Γνωμοδοτηση αριθ. 1/2000

σχετικά με πρόταση κανονισμού του Συμβουλίου που τροποποιεί το δημοσιονομικό κανονισμό της 21ης Δεκεμβρίου 1977 για το διαχωρισμό των καθηκόντων εσωτερικού ελέγχου από τα καθήκοντα του εκ των προτέρων δημοσιονομικού ελέγχου (άρθρο 24 παράγραφος 5 του δημοσιονομικού κανονισμού)

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 279 ΕΚ)

(2000/C 327/01)

ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ,

Έχοντας υπόψη:

τη συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, και ιδίως το άρθρο 248 παράγραφος 4 και το άρθρο 279,

τη συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Άνθρακα και Χάλυβα και ιδίως το άρθρο 45 Γ παράγραφος 4 και το άρθρο 78Η,

τη συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Ατομικής Ενέργειας, και ιδίως το άρθρο 160 Γ παράγραφος 4 και το άρθρο 183,

το δημοσιονομικό κανονισμό που εφαρμόζεται στο γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων(1), όπως τροποποιήθηκε τελευταία από τον κανονισμό (ΕΚ, ΕΚΑΧ, Ευρατόμ) αριθ. 2673/1999 του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 1999(2), και ιδίως τα άρθρα 21, 24, 139 και 142,

τον κανονισμό (Eυρατόμ, ΕΚΑΧ, ΕΚ) αριθ. 3418/93 της Επιτροπής, της 9ης Δεκεμβρίου 1993, περί λεπτομερών κανόνων για την εφαρμογή ορισμένων διατάξεων του δημοσιονομικού κανονισμού της 21ης Δεκεμβρίου 1977(3), και ιδίως τα άρθρα 34 έως 43,

την πρόταση κανονισμού του Συμβουλίου που τροποποιεί το δημοσιονομικό κανονισμό της 21ης Δεκεμβρίου 1977 για το διαχωρισμό των καθηκόντων εσωτερικού ελέγχου από τα καθήκοντα του εκ των προτέρων δημοσιονομικού ελέγχου, που υποβλήθηκε από την Επιτροπή(4),

το αίτημα για γνωμοδότηση σχετικά με την πρόταση αυτή που απηύθηνε το Συμβούλιο στο Ελεγκτικό Συνέδριο στις 14 Ιουνίου 2000, το οποίο παρελήφθη από το Συνέδριο στις 21 Ιουνίου 2000,

Εκτιμώντας:

ότι η Επιτροπή ανέπτυξε το σχέδιο δημιουργίας στους κόλπους της μιας "υπηρεσίας εσωτερικού ελέγχου,...με σκοπό να υποβοηθεί την ιεραρχία της Επιτροπής να 1) ελέγχει τους κινδύνους, 2) παρακολουθεί τη συμμόρφωση, 3) παρέχει ανεξάρτητη γνώμη για την ποιότητα των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου και 4) να διατυπώνει συστάσεις για τη βελτίωση της απόδοσης και αποτελεσματικότητας των επιχειρησιακών εργασιών και να διασφαλίζει ότι οι πόροι της Επιτροπής χρησιμοποιούνται κατά οικονομικώς αποδοτικό τρόπο (ασφάλεια για τα δαπανώμενα χρήματα και αξία ως αντιστάθμισμα)"·

ότι το σχεδιαζόμενο σύστημα προβλέπει παράλληλα ότι: "Εκάστη γενική διεύθυνση θα συγκροτήσει εξειδικευμένο κλιμάκιο λογιστικής εξακρίβωσης (που μπορεί να κυμαίνεται από μεμονωμένο άτομο βασιζόμενο επί το πλείστον στην εργασία της υπηρεσίας εσωτερικού ελέγχου, έως πλήρως αναπτυγμένη διοικητική μονάδα), υπαγόμενη απευθείας στο Γενικό Διευθυντή, για τη διενέργεια ανασκοπήσεων του συστήματος εσωτερικού ελέγχου της γενικής διεύθυνσης καθώς και ανασκοπήσεων της διαχείρισης και της μεταχείρισης των χρημάτων της Επιτροπής που καταβάλλονται σε εξωτερικούς δικαιούχους"·

ότι μια "επιτροπή παρακολούθησης ελέγχου" θα έχει ως έργο την "παρακολούθηση 1) των διεργασιών ελέγχου της Επιτροπής μέσω των αποτελεσμάτων των λογιστικών εξακριβώσεων της υπηρεσίας εσωτερικού ελέγχου και του Ελεγκτικού Συνεδρίου, 2) της υλοποίησης των συστάσεων κατά τις λογιστικές εξακριβώσεις, συμπεριλαμβανομένων εκείνων εκ μέρους του Ελεγκτικού Συνεδρίου που έγιναν αποδεκτές από την Επιτροπή, και 3) της ποιότητας της εργασίας λογιστικών εξακριβώσεων..."·

ότι, κατά την Επιτροπή, με το σύστημα αυτό "θα θεραπευθεί πλήρως το 'φαινόμενο απευθυνοποίησης' και η ενδεχόμενη σύγκρουση συμφερόντων μεταξύ δημοσιονομικού ελέγχου και εσωτερικής λογιστικής εξακρίβωσης, η οποία χαρακτηρίζει τις σήμερα ισχύουσες ρυθμίσεις."(5)·

ότι η πρόταση της Επιτροπής, που συνίσταται στο διαχωρισμό των καθηκόντων του δημοσιονομικού ελεγκτή και του εσωτερικού ελεγκτή εν αναμονή της πλήρους αναμόρφωσης του δημοσιονομικού κανονισμού εντάσσεται στην εξέλιξη που συνιστά εδώ και πολύ καιρό το Συνέδριο,

ΕΝΕΚΡΙΝΕ ΤΗΝ ΑΚΟΛΟΥΘΗ ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΗ:

1. Από το 1981(6), το Συνέδριο ανέφερε τη λανθάνουσα σύγκρουση μεταξύ της εξουσίας του δημοσιονομικού ελεγκτή να χορηγεί θεώρηση, και επομένως να εγκρίνει μια δαπάνη, και του καθήκοντος - το οποίο στην πραγματικότητα αποτελούσε καθήκον εσωτερικού ελεγκτή - να αξιολογεί στη συνέχεια την ίδια δαπάνη, ιδίως σύμφωνα με τα κριτήρια της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης.

2. Πιο πρόσφατα, το Συνέδριο παρατήρησε ότι «η δημοσιονομική κανονιστική ρύθμιση θα πρέπει να αποσκοπεί κυρίως στο να βοηθήσει τις Κοινότητες ώστε να επιτυγχάνουν κατά τρόπο αποτελεσματικό τους πολιτικούς στόχους τους, διαθέτοντας τους προϋπολογιστικούς πόρους τους με τον καλύτερο δυνατό τρόπο, να εξασφαλίσει την τήρηση της νομιμότητας και της κανονικότητας των ενεργειών τους, να προστατεύει τα συμφέροντα που αφορούν την περιουσία τους και να εξασφαλίζει το δημόσιο χαρακτήρα και τη διαφάνεια των δημοσιονομικών πράξεών τους. Με την προοπτική αυτή, ένας νέος δημοσιονομικός κανονισμός θα πρέπει να περιλαμβάνει ιδίως τις παρακάτω αρχές και διατάξεις:

- επαναπροσδιορισμός της υπηρεσιακής κατάστασης και των αρμοδιοτήτων του δημοσιονομικού ελεγκτή, με την προοπτική της άσκησης καθηκόντων εσωτερικού ελεγκτή του οργάνου,

- να αναφερθεί με μεγαλύτερη σαφήνεια σε τι θα συνίστανται οι αρμοδιότητες των διατακτών στον τομέα της δημοσιονομικής διαχείρισης και του δημοσιονομικού ελέγχου. Πράγματι, με την προοπτική σημαντικού περιορισμού της εφαρμογής της διαδικασίας της προηγούμενης θεώρησης, μάλιστα δε, εν καιρώ, της εξάλειψής της, επιβάλλεται η θέσπιση συμπληρωματικών διατάξεων για την εξασφάλιση της νομιμότητας, της κανονικότητας και της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης των κοινοτικών ενεργειών και την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων, ιδίως προκειμένου να αποφεύγεται να αντιμετωπίζουν οι υπάλληλοι κάθε κατάσταση σύγκρουσης μεταξύ των υπηρεσιακών συμφερόντων και των συμφερόντων τρίτων,

- με την ίδια προοπτική, ενίσχυση των αρμοδιοτήτων του υπολόγου»(7).

3. Ειδικότερα, το Συνέδριο τόνισε ότι ο σχεδιασμός της απονομής στο δημοσιονομικό ελεγκτή καθηκόντων εσωτερικού ελεγκτή, των οποίων οι οργανωτικές και λειτουργικές συνέπειες δεν περιγράφονται με σαφήνεια, δεν θα μπορούσε να αποτελεί - ελλείψει διευκρινίσεων και εγγυήσεων - ασφαλή αντιστάθμιση που να προστατεύει το δημοσιονομικό σύστημα από την ανεπάρκεια εσωτερικού ελέγχου που θα μπορούσε να προκύψει από την κατάργηση της προηγούμενης θεώρησης. Ούτε και η πλήρης κατάργηση της προηγούμενης θεώρησης θα ήταν αποδεκτή εάν δεν αντικαθίστατο από άλλες διαδικασίες που να παρέχουν εγγυήσεις τουλάχιστον ισοδύναμες και που να μπορούν να προκαλούν τη συμμετοχή και άλλων παραγόντων πλην του δημοσιονομικού ελεγκτή(8).

4. Οι συστάσεις που είχε διατυπώσει το Συνέδριο αφορούσαν αναμόρφωση σε βάθος του ρόλου του δημοσιονομικού ελεγκτή σε συνδυασμό με την αύξηση της ευθύνης του διατάκτη και του υπολόγου καθώς και με τη δημιουργία μιας πραγματικής λειτουργίας εσωτερικού ελεγκτή(9).

5. Από την άποψη αυτή, θα πρέπει να τονιστεί ότι η Διεθνής Οργάνωση των Ανωτάτων Οργάνων Ελέγχου των Δημόσιων Οικονομικών κρίνει από την πλευρά της ότι: "Η διοίκηση συχνά δημιουργεί μονάδα εσωτερικού ελέγχου στα πλαίσια της δομής του εσωτερικού ελέγχου. Μολονότι οι εσωτερικοί ελεγκτές μπορεί να είναι χρήσιμοι για την παροχή γνώσεων και συμβουλών σχετικά με τους εσωτερικούς ελέγχους, ο εσωτερικός ελεγκτής δεν θα πρέπει να αποτελεί υποκατάστατο μιας ισχυρής δομής εσωτερικού ελέγχου"(10).

6. Επομένως, θα ήταν ευκταίο το υπό επεξεργασία σύστημα να είναι πλήρες, αυστηρό και συνεπές, για τον επιπλέον λόγο ότι δεν μπορεί να αποκλειστεί ο κίνδυνος αυτή η λύση, που προτείνεται για μεταβατική περίοδο, να παραμείνει σε ισχύ για περίοδο μεγαλύτερη από εκείνη που προβλέπει η Επιτροπή.

Πεδίο εφαρμογής της μεταρρύθμισης

7. Ο εσωτερικός έλεγχος ορίζεται ως ανεξάρτητη και αντικειμενική λειτουργία εξασφάλισης ποιότητας και συμβουλών, σκοπός της οποίας είναι να παρέχει προστιθέμενη αξία που βελτιώνει τη λειτουργία του οργανισμού. Βοηθά τον οργανισμό να επιτύχει τους στόχους του με συστηματική και πειθαρχημένη προσέγγιση για αξιολόγηση και βελτίωση των διαδικασιών διαχείρισης των κινδύνων, ελέγχου και εταιρικής διαχείρισης(11). Ως εκ τούτου, "η έκταση και οι στόχοι των εργασιών εσωτερικού ελέγχου ποικίλλουν πολύ και εξαρτώνται από το μέγεθος και τη διάρθρωση της μονάδας, καθώς και από τις απαιτήσεις της διοίκησης(12)."

8. Η γενική έννοια της λειτουργίας του εσωτερικού ελέγχου θα πρέπει να εισαχθεί στο δημοσιονομικό κανονισμό, όμως οι λεπτομέρειες ορισμού του εσωτερικού ελεγκτή - είτε πρόκειται για ένα μόνο άτομο είτε για μια υπηρεσία -, οι αναλυτικοί στόχοι της αποστολής, η έκταση των εργασιών και οι λεπτομέρειες εφαρμογής μπορούν να αποφασιστούν από τα ίδια τα όργανα σε συνάρτηση με την ιδιαιτερότητά τους και τις ανάγκες τους και με παράλληλη τήρηση των διεθνών προτύπων που ισχύουν σε θέματα εσωτερικού ελέγχου. Η διατύπωση του άρθρου 24 του δημοσιονομικού κανονισμού θα πρέπει να τροποποιηθεί προς αυτή την κατεύθυνση. Στο παράρτημα προτείνεται εναλλακτική διατύπωση του άρθρου 2 της πρότασης της Επιτροπής.

Ασυμβίβαστο των καθηκόντων εσωτερικού ελεγκτή με άλλα καθήκοντα

9. Η προτεινόμενη μεταρρύθμιση προβλέπει ότι στους παραδοσιακούς παράγοντες της δημοσιονομικής διαδικασίας των Κοινοτήτων, που είναι ο διατάκτης, ο δημοσιονομικός ελεγκτής και ο υπόλογος, θα προστεθεί ο εσωτερικός ελεγκτής.

10. Βέβαια, το άρθρο 24 Α ορίζει ότι ο εσωτερικός ελεγκτής είναι ανεξάρτητος από τον δημοσιονομικό ελεγκτή. Ωστόσο, για να εξασφαλιστεί πλήρως η αναγκαία ισορροπία στο σύνολο του συστήματος εσωτερικού ελέγχου, είναι σκόπιμο στα μέτρα που ήδη πρότεινε η Επιτροπή να προστεθεί μια τροποποίηση του άρθρου 21 εδάφιο 4 του δημοσιονομικού κανονισμού που να βεβαιώνει την αρχή του ασυμβίβαστου των καθηκόντων, όχι μόνο μεταξύ διατάκτη, δημοσιονομικού ελεγκτή και υπολόγου, αλλά επίσης μεταξύ αυτών των καθηκόντων και εκείνων του εσωτερικού ελεγκτή.

Ανεξαρτησία του εσωτερικού ελεγκτή

11. Η πρόταση απονέμει στον εσωτερικό ελεγκτή καθεστώς ανάλογο με εκείνο του δημοσιονομικού ελεγκτή. Εντούτοις, η σημασία που αποκτά η αρχή της ανεξαρτησίας του ελεγκτή έναντι των ελεγχομένων απαιτεί να μεταγραφεί αυτή η αρχή στον ίδιο το δημοσιονομικό κανονισμό. Αυτός θα έπρεπε να ορίζει χωρίς αμφιλεγόμενα ότι, κατά την άσκηση των καθηκόντων του, ο εσωτερικός ελεγκτής είναι υπεύθυνος μόνο έναντι του οργάνου που τον έχει ορίσει και ότι λογοδοτεί απευθείας σ' αυτό.

Οι αποστολές του εσωτερικού ελεγκτή

12. Στο σχέδιο του άρθρου 24 Α απαριθμούνται δύο τύποι αποστολών που ανατίθενται στον εσωτερικό ελεγκτή. Όπως όμως αναφέρεται στο σημείο 7 παραπάνω, ο στόχος, η φύση και ο κατάλογος των αποστολών που εκτελούνται από τον εσωτερικό ελεγκτή μπορούν να ποικίλλουν ανάλογα με το όργανο για το οποίο διενεργείται ο εσωτερικός έλεγχος.

13. Επομένως, θα ήταν σκόπιμο να οριστεί η αποστολή του εσωτερικού ελεγκτή κατά τρόπο πιο συνολικό, με αναφορά στα διεθνή πρότυπα που ισχύουν στο θέμα αυτό.

Δημιουργία ενός νέου τίτλου στο δημοσιονομικό κανονισμό

14. Ο εσωτερικός ελεγκτής, σε αντίθεση με τους τρεις πυλώνες που είναι ο διατάκτης, ο υπόλογος και ο δημοσιονομικός ελεγκτής, δεν διαθέτει καμία αρμοδιότητα για την εκτέλεση του προϋπολογισμού. Ως εκ τούτου, η τροποποίηση του δημοσιονομικού κανονισμού που προτείνει η Επιτροπή δεν θα πρέπει να παρεμβληθεί στον τίτλο ΙΙΙ του δημοσιονομικού κανονισμού αλλά σε χωριστό τίτλο.

Η παρούσα γνωμοδότηση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 5ης Οκτωβρίου 2000.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Jan O. Karlsson

Πρόεδρος

(1) ΕΕ L 356 της 31.12.1977, σ. 1.

(2) ΕΕ L 326 της 18.12.1999, σ. 1.

(3) ΕΕ L 315 της 16.12.1993, σ. 1.

(4) Έγγραφο της Επιτροπής, ένδ. 2000/135 (CNS) - COM (2000) 341 τελικό.

(5) Μεταρρύθμιση της Επιτροπής - Λευκή βίβλος - Μέρος I - COM(2000) 200 τελικό, σ. 26 - 27.

(6) Μελέτη του Ελεγκτικού Συνεδρίου για τα συστήματα δημοσιονομικής οργάνωσης των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, σημείο 6.10.2, ΕΕ C 342 της 31.12.1981.

(7) Γνωμοδότηση αριθ. 4/97 σχετική με την πρόταση κανονισμού (Ευρατόμ, ΕΚΑΧ, ΕΚ) του Συμβουλίου για την τροποποίηση του δημοσιονομικού κανονισμού της 21ης Δεκεμβρίου 1977 που εφαρμόζεται στο γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, σημείο 16, πρώτο εδάφιο στοιχείο γ), ΕΕ C 57 της 23. 2.1998, σ. 4.

(8) Γνωμοδότηση αριθ. 4/97, σημείο 15, 15η παύλα και σημείο 5.5 του παραρτήματος.

(9) Γνωμοδότηση αριθ. 4/97, σημείο 5.10 του παραρτήματος.

(10) Επιτροπή των κανόνων εσωτερικού ελέγχου του INTOSAI - κατευθυντήριες γραμμές για τους κανόνες εσωτερικού ελέγχου - Ιούνιος 1992 - σημείο 74.

(11) Ορισμός του Ινστιτούτου Εσωτερικών Ελεγκτών (IIA), που εγκρίθηκε από το Διοικητικό Συμβούλιο του IIA στις 26 Ιουνίου 1999.

(12) Διεθνής Ομοσπονδία Λογιστών - Εγχειρίδιο 1999 - Τεχνικοί ορισμοί, ISA

610, σημείο 5.

Παράρτημα

ΠΡΟΤΑΣΗ ΕΝΑΛΛΑΚΤΙΚΝΣ ΔΙΑΤΥΠΩΣΗΣ ΤΟΥ ΑΡΘΡΟΥ 2 ΤΗΣ ΠΡΟΤΑΣΗΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

[ένδ. 2000/0135(CNS)]

«Άρθρο 2

Προστίθεται νέος τίτλος στο δημοσιονομικό κανονισμό

Ο ΕΣΩΤΕΡΙΚΟΣ ΕΛΕΓΚΤΗΣ

1. Κάθε όργανο δημιουργεί στους κόλπους του μια λειτουργία εσωτερικού ελέγχου ανεξάρτητη από το δημοσιονομικό ελεγκτή.

Ο εσωτερικός έλεγχος είναι μια λειτουργία εξασφάλισης ποιότητας και συμβουλών που αποσκοπούν στην παροχή προστιθέμενης αξίας, σκοπός της οποίας είναι να παρέχει προστιθέμενη αξία που βελτιώνει τη λειτουργία του οργάνου και το βοηθά να επιτύχει τους στόχους του με συστηματική και πειθαρχημένη προσέγγιση για αξιολόγηση και βελτίωση των διαδικασιών διαχείρισης και ελέγχου.

2. Κάθε όργανο ορίζει τον εσωτερικό ελεγκτή σύμφωνα με λεπτομερείς ρυθμίσεις που αρμόζουν στις ιδιαιτερότητες και στις ανάγκες του.

Κατά την άσκηση των καθηκόντων του, ο εσωτερικός ελεγκτής είναι υπεύθυνος ενώπιον του οργάνου που τον όρισε και λογοδοτεί απευθείας σ' αυτό.

Οι αναλυτικοί στόχοι και οι λεπτομέρειες εφαρμογής της αποστολής του εσωτερικού ελεγκτή, καθώς και η έκταση των εργασιών του, αποφασίζονται από κάθε όργανο σε συνάρτηση με την ιδιαιτερότητά του και τις ανάγκες του και με παράλληλη τήρηση των διεθνών προτύπων που ισχύουν σε θέματα εσωτερικού ελέγχου.

3. Ο εσωτερικός ελεγκτής θα πρέπει να διαθέτει τις εγγυήσεις ανεξαρτησίας και πρόσβασης στις πληροφορίες που είναι αναγκαίες για την εκπλήρωση της αποστολής του. Ειδικότερα, όταν ο εσωτερικός ελεγκτής είναι μόνιμος ή επί συμβάσει υπάλληλος του οργάνου που τον έχει ορίσει, έχει, για την άσκηση των καθηκόντων του, δικαίωμα για τις ίδιες πληροφορίες που έχει και ο δημοσιονομικός ελεγκτής και, για την εξασφάλιση της ανεξαρτησίας του, υπάγεται στους ίδιους κανόνες και τα ίδια ειδικά μέτρα με εκείνα που ισχύουν για το δημοσιονομικό ελεγκτή βάσει των εδαφίων 8 και 9 του άρθρου 24.»