Ειδική έκθεση αριθ. 6/2003

σχετικά με την αδελφοποίηση υπηρεσιών (Twinning) ως το κύριο μέσο στήριξης της θεσμικής ενίσχυσης στις υποψήφιες προς ένταξη χώρες, συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 248 παράγραφος 4 δεύτερο εδάφιο της συνθήκης ΕΚ)

(2003/C 167/02)

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

ΣΥΝΟΨΗ

I. Οι ενισχυμένες διοικητικές ικανότητες (θεσμική ενίσχυση) είναι ζωτικής σημασίας για τις υποψήφιες προς ένταξη χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης, προκειμένου να κατορθώσουν να υιοθετήσουν και να εφαρμόσουν την κοινοτική νομοθεσία ("κοινοτικό κεκτημένο"), καθώς αυτό αποτελεί ένα από τα κριτήρια ένταξης. Η Επιτροπή εγκαινίασε την αδελφοποίηση υπηρεσιών το 1998 ως το κύριο μέσο συνδρομής προς τις υποψήφιες χώρες για την ενίσχυση των διοικητικών ικανοτήτων τους. Η αδελφοποίηση υπηρεσιών περιλαμβάνει την παραχώρηση εθνικών εμπειρογνωμόνων από τα κράτη μέλη στις υποψήφιες χώρες. Έως τον Φεβρουάριο του 2002, είχαν εγκριθεί συνολικά 503 σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών, με συνολικό προϋπολογισμό 471 εκατομμυρίων ευρώ.

II. Οι διοικητικές υπηρεσίες και τα δημόσια ιδρύματα των κρατών μελών διαθέτουν μοναδικές γνώσεις και εξειδικευμένη πείρα όσον αφορά την εφαρμογή και την επιβολή της κοινοτικής νομοθεσίας. Η θέσπιση του μέσου της αδελφοποίησης υπηρεσιών το 1998 προέβλεπε τη μεταφορά γνώσης και πείρας από το δημόσιο τομέα των κρατών μελών προς τις υποψήφιες χώρες. Συνεπώς, η αδελφοποίηση υπηρεσιών αποτελεί θετική πρωτοβουλία της Επιτροπής όσον αφορά τη συνδρομή προς τις υποψήφιες χώρες, προκειμένου να αποκτήσουν την ικανότητα να υιοθετήσουν, να εφαρμόσουν και να επιβάλουν το κοινοτικό κεκτημένο(1).

III. Τα σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών έδρασαν ως καταλύτης στην έναρξη της μεταρρύθμισης των υποψήφιων χωρών, συνενώνοντας ειδικούς από τις διοικητικές υπηρεσίες των κρατών μελών και των υποψήφιων χωρών και προωθώντας την μεταφορά του κοινοτικού κεκτημένου στην εθνική νομοθεσία. Εντούτοις, η πρόοδος ήταν μάλλον μικρότερη όσον αφορά την εφαρμογή και την επιβολή του κεκτημένου. Συχνά, οι στόχοι που διατυπώνονταν στις συμφωνίες αδελφοποίησης υπηρεσιών [τα αποκαλούμενα "εγγυημένα" αποτελέσματα(2)] δεν ήταν ρεαλιστικοί, και σε πολλές περιπτώσεις ήταν δυνατό να επιτευχθούν μόνον εν μέρει κατά τη διάρκεια ισχύος του σχεδίου. Στην πράξη, αποδείχθηκε υπεραισιόδοξη η προσδοκία ότι ένα και μόνο σχέδιο αδελφοποίησης υπηρεσιών, του οποίου η μέση διάρκεια είναι 18 μήνες, θα αρκούσε για να δημιουργήσει στην υποψήφια χώρα έναν πλήρως λειτουργικό, αποδοτικό και βιώσιμο οργανισμό σε δεδομένο τομέα (βλέπε σημεία 16-22).

IV. Η αδελφοποίηση υπηρεσιών αποτελεί πολύπλοκη δραστηριότητα, η οποία περιλαμβάνει μεγάλη ποικιλία λειτουργιών και συμμετεχόντων [εθνικούς εμπειρογνώμονες ή προενταξιακούς συμβούλους (ΠΣ), διάφορες διοικητικές υπηρεσίες του κράτους μέλους και της υποψήφιας χώρας και την Επιτροπή (Βρυξέλλες και αντιπροσωπείες)]. Τα επιθυμητά αποτελέσματα μπορούν να επιτευχθούν μόνον εάν η απόδοση όλων των μερών είναι η απαιτούμενη. Ο έλεγχος κατέδειξε ότι τα περιορισμένα επιτεύγματα οφείλονται γενικά σε συνδυασμό παραγόντων που αφορούν όλα τα μέρη (βλέπε σημεία 23-24):

- καθορισμός μη ρεαλιστικών στόχων,

- χαμηλό επίπεδο δέσμευσης και ταύτισης με το σχέδιο εκ μέρους της υποψήφιας χώρας,

- διαχειριστικές αδυναμίες σε επίπεδο διοικητικών υπηρεσιών του κράτους μέλους, καθώς και σε επίπεδο Επιτροπής.

V. Η αδελφοποίηση υπηρεσιών αποτελεί σχετικά νέα προσέγγιση στην παροχή συνδρομής προς τις υποψήφιες χώρες με στόχο τη θεσμική τους ενίσχυση. Θετικό χαρακτηριστικό της αποτελεί το γεγονός ότι η Επιτροπή ανέλαβε την ευθύνη να διοργανώσει διαδικασία μάθησης, και στη συνέχεια υιοθέτησε πολυάριθμες αλλαγές προκειμένου να βελτιωθεί το μέσο αυτό (βλέπε σημεία 25-32). Εντούτοις, προέκυψε το αρνητικό αποτέλεσμα της αυξημένης πολυπλοκότητας, καθώς χρειάστηκε να εφαρμοστούν στα νέα σχέδια διαφορετικοί κανόνες από εκείνους που ίσχυαν για τα παλαιότερα (βλέπε σημείο 43).

VI. Η αλληλεπίδραση των πολυάριθμων δημοσίων υπηρεσιών που εμπλέκονται στην αδελφοποίηση υπηρεσιών δημιούργησε διοικητική πολυπλοκότητα, μειώνοντας την αποδοτικότητα και την αποτελεσματικότητα. Αναλώνεται υπερβολικά μεγάλο χρονικό διάστημα σε καθαρά διοικητικά θέματα εις βάρος του κύριου έργου, ήτοι της παροχής συμβουλών στις υποψήφιες χώρες σχετικά με τη θεσμική ενίσχυση. Δύο από τις σημαντικότερες τρέχουσες δυσκολίες είναι το μακρό χρονικό διάστημα που εξακολουθεί να μεσολαβεί μεταξύ της εκτίμησης των αναγκών και της υλοποίησης του σχεδίου, καθώς και τα ιδιαίτερα περίπλοκα συστήματα πληρωμών (βλέπε σημεία 33-44). Επίσης, υπήρχε η τάση να δίνεται υπερβολική έμφαση στην αδελφοποίηση υπηρεσιών εις βάρος άλλων μηχανισμών που χρησιμοποιούνται για την παροχή στήριξης. Εξαιτίας της τάσης αυτής, σε ορισμένες περιπτώσεις το μέσο της αδελφοποίησης υπηρεσιών κατέληξε να απομακρυνθεί από τον αρχικό σκοπό του και να μην χρησιμοποιείται αρκούντως επιλεκτικά (βλέπε σημεία 45-51).

VII. Μολονότι το μέσο συνεισέφερε αναμφίβολα στην ενίσχυση των θεσμικών και διοικητικών ικανοτήτων των υποψήφιων χωρών, προκειμένου να πληρωθούν τα κριτήρια ένταξης στην ΕΕ, υπάρχει σημαντικό περιθώριο περαιτέρω βελτίωσης. Διατυπώνονται οι εξής συστάσεις (βλέπε σημεία 60-64):

- το ποσοστό εκτέλεσης θα πρέπει να αυξηθεί χάρη σε προσέγγιση που να είναι πραγματικά προσανατολισμένη στα αποτελέσματα. Θα πρέπει να αναγνωριστούν σαφέστερα οι βασικές συνιστώσες που απαιτούνται για αποτελεσματική ικανότητα εφαρμογής· επίσης, οι στόχοι των μεμονωμένων σχεδίων θα πρέπει να καθοριστούν με περισσότερο ρεαλισμό και ακρίβεια,

- τα διάφορα στάδια, από την εκτίμηση των αναγκών έως την υλοποίηση των σχεδίων, θα πρέπει να ολοκληρώνονται ταχύτερα και να χαρακτηρίζονται από λιγότερη γραφειοκρατία,

- οι διαδικασίες πληρωμών θα πρέπει να απλοποιηθούν και να επιταχυνθούν,

- θα πρέπει να εξεταστεί το ενδεχόμενο χρησιμοποίησης συμβάσεων πάγιου ποσού ή συμβάσεων κατ' αποκοπή, που να απαιτούν συγκεκριμένα παραδοτέα,

- η προσφυγή στην αδελφοποίηση υπηρεσιών θα πρέπει να είναι το αποτέλεσμα συνειδητής επιλογής μεταξύ διαφόρων μέσων: η Επιτροπή θα πρέπει να αυξήσει τις προσπάθειές της προκειμένου να διασφαλίσει τον καταλληλότερο συνδυασμό των διαφόρων διαθέσιμων μέσων θεσμικής ενίσχυσης,

- η Επιτροπή θα πρέπει να δημιουργήσει δίκτυο ΠΣ προκειμένου να διασφαλιστούν οι ειδικές γνώσεις, να διαδοθούν οι ορθές πρακτικές και να μειωθεί ο κίνδυνος επανάληψης των σφαλμάτων.

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1. Η ικανότητα των υποψήφιων χωρών της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης να υιοθετήσουν και να εφαρμόσουν την κοινοτική νομοθεσία ("κοινοτικό κεκτημένο") καθιερώθηκε στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Κοπεγχάγης το 1993 ως ένα από τα κριτήρια ένταξης. Η αδελφοποίηση υπηρεσιών, που εγκαινιάστηκε το 1998, είναι ένα από τα μέσα με τα οποία η Ένωση επεδίωξε να συνδράμει τις υποψήφιες χώρες στην ενίσχυση των διοικητικών ικανοτήτων τους.

2. Τον Νοέμβριο του 1999, η Επιτροπή θέσπισε νέες κατευθυντήριες γραμμές για την εφαρμογή του προγράμματος PHARE κατά την περίοδο 2000-2006, σύμφωνα με τις οποίες οι ενισχύσεις PHARE επικεντρώνονται σε δύο κύριες προτεραιότητες:

α) θεσμική ενίσχυση (30 % περίπου των πόρων PHARE)·

β) στήριξη των επενδύσεων (70 % περίπου των πόρων PHARE).

3. Η πρώτη προτεραιότητα, η θεσμική ενίσχυση, ορίζεται ως η διαδικασία συνδρομής προς τις υποψήφιες χώρες ώστε να αναπτύξουν τις δομές, τις στρατηγικές, τους ανθρώπινους πόρους και τις διαχειριστικές δεξιότητες που απαιτούνται για την ενίσχυση των οικονομικών, κοινωνικών, κανονιστικών και διοικητικών ικανοτήτων τους. Το PHARE συνεισφέρει στη χρηματοδότηση της θεσμικής ενίσχυσης σε όλους τους τομείς.

4. Το κύριο μέσο θεσμικής ενίσχυσης είναι η αδελφοποίηση υπηρεσιών. Η αδελφοποίηση υπηρεσιών περιλαμβάνει την παραχώρηση στις υποψήφιες χώρες αποσπασμένων εμπειρογνωμόνων από τις δημόσιες υπηρεσίες των κρατών μελών της ΕΕ, πλήρους απασχόλησης και σε μακροπρόθεσμη βάση(3). Ο γενικός στόχος είναι να βοηθηθούν οι υποψήφιες χώρες στη θέσπιση ή την ενίσχυση των απαιτούμενων θεσμών για την υιοθέτηση του κοινοτικού κεκτημένου(4), μέσω της μεταφοράς γνώσης και πείρας από τις διοικητικές υπηρεσίες και τα δημόσια ιδρύματα των κρατών μελών. Μολονότι ο εθνικός εμπειρογνώμονας ή προενταξιακός σύμβουλος (ΠΣ) που έχει αποσπαστεί σε μακροπρόθεσμη βάση(5) αποτελεί τον πυρήνα ενός σχεδίου αδελφοποίησης υπηρεσιών, το σχέδιο μπορεί επίσης να περιλαμβάνει επιπλέον εμπειρογνώμονες με βραχυπρόθεσμη ή μεσοπρόθεσμη απόσπαση, καθώς και την παροχή κατάρτισης και, σε δεόντως αιτιολογημένες περιπτώσεις, στοιχείων εξοπλισμού γραφείου (των οποίων το κόστος ανά μονάδα δεν μπορεί να υπερβαίνει τα 5000 ευρώ). Η υποψήφια χώρα επιλέγει τον εταίρο για την αδελφοποίηση υπηρεσιών.

5. Τα στοιχεία-κλειδιά του μέσου της αδελφοποίησης υπηρεσιών είναι οι συμφωνίες αδελφοποίησης υπηρεσιών που υπογράφουν οι υποψήφιες χώρες και τα κράτη μέλη και εγκρίνει η Επιτροπή προκειμένου να καταστούν επιλέξιμες για χρηματοδότηση από το PHARE. Οι συμφωνίες αυτές περιλαμβάνουν τους συγκεκριμένους στόχους των οικείων σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών, τα οποία, στους επιλεγέντες τομείς, καλύπτουν ευρύ φάσμα θεμάτων (όπως η οργάνωση, η κατάρτιση, η νομοθεσία, η πληροφόρηση, η τεχνολογία, κ.λπ.). Αποτελούν τα νομικά έγγραφα που δεσμεύουν και τα δύο μέρη ως προς την επίτευξη των επιθυμητών αποτελεσμάτων, μέσω της απόσπασης εμπειρογνωμόνων του κράτους μέλους στις διοικητικές υπηρεσίες της υποψήφιας χώρας.

6. Η διαχείριση της αδελφοποίησης υπηρεσιών είναι πολύπλοκη. Η Επιτροπή είναι υπεύθυνη για τη συνολική διαχείριση και χρηματοδότηση του μέσου της αδελφοποίησης υπηρεσιών και οι αντιπροσωπείες της διαδραματίζουν επίσης ρόλο στην κατάρτιση και την παρακολούθηση των μεμονωμένων συμφωνιών (βλέπε το διάγραμμα). Εντούτοις, η κύρια ευθύνη για την εφαρμογή των μεμονωμένων συμφωνιών έχει μεταβιβαστεί στα κράτη μέλη και στις υποψήφιες χώρες.

Διάγραμμα

Κυριότερα στάδια και αρμοδιότητες στην αδελφοποίηση υπηρεσιών

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Συντομογραφίες:

ΥΧ: υποψήφια προς ένταξη χώρα

ΚΜ: κράτος μέλος

ΚΜΧΣΣ: κεντρική μονάδα χρηματοδότησης και σύναψης συμβάσεων της υποψήφιας χώρας

ΚΓ: κεντρικά γραφεία

Πηγή:

Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

7. Η Επιτροπή εκπόνησε εγχειρίδιο για την αδελφοποίηση υπηρεσιών(6), το οποίο καθορίζει λεπτομερώς το νομικό, χρηματοδοτικό και διαδικαστικό πλαίσιο για τα σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών.

ΣΥΝΟΠΤΙΚΗ ΠΑΡΟΥΣΙΑΣΗ ΤΩΝ ΣΧΕΔΙΩΝ ΚΑΙ ΥΨΟΣ ΤΟΥ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ

8. Δεν υπάρχει συγκεκριμένο άρθρο του γενικού προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης αφιερωμένο στην αδελφοποίηση υπηρεσιών. Το μέσο χρηματοδοτείται από το κεφάλαιο B7 - 0 3 (προενταξιακό μέσο PHARE), όπως και τα σχέδια υποδομών και επενδύσεων.

9. Η Επιτροπή θέσπισε την έννοια της αδελφοποίησης υπηρεσιών το 1998 και τα πρώτα σχέδια ξεκίνησαν το καλοκαίρι του 1999. Έως τον Φεβρουάριο του 2002, η Επιτροπή είχε εγκρίνει 503 σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών συνολικά, με συνολικό προϋπολογισμό 471 εκατομμυρίων ευρώ (βλέπε τον πίνακα 1), που αντιστοιχούσε σε μέσο προϋπολογισμό ανά σχέδιο σχεδόν ενός εκατομμυρίου ευρώ.

Πίνακας 1

Συνολικός προϋπολογισμός για τα σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών 1998-2001

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγή:

Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

10. Η κεντρική διαχειριστική μονάδα της Επιτροπής στις Βρυξέλλες διαθέτει όλες τις πληροφορίες σχετικά με τα αναληφθέντα ποσά για κάθε σχέδιο αδελφοποίησης υπηρεσιών. Όσον αφορά τις πράγματι καταβληθείσες πληρωμές, η κεντρική διαχειριστική μονάδα της Επιτροπής δεν διέθετε ενημερωμένες πληροφορίες κατά την έναρξη του ελέγχου του Συνεδρίου, διότι σκόπευε να αναμείνει το κλείσιμο του πρώτου γύρου σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών. Κατά τη διάρκεια του ελέγχου του Συνεδρίου, οι αντιπροσωπείες παρέσχαν τις πληροφορίες αυτές στην κεντρική διαχειριστική μονάδα. Η διενέργεια των πληρωμών για τα σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών εμπίπτει στις αρμοδιότητες των κεντρικών μονάδων χρηματοδότησης και σύναψης συμβάσεων (ΚΜΧΣΣ) που υπάγονται στο Υπουργείο Οικονομικών, καθώς και σε λοιπούς οργανισμούς που είναι επιφορτισμένοι με την εφαρμογή σε καθεμία από τις υποψήφιες χώρες.

11. Ο πίνακας 2 παρουσιάζει τα σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών κατά υποψήφια χώρα και κατά τομέα (γεωργία, περιβάλλον, κ.λπ.). Η Πολωνία, η Ρουμανία και η Τσεχική Δημοκρατία παρουσιάζουν τον υψηλότερο αριθμό σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών. Σε κάθε σχέδιο μπορούν να συμμετέχουν περισσότερα από ένα κράτη μέλη, είτε ως επικεφαλής είτε ως εταίροι (βλέπε τον πίνακα 3).

Πίνακας 2

Σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών κατά τομέα στις υποψήφιες προς ένταξη χώρες 1998-2001

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγή:

Ευρωπαϊκή Επιτροπή

Πίνακας 3

Αριθμός σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών στα οποία συμμετέχουν τα κράτη μέλη (ως επικεφαλής ή ως εταίροι)

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγή:

Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

Ο ΕΛΕΓΧΟΣ ΤΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ

12. Κύριος στόχος του ελέγχου ήταν να εκτιμηθεί το εάν η εφαρμογή του μέσου της αδελφοποίησης υπηρεσιών από την Επιτροπή, τα κράτη μέλη και τις υποψήφιες χώρες υπήρξε αποδοτική και αποτελεσματική. Ο έλεγχος δεν συμπεριέλαβε εκτίμηση της νομιμότητας και κανονικότητας των αναλήψεων υποχρεώσεων και των πληρωμών. Προκειμένου το Συνέδριο να στηρίξει την εκτίμηση της αποτελεσματικότητας της διαχείρισης, εξετάστηκε δείγμα 45 σχεδίων από τα συνολικά 98 σχέδια που είχαν ολοκληρωθεί έως τον Φεβρουάριο του 2002 και κάλυπταν διάφορους τομείς του κοινοτικού κεκτημένου, προκειμένου να εξακριβωθεί ο βαθμός επίτευξης των στόχων τους όπως αυτοί είχαν καθοριστεί στις συμφωνίες. Η πλειονότητα των εν λόγω ολοκληρωθέντων σχεδίων ξεκίνησαν το 1998, ήτοι κατά το έτος έναρξης του μέσου της αδελφοποίησης υπηρεσιών. Δόθηκε ιδιαίτερη προσοχή στον τομέα της "προετοιμασίας για τα Διαρθρωτικά Ταμεία", δεδομένου ότι αυτό θα έχει σημαντική επίδραση στη μελλοντική απορρόφηση κοινοτικών κεφαλαίων. Χωριστός έλεγχος σχετικά με τα περιβαλλοντικά μέτρα που χρηματοδοτούνται με προενταξιακά μέσα(7) περιέλαβε εξέταση των σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών στον τομέα αυτό, της οποίας οι κύριες διαπιστώσεις παρουσιάζονται στην παρούσα έκθεση.

13. Προκειμένου να εκτιμηθεί η αποδοτικότητα της εφαρμογής του μέσου αναλύθηκαν οι διαδικασίες και δομές, ιδίως για σχέδια που ξεκίνησαν κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2001 και στις αρχές του 2002. Η εκτίμηση περιλάμβανε τη διάθεση της Επιτροπής να αφομοιώσει διδάγματα και να αναλάβει διορθωτική δράση.

14. Το ελεγκτικό έργο περιλάμβανε εξέταση φακέλων της Επιτροπής σε κεντρικό επίπεδο σχετικά με τη διαχείριση, φακέλους σχεδίων από γύρους επιλογής που πραγματοποιήθηκαν το 1998,1999 και 2000, καθώς και εκθέσεις εξωτερικής παρακολούθησης από τον όμιλο OMAS Consortium(8). Οι ελεγκτές παρέστησαν σε σύσκεψη ΠΣ στις Βρυξέλλες τον Φεβρουάριο του 2002. Επίσης, συνομίλησαν με εκπροσώπους όλων των εμπλεκόμενων ομάδων [Αντιπροσωπείες, ΠΣ, επικεφαλής σχεδίων, εθνικά σημεία επαφής (ΕΣΕ)(9) και ΚΜΧΣΣ] στην Εσθονία, την Ουγγαρία και την Πολωνία. Επιπλέον, πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις στα ΕΣΕ της Φινλανδίας (που ασχολούνται ιδιαίτερα με σχέδια στις Βαλτικές Χώρες) και σε εταίρους αδελφοποίησης υπηρεσιών στο Ηνωμένο Βασίλειο (που διαδραματίζουν ηγετικό ρόλο στον τομέα του εξωτερικού ελέγχου). Ο έλεγχος των περιβαλλοντικών μέτρων περιέλαβε επισκέψεις και στις δέκα υποψήφιες χώρες που τυγχάνουν συνδρομής από το PHARE και το ISPA (μέσο προενταξιακών διαρθρωτικών πολιτικών).

15. Το Συνέδριο αξιολόγησε τις απαντήσεις στα ερωτηματολόγια που διαβίβασαν τα ΕΣΕ οκτώ κρατών μελών και έξι υποψήφιων χωρών, καθώς και 54 χωριστές απαντήσεις στα ερωτηματολόγια που διαβίβασαν ΠΣ και επικεφαλής σχεδίων κατά τις επισκέψεις του Συνεδρίου στην Εσθονία, την Ουγγαρία και την Πολωνία. Περαιτέρω πληροφορίες παρασχέθηκαν από τη SIGMA(10). Επίσης, το Συνέδριο έλαβε γνώση των εκθέσεων προόδου που εξέδωσε η Επιτροπή τον Φεβρουάριο του 2002.

ΕΠΙΤΕΥΞΗ ΤΩΝ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΩΝ

16. Η πλειονότητα των σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών από τον πρώτο γύρο επιλογής του 1998 ξεκίνησε κατά το δεύτερο εξάμηνο του 1999. Περίπου το ένα τέταρτο από αυτά ξεκίνησαν στις αρχές του 2000. Δεδομένου ότι η μέση διάρκεια ενός σχεδίου είναι 18 μήνες περίπου, η πλειονότητα των σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών του πρώτου γύρου ολοκληρώθηκαν κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2001 ή στις αρχές του 2002. Συνεπώς, ήταν αναγκαίο να παρατείνει η Επιτροπή την προθεσμία εκταμίευσης για ορισμένα σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών στο πλαίσιο του PHARE 1998 έως την 31η Μαρτίου 2002. Η εκτίμηση του Συνεδρίου σχετικά με τα τελικά αποτελέσματα των σχεδίων επικεντρώθηκε σε όσα η Επιτροπή υπέδειξε ως ολοκληρωθέντα έως τον Φεβρουάριο του 2002 (βλέπε σημείο 12).

Έννοια των "εγγυημένων" αποτελεσμάτων

17. Το θεμελιώδες χαρακτηριστικό των σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών είναι ότι πρέπει να καταλήγουν σε συγκεκριμένη και "εγγυημένη" πρόοδο ως προς τις θεσμικές και διοικητικές ικανότητες της υποψήφιας χώρας όσον αφορά την υιοθέτηση, την εφαρμογή και την επιβολή του κοινοτικού κεκτημένου. Οι υποψήφιες χώρες πρέπει να θεμελιώσουν σύγχρονη και αποδοτική διοίκηση και θεσμούς ικανούς να εφαρμόσουν το κεκτημένο σύμφωνα με τα ίδια πρότυπα όπως τα σημερινά κράτη μέλη. Σύμφωνα με το εγχειρίδιο για την αδελφοποίηση υπηρεσιών, οι οργανισμοί της υποψήφιας χώρας πρέπει να είναι πλήρως λειτουργικοί, αποδοτικοί και βιώσιμοι μετά το πέρας της αδελφοποίησης υπηρεσιών, μολονότι δεν έχουν καθοριστεί κριτήρια ως προς το τι αποτελεί "ενισχυμένες διοικητικές ικανότητες".

18. Προκειμένου να υπογραμμίσει το στόχο ενός πραγματικού, λειτουργικού και βιώσιμου αποτελέσματος σε συγκεκριμένο τομέα, η Επιτροπή καθιέρωσε τον όρο "εγγυημένα" αποτελέσματα. Η σύλληψη ενός σχεδίου αδελφοποίησης υπηρεσιών πρέπει να είναι τέτοια ώστε τα αποτελέσματα να είναι εξασφαλισμένα ή "εγγυημένα". Εντούτοις, στην πραγματικότητα η Επιτροπή δεν διαθέτει συγκεκριμένα μέσα ώστε να εξασφαλίζει την πραγματική επίτευξη "εγγυημένων" αποτελεσμάτων. Υπάρχει μόνον η δυνατότητα παρακράτησης του 10 % του προϋπολογισμού έως ότου η τελική έκθεση του σχεδίου εγκριθεί από την αντιπροσωπεία. Ακόμη και αυτή η διάταξη δεν υπήρξε ιδιαίτερα αποτελεσματική, δεδομένου ότι οι προϋπολογισμοί των σχεδίων είχαν υπολογιστεί μάλλον γενναιόδωρα, γεγονός που σημαίνει ότι το ποσοστό εκτέλεσης του προϋπολογισμού ήταν κατώτερο του 90 % σε πολλές περιπτώσεις. Επομένως, δεν υπάρχουν σημαντικές οικονομικές συνέπειες σε περίπτωση μερικής μόνον επιτυχίας ή και αποτυχίας όσον αφορά την επίτευξη των "εγγυημένων" αποτελεσμάτων. Στην πράξη, η έγκριση της τελικής έκθεσης δεν εξαρτάται από την επιτυχία ή την αποτυχία του σχεδίου.

Περιορισμένη επίτευξη των φιλόδοξων στόχων

19. Γενικά, τα σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών έδρασαν ως καταλύτης στην έναρξη της μεταρρύθμισης των υποψήφιων χωρών, συνενώνοντας ειδικούς από τις διοικητικές υπηρεσίες των κρατών μελών και των υποψήφιων χωρών. Η σημαντικότερη πρόοδος πραγματοποιήθηκε στη μεταφορά του κοινοτικού κεκτημένου στην εθνική νομοθεσία. Εντούτοις, η πρόοδος ήταν μάλλον μικρότερη όσον αφορά την εφαρμογή και την επιβολή του κεκτημένου. Η ανάλυση του Συνεδρίου που αφορούσε 45 ολοκληρωθέντα σχέδια κατέδειξε ότι σε πολλές περιπτώσεις ήταν δυνατή κατά τη διάρκεια ισχύος του σχεδίου η μερική μόνον επίτευξη των στόχων που είχαν τεθεί στις συμφωνίες, γεγονός που καθιστούσε αναγκαία την παράταση του σχεδίου ή τη συνέχισή του με συμπληρωματικά σχέδια. Σε γενικές γραμμές, ήταν υπεραισιόδοξη η προσδοκία ότι ένα και μόνο σχέδιο αδελφοποίησης υπηρεσιών θα αρκούσε για να δημιουργήσει στην υποψήφια χώρα έναν πλήρως λειτουργικό, αποδοτικό και βιώσιμο οργανισμό σε δεδομένο τομέα. Εντούτοις, τέτοιοι μη ρεαλιστικοί στόχοι διατυπώνονταν συχνά στις συμφωνίες αδελφοποίησης υπηρεσιών. Οι διαπιστώσεις σε ορισμένους μείζονες τομείς ήταν οι εξής:

- στον τομέα της "προετοιμασίας για τα Διαρθρωτικά Ταμεία", κατέστη αδύνατο να επιτευχθεί σημαντικό μέρος των καθορισθέντων στόχων όσον αφορά τη χρηστή διαχείριση των Διαρθρωτικών Ταμείων και του Ταμείου Συνοχής πριν από την προσχώρηση στην Ευρωπαϊκή Ένωση (βλέπε λεπτομέρειες στο παράρτημα),

- στον τομέα του περιβάλλοντος, η απόδοση ήταν συχνά κατώτερη των προσδοκιών. Τα τομεακά σχέδια εφαρμογής δεν μπόρεσαν να καταρτιστούν όπως είχαν προβλέψει και "εγγυηθεί" οι συμφωνίες αδελφοποίησης υπηρεσιών,

- σε άλλους τομείς, όπως η γεωργία και η αλιεία ή η δικαιοσύνη και οι εσωτερικές υποθέσεις, εντοπίστηκαν παραδείγματα σχεδίων που ήταν υπερβολικά φιλόδοξα ως προς τη σύλληψη ή/και δεν έκλεισαν με την επίτευξη των καθορισθέντων στόχων.

Προβληματισμοί σχετικά με τη βιωσιμότητα

20. Πολυάριθμα σχέδια περιλάμβαναν κατάρτιση σε μεγάλη κλίμακα του προσωπικού των διοικητικών υπηρεσιών στις υποψήφιες χώρες. Εντούτοις, οι ΠΣ και οι επικεφαλής σχεδίων επεσήμαναν ότι πολλοί από τους νεότερους ιδίως υπαλλήλους δεν επρόκειτο να παραμείνουν στις δημόσιες υπηρεσίες έπειτα από την κατάρτιση αλλά θα μετακινούνταν στον ιδιωτικό τομέα. Παρά τις πρόσφατες βελτιώσεις, η απασχόληση στο δημόσιο τομέα των υποψήφιων χωρών παραμένει σχετικά μη ελκυστική λόγω των μη ανταγωνιστικών αποδοχών και της ανεπαρκούς διαχείρισης(11). Ακόμη και όταν τα σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών πράγματι παρέσχαν τα "εγγυημένα" αποτελέσματα σε τέτοιου είδους περιπτώσεις (ήτοι την κατάρτιση συγκεκριμένου αριθμού υπαλλήλων), η μακροπρόθεσμη επίδραση στην ενίσχυση των διοικητικών ικανοτήτων ενδέχεται να μην επιτευχθεί λόγω του υψηλού ποσοστού αντικατάστασης του προσωπικού.

21. Η επίδραση της αδελφοποίησης υπηρεσιών μειώνεται εάν δεν δοθεί επαρκής προσοχή στη βελτίωση του γενικού πλαισίου της δημόσιας διοίκησης στις υποψήφιες χώρες. Οι ικανότητες των δημοσίων υπηρεσιών στην πλειονότητα των υποψήφιων χωρών δεν έχουν ακόμη αναπτυχθεί σε τέτοιο επίπεδο ώστε η αδελφοποίηση υπηρεσιών να είναι πλήρως αποτελεσματική. Η ίδια η Επιτροπή επεσήμανε στην επισκόπησή της του 2000 για το πρόγραμμα PHARE ότι τα μέσα που χρησιμοποιούνται στο πλαίσιο του PHARE κινδυνεύουν να υπονομευθούν από αδυναμίες του συστήματος στις εθνικές διοικητικές υπηρεσίες των υποψήφιων χωρών. Τον Οκτώβριο του 2001, ο όμιλος OMAS Consortium κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η επίδραση και η βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων της αδελφοποίησης υπηρεσιών μειώνονταν λόγω της συνεχιζόμενης ανεπάρκειας που παρουσίαζαν η φιλοσοφία, τα συστήματα και η χρηματοδότηση της δημόσιας διοίκησης στις υποψήφιες χώρες(12).

22. Η βιωσιμότητα μπορεί επίσης να κινδυνεύσει όταν κράτη μέλη με διαφορετική φιλοσοφία και προσέγγιση περιλαμβάνονται στο ίδιο σχέδιο αδελφοποίησης υπηρεσιών. Παραδείγματος χάρη, ο κίνδυνος ήταν εμφανής κατά την έναρξη του πολωνικού σχεδίου "ενίσχυση του εσωτερικού δημοσιονομικού ελέγχου των δημοσίων δαπανών". Η υλοποίησή του παρακωλύθηκε λόγω των διαφορετικών απόψεων σχετικά με τον τρόπο θέσπισης κατάλληλων συστημάτων εσωτερικού ελέγχου στο δημόσιο τομέα.

Αίτια που οδήγησαν σε περιορισμένη επίτευξη των στόχων

23. Τα "εγγυημένα" αποτελέσματα μπορούν να επιτευχθούν μόνον εάν όλα τα μέρη παρουσιάζουν την απαιτούμενη απόδοση. Ο έλεγχος κατέδειξε ότι τα περιορισμένα επιτεύγματα οφείλονται γενικά σε συνδυασμό παραγόντων που αφορούν όλα τα κύρια μέρη:

α) Οι διοικητικές υπηρεσίες των κρατών μελών δεν διέθεταν πάντοτε τα αναγκαία μέσα για την αντιμετώπιση όλων των εκτεταμένων απαιτήσεων των κανόνων της αδελφοποίησης υπηρεσιών. Οι απαιτούμενοι πόροι για το συντονισμό υποεκτιμήθηκαν, ιδίως για τα ομαδικά σχέδια (που περιλαμβάνουν δύο ή και περισσότερα κράτη μέλη). Σε ορισμένες περιπτώσεις, η απόδοση του ΠΣ δεν έφθασε στο απαιτούμενο επίπεδο, λόγω προβλημάτων γλώσσας και ενσωμάτωσης. Επίσης, καθυστερήσεις στην πρόσληψη βοηθών των ΠΣ(13) είχαν σε ορισμένες περιπτώσεις αρνητική επίδραση στην πρόοδο των σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών. Επιπλέον, ο επικεφαλής σχεδίου του κράτους μέλους δεν παρείχε επαρκή στήριξη στον ΠΣ σε όλες τις περιπτώσεις· την αποτελεσματική εφαρμογή του σχεδίου παρεμπόδισαν επίσης οι αλλαγές των εμπειρογνωμόνων του κράτους μέλους που είχαν αποσπαστεί σε βραχυπρόθεσμη βάση.

β) Η δέσμευση και η ταύτιση με το σχέδιο εκ μέρους της υποψήφιας χώρας δεν είχε αναπτυχθεί επαρκώς σε όλες τις περιπτώσεις. Οι υποψήφιες χώρες, σε ορισμένες περιπτώσεις, δεν υποστήριξαν επαρκώς τις απαιτούμενες μεταρρυθμίσεις και αλλαγές. Οι ΠΣ δεν διέθεταν πάντοτε από την αρχή του σχεδίου τις κατάλληλες εγκαταστάσεις και εξοπλισμό γραφείου. Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι υψηλόβαθμοι υπάλληλοι της υποψήφιας χώρας δεν κατόρθωσαν να αφιερώσουν επαρκή χρόνο στις δραστηριότητες του σχεδίου λόγω της τακτικής εργασίας τους.

γ) Η Επιτροπή, η οποία έχει την τελική ευθύνη της αδελφοποίησης υπηρεσιών, καθορίζει το πλαίσιο αλλά δεν εμπλέκεται άμεσα στη διαχείριση των σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών. Η Επιτροπή εξακολουθεί να βρίσκεται σε διαδικασία αναδιάρθρωσης και βελτιστοποίησης του συστήματος καταμερισμού της διαχείρισης μεταξύ των κεντρικών γραφείων της και των αντιπροσωπειών της. Καταβλήθηκαν κοινές προσπάθειες για την παροχή συμβουλών σχετικά με μεμονωμένα σχέδια, αλλά οι προσπάθειες αυτές παρεμποδίστηκαν σε ορισμένες περιπτώσεις από μη αποδοτική ανταλλαγή απόψεων και από διαφωνίες σχετικά με την οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων κάθε πλευράς. Η Επιτροπή δεν σεβάστηκε πάντοτε τις προτιμήσεις της υποψήφιας χώρας, πράγμα που αποτελεί μία από τις θεμελιώδεις απαιτήσεις των κανόνων της αδελφοποίησης υπηρεσιών (αρχή της εταιρικής σχέσης): προώθησε επίμονα την αδελφοποίηση υπηρεσιών ακόμη και σε περιπτώσεις όπου η υποψήφια χώρα ήταν πεπεισμένη ότι η αδελφοποίηση υπηρεσιών αδυνατούσε να προσφέρει την καλύτερη λύση. Οι υποψήφιες χώρες διατύπωσαν επίσης την επίκριση ότι η Επιτροπή δεν κατέβαλλε πάντοτε επαρκείς προσπάθειες εξουδετέρωσης της πολιτικής πίεσης των κρατών μελών, με αποτέλεσμα η επιλογή του εταίρου για την αδελφοποίηση υπηρεσιών να μην επαφίεται πλήρως στην υποψήφια χώρα. Επιπλέον, διαπιστώθηκε ανεπαρκής παρακολούθηση της ποιότητας και του έγκαιρου των εκθέσεων σχετικά με τα σχέδια, καθώς και ασαφή ροή πληροφοριών προς τις οικείες ΓΔ. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα η Επιτροπή να μην είναι αρκετά σε θέση να διατυπώσει πρακτικές και αποτελεσματικές συστάσεις με στόχο τη βελτίωση της απόδοσης. Τέλος, οι ΠΣ επέκριναν το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν δημιούργησε δίκτυο ΠΣ.

24. Ένα γενικότερο αποτέλεσμα της κατάστασης που περιγράφεται ανωτέρω είναι η μείωση της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας (βλέπε σημεία 33-44). Ωστόσο, η αδελφοποίηση υπηρεσιών αποτελεί σχετικά πρόσφατη πρωτοβουλία και όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη εξακολουθούν να αφομοιώνουν τα διδάγματα της πείρας.

ΕΞΩΤΕΡΙΚΗ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΟ 2000

25. Ένα θετικό χαρακτηριστικό είναι ότι η Επιτροπή ανέλαβε την ευθύνη οργάνωσης της εν λόγω διαδικασίας μάθησης μεριμνώντας για εξωτερική αξιολόγηση(14) του μέσου της αδελφοποίησης υπηρεσιών στην αρχή του 2000, μολονότι κατά την εποχή εκείνη δεν είχε ολοκληρωθεί κανένα από τα σχέδια, ενώ στην πλειονότητά τους ήταν επιχειρησιακά για λιγότερο από 12 μήνες.

26. Μια ομάδα τεσσάρων ανεξάρτητων εμπειρογνωμόνων από διοικητικές υπηρεσίες διαφορετικών κρατών μελών κατάρτισε "έκθεση σχετικά με την εκτίμηση του μέσου της αδελφοποίησης υπηρεσιών στο πλαίσιο του PHARE" τον Ιούλιο του 2000. Βάσει αποδεικτικών στοιχείων από την εξέταση 18 σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών και έπειτα από διαβουλεύσεις με όλες τις κυριότερες ενδιαφερόμενες ομάδες, οι εμπειρογνώμονες κατέληξαν στο συμπέρασμα ότι θα μπορούσαν να ληφθούν μέτρα προκειμένου να βελτιωθούν τρεις κύριες πτυχές:

α) μέτρα προκειμένου να καταστεί το μέσο της αδελφοποίησης υπηρεσιών πιο εύχρηστο: επικρίθηκαν οι καθυστερήσεις στις πληρωμές και στη λήψη αποφάσεων, καθώς και η μακρά και περίπλοκη διαδικασία των συμφωνιών, η οποία χαρακτηρίστηκε γραφειοκρατική, άκαμπτη, δυσκίνητη και υπερβολικά λεπτομερής·

β) μέτρα προκειμένου να διευκολυνθεί η συμμετοχή των διοικητικών υπηρεσιών των κρατών μελών στις δραστηριότητες της αδελφοποίησης υπηρεσιών·

γ) μέτρα προκειμένου να αυξηθεί η δέσμευση εκ μέρους των διοικητικών υπηρεσιών της υποψήφιας χώρας ως προς την αδελφοποίηση υπηρεσιών.

ΔΙΟΡΘΩΤΙΚΗ ΔΡΑΣΗ ΑΠΟ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΩΣ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑ ΤΗΣ ΕΞΩΤΕΡΙΚΗΣ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗΣ

27. Το Συνέδριο αναγνωρίζει ότι η Επιτροπή εισήγαγε πολλές βελτιώσεις ως αποτέλεσμα της εξωτερικής αξιολόγησης. Οι διορθωτικές δράσεις που αναλήφθηκαν αντικατοπτρίζονται σε αρκετές σημαντικές αναθεωρήσεις του εγχειριδίου για την αδελφοποίηση υπηρεσιών, εκ των οποίων οι δύο τελευταίες τέθηκαν σε ισχύ τον Ιούνιο του 2001 και τον Φεβρουάριο του 2002 (βλέπε σημείο 43).

28. Προκειμένου να βελτιωθεί η κατάρτιση των συμφωνιών [βλέπε σημείο 26.α)], η εξωτερική αξιολόγηση συνέστησε να χρηματοδοτείται από το πρόγραμμα PHARE το κόστος κατάρτισης της συμφωνίας. Η αναθεώρηση του Ιουνίου 2001 παρέσχε τη δυνατότητα αυτή και επίσης εισήγαγε μεγαλύτερη ευελιξία, ιδίως όσον αφορά τους δημοσιονομικούς κανόνες και τη θέσπιση των διαδικασιών "Twinning light" (αδελφοποίηση υπηρεσιών "ελαφρού τύπου")(15).

29. Η τελευταία αναθεώρηση του Φεβρουαρίου 2002 προβλέπει περαιτέρω μέτρα που καθιστούν το μέσο πιο εύχρηστο:

α) οι νέοι ΠΣ καλούνται από την Επιτροπή να παρακολουθήσουν διήμερο σεμινάριο κατάρτισης στην έδρα της Επιτροπής στις Βρυξέλλες, το κόστος του οποίου μπορεί να καταλογιστεί στον προϋπολογισμό της αδελφοποίησης υπηρεσιών·

β) ο οργανισμός του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνος για την εφαρμογή του σχεδίου μπορεί να ζητήσει υψηλότερη προπληρωμή από εκείνη που χορηγούνταν στο παρελθόν.

30. Όσον αφορά το ενδιαφέρον των διοικητικών υπηρεσιών των κρατών μελών για τη συμμετοχή τους στην αδελφοποίηση υπηρεσιών [βλέπε σημείο 26.β)], η Επιτροπή επέτρεψε επίσης σε όλο και περισσότερους ιδιωτικούς οργανισμούς, οι οποίοι ενεργούν για λογαριασμό των δημοσίων υπηρεσιών, να λαμβάνουν εντολή εφαρμογής σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών. Ο ευρύτερος αυτός ορισμός λαμβάνει υπόψη τη γενικότερη τάση σε ορισμένα κράτη μέλη προς ιδιωτικοποίηση δημόσιων δραστηριοτήτων (αλλά βλέπε σημεία 46-48) και έχει αυξήσει το ενδιαφέρον των εν λόγω κρατών μελών για τη συμμετοχή τους στην αδελφοποίηση υπηρεσιών.

31. Όσον αφορά τη δέσμευση εκ μέρους των διοικητικών υπηρεσιών της υποψήφιας χώρας [βλέπε σημείο 26.γ)], η Επιτροπή έλαβε μέτρα προκειμένου να διασφαλίσει ότι οι ανθρώπινοι πόροι της υποψήφιας χώρας παρουσιάζονται λεπτομερώς στη συμφωνία αδελφοποίησης υπηρεσιών. Η αναθεώρηση του εγχειριδίου για την αδελφοποίηση υπηρεσιών τον Ιούνιο του 2001 θέσπισε την υποχρέωση να ζητείται προηγουμένως η έγκριση τόσο της Επιτροπής όσο και της ΚΜΧΣΣ, εάν προβλέπεται αλλαγή στον επικεφαλής σχεδίου της υποψήφιας χώρας ή στον ομόλογο του ΠΣ.

32. Συνοπτικά, πολυάριθμα προβλήματα της περιόδου έναρξης ή των πρώιμων σταδίων έχουν εντοπιστεί και αντιμετωπιστεί από την Επιτροπή. Εντούτοις, εξακολουθούν να υφίστανται μείζονα προβλήματα περισσότερο διαρθρωτικής φύσης, τα οποία περιγράφονται στα ακόλουθα σημεία.

ΣΥΝΕΧΙΖΟΜΕΝΑ ΔΙΑΡΘΡΩΤΙΚΑ ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΑ

Διοικητική πολυπλοκότητα

33. Πολλοί νέοι ΠΣ που άρχισαν να εργάζονται το 2001 εξακολουθούσαν να εκφράζουν απογοήτευση για την έκταση της γραφειοκρατίας σε όλα τα στάδια, από τον προγραμματισμό έως την εφαρμογή του σχεδίου. Κατά τη γνώμη τους, αναλωνόταν υπερβολικά μεγάλο μέρος του χρόνου τους σε καθαρά διοικητικά θέματα εις βάρος του κύριου έργου, ήτοι της παροχής συμβουλών στις υποψήφιες χώρες σχετικά με τη θεσμική ενίσχυση. Πράγματι, η αλληλεπίδραση των πολυάριθμων δημοσίων υπηρεσιών που εμπλέκονται στην αδελφοποίηση υπηρεσιών (Επιτροπή στις Βρυξέλλες, αντιπροσωπείες της Επιτροπής, διάφοροι δημόσιοι οργανισμοί στα κράτη μέλη και στις υποψήφιες χώρες) και οι οποίες χαρακτηρίζονται από διαφορετική διοικητική φιλοσοφία δημιουργεί διοικητική πολυπλοκότητα που μειώνει την αποδοτικότητα και την αποτελεσματικότητα. Οι συνεχιζόμενες υπερβολικά μακρές περίοδοι μεταξύ της εκτίμησης των αναγκών και της υλοποίησης των σχεδίων (βλέπε σημεία 34-36), καθώς και τα ιδιαίτερα περίπλοκα συστήματα πληρωμών (βλέπε σημεία 37-44), αποτελούν δύο παραδείγματα τέτοιου είδους δυσκολιών.

Μη αποδοτικές διαδικασίες από την εκτίμηση των αναγκών έως την υλοποίηση των σχεδίων

34. Προτού ο ΠΣ μπορέσει να ξεκινήσει το έργο του στην υποψήφια χώρα, το σχέδιο πρέπει να περάσει από πολλά διαφορετικά στάδια (βλέπε διάγραμμα). Αυτό καταλήγει σε μακρές περιόδους μεταξύ της αρχικής εκτίμησης των αναγκών και της επακόλουθης δράσης για την αντιμετώπισή τους. Το 30 % των σχεδίων του γύρου επιλογής 2000 δεν είχαν ακόμη ξεκινήσει τον Φεβρουάριο του 2002. Στις περιπτώσεις αυτές, χρειάστηκαν δύο έτη για την ολοκλήρωση των διαφόρων φάσεων (εντοπισμό των αναγκών, επακόλουθο σχεδιασμό των γενικών γραμμών του σχεδίου, πρόσκληση υποβολής προσφορών, επιλογή των εταίρων για την αδελφοποίηση υπηρεσιών, κατάρτιση της συμφωνίας αδελφοποίησης υπηρεσιών, έγκριση της χρηματοδότησης από την οργανωτική επιτροπή της Επιτροπής, υπογραφή της συμφωνίας αδελφοποίησης υπηρεσιών, έγκριση από την Επιτροπή, κοινοποίηση της συμφωνίας αδελφοποίησης υπηρεσιών και, τέλος, έναρξη της εργασίας του ΠΣ στην υποψήφια χώρα). Ως αποτέλεσμα, ορισμένα στοιχεία στη σύλληψη του σχεδίου είναι συχνά ήδη ξεπερασμένα όταν το σχέδιο είναι σε θέση να ξεκινήσει, οπότε ήδη εξ αρχής καθίστανται αναγκαίες αλλαγές στη συμφωνία. Ο πραγματικός κίνδυνος απόσυρσης του ΠΣ που έχει οριστεί καθώς και άλλων βασικών στελεχών πριν από την έναρξη του σχεδίου αποτελεί περαιτέρω σοβαρή συνέπεια των χρονοβόρων διαδικασιών.

35. Πολλοί ΠΣ επέκριναν την υπερβολική ακρίβεια που απαιτείται στη διαδικασία σχεδιασμού. Θεώρησαν ως σπατάλη πόρων και χρόνου την ανάγκη να προσδιορίζονται επακριβώς, αρκετούς μήνες εκ των προτέρων, ζητήματα όπως η τοποθεσία διεξαγωγής κάποιας κατάρτισης, ο αριθμός των προσώπων που θα την παρακολουθούσαν, η ενοικίαση της αίθουσας, τα έξοδα ταξιδίου, οι ημερήσιες αποζημιώσεις ή ο αριθμός των σελίδων προς μετάφραση για τις σημειώσεις του μαθήματος. Σε περίπτωση οποιασδήποτε παρέκκλισης από το σχέδιο, πρέπει να ακολουθούνται χρονοβόρες διαδικασίες για τροποποίηση της συμφωνίας. Εάν η αλλαγή αφορά υποχρεωτική ρήτρα (π.χ. άρθρο σχετικά με τα "εγγυημένα" αποτελέσματα) παίρνει τη μορφή προσθήκης στη συμφωνία(16), η οποία απαιτεί επίσημη έγκριση από τις κεντρικές υπηρεσίες. Πρέπει να συντάσσονται συμπληρωματικές επιστολές σχετικά με αλλαγές σε ενδεικτικές ρήτρες της συμφωνίας. Στο παρελθόν, καταρτίζονταν πολυάριθμες προσθήκες ή συμπληρωματικές επιστολές κατά τη διάρκεια ζωής ενός σχεδίου.

36. Στην Πολωνία, ο ακριβής προγραμματισμός όλων των στοιχείων του κόστους για τα σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών κατέστη περιττός τον Ιούλιο του 2001 λόγω αύξησης κατά 60 % στις ημερήσιες αποζημιώσεις των εμπειρογνωμόνων των κρατών μελών (από 229 σε 367 ευρώ). Η σημαντική αυτή αύξηση των ημερήσιων αποζημιώσεων κατά τη διάρκεια ζωής των σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών προκάλεσε σοβαρή αποδιοργάνωση της δημοσιονομικής διαχείρισής τους. Το δημόσιο ταμείο της Πολωνίας φρονούσε ότι η αύξηση δεν ήταν αιτιολογημένη ούτε συμβάδιζε με την οικονομική πραγματικότητα.

Περίπλοκα συστήματα πληρωμών

37. Αρχικά, οι πληρωμές στο πλαίσιο της αδελφοποίησης υπηρεσιών για την απόδοση των δαπανών στα κράτη μέλη πραγματοποιούνταν απευθείας από την Επιτροπή. Στη συνέχεια, η ευθύνη για τις πληρωμές μεταφέρθηκε στις υποψήφιες χώρες, στο πλαίσιο της γενικότερης πολιτικής αποκέντρωσης της Επιτροπής (αυξημένες αρμοδιότητες στις υποψήφιες χώρες). Έτσι, η κύρια ροή κεφαλαίων πραγματοποιείται επί του παρόντος από τις Βρυξέλλες προς τις υποψήφιες χώρες και κατόπιν από τις υποψήφιες χώρες προς τα κράτη μέλη. Οι αποζημιώσεις και τα έξοδα των ΠΣ τούς καταβάλλονται απευθείας από την ΚΜΧΣΣ της υποψήφιας χώρας, η οποία είναι ο οργανισμός πληρωμών για την κοινοτική συνεισφορά στα σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών.

38. Οι διοικητικές υπηρεσίες των κρατών μελών εξακολουθούν να παραπονούνται ότι η απόδοση των δαπανών τους καθυστερεί συχνά επί μήνες, λόγω αδυναμιών στα συστήματα πληρωμών. Επίσης, οι ΠΣ πληρώθηκαν με σημαντικές καθυστερήσεις. Σε ορισμένες περιπτώσεις οι προπληρωμές δεν καταβλήθηκαν εγκαίρως, με αποτέλεσμα να αναγκαστούν να χρησιμοποιήσουν ίδια κεφάλαια στην αρχή των σχεδίων για την πληρωμή των πτήσεων, των εξόδων διαμονής ή των αποδοχών του βοηθού τους.

39. Συνολικά, το σύστημα δεν λειτούργησε ορθά λόγω της αλληλεπίδρασης υπερβολικά πολύπλοκων διαδικασιών. Η συνύπαρξη των χρηματοδοτικών κανόνων της αδελφοποίησης υπηρεσιών με άλλους χρηματοδοτικούς ή δημοσιονομικούς κανόνες σε διάφορα επίπεδα της Επιτροπής, των κρατών μελών και των υποψήφιων χωρών προξενεί μείζονες δυσλειτουργίες.

40. Η διαχείριση των κεφαλαίων PHARE στην Ουγγαρία πραγματοποιείται στο πλαίσιο του κεντρικού προϋπολογισμού. Η διαδικασία πληρωμής στο ουγγρικό δημόσιο ταμείο προβλέπει 27 στάδια, γεγονός που κατέληξε σε σημαντικές καθυστερήσεις στην πραγματοποίηση των πληρωμών PHARE, συμπεριλαμβανόμενων των πληρωμών της αδελφοποίησης υπηρεσιών. Η αντιπροσωπεία στην εν λόγω χώρα συγκρότησε μία ομάδα εργασίας το 2001 για την αντιμετώπιση αυτών των προβλημάτων στις πληρωμές.

41. Οι ΚΜΧΣΣ υποχρεούνται να ελέγχουν εάν οι δηλώσεις δαπανών που υποβάλλουν οι εταίροι για την αδελφοποίηση υπηρεσιών των κρατών μελών είναι ακριβείς και σύμφωνες με τους κανόνες της αδελφοποίησης υπηρεσιών. Οι εταίροι για την αδελφοποίηση υπηρεσιών των κρατών μελών προσήψαν ιδιαίτερα στην πολωνική ΚΜΧΣΣ την υπερβολικά αυστηρή διενέργεια του εν λόγω ελέγχου, η οποία προξένησε καθυστερήσεις στις πληρωμές. Η πολωνική ΚΜΧΣΣ αντέταξε ότι οι έλεγχοί της κατέδειξαν την ανακρίβεια πολυάριθμων δηλώσεων δαπανών. Ένα από τα αίτια των προβλημάτων ήταν οι διαφορετικές ερμηνείες των κανόνων της αδελφοποίησης υπηρεσιών. Το Συνέδριο εντόπισε αποδεικτικά στοιχεία ύπαρξης αδυναμιών και στις δύο πλευρές.

42. Οι προκαταρκτικές εργασίες που πραγματοποιούνται στα κράτη μέλη δεν αμείβονται βάσει του πραγματικού κόστους. Αντ' αυτού καταβάλλεται αποζημίωση κατ' αποκοπή, που υπολογίζεται βάσει του έργου που πραγματοποιείται στην υποψήφια χώρα. Ασχέτως της φύσης του σχεδίου ή του αναγκαίου βαθμού προετοιμασίας, η εν λόγω αποζημίωση κατ' αποκοπή αντιστοιχεί πάντοτε στο 150 % της αμοιβής που καταβάλλεται για την εργασία βραχυπρόθεσμα αποσπασμένων εμπειρογνωμόνων στην υποψήφια χώρα. Μολονότι είναι ορθό να αμείβονται τα κράτη μέλη για τη βασική προκαταρκτική εργασία που πραγματοποιούν οι εμπειρογνώμονες στο κράτος μέλος, η Επιτροπή δεν έχει επανεξετάσει την αιτιολόγηση του 150 % αφότου θεσπίστηκε το 2000. Η εξωτερική αξιολόγηση επισημαίνει ότι το σύστημα αποζημίωσης κατ' αποκοπή δημιουργεί στρεβλά κίνητρα. Δεδομένου ότι εξαρτάται κυρίως από τη διαχείριση του σχεδίου στο κράτος μέλος να εκτιμήσει το χρόνο που πρόκειται να αναλωθεί στην υποψήφια χώρα, οι εμπειρογνώμονες ενθαρρύνονται να πραγματοποιούν το προκαταρκτικό έργο στην υποψήφια χώρα παρά στο κράτος μέλος.

43. Η εφαρμογή των χρηματοδοτικών κανόνων της αδελφοποίησης υπηρεσιών παρουσιάζει πρόκληση για τις διοικητικές ικανότητες τόσο στα κράτη μέλη όσο και στις υποψήφιες χώρες. Η Επιτροπή άλλαξε τους κανόνες αρκετές φορές προκειμένου να βελτιώσει το μέσο. Εντούτοις, το γεγονός αυτό αύξησε επίσης την πολυπλοκότητα, καθώς χρειάστηκε να εφαρμοστούν στα νέα σχέδια διαφορετικοί κανόνες από εκείνους που ίσχυαν για τα παλαιότερα. Περαιτέρω σύγχυση δημιουργήθηκε διότι ορισμένες αλλαγές ("διευκρινίσεις") εφαρμόστηκαν επίσης αναδρομικά(17), ενώ άλλες όχι. Η Επιτροπή δεν παρέσχε πάντοτε συνεπείς μεταξύ τους συμβουλές, με αποτέλεσμα να μην εφαρμόζονται πάντοτε με συνέπεια οι χρηματοδοτικοί κανόνες της αδελφοποίησης υπηρεσιών(18).

44. Γενικά, οι περίπλοκες διοικητικές διαδικασίες της αδελφοποίησης υπηρεσιών αναλώνουν δυσανάλογο μέρος των πόρων των αντιπροσωπειών, των ΚΜΧΣΣ και των ΠΣ.

Υπερβολική έμφαση στην αδελφοποίηση υπηρεσιών

45. Η θεσμική ενίσχυση δεν ισοδυναμεί με την αδελφοποίηση υπηρεσιών. Ωστόσο, ορισμένοι εκπρόσωποι των υποψήφιων χωρών επέκριναν την τάση της Επιτροπής να δίνει υπερβολική έμφαση στην αδελφοποίηση υπηρεσιών εις βάρος άλλων μηχανισμών που στοχεύουν στην θεσμική ενίσχυση και χρησιμοποιούνται για την παροχή στήριξης [γενική οριζόντια στήριξη στις δημόσιες υπηρεσίες(19) (βλέπε σημείο 21), συμβάσεις παροχής υπηρεσιών του ιδιωτικού τομέα, συμμετοχή σε κοινοτικά προγράμματα]. Η ιδιαίτερη έμφαση που έδωσε η Επιτροπή στην αδελφοποίηση υπηρεσιών είχε ως αποτέλεσμα σε ορισμένες περιπτώσεις να απομακρυνθεί το μέσο από τον αρχικό σκοπό του και να μην χρησιμοποιείται αρκούντως επιλεκτικά.

Εκτεταμένη χρησιμοποίηση της αδελφοποίησης υπηρεσιών για εντεταλμένους οργανισμούς

46. Η αδελφοποίηση υπηρεσιών θεωρείται ότι συμβολίζει τη συνεργασία μεταξύ δημοσίων υπηρεσιών. Ο ΠΣ θα πρέπει να διαθέτει ειδικές γνώσεις σχετικά με την εφαρμογή του κοινοτικού κεκτημένου στις διοικητικές υπηρεσίες του δημόσιου τομέα ενός κράτους μέλους, τις οποίες δεν διαθέτει ο ιδιωτικός τομέας. Σύμφωνα με την Επιτροπή, η αδελφοποίηση υπηρεσιών πρέπει να προσφέρει κάτι που κανένα άλλο μέσο δεν μπορεί να παράσχει, ήτοι τη συνδρομή σε τομείς που εμπίπτουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα της κυβέρνησης. Η αδελφοποίηση υπηρεσιών πρέπει να χρησιμοποιείται σε περιπτώσεις όπου δεν μπορούν να χρησιμοποιηθούν ιδιωτικοί σύμβουλοι εναλλακτικά. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο πραγματοποιείται παρέκκλιση για την αδελφοποίηση υπηρεσιών από τις συνήθεις διαδικασίες διαγωνισμού στο πλαίσιο του PHARE, και παρέχεται η δυνατότητα στην υποψήφια χώρα να επιλέξει μεταξύ των κρατών μελών τους εταίρους που επιθυμεί για την αδελφοποίηση υπηρεσιών ανεξαρτήτως κόστους.

47. Εντούτοις, όλο και συχνότερα οι εταίροι για την αδελφοποίηση υπηρεσιών στα κράτη μέλη είναι οι αποκαλούμενοι εντεταλμένοι οργανισμοί, ήτοι οργανισμοί εντεταλμένοι ώστε να υπέχουν θέση δημόσιων διοικητικών υπηρεσιών. Ο κατάλογος των εντεταλμένων οργανισμών που έχει εγκρίνει η Επιτροπή έχει επεκταθεί σημαντικά και περιλαμβάνει περισσότερους από 300 οργανισμούς. Κατ' αυτόν τον τρόπο, η Επιτροπή έχει αναγνωρίσει την τάση των κρατών μελών να αναθέτουν δημόσιες υπηρεσίες σε ιδιωτικούς οργανισμούς. Η Επιτροπή δεν έχει λάβει καμία επίσημη απόφαση αποδοχής ή απόρριψης ενός οργανισμού ως εντεταλμένου.

48. Οι εν λόγω εντεταλμένοι οργανισμοί είναι συχνά ιδιωτικές επιχειρήσεις και ενδέχεται επίσης να έχουν εμπορικά συμφέροντα, γεγονός που τους οδηγεί να προσφέρουν τις υπηρεσίες τους μέσω εμπορικών προσκλήσεων υποβολής προσφορών σε άλλες περιπτώσεις (συμπεριλαμβανόμενων των προσκλήσεων της Επιτροπής στο πλαίσιο της τεχνικής συνδρομής της). Το καθεστώς ενός εντεταλμένου οργανισμού τού επιτρέπει να χρεώνει περισσότερο από το διπλάσιο σε σχέση με τις συνήθεις αμοιβές των εμπειρογνωμόνων των δημόσιων διοικητικών υπηρεσιών. Εντούτοις, για την αδελφοποίηση υπηρεσιών δεν απαιτείται η υποβολή σε διαδικασίες διαγωνισμού. Στις περιπτώσεις αυτές, ο αρχικός στόχος της αδελφοποίησης υπηρεσιών δεν είναι πλέον ορατός και είναι αμφισβητήσιμο εάν η παρέκκλιση από τις συνήθεις διαδικασίες PHARE είναι αρμόζουσα.

Αυτόματη χρησιμοποίηση της αδελφοποίησης υπηρεσιών

49. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι συχνά η αδελφοποίηση υπηρεσιών επιλεγόταν αυτόματα χωρίς να αποτελεί το αποτέλεσμα λεπτομερούς αξιολόγησης μεταξύ διαφόρων μέσων. Δεν εξεταζόταν πάντοτε επαρκώς η πλήρωση των προϋποθέσεων για επιτυχή εφαρμογή της αδελφοποίησης υπηρεσιών. Η πείρα δείχνει ότι οι δραστηριότητες αδελφοποίησης υπηρεσιών δεν είναι κατάλληλες για σχέδια όπου η υποψήφια χώρα δεν έχει ακόμη αποφασίσει ποια υπουργεία πρέπει να έχουν ευθύνη για τις δραστηριότητες ή όπου η υποψήφια χώρα δεν έχει ακόμη υιοθετήσει την αναγκαία νομοθεσία. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η αδελφοποίηση υπηρεσιών επελέγη μολονότι δεν υπήρχε προφανής ανάγκη αδιάκοπης παρουσίας του ΠΣ τουλάχιστον για 12 συναπτούς μήνες (μία από τις βασικές απαιτήσεις του μέσου της αδελφοποίησης υπηρεσιών).

50. Επίσης, υπάρχουν περιπτώσεις όπου, έπειτα από σημαντικές προκαταρκτικές εργασίες, τα επιλεγέντα σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών δεν μπόρεσαν να ξεκινήσουν και ακυρώθηκαν. Η Επιτροπή τότε απευθύνθηκε σε ιδιώτες. Αυτό αποδεικνύει ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, η αδελφοποίηση υπηρεσιών και οι ιδιωτικοί σύμβουλοι ήταν στην πράξη εναλλάξιμοι. Δεν είχε μελετηθεί επαρκώς κάθε περίπτωση προκειμένου να αποφασιστεί εάν η απαιτούμενη εμπειρογνωμοσύνη θα μπορούσε να παρασχεθεί με τον καλύτερο τρόπο από την αδελφοποίηση υπηρεσιών ή από ιδιώτες.

51. Η αδελφοποίηση υπηρεσιών δεν μπορεί να λειτουργήσει μόνη. Σε ορισμένες περιπτώσεις υπήρξε έλλειψη συμπληρωματικότητας και συγχρονισμού με τους πόρους του ιδιωτικού τομέα. Η αδελφοποίηση υπηρεσιών δεν μπορούσε να προχωρήσει διότι οι συνδεδεμένες με αυτήν διαδικασίες διαγωνισμού, προμηθειών και σύναψης συμβάσεων για εξοπλισμό παρουσίαζαν έλλειψη συντονισμού ή καθυστερήσεις. Δύο παραδείγματα επεξηγούν την έλλειψη συντονισμού στη χρησιμοποίηση των διαφόρων μέσων θεσμικής ενίσχυσης:

α) στο πολωνικό σχέδιο "Εσωτερικός δημοσιονομικός έλεγχος σε περιφερειακό επίπεδο" (διάρκεια του σχεδίου: Οκτώβριος 2001 - Οκτώβριος 2003) η αντίστοιχη διαδικασία διαγωνισμού για μία βάση δεδομένων καθυστέρησε. Η βάση επρόκειτο να καλύψει τις κοινοτικές διαρθρωτικές παρεμβάσεις, με ιδιαίτερη έμφαση στην ανάπτυξη συστήματος παρακολούθησης της κοινοτικής στήριξης σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο·

β) η συνιστώσα "αδελφοποίηση υπηρεσιών" του ουγγρικού σχεδίου στον τομέα της προετοιμασίας για τα Διαρθρωτικά Ταμεία (βλέπε παράρτημα σημείο 4) χαρακτηρίστηκε από έλλειψη συντονισμού με τη συνιστώσα "παροχή συμβουλών από τον ιδιωτικό τομέα", αυξάνοντας κατ' αυτόν τον τρόπο τον κίνδυνο αλληλεπικάλυψης και άσκοπης επανάληψης των ίδιων προσπαθειών.

52. Σε γενικές γραμμές, μπορεί να υποστηριχθεί ότι η αδελφοποίηση υπηρεσιών δεν παρουσιάζει αναγκαστικά καλύτερη σχέση κόστους-αποτελεσματικότητας από ό,τι οι συμβάσεις τεχνικής συνδρομής που συνάπτονται με διαδικασίες διαγωνισμού. Οι ακόλουθοι παράγοντες παρακωλύουν την επίτευξη βέλτιστης σχέσης κόστους-αποτελεσματικότητας στην αδελφοποίηση υπηρεσιών:

α) μολονότι τα συμβαλλόμενα μέρη είναι τα κράτη μέλη και οι υποψήφιες χώρες, τα κεφάλαια παρέχονται από την Επιτροπή. Συνεπώς, τα κράτη μέλη ή οι υποψήφιες χώρες δεν έχουν οικονομικά κίνητρα ώστε να προβούν σε λύση της σύμβασης εάν ένα από τα μέρη δεν τηρεί τις υποχρεώσεις του. Σε ορισμένες περιπτώσεις, εξακολούθησαν να ισχύουν συμβάσεις με χαμηλή απόδοση προκειμένου να αποφευχθούν πολιτικά προβλήματα και πραγματοποιήθηκαν τελικές πληρωμές παρά την αποτυχία επίτευξης των αποτελεσμάτων·

β) λόγω του αριθμού των λειτουργιών και των συμμετεχόντων που περιλαμβάνονται σε ένα σχέδιο, η υποχρέωση λογοδοσίας για τις ελλείψεις δεν είναι εντοπισμένη (βλέπε σημεία 23-24), γεγονός που αυξάνει τον κίνδυνο αποτυχίας ή μειωμένης απόδοσης·

γ) τα σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών περιλαμβάνουν πολλές διοικητικές υπηρεσίες σε διάφορα επίπεδα, γεγονός που σημαίνει ότι αφιερώνονται πόροι σε γραφειοκρατικά θέματα εις βάρος του κύριου έργου, ήτοι της παροχής συμβουλών στις υποψήφιες χώρες σχετικά με τη θεσμική ενίσχυση (βλέπε σημεία 33-44)·

δ) δεν είναι αναγκαία ούτε επιθυμητή για κάθε σχέδιο η αδιάκοπη δωδεκάμηνη παρουσία του ΠΣ (βλέπε σημείο 49). Είναι ιδιαίτερα δύσκολο να ενταχθούν στο πλαίσιο της αδελφοποίησης υπηρεσιών ταχείες, ευέλικτες και "επί μέτρω" λύσεις σε συγκεκριμένα προβλήματα. Εντούτοις, οι διαδικασίες αδελφοποίησης υπηρεσιών "ελαφρού τύπου" έχουν προσφέρει περισσότερη ευελιξία (βλέπε σημείο 28).

ΑΔΕΛΦΟΠΟΙΗΣΗ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΚΑΙ ΝΕΑ ΣΧΕΔΙΑ ΔΡΑΣΗΣ 2002

53. Η Επιτροπή ανακοίνωσε, το 2001, στο έγγραφο στρατηγικής της σχετικά με τη διεύρυνση ότι επρόκειτο να ενισχύσει τις δράσεις θεσμικής ενίσχυσης το 2002 με ένα σχέδιο δράσης για καθεμία από τις 10 υποψήφιες χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης. Τον Ιούνιο του 2002, η Επιτροπή ανακοίνωσε(20) ότι τα εν λόγω σχέδια δράσης είχαν ολοκληρωθεί και η εφαρμογή βρισκόταν σε εξέλιξη. Παρέχεται πρόσθετη διευκόλυνση για τη θεσμική ενίσχυση ύψους 250 εκατομμυρίων ευρώ στο πλαίσιο του προγράμματος PHARE.

54. Η Επιτροπή θεωρεί επί του παρόντος ότι τα σχέδια δράσης αποτελούν μείζον μέσο και στοιχείο-κλειδί στη συνδρομή προς τις υποψήφιες χώρες προκειμένου να ενισχύσουν τις διοικητικές και δικαστικές ικανότητές τους. Απομένει να αποφασιστεί ποιον ακριβώς ρόλο θα διαδραματίσει η αδελφοποίηση υπηρεσιών στο πλαίσιο της πρόσθετης αυτής συνδρομής.

55. Στις τακτικές εκθέσεις της Επιτροπής για το 2002 σχετικά με την πρόοδο των υποψήφιων χωρών προς την προσχώρηση εντοπίστηκαν οι εναπομένουσες ανάγκες όσον αφορά τη θεσμική ενίσχυση πριν από την ένταξη. Στο πλαίσιο του ισχύοντος μηχανισμού, τα νέα σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών θα αδυνατούσαν να συνεισφέρουν στην αντιμετώπιση των αναγκών αυτών πριν από το 2005. Συνεπώς, ο μηχανισμός της αδελφοποίησης υπηρεσιών ασφαλώς δεν αποτελεί μέσο άμεσης αντιμετώπισης των αναγκών θεσμικής ενίσχυσης.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

Μια θετική πρωτοβουλία

56. Η ενίσχυση των διοικητικών ικανοτήτων (θεσμική ενίσχυση) κατέστη προτεραιότητα της στήριξης PHARE τον Νοέμβριο του 1998. Οι ενισχυμένες διοικητικές ικανότητες είναι ζωτικής σημασίας για τις υποψήφιες χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης, όχι μόνον λόγω των ειδικών αναγκών σε σχέση με την προσχώρηση στην ΕΕ, αλλά και για τη γενικότερη μετάβαση προς αυξημένη ανταγωνιστικότητα στην οικονομία συνολικά. Η αδελφοποίηση υπηρεσιών αποτελεί το κύριο μέσο του PHARE για την ενίσχυση των διοικητικών ικανοτήτων στο πλαίσιο της ένταξης.

57. Οι διοικητικές υπηρεσίες και τα δημόσια ιδρύματα των κρατών μελών διαθέτουν μοναδικές γνώσεις και εξειδικευμένη πείρα όσον αφορά την εφαρμογή και την επιβολή του κοινοτικού κεκτημένου. Πριν από το 1998, η Επιτροπή κινητοποιούσε συμβούλους κυρίως από τον ιδιωτικό τομέα. Εντούτοις, για τη διαδικασία θεσμικής ενίσχυσης είναι αναγκαίες οι καλύτερες δυνατές συμβουλές τόσο από τον ιδιωτικό όσο και από το δημόσιο τομέα· συνεπώς, η αδελφοποίηση υπηρεσιών αποτελεί αξιέπαινη πρωτοβουλία της Επιτροπής όσον αφορά τη συνδρομή προς τις υποψήφιες χώρες, προκειμένου να αποκτήσουν την ικανότητα να υιοθετήσουν, να εφαρμόσουν και να επιβάλουν το κεκτημένο.

58. Η Επιτροπή έχει την τελική ευθύνη για το πρόγραμμα αδελφοποίησης υπηρεσιών αλλά δεν εμπλέκεται άμεσα στα σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών και επομένως έχει περιορισμένες δυνατότητες επιρροής σε αυτά. Η έννοια της αδελφοποίησης υπηρεσιών, μολονότι είναι θετική γενικότερα, συνεπάγεται ότι η κοινή ευθύνη μεταξύ της Επιτροπής, των υποψήφιων χωρών και των κρατών μελών παρακωλύει μία σαφέστερη και απλούστερη διευκρίνιση του ποιος έχει υποχρέωση λογοδοσίας (βλέπε σημεία 23-24).

Περιορισμένη επίτευξη των φιλόδοξων στόχων

59. Γενικά, τα σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών έδρασαν ως καταλύτης στην έναρξη της μεταρρύθμισης των υποψήφιων χωρών, συνενώνοντας ειδικούς από τις διοικητικές υπηρεσίες των κρατών μελών και των υποψήφιων χωρών. Η σημαντικότερη πρόοδος πραγματοποιήθηκε στη μεταφορά του κοινοτικού κεκτημένουστην εθνική νομοθεσία. Εντούτοις, η πρόοδος ήταν μάλλον μικρότερη όσον αφορά την εφαρμογή και την επιβολή του κεκτημένου. Η ανάλυση του Συνεδρίου σχετικά με τα ολοκληρωθέντα σχέδια καταδεικνύει ότι σε γενικές γραμμές οι στόχοι που είχαν καθοριστεί δεν επιτεύχθηκαν πλήρως. Τα αποκαλούμενα "εγγυημένα" αποτελέσματα σε πολλές περιπτώσεις επιτεύχθηκαν μόνον εν μέρει κατά τη διάρκεια ισχύος του σχεδίου. Ήταν υπεραισιόδοξη η προσδοκία ότι ένα και μόνο σχέδιο αδελφοποίησης υπηρεσιών, του οποίου η μέση διάρκεια είναι 18 μήνες, θα αρκούσε για να δημιουργήσει στην υποψήφια χώρα έναν πλήρως λειτουργικό, αποδοτικό και βιώσιμο οργανισμό σε δεδομένο τομέα. Συχνά, η επιτυχία τέθηκε σε κίνδυνο λόγω του μεγάλου αριθμού λειτουργιών και συμμετεχόντων στη διαδικασία, καθώς και λόγω έλλειψης υποχρέωσης λογοδοσίας (βλέπε σημεία 19-24). Επίσης, την πλήρη επίτευξη των επιθυμητών αποτελεσμάτων παρακώλυσε η επίδραση της διοικητικής πολυπλοκότητας. Αναλώθηκε υπερβολικά μεγάλο χρονικό διάστημα σε καθαρά διοικητικά θέματα εις βάρος του κύριου έργου, ήτοι της παροχής συμβουλών στις υποψήφιες χώρες σχετικά με τη θεσμική ενίσχυση (βλέπε σημεία 33-44).

Βελτίωση της απόδοσης

60. Προκειμένου να αυξηθεί η βελτιστοποίηση των πόρων και να βελτιωθεί η επίτευξη αποτελεσμάτων, η αδελφοποίηση υπηρεσιών θα πρέπει να επικεντρωθεί περισσότερο στην έγκαιρη επίτευξη αποτελεσμάτων. Η απόδοση θα μπορούσε να βελτιωθεί με τους ακόλουθους τρόπους:

α) θα πρέπει να δοθεί περισσότερη προσοχή στη διατύπωση περιορισμένου αριθμού ρεαλιστικών και επιτεύξιμων στόχων, οι οποίοι να αφορούν σαφώς την αντιμετώπιση αναγνωρισμένων αδυναμιών στις διοικητικές ικανότητες·

β) οι διαδικασίες εκτίμησης της επίτευξης των αποτελεσμάτων θα πρέπει πάντοτε να καθορίζονται σε κάθε συμφωνία, κατά προτίμηση μέσω της χρησιμοποίησης δεικτών απόδοσης ή κριτηρίων αναφοράς·

γ) επίσης, οι συμφωνίες θα πρέπει να ορίζουν ότι η βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων πρέπει να αξιολογείται έπειτα από την ολοκλήρωση του σχεδίου. Ο όρος "εγγυημένα" αποτελέσματα είναι παραπλανητικός, εφόσον οι πληρωμές δεν είναι συνδεδεμένες με την επίτευξη των εν λόγω στόχων, και συνιστάται να εγκαταλειφθεί η χρήση της λέξης "εγγυημένα"·

δ) οι αντιπροσωπείες θα πρέπει να παρακολουθούν με μεγαλύτερη ταχύτητα την πλήρωση των κριτηρίων αναφοράς των σχεδίων προκειμένου να καταστεί δυνατή η ανάληψη έγκαιρης δράσης, π.χ. με αναπροσανατολισμό του σχεδίου ή ακόμη και τη λήξη του.

Για μια ταχύτερη και λιγότερο πολύπλοκη αδελφοποίηση υπηρεσιών

61. Η αδελφοποίηση υπηρεσιών περιλάμβανε μακρές διαδικασίες και αφιέρωνε υπερβολικό χρόνο στη λεπτομερή διαχείριση των πόρων. Το 30 % των σχεδίων του γύρου επιλογής 2000 δεν είχαν ακόμη ξεκινήσει τον Φεβρουάριο του 2002 (βλέπε σημείο 34). Η Επιτροπή έχει ήδη αποδείξει την προθυμία της να αναλάβει διορθωτική δράση (βλέπε σημεία 27-32). Εντούτοις, περαιτέρω βελτιώσεις εξακολουθούν να είναι αναγκαίες για την απλοποίηση των χρονοβόρων διαδικασιών στα διάφορα στάδια, από την εκτίμηση των αναγκών έως την υλοποίηση του σχεδίου:

α) όλα τα στάδια της κατάρτισης του σχεδίου (στα οποία συμμετέχουν οι υποψήφιες χώρες, τα κράτη μέλη και η Επιτροπή) θα πρέπει να εξορθολογιστούν, χωρίς να τεθεί σε κίνδυνο η τήρηση της χρηστής διοικητικής πρακτικής·

β) η Επιτροπή θα πρέπει να επιταχύνει τις εσωτερικές της διαδικασίες διαβούλευσης μεταξύ των κεντρικών υπηρεσιών, των αντιπροσωπειών και των οικείων ΓΔ, τηρώντας προκαθορισμένες προθεσμίες·

γ) η Επιτροπή θα πρέπει να απλοποιήσει και να επιταχύνει τις διαδικασίες πληρωμών χωρίς να υποτιμά τους κινδύνους που αυτό ενέχει·

δ) γενικά, η Επιτροπή θα πρέπει να εξετάσει το ενδεχόμενο χρησιμοποίησης συμβάσεων πάγιου ποσού ή συμβάσεων κατ' αποκοπή, που να απαιτούν συγκεκριμένα παραδοτέα.

Επιλεκτικότερη χρησιμοποίηση της αδελφοποίησης υπηρεσιών

62. Η θεσμική ενίσχυση δεν ταυτίζεται με την αδελφοποίηση υπηρεσιών. Η αδελφοποίηση υπηρεσιών αποτελεί υπερβολικά συχνά αυτόματη επιλογή όταν πρόκειται για θεσμική ενίσχυση (βλέπε σημεία 45-51). Η Επιτροπή θα πρέπει να εντείνει τις προσπάθειές της προκειμένου η χρησιμοποίηση των διαφόρων μέσων θεσμικής ενίσχυσης [γενική οριζόντια στήριξη στις δημόσιες υπηρεσίες (βλέπε σημείο 21), συμβολή του ιδιωτικού τομέα, συμμετοχή σε κοινοτικά προγράμματα] να καταστεί συντονισμένη και ισορροπημένη.

63. Στις περιπτώσεις όπου εντεταλμένοι οργανισμοί αποτελούν πιθανούς εταίρους για την αδελφοποίηση υπηρεσιών, η Επιτροπή θα πρέπει να θεσπίσει διαδικασία που να της παρέχει τη δυνατότητα να δίνει περισσότερη προσοχή στις σχετικές δαπάνες (βλέπε σημεία 46-48).

Στήριξη στις γνώσεις και την πείρα

64. Τέσσερα έτη αδελφοποίησης υπηρεσιών έχουν δημιουργήσει εφεδρείες ειδικών γνώσεων και σχέσεων. Οι ΠΣ των πρώτων σχεδίων αναχωρούν και αντικαθίστανται από νέους ΠΣ. Η Επιτροπή θα πρέπει να δημιουργήσει ένα δίκτυο ΠΣ (ενδεχομένως μέσω του Διαδικτύου) προκειμένου να διασφαλιστούν οι ειδικές γνώσεις, να διαδοθούν οι ορθές πρακτικές και να μειωθεί ο κίνδυνος επανάληψης των σφαλμάτων.

Προοπτικές

65. Η αδελφοποίηση υπηρεσιών θα παραμείνει χρήσιμη για μεγάλο χρονικό διάστημα έπειτα από την προβλεπόμενη προσχώρηση. Τα σχέδια που θα ξεκινήσουν αμέσως πριν από την ένταξη θα διαρκέσουν έως και δύο επιπλέον έτη. Η συνήθης στήριξη PHARE θα πρέπει να εξακολουθήσει για τις υποψήφιες χώρες που δεν συμμετέχουν στο πρώτο κύμα ένταξης. Επιπλέον, η Επιτροπή προβλέπει τη χρηματοδότηση μεταβατικής διευκόλυνσης για τη θεσμική ενίσχυση (διαθέσιμη στα νέα κράτη μέλη έπειτα από την προσχώρηση), η οποία καλύπτει δράσεις μη επιλέξιμες για τα Διαρθρωτικά Ταμεία. Συνεπώς, αξίζει να βελτιωθεί το μέσο διότι η αδελφοποίηση υπηρεσιών ενδέχεται να συνεχιστεί για σημαντικό χρονικό διάστημα.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο κατά τη συνεδρίασή του της 10ης Απριλίου 2003.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Juan Manuel Fabra Vallés

Πρόεδρος

(1) Το σύνολο της κοινοτικής νομοθεσίας όπως εκφράζεται στις συνθήκες, στο παράγωγο κοινοτικό δίκαιο και στις πολιτικές της Ένωσης, καθώς και στη νομολογία του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.

(2) Η Επιτροπή καθιέρωσε τον όρο "εγγυημένα" αποτελέσματα προκειμένου να υπογραμμίσει το στόχο ενός συγκεκριμένου και πλήρως λειτουργικού αποτελέσματος σε συγκεκριμένο τομέα. Εντούτοις, δεν υπάρχουν οικονομικές συνέπειες σε περίπτωση μερικής μόνον επίτευξης των "εγγυημένων" αποτελεσμάτων ή σε περίπτωση μη επίτευξής τους.

(3) Η Επιτροπή θέσπισε κανόνα σύμφωνα με τον οποίο οι εμπειρογνώμονες των κρατών μελών πρέπει να είναι μόνιμοι δημόσιοι υπάλληλοι ή εξομοιούμενοι προς αυτούς υπάλληλοι (εγχειρίδιο για την αδελφοποίηση υπηρεσιών μέρος Α άρθρο 5.3.2). Εντούτοις, οι ΠΣ μπορούν επίσης να προέρχονται από ορισμένους εντεταλμένους μη διοικητικούς οργανισμούς, συνήθως οργανισμούς στους οποίους το κράτος μέλος έχει μεταβιβάσει τις εξουσίες του.

(4) Βλέπε την προηγούμενη υποσημείωση.

(5) Οι ΠΣ παρέχουν συνδρομή στις διοικητικές υπηρεσίες ή σε λοιπούς δημόσιους οργανισμούς της υποψήφιας χώρας στο πλαίσιο προκαθορισμένου προγράμματος εργασίας.

(6) Η τελευταία έκδοση χρονολογείται από τον Φεβρουάριο του 2002.

(7) Ειδική έκθεση αριθ. 5/2003 σχετικά με τα περιβαλλοντικά προγράμματα PHARE και ISPA (βλέπε σελίδα 1 της παρούσας Επίσημης Εφημερίδας).

(8) Στον όμιλο OMAS Consortium ανέθεσε η Επιτροπή την εκτίμηση των υπό εκτέλεση εργασιών στο πλαίσιο του κοινοτικού προγράμματος PHARE.

(9) Κάθε υποψήφια χώρα και κάθε κράτος μέλος διαθέτει ένα ΕΣΕ για τις δραστηριότητες θεσμικής ενίσχυσης.

(10) SIGMA - στήριξη για τη βελτίωση της διακυβέρνησης και της διαχείρισης στις χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης - αποτελεί κοινή πρωτοβουλία του ΟΟΣΑ και της ΕΕ και χρηματοδοτείται κυρίως από το κοινοτικό πρόγραμμα PHARE.

(11) Βλέπε τις δημοσιεύσεις της SIGMA σχετικά με την τήρηση των κριτηρίων στη δημόσια διοίκηση των υποψήφιων χωρών.

(12) Έκθεση ad hoc σχετικά με το μέσο της αδελφοποίησης υπηρεσιών, OMAS Consortium, 24 Οκτωβρίου 2001.

(13) Προς διευκόλυνση του έργου του ΠΣ, μπορεί να του παρασχεθεί βοηθός πλήρους απασχόλησης (υπήκοος της υποψήφιας χώρας), για την επίλυση των προβλημάτων μετάφρασης/διερμηνείας καθώς και την εκτέλεση λοιπών καθηκόντων που αφορούν τη διαχείριση του σχεδίου.

(14) Έκθεση σχετικά με την εκτίμηση του μέσου της αδελφοποίησης υπηρεσιών στο πλαίσιο του PHARE, Ιούλιος 2000, Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

(15) Η αδελφοποίηση υπηρεσιών "ελαφρού τύπου" θεσπίστηκε τον Ιούνιο του 2001 για σχέδια περιορισμένης εμβέλειας. Το ανώτατο χρηματοδοτικό όριο για αυτού του είδους τα σχέδια έχει καθοριστεί σε 150000 ευρώ, ενώ η διάρκεια των σχεδίων είναι περιορισμένη σε έξι μήνες· σε εξαιρετικές περιπτώσεις, μπορεί να παραταθεί έως τους οκτώ μήνες.

(16) Η αντιπροσωπεία είναι εξουσιοδοτημένη να δέχεται ή να απορρίπτει την έγκριση προσθηκών για λογαριασμό της Επιτροπής. Πρέπει να ζητά επίσημη έγκριση από τις κεντρικές υπηρεσίες προτού εγκρίνει προσθήκες σχετικά με αλλαγή π.χ. των "εγγυημένων" αποτελεσμάτων. Εάν η Επιτροπή συμφωνήσει, η αντιπροσωπεία πρέπει επίσης να ζητήσει τη γραπτή έγκριση της ΚΜΧΣΣ.

(17) Με κάθε αλλαγή η Επιτροπή σημείωνε ότι "οι διευκρινίσεις των κανόνων εφαρμογής μπορούν να ισχύουν για προγενέστερες συμφωνίες, εάν αυτό απαιτείται, ή να υπόκεινται στην προηγούμενη σύμφωνη γνώμη της ΚΜΧΣΣ".

(18) Π.χ., η αναθεώρηση του εγχειριδίου τον Ιούνιο του 2001 θέσπισε ανώτατα ποσά για τις αμοιβές των επικεφαλής σχεδίων και των εμπειρογνωμόνων σε βραχυπρόθεσμη/μεσοπρόθεσμη βάση του κράτους μέλους. Σύμφωνα με μία διοικητική υπηρεσία κράτους μέλους, τα εν λόγω ανώτατα ποσά σε ορισμένες περιπτώσεις τηρούνται για τα σχέδια του γύρου επιλογής 2000 ενώ σε άλλες όχι, ανάλογα με τις συμβουλές που παρέσχαν οι διάφορες αντιπροσωπείες.

(19) Οριζόντια στήριξη στις δημόσιες υπηρεσίες παρέχεται από τη SIGMA και το TAIEX (γραφείο ανταλλαγής πληροφοριών τεχνικής βοήθειας). Το TAIEX είναι γραφείο της Επιτροπής και υπάγεται στη ΓΔ ELARG.

(20) Ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με τα σχέδια δράσης για τη διοικητική και δικαστική ικανότητα και την παρακολούθηση των δεσμεύσεων που αναλαμβάνουν οι διαπραγματευόμενες χώρες στο πλαίσιο των ενταξιακών διαπραγματεύσεων, COM(2002) 256 τελικό της 5ης Ιουνίου 2002.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

ΠΕΡΙΟΡΙΣΜΕΝΗ ΕΠΙΤΕΥΞΗ ΤΩΝ ΦΙΛΟΔΟΞΩΝ ΣΤΟΧΩΝ

1. Η αδελφοποίηση υπηρεσιών συνένωσε ειδικούς από τις διοικητικές υπηρεσίες των κρατών μελών και των υποψήφιων χωρών, δημιουργώντας νέους δεσμούς τεχνικής εμπειρογνωμοσύνης σε ολόκληρη την Ευρώπη και εγκαινιάζοντας τα πρώτα βήματα για την ενίσχυση των διοικητικών ικανοτήτων στις υποψήφιες χώρες. Η σημαντικότερη πρόοδος σημειώθηκε ως προς τη μεταφορά στην εθνική νομοθεσία του κοινοτικού κεκτημένου, του οποίου το 50 % περίπου αφορά το γεωργικό τομέα. Στον τομέα αυτό, η αδελφοποίηση υπηρεσιών προώθησε τη μεταφορά και υιοθέτηση της νομοθεσίας σε θέματα όπως τα ολοκληρωμένα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου (ΟΣΔΕ), οι οργανισμοί πληρωμών και οι κτηνιατρικές διοικητικές υπηρεσίες. Σε άλλους τομείς επίσης, η αδελφοποίηση υπηρεσιών συνεισέφερε στην ενίσχυση του νομικού και θεσμικού πλαισίου, ιδίως στους τομείς του ελέγχου και της διαχείρισης των συνόρων, του εξωτερικού ελέγχου, καθώς και της μετανάστευσης και του ασύλου.

2. Εντούτοις, τα ακόλουθα παραδείγματα καταδεικνύουν ότι πολλοί από τους στόχους που διατυπώθηκαν στις συμφωνίες αδελφοποίησης υπηρεσιών δεν ήταν ρεαλιστικοί και ήταν δυνατό να επιτευχθούν μόνον εν μέρει.

Παράδειγμα: προετοιμασία για τα Διαρθρωτικά Ταμεία

3. Τα "ειδικά προπαρασκευαστικά προγράμματα για τα Διαρθρωτικά Ταμεία" (ΕΠΠ) στις υποψήφιες χώρες συνήθως περιλαμβάνουν αδελφοποίηση υπηρεσιών. Παραδείγματος χάρη, το εθνικό πρόγραμμα PHARE 1998 για την Εσθονία χορήγησε ποσό 3 εκατομμυρίων ευρώ στα ΕΠΠ, εκ του οποίου το 21 % προοριζόταν για ένα σχέδιο αδελφοποίησης υπηρεσιών και το υπόλοιπο 79 % για μέτρα που δεν είχαν σχέση με την αδελφοποίηση υπηρεσιών. Και οι δύο κατηγορίες μέτρων προορίζονταν να συνεισφέρουν στο γενικό στόχο των ΕΠΠ, ήτοι την ανάπτυξη και τη θέση σε εφαρμογή των αναγκαίων δομών στις εσθονικές διοικητικές υπηρεσίες για τη χρηστή διαχείριση των Διαρθρωτικών Ταμείων και του Ταμείου Συνοχής πριν από την ένταξη στην Ευρωπαϊκή Ένωση.

4. Ο κύριος ΠΣ κατέληξε στο συμπέρασμα ότι οι στόχοι που καθορίστηκαν για το σχέδιο αδελφοποίησης υπηρεσιών δεν ήταν ρεαλιστικοί και ότι τα κριτήρια αναφοράς δεν ήταν επαρκώς σαφή. Πράγματι, η συμφωνία περιγράφει σε 30 σελίδες έναν ασαφή κατάλογο περίπου 70 συχνά αόριστων στόχων, σκοπών, περιεχομένων, καθηκόντων, αναμενόμενων αποτελεσμάτων, ειδικών σκοπών, κριτηρίων αναφοράς και δραστηριοτήτων. Το γεγονός αυτό δυσχεραίνει εξαιρετικά την μετέπειτα αξιολόγηση των αποτελεσμάτων. Κατά συνέπεια, η τελική έκθεση του σχεδίου αδελφοποίησης υπηρεσιών δεν συνέκρινε συστηματικά τα αποτελέσματα με τη σειρά στόχων και αποτελεσμάτων που περιγράφονταν στη συμφωνία, ούτε πραγματοποιούσε διάκριση μεταξύ των αποτελεσμάτων που επιτεύχθηκαν χάρη στην αδελφοποίηση υπηρεσιών και εκείνων που επιτεύχθηκαν χάρη στην τεχνική συνδρομή.

5. Το σχέδιο αδελφοποίησης υπηρεσιών του ουγγρικού ΕΠΠ (2,6 εκατομμύρια ευρώ) ήταν επίσης ιδιαίτερα φιλόδοξο ως προς το περιεχόμενο και το χρονοδιάγραμμα. Από τους 40 στόχους ή αποτελέσματα των τεσσάρων πτυχών που ολοκληρώθηκαν, μόνον 15 περιγράφηκαν ως πλήρως ολοκληρωμένοι από την αντιπροσωπεία. Η επίτευξη των στόχων ήταν ιδιαίτερα περιορισμένη στις πτυχές "Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο" και "Sapard"(1). Στόχος της πτυχής Sapard ήταν να παρασχεθεί η δυνατότητα διαχείρισης του προενταξιακού μέσου Sapard στο Υπουργείο Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης (ΥΓΑΑ). Στο τέλος του σχεδίου (Ιανουάριος 2001 για την πτυχή Sapard), το γραφείο Sapard δεν είχε ακόμη λάβει την προσωρινή έγκριση και απαιτούνταν πολλές εργασίες ακόμη προτού μπορέσει να τη λάβει. Αυτό οφειλόταν κυρίως στην απόφαση να μεταφερθεί το γραφείο από το κέντρο γεωργικής παρέμβασης στο ΥΓΑΑ ενώ το σχέδιο είχε υλοποιηθεί κατά το ήμισυ. Συνεπώς, στην πτυχή Sapard επιτεύχθηκε μόνον το ήμισυ των καθορισθέντων στόχων.

6. Το σχέδιο ΕΠΠ στην Πολωνία (6,75 εκατομμύρια ευρώ για τις φάσεις 1 και 2) ήταν όχι μόνο ιδιαίτερα φιλόδοξο αλλά και εξαιρετικά πολύπλοκο (οκτώ ΠΣ, έξι κράτη μέλη, 16 δράσεις που καλύπτονταν από τρεις πτυχές). Δεν επιτεύχθηκαν ορισμένοι από τους στόχους του σχεδίου, κυρίως στη δεύτερη πτυχή που περιλάμβανε τη θέσπιση νομικής και διοικητικής βάσης για τα Διαρθρωτικά Ταμεία/Ταμείο Συνοχής, συμπεριλαμβανόμενου του ISPA και του Sapard. Αυτό οφειλόταν εν μέρει στην προαναφερθείσα πολυπλοκότητα. Ιδιαίτερα, δεν είχαν διευκρινιστεί οι διαδικασίες, οι διοικητικές ικανότητες και ο ρόλος των οργανισμών σε περιφερειακό επίπεδο.

7. Οι παρατυπίες που διαπράχθηκαν στον οργανισμό ανασυγκρότησης και εκσυγχρονισμού της γεωργίας (ΟΑΕΓ) είχαν εξαιρετικά αρνητικό αποτέλεσμα στην επίτευξη των στόχων και των δύο σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών που αφορούσαν τη γεωργία(2). Ένας εξωτερικός έλεγχος (Οκτώβριος 2001) καθώς και έρευνες της OLAF και του ανώτατου οργάνου ελέγχου της Πολωνίας (Φεβρουάριος 2002) αποκάλυψαν σημαντικές περιπτώσεις ανεπαρκούς διαχείρισης στον ΟΑΕΓ: εξοπλισμός που είχε χρηματοδοτηθεί από την ΕΕ και προσωπικό που είχε εκπαιδευτεί στο πλαίσιο σχεδίου αδελφοποίησης υπηρεσιών είχαν μεταφερθεί από τη δημόσια διοικητική υπηρεσία σε ιδιωτική εταιρεία. Η Επιτροπή εξέδωσε εντολή ανάκτησης ύψους 2,8 εκατομμυρίων ευρώ τον Φεβρουάριο του 2002. Δεδομένου ότι οι ΠΣ είχαν συνεργαστεί μόνο με σχετικά χαμηλόβαθμους υπαλλήλους του ΟΑΕΓ, δεν είχαν αντιληφθεί την εν λόγω μεταφορά στην ιδιωτική εταιρεία.

8. Στο σχέδιο ΕΠΠ στη Λιθουανία είχαν καταργηθεί ορισμένα κριτήρια αναφοράς, ιδίως αυτά που συνδέονταν με τις δοκιμές στα υπάρχοντα διοικητικά συστήματα και διαδικασίες. Κατά την περίοδο της θέσης σε εφαρμογή, κατέστη σαφές ότι δεν ήταν δυνατόν να είναι έτοιμες όλες οι αναγκαίες δομές για την απορρόφηση των προενταξιακών κεφαλαίων πριν από το τέλος του σχεδίου.

9. Το μεγαλύτερο μέρος των "εγγυημένων" αποτελεσμάτων δεν μπόρεσαν να επιτευχθούν για τα σχέδια ΕΠΠ/1 στη Βουλγαρία (σύμφωνα με την Επιτροπή, λόγω της έλλειψης δέσμευσης εκ μέρους του δικαιούχου, της έλλειψης πείρας ενός ΠΣ και της ανεπαρκούς στήριξης από τη διοικητική υπηρεσία της χώρας καταγωγής του) και στη Λετονία (σχεδόν ανύπαρκτες σχέσεις εργασίας μεταξύ εταίρων και ανεπαρκής διαχείριση των σχεδίων).

(1) Ειδικό πρόγραμμα δράσης για τη Γεωργία και την Αγροτική Ανάπτυξη, το προενταξιακό μέσο για τον εν λόγω τομέα.

(2) PL98/IB/AG-01 (Εισαγωγή στο ολοκληρωμένο σύστημα διαχείρισης και ελέγχου) και ΡL98/IB/AG-03 (Σύστημα αναγνώρισης και καταγραφής των ζώων).

Απαντησεις της επιτροπης

ΣΥΝΟΨΗ

I-II. Η Επιτροπή σημειώνει σύμφωνα με τη θετική και εποικοδομητική εκτίμηση του Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με την αδελφοποίηση υπηρεσιών, είναι θετική η πρωτοβουλία για τη θεσμική ενίσχυση. Η αδελφοποίηση υπηρεσιών προβλέφθηκε ως ένα νέο μέσο για μια επικεντρωμένη διεθνή/ευρωπαϊκή διοικητική συνεργασία. Πριν δρομολογηθεί, η συνδρομή για την μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης στις υποψήφιες χώρες παραχωρήθηκε μέσω συμβάσεων παροχής συμβουλών, οι οποίες ούτε βασίστηκαν σε άμεση πρακτική εμπειρία ούτε οδήγησαν σε αποτελεσματική μεταφορά πρακτικής εμπειρογνωμοσύνης. Πολύ συχνά, οι συμβάσεις αυτές είχαν ως μόνο αποτέλεσμα τη σύνταξη θεωρητικών εκθέσεων, στερούμενων πρακτικής εφαρμογής. Έτσι, από το 1998, η αδελφοποίηση υπηρεσιών ήταν πειραματική. Λαμβάνοντας υπόψη τα στοιχεία αυτά, υπογραμμίζεται η ανάγκη να αναλυθεί η αδελφοποίηση υπηρεσιών (και ειδικότερα οι νευραλγικής σημασίας πτυχές της: επικεντρωμένος προγραμματισμός και υλοποίηση μέσω εμπειρογνωμόνων του δημόσιου τομέα) σε σχέση με την εναλλακτική λύση της παροχής παραδοσιακής τεχνικής συνδρομής.

III. Η έννοια του "εγγυημένου αποτελέσματος" αποτελεί το κύριο χαρακτηριστικό της αδελφοποίησης υπηρεσιών. Αμφότεροι οι εταίροι του έργου δεσμεύονται να εργαστούν για την επίτευξη από κοινού συμφωνηθέντος αποτελέσματος σε μια κοινή διαδικασία υλοποίησης του σχεδίου. Η Επιτροπή υπέδειξε ευθύς εξαρχής ότι τα έργα αδελφοποίησης υπηρεσιών θα επικεντρώνονται σε περιορισμένους και σαφώς καθορισμένους θεσμικούς στόχους. Ωστόσο, αυτή η ρεαλιστική προσέγγιση προσέκρουσε μερικές φορές στην υπέρμετρη φιλοδοξία των δικαιούχων χωρών. Συνεπώς, δεν αμφισβητείται ότι ιδίως τα προηγούμενα σχέδια ήταν υπέρ το δέον φιλόδοξα και ότι μερικές φορές, δεν επέτυχαν τους στόχους τους. Ωστόσο, ακόμη και αυτά τα φιλόδοξα σχέδια επέδρασαν ως καταλύτης στην εκκίνηση της μεταρρυθμιστικής διαδικασίας, και, σε σχέση με τα αποτελέσματα της βασιζόμενης στην τεχνική συνδρομή προσέγγισης από το 1990-1996, η αδελφοποίηση υπηρεσιών παρουσιάζει ένα καλό ιστορικό.

Τέλος, η θετική ανάδραση από τις διοικήσεις που συμμετείχαν στην αδελφοποίηση υπηρεσιών, ήταν θεμελιώδης για την ενίσχυση της εμπιστοσύνης των κρατών μελών και εξασφάλισε την περάτωση των διαπραγματεύσεων στην Κοπεγχάγη. Αυτή η επιτυχία η οποία έτυχε ευρείας ένθερμης υποδοχής, ήταν και το εγγυημένο αποτέλεσμα της αδελφοποίησης υπηρεσιών.

IV. Δύο από τα σημαντικότερα, μη δυνάμενα να μετρηθούν αλλά ορατά αποτελέσματα της αδελφοποίησης υπηρεσιών, ήταν η δημιουργία δικτύων και η αλλαγή στάσης και συμπεριφοράς. Κατά τη διάρκεια της τετραετούς εφαρμογής, στο πλαίσιο της αδελφοποίησης υπηρεσιών ήρθαν σε επαφή ειδικοί από τις διοικήσεις των κρατών μελών και των υποψηφίων χωρών, οι οποίοι σπάνια ήταν διεθνείς εμπειρογνώμονες, δημιουργώντας ένα δίκτυο τεχνικής εμπειρογνωμοσύνης ανά την Ευρώπη. Τούτο συνιστά θεμελιώδη διαδικασία για τη δημιουργία μιας διευρυμένης Ευρώπης και την μεγαλύτερη προσέγγιση της Ευρώπης με τους πολίτες της. Οι περισσότεροι από τους εμπειρογνώμονες των κρατών μελών και δημόσιοι υπάλληλοι των υποψηφίων χωρών, για πρώτη φορά συμμετείχαν σε έργο της ΕΕ και είχαν για πρώτη φορά την ευθύνη διαχείρισης κονδυλίων της ΕΕ. Σε πολλές περιπτώσεις, οι δεσμοί που δημιουργήθηκαν, συνεχίστηκαν μετά τη περάτωση του σχετικού σχεδίου, μεταξύ κρατών μελών και υποψηφίων χωρών καθώς και μεταξύ των διαφόρων διοικήσεων των κρατών μελών.

V. Το 1998, οι εμπλεκόμενοι φορείς (αντιπροσωπείες της ΕΚ, κράτη μέλη ή υποψήφιες χώρες) δεν διέθεταν επαρκείς γνώσεις σχετικά με τους ειδικούς κανόνες και αρχές που διέπουν την αδελφοποίηση υπηρεσιών. Κατά συνέπεια, ο σχεδιασμός και εφαρμογή των σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών εξελίχθηκαν μέσω μιας διαδικασίας "μάθησης μέσω της πράξης". Σκοπός όλων των τροποποιήσεων του εγχειριδίου αδελφοποίησης ήταν πράγματι να παραμείνει η αδελφοποίηση ένα ρεαλιστικό μέσο και να απλουστευθούν οι διαδικασίες, κατά το δυνατόν περισσότερο.

VI. Η επαφή εμπειρογνωμόνων από διαφορετικές χώρες και με διαφορετικές διοικητικές κουλτούρες, χωρίς προηγούμενη εμπειρία σε διεθνή συνεργασία, με στόχο να εργαστούν από κοινού αποτελεσματικά, ήταν και εξακολουθεί να είναι ένα περίπλοκο και δύσκολο έργο. Πολλοί από τους κανόνες που διέπουν τα σχέδια αδελφοποίησης, εισήχθησαν για να διασφαλιστεί η ορθή κατανάλωση των πόρων PHARE που διατέθηκαν για την αδελφοποίηση. Επίσης, η Επιτροπή επανειλημμένα επέμεινε, απευθυνόμενη στους διαχειριστές της αδελφοποίησης, στις αντιπροσωπείες και στις κεντρικές έδρες, να διατηρηθεί μια ευέλικτη αλλά σταθερή προσέγγιση κατά την υλοποίηση των σχεδίων. Καταβλήθηκαν μεγάλες προσπάθειες για την επίσπευση των πληρωμών. Μια επιλεκτικότερη χρήση της αδελφοποίησης μπορεί να επιδιωχθεί κατά το στάδιο προγραμματισμού. Ως προς τούτο, η Επιτροπή παραπέμπει στο παράρτημα 3 των ετήσιων κατευθυντηρίων γραμμών προγραμματισμού του Phare, που αφορούν αποκλειστικά τον κατάλληλο και επικεντρωμένο προγραμματισμό της αδελφοποίησης υπηρεσιών και της αδελφοποίησης "ελαφρού τύπου".

VII. Μέσω της αδελφοποίησης υπηρεσιών, η Επιτροπή χάραξε πρωτοπορία σε ό,τι αφορά μια άνευ προηγουμένου μεταφορά τεχνογνωσίας επί περίπλοκων και τεχνικών ζητημάτων, από τις ποικίλες διοικητικές παραδόσεις των κρατών μελών, προς τις εξίσου ποικίλες διοικητικές παραδόσεις των υποψηφίων χωρών. Επίσης, ήταν κεφαλαιώδους σημασίας η κινητοποίηση πολιτικής βούλησης και πόρων στις υποψήφιες χώρες.

- Ρυθμός παράδοσης: ενώ υποστηρίζεται η σύσταση του Ελεγκτικού Συνεδρίου τα σχέδια αδελφοποίησης δεν εξομοιώνονται με τις συμφωνίες προμηθειών ή επενδύσεων. Συχνά, η πραγματοποίηση των στόχων αδελφοποίησης υπηρεσιών εξαρτάται από εξωτερικούς, πολιτικούς παράγοντες.

- Χρονικό πλαίσιο των σταδίων του σχεδίου: το εγχειρίδιο αδελφοποίησης προβλέπει τώρα γενική προθεσμία έξι μηνών μεταξύ της επιλογής και της εκκίνησης του σχεδίου. Όλες οι άλλες διαδικαστικές προθεσμίες, μεταξύ άλλων, οι προβλεπόμενες για τις διαδικασίες της επιτροπής καθοδήγησης για την αδελφοποίηση, δεν υπερβαίνουν τις δέκα εργάσιμες ημέρες.

- Ήδη η Επιτροπή προέβη σε ενέργειες για να διασφαλίσει την απλούστευση των διαδικασιών πληρωμής, αυξάνοντας το ποσό των προπληρωμών.

- Η σύσταση να γίνει χρησιμοποίηση συμβάσεων πάγιου ποσού ή συμβάσεων κατ' αποκοπή, που να απαιτούν συγκεκριμένα παραδοτέα, δεν είναι πρακτική σε όλες τις περιπτώσεις, δεδομένου ότι η χρηματοδότηση των σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών βασίζεται στην απόδοση δαπανών, στις οποίες προέβησαν οι διοικήσεις ή οι εντεταλμένοι φορείς.

- Ο προσδιορισμός και ο σχεδιασμός σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών για θεσμική ενίσχυσης είναι αποτέλεσμα μιας καλά ισορροπημένης διαδικασίας και διαλόγου μεταξύ της Επιτροπής και της υποψήφιας χώρας, υπό τον τελικό ενδελεχή έλεγχο και έγκριση της διαχειριστικής επιτροπής PHARE. Έχει εξέχουσα σημασία ο ορθός προγραμματισμός και τούτο τονίστηκε δεόντως στο πλαίσιο των κατευθυντήριων γραμμών προγραμματισμού του PHARE, τουλάχιστον από το 2000.

- Δίκτυο ΠΣ: Η Επιτροπή καλωσορίζει την υπόδειξη αυτή και είναι έτοιμη να βελτιώσει τη βάση δεδομένων όπου είναι ήδη διαθέσιμα όλα τα επαγγελματικά δεδομένα και οι επαφές των ΠΣ έτσι ώστε να είναι δυνατή η δημιουργία δικτύου.

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

4. Οι προενταξιακοί σύμβουλοι (ΠΣ) συνιστούν τον πυρήνα των σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών, ωστόσο θα πρέπει επίσης να τονιστεί ότι αμφότεροι οι επικεφαλής σχεδίων (ένας από το κράτος μέλος και ένας από την υποψήφια χώρα) είναι φορείς κλειδιά για την επιτυχία του σχεδίου αδελφοποίησης υπηρεσιών.

6. Η Επιτροπή σχεδιάζει το μέσο αδελφοποίησης υπηρεσιών, παρέχει χρηματοδότηση, συμβουλές και διασφαλίζει την παρακολούθηση και αξιολόγηση, ωστόσο για την υλοποίηση του σχεδίου είναι αποκλειστικά υπεύθυνοι οι εταίροι του σχεδίου. Τούτο καταδεικνύει δύο ουσιαστικά χαρακτηριστικά της αδελφοποίησης: i) τη διασύνδεση της συνεργασίας μεταξύ διοικήσεων των κρατών μελών και της υποψήφιας χώρας και ii) τον παραδοσιακό ρόλο της Επιτροπής για τη διευκόλυνση και το συντονισμό.

7. Είναι ευρέως αποδεκτό ότι το εγχειρίδιο αδελφοποίησης αποτελεί ένα εξαιρετικά χρήσιμο εργαλείο καταγραφής των ορθών πρακτικών αδελφοποίησης, παρέχοντας σταθερές αλλά συγχρόνως και ευέλικτες κατευθυντήριες γραμμές για την αποτελεσματική διαχείριση του σχεδίου.

ΕΠΙΤΕΥΞΗ ΤΩΝ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΩΝ

16. Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι, ιδίως κατά την περίοδο εκκίνησης που λαμβάνεται υπόψη στο δείγμα σχεδίων που εξετάζει το Συνέδριο, ορισμένα σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών απαιτούν σημαντικό προπαρασκευαστικό έργο. Παρόλα αυτά, στην Πολωνία, εγκρίθηκαν για παράδειγμα, οκτώ από τις εννέα συμφωνίες αδελφοποίησης υπηρεσιών προ του τέλους του Οκτωβρίου 1999. Η εναπομένουσα συμφωνία εγκρίθηκε το Φεβρουάριο του 2000.

Με την πλέον πρόσφατη αναθεώρηση του εγχειριδίου αδελφοποίησης το Φεβρουάριο του 2002, κατέστη ταχύτερη η συμβατική διαδικασία, πράγμα που επέσπευσε σημαντικά την πραγματική εκκίνηση των σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών.

17-22. Πράγματι, απαιτούνται περισσότερο από ένα σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών για να επιτευχθεί η ορθή εφαρμογή του κοινοτικού κεκτημένου σε συγκεκριμένο χώρο ή τομέα. Κατά συνέπεια, το "εγγυημένο αποτέλεσμα" μπορεί εύκολα να είναι ένα προσωρινό σημείο αναφοράς, που αποτελεί ειδικό κριτήριο σε ό,τι αφορά τη διοικητική ικανότητα, στο βαθμό που υπάρχει ένας από κοινού συμφωνηθείς στόχος. Ο στόχος αυτός πρέπει να είναι μετρήσιμος και ακριβής.

18. Η υλοποίηση σχεδίου αδελφοποίησης υπηρεσιών βασίζεται στην απόδοση της δαπάνης.

Το ποσοστό των κεφαλαίων που μπορεί ενδεχομένως να κατακρατηθεί κατόπιν άρνησης της τελικής έκθεσης, αυξήθηκε σε 20 % (αναθεώρηση του εγχειριδίου αδελφοποίησης του Φεβρουαρίου 2002). Η μη έγκριση της τελικής έκθεσης στην πράξη αποτελεί απλά κύρωση για το κράτος μέλος που συμμετέχει στο σχέδιο αδελφοποίησης υπηρεσιών, ενώ η υλοποίηση του σχεδίου είναι θέμα κοινής ευθύνης με τις αρχές της υποψήφιας χώρας. Οι συνέπειες της αποτυχίας για την υποψήφια χώρα είναι περισσότερο έμμεσες. Στην περίπτωση που ένα σχέδιο αδελφοποίησης υπηρεσιών απέτυχε στη δημιουργία θεσμών κεφαλαιώδους σημασίας για την εφαρμογή του κοινοτικού κεκτημένου ή απέτυχε να μεταφέρει μέρη του κεκτημένου στην εθνική νομοθεσία, τούτο συνήθως φάνηκε στις τακτικές εκθέσεις προόδου, που υπέβαλλε η υποψήφια χώρα και, κατά συνέπεια, είχε επιπτώσεις στις ενταξιακές διαπραγματεύσεις.

Επιπλέον, στο εγχειρίδιο αδελφοποίησης περιλαμβάνονται διατάξεις για τον αναπροσανατολισμό του σχεδίου (ιδίως μετά το πρώτο εξάμηνο) ή για τη διακοπή σχεδίου πριν την ολοκλήρωσή του, στην περίπτωση αναποτελεσματικότητας ή άλλης αδυναμίας. Αυτή η τελευταία περίπτωση είναι κάτι που τόσο οι υποψήφιες χώρες όσο και τα κράτη μέλη προσπαθούν με κάθε τρόπο να αποφύγουν, διότι κάτι τέτοιο θα μπορούσε να δώσει μια κακή εικόνα σε ό,τι αφορά τη δέσμευσή τους στη διαδικασία διεύρυνσης. Πράγματι, η Επιτροπή αποφάσισε να διακόψει δύο σχέδια πριν την καταληκτική τους ημερομηνία (BG99/IB-CO-02 Εθνικό ταμείο υγείας και BG99/IB-CO-01 Συντονισμός συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης)

19. Ιδίως κατά την περίοδο εκκίνησης, οι δικαιούχοι ανέλαβαν σημαντικές δεσμεύσεις κατά τις διαπραγματεύσεις, το μέγεθος και η σημασία των οποίων αντανακλούν ορισμένες πολύ φιλόδοξες και μερικές φορές, υπέρμετρα φιλόδοξες συμφωνίες αδελφοποίησης υπηρεσιών. Έτσι, δεν αμφισβητείται το γεγονός ότι, ιδίως τα προηγούμενα σχέδια, είχαν σχεδιαστεί με τρόπο υπέρμετρα φιλόδοξο. Παρόλα αυτά, ακόμη και τα φιλόδοξα αυτά έργα έδρασαν καταλυτικά για την εκκίνηση της μεταρρυθμιστικής διαδικασίας.

- Ο προγραμματισμός των σχεδίων για τα Διαρθρωτικά Ταμεία είναι γενικά μια περιπλοκότερη διαδικασία σε σχέση με τα άλλα "συνδεόμενα με το κεκτημένο" σχέδια, δεδομένου ότι καλύπτει "πρακτικές" και όχι συγκεκριμένες οδηγίες ή κανονισμούς. Επιπλέον, για τη σύνταξη του σχεδίου δελτίου για τα Διαρθρωτικά Ταμεία απαιτούνται πολύ λεπτομερείς οριζόντιες διαβουλεύσεις. Μετά την ανάθεση της υλοποίησης σχεδίου σε ένα κράτος μέλος, ο δικαιούχος και το επιλεγέν κράτος μέλος εταίρος οφείλουν να προσδιορίσουν τις κατάλληλες δραστηριότητες/στρατηγική, που θα καταστήσουν δυνατή την επίτευξη εγγυημένων αποτελεσμάτων. Γίνεται παραπομπή στη λεπτομερή απάντηση της Επιτροπής στο παράρτημα.

- Επιπλέον, η θεσμική ενίσχυση αποτελεί ιδιαίτερη πρόκληση στον τομέα του περιβάλλοντος, δεδομένου ότι είναι σχετικά νέα τα Υπουργεία Περιβάλλοντος, ενώ οι περιφερειακές και τοπικές αρχές καθώς και οι περιβαλλοντικοί φορείς χρειάζονται επίσης βοήθεια για να ανταποκριθούν στις ευθύνες τους σε ό,τι αφορά το κεκτημένο. Ο συντονισμός μεταξύ του Υπουργείου Περιβάλλοντος και αυτών των άλλων οργάνων και ο συντονισμός μεταξύ του υπουργείου και των άλλων υπουργείων είναι συχνά πολύ δύσκολος και πρέπει να αναπτυχθεί.

20 και 21. Το πρόβλημα της βιωσιμότητας δεν αφορά μόνον την αδελφοποίηση υπηρεσιών, αλλά οφείλεται στη φιλοσοφία της δημόσιας διοίκησης στις υποψήφιες χώρες, όπου παρατηρείται υψηλό ποσοστό αντικατάστασης του προσωπικού, χαμηλοί μισθοί και ανεπαρκής διαχείριση. Οι σοβαροί περιορισμοί σε ό,τι αφορά τους ανθρώπινους πόρους στη δημόσια διοίκηση μπορεί να αντιμετωπιστούν πλήρως μόνο μέσω της αύξησης και ανάπτυξης, με την υποστήριξη που εξασφαλίζει η οικονομική ασφάλεια και αλληλεγγύη μέσω της απόκτησης της ιδιότητας μέλους. Πάραυτα, η Επιτροπή δεν παραβλέπει τη γενικό φιλοσοφία της δημόσιας διοίκησης, στην οποία επικεντρώνεται το πρόγραμμα SIGMA (στήριξη στη διακυβέρνηση και διαχείριση στις υποψήφιες χώρες PHARE).

22. Η συμμετοχή περισσότερων του ενός κράτους μέλους σε ένα σχέδιο αδελφοποίησης υπηρεσιών παρουσιάζει ακόμα ένα θετικό στοιχείο, δεδομένου ότι με τον τρόπο αυτό η υποψήφια χώρα βρίσκεται ενώπιον διαφορετικών εναλλακτικών λύσεων και όχι ενώπιον ενός μόνο εθνικού υποδείγματος. Πράγματι, οι διαφορετικές προσεγγίσεις συχνά εμπλουτίζουν το σχέδιο.

Στην περίπτωση του συγκεκριμένου σχεδίου αδελφοποίησης υπηρεσιών στο οποίο αναφέρεται το Συνέδριο, οι πολωνοί δικαιούχοι τελικά ήταν ιδιαίτερα ικανοποιημένοι με το γεγονός ότι τα κράτη μέλη εταίροι ακολούθησαν ένα συνδυασμό σουηδικής και γαλλικής προσέγγισης. Η Επιτροπή, για να διασφαλίσει την αποτελεσματική διαχείριση του σχεδίου, έθεσε ωστόσο όρια σε ό,τι αφορά τον αριθμό των κρατών μελών (μέχρι δύο κράτη μέλη) που συμμετέχουν στο ίδιο σχέδιο, και το μέγεθος των σχεδίων.

23. α) Κατά τη φάση εκκίνησης, οι διοικήσεις του κράτους μέλους έπρεπε να μάθουν τα σχετικά με αυτό το νέο μέσο και να προσαρμόσουν τις δικές του δομές ώστε να παρέχουν αποτελεσματική συνδρομή. Με την πάροδο του χρόνου, έγιναν οι αναγκαίες προσαρμογές και οι περισσότερες διοικήσεις των κρατών μελών πράγματι κατέστησαν πολύ αποδοτικές σε ό,τι αφορά την κατάρτιση και διαχείριση σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών.

Σύμφωνα με την πλέον πρόσφατη αναθεώρηση του εγχειριδίου αδελφοποίησης (Φεβρουάριος 2002), ο βοηθός μπορεί να επιλεγεί πριν από την κοινοποίηση της συμφωνίας, ενώ η σύμβαση παροχής υπηρεσιών πρέπει να υπογραφεί με τον επιλεγέντα βοηθό μετά την κοινοποίηση. Η καινοτομία αυτή είναι μια προσπάθεια συντόμευσης του χρόνου διεξαγωγής των διοικητικών διαδικασιών.

β) Η δέσμευση και η ταύτιση με το σχέδιο εκ μέρους της υποψήφιας χώρας βελτιώθηκε με την πάροδο του χρόνου. Η απαιτούμενη κοινή υπογραφή όλων των τριμηνιαίων εκθέσεων αποτελεί μια από τις προϋποθέσεις για την ενίσχυση της δέσμευσης αυτής.

Η αντιπροσωπεία της ΕΚ καθυστέρησε την υλοποίηση ορισμένων σχεδίων σε ορισμένες περιπτώσεις κατά τις οποίες δεν υπήρχαν εμφανείς ενδείξεις σε ό,τι αφορά την επαρκή δέσμευση από πλευράς του δικαιούχου.

γ) Ο ρόλος της Επιτροπής

Ο προσδιορισμός και κατάρτιση σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών για τη θεσμική ενίσχυση είναι αποτέλεσμα μιας καλά ισορροπημένης διαδικασίας και διαλόγου μεταξύ της Επιτροπής και της υποψήφιας χώρας, υπό τον τελικό λεπτομερή έλεγχο και έγκριση της διαχειριστικής επιτροπής PHARE.

Η Επιτροπή σχεδιάζει το μέσο αδελφοποίησης υπηρεσιών, παρέχει χρηματοδότηση και συμβουλές και εξασφαλίζει την παρακολούθηση και την αξιολόγηση, ωστόσο για την υλοποίηση του σχεδίου είναι αποκλειστικά αρμόδιοι οι εταίροι του σχεδίου (βλέπε απάντηση στο σημείο 6).

Πολιτική πίεση στη διαδικασία επιλογής

Οι αντιπροσωπείες διαβιβάζουν το ίδιο μήνυμα: πολιτική πίεση κατά τη διαδικασία επιλογής παρατηρείται από πλευράς διοικήσεων των κρατών μελών. Η Επιτροπή αποθάρρυνε δραστικά παρόμοιες πιέσεις.

Ποιότητα των εκθέσεων

Οι αντιπροσωπείες συχνά απευθύνονται γραπτώς στους επικεφαλείς του σχεδίου αδελφοποίησης υπηρεσιών σε ό,τι αφορά την ποιότητα των τριμηνιαίων εκθέσεων και την έγκαιρη παράδοσή τους, επισυνάπτοντας συστάσεις για βελτίωση. Η Επιτροπή υποστηρίζει την ενέργεια αυτή ζητώντας από τις αντιπροσωπείες να προσθέσουν μια δική τους σύντομη εκτίμηση σε κάθε έκθεση.

Διαφάνεια της επιλογής

Για να αποφευχθεί η έλλειψη διαφάνειας κατά τη διάρκεια επιλογής, η Επιτροπή επιμένει ότι οι δικαιούχοι πρέπει να συμπληρώνουν έναν τυποποιημένο πίνακα, όπου εμφαίνονται τα πλεονεκτήματα και οι αδυναμίες κάθε πρότασης του κράτους μέλους. Ο πίνακας αυτός αποστέλλεται στη συνέχεια στα κράτη μέλη που δεν επελέγησαν, αναφέροντας τους λόγους για τους οποίους δεν επελέγησαν. Δεδομένου ότι τα δικαιούχα όργανα γνωρίζουν εκ των προτέρων ότι ο "πίνακας αξιολόγησής" τους, θα κοινοποιηθεί στα διαγωνιζόμενα κράτη μέλη, νοείται επομένως ότι η αξιολόγηση/αιτιολόγηση είναι αντικειμενική και λεπτομερής.

24. Βλέπε απαντήσεις στα σημεία 33-34.

ΕΞΩΤΕΡΙΚΗ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΟ 2000

26. Η Επιτροπή δεόντως ενήργησε δυνάμει των συστάσεων της εν λόγω έκθεσης.

α) Στις αναθεωρήσεις του εγχειριδίου αδελφοποίησης του 2001 και 2002, η Επιτροπή εισήγαγε ουσιαστικότερες προκαταβολές (σημείο 7.2 του εγχειριδίου), μία καθολική προθεσμία για το χρόνο που απαιτείται για τη σύνταξη της συμφωνίας (σημείο 3.6 του εγχειριδίου), καθιέρωση πιστοποιητικού ελέγχου για τον περιορισμό της γραφειοκρατίας (σημείο 7.3.2 του εγχειριδίου).

β) Δυνατότητα ανάκτησης του κόστους προπαρασκευής από τον προϋπολογισμό αδελφοποίησης (σημείο 5.2 του εγχειριδίου) και σαφέστερες χρηματοδοτικές ρυθμίσεις για την κατάρτιση των ΠΣ (σημείο 5.2.2. του εγχειριδίου).

γ) Ενημερωτικές συναντήσεις για την αδελφοποίηση υπηρεσιών οργανώθηκαν στις περισσότερες υποψήφιες χώρες. Το Συνέδριο αναγνωρίζει πλήρως ότι ελήφθησαν διορθωτικά μέτρα, όπως αναφέρεται στις παραγράφους που ακολουθούν.

ΔΙΟΡΘΩΤΙΚΗ ΔΡΑΣΗ ΑΠΟ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΩΣ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑ ΤΗΣ ΕΞΩΤΕΡΙΚΗΣ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗΣ

29. β) Ένα σημαντικό βήμα που έγινε για να καταστεί η αδελφοποίηση υπηρεσιών φιλικότερη προς τον χρήστη, ήταν η αλλαγή των διαδικασιών πληρωμής, τον Φεβρουάριο 2002, σύμφωνα με την οποία το κράτος μέλος που είναι εταίρος στην αδελφοποίηση υπηρεσιών, δύναται στο εξής να ζητά προπληρωμή που αναλογεί σε κονδύλια υλοποίησης του σχεδίου για εννέα μήνες, από την ΚΜΧΣΣ (κεντρική μονάδα χρηματοδότησης και σύναψης των συμβάσεων).

30. Ο λόγος για τον οποίο ορισμένοι μη διοικητικοί φορείς εξομοιώνονται με διοικήσεις είναι ότι ορισμένα κράτη μέλη έχουν δώσει εντολή εφαρμογής σχεδίων ή πρόκειται να πράξουν τούτο, σε ιδιωτικούς οργανισμούς και ιδιωτικοποιούν τμήμα της διοίκησής τους. Επομένως, η απαιτούμενη για τα σχέδια αδελφοποίησης τεχνογνωσία μερικές φορές βρίσκεται έξω από την ίδια τη διοίκηση.

Ευθύς εξαρχής, η Επιτροπή έθεσε τέσσερα κριτήρια για την επιλογή των φορέων στους οποίους μπορεί να δοθεί εντολή εφαρμογής: 1. αποδεδειγμένη ικανότητα σε έναν τομέα επικοινωνιακού κεκτημένου· 2. μη κερδοσκοπική οργάνωση, μη κερδοσκοπικός επιχειρηματικός σκοπός· 3. δημόσια ιδιοκτησία και 4. υπό την επίβλεψη διοικητικού φορέα. Σε ορισμένες περιπτώσεις κατά τις οποίες εν μέρει μόνο πληρούνται τα κριτήρια 2 ή/και 3, η εντολή περιορίζεται κατόπιν αποκλεισμού από την πρόσκληση υποβολής εμπορικών προσφορών για την άμεση συνέχεια του σχεδίου αδελφοποίησης.

Η Επιτροπή έχει σταθερά εφαρμόσει τα κριτήρια αυτά με την αναγκαία διαφάνεια και αντικειμενικότητα.

ΣΥΝΕΧΙΖΟΜΕΝΑ ΔΙΑΡΘΡΩΤΙΚΑ ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΑ

33. Σε ότι αφορά τις παρατηρήσεις ορισμένων ΠΣ αντιπαραβάλλεται το γεγονός ότι ορισμένοι εξ αυτών δεν διαθέτουν επαρκή εμπειρία σε ό,τι αφορά τη διαχείριση σχεδίου, επιπλέον δε, δεν τους παρέχεται συχνά επαρκής υποστήριξη από τις οικείες διοικήσεις. Η πλειοψηφία των εμπειρογνωμόνων του κράτους μέλους καθώς και των δημοσίων υπαλλήλων της υποψήφιας χώρας συμμετείχαν για πρώτη φορά σε σχέδιο αδελφοποίησης και είχαν για πρώτη φορά την ευθύνη διαχείρισης κοινοτικών κονδυλίων.

Η επαφή εμπειρογνωμόνων από διαφορετικές χώρες και με διαφορετική φιλοσοφία περί διοίκησης, χωρίς προηγούμενη πείρα στη διεθνή συνεργασία, με στόχο να εργαστούν από κοινού αποδοτικά, αποτελεί ένα εξαιρετικά περίπλοκο και δύσκολο έργο. Πολλοί από τους κανόνες εισήχθησαν για να εξασφαλιστεί η ορθή κατανάλωση των κοινοτικών κονδυλίων.

34. Με την τελευταία αναθεώρηση του εγχειριδίου αδελφοποίησης επιβάλλεται καθολική προθεσμία έξι μηνών για τη διαπραγμάτευση, υποβολή και έγκριση της συμφωνίας αδελφοποίησης υπηρεσιών από τους επιλεγέντες εταίρους του σχεδίου. Τούτο είχε ως αποτέλεσμα να επισπευσθεί σημαντικά η διαδικασία σύναψης της συμφωνίας κατά το έτος 2002.

Σε σύγκριση με την αδελφοποίηση υπηρεσιών, οι καθυστερήσεις εκκίνησης συχνά είναι μεγαλύτερες στη περίπτωση των σχεδίων τεχνικής ενίσχυσης ή επενδύσεων. Μερικές φορές, τούτο οφείλεται σε εξωτερική αιτία (έλλειψη πολιτικής βούλησης, απουσία των κατάλληλων συνθηκών για την εκκίνηση του σχεδίου, κακός σχεδιασμός, εκλογές στην υποψήφια χώρα, αλλαγές στο προσωπικό, κ.λπ.). Η Επιτροπή ενήργησε ώστε να αποφευχθούν οι καθυστερήσεις:

- για παράδειγμα η Πολωνία και η Ρουμανία αποφάσισαν να θέσουν προθεσμία στο χρηματοδοτικό μνημόνιο (τρεις μήνες για τους εταίρους σε ό,τι αφορά μια προωθημένη συμφωνηθείσα σύμβαση),

- οι δαπάνες προπαρασκευής καταβάλλονται μόνο για περιορισμένο χρονικό διάστημα και

- οι αντιπροσωπείες της ΕΚ συμμετείχαν στην υποστήριξη των εταίρων σε ό,τι αφορά τη διαδικασία σύνταξης, τη διοργάνωση συνεδριάσεων και την παροχή λεπτομερών παρατηρήσεων και καθοδήγησης.

Πραγματοποιήθηκε σημαντική πρόοδος μετά τα σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών του 2001.

35. Η απαίτηση υποβολής λεπτομερούς σχεδίου εργασίας ήταν ο μόνος τρόπος να υποχρεωθούν οι εταίροι να προγραμματίζουν εκ των προτέρων και να προσδιορίζουν τη σύλληψη και μέθοδο του σχεδίου. Ελλείψει ενός από κοινού διαπραγματευθέντος σχεδίου εργασίας, θα προέκυπταν αβεβαιότητες και πιθανόν διαφωνίες, κατά τη διάρκεια της υλοποίησης του σχεδίου.

Το εγχειρίδιο αδελφοποίησης προβλέπει μια ευέλικτη διαδικασία για την τροποποίηση συμβάσεων που έχουν εγκριθεί. Όπως και στις συμβατικές σχέσεις, οι προτεινόμενες τροποποιήσεις υπόκεινται σε προηγούμενη κοινοποίηση. Πρόκειται για λογική απαίτηση, δεδομένου ότι οι τροποποιήσεις αυτές πολύ συχνά συνεπάγονται προσαρμογή της δομής της δαπάνης των κοινοτικών κονδυλίων.

36. Στην περίπτωση της Πολωνίας, η αύξηση των ημερήσιων αποζημιώσεων προκάλεσε όντως σοβαρή αποδιοργάνωση. Συνεπώς, αποφασίστηκε η μείωση των ημερήσιων αποζημιώσεων για την εν λόγω υποψήφια χώρα, από τα μέσα Σεπτεμβρίου 2002.

38. Η απόδοση των δαπανών ακολουθεί την εξέλιξη της κατανάλωσης των κονδυλίων. Αυτό, λογικά, εξηγεί το γεγονός ότι οι αποδόσεις γίνονται με την πάροδο του χρόνου. Ο αργός ρυθμός των πληρωμών από την ΚΜΧΣΣ μερικές φορές οφείλεται στην μη ικανοποιητική προσκόμιση τιμολογίων από τις διοικήσεις του κράτους μέλους.

Η Επιτροπή συμβουλεύει τους ΠΣ, πριν προσέλθουν στο πόστο τους, να περιμένουν να λάβουν την προπληρωμή.

39. Η Επιτροπή επιθυμεί να υπογραμμίσει και πάλι τα ακόλουθα:

- πολλοί από τους κανόνες εισήχθησαν για να διασφαλιστεί η ορθή κατανάλωση των κονδυλίων PHARE,

- τα σχέδια που εξετάστηκαν υπάγονται στην πρώτη σειρά σχεδίων και έκτοτε, η Επιτροπή έχει λάβει διορθωτικά μέτρα, όπως αναγνωρίζει το Ελεγκτικό Συνέδριο.

Η αδελφοποίηση υπηρεσιών εξελίχθηκε σαν ένα ολοκληρωτικά νέο μέσο επικεντρωμένης διοικητικής συνεργασίας, για την ενίσχυση της προετοιμασίας της διεύρυνσης.

40. Η αντιπροσωπεία της Βουδαπέστης πράγματι συνέστησε μία task force το 2001 για να χειριστεί το πρόβλημα των πληρωμών. Οι συμβουλές τις οποίες παρείχε η task force είχαν ως αποτέλεσμα, η υπηρεσία του εθνικού διατάκτη στην Ουγγαρία να προετοιμάσει κατευθυντήριες γραμμές για τα υπουργεία και άλλα εμπλεκόμενα μέρη στις διαδικασίες πληρωμών για την αδελφοποίηση, με στόχο να προωθήσει τις αναγκαίες ενέργειες για την ομαλή εκτέλεση των πληρωμών. Διοργανώθηκαν ημερίδες κατάρτισης και διαβουλεύσεων επί του ιδίου θέματος. Στην περίπτωση εμφάνισης περαιτέρω προβλημάτων, η task force μπορεί να συγκληθεί ανά πάσα στιγμή.

41. Ευθύς εξαρχής, στόχος του εγχειριδίου αδελφοποίησης ήταν να θέσει σαφείς και πλήρεις κανόνες για τη συγκεκριμένη πρακτική υλοποίηση των σχεδίων αδελφοποίησης. Υποστηρίχθηκαν οι προσπάθειες για την προώθηση της υλοποίησης: για παράδειγμα, η Επιτροπή τακτικά εκδίδει σύντομες και πρακτικές κατευθυντήριες γραμμές, με τη μορφή ειδήσεων για την αδελφοποίηση υπηρεσιών, που αποστέλλεται με ηλεκτρονικό ταχυδρομείο σε όλες τις αντιπροσωπείες.

42. Η καταβολή αποζημίωσης κατ' αποκοπήν προς τους εμπειρογνώμονες καθιερώθηκε για να μετριαστεί η διοικητική επιβάρυνση που συνεπάγεται ο έλεγχος της δαπάνης του προπαρασκευαστικού έργου που διεξάγεται στο κράτος μέλος. Η κατ' αποκοπήν αποζημίωση δικαιολογείται συγκρινόμενη με τη διάρθρωση της δαπάνης των συμβάσεων τεχνικής ενίσχυσης. Επίσης, θα πρέπει να ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι η αποζημίωση κατ' αποκοπήν συνιστά ένα στοιχείο ευελιξίας, που απλουστεύει τις διαδικασίες. Η αποζημίωση κατ' αποκοπήν (150 %) βασίζεται σε πραγματική ανάλυση της αναλογίας των αμοιβών των πραγματογνωμόνων, που καθορίζονταν προηγουμένως για το προπαρασκευαστικό έργο στο κράτος μέλος και του μέσου ποσού που επιβάλλεται για γενικά έξοδα συναφή με την εμπειρογνωμοσύνη για το σχέδιο.

43. Στόχος των τροποποιήσεων του εγχειριδίου ήταν πάντα η βελτίωση της σαφήνειας. Το εγχειρίδιο αναφέρει τις συμφωνίες στις οποίες εφαρμόζονται οι τροποποιημένοι κανόνες, αλλά για να διατηρηθεί η ευελιξία, το εγχειρίδιο αναφέρει ότι "οι διευκρινίσεις των κανόνων εφαρμογής δύνανται να εφαρμόζονται σε προηγούμενες συμφωνίες, εφόσον χρειάζεται, ή κατόπιν προηγούμενης συμφωνίας με την ΚΜΧΣΣ". Στόχος των κανόνων αυτών είναι επομένως να εξασφαλιστεί η εφαρμογή των κανόνων αδελφοποίησης υπηρεσιών με τρόπο ενιαίο και που να ανταποκρίνεται.

44. Τα κονδύλια του PHARE για τα σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών διατίθενται χωρίς διαδικασία δημόσιας υποβολής προσφορών, κατά συνέπεια, χωρίς διαδικασία προσδιορισμού της τιμής μέσω ανταγωνιστικής διαδικασίας. Επομένως, πρέπει να προσδιοριστεί και να εφαρμοστεί μια σαφής σειρά διοικητικών κανόνων για τον καθορισμό των τιμών των υπηρεσιών του δημόσιου τομέα. Επομένως, κατά την υλοποίηση των σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών πρέπει να ελέγχεται κατά πόσο οι εταίροι του σχεδίου συμμορφώνονται με τους εν λόγω κανόνες. Συχνά η διαδικασία αυτή είναι δυσκίνητη, δεδομένου ότι πολλοί εταίροι δεν διαθέτουν καθόλου ή πολύ περιορισμένη πείρα σε παρόμοιες οικονομικές ρυθμίσεις.

Επιπλέον, τα σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών ήταν και πράγματι είναι, πολύ σημαντικά για την προετοιμασία της ένταξης. Επομένως είναι λογικό η Επιτροπή να διαθέτει τους κατάλληλους πόρους για τη διαχείριση των εν λόγω σχεδίων.

45. Το θέμα αυτό μπορεί να εξεταστεί κατά το στάδιο προγραμματισμού. Ο προσδιορισμός και σχεδιασμός των σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών για τη θεσμική ενίσχυση είναι αποτέλεσμα ενός καλά ισορροπημένου διαλόγου και διαδικασίας μεταξύ της Επιτροπής και της υποψήφιας χώρας, υπό τον τελικό λεπτομερή έλεγχο και έγκριση της διαχειριστικής επιτροπής PHARE.

Ειδικότερα σε ό,τι αφορά την "υπερβολική έμφαση στην αδελφοποίηση υπηρεσιών", πρέπει να υπενθυμίσουμε ότι το 1998 και 1999, δόθηκε πραγματικά έμφαση στην αδελφοποίηση υπηρεσιών, επειδή αποτελούσε ένα νέο μέσο, για την εκκίνηση της όλης διαδικασίας.

46. Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι η επιλογή των προτάσεων αδελφοποίησης υπηρεσιών βασίζεται επίσης σε ανταγωνιστική διαδικασία, λαμβάνοντας υπόψη τις ιδιαιτερότητες των δημοσίων διοικήσεων.

Η αδελφοποίηση υπηρεσιών πρέπει να χρησιμοποιείται στην περίπτωση που έχει καλύτερα αποτελέσματα απ' ό,τι η χρησιμοποίηση ιδιωτικών εμπειρογνωμόνων, λαμβάνοντας υπόψη τη προηγούμενη, μη ικανοποιητική, εμπειρία από τα σχέδια PHARE για τη δημόσια διοίκηση.

47. Η συμμετοχή εντεταλμένων οργανισμών είναι συνεπής με τις διαφορετικές διοικητικές δομές ορισμένων κρατών μελών, τα οποία τείνουν να αναθέτουν δημόσιες υπηρεσίες σε δημόσιους οργανισμούς ή οργανισμούς του ευρύτερου δημόσιου τομέα, βάσει της ανάκτησης του κόστους (αρχή επικουρικότητας). Επιπλέον, ενόψει του αυξανόμενου αριθμού σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών, με τη δυνατότητα ανάθεσης δημοσίων υπηρεσιών σε εντεταλμένους οργανισμούς, συμπληρώνεται η ικανότητα των κρατών μελών για την υποβολή των κατάλληλων και πλήρων προτάσεων. Ορισμένα μικρότερα κράτη μέλη μπορεί να διαθέτουν περιορισμένες ικανότητες, πράγμα που θα τις εμπόδιζε να υποβάλουν προσφορές για τον αυξανόμενο αριθμό σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών, στην περίπτωση απουσίας εντεταλμένων οργανισμών.

48. Η Επιτροπή επανειλημμένα ενέμεινε προς τα κράτη μέλη να διατηρήσουν τη συνοχή του δημόσιου τομέα στο πλαίσιο της υλοποίησης των σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών και ζήτησε να μην απευθύνονται σε εμπειρογνώμονες του δημόσιου τομέα είτε μέσω της ΚΜΧΣΣ είτε μέσω προσωρινών διορισμών σε εντεταλμένους οργανισμούς, σε βαθμό που να διακινδυνεύει ο συνολικός σκοπός της αδελφοποίησης υπηρεσιών, δηλαδή, η δημιουργία διαρθρωτικών δεσμών μεταξύ των διοικήσεων.

49. Βλέπε παρατηρήσεις στο σημείο 45 σε ό,τι αφορά τον προγραμματισμό σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών.

Οι ενημερωμένες κατευθυντήρες γραμμές προγραμματισμού του PHARE για το 2001 καθώς και οι μεταγενέστερες, μετρίασαν την απαίτηση περί ελάχιστης διάρκειας παραμονής των ΠΣ: μέχρι το έτος προγραμματισμού 2001, η Επιτροπή επέμεινε στο ότι οι ΠΣ θα πρέπει να παραμένουν τουλάχιστον για 12 συναπτούς μήνες εργαζόμενοι στην υποψήφια χώρα. Ενόψει της επικείμενης προσχώρησης των δέκα νέων κρατών, είναι δυνατόν να υπάρχουν περιπτώσεις κατά τις οποίες μπορεί να περιοριστεί η παρουσία των ΠΣ· για παράδειγμα, μόνιμη παρουσία ενός ΠΣ στην αρχή, ίσως για ένα διάστημα τεσσάρων μέχρι έξι μηνών για την εκκίνηση του σχεδίου, και στη συνέχεια μηνιαία επίσκεψη του ιδίου εμπειρογνώμονα, διάρκειας ίσως μέχρι μιας εβδομάδος, για να βεβαιωθεί ότι συνεχίζεται η προώθηση του σχεδίου.

Η απόφαση που αφορά τη διάρκεια της παρουσίας του ΠΣ στην υποψήφια χώρα πρέπει να λαμβάνεται κατά τη φάση προγραμματισμού και η εφαρμογή πρέπει να παρακολουθείται αυστηρά από την Επιτροπή.

50. Ο κίνδυνος αποτυχίας των σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών είναι ο ίδιος όπως και σε κάθε άλλη ανάθεση τεχνικής συνδρομής ή άλλου σχεδίου. Εάν είναι σαφής η συμφωνία, περιλαμβάνοντας σαφή σημεία αναφοράς και σαφή ορισμό του σχεδίου δράσης, με ρεαλιστική εκτίμηση των καθηκόντων, ο κίνδυνος αποτυχίας είναι, αντίθετα, σε πολλές περιπτώσεις, μικρότερος σε σχέση με ένα σχέδιο τεχνικής συνδρομής. Ο πολιτικός παράγοντας έχει σημαντικό ρόλο στην πρόληψη της αποτυχίας: στις περισσότερες περιπτώσεις, η διοίκηση του κράτους μέλους είναι υπερήφανη για την επιτυχία του σχεδίου. Η συμμετοχή και δραστηριοποίηση του δικαιούχου μπορεί να είναι ένας θετικός ή αρνητικός παράγοντας, ωστόσο είναι η ίδια για οποιοδήποτε είδος σχεδίου.

51. Η αδελφοποίηση υπηρεσιών δεν μπορεί να λειτουργήσει μόνη. Σε ορισμένες περιπτώσεις το σχέδιο αδελφοποίησης υπηρεσιών περιλαμβάνει ένα επενδυτικό στοιχείο, μερικές φορές ακόμη και ένα σχέδιο τεχνικής συνδρομής. Αυτά έχουν συμπληρωματικό χαρακτήρα και ο προγραμματισμός αυτός αποδεικνύει ότι κάθε μέσο εξυπηρετεί ένα συγκεκριμένο σκοπό. Απαιτείται προσπάθεια συντονισμού και κατάλληλος σχεδιασμός ώστε οι συμβάσεις να συναφθούν κατά τον εύθετο χρόνο. Η καθυστέρηση σύναψης των συμβάσεων δείχνει ότι στις περισσότερες περιπτώσεις επρόκειτο να αρχίσει η αδελφοποίηση υπηρεσιών και ότι ο κίνδυνος αποτυχίας των προσκλήσεων υποβολής προτάσεων (για τεχνική βοήθεια ή επενδύσεις) ήταν υψηλότερος απ' ό,τι για την αδελφοποίηση. Συντονισμός των δραστηριοτήτων αδελφοποίησης υπηρεσιών και του επενδυτικού στοιχείου καθώς και βοήθεια κατά την αξιολόγηση της τεχνικής ποιότητας των προσφορών.

α) Για το σχέδιο αδελφοποίησης υπηρεσιών PL00/IB/FI03 η συνδρομή αυτή αναφέρθηκε σαφώς στη συμφωνία. Το γεγονός ότι υπήρξαν καθυστερήσεις στη διαδικασία πρόσκλησης υποβολής προσφορών, δεν αφορούσε την αδελφοποίηση, κατά συνέπεια, δεν μπορούσε να χρησιμοποιηθεί ως επιχείρημα κατά την εκτίμηση του ιδίου του μέσου αδελφοποίησης υπηρεσιών. Η αναφερόμενη βάση δεδομένων καλύπτει διαρθρωτικές παρεμβάσεις της ΕΕ μόνον στην περίπτωση που η Πολωνία λάβει τέτοια στήριξη ως κράτος μέλος, δηλαδή όχι πριν από την 1η Μαΐου 2004. Μπορεί ακόμη και να υποστηριχθεί ότι η καθυστέρηση της διαδικασίας υποβολής προσφορών για το λογισμικό ΤΠ στο οποίο αναφέρεται το Συνέδριο, ήταν, στη συγκεκριμένη περίπτωση, ευεργετική, δεδομένου ότι έδωσε το χρόνο στους έμπειρους εμπειρογνώμονες αδελφοποίησης υπηρεσιών να βοηθήσουν στην σύνταξη των όρων αναφοράς γι' αυτή την εξαιρετικά σημαντική πρόσκληση υποβολής προσφορών.

β) Ο συντονισμός κατά την υλοποίηση του έργου, πραγματοποιήθηκε μέσω των ακόλουθων:

- Επίσημες συνεδριάσεις της επιτροπής διυπουργικού συντονισμού ή παρακολούθησης, που συγκαλείται ανά τρίμηνο και στην οποία συμμετέχουν εταίροι αδελφοποίησης υπηρεσιών και άλλοι εταίροι εκτός αδελφοποίησης, καθώς και η αντιπροσωπεία στη Βουδαπέστη,

- Η ομάδα εταίρων εκτός αδελφοποίησης των Διαρθρωτικών Ταμείων οργάνωσε μηνιαίες συναντήσεις στις οποίες προσκλήθηκαν οι εταίροι της αδελφοποίησης,

- Επαγγελματικές συναντήσεις οργανώθηκαν μεταξύ των εμπειρογνωμόνων σε βραχυπρόθεσμη βάση και των ΠΣ - ορισμένα αποτελέσματα επιτεύχθηκαν σε συνεργασία μεταξύ των δυο ομάδων,

- Τυχόν προβλήματα που προέκυψαν δεν οφείλονταν στην έλλειψη συντονισμού κατά την υλοποίηση, αλλά κυρίως κατά τον σχεδιασμό του προγράμματος.

52. Ο βασικός λόγος για τον οποίο δόθηκε προτίμηση στην αδελφοποίηση υπηρεσιών σε σχέση με τη