Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα "Ενίσχυση του δικαίου παραχωρήσεων και συμβάσεων Δημοσίων και Ιδιωτικών Συμπράξεων (ΔΙΣ)"

(2001/C 14/19)

Στις 2 Μαρτίου 2000, και σύμφωνα με το άρθρο 23, 3ο εδάφιο του Εσωτερικού Κανονισμού της, η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποφάσισε να καταρτίσει γνωμοδότηση πρωτοβουλίας με θέμα "Ενίσχυση του δικαίου παραχωρήσεων και συμβάσεων Δημοσίων και Ιδιωτικών Συμπράξεων (ΔΙΣ)".

Το τμήμα "Ενιαία αγορά, παραγωγή και κατανάλωση", στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του την 1η Σεπτεμβρίου 2000, με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. Levaux.

Κατά την 376η σύνοδο ολομέλειας (συνεδρίαση της 19ης Οκτωβρίου 2000), η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 72 ψήφους υπέρ, 2 κατά και 7 αποχές την παρούσα γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Στα πλαίσια της συνεδρίασης της 14ης Δεκεμβρίου 1999, το τμήμα "Ενιαία αγορά, παραγωγή και κατανάλωση" αποφάσισε να ζητήσει από το Προεδρείο την άδεια να επεξεργασθεί γνωμοδότηση πρωτοβουλίας σχετικά με την ενίσχυση του δικαίου περί παραχωρήσεων και συμβάσεων Δημοσίων ή Ιδιωτικών Συμπράξεων (ΔΙΣ) ως εργαλείων για την ανάκαμψη της ευρωπαϊκής οικονομίας προς όφελος των ευρωπαίων πολιτών και της ολοκλήρωσης των αγορών. Η νομοθεσία της Κοινότητας σχετικά με τις δημόσιες αγορές δεν έχει πραγματευθεί το ζήτημα όλων των συμβάσεων ΔΙΣ. Δίδει έναν ορισμό και ένα πλαίσιο των παραχωρήσεων δημοσίων έργων στην οδηγία της 93/37/ΕΟΚ(1) δεν προβλέπει όμως το γενικό πλαίσιο για τις συμβάσεις δημόσιων ή ιδιωτικών συμπράξεων. Αναγνωρίζει όμως ότι αυτό είναι απαραίτητο με διάφορους άλλους τρόπους:

- Η Ομάδα Υψηλού Επιπέδου που συγκροτήθηκε από τον κ. Kinnock, προέβη σε συστάσεις οι οποίες υιοθετήθηκαν πλήρως από την Επιτροπή αλλά που παραμένουν νεκρό γράμμα στην ευρωπαϊκή νομοθεσία καθώς και στη νομοθετική πραγματικότητα πολλών κρατών.

- Η ερμηνευτική ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με τις παραχωρήσεις στο κοινοτικό δίκαιο(2) που δημοσιεύτηκε μετά την έκδοση, τον Ιανουάριο 1997, του Πράσινου Βιβλίου για τις δημόσιες αγορές και ένα σημείωμα κατευθυντήριων γραμμών του Μαρτίου 1998 αποτελούν προβληματισμούς που εγείρουν πολλά θεμελιώδη ερωτήματα. Η Επιτροπή αναγνώρισε το ευρύ φάσμα συμβατικών σχέσεων που εντάσσονται στις ΔΙΣ και επικέντρωσε την ανάλυσή της αποκλειστικά στις παραχωρήσεις.

1.2. Η ΟΚΕ επιθυμεί να επικεντρώσει τους προβληματισμούς της γύρω από δύο μεγάλες σειρές ερωτημάτων.

1.2.1. Ερωτήματα οικονομικής, κοινωνικής και στρατηγικής φύσεως:

- Μήπως πρέπει να εξασφαλιστεί ένα εναρμονισμένο πλαίσιο για τις συμβάσεις αυτές, δεδομένης της βραδύτητας που διαπιστώνεται όσον αφορά τη δημιουργία των διευρωπαϊκών δικτύων (ΔΔ) που έπρεπε να υλοποιηθούν με τις εν λόγω συμβάσεις;

- Μήπως θα έπρεπε να ληφθεί υπόψη το στρατηγικό ενδιαφέρον των συμβάσεων αυτών:

- για τη συγκεκριμένη πτυχή τους που συνδέεται με παροχή κοινωφελών υπηρεσιών (κοινωνικών, περιβάλλοντος);

- για την εδραίωση της ανάπτυξης και για τη δημιουργία μιας αληθινής αγοράς ιδιωτικών κεφαλαίων που προορίζονται για τις υποδομές, τη στιγμή που αναχαιτίζονται από τις αβεβαιότητες που επικρατούν στο σημερινό συμβατικό ευρωπαϊκό δίκαιο;

- Είναι σωστό να μείνουμε πίσω από τις άλλες ηπείρους, οι οποίες αναπτύσσουν πολύ εντατικά αυτούς τους τύπους συμβάσεων, πράγμα που θα μπορούσε να επιβραδύνει αργότερα την οικονομική μας ανάπτυξη;

1.2.2. Ερωτήματα νομοθετικής εναρμόνισης και διασαφήνισης του ευρωπαϊκού δικαίου:

- Πρέπει να καταστούν κοινοί οι κανόνες που διέπουν τις συμβάσεις αυτές, κατά το πρότυπο που προτείνει η Cnudci(3);

- Πρέπει να εξελιχθεί η νομοθεσία για τις δημόσιες συμβάσεις ενόψει της πολύ αισθητής προόδου των νέων μορφών συμβάσεων που αποκαλούνται ΔΙΣ και της αναδιοργάνωσης ορισμένων κρατών μελών όσον αφορά τη διαχείριση των έργων υποδομής από ιδιωτικούς φορείς ;

1.3. Σκοπός της παρούσας εκθέσεως είναι, βάσει των προγενέστερων ευρωπαϊκών εργασιών επί του θέματος, να προσδιοριστεί μία σαφέστερη προσέγγιση που θα ευνοεί τη δημιουργία ενός δικαίου παραχωρήσεων στην Ευρώπη. Χρειάζεται απαραιτήτως ένας ορθός ορισμός των παραχωρήσεων καθώς και η παροχή ενός πλαισίου προσαρμοσμένου στις συμβάσεις αυτές για να καταστεί δυνατή η ανάπτυξή τους. Με σημείο αφετηρίας τις δυσχέρειες που συναντώνται κατά τις παραχωρήσεις στον τομέα των υποδομών, η έκθεση διατυπώνει συγκεκριμένες προτάσεις για την Ευρώπη.

2. Εμπόδια στις ΔΙΣ και υπενθύμιση των προγενέστερων ευρωπαϊκών εγχειρημάτων επί του θέματος αυτού

2.1. Τα νομικά εμπόδια

2.1.1. Οι παραχωρήσεις είναι αντικείμενο ενός συγκεχυμένου πλαισίου στις ευρωπαϊκές οδηγίες. Πράγματι, το θέμα των παραχωρήσεων όσον αφορά το ευρωπαϊκό δίκαιο πηγάζει, αφενός, από τις αρχές και τους κανόνες της Συνθήκης και, αφετέρου, από τις 6 οδηγίες που θέτουν σε εφαρμογή τις εν λόγω αρχές. Σκοπός των οδηγιών που έχουν καταρτιστεί από την Ευρωπαϊκή Ένωση είναι να διασφαλιστεί η διαφάνεια του ανταγωνισμού στο σύνολο των δημόσιων συμβάσεων(4) το δε πεδίο εφαρμογής τους είναι μερικές φορές συγκεχυμένο όταν πρόκειται για δημόσιες ή ιδιωτικές συμπράξεις. Επί του παρόντος, μόνο η οδηγία 93/37/ΕΟΚ περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων καθορίζει τη σύμβαση παραχώρησης στο άρθρο 1, παράγραφος δ), οπότε πρόκειται μόνον για την παραχώρηση δημοσίων έργων. Προβλέπει την προδημοσίευση στην επίσημη εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (JOCE). Ατυχώς όμως δεν αναφέρεται στις απλές συμβάσεις δημοσίων έργων.

2.1.1.1. Αν και είναι φανερό ότι μία σύμβαση παραχώρησης δημοσίων έργων - που συνεπάγεται τόσο την υλοποίηση εργασιών όσο και την εκμετάλλευση της υπηρεσίας που συνδέεται με την υλοποίηση αυτή - υπάγεται στην οδηγία 93/37/ΕΟΚ, δεν συμβαίνει το ίδιο και για τις παραχωρήσεις στους τομείς των τηλεπικοινωνιών, των μεταφορών, του ύδατος ή της ενέργειας. Αφενός, στην οδηγία 92/50/ΕΟΚ όσον αφορά τις δημόσιες συμβάσεις υπηρεσιών, δεν δίνεται ορισμός ούτε της παραχώρησης ούτε του τρόπου σύναψης αυτής. Αφετέρου, στην οδηγία 93/38/ΕΟΚ (που αφορά τις συμβάσεις που συνάπτονται από δικαιούχους παραχωρήσεων ή αποκλειστικών δικαιωμάτων στους τομείς των τηλεπικοινωνιών, του ύδατος και της ενέργειας) δεν δίνεται ορισμός των εν λόγω συμβάσεων παραχώρησης ούτε του τρόπου συνάψεώς τους.

2.1.1.2. Υφίστανται συνεπώς ορισμένες ασυνέπειες όσον αφορά τον ορισμό και το πεδίο εφαρμογής μεταξύ των οδηγιών αυτών, οι οποίες καθιστούν απαραίτητη μία πραγματική διασάφηση όσον αφορά τις ειδικές συμβάσεις παραχώρησης ή ΔΙΣ.

2.1.2. Η έννοια της παραχώρησης δημοσίων έργων στο ευρωπαϊκό δίκαιο επιδέχεται κριτικής. Αυτή η κριτική αφορά, αφενός, κατά βάση την διασύνδεση των παραχωρήσεων με τις δημόσιες αγορές έργων, πράγμα που είναι παράλογο, και, αφετέρου, τη μη συνεκτίμηση στην πλειονότητα των κρατών μελών των αυτόνομων προτάσεων παραχωρήσεων που προέρχονται από τον ιδιωτικό τομέα.

2.1.2.1. Η παραχώρηση δημοσίων έργων αποτελεί πολυσύνθετη σύμβαση δια της οποίας μία δημόσια αρχή εξουσιοδοτεί έναν ιδιωτικό οργανισμό να αναλάβει τη χρηματοδότηση της εκτέλεσης ενός έργου και, εν συνεχεία, τη συντήρηση και την εκμετάλλευσή του επί μακρό χρονικό διάστημα, προκειμένου να καταστεί δυνατή η απόσβεση των επενδύσεων. Τούτο προϋποθέτει, συνεπώς, μεταβίβαση ευθύνης από τον εκχωρητή στον ανάδοχο του έργου και σφαιρική θεώρηση της σύμβασης, η οποία περιλαμβάνει πολυάριθμα στάδια (κατασκευή, χρηματοδότηση, εκμετάλλευση), ασχέτως του τρόπου αμοιβής του αναδόχου. Το κέρδος που προκύπτει από την επένδυση κεφαλαίων και την ανάληψη κινδύνων εκ μέρους του επενδυτή πρέπει να αντισταθμίζει το κόστος της υπηρεσίας που παρέχεται στον καταναλωτή ή το χρήστη.

2.1.2.2. Μετά την δημοσίευση του Πράσινου Βιβλίου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής το Νοέμβριο 1996(5), η ΟΚΕ υιοθέτησε γνωμοδότηση στις 28 Μαΐου 1997(6) στην οποία ζητούσε από την Επιτροπή να αναθεωρήσει την προσέγγισή της όσον αφορά τις παραχωρήσεις προκειμένου να καταστούν πιο αυτόνομες έναντι του ορισμού των συμβάσεων έργων:

- "Το θέμα των παραχωρήσεων πρέπει να αποτελέσει αντικείμενο εμπεριστατωμένης εξέτασης, δεδομένου ότι η ανάθεσή τους πρέπει να αποτελεί αντικείμενο διαφάνειας και αντικειμενικών κριτηρίων. Υφίστανται θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ μιας παραχώρησης και μιας δημόσιας σύμβασης: αντικείμενο, διάρκεια, όροι χρηματοδότησης, τρόπος διαχείρισης, έκταση της ευθύνης. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή για να ευνοήσει την ανάπτυξη των συμβάσεων αυτών, θα μπορούσε να μελετήσει ένα προσαρμοσμένο νομικό μέσο για τον τρόπο εκτελέσεώς τους".

Αξίζει να αναφερθούν ορισμένα άλλα σημεία της γνωμοδότησης:

- "3.7 Οι μέθοδοι ιδιωτικής χρηματοδότησης των δημοσίων έργων αναπτύσσονται σε πολλές χώρες. Πρόκειται για συμβάσεις μακράς διαρκείας που εμπεριέχουν ιδιωτικές χρηματοδοτήσεις, πράγμα που τις διαφοροποιεί σαφέστατα από τις δημόσιες συμβάσεις. Λόγω της οικονομίας των δημοσίων λογαριασμών που παρέχουν στα κράτη, οι μέθοδοι αυτές αξίζει να διαδοθούν και να προωθηθούν. Έχει σημασία ως προς αυτό η Επιτροπή στην ερμηνευτική της ανακοίνωση να διατηρήσει το διαπραγματευτικό χαρακτήρα των εν λόγω συμβάσεων και ταυτοχρόνως να εξασφαλίσει την απαραίτητη δημοσίευσή τους.";

- "8.3.6: Η ΟΚΕ επιθυμεί η δραστηριότητα των παραχωρήσεων να αποτελέσει αντικείμενο ειδικού καθεστώτος, ειδικότερα για τα διευρωπαϊκά δίκτυα·";

"8.3.7: Η ΟΚΕ προτείνει στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή να ευνοήσει την προώθηση νέων συμβατικών μεθόδων βασιζόμενων στην ιδιωτική χρηματοδότηση των δημοσίων έργων υποδομής.".

2.1.3. Το ισχύον ευρωπαϊκό δίκαιο δεν εξασφαλίζει την ίση μεταχείριση των παραχωρήσεων στα εθνικά δίκαια. Συνεπώς, η Επιτροπή, έχοντας επίγνωση των προβλημάτων που εγείρονται στο ισχύον νομικό πλαίσιο, δημοσίευσε την "Ερμηνευτική ανακοίνωση για τις παραχωρήσεις στο κοινοτικό δίκαιο" (29 Απριλίου 2000).

2.1.3.1. Για την ανακοίνωση αυτή, που δημοσιεύτηκε στην οριστική της διατύπωση μετά από διαβουλεύσεις σε ευρωπαϊκό επίπεδο, δεν υπεβλήθη η σχετική αίτηση γνωμοδότησης στην ΟΚΕ. Η εν λόγω ερμηνεία ασχολείται με την υπαγωγή των παραχωρήσεων στη Συνθήκη, με την έννοια της παραχώρησης και των πεδίων εφαρμογής της. Αν και η εργασία αυτή είναι χρήσιμη, δεν αποτελεί όμως παρά ένα στάδιο, και πολλοί έχουν ζητήσει να καταρτιστεί ευρωπαϊκή οδηγία επί του θέματος αυτού, προκειμένου να αρθούν οι ανώφελες νομικές αμφιβολίες και να δημιουργηθούν εναρμονισμένες νομικές βάσεις για τις εν λόγω συμβάσεις, σύμφωνα με όσα ισχύουν στις υπόλοιπες χώρες του κόσμου. Σήμερα, τα εθνικά μη εναρμονισμένα δίκαια, αντιμετωπίζουν με πολλούς και διάφορους τρόπους τις παραχωρήσεις και τις ΔΙΣ. Δεν είναι φυσιολογικό η σύναψη και η εκτέλεση αυτού του είδους συμβάσεως να παρουσιάζει τόσο μεγάλες διαφορές στα κράτη μέλη ενώ τα ευρωπαϊκά όργανα επαναλαμβάνουν ακατάπαυστα ότι η προσφυγή στις ΔΙΣ θα επιτρέψει την υλοποίηση των δομικών έργων υποδομής της Ευρώπης. Οι έννοιες της δημόσιας-ιδιωτικής σύμπραξης και της παραχώρησης πρέπει να οριοθετηθούν με σαφήνεια στο ευρωπαϊκό δίκαιο προκειμένου να μην αποθαρρύνονται οι ιδιωτικές επενδύσεις σε δημόσιο εξοπλισμό.

2.1.3.1.1. Η ερμηνευτική ανακοίνωση περικλείει χρήσιμη υπενθύμιση των κανόνων της Συνθήκης που εφαρμόζονται σε όλες τις συμβάσεις παραχώρησης υπηρεσιών ή έργων, καθώς και στην περίπτωση εκχώρησης αποκλειστικών δικαιωμάτων(7). Στην ανακοίνωση δίδεται, δικαίως, έμφαση στην ανάγκη καθιέρωσης συνθηκών ανταγωνισμού μεταξύ παραδημοσίων και δημοσίων διαρθρώσεων και ιδιωτικού τομέα κατά την ανάθεση των συμβάσεων ή των μονομερών πράξεων παραχώρησης. Με βάση την αρχή της ίσης μεταχείρισης, η Επιτροπή θεωρεί ότι αντίκεινται προς τους προαναφερθέντες κανόνες και προς την αρχή της ίσης μεταχείρισης "διατάξεις που επιφυλάσσουν τις δημόσιες συμβάσεις μόνον στις εταιρείες που ελέγχονται κατά πλειοψηφία ή πλήρως, άμεσα ή έμμεσα, από το κράτος ή από τον δημόσιο τομέα".

2.1.3.2. Εντούτοις, η ανακοίνωση δεν ρυθμίζει όλα τα προβλήματα, είτε πρόκειται για το περιεχόμενο των συμβάσεων παραχώρησης είτε πρόκειται για το εφαρμοστέο σε αυτές δίκαιο. Η Επιτροπή χρησιμοποιεί "το δικαίωμα εκμετάλλευσης του έργου ή το εν λόγω δικαίωμα σε συνδυασμό με την καταβολή αμοιβής" ως διακριτικό και αποκλειστικό κριτήριο μεταξύ συμβάσεων δημοσίων έργων και συμβάσεων παραχώρησης έργων, διευκρινίζοντας ότι: "Το δικαίωμα εκμετάλλευσης επιτρέπει [στον ανάδοχο] να εισπράττει τέλη από τους χρήστες του έργου". Κατά την Επιτροπή, η απευθείας είσπραξη εσόδων εκ μέρους των χρηστών του έργου διαφοροποιεί τις συμβάσεις παραχώρησης έργων από τις συμβάσεις δημοσίων έργων, ενώ ο όρος "εκμετάλλευση" εξομοιώνεται με τον όρο "κίνδυνος χρήσης του έργου", γεγονός το οποίο δεν ανταποκρίνεται στην πραγματικότητα ούτε όσον αφορά τις συμβάσεις παραχώρησης ούτε την οδηγία περί δημοσίων έργων και ακόμη λιγότερο την οδηγία περί υπηρεσιών.

2.1.3.3. Ανάλογα με τη φύση της παρεχόμενης υπηρεσίας, οι κίνδυνοι ποικίλλουν πολύ και δεν περιορίζονται αποκλειστικά σε κυκλοφοριακούς κινδύνους (νοσοκομείο, χώρος στάθμευσης, δίκτυο υδροδότησης ...). Ο ανάδοχος, πριν από την εκμετάλλευση του εν λόγω αυτοκινητοδρόμου, οφείλει να επωμισθεί τον σχεδιασμό, τη χρηματοδότηση, την εκτέλεση των εργασιών και την υπηρεσία συντήρησής τους επί πολλά έτη. Κατά συνέπεια, η παραχώρηση δεν είναι δυνατόν να περιορισθεί σε ένα και μοναδικό κριτήριο - στον κίνδυνο ή στην πηγή χρηματοδότησης - δεδομένου ότι συνιστά πολύ ευρύτερη έννοια, με αποτέλεσμα να απαιτείται ο καθορισμός και η ιεράρχηση όλων των συνιστωσών της εάν πραγματικά επιθυμούμε τη διασαφήνισή της. Εξάλλου, οι μεταφορές κινδύνων σε κάθε σύμβαση καθορίζονται με διαπραγμάτευση κατά περίπτωση.

2.1.4. Οι διαφορετικές εφαρμογές του ευρωπαϊκού δικαίου προκαλούν τις νομικές διαφορές. Το νομικό καθεστώς των συμβάσεων παραχώρησης διαφέρει αισθητά σε κάθε κράτος μέλος. Επί παραδείγματι στο Βέλγιο, την Ισπανία, το Ηνωμένο Βασίλειο και την Πορτογαλία η ονομασία της δημόσιας σύμβασης παραχώρησης έργων δίδεται αποκλειστικά στις παραχωρήσεις δημοσίων έργων μακράς διαρκείας με δημόσια χρηματοδότηση. Δεν συμβαίνει το ίδιο όμως στη Γερμανία, τη Γαλλία και την Ιταλία. Πρόκειται όμως για τον ίδιο τύπο συμβάσεων, οι οποίες και γνωρίζουν εντονότατη ανάπτυξη σήμερα στην Ευρώπη και παγκοσμίως.

2.1.4.1. Κατά συνέπεια, διαπιστώνεται ότι οι σημερινές ευρωπαϊκές συμβατικές έννοιες δημοσίων συμβάσεων δεν είναι ενιαίες στην Ευρώπη με αποτέλεσμα σε μία χώρα να θεωρείται ότι μία σύμβαση είναι δημόσια σύμβαση και σε μία άλλη ότι είναι παραχώρηση. Συνεπώς, η ίδια σύμβαση εμπίπτει σε δύο διαφορετικά καθεστώτα συνάψεως αναλόγως της χώρας. Δεν βλέπουμε στην ερμηνευτική ανακοίνωση τι θα μπορούσε να αλλάξει ως προς αυτό: οι συμβάσεις ΙΧΠ (Ιδιωτική Χρηματοδοτική Πρωτοβουλία) στη Μεγάλη Βρετανία είναι εξαιρετικά μακράς διαρκείας, αποτελούν αντικείμενο διαπραγμάτευσης στο σύνολό τους και προϋποθέτουν πλήρη δημόσια κάλυψη της δαπάνης, έπειτα από μεγαλύτερη ή μικρότερη μετάθεση των κινδύνων προς τον ιδιωτικό τομέα. Υπό το πρίσμα της ερμηνευτικής ανακοίνωσης οι συμβάσεις αυτές μπορούν να εκληφθούν είτε ως συμβάσεις δημοσίων έργων είτε ως συμβάσεις παραχώρησης.

2.1.5. Σε ό,τι αφορά τις αυτόνομες προτάσεις που γίνονται από τον ιδιωτικό τομέα εκτός της διαδικασίας διαβούλευσης του δημόσιου τομέα, πολλές χώρες στον κόσμο έχουν θεσπίσει ένα ειδικό δίκαιο που αναγνωρίζει στους ιδιωτικούς φορείς την δυνατότητα να προτείνουν ένα σχέδιο στις αρμόδιες δημόσιες αρχές. Εφόσον το σχέδιο αυτό εγκριθεί από τις δημόσιες αρχές, οργανώνεται διαγωνισμός με την εξασφάλιση των δικαιωμάτων για εκείνον που εισήγαγε την ιδέα του σχεδίου(8).

2.2. Τα οικονομικά εμπόδια

2.2.1. Το ευρωπαϊκό δίκαιο άλλωστε δεν είναι πλήρες για να καταστεί δυνατή η ορθή ανάπτυξη των ιδιωτικών χρηματοδοτήσεων στα δημόσια έργα υποδομής.

2.2.1.1. Οι επενδυτές τονίζουν τον αβέβαιο χαρακτήρα του, την περιορισμένη δημιουργία δικαιωμάτων, πράγμα που δεν δημιουργεί αρκετά ευνοϊκό κλίμα για την ιδιωτική χρηματοδότηση των έργων υποδομής. Τούτο είναι λυπηρό, πολύ περισσότερο δε που το δίκαιο των ΔΙΣ παρουσιάζει τεράστια ανάπτυξη στον λοιπό κόσμο όπως αποδεικνύεται από τις εργασίες της Επιτροπής του ΟΗΕ για την ανάπτυξη του διεθνούς εμπορίόυ (Cnudci)(9). Οι εργασίες αυτές καταδεικνύουν ότι τα εθνικά δίκαια περιλαμβάνουν διατάξεις όχι μόνο για τη σύναψη αλλά και για το καθεστώς εκτελέσεως των παραχωρήσεων. Το ερώτημα αυτό τέθηκε εν μέρει με την ευκαιρία του Πράσινου Βιβλίου για τις δημόσιες συμβάσεις που εξέδωσε η Επιτροπή το Νοέμβριο 1996. Εν τούτοις όμως παραμένει αναπάντητο. Ένα δίκαιο αποκλειστικά επικεντρωμένο στην σύναψη συμβάσεων δεν είναι μόνο ανεπαρκές, αλλά και αποτρεπτικό, όπως άλλωστε ανέφερε και η έκθεση Kinnock.

2.2.2. Η διαπίστωση χαμηλού ρυθμού ανάπτυξης του προγράμματος για τα διευρωπαϊκά δίκτυα μεταφορών θέτει από καιρό τώρα το ζήτημα της αποτελεσματικότητας της σημερινής προσέγγισης όσον αφορά το δίκαιο παραχωρήσεων στην Ευρώπη. Το θέμα αυτό εξετάστηκε εμπεριστατωμένα από την Ομάδα Kinnock η οποία και προέβη στη δημοσίευση της τελικής εκθέσεως της ομάδας μελέτης υψηλού επιπέδου σχετικά με την χρηματοδότηση σχεδίων των διευρωπαϊκών δικτύων μεταφορών από συμπράξεις μεταξύ του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα (Μάιος 1997).

- Υπεβλήθησαν πολλές προτάσεις από τις ομάδες εργασίας σχετικά με τις διάφορες πτυχές του νομικού καθεστώτος που διέπει τις παραχωρήσεις. Σε πολύ λίγες από αυτές έχει μέχρι σήμερα δοθεί συνέχεια ενώ ελάχιστα σχέδια στον τομέα των έργων υποδομής για τις μεταφορές ολοκληρώθηκαν στο πλαίσιο μιας πραγματικής δημόσιας και ιδιωτικής σύμπραξης. Εδώ έγκειται βεβαίως και ένας από τους λόγους των καθυστερήσεων που διαπιστώνονται στο πρόγραμμα που αποφασίστηκε στο Εssen για τα 14 σχέδια προτεραιότητας.

2.2.3. Περίληψη των προτάσεων που υποβάλλονται στην έκθεση της ομάδας υψηλού επιπέδου όσον αφορά τα προβλήματα που συναντά η ιδιωτική/δημόσια σύμπραξη στην Ευρώπη (σημεία 2.2.3.1 έως 2.2.3.3)

2.2.3.1. Χρειάζεται μια ευρωπαϊκή στρατηγική όσον αφορά την παραχώρηση

- Η πολιτική δομή των ΔΙΣ πρέπει να είναι σαφής. Πρέπει να εξασφαλιστεί η εμπιστοσύνη στα σχέδια και να παρασχεθεί μία δομή λύσεων όσον αφορά τα αρχικά προβλήματα.

- Επισημαίνεται η έλλειψη συντονισμού και παροχής κινήτρων των δημοσίων φορέων.

- Είναι απαραίτητο να διατεθούν σημαντικά αρχικά δημόσια κεφάλαια καθώς και υπηρεσίες σχεδίων που θα προετοιμάζουν από προηγουμένως τα θέματα που αφορούν τη δημοσιονομική βιωσιμότητα, και τη μελέτη των εδαφών. Προτάθηκε η ιδέα να δημιουργηθεί μία ευρωπαϊκή υπηρεσία η οποία θα εξασφαλίζει την ικανότητα και τη συνέχεια της συνεργασίας για τα διαμεθοριακά σχέδια.

- Χρειάζεται ένα καταστατικό της ευρωπαϊκής επιχείρησης για τις διαμεθοριακές παραχωρήσεις καθώς και η ανάπτυξη ομαδοποιήσεων δημόσιου συμφέροντος.

- Χρειάζεται να αναπτυχθούν κοινές μέθοδοι εκτίμησης και παρουσιάσεως των σχεδίων που βασίζονται στην ανάλυση κόστους/οφέλους με πλήρη διαφάνεια, συμπεριλαμβανομένων των μέτρων εξωτερικότητας και των μελλοντικών φορολογικών εσόδων.

- Πρέπει να ανατεθεί στον ιδιωτικό τομέα η μέριμνα αποδείξεως της δημοσιονομικής βιωσιμότητας των σχεδίων.

- Πρέπει να αναπτυχθεί η τεχνογνωσία των δημοσίων αρχών κατά τη συναρμογή των σχεδίων παραχωρήσεων.

- Πρέπει να ρυθμιστεί κατά τρόπο εναρμονισμένο το κεντρικό πρόβλημα της εξελικτικής φορολογίας στο χρόνο.

- Πρέπει να θεσπιστεί μία μακροπρόθεσμη εγγυημένη φορολογία. Αυτό αποτελεί εμπόδιο στις επενδύσεις (π.χ. ΦΠΑ 20 % στη Γαλλία).

- Οι κατασκευαστικές εταιρείες πρέπει να αναλαμβάνουν το βασικό κίνδυνο σχεδιασμού και κατασκευής ενός σχεδίου στα πλαίσια συγκεκριμένης προθεσμίας και προϋπολογισμού.

2.2.3.2. Ανάπτυξη δημοσιονομικών μεθόδων ad hoc

- Να αναπτυχθεί σύστημα επιστρεπτέων προκαταβολών (εφόσον επιτυγχάνεται η κυκλοφορία).

- Να καταστεί δυνατή η επανεπένδυση των επιστροφών.

- Να δημιουργηθεί μία πραγματική αγορά χρηματοδότησης μακροπρόθεσμα και να διατεθούν οιονεί ίδιοι πόροι.

- Να ενθαρρυνθούν οι ιδιωτικές επενδύσεις (επιστροφή σε περίπτωση εξαγοράς).

- Να δημιουργηθεί μία υποχρέωση με μηδενικό επιτόκιο.

- Να καταστούν δυνατές οι συμπαραχωρήσεις επιπρόσθετων δραστηριοτήτων για την εξισορρόπηση της βασικής παραχώρησης.

- Να αναπτυχθεί η προσφυγή στα κεφάλαια συνταξιοδοτήσεων.

- Να αναπτυχθεί η εκτίμηση του κινδύνου επί γνήσιας και συνετής εναρμονισμένης βάσεως.

- Να επιβεβαιωθεί η αρχή της δημοσιονομικής ισορροπίας των συμβάσεων παραχωρήσεων.

- Να μην επιβαρύνεται πλέον ο ανάδοχος παρά μόνο με τον κίνδυνο του κόστους των εργασιών, της λειτουργίας και της συντήρησης. Να επιβαρύνεται ο δημόσιος τομέας με τους περιβαλλοντικούς κινδύνους και με το κόστος της αρχικής εγγυημένης φάσεως.

- Να μειωθεί το κόστος των μελετών και ο συναφής κίνδυνος.

- Να μειωθούν οι δαπάνες διαπραγματεύσεως με τη χρήση ορθών συγγραφών υποχρεώσεων.

- Να αναπτυχθεί η ελάχιστη εγγύηση εισοδήματος έναντι της συμμετοχής στο κέρδος. Η Επιτροπή πρέπει να προσφεύγει σε συμβάσεις παραχωρήσεων με δημόσια πληρωμή.

2.2.3.3. Υιοθέτηση κοινών μεθόδων σύναψης

- Για να μειωθεί το κόστος της διαδικασίας σύναψης, να καταστεί δυνατή η μεγαλύτερη εμπλοκή των δημοσίων αρχών στην προετοιμασία των σχεδίων: κυκλοφοριακές μελέτες, γεωλογικές μελέτες - προστασία των ιδεών όσων μειοδότησαν.

- Ανάπτυξη των διαπραγματευτικών διαδικασιών μετά από περιορισμένες προσφορές - επιλογή της καλύτερης προσφοράς.

- Περιορισμός του επιπέδου περιγραφής όσον αφορά την κατασκευή. Η Επιτροπή θα πρέπει να βοηθήσει στην απλοποίηση των διαδικασιών.

- Απαγόρευση αλλαγής του προγράμματος κατά τη διαδικασία κατασκευής.

- Οι προσφορές δεν θα πρέπει να υποβάλλονται παρά μόνο αφού έχουν αγορασθεί τα οικόπεδα, εγκριθεί τα σχέδια, πραγματοποιηθεί οι μελέτες σκοπιμότητας και καθορισθεί η επιδότηση.

- Ανάπτυξη διαδικασιών για την εκ των προτέρων αναγνώριση των προσόντων των αναδόχων.

- Δυνατότητα υποβολής αυτόνομων προτάσεων από πλευράς ιδιωτικού τομέα.

2.2.4. Η νομοθετική κατάσταση στην Ευρώπη δεν έχει εξελιχθεί από την εποχή της δημοσίευσης της εκθέσεως Kinnock. Εξάλλου, η ΟΚΕ φρονεί ότι πρέπει να χρησιμοποιηθούν οι διαδικασίες για να ληφθούν υπόψη οι τρεις πυλώνες (οικονομία, περιβάλλον, κοινωνικές πτυχές).

2.2.5. Η διατήρηση των μονοπωλίων στα μεγάλα έργα

2.2.5.1. Παρά τα επανειλημμένα αιτήματα της Επιτροπής προς τα κράτη μέλη υπέρ μιας πραγματικής προσφυγής στις συμβάσεις ΔΙΣ, διαπιστώνεται μερικές φορές ότι η πρακτική αυτή υποχωρεί σε ορισμένα έργα (σύνδεση Βαρκελώνης-Περπινιάν) ή ακόμη βλέπουμε έργα από τα οποία έχει αποκλεισθεί εντελώς ο ιδιωτικός τομέας όπως η σύνδεση Λυών-Τουρίνου, ενώ θα μπορούσε να παράσχει καινοτόμες ή εναλλακτικές λύσεις.

2.2.5.2. Ακόμη κι αν τα κριτήρια οικονομικής εξίσωσης δικαιολογούν μία παρέκκλιση από το περιεχόμενο του άρθρου 90, §2, της Συνθήκης(10) (βλέπε την έκθεση: "Τα έργα υποδομών με ιδιωτική χρηματοδότηση" 2 Μαρτίου 1998 - 31η σύνοδος της Cnudci) ή ακόμη τον συνυπολογισμό της χωροταξίας και της δημόσιας τάξεως(11), προέχουν οι στόχοι της Συνθήκης του Μάαστριχτ και των κανόνων της ως προς τον ανταγωνισμό. Πράγματι, σύμφωνα με τη Συνθήκη, η δράση των κρατών μελών πρέπει να εκτελείται "σύμφωνα με την αρχή της ανοικτής οικονομίας της αγοράς όπου ο ανταγωνισμός είναι ελεύθερος(12)".

2.2.5.3. Η ερμηνευτική ανακοίνωση τονίζει ρητά και δικαίως την υπαγωγή των δημοσίων και παραδημοσίων αρχών στο ισχύον δίκαιο των οδηγιών και της Συνθήκης όσον αφορά τον ανταγωνισμό μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα.

2.2.6. Η Ευρώπη βλέπει εαυτή ενώπιον ευρύτατων προκλήσεων, τόσο βραχυπροθέσμως σε σχέση με τις αναγκαίες υποδομές όσο και μέσο και μακροπροθέσμως για τη διατήρηση της ανταγωνιστικότητας και την εξαγωγική ικανότητα των ευρωπαϊκών επιχειρήσεων. Το χρηματοδοτικό πρόβλημα λόγω των περιορισμένων πόρων του δημοσίου μπορεί να λυθεί μέσω της χρήσης συμβάσεων ΔΙΣ. Η Ευρώπη χρησιμοποιεί αυτούς τους πόρους, επί του παρόντος, ακόμη σε μικρό βαθμό, σε σύγκριση με άλλες χώρες. Η Ευρώπη οφείλει συνεπώς να αναζητήσει περισσότερο να μάθει από τις εμπειρίες των άλλων κρατών στον τομέα αυτό. Βεβαίως οι συνέπειες στους καταναλωτές επιβάλλεται να αναλυθούν.

2.2.7. Έλλειψη διαφοροποίησης των μεθόδων δημόσιας διαχείρισης

2.2.7.1. Είναι σαφές ότι ο έλεγχος της ισορροπίας των δημόσιων προϋπολογισμών ωθεί ορισμένες φορές στη χρήση διαδικασιών εξωτερικοποίησης των δαπανών αυτών, με την προσφυγή στις δημόσιες και ιδιωτικές συμπράξεις.

2.2.7.2. Πολλά κράτη έχουν αποφασίσει να καταστήσουν τις ΔΙΣ κεντρικό εργαλείο της δημόσιας δράσης τους. Η Βρετανική Κυβέρνηση καθιέρωσε την αρχή ότι η προσφυγή στον ιδιωτικό τομέα δίνει τη δυνατότητα στις δημόσιες αρχές να περιορίζουν τις αποστολές τους στο ουσιώδες και να επικεντρώνονται στην ποιότητα των επιδόσεων. Η σύναψη συμβάσεων ΔΙΣ δεν σημαίνει μόνο προσφυγή στον ιδιωτικό τομέα για τη χρηματοδότηση επενδυτικών έργων, αλλά επίσης και προσφυγή στις αρμοδιότητες και την τεχνογνωσία διαχείρισης του ιδιωτικού τομέα για την υλοποίηση δημοσίων έργων με πολύ πιο αποτελεσματικό τρόπο κατά την μακρά διάρκεια εκμετάλλευσης.

2.2.8. Απουσία σταθερών και ενιαίων αρχών σε ευρωπαϊκό επίπεδο για την ανάπτυξη των ΔΙΣ

2.2.8.1. Αναφορικά με τα διευρωπαϊκά δίκτυα, το τεράστιο αυτό εργοτάξιο δεν θα προχωρήσει πραγματικά παρά μόνο αν τα κράτη μέλη αποφασίσουν να λάβουν τα απαραίτητα μέτρα για να το ενθαρρύνουν, εάν πάψουν να αναθέτουν τα πάντα στους δημόσιους ή παραδημόσιους οργανισμούς και αν προσφύγουν με συντονισμένο τρόπο στον ανταγωνισμό για την προώθηση των μεγάλων αυτών έργων, αποδεχόμενα εναλλακτικές ιδέες και ποικίλες προτάσεις από τον ιδιωτικό τομέα.

2.2.8.2. Εναπόκειται στην Επιτροπή να προωθήσει την ανάπτυξη σχεδίων και να υπενθυμίσει στα κράτη μέλη ότι τα έργα διευρωπαϊκών δικτύων δεν ανήκουν στις κρατικές επιχειρήσεις. Γενικότερα όμως ο ρόλος της Επιτροπής είναι να παράσχει ένα πιο ικανοποιητικό πλαίσιο για τις συμβάσεις αυτές προκειμένου να γίνουν επενδύσεις κεφαλαίων κατά τρόπον ώστε οι επενδύσεις αυτές να μην μειονεκτούν έναντι άλλων μορφών τοποθέτησης.

2.2.8.3. Χρειάζεται να υιοθετηθεί μία στρατηγική αντίληψη από την Επιτροπή: η Ευρώπη ή πρέπει να ενστερνισθεί την ορθή δημόσια διαχείριση της νέας χιλιετηρίδας που ανταποκρίνεται στην παράδοσή της ή να παραμείνει μέσα στον κανονιστικό της κλοιό, που προκαλεί επιπρόσθετο κόστος τόσο για τους καταναλωτές όσο και για τους ιδιωτικούς επενδυτές που επιβαρύνονται με υψηλότερο κόστος χρηματοδότησης.

3. Τα βασικά επιτεύγματα στον τομέα των ΔΙΣ στην Ευρώπη και στον κόσμο

3.1. Όλες οι ευρωπαϊκές χώρες προσέφυγαν ή προσφεύγουν και σήμερα στο σύστημα των παραχωρήσεων. Δεν πρέπει να λησμονείται ότι η "πρώτη Ευρώπη" της εποχής των Ρωμαίων χρησιμοποιούσε ήδη εδώ και 2000 χρόνια το σύστημα παραχωρήσεων σε πολλούς τομείς υπηρεσιών και έργων υποδομών. Στην εποχή μας η σύμβαση αυτή καθιστά δυνατή την κατασκευή, σε πολλές ευρωπαϊκές χώρες (Γαλλία, Ηνωμένο Βασίλειο, Ολλανδία, Πορτογαλία, Ιταλία, Ισπανία ...) και αλλού, όχι μόνον αυτοκινητοδρόμων και χώρων σταθμεύσεως, αλλά και δικτύων ύδρευσης, μουσείων, αεροδρομίων, τροχιοδρόμων (τραμ) ή υπογείων σιδηροδρόμων (μετρό), αστικών συνοικιών, καθώς και την πλήρη ανακαίνιση σχολείων και νοσοκομείων, κ.λπ.

4. Προτάσεις της ΟΚΕ για τη βελτίωση και την ενοποίηση του δικαίου των παραχωρήσεων

4.1. Ορισμός της παραχώρησης

4.1.1. Σήμερα, μόνον η "παραχώρηση δημοσίων έργων" αποτελεί αντικείμενο ενός συνοπτικότατου ορισμού όπως ελέχθη και μιας κοινοτικής ρύθμισης, που προκύπτει από την ευρωπαϊκή οδηγία 93/37/ΕΟΚ της 14ης Ιουνίου 1993. Φαίνεται ότι λείπει καταρχάς ένας ορισμός των συμβάσεων παραχωρήσεως ή των ΔΙΣ που πρέπει να επιβεβαιώνει το περιεχόμενο και το εύρος τους.

4.1.2. Πράγματι, η παραχώρηση και γενικότερα η ανάθεση δεν συνοψίζεται σε ένα και μόνο κριτήριο: τον κίνδυνο ή την πληρωμή όπως θεωρείται από την οδηγία 93/37/ΕΟΚ, ούτε στο μόνο χαρακτηριστικό του τρόπου πληρωμής, αλλά προσδιορίζεται από ένα σύνολο στοιχείων.

4.1.3. Μια παραχώρηση δημοσίων έργων είναι μία πράξη (σύμβαση ή μονομερής πράξη) δια της οποίας μία δημόσια αρχή αναθέτει σε έναν ιδιωτικό οργανισμό το σχεδιασμό, την κατασκευή, τη χρηματοδότηση, τη συντήρηση και την εκμετάλλευση ενός έργου υποδομής ή/και μιας υπηρεσίας επί μακρό και προκαθορισμένο χρονικό διάστημα. Πρόκειται γενικότερα για μία σύμβαση δια της οποίας μία δημόσια αρχή αναθέτει σε μία επιχείρηση να υλοποιήσει με δικά της έξοδα τις επενδύσεις που είναι απαραίτητες για τη δημιουργία της υπηρεσίας και για την λειτουργία αυτής εντός μιας μακράς χρονικής περιόδου. Η επιχείρηση αποζημιώνεται με μία τιμή που καταβάλλεται από τους χρήστες και/ή από τη δημόσια αρχή, χωρίς η διάταξη αυτή να μεταβάλλει τον χαρακτήρα της παραχώρησης.

4.2. Ένα εναρμονισμένο πλαίσιο για την ανάπτυξη των παραχωρήσεων και άλλων συμβάσεων ΔΙΣ

4.2.1. Ένα σφαιρικό νομικό πλαίσιο

4.2.1.1. Διατήρηση της φιλελεύθερης προσέγγισης των παραχωρήσεων: μία προσέγγιση που ευνοεί τον ανταγωνισμό πρέπει να υιοθετηθεί στη σύνταξη της οδηγίας 93/37/ΕΟΚ.

4.2.1.2. Ένα ευρωπαϊκό δημοσιονομικό πλαίσιο: ένα κατάλληλο νομικό πλαίσιο είναι απαραίτητο για την εφαρμογή μακροπρόθεσμης χρηματοδότησης και αυτό δεδομένου ότι τα κονδύλια είναι σημαντικά και απαιτούν την προσφυγή σε διεθνείς χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς, οι οποίοι πρέπει να είναι βέβαιοι σχετικά με τους όρους εκτέλεσης των συμβάσεων. Ωστόσο, η προσφυγή σε κεφάλαια που προέρχονται από συνταξιοδοτικά ταμεία δεν κρίνεται ότι ενδείκνυται στην πλειοψηφία των κρατών μελών επειδή πρέπει να ληφθούν υπόψη τα υφιστάμενα συστήματα κοινωνικής ασφάλισης.

4.2.1.3. Χρησιμοποίηση των κεφαλαίων και της πείρας της ΕΤΕ: το εν λόγω τραπεζικό ίδρυμα που έχει συσταθεί από τα κράτη μέλη χρηματοδοτεί πάρα πολλά προγράμματα που επιδοτούνται από την ΕΕ και έχει συγκεντρώσει πλούσια πείρα όσον αφορά τις συμπράξεις.

4.2.1.4. Ένα εναρμονισμένο νομικό καθεστώς των παραχωρήσεων στην Ευρώπη: είναι απαραίτητο να θεσπισθεί μία ρύθμιση για τα κράτη μέλη που θα εγγυάται στις συμβάσεις την κατάλληλη και ισότιμη κατανομή των δικαιωμάτων και υποχρεώσεων μεταξύ εκχωρητών και αναδόχων.

4.2.2. Μία εναρμονισμένη και διαφανής σύναψη συμβάσεων

4.2.2.1. Διαφανής σύναψη συμβάσεων: οι δημόσιες αρχές οφείλουν να προβαίνουν στη σύναψη των εν λόγω συμβάσεων κατά τρόπο ο οποίος να μην επιδέχεται κριτική. Προς το σκοπό αυτό, χρειάζεται μια ευρωπαϊκή ιστοσελίδα η οποία θα συγκεντρώνει τα νομικά δεδομένα σχετικά με αυτόν τον τύπο συμβάσεων. Έτσι, οι αρμόδιες συνελεύσεις, ανάλογα με την εξεταζόμενη χώρα, και μετά από διαβουλεύσεις με τους κοινωνικούς εταίρους, θα μπορούν να εκφέρουν την άποψή τους με πλήρη διαφάνεια και να ελέγχουν καλύτερα τη σύναψη των συμβάσεων αυτών.

4.2.2.2. Τελική επιλογή του ανάδοχου: η δημόσια αρχή πρέπει να καθορίζει εκ των προτέρων τους στόχους και το σκεπτικό του έργου αφήνοντας στον ιδιωτικό φορέα τις τεχνικές και οικονομικές ευθύνες των λύσεων που θα αποτελέσουν το αντικείμενο της προτάσεώς του (διότι οι ανάδοχοι δεν είναι ευνοϊκοί ως προς τους διαγωνισμούς έργων που προβλέπονται από την Επιτροπή).

4.2.2.3. Κριτήρια επιλογής: η επιλογή εκείνων που συμμετέχουν στη δημοπρασία, βάσει αποκλειστικά και μόνο ποσοτικών κριτηρίων δεν ταιριάζει σε τόσο μεγάλα και σύνθετα έργα. Η διαδικασία ανταγωνιστικότητας πρέπει να διέπεται από την αρχή της διαφάνειας των κριτηρίων. Η επιλογή θα πρέπει να βασίζεται σε έναν συνδυασμό προσαρμοσμένων κριτηρίων: ποιοτικά, ποσοτικά και ρεαλιστικά μέσω της πιο διαφανούς διαδικασίας που να συνυπολογίζει τις αναφορές εκάστου υποψήφιου.

4.2.2.4. Κόστος των μελετών: δεδομένου ότι οι μελέτες σκοπιμότητας για μια παραχώρηση είναι μακρόχρονες και δαπανηρές, έχει σημασία να ενθαρρυνθούν οι επιχειρήσεις για να συμμετέχουν στον ανταγωνισμό με την πρόβλεψη ότι θα μπορούν να αποζημιώνονται για σημαντικό τμήμα των εξόδων που συνεπάγεται η εκπόνηση της προσφοράς τους.

4.2.2.5. Σεβασμός της καινοτομίας: η απάντηση ενός υποψηφίου για μία παραχώρηση μπορεί να έχει πρωτότυπο χαρακτήρα με σπουδαίες και ουσιαστικές καινοτομίες, ως προς όλες τις τεχνικές, δημοσιονομικές ή εμπορικές πτυχές. Για το λόγο αυτό πρέπει να αποφευχθεί με κάθε τρόπο η γνωστοποίηση των πρωτότυπων προτάσεων ενός υποψηφίου προς τους άλλους ανταγωνιστές. Η πνευματική ιδιοκτησία ανήκει στο δημιουργό. Πρόκειται για ένα θέμα δεοντολογίας που πρέπει να εξασφαλισθεί διότι οι πρωτότυπες προτάσεις ενός υποψηφίου δεν μπορούν κατά γενικό κανόνα να προστατευθούν από άδειες ευρεσιτεχνίας (λύση που προτείνεται από την Επιτροπή). Εάν δεν υπάρξει προστασία της πνευματικής ιδιοκτησίας, είναι βέβαιο ότι κανένας υποψήφιος δεν πρόκειται να γνωστοποιήσει τις πρωτότυπες ιδέες του, πράγμα που τελικώς θα στερήσει το κοινωνικό σύνολο από τις προόδους που θα μπορούσαν να προκύψουν.

4.2.2.6. Σεβασμός της βιώσιμης ανάπτυξης: Λόγω της σημασίας των σχεδίων αυτών, είναι αναγκαίο να λάβουν οι δημόσιες αρχές υπόψη τις κοινωνικές και περιβαλλοντικές αρχές.

4.2.2.7. Διαδικασία με διαπραγμάτευση: μία πρόταση συμβάσεως παραχώρησης πρέπει να έχει ως σκοπό την παροχή υπηρεσίας που απαιτείται να καθορίζεται από τον εκχωρητή. Ο ανάδοχος πρέπει να έχει κάθε δυνατή ελευθερία για την επίτευξη του στόχου αυτού: σχεδιασμός του έργου, χρονοδιάγραμμα των εργασιών, τεχνικοί κίνδυνοι κλπ. Αυτό συνεπάγεται ότι μετά από την υποβολή προτάσεων εκ μέρους ενός ή περισσοτέρων υποψηφίων, αρχίζει ένας διάλογος με τους πιθανούς αναδόχους στο πλαίσιο του οποίου ο εκχωρητής οφείλει να επιδεικνύει προσαρμοστικότητα και ευελιξία κατά την οριστικοποίηση της σύμβασης παραχώρησης, σεβόμενος τις ανάγκες του εκχωρητή.

4.2.2.8. Ανάγκη επίδειξης προσαρμοστικότητας και ευελιξίας: Οιαδήποτε άλλη διαδικασία πρέπει να αποκλεισθεί, διότι δεν μπορεί να ενσωματωθεί στη φάση αυτή του διαλόγου που είναι απαραίτητη για τον εκχωρητή προκειμένου να επιλέξει την προσφορά που ταιριάζει καλύτερα με τους στόχους του. Οι διατάξεις της οδηγίας 93/37/ΕΟΚ όσον αφορά την παραχώρηση δημοσίων έργων δεν συνεπάγονται την υποχρέωση για τον εκχωρητή να επιλέξει μεταξύ των διαφόρων ανοικτών ή περιορισμένων διαδικασιών ή διαδικασιών με διαπραγμάτευση. Χρειάζεται συνεπώς να διευκρινισθεί ότι είναι αναγκαία η χρήση της διαδικασίας με διαπραγμάτευση για τη σύναψη συμβάσεων του τύπου αυτού.

4.3. Απαραίτητη υιοθέτηση μιας οδηγίας

4.3.1. Η οδηγία θα πρέπει να προσδιορίζει τις παραχωρήσεις και τις άλλες μορφές συμβάσεων ΔΙΣ με γνώμονα τη μακρά τους διάρκεια και τις θεμελιώδεις συνιστώσες τους (σχεδιασμός, εκτέλεση, χρηματοδότηση, συντήρηση και διαχείριση των έργων). Σε ό,τι αφορά τις παραχωρήσεις δημοσίων έργων συμπεριλαμβανομένων και των συνδεδεμένων υπηρεσιών, θα πρέπει να εδραιώνει το ρόλο που αναλαμβάνει ο ανάδοχος του σχεδιασμού, της χρηματοδότησης και της εκτέλεσης των εργασιών και της διαχείρισης για τη συντήρηση των έργων. Χρειάζεται να παρασχεθεί ένα ενιαίο πλαίσιο για τις συμβάσεις χώρων σταθμεύσεων, αυτοκινητοδρόμων, λιμένων, αερολιμένων, δικτύων εξυγίανσης κ.λπ.

4.3.2. Η θέσπιση νομικού πλαισίου καλώς προσαρμοσμένου στις παραχωρήσεις έχει ουσιαστικό ρόλο όσον αφορά την εκτέλεση της συμβάσεως παραχώρησης ή ΔΙΣ. Η δυνατότητα συμβάσεων σύμπραξης εξαρτάται θεμελιωδώς από την τήρηση της συμβατικής ισορροπίας χωρίς την οποία κανένας φορέας δεν θα ενδιαφερόταν για τη σύναψη σύμβασης παραχώρησης. Χρειάζεται συνεπώς να θεσπισθούν οι αρχές εκείνες που επιτρέπουν την ισορροπημένη κατανομή των κινδύνων μεταξύ του εκχωρητή και του αναδόχου τόσο ως προς τη σύμβαση παραχώρησης δημοσίων έργων όσο και ως προς την παραχώρηση υπηρεσιών. Το ευρωπαϊκό δίκαιο πρέπει να υιοθετήσει τις ακόλουθες αρχές:

4.3.2.1. Οι κίνδυνοι μιας σύμβασης για παραχώρηση έργων υποδομής πρέπει να εντοπίζονται, να προσδιορίζονται ποσοτικά και να ανατίθενται σε εκείνον που μπορεί καλύτερα να τους αναλάβει.

4.3.2.2. Ο ανάδοχος και οι χρηματοδότες του πρέπει να έχουν την εγγύηση ότι η σύμβαση θα υλοποιηθεί έως το τέλος χωρίς τροποποίηση. Αντιθέτως, η μεταβολή του οικονομικού πλαισίου που προβλέπεται στην αρχική σύμβαση συνεπάγεται επαναδιαπραγμάτευση. Χρειάζεται επίσης να προβλεφθούν οι πολιτικές σκοπιμότητες και η ανωτάτη βία (αρχή της σταθερότητας της συμβάσεως).

4.3.2.3. Ο εκχωρητής πρέπει να θεσπίσει ρυθμίσεις για την περίπτωση εξαιρετικού κινδύνου, π.χ. απρόβλεπτο και αιφνίδιο συμβάν που αυξάνει το κόστος της συμβάσεως. Πρόκειται ειδικότερα για την περίπτωση τροποποίησης των διοικητικών περιορισμών.

4.3.2.4. Ο ανάδοχος πρέπει να μπορεί να διαθέτει την απαιτούμενη ελαστικότητα για να αναλάβει την αποστολή που του ανατέθηκε από τον εκχωρητή. Ο εκχωρητής δεν πρέπει να επεμβαίνει ακαίρως κατά την εκτέλεση της συμβάσεως. Η αρμοδιότητά του συνίσταται σε θέματα κυριαρχίας, ασφάλειας και δημόσιας τάξης και στη διατήρηση της πολιτικής λειτουργίας του και κοινωνικής ευθύνης.

4.3.3. Στο μέλλον, θα πρέπει να θεσπισθούν σαφείς κανόνες σε ευρωπαϊκό επίπεδο με βάση τα θέματα πρόσβασης στους ουσιαστικούς πόρους, δηλαδή στα έργα υποδομής που δημιουργήθηκαν κατά το παρελθόν στο πλαίσιο των μονοπωλίων με δημόσιους πόρους και στα οποία θα πρέπει πλέον όλοι να έχουν πρόσβαση. Στις συμβάσεις μεταφορών το θέμα ρυθμίστηκε ορθά με την οδηγία 91/440/ΕΟΚ σχετικά με τις σιδηροδρομικές υποδομές, αλλά δεν συμβαίνει το ίδιο με άλλους τομείς. Παραδείγματος χάρη, στον ραδιο-ερτζιανό τομέα, οι επενδύσεις που γίνονταν στο παρελθόν με δημόσια χρηματοδότηση θα πρέπει να τεθούν στη διάθεση εταιρειών που ανταγωνίζονται τα παλαιά μονοπώλια.

4.3.4. Η Επιτροπή πρέπει οπωσδήποτε να προτείνει να υιοθετηθεί το ταχύτερο δυνατό και σε ευρωπαϊκή κλίμακα ένα σαφές νομοθετικό κείμενο που να επιτρέπει τη συνεργασία του ιδιωτικού και του δημόσιου τομέα για την ανάπτυξη των υποδομών και υπηρεσιών που χρειάζεται η Ευρώπη.

Βρυξέλλες, 19 Οκτωβρίου 2000.

Ο Πρόεδρος

της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Göke Frerichs

(1) Οδηγία 93/37/ΕΟΚ, ΕΕ L 199 της 9.8.1993.

(2) ΕΕ C 121 της 29.4.2000.

(3) Επιτροπή των Ηνωμένων Εθνών για το Διεθνές Εμπορικό Δίκαιο.

(4) - Η οδηγία 93/37/ΕΟΚ της 14ης Ιουνίου 1993 (ΕΕ L 199 της 9.8.1993) περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων (και η οποία επαναλαμβάνει τις δύο οδηγίες που καταρτίστηκαν το 1971 και το 1989, την οδηγία 71/305/ΕΟΚ (ΕΕ L 185 της 16.8.1971) και την οδηγία 89/440/ΕΟΚ (ΕΕ L 210 της 21.7.1989).

- Η οδηγία 93/36/ΕΟΚ της 14ης Ιουνίου 1993, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων κρατικών προμηθειών·

- Η οδηγία 92/50/ΕΟΚ της 18ης Ιουνίου 1992, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη δημόσιων συμβάσεων ή υπηρεσιών·

- Η οδηγία 93/38/ΕΟΚ της 14ης Ιουνίου 1993, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των επικοινωνιών (των αποκαλούμενων ειδικών τομέων).

(5) "Πράσινο Βιβλίο για τις δημόσιες συμβάσεις στην Ευρωπαϊκή Ένωση: κατευθύνσεις και προβληματισμοί για το μέλλον" COM(96) 583 τελικό.

(6) ΕΕ C 287 της 22.9.1997, σ. 92.

(7) Οι δημόσιες αρχές οφείλουν να τηρούν την αρχή της διαφάνειας, της αναλογικότητας και της αμοιβαίας αναγνώρισης. "Η οδηγία 93/37/ΕΟΚ επιβάλλει προγενέστερη δημοσιοποίηση για την ανάθεση οιασδήποτε σύμβασης παραχώρησης δημοσίων έργων, ασχέτως εάν ο δυνητικός ανάδοχος προέρχεται από το δημόσιο ή από τον ιδιωτικό τομέα". Η εν λόγω οδηγία δεν λαμβάνει θέση όσον αφορά την παραχώρηση υπηρεσιών.

(8) Αυτό συμβαίνει ειδικά στην Ιταλία και δεν υπάρχει κανένας λόγος να μην διαθέτουν παρόμοιες διαδικασίες και τα άλλα κράτη μέλη. Η Επιτροπή των Ηνωμένων Εθνών για το Διεθνές Εμπορικό Δίκαιο (Cnudci) έχει άλλωστε προσφάτως δημοσιεύσει σχετικές νομοθετικές συστάσεις.

(9) Βλέπε την έκθεση: "Τα σχέδια έργων υποδομής με ιδιωτική χρηματοδότηση", 2 Μαρτίου 1998 - 31η σύνοδος της Cnudci.

(10) ΕΚ Corbeauτης 19ης Μαΐου 1993, Συλλογή Νομολογίας του 1993 σ. 1-2533.

(11) ΕΚ Κοινότητα d'Almelo, Συλλογή Νομολογίας του 1994 σ. 1-1477.

(12) Βλέπε 'Στρατηγική για την ευρωπαϊκή εσωτερική αγορά και συστάσεις για την επανεξέταση των στοχοθετημένων δράσεων'. Γνωμοδότηση πρωτοβουλίας - εισηγητής: ο κ. Little, ΕΕ C 140 της 18.5.2000, σ. 36.