Πρόταση ΟΔΗΓΙΑΣ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ για τη θέσπιση ελάχιστων απαιτήσεων για την αναγνώριση και το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών και των απάτριδων ως προσφύγων ή ως προσώπων που χρήζουν διεθνούς προστασίας για άλλους λόγους

(υποβάλλεται από την Επιτροπή)

ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ

1. ΕΛΑΧΙΣΤΕΣ ΑΠΑΙΤΗΣΕΙΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΝΑΓΝΩΡΙΣΗ ΚΑΙ ΤΟ ΚΑΘΕΣΤΩΣ ΤΩΝ ΥΠΗΚΟΩΝ ΤΡΙΤΩΝ ΧΩΡΩΝ ΚΑΙ ΤΩΝ ΑΠΑΤΡΙΔΩΝ ΩΣ ΠΡΟΣΦΥΓΩΝ H ΩΣ ΠΡΟΣΩΠΩΝ ΠΟΥ ΧΡΗΖΟΥΝ ΔΙΕΘΝΟΥΣ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ ΓΙΑ ΑΛΛΟΥΣ ΛΟΓΟΥΣ

50 ΕΤΗ ΑΠΟ ΤΗ ΣΥΝΑΨΗ ΤΗΣ ΣΥΜΒΑΣΗΣ ΤΗΣ ΓΕΝΕΥΗΣ: Η ΔΗΜΙΟΥΡΓΙΑ ΤΟΥ ΠΥΡΗΝΑ ΤΟΥ ΚΟΙΝΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΑΣΥΛΟΥ

Σύμφωνα με τα Συμπεράσματα της Προεδρίας στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Τάμπερε, που πραγματοποιήθηκε τον Οκτώβριο του 1999, το «κοινό ευρωπαϊκό σύστημα ασύλου» πρέπει να περιλαμβάνει, βραχυπρόθεσμα, μία σαφή και εφαρμόσιμη μέθοδο προσδιορισμού του κράτους που είναι αρμόδιο να εξετάσει την εκάστοτε αίτηση χορήγησης ασύλου, κοινές απαιτήσεις για τη διεξαγωγή δίκαιης και αποτελεσματικής διαδικασίας χορήγησης ασύλου, κοινές ελάχιστες συνθήκες υποδοχής των προσώπων που ζητούν άσυλο, καθώς και την προσέγγιση των κανόνων που ισχύουν για την αναγνώριση και το περιεχόμενο του καθεστώτος του πρόσφυγα. Συμπληρωματικώς, προβλέπεται να ληφθούν μέτρα σχετικά με επικουρικές μορφές προστασίας, ούτως ώστε κάθε πρόσωπο το οποίο χρήζει τέτοιας προστασίας να υπάγεται στο κατάλληλο καθεστώς. Επιπλέον, στα Συμπεράσματα γίνεται σαφές ότι, πιο μακροπρόθεσμα, η κοινοτική νομοθεσία πρέπει να οδηγήσει στη θέσπιση κοινής διαδικασίας ασύλου και ενιαίου καθεστώτος που να ισχύει σε ολόκληρη την Ένωση για εκείνους στους οποίους χορηγείται άσυλο. Τέλος, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Τάμπερε κάλεσε με έμφαση το Συμβούλιο να εντείνει τις προσπάθειές του για την επίτευξη συμφωνίας σχετικά με το θέμα της προσωρινής προστασίας των εκτοπισθέντων, με βάση την αρχή της αλληλεγγύης μεταξύ κρατών μελών.

* Στις 28 Σεπτεμβρίου 2000, το Συμβούλιο εξέδωσε απόφαση (2000/596/ΕΚ) για τη δημιουργία Ευρωπαϊκού Ταμείου για τους Πρόσφυγες ως μέτρο αλληλεγγύης με στόχο τη συμβολή στην εξισορρόπηση των προσπαθειών που καταβάλλουν τα κράτη μέλη για την υποδοχή των προσφύγων και των εκτοπισθέντων και για την αντιμετώπιση των συνεπειών της υποδοχής αυτής.

* Στις 11 Δεκεμβρίου 2000, το Συμβούλιο εξέδωσε κανονισμό (2725/2000/ΕΚ) σχετικά με τη θέσπιση του «Eurodac» για την αντιπαραβολή δακτυλικών αποτυπωμάτων για την αποτελεσματική εφαρμογή της σύμβασης του Δουβλίνου περί καθορισμού του κράτους που είναι αρμόδιο για την εξέταση αίτησης παροχής ασύλου που υποβάλλεται σε ένα από τα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

* Στις 20 Ιουλίου 2001, το Συμβούλιο εξέδωσε οδηγία (2001/55/ΕΚ) για τις ελάχιστες απαιτήσεις παροχής προσωρινής προστασίας σε περίπτωση μαζικής συρροής εκτοπισθέντων και για τα μέτρα που επιδιώκουν τη δίκαιη κατανομή των βαρών μεταξύ κρατών μελών όσον αφορά την υποδοχή αυτών των ατόμων και την αντιμετώπιση των συνεπειών της υποδοχής τους.

Εκτός από τις προτάσεις για τη θέσπιση των προαναφερθεισών πράξεων που εγκρίθηκαν από το Συμβούλιο, η Επιτροπή εξέδωσε:

* στις 20 Σεπτεμβρίου 2000, πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για τoυς ελάχιστους κανόνες για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα.

* στις 22 Νοεμβρίου 2000, ανακοίνωση για κοινή διαδικασία ασύλου και ενιαίο καθεστώς που να ισχύει σε ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ένωση για εκείνους στους οποίους έχει χορηγηθεί άσυλο.

* στις 3 Απριλίου 2001, πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με τις ελάχιστες απαιτήσεις για την υποδοχή των αιτούντων άσυλο στα κράτη μέλη.

* στις 26 Ιουλίου 2001, πρόταση κανονισμού του Συμβουλίου σχετικά με τη θέσπιση κριτηρίων και μηχανισμών για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι αρμόδιο για την εξέταση αίτησης χορήγησης ασύλου που έχει υποβληθεί σε ένα κράτος μέλος από υπήκοο τρίτης χώρας.

Όπως προβλέπεται στον «Πίνακα αποτελεσμάτων» για την παρακολούθηση της προόδου ενόψει της δημιουργίας ενός χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης στην Ευρωπαϊκή Ένωση, ο οποίος ενεκρίθη από το Συμβούλιο στις 27 Μαρτίου 2000, η Επιτροπή υποβάλλει σήμερα, κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2001, πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για τη θέσπιση ελάχιστων απαιτήσεων για την αναγνώριση και το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών και των απάτριδων ως προσφύγων ή ως προσώπων που χρήζουν διεθνούς προστασίας βάσει άλλων διατάξεων. Η πρόταση συμπληρώνει τις εργασίες της Επιτροπής για τη συγκρότηση της προταθείσας δέσμης "δομικών ογκόλιθων", που από κοινού συνιστούν το "κοινό ευρωπαϊκό σύστημα ασύλου", του οποίου η καθιέρωση αποφασίστηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Τάμπερε.

Η παρούσα πρόταση έχει καταρτισθεί με βάση μια σειρά προπαρασκευαστικών εργασιών και έναν όγκο σχετικού υλικού τεκμηρίωσης.

Στα προπαρασκευαστικά στάδια της νομοθετικής διαδικασίας από την οποία προέκυψε η παρούσα πρόταση, η Επιτροπή οργάνωσε μια σειρά διμερών διαβουλεύσεων με τα κράτη μέλη. Οι διαβουλεύσεις αυτές είχαν ως βάση ένα έγγραφο προς συζήτηση, το οποίο συνετάχθη προκειμένου να διευκολυνθούν οι συζητήσεις με τα κράτη μέλη σχετικά με τον καλύτερο δυνατό τρόπο θέσπισης στο πλαίσιο της κοινοτικής νομοθεσίας κανόνων για την αναγνώριση και το περιεχόμενο του καθεστώτος του πρόσφυγα και επικουρικών καθεστώτων προστασίας.

Στην ανακοίνωσή της του Νοεμβρίου του 2000 με τον τίτλο «Προς μία κοινή διαδικασία ασύλου και ένα ενιαίο καθεστώς που να ισχύει σε ολόκληρη την Ένωση για εκείνους στους οποίους έχει χορηγηθεί άσυλο», η Επιτροπή έγραφε ότι «οι εκπρόσωποι της κοινωνίας των πολιτών, οι ενώσεις, οι μη κυβερνητικές οργανώσεις και οι τοπικές αρχές και κοινότητες πρέπει επίσης να συμπράττουν στο πλαίσιο του νέου συστήματος ως παράγοντες και φορείς αξιών σχετικών με το άσυλο στην Ευρώπη». Εν προκειμένω, η Επιτροπή, με βάση το προαναφερθέν έγγραφο προς συζήτηση, πραγματοποίησε διαβουλεύσεις όχι μόνο με τα κράτη μέλη αλλά και με την Ύπατη Αρμοστία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες, με μη κυβερνητικές οργανώσεις που διαθέτουν εμπειρογνωμοσύνη στο συγκεκριμένο τομέα (π.χ. το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο Προσφύγων και Εξορίστων και τη Διεθνή Αμνηστία), με εξειδικευμένες μη κυβερνητικές οργανώσεις («European Women's Lobby», «Save the Children», κ.λπ.), με εμπειρογνώμονες από τον πανεπιστημιακό χώρο (π.χ. με το πανεπιστημιακό δίκτυο «OΔΥΣΣΕΥΣ» για την προαγωγή των νομικών σπουδών σε θέματα μετανάστευσης και ασύλου στην Ευρώπη) και με εκπροσώπους της δικαστικής εξουσίας (π.χ. με τη «Διεθνή ένωση δικαστών που ασχολούνται με το δίκαιο των προσφύγων»).

Στις 23 και 24 Απριλίου 2001 πραγματοποιήθηκε στο Νόρχέπινγκ σεμινάριο με θέμα «Διεθνής προστασία στο πλαίσιο ενιαίας διαδικασίας για το άσυλο». Το σεμινάριο οργανώθηκε από τη σουηδική Προεδρία της Ευρωπαϊκής Ένωσης και ασχολήθηκε με τα εξής τρία ζητήματα: ερμηνεία του ορισμού του πρόσφυγα, επικουρικές μορφές προστασίας και ενιαία διαδικασία ασύλου. Οι συζητήσεις που διεξήχθησαν στο πλαίσιο του σεμιναρίου, τα σημαντικότερα πορίσματά του, καθώς επίσης τα διάφορα κατατοπιστικά έγγραφα που εκπονήθηκαν ενόψει του σεμιναρίου αποτέλεσαν σημαντικές πηγές έμπνευσης για την κατάρτιση της παρούσας πρότασης.

Οσάκις αναφέρεται στο ζήτημα του ορισμού του πρόσφυγα, η παρούσα πρόταση στηρίζεται επίσης σε μεγάλο βαθμό σε πρόσφατη πανεπιστημιακή μελέτη η οποία εκπονήθηκε από το Κέντρο Μελετών για τους Πρόσφυγες (Refugee Studies Centre), του Πανεπιστημίου της Οξφόρδης, για λογαριασμό της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Η παρούσα πρόταση περιλαμβάνει τα πορίσματα συνάντησης εμπειρογνωμόνων που διοργανώθηκε με σκοπό την ανταλλαγή απόψεων σχετικά με την εν λόγω μελέτη αλλά και σχετικά με ποικίλα άλλα συναφή εθνικά, ευρωπαϊκά και διεθνή κείμενα και νομολογία. Επίσης απηχεί μια σειρά από πρόσφατες συγκριτικές μελέτες του Συμβουλίου και του «Κέντρου πληροφόρησης, μελετών και ανταλλαγών σε θέματα ασύλου» με τις οποίες επιχειρείται ανασκόπηση των πρακτικών των κρατών μελών στον τομέα της επικουρικής προστασίας.

2. ΠΕΔΙΟ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ ΤΗΣ ΠΡΟΤΑΣΗΣ

Αναφορικά με το «κοινό ευρωπαϊκό σύστημα ασύλου», κατά το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Τάμπερε συμφωνήθηκε ότι αυτό "είναι σκόπιμο να περιλαμβάνει την προσέγγιση των κανόνων που διέπουν την αναγνώριση και το περιεχόμενο του καθεστώτος του πρόσφυγα και να συμπληρώνεται από μέτρα σχετικά με επικουρικές μορφές προστασίας, ούτως ώστε κάθε πρόσωπο το οποίο χρήζει τέτοιας προστασίας να υπάγεται στο κατάλληλο καθεστώς". Βασικός στόχος είναι να διασφαλισθεί ένα ελάχιστο επίπεδο προστασίας σε όλα τα κράτη μέλη για τα πρόσωπα που πράγματι χρήζουν προστασίας και να περιορισθούν οι αποκλίσεις μεταξύ των νομοθεσιών και των πρακτικών των κρατών μελών στους συγκεκριμένους τομείς. Επιδιώκεται να εξαλειφθούν στο μέτρο του δυνατού οι όποιες διαφορές μεταξύ των κρατών μελών οι οποίες δεν συνδέονται αποκλειστικά με οικογενειακούς, πολιτιστικούς ή ιστορικούς παράγοντες και οι οποίες ενδέχεται να επηρεάσουν με τον έναν ή τον άλλο τρόπο τις ροές των αιτούντων άσυλο, οσάκις οι μετακινήσεις των προσώπων αυτών υπαγορεύονται αποκλειστικά και μόνο από τις διαφορές των κατά τόπους νομικών πλαισίων.

Η παρούσα πρόταση αφορά τη θέσπιση ενός μέσου το οποίο θα εντάσσεται στο "πρώτο στάδιο" του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου, που θα "εντάσσεται στην πλήρη και ολοκληρωμένη εφαρμογή της Σύμβασης της Γενεύης, κατά τρόπον ώστε να διασφαλίζεται ότι κανείς δεν θα στέλλεται πίσω σε έναν τόπο όπου ενδέχεται να υποστεί διώξεις, δηλαδή με τη διατήρηση σε ισχύ της αρχής της μη επαναπροώθησης". Για τον σκοπό αυτό, η πρόταση προβλέπει τους κανόνες που εφαρμόζονται προκειμένου να διαπιστωθεί ποιοι από αυτούς που ζητούν διεθνή προστασία πληρούν τις προϋποθέσεις για να θεωρηθούν πρόσφυγες και ποιοι μπορούν να υπαχθούν σε καθεστώς επικουρικής προστασίας. Η πρόταση δεν καλύπτει τους υπηκόους τρίτων χωρών ή τους απάτριδες που βρίσκονται στο έδαφος κρατών μελών τα οποία προς το παρόν επιτρέπουν την παραμονή των προσώπων αυτών στο έδαφός τους για λόγους που δεν άπτονται της ανάγκης παροχής διεθνούς προστασίας, π.χ. για λόγους αλληλεγγύης ή ανθρωπιστικούς.

Για λόγους μεγαλύτερης εναρμόνισης και περιορισμού των αδικαιολόγητων δευτερογενών μετακινήσεων των αιτούντων άσυλο, η παρούσα οδηγία περιλαμβάνει διατάξεις σχετικά με τα ελάχιστα δικαιώματα και ευεργετήματα που απολαύουν όσοι εμπίπτουν στο καθεστώς του πρόσφυγα ή στο καθεστώς επικουρικής προστασίας. Ως επί το πλείστον, τα δικαιώματα και ευεργετήματα που απορρέουν από αμφότερα τα καθεστώτα διεθνούς προστασίας είναι τα ίδια και αντικατοπτρίζουν το γεγονός ότι οι ανάγκες όλων των προσώπων που χρήζουν διεθνούς προστασίας είναι σε γενικές γραμμές παρεμφερείς. Παρόλα αυτά, έχουν προβλεφθεί κάποιες διαφοροποιήσεις, σε αναγνώριση της υπεροχής της Σύμβασης της Γενεύης και λαμβανομένου υπόψη ότι το καθεστώς της επικουρικής προστασίας έχει ως αφετηρία την παραδοχή ότι η ανάγκη για τέτοια προστασία είναι από τη φύση της προσωρινή, καίτοι στην πραγματικότητα αποδεικνύεται συχνά ότι η ανάγκη για επικουρική προστασία διαρκεί επί μεγαλύτερο χρονικό διάστημα. Σε αντιστοιχία με τη θεμελιώδη αυτή παραδοχή και την πραγματικότητα, η δυνατότητα αξίωσης μερικών σημαντικών δικαιωμάτων και ευεργετημάτων έχει προσλάβει χαρακτήρα προσαύξησης, υπό την έννοια ότι για να μπορέσει ένας δικαιούχος επικουρικής προστασίας να τα διεκδικήσει πρέπει προηγουμένως να συμπληρώσει ένα σύντομο χρονικό διάστημα νομιμοποίησης.

Η παρούσα πρόταση δεν περιλαμβάνει ρυθμίσεις για τις διαδικαστικές πτυχές της χορήγησης και ανάκλησης του καθεστώτος του πρόσφυγα και του καθεστώτος επικουρικής προστασίας. Οι διαδικασίες που ισχύουν για τους αιτούντες άσυλο καθορίζονται στην πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με τις ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα. Σύμφωνα με το άρθρο 3 της εν λόγω οδηγίας, η εφαρμογή των διατάξεων της οδηγίας ως προς αιτήσεις παροχής διεθνούς προστασίας που υποβάλλονται χωρίς άμεση επίκληση της Σύμβασης της Γενεύης είναι προαιρετική. Η ρύθμιση αυτή δημιουργεί ένα δυνητικό χάσμα στο ευρωπαϊκό καθεστώς προστασίας και επιτρέπει τη διατήρηση των αποκλίσεων που χαρακτηρίζουν την πρακτική των κρατών μελών στον συγκεκριμένο τομέα, πράγμα που ενδέχεται να επηρεάσει αρνητικά τον στόχο του περιορισμού των αθέμιτων δευτερογενών μετακινήσεων των αιτούντων άσυλο στο εσωτερικό της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Για τον λόγο αυτό, τα κράτη μέλη παροτρύνονται να εφαρμόζουν κατά παρόμοιο τρόπο το προαιρετικό άρθρο 3 της πρότασης οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με τις ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα ως προς όλες τις αιτήσεις παροχής διεθνούς προστασίας, και τούτο προς χάριν της εναρμόνισης.

Στην ανακοίνωση περί ασύλου, η Επιτροπή αναφέρει ότι κατά το πέρας του πρώτου αυτού σταδίου της διαδικασίας εναρμόνισης της πολιτικής ασύλου της ΕΕ, και μάλιστα ανεξάρτητα από το αποτέλεσμα, θα είναι αναγκαίο να εξετασθεί η δυνατότητα ανάπτυξης μηχανισμών με στόχο τη διόρθωση ορισμένων διαφορών που ενδεχομένως εξακολουθούν να υφίστανται ή την πρόληψη του φαινομένου της αποκλίνουσας ερμηνείας της κοινοτικής νομοθεσίας. Στην ίδια ανακοίνωση επισημαίνονταν ήδη και ορισμένα ειδικά ερωτήματα τα οποία χρήζουν περαιτέρω διερεύνησης και άπτονται των θεμάτων που καλύπτει η παρούσα πρόταση, όπως είναι: Είναι σκόπιμο να θεσπίσει η ΕΕ στο πλαίσιο της κοινοτικής νομοθεσίας το καθεστώς που προβλέπει η Σύμβαση της Γενεύης; Είναι σκόπιμο να εξετάσει η ΕΕ τη σκοπιμότητα καθιέρωσης ενός ή περισσοτέρων ομοιόμορφων προσωπικών καθεστώτων και τί είδους έγγραφα, δικαιώματα, ελευθερία μετακίνησης και δικαίωμα παραμονής σε άλλο κράτος μέλος πρέπει να έχουν οι πρόσφυγες και τα άλλα πρόσωπα που χρήζουν διεθνούς προστασίας; Τα ερωτήματα αυτά δεν εξετάζονται στην παρούσα πρόταση, διότι η ρύθμιση των θεμάτων που αυτά θέτουν έχει προγραμματισθεί για το δεύτερο στάδιο της διαδικασίας εναρμόνισης.

3. ΚΑΤΕΥΘΥΝΤΗΡΙΕΣ ΑΡΧΕΣ

Στον Χάρτη των θεμελιωδών δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και συγκεκριμένα στο άρθρο 18, επιβεβαιώνεται το δικαίωμα στο άσυλο. Με αφετηρία το γεγονός αυτό, η πρόταση αντικατοπτρίζει το ότι ακρογωνιαίος λίθος του όλου συστήματος πρέπει να είναι η πλήρης και ολοκληρωμένη εφαρμογή της Σύμβασης της Γενεύης, με τη συμπληρωματική εφαρμογή μέτρων που να διασφαλίζουν την παροχή επικουρικής προστασίας σε όσα πρόσωπα δεν καλύπτονται μεν από την εν λόγω σύμβαση αλλά παρόλα αυτά χρήζουν διεθνούς προστασίας. Υποστηρίζεται ότι η διατύπωση του ορισμού του πρόσφυγα ο οποίος περιέχεται στο άρθρο 1 (A) (2) της Σύμβασης της Γενεύης του 1951 αλλά και η ίδια η σύμβαση εξακολουθούν σήμερα να ισχύουν και είναι αρκούντως ευέλικτες, πλήρεις και ολοκληρωμένες ώστε να εγγυώνται την παροχή διεθνούς προστασίας σε σημαντική αναλογία των προσώπων που τη χρειάζονται. Η τακτική αυτή συμβαδίζει με τις ερμηνευτικές αρχές που έχουν κωδικοποιηθεί στο άρθρο 31 παράγραφος 1 της σύμβασης της Βιέννης του 1969 περί του δικαίου των συνθηκών, όπου ορίζεται ότι "κάθε συνθήκη πρέπει να ερμηνεύεται καλή τη πίστει και σύμφωνα με τη συνήθη έννοια των όρων της συνθήκης με βάση τις περιστάσεις και λαμβάνοντας υπόψη το αντικείμενο και τον σκοπό της".

Η οδηγία έχει ως αφετηρία την "Κοινή θέση της 4ης Μαρτίου 1996 που καθόρισε το Συμβούλιο βάσει του άρθρου K.3 της συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση σχετικά με την εναρμονισμένη εφαρμογή του ορισμού του «πρόσφυγα» κατά την έννοια του άρθρου 1 της σύμβασης της Γενεύης της 28ης Ιουλίου 1951 περί του καθεστώτος των προσφύγων (στο εξής: «η κοινή θέση»). Στις σχετικές πηγές αναφοράς συγκαταλέγονται επίσης το «Εγχειρίδιο σχετικά με τις διαδικασίες και τις προϋποθέσεις αναγνώρισης του καθεστώτος του πρόσφυγα», που έχει εκδώσει το Γραφείο του Ύπατου Αρμοστή των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες (στο εξής: «το εγχειρίδιο»), ως βοήθημα για την ερμηνεία από τα κράτη που μετέχουν στη σύμβαση του ορισμού του πρόσφυγα που προβλέπει η σύμβαση, καθώς και τα Συμπεράσματα της «Εκτελεστικής επιτροπής του προγράμματος του Ύπατου Αρμοστή» (EXCOM). Πάντως, πρωταρχικό κείμενο αναφοράς είναι η ίδια η Σύμβαση της Γενεύης.

Τα προτεινόμενα μέτρα επικουρικής προστασίας θεωρούνται συμπληρωματικά σε σχέση με το καθεστώς προστασίας που έχει θεσπισθεί με τη Σύμβαση της Γενεύης και με το σχετικό πρωτόκολλο του 1967. Τα μέτρα αυτά προβλέπεται να εφαρμοσθούν κατά τρόπον ώστε να μην αντιστρατεύονται αλλά απεναντίας να συμπληρώνουν το υφιστάμενο καθεστώς προστασίας των προσφύγων. Ο ορισμός της επικουρικής προστασίας που χρησιμοποιείται στην παρούσα πρόταση στηρίζεται εν πολλοίς στα διεθνή κείμενα που ισχύουν στον τομέα των δικαιωμάτων του ανθρώπου και αναφέρονται στην επικουρική προστασία. Τα πιο χρήσιμα εξ αυτών είναι η «Ευρωπαϊκή σύμβαση για τα δικαιώματα του ανθρώπου και τις θεμελιώδεις ελευθερίες» (στο εξής: «ΕΣΔΑ») (άρθρο 3), η «Σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών για την πρόληψη των βασανιστηρίων και κάθε βάναυσης, απάνθρωπης ή ταπεινωτικής μεταχείρισης» (άρθρο 3) και το «Διεθνές σύμφωνο για τα ατομικά και πολιτικά δικαιώματα» (άρθρο 7).

Μολονότι δεν υπάρχει ειδικό κοινοτικό κεκτημένο για το θέμα της επικουρικής προστασίας, η ΕΣΔΑ και η νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου συνιστούν ένα πλαίσιο κανόνων υποχρεωτικής ισχύος, το οποίο επικαθορίζει το νομοθετικό έργο της Επιτροπής στον συγκεκριμένο τομέα. Εν μέρει συμμορφούμενα με τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου και με τις γενικές αρχές του διεθνούς ανθρωπιστικού δικαίου, τα κράτη μέλη έχουν αναπτύξει συστήματα «επικουρικής» ή «συμπληρωματικής» προστασίας. Η παρούσα πρόταση έχει αντλήσει στοιχεία από τα ετερόκλιτα συστήματα των κρατών μελών και επιχειρεί να υιοθετήσει και προσαρμόσει τα καλύτερα εξ αυτών. Αντί να προβλέπει νέες υποχρεώσεις των κρατών μελών για την παροχή προστασίας βάσει προσωπικών κριτηρίων, η πρόταση αποσαφηνίζει και κωδικοποιεί τις υποχρεώσεις και πρακτικές που υφίστανται σήμερα σε διεθνές και κοινοτικό επίπεδο.

4. ΟΙ ΣΤΟΧΟΙ ΤΗΣ ΠΡΟΤΑΣΗΣ

Με την παρούσα πρόταση οδηγίας, η Επιτροπή επιδιώκει να επιτύχει τους εξής στόχους:

1. την εφαρμογή των σημείων (1)(γ), 2(α) και 3(α) της πρώτης παραγράφου του άρθρου 63 της συνθήκης, της παραγράφου 38(β)(i και ii) του Προγράμματος Δράσης της Βιέννης, του συμπεράσματος αριθ. 14 του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Τάμπερε και των συναφών μνειών στον Πίνακα Αποτελεσμάτων που υποβλήθηκε στο Συμβούλιο και στο Κοινοβούλιο τον Μάρτιο του 2000.

2. τη θέσπιση ελάχιστων απαιτήσεων για την αναγνώριση και το καθεστώς των αιτούντων διεθνή προστασία ως προσφύγων ή ως ατόμων που δικαιούνται επικουρική προστασία.

3. τη διασφάλιση ενός κατώτατου επιπέδου προστασίας σε όλα τα κράτη μέλη για τα πρόσωπα που πράγματι χρήζουν διεθνούς προστασίας και τον περιορισμό των αποκλίσεων που χαρακτηρίζουν τη νομοθεσία και πρακτική των διαφόρων κρατών μελών στα συγκεκριμένα θέματα ως ένα πρώτο βήμα προς την κατεύθυνση της πλήρους εναρμόνισης.

4. τον περιορισμό των δευτερογενών μετακινήσεων των αιτούντων διεθνή προστασία οι οποίες οφείλονται αποκλειστικά και μόνο στην ποικιλομορφία των εφαρμοστέων κανόνων όσον αφορά την αναγνώριση του καθεστώτος του πρόσφυγα και τη χορήγηση καθεστώτος επικουρικής προστασίας.

5. τη διασφάλιση προστασίας υψηλού επιπέδου για εκείνους που όντως τη χρειάζονται, με ταυτόχρονη αποτροπή των καταχρηστικών αιτήσεων χορήγησης ασύλου, οι οποίες υπονομεύουν την αξιοπιστία του όλου συστήματος, πράγμα που συχνά αποβαίνει σε βάρος των αιτούντων που έχουν πραγματική χρεία προστασίας.

5. ΑΝΑΣΚΟΠΗΣΗ ΤΩΝ ΑΠΑΙΤΗΣΕΩΝ ΠΟΥ ΠΡΟΒΛΕΠΟΝΤΑΙ ΣΤΗΝ ΠΡΟΤΑΣΗ

Η παρούσα πρόταση απαρτίζεται από επτά κεφάλαια:

(α) Η πρώτη ενότητα διατάξεων περιλαμβάνει τις κατεξοχήν γενικές διατάξεις της πρότασης, περιλαμβανομένου του στόχου και του πεδίου εφαρμογής της. Επίσης περιέχει τους ορισμούς των εννοιών που έχουν σημασία για τη σαφή κατανόηση της πρότασης.

(β) Η δεύτερη ενότητα κανόνων επικεντρώνεται στον γενικό χαρακτήρα της διεθνούς προστασίας, με τον εντοπισμό των πολλών κοινών χαρακτηριστικών των δύο στοιχείων που τη συγκροτούν, δηλαδή του καθεστώτος πρόσφυγα και του καθεστώτος επικουρικής προστασίας. Η ενότητα αυτή προβλέπει γενικούς κανόνες για τον τρόπο με τον οποίο κρίνεται το παραδεκτό ή μη των αξιώσεων παροχής διεθνούς προστασίας. Η κατευθυντήρια αρχή που τη διατρέχει είναι ότι η οποιασδήποτε μορφής διεθνής προστασία είναι ένα είδος αναπληρωματικής προστασίας η οποία παρέχεται αντί της εθνικής προστασίας μόνο όταν δεν υπάρχει εύλογη πιθανότητα εξασφάλισης προστασίας από τη χώρα καταγωγής του αιτούντος.

(γ) Η τρίτη ενότητα κανόνων αφορά ειδικά τον χαρακτηρισμό κάποιου ως πρόσφυγα. Εστιάζεται κυρίως στον ορισμό της «δίωξης» και περιλαμβάνει ερμηνεία της πρωταρχικής αυτής έννοιας, καθώς και των πέντε λόγων που πρέπει να συντρέχουν για να γίνει δεκτό ότι ο ενδιαφερόμενος είναι πιθανό να υποστεί δίωξη σύμφωνα με το άρθρο 1(A) της Σύμβασης της Γενεύης. Επίσης περιέχει κανόνες με τους οποίους καθορίζονται οι περιστάσεις υπό τις οποίες τα κράτη μέλη δύνανται να ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα όταν διαπιστώνεται ότι αυτό έχει παύσει να είναι αναγκαίο, καθώς και κανόνες σχετικά με τον αποκλεισμό των αιτούντων από το εν λόγω καθεστώς.

(δ) Η τέταρτη ενότητα κανόνων περιλαμβάνει ένα πλαίσιο για τον προσδιορισμό τριών κατηγοριών αιτούντων διεθνή προστασία οι οποίες ναι μεν δεν πληρούν τις προϋποθέσεις για να θεωρηθούν πρόσφυγες αλλά δύνανται να υπαχθούν στο συμπληρωματικό καθεστώς της επικουρικής προστασίας. Οι εν λόγω τρεις κατηγορίες βασίζονται στις υφιστάμενες υποχρεώσεις των κρατών μελών που απορρέουν από τις νομικές διατάξεις περί δικαιωμάτων του ανθρώπου, καθώς και από την τρέχουσα πρακτική των κρατών μελών στον συγκεκριμένο τομέα. Σκοπός τους είναι η συμπλήρωση του καθεστώτος προστασίας των προσφύγων. Επίσης περιέχει κανόνες με τους οποίους καθορίζονται οι περιστάσεις υπό τις οποίες τα κράτη μέλη δύνανται να ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα όταν διαπιστώνεται ότι αυτό έχει παύσει να είναι αναγκαίο, καθώς και κανόνες σχετικά με τον αποκλεισμό των αιτούντων από το εν λόγω καθεστώς.

(ε) Στην πέμπτη ενότητα κανόνων καθορίζονται οι ελάχιστες υποχρεώσεις των κρατών μελών έναντι των προσώπων στα οποία παρέχουν διεθνή προστασία. Σε αυτές περιλαμβάνονται η διάρκεια και το περιεχόμενο του καθεστώτος που απορρέει από την αναγνώριση ενός προσώπου ως πρόσφυγα ή ως προσώπου που δικαιούται επικουρική προστασία. Τα ευεργετήματα που απορρέουν και από τις δύο περιπτώσεις καθεστώτος διεθνούς προστασίας μοιάζουν σε μεγάλο βαθμό, με μερικές σημαντικές εξαιρέσεις όσον αφορά τη διάρκεια ισχύος του καθεστώτος και ορισμένα δικαιώματα τα οποία, στην περίπτωση της επικουρικής προστασίας, αναγνωρίζονται μόνο εφόσον ο ενδιαφερόμενος έχει συμπληρώσει συγκεκριμένο χρονικό διάστημα. Ο τελευταίος αυτός περιορισμός υπαγορεύεται από τον δυνητικά προσωρινότερο χαρακτήρα της συγκεκριμένης μορφής διεθνούς προστασίας.

(στ) Τέλος, τα δύο τελευταία κεφάλαια της πρότασης περιλαμβάνουν μια σειρά κανόνων με στόχο να διασφαλισθεί η πλήρης εφαρμογή της. Η επίτευξη των τελικών στόχων της μελλοντικής οδηγίας προϋποθέτει τον έλεγχο, την επανεξέταση και την προσαρμογή των μηχανισμών που θα θεσπισθούν με σκοπό ακριβώς την επίτευξη των εν λόγω στόχων, διότι με τον τρόπο αυτό θα εξασφαλισθεί ότι πράγματι θα προκύψουν τα αναμενόμενα αποτελέσματα. Είναι σημαντικό να καθορισθούν εθνικά σημεία επαφής και να τεθούν σε εφαρμογή κατάλληλα μέτρα με στόχο τη μεθόδευση άμεσης συνεργασίας και ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ των αρμόδιων αρχών. Σε επίπεδο Κοινότητας, έχει σημασία να αξιολογείται κατά πόσο επιτυγχάνονται πράγματι οι στόχοι της παρούσας οδηγίας και κατά πόσον υπάρχουν περιθώρια βελτίωσης.

Η Επιτροπή από την πλευρά της σχεδιάζει τη σύσταση επιτροπής επαφών. Η εν λόγω επιτροπή επαφών θα διευκολύνει την ενσωμάτωση στη νομοθεσία των κρατών μελών και τη συνακόλουθη εφαρμογή της παρούσας και άλλων οδηγιών στον τομέα του ασύλου, μέσω τακτικών διαβουλεύσεων σχετικά με όλα τα πρακτικά προβλήματα που ενδέχεται να προκύψουν κατά την εφαρμογή της. Θα συμβάλει στον εξορθολογισμό των προσπαθειών για τη θέσπιση κοινών απαιτήσεων και στην υιοθέτηση συμπληρωματικών στρατηγικών για την πρόληψη των καταχρήσεων του καθεστώτος προστασίας. Πέραν αυτού, η επιτροπή θα διευκολύνει τις διαβουλεύσεις μεταξύ των κρατών μελών με σκοπό τη συγκλίνουσα ερμηνεία των κανόνων περί διεθνούς προστασίας που τα κράτη μέλη ενδεχομένως θεσπίζουν σε εθνικό επίπεδο. Αυτό θα συνέβαλε κατά πολύ στη συγκρότηση κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου, όπως προβλέπεται στα Συμπεράσματα της Προεδρίας στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Τάμπερε, που πραγματοποιήθηκε τον Οκτώβριο του 1999. Τέλος, η επιτροπή επαφών θα συμβουλεύει την Επιτροπή, εάν χρειάζεται, για τις τυχόν επιβεβλημένες προσθήκες και τροποποιήσεις της παρούσας οδηγίας ή για τις τυχόν προσαρμογές που κρίνονται αναγκαίες.

6. ΕΠΙΛΟΓΗ ΤΗΣ ΝΟΜΙΚΗΣ ΒΑΣΗΣ

Η επιλογή της νομικής βάσης συνάδει με τις τροποποιήσεις που επήλθαν στη συνθήκη περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας με τη συνθήκη του Άμστερνταμ, η οποία άρχισε να ισχύει την 1η Μαΐου 1999. Στα σημεία (1)(γ) και 2(α) της πρώτης παραγράφου του άρθρου 63 της συνθήκης ΕΚ προβλέπεται ότι το Συμβούλιο θεσπίζει μέτρα περί ασύλου σύμφωνα με τη Σύμβαση της Γενεύης της 28ης Ιουλίου 1951, το Πρωτόκολλο της 31ης Ιανουαρίου 1967 και άλλες συναφείς συμβάσεις περί δικαιωμάτων του ανθρώπου όσον αφορά τις ελάχιστες απαιτήσεις για την αναγνώριση και το καθεστώς των προσφύγων και των προσώπων που χρήζουν διεθνούς προστασίας για άλλους λόγους. Το σημείο (3)(α) της πρώτης παραγράφου του άρθρου 63 της συνθήκης ΕΚ ορίζει ότι το Συμβούλιο θεσπίζει μέτρα σχετικά με τις «προϋποθέσεις εισόδου και διαμονής, και προδιαγραφές διαδικασιών κατά τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν θεωρήσεις και άδειες διαμονής μακράς διαρκείας, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που αποσκοπούν στην επανένωση οικογενειών». Δεδομένου ότι το υπόψη άρθρο ισχύει τόσο για τους πρόσφυγες όσο και για τις άλλες κατηγορίες υπηκόων τρίτων χωρών, αποτελεί τη νομική βάση για την ενσωμάτωση στην παρούσα πρόταση των προϋποθέσεων παραμονής των προσφύγων, συμπεριλαμβανομένων των δικαιωμάτων τους (π.χ. απασχόλησης και εκπαίδευσης).

Συνεπώς, το άρθρο 63 είναι η ενδεδειγμένη νομική βάση για μία πρόταση η οποία κατατείνει στη θέσπιση ελάχιστων απαιτήσεων για την αναγνώριση και το καθεστώς των προσφύγων και των προσώπων που χρειάζονται, για άλλους λόγους, διεθνή προστασία στα κράτη μέλη.

Ο Τίτλος IV της συνθήκης ΕΚ δεν εφαρμόζεται στο Ηνωμένο Βασίλειο και στην Ιρλανδία, εκτός εάν τα εν λόγω κράτη μέλη αποφασίσουν διαφορετικά σύμφωνα με τη διαδικασία που καθορίζεται στο πρωτόκολλο σχετικά με τη θέση του Ηνωμένου Βασιλείου και της Ιρλανδίας, το οποίο προσαρτάται στις συνθήκες. Ο Τίτλος IV δεν εφαρμόζεται ούτε στη Δανία, δυνάμει του πρωτοκόλλου σχετικά με τη θέση της Δανίας, το οποίο προσαρτάται στις συνθήκες.

7. Επικουρικοτητα και αναλογικοτητα: αιτιολογηση και προστιθεμενη αξια

Επικουρικότητα

Η προσθήκη του νέου Τίτλου IV (Θεωρήσεις, άσυλο, μετανάστευση και λοιπές πολιτικές σχετικές με την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων) στη συνθήκη περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας αποδεικνύει τη βούληση των Υψηλών Συμβαλλομένων Μερών να αναθέσουν στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα εξουσίες στους εν λόγω τομείς. Αλλά η Ευρωπαϊκή Κοινότητα δεν έχει αποκλειστικές εξουσίες εν προκειμένω.

Συνεπώς, ακόμη και αν διαθέτει την πολιτική βούληση να εφαρμόσει κοινή πολιτική για το άσυλο και τη μετανάστευση, οφείλει να ενεργεί σύμφωνα με το άρθρο 5 της συνθήκης ΕΚ, δηλαδή η Κοινότητα μπορεί να επεμβαίνει μόνον εάν και στο βαθμό που οι στόχοι της προτεινόμενης ενέργειας δεν είναι δυνατό να επιτευχθούν σε ικανοποιητικό βαθμό από τα κράτη μέλη, οπότε, λόγω των διαστάσεων ή των συνεπειών της προτεινόμενης ενέργειας, μπορούν να επιτευχθούν κατά καλύτερο τρόπο από την Κοινότητα. Η προτεινόμενη οδηγία πληροί τα κριτήρια αυτά.

Η εγκαθίδρυση ενός χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης συνεπάγεται τη θέσπιση μέτρων σχετικών με το άσυλο. Ειδικός στόχος της παρούσας πρωτοβουλίας είναι η θέσπιση ελάχιστων απαιτήσεων για την αναγνώριση και το καθεστώς των προσφύγων και των προσώπων που χρειάζονται, για άλλους λόγους, διεθνή προστασία στα κράτη μέλη. Οι απαιτήσεις που καθορίζονται στη παρούσα πρόταση πρέπει να μπορούν να εφαρμοσθούν με την παροχή ελάχιστων συνθηκών σε όλα τα κράτη μέλη. Η θέσπιση ελάχιστων κοινοτικών απαιτήσεων πρέπει να γίνει με τη διαδικασία που προτείνεται στο παρόν έγγραφο. Οι απαιτήσεις αυτές θα συντελέσουν στον περιορισμό των δευτερογενών μετακινήσεων των αιτούντων άσυλο που οφείλονται στην ανομοιογένεια των πρακτικών και της νομοθεσίας των κρατών μελών. Στο εξής, οι αιτούντες άσυλο θα έχουν λιγότερα κίνητρα σε σύγκριση με το παρελθόν να επιλέγουν τη χώρα προορισμού τους με κριτήριο τα διάφορα καθεστώτα προστασίας. Επίσης, θα έχουν λιγότερα κίνητρα σε σχέση με πριν να επιλέγουν τη χώρα προορισμού τους με βάση το εκάστοτε επίπεδο δικαιωμάτων και ευεργετημάτων που απορρέουν από την αναγνώριση μιας μορφής διεθνούς προστασίας στα κράτη μέλη. Η συνέχιση της μη προσέγγισης των κανόνων που διέπουν την αναγνώριση και το καθεστώς των προσφύγων και των προσώπων που χρειάζονται, για άλλους λόγους, διεθνή προστασία θα είχε αρνητικές συνέπειες για την αποτελεσματικότητα και άλλων ρυθμίσεων που άπτονται του ασύλου.

Αντιστρόφως, αφ' ης στιγμής τεθούν σε ισχύ ελάχιστες απαιτήσεις για την αναγνώριση και το καθεστώς των προσφύγων και των προσώπων που χρειάζονται, για άλλους λόγους, διεθνή προστασία, θα δικαιολογείται πλήρως η λειτουργία, μεταξύ άλλων, ενός αποτελεσματικού συστήματος προσδιορισμού του κράτους μέλους που είναι αρμόδιο να εξετάσει την εκάστοτε αίτηση χορήγησης ασύλου. Οι αιτούντες διεθνή προστασία οι οποίοι δεν είναι παντελώς ελεύθεροι να επιλέξουν τον τόπο υποβολής της αίτησής τους θα πρέπει να γνωρίζουν ότι η αξίωσή τους για διεθνή προστασία θα αξιολογείται κατά παρόμοιο τρόπο σε οποιοδήποτε κράτος μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης και ότι η αποδοχή του παραδεκτού της αξίωσης αυτής οδηγεί στην παροχή ισοδύναμης περίπου δέσμης δικαιωμάτων και ευεργετημάτων. Η αρχή ότι ένα μόνο κράτος μέλος είναι αρμόδιο να εξετάσει την εκάστοτε αίτηση παροχής διεθνούς προστασίας καθίσταται δικαιότερη για τους αιτούντες αν σε όλα τα κράτη μέλη ισχύουν οι ίδιες ελάχιστες απαιτήσεις. Συγχρόνως, οι ελάχιστες απαιτήσεις για την αναγνώριση και το περιεχόμενο των δύο καθεστώτων προστασίας αναμένεται να περιορίσουν τη σημασία των παραγόντων που επηρεάζουν τις δευτερογενείς μετακινήσεις στο εσωτερικό της Ένωσης και, κατ' επέκταση, να συμβάλουν στην παγίωση της αποτελεσματικότητας των μηχανισμών βάσει των οποίων επιλέγεται το αρμόδιο κράτος μέλος.

Η θέσπιση κοινών ελάχιστων απαιτήσεων για την αναγνώριση και το καθεστώς των προσφύγων και των προσώπων που χρειάζονται, για άλλους λόγους, διεθνή προστασία αποτελεί ένα θεμελιώδες μέσο βελτίωσης της αποτελεσματικότητας των εθνικών συστημάτων ασύλου και αύξησης της αξιοπιστίας του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου.

Αναλογικότητα

Η μορφή της κοινοτικής δράσης πρέπει να είναι η απλούστερη που απαιτείται για την επίτευξη των στόχων της πρότασης και για την όσο το δυνατόν αποτελεσματικότερη εφαρμογή της. Υπό αυτό το πνεύμα, το νομικό μέσο που επιλέγεται είναι μια οδηγία η οποία καθιστά δυνατή τη θέσπιση ελάχιστων απαιτήσεων, ενώ συγχρόνως αφήνει τις εθνικές αρχές να επιλέξουν την καταλληλότερη μορφή και μέθοδο για την εφαρμογή της στο εθνικό τους σύστημα. Η πρόταση εστιάζεται σε ένα σύνολο ελάχιστων απαιτήσεων που είναι απολύτως αναγκαίες για τη συνοχή της σχεδιαζόμενης ενέργειας, χωρίς να προβλέπει απαιτήσεις για άλλες πτυχές του δικαιώματος ασύλου. Η πρόταση παραπέμπει στην πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για τις ελάχιστες προδιαγραφές για τις κοινές διαδικασίες χορήγησης ασύλου (COM(2000) 578), στην πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με τις ελάχιστες απαιτήσεις για την υποδοχή των προσώπων που ζητούν άσυλο στα κράτη μέλη (COM(2001) 181), στην πρόταση κανονισμού του Συμβουλίου για τη θέσπιση των κριτηρίων και μηχανισμών για τον προσδιορισμό του κράτους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης ασύλου που υποβάλλεται σε κράτος μέλος από υπήκοο τρίτης χώρας (COM(2001) 447), στην οδηγία του Συμβουλίου (2001/55/ΕΚ) σχετικά με τις ελάχιστες προδιαγραφές παροχής προσωρινής προστασίας σε περίπτωση μαζικής συρροής εκτοπισθέντων και για τα μέτρα που επιδιώκουν τη δίκαιη κατανομή των βαρών μεταξύ κρατών μελών όσον αφορά την υποδοχή αυτών των ατόμων και την αντιμετώπιση των συνεπειών της υποδοχής τους, στην τροποποιημένη πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με το δικαίωμα στην οικογενειακή επανένωση (COM(2000) 624) και στην πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με το καθεστώς κατοίκου μακράς διαρκείας υπέρ των υπηκόων τρίτων χωρών (COM(2001) 127), προκειμένου να επιτευχθεί η συνεκτικότητα στο πλαίσιο του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου αλλά και με άλλες προτάσεις για τη θέσπιση κοινοτικής νομοθεσίας στον τομέα της μετανάστευσης. Τέλος, αρκετοί από τους κανόνες ορίζουν ότι τα κράτη μέλη οφείλουν απλώς να συμμορφωθούν με ορισμένους στόχους (π.χ. τα κράτη μέλη καλούνται να λαμβάνουν υπόψη ορισμένες παραμέτρους οι οποίες αφορούν ειδικά τις αιτήσεις παροχής διεθνούς προστασίας που υποβάλλουν πρόσωπα έχοντα ιδιάζουσες ανάγκες), αλλά παραχωρούν στα κράτη μέλη πλήρη ελευθερία επιλογής των μέσων επίτευξης αυτού του στόχου. Κατά συνέπεια, η παρούσα πρόταση περιορίζεται αυστηρά σε ό,τι είναι αναγκαίο για την επίτευξη του στόχου της οδηγίας.

ΣΧΟΛΙΑΣΜΟΣ ΤΩΝ ΑΡΘΡΩΝ

Κεφάλαιο I: Αντικείμενο, ορισμοί και πεδίο εφαρμογής

Άρθρο 1

Στο άρθρο 1 καθορίζεται ο σκοπός της οδηγίας, ο οποίος είναι η θέσπιση πλαισίου για την εφαρμογή καθεστώτος διεθνούς προστασίας, με βάση τις υφιστάμενες διεθνείς και κοινοτικές υποχρεώσεις και τις τρέχουσες πρακτικές των κρατών μελών. Το καθεστώς αυτό διακρίνεται σε δύο συμπληρωματικούς μεταξύ τους τύπους προστασίας, δηλαδή στην προστασία που παρέχεται στους πρόσφυγες και στην επικουρική προστασία, και τούτο για να μη θιγεί η υπεροχή της Σύμβασης της Γενεύης στο πλαίσιο του υπόψη καθεστώτος. Το άρθρο προβλέπει ελάχιστες απαιτήσεις για την αναγνώριση και το συνακόλουθο καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών και των απάτριδων που εμπίπτουν στις ανωτέρω κατηγορίες, αλλά δεν περιλαμβάνει ρυθμίσεις για τα πρόσωπα στα οποία τα κράτη μέλη αποφασίζουν να παράσχουν προστασία για αυστηρά ανθρωπιστικούς λόγους ή για λόγους φιλαλληλίας.

Άρθρο 2

Ορισμοί

Το άρθρο αυτό περιέχει τους ορισμούς των διαφόρων εννοιών και όρων που χρησιμοποιούνται στις διατάξεις της πρότασης.

(α) Στο σύνολο της πρότασης, ο όρος «διεθνής προστασία» αναφέρεται στην προστασία την οποία ζητούν υπήκοοι τρίτων χωρών ή απάτριδες ή η οποία τους παρέχεται από κράτη μέλη αντί της προστασίας που παρείχετο προηγουμένως από τη χώρα καταγωγής ή συνήθους διαμονής του ενδιαφερομένου. Η όλη έννοια της «διεθνούς προστασίας» απαρτίζεται από δύο αυτοτελείς αλλά συμπληρωματικές μεταξύ τους συνιστώσες: το καθεστώς του πρόσφυγα και το καθεστώς της επικουρικής προστασίας.

(β) Στο σύνολο της πρότασης, ο όρος «Σύμβαση της Γενεύης» αναφέρεται στη σύμβαση περί του καθεστώτος των προσφύγων της 28ης Ιουλίου 1951, όπως συμπληρώθηκε με το Πρωτόκολλο της Νέας Υόρκης της 31ης Ιανουαρίου 1967. Όλα τα κράτη μέλη είναι συμβαλλόμενα μέρη σε αμφότερα τα κείμενα χωρίς χρονικό ή γεωγραφικό περιορισμό.

(γ) «Πρόσφυγας» είναι το πρόσωπο που πληροί τις προϋποθέσεις του άρθρου 1(A) της Σύμβασης της Γενεύης.

(δ) Με τον όρο «καθεστώς πρόσφυγα» νοείται το καθεστώς που χορηγεί ένα κράτος μέλος σε έναν υπήκοο τρίτης χώρας ή απάτριδα που είναι πρόσφυγας και γίνεται δεκτός υπό την ιδιότητα αυτή στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους.

(ε) Στο σύνολο της πρότασης, με τον όρο «πρόσωπο που δικαιούται επικουρική προστασία» νοείται κάθε πρόσωπο το οποίο δεν εμπίπτει στο καθεστώς του πρόσφυγα αλλά πληροί για άλλους λόγους τους κανόνες που ισχύουν για τη διεθνή προστασία σύμφωνα με τα κεφάλαια ΙΙ και IV της παρούσας οδηγίας. Ο όρος καλύπτει κάθε πρόσωπο που δεν πληροί τις προϋποθέσεις για να θεωρηθεί πρόσφυγας αλλά διακατέχεται από δικαιολογημένο φόβο ότι στη χώρα καταγωγής του θα υποστεί άλλη σοβαρή βλάβη για έναν ή περισσότερους από τους λόγους που καθορίζονται στο κεφάλαιο IV.

(στ) «Καθεστώς επικουρικής προστασίας» είναι ένα είδος καθεστώτος διεθνούς προστασίας, αυτοτελές αλλά συμπληρωματικό σε σχέση με το καθεστώς του πρόσφυγα, που χορηγεί ένα κράτος μέλος σε έναν υπήκοο τρίτης χώρας ή απάτριδα που δεν είναι πρόσφυγας αλλά χρήζει διεθνούς προστασίας για άλλους λόγους και γίνεται δεκτός υπό την ιδιότητα αυτή στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους.

(ζ) Με τον όρο «αίτηση παροχής διεθνούς προστασίας» ή «αίτηση» νοείται η αίτηση που υποβάλλει προς ένα κράτος μέλος ένας υπήκοος τρίτης χώρας ή ένας άπατρις για την παροχή προστασίας και για την οποία προκύπτει ότι στηρίζεται στο γεγονός ότι το εν λόγω πρόσωπο είναι πρόσφυγας ή χρήζει επικουρικής προστασίας. Κάθε αίτηση για την παροχή διεθνούς προστασίας είναι εξεταστέα με βάση τις διατάξεις της οδηγίας σχετικά με τις ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα και τεκμαίρεται ότι είναι αίτηση χορήγησης ασύλου εκτός αν ο εκάστοτε υπήκοος τρίτης χώρας ή άπατρις ζητεί ρητώς να του παρασχεθεί κάποιο άλλο είδος προστασίας το οποίο είναι δυνατό να ζητηθεί αυτοτελώς.

(η) Η έννοια της «αίτησης χορήγησης ασύλου» ορίζεται σε συνάρτηση με τον ορισμό του πρόσφυγα που δίδεται στη Σύμβαση της Γενεύης, που προβλέπεταιστα κεφάλαια II και III της παρούσας οδηγίας.

(θ) Η έννοια «αίτηση παροχής επικουρικής προστασίας» ορίζεται σε συνάρτηση με την ερμηνεία τριών κατηγοριών προσώπων που θεωρείται ότι χρήζουν διεθνούς προστασίας με βάση τις υποχρεώσεις των κρατών μελών που προβλέπονται σε ορισμένα κείμενα περί δικαιωμάτων του ανθρώπου ή απορρέουν από προϋπάρχουσες και διαδεδομένες πρακτικές των κρατών μελών, αποκλειομένων των αιτήσεων για τις οποίες προκύπτει ότι υποβάλλονται με το σκεπτικό ότι ο αιτών ή η αιτούσα είναι πρόσφυγας.

(ι) Ο ορισμός των «μελών της οικογενείας» περιέχει διατάξεις σχετικά με τη διατήρηση της ενότητας των οικογενειών και προέρχεται από την πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με τις ελάχιστες απαιτήσεις για την υποδοχή των προσώπων που ζητούν άσυλο στα κράτη μέλη.

(i) Το εδάφιο αυτό αφορά τους συζύγους ή τους συντρόφους (του ίδιου ή διαφορετικού φύλου) που δεν έχουν τελέσει μεταξύ τους γάμο, αλλά η διάταξη για τους συντρόφους που συμβιώνουν σε ελεύθερη ένωση είναι εφαρμοστέα μόνο στα κράτη μέλη στα οποία τα ζευγάρια αυτού του είδους αντιμετωπίζονται από νομική άποψη όπως και τα παντρεμμένα ζευγάρια. Αυτή η διάταξη δεν συνεπάγεται καμία ουσιαστική εναρμόνιση των εθνικών κανόνων που αφορούν την αναγνώριση των άγαμων ζευγαριών, αλλά απλώς καθιστά δυνατή την εφαρμογή της αρχής της ίσης μεταχείρισης. Προκειμένου να αποφευχθούν ενδεχόμενες καταχρήσεις, τα πρόσωπα που συμβιώνουν σε ελεύθερη ένωση πρέπει να διατηρούν σταθερή σχέση η οποία να τεκμηριώνεται με στοιχεία που αποδεικνύουν τη συγκατοίκηση ή με αξιόπιστες μαρτυρίες.

(ii) Το εδάφιο αυτό αφορά τα ανύπανδρα και μη ανεξάρτητα τέκνα των παντρεμμένων ή άγαμων ζευγαριών, χωρίς να έχει σημασία αν τα τέκνα είναι ανήλικα. Δεν προβλέπεται καμία διάκριση για την αντιμετώπιση των τέκνων που έχουν γεννηθεί εκτός γάμου ή προέρχονται από προηγούμενο γάμο ή είναι υιοθετημένα. Συνεπώς, τα ανύπανδρα τέκνα που έχουν ενηλικιωθεί εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής υπό την προϋπόθεση ότι δεν είναι ανεξάρτητα, είτε επειδή αντικειμενικά αδυνατούν να ικανοποιήσουν τις ανάγκες τους είτε εξαιτίας της κατάστασης της υγείας τους.

(iii) Το εδάφιο αυτό αναφέρεται στα μέλη της οικογενείας που δεν καλύπτονται ήδη, υπό την προϋπόθεση ότι εξαρτιόνταν οικονομικά από τον αιτούντα κατά τον χρόνο αναχώρησης από τη χώρα καταγωγής. Τούτο σημαίνει ότι τα πρόσωπα αυτά πρέπει αντικειμενικά να αδυνατούν να καλύψουν τα ίδια τις ανάγκες τους ή να αντιμετωπίζουν σοβαρά προβλήματα υγείας ή να έχουν υποστεί ιδιαίτερα τραυματικές εμπειρίες. Μπορεί να είναι εγγόνια, παππούδες, γιαγιάδες, προπαππούδες, προγιαγιάδες ή άλλοι ενήλικοι οι οποίοι εξαρτιώνται οικονομικά από τον αιτούντα.

(κ) Η έννοια των «συνοδευόντων μελών της οικογενείας» ορίζεται σε συνάρτηση με τον ορισμό των μελών της οικογενείας που προβλέπεται στην παράγραφο (μ) και με το γεγονός ότι η παρουσία τους στη χώρα υποδοχής σχετίζεται με την αίτηση χορήγησης ασύλου. Με τον τρόπο αυτό αποκλείονται από το πεδίο εφαρμογής των διατάξεων της οδηγίας περί ενοποίησης των οικογενειών τα τυχόν μέλη της οικογενείας τα οποία βρίσκονται στη χώρα υποδοχής για διαφορετικούς λόγους (π.χ. για εργασία) ή τα οποία βρίσκονται σε ένα άλλο κράτος μέλος ή σε κάποια τρίτη χώρα.

(λ) Η έννοια του «ασυνόδευτου ανηλίκου» προέρχεται από τον ορισμό που περιλαμβάνεται στο ψήφισμα του Συμβουλίου της 26ης Ιουλίου 1997 σχετικά με τους ασυνόδευτους ανηλίκους που είναι υπήκοοι τρίτων χωρών.

(μ) Με τον όρο «άδεια παραμονής» νοείται κάθε επίσημη έγγραφη άδεια βάσει της οποίας ο κάτοχος δικαιούται να παραμείνει για συγκεκριμένο χρονικό διάστημα ή επ' αόριστον στο έδαφος ενός κράτους μέλους.

(ν) Με τον όρο «χώρα καταγωγής» νοείται η χώρα της ιθαγένειας ή της πρώην συνήθους διαμονής του αιτούντος.

Άρθρο 3

Πεδίο εφαρμογής

Στο άρθρο αυτό καθορίζεται το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Η χρήση του όρου «υπήκοοι τρίτων χωρών και απάτριδες» παραπέμπει στη διατύπωση του άρθρου 63 παράγραφος 1 στοιχείο (γ) της συνθήκης ΕΚ.

Άρθρο 4

Ευνοϊκότερες διατάξεις

Η παρούσα πρόταση οδηγίας αφορά αποκλειστικά και μόνο τη θέσπιση ελάχιστων απαιτήσεων για την αναγνώριση και το καθεστώς υπηκόων τρίτων χωρών και απάτριδων ως προσφύγων ή ως προσώπων που, για διαφορετικούς λόγους, χρήζουν διεθνούς προστασίας. Οι συναφείς διατάξεις της συνθήκης του Άμστερνταμ δεν πρέπει να ερμηνευθούν κατά τρόπο που θα σήμαινε ότι τα κράτη μέλη δεν δύνανται να επιφυλάσσουν μεταχείριση καλύτερη από αυτήν που αντιστοιχεί στις συμφωνημένες ελάχιστες απαιτήσεις στον συγκεκριμένο τομέα, ιδίως αναφορικά με τα δικαιώματα και ευεργετήματα που παρέχονται σε πρόσωπα για τα οποία έχει γίνει δεκτό ότι χρήζουν διεθνούς προστασίας. Αντιστοίχως, το υπόψη άρθρο ορίζει ότι τα κράτη μέλη μπορούν να παρέχουν στους αιτούντες διεθνή προστασία ευνοϊκότερες συνθήκες, υπό την προϋπόθεση ότι αυτές συμβιβάζονται με τις ελάχιστες απαιτήσεις που προβλέπονται στην παρούσα οδηγία.

Κεφάλαιο ΙΙ: Υπαγωγή σε καθεστώς διεθνούς προστασίας

Τμήμα 1: Διεθνής προστασία

Στο υπόψη κεφάλαιο καθορίζονται οι κοινές αναγκαίες προϋποθέσεις που πρέπει να συντρέχουν για να δικαιούται ένας αιτών μία από τις δύο μορφές διεθνούς προστασίας που προβλέπονται στην παρούσα οδηγία. Το κεφάλαιο στηρίζεται σε επεξεργασία των αρχών που διέπουν το δικαίωμα υπαγωγής σε καθεστώς πρόσφυγα ή σε καθεστώς επικουρικής προστασίας. Το κεφάλαιο στηρίζεται στην κατευθυντήρια αρχή ότι ένα άτομο διακατέχεται από δικαιολογημένο φόβο ότι θα υποστεί δίωξη ή άλλη σοβαρή βλάβη και συνεπώς δικαιούται να λάβει προστασία από ένα κράτος μέλος αν δεν μπορεί ευλόγως να ελπίζει ότι θα λάβει προστασία από κάποια εγχώρια πηγή, η οποία συνήθως είναι το κράτος καταγωγής του αιτούντος.

Άρθρο 5

Τα στοιχεία της διεθνούς προστασίας

Στο άρθρο 5 καθορίζονται δύο αυτοτελείς αλλά συμπληρωματικές μεταξύ τους κατηγορίες προσώπων που δικαιούνται διεθνή προστασία, δηλαδή οι «πρόσφυγες» και οι «δικαιούμενοι επικουρική προστασία».

1. Η παράγραφος 1 περιλαμβάνει έναν ορισμό του πρόσφυγα ο οποίος συνάδει με τη Σύμβαση της Γενεύης και ο οποίος αποσαφηνίζεται περαιτέρω στο κεφάλαιο ΙΙΙ της παρούσας οδηγίας. Υιοθετείται η αντίληψη ότι πρόσφυγας είναι κάποιος ο οποίος διακατέχεται από δικαιολογημένο φόβο ότι θα υποστεί δίωξη μόνο για έναν ή περισσότερους από τους εξής πέντε, ευρέως οριζόμενους, λόγους: φυλή, θρησκεία, ιθαγένεια, πολιτικά φρονήματα ή το γεγονός ότι ανήκει σε συγκεκριμένη κοινωνική ομάδα. Ο φόβος πρέπει να είναι τέτοιος, ώστε ο αιτών να μην ενδιαφέρεται ή να αδυνατεί να εξασφαλίσει την προστασία της χώρας της οποίας είναι υπήκοος.

2. Στην παράγραφο 2 καθορίζεται το ποιος δικαιούται κανονικά να λάβει επικουρική προστασία και ορίζεται ότι η συγκεκριμένη κατηγορία προσώπων υπόκειται σε περαιτέρω ερμηνεία με βάση το κεφάλαιο IV της οδηγίας. Μολονότι η Σύμβαση της Γενεύης θεωρείται ότι έχει αρκούντως ευρύ και περιεκτικό πεδίο εφαρμογής, με αποτέλεσμα να κατοχυρώνει την προστασία πολλών από αυτούς που τη χρειάζονται, τα διεθνή κείμενα περί δικαιωμάτων του ανθρώπου και η πρακτική των κρατών μελών στον συγκεκριμένο τομέα έχουν επεκτείνει ακόμη περισσότερο τα όρια της διεθνούς προστασίας. Σκοπός της παρούσας οδηγίας είναι να προβλεφθεί η παροχή ενός ελάχιστου επιπέδου επικουρικής προστασίας σε όλα τα κράτη μέλη συμπληρωματικώς σε σχέση με τη Σύμβαση της Γενεύης. Η ρύθμιση αυτή απηχεί την τρέχουσα πρακτική στα κράτη μέλη και αποτελεί ένα βήμα προς την κατεύθυνση της εναρμόνισης.

Η φράση «σοβαρή αδικαιολόγητη βλάβη» χρησιμοποιείται εδώ ως στοιχείο της ολοκληρωμένης προσέγγισης έναντι της συνολικής έννοιας της «διεθνούς προστασίας» και των δύο αυτοτελών αλλά στενά συνυφασμένων εκφάνσεών της, δηλαδή του καθεστώτος του πρόσφυγα και της επικουρικής προστασίας. Η «δίωξη» ορίζεται ως μία μορφή σοβαρής αδικαιολόγητης βλάβης που συνδέεται αιτιωδώς με έναν ή περισσότερους από τους λόγους που καθορίζονται στη Σύμβαση της Γενεύης. Οσάκις υπάρχει εύλογος φόβος για σοβαρή αδικαιολόγητη βλάβη για κάποιον λόγο που δεν προβλέπεται στη Σύμβαση της Γενεύης, τότε συνάγεται ότι ο αιτών χρήζει διεθνούς προστασίας για άλλους λόγους και μπορεί να υπαχθεί σε καθεστώς επικουρικής προστασίας, υπό τον όρο ότι πληρούνται οι προϋποθέσεις που καθορίζονται στο κεφάλαιο IV της οδηγίας. Μολονότι η φράση «δικαιολογημένος φόβος δίωξης» χρησιμοποιείται χάριν συντομίας ως όρος αναφοράς σε σχέση με τους πρόσφυγες, η συμπληρωματική φράση «δικαιολογημένος φόβος ότι ο ενδιαφερόμενος θα υποστεί άλλη (αδικαιολόγητη) βλάβη» χρησιμοποιείται κατά παρόμοιο τρόπο στο σύνολο του κειμένου για τους δικαιούμενους επικουρική προστασία.

O όρος «αδικαιολόγητη» προστίθεται στον ορισμό της «σοβαρής ζημίας» βάσει του σκεπτικού ότι υπάρχουν περιστάσεις υπό τις οποίες ένα κράτος δύναται δικαιολογημένα να λαμβάνει μέτρα που προξενούν βλάβη σε άτομα, π.χ. όταν κηρύσσεται κατάσταση εκτάκτου ανάγκης ή για λόγους εθνικής ασφαλείας. Τέτοιες περιπτώσεις «δικαιολογημένης» βλάβης είναι μάλλον σπάνιες, αλλά θα ήταν αντίθετο με ορισμένα κείμενα περί δικαιωμάτων του ανθρώπου (π.χ. με την «Ευρωπαϊκή Σύμβαση για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου και τις Θεμελιώδεις Ελευθερίες») αν αποκλειόταν η πιθανότητα να είναι δικαιολογημένες ορισμένες μη δυσανάλογες παρεκκλίσεις από τα πρότυπα που ισχύουν για τα δικαιώματα του ανθρώπου σε περιορισμένες και ειδικές περιπτώσεις, κατά κανόνα προς χάριν του ευρύτερου συμφέροντος του κοινωνικού συνόλου.

Τα άτομα που δικαιούνται επικουρική προστασία δεν «αξίζουν» κατ' ανάγκη κατώτερη προστασία σε σύγκριση με τους πρόσφυγες αλλά, για λόγους ικανοποίησης της απαίτησης για «πλήρη και ολοκληρωμένη εφαρμογή της Σύμβασης της Γενεύης» και με βάση την παραδοχή ότι το πεδίο εφαρμογής της Σύμβασης της Γενεύης είναι αρκούντως ευρύ και περιεκτικό ώστε να καλύπτει πολλούς από εκείνους που έχουν πραγματική χρεία διεθνούς προστασίας, το αν ένας αιτών δικαιούται επικουρική προστασία θα πρέπει κανονικά να εξετάζεται μόνο αφού έχει διαπιστωθεί ότι το άτομο αυτό δεν εμπίπτει στην περίπτωση του πρόσφυγα.

Παρέκκλιση από αυτόν τον κανόνα έχουμε όταν ένας άνθρωπος που ζητεί διεθνή προστασία υποβάλλει αίτηση επικαλούμενος λόγους που αποκλείουν ειδικά τη Σύμβαση της Γενεύης. Στην περίπτωση αυτή, η δυνατότητα υπαγωγής σε καθεστώς προστασίας πρέπει να εξετάζεται με βάση τα κεφάλαια ΙΙ και IV της παρούσας οδηγίας, χωρίς εφαρμογή των διατάξεων του κεφαλαίου ΙΙΙ. Οι διατάξεις της υπόψη παραγράφου δεν θίγουν επίσης τις συνταγματικά κατοχυρωμένες υποχρεώσεις των κρατών μελών (π.χ. το συνταγματικά κατοχυρωμένο άσυλο).

3. Η παράγραφος αυτή συνδέει τα καθοριζόμενα στο τμήμα 1 στοιχεία της διεθνούς προστασίας με την αξιολόγηση του φόβου του αιτούντος ότι θα υποστεί δίωξη ή ότι θα απειληθεί με σοβαρή και αδικαιολόγητη βλάβη στη χώρα καταγωγής του, κατά τα προβλεπόμενα στο τμήμα 2.

Άρθρο 6

Επέκταση της διεθνούς προστασίας στα συνοδεύοντα μέλη της οικογενείας

Στο άρθρο 6 προβλέπεται η επέκταση της διεθνούς προστασίας σε όλα τα συνοδεύοντα μέλη της οικογενείας που εμπίπτουν στον ορισμό του άρθρου 2 της παρούσας οδηγίας.

1. Στην παράγραφο αυτή διευκρινίζεται ότι τα εξαρτώμενα μέλη της οικογενείας δικαιούνται καθεστώς ισότιμο με εκείνο που ισχύει για τον βασικό αιτούντα άσυλο και ότι το δικαίωμά τους αυτό απορρέει από αυτό τούτο το γεγονός ότι είναι μέλη της οικογενείας.

2. Στην υπόψη παράγραφο προβλέπεται εξαίρεση στην αρχή που διατυπώνεται στην παράγραφο 1. Ειδικότερα, επιτρέπεται ο αποκλεισμός από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας ενός μέλους της οικογενείας το οποίο διαφορετικά θα δικαιούτο προστασία αν συντρέχουν ως προς το άτομο αυτό οι κανόνες που προβλέπονται στα κεφάλαια ΙΙΙ και IV της οδηγίας, σχετικά με τις περί αποκλεισμού διατάξεις της Σύμβασης της Γενεύης.

Τμήμα 2: Αξιολόγηση του φόβου του αιτούντος ότι θα υποστεί δίωξη ή ότι θα εκτεθεί σε άλλη σοβαρή και αδικαιολόγητη βλάβη

Άρθρο 7

Αξιολόγηση των αιτήσεων παροχής διεθνούς προστασίας

Το άρθρο αυτό αναφέρεται στις αιτήσεις για την παροχή διεθνούς προστασίας και στην αξιολόγησή τους για να διαπιστωθεί εάν είναι αντικειμενικώς βάσιμες. Προβλέπει κανόνες οι οποίοι διευκολύνουν τη διερεύνηση του κατά πόσον μία αίτηση παροχής διεθνούς προστασίας είναι ή όχι βάσιμη. Για να αποφασισθεί ποιοι κανόνες είναι χρήσιμοι από αυτή την άποψη, δόθηκε ιδιαίτερη προσοχή στη Σύμβαση της Γενεύης, στην Κοινή Θέση και στο Εγχειρίδιο.

(α) Η διάταξη αυτή στηρίζεται στην αρχή ότι οι αιτήσεις παροχής διεθνούς προστασίας πρέπει να εξετάζονται σε εξατομικευμένη βάση, σε συνάρτηση με τις αντικειμενικές συνθήκες που είναι γνωστό ότι επικρατούν στη χώρα καταγωγής ή συνήθους διαμονής. Ο αιτών φέρει μεν καταρχήν το σχετικό βάρος απόδειξης αλλά η ευθύνη της εξακρίβωσης και αξιολόγησης του συνόλου των κρίσιμων πραγματικών περιστατικών βαρύνει από κοινού τον αιτούντα και το κράτος μέλος που είναι αρμόδιο να εξετάσει την εκάστοτε αίτηση.

(β) Στη διάταξη αυτή διατυπώνεται η αρχή σύμφωνα με την οποία η ανάγκη για διεθνή προστασία έχει προνοητικό χαρακτήρα, ενώ ο φόβος του αιτούντος ότι θα υποστεί δίωξη ή ότι θα εκτεθεί σε σοβαρή και αδικαιολόγητη βλάβη στη χώρα καταγωγής ενδέχεται να είναι βάσιμος εφόσον αποδεικνύεται αντικειμενικώς. Αν υπάρχει εύλογη πιθανότητα να πραγματοποιηθεί αυτό που φοβάται ο αιτών μετά την επιστροφή του στη χώρα καταγωγής, τότε ο φόβος είναι βάσιμος. Αυτό που πρέπει να διερευνάται κάθε φορά είναι το κατά πόσον υπάρχει εύλογη πιθανότητα να πραγματοποιηθεί η δίωξη ή η πρόκληση άλλης σοβαρής βλάβης την οποία φοβάται ο αιτών. Ο φόβος κάποιου ότι θα υποστεί δίωξη ή άλλη σοβαρή βλάβη μπορεί να είναι βάσιμος ακόμη κι αν δεν υπάρχει σαφής πιθανότητα δίωξης ή πρόκλησης τέτοιας βλάβης, αλλά η απλή πιθανότητα ή η λίαν αμφίβολη περίπτωση να συμβεί κάτι τέτοιο δεν αρκεί για να γίνει δεκτό ότι ο αιτών χρήζει διεθνούς προστασίας.

(γ) Η διάταξη αυτή αναφέρεται στο γεγονός ότι αν ένας αιτών διεθνή προστασία έχει ήδη υποστεί δίωξη ή σοβαρή και αδικαιολόγητη βλάβη ή εάν έχει λάβει άμεσες απειλές ότι θα υποστεί δίωξη ή σοβαρή και αδικαιολόγητη βλάβη, το στοιχείο αυτό αξιολογείται ως σοβαρή ένδειξη για τον κίνδυνο δίωξης, εκτός αν έκτοτε έχει επέλθει ριζική και σημαντική μεταβολή των συνθηκών στη χώρα καταγωγής του αιτούντος ή στις σχέσεις του με τη χώρα καταγωγής.

(δ) Η διάταξη αυτή απηχεί την αρχή σύμφωνα με την οποία κατά την εξέταση των αιτήσεων παροχής διεθνούς προστασίας πρέπει να αξιολογείται σφαιρικά το σύνολο των πραγματικών δεδομένων που σχετίζονται με την αίτηση. Επί παραδείγματι, όταν ο αιτών είναι παιδί ή έφηβος, για να κριθεί εάν δεδομένος κίνδυνος είναι αρκούντως σοβαρός ώστε να ισοδυναμεί με δίωξη ή πρόκληση άλλης σοβαρής βλάβης, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι ειδικές μορφές παραβιάσεων των δικαιωμάτων του ανθρώπου που στρέφονται κατά παιδιών.

Η μνεία της ηλικίας στην παράγραφο αυτή αποσκοπεί στο να τονισθεί το πόσο ευάλωτοι είναι ενδεχομένως οι ανήλικοι και το πόσο ιδιάζουσες είναι οι περιστάσεις που χαρακτηρίζουν τις αιτήσεις για την παροχή διεθνούς προστασίας σε ανηλίκους. Σύμφωνα με το άρθρο 3 της σύμβασης των Ηνωμένων Εθνών του 1989 για τα δικαιώματα του παιδιού, «σε όλες τις αποφάσεις που αφορούν τα παιδιά [...] πρέπει να λαμβάνεται πρωτίστως υπόψη το συμφέρον του παιδιού». Πρόκειται για μια αρχή αναγκαστικής ισχύος η οποία συνάγεται από την υπόψη παράγραφο αλλά διατυπώνεται ρητώς στις αιτιολογικές σκέψεις, ούτως ώστε να μπορεί να χρησιμεύσει ως εργαλείο για την ερμηνεία όλων των διατάξεων της παρούσας πρότασης οδηγίας οι οποίες αφορούν τους ανηλίκους. Ειδικότερα, κατά την εξέταση των αιτήσεων παροχής διεθνούς προστασίας τα κράτη μέλη πρέπει να συνεκτιμούν τα ακόλουθα:

(α) το γεγονός ότι η ηλικία και ωριμότητα του παιδιού και η φάση ανάπτυξης στην οποία βρίσκεται συγκαταλέγονται στα πραγματικά δεδομένα που σχετίζονται με την αίτηση.

(β) το γεγονός ότι τα παιδιά ενίοτε εκδηλώνουν τους φόβους τους κατά τρόπο διαφορετικό σε σύγκριση με τους ενηλίκους.

(γ) το γεγονός ότι τα παιδιά ενδέχεται να γνωρίζουν ανεπαρκώς τις συνθήκες που επικρατούν στη χώρα καταγωγής τους.

(δ) την ύπαρξη μορφών δίωξης που αφορούν ειδικά τα παιδιά, όπως είναι η στρατολόγηση παιδιών, η σωματεμπορία με σκοπό τη σεξουαλική εκμετάλλευση και η καταναγκαστική εργασία.

Εν προκειμένω, ο ορισμός του πρόσφυγα και, ειδικότερα, οι πέντε λόγοι δίωξης θεωρείται ότι είναι διατυπωμένοι με ικανή ευρύτητα ώστε να μπορούν να καλύψουν τους πρόσφυγες παιδικής ηλικίας, στους οποίους δεν πρέπει αυτομάτως να παρέχεται επικουρική προστασία μόνο και μόνο επειδή είναι παιδιά.

Όταν η αίτηση παροχής διεθνούς προστασίας έχει υποβληθεί από γυναίκα, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη το ότι η δίωξη, κατά την έννοια της Σύμβασης της Γενεύης, ενδέχεται να έχει τη μορφή σεξουαλικής βίας ή άλλης συμπεριφοράς που έχει σχέση με το φύλο. Όταν ο τύπος της δίωξης έχει σχέση με το φύλο, το στοιχείο αυτό δεν πρέπει να καθιστά αφανή τον λόγο ο οποίος υπαγόρευσε την εκάστοτε πράξη δίωξης. Επί παραδείγματι, μία γυναίκα πρόσφυγας ενδέχεται να υποστεί σεξουαλική βία λόγω της θρησκείας, των πολιτικών φρονημάτων, της ιθαγένειάς της, κ.ο.κ.. Στις περιπτώσεις αυτές η σεξουαλική βία είναι απλώς μία μορφή δίωξης και είναι πιθανό να ισχύει οποιοσδήποτε από τους λόγους δίωξης που προβλέπονται στη Σύμβαση και καθορίζονται στο άρθρο 12. Παρόλα αυτά, η άσκηση σεξουαλικής βίας σε βάρος γυναικών, π.χ. ο ακρωτηριασμός των γεννητικών τους οργάνων, μπορεί να οφείλεται αποκλειστικά και μόνο στο γεγονός ότι πρόκειται για γυναίκες. Σε τέτοιες περιπτώσεις μπορεί να γίνει δεκτό ότι η δίωξη οφείλεται στο γεγονός ότι το θύμα ανήκει σε «συγκεκριμένη κοινωνική ομάδα».

Η Επιτροπή αναγνωρίζει τη σπουδαιότητα και χρησιμότητα συγκεκριμένων «κατευθυντήριων γραμμών» για την αξιολόγηση των αιτήσεων παροχής διεθνούς προστασίας που υποβάλλονται από ανηλίκους ή γυναίκες. Εντούτοις, φρονεί ότι το πρώτο στάδιο συγκρότησης του «κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου» και το μέσο της οδηγίας δεν είναι κατάλληλα για τη θέσπιση τέτοιων κατευθυντήριων γραμμών σε επίπεδο ΕΕ σήμερα. Για τον λόγο αυτό, παροτρύνει τα κράτη μέλη να επεξεργασθούν τέτοιου είδους κατευθυντήριες γραμμές σε εθνικό επίπεδο και σε συνεννόηση με την Ύπατη Αρμοστία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες.

(ε) Μία αίτηση παροχής διεθνούς προστασίας μπορεί επίσης να στηρίζεται σε αξιόπιστα αποδεικτικά στοιχεία από τα οποία προκύπτει ότι νόμοι ή κανονισμοί οι οποίοι ισχύουν στη χώρα καταγωγής επιτρέπουν ή αφήνουν ατιμώρητη τη δίωξη ή πρόκληση άλλης σοβαρής βλάβης στον αιτούντα, είτε ως άτομο είτε ως μέλος κάποιας κοινωνικής ομάδας στην οποία αποδεδειγμένα ανήκει ο αιτών, υπό την προϋπόθεση ότι υπάρχει εύλογη πιθανότητα να εφαρμοσθούν πράγματι οι εκάστοτε νόμοι ή κανονισμοί. Αν ο σχετικός νόμος είναι απαρχαιωμένος και δεν εφαρμόζεται πλέον στην πράξη, ο φόβος που ενδεχομένως προκαλεί δεν θεωρείται βάσιμος.

Άρθρο 8

Η περίπτωση κατά την οποία η ανάγκη για διεθνή προστασία ανακύπτει επιτόπου

Το υπόψη άρθρο αναφέρεται στην περίπτωση της αίτησης για την παροχή διεθνούς προστασίας η οποία υποβάλλεται επιτόπου, όταν η ανάγκη για την προστασία αυτή προέκυψε μόλις μετά την είσοδο του αιτούντος στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους, συνήθως λόγω της μεταβολής των συνθηκών στη χώρα καταγωγής.

1. Στην παράγραφο αυτή εξηγείται ότι ο φόβος της δίωξης ή άλλης σοβαρής βλάβης δεν είναι απαραίτητο να υπήρχε ήδη όταν ο ενδιαφερόμενος αναχωρούσε από τη χώρα καταγωγής του. Ωστόσο, μία αίτηση που έχει υποβληθεί επιτόπου και στηρίζεται σε κρίσιμες μεταβολές των συνθηκών στη χώρα καταγωγής του ατόμου μετά την αποδημία του είναι παραδεκτή μόνο στο μέτρο που αποδεικνύεται ότι οι μεταβολές αυτές προκαλούν στο άτομο βάσιμο φόβο ότι θα υποστεί δίωξη ή άλλη σοβαρή βλάβη.

2. Η παράγραφος αυτή αναφέρεται στο θέμα των αιτήσεων που υποβάλλονται επιτόπου με βάση τις δραστηριότητες που το εκάστοτε άτομο ανέπτυξε μετά την αποδημία του από τη χώρα καταγωγής του. Μία τέτοια αίτηση έχει τις περισσότερες πιθανότητες να γίνει δεκτή όταν οι δραστηριότητες που επικαλείται ο αιτών αποτελούν εκδήλωση και συνέχεια φρονημάτων που ο αιτών είχε ήδη προηγουμένως στη χώρα καταγωγής του και τα οποία σχετίζονται με την ανάγκη για διεθνή προστασία. Παρόλα αυτά, η ύπαρξη τέτοιας συνέχειας δεν είναι απόλυτη προϋπόθεση αλλά ενδέχεται να αποτελεί ένδειξη για την αξιοπιστία της αίτησης.

Στην παράγραφο αυτή ρυθμίζεται επίσης το θέμα των καταχρήσεων σε περιπτώσεις επιτόπιας υποβολής αίτησης. Το γεγονός ότι ο φόβος δίωξης ή άλλης σοβαρής βλάβης είναι επίπλαστος δεν σημαίνει από μόνο του ότι ο φόβος αυτός αποκλείεται να είναι βάσιμος και συνεπώς αρκετός για να δικαιολογείται η υπαγωγή σε καθεστώς διεθνούς προστασίας. Παρόλα αυτά, εάν είναι δυνατό να αποδειχθεί με εύλογο βαθμό βεβαιότητας ότι οι δραστηριότητες που ο ενδιαφερόμενος ανέπτυξε μετά την αναχώρησή του από τη χώρα καταγωγής είχαν ως σκοπό την τεχνητή εκπλήρωση των αναγκαίων προϋποθέσεων για να γίνει δεκτή η παροχή διεθνούς προστασίας, τα κράτη μέλη νομιμοποιούνται να θεωρήσουν ως σημείο εκκίνησης την παραδοχή ότι οι εν λόγω δραστηριότητες δεν στοιχειοθετούν καταρχήν λόγο παροχής διεθνούς προστασίας, αλλά αντιθέτως αποτελούν σοβαρό λόγο αμφισβήτησης της αξιοπιστίας του αιτούντος. Τα κράτη μέλη οφείλουν, πάντως, να διασφαλίζουν ότι οι αρμόδιες αρχές αναγνωρίζουν τους αιτούντες ως πρόσωπα χρήζοντα διεθνούς προστασίας αν οι δραστηριότητες του τύπου που περιγράφεται στην παρούσα παράγραφο είναι ευλόγως πιθανό να περιέλθουν σε γνώση των αρχών της χώρας καταγωγής του εκάστοτε ατόμου, να αξιολογηθούν από αυτές ως αποδεικνύουσες κάποιο αντίπαλο πολιτικό ή άλλο προστατευόμενο φρόνημα ή χαρακτηριστικό και να δημιουργήσουν στο άτομο βάσιμο φόβο ότι θα υποστεί δίωξη ή σοβαρή και αδικαιολόγητη βλάβη.

Άρθρο 9

Πηγές βλάβης και προστασίας

Το άρθρο αυτό αναφέρεται στην έννοια της κρατικής προστασίας και στηρίζεται στο επιχείρημα ότι το κύριο σκεπτικό που διατρέχει τη Σύμβαση της Γενεύης και τα καθεστώτα επικουρικής προστασίας είναι ότι ο καθένας δικαιούται να ζει χωρίς να διώκεται και χωρίς να υφίσταται άλλη σοβαρή βλάβη και ότι, αν απειλείται με τέτοια βλάβη, πρέπει να μπορεί να λάβει ουσιαστική κρατική προστασία.

1. Η παράγραφος αυτή στηρίζεται στην πρακτική της συντριπτικής πλειονότητας των κρατών μελών και άλλων φορέων που αναπτύσσουν παγκόσμια δραστηριότητα. Πιο συγκεκριμένα, ορίζει ότι ο φόβος της δίωξης ή της σοβαρής αδικαιολόγητης βλάβης ενδέχεται να είναι βάσιμος ακόμη και όταν ο σχετικός κίνδυνος δεν προέρχεται μόνο από το κράτος αλλά και από άλλα κόμματα ή οργανώσεις που ελέγχουν το κράτος ή από μη κρατικούς φορείς, οσάκις το κράτος αδυνατεί ή δεν έχει τη βούληση να παράσχει ουσιαστική προστασία. Το από ποιον προξενείται η δίωξη ή η σοβαρή αδικαιολόγητη βλάβη θεωρείται άνευ σημασίας. Αυτό που πρέπει να διερευνάται κάθε φορά είναι το κατά πόσον ο αιτών μπορεί να εξασφαλίσει ουσιαστική προστασία έναντι της βλάβης ή της απειλής βλάβης στη χώρα καταγωγής. Αν η δίωξη ή η άλλη σοβαρή και αδικαιολόγητη βλάβη εκπορεύεται από το κράτος, τότε ο σχετικός φόβος είναι βάσιμος διότι εκ των πραγμάτων δεν είναι διαθέσιμη καμία αξιόπιστη οδός προστασίας στη χώρα καταγωγής. Αν η βλάβη ή απειλή βλάβης εκπορεύεται από μη κρατικούς φορείς, ο φόβος είναι βάσιμος μόνο εφόσον το κράτος είναι απρόθυμο ή ουσιαστικά ανίκανο να παράσχει προστασία έναντι του κινδύνου πρόκλησης βλάβης.

2. Η παράγραφος αυτή αναφέρεται στην αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας, περιλαμβανομένης της διαθεσιμότητας, της κρατικής προστασίας. Πρέπει να υπάρχει σε λειτουργία ένα σύστημα εγχώριας προστασίας, καθώς και μηχανισμοί για την ανίχνευση, την ποινική καταστολή και τον κολασμό πράξεων που στοιχειοθετούν δίωξη ή άλλη σοβαρή βλάβη. Το κρίσιμο ερώτημα είναι εάν το σύστημα αυτό στο σύνολό του παρέχει ένα επαρκές και προσιτό επίπεδο προστασίας σε όλα τα άτομα που αποτελούν τον πληθυσμό. Για να είναι ουσιαστική η προστασία που παρέχει το σύστημα πρέπει το κράτος να έχει την ικανότητα και τη βούληση να το εφαρμόσει, ούτως ώστε να μην υπάρχει σημαντική πιθανότητα πραγματοποίησης της δίωξης ή πρόκλησης άλλης σοβαρής βλάβης.

Κατά το πρώτο στάδιο της αξιολόγησης αυτής διερευνάται το κατά πόσον το κράτος έχει λάβει ή αναμένεται ευλόγως να λάβει επαρκή μέτρα για τον έλεγχο ή την καταστολή της πρόκλησης βλάβης και τα κράτη μέλη πρέπει να συνεκτιμούν τους ακόλουθους παράγοντες:

(α) τις γενικές συνθήκες που επικρατούν στη χώρα καταγωγής.

(β) την τυχόν συνενοχή του κράτους σε σχέση με την πρόκληση της εκάστοτε βλάβης.

(γ) τον χαρακτήρα των πολιτικών του κράτους σε σχέση με την εκάστοτε βλάβη, π.χ. το κατά πόσον υπάρχει σε ισχύ ποινική νομοθεσία η οποία προβλέπει ότι οι βίαιες πράξεις δίωξης επισύρουν ποινικές κυρώσεις τόσο αυστηρές όσο η σοβαρότητα του εκάστοτε αδικήματος.

(δ) την επιρροή που οι φερόμενοι ως διώκτες ασκούν σε κρατικούς αξιωματούχους.

(ε) το κατά πόσον οι ενέργειες του επίσημου κράτους είναι ουσιαστικές ή έχουν απλώς προσχηματικό χαρακτήρα. στο πλαίσιο αυτό πρέπει να εξετάζεται η προθυμία των υπηρεσιών που είναι επιφορτισμένες με την επιβολή του νόμου να ανιχνεύσουν, να διώξουν ποινικώς και να τιμωρήσουν όσους διαπράττουν αδικήματα.

(στ) το κατά πόσον παρατηρείται συστηματικά το φαινόμενο της κρατικής απραξίας.

(ζ) την τυχόν άρνηση παροχής κρατικών υπηρεσιών.

(η) το κατά πόσον το κράτος έχει λάβει μέτρα με σκοπό την αποτροπή της πρόκλησης βλάβης.

Κατά το δεύτερο στάδιο της αξιολόγησης αυτής διερευνάται το κατά πόσον ο αιτών διαθέτει εύλογη δυνατότητα εξασφάλισης κρατικής προστασίας. τα κράτη μέλη πρέπει να συνεκτιμούν τους ακόλουθους παράγοντες:

(θ) τα τυχόν αποδεικτικά στοιχεία που επικαλείται ο αιτών προς επίρρωση του ισχυρισμού του ότι οι φερόμενοι ως διώκτες δεν τελούν υπό τον έλεγχο του κράτους.

(ι) τα ποιοτικά χαρακτηριστικά της πρόσβασης του αιτούντος στα όποια μέσα προστασίας είναι διαθέσιμα, λαμβανομένου υπόψη ότι οι αιτούντες ως τάξη δεν πρέπει να εξαιρούνται από την προστασία του νόμου.

(κ) τις τυχόν ενέργειες στις οποίες έχει προβεί ο αιτών προκειμένου να λάβει προστασία από κρατικούς αξιωματούχους και την ανταπόκριση του κράτους στις προσπάθειες αυτές.

3. Η παράγραφος αυτή αποτελεί προέκταση της συλλογιστικής στην οποία στηρίζεται η προηγούμενη παράγραφος. Αφού έχει γίνει δεκτό ότι είναι δυνατό να διακατέχεται κανείς από βάσιμο φόβο ότι θα υποστεί δίωξη ή άλλη σοβαρή βλάβη στα χέρια ατόμων που δεν διαθέτουν κρατική εξουσία, στο υπόψη άρθρο καθορίζονται οι περιορισμένες προϋποθέσεις υπό τις οποίες είναι δυνατό να γίνει δεκτό ότι μη κρατικοί φορείς είναι δυνητικοί διώκτες κατά τρόπο παρόμοιο με αυτόν που ισχύει για τα αναγνωρισμένα κράτη. Για να συμβεί κάτι τέτοιο πρέπει ένας διεθνής οργανισμός όπως ο ΟΗΕ ή το ΝΑΤΟ ή μία σταθερή και οιωνεί κρατική αρχή, αφενός,να ελέγχει το έδαφος όπου ο ενδιαφερόμενος επιθυμεί να επιστρέψει και, αφετέρου, να έχει τη βούληση και την ικανότητα να διασφαλίσει την άσκηση δικαιωμάτων και να προστατεύσει τα άτομα από βλάβη όπως θα έκανε και ένα διεθνώς αναγνωρισμένο κράτος και για όσον χρόνο απαιτηθεί.

Άρθρο 10

Η εγχώρια προστασία

Το άρθρο αυτό αναφέρεται στη δυνατότητα φυγής ή προστασίας από δίωξη ή από την πρόκληση άλλης σοβαρής βλάβης στο έδαφος της χώρας καταγωγής. Με βάση την αρχή ότι η διεθνής προστασία από βλάβη αποτελεί απλώς δευτερεύουσα εναλλακτική επιλογή σε σχέση με την εγχώρια προστασία, η συγκεκριμένη διάταξη προβλέπει ότι τα κράτη μέλη δύνανται να απορρίπτουν αιτήσεις παροχής διεθνούς προστασίας εάν αποδεικνύεται ότι ο αιτών μπορεί να εξασφαλίσει ουσιαστική προστασία έστω και σε ένα τμήμα της χώρας καταγωγής στο οποίο να μπορεί ευλόγως να επιστρέψει.

1. Σύμφωνα με την παράγραφο αυτή, για να γίνει δεκτή η εναλλακτική δυνατότητα της εγχώριας προστασίας πρέπει τα πραγματικά δεδομένα που σχετίζονται με μία αίτηση παροχής διεθνούς προστασίας να εξετασθούν από τα κράτη μέλη προτού αυτά ασχοληθούν με το ερώτημα κατά πόσον ο αιτών μπορεί ευλόγως να σταλεί πίσω στη χώρα καταγωγής του. Τα κράτη μέλη νομιμοποιούνται να εξετάσουν την περίπτωση της εγχώριας προστασίας μόνο εφόσον διαπιστώνεται ότι κατά τα άλλα η αίτηση παροχής διεθνούς προστασίας θα γινόταν δεκτή. Με άλλα λόγια, μόνο εάν ο αιτών αποδεικνύει ότι διακατέχεται από βάσιμο φόβο ότι θα υποστεί δίωξη ή άλλη σοβαρή βλάβη σε ένα τμήμα του εδάφους της χώρας καταγωγής του επιτρέπεται να διερευνηθεί το κατά πόσον ο φόβος αυτός είναι αβάσιμος για ένα άλλο τμήμα του εδάφους της ίδιας χώρας. Στο πλαίσιο της εξέτασης αυτής πρέπει να εξετάζεται η εύλογη δυνατότητα του ατόμου να εξασφαλίσει ουσιαστική προστασία από δίωξη ή άλλη σοβαρή ζημία στη χώρα καταγωγής. Θεωρείται δεδομένο ότι μία εθνική κυβέρνηση νομιμοποιείται να λαμβάνει μέτρα σε ολόκληρη την εθνική επικράτεια. Για τον λόγο αυτό, υπάρχει ένα ισχυρό τεκμήριο κατά του συμπεράσματος ότι είναι δυνατή η εξασφάλιση εγχώριας προστασίας σε περίπτωση που διώκτης ή υποκινητής της δίωξης είναι η ίδια η εθνική κυβέρνηση. Υπάρχουν περισσότερες πιθανότητες να θεωρηθεί εφικτή η εγχώρια προστασία όταν η απειλή για την πρόκληση βλάβης εκπορεύεται από κάποιον που δεν κατέχει κρατική εξουσία.

2. Η παράγραφος αυτή αναφέρεται στις παραμέτρους που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη προκειμένου να εξακριβωθεί κατά πόσο είναι βάσιμος ο φόβος της επιστροφής σε τμήμα του εδάφους της χώρας καταγωγής. Ως στοιχείο της διαδικασίας αυτής, η παράγραφος προβλέπει ορισμένες ελάχιστες προϋποθέσεις που πρέπει να συντρέχουν για να μπορεί ευλόγως ένα κράτος μέλος να απορρίψει την αίτηση παροχής διεθνούς προστασίας και να επαναπροωθήσει τον αιτούντα σε ένα τμήμα του εδάφους της χώρας καταγωγής ή συνήθους διαμονής σύμφωνα με όσα προβλέπονται στην παράγραφο (1). Για να κριθεί κατά πόσον είναι λογικό να σταλεί ο αιτών πίσω στον προτεινόμενο τόπο, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι συνθήκες ασφαλείας και οι πολιτικές και κοινωνικές συνθήκες που επικρατούν στο συγκεκριμένο τμήμα της χώρας, καθώς επίσης οι τυχόν ιδιαίτεροι παράγοντες που καθιστούν ευάλωτο τον αιτούντα.

Κεφάλαιο ΙΙΙ: Υπαγωγή στο καθεστώς του πρόσφυγα

Στο προηγούμενο κεφάλαιο καθορίζονται οι γενικές προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούνται για να γίνει δεκτή η υπαγωγή στο καθεστώς του πρόσφυγα ή στο καθεστώς επικουρικής προστασίας. Επίσης διευκρινίζονται οι έννοιες του παραδεκτού και των πηγών βλάβης ή προστασίας. Το παρόν κεφάλαιο επικεντρώνεται στους παράγοντες εκείνους που έχουν σημασία αποκλειστικά και μόνο για την υπαγωγή στο καθεστώς του πρόσφυγα, ιδίως δε στην έννοια της δίωξης και στους λόγους δίωξης. Το παρόν κεφάλαιο στηρίζεται σε πολύ μεγάλο βαθμό στην Κοινή Θέση και στη Σύμβαση της Γενεύης, παρά το γεγονός ότι στην πραγματικότητα η Σύμβαση της Γενεύης δεν περιλαμβάνει ορισμό της έννοιας της δίωξης.

Άρθρο 11

Ο χαρακτήρας της δίωξης

Το άρθρο αυτό αναφέρεται στον χαρακτήρα της δίωξης και περιλαμβάνει μια σειρά σχετικών ερμηνευτικών αρχών.

1. Επειδή η έννοια της δίωξης δεν είναι πάγια μέσα στον χρόνο, το παρόν άρθρο προβλέπει μία ερμηνεία της έννοιας αυτής η οποία φιλοδοξεί να είναι ευέλικτη, προσαρμόσιμη και αρκούντως ευρεία, ώστε να ανταποκρίνεται στις συνεχώς μεταβαλλόμενες μορφές δίωξης, που ενδέχεται να στοιχειοθετούν τη βάση για την υπαγωγή στο καθεστώς του πρόσφυγα.

(α) Στην παράγραφο αυτή ορίζεται ότι, για να γίνει δεκτό ότι μία πράξη στοιχειοθετεί δίωξη πρέπει να είναι εσκεμμένη, να έχει κάποια διάρκεια ή συστηματικότητα και να είναι αρκούντως σοβαρή ώστε να καθιστά ανεδαφική την απαίτηση επιστροφής στη χώρα καταγωγής. Επιπλέον, η πράξη πρέπει να θεμελιώνεται σε έναν από τους λόγους που μνημονεύονται στο άρθρο 1 Α της Σύμβασης της Γενεύης και οι οποίοι διευκρινίζονται περαιτέρω στις παραγράφους 1 έως 5 του άρθρου 12. Μπορεί ένα μέτρο που στοιχειοθετεί διακριτική μεταχείριση, αξιολογούμενο αυτοτελώς, να μην είναι τόσο σοβαρό ώστε να ισοδυναμεί με δίωξη, αλλά η επανάληψη ενός τέτοιου μέτρου ενδέχεται να καθιστά παραδεκτή την αξίωση υπαγωγής στο καθεστώς του πρόσφυγα λόγω του σωρευτικού της αποτελέσματος.

(β) Η παράγραφος αυτή αναφέρεται στην περίπτωση της δίωξης που έχει τη μορφή νομικών, διοικητικών, αστυνομικών ή/και δικαστικών μέτρων τα οποία ή στοιχειοθετούν δίωξη από μόνα τους ή είναι μεν φαινομενικά νόμιμα αλλά χρησιμοποιούνται κατά αθέμιτο τρόπο με σκοπό τη δίωξη ή, τέλος, εφαρμόζονται κατά παράβαση του νόμου και τα οποία είναι τόσο σοβαρά ώστε να καθιστούν ανυπόφορη την επιστροφή στη χώρα προέλευσης. Τα γενικού χαρακτήρα μέτρα που αποβλέπουν στη διασφάλιση της δημόσιας τάξης, της κρατικής ασφάλειας ή της δημόσιας υγείας συνήθως δεν στοιχειοθετούν δίωξη, υπό τον όρο ότι πληρούν τις προϋποθέσεις που ισχύουν για τους νόμιμους περιορισμούς ή τις παρεκκλίσεις από τις υποχρεώσεις στον τομέα των δικαιωμάτων του ανθρώπου σύμφωνα με το διεθνές δίκαιο.

(γ) Τα σημεία (i) και (ii) της παρούσας παραγράφου αναφέρονται στα θεμιτά μέσα επιβολής του νόμου. Η άσκηση ποινικής δίωξης ή η επιβολή τιμωρίας για την παραβίαση ενός συνήθους νόμου γενικής εφαρμογής κατά κανόνα δεν στοιχειοθετεί δίωξη. Ωστόσο, το αντίθετο μπορεί να ισχύει αν, επί παραδείγματι, το κράτος καταγωγής προβαίνει σε πράξεις ποινικής δίωξης ή απονομής δικαιοσύνης οι οποίες συνιστούν διακριτική μεταχείριση, αν επιβάλλει μία τιμωρία που είναι απάνθρωπη ή δεν ανταποκρίνεται στην αρχή της ίσης μεταχείρισης, αν η νομοθεσία του κατατείνει στην ποινικοποίηση της άσκησης ενός θεμελιώδους και διεθνώς κατοχυρωμένου δικαιώματος του ανθρώπου ή καλεί τα άτομα να διενεργήσουν πράξεις κατά παράβαση βασικών κανόνων του διεθνούς δικαίου.

(δ) Η παράγραφος αυτή αναφέρεται στο θέμα της στρατιωτικής θητείας και ορίζει ότι η άσκηση ποινικής δίωξης ή η επιβολή τιμωρίας λόγω της άρνησης κάποιου να συμμορφωθεί με τη γενική υποχρέωση εκπλήρωσης στρατιωτικής θητείας (ασχέτως αν η άρνηση έχει τη μορφή της συνειδησιακής αντίρρησης, της απουσίας άνευ αδείας, της φυγής ή της λιποταξίας) δεν στοιχειοθετεί κατά κανόνα δίωξη. Το αντίθετο μπορεί, ωστόσο, να ισχύει αν το κράτος καταγωγής αρνείται στον αιτούντα τη δυνατότητα εξέτασης της περίπτωσής του με βάση τις αρχές της δικαιοσύνης, προβαίνει σε στράτευση κατά τρόπο που συνιστά διακριτική μεταχείριση, αναθέτει καθήκοντα ή επιβάλλει όρους υπηρεσίας που συνιστούν διακριτική μεταχείριση ή επιβάλλει κυρώσεις για αθέτηση υποχρεώσεων που σχετίζονται με τη στρατιωτική θητεία κατά τρόπο που συνιστά διακριτική μεταχείριση, εκθέτοντας έτσι τον αιτούντα στον κίνδυνο να του επιβληθεί δυσανάλογη ή υπέρμετρα αυστηρή τιμωρία. Το ίδιο ισχύει αν το κράτος καταγωγής παραλείπει να παράσχει μία εύλογη και συνάδουσα με την αρχή της ίσης μεταχείρισης εναλλακτική δυνατότητα για τα πρόσωπα που δεν επιθυμούν να υπηρετήσουν στον στρατό εξαιτίας ειλικρινών πολιτικών, θρησκευτικών ή ηθικών πεποιθήσεων.

Υπό συνθήκες πολέμου ή συγκρούσεων, η άσκηση ποινικής δίωξης ή η επιβολή τιμωρίας λόγω της άρνησης ενός ατόμου να εκπληρώσει στρατιωτικά καθήκοντα μπορεί επίσης από μόνη της να στοιχειοθετεί δίωξη αν το άτομο αυτό είναι σε θέση να αποδείξει ότι η εκπλήρωση στρατιωτικής υπηρεσίας θα απαιτούσε τη συμμετοχή του σε στρατιωτικές ενέργειες οι οποίες έρχονται σε κατάφωρη αντίθεση με ειλικρινείς και βαθιές ηθικές, θρησκευτικές ή πολιτικές του πεποιθήσεις ή με άλλους βάσιμους λόγους συνείδησης. Η απόδειξη της ύπαρξης έγκυρης συνειδησιακής αντίρρησης είναι ενίοτε ευχερέστερη οσάκις η στρατιωτική δράση στην οποία θα καλείτο να συμπράξει το άτομο αντίκειται σε θεμελιώδεις κανόνες της ανθρώπινης συμπεριφοράς ή/και έχει καταδικασθεί από τη διεθνή κοινότητα. Παρόλα αυτά, τούτο δεν αποτελεί απαρέγκλιτη προϋπόθεση. ακόμη κι αν η στρατιωτική δράση διεξάγεται εν γένει εντός των ορίων που θέτει το δίκαιο του πολέμου, και πάλι ένα άτομο μπορεί να έχει έγκυρους συνειδησιακούς λόγους για να μη συμμετάσχει σε αυτήν. Τούτο συμβαίνει, επί παραδείγματι, αν το άτομο ανήκει σε εθνική μειονότητα και υπάρχει περίπτωση να συμμετάσχει σε στρατιωτικές επιχειρήσεις κατά της συγκεκριμένης μειονότητας.

2. Στην παράγραφο αυτή αναλύεται διεξοδικότερα ο χαρακτήρας (των λόγων) της δίωξης. Ειδικότερα, διατυπώνονται ορισμένες κατευθυντήριες αρχές τις οποίες πρέπει να ακολουθούν τα κράτη μέλη. Για να γίνει δεκτό ότι ένα άτομο είναι πρόσφυγας πρέπει σε όλες τις περιπτώσεις να προκύπτει ότι υπάρχει βάσιμος φόβος δίωξης και ότι ο φόβος αυτός συνδέεται με έναν τουλάχιστον από τους πέντε λόγους που απαριθμούνται στη Σύμβαση της Γενεύης και διατυπώνονται στο άρθρο 13 της παρούσας οδηγίας.

(α) Το εδάφιο αυτό αναφέρεται στις πηγές της δίωξης. Η δίωξη είναι πιο αδιαμφισβήτητη όταν εκπορεύεται από το ίδιο το κράτος ή από μέρη ή οντότητες που το ελέγχουν. Στις περιπτώσεις αυτές, σχεδόν εξ ορισμού δεν υπάρχει καν δυνατότητα ή δεν υπάρχει ουσιαστική δυνατότητα εξασφάλισης προστασίας από τη βλάβη που απειλείται ή ήδη προκαλείται. Παρόλα αυτά, η δίωξη μπορεί επίσης να εκπορεύεται από μη κρατικούς φορείς σε περίπτωση κατά την οποία το κράτος είναι ανίκανο ή απρόθυμο να παράσχει ουσιαστική προστασία κατά της δίωξης. Σε αυτές τις περιπτώσεις επίσης πρέπει να γίνεται δεκτή η υπαγωγή στο καθεστώς του πρόσφυγα, εφόσον πληρούνται και οι υπόλοιπες προϋποθέσεις για να θεωρηθεί κάποιος πρόσφυγας σύμφωνα με τις διατάξεις της παρούσας οδηγίας.

(β) Το εδάφιο αυτό αναφέρεται στο θέμα της απόδοσης στον αιτούντα κάποιου από λόγους που προβλέπονται στη Σύμβαση. Το γεγονός ότι οι λόγοι στους οποίους στηρίζεται ο φόβος της δίωξης είναι πραγματικοί ή απλώς αποδίδονται στον αιτούντα από το κράτος ή από τον εκάστοτε διώκοντα μη κρατικό φορέα είναι άνευ σημασίας. Παραδείγματος χάρη, ενδέχεται να αρκεί η εντύπωση του διώκτη ότι το διωκόμενο άτομο έχει συγκεκριμένη πολιτική άποψη, ανεξάρτητα από το αν αυτό αληθεύει, για να ληφθεί ένα διωκτικό μέτρο κατά του ατόμου αυτού μόνο και μόνο επειδή έχει το πολιτικό φρόνημα που του αποδίδεται.

(γ) Στην υποπαράγραφο αυτή αναλύεται η περίπτωση της γενικευμένης καταπίεσης ή βίας. Υπάρχει ίσως η τάση αποκλεισμού από το καθεστώς του πρόσφυγα αιτούντων που έχουν διαφύγει - ενίοτε μάλιστα με μαζικό τρόπο - από τόπους όπου επικρατεί μεγάλης έκτασης καταπίεση και βία. Η τάση αυτή οφείλεται στο μεγάλο πλήθος των προσώπων αυτών ή στο ότι η περίπτωσή τους μοιάζει με εκείνη πολλών άλλων ανθρώπων. Ωστόσο, τα άτομα αυτά δικαιούνται να αναγνωρισθούν ως πρόσφυγες αν ο βάσιμος φόβος δίωξης που τους διακατέχει οφείλεται σε μεγάλο βαθμό στη φυλή, τη θρησκεία, την ιθαγένεια, τα πολιτικά τους φρονήματα ή στο γεγονός ότι ανήκουν σε συγκεκριμένη κοινωνική ομάδα. Τα κράτη μέλη νομιμοποιούνται να αναγνωρίζουν στα πρόσωπα αυτά το καθεστώς της επικουρικής προστασίας αντί του καθεστώτος του πρόσφυγα μόνο εάν ένας από τους προαναφερθέντες λόγους δεν έχει σημαντική σχέση με τον φόβο δίωξης που τα διακατέχει. Καίτοι τα πρόσωπα που έχουν διαφύγει από εμφύλιους πολέμους ή από εσωτερικές ή γενικευμένες ένοπλες συγκρούσεις δεν είναι κατ' ανάγκη πρόσφυγες κατά την έννοια της Σύμβασης, τα κράτη μέλη θα ήταν σκόπιμο να διασφαλίζουν επίσης ότι τα πρόσωπα αυτά δεν αποκλείονται αυτομάτως από το καθεστώς του πρόσφυγα.

Άρθρο 12

Λόγοι δίωξης

Στο άρθρο αυτό καθορίζονται οι αρχές που σχετίζονται με τους λόγους δίωξης. Το άρθρο στηρίζεται σε μεγάλο βαθμό στη Σύμβαση της Γενεύης και στην Κοινή Θέση και δεν αποσκοπεί στην πρόβλεψη οποιουδήποτε νέου λόγου πέραν των λόγων που προβλέπονται ρητά ή έμμεσα από τα συγκεκριμένα κείμενα.

(α) Στην διάταξη αυτή καθορίζονται οι κανόνες που ισχύουν για την ερμηνεία της έννοιας «φυλή». Η ερμηνεία της έννοιας αυτής πρέπει να είναι όσο το δυνατόν ευρύτερη, ώστε να καλύπτονται όλα τα είδη εθνοτικών ομάδων και ολόκληρο το φάσμα κοινωνιολογικών προσεγγίσεων του όρου. Το επιχείρημα ότι η δίωξη στηρίζεται σε φυλετικούς λόγους ευσταθεί πρωτίστως όταν ο διώκτης θεωρεί ότι ο διωκόμενος ανήκει σε διαφορετική σε σχέση με τον εαυτό του φυλετική ομάδα (η διαφορετικότητα μπορεί να είναι πραγματική ή υποτιθέμενη) και το στοιχείο αυτό συνιστά τον λόγο των ενεργειών του ή προκαλεί τον φόβο της δίωξης.

(β) Στην διάταξη αυτή καθορίζονται οι κανόνες που ισχύουν για την ερμηνεία της έννοιας «θρησκεία». Τα κράτη μέλη καλούνται να ερμηνεύουν την έννοια αυτή κατά τρόπο ώστε να περιλαμβάνονται οι θεϊστικές, αγνωστικιστικές και αθεϊστικές πεποιθήσεις. Είναι πιθανό να γίνει δεκτό ότι ένα άτομο διώκεται για θρησκευτικούς λόγους όταν αυτό υφίσταται παρεμβάσεις επειδή δεν επιθυμεί να πιστεύσει σε καμία θρησκεία ή αρνείται να ασπασθεί συγκεκριμένη θρησκεία ή δεν επιθυμεί να συμμορφωθεί με το σύνολο ή ένα μέρος της λατρείας και των εθίμων που σχετίζονται με μία θρησκεία.

(γ) Στην διάταξη αυτή καθορίζονται οι κανόνες που ισχύουν για την ερμηνεία της έννοιας «εθνικότητα». Ο όρος «εθνικότητα» δεν σημαίνει μόνο την ιθαγένεια, αλλά καλύπτει επιπλέον την ιδιότητα του μέλους μίας φυλετικής, πολιτιστικής ή γλωσσικής ομάδας, ενδέχεται μάλιστα να υφίσταται αλληλεπικάλυψη μεταξύ της «εθνικότητας» και της «φυλής».

(δ) Στην διάταξη αυτή καθορίζονται οι κανόνες που ισχύουν για την ερμηνεία της έννοιας «μέλος συγκεκριμένης κοινωνικής ομάδας». Η διατύπωση του όρου αυτού είναι σκοπίμως ασαφής και η ερμηνεία του πρέπει να είναι διασταλτική και να καλύπτει μεγάλο αριθμό περιπτώσεων. Μία ομάδα είναι δυνατό να ορίζεται με κριτήριο είτε ένα θεμελιώδες χαρακτηριστικό, όπως είναι το φύλο, ο γενετήσιος προσανατολισμός, η ηλικία, η οικογενειακή σχέση και το ιστορικό παρελθόν, είτε μία ιδιότητα η οποία είναι τόσο θεμελιώδης για την ταυτότητα ή τη συνείδηση ώστε να μην επιτρέπεται να ζητηθεί από τα μέλη της ομάδας να την αποκηρύξουν (π.χ. ιδιότητα μέλους εργατικού συνδικάτου, ενεργός υπεράσπιση των δικαιωμάτων του ανθρώπου, κ.λπ.).

Η συγκεκριμένη έννοια δεν καλύπτει μονάχα κάποιες στενά οριζόμενες και ολιγομελείς ομάδες προσώπων. Τα μέλη δεν είναι απαραίτητο να διατηρούν δεσμούς με την ομάδα έπειτα από οικειοθελή προσχώρηση, ούτε αποτελεί προϋπόθεση η εκ των πραγμάτων συνοχή μεταξύ των μελών. Η μνεία του φύλου και του γενετήσιου προσανατολισμού δεν σημαίνει ότι ο συγκεκριμένος λόγος δίωξης καλύπτει κατ' ανάγκη το σύνολο των γυναικών και των ομοφυλοφίλων. Για να ισχύει ο συγκεκριμένος λόγος πρέπει να συντρέχουν ιδιαίτερες περιστάσεις και συνθήκες στη χώρα καταγωγής, ενώ σημασία έχουν επίσης τα χαρακτηριστικά της δίωξης και του θύματος της δίωξης.

Η ερμηνεία του όρου πρέπει εξάλλου να είναι τέτοια ώστε να καλύπτονται και ομάδες ατόμων που με βάση τον νόμο θεωρούνται «κατώτερες» ή «δεύτερης τάξεως». Τούτο ισχύει όταν ο νόμος αφήνει ατιμώρητες τις πράξεις δίωξης από μέρους ιδιωτών ή άλλων μη κρατικών φορέων ή όταν το κράτος εφαρμόζει τον νόμο κατά τρόπο που στοιχειοθετεί διακριτική μεταχείριση και αρνείται να επικαλεσθεί τον νόμο προκειμένου να προστατεύσει την εκάστοτε ομάδα. Τούτο είναι πιθανό να συμβαίνει όταν π.χ. ασκείται οικιακή βία κατά γυναικών, συμπεριλαμβανομένης της σεξουαλικής βίας και των ακρωτηριασμών, σε κράτη στα οποία τα θύματα αδυνατούν να εξασφαλίσουν αποτελεσματική προστασία κατά της κακομεταχείρισης που υφίστανται λόγω του φύλου τους ή λόγω του ότι στη συγκεκριμένη κοινωνία έχουν την ιδιότητα της έγγαμης γυναίκας, την κόρης, της χήρας ή της αδελφής.

(ε) Στην παράγραφο αυτή καθορίζονται οι κανόνες που ισχύουν για την ερμηνεία της έννοιας «πολιτικό φρόνημα». Το γεγονός ότι τα πολιτικά φρονήματα ενός ατόμου διαφέρουν από τις πολιτικές θέσεις της κυβέρνησης δεν αποτελεί από μόνο του ικανό λόγο αναγνώρισης του καθεστώτος του πρόσφυγα. Ο αιτών πρέπει να αποδείξει ότι οι αρχές γνωρίζουν ή είναι πολύ πιθανό να γνωρίζουν τα πολιτικά του φρονήματα ή ότι του αποδίδουν συγκεκριμένα πολιτικά φρονήματα, ότι τα φρονήματα αυτά δεν γίνονται ανεκτά από τις αρχές, καθώς και ότι, λόγω της κατάστασης στη χώρα καταγωγής, ο αιτών είναι πιθανό να διωχθεί εξαιτίας των πολιτικών του φρονημάτων. Ο πολιτικός χαρακτήρας ενός φρονήματος δεν τίθεται υπό αμφισβήτηση λόγω της αντικειμενικής ασημαντότητας των φρονημάτων του αιτούντος ή των σχετικών πράξεων, ούτε εάν ο ίδιος ο αιτών παραλείπει ή δεν επιθυμεί να χαρακτηρίσει πολιτικό το φρόνημά του. Η εκδήλωση πολιτικού φρονήματος μπορεί επίσης να αποτελεί πράξη ή να θεωρηθεί ως πράξη από έναν διώκτη.

Άρθρο 13

Παύση του καθεστώτος του πρόσφυγα

1. Το άρθρο αυτό αναφέρεται σε περιπτώσεις κατά τις οποίες γίνεται δεκτό ότι ένα άτομο διατηρεί την ιδιότητα του πρόσφυγα επ' αόριστον, εκτός αν καταστεί εφαρμοστέα ως προς αυτό μία από τις περί παύσεως διατάξεις του άρθρου 1(Γ) της σύμβασης της Γενεύης.

(α) Οικειοθελής εκ νέου εξασφάλιση εθνικής προστασίας

Η παράγραφος αυτή αναφέρεται στην περίπτωση κατά την οποία ένας πρόσφυγας επιζητεί οικειοθελώς και εξασφαλίζει από τις αρχές της χώρας καταγωγής του μία μορφή διπλωματικής προστασίας την οποία δικαιούνται μόνο οι υπήκοοι της εν λόγω χώρας (π.χ. έκδοση ή ανανέωση της ισχύος εθνικού διαβατηρίου), οπότε είναι δυνατό να γίνει δεκτό ότι το συγκεκριμένο άτομο δεν χρειάζεται πια το καθεστώς του πρόσφυγα. Αν η επαφή του πρόσφυγα με τη διπλωματική αποστολή της χώρας καταγωγής του είναι περιστασιακή, το στοιχείο αυτό δύσκολα πιστοποιεί την αναγκαία πρόθεση εξασφάλισης της προστασίας του εν λόγω κράτους.

(β) Οικειοθελής ανάκτηση ιθαγένειας

Η παράγραφος αυτή αναφέρεται στην περίπτωση κατά την οποία ένας πρόσφυγας που έχει απολέσει την ιθαγένεια της χώρας καταγωγής του ζητεί οικειοθελώς και επιτυγχάνει να του χορηγηθεί ξανά η ιθαγένεια του κράτους αυτού, οπότε και παύει να είναι πρόσφυγας. Η τύποις ανάκτηση της ιθαγένειας δεν αρκεί από μόνη της για να δικαιολογείται η εφαρμογή της συγκεκριμένης ρήτρας παύσης. Στο Εγχειρίδιο διευκρινίζεται ότι η χορήγηση ιθαγένειας βάσει νόμου ή διοικητικής απόφασης δεν ισοδυναμεί με οικειοθελή ανάκτηση ιθαγένειας, εκτός αν ο πρόσφυγας έχει αποδεχθεί ρητώς ή εμμέσως την ιθαγένεια.

(γ) Απόκτηση νέας ιθαγένειας

Η παράγραφος αυτή ορίζει ότι επιτρέπεται η ανάκληση του καθεστώτος του πρόσφυγα σε περίπτωση που ο δικαιούχος αποκτήσει νέα ιθαγένεια και απολαύει της προστασίας της χώρας που του χορήγησε τη νέα ιθαγένεια. Η τύποις απόκτηση ιθαγένειας δεν αρκεί από μόνη της για να δικαιολογείται η εφαρμογή της συγκεκριμένης ρήτρας παύσης, αλλά πρέπει επιπλέον να έχει εξασφαλισθεί η προστασία της χώρας της νέας ιθαγένειας. Στο Εγχειρίδιο επισημαίνεται ότι σε περίπτωση που έχει αρθεί το καθεστώς της διεθνούς προστασίας λόγω της απόκτησης νέας ιθαγένειας και μεταγενέστερα το άτομο απολέσει τη νέα ιθαγένεια, το καθεστώς της διεθνούς προστασίας είναι δυνατό να αναβιώσει, ανάλογα με τις περιστάσεις.

(δ) Οικειοθελής επανεγκατάσταση στη χώρα καταγωγής

Η παράγραφος αυτή αφορά την περίπτωση κατά την οποία ένας πρόσφυγας επιστρέφει στη χώρα καταγωγής του. Αν είναι δυνατό να θεωρηθεί ότι τα ταξίδια επιστροφής στη χώρα καταγωγής έχουν επαναλαμβανόμενο χαρακτήρα, ο ενδιαφερόμενος χάνει την ιδιότητα του πρόσφυγα. Η αντικειμενική απόδειξη του γεγονότος αυτού πρέπει να εξετάζεται με βάση τα ατομικά δεδομένα της κάθε περίπτωσης. Σε γενικές γραμμές, η κατ' επανάληψη πραγματοποίηση επισκέψεων στη χώρα καταγωγής εντός συγκεκριμένου χρονικού διαστήματος ισοδυναμεί με επανεγκατάσταση στη χώρα αυτή. Τούτο ισχύει ιδίως αν ο πρόσφυγας κάνει χρήση, στη χώρα καταγωγής του, ευεργετημάτων και διευκολύνσεων που προβλέπονται υπό κανονικές συνθήκες για τους ημεδαπούς.

(ε) Μεταβολή συνθηκών στη χώρα καταγωγής

Η παράγραφος αυτή αφορά την περίπτωση κατά την οποία το καθεστώς του πρόσφυγα αίρεται λόγω μεταβολής των συνθηκών στη χώρα καταγωγής. Σύμφωνα με όσα προβλέπονται στο Εγχειρίδιο και με την πρακτική των κρατών, η μεταβολή των συνθηκών πρέπει να είναι τόσο ουσιαστική και μόνιμη ώστε να εξαλείφει τον βάσιμο φόβο δίωξης που διακατέχει τον πρόσφυγα. Η έννοια της «ουσιαστικής μεταβολής των συνθηκών» δεν είναι συνώνυμη της βελτίωσης των συνθηκών στη χώρα καταγωγής. Αυτό που πρέπει να διερευνάται κάθε φορά είναι το κατά πόσον έχει σημειωθεί μία θεμελιώδης μεταβολή αξιόλογης πολιτικής ή κοινωνικής σημασίας από την οποία έχει προκύψει ένα σταθερό σύστημα εξουσίας, διαφορετικό από εκείνο που δημιούργησε τον αρχικό βάσιμο φόβο της δίωξης. Το πιο χαρακτηριστικό παράδειγμα ουσιαστικής μεταβολής των συνθηκών είναι η ολοσχερής μεταβολή της πολιτικής κατάστασης. Πάντως, η διεξαγωγή δημοκρατικών εκλογών, η ανακήρυξη αμνηστίας, η παύση της ισχύος καταπιεστικής νομοθεσίας και η κατάργηση προϋπαρχουσών υπηρεσιών μπορεί επίσης να αποτελούν απόδειξη για μια τέτοια μετάβαση.

Μία κατάσταση η οποία έχει μεν μεταβληθεί αλλά συγχρόνως εξακολουθεί να δείχνει σημάδια αστάθειας εξ ορισμού δεν έχει μόνιμο χαρακτήρα. Πρέπει να υφίστανται αντικειμενικά και εξακριβώσιμα στοιχεία τα οποία να αποδεικνύουν ότι τα δικαιώματα του ανθρώπου γίνονται σε γενικές γραμμές σεβαστά στην οικεία χώρα και, ειδικότερα, ότι έχουν παραμερισθεί ή εξαλειφθεί σε μόνιμη βάση οι παράγοντες που γέννησαν τον βάσιμο φόβο δίωξης του πρόσφυγα. Πρέπει να λαμβάνονται δεόντως υπόψη τυχόν πρακτικές εξελίξεις, όπως είναι ο οργανωμένος επαναπατρισμός και οι εμπειρίες των παλιννοστούντων, καθώς και οι μαρτυρίες ανεξάρτητων παρατηρητών.

Το κράτος μέλος που επικαλείται τη ρήτρα παύσης πρέπει να εγγυάται ένα κατάλληλο καθεστώς, με το οποίο να διαφυλάσσονται ήδη κεκτημένα δικαιώματα, για τα πρόσωπα που είναι απρόθυμα να εγκαταλείψουν τη χώρα για επιτακτικούς λόγους που οφείλονται σε παλαιότερη δίωξη ή σε βιώματα από σοβαρή και αδικαιολόγητη βλάβη, καθώς και για τα πρόσωπα που είναι λογικό να μην επιθυμούν να εγκαταλείψουν το συγκεκριμένο κράτος μέλος λόγω της μεγάλης διάρκειας της παραμονής τους, η οποία είχε ως αποτέλεσμα να αναπτύξουν τα πρόσωπα αυτά ισχυρούς οικογενειακούς, κοινωνικούς και οικονομικούς δεσμούς στην εν λόγω χώρα.

(στ) Μεταβολή των συνθηκών στη χώρα συνήθους διαμονής

Η παράγραφος αυτή είναι πανομοιότυπη με την παράγραφο 1(ε) με τη μόνη διαφορά ότι αναφέρεται στην περίπτωση κατά την οποία ο πρόσφυγας δεν είχε καμία ιθαγένεια κατά τον χρόνο υπαγωγής του στο καθεστώς του πρόσφυγα και ο φόβος δίωξης που διακατέχει τον πρόσφυγα αφορά την επιστροφή στη χώρα συνήθους διαμονής αντί της χώρας της ιθαγένειας.

2. Σύμφωνα με το διεθνές δίκαιο περί προσφύγων και με τη σχετική διεθνή πρακτική, κάθε απόφαση για την ανάκληση του καθεστώτος του πρόσφυγα πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά και εξακριβώσιμα αποδεικτικά στοιχεία, ενώ κάθε περίπτωση πρέπει να αποτελεί αντικείμενο εξατομικευμένης διερεύνησης. Πέραν αυτού, το εκάστοτε πρόσωπο πρέπει να έχει τη δυνατότητα να στραφεί κατά της απόφασης που το αφορά. Οι απαιτήσεις αυτές προβλέπονται ήδη σε διάφορες διατάξεις της οδηγίας για τις ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα. Ωστόσο, η διάταξη αυτή περιορίζεται στη θέσπιση ελάχιστης απαίτησης η οποία ισχύει για τη διαδικασία εξέτασης της σκοπιμότητας παύσης. Πιο συγκεκριμένα, το κράτος που επιθυμεί να ανακαλέσει την προστασία που παρέχει είναι υποχρεωμένο να αποδείξει ότι η ενέργειά του αυτή είναι δικαιολογημένη.

Άρθρο 14

Αποκλεισμός από το καθεστώς του πρόσφυγα

1. Στο άρθρο αυτό επιβεβαιώνεται η αρχή σύμφωνα με την οποία ένα πρόσωπο το οποίο εμπίπτει σε κάποια από τις περιπτώσεις αποκλεισμού που προβλέπονται στο άρθρο 1(Δ) (E) (ΣΤ) της Σύμβασης της Γενεύης αποκλείεται από το καθεστώς του πρόσφυγα. Ο αποκλεισμός είναι επίσης δυνατός σε περίπτωση που τα πραγματικά περιστατικά που τον υπαγορεύουν καταστούν γνωστά μετά την αναγνώριση καθεστώτος διεθνούς προστασίας.

Δεν υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας οι αιτούντες οι οποίοι εμπίπτουν στις ακόλουθες περιπτώσεις:

(α) Συνδρομή ή προστασία των Ηνωμένων Εθνών

Η παράγραφος αυτή αναφέρεται στην περί αποκλεισμού διάταξη του άρθρου 1(Δ) της Σύμβασης της Γενεύης, στην οποία εμπίπτει κάθε πρόσωπο που λαμβάνει προστασία ή συνδρομή από όργανα ή οργανισμούς των Ηνωμένων Εθνών, μη περιλαμβανομένης της Ύπατης Αρμοστίας των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες. Η συγκεκριμένη ρήτρα αποκλεισμού θεσπίστηκε με βάση την ιδιάζουσα περίπτωση των Παλαιστίνιων προσφύγων που λαμβάνουν προστασία από τον Οργανισμό Προνοίας και Εργασίας των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες της Παλαιστίνης στην Εγγύς Ανατολή (UNRWA). Για να ισχύει η συγκεκριμένη ρήτρα αποκλεισμού πρέπει η προστασία ή η συνδρομή που παρέχουν τα Ηνωμένα Έθνη να εξαλείφει ή να καταστέλλει σε μόνιμη βάση τον βάσιμο φόβο δίωξης που διακατέχει το εκάστοτε άτομο.

Ένα άτομο αποκλείεται από το καθεστώς του πρόσφυγα λόγω της προστασίας ή συνδρομής που λαμβάνει από τα Ηνωμένα Έθνη μόνο εφόσον έλαβε την προστασία ή συνδρομή πριν από την υποβολή αίτησης χορήγησης ασύλου και η προστασία ή συνδρομή αυτή δεν έπαυσε έκτοτε ποτέ να παρέχεται στο άτομο αυτό. Δεν επιτρέπεται αποκλεισμός δυνάμει της διάταξης αυτής αν το άτομο, λόγω περιστάσεων που δεν μπορεί να ελέγξει, αδυνατεί να επιστρέψει στον τόπο όπου καταρχήν δικαιούται να λάβει προστασία ή συνδρομή από τα Ηνωμένα Έθνη. Σε περίπτωση που η προστασία ή συνδρομή έχει παύσει να παρέχεται για οιονδήποτε λόγο και η κατάσταση των ενδιαφερομένων δεν έχει διευθετηθεί οριστικά με βάση τα συναφή ψηφίσματα της Γενικής Συνέλευσης των Ηνωμένων Εθνών, οι ενδιαφερόμενοι δικαιούνται αυτοδικαίως τα ευεργετήματα που προβλέπονται στην παρούσα οδηγία.

(β) Δικαιώματα στη χώρα διαμονής

Η παράγραφος αυτή αφορά τις περιπτώσεις που εμπίπτουν στο άρθρο 1(Ε) της Σύμβασης της Γενεύης. Σε αυτήν καθορίζονται οι περιστάσεις υπό τις οποίες επιτρέπεται η απόρριψη αίτησης για την υπαγωγή στο καθεστώς του πρόσφυγα όταν ο αιτών άσυλο έχει αναγνωρισθεί από τις αρμόδιες αρχές της χώρας όπου έχει μετοικήσει ως έχων τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις που απορρέουν από την κατοχή της ιθαγένειας της εν λόγω χώρας. Δεν αποτελεί λόγο αποκλεισμού ή εφήμερη απλώς ή εντελώς πρόσκαιρη παρουσία του ενδιαφερομένου στο οικείο κράτος. Ο αποκλεισμός ενός αιτούντος επιτρέπεται μόνο εάν παρέχεται κατοχυρωμένη και πλήρης προστασία κατά της απέλασης ή αποβολής από την επικράτεια.

(γ) Αιτούντες που δεν είναι άξιοι διεθνούς προστασίας

Σύμφωνα με την παράγραφο αυτή, για λόγους διασφάλισης της ακεραιότητας και αξιοπιστίας της Σύμβασης της Γενεύης, τα κράτη μέλη οφείλουν να μην αναγνωρίζουν το καθεστώς του πρόσφυγα σε αιτούντες οι οποίοι εμπίπτουν σε κάποια από τις περιπτώσεις που καθορίζονται στο άρθρο 1 (ΣΤ) της Σύμβασης της Γενεύης.

(i) Τα εγκλήματα για τα οποία γίνεται λόγος στην υποπαράγραφο αυτή συμπίπτουν εννοιολογικά με εκείνα που καθορίζονται σε διεθνή κείμενα στα οποία έχουν προσχωρήσει τα κράτη μέλη, καθώς και στις αποφάσεις των Ηνωμένων Εθνών και άλλων διεθνών ή περιφερειακών οργανισμών, στο μέτρο που αυτές έχουν γίνει αποδεκτές από τα κράτη μέλη.

(ii) Κατά την εφαρμογή της συγκεκριμένης υποπαραγράφου, η δριμύτητα της αναμενόμενης δίωξης πρέπει να σταθμίζεται έναντι του χαρακτήρα του ποινικού αδικήματος για το οποίο θεωρείται ύποπτο το εκάστοτε άτομο. Οι ιδιαίτερα βάναυσες πράξεις, ακόμη κι αν υποτίθεται ότι απέβλεπαν στην επίτευξη κάποιου πολιτικού στόχου, είναι δυνατό να θεωρηθούν από τα κράτη μέλη ως σοβαρά εγκλήματα μη πολιτικού χαρακτήρα.

(iii) Το εδάφιο αυτό απηχεί το γεγονός ότι οι θεμελιώδεις αρχές που προβλέπονται στον Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών πρέπει να διέπουν τις σχέσεις των μελών του οργανισμού τόσο μεταξύ τους όσο και με τη διεθνή κοινότητα στο σύνολό της. Ένας αιτών άσυλο ενδέχεται να αποκλεισθεί από το καθεστώς του πρόσφυγα αν έχει παραβιάσει τις εν λόγω αρχές.

2. Οι λόγοι αποκλεισμού πρέπει να στηρίζονται αποκλειστικά και μόνο στην προσωπική και συνειδητή συμπεριφορά του εκάστοτε ατόμου.

3. Το εκάστοτε άτομο δικαιούται να προσβάλει νομικά την απόφαση που το αφορά στο οικείο κράτος μέλος. Οι σχετικές διαδικαστικές απαιτήσεις καθορίζονται στην πρόταση οδηγίας για τις ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα.

4. Η παράγραφος αυτή ορίζει ότι η υποχρέωση της μη αναγνώρισης του καθεστώτος πρόσφυγα σε πρόσωπα που δεν την αξίζουν δεν θίγει τις υποχρεώσεις των κρατών μελών βάσει του διεθνούς δικαίου, και ιδίως βάσει της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου.

Κεφάλαιο ΙV: Υπαγωγή σε καθεστώς επικουρικής προστασίας

Στο κεφάλαιο αυτό αποσαφηνίζεται περαιτέρω η έννοια της «επικουρικής προστασίας», η οποία αποτελεί μία μορφή διεθνούς προστασίας και έχει επινοηθεί ως συμπληρωματική σε σχέση με το καθεστώς του πρόσφυγα, το οποίο ερμηνεύεται στο κεφάλαιο ΙΙΙ. Δεν υπάρχει ειδικό κοινοτικό κεκτημένο το οποίο να αφορά άμεσα την επικουρική ή συμπληρωματική προστασία, αλλά η Ευρωπαϊκή Σύμβαση για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου («ΕΣΔΑ») και η νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου συγκροτούν ένα νομικά δεσμευτικό πλαίσιο κανόνων, το οποίο προσδιόρισε και την επιλογή των κατηγοριών δικαιούχων στην παρούσα πρόταση. Οι κατηγορίες και οι ορισμοί προσώπων που απαριθμούνται στο παρόν κεφάλαιο δεν συνεπάγονται την καθιέρωση παντελώς νέων τάξεων προσώπων που τα κράτη μέλη υποχρεούνται να προστατεύουν, αλλά αποβλέπουν στην αποσαφήνιση και κωδικοποίηση υφιστάμενης πρακτικής. Οι τρεις κατηγορίες που παρατίθενται κατωτέρω στην παράγραφο 2 του παρόντος άρθρου έχουν προκύψει εν πολλοίς από τις ετερόκλιτες πρακτικές των κρατών μελών και θεωρείται ότι εμπεριέχουν τις καλύτερες εξ αυτών.

Άρθρο 15

Λόγοι παροχής επικουρικής προστασίας

Τα κράτη μέλη, αφού καταλήξουν στο συμπέρασμα σύμφωνα με τους κανόνες που προβλέπονται στο άρθρο 5 παράγραφος 2 ότι ένας αιτών εμπίπτει ενδεχομένως στις διατάξεις του παρόντος κεφαλαίου, προχωρούν στην εξέταση τριών αυτοτελών αλλά πιθανόν αλληλεπικαλυπτόμενων μεταξύ τους λόγων βάσει των οποίων αποφασίζεται εάν ο αιτών δικαιούται να υπαχθεί σε καθεστώς επικουρικής προστασίας.

(α) Το εδάφιο αυτό αναφέρεται στα βασανιστήρια και στην απάνθρωπη ή εξευτελιστική μεταχείριση ή τιμωρία και απηχεί το περιεχόμενο του άρθρου 3 της ΕΣΔΑ. Όταν τα κράτη μέλη εξετάζουν κατά πόσον ένας αιτών πληροί τις προϋποθέσεις για να του παρασχεθεί επικουρική προστασία, οφείλουν να μην εφαρμόζουν βαθμό αυστηρότητας μεγαλύτερο από αυτόν που επιτάσσει η ΕΣΔΑ. Πάντως, σε όλες τις περιπτώσεις η αίτηση πρέπει να είναι παραδεκτή κατά τα προβλεπόμενα στο κεφάλαιο ΙΙ.

(β) Το εδάφιο αυτό αναφέρεται στον βάσιμο φόβο ότι θα παραβιασθούν άλλα δικαιώματα του ανθρώπου. Όταν εξετάζουν το ενδεχόμενο παροχής επικουρικής προστασίας γι' αυτόν το λόγο, τα κράτη μέλη οφείλουν να τηρούν στο ακέραιο τις υποχρεώσεις τις οποίες υπέχουν βάσει διεθνών κειμένων περί των δικαιωμάτων του ανθρώπου (π.χ. ΕΣΔΑ), αλλά και να εφαρμόζουν τον συγκεκριμένο λόγο μόνο όταν είναι επιβεβλημένη η παροχή διεθνούς προστασίας. Ειδικότερα, τα κράτη μέλη πρέπει να εξετάζουν κατά πόσον η επιστροφή του εκάστοτε αιτούντος στη χώρα καταγωγής ή συνήθους διαμονής του θα είχε ως αποτέλεσμα την παραβίαση κάποιου ανθρώπινου δικαιώματος και τη συνακόλουθη πρόκληση σοβαρής αδικαιολόγητης βλάβης στο άτομο αυτό. Επίσης, τα κράτη μέλη οφείλουν να διερευνούν κατά πόσον έχουν εξωεδαφική υποχρέωση παροχής προστασίας υπό τις συγκεκριμένες περιστάσεις.

(γ) Το εδάφιο αυτό αναφέρεται σε περιπτώσεις κατά τις οποίες ένα άτομο αναγκάζεται να εγκαταλείψει τη χώρα καταγωγής του και αδυνατεί να επιστρέψει σε αυτήν. Ο ορισμός που περιλαμβάνει η παρούσα διάταξη ισχύει με την επιφύλαξη του άρθρου 11, παράγραφος 2, στοιχείο γ) και προέρχεται από το άρθρο 2, στοιχείο γ) της οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με τις ελάχιστες προδιαγραφές παροχής προσωρινής προστασίας σε περίπτωση μαζικής συρροής εκτοπισθέντων. Εντούτοις, στην περίπτωση της επικουρικής προστασίας ο αιτών οφείλει επιπλέον να αποδείξει ότι διακατέχεται από βάσιμο φόβο για τη ζωή του, η οποία πρέπει να απειλείται σε ατομική βάση. Μολονότι οι λόγοι που προκαλούν τον φόβο ενδέχεται να μην αφορούν ειδικά το συγκεκριμένο άτομο, ο αιτών οφείλει παρόλα αυτά να αποδείξει ότι ο φόβος που νιώθει είναι βάσιμος στη δική του ατομική περίπτωση. Τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα να προστατεύουν τα πρόσωπα που εμπίπτουν στη συγκεκριμένη κατηγορία και τα οποία «συρρέουν μαζικά» στο έδαφός τους κατά την έννοια που έχει συμφωνηθεί στο Συμβούλιο, οπότε είναι λογικό και ενδεδειγμένο να μην αποκλείονται τα ίδια πρόσωπα όταν αφικνούνται μεμονωμένα και δεν πληρούν τις προϋποθέσεις για να αναγνωρισθούν ως πρόσφυγες.

Άρθρο 16

Παύση του καθεστώτος επικουρικής προστασίας

1. Η παράγραφος αυτή αναφέρεται στην αρχή σύμφωνα με την οποία το καθεστώς της επικουρικής προστασίας διατηρείται επ' αόριστον, εκτός αν και μέχρι να διαπιστωθεί από τις αρμόδιες αρχές ότι η προστασία αυτή έχει παύσει να είναι αναγκαία λόγω του ότι έχει εκλείψει ο λόγος που υπαγόρευσε την αναγνώριση του καθεστώτος.

2. Στην παράγραφο αυτή επιβεβαιώνεται η αρχή σύμφωνα με την οποία το καθεστώς της επικουρικής προστασίας μπορεί να ανακληθεί σε περίπτωση που έχει επέλθει μια τόσο ουσιαστική και μόνιμη μεταβολή των συνθηκών στη χώρα καταγωγής ή συνήθους διαμονής, ώστε να έχει εξαλειφθεί η ανάγκη για επικουρική προστασία. Η έννοια της «ουσιαστικής μεταβολής των συνθηκών» δεν είναι συνώνυμη της βελτίωσης των συνθηκών στη χώρα καταγωγής. Αυτό που πρέπει να διερευνάται κάθε φορά είναι το κατά πόσον έχει σημειωθεί μία θεμελιώδης μεταβολή αξιόλογης πολιτικής ή κοινωνικής σημασίας από την οποία έχει προκύψει ένα σταθερό σύστημα εξουσίας, διαφορετικό από εκείνο που δημιούργησε τον αρχικό βάσιμο φόβο της δίωξης. Το πιο χαρακτηριστικό παράδειγμα ουσιαστικής μεταβολής των συνθηκών είναι η ολοσχερής μεταβολή της πολιτικής κατάστασης. Πάντως, η διεξαγωγή δημοκρατικών εκλογών, η ανακήρυξη αμνηστίας, η παύση της ισχύος καταπιεστικής νομοθεσίας και η κατάργηση προϋπαρχουσών υπηρεσιών μπορεί επίσης να αποτελούν απόδειξη για μια τέτοια μετάβαση.

Μία κατάσταση η οποία έχει μεν μεταβληθεί αλλά συγχρόνως εξακολουθεί να δείχνει σημάδια αστάθειας εξ ορισμού δεν έχει μόνιμο χαρακτήρα. Πρέπει να υφίστανται αντικειμενικά και εξακριβώσιμα στοιχεία τα οποία να αποδεικνύουν ότι τα δικαιώματα του ανθρώπου γίνονται σε γενικές γραμμές σεβαστά στην οικεία χώρα και, ειδικότερα, ότι έχουν παραμερισθεί ή εξαλειφθεί σε μόνιμη βάση οι παράγοντες που γέννησαν τον βάσιμο φόβο δίωξης του δικαιούχου επικουρικής προστασίας. Ακόμη, πρέπει να λαμβάνονται δεόντως υπόψη τυχόν μαρτυρίες ανεξάρτητων παρατηρητών.

Άρθρο 17

Αποκλεισμός από το καθεστώς της επικουρικής προστασίας

1. Στο άρθρο αυτό ορίζεται ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται να μην παρέχουν επικουρική προστασία σε αιτούντες οι οποίοι εμπίπτουν σε κάποια από τις ειδικές περιπτώσεις που καθορίζονται στο άρθρο. Παρόμοιος αποκλεισμός είναι επίσης δυνατός σε περίπτωση που τα πραγματικά περιστατικά που τον υπαγορεύουν καταστούν γνωστά μετά την αναγνώριση καθεστώτος διεθνούς προστασίας.

Στο άρθρο αυτό επιβεβαιώνεται η αρχή σύμφωνα με την οποία δεν υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας οι αιτούντες οι οποίοι εμπίπτουν στις ακόλουθες περιπτώσεις:

(α) Τα εγκλήματα για τα οποία γίνεται λόγος στην υποπαράγραφο αυτή συμπίπτουν εννοιολογικά με εκείνα που καθορίζονται σε διεθνή κείμενα στα οποία έχουν προσχωρήσει τα κράτη μέλη, καθώς και στις αποφάσεις των Ηνωμένων Εθνών και άλλων διεθνών ή περιφερειακών οργανισμών, στο μέτρο που αυτές έχουν γίνει αποδεκτές από τα κράτη μέλη.

(β) Κατά την εφαρμογή της συγκεκριμένης υποπαραγράφου, η δριμύτητα της αναμενόμενης δίωξης πρέπει να σταθμίζεται έναντι του χαρακτήρα του ποινικού αδικήματος για το οποίο θεωρείται ύποπτο το εκάστοτε άτομο. Οι ιδιαίτερα βάναυσες πράξεις, ακόμη κι αν υποτίθεται ότι απέβλεπαν στην επίτευξη κάποιου πολιτικού στόχου, είναι δυνατό να θεωρηθούν από τα κράτη μέλη ως σοβαρά εγκλήματα μη πολιτικού χαρακτήρα.

(γ) Η διάταξη αυτή απηχεί το γεγονός ότι οι θεμελιώδεις αρχές που προβλέπονται στον Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών πρέπει να διέπουν τις σχέσεις των μελών του οργανισμού τόσο μεταξύ τους όσο και με τη διεθνή κοινότητα στο σύνολό της. Ένας αιτών διεθνή προστασία ενδέχεται να αποκλεισθεί από το καθεστώς της επικουρικής προστασίας αν έχει παραβιάσει τις εν λόγω αρχές.

2. Οι λόγοι αποκλεισμού πρέπει να στηρίζονται αποκλειστικά και μόνο στην προσωπική και συνειδητή συμπεριφορά του εκάστοτε ατόμου.

3. Το εκάστοτε άτομο δικαι