Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την "Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο: Για τη θέσπιση κοινής διαδικασίας παροχής ασύλου και ομοιόμορφου καθεστώτος σε όλη την Ένωση για τα άτομα στα οποία χορηγείται άσυλο"

(2001/C 260/20)

Την 1η Φεβρουαρίου 2001, και σύμφωνα με το άρθρο 262 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, η Επιτροπή αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την ανωτέρω ανακοίνωση.

Το τμήμα "Απασχόληση, κοινωνικές υποθέσεις και δικαιώματα του πολίτη", στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών, επεξεργάστηκε τη γνωμοδότησή του στις 20 Ιουνίου 2001, με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. Mengozzi.

Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή κατά την 383η σύνοδο ολομέλειάς της, συνεδρίαση της 12ης Ιουλίου 2001, υιοθέτησε με 67 ψήφους υπέρ, 0 ψήφους κατά και 14 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Στα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Tampere της 15ης και 16ης Οκτωβρίου 1999 διατυπώνονται τα εξής στα σημεία 13, 14 και 15:

"13. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο επιβεβαιώνει εκ νέου τη σημασία την οποία αποδίδουν η Ένωση και τα κράτη μέλη στον απόλυτο σεβασμό του δικαιώματος αίτησης ασύλου. Έχει συμφωνηθεί να αρχίσουν εργασίες με σκοπό την εγκαθίδρυση ενός ευρωπαϊκού συστήματος χορήγησης ασύλου, που θα βασίζεται στην πλήρη και συμπεριληπτική εφαρμογή της σύμβασης της Γενεύης, ώστε να εξασφαλίζεται ότι κανείς δεν θα αποστέλλεται πίσω εκεί όπου θα υποστεί διώξεις, δηλαδή να διατηρηθεί η αρχή της μη επαναπροώθησης.

14. Το σύστημα αυτό θα πρέπει να περιλαμβάνει, σε μια βραχυχρόνια προοπτική, ένα σαφή και λειτουργικό καθορισμό του κράτους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση κάθε αίτησης χορήγησης ασύλου, κοινές προδιαγραφές για δίκαιες και αποτελεσματικές διαδικασίες χορήγησης ασύλου, κοινές ελάχιστες συνθήκες υποδοχής των ζητούντων άσυλο, και την προσέγγιση των κανόνων που αφορούν την αναγνώριση και το περιεχόμενο του καθεστώτος του πρόσφυγα. Θα πρέπει επίσης να συμπληρωθεί με μέτρα για επικουρικές μορφές προστασίας, οι οποίες θα προσφέρουν το προσήκον εκάστοτε καθεστώς σε κάθε άτομο το οποίο χρειάζεται τέτοια προστασία. Προς τούτο, το Συμβούλιο καλείται να εγκρίνει με βάση τις προτάσεις της Επιτροπής, τις αναγκαίες αποφάσεις σύμφωνα με το χρονοδιάγραμμα που έχει καθοριστεί από τη συνθήκη του Άμστερνταμ και το σχέδιο δράσης της Βιέννης. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο τονίζει τη σημασία των διαβουλεύσεων με την Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους πρόσφυγες και άλλους διεθνείς οργανισμούς.

15. Πιο μακροπρόθεσμα, οι κοινοτικοί κανόνες θα πρέπει να οδηγήσουν σε μια κοινή διαδικασία για το άσυλο και μια ενιαία νομική κατάσταση για εκείνους στους οποίους χορηγείται άσυλο, ισχύουσα σε όλο το έδαφος της Ένωσης. Η Επιτροπή καλείται να ετοιμάσει εντός ενός έτους σχετική ανακοίνωση."

1.2. Η ανακοίνωση της Επιτροπής, που συμμορφώνεται προς την εντολή του Συμβουλίου, είναι ένα σύντομο, πυκνό και φιλόδοξο έγγραφο που καταστρώνει το σενάριο εντός του οποίου θα τοποθετηθούν οι συγκεκριμένες προτάσεις που θα αποτελέσουν αντικείμενο επακόλουθων ανακοινώσεων. Οι στόχοι της έχουν την πλήρη υποστήριξη της ΟΚΕ η οποία προτίθεται να συμμετάσχει ενεργώς σε όλες τις φάσεις της συζητήσεως που άρχισε έτσι σε μακροπρόθεσμη προοπτική προκειμένου να απορρεύσουν σαφείς κατευθύνσεις, αλλά και με σκοπό να συμβάλλει στην επιβράχυνση των προθεσμιών.

1.3. Το έγγραφο χωρίζεται σε πέντε μέρη:

1.3.1. Το πρώτο μέρος εξετάζει συνοπτικά όλη την κατάσταση παροχής ασύλου στην Ευρωπαϊκή Ένωση, δηλαδή τις νομικές βάσεις, την μεσοπρόθεσμη και μακροπρόθεσμη πορεία των ρευμάτων, τις αιτίες των διακυμάνσεων και τις μορφές συμπληρωματικής προστασίας.

1.3.1.1. Κατά δεύτερο λόγο σκιαγραφούνται οι αρχές και οι στόχοι επί των οποίων θα βασιστεί το πρόγραμμα δράσης προκειμένου να καθοριστεί μια κοινή διαδικασία παροχής ασύλου και ένα ομοιόμορφο καθεστώς. Μεταξύ αυτών είναι η πλήρης εφαρμογή των διατάξεων της σύμβασης της Γενεύης και ο περιορισμός των δευτερευουσών μετακινήσεων των μελών που απορρέουν από την ανομοιογένεια των εφαρμοζόμενων κανόνων.

1.3.2. Το δεύτερο μέρος περιλαμβάνει την πρόβλεψη για τη μετάβαση από μία περιορισμένη κοινή διαδικασία στην οποία τα κράτη μέλη διατηρούν τα εθνικά τους καθεστώτα, δεσμεύονται όμως ως προς την τήρηση ορισμένων κανόνων και όρων που αφορούν τις αρμόδιες αρχές και τις εφαρμοζόμενες διαδικασίες, σε μια δεύτερη φάση στην οποία ενσωματώνεται η κοινή διαδικασία και συνεπάγεται μικρότερη ευελιξία και δυνατότητα επιλογής.

1.3.2.1. Η δεύτερη αυτή φάση περιλαμβάνει προτάσεις σχετικά με την ενιαία θυρίδα, τους τρόπους προσβάσεως στην ΕΕ, την παροχή ισοδύναμου επιπέδου διαβίωσης σε όλη την ΕΕ, σαφή κριτήρια και μηχανισμούς για το κράτος που θα είναι αρμόδιο για την εξέταση των αιτήσεων ασύλου και τέλος μια αξιόπιστη πολιτική επιστροφής.

1.3.3. Το τρίτο μέρος ασχολείται με τον ορισμό ορισμένων επιμέρους πτυχών και θέτει ορισμένα ερωτήματα: μορφές επικουρικής προστασίας, ένα ή περισσότερα προσωπικά καθεστώτα, δικαιώματα των προσφύγων, ένταξη και πρόσβαση στα δικαιώματα του πολίτη.

1.3.4. Στο τέταρτο και πέμπτο μέρος εξετάζονται οι μηχανισμοί ενημέρωσης και κοινής ανάλυσης και τα μέσα που είναι απαραίτητα για την εφαρμογή του προγράμματος.

2. Παρατηρήσεις

2.1. Οι αιτήσεις ασύλου στην Ένωση σημείωσαν έξαρση κατά την περίοδο μεταξύ 1992 και 1994 και μετά από μια πτώση κατά τα τέλη του 1998, η τάση άρχισε και πάλι να παρουσιάζει αύξηση που επιβεβαιώνεται και κατά το 2000. (387330 αιτήσεις ασύλου κατά το 1999 και 389590 κατά το 2000). Η εν λόγω τάση επιβεβαιώνεται επίσης και από τα στοιχεία για το συνολικό μεταναστευτικό υπόλοιπο που από 1030000 κατά το 1990 κατήλθε σε 478000 κατά το 1998(1).

2.1.1. Οι εξηγήσεις της Επιτροπής ως προς την μείωση είναι ακριβείς αλλά όχι πλήρεις. Κατά την έννοια ότι αν δεν μπορεί να γίνεται λόγος περί "ολοένα και πιο στενής" ερμηνείας, μπορούν οπωσδήποτε να αναφερθούν τα αποτρεπτικά μέτρα και κυρίως η περιορισμένη ελαστικότητα όσον αφορά την χορήγηση του καθεστώτος του πρόσφυγα. Ας προστεθεί επίσης ότι αιτία της εξάρσεως ήταν η εκδήλωση της Βοσνιακής κρίσεως που οδήγησε στην υποδοχή από την πλευρά και μόνο της Γερμανίας 400000 προσφύγων.

2.2. Η ΟΚΕ κρούει τον κώδωνα του κινδύνου όσον αφορά την ομοιομορφία προς το χαμηλότερο επίπεδο για τον καθορισμό μιας κοινής διαδικασίας, ταυτοχρόνως όμως συμφωνεί με τις δράσεις που προτείνονται:

- να υιοθετηθούν σαφείς αρχές ευθυγραμμισμένες με τη Σύμβαση της Γενεύης και το Πρωτόκολλο της Νέας Υόρκης(2)·

- να τηρηθούν οι αρχές του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ενώσεως·

- να επιτευχθεί πλήρης σεβασμός του δικαιώματος της μη επαναπροώθησης·

- να υιοθετούν διαδικασίες που θα επιτρέπουν να παρέχεται κατά τρόπο ισότιμο, ταχύ και αποτελεσματικό, προστασία σε όποιον πραγματικά έχει ανάγκη·

- να αναληφθούν δράσεις που να λαμβάνουν υπόψη μια νέα κοινή πολιτική·

- να εναρμονισθούν οι συνθήκες υποδοχής τόσο προκειμένου να εξασφαλισθούν, στο μέτρο του δυνατού, ισότιμα επίπεδα συνθηκών διαβίωσης σε όλη την επικράτεια της Ενώσεως, όσο και για να αποφευχθούν μετακινήσεις από το ένα κράτος μέλος στο άλλο (δευτερογενείς μετακινήσεις)(3).

2.2.1. Η ΟΚΕ συμφωνεί επίσης και με την απαίτηση για την βαθμιαία αλλά και όσο το δυνατόν ταχύτερη μετάβαση στη φάση καθορισμού μιας κοινής ολοκληρωμένης διεργασίας και ενός ομοιόμορφου καθεστώτος.

2.2.2. Επ' αυτού η ΟΚΕ θεωρεί σκόπιμη την διευκρίνηση ότι σκοπός της εν λόγω κοινής διαδικασίας δεν είναι η θέσπιση ενός κοινοτικού συστήματος λήψεως αποφάσεων, με τον κατάλληλο οργανισμό, που θα υποκαθιστά τα κράτη μέλη.

2.3. Μια κοινή διαδικασία

2.3.1. Η ύπαρξη καταλόγων "ασφαλών χωρών καταγωγής" και "ασφαλών τρίτων χωρών" ακόμα και αν είναι κοινοί, συντονισμένοι σε ευρωπαϊκό επίπεδο και ενημερώνονται μέσω μιας ομάδας επαφής, συνεπάγεται ισχυρές αντενδείξεις. Πράγματι προσφέρονται για την ένταξη και τον αποκλεισμό χωρών βάσει πολιτικών κριτηρίων και αποτελούν ένα ανελαστικό μέσον και αναμφισβήτητο τεκμήριο ενώπιον καταστάσεων που δεν είναι εύκολο να προσδιοριστούν, όπως αυτές των χωρών που θεωρούνται επισήμως ασφαλείς και όμως οι κυβερνήσεις τους δεν είναι σε θέση να προστατεύσουν τους πολίτες κατά την άσκηση των δημοκρατικών ελευθεριών από την καταδίωξη εθνικών ομάδων που καταφεύγουν στη χρήση βίας για την ισχυροποίηση των θέσεών τους.

2.3.1.1. Οι καταστάσεις αυτές φαίνονται εντούτοις όλο και πιο διαδεδομένες στον κόσμο και γι' αυτό είναι απαραίτητο να εστιάζεται η προσοχή στην προσωπική ιστορία εκείνου που ζητεί άσυλο και παράλληλα να γίνεται εμπεριστατωμένη ανάλυση της χώρας καταγωγής. Η λεπτομερής εξέταση της αιτήσεως ασύλου ήδη κατά το πρώτο στάδιο θα μπορούσε να συμβάλει στη μείωση του αριθμού των προσφύγων κατά το επόμενο στάδιο.

2.3.1.2. Το γεγονός ότι ο αιτών άσυλο προέρχεται από μια χώρα, στην οποία το επίπεδο σεβασμού των ανθρωπίνων δικαιωμάτων υποτίθεται ότι είναι καλό, δεν πρέπει σε καμία περίπτωση, να αποτελέσει λόγο για τη μη εξέταση της αιτήσεώς του.

2.3.1.3. Έτσι καθίσταται πιο απαραίτητη ακόμη η εφαρμογή και διατήρηση ενός κοινοτικού μηχανισμού για τη συλλογή και την διάδοση πληροφοριών που να βασίζονται σε εμπεριστατωμένες και πρόσφατες αναλύσεις, για την κατάσταση των μεμονωμένων χωρών και οι οποίες δεν θα προέρχονται μόνο από τις συνήθεις διπλωματικές οδούς αλλά και από τους διεθνείς οργανισμούς προπάντων μέσω της Ύπατης Αρμοστείας των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες (UNHCR) και των βασικών σχετικών μη κυβερνητικών οργανισμών.

2.3.2. Η διαδικαστική μέθοδος της ενιαίας θυρίδας θα πρέπει να υιοθετηθεί από όλα τα κράτη μέλη. Η μέθοδος αυτή, συγκεντρώνοντας την εξέταση σε μια ίδια αρχή και βάσει πιο ομοιογενών κριτηρίων, εγγυάται περισσότερο στον αιτούντα ότι η αίτησή του θα εξεταστεί γρήγορα και με μειωμένο συνεπώς κόστος και η κατάσταση και οι ανάγκες του θα εξεταστούν καθ' ολοκληρίαν και ότι δεν θα παραβλεφθεί καμία μορφή προστασίας.

2.3.2.1. Μια άλλη μέθοδος για την επίσπευση των διαδικασιών, θα μπορούσε να είναι ο διορισμός εμπειρογνωμόνων που να είναι σε θέση να εξετάζουν τις πιο ευάλωτες κατηγορίες (τραυματισμένους, θύματα βασανιστηρίων, ανήλικοι) και να αξιολογούν την πραγματική κατάσταση των αιτούντων άσυλο. Πράγματι, η εμπειρία έχει αποδείξει ότι συχνά οι κατηγορίες αυτές δεν είναι σε θέση να εκθέσουν με σαφήνεια την κατάστασή τους, με αποτέλεσμα να προκαλείται μια πρώτη άρνηση της αιτήσεώς του και συνεπώς η ανάγκη για μια μακρά επανεξέταση.

2.3.2.2. Σε ό,τι αφορά την ενιαία διαδικασία που συγκεντρώνει στην ίδια αρχή όλες τις δυνατότητες προστασίας, χρειάζεται προηγουμένως να επαληθευθεί η δυνατότητα χορήγησης του καθεστώτος του πρόσφυγα βάσει της σύμβασης της Γενεύης και μετά να διενεργείται αυτομάτως η εξέταση των άλλων μορφών προστασίας με αιτιολόγηση των αποφάσεων.

2.3.2.3. Για τις εσπευσμένες διαδικασίες μη αποδοχής, σε περίπτωση που δεν καταργηθούν, θα πρέπει τουλάχιστον να προβλεφθούν σημαντικότερες εγγυήσεις.

2.3.2.4. Οι αιτούντες πρέπει να μπορούνε να υπολογίζουν σε δωρεάν νομική αρωγή επαρκούς επιπέδου σε όλες τις φάσεις της διαδικασίας, σε διερμηνείς και μεταφράσεις. Θα πρέπει να εξασφαλιστεί η προσφυγή σε περίπτωση αρνήσεως χορήγησης ασύλου, η οποία πρέπει να έχει πάντοτε ανασταλτικό αποτέλεσμα.

2.3.2.4.1. Ιδιαίτερη προσοχή πρέπει να δοθεί στις γυναίκες μετανάστριες λόγω των προφανών αυξημένων κινδύνων στοις είναι εκτεθειμένες.

2.3.3. Η θεώρηση εισόδου (βίζα) είναι ένα μέσο που θα πρέπει να χρησιμοποιείται με μια ορισμένη ελαστικότητα χωρίς αυστηρούς κανόνες, για να μπορεί να ανταποκρίνεται σε νέες καταστάσεις ή καταστάσεις έκτακτης ανάγκης. Αυτό αφορά τόσο τις Τρίτες Χώρες για τις οποίες δεν προβλέπεται, προκειμένου να επαληθεύονται οι μη κανονικές εισροές, όσο και για τις χώρες όπου είναι υποχρεωτική, ούτως ώστε να καταπολεμείται π.χ. το οργανωμένο εμπόριο ανθρώπινων όντων.

2.3.3.1. Τα προτεινόμενα μέτρα είναι κατ' ουσίαν μέτρα ασφάλειας. Απαιτούνται εναλλακτικά μέσα που να καθιστούν δυνατή την υπερφαλάγγιση του κινδύνου του εμπορίου ανθρώπων. Οι διπλωματικές αντιπροσωπείες στις χώρες καταγωγής, όποτε είναι δυνατόν, και κυρίως στις τρίτες χώρες διέλευσης, θα πρέπει να οργανώσουν την εκτέλεση των διαδικασιών για την εξέταση των αιτήσεων χορήγησης ασύλου και έκδοσης θεωρήσεως εισόδου και να οργανώνουν τη μεταφορά.

2.3.3.2. Δεν είναι συνεπής με τα ανωτέρω η επιβολή κυρώσεων στις εταιρείες που μεταφέρουν επιβάτες και οι οποίες δεν επαληθεύουν την ύπαρξη θεωρήσεως εισόδου. Το καθήκον αυτό εμπίπτει στις αρμοδιότητες των αρχών επιτήρησης των συνόρων.

2.3.3.3. Μόνο στο εσωτερικό του εναλλακτικού αυτού μηχανισμού μπορούν να υποβληθούν χρήσιμες προτάσεις για την κατάρτιση προγραμμάτων επανεγκατάστασης - που εφαρμόζονται σήμερα από τέσσερα κράτη μέλη - με τη συνεργασία των ΜΚΟ και της UNHCR. Σχετικά, η Επιτροπή αναφέρει μια διαδικασία που χρησιμοποιήθηκε στις Ηνωμένες Πολιτείες η οποία βασίζεται σε ένα πρόγραμμα επανεγκατάστασης που απαιτεί συντονισμό μεταξύ δημόσιων αρχών, ΜΚΟ και UNCHR. Η Επιτροπή θα πρέπει ίσως να εξετάσει λεπτομερώς αυτή την εμπειρία προκειμένου να καταλήξει σε μια πρόταση που θα μπορούσε να εφαρμοστεί και στην Ευρωπαϊκή Ένωση.

2.3.4. Η Σύμβαση του Δουβλίνου υλοποιήθηκε με τον διπλό στόχο να μειωθεί το φαινόμενο των πολλαπλών αιτήσεων ασύλου που υποβάλλονται από το ίδιο άτομο προς περισσότερα κράτη, και να επιλυθεί το πρόβλημα των αιτούντων άσυλο που απωθούνται από το ένα κράτος στο άλλο. Με βάση τη σχετική εμπειρία, θεωρείται ότι δεν λειτουργεί όπως θα έπρεπε γιατί δημιουργεί περισσότερα προβλήματα από όσα επιλύει. Ο όγκος εργασίας και δαπανών που απαιτούνται δεν είναι ανάλογος προς τα αποτελέσματα ενώ ταυτοχρόνως είναι πολύ υψηλός ο αριθμός των αιτούντων άσυλο, οι οποίοι εξαφανίζονται πριν από την μεταφορά επιλέγοντας συνεπώς τη λύση της παράνομης μετανάστευσης.

2.3.4.1. Ας προστεθεί όμως ότι η Σύμβαση έδωσε μια ώθηση στην κοινοτική αντίληψη του ασύλου στο πλαίσιο της Συνθήκης του Άμστερνταμ.

2.3.4.2. Η υιοθέτηση μιας κοινής διαδικασίας και ενός ομοιόμορφου καθεστώτος θα μπορούσε να διευκολύνει εξαιρετικά τον εντοπισμό του κράτους μέλους που είναι αρμόδιο για την εξέταση της αίτησης ασύλου, με βάση τον τόπο όπου υποβάλλεται η αίτηση, υπό τον όρο θα τηρείται το δικαίωμα του αιτούντος να λαμβάνεται δεόντως υπόψη όσον αφορά την χώρα προορισμού.

2.3.4.3. Είναι σαφές λοιπόν ότι με βάση τη νέα και συμπληρωματική προσέγγιση που προτείνεται από την Επιτροπή, επιβάλλεται η αναθεώρηση της Σύμβασης του Δουβλίνου ώστε να λαμβάνονται ιδιαιτέρως υπόψη οι εξής πτυχές:

- να καταστεί νομικό και δεσμευτικό μέσο η κοινή θέση της 4ης Μαΐου 1996, που παρέχει ομοιόμορφη ερμηνεία της έννοιας του "πρόσφυγα", αφού διορθωθεί η έννοια της καταδιώξεως δεδομένου ότι μπορεί να προέρχεται και από μη κρατικούς φορείς·

- να εξασφαλιστεί η δυνατότητα του αιτούντος άσυλο να επιλέγει τη χώρα υποβολής αιτήσεως, λαμβανομένων υπόψη των πολιτιστικών και κοινωνικών κινήτρων που καθορίζουν την επιλογή και που είναι καθοριστικές για την ταχύτερη ένταξη·

- να εξασφαλιστεί το δικαίωμα για νομική προστασία, ενημέρωση και υποβολής εφέσεως·

- να καθοριστούν ελάχιστα πρότυπα υποδοχής·

- να ξεπεραστεί ο υπερβολικά αργός ρυθμός των διακινήσεων και οι πολύ περιορισμένες πληροφορίες που παρέχονται στους αιτούντες άσυλο.

2.3.4.4. Η ΟΚΕ αναμένει συνεπώς τα συμπεράσματα της Επιτροπής όσον αφορά την αξιολόγηση της εφαρμογής της Συμβάσεως.

2.3.5. Σε ό,τι αφορά τις χώρες της διευρύνσεως, η ΟΚΕ εύχεται να συμμετάσχουν στην προσπάθεια για τη δημιουργία ενός πιο δίκαιου περιφερειακού συστήματος έναντι των αιτούντων άσυλο και να ζητείται η γνώμη των ΜΚΟ που ασκούν δραστηριότητες στον τομέα αυτό.

2.3.5.1. Αν σημειωθεί εδώ (έστω και αν δεν αφορά την παρούσα γνωμοδότηση) ότι η μακρά μεταβατική περίοδος μετά την προσχώρηση των υποψήφιων χωρών όσον αφορά την ελεύθερη διακίνηση, ενδέχεται να αποθαρρύνει τις χώρες αυτές και να μην εφαρμόσουν το κοινοτικό κεκτημένο στον τομέα της μετανάστευσης και της παροχής ασύλου.

2.3.5.2. Η αποτελεσματικότητα των διαδικασιών χορήγησης ασύλου και τα επίπεδα αρωγής δεν πρέπει να θεωρούνται ως δευτερεύων παράγων κατά την αξιολόγηση των κριτηρίων σχετικά με την δικαιοσύνη και τις εσωτερικές υποθέσεις, διότι έτσι μπορούν να καταστούν οι βάσεις για τη ματαίωση των στόχων της εξεταζόμενης πρότασης.

2.4. Ένα ενιαίο καθεστώς

2.4.1. Είναι βεβαίως απαραίτητη μια μορφή επικουρικής προστασίας - δεδομένου ότι υπό ορισμένες πτυχές η Σύμβαση της Γενεύης ερμηνεύεται κατά τρόπο περιοριστικό από ορισμένα κράτη, αλλά δεν επαρκεί πάντοτε. Χρειάζεται και μια μορφή προστασίας που θα αναφέρεται στα προσωπικά χαρακτηριστικά του αιτούντος έστω και αν προέρχεται από μια χώρα που θεωρείται βεβαία, στην οποία γίνονται σεβαστοί οι βασικοί κανόνες του διεθνούς δικαίου όσον αφορά τα δικαιώματα του ανθρώπου "γενικότερα" (αυτός είναι ο ορισμός που χρησιμοποιείται συνήθως)(4).

2.4.2. Στην παρούσα φάση ιδιαίτερη σημασία αποκτά η εναρμόνιση των εθνικών διατάξεων ως προς τον προσδιορισμό των αναγκών προστασίας και των όρων παύσεως, κατά την έννοια της Σύμβασης της Γενεύης, εάν θέλουμε να αποφευχθούν οι διαφορές μεταξύ κρατών μελών που θα τροφοδοτούν αναπόφευκτα τις δευτερεύουσες μετακινήσεις.

2.4.2.1. Και στις δύο περιπτώσεις η προσέγγιση μπορεί να είναι υπερβολικά προσωπική. Αυτό αληθεύει ιδίως για την απόφαση όσον αφορά τους όρους παύσεως της προστασίας που δεν μπορεί να ληφθεί επί τη βάσει και μόνο της εφαρμογής της ρήτρας περί "μεταβολής των περιστάσεων", προκειμένου να αποφευχθεί ότι το μεμονωμένο άτομο, εν σχέσει προς την προσωπική του ιστορία, εκτίθεται σε μια σειρά αρνητικών συνεπειών.

2.4.3. Η ενσωμάτωση στον κοινοτικό δίκαιο των δικαιωμάτων των προσφύγων που προβλέπει η Σύμβαση της Γενεύης θα διευκόλυνε το στόχο μιας ενιαίας εφαρμογής των σχετικών δικαιωμάτων.

2.4.3.1. Η θέσπιση ενός ενιαίου καθεστώτος θα μπορούσε αναμφισβήτητα να απλοποιήσει το σύστημα, φαίνεται όμως ότι βασίζεται στην παρατήρηση της UNHCR ότι το καθεστώτος του πρόσφυγα σύμφωνα με την Σύμβαση της Γενεύης έχει διεθνή διάσταση με υπερεδαφική ισχύ πράγμα το οποίον ο πρόσφυγας δεν έχει συμφέρον να αποποιηθεί. Συνεπώς, παράλληλα με το καθεστώς της Γενεύης, θα πρέπει να υπάρχει ένα άλλο καθεστώς που να περιλαμβάνει όλες τις μορφές επικουρικής προστασίας που υπάρχουν στα κράτη μέλη.

2.4.3.2. Η πρόβλεψη ειδικών δικαιωμάτων σύμφωνα με τη μορφή της προστασίας που παρέχεται δεν έχει πολύ νόημα. Τα δικαιώματα και ωφελήματα προσδιορίζονται επί τη βάσει των αναγκών των ανθρωπιστικών λόγων και όχι επί τη βάσει του τόπου προέλευσης ή διαμονής. Για τον ίδιο λόγο δεν είναι πειστική η δεσμευτικότητα των δικαιωμάτων επί τη βάσει του χρόνου διαμονής.

2.4.3.2.1. Αντίθετα, η χορήγηση ισότιμων δικαιωμάτων και ωφελημάτων στα διάφορα είδη καθεστώτος θα είχε ως αποτέλεσμα να αποφεύγονται οι πολλές περιπλοκές και κυρίως η συστηματική προσφυγή όταν απορρίπτεται το καθεστώς του πρόσφυγα και χορηγείται επικουρικό καθεστώς.

2.4.3.3. Το περιεχόμενο των δικαιωμάτων (πρόσβαση στην εργασία, στην κοινωνική προστασία, στην εκπαίδευση, τίτλοι διαμονής και ταξιδίου, δικαίωμα ψήφου στις δημοτικές εκλογές) πρέπει να εναρμονιστεί για όλους τους πολίτες των τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα σε έδαφος της ΕΕ και συνεπώς θα πρέπει να εξεταστεί στο γενικότερο πλαίσιο της μεταναστευτικής πολιτικής.

2.4.3.4. Στα Συμπεράσματα του Τάμπερε τονίζεται ότι "Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ενστερνίστηκε το στόχο να παράσχει στους υπηκόους τρίτων χωρών οι οποίοι κατοικούν επί μεγάλο χρονικό διάστημα στην Ένωση τη δυνατότητα να αποκτούν την ιθαγένεια του κράτους μέλους στο οποίο διαμένουν".

2.4.3.4.1. Η ΟΚΕ υποστηρίζοντας το στόχο αυτό καλεί την Επιτροπή να υποβάλει σχετικές προτάσεις. Αυτό θα έδινε μια σημαντική ώθηση στην βούληση για ένταξη.

2.4.3.4.2. Η έννοια της "πολιτικής ιθαγένειας" θα μπορούσε να είναι χρήσιμη ως ενδιάμεσο στάδιο για την πλήρη ιθαγένεια, δεν είναι όμως δίκαιο να καταστεί υποκατάστατο ή να αποτελέσει άλλοθι για την παράλογη παράταση των προθεσμιών, δεδομένου ότι ορισμένα κράτη μέλη χορηγούν την πλήρη ιθαγένεια μετά από πενταετή διαμονή.

2.4.4. Το άρθρο 63 της ενοποιημένης Συνθήκης ορίζει ότι τα μέτρα σχετικά με τη χορήγηση ασύλου πρέπει να υιοθετηθούν "... εντός πέντε ετών από τη θέση σε ισχύ της Συνθήκης του Άμστερνταμ", δηλαδή πριν από την 1η Μαΐου 2004. Η απόφαση να διακριθεί η εφαρμογή ενός κοινού ευρωπαϊκού καθεστώτος σε δύο φάσεις, ανήκει στο Συμβούλιο του Τάμπερε και αυτό, κατά την άποψη της ΟΚΕ, σημαίνει ότι μια κοινή διαδικασία και ένα ενιαίο καθεστώς μπορούν να καταρτιστούν επί τη βάσει του σημερινού κειμένου της συνθήκης.

2.4.4.1. Η μετάβαση από μια πρώτη σε μια δεύτερη φάση δεν έγκειται τόσο στο περιεχόμενο των ελάχιστων προδιαγραφών, όσο στην κλιμάκωση που απαιτείται για την καθιέρωση κοινής διαδικασίας που να αφήνει μικρότερα περιθώρια χειρισμών και παρεκκλίσεων στα κράτη μέλη με σκοπό την επίτευξη των προκαθορισμένων στόχων.

2.4.4.2. Δικαίως η Επιτροπή επείγεται να προτείνει μια μεθοδολογία που θα έχει ήδη από την πρώτη φάση επιπτώσεις συγκλίσεως διαμέσου ενός φάσματος μέσων όπως οι επιτροπές συνεννοήσεων και δράσης καθώς και η ανάπτυξη νομολογίας σε επίπεδο εθνικών και ευρωπαϊκών δικαστηρίων.

2.4.5. Στην παρούσα γνωμοδότηση έχει επανειλημμένως τονιστεί η σημασία διαβουλεύσεων με την UNHCR - που προβλέπεται εξάλλου από τη δήλωση υπ' αριθ. 17 που συνάπτεται στο παράρτημα της Συνθήκης του Άμστερνταμ - και με τους αρμόδιους ΜΚΟ, όπως το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο Προσφύγων και εξόριστων (ECRE), οι Γιατροί χωρίς σύνορα, ο Διεθνής Ερυθρός Σταυρός. Δικαίως στο έγγραφο τονίζεται ότι είναι επίσης απαραίτητο να συμμετάσχουν και οι εκπρόσωποι της οργανωμένης κοινωνίας του πολίτη και των τοπικών αρχών. Συγκεκριμένα, οι τελευταίοι αυτοί μαζί με τους κοινωνικούς εταίρους έχουν θεμελιώδη σημασία για τον καθορισμό ίσων όρων υποδοχής, διαβίωσης και εργασίας. Και γι' αυτό θα πρέπει να συμμετάσχουν στο διάλογο που διεξάγεται για την εφαρμογή ακέραιου του συστήματος.

2.4.5.1. Η ΟΚΕ, ως εκπρόσωπος της οργανωμένης κοινωνίας του πολίτη, προτίθεται να διαδραματίσει αποφασιστικό ρόλο στον προσδιορισμό και τη λειτουργία του συστήματος που προτείνεται από την Επιτροπή.

3. Συμπεράσματα

3.1. Κατά τον 20ο αιώνα, πολύ πριν το 1951, όταν η προστασία των προσφύγων κατέστη συλλογική ευθύνη της διεθνούς κοινότητας, πολλοί ευρωπαίοι πολίτες, ένεκα μη φιλελεύθερων ή δικτατορικών καθεστώτων, βρήκαν άσυλο στις ελεύθερες και δημοκρατικές χώρες. Κατά τον 21ο αιώνα οφείλουμε να μην λησμονήσουμε τους άνδρες και τις γυναίκες που για τους ίδιους ή άλλους λόγους αναζητούν καταφύγιο στην Ευρωπαϊκή Ένωση η οποία διασφαλίζει σε όλους τους πολίτες ελευθερία και δημοκρατία.

3.1.1. Για το λόγο αυτό, σε πολλές χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, καθίσταται απαραίτητη μια ευρεία και εμπεριστατωμένη πολιτικοπαιδαγωγική εκστρατεία από πλευράς των ιθυνόντων του πολιτικού, οικονομικού και θρησκευτικού βίου με τη βοήθεια των μαζικών μέσων επικοινωνίας προκειμένου να συνειδητοποιηθεί ευρύτερα το δικαίωμα αιτήσεως και το καθήκον παροχής ασύλου και η φύση του ως θεμελιώδους ανθρώπινου δικαιώματος.

3.1.2. Αυτό προϋποθέτει όμως μια πλήρη μεταρρύθμιση σε ευρωπαϊκό επίπεδο της μεταναστευτικής πολιτικής - όπως αυτή που εφαρμόζεται σήμερα βάσει των αρχών που διατυπώθηκαν από το Συμβούλιο στο Τάμπερε - που θα ρυθμίζει τις ροές κατά δίκαιο και ίσο τρόπο, θα εμποδίζει να γίνεται η αίτηση χορήγησης ασύλου ένας από τους λίγους τρόπους πρόσβασης στην Ευρωπαϊκή Ένωση και θα επιβάλει μια αποτελεσματική πολιτική ενσωματώσεως.

3.2. Η ΟΚΕ θεωρεί ότι η Επιτροπή θα πρέπει να εξετάσει τη δυνατότητα υποβολής στο Συμβούλιο του αιτήματος περί άμεσης ένταξης της Ευρωπαϊκής Ένωσης στη Σύμβαση της Γενεύης, δεδομένου ότι με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ αυτό εντάσσεται στην κοινοτική αρμοδιότητα.

Βρυξέλλες, 12 Ιουλίου 2001.

Ο Πρόεδρος

της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Göke Frerichs

(1) Φάκελος στατιστικών στοιχείων για τη μετανάστευση 2000, 10η Έκθεση, έκδοση Αnterem, Ρώμη, σ. 49.

(2) Πρωτόκολλο σχετικά με το καθεστώς του πρόσφυγα που εγκρίθηκε στη Νέα Υόρκη την 1η Ιανουαρίου 1967.

(3) Η ΟΚΕ θα καταρτίσει πιο εμπεριστατωμένη γνωμοδότηση επ' αυτού του θέματος κατά την εξέταση της πρότασης οδηγίας σχετικά με τις ελάχιστες απαιτήσεις για την υποδοχή των προσώπων που ζητούν άσυλο στα κράτη μέλη, που έχει προγραμματίσει. Επίσης, η ΟΚΕ σημειώνει με ικανοποίηση ότι το θέμα αυτό συμπεριλαμβάνεται στο πρόγραμμα της Βελγικής Προεδρίας, στο κεφάλαιο που είναι αφιερωμένο στο άσυλο και στην μετανάστευση.

(4) Πρόταση Οδηγίας του Συμβουλίου για τις ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα (COM(2000) 578 τελικό), παράρτημα II, σ. 56.