Γνωμοδότηση με θέμα ο ρόλος της δημόσιας διοίκησης στα πλαίσια της εταιρικής σχέσης (94/C 393/07)

Στις 22 Φεβρουαρίου 1994, και σύμφωνα με το άρθρο 23, παράγραφος 3 του Εσωτερικού Κανονισμού, η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποφάσισε να καταρτίσει γνωμοδότηση με θέμα : Ο ρόλος της δημοσίας διοίκησης στα πλαίσια της εταιρικής σχέσης (άρθρο 4 του Κανονισμού-πλαίσιο).

Το τμήμα περιφερειακής ανάπτυξης, χωροταξίας και πολεοδομίας στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών, επεξεργάστηκε τη γνωμοδότησή του στις 26 Ιουλίου 1994, με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. Masucci και της Dame Jocelyn Barrow.

Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή κατά την 318η σύνοδο ολομέλειάς της, (συνεδρίαση της 14ης Σεπτεμβρίου 1994), υιοθέτησε με πλειοψηφία και 1 ψήφο κατά την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Η πρώτη παράγραφος του Άρθρου 4(1) του Κανονισμού-πλαίσιο που ενέκρινε το Συμβούλιο στις 20 Ιουλίου 1993, έχει ως εξής :

« Η κοινοτική δράση θεωρείται ως συμπλήρωμα ή συμβολή στις αντίστοιχες δράσεις των κρατών μελών. Αυτό επιτυγχάνεται με τη στενή συνεργασία ανάμεσα στην Επιτροπή, το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, τις αρχές και τους αρμόδιους οργανισμούς συμπεριλαμβανομένων, στο πλαίσιο των προβλεπόμενων από τους θεσμικούς κανόνες τρόπων και των υφιστάμενων πρακτικών που εφαρμόζει το κάθε κράτος μέλος, των οικονομικών και κοινωνικών εταίρων που ορίζονται από το κράτος μέλος σε εθνικό, περιφερειακό, τοπικό ή άλλο επίπεδο. Όλα τα μέρη αποτελούν εταίρους που επιδιώκουν ένα κοινό σκοπό. Η συνεργασία αυτή καλείται στο εξής « εταιρική σχέση ». Η εταιρική σχέση καλύπτει την προετοιμασία και τη χρηματοδότηση, καθώς και την εκ των προτέρων αξιολόγηση, την παρακολούθηση και την εκ των υστέρων αξιολόγηση των ενεργειών.

Η εταιρική σχέση λειτουργεί με πλήρη σεβασμό των θεσμικών, νομοθετικών και χρηματοδοτικών αρμοδιοτήτων του κάθε εταίρου. »

1.2. Αυτό αποτελεί μία από τις θεμελιώδεις καινοτομίες της νέας μορφής των κανονισμών επειδή για πρώτη φορά εισάγει τους οικονομικούς και κοινωνικούς εταίρους στο πλαίσιο της « εταιρικής σχέσης », η οποία οφείλει να επιδιώξει την επίτευξη ενός κοινού σκοπού μέσω της αποκαλούμενης « στενής συνεργασίας ».

1.3. Η ΟΚΕ - σε μία από τις πρόσφατες γνωμοδοτήσεις πρωτοβουλίας () - ασχολήθηκε εμπεριστατωμένα με την ταυτότητα και το ρόλο των εταίρων, τα επίπεδα και τις μορφές εταιρικής σχέσης, καθώς και με τα μέσα συμμετοχής, μα πάντα στο πλαίσιο των οικονομικών και κοινωνικών φορέων.

Η παρούσα γνωμοδότηση πρωτοβουλίας αντιθέτως ξεκινά από τη διαπίστωση ότι αυτού του είδους η εταιρική σχέση και αυτού του είδους η στενή συνεργασία και συνεπώς η φιλοσοφία της ανάπτυξης που συνεπάγεται, δύνανται να λειτουργήσουν μόνο εφόσον υπάρχει αποδοχή, κατανόηση και μία ουσιαστική και επίσημη διαθεσιμότητα εκ μέρους των αρμοδίων αρχών και της δημοσίας διοίκησης σε εθνικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο.

Σκοπός της παρούσας γνωμοδότησης συνεπώς είναι να προσδιορίσει με ακρίβεια τη στάση των αρμοδίων αρχών σε ό,τι αφορά την εφαρμογή του άρθρου 4, εκθέτοντας ορισμένες εμπειρίες των οποίων η ΟΚΕ έλαβε γνώση είτε κατά τρόπον άμεσο είτε διαμέσου μελετών και ερευνών για να συμβάλει στην καλύτερη υλοποίηση της εταιρικής σχέσης.

1.4. Στην προαναφερθείσα γνωμοδότηση η ΟΚΕ εξέθεσε τη δική της ερμηνεία του εν λόγω άρθρου, που ήταν απαραίτητη, διότι η διατύπωσή του υπήρξε αποτέλεσμα σκληρής διαπραγμάτευσης μεταξύ των κρατών μελών, δια της οποίας επήλθε τροποποίηση της αρχικής προτάσεως της Επιτροπής. Θεωρούμε σκόπιμο να υπενθυμίσουμε ορισμένες πτυχές της ερμηνείας αυτής ενόψει της γνωμοδότησης που ακολουθεί.

1.4.1. Εν πρώτοις, η παρενθετική πρόταση σχετικά με τους θεσμικούς κανόνες και τις πρακτικές που ισχύουν σε κάθε κράτος μέλος, δεν απαλλάσσει ουδεμία κυβέρνηση από την εφαρμογή της διαβούλευσης με τους οικονομικούς και κοινωνικούς εταίρους αλλά αφορά τον τρόπο πραγματοποιήσεως αυτής. Σε περίπτωση κατά την οποία δεν υφίστανται ούτε παρόμοιοι κανόνες ούτε παρόμοιες τεχνικές, η πρόταση αυτή θα πρέπει να είναι αφορμή δημιουργίας αυτών εκ του μηδενός.

1.4.2. Κατά δεύτερον, η « στενή συνεργασία » δεν είναι παρά μία εμφαντικότερη απόδοση της απλής « ενημέρωσης » και της « διαβούλευσης ». Με τη φράση αυτή εννοείται η συμμετοχή - υπό διάφορες μορφές - των οικονομικών και κοινωνικών εταίρων στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων, με τη σταθερή όμως προϋπόθεση ότι η τελική απόφαση εντός των συγκεκριμένων προθεσμιών ανήκει στις αρμόδιες αρχές.

1.4.3. Κατά τρίτο λόγο, η συνεργασία βρίσκει διακρίσεις και περιορισμούς στις θεσμικές, νομικές και χρηματοπιστωτικές αρμοδιότητες κάθε εταίρου και ενώ στην περίπτωση των κοινωνικών πολιτικών είναι δυνατόν να γίνεται λόγος είτε για μηχανισμούς συστηματικής συνεννόησης είτε για μεταβίβαση του δικαιώματος λήψεως αποφάσεων κατά τη διαπραγμάτευση μεταξύ των μερών, στην περίπτωση των οικονομικών και αναπτυξιακών πολιτικών ο ρόλος των δημοσίων φορέων είναι σαφώς υποδεέστερος και όχι ισότιμος με το ρόλο των κοινωνικών εταίρων.

1.4.4. Κατά τέταρτο λόγο, γίνεται αναφορά σε πολλούς και διάφορους εταίρους μεταξύ των οποίων, εκτός από τις συνδικαλιστικές οργανώσεις εργαζομένων και τους οργανισμούς εργοδοτών, περιλαμβάνονται επίσης και οι οργανώσεις εκείνες που αντιπροσωπεύουν πιο συγκεκριμένα τομεακά συμφέροντα.

1.4.4.1. Όλοι αυτοί οι εταίροι έχουν διαφόρους ρόλους εν σχέσει με τη συμμετοχή των συμφερόντων που εκπροσωπούνται, ο δε ορισμός τους στα διάφορα περιφερειακά επίπεδα δεν μπορεί να γίνεται αυτομάτως αλλά πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ο πραγματικός βαθμός εκπροσώπησης.

1.4.5. Πέμπτο, η στενή συνεργασία προβλέπεται για όλες τις φάσεις της περιφερειακής πολιτικής, την προετοιμασία, τη χρηματοδότηση, την επόπτευση και την αξιολόγηση των δράσεων πριν και μετά.

Ωστόσο, οι οικονομικοί και κοινωνικοί παράγοντες μπορούν να παράσχουν τη μέγιστη συμβολή τους κατά τις φάσεις της προετοιμασίας και της αξιολόγησης των δράσεων και βεβαίως είναι σημαντική η συμβολή τους για τη διαφάνεια της διαχείρισης, την ενημέρωση και συμμετοχή των πολιτών.

1.4.6. Τέλος, η διεύρυνση της εταιρικής σχέσης προς τους οικονομικούς και κοινωνικούς φορείς αποτελεί μία αλλαγή στη φιλοσοφία της ανάπτυξης της περιφερειακής πολιτικής της Κοινότητας, για την οποία απαιτείται η συνεργειακή συμμετοχή όλων των ζωντανών δυνάμεων της κοινωνίας.

Η αλλαγή φιλοσοφίας δεν είναι τυχαία αλλά ανταποκρίνεται στη φύση της σημερινής κρίσεως και στις δυσκολίες επιλύσεως αυτής, με την αύξηση της ανταγωνιστικότητας και της απασχόλησης.

1.4.6.1. Ανέκαθεν ήταν πιο δύσκολο να αυξηθεί η απασχόληση με βάση τις μεγάλες επιχειρήσεις, των οποίων η ένταση απασχόλησης είναι πάντοτε πιο μειωμένη λόγω των διαδικασιών αναδιάρθρωσης. Ο στόχος αύξησης της απασχόλησης κατά 2 % ετησίως που προτείνει το Λευκό Βιβλίο μπορεί να επιτευχθεί κυρίως μέσω των ΜΜΕ που διαδραματίζουν βασικό ρόλο στη σχέση μεταξύ ανάπτυξης και απασχόλησης.

1.4.6.2. Η απαίτηση αυτή ταιριάζει με την εξέλιξη που έλαβε κατά την τρέχουσα δεκαετία ο προσανατολισμός των περιφερειακών πολιτικών κατά το παρελθόν των οποίων κύριος στόχος ήταν η προσέλκυση επιχειρήσεων και εξωτερικών επενδύσεων.

Κατά τη δεκαετία του 1980 αντιθέτως επικράτησε μία δεύτερη γενεά στρατηγικών για την προώθηση των ενδογενών δραστηριοτήτων και πόρων, με στόχο τόσο την ενίσχυση των υπαρχουσών όσο και τη δημιουργία νέων τοπικών πρωτοβουλιών αναφορικά με τα έργα υποδομής, τις ΜΜΕ, την κοινωνική οικονομία, τη βιοτεχνία, τις υπηρεσίες προς το κοινοτικό σύνολο κ.λ.π.

1.4.6.3. Τα τελευταία χρόνια παρατηρήθηκε μία τάση συνθέσεως των προγενέστερων στρατηγικών η οποία συνδυάζει την προώθηση της ενδογενούς αναπτύξεως με προσπάθειες για την προσέλκυση εξωτερικών πόρων και ενεργειών με τη συμβολή των νέων τεχνολογιών, που μπορούν να φέρουν. Η ενδογενής ανάπτυξη λοιπόν η οποία τροφοδοτείται επίσης και από την εξωγενή ανάπτυξη, δεν είναι ζήτημα αποκλειστικά και μόνο τοπικό, αλλά συνδέεται με την εθνική οικονομία και με την ευρωπαϊκή εσωτερική αγορά.

Οι στρατηγικές αυτές της τρίτης γενεάς συγκεντρώνουν την προσοχή τους στην αξιοποίηση του περιβάλλοντος των επιχειρήσεων και τη βελτίωση του επιχειρηματικού κλίματος και των επικοινωνιών καθώς και στην αξιοποίηση των ανθρωπίνων πόρων και την τόνωση νέων επιχειρησιακών ικανοτήτων.

1.4.6.4. Η ανάπτυξη των τοπικών οικονομιών έχει καταστεί ένας από τους βασικούς στρατηγικούς στόχους της περιφερειακής πολιτικής, απαιτεί δε αποκέντρωση των δημοσίων διαρθρώσεων των διαδικασιών λήψεως αποφάσεων και των δαπανών. Στα συμπεράσματα της Προεδρίας του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου που συνήλθε στην Κέρκυρα στις 24 και 25 Ιουνίου 1994, τονίζεται επίσης ότι οι δράσεις που αποσκοπούν στην προώθηση της τοπικής ανάπτυξης αποτελούν ουσιαστικό στοιχείο του νέου αναπτυξιακού προτύπου που αναφέρεται στο Λευκό Βιβλίο ().

2. Ορισμένες εμπειρίες

2.1. Στις μελέτες που πραγματοποιήθηκαν για τις περιφερειακές πολιτικές τονίζεται κυρίως ο ρόλος των κοινωνικών εταίρων και, εμμέσως, ο ρόλος των θεσμικών οργάνων. Και ενώ επισημαίνεται πολύ συχνά με ποίους τρόπους οι κοινωνικοί εταίροι μπορούν να επηρεάσουν τα θεσμικά όργανα και τη συμπεριφορά τους δε γίνεται λόγος για το βάρος και την αποτελεσματικότητα που μπορούν αυτομάτως να εξασκήσουν οι δημόσιες διοικήσεις σε διάφορα επίπεδα για την πραγματοποίηση των περιφερειακών πολιτικών και την επίτευξη ενός ορισμένου και όχι άλλου τύπου αποτελεσμάτων.

2.1.1. Στο κεφάλαιο αυτό αναφέρονται ορισμένες περιφερειακές εμπειρίες ή καταστάσεις ορισμένων χωρών, θετικές και αρνητικές, οι οποίες βεβαίως δεν εξαντλούν τα παραδείγματα και ούτε επεξηγούν τις εθνικές καταστάσεις που στις μεγαλύτερες χώρες είναι πολύ πολύπλοκες και όχι επαρκώς γνωστές. Επαρκούν όμως για να εντοπισθούν τα γενικότερα προβλήματα.

Πρόκειται για ορισμένες περιφέρειες της Μεγάλης Βρετανίας, της Γαλλίας, της Ιταλίας και της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και της Ισπανίας. Έχουμε συνεπώς στη διάθεσή μας όλη την κλίμακα του θεσμικού πλαισίου που μας ενδιαφέρει : από το κεντροπαγές στο ομοσπονδιακό κράτος, μέσω της ελαφράς περιφερειακής αυτονόμησης στη Γαλλία και της εντονότερης στην Ιταλία.

2.2.

Η περίπτωση της Μεγάλης Βρετανίας

2.2.1. Στη γνωμοδότηση της ΟΚΕ για την « Τέταρτη ετήσια έκθεση της Επιτροπής για την εφαρμογή της μεταρρύθμισης των Διαρθρωτικών Ταμείων 1992 » (Εισηγητής : ο κ. Little) () αναφέρεται το περιεχόμενο των δηλώσεων του εκπροσώπου της κυβερνήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου που έγινε στα πλαίσια μιας συνεδρίασης στη Σκωτία.

2.2.1.1. Προκύπτει ότι η Κυβέρνηση δεν προτίθεται να ορίσει επισήμως ως εταίρους ούτε τα συνδικάτα ούτε τους εργοδότες και ότι συνεπώς δεν θα κληθούν να συμμετάσχουν στις επιτροπές εργασίας και επόπτευσης.

Μόνο οι εκπρόσωποι των οργάνων και φορέων ανάπτυξης που υφίστανται στις διάφορες περιφέρειες θα συμμετάσχουν επισήμως στην επεξεργασία και υλοποίηση της περιφερειακής πολιτικής, διότι μόνο οι οργανισμοί αυτοί θεωρούνται ότι διαθέτουν την απαραίτητη πείρα και τις απαραίτητες γνώσεις.

2.2.1.2. Αλλά και η κυβέρνηση της Σκωτίας έδωσε αρνητική απάντηση στο αίτημα των συνδικαλιστικών οργανώσεων προκειμένου να συμμετάσχουν σε ένα σύστημα συνεννόησης για τη χρησιμοποίηση των διαρθρωτικών ταμείων.

2.2.1.3. Παρόλα ταύτα, η πίεση που ασκήθηκε από τους κοινωνικούς εταίρους είχε θετικά αποτελέσματα. Πράγματι, με την ίδια αυτή ευκαιρία συνειδητοποιήθηκε ότι η Κυβέρνηση δέχτηκε να προβεί σε άτυπη συζήτηση με τους κοινωνικούς εταίρους για τα διαρθρωτικά ταμεία.

2.2.2. Η περίπτωση της νοτιοανατολικής περιφέρειας της Μεγάλης Βρετανίας καταδεικνύει το σημαντικό ρόλο που διαδραματίζουν οι δημόσιες διοικήσεις στο πλαίσιο των ευρωπαϊκών διαρθρωτικών πολιτικών, εξίσου θετικό όσο και περιοριστικό.

2.2.3. Η νοτιοανατολική περιφέρεια της Μεγάλης Βρετανίας εμφανίζει μία χαμηλή περιφερειακή ταυτότητα : γεωγραφικώς καλύπτει μια περιοχή που εκτείνεται από την Οξφόρδη έως το Ντόβερ 7 διοικητικώς και ως προς τον προγραμματισμό, περιλαμβάνει τη μείζονα περιοχή του Λονδίνου καθώς και μία περιφέρεια που διακρίνεται ΝΑ και η οποία περιλαμβάνει τις εξής κομητείες : Κεντ, ανατολικό και δυτικό Σάσσεξ, Σάρρεϋ, Χαμπσάϊρ, Νήσος Ουάϊτ, Μπερκσάϊρ, Οξφορδοσάϊρ, Μπακιγχαμσάϊρ, Μπεντφορδσάϊρ, Χερτφορδσάϊρ και Έσσεξ.

2.2.4. Δεν υφίσταται εκλεγμένη αρχή η οποία να αντιπροσωπεύει ταυτοχρόνως όλη την περιφέρεια και το Λονδίνο. Στο Λονδίνο, ο στρατηγικός οργανισμός, η μητροπολιτική κυβέρνηση (Συμβούλιο Μείζονος Λονδίνου - Greater London Council - GLC) καταργήθηκε το 1986 μολονότι ορισμένα θέματα συντονισμού εμπίπτουν σήμερα στις επιτροπές που καλύπτουν όλη την περιοχή του Λονδίνου, στις οποίες εκπροσωπούνται οι τοπικοί εκλεγμένοι φορείς, οι 32 κοινότητες και η πόλη του Λονδίνου. Ένας από τους πιο δραστήριους οργανισμούς είναι η συμβουλευτική επιτροπή του Λονδίνου για τον προγραμματισμό (London Planning Advisory Committee - LPAC).

2.2.5. Στην υπόλοιπη ΝΑ περιφέρεια υπάρχει πολύ περιορισμένος συντονισμός μεταξύ των δύο επιπέδων του τοπικού διοικητικού συστήματος και των πολυάριθμων άλλων κυβερνητικών και μη κυβερνητικών φορέων. Σε όλη την επικράτεια της ΝΑ περιφέρειας ασχολείται με τα προβλήματα αυτά η Serplan, διάσκεψη για τον προγραμματισμό του Λονδίνου και της ΝΑ περιφέρειας. Πρόκειται για μία ένωση των εκλεγμένων εκπροσώπων τοπικών φορέων, εντεταλμένη να προγραμματίζει, αλλά δίχως εκτελεστική εξουσία. Σήμερα υφίστανται δύο ενώσεις τοπικών αρχών Λονδίνου.

2.2.6. Οι κυριότερες υπηρεσίες των κεντρικών κυβερνήσεων που παρενέβαιναν σε επίπεδο τοπικής διοίκησης και οικονομικής ανάπτυξης, δηλαδή του περιβάλλοντος, της απασχόλησης, εμπορίου και βιομηχανίας διέθεταν διακεκριμένες περιφερειακές δομές. Οι δυσφημιστές δεν έχαναν την ευκαιρία να δείχνουν πόσο ανίκανες ήσαν να διαχειρίζονται αποτελεσματικά τις χιλιάδες των περιφερειακών και υποπεριφερειακών προγραμμάτων ανάπτυξης. Το 1993 η βρετανική κυβέρνηση ανεγνώρισε ότι η εκτέλεση των πολιτικών της, ιδίως στον τομέα της αστικής ανακαίνισης, δεν διέθετε συνοχή και απόλυτη ενότητα των περιφερειακών διοικητικών δομών. Έθεσε λοιπόν τους κυβερνητικούς φορείς υπό την εξουσία ενός περιφερειακού υπαλλήλου, ενός περιφερειακού εισηγητή που θεσπίστηκε τον Απρίλιο 1994. Έτσι ενοποιήθηκαν οι υπηρεσίες που ήταν υπεύθυνες για τη διαχείριση των διαρθρωτικών ταμείων της ΕΕ, έστω και αν καθημερινώς διαπιστώνεται πολύ μεγάλη διαφορά ως προς τον τρόπο διαχείρισης αυτών. Η ΝΑ περιφέρεια είναι ακόμη υποδιαιρεμένη σε δύο περιφέρειες.

2.2.7. Σε ό,τι αφορά τα ευρωπαϊκά διαρθρωτικά ταμεία, δεν υπήρξε εκτεταμένη σύμπραξη μεταξύ των οργανισμών της ΝΑ περιφερείας, δεδομένου ότι οι κυριότερες ζώνες του ΗΒ που μπορούν να ωφεληθούν από τις χρηματοδοτήσεις που προβλέπονται στο στόχο 2 βρίσκονται στο Βορρά, στην Ουαλλία και τη Σκωτία. Εξαίρεση αποτέλεσε το 1989 η χορήγηση προς το Λονδίνο ορισμένων χρηματοδοτήσεων βάσει του άρθρου 10 υπό την εταιρική διαχείριση των τοπικών φορέων και της κεντρικής κυβέρνησης. Άλλη εξαίρεση υπήρξε το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (στόχοι 3 και 4), προς το οποίο στράφηκαν πολυάριθμοι φορείς της ΝΑ περιφέρειας με επιτυχία. Της εθνικής επιτροπής επίβλεψης αποτελούν τμήμα τοπικοί φορείς, εκπρόσωποι των εθελοντών, της ανωτάτης εκπαίδευσης και των κυβερνητικών προγραμμάτων, καθώς και εκπρόσωποι της ΝΑ περιφέρειας όπως ένας υπάλληλος που εκπροσωπεί δύο ενώσεις τοπικών αρχών του Λονδίνου. Όπως και για το μεγαλύτερο μέρος της βρετανικής εταιρικής σχέσης, τα κυριότερα αξιώματα δίδονται σε κρατικούς υπαλλήλους που διασφαλίζουν την προεδρία, τη γραμματεία και καθορίζουν την ημερήσια διάταξη. Σύμφωνα με μία διαδεδομένη γνώμη, ο διάλογος μεταξύ εταίρων και κεντρικής κυβερνήσεως είναι ασήμαντος. Οι διαστάσεις της εθνικής επιτροπής συχνά είναι ευρύτατες πράγμα που είναι απαραίτητο για να εξασφαλισθεί η συμμετοχή των εκπροσώπων όλων των οργανισμών.

2.2.8. Από το 1993, ορισμένες ζώνες του Λονδίνου μπορούν να ωφεληθούν από τις χρηματοδοτήσεις που προβλέπονται στο στόχο 2. Νέες μορφές εταιρικής σχέσης συμβάλλουν σε ενιαία έγγραφα προγραμματισμού που έχουν εγκριθεί από την Επιτροπή. Η εταιρική σχέση περιλαμβάνει πλέον ένα ευρύτερο φάσμα εκπροσώπων. Η επιτροπή επίβλεψης με πρωτοβουλία του East London Lee Valley συγκεντρώνει τους 6 ενδιαφερόμενους τοπικούς φορείς, τους 3 τοπικούς οργανισμούς για την κατάρτιση, τις τοπικές υπηρεσίες ανάπτυξης, τις 2 επιχειρησιακές ομάδες, τις ενώσεις των τοπικών φορέων και τους εκπροσώπους των εθελοντών και της ανωτέρας εκπαίδευσης. Οι τοπικοί συνδικαλιστές δεν εκπροσωπούνται. Οι τοπικοί οργανισμοί εκπροσωπούνται κατά κύριο λόγο από υπαλλήλους και όχι από εκλεγμένα μέλη.

2.2.9. Άλλο παράδειγμα είναι εκείνο της ζώνης της νήσου Thanet, πάντοτε στη ΝΑ περιφέρεια, που έθεσε σε εφαρμογή μία εταιρική σχέση με τους τοπικούς φορείς, την πρωτοβουλία του ανατολικού Kent (την ανώτερη εκπαίδευση), τον τουρισμό, τις εθελοντικές οργανώσεις, μία εταιρεία υδρεύσεως, την οργάνωση English Nature και τον οργανισμό κατάρτισης του Kent. Αλλά και σε αυτή την περίπτωση οι συνδικαλιστές δεν εκπροσωπούνται. Οι εταίροι συμμετέχουν στην επεξεργασία των σχεδίων των εγγράφων. Το τελικό έγγραφο προγραμματισμού εγκρίνεται από την κυβερνητική υπηρεσία. Οι επιτροπές συνέρχονται κάθε εξάμηνο.

2.2.10. Το τελευταίο παράδειγμα εταιρικής σχέσης αποτελείται από το διαμεθοριακό σχέδιο Kent/Nord-Pas de Calais (Interreg). Η εθνική εταιρική σχέση βασίζεται κατά κύριο λόγο σε τοπικούς φορείς και εκπροσώπους της Κεντρικής Κυβέρνησης και της Επιτροπής. Υπάρχει επίσης μία κοινή επιτροπή εταίρων του Nord-Pas de Calais και άλλων ομάδων εργασίας.

2.2.11. Με τη μεταρρύθμιση των ταμείων η κυβέρνηση απλοποίησε τη διαχείρισή τους. Ενώ παλαιότερα υπήρχαν επιτροπές που ακολουθούσαν τα κοινοτικά πλαίσια στήριξης και τα λειτουργικά προγράμματα για τις μικρότερες ζώνες, σήμερα υφίσταται μια επιτροπή προγράμματος που συνδέεται με το ειδικό έγγραφο προγραμματισμού. Κατά τους τοπικούς φορείς, αυτό παρέχει λιγότερες ευκαιρίες για τη δημιουργία μιας αποτελεσματικής εταιρικής σχέσης, ενισχύει τις γραμματείες των οποίων η διαχείριση γίνεται σε κεντρικό επίπεδο και εμποδίζει τις περιοχές των υποπρογραμμάτων να αναπτύξουν στρατηγικές.

2.2.12. Οποιαδήποτε και αν είναι η μορφή περιφερειακού συντονισμού θα είναι δύσκολη στο πολύπλοκο γεωγραφικό πολιτικό και οικονομικό πλαίσιο της ΝΑ περιφέρειας. Δεδομένου ότι μόνο ένα μικρό τμήμα της περιφέρειας αυτής μπορεί να ωφεληθεί από τις χρηματοδοτήσεις, οι ευκαιρίες δημιουργίας μιας ευρωπαϊκής περιφερειακής στρατηγικής είναι περιορισμένες. Εντούτοις, στις περιοχές προγραμματισμού όσον αφορά την εφαρμογή του άρθρου 4, υφίστανται επιτροπές παρακολούθησης που λειτουργούν με τη συμμετοχή του μεγαλύτερου τμήματος των τοπικών συνομιλητών, συμπεριλαμβανομένων των τοπικών επιχειρήσεων και του εθελοντικού τομέα. Τα συνδικάτα που από το 1979 δεν διαθέτουν πλέον τον τριμερή ρόλο στην Κυβέρνηση δεν αποτελούν τμήμα τους. Μολονότι υπάρχουν παραδείγματα μιας καρποφόρας εταιρικής σχέσης, η δυνατότητα των εταίρων να επηρεάσουν τις αποφάσεις είναι μειωμένη. Οι υπάλληλοι της Κεντρικής Κυβέρνησης που είναι υπεύθυνοι έναντι των Υπουργών έχουν την προεδρία των επιτροπών και ορίζουν την ημερήσια διάταξη.

2.2.13. Η εταιρική σχέση στο ΗΒ περιορίζεται επίσης λόγω ελλείψεως μίας εκλεγμένης τρίτης κατηγορίας της περιφερειακής κυβέρνησης και λόγω μεταβίβασης των καθηκόντων από τα εκλεγμένα σώματα προς τους μη εκλεγμένους φορείς. Το αποτέλεσμα της ιδιαιτέρως πολύπλοκης υποεθνικής δομής είναι ότι καθίσταται δύσκολος ο συντονισμός των πολιτικών και συνεπώς της εταιρικής σχέσης και εκφράζεται σε απώλεια διαφάνειας.

2.2.14. Σύμφωνα με τις εκτιμήσεις στην περίπτωση αυτή η έλλειψη ενός περιφερειακού επιπέδου παρέμβασης έχει το εξής τριπλό αρνητικό αποτέλεσμα :

- από τη μία πλευρά, αποτελεί πρόσθετη επιβάρυνση για τα εθνικά θεσμικά όργανα που δεν μπορούν να παρακολουθήσουν κατά τρόπο συνεχή, συστηματικό και εναρμονισμένο την υλοποίηση των κοινοτικών ποαρεμβάσεων 7

- από την άλλη πλευρά, η δημιουργία επιτροπών ad hoc ή άλλων μορφών παρέμβασης έχει ως αποτέλεσμα να πολλαπλασιάζονται οι υπηρεσίες οι οποίες όμως σπανίως είναι συντονισμένες και συχνά επικαλύπτονται πράγμα που δυσχεραίνει τον προγραμματισμό και την εφαρμογή των συγκεκριμένων πολιτικών 7

- τέλος, οι πολίτες δεν συμμετέχουν σε μορφές συμμετοχής και ελέγχου της οργάνωσης της ίδιας της περιοχής τους, δεδομένου ότι αποκλείονται όχι μόνο οι οργανωμένοι κοινωνικοί εταίροι αλλά συχνά και οι λοιπές ενώσεις συμφερόντων και οι ίδιες οι τοπικές οργανώσεις.

2.2.15. Το δίδαγμα που εξάγεται κυρίως από τις παρατηρήσεις αυτές είναι ότι για να υπάρξει σημαντική και αποτελεσματική παρέμβαση στον τομέα των περιφερειακών πολιτικών της Κοινότητας, απαιτούνται διοικήσεις και θεσμικά επίπεδα μη κερματισμένα και με σταθερό προσανατολισμό την επιλογή των σημαντικότερων προβλημάτων και στόχων 7 και ότι για να διευκολυνθεί η επίτευξη των κοινοτικών στόχων, η θεσμική αυτή ενορχήστρωση, καλό θα ήταν να συνδέεται στενά με τις κοινωνικο-οικονομικές πραγματικότητες εντός των οποίων θέλει να παρέμβει.

2.3.

Η περίπτωση της Γαλλίας

2.3.1. Το θεσμικό σύστημα της Γαλλίας υιοθέτησε μόνο κατά τα τελευταία χρόνια και με προσοχή την περιφερειακή οργάνωση : συνεπώς στη Γαλλία οι περιφέρειες διαθέτουν περιορισμένες εξουσίες. Η διοικητική διάρθρωση της Γαλλίας παρουσιάζει ταυτοχρόνως αρκετά πολύπλοκο χαρακτήρα και είναι δύσκολο να περιγραφεί με ακρίβεια η κατανομή των αρμοδιοτήτων και ο καταμερισμός της εργασίας μεταξύ των περιφερειών, των νομών και των πόλεων.

2.3.1.1. Κατά τη δεκαετία του `80 σημειώθηκε βεβαίως θετική εξέλιξη, έστω και αν κατά κανόνα η γνώμη των συνταγματολόγων και των άλλων επιστημόνων είναι ότι οι γαλλικές περιφέρειες δεν διαθέτουν τις εξουσίες που σε γενικές γραμμές παρέχονται στους θεσμούς αυτούς σε άλλες χώρες. Αυξήθηκε βεβαίως ο βαθμός κοινωνικής νομιμοποίησης του θεσμού αυτού χάρη στις γενικές εκλογές. Παραταύτα, οι περιφέρειες δεν έχουν στο γαλλικό σύστημα συνταγματική σπουδαιότητα.

2.3.2. Πρέπει επίσης να σημειωθεί ότι ένας νόμος του 1992 έθεσε και πάλι σε ισχύ το ρόλο των εδαφικών διοικήσεων σε ό,τι αφορά τις οικονομικές και κοινωνικές παρεμβάσεις. Η έννοια της « διακοινοτικότητας » ανελήφθη στα πλαίσια της προσπάθειας για τη θεσμική ανανέωση ως κεντρικό μέσο για την ανάπτυξη αποκεντρωμένων οικονομικών παρεμβάσεων.

2.3.2.1. Οι διαρθρωτικές πολιτικές παραμένουν όμως ένα « μίγμα » προγραμμάτων, δράσεων και δεσμεύσεων που καθιστά την περιφέρεια λειτουργική στο πλαίσιο στόχων και μεθόδων που έχουν καθορισθεί από την κεντρική διοίκηση. Η διοικητική οργάνωση όπως σημειώθηκε παραμένει, παρά τις απόπειρες αναθεωρήσεως, ακόμη πολύ κάθετη. Ταυτοχρόνως, τα υπουργεία οικονομικών δίδουν την προτεραιότητα στον καθορισμό ενιαίων κανόνων συμπεριφοράς.

Έχει σημασία για παράδειγμα ότι μόνο το 10 % των δαπανών για την κατάρτιση μπορεί να αποδοθεί άμεσα στα περιφερειακά όργανα.

2.3.3. Όπως σημειώθηκε, η αποκεντρωμένη διοικητική δομή της Γαλλίας προβλέπει τη λειτουργία ενός σημαντικού οργανισμού με αρμοδιότητες στον οικονομικό και κοινωνικό τομέα που ονομάζεται ακριβώς Περιφερειακό Οικονομικό και Κοινωνικό Συμβούλιο. Το όργανο αυτό, αποτελούμενο από εκπροσώπους των οργάνων και των κοινωνικών εταίρων, έχει αρμοδιότητες σχετικά με την εφαρμογή των διαρθρωτικών πολιτικών της Κοινότητας. Διαθέτει συνεπώς περιορισμένες εξουσίες συμβουλευτικού αλλά όχι και εκτελεστικού τύπου.

2.3.3.1. Είναι λυπηρό, γενικότερα, ότι υπάρχει περιορισμός των αρμοδιοτήτων, τη στιγμή που ο θεσμικός αυτός χώρος θεωρείται πλούσιος σε δυνατότητες και σε ειδίκευση. Όπως έχουν σήμερα τα πράγματα, το όργανο αυτό διατρέχει τον κίνδυνο να συνταυτισθεί με άλλα όργανα τοπικού επιπέδου, που ασχολούνται με διάφορα είδη δράσεων και οικονομικών προγραμμάτων και συνεπώς να μην μπορέσει να προχωρήσει πέρα από την κατάρτιση και σύγκριση των οργανώσεων, πράγμα που είναι κάτω των αναγκών.

2.3.4. Υπάρχει εντούτοις, ένα παράδειγμα (όπως του Γαλλικού Hainaut, περιφέρεια στόχου 1) όπου οι επιχειρήσεις συνδέονται με « στενή συνεννόηση » μέσω των προξενικών επιμελητηρίων για την επεξεργασία του CCA. Πράγματι, έχουν συμμετάσχει είτε στη διευρυμένη είτε στη μικρή Επιτροπή Κατεύθυνσης και η συμβολή τους έχει θεωρηθεί θετική για την τελική κατεύθυνση των προγραμμάτων. Πρόκειται για ένα περιορισμένο αλλά σημαντικό βήμα στην εξέλιξη του πράγματος.

2.3.5. Πράγματι, αν και πιο δομημένη εν σχέσει προς την αγγλική, η γαλλική διοικητική δομή διέπεται ακόμη από μία παράδοση συγκεντρωτισμού. Η χάραξη και αποτελεσματική εφαρμογή των διαρθρωτικών πολιτικών εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τις τεχνικές δυνατότητες των κεντρικών διοικήσεων. Αυτές επιβάλλουν τα προγράμματα και τις επιλογές και προστρέχουν στους τοπικούς οργανισμούς για τον προσδιορισμό των προβλημάτων και την επίτευξη των στόχων.

2.3.5.1. Η ισχύς αυτού του είδους διοίκησεως έγκειται στο ό,τι είναι στραμμένο προς το αποτέλεσμα, πράγμα που μπορεί υπό ορισμένους όρους να επιτρέψει την αποτελεσματικότητα των παρεμβάσεων που συνδέονται με τα Διαρθρωτικά Ταμεία. Οι όροι αυτοί δεν είναι πάντα εξασφαλισμένοι διότι συνδέονται με το βαθμό γνώσεως των κοινωνικοοικονομικών εδαφικών πραγματικοτήτων. Τα κεντρικά θεσμικά όργανα συνεπώς μπορούν να καταστήσουν δυνατή την επίτευξη καλύτερων αποτελεσμάτων εάν κατορθώσουν να θέσουν υπό έλεγχο - χάρη στην ορθή χρήση των αποκεντρωμένων θεσμικών πόρων - προβλήματα, δυνατότητες και σημαντικά προγράμματα.

2.3.5.2. Βεβαίως, αν και συγκεντρωτική, η περιφερειακή πολιτική στη Γαλλία ασκείται μέσω ενός κέντρου επαφών τόσο με τους τοπικούς φορείς όσο και με τις οικονομικές και κοινωνικές οργανώσεις. Μα ο τρόπος με τον οποίο εφαρμόζεται, και κυρίως ο βαθμός στον οποίο λαμβάνονται υπόψη οι ανάγκες και οι γνώμες είναι πλήρως διακριτικός και συνεπώς πολύ μακρυά από το πνεύμα της στενής συνεννόησης που επιζητεί και εύχεται το άρθρο 4.

2.4.

Η περίπτωση των « εδαφικών συμβάσεων » στην Ιταλία

2.4.1. Ας σημειωθεί προκαταβολικά ότι η ιταλική κυβέρνηση ανταποκρίθηκε θετικά στο επίσημο αίτημα των συνδικαλιστικών οργανώσεων περί ορθής και πλήρους εφαρμογής του άρθρου 4.

2.4.2. Σε σύγκριση με τη Γαλλία και τη Μεγάλη Βρετανία, η Ιταλία διαθέτει μία πιο δομημένη περιφερειακή παράδοση έστω και αν δεν χρονολογείται από παλαιά. Οι « κανονικές » περιφέρειες συστάθηκαν το 1970, ενώ υπάρχουν ισχυρότερες και πιο αναγνωρισμένες περιφερειακές αυτονομίες, όπως των περιφερειών με « ειδικό καθεστώς ».

2.4.3. Έτσι προέκυψαν πρόσφατα ορισμένες εμπειρίες που ακόμη βρίσκονται σε εμβρυακό στάδιο βάσει των οποίων επιζητείται να ολοκληρωθεί και να ενισχυθεί η δράση των τοπικών οργάνων στο πλαίσιο των περιφερειακών πολιτικών.

Μεταξύ των εμπειριών αυτών πρέπει να επισημανθούν οι « εδαφικές συμβάσεις » που συγκεκριμενοποιήθηκαν χάρη στις προωθητικές δράσεις του Εθνικού Συμβουλίου Οικονομίας και Εργασίας, δημοσίου αντιπροσωπευτικού και διαβουλευτικού οργάνου των κοινωνικών εταίρων, τις οποίες και αναφέρουμε διότι αποτελούν καινοτομία.

2.4.3.1. Ειδικότερα, οι εμπειρίες αυτές αφορούν τις μεσογειακές περιοχές, δηλαδή τις περιοχές με τα μεγαλύτερα προβλήματα αναπτυξιακής καθυστέρησης και τις μεγαλύτερες δυσκολίες εθνικής χρηματοδότησης μετά το κλείσιμο του ταμείου για το Mezzogiorno (το οποίο χορηγούσε συμπληρωματικούς πόρους για την υποστήριξη μεσογειακών σχεδίων, με την ονομασία « έκτακτη παρέμβαση »).

2.4.3.2. Το πρότυπο της εδαφικής παρεμβάσεως επεδίωξε συνεπώς να αναπληρώσει την έλλειψη αυτή, εντοπίζοντας αναπτυξιακά σχέδια για ομοιογενείς εδαφικές περιοχές και ικανά να εμπλέξουν οργανώσεις, όργανα και δυναμικές ομάδες με σκοπό την προώθηση νέων πρωτοβουλιών.

2.4.4. Οι « συμβάσεις » αυτές ενεργοποίησαν μία μέθοδο δράσεως και παρεμβάσεως στην εδαφική περιοχή, κατά διαδοχικές φάσεις :

- εντοπισμός μιας « τοπικής κινητήριας δύναμης », δηλαδή ατόμων που αναλαμβάνουν δεσμεύσεις στο οργανωτικό πλαίσιο του σχεδιασμού και της υλοποίησης. Η κινητήρια αυτή δύναμη μπορεί να αποτελείται είτε από δημόσιες αρχές (όπως στην περίπτωση της κοινότητας της Vicenza, στην περιοχή του Veneto) είτε από ενώσεις κατηγοριών (συνδικαλιστών, εργοδοτών, ομάδων περιβάλλοντος κ.ο.κ.): έτσι έγινε στο Πρίντιζι που αποτελεί ένα από τα σημαντικότερα παραδείγματα « εδαφικής σύμβασης » 7

- μία εδαφική έρευνα με συγκεκριμένες συνεντεύξεις από διοικητικούς τοπικούς υπαλλήλους και οικονομικούς παράγοντες 7

- οργάνωση ενός βήματος συζητήσεως των συμφερόντων με σκοπό τον καθορισμό των χαρακτηριστικών και των προτεραιοτήτων του σχεδίου παρέμβασης 7

- « εγκαινιασμός » του σχεδίου μέσω του οποίου οι οργανώσεις που συμμετέχουν επισημοποιούν τη σύμβαση και αναλαμβάνουν δέσμευση για την υλοποίησή του.

2.4.5. Η ακτίνα δράσεων των συμβάσεων αυτών ορίζεται ως εξής :

- επιλέγεται μία εδαφική περιοχή υποπεριφερειακών διαστάσεων, αλλά όχι πολύ μικρή (μπορεί να συμπίπτει με τις διαστάσεις της ιταλικής επαρχίας) 7

- αναζητείται το προς επίλυση πρόβλημα (δίκτυα έργων υποδομής, σχέδια τεχνολογικής καινοτομίας κ.λ.π.) και προσδιορίζονται οι τοπικές αρμοδιότητες που μπορούν να το επιλύσουν.

2.4.6. Οι εμπειρίες αυτές βρίσκονται ακόμη στα πρώτα τους βήματα και είναι βεβαίως ενδιαφέρουσες. Παρουσιάζουν όμως ακόμη ορισμένες αδυναμίες.

2.4.6.1. Πράγματι, υπάρχουν ολοφάνερα προβλήματα χρηματοδότησης : οι ομάδες που συνεργάζονται και καθορίζουν τη σύμβαση δεν διαθέτουν τα κατάλληλα οικονομικά μέσα.

2.4.6.2. Τίθεται στη συνέχεια και ένα πρόβλημα ως προς τις δαπάνες που συνεπάγεται η σχεδιαζόμενη παρέμβαση : τα σχέδια αυτά δεν επιτυγχάνουν πάντοτε να δημιουργήσουν νέες ευκαιρίες ανάπτυξης και απασχόλησης.

2.4.6.3. Προπάντων όμως τίθενται προβλήματα που συνδέονται με τις δημόσιες διοικήσεις και τα οποία κατά την άποψή μας παρουσιάζουν ενδιαφέρον. Από μία πρόσφατη συζήτηση στα πλαίσια του CNEL προέκυψε ότι αυτή καθεαυτή η λειτουργία των τοπικών θεσμικών οργάνων αποτελεί παράγοντα αδυναμίας ή ελλείψεων.

2.4.6.3.1. Το μεγαλύτερο μέρος των εδαφικών συμβάσεων προωθήθηκε πράγματι από τους κοινωνικούς εταίρους, κυρίως από τις συνδικαλιστικές οργανώσεις και τις τοπικές ενώσεις των εργοδοτών.

Ο ρόλος των τοπικών οργάνων υπήρξε σε γενικές γραμμές παθητικός. Δεν έχουν προωθήσει καμία από αυτές τις συμβάσεις. Σε ορισμένες περιπτώσεις συμμετέσχον κατόπιν εορτής, όταν το σχέδιο είχε ήδη καθορισθεί.

2.4.6.4. Σε αυτά, ας προστεθεί και ένα είδος αβεβαιότητας ως προς το θεσμικό επίπεδο αρμοδιότητας : η παρέμβαση πρέπει να προγραμματισθεί σε επίπεδο περιφερειών, επαρχιών, ή διακοινοτικών ενώσεων;

Ας σημειωθεί ακόμη ότι και όταν υπάρχουν ειδικές θεσμικές αρθρώσεις, τα πράγματα δεν λειτουργούν καλώς : αυτή είναι η περίπτωση της Σικελίας όπου λειτουργεί ένα περιφερειακό, οικονομικό και κοινωνικό συμβούλιο που θα έπρεπε να εκπληροί καθήκοντα ενεργούς στήριξης των κοινωνικών εταίρων.

2.4.6.5. Αυτό πιθανόν σημαίνει ότι στην ιταλική περίπτωση παράλληλα με τις θεσμικές εξουσίες και τις εξουσίες κανονιστικού πλαισίου, μετρούν πολύ επίσης η παιδεία και η οργανωτική ικανότητα της δημόσιας διοίκησης.

2.5.

Η περίπτωση του κρατιδίου North Rhine-Westphalia της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας

2.5.1. Πρόκειται για μία εξαιρετικά σημαντική περίπτωση τόσο για τη σπουδαιότητα του κρατιδίου αυτού στα πλαίσια της γερμανικής οικονομίας όσο και για το υψηλό επίπεδο συλλήψεως και δομήσεως του συμβουλευτικού μηχανισμού που αποτελεί τη βάση της περιφερειακής πολιτικής.

2.5.1.1. Πράγματι, το κρατίδιο North Rhine-Westphalia έχει το μεγαλύτερο πληθυσμό (18 εκατομμύρια κατοίκους), παράγει το 25 % του ΑΕΠ, διαθέτει 40 από τις 100 μεγάλες επιχειρήσεις της χώρας και καλύπτει το 25 % των εθνικών εξαγωγών.

Η κάμψη της σιδηρουργίας είχε ως αποτέλεσμα να τεθεί σε κίνηση μια συνεχής διεργασία αναδιάρθρωσης και το κρατίδιο αφορά σήμερα το 50 % των γερμανικών αιτήσεων στα πλαίσια του στόχου 2 και μεγάλο μέρος από το κοινοτικό πρόγραμμα Rechar.

2.5.2. Η περιφερειακή διαρθρωτική πολιτική - έστω και κατόπιν πιέσεως των κοινωνικών εταίρων - συνελήφθη ως οργάνωση συναινετικών διαδικασιών. Για το σκοπό αυτό η χώρα υποδιαιρέθηκε σε 15 περιφέρειες με βάση τις περιοχές των εμπορικών και βιομηχανικών επιμελητηρίων.

Η περιφερειακή πολιτική έχει καθορισθεί με μεγάλη ευρύτητα: η ίδια σημασία που αποδόθηκε στον κεντρικό πυρήνα της αναδιάρθρωσης της βιομηχανίας, των υπηρεσιών, της γεωργίας και του τουρισμού, δόθηκε και στους παράγοντες εκείνους που αφορούν την κοινωνική δικαιοσύνη, την ανάπτυξη του περιβάλλοντος και την ισότητα ευκαιριών μεταξύ ανδρών και γυναικών.

2.5.3. Οι δυνάμεις που συμμετέχουν στη συναινετική διαδικασία είναι οι δημοτικές διοικήσεις, οι οικονομικές αντιπροσωπείες, οι ενώσεις των εργαζομένων, οι πολυπληθείς ενώσεις για το περιβάλλον, οι εθελοντικές υπηρεσίες και οι οργανώσεις των γυναικών.

2.5.4. Έχουν συσταθεί περιφερειακές διασκέψεις σε όλες τις περιφέρειες, με ειδικές επιτροπές κάθε μία από τις οποίες λειτουργεί υπό την ευθύνη ενός συγκεκριμένου οργάνου που συμμετέχει στη διαβούλευση. Έχουν επίσης συσταθεί ομάδες διαχείρισης σκοπός των οποίων είναι η προετοιμασία των περαιτέρω εργασιών και συγκεκριμένα των εργασιών για την προπαρασκευή μιας στρατηγικής περιφερειακής ανάπτυξης.

2.5.5. Πρόκειται ορισμένως για μία διαδικασία ανοικτή και μόνο εν μέρει διαρθρωμένη επίσημα που πρέπει να αντιμετωπίσει και να επιλύσει πολλά προβλήματα και συγκεκριμένα :

- η ολοκλήρωση ενσωμάτωσης της διαδικασίας αυτής και των πολυάριθμων φορέων σε ένα προϋπάρχον νομοθετικό σύστημα δίχως τροποποίησή του 7

- οι τρόποι συμμετοχής του κοινού μέσω της κατάλληλης παρουσίασης 7

- η συμμετοχή των εκλεγμένων συμβούλων των πόλεων και των κοινοτήτων 7

- η συμπεριφορά της διοίκησης έναντι μιας παρόμοιας διαδικασίας αυτοοργανώσεως 7

- η διαθεσιμότητα του προσωπικού που έχει προετοιμασθεί από τις συνδικαλιστικές οργανώσεις.

2.5.6. Ο καθορισμός της αναπτυξιακής στρατηγικής ακολουθεί διάφορα στάδια :

- ανάλυση της οικονομικής δομής, της αγοράς εργασίας και των έργων υποδομής που υπάρχουν 7

- εντοπισμός των κύριων σχεδίων, η σημασία των οποίων αφορά όλη την περιφέρεια 7

- εντοπισμός των « προτύπων », δηλαδή των ισχυρών σημείων επί των οποίων πρέπει να αναπτυχθεί η περιφέρεια.

2.5.7. Τέλος, σε κάθε περιοχή χαράσσεται μία στρατηγική η οποία νομικώς δεν είναι δεσμευτική αλλά πολιτικώς ρυθμιστική έναντι της κυβερνήσεως της χώρας, η οποία οφείλει να λογοδοτεί για τις συμφωνίες που δεν έγιναν και έχει το πολιτικό καθήκον να υποστηρίζει οικονομικώς τα προγράμματα που απορρέουν από τη συνεργασία αυτή.

Πράγματι, κάθε αναπτυξιακή στρατηγική ψηφίζεται στα περιφερειακά συμβούλια και στους κόλπους των ενώσεων, προτού υποβληθεί στην κυβέρνηση της χώρας, στους κόλπους της οποίας έχει συσταθεί αρμόδια επιτροπή που εκφράζει σχετικά τη γνώμη της.

Πρόκειται λοιπόν για μία διαφανή διαδικασία στην οποία συμμετέχει ακόμη και το Κοινοβούλιο του κρατιδίου.

2.5.8. Έχουμε εδώ ένα παραδειγματικό πρότυπο διαβούλευσης σε στάδιο πειραματικό, το οποίο έχει αποδείξει ήδη ότι μπορεί να λειτουργεί αλλά το οποίο θέτει εντούτοις και ορισμένα προβλήματα. Πρόκειται για μια πολύ ιδιάζουσα περίπτωση που εντάσσεται σε μία κατάσταση προς την οποία η αντίδραση των μεμονωμένων κρατιδίων της Γερμανίας ως προς το άρθρο 4 υπήρξε θετικότερη από ό,τι του Υπουργού Οικονομικών της γερμανικής κυβερνήσεως, ο οποίος ήταν μάλλον επιφυλακτικός αναφορικά με την « άμεση διαβούλευση».

2.6.

Η περίπτωση της Ισπανίας

2.6.1. Έως σήμερα η κατάσταση στην Ισπανία χαρακτηριζόταν από μία έντονη συγκεντρωτική δράση της κεντρικής διοίκησης του κράτους σε ό,τι αφορά την πολιτική περιφερειακής ανάπτυξης.

Δεν λείπουν εντούτοις ούτε οι νομικές βάσεις για τη συμμετοχή των κοινωνικών δυνάμεων ούτε η συμμετοχή τους στους κατάλληλους οργανισμούς για τους ειδικούς τομείς των κοινωνικών πολιτικών.

2.6.1.1. Οι νομικές βάσεις απαντούν είτε στο σύνταγμα της Ισπανίας (άρθρα 7 και 28) είτε στον Οργανικό Νόμο για τις συνδικαλιστικές ελευθερίες (άρθρο 6, παρ. 3).

Επί των βάσεων αυτών η συμμετοχή των κοινωνικών εταίρων στην κοινωνικοοικονομική ζωή μπορεί να λάβει συγκεκριμένη μορφή σε όλους τους τομείς εκείνους για τους οποίους οι αποφάσεις λαμβάνονται σε διμερή βάση με τις διάφορες δημόσιες διοικήσεις στα διάφορα επίπεδα.

2.6.1.2. Εκτός από τις διμερείς σχέσεις που αποκαθίστανται μεταξύ των κοινωνικών οργανώσεων και της δημόσιας διοίκησης λειτουργούν νομίμως διάφορες επίσημες οργανώσεις όπου είναι δυνατή η ανάπτυξη μιας πραγματικής συμμετοχής όπως το Γενικό Συμβούλιο για την Επαγγελματική Κατάρτιση, το Γενικό Συμβούλιο του Εθνικού Ιδρύματος Απασχόλησης και το Οικονομικό και Κοινωνικό Συμβούλιο.

Οι οργανώσεις αυτές υφίστανται κανονικώς σε περιφερειακό και πολλές φορές σε επαρχιακό επίπεδο.

2.6.2. Το νομοθετικό πλαίσιο της Ισπανίας παρέχει τη δυνατότητα υα χρησιμοποιείται αποτελεσματικά μία διαδικασία διαβουλεύσεως.

Η ίδια η άρθρωσή του οριοθετεί τις αρμοδιότητες μεταξύ κεντρικής διοίκησης και αποκεντρωμένης διοίκησης (Αυτόνομη Κοινότητα και Τοπικοί Φορείς). Η άρθρωση αυτή συμπίπτει πλήρως με τη διάρθρωση των κοινοτικών πλαισίων στήριξης, που για κάθε στόχο διαφοροποιούνται μεταξύ ενός πολυπεριφερειακού CCA, αρμοδιότητα της κεντρικής διοίκησης, και των περιφερειακών και εξαρτημένων από τις αυτόνομες κοινότητες CCA.

Διαφαίνονται ήδη τα πρώτα σημάδια μιας αυτόνομης συμπεριφοράς των αποκεντρωμένων διοικήσεων.

2.6.2.1. Στην περίπτωση της Ανδαλουσίας, η αυτόνομη κυβέρνηση έχει εκφράσει την πολιτική βούλησή της να εγκαινιάσει μια διαδικασία διαβούλευσης που από τυπική τουλάχιστον άποψη θα ξεκινήσει με μία συμφωνία που θα συνομολογηθεί μεταξύ της αυτόνομης διοίκησης των συνδικάτων και της οργάνωσης των εργοδοτών.

Η καλή θελήση που επιδεικνύει η κυβέρνηση της Ανδαλουσίας δεν φαίνεται να έχει επηρεάσει την εθνική θέληση σε ό,τι αφορά τα κεντρικά κονδύλια που προορίζονται για την Ανδαλουσία (εξαιρουμένων εκείνων που αφορούν το κοινωνικό ταμείο : προπάντων στόχος 4).

Πράγμα που μας δίνει να καταλάβουμε ότι πρόκειται για μία διαδικασία μερικής και αποσπασματικής συμμετοχής στην ίδια περιοχή.

2.6.2.2. Θα πρέπει να αναφερθεί επίσης και το παράδειγμα του δήμου της Βαλέντσια όπου η διοίκηση οργάνωσε προσφάτως μαζί με την ένωση εργαζομένων ενός οργανισμού με τους εκπροσώπους των τοπικών αρχών όπου συζητήθηκε το θέμα της αποκεντρωμένης περιφερειακής ανάπτυξης στην περιοχή και όπου παρατηρήθηκε μία πλήρης παραποίηση της ενημέρωσης σχετικά με τους μηχανισμούς της περιφερειακής πολιτικής της Κοινότητας και ειδικότερα του άρθρου 4.

Πρόκειται για μία στροφή εν σχέσει προς το παρελθόν και για ένα παράδειγμα που παρουσιάζει μεγάλο ενδιαφέρον διότι υλοποιείται η συμμετοχή - η οποία εκτείνεται σε όλες τις οικονομικές και κοινωνικές δυνάμεις εκπροσωπήσεως - με αφετηρία τα περιεχόμενα και τους στόχους της περιφερειακής πολιτικής και πριν απ`όλα της απασχόλησης.

2.7.

Ορισμένες παρατηρήσεις για το Βέλγιο, την Ελλάδα, την Ολλανδία και την Πορτογαλία

2.7.1. Δεν φαίνεται να έχουν γίνει επιστημονικές έρευνες σε βάθος σχετικά με τις κοινοτικές χώρες μικρών διαστάσεων όσο και αν παρουσιάζουν ενδιαφέρον από πολλές πλευρές (διοικητικές δομές, εθνικά στεγανά, αυτονομισμούς κ.λ.π.). Στην πραγματικότητα οι σημαντικότερες έρευνες που έγιναν σε ό,τι αφορά τη συμμετοχή στις περιφερειακές πολιτικές αφορούσαν τις μεγαλύτερες χώρες της Κοινότητας ως προς την έκταση και τον πληθυσμό (Γαλλία, Γερμανία, Μεγάλη Βρετανία, Ιταλία, Ισπανία).

Είναι δυνατόν όμως να συγκεντρωθούν ορισμένα ενημερωτικά στοιχεία και έμμεσες προτάσεις από μία μελέτη που προωθήθηκε εδώ και κάμποσο καιρό από την Ευρωπαϊκή Συνδικαλιστική Συνοσπονδία 7 έρευνα που κατά κύριο λόγο ασχολείται με το ρόλο των συνδικαλιστικών οργανώσεων και λιγότερο με τους διοικητικούς μηχανισμούς.

2.7.2. Προκύπτουν ορισμένες ενδείξεις σε σχέση με τις περιφέρειες του Βελγίου που περιλαμβάνονται στα προγράμματα του στόχου 2 (Λιέγη, Hainaut, Aubange).

Το κομβικό σημείο της ερευνητικής αυτής έκθεσης (που αναφέρεται σε ενδείξεις της περιόδου 1989-93) αφορά την εισροή πληροφοριών προς τους κοινωνικούς εταίρους και το βαθμό συμμετοχής αυτών. Παράλληλα με μια καλή ενημέρωση για τα επίπεδα περιφερειακής ανάπτυξης κρίνονται και οι ικανότητες τις οποίες διαθέτουν οι πολιτικοί και διοικητικοί αρμόδιοι (εθνικοί και περιφερειακοί) να ακροώνται τα στοιχεία που κομίζουν οι κοινωνικοί εταίροι και να ερευνούν τη συμμετοχή ως μέθοδο υλοποίησης των περιφερειακών πολιτικών. Πράγματι, σύμφωνα με τις εκτιμήσεις που διατυπώνονται στην έρευνα οι κοινωνικοί εταίροι δεν συμμετέχουν στις συζητήσεις και τις επιλογές των λειτουργικών προγραμμάτων : τα καθήκοντα αυτά αναλαμβάνονται από τους πολιτικούς αρμόδιους των περιφερειών, οι οποίοι όμως δεν έχουν προαγάγει όσο θα έπρεπε την « στενή συνεννόηση ».

Ας σημειωθεί επίσης ότι σε πολλές περιπτώσεις η ενημέρωση παρέχεται στους κοινωνικούς εταίρους αφού έχουν ήδη πραγματοποιηθεί οι σχετικές επιλογές.

2.7.2.1. Πρέπει να αναφερθεί επίσης ότι ο ρόλος του οικονομικού και κοινωνικού συμβουλίου της περιφερείας της Βαλλωνίας, ως εν δυνάμει τόπος διαβούλευσης, αλλά και να τονισθούν οι αδυναμίες από την άποψη αυτή που οφείλονται σε ελλείψεις από πλευράς περιφερειακών αρχών που δεν ευνοούν τη μεγαλύτερη δυνατή συμμετοχή.

2.7.2.2. Ενδιαφέρουσα είναι η εμπειρία που έλαβε χώρα στην περιοχή Turnhout, στην οποία ενόψει του προσδιορισμού των αναπτυξιακών προγραμμάτων τα μέλη της επιτροπής επιβλέψεως συνεδριάζουν σε « προδιαβουλευτική » βάση πράγμα που επιτρέπει την προληπτική εξέταση των στόχων που πρέπει να επιτευχθούν καθώς και επιλογή αυτών.

Μεταξύ των ελλείψεων σε ό,τι αφορά την πληροφόρηση πρέπει να τονισθεί ειδικότερα η « κακή ενημέρωση » σε ό,τι αφορά τις εξελίξεις των προγραμμάτων της Επιτροπής. Από συνδικαλιστικής πλευράς θεωρείται ότι η σταθερότερη ενημέρωση και έλεγχος θα βοηθούσαν το έργο των φλαμανδικών δημοσίων αρχών και προτείνεται όπως η επιτροπή ενημερώνει σε συνεχή βάση για την εξέλιξη των θεμάτων αυτών τόσο τις περιφερειακές αρχές όσο και τους κοινωνικούς εταίρους.

2.7.3. Ανάλογες παρατηρήσεις διατυπώνονται και αναφορικά με την Ελλάδα. Τονίζεται το γεγονός ότι οι κοινωνικοί εταίροι δεν συμμετείχαν στην επεξεργασία των προγραμμάτων της περιόδου 1989-1993. Οι λόγοι των ελλείψεων ως προς την προετοιμασία και την υλοποίηση των προγραμμάτων αυτών πρέπει να ανιχνευθούν - σύμφωνα πάντα με την έρευνα που προαναφέρθηκε - στις ανεπάρκειες του θεσμικού πλαισίου που προτιμήθηκε για τον ορθό σχεδιασμό της ανάπτυξης. Για παράδειγμα η συγκέντρωση των υπηρεσιών προγραμματισμού στο Υπουργείο Εθνικής Οικονομίας δεν αποτελεί την καλύτερη λύση.

2.7.3.1. Πράγματι, σύμφωνα με την άποψη αυτή ένας από τους παράγοντες της αδυναμίας διαβούλευσης πρέπει να αποδοθεί στα προβλήματα οργάνωσης και τεχνικών μέσων που αντιμετωπίζουν οι περιφερειακές δημόσιες αρχές. Εξάγεται έτσι το συμπέρασμα ότι οι πληροφορίες των περιφερειακών συμβουλίων είναι είτε μερικής φύσεως είτε ατελείς. Θεωρείται απαραίτητη η δημιουργία στο πλαίσιο της Επιτροπής μιας τεχνικής υπηρεσίας που θα παρέχει στις περιφερειακές αρχές την απαραίτητη τεχνική υποστήριξη για την προπαρασκευή των προγραμμάτων.

2.7.3.2. Το κυριότερο πρόβλημα εδώ φαίνεται πως είναι - όπως και σε άλλες χώρες άλλωστε - πώς θα ενεργοποιηθεί το δυναμικό ενδογενούς ανάπτυξης που ενυπάρχει σε κάθε περιφέρεια : διαμέσου ποιών θεσμικών μέσων θα καταστεί δυνατή η κινητοποίηση όλων των τοπικών πόρων, με την πλήρη συμμετοχή των δημόσιων μηχανισμών τόσο σε περιφερειακό όσο και σε εθνικό επίπεδο. Για το σκοπό αυτό προτείνεται η δημιουργία σε περιφερειακό επίπεδο μιας αναπτυξιακής εταιρείας στην οποία θα συμμετέχουν εκπρόσωποι της κεντρικής και τοπικής διοίκησης εκτός από τους εκπροσώπους του ιδιωτικού οικονομικού τομέα.

2.7.4. Ανεπάρκειες και προβλήματα επισημαίνονται επίσης και στην ανακοίνωση και για την περίπτωση του Νοτίου Λιμβούργου στην Ολλανδία. Τα προγράμματα του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου εφαρμόζονται υπό την ευθύνη της περιφερειακής επιτροπής για την απασχόληση μέλη της οποίας είναι οι κοινωνικοί εταίροι. Παρόλα αυτά ο βαθμός συμμετοχής τους - κυρίως σε ό,τι αφορά τις συνδικαλιστικές οργανώσεις - δεν είναι ικανοποιητικός.

2.7.4.1. Τα προγράμματα των περιφερειακών ταμείων ανάπτυξης παρακολουθούνται από μια ειδική επιτροπή που αποκαλείται European Stimulation Programme (Ευρωπαϊκό Πρόγραμμα Τονώσεως) για το Νότιο Λιμβούργο, στην οποία συμμετέχουν τα δημόσια όργανα και τα εμπορικά επιμελητήρια. Αλλά και αναφορικά με αυτό το είδος οργανισμού επικρίνεται η κατάσταση σε ό,τι αφορά το βαθμό συμμετοχής των κοινωνικών εταίρων.

2.7.4.2. Σε ό,τι αφορά την ειδική περίπτωση της ολλανδικής αυτής περιφέρειας, τα προβλήματα για την ενεργοποίηση της στενής συνενόησης δεν πρέπει να αποδοθούν σε τεχνικές δυσλειτουργίες ή σε ανεπαρκή διοικητική αποκέντρωση, αλλά μάλλον σ`αυτό που θα μπορούσε να προσδιορισθεί ως τεχνοκρατική προκατάληψη. Οι δημόσιες αρχές δεν φαίνεται να αναλαμβάνουν δεσμεύσεις - σύμφωνα με τις εκτιμήσεις της προαναφερθείσης έρευνας - για την ενεργοποίηση της διαβούλευσης λόγω της προτίμησης που επιδεικνύουν σε μια ταχύτερη διαδικασία λήψεως αποφάσεων, με τη συμμετοχή λιγότερων ατόμων (τεχνικώς όμως όλων με τα κατάλληλα προσόντα).

2.7.5. Σε ό,τι αφορά την Πορτογαλία η κατάσταση της χώρας ως προς την περιφερειακή αποκέντρωση δεν αποτελεί κύριο παράγοντα για την εφαρμογή της αρχής της εταιρικής σχέσης.

Πράγματι, μολονότι όλη η εθνική επικράτεια αποτελεί μία περιφέρεια στόχο των Διαρθρωτικών Ταμείων, το πρόβλημα της εφαρμογής της αρχής της εταιρικής σχέσης τίθεται κυρίως σε εθνικό επίπεδο.

2.7.5.1. Η διαβούλευση σε επίπεδο προγράμματος περιφερειακής ανάπτυξης και κυρίως η διαβούλευση που διενεργείται κατά την προετοιμασία ορισμένων καθεστώτων ενισχύσεως, κυρίως το ειδικό πρόγραμμα για την ανάπτυξη της πορτογαλικής βιομηχανίας (Pedip), δημιούργησε ελπίδες γύρω από ένα άνοιγμα της κυβέρνησης για τη συμμετοχή των οικονομικών και κοινωνικών εταίρων στην εκτέλεση του κοινοτικού πλαίσιου στήριξης.

Όμως οι προσδοκίες αυτές φαίνεται να αμφισβητούνται από τη διατύπωση του ίδιου του κοινοτικού πλαισίου στήριξης που ενέκρινε η Επιτροπή και από τη νομική διάταξη που ορίζει την οργανική διάρθρωση αναφορικά με τη διαχείριση, παρακολούθηση, αξιολόγηση και έλεγχο της εκτέλεσης του κοινοτικού πλαισίου στήριξης.

2.7.5.2. Στο πλαίσιο των κοινοτικών πλαισίων στήριξης, η συμμετοχή των οικονμικών και κοινωνικών εταίρων συνοψίζεται σε μία αόριστη αναφορά στο γεγονός ότι οι εταίροι θα συμμετάσχουν στην παρακολούθηση του κοινοτικού πλαισίου στήριξης βάσει των διατάξεων που προβλέπονται από τους θεσμικούς κανόνες και τις πρακτικές που ισχύουν στην Πορτογαλία.

Το περιεχόμενο της εθνικής νομοθεσίας δεν αναταποκρίνεται στο κλίμα που δημιουργήθηκε και στις προσδοκίες που γεννήθηκαν από την ίδια την κυβέρνηση. Η συμμετοχή των κοινωνικοοικονομικών φορέων που προβλέπεται από το νόμο δεν φαίνεται κατά τη γνώμη της ΟΚΕ να συνιστά ορθή εφαρμογή της αρχής της εταιρικής σχέσης. Πράγματι, δεν είναι στο επίπεδο των μονάδων εκείνων οι οποίες από κοινού με τους εκπροσώπους της Επιτροπής εξασφαλίζουν την παρακολούθηση και την αξιολόγηση που προβλέπεται από τους κοινοτικούς κανονισμούς που επικυρώνεται η συμμετοχή των κοινωνικο-οικονομικών φορέων.

Πρέπει εντούτοις να επισημανθεί μία ευτυχής εξαίρεση σε ό,τι αφορά το άνοιγμα της συμμετοχής των κοινωνικών και οικονομικών εταίρων που μπορεί να ερμηνευθεί ως μία προσπάθεια αποκέντρωσης σε περιφερειακό επίπεδο : πρόκειται για τη νέα δυνατότητα συμμετοχής των εκπροσώπων των περιφερειακών ενώσεων επιχειρηματιών στη μονάδα διαχείρισης ενός υποπρογράμματος των περιφερειακών λειτουργικών προγραμμάτων.

3. Τα προβλήματα που πρέπει να αντιμετωπισθούν

3.1. Οι πρωταρχικοί στόχοι που σύμφωνα με την ΟΚΕ, πρέπει να θέσει η περιφερειακή πολιτική της Κοινότητας για το πρόγραμμα 1994-1999 απορρέουν από το σημερινό οικονομικό πλαίσιο και από τη νέα εταιρική σχέση που προβλέπεται στο άρθρο 4 :

- καλύτερα δυνατά αποτελέσματα στον τομέα της απασχόλησης 7

- επίτευξη της « στενής συνεννόησης ».

3.1.1. Οι στόχοι αυτοί είναι ταυτόσημοι με τους στόχους που περιέχονται στο Λευκό Βιβλίο - όπου οι προβλεπόμενες θέσεις απασχόλησης προσδιορίζονται από ένα κοινωνικό συμβόλαιο που αφορά τις αμοιβές και την αγορά εργασίας - και με τους στόχους αυτούς θα πρέπει να εναρμονισθεί ο καθορισμός της περιφερειακής πολιτικής, η οποία πρέπει να γίνει αντιληπτή :

- ως σύνθεση μεταξύ της τοπικής (ενδογενούς) ανάπτυξης και της συμβολής που προέρχεται από έξω (εξωγενούς) 7

- ως θέτουσα επί του αυτού επιπέδου τις παραγωγικές επενδύσεις, στον τομέα των υπηρεσιών και των έργων υποδομής, την κοινωνική διάσταση και την περιβαλλοντική πτυχή 7

- ως συναινετική διαδικασία που εμπλέκει όλους τους φορείς της ανάπτυξης.

3.1.2. Για την υλοποίηση μιας παρόμοιας πολιτικής, πρωταρχική σημασία αποκτούν οι εξής παράγοντες :

- η γειτνίαση με τα θεσμικά όργανα που λαμβάνουν τις αποφάσεις 7

- η δημιουργία μιας συνέργειας με τους οικονομικούς και κοινωνικούς οργανισμούς.

3.1.3. Η διατύπωση αυτή καταδεικνύει τα όρια τόσο μιας καθαρά τεχνοκρατικής διαχείρισης - που ανατίθεται σε οργανισμούς και υπηρεσίες οι οποίες και όταν ακόμη βρίσκονται επιτόπου αποκλείουν συνήθως τη διαβούλευση με τους κοινωνικούς εταίρους και πολλές φορές έχουν την τάση να υπερβαίνουν και αυτές ακόμη τις τοπικές οργανώσεις - όσο και των καταστάσεων όπου « οι οικονομικές και κοινωνικές οργανώσεις » συμμετέχουν σε μη ειδικά όργανα όπως τα οικονομικά και κοινωνικά συμβούλια στα οποία κανονικώς τα μέλη είναι αντιπρόσωποι, διαφορετικοί από εκείνους που συμμετέχουν κατά τρόπον άμεσον επίτόπου, συμβούλια των οποίων η λειτουργία είναι καθαρώς συμβουλευτική και δεν συμβάλλει στη δημιουργία μιας συνέργειας με στόχο την τοπική ανάπτυξη.

3.1.3.1. Η τεχνοκρατική ενορχήστρωση, η σημασία της οποίας διαπιστώθηκε όταν σκοπός ήταν να προσελκυσθούν νέες εταιρείες ή νέοι πόροι για την αναδιάρθρωση των υφισταμένων εταιρειών, δεν επαρκεί πλέον τώρα που το πρόβλημα είναι πώς να ευνοηθεί έστω και μία παραπάνω θέση εργασίας. Εδώ λοιπόν, στη συγκεκριμένη αντίληψη διαχείρισης της ανάπτυξης δεν αντιπαρατίθεται μία άλλη, αλλά προστίθεται εκείνη της ανάλυσης των αναγκών, της απογραφής των πόρων και των τοπικών δυνατοτήτων και της κινητοποίησης όλων των πολιτών.

3.2. Μεταξύ των εθνικών και περιφερειακών εμπειριών που απαριθμούνται στο κεφάλαιο 2, το πιο συνειδητό και διαρθρωμένο πρότυπο είναι αναφισβήτητα το πρότυπο του κρατιδίου North-Rhine Westphalia. Αλλά σκοπός της ΟΚΕ δεν είναι να προτείνει πρότυπα, αφού είναι γνωστή η μεγάλη ποικιλία θεσμικών και διοικητικών καταστάσεων που υπάρχουν στην Ευρώπη. Σκοπός είναι να ενθαρρυνθεί η ανταλλαγή πληροφοριών και εμπειριών.

3.2.1. Από τη μία πλευρά, κανένα πρότυπο δεν στερείται αντενδείξεων ενώ από την άλλη ένα πολυσύνθετο πρότυπο δημιουργεί δυσχέρειες και καθυστερήσεις και στο πλαίσιο ακόμη εκείνο που πολιτιστικά έχει ωριμάσει για να το δεχθεί όπως αυτό που προαναφέρθηκε.

Εάν όμως εφαρμοσθεί σε ένα μη ώριμο πλαίσιο, τότε οποιοδήποτε πρότυπο διαβουλεύσεως καθίσταται πολύπλοκο.

3.2.2. Εξ όλων αυτών συνάγονται δύο γενικότερες παρατηρήσεις :

- ότι κάθε χώρα, περιφέρεια ή εδαφική περιοχή πρέπει να εντοπίσει το δικό της πρότυπο διαβουλεύσεων με βάση τα κοινωνικο-οικονομικά χαρακτηριστικά της 7

- ότι οπωσδήποτε ένα τέτοιο πρότυπο, για να μην προκληθούν καθυστερήσεις, δεν πρέπει να υπάρχει μόνο και μόνο για τη χρησιμοποίηση των διαρθρωτικών ταμείων, αλλά πρέπει να λειτουργεί μονίμως για οιοδήποτε αναπτυξιακό πρόβλημα.

Η περιφέρεια εκείνη που διαθέτει ένα λειτουργικό μηχανισμό διαβούλευσης για την ανάπτυξη βρίσκεται αναμφισβήτητα σε πλεονεκτικότερη θέση για να αντιμετωπίσει οποιαδήποτε οικονομική συγκυρία.

3.3. Ένα πρώτο πρόβλημα αφορά την ίδια τη δομή της περιφερειακής αποκέντρωσης των διαφόρων χωρών. Αυτό είναι το πρόβλημα που προβάλλεται με έμφαση από τις μελέτες και τις αναλύσεις, ειδικότερα των νομικών. Όπως παρατηρήθηκε, τα κράτη μέλη λόγω διαφορετικών διαστάσεων και πληθυσμού διαθέτουν παραδόσεις και πρακτικές αποκέντρωσης που ποικίλλουν αρκετά μεταξύ τους. Πρόκειται για εξουσίες με μεγάλη σημασία για τις περιφερειακές δομές, των οποίων η τάση όμως στρέφεται προς τον συγκεντρωτικό προγραμματισμό.

3.3.1. Πρόκειται για πολύ λεπτές και σύνθετες πτυχές τόσο θεσμικής όσο και πολιτικής φύσεως για τις οποίες σε ορισμένες χώρες διεξάγεται ζωηρή συζήτηση. Η αρχή της εταιρικής σχέσης καθίσταται το κεντρικό θέμα της συζήτησης αυτής, αλλά δεν πρέπει να χρησιμοποιηθεί ως όργανο.

3.3.1.1. Η ΟΚΕ συνεπώς δεν είναι ουδέτερη απέναντι στο πρόβλημα της αποκέντρωσης ενώ η ίδια η Επιτροπή των Περιφερειών που συστάθηκε βάσει της Συνθήκης του Μάαστριχτ αποτελεί σαφή επιλογή προς την κατεύθυνση αυτή και από την πλευρά της Διακυβερνητικής Διάσκεψης.

Ότι πρόκειται για την ενίσχυση της δημοκρατίας και της συμμετοχής, αποδεικνύεται και σε αυτή την περίπτωση από το μεγάλο άνοιγμα και τη διαθεσιμότητα των περιφερειών ως προς την εφαρμογή του άρθρου 4 σε σύγκριση με την περίσκεψη και επιφύλαξη που επιδεικνύουν οι εθνικές κυβερνήσεις.

3.3.1.2. Είναι πλέον αποδεδειγμένο ότι για να ενεργοποιηθεί το ενδογενές δυναμικό είναι πιο χρήσιμη η παρέμβαση μιας πολιτικής αρμοδιότητας σε περιφερειακό επίπεδο, εφόσον βεβαίως το κράτος μέλος υπερβαίνει μια ορισμένη διάσταση.

3.3.2. Λόγω αυτής της ποικιλίας των πολιτικοδιοικητικών δομών καθίσταται αδύνατο να τεθεί ως υπ`αριθ. 1 στόχος η εναρμόνιση των θεσμικών δικτύων των μενονωμένων κρατών. Αλλά αυτά μπορούν να οργανωθούν κατά τέτοιο τρόπο ούτως ώστε η εφαρμογή των διαρθρωτικών πολιτικών να μην είναι ούτε επεισοδιακή ούτε αποσπασματική με βάση τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά και τις οικείες παραδόσεις στη δημόσια πολιτική.

Δεν υποστηρίζεται συνεπώς ότι η μονάδα αναφοράς πρέπει να είναι για όλες τις χώρες μία περιοχή με σημαντικές εξουσίες και ειδικευμένα όργανα. Σε ορισμένες μικρές χώρες η μονάδα αναφοράς πρέπει να βασίζεται όχι τόσο σε κανόνες και σε διοικητικά όρια, αλλά στην οικονομική ομοιογένεια ορισμένων λίγο ή πολύ εκτεταμένων εδαφικών περιοχών. Συνεπώς, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες δεν υφίστανται ήδη επακριβείς διοικητικές διαιρέσεις, πρέπει να αξιοποιηθούν και να τύχουν κινήτρων οι παραγωγικές δυνατότητες που υπάρχουν σε ορισμένες περιοχές.

3.3.3. Εντούτοις όμως οι εξαιρετικά περιορισμένοι τοπικοί οργανισμοί δεν διαθέτουν συχνά στην περιοχή τους επαρκώς διαφοροποιημένες οικονομικές δραστηριότητες ούτε διοικητικό προσωπικό. Στις περιπτώσεις αυτές γεννιέται το πρόβλημα του εντοπισμού επαρκών εδαφικών δυνατοτήτων για τον καθορισμό της κριτικής μάζας ενόψει της ανάπτυξης και των ενδιάμεσων δομών συντονισμού των μικρότερων τοπικών οργανώσεων.

3.4. Ένα δεύτερο πρόβλημα είναι το πρόβλημα του θεσμικού περιβάλλοντος με την ευρεία έννοια που διαδραματίζει ρόλο επωαστηρίου για την οικονομική ανάπτυξη και την καθιστά δυνατή.

3.4.1. Από αυτή την άποψη οι κοινωνικές επιστήμες δείχνουν ότι ορισμένες περιοχές (πολλές φορές πολύ μεγάλες και σε άλλες περιπτώσεις πολύ μικρές) έχουν μεγαλύτερες ευκολίες και ευκαιρίες πραγματοποίησης σχεδίων και αποτελεσματικών καινοτομιών.

Έστω και αν η αποτελεσματικότητα των δημοσίων διοικήσεων βοηθεί τα σχέδια αυτά, δεν συμπίπτουν με τις διοικητικές περιφέρειες, διότι είναι διαφορετικοί οι παράγοντες που είναι αρμόδιοι για την ενίσχυση : δίκτυα έργων υποδομής, παρουσία υπηρεσιών για τις επιχειρήσεις, δεσμεύσεις των τοπικών οργανώσεων, δίκτυα κοινωνικών υπηρεσιών.

3.4.2. Συνεπώς, περισσότερες ευκαιρίες έχουν οι περιοχές εκείνες στις οποίες τα θεσμικά όργανα διαδραματίζουν ένα ρόλο ρυθμιστή όπως η εγγύηση της καλής λειτουργίας των διαφόρων τμημάτων του δικτύου. Αυτό συμβαίνει τόσο σε ορισμένες μακροπεριφέρειες, δηλαδή εκτεταμένες περιοχές μεγάλων διαστάσεων των διοικητικών περιφερειών, όσο και σε ορισμένες βιομηχανικές ή παραγωγικές περιοχές που χαρακτηρίζονται από μία οικονομική ειδίκευση και σε γενικές γραμμές είναι περιορισμένων διαστάσεων (τις οποίες θα μπορούσαμε να ορίσουμε ως « υπο-επαρχιακές »).

3.5. Ένα τρίτο πρόβλημα αφορά τέλος την ποιότητα και την καταλληλότητα των δημοσίων και διοικητικών μηχανισμών που ασχολούνται με την εφαρμογή των περιφερειακών πολιτικών της Κοινότητας.

3.5.1. Η διάσταση αυτή που φαίνεται να είναι εκείνη που έχει εξετασθεί λιγότερο από τις διάφορες έρευνες, αφορά όχι την παρουσία κανόνων αποκέντρωσης, αλλά τους συγκεκριμένους τρόπους με τους οποίους ερμηνεύονται και εφαρμόζονται οι κανόνες αυτοί. Από τις πρακτικές αυτές εμπειρίες που αφορούν διάφορες παραδόσεις από πλευράς αποτελεσματικότητας των δημοσίων διοικήσεων εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό η προσέγγιση των στόχων των διαρθρωτικών πολιτικών.

3.5.2. Αποτελεί κοινή διαπίστωση το γεγονός ότι σε διάφορες περιπτώσεις οι δημόσιες διοικήσεις δείχνουν παθητικότητα και σχετική αδιαφορία για τις πολιτικές αυτές, επιδεικνύουν προσοχή μόνο στα οικονομικά οφέλη και όχι σε αυτά που πρέπει να πραγματοποιηθούν, δεν διαθέτουν διοικητική εμπειρία, ούτε έχουν διάθεση για κοινωνικό διάλογο, για να μπορούν να ανταποκρίνονται στις διαδικασίες αυτές.

3.5.3. Μπροστά στη σειρά αυτή των τελικών προβλημάτων δεν είναι απαραίτητοι τόσο οι κανόνες, όσο η παροχή κινήτρων για την αποτελεσματική δράση των δημοσίων διοικήσεων, για τη διαμόρφωση μιας συμπεριφοράς προσανατολισμένης περισσότερο προς το αποτέλεσμα, την επιλογή κατάλληλου προσωπικού και ειδικευμένου στα θέματα των περιφερειακών πολιτικών.

3.5.4. Πάντως η αποτελεσματικότητα της τοπικής ή περιφερειακής διοικήσεως τις περισσότερες φορές είναι αιτία και ταυτοχρόνως αποτέλεσμα της περιφερειακής ανάπτυξης της περιοχής.

4. Συμπεράσματα

4.1. Έστω και με βάση αναλύσεις μερικού χαρακτήρα και περιορισμένες σε ορισμένες περιπτώσεις εντός μιας μεγάλης ποικιλίας εμπειριών, η ΟΚΕ θεωρεί ότι για την πλήρη εφαρμογή του άρθου 4 είναι απαραίτητο σε όλα τα επίπεδα της δημόσιας διοίκησης να διασφαλισθούν οι εξής τρεις παράγοντες :

- πρώτον, η ύπαρξη πολιτικής βούλησης ως προς την εφαρμογή του, που απορρέει από τη συνείδηση της γενικότερα θετικής σημασίας που έχει η διαδικασία διαβουλεύσεως για τη δημιουργία μιας αναπτυξιακής πολιτικής και της ειδικότερης σημασίας που αποκτά στη σημερινή οικονομική συγκυρία όσον αφορά τα ζητήματα της ανταγωνιστικότητας και της απασχόλησης 7

- δεύτερον, η ύπαρξη μιας παιδείας στον τομέα της συμμετοχής και του κοινωνικού διαλόγου 7

- τρίτον, η παροχή αρμοδιοτήτων και πόρων σε όλα τα διοικητικά επίπεδα και η τεχνική ικανότητα οργάνωσης της συμμετοχής προς την κατεύθυνση της επίτευξης του στόχου.

4.2. Αναφορικά με τον πρώτο παράγοντα ας τονισθεί ότι δεν υφίστανται μόνο η θετική πολιτική βούληση και η αρνητική πολιτική βούληση αλλά ότι η πραγματική έκταση της κατάστασης χαρακτηρίζεται από :

- πλήρη έλλειψη προσοχής και γνώσεως του άρθρου 4 από πλευράς των αποκεντρωμένων κλιμακίων της διοίκησης 7

- απόλυτα τυπική αποδοχή και εφαρμογή του, χωρίς να δηλαδή να ακολουθείται από την ουσιαστική υλοποίηση απαραίτητων συνεργειών, πράγμα που σημαίνει είτε τη μη κατανόηση της φύσεως της διαδικασίας διαβούλευσης που πρέπει να εφαρμοσθεί είτε έλλειψη των κατάλληλων πολιτικών τεχνικών οργάνων.

Είναι σαφές ότι πρέπει το πράγμα να μελετηθεί περίπτωση προς περίπτωση και να εξετασθεί σε βάθος - έστω και αν ακόμη φαίνεται πως δεν υπάρχουν ατέλειες - για να κατανοηθεί η φύση των παρεμβάσεων που πρέπει να γίνουν σε πολιτικό, σε πληροφοριακό ή τεχνικό επίπεδο.

4.3. Η παιδεία της συμμετοχής είναι με τη σειρά της λιγότερο διαδεδομένη από όσο φαίνεται.

Υπάρχει πράγματι η τάση να μη γίνεται διάκριση μεταξύ της ενημέρωσης και της διαβούλευσης που αναφέρονται στο άρθρο 4 και που διακρίνεται βάσει της επιτόπιας δυναμικής διαδικασίας και όχι μόνο σαν μία στατική συμμετοχή.

4.3.1. Η διαβούλευση διακρίνεται επίσης και για τους στόχους της, όπως γίνεται προφανές στην περίπτωση μιας τεχνοκρατικής αντίληψης της περιφερειακής ανάπτυξης είτε κατευθύνεται κατά τρόπον άμεσο από μία συγκεντρωτική διοίκηση είτε ανατίθεται σε έναν οργανισμό ή μία υπηρεσία.

Σε πολλές από τις καταστάσεις αυτές πράγματι παρατηρείται μία ευφυής στάση απέναντι στις γνώμες των εκπροσώπων των τοπικών οργανισμών και των ομάδων ειδικών ενδιαφερόντων (αποκλειομένων γενικώς των κοινωνικών εταίρων). Αλλά στις περιπτώσεις αυτές βρισκόμαστε συχνότερα ενώπιον μίας ευφυούς μεθοδολογίας άντλησης πληροφοριών και στοιχείων χρήσιμων για τη συμπλήρωση ή την υποστήριξη ενός ήδη υπάρχοντος πλαισίου.

Εξ αντιθέτου, προκύπτει καλύτερα ο σκοπός και το πεδίο της πραγματικής διαβούλευσης που είναι να συμπαραθέτει διάφορα στοιχεία και ανάγκες και να τα καθιστά συμβατά. Πρόκειται δηλαδή για μία πολιτική διαλεκτική.

4.4. Η θετική πολιτική βούληση και η παιδεία της συμμετοχής είναι βεβαίως απαραίτητες, δεν επαρκούν όμως διότι εάν δεν υπάρχει δυνατότητα και ικανότητα οργάνωσης της διαβουλευτικής διαδικασίας δεν έχουμε κανένα αποτέλεσμα.

Πράγματι, η συμμετοχή πρέπει να υλοποιείται σε όλες τις φάσεις της περιφερειακής πολιτικής της Κοινότητας - από το στάδιο του προγραμματισμού έως το στάδιο της αξιολόγησης - και γι`αυτό καθορίζεται από την παρούσα γνωμοδότηση ως διαδικασία.

4.5. Μολονότι είναι προφανές ότι ένα θεσμικό πλαίσιο βασισμένο σε αποκεντρωμένους πολιτικούς και διοικητικούς θεσμούς με πραγματικές αρμοδιότητες και ίδιους πόρους διευκολύνει την εφαρμογή μιας παρόμοιας περιφερειακής πολιτικής, η ΟΚΕ πιστεύει ότι η έλλειψη του όρου αυτού - που στις μικρότερες χώρες μπορεί να έχει και αντικειμενικό θεμέλιο - δεν είναι δυνατό να αποτελέσει επαρκές άλλοθι και συνεπώς τα τρία προαναφερθέντα στοιχεία καθίστανται πρωτεύοντα.

4.6. Η ΟΚΕ θεωρεί ότι εμπίπτει στις αρμοδιότητες της Επιτροπής η εγγύηση για την τήρηση των κανονισμών των Διαρθρωτικών Ταμείων στο σύνολό τους συμπεριλαμβανομένου και του άρθρου 4 του κανονισμού-πλαίσιο. Κατά συνέπεια κάθε πρόγραμμα με κοινή χρηματοδότηση από την Ευρωπαϊκή Ένωση θα πρέπει να συνοδεύεται από δήλωση της ενδιαφερόμενης κυβερνήσεως με την οποία θα αποδεικνύεται η εφαρμογή της εταιρικής σχέσης.

4.6.1. Λόγω της ποικιλίας και του πλούτου των εμπειριών συμμετοχής έχει σημασία η Επιτροπή να καταβάλει προσπάθειες ούτως ώστε οι περιφέρειες και οι τοπικοί φορείς να γνωρίσουν τις εμπειρίες αυτές και να είναι σε θέση να τις ανταλλάσσουν και να τις συζητούν.

Δεν πρόκειται βεβαίως μόνο για την αναφορά τους στις ετήσιες εκθέσεις που προβλέπονται από τους κανονισμούς - πράγμα το οποίο άλλωστε συμβαίνει ανεπαρκώς - αλλά για την οργάνωση βημάτων συζητήσεως, σεμιναρίων και διασκέψεων.

4.7. Εναπόκειται στην Επιτροπή όσο και στις εθνικές κυβερνήσεις η ευρύτερη δυνατή διάδοση των πληροφοριών - εξαιρετικά ελλιπής σήμερα - προς τους τοπικούς φορείς σχετικά με τη σημασία και την εμβέλεια του άρθρου 4. Καθώς επίσης και η εξασφάλιση της κατάρτισης των υπαλλήλων των δημοσίων διοικήσεων σε όλα τα επίπεδα σχετικά με τις πολιτικές και τεχνικές πτυχές της διαδικασίας διαβουλεύσεως.

4.8. Η ΟΚΕ καλεί την Επιτροπή των Περιφερειών να προσδιορίσει κοινές πρωτοβουλίες έναντι των κυβερνήσεων και της Επιτροπής σχετικά με τις διαδικασίες της εταιρικής σχέσεως. Η ΟΚΕ αναμένει με ενδιαφέρον τις θέσεις της ΕΤΠ για το σημείο αυτό.

4.9. Τέλος, η ΟΚΕ επαναλαμβάνει όσα έχει επιβεβαιώσει ήδη στα συμπεράσματα της προηγούμενης γνωμοδότησης πρωτοβουλίας για τη « Συμμετοχή των οικονομικών και κοινωνικών εταίρων στην περιφερειακή πολιτική της Κοινότητας» () και συνεπώς τη βούλησή της να συνεχισθεί η εφαρμογή του άρθρου 4 μέσω ενός περιοδικού και μόνιμου ελέγχου των συμπεριφορών των αρμόδιων οργάνων και των εμπειριών που πραγματοποιήθηκαν.

Βρυξέλλες, 14 Σεπτεμβρίου 1994.

Η Πρόεδρος της

Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Susanne TIEMANN

() ΕΕ αριθ. C 127 της 7. 5. 1994.

() « Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο θεωρεί ότι οι δράσεις για την προώθηση της τοπικής ανάπτυξης έχουν μεγάλες δυνατότητες ενισχύσεως του οικονομικού και κοινωνικού πλέγματος της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τη δημιουργία νέων θέσεων απασχόλησης. Αποτελούν δε ουσιαστικό στοιχείο του νέου αναπτυξιακού προτύπου που αναφέρεται στο Λευκό Βιβλίο και θα συμβάλουν στη διατήρηση των πολιτικών διαφορών της ΕΕ ». Συμπεράσματα της Προεδρίας του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου που συνήλθε στην Κέρκυρα στις 24 και 25 Ιουνίου 1994, σ. 8.

() ΕΕ αριθ. C 195 της 18. 7. 1994.

() ΕΕ αριθ. C 127 της 7. 5. 1994.