Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής σχετικά με την "Πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την αναφορά περιστατικών στην πολιτική αεροπορία"

(2001/C 311/03)

Στις 24 Ιανουαρίου 2001, και σύμφωνα με το άρθρο 80 παράγραφος 2 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, το Συμβούλιο αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής σχετικά με την ανωτέρω πρόταση.

Το τμήμα "Μεταφορές, ενέργεια, υποδομές, κοινωνία των πληροφοριών" στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών της ΟΚΕ υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 17 Ιουλίου 2001 (Εισηγητής: κ. Bo Green).

Κατά την 384η σύνοδο ολομέλειας της 12ης και 13ης Σεπτεμβρίου 2001, (συνεδρίαση της 12ης Σεπτεμβρίου 2001), η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 89 ψήφους υπέρ και 2 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Αναγνωρίζεται εν γένει ότι οι αερομεταφορές αποτελούν έναν από τους πλέον ασφαλείς τρόπους μεταφοράς. Κατά τα τελευταία δέκα έτη, ο ετήσιος μέσος αριθμός θανάτων στις εμπορικές αερομεταφορές ήταν 1243 ανά έτος σε 49 δυστυχήματα σε όλον τον κόσμο. Η Ευρώπη μπορεί να αναφέρει ότι βρίσκεται σε ευνοϊκότερη θέση διότι της αναλογεί μόνο το 10 % των δυστυχημάτων ενώ αντιπροσωπεύει το ένα τρίτο περίπου της αεροπορικής κυκλοφορίας. Στην Κοινότητα, στην εμπορική αεροπορική κυκλοφορία, η οποία εκτελείται από κοινοτικούς αερομεταφορείς, σημειώθηκαν κατά μέσο όρο 52 θάνατοι ανά έτος(1).

1.2. Όλοι οι εμπειρογνώμονες ασφαλείας αναγνωρίζουν πάντως ότι το παγκόσμιο ποσοστό δυστυχημάτων σταθεροποιείται και, κατά συνέπεια, εάν δεν γίνει τίποτε για να βελτιωθεί η κατάσταση, η αύξηση της αεροπορικής κυκλοφορίας θα οδηγήσει σε άνοδο του απόλυτου αριθμού μοιραίων δυστυχημάτων, πράγμα σαφώς ανεπίτρεπτο οπότε είναι αναγκαίο να διερευνηθούν νέοι τρόποι βελτίωσης της αεροπορικής ασφάλειας.

1.3. Η πολιτική της Κοινότητας για την πρόληψη των ατυχημάτων στις αερομεταφορές οδήγησε στην έκδοση οδηγίας για την έρευνα περιστατικών και δυστυχημάτων(2) το Νοέμβριο του 1994. Η οδηγία σκοπό έχει να βελτιωθεί η ασφάλεια στην αεροπορία με την κατοχύρωση ότι οιοδήποτε δυστύχημα ή σοβαρό περιστατικό θα διερευνάται ορθά με μόνο στόχο να μην επαναληφθεί. Ωστόσο, οι περιορισμοί της αντιμετώπισης αυτής είναι κυρίως ότι, επειδή ευτυχώς ο αριθμός δυστυχημάτων είναι πολύ χαμηλός, οι ευκαιρίες διδαχής από αυτά είναι περιορισμένες και ότι τα διδάγματα εξάγονται μόνο μετά από κάποιο τραγικό γεγονός.

1.4. Η Διεθνής Οργάνωση Πολιτικής Αεροπορίας - ICAO - επιβεβαιώνει ότι είναι απαραίτητη η συλλογή δεδομένων για περιστατικά που θα καταχωρούνται σε ειδικά έντυπα προκειμένου να διευκολυνθεί η ανταλλαγή δεδομένων με σκοπό την ανάλυση τους. Συνάγεται, μεταξύ άλλων, και από το Κεφάλαιο 7 του Παραρτήματος 13 της Σύμβασης για τη Διεθνή Πολιτική Αεροπορία που συνιστά ότι "τα κράτη πρέπει να καθιερώσουν συστήματα επίσημης αναφοράς των συμβάντων για να διευκολυνθεί η συγκέντρωση πληροφοριών σχετικά με τις υπάρχουσες ή τις πιθανές ελλείψεις ασφαλείας".

1.5. Σε μελέτη που εκπονήθηκε για λογαριασμό της Επιτροπής, η Διεθνής Ομοσπονδία των Συλλόγων Κυβερνητών Αερογραμμών - IFALPA - διαπίστωσε ότι μόνον ορισμένα κράτη μέλη συλλέγουν υποχρεωτικές αναφορές περιστατικών και ότι ακόμη λιγότερα αποθηκεύουν, επιλέγουν και αναλύουν τα δεδομένα. Ένας λόγος μπορεί να είναι ότι στο επίπεδο κάθε κράτους μέλους, ο αριθμός σημαντικών περιστατικών ίσως να μην είναι αρκετά μεγάλος για να δώσει σαφή ένδειξη του πιθανού σοβαρού κινδύνου ή για να προσδιοριστούν οι τάσεις.

2. Η πρόταση της Επιτροπής

2.1. Για το λόγο αυτό, η Επιτροπή προτείνει εν προκειμένω να δημιουργήσει η Κοινότητα το αναγκαίο νομικό πλαίσιο για τη συλλογή και τη διάδοση πληροφοριών σχετικά με τα αεροπορικά δυστυχήματα, σε ευρύτερη κλίμακα, έτσι ώστε όλες οι πλευρές που εμπλέκονται στην αεροπορία να μπορούν να αντλήσουν διδάγματα από τις δυσάρεστες καταστάσεις και να βελτιώσουν τις επιδόσεις τους για να δημιουργηθεί ασφαλέστερο σύστημα ασφαλείας.

2.2. Η πρόταση περιλαμβάνει τόσο την υποχρεωτική όσο και την εμπιστευτική αναφορά των συμβάντων, ελαττωμάτων και δυσλειτουργιών που είναι ενδεχομένως επικίνδυνα στην πολιτική αεροπορία, συνήθως γνωστά με τον γενικό όρο "περιστατικά". Η καλύτερη γνώση των περιστατικών θα βοηθήσει να εξαλειφθούν ορισμένοι από τους αιτιώδεις παράγοντες και θα οδηγήσει στην καλύτερη πρόληψη των δυστυχημάτων.

2.3. Το Κοινό Κέντρο Ερευνών της Επιτροπής (ΚΚΕρ) ανέπτυξε το ΕCCAIRS Ευρωπαϊκό Συντονιστικό Κέντρο των Συστημάτων Αναφοράς Περιστατικών σε Αεροσκάφη), πρόκειται για βάση δεδομένων που θα επιτρέπει στα κράτη μέλη να συλλέγουν αναφορές περιστατικών και να ανταλλάσσουν δεδομένα χωρίς να χρειάζεται να αλλάξουν το σύστημα που διαθέτουν σήμερα. Το σύστημα ΕCCAIRS είναι επίσης απολύτως συμβατό με το σύστημα που χρησιμοποιεί η Διεθνής Οργάνωση Πολιτικής Αεροπορίας - ICAO.

2.4. Η πρόταση περιλαμβάνει την υποχρεωτική και εμπιστευτική αναφορά δυστυχημάτων, συμβάντων, και σοβαρών συμβάντων καθώς και άλλα ελαττώματα ή δυσλειτουργίες του αεροσκάφους, του εξοπλισμού του, του εξοπλισμού εδάφους και οιουδήποτε στοιχείου του συστήματος αεροπλοήγησης, το οποίο χρησιμοποιείται ή πρόκειται να χρησιμοποιηθεί για τη λειτουργία αεροσκάφους ή σε συνδυασμό με τη λειτουργία αεροσκάφους ή με την παροχή υπηρεσιών διαχείρισης της εναέριας κυκλοφορίας ή με κάποιο βοήθημα πλοήγησης αεροσκάφους.

2.5. Η πρόταση συνεπάγεται την υποχρεωτική αναφορά προς τις αρμόδιες εθνικές αρχές του επικίνδυνου ή μη περιστατικού, το οποίο εάν δεν επανορθωθεί, θέτει σε κίνδυνο το αεροσκάφος, τους επιβάτες του ή οιοδήποτε άλλο πρόσωπο. Στα Παραρτήματα I και ΙΙ δίδεται μη διεξοδικός κατάλογος παραδειγμάτων ανακοινώσιμων περιστατικών. Τα Παραρτήματα είναι το αποτέλεσμα των εργασιών της Ευρωπαϊκής Οργάνωσης για την Ασφάλεια της Αεροναυτιλίας - EUROCONTROL - και της Κοινής Επιτροπής Υπηρεσιών Πολιτικής Αεροπορίας - JAA με σκοπό να επιτευχθεί εναρμόνιση των τεχνικών απαιτήσεων αναφοράς στην Ευρώπη. Η Επιτροπή συμμετείχε στις ομάδες εργασίας με αυτό το αντικείμενο.

2.6. Σύμφωνα με την πρόταση τα κράτη μέλη αποστέλλουν υποχρεωτικά τα αναφερθέντα δεδομένα στη βάση δεδομένων ΕCCAIRS. Οι πληροφορίες είναι εμπιστευτικές και μόνον ο οργανισμός που έχει αναλάβει να ρυθμίζει την ασφάλεια στην πολιτική αεροπορία ή να διερευνά δυστυχήματα και συμβάντα στην πολιτική αεροπορία έχει πρόσβαση στις πληροφορίες. Τα ονοματεπώνυμα ή οι διευθύνσεις των μεμονωμένων ατόμων δεν καταχωρούνται ποτέ στη βάση δεδομένων. Η Επιτροπή μπορεί να επιτρέψει την πρόσβαση στα δεδομένα και σε άλλα ενδιαφερόμενα μέρη. Η περαιτέρω διάθεση πρέπει να περιορισθεί στα απολύτως απαραίτητα.

2.7. Όσον αφορά την ενημέρωση της κοινής γνώμης για τη γενική ασφάλεια της αεροναυτιλίας στην ΕΕ, τα κράτη μέλη δημοσιεύουν τακτικά στατιστικές.

2.8. Η πρόταση έχει επίσης ως αποτέλεσμα να προσαρμόζουν τα κράτη μέλη τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις τους έτσι ώστε η αρμόδια αρχή να λαμβάνει ανωνύμως τις εκούσιες αναφορές, δηλ. από τα άτομα που δεν υποχρεωμένα να υποβάλουν αναφορά. Οι πληροφορίες αυτές αποθηκεύονται στη βάση δεδομένων ΕCCAIRS.

2.9. Επειδή πριν τα δυστυχήματα υπάρχουν συνήθως ορισμένοι "προάγγελοι", η καλύτερη γνώση τους θα βοηθήσει στην καλύτερη πρόληψη των δυστυχημάτων.

2.10. Η Επιτροπή κρίνει ότι είναι αναγκαίο να διαμορφώσει η Κοινότητα το απαιτούμενο πλαίσιο που θα επιτρέψει να καταρτισθεί ένα πρόγραμμα εμπιστευτικής αναφοράς περιστατικών, με το οποίο θα ενθαρρυνθεί η εκούσια υποβολή αναφορών για τις παρατηρούμενες ελλείψεις στο αεροπορικό σύστημα που κρίνονται ως πραγματικά επικίνδυνες ή ενδεχομένως επικίνδυνες, και με το οποίο θα εφοδιασθεί το αεροπορικό σύστημα προκειμένου να βελτιωθεί το επίπεδο ασφαλείας.

2.11. Όπως ήδη σημειώθηκε προηγουμένως στη μελέτη που εκπόνησε η ΙFALPA, το μοναδικό κύριο στοιχείο, για να πεισθούν όσοι υποβάλλουν αναφορά για την εμπιστευτικότητα του συστήματος αναφοράς, είναι να μπορούν κατά τη γνωστοποίηση των δεδομένων να αφαιρούν αμέσως τα προσωπικά τους στοιχεία από αυτά, έτσι ώστε κανείς πλέον στην αλυσίδα διάδοσης και ανάλυσης να μην μπορεί να τα αναγνωρίσει.

2.12. Η Επιτροπή βοήθησε στη χρηματοδότηση ενός συστήματος εμπιστευτικής αναφοράς στη Γερμανία. Το σύστημα, το οποίο ονομάζεται ΕUCARE(3), λειτούργησε ως ερευνητικό πρωτότυπο από το 1993 έως το 1999. Τη λειτουργία του παρακολουθούσε μια Διευθύνουσα Επιτροπή απαρτιζόμενη από εμπειρογνώμονες ασφαλείας των κρατών μελών υπό την προεδρία της Επιτροπής. Με βάση αυτήν την εμπειρία, η Διευθύνουσα Επιτροπή εκπόνησε ένα Έγγραφο Απαιτήσεων, όπου περιγράφεται λεπτομερώς πώς πρέπει να οργανωθεί ένα σύστημα εμπιστευτικής αναφοράς έτσι ώστε να κερδίσει την εμπιστοσύνη όλων των μερών.

2.13. Η Επιτροπή ζήτησε την εκπόνηση μιας άλλης μελέτης με σκοπό να αξιολογηθεί κατά πόσον είναι από νομική άποψη εφικτή η εμπιστευτική αναφορά σε χώρες όπου οι νομικές διατάξεις απορρέουν από το "Ναπολεόντειο Κώδικα"(4). Η μελέτη κατέληγε ότι "... δεν υφίσταται ουσιαστικά κανένα νομικό εμπόδιο για την καθιέρωση εκούσιων αναφορών για τα αεροπορικά περιστατικά. Η Κοινότητα θα μπορούσε να ... διαμορφώσει το γενικό νομικό πλαίσιο για ένα τυποποιημένο σύστημα εκούσιας αναφοράς περιστατικών στην αεροπορία .... Από καθαρά νομική άποψη δεν φαίνεται αδύνατο να εφαρμοσθεί ένα σύστημα, του οποίου οι αρχές λειτουργίας δεν θα χρειάζεται να συμφωνούν αναγκαστικά με τις νομικές πρακτικές κάθε κράτους μέλους και για το οποίο θα απαιτούνται επομένως ειδικές παρεκκλίσεις από το ποινικό δίκαιο".

2.14. Με βάση τα ανωτέρω η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η οργάνωση ενός συστήματος εμπιστευτικής αναφοράς σε κοινοτική κλίμακα είναι εφικτή και τα κράτη μέλη και η Επιτροπή έχουν αποκτήσει αρκετή γνώση και πείρα για να συμβάλουν στην καθιέρωση ενός δικτύου συστημάτων εμπιστευτικής αναφοράς επικεντρωμένου κυρίως στον ανθρώπινο παράγοντα.

2.15. Φαίνεται επίσης ευκολότερο να κερδηθεί η πίστη και η εμπιστοσύνη εάν οι οργανισμοί που θα διαχειρίζονται τις αναφορές δεν θα είναι οι ίδιοι επίσημοι ή διοικητικοί οργανισμοί και εάν τα ενδιαφερόμενα μέρη μπορούν να συμμετέχουν υπό την εποπτεία τους έτσι ώστε να εξασφαλίζεται εμπιστευτικότητα. Συνεπώς, η Επιτροπή κρίνει ότι η καλύτερη επιλογή είναι να ενεργήσει η Κοινότητα ως διευκολυντικός παράγοντας, έτσι ώστε τα ενδιαφερόμενα μέρη να μπορέσουν να σχηματίσουν τις αναγκαίες δομές, ή έτσι ώστε οι υπάρχοντες φορείς να διευρύνουν τις δραστηριότητές τους στην Κοινότητα.

2.16. Η Επιτροπή προτείνει λοιπόν να αναπροσαρμόσουν τα κράτη μέλη τις νομοθεσίες, τους κανονισμούς και τις διοικητικές πρακτικές τους έτσι ώστε να επιτραπεί η αφαίρεση των στοιχείων ταυτότητας από τις αναφορές περιστατικών που δεν είναι υποχρεωτικές. Εφόσον χρειασθεί, η Επιτροπή θα εξετάσει επίσης πώς θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί ο κοινοτικός προϋπολογισμός που διατίθεται για τη βελτίωση της ασφάλειας στις αερομεταφορές για να χρηματοδοτηθούν οι υπάρχοντες ή οι νέοι οργανισμοί, όταν αυτοί πληρούν τις απαραίτητες προϋποθέσεις, όπως σημειώθηκε στη μελέτη ΕUCARE, με σκοπό να κερδηθεί η πίστη και η εμπιστοσύνη όλων των ενδιαφερομένων μερών.

3. Γενικές παρατηρήσεις

3.1. Μολονότι οι εναέριες μεταφορές είναι από τους πλέον ασφαλείς τρόπους μεταφοράς, σε σύγκριση με τους άλλους, κατά την άποψη της ΟΚΕ είναι σημαντικό να συνεχίσουμε να στρέφουμε την προσοχή μας στην περαιτέρω μείωση των κινδύνων αεροπορικών δυστυχημάτων, ιδίως λόγω της συνεχιζόμενης αύξησης της εναέριας κυκλοφορίας.

3.2. Η ΟΚΕ συμφωνεί επίσης ότι ο αριθμός των πιθανών αναφορών περιστατικών σε ένα κράτος μέλος μπορεί να είναι περιορισμένος τόσο ποσοτικά όσο και ποιοτικά. Ως εκ τούτου, για να επιτευχθεί μια επαρκής "κριτική μάζα" πρέπει να δημιουργηθεί σε επίπεδο Κοινότητας ένα πλαίσιο που θα δίνει τη δυνατότητα αναφοράς όσο το δυνατόν περισσότερων περιστατικών, τη διανομή και διάδοση των πληροφοριών, ώστε να μπορούν να αναλυθούν προκειμένου να αντληθούν ορθά συμπεράσματα.

3.3. Κατόπιν των ανωτέρω η ΟΚΕ επικροτεί την πρόταση για την καθιέρωση ενός συστήματος υποχρεωτικών και εμπιστευτικών αναφορών καθώς και τη διαβίβαση πληροφοριών βάσει κοινώς αποδεκτών κανόνων περί εμπιστευτικότητας και διαβίβασης.

3.4. Το προτεινόμενο σύστημα υποχρεωτικής αναφοράς περιστατικών προς τις αρμόδιες εθνικές αρχές δεν είναι αρκετά σαφές. Θα μπορούσε να επανεξετασθεί η διάταξη ότι η αναφορά θα πρέπει να υποβάλλεται πάντοτε στην εθνική αρχή της χώρας όπου είναι καταχωρημένο το αεροσκάφος αν και αυτό δεν είναι πάντα σκόπιμο. Όσον αφορά τις ανωμαλίες που συνέβησαν κατά την παροχή εναέριων υπηρεσιών ή πλοήγησης· γι' αυτές οι αναφορές θα πρέπει να υποβάλλονται προς την αρχή της χώρας που είναι υπεύθυνη για τις εν λόγω υπηρεσίες.

3.5. Πρέπει να διασφαλισθεί η εφαρμογή της ίδιας τεχνολογίας με εκείνης του ΙCAO.

3.6. Δεν διευκρινίζεται επαρκώς σχετικά με το ποιές αναφορές θα υποβάλλονται σύμφωνα με την προτεινόμενη οδηγία και ποιες σύμφωνα την οδηγία 94/56/ΕΚ για τον καθορισμό των θεμελιωδών αρχών που διέπουν την έρευνα ατυχημάτων και περιστατικών της πολιτικής αεροπορίας.

3.7. Η ΟΚΕ προτείνει να υποβάλλονται οι αναφορές, για διοικητικούς λόγους, στην Ευρωπαϊκή Οργάνωση για την Ασφάλεια της Αεροναυτιλίας - EUROCONTROL(5).

4. Ειδικές παρατηρήσεις

4.1. Άρθρο 4

Κατά τη γνώμη της ΟΚΕ, πρέπει να προστεθεί μια διάταξη σύμφωνα με την οποία οι αρχές ενός κράτους μέλους μπορούν να αποφασίζουν ότι οι υποχρεωτικές αναφορές από πιλότους και το λοιπό προσωπικό των αεροπορικών εταιρειών θα αποστέλλονται μέσω μιας συγκεκριμένης εταιρείας που θα ορίζεται από το συντονιστή.

4.2. Άρθρο 7, παράγραφος 3

Στην παράγραφο αυτή πρέπει να προστεθεί ότι η έκθεση θα περιέχει στατιστικά στοιχεία για τον αριθμό των λειτουργικών προβλημάτων και άλλων αντικανονικών καταστάσεων, ταξινομημένων ανά κατηγορία και αποτέλεσμα, συμπεριλαμβανόμενων και πιθανών συστάσεων, όσον αφορά τις αναλύσεις των αρχών με στόχο τη βελτίωση της ασφάλειας των αεροπορικών μεταφορών.

4.3. Άρθρο 8, παράγραφος 2

Η ΟΚΕ φρονεί ότι αυτή η παράγραφος πρέπει να προστεθεί στο άρθρο 5 §1 όπου γίνεται λόγος για την αρμόδια αρχή· αυτή θα μπορεί να καθιστά ανώνυμες, εάν χρειάζεται, τις αναφορές με τα περιστατικά, και να τις υποστηρίξει, με ορισμένες εγγυήσεις, μολονότι δεν θα έχουν καταγραφεί το όνομα και η διεύθυνση του αναφέροντος.

4.4. Άρθρο 8, παράγραφος 4

Η ΟΚΕ φρονεί ότι σύμφωνα με τις γενικές αρχές του δικαίου στο άρθρο 8.4 πρέπει να προστεθεί ότι η υποχρεωτική έκθεση αναφοράς του άρθρου 4.1 δεν θα πρέπει να απαιτείται από τα άτομα εκείνα που κινδυνεύουν να διωχθούν δικαστικώς εξαιτίας της αναφοράς τους.

5. Συμπεράσματα

5.1. Η ΟΚΕ υποστηρίζει πλήρως τη συντονισμένη συλλογή, αποθήκευση και αμοιβαία ανταλλαγή πληροφοριών για ανωμαλίες που σχετίζονται με την ασφάλεια των αεροπορικών μεταφορών, διότι κρίνει ότι ένα παρόμοιο σύστημα μπορεί να συμβάλει στην πρόληψη σοβαρών δυστυχημάτων.

5.2. Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, η ΟΚΕ επιδοκιμάζει την πρόταση της Επιτροπής για την έκδοση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την αναφορά περιστατικών στην πολιτική αεροπορία.

Βρυξέλλες, 12 Σεπτεμβρίου 2001.

Ο Πρόεδρος

της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Göke Frerichs

(1) Πηγή: Airclaims

(2) Οδηγία 94/56/ΕΚ του Συμβουλίου της 21ης Νοεμβρίου 1994 για τον καθορισμό των θεμελιωδών αρχών που διέπουν την έρευνα ατυχημάτων και περιστατικών της πολιτικής αεροπορίας. ΕΕ L 319 της 12.12.1994.

(3) EUCARE = European Confidential Aviation Safety Reporting Network

(4) "Legal problems posed by implementation of a Community voluntary incident reporting system in the dieldof air safety" του καθηγητή κ. Lucien Rapp.

(5) "Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τον καθορισμό κοινών κανόνων στον τομέα της πολιτικής αεροπορίας και τη σύσταση Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας για την Ασφάλεια των Αερομεταφορών" COM(2000) 595 τελικό - 2000/0246 (COD), EE C 221 της 7.8.2001, σ. 31.