ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΥΝΟΨΗ ΤΗΣ ΕΚΤΙΜΗΣΗΣ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ Συνοδευτικό έγγραφο της ανακοίνωσης της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο-σχέδιο δράσης για την ενίσχυση της καταπολέμησης της φορολογικής απάτης και της φοροδιαφυγής, των συστάσεων της Επιτροπής σχετικά με μέτρα που αποσκοπούν στην ενθάρρυνση τρίτων χωρών να εφαρμόσουν ελάχιστα πρότυπα χρηστής διακυβέρνησης επί φορολογικών θεμάτων σύσταση της Επιτροπής σχετικά με τον επιθετικό φορολογικό σχεδιασμό /* SWD/2012/0404 final */





ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΥΝΟΨΗ ΤΗΣ ΕΚΤΙΜΗΣΗΣ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ Συνοδευτικό έγγραφο της ανακοίνωσης της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο-σχέδιο δράσης για την ενίσχυση της καταπολέμησης της φορολογικής απάτης και της φοροδιαφυγής, των συστάσεων της Επιτροπής σχετικά με μέτρα που αποσκοπούν στην ενθάρρυνση τρίτων χωρών να εφαρμόσουν ελάχιστα πρότυπα χρηστής διακυβέρνησης επί φορολογικών θεμάτων σύσταση της Επιτροπής σχετικά με τον επιθετικό φορολογικό σχεδιασμό ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ 1........... Εισαγωγή...................................................................................................................... 3 2........... Διαδικαστικά ζητήματα και διαβουλεύσεις με τα ενδιαφερόμενα μέρη....................... 4 3........... Ορισμός του προβλήματος........................................................................................... 4 4........... Στόχοι............................................................................................................................ 8 5........... Επιλογές πολιτικής....................................................................................................... 9 6........... Ανάλυση των επιπτώσεων των πολιτικών επιλογών.................................................... 9 7........... Σύγκριση βασικών επιλογών...................................................................................... 10 8........... Οι προτιμώμενες επιλογές......................................................................................... 11 9........... Παρακολούθηση και αξιολόγηση............................................................................... 11 1. Εισαγωγή Κοινός στόχος των εθνικών φορολογικών συστημάτων των κρατών μελών της ΕΕ είναι η αποτελεσματική και δίκαιη εφαρμογή τους, ώστε να εξασφαλίζουν επαρκή έσοδα κατά τρόπο δίκαιο σύμφωνα με τις δημοκρατικές επιλογές του κάθε κράτους. Ωστόσο, η επίτευξη των εν λόγω στόχων διακυβεύεται τόσο από τη φορολογική απάτη όσο και από τη φοροδιαφυγή και τον επιθετικό φορολογικό σχεδιασμό, στα οποία συχνά εμπλέκονται φορολογικοί παράδεισοι. Μολονότι είναι δύσκολο να εκτιμηθεί το ποσό που αντιστοιχεί στην απώλεια φορολογικών εσόδων, σύμφωνα με μελέτη που πραγματοποιήθηκε για τις ΗΠΑ, η απώλεια εσόδων από κέρδη που μεταφέρονται από αμερικανικές πολυεθνικές σε φορολογικούς παραδείσους μπορεί να ανέρχεται στα 60 δισ. Δολάρια κατ’ ανώτατο όριο, ενώ η ατομική φοροδιαφυγή ενδέχεται να κοστίζει έως και 50 δισ. δολάρια ετησίως[1]. Παρά το γεγονός ότι δεν υπάρχουν αντίστοιχες εκτιμήσεις για την ΕΕ, υπολογίζεται ότι βάσει του αντίστοιχου ποσού μετοχών άμεσων ξένων επενδύσεων σε «φορολογικούς παραδείσους» τόσο στις ΗΠΑ όσο και στην ΕΕ, η απώλεια φορολογικών εσόδων κυμαίνεται σε παρόμοια επίπεδα. Στην εκτίμηση επιπτώσεων αναλύονται, κατά τρόπο ανάλογο προς το κάθε πρόβλημα, οι δράσεις που θα μπορούσαν να εξεταστούν για την αντιμετώπιση των εν λόγω προβλημάτων. Στόχος της εκτίμησης επιπτώσεων είναι να συνδράμει την Επιτροπή κατά την επιλογή και τη λήψη απόφασης σχετικά με τις βέλτιστες πολιτικές επιλογές. Οι όροι που χρησιμοποιούνται στο παρόν έγγραφο περιέχονται στο ευρύ γλωσσάριο που παρατίθεται στο παράρτημα 14 της έκθεσης εκτίμησης επιπτώσεων (βλέπε COM(2012)351[2] εκτός εάν ορίζεται άλλως) Η φορολογική απάτη αποτελεί μορφή σκόπιμης διαφυγής φόρων, η οποία τιμωρείται εν γένει βάσει του ποινικού δικαίου. Στις μεθόδους φοροδιαφυγής συγκαταλέγονται γενικά οι παράνομες συμφωνίες στο πλαίσιο των οποίων η φορολογική οφειλή αποκρύπτεται ή αγνοείται, αφορά δηλαδή τις περιπτώσεις που ο φορολογούμενος πληρώνει ποσό φόρου μικρότερο από εκείνο που οφείλει να καταβάλει νομότυπα αποκρύπτοντας εισοδήματα ή πληροφορίες από τις φορολογικές αρχές. Όπως γίνεται γενικά αποδεκτό, οι φορολογικοί παράδεισοι, οι οποίοι μερικές φορές χαρακτηρίζονται επίσης ως «μη συνεργάσιμες έννομες τάξεις (χώρες)», αποτελούν έννομες τάξεις οι οποίες είναι σε θέση να χρηματοδοτούν τις δημόσιες υπηρεσίες με μηδενικούς ή ασήμαντους φόρους εισοδήματος και προσφέρονται ως τόποι που μπορούν να χρησιμοποιηθούν από μη κατοίκους προς αποφυγή της φορολόγησης στη χώρα μόνιμης κατοικίας τους. Είναι δύσκολο να δοθεί ένας ορισμός για τον όρο «φοροαποφυγή», ο οποίος ωστόσο χρησιμοποιείται εν γένει για να περιγράψει την τακτοποίηση των υποθέσεων ενός φορολογούμενου με σκοπό τη μείωση της φορολογικής οφειλής του και, μολονότι η εν λόγω τακτοποίηση θα μπορούσε να είναι απολύτως νόμιμη, συνήθως αντιβαίνει στο πνεύμα του νόμου στον οποίο βασίζεται. (ΟΟΣΑ, Γλωσσάριο Φορολογικών Όρων) 2. Διαδικαστικά ζητήματα και διαβουλεύσεις με τα ενδιαφερόμενα μέρη Η εκτίμηση επιπτώσεων επανεξετάστηκε από την επιτροπή εκτίμησης επιπτώσεων. Στη διάρκεια του 2012 υλοποιήθηκε ένα εκτεταμένο πρόγραμμα διαβουλεύσεων και έρευνας. Στο πλαίσιο προγράμματος αυτού πραγματοποιήθηκε επίσημη δημόσια διαβούλευση για το θέμα της διπλής μη φορολόγησης, καθώς και εκτεταμένες εργασίες συλλογής και ανάλυσης δεδομένων από την εταιρεία PWC σχετικά με αμυντικά φορολογικά μέτρα, σε δείγμα κρατών μελών, όσον αφορά τους φορολογικούς παραδείσους και τον επιθετικό φορολογικό σχεδιασμό. Τα διαθέσιμα ποσοτικοποιημένα στοιχεία ήταν περιορισμένα. Παραδείγματος χάριν, τα ποσοτικοποιημένα οφέλη που προέκυψαν από την εφαρμογή συγκεκριμένων μέτρων στη Δανία, τη Γαλλία, τη Γερμανία και τις Κάτω Χώρες κυμαίνονταν από 13 εκατ. ευρώ έως 1.500 εκατ. ευρώ ετησίως. Ορισμένα κράτη μέλη δηλαδή έχουν τη δυνατότητα να αυξήσουν τα φορολογικά τους έσοδα λαμβάνοντας συγκεκριμένα προστατευτικά μέτρα, ο ακριβής χαρακτήρας των οποίων ωστόσο διαφέρει. Επίσης, πραγματοποιήθηκαν ημερίδες Fiscalis για τα ζητήματα αυτά με τη συμμετοχή διοικήσεων και επιχειρήσεων, μη κυβερνητικών οργανώσεων (ΜΚΟ) και ακαδημαϊκών των κρατών μελών. Στο πλαίσιο των βασικών συμπερασμάτων της ημερίδας εκφράστηκε γενική υποστήριξη προς α) μέτρα για την ενίσχυση των υφιστάμενων μέσων συνεργασίας και την ανάπτυξη της αυτόματης ανταλλαγής πληροφοριών, και β) την εφαρμογή συντονισμένης προσέγγισης της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένης της διατύπωσης σαφών ορισμών βασικών εννοιών, μολονότι ορισμένα κράτη μέλη θα προτιμούσαν την εφαρμογή εθνικών μέτρων, ενώ κάποιοι συμμετέχοντες τόνισαν ότι είναι εξαιρετικά σημαντικό να μην αυξηθεί ο διοικητικός φόρτος και να μην επιβαρυνθεί ο ανταγωνισμός. Δεν παρουσιάστηκαν άλλα ποσοτικοποιημένα δεδομένα. Το θέμα της φορολογικής απάτης και της φοροδιαφυγής εξετάστηκε πρόσφατα και από την ομάδα φορολογικής πολιτικής και την ομάδα εργασίας υψηλού επιπέδου του Συμβουλίου ενώ, κατά γενική ομολογία, η ενίσχυση της δράσης για την καταπολέμηση των εν λόγω φαινομένων αποτελεί βασική προτεραιότητα. Τα μέτρα θα πρέπει να είναι αναλογικά και να μην επιβαρύνουν περαιτέρω τους φορολογούμενους. 3. Πλαίσιο πολιτικησ, ορισμοσ του προβληματοσ και επικουρικοτητα Το φαινόμενο της φοροδιαφυγής και της φοροαποφυγής έχει οξυνθεί διεθνώς, παράλληλα με την παγκοσμιοποίηση της οικονομίας. Στο πλαίσιο της τρέχουσας οικονομικής κρίσης και των δημοσιονομικών περιορισμών, είναι αναγκαίο να αποφεύγεται τυχόν απώλεια φορολογικών εσόδων, τα φορολογικά συστήματα θα πρέπει να είναι όσο το δυνατόν πιο αποτελεσματικά και να εξαλειφθούν οι ευκαιρίες για καταχρήσεις, ώστε να διασφαλίζεται η είσπραξη βιώσιμων φορολογικών εσόδων και να υποστηρίζονται υψηλά επίπεδα συμμόρφωσης με δίκαια και δικαίως εφαρμοζόμενα συστήματα φορολογίας. 3.1. Ορισμός του προβλήματος Η φορολογική απάτη και η φοροδιαφυγή περιορίζουν τη δυνατότητα των κρατών μελών να εφαρμόζουν τις πολιτικές τους και εγείρουν ζητήματα ισονομίας μεταξύ των συμμορφούμενων και μη συμμορφούμενων φορολογουμένων. Τρία προβλήματα χρήζουν αντιμετώπισης σε επίπεδο ΕΕ: – η ανεπαρκής είσπραξη φόρων στα κράτη μέλη, σε συνδυασμό με τη χαμηλή φορολογική συμμόρφωση και την ανεπαρκή διοικητική ικανότητα· – η έλλειψη αποτελεσματικότητας όσον αφορά τη διασυνοριακή διοικητική συνεργασία, η οποία περιορίζεται λόγω της δυσχέρειας ταυτοποίησης των φορολογουμένων στο πλαίσιο της αυτόματης ανταλλαγής πληροφοριών, και όσον αφορά την επίτευξη συμφωνίας σε επίπεδο Συμβουλίου για την κάλυψη των κενών της οδηγίας για τη φορολόγηση των αποταμιεύσεων· – η ποιότητα και η καταλληλότητα της φορολογικής νομοθεσίας λόγω της ανεπαρκούς χρήσης των υφιστάμενων νομικών μέσων. Σε διεθνές επίπεδο, η αποτελεσματικότητα των φορολογικών συστημάτων των κρατών μελών υπονομεύεται με τρεις τρόπους: - μέσω κενών που προκύπτουν ακουσίως και των αναντιστοιχιών με τα συστήματα άλλων χωρών, γεγονός το οποίο οδηγεί στη διπλή μη φορολόγηση σε διασυνοριακές περιπτώσεις. Στην εσωτερική αγορά της ΕΕ, η διπλή μη φορολόγηση συνιστά ανταγωνιστικό πλεονέκτημα για ορισμένους φορολογούμενους, ενώ μπορεί να είναι επιζήμια για τα κράτη μέλη στα οποία παρατηρείται διάβρωση της φορολογικής βάσης τους. Για την αντιμετώπιση του εν λόγω ζητήματος απαιτείται η τροποποίηση των εθνικών νομοθεσιών και των συμβάσεων αποφυγής διπλής φορολόγησης· – μέσω της εκμετάλλευσης των εν λόγω κενών και αναντιστοιχιών από τους φορολογούμενους (επιθετικός φορολογικός σχεδιασμός). Όλο και συχνότερα, ο φορολογικός σχεδιασμός περιλαμβάνει δομές που καθίστανται ολοένα πιο πολύπλοκες, οι οποίες αναπτύσσονται σε διάφορες δικαιοδοσίες και διευκολύνουν την αποτελεσματική μεταφορά φορολογητέων κερδών σε κράτη με ευνοϊκά φορολογικά καθεστώτα. Η διασυνοριακή διάσταση πολλών εξ αυτών των δομών και η αυξημένη κινητικότητα των κεφαλαίων και των πολιτών στην εσωτερική αγορά καθιστούν δυσχερή για τα κράτη μέλη την αντιμετώπιση του εν λόγω ζητήματος μεμονωμένα· – μέσω άλλων έννομων τάξεων, οι οποίες ενεργά ή παθητικά διευκολύνουν τη διάβρωση των φορολογικών βάσεων άλλων χωρών. Το σενάριο αυτό μπορεί να περιλαμβάνει μεθόδους επιθετικού φορολογικού σχεδιασμού, ειδικά φορολογικά καθεστώτα που παρέχουν χαμηλό επίπεδο φορολογίας σε μη μόνιμους κατοίκους ή εξαιρετικά χαμηλό γενικό επίπεδο φορολογίας σε συνδυασμό με απροθυμία συνεργασίας με φορολογικές διοικήσεις άλλων χωρών. Οι φορολογικοί παράδεισοι παρέχουν στους φορολογουμένους άλλων χωρών τη δυνατότητα να μεταφέρουν τη φορολογική τους βάση σε έννομες τάξεις με χαμηλή φορολογία και να αποκρύπτουν το γεγονός αυτό από τη χώρα μόνιμης κατοικίας τους (εκμεταλλευόμενοι, μεταξύ άλλων, το τραπεζικό απόρρητο και την ύπαρξη εμποδίων ως προς την ταυτοποίηση του πραγματικού δικαιούχου). Μολονότι δεν είναι δυνατόν να εκτιμηθούν επακριβώς οι απώλειες φορολογικών εσόδων, γενικά υπολογίζεται ότι ανέρχονται σε δισεκατομμύρια ευρώ. Ορισμένες χώρες καταφέρνουν να υπολογίσουν τις απώλειες των εσόδων τους ενώ, για την ποσοτικοποίηση τους, οι ακαδημαϊκοί χρησιμοποιούν διάφορες μεθόδους. Ορισμένες φορές, οι εν λόγω μέθοδοι συνδυάζουν τη φοροαποφυγή και τη φοροδιαφυγή, συνυπολογίζουν άμεσους και έμμεσους φόρους, συμπεριλαμβάνουν δεδομένα χωρών εκτός ΕΕ και χρησιμοποιούν υποκατάστατες μεταβλητές, όπως το μέγεθος της παραοικονομίας, για να υπολογίσουν την απώλεια φορολογικών εσόδων. Επιπλέον, ορισμένοι όροι –όπως φοροδιαφυγή, φοροαποφυγή και φορολογικοί παράδεισοι– χρησιμοποιούνται με διαφορετικό τρόπο. Ωστόσο, το παρακάτω παράδειγμα καταδεικνύει την έκταση του προβλήματος, το οποίο χρήζει άμεσης επίλυσης. Οι πιο πρόσφατες εκτιμήσεις για το ύψος της φοροαποφυγής, στο Ηνωμένο Βασίλειο και μόνο, κάνουν λόγο για αρκετά δισεκατομμύρια λίρες[3] ετησίως. Λόγω της διεθνούς διάστασης του φαινομένου, τα κράτη μέλη είναι δύσκολο να προστατεύσουν τα φορολογικά τους συστήματα, καθώς τα εθνικά μέτρα κατά των καταχρήσεων μπορούν να καταστρατηγηθούν εύκολα με τη χρήση σύνθετων φορολογικών δομών και φορολογικών παραδείσων ή με τη μεταφορά της φορολογικής βάσης σε άλλο κράτος μέλος με χαμηλότερο επίπεδο προστασίας. Παρά τις προσπάθειες που καταβάλλονται σε εθνικό επίπεδο ώστε να πειστούν τρίτες χώρες να εφαρμόσουν ελάχιστα πρότυπα χρηστής διακυβέρνησης σε φορολογικά θέματα (π.χ. διαφάνεια, ανταλλαγή πληροφοριών και θεμιτός φορολογικός ανταγωνισμός), ορισμένες τρίτες χώρες εξακολουθούν να είναι δείχνουν απροθυμία συνεργασίας. Ως εκ τούτου, οι δυνατότητες άσκησης επιρροής είναι επί του παρόντος περιορισμένες. 3.2. Ποιους αφορά Το θέμα αυτό αφορά τα κράτη μέλη της ΕΕ λόγω των δημοσιονομικών επιπτώσεων και της ανάγκης λήψης διορθωτικών μέτρων (διοικητικής ή κανονιστικής φύσεως ή στον τομέα της εξωτερικής πολιτικής). Αφορά επίσης τους φορολογουμένους, καθώς οι πολιτικές στον συγκεκριμένο τομέα θεωρούνται σημαντικές για την εξασφάλιση ισονομίας μεταξύ τους. Επιπλέον, οι φορολογούμενοι επηρεάζονται από τα διορθωτικά μέτρα που λαμβάνουν τα κράτη μέλη. Παραδείγματος χάριν, οι πιο πρόσφατες οδηγίες για την εφαρμογή στο Ηνωμένο Βασίλειο ενός και μόνο νομοθετικού κειμένου για την αντιμετώπιση της φοροαποφυγής είχαν έκταση 115 σελίδων. Εάν όλα τα κράτη μέλη ακολουθούσαν την ίδια τακτική, μια ομάδα επιχειρήσεων θα αντιμετώπιζε επιπρόσθετη πολυπλοκότητα. Επιπλέον, σύμφωνα με τη μελέτη της PWC, η οποία αφορούσε δεκατέσσερα κράτη μέλη, διαπιστώθηκε η ύπαρξη 165 διαφορετικών μέτρων για την καταπολέμηση των καταχρήσεων. Ωστόσο, δεν υπάρχει καμία ένδειξη ότι οι μικρομεσαίες επιχειρήσεις (ΜΜΕ) επηρεάζονται περισσότερο από τις μεγάλες επιχειρήσεις, καθώς οι τελευταίες είναι αυτές που συνήθως ασκούν δραστηριότητες διασυνοριακού χαρακτήρα. Το θέμα αφορά έμμεσα τους πολίτες ως δικαιούχους υπηρεσιών πρόνοιας, λόγω της μείωσης του προϋπολογισμού για δημόσιες υπηρεσίες και κοινωνικές παροχές. Τέλος, επηρεάζονται και οι τρίτες χώρες, είτε πρόκειται για φορολογικούς παραδείσους που προσελκύουν με αθέμιτο τρόπο έσοδα των κρατών μελών είτε πρόκειται για χώρες εταίρους, των οποίων οι χρηματικές ροές ενδέχεται να επηρεάζονται από τους κανόνες των κρατών μελών κατά των καταχρήσεων. Στις περιπτώσεις όπου τα μέτρα στοχεύουν σε συγκεκριμένες χώρες (μαύρες ή γκρίζες λίστες) παρατηρείται ελάχιστη έως καθόλου συνέπεια μεταξύ των κρατών μελών της ΕΕ. 3.3. Πιθανή εξέλιξη του προβλήματος (σενάριο αναφοράς) Σε περίπτωση που δεν ληφθεί κανένα μέτρο, τα κράτη μέλη θα συνεχίσουν να αντιμετωπίζουν προβλήματα ως προς την άντληση εσόδων και ενδέχεται να χρειαστεί να αυξήσουν τους φόρους προκειμένου να εξασφαλίσουν τα έσοδά τους. Όσον αφορά τη φορολογική απάτη και τη φοροδιαφυγή, τα τρία συγκεκριμένα προβλήματα για τα οποία η λήψη μέτρων χαρακτηρίζεται επείγουσα και αποφασιστικής σημασίας θα εξακολουθούν να υφίστανται. Καμία πρόοδος δεν θα σημειωθεί ούτε όσον αφορά τις τρίτες χώρες που δεν συμμορφώνονται με ελάχιστα πρότυπα χρηστής διακυβέρνησης σε φορολογικά θέματα, ιδίως τους φορολογικούς παράδεισους, ούτε όσον αφορά τον επιθετικό φορολογικό σχεδιασμό. Είναι πιθανόν τα κράτη μέλη της ΕΕ να προβούν σε μεμονωμένες δράσεις σε εθνικό επίπεδο, με περιορισμένη αποτελεσματικότητα των εν λόγω μέτρων. Επιπλέον, επί του παρόντος υπάρχουν περιορισμένες ενδείξεις ότι τα κράτη μέλη προτίθενται να αναλάβουν αυθόρμητα πρωτοβουλίες σε διμερές ή πολυμερές επίπεδο ώστε να αντιμετωπίσουν από κοινού τα υφιστάμενα προβλήματα. Τέλος, φαίνεται απίθανο να αντιμετωπιστούν από άλλες διεθνείς πρωτοβουλίες (ΟΟΣΑ) τα συγκεκριμένα ζητήματα που ταλανίζουν την ΕΕ. 3.4. Επικουρικότητα Τα κράτη μέλη αδυνατούν να εξασφαλίσουν από μόνα τους την αποτελεσματική προστασία των φορολογικών συστημάτων τους, λόγω του ότι τα διάσπαρτα εθνικά μέτρα καταπολέμησης έχουν περιορισμένη αποτελεσματικότητα σε σύγκριση με την πολυπλοκότητα των διεθνών μεθόδων φοροαποφυγής. Επιπλέον, τα κράτη μέλη μπορεί να χρειαστεί να ενισχύσουν τα εν λόγω μέτρα σε εθνικό επίπεδο κατά τρόπο που υπονομεύει τις τακτικές επενδύσεις και δημιουργεί πρόσθετα φορολογικά εμπόδια. Ως εκ τούτου, η ανάληψη (ή μη) εθνικών δράσεων επηρεάζει άμεσα όχι μόνο τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, καθώς μπορεί να προκαλέσει στρεβλώσεις ανταγωνισμού μεταξύ των επιχειρήσεων της ΕΕ, αλλά και την ικανότητα των κρατών μελών να ανταποκριθούν στις δεσμεύσεις του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης[4]. Συνεπώς, για την επίτευξη των στόχων, κρίνεται σκοπιμότερο να αναληφθούν δράσεις σε επίπεδο Ένωσης. 4. Στόχοι Ο γενικός στόχος είναι να εξασφαλιστεί, μέσω μιας ενωσιακής προσέγγισης ανάλογης προς την ανάγκη να διασφαλιστεί η λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, καλύτερη προστασία των φορολογικών συστημάτων των κρατών μελών έναντι καταχρήσεων και κενών και, ειδικότερα, έναντι της διασυνοριακής διεθνούς φορολογικής απάτης και φοροαποφυγής. Τέτοιες πρακτικές είναι επιζήμιες για τα φορολογικά έσοδα των κρατών μελών. Ο γενικός αυτός στόχος μεταφράζεται στους ακόλουθους ειδικούς στόχους: · Όσον αφορά τη διασυνοριακή απάτη και φοροδιαφυγή στην άμεση και έμμεση φορολογία: · (Στόχος 1) Ενίσχυση της φορολογικής συνεργασίας, της φορολογικής διοίκησης, της επιβολής της φορολογικής νομοθεσίας και της είσπραξης φόρων για διασυνοριακές δραστηριότητες μεταξύ των φορολογικών αρχών των κρατών μελών · Όσον αφορά δικαιοδοσίες που δεν πληρούν τα ελάχιστα πρότυπα χρηστής διακυβέρνησης, ειδικότερα φορολογικούς παραδείσους, και όσον αφορά τον επιθετικό φορολογικό σχεδιασμό: · (Στόχος 2) Κάλυψη των κενών και εξάλειψη των περιθωρίων κατάχρησης των άμεσων φορολογικών συστημάτων των κρατών μελών (εθνική νομοθεσία και συμβάσεις αποφυγής διπλής φορολογίας) – αυτό θα συμβάλει στην αντιμετώπιση των ζητημάτων της διπλής μη φορολόγησης και του επιθετικού φορολογικού σχεδιασμού · (Στόχος 3) Βελτίωση της αποτελεσματικότητας των μέτρων που λαμβάνονται σε εθνικό επίπεδο για την αντιμετώπιση της διεθνούς φοροαποφυγής – αυτό θα συμβάλει στην αντιμετώπιση του ζητήματος του επιθετικού φορολογικού σχεδιασμού · (Στόχος 4) Βελτίωση σε επίπεδο ΕΕ της επιρροής των κρατών μελών προς τρίτες χώρες σε φορολογικά θέματα – με τον τρόπο αυτό θα αντιμετωπιστεί το ζήτημα των δικαιοδοσιών που δεν πληρούν τα ελάχιστα πρότυπα χρηστής διακυβέρνησης. Ο επιχειρησιακός στόχος είναι να διασφαλιστούν και να αυξηθούν τα έσοδα των κρατών μελών. Δεδομένων των διαφορών μεταξύ των φορολογικών συστημάτων και των οικονομικών δομών των κρατών μελών, η παρακολούθηση του στόχου αυτού θα πρέπει να εξεταστεί με κάθε κράτος μέλος ξεχωριστά. Οι ανωτέρω στόχοι είναι συνεπείς και με άλλες πολιτικές. Στηρίζονται στην υφιστάμενη πολιτική χρηστής διακυβέρνησης στον φορολογικό τομέα και στο αίτημα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου τον Μάρτιο του 2012 για ενίσχυση της καταπολέμησης της φορολογικής απάτης και της φοροδιαφυγής. Σε ένα ευρύτερο πλαίσιο, είναι συνεπείς με τις προσπάθειες που καταβάλλονται κατά της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας τόσο σε επίπεδο ΕΕ όσο και στο πλαίσιο της Ειδικής Ομάδας Χρηματοοικονομικής Δράσης (ΕΟΧΔ), καθώς και με την Ετήσια Επισκόπηση της Ανάπτυξης για το 2012 και τις συστάσεις της προς τα κράτη μέλη για διεύρυνση της φορολογητέας βάσης και βελτίωση της είσπραξης φόρων. 5. ΠΟΛΙΤΙΚΕΣ Επιλογές Στον ακόλουθο πίνακα συνοψίζονται οι πολιτικές επιλογές που έχουν προσδιοριστεί για την επίτευξη των στόχων. Σενάριο αναφοράς Καμία αλλαγή στην ΕΕ (Στόχος 1) Ενίσχυση της φορολογικής συνεργασίας, της φορολογικής διοίκησης, της επιβολής της φορολογικής νομοθεσίας και της είσπραξης των φόρων για διασυνοριακές δραστηριότητες μεταξύ των φορολογικών αρχών των κρατών μελών - Επιλογή Α1: Υποβολή σχεδίου δράσης με ιεράρχηση συγκεκριμένων μέτρων κατά προτεραιότητα (Στόχος 2) Κάλυψη των κενών και εξάλειψη των περιθωρίων κατάχρησης των άμεσων φορολογικών συστημάτων των κρατών μελών (εθνική νομοθεσία και συμβάσεις αποφυγής διπλής φορολόγησης) - Επιλογή Β1: Αντιμετώπιση των κενών στην εθνική νομοθεσία μέσω συζητήσεων στο πλαίσιο της ομάδας για τον κώδικα δεοντολογίας για τη φορολογία των επιχειρήσεων. Εφόσον η ομάδα για τον κώδικα δεοντολογίας συζητά τα θέματα αυτά, η συγκεκριμένη επιλογή θεωρείται ότι εφαρμόζεται ήδη - Επιλογή B2: Σύσταση για αποφυγή της διπλής μη φορολόγησης σε συμβάσεις αποφυγής διπλής φορολόγησης. (Στόχος 3) Βελτίωση της αποτελεσματικότητας των μέτρων που λαμβάνονται σε εθνικό επίπεδο για την αντιμετώπιση της διεθνούς φοροαποφυγής - Επιλογή Γ1: Σύσταση ενός αποτελεσματικού και συμμορφούμενου με τις απαιτήσεις της ΕΕ γενικού κανόνα απαγόρευσης των καταχρήσεων ως προτύπου (Στόχος 4) Βελτίωση σε επίπεδο ΕΕ της επιρροής που μπορούν να επιτύχουν τα κράτη μέλη πείθοντας τρίτες χώρες να εφαρμόσουν τη χρηστή διακυβέρνηση σε φορολογικά θέματα - Επιλογή Δ1: Διατύπωση ενός ορισμού της ΕΕ για τις τρίτες χώρες που δεν πληρούν ελάχιστα πρότυπα χρηστής διακυβέρνησης σε φορολογικά θέματα, βάσει αναγνωρισμένων αρχών στον συγκεκριμένο τομέα - Επιλογή Δ2: Σειρά μέτρων που θα πρέπει να εφαρμόζονται ανάλογα με το εάν οι εμπλεκόμενες τρίτες χώρες συμμορφώνονται ή όχι με τα ελάχιστα πρότυπα που έχουν οριστεί. 6. Ανάλυση των επιπτώσεων των ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ επιλογών Στον πίνακα που ακολουθεί συνοψίζεται η ανάλυση των επιπτώσεων (ανοδική κλίμακα από --- έως +++). Αναμενόμενος αντίκτυπος || Σενάριο αναφοράς Πιθανόν να συνεχιστεί ή να επιδεινωθεί || Α1 || Β2 || Γ1 || Δ1 || Δ2 Αποτελεσματικότητα στην επίτευξη του στόχου πολιτικής || --- || ++ || +++ || ++ || +++ || +++ Θεμελιώδη δικαιώματα/ Τέσσερις ελευθερίες || -- || - || + || +/++ || + || = Οικονομικός αντίκτυπος || --- || ++ || ++ || +++ || +++ || +++ Κοινωνικός αντίκτυπος || -- || +++ || = || = || ++ || ++ Αντίκτυπος σε φορολογούμενους/φορολογικές διοικήσεις || --- || ++/+++ || ++ || +++ || ++ || +++ Αντίκτυπος στον προϋπολογισμό της ΕΕ || = || -- || = || = || = || = Αντίκτυπος σε τρίτα μέρη || = || = || = || = || - || - 7. Σύγκριση βασικών επιλογών Στον πίνακα που ακολουθεί συνοψίζεται η συγκριτική αξιολόγηση των επιλογών (ανοδική κλίμακα από --- έως +++). Σύγκριση επιλογών πολιτικής || Σενάριο αναφοράς (απουσία δράσης σε επίπεδο ΕΕ) || Α1 || Β1 Δεν αξιολογήθηκε || Β2 || Γ1 || Δ1 || Δ2 Κίνητρο για τα κράτη μέλη να ενισχύσουν τους κανόνες τους || = || +++ || || ά.α. || ά.α. || ά.α. || ά.α. Αποτελεσματικότητα || --- || +++ || || +++ || +++ || ++ || +++ Αναλογικότητα || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || +++ Αποδοτικότητα || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || ++ Ευελιξία || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || +++ Συμπέρασμα || || Προτιμώμενη επιλογή || || Προτιμώμενη επιλογή || Προτιμώμενη επιλογή || Προτιμώμενη επιλογή || Προτιμώμενη επιλογή 8. Οι προτιμώμενες επιλογές Δεδομένης της αποτελεσματικότητας, της αναλογικότητας και της ευελιξίας της, η προτιμώμενη επιλογή για την επίτευξη του στόχου 1, ήτοι την ενίσχυση της φορολογικής συνεργασίας, της φορολογικής διοίκησης, της επιβολής της φορολογικής νομοθεσίας και της είσπραξης των φόρων για διασυνοριακές δραστηριότητες μεταξύ των φορολογικών αρχών των κρατών μελών, είναι η έκδοση ενός σχεδίου δράσης με μέτρα ιεραρχημένα κατά προτεραιότητα. Η επιλογή της απουσίας μεταβολής ενέχει υψηλούς κινδύνους. Οι προτιμώμενες επιλογές για την αντιμετώπιση τρίτων χωρών που δεν πληρούν ελάχιστα πρότυπα χρηστής διακυβέρνησης σε φορολογικά θέματα, καθώς και για την αντιμετώπιση του επιθετικού φορολογικού σχεδιασμού, απορρέουν από τους ανωτέρω πίνακες ως συνδυασμός των πολιτικών επιλογών Β2, Γ1, Δ1 και Δ2. Πρόκειται για μία λεπτομερέστερη σειρά μέτρων με τα οποία θα μπορούσε να επιτευχθεί ταχεία πρόοδος βραχυπρόθεσμα. 9. Παρακολούθηση και αξιολόγηση Απουσία αξιόπιστων ποσοτικοποιημένων στοιχείων αναφοράς για την παρακολούθηση και αξιολόγηση της προόδου, η Επιτροπή θα πρέπει να συντάσσει σε τακτική βάση εκθέσεις σχετικά με την εφαρμογή του σχεδίου δράσης και των ανωτέρω προτεινόμενων δράσεων. [1] J; G. Gravelle (2009): Tax Havens: Tax Avoidance and Evasion (Φορολογικοί παράδεισοι: φοροαποφυγή και φοροδιαφυγή). Έκθεση CSR (CSR Report for congress). [2] COM (2012) 351 τελικό. [3] Lifting the Lid on Tax Avoidance Schemes – Ιούλιος 2012 – http://www.hmrc.gov.uk/ [4] http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_el.htm