[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 22.6.2005

SEC(2005) 834 τελικό

Σύσταση για

ΓΝΩΜΗ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ

κατ’ εφαρμογή του άρθρου 5 παράγραφος 3 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1466/97 του Συμβουλίου της 7 ης Ιουλίου 1997 για το επικαιροποιημένο πρόγραμμα σταθερότητας της Πορτογαλίας, 2005-2009

( υποβάλλεται από την Επιτροπή)

ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ

Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1466/97 του Συμβουλίου, για την ενίσχυση της εποπτείας της δημοσιονομικής κατάστασης και την εποπτεία και τον συντονισμό των οικονομικών πολιτικών[1], ορίζει ότι τα κράτη μέλη που συμμετέχουν στο ενιαίο νόμισμα υποχρεούντο να υποβάλουν προγράμματα σταθερότητας στο Συμβούλιο και την Επιτροπή έως την 1η Μαρτίου 1999. Σύμφωνα με το άρθρο 5 του κανονισμού, το Συμβούλιο όφειλε να εξετάσει κάθε πρόγραμμα σταθερότητας με βάση τις αξιολογήσεις της Επιτροπής και της επιτροπής του άρθρου 114 της συνθήκης (Οικονομική και Δημοσιονομική Επιτροπή). Με βάση τη σύσταση αυτή και μετά από διαβούλευση με την Οικονομική και Δημοσιονομική Επιτροπή, το Συμβούλιο εξέτασε το πρόγραμμα και εξέδωσε γνώμη. Σύμφωνα με τον κανονισμό, τα κράτη μέλη πρέπει να υποβάλουν ετησίως επικαιροποιημένα προγράμματα σταθερότητας, τα οποία μπορούν επίσης να εξεταστούν από το Συμβούλιο σύμφωνα με τις ίδιες διαδικασίες. Το πρώτο πρόγραμμα σταθερότητας της Πορτογαλίας για την περίοδο 1999-2002, υποβλήθηκε στις 30 Δεκεμβρίου 1998 και εξετάστηκε από το Συμβούλιο στις 8 Φεβρουαρίου 1999. Έκτοτε υποβλήθηκαν κατ’ έτος επικαιροποιημένα προγράμματα.

Οι πορτογαλικές αρχές υπέβαλαν το πλέον πρόσφατο επικαιροποιημένο πρόγραμμα σταθερότητας στις 9 Ιουνίου 2005. Η επικαιροποίηση καλύπτει την περίοδο από το 2005 έως το 2009 και υποβλήθηκε από την κυβέρνηση που ανέλαβε τα καθήκοντά της μετά τις γενικές εκλογές της 20ης Φεβρουαρίου 2005. Εγκρίθηκε από την κυβέρνηση στις 2 Ιουνίου βάσει των οικείων πορτογαλικών διατάξεων (νόμος για τη δημοσιονομική σταθερότητα) και συζητήθηκε στο Κοινοβούλιο στις 9 Ιουνίου 2005. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής προέβησαν σε τεχνική αξιολόγηση της επικαιροποίησης αυτής λαμβάνοντας υπόψη τα πορίσματα των εαρινών οικονομικών προβλέψεων των υπηρεσιών της Επιτροπής του 2005 και συνεκτιμώντας τον κώδικα δεοντολογίας[2], την κοινή μέθοδο υπολογισμού της δυνητικής παραγωγής και των κυκλικά προσαρμοσμένων αποτελεσμάτων, τις συστάσεις που περιλαμβάνονται στους γενικούς προσανατολισμούς οικονομικής πολιτικής για την περίοδο 2003-2005 και την έκθεση του Συμβουλίου Ecofin της 20ης Μαρτίου 2005 σχετικά με «τη βελτίωση της εφαρμογής του συμφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης», που ενέκρινε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στις 22 Μαρτίου 2005[3]. Από την εν λόγω αξιολόγηση προέκυψαν τα ακόλουθα συμπεράσματα:

- Το επικαιροποιημένο πρόγραμμα είναι σύμφωνο με τις πληροφοριακές απαιτήσεις του «κώδικα δεοντολογίας» για το περιεχόμενο και τη μορφή των προγραμμάτων σταθερότητας και σύγκλισης»[4]. Ωστόσο, δεν περιλαμβάνει προβλέψεις σχετικά με την μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών, αλλά αναφέρεται απλώς σε μια «task force» που συστάθηκε από την κυβέρνηση προκειμένου να αξιολογήσει τη μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης.

- Το επικαιροποιημένο πρόγραμμα σταθερότητας βασίζεται στην αναγκαιότητα διόρθωσης του δημοσιονομικού ελλείμματος το οποίο υπολογίζεται σε 6,2% του ΑΕΠ το 2005, δηλαδή πολύ πάνω από το όριο 3% του ΑΕΠ. Το συγκεκριμένο ποσοστό διαδέχεται ελλείμματα ύψους 2,9% του ΑΕΠ τα έτη 2002 έως 2004, σύμφωνα με τα στοιχεία που υπέβαλαν πρόσφατα οι πορτογαλικές αρχές τα οποία αντικατοπτρίζουν τις συζητήσεις με την Eurostat, και είναι σημαντικά υψηλότερο σε σχέση με τον στόχο 2,2% του ΑΕΠ για το 2005 του πρηγούμενου επικαιροποημένου προγράμματος σταθερότητας. Η εν λόγω επιδείνωση εξηγείται από την χαμηλότερη ανάπτυξη σε σχέση με τις προβλέψεις, την επαναξιολόγηση της αύξησης των δαπανών, αποκλίσεις σε σχέση με τον προϋπολογισμό και τη μη εισαγωγή έκτακτων μέτρων που περιλάμβανε το προηγούμενο πρόγραμμα,[5] καθώς και στο διορθωτικό πακέτο αντίστοιχο με το 0,6% του ΑΕΠ που ενέκρινε η νέα κυβέρνηση τον Ιούνιο του 2005. Για τη μείωση του ελλείμματος, η επικαιροποίηση περιγράφει μια στρατηγική η οποία προβλέπει την εφαρμογή διαρθρωτικών μέτρων αντί της προσφυγής σε σημαντικά έκτακτα μέτρα, γεγονός που συνιστά αλλαγή σε σχέση με τη στρατηγική που χάραζαν οι προηγούμενες επικαιροποιήσεις. Το δημοσιονομικό έλλειμμα αναμένεται να βελτιώνεται διαδοχικά τα επόμενα έτη, αλλά θα υπερβαίνει την τιμή αναφοράς 3% του ΑΕΠ ως και το 2007 τουλάχιστον.

- Το μακροοικονομικό σενάριο στο οποίο βασίζεται το πρόγραμμα προβλέπει αύξηση του ρυθμού ανάπτυξης του πραγματικού ΑΕΠ από 1% το 2004 και 0,8% το 2005 σε 1,4% το 2006, 2,2% το 2007, 2,6% το 2008 και 3,0% το 2009. Η εξέλιξη αυτή βασίζεται στην αύξηση της εγχώριας ζήτησης. Η εξωτερική συνεισφορά αναμένεται να διαφέρει ελάχιστα από την ουδέτερη θέση, είτε προς τη θετική είτε προς την αρνητική κατεύθυνση. Οι προβλέψεις σχετικά με την ανάπτυξη για το 2005 και το 2006 τοποθετούνται ελαφρώς χαμηλότερα από τις προβλέψεις των υπηρεσιών της Επιτροπής, αντικατοπτρίζοντας τις πιο πρόσφατες εξελίξεις. Για τα επόμενα έτη, η προβλεπόμενη αύξηση του ΑΕΠ είναι σαφώς πάνω από την τάση που υπολόγισαν οι υπηρεσίες της Επιτροπής βάσει της κοινά αποδεκτής μεθοδολογίας. Το αρνητικό κενό παραγωγής θα περιοριστεί κατά την περίοδο που καλύπτει το πρόγραμμα, και αναμένεται να μηδενιστεί ως το τέλος της περιόδου αυτής. Ωστόσο, δεν μπορεί να αποκλειστεί ότι οι προσπάθειες για τη δημοσιονομική εξυγίανση μπορεί να επηρεάσουν την ανάπτυξη σε υψηλότερο βαθμό απ’ ό,τι υποδηλώνει το πρόγραμμα. Από την άλλη πλευρά, η αντίληψη ότι καταβάλλονται σοβαρές προσπάθειες για τη διόρθωση μιας μη βιώσιμη δημοσιονομικής κατάστασης μπορεί να έχει θετικά αποτελέσματα σε ό,τι αφορά την εμπιστοσύνη. Εξάλλου, η καθαρή συνεισφορά του εξωτερικού τομέα στην ανάπτυξη μπορεί να επηρεαστεί από τη χαμηλή ανταγωνιστικότητα της οικονομίας σε ένα πλαίσιο αυξημένου ανταγωνισμού στις εξαγωγικές αγορές της Πορτογαλίας. Συνεπώς, η προβλεπόμενη επιτάχυνση της οικονομικής δραστηριότητας εξαρτάται από τη δυνατότητα αντιμετώπισης των διαρθρωτικών αδυναμιών που επηρεάζουν την παραγωγικότητα και την ανταγωνιστικότητα και τη δυνατότητα βελτίωσης της εμπιστοσύνης. Λαμβανομένων υπόψη όλων αυτών των στοιχείων και βάσει της πείρας των τελευταίων ετών, οι προβλέψεις σχετικά με την ανάπτυξη των ετών 2007 έως 2009 φαίνεται να αντικατοπτρίζουν αισιόδοξες εκτιμήσεις και συνεπώς περιλαμβάνουν κινδύνους. Οι προβλέψεις σχετικά με τον πληθωρισμό το 2005 και το 2006 θεωρούνται και αυτές αισιόδοξες λαμβανομένης υπόψη της αύξησης της έμμεσης φορολογίας που έχει προγραμματιστεί.

- Η επικαιροποίηση προβλέπει ότι το έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης θα φθάσει το 6,2% του ΑΕΠ το 2005, μετά από ελλείμματα 2,9% του ΑΕΠ το 2003 και 2004[6] (χωρίς τα έκτακτα προσωρινά μέτρα τα εν λόγω ποσοστά θα ανέρχονταν σε 5,4% και 5,2% του ΑΕΠ αντίστοιχα). Σύμφωνα με τις προβλέψεις, το έλλειμμα αναμένεται να μειωθεί, στο 4,8% του ΑΕΠ το 2006, 3,9% το 2007 και 2,8% το 2008. Το πρόγραμμα βασίζεται σε νέα μείωση του ελλείμματος το 2009, στο 1,6% του ΑΕΠ. Όσο για το πρωτογενές αποτέλεσμα, αναμένεται να ακολουθήσει ανάλογη πορεία: -3,3% το 2005, -1,6% το 2006, και -0,5% του ΑΕΠ το 2007. Προβλέπονται πρωτογενή ελλείμματα ύψους 0,7 και 1,8% του ΑΕΠ αντίστοιχα για το 2008 και το 2009. Το πρόγραμμα εστιάζεται σε μέτρα που θα έχουν μεσοπρόθεσμα αποτελέσματα και δεν στηρίζεται πλέον σε σημαντικά προσωρινά μέτρα για τη βελτίωση του δημοσιονομικού αποτελέσματος. Έτσι, οι προσπάθειες εξυγίανσης κατανέμονται σε ολόκληρη την περίοδο που καλύπτεται από το πρόγραμμα, με μεγαλύτερη ωστόσο ένταση στο ξεκίνημα, το 2006. Σύμφωνα με τους υπολογισμούς των υπηρεσιών της Επιτροπής, που εφάρμοσαν την κοινή μεθοδολογία για τα στοιχεία που υποβάλλονται στο πρόγραμμα, το κυκλικά προσαρμοσμένο έλλειμμα αναμένεται να φθάσει στο 5,3% του ΑΕΠ το 2005 και να μειωθεί στη συνέχεια σταδιακά στο 1,4% του ΑΕΠ το 2009. Οι λεπτομερείς προβλέψεις των εσόδων και των δαπανών ως το 2009 δείχνουν ότι οι προσπάθειες εξυγίανσης θα στηριχθούν στη δράση που έχει αναληφθεί στο επίπεδο των φορολογικών εσόδων και των πρωτογενών δαπανών, δίνοντας σταδιακά μεγαλύτερο βάρος στις τελευταίες. Στην αρχή της καλυπτόμενης περιόδου, η εξυγίανση θα πραγματοποιηθεί μέσω της βελτίωσης των φορολογικών εσόδων που θα προέλθουν από την αύξηση των φορολογικών συντελεστών (και ιδίως την αύξηση του βασικού συντελεστή ΦΠΑ από 19 σε 21%), τη μείωση των φορολογικών εκπτώσεων και τη βελτίωση της είσπραξης φόρων, που θα επιτρέψουν την αντιστάθμιση εν μέρει της απώλειας εσόδων από τα προσωρινά μέτρα που εγκαταλείπονται. Για τα επόμενα έτη, η αυξημένη συμβολή των προσπαθειών ελέγχου των δαπανών αναμένεται να προέλθει από μέτρα μόνιμου χαρακτήρα, όπως η μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης, περιλαμβανομένης της συγκράτησης των μισθών, και τροποποιήσεις των συνταξιοδοτικών καθεστώτων που καλύπτονται από την κοινωνική ασφάλιση, των οποίων οι δημοσιονομικές επιπτώσεις θα γίνουν κυρίως αισθητές μεσοπρόθεσμα. Το μερίδιο των επενδύσεων στις συνολικές δημόσιες δαπάνες αναμένεται να υποχωρήσει ελαφρώς κατά τη διάρκεια της περιόδου που καλύπτεται από το πρόγραμμα.

- Οι δημοσιονομικές προβλέψεις ενέχουν διάφορα στοιχεία κινδύνου. Πρώτον, η επιτάχυνση της οικονομικής δραστηριότητας, ιδιαίτερα μετά το 2007, μπορεί να είναι βραδύτερη από ό,τι έχει προβλεφθεί. Δεύτερον, η πορεία των εσόδων και των δαπανών μπορεί να είναι λιγότερο ευνοϊκή από ό,τι έχει σχεδιαστεί. Πράγματι, οι υψηλότεροι φορολογικοί συντελεστές εμπεριέχουν τον κίνδυνο της φοροδιαφυγής, και οι περισσότεροι από τους περιορισμούς των δαπανών που έχουν ανακοινωθεί δεν έχουν ακόμη κατοχυρωθεί νομικά. Για το 2005, η κυβέρνηση σχεδιάζει να υποβάλει διορθωτικό προϋπολογισμό ως τα τέλη Ιουνίου. Για τα επόμενα έτη, οι μεταρρυθμίσεις σχετικά με τις δαπάνες ίσως χρειαστούν περισσότερο χρόνο για να εφαρμοστούν, και, συνεπώς, τα μεσοβραχυπρόθεσμα αποτελέσματά τους μπορεί να αποδειχθούν λιγότερο σημαντικά απ’ ό,τι υπολογίζεται. Στην περίπτωση αυτή, η κυβέρνηση μπορεί να κληθεί να τηρήσει τις δεσμεύσεις της λαμβάνοντας συμπληρωματικά μέτρα ώστε να μην υπερβεί το έλλειμμα το 3% του ΑΕΠ για μεγαλύτερο διάστημα απ’ ό,τι έχει προβλεφθεί. Εξάλλου, ακόμη και αν επαληθευθούν οι σχετικές προβλέψεις, η δημοσιονομική στρατηγική του προγράμματος δεν θα παρέχει το 2008 και το 2009 επαρκές περιθώριο προκειμένου να αποφευχθεί η υπέρβαση του ορίου στην περίπτωση συνηθισμένων μακροοικονομικών διακυμάνσεων. Είναι επίσης ανεπαρκές προκειμένου να διασφαλιστεί ότι θα επιτευχθεί ως το τέλος της περιόδου που καλύπτεται από το πρόγραμμα ο μεσοπρόθεσμος στόχος του συμφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης για σχεδόν ισοσκελισμένο δημοσιονομικό αποτέλεσμα.

- Ο δείκτης χρέους προς ΑΕΠ υπερέβη το 2003 την τιμή αναφορά της συνθήκης 60% του ΑΕΠ, φθάνοντας το 61,9% το 2004. Σύμφωνα με το επικαιροποιημένο πρόγραμμα, αφού φθάσει το 66,5% του ΑΕΠ το 2005, το δημόσιο χρέος θα φθάσει στην ανώτατη τιμή του 67,8% του ΑΕΠ το 2007, για να μειωθεί σε 64,5% το 2009. Η εξέλιξη του δημόσιου χρέους ίσως αποδειχθεί λιγότερο ευνοϊκή απ’ ό,τι προβλέπεται δεδομένων των κινδύνων που σχετίζονται με την οικονομική δραστηριότητα και τους στόχους της κυβέρνησης για το έλλειμμα, καθώς και της πιθανότητας, βάσει της πρόσφατης εμπειρίας, προσαρμογής των αποθεμάτων-ροών που συνεπάγεται τη διεύρυνση του χρέους, ιδιαίτερα με τη συσσώρευση χρηματοοικονομικών περιουσιακών στοιχείων.

- Σε ό,τι αφορά τη μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών της Πορτογαλίας, ενέχει κινδύνους λόγω του εκτιμώμενου δημοσιονομικού κόστους από τη δημογραφική γήρανση. Ελλείψει συμπληρωματικών μέτρων, το υψηλό έλλειμμα και η αύξηση του δείκτη χρέους/ΑΕΠ θα επηρεάσουν αρνητικά τη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών, εξ ου και η επιτακτική ανάγκη να επιτευχθεί το συντομότερο δυνατό σχεδόν ισοσκελισμένο δημοσιονομικό αποτέλεσμα. Τα μέτρα για τις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις που εγκρίθηκαν μέχρι σήμερα ή που ανακοινώνονται στο πρόγραμμα, ιδιαίτερα στο επίπεδο των συντάξεων και της υγείας, αναμένεται να αμβλύνουν τις δημοσιονομικές επιπτώσεις της γήρανσης. Οι μεταρρυθμίσεις αυτές φαίνονται ωστόσο ανεπαρκείς ώστε να διασφαλίσουν τη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών, ακόμα και αν ορισμένες από αυτές που εκτίθενται στην επικαιροποίηση, ιδιαίτερα οι διατάξεις που αφορούν τις συντάξεις του δημόσιου τομέα, μπορούν να συμβάλουν εφόσον εφαρμοστούν πλήρως.

- Συνολικά, οι οικονομικές πολιτικές που περιλαμβάνονται στο επικαιροποιημένο πρόγραμμα είναι εν μέρει σύμφωνες με τις συστάσεις των γενικών προσανατολισμών οικονομικής πολιτικής για τη χώρα στον τομέα των δημόσιων οικονομικών. Όπως είχε συσταθεί, το πρόγραμμα προβλέπει την εξυγίανση των δημόσιων οικονομικών, βασιζόμενο σε μεγάλο βαθμό στον έλεγχο των δαπανών, που θα υλοποιηθεί σταδιακά, και αποφεύγοντας την προσφυγή σε σημαντικά έκτακτα ή προσωρινά μέτρα. Επιπλέον, οι προβλέψεις του προγράμματος, εφόσον εφαρμοστούν αυστηρά, αναμένεται να οδηγήσουν στη βελτίωση του κυκλικά προσαρμοσμένου αποτελέσματος (μη υπολογιζομένων των έκτακτών και προσωρινών μέτρων) κατά περισσότερο από 0,5% του ΑΕΠ κάθε χρόνο. Ωστόσο, το πρόγραμμα δεν προβλέπει τη μείωση του ελλείμματος κάτω από το 3% του ΑΕΠ πριν από το 2008, και η προσπάθεια για τον έλεγχο των δαπανών που έχει προγραμματιστεί δεν επαρκεί ώστε να επιτευχθεί στο τέλος της περιόδου που καλύπτεται από το πρόγραμμα ο μεσοπρόθεσμος στόχος του συμφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης για σχεδόν ισοσκελισμένο δημοσιονομικό αποτέλεσμα.

- Βάσει των στοιχείων που αφορούν το έλλειμμα και το χρέος για το 2005 και τα επόμενα έτη και τα οποία περιλαμβάνονται στο επικαιροποιημένο πρόγραμμα σταθερότητας, η Επιτροπή κίνησε, στις 22 Ιουνίου, τη διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος για την Πορτογαλία. Το Συμβούλιο, όταν θα αποφασίσει την ύπαρξη υπερβολικού ελλείμματος στην Πορτογαλία, θα απευθύνει επίσης σύσταση για τη διόρθωση του εν λόγω υπερβολικού ελλείμματος. Η σύσταση αυτή θα καθορίζει, μεταξύ άλλων, την προθεσμία για τη διόρθωσή του.

Βάσει της παραπάνω αξιολόγησης, η Πορτογαλία πρέπει: (i) να περιορίσει την περαιτέρω επιδείνωση της δημοσιονομικής της θέσης το 2005 μέσω της αυστηρής εφαρμογής των διορθωτικών μέτρων που έχουν ανακοινωθεί· (ii) να ξεκινήσει το συντομότερο δυνατό μια διαρκή προσπάθεια για τη διόρθωση του υπερβολικού ελλείμματος, επιτυγχάνοντας ουσιαστική πρόοδο ήδη από το 2006 την οποία θα ακολουθήσουν αισθητές μειώσεις όλα τα επόμενα έτη και εφαρμόζοντας πλήρως τα μέτρα που έχουν προγραμματιστεί για τη μείωση των δημόσιων δαπανών· να αξιοποιήσει όλες τις ευκαιρίες για την επιτάχυνση της μείωσης του δημοσιονομικού της ελλείμματος, εν όψει ιδίως της δημιουργίας περιθωρίου που θα επιτρέψει, ενδεχομένως, την αντιμετώπιση των δημοσιονομικών επιπτώσεων από χαμηλότερη ανάπτυξη σε σχέση με τις προβλέψεις· (iii) να θέσει τον δείκτη του ακαθάριστου χρέους σε σαφώς πτωτική τροχιά, μεριμνώντας ώστε η εξέλιξη του δημόσιου χρέους να αντικατοπτρίζει την πρόοδο που πραγματοποιείται ως προς τη μείωση του ελλείμματος και αποφεύγοντας τις χρηματοδοτικές πράξεις που συνεπάγονται διόγκωση του χρέους· (iv) να ελέγχει σταθερά την εξέλιξη των δαπανών, ενδεχομένως ανακοινώνοντας τον καθορισμό υποχρεωτικών ανώτατων ορίων για ορισμένες κατηγορίες δαπανών στο πλαίσιο ενός φιλόδοξου μεταρρυθμιστικού προγράμματος με στόχο τη διασφάλιση της μακροπρόθεσμης διατηρησιμότητας των δημόσιων οικονομικών· (v) να συνεχίσει να εργάζεται για τη βελτίωση της επεξεργασίας των δημοσιονομικών στατιστικών.

Με βάση την αξιολόγηση αυτή, η Επιτροπή εξέδωσε την επισυναπτόμενη σύσταση για γνώμη του Συμβουλίου σχετικά με το επικαιροποιημένο πρόγραμμα σταθερότητας της Πορτογαλίας, και την υποβάλει στο Συμβούλιο.

Σύσταση για

ΓΝΩΜΗ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ

κατ’ εφαρμογή του άρθρου 5 παράγραφος 3 του κανονισμού (ΕΚ αριθ. 1466/97 του Συμβουλίου της 7ης Ιουλίου 1997 για το επικαιροποιημένο πρόγραμμα σταθερότητας της Πορτογαλίας, 2005-2009

ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ,

Έχοντας υπόψη:

τη συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας,

τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1466/97 της 7ης Ιουλίου 1997 σχετικά με την ενίσχυση της εποπτείας των δημοσιονομικών θέσεων καθώς και την εποπτεία και τον συντονισμό των δημοσιονομικών πολιτικών[7], και ιδίως το άρθρο 5 παράγραφος 3,

τη σύσταση της Επιτροπής,

Έπειτα από διαβουλεύσεις με την Οικονομική και Δημοσιονομική Επιτροπή,

ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΓΝΩΜΗ:

1. Στις […], το Συμβούλιο εξέτασε το επικαιροποιημένο πρόγραμμα σταθερότητας της Πορτογαλίας, που καλύπτει την περίοδο 2005-2009. Το πρόγραμμα ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις περί πληροφοριακών στοιχείων του «κώδικα δεοντολογίας όσον αφορά το περιεχόμενο και τη μορφή των προγραμμάτων σταθερότητας και σύγκλισης»[8]. Ωστόσο, το πρόγραμμα δεν περιλαμβάνει προβλέψεις για τη μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών. Συνεπώς, η Πορτογαλία καλείται να συμμορφωθεί πλήρως με τις πληροφοριακές απαιτήσεις του κώδικα δεοντολογίας·.

2. Το επικαιροποιημένο πρόγραμμα σταθερότητας βασίζεται στην αναγκαιότητα διόρθωσης του δημοσιονομικού ελλείμματος το οποίο υπολογίζεται σε 6,2% του ΑΕΠ το 2005, δηλαδή πολύ πάνω από το όριο 3% του ΑΕΠ. Το συγκεκριμένο ποσοστό διαδέχεται ελλείμματα ύψους 2,9% του ΑΕΠ τα έτη 2002 έως 2004, σύμφωνα με τα στοιχεία που υπέβαλαν πρόσφατα οι πορτογαλικές αρχές τα οποία αντικατοπτρίζουν τις συζητήσεις με την Eurostat, και είναι σημαντικά υψηλότερο σε σχέση με τον στόχο 2,2% του ΑΕΠ για το 2005 του πρηγούμενου επικαιροποημένου προγράμματος σταθερότητας. Η εν λόγω επιδείνωση εξηγείται από την χαμηλότερη ανάπτυξη σε σχέση με τις προβλέψεις, την επαναξιολόγηση της αύξησης των δαπανών, αποκλίσεις σε σχέση με τον προϋπολογισμό και τη μη εισαγωγή έκτακτων μέτρων που περιλάμβανε το προηγούμενο πρόγραμμα, καθώς και στο διορθωτικό πακέτο αντίστοιχο με το 0,6% του ΑΕΠ που ενέκρινε η νέα κυβέρνηση τον Ιούνιο του 2005. Για τη μείωση του ελλείμματος, η επικαιροποίηση περιγράφει μια στρατηγική η οποία προβλέπει την εφαρμογή διαρθρωτικών μέτρων αντί της προσφυγής σε σημαντικά έκτακτα μέτρα, γεγονός που συνιστά αλλαγή σε σχέση με τη στρατηγική που χάραζαν οι προηγούμενες επικαιροποιήσεις. Το δημοσιονομικό έλλειμμα αναμένεται να βελτιώνεται διαδοχικά τα επόμενα έτη, αλλά θα υπερβαίνει την τιμή αναφοράς 3% του ΑΕΠ ως και το 2007 τουλάχιστον.

3. Το μακροοικονομικό σενάριο στο οποίο βασίζεται το πρόγραμμα προβλέπει ότι η αύξηση του πραγματικού ΑΕΠ θα επιταχυνθεί σταδιακά από 0,8% το 2005 σε 3,0% το 2009, με ρυθμούς ανάπτυξης διαδοχικά 1,4%, 2,2% και 2,6% στα ενδιάμεσα έτη. Βάσει των σημερινών πληροφοριών, οι προβλέψεις για την ανάπτυξη για το πρώτο μέρος της περιόδου που καλύπτεται από το πρόγραμμα θεωρούνται ρεαλιστικές, ενώ ενέχουν περισσότερους κινδύνους για τα τελευταία έτη του προγράμματος. Είναι απαραίτητο να ληφθούν διαρθρωτικά μέτρα για τη βελτίωση της παραγωγικότητας και της ανταγωνιστικότητας καθώς και για τη βελτίωση της εμπιστοσύνης ώστε να επαληθευθούν οι προβλέψεις για την πορεία της ανάπτυξης. Οι προβλέψεις του προγράμματος σχετικά με τον πληθωρισμό για το 2005 και το 2006 φαίνεται να είναι αισιόδοξες, λαμβανομένων υπόψη των προγραμματισμένων αυξήσεων στους έμμεσους φόρους

4. Το πρόγραμμα στοχεύει στη μείωση του δημοσιονομικού ελλείμματος κάτω από την τιμή αναφοράς 3% του ΑΕΠ ως το 2008. Το έλλειμμα αναμένεται να μειωθεί από 6,2% του ΑΕΠ το 2005 σε 4,8% το 2006, 3,9% το 2007, 2,8% το 2008 και 1,6% το 2009. Οι υπολογισμοί των υπηρεσιών της Επιτροπής βάσει της κοινά αποδεκτής μεθοδολογίας για τα στοιχεία του προγράμματος δείχνουν ότι το κυκλικά προσαρμοσμένο έλλειμμα, αφού διευρυνθεί σε 5,3% του ΑΕΠ το 2005, θα μειωθεί σταδιακά σε 1,4% το 2009. Οι προσπάθειες εξυγίανσης κατανέμονται σε ολόκληρη την περίοδο που καλύπτεται από το πρόγραμμα, ωστόσο, με μεγαλύτερη ένταση στο ξεκίνημά της, το 2006. Τα πρώτα έτη της περιόδου που καλύπτονται από το πρόγραμμα, η εξυγίανση βασίζεται κυρίως στην αύξηση των εσόδων, μέσω υψηλότερων φορολογικών συντελεστών (ιδίως αύξηση του βασικού συντελεστή ΦΠΑ από 19% σε 21%), χαμηλότερες φορολογικές εκπτώσεις και τη βελτίωση της είσπραξης των φόρων, που θα αντισταθμίσουν εν μέρει την απώλεια εσόδων από την εγκατάλειψη των προσωρινών μέτρων. Τα τελευταία έτη της περιόδου που καλύπτεται από το πρόγραμμα, αναμένεται μεγαλύτερη συμβολή από τον περιορισμό των δαπανών μέσω μέτρων μόνιμου χαρακτήρα, όπως η μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης, η συγκράτηση των μισθολογικών αυξήσεων και οι μεταβολές στα συνταξιοδοτικά συστήματα κοινωνικής ασφάλισης, των οποίων τα δημοσιονομικά αποτελέσματα θα είναι σημαντικά κυρίως μεσοπρόθεσμα. Το μερίδιο των επενδύσεων στις συνολικές δημόσιες δαπάνες προβλέπεται να μειωθεί ελαφρώς κατά τη διάρκεια της περιόδου που καλύπτεται από το πρόγραμμα.

5. Τα δημοσιονομικά αποτελέσματα βάσει των προβλέψεων του προγράμματος βαρύνονται από διάφορα στοιχεία αβεβαιότητας. Πρώτον, η επιτάχυνση της οικονομικής δραστηριότητας είναι πιθανό να είναι χαμηλότερη από τις προβλέψεις λόγω των μέτρων δημοσιονομικής εξυγίανσης και της αναμενόμενης εντατικοποίησης του διεθνούς ανταγωνισμού στις εξαγωγικές αγορές της Πορτογαλίας. Δεύτερον, τα μέτρα με στόχο την αύξηση των εσόδων και τον έλεγχο των δαπανών μπορεί να αποδειχθούν λιγότερο αποτελεσματικά από ό,τι προβλέπεται ή να χρειαστούν περισσότερο χρόνο για να παράγουν τα επιθυμητά αποτελέσματα. Η αύξηση των φορολογικών συντελεστών συνεπάγεται μεγαλύτερους κινδύνους φοροδιαφυγής και τα περισσότερα από τα μέτρα εξοικονόμησης που ανακοινώθηκαν στο επίπεδο των δαπανών δεν έχουν ακόμη κατοχυρωθεί νομοθετικά. Βάσει της παρούσας αξιολόγησης, η κυβέρνηση ίσως κληθεί να τηρήσει τις δεσμεύσεις της για τη λήψη συμπληρωματικών μέτρων ώστε να μην παραμείνει το έλλειμμα πάνω από το όριο του 3% του ΑΕΠ για μεγαλύτερο διάστημα από ό,τι προβλέπεται. Επιπλέον, ακόμη και αν τηρηθεί η προβλεπόμενη πορεία, η δημοσιονομική στρατηγική του προγράμματος δεν παρέχει επαρκές περιθώριο ασφάλειας ώστε να διασφαλίζεται ότι το έλλειμμα δεν θα υπερβεί το ανώτατο όριο σε περίπτωση συνηθισμένων μακροοικονομικών διακυμάνσεων, τουλάχιστον ως το 2009. Παραμένει επίσης ανεπαρκές ώστε να διασφαλιστεί ο μεσοπρόθεσμος στόχος του συμφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης για σχεδόν ισοσκελισμένο δημοσιονομικό αποτέλεσμα πριν από το τέλος της καλυπτόμενης περιόδου. Μια ανάλυση ευαισθησίας δείχνει ότι το έλλειμμα θα παραμείνει ίσο με το 3% ή πολύ κοντά στο εν λόγω όριο το 2009, σε περίπτωση αρνητικών μακροοικονομικών εξελίξεων.

6. Ο δείκτης χρέους προς ΑΕΠ υπερέβη το 2003 την τιμή αναφορά της συνθήκης 60% του ΑΕΠ, φθάνοντας το 61,9% το 2004. Σύμφωνα με το επικαιροποιημένο πρόγραμμα, αφού φθάσει το 66,5% του ΑΕΠ το 2005, το δημόσιο χρέος θα φθάσει στην ανώτατη τιμή του 67,8% του ΑΕΠ το 2007, για να μειωθεί σε 64,5% το 2009. Η εξέλιξη του δημόσιου χρέους ίσως αποδειχθεί λιγότερο ευνοϊκή απ’ ό,τι προβλέπεται δεδομένων των κινδύνων που σχετίζονται με την οικονομική δραστηριότητα και τους στόχους της κυβέρνησης για το έλλειμμα, καθώς και της πιθανότητας, βάσει της πρόσφατης εμπειρίας, προσαρμογής των αποθεμάτων-ροών που συνεπάγεται τη διεύρυνση του χρέους, ιδιαίτερα με τη συσσώρευση χρηματοοικονομικών περιουσιακών στοιχείων.

7. Όσον αφορά τη μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών, η Πορτογαλία φαίνεται να διατρέχει κάποιο κίνδυνο λόγω του προβλεπόμενου μεγάλου δημοσιονομικού κόστους της δημογραφικής γήρανσης. Τα μέτρα διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων που έχουν ληφθεί ως σήμερα, ιδιαίτερα στους τομείς των συντάξεων και της υγείας, αναμένεται να αμβλύνουν τις δημοσιονομικές επιπτώσεις από τη γήρανση του πληθυσμού. Ωστόσο, οι μεταρρυθμίσεις αυτές δεν φαίνονται να επαρκούν ώστε να διασφαλίσουν τη βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών. Οι μεταρρυθμίσεις που περιγράφονται στο επικαιροποιημένο πρόγραμμα, ιδίως οι συνταξιοδοτικές διατάξεις για το δημόσιο τομέα, μπορούν να συμβάλουν προς την κατεύθυνση αυτή εφόσον εφαρμοστούν πλήρως. Η κυβέρνηση έχει παραγγείλει μια έκθεση σχετικά με την αξιολόγηση της μακροπρόθεσμης βιωσιμότητας του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης.

8. Συνολικά, οι οικονομικές πολιτικές που περιλαμβάνονται στο επικαιροποιημένο πρόγραμμα είναι εν μέρει σύμφωνες με τις συστάσεις των γενικών προσανατολισμών οικονομικής πολιτικής για τη χώρα στον τομέα των δημόσιων οικονομικών. Όπως είχε συσταθεί, το πρόγραμμα προβλέπει την εξυγίανση των δημόσιων οικονομικών, βασιζόμενο σε μεγάλο βαθμό στον έλεγχο των δαπανών, που θα υλοποιηθεί σταδιακά, και αποφεύγοντας την προσφυγή σε σημαντικά έκτακτα ή προσωρινά μέτρα. Επιπλέον, οι προβλέψεις του προγράμματος, εφόσον εφαρμοστούν αυστηρά, αναμένεται να οδηγήσουν στη βελτίωση του κυκλικά προσαρμοσμένου αποτελέσματος (μη υπολογιζομένων των έκτακτών και προσωρινών μέτρων) κατά περισσότερο από 0,5% του ΑΕΠ κάθε χρόνο. Ωστόσο, το πρόγραμμα δεν προβλέπει τη μείωση του ελλείμματος κάτω από το 3% του ΑΕΠ πριν από το 2008, και η προσπάθεια για τον έλεγχο των δαπανών που έχει προγραμματιστεί δεν επαρκεί ώστε να επιτευχθεί στο τέλος της περιόδου που καλύπτεται από το πρόγραμμα ο μεσοπρόθεσμος στόχος του συμφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης για σχεδόν ισοσκελισμένο δημοσιονομικό αποτέλεσμα.

9. Βάσει των στοιχείων που αφορούν το έλλειμμα και το χρέος για το 2005 και τα επόμενα έτη και τα οποία περιλαμβάνονται στο επικαιροποιημένο πρόγραμμα σταθερότητας, η Επιτροπή κίνησε, στις 22 Ιουνίου, τη διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος για την Πορτογαλία. Το Συμβούλιο, όταν θα αποφασίσει την ύπαρξη υπερβολικού ελλείμματος στην Πορτογαλία, θα απευθύνει επίσης σύσταση για τη διόρθωση του εν λόγω υπερβολικού ελλείμματος. Η σύσταση αυτή θα καθορίζει, μεταξύ άλλων, την προθεσμία για τη διόρθωσή του.

* * *

Βάσει της παραπάνω αξιολόγησης, η Πορτογαλία πρέπει:

(i) να περιορίσει την περαιτέρω επιδείνωση της δημοσιονομικής της θέσης το 2005 μέσω της αυστηρής εφαρμογής των διορθωτικών μέτρων που έχουν ανακοινωθεί·

(ii) να ξεκινήσει το συντομότερο δυνατό μια διαρκή προσπάθεια για τη διόρθωση του υπερβολικού ελλείμματος, επιτυγχάνοντας ουσιαστική πρόοδο ήδη από το 2006 την οποία θα ακολουθήσουν αισθητές μειώσεις όλα τα επόμενα έτη και εφαρμόζοντας πλήρως τα μέτρα που έχουν προγραμματιστεί για τη μείωση των δημόσιων δαπανών· να αξιοποιήσει όλες τις ευκαιρίες για την επιτάχυνση της μείωσης του δημοσιονομικού της ελλείμματος, εν όψει ιδίως της δημιουργίας περιθωρίου που θα επιτρέψει, ενδεχομένως, την αντιμετώπιση των δημοσιονομικών επιπτώσεων από χαμηλότερη ανάπτυξη σε σχέση με τις προβλέψεις·

(iii) να θέσει τον δείκτη του ακαθάριστου χρέους σε σαφώς πτωτική τροχιά, μεριμνώντας ώστε η εξέλιξη του δημόσιου χρέους να αντικατοπτρίζει την πρόοδο που πραγματοποιείται ως προς τη μείωση του ελλείμματος αποφεύγοντας τις χρηματοδοτικές πράξεις που συνεπάγονται διόγκωση του χρέους·

(iv) να ελέγχει σταθερά την εξέλιξη των δαπανών, ενδεχομένως ανακοινώνοντας τον καθορισμό υποχρεωτικών ανώτατων ορίων για ορισμένες κατηγορίες δαπανών στο πλαίσιο ενός φιλόδοξου μεταρρυθμιστικού προγράμματος με στόχο τη διασφάλιση της μακροπρόθεσμης διατηρησιμότητας των δημόσιων οικονομικών·

(v) να συνεχίσει να εργάζεται για τη βελτίωση της επεξεργασίας των δημοσιονομικών στατιστικών.

Πίνακας: σύγκριση βασικών μακροοικονομικών και δημοσιονομικών προβλέψεων

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

[1] ΕΕ L209, 2.8.1997. Τα έγγραφα που αναφέρονται στο παρόν κείμενο διατίθενται στον ακόλουθο δικτυακό τόπο:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Αναθεωρημένη γνώμη της Οικονομικής και Δημοσιονομικής Επιτροπής σχετικά με το περιεχόμενο και τη μορφή των προγραμμάτων σταθερότητας και σύγκλισης, που εγκρίθηκε από το Συμβούλιο ECOFIN στις 10.7.2001.

[3] Βλέπε συμπεράσματα της προεδρίας του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου των Βρυξελλών των 22 και 23 Μαρτίου 2005 (7619/05) και την έκθεση του Συμβουλίου (Ecofin) στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της 20ης Μαρτίου 2005 (7423/05).

[4] Οι πορτογαλικές αρχές είχαν υποβάλει επικαιροποιημένο πρόγραμμα τον Δεκέμβριο του 2004, σύμφωνο με τις πληροφοριακές απαιτήσεις κατά την ημερομηνία της υποβολής. Ωστόσο, ενόψει των επερχόμενων γενικών εκλογών στην Πορτογαλία, αποφασίστηκε να μην αξιολογηθεί το εν λόγω πρόγραμμα, αλλά να αναμείνουν οι υπηρεσίες της Επιτροπής την υποβολή του επικαιροποιημένου προγράμματος από τη νέα κυβέρνηση.

[5] Η κυβέρνηση που ανέλαβε τα καθήκοντά της τον Μάρτιο του 2005 ανέθεσε σε επιτροπή ad-hoc υπό την προεδρία του Διοικητή της Κεντρικής Τράπεζας την εντολή να αξιολογήσει την κατάσταση των δημόσιων οικονομικών για το 2005. Στα μέσα Μαΐου, η επιτροπή αυτή υπέβαλε τα συμπεράσματά της, που προβλέπουν ιδιαίτερα έλλειμμα ύψους 6,8% του ΑΕΠ για το 2005 εφόσον η οικονομική πολιτική παραμείνει αμετάβλητη.

[6] Στην ανακοίνωση τύπου αριθ. 34/2005 της 18ης Μαρτίου 2005, η Eurostat, ενημέρωνε ότι είχαν ξεκινήσει συζητήσεις μεταξύ της Eurostat και της Πορτογαλίας που αφορούσαν «τη συνεκτικότητα μεταξύ λογιστικών στοιχείων που είχε υποβάλει η Πορτογαλία για την περίοδο 2001-2004.». Σύμφωνα με τις πληροφορίες που ανακοινώθηκαν μεταγενέστερα από την πορτογαλική κυβέρνηση, πραγματοποιήθηκαν μικρές διορθώσεις προς τα πάνω για τα έτη 2000, 2002 και 2003, με αποτέλεσμα ποσοστά ελλείμματος 2,9% του ΑΕΠ για κάθε ένα από τα έτη αυτά. Η Eurostat συνεχίζει την ανάλυση των εν λόγω αναθεωρήσεων.

[7] ΕΕ L209, 2.8.1997, σ. 1. Τα έγγραφα που αναφέρονται στο παρόν κείμενο διατίθενται στον ακόλουθο δικτυακό τόπο: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[8] Οι πορτογαλικές αρχές είχαν υποβάλει επικαιροποιημένο πρόγραμμα τον Δεκέμβριο του 2004, σύμφωνο με τις πληροφοριακές απαιτήσεις κατά την ημερομηνία της υποβολής. Ωστόσο, ενόψει των επερχόμενων γενικών εκλογών στην Πορτογαλία, αποφασίστηκε να μην αξιολογηθεί το εν λόγω πρόγραμμα, αλλά να αναμείνουν οι υπηρεσίες της Επιτροπής την υποβολή του επικαιροποιημένου προγράμματος από τη νέα κυβέρνηση.