ΛΕΥΚΗ ΒΙΒΛΟΣ

ΓΙΑ ΤΟΝ ΕΚΣΥΓΧΡΟΝΙΣΜΟ ΤΩΝ ΚΑΝΟΝΩΝ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ ΤΩΝ ΑΡΘΡΩΝ 85 ΚΑΙ 86 ΤΗΣ ΣΥΝΘΗΚΗΣ ΕΚ

Πρόγραμμα της Επιτροπής αριθ. 99/027

(1999/C 132/01)

(Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ)

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

ΣΥΝΟΠΤΙΚΗ ΠΑΡΟΥΣΙΑΣΗ

1. Στον τομέα της νομοθεσίας ανταγωνισμού που εφαρμόζεται στις επιχειρήσεις, η συνθήκη ΕΚ διατυπώνει γενικούς κανόνες σχετικά με τις περιοριστικές συμφωνίες και τις εναρμονισμένες πρακτικές (άρθρο 85) καθώς και με τις καταχρήσεις δεσπόζουσας θέσης (άρθρο 86). Η συνθήκη αναθέτει στο Συμβούλιο την αρμοδιότητα έκδοσης των αναγκαίων πράξεων για την εφαρμογή των κανόνων αυτών (άρθρο 87).

2. Το 1962, το Συμβούλιο εξέδωσε τον κανονισμό αριθ. 17, πρώτο κανονισμό εφαρμογής των άρθρων 85 και 86. Ο κανονισμός αυτός θέσπισε το σύστημα εποπτείας και τις διαδικασίες εκτέλεσης που εφάρμοσε η Επιτροπή για πάνω από 35 χρόνια χωρίς καμιά σημαντική τροποποίηση.

3. Ο κανονισμός αριθ. 17 δημιούργησε ένα σύστημα που βασίζεται στην άμεση εφαρμογή του απαγορευτικού κανόνα του άρθρου 85, παράγραφος 1 και στην προηγούμενη κοινοποίηση των συμφωνιών για τη χορήγηση απαλλαγής βάσει του άρθρου 85, παράγραφος 3. Ενώ η Επιτροπή, τα εθνικά δικαστήρια και οι εθνικές αρχές μπορούν όλες να εφαρμόζουν το άρθρο 85, παράγραφος 1, η εξουσία για τη χορήγηση απαλλαγών βάσει του άρθρου 85, παράγραφος 3 παρέχεται αποκλειστικά στην Επιτροπή. Ο κανονισμός αριθ. 17 καθιέρωσε έτσι ένα συγκεντρωτικό σύστημα έγκρισης για όλες τις συμφωνίες για τις οποίες χρειάζεται απαλλαγή.

4. Αυτό το συγκεντρωτικό σύστημα έγκρισης ήταν αναγκαίο και αποδείχθηκε πολύ αποτελεσματικό για την εδραίωση ενός "πνεύματος ανταγωνισμού" στην Ευρώπη. Δεν πρέπει να ξεχνάμε ότι κατά τα πρώτα χρόνια η πολιτική ανταγωνισμού δεν ήταν ευρύτερα γνωστή σε πολλά μέρη της Κοινότητας. Σε μία εποχή που η ερμηνεία του άρθρου 85, παράγραφος 3 ήταν ακόμη αβέβαιη και πρωταρχικός στόχος της Κοινότητας ήταν η ενοποίηση των εθνικών αγορών, η συγκεντρωτική εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού ήταν το μόνο κατάλληλο σύστημα. Χάρη σ' αυτό, η Επιτροπή καθιέρωσε την ομοιόμορφη εφαρμογή του άρθρου 85 σε όλη την ΕΚ και προώθησε την ενοποίηση της αγοράς αποτρέποντας την επαναδημιουργία από τις επιχειρήσεις των εμποδίων τα οποία είχαν σταδιακά καταργηθεί από τα ίδια τα κράτη μέλη. Δημιουργήθηκε επίσης ένα σύνολο κανόνων το οποίο είναι σήμερα αποδεκτό από όλα τα κράτη μέλη και από τη βιομηχανία ως θεμελιώδες για την εύρυθμη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Η σημασία που έχει η πολιτική ανταγωνισμού σήμερα επιβεβαιώνεται από το γεγονός ότι κάθε κράτος μέλος έχει πλέον μία εθνική αρχή ανταγωνισμού για την εφαρμογή τόσο της εθνικής όσο και (εφόσον εξουσιοδοτείται) της κοινοτικής νομοθεσίας περί ανταγωνισμού.

5. Ωστόσο, το σύστημα αυτό, το οποίο λειτούργησε τόσο καλά, δεν είναι πλέον κατάλληλο για τη σημερινή Κοινότητα με τα 15 κράτη μέλη, τις 11 γλώσσες και τους πάνω από 350 εκατομμύρια κατοίκους. Οι λόγοι πρέπει να αναζητηθούν στο ίδιο το σύστημα του κανονισμού αριθ. 17 και σε ορισμένους εξωτερικούς παράγοντες που σχετίζονται με την ανάπτυξη της Κοινότητας.

6. Όσον αφορά τους λόγους που ενυπάρχουν στο σύστημα του κανονισμού αριθ. 17, το συγκεντρωτικό σύστημα έγκρισης που βασίζεται στην προηγούμενη κοινοποίηση και τη μονοπώληση της χορήγησης απαλλαγής από την Επιτροπή, είχε σαν αποτέλεσμα οι επιχειρήσεις να κοινοποιούν μεγάλο αριθμό συμφωνιών στις Βρυξέλλες. Δεδομένου ότι οι εθνικές αρχές ανταγωνισμού και τα δικαστήρια δεν έχουν εξουσία εφαρμογής του άρθρου 85, παράγραφος 3, οι εταιρείες χρησιμοποίησαν αυτό το συγκεντρωτικό σύστημα έγκρισης όχι μόνο για λόγους ασφάλειας του δικαίου αλλά και για την αναστολή των προσφυγών ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων και των εθνικών αρχών ανταγωνισμού. Αυτό υπονόμευσε τις προσπάθειες για προώθηση της αποκεντρωμένης εφαρμογής των κοινοτικών κανόνων ανταγωνισμού. Η αυστηρή εφαρμογή της νομοθεσίας περί ανταγωνισμού κλονίστηκε, ενώ οι προσπάθειες για αποκέντρωση της εφαρμογής της κοινοτικής νομοθεσίας ματαιώθηκαν. Σε μία όλο και περισσότερο ενοποιημένη κοινοτική αγορά, αυτή η έλλειψη αυστηρής εφαρμογής και η μη εκτέλεση ενός κοινού συνόλου κανόνων είναι επιζήμια για τα συμφέροντα των ευρωπαϊκών επιχειρήσεων.

7. Η ανάπτυξη της Κοινότητας από το 1962 υπήρξε εξαιρετική. Η Κοινότητα των 6 κρατών μελών έγινε Ένωση των 15, η οποία ενδέχεται να γίνει ακόμη μεγαλύτερη με την ένταξη των υποψήφιων κρατών μελών. Η εσωτερική αγορά, με όλες τις ατέλειές της, αποτελεί πραγματικότητα και η Οικονομική και Νομισματική Ένωση προχωρεί.

8. Ο ρόλος της Επιτροπής έχει μεταβληθεί σ' αυτό το νέο περιβάλλον. Στην αρχή, επίκεντρο των δραστηριοτήτων της αποτελούσε η θέσπιση κανόνων για τις συμφωνίες που έρχονται σε άμεση αντίθεση με το στόχο της ενοποίησης της αγοράς. Καθώς η νομοθεσία και η πολιτική έχουν πλέον διασαφηνιστεί, το βάρος της εφαρμογής τους μπορούν τώρα να μοιραστούν περισσότερο ισότιμα και τα εθνικά δικαστήρια και οι εθνικές αρχές που έχουν το πλεονέκτημα να βρίσκονται πιο κοντά στον πολίτη και τα προβλήματα που αντιμετωπίζει. Η Επιτροπή επικεντρώνει σήμερα τις προσπάθειές της περισσότερο στην εξασφάλιση αποτελεσματικού ανταγωνισμού, με τον εντοπισμό και την αναχαίτιση διασυνοριακών συμπράξεων καθώς και με τη διατήρηση των ανταγωνιστικών διαρθρώσεων στην αγορά. Προσπαθεί επίσης να αντιμετωπίσει τις προκλήσεις του ελέγχου των συγκεντρώσεων, της ελευθέρωσης των μέχρι σήμερα μονοπωλούμενων αγορών και της διεθνούς συνεργασίας.

9. Η Επιτροπή μπορεί να αντιμετωπίσει όλες αυτές τις εξελίξεις μόνο επικεντρώνοντας την προσοχή της στις σημαντικότερες υποθέσεις και στους τομείς εκείνους της δραστηριότητας όπου μπορεί να ενεργήσει πιο αποτελεσματικά από τους εθνικούς φορείς. Για το σκοπό αυτό έχει ήδη υιοθετήσει διάφορα μέτρα, όπως την ανακοίνωση "de minimis" για τις συμφωνίες ήσσονος σημασίας και τους κανονισμούς απαλλαγής κατά κατηγορίες.

10. Ωστόσο, τα μέτρα αυτά δεν αρκούν για την αντιμετώπιση των νέων προκλήσεων που αναφέρθηκαν παραπάνω. Δεν είναι πλέον δυνατό να διατηρηθεί ένα συγκεντρωτικό σύστημα εφαρμογής που απαιτεί τη λήψη απόφασης από την Επιτροπή για τις περιοριστικές συμφωνίες που πληρούν τις προϋποθέσεις του άρθρου 85, παράγραφος 3. Η λειτουργία ενός τέτοιου συστήματος έγκρισης στην Κοινότητα του σήμερα και του αύριο θα απαιτούσε τεράστιους πόρους και θα επέβαλε μεγάλες δαπάνες στις επιχειρήσεις. Είναι απαραίτητη η προσαρμογή του συστήματος ώστε να απαλλαγούν οι επιχειρήσεις από περιττές γραφειοκρατικές διατυπώσεις, να μπορέσει η Επιτροπή να δραστηριοποιηθεί περισσότερο στη δίωξη των σοβαρών παραβάσεων των κανόνων ανταγωνισμού και παράλληλα να αυξηθεί και να τονωθεί η εφαρμογή των κανόνων αυτών σε εθνικό επίπεδο. Η Κοινότητά μας χρειάζεται ένα αποτελεσματικότερο και απλούστερο σύστημα ελέγχου.

11. Στη Λευκή Βίβλο, η Επιτροπή αναλύει τις διάφορες επιλογές για την πραγματοποίηση της μεταρρύθμισης. Προτείνει ένα σύστημα που ανταποκρίνεται στους στόχους της αυστηρής εφαρμογής της νομοθεσίας ανταγωνισμού, της αποτελεσματικής αποκέντρωσης, της απλούστευσης των διαδικασιών και της ομοιόμορφης εφαρμογής της νομοθεσίας και της πολιτικής σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση.

12. Η προτεινόμενη μεταρρύθμιση συνεπάγεται κατάργηση του συστήματος κοινοποίησης και απαλλαγής και αντικατάστασή του από έναν κανονισμό του Συμβουλίου βάσει του οποίου ο κανόνας απαλλαγής του άρθρου 85, παράγραφος 3 θα μπορεί να τύχει άμεσης εφαρμογής χωρίς προηγούμενη απόφαση της Επιτροπής. Το άρθρο 85 στο σύνολό του θα εφαρμόζεται από την Επιτροπή, τις εθνικές αρχές ανταγωνισμού και τα εθνικά δικαστήρια, όπως γίνεται ήδη για τα άρθρα 85, παράγραφος 1 και 86.

13. Χάρη στη μεταρρύθμιση αυτή η Επιτροπή θα μπορεί να επικεντρώσει τις δραστηριότητές της στις σοβαρότερες παραβάσεις του κοινοτικού δικαίου σε υποθέσεις με κοινοτικό ενδιαφέρον. Θα ανοίξει ο δρόμος για την αποκεντρωμένη εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων ανταγωνισμού από τις εθνικές αρχές και δικαστήρια και θα καταργηθούν οι περιττές γραφειοκρατικές διατυπώσεις και δαπάνες συμμόρφωσης για τη βιομηχανία. Θα τονωθεί επίσης η εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων ανταγωνισμού από τα εθνικά δικαστήρια.

14. Σύμφωνα με το νέο σύστημα, η Επιτροπή θα διατηρήσει τον κύριο ρόλο στη χάραξη της κοινοτικής πολιτικής ανταγωνισμού. Θα εξακολουθήσει να εκδίδει κανονισμούς και ανακοινώσειςπου θα περιέχουν τους βασικούς κανόνες ερμηνείας των άρθρων 85 και 86. Η Επιτροπή θα εξακολουθήσει επίσης να εκδίδει αποφάσεις απαγόρευσης και έγκρισης που θα αποτελούν προηγούμενο για την εφαρμογή των διατάξεων αυτών. Προτείνεται επίσης να μην περιληφθούν στο νέο σύστημα οι κοινές επιχειρήσεις παραγωγής που συνεπάγονται μεγάλες επενδύσεις, αλλά να υπάγονται στους διαδικαστικούς κανόνες του κοινοτικού κανονισμού περί συγκεντρώσεων.

15. Στο σύστημα αυτό της συντρέχουσας αρμοδιότητας Επιτροπής, εθνικών αρχών και εθνικών δικαστηρίων θα χρειαστεί να διατηρηθούν ορισμένα μέτρα που επιτρέπουν στην Επιτροπή να εξασφαλίζει την ομοιόμορφη εφαρμογή των κανόνων σε όλη την Κοινότητα. Συγκεκριμένα, προτείνεται να διατηρήσει η Επιτροπή την εξουσία αφαίρεσης μιας υπόθεσης από την αρμοδιότητα των εθνικών αρχών ανταγωνισμού για να διεκπεραιώσει την υπόθεση η ίδια, εάν υπάρχει κίνδυνος αποκλινουσών πολιτικών. Θα πρέπει επίσης να επιβληθεί ρητά η υποχρέωση στα εθνικά δικαστήρια να αποφεύγουν τις συγκρούσεις με τις αποφάσεις της Επιτροπής. Ορισμένα πρόσθετα μέτρα αναλύονται στη Λευκή Βίβλο.

16. Η Επιτροπή καλεί τα κράτη μέλη, όλα τα άλλα όργανα και τους λοιπούς ενδιαφερόμενους να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σχετικά με τη Λευκή Βίβλο μέχρι τις 30 Σεπτεμβρίου 1999 στη διεύθυνση που αναγράφεται στην τελευταία σελίδα.

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1. Η Επιτροπή είναι επιφορτισμένη με τη χάραξη της κοινοτικής πολιτικής ανταγωνισμού από τη δημιουργία της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Άνθρακα και Χάλυβα (στο εξής ΕΚΑΧ) το 1952. Η Ευρώπη της εποχής εκείνης ήταν πολύ διαφορετική από αυτήν που γνωρίζουμε τώρα, φθάνοντας στο τέλος του αιώνα και της χιλιετίας. Μετά τις πρώτες εμπειρίες της ΕΚΑΧ, η Επιτροπή άρχισε να εφαρμόζει μία πραγματική πολιτική ανταγωνισμού με την έκδοση του κανονισμού αριθ. 17, το 1962, στο πλαίσιο της συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας. Η πρόκληση ήταν σημαντική: δημιουργία μιας πολιτικής που εφαρμοζόταν για πρώτη φορά σε κλίμακα μιας ολόκληρης ηπείρου, χωρίς άμεσο σημείο αναφοράς στα περισσότερα κράτη μέλη της εποχής εκείνης, κάπου έπρεπε να ανταποκρίνεται σε δύο απαιτήσεις: την ένταξη των εθνικών αγορών σε ένα ενιαίο οικονομικό χώρο και την ανάπτυξη του ανταγωνισμού ως κινητήριας δύναμης της οικονομίας.

2. Σιγά-σιγά, μέσω αποφάσεων και ανακοινώσεων, και αργότερα μέσω κανονισμών, η Επιτροπή καθιέρωσε μία πολιτική ανταγωνισμού που καλύπτει τα μεγάλα θέματα της οικονομικής ζωής. Το Δικαστήριο ανταποκρίθηκε πλήρως στο ρόλο του: άλλοτε επικυρώνοντας, άλλοτε ακυρώνοντας, πάντοτε συνέβαλε στην καλύτερη κατανόηση των κανόνων ανταγωνισμού που αποτέλεσαν πλέον μέρος της ζωής των καταναλωτών και των επιχειρήσεων της υπό δημιουργία κοινής αγοράς.

3. Το αποτέλεσμα των προσπαθειών αυτών των πρώτων ετών είναι αξιόλογο: μία ολοκληρωμένη πολιτική, μία πλούσια νομολογία, σαφώς διατυπωμένες βασικές αρχές, καλά καθορισμένες λεπτομέρειες. Είτε πρόκειται για την καταστολή των πλέον επιζήμιων συμπράξεων, είτε για θέματα αδειών εκμετάλλευσης τεχνολογίας ή διανομής αγαθών και υπηρεσιών, η πολιτική ανταγωνισμού δίνει απαντήσεις στα προβλήματα της σύγχρονης οικονομίας. Με την πάροδο του χρόνου, ο κοινοτικός αυτός μηχανισμός εμπλουτίστηκε με τον έλεγχο των συγκεντρώσεων, μία πολιτική ελευθέρωσης των μονοπωλούμενων κλάδων, μια πολιτική διεθνούς συνεργασίας και πολλές επιμέρους πρωτοβουλίες για την αντιμετώπιση των νέων οικονομικών προκλήσεων.

4. Το 1999, η πολιτική ανταγωνισμού αναπτύσσεται σε έναν κόσμο πολύ διαφορετικό από αυτόν που γνώριζαν οι συντάκτες των θεμελιωδών κειμένων. Δεκαπέντε κράτη μέλη, ενιαίο νόμισμα και ενιαία αγορά, παγκοσμιοποιημένη οικονομία, διεύρυνση προς τις χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης και την Κύπρο, κανείς δεν θα μπορούσε να τα προβλέψει όλα αυτά το 1962. Οι αλλαγές που μεσολάβησαν στον τομέα του ανταγωνισμού είναι επίσης αξιοσημείωτες. Η πολιτική που χαράσσει η Επιτροπή καλύπτει όλο το φάσμα των οικονομικών δραστηριοτήτων, ενώ η εθνική πολιτική ανταγωνισμού που ακολουθεί κάθε κράτος μέλος αποτελεί αναπόσπαστο μέρος ενός κοινοτικού συστήματος. Το γεγονός ότι επιχειρείται τώρα ο εκσυγχρονισμός του συστήματος αυτού δεν μειώνει καθόλου την αξία του: δημιουργημένη εκ του μηδενός, η κοινοτική πολιτική ανταγωνισμού επέτρεψε να τεθούν οι βάσεις της ενιαίας αγοράς και να εξασφαλιστεί ο δυναμισμός της ευρωπαϊκής οικονομίας. Το νέο καθήκον που τίθεται είναι η προσαρμογή του συστήματος για να αντιμετωπιστούν οι προκλήσεις των επόμενων ετών.

5. Έχουν περάσει πάνω από 35 χρόνια από την έκδοση του πρώτου κανονισμού εφαρμογής των άρθρων 85 και 86, του κανονισμού αριθ. 17 του Συμβουλίου. Το κείμενο αυτό αφορούσε μία Κοινότητα 170 εκατομμυρίων κατοίκων και έξι κρατών μελών με τέσσερις διαφορετικές γλώσσες εργασίας. Σήμερα εφαρμόζεται, χωρίς να έχει τροποποιηθεί ουσιωδώς, σε μία Κοινότητα 380 εκατομμυρίων κατοίκων και 15 κρατών μελών των οποίων οι αγορές είναι ήδη σε μεγάλο βαθμό ενοποιημένες. Επιπλέον, τα τελευταία χρόνια χαρακτηρίστηκαν από μία ταχύτατη διεθνοποίηση της ευρωπαϊκής οικονομίας και η πολιτική ανταγωνισμού συνήθως εντάσσεται πλέον σε ένα παγκοσμιοποιημένο πλαίσιο. Οπωσδήποτε, έχουν ήδη γίνει προσαρμογές στο υφιστάμενο νομικό πλαίσιο, οι οποίες όμως φαίνεται σήμερα ότι έχουν φθάσει στα όριά τους. Η ανάγκη μιας μεταρρύθμισης είναι περισσότερο πιεστική στο βαθμό που η επόμενη δεκαετίαεμπεριέχει δύο μείζονες προκλήσεις για την πολιτική ανταγωνισμού: την ευρωπαϊκή και νομισματική ένωση και τη διεύρυνση της Κοινότητας στις χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης και την Κύπρο.

6. Η οικονομική και νομισματική ένωση δεν μπορεί παρά να έχει σημαντικές επιπτώσεις στην πολιτική ανταγωνισμού. Καταρχάς, θα οδηγήσει σε περαιτέρω οικονομική ενοποίηση και μακροπρόθεσμα θα ενισχύσει τα αποτελέσματα της εσωτερικής αγοράς, συμβάλλοντας έτσι στην εξάλειψη των τελευταίων οικονομικών εμποδίων που εξακολουθούν να υπάρχουν μεταξύ των κρατών μελών. Θα επιτρέψει επίσης τον περιορισμό των συνολικών δαπανών του ενδοκοινοτικού εμπορίου με τη μείωση του κόστους των συναλλαγών που επιβαρύνουν ακόμη τη διενέργεια συναλλαγματικών πράξεων. Τα στοιχεία αυτά θα αποτελέσουν κίνητρο για τις επιχειρήσεις ώστε να αναπτύξουν τις συναλλαγές τους και θα τονώσουν έτσι τον ανταγωνισμό στο σύνολο της Ένωσης. Η ύπαρξη ενός ενιαίου νομίσματος θα αυξήσει επίσης τη διαφάνεια όσον αφορά τις τιμές, επιτρέποντας τη σύγκριση των διαφορετικών τιμών που εξακολουθούν να υπάρχουν στα διάφορα κράτη μέλη. Για να αντιμετωπίσουν την αυξημένη ανταγωνιστική πίεση, οι οικονομικοί παράγοντες μπορεί να προσπαθήσουν να υιοθετήσουν συμπεριφορές προστατευτισμού προκειμένου να αποφύγουν τις υποχρεώσεις προσαρμογής στις νέες αυτές συνθήκες αντισταθμίζοντας έτσι τη μείωση της ανταγωνιστικότητάς τους σε ένα νέο περιβάλλον. Τέλος, το γεγονός ότι ορισμένα κράτη μέλη παραμένουν, τουλάχιστον προσωρινά, εκτός της νομισματικής ένωσης μπορεί να ωθήσει τις επιχειρήσεις στον κατακερματισμό των αγορών τους.

7. Η διεύρυνση της Κοινότητας θα απαιτήσει επίσης ενίσχυση της πολιτικής ανταγωνισμού έναντι των καρτέλ και των καταχρήσεων δεσποζουσών θέσεων. Συγκεκριμένα, στις υποψήφιες χώρες μέλη υπάρχουν πάρα πολλές δεσπόζουσες θέσεις επιχειρήσεων που έχουν κληρονομήσει κρατικά μονοπώλια, οι οποίες μπορεί να προσπαθήσουν να τις εκμεταλλευτούν καταχρηστικά για να αντισταθμίσουν τη μείωση της οικονομικής τους ανταγωνιστικότητας. Η παράδοση της σχεδιασμένης οικονομίας αποτελεί επίσης εν δυνάμει κίνδυνο, δεδομένου ότι ευνοεί τις συμπράξεις μεταξύ "ανταγωνιστών". Κάθε πρόταση τροποποίησης των διαδικαστικών κανόνων σε θέματα ανταγωνισμού πρέπει να λαμβάνει υπόψη το γεγονός ότι τα κράτη αυτά, στα οποία οι διοικητικές δομές δεν έχουν ακόμη εξοικειωθεί αρκετά με τις έννοιες της αγοράς και της ελεύθερης επιχείρησης, πρέπει να εφαρμόσουν τους εν λόγω κανόνες ως μέρος του κοινοτικού κεκτημένου. Η διεύρυνση θα οδηγήσει επίσης αναπόφευκτα σε αύξηση του αριθμού των συμπράξεων και των καταχρήσεων δεσπόζουσας θέσης οι οποίες διέπονται δυνητικά από το κοινοτικό δίκαιο. Για να διατηρηθεί η αποτελεσματικότητα της πολιτικής ανταγωνισμού σε μία Ευρώπη με πάνω από 20 κράτη μέλη, επιβάλλεται ένας εκσυγχρονισμός των κανόνων εφαρμογής των άρθρων 85 και 86.

8. Η παγκοσμιοποίηση της οικονομίας αποτελεί μία άλλη πρόκληση για τις αρχές ανταγωνισμού. Ενώ η εξέλιξη αυτή είναι καταρχήν ευνοϊκή για τον ανταγωνισμό λόγω του ανοίγματος και της ενοποίησης των αγορών σε κλίμακα που υπερβαίνει αυτή της Κοινότητας, οι αρχές ανταγωνισμού έρχονται αντιμέτωπες με καρτέλ ή περιοριστικές πρακτικές που αποσκοπούν στη δημιουργία τεχνητών εμποδίων μεταξύ των μεγάλων περιοχών αυτής της παγκόσμιας αγοράς. Αυτό μπορεί να συμβεί όταν μεγάλες επιχειρήσεις εφαρμόζουν κάθετους περιορισμούς που εμποδίζουν την πρόσβαση στην αγορά τους, κατανέμουν μεταξύ τους τις αγορές ή συνάπτουν καταχρηστικές συμβάσεις σε παγκόσμια κλίμακα. Οι πρακτικές αυτές έχουν κατά κανόνα περίπλοκο χαρακτήρα, απαιτούν πολλές έρευνες και συνεργασία με άλλες αρχές ανταγωνισμού και, εφόσον παραμείνουν ατιμώρητες, είναι πολύ πιο επιζήμιες για την οικονομία και τους καταναλωτές, στο βαθμό που εφαρμόζονται σε πολύ μεγάλη γεωγραφική κλίμακα.

9. Σ' αυτό το νέο κοινοτικό και παγκόσμιο οικονομικό περιβάλλον, η διατήρηση του κανονισμού αριθ. 17, όπως θεσπίστηκε το 1962, με το πολύ συγκεντρωτικό σύστημα προληπτικού ελέγχου, καθίσταται ασυμβίβαστη με το στόχο ενός αποτελεσματικού ελέγχου του ανταγωνισμού. Στην παρούσα Λευκή Βίβλο εκτίθενται οι σκέψεις της Επιτροπής επί του θέματος, εν αναμονή των αντιδράσεων όλων των ενδιαφερομένων, αναγκαία προϋπόθεση για την επίσημη υποβολή πρότασης για νέο κανονισμό στο Συμβούλιο.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ I

ΙΣΤΟΡΙΚΟ

I. Η δημιουργία ενός κοινοτικού συστήματος ελέγχου των συμπράξεων

10. Στην έκθεση Spaak(1), στο κεφάλαιο που αφορά την πολιτική ανταγωνισμού, είχε τονιστεί ότι η συνθήκη πρέπει να εμποδίζει την ακύρωση των θεμελιωδών αρχών της κοινής αγοράς από μονοπωλιακές καταστάσεις ή πρακτικές(2). Η έννοια του "μονοπωλίου" κάλυπτε, σύμφωνα με τους συντάκτες της έκθεσης, τόσο την κατοχή δεσπόζουσας θέσης από μία επιχείρηση όσο και τη σύναψη περιοριστικών του ανταγωνισμού συμφωνιών. Η προσέγγιση αυτή ακολουθήθηκε και από τη συνθήκη της Ρώμης που απαγορεύει στις επιχειρήσεις που κατέχουν δεσπόζουσα θέση να την εκμεταλλεύονται καταχρηστικά (άρθρο 86 ΕΚ) και καθιερώνει μία γενική αρχή απαγόρευσης των περιοριστικών του ανταγωνισμού συμπράξεων με συνέπεια την ακυρότητά τους εξ υπαρχής (άρθρο 85 ΕΚ). Έτσι, το άρθρο 85, παράγραφοι 1 και 2 ορίζει ότι: "(1) Είναι ασυμβίβαστες με την κοινή αγορά και απαγορεύονται όλες οι συμφωνίες μεταξύ επιχειρήσεων, όλες οι αποφάσεις ενώσεων επιχειρήσεων και κάθε εναρμονισμένη πρακτική που δύνανται να επηρεάσουν το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών και που έχουν ως αντικείμενο ή ως αποτέλεσμα την παρεμπόδιση, τον περιορισμό ή τη νόθευση του ανταγωνισμού εντός της κοινής αγοράς (...). (2) Οι απαγορευόμενες δυνάμει του παρόντος άρθρου συμφωνίες ή αποφάσεις είναι αυτοδικαίως άκυρες.".

11. Υπενθυμίζεται ότι ενώ οι εθνικές αντιπροσωπείες που συνήλθαν στη Μεσσίνα προτιμούσαν όλες ένα σύστημα που βασιζόταν στην αρχή της απαγόρευσης, κυρίως λόγω της αποτελεσματικότητας που εξασφάλιζε η προληπτική του λειτουργία, αυτοί που διεξήγαγαν τις διαπραγματεύσεις για τη συνθήκη, αντίθετα, συνάντησαν περισσότερες δυσκολίες για τον καθορισμό των προϋποθέσεων υπό τις οποίες θα μπορούσε να αρθεί η απαγόρευση του άρθρου 85, παράγραφος 1. Δύο συστήματα ήταν νοητά: ένα σύστημα έγκρισης ή ένα σύστημα εκ του νόμου εξαίρεσης. Σε ένα σύστημα έγκρισης, η απαγόρευση που επιβάλλεται από το νόμο δεν μπορεί να αρθεί παρά μόνο με παρέμβαση μιας δημόσιας αρχής ειδικά εξουσιοδοτημένης, η οποία κηρύσσει την άρση της απαγόρευσης με διαπλαστική απόφαση. Λογική συνέπεια του καθεστώτος έγκρισης είναι ότι οι συμφωνίες θεωρούνται άκυρες εφόσον δεν έχουν εγκριθεί από την αρμόδια αρχή. Στο καθεστώς εξαίρεσης εκ του νόμου, η απαγόρευση των περιοριστικών συμφωνιών δεν ισχύει για εκείνες οι οποίες πληρούν ορισμένες προϋποθέσεις που καθορίζονται από το νόμο. Όλες αυτές οι προϋποθέσεις ερμηνεύονται ως εξαίρεση από την αρχή της απαγόρευσης. Οι περιοριστικές συμφωνίες που πληρούν τις νόμιμες προϋποθέσεις ισχύουν επομένως από τη σύναψή τους.

12. Το κείμενο της παραγράφου 3 του άρθρου 85 είναι προϊόν συμβιβασμού μεταξύ των αντιπροσωπειών που επιθυμούσαν ένα καθεστώς εκ του νόμου εξαίρεσης και εκείνων που υποστήριζαν ένα καθεστώς προηγούμενης έγκρισης. Ενώ οι υποστηρικτές ενός καθεστώτος έγκρισης ζητούσαν να αναφέρεται ότι "οι συμφωνίες μπορούν να κηρυχθούν έγκυρες", τελικά συμφωνήθηκε η αρνητική διατύπωση "οι διατάξεις της παραγράφου 1 δύνανται να κηρυχθούν ανεφάρμοστες". Διατηρώντας αυτή την αρνητική διατύπωση, το άρθρο 85, παράγραφος 3 άφησε στον κοινοτικό νομοθέτη την ελευθερία να επιλέξει μεταξύ ενός καθεστώτος έγκρισης και ενός καθεστώτος εκ του νόμου εξαίρεσης.

13. Η τελική επιλογή του συστήματος ελέγχου των συμπράξεων αφέθηκε, επομένως, στον κοινοτικό νομοθέτη. Πράγματι, το άρθρο 87 αναθέτει στο Συμβούλιο προτάσεις της Επιτροπής και κατόπιν διαβουλεύσεως με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, την ευθύνη καθορισμού των λεπτομερειών εφαρμογής του άρθρου 85, παράγραφος 3, λαμβάνοντας υπόψη την ανάγκη αφενός να εξασφαλιστεί μία αποτελεσματική εποπτεία και αφετέρου να απλουστευτεί στο μέτρο του δυνατού ο διοικητικός έλεγχος. Το Συμβούλιο μπορεί να οργανώσει τον έλεγχο αυτόν υπό μορφή προηγούμενης έγκρισης ή μπορεί να αποφανθεί ότι το άρθρο 85, παράγραφος 3 έχει άμεση εφαρμογή χωρίς να χρειάζεται προηγούμενη διοικητική πράξη.

14. Η πρώτη παράγραφος του άρθρου 87 παρέχει επίσης στο Συμβούλιο την εξουσία να εκδίδει όλους τους αναγκαίους κανονισμούς και οδηγίες για την εφαρμογή των αρχών που αναφέρονται στα άρθρα 85 και 86. Για το σκοπό αυτό, η Επιτροπή διαβίβασε στο Συμβούλιο μία πρόταση κανονισμού(3) στις 28 Οκτωβρίου 1960. Στη σύντομη αιτιολογική έκθεση της πρότασης αυτής επαναλαμβάνονται οι τρεις βασικοί στόχοι που οδήγησαν στηνεκπόνησή της: βελτίωση των μέσων ενημέρωσης των αρχών ελέγχου, εξασφάλιση στις έξι χώρες ενός αρκετά ομοιογενούς συστήματος εφαρμογής του άρθρου 85 και επαρκής ασφάλεια δικαίου για τις επιχειρήσεις. Οι τρεις αυτοί στόχοι δεν ήταν εύκολο να επιτευχθούν στις συνθήκες που επικρατούσαν στις αρχές της δεκαετίας του 1960.

15. Πρώτον, η εξασφάλιση της αναγκαίας ενημέρωσης των αρχών ανταγωνισμού, εθνικών και κοινοτικών, ήταν προβληματική σε μία εποχή κατά την οποία οι υπηρεσίες της Επιτροπής, και ιδιαίτερα η Γενική Διεύθυνση που ήταν υπεύθυνη για την πολιτική ανταγωνισμού, δεν είχαν επαρκή γνώση των αγορών και της φύσης των συμπράξεων ή άλλων περιοριστικών πρακτικών. Οι θιγόμενοι από τις παραβάσεις των κανόνων ανταγωνισμού δεν σκέπτονταν καν να διαβιβάσουν τις καταγγελίες τους στην Επιτροπή και μόνο προοδευτικά άρχισαν να επικαλούνται το κοινοτικό δίκαιο. Επιπλέον, οι αρχές ανταγωνισμού των κρατών μελών, όταν υπήρχαν, είχαν δημιουργηθεί πρόσφατα και είχαν ελάχιστη εμπειρία σε θέματα του ανταγωνισμού. Η πρακτική των εθνικών δικαιοδοτικών αρχών ήταν επίσης πολύ περιορισμένη στον τομέα του ανταγωνισμού.

16. Για τους λόγους αυτούς, και προκειμένου να εξασφαλιστεί η ενημέρωση της Επιτροπής και η ασφάλεια δικαίου των επιχειρήσεων, ο κανονισμός αριθ. 17 καθιέρωσε ένα μηχανισμό έγκρισης η λειτουργία του οποίου απαιτεί κατά κανόνα την προηγούμενη προσφυγή στην Επιτροπή, υπό μορφή κοινοποίησης. Σύμφωνα με τον κανονισμό, η προηγούμενη κοινοποίηση των συμπράξεων δεν είναι υποχρεωτική, αλλά οι επιχειρήσεις που επιθυμούν να επικαλεστούν τις διατάξεις του άρθρου 85, παράγραφος 3 πρέπει υποχρεωτικά να κοινοποιούν τις συμπράξεις τους στην Επιτροπή (υπό την επιφύλαξη των συμφωνιών για τις οποίες δεν υπάρχει υποχρέωση κοινοποίησης δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 2). Οι αποφάσεις απαλλαγής έχουν διαπλαστικό χαρακτήρα και μπορούν να έχουν αναδρομική ισχύ από το χρόνο της κοινοποίησης, αλλά όχι πριν από αυτόν (άρθρο 6 του κανονισμού αριθ. 17).

17. Δεύτερον, η ομοιόμορφη ερμηνεία του άρθρου 85, παράγραφος 3 απαιτούσε αρχικά μία συγκεντρωτική άσκηση του ελέγχου. Αυτό επιτεύχθηκε αναθέτοντας στην Επιτροπή την αποκλειστική αρμοδιότητα για την κήρυξη των διατάξεων του άρθρου 85, παράγραφος 1 ως ανεφάρμοστων σε μία σύμπραξη (άρθρο 9, παράγραφος 1 του κανονισμού αριθ. 17). Επιπλέον, αυτή η αποκλειστική αρμοδιότητα ενισχύθηκε με το μηχανισμό αφαίρεσης της δικαιοδοσίας από τις εθνικές αρχές που τίθεται αυτόματα σε λειτουργία με την απλή κίνηση μίας κοινοτικής διαδικασίας (άρθρο 9, παράγραφος 3 του κανονισμού αριθ. 17).

18. Τρίτον, η ασφάλεια δικαίου των επιχειρήσεων βρισκόταν σε κίνδυνο λόγω της απόλυτης ακυρότητας των περιοριστικών του ανταγωνισμού συμφωνιών που προβλέπει το άρθρο 85, παράγραφος 2 της συνθήκης και λόγω της πολύ γενικής διατύπωσης του άρθρου 85 του οποίου η έκταση εφαρμογής δεν είχε ακόμη προσδιοριστεί από την κοινοτική νομολογία, τους κανονισμούς απαλλαγής και την πρακτική λήψης αποφάσεων της Επιτροπής. Άλλωστε, την εποχή εκείνη, οι εθνικές νομοθεσίες, ανύπαρκτες ή ανομοιογενείς, δεν μπορούσαν να καθοδηγήσουν τις επιχειρήσεις ή τις δικαιοδοτικές αρχές σε θέματα ερμηνείας του κοινοτικού δικαίου. Πράγματι, ενώ ούτε η Ιταλία ούτε το Λουξεμβούργο δεν διέθεταν νομοθεσία ανταγωνισμού, το Βέλγιο και οι Κάτω Χώρες είχαν επιλέξει ένα σύστημα ελέγχου των καταχρήσεων(4) που δεν επέτρεπε την ακύρωση των παράνομων συμφωνιών παρά μόνο από το χρόνο διαπίστωσης της παράβασης εκ μέρους της αρχής ανταγωνισμού. Μόνο η γερμανική και η γαλλική νομοθεσία βασίζονταν, όπως και το κοινοτικό δίκαιο, στην αρχή της απαγόρευσης, αλλά η γερμανική νομοθεσία είχε καθιερώσει ένα καθεστώς έγκρισης για τις συμπράξεις μεταξύ ανταγωνιστών (GWB της 27.7.1957), ενώ η γαλλική νομοθεσία είχε δημιουργήσει ένα καθεστώς εξαίρεσης εκ του νόμου (γαλλικό διάταγμα (ordonnance) αριθ. 45-1483 της 30ής Ιουνίου 1945).

II. Η εξέλιξη του ρόλου της Επιτροπής

19. Από τη δεκαετία του '60, ο ρόλος της Επιτροπής και ο αριθμός των υποθέσεων αυξήθηκαν σημαντικά λόγω της ολοκλήρωσης των αγορών, της ένταξης νέων κρατών μελών, της σύναψης συμφωνιών συνεργασίας με τις τρίτες χώρες και, τέλος, λόγω της παγκοσμιοποίησης της οικονομίας.

20. Υπενθυμίζεται ότι το πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου του ανταγωνισμού βασίζεται στο κριτήριο του επηρεασμού του εμπορίου μεταξύ των κρατών μελών. Επομένως, η υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς και η προοδευτική ενοποίηση των εθνικών αγορών οδήγησαν αναπόφευκτα σε αύξηση του αριθμού των υποθέσεων που υπάγονται στο κοινοτικό δίκαιο. Πράγματι, σε μία ενοποιημένη αγορά, ακόμη και οι συμπράξεις μεταξύ επιχειρήσεων εγκατεστημένων σε ένα και το αυτό κράτος μπορούν να ασκήσουν επιρροή, άμεση ή έμμεση, πραγματική ή δυνητική, στο ενδοκοινοτικό εμπόριο και να εμπίπτουν έτσι στο πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου.

21. Οι διαδοχικές προσχωρήσεις νέων κρατών μελών είχαν σαν αποτέλεσμα την επέκταση της αρμοδιότητας της Επιτροπής. Η Κοινότητα, που ιδρύθηκε το 1957 από 6 κράτη, περιλαμβάνει σήμερα 15 και σύντομα θα έχει πάνω από 20. Οι διευρύνσεις αυτές δεν επέφεραν ουσιαστικές τροποποιήσεις του κανονισμού αριθ. 17. Η προσχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου, της Ιρλανδίας και της Δανίας(5) οδήγησε απλώς σε προσθήκη ενός 25ου άρθρου που ορίζει ότι η ημερομηνία της προσχωρήσεως ισχύει ως ημερομηνία ενάρξεως ισχύος του κανονισμού και ότι οι συμφωνίες, αποφάσεις και περιπτώσεις εναρμονισμένης πρακτικής που υφίστανται κατά την ημερομηνία της προσχωρήσεως και που, συνεπεία της προσχωρήσεως, εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 85 πρέπει να κοινοποιηθούν προ της λήξεως προθεσμίας 6 μηνών. Κατά τις προσχωρήσεις της Ελληνικής Δημοκρατίας(6), της Ισπανίας και της Πορτογαλίας(7), διευκρινίστηκε απλώς ότι οι διατάξεις που θεσπίστηκαν κατά τις προηγούμενες προσχωρήσεις εφαρμόζονται ομοίως. Οι ίδιες διατάξεις επαναλήφθηκαν και κατά τις προσχωρήσεις της Αυστρίας, της Σουηδίας και της Φινλανδίας(8) εκτός όσον αφορά τις συμφωνίες, αποφάσεις και εναρμονισμένες πρακτικές οι οποίες, κατά την ημερομηνία προσχωρήσεως, ενέπιπταν στο άρθρο 53 της συμφωνίας για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο(9).

22. Επιπλέον, η εδαφική αρμοδιότητα της Επιτροπής σε θέματα ανταγωνισμού επεκτάθηκε και λόγω της σύναψης συμφωνιών με τρίτες χώρες, πριν από την ένταξή τους ή απλώς ως ελεύθερες εμπορικές συμφωνίες. Η συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο περιέχει κανόνες που είναι πιστή αντιγραφή των άρθρων 85 και 86 και παρέχει στην Επιτροπή αρμοδιότητες οι οποίες, κατά μεγάλο μέρος, αφορούν υποθέσεις στις οποίες επηρεάζεται το εμπόριο εντός του εδάφους που καλύπτει η συμφωνία.

23. Επομένως, ο ρόλος της Επιτροπής αυξήθηκε σημαντικά από τη δεκαετία του '60, χωρίς να έχουν μεταβληθεί τα μέσα παρέμβασής της. Οι διαδικαστικοί κανόνες οι οποίοι είχαν θεσπιστεί για μία Κοινότητα 6 κρατών μελών, εφαρμόζονται σήμερα, χωρίς καμία ουσιαστική τροποποίηση, σε 15 κράτη μέλη.

III. Οι προσαρμογές και τα όριά τους

24. Το σύστημα ελέγχου που καθιερώθηκε με τον κανονισμό αριθ. 17 ανταποκρινόταν στους τρεις βασικούς στόχους που είχε θέσει την εποχή εκείνη η Επιτροπή (ενημέρωση των αρχών ελέγχου, ομοιόμορφη εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού στην Κοινότητα και ασφάλεια δικαίου για τις επιχειρήσεις). Επέτρεψε τη θέσπιση ενός ομοιογενούς συνόλου κανόνων και την ομοιόμορφη εφαρμογή τους στην Κοινότητα, συμβάλλοντας έτσι σημαντικά στην υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς. Ωστόσο, σήμερα, το σύστημα αυτό έχει φτάσει στα όριά του. Συνεπεία του μηχανισμού προληπτικού ελέγχου που είναι συνυφασμένος με το σύστημα έγκρισης που καθιερώνει ο κανονισμός αριθ. 17, οι επιχειρήσεις άρχισαν να κοινοποιούν συστηματικά τις πράξεις τους στην Επιτροπή, η οποία, διαθέτοντας περιορισμένους διοικητικούς πόρους, βρέθηκε πολύ γρήγορα σε κατάσταση αδυναμίας να διεκπεραιώσει τις χιλιάδες υποθέσεις που της υποβάλλονταν με έκδοση επίσημων αποφάσεων. Ως προς αυτό, θα πρέπει να υπενθυμιστεί ότι σύμφωνα με τον κανονισμό αριθ. 17, η έκδοση απόφασης απαλλαγής απαιτεί εκτός από τη λήψη κατάλληλων μέτρων για τη διεξαγωγή έρευνας, τη δημοσίευση ανακοίνωσης στην Επίσημη Εφημερίδα σε 11 γλώσσες (άρθρο 19, παράγραφος 3 του κανονισμού αριθ. 17) που επιτρέπει στους ενδιαφερόμενους τρίτους να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους, τη διαβούλευση με τη Συμβουλευτική Επιτροπή για το σχέδιο απόφασης, την έγκριση της απόφασης από την Επιτροπή και τη δημοσίευσή της στην Επίσημη Εφημερίδα στις 11 γλώσσες.

25. Το σύστημα προληπτικού ελέγχου που καθιερώνει ο κανονισμός αριθ. 17, σε συνδυασμό με τους περιορισμένους διοικητικούς πόρους και τον περίπλοκο χαρακτήρα των διαδικασιών λήψης αποφάσεων είχαν σαν αποτέλεσμα, από το 1967 ήδη, η Επιτροπή να βρεθεί αντιμέτωπη με έναν όγκο 37450 υποθέσεων που είχαν συσσωρευτεί από την έναρξη ισχύος του κανονισμού πριν από τέσσερα χρόνια. Κρίθηκε, επομένως, απαραίτητο να γίνουν ορισμένες προσαρμογές στο καθεστώς ελέγχου που ισχύει προκειμένου να περιοριστούν οι ατομικές κοινοποιήσεις, να επιταχυνθεί η εξέταση των αιτήσεων έγκρισης και, σε ορισμένες περιπτώσεις, να ενθαρρυνθούν οι καταγγέλλοντες ώστε να προσφεύγουν στα εθνικά δικαστήρια ή στις αρμόδιες αρχές.

Α. Η ΜΕΙΩΣΗ ΤΩΝ ΑΤΟΜΙΚΩΝ ΚΟΙΝΟΠΟΙΗΣΕΩΝ

26. Η Επιτροπή έλαβε συν τω χρόνω διάφορα μέτρα για τον περιορισμό των κοινοποιήσεων με τις οποίες επιδιώκεται αρνητική πιστοποίηση ή απαλλαγή.

27. Στην πρώτη επίσημη απόφαση που εξέδωσε δυνάμει του άρθρου 85(10), η Επιτροπή καθιέρωσε την έννοια του αισθητού επηρεασμού του ανταγωνισμού που επέτρεψε την απομάκρυνση από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 85, παράγραφος 1 των υποθέσεων ήσσονος σημασίας. Η έννοια αυτή υιοθετήθηκε και από το Δικαστήριο στην υπόθεση Völk/Vervaeke(11). Βασιζόμενη στην απόφαση αυτή, η Επιτροπή προέβη σε ποσοτικό προσδιορισμό, ενδεικτικού χαρακτήρα, της εν λόγω έννοιας σε μία ανακοίνωση για τις συμφωνίες ήσσονος σημασίας που δημοσιεύτηκε το 1970(12) στο δεύτερο εδάφιο της οποίας αναφέρεται ότι "η Επιτροπή θεωρεί ότι η απαγόρευση των συμπράξεων δεν αφορά τις συμφωνίες που επηρεάζουν κατά τρόπο ασήμαντο το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών και τον ανταγωνισμό. Απαγορεύονται μόνο εκείνες οι συμφωνίες που έχουν αισθητές επιπτώσεις στις συνθήκες της αγοράς (...)". Η ανακοίνωση αυτή, η οποία ενημερώθηκε το 1977(13), το 1986(14) και το 1997(15), επέτρεψε τον περιορισμό των κοινοποιήσεων συμπράξεων που δεν είναι επιζήμιες για τον ανταγωνισμό.

28. Η Επιτροπή χρησιμοποίησε τις ανακοινώσεις γενικού χαρακτήρα από το 1962 για να διευκρινίζει υπό ποιους όρους ορισμένες συμπράξεις δεν έχουν ως αντικείμενο ή ως αποτέλεσμα τον περιορισμό του ανταγωνισμού και ως εκ τούτου δεν εμπίπτουν στο πεδίο του άρθρου 85, παράγραφος 1. Το 1962 δημοσιεύτηκε μία ανακοίνωση σχετικά με τις συμβάσεις αποκλειστικής αντιπροσωπείας που συνάπτονται με τους εμπορικούς αντιπροσώπους(16) την οποία ακολούθησε μία ανακοίνωση για τις συμφωνίες, αποφάσεις και εναρμονισμένες πρακτικές που αφορούν τη συνεργασία μεταξύ επιχειρήσεων(17) που εκδόθηκε το 1968. Επιπλέον, το 1978 εκδόθηκε μία ανακοίνωση για την αξιολόγηση των συμβάσεων υπεργολαβίας με βάση τις διατάξεις του άρθρου 85, παράγραφος 1(18). Το 1993 εκδόθηκε μία ανακοίνωση για την αντιμετώπιση των κοινών επιχειρήσεων με χαρακτήρα συνεργασίας δυνάμει των διατάξεων του άρθρου 85(19). Οι ανακοινώσεις αυτές, στόχος των οποίων ήταν να επιτρέπουν στις επιχειρήσεις να εκτιμούν οι ίδιες, ενδεχομένως με τη βοήθεια των συμβούλων τους, κατά πόσο συμβιβάζονται με το κοινοτικό δίκαιο οι συμπράξεις στις οποίες συμμετέχουν, οδήγησαν σε κάποια μείωση των αιτήσεων αρνητικής πιστοποίησης κατ' εφαρμογή του άρθρου 2 του κανονισμού αριθ. 17.

29. Προκειμένου να περιοριστούν οι ατομικές αιτήσεις απαλλαγής, η Επιτροπή εξέδωσε επίσης, κατόπιν εξουσιοδότησης του Συμβουλίου, μία σειρά κανονισμών απαλλαγής κατά κατηγορία. Πράγματι, σύμφωνα με το άρθρο 85, παράγραφος 3, οι διατάξεις του άρθρου 85, παράγραφος 1 μπορούν να κηρυχθούν ανεφάρμοστες για ορισμένες κατηγορίες συμφωνιών, αποφάσεων ενώσεων επιχειρήσεων ή εναρμονισμένων πρακτικών. Η "κήρυξη του ανεφάρμοστου" προκύπτει στην περίπτωση αυτή από τις κανονιστικές διατάξεις με τις οποίες ορίζονται τα χαρακτηριστικά που πρέπει να έχουν οι εν λόγω συμπράξεις για να θεωρηθούν χωρίς προηγούμενη εξέταση ότι ανταποκρίνονται στις προϋποθέσεις παρέκκλισης της παραγράφου 3. Το άρθρο 87 της συνθήκης ορίζει ότι το Συμβούλιο εκδίδει τους αναγκαίους κανονισμούς ή οδηγίες για την εφαρμογή των αρχών που αναφέρονται στα άρθρα 85 και 86. Στη βάση αυτή, το Συμβούλιο εξέδωσε μέχρι σήμερα τρεις κανονισμούς εξουσιοδότησης, και συγκεκριμένα τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 19/65(20), τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 2821/71(21) και τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 1534/91(22), που επιτρέπουν στην Επιτροπή να κηρύσσει την απαγόρευση του άρθρου 85, παράγραφος 1 ανεφάρμοστη σε ορισμένες κατηγορίες συμφωνιών.

30. Σήμερα ισχύουν 5 κανονισμοί απαλλαγής κατά κατηγορία για ορισμένες κάθετες συμφωνίες και συμφωνίες μεταφοράς τεχνολογίας, που εξέδωσε η Επιτροπή με βάση τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 19/65:

- ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1983/83 της 22ας Ιουνίου 1983 σχετικά με την εφαρμογή του άρθρου 85, παράγραφος 3 της συνθήκης σε κατηγορίες συμφωνιών αποκλειστικής διανομής(23)·

- ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1984/83 της 22ας Ιουνίου 1983 σχετικά με την εφαρμογή του άρθρου 85, παράγραφος 3 της συνθήκης σε κατηγορίες συμφωνιών αποκλειστικής προμήθειας(24)·

- ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1475/95 σχετικά με την εφαρμογή του άρθρου 85, παράγραφος 3 της συνθήκης σε κατηγορίες συμφωνιών διανομής, πώλησης και εξυπηρέτησης μετά την πώληση αυτοκινήτων οχημάτων(25)·

- ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 4087/88 της 30ής Νοεμβρίου 1988 για την εφαρμογή του άρθρου 85, παράγραφος 3 της συνθήκης σε κατηγορίες συμφωνιών franchise(26)·

- ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 240/96 της 31ης Ιανουαρίου 1996 σχετικά με την εφαρμογή του άρθρου 85, παράγραφος 3 της συνθήκης σε κατηγορίες συμφωνιών μεταφοράς τεχνολογίας(27).

Στο πλαίσιο της επανεξέτασης της πολιτικής της όσον αφορά τους κάθετους περιορισμούς, η Επιτροπή υπέβαλε στο Συμβούλιο μία πρόταση κανονισμού για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 19/65, προκειμένου να της δοθούν οι αναγκαίες αρμοδιότητες για την έκδοση κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία που καλύπτει το σύνολο των κάθετων συμφωνιών(28).

31. Όσον αφορά την εξουσιοδότηση που της παρέσχε το Συμβούλιο δυνάμει του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2821/71, η Επιτροπή εξέδωσε δύο κανονισμούς απαλλαγής που αφορούν ορισμένες κατηγορίες οριζόντιων συμφωνιών, και συγκεκριμένα:

- τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 417/85 της 19ης Δεκεμβρίου 1984 σχετικά με την εφαρμογή του άρθρου 85, παράγραφος 3 της συνθήκης σε κατηγορίες συμφωνιών εξειδίκευσης(29).

- τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 418/85 της 19ης Δεκεμβρίου 1984 σχετικά με την εφαρμογή του άρθρου 85, παράγραφος 3 της συνθήκης σε κατηγορίες συμφωνιών έρευνας και ανάπτυξης(30).

32. Τέλος, ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1534/91 εξουσιοδότησε την Επιτροπή να εκδώσει έναν κανονισμό απαλλαγής κατά κατηγορία ειδικά στον κλάδο των ασφαλίσεων: τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 3932/92 της 21ης Δεκεμβρίου 1992 περί εφαρμογής του άρθρου 85, παράγραφος 3 σε ορισμένες κατηγορίες συμφωνιών, αποφάσεων και εναρμονισμένων πρακτικών στον τομέα των ασφαλίσεων(31).

33. Χάρη στους εν λόγω κανονισμούς απαλλαγής μειώθηκε σημαντικά ο αριθμός των ατομικών αιτήσεων απαλλαγής.

B. ΤΑΧΥΤΕΡΗ ΔΙΕΚΠΕΡΑΙΩΣΗ ΤΩΝ ΑΙΤΗΣΕΩΝ ΕΓΚΡΙΣΗΣ

34. Όπως επισημάνθηκε προηγουμένως, η έκδοση επίσημων αποφάσεων από την Επιτροπή επιβάλλει την τήρηση μιας διαδικασίας ιδιαίτερα επαχθούς η οποία πολύ γρήγορα αποδείχθηκε ότι είναι δύσκολο να τηρηθεί στην πράξη για όλες τις υποθέσεις που υποβάλλονται στην Επιτροπή. Για να επιταχυνθεί η διεκπεραίωση των αιτήσεων έγκρισης που τους υποβάλλονται, οι υπηρεσίες της Επιτροπής έχουν αρχίσει να χρησιμοποιούν από το πρώτο ήμισυ της δεκαετίας του 1970 την τεχνική των διοικητικών επιστολών θέσης στο αρχείο. Χάρη στις επιστολές αυτές η επιχείρηση ενημερώνεται ότι, σύμφωνα με τις πληροφορίες που διαθέτει η Επιτροπή, η κοινοποιηθείσα σύμπραξη είτε δεν πληροί όλες τις προϋποθέσεις εφαρμογής του άρθρου 85, παράγραφος 1 (στερεότυπη επιστολή αρνητικής πιστοποίησης) είτε ότι συγκεντρώνει τις αναγκαίες προϋποθέσεις για να τύχει απαλλαγής (στερεότυπη επιστολή απαλλαγής). Οι διοικητικές αυτές επιστολές θέσης στο αρχείο υπογράφονται από ένα διευθυντή της Γενικής Διεύθυνσης Ανταγωνισμού και επιτρέπουν μια σημαντική επιτάχυνση της διεκπεραίωσης των υποθέσεων, στο βαθμό που κατά κανόνα δεν χρειάζεται η τήρηση των διατυπώσεων δημοσιότητας που προβλέπονται στα άρθρα 19 και 21 του κανονισμού αριθ. 17 και η επίσημη διαβούλευση με τη συμβουλευτική επιτροπή ενώ παράλληλα περιορίζονται οι μεταφραστικές εργασίες που συνδέονται με τα στάδια αυτά της διαδικασίας. Η χρήση των επιστολών αυτών αναπτύχθηκε πολύ γρήγορα και ο αριθμός τους ανέρχεται σήμερα μεταξύ 150 και 200 το χρόνο. Σήμερα, πάνω από το 90 % των περιπτώσεων κοινοποίησης τίθενται ανεπίσημα στο αρχείο [διοικητική επιστολή ή απλή θέση στο αρχείο(32)].

35. Η τεχνική αυτή των διοικητικών επιστολών αποδείχθηκε χρήσιμη και έτυχε γενικής αποδοχής, αλλά παρουσιάζει δύο μείζονα μειονεκτήματα. Αφενός, οι επιστολές αυτές δεν ανταποκρίνονται στις απαιτήσεις δημοσιότητας και διαφάνειας οι οποίες πρέπει να τηρούνται για τις διοικητικές πράξεις. Δεν προηγείται καμία δημοσίευση στην Επίσημη Εφημερίδα η οποία θα επέτρεπε στους τρίτους να διατυπώσουν τις παρατηρήσεις τους σύμφωνα με το άρθρο 19, παράγραφος 3 του κανονισμού αριθ. 17. Αφετέρου, το Δικαστήριο προσδιόρισε την αξία τους από νομική άποψη σε μία απόφαση της 10ης Ιουλίου 1980(33): δεν αποτελούν ούτε αποφάσεις αρνητικής πιστοποίησης ούτε αποφάσεις εφαρμογής του άρθρου 85, παράγραφος 3 της συνθήκης και δεν συνεπάγονται δέσμευση των εθνικών δικαστηρίων ενώπιον των οποίων γίνεται η επίκληση του ασυμβίβαστου των εν λόγω συμφωνιώνμε το άρθρο 85. Αποτελούν πραγματικό στοιχείο το οποίο εκτιμούν ελεύθερα τα δικαστήρια και οι εθνικές αρχές.

Γ. ΠΡΟΩΘΗΣΗ ΤΗΣ ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΜΕΝΗΣ ΕΞΕΤΑΣΗΣ ΤΩΝ ΚΑΤΑΓΓΕΛΙΩΝ

36. Το άρθρο 9, παράγραφος 1 του κανονισμού αριθ. 17 δεν παρέχει αποκλειστική αρμοδιότητα στην Επιτροπή παρά μόνο για να κηρύσσει τις διατάξεις του άρθρου 85, παράγραφος 1 ανεφάρμοστες δυνάμει της παραγράφου 3 του ίδιου άρθρου. Τα εθνικά δικαστήρια και οι αρμόδιες αρχές των κρατών μελών μπορούν να εφαρμόζουν τα άρθρα 85, παράγραφος 1 και 86 της συνθήκης και ιδιαίτερα να αποφαίνονται επί των αιτημάτων που θεμελιώνονται στο κοινοτικό δίκαιο. Η Επιτροπή εξέφρασε συχνά την ευχή να υπάρξει μεγαλύτερη αποκέντρωση στην εφαρμογή των άρθρων αυτών, τόσο από τις αρχές όσο και από τα δικαστήρια.

37. Ήδη από το 1974, το Δικαστήριο έκρινε στην υπόθεση BRT(34) ότι, δεδομένου ότι οι απαγορεύσεις των άρθρων 85, παράγραφος 1 και 86 από την ίδια τη φύση τους προσφέρονται για να παράγουν άμεσα αποτελέσματα στις μεταξύ ιδιωτών σχέσεις, τα εν λόγω άρθρα γεννούν απευθείας δικαιώματα υπέρ των υποκειμένων δικαίου που τα εθνικά δικαιοδοτικά όργανα οφείλουν να προστατεύουν. Δέκα χρόνια πριν από την έκδοση της ανακοίνωσης για τη συνεργασία με τα εθνικά δικαιοδοτικά όργανα(35), η Επιτροπή τόνισε στη δέκατη τρίτη έκθεσή της επί της πολιτικής ανταγωνισμού(36) το 1983 τη σημασία των εθνικών μέσων έννομης προστασίας για τη διαπίστωση των παραβάσεων των κοινοτικών κανόνων ανταγωνισμού. Στις περισσότερες από τις επόμενες εκθέσεις, η Επιτροπή εξέφραζε τη λύπη της γιατί η πρόοδος στον τομέα αυτόν ήταν πολύ αργή(37). Εξάλλου, στην απόφαση Δηλιμίτη(38) το Δικαστήριο επιβεβαίωσε ότι ο εθνικός δικαστής μπορεί να εφαρμόζει άμεσα το άρθρο 85, παράγραφος 1, εφόσον διαπιστώσει ότι το άρθρο 85, παράγραφος 3 δεν έχει εφαρμογή στη συγκεκριμένη περίπτωση. Επίσης, το Δικαστήριο αναγνώρισε στον εθνικό δικαστή την αρμοδιότητα να "αποφασίσει, ανάλογα με τις δυνατότητες που του προσφέρει το εθνικό δικονομικό δίκαιο, την αναστολή της διαδικασίας ή τη λήψη ασφαλιστικών μέτρων"(39), και να διαπιστώσει στο πλαίσιο αυτό ότι συντρέχει εφαρμογή του άρθρου 85, παράγραφος 3. Τέλος, ανέφερε ότι, για να περιοριστεί ο κίνδυνος έκδοσης από τα εθνικά δικαστήρια αποφάσεων αντίθετων προς τις αποφάσεις που έχει εκδώσει ή προτίθεται να εκδώσει η Επιτροπή, οι εθνικοί δικαστές μπορούν να απευθύνονται στην Επιτροπή προκειμένου να συγκεντρώσουν τις πληροφορίες που χρειάζονται και που η τελευταία είναι σε θέση να τους παράσχει. Κατόπιν της απόφασης αυτής, η Επιτροπή εξέδωσε το 1993 την προαναφερθείσα ανακοίνωση σχετικά με τη συνεργασία μεταξύ της Επιτροπής και των εθνικών δικαιοδοτικών οργάνων. Η ανακοίνωση αυτή διευκρινίζει το γενικό νομικό πλαίσιο και καθορίζει τις πρακτικές λεπτομέρειες ώστε τα εθνικά δικαστήρια να συμμετέχουν όσο το δυνατό περισσότερο στην εφαρμογή των άρθρων 85 και 86. Συγκεκριμένα, καθορίζει τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες μπορούν τα δικαιοδοτικά όργανα να απευθύνονται στην Επιτροπή και να ζητούν πληροφορίες διαδικαστικού, νομικού ή πραγματικού περιεχομένου.

38. Στο ίδιο πλαίσιο, η ανακοίνωση για τη συνεργασία μεταξύ της Επιτροπής και των εθνικών αρχών(40), που δημοσιεύτηκε το 1997, θέτει τις βάσεις για μία κατανομή των υποθέσεων μεταξύ των εθνικών αρχών και της Επιτροπής και καλεί τις επιχειρήσεις να απευθύνονται περισσότερο στις εθνικές αρχές ανταγωνισμού για να εξασφαλίσουν την τήρηση του άρθρου 85, παράγραφος 1 και του άρθρου 86. Βασικός σκοπός αυτής της ανακοίνωσης είναι να μειωθεί ο αριθμός των καταγγελιών που απευθύνονται στην Επιτροπή, στο βαθμό που οι εθνικές αρχές είναι σε θέση να τις αντιμετωπίσουν κατά τρόπο αποτελεσματικό.

39. Οι δύο προαναφερθείσες ανακοινώσεις που αφορούν την αποκέντρωση περιορίζονται σήμερα από το υπάρχον νομοθετικό πλαίσιο. Οι καταγγέλλοντες εξακολουθούν να διστάζουν να απευθυνθούν στα εθνικά δικαστήρια ή τις εθνικές αρχές ανταγωνισμού, όταν θεωρούν ότι θίγονται από παράβαση του κοινοτικού δικαίου. Οι επιχειρήσεις κατά των οποίων ασκείται προσφυγή ενώπιον εθνικού δικαστηρίου διατηρούν πάντοτε τη δυνατότητα να κοινοποιήσουν τη σύμπραξή τους στην Επιτροπή προκειμένου να ματαιώσουν τις ενέργειες του επιληφθέντος οργάνου. Πράγματι, όπως επισημάνθηκε ήδη, η κίνηση διαδικασίας από την Επιτροπή αφαιρεί αυτόματα τη δικαιοδοσία από τις αρχές ανταγωνισμού (άρθρο 9, παράγραφος 3) και τα δικαστήρια μπορούν να αναστείλουν την ενώπιόν τους διαδικασία εν αναμονή της απόφασης της Επιτροπής. Έχοντας επίγνωση του προβλήματος αυτού, η Επιτροπή αναφέρθηκε ρητά, στο σημείο 57 της ανακοίνωσης για τη συνεργασία με τις αρχές ανταγωνισμού στο ζήτημα των κοινοποιήσεων που γίνονται με σκοπό την αναστολή εθνικής διαδικασίας και τόνισε ότι θεωρεί ότι αυτό αποτελεί λόγο ώστε να μην εξετάσει τις κοινοποιήσεις αυτές κατά προτεραιότητα. Ωστόσο, πρέπει να διαπιστωθεί ότι οι μηχανισμοί συνεργασίαςμε τις εθνικές αρχές δεν είχαν, μέχρι σήμερα, την αναμενόμενη επιτυχία, λόγω του ότι η Επιτροπή έχει το "μονοπώλιο" της εφαρμογής του άρθρου 85, παράγραφος 3 της συνθήκης.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ

40. Η Επιτροπή, συνεπώς, κατόρθωσε να περιορίσει τον όγκο των κοινοποιήσεων, αλλά για το σκοπό αυτό αναγκάστηκε να περιορίσει τη σημασία που αποδίδει στους σοβαρότερους περιορισμούς του ανταγωνισμού οι οποίοι, κατά κανόνα, δεν κοινοποιούνται. Στη διαπίστωση αυτή προστίθενται οι δυσκολίες της Επιτροπής να ρυθμίσει με τυπική απόφαση τις υποθέσεις που της κοινοποιούνται μέσα σε λογική προθεσμία, με αρνητικές συνέπειες για την ασφάλεια δικαίου των επιχειρήσεων. Από τα προηγούμενα προκύπτει ότι τα μέτρα που έχουν ληφθεί έχουν φθάσει στα όριά τους και ότι πρέπει να μελετηθούν πιο ριζικές μεταρρυθμίσεις. Η ανάγκη αυτή είναι ακόμη μεγαλύτερη στο βαθμό που η πρόοδος της ενοποίησης των εθνικών αγορών επιδεινώνει τις συνέπειες των περιοριστικών του ανταγωνισμού συμπεριφορών και αναγκάζει την Επιτροπή να ενισχύσει τη δράση της έναντι των περισσότερο επιζήμιων συμπράξεων. Στη διευρυμένη Ένωση όπου θα συμμετέχουν περισσότερα από 20 κράτη μέλη, δεν θα είναι πλέον δυνατή η διατήρηση του συγκεντρωτικού συστήματος προληπτικού ελέγχου στις Βρυξέλλες, που προϋποθέτει μεμονωμένη εξέταση χιλιάδων συμπράξεων. Το σύστημα αυτό θα ήταν πολύ δυσκίνητο, αναποτελεσματικό και υπερβολικά επαχθές για τους οικονομικούς παράγοντες.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ II

ΜΙΑ ΑΝΑΓΚΑΙΑ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ

I. Οι στόχοι

41. Στο άρθρο 87 παράγραφος 2 σημείο α) ορίζεται ότι οι διατάξεις εφαρμογής των άρθρων 85 και 86 πρέπει να εξασφαλίζουν την τήρηση των απαγορεύσεων του άρθρου 85 παράγραφος 1, και του άρθρου 86 με την πρόβλεψη προστίμων και χρηματικών ποινών, ενώ στο σημείο β) ότι στο καθεστώς ελέγχου των συμφωνιών, αποφάσεων και περιπτώσεων εναρμονισμένης πρακτικής πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η ανάγκη της εξασφάλισης αποτελεσματικής επίβλεψης και της απλούστευσης κατά το δυνατόν του διοικητικού ελέγχου. Η επιδίωξη ισορροπίας μεταξύ αποτελεσματικότητας της πολιτικής και απλούστευσης του ελέγχου πρέπει, συνεπώς, να κατευθύνουν την επιλογή μεταξύ των διαφόρων εναλλακτικών λύσεων για τη μεταρρύθμιση.

42. Ως προς το σημείο αυτό, η Επιτροπή κρίνει ότι κατά την επιδίωξη αυτής της ισορροπίας και προκειμένου να εκπληρώσει την θεσμική αποστολή της, πρέπει να έχει στη διάθεσή της ένα διαδικαστικό πλαίσιο που θα της παρέχει τη δυνατότητα κατά πρώτον να επικεντρώσει τις δραστηριότητές της στην καταπολέμηση των σοβαρότερων περιορισμών του ανταγωνισμού και κατά δεύτερον να συγκατατεθεί στην αποκεντρωμένη εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων ανταγωνισμού, διατηρώντας παράλληλα τη συνοχή της πολιτικής ανταγωνισμού στην Κοινότητα. Τέλος, η Επιτροπή κρίνει ότι το διαδικαστικό πλαίσιο πρέπει να ελαφρύνει το φόρτο εργασίας των επιχειρήσεων, παρέχοντάς τους παράλληλα ικανοποιητικού επιπέδου ασφάλεια του δικαίου.

A. ΕΞΑΣΦΑΛΙΣΗ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ

1. Επανεξέταση της εφαρμογής του άρθρου 85 από την Επιτροπή

43. Όταν το 1961(41) ζητήθηκε η γνώμη της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής, η τελευταία είχε ήδη επισημάνει τους εγγενείς κινδύνους του καθεστώτος υποχρεωτικής δήλωσης, όπως ήταν διατυπωμένος στην πρόταση κανονισμού της Επιτροπής. Στη γνωμοδότηση που εξέδωσε στις 28 Μαρτίου 1961 παρατηρούσε: "ότι μία δήλωση της μορφής αυτής, παρά το ότι θεωρείται από ορισμένους ως ένα μέσο για την αποτελεσματικότερη παρακολούθηση της ύπαρξης συμφωνιών επιζήμιων για τον ανταγωνισμό, ενέχει στην πραγματικότητα τον κίνδυνο να εκτρέψει την Επιτροπή από την πραγματική αποστολή της επιβαρύνοντάς την με διοικητικά καθήκοντα που θα την εμποδίζουν να εξετάζει σοβαρά και σε βάθος συμφωνίες μεταξύ επιχειρήσεων, καθώς και τις πραγματικές επιπτώσεις τους"(42).

44. Ο κίνδυνος τον οποίο είχε προβλέψει η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποδείχθηκε ότι ήταν ορθός. Από τις πρόσφατες στατιστικές των δραστηριοτήτων της Επιτροπής, διαπιστώνεται ότι ο αριθμός των κοινοποιήσεωνκαθιστά εξαιρετικά δυσχερή την άσκηση μιας ενεργού πολιτικής καταπολέμησης των περιοριστικών πρακτικών. Κατά την περίοδο 1988-1998 οι αυτεπάγγελτες διαδικασίες(43) αντιπροσώπευαν μόνον το 13 % των νέων υποθέσεων, γεγονός που μαρτυρεί ότι ο ρόλος της Επιτροπής περιορίστηκε στο να αντιδρά μόνον στον όγκο των κοινοποιήσεων και των καταγγελιών που της υποβάλλονταν. Πρέπει να σημειωθεί, επίσης, ότι οι επίσημες αποφάσεις της Επιτροπής αντιπροσωπεύουν κατά μέσον όρο μόνον το 6 % των υποθέσεων που έκλεισαν.

>PIC FILE= "C_1999132EL.001501.EPS">

45. Eίναι προφανές ότι σήμερα πλέον είναι αναγκαίο να επανεξεταστεί η εφαρμογή του άρθρου 85 από την Επιτροπή, προκειμένου να της επιτρέψει να χρησιμοποιήσει τους πόρους της για την καταπολέμηση των καρτέλ, ιδιαίτερα στις αγορές με υψηλό βαθμό συγκέντρωσης και στις αγορές που βρίσκονται στο στάδιο της ελευθέρωσης. Η Επιτροπή θα έπρεπε, αντί να αντιδρά μόνο στον μεγάλο αριθμό των κοινοποιήσεων που της κοινοποιούνται, να είναι σε θέση να αναλαμβάνει την πρωτοβουλία και να κινεί αυτεπάγγελτες διαδικασίες κατά συμπράξεων ή καταχρήσεων δεσποζουσών θέσεων, που περιορίζουν σε σημαντικό βαθμό τον ανταγωνισμό και θέτουν σε σοβαρό κίνδυνο την ολοκλήρωση των αγορών.

2. Αποκεντρωμένη εφαρμογή των κανόνων του ανταγωνισμού

46. Σε μια διευρυμένη Κοινότητα με περισσότερο από είκοσι κράτη μέλη, η παρακολούθηση και η καταστολή των παραβάσεων κανόνων του ανταγωνισμού σε μη αποκεντρωμένη βάση θα είναι όλο και περισσότερο αναποτελεσματική και αδικαιολόγητη. Θα καταστεί αναγκαίο να αποκεντρωθεί περισσότερο η εφαρμογή των κανόνων τόσο προς τις αρμόδιες για τον ανταγωνισμό αρχές των κρατών μελών όσο και προς τα εθνικά δικαστήρια. Οι αρμόδιες για τον ανταγωνισμό εθνικές αρχές είναι πολύ καλύτερα σε θέση να χειριστούν αποτελεσματικά ορισμένες υποθέσεις: είναι συνήθως εξοικειωμένες με τις τοπικές αγορές και τους εθνικούς φορείς, ορισμένες από αυτές διαθέτουν υποδομή που καλύπτει όλη την εθνική επικράτεια και μπορούν να οργανώσουν σε σύντομο χρονικό διάστημα ελέγχους. Οι περισσότερες διαθέτουν τους ανθρώπινους πόρους(44) και τα νομικά μέσα που απαιτούνται για την καταστολή παραβάσεων των οποίων το κέντρο βάρους βρίσκεται στο έδαφός τους. Τέλος, βρίσκονται πλησιέστερα προς τους καταγγέλλοντες που απευθύνονται ευκολότερα σε μια εθνική διοίκηση παρά στην Επιτροπή. Όταν οι καταγγέλλοντες επικαλούνται συγχρόνως διατάξεις του κοινοτικού δικαίου και εθνικού δικαίου, οι αρμόδιες για τον ανταγωνισμό αρχές των κρατών μελών, όπως και τα εθνικά δικαστήρια, μπορούν να εφαρμόσουν και τις δύο νομοθεσίες. Τα εθνικά δικαστήρια από την πλευρά τους είναι πολύ καλύτερα σε θέση σε σχέση με την Επιτροπή να αντιμετωπίσουν ορισμένες απαιτήσεις των καταγγελλόντων: μπορούν να παρέμβουν σύντομα μέσω διαδικασιών λήψης ασφαλιστικών μέτρων και, εν αντιθέσει προς την Επιτροπή, μπορούν να χορηγήσουν αποζημιώσεις σε αυτούς που υπήρξαν θύματα παραβάσεων.

47. Ο εκσυγχρονισμός των διαδικαστικών κανόνων πρέπει, συνεπώς, να άρει το εμπόδιο για την αποκεντρωμένη εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου, η οποία αποτελεί σήμερα αποκλειστική αρμοδιότητα της Επιτροπής για την εφαρμογή του άρθρου 85 παράγραφος 3, προκειμένου το εν λόγω δίκαιο να εφαρμόζεται από την αρχή που είναι η πλέον ενδεδειγμένη για να το πράξει αποτελεσματικά. Ένα μέτρο της μορφής αυτής δεν θα έπρεπε πάντως σε καμία περίπτωση να θέσει υπό αμφισβήτηση την ενιαία ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου ή να έχει ως αποτέλεσμα να μπορούν διάφορες εθνικές αρχές να υιοθετούν αντιφατικές αποφάσεις για μία και την αυτή υπόθεση.

Β. ΑΠΛΟΥΣΤΕΥΣΗ ΤΟΥ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ

1. Δεν υφίσταται ανάγκη ύπαρξης συστήματος έγκρισης

48. Η ομαλή λειτουργία ενός συστήματος απαγόρευσης των συμπράξεων δεν προϋποθέτει την ύπαρξη καθεστώτος έγκρισης. Υπάρχουν άλλα συστήματα που βασίζονται, όπως το κοινοτικό δίκαιο, στην αρχή της απαγόρευσης περιοριστικών πρακτικών, τα οποία δεν συνεπάγονται την ύπαρξη συστήματος κοινοποίησης και έγκρισης. Συγκεκριμένα, ένα σύστημα απαγόρευσης δεν σημαίνει ότι όλες οι συμπράξεις πρέπει να θεωρούνται παράνομες, αλλά εφαρμόζεται μόνον σε αυτές πουπεριορίζουν σε σημαντικό βαθμό τον ανταγωνισμό και δεν πληρούν τις προϋποθέσεις απαλλαγής. Δεν είναι, συνεπώς, απαραίτητο να επικυρώνουν οι επιχειρήσεις τις συμφωνίες τους από μία διοικητική αρχή. Ο κανόνας της απαγόρευσης που περιέχεται στο άρθρο 85 μπορεί εξίσου να τηρείται με a pοsteriοri έλεγχο που θα αποσκοπεί μόνον στην απαγόρευση συμφωνιών που παραβιάζουν το άρθρο 85 στο σύνολό του. Τούτο είναι ακόμα ορθότερο δεδομένου ότι μετά από 35 χρόνια εφαρμογής, ο κανόνας έχει καταστεί σαφέστερος και πλέον προβλέψιμος για τις επιχειρήσεις. Σε οποιαδήποτε περίπτωση πάντως είναι αδιανόητο σε μια διευρυμένη Ευρωπαϊκή Ένωση οι επιχειρήσεις να υποβάλλουν κοινοποιήσεις και η Επιτροπή να είναι υποχρεωμένη να εξετάζει χιλιάδες συμφωνίες.

49. Τέλος, η υφιστάμενη διαίρεση κατά την εφαρμογή του άρθρου 85 μεταξύ της παραγράφου 1 και της παραγράφου 3 είναι τεχνητή και αντίθετη προς τον αδιαίρετο χαρακτήρα του άρθρου 85, που απαιτεί οικονομική ανάλυση του συνόλου των επιπτώσεων μιας συμφωνίας(45).

2. Ελάφρυνση του φόρτου εργασίας των επιχειρήσεων εξασφαλίζοντάς τους παράλληλα ικανοποιητικού επιπέδου ασφάλεια του δικαίου

50. Ενώ το 1962 ήταν απαραίτητο να εξασφαλίζεται η πληροφόρηση της Επιτροπής μέσω ενός συστήματος κοινοποίησης, η κατάσταση διαφέρει πλέον ριζικά και δικαιολογεί σε πολύ μικρότερο βαθμό τις επιβαρύνσεις που προκύπτουν από την κοινοποίηση. Το νομικό περιβάλλον είναι ένα από τα καθοριστικά στοιχεία για την ανταγωνιστικότητα των επιχειρήσεων, η οποία πρέπει να ενισχυθεί στο μεγαλύτερο δυνατό βαθμό. Προς το παρόν, οι επιχειρήσεις πρέπει να λαμβάνουν υπόψη, κατά την άσκηση της εμπορικής και βιομηχανικής πολιτικής τους, την ανάγκη κοινοποίησης των συμφωνιών τους στην Επιτροπή ώστε να έχουν τη βεβαιότητα ότι δεν παραβιάζουν τους κανόνες του ανταγωνισμού. Η υποχρέωση αυτή έχει ως αποτέλεσμα σημαντικές δαπάνες, ιδίως για τις επιχειρήσεις μεσαίου μεγέθους. Ένας από τους στόχους του εκσυγχρονισμού των κανόνων ανταγωνισμού πρέπει, συνεπώς, να είναι να μην παρεμποδίζει τη συνεργασία μεταξύ επιχειρήσεων, εφόσον δεν συνιστά κίνδυνο για τον ανταγωνισμό, απαλλάσσοντάς τις από το φόρτο εργασίας που συνεπάγεται το σημερινό καθεστώς κοινοποίησης.

51. Από την άλλη πλευρά, οι επιχειρήσεις απολαμβάνουν σήμερα ικανοποιητικού επιπέδου νομική ασφάλεια χάρη στην ύπαρξη ενός συνόλου σαφών κανόνων, που έχουν αναπτυχθεί και διασαφηνιστεί τόσο μετά από 30 χρόνια πρακτικής ως προς τη λήψη αποφάσεων της Επιτροπής και νομολογίας του Δικαστηρίου, όσο και από πολυάριθμα κείμενα γενικού χαρακτήρα, ανεξάρτητα από τη μορφή τους (κανονισμοί για απαλλαγές κατά κατηγορίες, ανακοινώσεις, κατευθυντήριες γραμμές). Οποιαδήποτε μορφή μεταρρύθμισης πρέπει να στοχεύει στην εξασφάλιση λογικού επιπέδου ασφάλειας του δικαίου για τις επιχειρήσεις. Αυτό συνεπάγεται αφενός ότι οι κανόνες πρέπει να καθοριστούν με τη μεγαλύτερη δυνατή σαφήνεια ώστε οι επιχειρήσεις να είναι σε θέση να αξιολογούν οι ίδιες τις συμφωνίες τους και αφετέρου ότι θα είναι εξασφαλισμένη η συνοχή της εφαρμογής τους από τις διάφορες αρμόδιες αρχές (Επιτροπή, εθνικές αρχές ανταγωνισμού και δικαστήρια) με κατάλληλους προληπτικούς και διορθωτικούς μηχανισμούς.

II. Οι επιλογές

52. Οι επιλογές που προσφέρονται για τη μεταρρύθμιση του καθεστώτος ελέγχου των συμπράξεων πρέπει να αξιολογηθούν σε συνάρτηση με τις απαιτήσεις αποτελεσματικών ρυθμίσεων παρακολούθησης και απλούστευσης του διοικητικού ελέγχου. Οι επιλογές αυτές πρέπει, εξάλλου, να εξασφαλίζουν τη συνεκτική και ενιαία εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού και λογικό επίπεδο ασφάλειας του δικαίου στις επιχειρήσεις.

53. Σε ένα σύστημα βάσει του οποίου απαγορεύονται οι περιοριστικές πρακτικές, ο νομοθέτης αντιμετωπίζει μια θεμελιώδη επιλογή: την υιοθέτηση ενός καθεστώτος έγκρισης ή εκ του νόμου εξαίρεσης. Τα καθεστώτα έγκρισης βασίζονται στην αρχή σύμφωνα με την οποία η απαγόρευση των συμπράξεων που υπαγορεύεται από το νομοθέτη (στο κοινοτικό δίκαιο από το άρθρο 85 παράγραφος 1), μπορεί να αρθεί μόνον με μία πράξη της εξουσιοδοτημένης για το σκοπό αυτό δημόσιας αρχής, η οποία εκδίδει διαπλαστική απόφαση. Όταν η απαγόρευση περιοριστικών συμφωνιών σημαίνει ότι οποιαδήποτε συμφωνία του είδους αυτού είναι αυτομάτως άκυρη, οι συμπράξεις είναι λογικά άκυρες εφόσον δεν τις ενέκρινε η αρμόδια αρχή. Αντίθετα, στα καθεστώτα εκ του νόμου εξαίρεσης, η απαγόρευση των περιοριστικών συμφωνιών δεν εφαρμόζεται σε αυτές που πληρούν ορισμένες προϋποθέσεις που ορίζει ο νόμος. Το σύνολο των προϋποθέσεων αυτών ερμηνεύεται ως εξαίρεση της αρχής της απαγόρευσης.

54. Οι λόγοι που οδήγησαν το 1962 στην υιοθέτηση ενός συστήματος έγκρισης στο κοινοτικό δίκαιο εξηγήθηκαν ανωτέρω. Σήμερα, δεδομένων των διαφορετικών συνθηκών υπό τις οποίες καλείται να παρέμβει η Επιτροπή, εγείρεται το ερώτημα για την ανάγκη τροποποίησης του καθεστώτος ελέγχου των συμπράξεων. Τα τελευταία χρόνια έγιναν διάφορες προτάσεις από τα ενδιαφερόμενα μέρη: ορισμένες παραμένουν στο πλαίσιο ενός καθεστώτος έγκρισης και τείνουν στο να το καταστήσουν αποτελεσματικότερο και λιγότερο χρονοβόρο,ενώ άλλες προβλέπουν μια βαθύτερη μεταρρύθμιση με την υιοθέτηση ενός συστήματος εκ του νόμου εξαίρεσης.

A. Η ΒΕΛΤΙΩΣΗ ΤΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΕΓΚΡΙΣΗΣ

55. Δεδομένου ότι τα κυριότερα μειονεκτήματα του υφιστάμενου συστήματος είναι, πρώτον, ότι η Επιτροπή δεν μπορεί να διαθέσει το σύνολο των πόρων της για την καταπολέμηση των σοβαρότερων περιορισμών του ανταγωνισμού, δεύτερον, οι δυσχέρειες που αντιμετωπίζει ως προς τη διαχείριση των υποθέσεων που της κοινοποιούνται εντός λογικού χρονικού διαστήματος με επίσημη απόφαση, η οποία εξασφαλίζει ικανοποιητικού επιπέδου ασφάλεια του δικαίου στις επιχειρήσεις και, τρίτον, τα εμπόδια για την αποκεντρωμένη εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων ανταγωνισμού από τα εθνικά δικαστήρια και τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών, υπάρχουν διάφορες προτάσεις για τη βελτίωση της λειτουργίας του σημερινού συστήματος.

1. Ερμηνεία του άρθρου 85

56. Μια εναλλακτική λύση που έχει προταθεί ορισμένες φορές συνίσταται στην τροποποίηση της ερμηνείας του άρθρου 85, ώστε να ενσωματωθεί η ανάλυση των αρνητικών και των θετικών επιπτώσεων μιας σύμπραξης στην αξιολόγηση που πραγματοποιείται βάσει του άρθρου 85 παράγραφος 1. Η εφαρμογή της εξαίρεσης που προβλέπεται στην παράγραφο 3 θα περιοριζόταν μόνον στις περιπτώσεις στις οποίες η ανάγκη συνοχής μεταξύ της πολιτικής ανταγωνισμού και άλλων κοινοτικών πολιτικών θα υπερίσχυε των αποτελεσμάτων της ανταγωνιστικής ανάλυσης. Τούτο θα σήμαινε, κατά κάποιο τρόπο, να ερμηνευτεί ότι στο άρθρο 85 παράγραφος 1 ενσωματώνεται ένας "κανόνας λογικής"(46). Ένα σύστημα της μορφής αυτής θα ελάφρυνε το διοικητικό φόρτο που συνεπάγονται οι κοινοποιήσεις για τις επιχειρήσεις, εφόσον δεν θα ήταν υποχρεωμένες να κοινοποιούν τις συμφωνίες για αρνητική πιστοποίηση.

57. Η Επιτροπή υιοθέτησε ήδη την προσέγγιση αυτή σε περιορισμένο βαθμό και προέβη σε αξιολόγηση των θετικών και των αρνητικών στοιχείων ορισμένων συμπράξεων δυνάμει του άρθρου 85 παράγραφος 1. Η προσέγγιση αυτή υποστηρίχθηκε και από το Δικαστήριο(47). Η διάρθρωση του άρθρου 85 δεν επιτρέπει, ωστόσο, να χρησιμοποιηθεί σε μεγαλύτερη κλίμακα η προσέγγιση αυτή: συγκεκριμένα, η συστηματικότερη ανάλυση δυνάμει του άρθρου 85 παράγραφος 1 των θετικών και των αρνητικών για τον ανταγωνισμό στοιχείων μιας περιοριστικής σύμπραξης θα είχε ως αποτέλεσμα να καταστήσει το άρθρο 85 παράγραφος 3 άνευ ουσίας, ενώ μια τέτοια αλλαγή θα μπορούσε να γίνει μόνο με αναθεώρηση της συνθήκης. Θα ήταν τουλάχιστον παράδοξο να καταστεί το άρθρο 85 παράγραφος 3 άνευ ουσίας, εφόσον η διάταξη αυτή περιέχει πράγματι όλα τα στοιχεία ενός "κανόνα λογικής". Επί πλέον, θα ήταν επικίνδυνο να βασιστεί ο εκσυγχρονισμός των κανόνων ανταγωνισμού σε μεταβολή της πρακτικής λήψης αποφάσεων, υπό την επιφύλαξη επικύρωσής της από τα κοινοτικά δικαστήρια. Προσέγγιση του είδους αυτού θα σήμαινε ότι ο εκσυγχρονισμός θα εξαρτάται από τις υποθέσεις που υποβάλλονται στην Επιτροπή και θα απαιτούσε ενδεχομένως πολλά χρόνια. Τέλος, η επιλογή αυτή ενέχει τον κίνδυνο να εκτρέψει το άρθρο 85 παράγραφος 3 από το αντικείμενό του, το οποίο συνίσταται στο να παρέχει ένα νομικό πλαίσιο για την οικονομική αξιολόγηση των συμπράξεων και όχι να επιτρέπει την αποφυγή εφαρμογής των κανόνων ανταγωνισμού για πολιτικούς λόγους.

2. Αποκεντρωμένη εφαρμογή του άρθρου 85 παράγραφος 3

58. Ένας από τους λόγους για τους οποίους η Επιτροπή δυσκολεύεται να συγκεντρώσει τη δράση της στις υποθέσεις που παρουσιάζουν πραγματικά κοινοτικό ενδιαφέρον οφείλεται στο μονοπώλιο που διατηρεί ως προς την εφαρμογή του άρθρου 85 παράγραφος 3. Για το λόγο αυτό προτάθηκε ορισμένες φορές να καταργηθεί το άρθρο 9 παράγραφος 1 του κανονισμού αριθ. 17 ώστε να τροποποιηθεί η υφιστάμενη κατανομή αρμοδιοτήτων και να επιτραπεί στις αρμόδιες για τον ανταγωνισμό αρχές να εφαρμόζουν πλήρως το άρθρο 85 λαμβάνοντας διαπλαστικές αποφάσεις εξαίρεσης. Υπάρχουν διάφορες εναλλακτικές μορφές της επιλογής αυτής, ανάλογα με τα κριτήρια κατανομής των αρμοδιοτήτων που θα επιλεγούν.

59. Η πρώτη εναλλακτική μορφή της επιλογής αυτής συνίσταται στον καταμερισμό της αρμοδιότητας εφαρμογής του άρθρου 85 παράγραφος 3 και στην κατανομή των υποθέσεων μεταξύ της Επιτροπής και των αρμόδιων για τον ανταγωνισμό αρχών με βάση το κέντρο βάρους της κάθε υπόθεσης ("Schwerpunkttheorie")(48). Για να προσδιοριστεί αυτό το κέντρο βάρους πρέπει να λαμβάνονται υπόψη όχι μόνον οι επιπτώσεις της συμφωνίας ή της πρακτικής, αλλά και η ανάγκη αποτελεσματικής προστασίας του ανταγωνισμού. Εξάλλου, ορισμένες υποθέσεις σημαντικές για την Κοινότητα θα παραμείνουν στην αρμοδιότητα της Επιτροπής, ιδίως αυτές που εγείρουν ένα νέο νομικό πρόβλημα ή περιπτώσεις εφαρμογής του άρθρου 90 της συνθήκης.

60. Η επιλογή αυτή δεν μειώνει το συνολικό αριθμό των κοινοποιήσεων, αλλά αρκείται στην ανακατανομή του συνολικού όγκου των υφιστάμενων και μελλοντικών υποθέσεων μεταξύ της Επιτροπής και των αρμόδιων για τον ανταγωνισμό εθνικών αρχών. Δεν καθιστά δυνατή την απαγόρευση σε μεγαλύτερη κλίμακα των σοβαρότερων παραβάσεων των κανόνων ανταγωνισμού, οι οποίες δεν κοινοποιούνται σχεδόν ποτέ. H αποτελεσματικότητά της είναι περισσότερο περιορισμένη δεδομένου ότι οι κοινοποιήσεις τις οποίες είναι δυνατό να χειριστούν οι εθνικές αρχές ανταγωνισμού δεν είναι πολλές. Οι αποφάσεις των εθνικών αρχών είναι εκτελεστές μόνον στη δική τους επικράτεια και συνεπώς ο χειρισμός περιπτώσεων στις οποίες εμπλέκονται διάφορες χώρες δεν είναι δυνατός με αυτόν τον τρόπο.

61. Επί πλέον, το προτεινόμενο κριτήριο καταμερισμού των υποθέσεων δεν είναι επαρκώς ευκρινές ώστε να επιτρέψει την κατανομή των υποθέσεων κατά τρόπο σαφή. Η ιδέα του κέντρου βάρους είναι καλά προσαρμοσμένη στον καταμερισμό των καταγγελιών μεταξύ αρχών ανταγωνισμού, αλλά θα μπορούσε δύσκολα να εφαρμοστεί στην κατανομή των κοινοποιήσεων. Από την άλλη πλευρά, με ένα τέτοιο σύστημα θα εξακολουθούσε να παρεμποδίζεται η εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου από τα εθνικά δικαστήρια, εφόσον δεν θα ήταν δυνατό να άρει τους φραγμούς που απορρέουν από οποιοδήποτε σύστημα το οποίο συνεπάγεται έγκριση από μια διοικητική αρχή, είτε εθνική είτε κοινοτική.

62. Η δεύτερη εναλλακτική μορφή συνίσταται στην κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ της Επιτροπής και των αρμόδιων για τον ανταγωνισμό εθνικών αρχών με βάση τα κατώτατα όρια του κύκλου εργασιών, σύμφωνα με το πρότυπο του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4064/89(49). Σε περιπτώσεις κατά τις οποίες ο κύκλος εργασιών είναι χαμηλότερος από τα καθορισμένα κατώτατα όρια, οι αρμόδιες για τον ανταγωνισμό αρχές θα είχαν τη δυνατότητα να εφαρμόσουν είτε το εθνικό τους δίκαιο, όπως στην περίπτωση των συγκεντρώσεων, είτε το κοινοτικό δίκαιο. Ενώ τα κατώτατα όρια που προβλέπονται στον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 4064/89 προσδιορίζουν συγχρόνως το πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου και την αποκλειστική αρμοδιότητα της Επιτροπής, τα όρια που θα μπορούσαν να θεσπιστούν για την εφαρμογή του άρθρου 85 θα περιορίζονταν απλά και μόνο στον καθορισμό των αρμοδιοτήτων, καθώς το κριτήριο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου είναι ο αντίκτυπος επί του εμπορίου μεταξύ των κρατών μελών. Εάν οι εθνικές αρχές εφάρμοζαν το εθνικό δίκαιο, θα υπήρχε κίνδυνος επιλογής της ευνοϊκότερης νομοθεσίας (forum shopping) και εκ νέου "κρατικοποίησης" της πολιτικής ανταγωνισμού(50). Η κατάσταση αυτή θα ήταν επιζήμια για τις επιχειρήσεις. Σε περίπτωση που οι εθνικές αρχές εφάρμοζαν το κοινοτικό δίκαιο και είχαν την εξουσία να λαμβάνουν διαπλαστικές αποφάσεις απαλλαγής, θα υπήρχε σημαντικός κίνδυνος για τη συνέπεια εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου, ιδίως σε περιπτώσεις πολλαπλών κοινοποιήσεων σε διάφορες εθνικές αρχές. Η επιλογή αυτή θα συνεπαγόταν ότι όλες οι αρμόδιες για τον ανταγωνισμό εθνικές αρχές θα έπρεπε να θεσπίσουν συστήματα κοινοποίησης, πράγμα που ενδεχομένως θα ήταν εξαιρετικά δυσχερές για τα νέα κράτη μέλη, των οποίων οι διοικητικές διαρθρώσεις ενδέχεται να μην μπορούν να εξασφαλίσουν κάτι τέτοιο.

3. Η διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 4 παράγραφος 2 του κανονισμού αριθ. 17

63. Το άρθρο 4 παράγραφος 2 του κανονισμού αριθ. 17 απαλλάσσει ορισμένες συμφωνίες από την προηγούμενη κοινοποίηση. Κατά συνέπεια, το άρθρο 6 δυνάμει του οποίου η ημερομηνία έναρξης της ισχύος της απόφασης δεν είναι δυνατό να είναι προγενέστερη από την ημέρα της κοινοποίησης, δεν εφαρμόζεται σε αυτές. Στόχος της διάταξης αυτής είναι να μειώσει τον αριθμό των κοινοποιήσεων συμφωνιών των οποίων οι επιπτώσεις αφορούν κατά κύριο λόγο ένα μόνον κράτος μέλος.

64. Μία εναλλακτική λύση θα μπορούσε να συνίσταται στην περαιτέρω επέκταση της απαλλαγής από την κοινοποίηση, που προβλέπεται στο άρθρο 4 παράγραφος 2 του ισχύοντος κανονισμού αριθ. 17. Το πλεονέκτημα που θα προέκυπτε από την τροποποίηση αυτή για τις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις θα ήταν ότι η Επιτροπή θα μπορούσε, ακόμη και σε περίπτωση καθυστερημένης κοινοποίησης, να εξετάσει κατά πόσον οι συμφωνίες πληρούν τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 85 παράγραφος 3 και εάν τις πληρούν να λάβει απόφαση απαλλαγής η οποία θα ίσχυε από την ημερομηνία κατά την οποία συνάφθηκε η συμφωνία. Έτσι, θα ενισχυθεί η ασφάλεια του δικαίου για τις επιχειρήσεις, δεδομένου ότι δεν θα υπάρχει πλέον ο κίνδυνος, όπως συμβαίνει με το υφιστάμενο σύστημα, να κηρύσσονται αυτόματα άκυρες οι βάσει του άρθρου 85 παράγραφος 1 μη κοινοποιηθείσες συμφωνίες. Αυτή η τροποποίηση δεν θα συνεπαγόταν, άλλωστε, χαλάρωση της εποπτείας της Επιτροπής, εφόσον το άρθρο 4 παράγραφος 2 δεν την εμποδίζει να απαγορεύει τις συμφωνίες που προβλέπονται στο άρθρο 85 παράγραφος 1, οι οποίες δεν πληρούν τις προϋποθέσεις της παραγράφου 3 του εν λόγω άρθρου.

65. Η επιλογή αυτή, πάντως, είναι μια ατελής λύση, γιατί περιορίζει τη δυνατότητα της Επιτροπής να επικεντρώσει τη δραστηριότητά της στους σοβαρότερους περιορισμούς του ανταγωνισμού, εφόσον διατηρεί το μονοπώλιο της απαλλαγής και αποτελεί εμπόδιο για την αποκέντρωση.

4. Απλούστευση των διαδικασιών

66. Ένας από τους λόγους για τους οποίους η Επιτροπή αντιμετωπίζει δυσχέρειες ως προς τη ρύθμιση μεεπίσημη απόφαση, σύμφωνα με τις διατάξεις του κανονισμού αριθ. 17, υποθέσεων που της υποβάλλονται είναι η πολυπλοκότητα των διαδικασιών που έχουν θεσπιστεί με τον εν λόγω κανονισμό. Προτάθηκε ορισμένες φορές να απλουστευθούν οι διαδικασίες αυτές ώστε η Επιτροπή να είναι σε θέση να χειρίζεται τις υποθέσεις μέσα σε σύντομο χρονικό διάστημα και να παρέχει την ασφάλεια του δικαίου στις επιχειρήσεις. Μεταξύ των απλουστεύσεων που έχουν συζητηθεί περιλαμβάνονται ιδιαίτερα η κατάργηση των μεταφράσεων σε όλες τις κοινοτικές γλώσσες τόσο των δημοσιεύσεων στο πλαίσιο του άρθρου 19 παράγραφος 3, όσο και των αποφάσεων ή η απλούστευση των διαβουλεύσεων της συμβουλευτικής επιτροπής. Ανεξαρτήτως, πάντως, των ενδεχόμενων απλουστεύσεων και του τρόπου με τον οποίο πρέπει να αξιολογηθούν, δεν θα μειωθεί ο αριθμός των κοινοποιούμενων υποθέσεων και συνεπώς δεν θα καταστεί δυνατό για την Επιτροπή να συγκεντρώσει τις δραστηριότητές της στις σοβαρότερες περιοριστικές πρακτικές, οι οποίες κοινοποιούνται μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις. Μία τέτοιας μορφής επιλογή θα είχε μάλιστα στρεβλωτικό αποτέλεσμα στο μέτρο που ο χειρισμός όλων των κοινοποιήσεων θα γινόταν με την έκδοση απόφασης και έτσι οι επιχειρήσεις θα ενθαρρύνονταν να υποβάλλουν κοινοποίηση.

67. Μία εναλλακτική μορφή της επιλογής αυτής συνίσταται στη γενίκευση των διαδικασιών διατύπωσης αντιρρήσεων. Σήμερα υπάρχουν, στο πλαίσιο ορισμένων κανονισμών απαλλαγής κατά κατηγορίες, διαδικασίες μη διατύπωσης αντιρρήσεων σύμφωνα με τις οποίες οι συμφωνίες που συνεπάγονται περιορισμούς του ανταγωνισμού και οι οποίες ούτε απαλλάσσονται ούτε απαγορεύονται ρητά βάσει του κανονισμού, μπορούν να κοινοποιούνται στην Επιτροπή(51). Εάν η Επιτροπή δεν προβάλλει αντίρρηση εντός χρονικού διαστήματος 6 μηνών, οι συμφωνίες απαλλάσσονται. Έχει προταθεί να γενικευθεί το σύστημα αυτό σε όλες τις συμπράξεις.

68. H επιλογή αυτή παρουσιάζει, ωστόσο, σημαντικά μειονεκτήματα. Όπως είχε ήδη τονιστεί στο Πράσινο Βιβλίο για τους κάθετους περιορισμούς στην πολιτική ανταγωνισμού της ΕΕ(52), η γενίκευση αυτής της μορφής διαδικασίας θα είχε εξαιρετικά συγκεντρωτικό αποτέλεσμα και θα αποτελούσε σημαντικό κίνητρο για τις επιχειρήσεις να κοινοποιούν τις συμπράξεις τους στην Επιτροπή. Συνεπώς, δεν θα καθιστούσε δυνατή την αποκεντρωμένη εφαρμογή των κανόνων του ανταγωνισμού. Επί πλέον η Επιτροπή δεν διαθέτει τους αναγκαίους πόρους για να διαχειριστεί έναν μεγάλο όγκο υποθέσεων στο πλαίσιο των διαδικασιών μη διατύπωσης αντιρρήσεων και το κόστος των κοινοποιήσεων παραμένει υψηλό για τις επιχειρήσεις. Η επιλογή αυτή δεν θα επέτρεπε στην Επιτροπή να επικεντρώσει τις δραστηριότητές της στην καταπολέμηση των σοβαρότερων περιορισμών.

Β. Η ΜΕΤΑΒΑΣΗ ΣΕ ΕΝΑ ΣΥΣΤΗΜΑ ΕΚ ΤΟΥ ΝΟΜΟΥ ΕΞΑΙΡΕΣΗΣ

69. Στο πλαίσιο του καθεστώτος απαγόρευσης που προβλέπεται στη συνθήκη, υπάρχει μια επιλογή μεταρρύθμισης που συνίσταται στην υιοθέτηση ενός συστήματος εκ του νόμου εξαίρεσης, η οποία θα επιτρέπει τον a posteriori έλεγχο των συμπράξεων. Η μετάβαση σε ένα σύστημα της μορφής αυτής μπορεί να γίνει με κανονισμό του Συμβουλίου με βάση το άρθρο 87 της συνθήκης που θα όριζε ότι οποιαδήποτε αρχή ή δικαστήριο καλείται να εφαρμόσει τις διατάξεις του άρθρου 85 παράγραφος 1, εφαρμόζει ταυτόχρονα και τις διατάξεις του άρθρου 85 παράγραφος 3. Με τον τρόπο αυτό, το άρθρο 85 θα αποτελούσε ένα ενιαίο πρότυπο αποτελούμενο από έναν κανόνα ο οποίος θα θεσπίζει την αρχή της απαγόρευσης και από μια εξαίρεση με στόχο το μετριασμό της αυστηρότητας της εν λόγω αρχής. Έτσι το άρθρο 85 θα καθίστατο στο σύνολό του μία διάταξη άμεσα εφαρμόσιμη την οποία θα μπορούσαν να επικαλούνται οι ιδιώτες ενώπιον της δικαιοσύνης ή οποιασδήποτε αρχής εξουσιοδοτημένης για το σκοπό αυτό. Η ερμηνεία αυτή θα είχε ως αποτέλεσμα να καθιστά τις συμπράξεις που απαγορεύονται από το άρθρο 85 παράγραφος 1, αλλά πληρούν τις προϋποθέσεις της παραγράφου 3 του εν λόγω άρθρου, νόμιμες από τη στιγμή που συνάπτονται και χωρίς να χρειάζεται προηγούμενη κοινοποίηση. Παράλληλα, οι περιοριστικές για τον ανταγωνισμό συμπράξεις θα ήταν παράνομες, εφόσον δεν θα πληρούσαν πλέον τους όρους του άρθρου 85 παράγραφος 3. Σύμφωνα με τους νέους αυτούς κανόνες δεν θα ήταν πλέον απαραίτητη η κοινοποίηση των συμφωνιών προκειμένου να επικυρωθούν. Το καθεστώς εφαρμογής του άρθρου 85 θα καθίστατο κατ' αυτόν τον τρόπο στο σύνολό του ταυτόσημο με αυτό του άρθρου 85 παράγραφος 1 και του άρθρου 86.

70. Η υιοθέτηση ενός συστήματος της μορφής αυτής στο κοινοτικό δίκαιο είναι σήμερα δυνατή δεδομένης της εξέλιξης του κοινοτικού δικαίου ανταγωνισμού από το 1962. Το νομοθετικό πλαίσιο στον τομέα αυτό ενισχύθηκε σημαντικά και οι μεταρρυθμίσεις που βρίσκονται εν εξελίξει στον τομέα των κάθετων περιορισμών και των συμφωνιών οριζόντιας συνεργασίας θα συμβάλουν στην περαιτέρω απλούστευση και διασαφήνισή του. Ενώ το 1960 υπήρχαν εύλογες αμφιβολίες ως προς το πεδίο έκτασης των προϋποθέσεων για τη χορήγηση απαλλαγής βάσει του άρθρου 85, η πρακτική που ακολούθησε η Επιτροπή ως προς τη λήψη αποφάσεων, η νομολογία του Δικαστηρίου και του Πρωτοδικείου, καθώς και διάφοροι κανονισμοί σχετικοί με την απαλλαγή κατά κατηγορίες και ανακοινώσεις γενικού χαρακτήρα κατέστησαν πολύ σαφέστερους τους όρους που διέπουν την απαλλαγή. Επί πλέον, οι εθνικές αρχές και τα δικαστήρια, οι επιχειρήσεις και οι νομικοί τους σύμβουλοι εξοικειώθηκαν προοδευτικά με το κοινοτικό δίκαιο για τις συμπράξεις. Οιεξελίξεις αυτές επιτρέπουν στο εξής να αρθούν τα εμπόδια, στα οποία κατά την εποχή της έκδοσης του κανονισμού αριθ. 17, προσέκρουε η καθιέρωση ενός συστήματος a posteriori ελέγχου και οφείλονταν κατά κύριο λόγο στις αμφιβολίες ως προς το ακριβές πεδίο των όρων για τη χορήγηση απαλλαγής του άρθρου 85 παράγραφος 3.

71. Οι μεταρρυθμίσεις που βρίσκονται εν εξελίξει στον τομέα των κάθετων περιορισμών και των συμφωνιών οριζόντιας συνεργασίας θα συμβάλουν στην απλούστευση του νομοθετικού πλαισίου και στην περαιτέρω διασαφήνιση του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 85 παράγραφοι 1 και 3. Η απλούστευση συνίσταται στο γεγονός ότι η Επιτροπή προτίθεται να εκδώσει ένα νέο τύπο κανονισμού για τη χορήγηση απαλλαγής, ο οποίος δεν θα βασίζεται πλέον σε μια προσέγγιση που θα περιορίζει την απαλλαγή σε ορισμένες συμβάσεις και ειδικές ρήτρες που εντοπίζονται στον κανονισμό. Με τον νέο τύπο απαλλαγής θα προβλέπεται μία γενικότερη προσέγγιση απαλλαγής για όλες τις συμφωνίες και όλες τις ρήτρες μιας συγκεκριμένης κατηγορίας, με μοναδική επιφύλαξη έναν κατάλογο απαγορευμένων βασικών περιορισμών και ορισμένες προϋποθέσεις εφαρμογής αφενός, και αφετέρου τον περιορισμό του ευεργετήματος γενικής απαλλαγής μέσω ενός κριτηρίου κατωτάτου ορίου μεριδίου της αγοράς. Αυτή η τεχνική απαλλαγής θα εξασφαλίσει ασφάλεια του δικαίου σε περισσότερες κατηγορίες συμφωνιών και θα αποδώσει μεγαλύτερη ελευθερία στις επιχειρήσεις να συνάπτουν συμβάσεις, προστατεύοντας συγχρόνως αποτελεσματικά τον ανταγωνισμό όσον αφορά συμφωνίες που συνάπτονται μεταξύ επιχειρήσεων που κατέχουν σημαντική δύναμη στην αγορά. Η νέα αυτή γενεά κανονισμών θα συμβάλει έτσι στην απλούστευση των κανόνων που εφαρμόζονται στις περισσότερες επιχειρήσεις. Παράλληλα, με την έκδοση ανακοινώσεων θα διευκρινιστούν οι προϋποθέσεις εφαρμογής του άρθρου 85 σε υποθέσεις που δεν καλύπτονται από τους κανονισμούς απαλλαγής.

72. Στο πλαίσιο αυτό, η υιοθέτηση καθεστώτος εκ του νόμου εξαίρεσης και a posteriori ελέγχου θα συνέβαλε στην καλύτερη αντιμετώπιση των προκλήσεων που θα τεθούν για την πολιτική ανταγωνισμού τις επόμενες δεκαετίες. Συγκεκριμένα, υπό το καθεστώς της μορφής αυτής, οποιαδήποτε διοικητική ή δικαστική αρχή δεόντως εξουσιοδοτημένη θα μπορεί να διεξάγει πλήρη ανάλυση της σύμπραξης που θα της υποβάλλεται, αξιολογώντας τόσο τις περιοριστικές επιπτώσεις της βάσει του άρθρου 85 παράγραφος 1, όσο και τα ενδεχόμενα οικονομικά πλεονεκτήματά της σε συνάρτηση με το άρθρο 85 παράγραφος 3. Η υιοθέτηση ενός συστήματος εκ του νόμου εξαίρεσης θα είχε, επίσης, ως αποτέλεσμα την άρση της αποκλειστικής αρμοδιότητας που έχει ανατεθεί στην Επιτροπή βάσει του άρθρου 9 παράγραφος 1 του κανονισμού αριθ. 17 όσον αφορά την εφαρμογή του άρθρου 85 παράγραφος 3. Ως εκ τούτου, θα διευκολυνόταν η αποκεντρωμένη εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού. Θα επέτρεπε, επίσης, να καταργηθεί ο γραφειοκρατικός φόρτος που συνεπάγεται η κοινοποίηση για τις επιχειρήσεις, δεδομένου ότι δεν θα απαιτείται η χορήγηση έγκρισης για να επιδιωχθεί δικαστικά να εκτελεστούν οι συμπράξεις που πληρούν τις προϋποθέσεις εφαρμογής του άρθρου 85 παράγραφος 3. Η Επιτροπή, από την πλευρά της, έχοντας απαλλαγεί από το βάρος της διαχείρισης των κοινοποιήσεων, θα συγκεντρώσει τις προσπάθειές της στην καταστολή των σοβαρότερων παραβάσεων.

73. Υπό ένα σύστημα εκ του νόμου εξαίρεσης, η εφαρμογή του άρθρου 85 θα είναι παρεμφερής με αυτήν του άρθρου 86, την οποία ασκούν παράλληλα και ταυτόχρονα οι εθνικές αρχές, τα δικαστήρια και η Επιτροπή.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ III

ΕΚΣΥΓΧΡΟΝΙΣΜΟΣ ΤΩΝ ΚΑΝΟΝΩΝ ΑΝΤΑΓΩΝΙΣΜΟΥ

74. Η Επιτροπή πιστεύει, λαμβάνοντας υπόψη τα προηγούμενα, ότι η υιοθέτηση ενός συστήματος εξαίρεσης εκ του νόμου είναι η πλέον ενδεδειγμένη επιλογή για να επιτευχθούν οι στόχοι της μετατόπισης του επίκεντρου της δράσης της Επιτροπής, της αποκέντρωσης στην εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού και της απλούστευσης των διοικητικών διατυπώσεων που επιβάλλονται στις επιχειρήσεις.

75. Η μεταρρύθμιση που προτείνει η παρούσα Λευκή Βίβλος συνίσταται στην υιοθέτηση ενός συστήματος εκ του νόμου εξαίρεσης και βασίζεται σε τρεις πυλώνες: την κατάργηση του συστήματος έγκρισης και κοινοποίησης, την αποκεντρωμένη εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού και την ενίσχυση του a posteriori ελέγχου. Η εφαρμογή δε του άρθρου 85 θα εξακολουθεί να βασίζεται σε μία αυστηρά οικονομική προσέγγιση.

I. Η κατάργηση του συστήματος έγκρισης και κοινοποίησης

76. Χάρη στο σύστημα κοινοποίησης που καθιερώνει ο κανονισμός αριθ. 17, η Επιτροπή ανέπτυξε μία σταθερή πρακτική λήψης αποφάσεων και εξασφάλισε την ομοιόμορφη εφαρμογή των κανόνων στο σύνολο των κρατών μελών της Κοινότητας. Το σύστημα αυτό παρουσιάζει, ωστόσο, ορισμένα μειονεκτήματα λόγω των οποίων τίθεται σήμερα σε αμφισβήτηση. Η υποχρέωση που επιβάλλεταιστις επιχειρήσεις, εφόσον επιθυμούν να επικαλεστούν τις διατάξεις του άρθρου 85, παράγραφος 3 της συνθήκης, να κοινοποιούν τις συμπράξεις τους στην Επιτροπή αποτελεί σημαντικό περιορισμό στην εφαρμογή της εμπορικής τους πολιτικής καθώς και μη αμελητέα έξοδα. Η σύνταξη των κοινοποιήσεων και η συγκέντρωση των στοιχείων που πρέπει υποχρεωτικά να επισυνάπτονται αντιπροσωπεύουν για τις επιχειρήσεις σημαντικό φόρτο εργασίας και δαπάνες, είτε γίνονται από τις ίδιες είτε τις αναθέτουν στους εξωτερικούς νομικούς τους συμβούλους. Σε ένα σύστημα εκ του νόμου εξαίρεσης, οι επιχειρήσεις απαλλάσσονται από την υποχρέωση κοινοποίησης και διαθέτουν ένα επιπλέον μέσο αμύνης ενώπιον των δικαστηρίων για να επιτύχουν την εκτέλεση των συμφωνιών τους, δεδομένου ότι μπορούν να επικαλεστούν την εφαρμογή του άρθρου 85, παράγραφος 3.

77. Τέλος, το σύστημα κοινοποίησης, παρόλο που αποδείχθηκε χρήσιμο στις περιπτώσεις που υπήρχε αβεβαιότητα ως προς την εφαρμογή του άρθρου 85 και ιδίως της παραγράφου 3, δεν επιτρέπει πλέον τη διαπίστωση των σοβαρότερων παραβάσεων των κανόνων ανταγωνισμού και την εξασφάλιση, ως εκ τούτου, μίας αποτελεσματικής επίβλεψης κατά την έννοια του άρθρου 87 της συνθήκης. Αυτό μαρτυρεί το γεγονός ότι οι κοινοποιήσεις σπανιότατα οδηγούν σε απαγορευτικές αποφάσεις(53) και ότι η Επιτροπή μόνο κατ' εξαίρεση εφάρμοσε το άρθρο 15, παράγραφος 6 του κανονισμού αριθ. 17 που της επιτρέπει να άρει την αναστολή επιβολής προστίμων της οποίας επωφελούνται οι κοινοποιούσες επιχειρήσεις. Στο πλαίσιο ενός συστήματος ελέγχου a posteriori, οι επιχειρήσεις πρέπει να αξιολογούν οι ίδιες κατά πόσον οι συμπράξεις τους συμβιβάζονται με το κοινοτικό δίκαιο με βάση τις ισχύουσες διατάξεις και τη νομολογία, πράγμα το οποίο αφενός μεν περιορίζει τις διοικητικές διατυπώσεις τις οποίες πρέπει να τηρούν, αλλά αυξάνει την ευθύνη την οποία επωμίζονται.

78. Στο νέο αυτό σύστημα έλεγχου, η ασφάλεια δικαίου για τις επιχειρήσεις, όχι μόνο θα διατηρηθεί σε ικανοποιητικά επίπεδα, αλλά και θα ενισχυθεί σε ορισμένα σημεία. Πράγματι αντί να εξαρτώνται από μια απόφαση εξαίρεσης της Επιτροπής, οι επιχειρήσεις θα μπορούν να επιτύχουν άμεση εκτέλεση των συμβάσεών τους ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων και αυτό με ισχύ από την ημερομηνία σύναψης, εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 85 παράγραφος 3. Δεν υφίσταται καμιά κατά τεκμήριο ακυρότητα συμφωνιών με βάση το άρθρο 85 παράγραφος 1: η απαγόρευση της διάταξης αυτής εφαρμόζεται μόνο εφόσον πληρούνται οι απαιτούμενες προϋποθέσεις. Μετά από 40 χρόνια εφαρμογής οι προϋποθέσεις αυτές έχουν προσδιορισθεί με μεγάλη ακρίβεια στις αποφάσεις της Επιτροπής και στην νομολογία και είναι γνωστές στις επιχειρήσεις. Επίσης, η Επιτροπή προβλέπει της έκδοση κανονισμών με ευρύτερο πεδίο εφαρμογής. Χρησιμοποιώντας όρια μεριδίων αγοράς, η Επιτροπή θα μπορέσει να αποφύγει τα στενά πλαίσια των τωρινών κανονισμών και να καλύψει τη μεγάλη πλειοψηφία των συμφωνιών, ειδικότερα αυτών που συνάπτονται από τις μικρομεσαίες επιχειρήσεις. Πέρα από τους κανονισμούς εξαίρεσης κατά κατηγορία, η Επιτροπή θα προσδιορίσει το πεδίο εφαρμογής των άρθρων 85 παράγραφος 1 και 3 με την έκδοση κατευθυντήριων γραμμών και ατομικών αποφάσεων. Κατά το χειρισμό των ατομικών υποθέσεων, η Επιτροπή θα ακολουθήσει για την εφαρμογή του άρθρου 85 παράγραφος 1 μια οικονομική ανάλυση που θα περιορίσει το πεδίο εφαρμογής της διάταξης αυτής στις επιχειρήσεις που διαθέτουν σχετική δύναμη στην αγορά. Επίσης, η εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου ανταγωνισμού από τις εθνικές αρχές και τα δικαστήρια θα ενισχυθεί με αποτέλεσμα την επιτάχυνση της σύγκλησης μεταξύ εθνικών δικαίων και κοινοτικού δικαίου, απλοποιώντας έτσι για τις επιχειρήσεις τον καθορισμό τις εμπορικής πολιτικής τους. Τέλος, θα υπάρχουν προληπτικοί και διορθωτικοί μηχανισμοί που θα εξασφαλίζουν τη συνεπή και ομοιόμορφη εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου από τις εθνικές αρχές και τα δικαστήρια.

79. Το καθεστώς της εκ του νόμου εξαίρεσης θα πρέπει να εφαρμόζεται σε όλες τις συμπράξεις που εμπίπτουν σήμερα στο άρθρο 85 της συνθήκης. Ωστόσο, για τις μη αυτόνομες λειτουργικά κοινές επιχειρήσεις παραγωγής κρίνεται σκόπιμο να διατηρηθεί μελλοντικά το καθεστώς προηγούμενης έγκρισης. Πράγματι, οι πράξεις αυτές συνεπάγονται κατά κανόνα πολύ σημαντικές επενδύσεις και προωθημένη ενοποίηση των λειτουργιών τους που καθιστούν δυσχερή τη λύση τους από μία αρχή ανταγωνισμού. Μπορεί επομένως να θεωρηθεί ότι εξασφαλίζεται καλύτερα η αποτελεσματικότητα του ελέγχου, για την κατηγορία αυτή των πράξεων, με ένα καθεστώς υποχρεωτικής προηγούμενης κοινοποίησης.

80. Προκειμένου να μην επιβάλλονται άσκοπες υποχρεώσεις στις επιχειρήσεις, μόνον οι κοινές επιχειρήσεις παραγωγής που συνεπάγονται εισφορά ενός ελάχιστου ενεργητικού στην κοινή επιχείρηση θα υπόκεινται σε προληπτικό έλεγχο, και αυτό υπό την επιφύλαξη να μην υπάγονται στις διατάξεις κάποιου κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία.

81. Δεν κρίνεται σκόπιμο να δημιουργηθεί ένα ειδικό διαδικαστικό πλαίσιο για αυτή μόνο την κατηγορία πράξεων. Οι διαδικασίες που καθιερώνει ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 4064/89 επιτρέπουν την άσκηση γρήγορου και αποτελεσματικού προληπτικού ελέγχου. Για το λόγο αυτό, προβλέπεται η επέκταση του πεδίου εφαρμογής των διατάξεων αυτών στις μη αυτόνομες λειτουργικά κοινές επιχειρήσεις παραγωγής, στις οποίες θα εφαρμόζεται τόσο το κριτήριο της δεσπόζουσας θέσης (άρθρο 2, παράγραφος 3 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4064/89) όσο και του άρθρου 85 (άρθρο 2, παράγραφος 4 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4064/89).

II. Η αποκεντρωμένη εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού

82. Ο κανονισμός αριθ. 17 βασίζεται σε ένα συγκεντρωτικό σύστημα εφαρμογής του άρθρου 85, παράγραφος 3: σύμφωνα με το άρθρο 9, παράγραφος 1 του κανονισμού, η Επιτροπή έχει την αποκλειστική αρμοδιότητα για την απαλλαγή μίας περιοριστικής του ανταγωνισμού συμφωνίας. Με την υιοθέτηση ενός συστήματος εκ του νόμου εξαίρεσης, αυτή η κατανομή αρμοδιοτήτων θα αλλάξει κατά τρόπο ώστε οι αρχές ανταγωνισμού και τα δικαστήρια να μπορούν και αυτά να αξιολογούν τις συμπράξεις των οποίων επιλαμβάνονται με βάση το άρθρο 85 στο σύνολό του.

Α. ΜΙΑ ΝΕΑ ΚΑΤΑΝΟΜΗ ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΩΝ

1. Χάραξη της πολιτικής ανταγωνισμού από την Επιτροπή

83. Η αποκέντρωση δεν πρέπει κατ' ουδένα τρόπο να δημιουργεί ασυμφωνίες στην εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου του ανταγωνισμού. Για το λόγο αυτό, η πολιτική ανταγωνισμού θα πρέπει να εξακολουθήσει να χαράσσεται σε κοινοτικό επίπεδο τόσο με την εκπόνηση των σχετικών νομοθετικών κειμένων όσο και με την έκδοση αποφάσεων σε μεμονωμένες υποθέσεις. Η Επιτροπή, ως θεματοφύλακας των συνθηκών και εγγυήτρια του κοινοτικού συμφέροντος, υπό τον έλεγχο του Δικαστηρίου, διαδραματίζει ιδιαίτερο ρόλο στην εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου και στην εξασφάλιση της ομοιόμορφης εφαρμογής των κανόνων ανταγωνισμού.

84. Σε ένα σύστημα εκ του νόμου εξαίρεσης, το νομοθετικό πλαίσιο έχει πράγματι πρωταρχική σημασία. Η εφαρμογή των κανόνων δικαίου πρέπει να είναι αρκετά προβλέψιμη και συνεπής ώστε οι οικονομικοί παράγοντες να είναι σε θέση να εκτιμήσουν τη νομιμότητα των συμπράξεών τους. Η Επιτροπή θα διατηρεί το μονοπώλιο της εκπόνησης και της πρότασης νομοθετικών κειμένων κάθε μορφής (κανονιστικά κείμενα, ανακοινώσεις, κατευθυντήριες γραμμές...) και δεν θα παραλείπει να προστρέχει σε αυτά για να εξασφαλίζει τη συνέπεια και την ομοιογένεια στην εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού.

85. Την πρώτη θέση μεταξύ αυτών των νομοθετικών κειμένων κατέχουν οι κανονισμοί απαλλαγής κατά κατηγορία. Στο νέο σύστημα εκ του νόμου εξαίρεσης, λαμβάνοντας υπόψη τη σημασία της νομοθεσίας, η ασφάλεια δικαίου των επιχειρήσεων απαιτεί να μην μπορεί να θεωρηθεί ως αντίθετη προς το εθνικό δίκαιο μία συμφωνία η οποία έχει τύχει απαλλαγής. Για το σκοπό αυτό, θα πρέπει να γίνει χρήση της δυνατότητας που παρέχει το άρθρο 87, παράγραφος 2, στοιχείο ε) και να προβλεφθεί σε σχετικό κανονισμό ότι οι εθνικές νομοθεσίες δεν μπορούν να απαγορεύουν ή να μεταβάλλουν τα αποτελέσματα των συμφωνιών που έχουν απαλλαγεί με κοινοτικό κανονισμό. Εξάλλου, ορισμένα κράτη μέλη έχουν ήδη διατυπώσει την αρχή αυτή στις νομοθεσίες τους. Έτσι, ο βελγικός νόμος 91/2790 της 45ης Αυγούστου 1991 ορίζει ότι οι κοινοτικές απαλλαγές δεν επιτρέπουν τη λήψη μέτρων από τις βελγικές αρχές και ότι οι απαλλασσόμενες συμφωνίες δεν χρειάζεται να κοινοποιηθούν βάσει του εθνικού δικαίου. Η δανική νομοθεσία αποκλείει την απαγόρευση των συμπράξεων εκείνων που εμπίπτουν στις διατάξεις κοινοτικού κανονισμού απαλλαγής. Ανάλογες διατάξεις περιέχουν η ισπανική και η βρετανική νομοθεσία.

86. Η Επιτροπή προτίθεται επίσης να εκπονήσει και άλλες ανακοινώσεις και κατευθυντήριες γραμμές στις οποίες θα αναλύει την πολιτική της και θα δίνει κατευθύνσεις για την εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων ανταγωνισμού από τις εθνικές αρχές. Οι πράξεις αυτές προσφέρονται ιδιαίτερα για την ερμηνεία κανόνων οικονομικού χαρακτήρα, επειδή διευκολύνουν την εφαρμογή μίας σειράς κριτηρίων αξιολόγησης τα οποία είναι πρόσφορα σε μία ανάλυση βάσει των κανόνων ανταγωνισμού. Ακόμη και αν οι ανακοινώσεις και οι κατευθυντήριες γραμμές δεν δεσμεύουν τις εθνικές αρχές, η αξία τους και η συμβολή τους στη συνεπή εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου προκύπτει από το γεγονός ότι η Επιτροπή λαμβάνει ατομικές αποφάσεις που επιβεβαιώνουν την προσέγγιση των κειμένων αυτών. Στο βαθμό που οι αποφάσεις αυτές γίνονται δεκτές και από το Δικαστήριο, οι ανακοινώσεις και οι κατευθυντήριες γραμμές αποτελούν μέρος των κανόνων που πρέπει να εφαρμόζουν οι εθνικές αρχές.

87. Σε ένα καθεστώς εκ του νόμου εξαίρεσης, η πολιτική της Επιτροπής στον τομέα του ανταγωνισμού θα εξακολουθήσει να ασκείται και με την έκδοση ατομικών απαγορευτικών αποφάσεων που θα έχουν πολύ μεγάλη σημασία ως προηγούμενα. Δεδομένου ότι η Επιτροπή θα στρέψει την προσοχή της στην αντιμετώπιση των σοβαρότερων περιορισμών, ο αριθμός των ατομικών απαγορευτικών αποφάσεων αναμένεται να αυξηθεί αισθητά.

88. Είναι γεγονός ότι η Επιτροπή δεν θα μπορεί πλέον να εκδίδει αποφάσεις απαλλαγής δυνάμει του άρθρου 85, παράγραφος 3 όπως κάνει σήμερα, αλλά θα πρέπει να έχει τη δυνατότητα να εκδίδει ατομικές αποφάσεις οι οποίες δεν θα είναι απαγορευτικές. Πράγματι, εφόσον μία πράξη οδηγεί σε ένα νέο προβληματισμό, μπορεί να χρειαστεί να δοθούν ορισμένες κατευθύνσεις στην αγορά σχετικά με την πολιτική της Επιτροπής έναντι ορισμένων περιορισμών. Οι θετικές αυτές αποφάσεις θα λαμβάνονται, επομένως, για λόγους γενικού συμφέροντος σε εξαιρετικές περιπτώσεις.

89. Σε ένα σύστημα εξαίρεσης εκ του νόμου, οι θετικές αποφάσεις της Επιτροπής θα περιορίζονται στη διαπίστωση ότι μία σύμπραξη είναι συμβιβάσιμη με το άρθρο 85 στο σύνολό του, είτε επειδή δεν εμπίπτει στο πεδίο του άρθρου 85, παράγραφος 1 είτε επειδή πληροί τους όρους του άρθρου 85, παράγραφος 3. Οι αποφάσεις αυτές θα έχουν αναγνωριστικό χαρακτήρα και θα έχουν την ίδια νομική ισχύ με τις αποφάσεις αρνητικής πιστοποίησης που εκδίδονται σήμερα.

90. Αφετέρου, μπορεί στο πλαίσιο μιας διαδικασίας η οποία οδηγεί σε απαγόρευση μιας σύμπραξης, οι επιχειρήσεις να προτείνουν στην Επιτροπή ορισμένες δεσμεύσεις ώστε να αρθούν οι αντιρρήσεις που προκύπτουν από τη σύμπραξη. Στις περιπτώσεις αυτές, είναι χρήσιμο η Επιτροπή να μπορεί να καταστήσει τις δεσμεύσεις αυτές υποχρεωτικές προκειμένου, αφενός, να επιβάλλεται στις επιχειρήσεις η τήρησή τους και, αφετέρου, να μπορούν να τις επικαλεστούν τα μέρη και οι τρίτοι ενώπιον των εθνικών αρχών και δικαστηρίων. Ως εκ τούτου, στο μελλοντικό κανονισμό εφαρμογής των άρθρων 85 και 86 προτείνεται να θεσπιστεί η έκδοση μίας νέας μορφής ατομικών αποφάσεων, με τήρηση των συνήθων διατυπώσεων δημοσιότητας, μέσω των οποίων η Επιτροπή θα σημειώνει τις δεσμεύσεις που ανέλαβαν οι επιχειρήσεις και θα τους προσδίδει υποχρεωτικό χαρακτήρα. Με την πράξη αυτή θα περατώνονται οι κινηθείσες διαδικασίες εξασφαλίζοντας την τήρηση των δεσμεύσεων από τις επιχειρήσεις. Ως επιστέγασμα της τροποποίησης αυτής, θα περιληφθεί στο σύστημα των κυρώσεων που θα προβλέπει ο κανονισμός μία διάταξη για την επιβολή προστίμου και χρηματικής ποινής στις επιχειρήσεις σε περίπτωση μη τήρησης των δεσμεύσεών τους.

2. Η ενίσχυση του ρόλου των εθνικών αρχών στην εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού

91. Η παρέμβαση των αρχών ανταγωνισμού των κρατών μελών και της Επιτροπής θεμελιώνεται σε λόγους δημόσιας οικονομικής τάξης: δεν έχουν ως αποστολή, όπως τα εθνικά δικαστήρια, την επίλυση των διαφορών μεταξύ των μερών, αλλά την εξασφάλιση της διατήρησης ενός καθεστώτος ανόθευτου ανταγωνισμού. Μέχρι σήμερα, η συνεργασία μεταξύ της Επιτροπής και των εθνικών αρχών ανταγωνισμού βασιζόταν σε κριτήρια πρακτικής αποτελεσματικότητας και παρέμενε περιορισμένη λόγω της αποκλειστικότητας που διέθετε η Επιτροπή στην εφαρμογή του άρθρου 85, παράγραφος 3. Μετά από 35 χρόνια εφαρμογής των κοινοτικών κανόνων ανταγωνισμού, είναι σήμερα αναγκαίο να γίνει καλύτερη χρήση της συμπληρωματικότητας μεταξύ των εθνικών αρχών και της Επιτροπής και να προωθηθεί η εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού μέσω ενός δικτύου αρχών οι οποίες θα ενεργούν με βάση ορισμένες κοινές αρχές και σε στενή συνεργασία.

92. Για να λειτουργήσει σωστά αυτό το δίκτυο, ωστόσο, θα χρειαστεί να ληφθούν τρία είδη μέτρων: α) η Επιτροπή πρέπει να εγκαταλείψει το μονοπώλιό της όσον αφορά τη χορήγηση απαλλαγών, β) οι εθνικές αρχές πρέπει να έχουν δικαίωμα να άρουν το ευεργέτημα της υπαγωγής σε κοινοτικό κανονισμό απαλλαγής κατά κατηγορία και γ) η επιληφθείσα αρχή, είτε εθνική είτε κοινοτική, πρέπει να είναι σε θέση να διαβιβάσει σε άλλη αρχή ένα φάκελο και κάθε εμπιστευτική πληροφορία που ενδέχεται να χρησιμοποιηθεί σε διαδικασία για παράβαση των κοινοτικών κανόνων ανταγωνισμού.

93. Σε ένα σύστημα εξαίρεσης εκ του νόμου, οι εθνικές αρχές θα μπορούν να αξιολογούν οι ίδιες κατά πόσο μία συμφωνία πληροί ή όχι τις προϋποθέσεις του άρθρου 85, παράγραφος 3 και δεν θα υποχρεούνται πλέον να παραπέμπουν το ζήτημα στην Επιτροπή. Θα μπορούν να διεξάγουν έρευνα κατόπιν καταγγελίας ή αυτεπάγγελτα σε περίπτωση εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου, χωρίς τον κίνδυνο να επικαλεστούν τα μέρη της σύμπραξης την ύπαρξη εκκρεμούς κοινοποίησης ενώπιον της Επιτροπής.

94. Για την ενίσχυση αυτή του ρόλου των εθνικών αρχών, θα χρειαστεί να τροποποιηθεί ο κανονισμός αριθ. 17 προκειμένου να καταργηθεί το μονοπώλιο όσον αφορά τη χορήγηση απαλλαγής και να οριστεί σαφώς ότι κάθε αρχή που επιλαμβάνεται μίας υπόθεσης εφαρμογής του άρθρου 85 πρέπει να εξετάζει κατά πόσο συντρέχουν οι προϋποθέσεις απαλλαγής. Για να βελτιωθεί πραγματικά η αποκεντρωμένη εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού χάρη στη μεταρρύθμιση αυτή, θα πρέπει να δοθεί στις αρχές ανταγωνισμού η εξουσία εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου και από τα 7 κράτη μέλη που δεν το έχουν κάνει ακόμη.

95. Εφόσον η Επιτροπή εγκαταλείψει το μονοπώλιο χορήγησης απαλλαγής, αυτό θα έχει σαν λογικό επακόλουθο να μπορούν οι εθνικές αρχές να κηρύσσουν την άρση του ευεργετήματος ενός κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία στην εγχώρια αγορά τους, εφόσον η εν λόγω αγορά ή μέρος αυτής αποτελεί διακεκριμένη αγορά. Πράγματι, οι αρχές ανταγωνισμού των κρατών μελών βρίσκονται στην πλέον κατάλληλη θέση για να εκτιμήσουν, σε μία συγκεκριμένη περίπτωση που προβλέπει ο κανονισμός απαλλαγής, κατά πόσον υπάρχουν στο έδαφός τους συμφωνίες που καλύπτει ο κανονισμός και που δεν πληρούν τις προϋποθέσεις του άρθρου 85, παράγραφος 3, με συνέπεια να μην μπορούν να τύχουν απαλλαγής κατά κατηγορία. Η δυνατότητα αυτή έχει ήδη προβλεφθεί στην ανακοίνωση της Επιτροπής για τους κάθετους περιορισμούς(54) και θα μπορούσε να γενικευτεί στο πλαίσιο του νέου κανονισμού εφαρμογής των άρθρων 85 και 86.

96. Τέλος, μία εθνική αρχή ανταγωνισμού μπορεί να αντιμετωπίσει δυσχέρειες εφόσον της υποβάλλεται καταγγελία που απαιτεί τη διενέργεια έρευνας σε περισσότερα κράτη μέλη. Και αντιστρόφως, η Επιτροπή μπορεί να επιληφθεί μιας υπόθεσης της οποίας οι συνέπειες συγκεντρώνονται κυρίως σε ένα και μόνο κράτος μέλος. Στις περιπτώσεις αυτές, η αποτελεσματικότερη λύση για την επιληφθείσα αρχή είναι να διαβιβάσει την υπόθεση στην αρχή που βρίσκεται στην πλέον κατάλληλη θέση για να τη διεκπεραιώσει. Αυτό προϋποθέτει ότι η αρχή στην οποία διαβιβάζεται ένας φάκελος μπορεί να χρησιμοποιήσει απευθείας όλα τα έγγραφα που περιέχει ως αποδεικτικά μέσα. Σήμερα, το άρθρο 20 του κανονισμού αριθ. 17 δεν επιτρέπει στις εθνικές αρχές ανταγωνισμού να χρησιμοποιούν τις πληροφορίες που διαβιβάζει η Επιτροπή ως αποδεικτικό μέσο(55).

97. Σύμφωνα με το νέο κανονισμό εφαρμογής των άρθρων 85 και 86 της συνθήκης, η Επιτροπή θα μπορεί, εφόσον διαπιστώνει ότι μία υπόθεση έχει επιπτώσεις κυρίως σε εθνικό επίπεδο, να διαβιβάζει το σύνολο του φακέλου, περιλαμβανομένων και των εμπιστευτικών πληροφοριών, στην αρμόδια αρχή του κράτους μέλους στο έδαφος του οποίου παράγονται τα αποτελέσματα της επίμαχης πρακτικής, προκειμένου να συνεχίσει την έρευνα χρησιμοποιώντας απευθείας τις διαβιβαζόμενες πληροφορίες ως αποδεικτικό μέσο. Και αντιστρόφως, εάν μετά από σχετική έρευνα μία εθνική αρχή καταλήξει στο συμπέρασμα ότι μία υπόθεση έχει κοινοτική διάσταση και απαιτεί ενέργειες εκ μέρους της Επιτροπής, θα μπορεί να διαβιβάζει το φάκελο στην Επιτροπή, όπως ακριβώς γίνεται σήμερα με την Εποπτεύουσα Αρχή της ΕΖΕΣ(56). Ο μόνος περιορισμός που θα πρέπει να διατηρηθεί είναι εκείνος που τίθεται από το αρχικό ένταλμα: οι πληροφορίες δεν πρέπει να χρησιμοποιηθούν παρά μόνο για το σκοπό για τον οποίο συγκεντρώθηκαν και για την εφαρμογή των άρθρων 85 και 86 ή ενδεχομένως της εθνικής νομοθεσίας ανταγωνισμού, ανεξάρτητα από την αρχή η οποία προέβη στην έρευνα.

98. Η ευρύτερη αυτή χρησιμοποίηση των πληροφοριών θα αντισταθμίζεται από τη διατύπωση στο νέο κανονισμό μιας αρχής σύμφωνα με την οποία αποκλείεται τόσο η επιβολή διπλών κυρώσεων όσο και η επιβολή ξεχωριστών υποχρεώσεων υπό μορφή δεσμεύσεων από τις επιχειρήσεις απέναντι στις εθνικές αρχές ή στην Επιτροπή.

3. Η ενίσχυση του ρόλου των εθνικών δικαστηρίων στην εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού

99. Τα εθνικά δικαστήρια βρίσκονται κοντά στον ευρωπαίο πολίτη και αφότου άρχισε να ισχύει η συνθήκη διαδραματίζουν έναν ειδικό ρόλο στην προστασία των ατομικών δικαιωμάτων που απορρέουν άμεσα από το κοινοτικό δίκαιο για όλους τους ιδιώτες(57). Το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει τη ζωτική σημασία των εθνικών δικαστηρίων για την αποτελεσματική εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου, περιλαμβανομένου του δικαίου του ανταγωνισμού. Εφαρμόζουν το άρθρο 85 σε τρία είδη διαδικασιών: τις αγωγές για ευθύνη από συμβάσεις (διαφορές μεταξύ των μερών), τις αγωγές για εξωσυμβατική ευθύνη (διαφορές μεταξύ ενός ή περισσοτέρων μερών και τρίτων) και τις αιτήσεις για λήψη προσωρινών μέτρων.

100. Λόγω της αποκλειστικής αρμοδιότητας της Επιτροπής για τη χορήγηση απαλλαγής που προβλέπει ο κανονισμός αριθ. 17, τα εθνικά δικαστήρια δεν μπορούν να εφαρμόσουν θετικά την παράγραφο 3 του άρθρου 85. Δεδομένου ότι τα δικαστήρια δεν έχουν εξουσία εφαρμογής του άρθρου 85, παράγραφος 3, οι επιχειρήσεις μπορούν στην πράξη να διακόπτουν την ενώπιον δικαστηρίου διαδικασία με την υποβολή κοινοποίησης στην Επιτροπή. Το φαινόμενο αυτό αποτελεί σημαντικό εμπόδιο για την επέκταση της εφαρμογής των κανόνων ανταγωνισμού από τα εθνικά δικαστήρια. Σε ένα σύστημα εκ του νόμου εξαίρεσης, οι επιχειρήσεις θα μπορούν να επικαλούνται την άμεση εφαρμογή του άρθρου 85, παράγραφος 3 ενώπιον των δικαστηρίων. Αυτό το νέο μέσο αμύνης θα τους επιτρέπει να προβαίνουν αμέσως σε εκτέλεση των περιοριστικών του ανταγωνισμού συμφωνιών τους οι οποίες πληρούν τις προϋποθέσεις του άρθρου 85, παράγραφος 3, αυξάνοντας έτσι την ασφάλεια δικαίου τους. Από την πλευρά τους οι ενάγοντες θα μπορούν να εξασφαλίζουν ταχύτερα αποζημίωση εφόσον θίγονται από παράνομη σύμπραξη. Υπενθυμίζεται σχετικά ότι, με την επιφύλαξη της άσκησης ένδικων μέσων, οι αποφάσεις των εθνικών δικαστηρίων έχουν ισχύ δεδικασμένου. Αναγνωρίζονται από τα δικαστήρια όλων των κρατών μελών δυνάμει των συμβάσεων των Βρυξελλών(58) και του Λουγκάνο(59) για τη δικαιοδοσία και την εκτέλεση των αποφάσεων σε αστικές και εμπορικές υποθέσεις.

B. ΣΥΝΕΠΗΣ ΚΑΙ ΟΜΟΙΟΜΟΡΦΗ ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΩΝ ΚΑΝΟΝΩΝ ΑΝΤΑΓΩΝΙΣΜΟΥ

1. Κίνδυνος συγκρούσεων και αρχές επίλυσης των σχετικών προβλημάτων

101. Η αποκεντρωμένη εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού και η εγκατάλειψη του συστήματος έγκρισης δεν πρέπει να εμποδίζουν τη διατήρηση ομοιογενών συνθηκών ανταγωνισμού σε όλη την Κοινότητα. Η αρχή της υπεροχής του κοινοτικού δικαίου δεν επιτρέπει η εφαρμογή της εθνικής νομοθεσίας να θίγει την πλήρη και ομοιόμορφη εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου και την ισχύ των εκτελεστικών πράξεων αυτού(60). Αντίθετα, εφόσον το κοινοτικό δίκαιο εφαρμόζεται από διάφορες αρχές (Επιτροπή, εθνικές αρχές και δικαστήρια), ενδέχεται να υπάρξουν δύο είδη συγκρούσεων:

(1) μία εθνική αρχή ή δικαστήριο υιοθετεί ευνοϊκή προσέγγιση (απόρριψη καταγγελίας με το σκεπτικό ότι η συμφωνία δεν εμπίπτει στο πεδίο του άρθρου 85, παράγραφος 1 ή ότι πληροί τις προϋποθέσεις του άρθρου 85, παράγραφος 3 ή απόφαση με την οποία διατάσσεται η αναγκαστική εκτέλεση της συμφωνίας) έναντι μίας σύμπραξης την οποία απαγορεύει η Επιτροπή·

(2) μία αρχή απαγορεύει μια συμφωνία ή το δικαστήριο δεν διατάσσει την εκτέλεσή της, ενώ η Επιτροπή έχει υιοθετήσει ευνοϊκή προσέγγιση (απόρριψη καταγγελίας κατά της σύμπραξης αυτής ή θετική απόφαση).

102. Πρέπει καταρχήν να υπογραμμιστεί το γεγονός ότι η παράλληλη εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων ανταγωνισμού υπάρχει από το 1962 για τα άρθρα 85, παράγραφος 1 και 86 και δημιούργησε ελάχιστα προβλήματα. Οι αρχές επίλυσης των προβλημάτων αυτών είναι οι ακόλουθες:

(1) Εφόσον η Επιτροπή έχει κινήσει διαδικασία ή, κατά μείζονα λόγο, εκδώσει απόφαση η οποία έχει καταστεί τελεσίδικη, το Δικαστήριο έκρινε στην υπόθεση Δηλιμίτη(61), ότι ο εθνικός δικαστής υποχρεούται να αποφεύγει την έκδοση αντιφατικών αποφάσεων, εν ανάγκη αναστέλλοντας τη διαδικασία για να ζητήσει πληροφορίες από την Επιτροπή ή προβαίνοντας σε υποβολή προδικαστικού ερωτήματος βάσει του άρθρου 177 της συνθήκης· η αρχή αυτή μπορεί να εφαρμοστεί κατ' αναλογία και για τις εθνικές αρχές ανταγωνισμού, οι οποίες ωστόσο δεν μπορούν να προβούν σε υποβολή προδικαστικού ερωτήματος δυνάμει του άρθρου 177.

(2) Εφόσον μία εθνική αρχή εκδίδει θετική απόφαση η οποία έχει καταστεί τελεσίδικη ή ένα δικαστήριο εκδίδει "θετική" απόφαση (για παράδειγμα απόρριψη καταγγελίας με το σκεπτικό ότι η σύμπραξη πληροί τις προϋποθέσεις του άρθρου 85, παράγραφος 3) που έχει καταστεί τελεσίδικη, η Επιτροπή μπορεί πάντοτε να παρέμβει και να απαγορεύσει τη συμφωνία, με την επιφύλαξη της αρχής του δεδικασμένου για τις διαφορές μεταξύ των μερών οι οποίες έχουν κριθεί τελεσίδικα από μια δικαιοδοσία.

(3) Εφόσον μία εθνική αρχή ή δικαστήριο εκδίδει απόφαση με την οποία λαμβάνει τελεσίδικη θέση έναντι μιας σύμπραξης, η Επιτροπή θεωρεί κατά κανόνα ότι δεν οφείλει να παρέμβει διαφορετικά παρά μόνο ενώπιον του Δικαστηρίου στο πλαίσιο μίας ενδεχόμενης υποβολής προδικαστικού ερωτήματος βάσει του άρθρου 177.

(4) Όσο μία απόφαση εθνικής αρχής ή δικαστηρίου δεν έχει τ