Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για:

- την «Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο σχετικά με μελλοντική στρατηγική για τον έλεγχο των ατμοσφαιρικών εκπομπών των οδικών μεταφορών η οποία λαμβάνει υπόψη τα αποτελέσματα του προγράμματος Auto Oil»,

- την «Πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με την ποιότητα των καυσίμων βενζίνης και ντήζελ και για την τροποποίηση της οδηγίας 93/12/ΕΟΚ του Συμβουλίου», και - την «Πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν κατά της ατμοσφαιρικής ρύπανσης από τις εκπομπές των μηχανοκίνητων οχημάτων και τροποποίηση των οδηγιών 70/156/ΕΟΚ και 70/220/ΕΟΚ του Συμβουλίου» () (97/C 206/20)

Στις 13 Φεβρουαρίου 1997, σύμφωνα με το άρθρο 100 Α της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, η Επιτροπή αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για τις ανωτέρω προτάσεις.

Το τμήμα βιομηχανίας, εμπορίου, βιοτεχνίας και υπηρεσιών, στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 4 Απριλίου 1997 (Εισηγητής: ο κ. Gafo Fernαndez).

Κατά την 345η σύνοδο ολομέλειας (συνεδρίαση της 24ης Απριλίου 1997), η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε, με 61 ψήφους υπέρ, 3 κατά και 4 αποχές, την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Στόχος των οδηγιών αυτών είναι η ουσιαστική βελτίωση της ποιότητας του αέρα, και ειδικά στις πόλεις, στην Ευρωπαϊκή Ένωση για το έτος 2010. Για τούτο, με τις οδηγίες αυτές επιχειρείται ο καθορισμός, από κοινού, των νέων ορίων εκπομπών των μηχανοκίνητων οχημάτων για τα έτη 2000 και 2005 και, παράλληλα, η ποιότητα των καυσίμων βενζίνης και πετρελαίου για μηχανοκίνηση το έτος 2000.

1.2. Με τη βάση αυτή θεσπίζονται από το έτος 2000 νέα όρια εκπομπών ρύπων από τις εξατμίσεις των μηχανοκίνητων επιβατικών αυτοκινήτων τα οποία αντιπροσωπεύουν μέση μείωση μεταξύ του 35 % και του 50 % επί των τιμών που θεσπίσθηκαν το 1996 για τους κυριότερους ρύπους (NΟx, CO, HC και σωματίδια). Παράλληλα απαγορεύεται εντελώς, από την ημερομηνία αυτή, η εμπορία της βενζίνης με μόλυβδο και βελτιώνονται ορισμένα χαρακτηριστικά της αμόλυβδης βενζίνης καθώς και του ντήζελ μηχανοκίνησης.

1.3. Στο κείμενο των οδηγιών αυτών προβλέπεται ότι το αργότερο στις 31 Δεκεμβρίου 1998, η Επιτροπή θα πρέπει να παρουσιάσει μία νέα πρόταση όσον αφορά τις νέες τιμές εκπομπών ρύπων για το έτος 2000 καθώς και την απαιτούμενη ποιότητα καυσίμων για την επίτευξη των εκπομπών αυτών. Η πρόταση αυτή με την οποία θα πρέπει να δίνεται η δυνατότητα επίτευξης αυστηρά περιορισμένων τιμών εκπομπών ρύπων (πρόσθετη μείωση περί το 50 % των ορίων που αντιστοιχούν στο έτος 2000) θα πρέπει να βασίζεται στα αποτελέσματα του προγράμματος Auto Oil και, μεταξύ άλλων, στις ακόλουθες παραμέτρους:

- Τάσεις της ποιότητας του αέρα.

- Ρυπογόνες εκπομπές στην Ευρώπη που προέρχονται από τις μεταφορές και άλλες πηγές, καθώς και η ενδεχόμενη συμβολή στη μείωσή τους των μέτρων που υιοθετήθηκαν.

- Τεχνολογική εξέλιξη όσον αφορά τα οχήματα και τις νέες τεχνολογίες κίνησης.

- Η συμβολή των τοπικών μέτρων ή των μέτρων που ευνοούν τις δημόσιες συγκοινωνίες, περιλαμβανομένων και των μέτρων που παρέχουν κίνητρα φορολογικού χαρακτήρα.

- Η διαθεσιμότητα και οι ποιότητες του αργού πετρελαίου που απαντάται στην Ευρώπη.

- Η σχέση κόστους-αποτελεσματικότητας των προβλεπόμενων μέτρων.

1.4. Με τον έγκαιρο καθορισμό στόχων για το έτος 2005 αποσκοπείται να δοθεί ο χρόνος στη βιομηχανία για την έγκαιρη προετοιμασία των απαιτούμενων τεχνολογικών αλλαγών που πρέπει να συντελεσθούν τόσο στα νέα οχήματα όσο και στις εγκαταστάσεις διύλισης πετρελαίου. Η πρωτοβουλία αυτή θα πρέπει να συνδεθεί με την παρούσα πρόταση οδηγίας με την οποία επιδιώκεται περιορισμός στα 5 και 4,5 λίτρα ανά 100 χλμ. της κατανάλωσης των επιβατικών βενζινοκίνητων και ντηζελοκίνητων οχημάτων.

1.5. Οι ετήσιες δαπάνες - χωρίς φόρους και με προβολή δεκαπενταετίας, που περιλαμβάνουν τις δαπάνες τεχνολογικής ανάπτυξης, επενδύσεων και το λειτουργικό κόστος - για το συνολικό πρόγραμμα Αυτοκινήτου-Πετρελαίου είναι οι ακόλουθες:

Για τη βιομηχανία:

- Μέτρα Πρώτης Φάσης (όρια εκπομπών ρύπων και ποιότητα καυσίμων 2000): 4906 εκατ. Ecu/έτος.

- Μέτρα Δεύτερης Φάσης (μόνο όρια εκπομπών ρύπων 2005): 3000 εκατ. Ecu/έτος.

Για τις κυβερνήσεις 555 εκατ. Ecu/έτος κατά την πρώτη φάση, για να καλυφθεί το κόστος βελτίωσης του ελέγχου και της συντήρησης οχημάτων.

Τούτο θα σημάνει τις ακόλουθες αυξήσεις δαπανών ανά όχημα:

- Μέτρα Πρώτης Φάσης (όρια εκπομπών ρύπων 2000): καύσιμα 2 Ecu/έτος και μεγαλύτερο κόστος κατασκευής νέου οχήματος μεταξύ 200 και 520 Ecu (ανάλογα με τον τύπο και τον κυλινδρισμό του οχήματος).

- Μέτρα Δεύτερης Φάσης (όρια εκπομπών ρύπων 2005): Μεγαλύτερες δαπάνες μεταξύ 150 και 200 Ecu, για την κατασκευή νέου οχήματος οι οποίες θα μεταφερθούν στον καταναλωτή εφόσον δεν απορροφηθούν από τους παραγωγούς και/ή τους μεσάζοντες.

1.6. Με την πρόταση οδηγίας θεσπίζεται η δυνατότητα καθορισμού ενθαρρυντικών φορολογικών κινήτρων για την ταχύτερη εφαρμογή των στόχων αυτών. Οι στόχοι αυτοί θεσπίζονται με τα συνήθη κριτήρια διαφάνειας, πρότερη κοινοποίηση στην Επιτροπή, αναλογικότητα με τις πρόσθετες δαπάνες και χρονική προσαρμογή με τις προθεσμίες των οδηγιών.

1.7. Επίσης θεσπίζονται τα ενδεδειγμένα μέτρα διασφάλισης, είτε πρόκειται για την ταχύτερη καθιέρωση των στόχων αυτών σε ορισμένες ιδιαίτερα ευαίσθητες περιοχές, είτε για να ζητηθεί η προσωρινή παρέκκλιση από τα καθορισμένα μέτρα.

2. Γενικές παρατηρήσεις

2.1. Η ΟΚΕ επικροτεί τους στόχους για βελτίωση της ποιότητας του αέρα, οι οποίοι επιδιώκονται με αυτά τα σχέδια οδηγίας, μέσω των συνδυαστικών αποτελεσμάτων από τη μείωση των εκπομπών ρύπων των οχημάτων και τη βελτίωση της ποιότητας των καυσίμων τους, καθώς και από την υιοθέτηση μη τεχνικών μέτρων τον τομέα αυτόν. Εξάλλου, η ΟΚΕ εκτιμά ότι τα μέτρα αυτά πρέπει να συμπληρωθούν από άλλα σε τομείς όπως η ενίσχυση των δημόσιων μεταφορών και η καλύτερη διαχείριση της κυκλοφορίας.

2.2. Η ΟΚΕ επιθυμεί να συγχαρεί την Επιτροπή για την πρωτοβουλία του Προγράμματος Αuto Oil. Η ανάπτυξή του, με βάση την αποτελεσματική εταιρική σχέση και συνεργασία μεταξύ της Επιτροπής και των βιομηχανιών αυτοκινήτου και πετρελαίου, αποτελεί εξαίρετο παράδειγμα για το μέλλον, τα αποτελέσματα του οποίου αποτελούν και τις καλύτερες αποδείξεις. Η ΟΚΕ φρονεί ότι η διαδικασία αυτή θα πρέπει να εφαρμοστεί, στο μέτρο του δυνατού, και σε άλλους τομείς που αντιμετωπίζουν παρόμοιες προκλήσεις.

2.3. Η ΟΚΕ επικροτεί τους στόχους για μείωση των εκπομπών που ορίζονται για το έτος 2000 καθώς και τους ενδεικτικούς στόχους για το έτος 2005 υπό την επιφύλαξη των παρατηρήσεων που ακολουθούν.

2.4. Η ΟΚΕ φρονεί ότι το σύνολο των δράσεων που προβλέπονται για την επίτευξη των στόχων «Εκπομπές ρύπων 2000» (που όπως αναφέρθηκε ανωτέρω αντιπροσωπεύουν μείωση περί το 35-50 % των εκπομπών ρύπων που θα επιτευχθούν το έτος 2010, εάν δεν εφαρμοσθεί η δέσμη μέτρων που έχει προβλέψει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή), συνεπάγεται σημαντικότατη προσπάθεια τόσο σε οικονομικούς όρους όσο και σε όρους προσαρμογής των τελευταίων διαθέσιμων τεχνολογιών. Η ΟΚΕ έχει επίσης επίγνωση του γεγονότος ότι το ουσιαστικό μέρος της εν λόγω προσπάθειας θα πρέπει να αναληφθεί από την αυτοκινητοβιομηχανία, τόσο για τις πτυχές των τεχνολογικών επιτευγμάτων όσο και για το συνολικό κόστος, για τούτο και ζητεί από την Επιτροπή να θεσπίσει μέσα στήριξης του τομέα αυτού τόσο για τα Ερευνητικά Προγράμματα Πλαίσιο όσο και για μία επιλεκτική φορολογία προσανατολισμένη προς μία μακρόπνοη χρήση του ιδιωτικού οχήματος, με κίνητρα για «καθαρά αυτοκίνητα», με μέτρα για την προώθηση της εφαρμογής του προγράμματος Auto Oil.

2.5. Ένα από τα κομβικά στοιχεία για την πραγματοποίηση των προβλεπόμενων στόχων αποτελεί η διασφάλιση της τήρησης του επιπέδου εκπομπών ρύπων των οχημάτων καθόλη τη χρονική περίοδο λειτουργίας τους. Οι προτάσεις της Επιτροπής αρθρώνονται γύρω από τρεις συμπληρωματικές δράσεις:

- Ενσωματωμένο σύστημα διάγνωσης για βενζινοκίνητα οχήματα.

- Συστήματα περιοδικής επιθεώρησης και συντήρησης.

Συμπληρωματικώς έχει προβλεφθεί ένα τρίτο σύστημα που βασίζεται στον έλεγχο της συμμόρφωσης των εν χρήσει οχημάτων, ο οποίος θα πραγματοποιηθεί βάσει στατιστικής δειγματοληψίας ανά τύπο οχήματος και κατασκευαστή, των εν κυκλοφορία οχημάτων, σε βέλτιστες συνθήκες λειτουργίας στη διάρκεια της περιόδου λειτουργίας τους.

Λόγω της συνδυασμένης δράσης των δύο τελευταίων στοιχείων, η ΟΚΕ αμφιβάλλει όσον αφορά την ανάγκη θέσπισης του συστήματος ελέγχου συμμόρφωσης των εν κυκλοφορία οχημάτων, διαδιακασία η οποία μπορεί να αποβεί γραφειοκρατικά περίπλοκη και ελάχιστα αποτελεσματική σε όρους κόστους-οφέλους. Για το λόγο αυτό επιθυμεί να προτείνει στην Επιτροπή τη μελέτη εναλλακτικών μορφών, όπως μπορεί να είναι η Εθελούσια Συμφωνία στα θέματα της ευρωπαϊκής αυτοκινητοβιομηχανίας.

2.6. Όσον αφορά τις απαιτούμενες ποιότητες καυσίμων για την επίτευξη των στόχων του «Εκπομπές 2000», η ΟΚΕ φρονεί ότι παρότι θα σημάνουν σχετικά σημαντική προσπάθεια και ειδικότερα στα διυλιστήρια του νότου της Κοινότητας, συνιστούν μία σταθμισμένη πρόταση για το σύνολο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και, επιπλέον, όπως επισημαίνεται και στο Πρόγραμμα Auto-Oil, είναι απαραίτητες για τις νέες τεχνολογίες που θα εισαχθούν, τόσο στους βενζινοκινητήρες όσο και στους κινητήρες ντήζελ.

2.7. Η ΟΚΕ θεωρεί ότι θα ήταν θετικό εάν, παράλληλα, είχε εξετασθεί το ενδεχόμενο να αναληφθούν ορισμένες δράσεις που να συμπληρώνουν τις προτάσεις, με καλή πιθανόν σχέση κόστους-αποτελεσματικότητας, πολλές εκ των οποίων εξετάσθηκαν στο Πρόγραμμα Auto-Oil. Από αυτές αξίζει να σημειωθούν οι ακόλουθες:

- αντίκτυπος της νέας στρατηγικής για μείωση της κατανάλωσης των επιβατικών οχημάτων στις συνολικές εκπομπές των οχημάτων αυτών 7

- μείωση των εκπομπών, ειδικά στο τοπικό επίπεδο, που προέρχεται από την εφαρμογή των αποκαλούμενων «Μη Τεχνικών Μέτρων», όπως η καλύτερη ρύθμιση της κυκλοφορίας ή η ενδεχόμενη χρήση εναλλακτικών καυσίμων όπως το LPG, CNG και άλλα 7

- μέτρα για την τόνωση της ανανέωσης του στόλου των αυτοκινήτων 7

2.8. Η ΟΚΕ επικροτεί το γεγονός ότι, ενόψει των εξελίξεων έως το 2005, καταρτίζεται ήδη το απαραίτητο πρόγραμμα Auto Oil. Το πρόγραμμα αυτό θα πρέπει να είναι ολοκληρωμένο και να περιλαμβάνει και τις κινητές και τις ακίνητες πηγές. Στο εν λόγω Πρόγραμμα θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η εξέλιξη της ποιότητας του αέρα ως συνέπεια της υιοθέτησης της δέσμης μέτρων που προκύπτουν από το Πρόγραμμα Auto-Oil Ι, οι νέες διαθέσιμες τεχνολογίες και τα νέα όρια ρύπων που μπορεί να θεσπισθούν για λόγους υγείας. Σε κάθε περίπτωση, αυτή η δεύτερη φάση θα πρέπει να διέπεται από τα αυτά κριτήρια κόστους-αποτελεσματικότητας.

2.9. Κατά τη διάρκεια των εργασιών, οι κατασκευαστές αυτοκινήτων εξέφρασαν την αντίθεσή τους προς τη θέσπιση, σήμερα, στόχων αναφοράς για το 2005. Η υπόθεση της Επιτροπής ότι τούτο θα τους δώσει τη δυνατότητα να συνεχίσουν τα προγράμματα τεχνολογικής ανάπτυξής τους με βάση ορισμένους στόχους αναφοράς, δεν είναι βάσιμη, δεδομένου ότι το πρόγραμμα Auto Oil II μπορεί να ολοκληρωθεί έως τα τέλη του 1998. Κατ' αυτό τον τρόπο προσφέρεται στη βιομηχανία μια σταθερή βάση τεχνολογικής ανάπτυξης. Σε διαφορετική περίπτωση το αποτέλεσμα του εν λόγω προγράμματος είναι ότι οι επιδιωκόμενοι στόχοι εκπομπών ρύπων για το 2005 είναι υπερβολικοί ή ενδεχομένως ότι θα πρέπει να αυξηθούν σε σχέση με την αρχική πρόβλεψη, και άρα οι τεχνολογίες που έχουν αναπτυχθεί με βάση τους στόχους αυτούς θα είναι εν μέρει ή συνολικά άχρηστες.

2.10. Η ΟΚΕ συμφωνεί με την άποψη της Επιτροπής ότι πρέπει να θεσπιστούν στόχοι αναφοράς οι οποίοι θα πρέπει να εξεταστούν με βάση επιστημονικά και οικονομικά δεδομένα. Για τούτο ζητεί από την Επιτροπή και τη Βιομηχανία να επισπεύσουν τις εργασίες του Προγράμματος Auto Oil ΙΙ κατά τρόπο ώστε να μπορούν να τεθούν ενδεδειγμένοι στόχοι αναφοράς πριν από το έτος 1999. Κατ'αυτόν τον τρόπο θα καταστεί δυνατό να χρησιμοποιηθούν τα τελευταία διαθέσιμα δεδομένα όσον αφορά την ποιότητα του αέρα στην Ευρωπαϊκή Ένωση και, συνεπώς, να τεθούν αυτά σε ρεαλιστικότερες περιβαλλοντικές βάσεις.

2.11. Το θέμα των φορολογικών περιβαλλοντικών κινήτρων αποτέλεσε αντικείμενο διαφόρων γνωμοδοτήσεων της ΟΚΕ (). Η ΟΚΕ φρονεί, όπως πρεσβεύει και η ίδια η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ότι τα κίνητρα αυτά είναι δεκτά μόνον εφόσον συμβάλλουν στην ταχύτερη εφαρμογή αυστηρότερων κανόνων που εγκρίνονται στο κοινοτικό επίπεδο, των οποίων η έναρξη ισχύος προβλέπεται για το μέλλον, εφόσον υπολογίζονται ως τμήμα του πρόσθετου κόστους λόγω της εφαρμογής των εν λόγω μέτρων και εφόσον δεν προκαλούν στρέβλωση του ανταγωνισμού. Για τους λόγους αυτούς, η ΟΚΕ επικροτεί την καθιέρωση αυτών των φορολογικών κινήτρων για την επίτευξη των στόχων του «Εκπομπές».

2.12. Η ΟΚΕ επιθυμεί να επισημάνει ορισμένα προβλήματα σχετικά με την εφαρμογή των κινήτρων αυτών όσον αφορά τους «Στόχους εκπομπών 2005», οι οποίοι θεσπίζονται κατά τρόπο ενδεικτικό στην πρόταση οδηγίας 7 οι στόχοι αυτοί πρέπει να καθοριστούν εγκαίρως με δεσμευτικό τρόπο δεδομένου ότι αντιθέτως, υπό τις συνθήκες αυτές, δεν πληρούν καμία από τις τρεις προϋποθέσεις που ορίσθηκαν ανωτέρω, προκειμένου τα κίνητρα αυτά να μπορούν να θεωρηθούν συμβατά με την εσωτερική αγορά. Συγκεκριμένα:

2.12.1. Τα φορολογικά κίνητρα δεν θεμελιώνονται νομικά μέχρις ότου εγκριθούν ενδεχομένως οι νέοι κανόνες για τις εκπομπές ρύπων στο κοινοτικό επίπεδο, καθώς και μέχρι την ημερομηνία της έναρξης ισχύος τους.

2.12.2. Εάν δεν πραγματοποιηθεί μελέτη, όπως η προταθείσα Auto-Oil II, θα είναι δύσκολο να καθορισθεί κατά τρόπο διαφανή στο κοινοτικό επίπεδο, το πρόσθετο κόστος για τα οχήματα λόγω της τήρησης των κανόνων αυτών.

2.12.3. Υπό τις συνθήκες αυτές και κυρίως λόγω της απουσίας εναρμονισμένου κοινοτικού πλαισίου, ενδέχεται να προκληθούν στρεβλώσεις στην εσωτερική αγορά.

2.13. Η ΟΚΕ φρονεί, ότι η καθιέρωση αυτών των φορολογικών κινήτρων ώστε να επιταχυνθεί η ανανέωση του στόλου των παλαιότερων, και για τούτο περισσότερο ρυπογόνων, αυτοκινήτων, θα είχε πολύ σημαντικότερες συνέπειες, σε όρους κόστους-αποτελεσματικότητας, επί των συνολικών εκπομπών.

2.14. Η ΟΚΕ θεωρεί επιτυχή τα μέτρα που υιοθετούνται με την οδηγία για την ποιότητα των καυσίμων, όσον αφορά αφενός τη χρονική κατ'εξαίρεση παράταση της εμπορίας της αμόλυβδης βενζίνης, και αφετέρου τις απαιτήσεις για ένα καύσιμο ανώτερης ποιότητας σε ιδιαίτερα ευαίσθητες περιοχές υπό την προϋπόθεση ότι τα κράτη μέλη θα δικαιολογήσουν την αναγκαιότητα αυτής της ποιότητας για την προστασία του περιβάλλοντος.

3. Ειδικές παρατηρήσεις

3.1. Στην πρόταση οδηγίας για την ποιότητα της βενζίνης και του πετρελαίου:

3.1.1. Άρθρο 9: Να αντικατασταθούν οι λέξεις: «ουσιαστική μείωση της περιεκτικότητας θείου ... που θ'αρχίσει να ισχύει από την 1η Ιανουαρίου του 2005» με τις λέξεις «περιεκτικότητα θείου στη βενζίνη και το πετρέλαιο που να είναι συμβατή με τους νέους στόχους εκπομπών που έχουν καθοριστεί για τα οχήματα».

3.2. Στην πρόταση οδηγίας σχετικά με τις εκπομπές οχημάτων με κινητήρα:

3.2.1. Τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίσουν περιβαλλοντικές συμφωνίες με τους κατασκευαστές αυτοκινήτων και τους εισαγωγείς για να εξασφαλισθεί ο έλεγχος της συμμόρφωσης της διάρκειας ζωής των κυκλοφορούντων οχημάτων.

3.2.2. Άρθρο 5: Να αντικατασταθούν οι λέξεις «πιο αυστηροί κανόνες εκπομπών» με τις λέξεις «νέες τιμές εκπομπών που να λαμβάνουν υπόψη την εξέλιξη της ποιότητας της ατμόσφαιρας στην ΕΕ ... και τα αποτελέσματα των πρόσφατων τεχνικών μελετών και τις αναλύσεις κόστους/οφέλους που πραγματοποιούνται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή με την συμβολή των ενδιαφερόμενων βιομηχανιών στα πλαίσια του προγράμματος Auto Oil II».

Βρυξέλλες, 24 Απριλίου 1997.

Ο Πρόεδρος της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Tom JENKINS

() ΕΕ αριθ. C 77 της 11. 3. 1997, σ. 1-8.

() ΕΕ αριθ. C 155 της 21. 6. 1995 7 ΕΕ αριθ. C 18 της 22. 1. 1996 7 ΕΕ αριθ. C 212 της 22. 7. 1996.