Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την «Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων στο περιβάλλον» () (97/C 287/ 21)

Στις 6 Μαΐου 1997, και σύμφωνα με το άρθρο 130 S της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, το Συμβούλιο αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την παραπάνω πρόταση.

Το τμήμα «Περιβάλλοντος, δημόσιας υγείας και κατανάλωσης», στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών, διατύπωση τη γνωμοδότησή του βάσει της εισηγητικής έκθεσης του εισηγητή, κ. Pellarini, στις 15 Μαΐου 1997.

Κατά την 346η σύνοδο ολομέλειας (συνεδρίαση της 29ης Μαΐου 1997) η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 49 ψήφους υπέρ και 4 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Η παρούσα πρόταση αποτελεί συμπλήρωμα σε σχέση με την περιβαλλοντική αξιολόγηση των σχεδίων που γίνεται σύμφωνα με την οδηγία VIA 85/337/ΕΟΚ, οδηγία που μόλις τροποποιήθηκε από το Συμβούλιο σε ό,τι αφορά τις διαδικαστικές προσαρμογές βάσει της εμπειρίας που αποκτήθηκε, όπως επίσης των δεσμεύσεων που έχουν καληφθεί και στις αναληφθείσες δεσμεύσεις σε διεθνές επίπεδο μέσω της Σύμβασης ESPOO ().

1.2. Η αξιολόγηση θα πρέπει να γίνεται πριν από την υιοθέτηση των σχεδίων και των προγραμμάτων που αποτελούν το γενικό πλαίσιο εντός του οποίου τοποθετούνται τα επιμέρους σχέδια.

1.3. Το πεδίο εφαρμογής περιορίζεται στα χωροταξικά σχέδια και προγράμματα που υιοθετούνται από τους αρμόδιους οργανισμούς σύμφωνα με την επίσημη διαδικασία (βλέπε άρθρο 2), στα οποία περιλαμβάνονται τα επιμέρους προγράμματα σε τομείς όπως οι μεταφορές, η διαχείριση των αποβλήτων, η διαχείριση των υδάτινων πόρων, η βιομηχανία, οι τηλεπικοινωνίες, ο τουρισμός και η ενέργεια.

2. Γενικές παρατηρήσεις

2.1. Η ΟΚΕ εκτιμά θετικώς την πρόταση, στο βαθμό που εντάσσεται στα πλαίσια της «βιώσιμης ανάπτυξης» όπως ορίζεται στις διεθνείς συμφωνίες που προκύπτουν από τη Σύμβαση του Ρίο και σύμφωνα με όσα εκφράζονται στο 4ο Πρόγραμμα δράσης, και αποβλέπει στην καλύτερη ενσωμάτωση των περιβαλλοντικών θεωρήσεων, από την αρχή του χωροταξικού προγραμματισμού.

2.2. Η περιβαλλοντική αξιολόγηση στο επίπεδο των προγραμμάτων και των σχεδίων σημαίνει ότι οι περιβαλλοντικοί στόχοι θα πρέπει να ορίζονται εγκαίρως στη διαδικασία του προγραμματισμού και να εκτιμώνται με διαλειτουργικό και ολοκληρωτικό τρόπο στο κατάλληλο επίπεδο λήψεως αποφάσεων. Αυτό ευνοεί την προληπτική προσέγγιση και επιτρέπει να αξιολογούνται πιο ολοκληρωμένα οι εναλλακτικές λύσεις, όπως επίσης οι συσσωρευτικές και συνεργικές συνέπειες των μικρών αλλά πολυάριθμων σχεδίων. Αυτή η «στρατηγική» αξιολόγηση ικανοποιεί επιπλέον την αρχή της επιφυλακτικότητας κατά την προσέγγιση των περιβαλλοντικών ζητημάτων.

2.3. Μεταθέτοντας προς τα πίσω την περιβαλλοντική αξιολόγηση και προσδίδοντάς της «στρατηγικό» χαρακτήρα, το αποτέλεσμα θα πρέπει να είναι η βελτίωση της ποιότητας των αξιολογήσεων των επιμέρους σχεδίων, στο βαθμό κατά τον οποίο προσφέρεται ένας ορισμένος κάνναβος αναφοράς. Αυτή η βεβαιότητα αναφοράς θα αποδειχτεί επίσης χρήσιμη στους παραγωγούς, καθώς έτσι προτείνεται ένα συνεκτικό πλαίσιο στο οποίο εντάσσονται τα επιμέρους σχέδια.

2.4. Η πρόταση απορρέει συνεπώς από την εμπειρία που έχει αποκτηθεί κατά τα τελευταία δέκα έτη εφαρμογής του VIA και αποδεικνύει ότι το δυναμικό της διαδικασίας εκφράζεται πιο ολοκληρωμένα στη φάση της σύγκρισης περισσοτέρων εναλλακτικών σχεδίων: αυτή η προϋπόθεση μπορεί να επιτευχθεί με μεγαλύτερη επιτυχία εάν ένσωματωθούν οι περιβαλλοντικές θεωρήσεις στο επίπεδο του αρχικού σχεδίου.

2.5. Η πρόταση επιπλέον είναι συνεκτική με την προσέγγιση του 5ου προγράμματος για το περιβάλλον, στο οποίο οι περιβαλλοντικές προτεραιότητες δεν αποτελούν πλέον στοιχείο ξεχωριστής πολιτικής αλλά εντάσσονται ως εγκάρσιος παράγοντας των διαφόρων πολιτικών ανάπτυξης, και αναφέρονται σε όλες τις πολιτικές σε προληπτικό επίπεδο.

2.6. Η πρόταση παρέχει ένα διαδικαστικό πλαίσιο αναφοράς που εναπόκειται στα κράτη μέλη να εφαρμόσουν, συνδυάζοντάς το λειτουργικά με τη νομοθεσία που υπάρχει ήδη για την αξιολόγηση του περιβαλλοντικού αντίκτυπου των επιμέρους σχεδίων. Κατά την καθιέρωση μιας στρατηγικής εξέτασης του περιβαλλοντικού αντίκτυπου πρέπει να υπάρξουν απλουστεύσεις για την εξέταση του σχεδίου από περιβαλλοντικής πλευράς. Η πρόταση του Συμβουλίου χρήζει περαιτέρω επεξεργασίας.

2.7. Τα τελευταία χρόνια υιοθετήθηκαν, ή βρίσκονται στη διαδικασία της υιοθέτησης άλλες οδηγίες μεγάλης σημασίας σχετικά με τους ελέγχους, διαδικασίες και εγκρίσεις στα θέματα του περιβάλλοντος, όπως για παράδειγμα η οδηγία για τη μείωση και την ολοκληρωμένη πρόβλεψη της ρύπανσης (96/61/ΕΚ). Η παρούσα πρόταση εντάσσεται, συνεπώς, σε ένα ήδη αρκετά σύνθετο πανόραμα: θα ήταν συνεπώς αναγκαίο να αδράξουμε την ευκαιρία για να ορίσουμε καλύτερα τις υπάρχουσες ιεραρχίες και τα ειδικά πεδία εφαρμογής μεταξύ των διαφόρων οδηγιών, για να αποφευχθούν επικαλύψεις και αρκετά δαπανηρές γραφειοκρατικές διαδικασίες.

2.8. Μολονότι αναγνωρίζεται η διαφορετική σκοπιμότητα των διαφόρων οδηγιών (Seveso, EMAS, VIA, κ.λπ.) θα πρέπει ωστόσο να αναγνωρισθεί μια ιεράρχηση που θα αντιμετωπίσει την παρούσα πρόταση ως «στρατηγικό» πλαίσιο αναφοράς, που θα ακολουθείται στο ίδιο επίπεδο από την VIA για τα επιμέρους σχέδια, από το Seveso και το IPPC και, συνεπώς, από τις εθελοντικές συμφωνίες, στα πλαίσια ωστόσο πάντοτε της απλοποίησης, στις περιπτώσεις που ενδέχεται να υπάρξει διπλασιασμός της διαδικασίας.

2.9. Aυτή η απαίτηση είχε ήδη διατυπωθεί στο σημείο 2.2 της γνωμοδότησης της ΟΚΕ για την τροποποίηση της VIA () στο σημείο όπου εζητείτο καλύτερος συντονισμός με την κοινοτική νομοθεσία που μπορεί να έχει συνδυασμένη επιρροή όπως, π.χ., το IPPC και το Seveso, υποδεικνύοντας τη συγκέντρωση των διαδικασιών. Η ίδια ανησυχία εκφράζεται και στη γνωμοδότηση της ΟΚΕ για την «εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας στα θέματα του περιβάλλοντος» () όπου στο σημείο 2.4 ζητείται απλοποίηση και θεματική ομαδοποίηση των κανόνων.

2.10. Όσον αφορά τις μεθοδολογίες, η εισηγητική έκθεση χαρακτηρίζεται πιθανότατα από υπερβολική αισιοδοξία στο σημείο 1.18. Οι μεθοδολογίες αυτές δεν είναι τόσο παγιωμένες, τουλάχιστον όπως εκφράζεται τόσο από τους τεχνικούς όσο και τους φορείς λήψεως των αποφάσεων. Θα πρέπει να προβλεφθούν ειδικοί μηχανισμοί σύγκρισης με σκοπό τον καλύτερο προσδιορισμό των τεχνικών απαιτήσεων κατά την περιβαλλοντική αξιολόγηση. Η Επιτροπή θα συμβάλει, από κοινού με τα κράτη μέλη, στο να προτείνει μή δεσμευτικές επεξηγηματικές κατευθυντήριες γραμμές, για να βοηθηθούν τα κράτη μέλη σε μια καλύτερα συντονισμένη εφαρμογή, και επιπλέον θα ενθαρρύνει τις ανταλλαγές πληροφοριών και εμπειριών, ειδικά για τις μεθοδολογίες, που προβλέπονται στο άρθρο 11.1.

2.11. Η εναρμόνιση των ελάχιστων απαιτήσεων ολοκλήρωσης της περιβαλλοντικής διάστασης κατά την υιοθέτηση των σχεδίων και προγραμμάτων είναι απαραίτητη όσον αφορά τα διαμεθοριακά προβλήματα, όπως επίσης είναι απαραίτητη για να αποφευχθούν νοθεύσεις του ανταγωνισμού μεταξύ των κρατών μελών και των διαφόρων περιοχών.

2.12. Παραμένει ωστόσο σαφής ο καθαρά διαδικαστικός χαρακτήρας της πρότασης (βλέπε σημείο 4.2 της εισηγητικής έκθεσης) στο βαθμό που η αξιολόγηση και τα συμπεράσματα κατά τη διάρκεια της προπαρασκευαστικής διαδικασίας, καθώς και η δέουσα εξέταση των αποτελεσμάτων τους στην τελική, δεν θεωρούνται δεσμευτικά σε σχέση με τη διαδικασία λήψης αποφάσεων: η δυνατότητα επιλογής και η τελική απόφαση παραμένουν απολύτως στην αποκλειστική αρμοδιότητα των αρμόδιων αρχών, στα πλαίσια του σεβασμού της επικουρικότητας.

2.13. Χρειάζεται τέλος να προσαρμοστούν οι εφαρμογές της οδηγίας στα πραγματικά επίπεδα αποφάσεων, εθνικά, περιφερειακά και τοπικά, που είναι υπεύθυνα, ανάλογα με την περίπτωση και με τα κράτη μέλη, για την υιοθέτηση των προγραμμάτων και των σχεδίων. Για το λόγο αυτό, η ΟΚΕ εκφράζει σοβαρές αμφιβολίες ως προς το γεγονός ότι η διάρθρωση της οδηγίας αναφέρεται στα κράτη μέλη όσον αφορά τις εξαιρέσεις (άρθρο 4, σημείο 3 και σημείο 4) 7 αυτές οι εξαιρέσεις θα πρέπει να καθορίζονται σε συνεννόηση με τις αρμόδιες αρχές, περιφερειακές ή τοπικές.

2.14. Εκτός από τη διατύπωση ορισμένων υποδείξεων για τη διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής (άρθρο 2) αμφιβολίες προκαλεί επίσης ο αποκλεισμός από το πεδίο εφαρμογής των προγραμμάτων που υποβάλλονται από την Επιτροπή σύμφωνα με τους κανονισμούς των Διαρθρωτικών Ταμείων. Οι σημερινές μορφές ελέγχου του περιβαλλοντικού αντίκτυπου στα επιμέρους σχέδια που περιέχονται στα προγράμματα των κοινοτικών ταμείων, που αναφέρονται στην άλλη οδηγία για το VIA, και αφορούν ακριβώς το σύνολο των παρεμβάσεων που προβλέπονται στα προγράμματα και τα σχέδια τα οποία εφαρμόζονται από τα ταμεία έχουν παρουσιάσει περιορισμένη αξιοπιστία ακριβώς διότι δεν καθορίζονται σωστά. Η ενσωμάτωση της «στρατηγικής» αξιολόγησης του περιβαλλοντικού αντίκτυπου στο πεδίο αυτό μπορεί να βοηθήσει αρκετά στη διασφάλιση ότι θα υπάρξει μεγαλύτερη προσοχή στην ενσωμάτωση του περιβάλλοντος στις πολιτικές του τομέα, όπως προβλέπεται από το 5ο πρόγραμμα δράσης. Αυτή η «στρατηγική» αξιολόγηση, που περιλαμβάνει τη διαβούλευση με το ευρύτερο κοινό, θα πρέπει να αποτελέσει προϋπόθεση για την αποδοχή των προγραμμάτων. Η ΟΚΕ εκφράζει την ελπίδα ότι η πτυχή αυτή θα ληφθεί υπόψη κατά την προσεχή αναθεώρηση των Διαρθρωτικών Ταμείων.

2.15. Όσον αφορά τη διαβούλευση με το κοινό - οι σχετικές διαδικασίες επαφίενται από τα άρθρο 6 στα κράτη μέλη - η ΟΚΕ ζητεί μεγαλύτερη διευκρίνιση των διαδικασιών και των τρόπων πρόσβασης προκειμένου να διασφαλισθεί η αποτελεσματικότητά τους, η συμμετοχή όλων των ενδιαφερομένων και κατάλληλες προθεσμίες για τη διατύπωση των παρατηρήσεων.

2.16. Αντιθέτως με ό,τι γίνεται για την αξιολόγηση του αντίκτυπου των σχεδίων, όπου θεσπίζεται ο διάλογος μεταξύ του ιδιωτικού φορέα και των αρμόδιων αρχών, η στρατηγική αξιολόγηση συνεπάγεται αποφάσεις των δημόσιων αρχών, σε αντιπαράθεση μεταξύ τους 7 είναι σκόπιμο για το λόγο αυτό να εξετασθεί η δυνατότητα καθορισμού μιας «εγγυήτριας» αρχής για την ορθότητα των διαδικασιών ενημέρωσης, σε εθνικό επίπεδο ή να προστεθεί Παράρτημα ΙΙ στο οποίο να ορίζονται τα ελάχιστα μέτρα δημοσιότητας τα οποία θα πρέπει να ικανοποιεί η αρμόδια αρχή.

2.17. Τέλος, είναι σημαντικό να ορισθεί από τη φάση ήδη της αξιολόγησης, ποια είναι τα μέσα και οι μέθοδοι παρακολούθησης που θα τεθούν σε λειτουργία για να επαληθευθεί η αποτελεσματικότητα των μέτρων περιορισμού των περιβαλλοντικών συνεπειών.

3. Ειδικές παρατηρήσεις

Λαμβάνοντας υπόψη τις ανωτέρω παρατηρήσεις, η ΟΚΕ υποδεικνύει στη συνέχεια μια σειρά τροποποιήσεων των επιμέρους άρθρων.

3.1. Άρθρο 2 - στοιχείο α), σημείο i), τελευταίo εδάφιο

Να προστεθεί μετά τις λέξεις «βιομηχανία (περιλαμβανομένης της εξόρυξης ορυκτών πηγών)»:

«τα γενικά σχέδια γεωργικής χωροταξικής διάρθρωσης, όταν συνεπάγονται τη χωροθέτηση έργων που συνολικά επιφέρουν σημαντικές περιβαλλοντικές επιπτώσεις ή και σημαντική κατανάλωση περιβαλλοντικών πόρων.»

Να προστεθεί μετά τη λέξη «τουρισμός»:

«κάθε άλλο πρόγραμμα, χωροταξικού χαρακτήρα, που θεωρείται ενδεχόμενο να προκαλέσει ουσιαστικές περιβαλλοντικές επιπτώσεις.»

3.2. Άρθρο 6 - εδάφιο 4

Να τροποποιηθεί ως εξής:

«Η αρμόδια αρχή προωθεί τη διαβούλευση με όσους κατά άμεσο ή έμμεσο τρόπο είναι ενδιαφερόμενοι για τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις της εφαρμογής του προγράμματος ή σχεδίου, εξασφαλίζοντας έγκαιρες προθεσμίες και κατάλληλες διαδικασίες πρόσβασης, σε υποφερτό κόστος, λαμβάνοντας υπόψη ...»

3.3. Άρθρο 6 - εδάφιο 5

Να προστεθεί:

«Τα κράτη μέλη ορίζουν μια εγγυήτρια αρχή για την ορθότητα των διαδικασιών ενημέρωσης και διαβούλευσης.»

3.4. Άρθρο 8

Είναι σκόπιμο να διευκρινισθεί ότι η περιβαλλοντική δήλωση θα πρέπει να αποτελέσει «αναπόσπαστo τμήμα» της απόφασης της αρμόδιας αρχής.

3.5. Άρθρο 9α)

Να προστεθεί νέο άρθρο:

«Τα κράτη μέλη είναι υπεύθυνα για τον έλεγχο της εφαρμογής των σχεδίων και προγραμμάτων και θεσπίζουν κατάλληλα συστήματα παρακολούθησης προκειμένου να επαληθευθεί η αποτελεσματικότητα των μέτρων περιορισμού των περιβαλλοντικών συνεπειών όπως επίσης των προσθεσμιών επαλήθευσης και των διαδικασιών δημοσίευσης των αποτελεσμάτων. Βάσει της εμπειρίας αξιολογούν την καταλληλότητα των μεθοδολογιών προκειμένου να προχωρήσουν στις σκόπιμες αναθεωρήσεις.»

3.6. Άρθρο 10 - εδάφιο 1

Να προστεθεί στο τέλος του εδαφίου 1:

«Η Επιτροπή θα αξιολογήσει τη δυνατότητα προδιάθεσης απλοποιημένων διαδικασιών για τα σχέδια του Παραρτήματος ΙΙ της Οδηγίας 85/337/ΕΟΚ, όταν αυτά θα περιέχονται σε προγράμματα που αξιολογούνται σε στρατηγικό επίπεδο, προκειμένου να αποφευχθούν επικαλύψεις.»

3.7. Άρθρο 11 - εδάφιο 1

Κατά την ανταλλαγή πληροφοριών ειδική προσοχή θα πρέπει να δοθεί στις μεθοδολογίες. Επίσης, θα πρέπει να καθορισθεί τακτικό διάστημα ανταλλαγής πληροφοριών, με καθορισμό ετήσιων συναντήσεων για το συντονισμό των ειδικών θεματικών.

3.8. Άρθρο 11 - εδάφιο 2

Η έκθεση θα πρέπει επίσης να διαβιβασθεί στην Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή.

3.9. Παράρτημα

Να προστεθεί στο στοιχείο ε), μετά τις λέξεις «... περιβαλλοντικές ...»:

«... άμεσες και έμμεσες, δευτερεύουσες, συσσωρευτικές και συνεργικές, βραχυπρόθεσμες, μεσοπρόθεσμες και μακροπρόθεσμες, μόνιμες και προσωρινές, θετικές και αρνητικές ...»

Να προστεθεί ένα νέο στοιχείο i):

«τα συστήματα παρακολούθησης που υιοθετούνται προκειμένου να επαληθευθεί η αποτελεσματικότητα των μέτρων περιορισμού των περιβαλλοντικών συνεπειών, όπως επίσης οι χρόνοι επαλήθευσης και οι τρόποι δημοσίευσης των αποτελεσμάτων.»

3.10. Εναλλακτικά σε όσα προτείνονται στο σημείο 3.3, να προστεθεί νέο παράρτημα ΙΙ για τα ελάχιστα μέτρα ενημέρωσης και διαβούλευσης που αναφέρονται στο άρθρο 6, τα οποία θα πρέπει να καταρτισθούν σύμφωνα με όσα έχουν ήδη ανακοινωθεί στα κοινοτικά όργανα σχετικά με τις υποχρεώσεις περιβαλλοντικής ενημέρωσης.

Βρυξέλλες, 29 Μαΐου 1997.

Ο Πρόεδρος της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Tom JENKINS

() ΕΕ C 129 της 25. 4. 1997, σ. 14.

() ΕΕ C 393 της 31. 12. 1994. Απόφαση του Συμβουλίου της 3ης Μαρτίου 1997.

() ΕΕ C 393 της 31. 12. 1994.

() ΕΕ C 206 της 7. 7. 1997, σ 7.