2000, δημοσιεύτηκε στην Ευρωπαϊκή Οικονομία, Εκθέσεις και Μελέτες, αριθ. 3, 2000.

Στόχος της έκθεσης της Επιτροπής και του Συμβουλίου προς το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Στοκχόλμης

Πολλά κοινοτικά μέσα περιλαμβάνουν ήδη συστάσεις για διάφορες πτυχές των δημοσίων οικονομικών. Τα μακροοικονομικά θέματα εξετάζονται στο πλαίσιο των γενικών προσανατολισμών της οικονομικής πολιτικής (ΓΠΟΠ) και του συμφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης (ΣΣΑ). Οι διαρθρωτικές πτυχές των πολιτικών στον τομέα της φορολογίας και των δαπανών εξετάζονται από τους ΓΠΟΠ, τις κατευθυντήριες γραμμές για την απασχόληση (ΚΓΑ), και οι μεταρρυθμίσεις στις αγορές προϊόντων και συντελεστών παραγωγής αξιολογούνται στο πλαίσιο της διαδικασίας του Κάρντιφ. Η έκθεση της Επιτροπής και του Συμβουλίου επικεντρώνεται στο ρόλο των δημοσίων οικονομικών για την προώθηση της ανάπτυξης και της απασχόλησης. Αυτό θα συμβάλει έτσι ώστε να αξιοποιηθεί στο μέγιστο η συμβολή των δημοσίων οικονομικών για την επίτευξη του νέου στρατηγικού στόχου της ΕΕ.

Η έκθεση της Επιτροπής και του Συμβουλίου μπορεί να βοηθήσει έτσι ώστε να διασφαλιστεί ότι τα ποικίλα μέτρα της πολιτικής που προσδιορίστηκαν από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας λαμβάνουν πλήρως υπόψη τις επιπτώσεις στα δημόσια οικονομικά των πολιτικών πρωτοβουλιών για την επίτευξη των στόχων της Λισσαβώνας. Κατά την προσπάθεια μεταρρύθμισης του φορολογικού συστήματος και του συστήματος παροχών καθώς και του αναπροσανατολισμού των δημόσιων δαπανών με μεγαλύτερη έμφαση στη σώρευση τόσο υλικού όσο και ανθρώπινου κεφαλαίου, έχει αποφασιστική σημασία να διατηρηθεί με αδιάλειπτη προσήλωση και αξιοπιστία η δέσμευση για τη διατήρηση υγιών και βιώσιμων δημοσίων οικονομικών.

Διάρθρωση της ανακοίνωσης

Στο τμήμα 2, μετά τη συνοπτική παρουσίαση ορισμένων στοιχείων για τα δημόσια οικονομικά στο ξεκίνημα του 21ου αιώνα, εξετάζονται οι σύνθετες αλληλεπιδράσεις των δημοσίων οικονομικών με την οικονομική ανάπτυξη και την απασχόληση, προσδιορίζοντας με τον τρόπο αυτό το αναλυτικό πλαίσιο της υπόλοιπης έκθεσης.

Το τμήμα 3 εστιάζεται στην ανάγκη εξασφάλισης υγιών δημοσίων οικονομικών ως προϋπόθεσης για την ανάπτυξη και την απασχόληση. Αξιολογούνται οι δυσχέρειες που αντιμετωπίζουν τα κράτη μέλη για τη διατήρηση της διαδικασίας δημοσιονομικής εξυγίανσης κατά το 3ο στάδιο της ΟΝΕ. Εξετάζεται κατά πόσο τα πρόσφατα μέτρα μπορούν να επιτύχουν μία διατηρήσιμη μείωση της συνολικής φορολογικής επιβάρυνσης, τηρώντας ταυτόχρονα τη δέσμευση όσον αφορά τη δημοσιονομική πειθαρχία.

Στο τμήμα 4 της έκθεσης εξετάζονται τα πρόσφατα μέτρα για την υιοθέτηση φορολογικών συστημάτων και συστημάτων παροχών που ευνοούν περισσότερο την απασχόληση, δηλαδή κατά πόσο βελτιώνουν τα κίνητρα για εργασία, αποταμίευση και επένδυση. Μετά την εξέταση της διάρθρωσης των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών στην ΕΕ, το τμήμα 4 αξιολογεί την επίπτωση των πρόσφατων μεταρρυθμίσεων που θεσπίστηκαν από τα κράτη μέλη ιδιαίτερα για τους ανειδίκευτους και τους χαμηλόμισθους.

Στο τμήμα 5 εξετάζεται ο ρόλος των δημοσίων οικονομικών για την προώθηση της οικονομίας που στηρίζεται στη γνώση. Περιλαμβάνει λεπτομερείς αξιολογήσεις των δημοσίων επενδύσεων σε υλικό κεφάλαιο (υποδομές), ανθρώπινο κεφάλαιο, Ε&Α και καινοτομία.

Στο τμήμα 6 εξετάζεται η μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημοσίων οικονομικών λαμβάνοντας υπόψη τις επιπτώσεις της γήρανσης του πληθυσμού στα συστήματα συνταξιοδότησης και ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης. Η ανάλυση στηρίζεται σε προβλέψεις της ομάδας εργασίας για τη γήρανση του πληθυσμού της επιτροπής οικονομικής πολιτικής που εξετάστηκαν από το Συμβούλιο ECOFIN στις 7 Νοεμβρίου 2000 και της εργασίας της Ομάδας Υψηλού Επιπέδου για την Κοινωνική Προστασία. Εξετάζει κατά πόσο τα κράτη μέλη λαμβάνουν επαρκή μέτρα στους διάφορους τομείς της πολιτικής για την αντιμετώπιση των δημοσιονομικών επιπτώσεων της γήρανσης του πληθυσμού.

2. Πώς τα δημόσια οικονομικά επηρεάζουν την ανάπτυξη και την απασχόληση;

2.1. Επισκόπηση των δημοσίων οικονομικών της ΕΕ στο ξεκίνημα του 21ου αιώνα

Η κλίμακα του στόχου της Λισσαβώνας

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας της 23ης και 24ης Μαρτίου 2000 θέσπισε ένα νέο στρατηγικό στόχο για την ΕΕ, και συγκεκριμένα "... να γίνει η ανταγωνιστικότερη και δυναμικότερη οικονομία της γνώσης ανά την υφήλιο, ικανή για βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη με περισσότερες και καλύτερες θέσεις εργασίας και με μεγαλύτερη κοινωνική συνοχή". Ειδικότερα, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο κάλεσε την ΕΕ να "αυξήσει το ποσοστό απασχόλησης από 61% κατά μέσο όρο σήμερα όσο γίνεται πλησιέστερα στο 70% ως το 2010". Ουσιαστικά, η ΕΕ πρέπει να αξιοποιήσει πλήρως το οικονομικό δυναμικό της έτσι ώστε να επιτευχθεί βελτίωση του βιοτικού επιπέδου για τους πολίτες της.

Η κλίμακα του στόχου αυτού μπορεί να διαπιστωθεί συγκρίνοντας την εξέλιξη του κατά κεφαλή ΑΕΠ στην ΕΕ και τις ΗΠΑ. Μετά από μία περίοδο κάλυψης της υστέρησης από τη δεκαετία του 1950 μέχρι τις αρχές της δεκαετίας του 1980, το κατά κεφαλήν ΑΕΠ της ΕΕ (μετρούμενο σε ισοτιμίες αγοραστικής δύναμης) κυμαινόταν σε περίπου 70% του επιπέδου των ΗΠΑ έως το 1990 (βλέπε διάγραμμα 2.1). Ωστόσο, καθ' όλη τη διάρκεια της δεκαετίας του 1990, η διαφορά μεταξύ των κατά κεφαλή ΑΕΠ διευρύνθηκε και το κατά κεφαλήν ΑΕΠ στην ΕΕ σήμερα ανέρχεται σε μόλις 65% εκείνου των ΗΠΑ, δηλαδή περίπου 9 εκατοστιαίες μονάδες χαμηλότερο από το ανώτατο επίπεδο που επιτεύχθηκε στις αρχές της δεκαετίας του 1980.

Διάγραμμα 2.1: Κατά κεφαλή ΑΕΠ στην ΕΕ σε σχέση με τις ΗΠΑ, 1970-2002

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Πηγή: Υπηρεσίες της Επιτροπής

Αυτή η εξέλιξη των σχετικών βιοτικών επιπέδων οφείλεται στη χαμηλότερη ανάπτυξη και τη δυσμενέστερη εξέλιξη της απασχόλησης στην ΕΕ σε σχέση με τις ΗΠΑ. Χονδρικά, το μέγεθος της οικονομίας της ΕΕ το 2000 έχει διπλασιαστεί από τις αρχές της δεκαετίας του 1970, ενώ το ΑΕΠ των ΗΠΑ το 2000 είναι πάνω από 2,5 φορές υψηλότερο από το επίπεδό του το 1970. Ωστόσο, θα πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι οι διαφορές αυτές προκύπτουν κατά κύριο λόγο τη δεκαετία του 1990 και σε κάποιο βαθμό ενδέχεται να αντικατοπτρίζουν διαφορές στις θέσεις του οικονομικού κύκλου. Ακόμη εντυπωσιακότερη από τη διαφορά σε επίπεδο ανάπτυξης μεταξύ των δύο οικονομιών, είναι το χάσμα που παρατηρείται σε επίπεδο δημιουργίας θέσεων απασχόλησης. Σήμερα, ο εργαζόμενος πληθυσμός στην ΕΕ ως ποσοστό του πληθυσμού σε ηλικία εργασίας είναι 15 εκατοστιαίες μονάδες χαμηλότερο από το αντίστοιχο ποσοστό των ΗΠΑ, ενώ το 1970 τα ποσοστά αυτά κυμαίνονταν σε παρόμοια επίπεδα και στις δύο οικονομίες.

Για να αντιστραφεί αυτή η πτωτική πορεία σε σχέση με τις ΗΠΑ, η ΕΕ θα πρέπει να κινητοποιήσει όλους τους πόρους που διαθέτει. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας αναγνώρισε ότι "η επίτευξη του νέου στρατηγικού στόχου θα βασιστεί κυρίως στον ιδιωτικό τομέα". Ωστόσο, λαμβάνοντας υπόψη ότι οι δημόσιες δαπάνες και οι φόροι αντιπροσωπεύουν από 40 έως 50% του εθνικού εισοδήματος στα κράτη μέλη της ΕΕ, τα δημόσια οικονομικά πρέπει να διαδραματίσουν σημαντικό ρόλο για την επίτευξη αυτού του στόχου. Ο ρόλος αυτός αναλύεται λεπτομερώς στο κεφάλαιο αυτό, μετά από μία αξιολόγηση της συνολικής διάρθρωσης των δημοσίων οικονομικών στην ΕΕ.

Επισκόπηση των δημόσιων οικονομικών στην ΕΕ

Οι κυβερνήσεις παρεμβαίνουν στην οικονομία για διάφορους λόγους - για την παροχή αγαθών κοινής ωφελείας και τη διόρθωση ατελειών της αγοράς, την αναδιανομή του εισοδήματος μεταξύ των περιφερειών ή των προσώπων, και τη σταθεροποίηση της παραγωγής κατά τη διάρκεια του οικονομικού κύκλου. Για το σκοπό αυτό, διαθέτουν ένα ευρύ φάσμα μέσων, και ιδίως τις κανονιστικές ρυθμίσεις, τη φορολογία και τις δημόσιες δαπάνες. Με τον επηρεασμό των αποφάσεων των ιδιωτικών φορέων όσον αφορά την εργασία, την αποταμίευση και την επένδυση, τα δημόσια οικονομικά επηρεάζουν τη λειτουργία της πραγματικής οικονομίας. Για να προσδιοριστεί καλύτερα η αλληλεπίδραση μεταξύ ανάπτυξης και απασχόλησης, είναι χρήσιμο να εξεταστούν τα βασικά χαρακτηριστικά των δημοσίων οικονομικών και των οικονομικών επιδόσεων της ΕΕ στο ξεκίνημα του 21ου αιώνα.

Κατά τη διάρκεια της τελευταίας τριακονταετίας πραγματοποιήθηκε μία πρωτοφανής αύξηση των δημοσίων δαπανών, και τη στιγμή αυτή αντιπροσωπεύουν σχεδόν το ήμισυ του ΑΕΠ της ΕΕ (βλέπε διάγραμμα 2.2). Οι δαπάνες της γενικής κυβέρνησης αντιπροσώπευαν 35% του ΑΕΠ το 1970, αλλά παρουσίασαν συνεχή αύξηση φθάνοντας σε άνω του 50% του ΑΕΠ το 1993. Έκτοτε, οι συνολικές δαπάνες της γενικής κυβέρνησης παρουσίασαν κάποια μικρή μείωση φθάνοντας σε περίπου 46% του ΑΕΠ το 2000. Ωστόσο, το μέγεθος του δημοσίου τομέα στην ΕΕ παραμένει υψηλότερο από εκείνο των ΗΠΑ και της Ιαπωνίας κατά 13 και 20 εκατοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ αντίστοιχα, όπου αυξήθηκε κατά μόνο 4 εκατοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ κατά τη διάρκεια της ίδιας περιόδου.

Διάγραμμα 2.2. Γενική κυβέρνηση: δαπάνες, έσοδα και δανειακές ανάγκες στην ΕΕ, 1970-2002

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Πηγή: Υπηρεσίες της Επιτροπής

Η αύξηση του μεγέθους του δημοσίου τομέα μέχρι τις αρχές της δεκαετίας του 1990 πραγματοποιήθηκε με μία παράλληλη εμφάνιση μεγάλων και επίμονων ελλειμμάτων (στο διάγραμμα 2.2 αντιστοιχούν στη γραμμοσκιασμένη ζώνη). Χωρίς σχεδόν εξαίρεση, το μέσο έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης στην ΕΕ συνολικά ήταν άνω του 3% του ΑΕΠ από το 1975 και μετά, για να κορυφωθεί στο ιστορικό επίπεδο του 6% του ΑΕΠ το 1993. Η εξέλιξη αυτή έρχεται σε αντίθεση με εκείνη που παρατηρήθηκε στις ΗΠΑ και την Ιαπωνία, όπου τα υψηλά και επίμονα δημοσιονομικά ελλείμματα αποτελούσαν πολύ σπανιότερο φαινόμενο.

Μπροστά σε αυτή την έκδηλα μη διατηρήσιμη πορεία των δημοσιονομικών θέσεων και ενόψει της προετοιμασίας για την ΟΝΕ μέσω της τήρησης των κριτηρίων σύγκλισης του Μάαστριχτ, οι κυβερνήσεις εφάρμοσαν μία αυστηρή διαδικασία δημοσιονομικής εξυγίανσης από το 1992-93 (βλέπε διάγραμμα 2.3). Το έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης για την ΕΕ συνολικά μειώθηκε κατά 5 εκατοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ από το 1993 έως το 1999. Σε επίπεδο κρατών μελών, παρατηρήθηκαν ορισμένα εντυπωσιακά αποτελέσματα στο δημοσιονομικό τομέα, έτσι ώστε μέχρι τα τέλη του 1999, καμία χώρα της ΕΕ δεν είχε υπερβολικό έλλειμμα, δηλαδή τα ελλείμματα ήταν αρκετά χαμηλότερα από την τιμή αναφοράς του 3% που ορίστηκε στη συνθήκη του Μάαστριχτ.

Διάγραμμα 2.3. Δημοσιονομικές ανισορροπίες στην ΕΕ, 1977-2002

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Πηγή: Υπηρεσίες της Επιτροπής

Τα υψηλά και επίμονα ελλείμματα οδήγησαν σε ταχεία διόγκωση του δημοσίου χρέους. Ο δείκτης του δημοσίου χρέους προς το ΑΕΠ για την ΕΕ αυξήθηκε από ποσοστό χαμηλότερο του 30% στα τέλη της δεκαετίας του 1970 σε 72% το 1996 (βλέπε διάγραμμα 2.3). Έκτοτε, η ανοδική αυτή τάση αντιστράφηκε. Ωστόσο, το ύψος του δημοσίου χρέους εξακολουθεί να είναι υπερβολικά υψηλό το 2000 φθάνοντας σε 64% του ΑΕΠ, και συνεχίζει να είναι υψηλότερο του 100% του ΑΕΠ σε τρία κράτη μέλη (Βέλγιο, Ελλάδα και Ιταλία).

Η προσφυγή σε προκυκλικές δημοσιονομικές πολιτικές είναι ένα άλλο χαρακτηριστικό των επιλογών στο δημοσιονομικό τομέα κατά τα 30 τελευταία χρόνια. Οι κυβερνήσεις, αντί να μειώνουν τα δημόσια ελλείμματα και τους δείκτες του χρέους όταν η οικονομική ανάπτυξη ήταν ευνοϊκή, είχαν την τάση να εφαρμόζουν μία επιλεκτική χαλάρωση της δημοσιονομικής πολιτικής (βλέπε γραμμοσκιασμένες ζώνες στο διάγραμμα 2.3 που αντιπροσωπεύουν περιόδους κατά τις οποίες η οικονομική δραστηριότητα ήταν υψηλότερη από τη δυνητική της τάση). Η επιλογή αυτή απαιτούσε την εφαρμογή αυστηρής δημοσιονομικής πολιτικής σε περιόδους επιβράδυνσης της οικονομικής δραστηριότητας έτσι ώστε να αποφευχθεί μία ανεξέλεγκτη αύξηση των ελλειμμάτων και του χρέους. Κατ' αυτόν τον τρόπο, λόγω του προκυκλικού χαρακτήρα τους, οι δημοσιονομικές πολιτικές ενέτειναν τα αποτελέσματα των κυκλικών διακυμάνσεων αντί να έχουν τα επιθυμητά σταθεροποιητικά αποτελέσματα.

Εκτός από τις επενδύσεις, οι υπόλοιπες συνιστώσες των δημοσίων δαπανών αυξήθηκαν τα τριάντα τελευταία χρόνια. Ειδικότερα, οι πληρωμές τόκων ως ποσοστό του ΑΕΠ αυξήθηκαν από ποσοστό χαμηλότερο του 2% του ΑΕΠ το 1970 σε 4% το 2000. Αντίθετα, κατά τη διάρκεια της ίδιας περιόδου, οι επενδυτικές δαπάνες μειώθηκαν στο ήμισυ, από 4% του ΑΕΠ το 1970 σε 2% το 2000 [4].

[4] Τα ανωτέρω στοιχεία αφορούν μόνο τις δαπάνες της γενικής κυβέρνησης. Ωστόσο, υπάρχει ένας ευρύτερος κύκλος επιχειρήσεων δημόσιας, μικτής ή ιδιωτικής ιδιοκτησίας που είναι αρμόδιες για την παροχή ή/και τη διαχείριση της υποδομής των δικτύων (μεταφορές, ενέργεια, τηλεπικοινωνίες, ύδρευση) και οι οποίες ενδέχεται να λαμβάνουν σε διαφορετικό βαθμό και με διάφορους τρόπους οικονομική ενίσχυση από τη γενική κυβέρνηση, είτε για επενδύσεις (π.χ. επιχορηγήσεις για την κατασκευή υποδομών) είτε για τη λειτουργία τους (π.χ. αποζημίωση για την παροχή υπηρεσίας κοινής ωφελείας).

Διάγραμμα 2.4. Η διάρθρωση των δημοσίων δαπανών στην ΕΕ, 1970-2002

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Πηγή: Υπηρεσίες της Επιτροπής

Παράλληλα με αυτή την εξέλιξη των συνολικών δαπανών, κατά την τελευταία τριακονταετία η φορολογική επιβάρυνση παρουσίασε συνεχή αύξηση φθάνοντας στο ιστορικό επίπεδο του 46% του ΑΕΠ το 1999. Η μείωσή της προβλέπεται να αρχίσει μόλις το 2000. Αυτή η αύξηση της φορολογικής επιβάρυνσης συνοδεύτηκε ιδίως από μία αύξηση της φορολογικής επιβάρυνσης επί της εργασίας (βλέπε διάγραμμα 2.4). Τα μερίδια των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης και των άμεσων φόρων στα συνολικά φορολογικά έσοδα αυξήθηκαν κατά 3 εκατοστιαίες μονάδες έκαστο από το 1970. Παράλληλα, το μερίδιο των έμμεσων φόρων στο σύνολο των φορολογικών εσόδων μειώθηκε κατά 6 εκατοστιαίες μονάδες. Συνολικά, η φορολογική επιβάρυνση επί της εργασίας αντιπροσωπεύει το μεγαλύτερο όγκο της αύξησης της συνολικής φορολογικής επιβάρυνσης στα περισσότερα κράτη μέλη.

Διάγραμμα 2.5. Η διάρθρωση των πόρων του δημοσίου στην ΕΕ,, 1970-2000

Other : Λοιπά

Social security contr.: Εισφορές κοινωνικής ασφάλισης

Indirect taxes : Έμμεσοι φόροι

Direct taxes : Άμεσοι φόροι

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Πηγή: Υπηρεσίες της Επιτροπής

2.2 Οι επιπτώσεις των δημοσίων οικονομικών στην ανάπτυξη και την απασχόληση

Σύμφωνα με τα γενικά στοιχεία που παρατέθηκαν ανωτέρω, θα μπορούσε να θεωρήσει κανείς ότι οι παράγοντες που ευθύνονται για τις ανεπαρκείς επιδόσεις της ΕΕ σε επίπεδο ανάπτυξης και απασχόλησης τις τελευταίες δεκαετίες είναι η ταχεία αύξηση του μεγέθους του δημόσιου τομέα, οι μεταβολές της σύνθεσης των φορολογικών εσόδων και δαπανών και η ύπαρξη επίμονων μεγάλων διαρθρωτικών ελλειμμάτων που οδηγούν σε υψηλά επίπεδα χρέους. Ωστόσο, η εκτίμηση των επιπτώσεων των δημοσίων οικονομικών στην ανάπτυξη και την απασχόληση είναι πιο πολύπλοκη. Ο λόγος είναι ότι οι κυβερνήσεις επιδιώκουν πολλούς στόχους οικονομικής πολιτικής μέσω διαφόρων μέσων, πράγμα που σημαίνει αναπόφευκτα ότι οι επιπτώσεις των δημοσίων οικονομικών στην πραγματική οικονομία είναι πολλαπλές και σύνθετες.

Επιπλέον, υπάρχει ένα μεγάλο φάσμα παραγόντων εκτός από τα δημόσια οικονομικά που επηρεάζουν τη μακροπρόθεσμη ανάπτυξη και τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης. Ειδικότερα, η λειτουργία των αγορών προϊόντων, κεφαλαίου και εργασίας, και οι δημογραφικές εξελίξεις διαδραματίζουν επίσης πρωταρχικό ρόλο. Οι συνέπειες των δημοσίων οικονομικών στην ανάπτυξη και την απασχόληση εξαρτώνται από την αλληλεπίδραση μεταξύ των δημοσιονομικών πολιτικών και του συνολικού κανονιστικού πλαισίου, καθώς και από τις αντιδράσεις του ιδιωτικού τομέα στις ενέργειες του δημοσίου. Εξάλλου, όταν πρόκειται για τις επιπτώσεις του μεγέθους των δαπανών στην ανάπτυξη και την απασχόληση, οι διεθνείς συγκρίσεις μπορεί να είναι παραπλανητικές. Οι απλές συσχετίσεις, που καλύπτουν διάφορες χώρες, μεταξύ της ανάπτυξης και του μεγέθους του δημοσίου τομέα οδηγούν σε μάλλον αμφίρροπα συμπεράσματα, αφού ορισμένες δραστηριότητες που σε μία χώρα διεξάγονται αποτελεσματικά από το δημόσιο τομέα σε άλλες χώρες ενδέχεται να ανήκουν στον ιδιωτικό τομέα.

Παρά τα σύνθετα αυτά προβλήματα, η οικονομική βιβλιογραφία αναγνωρίζει ευρύτατα το ρόλο των δημοσίων οικονομικών στην ανάπτυξη και την απασχόληση. Τα δημόσια οικονομικά μπορούν να προωθήσουν τη δυνητική ανάπτυξη και την απασχόληση (1) συμβάλλοντας στη σώρευση υλικού και ανθρώπινου κεφαλαίου, (2) παρέχοντας τα σωστά κίνητρα μέσω των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών και (3) εξασφαλίζοντας ένα σταθερό μακροοικονομικό περιβάλλον.

Η σώρευση συντελεστών παραγωγής. Το δημόσιο προωθεί άμεσα τη σώρευση συντελεστών παραγωγής επενδύοντας σε υλικό κεφάλαιο (υποδομές), ανθρώπινο κεφάλαιο (εκπαίδευση και κατάρτιση) και κεφάλαιο γνώσης (Ε&Α και καινοτομία). Οι κοινωνικές δαπάνες συντελούν και αυτές σε αυτή τη διαδικασία και ειδικότερα με τη στήριξη των επενδύσεων σε ανθρώπινο κεφάλαιο. Οι δημόσιες επενδύσεις μπορούν επίσης να έχουν έμμεσα θετικά αποτελέσματα στη συνολική σώρευση συντελεστών αν ενεργούν συμπληρωματικά με τις ιδιωτικές επενδύσεις. Π.χ., η παροχή αποτελεσματικών υποδομών μεταφορών, ενέργειας και άλλων μπορεί να αυξήσει την παραγωγικότητα των επενδύσεων του ιδιωτικού τομέα και να προσελκύσει περαιτέρω επενδύσεις. Αυτή η συμπληρωματικότητα μπορεί να ενισχυθεί όταν υπάρχει συνεργασία μεταξύ του ιδιωτικού και του δημοσίου τομέα που βελτιώνει την αποτελεσματικότητα των δημοσίων επενδύσεων με την εισαγωγή κριτηρίων κόστους/αποδοτικότητας και, ταυτόχρονα, διασφαλίζει ότι λαμβάνονται υπόψη στις αποφάσεις για ιδιωτικές επενδύσεις και κοινωνικά κριτήρια.

A priori, οι δημόσιες δαπάνες για τη σώρευση κεφαλαίου έχουν θετικά αποτελέσματα στην ανάπτυξη και την απασχόληση. Ωστόσο, τα δυνητικά ευνοϊκά αποτελέσματα των δημοσίων επενδύσεων στην ανάπτυξη μπορούν να εξουδετερωθούν από τις αντιδράσεις των ιδιωτικών φορέων. Αυτό που μετρά σε τελική ανάλυση για την οικονομική ανάπτυξη δεν είναι η σώρευση εκ μέρους του δημοσίου συντελεστών παραγωγής αυτή καθεαυτή, αλλά η συνολική (δημόσια και ιδιωτική) σώρευση συντελεστών παραγωγής. Μία αύξηση των δημοσίων επενδύσεων θα έχει περιορισμένα ή και αρνητικά αποτελέσματα στην ανάπτυξη εάν εκτοπίζει τις ιδιωτικές επενδύσεις. Αυτά τα αποτελέσματα εκτοπισμού μπορούν να προκύψουν για διάφορους λόγους:

* η παροχή αγαθών και υπηρεσιών εκ μέρους του δημοσίου θα πρέπει να περιορίζεται σε τομείς όπου υπάρχει μία σαφής ανάγκη για τη συμμετοχή του δημοσίου τομέα, και δεν θα πρέπει να εμποδίζει τις οικονομικές δραστηριότητες που μπορούν να αναληφθούν πιο αποτελεσματικά από τον ιδιωτικό τομέα. Έχει διατυπωθεί επανειλημμένα ότι η συμμετοχή του δημοσίου συμβάδιζε με την ύπαρξη νόμων που απέκλειαν την είσοδο νέων φορέων και με την καταχρηστική εκμετάλλευση αποκλειστικών δικαιωμάτων, πράγμα που εμπόδισε τη βέλτιστη συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα. Τα τελευταία χρόνια, η δυναμική της ελευθέρωσης και των ιδιωτικοποιήσεων άλλαξαν την όψη πολλών τομέων στους οποίους η παρέμβαση του δημοσίου τομέα δικαιολογείτο μέχρι τότε για λόγους φυσικού μονοπωλίου. Πολλοί από αυτούς τους τομείς προϊόντων και υπηρεσιών που ελευθερώθηκαν πρόσφατα βρίσκονται στην πρώτη γραμμή σε ό,τι αφορά την ενσωμάτωση νέων τεχνολογιών και τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης με υψηλή προστιθέμενη αξία. Ωστόσο, η ανάγκη παρέμβασης του δημοσίου δεν έχει εκλείψει. Ειδικότερα, μέσω των κανονιστικών ρυθμίσεων, οι δημόσιες αρχές διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο για την εξασφάλιση της αποτελεσματικής λειτουργίας των αγορών αυτών εμποδίζοντας την κατάχρηση δεσποζουσών θέσεων.

* η συμβολή των δημοσίων επενδύσεων στην ανάπτυξη και την απασχόληση εξαρτάται επίσης από τον τρόπο της χρηματοδότησής τους. Στο παρελθόν, μέρος των δημοσίων δαπανών χρηματοδοτείτο μέσω ελλειμμάτων που οδηγούσαν στην αύξηση του όγκου του δημοσίου χρέους. Οι τίτλοι του δημόσιου χρέους αντιπροσωπεύουν περιουσιακά στοιχεία με σχετικά μικρό κίνδυνο, και για το λόγο αυτό μειώνουν την ελκυστικότητα των ιδιωτικών επενδύσεων που εμπεριέχουν υψηλότερο ποσοστό κινδύνου. Επιπλέον, τα υψηλά επίπεδα του δημοσίου χρέους ασκούν αυξητικές πιέσεις στα επιτόκια τα οποία, με την αύξηση του κόστους του κεφαλαίου, μειώνουν περαιτέρω τον αριθμό των επικερδών ιδιωτικών επενδυτικών σχεδίων. Συνεπώς, τα υψηλά δημόσια χρέη μπορούν να μειώσουν τη συνολική σώρευση του κεφαλαίου και να εμποδίσουν την οικονομία να ενσωματώσει νέες τεχνολογίες με τον απαιτούμενο ρυθμό για να διατηρηθεί η ανταγωνιστικότητα και η δημιουργία θέσεων απασχόλησης με υψηλή παραγωγικότητα.

* επιπλέον, τα οφέλη των δημοσίων δαπανών μπορούν να ακυρωθούν εάν χρηματοδοτούνται μέσω φόρων που έχουν στρεβλωτικά αποτελέσματα και αποθαρρύνουν τις επενδύσεις και τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης (βλέπε κατωτέρω).

Οι παρατηρήσεις αυτές για τα δυνητικά αποτελέσματα εκτοπισμού των ιδιωτικών επενδύσεων υπογραμμίζουν τη σημασία της αναδιάρθρωσης των δημοσίων δαπανών για την αύξηση της σώρευσης συντελεστών εκ μέρους του δημοσίου, σύμφωνα με τις συστάσεις του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Λισσαβώνας.

Παροχή των κατάλληλων κινήτρων μέσω των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών. Με τη μεταβολή των κινήτρων για εργασία, αποταμίευση και επένδυση, τα φορολογικά συστήματα και τα συστήματα παροχών επηρεάζουν την σώρευση συντελεστών παραγωγής εκ μέρους του ιδιωτικού τομέα και, συνεπώς, την ανάπτυξη και την απασχόληση. Το σύστημα κοινωνικής προστασίας συμβάλλει στη διόρθωση των ατελειών της αγοράς με την παροχή μιας ασφάλισης κατά της ανεργίας και της ασθενείας και κάλυψης γήρατος, επιτρέποντας με τον τρόπο αυτό μια πιο αποτελεσματική κατανομή των πόρων. Η κοινωνική προστασία έχει επίσης αναδιανεμητικό ρόλο ο οποίος, με την μείωση των κοινωνικών συγκρούσεων προωθεί επίσης την ανάπτυξη και την απασχόληση. Ένα καλά σχεδιασμένο σύστημα κοινωνικής προστασίας και πρόνοιας μπορεί να αυξήσει την οικονομική αποτελεσματικότητα. Έτσι, προγράμματα ασφάλισης κατά της ανεργίας ή οικογενειακών επιδομάτων, καθώς και οι πολιτικές για την προώθηση της κοινωνικής ένταξης, μπορούν να αυξήσουν τη συμμετοχή και την προσφορά εργασίας, συμβάλλοντας συγχρόνως στην κοινωνική αποδοχή των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων.

Ωστόσο, αυτά τα θετικά αποτελέσματα μπορούν να ανατραπούν από τις αρνητικές επιπτώσεις στην προσφορά και τη ζήτηση εργασίας. Παραδείγματος χάρη, η άνευ όρων γενναιόδωρη ασφάλιση ανεργίας και η μεγάλη διάρκεια των παροχών, εάν δεν συνδυάζονται με μηχανισμούς επαναφοράς στην αγορά εργασίας και παρακολούθησης της διαθεσιμότητας προς εργασία, μπορεί να οδηγήσουν σε εξάρτηση από τις παροχές και παγίδες ανεργίας στο χαμηλότερο άκρο της μισθολογικής κλίμακας. Τα συστήματα πρόωρης συνταξιοδότησης, ενώ εξασφαλίζουν ένα δίχτυ προστασίας για ηλικιωμένους εργαζόμενους σε δύσκολες περιόδους, τους εμποδίζουν να επανενταχθούν στην αγορά εργασίας όταν οι συνθήκες βελτιωθούν ή τους ενθαρρύνουν να εγκαταλείψουν την αγορά εργασίας πρόωρα. Συνολικά, συγκεκριμένες εμπειρίες στην Ευρώπη και αλλού στηρίζουν την άποψη ότι οι μεταρρυθμίσεις των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών, συμπεριλαμβανομένου του τρόπου με τον οποίο χορηγούνται οι παροχές, μπορεί να αυξήσουν τη συμμετοχή στην αγορά εργασίας και το ποσοστό απασχόλησης.

Όσον αφορά τη φορολόγηση, οι υψηλοί φόροι επί της χαμηλά αμειβόμενης εργασίας, σε συνδυασμό με μια οξεία προοδευτικότητα του φόρου και την ταχεία απόσυρση των παροχών που παρέχονται βάσει του εισοδήματος, μπορούν να καταλήξουν στη δημιουργία παγίδων φτώχειας και στη χαμηλότερη σώρευση ανθρώπινου κεφαλαίου. Ενώ η μείωση της συνολικής φορολογικής επιβάρυνσης μπορεί να έχει θετικά αποτελέσματα στις ιδιωτικές επενδύσεις, είναι δυνατό να επιτευχθούν ακόμη σημαντικότερα αποτελέσματα εάν οι φορολογικές μειώσεις αφορούν φόρους με ιδιαίτερα έντονα στρεβλωτικά αποτελέσματα (βλ. κεφάλαιο 4 παρακάτω). Οι μειώσεις φόρων ειδικά στο χαμηλότερο άκρο της κλίμακας παραγωγικότητας θα προσέφεραν μεγαλύτερα κίνητρα στις επιχειρήσεις να προσλάβουν μη ειδικευμένο προσωπικό.

Ο συνολικός χαρακτήρας και η συνεκτικότητα των μεταρρυθμίσεων των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών αποτελεί ένα άλλο αποφασιστικό στοιχείο για τη βελτίωση των μακροχρόνιων προοπτικών ανάπτυξης. Με την υιοθέτηση μιας συνολικής και συνεκτικής προσέγγισης όσον αφορά τις μεταρρυθμίσεις, τα κράτη μέλη μπορούν να αποκομίσουν θετικά αναπτυξιακά αποτελέσματα και να αξιοποιήσουν τις συνέργιες των αλληλοενισχυόμενων συνεκτικών στρατηγικών που ασκούνται σε διάφορους τομείς. Οι συνολικές μεταρρυθμίσεις που παρέχουν κίνητρα για τη συμμετοχή στην αγορά εργασίας και τη δημιουργία ανθρώπινου κεφαλαίου μπορούν επίσης να βελτιώσουν το δυναμικό καινοτομίας της οικονομίας, να προωθήσουν το επιχειρηματικό πνεύμα και να τονώσουν τις επενδύσεις και την καινοτομία εκ μέρους του ιδιωτικού τομέα.

Δημιουργία ενός σταθερού μακροοικονομικού κλίματος. Η εξασφάλιση ενός μακροοικονομικού πλαισίου που ευνοεί την ανάπτυξη και την απασχόληση απαιτεί μεγάλη δημοσιονομική πειθαρχία. Για το σκοπό αυτό, οι προϋπολογισμοί πρέπει να είναι συνολικά ισοσκελισμένοι καθ' όλη τη διάρκεια του οικονομικού κύκλου και το δημόσιο χρέος θα πρέπει να είναι χαμηλό ή να μειώνεται σταθερά. Στο πλαίσιο της ΕΕ, αυτό ισοδυναμεί με συντελεστή χρέους αρκετά χαμηλότερο από την τιμή αναφοράς που ορίστηκε σε 60% του ΑΕΠ.

Η δημοσιονομική πειθαρχία επηρεάζει την ανάπτυξη και την απασχόληση μέσω διάφορων άμεσων και έμμεσων τρόπων.

Όσον αφορά τους άμεσους τρόπους, τα υγιή δημόσια οικονομικά διευκολύνουν το έργο της νομισματικής πολιτικής για τη διατήρηση σταθερών τιμών και ευνοούν κατ' αυτό τον τρόπο τη μείωση των επιτοκίων. Η μείωση αυτή οδηγεί σε τόνωση των ιδιωτικών επενδύσεων, με αποτέλεσμα τον υψηλότερο σχηματισμό αποθεμάτων κεφαλαίου μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα. Δεύτερον, η μείωση του δημοσίου χρέους ελαφρύνει τις πληρωμές τόκων, παρέχοντας περιθώρια για τη μείωση των φόρων που έχουν στρεβλωτικά αποτελέσματα ή/και την αύξηση των παραγωγικών δημοσίων δαπανών: όπως περιγράφηκε ανωτέρω, και οι δύο δράσεις μπορούν να διευκολύνουν τη σώρευση συντελεστών παραγωγής. Ένας άλλος άμεσος τρόπος είναι μέσω της εθνικής αποταμίευσης, που είναι το σύνολο της ιδιωτικής και της δημόσιας αποταμίευσης. Στο βαθμό που η μεγαλύτερη δημόσια αποταμίευση αυξάνει τη συνολική εθνική αποταμίευση, μπορούν να διατεθούν πρόσθετοι πόροι για παραγωγικές επενδύσεις.

Η δημοσιονομική πειθαρχία επηρεάζει επίσης έμμεσα την ανάπτυξη και την απασχόληση συμβάλλοντας στη μακροοικονομική σταθερότητα. Πρώτον, συμβάλλει στη δημιουργία προσδοκιών για ένα σταθερό επίπεδο πληθωρισμού, μειώνοντας τις αβεβαιότητες και βελτιώνοντας τον ορίζοντα των προβλέψεων σε μακροπρόθεσμη βάση για τους αποταμιευτές και τους επενδυτές. Δεύτερον, η δημοσιονομική πειθαρχία παρέχει τη δυνατότητα στις κυβερνήσεις να επιτρέψουν στους αυτόματους δημοσιονομικούς σταθεροποιητές να λειτουργήσουν πλήρως σε περίπτωση οικονομικής ύφεσης, εξομαλύνοντας κατ' αυτό τον τρόπο τον οικονομικό κύκλο. Αυτή η ικανότητα αντιμετώπισης τάσεων επιβράδυνσης της οικονομίας είναι ιδιαίτερα σημαντική στο πλαίσιο της ΟΝΕ δεδομένου ότι, με την απώλεια της εθνικής νομισματικής αυτονομίας, η δημοσιονομική πολιτική θα πρέπει να διαδραματίζει σημαντικότερο ρόλο στις προσπάθειες των χωρών να εξομαλύνουν τον οικονομικό κύκλο. Τέλος, οι χώρες που θα κατορθώσουν να εξισορροπήσουν τα δημόσια οικονομικά τους σήμερα θα είναι σε θέση να αντιμετωπίσουν πιο εύκολα τις δημοσιονομικές επιπτώσεις της γήρανσης του πληθυσμού σε μακροχρόνια βάση. Το χαμηλότερο επίπεδο του δημόσιου χρέους θα μειώσει τις πληρωμές τόκων και έτσι θα αντισταθμίσει εν μέρει τις μεγαλύτερες δημόσιες δαπάνες για συντάξεις και ιατροφαρμακευτική περίθαλψη. Μια ενδεχόμενη αποτυχία να τεθούν τα δημόσια οικονομικά σε μία υγιή βάση για να αντιμετωπιστεί το πρόβλημα της γήρανσης του πληθυσμού ενδέχεται να οδηγήσει σε δυσβάσταχτα υψηλούς φορολογικούς συντελεστές στο μέλλον οι οποίοι θα είναι επιζήμιοι για την ανάπτυξη και τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης.

3. Διατήρηση υγιών δημοσίων οικονομικών στο 3ο στάδιο της ΟΝΕ

3.1. Νέες δημοσιονομικές προκλήσεις στο προσκήνιο

Στο προηγούμενο τμήμα υπογραμμίστηκε η συμβολή των υγιών δημοσίων οικονομικών στην ανάπτυξη και την απασχόληση τόσο άμεσα (με την ελευθέρωση πόρων για την πρόσθετη σώρευση συντελεστών παραγωγής από το δημόσιο και τον ιδιωτικό τομέα) όσο και έμμεσα (εξασφαλίζοντας τη σταθερότητα που ευνοεί την αποταμίευση και την επένδυση και επιτρέποντας την καλύτερη αντιμετώπιση των οικονομικών κρίσεων). Η επίτευξη, όπως προβλέπεται στο σύμφωνο σταθερότητας και ανάπτυξης (ΣΣΑ) σχεδόν ισοσκελισμένης δημοσιονομικής θέσης ή πλεονάσματος αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για τη δημιουργία του πλαισίου που θα επιτρέψει την υλοποίηση των στόχων που καθορίστηκαν στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας.

Η δημοσιονομική εξυγίανση συνεχίστηκε κατά το τρίτο στάδιο της ΟΝΕ στο πλαίσιο του ΣΣΑ. Τα αποτελέσματα του 2000 υπερέβησαν τις προσδοκίες και το έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης για την ΕΕ συνολικά μειώθηκε από 0,7% του ΑΕΠ το 1999 σε 0,1% του ΑΕΠ. Παρόλο που τα αποτελέσματα αυτά είναι ικανοποιητικά, η μείωση του ελλείμματος οφειλόταν κατά κύριο λόγο στην αύξηση των εσόδων λόγω της ευνοϊκής οικονομικής συγκυρίας και όχι στη μείωση των δαπανών. Τα δημοσιονομικά ελλείμματα αναμένεται να μειωθούν περαιτέρω κατά τα προσεχή έτη, αν και με αρκετά αργό ρυθμό. Τα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης προβλέπουν ότι τα σημερινά ελλείμματα στη ζώνη ευρώ θα μειωθούν περαιτέρω και μέχρι το 2003 οι δημοσιονομικές θέσεις θα είναι σχεδόν ισοσκελισμένες. Αυτό σημαίνει ότι ο μεσοπρόθεσμος στόχος του ΣΣΑ μπορεί να υλοποιηθεί για όλα τα κράτη μέλη.

Η υλοποίηση και η διατήρηση του στόχου του ΣΣΑ, δηλαδή η επίτευξη των δημοσιονομικών θέσεων σχεδόν ισοσκελισμένων ή πλεονασματικών, θα επιτρέψει την ταχεία μείωση του αποθέματος δημοσίου χρέους. Η μείωση των πληρωμών τόκων θα ελευθερώσει τους απαραίτητους πόρους για τις φορολογικές ελαφρύνσεις και θα μπορούσε εν μέρει να αντισταθμίσει τη μελλοντική αύξηση των δαπανών για συντάξεις και ιατροφαρμακευτική περίθαλψη λόγω της γήρανσης του πληθυσμού. Επιπλέον, το χαμηλότερο επίπεδο του δημοσίου χρέους θα καταστήσει επίσης τα δημόσια οικονομικά λιγότερο ευάλωτα στις διακυμάνσεις των επιτοκίων, πράγμα που είναι ιδιαίτερα σημαντικό για τα κράτη μέλη των οποίων ο δείκτης χρέους υπερβαίνει το 100% του ΑΕΠ. Αρκετά κράτη μέλη εξακολουθούν να έχουν δείκτες χρέους που πλησιάζουν την τιμή αναφοράς του 60%, δηλαδή αισθητά υψηλότεροι από εκείνους που παρατηρήθηκαν στο παρελθόν.

Καθώς οι προϋπολογισμοί των χωρών πλησιάζουν την κατάσταση της ισορροπίας, υπάρχουν μεγαλύτερα περιθώρια για την μείωση της φορολογικής επιβάρυνσης, πράγμα που θα μπορούσε να συμβάλει αισθητά στην αύξηση της δυνητικής παραγωγής και της απασχόλησης. Η διαδικασία αυτή έχει ήδη αρχίσει. Ωστόσο, είναι πολύ σημαντικό να επιτευχθεί η σωστή ισορροπία μεταξύ της μείωσης των φόρων, της επένδυσης σε δημόσιες υπηρεσίες και της διατήρησης της δημοσιονομικής εξυγίανσης έτσι ώστε να επιτευχθεί μία διατηρήσιμη μείωση της φορολογικής επιβάρυνσης. Θα ήταν αντιπαραγωγικό να αποφασιστεί η μείωση των φόρων, για να διαπιστωθεί στη συνέχεια ότι το μέτρο αυτό δεν μπορεί να διατηρηθεί καθ' όλη τη διάρκεια του οικονομικού κύκλου ή μακροπρόθεσμα και ότι θα πρέπει να ληφθούν μέτρα προς την αντίθετη κατεύθυνση μόλις παρατηρηθεί κάμψη της οικονομικής συγκυρίας.

Πιο μακροπρόθεσμα, τα κράτη μέλη πρέπει να προετοιμαστούν για τις οικονομικές και δημοσιονομικές επιπτώσεις της γήρανσης του πληθυσμού. Όπως εξηγείται στο κεφάλαιο 6, η αύξηση των δαπανών για συντάξεις του δημοσίου και ιατροφαρμακευτική περίθαλψη λόγω της γήρανσης του πληθυσμού δημιουργεί μακροπρόθεσμα έναν ορατό κίνδυνο για τη διατηρησιμότητα των δημοσίων οικονομικών σε πολλά κράτη μέλη. Η έννοια της διατηρησιμότητας των δημοσίων οικονομικών δεν περιορίζεται στην χρηματοδότηση της πρόσθετης δαπάνης λόγω της γήρανσης του πληθυσμού χωρίς την αύξηση των ελλειμμάτων και του δημοσίου χρέους. Η διατηρησιμότητα των δημοσίων οικονομικών συνίσταται επίσης στην ανάγκη τα συνταξιοδοτικά συστήματα και τα συστήματα ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης να συμβάλουν σε υψηλά ποσοστά απασχόλησης, στην ανάγκη μείωσης της φορολογικής επιβάρυνσης σύμφωνα με τους στόχους της Λισσαβώνας, εξασφαλίζοντας ότι δεν θα παραμεληθούν άλλες σημαντικές δημόσιες δαπάνες, και λαμβάνοντας υπόψη τη δικαιοσύνη που πρέπει να υπάρχει τόσο για κάθε γενιά ξεχωριστά όσο και μεταξύ τους. Για την αντιμετώπιση των δημοσιονομικών επιπτώσεων της γήρανσης του πληθυσμού απαιτείται μία συνολική στρατηγική μεταρρυθμίσεων που θα περιλαμβάνει τη μείωση του δημοσίου χρέους, την εισαγωγή μεταρρυθμίσεων στην αγορά εργασίας για την αύξηση της απασχόλησης και τη μεταρρύθμιση των συνταξιοδοτικών συστημάτων του δημοσίου. Σήμερα μας παρέχεται η ευκαιρία να προχωρήσουμε σε περαιτέρω μεταρρυθμίσεις πριν από την αποχώρηση από την ενεργό δράση της γενιάς του "baby-boom" μετά το 2010.

3.2 Προοπτικές και ενέργειες των κρατών μελών

Στους γενικούς προσανατολισμούς της οικονομικής πολιτικής για το 2000 αναγνωρίζονται οι βραχυπρόθεσμες και μεσοπρόθεσμες δημοσιονομικές προκλήσεις που προαναφέρθηκαν, και ιδίως η ανάγκη αναδιάρθρωσης των δαπανών και μείωσης της φορολογικής επιβάρυνσης, εντείνοντας συγχρόνως τη δημοσιονομική εξυγίανση. Στη συνέχεια του κεφαλαίου αυτού εξετάζεται κατά πόσο τα κράτη μέλη βρίσκονται στη σωστή πορεία για την αντιμετώπιση αυτών των προκλήσεων.

Επίτευξη του στόχου του ΣΣΑ πριν από το χρονοδιάγραμμα

Τα κράτη μέλη αναμένεται ότι θα προχωρήσουν ταχύτερα σε ό,τι αφορά την επίτευξη των στόχων για το 2001 που ορίζονται στα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης. Σύμφωνα με τις προβλέψεις του φθινοπώρου του 2002, αναμένεται ισοσκελισμένος προϋπολογισμός για την ΕΕ το 2001, ενώ στα επικαιροποιημένα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης για το 1999/2000 προβλεπόταν έλλειμμα ύψους 0,7% του ΑΕΠ. Ωστόσο, αυτό δεν σημαίνει ότι τα κράτη μέλη έχουν προχωρήσει πέρα από τους στόχους του ΣΣΑ. Πράγματι, αν ληφθεί υπόψη η καλύτερη από την αναμενόμενη θέση εκκίνησης το 1999 και το γεγονός ότι ο ρυθμός ανάπτυξης θα είναι υψηλότερος τόσο το 2000 όσο και το 2001 από ό,τι προβλεπόταν στα αντίστοιχα προγράμματα, είναι εύλογο να αναμένεται ότι τα κράτη μέλη θα έχουν κατά μέσο όρο υπερβεί τους στόχους του ΣΣΑ κατά 0,9% του ΑΕΠ χωρίς να χρειαστεί να καταβάλουν πρόσθετες προσπάθειες προσαρμογής.

Σύμφωνα με τα παραπάνω, οι προβλέψεις του φθινοπώρου του 2000 δείχνουν ότι σε ορισμένα κράτη μέλη υπήρξε μία χαλάρωση της δημοσιονομικής προσαρμογής σε σχέση με την "πραγματική" προσπάθεια προσαρμογής που είχε προσδιοριστεί στα προγράμματα σταθερότητας και ανάπτυξης των χωρών αυτών. Αυτό σημαίνει ότι τα κράτη μέλη θα πρέπει ενδεχομένως να εντατικοποιήσουν τις προσπάθειες εξυγίανσης εφόσον επιθυμούν να τηρήσουν τις κατευθύνσεις των γενικών προσανατολισμών της οικονομικής πολιτικής, σύμφωνα με τους οποίους, εφόσον απαιτείται, η δημοσιονομική εξυγίανση θα πρέπει να συνεχιστεί πέρα από τις ελάχιστες απαιτήσεις του συμφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης.

Οι φόροι μειώνονται κατά τρόπο συνετό και διατηρήσιμο;

Στα επικαιροποιημένα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης για το 1999-2000 καθώς και σε ορισμένες δηλώσεις που πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο της προετοιμασίας των προϋπολογισμών του 2001 τα κράτη μέλη παρουσίασαν περαιτέρω μέτρα για τη μείωση της συνολικής φορολογικής επιβάρυνσης και τη μεταρρύθμιση των φορολογικών συστημάτων τους (βλέπε κεφάλαιο 4).

Η έκθεση των υπηρεσιών της Επιτροπής για τα δημόσια οικονομικά στην ΟΝΕ - 2000 έχει προσδιορίσει τέσσερα κριτήρια για να αξιολογηθεί κατά πόσο οι δημοσιονομικές μεταρρυθμίσεις μπορούν να οδηγήσουν σε μία διατηρήσιμη μείωση της φορολογικής επιβάρυνσης χωρίς να θίγεται η δημοσιονομική πειθαρχία. Τα κριτήρια αυτά είναι: (1) τα κράτη μέλη πρέπει να τηρούν τον μεσοπρόθεσμο στόχο "δημοσιονομικών θέσεων σχεδόν ισοσκελισμένων ή πλεονασματικών" ή να πραγματοποιούν πρόοδο προς την κατεύθυνση αυτή, (2) οι μεταρρυθμίσεις θα πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τη θέση της χώρας στον οικονομικό κύκλο και να μην δρουν προς την ίδια κατεύθυνση με την οικονομική συγκυρία, (3) πρέπει να λαμβάνεται υπόψη το επίπεδο του δημοσίου χρέους καθώς και η μακροπρόθεσμη δημοσιονομική διατηρησιμότητα, (4) οι φορολογικές μειώσεις θα πρέπει να αποτελούν μέρος ενός συνεκτικού συνόλου μεταρρυθμιστικών μέτρων. Η τήρηση των κριτηρίων αυτών βοηθά να εξασφαλιστεί ότι οι δημοσιονομικές μεταρρυθμίσεις θα έχουν σταθερά και θετικά αποτελέσματα στην ανάπτυξη και την απασχόληση.

Το πρώτο κριτήριο σημαίνει ότι μη αντισταθμιζόμενες φορολογικές μειώσεις μπορούν να προβλεφθούν μόνο στα κράτη μέλη που ήδη πληρούν το μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό στόχο "σχεδόν ισοσκελισμένης ή πλεονασματικής δημοσιονομικής θέσης". Αν δεν έχει επιτευχθεί ο στόχος αυτός, οι φορολογικές μειώσεις θα πρέπει να αντισταθμίζονται, και ενδεχομένως ακόμη και να υπερκαλύπτονται, από μείωση των δαπανών, έτσι ώστε να εξακολουθήσει η πρόοδος για την επίτευξη του στόχου του ΣΣΑ. Παρά τη σημαντική πρόοδο που επιτεύχθηκε προς την κατεύθυνση των σχεδόν ισοσκελισμένων προϋπολογισμών, ορισμένες χώρες θα πρέπει να συνεχίσουν τις προσπάθειές τους. Ειδικότερα, σύμφωνα με τις προβλέψεις σε έξι κράτη μέλη (Γερμανία, Γαλλία, Ιταλία, Αυστρία, Πορτογαλία, Ελλάδα) τα κυκλικά προσαρμοσμένα ελλείμματα το 2001 θα είναι ανώτερα ή ίσα με 1% του ΑΕΠ.

Το δεύτερο κριτήριο υπογραμμίζει τη σπουδαιότητα της αποφυγής μιας αδικαιολόγητης διαρθρωτικής επιδείνωσης των δημοσίων οικονομικών, η οποία θα εμπόδιζε τους αυτόματους σταθεροποιητές να εξομαλύνουν τις επιπτώσεις του οικονομικού κύκλου. Αυτό μπορεί να αξιολογηθεί με βάση τις διακυμάνσεις του κυκλικά προσαρμοσμένου πρωτογενούς αποτελέσματος κατά τη διάρκεια του οικονομικού κύκλου. Από το 2000 έως το 2001, το κυκλικά προσαρμοσμένο πρωτογενές πλεόνασμα αναμένεται να μειωθεί από 3,5% σε 3,1% για την ΕΕ συνολικά. Αυτό θα μπορούσε να υποδηλώνει μία χαλάρωση της δημοσιονομικής πολιτικής τη στιγμή που η απόκλιση της παραγωγής καθίσταται θετική στο μεγαλύτερο μέρος των κρατών μελών.

Για να αποφευχθεί μία τέτοια προκυκλική χαλάρωση, οι φορολογικές ελαφρύνσεις θα πρέπει να συνοδεύονται από αντίστοιχες μειώσεις των δαπανών. Ωστόσο, οι οικονομικές και δημοσιονομικές καταστάσεις διαφέρουν από χώρα σε χώρα, και η έκταση, η χρονική επιλογή και η ταχύτητα μιας πρόσθετης προσαρμογής θα πρέπει να προσαρμόζεται στις συνθήκες που επικρατούν στην κάθε χώρα. Οι χώρες με διαρθρωτικά ελλείμματα και υψηλούς δείκτες χρέους θα πρέπει να εστιάσουν την προσοχή τους στη δημοσιονομική εξυγίανση. Άλλα κράτη μέλη θα πρέπει ενδεχομένως να λάβουν μέτρα για την κάλυψη ελλείψεων όσον αφορά τις επενδύσεις του δημοσίου τομέα. Οι χώρες θα πρέπει να προσδιορίσουν ποιος συνδυασμός επενδύσεων σε δημόσιες υπηρεσίες και φορολογικών μεταρρυθμίσεων είναι ο αποτελεσματικότερος για την αύξηση της δυνητικής παραγωγής και της απασχόλησης. Είναι σημαντικό να βρεθεί ο σωστός συνδυασμός που θα λαμβάνει κατάλληλα υπόψη τόσο τη θέση στον οικονομικό κύκλο όσο και το σημείο εκκίνησης.

Σύμφωνα με το τρίτο κριτήριο, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη το επίπεδο του δημοσίου χρέους και η μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα του προϋπολογισμού. Είναι αυτονόητο ότι κράτη μέλη των οποίων το δημόσιο χρέος διατηρείται σε επίπεδα που πλησιάζουν ή υπερβαίνουν το 100% του ΑΕΠ, θα πρέπει να δώσουν προτεραιότητα στη μείωσή του πριν αναλάβουν οποιεσδήποτε φορολογικές μειώσεις ευρείας κλίμακας. Ωστόσο, ακόμη και κράτη μέλη των οποίων τα επίπεδα του χρέους είναι χαμηλότερα ή ίσα με την τιμή αναφοράς του 60%, θα πρέπει να εξετάσουν ενδεχομένως τη δυνατότητα μιας ταχύτερης μείωσης του χρέους στο πλαίσιο μιας συνολικής στρατηγικής για την προετοιμασία της αύξησης των δαπανών λόγω της γήρανσης του πληθυσμού. Η αξιολόγηση των φορολογικών μειώσεων με βάση τις δημοσιονομικές επιπτώσεις της γήρανσης του πληθυσμού δεν είναι απλή. Οι διαθέσιμες εκτιμήσεις (βλέπε κεφάλαιο 6) δείχνουν ότι με εξαίρεση ελάχιστες χώρες, η γήρανση του πληθυσμού είναι πιθανό να οδηγήσει σε αισθητά υψηλότερες δημόσιες δαπάνες. Η μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημοσίων οικονομικών χάνει την αξιοπιστία της εάν οι φορολογικές μεταρρυθμίσεις που ήδη ανακοινώθηκαν δεν συμβαδίζουν με μία παράλληλη βούληση διόρθωσης των διαρθρωτικών ανισορροπιών στη χρηματοδότηση των συντάξεων και της ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης.

Το τέταρτο κριτήριο υπογραμμίζει ότι οι φορολογικές μεταρρυθμίσεις πρέπει να αποτελούν μέρος ενός συνεκτικού συνόλου μεταρρυθμίσεων. Μεταξύ άλλων, αυτό υποδηλώνει ότι οι φορολογικές μειώσεις θα πρέπει να εστιαστούν σε τομείς στους οποίους θα έχουν ευεργετικά αποτελέσματα σε επίπεδο προσφοράς, και ότι θα πρέπει να συμπληρώνονται από μεταρρυθμίσεις των συστημάτων παροχών για τη βελτίωση των κινήτρων προς απασχόληση και ανάληψη επιχειρηματικής δραστηριότητας.

Συνολική εκτίμηση

Οι πρόσφατες δημοσιονομικές εξελίξεις δείχνουν σαφώς ότι η ΕΕ βρίσκεται στο σωστό δρόμο. Ο στόχος του ΣΣΑ για ισοσκελισμένες ή πλεονασματικές δημοσιονομικές θέσεις βρίσκεται πολύ κοντά στην εκπλήρωσή του και το δημόσιο χρέος βρίσκεται σε μια σταθερή καθοδική πορεία. Συγχρόνως, εισάγονται μεταρρυθμίσεις για τη μείωση της φορολογικής επιβάρυνσης από τα πρωτοφανώς υψηλά σημερινά της επίπεδα. Ωστόσο, εκτός από τις περαιτέρω προσπάθειες που πρέπει να καταβάλουν ορισμένα κράτη μέλη για να τηρήσουν το στόχο των σχεδόν ισοσκελισμένων θέσεων σύμφωνα με το ΣΣΑ, υπάρχει ο κίνδυνος υιοθέτησης μιας προκυκλικής δημοσιονομικής πολιτικής και διατήρησης του δημοσίου χρέους σε υψηλά επίπεδα. Συνολικά, με βάση τα τέσσερα αντικειμενικά κριτήρια, στα κράτη μέλη όπου οι φορολογικές μειώσεις θεωρούνται πιο ενδεδειγμένες, οι μειώσεις αυτές θα πρέπει να συνοδεύονται από αντίστοιχες μειώσεις των δημοσίων δαπανών. Η πείρα του παρελθόντος έχει δείξει ότι για να είναι οι φορολογικές ελαφρύνσεις μόνιμες (και συνεπώς να μην πρέπει να ανακληθούν όταν ο ρυθμός της οικονομικής δραστηριότητας επιβραδύνεται), πρέπει να συνοδεύονται από μεταρρυθμίσεις σε επίπεδο δαπάνης που αντιμετωπίζουν ριζικά το πρόβλημα της υψηλής φορολογικής επιβάρυνσης. Τα κράτη μέλη αφού έχουν δείξει πλέον ότι είναι σε θέση να φέρουν σε πέρας τη δημοσιονομική εξυγίανσή τους ενόψει της ΟΝΕ και μάλιστα όταν το οικονομικό περιβάλλον ήταν πολύ λιγότερο ευνοϊκό, θα πρέπει τώρα να αποδείξουν ότι έχουν την ίδια θέληση να αναλάβουν μία υπεύθυνη δημοσιονομική συμπεριφορά και όταν οι συνθήκες που επικρατούν είναι ευνοϊκές.

4. Δημιουργία φορολογικών συστημάτων και συστημάτων παροχών πιο ευνοϊκών για την απασχόληση

4.1. Η διάρθρωση των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών στην ΕΕ

Αλληλεπίδραση των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών με την αγορά εργασίας

Η αναζήτηση πολιτικών που επιτρέπουν τη βελτίωση της λειτουργίας της αγοράς εργασίας και η παρούσα συζήτηση για την αναθεώρηση των συστημάτων πρόνοιας στην Ευρώπη είναι αλληλένδετες. Το κοινό τους σημείο είναι η επιρροή που ασκούν τόσο τα φορολογικά συστήματα όσο και τα συστήματα παροχών στη συμπεριφορά των οικονομικών φορέων. Πολλοί φορείς χάραξης της πολιτικής πιστεύουν ότι η μείωση των επιπτώσεων των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών που λειτουργούν ως αντικίνητρο έχει πρωταρχική σημασία για την αντιμετώπιση της υψηλής διαρθρωτικής ανεργίας. Είναι απαραίτητο να βρεθεί μία καλύτερη ισορροπία μεταξύ των στόχων δικαιοσύνης και αποτελεσματικότητας των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών. Ο πρώτος συνίσταται στην παροχή, μέσω μηχανισμών αναδιανομής που χρηματοδοτούνται με φόρους, ενός επαρκούς εισοδήματος για την αποφυγή του φαινομένου των "φτωχών εργαζόμενων" και τη δικαιότερη κατανομή του εισοδήματος. Ο δεύτερος αφορά την ανάγκη ενίσχυσης των κινήτρων που καθιστούν την εργασία οικονομικά συμφέρουσα.

Οι επιπτώσεις των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών στην προσφορά εργασίας γίνονται αισθητές με δύο τρόπους: ο πρώτος είναι το επίπεδο των παροχών σε σχέση με τις αποδοχές: αυτό επηρεάζει την απόφαση συμμετοχής ή όχι στην αγορά εργασίας και μπορεί να προκαλέσει την αποκαλούμενη "παγίδα ανεργίας". Ο δεύτερος τρόπος είναι η εξέλιξη του διαθέσιμου εισοδήματος (λαμβάνοντας υπόψη το συνδυασμένο αποτέλεσμα της αύξησης των φόρων και της άρσης των παροχών που παρέχονται βάσει των πόρων) καθώς αυξάνονται οι ακαθάριστες αποδοχές, και τις επιπτώσεις στην καταβαλλόμενη προσπάθεια εργασίας ή τις ώρες εργασίας (η αποκαλούμενη "παγίδα φτώχειας").

Από πλευράς προσφοράς, είναι δύσκολο να προβλεφθεί με ακρίβεια το μέγεθος ή η κατεύθυνση των αντιδράσεων σε επίπεδο προσφοράς εργασίας μετά από μια μεταβολή της φορολογίας. Ωστόσο, υπάρχουν επαρκείς ενδείξεις ότι οι φορολογικές μεταβολές έχουν καθοριστική σημασία για ορισμένες ομάδες ατόμων, ιδίως τα ζευγάρια εκ των οποίων το ένα μέλος δεν εργάζεται (συνήθως η σύζυγος), τις οικογένειες με ένα μόνο γονέα και τους εργαζόμενους με χαμηλό επίπεδο ειδίκευσης.

Από πλευράς ζήτησης, οι φορολογικές πολιτικές που αυξάνουν το κόστος της εργασίας για τους εργοδότες οδηγούν συνήθως σε μείωση της αποδοτικότητας και της ανταγωνιστικότητας, μειώνοντας κατ' αυτό τον τρόπο τη ζήτηση εργασίας και την απασχόληση. Επιπλέον, οι φορολογικές πολιτικές που μειώνουν τις τιμές των άλλων συντελεστών παραγωγής σε σχέση με την εργασία μεταβάλλουν τη σχετική ένταση των συντελεστών παραγωγής εις βάρος της εργασίας. Αυτό ισχύει ιδίως στην περίπτωση της ανειδίκευτης εργασίας, για την οποία ο βαθμός υποκατάστασης από το κεφάλαιο είναι υψηλότερος από ό,τι για τους ειδικευμένους εργαζόμενους. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο πρέπει να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στο βαθμό φορολόγησης των εργαζομένων με χαμηλό επίπεδο ειδίκευσης. πρόκειται για το τμήμα της αγοράς εργασίας που είναι πιθανότερο να αντιμετωπίσει τον κίνδυνο της παγίδας "φτώχειας" ή "ανεργίας" όταν η εργασία δεν είναι οικονομικά συμφέρουσα και για το οποίο η ζήτηση επηρεάζεται περισσότερο από το κόστος.

Επισκόπηση των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών

Κατά τη διάρκεια της τελευταίας τριακονταετίας, η συνολική φορολογική επιβάρυνση επί της εργασίας, μετρούμενη από τους τεκμαρτούς φορολογικούς συντελεστές [5] εξηρτημένης εργασίας, παρουσιάζει συνεχή αύξηση. Το 1970, οι εισφορές κοινωνικής ασφάλισης και οι φόροι εισοδήματος εξ εργασίας αντιπροσώπευαν συνολικά ποσοστό ελαφρά χαμηλότερο του 30% του συνολικού κόστους της εργασίας. Δέκα χρόνια μετά, το 1980, το ποσοστό αυτό έφθασε σε 35% και κορυφώθηκε το 1996-97 φθάνοντας σε περίπου 42%. Έκτοτε, η μέση φορολογική επιβάρυνση της εργασίας στην ΕΕ άρχισε να μειώνεται, και το 2002 προβλέπεται να είναι 40% (διάγραμμα 4.1). Περίπου τρία τέταρτα της επιβάρυνσης προέρχονται από τις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης (ΕΚΑ) [6]. Στις ΗΠΑ, η φορολογική επιβάρυνση της εργασίας είναι περίπου 25% και κατανέμεται εξίσου μεταξύ των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης και των φόρων εισοδήματος. Εντός της ΕΕ, οι τεκμαρτοί φορολογικοί συντελεστές είναι αισθητά υψηλότεροι από τον μέσο όρο στη Σουηδία, το Βέλγιο, τη Δανία, τη Γερμανία και τη Γαλλία, ενώ στην Ιρλανδία και το Ηνωμένο Βασίλειο οι συντελεστές αυτοί είναι χαμηλότεροι.

[5] Πρόκειται για το δείκτη φόρων επί της εξηρτημένης εργασίας (φόρος εισοδήματος και εισφορές κοινωνικής ασφάλισης) και το συνολικό κόστος της εργασίας.

[6] Στην Ευρώπη, οι εισφορές κοινωνικής ασφάλισης υπολογίζονται κυρίως με βάση τις αρχές ασφάλισης, δεδομένου ότι παρέχουν δικαίωμα σε ατομική ασφάλιση ή σε ορισμένες παροχές, ενώ σε άλλες βιομηχανικές χώρες, όπως τις Ηνωμένες Πολιτείες, η κοινωνική ασφάλιση χρηματοδοτείται εν μέρει σε ιδιωτική βάση.

Διάγραμμα 4.1. Τεκμαρτοί φορολογικοί συντελεστές εξηρτημένης εργασίας στην ΕΕ και τις ΗΠΑ, 1980-2002

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Πηγή: Υπηρεσίες της Επιτροπής

Η φορολογική επιβάρυνση των χαμηλόμισθων, παράγοντας που επηρεάζει σημαντικά την ανεργία ατόμων χαμηλής ειδίκευσης, είναι επίσης αισθητά υψηλότερη στην ΕΕ σε σχέση με τις ΗΠΑ (βλέπε πίνακα 4.1). Μόνο στην Ιρλανδία, το Λουξεμβούργο και το Ηνωμένο Βασίλειο οι μέσοι φορολογικοί συντελεστές στους μέσους και τους χαμηλούς μισθούς είναι παρόμοιοι ή χαμηλότεροι από εκείνους των ΗΠΑ. Στην Αυστρία, το Βέλγιο, τη Δανία, τη Γερμανία, τη Φινλανδία, τη Γαλλία, την Ιταλία και τη Σουηδία οι εισφορές κοινωνικής ασφάλισης και οι φόροι προσωπικού εισοδήματος αντιπροσωπεύουν τουλάχιστον 40% του κόστους ενός άγαμου μισθωτού χωρίς παιδιά που λαμβάνει το 67% του μέσου μισθού. Το μεγαλύτερο μέρος αυτής της υψηλής φορολογικής επιβάρυνσης στους χαμηλόμισθους προέρχεται από τις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης, ενώ το μερίδιο του φόρου προσωπικού εισοδήματος είναι σχετικά χαμηλό.

Πίνακας4.1. Η φορολογική επιβάρυνση στους χαμηλούς και μεσαίους μισθούς

(Φόρος εισοδήματος συν εισφορές κοινωνικής ασφάλισης το 1999, ως % του κόστους εργασίας)

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

Από την άποψη των κινήτρων για την αύξηση της προσφοράς εργασίας και ιδιαίτερα για την αξιολόγηση των κινδύνων της "παγίδας φτώχειας", οι οριακοί φορολογικοί συντελεστές [7] είναι πιο ενδεδειγμένοι από ό,τι οι μέσοι συντελεστές. Κατά τη διάρκεια της περιόδου 1997-99 τα περισσότερα κράτη μέλη (εκτός της Δανίας, του Λουξεμβούργου και της Σουηδίας) κατόρθωσαν να μειώσουν τους οριακούς φορολογικούς συντελεστές στους χαμηλούς και μεσαίους μισθούς. Η μείωση αυτή ήταν μεγαλύτερη στην Ισπανία, την Ιρλανδία και τις Κάτω Χώρες. Ωστόσο, οι οριακοί φορολογικοί συντελεστές εξακολουθούν να είναι υψηλοί, κυμαινόμενοι από 40% έως 50% και είναι ακόμη υψηλότεροι στο Βέλγιο, τη Γερμανία, τη Δανία, τη Φινλανδία και τις Κάτω Χώρες. Εντούτοις, στην πλειοψηφία των κρατών μελών οι οριακοί φορολογικοί συντελεστές είναι χαμηλότεροι από ό,τι στις ΗΠΑ.

[7] Ο ΟΟΣΑ υπολογίζει τον οριακό φορολογικό συντελεστή ως το άθροισμα του πρόσθετου φόρου εισοδήματος και των πρόσθετων εισφορών κοινωνικών ασφαλίσεων που πρέπει να καταβληθούν όταν αυξάνονται οι ακαθάριστες αποδοχές. Πρόκειται για ένα συνδυασμένο (πραγματικό και τεκμαρτό) οριακό συντελεστή που λαμβάνει υπόψη την άρση ή τη μείωση των οικογενειακών επιδομάτων που παρέχονται βάσει των πόρων καθώς και των φορολογικών ελαφρύνσεων. Για περισσότερες λεπτομέρειες και άλλα θέματα που εξετάζονται στο κεφάλαιο αυτό, βλέπε το υπόμνημα προς την επιτροπή οικονομικής πολιτικής με τίτλο "Reforms in tax benefit systems in order to create employment incentives" ECFIN/0590/00-EN.

Τα στρεβλωτικά αποτελέσματα των φόρων εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από την αλληλεπίδρασή τους με τα συστήματα παροχών. Πολλές χώρες εξαρτούν τη χορήγηση οικογενειακών επιδομάτων και άλλων παροχών από την τήρηση ορισμένων κριτηρίων σχετικά με τους πόρους. Έτσι, όταν το εισόδημα αυξάνεται, οι παροχές καταργούνται προοδευτικά και αυτό ισοδυναμεί με πρόσθετο φόρο που μπορεί να αυξήσει τον οριακό συντελεστή σε πολύ υψηλά επίπεδα, αποθαρρύνοντας με τον τρόπο αυτό οποιαδήποτε προσπάθεια πρόσθετης εργασίας.

Όσον αφορά τις συνολικές δαπάνες κοινωνικής προστασίας του δημοσίου, αυτές μειώθηκαν ως ποσοστό του ΑΕΠ στα περισσότερα κράτη μέλη από το 1993, κυρίως λόγω της συμπίεσης των παροχών που απευθύνονται στον πληθυσμό σε ηλικία εργασίας. Η μείωση αυτή οφείλεται σε διάφορους παράγοντες, όπως στην κανονική κυκλική διακύμανση της οικονομικής ανάπτυξης και η εξέλιξη της ανεργίας, καθώς και σε μικρότερο βαθμό στις μεταρρυθμίσεις των συστημάτων παροχών.

Το 1997, οι μεταβιβαστικές πληρωμές αντιπροσώπευαν 19% του ΑΕΠ στην ΕΕ συνολικά. Μόνο στις χώρες με χαμηλότερο εισόδημα (Ελλάδα, Ισπανία, Ιρλανδία, Πορτογαλία) το μερίδιο των συνολικών μεταβιβαστικών πληρωμών σε σχέση με το ΑΕΠ ήταν σημαντικά χαμηλότερο από το μέσο όρο (πίνακας 4.2). Συνολικά, ένα τέταρτο των μεταβιβαστικών πληρωμών διατίθεται σε άτομα που βρίσκονται σε ηλικία εργασίας με τη μορφή αναπηρικών συντάξεων, επιδομάτων ανεργίας ή κοινωνικής βοήθειας. Από τα τρία αυτά είδη μεταβιβαστικών πληρωμών, το μερίδιο των αναπηρικών συντάξεων είναι σχετικά μικρό. Τα επιδόματα ανεργίας αντιστοιχούν σε άνω του 3% του ΑΕΠ στο Βέλγιο, τη Δανία, τις Κάτω Χώρες και τη Φινλανδία. Οι αναπηρικές συντάξεις υπερβαίνουν το 3% μόνο στις Κάτω Χώρες και τη Φινλανδία.

Πίνακας 4.2. Μεταβιβαστικές πληρωμές στην ΕΕ,, 1993-1997 (% του ΑΕΠ)

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Το επίπεδο και η διάρκεια των επιδομάτων ανεργίας σε σχέση με τις αποδοχές εργασίας αποτελούν καθοριστικό παράγοντα για την απόφαση αποδοχής μιας θέσης απασχόλησης στο βαθμό που τα άτομα που αναζητούν απασχόληση έχουν την επιλογή αυτή. Τα καθαρά ποσοστά αποζημίωσης [8] για τους χαμηλόμισθους είναι σχετικά υψηλά σε αρκετές χώρες (βλέπε πίνακα 4.3) και αυτό ενδέχεται να οδηγεί σε παγίδες ανεργίας [9]. Στην περίπτωση οικογενειών με παιδιά, το επίδομα κατά τον πρώτο μήνα της ανεργίας είναι τουλάχιστον 80% του μισθού σε οκτώ χώρες (Δανία, Φινλανδία, Κάτω Χώρες, Σουηδία, Λουξεμβούργο, Πορτογαλία, Γαλλία και Ηνωμένο Βασίλειο). Εξάλλου, το καθαρό ποσοστό αποζημίωσης μετά από 5 έτη ανεργίας εξακολουθεί να πλησιάζει εκείνο του πρώτου μήνα. Σε ορισμένες χώρες (Φινλανδία, Κάτω Χώρες, Σουηδία, Λουξεμβούργο, Ηνωμένο Βασίλειο και Ιταλία), είναι ακόμη και υψηλότερο από εκείνο του πρώτου μήνα, και μόνο στην Ελλάδα (και στη Γαλλία) είναι αισθητά χαμηλότερο. Για τους άγαμους, τα καθαρά ποσοστά αποζημίωσης είναι κάπως χαμηλότερα από ό,τι για τις οικογένειες με παιδιά, και μειώνονται πολύ ταχύτερα εάν τα άτομα αυτά παραμένουν χωρίς απασχόληση.

[8] Τα καθαρά ποσοστά αποζημίωσης περιγράφουν τη σχέση μεταξύ εσόδων από την εργασία και εκτός εργασίας, λαμβάνοντας υπόψη τους φόρους που καταβάλλονται και στις δύο περιπτώσεις. Ορίζεται ως ο δείκτης του διαθέσιμου εισοδήματος βάσει των κοινωνικών παροχών σε περίπτωση μη απασχόλησης και του διαθέσιμου εισοδήματος από εργασία.

[9] Θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι το κόστος που συνδέεται με την εργασία (παραδείγματος χάρη έξοδα μεταφοράς, δαπάνες για τη φύλαξη των παιδιών) καθώς και άλλοι παράγοντες, που δεν περιλαμβάνονται στα ποσοστά αποζημίωσης, μειώνουν επίσης τις καθαρές αποδοχές και λειτουργούν ως αντικίνητρα για την ανάληψη εργασίας.

Τα οικονομικά κίνητρα για την αποδοχή θέσεων εργασίας με χαμηλές αποδοχές ή θέσεων μερικής απασχόλησης είναι μάλλον μικρά στις περισσότερες χώρες. Το 1997, το ποσό των πρόσθετων αποδοχών τα οποία αφαιρούσε η εφορία όταν ο άνεργος μετακινείτο από την κατάσταση του ανέργου που ελάμβανε επιδόματα στην κατάσταση της μερικής απασχόλησης (προσπάθεια εργασίας 40%) ήταν πολύ υψηλό στις περισσότερες χώρες: πάνω από 100% στις μισές χώρες (Λουξεμβούργο, Πορτογαλία, Αυστρία, Φινλανδία, Γερμανία, Βέλγιο, Ελλάδα) και 80-90% στις υπόλοιπες χώρες (εκτός από τη Γαλλία όπου το ποσοστό ήταν 70%). Επιπλέον, οι επιπτώσεις των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών στο εισόδημα του νοικοκυριού ποικίλουν ανάλογα με τα χαρακτηριστικά της οικογένειας. Στις περισσότερες χώρες, τα κίνητρα ανάληψης εργασίας για το δεύτερο μέλος του ζευγαριού, είναι πολύ ισχυρότερα όταν το άλλο μέλος εργάζεται, ενώ τα κίνητρα αυτά αμβλύνονται όταν το άλλο μέλος είναι άνεργο και λαμβάνει τα σχετικά επιδόματα. Ωστόσο, ακόμη και αν το μέλος αυτό εργάζεται, περίπου 50% της αύξησης του εισοδήματος αφαιρείται από τη φορολογία στο Βέλγιο, τη Δανία και τη Γερμανία.

Πίνακας 4.3 Καθαρά ποσοστά αποζημίωσης των ανέργων με χαμηλό επίπεδο αποδοχών (67% του μέσου μισθού) το 1997

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

4.2 Προοπτικές και οι ενέργειες των κρατών μελών

Συστάσεις της Κοινότητας

Το πρόβλημα της ανεργίας συγκαταλέγεται μεταξύ των σημαντικότερων πολιτικών προτεραιοτήτων της Ένωσης από την έκδοση του Λευκού Βιβλίου για την ανάπτυξη, την ανταγωνιστικότητα και την απασχόληση της Επιτροπής το 1993. Οι γενικοί προσανατολισμοί της οικονομικής πολιτικής, από το 1998, καλούν τα κράτη μέλη (i) να επανεξετάσουν και να προσαρμόσουν τα φορολογικά συστήματα και τα συστήματα παροχών τους έτσι ώστε να εξασφαλίσουν ότι στηρίζουν ενεργητικά την απασχολησιμότητα και τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης, και (ii) να μειώσουν τη συνολική φορολογική επιβάρυνση και ιδίως τη φορολογική επιβάρυνση των εργαζομένων με χαμηλότερες αποδοχές, συνεχίζοντας ταυτόχρονα τη δημοσιονομική εξυγίανση, δηλαδή με τη μείωση των δαπανών ή τη μεγαλύτερη προσφυγή σε περιβαλλοντικούς ή ενεργειακούς φόρους ή σε φόρους κατανάλωσης. Οι συστάσεις αυτές συμπεριλήφθηκαν επίσης στις κατευθυντήριες γραμμές για την απασχόληση από το 1998, και συγκεκριμένα στις κατευθυντήριες γραμμές 4 και 14. Επίσης, στην Ανακοίνωση όσον αφορά τη συντονισμένη στρατηγική για τον εκσυγχρονισμό της κοινωνικής προστασίας επισημαίνεται η ανάγκη μεταρρυθμίσεων έτσι ώστε "η εργασία να είναι οικονομικά συμφέρουσα".

Αυτές οι συστάσεις της πολιτικής θεωρήθηκαν αναγκαίες λόγω:

* της χρηματοδότησης αυξημένων δημοσίων δαπανών, περιλαμβανομένων και των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης οδήγησε σε υπερβολική φορολογική επιβάρυνση, ειδικότερα της εργασίας και, συνεπώς, σε χαμηλότερη ανάπτυξη και απασχόληση.

* των αισθητά χαμηλότερων εισφορών κοινωνικής ασφάλισης και της φορολογικής επιβάρυνσης σε άλλες χώρες, όπως οι Ηνωμένες Πολιτείες (πράγμα που αντιπροσωπεύει χαμηλότερες δημόσιες δαπάνες ως ποσοστό του ΑΕΠ και υψηλότερες ιδιωτικές δαπάνες για κοινωνική ασφάλιση).

* των παρόμοιων φορολογικών μεταβολών που πραγματοποιούνται σε άλλες χώρες και οι οποίες έχουν οδηγήσει στη δημιουργία ενός φορολογικού ανταγωνισμού εντός και εκτός της ΕΕ.

* της εκτροπής της ζήτησης και προσφοράς εργασίας στην ανεπίσημη οικονομία, παραδείγματος χάρη, για να αποφευχθεί η πολύ υψηλή πίεση λόγω των φόρων και των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης.

* της αυξανόμενης συνειδητοποίησης ότι τα φορολογικά συστήματα και τα συστήματα παροχών στην ΕΕ φαίνεται να αμβλύνουν τα κίνητρα προς απασχόληση των ατόμων οι δυνητικές αποδοχές των οποίων είναι χαμηλές.

Ειδικότερα αυτός ο τελευταίος παράγοντας και η ευρεία αναγνώριση της ανάγκης " η εργασία να καταστεί οικονομικά συμφέρουσα" εξηγούν γιατί μια από τις συνιστώσες πολλών μεταρρυθμίσεων ήταν (και θα πρέπει να συνεχίσει να είναι και στο μέλλον) η μείωση της φορολόγησης της εργασίας, και ιδίως των εργαζομένων με χαμηλό επίπεδο ειδίκευσης. Επίσης, έχει διαμορφωθεί η πεποίθηση ότι, τουλάχιστον στο άμεσο μέλλον, οι φορολογικές μεταρρυθμίσεις θα πρέπει να επικεντρώνονται περισσότερο στη βελτίωση των συνθηκών σε επίπεδο προσφοράς εργασίας, αν ληφθεί υπόψη η σημαντική αύξηση του ποσοστού συμμετοχής στην αγορά εργασίας και της απασχόλησης που απαιτούνται για να αντιμετωπιστεί η γήρανση του πληθυσμού. Προκειμένου να αποφευχθούν στρεβλώσεις στις αγορές προϊόντων και ειδικότερα, στη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, οι μεταρρυθμίσεις αυτές πρέπει να υλοποιηθούν σύμφωνα με την κοινοτική νομοθεσία για τις κρατικές ενισχύσεις.

Η μείωση της φορολογικής επιβάρυνσης τόσο στο κεφάλαιο όσο και στην εργασία, θα επιτρέψει την ενίσχυση της σώρευσης υλικού και ανθρώπινου κεφαλαίου, την αύξηση της συμμετοχής και την τόνωση της ζήτησης εργασίας. Οι γενικές μειώσεις των φόρων εισοδήματος φυσικών προσώπων μπορεί να συμβάλουν στη συγκράτηση των μισθών μειώνοντας το μη μισθολογικό κόστος της εργασίας. Εξάλλου, σε αρκετά κράτη μέλη, οι ενισχύσεις που αποσκοπούν στη μείωση του βαθμού προοδευτικότητας των φόρων εισοδήματος αναμένεται να ενισχύσουν τα κίνητρα συμμετοχής στην αγορά εργασίας στο υψηλότερο άκρο της μισθολογικής κλίμακας. Αυτό θα μπορούσε να επηρεάσει σημαντικά το δεύτερο υψηλής ειδίκευσης εργαζόμενο μέλος οικογενειών, που είναι συνήθως γυναίκες. Επιπλέον, οι ελαφρύνσεις στους χαμηλόμισθους μετριάζουν τους κινδύνους των παγίδων ανεργίας και φτώχειας. Αυτό θα επηρεάσει θετικά τη ζήτηση εργαζομένων χαμηλής παραγωγικότητας, εφόσον οι φορολογικές μειώσεις γίνουν πράγματι αισθητές στις επιχειρήσεις. Επίσης, η μείωση των φόρων στην εργασία θα καταστήσει την εργασία περισσότερο συμφέρουσα οικονομικά με την αύξηση των καθαρών αποδοχών μετά τους φόρους.

Για να φανούν τα δυνητικά αποτελέσματα των διαφόρων μεταρρυθμίσεων των φορολογικών συστημάτων και συστημάτων παροχών στην οικονομία, στην έκθεση Δημόσια οικονομικά στην ΟΝΕ - 2000 παρουσιάστηκαν ορισμένες προσομοιώσεις για την ΕΕ με τη χρησιμοποίηση του οικονομετρικού μοντέλου QUEST των Υπηρεσιών της Επιτροπής. Οι υπολογισμοί αυτοί συνοψίζονται στο πλαίσιο 1. Σε γενικές γραμμές, οι φορολογικές ελαφρύνσεις μπορούν να έχουν αισθητά αποτελέσματα στην παραγωγή, στις επενδύσεις και στην απασχόληση. Ωστόσο, για να εξασφαλιστεί η διατηρησιμότητά τους, πρέπει να συνοδεύονται από αντίστοιχες μεταρρυθμίσεις σε επίπεδο δαπανών. Επίσης είναι σημαντικό οι φορολογικές ελαφρύνσεις να ενταχθούν στο πλαίσιο γενικότερων οικονομικών μεταρρυθμίσεων έτσι ώστε να βελτιστοποιηθούν τα ευεργετικά αποτελέσματα της μετακίνησης της φορολογικής επιβάρυνσης από την εργασία σε άλλες φορολογικές βάσεις.

Προσομοιώσεις των μακροπρόθεσμων αποτελεσμάτων των φορολογικών μεταρρυθμίσεων στο ΑΕΠ, στην απασχόληση και στην επένδυση

Σύμφωνα με την ανάλυση που παρουσιάστηκε στην έκθεση Τα δημόσια οικονομικά στην ΟΝΕ-2000, τα αποτελέσματα των φορολογικών μειώσεων εξαρτώνται από το κατά πόσο συνοδεύονται από περιορισμό των δαπανών (βλέπε πίνακα 4.4). Μία φορολογική μείωση, που αντισταθμίζεται πλήρως από μία μείωση της δημόσιας κατανάλωσης, είναι πιθανό να έχει θετικά αποτελέσματα στην οικονομία σε πιο μακροπρόθεσμη βάση. Ανάλογα με το είδος της φορολογικής μεταρρύθμισης, μία μείωση των φόρων της τάξης του 1% του ΑΕΠ, θα μπορούσε να οδηγήσει σε αύξηση του ΑΕΠ από 0,5% έως 0,8% μετά από 10 έτη. Η απασχόληση θα αυξανόταν από 0,5% έως 1% και θα παρατηρείτο τόνωση των επενδύσεων. Η οικονομική επέκταση θα μπορούσε επίσης να οδηγήσει σε μείωση των δημοσίων ελλειμμάτων κατά περίπου 0,5% του ΑΕΠ μετά από 10 έτη. Ωστόσο, μία φορολογική μείωση χωρίς αντισταθμιστική μείωση των δαπανών, θα μπορούσε να οδηγήσει σε αύξηση του δημοσιονομικού ελλείμματος κατά 0,75% περίπου του ΑΕΠ. Αυτό σημαίνει ότι ο βαθμός αυτοχρηματοδότησης των φορολογικών μεταρρυθμίσεων είναι μόνο ένα τέταρτο.

Τα αποτελέσματα στην απασχόληση θα είναι μεγαλύτερα εάν η φορολογική μείωση αφορά ειδικά την εργασία. Τα μακροπρόθεσμα αποτελέσματα στην απασχόληση μιας μείωσης κατά 1% της φορολογικής επιβάρυνσης στην εργασία που αντισταθμίζεται από μείωση της δημόσιας κατανάλωσης, ανέρχονται σε 1% (1,5 εκατ. θέσεις απασχόλησης), δηλαδή ποσοστό διπλάσιο από εκείνο που θα μπορούσε να επιτευχθεί (0,5%) αν οι φορολογικές μειώσεις είχαν γενικό χαρακτήρα. Ωστόσο, το αποτέλεσμα θα πρέπει να ερμηνευτεί με προσοχή δεδομένου ότι εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από το σύστημα παροχών που χρησιμοποιείται ως βάση. Συνολικά, τα αποτελέσματα στην απασχόληση είναι μεγαλύτερα εάν ο ελάχιστος αποδεκτός μισθός παραμένει σταθερός σε πραγματικές τιμές από ό,τι εάν τα επιδόματα ανεργίας συνδέονται με τους καθαρούς μισθούς. Στην πρώτη περίπτωση, η φορολογική μείωση μετατίθεται εν μέρει στις επιχειρήσεις με τη μορφή μείωσης του μισθολογικού κόστους, πράγμα που επιτρέπει την αύξηση της απασχόλησης χωρίς να μειωθούν οι καθαροί μισθοί.

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

Τα βασικά χαρακτηριστικά των φορολογικών μεταρρυθμίσεων στα κράτη μέλη

Στα επικαιροποιημένα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης, στα εθνικά προγράμματα για την απασχόληση καθώς και σε πιο πρόσφατες ανακοινώσεις στο πλαίσιο της προετοιμασίας του προϋπολογισμού για το 2001, τα κράτη μέλη ανακοίνωσαν την πρόθεσή τους να μειώσουν τη συνολική φορολογική επιβάρυνση και να μεταρρυθμίσουν τα φορολογικά τους συστήματα. Οι προτάσεις αυτές σε συνδυασμό με ορισμένες μεταρρυθμίσεις που ήδη εφαρμόστηκαν κατά την τελευταία τριετία, συνοψίζονται στο παράρτημα Α. Ενώ οι μεταρρυθμίσεις ποικίλουν ως προς την κάλυψη και το βάθος τους, τα περισσότερα κράτη μέλη μειώνουν τη συνολική φορολογική επιβάρυνση κυρίως μειώνοντας την άμεση φορολογία του εισοδήματος φυσικών προσώπων και εταιρειών. Ωστόσο, αρκετές χώρες μείωσαν τα τελευταία χρόνια τις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης.

Όπως προκύπτει από το παράρτημα Α, φαίνεται να υπάρχει μία κοινή κατεύθυνση στις φορολογικές πολιτικές της ΕΕ για τη μείωση της φορολογικής επιβάρυνσης επί της εργασίας. Τα περισσότερα κράτη μέλη έχουν ήδη εφαρμόσει και άλλα έχουν ανακοινώσει πρωτοβουλίες για τη μείωση του φόρου εισοδήματος φυσικών προσώπων (μείωση των οριακών συντελεστών, αύξηση τόσο των οικογενειακών επιδομάτων όσο και του αφορολόγητου ορίου) και τη μείωση των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης τόσο των εργοδοτών όσο και των εργαζομένων. Ορισμένες από τις πρωτοβουλίες αυτές έχουν σαφώς γενική ισχύ (Γερμανία, Ισπανία, Γαλλία, Ιταλία, Κάτω Χώρες). Πολλές συνίστανται στη μείωση των οριακών φορολογικών συντελεστών στο υψηλότερο και το χαμηλότερο άκρο της εισοδηματικής κλίμακας (Γερμανία, Ιρλανδία), ή ορισμένες φορές όλων των εισοδηματικών κατηγοριών (Κάτω Χώρες, Γαλλία, Λουξεμβούργο, Ισπανία, Φινλανδία, Σουηδία, Ιταλία). Οι μεταρρυθμίσεις προβλέπουν επίσης αύξηση των κοινωνικών επιδομάτων και υψηλότερα αφορολόγητα όρια για το φόρο εισοδήματος (Ηνωμένο Βασίλειο, Ιταλία, Ισπανία) έτσι ώστε να απαλλάσσονται περισσότεροι μισθωτοί από το φόρο. Σε ορισμένες περιπτώσεις (Ηνωμένο Βασίλειο, Κάτω Χώρες) τα οικογενειακά επιδόματα μεταβλήθηκαν σε πιστώσεις φόρου. Σε άλλα κράτη μέλη, τα μέτρα φορολογικής ελάφρυνσης φαίνεται να εστιάζονται στη μείωση της επιβάρυνσης στα χαμηλά και μεσαία εισοδήματα (Βέλγιο, Δανία, Ελλάδα, Αυστρία, Ιρλανδία και Ηνωμένο Βασίλειο).

Οι μειώσεις των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης αφορούν περισσότερο τους εργοδότες παρά τους εργαζομένους στα περισσότερα κράτη μέλη (Βέλγιο, Ελλάδα, Ισπανία, Γαλλία, Ιρλανδία, Ιταλία, Κάτω Χώρες, Φινλανδία). Ορισμένα κράτη μέλη χορηγούν φορολογικές εκπτώσεις σε εργοδότες για την παροχή νέων θέσεων απασχόλησης (Ιταλία, Πορτογαλία, Ελλάδα) ή ειδικότερα για την πρόσληψη νέων (Βέλγιο), μακροχρόνια ανέργων ή χαμηλόμισθων (Φινλανδία, Κάτω Χώρες, Σουηδία). Στο Ηνωμένο Βασίλειο, χορηγούνται επιχορηγήσεις σε εργοδότες που προσλαμβάνουν νέους που ήταν προηγουμένως άνεργοι.

Οι μεταρρυθμίσεις των φόρων εισοδήματος φυσικών προσώπων μειώνουν επίσης τη φορολογική επιβάρυνση στο κεφάλαιο, αν και σε μικρότερο βαθμό από ό,τι στην εργασία, δεδομένου ότι τα έσοδα από κεφάλαιο υπάγονται και αυτά στο φόρο αυτό. Εξάλλου, τα μέτρα που έχουν εφαρμοστεί σε πολλά κράτη μέλη αφορούν και το εισόδημα των εταιρειών. Στα περισσότερα κράτη μέλη, η μείωση των φόρων κεφαλαίου πραγματοποιείται μέσω της μείωσης των φόρων εταιρειών σε συνδυασμό με ελάφρυνση των φόρων υπεραξίας [10]. Σε άλλες χώρες, οι μεταρρυθμίσεις είναι πιο περιορισμένες και αποσκοπούν στη βελτίωση της λειτουργίας των κεφαλαιαγορών και στη δημιουργία κινήτρων για το κεφάλαιο επιχειρηματικού κινδύνου και το άυλο κεφάλαιο.

[10] Ωστόσο, αξίζει να αναφερθεί ότι η Φινλανδία αύξησε το έτος αυτό τους φόρους εισοδήματος των εταιρειών.

Κάτω από την αυξανόμενη πίεση της ελευθέρωσης των αγορών αγαθών, υπηρεσιών και κεφαλαίων, τα κράτη μέλη αντιμετωπίζουν όλο και μεγαλύτερο φορολογικό ανταγωνισμό. Παρόλο που η βελτίωση της λειτουργίας των αγορών κεφαλαίων φαίνεται να συγκαταλέγεται μεταξύ των σημαντικότερων στόχων των μεταρρυθμίσεων, είναι πιθανό ο ανταγωνισμός αυτός να έχει καθοριστική σημασία στην ελάφρυνση των φόρων επί του κεφαλαίου. Ελλείψει φορολογικού συντονισμού στο επίπεδο της ΕΕ, οι περιορισμοί που προκύπτουν από τον ανταγωνισμό αυτό μπορεί να αποτελέσουν σε μεσοπρόθεσμη βάση φραγμό που θα εμπόδιζε να εστιαστούν οι φορολογικές μεταρρυθμίσεις στα κράτη μέλη στους τομείς στους οποίους οι μεταρρυθμίσεις αυτές θα ήταν ευεργετικότερες για την ανάπτυξη και την απασχόληση. Η έγκριση του φορολογικού πακέτου που προτείνεται για τη φορολόγηση της αποταμίευσης και των εταιρειών, θα διευρύνει τη φορολογική βάση και θα επέτρεπε τη μείωση των φορολογικών συντελεστών στο μέλλον.

Όσον αφορά τους έμμεσους φόρους, τα μέτρα που ανακοινώθηκαν μέχρι στιγμής έχουν μάλλον αποσπασματικό χαρακτήρα. Εκτός από την Ιταλία και τις Κάτω Χώρες, όπου ανακοινώθηκαν γενικές αυξήσεις των συντελεστών ΦΠΑ, οι μεταβολές των έμμεσων φόρων στα άλλα κράτη μέλη επηρεάζουν ένα μικρό μόνο μερίδιο της συνολικής φορολογικής βάσης (π.χ. μείωση του ΦΠΑ σε ορισμένους τομείς υψηλής εντάσεως εργασίας). Συνεπώς, η μετακίνηση της φορολογίας από την εργασία σε άλλες φορολογικές βάσεις όπως η κατανάλωση ήταν πολύ περιορισμένη.

Τα βασικά χαρακτηριστικά των συστημάτων παροχών στα κράτη μέλη

Οι πιο πρόσφατες μεταρρυθμίσεις των συστημάτων παροχών παρουσιάζονται στο παράρτημα Β. Οι μεταρρυθμίσεις των συστημάτων επιδομάτων ανεργίας αφορούσαν κυρίως τον έλεγχο των απαιτήσεων επιλεξιμότητας και τη βελτίωση της διαχείρισης των συστημάτων παροχών. Καμία χώρα δεν προέβη πρόσφατα σε μείωση του επιπέδου των παροχών ή της διάρκειας (με εξαίρεση τη Δανία όπου η διάρκεια εξακολουθεί να παραμένει μία από τις μεγαλύτερες). Παρατηρήθηκε μία τάση αύξησης των παροχών που συνδέονται με την απασχόληση, όπως συγκεκριμένες μισθολογικές επιδοτήσεις, πιστώσεις φόρου, ή/και μεταβιβάσεις παροχών σε εργοδότες που προσλαμβάνουν ανέργους. Οι μεταρρυθμίσεις αυτές φαίνεται να ενισχύουν τα ενεργητικά προγράμματα για την αγορά εργασίας. Ωστόσο, εφαρμόστηκαν κυρίως με τη χορήγηση πρόσθετων παροχών εάν ο άνεργος αποφασίσει να δεχθεί θέση απασχόλησης ή να λάβει μέρος σε εκπαίδευση. Τα μέτρα παρέχουν τη δυνατότητα στους ανέργους να διατηρήσουν τα επιδόματα ανεργίας κατά τη διάρκεια της εκπαίδευσης, διατάξεις για την επιστροφή σε θέση απασχόλησης και τη μεταφορά των παροχών, ή την παροχή άλλων μισθολογικών επιδοτήσεων στον εργοδότη όταν προσλαμβάνει άνεργο (Βέλγιο, Δανία, Ισπανία, Κάτω Χώρες, Πορτογαλία, Φινλανδία, Σουηδία, Ηνωμένο Βασίλειο). Ορισμένες χώρες (Βέλγιο, Πορτογαλία, Αυστρία, Φινλανδία), κατέβαλαν επίσης προσπάθειες να ενθαρρύνουν την ανάληψη μερικής απασχόλησης, ως εναλλακτική λύση έναντι της ανεργίας, κυρίως με τη χαλάρωση των όρων που πρέπει να πληρούνται για τη χορήγηση παροχών μερικής ανεργίας.

Παρόλο που υπάρχει μία τάση αύξησης της χρησιμοποίησης παροχών που συνδέονται με την απασχόληση (Βέλγιο, Γαλλία, Ιρλανδία, Ηνωμένο Βασίλειο), η μετάβαση από παθητικά σε ενεργητικά μέτρα ήταν περιορισμένη. Οι παθητικές παροχές παραμένουν σημαντικές και κυρίως δεν θεσπίστηκαν σε ευρεία κλίμακα παροχές που συνδέονται με την απασχόληση. Επιπλέον, πολλές μεταρρυθμίσεις, και ιδίως υπέρ των νέων και των μακροχρόνια ανέργων, φαίνεται να ενισχύουν προσωρινά μόνο τα κίνητρα για την ανάληψη εργασίας. Θα πρέπει να εξεταστεί κατά πόσο αυτό επαρκεί για να διατηρηθούν τα άτομα αυτά σε μόνιμη απασχόληση, ή τουλάχιστον κατά τη διάρκεια μιας αρκετά μεγάλης περιόδου μετά τη λήξη της καταβολής των πρόσθετων επιδομάτων.

Μετά από μία παρατεταμένη περίοδο κατά τη διάρκεια της οποίας η πρώιμη σύνταξη φαινόταν να αποτελεί τον κανόνα, τα περισσότερα κράτη μέλη (Βέλγιο, Δανία, Γερμανία, Γαλλία, Ιταλία, Κάτω Χώρες, Αυστρία, Φινλανδία, Σουηδία, Ηνωμένο Βασίλειο) είναι αποφασισμένα να μεταρρυθμίσουν τις διατάξεις τους έτσι ώστε να παρακινήσουν τους πιο ηλικιωμένους εργαζόμενους να παραμείνουν μεγαλύτερο διάστημα εν ενεργεία. Μεταξύ των μέσων που χρησιμοποιούνται για το σκοπό αυτό είναι η θέσπιση αυστηρότερων κανόνων επιλεξιμότητας και μέτρων που καθιστούν την πρόωρη συνταξιοδότηση λιγότερο ελκυστική (Βέλγιο, Δανία, Γαλλία, Ιταλία).

Κατά την ερμηνεία των μεταβολών που περιγράφονται στο παράρτημα Β, θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι στον πίνακα δεν εξετάστηκαν οι θέσεις εκκίνησης των χωρών καθώς και οι μεταρρυθμίσεις που συνδέονται λιγότερο στενά με τη λειτουργία της αγοράς εργασίας. Συνεπώς, δεν είναι δυνατό να εξαχθούν απόλυτα συμπεράσματα σχετικά με τις προσπάθειες μεταρρύθμισης. Εξάλλου, η εφαρμογή μιας στρατηγικής μεταρρύθμισης ευρείας κλίμακας είναι χρονοβόρα και τα αποτελέσματά της γίνονται αισθητά μόνο μετά από αρκετά χρόνια. Η πείρα που έχουν αποκτήσει ορισμένα κράτη μέλη (π.χ. Δανία, Κάτω Χώρες) δείχνει ότι η ανεργία μπορεί να μειωθεί αισθητά με την άσκηση μακροπρόθεσμων στρατηγικών μεταρρύθμισης.

Συνολική αξιολόγηση

Συμπερασματικά, οι φορολογικές μεταρρυθμίσεις που εφαρμόστηκαν κατά την τελευταία τριετία αντιπροσωπεύουν ένα βήμα προς τη σωστή κατεύθυνση. Πολλά κράτη μέλη έχουν πραγματοποιήσει πρόοδο στη μεταρρύθμιση του φορολογικού τους συστήματος, το οποίο κατέστησαν πιο ευνοϊκό για την απασχόληση τόσο με τη μείωση της φορολογικής επιβάρυνσης στην εργασία όσο και με τη μείωση των οριακών φορολογικών συντελεστών. Ωστόσο, η συνολική φορολόγηση επί της εργασίας παραμένει πολύ υψηλή σε ορισμένα κράτη μέλη σε σχέση με τα διεθνή δεδομένα. Εξάλλου, η προσπάθεια που κατέβαλαν τα κράτη μέλη για τη μεταρρύθμιση του φορολογικού συστήματος ήταν άνιση. Ορισμένες χώρες ανέλαβαν μία πιο συνολική προσέγγιση, ενώ σε άλλες οι μεταρρυθμίσεις του φορολογικού συστήματος ήταν αποσπασματικές.

Όπως δείχνει και το διάγραμμα 4.2, οι φορολογικές μεταρρυθμίσεις που έχουν ήδη εφαρμοστεί ή προγραμματίζονται μειώνουν τη φορολογική επιβάρυνση επί της εργασίας στα περισσότερα κράτη μέλη. Με βάση τις προβλέψεις της Επιτροπής του φθινοπώρου 2000, οι τεκμαρτοί φορολογικοί συντελεστές εξαρτημένης εργασίας αναμένεται να μειωθούν πάνω από 1 εκατοστιαία μονάδα στην ΕΕ ως σύνολο καθώς και στη ζώνη του ευρώ. Αρκετά μεγάλες μειώσεις προβλέπονται για τη Γερμανία, την Ιρλανδία, το Λουξεμβούργο και τις Κάτω Χώρες [11]. Οι μεταρρυθμίσεις που θεσπίστηκαν ή ανακοινώθηκαν μέχρι στιγμής αφορούν κυρίως τους άμεσους φόρους, οι οποίοι συνήθως έχουν σημαντικές στρεβλωτικές επιπτώσεις.

[11] Οι μεταβολές που παρουσιάζονται στο διάγραμμα θα πρέπει να ερμηνεύονται προσεκτικά δεδομένου ότι μπορεί να δείχνουν όχι μόνο διαρθρωτικές μεταβολές στη φορολογική επιβάρυνση επί της εργασίας, που οφείλονται σε φορολογικές μεταρρυθμίσεις, αλλά και κυκλικές εξελίξεις ανεξάρτητες από τις μεταρρυθμίσεις αυτές.

Διάγραμμα 4.2. Μεταβολές των τεκμαρτών φορολογικών συντελεστών επί της εξαρτημένης εργασίας, 1998-2002 (μαδ)

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Πηγή: Υπηρεσίες της Επιτροπής

Όσον αφορά τη φορολογική επιβάρυνση στους χαμηλόμισθους, μπορούμε να παρατηρήσουμε τα πρώτα αποτελέσματα των μεταρρυθμίσεων στην εξέλιξη της φορολογικής επιβάρυνσης στους χαμηλόμισθους από το 1997 έως το 1999 (διάγραμμα 4.3). Εκτός από το Βέλγιο και τις Κάτω Χώρες, όπου οι φόροι στους μέσους και χαμηλούς μισθούς αυξήθηκαν ελαφρά, η φορολογική επιβάρυνση μειώθηκε σε ολόκληρη την ΕΕ. Ιδιαίτερα σημαντικές είναι οι μειώσεις που παρατηρήθηκαν στην Ιρλανδία, την Ιταλία και την Ισπανία. Αναμένονται επίσης νέες ελαφρύνσεις κυρίως στο χαμηλότερο άκρο της μισθολογικής κλίμακας, χάρη στα πρόσφατα μέτρα φορολογικών ελαφρύνσεων που λήφθηκαν κυρίως στη Γαλλία, τη Γερμανία, την Ιταλία και τις Κάτω Χώρες. Συνολικά, θα πρέπει να σημειώσουμε ότι στις περισσότερες χώρες οι φορολογικές μειώσεις στην εργασία είχαν περισσότερο γενικό παρά ειδικό χαρακτήρα.

Όσον αφορά τα συστήματα παροχών, οι προσπάθειες για τη βελτίωση των κινήτρων προς εργασία αφορούσαν κυρίως τα κριτήρια επιλεξιμότητας για τη λήψη παροχών παρά τα καθαρά ποσοστά αποζημίωσης, όπου οι αλλαγές ήταν σχετικά μικρές, χωρίς συγκεκριμένη διάρθρωση ή στόχο. Στις περισσότερες χώρες οι άνεργοι θα εξακολουθούν να μην έχουν επαρκή οικονομικά κίνητρα για να αναλάβουν εργασία με χαμηλές αποδοχές. Παρατηρήθηκε κάποια τάση αύξησης των παροχών που συνδέονται με την απασχόληση, στο πλαίσιο των προγραμμάτων ενεργητικών μέτρων για την αγορά εργασίας. Όπως φαίνεται και στην κοινή έκθεση για την απασχόληση, δόθηκε ιδιαίτερη έμφαση σε ενεργητικές πολιτικές για την αγορά εργασίας, αλλά οι προσπάθειες για μετάβαση από παθητικές σε ενεργητικές πολιτικές πρέπει να επιταχυνθούν, να ενισχυθούν και να εντατικοποιηθούν.

Διάγραμμα 4.3. Μεταβολές των μέσων φορολογικών συντελεστών στους χαμηλόμισθους, 1997-1999

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Πηγή: ΟΟΣΑ, Φορολόγηση μισθών 1998-1999

5. Ο ρόλος των δημοσίων οικονομικών στην οικονομία της γνώσης

5.1 Συγκριτική παρουσίαση της διάρθρωσης των δημοσίων δαπανών

Σημαντικές διαφορές στη διάρθρωση των δημοσίων δαπανών των κρατών μελών

Οι δημόσιες δαπάνες αντιπροσωπεύουν ποσοστό που κυμαίνεται μεταξύ 40% και 50% του ΑΕΠ των κρατών μελών. Το συνολικό ύψος των δαπανών αυτών ως προς το ΑΕΠ ποικίλλει σημαντικά μεταξύ των κρατών μελών. Στο Βέλγιο, στη Δανία, στη Γαλλία, στην Αυστρία και στη Σουηδία το ποσοστό αυτό ανέρχεται στο 50% περίπου του ΑΕΠ ενώ στην Ιρλανδία και στο Ηνωμένο Βασίλειο είναι κατώτερο του 40%. Ωστόσο, σε κανένα κράτος μέλος το ποσοστό αυτό δεν βρίσκεται στο αντίστοιχο επίπεδο των Ηνωμένων Πολιτειών, όπου το μέγεθος του δημόσιου τομέα (31% του ΑΕΠ) είναι σαφώς χαμηλότερο.

Στα περισσότερα κράτη μέλη, η δημόσια κατανάλωση αντιπροσωπεύει περίπου το ήμισυ των συνολικών δημοσίων δαπανών, ενώ οι μεταβιβαστικές πληρωμές ανέρχονται στο 25% περίπου (βλέπε διάγραμμα 5.1). Καταγράφονται σημαντικές διαφορές μεταξύ των χωρών όσον αφορά το μερίδιο των δημοσίων επενδύσεων και εκείνο της εξυπηρέτησης του χρέους. Στην Ελλάδα, την Ισπανία, την Ιρλανδία, την Πορτογαλία και το Λουξεμβούργο το μερίδιο των δημοσίων επενδύσεων στις συνολικές δαπάνες είναι υψηλότερο σε σχέση με τις υπόλοιπες χώρες. Όσον αφορά την εξυπηρέτηση του χρέους, σχετικά υψηλά ποσοστά καταγράφονται στο Βέλγιο, στην Ιταλία και στην Ελλάδα.

Διάγραμμα 5.1 Η διάρθρωση των δημοσίων δαπανών το 2000

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Πηγή: Υπηρεσίες της Επιτροπής

Μεταξύ 1970 και 2000 (βλέπε διάγραμμα 5.2), αυξήθηκαν σχεδόν όλες οι συνιστώσες των δημοσίων δαπανών ως προς το ΑΕΠ, με εξαίρεση τις δημόσιες επενδύσεις. Σε πολλές χώρες, η εξυπηρέτηση του χρέους και οι μεταβιβαστικές πληρωμές αντιπροσωπεύουν σχεδόν το ήμισυ της συνολικής αύξησης των δημοσίων δαπανών που καταγράφηκε μεταξύ 1970 και 2000.

Διάγραμμα 5.2. Μεταβολές στις συνιστώσες των δημοσίων δαπανών, 1970-2000 (% του ΑΕΠ)

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Πηγή: Υπηρεσίες της Επιτροπής

Δυσχέρειες που αναφύονται κατά τη σύγκριση των δημοσίων δαπανών των κρατών μελών

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας εστίασε την προσοχή του σε εκείνες τις δημόσιες δαπάνες που συμβάλλουν με τον αμεσότερο τρόπο στην ανάπτυξη και στη δημιουργία θέσεων απασχόλησης, και ιδίως στις δαπάνες εκείνες που υπηρετούν το στρατηγικό στόχο της Ένωσης, δηλαδή τη μετάβαση σε μία οικονομία στηριζόμενη στη γνώση. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ζήτησε να εξεταστεί, με βάση συγκρίσιμα στοιχεία και δείκτες, εάν λαμβάνονται κατάλληλα και συγκεκριμένα μέτρα για τον αναπροσανατολισμό των δημοσίων δαπανών με σκοπό την αύξηση της σχετικής σημασίας της συσσώρευσης του κεφαλαίου - τόσο φυσικού όσο και ανθρώπινου - καθώς και τη στήριξη της έρευνας και της ανάπτυξης, της καινοτομίας και των τεχνολογιών της πληροφορίας.

Έτσι, στη συνέχεια του κεφαλαίου αυτού εξετάζονται οι καταβληθείσες από τα κράτη μέλη προσπάθειες για τον αναπροσανατολισμό των δημοσίων δαπανών προς την κατεύθυνση της συσσώρευσης φυσικού και ανθρώπινου κεφαλαίου καθώς και της στήριξης της έρευνας και της ανάπτυξης, της καινοτομίας και των τεχνολογιών της πληροφορίας. Η εξέταση αυτή λαμβάνει χώρα την κατάλληλη στιγμή, καθότι την περίοδο αυτή διεξάγεται η συζήτηση για τη "νέα οικονομία".

Πάντως, οι συγκρίσεις μεταξύ χωρών θέτουν σημαντικές δυσχέρειες. χρειάζεται επομένως προσοχή κατά την ερμηνεία αυτών των δεδομένων. Σε αντίθεση με τα άλλα κεφάλαια της παρούσας ανακοίνωσης, στην περίπτωση αυτή τα απαιτούμενα στοιχεία δεν ήταν εγκαίρως διαθέσιμα. αυτό αφορά τόσο τις δημόσιες δαπάνες (π.χ. συγκρίσιμη κατανομή των δαπανών ανά είδος) όσο και τις επιπτώσεις αυτών των δαπανών (δηλαδή την αποτελεσματικότητα και τα οικονομικά οφέλη των εν λόγω δαπανών). Αποδείχθηκε επίσης δύσκολη η λήψη λεπτομερών στοιχείων για τα μέτρα που έλαβαν πρόσφατα τα κράτη μέλη. Επομένως, στο στάδιο αυτό, η Επιτροπή δεν είναι σε θέση να απαντήσει πλήρως στο αίτημα που διατυπώθηκε κατά τη Σύνοδο Κορυφής της Λισσαβώνας. οι εργασίες στον εν λόγω τομέα θα πρέπει συνεπώς να συνεχιστούν.

Κατά τη σύγκριση των δημοσίων δαπανών θα πρέπει επίσης να λαμβάνονται υπόψη οι θεσμικές διαφορές μεταξύ των χωρών, ιδίως η κατανομή της συνολικής συσσώρευσης των συντελεστών μεταξύ ιδιωτικού και δημόσιου τομέα. Τελικά, αυτό που έχει σημασία από την άποψη της ανάπτυξης είναι η συνολική συσσώρευση κεφαλαίου και όχι η δημόσια σώρευση του κεφαλαίου, εξεταζόμενη μεμονωμένα. Όσον αφορά την προώθηση της "νέας" οικονομίας, η δημιουργία κατάλληλου πλαισίου παρακίνησης των ιδιωτικών φορέων είναι τουλάχιστον εξίσου σημαντική με την άμεση παρέμβαση του δημόσιου τομέα [12]. Συνεπώς, οι δημόσιες δαπάνες με τη μορφή κρατικών ενισχύσεων πρέπει να ελέγχονται έτσι ώστε να διασφαλίζεται ότι δεν καθυστερούν απαραίτητες αναδιαρθρώσεις ή δεν προστατεύουν επιχειρήσεις από τις επιπτώσεις των εξελίξεων στις αγορές. Πρέπει επίσης να ληφθούν υπόψη οι διαφορές που υπάρχουν μεταξύ των κρατών μελών όσον αφορά τις διαδικασίες προκήρυξης διαγωνισμών, τις δημόσιες συμβάσεις προμηθειών, την εξωτερική ανάθεση της παροχής υπηρεσιών και τη φορολογία. Ατυχώς, τα διαθέσιμα στοιχεία δεν παρέχουν τη δυνατότητα εμπεριστατωμένης εξέτασης αυτών των παραγόντων.

[12] Το στοιχείο αυτό φαίνεται ότι είναι ιδιαίτερα σημαντικό όσον αφορά τις επενδύσεις στις σταθερές τηλεπικοινωνιακές υποδομές. Οι υποδομές αυτές χρηματοδοτούνται είτε πλήρως από ιδιωτικούς φορείς είτε από επιχειρήσεις στις οποίες το δημόσιο κατέχει συμμετοχή, αλλά των οποίων οι επενδύσεις θεωρούνται ιδιωτικές και όχι δημόσιες. Ειδικότερα, οι επενδύσεις στις κινητές υποδομές είναι ιδιωτικές επενδύσεις. Εξάλλου, η χορήγηση αδειών κινητής τηλεφωνίας τρίτης γενιάς στους φορείς κινητής τηλεφωνίας ήταν πηγή εσόδων για τον κρατικό προϋπολογισμό.

Παρά τους περιορισμούς αυτούς, πρέπει να καταβληθούν προσπάθειες ώστε να αυξηθούν οι επενδύσεις που είναι απαραίτητες για την ταχύτερη ανάπτυξη της κοινωνίας της πληροφορίας. Οι κυβερνήσεις πρέ