Βρυξέλλες, 11.03.2005

COM(2005) 79 τελικό

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

Προγραμματισμός της εξωτερικής πολιτικής αερομεταφορών της Κοινότητας {SEC(2005) 336}

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

Προγραμματισμός της εξωτερικής πολιτικής αερομεταφορών της Κοινότητας

I. Το νέο πλαισιο

1. Οι αποφάσεις της 5ης Νοεμβρίου 2002 του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, αποφάσεις για τον « Ανοικτό Ουρανό »[1] όπως ονομάζονται, σήμαναν την απαρχή μιας εξωτερικής πολιτικής αερομεταφορών της Κοινότητας (ΕΚ), στην ανάπτυξη της οποίας αποβλέπει η παρούσα ανακοίνωση, δεδομένων των οικονομικών συμφερόντων που διακυβεύονται για την ευρωπαϊκή βιομηχανία.

Η ανωτέρω νομολογία επιβεβαιώνει την κοινοτική αρμοδιότητα σε θέματα διεθνών αεροπορικών γραμμών. Ενώ κατά παράδοση οι γραμμές αυτές διέπονταν από διμερείς διακρατικές συμφωνίες, εμφανίζεται πλέον η ΕΚ ως ένας νέος σημαντικός παράγοντας στις εξωτερικές σχέσεις των αερομεταφορών.

2. Για να αποβεί επιτυχής η αλλαγή αυτή, ακολουθήθηκε μια προοδευτική προσέγγιση. Σε δυο ανακοινώσεις[2] της που εκδόθηκαν μετά τις ανωτέρω αποφάσεις, η Επιτροπή καθόρισε κατευθύνσεις και μηχανισμούς για να ανταποκριθεί νομικά και πολιτικά σε αυτό το νέο δεδομένο. Έκτοτε, τα θεσμικά όργανα της Κοινότητας και τα κράτη μέλη έχουν αναπτύξει τρόπους δράσης και συνεργασίας στις διεθνείς αερομεταφορές.

Από νομική άποψη, οι αποφάσεις για τον « Ανοικτό Ουρανό » έχουν την έννοια ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν να ενεργούν αφεαυτά στη διαπραγμάτευση συμφωνιών για διεθνείς αεροπορικές γραμμών· οι γραμμών αυτές πρέπει από τούδε να εκλαμβάνονται ως αντικείμενο κοινού ενδιαφέροντος με την ΕΚ. Αυτό σημαίνει καταρχήν ότι οι 2000 διμερείς συμφωνίες που υπάρχουν πρέπει να αναπροσαρμοστούν για να είναι συμβιβάσιμες με το κοινοτικό δίκαιο. Προς το σκοπό αυτό, εάν δεν αναπτυχθεί νέα συμπληρωματικότητα μεταξύ κρατών μελών και Κοινότητας, κάθε πλευρά θα παραλύσει, με πρώτους μάλιστα τους αερομεταφορείς.

Από οικονομική και πολιτική άποψη, η κατάστρωση μιας εξωτερικής πολιτικής αερομεταφορών έχει ως πλαίσιο τη βούληση της ΕΚ να στηρίξει τη μεταρρύθμιση της διεθνούς πολιτικής αεροπορίας ώστε να καταστεί πιο ευέλικτη και ανοικτή, με δράσεις τόσο σε διμερές όσο και σε πολυμερές επίπεδο. Συγκεκριμένα, αυτό συνεπάγεται τη σύναψη συμφωνιών όχι μεταξύ κρατών μελών και τρίτων χωρών αλλά μεταξύ της ΕΚ και των χωρών αυτών, με βάση δύο στόχους αναπόσπαστους μεταξύ τους :

- Τη δημιουργία νέων οικονομικών προοπτικών για όσο το δυνατόν μεγαλύτερο άνοιγμα των αγορών και των δυνατοτήτων επένδυσης. Στην εσωτερική αγορά, η προσέγγιση αυτή αναμένεται ότι θα έχει θετικά αποτελέσματα τόσο για τους χρήστες, οι οποίοι θα ωφεληθούν από την προσφορά καλύτερων, πολυποίκιλων και φθηνότερων γραμμών, όσο και για τους αερομεταφορείς, οι οποίοι θα κερδίσουν νέες ευκαιρίες και ανταγωνιστικότητα. Το οικονομικό άνοιγμα τέλος αναμένεται ότι θα αποβεί καταλυτικό για ολόκληρο τον τομέα·

- Την εξασφάλιση ισότιμων όρων ανταγωνισμού, δηλαδή την προώθηση της ρυθμιστικής σύγκλισης, είτε πρόκειται για τους οικονομικούς όρους εκμετάλλευσης των αγορών (εφαρμογή του δικαίου περί ανταγωνισμού, κρατικές επιχορηγήσεις ή πρότυπα συνδεόμενα ιδίως με την αεροπορία όπως τα συστήματα κράτησης θέσεων, τις υπηρεσίες εδάφους, κλπ.) είτε για τους κανόνες που αφορούν κοινωνικά, περιβαλλοντικά θέματα ή θέματα ασφαλείας.

Αυτές οι δύο πτυχές αλληλοενισχύονται σχηματίζοντας ένα φιλόδοξο και ισόρροπο μοντέλο, το οποίο χρησιμεύει ως σημείο αναφοράς για την ΕΚ στην προσέγγιση των διεθνών αεροπορικών συνδέσεων. Δεν είναι ωστόσο ένα μοντέλο απαράβατo : κάθε συμφωνία που θα μπορούσε να προταθεί πρέπει να διαμορφωθεί κατά περίπτωση έτσι ώστε να ανταποκρίνεται στα αμοιβαία συμφέροντα των συμβαλλομένων μερών και να αναδεικνύει πραγματική προστιθεμένη αξία, ιδίως ανάλογα με :

- Την οικονομική και πολιτική σημασία της προτεινόμενης σύμπραξης,

- Το βαθμό ανοίγματος των αγορών,

- Το ήδη υπάρχον ρυθμιστικό περιβάλλον, και ιδιαίτερα την πολιτική που εφαρμόζεται για να εξασφαλισθεί θεμιτός ανταγωνισμός.

Επιπλέον, οι πτυχές αυτές πρέπει να αναπτυχθούν σε απόλυτη συνέργια με την προώθηση της βιώσιμης ανάπτυξης του τομέα των αερομεταφορών. Eκφραζόμενη με μια μόνον φωνή, η Κοινότητα θα είναι στην καλύτερη θέση να αντιμετωπίσει τις αρνητικές επιπτώσεις που επιφέρει η ανάπτυξη των αερομεταφορών στο περιβάλλον, ιδίως σε ό,τι αφορά την αλλαγή του κλίματος[3].

3. Η πολιτική αυτή πηγάζει από την επιτυχία της ΕΚ στις αερομεταφορές στο εσωτερικό της και ταυτόχρονα από την απαράμιλλη ικανότητά της να αντιμετωπίζει τις έξωθεν προκλήσεις, ουσιαστικής σημασίας και οι δύο για την ευημερία του αεροπορικού τομέα.

Το οικονομικό πλαίσιο συνηγορεί οπωσδήποτε υπέρ αυτής της κατεύθυνσης με τη συνεχιζόμενη αύξηση της διεθνούς αεροπορικής κίνησης στο μέλλον τη στιγμή που η ΕΚ κατέχει ήδη σημαντικό ρόλο στην παγκόσμια σκηνή αερομεταφορών [βλ. SEC(2005) 336]. Επίσης ο αεροπορικός κλάδος, καίτοι έχει τους δικούς του περιορισμούς και χαρακτηριστικά, δεν μπορεί να παραμείνει πλέον απομονωμένος από τους υπόλοιπους φορείς που ενεργοποιούνται πλήρως σε μια παγκοσμιοποιημένη οικονομία. Το κεφάλαιό του πρέπει να διεθνοποιηθεί, η ανταγωνιστικότητά του να αυξηθεί χάρις στον παγκόσμιο ανταγωνισμό και τα δρομολόγιά του εκτός ΕΚ να κερδίσουν σε ποσότητα και ποιότητα, προς το μεγάλο όφελος των χρηστών.

Σε εσωτερικό επίπεδο, ασκείται πλέον μια πολιτική που περικλείει όλους τους οικονομικούς, κοινωνικούς και περιβαλλοντικούς όρους των αερομεταφορών. Αποβλέποντας στο βιώσιμο ανταγωνισμό των αερομεταφορών, η πολιτική αυτή θέτει τον κλάδο στα αχνάρια της διαδικασίας της Λισσαβόνας. Παράλληλα με το άνοιγμα της αγοράς, η ΕΚ καθιέρωσε ένα σχεδόν πλήρες σήμερα ρυθμιστικό πλαίσιο για την αποτελεσματική και ασφαλή λειτουργία της πολιτικής αεροπορίας. Αναφέρονται χαρακτηριστικά το πρώτο νομοθέτημα για την ασφάλεια των αερομεταφορών του 2002[4], η ίδρυση του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Ασφάλειας της Αεροπορίας[5], ή ακόμη το 2004 η φιλόδοξη πρωτοβουλία αεροπορικής πλοήγησης για τη δημιουργία του Ενιαίου Ευρωπαϊκού Ουρανού[6].

Παραμένει πάντως ένα μεγάλο μειονέκτημα : ενώ η κοινή εμπορική πολιτική επέτρεψε στην ΕΚ να δεσπόζει σήμερα στο διεθνές εμπόριο, η αγορά των αερομεταφορών που ενοποιήθηκε με την κοινή πολιτική μεταφορών δεν έχει ικανοποιητική εξωτερική διάσταση. Η επιτυχία όμως της εσωτερικής αγοράς και της πολιτικής αεροπορίας πιο συγκεκριμένα έγκειται αφενός στην υλοποίησή της στο εσωτερικό και αφετέρου στην προβολή της εξωτερικά[7]. Χωρίς την προβολή αυτήν, υπάρχει ο κίνδυνος όχι μόνον να παρεμποδισθεί η ανάπτυξη της εσωτερικής πολιτικής αλλά και να πληγεί η ανταγωνιστικότητα της ευρωπαϊκής βιομηχανίας.

Παρά το γεγονός ότι οι αερομεταφορές συνεχίζουν να αποτελούν έναν από τους τομείς όπου η ΕΚ έως τώρα δεν έχει ασκήσει πλήρως τη δύναμή εκπροσώπησης και διαπραγμάτευσης[8] που διαθέτει, δεν είναι δυνατόν να αγνοηθούν τα πλεονεκτήματα που διαθέτει η ΕΚ για :

- Να επιβάλει την αναγνώριση του ρυθμιστικού πλαισίου που ανέπτυξε εσωτερικά μέσα σε δέκα πέντε χρόνια, το οποίο της προσφέρει απαράμιλλη πείρα σε θέματα πολιτικής αεροπορίας. Ως πρωτότυπο μοντέλο περιφερειακής ολοκλήρωσης, η ΕΚ ανοίγει μοναδικές προοπτικές συνεργασίας με άλλες περιφέρειες του κόσμου.

- Να ασκήσει, ενωμένη και με μια φωνή, αξιόλογη επιρροή στις εξωτερικές σχέσεις, όπως συνέβη με την εμπορική πολιτική αλλά και σε άλλους τομείς, στους οποίους οι διμερείς της σχέσεις προοδεύουν συνεχώς σε ολόκληρο τον κόσμο μέσω στενών και ισόρροπων συμπράξεων.

- Να προσφέρει ποικιλόμορφες συνοδευτικές πολιτικές στους εταίρους της, είτε πρόκειται για συνεργασία σε θέματα ανάπτυξης, για συμπράξεις στην τεχνολογική ανάπτυξη είτε για τεχνική συνδρομή.

II. η προσεγγιση που πρεπει να ακολουθησει η κοινοτητα

Οι αποφάσεις για τον « Ανοικτό Ουρανό » προσδιορίζουν τρία πεδία αποκλειστικής κοινοτικής αρμοδιότητας: τα ηλεκτρονικά συστήματα κράτησης θέσεων, τους ενδοκοινοτικούς ναύλους και τις χρονοθυρίδες, καθένα μάλιστα από αυτά διέπεται εξ ολοκλήρου από κοινοτικό νομοθέτημα. Έχει καθιερωθεί πλέον σήμερα ένα πολύ εκτενέστερο κεκτημένο. Το κεκτημένο αυτό έχει συγκεκριμένες επιπτώσεις στην εξωτερική πολιτική αερομεταφορών. Παραδείγματος χάριν, ενδιαφέρει σε μια διαπραγμάτευση η αντιστοιχία μεταξύ δικαιώματος κυκλοφορίας και χρονοθυρίδας, το οποίο είναι πεδίο κοινοτικής αρμοδιότητας. Ομοίως, η διαπραγμάτευση σχετικά με τις ρήτρες προστασίας και ασφαλείας και σχετικά με την ασφάλεια των αερομεταφορών σε μια συμφωνία πρέπει να διακρίνεται από συνοχή με το κεκτημένο της ΕΚ στα πεδία αυτά.

Βέβαια, η αναγνώριση όλων αυτών των κοινοτικών αρμοδιοτήτων σε εξωτερικό επίπεδο προκάλεσε όπως ήταν φυσικό προβλήματα κατανόησης και δυσκολίες στα κράτη μέλη και στις τρίτες χώρες που επί μισό αιώνα είχαν συνηθίσει να χειρίζονται τα θέματα αυτά σε εθνικό και διμερές επίπεδο. Γεγονός είναι ότι η αναπόφευκτη μετάβαση από τις σχέσεις που βασίζονταν σε διμερείς συμφωνίες σε μια πολιτική ενορχηστρωμένη σε κοινοτικό επίπεδο γίνεται κατανοητή προοδευτικά, ακόμη και εάν η Επιτροπή αναγκάσθηκε να φέρει σε πέρας ή να κινήσει διαδικασίες παράβασης για εμμένουσες καταστάσεις παρανομίας.

Στόχος της κοινοτικής πολιτικής παραμένει καταρχήν να συναχθούν τα συμπεράσματα από τη νομολογία για τον « Ανοικτό Ουρανό » και να εξασφαλισθεί με σφαιρικό τρόπο το συμβιβάσιμο όλων των συμφωνιών διεθνών αεροπορικών γραμμών μεταξύ κρατών μελών και τρίτων χωρών με το κοινοτικό δίκαιο. Πάντως το πραγματικό εργαλείο αυτής της πολιτικής πρέπει να είναι μακροπρόθεσμα η σύναψη φιλόδοξων συμφωνιών μεταξύ της ΕΚ και των εταίρων της ανά τον κόσμο. Αν η διαπραγμάτευση μιας τέτοιας συμφωνίας με τις Ηνωμένες Πολιτείες αποτελεί ένα πρώτο σημαντικό βήμα, πρέπει να ακολουθήσουν και άλλες συμφωνίες συναρτήσει των συμφερόντων του ευρωπαϊκού κλάδου των αερομεταφορών.

1. Συνέχιση της διαδικασίας συμμόρφωσης των διμερών συμφωνιών που υπάρχουν με το κοινοτικό δίκαιο

Ο στόχος αυτός, τον οποίο έθεσε η νομολογία για τον « Ανοικτό Ουρανό », είναι επιτακτικός για την ΕΚ και τα κράτη μέλη της, όπως επίσης και για τις ενδιαφερόμενες τρίτες χώρες, τον τομέα των αερομεταφορών στην Ευρώπη και τους χρήστες. Είναι βασικός για δύο λόγους :

- για να εξασφαλισθούν τα ίδια δικαιώματα για όλους τους κοινοτικούς αερομεταφορείς στο εξωτερικό, με βάση την αρχή της μη εισαγωγής διακρίσεων που θεμελιώνει η συνθήκη ΕΚ αλλά και για να ενισχυθεί η ευρωπαϊκή βιομηχανία με τη διευκόλυνση της προσέγγισης μεταξύ εταιρειών·

- για να αποφευχθεί το ενδεχόμενο κλονισμού των εμπορικών σχέσεων που βασίζονται στις συμφωνίες αυτές λόγω νομικών αβεβαιοτήτων, ή ακόμη για να μην υπάρξει ρήξη τους εν τέλει σε περίπτωση εμμονήςτης ισχύουσας κατάστασης .

Ο στόχος αυτός πρέπει συνεπώς να επιτευχθεί αποτελεσματικά μέσα σε λογικά χρονικά πλαίσια. Προς το σκοπό αυτό, θα αποβεί ωφέλιμη η εκμετάλλευση της συμπληρωματικότητας των διαθέσιμων εργαλείων, η οποία θα οδηγήσει σε μεγαλύτερη ευελιξία και αποτελεσματικότητα.

1.1. Το πρώτο εργαλείο είναι η διμερής διαπραγμάτευση από ένα κράτος μέλος , όπως αυτή έχει πλαισιωθεί από τον κανονισμό (ΕΚ) 847/2004[9], ο οποίος προβλέπει την ενσωμάτωση στη συζητούμενη συμφωνία τυποποιημένων ρηρτών οι οποίες αντικατοπτρίζουν την κοινοτική αρμοδιότητα.

Αυτό επιτρέπει τη συμμόρφωση των συμφωνιών που υπάρχουν στο πλαίσιο των τακτικών επαφών των κρατών μελών με τους εταίρους τους. Έτσι συνδυάζονται συνέχεια και ανάπτυξη των διεθνών αεροπορικών γραμμών τηρουμένης της νέας κατανομής αρμοδιοτήτων στην Κοινότητα επί του θέματος.

Οι τυποποιημένες ρήτρες που προβλέπει ο κανονισμός εκπονήθηκαν και καθορίσθηκαν από κοινού από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη. Για λόγους ευελιξίας, προβλέπεται επίσης εξέταση με τη διαδικασία επιτροπολογίας, όταν δεν είναι δυνατόν να εισαχθούν σε μια συμφωνία οι ρήτρες αυτές. Στις περιπτώσεις αυτές, μπορεί να επιτραπεί η σύναψη συμφωνιών εφόσον δεν θίγουν τους στόχους της κοινής πολιτικής μεταφορών της ΕΚ και εφόσον δεν παραβιάζουν επίσης το κοινοτικό δίκαιο. Παρόλα αυτά, μια συμφωνία που δεν θα περιλάμβανε τη ρήτρα για τον ορισμό κοινοτικού αερομεταφορέα (η οποία επιτρέπει σε κάθε κοινοτικό αερομεταφορέα νόμιμα εγκατεστημένο στο έδαφος του ενδιαφερομένου κράτους μέλους να εκτελεί δρομολόγια βάσει της συμφωνίας αυτής) θα έθιγε τους στόχους της συγκεκριμένης κοινής πολιτικής. Όντως, κατά παράβαση της αρχής τής ελευθερίας εγκατάστασης που προβλέπεται στο άρθρο 43 της συνθήκης ΕΚ, μια τέτοια συμφωνία διατηρεί διάκριση μεταξύ κοινοτικών εταιρειών με βάση την εθνικότητά τους, διαιωνίζοντας έτσι παράτυπες διαφορές στην πρόσβαση στις αγορές του εξωτερικού.

Έχουν τροποποιηθεί περίπου πενήντα διμερείς συμφωνίες μεταξύ κρατών μελών και τρίτων χωρών. Ωστόσο, απομένει μεγάλος αριθμός συμφωνιών που πρέπει με τη σειρά τους να αναπροσαρμοστούν ώστε να αποβούν σύμφωνες με το κοινοτικό δίκαιο.

1.2. Το δεύτερο εργαλείο είναι η διμερής διαπραγμάτευση σε κοινοτικό επίπεδο στο πλαίσιο της ονομαζόμενης « οριζόντιας » εντολής , η οποία επιτρέπει να εισαχθούν, μέσω μιας συμφωνίας που θα διαπραγματευθεί η Επιτροπή, οι αναγκαίες τυποποιημένες ρήτρες σε όλες τις συμφωνίες που έχουν συνάψει τα κράτη μέλη με μια συγκεκριμένη τρίτη χώρα.

Μια τέτοια συμφωνία έχει το πλεονέκτημα ότι αποφεύγει η τρίτη χώρα, με μια και μόνον διαπραγμάτευση, τη σειρά επί μέρους διαπραγματεύσεων με κάθε κράτος μέλος με το οποίο συνδέεται. Έτσι αποκαθίσταται γρήγορα ασφάλεια δικαίου και οι εμπορικές σχέσεις μπορούν να αναπτυχθούν ανεμπόδιστα. Μια οριζόντια συμφωνία δεν θίγει τα δικαιώματα κυκλοφορίας και την ισορροπία των συμφωνιών που έχουν συνάψει τα κράτη μέλη.

Με έξι επιτυχείς διαπραγματεύσεις πλέον (Χιλή, Γεωργία, Λίβανος, Aζερμπαϊτζάν, Κροατία, Bουλγαρία), και με μια σειρά προγραμματισμένων διαπραγματεύσεων, οι προϋποθέσεις φαίνονται ευνοϊκές για τη συνέχιση της διαδικασίας με πιο γρήγορους ρυθμούς.

1.3. Με την επιφύλαξη όσων προαναφέρθηκαν, η Επιτροπή θα μεριμνά, ως θεματοφύλακας των Συνθηκών, για την πλήρη τήρηση του κοινοτικού δικαίου, και ιδίως για τη συμμόρφωση των συμφωνιών που υπάρχουν.

Με αυτά τα δεδομένα, το μέγεθος του εγχειρήματος απαιτεί να αρχίσει ένα πραγματικό έργο εν σειρά και να χρησιμοποιηθούν όλα τα διαθέσιμα μέσα, με τρόπο ρεαλιστικό και ταυτόχρονα βολονταριστικό. Πρέπει να εξαντληθούν όλα τα μέσα με συντονισμένο τρόπο έτσι ώστε να μην διαπιστωθεί πρώιμα αποτυχία, η οποία θα έχει σοβαρές νομικές και οικονομικές επιπτώσεις στις σχέσεις των κρατών μελών με τις τρίτες χώρες. Συγκεκριμένα, σε περιπτώσεις που τα κράτη μέλη συναντήσουν δυσκολίες στις διαπραγματεύσεις τους, πρέπει να υποστηρίξουν την Επιτροπή προκειμένου να συνάψουν οριζόντιες συμφωνίες για να νομιμοποιήσουν τις σχέσεις τους με τρίτες χώρες.

Έτσι, η πρόοδος που σημειώνουν με την επιμονή τους τα κράτη μέλη με όλο και περισσότερες τρίτες χώρες αλλά και τα βήματα που γίνονται από την Επιτροπή με οριζόντιες ή συνολικές συμφωνίες θα είναι τα σημαντικά στοιχεία που μπορούν να διευκολύνουν την εφαρμογή του κανονισμού 847/2004.

2. Προοδευτική σύναψη φιλόδοξων συμφωνιών από την Κοινότητα με τρίτες χώρες

Ήδη τον Ιούνιο του 2003, εδόθη η πρώτη εντολή στην Επιτροπή να διαπραγματευθεί μια συνολική συμφωνία με τις Ηνωμένες Πολιτείες. Η σύναψη της συμφωνίας αυτής είναι πρωταρχική. Θα σφράγιζε την ολοκλήρωση των δύο μεγαλύτερων αγορών αερομεταφορών στον κόσμο και θα αποτελούσε ορόσημο προς την κατεύθυνση της δημιουργίας ενός νέου ρυθμιστικού πλαισίου για τη διεθνή πολιτική αεροπορία.

Οι έως τώρα συζητήσεις σημείωσαν αρκετή πρόοδο, και συγκεκριμένα την αποδοχή της ρήτρας περί ορισμού του κοινοτικού αερομεταφορέα (δηλαδή τη δυνατότητα κάθε ευρωπαϊκής αεροπορικής εταιρείας να εκτελεί πτήσεις με προορισμό τις Ηνωμένες Πολιτείες από οποιοδήποτε ευρωπαϊκό αερολιμένα), όπως και τη διαμόρφωση ενός πλαισίου ρυθμιστικής σύγκλισης ιδίως σε ό,τι αφορά την ασφάλεια και την εκτεταμένη συνεργασία στην εφαρμογή του δικαίου περί ανταγωνισμού.

Με αυτά τα δεδομένα, επειδή εξαρχής προκύπτει μια ανισορροπία από τις υπάρχουσες διμερείς συμφωνίες μεταξύ ορισμένων κρατών μελών και των Ηνωμένων Πολιτειών, ήταν αδύνατον να δημιουργηθεί ευνοϊκότερη κατάσταση για τα κοινοτικά συμφέροντα. Ενώ οι Αμερικανοί αερομεταφορείς έχουν πρόσβαση στην εσωτερική αγορά πολιτικής αεροπορίας της ΕΕ, δεν έχουν ακόμη κατακτηθεί να ανοίξουν αντίστοιχα δικαιώματα για τους κοινοτικούς αερομεταφορείς στις Ηνωμένες Πολιτείες.

Μετά από τεχνικής φύσης διαβουλεύσεις σε μια περίοδο όπου κυριαρχούσαν οι αμερικανικές εκλογές, η Επιτροπή προτίθεται να συνεχίσει τις συνομιλίες επί της ουσίας με βάση τα συμπεράσματα του Συμβουλίου Μεταφορών του Ιουνίου 2004, με σκοπό μια πιο ισόρροπη συμφωνία.

Η Επιτροπή έλαβε επίσης εντολές διαπραγμάτευσης συμφωνιών με τη Ρουμανία, τη Βουλγαρία, τις χώρες των Δυτικών Βαλκανίων και το Μαρόκο, των οποίων το φιλόδοξο περιεχόμενο αναμένεται ότι θα υπερβεί τις εμπορικές πτυχές με στόχο την ευρύτερη συνεργασία μεταξύ των συμβαλλομένων μερών.

Αυτές οι πρώτες εντολές περιλαμβάνουν :

- τη δημιουργία κοινού εναερίου χώρου με τις γειτονικές χώρες, και

- τη σύναψη συνολικών συμφωνιών με άλλες περιοχές του κόσμου που παρουσιάζουν προφανές ενδιαφέρον για την ευρωπαϊκή βιομηχανία.

2.1. Δημιουργία κοινού εναερίου χώρου με τις γειτονικές χώρες

Η Επιτροπή[10], αφιερώνοντας τις πρώτες προτάσεις της, μετά τις Ηνωμένες Πολιτείες, στις γειτονικές χώρες της διευρυμένης Ένωσης, προσδίδει απτά προφανή προτεραιότητα στις χώρες αυτές : για οικονομικούς λόγους (οι αγορές τους είναι κυρίως στραμμένες προς την ΕΚ) αλλά και λόγω πολιτικής αερομεταφορών (μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα, ασφάλεια και προστασία των γραμμών) και κλαδική συμβολή στην πολιτική γειτνίασης της Ένωσης.

Η ποικιλομορφία των εν λόγω χωρών οδηγεί στο διαχωρισμό τους σε διάφορες ομάδες. Ωστόσο, ο στόχος μακροπρόθεσμα έως το 2010 πρέπει να είναι ένας κοινός εναέριος χώρος που θα συγκεντρώνει την ΕΚ και όλους τους εταίρους που βρίσκονται στα νότια και ανατολικά σύνορά της. Για όλα τα μέρη αυτού του εναερίου χώρου θα ισχύουν οι ίδιοι κανόνες εκμετάλλευσης των αγορών, όχι μόνον από οικονομική άποψη αλλά και από άποψη της αεροπορικής κίνησης, αεροπορικής ασφάλειας ή προστασίας.

2.1.1. Στην πρώτη ομάδα ανήκουν οι χώρες που μετέχουν στην πανευρωπαϊκή συνεργασία στον τομέα της πολιτικής αεροπορίας και εντάσσονται στη λογική προετοιμασίας της προσχώρησής τους στην ΕΚ. Με τις χώρες αυτές πρέπει να επιδιωχθεί μια πλήρης συμφωνία αερομεταφορών εμπνευσμένη από την εσωτερική αγορά πολιτικής αεροπορίας. Όπως συνέβη και με τις προηγούμενες διευρύνσεις, αυτή η εκ των προτέρων προσπάθεια προσέγγισης θα επιτρέψει στους εταίρους να προετοιμάσουν αποτελεσματικά την προσχώρησή τους προωθώντας τις αναγκαίες οικονομικές και διοικητικές μεταρρυθμίσεις. Θα χρησιμοποιηθεί και πάλι η λύση που βασίζεται στον κοινό ευρωπαϊκό εναέριο χώρο (ΚΕΕΧ). Οι διαπραγματεύσεις έχουν ήδη αρχίσει προς αυτήν την κατεύθυνση με τη Ρουμανία, τη Βουλγαρία και τα Δυτικά Βαλκάνια, αναμένεται μάλιστα ότι θα συμμετέχει και η Τουρκία.

2.1.2. Στην δεύτερη ομάδα ανήκουν οι χώρες που είναι παρακείμενες στη μεσογειακή μεθόριο και με τις οποίες, στο πλαίσιο της διαδικασίας της Βαρκελώνης, η ΕΕ διατηρεί ήδη πολύ στενές σχέσεις. Με τις χώρες αυτές, η Επιτροπή συνιστά τη σύναψη ευρωμεσογειακών συμφωνιών αερομεταφορών, των οποίων οι καίριοι στόχοι είναι το άνοιγμα των αγορών, ισότιμοι όροι εκμετάλλευσης αλλά και καλύτεροι ασφάλειας, προστασίας και σεβασμού του περιβάλλοντος, όπως και η στήριξη των χωρών αυτών στην ανάπτυξη των αερομεταφορών τους. Με τη διαπραγμάτευση μιας τέτοιας συμφωνίας με το Μαρόκο να οδεύει ήδη προς επιτυχή κατάληξη, πρέπει να επιδιωχθεί χωρίς καθυστέρηση παρεμφερής σύμπραξη με τους υπόλοιπους γείτονες της ΕΚ στη Μεσόγειο, της οποίας η διαπραγμάτευση πρέπει να τεθεί σε ένα συνολικό πλαίσιο, ακόμη και εάν πρέπει να ληφθούν υπόψη οι ιδιαιτερότητες σε ορισμένες χώρες.

2.1.3. Η Ρωσία αποτελεί προτεραιότητα, διότι είναι γειτονική χώρα αλλά και για λόγους που την αφορούν αποκλειστικά, τόσο από οικονομική όσο και από πολιτική άποψη. Με επιβατική κίνηση εξωτερικού με προορισμό την ΕΚ γύρω στο 75%, πρέπει να προταθεί για τη χώρα αυτή μια ευρεία συμφωνία που θα περιλαμβάνει πολλές ειδικές πτυχές και θα αποβλέπει ταυτόχρονα στο οικονομικό άνοιγμα και τη συνεργασία για την προσέγγιση των αγορών και την ανάπτυξη των βιομηχανικών δυνατοτήτων. Μια τέτοια συμφωνία θα εντάσσεται στο πνεύμα της Συμφωνίας εταιρικής σχέσης και συνεργασίας του 1994 και του φιλόδοξου στόχου που τέθηκε το 2003 να δημιουργηθούν με την εν λόγω χώρα τέσσερις κοινοί χώροι, από τους οποίους είναι ένας κοινός οικονομικός χώρος. Η συμφωνία αυτή θα επιτρέψει επίσης να τεθεί τέρμα στη ζημιογόνο διαφορά για την ευρωπαϊκή πολιτική αεροπορία, καθορίζοντας τους τρόπους με τους οποίους θα καταργηθεί η καταβολή δικαιωμάτων διέλευσης από τον εναέριο χώρο της Σιβηρίας, τα οποία αποφασίσθηκαν επί της αρχής κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων για την προσχώρηση της Ρωσίας στον Παγκόσμιο Οργανισμό Εμπορίου.

Η Επιτροπή υποβάλλει από τώρα σύσταση να της επιτραπεί να διεξαγάγει διαπραγματεύσεις με τη Ρωσία, θα μπορούσαν μάλιστα να ακολουθήσουν την κατάλληλη στιγμή προτάσεις για άλλες χώρες, βάσει ειδικής ανάλυσης :

2.1.4. Η συνεχής εξέλιξη των αερομεταφορών σε άλλες γειτονικές χώρες (Ουκρανία, Moλδαβία, Λευκορωσία, Γεωργία, Aζερμπαϊτζάν, Aρμενία) ανοίγει επίσης ορίζοντες για την προοδευτική ένταξή τους στον κοινό εναέριο χώρο, συνοδεύοντας τη μεταρρύθμιση στην πολιτική αεροπορία τους. Οι συμφωνίες θα μπορούσαν να εξελιχθούν συν τω χρόνω σε ένα μοντέλο εμπνευσμένο από τον ΚΕΕΧ. Οι δυνατότητες τεχνικής και βιομηχανικής συνεργασίας, σε συνδυασμό με τα οφέλη που θα υπάρξουν εάν οι χώρες αυτές υιοθετήσουν ανώτερα πρότυπα εμπνευσμένα από την κοινοτική νομοθεσία, θα διευκόλυναν μια τέτοια προοπτική.

2.1.5. Παράλληλα, πρέπει να αυξηθούν οι αεροπορικές συνδέσεις με την Κεντρική Ασία (Oυζμπεκιστάν, Kαζακστάν, Κιργιζία, Τατζικιστάν, Tουρκμενιστάν), με απαρχή τις οριζόντιες συμφωνίες. Το ενδιαφέρον τους για το ευρωπαϊκό μοντέλο στον τομέα αυτόν θα μπορούσε να οδηγήσει την Επιτροπή να εκτιμήσει εάν είναι πρόσφορο να προτείνει πιο φιλόδοξο περιεχόμενο των διαπραγματεύσεων. Αυτό θα ήταν επίσης ένα μέσο συντονισμένης δράσης απέναντι σε τυχόν ειδικά προβλήματα που θα αντιμετώπιζαν τα κράτη μέλη στις αεροπορικές γραμμές τους με τις χώρες αυτές.

2.2. Στοχοθετημένη σύναψη συνολικών αεροπορικών συμφωνιών

2.2.1. Η ανάγκη να τονωθεί η αεροπορική συνεργασία με τις τρίτες χώρες δεν περιορίζεται στις υπερατλαντικές συνδέσεις. Όσον αφορά την αεροπορία, η υπερβολικά πολωμένη και αποσπασματική προσέγγιση των εξωτερικών συνδέσεων παρεμποδίζει την ανάκαμψη της ευρωπαϊκής βιομηχανίας και της εσωτερικής αγοράς.

Και άλλες ταχέως αναπτυσσόμενες περιοχές του κόσμου, με τις οποίες μια συνολική σύμπραξη βραχυπρόθεσμα θα επέτρεπε να προβλεφθεί η εντατικοποίηση των οικονομικών δραστηριοτήτων που αναμένεται στα επόμενα είκοσι χρόνια, αξίζουν την προσοχή της ΕΚ χωρίς καθυστέρηση. Ο αεροπορικός κλάδος υποστηρίζει ότι είναι σημαντικές οι συμφωνίες αυτές, παροτρυνόμενος από την προοπτική πιο ανοικτών διεθνών αγορών όπου θα επικρατούν ισότιμοι όροι. Ορισμένες από αυτές τις τρίτες χώρες εξετάζουν ήδη με ενδιαφέρον το ενδεχόμενο νέων αεροπορικών συνδέσεων με την ΕΚ.

Κάθε μελλοντική πρόταση θα βασίζεται σε ανάλυση κατά περίπτωση για να προσδιορισθούν τα αναμενόμενα οφέλη και οι όροι μιας σύμπραξης συμφέρουσας και ισόρροπης για όλες τις πλευρές. Τρία είναι τα θέματα που αλληλοσυνδέονται και πρέπει να καθοδηγήσουν τις επιλογές και να επηρεάσουν το περιεχόμενο των διαπραγματεύσεων :

- Η οικονομική σημασία και οι προοπτικές ανάπτυξης και βελτίωσης της πρόσβασης για την ΕΚ σε μια δεδομένη αγορά.

- Η ανάγκη συμφωνίας στη διαμόρφωση ενός πλαισίου ισότιμου ανταγωνισμού.

- Το πλεονέκτημα της ρυθμιστικής σύγκλισης με βάση την εμπειρία της περιφερειακής οικονομικής ολοκλήρωσης της ΕΚ, το οποίο πηγάζει από την τεχνική, την τεχνολογική συνεργασία ή ακόμη και τη βιομηχανική συνεργασία, ευεργετικές για όλο το σύστημα των αερομεταφορών.

2.2.2. Η περιοχή της Ασίας θα απαιτήσει ιδιαίτερες προσπάθειες τα επόμενα χρόνια.

Πρόκειται ιδίως για την Κίνα και την Ινδία. Αυτοί οι δύο εταίροι έχουν χαρακτηρισθεί από τις μεγαλύτερες ευρωπαϊκές αεροπορικές εταιρείες ως χώρες στόχου της κοινοτικής πολιτικής[11]. Οι εν λόγω δύο κεντρικοί παράγοντες της ασιατικής περιοχής, οι οποίοι διαθέτουν τους μεγαλύτερους πληθυσμούς στον κόσμο και οικονομίες σε μεγάλη ανάπτυξη, προοιωνίζουν μεγάλη αύξηση της αεροπορικής κίνησης (περίπου +9% για την Κίνα και +6% για την Ινδία έως το 2007 στην επιβατική κίνηση[12]). Διαθέτοντας αξιοσημείωτες αγορές, αρκετά προστατευμένες όμως, προωθούν σήμερα μεταρρύθμιση στην πολιτική αεροπορία τους, η οποία συνδυάζει άνοιγμα της αγοράς και εκσυγχρονισμό και θα μπορούσε να υποστηριχθεί με τη συνεργασία της ΕΚ.

Εκτός από τις οικονομικές πτυχές που θα μπορούσαν να καλύπτουν οι συμφωνίες αερομεταφορών, οι διάφορες μορφές τεχνικής και τεχνολογικής συνεργασίας, σε θέματα ασφάλειας και αεροπορικής πλοήγησης, πρέπει να εξετασθούν σε βάθος με τις δύο αυτές χώρες που επιθυμούν να διαθέτουν πολιτική αεροπορία σύγχρονη, αποτελεσματική και ασφαλή.

Η Ιαπωνία και η Νότια Κορέα, ευημερούσες αγορές, πρέπει επίσης να θεωρηθούν ως επιθυμητοί εταίροι.

Στην περιοχή της Ασίας και του Ειρηνικού, τα αιτήματα των τρίτων χωρών προς την ΕΚ για πιο ανοικτές αγορές (Aυστραλία, Nέα Ζηλανδία, Σιγκαπούρη) πρέπει να κριθούν προσεκτικά με βάση τις οικονομικές επιπτώσεις, τους όρους ανταγωνισμού και τον μακροπρόθεσμο στόχο της αναμόρφωσης του ρυθμιστικού πλαισίου των διεθνών αεροπορικών μεταφορών.

2.2.3. Υπάρχουν και άλλες τρίτες χώρες, οι διαπραγματεύσεις με τις οποίες για τις αερομεταφορές με την ΕΚ θα μπορούσαν να αποφέρουν οικονομικά ή/και πολιτικά οφέλη.

Στην βορειοαμερικανική ήπειρο, με το Μεξικό, του οποίου η αγορά αερομεταφορών προοιωνίζει μεγάλη πρόοδο, και τον Καναδά, με την ώριμη και μη αμελητέα αγορά του, θα μπορούσαν να δημιουργηθούν βραχυπρόθεσμα νέες γέφυρες στον Ατλαντικό. Στην Νότιο Αμερική, η Χιλή φαίνεται ότι θέλει να εμβαθύνει γρήγορα τη σχέση της με την ΕΚ και ταυτόχρονα να καταστεί πιο ελαστική η διεθνής ρύθμιση των αεροπορικών γραμμών.

Η περιφερειακή συνεργασία, ιδίως με την Αφρική, θα επέτρεπε να μεταδοθεί η πείρα της εσωτερικής αγοράς και να δυναμώσουν οι ανταλλαγές ρυθμιστικής και επιχειρησιακής τεχνογνωσίας, η μεταφορά τεχνολογίας και η τεχνική συνδρομή με τις ενδιαφερόμενες περιφερειακές οντότητες σε όλους τους τομείς της πολιτικής αεροπορίας.

2.2.4. Για να στεφθούν από επιτυχία οι διαπραγματεύσεις της Κοινότητας στην πολιτική αεροπορία, είναι ουσιαστικό να έχουν ποιοτική συνεργασία τα κράτη μέλη και η Επιτροπή, ανταλλάσσοντας μεταξύ τους την εμπειρογνωμοσύνη και την πείρα τους. Εξ ίσου σημαντική είναι και η σχέση με τον ευρωπαϊκό αεροπορικό κλάδο, την οποία η Επιτροπή επιθυμεί να σταθεροποιήσει με τη συνεχή και διαφανή ανταλλαγή πληροφοριών με τα ενδιαφερόμενα μέρη, σε όλα τα στάδια.

III. Συμπερασμα

Εκτός από τη συμμόρφωση των διμερών συμφωνιών που υπάρχουν, με την καλύτερη εκμετάλλευση της αλληλοσυμπλήρωσης των διαθέσιμων εργαλείων και τον ενεργό συντονισμό μεταξύ κρατών μελών και Επιτροπής, η εφαρμογή της εξωτερικής πολιτικής αερομεταφορών της ΕΚ βασίζεται σε δύο ακόμη στόχους :

- Τη δημιουργία ενός κοινού εναερίου χώρου έως το 2010 , ο οποίος θα περιλαμβάνει την ΕΚ και όλους τους εταίρους της στα νοτια και ανατολικά σύνορά της και θα αποβλέπει σε προηγμένη οικονομική και ρυθμιστική ολοκλήρωση των αεροπορικών αγορών στην περιοχή αυτή.

- Την γρήγορη έναρξη στοχοθετημένων διαπραγματεύσεων για συνολικές συμφωνίες στις μεγάλες περιοχές του κόσμου, για να ενισχυθούν οι προοπτικές προώθησης του ευρωπαϊκού κλάδου με ισότιμους όρους ανταγωνισμού στις πλέον δυναμικές παγκόσμιες αγορές, και μεταρρύθμισης της διεθνούς πολιτικής αεροπορίας.

Η υλοποίηση των στόχων αυτών συνεπάγεται αρκετά στάδια βραχυπρόθεσμα:

- Εντατική διαπραγμάτευση των οριζόντιων συμφωνιών, με ολοκλήρωση και επίσπευση της διαδικασίας συμμόρφωσης των συμφωνιών που έχουν συνάψει τα κράτη μέλη στις διμερείς τους σχέσεις με το κοινοτικό δίκαιο.

- Έναρξη νέων διαπραγματεύσεων για συνολικές συμφωνίες, πρώτα με την Κίνα και τη Ρωσία.

- Σύναψη των υπό διαπραγμάτευση συμφωνιών, ιδίως με τις Ηνωμένες Πολιτείες.

[1] Υποθέσεις C-466/98, C-467/98, C-468/98, C-469/98, C-471/98, C-472/98, C-475/98, C-476/98.

[2] COM (2002) 649 τελικό (19/11/02) και COM (2003) 94 τελικό (26/02/03).

[3] Σημειώνεται ότι έχουν εξετασθεί διάφορα οικονομικά μέσα ως πιθανά εργαλεία για την αντιμετώπιση των αποτελεσμάτων που θα έχει η ανάπτυξη των αερομεταφορών στο περιβάλλον. Η Επιτροπή προτίθεται να δημοσιεύσει αργότερα μέσα στο 2005 ανακοίνωση όπου θα εξετάζονται πιο συγκεκριμένα οι κύριες επιλογές και οι κατευθύνσεις που πρέπει να ακολουθηθούν.

[4] Κανονισμός (ΕΚ) 2320/2002 της 16/12/02 (ΕΕ L 355, 30/12/02).

[5] Κανονισμός (ΕΚ) 1592/2002 της 15/07/02 (ΕΕ L 243, 27/09/02).

[6] Κανονισμοί (ΕΚ): 549/2004 της 10/03/04 (κανονισμός πλαίσιο), 550/2004 της 10/03/04 (παροχή υπηρεσιών), 551/2004 της 10/03/04 (εναέριος χώρος), 552/2004 της 10/03/04 (διατροπικότητα) (ΕΕ L 96 της 31/03/2003).

[7] Η Λευκή Βίβλος για την ευρωπαϊκή πολιτική μεταφορών (COM (2001) 370 τελικό) τονίζει ότι επείγει για την Ένωση « η ανάπτυξη μια εξωτερικής διάστασης των αεροπορικών μεταφορών, αναλόγως της σημασίας του κεκτημένου στο εσωτερικό επίπεδο ».

[8] Η Επιτροπή έχει υπενθυμίσει ότι είναι επιτακτικό να επανορθωθεί η κατάσταση σε επίπεδο πολυμερών σχέσεων προτείνοντας το 2002 την προσχώρηση της ΕΚ στη Διεθνή Οργάνωση Πολιτικής Αεροπορίας (SEC (2002) 381 τελικό).

[9] Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 847/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, για τη διαπραγμάτευση και εφαρμογή των συμφωνιών περί αεροπορικών μεταφορών μεταξύ των κρατών μελών και τρίτων χωρών (ΕΕ L 157 της 30/04/04).

[10] COM (2004) 74 τελικό (09/02/04).

[11] AEA, « Future developments in international air transport to and from the EU – An AEA perspective », Οκτώβριος 2004.

[12] IATA Προβλέψεις επιβατικής κίνησης 2003-2007.