Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την "Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για την τροποποίηση της οδηγίας 77/388/ΕΟΚ, όσον αφορά τη δυνατότητα δοκιμαστικής εφαρμογής μειωμένου συντελεστή ΦΠΑ στις υπηρεσίες υψηλής έντασης εργατικού δυναμικού"(1)

(1999/C 209/06)

Στις 31 Μαρτίου 1999 και σύμφωνα με το άρθρο 99 της ΣΕΚ, το Συμβούλιο αποφάσισε να ζητήσει γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την ανωτέρω πρόταση.

Το τμήμα "Οικονομική και κοινωνική ένωση, οικονομική και κοινωνική συνοχή", στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών της ΟΚΕ, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 5 Μαΐου 1999 με βάση εισηγητική έκθεση του κ. Lustenhouwer.

Κατά την 364η σύνοδο ολομέλειας της 26ης και 27ης Μαΐου 1999 (συνεδρίαση της 26ης Μαΐου 1999), η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 108 ψήφους υπέρ, 2 κατά και 4 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Γενικές παρατηρήσεις

1.1. Η ΟΚΕ χαιρετίζει την πρόταση της Επιτροπής και εκφράζει ικανοποίηση διότι ανταποκρίθηκε σε τόσο σύντομο χρονικό διάστημα στην έκκληση που απηύθυνε προς αυτήν το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, στις 11 και 12 Δεκεμβρίου 1998, να καταρτίσει μια παρόμοια πρόταση.

1.2. Με την πρόταση αυτή η Επιτροπή ανταποκρίνεται στην επιθυμία της ΟΚΕ, η οποία εκφράζεται στη γνωμοδότηση για τη "Σύνοδο Κορυφής για την απασχόληση"(2). Όπως είχε δηλώσει η ΟΚΕ στη γνωμοδότηση αυτή, η κατάσταση της απασχόλησης είναι ο λόγος της επιθυμίας ορισμένων κρατών μελών να είναι σε θέση να χρησιμοποιήσουν ένα μειωμένο συντελεστή ΦΠΑ ως μέσο για τη δημιουργία νέων θέσεων απασχόλησης. Περαιτέρω, η Επιτροπή δηλώνει ότι η πρόταση αποτελεί εκτός άλλων αποτέλεσμα της επιθυμίας να επιτευχθεί μία καλύτερη εξισορρόπηση της φορολογίας του παράγοντα εργασία και άλλων (παραγωγικών) συντελεστών.

1.3. Σύμφωνα με την Επιτροπή, ένα σημαντικό αποτέλεσμα της καθιέρωσης του χαμηλού συντελεστή ΦΠΑ στους τομείς έντασης εργασίας είναι ότι θα συμβάλει στον αγώνα για την καταπολέμηση της παράνομης απασχόλησης, δεδομένου ότι η διαφορά κόστους μεταξύ παράνομης και νόμιμης απασχόλησης θα περιορισθεί σημαντικά, εφόσον εφαρμοσθεί ο χαμηλός συντελεστής ΦΠΑ. Η ΟΚΕ, η οποία τάχθηκε πρόσφατα υπέρ της εντατικότερης καταπολέμησης της παράνομης απασχόλησης(3) τόσο σε κοινωνική, όσο και σε εθνική κλίμακα, είναι της άποψης ότι, εξεταζόμενη από αυτή την οπτική, η πρόταση της Επιτροπής πρέπει να τύχει υποστήριξης. Παρόλο που ο αριθμός των νέων θέσεων απασχόλησης που θα προκύψει από την ενέργεια αυτή θα είναι πιθανότατα περιορισμένος, η μετατόπιση της εργασίας από το παράνομο στο νόμιμο κύκλωμα αποτελεί επαρκή λόγο για να υποστηριχθεί η πρόταση.

1.4. Παράλληλα, η Επιτροπή αναφέρει ως έναν από τους λόγους στους οποίους στηρίζεται η πρόταση το γεγονός ότι ένας μειωμένος συντελεστής ΦΠΑ πρέπει να αποφέρει χαμηλότερες τιμές καταναλωτών, με αποτέλεσμα να τονωθεί η ζήτηση υπηρεσιών έντασης εργασίας.

2. Ειδικές παρατηρήσεις

2.1. Η Επιτροπή επιλέγει ένα σύστημα σύμφωνα με το οποίο τα κράτη μέλη μπορούν να ζητήσουν από το Συμβούλιο να τους επιτρέψει, κάτω από αυστηρές συνθήκες, να εφαρμόσουν τον χαμηλό συντελεστή ΦΠΑ για τις υπηρεσίες υψηλής έντασης εργασίας οι οποίες δεν περιλαμβάνονται σήμερα στο Παράρτημα Η της οδηγίας 77/388/ΕΟΚ. Το Συμβούλιο μπορεί να χορηγήσει παρόμοια έγκριση μόνο με ομόφωνη απόφαση και για περιορισμένο χρόνο και συγκεκριμένα από 1ης Ιανουαρίου 2000 έως τις 31 Δεκεμβρίου 2002 το αργότερο.

2.2. Η ΟΚΕ συμφωνεί με την προσέγγιση αυτή, επειδή προσφέρει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να αξιοποιήσουν την επιλογή αυτή όταν η κατάσταση της απασχόλησης και η συγκεκριμένη κατάσταση που επικρατεί στους εν λόγω τομείς προσφέρουν δυνατότητες για την αποτελεσματική εφαρμογή ενός παρόμοιου μέσου. Ωστόσο, πρέπει να σταθμιστούν προσεχτικά, για κάθε μεμονωμένη περίπτωση, οι δυνητικές θετικές επιπτώσεις, αφενός, σε σχέση με τις πρόσθετες διοικητικές δαπάνες και τις δαπάνες για ελέγχους και, αφετέρου, σε σχέση με τις ενδεχόμενες στρεβλώσεις του ανταγωνισμού. Επίσης, είναι ανάγκη να ληφθεί υπόψη ότι το φορολογικό έλλειμμα που θα προκύψει πρέπει να "χρηματοδοτηθεί" είτε μέσω αύξησης της φορολογίας σε άλλους τομείς είτε μέσω ανάλογης μείωσης των δαπανών. Κατά συνέπεια, η ΟΚΕ θεωρεί ότι τα κράτη μέλη, πριν καθορίσουν τον κατάλογο των υπηρεσιών στις οποίες θέλουν να εφαρμόσουν το χαμηλό συντελεστή ΦΠΑ πρέπει να διεξάγουν διαβουλεύσεις με τους εκπροσώπους των κοινωνικών εταίρων στους εν λόγω τομείς και να ακούσουν τις απόψεις τους σχετικά με τις πιθανές επιδράσεις ενός παρόμοιου μέτρου. Εφόσον επιτραπεί η δυνατότητα αυτή, υπό αυστηρές συνθήκες όπως ήδη αναφέρθηκε, αντί για τη γενικευμένη καθιέρωση του συστήματος αυτού, η ΟΚΕ είναι της άποψης ότι η εφαρμογή του μέτρου μπορεί να γίνεται με περισσότερο ευέλικτο και κατάλληλο τρόπο, ενώ παράλληλα μπορούν να αποφευχθούν τυχόν ανεπιθύμητες εφαρμογές μέσω των εγγυήσεων που προσφέρει η λήψη αποφάσεων με τον κανόνα της ομοφωνίας.

2.2.1. Όσον αφορά το είδος των υπηρεσιών για τις οποίες θα μπορούσε να εφαρμοσθεί ο χαμηλός συντελεστής ΦΠΑ, η ΟΚΕ προτείνει την εφαρμογή αυστηρών προϋποθέσεων. Οι προϋποθέσεις αυτές είναι, κατά τη γνώμη της, απόλυτα δικαιολογημένες. Όντως, το καλύτερο αποτέλεσμα από την άποψη της δημιουργίας απασχόλησης μπορεί να επιτευχθεί εφόσον οι εν λόγω υπηρεσίες είναι υψηλής έντασης εργασίας και ο συντελεστής ΦΠΑ επηρεάζει σε σημαντικό βαθμό την τελική τιμή που καταβάλλει ο καταναλωτής. Περιορίζοντας τις υπηρεσίες αυτές στις υπηρεσίες που προσφέρονται σε τοπική κλίμακα, μπορεί να αποφευχθεί σε μεγάλο βαθμό το ενδεχόμενο της στρέβλωσης του ανταγωνισμού (αν και δεν μπορούν ποτέ να αποκλεισθούν τελείως κάποια φαινόμενα αντικατάστασης και μολονότι σε μία συνοριακή περιοχή μπορούν να υπάρξουν διασυνοριακές επιδράσεις σε περιορισμένη κλίμακα) και δεν θα εμποδιστεί η λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Όσον αφορά την στρέβλωση του ανταγωνισμού, η ΟΚΕ καλεί τα κράτη μέλη να μεριμνήσουν ώστε οι διαφορές που έχουν σχέση με τη φορολογική αντιμετώπιση εμπορικών επιχειρήσεων και δραστηριοτήτων διαφόρων ενώσεων, όπως αυτές που υπάρχουν σε ορισμένα κράτη μέλη, να μην επιδεινωθούν λόγω της εφαρμογής του χαμηλού συντελεστή ΦΠΑ.

2.2.2. Η ΟΚΕ συνειδητοποιεί ότι το ερώτημα τι αποτελεί πραγματικά υπηρεσία υψηλής έντασης εργασίας θα παραμείνει συζητήσιμο, ενώ το ίδιο ισχύει και για τον ορισμό της έννοιας αυτής. Πράγματι, δεν υπάρχουν ενιαία κριτήρια, παρόλο που είναι σαφές ότι πρόκειται για υπηρεσίες για τις οποίες οι μισθοί αποτελούν το σημαντικότερο μέρος της τελικής τιμής την οποία καταβάλλει ο καταναλωτής για την υπηρεσία. Έτσι, η ΟΚΕ πιστεύει ότι οι υπηρεσίες που έχουν κοινωνικό χαρακτήρα ή συντελούν σε μία σημαντική κοινωνική λειτουργία δεν πρέπει να αποκλειστούν από τη δυνατότητα εφαρμογής του χαμηλού συντελεστή ΦΠΑ. Υπηρεσίες όπως η μέριμνα των ηλικιωμένων, των ατόμων με ειδικές ανάγκες και των παιδιών ή υπηρεσίες που έχουν φιλοπεριβαλλοντικό χαρακτήρα, δεν πρέπει να αποκλείονται εκ των προτέρων από το μέσο αυτό. Η απαιτούμενη ομόφωνη απόφαση του Συμβουλίου θα είναι δυνατό και στην περίπτωση αυτή να προσφέρει τις εγγυήσεις που απαιτούνται για τον ρεαλιστικό και τον κοινωνικά αποδεκτό ορισμό της έννοιας αυτής.

2.3. Η ΟΚΕ συμφωνεί με το γεγονός ότι στο άρθρο 1 παράγραφος Β της πρότασης τίθενται ορισμένοι όροι στα κράτη μέλη τα οποία επιθυμούν να εφαρμόσουν ένα παρόμοιο μέτρο. Όντως, τα κράτη μέλη θα πρέπει να δηλώνουν κατά προσέγγιση τις συνέπειες που αναμένουν ότι θα έχει το μέτρο αυτό για την απασχόληση καθώς επίσης και ποια συνοδευτικά μέτρα προτίθενται να λάβουν, για παράδειγμα, για την αποφυγή τυχόν στρεβλώσεων του ανταγωνισμού.

2.4. Στο άρθρο 1 παράγραφος Γ παρουσιάζεται ένας διορθωτικός μηχανισμός, ο οποίος αναγκάζει την ΟΚΕ να διερωτάται. Ο μηχανισμός αυτός επιτρέπει στο Συμβούλιο να αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία, μετά από πρόταση της Επιτροπής, να αποσύρει την έγκριση για την εφαρμογή ενός συντελεστή που αποκλίνει από τον κανονικό συντελεστή ΦΠΑ, για λόγους που αφορούν την πρόκληση στρεβλώσεων στον ανταγωνισμό. Ωστόσο, θα μπορούσε κανείς να διερωτηθεί κατά πόσον ο μηχανισμός αυτός είναι πραγματικά απαραίτητος. Όντως, οι "πειραματισμοί" με την εφαρμογή του χαμηλού συντελεστή ΦΠΑ θα επιτρέπονται, κατ',αρχάς, μόνο για μια τριετία, περίοδο η οποία είναι τόσο περιορισμένη ώστε να φαίνεται απίθανο ότι θα προκληθούν κατά τη διάρκειά της σημαντικές στρεβλώσεις του ανταγωνισμού. Εκτιμώντας όλα τα διαθέσιμα δεδομένα, η ΟΚΕ καταλήγει στο συμπέρασμα ότι ορθώς εισήγαγε η Επιτροπή τον εν λόγω διορθωτικό μηχανισμό. Στα πλαίσια του πειράματος αυτού δεν θα ήταν άσκοπο να ασκείται επιτήρηση στην πρόληψη ή την άρση σοβαρών στρεβλώσεων επί του ανταγωνισμού, εκτός άλλων επειδή δεν είναι δυνατόν να γίνουν εκ των προτέρων γνωστές όλες οι συνέπειες που θα προκύψουν. Για τη νομική προστασία των ενδιαφερόμενων επιχειρήσεων και ενώσεων, οι οποίες θα μπορούν από 1ης Ιανουαρίου 2000 να εφαρμόζουν ένα χαμηλό συντελεστή ΦΠΑ, η ΟΚΕ διερωτάται εάν θα ήταν σκόπιμο να προβλεφθεί η δυνατότητα διόρθωσης (συμπλήρωση του καταλόγου δραστηριοτήτων για τις οποίες ισχύει ο χαμηλός συντελεστής ΦΠΑ ή διαγραφή ορισμένων δραστηριοτήτων από τον κατάλογο) από 1ης Ιανουαρίου 2001. Όντως, μετά από ένα χρόνο λειτουργίας, θα καταστούν σαφείς οι ενδεχόμενες στρεβλώσεις του ανταγωνισμού τόσο στο εσωτερικό όσο και στις μεθοριακές περιοχές.

2.5. Στο άρθρο 1 παράγραφος Δ υποχρεούνται τα κράτη μέλη τα οποία έλαβαν την άδεια να εφαρμόσουν το χαμηλό συντελεστή ΦΠΑ, να καταρτίσουν, το αργότερο έως τον Οκτώβριο του 2002, εκτενή έκθεση αξιολόγησης. Ανεξάρτητα από το ότι θα ήταν ενδεχομένως καλύτερο να έχει ορισθεί η λήξη της προθεσμίας τον Ιούνιο του 2002, λόγω του χρόνου που απαιτείται για τη διατύπωση μιας οριστικής ρύθμισης, η ΟΚΕ είναι της γνώμης ότι στην έκθεση αυτή πρέπει να γίνεται οπωσδήποτε αναφορά στις δημοσιονομικές επιπτώσεις για το συμμετέχον κράτος μέλος. Η αναφορά των δημοσιονομικών επιπτώσεων μπορεί να προσφέρει σαφή στοιχεία σχετικά με την αποτελεσματικότητα του μέτρου από την άποψη του κόστους για κάθε νέα θέση απασχόλησης. Η ΟΚΕ επιθυμεί να ενημερωθεί για τις εκθέσεις αξιολόγησης που θα καταρτίσουν τα κράτη μέλη και να ζητηθεί γνωμοδότησή της, όταν η Επιτροπή και το Συμβούλιο αντλήσουν τα συμπεράσματά τους για το μέλλον.

3. Συμπέρασμα

Η ΟΚΕ συμφωνεί σε γενικές γραμμές με την πρόταση της Επιτροπής. Με την πρόταση αυτή η Επιτροπή ανταποκρίνεται στην άμεση επιθυμία της ΟΚΕ να επιτραπεί η χρήση του ΦΠΑ ως μέσο για την καταπολέμηση της ανεργίας. Επίσης, υπάρχει ανταπόκριση στις επιθυμίες πάρα πολλών οργανώσεων από τον κλάδο της χειροτεχνίας και των μικρομεσαίων επιχειρήσεων, οι οποίες επιθυμούν να προωθήσουν μέτρα για την καταπολέμηση της παράνομης εργασίας. Φυσικά, μπορεί να προβληθούν διάφορες αντιρρήσεις κατά της πρότασης αυτής. Όπως ελέγθη προηγουμένως, μπορεί να ασκηθεί κριτική όσον αφορά τον ορισμό της έννοιας "υψηλή ένταση εργασίας", δεν είναι πάντα εντελώς σαφές ποιες υπηρεσίες είναι κατά βάση τοπικού χαρακτήρα, μπορούν να εκφραστούν φόβοι σχετικά με τις επιδράσεις σε μεθοριακές περιοχές, ενδέχεται να επικρατήσει σκεπτικισμός όσον αφορά τις συνέπειες του μέτρου για την απασχόληση κλπ. Όλα αυτά τα σημεία διατυπώθηκαν κατά τη συζήτηση η οποία έγινε πριν παρουσιαστεί η πρόταση. Η ΟΚΕ συμφωνεί επίσης με το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ότι η προαγωγή της απασχόλησης έχει τόσο σημασία ώστε να μην επιτρέπεται να παραμείνει αχρησιμοποίητο κανένα διαθέσιμο μέσο. Για το λόγο αυτό, το προτεινόμενο μέσο αξίζει το πλεονέκτημα της αμφιβολίας και θα πρέπει να αποδείξει τη αποτελεσματικότητά του στα πλαίσια ενός πειράματος.

Η ΟΚΕ καλεί, συνεπώς, το Συμβούλιο να εγκρίνει το συντομότερο δυνατό την πρόταση που έχει κατατεθεί, προκειμένου να επιτραπεί η θέση της σε εφαρμογή από 1ης Ιανουαρίου 2000 (βλ. άρθρο 2 παράγραφος 1).

Βρυξέλλες, 26 Μαΐου 1999.

Η Πρόεδρος

της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) ΕΕ C 102 της 13.4.1999, σ. 10.

(2) EE C 355 της 21.11.1997.

(3) "Ανακοίνωση της Επιτροπής για την παράνομη απασχόληση"ΕΕ C 101 της 12.4.1999.