Ειδική έκθεση αριθ. 1/2004

σχετικά με τη διαχείριση των έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ του 5ου προγράμματος-πλαισίου (ΠΠ5) για την έρευνα και την τεχνολογική ανάπτυξη (1998-2002), συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 248 παράγραφος 4 σημείο 2 της συνθήκης EΚ)

(2004/C 99/01)

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

ΣΥΝΟΨΗ

I. Το 5ο πρόγραμμα-πλαίσιο δράσεων έρευνας, τεχνολογικής ανάπτυξης και επίδειξης (ΠΠ5) της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (EΚ) εγκρίθηκε από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο τον Δεκέμβριο του 1998, με συνολικό προϋπολογισμό ύψους 13700 εκατομμυρίων ευρώ. Η ετήσια χρηματοδότηση για τα επτά θεματικά και οριζόντια προγράμματα κατά το διάστημα έως το 2002 καλύπτει περίπου το ένα τέταρτο της δημόσιας χρηματοδότησης για ερευνητικά σχέδια στην Ευρωπαϊκή Ένωση (σημεία 1 έως 5).

II. Οι ερευνητικές δραστηριότητες που χρηματοδοτούνται στο πλαίσιο του ΠΠ5 πραγματοποιούνται μέσω συμβάσεων με τρίτους και χρηματοδοτούνται εν μέρει από τον κοινοτικό προϋπολογισμό. Τόσο ο κανονισμός εφαρμογής όσο και τα υποδείγματα σύμβασης εγκρίθηκαν με καθυστέρηση. Ο μεγάλος αριθμός διαφορετικών υποδειγμάτων συμβάσεων είχε ως αποτέλεσμα να καταστούν ασκόπως πολύπλοκες οι διαδικασίες διαχείρισης των συμβάσεων (σημεία 9 έως 20).

III. Οι χρηματοδοτικές συνεισφορές από τον κοινοτικό προϋπολογισμό βασίζονται στην απόδοση των πραγματικών και δεόντως αιτιολογημένων δαπανών. Ο περίπλοκος χαρακτήρας των κανόνων για τον προσδιορισμό της χρηματοδοτικής συμμετοχής της Κοινότητας δυσχεραίνει την αποτελεσματική διαχείριση των χρηματοδοτικών και διοικητικών πτυχών από την Επιτροπή και περιπλέκει άσκοπα τους συμμετέχοντες. Το σύστημα απόδοσης της κατ' αποκοπή συνεισφοράς που θεσπίσθηκε στο πλαίσιο του ΠΠ5 αποσκοπώντας στην απλοποίηση των διαδικασιών παρέσχε ένα κίνητρο στους συμμετέχοντες να στραφούν σε έναν πλεονεκτικότερο χρηματοδοτικό μηχανισμό (σημεία 21 έως 35).

IV. Μια πρόταση της Επιτροπής για την απλοποίηση των συστημάτων δαπανών για το ΠΠ6 (2002-2006) σύμφωνα με προηγούμενες συστάσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου, απορρίφθηκε από το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο. Οι κανόνες για τον καθορισμό της χρηματοδοτικής συνεισφοράς της Κοινότητας που εγκρίθηκαν στη συνέχεια από το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, μόνο εν μέρει ανταποκρίνονται στις ανησυχίες του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Το Ελεγκτικό Συνέδριο χαιρετίζει τη θέσπιση διαφανών και αποτρεπτικών κυρώσεων, καθώς και της απαίτησης για πιστοποίηση των οικονομικών καταστάσεων από εξωτερικό ελεγκτή στο πλαίσιο του ΠΠ6 (σημεία 36 έως 45).

V. Πέντε Γενικές Διευθύνσεις διαχειρίζονται από κοινού τα επτά ειδικά προγράμματα του ΠΠ5. Ο κατακερματισμός των προγραμμάτων έχει ως αποτέλεσμα την αποδυνάμωση των αρμοδιοτήτων, την αλληλεπικάλυψη των δράσεων, καθιστά δε επιτακτικότερη την ανάγκη συντονισμού και διαβουλεύσεων. Εκτός αυτού, η βασική έννοια των προγραμμάτων που αποτελούνται από κεντρικές δράσεις δεν αντικατοπτρίζεται επαρκώς στην οργανωτική δομή της Επιτροπής (σημεία 46 έως 57).

VI. Κατά το πρώτο στάδιο του ΠΠ5 προέκυψαν σημαντικά οργανωτικά προβλήματα και καθυστερήσεις, αρχίζοντας με την καθυστερημένη έγκριση της απόφασης από το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο. Εξαιτίας νομικών απαιτήσεων, των εσωτερικών κανόνων της Επιτροπής και ορισμένων διοικητικών πρακτικών, χρειάστηκαν οκτώ έως εννέα μήνες από την παραλαβή των προτάσεων έως την υπογραφή από την Επιτροπή μιας σύμβασης για έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ. Η Επιτροπή εξακολούθησε να αντιμετωπίζει προβλήματα όσον αφορά την πρόσληψη προσωπικού με τα απαιτούμενα προσόντα καθώς και την πρόσληψη μονίμων υπαλλήλων. Στα τέλη του 2001, σε συναφείς με το ΠΠ5 δράσεις απασχολούνταν σχεδόν 2000 άτομα, το ένα τρίτο περίπου από τα οποία για τη διαχείριση των προτάσεων, των συμβάσεων και των σχεδίων για έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ. Κατά μέσο όρο, μόλις τέσσερις έως πέντε εργάσιμες ημέρες ετησίως ήταν διαθέσιμες για την επιστημονική παρακολούθηση έκαστης έμμεσης δράσης Ε & ΤΑ. Οι διαδικασίες και οι διοικητικές πρακτικές για την επιλογή των έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ, σε συνδυασμό με τον περιοδικό χαρακτήρα της υποβολής των παραδοτέων των σχεδίων που ορίζεται στα υποδείγματα σύμβασης, οδήγησαν σε ανομοιογενή κατανομή των υποθέσεων σε επίπεδο Επιτροπής. Η συμφόρηση που προκάλεσε το γεγονός αυτό δεν συνέβαλε στην αποδοτική λειτουργία του συστήματος διαχείρισης συντείνοντας επίσης σε καθυστερήσεις διοικητικής φύσεως και σε ανεπαρκείς εσωτερικούς ελέγχους (σημεία 58 έως 77).

VII. Οι αποφάσεις του Συμβουλίου για την έγκριση των ειδικών προγραμμάτων ορίζουν το ανώτατο όριο για τις διοικητικές δαπάνες μεταξύ 6,5 % και 9,8 % των συνολικών δαπανών για κάθε ειδικό πρόγραμμα. Τα όρια αυτά τηρήθηκαν για όλα τα προγράμματα. Μια εναλλακτική μέθοδος μέτρησης, που συγκρίνει τις δαπάνες που διατίθενται για έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ με το συνολικό προϋπολογισμό, καταδεικνύει ότι 837,4 εκατομμύρια ευρώ (6,4 % των συνολικών δαπανών του ΠΠ5) δαπανήθηκαν για τη διαχείριση των προγραμμάτων-πλαισίων Ε & ΤΑ κατά την πλήρη διάρκεια του ΠΠ5. Η Επιτροπή παρακολουθεί τους διατιθέμενους πόρους μέσω του συστήματος κατάρτισης προϋπολογισμού βάσει δραστηριοτήτων. Για λόγους μεθοδολογίας και επειδή η Επιτροπή εφαρμόζει το σύστημα κατάρτισης προϋπολογισμού βάσει δραστηριοτήτων, η μέθοδος αυτή δεν είναι η πλέον ενδεδειγμένη για τον προσδιορισμό των δαπανών λειτουργίας των προγραμμάτων-πλαισίων Ε & ΤΑ (σημεία 78 έως 81).

VIII. Η Επιτροπή δεν έχει αναπτύξει κοινό ή ολοκληρωμένο σύστημα τεχνολογίας των πληροφοριών (ΤΠ), παρ' όλο που το σύστημα διαχείρισης είναι βασικά το ίδιο για όλες τις υπηρεσίες που εφαρμόζουν έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ. Τα συστήματα ΤΠ που χρησιμοποιούνται από την Επιτροπή για τη διαχείριση των προτάσεων, των συμβάσεων και των σχεδίων είναι ανεπαρκή, γεγονός που, μεταξύ άλλων, οφείλεται στην ανεπάρκεια των επενδύσεων. Σημειώθηκαν βελτιώσεις κατά το τέλος της περιόδου του προγράμματος ΠΠ5, αλλά οι περισσότερες Γενικές Διευθύνσεις εξακολουθούν να αντιμετωπίζουν τεχνικά και λειτουργικά προβλήματα (σημεία 82 έως 86).

IX. Παρ' όλο που τα προγράμματα-πλαίσια Ε & ΤΑ πρέπει να εφαρμόζονται βάσει κοινών αρχών και διαδικασιών, η διοικητική μεταρρύθμιση της Επιτροπής στοχεύει στην αποκέντρωση και στην ενίσχυση των υπηρεσιών. Στις αντιφάσεις μεταξύ των δύο αυτών προσεγγίσεων οφείλονται πολλά από τα προβλήματα που αντιμετωπίζουν οι Γενικές Διευθύνσεις στην από κοινού διαχείριση του ΠΠ5. Ο σύνθετος χαρακτήρας των μηχανισμών παρέμβασης και των κανόνων για τη χρηματοδοτική συμμετοχή της Κοινότητας καθιστά ακόμη σημαντικότερο τον αποτελεσματικό συντονισμό εντός του προγράμματος-πλαισίου. Οι δοκιμές των σημαντικότερων ελέγχων σε δείγμα συμβάσεων για έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ έδειξαν ότι ορισμένοι έλεγχοι δεν είχαν διενεργηθεί αποτελεσματικά. Διαπιστώθηκε επίσης έλλειψη ορισμένων ελέγχων. Συνολικά, το επίπεδο ελέγχου διέφερε σημαντικά μεταξύ των διαφόρων Γενικών Διευθύνσεων που διαχειρίζονταν το ΠΠ5 (σημεία 87 έως 95).

X. Ο έλεγχος της νομιμότητας και κανονικότητας των πληρωμών βάσει δηλώσεων δαπανών για έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ του ΠΠ5 σε επίπεδο δικαιούχων κατέδειξε σημαντικό ποσοστό σφαλμάτων, τα οποία αποδίδονται κυρίως στη δήλωση υπερβολικών δαπανών εκ μέρους των τελικών δικαιούχων. Καμία γενική βελτίωση δεν σημειώθηκε σε σύγκριση με τις εργασίες ελέγχου που αφορούσαν προηγούμενα προγράμματα-πλαίσια (σημεία 96 έως 100).

XI. Τα συστήματα πληροφοριών για τη διαχείριση και η υποβολή εκθέσεων προς τους Διευθυντές και (αναπληρωτές) Γενικούς Διευθυντές εξακολουθούν να χρήζουν βελτίωσης. Καμία από τις πέντε Γενικές Διευθύνσεις έρευνας δεν εφάρμοζε διαδικασίες και πρακτικές που διασφαλίζουν την έγκαιρη συλλογή πληροφοριών σε επίπεδο διοίκησης ή την πρόσβαση σε αυτές της πληροφορίες σε τυποποιημένη μορφή. Το 2002, η υποβολή εκθέσεων για τη διαχείριση των προγραμμάτων-πλαισίων δεν πληρούσε ακόμη απόλυτα τις απαιτήσεις των προτύπων εσωτερικού ελέγχου της Επιτροπής (σημεία 101 έως 110).

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Το ΠΠ5 αποτελείται από τέσσερα θεματικά και τρία οριζόντια προγράμματα

1. Το 5ο πρόγραμμα-πλαίσιο δράσεων έρευνας, τεχνολογικής ανάπτυξης και επίδειξης (ΠΠ5) εγκρίθηκε με την απόφαση αριθ. 182/1999/EΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 1998, για το χρονικό διάστημα 1998-2002(1).

2. Το ΠΠ5 αποτελείται από επτά προγράμματα που εγκρίθηκαν στο σύνολό τους από το Συμβούλιο στις 25 Ιανουαρίου 1999(2). Το ΠΠ5 περιλαμβάνει τα ακόλουθα τέσσερα θεματικά προγράμματα:

- "ποιότητα ζωής και διαχείριση των έμβιων πόρων" (QoL),

- "φιλική προς τον χρήστη κοινωνία των πληροφοριών" (ΤΚΠ),

- "ανταγωνιστική και βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη" (Growth),

- "περιβάλλον, ενέργεια και βιώσιμη ανάπτυξη" (EESD): Περιβάλλον (EESD-ΕΝΝ) και μη πυρηνική ενέργεια (EESD-NNE),

και τρία οριζόντια προγράμματα για δραστηριότητες που άπτονται όλων των ερευνητικών τομέων:

- "εδραίωση του ρόλου της κοινοτικής έρευνας στο διεθνή χώρο" (INCO),

- "προώθηση της καινοτομίας και ενθάρρυνση της συμμετοχής των μικρομεσαίων επιχειρήσεων" (ΜΜΕ),

- "βελτίωση του ερευνητικού ανθρώπινου δυναμικού και της βάσης κοινωνικοοικονομικών γνώσεων" (IHP).

3. Οι ερευνητικές δραστηριότητες που χρηματοδοτούνται στο πλαίσιο του ΠΠ5 συνίστανται σε:

- έμμεσες δράσεις στο πλαίσιο των θεματικών και των οριζοντίων προγραμμάτων που υλοποιούνται μέσω συμβάσεων με τρίτους και συγχρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό της Κοινότητας και

- άμεσες δράσεις που χρηματοδοτούνται εξ ολοκλήρου από τον προϋπολογισμό της Κοινότητας και υλοποιούνται από το Κοινό Κέντρο Ερευνών της Επιτροπής.

Η διαχείριση του τμήματος του ΠΠ5 που αναλογεί στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα (ΕΚ), πραγματοποιείται από κοινού μέσω πέντε Γενικών Διευθύνσεων, δηλαδή των Γενικών Διευθύνσεων Έρευνας, Κοινωνίας των Πληροφοριών, Ενέργειας και Μεταφορών, Επιχειρήσεων και Αλιείας.

Αυξανόμενη σημασία μιας ευρωπαϊκής πολιτικής έρευνας από δημοσιονομικής απόψεως

4. Από τις αρχές της δεκαετίας του 1980, η κοινοτική πολιτική έρευνας υλοποιείται μέσω προγραμμάτων-πλαισίων. Η αυξανόμενη σημασία αυτών των προγραμμάτων αντικατοπτρίζεται στους διαδοχικούς προϋπολογισμούς που διατίθενται στα εν λόγω προγράμματα. Το ΠΠ5, με συνολικό προϋπολογισμό ύψους 14960 εκατομμυρίων ευρώ, υπερτερεί κατά 13 % από χρηματικής απόψεως του προηγηθέντος ΠΠ4 (1994-1998). Από το συνολικό προϋπολογισμό, 13700 εκατομμύρια ευρώ διατέθηκαν στο κοινοτικό τμήμα, ενώ 12961 εκατομμύρια ευρώ (95 %) προορίζονται για έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ (βλέπε παράρτημα 1)(3). Στα τέλη του 2002, οι διαθέσιμες για το ΠΠ5 πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων είχαν αξιοποιηθεί σε ποσοστό 99 % (βλέπε παράρτημα 2Α). Για το ΠΠ6 που καλύπτει την περίοδο 2002-2006 προέκυψε περαιτέρω αύξηση 17 %.

5. Το ΠΠ5 αντιπροσωπεύει μόλις το 6 % των μη στρατιωτικών κυβερνητικών δαπανών Ε & ΤΑ ύψους 61809 εκατομμυρίων ευρώ ετησίως στα 15 κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ωστόσο, εάν αφαιρεθεί η χρηματοδότηση των οργάνων, ο προϋπολογισμός για τις έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ του ΠΠ5 ανέρχεται περίπου στο ένα τέταρτο των συνολικών κεφαλαίων για χρηματοδοτούμενα από το δημόσιο ερευνητικά σχέδια στην Ευρωπαϊκή Ένωση(4). Οι συνολικές ετήσιες δαπάνες του ΠΠ5 δεν υπερβαίνουν τα 10 ευρώ ανά πολίτη της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

ΣΤΟΧΟΙ ΚΑΙ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ ΤΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ

6. Στο πλαίσιο του ελέγχου του Ελεγκτικού Συνεδρίου εκτιμήθηκε ο σχεδιασμός του συστήματος διοίκησης και ελέγχου, αξιολογήθηκε η συμβολή του στην οικονομική, αποδοτική και αποτελεσματική εφαρμογή του ΠΠ5 και επαληθεύθηκε η συνεπής, διαρκής και αποτελεσματική πραγματοποίηση των εσωτερικών ελέγχων(5). Κατά τη διεξαγωγή του ελέγχου, ιδιαίτερη έμφαση δόθηκε στη συνεκτική εφαρμογή των εν λόγω εσωτερικών ελέγχων από όλες τις υπηρεσίες που εξετάσθηκαν. Έτσι, ελήφθησαν υπόψη τα 24 πρότυπα εσωτερικού ελέγχου της Επιτροπής που εγκρίθηκαν τον Δεκέμβριο του 2000 και τα οποία πρέπει να τηρούνται από το σύνολο των υπηρεσιών της Επιτροπής κατά τη διαχείριση των πόρων τους(6).

7. Ειδικότερα, ο έλεγχος διεξήχθη προκειμένου να εξακριβωθεί:

- κατά πόσο οι μηχανισμοί παρέμβασης και οι κανόνες που διέπουν τη χρηματοδοτική συμμετοχή της Κοινότητας επιτρέπουν την οικονομική και αποδοτική εφαρμογή του ΠΠ5,

- εάν και σε ποιο βαθμό ελήφθησαν υπόψη κατά τον καθορισμό των κανόνων που διέπουν τη χρηματοδοτική συμμετοχή της Κοινότητας στο ΠΠ6 (2002-2006) οι συστάσεις που περιέλαβε το Ελεγκτικό Συνέδριο στις ετήσιες εκθέσεις του για τα έτη 2000 και 2001 και στις ειδικές εκθέσεις του σχετικά με ειδικά προγράμματα του ΠΠ4 (1994-1998)(7),

- κατά πόσο η δομή, οι διαδικασίες και οι μέθοδοι διαχείρισης του ΠΠ5 έχουν σχεδιασθεί κατά τρόπο ώστε να διασφαλίζεται η οικονομική, αποδοτική και αποτελεσματική διαχείριση των έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ,

- κατά πόσο τα συστήματα τεχνολογίας των πληροφοριών (ΤΠ) που χρησιμοποιεί η Επιτροπή υποστηρίζουν επαρκώς τη διαχείριση των προτάσεων, των συμβάσεων και των σχεδίων του ΠΠ5,

- εάν, βάσει του ελέγχου των διαδικασιών εσωτερικού ελέγχου σε δείγμα συμβάσεων έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ του ΠΠ5, οι διαδικασίες εσωτερικού ελέγχου της Επιτροπής μπορούν να διασφαλίσουν σε επαρκή βαθμό τη νομιμότητα και την κανονικότητα των πράξεων, καθώς και τον πραγματικό χαρακτήρα και την επιλεξιμότητα των δαπανών που δηλώνουν οι τελικοί δικαιούχοι και

- κατά πόσο η υποβολή εκθέσεων σχετικών με τη διαχείριση επιτρέπει την δέουσα παρακολούθηση της γενικής εφαρμογής των προγραμμάτων του ΠΠ5 και την αποτελεσματική και αποδοτική λειτουργία των διαδικασιών εσωτερικού ελέγχου.

8. Ο έλεγχος κάλυψε το σύνολο των διαδικασιών από την υποβολή των προτάσεων έως την υποβολή των παραδοτέων των σχεδίων και, κατά περίπτωση, την ολοκλήρωση των συμβάσεων. Το Ελεγκτικό Συνέδριο εξέτασε δειγματοληπτικά συνολικά 53 συμβάσεις έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ του ΠΠ5 ως προς τη συμμόρφωση και την πιστότητα των διαδικασιών εσωτερικού ελέγχου της Επιτροπής που προσδιορίζονται βάσει ολοκληρωμένης περιγραφής του συστήματος διαχείρισης του ΠΠ5. Το δείγμα αυτό προέβλεπε την κάλυψη και των πέντε Γενικών Διευθύνσεων, καθώς και όλων των θεματικών και των οριζοντίων προγραμμάτων, με στόχο να καταστήσει δυνατή την εξαγωγή συμπερασμάτων ευρείας φύσεως. Ο έλεγχος περιλάμβανε επίσης την αναθεώρηση της νομικής βάσης του ΠΠ5 και των υποδειγμάτων σύμβασης που εγκρίθηκαν από την Επιτροπή. Επιπλέον, το Ελεγκτικό Συνέδριο προέβη σε μελέτες με θέμα το προσωπικό που απασχολούν οι υπηρεσίες της Επιτροπής οι οποίες διαχειρίζονται το ΠΠ5 και σε αναλύσεις στατιστικών στοιχείων σχετικών με τις συμβάσεις έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ. Περαιτέρω μελέτες εκπονήθηκαν σχετικά με πτυχές συναφείς με την ΤΠ και την υποβολή εκθέσεων για τη διαχείριση του ΠΠ5.

ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΕΛΕΓΧΟΥ

Μηχανισμοί παρέμβασης και κανόνες σχετικοί με τη χρηματοδοτική συμμετοχή της Κοινότητας

Μηχανισμοί παρέμβασης σχετικοί με τις έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ του ΠΠ5

9. Το ΠΠ5 περιλαμβάνει πέντε διαφορετικούς τύπους δράσης για θεματικά και για οριζόντια προγράμματα(8): δράσεις επιμερισμένης δαπάνης (τύπος 1)· μετεκπαιδευτικές υποτροφίες (τύπος 2)· στήριξη δικτύων (δίκτυα ερευνητικής κατάρτισης και θεματικά δίκτυα) (τύπος 3)· συντονισμένες δράσεις (τύπος 4)· και συνοδευτικά μέτρα (τύπος 5). Οι δράσεις όλων των ανωτέρω τύπων υλοποιούνται μέσω συμβάσεων που υπογράφει η Επιτροπή με τρίτους. Προτάσεις για έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ υποβάλλονται από συμμετέχοντες ή κοινοπραξίες συμμετεχόντων, στο πλαίσιο προσκλήσεων υποβολής προτάσεων που δημοσιεύονται στην Επίσημη Εφημερίδα. Αυτές οι προτάσεις αξιολογούνται και βαθμολογούνται από εξωτερικούς εμπειρογνώμονες σύμφωνα με τα κριτήρια που ορίζουν οι νομικές βάσεις. Στη συνέχεια, οι προτάσεις οι οποίες συγκέντρωσαν την υψηλότερη βαθμολογία, προκρίνονται προς διαπραγμάτευση από την Επιτροπή, υπό την επιφύλαξη της διαθεσιμότητας των κεφαλαίων που ορίζει η πρόσκληση υποβολής προτάσεων. Κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων, συζητούνται οι επιστημονικές και χρηματοοικονομικές πτυχές των προτάσεων μεταξύ των υπηρεσιών της Επιτροπής και της κοινοπραξίας των συμμετεχόντων, βάσει των αποτελεσμάτων των αξιολογήσεων. Οι προτάσεις που εγκρίνονται κατά τις διαπραγματεύσεις επιλέγονται στη συνέχεια με απόφαση της Επιτροπής και υπογράφονται συμβάσεις για έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ μεταξύ των συμμετεχόντων και της Επιτροπής.

10. Από την παράσταση 1 και το παράρτημα 3Α προκύπτει ότι κατά την περίοδο 1999-2003 υπεγράφησαν 15223 συμβάσεις για έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ από την Επιτροπή. Οι δράσεις επιμερισμένης δαπάνης (τύπος 1), με 7212 υπογεγραμμένες συμβάσεις, αντιπροσωπεύουν το 47 % του συνόλου των συμβάσεων ακολουθούμενες από τις μετεκπαιδευτικές υποτροφίες (τύπος 2) και τα συνοδευτικά μέτρα (τύπος 5) με 3698 και 3286 συμβάσεις αντίστοιχα. Επιπλέον, υπεγράφησαν 857 συμβάσεις για στήριξη δικτύων (τύπος 3) και 170 συμβάσεις για συντονισμένες δράσεις (τύπος 4). Με εξαίρεση το πρόγραμμα "Βελτίωση του ερευνητικού ανθρώπινου δυναμικού και της βάσης κοινωνικοοικονομικών γνώσεων" και το πρόγραμμα "Προώθηση της καινοτομίας και ενθάρρυνση της συμμετοχής των μικρομεσαίων επιχειρήσεων", στο πλαίσιο όλων των προγραμμάτων υπεγράφησαν συμβάσεις για κάθε τύπο δράσης.

Παράσταση 1

Αριθμός συμβάσεων και χρηματοδοτική συνεισφορά της Ευρωπαϊκής Ένωσης ανά τύπο δράσης

>PIC FILE= "C_2004099EL.000601.TIF">

Πηγή:

Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Ιανουάριος 1999-Ιούλιος 2003 [μη ελεγχθέντες λογαριασμοί].

Η εφαρμογή του κανονισμού και των υποδειγμάτων σύμβασης εγκρίθηκε καθυστερημένα

11. Η απόφαση 1999/65/EΚ του Συμβουλίου και ο κανονισμός εφαρμογής (EΚ) αριθ. 996/1999 της Επιτροπής καθορίζουν τις γενικές αρχές που διέπουν τις συμβάσεις για τις έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ(9). Δεδομένου ότι ο κανονισμός εφαρμογής εγκρίθηκε μόλις τον Μάιο του 1999, οι εν λόγω γενικές αρχές τέθηκαν σε ισχύ μόνο μετά τη δημοσίευση της πρώτης πρόσκλησης υποβολής προτάσεων του ΠΠ5, τον Απρίλιο του 1999.

12. Όπως και στην περίπτωση προηγούμενων προγραμμάτων-πλαισίων, θεσπίσθηκαν πιο εξειδικευμένοι κανόνες για τις διάφορες δράσεις Ε & ΤΑ σε μεταγενέστερο στάδιο, στο πλαίσιο τυποποιημένων υποδειγμάτων σύμβασης. Παρ' όλο που το ΠΠ5 δρομολογήθηκε επισήμως τον Δεκέμβριο του 1998, τα υποδείγματα σύμβασης εγκρίθηκαν με απόφαση της Επιτροπής μόλις τον Σεπτέμβριο του 1999. Στη συνέχεια, περαιτέρω "παράγωγα" υποδείγματα σύμβασης συμφωνήθηκαν σε επιχειρησιακό επίπεδο, ορισμένα δε από αυτά ήταν διαθέσιμα μόλις τον Οκτώβριο του 1999. Συνεπώς, η ακριβής διατύπωση των συμβατικών διατάξεων, οι οποίες εξειδικεύουν με περισσότερες λεπτομέρειες τις γενικές αρχές που θεσπίζουν οι "κανόνες συμμετοχής" και ο κανονισμός εφαρμογής της Επιτροπής, δεν είχε γνωστοποιηθεί έως τον Ιούνιο του 1999 οπότε έληξε η προθεσμία της πρώτης πρόσκλησης υποβολής προτάσεων, χρησιμοποιήθηκε δε μόλις κατά τη φάση διαπραγμάτευσης των πρώτων συμβάσεων του ΠΠ5. Το γεγονός αυτό προκάλεσε πρόσθετες δυσκολίες για τους συμμετέχοντες κατά την κατάρτιση και τη διαπραγμάτευση του προϋπολογισμού του εκτιμώμενου κόστους των προτάσεών τους για έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ κατά το πρώτο έτος του ΠΠ5.

13. Σε αντίθεση με το ΠΠ4, η Επιτροπή εκπόνησε υποδείγματα σύμβασης για όλους τους τύπους έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ. Συνολικά, η Επιτροπή χρησιμοποίησε είκοσι διαφορετικά υποδείγματα σύμβασης για τους πέντε τύπους έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ του ΠΠ5, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη οι διαφορετικοί επιμέρους τύποι επιστημονικών διασκέψεων ή οι διαφορετικές εκδόσεις για δράσεις με συμμετοχή ενός ή περισσότερων εταίρων ή ενός ή περισσότερων αναδόχων (βλέπε παράσταση 2). Τα σχέδια των υποδειγμάτων σύμβασης καταρτίσθηκαν με ακριβή, σαφή και ανεπίδεκτο παρερμηνείας τρόπο. Εξαιρουμένου του υποδείγματος σύμβασης για "συμβάσεις επιδότησης" τύπου 5 που ισχύει γενικά για την Επιτροπή, τα υποδείγματα σύμβασης του ΠΠ5 έχουν παρόμοια κύρια δομή και περιεχόμενο. Οι κυριότερες διαφορές εντοπίζονται στους γενικούς όρους οι οποίοι ορίζουν τις διατάξεις που ισχύουν για τις αντίστοιχες χρηματοδοτικές συνεισφορές.

Παράσταση 2

Είδη υποδειγμάτων σύμβασης για έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ του ΠΠ5

>PIC FILE= "C_2004099EL.000701.TIF">

Πηγή:

CORDIS.

(10)

14. Ωστόσο, τα υποδείγματα σύμβασης του ΠΠ5 δεν ήταν όλα διαθέσιμα σε όλες τις επίσημες γλώσσες· ορισμένα δημοσιεύθηκαν μόνο στη γαλλική, στην αγγλική και στη γερμανική. Επιπλέον, οι περισσότερες πληροφορίες, ιδίως το υλικό που δημοσιεύεται στην ιστοθέση της Επιτροπής Cordis (www.cordis.lu), είναι διαθέσιμες μόνο στην αγγλική. Λόγω του εξειδικευμένου χαρακτήρα πολλών τεχνικών και οικονομικών όρων που χρησιμοποιούνται στις συμβατικές διατάξεις, το γεγονός αυτό θα μπορούσε να έχει δημιουργήσει πρόσθετη δυσκολία για τους μη αγγλόφωνους, ιδίως για εκείνους που δεν έχουν προηγούμενη εμπειρία με τα ευρωπαϊκά προγράμματα-πλαίσια Ε & ΤΑ (βλέπε σημείο 29).

15. Ορισμένα υποδείγματα σύμβασης και οι αντίστοιχες παράγωγες συμβάσεις χρησιμοποιήθηκαν σε ελάχιστες περιπτώσεις (βλέπε παράρτημα 3Α). Όσον αφορά τη σύμβαση για τα "σχέδια συντονισμένων δράσεων Ε & ΤΑ και επίδειξης" τύπου 1, η εφαρμογή της θεωρήθηκε προβληματική λόγω των διαφορετικών ποσοστών συγχρηματοδότησης για δραστηριότητες συναφείς με την έρευνα και την επίδειξη, γεγονός που σε ορισμένες περιπτώσεις είχε ως αποτέλεσμα την υπογραφή χωριστών συμβάσεων για κάθε είδος δραστηριότητας. Ο μεγάλος αριθμός των υποδειγμάτων σύμβασης είχε ως αποτέλεσμα οι διαδικασίες διαχείρισης των συμβάσεων να καταστούν ασκόπως πολύπλοκες αυξάνοντας επίσης το κόστος για την ενσωμάτωσή τους στα κεντρικά και τοπικά συστήματα ΤΠ της Επιτροπής (βλέπε σημείο 82).

Αύξηση του αριθμού των συμμετεχόντων σε δράσεις επιμερισμένης δαπάνης

16. Κατά την περίοδο 1999-2003, η Επιτροπή υπέγραψε συμβάσεις με περισσότερους από 77000 αναδόχους(11). Τα νομικά πρόσωπα που συμμετείχαν σε πολλές έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ προσμετρώνταν χωριστά για κάθε υπογραφείσα σύμβαση(12). Περίπου το 67 % όλων των αναδόχων συμμετείχαν σε δράσεις επιμερισμένης δαπάνης (τύπος 1). Στα "σχέδια Ε & ΤΑ" τύπου 1, που αντιπροσωπεύουν το μεγαλύτερο ποσοστό της συνολικής συμβατικά συμφωνηθείσας χρηματοδοτικής συνεισφοράς της Ευρωπαϊκής Ένωσης, περιλαμβάνονται κατά μέσο όρο 7,2 ανάδοχοι ανά σύμβαση (βλέπε παράρτημα 3Α).

17. Σε αντίθεση με προηγούμενα προγράμματα-πλαίσια, μια σύμβαση του ΠΠ5 δεν υπογράφεται μόνο από τους κύριους αναδόχους αλλά επίσης από τους συνεργαζόμενους αναδόχους. Αυτή η τροποποίηση αύξησε σε σημαντικό βαθμό το διοικητικό φόρτο τόσο της Επιτροπής όσο και των κοινοπραξιών. Για παράδειγμα, οι σχετικές με τις διαδικασίες διαπραγμάτευσης και υπογραφής των συμβάσεων και τις τροποποιήσεις των συμβάσεων δραστηριότητες, όπως είναι η ανακατανομή των κονδυλίων των προϋπολογισμών (για την οποία απαιτείται η υπογραφή όλων των αναδόχων) ή ο τερματισμός της συμμετοχής δεδομένου αναδόχου, έγιναν πιο περίπλοκες και επαχθείς λόγω του de-facto δικαιώματος αρνησικυρίας όλων των μελών οποιασδήποτε κοινοπραξίας που υλοποιεί την έμμεση δράση Ε & ΤΑ. Για τα μελλοντικά προγράμματα-πλαίσια θα μπορούσε να προβλεφθεί μια απλοποιημένη λύση σύμφωνα με την οποία η Επιτροπή θα μπορούσε να συνάπτει συμβάσεις μόνο με τους συντονιστές έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ. Η υπογραφείσα με την Επιτροπή σύμβαση θα υποχρέωνε τότε τον συντονιστή να εκτελέσει την έμμεση δράση Ε & ΤΑ με τους αντισυμβαλλόμενους της έρευνας που αναφέρονται στην πρόταση (ή με τα νομικά πρόσωπα αντίστοιχων επιστημονικών ή τεχνικών χαρακτηριστικών). Το γεγονός αυτό θα ενίσχυε σημαντικά τον ρόλο και επίσης την αρμοδιότητα των συντονιστών στην επιστημονική διαχείριση των έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ.

Τα συνοδευτικά μέτρα μπορούν να είναι συγχρόνως έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ και δημόσιες προμήθειες

18. Κατά την περίοδο 1999-2003, η χρηματοδοτική συνεισφορά της Ευρωπαϊκής Ένωσης για συνοδευτικά μέτρα (τύπος 5) ανήλθε σε 1080 εκατομμύρια ευρώ (9 % επί του συνόλου)(13). Σε σύγκριση με άλλους τύπους έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ, τα συνοδευτικά μέτρα ακολουθούν διαφορετικές διαδικασίες υποβολής, αξιολόγησης και επιλογής. Οι προτάσεις συνοδευτικών μέτρων υποβάλλονται κατόπιν πρόσκλησης υποβολής προτάσεων ή προσφορών, αλλά, σε ορισμένες περιπτώσεις, συνοδευτικά μέτρα μπορούν να υποβληθούν επίσης αυτοβούλως υπό μορφή αιτήσεων επιδότησης που στις περισσότερες περιπτώσεις δεν αξιολογούνται από εξωτερικούς εμπειρογνώμονες. Τα συνοδευτικά μέτρα προβλέπουν απόδοση σε ποσοστό 100 % των επιλέξιμων πρόσθετων δαπανών καθώς και κατ' αποκοπή συνεισφορά στις έμμεσες δαπάνες σε ποσοστό έως και 80 % των άμεσων δαπανών προσωπικού(14). Τα εν λόγω συνοδευτικά μέτρα χρησιμοποιούνται συχνά για μέτρα τα οποία αποτελούν οριακές περιπτώσεις μεταξύ έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ και δημόσιων προμηθειών από την Επιτροπή. Αυτή η πρακτική μπορεί να εγκυμονεί τον κίνδυνο οι συνήθεις διαδικασίες δημόσιων προμηθειών να παρακάμπτονται από τη χρησιμοποίηση των έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ. Τούτο θα μπορούσε να δυσχεράνει επίσης την επαλήθευση της τήρησης από την Επιτροπή του επιβεβλημένου ορίου για τις διοικητικές δαπάνες ή για κάθε πρόγραμμα (βλέπε σημείο 78).

19. Η νομική βάση ορίζει ότι η χρηματοδοτική συμμετοχή της Κοινότητας συνίσταται στην απόδοση, εν μέρει ή εξ ολοκλήρου, των δαπανών για τις έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ (βλέπε σημείο 22). Ωστόσο, όλοι οι μηχανισμοί οι οποίοι προβλέπουν την απόδοση σε ποσοστό 100 % των επιλέξιμων πρόσθετων δαπανών επιπροσθέτως μιας κατ' αποκοπή συνεισφοράς για τις έμμεσες δαπάνες παρέχουν τη δυνατότητα για αποκόμιση κέρδους επί των γενικών εξόδων σε περίπτωση που η κατ' αποκοπή συνεισφορά υπερβαίνει τις πραγματικές δαπάνες. Εκτός από την περίπτωση των συνοδευτικών μέτρων (τύπος 5), παρόμοιες διατάξεις ισχύουν για τη στήριξη δικτύων (τύπος 3) και για τις συντονισμένες δράσεις (τύπος 4). Η επικρατούσα χρήση συμβάσεων αυτού του τύπου από τους συμμετέχοντες μπορεί να οδηγήσει σε καταστάσεις όπου οι συμμετέχοντες καθίστανται οικονομικά εξαρτημένοι από την Επιτροπή.

Επιχορηγήσεις σε ενώσεις στις οποίες συμμετέχει η Επιτροπή

20. Συνοδευτικά μέτρα χρησιμοποιήθηκαν επίσης για τη χορήγηση ενισχύσεων σε ενώσεις στις οποίες η Επιτροπή συμμετέχει ενεργά, όπως για παράδειγμα στη Διεθνή Ένωση για την Προαγωγή της Συνεργασίας με τους Επιστήμονες των Νέων Ανεξάρτητων Κρατών της Πρώην Σοβιετικής Ένωσης (INTAS), η οποία ιδρύθηκε τον Ιούνιο του 1993 ως ανεξάρτητη διεθνής ένωση διεπόμενη από το βελγικό δίκαιο(15). Παρά το αίτημα του Συμβουλίου, η Επιτροπή δεν ήταν στην πραγματικότητα εξουσιοδοτημένη να συστήσει εξωτερικό φορέα ούτε να συμμετέχει ως μέλος στη διαχείρισή του. Η μεταβίβαση αρμοδιοτήτων από την Επιτροπή στην INTAS υπερέβαινε επίσης τα όρια των αρμοδιοτήτων που της παρέχουν οι συνθήκες. Επιπλέον, η Επιτροπή δεν τήρησε βασικές πτυχές των διοικητικών διαδικασιών της για συνοδευτικά μέτρα όταν προέβη στη χορήγηση της επιδότησης και στην έγκριση πληρωμών προς την INTAS(16).

Κανόνες σχετικοί με τη χρηματοδοτική συμμετοχή της Κοινότητας

Διεθνείς συμφωνίες περί κρατικών ενισχύσεων περιορίζουν τη δημόσια χρηματοδοτική στήριξη στον τομέα της έρευνας

21. Το κοινοτικό πλαίσιο για τις κρατικές ενισχύσεις στον τομέα της έρευνας και της ανάπτυξης ορίζει γενικά ότι η ακαθάριστη ένταση ενίσχυσης για τη βιομηχανική έρευνα δεν πρέπει να υπερβαίνει το 50 % των επιλέξιμων δαπανών του σχεδίου(17). Το παράρτημα IV της απόφασης αριθ. 182/1999/ EΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου ορίζει κατά γενικό κανόνα ότι η Κοινότητα παρέχει κάλυψη σε ποσοστό έως 50 % της επιλέξιμης δαπάνης για δράσεις κοινής δαπάνης (τύπος 1)(18).

22. Η απόφαση 1999/65/EΚ του Συμβουλίου και ο κανονισμός (EΚ) αριθ. 996/1999 της Επιτροπής ορίζουν τους κανόνες που διέπουν τη χρηματοδοτική συμμετοχή της Κοινότητας και τον προσδιορισμό των επιλέξιμων δαπανών στο πλαίσιο του ΠΠ5. Οι χρηματοδοτικές συνεισφορές βασίζονται στις πραγματικές δαπάνες οι οποίες είναι απαραίτητες και προβλέπονται στη σύμβαση. Οι δαπάνες αυτές πρέπει να αιτιολογούνται δεόντως από τον τελικό δικαιούχο.

Τρία συστήματα αιτιολόγησης των δαπανών

23. Για σχέδια Ε & ΤΑ επιμερισμένης δαπάνης, σχέδια επίδειξης και συνδυασμένα σχέδια Ε & ΤΑ και επίδειξης, οι ανάδοχοι μπορούν να επιλέξουν ένα από τρία διαφορετικά συστήματα απόδοσης των δαπανών(19):

- το σύστημα πρόσθετου κόστους (ΠΚ) το οποίο προβλέπει σε ποσοστό 100 % την απόδοση των δαπανών που προκύπτουν επιπλέον των περιοδικών δαπανών,

- το σύστημα συνεισφοράς στις συνολικές δαπάνες (ΣΔ) το οποίο προβλέπει την απόδοση σε ποσοστό 50 % των συνολικών επιλέξιμων δαπανών και

- το σύστημα κατ' αποκοπή συνεισφοράς στις συνολικές δαπάνες (ΚΑΣ) το οποίο προβλέπει την απόδοση σε ποσοστό 50 % των συνολικών επιλέξιμων άμεσων δαπανών με μια κατ' αποκοπή συνεισφορά για τις έμμεσες δαπάνες που αντιστοιχεί στο 80 % των επιλέξιμων δαπανών προσωπικού (βλέπε σημεία 30 έως 32).

24. Η κατάσταση περιπλέκεται από το γεγονός ότι το ΠΠ5 προβλέπει άλλα είδη συστημάτων πρόσθετου κόστους, οι αναλυτικές προδιαγραφές των οποίων εξαρτώνται από τους τύπους δράσης και τα χρησιμοποιούμενα υποδείγματα σύμβασης(20). Για τη στήριξη δικτύων (τύπος 3) και τις συντονισμένες δράσεις (τύπος 4), όλοι οι συμμετέχοντες οφείλουν να εφαρμόζουν συστήματα πρόσθετου κόστους, ανεξαρτήτως της λογιστικής μεθόδου που ακολουθούν. Για τη σύμβαση τύπου 1 "Στήριξη της διεθνικής πρόσβασης σε σημαντικές ερευνητικές υποδομές" προτείνονται δύο διαφορετικά καθεστώτα, δηλαδή εκείνο των πρόσθετων δαπανών και εκείνο των τελών χρήστη. Σε όλες αυτές τις περιπτώσεις, ο ορισμός των επιλέξιμων δαπανών διαφέρει από εκείνον που χρησιμοποιείται για το σύστημα πρόσθετου κόστους (ΠΚ) που ισχύει για τα "σχέδια Ε & ΤΑ" τύπου 1.

Τα συστήματα πρόσθετου κόστους δεν επιτρέπουν την επαλήθευση του ποσοστού χρηματοδότησης των δικαιούχων

25. Με βάση όλα τα συστήματα πρόσθετου κόστους, συμπεριλαμβανομένου του συστήματος πρόσθετου κόστους (ΠΚ) για τα "σχέδια Ε & ΤΑ" τύπου 1, μόνο οι δαπάνες που προκύπτουν επιπλέον των περιοδικών δαπανών οφείλουν να τεκμηριώνονται και να αιτιολογούνται προς την Επιτροπή. Συνεπώς, στην περίπτωση των αναδόχων που εφαρμόζουν αυτό το σύστημα καταλογισμού των δαπανών (κυρίως πανεπιστήμια και δημόσια ερευνητικά ιδρύματα), είναι εξ ορισμού αδύνατη η επαλήθευση της γνησιότητας και του ποσοστού της συγχρηματοδότησης των έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ(21).

26. Η απόφαση 1999/65/EΚ του Συμβουλίου ορίζει ότι το χρησιμοποιούμενο σύστημα καταλογισμού των δαπανών θα πρέπει να συνάδει με τη λογιστική ικανότητα του αναδόχου. Ειδικότερα, το σύστημα πρόσθετου κόστους (ΠΚ) μπορεί να χρησιμοποιείται μόνο όταν, κατά τη γνώμη της Επιτροπής, το σύστημα λογιστικής δεν επιτρέπει να τεκμηριωθεί με επαρκή ακρίβεια το συνολικό ύψος των πραγματικών δαπανών της έμμεσης δράσης Ε & ΤΑ ή όταν το σύστημα λογιστικής δεν επιτρέπει τη διάκριση του μεριδίου των άμεσων και έμμεσων δαπανών του που σχετίζονται με το σχέδιο(22). Ωστόσο, η Επιτροπή δεν επαληθεύει συστηματικά την ικανότητα του λογιστικού συστήματος έκαστου συμμετέχοντα, παρ' όλο που σε ορισμένες περιπτώσεις συλλέγει συναφείς πληροφορίες κατά το στάδιο της διαπραγμάτευσης(23) (βλέπε σημείο 92).

Οι αναλυτικοί όροι για την επιλεξιμότητα των δαπανών καθιστούν περίπλοκη τη διαχείριση έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ

27. Βάσει των άρθρων 12 έως 14 του κανονισμού (EΚ) αριθ. 996/1999 της Επιτροπής, οι συμβάσεις για έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ του ΠΠ5 ορίζουν τόσο επιλέξιμες όσο και μη επιλέξιμες δαπάνες. Υπάρχουν οκτώ διαφορετικές κατηγορίες άμεσων δαπανών(24), μια κατηγορία έμμεσων δαπανών ("γενικά έξοδα") και μια ειδική κατηγορία για "δαπάνες συντονισμού" για τη δήλωση των πραγματικών επιλέξιμων δαπανών. Αυτές οι δέκα κατηγορίες αντιστοιχούν σε οκτώ κατηγορίες του ΠΠ4, με την πρόσφατη προσθήκη των κατηγοριών "προστασία των γνώσεων" και "δαπάνες συντονισμού" για το ΠΠ5. Η κατηγορία "δαπάνες συντονισμού", η οποία προορίζεται αποκλειστικά για οικονομικούς και διοικητικούς συντονιστές περιλαμβάνει όλες τις προαναφερθείσες κατηγορίες δαπανών πλην της υπεργολαβίας(25). Γενικά, οι πολυάριθμες διαφορετικές κατηγορίες δαπανών δεν ενίσχυσαν τη διαφάνεια της διαδικασίας υποβολής οικονομικών εκθέσεων στην Επιτροπή. Αντίθετα, κατέστησε περίπλοκη τη διαχείριση των έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ του ΠΠ5.

28. Στον πίνακα "Ενδεικτική ανάλυση των επιλέξιμων δαπανών", οι συμβάσεις για έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ θέτουν όρια στις κατηγορίες δαπανών έκαστου αναδόχου. Οι δαπάνες που υπερβαίνουν το συνολικό ποσό το οποίο κατανεμήθηκε στους δικαιούχους δεν επιστρέφονται, η δε μεταφορά του προϋπολογισμού μεταξύ αναδόχων και κατηγοριών δαπανών χρήζει της έγκρισης της Επιτροπής εφόσον υπερβαίνει ορισμένα όρια. Δεδομένης της δυσκολίας για ορθή πρόβλεψη των εκτιμώμενων δαπανών ανά κατηγορία, έτος και ανάδοχο για τις έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ που διαρκούν επί πολλά έτη, τα αυστηρά όρια που αναφέρονται στην "Ενδεικτική ανάλυση των επιλέξιμων δαπανών" απαιτούν τροποποιήσεις των συμβάσεων για μεταφορές κονδυλίων του προϋπολογισμού σε σημαντικό αριθμό περιπτώσεων, δημιουργώντας πρόσθετο φόρτο τόσο για τους αναδόχους όσο και για τις υπηρεσίες της Επιτροπής.

29. Η ερμηνεία των οριζόμενων στη σύμβαση οικονομικών και διοικητικών υποχρεώσεων από τους συμμετέχοντες ήταν συχνά δυσχερής. Για παράδειγμα, πολλοί ανάδοχοι θεωρούσαν εσφαλμένα ότι οι προϋπολογισθείσες τιμές (για δαπάνες προσωπικού ή έμμεσες δαπάνες) που είχαν αποτελέσει αντικείμενο διαπραγμάτευσης στο πλαίσιο του καθορισμού της ανώτατης κοινοτικής χρηματοδοτικής συνεισφοράς, θα έπρεπε ή θα μπορούσαν να χρεωθούν επίσης σε μεταγενέστερες περιόδους. Ομοίως, ανάδοχοι που εφάρμοζαν μέσες χρεώσεις, π.χ. για ωριαίες αμοιβές προσωπικού, δεν είχαν αντιληφθεί ότι αυτές οι αμοιβές όφειλαν να αιτιολογούνται δεόντως καθώς συνάδουν με τις πραγματικές δαπάνες. Υπό τις συνθήκες αυτές θα ήταν χρήσιμες αναλυτικότερες κατευθύνσεις από την Επιτροπή.

Το σύστημα κατ' αποκοπή συνεισφοράς στις συνολικές δαπάνες (ΚΑΣ) παρέχει κίνητρο σε όλους τους συμμετέχοντες να στραφούν σε έναν πλεονεκτικότερο χρηματοδοτικό μηχανισμό

30. Μια από τις κύριες πρωτοβουλίες για την απλοποίηση του ΠΠ5 ήταν η θέσπιση της δυνατότητας κατ' αποκοπή συνεισφοράς στο πλαίσιο του συστήματος συνεισφοράς στις συνολικές δαπάνες για τις δράσεις επιμερισμένης δαπάνης (τύπος 1). Τα κατ' αποκοπή ποσοστά, όπως π.χ. το ποσοστό 20 % των γενικών εξόδων επί των άμεσων δαπανών (εξαιρουμένων των υπεργολαβιών) του παραδοσιακού συστήματος πρόσθετου κόστους ή το (μέγιστο) ποσοστό 7 % των γενικών εξόδων επί των άμεσων δαπανών για τις "Συμβάσεις επιδότησης" τύπου 5 είχαν ήδη χρησιμοποιηθεί σε προηγούμενα προγράμματα-πλαίσια. Στην περίπτωση του ΠΠ5, η Επιτροπή θέσπισε επιπροσθέτως την επιλογή ενός συστήματος κατ' αποκοπή συνεισφοράς στις συνολικές δαπάνες (ΚΑΣ), το οποίο προβλέπει την κατ' αποκοπή συνεισφορά στις έμμεσες δαπάνες σε ποσοστό 80 % των άμεσων δαπανών προσωπικού (βλέπε σημείο 23)(26). Παρ' όλο που η Επιτροπή επεδίωξε να θεσπίσει μια αντικειμενική βάση προς το σκοπό της στήριξης της κατ' αποκοπή συνεισφοράς για τις γενικές δαπάνες στο πλαίσιο του νέου συστήματος απόδοσης των εξόδων, η μεθοδολογία που εφάρμοσε δεν αιτιολογεί το ποσοστό 70 % που προτάθηκε αρχικά από μια ομάδα εργασίας προετοιμασίας του ΠΠ5 ούτε το τελικώς υιοθετηθέν ποσοστό 80 %. Το γεγονός αυτό αναγνώρισε έμμεσα η Επιτροπή κατά τον ορισμό της κατ' αποκοπή συνεισφοράς για το ΠΠ6 (βλέπε σημείο 38).

31. Αν και δεδηλωμένη πρόθεση της Επιτροπής ήταν το σύστημα κατ' αποκοπή συνεισφοράς στις συνολικές δαπάνες (ΚΑΣ) να αποτελέσει εναλλακτική επιλογή για φορείς που συμμετείχαν υπό το καθεστώς πρόσθετου κόστους (ΠΚ), το σύστημα ΚΑΣ ήταν στην πράξη διαθέσιμο για όλους τους φορείς που συμμετείχαν σε δράσεις επιμερισμένης δαπάνης. Επιτρέποντας τη χρήση του συστήματος κατ' αποκοπή συνεισφοράς στις συνολικές δαπάνες (ΚΑΣ) από όλους τους συμμετέχοντες, η Επιτροπή επέτρεψε σε φορείς που προηγουμένως συμμετείχαν υπό το καθεστώς συνεισφοράς στις συνολικές δαπάνες (ΣΔ) με ποσοστό πραγματικών γενικών εξόδων κάτω του 80 % να λαμβάνουν αυξημένη χρηματοδοτική συνεισφορά της Κοινότητας για τις ίδιες βασικές δαπάνες. Ως τα τέλη του 2002, η Επιτροπή δεν είχε προβεί σε λεπτομερή ανάλυση των τύπων φορέων που επέλεγαν το σύστημα κατ' αποκοπή συνεισφοράς στις συνολικές δαπάνες (ΚΑΣ) (βλέπε σημείο 40).

32. Κατά τη διαπραγμάτευση συμβάσεων για έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ, ορισμένες υπηρεσίες της Επιτροπής συμφώνησαν ποσοστά κάτω του 80 % των άμεσων επιλέξιμων δαπανών προσωπικού για συμμετέχοντες που επέλεγαν το σύστημα κατ' αποκοπή συνεισφοράς στις συνολικές δαπάνες (ΚΑΣ). Βάσει του κανονισμού για την εφαρμογή του ΠΠ5, μια τέτοια προσέγγιση ήταν αποδεκτή μόνο αν οι συμμετέχοντες φορείς είχαν ζητήσει χαμηλότερα ποσοστά βάσει των εσωτερικών τους κανόνων(27). Θα είχε επιτευχθεί μια αποτελεσματικότερη χρήση των κοινοτικών κεφαλαίων, αν η νομοθεσία είχε προβλέψει μια γενική πρακτική των διαπραγματευόμενων ποσοστών (μέχρι ενός ορισμένου ορίου) βάσει δεόντως αιτιολογημένων μέσων ποσοστών του συμμετέχοντος φορέα (βλέπε σημείο 36).

33. Ομοίως, στο πλαίσιο της διαπραγμάτευσης για συνοδευτικά μέτρα (τύπος 5), οι κατ' αποκοπή συνεισφορές στις έμμεσες δαπάνες, οι οποίες μπορούν να ανέλθουν σε ποσοστό έως και 80 % των επιλέξιμων δαπανών προσωπικού (εκτός για τις "συμβάσεις επιδότησης" τύπου 5), ορίζονταν γενικά σε χαμηλότερα επίπεδα. Ωστόσο, αυτές οι κατ' αποκοπή συνεισφορές αποτελούσαν συνήθως μέσα ποσοστά που καθορίζονταν για τις κοινοπραξίες ανεξαρτήτως της διάρθρωσης των πραγματικών δαπανών των επιμέρους συμμετεχόντων. Επιπλέον, ο ορισμός των ποσοστών προφανώς πραγματοποιήθηκε με βάση περισσότερο τις διαθέσιμες πιστώσεις του προϋπολογισμού παρά την αξιολόγηση της διάρθρωσης των σχετικών δαπανών. Γενικά, η Επιτροπή σε καμία περίπτωση δεν ανέφερε τους λόγους για τους οποίους διατηρήθηκαν τα συγκεκριμένα επίπεδα με βάση τα αποτελέσματα της διαδικασίας διαπραγμάτευσης.

Πρόσθετος διοικητικός φόρτος και λειτουργικά προβλήματα λόγω της αλληλεπικάλυψης διαφορετικών προγραμμάτων-πλαισίων

34. Είναι χαρακτηριστικό των προγραμμάτων-πλαισίων Ε & ΤΑ να υπάρχει αναπόφευκτα αλληλεπικάλυψη μεταξύ των φάσεων εφαρμογής των μεταγενέστερων προγραμμάτων-πλαισίων. Οι περισσότερες από τις συμβάσεις για έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ καλύπτουν περιόδους 36-48 μηνών. Άλλες συμβάσεις έχουν διάρκεια έως και 60 μηνών ή ακόμη μεγαλύτερη. Συνεπώς, οι έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ που υπεγράφησαν κατά το τελευταίο έτος της περιόδου του προγράμματος του ΠΠ5 (1998 έως 2002) μπορούν να διαρκέσουν έως το 2007. Έως τα τέλη του 2002, μόλις το 51,5 % των συνολικών πιστώσεων που διατέθηκαν όντως καταβλήθηκε (βλέπε παραρτήματα 2Α και 2Β). Κατά συνέπεια, η διαχείριση των συμβάσεων έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ του ΠΠ5 θα συνεχισθεί κατά την περίοδο του προγράμματος ΠΠ6 (2002-2006). Αυτό συνέβη και στην περίπτωση του ΠΠ4 (1994 έως 1998), η διαχείριση του οποίου κατέστη αναγκαίο να συνεχισθεί παράλληλα με εκείνη του ΠΠ5, εξακολουθεί δε να μην έχει ολοκληρωθεί. Μια από τις κύριες συνέπειες της εν λόγω αλληλεπικάλυψης των προγραμμάτων-πλαισίων είναι ότι τόσο η Επιτροπή όσο και οι εμπλεκόμενοι συμμετέχοντες υποχρεούνται να εφαρμόζουν παράλληλα συστήματα όσον αφορά τις διοικητικές και τις χρηματοοικονομικές διατάξεις και τις συμβατικές υποχρεώσεις. Συνεπώς, κατά την τροποποίηση των σχετικών κανόνων από τη μια περίοδο προγράμματος στην επόμενη, ο νομοθέτης και η Επιτροπή οφείλουν να λάβουν περισσότερο υπόψη τις επιπτώσεις αυτών των τροποποιήσεων όσον αφορά τη διαχείριση των έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ από την Επιτροπή και το διοικητικό φόρτο για τους συμμετέχοντες (βλέπε σημείο 50).

Εξακολουθούν να ερμηνεύονται διαφορετικά οι διατάξεις του κανονισμού εφαρμογής καθ' όλη τη διάρκεια του ΠΠ5

35. Στις ετήσιες εκθέσεις δραστηριοτήτων της η Επιτροπή έχει ήδη αναγνωρίσει ελλείψεις όσον αφορά τη διαχείριση και τον έλεγχο των έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ στο πλαίσιο του ΠΠ5(28). Οι διαδικασίες και οι διατάξεις που ορίζονται στον κανονισμό εφαρμογής και στα υποδείγματα σύμβασης, για παράδειγμα σχετικά με τη συμβατική υποχρέωση να τηρούνται πιστοποιημένα χρονικά αρχεία, την επεξεργασία των τροποποιήσεων των συμβάσεων, τη χρησιμοποίηση συστημάτων απόδοσης των εξόδων και την απόδοση του φόρου προστιθέμενης αξίας, δεν εφαρμόστηκαν με συνέπεια από τις υπηρεσίες της Επιτροπής (βλέπε επίσης σημεία 32 και 51). Η μη συνεκτική αυτή εφαρμογή συνεχίσθηκε καθ' όλη την περίοδο του προγράμματος ΠΠ5. Οι διαφορές στη νομική ερμηνεία των συμβατικών υποχρεώσεων και των κανόνων επιλεξιμότητας επιδεινώθηκαν λόγω της έλλειψης κεντρικής υπηρεσίας υποστήριξης "Διαδικαστικές και νομικές συμβουλές" (βλέπε σημείο 122).

Τροποποιήσεις που υιοθετήθηκαν για το ΠΠ6 (2002 έως 2006)

Οι προτάσεις για απλοποίηση των συστημάτων κάλυψης των δαπανών απορρίφθηκαν από το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο

36. Προκειμένου να περιορισθεί ο κίνδυνος της άνευ πρόθεσης ή της σκόπιμης δήλωσης μη επιλέξιμων δαπανών από τους τελικούς δικαιούχους και να καταστεί δυνατή η ακριβέστερη και αποτελεσματικότερη οικονομική διαχείριση των έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ, το Ελεγκτικό Συνέδριο, στην ετήσια έκθεσή του για το 2001, συνιστά την ριζική απλοποίηση των συστημάτων δαπανών. Οι τρεις κύριοι τύποι συστημάτων απόδοσης δαπανών (ΠΚ, ΣΔ και ΚΑΣ) θα πρέπει να αντικατασταθούν από ένα ενιαίο σύστημα και οι δέκα κατηγορίες δαπανών να μειωθούν σε τρεις (δηλαδή "δαπάνες προσωπικού", "δαπάνες συντονισμού" και "ειδικές δαπάνες"), επεκτείνοντας τη χρήση των κατ' αποκοπή συνεισφορών(29). Τα ποσοστά αυτά, μέχρι σε ένα ανώτατο όριο, θα πρέπει να αποτελούν αντικείμενο διαπραγματεύσεων βάσει αιτιολογημένων μέσων ποσοστών του συμμετέχοντος φορέα (βλέπε σημείο 32).

37. Στην απάντησή της, η Επιτροπή επιβεβαίωσε ότι το εν λόγω ριζικά απλουστευμένο σύστημα απόδοσης δαπανών "έχει το πλεονέκτημα της πραγματικής απλοποίησης των διαδικασιών και συγχρόνως προσφέρει νομική και οικονομική ασφάλεια τόσο στην Κοινότητα όσο και στους συμβαλλόμενους". Ένα τέτοιο σύστημα πρότεινε η Επιτροπή στο νομοθέτη κατά την κατάρτιση των κανόνων σχετικά με τη συμμετοχή και τη διάδοση των αποτελεσμάτων του ΠΠ6 (2002-2006), αλλά η πρόταση απορρίφθηκε από το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.

38. Με βάση τις διατάξεις του παραρτήματος III της απόφασης αριθ. 1513/2002/EΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με το ΠΠ6, η Επιτροπή διατήρησε τελικά, όπως και στην περίπτωση του ΠΠ5, τρία μοντέλα για την υποβολή εκθέσεων σχετικών με τις δαπάνες: το μοντέλο υποβολής εκθέσεων των συνολικών δαπανών με συνεισφορά στις πραγματικές έμμεσες δαπάνες (ΣΔ), το μοντέλο υποβολής εκθέσεων συνολικών δαπανών με κατ' αποκοπή συνεισφορά στις έμμεσες δαπάνες (ΚΑΣ-ΕΔ) και το μοντέλο υποβολής εκθέσεων πρόσθετου κόστους με κατ' αποκοπή συνεισφορά στις έμμεσες δαπάνες (ΠΚ)(30). Σε σύγκριση με το ΠΠ5, η κύρια αλλαγή συνίσταται στη μείωση της κατ' αποκοπή συνεισφοράς για έμμεσες δαπάνες στα πλαίσια του μοντέλου υποβολής εκθέσεων συνολικών δαπανών με κατ' αποκοπή συνεισφορά στις έμμεσες δαπάνες (ΚΑΣ-ΕΔ) από 80 % των επιλέξιμων δαπανών προσωπικού σε 20 % του συνόλου των άμεσων δαπανών, εξαιρουμένης της υπεργολαβίας. Επιπλέον, το υπόδειγμα σύμβασης επιβάλλει πλέον όρους σχετικούς με το είδος του νομικού προσώπου που δύναται ή οφείλει να χρησιμοποιήσει συγκεκριμένα μοντέλα υποβολής εκθέσεων σχετικών με τις δαπάνες(31). Όσον αφορά τον αριθμό των διαφόρων συστημάτων, δεν επιτεύχθηκε ωστόσο ουσιαστική απλοποίηση για το ΠΠ6.

Η κατάργηση των κατηγοριών δαπανών μειώνει τις δυνατότητες για αποτελεσματική προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας

39. Εκτός από τη διάκριση μεταξύ άμεσων και έμμεσων δαπανών, το υπόδειγμα σύμβασης του ΠΠ6 καταργεί τις επιμέρους κατηγορίες δαπανών(32). Κατά συνέπεια, οι άμεσες δαπάνες δεν αιτιολογούνται πλέον ανάλογα με τη φύση τους (δηλαδή "προσωπικό", "υπεργολαβία", "διαρκή αγαθά" κ.λπ.)(33). Αν και η ως άνω μείωση φαίνεται να αποτελεί απλοποίηση, κατά την άποψη του Ελεγκτικού Συνεδρίου η ολοκληρωτική κατάργηση των κατηγοριών δαπανών έχει τα ακόλουθα μειονεκτήματα:

- καθιστά πιο ασαφή και λιγότερο συγκρίσιμη την παρουσίαση των χρηματοοικονομικών στοιχείων από τον ανάδοχο, δυσχεραίνοντας κατ' αυτό τον τρόπο το έργο της επαλήθευσης από τον εξωτερικό ελεγκτή, όπως απαιτείται για την υποβολή πιστοποιητικού ελέγχου που συνοδεύει τις οικονομικές καταστάσεις (βλέπε επίσης σημεία 44 και 45),

- περιορίζει σημαντικά το πεδίο εφαρμογής για αποτελεσματικούς ελέγχους ευλογοφάνειας της πληρότητας και της ακρίβειας των στοιχείων κατά την επεξεργασία των οικονομικών καταστάσεων και των πληρωμών. Το γεγονός ότι δεν υποβάλλονται πλέον εκθέσεις σχετικές με τις βασικές πληροφορίες για τις δαπάνες προσωπικού ή τις ώρες που διατέθηκαν, περιπλέκει περαιτέρω τη σύγκριση και την παρακολούθηση της επιστημονικής προόδου που επιτεύχθηκε από το σχέδιο σε συνάρτηση με τις πραγματοποιηθείσες δαπάνες για τους επιστημονικούς συντονιστές, τους εξωτερικούς εμπειρογνώμονες και την Επιτροπή.

Σε σύγκριση με το αρχικά προταθέν απλουστευμένο μοντέλο απόδοσης δαπανών, η πλήρης κατάργηση των κατηγοριών δαπανών περιορίζει το πεδίο εφαρμογής για την αποτελεσματική προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας, όπως επιβάλλει το άρθρο 20 του κανονισμού (EΚ) αριθ. 2321/2002.

Απόδοση δαπανών που έχουν ήδη χρηματοδοτηθεί από δημόσιες αρχές

40. Η νομική βάση του ΠΠ5, ο κανονισμός εφαρμογής και τα υποδείγματα σύμβασής του δεν αναφέρουν ρητώς ότι οι επαναλαμβανόμενες δαπάνες που ήδη χρηματοδοτούνται από τους εθνικούς προϋπολογισμούς είναι μη επιλέξιμες, σε αντίθεση για παράδειγμα με τις διατάξεις που ισχύουν για τα Διαρθρωτικά Ταμεία(34). Σε ορισμένες περιπτώσεις έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ, η Επιτροπή επέστρεψε δαπάνες που είχαν ήδη καλυφθεί από κράτη μέλη ή κάποιον δημόσιο φορέα αυτών. Το πρόβλημα αυτό επιδεινώθηκε από το γεγονός ότι η Επιτροπή επέτρεψε τη χρησιμοποίηση των συστημάτων συνεισφοράς στις συνολικές δαπάνες (ΣΔ) και κατ' αποκοπή συνεισφοράς στις συνολικές δαπάνες (ΚΑΣ) από δημόσιους φορείς και προώθησε ενεργά την εφαρμογή τους στο πλαίσιο του ΠΠ5 (βλέπε επίσης σημείο 31). Με βάση τα εν λόγω συστήματα, οι δημόσιοι φορείς είχαν τη δυνατότητα να απαιτούν την απόδοση των δαπανών προσωπικού για δημόσιους λειτουργούς ακόμη και σε περιπτώσεις όπου οι εν λόγω υπάλληλοι δεν είχαν ρητώς αποσπασθεί σε σχέδια, όπως θα απαιτούσε η εθνική νομοθεσία. Οι εν λόγω δαπάνες δεν βάρυναν άμεσα τους συμμετέχοντες και συνεπώς δεν θα έπρεπε να είναι επιλέξιμες για κοινοτική στήριξη.

41. Στο ΠΠ6 οι δαπάνες που ήδη χρηματοδοτήθηκαν από εθνικούς προϋπολογισμούς μπορούν να αποδίδονται ως επιλέξιμες δαπάνες εφόσον οι πόροι αυτοί είναι στη διάθεση του συμμετέχοντος νομικού προσώπου(35). Μακροπρόθεσμα, ο κίνδυνος της απόδοσης δαπανών που έχουν ήδη χρηματοδοτηθεί από κράτος μέλος συνίσταται στο γεγονός ότι η χρηματοδοτική συνεισφορά της Κοινότητας αντικαθιστά παρά συμπληρώνει την εθνική χρηματοδότηση της έρευνας.

Περιορισμός από το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο της αρχής της από κοινού και εις ολόκληρον ευθύνης, όπως προτάθηκε αρχικά από την Επιτροπή

42. Το Ελεγκτικό Συνέδριο συνέστησε επίσης έκαστος συμμετέχων σε κοινοπραξία να είναι από κοινού και εις ολόκληρον υπεύθυνος για τη χρήση της χρηματοδοτικής συνεισφοράς της Κοινότητας στις έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ (εξαιρουμένων συμμετεχόντων όπως κρατικά πανεπιστήμια, που για νομικούς λόγους δεν είναι δυνατό να ευθύνονται από κοινού και εις ολόκληρον)(36). Η αρχή της από κοινού και εις ολόκληρον ευθύνης των συμμετεχόντων αναφέρεται ρητώς στο άρθρο 13 της τροποποιημένης πρότασης της Επιτροπής σχετικά με τους κανόνες συμμετοχής και διάδοσης των αποτελεσμάτων του ΠΠ6. Στη συνέχεια, η ευθύνη περιορίσθηκε κατόπιν αιτήματος του Συμβουλίου και του Κοινοβουλίου. Όπως και στην περίπτωση του ΠΠ5, η τεχνική εφαρμογή των έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ στο πλαίσιο του ΠΠ6 εξακολουθεί να αποτελεί συλλογική ευθύνη των συμμετεχόντων, η δε οικονομική ευθύνη περιορίζεται στο μερίδιο έκαστου συμμετέχοντος έως το μέγιστο ποσό των συνολικών πληρωμών που του καταβλήθηκαν(37).

Σύσταση του Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με κυρώσεις που υιοθετήθηκε από το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο

43. Στο πλαίσιο του ΠΠ6 εφαρμόζεται πλήρως η σύσταση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για την ενίσχυση της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας μέσω της δυνατότητας επιβολής κυρώσεων σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 2988/95 του Συμβουλίου(38). Το άρθρο 20 του κανονισμού (EΚ) αριθ. 2321/2002 εξουσιοδοτεί την Επιτροπή να προβαίνει στην ανάκτηση του αχρεωστήτως καταβληθέντος ποσού και επιπλέον να επιβάλλει πρόστιμα σε αναδόχους που διαπιστώνεται ότι δηλώνουν πλασματικές δαπάνες με αποτέλεσμα να λαμβάνουν αναιτιολόγητη χρηματοδοτική συνεισφορά.

Τα βασικά προβλήματα που αφορούν τα πιστοποιητικά ελέγχου παραμένουν ανεπίλυτα

44. Το άρθρο 14 του κανονισμού (EΚ) αριθ. 2321/2002 συνάδει με προηγούμενες συστάσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου, απαιτώντας την πιστοποίηση των οικονομικών καταστάσεων για έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ του ΠΠ6 από εξωτερικό ελεγκτή ή, στην περίπτωση των δημόσιων φορέων, από αρμόδιο δημόσιο υπάλληλο(39). Το υπόδειγμα σύμβασης του ΠΠ6 ορίζει το πεδίο εφαρμογής του εν λόγω ελέγχου ως πιστοποίηση ότι "[...] οι δαπάνες που προκύπτουν κατά τη συγκεκριμένη περίοδο πληρούν τους όρους της σύμβασης". Οι ελεγκτές επιλέγονται και αμείβονται από τον ανάδοχο, και το πιστοποιητικό του ελέγχου που διενεργούν υποβάλλεται στη συνέχεια στην Επιτροπή. Η δαπάνη των εν λόγω πιστοποιητικών ελέγχου επιστρέφεται στο ακέραιο από την Κοινότητα (εντός των ορίων που ορίζει η σύμβαση). Η Επιτροπή πραγματοποίησε δύο πειραματικές δράσεις σχετικές με τα πιστοποιητικά ελέγχου κατά τη διάρκεια του ΠΠ5. Ωστόσο, η αποτελεσματικότητα και η αξιοπιστία των πιστοποιητικών ελέγχου δεν αξιολογήθηκαν ώστε να μπορέσει η Επιτροπή να αντλήσει διδάγματα για την προετοιμασία του ΠΠ6.

45. Σε αντίθεση με το ΠΠ5, οι συμμετέχοντες σε έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ του ΠΠ6 υποχρεούνται απλώς να υποβάλουν εκθέσεις σχετικές με τις συνολικές δαπάνες που προέκυψαν ανά δραστηριότητα, χωρίς να παρέχουν περαιτέρω αναλυτικά στοιχεία σχετικά με τη φύση της δαπάνης (π.χ. σχετικά με τις δαπάνες προσωπικού και τις ώρες που διατέθηκαν). Κατά συνέπεια, η Επιτροπή θα κληθεί να βασισθεί σχεδόν αποκλειστικά στα πιστοποιητικά ελέγχου για την αξιολόγηση της γνησιότητας, της επιλεξιμότητας και της ακρίβειας των δαπανών που υποβάλλονται στο πλαίσιο του ΠΠ6. Ωστόσο, αυτή η αξιοπιστία διακυβεύεται επί του παρόντος, δεδομένου ότι δεν πληρούνται ακόμη πολλές ουσιώδεις προϋποθέσεις:

- το υπόδειγμα σύμβασης του ΠΠ6 ορίζει απλώς το στοιχειώδες επίπεδο προσόντων του ελεγκτή(40). Η Επιτροπή ωστόσο εξακολουθεί να μην έχει ορίσει σαφώς το πεδίο εφαρμογής και την έκταση του ελεγκτικού έργου που πρόκειται να πραγματοποιηθεί(41). Χωρίς τον ορισμό των λοιπών ουσιωδών πτυχών υπάρχει σημαντικός κίνδυνος τα πιστοποιητικά ελέγχου να μην διασφαλίζουν τον αποτελεσματικό έλεγχο των πληρωμών με βάση τις δηλώσεις δαπανών,

- για να καταστούν τα πιστοποιητικά ελέγχου ένας αποτελεσματικός ελεγκτικός μηχανισμός, η Επιτροπή οφείλει να διαβεβαιωθεί επίσης αν οι εξωτερικοί ελεγκτές διενεργούν τους ελέγχους τους ανεξάρτητα. Ιδιαίτερα η Επιτροπή θα πρέπει να καθορίσει μια στρατηγική προκειμένου να επαληθεύσει, για κάθε περίπτωση χωριστά, ότι τα υποβαλλόμενα πιστοποιητικά ελέγχου συντάσσονται σύμφωνα με τις εν λόγω στοιχειώδεις απαιτήσεις και τα γενικώς εφαρμοζόμενα επαγγελματικά πρότυπα.

Δομή, διαδικασίες και μέθοδοι διαχείρισης για την εφαρμογή του ΠΠ5

Συνεκτικότητα της δομής του προγράμματος και της οργανωτικής δομής

Από κοινού διαχείριση επτά προγραμμάτων του ΠΠ5 από πέντε Γενικές Διευθύνσεις

46. Η διαχείριση των έμμεσων δράσεων του ΠΠ5 πραγματοποιείται από πέντε Γενικές Διευθύνσεις εκτός από το Κοινό Κέντρο Ερευνών της Επιτροπής (βλέπε σημείο 3). Αυτές οι πέντε Γενικές Διευθύνσεις υποβάλλουν εκθέσεις σε τέσσερις Επιτρόπους της Επιτροπής, ενώ ο Επίτροπος που προΐσταται της Γενικής Διεύθυνσης Κοινωνίας των Πληροφοριών, προΐσταται επίσης της Γενικής Διεύθυνσης Επιχειρήσεων. Στο πλαίσιο του ΠΠ4 η από κοινού διαχείριση των έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ αποτελούσε ευθύνη επτά Γενικών Διευθύνσεων(42). Από ιστορικής απόψεως, αυτή η από κοινού διαχείριση αντικατοπτρίζει τη σκοπούμενη στήριξη των στόχων της πολιτικής της Επιτροπής σε διαφόρους τομείς και συνεισφορά στοιχείων από τις ερευνητικές δραστηριότητες στις μελλοντικές κοινοτικές πρωτοβουλίες.

47. Εξαιρουμένου του προγράμματος "Φιλική προς τον χρήστη κοινωνία των πληροφοριών" και του τμήματος του προγράμματος που αφορά το περιβάλλον "Περιβάλλον, ενέργεια και βιώσιμη ανάπτυξη", η διαχείριση όλων των θεματικών προγραμμάτων πραγματοποιείται από περισσότερες της μιας Γενικές Διευθύνσεις(43). Κατά την προετοιμασία του ΠΠ5, σκοπός της Επιτροπής ήταν η εφαρμογή του να ανατεθεί στις Γενικές Διευθύνσεις Έρευνας και Κοινωνίας των Πληροφοριών, όμως η διαχείριση τμημάτων των θεματικών προγραμμάτων να πραγματοποιείται από κοινού από άλλες Γενικές Διευθύνσεις. Συνεπώς, η διαχείριση των θεματικών προγραμμάτων είναι κατακερματισμένη και πραγματοποιείται από πολλές υπηρεσίες της Επιτροπής. Ενώ ο διαχωρισμός της διαχείρισης των συμβάσεων και των σχεδίων ενός προγράμματος μεταξύ Γενικών Διευθύνσεων είχε ως αποτέλεσμα τον πολλαπλασιασμό των λειτουργιών υποστήριξης, δεν διαπιστώθηκε κανένα αποδεικτικό στοιχείο ότι η οργανωτική αυτή δομή προσέδιδε προστιθέμενη αξία στη διαχείριση των επιστημονικών πτυχών των προγραμμάτων αυτών.

48. Η Επιτροπή αιτιολόγησε τη δημιουργία δεύτερου, σε μεγάλο βαθμό ανεξάρτητου "πόλου" στη Γενική Διεύθυνση Κοινωνίας των Πληροφοριών, με την ταχύτατη ανάπτυξη των τεχνολογιών των πληροφοριών και των επικοινωνιών και τη σχέση τους με προδιαγραφές, πρότυπα και κανονισμούς που εμπίπτουν επίσης στην αρμοδιότητα αυτής της υπηρεσίας. Ωστόσο, το επιχείρημα της επιστημονικής εξειδίκευσης και της σύνδεσης με συγκεκριμένο κανονιστικό πλαίσιο ισχύει επίσης και για άλλους τομείς της έρευνας, όπως π.χ. τις βιολογικές επιστήμες. Επιπλέον, οι απαιτήσεις διαχείρισης ερευνητικών προγραμμάτων είναι σε μεγάλο βαθμό ανεξάρτητες από τον επιστημονικό τομέα που καλύπτει το πρόγραμμα.

Ο διαχωρισμός των προγραμμάτων αντιβαίνει στο πνεύμα του σχεδιασμού τους ως ενιαία ερευνητικά προγράμματα

49. Κάθε θεματικό πρόγραμμα σχεδιάσθηκε ως ενιαία ενότητα γύρω από την οποία έπρεπε να δημιουργηθούν οι δέουσες δομές διαχείρισης. Ωστόσο, όπως επισημαίνεται ανωτέρω, η διαχείριση όλων σχεδόν των θεματικών προγραμμάτων πραγματοποιήθηκε από διαφορετικές Γενικές Διευθύνσεις. Το γεγονός αυτό είχε ουσιαστικά ως αποτέλεσμα τη δημιουργία χωριστών δομών διαχείρισης. Επιπλέον, στις Γενικές Διευθύνσεις Έρευνας(44), Κοινωνίας των Πληροφοριών(45) και Ενέργειας και Μεταφορών(46), τα ειδικά προγράμματα κατανέμονταν επίσης μεταξύ διευθύνσεων.

50. Ο διαχωρισμός των προγραμμάτων αντιβαίνει στο πνεύμα του σχεδιασμού τους ως ενιαία ερευνητικά προγράμματα. Κύριο μειονέκτημα αποτελεί η αναποτελεσματικότητα που οφείλεται στην αλληλεπικάλυψη των δραστηριοτήτων. Για παράδειγμα, η αναδιοργάνωση της Γενικής Διεύθυνσης Έρευνας το 2001 που οδήγησε στη δημιουργία αυτόνομων σε μεγάλο βαθμό διευθύνσεων για τη διαχείριση τμημάτων ειδικών προγραμμάτων είχε ως αποτέλεσμα την αύξηση του αριθμού των διοικητικών και οικονομικών μονάδων από πέντε σε εννέα. Αυτό σήμαινε ότι οι διαθέσιμοι υπάλληλοι της Γενικής Διεύθυνσης Έρευνας με τα απαιτούμενα προσόντα σε διοικητικά και οικονομικά ζητήματα κατανέμονταν πλέον σχεδόν στο διπλάσιο αριθμό μονάδων. Εκτός αυτού, ο διαχωρισμός των προγραμμάτων ενίσχυε την ανάγκη συντονισμού των κοινών τομέων ενδιαφέροντος για το πρόγραμμα ως σύνολο (όπως οι επιτροπές προγράμματος, οι εξωτερικές συμβουλευτικές ομάδες ή τα προγράμματα εργασίας). Αυτό το πρόβλημα επιδεινώθηκε από την αυξημένη ανάγκη να πραγματοποιηθούν οι δραστηριότητες σχετικά με την ολοκλήρωση προηγούμενων προγραμμάτων-πλαισίων εντός των Διευθύνσεων αυτών(47) (βλέπε σημείο 34).

51. Η από κοινού διαχείριση του ΠΠ5 από πέντε Γενικές Διευθύνσεις και ο διαχωρισμός των προγραμμάτων μεταξύ ανεξάρτητων σε μεγάλο βαθμό διευθύνσεων δυσχεραίνουν την επικοινωνία της Επιτροπής με τους φορείς που συμμετέχουν στα προγράμματα-πλαίσια Ε & ΤΑ και την καθιστά λιγότερο συνεκτική. Εντός του ίδιου προγράμματος οι συμμετέχοντες πρέπει να επικοινωνούν για συναφή ζητήματα με υπαλλήλους, οι οποίοι ανήκουν σε διαφορετικές μονάδες ή διευθύνσεις. Έχουν διαπιστωθεί πολλές περιπτώσεις, όπου οι υπηρεσίες της Επιτροπής παρείχαν αποκλίνουσες ερμηνείες και ασαφείς (ή ακόμη και αντιφατικές) οδηγίες στους συμμετέχοντες. Το γεγονός αυτό αποδεικνύει την αναποτελεσματικότητα των εσωτερικών κατευθυντήριων γραμμών και επισημαίνει την αναγκαιότητα πρόσθετης κατάρτισης σε διοικητικά και οικονομικά ζητήματα της διαχείρισης των έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ (βλέπε σημείο 35). Αυτό το πρόβλημα επιδεινώνεται από την υπερβολική εξάρτηση από μη μόνιμο προσωπικό στον τομέα της έρευνας το οποίο ανανεώνεται συχνά (βλέπε σημεία 72 και 73).

Η οργανωτική δομή της Επιτροπής δεν αντικατοπτρίζει σε επαρκή βαθμό τις κεντρικές δράσεις

52. Σε σύγκριση με το ΠΠ4, η κύρια καινοτομία του ΠΠ5 συνίσταται στη διάρθρωση των θεματικών (και σε πιο περιορισμένο βαθμό, των οριζόντιων) προγραμμάτων σε κεντρικές δράσεις (βλέπε παράσταση 3)(48). Οι εν λόγω κεντρικές δράσεις στοχεύουν σε προτεραιότητες Ε & ΤΑ και στην επίτευξη των στόχων πολιτικής της Κοινότητας, ενώ οι δραστηριότητες γενικότερης φύσεως και η στήριξη των ερευνητικών υποδομών αποσκοπούν στη μακροπρόθεσμη συγκέντρωση γνώσεων σε συγκεκριμένους τομείς. Στόχος της επικέντρωσης των προσπαθειών σε κεντρικές δράσεις ήταν η μεγιστοποίηση του αντίκτυπου των διατιθέμενων πόρων σε κάθε τομέα όπου δρομολογήθηκαν δραστηριότητες Ε & ΤΑ(49). Ωστόσο, με την εξαίρεση του προγράμματος "Φιλική προς τον χρήστη κοινωνία των πληροφοριών" η διαχείριση του οποίου ανατίθεται στη Γενική Διεύθυνση Κοινωνίας των Πληροφοριών, η ευθύνη της διαχείρισης των κεντρικών δράσεων δεν ανατίθεται σαφώς σε μια οργανωτική οντότητα, όπως διεύθυνση ή συγκεκριμένη μονάδα μιας διεύθυνσης. Μάλιστα, στην περίπτωση των προγραμμάτων που υπόκεινται σε διαχείριση από κοινού, ορισμένες κεντρικές δράσεις διαχωρίσθηκαν μεταξύ Γενικών Διευθύνσεων.

Παράσταση 3

Αναδιάρθρωση των θεματικών και των οριζόντιων προγραμμάτων σε κεντρικές δράσεις

>PIC FILE= "C_2004099EL.001601.TIF">

Πηγή:

Απόφαση αριθ. 182/1999/EΚ, Παράρτημα II.

53. Άλλες ερευνητικές δραστηριότητες που εστιάζονται σε ειδικά κοινωνικοοικονομικά ζητήματα και συγκεκριμένες ομάδες στόχους, όπως είναι τα προγράμματα "Εδραίωση του ρόλου της κοινοτικής έρευνας στο διεθνή χώρο" και "Προώθηση της καινοτομίας και ενθάρρυνση της συμμετοχής των μικρομεσαίων επιχειρήσεων", θα μπορούσαν να ενταχθούν στα θεματικά προγράμματα, απλοποιώντας ακόμη περισσότερο το πρόγραμμα-πλαίσιο. Πράγματι, οι δράσεις που αφορούν μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις αποτελούσαν μέρος του προγράμματος "Φιλική προς τον χρήστη κοινωνία των πληροφοριών" από την αρχή του ΠΠ5. Επιπλέον, κατά την αναδιοργάνωση της Γενικής Διεύθυνσης Έρευνας τον Ιανουάριο του 2001, οι επιστημονικές πτυχές του προγράμματος "Εδραίωση του ρόλου της κοινοτικής έρευνας στο διεθνή χώρο" καλύπτονταν από τις επιχειρησιακές διευθύνσεις που υλοποιούσαν τα θεματικά προγράμματα τα πλέον συναφή με τον επιστημονικό τομέα των έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ.

Ανεπαρκείς μηχανισμοί συντονισμού για το ΠΠ5

54. Αρχικά, η Επιτροπή σκόπευε να υλοποιήσει ένα φόρουμ οριζόντιας διαβούλευσης και συντονισμού με βάση ένα "διοικητικό συμβούλιο" στο οποίο θα συμμετείχαν εκπρόσωποι και των πέντε Γενικών Διευθύνσεων(50). Ωστόσο, η ομάδα αυτή δεν είχε συσταθεί έως τα τέλη της περιόδου του προγράμματος ΠΠ5 (1998 έως 2002). Οι διαβουλεύσεις και ο συντονισμός των πτυχών διαχείρισης, όπως η κοινή ομάδα αξιολόγησης, ο χειρισμός των τροποποιήσεων των συμβάσεων ή η στρατηγική ελέγχου που χαράχθηκε για το ΠΠ5, αντιμετωπίζονταν σε ad hoc βάση, κυρίως δε σε τεχνικό επίπεδο, χωρίς την απαιτούμενη αρμοδιότητα για ρυθμίσεις αυτού του είδους.

55. Για όλα τα προγράμματα, συμπεριλαμβανομένων και εκείνων που διαχειρίζονταν από κοινού διάφορες Γενικές Διευθύνσεις, συγκροτήθηκαν "ομάδες διευθυντών" ως πρόσθετος συντονιστικός μηχανισμός. Ορισμένες από αυτές τις ομάδες, για παράδειγμα η ομάδα διευθυντών για το πρόγραμμα "Ανταγωνιστική και βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη", συνεδρίασαν για πρώτη φορά μόλις στα τέλη του 2001, κατά το τρίτο έτος της περιόδου του προγράμματος ΠΠ5. Οι ομάδες αυτές συνεδρίαζαν επιπλέον των τακτικών συνεδριάσεων διαχείρισης των διευθυντών εντός των επιμέρους Γενικών Διευθύνσεων. Η Επιτροπή προέβλεπε ότι οι συνεδριάσεις αυτών των ομάδων θα αντικαθιστούσαν τις διυπηρεσιακές διαβουλεύσεις(51). Ωστόσο, οι διυπηρεσιακές διαβουλεύσεις συνεχίσθηκαν, με αποτέλεσμα την αλληλεπικάλυψη των διαδικασιών διαβούλευσης.

56. Από την ανασκόπηση των πρακτικών των συνεδριάσεων διαχείρισης των διευθυντών της Γενικής Διεύθυνσης Έρευνας προέκυψε ότι στο πλαίσιο αυτών των εβδομαδιαίων συνεδριάσεων εξετάζονταν κυρίως ζητήματα εκτός εκείνων που αφορούσαν προβλήματα της καθημερινής διαχείρισης των επιχειρησιακών προγραμμάτων, εξαιρουμένων της κατάρτισης και της παρακολούθησης της εφαρμογής του προϋπολογισμού. Από τα μέσα του 2000 και έπειτα ιδίως αυξήθηκε η σημασία του σχεδιασμού και της προετοιμασίας του ΠΠ6. Σε καμία περίπτωση τα πρακτικά δεν αναφέρονται σε συζητήσεις σχετικές με δραστηριότητες που αφορούν την ολοκλήρωση προηγούμενων προγραμμάτων ή τα επιστημονικά αποτελέσματα των έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ που συγχρηματοδοτεί η Επιτροπή.

57. Η Επιτροπή αναγνωρίζει τα ελλείμματα συντονισμού των δραστηριοτήτων του ΠΠ5, ακόμη και εντός των Γενικών Διευθύνσεων. Το 2001, η Γενική Διεύθυνση Έρευνας συγκέντρωσε την ευθύνη της διαχείρισης για τα προγράμματα (τα μέρη των προγραμμάτων) υπό τον έλεγχό της μαζί με τον αναπληρωτή Γενικό Διευθυντή, ύστερα από σύσταση του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Το ίδιο έτος πληρώθηκε η αντίστοιχη θέση στη Γενική Διεύθυνση Κοινωνίας των Πληροφοριών, η οποία μέχρι τότε ήταν κενή.

Όγκος συμβάσεων, διάρκεια των διαδικασιών και πόροι που διατίθενται στο ΠΠ5

Την ευθύνη της διαχείρισης του μεγαλύτερου μέρους των συμβάσεων έχουν οι Γενικές Διευθύνσεις Έρευνας και Κοινωνίας των Πληροφοριών

58. Οι Γενικές Διευθύνσεις Έρευνας και Κοινωνίας των Πληροφοριών διαχειρίζονται το 92 % των 15223 συμβάσεων για έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ του ΠΠ5 (αριθμός που αντιπροσωπεύει περίπου το 91 % της χρηματοδοτικής συμμετοχής της Κοινότητας), ενώ οι Γενικές Διευθύνσεις Ενέργειας και Μεταφορών, Επιχειρήσεων και Αλιείας διαχειρίζονται τις υπόλοιπες συμβάσεις (βλέπε παράσταση 4).

Παράσταση 4

Αριθμός υπογραφεισών συμβάσεων και χρηματοδοτική συνεισφορά της Ευρωπαϊκής Ένωσης ανά Γενική Διεύθυνση

>PIC FILE= "C_2004099EL.001801.TIF">

Πηγή:

Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Ιανουάριος 1999-Ιούλιος 2003 [μη ελεγχθέντες λογαριασμοί].

59. Το σημαντικότερο πρόγραμμα, από την άποψη της συμβατικά συμφωνηθείσας χρηματοδοτικής συνεισφοράς της Ευρωπαϊκής Ένωσης, είναι το πρόγραμμα "Φιλική προς τον χρήστη κοινωνία των πληροφοριών" ύψους 3428 εκατομμυρίων ευρώ, ακολουθούμενο από το πρόγραμμα "Ανταγωνιστική και βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη" ύψους 2673 εκατομμυρίων ευρώ και το πρόγραμμα "Ποιότητα ζωής και διαχείριση των έμβιων πόρων" ύψους 2339 εκατομμυρίων ευρώ. Το πρόγραμμα "Περιβάλλον, ενέργεια και βιώσιμη ανάπτυξη" αντιπροσωπεύει 944 εκατομμύρια ευρώ για το τμήμα μη πυρηνικής ενέργειας και 1046 εκατομμύρια ευρώ για το τμήμα περιβάλλοντος. Τα οριζόντια προγράμματα "Βελτίωση του ερευνητικού ανθρώπινου δυναμικού και της βάσης κοινωνικοοικονομικών γνώσεων", "Εδραίωση του ρόλου της κοινοτικής έρευνας στο διεθνή χώρο" και "Προώθηση της καινοτομίας και ενθάρρυνση της συμμετοχής των μικρομεσαίων επιχειρήσεων" αντιπροσωπεύουν 1235 εκατομμύρια ευρώ, 403 εκατομμύρια ευρώ και 236 εκατομμύρια ευρώ αντίστοιχα (βλέπε παραρτήματα 3Α και 3Β και παράσταση 5).

Παράσταση 5

Χρηματοδοτική συνεισφορά της Ευρωπαϊκής Ένωσης ανά πρόγραμμα

>PIC FILE= "C_2004099EL.001901.TIF">

Σημείωση:

Οι διαστάσεις του κύκλου αντιστοιχούν στη συνολική συνεισφορά της ΕΕ που χορηγείται για έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ στο πλαίσιο έκαστου προγράμματος.

Πηγή:

Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Ιανουάριος 1999-Ιούλιος 2003 [μη ελεγχθέντες λογαριασμοί].

Για την υπογραφή των συμβάσεων απαιτούνται περίπου δώδεκα μήνες όπως προκύπτει από τις διαδικασίες του ΠΠ5

60. Με βάση το δείγμα συμβάσεων έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ που ελέγχθηκε, ο χρόνος που προηγείτο της υπογραφής της σύμβασης από τη δημοσίευση της πρόσκλησης υποβολής προτάσεων έως την υπογραφή της σύμβασης από την Επιτροπή ήταν κατά μέσο όρο 348 ημερολογιακές ημέρες. Ο μέσος χρόνος από την παραλαβή μιας πρότασης έως την υπογραφή από την Επιτροπή μιας σύμβασης για έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ ανερχόταν σε 263 ημερολογιακές ημέρες(52) (βλέπε παράσταση 6).

61. Η μεγάλη διάρκεια των διαδικασιών που οδηγούν μέχρι την υπογραφή των συμβάσεων οφείλεται εν μέρει στις απαιτήσεις που επιβάλλει η νομική βάση του ΠΠ5 (π.χ. σταθερή προθεσμία για την υποβολή των προτάσεων ή υποχρεωτικές διαβουλεύσεις των επιτροπών προγράμματος), στον εσωτερικό κανονισμό της Επιτροπής (π.χ. προθεσμία των δέκα εργάσιμων ημερών για τις διυπηρεσιακές διαβουλεύσεις προ της υποβολής στη Γενική Γραμματεία των προτάσεων που έχουν επιλεγεί και αποτελέσει αντικείμενο διαπραγμάτευσης) ή στο δημοσιονομικό κανονισμό (π.χ. η αρχή του ενιαυσίου του προϋπολογισμού). Άλλοι λόγοι είναι οι διοικητικές πρακτικές που είναι στη διακριτική ευχέρεια των υπηρεσιών της Επιτροπής [όπως η επιλογή και η έγκριση δεσμών προτάσεων(53) ή η συχνότητα των διυπηρεσιακών διαβουλεύσεων]. Για το πρόγραμμα "Φιλική προς τον χρήστη κοινωνία των πληροφοριών" η Γενική Διεύθυνση Κοινωνίας των Πληροφοριών κατάφερε να μειώσει (σύμφωνα με τις ίδιες διαδικασίες) το μέσο χρόνο έως την υπογραφή των συμβάσεων από 274 ημερολογιακές ημέρες μετά τη λήξη της προθεσμίας της πρόσκλησης (από την πρώτη έως την 5η πρόσκληση υποβολής προτάσεων) σε 138 ημερολογιακές ημέρες (από την 6η έως την 8η πρόσκληση υποβολής προτάσεων το 2001 και το 2002). Το γεγονός αυτό καταδεικνύει ότι απαιτούνται ακόμη σημαντικές βελτιώσεις για άλλα προγράμματα(54).

Παράσταση 6

Διάστημα έως την υπογραφή των συμβάσεων

>PIC FILE= "C_2004099EL.002001.TIF">

Σημείωση:

βάσει δείγματος έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ που ελέγχθηκαν.

Πηγή:

Ελεγκτικό Συνέδριο.

62. Κατά την προετοιμασία του ΠΠ5, η Επιτροπή πρότεινε αρχικά οι διαβουλεύσεις των επιτροπών προγράμματος να περιορίζονται σε ζητήματα στρατηγικής, όπως π.χ. στην κατάρτιση προγραμμάτων εργασίας, στις προσκλήσεις υποβολής προτάσεων ή στην έγκριση τροποποιήσεων της ενδεικτικής ανάλυσης της χρηματοδότησης στο πλαίσιο έκαστου προγράμματος(55). Ωστόσο, ο νομοθέτης αναβάθμισε το ρόλο των επιτροπών προγράμματος, καθώς η Επιτροπή πρέπει να εξασφαλίζει θετική γνωμοδότηση πριν από την έκδοση κάθε απόφασής της για την επιλογή των έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ που προτείνονται προς χρηματοδότηση (με βάση τα ειδικά όρια των προγραμμάτων)(56). Ο αποκλεισμός των επιτροπών προγράμματος θα μπορούσε να περιορίσει έως και κατά ένα μήνα το μέσο χρόνο που απαιτείται για την υπογραφή των συμβάσεων για έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ χωρίς να υποβαθμίσει την ποιότητα της διαδικασίας επιλογής.

Καθυστερήσεις κατά τη θέσπιση της κοινής ομάδας αξιολόγησης

63. Η Επιτροπή επιχείρησε επίσης να βελτιώσει ποικιλοτρόπως την αποδοτικότητα και την αποτελεσματικότητα της διαχείρισης του ΠΠ5, θεσπίζοντας δηλαδή κοινές υπηρεσίες υποστήριξης, όπως μια κοινή ομάδα αξιολόγησης και ανάθεσης σε τρίτους των διοικητικών υπηρεσιών και διοικητικής υποστήριξης για την αξιολόγηση των προτάσεων που υποβλήθηκαν προς εξέταση στο πλαίσιο των θεματικών και οριζόντιων προγραμμάτων του ΠΠ5. Ο εξωτερικός φορέας παροχής υπηρεσιών, ο οποίος ήταν αρμόδιος για την ομάδα αξιολόγησης, παρέσχε τη συνδρομή σχετικά με την αξιολόγηση των προτάσεων. Η αξιολόγηση αυτή έλαβε τη μορφή παραλαβής, καταχώρισης και διαχείρισης των εγγράφων, διαχείρισης της μονάδας και οργάνωσης της διοικητικής υποστήριξης. Οι αντικρουόμενες απόψεις των διαφόρων υπηρεσιών της Επιτροπής είχαν ως αποτέλεσμα σημαντικές καθυστερήσεις όσον αφορά τη θέσπιση της ομάδας αξιολόγησης. Οι καθυστερήσεις αυτές επέτειναν τα οργανωτικά προβλήματα καθ' όλη τη διάρκεια του πρώτου έτους της περιόδου του προγράμματος ΠΠ5(57). Παρά τις εν λόγω αδυναμίες κατά το αρχικό στάδιο, η κοινή ομάδα αξιολόγησης βελτίωσε σημαντικά την αποδοτικότητα και την αποτελεσματικότητα της διαχείρισης του ΠΠ5.

64. Εκτός από την κοινή ομάδα αξιολόγησης και το Cordis (www.cordis.lu), μια εξωτερική υπηρεσία πληροφοριών υπό τη διαχείριση της Γενικής Διεύθυνσης Επιχειρήσεων, η Επιτροπή δεν έκανε άλλη χρήση κοινών υπηρεσιών για το ΠΠ5 παρά τις σημαντικές δυνατότητες που υπήρχαν. Το Ελεγκτικό Συνέδριο προσδιόρισε τέσσερις κύριους τομείς στους οποίους θα μπορούσαν να συγκεντρωθούν υφιστάμενες υπηρεσίες υποστήριξης ώστε να καταστεί δυνατή η αποδοτικότερη και αποτελεσματικότερη διαχείριση του προγράμματος-πλαισίου στο σύνολό του (βλέπε σημείο 122).

Ανασχεδιασμός και απλοποίηση των διαδικασιών για το ΠΠ5

65. Σε αντίθεση με προηγούμενα προγράμματα-πλαίσια, η διαπραγμάτευση των επιστημονικών, διοικητικών και οικονομικών πτυχών των έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ, με βάση τα αποτελέσματα αξιολόγησης από εξωτερικούς εμπειρογνώμονες, πραγματοποιήθηκε πριν από την επίσημη έγκριση της Επιτροπής(58). Αυτή η τροποποίηση των διαδικασιών παρέσχε τη δυνατότητα επίτευξης συμφωνίας σχετικά με την οριστική εκτίμηση των αναγκαίων δαπανών και της ανώτατης χρηματοδοτικής συνεισφοράς της Κοινότητας για τα σχέδια προ της έκδοσης απόφασης της Επιτροπής, ενισχύοντας σημαντικά κατ' αυτόν τον τρόπο τη διαπραγματευτική θέση των υπηρεσιών της Επιτροπής (βλέπε σημείο 92).

66. Η Επιτροπή δρομολόγησε την απλοποίηση των διαδικασιών της σύμφωνα με τις συστάσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Κατά τα τρία πρώτα έτη του ΠΠ5, οι προτάσεις για έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ εγκρίνονταν βάσει έγγραφης διαδικασίας. Το 2002, η Επιτροπή άρχισε να λαμβάνει αποφάσεις με την αναγκαία εξουσιοδότηση του Μέλους της Επιτροπής και περαιτέρω υπεξουσιοδότηση προς το Γενικό Διευθυντή σύμφωνα με το άρθρο 13 του εσωτερικού κανονισμού της Επιτροπής(59). Αυτή η τροποποίηση των διαδικασιών παρέχει τη δυνατότητα συχνότερης επιλογής προτάσεων, μειώνοντας κατ' αυτόν τον τρόπο ακόμη περισσότερο τη διάρκεια των διαδικασιών.

Καθυστερημένη έναρξη του ΠΠ5 και εξαιρετικά κυμαινόμενος φόρτος εργασίας, όπως διαφαίνεται από τα σχετικά με τις συμβάσεις στατιστικά στοιχεία

67. Οι αποφάσεις με τις οποίες θεσπίζεται η νομική βάση του ΠΠ5, εγκρίθηκαν με σημαντική καθυστέρηση. Η απόφαση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με το ΠΠ5 καθυστέρησε έως τον Δεκέμβριο του 1998, οι δε αποφάσεις του Συμβουλίου για τα ειδικά προγράμματα εγκρίθηκαν μόλις στα τέλη Φεβρουαρίου του 1999. Παρ' όλα αυτά, η Επιτροπή ανέλαβε την πολιτική δέσμευση να εκτελέσει τον προϋπολογισμό για το 1999, όπως είχε προγραμματιστεί. Κατά συνέπεια, τον Απρίλιο του 1999 δρομολογήθηκαν οι πρώτες προσκλήσεις υποβολής προτάσεων, οι περισσότερες από τις οποίες είχαν προθεσμία που έληγε τον Ιούνιο του 1999. Δεδομένου του μέσου χρόνου έως την υπογραφή των συμβάσεων, η διαδικασία υπογραφής μπορούσε να ολοκληρωθεί μόνο κατά το επόμενο έτος (βλέπε παράσταση 7).

68. Εκτός από την καθυστερημένη έναρξη του ΠΠ5, τα στατιστικά στοιχεία που αφορούν την υπογραφή των συμβάσεων δείχνουν επίσης ένα περιοδικό φαινόμενο κατά το οποίο σημαντικό ποσοστό των συμβάσεων υπογράφεται κατά το τέταρτο τρίμηνο έκαστου έτους. Οι συμβάσεις που υπογράφηκαν για παράδειγμα κατά το τελευταίο τρίμηνο του 2001 αντιπροσώπευαν ποσοστό 47 % του συνόλου των συμβάσεων που υπογράφηκαν εκείνο το έτος και το 49 % της συμβατικά συμφωνηθείσας χρηματοδοτικής συνεισφοράς της Ευρωπαϊκής Ένωσης (βλέπε παράσταση 7). Αυτό το περιοδικό φαινόμενο, σύμφωνα με το οποίο οι περισσότερες συμβάσεις τείνουν να υπογράφονται προς τα τέλη του έτους, παρατηρείται και για τα επτά προγράμματα του ΠΠ5.

Παράσταση 7

Υπογραφή συμβάσεων και χρηματοδοτική συνεισφορά της Ευρωπαϊκής Ένωσης ανά τρίμηνο (1999-2003)

>PIC FILE= "C_2004099EL.002201.TIF">

Πηγή:

Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Ιανουάριος 1999-Ιούλιος 2003 [μη ελεγχθέντες λογαριασμοί].

69. Οι διαδικασίες επιλογής των έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ, σε συνδυασμό με τον περιοδικό χαρακτήρα του προγράμματος εργασίας, δημιουργούν περιόδους αιχμής όσον αφορά τις δραστηριότητες αξιολόγησης και διαπραγμάτευσης των προτάσεων(60). Εκτός αυτού, ο ετήσιος χαρακτήρας των συμβάσεων, όσον αφορά την υποβολή προς έγκριση των παραδοτέων των σχεδίων (ιδίως δηλώσεις δαπανών και περιοδικές εκθέσεις που περιλαμβάνουν πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με την κατάσταση προόδου επιστημονικών εργασιών) παρατείνει αυτές τις περιόδους αιχμής της δραστηριότητας μετά την υπογραφή των συμβάσεων(61). Κατά συνέπεια, εκτός των περιπτώσεων καθυστέρησης των σχεδίων, μια περίοδος αιχμής όσον αφορά την υπογραφή των συμβάσεων οδηγεί μια περίοδο αιχμής όσον αφορά την παραλαβή και την επαλήθευση των παραδοτέων των σχεδίων, καθώς και τις πληρωμές κατά τα επόμενα έτη. Αυτές οι περίοδοι αιχμής για ειδικές δράσεις έχουν ως αποτέλεσμα τη συμφόρηση και αυξάνουν τον κίνδυνο σφαλμάτων και παρατυπιών όσο μειώνεται ο χρόνος που διατίθεται για κάθε συναλλαγή. Κατά την άποψη του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ο υπερβολικός φόρτος σε περιόδους αιχμής συνετέλεσε στις διοικητικές καθυστερήσεις και στις ελλείψεις που διαπιστώθηκαν στο πλαίσιο των δοκιμαστικών ελέγχων που διεξήγαγε το Ελεγκτικό Συνέδριο σχετικά με τη λειτουργία των εσωτερικών ελέγχων της Επιτροπής (βλέπε σημεία 90 έως 95).

Άνω του μέσου όρου ποσοστά κενών θέσεων και σημαντική εξάρτηση από μη μόνιμο προσωπικό

70. Από τις αρχές της δεκαετίας του 1970, το ανθρώπινο δυναμικό που απασχολείται για τη διαχείριση των ερευνητικών δραστηριοτήτων χρηματοδοτήθηκε τόσο από τις διοικητικές πιστώσεις (μέρος Α) όσο και από τις πιστώσεις του γενικού προϋπολογισμού για την έρευνα (μέρος Β)(62). Λόγω της περιορισμένης διάρκειας των προγραμμάτων-πλαισίων Ε & ΤΑ, προσλαμβάνεται συνήθως προσωπικό με συμβάσεις ορισμένου χρόνου, το οποίο αμείβεται από πιστώσεις για την έρευνα(63). Οι ανακοινώσεις της Επιτροπής του 1994 και του 1996 απέβλεπαν στην "επανεξισορρόπηση της διάρθρωσης του προσωπικού στον τομέα της έρευνας" κατά την περίοδο 1996-2005, με στόχο την επίτευξη αναλογίας 40 % μόνιμων υπαλλήλων, 35 % έκτακτου προσωπικού και 25 % λοιπού προσωπικού(64). Έξι έτη μετά την ως άνω απόφαση, τα αντίστοιχα ποσοστά ήταν 28 %, 50 % και 22 % αντίστοιχα, γεγονός που καταδεικνύει ότι απαιτούνται περαιτέρω προσπάθειες για την επίτευξη αυτού του στόχου(65).

71. Τον Νοέμβριο του 2001, το ισοδύναμο 1935 υπαλλήλων πλήρους απασχόλησης απασχολούνταν σε δραστηριότητες συναφείς με το ΠΠ5 στις Γενικές Διευθύνσεις οι οποίες ήταν αρμόδιες για την εφαρμογή των προγραμμάτων-πλαισίων Ε & ΤΑ(66). Στο αριθμητικό αυτό στοιχείο δεν περιλαμβάνεται το προσωπικό που απασχολούνταν είτε στη διαχείριση προηγούμενων προγραμμάτων-πλαισίων, στην προετοιμασία του ΠΠ6 (2002-2006) είτε ιδιαίτερα στις Γενικές Διευθύνσεις Ενέργειας και Μεταφορών, Επιχειρήσεων και Αλιείας σε άλλες μη ερευνητικές δραστηριότητες.

72. Κατά τη διάρκεια του ΠΠ5, οι πέντε Γενικές Διευθύνσεις που εμπλέκονταν στην εφαρμογή προγραμμάτων-πλαισίων Ε & ΤΑ, συνέχισαν να αντιμετωπίζουν προβλήματα όσον αφορά την εξεύρεση προσωπικού με ειδικά προσόντα (για παράδειγμα στην ΤΠ ή στη γενική διαχείριση) καθώς και την πρόσληψη μονίμων υπαλλήλων (δηλαδή επιτυχόντες γενικών διαγωνισμών) σε θέσεις ερευνητή προσωρινής απασχόλησης. Το 2001, τα ποσοστά κενών θέσεων ήταν 8 % - 12 % των συνολικών θέσεων. Αυτό το ποσοστό είναι σχεδόν διπλάσιο του μέσου ποσοστού κενών θέσεων σε ολόκληρη την Επιτροπή που κυμαίνεται μεταξύ 5 % και 6 % των συνολικών θέσεων, και κατά τέσσερις έως έξι φορές υψηλότερο από το στόχο του 2 % που επιδιώκει η Επιτροπή. Στο πλαίσιο του ελέγχου διαπιστώθηκε επίσης ότι τα ποσοστά κενών θέσεων σημείωσαν μικρή αύξηση σε σύγκριση με το 1999(67). Η Επιτροπή, για να βελτιώσει την κατάσταση, υιοθέτησε τον Δεκέμβριο του 2001 τη νέα της πολιτική προσωπικού για το ερευνητικό προσωπικό, σύμφωνα με τις συστάσεις που διατυπώθηκαν στη Λευκή Βίβλο σχετικά με τη μεταρρύθμιση της Επιτροπής(68).

73. Περισσότεροι από ένας στους τέσσερις απασχολούμενους ανήκε στο προσωρινό προσωπικό, στους επικουρικούς υπαλλήλους, στους αποσπασμένους από εθνικές διοικήσεις εμπειρογνώμονες ή στους συμβασιούχους υπαλλήλους που απασχολούνταν στον τομέα της ΤΠ. Η μεγάλη εξάρτηση από μη μόνιμο προσωπικό, ιδίως των διοικητικών και οικονομικών μονάδων και των υπηρεσιών ΤΠ, έχει αρνητικές επιπτώσεις στην ποιότητα και στη συνέχεια των δραστηριοτήτων εξαιτίας της τακτικής εναλλαγής του προσωπικού και της συνακόλουθης απώλειας γνώσεων. Αντίθετα, όσον αφορά το προσωπικό που διαχειρίζεται τις επιστημονικές πτυχές των ερευνητικών προγραμμάτων, το Ελεγκτικό Συνέδριο θεωρεί ενδεδειγμένη την απασχόληση με συμβάσεις ορισμένου χρόνου. Αυτή η μορφή συμβάσεων παρέχει στην Επιτροπή την απαιτούμενη ευελιξία για την καλύτερη αξιοποίηση των ανθρώπινων πόρων της σε ένα συνεχώς εξελισσόμενο τομέα.

Ένα τρίτο του προσωπικού ασχολείται με τη διαχείριση των προτάσεων, των συμβάσεων και των σχεδίων

74. Από τις 1935 θέσεις προσωπικού πλήρους απασχόλησης, το 35 % των ανθρώπινων πόρων διατέθηκε στη διαχείριση των προτάσεων, των συμβάσεων και των σχεδίων (βλέπε παράσταση 8)(69). Παρατηρούνται ορισμένες διαφορές ως προς την κατανομή μεταξύ των υπηρεσιών της Επιτροπής και των προγραμμάτων, ιδίως στη Γενική Διεύθυνση Έρευνας, η οποία διέθεσε πολύ λιγότερους ανθρώπινους πόρους για τη διαχείριση των προτάσεων, των συμβάσεων και των σχεδίων.

Παράσταση 8

ΠΠ5 - κατανομή του προσωπικού κατά διοικητικές δραστηριότητες

>PIC FILE= "C_2004099EL.002401.TIF">

Πηγή:

Ευρωπαϊκή Επιτροπή, στατιστικά στοιχεία με το προσωπικό, Νοέμβριος 2001 [μη ελεγχθέντα].

Σημαντικός φόρτος από την άποψη του αριθμού των συμβάσεων που χειρίζεται κάθε υπάλληλος

75. Σε ολόκληρο το ΠΠ5 είχαν υπογραφεί συνολικά 15223 συμβάσεις έως τον Ιούλιο του 2003 (βλέπε παραρτήματα 3Α και 3Β). Δεδομένου του ισοδύναμου αριθμού 1935 θέσεων προσωπικού πλήρους απασχόλησης που είχαν διατεθεί για το ΠΠ5, προκύπτει μια γενική αναλογία 7,9 συμβάσεων ανά υπάλληλο. Αν ληφθεί όμως υπόψη ο αριθμός των υπαλλήλων που είχαν διατεθεί για τη διαχείριση των προτάσεων, των συμβάσεων και των σχεδίων, η μέση αναλογία αυξάνεται στις 20-25 συμβάσεις ανά υπάλληλο.

76. Εκτιμώντας ότι για την επιστημονική παρακολούθηση και τη διαχείριση των σχεδίων διατίθεται το ήμισυ των ανθρωπίνων πόρων που σχετίζονται με τις εν λόγω δραστηριότητες, οι υπεύθυνοι των επιστημονικών σχεδίων θα πρέπει να διαχειρίζονται κατά μέσο όρο περί τα 40 έως 50 σχέδια ταυτόχρονα. Με 200 εργάσιμες ημέρες ετησίως, απομένουν κατά μέσο όρο το πολύ 4 έως 5 εργάσιμες ημέρες ανά σχέδιο κατ' έτος. Κατά τη άποψη του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ο χρόνος αυτός δεν επαρκεί για τη δέουσα επιστημονική παρακολούθηση ιδιαίτερα σύνθετων, πολυεθνικών σχεδίων έρευνας και επίδειξης.

77. Η κατανομή του προσωπικού μεταξύ των προγραμμάτων ήταν επίσης ανομοιογενής. Η σύγκριση βασίζεται στον αριθμό των συμβάσεων που υπογράφησαν. Για παράδειγμα, στο πρόγραμμα "Φιλική προς τον χρήστη κοινωνία των πληροφοριών" (ΤΚΠ), στο σύνολο διατέθηκε σημαντικά μεγαλύτερος αριθμός υπαλλήλων σε σχέση με άλλα προγράμματα του ΠΠ5, παρά το γεγονός ότι τα σχέδια δεν ήταν πιο σύνθετα. Το Ελεγκτικό Συνέδριο διαπίστωσε ότι οι εσωτερικοί έλεγχοι απέδωσαν αποτελεσματικότερα σε εκείνες τις υπηρεσίες της Επιτροπής, οι οποίες διέθεσαν ένα συγκριτικά υψηλότερο ποσοστό ανθρώπινων πόρων για τη διαχείριση των προτάσεων, των συμβάσεων και των σχεδίων (βλέπε σημεία 90 έως 95).

Τήρηση των ορίων για τις διοικητικές δαπάνες

78. Η διαχείριση των προγραμμάτων-πλαισίων Ε & ΤΑ από την Επιτροπή χρηματοδοτείται τόσο από τις διοικητικές (μέρος A) όσο και από τις επιχειρησιακές πιστώσεις (μέρος B) του γενικού προϋπολογισμού(70). Για τους πόρους που προέρχονται από το μέρος B του προϋπολογισμού, το άρθρο 2 κάθε απόφασης του Συμβουλίου για την έγκριση ειδικού προγράμματος επέβαλε όριο για τις διοικητικές δαπάνες της Επιτροπής ως ποσοστό του συνολικού προϋπολογισμού(71). Τα όρια αυτά καθορίζονται για την κάλυψη των διοικητικών δαπανών τόσο του τρέχοντος όσο και προηγούμενων προγραμμάτων-πλαισίων. Ορίζονται στο 9,8 % των συνολικών δαπανών για τα οριζόντια προγράμματα "Εδραίωση του ρόλου της κοινοτικής έρευνας στο διεθνή χώρο" και "Βελτίωση του ερευνητικού ανθρώπινου δυναμικού και της βάσης κοινωνικοοικονομικών γνώσεων", στο 7,5 % για το θεματικό πρόγραμμα "Φιλική προς τον χρήστη κοινωνία των πληροφοριών", στο 7,4 % για το οριζόντιο πρόγραμμα "Προώθηση της καινοτομίας και ενθάρρυνση της συμμετοχής των μικρομεσαίων επιχειρήσεων" και στο 6,5 % για τα θεματικά προγράμματα "Ποιότητα ζωής και διαχείριση των έμβιων πόρων", "Ανταγωνιστική και βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη" και "Περιβάλλον, ενέργεια και βιώσιμη ανάπτυξη". Τα όρια αυτά τηρήθηκαν για όλα τα προγράμματα. Ωστόσο, το Ελεγκτικό Συνέδριο επισημαίνει ότι τα όρια αυτά ορίσθηκαν χωρίς ανεξάρτητη εξωτερική ανάλυση των πραγματικών πόρων που θα ήταν αναγκαίοι για τη διαχείριση των προγραμμάτων-πλαισίων Ε & ΤΑ από την Επιτροπή.

79. Ένα εναλλακτικό μέτρο του ποσοστού του προϋπολογισμού που διατέθηκε για τη διαχείριση των προγραμμάτων-πλαισίων Ε & ΤΑ μεταξύ 1999 και 2002 αποτελεί η εξέταση του ποσοστού του συνολικού προϋπολογισμού που διατέθηκε για έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ. Δεδομένου ότι οι συμβάσεις για έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ που υπεγράφησαν μεταξύ 1999 και 2002 κάλυψαν μια ανώτατη χρηματοδοτική συνεισφορά ύψους 12 303,6 εκατομμυρίων ευρώ και διατέθηκαν συνολικά 13 141,0 εκατομμύρια ευρώ (βλέπε παραρτήματα 2Α και 3Α), 837,4 εκατομμύρια ευρώ (6,4 % του συνολικού προϋπολογισμού) διατέθηκαν για τη διαχείριση των προγραμμάτων-πλαισίων Ε & ΤΑ. Ωστόσο, στο ποσό αυτό δεν λαμβάνονται υπόψη οι διοικητικές δαπάνες που καταλογίζονται στη διαχείριση των προγραμμάτων-πλαισίων Ε & ΤΑ, οι οποίες χρηματοδοτήθηκαν από το μέρος A του γενικού προϋπολογισμού.

Ανεπαρκή μέσα για την παρακολούθηση της πραγματικής διάθεσης πόρων

80. Η Επιτροπή παρακολουθεί τη διάθεση των πόρων, συμπεριλαμβανομένου του προσωπικού, μέσω του δικού της συστήματος κατάρτισης προϋπολογισμού βάσει δραστηριοτήτων. Ο γενικός προϋπολογισμός για το οικονομικό έτος 2004 θα είναι ο πρώτος προϋπολογισμός που θα βασίζεται επίσημα στη δομή αυτή. Ωστόσο, για την παρακολούθηση των πραγματικών δαπανών λειτουργίας των ειδικών προγραμμάτων, ή ενός προγράμματος-πλαισίου Ε & ΤΑ στο σύνολό του, το σύστημα κατάρτισης προϋπολογισμού βάσει δραστηριοτήτων παρουσιάζει τις ακόλουθες αδυναμίες:

- προσδιορίζει δημοσιονομικές δαπάνες και όχι τις δαπάνες που πραγματικά έγιναν κατά τη διαχείριση ενός προγράμματος από την Επιτροπή,

- το προσωπικό που διατέθηκε στο πρόγραμμα, αλλά χρηματοδοτήθηκε από διοικητικές πιστώσεις του προϋπολογισμού (μέρος A) δεν περιλαμβάνεται σε αυτό το μέτρο, αλλά καταγράφεται ξεχωριστά,

- το σύστημα κατάρτισης προϋπολογισμού βάσει δραστηριοτήτων καταγράφει τις δημοσιονομικές δαπάνες για δραστηριότητες οι οποίες, στην περίπτωση των προγραμμάτων-πλαισίων Ε & ΤΑ, δεν σχετίζονται απαραιτήτως με συγκεκριμένα προγράμματα. Επιπλέον, οι δαπάνες που δημιουργήθηκαν για την ολοκλήρωση ενός προγράμματος μετά τη λήξη της επίσημης περιόδου προγράμματος καταχωρίζονται στο επόμενο πρόγραμμα-πλαίσιο (βλέπε σημείο 34). Σύμφωνα με τον ισχύοντα ορισμό, οι δραστηριότητες αυτές δεν μπορούν να χρησιμοποιηθούν για τον προσδιορισμό των δαπανών που σχετίζονται με τον πλήρη κύκλο ζωής κάποιου συγκεκριμένου προγράμματος ή ενός προγράμματος-πλαισίου στο σύνολό του.

81. Η Επιτροπή δεν χρησιμοποιεί ακόμη κάποιο αναλυτικό σύστημα κοστολόγησης, κατάλληλο για τον προσδιορισμό των πραγματικών δαπανών διαχείρισης ενός συγκεκριμένου προγράμματος ή ενός προγράμματος-πλαισίου Ε & ΤΑ. Ένα τέτοιο σύστημα θα απαιτούσε, μεταξύ άλλων, σύστημα καταγραφής του χρόνου για την καταγραφή προσωπικού που θα απασχολείται σε συγκεκριμένες διοικητικές δραστηριότητες. Η Επιτροπή θα μπορούσε να χρησιμοποιήσει το εν λόγω σύστημα για να προσδιορίζει τις δραστηριότητες στις οποίες το προσωπικό θα μπορούσε να αξιοποιηθεί πιο αποδοτικά. Όπως χρησιμοποιείται επί του παρόντος, το σύστημα κατάρτισης προϋπολογισμού βάσει δραστηριοτήτων μπορεί να προσδιορίζει τις δαπάνες από το μέρος Β του γενικού προϋπολογισμού για τα προγράμματα-πλαίσια Ε & ΤΑ ως σύνολα, αλλά δεν μπορεί να προσδιορίζει τις δαπάνες λειτουργίας ενός θεματικού ή οριζόντιου προγράμματος ή ενός συγκεκριμένου προγράμματος-πλαισίου Ε & ΤΑ.

Υποστήριξη ΤΠ για τη διαχείριση των προτάσεων, των συμβάσεων και των σχεδίων

Συστήματα ΤΠ του ΠΠ5: ενοποίηση, διαθέσιμες λειτουργίες, ποιότητα και δαπάνες

Μη ενοποίηση των συστημάτων πληροφοριών για τη διαχείριση στο πλαίσιο του ΠΠ5

82. Το Ελεγκτικό Συνέδριο, αλλά και εξωτερικοί εμπειρογνώμονες έχουν επανειλημμένα επικρίνει την ανεπαρκή υποστήριξη TΠ για τα προγράμματα-πλαίσια Ε & ΤΑ(72). Κύρια διαρθρωτική αδυναμία της αρχιτεκτονικής ΤΠ του ΠΠ5 είναι η ανεπαρκής ενοποίηση των συστημάτων πληροφοριών για τη διαχείριση μεταξύ τους και με το σύστημα λογιστικής SINCOM. Αυτή η ελλιπής ενοποίηση μεταξύ των συστημάτων ΤΠ που χρησιμοποιούνται από τις πέντε Γενικές Διευθύνσεις παρεμποδίζει μια αυτόματη και αποτελεσματική ενοποίηση των πληροφοριών, παραδείγματος χάριν για την οικονομική και νομική κατάσταση των συμμετεχόντων, για τα συστήματα απόδοσης των δαπανών που χρησιμοποίησε ένας ανάδοχος για διάφορες συμβάσεις, τις ωριαίες αμοιβές που αναφέρονται στα έντυπα κατάρτισης των συμβάσεων, το ιστορικό των ελέγχων που διενεργήθηκαν στους αναδόχους. Ως αποτέλεσμα, η αποδοτικότητα και η αποτελεσματικότητα των εσωτερικών ελέγχων μειώθηκαν κατά τη διαπραγμάτευση των συμβάσεων για έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ, την επαλήθευση των δηλώσεων δαπανών ή την έγκριση των δαπανών (βλέπε σημεία 92, 93 και 95).

Ανεπαρκής υποστήριξη ΤΠ οφειλόμενη μεταξύ άλλων στην ανεπάρκεια των επενδύσεων

83. Το επίπεδο και η ποιότητα της υποστήριξης ΤΠ για τη διαχείριση των προτάσεων, των συμβάσεων και των σχεδίων του ΠΠ5 εμφανίζουν αδυναμίες καθ' όλη την περίοδο που καλύπτει ο παρών έλεγχος. Αν και κάθε σύστημα και στοιχείο παρουσιάζει τις δικές του ιδιαιτερότητες, στη συντριπτική τους πλειοψηφία τα προβλήματα ΤΠ που αντιμετωπίσθηκαν στο πλαίσιο του ΠΠ5 οφείλονται στην έλλειψη ή στην αναξιοπιστία ορισμένων λειτουργιών. Τα κεντρικά συστήματα πληροφοριών για τη διαχείριση των περισσοτέρων Γενικών Διευθύνσεων τέθηκαν σε λειτουργία με καθυστέρηση ή, στις περιπτώσεις στις οποίες ήταν διαθέσιμα κατά την έναρξη του ΠΠ5, τα εν λόγω συστήματα ήταν ατελή ή θεωρούνταν ανεπαρκή από τους χρήστες. Το 1999, οι επιχειρησιακές διευθύνσεις της Γενικής Διεύθυνσης Έρευνας δρομολόγησαν εσωτερικά σχέδια ανάπτυξης ΤΠ προκειμένου να αντισταθμισθεί η έλλειψη αποδοτικών και αξιόπιστων κεντρικών συστημάτων ΤΠ για τη διαχείριση των προτάσεων και των συμβάσεων. Τέτοιες δραστηριότητες ανάπτυξης ΤΠ που εξετάζουν συγκεκριμένες αδυναμίες των κεντρικών συστημάτων, καθώς και την ανάπτυξη πρόσθετων τοπικών εφαρμογών, συνεχίσθηκαν καθ' όλη τη διάρκεια του ΠΠ5. Μέχρι τη λήξη της περιόδου προγράμματος του ΠΠ5, τα κεντρικά συστήματα ΤΠ ορισμένων Γενικών Διευθύνσεων χρησιμοποιούνταν σε περιορισμένο μόνο βαθμό (π.χ. στη Γενική Διεύθυνση Επιχειρήσεων για τη διαχείριση συμβάσεων και σχεδίων), ήταν ατελή (π.χ. υποστήριξη όλων των υποδειγμάτων σύμβασης), αλληλεπικαλύπτονταν με τοπικές εφαρμογές χωρίς διασύνδεση με τα κεντρικά συστήματα ΤΠ ή δεν διέθεταν σημαντικές λειτουργίες (π.χ. καταγραφή των παραδοτέων των σχεδίων).

84. Η Επιτροπή επεσήμανε ότι η καθυστερημένη έγκριση της νομικής βάσης (απόφαση αριθ. 182/1999/ΕΚ, αποφάσεις του Συμβουλίου για την έγκριση ειδικών προγραμμάτων και όρων συμμετοχής) δεν παρέσχε επαρκή χρόνο για την ανάπτυξη κατάλληλων συστημάτων ΤΠ, δεδομένου ότι δεν ήταν δυνατό να προσδιορισθούν οι αναλυτικές απαιτήσεις για κάθε πρόγραμμα προ της επίσημης έγκρισης από το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο(73). Ωστόσο, οι αδυναμίες που προσδιορίσθηκαν οφείλονταν επίσης στην έλλειψη γενικής στρατηγικής ΤΠ για το ΠΠ5 και στον ανεπαρκή συντονισμό μεταξύ των Γενικών Διευθύνσεων στους τομείς του σχεδιασμού ΤΠ, των προμηθειών, της ανάπτυξης συστημάτων και της διαχείρισης δεδομένων. Τα προβλήματα αυτά επιδεινώθηκαν λόγω της πρόσθετης ανάγκης διατήρησης διαφορετικών συστημάτων ΤΠ για τη διαχείριση των έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ που αφορούσαν προηγούμενα προγράμματα-πλαίσια (βλέπε σημείο 34).

85. Η Επιτροπή εκτιμά ότι οι συναφείς με την υποστήριξη ΤΠ συνολικές δαπάνες για την περίοδο 1999-2002 υπολείπονται του 0,2 % του συνολικού προϋπολογισμού του ΠΠ5, εξαιρουμένων των δαπανών σχετικών με τον δικτυακό τόπο της Επιτροπής Cordis. Το επίπεδο των επενδύσεων είναι ανεπαρκές, δεδομένου του μεγέθους και του σύνθετου χαρακτήρα του ΠΠ5. Ο νέος δημοσιονομικός κανονισμός προωθεί μια περισσότερο εκτεταμένη ηλεκτρονική ανταλλαγή και αποθήκευση δεδομένων(74). Ένα σύστημα ΤΠ βασιζόμενο σε ηλεκτρονική ανταλλαγή δεδομένων σε όλα τα στάδια της διαδικασίας θα έδινε τη δυνατότητα για σημαντική αύξηση του κόστους-αποδοτικότητας της διαχείρισης του προγράμματος-πλαισίου.

Ανάπτυξη ολοκληρωμένου συστήματος ΤΠ για το ΠΠ6

86. Σύμφωνα με τις συστάσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου, η Επιτροπή ανέλαβε τη δέσμευση να εφαρμόσει κοινό ηλεκτρονικό σύστημα ΤΠ υποβολής προτάσεων, προσδιορισμού και επιλογής εμπειρογνωμόνων, αξιολόγησης προτάσεων και επιλογής των προς χρηματοδότηση προτάσεων από την έναρξη του ΠΠ6 (2002-2006) και ύστερα(75). Σύμφωνα με την Επιτροπή, το νέο αυτό σύστημα ΤΠ θα καταστήσει δυνατή τη μηχανοργάνωση της επεξεργασίας των συναλλαγών σε κάθε στάδιο της διαδικασίας, συμπεριλαμβανομένων της διαπραγμάτευσης των συμβάσεων, της διαβίβασης των συμβάσεων, της παραλαβής των παραδοτέων των σχεδίων (όπως εκθέσεων και οικονομικών καταστάσεων), καθώς και της επικοινωνίας με τους συμμετέχοντες. Κατά την άποψη του Ελεγκτικού Συνεδρίου, θα πρέπει επίσης να εφαρμοστεί μια κεντρική υπηρεσία υποστήριξης "Τεχνολογία των πληροφοριών" για την εφαρμογή του κοινού αυτού συστήματος ΤΠ (βλέπε σημείο 122).

Διαδικασίες εσωτερικού ελέγχου

Διαδικασίες ελέγχου σε επίπεδο Επιτροπής

Ελλιπής τεκμηρίωση των διαδικασιών λειτουργίας

87. Η διοικητική μεταρρύθμιση της Επιτροπής που δρομολογήθηκε το 1999 αποσκοπεί στην αποκέντρωση και στην αύξηση των αρμοδιοτήτων των διοικητικών υπηρεσιών. Από την άλλη πλευρά, τα προγράμματα-πλαίσια πρέπει να υλοποιούνται βάσει κοινών αρχών και διαδικασιών. Από την ένταση μεταξύ αυτών των προσανατολισμών πηγάζουν τα προβλήματα που αντιμετώπισαν οι Γενικές Διευθύνσεις στο πλαίσιο της από κοινού διαχείρισης του ΠΠ5.

88. Η ανάγκη για εναρμονισμένη δέσμη διαδικασιών για όλες τις Γενικές Διευθύνσεις που διαχειρίζονται το ΠΠ5 οδήγησε στην απόφαση αριθ. 182/1999/EΚ του Συμβουλίου και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, με την οποία η Επιτροπή καλείται να καταρτίσει και να δημοσιεύσει αναλυτικό εγχειρίδιο επιχειρησιακών διαδικασιών από την υποβολή των προτάσεων έως την επιλογή των έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ. Ανταποκρινόμενη στο εν λόγω αίτημα, η Επιτροπή ενέκρινε "Εγχειρίδιο αξιολόγησης" κατά την έναρξη του ΠΠ5. Ωστόσο, αυτό το "Εγχειρίδιο αξιολόγησης" δεν ήταν επαρκώς λεπτομερές ώστε να μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως εγχειρίδιο επιχειρησιακών διαδικασιών. Εκτός αυτού, το εγχειρίδιο δεν ήταν πλήρες, καθώς ορισμένες από τις διαδικασίες που οδηγούν στην επιλογή των έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ, ιδίως εκείνη της διαπραγμάτευσης των προτάσεων, καλύπτονταν μόνο αποσπασματικά(76). Η ανεπαρκής κάλυψη του σταδίου της διαπραγμάτευσης οφειλόταν εν μέρει στον ανασχεδιασμό των διαδικασιών στο πλαίσιο του ΠΠ5, γεγονός που είχε ως αποτέλεσμα τη μετάθεση του σταδίου διαπραγμάτευσης προ της επίσημης έγκρισης με απόφαση της Επιτροπής (βλέπε σημείο 65).

89. Σε ορισμένες περιπτώσεις συντάχθηκαν και χρησιμοποιήθηκαν αναλυτικότερα εγχειρίδια ή ολοκληρωμένες κατευθυντήριες γραμμές σε επίπεδο επιχειρησιακών μονάδων και προγραμμάτων ή Γενικής Διεύθυνσης. Για παράδειγμα, οι Γενικές Διευθύνσεις Κοινωνίας των Πληροφοριών και Ενέργειας και Μεταφορών δρομολόγησαν την τεκμηρίωση των χρηματοδοτικών τους κυκλωμάτων και διαδικασιών ήδη από το 2000. Η ανάπτυξη εγχειριδίων συνεχίσθηκε το 2001 ή δρομολογήθηκε κατά το έτος αυτό, όπως στην περίπτωση της Γενικής Διεύθυνσης Έρευνας(77). Για τη Γενική Διεύθυνση Έρευνας, εξαιρουμένων των χρηματοδοτικών κυκλωμάτων της, το επιχειρησιακό εγχειρίδιο δεν είχε ακόμη ολοκληρωθεί τον Δεκέμβριο του 2002. Επιπλέον, η Επιτροπή δεν είχε αναλάβει καμία πρωτοβουλία προκειμένου να τυποποιήσει το μορφότυπο και το περιεχόμενο αυτών των εγχειριδίων σύμφωνα με τις συστάσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου(78). Ως αποτέλεσμα, για το σύνολο του ΠΠ5, η τεκμηρίωση σχετικά με τις επιχειρησιακές διαδικασίες εξακολουθούσε να είναι ελλιπής και μη σύμφωνη με τις ελάχιστες απαιτήσεις των προτύπων εσωτερικού ελέγχου της Επιτροπής(79). Αυτή η αδυναμία συνέτεινε στο να εξακολουθήσουν να υφίστανται διαφορές μεταξύ των διαδικασιών και των πρακτικών εργασίας που ακολουθούσαν οι διάφορες υπηρεσίες της Επιτροπής (βλέπε σημείο 51).

Διαφορές όσον αφορά την έκταση εσωτερικού ελέγχου στο πλαίσιο του ΠΠ5

90. Βάσει ενός δείγματος έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ που ελέγχθηκε από το Συνέδριο, διαπιστώθηκαν διαφορές ως προς το είδος και την έκταση των ελέγχων που διεξήγαγαν οι διάφορες υπηρεσίες της Επιτροπής οι οποίες εμπλέκονταν στην υλοποίηση του ΠΠ5. Ορισμένες από τις ελλείψεις όσον αφορά τους εσωτερικούς ελέγχους μπορούν να αποδοθούν στις διαφορετικές διαδικασίες που εφαρμόζονταν, στην έλλειψη ορισμένων ελέγχων ή στη μη συνεκτική ερμηνεία των εφαρμοζόμενων διαδικασιών και των προβλεπόμενων ελέγχων (βλέπε σημείο 35).

91. Οι δοκιμές των σημαντικότερων ελέγχων σε δείγμα 53 συμβάσεων για έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ καταδεικνύουν ότι η διενέργειά τους δεν ήταν αποτελεσματική και συνεκτική σε όλες τις περιπτώσεις. Για παράδειγμα, δεν εφαρμόζονταν σε ολόκληρο το ΠΠ5 όλοι οι έλεγχοι που προβλέπει ρητώς το "εγχειρίδιο αξιολόγησης", όπως είναι η επαλήθευση της τυπικής διοικητικής επιλεξιμότητας των προτάσεων που υποβλήθηκαν, η προηγούμενη έγκριση από τους εμπειρογνώμονες που διενεργούν αξιολογήσεις, ο κανόνας συμμετοχής για τους αξιολογητές ή η επαλήθευση της μη ύπαρξης σύγκρουσης συμφερόντων για το σύνολο των εμπειρογνωμόνων. Σε πολλές περιπτώσεις, οι ελεγκτικές διαδικασίες που εφαρμόστηκαν δεν τεκμηριώθηκαν υπό μορφή εγγράφου ή μητρώου στο οποίο αναφέρονται οι συγκεκριμένες ελεγκτικές διαδικασίες και τα άτομα που τις εφάρμοσαν.

92. Η διαδικασία εσωτερικού ελέγχου της διαπραγμάτευσης των επιστημονικών, διοικητικών και οικονομικών πτυχών των έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ είχε συγκεκριμένες αδυναμίες (βλέπε σημείο 65):

- στις περισσότερες περιπτώσεις των προτάσεων που ελέγχθηκαν, οι επιστημονικές, διοικητικές και οικονομικές πτυχές που έπρεπε να τροποποιηθούν ως αποτέλεσμα της αξιολόγησης από εξωτερικούς εμπειρογνώμονες δεν τεκμηριώθηκαν σε επαρκή βαθμό όταν εγκρίθηκαν οι επιλεγμένες προτάσεις μετά την αξιολόγηση. Κατά το τέλος του σταδίου της διαπραγμάτευσης, οι περισσότερες υπηρεσίες της Επιτροπής δεν προέβησαν στην τεκμηρίωση των αποτελεσμάτων της (εξαιρουμένης καθαυτής της σύμβασης) ώστε να διαφαίνεται ο βαθμός στον οποίο είχαν τηρηθεί οι όροι της διαπραγμάτευσης ούτε παρέπεμψαν το αποτέλεσμα της διαπραγμάτευσης προς επίσημη έγκριση στον αρμόδιο υπάλληλο του προγράμματος προ της έγκρισής του με απόφαση της Επιτροπής. Σε μια περίπτωση, μια έμμεση δράση Ε & ΤΑ συμπεριλήφθηκε σε σχέδιο απόφασης της Επιτροπής, παρά το γεγονός ότι η διαπραγμάτευση της σύμβασης δεν είχε ολοκληρωθεί κατά το δέοντα τρόπο,

- κατά τη διαπραγμάτευση, οι υπηρεσίες της Επιτροπής δεν έλεγχαν την επάρκεια των λογιστικών συστημάτων των αναδόχων. Αυτός ο έλεγχος θα μπορούσε να παράσχει πρόσθετες διασφαλίσεις για τη συμφωνία του συμμετέχοντα με τους όρους της σύμβασης σχετικά με την καταγραφή του πραγματικού χρόνου που διατέθηκε. Επίσης, οι υπηρεσίες της Επιτροπής δεν επαλήθευαν κατά πόσον οι συμμετέχοντες χρησιμοποιούσαν ένα ομοιόμορφο σύστημα καταλογισμού των δαπανών (βλέπε σημείο 26). Ομοίως, δεν επαληθεύονταν η νομική και οικονομική βιωσιμότητα των αναδόχων για το σύνολο των συμμετεχόντων σε έμμεσες δράσεις Ε & ΤΑ του ΠΠ5. Στη Γενική Διεύθυνση Έρευνας, ένας προκαταρκτικός έλεγχος της νομικής και οικονομικής βιωσιμότητας των αναδόχων εφαρμόσθηκε μόλις από τα τέλη του 2001 και ύστερα. Αυτός ο έλεγχος, όταν εφαρμόστηκε, δεν βασιζόταν σε τυποποιημένους κανόνες και κριτήρια. Παρομοίως, για ολόκληρο το ΠΠ5 δεν εναρμονίστηκαν μέτρα που απέβλεπαν στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας. Η διενέργεια αυτών των ελέγχων θα μπορούσε να διευκολύνεται από μια κεντρική υπηρεσία υποστήριξης "Καταχώριση και επαλήθευση" για την καταχώριση των προτάσεων και την επαλήθευση της νομικής και οικονομικής βιωσιμότητας των αναδόχων (βλέπε σημείο 122).

93. Και άλλες ελλείψεις παρατηρήθηκαν όσον αφορά τη διαδικασία ανάληψης υποχρεώσεων και υπογραφής συμβάσεων, καθώς και την έγκριση των προκαταβολών. Ειδικότερα, έντονα προβλήματα αντιμετωπίσθηκαν στον τομέα της διαχείρισης των τροποποιήσεων των συμβάσεων, από τον έγκαιρο προσδιορισμό των συμβάσεων για τις οποίες απαιτούνταν τροποποιήσεις, έως την υπερβολική διάρκεια της διαδικασίας τροποποίησης. Σε πολλές περιπτώσεις, τα ως άνω προβλήματα είχαν ως αποτέλεσμα τη συσσώρευση τροποποιήσεων κατά τη σύσταση των κοινοπραξιών και την κατάρτιση των σχεδίων πριν από την οριστική τροποποίηση της σύμβασης.

94. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η Επιτροπή δεν προέβη στην καταγγελία συμβάσεων, παρά το γεγονός ότι η κοινοπραξία δεν ήταν σαφώς σε θέση να επιτύχει τους αρχικούς επιστημονικούς στόχους εντός της περιόδου που όριζε η σύμβαση, ή και καθόλου. Θα αποφεύγονταν ευκολότερα αυτές οι περιπτώσεις και θα μπορούσε να βελτιωθεί σημαντικά η επιστημονική παρακολούθηση των έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ από την Επιτροπή, εάν στο πλαίσιο όλων των προγραμμάτων διεξάγονταν περιοδικές (ή τουλάχιστον ενδιάμεσες) αξιολογήσεις των εν εξελίξει σχεδίων, κατά περίπτωση δε με την υποστήριξη εξωτερικών εμπειρογνωμόνων. Για το ΠΠ5, μόνο το πρόγραμμα "Φιλική προς τον χρήστη κοινωνία των πληροφοριών" απαιτούσε συστηματικά τη διεξαγωγή των ως άνω περιοδικών αξιολογήσεων κατά τη διάρκεια των σχεδίων.

95. Όσον αφορά την επαλήθευση της επιλεξιμότητας και της ακρίβειας των δαπανών που υπέβαλαν οι τελικοί δικαιούχοι, καθώς και τη διεκπεραίωση των πληρωμών με βάση τις υποβαλλόμενες δαπάνες, σε διάφορες περιπτώσεις οι έλεγχοι που διεξήγαγε η Επιτροπή ήταν ανεπαρκείς ως προς την έκταση και τη σχολαστικότητα, με αποτέλεσμα να καταβάλλονται ποσά αχρεωστήτως από την Επιτροπή, ωστόσο μη σημαντικού επιπέδου. Σχετικά παραδείγματα αποτελούν η αποδοχή καταστάσεων δαπανών οι οποίες υποδηλώνουν τη χρήση συστημάτων καταλογισμού δαπανών διαφορετικών από εκείνα που αναφέρονται στη σύμβαση, η επεξεργασία καταστάσεων δαπανών που δεν περιλάμβαναν επαρκή στοιχεία σχετικά με τις δαπάνες ή που είχαν συνταχθεί σε μη αποδεκτό μορφότυπο (π.χ. καταστάσεων που δεν περιλάμβαναν όλες τις απαιτούμενες πληροφορίες του προτύπου) καθώς και καταστάσεων δαπανών που περιλάμβαναν σαφώς μη επιλέξιμες δαπάνες. Σε μια περίπτωση, η Επιτροπή εξακολούθησε να δέχεται τις προβλεπόμενες ωριαίες αμοιβές προσωπικού που υπέβαλλε ένας εκ των συμμετεχόντων, παρ' όλο που η Επιτροπή είχε ενημερωθεί προηγουμένως ότι οι αμοιβές αυτές είχαν χαρακτηρισθεί ως υπερβολικές χρεώσεις ύστερα από έλεγχο που διενέργησε το Συνέδριο στον ίδιο αυτό ανάδοχο (βλέπε σημείο 98). Το γεγονός αυτό δείχνει ότι οι διαδικασίες παρακολούθησης των διαπιστώσεων ελέγχου δεν έχουν ακόμη επαρκώς αναπτυχθεί ικανοποιητικά (βλέπε σημείο 100).

Συμμόρφωση με τις συμβατικές διατάξεις σε επίπεδο δικαιούχων

Οι περισσότερες παρατυπίες εντοπίζονται στο επίπεδο των τελικών δικαιούχων

96. Έως τον Σεπτέμβριο του 2001, οι υπηρεσίες της Επιτροπής είχαν εγκρίνει πληρωμές που αφορούσαν παραδοτέα των σχεδίων τα οποία είχαν υποβληθεί και γίνει αποδεκτά για συνολικά 28 επί συνόλου 53 έμμεσων δράσεων Ε & ΤΑ που είχαν ελεγχθεί από το Ελεγκτικό Συνέδριο. Όλες αυτές οι συμβάσεις ελέγχθηκαν από το Συνέδριο σε επίπεδο τελικών δικαιούχων. Στόχος αυτών των οικονομικών ελέγχων ήταν να επαληθεύσουν κατά πόσον οι δαπάνες που είχαν δηλωθεί από τους δικαιούχους και είχαν γίνει δεκτές από την Επιτροπή ήταν πραγματικές, επιλέξιμες και είχαν υποβληθεί σύμφωνα με τις συμβατικές υποχρεώσεις.

97. Σε σημαντικό αριθμό περιπτώσεων, οι δικαιούχοι δεν συμμορφώθηκαν με τις συμβατικές διατάξεις, ιδίως όσον αφορά τη μεθοδολογία υπολογισμού που εφαρμόσθηκε για τον προσδιορισμό των δαπανών που δηλώθηκαν ή την αιτιολόγηση των δαπανών. Σε άλλες περιπτώσεις δηλώθηκαν και επιστράφηκαν από την Επιτροπή δαπάνες που δημιουργήθηκαν εκτός της επιλέξιμης περιόδου ή μη επιλέξιμες δαπάνες. Σε ορισμένες περιπτώσεις η Επιτροπή δεν ενημερώθηκε σχετικά με συμφωνίες (για παράδειγμα για τις μέσες δαπάνες απασχόλησης ή τις ωριαίες τιμές γενικών εξόδων) με τις αρμόδιες για τη δημόσια χρηματοδότηση της έρευνας εθνικές διοικήσεις. Ομοίως, διαπιστώθηκαν περιπτώσεις στις οποίες οι διαδικασίες που εφαρμόσθηκαν εντός των συμμετεχόντων οργανισμών (και οι οποίες θα είχαν ως αποτέλεσμα τη μείωση της χρηματοδοτικής συνεισφοράς της Κοινότητας), δεν εφαρμόσθηκαν για χρηματοδοτούμενα από την Επιτροπή σχέδια.

Επιπτώσεις των σφαλμάτων που διαπιστώθηκαν από το Ελεγκτικό Συνέδριο

98. Το Συνέδριο, στην αξιολόγηση του αντίκτυπου των διαπιστώσεων ελέγχου του, ακολούθησε αυστηρή ερμηνεία της ν