Βρυξέλλες, 2.2.2005

SEC(2005) 147 τελικό

Σύσταση για

ΓΝΩΜΗ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ

κατ' εφαρμογή του άρθρου 9 παράγραφος 3 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1466/97 του Συμβουλίου της 7ης Ιουλίου 1997 για το επικαιροποιημένο πρόγραμμα σύγκλισης της Πολωνίας, 2004-2007

(υποβληθείσα από την Επιτροπή)

ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ

Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1466/97 του Συμβουλίου, για την ενίσχυση της εποπτείας της δημοσιονομικής κατάστασης και την εποπτεία και τον συντονισμό των οικονομικών πολιτικών[1], ορίζει ότι τα μη μετέχοντα κράτη μέλη, δηλαδή εκείνα τα οποία δεν έχουν υιοθετήσει το ενιαίο νόμισμα, πρέπει να υποβάλουν προγράμματα σύγκλισης στο Συμβούλιο και την Επιτροπή. Σύμφωνα με το άρθρο 9 του εν λόγω κανονισμού το Συμβούλιο οφείλει να εξετάσει το εκάστοτε πρόγραμμα σύγκλισης με βάση τις εκτιμήσεις της Επιτροπής και της επιτροπής του άρθρου 114 της συνθήκης (Οικονομική και Δημοσιονομική Επιτροπή). Βάσει σύστασης της Επιτροπής και μετά από διαβουλεύσεις με την Οικονομική και Δημοσιονομική Επιτροπή, το Συμβούλιο υποχρεούται, αφού εξετάσει το πρόγραμμα, να εκδώσει γνώμη. Σύμφωνα με τον κανονισμό, τα κράτη μέλη πρέπει να υποβάλλουν ετησίως επικαιροποιημένα προγράμματα σύγκλισης τα οποία μπορούν, επίσης, να εξετάζονται από το Συμβούλιο σύμφωνα με τις ίδιες διαδικασίες.

Τα κράτη μέλη που εντάχθηκαν στην ΕΕ την 1η Μαΐου 2004 δεν συμμετέχουν στο ενιαίο νόμισμα αλλά είναι υποχρεωμένα να ανταποκριθούν, εν ευθέτω χρόνω, στα κριτήρια σύγκλισης περιλαμβανομένου και του κριτηρίου που αφορά τη διατηρησιμότητα της κατάστασης των δημόσιων οικονομικών ούτως ώστε να πληρούνται οι προϋποθέσεις υιοθέτησης του ευρώ. Λαμβάνοντας υπόψη το ύψους 3,9% του ΑΕΠ έλλειμμα γενικής κυβέρνησης που καταγράφηκε το 2003, το Συμβούλιο αποφάσισε, στις 5 Ιουλίου 2004, ότι η Πολωνία παρουσίαζε υπερβολικό έλλειμμα και συνέστησε τη διόρθωση της κατάστασης αυτής έως το 2007 το αργότερο, σύμφωνα με το πρόγραμμα σύγκλισης του Μαΐου 2004. Συγκεκριμένα, συστήθηκε στην Πολωνία να εφαρμόσει με αποφασιστικότητα τα μέτρα που περιλαμβάνονται στο πρόγραμμα σύγκλισης του Μαΐου, ιδίως εκείνα που περιλαμβάνονται στο λεγόμενο πρόγραμμα Hausner. Της έγινε, επίσης, η σύσταση να αναλάβει αποτελεσματική δράση ως προς τα μέτρα που προβλέπονται για την επίτευξη του στόχου όσον αφορά το έλλειμμα το 2005, έως τις 5 Νοεμβρίου 2004, σύμφωνα με το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΣΣΑ). Επιπλέον, οι πολωνικές αρχές κλήθηκαν να διαθέσουν, ενδεχομένως, πρόσθετα έσοδα προκειμένου να μειωθεί το έλλειμμα γενικής κυβέρνησης και να εξασφαλιστεί η συγκράτηση της αύξησης του δείκτη χρέους. Στην ανακοίνωση της 22ας Δεκεμβρίου 2004, η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η πολωνική κυβέρνηση είχε αναλάβει αποτελεσματική δράση όσον αφορά τα προγραμματιζόμενα μέτρα για την επίτευξη του στόχου ως προς το έλλειμμα το 2005[2].

Τα κράτη μέλη που εντάχθηκαν στην ΕΕ την 1η Μαΐου 2004 ανέλαβαν τη δέσμευση να υποβάλουν προγράμματα σύγκλισης έως τις 15 Μαΐου 2004 και τις πρώτες επικαιροποιήσεις των προγραμμάτων αυτών στα τέλη του 2004. Το πρώτο πρόγραμμα σύγκλισης της Πολωνίας για την περίοδο 2004-2007 υποβλήθηκε στις 17 Μαΐου 2004 και εξετάσθηκε από το Συμβούλιο στις 5 Ιουλίου 2004. Η Πολωνία υπέβαλε επικαιροποιημένο πρόγραμμα σύγκλισης την 1η Δεκεμβρίου 2004. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής προέβησαν σε τεχνική αξιολόγηση του εν λόγω επικαιροποιημένου προγράμματος λαμβάνοντας υπόψη τα πορίσματα των φθινοπωρινών οικονομικών προβλέψεων των υπηρεσιών της Επιτροπής το 2004, καθώς και τον Κώδικα Δεοντολογίας[3] , την κοινή μεθοδολογία υπολογισμού της δυνητικής παραγωγής, τις συστάσεις των Γενικών προσανατολισμών οικονομικής πολιτικής για την περίοδο 2003-2005 και τις αρχές που θεσπίζονται με την ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, της 27ης Νοεμβρίου 2002 για την ενίσχυση του συντονισμού των δημοσιονομικών πολιτικών [4] και κατέληξαν στα ακόλουθα συμπεράσματα:

- Η Πολωνία υπέβαλε το δικό της επικαιροποιημένο πρόγραμμα σύγκλισης για την περίοδο 2004-2007 την 1η Δεκεμβρίου 2004 μετά την έγκρισή του από το Συμβούλιο Υπουργών στις 30 Νοεμβρίου 2004. Το έγγραφο ενσωματώνει τα μέτρα που λήφθηκαν στον προϋπολογισμό του 2005 και βασίζεται στο «Πρόγραμμα εξορθολογισμού και περιορισμού των δημοσίων δαπανών" (γνωστό ως πρόγραμμα Ηausner ) της κυβέρνησης, που εγκρίθηκε τον Ιανουάριο του 2004. Το επικαιροποιημένο πρόγραμμα ανταποκρίνεται εν μέρει στις απαιτήσεις περί πληροφοριακών στοιχείων του «Κώδικα Δεοντολογίας όσον αφορά το περιεχόμενο και τη μορφή των προγραμμάτων σταθερότητας και σύγκλισης» και ακολουθεί τα πρότυπα ΕΣΟΛ95. Η ποιότητα των δεδομένων ΕΣΟΛ95 όσον αφορά τη σύνθεση των εσόδων και των δαπανών γενικής κυβέρνησης δεν ανταποκρίνεται πλήρως στα στατιστικά πρότυπα ΕΣΟΛ95. Ως εκ τούτου, η Πολωνία καλείται να συμμορφωθεί στις απαιτήσεις περί πληροφοριακών δεδομένων.

- Το μακροοικονομικό πλαίσιο του προγράμματος προβλέπει επιβράδυνση στην αύξηση του πραγματικού ΑΕΠ από 5,7% το 2004, σε 5,0% και 4,8% το 2005 και το 2006, αντίστοιχα, την οποία θα ακολουθήσει ανάκαμψη σε 5,6% το 2007. Καθ’ όλη την περίοδο που καλύπτουν οι προβλέψεις, βασικό συντελεστή ανάπτυξης θα αποτελέσει η εγχώρια ζήτηση ενώ αναμένεται ότι συμβολή των καθαρών εξαγωγών θα είναι αρνητική από το 2005 και μετά. Το μακροοικονομικό σενάριο έως το 2006 είναι εύλογο και πλησιάζει τις φθινοπωρινές προβλέψεις των υπηρεσιών της Επιτροπής το 2004, μολονότι αυτές προβλέπουν κάπως χαμηλότερη αύξηση του ΑΕΠ το 2006. Σε αντίθεση, η πρόβλεψη όσον αφορά την αύξηση του ΑΕΠ το τελευταίο έτος του προγράμματος θεωρείται υψηλή. Η προβλεπόμενη επιτάχυνση της αύξησης του ΑΕΠ το 2007 αντικατοπτρίζει αισιόδοξες παραδοχές όσον αφορά την αύξηση της δυνητικής παραγωγής και της εγχώριας ζήτησης. Συγκεκριμένα, το πρόγραμμα υποθέτει ότι η δυνητική ανάπτυξη θα ενισχυθεί από 3,6% το 2004 σε 4,7% το 2007 (σύμφωνα με τους υπολογισμούς των υπηρεσιών της Επιτροπής) με αποτέλεσμα την εμφάνιση ενός εκτιμώμενου κενού παραγωγής πάνω από 2% στο τέλος της περιόδου που καλύπτει το πρόγραμμα. Από αυτό συνάγεται, επίσης, ότι οι πιέσεις στις τιμές θα είναι, ενδεχομένως, μεγαλύτερες από ό,τι προβλέπει το πρόγραμμα.

- Το 2004 ο πληθωρισμός στην Πολωνία ακολούθησε ανοδική πορεία σε σχέση με τα πολύ χαμηλά επίπεδα του 2003, αλλά πρόσφατα παρουσίασε κάμψη. Η απότομη αύξηση του πληθωρισμού μεταξύ Απριλίου και Αυγούστου 2004 οφειλόταν κυρίως σε πρόσκαιρους παράγοντες (τιμές τροφίμων και πετρελαίου, αύξηση της φορολογίας εξαιτίας της ένταξης), αλλά η συνεχιζόμενη συγκρατημένη αύξηση των μισθών και το ισχυρότερο ζλότι ενισχύουν τις προοπτικές επιβράδυνσης του πληθωρισμού το 2005. Το ζλότι παρουσίασε έντονη ανατίμηση κατά το μεγαλύτερο μέρος του 2004 και η αξία του αυξήθηκε περίπου κατά 13% έναντι του ευρώ σε σχέση με τον Δεκέμβριο του 2003. Σε σταθμισμένους ονομαστικούς και πραγματικούς όρους, το ζλότι ανατιμήθηκε κατά περισσότερο από 10% κατά τη διάρκεια του 2004 (σε ετήσια βάση-τέλη του έτους). Τα ανοίγματα απόδοσης ομολόγων αναφοράς της Πολωνίας και της ζώνης του ευρώ αυξήθηκαν από τα μέσα του 2003 έως τα μέσα του 2004, εξαιτίας των ανησυχιών των επενδυτών για τη διακυβέρνηση της οικονομικής πολιτικής, αλλά μειώθηκαν και πάλι τους τελευταίους μήνες σε περίπου 200 σημεία βάσης στα τέλη του έτους. Δεν προβλέπεται καμία μεταβολή στους υφιστάμενους νομισματικούς και συναλλαγματικούς διακανονισμούς δηλαδή στο πλαίσιο στόχων για τον άμεσο πληθωρισμό σε συνδυασμό με το καθεστώς κυμαινόμενης ισοτιμίας.

- Η δημοσιονομική στρατηγική στην οποία βασίζεται το επικαιροποιημένο πρόγραμμα αποβλέπει στη μείωση του ελλείμματος γενικής κυβέρνησης κάτω από το 3% του ΑΕΠ έως το 2007 και στη διατήρηση του δείκτη χρέους κάτω από το 60% του ΑΕΠ. Το επικαιροποιημένο πρόγραμμα προβλέπει τη βαθμιαία μείωση του ελλείμματος από 5,4% του ΑΕΠ το 2004, σε 2,2% του ΑΕΠ το 2007. Τα ανοικτά συνταξιοδοτικά ταμεία (με εκτιμώμενο ετήσιο αντίκτυπο 1,5% του ΑΕΠ) κατατάσσονται στον τομέα της γενικής κυβέρνησης σύμφωνα με τα όσα επιτρέπει η μεταβατική περίοδος που χορήγησε η Eurostat. Σε σύγκριση με το προηγούμενο πρόγραμμα, η σημαντικότερη διαφορά είναι η προς τα πάνω αναθεώρηση του στόχου ως προς το έλλειμμα γενικής κυβέρνησης το 2007 κατά 0,7% του ΑΕΠ, παρά την προβλεπόμενη ανάκαμψη της οικονομικής ανάπτυξης. Η δημοσιονομική εξυγίανση θα είναι αποτέλεσμα της εφαρμογής μιας μεγάλης δέσμης μέτρων ως μέρος του προγράμματος Hausner, που εάν εφαρμοσθεί σε όλη της την έκταση εκτιμάται ότι θα έχει συνολικό δημοσιονομικό αντίκτυπο ίσο προς 4,7% του ΑΕΠ την περίοδο 2005-2007 (ποσοστό αναθεωρημένο προς τα κάτω κατά 0,6 εκατοστιαίες μονάδες σε σχέση με το προηγούμενο πρόγραμμα).

- Η μείωση του ονομαστικού ελλείμματος μεταξύ 2004 και 2007 είναι λιγότερο φιλόδοξη από ό,τι στο πρόγραμμα σύγκλισης του Μαΐου και ανέρχεται σε 3,2 εκατοστιαίες μονάδες αντί για 4,2. εκατοστιαίες μονάδες. Η προγραμματιζόμενη στρατηγική εξυγίανσης περιβάλλεται από πολλούς κινδύνους. Ο κίνδυνος της καθυστερημένης ή ελλιπούς εφαρμογής των προγραμματιζόμενων μέτρων του προγράμματος Hausner που προβλεπόταν στην αξιολόγηση του προγράμματος του Μαΐου 2004, έχει ήδη αρχίσει να λαμβάνει υπόσταση. Εξακολουθεί δε να υπάρχει αβεβαιότητα όσον αφορά την εφαρμογή των υπόλοιπων μέτρων που ήδη περιλαμβάνονται στον προϋπολογισμό του 2005 τα οποία, όμως, πρέπει να νομοθετηθούν. Παρά την απόρριψη δύο σημαντικών μέτρων από το Κοινοβούλιο, οι στόχοι ως προς το έλλειμμα παρέμειναν αμετάβλητοι. Σχεδόν τα μισά από τα μέτρα του επικαιροποιημένου προγράμματος που αποβλέπουν σε πρόσθετα έσοδα και μεγαλύτερες οικονομίες στον τομέα των δαπανών μένουν απροσδιόριστα. Οι έκτακτες υποχρεώσεις αποτελούν πρόσθετο κίνδυνο για τη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών. Η επίτευξη των στόχων ως προς το έλλειμμα εξαρτάται, επίσης, από την προβλεπόμενη μεγάλη αύξηση του ΑΕΠ καθ’ όλη την περίοδο που καλύπτει το πρόγραμμα. Επιπλέον, το χρηματοδοτούμενο καθεστώς συντάξεων συνεχίζει να εγγράφεται στον τομέα της γενικής κυβέρνησης. Το 2007 αυτή η κατάταξη θα αλλάξει και τα ποσά του ελλείμματος για κάθε έτος θα αυξηθούν κατά 1,5. εκατοστιαίες μονάδες. Εάν δεν ληφθούν επιπρόσθετα μέτρα εξοικονόμησης, η πραγμάτωση της σύστασης του Συμβουλίου για μείωση του ελλείμματος κάτω από το 3% του ΑΕΠ κατά το τελευταίο έτος του προγράμματος δεν πρόκειται να εξασφαλιστεί με βάση τον νέο στόχο για έλλειμμα ύψους 2,2% του ΑΕΠ το 2007. Με βάση την αξιολόγηση κινδύνου, το δημοσιονομικό αποτέλεσμα μπορεί να είναι χειρότερο από το προβλεπόμενο.

- Ο δείκτης δημοσίου χρέους προβλέπεται ότι θα αυξηθεί σωρευτικά κατά 2,6 εκατοστιαίες μονάδες μεταξύ 2004 και 2006 για να κορυφωθεί στο 48% του ΑΕΠ στα τέλη του 2006, και κατόπιν θα μειωθεί κατά 0,8 εκατοστιαίες μονάδες το 2007. Οι φθινοπωρινές προβλέψεις των υπηρεσιών της Επιτροπής το 2004 δείχνουν μια λιγότερο ευνοϊκή εξέλιξη του χρέους. Η ταξινόμηση των ανοικτών ταμείων συντάξεων εκτός του τομέα της γενικής κυβέρνησης σύμφωνα με την απόφαση της Eurostat, θα οδηγήσει σε αύξηση του χρέους κατά 6% περίπου κατά μέσο όρο ετησίως την περίοδο 2005-2007. Με τον τρόπο αυτόν, ο δείκτης χρέους παραμένει κάτω από την τιμή αναφοράς που ορίστηκε σε 60% του ΑΕΠ ακόμη και μετά την εν λόγω αλλαγή στην ταξινόμηση. Οι προβλέψεις όσον αφορά το χρέος το 2004 αναθεωρήθηκαν προς τα κάτω κατά 3 εκατοστιαίες μονάδες περίπου σε σύγκριση με το πρόγραμμα του Μαΐου κυρίως εξαιτίας της εντονότερης από το αναμενόμενο αύξησης του ονομαστικού ΑΕΠ και των επιπτώσεων που έχει η ανατίμηση του ζλότι στην αποτίμηση των υποχρεώσεων. Για το υπόλοιπο της περιόδου που καλύπτει το πρόγραμμα, η βελτίωση των πρωτογενών αποτελεσμάτων και η μεγάλη ονομαστική ανάπτυξη θα αντισταθμίσουν εν μέρει τον καθαρό αλλά αυξητικό ως προς το χρέος αντίκτυπο της προσαρμογής αποθεμάτων-ροών, που εν μέρει αντικατοπτρίζει την προχρηματοδότηση κεφαλαίων της ΕΕ. Η προγραμματιζόμενη επιβράδυνση και, τελικά, αναστροφή στην αύξηση του δείκτη χρέους εξαρτάται επίσης από το εάν τα έσοδα από ιδιωτικοποιήσεις θα είναι σημαντικά. Οι έκτακτες υποχρεώσεις αντιπροσωπεύουν, επίσης, κίνδυνο για το πρόγραμμα μείωσης του χρέους. Ο συνολικός όγκος εγγυήσεων του δημοσίου ανερχόταν σε 3,9% στα τέλη του 2004 και αναμένεται ότι θα αυξηθεί τα επερχόμενα έτη. Επιπλέον, το χρέος του συστήματος υγείας συνεχίζει να μεγαλώνει και οι προσδοκίες παρέμβασης από μέρους της κυβέρνησης αυξάνουν.

- Το επικαιροποιημένο πρόγραμμα περιγράφει συνοπτικά τα μέτρα που προβλέπει το πρόγραμμα Ηausner για τη συγκράτηση των κοινωνικών δαπανών και τη βελτίωση της διαχείρισης των δημοσίων δαπανών. Αποφασιστικό παράγοντα της διαδικασίας προσαρμογής που περιγράφει το πρόγραμμα αποτελεί η εφαρμογή της προγραμματιζόμενης μεταρρύθμισης του τομέα της κοινωνικής προστασίας. Το επικαιροποιημένο πρόγραμμα συμπληρώνει το πρόγραμμα σύγκλισης του Μαΐου, στο οποίο αναπτύσσονται τα περισσότερα από τα μέτρα, με τις εκτιμήσεις του δημοσιονομικού αντίκτυπου που αυτά θα έχουν. Εκτός από τον αντίκτυπο αυτόν, οι εν λόγω μεταρρυθμίσεις θα προλειάνουν το έδαφος για τον περιορισμό του μεγάλου ανοίγματος στη φορολογία της εργασίας που συνιστά μεγάλο εμπόδιο στη δημιουργία απασχόλησης και αποθαρρύνει τη συμμετοχή στην αγορά εργασίας. Με τις μεταρρυθμίσεις αυτές αντιμετωπίζεται και το θέμα του περιορισμού του σχετικά μεγάλου μεριδίου των εκ του νόμου επιβεβλημένων δαπανών. Χάρη στη μεταρρύθμιση των δημόσιων οικονομικών και τον εξορθολογισμό των δαπανών, το μερίδιο των υποχρεωτικών (εκ του νόμου επιβεβλημένων) δαπανών αναμένεται ότι θα μειωθεί από 42,5% το 2003, σε 39,3% το 2007.

- Η έλλειψη δημοσιονομικών προβλέψεων πέραν του 2020 καθιστά ιδιαιτέρως δυσχερή την αξιολόγηση της μακροπρόθεσμης διατηρησιμότητας των δημόσιων οικονομικών της Πολωνίας καθώς το μεγαλύτερο μέρος του δημοσιονομικού αντίκτυπου της δημογραφικής γήρανσης προβλέπεται ότι θα εκδηλωθεί μετά το 2020. Ωστόσο, σύμφωνα με τις διαθέσιμες πληροφορίες, δεν μπορούν να αποκλειστούν ορισμένοι κίνδυνοι. Εξακολουθούν να υπάρχουν μεγάλες αβεβαιότητες ως προς τον δημοσιονομικό αντίκτυπο των πολιτικών ενίσχυσης των μακροπρόθεσμων δημοσιονομικών τάσεων.

- Ενώ η στρατηγική που περιγράφεται σε αδρές γραμμές στο πρόγραμμα βασίζεται κυρίως στον αντίκτυπο που θα έχει η μεταρρύθμιση του συστήματος συντάξεων και η απαιτούμενη μεσοπρόθεσμη δημοσιονομική εξυγίανση, απαιτούνται πρόσθετα μεταρρυθμιστικά μέτρα στο μέλλον για την καλύτερη αντιμετώπιση της δημογραφικής γήρανσης. Στο πλαίσιο αυτό, η επιτυχής εφαρμογή των προγραμματιζόμενων μέτρων, η αυστηρή παρακολούθηση των έκτακτων υποχρεώσεων που εκκρεμούν και η αυστηρή εφαρμογή της προγραμματιζόμενης για τον μεσοπρόθεσμο χρονικό ορίζοντα δημοσιονομικής εξυγίανσης, πρέπει να συμβάλουν στην μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα.

- Συνολικά, οι οικονομικές πολιτικές που περιγράφονται στο επικαιροποιημένο πρόγραμμα παρουσιάζουν μερική συνοχή με τις συστάσεις των Γενικών προσανατολισμών οικονομικής πολιτικής για τη χώρα στον τομέα των δημόσιων οικονομικών. Αφενός, το πρόγραμμα ανταποκρίνεται στην προσπάθεια μείωσης του ελλείμματος γενικής κυβέρνησης που συνέστησε το Συμβούλιο και η μείωση βασίζεται στην εφαρμογή του προγράμματος Hausner. Αφετέρου, το πρόγραμμα δεν περιλαμβάνει συγκεκριμένα μέτρα για την εξασφάλιση της μακροπρόθεσμης διατηρησιμότητας των δημόσιων οικονομικών και την αντιμετώπιση του προβλήματος των αυξανόμενων έκτακτων υποχρεώσεων.

- Λαμβάνοντας υπόψη την ανωτέρω αξιολόγηση, καθώς και τις συστάσεις που έκανε το Συμβούλιο δυνάμει του άρθρου 104 παράγραφος 7, κρίνεται σκόπιμο να ενισχύσει η Πολωνία την δημοσιονομική προσαρμογή και να αναθεωρήσει προς τα κάτω τον στόχο ως προς το έλλειμμα για το 2007. Προκειμένου να μειωθεί το έλλειμμα κάτω από το 3% του ΑΕΠ το 2007 με αξιόπιστο και διατηρήσιμο τρόπο πρέπει να εξασφαλιστεί η πλήρης εφαρμογή των διαρθρωτικών μέτρων του προγράμματος Hausner και να ληφθούν συμπληρωματικά μέτρα δημοσιονομικής εξυγίανσης. Εάν παρουσιασθούν κίνδυνοι σε σχέση με την εφαρμογή, θα πρέπει να καταβληθούν επιπλέον προσπάθειες για την εισαγωγή εναλλακτικών μέτρων. Εκτός αυτού, η Πολωνία πρέπει να κληθεί να καταβάλλει προσπάθειες για την αντιμετώπιση του προβλήματος των αυξανόμενων έκτακτων υποχρεώσεων.

Με βάση την ανωτέρω εκτίμηση, η Επιτροπή ενέκρινε τη συνημμένη σύσταση για την έκδοση γνώμης του Συμβουλίου σχετικά με την επικαιροποίηση του προγράμματος σύγκλισης της Πολωνίας και τη διαβιβάζει στο Συμβούλιο.

Σύσταση για

ΓΝΩΜΗ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ

κατ' εφαρμογή του άρθρου 9 παράγραφος 3 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1466/97 του Συμβουλίου της 7ης Ιουλίου 1997 για το επικαιροποιημένο πρόγραμμα σύγκλισης της Πολωνίας, 2004-2007

ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ,

Έχοντας υπόψη:

τη συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας,

τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1466/97 του Συμβουλίου, της 7ης Ιουλίου 1997, για την ενίσχυση της εποπτείας της δημοσιονομικής κατάστασης και την εποπτεία και το συντονισμό των οικονομικών πολιτικών[5], και ιδίως το άρθρο 9 παράγραφος 3,

τη σύσταση της Επιτροπής,

Αφού ζήτησε τη γνώμη της Οικονομικής και Δημοσιονομικής Επιτροπής,

ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΓΝΩΜΗ:

Στις 17 Φεβρουαρίου 2005 το Συμβούλιο εξέτασε το επικαιροποιημένο πρόγραμμα σύγκλισης της Πολωνίας για την περίοδο 2004 - 2007. Το επικαιροποιημένο πρόγραμμα ανταποκρίνεται εν μέρει στις απαιτήσεις περί πληροφοριακών στοιχείων του «Κώδικα Δεοντολογίας όσον αφορά το περιεχόμενο και τη μορφή των προγραμμάτων σταθερότητας και σύγκλισης». Η ποιότητα των δεδομένων ΕΣΟΛ95 όσον αφορά τη σύνθεση των εσόδων και των δαπανών γενικής κυβέρνησης δεν ανταποκρίνεται πλήρως στα στατιστικά πρότυπα ΕΣΟΛ95. Το πρόγραμμα αποκλίνει, επίσης, από τις απαιτήσεις περί πληροφοριακών δεδομένων στον τομέα της μακροπρόθεσμης διατηρησιμότητας των δημόσιων οικονομικών. Ως εκ τούτου, η Πολωνία καλείται να συμμορφωθεί με τις απαιτήσεις περί πληροφοριακών δεδομένων.

Το μακροοικονομικό σενάριο στο οποίο βασίζεται το πρόγραμμα προβλέπει επιβράδυνση του ρυθμού αύξησης του πραγματικού ΑΕΠ από 5,7% το 2004 σε 4,9% του ΑΕΠ κατά μέσο όρο το 2005 και το 2006 και άνοδο του ποσοστού αυτού σε 5,6% το 2007. Βάσει των διαθέσιμων πληροφοριών το σενάριο αυτό φαίνεται ότι αντικατοπτρίζει μάλλον ευνοϊκές αναπτυξιακές παραδοχές. Οι προβλέψεις όσον αφορά την ανάπτυξη για το 2005 και το 2006 είναι μεν εύλογες, αλλά η πρόβλεψη όσον αφορά το τελευταίο έτος του προγράμματος θεωρείται υψηλή. Συγκεκριμένα, η προβλεπόμενη επιτάχυνση της αύξησης του ΑΕΠ το 2007 αντικατοπτρίζει αισιόδοξες παραδοχές όσον αφορά την αύξηση της δυνητικής παραγωγής και την ισχύ της εγχώριας ζήτησης. Οι προβλέψεις του προγράμματος όσον αφορά τον πληθωρισμό θεωρούνται χαμηλές.

Στις 5 Ιουλίου 2004, το Συμβούλιο αποφάσισε ότι η Πολωνία παρουσίαζε υπερβολικό έλλειμμα και συνέστησε τη διόρθωση της κατάστασης αυτής έως το 2007. Η δημοσιονομική στρατηγική στην οποία βασίζεται το επικαιροποιημένο πρόγραμμα αποβλέπει στη μείωση του ελλείμματος γενικής κυβέρνησης κάτω από το 3% του ΑΕΠ έως το 2007 και στη διατήρηση του δείκτη χρέους κάτω από το 60% του ΑΕΠ. Το επικαιροποιημένο πρόγραμμα προβλέπει βαθμιαία μείωση του ελλείμματος από 5,4% του ΑΕΠ το 2004, σε 2,2% του ΑΕΠ το 2007, περιλαμβανομένου του πλεονάσματος στα ανοικτά συνταξιοδοτικά ταμεία (εκτιμώμενος ετήσιος αντίκτυπος 1,5% του ΑΕΠ). Σε σύγκριση με το προηγούμενο πρόγραμμα, η σημαντικότερη διαφορά είναι η προς τα πάνω αναθεώρηση του στόχου ως προς το έλλειμμα γενικής κυβέρνησης το 2007 κατά 0,7 εκατοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ, παρά την προβλεπόμενη ανάκαμψη της οικονομικής ανάπτυξης.

Η δημοσιονομική εξυγίανση την περίοδο 2005-2007 θα είναι προϊόν της εφαρμογής μιας μεγάλης δέσμης μέτρων ως μέρος του προγράμματος Hausner, που εάν εφαρμοσθεί σε όλη της την έκταση εκτιμάται ότι θα έχει συνολικό δημοσιονομικό αντίκτυπο ίσο προς 4,7% του ΑΕΠ (ποσοστό αναθεωρημένο προς τα κάτω κατά 0,6% σε σχέση με το προηγούμενο πρόγραμμα). Ταυτόχρονα, έχει τεθεί σε εφαρμογή ένα σημαντικό πρόγραμμα δημοσίων επενδύσεων το οποίο αυξάνει τις δημόσιες επενδύσεις από 3,4% του ΑΕΠ το 2003, σε 4,1% κατά μέσο όρο την περίοδο που καλύπτει το πρόγραμμα, ενώ ο αντίστοιχος μέσος όρος της ΕΕ το 2004 ήταν 2,4% του ΑΕΠ.

Υπάρχει σαφής κίνδυνος το δημοσιονομικό αποτέλεσμα να είναι χειρότερο από ό,τι προβλέπει το πρόγραμμα. Ο κίνδυνος της καθυστερημένης ή ελλιπούς εφαρμογής των προγραμματιζόμενων μέτρων του προγράμματος Hausner, που προβλεπόταν στην αξιολόγηση του προγράμματος του Μαΐου 2004, έχει ήδη αρχίσει να λαμβάνει υπόσταση. Η αβεβαιότητα ως προς την εφαρμογή των υπόλοιπων μέτρων που ναι μεν απαιτούν νομοθετικές διαδικασίες αλλά ήδη περιλαμβάνονται στον προϋπολογισμό του 2005, συνεχίζεται. Παρά την απόρριψη δύο σημαντικών μέτρων από το Κοινοβούλιο, οι στόχοι ως προς το έλλειμμα παρέμειναν αμετάβλητοι. Σχεδόν τα μισά από τα μέτρα που αποβλέπουν σε μεγαλύτερα έσοδα και μεγαλύτερες οικονομίες στον τομέα των δαπανών μένουν απροσδιόριστα Οι έκτακτες υποχρεώσεις αποτελούν πρόσθετο κίνδυνο για τη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών. Η επίτευξη των στόχων ως προς το έλλειμμα εξαρτάται, επίσης, από την προβλεπόμενη μεγάλη αύξηση του ΑΕΠ καθ’ όλη την περίοδο που καλύπτει το πρόγραμμα. Επιπλέον, το χρηματοδοτούμενο σύστημα συντάξεων συνεχίζει να εγγράφεται στον τομέα της γενικής κυβέρνησης σύμφωνα με τα όσα επιτρέπει η μεταβατική περίοδος που χορήγησε η Eurostat. Με την αλλαγή κατάταξης που πρόκειται να επέλθει, τα στοιχεία για τα ετήσια ελλείμματα θα προσαρμοσθούν προς τα πάνω κατά 1,5 εκατοστιαίες μονάδες. Ως εκ τούτου, εάν δεν ληφθούν επιπρόσθετα μέτρα εξοικονόμησης, η εκπλήρωση της σύστασης του Συμβουλίου για μείωση του ελλείμματος κάτω από το 3% του ΑΕΠ κατά το τελευταίο έτος του προγράμματος δεν πρόκειται να εξασφαλιστεί με βάση τον νέο στόχο για έλλειμμα ύψους 2,2% του ΑΕΠ το 2007.

Με βάση αυτή την εκτίμηση όσον αφορά τους κινδύνους, ο δημοσιονομικός προσανατολισμός του προγράμματος φαίνεται ανεπαρκής για τη μείωση του ελλείμματος κάτω από το 3% του ΑΕΠ έως το 2007, ενώ ενδέχεται να απαιτηθούν συμπληρωματικά μέρα, πέραν του προγράμματος Hausner που περιγράφεται στο επικαιροποιημένο πρόγραμμα.

Υπολογίζεται ότι το 2004 ο δείκτης χρέους ανήλθε σε 45,9% του ΑΕΠ, δηλαδή κάτω από το 60% που αποτελεί την τιμή αναφοράς στη Συνθήκη. Το πρόγραμμα προβλέπει ότι ο δείκτης χρέους θα αυξηθεί σωρευτικά κατά 1,8 εκατοστιαίες μονάδες την περίοδο 2004-2007, και ότι η αύξηση αυτή θα σταματήσει μόνον κατά το τελευταίο έτος του προγράμματος.

Η έλλειψη δημοσιονομικών προβλέψεων πέραν του 2020 καθιστά δυσχερή την αξιολόγηση της μακροπρόθεσμης διατηρησιμότητας των δημόσιων οικονομικών της Πολωνίας καθώς το μεγαλύτερο μέρος του δημοσιονομικού αντίκτυπου της δημογραφικής γήρανσης προβλέπεται ότι θα καταστεί εμφανές μετά το 2020. Ωστόσο, σύμφωνα με τις διαθέσιμες πληροφορίες, δεν μπορούν να αποκλειστούν ορισμένοι κίνδυνοι. Εξακολουθούν να υπάρχουν μεγάλες αβεβαιότητες ως προς τον δημοσιονομικό αντίκτυπο των πολιτικών ενίσχυσης των μακροπρόθεσμων δημοσιονομικών τάσεων. Ενώ η στρατηγική που περιγράφεται σε αδρές γραμμές στο πρόγραμμα βασίζεται κυρίως στον αντίκτυπο που θα έχει η μεταρρύθμιση του συστήματος συντάξεων και η απαιτούμενη μεσοπρόθεσμη δημοσιονομική εξυγίανση, απαιτούνται πρόσθετα μεταρρυθμιστικά μέτρα στο μέλλον για την καλύτερη αντιμετώπιση της δημογραφικής γήρανσης. Στο πλαίσιο αυτό, η επιτυχής εφαρμογή των προγραμματιζόμενων μέτρων, η αυστηρή παρακολούθηση των έκτακτων υποχρεώσεων που εκκρεμούν και η εφαρμογή της προγραμματιζόμενης για τον μεσοπρόθεσμο χρονικό ορίζοντα δημοσιονομικής εξυγίανσης με αποφασιστικότητα, πρέπει να συμβάλουν στην μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα.

Συνολικά, οι οικονομικές πολιτικές που περιγράφονται στο επικαιροποιημένο πρόγραμμα παρουσιάζουν μερική συνοχή με τις συστάσεις των Γενικών προσανατολισμών οικονομικής πολιτικής για τη χώρα στον τομέα των δημόσιων οικονομικών. Αφενός, το πρόγραμμα ανταποκρίνεται στην προσπάθεια μείωσης του ελλείμματος γενικής κυβέρνησης που συνέστησε το Συμβούλιο και η μείωση βασίζεται στην εφαρμογή του προγράμματος Hausner. Αφετέρου, το πρόγραμμα δεν περιλαμβάνει συγκεκριμένα μέτρα για την εξασφάλιση της μακροπρόθεσμης διατηρησιμότητας των δημόσιων οικονομικών, ειδικά μέσω της αντιμετώπισης του προβλήματος των αυξανόμενων έκτακτων υποχρεώσεων.

* * *

Λαμβάνοντας υπόψη την ανωτέρω αξιολόγηση, καθώς και τις συστάσεις που έκανε το Συμβούλιο δυνάμει του άρθρου 104 παράγραφος 7, συνιστάται στην Πολωνία:

(i) να ενισχύσει τη δημοσιονομική προσαρμογή και να αναθεωρήσει προς τα κάτω τον στόχο ως προς το έλλειμμα το 2007,

να εξασφαλίσει την πλήρη εφαρμογή των διαρθρωτικών μέτρων του προγράμματος Hausner και να καταβάλει επιπλέον προσπάθειες για τη λήψη εναλλακτικών μέτρων σε περίπτωση που υλοποιηθούν οι κίνδυνοι εφαρμογής, και

(iii) να αντιμετωπίσει το πρόβλημα των αυξανόμενων έκτακτων υποχρεώσεων.

Σύγκριση βασικών μακροοικονομικών και δημοσιονομικών προβλέψεων

2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

Πραγματικό ΑΕΠ (% μεταβολής) | ΠΣ Δεκ. 2004 | 5,7 | 5,0 | 4,8 | 5,6 |

COM Οκτ. 2004 | 5,8 | 4,9 | 4,5 | μ.δ.σ. |

ΠΣ Μαΐου 2004 | 5,0 | 5,0 | 5,6 | 5,6 |

Πληθωρισμός ΕνΔΤΚ (%) | ΠΣ Δεκ. 2004 | 3,5 | 3,0 | 2,7 | 2,5 |

COM Οκτ. 2004 | 3,5 | 3,3 | 3,0 | μ.δ.σ. |

ΠΣ Μαΐου 2004 | 2,2 | 2,8 | <3 | <3 |

Αποτέλεσμα γενικής κυβέρνησης (% του ΑΕΠ) | ΠΣ Δεκ. 2004 | -5,4 | -3,9 | -3,2 | -2.2 |

COM Οκτ. 2004 | -5,6 | -4,1 | -3,1 | μ.δ.σ. |

ΠΣ Μαΐου 2004 | -5,7 | -4,2 | -3,3 | -1,5 |

Πρωτογενές αποτέλεσμα (% του ΑΕΠ) | ΠΣ Δεκ. 2004 | -2,6 | -1,3 | -0,5 | 0,4 |

COM Οκτ. 2004 | -2,5 | -1,0 | -0,0 | μ.δ.σ. |

ΠΣ Μαΐου 2004 | -2,8 | -1,1 | -0,3 | 1,3 |

Ακαθάριστο δημόσιο χρέος (% του ΑΕΠ) | ΠΣ Δεκ. 2004 | 45,9 | 47,6 | 48,0 | 47,3 |

COM Οκτ. 2004 | 47,7 | 49,8 | 49,3 | μ.δ.σ. |

ΠΣ Μαΐου 2004 | 49,0 | 51,9 | 52,7 | 52,3 |

Πηγές: Πρόγραμμα σύγκλισης (ΠΣ), φθινοπωρινές προβλέψεις των υπηρεσιών της Επιτροπής το 2004 (COM) |

[1] ΕΕ L 209, 2.8.1997. Όλα τα έγγραφα που αναφέρονται στο παρόν κείμενο διατίθενται στον ακόλουθο δικτυακό τόπο: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] SEC(2004) 1630 τελικό, 22.12.2004.

[3] Αναθεωρημένη γνώμη της Οικονομικής και Δημοσιονομικής Επιτροπής σχετικά με το περιεχόμενο και τη μορφή των προγραμμάτων σταθερότητας και σύγκλισης, έγγραφο EFC/ECFIN/404/01–ΑΝΑΘ. 1 της 27.06.2001 που εγκρίθηκε από το Συμβούλιο ECOFIN στις 10.7.2001.

[4] COM2002) 668 τελικό, 27.11.2002.

[5] ΕΕ L 209, 2.8.1997, σ.1. Τα έγγραφα που αναφέρονται στο παρόν κείμενο διατίθενται στον ακόλουθο δικτυακό τόπο: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.