ΕΠΙΤΡΟΠΗ  ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ  ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ
Βρυξέλλες , 14.10.2002
COM(2002) 564 τελικό
ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ  ΤΗΣ  ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ  ΠΡΟΣ  ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ  ΚΑΙ  ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ
ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ
ΣΧΕΤΙΚΑ  ΜΕ ΚΟΙΝΟΤΙΚΗ  ΠΟΛΙΤΙΚΗ  ΕΠΙΣΤΡΟΦΗΣ  ΤΩΝ  ΠΑΡΑΝΟΜΩΣ
∆ΙΑΜΕΝΟΝΤΩΝ
2Πίνακας  περιεχο µένων
Πρόλογος
1.Η ΕΠΙΣΤΡΟΦΗ  ΣΑΝ  ΕΓΓΕΝΕΣ  ΤΜΗΜΑ  ΜΙΑΣ  ΣΥΝΕΚΤΙΚΗΣ
ΚΟΙΝΟΤΙΚΗΣ  ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ  ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΣΗΣ  ΚΑΙ  ΑΣΥΛΟΥ ................. 6
1.1.Εισαγωγή ...................................................................................................................... 6
1.2.Υποθέσεις  εργασίας  σύµφωνα  µε την Πράσινη  Βίβλο  της Επιτροπής ........................ 7
1.2.1.Εστίαση  στην  επιστροφή  των παρανό µως διαµενόντων .............................................. 7
1.2.2.∆ιασφάλιση  της ακεραιότητας  των συστη µάτων  µετανάστευσης  και ασύλου  µε την
επιστροφή  των παρανό µως διαµενόντων ..................................................................... 8
1.2.3.Σεβασ µός των διεθνών  υποχρεώσεων  και των δικαιω µάτων  του ανθρώπου 8
1.2.4.Συνεργασία  µε τις χώρες  καταγωγής  και διέλευσης  για την επιστροφή  και την
επανεισδοχή ................................................................................................................. 9
2.ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ  ∆ΡΑΣΗΣ  ΓΙΑ ΤΗΝ  ΕΠΙΣΤΡΟΦΗ ............................................ 10
2.1.Σταδιακή  ολοκληρω µένη προσέγγιση  των αλληλεξαρτώ µενων  στοιχείων  της
κοινοτικής  πολιτικής  επιστροφής .............................................................................. 10
2.2.Λειτουργική  συνεργασία  µεταξύ  κρατών  µελών ....................................................... 11
2.2.1.Ορισ µοί...................................................................................................................... 11
2.2.2.Ανταλλαγή  στατιστικών  στοιχείων  και πληροφοριών ............................................... 12
2.2.3.∆ικτύωση  των αρχών ................................................................................................. 12
2.2.4.Βέλτιστες  πρακτικές  και κατευθυντήριες  γραµµές.................................................... 13
2.2.5.Κοινή  κατάρτιση ........................................................................................................ 14
2.2.6.Καλύτερος  προσδιορισ µός της ταυτότητας  και ταξιδιωτικά  έγγραφα ...................... 14
2.2.7.Κανόνες  επανεισδοχής  και διέλευσης  µεταξύ  κρατών  µελών ................................... 16
2.2.8.Αµοιβαία  συνδρο µή από τους υπαλλήλους  συνδέσ µους στον  τοµέα της
µετανάστευσης ........................................................................................................... 17
2.2.9.Κοινές  επιχειρήσεις  επιστροφής ................................................................................ 17
2.2.10.Καλύτερος  συντονισ µός............................................................................................. 18
2.3.Κοινές  ελάχιστες  προδιαγραφές  για τη διασφάλιση  αποτελεσ µατικών  πολιτικών
επιστροφής ................................................................................................................. 18
2.3.1.Αµοιβαία  αναγνώριση  των αποφάσεων  επιστροφής ................................................. 19
2.3.2.Αποµάκρυνση ............................................................................................................. 19
2.3.3.Προϋποθέσεις  στις οποίες  υπόκεινται  οι αποφάσεις  απέλασης ................................. 21
2.3.4.Τέλος  της νόµιµης διαµονής ...................................................................................... 21
32.3.5.Κράτηση  εν αναµονή της αποµάκρυνσης .................................................................. 22
2.3.6.Απόδειξη  εξόδου  και επανεισόδου ............................................................................ 23
2.4.Στοιχεία  για ολοκληρω µένα προγρά µµατα επιστροφής ............................................ 24
2.5.Εντατικοποίηση  της συνεργασίας  µε τρίτες  χώρες .................................................... 26
2.5.1.Βελτιω µένη διοικητική  συνεργασία ........................................................................... 26
2.5.2.Κοινοτικές  συµφωνίες  επανεισδοχής ......................................................................... 27
2.5.3.∆ιατάξεις  σχετικά  µε τη διέλευση  και την εισδοχή  και συµφωνίες  µε άλλες  τρίτες
χώρες ....................................................................................................................... 28
3.ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ................................................................................................ 28
Παράρτη µα
4ΠΡΟΛΟΓΟΣ
Η Επιτροπή  στην  ανακοίνωση  της, της 15ης Νοεµβρίου  2001, για την κοινή  πολιτική  κατά
της παράνο µης µετανάστευσης  τόνισε  την ανάγκη  ύπαρξης  κοινής  πολιτικής  στον  τοµέα της
επιστροφής . Σύµφωνα  µε τη δέσµευση  που είχε αναλάβει , παρουσίασε  στις 10 Απριλίου  2002
Πράσινη  Βίβλο  σχετικά  µε κοινοτική  πολιτική  επιστροφής  των παρανό µως διαµενόντων , που
προοριζόταν  να χρησι µοποιηθεί  ως βάση  για ευρεία  διαβούλευση  αναφορικά  µε το εν λόγω
ευαίσθητο  θέµα. Αυτή  η διαδικασία , που ολοκληρώθηκε  στις 31 Ιουλίου , επέτρεψε  τη
συγκέντρωση  πολλών  συνεισφορών  που προήλθαν  από τα κράτη  µέλη, τις υποψήφιες  προς
προσχώρηση  χώρες , διεθνείς  κυβερνητικές  ή µη κυβερνητικές  οργανώσεις , καθώς  και άλλες
εθνικές  και τοπικές  αρχές . Το αποκορύφω µα της διαδικασίας  αυτής  ήταν  η διοργάνωση
δηµόσιας  ακρόασης  στις 16 Ιουλίου , στην  οποία  πήραν  µέρος περισσότεροι  από 200
συµµετέχοντες  και κατά  τη διάρκεια  της οποίας  παρενέβησαν  περίπου  30 εµπειρογνώ µονες.
Το Ευρωπαϊκό  Συµβούλιο  της Σεβίλλης  υπενθύ µισε στα συµπεράσ µατά του τη σηµασία του
θέµατος αυτού  και ζήτησε  να δοθεί  προτεραιότητα  στην  έγκριση  προγρά µµατος δράσης  στον
τοµέα αυτό  πριν τα τέλη του έτους . Επίσης , η πολιτική  στον  τοµέα της επιστροφής
συζητήθηκε  λεπτο µερώς  κατά  τη διάρκεια  της άτυπης  υπουργικής  συνεδρίασης  της
Κοπεγχάγης  στις 13 και 14 Σεπτε µβρίου . Οι υποδείξεις  που διατυπώθηκαν  κατά  τη διάρκεια
των συζητήσεων  αυτών  και τα αποτελέσ µατα της διαβούλευσης  συνέβαλαν  σε µεγάλο  βαθµό
στην  προετοι µασία της παρούσας  ανακοίνωσης .
Η Επιτροπή  υπενθυ µίζει ότι µπορεί  να εκπονηθεί  κοινή  προσέγγιση  στον  τοµέα της
επιστροφής  µόνο στο γενικό  πλαίσιο  της κοινοτικής  πολιτικής  µετανάστευσης  και ασύλου ,
της οποίας  τα θεµέλια τέθηκαν  στη συνθήκη  του Άµστερντα µ καθώς  και στα συµπεράσ µατα
των Ευρωπαϊκών  Συµβουλίων  του Τάµπερε, Λάακεν  και Σεβίλλης . Κατ’ αυτή  την έννοια , η
παρούσα  ανακοίνωση  αποτελεί  ένα στοιχείο  ευρύτερου  συνόλου , του οποίου  οι άλλες
συνιστώσες  επεξηγήθηκαν  σε πολλές  προτάσεις  και ανακοινώσεις , οι οποίες  υποβλήθηκαν
από την Επιτροπή  τα τελευταία  έτη.
Στην  παρούσα  ανακοίνωση , όπως  προκύπτει  και από τον ίδιο τον τίτλο  της, µελετάται  µόνο
το θέµα της επιστροφής  των παρανό µως διαµενόντων , δηλαδή  των ατόµων που δεν πληρούν
ή δεν πληρούν  πλέον  τις προϋποθέσεις  εισόδου , παρουσίας  ή διαµονής στην  επικράτεια  των
κρατών  µελών . Συνεπώς , δεν επιχειρείται  η αντιµετώπιση  του ευρύτερου  θέµατος της
επιστροφής  των νοµίµως διαµενόντων , όπως  για παράδειγ µα του τρόπου  αξιοποίησης  της
επιστροφής  προς  όφελος  της χώρας  καταγωγής . Το θέµα αυτό  θα µελετηθεί  σε άλλο  πλαίσιο ,
για παράδειγ µα επ’ ευκαιρία  της προσεχούς  υποβολής  ανακοίνωσης  για τη σχέση  µεταξύ
µετανάστευσης  και ανάπτυξης .
Εποµένως , η αποτελεσ µατικότητα  της κοινοτικής  δράσης  στον  τοµέα της επιστροφής  των
παρανό µως διαµενόντων  αποτελεί  ουσιώδες  στοιχείο  της αξιοπιστίας  κάθε  πολιτικής  για την
καταπολέ µηση της παράνο µης µετανάστευσης . Αλλά  η δράση  αυτή  θα παραγάγει  όλα τα
αποτελέσ µατά της µόνο εάν ενταχθεί  αρµονικά  στο πλαίσιο  γνήσιας  διαχείρισης  του
µεταναστευτικού  φαινο µένου, γεγονός  που προϋποθέτει  τη σαφή  παγιοποίηση  των νοµίµων
διόδων  µετανάστευσης  και του καθεστώτος  των νοµίµων µεταναστών , ένα αποτελεσ µατικό
και γενναιόδωρο  σύστη µα παροχής  ασύλου  που θα βασίζεται  σε ταχείες  διαδικασίες  και θα
προσφέρει  πρόσβαση  σε πραγ µατική  προστασία  για αυτούς  που τη χρειάζονται , καθώς  και
ενισχυ µένο διάλογο  µε τις τρίτες  χώρες , οι οποίες  θα καλούνται  όλο και συχνότερα  να
συµµετέχουν  σε εταιρικές  σχέσεις  για την προσέγγιση  της µετανάστευσης .
Με την προοπτική  αυτή  και λαµβανο µένου υπόψη  του ειδικού  στόχου  της παρούσας
ανακοίνωσης , η Επιτροπή  αποβλέπει  να τονίσει  ιδιαίτερα  τέσσερα  στοιχεία  :
5– Πρέπει  να υπάρξει  ταχεία  ανταπόκριση  στην  ανάγκη  ενίσχυσης  της λειτουργικής
συνεργασίας . Τα κράτη  µέλη ενδιαφέρονται  πολύ  για αυτό  το θέµα. Πρέπει  να
διευκολυνθούν  οι επαφές  και οι ανταλλαγές  πληροφοριών  µε βάση  κοινούς  όρους
αναφοράς , να υπάρξει  προσέγγιση  των πρακτικών  και της κατάρτισης  καθώς  και να
πολλαπλασιασθούν  τα κοινά  διαβή µατα που επιτρέπουν  την κατάργηση  των εµποδίων  και
το συντονισ µό των πόρων  σε τοµείς όπως  ο προσδιορισ µός της ταυτότητας  και τα
ταξιδιωτικά  έγγραφα  των ατόµων αυτών , τον συντονισ µό των επιχειρήσεων  επιστροφής
και την κινητοποίηση  των απαραίτητων  πόρων .
– Ωστόσο , αυτή  η λειτουργική  συνεργασία  θα φθάσει  γρήγορα  στα όριά της εάν δεν
ενταχθεί  στο κατάλληλο  νοµικό πλαίσιο . Από την πλευρά  αυτή , ο πρώτος  µεσοπρόθεσ µος
στόχος  θα είναι  η θέσπιση  κοινών  προδιαγραφών  για τη διευκόλυνση  του έργου  των
εθνικών  διοικητικών  αρχών , οι οποίες  είναι  υπεύθυνες  για τις επιχειρήσεις  επιστροφής , και
κυρίως  για την εξασφάλιση  της πλήρους  αµοιβαίας  αναγνώρισης  των αποφάσεων
αποµάκρυνσης , πέραν  του πρώτου  βήµατος που αντιπροσωπεύει  η οδηγία  η οποία
εγκρίθηκε  τον Μάιο  του 2001.Τέλος , πρέπει  να διευκρινισθούν  περισσότερο  αυτές  οι
ρυθµίσεις  όσον  αφορά  θέµατα όπως  η κατάσταση  ατόµου για το οποίο  έχει ληφθεί
απόφαση  επιστροφής .
– Με βάση  την πείρα  των κρατών  µελών  και των διεθνών  οργανισ µών, πρέπει  να
καθοριστούν  τα βασικά  στοιχεία  ενός ολοκληρω µένου προγρά µµατος για τη δηµιουργία
κοινού  πλαισίου , το οποίο  θα µπορούσε  να προσαρ µόζεται  ανάλογα  µε τις ειδικές  ανάγκες
των σχετικών  λαών  και χωρών . Αυτό  το πρόγρα µµα θα έπρεπε  οπωσδήποτε  να καλύπτει
όχι µόνο αυτή  καθαυτή  την επιστροφή  αλλά  και τα διαφορετικά  στάδια  της προετοι µασίας
και της συνέχειάς  της, ώστε  να δηµιουργούνται  οι καλύτερες  προϋποθέσεις  για την
εξασφάλιση  του βιώσι µου χαρακτήρα  της. Η Επιτροπή  είναι  έτοιµη, εάν παραστεί  ανάγκη ,
να εξετάσει  τη δυνατότητα  απελευθέρωσης  κοινοτικών  χρηµατοδοτικών  πόρων  για τη
στήριξη  της εφαρ µογής ανάλογων  προγρα µµάτων .
– Και σε αυτόν  τον τοµέα, η στενότερη  συνεργασία  µε τις τρίτες  χώρες  αποτελεί  ουσιώδη
προϋπόθεση  της επιτυχίας  της πολιτικής  αυτής . Η συνεργασία  αυτή  πρέπει  βεβαίως  να
αναπτυχθεί  κατ’ αρχή  σε διοικητικό  και λειτουργικό  επίπεδο , ιδίως  όσον  αφορά  τα
ταξιδιωτικά  έγγραφα  και την υποδοχή  των συγκεκρι µένων  ατόµων και όσον  αφορά
ενδεχο µένως  τη διέλευση . Επίσης , θα µπορούσε  να περιλα µβάνει  τη σύναψη  συµφωνιών
επανεισδοχής  των οποίων  η σηµασία τονίστηκε  επανειλη µµένα από το Ευρωπαϊκό
Συµβούλιο  και το Συµβούλιο . Επίσης , πρέπει  να υπάρξει  µέριµνα ώστε  να δηµιουργηθούν
οι προϋποθέσεις  κερδοφόρου  επανένταξης  τόσο  για τον υποψήφιο  επιστροφής  όσο και για
τον τόπο  καταγωγής  του. Αυτό  προϋποθέτει  αφενός  σταθερή  δέσµευση  εκ µέρους  των
τρίτων  χωρών  και αφετέρου  την ετοιµότητα  της Ένωσης  και των κρατών  µελών  της να
εξασφαλίσουν , ενδεχο µένως , την απαραίτητη  συνδρο µή.
61.Η ΕΠΙΣΤΡΟΦΗ  ΣΑΝ  ΕΓΓΕΝΕΣ  ΤΜΗΜΑ  ΜΙΑΣ  ΣΥΝΕΚΤΙΚΗΣ
ΚΟΙΝΟΤΙΚΗΣ  ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ  ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΣΗΣ  ΚΑΙ  ΑΣΥΛΟΥ
1.1.Εισαγωγή
Το Ευρωπαϊκό  Συµβούλιο  της Σεβίλλης  της 21ης και 22ας Ιουνίου  2002 ζήτησε  την
επιτάχυνση  της εφαρ µογής όλων  των πτυχών  του προγρά µµατος, που εγκρίθηκε  από
το Ευρωπαϊκό  Συµβούλιο  του Τάµπερε τον Οκτώβριο  του 1999, για τη δηµιουργία
χώρου  ελευθερίας , ασφάλειας  και δικαιοσύνης  στην  Ευρωπαϊκή  Ένωση , και
ειδικότερα  της κοινής  πολιτικής  για τη µετανάστευση  και το άσυλο . Η ανάγκη
καταπολέ µησης  της παράνο µης µετανάστευσης  επαναβεβαιώθηκε  ως ουσιώδες
µέρος αυτής  της κοινής  και συνεκτικής  πολιτικής . Το Ευρωπαϊκό  Συµβούλιο  του
Λάακεν  της 14ης και 15ης ∆εκε µβρίου  2001 ήδη ζήτησε  την ανάπτυξη  σχεδίου
δράσης  σχετικά  µε την παράνο µη µετανάστευση1. Με βάση  την ανακοίνωση  της
Επιτροπής  για µία κοινή  πολιτική  κατά  της παράνο µης µετανάστευσης  της 15ης
Νοεµβρίου  20012, το Συµβούλιο  ∆ΕΥ  ενέκρινε  στις 28 Φεβρουαρίου  2002
συνεκτικό  σχέδιο  για την καταπολέ µηση της παράνο µης µετανάστευσης  και της
εµπορίας  ανθρώπων  στην  Ευρωπαϊκή  Ένωση3. Οι πολιτικές  επιστροφής  και
επανεισδοχής  είναι  εγγενείς  και ζωτικές  συνιστώσες  του σχεδίου  αυτού .
Η Επιτροπή  παρουσίασε  στις 10 Απριλίου  2002 Πράσινη  Βίβλο  σχετικά  µε
κοινοτική  πολιτική  επιστροφής  των παρανό µως διαµενόντων4, προκει µένου να
µελετήσει  τις εν λόγω  πτυχές  του σχεδίου  αυτού . Ο στόχος  της Πράσινης  Βίβλου
ήταν  η συγκέντρωση  των αντιδράσεων  των ενδιαφερο µένων  µερών  και η έναρξη
ευρέος  διαλόγου  µεταξύ  όλων  των ενδιαφερο µένων . Προς  τούτο  η Επιτροπή
διοργάνωσε  δηµόσια ακρόαση  στις 16 Ιουλίου  2002, όπου  µε βάση  τις ιδέες  που
περιλα µβάνονταν  στην  Πράσινη  Βίβλο , συζητήθηκαν  οι παρούσες  πρακτικές  των
πολιτικών  επιστροφής  και οι επιλογές  για µια µελλοντική  κοινή  πολιτική  της ΕΕ για
την επιστροφή  των παρανό µως διαµενόντων . Η ακρόαση  επέτρεψε  την ελεύθερη
ανταλλαγή  απόψεων  µεταξύ  των αντιπροσώπων  των ευρωπαϊκών  θεσµικών
οργάνων , των κρατών  µελών , των υποψηφίων  προς  προσχώρηση  χωρών , των χωρών
καταγωγής  και διέλευσης , άλλων  χωρών  προορισ µού, διεθνών  οργανισ µών,
περιφερειακών  αρχών , µη κυβερνητικών  οργανώσεων  και ακαδη µαϊκών5. Επιπλέον ,
όπως  ζητήθηκε  από την Πράσινη  Βίβλο , υποβλήθηκαν  στην  Επιτροπή  γραπτές
συνεισφορές6.
Στην  άτυπη  συνεδρίαση  του Συµβούλιο  ∆ΕΥ  στις 13 και 14 Σεπτε µβρίου  2002
συζητήθηκαν  τα στοιχεία  του µελλοντικού  προγρά µµατος δράσης  για την
επιστροφή , όπως  ζητήθηκε  στο υπ’ αριθµό 30 συµπέρασ µα της Σεβίλλης , το οποίο
µεταξύ  άλλων  όριζε  :
                                                
1Πρβλ . Συµπέρασ µα αριθ. 40.
2COM (2001) 672 τελικό .
3Έγγραφο  του Συµβουλίου  6621/1/02 rev.1, JAI 30.
4COM (2002) 175 τελικό .
5Για περισσότερες  πληροφορίες  µπορείτε  να ανατρέξετε  στη διεύθυνση :
http://europa.eu.int/comm/justice_home/unit/immigration_en.htm .
6Βλέπε  προαναφερό µενες ιστοσελίδες .
7«(…) Το Ευρωπαϊκό  Συµβούλιο  απευθύνει  έκκληση  στο Συµβούλιο  και την Επιτροπή ,
προκει µένου, στο πλαίσιο  των αντίστοιχων  αρµοδιοτήτων  τους, να δώσουν  απόλυτη
προτεραιότητα  στα ακόλουθα  µέτρα που περιέχονται  στο σχέδιο  : (…)
/g183 Όσον  αφορά  τις πολιτικές  αποµάκρυνσης  και επαναπατρισ µού, να εγκριθούν , το
αργότερο  έως τα τέλη του έτους , τα στοιχεία  του προγρά µµατος επαναπατρισ µού µε
βάση  την Πράσινη  Βίβλο  της Επιτροπής , µεταξύ  των οποίων  πρέπει  να
περιλα µβάνεται  η βελτιστοποίηση  των εσπευσ µένων  επιστροφών  προς  το
Αφγανιστάν  (…)»
Στις συζητήσεις  κατά  τη συνεδρίαση  του Συµβουλίου  ∆ΕΥ  τονίστηκε  ιδιαίτερα  η
ανάγκη  βελτίωσης  της λειτουργικής  συνεργασίας  µεταξύ  κρατών  µελών
προκει µένου να καταστούν  οι πολιτικές  επιστροφής  πιο αποτελεσ µατικές  στην
πράξη . Η παρούσα  ανακοίνωση  έχει ως στόχο  να ανταποκριθεί  σε αυτή  την έκκληση
και να προωθήσει  ένα διάγρα µµα του προγρά µµατος δράσης  για την επιστροφή ,
συνεκτι µώντας  µεταξύ  άλλων  τις συνεισφορές  και τις συζητήσεις  µε τις οποίες
δόθηκαν  απαντήσεις  στην  Πράσινη  Βίβλο . Η ανακοίνωση  επικεντρώνεται  στο
πρώτο  στοιχείο  των προαναφερό µενων  απαιτήσεων  του Ευρωπαϊκού  Συµβουλίου
της Σεβίλλης , δηλαδή  στα συγκεκρι µένα µέτρα που απορρέουν  από τη γενική
πολιτική  επιστροφής  των παρανό µως διαµενόντων , τα οποία  ισχύουν  για όλες τις
περιφέρειες  ή τις χώρες  καταγωγής  ή διέλευσης .
Η περίπτωση  του Αφγανιστάν , για την οποία  έγινε  ειδική  αναφορά  στο Συµβούλιο
της Σεβίλλης , θα µελετηθεί  σε χωριστό  πλαίσιο . Ωστόσο , αυτή  συνδέεται  στενά  και
πρέπει  να συνάδει  µε τη γενική  πολιτική  γραµµή για την επιστροφή  όπως
καθορίζεται  στην  παρούσα  ανακοίνωση . Ο καθορισ µός και η εφαρ µογή ανάλογων
στοιχείων  για την εσπευσ µένη επιστροφή  στο Αφγανιστάν  θα δηµιουργήσει
ειδικότερα  τη µοναδική  ευκαιρία  για τα κράτη  µέλη και την Επιτροπή  να ελέγξουν
την αποτελεσ µατικότητα  της νέας κοινοτικής  πολιτικής  για την επιστροφή .
1.2.Υποθέσεις  εργασίας  σύµφωνα  µε την Πράσινη  Βίβλο  της Επιτροπής
Η Επιτροπή , στην  Πράσινη  Βίβλο  της σχετικά  µε κοινοτική  πολιτική  επιστροφής
των παρανό µως διαµενόντων , εκπόνησε  ορισµένες υποθέσεις  εργασίας , µε στόχο  την
αντιµετώπιση  της πολιτικής  για την επιστροφή  σαν εγγενούς  τµήµατος µιας
συνεκτικής  κοινοτικής  πολιτικής  µετανάστευσης  και ασύλου7. Η παρούσα
ανακοίνωση  βασίζεται  σε αυτές  τις υποθέσεις , τα πιο σηµαντικά  στοιχεία  των
οποίων  υπενθυ µίζονται  εν συντο µία παρακάτω .
1.2.1.Εστίαση  στην επιστροφή  των παρανό µως διαµενόντων
Μολονότι  η πολιτική  επιστροφής  καλύπτει  κατ’ αρχήν  και την επιστροφή  των
ατόµων που διαµένουν  νοµίµως στην  ΕΕ, αλλά  τα οποία  επιθυ µούν να επιστρέψουν
στη χώρα  καταγωγής  τους, η παρούσα  ανακοίνωση  εστιάζεται  κυρίως  στην
επιστροφή  των ατόµων που διαµένουν  παρανό µως στην  ΕΕ. Αυτά  τα άτοµα δεν
πληρούν  ή δεν πληρούν  πλέον  τις προϋποθέσεις  εισόδου , παρουσίας  ή διαµονής
στην  επικράτεια  των κρατών  µελών  της Ευρωπαϊκής  Ένωσης , είτε επειδή  έχουν
εισέλθει  παράνο µα ή η θεώρηση  εισόδου  ή η άδεια  παρα µονής τους έχει εκπνεύσει
είτε επειδή  η αίτησή  τους για άσυλο  έχει τελικά  απορριφθεί . Ο όρος  «παρανό µως
                                                
7Πρβλ . Μέρος  I – Η επιστροφή  σαν εγγενές  τµήµα µιας συνεκτικής  κοινοτικής  πολιτικής
µετανάστευσης  και ασύλου  του COM (2002) 175 τελικό .
8διαµένων » χρησι µοποιείται  σύµφωνα  µε τη νοµική ορολογία  του άρθρου  63 ( 3) (β)
της συνθήκης  της Ευρωπαϊκής  Κοινότητας . Με τον όρο αυτό  δεν χαρακτηρίζονται
τα άτοµα ως παράνο µα, αλλά  περιγράφεται  το γεγονός  ότι το καθεστώς  τους δεν
συνάδει  µε το νόµο για την είσοδο  ή/και την διαµονή.
Ωστόσο , χρειάζεται  µια µικρή επέκταση  του στόχου  της παρούσας  ανακοίνωσης ,
όσον  αφορά  την εκούσια  επιστροφή , σε ορισµένες οµάδες νοµίµως διαµενόντων ,
που απολαύουν  προσωρινού  καθεστώτος  ή των οποίων  η αποµάκρυνση  έχει
προσωρινά  ανασταλεί . Αυτή  αφορά  κυρίως  άτοµα που απολαύουν  οποιοδήποτε
είδος  διεθνούς  προστασίας , η οποία  έχει κατ’ αρχή  προσωρινό  χαρακτήρα . Η πείρα
καταδεικνύει  ότι στο πλαίσιο  των προγρα µµάτων  εκούσιας  επιστροφής  δεν πρέπει
να περιορίζεται  υπερβολικά  το πεδίο  του προγρά µµατος.
1.2.2.∆ιασφάλιση  της ακεραιότητας  των συστη µάτων  µετανάστευσης  και ασύλου  µε την
επιστροφή  των παρανό µως διαµενόντων
Η ανακοίνωση  ασχολείται  και µε τις δύο πτυχές  της επιστροφής  των παρανό µως
διαµενόντων  τόσο  µε την εκούσια  όσο και µε την ακούσια . Η προτεραιότητα  πρέπει
να δίδεται , όσο το δυνατόν  περισσότερο , στην  εκούσια  επιστροφή  τόσο  για
προφανείς  ανθρωπιστικούς  λόγους  αλλά  επίσης  και από την άποψη  των δαπανών ,
της αποτελεσ µατικότητας  και της βιωσι µότητας . Εποµένως  πρέπει  να αναπτυχθούν
και να εφαρ µοστούν  περισσότερο  αποτελεσ µατικοί  τρόποι  για την προώθηση  των
εκούσιων  επιστροφών .
Ωστόσο , στις περιπτώσεις  που αποτυγχάνει  η εκούσια  επιστροφή  είναι  αναγκαία  η
ακούσια  επιστροφή  των παρανό µως διαµενόντων . Η επαπειλού µενη ακούσια
επιστροφή  και η µεταγενέστερη  υλοποίησή  της στέλνουν  ένα σαφές  µήνυµα στους
παρανό µως διαµένοντες  στα κράτη  µέλη και σε πιθανούς  παράνο µους µετανάστες
εκτός  της ΕΕ ότι η παράνο µη είσοδος  και διανο µή δεν οδηγούν  στη σταθερή  µορφή
διαµονής, την οποία  επιθυ µούν να επιτύχουν8. Πρέπει  να γίνεται  σαφές  ότι κατ’
αρχήν , οι υπήκοοι  τρίτων  χωρών , που δεν διαθέτουν  νοµικό καθεστώς  που τους
παρέχει  τη δυνατότητα  να διαµείνουν , µόνιµα ή προσωρινά , και για τους οποίους  δεν
υπάρχει  νόµιµη υποχρέωση  του κράτους  µέλους  να ανεχθεί  την διαµονή τους,
οφείλουν  να εγκαταλείψουν  την επικράτεια  της Ευρωπαϊκής  Ένωσης .
Η δυνατότητα  της ακούσιας  επιστροφής  είναι  ουσιώδης  εφόσον  επιζητείται  η µη
υπονό µευση  της πολιτικής  εισδοχής  και η εφαρ µογή του κράτους  δικαίου , που
αποτελεί  συστατικό  στοιχείο  του χώρου  ελευθερίας , ασφάλειας  και δικαιοσύνης .
Μια αξιόπιστη  πολιτική  για την ακούσια  επιστροφή  βοηθά  στη διασφάλιση  της
αποδοχής  του κοινού  για µεγαλύτερο  άνοιγ µα έναντι  των ατόµων που έχουν
πράγ µατι ανάγκη  προστασίας , και για νέους  νόµιµους µετανάστες  στο πλαίσιο
περισσότερο  ανοικτών  πολιτικών  εισδοχής , ιδιαίτερα  για τους οικονο µικούς
µετανάστες .
1.2.3.Σεβασ µός των διεθνών  υποχρεώσεων  και των δικαιω µάτων  του ανθρώπου
Το άρθρο  6 της συνθήκης  για την Ευρωπαϊκή  Ένωση  επιβεβαιώνει  ότι η Ένωση
βασίζεται  στις αρχές  της ελευθερίας , της δηµοκρατίας , του σεβασ µού των
δικαιω µάτων  του ανθρώπου  και των θεµελιωδών  ελευθεριών  και του κράτους
                                                
8Πρβλ . COM (2001) 672, σ.6.
9δικαίου , αρχές  που είναι  κοινές  στα κράτη  µέλη. Συνεπώς , ο πλήρης  σεβασ µός των
δικαιω µάτων  του ανθρώπου  και των θεµελιωδών  ελευθεριών  αποτελεί  τη φυσική  και
βασική  προϋπόθεση  της ευρωπαϊκής  πολιτικής  επιστροφής .
Όπως  ήδη αναφέρθηκε  στην  Πράσινη  Βίβλο  σχετικά  µε την κοινοτική  πολιτική
επιστροφής  των παρανό µως διαµενόντων , η Ευρωπαϊκή  Σύµβαση  για την προάσπιση
των δικαιω µάτων  του ανθρώπου  και των θεµελιωδών  ελευθεριών  του 1950 (ΕΣΑ∆ )
και ο Χάρτης  Θεµελιωδών  ∆ικαιω µάτων  της Ευρωπαϊκής  Ένωσης , που
διακηρύχθηκε  πανηγυρικά  στη Νίκαια  τον ∆εκέ µβριο του 20009, περιλα µβάνουν
διατάξεις  που εφαρ µόζονται  στην  πολιτική  επιστροφής  των παρανό µως διαµενόντων
(άρθρα  3, 5, 6, 8, 13 και 14 της Ευρωπαϊκής  Σύµβασης  και άρθρα  3, 4, 7, 19, 21, 24
και 47 του Χάρτη  Θεµελιωδών  ∆ικαιω µάτων ). Το άρθρο  18 του Χάρτη  Θεµελιωδών
∆ικαιω µάτων  και οι διατάξεις  της Σύµβασης  της Γενεύης  της 28ης Ιουλίου  1951
περί της νοµικής κατάστασης  των προσφύγων  και το Πρωτόκολλο  της 31ης
Ιανουαρίου  1967, ιδίως  τα άρθρα  32 και 33 είναι  ιδιαίτερα  σηµαντικά  για τη διεθνή
προστασία . Τέλος  πρέπει  να τονιστεί  ότι σύµφωνα  µε τη Σύµβαση  των Ηνωµένων
Εθνών  για τα ∆ικαιώ µατα του Παιδιού  του 1989, σε όλες τις πράξεις  που αφορούν
τα παιδιά  πρέπει  να λαµβάνεται  πρωτίστως  υπόψη  το συµφέρον  του παιδιού .
1.2.4.Συνεργασία  µε τις χώρες  καταγωγής  και διέλευσης  για την επιστροφή  και την
επανεισδοχή
Το Ευρωπαϊκό  Συµβούλιο  της Σεβίλλης  υπογρά µµισε εκ νέου τη σηµασία της
συνεργασίας  µε τις χώρες  καταγωγής  και διέλευσης  για τη διαχείριση  της
µετανάστευσης , ιδίως  στον  τοµέα της επιστροφής  και επανεισδοχής . Η επανεισδοχή
εκ µέρους  των τρίτων  χωρών  πρέπει  να περιλα µβάνει  τόσο  την επανεισδοχή  των
υπηκόων  τους που βρίσκονται  παρανό µως σε κράτος  µέλος όσο και, υπό τους ίδιους
όρους , την επανεισδοχή  των υπηκόων  τρίτων  χωρών  εφόσον  αποδεικνύεται  ότι
έχουν  διέλθει  µέσω της συγκεκρι µένης εδαφικής  τους επικράτειας  πριν να φθάσουν
στην  ΕΕ10. Οι Υπουργοί  ∆ικαιοσύνης  και Εσωτερικών  των κρατών  µελών
εξέφρασαν  πρόσφατα  την άποψη  ότι το σηµαντικότερο  πρόβλη µα δεν έγκειται  στην
ενίσχυση  της συνεργασίας  µεταξύ  κρατών  µελών , αλλά  οφείλεται  κυρίως  στην
απροθυ µία των τρίτων  χωρών  να δεχθούν  εκ νέου τους υπηκόους  τους και να
διασφαλίσουν  τη βιώσι µη επιστροφή  τους. Εποµένως , αναµένουν  σαφώς  να
ασκηθούν  πιέσεις  τόσο  από την Κοινότητα  όσο και από τα κράτη  µέλη προς  τις
τρίτες  χώρες  προκει µένου αυτές  να γίνουν  περισσότερο  συνεργάσι µες.
Απαιτείται  συνεργασία  σε διοικητικό  επίπεδο  για να εκδοθούν  ταξιδιωτικά  έγγραφα
για την επιστροφή  των παρανό µως διαµενόντων , οι οποίοι  δεν έχουν  στην  κατοχή
τους έγκυρα  ταξιδιωτικά  έγγραφα . Επιπλέον , κατά  την άφιξη  στη χώρα  επιστροφής ,
η διαδικασία  επανεισδοχής  στα σηµεία εισόδου , συχνά  στα αεροδρό µια, χρειάζεται
στήριξη . Σε ορισµένες περιπτώσεις  είναι  ενδεχο µένως  επωφελές  να γίνει
διαπραγ µάτευση  για συµφωνία  επανεισδοχής  σε πολιτικό  επίπεδο , η οποία  να
υπερβαίνει  τη θέσπιση  αρχών  επανεισδοχής  και να καθορίζει  τις πρακτικές
διαδικασίες  και τους τρόπους  µεταφοράς  για την επιστροφή  και την επανεισδοχή .
Η συνεργασία  µε τις χώρες  καταγωγής  και διέλευσης  για την επιστροφή  και
επανεισδοχή  είναι  σηµαντική  και µπορεί  να ενισχυθεί  - όπου  αρµόζει και εντός  των
                                                
9ΕΕ C 364 της 18ης ∆εκε µβρίου  2000, σ. 1.
10Πρβλ . Συµπεράσ µατα αριθ. 33-36.
10ορίων  των πόρων  που χορηγούνται  στο πλαίσιο  των ανώτατων  δηµοσιονο µικών
ορίων  - µε τεχνική  ή οικονο µική συνδρο µή εκ µέρους  της ΕΕ. Επιπλέον , η άρνηση
εποικοδο µητικής  συνεργασίας  πρέπει  να θέτει  σε λειτουργία  το σταδιακό  µηχανισ µό,
που ορίζεται  στο υπ’ αριθµό 36 συµπέρασ µα του Συµβουλίου  της Σεβίλλης , ο οποίος
θα µπορούσε  σε περίπτωση  επίµονης και αδικαιολόγητης  άρνησης  της συνεργασίας
αυτής  να συµπεριλα µβάνει  την οµόφωνη  λήψη  µέτρων  ή θέσεων  βάσει  της κοινής
εξωτερικής  πολιτικής  και της πολιτικής  ασφάλειας  καθώς  και άλλων  πολιτικών  της
Ευρωπαϊκής  Ένωσης  αφού  αποδειχθεί  άκαρπη  η πλήρης  χρήση  των υφιστά µενων
κοινοτικών  µηχανισ µών.
2.ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ  ∆ΡΑΣΗΣ  ΓΙΑ ΤΗΝ  ΕΠΙΣΤΡΟΦΗ
2.1.Σταδιακή  ολοκληρω µένη προσέγγιση  των αλληλεξαρτώ µενων  στοιχείων  της
κοινοτικής  πολιτικής  επιστροφής
Όλα τα κράτη  µέλη αντιµετωπίζουν  τα ίδια εµπόδια  στην  οµαλή και έγκαιρη
επιστροφή  των παρανό µως διαµενόντων  στη χώρα  καταγωγής  τους: έλλειψη
βούλησης  για εκούσια  επιστροφή , άγνωστη  διεύθυνση  ή ταυτότητα  του ατόµου,
ελλείποντα  ταξιδιωτικά  έγγραφα  ή δυσκολίες  συνεργασίας  µε ορισµένα κράτη  για
την έκδοση  ταυτοτήτων  ή ταξιδιωτικών  εγγράφων · αρνητική  στάση  του υποψηφίου
επιστροφής , απουσία  κατάλληλων  µέσων  µεταφοράς . Ωστόσο , τα κράτη  µέλη έχουν
αναπτύξει  ποικίλες  πρακτικές  για να αντιµετωπίσουν  αυτές  τις δυσκολίες . Έχουν
αποκτήσει  πείρα  από διάφορες  πρακτικές  και από διάφορες  χώρες  επιστροφής . Η
βελτίωση  της συνεργασίας  µεταξύ  των κρατών  µελών , η οποία  βασίζεται  στην  πείρα
που αποκτήθηκε , είναι  σηµαντική  για την επίλυση  αυτών  των πρακτικών
προβλη µάτων .
Η ανταλλαγή  πληροφοριών  σχετικά  µε την εν λόγω  πείρα  αποτελεί  σαφώς  το πρώτο
βήµα κάθε  συνεργασίας  µεταξύ  των κρατών  µελών . Εποµένως , η βελτίωση  των
υφιστά µενων  σχεδίων  για την ανταλλαγή  τεχνογνωσίας  και βέλτιστων  πρακτικών
είναι  σηµαντική  και αποτελεί  την καλύτερη  αφετηρία  για την περαιτέρω  επιτυχή
συνεργασία . Αυτό  περιλα µβάνει  την ανταλλαγή  στατιστικών  στοιχείων  για την
επιστροφή , τη δικτύωση  των αρχών  και την ανάπτυξη  ορισµένων  κατευθυντήριων
γραµµών για τις βέλτιστες  πρακτικές .
Αυτές  οι µη δεσµευτικές  κατευθυντήριες  γραµµές απαιτούν  έως ένα βαθµό αµοιβαία
συναίνεση  ως προς  τα αποτελέσ µατα δεδοµένης βέλτιστης  πρακτικής11. Επιπλέον ,
κατά  την εξέταση  του ερωτή µατος της διοργάνωσης  κοινής  κατάρτισης  των
ενασχολού µενων  µε την επιστροφή , φαίνεται  απαραίτητη  µια βασική  κοινή
προσέγγιση  ή ορισµένοι ελάχιστοι  κανόνες  για την υλοποίηση  της επιστροφής .
Χρειάζονται  ορισµένα προκαθορισ µένα σχέδια  ή προδιαγραφές  κατάρτισης  για την
επίτευξη  κοινών  αποτελεσ µάτων  κατάρτισης .
Η συγκεκρι µένη λειτουργική  συνεργασία  όσον  αφορά  τη συνδρο µή σε ατοµικές
υποθέσεις  απαιτεί  πάλι την ανάπτυξη  ορισµένων  κανόνων  και την υιοθέτησή  τους,
ιδίως  για τις υποθέσεις  προσδιορισ µού της ταυτότητας  όπου  προβλέπεται  η
ανταλλαγή  προσωπικών  δεδοµένων . Ωστόσο , η αµοιβαία  συνδρο µή ή ακόµα και οι
                                                
11Πρβλ . τις βέλτιστες  πρακτικές  που βρίσκονται  στον  Κατάλογο  ΕΕ Σένγκεν , έλεγχος  των εξωτερικών
συνόρων , αποµάκρυνση  και επανεισδοχή  : συστάσεις  και βέλτιστες  πρακτικές , Συµβούλιο  της
Ευρωπαϊκής  Ένωσης , 28 Φεβρουαρίου  2002.
11κοινές  επιχειρήσεις  θα αποτύχουν  εάν οι ενασχολού µενοι µε την υλοποίηση  της
επιστροφής  ενός κράτους  µέλους  δεν µπορούν  να συµµορφωθούν  µε τις νοµικές
απαιτήσεις  άλλου  κράτους  µέλους . Εποµένως , οι κοινές  προδιαγραφές  θα
µπορούσαν  τουλάχιστον  να διευκολύνουν  εάν όχι να δηµιουργήσουν  την πιθανότητα
διενέργειας  κοινών  επιχειρήσεων . Η νοµιµότητα  του µέτρου  εκτέλεσης  πρέπει  να
υφίσταται  πέραν  πάσης  λογικής  αµφιβολίας  σε όλα τα στάδια  της επιχείρησης
επιστροφής . Αυτό  πρέπει  να συνεκτι µάται ιδίως  σε περιπτώσεις  επιστροφών  µε
διέλευση  µέσω άλλου  κράτους  µέλους .
Ένα δεσµευτικό  καθεστώς  για την αµοιβαία  αναγνώριση  των αποφάσεων
επιστροφής  πρέπει  να θεωρηθεί  ως παράγοντας  κλειδί  για την αποτελεσ µατική
λειτουργική  συνεργασία . Η Επιτροπή  θεωρεί  ότι η ΕΕ πρέπει  να εξετάσει  εκ νέου
αυτόν  τον παράγοντα , καθώς  διαφορετικά  η συνεργασία  µεταξύ  κρατών  µελών  θα
παρα µείνει υποτυπώδης . Μια επιστροφή  µπορεί  να θεωρηθεί  επιτυχής  µόνο εάν ο
παρανό µως διαµένων  εγκαταλείψει  την επικράτεια  όλης  της ΕΕ παρά  την επικράτεια
συγκεκρι µένου κράτους  µέλους , εάν κανένα  άλλο  κράτος  µέλος δεν του έχει
χορηγήσει  νόµιµη διαµονή. Βεβαίως , η προτι µώµενη επιλογή  είναι  η βιώσι µη
επιστροφή  στη χώρα  καταγωγής . Η απλή  συνέχιση  της παράνο µης διαµονής σε άλλο
κράτος  µέλος αποτελεί  µη ικανοποιητική  επιλογή , ακόµα και εάν αυτό  προς  το
παρόν  συµβαίνει  στην  πράξη .
Συνεπώς , τα κράτη  µέλη πρέπει  να διασφαλίζουν  ότι τα αποτελέσ µατα ενός µέτρου
επιστροφής  δεν περιορίζονται  στην  επικράτειά  τους. Μόνο  η δεσµευτική  αµοιβαία
αναγνώριση  των αποφάσεων  επιστροφής  µπορεί  να θέσει  τα θεµέλια έτσι ώστε  οι
µεσοπρόθεσ µες δραστηριότητες  υλοποίησης  της επιστροφής , συµπεριλα µβανο µένων
της αµοιβαίας  συνδρο µής και συνεργασίας , να οδηγήσουν  τελικά  στα επιθυ µητά
αποτελέσ µατα. Για την επίτευξη  των ανωτέρω  απαιτείται  η προσέγγιση  των νοµικών
προϋποθέσεων  για τη λήξη  της διαµονής .
Πρέπει  να αναπτυχθεί  σταδιακά  ολοκληρω µένη κοινοτική  πολιτική  επιστροφής  µε
τον καθορισ µό βραχυπρόθεσ µων µέτρων  που µπορούν  να εφαρ µοστούν  αµέσως .
Αυτά  τα βραχυπρόθεσ µα µέτρα µπορούν  να εστιαστούν  σε ορισµένα πρακτικά
βήµατα για τη λειτουργική  συνεργασία . Ωστόσο , ένα πλήρες  πρόγρα µµα δράσης  για
την επιστροφή  πρέπει  επιπροσθέτως  να περιλα µβάνει  µεσοπρόθεσ µα νοµοθετικά
µέτρα, που θα εξοµαλύνουν  τη συνεργασία  µεταξύ  των κρατών  µελών , όπως  η
δεσµευτική  αµοιβαία  αναγνώριση  των αποφάσεων  επιστροφής .
2.2.Λειτουργική  συνεργασία  µεταξύ  κρατών  µελών
2.2.1.Ορισ µοί
Λόγω  των διαφόρων  εννοιών  και νοµικών  συστη µάτων , η ορολογία  στον  τοµέα της
επιστροφής  διαφέρει  και συχνά  προκαλεί  σύγχυση . Μερικοί  κοινοί  ορισµοί θα
διευκόλυναν  ήδη την πρακτική  συνεργασία  µε τη βελτίωση  της αµοιβαίας
κατανόησης . Οι συζητήσεις  όσον  αφορά  τον πρώτο  κατάλογο  ορισµών που
προτάθηκαν  στην  Πράσινη  Βίβλο  έχει ήδη ξεκινήσει . Προς  το παρόν  αυτοί  οι
ορισµοί έχουν  προκαταρκτικό  και όχι δεσµευτικό  χαρακτήρα . Ωστόσο , µπορεί  να
χρησι µεύσουν  αργότερα  ως αφετηρία  νοµοθετικού  έργου  στον  τοµέα της
επιστροφής . Επισυνάπτεται  ένας ενηµερωµένος κατάλογος  ορισµών (βλέπε
Παράρτη µα I).
12Οι κοινοί  ορισµοί πρέπει  να χρησι µοποιηθούν  σε µελλοντικά  έγγραφα  στο µέτρο του
δυνατού  προκει µένου να αποσαφηνιστεί  η ορολογία  και εποµένως  να αποφευχθεί  η
γλωσσική  σύγχυση .
2.2.2.Ανταλλαγή  στατιστικών  στοιχείων  και πληροφοριών
Τα συµπεράσ µατα του Συµβουλίου  ∆ΕΥ  του Μαΐου  2001 σχετικά  µε την ενιαία
ανάλυση  και τη βελτιω µένη ανταλλαγή  στατιστικών  στοιχείων  και πληροφοριών  για
το άσυλο  και τη µετανάστευση12 θεωρούν  ότι υπάρχει  ανάγκη  ολοκληρω µένου και
συνεκτικού  πλαισίου  για τη βελτίωση  των στατιστικών  σε θέµατα ασύλου  και
µετανάστευσης . Η Επιτροπή  θα προωθήσει  σύντο µα σχέδιο  δράσης  για την
εφαρ µογή των συµπερασ µάτων  του Συµβουλίου . Το σχέδιο  δράσης  θα καλύπτει
ποικίλα  µέτρα, όπως  νέες στατιστικές  µεθόδους  και την επέκταση  των υφιστά µενων
συλλογών  δεδοµένων . Θα εφαρ µόζεται  σε υφιστά µενα κοινοτικά  στοιχεία  σχετικά
µε µέτρα επιστροφής  καθώς  και στα µελλοντικά  στατιστικά  στοιχεία  που το
Συµβούλιο  µπορεί  να αποφασίσει  ότι θα αρχίσει  να συλλέγει .
Έχουν  ήδη ξεκινήσει  εργασίες  αναφορικά  µε ένα συγκεκρι µένο στόχο  των
συµπερασ µάτων , ήτοι τη δηµοσίευση  συνοπτικής  ετήσιας  έκθεσης  για τα στατιστικά
στοιχεία  στον  τοµέα του ασύλου  και της µετανάστευσης . Προβλέπεται  ότι η πρώτη
έκθεση  για τα δεδοµένα του 2001 θα δηµοσιευθεί  στις αρχές  του 2003. Στο τµήµα
για την επιστροφή , τα στοιχεία  θα περιλα µβάνουν  το συνολικό  αριθµό των
αιτούντων  άσυλο  σε κάθε  κράτος  µέλος, των οποίων  η αίτηση  απορρίφθηκε  και
επέστρεψαν  καθώς  και άλλων  ατόµων που αποµακρύνθηκαν . Επιπλέον , τα στοιχεία
κατανέ µονται  σύµφωνα  µε το είδος  επιστροφής  (εκούσια  ή ακούσια ). Τα αξιόπιστα
και συγκρίσι µα στοιχεία  θα βοηθήσουν  να καταδειχθεί  σαφέστερα  το µέγεθος  των
προκλήσεων  που αντιµετωπίζουν  τα κράτη  µέλη στον  τοµέα της επιστροφής .
Μετά  τη δηµοσίευση  της έκθεσης  πρέπει  να γίνει αξιολόγηση  άλλων  στοιχείων  που
πρέπει  να συγκεντρωθούν  και του τρόπου  µε τον οποίο  τα στοιχεία  για τα είδη
επιστροφής  µπορούν  να γίνουν  πιο συγκρίσι µα.
2.2.3.∆ικτύωση  των αρχών
Η συνεργασία  ξεκινά  µε τη χρήση  επαφών  και µε ανεπίση µη ανταλλαγή  µεταξύ
ατόµων. Τα τελευταία  έτη, η ανταλλαγή  πληροφοριών  για την επιστροφή  µεταξύ
των κρατών  µελών  διενεργούνταν  κυρίως  σε επίπεδο  εµπειρογνω µόνων  υπουργείων .
Οι ενασχολού µενοι µε αυτά  τα ζητήµατα στα κράτη  µέλη έχουν  την τάση  να
επικοινωνούν  σε ad hoc βάση , κατά  τη διάρκεια  διµερών  ή πολυ µερών  συζητήσεων ,
εργαστηρίων , συνεδριάσεων , διασκέψεων  ή σεµιναρίων , που δεν διεξάγονται  στο
πλαίσιο  της ΕΕ. ∆εν υφίσταται  έγγραφο  που να δίδει  συνολική  άποψη  της
οργάνωσης  και των αρµοδιοτήτων  των υπηρεσιών  των κρατών  µελών  που
υλοποιούν  την επιστροφή , το οποίο  θα διευκόλυνε  τις επαγγελ µατικές  επαφές
µεταξύ  των υπαλλήλων  των διαφόρων  κρατών  µελών .
Εποµένως , ένας ενηµερωµένος και εύκολα  προσβάσι µος κατάλογος  εθνικών
σηµείων επαφής , συµπεριλα µβανο µένων  των σηµείων επαφής  στις εθνικές
υπηρεσίες  για τα ταξιδιωτικά  έγγραφα  επιστροφής  και τις άλλες  συναφείς  υπηρεσίες
                                                
12Πρβλ . έγγραφο  του Συµβουλίου  7973/01 ASIM 10.
13υλοποίησης , θα βοηθούσε  την επικοινωνία  µε υπηρεσίες  υλοποίησης  άλλων  κρατών
µελών .
Η Επιτροπή  άρχισε  να αναπτύσσει  ένα ηλεκτρονικό  δίκτυο  πληροφοριών  και
συντονισ µού (ICONet), που σχεδιάστηκε  ως ασφαλής  ιστοθέση  του ενδοδικτύου  για
τις εθνικές  υπηρεσίες  διαχείρισης  της µετανάστευσης . Αυτή  η ιστοθέση  θα
µπορούσε  να περιλα µβάνει  τµήµα για τις υπηρεσίες  επιστροφής . Αυτό  το τµήµα για
την επιστροφή  θα µπορούσε  να παρέχει  καταλόγους  των (κεντρικών ) υπηρεσιών
υλοποίησης  της επιστροφής , που θα µπορούσαν  να ενηµερώνονται  εγκαίρως .
Η Επιτροπή  θα εντάξει  στο ηλεκτρονικό  δίκτυο  πληροφοριών  και συντονισ µού
(ICONet) ένα τµήµα που θα αφορά  την επιστροφή , το οποίο  θα µπορούσε  να παρέχει
λεπτο µέρειες  για την επικοινωνία  µε τις υπηρεσίες  των κρατών  µελών  για την
υλοποίηση  της επιστροφής  .
2.2.4.Βέλτιστες  πρακτικές  και κατευθυντήριες  γραµµές
Η ανταλλαγή  των βέλτιστων  πρακτικών  αποτελεί  ένα άλλο  σηµαντικό  εργαλείο  της
λειτουργικής  συνεργασίας . Τα κράτη  µέλη, βασιζό µενα στην  πείρα  στο πλαίσιο  της
Σένγκεν , εκπόνησαν  ήδη ένα κατάλογο  µε συστάσεις  και βέλτιστες  πρακτικές  για
την αποµάκρυνση  και την επανεισδοχή  την 28η Φεβρουαρίου  200213. Κατά  την ίδια
ηµεροµηνία το Συµβούλιο  ενέκρινε  συµπεράσ µατα όσον  αφορά  την ειδική  πτυχή  της
χορήγησης  ταξιδιωτικών  εγγράφων  για την επιστροφή  των παρανό µως διαµενόντων .
Με βάση  τις απαντήσεις  των κρατών  µελών  σε ένα ερωτη µατολόγιο , θα καταρτισθεί
µια επισκόπηση  των διαφορετικών  πρακτικών  στον  τοµέα των εγγράφων  διέλευσης ,
για παράδειγ µα εάν το κοινοτικό  ταξιδιωτικό  έγγραφο  ενιαίου  τύπου14 γίνεται
κανονικά  αποδεκτό  από µια τρίτη  χώρα  ή όχι.
Αυτή  η επισκόπηση  - και στο µέλλον  άλλες  περιλήψεις  που αφορούν  ζητήµατα
επιστροφής  και επανεισδοχής  - πρέπει  να συγκεντρωθούν , να αναλυθούν  και να
συζητηθούν . Μπορεί  να προβλεφθεί  η δηµιουργία  εγχειριδίου  βέλτιστων  πρακτικών
που θα εστιάζεται  τόσο  στην  εφαρ µογή των πρακτικών  αυτών  όσο και στους  πόρους
για την εφαρ µογή τους. Αυτό  θα µπορούσε  να βοηθήσει  τις λειτουργικές  υπηρεσίες
να εκµεταλλευθούν  την πείρα  των άλλων  και να διασφαλίσουν  τη συνοχή  από τις
τρίτες  χώρες  κατά  την επεξεργασία  των αιτήσεων  για την έκδοση  και αποδοχή
ταξιδιωτικών  εγγράφων  επιστροφής . Επιπλέον , αυτό  το εγχειρίδιο  θα µπορούσε  να
περιλα µβάνει  ορισµένες κατευθυντήριες  γραµµές, που θα µπορούσαν  να
αποτελέσουν  επίσης  την κοινή  βάση  για την κοινή  κατάρτιση .
Πρέπει  να καταρτιστεί  εγχειρίδιο  βέλτιστων  πρακτικών  για την επιστροφή  και την
επανεισδοχή , το οποίο  θα περιλα µβάνει  κατευθυντήριες  γραµµές για µεγαλύτερη
αποδοτικότητα , που θα βασίζονται  στις βέλτιστες  πρακτικές  των κρατών  µελών . Η
πρώτη  έκδοση  πρέπει  να εστιαστεί  στη χορήγηση  ταξιδιωτικών  εγγράφων  για την
επιστροφή .
                                                
13Κατάλογος  ΕΕ Σένγκεν , έλεγχος  των εξωτερικών  συνόρων , αποµάκρυνση  και επανεισδοχή  : συστάσεις
και βέλτιστες  πρακτικές , Συµβούλιο  της Ευρωπαϊκής  Ένωσης , 28 Φεβρουαρίου  2002.
14Πρβλ . ΕΕ C 274 της 19ης Σεπτε µβρίου  1996, σ. 18.
142.2.5.Κοινή  κατάρτιση
Η υλοποίηση  της επιστροφής  είναι  πολύ  δύσκολο  και απαιτητικό  καθήκον  και
πρέπει  να διενεργείται  από µια ειδικευ µένη υπηρεσία , εποµένως  είναι  αναγκαία  µια
ειδική  τεχνογνωσία . Κάθε  υπεύθυνος  για την εκπλήρωση  αυτού  του σηµαντικού
καθήκοντος  πρέπει  να διαθέτει  διάφορες  δεξιότητες  όπως  καλή  γνώση  των
αρµοδιοτήτων , της κατάλληλης  µεταχείρισης  των υποψήφιων  επιστροφής , της
δυνατότητας  διαχείρισης  διαφόρων  περιστατικών , των διαπολιτιστικών  θεµάτων  και
των τεχνικών  διαπραγ µάτευσης . Τα κράτη  µέλη πρέπει  να παρέχουν  ειδική
κατάρτιση , η οποία  θα επιτρέψει  στους  υπεύθυνους  να διεξάγουν  τις αποµακρύνσεις
µε τον κατάλληλο  τρόπο .
Οι προκλήσεις  των ακούσιων  επιστροφών  πρέπει  να αποτελέσουν  θέµα κοινών
σεµιναρίων  ή τακτικών  συνεδριάσεων  των υπεύθυνων  για την ανάπτυξη  σχεδίων
κατάρτισης  που θα υλοποιηθούν  στις εγκαταστάσεις  για την κατάρτιση . Για λόγους
αποτελεσ µατικότητας  φαίνεται  ότι πρέπει  να χρησι µοποιηθεί  αρχικά  το δίκτυο  των
εθνικών  µέσων  κατάρτισης  για τη διαχείριση  των συνόρων , το οποίο  προβλεπόταν
από το σχέδιο  δράσης  του Συµβουλίου  για την παράνο µη µετανάστευση  της 28ης
Φεβρουαρίου  200215. Σε περίπτωση  αποκλινουσών  ευθυνών , πρέπει  να µελετηθεί  η
δηµιουργία  παρο µοίου δικτύου  εγκαταστάσεων  κατάρτισης  των αρµοδίων  για την
επιστροφή . Επιπλέον , τα κράτη  µέλη πρέπει  να προσφέρουν  µαθήµατα κατάρτισης
σε υπαλλήλους  άλλων  κρατών  µελών  στις εγκαταστάσεις  για την κατάρτιση . Η αρχή
θα µπορούσε  να γίνει από θέµατα τα οποία , χωρίς  περαιτέρω  προσαρ µογή, είναι
κοινού  ενδιαφέροντος  και δεν εστιάζονται  σε ειδικές  ανάγκες  που οφείλονται  στην
εθνική  νοµοθεσία .
Ωστόσο , µπορούν  να αναπτυχθούν  κοινά  σχέδια  κατάρτισης , τα οποία  θα κάλυπταν
επίσης  θέµατα επί των οποίων  διαφέρουν  οι εθνικές  πρακτικές  όπως  είναι  η
περίπτωση  της χρήσης  µέσων  καταστολής . Μπορούν  να εκπονηθούν  ανάλογα  σχέδια
βάσει  των κοινών  προδιαγραφών  που ορίζονται  στις κατευθυντήριες  γραµµές, οι
οποίες  περιγράφονται  ανωτέρω  στο 2.2.4. Στο σχέδιο  του Συµβουλίου  για τη
διαχείριση  των εξωτερικών  συνόρων  των κρατών  µελών  της ΕΕ της 13ης Ιουνίου
2002 ζητήθηκαν  ήδη κοινές  προδιαγραφές  όσον  αφορά  τα τυποποιη µένα µέτρα
ασφαλείας , τα οποία  πρέπει  να καθοριστούν  σχετικά  µε την επιστροφή  µέσω
αεροπλάνων , πλοίων  και άλλων  µεταφορικών  µέσων16.
Η εντατική  κοινή  κατάρτιση  πρέπει  να υλοποιηθεί  µε τη δηµιουργία  κοινών
προδιαγραφών  ασφάλειας , δικτύου  εγκαταστάσεων  για την κατάρτιση  σε σχέση  µε
την επιστροφή , ανάπτυξης  κοινών  σχεδίων  κατάρτισης  και συµµετοχής  στα
µαθήµατα κατάρτισης  των άλλων  κρατών  µελών .
2.2.6.Καλύτερος  προσδιορισ µός της ταυτότητας  και ταξιδιωτικά  έγγραφα
Υπενθυ µίζεται  ότι το σηµαντικότερο  εµπόδιο  στην  επιστροφή  έγκειται  στην  ασαφή
ταυτότητα  και στην  απουσία  των δεόντων  ταξιδιωτικών  εγγράφων . Οι πιθανοί
υποψήφιοι  επιστροφής  είναι  κυρίως  υπεύθυνοι  για αυτή  την απουσία  ταξιδιωτικών
εγγράφων  διότι  είναι  γενικώς  γνωστό  ότι οι χώρες  καταγωγής  συχνά  καθυστερούν  ή
αρνούνται  την έκδοση  ταξιδιωτικών  εγγράφων  επιστροφής  λόγω  ελλειπόντων
                                                
15Έγγραφο  του Συµβουλίου  6621/1/02 rev.1, JAI 30.
16Πρβλ . έγγραφο  του Συµβουλίου  10019/02 FRONT 58.
15στοιχείων  για την ιθαγένεια  ή την ταυτότητα . Οι παρανό µως διαµένοντες  για να
αποφύγουν  την αποµάκρυνση  µπορεί  να κρύβουν  ή να καταστρέφουν  τα ταξιδιωτικά
τους έγγραφα  και να ισχυρίζονται  ότι έχουν  - γεγονός  που συµβαίνει  σε πολλές
περιπτώσεις  - εντελώς  άλλη  ταυτότητα  ή/και ιθαγένεια . Συνεπώς , συχνά  πρέπει  να
διεξαχθούν  µακρές  και πολυδάπανες  διαδικασίες , που περιλα µβάνουν  υποβολή
ερωτη µάτων  σε διάφορες  πρεσβείες  γειτονικών  τρίτων  χωρών  ή ανάλυση  γλώσσας  ή
διαλέκτου .
Ένα θέµα κλειδί  για να επιλυθούν  τα προβλή µατα που αφορούν  την επιστροφή  είναι
κατά  συνέπεια  η εφαρ µογή των κατάλληλων  µέτρων  προσδιορισ µού της ταυτότητας
κατά  τη διάρκεια  των διοικητικών  διαδικασιών , για παράδειγ µα σε υπηρεσίες
θεωρήσεων , όταν το συγκεκρι µένο άτοµο έχει συµφέρον  να χορηγήσει  ορθά
στοιχεία . Το Συµβούλιο  συµφώνησε  µε την πρόταση  της Επιτροπής  και
συµπεριέλαβε  τη δηµιουργία  ηλεκτρονικού  συστή µατος αναγνώρισης  των
θεωρήσεων17 στο σχέδιο  δράσης  του για την παράνο µη µετανάστευση  της 28ης
Φεβρουαρίου  2002. Επί του παρόντος , η Επιτροπή  αξιολογεί  την τεχνική
σκοπι µότητα  αυτού  του συστή µατος πληροφοριών  για τις θεωρήσεις .
Η µελέτη  πρέπει  να αξιολογήσει  ιδιαιτέρως  µια πραγ µατικά  σηµαντική  συνιστώσα
της επιστροφής  : την αποθήκευση  µιας ηλεκτρονικής  φωτογραφίας  ή άλλου
βιοµετρικού  αναγνωριστικού  στοιχείου  σε συνδυασ µό µε τη σάρωση  (scan) του
ταξιδιωτικού  εγγράφου  που επιδεικνύεται  από τον αιτούντα  θεώρηση . Η
διαθεσι µότητα  αυτής  της πληροφορίας  σε µια κεντρική  βάση  δεδοµένων  θα έχει
σηµαντική  αξία, παρά  το γεγονός  ότι ήδη σήµερα απαιτούνται  στις περισσότερες
περιπτώσεις  φωτογραφίες  στις αιτήσεις  για θεώρηση  και υπάρχουν  αντίγραφα  των
ταξιδιωτικών  εγγράφων . Η δυσκολία  έγκειται  στο γεγονός  ότι η πρόσβαση  είναι
δυνατή  ακόµα και στις υφιστά µενες πληροφορίες  µόνο υπό την προϋπόθεση  ότι
υπάρχει  αντίστοιχο  ταξιδιωτικό  έγγραφο . Αυτό  δηµιουργεί  εξάρτηση  από τη θέληση
του κατόχου  του να το παρουσιάσει , η οποία  στις περιπτώσεις  παρανό µως
διαµένοντα , προφανώς  είναι  µικρή. Εποµένως , ο σκοπός  συνίσταται  στην  υπέρβαση
του εµποδίου  αυτού  και στην  αναγνώριση  ατόµων χωρίς  να είναι  αναγκαία  η
συνεργασία  τους. Με τη βοήθεια  των βιοµετρικών  αναγνωριστικών  στοιχείων  στο
σύστη µα πληροφοριών  για τις θεωρήσεις , οι παρανό µως διαµένοντες  που
συλλα µβάνονται  χωρίς  έγγραφα  θα µπορούν  να ανευρίσκονται  και σε περίπτωση
που έχουν  υποβάλει  προηγού µενη αίτηση  θεώρησης  θα µπορούν  να αναγνωρίζονται .
Η σάρωση  του ταξιδιωτικού  εγγράφου  θα µπορούσε  να χρησι µοποιηθεί  ως σαφής
απόδειξη  για την ενδιαφερό µενη τρίτη  χώρα , όταν  απαιτούνται  ταξιδιωτικά  έγγραφα
επιστροφής .
Αναµένεται  ότι το σύστη µα θα µειώσει  σηµαντικά  το χρόνο  και τις δαπάνες  που
απορρέουν  από την παράνο µη διαµονή, συµπεριλα µβανο µένου του χρόνου
κράτησης  των υποψήφιων  προς  επιστροφή  εν αναµονή της αποµάκρυνσης .
Επιπλέον , η πρακτική  έκδοσης  θεωρήσεων  θα µπορούσε  να εξετασθεί  εκ νέου λόγω
της προφανούς  αλλαγής  στην  αξιολόγηση  του κινδύνου . Η συνιστώσα  της
επιστροφής  στο σύστη µα πληροφοριών  για τις θεωρήσεις  θα µπορούσε  να επιτρέψει
την ταχύτερη  και οµαλότερη  διαχείριση  όλης  της πρακτικής  των θεωρήσεων , διότι
τα κράτη  µέλη θα είχαν  πραγ µατική  ευκαιρία  να εντοπίσουν  και να αποµακρύνουν
κακόπιστους  ταξιδιώτες , ανεξάρτητα  από τα έγγραφά  τους και από ποια
                                                
17Ο παρών  τίτλος  εργασίας  είναι  « σύστη µα πληροφοριών  για τις θεωρήσεις » της Επιτροπής .
16αντιπροσωπεία  των κρατών  µελών  εκδόθηκε  η θεώρηση . Συνεπώς , οι καλόπιστοι
ταξιδιώτες  θα επωφεληθούν  από αυτό  το σύστη µα.
Μια κεντρική  λειτουργία  του µελλοντικού  συστή µατος πληροφοριών  για τις
θεωρήσεις  θα µπορούσε  να είναι  η συνιστώσα  για την επιστροφή  ώστε  άτοµα χωρίς
έγγραφα  να µπορούν  να αναγνωρισθούν  µετά τη σύλληψή  τους στα κράτη  µέλη µε
βιοµετρικά  µέσα προκει µένου να ανευρεθούν  οι υφιστά µενες προσωπικές
πληροφορίες , ειδικότερα  η σάρωση  του ταξιδιωτικού  εγγράφου  που έχουν  υποβάλει
στην  υπηρεσία  θεώρησης .
2.2.7.Κανόνες  επανεισδοχής  και διέλευσης  µεταξύ  κρατών  µελών
Όπως  αναφέρεται  στην  Πράσινη  Βίβλο  της Επιτροπής , η επανεισδοχή  µεταξύ  των
κρατών  µελών  διενεργείται  βάσει  διµερών  συµφωνιών  επανεισδοχής  ή άτυπης
συνεργασίας18. Το 1999 η Φινλανδία  παρουσίασε  πρωτοβουλία  µε σκοπό  την
έκδοση  κανονισ µού του Συµβουλίου  ο οποίος  καθορίζει  τις υποχρεώσεις  µεταξύ  των
κρατών  µελών  για την επανεισδοχή  υπηκόων  τρίτων  χωρών19. Οι συζητήσεις
ανεστάλησαν  λόγω  των διαπραγ µατεύσεων  για τη µεταφορά  του µηχανισ µού για τον
προσδιορισ µό του κράτους  που είναι  υπεύθυνο  για την εξέταση  της αίτησης  ασύλου
στο κοινοτικό  δίκαιο , ∆ουβλίνο  II20. Εφόσον  οι διαπραγ µατεύσεις  στο θέµα αυτό
προχώρησαν  ουσιαστικά , το γενικό  πλαίσιο  για την επανεισδοχή  µεταξύ  των κρατών
µελών  που αφορά  όλους  τους παρανό µως διαµένοντες  υπηκόους  τρίτων  χωρών
πρέπει  να εγγραφεί  εκ νέου στο πρόγρα µµα εργασίας .
Επιπλέον , µπορεί  να οριστεί  κοινό  πλαίσιο  για θέµατα που αφορούν  τη διέλευση
κατά  τη διάρκεια  της διαδικασίας  επιστροφής . Συχνά  είναι  απαραίτητο  να
χρησι µοποιούνται  τα αεροδρό µια άλλων  κρατών  µελών  λόγω  απουσίας  σύνδεσης  µε
τη χώρα  επιστροφής . Σε αυτές  τις περιπτώσεις  φαίνεται  σηµαντικό  να υπάρχει  σαφές
νοµικό πλαίσιο  για τη διαδικασία  διέλευσης , για παράδειγ µα για τη χρήση  και τις
αρµοδιότητες  των συνοδών  κατά  τη διέλευση  και τις ρυθµίσεις  σε περιπτώσεις
αποτυχίας  της επιστροφής . Προς  τούτο  η Γερµανία εγκαινίασε  πρωτοβουλία  για
οδηγία  του Συµβουλίου  σχετικά  µε τη συνδρο µή κατά  τη διέλευση  σε περίπτωση
επιστροφής  δια της αεροπορικής  οδού21. Στο πλαίσιο  αυτό , πρέπει  να ληφθεί  υπόψη
το παράρτη µα 9 της Σύµβασης  για τη ∆ιεθνή  Πολιτική  Αεροπορία22. Περαιτέρω ,
πρέπει  να συζητηθεί  οι τρόπος  µε τον οποίο  οι χώρες  προορισ µού θα µπορούσαν  να
ενταχθούν  στο κοινοτικό  καθεστώς  αεροπορικής  διέλευσης .
Επίσης , είναι  απαραίτητο  να εξευρεθούν  ρεαλιστικές  λύσεις  για τους υποψήφιους
επιστροφής  που διέρχονται  εσωτερικά  σύνορα  κρατών  µελών , ιδίως  σε περιπτώσεις
εκούσιας  επιστροφής . Αυτό  το πρόβλη µα είναι  ιδιαίτερα  σηµαντικό  όταν  ο
υποψήφιος  επιστροφής  είναι  υπήκοος  χώρας , για την οποία  ισχύει  η υποχρέωση
θεώρησης  εισόδου  και χρειάζεται  ως εκ τούτου  θεώρηση  για να διέλθει  διαµέσου  της
επικράτειας  άλλων  κρατών  µελών . Σε αυτή  την περίπτωση  θα µπορούσε  να
                                                
18Εκτός  από το πλαίσιο  της σύµβασης  του ∆ουβλίνου  και το µηχανισ µό για τον καθορισ µό της ευθύνης
για αιτήµατα ασύλου  και το άρθρο  11 της οδηγίας  του Συµβουλίου  2001/55/ ΕΚ για την προσωρινή
προστασία . Πρβλ . επίσης  COM (2001) 127 τελικό , άρθρο  26 της πρότασης  για τους κατοίκους  µακράς
διαρκείας .
19ΕΕ C 353 της 7ης ∆εκε µβρίου  1999, σ.6.
20Πρβλ . COM (2001) 447 τελικό .
21Πρβλ . έγγραφο  του Συµβουλίου  10386/02 – MIGR 60 της 27ης Ιουνίου  2002.
22 «Σύµβαση  του Σικάγου » της 7ης ∆εκε µβρίου  1944.
17προβλεφθεί  η χρήση  ασφαλούς  τυποποιη µένου ταξιδιωτικού  εγγράφου , το οποίο  θα
αναγνωρίζεται  από όλα τα κράτη  µέλη και θα είναι  ισοδύνα µο µε θεώρηση .
Μόλις  εκδοθεί  ο κανονισ µός για το ∆ουβλίνο  II, βάσει  της πρότασης  της Επιτροπής ,
το γενικό  πλαίσιο  για την επανεισδοχή  µεταξύ  κρατών  µελών  πρέπει  να εγγραφεί  εκ
νέου στο πρόγρα µµα εργασίας .
Η συνδρο µή κατά  τη διέλευση  ιδίως  σε περίπτωση  επιστροφής  δια της αεροπορικής
οδού  πρέπει  να υπόκειται  σε ορισµένους  κανόνες . Μετέπειτα , πρέπει  να εξετασθεί  η
διέλευση  µε άλλα  µεταφορικά  µέσα.
2.2.8.Αµοιβαία  συνδρο µή από τους υπαλλήλους  συνδέσ µους στον τοµέα της µετανάστευσης
Οι υπάλληλοι  σύνδεσ µοι στον  τοµέα της µετανάστευσης , που είναι  τοποθετη µένοι
σε χώρες  καταγωγής  ή διέλευσης , έχουν  τακτικές  επαφές  µε τις τοπικές  αρχές , ιδίως
µε τους φύλακες  των συνόρων  και τις αρµόδιες  αρχές  για τη µετανάστευση  στα
αεροδρό µια. Ανάλογες  επαγγελ µατικές  σχέσεις  πρέπει  να υφίστανται  και για τα
καθήκοντα  που αφορούν  την επιστροφή .
Κατά  την άφιξη  των υποψήφιων  επιστροφής  στη χώρα  επιστροφής  η παρουσία  ενός
υπαλλήλου  συνδέσ µου στον  τοµέα της µετανάστευσης  µπορεί  να διευκολύνει  την
οµαλή διαδικασία  της επανεισδοχής . Επιπλέον , ο υπάλληλος  αυτός  µπορεί  να
συνδρά µει τους συνοδούς . Το δίκτυο  των υπαλλήλων  συνδέσ µων στον  τοµέα της
µετανάστευσης  πρέπει  να εξελιχθεί  περαιτέρω  προς  αυτή  την κατεύθυνση .
Όπου  είναι  δυνατό  τα κράτη  µέλη πρέπει  να προσφέρουν  και να παράσχουν
αµοιβαία  συνδρο µή για τη διευκόλυνση  των επιστροφών  στη χώρα  επιστροφής .
2.2.9.Κοινές  επιχειρήσεις  επιστροφής
Η αποµάκρυνση  διενεργείται  όλο και περισσότερο  µε ναυλω µένες πτήσεις  για
διαφόρους  λόγους . Μερικά  κράτη  µέλη χρησι µοποιούν  µικρότερα  αεροσκάφη  σε
περιπτώσεις  ακούσιων  επιστροφών  µε πλήρη  καταναγκαστικά  µέτρα, πρακτική  που
έχει αποδειχθεί  εξαιρετικά  πολυδάπανη . Μερικά  κράτη  µέλη ναυλώνουν  µεγαλύτερα
αεροσκάφη  ώστε  να µπορούν  να επιστρέψουν  περισσότεροι  µε τους απαραίτητους
συνοδούς . Η πρακτική  αυτή  είναι  επίσης  δαπανηρή  όταν δεν µπορεί  να
χρησι µοποιηθεί  πλήρως  η χωρητικότητα  του αεροπλάνου , γεγονός  που συχνά
οφείλεται  στην  απουσία  του υποψηφίου  επιστροφής  λόγω  διαφυγής , ασθένειας ,
µείζονος  αντίστασής  του ή άσκησης  προσφυγής  σε πολύ  µεταγενέστερο  στάδιο  για
την αποφυγή  της αποµάκρυνσης .
Τα κράτη  µέλη θα µπορούσαν  να υλοποιήσουν  τις επιστροφές  πιο αποτελεσ µατικά
εάν µπορούσαν  να µοιράζονται  τις υφιστά µενες δυνατότητες  µέσω της οργάνωσης
κοινών  επιχειρήσεων . ∆εδο µένου ότι έχουν  οριστεί  οι κατάλληλες  ρυθµίσεις  για τη
διέλευση , τα κράτη  µέλη πρέπει  να προσπαθούν  να διαθέτουν  κοινές  ναυλω µένες
πτήσεις  για τις εκούσιες  και ακούσιες  επιστροφές . Κοινές  ναυλω µένες πτήσεις  έχουν
ήδη οργανωθεί  ως πιλοτικά  σχέδια  σε διµερή ή τριµερή βάση  µεταξύ  κρατών  µελών
ή άλλων  χωρών  προορισ µού. Η ανάπτυξη  αυτής  της πρακτικής  θα έχει όχι µόνο
οικονο µικά πλεονεκτή µατα αλλά  και θα αποστέλλει  ένα σαφές  µήνυµα.
Τα κράτη  µέλη πρέπει  να οργανώσουν  κοινές  επιχειρήσεις  επιστροφής , αρχίζοντας
µε διµερείς  και πολυ µερείς  κοινές  ναυλω µένες πτήσεις . Επιπλέον , µπορούν  να
18προβλεφθούν , όπου  αρµόζει, άλλες  κοινές  επιχειρήσεις  επιστροφής  δια της ξηράς  ή
της θάλασσας .
2.2.10.Καλύτερος  συντονισ µός
Η βελτιω µένη συνεργασία , όπως  περιγράφεται  παραπάνω , απαιτεί  το κατάλληλο
πλαίσιο  συνεργασίας . Όπως  προαναφέρθηκε23, η δηµιουργία  του ICONet, του
ασφαλούς  ηλεκτρονικού  δικτύου  πληροφοριών  και συντονισ µού, µπορεί  να
συντελέσει  σε αυτό  το στόχο . Αυτή  η ιστοθέση  εκτός  από πληροφορίες  για την
επικοινωνία , θα µπορούσε  να παρέχει  και άλλες  υπηρεσίες  που αφορούν  την
επιστροφή . Θα µπορούσε  να περιλα µβάνει  µέσο, το οποίο  θα επιτρέπει  την
ηλεκτρονική  κοινοποίηση  της διέλευσης  από το ένα κράτος  µέλος στο άλλο  µε τη
χρήση  ενιαίου  εντύπου , όπως  προτείνεται  στην  γερµανική  πρωτοβουλία  για τη
διέλευση  µέσω της αεροπορικής  οδού . Επιπλέον  το ICONet θα µπορούσε  να
χρησι µοποιηθεί  για το συντονισ µό µεταξύ  των κρατών  µελών  όσον  αφορά  τις κοινές
ναυλω µένες πτήσεις  για τη διενέργεια  των επιστροφών . Περαιτέρω , το ICONet θα
µπορούσε  επίσης  να δίδει  πληροφορίες  σχετικά  µε σηµεία επαφών  σε τρίτες  χώρες  ή
άλλες  πληροφορίες  σχετικά  µε τρίτες  χώρες  που αφορούν  τις επιχειρήσεις
επιστροφών .
Ωστόσο , µια ιστοθέση  δεν µπορεί  να αντικαταστήσει  την προσωπική  επικοινωνία , η
οποία  σαφώς  απαιτείται  για την επίτευξη  υψηλού  επιπέδου  συνεργασίας . Η
συνεργασία  και ειδικότερα  ο συντονισ µός µπορεί  να ενισχυθεί  µε τη θέσπιση
υπηρεσίας  τεχνικής  στήριξης , η οποία  προτάθηκε  από την Επιτροπή  στην  πρόσφατη
ανακοίνωση  για την κοινή  πολιτική  κατά  της παράνο µης µετανάστευσης24. Σε αυτή
την υπηρεσία  µπορούν  να ανατεθούν  πολλά  καθήκοντα . Μερικά  από τα καθήκοντα
µε τα οποία  µπορεί  να ασχολείται  είναι  η συλλογή , ανάλυση  και διάδοση
πληροφοριών  για την επιστροφή , η διεξαγωγή  διαλόγου  µεταξύ  των
ενασχολού µενων  µε την επιστροφή , η διοργάνωση  συνεδριάσεων  εµπειρογνω µόνων ,
η προετοι µασία κοινών  µαθηµάτων  κατάρτισης  ή η συνδρο µή στην  οργάνωση
κοινών  επιχειρήσεων . Προκει µένου να αποδειχθεί  η σηµασία αυτής  της υπηρεσίας
τεχνικής  στήριξης  πρέπει  αυτή  να περιοριστεί  αρχικά  σε µια µικρή γραµµατεία , όπου
µερικοί  εθνικοί  εµπειρογνώ µονες πρέπει  να επικεντρώσουν  την προσοχή  τους σε
ορισµένες δραστηριότητες  µε προτεραιότητα . Η υπηρεσία  τεχνικής  στήριξης  θα
µπορούσε  να χρηµατοδοτηθεί  από το διοικητικό  πρόγρα µµα συνεργασίας  ARGO25,
το οποίο  αφορά  επίσης  τη συνεργασία  µεταξύ  των κρατών  µελών  για την επιστροφή .
Ο καλύτερος  συντονισ µός της βελτιω µένης λειτουργικής  συνεργασίας  για την
επιτροπή  πρέπει  να επιτευχθεί  µε την ανάπτυξη  του δικτύου  πληροφοριών  και
συντονισ µού. Επιπλέον , για αυτό  το σκοπό  θα µπορούσε  να προβλεφθεί  η
δηµιουργία  υπηρεσίας  τεχνικής  στήριξης .
2.3.Κοινές  ελάχιστες  προδιαγραφές  για τη διασφάλιση  αποτελεσ µατικών  πολιτικών
επιστροφής
Η συνεργασία  µεταξύ  των κρατών  µελών , όπως  περιγράφεται  παραπάνω  στο
κεφάλαιο  2.2, µπορεί  να επιτύχει  εάν βασισθεί  σε µια κοινή  συµφωνία  για τα θέµατα
                                                
23Πρβλ . 22.3
24COM (2001) 672 τελικό .
25Πρβλ  Απόφαση  του Συµβουλίου  της 13ης Ιουνίου  2002, ΕΕ L 161 της 19ης Ιουνίου  2002, σ. 11.
19κλειδιά . Συνεπώς , πρέπει  µεσοπρόθεσ µα να οριστούν  κοινές  προδιαγραφές
προκει µένου να διευκολυνθεί  το έργο των σχετικών  υπηρεσιών  και να επιτραπεί  η
βελτιω µένη συνεργασία  µεταξύ  κρατών  µελών . Μακροπρόθεσ µα, µε τις
προδιαγραφές  αυτές  θα πρέπει  να θεσπιστούν  κανόνες  για τη δέουσα  και ανάλογη
µεταχείριση  των παρανό µως διαµενόντων , οι οποίοι  αποτελούν  αντικεί µενο µέτρων
που θέτουν  τέλος  στη διαµονή τους, ανεξάρτητα  από το κράτος  µέλος που προβαίνει
στην  αποµάκρυνση . Γι’ αυτό  η Επιτροπή  σκοπεύει  να αναλάβει  τις δέουσες
πρωτοβουλίες .
2.3.1.Αµοιβαία  αναγνώριση  των αποφάσεων  επιστροφής
Η αποτελεσ µατική  επιστροφή  των παρανό µως διαµενόντων , που έχουν  διαφύγει
µετά την έκδοση  αποφάσεων  απέλασης  σε ένα κράτος  µέλος και έχουν  συλληφθεί  σε
άλλο  κράτος  µέλος, έχει µείζονα  σηµασία για τη λειτουργική  συνεργασία  για την
υλοποίηση  της επιστροφής  στην  ΕΕ, ιδίως  όπου  δεν υφίστανται  έλεγχοι  των
εσωτερικών  συνόρων . Μια απόφαση  απέλασης  που εκδίδεται  από ένα κράτος  µέλος
πρέπει  να εκτελείται  σε άλλο  κράτος  µέλος χωρίς  το τελευταίο  να χρειάζεται  να
εκδώσει  νέα απόφαση  απέλασης . Η οδηγία  2001/40/ ΕΚ σχετικά  µε την αµοιβαία
αναγνώριση  αποφάσεων  αποµάκρυνσης  υπηκόων  τρίτων  χωρών26 τονίζει  την
ανάγκη  αυτή , παρόλο  που δεν θέσπισε  δεσµευτικό  πλαίσιο .
Η αµοιβαία  αναγνώριση  των αποφάσεων  απέλασης  για αιτούντες  άσυλο  απαιτεί
ιδιαίτερη  προσοχή , διότι  τα κράτη  µέλη δίνουν  διαφορετικές  ερµηνείες  στη σύµβαση
της Γενεύης  και επίσης  έχουν  θεσπίσει  διαφορετικούς  λόγους  επικουρικής
προστασίας . Σύµφωνα  µε το Ευρωπαϊκό  Συµβούλιο  του Τάµπερε του 1999 η κοινή
διαδικασία  για το άσυλο  και η ενιαία  νοµική κατάσταση  αποτελούν
µακροπρόθεσ µους στόχους . Το Συµβούλιο  της Σεβίλλης  του Ιουνίου  2002
επιβεβαίωσε  τους στόχους  αυτούς  και πρόσθεσε  προθεσ µίες για την έκδοση  των
ειδικών  οδηγιών . Εποµένως , η Επιτροπή  επαναλα µβάνει  τη σταδιακή  της
προσέγγιση , που πρότεινε  στην  ανακοίνωση  του Νοεµβρίου  200027, και η οποία
τονίζει  τη σχέση  µεταξύ  αµοιβαίας  αναγνώρισης  και εναρ µόνισης  σε θέµατα
ασύλου .
Η θέσπιση  νοµικά δεσµευτικού  πλαισίου  για την αµοιβαία  αναγνώριση  όλων  των
µέτρων  που θέτουν  τέλος  σε διαµονή, ιδίως  των αποφάσεων  απέλασης , πρέπει  να
ενταχθεί  σε µελλοντική  πρόταση  για τις διαδικασίες  επιστροφής .
2.3.2.Αποµάκρυνση
Η αποµάκρυνση , ως η πράξη  µε την οποία  περατώνεται  η υλοποίηση  της επιστροφής
του ενδιαφερο µένου ατόµου, πρέπει  να υπόκειται  σε ελάχιστες  προδιαγραφές , οι
οποίες  να διασφαλίζουν  τόσο  τα δικαιώ µατα του συγκεκρι µένου ατόµου όσο και την
αποτελεσ µατικότητα  της αποµάκρυνσης . Οι ελάχιστες  προδιαγραφές  θα
διευκολύνουν  τη λειτουργική  συνεργασία  µεταξύ  των κρατών  µελών  κατά  τη
διάρκεια  της διέλευσης  ή των κοινών  επιχειρήσεων  αποµάκρυνσης .
Στο µέτρο που τα κράτη  µέλη έχουν  διαφορετικά  ισχύοντα  συστή µατα για το άσυλο
θα πρέπει  να προβλέπεται  τελική  κατοχύρωση  για τη µη επαναπροώθηση  ώστε  να
                                                
26Πρβλ . ΕΕ L 149 της 2ας Ιουνίου  2001, σ. 34.
27COM (2000) 755 τελικό .
20µπορούν  τα κράτη  µέλη να συµµορφώνονται  µε τις διεθνείς  τους υποχρεώσεις , εάν ο
κίνδυνος  επαναπροώθησης  δεν έχει εξετασθεί  προηγου µένως . Αυτό  η τελική
κατοχύρωση  πρέπει  να παραπέ µπει στην  ισχύουσα  διαδικασία  για το άσυλο , που
περιλα µβάνει  αποτελεσ µατικά  ένδικα  µέσα.
Οι ελάχιστες  προδιαγραφές  πρέπει  επίσης  να επιτυγχάνουν  τη δέουσα  ισορροπία
µεταξύ  της πρόληψης  των καταχρήσεων  που οφείλονται  σε εικονικές  ασθένειες  και
της συνεκτί µησης  της πραγ µατικής  φυσικής  κατάστασης  και της διανοητικής
ικανότητας  των ενδιαφερό µενων  ατόµων. Εάν ο υποψήφιος  επιστροφής  επικαλείται
σωµατική  ή διανοητική  ασθένεια  αµέσως  πριν την αναχώρησή  του, αυτό  µπορεί  να
αποτελεί  προσπάθεια  αποφυγής  της αποµάκρυνσης  αλλά  µπορεί  επίσης  να συνιστά
αληθή  ισχυρισ µό. Πρέπει  να διεξαχθεί  η δέουσα  αξιολόγηση , ιδίως  όσον  αφορά
ευαίσθητες  οµάδες όπως  ανηλίκους  και εγκύους  γυναίκες . Οι ελάχιστες
προδιαγραφές  πρέπει  επίσης  να περιγράφουν  τις προϋποθέσεις  βάσει  των οποίων
µπορεί  να χωριστεί  µια οικογένεια  κατά  τη διάρκεια  της διαδικασίας  αποµάκρυνσης .
Πρέπει  να επιτρέπεται  στα κράτη  µέλη να αποµακρύνουν  ένα άτοµο παρά  τη
(φυσική ) αντίσταση  που προβάλλει . Ωστόσο , πρέπει  να γίνει σαφές  ότι τα
καταναγκαστικά  µέτρα έχουν  και τα όριά τους. Η σωµατική  ακεραιότητα  του
υποψήφιου  επιστροφής  κατά  τη διάρκεια  της αποµάκρυνσης  έχει πρωταρχική
σηµασία. Επίσης , πρέπει  να υπάρχει  σεβασ µός και της ψυχολογικής  κατάστασης  του
υποψήφιου  επιστροφής . Χρειάζονται  προδιαγραφές  που να καλύπτουν  το βαθµό των
καταναγκαστικών  µέτρων . Όσον  αφορά  την αποµάκρυνση  δια της αεροπορικής  οδού
οι οδηγίες  της IATA/CAWG για την απέλαση  και τη συνοδεία  µπορούν  να
αποτελέσουν  τη βάση  για την ανάπτυξη  κοινοτικών  διατάξεων  για τη συνοδεία  και
τη χρήση  µέσων  καταστολής .
Η συνεργασία  για τις αποµακρύνσεις  άπτεται  του τρόπου  µε τον οποίον  τα κράτη
µέλη µπορούν  να εξορθολογίσουν  τις ισχύουσες  πρακτικές  τους όσον  αφορά  την
επιστροφή  σε σχέση  µε ορισµένες χώρες  καταγωγής  στην  περίπτωση  που η
τρέχουσα  κατάσταση  θέτει  υπό αµφισβήτηση  την αποµάκρυνση  λόγω  επιτακτικών
ανθρωπιστικών  λόγων  (ένα σύγχρονο  παράδειγ µα είναι  η Αγκόλα ). Εάν τα κράτη
µέλη θέλουν  να συνεργαστούν  σχετικά  µε το θέµα αυτό , φαίνεται  λογικό  να έχουν
ελάχιστες  προδιαγραφές  για την αξιολόγηση  των περιπτώσεων  αυτών . Η αξιολόγηση
θα µπορούσε  να περιλα µβάνει  διαβουλεύσεις  µε την Ύπατη  Αρµοστεία  του ΟΗΕ  για
τους πρόσφυγες  (UNHCR) ή τις διοικήσεις  του ΟΗΕ  [για παράδειγ µα την αποστολή
των Ηνωµένων  Εθνών  για την προσωρινή  διοίκηση  στο Κοσσυφοπέδιο  (UNMIK)] ή
άλλους  σχετικούς  φορείς .
Οι ελάχιστες  προδιαγραφές  για την αποµάκρυνση  πρέπει  να θεσπιστούν  σε
κοινοτικό  επίπεδο , να προσδιορίζουν  τελική  κατοχύρωση  των απαιτήσεων  για τη µη
επαναπροώθηση  σε µελλοντική  οδηγία  για τις ελάχιστες  προδιαγραφές  των
διαδικασιών  επιστροφής , να καθορίζουν  κοινές  κατευθυντήριες  γραµµές για την
αποµάκρυνση  όσον  αφορά  τη σωµατική  κατάσταση  και τη διανοητική  ικανότητα  του
υποψήφιου  επιστροφής  καθώς  και την ακεραιότητά  του κατά  τη διάρκεια  της
επιχείρησης  αποµάκρυνσης . Επιπλέον , πρέπει  να θεσπιστεί  ένας µηχανισ µός
αξιολόγησης , που θα επέτρεπε  την αξιολόγηση  της παρούσας  κατάστασης  σε
ορισµένες χώρες  όσον  αφορά  τη σκοπι µότητα  των αποµακρύνσεων .
212.3.3.Προϋποθέσεις  στις οποίες  υπόκεινται  οι αποφάσεις  απέλασης
Οι αποφάσεις  απέλασης  λαµβάνονται  σε επίπεδο  κρατών  µελών , µέχρι σήµερα
σύµφωνα  µε το εθνικό  δίκαιο . Το Συµβούλιο  ήδη προέβλεπε  αρχικά  προδιαγραφές
για τις αποφάσεις  απέλασης  στην  οδηγία  2001/40/ ΕΚ σχετικά  µε την αµοιβαία
αναγνώριση  αποφάσεων  αποµάκρυνσης  υπηκόων  τρίτων  χωρών , που εκδόθηκε  στον
Μάιο  του 200128. Αυτή  η οδηγία  προβλέπει , µεταξύ  άλλων , ότι ο υπήκοος  τρίτης
χώρας  αποτελεί  αντικεί µενο απόφασης  αποµάκρυνσης  σε περίπτωση  σοβαρής  και
παρούσας  απειλής  της δηµόσιας  τάξης  ή της εθνικής  ασφάλειας  σε δύο κατηγορίες
περιπτώσεων .
Προκει µένου να αναπτυχθεί  περαιτέρω  η ιδέα της αµοιβαίας  αναγνώρισης  των
αποφάσεων  απέλασης , η Επιτροπή  λαµβάνει  ως σηµείο εκκίνησης  τη διάκριση
µεταξύ  υποχρεωτικών  λόγων  για τις αποφάσεις  απέλασης  βάσει  του εξαιρετικού
κινδύνου  για τη δηµόσια τάξη  ή την εθνική  ασφάλεια  και άλλων  νόµιµων λόγων ,
που θα οδηγούσαν  υπό κανονικές  συνθήκες  στην  απόφαση  απέλασης .
Η διάκριση  αυτή  πρέπει  να συνεκτι µά τους όρους  και τα εχέγγυα  που πρέπει  να
πληρούνται  για να τερµατισθεί  η νόµιµη διαµονή ορισµένων  οµάδων . Οι
προνο µιούχοι  υπήκοοι  τρίτων  χωρών , όπως  οι κάτοικοι  µακράς  διαρκείας29 ή τα
µέλη της οικογένειας  ενός πολίτη  της Ένωσης , µπορούν  να αποµακρυνθούν  µόνο για
σοβαρούς  λόγους  δηµόσιας  ασφάλειας  και δηµόσιας  τάξης30. Πρέπει  επίσης  να
δίδεται  ιδιαίτερη  προσοχή  στην  περίπτωση  υπηκόων  τρίτων  χωρών  που έχουν
γεννηθεί  σε κράτος  µέλος και δεν έχουν  ζήσει  ποτέ στη χώρα  ιθαγενείας
Η απέλαση  των προσφύγων  καθώς  και άλλων  ατόµων που απολαύουν  άλλου  είδους
διεθνής  προστασίας  απαιτεί  ιδιαίτερη  προσοχή , διότι  µπορούν  να αποµακρυνθούν
µόνο σύµφωνα  µε τις διεθνείς  υποχρεώσεις  όπως  τη Σύµβαση  της Γενεύης  του 1951
και την Ευρωπαϊκή  Σύµβαση  των δικαιω µάτων  του ανθρώπου . Σε γενικές  γραµµές
µια απόφαση  απέλασης  πρέπει  σε κάθε  περίπτωση  να βασίζεται  στην  εξέταση  της
ατοµικής περίπτωσης . Πρέπει  να συνεκτι µώνται  επαρκώς  τα ανθρώπινα  δικαιώ µατα
του συγκεκρι µένου ατόµου και η αναλογικότητα  του µέτρου . Πρέπει  να υπάρχει
ένδικο  µέσο, συµπεριλα µβανό µενης της δυνατότητας  υποβολής  αιτήµατος
αναστολής .
Οι ελάχιστες  προδιαγραφές  των αποφάσεων  απέλασης  πρέπει  να θεσπίζονται  σε
κοινοτικό  επίπεδο , να ορίζουν  τους υποχρεωτικούς  και τους άλλους  λόγους
απέλασης , να προσδιορίζουν  τις οµάδες που έχουν  ειδική  ανάγκη  προστασίας  και να
θεσπίζουν  τα απαραίτητα  εχέγγυα  για την άσκηση  ενδίκου  µέσου  στο πλαίσιο  της
µελλοντικής  οδηγίας  για τις ελάχιστες  προδιαγραφές  των διαδικασιών  επιστροφής .
2.3.4.Τέλος  της νόµιµης διαµονής
Η Επιτροπή  προτείνει  να µπορεί  να υποχρεωθεί  ένα άτοµο να αφήσει  την επικράτεια
ενός κράτους  µέλους  από τη στιγµή που περατώνεται  η νόµιµη διαµονή του. Αυτό
συµπεριλα µβάνει  την απόρριψη  της αίτησης  διαµονής (για λόγους  που αφορούν  τη
διεθνή  προστασία  ή τη µετανάστευση ), τη λήξη  της άδειας  διαµονής ή την
απόσυρση /ανάκληση  της (για παράδειγ µα για λόγους  δηµόσιας  τάξης  ή εθνικής
                                                
28Πρβλ . ΕΕ L 149 της 2ας Ιουνίου  2001, σ. 34.
29Πρβλ . άρθρο  13 του COM (2001) 127 τελικό .
30 Πρβλ . τις διευκρινίσεις  του ∆ΕΚ , υπόθεση  C-459/99, MRAX, απόφαση  της 25ης Ιουλίου  2002.
22ασφάλειας ), αλλά  και το τέλος  της παράνο µης διαµονής ατόµου που δεν διέµεινε
ποτέ νόµιµα στο συγκεκρι µένο κράτος  µέλος. Επίσης  θεωρείται  ότι έχει περατωθεί  η
νόµιµη διαµονή εάν το ένδικο  µέσο κατά  της απόφασης  που αφορά  το δικαίω µα
διαµονής στην  επικράτεια  κράτους  µέλους  δεν έχει ανασταλτικό  αποτέλεσ µα. Όλα
αυτά  τα άτοµα πρέπει  να έχουν  την νοµική υποχρέωση  να αφήσουν  τα κράτη  µέλη
αµέσως , ή εάν έχει καθοριστεί  προθεσ µία αναχώρησης , πριν την εκπνοή  της
προθεσ µίας αυτής . Από την άποψη  του κοινοτικού  δικαίου , η υποχρέωση
αναχώρησης  πρέπει  να είναι  υποχρέωση  αναχώρησης  από όλη την ΕΕ και όχι µόνο
από ένα κράτος  µέλος.
Η συνεργασία  µεταξύ  των κρατών  µελών  της ΕΕ θα διασφαλίζει  ότι τα άτοµα που
δεν έχουν  νόµιµη διαµονή σε ένα κράτος  µέλος δεν θα αναχωρούν  για άλλο  κράτος
µέλος εάν δεν τους επιτρέπεται  η νόµιµη είσοδος  και διαµονή εκεί. Προς  τούτο , η
Επιτροπή  θα µελετήσει  την προσέγγιση  των µέτρων  που τερµατίζουν  την παράνο µη
διαµονή και τα οποία  θα εφαρ µόζονται  σε όλη την ΕΕ.
2.3.5.Κράτηση  εν αναµονή της αποµάκρυνσης
Η Επιτροπή  αναγνωρίζει  ότι τα κράτη  µέλη πρέπει  να µπορούν  να προβλέπουν  τη
δυνατότητα  κράτησης  εν αναµονή της αποµάκρυνσης . Ωστόσο , πρέπει  να εξευρεθεί
η σωστή  ισορροπία  µεταξύ  της ανάγκης  των κρατών  µελών  για αποτελεσ µατικές
διαδικασίες  και της διαφύλαξης  των βασικών  ανθρωπίνων  δικαιω µάτων  του
παρανό µως διαµένοντα . Επίσης , πρέπει  να θεσπίζονται  ελάχιστες  προδιαγραφές  στο
επίπεδο  της ΕΕ, που να καθορίζουν  την αρµοδιότητα  των υπεύθυνων  αρχών  και τις
προϋποθέσεις  κράτησης , προκει µένου να διευκολύνεται  η λειτουργική  συνεργασία
µεταξύ  των κρατών  µελών  κατά  τη διάρκεια  της διέλευσης  ή των κοινών
επιχειρήσεων  αποµάκρυνσης . Οι ελάχιστες  αυτές  προδιαγραφές  πρέπει  να
καλύπτουν  :
/g183 Τους  λόγους  κράτησης  εν αναµονή της αποµάκρυνσης . Αυτό  καλύπτει  την
κράτηση  του συγκεκρι µένου παρανό µως διαµένοντα  προκει µένου να εκδοθούν
ταξιδιωτικά  έγγραφα  επιστροφής  ή να µην διαφύγει  ο παρανό µως διαµένων  κατά
τη διάρκεια  της αποµάκρυνσης  ή της διέλευσης .
/g183 Τον προσδιορισ µό των κατηγοριών  ατόµων τα οποία  δεν πρέπει  κατά  γενικό
κανόνα  ή πρέπει  µόνο υπό ειδικές  προϋποθέσεις  να τίθενται  υπό κράτηση  :
– ασυνόδευτα  παιδιά  και άτοµα κάτω  των 18 ετών ·
– οι ηλικιω µένοι, ιδίως  όπου  έχουν  τεθεί  υπό επιµέλεια ·
– έγκυοι  γυναίκες , εκτός  εάν υπάρχει  σαφής  κίνδυνος  διαφυγής  και εγκρίνεται  η
κράτηση  µε ιατρική  γνωµοδότηση ·
– αυτοί  που πάσχουν  από σοβαρές  ασθένειες  ή οι ψυχικά  ασθενείς ·
– αυτοί  για τους οποίους  υπάρχουν  ανεξάρτητα  αποδεικτικά  στοιχεία  ότι
υπέστησαν  βασανιστήρια  ή κακο µεταχείριση  ενώ κρατούνταν  πριν αφιχθούν  στην
ΕΕ·
– άτοµα µε σοβαρές  αναπηρίες .
23/g183 Τους  κανόνες  που διέπουν  την έκδοση  διαταγής  κράτησης . Αυτή  µπορεί  να
συµπεριλα µβάνει  την αναλογικότητα  της κράτησης  και τις δυνατότητες
κατάλληλων  εναλλακτικών  λύσεωνστην  κράτηση  όπως  υποχρέωση  εµφάνισης ,
περιορισ µό κατ’ οίκο, καταβολή  εγγύησης  ή ακόµα και ηλεκτρονική
παρακολούθηση .
/g183 Τις διατάξεις  για τον δικαστικό  έλεγχο . Μια δικαστική  αρχή  πρέπει  να είναι
αρµόδια για την έκδοση  ή αναθεώρηση  της διαταγής  κράτησης .
/g183 Τις προθεσ µίες για τη διάρκεια  της κράτησης  εν αναµονή της αποµάκρυνσης .
Παρόλο  που οι λόγοι  κράτησης  (για παράδειγ µα προσδιορισ µός της ταυτότητας  ή
πρόληψη  διαφυγής ) εµπεριέχουν  περιορισ µό της διάρκειας , η Επιτροπή  θεωρεί
απαραίτητη  την ύπαρξη  απόλυτης  προθεσ µίας και προθεσ µιών για την άσκηση
ενδίκου  µέσου  κατά  της παράτασης  της κράτησης .
/g183 Τους  κανόνες  για τις προϋποθέσεις  κράτησης , ιδίως  για τους κανόνες  παροχής
καταλύ µατος αλλά  και για τη νοµική συνδρο µή, για να εξασφαλισθεί  η
ανθρώπινη  µεταχείριση  σε όλα τα κέντρα  κράτησης  των κρατών  µελών . Η
Επιτροπή  µετά από ώριµη σκέψη  θεωρεί  ότι όσον  αφορά  την παροχή
καταλύ µατος οι υποψήφιοι  επιστροφής  πρέπει  στο µέτρο του δυνατού  να
κρατούνται  χωριστά  από τους κατάδικους  προκει µένου να αποφεύγεται
οποιαδήποτε  ποινικοποίηση .
Πρέπει  να θεσπίζονται  ελάχιστες  προδιαγραφές  όσον  αφορά  την κράτηση  εν
αναµονή της αποµάκρυνσης  στο επίπεδο  της ΕΕ, που να καθορίζουν  την
αρµοδιότητα  των υπεύθυνων  αρχών  και τις προϋποθέσεις  κράτησης  στο πλαίσιο
µελλοντικής  οδηγίας  για τις ελάχιστες  προδιαγραφές  των διαδικασιών  επιστροφής .
2.3.6.Απόδειξη  εξόδου  και επανεισόδου
Όπως  σηµειώθηκε  στην  Πράσινη  Βίβλο  είναι  σηµαντικό  να υπάρχουν
ικανοποιητικές  αποδείξεις  για την έξοδο , ιδίως  στις περιπτώσεις  εκούσιας
επιστροφής , για να κατοχυρωθεί  η βιώσι µη επιστροφή  και να µπορεί  να υπάρξει
προτι µησιακή  µεταχείριση  των ατόµων που εκούσια  επιστρέφουν  κυρίως  για να
αποφευχθεί  το ενδεχό µενο απαγόρευσης  της µεταγενέστερης  νόµιµης επανεισόδου
τους λόγω  απουσίας  αποδεικτικών  στοιχείων  για την προηγού µενη εκούσια  έξοδό
τους. Μια δυνατότητα  θα ήταν  να δηµιουργηθούν  κίνητρα  για τους υποψήφιους
επιστροφής  ώστε  να παρουσιάζονται  αυτοπροσώπως  στην  προξενική  αρχή  κράτους
µέλους  στη χώρα  καταγωγής  τους. Ανάλογα  µε την περίπτωση , η απόδειξη  εξόδου
θα µπορούσε  να χορηγηθεί  από αξιόπιστη  οργάνωση , η οποία  έχει διαδρα µατίσει
ρόλο  στη διαδικασία  επιστροφής .
Με την εφαρ µογή της αρχής  προτεραιότητας  της εκούσιας  επιστροφής , πρέπει  να
αξιολογηθούν  οι νοµικές συνέπειες  της εκούσιας  ή ακούσιας  επιστροφής  σε µία
αίτηση  µεταγενέστερης  επανεισόδου . Στην  περίπτωση  εκούσιας  επιστροφής , η
απόρριψη  µελλοντικής  αίτησης  θεώρησης  που επιτρέπει  την επανείσοδο  στην  ΕΕ
στο εγγύς  µέλλον  θα πρέπει  να µην θεµελιώνεται  µόνο στο γεγονός  ότι ο
ενδιαφερό µενος διέµεινε προηγου µένως  παράνο µα σε κάποιο  κράτος  µέλος, σε
περίπτωση  εκούσιας  επιστροφής  του. Όµως, στις περιπτώσεις  ακούσιας  επιστροφής
πρέπει  να επιβληθούν  περιορισ µοί.
24Χρειάζονται  κοινοί  ορισµοί για τον καθορισ µό των προϋποθέσεων  υπό τις οποίες
αποκλείεται  η υποβολή  νέας αίτηση  θεώρησης  ή άδειας  διαµονής. Η άρνηση  εισόδου
στο σύστη µα του SIS σύµφωνα  µε το άρθρο  96 της σύµβασης  για την εφαρ µογή της
συµφωνίας  Σένγκεν  ή στο µελλοντικό  σύστη µα πληροφοριών  για τις θεωρήσεις  θα
µπορούσε  να χρησι µοποιηθεί  για το σκοπό  αυτό .
2.4.Στοιχεία  για ολοκληρω µένα προγρά µµατα επιστροφής
Σε γενικές  γραµµές, κατά  την τελευταία  δεκαετία  αναπτύχθηκαν  από τη διεθνή
κοινότητα  διαφορετικές  µορφές  προγρα µµάτων  επιστροφής  και υποδείγ µατα για την
εκτέλεσή  τους. Βασικά  υπάρχουν  δύο είδη διαδικασιών  επιστροφής  : αυστηρά
εκούσια  επιστροφή  όταν ένα άτοµο αποφασίζει  µε τη θέλησή  του να επιστρέψει  και
του παρέχεται  βοήθεια  για να το επιτύχει  και περιπτώσεις  όπου  οι κρατικές  αρχές
υποχρεώνουν  κάποιο  άτοµο να επιστρέψει  τηρώντας  βεβαίως  το διεθνές  δίκαιο  και
σεβό µενες τα ανθρώπινα  δικαιώ µατα του συγκεκρι µένου ατόµου. Μπορεί  να
υπάρξει  επίσης  µία ιδιάζουσα  περίπτωση  όπου  ένα άτοµο δέχεται  την υποχρεωτική
διαδικασία  επιστροφής  αλλά  επίσης  δέχεται  και τη βοήθεια  των αρχών .
Οι διεθνείς  οργανισ µοί υπήρξαν  ιδιαίτερα  δραστήριοι  σε αυτό  τον τοµέα για όλα τα
είδη των επιστροφών  και διαχειρίστηκαν  τόσο  τα σχέδια  της Ευρωπαϊκής
Κοινότητας  όσο και τα σχέδια  που χρηµατοδοτήθηκαν  από κράτη  µε διαφορετικά
ποσοστά  επιτυχίας , ανάλογα  µε τις περιστάσεις . Σε γενικές  γραµµές, η πείρα  της
Επιτροπή , αρχής  γενοµένης από τις κοινές  δράσεις  στο πλαίσιο  του «τρίτου  πυλώνα »
της συνθήκης  του Μάαστριχτ  από το 1997 έως το 199931, οι οποίες  προηγήθηκαν
της ίδρυσης  του Ευρωπαϊκού  Ταµείου για τους Πρόσφυγες  το 200032, απέδειξε  ότι
τα επιτυχή  σχέδια  επιστροφής  απαιτούν  όλα ή τα περισσότερα  από τα ακόλουθα
στοιχεία  : παροχή  συµβουλών  πριν την επιστροφή , βοήθεια  για την
κατάρτιση /απασχόληση , βοήθεια  για το ταξίδι  προς  ή/και την επανεγκατάσταση  στη
χώρα  καταγωγής , βοήθειαγια  τη στέγαση , συνέχιση  της βοήθειας  και παροχή
συµβουλών  µετά την επιστροφή . Επιπλέον , ο φορέας  υλοποίησης  πρέπει  να έχει
επαρκείς  σχέσεις  µε τις αρχές  και τους µη κυβερνητικούς  κύκλους  στη χώρα
καταγωγής  καθώς  και κατάλληλες  επιτόπιες  εγκαταστάσεις  (για παράδειγ µα διάθεση
προσωπικού  επιτόπου , τουλάχιστον  προσωρινά , µε γνώση  των τοπικών  γλωσσών )
και τις απαραίτητες  δεξιότητες  για την επιλογή , όπου  αυτό  είναι  δέον, των
υποψήφιων  επιστροφής  που έχουν  τη δυνατότητα  να επιτύχουν  µόλις επιστρέψουν .
Η ανάλυση  των σχεδίων  που αφορούν  την επιστροφή  και τα οποία  έγιναν  δεκτά  για
χρηµατοδότηση  από όλα αυτά  τα µέσα σαφώς  αποδεικνύει  ότι τα σχέδια  αυτά
επικεντρώνονται  κυρίως  σε περιορισ µένο αριθµό κρατών  µελών . Αυτό  οφείλεται
στις συνθήκες  στο κράτος  µέλος, τόσο  από την άποψη  του αριθµού των πιθανών
υποψήφιων  επιστροφής  όσο και από την άποψη  των ανταγωνιστικών  αναγκών
άλλων  τοµέων που χρειάζονται  χρηµατοδότηση  όπως  των εγκαταστάσεων  υποδοχής
ή των προγρα µµάτων  ένταξης .
Έναντι  των παραγόντων  αυτών  πρέπει  να υπολογισθεί  το κόστος /όφελος  των
προγρα µµάτων  επιστροφής . Μερικά  σχέδια  (για παράδειγ µα όσον  αφορά  τους
Σοµαλούς  που ζουν στην  Ευρώπη ) µπορεί  να είναι  πολύ  δαπανηρά  ανά άτοµο.
Περαιτέρω , υπάρχουν  στην  πράξη  παράγοντες  που δεν µπορούν  να εκτιµηθούν
ποσοτικά  όπως  η πιθανότητα  προσπάθειας  των υποψήφιων  επιστροφής  να γυρίσουν
                                                
31Γραµµές του προϋπολογισ µού B7-6008 και B-5-803.
32Απόφαση  του Συµβουλίου  της 28ης Σεπτε µβρίου  2002 (2000/596/ ΕΚ), ΕΕ L 252, σ.12.
25εκ νέου στη χώρα  υποδοχής  τους. Το ερώτη µα εάν ένα άτοµο, που κάποτε
επέστρεψε  στη χώρα  καταγωγής  του, θα παρα µείνει εκεί, εξαρτάται  από µια σειρά
παραγόντων , όπως  το νοµικό καθεστώς  στη χώρα  υποδοχής  και η έκδοση
ταξιδιωτικού  εγγράφου  που επιτρέπει  την εκ νέου µετανάστευση , οι οικονο µικές και
οικογενειακές  συνθήκες , κ.λ.π.
Πρέπει  να διατίθενται  - όσο το δυνατό  συντο µότερα  - πληροφορίες  στους  πιθανούς
υποψήφιους  επιστροφής  για τις δυνατότητες  εκούσιας  επιστροφής  στη χώρα
καταγωγής  τους. Αυτές  οι πληροφορίες  πρέπει  να περιλα µβάνουν  πληροφορίες  για
τα προγρά µµατα επιστροφής , την επαγγελ µατική  ή άλλη  κατάρτιση , την κατάσταση
στη χώρα  επιστροφής  και τις δυνατότητες  για µία νέα αρχή  στη ζωή τους. Μπορεί  να
προσφέρεται , είτε πριν την επιστροφή  είτε µετέπειτα  στη χώρα  επιστροφής ,
επαγγελ µατική  ή άλλη  κατάρτιση , η οποία  µπορεί  να χρησι µεύσει  στη χώρα
επιστροφής . Η βοήθεια  και η παροχή  συµβουλών  πρέπει  να προσφέρονται  σε όλα τα
στάδια  της διαδικασίας  επιστροφής , τόσο  στο πρώτο  στάδιο  διαµονής στα κράτη
µέλη όσο και µετά από ένα χρονικό  διάστη µα από την άφιξη  στη χώρα  προορισ µού
για την εξασφάλιση  της βιώσι µης επιστροφής . Σε γενικές  γραµµές πρέπει  να
αξιολογηθούν  τα κίνητρα  τα οποία  θα ενθάρρυναν  τους πιθανούς  υποψήφιους
επιστροφής  να επιστρέψουν  εκουσίως . Προς  τούτο , η Επιτροπή  ξεκίνησε  µελέτη  για
τα κίνητρα  επιστροφής , που θα ολοκληρωθεί  πριν τα τέλη του έτους . Με βάση  αυτή
τη µελέτη  θα εξετασθούν  τα περαιτέρω  βήµατα για τη δηµιουργία  επαρκών
κινήτρων  επιστροφής .
Το γενικό  συµπέρασ µα που µπορεί  να εξαχθεί  από προηγού µενες εµπειρίες  του
τρόπου  λειτουργίας  των προγρα µµάτων  επιστροφής  είναι  ότι τα εν λόγω
προγρά µµατα πρέπει  να είναι  ευέλικτα  τόσο  ως προς  το χρονοδιάγρα µµα εφαρ µογής
τους όσο και ως προς  τη διαχείρισή  τους προκει µένου να ανταποκρίνονται  στις
επιτόπιες  συνθήκες . Αυτό  απαιτεί  περισσότερο  συνεκτική  χρήση  των κοινοτικών
προγρα µµάτων  και των εθνικών  προγρα µµάτων , η οποία  θα συνοδεύεται  από σαφείς
κατευθυντήριες  γραµµές πολιτικής .
Η Επιτροπή  εκτός  από τις κοινές  δράσεις  από το 1997 έως το 1999 και το
Ευρωπαϊκό  Ταµείο για τους Πρόσφυγες  (ΕΤΠ ), χρησι µοποίησε  επίσης  τη γραµµή
του προϋπολογισ µού B7-667 ( για την οποία  θα προταθεί  νοµική βάση  στο τέλος  του
2002) σε σχέση  µε τις δραστηριότητες  της οµάδας  εργασίας  υψηλού  επιπέδου  για το
άσυλο  και τη µετανάστευση  αναφορικά  µε τα θέµατα επιστροφής . Προσεχώς , η
Επιτροπή  θα εισέλθει  στο στάδιο  της εξέτασης  του µέλλοντος  του ΕΤΠ , µια από τις
κύριες  πτυχές  του οποίου  είναι  η εκούσια  επιστροφή . ∆εδο µένων  των απαιτήσεων
του Ευρωπαϊκού  Συµβουλίου  της Σεβίλλης33, η Επιτροπή  θα πρέπει  να µελετήσει
τους καλύτερους  χρηµατοδοτικούς  µηχανισ µούς και τους µηχανισ µούς συντονισ µού
για την επιστροφή . Η Επιτροπή  θα υποβάλει  έκθεση  στο Συµβούλιο  στις αρχές  του
φθινοπώρου  του 2002 για τις δηµοσιονο µικές πτυχές  των συµπερασ µάτων  του
Ευρωπαϊκού  Συµβουλίου .
Ο στόχος  της χρηµατοδοτικής  συνδρο µής για την επιστροφή  πρέπει  να καλύπτει  την
εκούσια  επιστροφή , την ακούσια  επιστροφή  και τη στήριξη  για την επιστροφή  των
παράνο µων µεταναστών  στις χώρες  διέλευσης .
                                                
33Πρβλ . αριθ. 33 των συµπερασ µάτων .
26Η πτυχή  της εκούσιας  επιστροφής  της χρηµατοδοτικής  συνδρο µής για την
επιστροφή  θα εστιάζεται  στην  επιστροφή  και την επανένταξη  τόσο  των παρανό µως
όσο και των νοµίµως διαµενόντων , εάν επιθυ µούν να επιστρέψουν  και υπάρχει
δηµόσιο συµφέρον  για τη στήριξή  τους. Θέµατα όπως  τα ατοµικά έξοδα  ταξιδίου , η
µεταφορά  των προσωπικών  περιουσιακών  στοιχείων  τους, οι πρώτες  δαπάνες  µετά
την επιστροφή  και µια περιορισ µένη στήριξη  για την εγκατάσταση  µπορούν  να
ληφθούν  υπόψη  σε αυτό  το πλαίσιο .
Η δεύτερη  πτυχή  αυτού  του σχεδίου  χρηµατοδοτικής  συνδρο µής για την επιστροφή ,
που θα περιορίζεται  αυστηρά  στους  παρανό µως διαµένοντες , θα αφορά  τη
χρηµατοδοτική  στήριξη  για µέτρα υλοποίησης  της επιστροφής . Η πτυχή  αυτή  θα
συµβάλλει  τονίζοντας  την ανάγκη  αλληλεγγύης  και την κατανο µή των βαρών
µεταξύ  των κρατών  µελών  για την επιστροφή  όσον  αφορά  για παράδειγ µα τα έξοδα
ταξιδίου  των υποψήφιων  επιστροφής  και των συνοδών .
Η τρίτη  πτυχή  της χρηµατοδοτικής  συνδρο µής για την επιστροφή  θα εστιάζεται  στη
σύλληψη . Πρέπει  να βοηθηθούν  οι τρίτες  χώρες  όσον  αφορά  την επιστροφή  των
παρανό µων µεταναστών  στο µέτρο που αυτοί  δεν πληρούν  τις προϋποθέσεις  εισόδου
στη συγκεκρι µένη χώρα , δεν χρειάζονται  διεθνή  προστασία  και διέρχονται  µε στόχο
να εισέλθουν  παράνο µα στην  ΕΕ.
Η ΕΕ πρέπει  να αναπτύξει  τη δική της προσέγγιση  για ολοκληρω µένα προγρά µµατα
επιστροφής . Αυτά  τα προγρά µµατα πρέπει  να καλύπτουν  όλα τα στάδια  της
διαδικασίας  επιστροφής , ήτοι το προηγού µενο της αναχώρησης  στάδιο , την ίδια την
επιστροφή , την υποδοχή  και την επανένταξη  στη χώρα  επιστροφής .
Τα ολοκληρω µένα προγρά µµατα επιστροφής  πρέπει  να προσαρ µόζονται  προς  τις
συγκεκρι µένες χώρες  προκει µένου να λαµβάνουν  δεόντως  υπόψη  τους τη
συγκεκρι µένη κατάσταση , τον αριθµό των περιπτώσεων  και τις ανάγκες  της χώρας .
Πρέπει  να µελετηθεί  περαιτέρω  το χρηµατοδοτικό  µέσο, το οποίο  µπορεί  να
καλύπτει  την εκούσια  επιστροφή , την ακούσια  επιστροφή  και τη στήριξη  της
επιστροφής  των παράνο µων µεταναστών  στις χώρες  διέλευσης . Η Επιτροπή  θα
επανέλθει  σε αυτό  το θέµα σύντο µα όταν θα υποβάλει  την έκθεση  για τα
χρηµατοδοτικά  µέσα στον  τοµέα της µετανάστευσης  και του ασύλου .
2.5.Εντατικοποίηση  της συνεργασίας  µε τρίτες  χώρες
Προκει µένου να ενισχυθεί  η συνεργασία  και να βελτιωθεί  η συµπληρω µατικότητα
και η συνοχή  των εξωτερικών  δράσεων  της Ένωσης , πρέπει  να συνεχιστεί  η
εντατικοποίηση  της συνεργασίας  της ΕΕ µε τρίτες  χώρες  σχετικά  µε την επιστροφή ,
ανάλογα  µε την περίπτωση , στο πλαίσιο  της εκπόνησης  ή αναθεώρησης  των
εγγράφων  εθνικής  στρατηγικής  και των εγγράφων  περιφερειακής  στρατηγικής , των
οποίων  η εκπόνηση  ή η αναθεώρηση  εµπίπτει  στην  αρµοδιότητα  της Επιτροπής  και
στην  οποία  τα κράτη  µέλη συµµετέχουν  πλήρως . Περαιτέρω , η ειδική  κατάσταση
των υποψήφιων  προς  προσχώρηση  χωρών  πρέπει  να λαµβάνεται  πάντα  υπόψη , ιδίως
µε την πλήρη  χρήση  των µηχανισ µών των συµφωνιών  σύνδεσης .
2.5.1.Βελτιω µένη διοικητική  συνεργασία
Η εντατικοποίηση  της συνεργασίας  µε τρίτες  χώρες  για την επιστροφή  θα ξεκινήσει
µε τη βελτίωση  της διοικητικής  συνεργασίας . Όπου  αρµόζει, η ΕΕ µπορεί  να
27προσφέρει  στήριξη  όσον  αφορά  τη δηµιουργία  θεσµών και ικανοτήτων  για την
υποδοχή  και την επανένταξη  των υποψήφιων  επιστροφής . Μπορεί  να προβλεφθεί
επίσης  η τεχνική  συνεργασία . Κυρίως , πρέπει  να µελετηθούν  όλα τα µέτρα
επανένταξης , που θα βοηθήσουν  στην  εξασφάλιση  της µονιµότητας  της επιστροφής ,
όπως  για παράδειγ µα αρχική  στήριξη  για τη στέγαση  ή την επανένταξη  στην  αγορά
εργασίας , συµπεριλα µβανο µένης της επαγγελ µατικής  κατάρτισης . Τέλος , το
πρόβλη µα της επιστροφής  πρέπει  να µελετάται  στο πλαίσιο  συνολικού  πολιτικού
διαλόγου  µε τη συγκεκρι µένη χώρα  για θέµατα που αφορούν  τη µετανάστευση .
Η ΕΕ πρέπει  να προωθεί  τη βελτιω µένη διοικητική  συνεργασία  µε τρίτες  χώρες , η
οποία  πρέπει  να αντιµετωπίζει  όλα τα στάδια  και επίπεδα  της διαδικασίας
επιστροφής .
2.5.2.Κοινοτικές  συµφωνίες  επανεισδοχής
Το Ευρωπαϊκό  Συµβούλιο  της Σεβίλλης  επίσης  ζήτησε  την επιτάχυνση  της σύναψης
των συµφωνιών  επανεισδοχής  που ήδη βρίσκονται  υπό διαπραγ µάτευση . Όπως
σηµειώθηκε  προηγου µένως  στην  Πράσινη  Βίβλο , η Επιτροπή  θα καταβάλλει
περαιτέρω  προσπάθεια  για να προωθήσει  τις τρέχουσες  διαπραγ µατεύσεις  ώστε  να
τις ολοκληρώσει  εγκαίρως  και στο µέτρο του δυνατού  σύµφωνα  µε τις οδηγίες
διαπραγ µάτευσης . Για να το επιτύχει , θα χρειαστεί  τα κράτη  µέλη να παράσχουν
υψηλότερο  επίπεδο  πολιτικής  και διπλω µατικής  στήριξης  από αυτό  που ήταν
διατεθει µένα να παράσχουν  µέχρι σήµερα. Εντούτοις , µπορεί  να αντληθεί  ένα
σηµαντικό  συµπέρασ µα από την πολύ  διαφορετική  πορεία  που είχαν  οι
διαπραγ µατεύσεις  µε τις πρώτες  επτά χώρες . ∆εδο µένου ότι οι συµφωνίες
επανεισδοχής  είναι  κυρίως  προς  το συµφέρον  της Κοινότητας , είναι  πολύ  φυσικό  οι
τρίτες  χώρες  να διστάζουν  πολύ  να δεχθούν  αυτές  τις συµφωνίες . Η επιτυχής
σύναψή  τους εξαρτάται  εποµένως  σε µεγάλο  βαθµό από τα θετικά  κίνητρα
(αποτέλεσ µα µόχλευσης ) που διαθέτει  η Επιτροπή . Στο συγκεκρι µένο πλαίσιο  πρέπει
να τονιστεί  ότι στον  τοµέα της ∆ΕΥ , υπάρχουν  ελάχιστα  που µπορούν  να
προσφερθούν  ως ανταλλάγ µατα. Ειδικότερα , η διευκόλυνση  της απόκτησης
θεώρησης  ή η κατάργηση  της υποχρέωσης  θεώρησης  µπορεί  να αποτελεί  ρεαλιστική
πιθανότητα  µόνο σε εξαιρετικές  περιπτώσεις  (για παράδειγ µα για το Χονγκ  Κονγκ  ή
το Μακάο )· στις περισσότερες  περιπτώσεις  αυτή  η πιθανότητα  αποκλείεται .
Εποµένως  πρέπει  να µελετηθεί  το κρίσι µο ερώτη µα ποια άλλα  κίνητρα , όχι µόνο από
τον τοµέα της ∆ΕΥ  αλλά  από όλους  τους κοινοτικούς  τοµείς (για παράδειγ µα
επέκταση  του εµπορίου , τεχνική /χρηµατοδοτική  συνδρο µή, συµπληρω µατική
ενίσχυση  για την ανάπτυξη  κ.λ.π.) θα µπορούσαν  να προσφερθούν  στις σχετικές
χώρες . Μολονότι , το Ευρωπαϊκό  Συµβούλιο  της Σεβίλλης  τόνισε , εκ νέου, τη
θέληση  της ΕΕ να παράσχει , εντός  των ορίων  των δηµοσιονο µικών  προοπτικών , τη
δέουσα  τεχνική  και χρηµατοδοτική  ενίσχυση , δεν δόθηκε  ικανοποιητική  απάντηση
στο ζήτηµα της αντιµετώπισης  των χωρών , οι οποίες  παρά  την προσφορά  αυτή , δεν
ενδιαφέρονται  να συνάψουν  συµφωνία  επανεισδοχής .
Εποµένως , η Επιτροπή  θα συνεχίσει  να προβλη µατίζεται  για τα κίνητρα  ή τα
ανταλλάγ µατα στο πλαίσιο  των συµφωνιών  επανεισδοχής  µε διαβουλεύσεις  µε τα
κράτη  µέλη, µελετώντας  ιδιαίτερα  τη δυνατότητα  ενίσχυσης  της
συµπληρω µατικότητας  µε άλλους  τοµείς πολιτικής , συµπεριλα µβανο µένων  και
πολιτικών  και διπλω µατικών  µέτρων  από τα κράτη  µέλη, προκει µένου να
επιτευχθούν  οι στόχοι  της Κοινότητας  στον  τοµέα της επιστροφής  και της
επανεισδοχής .
282.5.3.∆ιατάξεις  σχετικά  µε τη διέλευση  και την εισδοχή  και συµφωνίες  µε άλλες  τρίτες  χώρες
Όταν  η άµεση επιστροφή  στη χώρα  καταγωγής  δεν είναι  εφικτή  ή ενδεδειγ µένη θα
µπορούσαν  να εξεταστούν  άλλα  είδη συνεργασίας  µε τρίτες  χώρες . Ιδιαίτερα  στην
περίπτωση  πρακτικών  εµποδίων , όπως  σε περίπτωση  πολύπλοκων  ή ανύπαρκτων
ταξιδιωτικών  συνδέσεων  µε τη χώρα  καταγωγής , θα µπορούσαν  να υπάρξουν  επαφές
µε πιθανές  χώρες  διέλευσης  προκει µένου να δεχθούν  αυτές  την - εκούσια  ή ακούσια
- διέλευση  των υποψήφιων  επιστροφής  από την επικράτειά  τους.
Σε κάθε  κοινοτική  συµφωνία  επανεισδοχής  πρέπει  να περιλα µβάνονται  διατάξεις  για
τη διέλευση  και, ελλείψει  ανάλογων  συµφωνιών , πρέπει  να προβλέπονται  χωριστές
ρυθµίσεις  διέλευσης , όπου  αρµόζει.
3.ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ
Η Επιτροπή , βάσει  της εντολής  του Ευρωπαϊκού  Συµβουλίου  της Σεβίλλης  της 21ης
και 22ας Ιουνίου , υποβάλει  µε την παρούσα  τα ουσιώδη  στοιχεία  του προγρά µµατος
δράσης  για την επιστροφή , η έγκριση  του οποίου  θα ζητηθεί  από το Συµβούλιο  στα
τέλη του έτους .
Η Επιτροπή  προσδιόρισε  ορισµένες δράσεις , ιδίως  στον  τοµέα της λειτουργικής
συνεργασίας , που απαιτούν  µεγαλύτερη  δέσµευση  από τις υπηρεσίες  υλοποίησης  τής
επιστροφής  των κρατών  µελών , και οι οποίες  µπορούν  να επιτευχθούν
βραχυπρόθεσ µα. Επιπλέον  το κοινοτικό  πρόγρα µµα δράσης  για την επιστροφή
απαιτεί  ένα όραµα για τη δηµιουργία  ολοκληρω µένης δέσµης µεσοπρόθεσ µων
µέτρων  σε κοινοτικό  επίπεδο . Αυτή  η δέσµη πρέπει  να περιλα µβάνει  τη βελτιω µένη
λειτουργική  συνεργασία  που θα βασίζεται  σε κοινό  συντονισ µό και όπου  αρµόζει σε
νοµοθετικές  προσαρ µογές.
Το Συµβούλιο  καλείται  να εγκρίνει  το πρόγρα µµα δράσης  για την επιστροφή  πριν τα
τέλη του έτους  σύµφωνα  µε την εντολή  του Ευρωπαϊκού  Συµβουλίου  της Σεβίλλης .  
29ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ  – Ορισ µοί
Όρος Ορισ µός
Επιστροφή Αφορά  τη διαδικασία  επιστροφής  του ενδιαφερο µένου  στη χώρα  καταγωγής  του, στη
χώρα  διέλευσης  ή σε άλλη  τρίτη  χώρα  και περιλα µβάνει  την προετοι µασία και την
εκτέλεση . Η επιστροφή  µπορεί  να είναι  εκούσια  ή ακούσια .
Παρανό µως διαµένων Οποιοσδήποτε  δεν πληροί  ή δεν πληροί  πλέον  τις προϋποθέσεις  παρουσίας  ή διαµονής
στην  επικράτεια  των µελών  της Ευρωπαϊκής  Ένωσης .
Παρανό µως
εισερχό µενοςΟποιοσδήποτε  δεν πληροί  τις προϋποθέσεις  εισόδου  στην  επικράτεια  των κρατών
µελών  της Ευρωπαϊκής  Ένωσης .
Εκούσια  επιστροφή Η  ενισχυό µενη ή ανεξάρτητη  αναχώρηση  προς  τη χώρα  καταγωγής , διέλευσης  ή άλλη
τρίτη  χώρα  που υλοποιείται  αυτοβούλως  από τον υποψήφιο  επιστροφής .
Ακούσια  επιστροφή Η  υποχρεωτική  επιστροφή  στη χώρα  καταγωγής , διέλευσης  ή σε άλλη  τρίτη  χώρα ,
βάσει  διοικητικής  ή δικαστικής  πράξης .
Επανεισδοχή Πράξη  κράτους  µε την οποία  δέχεται  την επανείσοδο  ατόµου (ιδίου  υπηκόου ,
υπηκόου  τρίτης  χώρας  ή απάτριδα ), ο οποίος  παρανό µως εισήλθε , ευρίσκεται  ή
διαµένει σε άλλο  κράτος .
Συµφωνία
επανεισδοχήςΣυµφωνία  η οποία  καθορίζει  τις αµοιβαίες  υποχρεώσεις  των συµβαλλό µενων  µερών
καθώς  και τις λεπτο µερείς  πρακτικές  και λειτουργικές  διαδικασίες  για τη διευκόλυνση
της επιστροφής  και της διέλευσης  των ατόµων που δεν πληρούν  ή δεν πληρούν  πλέον
τις προϋποθέσεις  εισόδου , παρουσίας  ή διαµονής  στο αιτών  κράτος .
Απέλαση ∆ιοικητική  ή δικαστική  πράξη , που βεβαιώνει  - όπου  αρµόζει - την έλλειψη
νοµιµότητας  της εισόδου , παρα µονής  ή διαµονής  ή θέτει  τέλος  στη νοµιµότητα
προηγού µενης νόµιµης διαµονής , όπως  συµβαίνει  για παράδειγ µα στην  περίπτωση
ποινικών  αδικη µάτων .
∆ιαταγή  απέλασης ∆ιοικητική  ή δικαστική  απόφαση  που χρησι µεύει ως νοµική βάση  της απέλασης .
Κράτηση  εν αναµονή
της αποµάκρυνσηςΜέτρο  εκτέλεσης  που συνεπάγεται  τη στέρηση  της προσωπικής  ελευθερίας  σε
κλειστές  εγκαταστάσεις  µε στόχο  την υλοποίηση  της επιστροφής .
∆ιαταγή  κράτησης ∆ιοικητική  ή δικαστική  απόφαση  που αποτελεί  τη νοµική βάση  της κράτησης  εν
αναµονή της αποµάκρυνσης .
Αποµάκρυνση Μέτρο  εκτέλεσης  µε το οποίο  ο ενδιαφερό µενος µεταφέρεται  εκτός  της χώρας .
∆ιαταγή
αποµάκρυνσης∆ιοικητική  ή δικαστική  απόφαση  που χρησι µεύει ως νοµική βάση  της αποµάκρυνσης
(σε µερικά  νοµικά συστή µατα ταυτίζεται  µε τη διαταγή  απέλασης ).
Νόµιµη επανείσοδος Εισδοχή  υπηκόου  τρίτης  χώρας  ή απάτριδος  στην  επικράτεια  κράτους  µέλους  της
Ευρωπαϊκής  Ένωσης  µετά από προηγού µενη αναχώρηση .
Απόρριψη Άρνηση  εισόδου  σε κράτος .
∆ιέλευση Πέρασ µα µέσω χώρας  κατά  τη µεταφορά  του ενδιαφερο µένου  από τη χώρα
αναχώρησης  στη χώρα  προορισ µού