Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα "Ετήσια έκθεση του Ταμείου Συνοχής (1999)"

(2001/C 260/09)

Στις 11 Ιανουαρίου 2001 και σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 262 της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, η Επιτροπή αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για το ανωτέρω θέμα.

Το τμήμα "Οικονομική και Νομισματική Ένωση, Οικονομική και Κοινωνική Συνοχή", στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των εργασιών, διατύπωσε τη γνωμοδότησή του με βάση την εισαγωγική έκθεση του εισηγητή κ. Pezzini, στις 26 Ιουνίου 2001.

Κατά την 383η σύνοδο ολομέλειάς της, της 11ης και 12ης Ιουλίου 2001 (συνεδρίαση της 11ης Ιουλίου), η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 110 ψήφους υπέρ, 2 κατά και 0 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Σύμφωνα με το άρθρο 14 του Κανονισμού, βάσει του οποίου ιδρύεται το Ταμείο Συνοχής, η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή κλήθηκε όπως κάθε χρόνο να αποφανθεί σχετικά με την ετήσια έκθεση για τις δραστηριότητές του. Έργο του Ταμείου Συνοχής, είναι, ως γνωστόν, να χρηματοδοτεί την υλοποίηση σχεδίων στους τομείς του περιβάλλοντος και των έργων υποδομής για τις μεταφορές στα κράτη μέλη των οποίων το κατά κεφαλήν ΑΕγχΠ είναι κατώτερο του 90 % του μέσου κοινοτικού όρου, δηλαδή κατά το έτος 1992 στην Ελλάδα, Ιρλανδία, Πορτογαλία και Ισπανία.

1.2. Η παρούσα έκθεση αποκτά ιδιαίτερη σημασία, όσον αφορά το τελευταίο έτος της περιόδου 1993-1999 (συμπεριλαμβανομένου και του μεταβατικού δημοσιονομικού μέσου συνοχής), για το οποίο το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Εδιμβούργου χορήγησε το ποσό των 15150 εκατ. ευρώ και δημοσιεύεται στο τέλος του πρώτου έτους λειτουργίας του νέου κανονισμού του Ταμείου για την περίοδο προγραμματισμού 2000-2006. Αυτό δίδει τη δυνατότητα στην Επιτροπή να προβεί σε ένα σχηματικό ισολογισμό που αφορά όλη την περίοδο λειτουργίας του Ταμείου.

2. Γενικές παρατηρήσεις

2.1. Υπό το φως των δεδομένων που περιέχονται στην έκθεση, η ΟΚΕ εκφράζει την ικανοποίησή της για τα θετικά αποτελέσματα της δραστηριότητας του Ταμείου Συνοχής και ταυτόχρονα:

- επαναλαμβάνει ακόμη μια φορά ότι, αν και γνωρίζει την απάντηση της Επιτροπής, είναι εντούτοις ενοχλητικό το γεγονός ότι αναγκάζεται να αποφανθεί με τόση καθυστέρηση σε μια εποχή επικοινωνιών πραγματικού χρόνου για το εξεταζόμενο έτος·

- θεωρεί ότι η καθυστέρηση αυτή θα μπορούσε να δικαιολογηθεί αυτή τη φορά εάν η Επιτροπή έδραττε την ευκαιρία να καταρτίσει ένα πιο εμπεριστατωμένο απολογισμό για όλη την περίοδο 1993-1999, ούτως ώστε να αντληθούν χρήσιμα διδάγματα για την τρέχουσα νέα περίοδο προγραμματισμού 2000-2006.

2.2. Η ΟΚΕ εκφράζει την ικανοποίησή της για το γεγονός ότι οι παρεμβάσεις του Ταμείου συνέβαλαν κατά τρόπο έμμεσο, στις τέσσερις ενδιαφερόμενες χώρες, στην τήρηση των στόχων μείωσης των δημοσιονομικών ελλειμμάτων που προβλέπονται από τα προγράμματα σύγκλισης τα οποία έχουν καταρτιστεί ενόψει της ίδρυσης της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης. Αυτό ισχύει ιδιαίτερα για την Ελλάδα, η οποία στην αρχή του προγραμματισμού θεωρήθηκε χώρα με υπερβολικό έλλειμμα και η οποία το 1999 κατόρθωσε να υπερσκελίσει το στόχο παρουσιάζοντας έλλειμμα 1,6 % του ΑΕγχΠ.

2.3. Είναι θετικό το γεγονός ότι στο τέλος της περιόδου προγραμματισμού επιτεύχθηκε ουσιαστικώς η τήρηση των κριτηρίων κατανομής μεταξύ των χωρών καθώς επίσης και η ισορροπία της κατανομής πιστώσεων μεταξύ των τομέων του περιβάλλοντος και των μεταφορών.

2.4. Κατά τη διάρκεια της δεκαετίας του '90 μειώθηκε αισθητά ο πληθωρισμός, ειδικότερα στην Ελλάδα και την Πορτογαλία, ενώ το ποσοστό πληθωρισμού σταθεροποιήθηκε γύρω στο 2,5 %. Κατά τη διάρκεια του δευτέρου μισού της δεκαετίας του '90, ο συντελεστής ανάπτυξης του ΑΕγχΠ υπερσκέλισε το μέσο όρο της ΕΕ.

2.4.1. Στην ΕΕ οι εισοδηματικές διαφορές ανά κάτοικο μεταξύ των κρατών μελών και περισσότερο ακόμη μεταξύ των περιφερειών παραμένουν πολύ υψηλές. Αυτό βεβαίως δεν αναιρεί το γεγονός ότι βάσει της δεύτερης έκθεσης για την οικονομική και κοινωνική συνοχή, οι διαφορές με την πάροδο των ετών και χάρη επίσης στις παρεμβάσεις των Διαρθρωτικών Ταμείων, μειώθηκαν. Επί παραδείγματι στην Ελλάδα, την Ισπανία και την Πορτογαλία το μέσο κατά κεφαλήν εισόδημα ανήλθε από 68 % του μέσου όρου της ΕΕ το 1988 σε 79 % κατά το 1999. Κατά την ίδια περίοδο σημειώνεται σαφής βελτίωση στις λιγότερο ευημερούσες περιφέρειες που θέτουν τις βάσεις για περαιτέρω ανάπτυξη.

3. Ειδικές παρατηρήσεις

3.1. Συντονισμός με τις άλλες κοινοτικές πολιτικές

3.1.1. Ο συντονισμός με τις παρεμβάσεις των Διαρθρωτικών Ταμείων στις χώρες που εμπίπτουν εξ ολοκλήρου σχεδόν υπό τους διάφορους στόχους και ειδικότερα υπό το στόχο 1, έχει ιδιαίτερη σημασία τόσο για να αποφευχθούν οι διπλές χρηματοδοτήσεις - οι οποίες εντούτοις δεν επαληθεύονται - όσο κυρίως και για να δημιουργηθούν συνέργειες για συνδυασμένα και χωριστά προγράμματα. Οι τομείς της προστασίας του περιβάλλοντος και των υποδομών των μεταφορών προσφέρονται ιδιαιτέρως για την αξιολόγηση προγραμμάτων εδαφικής ανάπτυξης. Θα είχε ενδιαφέρον εάν γινόταν στην έκθεση μία αξιολόγηση της ικανότητας που διαθέτουν οι διοικήσεις να δημιουργούν παρόμοιες συνέργειες.

3.1.1.1. Θα πρέπει να διασφαλισθεί ένας καλύτερος συντονισμός είτε από τα πλαίσια στρατηγικής αναφοράς που περιλαμβάνουν όλες τις παρεμβάσεις των ταμείων, είτε από τη νέα οργάνωση της Επιτροπής που να συγκεντρώνει τα ταμεία κατά γεωγραφική ενότητα.

3.1.2. Η έκθεση πληροφορεί ότι οι εθνικές αρχές ανταποκρίνονται πλήρως στα ζητήματα που αφορούν την τήρηση των κοινοτικών προδιαγραφών ως προς τη διαφάνεια των συμβάσεων του δημοσίου και έχουν δεσμευθεί να επιτύχουν τους κοινοτικούς στόχους σε ό,τι αφορά την περιβαλλοντική διάσταση, που έχει μεγάλη σημασία στον τομέα των υποδομών μεταφορών.

3.1.3. Ο τομέας των μεταφορών έτυχε ιδιαίτερης προσοχής κατά το 1999 μετά την υλοποίηση έργων κοινής ωφέλειας στο πλαίσιο των διευρωπαϊκών δικτύων, με συντονισμό των παρεμβάσεων του ίδιου του Ταμείου Συνοχής και των παρεμβάσεων της ΕΤΕ - που συγκεντρώνει τις επενδύσεις της στον τομέα σιδηροδρομικών μεταφορών -, του ΕΤΠΑ και του προϋπολογισμού ΔΕΔ. Ο τομέας των σιδηροδρόμων ανήλθε από 14 % των επενδύσεων στον τομέα των μεταφορών κατά την περίοδο 1993-1998 σε 25,8 % το 1999, ποσοστό χαμηλότερο ακόμη από αυτό που είναι απαραίτητο, με ένα ποιοτικό άλμα που αποτελεί ικανοποιητική απάντηση στις σχετικές προτροπές τόσο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου όσο και της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής. Η έμφαση δόθηκε στη βελτίωση των επικοινωνιών μεταξύ των περιφερειακών περιοχών και των βασικών πολιτικών κέντρων όπως και στα έργα υψηλής προτεραιότητας που είχαν εγκριθεί από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Έσσεν.

3.1.3.1. Το κέρδος χρόνου στις διαδρομές που επιτεύχθηκε χάρη στα έργα κοινής χρηματοδότησης από τα Διαρθρωτικά Ταμεία και το Ταμείο Συνοχής εκτείνεται από 20 % στην Ισπανία μέσω της βελτίωσης του συστήματος αυτοκινητοδρόμων έως 70 % στην Πορτογαλία για τις σιδηροδρομικές μεταφορές εμπορευμάτων(1).

3.1.4. Στον τομέα του περιβάλλοντος οι εκ των υστέρων αξιολογήσεις επί αντιπροσωπευτικού δείγματος είναι σε γενικές γραμμές ικανοποιητικές, με την εξαίρεση των προβλημάτων που αφορούν τη διαχείριση των υδρευτικών πόρων. Στις αποκαλούμενες χώρες συνοχής (αλλά όχι μόνο σε αυτές), υπάρχουν σημαντικές ανισότητες όσον αφορά τα συστήματα εφοδιασμού πόσιμου ύδατος και της επεξεργασίας των υγρών αποβλήτων, που επηρεάζουν βαθύτατα την ποιότητα ζωής των πληθυσμών και την ανάπτυξη του γεωργικού και τουριστικού τομέα. Πρέπει όμως να σημειωθεί ότι οι επενδύσεις που πραγματοποιήθηκαν επιτρέπουν τη λιγότερο εντατική εκμετάλλευση των υφιστάμενων πόρων και συνεπώς τη μείωση των ζημιών που συνεπάγεται η ξηρασία.

3.2. Εκτέλεση του προϋπολογισμού

3.2.1. Η ΟΚΕ χαίρει για την επίτευξη των στόχων του προϋπολογισμού. Έως τα τέλη του 1999 αναλήφθηκε το σύνολο των πιστώσεων της περιόδου 1993-1999, ενώ οι εκτελέσεις πληρωμών ανήρχοντο σε 91,6 %, πράγμα που σημαίνει ότι τηρήθηκαν τόσο οι κατευθύνσεις κατανομής μεταξύ των χωρών όσο και μεταξύ των τομέων.

3.3. Παρατυπίες

3.3.1. Οι λιγοστές περιπτώσεις παρατυπίας που αναφέρονται αφορούν την παράβαση κανόνων σχετικών με τις δημόσιες συμβάσεις και μη επιλέξιμες δαπάνες και πρέπει να θεωρηθούν απολύτως φυσιολογικές. Η OLAF δεν χρειάσθηκε να πραγματοποιήσει σχετικές έρευνες. Ας προστεθεί εδώ ότι η έκθεση δεν παρέχει αρκετές πληροφορίες σχετικά με αυτή την πτυχή. Η επόμενη έκθεση θα πρέπει να δίνει περισσότερες λεπτομέρειες σχετικά με τους ελέγχους που διενεργήθηκαν και προπάντων να λαμβάνει υπόψη ότι, με τους νέους κανονισμούς, επιτείνεται η υπευθυνότητα των κρατών μελών όσον αφορά τον δημοσιονομικό έλεγχο.

3.4. Αξιολογήσεις

3.4.1. Στην έκθεση διαφαίνεται ότι η Επιτροπή δεν είναι ικανοποιημένη από την ποιότητα των εκ των προτέρων εκτιμήσεων, ειδικότερα σε ό,τι αφορά το περιβάλλον όπου και είναι πιο δύσκολες. Λόγω της σημασίας τους, η ΟΚΕ συντάσσεται με την επιδίωξη της Επιτροπής για τη βελτίωση των τεχνικών οικονομικής ανάλυσης στις οποίες θα πρέπει να επιδοθούν περισσότερο τα κράτη μέλη.

3.4.1.1. Συχνά οι εθνικές αρχές δεν κατανοούν επαρκώς τον αποτελεσματικό ρόλο που διαδραματίζει η ορθή μεθοδολογία για την εκ των προτέρων εκτίμηση των έργων. Δεν αφορά μόνο τη μεγαλύτερη σαφήνεια των στόχων και της ποσοτικής τους ανάλυσης, αλλά αντικατοπτρίζει αναπόφευκτα και μία καλύτερη ποιότητα της κατάρτισης των προγραμμάτων και του βάσιμου της στρατηγικής.

3.4.1.2. Έως το 1995, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή χρηματοδότησε δράσεις έρευνας και κατάρτισης με σκοπό τη βελτίωση της ποιότητας και της χρήσεως των εκτιμήσεων που πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο της "Πολιτικής για την οικονομική και κοινωνική συνοχή". Οι εργασίες, που παρατάθηκαν έως τα τέλη του 1998, εντάχθηκαν σε ένα πρόγραμμα με την ονομασία MEANS (Μέθοδοι αξιολογήσεως των δράσεων διαρθρωτικού χαρακτήρα). Στόχος του προγράμματος - που είναι ιδιαιτέρως προσαρμοσμένο στον τομέα των μεταφορών και στις περιβαλλοντικές επιπτώσεις - είναι η αύξηση της αποτελεσματικότητας των μεθόδων εκτίμησης, όταν πρόκειται για τον προγραμματισμό ή την εκτίμηση παρεμβάσεων που συνδέονται με χρηματοδοτήσεις.

3.4.2. Η εκ των υστέρων εκτίμηση όλης της περιόδου δεν είναι ακόμη διαθέσιμη, αλλά για τα 45 έργα που αξιολογήθηκαν κατά το 1999, η κρίση της Επιτροπής είναι θετικότατη τόσο στον τομέα του περιβάλλοντος όσο και στον τομέα των μεταφορών:

- η αποτελεσματικότητα των έργων ευθυγραμμίζεται με τους αρχικούς στόχους·

- η επίπτωση επί του περιβάλλοντος είναι ικανοποιητική·

- τα έργα έχουν προκαλέσει θετικούς οικονομικούς αντίκτυπους·

- έχει βελτιωθεί η πρόσβαση σε μεγάλες εδαφικές περιοχές όπως και η διαμεθοριακή επικοινωνία·

- ελαττώθηκε η κυκλοφοριακή συμφόρηση στις μεγάλες μητροπολιτικές περιοχές.

Εντός του 2001 θα ολοκληρωθεί η αξιολόγηση 120 σχεδίων.

3.5. Διοργανικός διάλογος

3.5.1. Η ΟΚΕ σημειώνει με ικανοποίηση την ακρίβεια με την οποία η Επιτροπή απάντησε στις παρατηρήσεις που περιέχονται στη γνωμοδότηση για την έκθεση του 1998(2) ορισμένες εκ των οποίων έγιναν αποδεκτές.

4. Ο νέος προγραμματισμός 2000-2006

4.1. Το 1999 είναι η χρονιά που εγκρίθηκε ο νέος κανονισμός. Για την περίοδο 2000-2006, το Συμβούλιο του Βερολίνου χορήγησε συνολική χρηματοδότηση 18 δισ. ευρώ (με τιμές του 1999). Αποφάσισε επίσης να επανεξετάσει ενδιαμέσως, κατά το 2003, την επιλεξιμότητα των μεμονωμένων χωρών επί τη βάσει των επιτευχθέντων επιπέδων του κατά κεφαλήν ΑΕΠ.

4.2. Με το νέο κανονισμό ενισχύεται ο δεσμός μεταξύ της χορηγήσεως χρηματοδοτήσεων, της τήρησης του συμφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης και της απαίτησης για μια υγιή διαχείριση του δημοσιονομικού ελλείμματος.

4.3. Τα σχέδια στον τομέα των έργων υποδομής για τις μεταφορές πρέπει να είναι συνεπή με τις κοινοτικές κατευθύνσεις για την ανάπτυξη του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών.

4.4. Τα κράτη μέλη έχουν την κύρια ευθύνη του δημοσιονομικού ελέγχου των σχεδίων. Επαληθεύουν δε ότι τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου εφαρμόζονται κατά τέτοιο τρόπο, ώστε να διευκολύνεται η ορθή και αποτελεσματική χρήση των κοινοτικών ταμείων.

4.5. Ο νέος κανονισμός καθιερώνει την έννοια ότι το ποσοστό παρέμβασης του ταμείου μπορεί να μειώνεται σε συνάρτηση με μια ευρύτερη προσφυγή σε ιδιωτικές πηγές χρηματοδότησης και να ρυθμίζεται ανάλογα με τους πόρους που δημιουργούνται από την εφαρμογή της αρχής "ο ρυπαίνων πληρώνει".

5. Συμπεράσματα

5.1. Η ΟΚΕ εύχεται το Ταμείο συνοχής να εξακολουθήσει να συμβάλλει θετικά στις τέσσερις χώρες στις οποίες παρεμβαίνει για να επιτύχουν τον επιδιωκόμενο στόχο που είναι η πλήρης τήρηση του Συμφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης και το μη υπερβολικό δημοσιονομικό έλλειμμα.

5.2. Η μέχρι σήμερα επιτυχία δικαιολογεί το γεγονός ότι ο νέος κανονισμός εισάγει περιορισμένες τροποποιήσεις και επιβεβαιώνει το προϋπάρχον νομοθετικό οικοδόμημα.

5.3. Τα σχέδια που χρηματοδοτήθηκαν επέτρεψαν έως σήμερα την ανύψωση των κατωφλίων εφαρμογής των οδηγιών για να επιβάλλουν και τη βελτίωση της προσβάσεως στα διευρωπαϊκά δίκτυα. Πολλά υπολείπονται να γίνουν ακόμη, και κυρίως σε ό,τι αφορά τις σιδηροδρομικές μεταφορές.

5.4. Η ΟΚΕ συνιστά την επιστροφή, στο μέλλον, στην αρχική αποστολή του ταμείου, δηλ. στη χρηματοδότηση μεγάλων σχεδίων, χωρίς υπερβολικό κερματισμό των παρεμβάσεων.

Βρυξέλλες, 11 Ιουλίου 2001.

Ο Πρόεδρος

της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Göke Frerichs

(1) Δεύτερη έκθεση για την οικονομική και κοινωνική συνοχή (COM(2001) 24 τελικό, σ. ΧΧΙ).

(2) ΕΕ C 140 της 18.5.2000, σ. 14.