Ειδική έκθεση αριθ. 2/2002

σχετικά με τα προγράμματα κοινοτικών δράσεων Σωκράτης και Νεολαία για την Ευρώπη, συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 248 παράγραφος 4 δεύτερο εδάφιο της συνθήκης ΕΚ)

(2002/C 136/01)

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

ΠΙΝΑΚΑΣ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΩΝ

ΑΑΕ Ανοικτή και εξ αποστάσεως εκπαίδευση

ΓΔ EAC Γενική Διεύθυνση Εκπαίδευσης και Πολιτισμού

ΓΤΒ Γραφείο τεχνικής βοήθειας

ΕΓ Εθνικό γραφείο

ΕΕΥ Ευρωπαϊκή εθελοντική υπηρεσία

ΕΖΕΣ Ευρωπαϊκή Ζώνη Ελεύθερων Συναλλαγών

ΘΣ Θεσμική σύμβαση

ΚΕΣ Κοινά εκπαιδευτικά σχέδια

ΝΕ Νεολαία για την Ευρώπη

OLAF Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης

ΣΕΑΣ Συμβουλευτική επιτροπή αγορών και συμβάσεων

ΣΥΝΟΨΗ

I. Το ύψος της χρηματοδότησης που διατέθηκε για τα προγράμματα Σωκράτης και Νεολαία για την Ευρώπη ανήλθε σε 920 εκατομμύρια ευρώ για το πρώτο και 126 εκατομμύρια ευρώ για το δεύτερο. Τα προγράμματα αυτά συνέβαλαν στην ενίσχυση της συνεργασίας μεταξύ πανεπιστημίων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των άλλων συμμετεχουσών χωρών και κατέστησαν δυνατές δράσεις πολυπολιτισμικών ανταλλαγών προς όφελος των νέων.

II. Εντούτοις, ο έλεγχος του Συνεδρίου κατέδειξε αδυναμίες στο σχεδιασμό αυτών των δύο προγραμμάτων, καθώς και ανεπάρκειες στη διαχείριση της εφαρμογής τους.

Αδυναμίες στο σχεδιασμό

III. Τα δύο προγράμματα, Σωκράτης (σημεία 10-14) και Νεολαία για την Ευρώπη (ΝΕ) (σημεία 15-18), χαρακτηρίζονται από αδυναμίες στο σχεδιασμό τους. Συγκεκριμένα, η δομή του προγράμματος Σωκράτης είναι πολύπλοκη και χαρακτηρίζεται από ένα ετερογενές σύνολο 38 δράσεων, επιμέρους δράσεων και μέτρων, γεγονός το οποίο είχε ως συνέπεια την ύπαρξη διαφορετικών μεταξύ τους ερμηνειών και δυσχέρανε τη συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών. Ομοίως, η παράλειψη καθορισμού κριτηρίων και παραμέτρων κατέστησε δυσχερή την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων που προέκυψαν από την εφαρμογή των προγραμμάτων. Εξάλλου, δεν υπήρξε σχεδιασμός ενός κατάλληλου πλαισίου το οποίο να οργανώνει τη συνδυασμένη δράση των διαφόρων κοινοτικών προγραμμάτων.

IV. Η Επιτροπή διαχειρίζεται ορισμένο αριθμό δράσεων από τις Βρυξέλλες με τη βοήθεια ενός γραφείου τεχνικής βοήθειας (ΓΤΒ) και, για το λόγο αυτό, αυτές χαρακτηρίζονται ως κεντρικές, ενώ μέσω των εθνικών γραφείων (ΕΓ) διαχειρίζεται αυτές των οποίων η διαχείριση ασκείται με αποκεντρωμένο τρόπο στα κράτη μέλη και στις άλλες δικαιούχους χώρες. Και στις δύο περιπτώσεις, το σύστημα διαχείρισης πάσχει από διαφόρων ειδών ελλείψεις (σημεία 25 και 51).

V. Κατ' αυτό τον τρόπο, η μεταβίβαση εξουσιών σε ένα ΓΤΒ, χωρίς να οδηγήσει σε καταστάσεις που μπορούν να συγκριθούν, από άποψη σοβαρότητας, με αυτές που διαπιστώθηκαν όσον αφορά άλλα κοινοτικά προγράμματα, αποτέλεσε τη γενεσιουργό αιτία των αδυναμιών που διαπιστώθηκαν, κατ' επανάληψη πλέον, από το Συνέδριο: παρατυπίες στη μεταβίβαση εξουσιών, τόσο ως ζήτημα αρχής όσο και από την άποψη του τρόπου διενέργειάς της, διάφορες συγχύσεις συμφερόντων και κίνδυνοι για τα περιουσιακά στοιχεία της Κοινότητας, καθώς και επαχθής χαρακτήρας της διαχείρισης (σημεία 25-36).

VI. Όσον αφορά τις αποκεντρωμένες δράσεις, η εφαρμογή τους παρουσιάζει το μειονέκτημα μιας διπλής έλλειψης: δεν υπάρχει ούτε νομικό πλαίσιο που να ορίζει με ακρίβεια τον επιμερισμό των αρμοδιοτήτων μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών, ούτε έχει ορισθεί το κατάλληλο καθεστώς λειτουργίας των ΕΓ τα οποία, στην πλειονότητά τους, δεν διέθεταν τα επιβαλλόμενα μέσα προκειμένου να φέρουν εις πέρας την αποστολή που τους είχε ανατεθεί (σημεία 39-51).

Καθυστερήσεις και ανεπάρκειες στην εφαρμογή

VII. Εξαιτίας των προθεσμιών για τη λήψη των σχετικών αποφάσεων από το νομοθέτη, τα δύο προγράμματα ξεκίνησαν με καθυστέρηση, ενώ καθυστερήσεις σημειώθηκαν και στην εφαρμογή νέων δράσεων λόγω απουσίας των ενδεδειγμένων δομών, καθώς και κατάλληλης πολιτικής στον τομέα της ενημέρωσης (σημεία 19 και 21). Η δυσκινησία του συστήματος διαχείρισης προκάλεσε περαιτέρω καθυστερήσεις στην εφαρμογή τους και είχε ως κύρια συνέπεια να καταστεί πλασματικός ο γενικός στόχος της προχρηματοδότησης των σχεδίων. Πράγματι, μερικές φορές, οι δικαιούχοι έλαβαν την κοινοτική επιχορήγηση μετά την υλοποίηση των σχεδίων. Η σώρευση αυτών των καθυστερήσεων δεν επέτρεψε το κλείσιμο των δράσεων στις ημερομηνίες που προβλέπονταν από τις χρηματοδοτικές συμβάσεις-πλαίσια, των οποίων η διαχείριση ήταν στο σύνολό της ελλιπής (σημεία 46-50). Δυσκολίες στην εφαρμογή των σχεδίων δημιούργησε επίσης η χρήση ακατάλληλων συστημάτων ηλεκτρονικής δικτύωσης (σημείο 51).

VIII. Διαχειριστικές ανεπάρκειες διαπιστώθηκαν στα περισσότερα από τα 27 ΕΓ που υποβλήθηκαν σε έλεγχο, καθώς και στο ΓΤΒ, από το στάδιο της επιλογής των σχεδίων μέχρι και την παρακολούθηση της εφαρμογής τους. Πρόσφορο έδαφος για τις ανεπάρκειες αυτές προσέφερε η έλλειψη πραγματικής πείρας στο έλεγχο και στην αξιολόγηση εκ μέρους των υπευθύνων διαχείρισης τόσο σε εθνικό (σημεία 53-56) όσο και κοινοτικό επίπεδο (σημεία 75-83). Κατ' αυτό τον τρόπο, χάρη στον έλεγχο εντοπίστηκαν πολλά σχέδια για τα οποία οι υπόνοιες για απάτη οδήγησαν το Συνέδριο να τα υποδείξει στην Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) (σημεία 74 και 98). Γενικότερα, οι αδυναμίες αυτές είχαν αρνητικές συνέπειες στα αποτελέσματα και στο συνολικό αντίκτυπο των δράσεων (σημεία 63-65, 80-83 και 91-92), μολονότι η απουσία κατάλληλων στατιστικών δεδομένων δεν καθιστά πάντοτε δυνατή την εκτίμηση του μεγέθους τους. Αυτό ισχύει για το πρόγραμμα Νεολαία για την Ευρώπη, για το οποίο είναι αδύνατο να εξακριβωθεί εάν τηρήθηκε η εκπεφρασμένη βούληση του κοινοτικού νομοθέτη για ενίσχυση των νέων που βρίσκονται σε μειονεκτική θέση (σημεία 17 και 68).

IX. Οι εκθέσεις αξιολόγησης συντάχθηκαν με καθυστερήσεις και ο αντίκτυπός τους παραμένει αμφίβολος. Από την εξέταση της διαδικασίας σύναψης των συμβάσεων, της διαχείρισης και της παρακολούθησης των συμβάσεων μελετών και αξιολόγησης προέκυψαν σοβαρές ανεπάρκειες και παρατυπίες τόσο σε επίπεδο Επιτροπής όσο και σε επίπεδο αντισυμβαλλομένων (σημεία 91-102).

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1. Οι πολιτικές για την εκπαίδευση, την κατάρτιση και τη νεολαία συγκαταλέγονται μεταξύ των πολιτικών προτεραιοτήτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στο βαθμό που αποσκοπούν, αφενός, να συμβάλλουν στην ανάπτυξη των ικανοτήτων και της απασχόλησης και, αφετέρου, να φέρουν την Ευρώπη κοντά στους πολίτες της(1). Από την άποψη αυτή, τα προγράμματα Σωκράτης και Νεολαία για την Ευρώπη (ΝΕ) αποτέλεσαν βασικό στοιχείο της στρατηγικής που εφάρμοσε η Ευρωπαϊκή Ένωση για την εκπαίδευση και τη συνεργασία στον τομέα της νεολαίας για την περίοδο από την 1ης Ιανουαρίου 1995 έως τις 31 Δεκεμβρίου 1999. Τα δύο αυτά προγράμματα, τα οποία είναι ανοικτά προς τις χώρες της Ευρωπαϊκής Ζώνης Ελεύθερων Συναλλαγών (ΕΖΕΣ) και προβλέπουν επίσης τη συμμετοχή των υποψηφίων για ένταξη χωρών, εντάσσονται στο πλαίσιο του συνόλου των μέτρων που αποσκοπούν να συμβάλουν στην επιτυχία της διαδικασίας διεύρυνσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η διάρκεια της εφαρμογής τους παρατάθηκε για την περίοδο από την 1ης Ιανουαρίου 2000 έως τις 31 Δεκεμβρίου 2006. Η ενδεικτική χρηματοδότηση που προβλέπεται για το πρόγραμμα Σωκράτης ανέρχεται σε 1850 εκατομμύρια ευρώ και για το πρόγραμμα ΝΕ σε 520 εκατομμύρια ευρώ(2). Το πρόγραμμα Σωκράτης, και ειδικότερα η δράση Erasmus, είχαν αναμφισβήτητα σημαντικό αντίκτυπο στον πληθυσμό των σπουδαστών. Η εν λόγω δράση ευνόησε επίσης με ουσιαστικό τρόπο το άνοιγμα των πανεπιστημίων στην ευρωπαϊκή συνεργασία.

Νομικό πλαίσιο

2. Το πρόγραμμα κοινοτικής δράσης Σωκράτης θεσπίστηκε με την απόφαση αριθ. 819/95/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου(3) της 14ης Μαρτίου 1995, όπως αυτή τροποποιήθηκε από την απόφαση αριθ. 576/98/ΕΚ(4), της 23ης Φεβρουαρίου 1998. Προοριζόμενο "να συμβάλει στην ανάπτυξη εκπαίδευσης υψηλού επιπέδου", καθώς και ενός ανοικτού ευρωπαϊκού χώρου για συνεργασία σε θέματα εκπαίδευσης, το εν λόγω πρόγραμμα αφορά κυρίως την τριτοβάθμια και τη σχολική εκπαίδευση (δράσεις Erasmus και Comenius αντίστοιχα), περιλαμβάνει ωστόσο και εγκάρσιες δράσεις. Το πρόγραμμα κοινοτικής δράσης ΝΕ, το οποίο εγκρίθηκε επίσης στις 14 Μαρτίου 1995 με την απόφαση αριθ. 818/95/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, αποτελεί το κατ' εξοχήν μέσο που έχει στη διάθεσή της η Κοινότητα προκειμένου να προωθήσει την πολιτική συνεργασίας στον τομέα της νεολαίας και να "συμβάλει στη διαδικασία αγωγής των νέων", με τη βοήθεια πέντε δράσεων που αφορούν ανταλλαγές και σχέδια συνεργασίας που αναπτύσσονται από νέους προερχόμενους από τις διάφορες χώρες της Κοινότητας, αλλά και από τρίτες(5).

Χρηματοδοτικά πλαίσια

3. Το χρηματοδοτικό πλαίσιο για την εκτέλεση του προγράμματος Σωκράτης, το οποίο είχε καθοριστεί αρχικά στα 850 εκατομμύρια ευρώ, επανακαθορίστηκε στα 920 εκατομμύρια ευρώ με την απόφαση αριθ. 576/98/ΕΚ. Το αντίστοιχο πλαίσιο για την εφαρμογή του προγράμματος Νεολαία για την Ευρώπη ανήλθε στα 126 εκατομμύρια ευρώ. Τελικά, οι πόροι του προϋπολογισμού που διατίθενται για αυτά τα δύο προγράμματα θα ανέλθουν συνολικά σε 998 εκατομμύρια ευρώ και σε 141 εκατομμύρια ευρώ αντίστοιχα, κυρίως λόγω του ανοίγματός τους προς τις συνδεδεμένες χώρες.

Εμβέλεια του ελέγχου

4. Οι έλεγχοι πραγματοποιήθηκαν στις υπηρεσίες της Επιτροπής (ΓΔ Εκπαίδευσης και Πολιτισμού), στο κοινό ΓΤΒ των δύο προγραμμάτων, σε επτά κράτη μέλη (Γερμανία, Ισπανία, Γαλλία, Ελλάδα, Ιταλία, Λουξεμβούργο και Ηνωμένο Βασίλειο), εκ των οποίων τα πέντε αποτελούν τις κυριότερες δικαιούχους χώρες, σε 27 εθνικούς φορείς διαχείρισης και σε τελικούς δικαιούχους. Οι έλεγχοι συνίσταντο κυρίως στην εξέταση των διαδικασιών λήψης αποφάσεων δημοσιονομικής διαχείρισης, παρακολούθησης και αξιολόγησης.

5. Συγκεκριμένα, ο έλεγχος είχε ως αντικείμενο το σύστημα διαχείρισης της εφαρμογής των δύο προγραμμάτων (1995-1999) με την εξέταση πέντε βασικών δράσεων για το πρόγραμμα Σωκράτης (Erasmus: δράσεις 1 και 2· Comenius: δράση 1· Lingua: δράση E· Ανοικτή και εξ αποστάσεως εκπαίδευση) και δύο για το ΝΕ (δράσεις A 1 και Δ), που επελέγησαν στο πλαίσιο του ελέγχου. Οι δράσεις που επελέγησαν για το πρόγραμμα Σωκράτης αντιστοιχούν στο 76 % του προϋπολογισμού του εν λόγω προγράμματος, ενώ εκείνες του προγράμματος ΝΕ αντιπροσωπεύουν το 75 % του σχετικού προϋπολογισμού.

ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΗ ΕΚΤΕΛΕΣΗ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ

Σωκράτης

6. Στις 31 Δεκεμβρίου 1999, το ύψος των ανειλημμένων πιστώσεων ανερχόταν σε 992 εκατομμύρια ευρώ, ήτοι σε ποσοστό χρησιμοποίησης 99 %, ενώ η απορρόφηση των πιστώσεων πληρωμών έφθανε τα 938 εκατομμύρια ευρώ, ποσό που αντιστοιχούσε σε ποσοστό εκτέλεσης 92 %. Στον πίνακα 1 παρουσιάζεται κατ' έτος η δημοσιονομική εκτέλεση των αναλήψεων υποχρεώσεων και των πληρωμών. Οι ακυρωθείσες πιστώσεις πληρωμών ανήλθαν σε 54 εκατομμύρια ευρώ.

Νεολαία για την Ευρώπη

7. Το άνοιγμα του προγράμματος ΝΕ στις συνδεδεμένες χώρες είχε ως επακόλουθο την αύξηση των πιστώσεων. Οι διαθέσιμες πιστώσεις του προϋπολογισμού ανήλθαν σε 141 εκατομμύρια ευρώ για τις αναλήψεις υποχρεώσεων και σε 135 εκατομμύρια ευρώ για τις πληρωμές. Η χρησιμοποίηση των πιστώσεων ήταν 134 εκατομμύρια ευρώ για τις αναλήψεις υποχρεώσεων (95 %) και 118 εκατομμύρια ευρώ για τις πληρωμές (87 %). Στον πίνακα 2 παρουσιάζεται κατ' έτος η δημοσιονομική εκτέλεση των αναλήψεων υποχρεώσεων και των πληρωμών.

Διαφορές μεταξύ των πηγών δημοσιονομικών δεδομένων

8. Από την εξέταση της εκτέλεσης του προϋπολογισμού προέκυψε διαφορά ανάλογα με τις διάφορες πηγές προέλευσης των δεδομένων (βλέπε πίνακα 3). Έτσι, τα συνολικά ποσά που προκύπτουν από το γενικό προϋπολογισμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης όσον αφορά την εκτέλεση του προϋπολογισμού του προγράμματος Σωκράτης είναι κατώτερα από τα αντίστοιχα που περιέχονται στο λογαριασμό διαχείρισης και στον ισολογισμό (διαφορά 51 εκατομμυρίων ευρώ). Η διαφορά αυτή εξηγείται από το γεγονός ότι το ποσό που εγγράφεται στο λογαριασμό διαχείρισης αφορά το σύνολο των δαπανών που πραγματοποιούνται υπέρ των συμμετεχουσών χωρών, ενώ στον προϋπολογισμό περιέχονται μόνο τα στοιχεία που σχετίζονται με αυτή την εκτέλεση και αντιστοιχούν στην επιχορήγηση των δεκαπέντε κρατών μελών της Ένωσης. Στην τελική έκθεση της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή του προγράμματος Σωκράτης(6) η κατανομή των πόρων χρηματοδότησης των δράσεων περιορίζεται μόνο στα κράτη μέλη της ΕΕ και δεν περιλαμβάνει όλες τις συμμετέχουσες χώρες.

Καταμερισμός κατά δράση των χρησιμοποιηθεισών πιστώσεων

9. Στον πίνακα 4 παρουσιάζεται η χρησιμοποίηση των πιστώσεων που ανελήφθησαν κατά δράση για την εφαρμογή του προγράμματος Σωκράτης. Από τον πίνακα αυτό προκύπτει ότι, όσον αφορά τους προς ανάληψη πόρους, τηρήθηκαν οι απαιτήσεις της βασικής απόφασης αριθ. 819/95/ΕΚ σχετικά με τα όρια που πρέπει να εφαρμόζονται για τα διάφορα κεφάλαια. Ο πίνακας 5 περιέχει αναλυτικά στοιχεία κατά δράση για τις πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων στο πλαίσιο του προγράμματος ΝΕ. Λόγω μη κατάλληλου καταμερισμού της λογιστικής ονοματολογίας, από τον έλεγχο δεν κατέστη δυνατόν να επαληθευτεί εάν, σύμφωνα με την απόφαση αριθ. 818/95/ΕΚ για τη θέσπιση του προγράμματος ΝΕ, τουλάχιστον το ένα τρίτο των πιστώσεων που χορηγήθηκαν στο πλαίσιο της δράσης Α του προγράμματος (ενδοκοινοτικές δραστηριότητες στις οποίες συμμετέχουν άμεσα οι νέοι) χρησιμοποιήθηκαν υπέρ νέων που βρίσκονται σε μειονεκτική θέση.

ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΣ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ

Σωκράτης

10. Μολονότι η εκπαίδευση εμπίπτει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών, σύμφωνα με το άρθρο 149 της συνθήκης ΕΚ η Κοινότητα συμβάλλει στην ανάπτυξη παιδείας και κατάρτισης υψηλού επιπέδου στα πλαίσια ενός ευρωπαϊκού χώρου ανοικτού στη συνεργασία στον τομέα της παιδείας. Το πρόγραμμα Σωκράτης, υποστηρίζοντας τις δράσεις των κρατών μελών και, αν χρειαστεί, συμπληρώνοντάς τις, έχει ως στόχο την προώθηση της μεταξύ τους συνεργασίας.

11. Βέβαια, ο συνδυασμός πολυάριθμων στόχων και εννοιών, διατυπωμένων με υπερβολικά γενικό τρόπο, όπως η ποιότητα της διδασκαλίας ή ακόμη η ευρωπαϊκή υπηκοότητα, σε συνάρτηση με μια ιδιαίτερα πολύπλοκη δομή, συνιστάμενη σε ένα ετερογενές σύνολο 38 δράσεων, επιμέρους δράσεων και διαφόρων μέτρων, είχε ως αποτέλεσμα τη διατύπωση διαφορετικών μεταξύ τους ερμηνειών, γεγονός που κατέστησε δυσχερή τη συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών. Όσον αφορά την ποιότητα της διδασκαλίας, κριτήρια και δείκτες για την αξιολόγηση του επιπέδου που επιτυγχάνεται όσον αφορά τα διάφορα σχολικά μαθήματα αναπτύχθηκαν μόλις με την κατάρτιση μιας πρώτης έκθεσης που παρουσίασε η Επιτροπή κατά το κλείσιμο του προγράμματος Σωκράτης(7).

12. Ο συνολικός σχεδιασμός του προγράμματος παρουσιάζει επίσης το μειονέκτημα μιας προσέγγισης η οποία βασίζεται σε μια παρουσίαση που συνδυάζει δράσεις καθοριζόμενες με βάση την κατηγορία των δικαιούχων, της τριτοβάθμιας και της σχολικής εκπαίδευσης (κεφάλαια I και II), με άλλες δράσεις που χαρακτηρίζονται ως εγκάρσιες (κεφάλαιο III). Η συγκεκριμενοποίηση των τελευταίων μέσω 20 περίπου διαφορετικών μέτρων μειώνει τη σαφήνεια του προγράμματος.

13. Αυτή η έλλειψη ομοιογένειας στο σχεδιασμό εξηγεί σε μεγάλο βαθμό την περιορισμένη συμπληρωματικότητα των δράσεων μεταξύ τους, καθώς και τον υπερβολικά συχνά θεωρητικό χαρακτήρα των σημείων διεπαφής που προβλέπονται μεταξύ των δράσεων των κεφαλαίων I και II με αυτές του κεφαλαίου III.

14. Επιπλέον, επισημαίνεται ότι, μολονότι η βασική απόφαση (άρθρο 6) επιβάλλει στην Επιτροπή να εξασφαλίζει, σε σύμπραξη με τα κράτη μέλη, τη συνοχή με τα άλλα κοινοτικά προγράμματα, κυρίως ενθαρρύνοντας το συντονισμό των δραστηριοτήτων με το πρόγραμμα-πλαίσιο στον τομέα της έρευνας, δεν διαμορφώθηκε καμία διαδικασία για την οργάνωση ενός τέτοιου συντονισμού. Ως εκ τούτου, αυτός περιορίζεται σε μεμονωμένες δράσεις.

Στόχοι του προγράμματος Σωκράτης

1. Ανάπτυξη της ευρωπαϊκής διάστασης της εκπαίδευσης σε όλα τα επίπεδα.

2. Προώθηση μιας ποσοτικής και ποιοτικής βελτίωσης της γνώσης των γλωσσών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, καθώς και της διαπολιτισμικής διάστασης της εκπαίδευσης.

3. Προώθηση, στα κράτη μέλη, μιας ευρείας και εντατικής συνεργασίας μεταξύ των ιδρυμάτων όλων των επιπέδων εκπαίδευσης.

4. Ενθάρρυνση της κινητικότητας των διδασκόντων.

5. Ενθάρρυνση της κινητικότητας των σπουδαστών.

6. Ενθάρρυνση των σχέσεων μεταξύ μαθητών σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης.

7. Ενθάρρυνση της ακαδημαϊκής αναγνώρισης των πτυχίων, των περιόδων σπουδών και άλλων προσόντων σε έναν ανοικτό ευρωπαϊκό χώρο συνεργασίας σε θέματα εκπαίδευσης.

8. Ενθάρρυνση της ανοικτής και εξ αποστάσεως εκπαίδευσης.

Οι δράσεις του προγράμματος Σωκράτης

Κεφάλαιο I - Τριτοβάθμια εκπαίδευση (Erasmus)

I.1. Προώθηση της ευρωπαϊκής διάστασης στα πανεπιστήμια

Θεσμικές συμβάσεις (οργάνωση της κινητικότητας των σπουδαστών, κινητικότητα των διδασκόντων, προώθηση του συστήματος ECTS, ανάπτυξη από κοινού προγραμμάτων σπουδών, εντατικά μαθήματα γλωσσών, ευρωπαϊκές διδακτικές ενότητες, εντατικά προγράμματα διδασκαλίας μικρής διάρκειας, προπαρασκευαστικές επισκέψεις)

Θεματικά δίκτυα

I.2. Υποτροφίες κινητικότητας σπουδαστών (*)

Κεφάλαιο II - Σχολική εκπαίδευση (Comenius)

II.1. Συμπράξεις μεταξύ σχολικών ιδρυμάτων για ευρωπαϊκά εκπαιδευτικά σχέδια, συμπεριλαμβανομένων ανταλλαγών/περιόδων άσκησης διδασκόντων, επισκέψεων μελέτης και προπαρασκευαστικών επισκέψεων (*)

II.2. Σχολική φοίτηση των παιδιών των διακινούμενων εργαζομένων, καθώς και παιδιών των προσώπων που ασκούν πλανόδια επαγγέλματα, των ταξιδιωτών και των τσιγγάνων· διαπολιτισμική εκπαίδευση

II.3. Εκσυγχρονισμός και βελτίωση των γνώσεων του εκπαιδευτικού προσωπικούII.3.1. Σχέδια διά βίου εκπαίδευσης

II.3.2. Υποτροφίες για τους συμμετέχοντες (*)

Κεφάλαιο III - Εγκάρσιες δράσεις

III.1. Προώθηση των γλωσσικών γνώσεων στην Κοινότητα (Lingua)III.1. A. Προγράμματα ευρωπαϊκής συνεργασίας

III.1. B. Συνεχής κατάρτιση στον τομέα της διδασκαλίας ξένων γλωσσών (*)

III.1.Γ. Περίοδοι εργασίας ως βοηθού για μέλλοντες καθηγητές γλωσσών (*)

III.1.Δ. Ανάπτυξη μέσων διδασκαλίας των γλωσσών και αξιολόγηση των γλωσσικών γνώσεων

III.1. E. Κοινά εκπαιδευτικά σχέδια για την εκμάθηση γλωσσών (*)

III.2. Προώθηση της ανοικτής και εξ αποστάσεως εκπαίδευσης

Ευρωπαϊκές συμπράξεις και σχέδια συμπράξεων

Σχέδια παρατήρησης

III.3. Εκπαίδευση ενηλίκωνIII.3.5α) Προώθηση της ευαισθητοποίησης και της γνώσης της Ευρώπης και των ευρωπαϊκών χωρών

III.3.5β) Βελτίωση της εκπαίδευσης των ενηλίκων χάρη στην ευρωπαϊκή συνεργασία

III.4. Ανταλλαγή πληροφοριών και εμπειριών σχετικά με τις εκπαιδευτικές πολιτικές και τα σχετικά συστήματαIII.4.1. Ανάλυση θεμάτων κοινού ενδιαφέροντος σχετικών με την πολιτική στον τομέα της εκπαίδευσης

III.4.2. Ευρωπαϊκό δίκτυο πληροφόρησης στον τομέα της εκπαίδευσης (Eurydice)

III.4.3. Εκπαιδευτικές επισκέψεις για πρόσωπα που λαμβάνουν αποφάσεις σε θέματα εκπαίδευσης (Arion) (*)

III.4.4. Δίκτυο εθνικών κέντρων πληροφόρησης για την αναγνώριση ακαδημαϊκών τίτλων και περιόδων σπουδών (Naric)

III.5. Συμπληρωματικά μέτραIII.3.5β) Συμπληρωματικά μέτρα

(*) Αποκεντρωμένη δράση.

Νεολαία για την Ευρώπη

15. Στην απόφαση για τη θέσπιση του προγράμματος ΝΕ ορίζεται ότι "η Επιτροπή και τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για τη διατήρηση και την ανάπτυξη των υφισταμένων φορέων σε εθνικό επίπεδο, προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι του προγράμματος, να διασφαλιστεί η αξιολόγηση και η παρακολούθηση των δράσεων που προβλέπει το πρόγραμμα και να εφαρμοστούν οι μηχανισμοί συνεννόησης και επιλογής" (άρθρο 5). Ωστόσο, δεν καθορίστηκαν οι λεπτομερείς όροι αυτής της συνεργασίας, ούτε οι αντίστοιχες υποχρεώσεις της Επιτροπής και των κρατών μελών.

16. Η τρέχουσα τρίτη εκδοχή του προγράμματος ΝΕ παρουσιάζει το πλεονέκτημα ότι συνενώνει δράσεις οι οποίες, στις προηγούμενες φάσεις, δεν συνδέονταν μεταξύ τους. Εντούτοις, περιέχει επίσης δραστηριότητες εθελοντικής υπηρεσίας οι οποίες καλύπτονται παράλληλα από την προώθηση μιας πρότυπης δράσης, καθώς και του ειδικού προγράμματος "Ευρωπαϊκή εθελοντική υπηρεσία (ΕΕΥ)". Η κατάσταση αυτή, η οποία εμπεριείχε τον κίνδυνο αλληλεπικάλυψης, διορθώθηκε με το νέο πρόγραμμα.

17. Ένας από τους πρωταρχικούς στόχους του προγράμματος ήταν η διευκόλυνση της πρόσβασης σε αυτό των νέων που βρίσκονται σε μειονεκτική θέση. Ο ανεπαρκής ορισμός αυτού του πληθυσμού-στόχου και η απουσία στατιστικών στοιχείων δεν κατέστησαν δυνατόν να διαπιστωθεί η επίτευξη αυτού του στόχου.

18. Παρά την εκπεφρασμένη βούληση του νομοθέτη (άρθρο 8 της απόφασης), οι όροι της συνεργασίας της Επιτροπής και των κρατών μελών με τους αρμόδιους διεθνείς οργανισμούς, συγκεκριμένα με το Συμβούλιο της Ευρώπης, καθορίστηκαν μόλις το Νοέμβριο του 1998, με την ευκαιρία της σύναψης συμφωνίας συνεργασίας με το τελευταίο.

Στόχοι του προγράμματος Νεολαία για την Ευρώπη

Κύριος στόχος του προγράμματος είναι να συμβάλει στη διαδικασία αγωγής των νέων, με την ανάπτυξη των δραστηριοτήτων ανταλλαγών εντός της Κοινότητας.

Ιδιαίτερη προσοχή δίδεται στην πρόσβαση των νέων που βρίσκονται σε μειονεκτική θέση στις δραστηριότητες του προγράμματος. Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη μεριμνούν, ώστε τουλάχιστον το ένα τρίτο των πιστώσεων που διατίθενται για τις ενδοκοινοτικές δραστηριότητες στις οποίες συμμετέχουν άμεσα οι νέοι να χρησιμοποιείται υπέρ των νέων που βρίσκονται σε μειονεκτική θέση.

Οι δράσεις του προγράμματος Νεολαία για την Ευρώπη

Δράση A: Ενδοκοινοτικές δραστηριότητες στις οποίες συμμετέχουν άμεσα οι νέοιΔράση A. I: Ανταλλαγές και κινητικότητα των νέων (*)

Δράση A. II: Πνεύμα πρωτοβουλίας, δημιουργικότητας και αλληλεγγύης των νέωνΔράση A. II.1: Πρωτοβουλίες για τους νέους

Δράση A. II.2: Περίοδοι εθελοντικής υπηρεσίας

Δράση B: Οργανωτές δραστηριοτήτων για νέουςΔράση B. I: Υποστήριξη της δράσης A (*)

Δράση B. II: Υποστήριξη της ευρωπαϊκής συνεργασίας στον τομέα της κατάρτισης των οργανωτών δραστηριοτήτων

Δράση Γ: Συνεργασία μεταξύ των φορέων των κρατών μελών

Δράση Δ: Ανταλλαγές με τρίτες χώρες (**)

Δράση E: Ενημέρωση των νέων και μελέτες σε θέματα νεολαίαςΔράση E. I: Ενημέρωση των νέων

Δράση E. II: Μελέτες σε θέματα νεολαίας

Συνοδευτικά μέτρα Τεχνική υποστήριξη, δραστηριότητες παρακολούθησης και αξιολόγησης κ.λπ.

(*) Αποκεντρωμένη δράση.

(**) Αποκεντρωμένη δράση από το 1998.

ΚΑΘΥΣΤΕΡΗΣΕΙΣ ΚΑΙ ΤΡΟΠΟΠΟΙΗΣΕΙΣ ΣΤΗΝ ΕΦΑΡΜΟΓΗ

19. Οι καθυστερήσεις στη λήψη των αποφάσεων με τις οποίες καθιερώνονται τα δύο κοινοτικά προγράμματα (Μάρτιος 1995), στη συγκρότηση της επιτροπής Σωκράτης (άρχισε να λειτουργεί τον Απρίλιο του 1995), στην εκπόνηση και στην παρουσίαση της πρώτης έκδοσης του "Οδηγού" και των "Οδηγιών για τους αιτούντες" (Σεπτέμβριος 1995), η απουσία μίας γλωσσικής εκδοχής του υποδείγματος σύμβασης μεταξύ ΕΓ-σχολικών ιδρυμάτων (Νοέμβριος 1995) κ.λπ. είχαν ως συνέπεια την καθυστέρηση της εφαρμογής των δύο προγραμμάτων. Κατ' αυτό τον τρόπο, για το πρόγραμμα Σωκράτης, οι προθεσμίες για την υποβολή των σχεδίων χρειάστηκε να μετατεθούν ή να παραταθούν. Για το πρόγραμμα ΝΕ, οι καθυστερήσεις στην προώθησή του είχαν ως αποτέλεσμα την καταφανή έλλειψη σχεδίων στο αρχικό στάδιο της εφαρμογής του.

20. Έτσι, οι περισσότερες δράσεις άρχισαν να υλοποιούνται μόλις το 1996/97, ενώ άλλες ξεκίνησαν ακόμη αργότερα. Κατ' αυτό τον τρόπο, όσον αφορά τη δράση Erasmus, η οποία χρηματοδοτεί τις δραστηριότητες ευρωπαϊκής διάστασης που αναλαμβάνουν τα πανεπιστήμια, οι θεσμικές συμβάσεις άρχισαν να συνάπτονται μόλις από το ακαδημαϊκό έτος 1997/98, ήτοι σχεδόν τρία χρόνια μετά την εκκίνηση του προγράμματος.

21. Το 1999, αποκεντρώθηκε η διαχείριση τριών δράσεων του προγράμματος ΝΕ (Δράση A. II.1: Πρωτοβουλίες για τους νέους, Δράση Γ: Συνεργασία μεταξύ κρατών μελών στον τομέα της νεολαίας και Δράση E.1: Ενημέρωση των νέων), για την οποία μέχρι τότε αρμόδιες ήταν οι κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής. Αυτή η ουσιαστική αλλαγή στην εφαρμογή του προγράμματος περιέπλεξε ακόμη περισσότερο την ήδη δύσκολη λειτουργία των ΕΓ, αυξάνοντας αισθητά το φόρτο εργασίας τους, χωρίς ανάλογη αναπροσαρμογή των μέσων που είχαν τεθεί στη διάθεσή τους.

ΑΝΕΠΑΡΚΕΙΕΣ ΣΤΟ ΣΥΣΤΗΜΑ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ

Γενικό πλαίσιο του συστήματος διαχείρισης

22. Και στα δύο προγράμματα γίνεται μια βασική διάκριση μεταξύ των δράσεων: υπάρχουν, αφενός, αυτές των οποίων τη διαχείριση έχει αναλάβει άμεσα η Επιτροπή και, αφετέρου, αυτές των οποίων η διαχείριση ασκείται από εθνικούς φορείς. Όσον αφορά τις πρώτες, οι οποίες χαρακτηρίζονται ως κεντρικές, το σύστημα διαχείρισης εξαρτάται από την Επιτροπή, η οποία, ως επί το πλείστον, βασίζεται σε ένα ΓΤΒ, το προσωπικό του οποίου ανέρχεται σε 70 υπαλλήλους. Οι δράσεις αυτές αντιπροσωπεύουν, για το πρόγραμμα Σωκράτης, το 29 % (287,4 εκατομμύρια ευρώ) και, για το πρόγραμμα ΝΕ, το 28 % (37,8 εκατομμύρια ευρώ) των πιστώσεων ανάληψης υποχρεώσεων για την περίοδο 1995-1999. Ως προς τις δεύτερες, που ονομάζονται αποκεντρωμένες, η Επιτροπή διαχειρίζεται τις σχετικές πράξεις σε συνεργασία με τα ΕΓ, τα οποία καθορίζονται από τα κράτη μέλη και τις λοιπές χώρες που μετέχουν στο πρόγραμμα. Οι δράσεις αυτές αντιστοιχούν, για το πρόγραμμα Σωκράτης, σε 704,6 εκατομμύρια ευρώ (71 %) και, για το πρόγραμμα ΝΕ, σε 96,5 εκατομμύρια ευρώ (72 %).

23. Παρά την ανάθεση σημαντικών αρμοδιοτήτων στο ΓΤΒ στο πλαίσιο της διαχείρισης των κεντρικών δράσεων (βλέπε σημεία 25-36), η τελική απόφαση έγκρισης της χρηματοδότησης ανήκει στην Επιτροπή. Αντιθέτως, τα ΕΓ είναι αυτά που χορηγούν τις χρηματοδοτήσεις που αντιστοιχούν στις ονομαζόμενες αποκεντρωμένες δράσεις. Ορισμένες δράσεις εμπίπτουν σε καθεστώς "μεικτής" διαχείρισης, στο πλαίσιο του οποίου τα ΕΓ διαχειρίζονται τις διαδικασίες πρόσκλησης υποβολής υποψηφιοτήτων, ενώ η Επιτροπή είναι αρμόδια για την απόφαση έγκρισης της επιχορήγησης. Οι διαδικασίες αυτές παρουσιάζονται σε δύο διαγράμματα ροής: το πρώτο αφορά τις αποκεντρωμένες δράσεις και το δεύτερο τις κεντρικές.

24. Για κάθε πρόγραμμα η Επιτροπή επικουρείται επίσης από μια επιτροπή αποτελούμενη από εκπροσώπους κάθε κράτους μέλους, της οποίας προεδρεύει η Επιτροπή. Ενώ η επιτροπή Σωκράτης γνωμοδοτεί για τα σχέδια μέτρων αναγκαίων για την εφαρμογή του προγράμματος (ετήσιο πρόγραμμα εργασίας, επιλογή κεντρικών σχεδίων, όροι οικονομικής στήριξης) και υποστηρίζεται από δύο υποεπιτροπές που ασχολούνται ειδικά με θέματα που αφορούν την τριτοβάθμια και τη σχολική εκπαίδευση, διαπιστώθηκε ότι η επιτροπή ΝΕ, από την άλλη πλευρά, διαθέτει περισσότερο περιορισμένες αρμοδιότητες, εφόσον δεν καλείται να γνωμοδοτήσει για την επιλογή των κεντρικών σχεδίων.

Διάγραμμα 1

Απλοποιημένη ροή μιας αποκεντρωμένης δράσης

>PIC FILE= "C_2002136EL.001001.TIF">

Διάγραμμα 2

Απλοποιημένη ροή μιας κεντρικής δράσης

>PIC FILE= "C_2002136EL.001101.TIF">

Κεντρική διαχείριση

Παρεκκλίσεις στη μεταβίβαση της αρμοδιότητας διαχείρισης σε ΓΤΒ

25. Ένα μέτρο εξωτερικής ανάθεσης προϋποθέτει κατάλληλο νομικό πλαίσιο, σαφή καθορισμό της σχετικής εντολής και των προς μεταβίβαση καθηκόντων, καθώς και αποτελεσματική πλαισίωση των συστημάτων ελέγχου της δραστηριότητας. Αυτό δεν ισχύει όσον αφορά την εφαρμογή των υπό εξέταση προγραμμάτων. Ορισμένες από τις επικρίσεις που ακολουθούν έχουν ήδη αποτελέσει το αντικείμενο παρατηρήσεων εκ μέρους του Συνεδρίου στην ειδική έκθεση αριθ. 1/96 σχετικά με τα προγράμματα MED(8). Δυστυχώς η Επιτροπή, παρά τις απαντήσεις της στην προαναφερόμενη έκθεση, άρχισε τη μεταρρύθμιση των όρων της εξωτερικής ανάθεσης μόλις το 2001.

Μεταβίβαση αρμοδιοτήτων χωρίς νομική βάση

26. Καμία από τις δύο βασικές αποφάσεις οι οποίες διέπουν τα προγράμματα Σωκράτης και Νεολαία για την Ευρώπη δεν προέβλεπε μεταβίβαση της διαχείρισης και, επιπλέον, η Επιτροπή δεν έλαβε σχετική απόφαση αρχής. Κατά συνέπεια, δεν πληρούνταν οι όροι που υπενθυμίζει το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων στην απόφαση Meroni(9), το οποίο απαιτεί το σαφή καθορισμό της έκτασης και του εύρους των μεταβιβαζόμενων σε τρίτο εξουσιών.

27. Πράγματι, δεν πρόκειται για απλές εργασίες τεχνικής βοήθειας τις οποίες η Επιτροπή ανέθεσε στο ΓΤΒ, αλλά επίσης για αρμοδιότητες που απορρέουν από τα προνόμιά της ως δημόσιας αρχής. Πάντως, η συμβουλευτική επιτροπή αγορών και συμβάσεων(10) (ΣΕΑΣ) εξέδωσε παρ' όλα αυτά θετική γνώμη για την εν λόγω πράξη, εφιστώντας συγχρόνως την προσοχή του διατάκτη στο σημείο αυτό.

28. Από τους ελέγχους προκύπτει ότι η Επιτροπή ανέθεσε στο ΓΤΒ να μεριμνά, αντ' αυτής, για την επαλήθευση των παρεχόμενων υπηρεσιών και την εκκαθάριση των πληρωμών. Οι δύο αυτές εξουσίες ανήκουν στη δικαιοδοσία του διατάκτη.

29. Εξάλλου, η Επιτροπή, μεταβιβάζοντας σε νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου (ένωση μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα) την κατοχή και τη διαχείριση δημοσίου κοινοτικού χρήματος και αναθέτοντάς του την υποχρέωση να προβαίνει σε εξοφλήσεις με τη διενέργεια τελικών πληρωμών εξ ονόματός της, μεταβίβασε τις εξουσίες του δημόσιου κοινοτικού υπολόγου οι οποίες αναφέρονται στο δημοσιονομικό κανονισμό (άρθρα 51 και 54) και, χωρίς αμφιβολία από νομική άποψη, εμπίπτουν στο πλαίσιο της άσκησης της δημόσιας εξουσίας. Κατά συνέπεια, η μεταβίβασή τους σε ένωση θα ήταν παράνομη, δεδομένου ότι αυτό θα συνιστούσε de facto διαχείριση.

30. Επιπλέον, ένα σύστημα διαχείρισης αυτού του είδους παρουσιάζει την ιδιαιτερότητα ότι συγκεντρώνει υπέρ των υπευθύνων του ΓΤΒ τα προνόμια τόσο του διατάκτη όσο και του υπολόγου, χωρίς η Επιτροπή να είναι σε θέση να εξασφαλίζει το σεβασμό της διάκρισης αυτών των δύο αρμοδιοτήτων, η οποία αποτελεί βασική αρχή της δημόσιας λογιστικής καθιερούμενη από τη συνθήκη ΕΚ (άρθρο 279), καθώς και από το δημοσιονομικό κανονισμό (άρθρο 21). Επίσης, δημιουργεί μια ιεράρχηση μεταξύ των αρμοδιοτήτων του διατάκτη και του υπολόγου, η οποία επιτείνει την προσβολή αυτής της αρχής, καθώς οι υπηρεσίες που είναι αρμόδιες για τη διαχείριση μπορούν να απευθύνουν στο ΓΤΒ οδηγίες σχετικά με το χειρισμό των κεφαλαίων. Κατ' αυτό τον τρόπο, στο πλαίσιο των άμεσων δράσεων, το ΓΤΒ διαχειρίστηκε εξ ονόματος της Επιτροπής 272,84 εκατομμύρια ευρώ για την περίοδο 1995-1999.

Μεταβίβαση αρμοδιοτήτων που δημιουργεί σύγχυση συμφερόντων

31. Οι δύο ιδρυτικές ενώσεις του ΓΤΒ αντιπροσωπεύουν τους πανεπιστημιακούς οργανισμούς οι οποίοι έχουν άμεσο συμφέρον να τυγχάνουν των χρηματοδοτήσεων που χορηγούνται στο πλαίσιο του προγράμματος Σωκράτης. Οι έλεγχοι κατέδειξαν ότι οι δύο αυτοί φορείς έλαβαν επιχορηγήσεις είτε άμεσα, στο πλαίσιο των μέτρων Erasmus, είτε έμμεσα, με την ιδιότητα του εταίρου σε πέντε σχέδια(11), συνολικού ύψους 71000 ευρώ.

32. Γενικότερα, οι δύο αυτές ενώσεις αντιπροσωπεύουν περίπου δώδεκα φορείς, εκ των οποίων οι τέσσερις εκτελούν επίσης χρέη εθνικών γραφείων. Μάλιστα ένας από αυτούς είχε αποσπάσει υπάλληλό του στο ΓΤΒ, όπου ο τελευταίος κατέλαβε υπεύθυνη θέση.

Μεταβίβαση αρμοδιοτήτων που ενέχει κινδύνους

33. Τα κεφάλαια που καταβλήθηκαν από την Επιτροπή στους ανοικτούς τραπεζικούς λογαριασμούς στο όνομα του ΓΤΒ παραμένουν στην κυριότητα της Κοινότητας μέχρι καταβολής στον τελικό δικαιούχο. Ωστόσο, διαπιστώθηκε ότι, για τα οικονομικά έτη 1996 και 1997, τα ποσά αυτά εμφανίζονταν αδικαιολόγητα στο ενεργητικό του ισολογισμού αυτής της ένωσης. Αυτό συνιστά αυξημένο κίνδυνο για τα κεφάλαια αυτά που ανήκουν στην Κοινότητα, σε περίπτωση πτώχευσης της μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα ένωσης. Κατά συνέπεια, θα έπρεπε να ληφθούν διορθωτικά μέτρα, ώστε τα ποσά αυτά να εμφανίζονται στον ισολογισμό με τον πραγματικό χαρακτήρα τους, ήτοι ως κεφάλαια υπό διαχείριση για λογαριασμό τρίτου.

34. Κατά τον ίδιο τρόπο, οι τόκοι που παράγονται από τα ποσά που είναι κατατεθειμένα στους λογαριασμούς αυτούς του ΓΤΒ ανήκουν επίσης στην κυριότητα της Κοινότητας. Στις 31 Δεκεμβρίου του 1998, οι τόκοι αυτοί ανέρχονταν σε 563622 ευρώ. Η Επιτροπή δεν εφάρμοσε τις συμβατικές διατάξεις που προβλέπουν την εξαμηνιαία επιστροφή των τόκων αυτών κατόπιν απλής αίτησής της.

35. Ποσό ύψους 6,2 εκατομμυρίων ευρώ, το οποίο αντιστοιχούσε στο σύνολο του υπολοίπου των κεφαλαίων που έπρεπε να καταβληθούν στα σχέδια που είχαν επιλεγεί στο πλαίσιο προηγούμενων προγραμμάτων, μεταφέρθηκε, τον Ιούνιο του 1995, σε ανοικτούς λογαριασμούς στο όνομα του ΓΤΒ και εξακολουθούσε να παραμένει εκεί το 1999. Η Επιτροπή δεν μπόρεσε να δικαιολογήσει το γεγονός ότι άφησε περισσότερα από έξι εκατομμύρια ευρώ στα ταμεία του ΓΤΒ επί τέσσερα έτη και ότι, στη συνέχεια, μετά τον έλεγχο του Συνεδρίου, μπόρεσε να χρηματοδοτήσει με το ποσό αυτό τόσο παλαιά σχέδια. Η κατάσταση αυτή έχει αλλοιώσει τους λογαριασμούς διαχείρισης της Επιτροπής από το 1995 και αποτελεί κατακριτέα διαχείριση των κοινοτικών πόρων.

Μεταβίβαση αρμοδιοτήτων που συνεπάγεται βάρη

36. Η συμβατική σχέση βασιζόταν στην αρχή της απόδοσης βάσει αποδείξεων για τα μέσα που θα χρησιμοποιούσε το ΓΤΒ για την παροχή της υποστήριξής του. Δεν υπήρχαν απαιτήσεις οι οποίες να εξασφαλίζουν μια αποδοτική σχέση κόστους/αποτελεσματικότητας. Τέτοιου είδους όροι θα έπρεπε να υπάρχουν στις συμβάσεις. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή όφειλε να αποδίδει τα έξοδα που σχετίζονταν άμεσα με την εκτέλεση της σύμβασης και είχαν όντως πραγματοποιηθεί μέχρι καθορισμένων ανωτάτων ορίων. Η Επιτροπή εγγυάτο τη χρηματοδότηση αυτών των δαπανών μέχρι του ποσού των 46,46 εκατομμυρίων ευρώ για την περίοδο από την 1η Ιουνίου 1995 έως τις 31 Ιουλίου 2001(12). Το προαναφερθέν ποσό κάλυπτε επίσης τις παροχές υπηρεσιών που αφορούσαν τη διαχείριση των κεντρικών δράσεων των νέων προγραμμάτων.

Ασυμβίβαστες υποχρεώσεις

37. Από τον έλεγχο προέκυψε ότι οι τελικοί λογαριασμοί των πρώτων συμβάσεων που συνήφθησαν με το ΓΤΒ περιλάμβαναν επιβαρύνσεις (764000 ευρώ για το τρίτο συμβατικό έτος) οι οποίες αντιστοιχούσαν σε παροχές υπηρεσιών που δεν είχαν τιμολογηθεί ακόμη. Η Επιτροπή έκρινε ότι μπορούσε να αναλάβει αυτές τις πράξεις σε συγκεκριμένο έτος N γνωρίζοντας ότι, στην πράξη, θα τακτοποιούνταν από το ΓΤΒ κατά το έτος N + 1 στις ακόλουθες τρεις περιπτώσεις:

α) αγαθό που παραδίδεται ή υπηρεσία που παρέχεται κατά τη διάρκεια του συμβατικού έτους, ενώ το σχετικό τιμολόγιο δεν έχει υποβληθεί μέχρι το τέλος του εν λόγω έτους·

β) εκ των προτέρων έκδοση τιμολογίου από προμηθευτή βάσει σύμβασης που έχει συναφθεί κατά το συμβατικό έτος για υπηρεσία που θα παρασχεθεί το επόμενο·

γ) παραγγελία που πραγματοποιείται πριν από το τέλος του συμβατικού έτους.

38. Το Συνέδριο, θεωρώντας ότι το ΓΤΒ υποχρεούνται, βάσει των κανόνων λογιστικής που ισχύουν για τα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, να εγγράφει στο παθητικό του ισολογισμού του τα ποσά που αφορούν αυτές τις πράξεις, τονίζει ότι η Επιτροπή δεν μπορεί να τακτοποιεί αυτά τα ποσά. Πράγματι, η πρακτική αυτή αντιτίθεται στη δημοσιονομική αρχή του ενιαυσίου του προϋπολογισμού και στην υποχρέωση που επιβάλλει στο διατάκτη ο δημοσιονομικός κανονισμός να επαληθεύει, πριν από την πληρωμή, την πραγματικότητα της παρεχόμενης υπηρεσίας και την ακρίβεια της εκκαθάρισης της τιμολογούμενης δαπάνης.

Αποκεντρωμένη διαχείριση

Εθνικά γραφεία

Αναντιστοιχία μεταξύ των διατιθέμενων μέσων και της φύσης της αποστολής τους

39. Τα ΕΓ κατέχουν ρόλο-κλειδί στο πλαίσιο του συστήματος της εφαρμογής των κοινοτικών προγραμμάτων. Βρίσκονται στο σημείο διεπαφής των στρατηγικών προσανατολισμών των κοινοτικών προγραμμάτων και των εθνικών πολιτικών για την εκπαίδευση ή τη νεολαία. Όσον αφορά τις αποκεντρωμένες δράσεις, αποστολή τους είναι να εξετάζουν τις αιτήσεις και να επιλέγουν τα σχέδια, να χορηγούν τα ποσά και να ασκούν το σχετικό έλεγχο, να εξασφαλίζουν την παρακολούθηση των πράξεων και τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση, να διαδίδουν τις σχετικές πληροφορίες και να επιτελούν έργο συμβούλου προς τους αρμόδιους εθνικούς φορείς καθώς και τους δικαιούχους.

40. Η Επιτροπή, ως υπεύθυνη για την εφαρμογή των προγραμμάτων, είναι αρμόδια να καθορίζει τις κατευθύνσεις τους, να συνεισφέρει οικονομικά και να θέτει το γενικό πλαίσιο των δράσεων. Ωστόσο, όσον αφορά την επιχειρησιακή οργάνωσή τους, τα ΕΓ υπάγονται στην αρμοδιότητα των εθνικών εποπτικών αρχών, ιδίως από την άποψη της διάθεσης των υλικών μέσων και του ανθρώπινου δυναμικού που απαιτούνται για την εκτέλεση των προαναφερθέντων καθηκόντων.

41. Από τους ελέγχους προκύπτει ότι, από αυτή την άποψη, η κατάσταση διαφέρει από τη μια χώρα στην άλλη, ενώ μερικές φορές υπάρχουν διαφορές και μεταξύ των ΕΓ του προγράμματος Σωκράτης σε ένα και το αυτό κράτος μέλος. Αυτό επιδεινώνει την έλλειψη ομοιογένειας που επικρίθηκε στο τμήμα της έκθεσης που αφορά το σχεδιασμό του προγράμματος, με μια έλλειψη ομοιογένειας στην εφαρμογή του που περιορίζει ακόμα περισσότερο την ευκρίνειά του σε εθνικό επίπεδο.

42. Η διαχείριση που ασκούν τα ΕΓ χαρακτηρίζεται επίσης από έλλειψη διαφάνειας των σχετικών διαδικασιών, ιδίως στο στάδιο επιλογής των σχεδίων λόγω απουσίας κριτηρίων ανάθεσης.

43. Εξάλλου, τα ΕΓ, αντιμετωπίζοντας υπερβολικά συχνά έλλειψη των αναγκαίων μέσων, δεν ήταν σε θέση να εκτελέσουν σωστά τα καθήκοντα επαλήθευσης που προηγούνται του κλεισίματος των σχεδίων.

44. Στο πλαίσιο του προγράμματος ΝΕ, η Επιτροπή ενέκρινε, ως συμμετοχή στις δαπάνες λειτουργίας τους, ετήσια επιχορήγηση προς τα ΕΓ με κυμαινόμενο ποσοστό χρηματοδότησης (μεταξύ 32 % και 45 % του προβλεπόμενου προϋπολογισμού) χωρίς να ελέγξει επαρκώς κατά πόσον είχαν καθιερωθεί αποτελεσματικές δομές και διαδικασίες διαχείρισης.

45. Η εξάρτηση των ΕΓ από την εθνική εποπτική αρχή τους μειώνει, στην πράξη, σε μεγάλο βαθμό τη δράση που μπορεί να αναλάβει η Επιτροπή, προκειμένου να εξασφαλίσει την εφαρμογή των αρχών που διατυπώνονται στις βασικές κοινοτικές αποφάσεις, πέρα από την καθιέρωση μηχανισμών εξαναγκασμού.

Διαχείριση των χρηματοδοτικών συμβάσεων-πλαισίων

46. Από την εξέταση 300 και πλέον χρηματοδοτικών συμβάσεων-πλαισίων που συνήφθησαν μεταξύ της Επιτροπής και επτά κρατών μελών για τη χρηματοδότηση δράσεων υπό τη διαχείριση των ΕΓ, για την περίοδο 1995-1999, στα διάφορα στάδια της διαχείρισης προέκυψαν διαφόρων ειδών ελλείψεις. Αυτές αφορούν κυρίως τη νομική αξία των συμβάσεων, τη σώρευση καθυστερήσεων στη διαχείριση, γεγονός που θέτει υπό αμφισβήτηση την ίδια την αρχή της προχρηματοδότησης, καθώς και τα προβλήματα που ανακύπτουν από τη χορήγηση κοινοτικών ενισχύσεων σε εθνικούς δημόσιους φορείς.

Ένα ετεροχρονισμένο σύστημα διαχείρισης

47. Από τις συμβάσεις μεταξύ της Επιτροπής και των ΕΓ που υποβλήθηκαν σε έλεγχο από το Συνέδριο, πολλές είχαν υπογραφεί μετά την ημερομηνία που προβλεπόταν για την εκκίνηση των δράσεων και συχνά με καθυστέρηση πολλών μηνών. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η υπογραφή συνέπεσε με το τέλος της περιόδου που προβλεπόταν για την εκτέλεση των δράσεων. Οι καθυστερήσεις αυτές επέφεραν αναγκαστικά επιπρόσθετες καθυστερήσεις στην επακόλουθη σύναψη των συμβάσεων μεταξύ των ΕΓ και των υπευθύνων των σχεδίων, καθώς και στην καταβολή των προκαταβολών στους τελευταίους.

48. Αυτή η σώρευση καθυστερήσεων είχε μερικές φορές ως συνέπεια να μην ανταποκρίνεται στην πραγματικότητα η λογική των προγραμμάτων, που βασίζεται στην αρχή της προχρηματοδότησης. Στην πράξη, στο πλαίσιο ορισμένων δράσεων και πολύ συχνά στην περίπτωση του Comenius, συνέβη να αποδοθούν δαπάνες που είχαν ήδη πραγματοποιηθεί. Αυτή η αντιστροφή της λογικής έφερε τους δικαιούχους σε δύσκολη θέση και είχε ως συνέπεια υπαναχωρήσεις, των οποίων το μέγεθος δεν μπορεί να εκτιμηθεί λόγω έλλειψης αριθμητικών στοιχείων. Προκειμένου να περιορίσουν το φαινόμενο αυτό, τα ΕΓ αναγκάστηκαν μερικές φορές να συνάψουν συμβάσεις με τους δικαιούχους πριν να υπογράψουν τη χρηματοδοτική σύμβαση-πλαίσιο με την Επιτροπή.

49. Στην πλειονότητα των περιπτώσεων, οι ενδιάμεσες εκθέσεις, καθώς και οι τελικές εκθέσεις και οι τελικοί αναλυτικοί λογαριασμοί σχετικά με τις συμβάσεις-πλαίσια διαβιβάστηκαν στην Επιτροπή μετά την παρέλευση των καθορισμένων προθεσμιών, ως συνέπεια των προαναφερθεισών καθυστερήσεων, στις οποίες πρέπει να προστεθούν και αυτές που οφείλονταν στην καθυστερημένη αποστολή των τελικών αναλυτικών λογαριασμών από τους δικαιούχους σχεδίων. Αυτή η σώρευση καθυστερήσεων δικαιολογεί το γεγονός ότι πολλές χρηματοδοτικές συμβάσεις-πλαίσια δεν έκλεισαν ούτε τακτοποιήθηκαν για μήνες ή και για χρόνια μετά τη λήξη της ισχύος τους. Προς επανόρθωση της κατάστασης αυτής, η Επιτροπή δεν έλαβε κατάλληλα αναγκαστικά μέτρα.

Επανειλημμένη μη επιλεξιμότητα των δαπανών λειτουργίας

50. Στο πλαίσιο του προγράμματος ΝΕ, προβλέπεται η κοινοτική χρηματοδότηση των δαπανών λειτουργίας των ΕΓ βάσει ετήσιων χρηματοδοτικών συμφωνιών. Από τον έλεγχο προέκυψε η ύπαρξη πρακτικών αντίθετων προς τη δημοσιονομική αρχή της ειδικότητας των πιστώσεων. Κατ' αυτό τον τρόπο, καταβλήθηκαν έξοδα που αποτελούν δαπάνες που καλύπτονται ήδη από τους εθνικούς προϋπολογισμούς και, επιπλέον, δεν αποτελούν με κανένα τρόπο συμπληρωματική δαπάνη για τα κράτη μέλη. Πρόκειται, συγκεκριμένα, για τη χρηματοδότηση μισθών δημοσίων υπαλλήλων ή εξόδων μίσθωσης, είδος δαπανών το οποίο η ίδια η Επιτροπή είχε θεωρήσει στο παρελθόν ως μη επιλέξιμο, μετά από παρόμοιες επικρίσεις του Συνεδρίου. Ως εκ τούτου, οι μόνες επιλέξιμες δαπάνες θα μπορούσαν να είναι αυτές που συνιστούν άμεσες επιβαρύνσεις του ΕΓ (αποστολές, συνεδριάσεις, γενικά έξοδα, πληροφορίες/δημοσιεύσεις, επικοινωνίες, εξοπλισμός).

Συστήματα πληροφορικής

51. Η Επιτροπή ανέπτυξε διάφορα συστήματα πληροφορικής (μεταξύ άλλων το Soclink για το Σωκράτης και το Youthlink για το ΝΕ), προκειμένου να καταστήσει δυνατή την καταχώριση και την αξιοποίηση των στατιστικών και οικονομικών στοιχείων που αφορούσαν τα σχέδια των προγραμμάτων. Παρ' όλα αυτά, η αποδοχή τους από τα ΕΓ αποδείχθηκε δύσκολη. Τα τελευταία προέβαλαν τον βαρετό, πολύπλοκο ή ακατάλληλο για τις ανάγκες τους χαρακτήρα των εφαρμογών πληροφορικής αυτού του είδους. Ορισμένα αρνήθηκαν να τις χρησιμοποιήσουν, γεγονός που επέφερε καθυστερήσεις, ενίοτε σημαντικές, στη διαβίβαση των πληροφοριών μεταξύ των ίδιων των ΕΓ καθώς και μεταξύ αυτών και της Επιτροπής. Ως εκ τούτου, δεν υπήρξε αρμονική λειτουργία των δικτύων ΕΓ/Επιτροπής.

ΑΔΥΝΑΜΙΕΣ ΣΤΗΝ ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΩΝ ΔΡΑΣΕΩΝ ΚΑΙ ΣΤΗ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΤΩΝ ΣΧΕΔΙΩΝ

52. Από τον έλεγχο 27 ΕΓ εντοπίστηκαν σημαντικές ελλείψεις στη διαχείριση των πράξεων, από την επιλογή των σχεδίων έως την παρακολούθηση της υλοποίησής τους. Ομοίως, όσον αφορά το ΓΤΒ, οι έλεγχοι κατέδειξαν αδυναμίες στο σύστημα ελέγχου. Οι ελλείψεις αυτές οφείλονται επίσης, κατά κάποιο τρόπο, στο μεγάλο όγκο των προς διαχείριση συναλλαγών και πράξεων στο πλαίσιο των δύο προγραμμάτων και στη μεγάλη ποικιλία των μηχανισμών διαχείρισης που εφαρμόζονται για το σύνολο των πράξεων.

Ανεπάρκειες στη διαχείριση των αποκεντρωμένων δράσεων και σχεδίων

Προβλήματα που συνδέονται με τη διαχείριση των εθνικών γραφείων

Επιλογή των σχεδίων

53. Όσον αφορά τους μηχανισμούς επιλογής των ΕΓ, παρουσιάζουν πολύ συχνά το μειονέκτημα ενός ανεπαρκούς επιπέδου τυποποίησης των διαδικασιών, το οποίο δεν εγγυάται την αντικειμενικότητα και την ίση μεταχείριση όλων των υποψηφίων και δεν εξασφαλίζει τη διαφάνεια των πράξεων. Κατά συνέπεια, οι υπεύθυνοι διαχείρισης συχνά δεν διέθεταν για την ανάλυση των αιτήσεων, ούτε πίνακες εκ των προτέρων αξιολόγησης των αιτήσεων, ούτε δελτία ανάλυσης. Μερικές φορές μάλιστα η επιλογή των σχεδίων πραγματοποιούνταν, κατά κύριο λόγο, από το προσωπικό των ΕΓ, χωρίς να έχει συγκροτηθεί επιτροπή επιλογής. Σε μία περίπτωση, η σύνθεση της επιτροπής επιλογής δεν παρείχε επαρκή εχέγγυα ανεξαρτησίας και αμεροληψίας.

Επεξεργασία των φακέλων

54. Πέρα από τις διαφορές στην τήρηση των φακέλων μεταξύ των διαφόρων ΕΓ, επισημαίνεται επίσης ότι, γενικά, η τήρηση αυτή χαρακτηρίζεται από έλλειψη αυστηρότητας στην ταξινόμηση και απουσία μεθοδολογίας στην επεξεργασία των πληροφοριών.

Παρακολούθηση και έλεγχος των σχεδίων

55. Όσον αφορά την εξέταση των τελικών εκθέσεων που αφορούν τα σχέδια, οι υπεύθυνοι διαχείρισης δεν χρησιμοποιούν πλέον ερωτηματολόγια επαλήθευσης ("check-lists"), τα οποία παρέχουν τη δυνατότητα βελτίωσης της ποιότητας και της ταχύτητας των ελέγχων που είναι αναγκαίοι για μια σωστή διαχείριση. Επίσης, η εμβέλεια των επαληθεύσεων που πραγματοποιούνται με αντικείμενο τους αναλυτικούς λογαριασμούς που υποβάλλουν οι δικαιούχοι των σχεδίων είναι περιορισμένη. Πράγματι, οι τελευταίοι δεν υποχρεούνται να επισυνάπτουν δικαιολογητικά στις δηλώσεις δαπανών που υποβάλλουν. Εξάλλου, η επιστολή ανάληψης της σχετικής υποχρέωσης μεταξύ του ΕΓ και των δικαιούχων, η οποία επέχει θέση σύμβασης, δεν περιέχει καμία ρήτρα που να προβλέπει επιτόπιο έλεγχο. Η πλέον προφανής συνέπεια αυτών των παραλείψεων ήταν η αδυναμία πολλών δικαιούχων να δικαιολογήσουν το σύνολο των εξόδων τους, όταν καλούνταν να αποδείξουν τις δαπάνες τους και, παράλληλα, η αδυναμία τόσο των ΕΓ όσο και της Επιτροπής να εξακριβώσουν το βάσιμο χαρακτήρα των ποσών των οποίων εζητείτο η πληρωμή.

56. Δεδομένου ότι η Επιτροπή δεν καθόρισε κριτήριο εκτίμησης της αξίας των σχεδίων, τα ΕΓ δεν διαθέτουν καμία βάση για τον έλεγχο. Εντούτοις, εκ των υστέρων αξιολογήσεις των δράσεων σε εθνικό επίπεδο θα παρείχαν στην Επιτροπή μια βοήθεια αναγκαία για την εκτίμηση του συνολικού αντίκτυπου των προγραμμάτων. Κατ' εξαίρεση, μια ομάδα ΕΓ, με δική της πρωτοβουλία, ανέλαβε να αξιολογήσει τα αποτελέσματα συγκεκριμένης δράσης(13) του προγράμματος Σωκράτης.

Συγκεκριμένες ελλείψεις κατά εξετασθείσα δράση

Σωκράτης/Erasmus: Δράση 2

57. Η δράση 2 του Erasmus αποβλέπει στην ενθάρρυνση της κινητικότητας των σπουδαστών μέσω της χρηματοδότησης των υποτροφιών Erasmus που σκοπό έχουν να αντισταθμίζουν μερικώς τα πραγματοποιούμενα έξοδα. Δεδομένου ότι η Επιτροπή περιορίστηκε στη διατύπωση κατευθυντηρίων γραμμών και στον καθορισμό των κατώτατων ορίων για τον προσδιορισμό του ύψους αυτών των υποτροφιών, τα ΕΓ και τα πανεπιστήμια υιοθέτησαν διαφορετικές προσεγγίσεις για τη διαχείριση, οι οποίες εκφράζονταν στην πράξη με τη χορήγηση υποτροφιών των οποίων το ύψος ποίκιλλε κατά πολύ, όχι μόνο από χώρα σε χώρα, αλλά επίσης μεταξύ πανεπιστημιακών ιδρυμάτων του ίδιου κράτους μέλους.

58. Το ύψος των υποτροφιών κινητικότητας καθορίζεται από τα ΕΓ τηρουμένου ενός κατώτατου ορίου που ορίζεται από την Επιτροπή. Τα ποσά αυτά ποικίλλουν σημαντικά από τη μια χώρα στην άλλη, ακόμη και από περιοχή σε περιοχή, σε συνάρτηση με πολλές παραμέτρους. Ορισμένα ΕΓ καθορίζουν με ενιαίο τρόπο το ίδιο ποσό σε εθνικό επίπεδο, άλλα αντιθέτως καθορίζουν σχετική ψαλίδα. Υπήρξε περίπτωση κατά την οποία η εθνική συγχρηματοδότηση δεν χορηγήθηκε και μια άλλη κατά την οποία η κοινοτική συγχρηματοδότηση χορηγήθηκε μόνο στα δημόσια ιδρύματα.

59. Στις περιπτώσεις που οι υποτροφίες Erasmus αποτελούν τη μόνη δημόσια ενίσχυση, η πλάστιγγα των πιθανοτήτων κινητικότητας κλίνει υπέρ των σπουδαστών με οικονομική άνεση, που μπορούν να βασιστούν σε συμπληρωματική ενίσχυση από την οικογένεια. Από την άποψη αυτή, ο έλεγχος του Συνεδρίου δεν μπορεί παρά να επιβεβαιώσει τα αποτελέσματα της κοινωνικοοικονομικής έρευνας με αντικείμενο τους σπουδαστές Erasmus, η οποία παρουσιάστηκε από την Επιτροπή στις 18 Ιανουαρίου 2000, κατόπιν σχετικού αιτήματος του ΕΚ, και στην οποία προβάλλονται κυρίως τα προβλήματα διαρθρωτικής φύσης που συνδέονται με τις εθνικές πολιτικές που πλήττουν τις λιγότερο ευνοημένες κοινωνικοπολιτισμικές ομάδες(14).

60. Τα ΕΓ δεν έχουν ούτε τα στοιχεία ούτε τα μέσα που απαιτούνται, προκειμένου να εξακριβώνουν, σύμφωνα με τις γενικές διατάξεις που αφορούν τη χορήγηση υποτροφιών κινητικότητας Erasmus, τη συμβατότητα/συμπληρωματικότητα των επιχορηγήσεων Erasmus με τις δημόσιες εθνικές και/ή περιφερειακές ενισχύσεις. Ούτε διαθέτουν βάσεις δεδομένων για τον εντοπισμό των ενδεχόμενων μη επιλέξιμων περιπτώσεων (πρωτοετείς σπουδαστές, περιορισμός του αριθμού των υποτροφιών σε 60 μήνες/σπουδαστή για κάθε χώρα, δεύτερη υποτροφία κ.λπ.).

61. Η πληρωμή των προκαταβολών από τα ΕΓ στα πανεπιστήμια ποικίλλει από το ένα εθνικό σύστημα στο άλλο και κυμαίνεται εντός φάσματος που ξεκινά από το 50 και ανέρχεται στο 80 % του ποσού της επιχορήγησης που παρέχεται στα τελευταία. Σε ένα κράτος μέλος, τα πανεπιστήμια λαμβάνουν τη χρηματοδότηση, η οποία καθορίζεται σε συνάρτηση με την προβλεπόμενη κινητικότητα και χορηγείται, όχι με δόσεις (σύστημα προκαταβολών), αλλά μέσω μίας και μόνης σύμβασης χρηματοδότησης η οποία τους καταβάλλεται άπαξ εις ολόκληρον.

62. Η κινητικότητα των σπουδαστών υπερεκτιμάται συστηματικά από τα πανεπιστήμια, ενίοτε σε σημαντικό βαθμό. Συχνά, είναι κατώτερη του ημίσεος της αρχικά προβλεπόμενης. Αυτά τα χαμηλά ποσοστά πραγματικών μετακινήσεων έχουν αναγκάσει τα ιδρύματα να χορηγούν υποτροφίες ύψους σημαντικά ανώτερου του αρχικά προβλεφθέντος. Παρόμοια πρακτική εκ μέρους των πανεπιστημίων, η οποία συνίσταται στην υπερεκτίμηση των ροών σπουδαστών με σκοπό να αυξηθεί το ποσό των υποτροφιών που τους χορηγείται, είναι απαράδεκτη, καθώς έχει ως αποτέλεσμα την ευνοϊκή μεταχείριση των σπουδαστών των ιδρυμάτων με τις λιγότερο σοβαρές προβλέψεις εις βάρος των υπολοίπων. Η Επιτροπή, στο πλαίσιο του προγράμματος Σωκράτης ΙΙ, εφαρμόζει ένα νέο σύστημα το οποίο θα λαμβάνει υπόψη τα πραγματικά αποτελέσματα ("προηγούμενη απόδοση") και αναμένει ότι έτσι θα επιλυθεί το προαναφερθέν πρόβλημα.

Σωκράτης/Comenius: Δράση 1

63. Η πτυχή Comenius-Δράση 1 του προγράμματος Σωκράτης αποβλέπει στην προώθηση της συνεργασίας μεταξύ σχολικών ιδρυμάτων, ιδίως στο πλαίσιο ευρωπαϊκών εκπαιδευτικών σχεδίων, με τη χορήγηση πολύ περιορισμένων ενισχύσεων (3000 ευρώ στο συντονιστή και 2000 ευρώ σε κάθε συμπράττον ίδρυμα). Οι δραστηριότητες αυτές, που σκοπό έχουν να συμβάλουν στην καλύτερη διαπολιτισμική κατανόηση, υποστηρίζουν επίσης τη βελτίωση των γλωσσικών γνώσεων των δικαιούχων. Κατά τον τρόπο αυτό ενισχύουν την πτυχή Lingua E του προγράμματος.

64. Η εκκίνηση αυτής της δράσης αποδείχθηκε ιδιαίτερα δυσχερής λόγω του ανεπαρκούς αριθμού των αιτήσεων για την απορρόφηση των διαθέσιμων πόρων. Η κατάσταση αυτή είχε ως αποτέλεσμα την έγκριση ακόμα και χαμηλής ποιότητας σχεδίων και την παράταση των περιόδων επιλεξιμότητας, με κίνδυνο την αλληλεπικάλυψη των χρηματοδοτικών συμβάσεων-πλαισίων.

65. Μεταξύ των αδυναμιών στη διαχείριση της δράσης, εντοπίστηκαν σημαντικά κενά στην τήρηση των φακέλων από τα ΕΓ, πληρωμές προκαταβολών ανώτερων εκείνων που επέτρεπαν οι συμβάσεις, μη αιτιολογημένες υπερβάσεις των ποσοστών κοινοτικής χρηματοδότησης, ή ακόμα δηλώσεις δαπανών που δεν βασίζονταν σε πραγματικά έξοδα ή περιείχαν μη επιλέξιμες δαπάνες(15).

Σωκράτης/Lingua: Δράση E

66. Η δράση E σκοπό έχει να ενθαρρύνει τους νέους, μέσω κοινών εκπαιδευτικών σχεδίων (ΚΕΣ), να επικοινωνούν σε ξένες γλώσσες. Η υλοποίηση ενός ΚΕΣ προϋποθέτει κατ' ανάγκη ότι η εκμάθηση της γλώσσας εργασίας εμπίπτει στο πρόγραμμα εργασίας του συμπράττοντος σχολικού ιδρύματος. Από τον έλεγχο 29 σχεδίων προέκυψε ότι, σε 15 περιπτώσεις, ως γλώσσα επικοινωνίας χρησιμοποιήθηκε η αγγλική.

67. Η ελάχιστη διάρκεια των 14 ημερών που επιβάλλεται για κάθε ανταλλαγή και οι αυξημένες δαπάνες που συνεπάγονται τόσο μεγάλες παραμονές αποτέλεσαν περιοριστικούς παράγοντες για τους εισηγητές σχεδίων, ιδίως από την άποψη της εξεύρεσης εταίρων. Ο έλεγχος κατέδειξε συγκεκριμένες ελλείψεις στα διάφορα στάδια διαχείρισης. Από την άποψη αυτή, επισημαίνεται ότι ένα ΕΓ καθόρισε με γενικό τρόπο το ποσοστό επιχορήγησης στο 75 % των συνολικών δαπανών για το σύνολο των σχεδίων, ενώ αυτό το ποσοστό μπορεί να εφαρμοστεί μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις [νέοι με ειδικές ανάγκες, άποροι με τα κατάλληλα δικαιολογητικά(16)].

Νεολαία για την Ευρώπη: Δράση A1

68. Η δράση A 1 του προγράμματος ΝΕ έχει ως στόχο την προώθηση της καλύτερης κατανόησης της διαφοροποίησης της ευρωπαϊκής κοινωνίας και τη διαμόρφωση ενεργών πολιτών. Παρέχει υποστήριξη σε σχέδια που αφορούν ανταλλαγές που βασίζονται σε διαδικασία διαπολιτισμικής μάθησης, στο πλαίσιο των οποίων οι ίδιοι οι νέοι καλούνται να αναλάβουν ενεργό ρόλο σε όλα τα στάδια της διαχείρισης. Τα σχέδια αυτά επιχορηγούνται από την Κοινότητα μέχρι ποσοστού 50 % των συνολικών πραγματικών δαπανών. Το ποσοστό αυτό μπορεί να αυξηθεί κατ' εξαίρεση στην περίπτωση νέων που βρίσκονται σε μειονεκτική θέση και εισηγούνται σχέδιο που θα τους επιτρέψει την πρόσβαση στις διεθνείς ανταλλαγές.

69. Ο έλεγχος κατέδειξε έλλειψη αυστηρότητας στην επιλογή των σχεδίων. Κατ' αυτό τον τρόπο, χρηματοδοτήθηκαν φορείς στο πλαίσιο των οποίων οι νέοι δεν κατέχουν ενεργό ρόλο. Διαπιστώθηκαν περιπτώσεις κατά τις οποίες η φύση των δραστηριοτήτων εντάσσεται δύσκολα στο πλαίσιο των στόχων του προγράμματος.

70. Τα πολυμερή σχέδια, δαπανηρότερα από ό,τι τα διμερή, είναι ακατάλληλα για τους νέους που βρίσκονται σε μειονεκτική θέση και σαφώς δεν διαθέτουν τα μέσα για να συμμετάσχουν σε τέτοιους είδους σχέδια. Όσον αφορά αυτά τα σχέδια, κατά το χρόνο των επιτόπιων ελέγχων, τα ΕΓ δεν ήταν σε θέση να παράσχουν στατιστικά στοιχεία σχετικά με τις δράσεις που χρηματοδοτήθηκαν υπέρ αυτού του πληθυσμού-στόχου του προγράμματος.

71. Δεδομένου ότι οι συμβάσεις που συνήφθησαν μεταξύ της Επιτροπής και των ΕΓ δεν προέβλεπαν την υποβολή δικαιολογητικών εκ μέρους των τελικών δικαιούχων προς υποστήριξη των δηλώσεων δαπανών τους, τα ΕΓ περιορίστηκαν, κατά κύριο λόγο, στην εξέταση μόνο των αναλυτικών λογαριασμών, χωρίς να ορίσουν ένα σύστημα ελέγχου το οποίο θα τους επέτρεπε να εξακριβώνουν την πραγματικότητα των δηλούμενων δαπανών. Ένα από τα ελάχιστα ΕΓ που απαιτούσε δικαιολογητικά για τις δαπάνες διαπίστωσε τη δυσκολία ή ακόμη και την αδυναμία να συσχετίσει τους λογαριασμούς που υπέβαλλαν οι δικαιούχοι με τα έγγραφα που υποτίθεται ότι τους δικαιολογούσαν. Το εν λόγω ΕΓ βρέθηκε επίσης αντιμέτωπο με την αδυναμία να αξιολογήσει τις εισφορές σε είδος που είχαν διατεθεί υπέρ των σχεδίων. Η αποδοχή τέτοιων εισφορών ανοίγει το δρόμο σε κάθε είδους κατάχρηση. Πράγματι, η πραγματικότητα και η ακρίβεια αυτών των εισφορών δεν μπορούν να εκτιμηθούν, εκτός και αν διενεργηθεί επιτόπιος έλεγχος. Κατ' αυτό τον τρόπο, όπως εξάλλου προέκυψε από τον έλεγχο, τα κοινοτικά κεφάλαια μπορούν να παράγουν οφέλη για τις ενώσεις, κάτι που δεν επιτρέπεται.

72. Από τον έλεγχο διαπιστώθηκε επίσης η υπερβολικά συχνή χρήση των υπεύθυνων δηλώσεων και άλλων ειδών αυτοπιστοποιήσεων, πρακτική που πρέπει να καταγγελθεί. Ακόμα και αν ληφθεί υπόψη ο εξαιρετικά ανεπίσημος χαρακτήρας του τομέα και η πενιχρότητα των οικονομικών μέσων των φορέων των νέων, δεν μπορεί να γίνει δεκτό, όπως εξακριβώθηκε, τέτοιου είδους δηλώσεις να έχουν χρησιμοποιηθεί για την αιτιολόγηση μέχρι και του 79,50 % του συνόλου του τελικού αναλυτικού λογαριασμού.

73. Κατά τους ελέγχους διαπιστώθηκαν πολλές άλλες αδυναμίες και παρατυπίες:

α) καταβολή στους δικαιούχους του συνόλου της επιχορήγησης πριν από την έναρξη υλοποίησης αντί για μια προκαταβολή·

β) απουσία επιβεβαίωσης στα ΕΓ, εκ μέρους των συμπραττόντων φορέων, της τυπικής συμφωνίας τους και παράλειψη διαβίβασης των καταστάσεων των συμμετεχόντων στις ανταλλαγές·

γ) μη εφαρμογή αναλογικής μείωσης της επιχορήγησης σε περίπτωση μείωσης της διάρκειας της ανταλλαγής και του αριθμού των συμμετεχόντων·

δ) υπέρβαση των ποσοστών χρηματοδότησης τα οποία είχαν εγκριθεί επίσημα.

74. Οι ανεπάρκειες αυτές είναι απόρροια λανθασμένης διαχείρισης και ακατάλληλων ελέγχων. Η σημασία ενός κατάλληλου ελέγχου υπογραμμίζεται από το γεγονός ότι, παρά τον περιορισμένο αριθμό των μέτρων που εξέτασε το Συνέδριο, κατά τους ελέγχους εντοπίστηκαν τρεις περιπτώσεις που ήγειραν υπόνοιες απάτης. Οι περιπτώσεις αυτές καταγγέλθηκαν στην OLAF.

Ανεπάρκειες στη διαχείριση των κεντρικών δράσεων και σχεδίων

Προβλήματα που συνδέονται με τη διαχείριση του ΓΤΒ

75. Ο έλεγχος κατέδειξε τους περιορισμούς που συνεπάγονται η καταφυγή στην τεχνική βοήθεια και η αντικειμενική δυσκολία, τόσο της ΓΔ όσο και του ίδιου του ΓΤΒ, να εξασφαλίσουν την υλοποίηση των δράσεων και την παρακολούθηση των σχεδίων. Ο συνδυασμός της συνεχούς αύξησης του όγκου εργασίας και της διαρκούς μείωσης των πόρων που τίθενται στη διάθεσή του(17) του έθεσαν σημαντικούς περιορισμούς, αναγκάζοντάς το να αναθέσει σε τρίτους ένα μέρος των καθηκόντων που είχε αναλάβει. Επιπλέον, το ΓΤΒ δεν ήταν σε θέση να παρουσιάσει συγκεφαλαιωτικές εκθέσεις σχετικά με τα σχέδια και τις χρηματοδοτούμενες δράσεις στο πλαίσιο των δύο προγραμμάτων. Το ΓΤΒ, προκειμένου να τηρήσει τις αυστηρές προθεσμίες που ισχύουν για την επιλογή των σχεδίων, αναγκάστηκε να ενισχύσει το προσωπικό που είχε αναλάβει αυτό το έργο με υπαλλήλους που κανονικά ασχολούνταν με τη διαχείριση των συμβάσεων, γεγονός που επέφερε τις καθυστερήσεις που διαπιστώθηκαν στη διαχείριση και στο κλείσιμο των σχεδίων.

76. Μολονότι το ΓΤΒ καθόρισε και τεκμηρίωσε τις διαδικασίες διαχείρισης των διαφόρων φάσεων των εργασιών υπό τη μορφή μιας "ολοκληρωμένης επιχειρησιακής αλυσίδας", στο σύστημα πληροφορικής δεν κατέστη πάντοτε δυνατόν να τεκμηριωθούν οι αλλαγές της βαθμολογίας κατά την αξιολόγηση των σχεδίων ("κατάταξη").

Ανεπαρκείς έλεγχοι

77. Οι έλεγχοι των τελικών εκθέσεων που πραγματοποίησε το ΓΤΒ δεν ήταν δυνατόν παρά να αφορούν την επαλήθευση της αληθοφάνειας και της τυπικής ακρίβειας των δηλώσεων δαπανών. Μόνο ένα δείγμα 5 % των τελικών εκθέσεων υποβλήθηκε σε έλεγχο των δικαιολογητικών. Οι επιτόπιες επισκέψεις που πραγματοποιεί περιοδικά το ΓΤΒ δεν έχουν το χαρακτήρα ελέγχου και, για το λόγο αυτό, δεν μπορούν να καλύψουν αυτή την έλλειψη. Οι προαναφερθείσες αδυναμίες έχουν διαπιστωθεί και από την ομάδα λογιστικού ελέγχου της ΓΔ EAC (σημείο 88).

Συγκεκριμένες ελλείψεις κατά εξετασθείσα δράση

Σωκράτης/Erasmus: Δράση 1: Θεσμικές συμβάσεις (ΘΣ)

78. Στην αρχική καθυστέρηση που σημάδευσε την εκτέλεση των ΘΣ (βλέπε σημείο 20) προστέθηκαν οι καθυστερήσεις που προκλήθηκαν από αδυναμίες στην οργάνωση των πανεπιστημίων και την επιφυλακτικότητα των διδασκόντων να παραχωρήσουν στη διοίκηση τα προνόμια της διαχείρισης που κατείχαν στο πλαίσιο του προηγούμενου προγράμματος. Εξάλλου, μόλις το 1999 καθόρισε η Επιτροπή τα κριτήρια επιλεξιμότητας και τους όρους επιβολής των κυρώσεων που αφορούσαν τις ΘΣ που συνήφθησαν το 1996 για το πρώτο έτος της εφαρμογής τους (ακαδημαïκό έτος 1997-1998). Κατά συνέπεια, καθυστέρησε το κλείσιμο αυτών των συμβάσεων.

79. Από την ανάλυση των τελικών εκθέσεων προκύπτει ότι τα αποτελέσματα ήταν κατά πολύ κατώτερα των συμβατικών υποχρεώσεων, κυρίως όσον αφορά τις δράσεις σχετικά με την κινητικότητα των σπουδαστών και των διδασκόντων. Παραδόξως, το γεγονός αυτό δεν επέφερε μείωση του ύψους των επιχορηγήσεων, αλλά αντιθέτως, σε ορισμένες περιπτώσεις, μεταφράστηκε σε υπέρβαση, ή ακόμη και διπλασιασμό, της αρχικής κοινοτικής ενίσχυσης. Η κατάσταση αυτή οφείλεται στην ευχέρεια που διαθέτουν τα πανεπιστήμια να αναδιανέμουν τα κονδύλια που προορίζονταν για μια δραστηριότητα σε μια άλλη μέχρι και κατά 50 % του εγκριθέντος ποσού.

Σωκράτης/Ανοικτή και εξ αποστάσεως εκπαίδευση (ΑΑΕ)

80. Η δράση ΑΑΕ έχει ως στόχο τη βελτίωση της εκπαιδευτικής προσφοράς με την καθιέρωση νέων τεχνικών μέσων σε όλες τις εκπαιδευτικές διαδικασίες. Παρά τον πολυετή χαρακτήρα των σχεδίων, η κοινοτική χρηματοδότηση χορηγείται μόνο σε ετήσιες δόσεις. Τα σχέδια απαιτούν τη συμμετοχή τριών τουλάχιστον φορέων προερχόμενων από τρεις τουλάχιστον διαφορετικές χώρες.

81. Η αντίληψη αυτή περιπλέκει τη διαχείριση στο βαθμό που η ανάπτυξη του σχεδίου απαιτεί την ετήσια ανανέωση των διαδικασιών (αίτηση, αξιολόγηση, σύμβαση, αναλυτικός λογαριασμός) και δημιουργεί τον ενδεχόμενο κίνδυνο πρόωρου κλεισίματος του φακέλου. Επιπλέον, η διαχείριση αυτού του είδους δυσχεραίνει τον καταλογισμό των δαπανών που αφορούν δύο οικονομικά έτη.

82. Επίσης, σε αυτό το είδος δράσεων, οι συντονιστές των σχεδίων δεν ελέγχουν τις δαπάνες που δηλώνουν οι συμπράττοντες, οι οποίοι δεν τους διαβιβάζουν ούτε τα δικαιολογητικά των δαπανών, ούτε, σε ορισμένες περιπτώσεις, τις δηλώσεις δαπανών. Η κατάσταση αυτή παρέχει τη δυνατότητα καταβολής ποσών αχρεωστήτως.

83. Οι συμβάσεις με τους υπευθύνους των σχεδίων υπεγράφησαν και οι προκαταβολές στους τελικούς δικαιούχους καταβλήθηκαν μόνο μετά την υλοποίηση των σχεδίων. Το διάστημα που χρειάστηκε το ΓΤΒ για την εξέταση των σχεδίων αποδείχθηκε υπερβολικά μεγάλο (μεταξύ οκτώ και 19 μηνών για τα εξετασθέντα σχέδια), με αποτέλεσμα την αντίστοιχη καθυστέρηση της επικύρωσης των αποτελεσμάτων της αξιολόγησης και του κλεισίματος και της τακτοποίησης των σχεδίων. Σε πέντε από τους 13 φακέλους που υποβλήθηκαν σε έλεγχο, το ανώτατο ποσό της κοινοτικής ενίσχυσης υπερέβαινε το αποδεκτό όριο του 50 % των δαπανών, χωρίς η χρηματοδότηση αυτή να δικαιολογείται ούτε από τα προσόντα των συμμετεχόντων, ούτε από την ιδιαιτερότητα των δραστηριοτήτων(18).

Νεολαία για την Ευρώπη: Δράση Δ

84. Η δράση Δ του προγράμματος ΝΕ χρηματοδοτεί τη συνεργασία με επιλέξιμες τρίτες χώρες στον τομέα των ανταλλαγών νέων. Η δυσκινησία και η βραδύτητα των κέντρων λήψης των αποφάσεων (τα ΕΓ προβαίνουν σε προεπιλογή των σχεδίων και η Επιτροπή λαμβάνει την απόφαση σε συνεργασία με τις επιτροπές επιλογής) και των χρηματοδοτικών κυκλωμάτων προκάλεσαν καθυστερήσεις στη σύναψη των συμβάσεων.

ΕΛΕΓΧΟΙ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

85. Η ομάδα εσωτερικού ελέγχου της ΓΔ EAC(19), της οποίας οι αρμοδιότητες δεν έχουν καθοριστεί, επικέντρωσε τις προσπάθειές της στους επιτόπιους ελέγχους στα ΕΓ, στο ΓΤΒ και στους τελικούς δικαιούχους. Αντιθέτως, δεν προέβη στην εξέταση των συστημάτων και διαδικασιών διαχείρισης που εφαρμόζονται εντός της ΓΔ. Το ετήσιο πρόγραμμα ελέγχου της δεν καταρτίστηκε βάσει ανάλυσης κινδύνου. Επιπλέον, η δυσκολία πλήρωσης των κενών θέσεων δεν της επέτρεψε να ανταποκριθεί στον διαρκώς αυξανόμενο όγκο εργασίας.

86. Κατ' αυτό τον τρόπο, όσον αφορά τις αποκεντρωμένες δράσεις, η ομάδα δεν κατόρθωσε να ελέγχει ανά διετία κάθε ΕΓ, όπως είχε ορίσει ως στόχο της. Οι αποστολές της πραγματοποιήθηκαν συχνά με σημαντική χρονική διαφορά σε σχέση με τις περιόδους που καλύπτονταν από τις συμβάσεις-πλαίσια, ενώ ορισμένες επιχορηγήσεις, όπως για τις δαπάνες λειτουργίας, εξαιρέθηκαν από το πεδίο ελέγχου της.

87. Εξάλλου, η παράλειψη να δοθεί συνέχεια στις παρατηρήσεις των ελεγκτών αυτής της ομάδας εκ μέρους της ΓΔ και η απουσία τυποποιημένης διαδικασίας για την αντιμετώπισή τους αποτελούν σημαντική έλλειψη του συστήματος ελέγχου. Συνεπώς, οι εκθέσεις ελέγχου δεν διαβιβάστηκαν στις εθνικές αρχές, όπως δεν διαβιβάστηκαν ούτε οι συστατικές επιστολές, παρά μόνο σε σπάνιες περιπτώσεις. Κατά συνέπεια, εξακολούθησαν να υπάρχουν οι ανεπάρκειες στη διαχείριση.

88. Σύμφωνα με την Επιτροπή, η ομάδα λογιστικού ελέγχου εξέτασε το 10 % των σχεδίων που διαχειρίστηκε το ΓΤΒ βάσει τυχαίου δείγματος. Βάσει των προαναφερθέντων ελέγχων, οι εσωτερικοί ελεγκτές διαπίστωσαν έλλειψη αυστηρότητας στη διαχείριση του ΓΤΒ λόγω:

α) του περιορισμένου χαρακτήρα της επαλήθευσης των δικαιολογητικών·

β) των ανεπαρκειών στην αξιολόγηση·

γ) της μη τήρησης της αρχής της συγχρηματοδότησης·

δ) της υπογραφής τροποποιητικών συμβάσεων από το ΓΤΒ χωρίς την προηγούμενη συμφωνία της ΓΔ·

ε) των καθυστερήσεων στην επεξεργασία των φακέλων.

89. Η ΓΔ δεν έλαβε εγκαίρως τα διορθωτικά μέτρα, τα οποία επιβάλλονταν ώστε το ΓΤΒ να μπορέσει να ανταποκριθεί σε ικανοποιητικό βαθμό στις απαιτήσεις μιας χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης των κοινοτικών κεφαλαίων.

90. Η ΓΔ Δημοσιονομικού Ελέγχου της Επιτροπής προέβη, παράλληλα με το Συνέδριο, σε ενδελεχή έλεγχο των δαπανών λειτουργίας του ΓΤΒ. Οι εργασίες της κατέληξαν στις ίδιες διαπιστώσεις με εκείνες που διατύπωσε το Συνέδριο, κυρίως όσον αφορά τον κίνδυνο σύγχυσης συμφερόντων.

ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ

91. Σύμφωνα με την απόφαση αριθ. 819/95/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 14ης Μαρτίου 1995, η Επιτροπή όφειλε να εξασφαλίσει, σε σύμπραξη με τα κράτη μέλη, την παρακολούθηση και την περιοδική αξιολόγηση του προγράμματος Σωκράτης. Για το σκοπό αυτό, θα έπρεπε να παρουσιάσει, το αργότερο στις 30 Σεπτεμβρίου 1998, ενδιάμεση έκθεση για την εναρκτήρια φάση και, το αργότερο στις 30 Σεπτεμβρίου 2000, τελική έκθεση για την εφαρμογή του προγράμματος. Βάσει εξωτερικής αξιολόγησης που ολοκληρώθηκε τον Ιούνιο του 1998, η Επιτροπή δημοσίευσε πάντως την ενδιάμεση έκθεση(20) μόλις στις 12 Φεβρουαρίου 1999 και, μετά από εξωτερική αξιολόγηση, την τελική έκθεση(21) μόλις στις 12 Φεβρουαρίου 2001. Στο σημείο αυτό κρίνεται σκόπιμο να υπομνησθεί ότι, παρά την αυξανόμενη δημοτικότητα της δράσης Erasmus, δεν επιτεύχθηκε ο αρχικά προβλεπόμενος στόχος της, ο οποίος ήταν να παράσχει τη δυνατότητα στο 10 % των ένδεκα εκατομμυρίων σπουδαστών που ήταν εγγεγραμμένοι σε πανεπιστημιακά μαθήματα να διαμείνουν στο εξωτερικό. Στην τελική έκθεσή της η Επιτροπή εκτιμά ότι μόνο 460000 σπουδαστές περίπου επωφελήθηκαν του προγράμματος αυτού κατά την περίοδο 1995-1999. Ο πίνακας 6 παρουσιάζει την κατανομή του αριθμού των δικαιούχων σπουδαστών κατά χώρα προέλευσης.

92. Σύμφωνα με την απόφαση αριθ. 818/95/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 14ης Μαρτίου 1995, η Επιτροπή όφειλε να λάβει τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίσει την παρακολούθηση και τη συνεχή αξιολόγηση του προγράμματος ΝΕ. Κατά το τρίτο έτος του προγράμματος, έπρεπε να υποβάλει έκθεση αξιολόγησης η οποία θα κάλυπτε τα δύο πρώτα έτη της εφαρμογής και θα χρησίμευε στον επανακαθορισμό και στην ενδεχόμενη προσαρμογή των κατευθύνσεων του προγράμματος. Η έκθεση αυτή δημοσιεύθηκε μόλις στις 6 Φεβρουαρίου 1998(22), μετά από εξωτερική αξιολόγηση, της οποίας η έκθεση συντάχθηκε το Νοέμβριο του 1997. Αντίθετα προς την απόφαση για το πρόγραμμα Σωκράτης, η απόφαση για το πρόγραμμα ΝΕ δεν επιβάλλει στην Επιτροπή την παρουσίαση τελικής έκθεσης κατά τη λήξη του προγράμματος.

Αποτελέσματα του ελέγχου του Συνεδρίου

93. Μολονότι, από τις υπάρχουσες εκθέσεις, θα μπορούσε να συναχθεί το συμπέρασμα ότι ένας διαρκώς αυξανόμενος αριθμός δικαιούχων συμμετείχαν και στα δύο προγράμματα και ότι τα μέτρα στο πλαίσιο του προγράμματος Σωκράτης ήταν καθοριστικά για την έναρξη και την προώθηση της διεθνικής συνεργασίας μεταξύ εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, ο έλεγχος κατέδειξε αδυναμίες στις διαδικασίες αξιολόγησης, ενώ προέκυψαν ερωτηματικά σχετικά με την εγκυρότητα ορισμένων αποτελεσμάτων αξιολόγησης.

94. Η έλλειψη σαφών παραμέτρων ή άλλων δεικτών απόδοσης, ο ασαφής καθορισμός του πληθυσμού-στόχου (Νεολαία για την Ευρώπη) και η απουσία αξιόπιστων και διαρκώς ενημερούμενων στατιστικών στοιχείων για τους τελικούς δικαιούχους επιβάλλουν σημαντικούς περιορισμούς στην ποσοτική αξιολόγηση της επίτευξης των στόχων και των δύο προγραμμάτων.

95. Και τα δύο είδη εκθέσεων αξιολόγησης (ενδιάμεση και τελική) έχουν ως σκοπό, πρώτον, την παρακολούθηση της εκτέλεσης των προγραμμάτων και την ανάληψη οποιασδήποτε αναγκαίας επανορθωτικής δράσης και, δεύτερον, την άσκηση επιρροής στο σχεδιασμό του επακόλουθου προγράμματος. Τόσο όσον αφορά το πρόγραμμα Σωκράτης όσο και το πρόγραμμα Νεολαία για την Ευρώπη, και οι δύο στόχοι απέτυχαν εξαιτίας της καθυστερημένης εκπόνησης των εκθέσεων αξιολόγησης.

96. Οι εκ των προτέρων αξιολογήσεις των προγραμμάτων Νεολαία για την Ευρώπη και Σωκράτης (2000-2005) πραγματοποιήθηκαν πριν από την ολοκλήρωση των ενδιάμεσων αξιολογήσεων των προγραμμάτων για την περίοδο 1995-1999.

97. Στην περίπτωση του προγράμματος Νεολαία για την Ευρώπη, επισημάνθηκε ότι η εξωτερική ενδιάμεση ανασκόπηση πραγματοποιήθηκε από εταιρεία συμβούλων η οποία ανήκε σε πρώην διευθυντή του ΓΤΒ που διαχειριζόταν το εν λόγω πρόγραμμα.

98. Από την έναρξη της δράσης Erasmus και του προγράμματος Σωκράτης, η Επιτροπή ανέθεσε πολυάριθμες μελέτες σε εξωτερικούς συμβούλους. Δεν κατέστη δυνατόν να αποδειχθεί ότι όλες αυτές οι μελέτες αξιοποιήθηκαν κατάλληλα από την Επιτροπή ή ότι προσέδωσαν ουσιαστική προστιθέμενη αξία. Από τον έλεγχο αυτών των συμβάσεων προέκυψε ότι ένα πανεπιστήμιο κατείχε προτιμησιακή θέση στον τομέα αυτό (περίπου δώδεκα συμβάσεις με συνολική συνεισφορά από την ΕΕ πλέον του ενός εκατομμυρίου ευρώ). Ο εν λόγω αντισυμβαλλόμενος εκτέλεσε επίσης άλλη μία σύμβαση μελέτης ανάλογης φύσης για άλλες υπηρεσίες της Επιτροπής σε παρόμοιο τομέα (εμπειρικές κοινωνικοοικονομικές έρευνες). Η OLAF διερευνά δύο από αυτές τις συμβάσεις.

99. Όσον αφορά τη διαχείριση αυτών των συμβάσεων εκ μέρους της Επιτροπής, με τον έλεγχο διαπιστώθηκαν σοβαρές ανεπάρκειες σε όλα τα επίπεδα, ήτοι στην ανάθεση της σύμβασης, στην παράλειψη εκτίμησης του κόστους των προσφορών, στη λανθασμένη διαχείριση της σύμβασης, στην ανεπαρκή παρακολούθηση της εφαρμογής της, στην έλλειψη αξιολόγησης της εγκυρότητας και του ολοκληρωμένου χαρακτήρα των αποτελεσμάτων των εργασιών που ορίζονταν στη σύμβαση, στη μη τήρηση των συμβατικών όρων και στην απουσία επαλήθευσης των δαπανών.

100. Ο έλεγχος του βασικού αντισυμβαλλομένου που είχε αναλάβει την εκπόνηση μελετών στο πλαίσιο του προγράμματος Σωκράτης έφερε στο φως παρατυπίες σε διάφορα επίπεδα, για παράδειγμα συχνή περαιτέρω ανάθεση χωρίς προηγούμενη άδεια, λανθασμένες δηλώσεις δαπανών με αποτέλεσμα αδικαιολόγητες αποδόσεις εξόδων, μονομερείς τροποποιήσεις των εργασιών που προβλέπονταν στη σύμβαση, λανθασμένες δηλώσεις στις ενδιάμεσες εκθέσεις, δημοσίευση εκθέσεων χρηματοδοτούμενων από την ΕΕ χωρίς την προηγούμενη έγκριση της Επιτροπής, πάγια παραβίαση των συμφωνημένων προθεσμιών και μη τήρηση άλλων συμβατικών ρητρών.

101. Παρατηρήθηκε ότι πλήθος εμπειρικών αποτελεσμάτων και στοιχείων, παρά το γεγονός ότι αποτελούσαν ιδιοκτησία της Επιτροπής, κρατήθηκαν από τον αντισυμβαλλόμενο και χρησιμοποιήθηκαν σε περαιτέρω μελέτες του ιδίου. Η Επιτροπή παρέλειψε να αποθηκεύσει αυτά τα στοιχεία.

102. Επιπλέον, από τον έλεγχο διαπιστώθηκε ότι στην τελική έκθεση αξιολόγησης για το Σωκράτης, η οποία εγκρίθηκε από την Επιτροπή, δεν αναλυόταν εις βάθος η αξιολόγηση των διαδικασιών διαχείρισης του προγράμματος Σωκράτης (μολονότι αυτό προβλεπόταν στη σύμβαση). Δεν υπήρχαν στοιχεία από τα οποία να προκύπτει ότι τα στατιστικά στοιχεία της ανάλυσης αυτής ήταν αντιπροσωπευτικά, ούτε πώς επελέγη το δείγμα. Δεδομένης της βραδείας και δαπανηρής διαδικασίας συλλογής των στοιχείων (ταχυδρομικώς) από τους δικαιούχους, μπορεί επίσης να τεθεί υπό αμφισβήτηση η αποτελεσματικότητα αυτής της προσέγγισης.

Νέα προγράμματα (περίοδος 2000-2006)

103. Στα νέα προγράμματα περιέχονται και πάλι οι βασικές δράσεις των προηγουμένων με ορισμένες τροποποιήσεις στο περιεχόμενό τους. Έτσι, στο πλαίσιο του προγράμματος Σωκράτης, η δράση Comenius θα ενισχυθεί, γνωρίζοντας σημαντική αύξηση των σχετικών πιστώσεων του προϋπολογισμού (27 % των 1850 εκατομμυρίων ευρώ). Όσο για το πρόγραμμα ΝΕ, θα απορροφήσει το πρόγραμμα "Ευρωπαϊκή εθελοντική υπηρεσία".

104. Εξάλλου, τα νέα αυτά προγράμματα εμπεριέχουν διάφορα νέα στοιχεία, όπως καλύτερο καθορισμό των στόχων για το ΝΕ, τη δυνατότητα συμμετοχής της Τουρκίας και τη συνένωση παλαιών δράσεων υπό δύο νέες ονομασίες, Grundtvig και Minerva. Η πρώτη δράση συγκεντρώνει εκείνες που προορίζονταν για την εκπαίδευση των ενηλίκων, καθώς και άλλες εκπαιδευτικές οδούς, και η δεύτερη αυτές της ανοικτής και εξ αποστάσεως εκπαίδευσης, της τεχνολογίας της πληροφόρησης και των επικοινωνιών στον τομέα της εκπαίδευσης. Η δράση Grundtvig σημειώνει σημαντική αύξηση των πιστώσεων οι οποίες ανέρχονται στο 7 % των 1850 εκατομμυρίων ευρώ που διατέθηκαν για το Σωκράτης.

105. Οι τροποποιήσεις που εισήγαγε αυτό το τελευταίο πρόγραμμα συνοδεύονται από μεταρρύθμιση των όρων κατανομής της χρηματοδότησης μεταξύ των κρατών μελών για τις δράσεις των οποίων η διαχείριση ασκείται σε συνεργασία με τα ΕΓ, καθώς εξάλλου το μέγιστο ποσοστό της κοινοτικής συγχρηματοδότησης των σχεδίων επαναπροσδιορίστηκε στο 75 %. Αντιθέτως, οι νέες αποφάσεις, όπως και οι παλαιότερες, δεν παρέχουν διευκρινίσεις ή υποδείξεις σχετικά με τον ποσοτικό προσδιορισμό των καθοριζόμενων στόχων.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ

106. Τα υπό εξέταση προγράμματα είχαν αδιαμφισβήτητα αντίκτυπο στους νέους και στον πληθυσμό των σπουδαστών. Ωστόσο, από τον έλεγχο του Συνεδρίου διαπιστώθηκαν πολυάριθμες ανεπάρκειες τόσο στο σχεδιασμό όσο και στο σύστημα διαχείρισης των δύο κοινοτικών προγραμμάτων Σωκράτης και ΝΕ, καθώς και στην εφαρμογή των δράσεων και των σχεδίων που αποτέλεσαν το συγκεκριμένο αντικείμενο της έρευνας του Συνεδρίου (σημεία 10-18).

107. Αυτές οι ανεπάρκειες είναι απόρροια του υπερβολικά μεγάλου αριθμού και του εξαιρετικά ασαφούς καθορισμού των στόχων, κυρίως για το Σωκράτης, γεγονός το οποίο καθιστά δυσχερή την εκ των υστέρων αξιολόγηση του αντίκτυπου των προγραμμάτων. Η αξιολόγηση καθίσταται ακόμη δυσκολότερη για το λόγο ότι δεν έχουν καθοριστεί ούτε δείκτες, ούτε σαφείς μέθοδοι αξιολόγησης (σημείο 11).

108. Η μεταβίβαση των προνομίων δημόσιας αρχής στο ΓΤΒ χωρίς νομική βάση, το κόστος των παρεχόμενων υπηρεσιών, οι εγγενείς κίνδυνοι σύγχυσης συμφερόντων που υπάρχουν σε ένα φορέα του οποίου οι ιθύνοντες προέρχονται από τις τάξεις των δικαιούχων των προγραμμάτων, χωρίς να θίγεται η ακεραιότητα των υπευθύνων διαχείρισης, η εγγραφή στον ισολογισμό περιουσιακών στοιχείων που στην πραγματικότητα ανήκουν στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα, αποτελούν ισάριθμα στοιχεία που το Συνέδριο συναντά εδώ και πολλά χρόνια στο πλαίσιο των διαφόρων κοινοτικών προγραμμάτων (σημεία 25-38).

109. Οι δυσκίνητες και πολύπλοκες διοικητικές διαδικασίες συνεπέφεραν καθυστερήσεις σε όλα τα στάδια της διαχείρισης. Η σώρευση αυτών των καθυστερήσεων είχε ως βασική συνέπεια υπερβολικά μεγάλες προθεσμίες για την καταβολή των επιχορηγήσεων και δυσχέρειες κατά τη σύναψη των χρηματοδοτικών συμβάσεων μεταξύ της Επιτροπής και των ΕΓ (σημεία 39-51).

110. Οι επιπτώσεις αυτών των ανεπαρκειών επιτάθηκαν λόγω των ελλιπών μηχανισμών και δομών διαχείρισης και της ακαταλληλότητας των διατιθέμενων μέσων σε σχέση με τους φιλόδοξους στόχους των προγραμμάτων· αυτό ισχύει όσον αφορά την εφαρμογή τόσο των αποκεντρωμένων όσο και των κεντρικών δράσεων (σημεία 53-84).

111. Αιτία των πολυάριθμων παραλείψεων και παρατυπιών που διαπιστώθηκαν αποτελεί η έλλειψη πραγματικής ελεγκτικής πείρας εκ μέρους των εθνικών και κοινοτικών υπευθύνων διαχείρισης (σημεία 85-90).

112. Οι εκθέσεις αξιολόγησης εκπονήθηκαν σε πολύ καθυστερημένο στάδιο για να επηρεάσουν το στάδιο εφαρμογής ή το επακόλουθο πρόγραμμα. Δεν υπήρχαν αντιπροσωπευτικά και συνεχώς ενημερούμενα στατιστικά στοιχεία, ενώ σημαντικές αδυναμίες διαπιστώθηκαν στη διαχείριση των εξωτερικών συμβάσεων από την Επιτροπή (σημεία 91-102).

ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

113. Το Συνέδριο, διαπιστώνοντας τον επαναλαμβανόμενο χαρακτήρα των ανεπαρκειών στη διαχείριση των ΓΤΒ, δεν μπορεί παρά να ενθαρρύνει την Επιτροπή να συνεχίσει την προσπάθεια που καταβάλλει για τη δημιουργία φορέων κοινοτικού δημοσίου δικαίου στους οποίους θα ανατεθεί η εφαρμογή των προγραμμάτων.

114. Με την προοπτική της αυξημένης αποκέντρωσης στο μέλλον, θα πρέπει να καθοριστούν με σαφήνεια οι συμβατικές σχέσεις μεταξύ της Επιτροπής και των εθνικών αρχών, με επακριβή καθορισμό των υποχρεώσεων και των αρμοδιοτήτων των δύο μερών, που θα μπορούσαν να εξασφαλίσουν μια αποτελεσματική και από κοινού διαχείριση προς όφελος της χρηστής διαχείρισης των κοινοτικών πόρων.

115. Η Γενική Διεύθυνση που φέρει την ευθύνη της διαχείρισης πρέπει να τηρεί πραγματική διοικητική λογιστική των προτάσεων ανάληψης υποχρεώσεων και των εκδιδόμενων εντολών πληρωμής και να προβαίνει τακτικά σε συγκρίσεις με τα δεδομένα του συστήματος SINCOM, προκειμένου να εντοπίζει τις ενδεχόμενες διαφορές και να διενεργεί τις δέουσες τακτοποιήσεις.

116. Στις εθνικές αρχές θα πρέπει να χορηγηθούν το ανθρώπινο δυναμικό και υλικά μέσα, καθώς και επαρκείς οικονομικοί πόροι, ώστε αυτές να είναι σε θέση να ανταποκρίνονται αποτελεσματικά στη σημαντική αποστολή που τους έχει ανατεθεί.

117. Η Επιτροπή θα πρέπει να καθορίσει, σε συνεννόηση με τις αρμόδιες εθνικές αρχές, τα καθήκοντα και τους πρακτικούς όρους της επιχειρησιακής λειτουργίας (κριτήρια, πρότυπα, εγχειρίδια κ.λπ.) που αφορά το σύνολο της διαχείρισης των ΕΓ.

118. Θα πρέπει να θεσπιστούν κανόνες για την εξασφάλιση ενός αποτελεσματικού ελέγχου των αναλυτικών λογαριασμών των σχεδίων (φύση και είδος των δικαιολογητικών, ανάλυση των οικονομικών καταστάσεων με τη βοήθεια πινάκων αξιολόγησης κ.λπ.). Οι κανόνες θα πρέπει να συνοδεύονται από την υποχρέωση των ΕΓ να πραγματοποιούν επισκέψεις ελέγχου επιτόπου.

119. Η ποιότητα των εκθέσεων που υποβάλλονται στην Επιτροπή πρέπει να βελτιωθεί, προκειμένου να της παρέχονται αξιόπιστα στατιστικά στοιχεία σχετικά με την υλοποίηση των σχεδίων και των δράσεων. Τα στοιχεία αυτού του είδους είναι απαραίτητα για την εκ των υστέρων αξιολόγηση των προγραμμάτων. Ένα σύστημα πληροφορικής αποτελεσματικότερο και καλύτερα συντονισμένο μεταξύ των ΕΓ και της Επιτροπής, καθώς των ίδιων των ΕΓ, θα συνέβαλλε στη βελτίωση όχι μόνο των δραστηριοτήτων πληροφόρησης, αλλά και στη διάδοση των αποτελεσμάτων που σκοπό έχουν να εξασφαλίσουν την προώθηση και την ευκρίνεια των προγραμμάτων.

120. Η πολιτική παρακολούθησης και αξιολόγησης των δράσεων και των προγραμμάτων στο σύνολό τους θα πρέπει να ενισχυθεί εις βάθος, με την ανάπτυξη μεθοδολογιών προσαρμοσμένων στους συνολικούς επιδιωκόμενους στόχους, με την καθιέρωση σαφώς καθορισμένων δεικτών που θα ενσωματωθούν στη συνήθη διαχείριση που ασκεί το σύνολο των ενδιαφερόμενων φορέων, καθώς και με μια συστηματική και ηλεκτρονική συλλογή των στατιστικών στοιχείων από τους δικαιούχους. Η εν λόγω πολιτική θα καθιστούσε δυνατή τη συστηματική εκτίμηση του αντίκτυπου των δράσεων των προγραμμάτων και επίσης τη σύγκριση με τα εθνικά συστήματα.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 7ης Μαρτίου 2002.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Juan Manuel Fabra Vallés

Πρόεδρος

(1) Η βασική απόφαση (απόφαση αριθ. 819/95/ΕΚ) για τη θέσπιση του προγράμματος κοινοτικής δράσης Σωκράτης αναφέρεται στην "Πράσινη Βίβλο" της Επιτροπής σχετικά με την εισαγωγή της ευρωπαϊκής διάστασης της εκπαίδευσης στα σχολεία, καθώς και στη "Λευκή Βίβλο" της Επιτροπής, βάσει της οποίας το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ενέκρινε το 1993 σχέδιο δράσης σχετικό με την ανάπτυξη, την ανταγωνιστικότητα και την απασχόληση. Η βασική απόφαση (απόφαση αριθ. 818/95/ΕΚ) για την έγκριση της τρίτης φάσης του προγράμματος ΝΕ αναφέρεται κυρίως στα συμπεράσματα των Ευρωπαϊκών Συμβουλίων του 1992 και του 1993, στα οποία επισημαίνεται η ανάγκη να υποστηριχθούν οι δραστηριότητες που αποσκοπούν στην ανάπτυξη της αυτονομίας και της δημιουργικότητας των νέων και να καταπολεμηθεί το φαινόμενο του αποκλεισμού και του ρατσισμού, ιδίως με την εκπαίδευση των νέων. Κατά τη διάρκεια της εφαρμογής των δύο κοινοτικών προγραμμάτων, στον τομέα της ευρωπαϊκής εκπαίδευσης αποκρυσταλλώθηκαν και άλλες πολιτικές εξελίξεις, μεταξύ άλλων, μέσω της δημοσίευσης του "Λευκού Βιβλίου - Διδασκαλία και μάθηση: προς την κοινωνία της γνώσης", του "Πράσινου Βιβλίου σχετικά με τα εμπόδια της κινητικότητας στην Ευρώπη" το 1996, και της ανακοίνωσης της Επιτροπής "Για μια Ευρώπη της γνώσης" το 1997.

(2) Για το πρόγραμμα Σωκράτης, βλέπε απόφαση αριθ. 253/2000/ΕΚ, της 24ης Ιανουαρίου 2000 (ΕΕ L 28 της 3.2.2000).

Για το πρόγραμμα ΝΕ, βλέπε απόφαση αριθ. 1031/2000/ΕΚ, της 13ης Απριλίου 2000 (ΕΕ L 117 της 18.5.2000).

(3) ΕΕ L 87 της 20.4.1995.

(4) ΕΕ L 77 της 14.3.1998.

(5) Στο πλαίσιο της δράσης Δ (Ανταλλαγές με τρίτες χώρες) συνεργασία μπορεί να υπάρξει με τις χώρες της Κεντρικής Ευρώπης, της Κοινοπολιτείας Ανεξαρτήτων Κρατών (ΚΑΚ), της Λεκάνης της Μεσογείου και της Λατινικής Αμερικής. Η δράση Β προβλέπει την ευρωπαϊκή συνεργασία στον τομέα της κατάρτισης των οργανωτών δραστηριοτήτων, ενώ η δράση Γ αυτή μεταξύ των φορέων των κρατών μελών.

(6) COM(2001) 75 τελικό, της 12ης Φεβρουαρίου 2001.

(7) Η ευρωπαϊκή έκθεση για την ποιότητα της σχολικής εκπαίδευσης υποβλήθηκε από την Επιτροπή στο Συμβούλιο των Υπουργών Παιδείας τον Ιούνιο του 2000. Θεωρήθηκε ως μέσο για τη διευκόλυνση της αξιολόγησης σχολικών συστημάτων και ευθυγραμμίζεται με το πνεύμα των συμπερασμάτων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Λισαβόνας, της 23ης και 24ης Μαρτίου 2000, από τα οποία προέκυπτε η ανάγκη ύπαρξης ποσοτικών και ποιοτικών δεικτών για τη σύγκριση των βέλτιστων πρακτικών.

(8) ΕΕ C 240 της 19.8.1996.

(9) Απόφαση του Δικαστηρίου της 13ης Ιουνίου 1958: Meroni & Co, Industrie Metallurgiche, SPA κατά Ανωτάτης Αρχής της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Άνθρακα και Χάλυβα, υπόθεση 10-56.

(10) Θετική γνώμη αριθ. 165/95 της ΣΕΑΣ, της 31ης Μαρτίου 1995.

(11) Οι δύο φορείς που ίδρυσαν την κοινοπραξία "Etape" έλαβαν επιχορηγήσεις στο πλαίσιο συμπληρωματικών μέτρων Erasmus. Ο πρώτος έλαβε 10000 ευρώ ως συντονιστής ενός σχεδίου το 1996, ενώ συμμετείχε σε έξι σχέδια που υπέβαλαν άλλοι εισηγητές για μια χρηματοδότηση από το πρόγραμμα, τέσσερα εκ των οποίων ήταν σχέδια που αφορούσαν μια πτυχή του προγράμματος για τη διαχείριση της οποίας ήταν άμεσα υπεύθυνη η ΓΔ EAC. Ως προς τα άλλα δύο σχέδια, τα οποία αντιστοιχούσαν σε μια πτυχή της οποίας τη διαχείριση ασκούσε η Επιτροπή με τη βοήθεια του ΓΤΒ, η επιχορήγηση ανερχόταν σε 14000 ευρώ σε μια περίπτωση και σε περίπου 11000 ευρώ σε μια άλλη. Ο δεύτερος φορέας έλαβε 35815 ευρώ για δύο σχέδια το 1999.

(12) Η χρηματοδότηση του ΓΤΒ κατά συμβατική περίοδο καθορίζεται ως ακολούθως:1.6.1995-31.5.1996: 9,310 εκατομμύρια ευρώ,

1.6.1996-31.5.1997: 8,175 εκατομμύρια ευρώ,

1.6.1997-31.5.1998: 7,420 εκατομμύρια ευρώ,

1.6.1998-31.5.1999: 6,070 εκατομμύρια ευρώ,

1.6.1999-30.11.2000: 8,710 εκατομμύρια ευρώ,

1.12.2000-31.7.2001: 6,778 εκατομμύρια ευρώ,

Σύνολο: 46,463 εκατομμύρια ευρώ.

(13) Συλλογική προσπάθεια αξιολόγησης καταβλήθηκε από μια ομάδα ΕΓ, προκειμένου να αξιολογηθούν οι εμπειρίες από τη δράση Lingua (συνολικό κόστος του σχεδίου Babel: 179080 ευρώ, με κοινοτική συμμετοχή 88905 ευρώ). Το εν λόγω σχέδιο σημείωσε ορισμένες καθυστερήσεις, αλλά, λόγω του ενδιαφέροντος που εκδήλωσαν όλα τα ΕΓ στη συνέχεια, δόθηκε η δυνατότητα για μια δεύτερη σύμβαση (κόστους 111620 ευρώ, με κοινοτική συμμετοχή ύψους 27350 ευρώ) που κατέληξε στη δημιουργία μιας ιστοθέσης σχετικά με την αξιολόγηση των σχεδίων Lingua E, διαθέσιμης από τις 20 Μαΐου 2000.

(14) Ο έλεγχος συνίστατο στην εξέταση 46 συμβάσεων που είχαν συναφθεί μεταξύ των ΕΓ και ιδρυμάτων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, δέκα εκ των οποίων αποτέλεσαν αντικείμενο επιτόπιου ελέγχου. Οι υποτροφίες Erasmus τοποθετούνταν σε φάσμα που κυμαινόταν μεταξύ ποσών μικρότερων των 100 ευρώ και μέχρι 400 ευρώ μηνιαίως.

(15) Ο έλεγχος αφορούσε 46 συμβάσεις και συμπεριέλαβε επισκέψεις επιτόπου σε 12 δικαιούχους.

(16) Ο έλεγχος συνίστατο στην εξέταση 35 συμβάσεων ΚΕΣ, εκ των οποίων οι 14 διενεργήθηκαν επιτόπου.

(17) Η χρηματοδότηση του ΓΤΒ κατά συμβατική περίοδο καθορίζεται ως ακολούθως:1.6.1995-31.5.1996: 9,310 εκατομμύρια ευρώ,

1.6.1996-31.5.1997: 8,175 εκατομμύρια ευρώ,

1.6.1997-31.5.1998: 7,420 εκατομμύρια ευρώ,

1.6.1998-31.5.1999: 6,070 εκατομμύρια ευρώ,

1.6.1999-30.11.2000: 8,710 εκατομμύρια ευρώ,

1.12.2000-31.7.2001: 6,778 εκατομμύρια ευρώ,

Σύνολο: 46,463 εκατομμύρια ευρώ.

(18) Στο ΓΤΒ υποβλήθηκαν σε έλεγχο 13 συμβάσεις.

(19) Από το 1995, η υπηρεσία εσωτερικού ελέγχου προσαρτήθηκε στο οικονομικό τμήμα της πρώην ΓΔ XXII για να ενσωματωθεί, από την 1η Οκτωβρίου 1999, μετά τη διαρθρωτική αναδιοργάνωση, στη μονάδα λογιστικού ελέγχου και αξιολόγησης της ΓΔ EAC. Μολονότι η ονομασία "ομάδα λογιστικού ελέγχου" άλλαξε στη συνέχεια, στο πλαίσιο της παρούσας έκθεσης χρησιμοποιείται αυτή η ονομασία.

(20) COM(1999) 60 τελικό.

(21) COM(2001) 75 τελικό.

(22) COM(1998) 52 τελικό.

Πίνακας 1

Δημοσιονομική εκτέλεση των αναλήψεων υποχρεώσεων και των πληρωμών του προγράμματος ΣωκράτηςΠηγή:

Λογαριασμός διαχείρισης και ισολογισμός.

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πίνακας 2

Δημοσιονομική εκτέλεση των αναλήψεων υποχρεώσεων και των πληρωμών του προγράμματος Νεολαία για την ΕυρώπηΠηγή:

Λογαριασμός διαχείρισης και ισολογισμός.

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πίνακας 3

Δημοσιονομική εκτέλεση των προγραμμάτων Σωκράτης και Νεολαία για την Ευρώπη σύμφωνα με διάφορες πηγές (1995-1999)1= Γενικός προϋπολογισμός της Ευρωπαϊκής Ένωσης (έτος νP 2).

2= Λογαριασμός διαχείρισης και ισολογισμός.

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πίνακας 4

Χρησιμοποίηση των πιστώσεων για την εφαρμογή του προγράμματος Σωκράτης (1995-1999)

Καταμερισμός κατά δράση

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγή:

ΓΔ EAC.

Πίνακας 5

Χρησιμοποίηση των πιστώσεων για την εφαρμογή του προγράμματος Νεολαία για την Ευρώπη (1995-1999)

Καταμερισμός κατά δράση

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγή:

ΓΔ EAC.

Πίνακας 6

Υπότροφοι Erasmus 1995-2000

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Απαντησεις της Επιτροπης

ΣΥΝΟΨΗ

I. Ορισμένα στοιχεία του πλαισίου διασαφηνίζουν το σχεδιασμό και τη διαχείριση των προγραμμάτων αυτών, που εξαρχής έχουν σαφώς περισσότερες πιστώσεις από τα προγράμματα που προηγήθηκαν και των οποίων οι ετήσιοι πόροι αυξήθηκαν κατά 39 % μεταξύ του 1995 και του 1999. Πρόκειται για τα πρώτα προγράμματα που ανοίγονται σε συνδεδεμένες χώρες και η διαχείρισή τους έγινε αισθητά πολυπλοκότερη, ενώ πρόκειται επίσης για μαζικά προγράμματα που επηρεάζονται από σοβαρές δυσχέρειες, ιδίως χρονοδιαγράμματος, και απευθύνονται ορισμένες φορές σε λιγότερο οργανωμένους αποδέκτες από εκείνους των λοιπών κοινοτικών δράσεων. Στο πλαίσιο αυτό δεν θα πρέπει να υποτιμηθεί η υπάρχουσα ένταση, εκ των πραγμάτων, μεταξύ της υπεράσπισης των απαιτήσεων μιας σθεναρής διαχείρισης και της αναγκαιότητας υιοθέτησης εύχρηστων τρόπων διαχείρισης και με "σεβασμό" της αρχής της αναλογικότητας, λαμβάνοντας υπόψη τα κατά κανόνα πολύ χαμηλά ποσά που χορηγούνται και τους ενδιαφερόμενους αποδέκτες, καθώς και το αίτημα απλοποίησης που διατυπώθηκε από τα όλα τα συμμετέχοντα στα προγράμματα μέρη.

ΙΙ. Τα προγράμματα αυτά από τα οποία επωφελήθηκαν άμεσα άνω του ενός εκατομμυρίου άτομα σε κινητικότητα και περίπου 10000 σχέδια συνεργασίας, συνέβαλαν στην ενίσχυση της συνεργασίας στους τομείς παρέμβασής τους, παράλληλα με άλλες δράσεις, περισσότερο πολιτικές που κατέστησαν δυνατές. Όλες αυτές οι συνυπάρχουσες εξελίξεις άσκησαν ισχυρή πίεση στους ανεπαρκείς ανθρώπινους πόρους της Επιτροπής και ερμηνεύουν την αναγκαστική προσφυγή σε τρόπους διαχείρισης, που στο εξής επαναπροσδιορίζονται για το μέλλον στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης.

III. Τα δύο προγράμματα υλοποιούν μία πρώτη ορθολογική οργάνωση των κοινοτικών παρεμβάσεων στους τομείς της εκπαίδευσης και της πολιτικής σε θέματα νεολαίας· ειδικότερα το πρόγραμμα Σωκράτης που κάλυπτε όλα τα επίπεδα εκπαίδευσης που απαριθμούνται στο νέο άρθρο 126 της συνθήκης ΕΚ, διαδεχόταν τουλάχιστον πέντε προγράμματα ή χωριστές δράσεις. Μπόρεσε να απορρεύσει μία σύνθετη αρχιτεκτονική, που πάντως δεν δημιούργησε πρόσκομμα για τη συμμετοχή στα προγράμματα. Τα προγράμματα αυτά απλοποιήθηκαν στο πλαίσιο της έναρξης ισχύος της νέας γενιάς (Σωκράτης II και Νεολαία), που προβλέπει επίσης τη θέσπιση βελτιώσεων στον τομέα της αξιολόγησης και της συνεργασίας με τα άλλα κοινοτικά προγράμματα.

IV. Τα δύο προγράμματα είναι μαζικά προγράμματα που περιλαμβάνουν ετησίως χιλιάδες συναλλαγές (κατά κανόνα μικρών ποσών). Οι εσωτερικοί τους πόροι δεν επέτρεπαν στην Επιτροπή να διαχειρίζεται απευθείας όλες τις συγκεντρωτικές δράσεις, εξ ου η προσφυγή (φθίνουσα μακροπρόθεσμα) σε ένα γραφείο τεχνικής βοήθειας, το οποίο σε μόνιμη βάση πλαισιώνει και ελέγχει. Για λόγους προσέγγισης στους αποδέκτες και λόγω του όγκου των προς διαχείριση πράξεων, η Επιτροπή προσέφυγε επίσης σε εθνικά γραφεία· βάσει της κτηθείσας εμπειρίας από την εφαρμογή των προγραμμάτων Σωκράτης και NE, το αποκεντρωμένο αυτό μέσο ενισχύθηκε αισθητά για τη νέα γενιά προγραμμάτων.

V. Το γενικό ζήτημα της προσφυγής σε εξωτερική βοήθεια με τη μορφή γραφείου τεχνικής βοήθειας (ΓΤΒ) αποτελεί το επίκεντρο της διαθεσμικής συζήτησης εδώ και πολλούς μήνες και δημιουργούνται νέες προοπτικές για το μέλλον· η Επιτροπή ανέφερε ήδη ότι θα ανατρέξει στο μέλλον σε άλλα μέσα για τη διαχείριση των προγραμμάτων εκπαίδευσης και νεολαίας. Τέτοιου είδους δυνατότητες δεν υπήρχαν το 1995 και η Επιτροπή έπρεπε να ανατρέξει, όπως και για άλλα προγράμματα, σε ΓΤΒ του οποίου ένας λεπτομερής έλεγχος εκ μέρους της υπηρεσίας δημοσιονομικού ελέγχου αναγνώρισε την ποιότητα της οργάνωσης, επίσης αναθέτοντάς του, τον έλεγχο δράσεων που το σχέδιο αναμόρφωσης του δημοσιονομικού κανονισμού χαρακτηρίζει ως μη δυνάμενες να εκχωρηθούν.

VI. Παρά αυτή την ανεπάρκεια νομικού πλαισίου, η Επιτροπή κατέβαλε προσπάθειες με διάφορα μέσα για τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας της προσφυγής στα δίκτυα των εθνικών γραφείων. Για το μέλλον, ενίσχυσε αισθητά το μέσο επ' ευκαιρία της έναρξης ισχύος των νέων προγραμμάτων: οι συμβατικές σχέσεις με τα ΕΓ εντάσσονται στο εξής σε ένα αυστηρό νομικό πλαίσιο, που καθορίζει ιδίως τις υποχρεώσεις των κρατών μελών όσον αφορά τη χορήγηση κατάλληλων πόρων στα γραφεία που δημιουργούν.

VII. Για να ληφθεί υπόψη η καθυστερημένη έκδοση νομικών βάσεων και οι δυσχέρειες ενός χρονοδιαγράμματος συχνά προγραμματισμένου με βάση το ακαδημαϊκό έτος, η Επιτροπή έπρεπε να ανατρέξει σε μεταβατικά μέτρα για να αποφευχθεί οποιαδήποτε διακοπή στη συνεργασία που θεσπίστηκε από τα προηγούμενα προγράμματα και δράσεις. Η Επιτροπή αναγνωρίζει τις δυσχέρειες που συναντά στο να λαμβάνει ταχύτερα αποφάσεις χρηματοδότησης, λόγω του γεγονότος των μεγάλων όγκων φακέλων που πρέπει να εξεταστούν, της πολυπλοκότητας των κανόνων διαχείρισης (ιδίως μετά τη διεύρυνση των προγραμμάτων προς τις υποψήφιες χώρες) και της πολυπλοκότητας της διαδικασίας εσωτερικής και εξωτερικής διαβούλευσης. Πάντως, επήλθαν σημαντικές βελτιώσεις κατά τη διάρκεια των προγραμμάτων, που επέτρεψαν επίσης την εκπόνηση πλέον ισορροπημένων προτάσεων για τα νέα προγράμματα.

VIII. Η Επιτροπή επισημαίνει ορισμένες αδυναμίες διαχείρισης, που καταβάλει προσπάθειες να διορθώσει στο πλαίσιο των νέων προγραμμάτων, υπογραμμίζοντας συγχρόνως τον αντίκτυπο και τα αποτελέσματα της πρώτης αυτής γενιάς προγραμμάτων. Πράγματι, οι διάφορες αναλύσεις και εκτιμήσεις που έγιναν επίσης εκ μέρους ορισμένων κρατών, καθώς και η ύπαρξη διακυβερνητικών πρωτοβουλιών, όπως οι δηλώσεις της Σορβόνης και της Μπολόνια, που υπογράφηκαν από όλες τις συμμετέχουσες χώρες στο πρόγραμμα και που αναγνώρισαν τον αντίκτυπο του προγράμματος Σωκράτης στα εκπαιδευτικά συστήματα, αποδεικνύουν την μέγιστη απήχηση του προγράμματος αυτού. Σχετικά με το πρόγραμμα Νεολαία για την Ευρώπη, η Επιτροπή θεωρεί, βάσει των συμπερασμάτων της εξωτερικής εκ των υστέρων εκτίμησης του προγράμματος, ότι επιτεύχθηκε ο στόχος που καθορίστηκε από το νομοθέτη για την ενίσχυση των μειονεκτούντων νέων. Όσον αφορά τους φακέλους για τους οποίους ενημερώθηκε η OLAF, η Επιτροπή θα λάβει σε εύθετο χρόνο τα επιβαλλόμενα μέτρα.

IX. Το ζήτημα της καταλληλότητας του κύκλου αξιολόγησης στον κύκλο της ζωής ενός προγράμματος είναι ένα γενικό πρόβλημα, λαμβανομένης υπόψη της διαδοχής των προγραμμάτων και των προθεσμιών διαπραγμάτευσης των νομικών βάσεων· από την άποψη αυτή, οι κάποιοι μήνες καθυστέρησης που πράγματι επήλθαν δεν έχουν ιδιαίτερη σημασία. Η αξιολόγηση πρέπει να θεωρείται περισσότερο ως συνεχής διαδικασία, τα συμπεράσματα της οποίας λαμβάνονται υπόψη όχι μόνον κατά τη στιγμή της θέσπισης μιας νέας πρότασης νομικής βάσης, αλλά επίσης στο πλαίσιο της εφαρμογής των προγραμμάτων. Πράγματι, πολλές βελτιώσεις τις οποίες προσπαθεί να εισάγει η Επιτροπή στη διαχείριση των νέων προγραμμάτων απορρέουν από τις διεξαχθείσες εργασίες εκτίμησης, σε διάφορα στάδια, επί των δύο αυτών προγραμμάτων.

ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΗ ΕΚΤΕΛΕΣΗ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ

6. Η εκτέλεση των πιστώσεων ανάληψης υποχρεώσεων ήταν σχεδόν πλήρης. Όσον αφορά τις πιστώσεις πληρωμών, εάν ληφθεί υπόψη η αυτόματη μεταφορά των πιστώσεων σχετικά με τη συμμετοχή των συνδεδεμένων χωρών, η εκτέλεση ανήλθε σε ποσοστό 95 %.

7. Εάν ληφθεί υπόψη η αυτόματη μεταφορά πιστώσεων σχετικά με τη συμμετοχή συνδεδεμένων χωρών, η εκτέλεση ανήλθε σε ποσοστό 96 % σε πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων και 90 % σε πιστώσεις πληρωμών.

ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΣ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ

11-12. Το πρόγραμμα, που διαδέχεται ποικίλα προγράμματα και άλλες χωριστές δράσεις, έχει σύνθετη αρχιτεκτονική, που οφείλεται επίσης στο γεγονός ότι καλύπτει όλα τα επίπεδα εκπαίδευσης· η αυξημένη ζήτηση του προγράμματος αποδεικνύει ότι η πολυπλοκότητα αυτή δεν επηρέασε αρνητικά τη συνεργασία. Εξάλλου, η εκπαίδευση είναι ένας εξαιρετικά ευαίσθητος τομέας από απόψεως επικουρικότητας· πρόοδοι στον τομέα της συνεργασίας δεν μπορούν να απορρέουν αποκλειστικά από την εφαρμογή ενός προγράμματος, αλλά επίσης από την ανάπτυξη πλέον πολιτικών δράσεων, όπως η πρωτοβουλία σχετικά με την ποιότητα της σχολικής εκπαίδευσης, που προωθήθηκε από το Συμβούλιο της Λισαβόνας. Το πρόγραμμα συνέβαλε στην ενίσχυση της συνεργασίας αυτής. Οι εκθέσεις αξιολόγησης σημειώνουν, μεταξύ άλλων, ότι "κάποια ποικιλία και κάποια αοριστία στους ορισμούς των στόχων είναι θετικά στοιχεία, στο βαθμό που ενθαρρύνουν ποικίλες δράσεις, και ότι η ποικιλομορφία που ασφαλώς συνεπάγεται τις δυσχέρειες και την πολυπλοκότητα της διαχείρισης, πρόσφερε ένα χώρο ελευθερίας, φαντασίας και καινοτομίας στους ευρωπαίους εκπαιδευτικούς".

14. Η συμπληρωματικότητα μεταξύ του προγράμματος Σωκράτης και των λοιπών προγραμμάτων, περιλαμβανομένου του προγράμματος-πλαισίου έρευνας, πραγματοποιήθηκε πάντως σε ειδικά θέματα. Πρέπει επίσης να σημειωθεί η κοινή πρόσκληση σε προτάσεις που έγινε το 1996 σχετικά με τις νέες τεχνολογίες και την εκπαίδευση. Η συμπληρωματικότητα θα ενισχυθεί με την υλοποίηση κοινών πράξεων που προβλέπονται στα νέα προγράμματα Σωκράτης ΙΙ, Leonardo da Vinci II και Νεολαία, που σχεδιάστηκαν ακριβώς για να διευκολύνουν το συντονισμό αυτό.

15. Βάσει της κτηθείσας εμπειρίας από την εφαρμογή του προγράμματος NE, δημιουργήθηκε ένα αυστηρό νομικό πλαίσιο, για την εφαρμογή του νέου προγράμματος για τη νεολαία· προβλέπει "διατάξεις σχετικά με τις αρμοδιότητες των κρατών μελών και της Επιτροπής σχετικά με τα ΕΓ" (στο εξής "διατάξεις"), που κοινοποιήθηκαν στα κράτη μέλη με τη μορφή απόφασης της Επιτροπής και οι οποίες καθορίζουν τις αντίστοιχες υποχρεώσεις κάθε μέρους σχετικά με τις δομές που θεσπίστηκαν σε εθνικό επίπεδο για την πραγματοποίηση των στόχων του προγράμματος· στο πλαίσιο αυτό, οι εθνικές αρχές έθεσαν στη διάθεση των ΕΓ τους κατάλληλους πόρους.

16. Είναι ακριβώς γιατί το πρόγραμμα NE περιλάμβανε μία πτυχή εθελοντικής υπηρεσίας περιορισμένη στους στόχους της και στην έκτασή της, που η Επιτροπή θεώρησε ορθό, δίνοντας συνέχεια σε αίτημα του Κοινοβουλίου και με το πέρας μιας εκ των προτέρων προωθημένης αξιολόγησης, να προτείνει στο νομοθέτη ένα νέο πρότυπο εθελοντικής υπηρεσίας. Στην εφαρμογή των δύο προγραμμάτων, αισθητά διαφορετικών, η Επιτροπή φρόντισε να μην υπάρξει κίνδυνος διπλής απασχόλησης· στη συνέχεια, ενοποίησε τα δύο μέσα στην πρότασή της για το νέο πρόγραμμα νεολαίας.

17. Ο αόριστος και μεταβλητός ορισμός της έννοιας του "μειονεκτούντος νέου" καθιστά εξαιρετικά δυσχερή μία αυστηρή λογιστική καταχώρηση των εν λόγω σχεδίων. Πάντως, βάσει της εξωτερικής αξιολόγησης που διεξάχθηκε στο πλαίσιο του προγράμματος NE, το 2000-2001, που υπολογίζει (στο πλαίσιο της δράσης A) σε περίπου 70 % τον αριθμό των σχεδίων που υποστηρίχθηκαν και περιλαμβάνουν μειονεκτούντες νέους και σε 20 % τον αριθμό των σχεδίων που αφορούν αποκλειστικά αυτή την κατηγορία νέων, η Επιτροπή θεωρεί ότι ο στόχος του ενός τρίτου των χρησιμοποιηθεισών πιστώσεων υπέρ των μειονεκτούντων νέων, επιτεύχθηκε.

18. Πάντως διεξάχθηκαν ποικίλες ειδικές δράσεις, από την έναρξη του προγράμματος, με το Συμβούλιο της Ευρώπης. Στο πλαίσιο του νέου προγράμματος για τη νεολαία, η συνεργασία αυτή διευρύνθηκε και επικεντρώθηκε σε δραστηριότητες που συνδέονται με την κατάρτιση, συμπληρωματικές των δραστηριοτήτων που διεξάγονται δυνάμει της δράσης 5 του προγράμματος. Επίσης, θεσπίστηκε μία συνεργασία με τα Ηνωμένα Έθνη επ' ευκαιρία του διεθνούς έτους εθελοντών (2001).

ΚΑΘΥΣΤΕΡΗΣΕΙΣ ΚΑΙ ΤΡΟΠΟΠΟΙΗΣΕΙΣ ΣΤΗΝ ΕΦΑΡΜΟΓΗ

19. Η διάρκεια των διαπραγματεύσεων, για τα προγράμματα που αποφασίστηκαν με συναπόφαση οδήγησε πράγματι στην έκδοσή τους μόλις το Μάρτιο του 1995. Αυτό προκάλεσε αλυσιδωτές καθυστερήσεις, λαμβανομένης υπόψη, π.χ., της αναγκαιότητας υποβολής ορισμένων εγγράφων στη γνωμοδότηση μιας επιτροπής που δεν μπορούσε να συσταθεί παρά μετά την έκδοση της απόφασης. Η Επιτροπή θεώρησε ότι έπρεπε να προσαρμόσει το χρονοδιάγραμμα των δράσεων αναλόγως. Ήδη από το δεύτερο έτος, η κατάσταση που εντοπίστηκε από το Συνέδριο βελτιώθηκε.

20. Η καθυστερημένη έκδοση της απόφασης Σωκράτης είχε ως αποτέλεσμα ότι τα πανεπιστήμια δεν μπόρεσαν να υποβάλουν τον Ιούλιο του 1995 τις αιτήσεις τους σχετικά με το ακαδημαϊκό έτος 1996/97. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή, ως μεταβατικό μέσο, και σε συμφωνία με την επιτροπή του προγράμματος, παρέτεινε κατά ένα έτος τη μορφή που λάμβανε η συνεργασία αυτή βάσει του παλαιότερου προγράμματος Erasmus.

21. Η αποκέντρωση της διαχείρισης τριών από τις δράσεις του προγράμματος, που μπόρεσε να προκαλέσει πρόσθετο φόρτο εργασίας για τα ΕΓ, λόγω ανεπαρκών πόρων, συνιστά, πάντως, όπως υπογράμμισε η εκ των υστέρων αξιολόγηση του NE, ένα από τα βασικά στοιχεία επιτυχίας του προγράμματος, επιτρέποντας αμεσότερες επαφές με τους φορείς προώθησης προγραμμάτων και μία συνδρομή πλησιέστερη στον τόπο εκτέλεσης των προγραμμάτων. Οι πραγματογνώμονες επέτρεψαν επέκταση της εν λόγω αποκέντρωσης, ιδίως στον τομέα των ανταλλαγών με τρίτες χώρες. Εν τω μεταξύ, τα ΕΓ απέκτησαν τα απαραίτητα μέσα στο πλαίσιο του νέου προγράμματος για τη νεολαία.

ΑΝΕΠΑΡΚΕΙΕΣ ΣΤΟ ΣΥΣΤΗΜΑ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ

25. Όπως και για τις λοιπές κοινοτικές πολιτικές, η προσφυγή στη συνδρομή ενός ΓΤΒ, που ελέγχεται μονίμως και του οποίου οι υπηρεσίες καθορίστηκαν σύμφωνα με την πρακτική που εφαρμοζόταν κατά την εποχή εκείνη, επιβλήθηκε ως όρος για την εφαρμογή δύο μαζικών προγραμμάτων, από μία Γενική Διεύθυνση με ανεπαρκείς εσωτερικούς ανθρώπινους πόρους. Για το μέλλον, η Επιτροπή αναθεώρησε πλήρως την προσφυγή σε εξωτερική ανάθεση, περιλαμβανομένης της προσφυγής αυτής για τα προγράμματα εκπαίδευσης και νεολαίας και για να μπορέσει να είναι διαθέσιμο ένα εκτελεστικό γραφείο, περιόρισε αισθητά τον τρόπο προσφυγής της σε ένα μεταβατικό ΓΤΒ για τα δύο προγράμματα που διαδέχθηκαν τα προγράμματα Σωκράτης και NE. Οι πρακτικές προϋποθέσεις δεν υπήρχαν το 1995.

26. Κατά τη στιγμή (1993) που εκδόθηκαν οι προτάσεις απόφασης για τη θέσπιση των προγραμμάτων δεν είχε ακόμη καθοριστεί η αρχή που υπάγει την προσφυγή σε εξωτερική συνδρομή, στη διπλή της έννοια, στο πλαίσιο της νομικής βάσης του εν λόγω προγράμματος και στο σχολιασμό του δημοσιονομικού κονδυλίου. Θεσπίστηκε μία ανάθεση με νομική βάση για τα δύο προγράμματα που διαδέχθηκαν τα προγράμματα Σωκράτης και NE και επιβεβαιώθηκε στις προτάσεις της Επιτροπής σχετικά με την εξωτερική ανάθεση (ανακοίνωση του τέλους του 2000).

28. Η συγγραφή υποχρεώσεων, που υπόκειται σε προηγούμενη διυπηρεσιακή διαβούλευση, που δεν είχε αμφισβητήσει τις δραστηριότητες που θα ανατίθενταν στο ΓΤΒ, ανέφερε ρητά ότι το ΓΤΒ θα αναλάμβανε τις εργασίες αυτές, εφόσον η Επιτροπή δεν διέθετε απαραίτητους πόρους (πρόκειται για χιλιάδες ετήσιες πληρωμές, κατά κανόνα μικρών ποσών).

29-30. Οι όροι που επιβάλλονται για την εξωτερική ανάθεση πληρωμών υπέρ των τελικών δικαιούχων καθορίστηκαν σαφώς για το μέλλον στο σχέδιο αναμόρφωσης του δημοσιονομικού κανονισμού: ο εν λόγω κανονισμός αποκλείει ότι ένας υπεργολάβος θα μπορεί να εκτελεί πράξεις που υπάγονται σε δημόσια αρχή. Σύμφωνα με την αρχή αυτή, η Επιτροπή προέβη σε εσωτερική ανάθεση στο πλαίσιο των υπηρεσιών της, από το 2001, του συνόλου των πληρωμών που προηγουμένως εκτελούσε το μεταβατικό ΓΤΒ, που είχε αρμοδιότητα συνδρομής της Επιτροπής των δύο προγραμμάτων που διαδέχθηκαν τα προγράμματα Σωκράτης και NE· η διάταξη αυτή λήφθηκε διότι η δημοσιονομική αρχή δέχθηκε να χρηματοδοτηθεί εξωτερικό προσωπικό που θα χρησιμοποιείται εντός της Επιτροπής από τις πιστώσεις των εν λόγω προγραμμάτων, επιτρέποντας την ενίσχυση των πόρων της Επιτροπής. Οι προϋποθέσεις αυτές δεν υπήρχαν το 1995. Η Επιτροπή άσκησε συνεχή έλεγχο στην εκτέλεση των εργασιών αυτών εκ μέρους του ΓΤΒ.

31. Για να διαθέτει κατάλληλη συνδρομή στον εν λόγω τομέα, η Επιτροπή είχε σαφώς επιλέξει τη γνώση εκπαιδευτικών πολιτικών ως ένα από τα κριτήρια επιλογής στο πλαίσιο της πρόσκλησης υποβολής προσφορών που έγινε για την δημιουργία του ΓΤΒ. Από τα χιλιάδες χρηματοδοτούμενα σχέδια ως πτυχές των δύο προγραμμάτων που διαχειρίζονται με τη συνδρομή του ΓΤΒ (που αντιπροσωπεύουν συνολικά ποσό ύψους 273 εκατ. ευρώ), η Επιτροπή επέλεξε πέντε σχέδια που έχουν ως εταίρους έναν από τους δύο συστατικούς οργανισμούς του ΓΤΒ, με επίγνωση του γεγονότος ότι η επιλογή αυτή δεν απέρρεε από κατάχρηση μιας ευνοϊκής κατάστασης. Η επιλογή σχεδίων δεν γινόταν από το ΓΤΒ, αλλά από την Επιτροπή. Γενικότερα, το ΓΤΒ θέσπισε εσωτερικές διαδικασίες ώστε να αποφευχθεί η σύγχυση συμφερόντων στο πλαίσιο της ανάλυσης των φακέλων.

32. Οι συγκεντρωτικές και αποκεντρωτικές πτυχές των προγραμμάτων είναι απόλυτα διαχωρισμένες στη διαχείρισή τους. Εξάλλου, οι οργανώσεις μέλη μιας από τις εν λόγω ενώσεις που διασφαλίζουν τη λειτουργία του εθνικού γραφείου διαδραματίζουν ρόλο μεσάζοντα για τη διανομή κοινοτικών πόρων στους τελικούς δικαιούχους και δεν επωφελούνται άμεσα από τους πόρους αυτούς. Κάτω από τις συνθήκες αυτές, η Επιτροπή, που είχε απόλυτη επίγνωση της πραγματικότητας αυτής, υποστηρίζει ότι δεν έπρεπε να θεωρηθεί ότι η κατάσταση αυτή δημιουργούσε σύγχυση συμφερόντων.

33. Με την ολοκλήρωση του οικονομικού έτους 1998, λήφθηκαν πράγματι διορθωτικά μέτρα, που αποτελούσαν συνέχεια σε μία σύσταση των ελεγκτών επι