Συντομογραφίες

ΓΓΕΕ : γενική γραμματεία Ευρωπαϊκής Ένωσης

ΕΕ : Ευρωπαϊκή Ένωση

ΕΠΕΣ : έγγραφο πολυετούς ενδεικτικού σχεδιασμού

ΕΣΠ : εταιρική σχέση προσχώρησης

ΚΕΠ : κοινή επιτροπή παρακολούθησης

ΚΜΧΣΣ : κεντρική μονάδα χρηματοδότησης και σύναψης συμβάσεων

ΠΒΤ : προενταξιακή βοήθεια προς την Τουρκία

DIS : σύστημα αποκεντρωμένης εφαρμογής (Decentralised Implementation System)

IPA : μέσο προενταξιακής βοήθειας (Instrument for Pre-Accession Assistance)

RACER : Relevant, Accepted, Credible, Easy and Robust (για δείκτες: κατάλληλοι, αποδεκτοί, έγκυροι, εφικτοί και ικανοποιητικοί)

SMART : Specific, Measurable, Achievable, Relevant and Timely (για στόχους: ειδικοί, μετρήσιμοι, εφικτοί, συναφείς και χρονικά προσδιορίσιμοι)

Σύνοψη

I. Από το 2002, η προενταξιακή βοήθεια προς την Τουρκία χρηματοδοτεί την υλοποίηση έργων που σκοπό έχουν τη στήριξη των προσπαθειών της χώρας αυτής για την πλήρωση των προϋποθέσεων που απαιτούνται για την ένταξή της στην Ευρωπαϊκή Ένωση (βλέπε σημεία 1 έως 7).

II. Με τον έλεγχο επιχειρήθηκε να δοθούν απαντήσεις στα ακόλουθα τρία ερωτήματα (βλέπε σημείο 8):

α) Μερίμνησε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ώστε η βοήθεια της ΕΕ να διοχετεύεται σε έργα που προσθέτουν τη μεγαλύτερη αξία από την άποψη της επίτευξης των προτεραιοτήτων που θέτει η εταιρική σχέση προσχώρησης που θέσπισε η ΕΕ;

β) Μερίμνησε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ώστε το σύστημα αποκεντρωμένης διαχείρισης να εγγυάται την έγκαιρη και επιτυχή εξασφάλιση των υλοποιήσεων και των στόχων των έργων;

γ) Μερίμνησε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ώστε να υπάρχει αποτελεσματικό σύστημα παρακολούθησης και αξιολόγησης των επιδόσεων;

III. Κατά τον έλεγχο του Συνεδρίου εξετάσθηκε ένα δείγμα έργων που είχαν ολοκληρωθεί, το σύστημα προγραμματισμού νέων έργων και η λειτουργία του συστήματος αποκεντρωμένης εφαρμογής (βλέπε σημεία 9 έως 10).

IV. Η πρώτη περίοδος προενταξιακής βοήθειας (ΠΒΤ 2002-2006) επηρεάστηκε αρνητικά από πολλές από τις αδυναμίες που ήταν συχνές σε προηγούμενα προενταξιακά προγράμματα: υπερβολικές καθυστερήσεις, προβλήματα υλοποίησης, ανεπαρκής παρακολούθηση και αξιολόγηση (βλέπε σημεία 36 έως 42 και 53 έως 61).

V. Παρ’ όλα αυτά, τα έργα που υποβλήθηκαν σε έλεγχο είχαν επιτύχει τις επιδιωκόμενες υλοποιήσεις τους και το Συνέδριο εκτιμά ότι τα αποτελέσματά τους πιθανώς να είναι βιώσιμα (βλέπε σημεία 48 έως 52).

VI. Η Επιτροπή εισήγαγε μέτρα για την άρση πολλών από αυτές τις αδυναμίες στο πλαίσιο του συστήματος αποκεντρωμένης εφαρμογής, ιδίως μετά την καθιέρωση του νέου μέσου προενταξιακής βοήθειας (IPA 2007-2013). Μολονότι αυτό έχει ήδη επιφέρει βελτιώσεις στη διαδικασία επιλογής, η αξιολόγηση του πλήρους αντικτύπου αυτών των αλλαγών θα καταστεί δυνατή αφού υλοποιηθούν τα έργα του IPA τα ερχόμενα χρόνια (βλέπε σημεία 19, 30 έως 34 και 43 έως 47).

VII. Ωστόσο, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι τα έγγραφα στρατηγικής του Συμβουλίου και της Επιτροπής ήταν ανεπαρκή ως προς τη διοχέτευση της κοινοτικής βοήθειας προς ένα σύνολο εφικτών στόχων εντός των ορίων της προενταξιακής διαδικασίας. Επιπλέον, οι στρατηγικοί στόχοι όπως και οι στόχοι των έργων δεν ήταν επαρκώς ειδικοί, ώστε να καθιστούν δυνατή την αξιολόγηση των επακολούθων των έργων. Η Επιτροπή δεν διέθετε τα στοιχεία που ήταν αναγκαία για την απόδειξη της αποτελεσματικότητας της προενταξιακής βοήθειας (βλέπε σημεία 11 έως 19 και 53 έως 63).

VIII. Βάσει αυτών των παρατηρήσεων, το Συνέδριο συνιστά στην Επιτροπή να απαλείψει τις αδυναμίες που εξακολουθούν να επηρεάζουν το συνολικό προγραμματισμό και τη διαχείριση των επιδόσεων (βλέπε σημεία 65 έως 71).

Φωτ. 1: Ένα από τα ελεγχθέντα έργα συνέβαλλε στον γενικότερο στόχο της βελτίωσης της ασφάλειας στη θάλασσα και της πρόληψης της θαλάσσιας ρύπανσης στην Τουρκία, σύμφωνα με τις απαιτήσεις της ΕΕ

+++++ TIFF +++++

Πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

Εισαγωγή

1. Η Τουρκία αποτελεί σήμερα μία από τις τρεις χώρες οι οποίες είναι υποψήφιες για ένταξη στην ΕΕ. Οι άλλες δύο είναι η Κροατία και η πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας. Για κάθε υποψήφια χώρα η ΕΕ έχει θεσπίσει εταιρική σχέση προσχώρησης. Η εταιρική σχέση προσχώρησης για την Τουρκία εγκρίθηκε το 2001 και αναθεωρήθηκε το 2003, το 2006 και το 2008. Πρόκειται για απόφαση του Συμβουλίου με την οποία καθορίζονται οι προτεραιότητες της εταιρικής σχέσης προσχώρησης, τις οποίες η Τουρκία πρέπει να εκπληρώσει προκειμένου να προχωρήσουν οι διαπραγματεύσεις για την ένταξή της στην ΕΕ.

2. Η ΕΕ, προκειμένου να διευκολύνει τις υποψήφιες χώρες να αντιμετωπίσουν τις προκλήσεις της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσής τους και να υλοποιήσουν τις μεταρρυθμίσεις που απαιτούνται για την εκπλήρωση των κριτηρίων ένταξης, παρέχει στις χώρες αυτές οικονομική στήριξη. Κάθε χρόνο καταρτίζεται εθνικό πρόγραμμα στο οποίο καθορίζονται τα προς υλοποίηση έργα.

3. Όσον αφορά την Τουρκία, τα εθνικά προγράμματα για την περίοδο 2002-2006 χρηματοδοτήθηκαν από το πρόγραμμα προενταξιακής βοήθειας προς την Τουρκία (ΠΒΤ) (βλέπε πίνακα 1). Από το 2007 το πρόγραμμα προενταξιακής βοήθειας αντικαταστάθηκε από το μέσο προενταξιακής βοήθειας (IPA [1]).

Πίνακας 1

Έργα που χρηματοδοτήθηκαν από την ΕΕ και ετήσιοι προϋπολογισμοί στο πλαίσιο της ΠΒΤ

Εθνικό πρόγραμμα | Αριθμός έργων | Χρηματοδοτικός φάκελος (εκατομμύρια ευρώ) |

2002 | 18 | 126 |

2003 | 26 | 145 |

2004 | 38 | 237 |

2005 | 38 | 278 |

2006 | 44 | 463 |

4. Το ΙΡΑ για την Τουρκία και για την περίοδο 2007-2013 καθορίστηκε στα 4873 εκατομμύρια ευρώ. Περιλαμβάνει πέντε συνιστώσες, η μεγαλύτερη από τις οποίες είναι η συνιστώσα I: βοήθεια για τη μεταβατική περίοδο και τη θεσμική ανάπτυξη με κονδύλια ύψους 1665 εκατομμυρίων ευρώ [2]. Πρόκειται για βασική συνιστώσα της κοινοτικής βοήθειας η οποία αποσκοπεί, αφενός, στην εκπλήρωση των πολιτικών και οικονομικών κριτηρίων (όπως αυτά καθορίστηκαν στη σύνοδο του Συμβουλίου στην Κοπεγχάγη τον Ιούνιο του 1993) [3] και, αφετέρου, στην εφαρμογή του κεκτημένου της ΕΕ [4], προϋποθέσεις απαραίτητες για την ένταξη στην ΕΕ.

5. Μολονότι η Επιτροπή διατηρεί τη συνολική ευθύνη για τη διαχείριση της προενταξιακής βοήθειας, η διαχείριση του ΠΒΤ και του IPA ασκείται από τις τουρκικές αρχές στο πλαίσιο ενός συστήματος αποκεντρωμένης εφαρμογής (Decentralised Implementation System, DIS). Ο κύριος δικαιούχος κάθε έργου (συνήθως υπουργείο ή άλλος κρατικός φορέας) είναι αρμόδιος να προτείνει ιδέες έργων, προσδιορίζοντας τις σχετικές απαιτήσεις, και στη συνέχεια να διαχειρίζεται τις δραστηριότητες των έργων αυτών. Συγκροτήθηκαν νέοι τουρκικοί φορείς: η γενική γραμματεία Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΓΓΕΕ), αρμόδια κυρίως για τον καθορισμό και την παρακολούθηση των έργων, και η κεντρική μονάδα χρηματοδότησης και σύναψης συμβάσεων (ΚΜΧΣΣ), η οποία είναι ο αναθέτων φορέας όλων των χρηματοδοτούμενων από την ΕΕ έργων.

6. Η Επιτροπή ήταν υπεύθυνη για την έγκριση (διαπίστευση) των φορέων στο πλαίσιο του DIS καθώς και του συστήματος διαχείρισης των έργων, πριν αυτοί αρχίσουν να λειτουργούν. Επίσης, η Επιτροπή εγκρίνει το ετήσιο εθνικό πρόγραμμα (το οποίο περιλαμβάνει τα επιμέρους έργα που επιλέγονται να χρηματοδοτηθούν από την ΕΕ), ενώ οι υπάλληλοι της Επιτροπής στην Άγκυρα εγκρίνουν τις διαδικασίες πρόσκλησης υποβολής προτάσεων και τη σύναψη των συμβάσεων.

7. Τη λειτουργία του DIS παρακολουθεί η κοινή επιτροπή παρακολούθησης (ΚΕΠ) για την Τουρκία, της οποίας προΐστανται από κοινού η Επιτροπή και οι τουρκικές αρχές. Σε αυτήν μετέχουν ανώτεροι εκπρόσωποι όλων των σχετικών φορέων.

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

8. Στόχος του ελέγχου ήταν να αξιολογηθεί η αποτελεσματικότητα της διαχείρισης της προενταξιακής βοήθειας προς την Τουρκία εκ μέρους της Επιτροπής. Για το σκοπό αυτό τέθηκαν τα ακόλουθα ερωτήματα:

α) Μερίμνησε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ώστε η βοήθεια της ΕΕ να διοχετεύεται σε έργα που προσθέτουν τη μεγαλύτερη αξία από την άποψη της επίτευξης των προτεραιοτήτων που θέτει η εταιρική σχέση προσχώρησης που θέσπισε η ΕΕ;

β) Μερίμνησε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ώστε το σύστημα αποκεντρωμένης διαχείρισης να εγγυάται την έγκαιρη και επιτυχή εξασφάλιση των υλοποιήσεων και των στόχων των έργων;

γ) Μερίμνησε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ώστε να υπάρχει αποτελεσματικό σύστημα παρακολούθησης και αξιολόγησης των επιδόσεων;

9. Το Συνέδριο υπέβαλε σε έλεγχο δείγμα 11 από τα 82 έργα στο πλαίσιο της ΠΒΤ από τα εθνικά προγράμματα της περιόδου 2002-2004, δεδομένου ότι, κατά το χρόνο του ελέγχου, δεν είχαν ολοκληρωθεί περισσότερο πρόσφατα έργα. Σκοπός της εξέτασης των έργων ήταν να αξιολογηθεί κατά πόσο αυτά είχαν παραγάγει τις υλοποιήσεις τους και είχαν επιτύχει τους στόχους τους. Επίσης, από τον έλεγχο αυτό προέκυψαν στοιχεία σχετικά με ποιες είναι οι αδυναμίες που επηρεάζουν τα συστήματα προγραμματισμού, υλοποίησης και παρακολούθησης. Το δείγμα κάλυπτε ευρύ φάσμα έργων από άποψη φύσης, μεγέθους και γεωγραφικής θέσης. Το απλούστερο έργο του δείγματος ήταν μία και μοναδική σύμβαση, ενώ το μεγαλύτερο περιλάμβανε 312 επιχορηγήσεις. Η αξία της κοινοτικής χρηματοδότησης των έργων που συνέθεταν το δείγμα κυμαινόταν από 1,5 έως 45 εκατομμύρια ευρώ (βλέπε παράρτημα I).

10. Στο πλαίσιο του ελέγχου, εξετάσθηκε επίσης ο στρατηγικός σχεδιασμός και οι διαδικασίες επιλογής νέων έργων για το πρώτο έτος προγραμματισμού (2007) της συνιστώσας I του IPA, μέχρι το Δεκέμβριο του 2008. Η συνιστώσα αυτή επελέγη διότι ήταν η μεγαλύτερη από τις πέντε (52 % του συνολικού προϋπολογισμού του 2007 για την Τουρκία) και η περισσότερο συγκρίσιμη με τη ΠΒΤ.

Χάρτης της Τουρκίας — Μέρη όπου πραγματοποιήθηκαν οι επιτόπιοι έλεγχοι

+++++ TIFF +++++

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Παρατηρήσεις

Στρατηγικός σχεδιασμός

11. Οι προτεραιότητες της εταιρικής σχέσης προσχώρησης δεν υλοποιούνται μόνο μέσω της βοήθειας από την ΕΕ, αλλά και μέσω εθνικών πόρων καθώς και χάρις στην υποστήριξη άλλων χορηγών, όπως και μέσω της εθνικής πολιτικής και νομοθεσίας.

12. Το Συνέδριο εξέτασε τα έγγραφα στρατηγικής και το σύστημα προγραμματισμού που εφαρμοζόταν για το εθνικό πρόγραμμα του 2007, προκειμένου να αξιολογήσει εάν η Επιτροπή εφάρμοζε συστηματική προσέγγιση για τη διοχέτευση της χρηματοδοτικής βοήθειας της ΕΕ εκεί όπου αυτή θα μπορούσε να αποφέρει τη μεγαλύτερη προστιθέμενη αξία από την άποψη της επίτευξης των στόχων.

Τα έγγραφα στρατηγικής του Συμβουλίου και της Επιτροπής ήταν ανεπαρκή για τη διοχέτευση της βοήθειας της ΕΕ προς μια εφικτή ομάδα στόχων

13. Ο δημοσιονομικός κανονισμός [5] απαιτεί για όλα τα μέτρα πολιτικής που καλύπτονται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ να καθορίζονται ειδικοί, μετρήσιμοι, εφικτοί, συναφείς και χρονικά προσδιορίσιμοι στόχοι (γνωστοί ως "στόχοι SMART" από τους αγγλικούς όρους "Specific, Measurable, Achievable, Relevant and Time-bound"). Οι εν λόγω στόχοι πρέπει να καθορίζονται στις ετήσιες δηλώσεις δραστηριοτήτων [6] ως μέρος τόσο της κατάρτισης του προϋπολογισμού βάσει δραστηριοτήτων όσο και των διεργασιών διαχείρισης. Εντούτοις, η Επιτροπή δεν συμπεριέλαβε τέτοιους στόχους στις δηλώσεις δραστηριοτήτων για τις προενταξιακές δαπάνες στην Τουρκία.

14. Η εταιρική σχέση προσχώρησης του 2006 περιλάμβανε 236 προτεραιότητες τις οποίες όφειλε να υλοποιήσει η Τουρκία, προκειμένου αυτή να ικανοποιήσει τις απαιτήσεις του κοινοτικού κεκτημένου και να ανταποκριθεί στα κριτήρια της Κοπεγχάγης. Δεν υπήρχε καμία ένδειξη ως προς τη σχετική σημασία των απαριθμούμενων προτεραιοτήτων. Η μόνη διαφοροποίηση ήταν το χρονοδιάγραμμά τους. Η εταιρική σχέση προσχώρησης του 2006 ανέφερε ότι οι βραχυπρόθεσμες απαιτήσεις έπρεπε να επιτευχθούν εντός ενός ή δύο ετών, ενώ οι μεσοπρόθεσμες εντός τριών ή τεσσάρων ετών.

15. Οι προτεραιότητες της εταιρικής σχέσης προσχώρησης δεν καθορίζονταν συστηματικά με ειδικό και μετρήσιμο τρόπο. Αποδείχτηκε ότι η επίτευξη όλων τους εντός των χρονικών περιθωρίων που καθόριζε η απόφαση του Συμβουλίου ήταν εκτός πραγματικότητας.

16. Το 2007, η Επιτροπή αξιολόγησε το βαθμό στον οποίο η Τουρκία είχε επιτύχει τις προτεραιότητες που έθετε η εταιρική σχέση προσχώρησης. Διαπιστώθηκε ότι η Τουρκία είχε ήδη υλοποιήσει περίπου 60 προτεραιότητες, 30 % εκείνων που έπρεπε να υλοποιηθούν βάσει των χρονικών περιθωρίων που καθόριζε η εταιρική σχέση προσχώρησης. Αυτό επιβεβαιώνεται από την ανάλυση του Συνεδρίου. Το 67 % των βραχυπρόθεσμων προτεραιοτήτων του 2006 περιλαμβάνονταν επίσης στην εταιρική σχέση προσχώρησης του 2008, γεγονός που σημαίνει ότι αυτές δεν είχαν ολοκληρωθεί σύμφωνα με το προβλεπόμενο χρονοδιάγραμμα (πίνακας 2).

17. Παραδείγματος χάριν, η εταιρική σχέση προσχώρησης του 2001 έθετε ως προτεραιότητα, η οποία έπρεπε να υλοποιηθεί εντός διετίας, την "καταπολέμηση του οργανωμένου εγκλήματος, των ναρκωτικών, της διακίνησης ανθρώπων, της απάτης, της διαφθοράς και της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες". Η προτεραιότητα αυτή επαναλαμβάνεται σε κάθε μεταγενέστερη εταιρική σχέση προσχώρησης. Μια προτεραιότητα τέτοιου μεγέθους σαφώς δεν ήταν δυνατόν να επιτευχθεί εντός διετούς προθεσμίας.

18. Στο πλαίσιο κάθε εταιρικής σχέσης προσχώρησης, η Τουρκία υποχρεούται να εκπονεί σχέδιο με τα προβλεπόμενα μέτρα [7]. Τα σχέδια αυτά δεν προσδιορίζουν με ακρίβεια τις δραστηριότητες για τις οποίες απαιτείται η χρηματοδοτική βοήθεια της ΕΕ.

Πίνακας 2

Σύγκριση των βραχυπρόθεσμων προτεραιοτήτων της ΕΣΠ του 2006 και εκείνης του 2008

Η ΕΣΠ του 2006 απαριθμούσε 155 βραχυπρόθεσμες προτεραιότητες, ενώ η αντίστοιχη του 2008 περιείχε 139. |

Από τις βραχυπρόθεσμες προτεραιότητες της ΕΣΠ του 2006: 80 (52 %) επαναλαμβάνονταν στην ΕΣΠ του 2008 με ελάχιστες ή καθόλου αλλαγές,24 (15 %) επαναλαμβάνονταν στην ΕΣΠ του 2008, αλλά διατυπώνονταν με περισσότερο σαφή ή κατηγορηματικό τρόπο,51 (33 %) δεν περιλαμβάνονταν στην ΕΣΠ του 2008. |

35 από τις βραχυπρόθεσμες προτεραιότητες της ΕΣΠ του 2008 ήταν είτε νέες είτε προηγούμενες μεσοπρόθεσμες προτεραιότητες. |

19. Το 2007, η Επιτροπή εκπόνησε έγγραφο πολυετούς ενδεικτικού σχεδιασμού (ΕΠΕΣ). Πρόκειται για έγγραφο γενικότερης στρατηγικής, στόχος του οποίου είναι ο καθορισμός των κύριων προτεραιοτήτων οι οποίες πρέπει να υλοποιηθούν μέσω των πόρων του IPA κατά τα τρία επόμενα έτη. Το ΕΠΕΣ συνιστά βασικό εργαλείο για τον σκοπό αυτό και προσφέρει τη δυνατότητα βελτίωσης της άμεσης χρηματοδότησης της ΕΕ. Ωστόσο, το επίπεδο ομαδοποίησης περιόριζε τον ειδικό χαρακτήρα ενός τέτοιου εγγράφου. Για ορισμένους τομείς, το έγγραφο αυτό δεν ήταν τίποτε περισσότερο από απλή επανάληψη των σχετικών προτεραιοτήτων της εταιρικής σχέσης προσχώρησης, σε μία μάλιστα περίπτωση συνόψιζε επτά προτεραιότητες σε ένα μόνο σημείο: "ενίσχυση της νομικής και δικαστικής προστασίας των θρησκευτικών ελευθεριών". Συνεπώς, το ΕΠΕΣ δεν καθόριζε τους στόχους της κοινοτικής χρηματοδότησης κατά τρόπο περισσότερο ειδικό, μετρήσιμο ή εφικτό από ό,τι η εταιρική σχέση προσχώρησης.

Επιλογή των έργων

20. Τα έργα επιλέγονται αφού εξετασθούν από κοινού από τις τουρκικές αρχές και την Επιτροπή και περιλαμβάνουν συμφωνία χρηματοδότησης, η οποία υπογράφεται από αμφότερα τα μέρη μετά την έγκριση του αντίστοιχου εθνικού προγράμματος από την Επιτροπή.

21. Το Συνέδριο αξιολόγησε κατά πόσο η διαδικασία επιλογής των έργων διασφάλιζε ότι τα χρηματοδοτούμενα έργα:

α) συνδέονταν άμεσα με τις προτεραιότητες της εταιρικής σχέσης προσχώρησης·

β) είχαν συγκεκριμένους στόχους και προέβλεπαν την παρακολούθηση των επιδόσεων·

γ) είχαν σχεδιαστεί σωστά και μπορούσαν να υλοποιηθούν.

Η επιλογή των έργων στο πλαίσιο της ΠΒΤ δεν ήταν αρκετά αυστηρή

Η επιλογή των έργων στο πλαίσιο της ΠΒΤ δεν καθοδηγούνταν επαρκώς από τις προτεραιότητες της εταιρικής σχέσης προσχώρησης

22. Προκειμένου ο εκ των κάτω προς τα άνω καθορισμός των έργων, ο οποίος εισήχθη με το DIS, να έχει ως αποτέλεσμα την εκπόνηση και έγκριση έργων τα οποία έχουν σχεδιαστεί με στόχο την επίτευξη των προτεραιοτήτων της εταιρικής σχέσης προσχώρησης, απαιτείται η καθιέρωση μιας αποτελεσματικής διαδικασίας.

23. Στο πλαίσιο του ελέγχου που διενήργησε το Συνέδριο επί των έργων που περιλαμβάνονταν στα εθνικά προγράμματα της περιόδου 2002-2004, διαπιστώθηκε ότι, την εποχή εκείνη, δεν υπήρχε τέτοια διαδικασία, ενώ για ένα από 11 έργα δεν υπήρχε αντίστοιχη προτεραιότητα στην εταιρική σχέση προσχώρησης [8]. Μολονότι επρόκειτο για σαφώς άξιο προσοχής έργο (βλέπε σημείο 51 και πλαίσιο 5), η σχετική ανάγκη δεν αναφερόταν πουθενά στην εταιρική σχέση προσχώρησης ενώ, συγχρόνως, υπήρχαν περισσότερες από 100 άλλες προτεραιότητες για τις οποίες δεν είχαν επιλεγεί έργα. Οι στόχοι και το πεδίο αναφοράς τεσσάρων άλλων από τα ελεγχθέντα έργα [9] δεν ανταποκρίνονταν άμεσα στις προτεραιότητες της εταιρικής σχέσης προσχώρησης.

Οι στόχοι και οι δείκτες των έργων ΠΒΤ δεν επαρκούσαν για την παρακολούθηση των επιδόσεων

24. Για κάθε έργο που εντάσσεται σε ένα εθνικό πρόγραμμα απαιτείται πλήρης περιγραφή του, γνωστή ως δελτίο έργου. Στα δελτία αυτά καθορίζονται οι στόχοι του έργου, τα αναμενόμενα αποτελέσματα και οι αντικειμενικά επαληθεύσιμοι δείκτες, καθώς και τα κύρια στάδια της υλοποίησης.

25. Το Συνέδριο εξέτασε τα δελτία έργου, προκειμένου να διαπιστώσει κατά πόσο οι στόχοι και τα αναμενόμενα αποτελέσματα των έργων ήταν SMART, ήτοι ειδικοί, μετρήσιμοι, εφικτοί, συναφείς και χρονικά προσδιορισμένοι και οι δείκτες για την παρακολούθηση των επιδόσεων RACER, ήτοι κατάλληλοι, αποδεκτοί, έγκυροι, εφικτοί και αδιαμφισβήτητοι.

26. Μολονότι τα δελτία έργου παρείχαν τη βάση ενός συστήματος παρακολούθησης των επιδόσεων, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι μόνο δύο από τα 11 έργα (Προστασία των καταναλωτών και Υπηρεσία δικαστικής επιτήρησης από το εθνικό πρόγραμμα για το 2004) είχαν στόχους SMART και δείκτες επιδόσεων RACER. Το δελτίο του έργου Υπηρεσία δικαστικής επιτήρησης, για παράδειγμα, έθετε επτά δείκτες για τη μέτρηση του αντικτύπου της δικαστικής επιτήρησης ως εναλλακτικής ποινής αντί της φυλάκισης.

27. Η απουσία βασικών στοιχείων αναφοράς, ήτοι σημείων εκκίνησης έναντι των οποίων να μετράται η πρόοδος, καθιστούσε σχεδόν αδύνατη την οποιαδήποτε αξιολόγηση του βαθμού στον οποίο τα έργα είχαν επιτύχει τους στόχους τους. Στο πλαίσιο 1 καταδεικνύεται ότι οι στόχοι της συνιστώσας Πρόγραμμα ανάπτυξης της ανατολικής περιοχής της Ανατολίας θα μπορούσαν να ήταν μετρήσιμοι. Ωστόσο, το δελτίο έργου δεν περιείχε ούτε δείκτες ούτε βασικά στοιχεία αναφοράς έναντι των οποίων να αποδεικνύεται η συντελεσθείσα πρόοδος, ούτε καθόριζε στόχους.

Πλαίσιο 1

Πρόγραμμα ανάπτυξης της ανατολικής περιοχής της Ανατολίας

Το πρόγραμμα αυτό, προϋπολογισμού ύψους 45 εκατομμυρίων ευρώ, αποτελούνταν από τέσσερις συνιστώσες, καθεμία από τις οποίες είχε τους ακόλουθους στόχους:

Γεωργία: Βελτίωση των γεωργικών ικανοτήτων του αγροτικού πληθυσμού και των αγροτικών οργανώσεων, καθώς και βελτίωση των εισοδημάτων και του βιοτικού επιπέδου στην περιοχή εφαρμογής του προγράμματος. (Δεν υπήρχαν δείκτες ή βασικά στοιχεία αναφοράς σχετικά με τη γεωργική ικανότητα, τα εισοδήματα κ.λπ.)

ΜΜΕ: Τόνωση των δραστηριοτήτων των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων με τη δημιουργία ικανοτήτων, τόσο σε κεντρικό όσο και σε τοπικό επίπεδο, όσον αφορά την εφαρμογή νέων μεθοδολογιών για την μακροπρόθεσμη καινοτόμο περιφερειακή ανάπτυξη. (Δεν υπήρχαν δείκτες ή βασικά στοιχεία αναφοράς σχετικά με τις δραστηριότητες των ΜΜΕ.)

Τουρισμός: Προβολή της περιοχής ως εθνικού και διεθνούς τουριστικού προορισμού και συμβολή στην προστασία τοποθεσιών φυσικού ενδιαφέροντος και ιστορικών χώρων. (Δεν υπήρχαν δείκτες ή βασικά στοιχεία αναφοράς σχετικά με τους αριθμούς τουριστών σε εθνικό/διεθνές επίπεδο.)

Κοινωνική ανάπτυξη: Επίτευξη νέας ισορροπίας προς όφελος της πρόσβασης των γυναικών στον εγγραμματισμό καθώς και σε δραστηριότητες που αποφέρουν εισόδημα. (Δεν υπήρχαν δείκτες ή βασικά στοιχεία αναφοράς σχετικά με τη συμμετοχή των γυναικών.)

Η δυνατότητα υλοποίησης των έργων ΠΒΤ δεν εξεταζόταν επαρκώς

28. Μόλις τεθούν οι στόχοι ενός έργου, πρέπει να καθοριστούν ο εξοπλισμός, τα μέσα, οι δράσεις και οι δραστηριότητες που πρέπει να αναληφθούν στο πλαίσιο του έργου. Από τα 11 έργα που υποβλήθηκαν σε έλεγχο, μόνο στα δύο καθορίζονταν πλήρως οι συγκεκριμένες απαιτήσεις: Ασφάλεια στη θάλασσα από το εθνικό πρόγραμμα του 2002 και Φορολογική αρχή από το εθνικό πρόγραμμα του 2004. Οι προδιαγραφές των υπόλοιπων εννέα έργων ήταν ανεπαρκείς σε μεγαλύτερο ή μικρότερο βαθμό.

29. Στο πλαίσιο του έργου Φυτοϋγειονομικό κεκτημένο [10], λόγου χάριν, δεν ελήφθη δεόντως υπόψη το ζήτημα των εγκαταστάσεων που όφειλαν να διαθέσουν οι τουρκικές αρχές. Μόνο μετά την έναρξη του έργου διαπιστώθηκε ότι θα απαιτούνταν εντελώς νέα κτήρια και σημαντικές αλλαγές στις εργασιακές πρακτικές. Εργασίες αυτής της έκτασης δεν θα μπορούσαν να εκτελεσθούν με τον προϋπολογισμό και το χρονοδιάγραμμα που είχαν καθοριστεί για το συγκεκριμένο έργο. Συνεπεία αυτού, το έργο δεν έλαβε την επιδιωκόμενη διαπίστευση εργαστηρίου, μολονότι ο εξοπλισμός και η κατάρτιση που χρηματοδοτούνταν από την ΕΕ παρασχέθηκαν όπως προβλεπόταν.

Η διαδικασία επιλογής των έργων βελτιώθηκε με την καθιέρωση του IPA

30. Από τον έλεγχο του Συνεδρίου με αντικείμενο τη διαδικασία επιλογής των έργων για το εθνικό πρόγραμμα του 2007, διαπιστώθηκε ότι η Επιτροπή είχε καθιερώσει συστηματικούς και τεκμηριωμένους ελέγχους κάθε πρότασης έργου, πριν αυτή εξετασθεί για να ενταχθεί στο πρόγραμμα.

31. Ως σχετικό παράδειγμα μπορούν να αναφερθούν οι έλεγχοι που διενεργούνταν σε πρώιμο στάδιο, όταν το έργο αντιστοιχούσε σε μια προτεραιότητα που αναφερόταν στο ΕΠΕΣ και στην εταιρική σχέση προσχώρησης. Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες δεν ήταν δυνατόν να αποδειχθεί αυτή η αντιστοιχία, οι σχετικές προτάσεις απορρίπτονταν.

32. Η Επιτροπή αναγνώρισε επίσης την ανάγκη βελτίωσης των δεικτών, με σκοπό την ορθότερη μέτρηση της επίτευξης των στόχων των έργων, και καθιέρωσε ελέγχους της ποιότητάς τους. Στους δικαιούχους παρασχέθηκαν οδηγίες σχετικά με τον τρόπο καθορισμού σαφών στόχων και δεικτών για τη μέτρησή τους.

33. Επιπλέον, η Επιτροπή υποχρέωσε τις τουρκικές αρχές να προβαίνουν σε εκτιμήσεις αναγκών ή σε μελέτες σκοπιμότητας για κάθε έργο και καθιέρωσε ελέγχους προκειμένου να διαπιστώνει ότι αυτό συνέβαινε όντως. Η Επιτροπή συνέστησε την οικονομική αξιολόγηση των επενδυτικών έργων (συνήθως υπό τη μορφή ανάλυσης της σχέσης κόστους/οφέλους). Απαίτησε επίσης μελέτες της αγοράς σχετικά με τις συνιστώσες των προτεινόμενων σχεδίων που αφορούσαν τις προμήθειες, προκειμένου να εκτιμάται η πραγματική ανάγκη και το κατάλληλο ύψος του προϋπολογισμού για τον εξοπλισμό. Η Επιτροπή παρέσχε στις τουρκικές αρχές οδηγίες σχετικά με τον τρόπο εκπόνησης τέτοιου είδους μελετών.

34. Από την ανάλυση του Συνεδρίου αποδείχθηκεμεν ότι τα νέα μέτρα είχαν εφαρμοστεί για το εθνικό πρόγραμμα του 2007, υπήρχεωοζόο ακόμη περιθώριο βελτίωσης ως προς την εφαρμογή τους. Οι προτάσεις των έργων δεν αξιολογούνταν από την άποψη της αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητάς τους ως προς την επίτευξη μιας προτεραιότητας. Μια τέτοια αξιολόγηση θα καθιστούσε δυνατή την ουσιαστική σύγκριση μεταξύ των διαφόρων εναλλακτικών προτάσεων και την επιλογή των έργων που θα εξασφάλιζαν ενδεχομένως το μεγαλύτερο αντίκτυπο.

35. Τα νέα μέτρα θα επέτρεπαν στην Επιτροπή να επιλέγει έργα κατά τρόπο ώστε να περιορίζονται τα προβλήματα που είχαν επισημανθεί στο πλαίσιο του ελέγχου των έργων του εθνικού προγράμματος της περιόδου 2002-2004. Ωστόσο, ο αντίκτυπος των βελτιώσεων θα μπορεί να αξιολογηθεί στο σύνολό του μόνον αφού υλοποιηθούν πλήρως τα έργα του εθνικού προγράμματος του 2007 (ήτοι το 2012).

Σύστημα αποκεντρωμένης εφαρμογής (DIS)

36. Το DIS παρέχει στις τουρκικές αρχές το νομικό και διοικητικό πλαίσιο για τη διαχείριση των έργων που χρηματοδοτούνται από την ΕΕ υπό την εποπτεία της Επιτροπής. Για το σκοπό αυτό απαιτείται να υπάρχουν οι κατάλληλοι διοικητικοί φορείς οι οποίοι να διαθέτουν επαρκείς πόρους, ήτοι η ΓΓΕΕ και η ΚΜΧΣΣ (βλέπε σημείο 5), καθώς και δικαιούχοι οι οποίοι να έχουν την ικανότητα να υλοποιήσουν τα έργα.

37. Το Συνέδριο αξιολόγησε κατά πόσο η διαχείριση των έργων στο πλαίσιο του DIS ήταν επιτυχής βάσει:

α) της έγκαιρης υλοποίησης των ελεγχθέντων έργων από τα εθνικά προγράμματα της περιόδου 2002-2004·

β) της επίτευξης των επιδιωκόμενων υλοποιήσεων και της δυνατότητας να υπάρξουν βιώσιμα επακόλουθα.

Το DIS δεν κατέστησε δυνατή την έγκαιρη υλοποίηση των ελεγχθέντων έργων, έκτοτε όμως έχουν ληφθεί διορθωτικά μέτρα

38. Το 2003, η Επιτροπή αξιολόγησε τη δυναμικότητα της δομής και του προσωπικού του DIS ως ικανοποιητική και, βάσει αυτού, ενέκρινε την εφαρμογή της ΠΒΤ μέσω του DIS. Εντούτοις, στην πραγματικότητα το DIS δεν διέθετε επαρκές εξειδικευμένο και κατάλληλα καταρτισμένο προσωπικό, προκειμένου να χειριστεί τον όγκο του προϋπολογισμού και των έργων που είχαν εγκριθεί στο πλαίσιο των εθνικών προγραμμάτων της περιόδου 2002-2004 (βλέπε πλαίσιο 2). Παρ’ όλα αυτά, η Επιτροπή ενέκρινε εθνικά προγράμματα με διαρκώς αυξανόμενους χρηματοδοτικούς φακέλους και αριθμό έργων κάθε χρόνο (βλέπε πίνακα 1).

Πλαίσιο 2

Παραδείγματα καθυστερήσεων οφειλόμενων στην ανεπάρκεια του προσωπικού και της πείρας που διέθετε το DIS

Σχέδιο Οδικές μεταφορές από το εθνικό πρόγραμμα του 2004

Οι τεχνικές προδιαγραφές εκπονήθηκαν στο τέλος του 2004, ωστόσο, λόγω έλλειψης προσωπικού, η ΚΜΧΣΣ χρειάστηκε επτά μήνες για να υποβάλει τις παρατηρήσεις της. Συνολικά, για την οριστικοποίηση και την έγκριση των τευχών της δημοπράτησης χρειάστηκε περισσότερο από ενάμισι έτος.

Σχέδιο Φυτοϋγειονομικό κεκτημένο από το εθνικό πρόγραμμα του 2002

Η προετοιμασία της σύμβασης σχετικά με την τεχνική βοήθεια για το έργο διήρκεσε συνολικά ένα χρόνο, με τη μεσολάβηση δέκα εκδοχών της σύμβασης για το λόγο ότι ο δικαιούχος δεν διέθετε πείρα στην κατάρτιση τέτοιου είδους συμβάσεων. Αυτό είχε ως συνέπεια την καθυστέρηση της τεχνικής βοήθειας κατά 11 μήνες περίπου.

39. Για να καλύψει τις σωρευθείσες καθυστερήσεις, η ΚΜΧΣΣ έδωσε προτεραιότητα στις διαδικασίες πρόσκλησης υποβολής προτάσεων και σύναψης συμβάσεων για τα παλαιότερα έργα, ούτως ώστε να μην παρέλθουν άκαρπες οι προθεσμίες για τη σύναψη των συμβάσεων και, κατά συνέπεια, χαθεί η διατεθείσα από την ΕΕ χρηματοδοτική ενίσχυση. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα να μην προχωρούν σύμφωνα με τις προβλέψεις τα έργα του εκάστοτε τρέχοντος έτους, με συνέπεια να σημειώνονται συστηματικά καθυστερήσεις [11]. Ως εκ τούτου, από το 2002 έως το 2005, η περίοδος υλοποίησης κάθε εθνικού προγράμματος ΠΒΤ χρειάστηκε να παραταθεί κατά ένα έτος. Το αυτό συνέβη και με ένα τμήμα του εθνικού προγράμματος του 2006.

40. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι το DIS δεν κατέστησε δυνατή την έγκαιρη υλοποίηση επτά από τα 11 ελεγχθέντα έργα από τα εθνικά προγράμματα της περιόδου 2002-2004, ενώ και τα υπόλοιπα τέσσερα υλοποιήθηκαν μόνο εν μέρει.

41. Το πρώτο στάδιο της υλοποίησης ενός έργου είναι η προκήρυξη σχετικής πρόσκλησης υποβολής προτάσεων, η οποία μπορεί να αρχίσει μόλις η Επιτροπή εγκρίνει το εθνικό πρόγραμμα. Επτά από τα ελεγχθέντα έργα δεν ήταν έτοιμα για να αποτελέσουν αντικείμενο προκήρυξης στο στάδιο που βρίσκονταν: το υπουργείο-δικαιούχος δεν είχε προετοιμάσει επαρκώς τη συγγραφή υποχρεώσεων και τα λοιπά έγγραφα ώστε να μπορεί να δημοσιεύσει τις προκηρύξεις πρόσκλησης υποβολής προτάσεων που απαιτούνταν για την εξεύρεση των κατάλληλων αναδόχων. Για παράδειγμα, για τα έργα Εκσυγχρονισμός των τελωνείων και Πολιτιστικά δικαιώματα, από την έγκριση των έργων στο πλαίσιο του εθνικού προγράμματος του 2004 μέχρι την προκήρυξη της πρόσκλησης μεσολάβησαν 17 μήνες.

Πλαίσιο 3

Σχέδιο Εκσυγχρονισμός των τελωνείων από το εθνικό πρόγραμμα του 2004

Το εθνικό πρόγραμμα του 2004 εγκρίθηκε τον Ιανουάριο του 2005. Η προκήρυξη του διαγωνισμού για την προμήθεια οχημάτων και εξοπλισμού (συμπεριλαμβανομένων σαρωτών ακτίνων Χ) δημοσιεύθηκε μόλις στις 31 Αυγούστου 2006, ενώ η σύμβαση υπεγράφη την τελευταία δυνατή ημερομηνία, ήτοι στις 30 Νοεμβρίου 2006. Δύο από τις παρτίδες που θα παραδίδονταν ακυρώθηκαν γιατί οι προσφορές δεν ανταποκρίνονταν στη συγγραφή υποχρεώσεων. Δεδομένου ότι δεν υπήρχε χρόνος για την εκ νέου κίνηση της διαδικασίας πρόσκλησης υποβολής προσφορών, οι καθυστερήσεις είχαν ως συνέπεια την ακύρωση ποσού ύψους 3,7 εκατομμυρίων ευρώ περίπου (21 % του συνολικού προϋπολογισμού για εξοπλισμό ύψους 18 εκατομμυρίων ευρώ). Η Επιτροπή, προκειμένου να καταστεί δυνατή η ολοκλήρωση του υπόλοιπου έργου, αναγκάστηκε να εγκρίνει παράταση της προθεσμίας υλοποίησης κατά ένα έτος (ήτοι μέχρι τις 30 Νοεμβρίου 2008).

42. Το στάδιο της σύναψης της σύμβασης περιλαμβάνει την εξέταση των προσφορών που έχουν υποβληθεί, την επιλογή του αναδόχου και την υπογραφή της σύμβασης. Αυτό αποτελεί αρμοδιότητα κυρίως της ΚΜΧΣΣ. Στο ελεγχθέν δείγμα, καμία από τις συμβάσεις προμηθειών δεν υπεγράφη βάσει του προβλεπόμενου χρονοδιαγράμματος. Καθυστερήσεις στην προκήρυξη της πρόσκλησης ή στη σύναψη της σύμβασης μειώνουν αντίστοιχα το χρόνο που απομένει για την εκτέλεση των δραστηριοτήτων του έργου, κατάσταση η οποία είχε σοβαρές συνέπειες για ορισμένα έργα (βλέπε πλαίσιο 3).

Φωτ. 2: Για το έργο Εκσυγχρονισμός των τελωνείων, η ΕΕ χρηματοδότησε την αγορά σαρωτών σε λιμένες και συνοριακούς σταθμούς για τον έλεγχο των οχημάτων στο πλαίσιο της καταπολέμησης της εμπορίας ανθρώπων, ναρκωτικών και όπλων

+++++ TIFF +++++

Πηγή: Τουρκικές τελωνειακές αρχές.

Φωτ. 3: Ύποπτο περιεχόμενο που εντοπίστηκε χάρις στους σαρωτές που χρηματοδοτήθηκαν από την ΕΕ

+++++ TIFF +++++

Πηγή: Τουρκικές τελωνειακές αρχές.

43. Μετά τα προβλήματα που ανέκυψαν από την έλλειψη προσωπικού στην ΚΜΧΣΣ, η Επιτροπή ενέκρινε τα εθνικά προγράμματα του 2005 και του 2006 υπό τον όρο να αυξηθεί το προσωπικό της σε 80 υπαλλήλους για το εθνικό πρόγραμμα του 2005 και σε 100 για το εθνικό πρόγραμμα του 2006.

44. Για τη μείωση των κινδύνων που συνδέονταν με τη σύναψη των συμβάσεων την τελευταία στιγμή, η Επιτροπή καθιέρωσε ενδιάμεσες προθεσμίες, οι οποίες άρχισαν να εφαρμόζονται με το εθνικό πρόγραμμα του 2005, κατέστησαν όμως αποτελεσματικότερες με το εθνικό πρόγραμμα του 2006, μολονότι αυτό επιτεύχθηκε στο πλαίσιο μικρότερου αριθμού συμβάσεων προς επεξεργασία (βλέπε πίνακα 3).

45. Με τη διαδικασία επιλογής των έργων για το εθνικό πρόγραμμα του 2007 καθιερώθηκαν επίσης νέοι έλεγχοι (βλέπε σημείο 30), σκοπός των οποίων ήταν η μείωση της συχνότητας των καθυστερήσεων. Πραγματοποιούνταν αξιολόγηση της ικανότητας απορρόφησης του δικαιούχου και, κατά το τελευταίο στάδιο της διαδικασίας επιλογής των έργων, ελεγχόταν η "ωριμότητα του έργου", προκειμένου να εξασφαλιστεί ότι αυτό ήταν έτοιμο για άμεση υλοποίηση.

Πίνακας 3

Στοιχεία σχετικά με τις συμβάσεις

Πρόγραμμα | Ημερομηνία λήξης της προθεσμίας για τη σύναψη των συμβάσεων | Συνολικός αριθμός συμβάσεων | Συμβάσεις που υπεγράφησαν τον τελευταίο μήνα |

Εθνικό πρόγραμμα 2002 | 30.11.2004 | 351 | 287 | 82 % |

Εθνικό πρόγραμμα 2003 | 30.11.2005 | 501 | 454 | 91 % |

Εθνικό πρόγραμμα 2004 | 30.11.2006 | 752 | 688 | 91 % |

Εθνικό πρόγραμμα 2005 | 30.11.2007 | 604 | 470 | 78 % |

Εθνικό πρόγραμμα 2006 | 30.11.2008 | 378 | 85 | 22 % |

46. Η Επιτροπή εισήγαγε επίσης νέες διαδικασίες προκειμένου να καταστήσει τον προϊστάμενο της ΚΜΧΣΣ αρμόδιο να μεριμνά ώστε τα υπουργεία-δικαιούχοι να διαθέτουν την αναγκαία δυναμικότητα, συμπεριλαμβανομένου του προσωπικού, για την υλοποίηση των έργων τους. Αρχής γενομένης από το εθνικό πρόγραμμα του 2007, ο προϊστάμενος της ΚΜΧΣΣ προβαίνει σε "μικροδιαπιστεύσεις" των υπουργείων-δικαιούχων βάσει των αυτοαξιολογήσεων των τελευταίων.

47. Καθώς η διαδικασία αυτή βρισκόταν σε εξέλιξη κατά το χρόνο του ελέγχου, ο αντίκτυπος αυτού του μέτρου δεν μπορεί να αξιολογηθεί ακόμη. Εντούτοις, η Επιτροπή έχει ήδη διαπιστώσει ότι οι δικαιούχοι δεν έλαβαν σαφείς οδηγίες και ότι η ΚΜΧΣΣ δεν διέθετε καμία ικανοποιητική διαδικασία για τον δοκιμαστικό έλεγχο των αυτοαξιολογήσεων.

Οι επιδιωκόμενες υλοποιήσεις των ελεγχθέντων έργων παραδόθηκαν τελικά και τα αποτελέσματα αξιολογήθηκαν ως πιθανώς βιώσιμα

48. Τα έργα χρησιμοποιούν πόρους (εισροές) προκειμένου να παράγουν υλοποιήσεις και να επιτύχουν στόχους (επιδιωκόμενα αποτελέσματα και επακόλουθα). Οι έννοιες αυτές ορίζονται στο πλαίσιο 4.

Πλαίσιο 4

Ορισμός των υλοποιήσεων και των στόχων ενός έργου

ΥΛΟΠΟΙΗΣΕΙΣ —

Αυτό που παράγεται ή επιτυγχάνεται άμεσα με τους πόρους που έχουν διατεθεί για ένα έργο.

Παραδείγματα: προμήθεια εργαστηριακού εξοπλισμού (Φυτοϋγειονομικό κεκτημένο), μαθήματα επαγγελματικής κατάρτισης (Πρόγραμμα ανάπτυξης της ανατολικής περιοχής της Ανατολίας).

ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΑ —

Άμεσες μεταβολές που επέρχονται από την υλοποίηση ενός έργου.

Παραδείγματα: χρήση του εργαστηριακού εξοπλισμού για την ανίχνευση ασθενειών στα φυτά, γυναίκες που αποκτούν μια νέα δεξιότητα μετά τη συμμετοχή τους σε μαθήματα επαγγελματικής κατάρτισης.

ΑΝΤΙΚΤΥΠΟΣ —

Περισσότερο μακροχρόνιες συνέπειες οι οποίες μπορούν να παρατηρηθούν μετά την ολοκλήρωση ενός έργου.

Παραδείγματα: μείωση της εμφάνισης ασθενειών στα φυτά, βελτίωση της πρόσβασης των γυναικών σε δραστηριότητες που αποφέρουν εισόδημα.

ΕΠΑΚΟΛΟΥΘΑ — Αποτελέσματα και αντίκτυπος.

ΣΤΟΧΟΣ — Δήλωση των επιδιωκόμενων επακολούθων.

49. Όπως περιγράφεται στα σημεία 24 έως 27, καθώς δεν υπήρχαν στόχοι SMART ούτε δείκτες στο πλαίσιο των έργων, η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση να αποδείξει πόσο επιτυχής ήταν η διαχείριση των έργων από την άποψη της υλοποίησης των στόχων. Για το λόγο αυτό, η αξιολόγηση του Συνεδρίου περιορίστηκε στην εξέταση του κατά πόσο υπήρχαν στοιχεία τα οποία να αποδεικνύουν ότι τα έργα είχαν παραγάγει τις επιδιωκόμενες υλοποιήσεις. Η αξιολόγηση βασίστηκε στην εξέταση των εκθέσεων παρακολούθησης, σε συνεντεύξεις και με τα 11 κύρια υπουργεία-δικαιούχους και στις 19 επιτόπιες επισκέψεις των ελεγκτών του Συνεδρίου, προκειμένου να συλλεγούν στοιχεία των υλοποιήσεων που επιτεύχθηκαν.

50. Το Συνέδριο δεν διαπίστωσε σημαντικές αδυναμίες στην επίτευξη των υλοποιήσεων των έργων: είχαν επιτευχθεί πλήρως σε τρία [12] από τα 11 έργα των συμβάσεων που ελέγχθηκαν και σε μεγάλο βαθμό ως προς τα υπόλοιπα οκτώ (βλέπε πίνακα 4). Ορισμένα προβλήματα που εντοπίστηκαν οφείλονταν σε αδυναμίες στο σχεδιασμό των έργων και στο στάδιο επιλογής (βλέπε σημεία 20 έως 29), καθώς και στις καθυστερήσεις που σημειώθηκαν κατά τη διαδικασία προκήρυξης της πρόσκλησης και της σύναψης των συμβάσεων.

Πίνακας 4

Υλοποιήσεις & βιωσιμότητα

Κριτήρια:

= Επιτεύχθηκαν πλήρως; = Επιτεύχθηκαν σε μεγάλο βαθμό; = Δεν επιτεύχθηκαν.

| Εργα |

Ασφάλεια στη θάλασσα | Φυτοϋγειονομικό κεκτημένο | Εγκληματολογικές μέθοδοι της αστυνομίας | Πολιτιστικά δικαιώματα | Προστασία των καταναλωτών | Βιοκτόνα και νερό | Εκσυγχρονισμός των τελωνείων | Φορολογική αρχή | Οδικές μεταφορές | Υπηρεσία δικαστικής επιτήρησης | Πρόγραμμα ανάπτυξης της ανατολικής περιοχής της Ανατολίας |

Επιτευχθείσες υλοποιήσεις που συνέβαλαν στους στόχους | N | / | / | / | / | / | N | / | / | N | / |

Πιθανώς βιώσιμο έργο | N | O | N | / | / | / | / | N | / | N | / |

51. Ένα έργο θεωρείται βιώσιμο όταν εξακολουθεί να παράγει αποτελέσματα και να επιφέρει αντίκτυπο και μετά την παύση της κοινοτικής χρηματοδότησης. Λαμβανομένων υπόψη των περιορισμών των εργασιών από την κατάσταση προόδου των έργων που υποβλήθηκαν σε έλεγχο, το Συνέδριο εκτίμησε ότι τα αποτελέσματα των δέκα από τα 11 έργα είναι πιθανώς βιώσιμα (βλέπε πίνακα 4). Μόνη εξαίρεση ήταν το έργο Φυτοϋγειονομικό κεκτημένο από το εθνικό πρόγραμμα του 2002. Μολονότι είχαν επιτευχθεί οι περισσότερες από τις επιδιωκόμενες υλοποιήσεις, υπήρχαν κίνδυνοι για τη βιωσιμότητά του, καθώς δεν είχε λάβει πιστοποίηση (βλέπε σημείο 29), υπήρχαν ελλείψεις προσωπικού στα εργαστήρια και ο προμηθευτής του εργαστηριακού εξοπλισμού δεν παρείχε τη συμφωνηθείσα στη σύμβαση συντήρησή του.

52. Επιπλέον, ένα έργο έχει περισσότερες πιθανότητες να είναι βιώσιμο, όταν υπάρχει μεγάλος βαθμός οικειοποίησης εκ μέρους του δικαιούχου, όπως φαίνεται στο πλαίσιο 5. Το αίσθημα της οικειοποίησης δημιουργείται όταν ο δικαιούχος αισθάνεται ότι συμμετέχει ενεργά στην πρωτοβουλία, λόγου χάριν την έχει προτείνει ο ίδιος, όταν έχει συμβάλει στον προγραμματισμό και στο σχεδιασμό της, όταν έχει διαχειριστεί την υλοποίησή της και πιστεύει ότι επωφελείται από τη συνέχισή της. Η πιθανότητα πλήρωσης αυτών των όρων ευνοείται από το σύστημα DIS στην Τουρκία με τον εκ των κάτω προς τα άνω καθορισμό των έργων και τη διαχείριση της υλοποίησής τους από τον δικαιούχο. Μολονότι η οικειοποίηση είναι μόνο ένας από τους πολλούς παράγοντες που επηρεάζουν τη βιωσιμότητα, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι υπήρχαν οι κατάλληλες προϋποθέσεις βιωσιμότητας ενός έργου, ήτοι η οικειοποίησή του σε συνδυασμό με την επίτευξη των προβλεπόμενων υλοποιήσεων.

Πλαίσιο 5

Έργο Υπηρεσία δικαστικής επιτήρησης από το εθνικό πρόγραμμα του 2004

Η τεχνική βοήθεια – μακράν το σημαντικότερο στοιχείο του έργου – υλοποιήθηκε αποτελεσματικά και έγκαιρα. Ωστόσο, σημειώθηκαν καθυστερήσεις στην προμήθεια του εξοπλισμού γραφείου: η προκήρυξη της πρόσκλησης υποβολής προσφορών δημοσιεύθηκε με καθυστέρηση άνω των 17 μηνών σε σχέση με ό,τι προέβλεπε το δελτίο έργου. Ο αντίκτυπος της καθυστέρησης ελαχιστοποιήθηκε καθώς το Υπουργείο Δικαιοσύνης παρείχε άλλον εξοπλισμό χρησιμοποιώντας εθνικά τουρκικά κεφάλαια, προκειμένου οι υπηρεσίες δικαστικής επιτήρησης να μπορέσουν να λειτουργήσουν.

Παρακολούθηση και αξιολόγηση των επιδόσεων

53. Η παρακολούθηση και η αξιολόγηση των επιδόσεων είναι αναγκαίες γιατί συμβάλλουν στην ενημέρωση των κέντρων λήψης αποφάσεων και μαρτυρούν ορθή δημοσιονομική διαχείριση. Το Συνέδριο εξέτασε κατά πόσο η Επιτροπή διέθετε στερεή βάση, αφενός, για τον έλεγχο της υλοποίησης των έργων και, αφετέρου, για την αξιολόγηση της επίτευξης των στόχων τους και του αντικτύπου που έχουν τα χρηματοδοτούμενα από την ΕΕ έργα στην υλοποίηση των προτεραιοτήτων της εταιρικής σχέσης προσχώρησης.

Τα προβλήματα υλοποίησης δεν αναφέρονταν πάντοτε

54. Το DIS παρακολουθούσε κατά πόσο τα έργα εξελίσσονταν κανονικά μέσω τακτικών συνεδριάσεων και εκθέσεων παρακολούθησης.

55. Οι συνεδριάσεις, των οποίων προΐστατο ο δικαιούχος κάθε έργου, αποσκοπούσαν στην παρακολούθηση της προόδου και στην επίλυση των προβλημάτων που ανέκυπταν κατά την υλοποίηση του έργου. Η Επιτροπή, η ΚΜΧΣΣ και η ΓΓΕΕ υποχρεούνταν να παρευρίσκονται στις συνεδριάσεις προκειμένου να λαμβάνουν και να παρέχουν ενημερωμένες πληροφορίες. Πρακτικά των συνεδριάσεων αυτών δεν τηρούνταν πάντοτε, αλλά το Συνέδριο εξέτασε ένα μικρό δείγμα αυτών που υπήρχαν για τα υπό έλεγχο έργα. Τα πρακτικά αυτά επιβεβαίωναν ότι διαπιστώνονταν καθημερινά προβλήματα που σχετίζονταν με την υλοποίηση και ότι αποφασιζόταν η λήψη μέτρων παρακολούθησης, αλλά ότι ορισμένα σημαντικά ζητήματα δεν είχαν καταγραφεί. Μολονότι η ΓΓΕΕ είναι αρμόδια να εξακριβώνει την πρόοδο της υλοποίησης και, κατά περίπτωση, να συνιστά διορθωτικά μέτρα στην ΚΕΠ, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι η ΓΓΕΕ δεν παρευρέθηκε σε καμία από τις συνεδριάσεις του δείγματος.

56. Το DIS παρήγε δύο είδη εκθέσεων παρακολούθησης των έργων. Το ένα ήταν η μηνιαία αναφορά της ΚΜΧΣΣ σχετικά με τις προσκλήσεις υποβολής προτάσεων, τη σύναψη των συμβάσεων και τις πληρωμές. Η έκθεση αυτή διαβιβαζόταν στην αντιπροσωπεία της ΕΚ για επιχειρησιακό έλεγχο και στη Μονάδα Οικονομικών της Επιτροπής για χρηματοοικονομικό έλεγχο. Το άλλο ήταν η εξαμηνιαία έκθεση του δικαιούχου σχετικά με την υλοποίηση των δράσεων του εκάστοτε έργου, η οποία υποβαλλόταν στη ΓΓΕΕ. Εντούτοις, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι στις εν λόγω εκθέσεις δεν αναφερόταν μια σειρά σημαντικών καθυστερήσεων και προβλημάτων στην υλοποίηση των έργων (βλέπε πίνακα 5).

57. Οι εκθέσεις παρείχαν τη δυνατότητα παρακολούθησης της προόδου σε σχέση με τα σημεία-ορόσημα που καθορίζονταν σε κάθε δελτίο έργου για τα διάφορα στάδια της υλοποίησής του. Ωστόσο, αυτό δεν συνέβαινε στην πράξη, εκτός από τις ημερομηνίες έναρξης και λήξης του έργου: δεν αναφερόταν η ημερομηνία ολοκλήρωσης κάθε ενδιάμεσου σημαντικού σταδίου. Ως εκ τούτου, κατά το πέρας του έργου, δεν υπήρχε πλήρης καταγραφή του βαθμού στον οποίο αυτό είχε υλοποιηθεί σύμφωνα με τον αρχικό σχεδιασμό.

Πίνακας 5

Αδυναμίες που δεν αναφέρονταν στις εκθέσεις παρακολούθησης του έργου που κατάρτιζε ο δικαιούχος και η αναληφθείσα δράση παρακολούθησης

Βιοκτόνα και νερό | Στην έκθεση παρακολούθησης του έργου που κατάρτιζε ο δικαιούχος δεν αναφέρονται αδυναμίες σχετικά με τις παρασχεθείσες εργαστηριακές εγκαταστάσεις, αλλά αναφέρονται λεπτομερειακά στην τριμηνιαία έκθεση του συμβούλου της ΕΕ. Ο δικαιούχος έλαβε μέτρα για την επίλυση του προβλήματος (με χρηματοδοτούμενα με τουρκικά κονδύλια) και το έργο ολοκληρώθηκε επιτυχώς. |

Φυτοϋγειονομικό κεκτημένο | Οι ελεγκτές διαπίστωσαν ότι ο παρασχεθείς εργαστηριακός εξοπλισμός ήταν ακατάλληλος, ενώ οι παρασχεθείσες εργαστηριακές εγκαταστάσεις ήταν ανεπαρκείς (βλέπε σημεία 29 και 51, πλαίσιο 2 και πίνακα 4). Έπειτα από την επιτόπου επίσκεψη της Επιτροπής, ο δικαιούχος έλαβε διορθωτικά μέτρα για την ανακαίνιση των προτεινόμενων εργαστηριακών εγκαταστάσεων σε έναν από τους χώρους του. |

Εκσυγχρονισμός των τελωνείων | Στην έκθεση παρακολούθησης του έργου που κατάρτιζε ο δικαιούχος δεν αναφέρονται καθυστερήσεις στην εγκατάσταση σαρωτών με ακτίνες Χ, οι οποίες οφείλονται στο γεγονός ότι ο δικαιούχος δεν είχε σχεδιάσει την κατασκευή μιας επιπλέον εγκατάστασης για τη συναρμολόγηση του σαρωτή, κάτι που έπραξε στη συνέχεια με δικούς του πόρους. |

58. Οι "εκθέσεις ενδιάμεσης αξιολόγησης" καταρτίζονταν ετησίως για λογαριασμό της ΚΕΠ από εξωτερική εταιρεία η οποία είχε συνάψει σχετική σύμβαση με την Επιτροπή. Οι εν λόγω εκθέσεις συνόψιζαν όλα τα έργα που ήταν ενεργά, ήτοι βρίσκονταν υπό υλοποίηση κατά τη λήξη της προθεσμίας για την υποβολή της έκθεσης. Αποσκοπούσαν στην εξέταση της υλοποίησης κάθε έργου από άποψη συνάφειας, επάρκειας και πιθανής αποτελεσματικότητας, αντικτύπου και βιωσιμότητας. Αυτό γινόταν κατά κύριο λόγο βάσει της έκθεσης παρακολούθησης στο πλαίσιο του DIS, καθώς και βάσει αξιολογήσεων. Εκπονούνταν επίσης συνολική έκθεση, στην οποία διατυπώνονταν συστάσεις για βελτιώσεις στη λειτουργία των συστημάτων και του προγραμματισμού του DIS. Οι συστάσεις αυτές είχαν ως αποτέλεσμα πολλές αποφάσεις της ΚΕΠ.

59. Καθώς οι εκθέσεις ενδιάμεσης αξιολόγησης ήταν ετήσιες και δεν προέβαιναν σε κανενός είδους αξιολόγηση των ολοκληρωθέντων έργων, τα πληροφοριακά στοιχεία που περιείχαν δεν ήταν πλήρη, ούτε παρέχονταν έγκαιρα, ώστε να μπορούν να χρησιμοποιηθούν για τη διαχείριση των επιδόσεων. Εάν αυτό συνδυαστεί με τις αδυναμίες που εντοπίστηκαν στις εκθέσεις παρακολούθησης των έργων στο πλαίσιο του DIS, καθώς και με τη μη ενοποίηση των διαθέσιμων δεδομένων, τότε από την παρακολούθηση δεν προέκυπταν χρήσιμα στοιχεία σχετικά με τα στάδια κατά τα οποία σημειώνονταν καθυστερήσεις ή σχετικά με τη σοβαρότητά τους. Κατά συνέπεια, υπήρχε έλλειψη πλήρων, αξιόπιστων και έγκαιρων διαχειριστικών πληροφοριών οι οποίες θα διευκόλυναν τον προγραμματισμό του ετήσιου φόρτου εργασιών της ΚΜΧΣΣ, ώστε να μειώνονται οι συμφορήσεις και οι καθυστερήσεις και να διευκολύνεται η ταχεία παρέμβαση στις περιπτώσεις που δεν επιτυγχάνονταν οι βασικοί στόχοι.

Τα συνολικά στοιχεία για την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων των έργων ήταν ανεπαρκή

60. Πέραν των αδυναμιών στη διατύπωση των στόχων και των δεικτών των έργων που διαπιστώνονται στα σημεία 24 έως 27, οι δείκτες επιδόσεων που καθορίζονταν στα δελτία έργου δεν χρησιμοποιήθηκαν για τις εκθέσεις παρακολούθησης για 10 από τα 11 έργα που υποβλήθηκαν σε έλεγχο, συμπεριλαμβανομένων των δύο έργων τα οποία πράγματι είχαν ορισμένους ορθά διαμορφωμένους δείκτες (βλέπε σημείο 26). Ως εκ τούτου, η Επιτροπή δεν διέθετε πληροφορίες σχετικάμε το βαθμό της επιτυχίας των έργων από την άποψη της επίτευξης των στόχων τους.

61. Σε πολλές περιπτώσεις, τα αποτελέσματα και ο αντίκτυπος των έργων θα επέλθουν αρκετό καιρό μετά την καταβολή της τελικής πληρωμής, μολονότι τα στοιχεία αυτά είναι βασικά για την αξιολόγηση της αποδοτικότητας της δαπάνης. Καθώς δεν υπήρχε τελική έκθεση για τα έργα, η Επιτροπή, κατά την ολοκλήρωση του έργου, δεν διέθετε σύστημα για τη συγκέντρωση στοιχείων σχετικά με τους δείκτες που καθορίζονταν στο δελτίο έργου. Πρόβλεψη δεν υπήρχε ούτε για την παρακολούθηση της βιωσιμότητας των έργων και της επίτευξης των στόχων τους μετά την ημερομηνία της τελικής πληρωμής ούτε για την κατάρτιση σχετικής έκθεσης.

62. Κατά την εξαετία που η ΕΕ χορηγεί προενταξιακή βοήθεια στην Τουρκία, δεν υπάρχει σύστημα εκ των υστέρων αξιολόγησης των επιμέρους έργων, ούτε της αποτελεσματικότητας του προγράμματος στο σύνολό του, από την άποψη, αφενός, της υλοποίησης των προτεραιοτήτων της εταιρικής σχέσης προσχώρησης και, αφετέρου, της προόδου που σημειώνει η Τουρκία προς την κατεύθυνση της ένταξής της στην ΕΕ.

63. Επιπλέον, το γεγονός ότι οι περισσότεροι στρατηγικοί στόχοι της προενταξιακής χρηματοδοτικής βοήθειας δεν ήταν ειδικοί, μετρήσιμοι ή εφικτοί εντός του καθορισθέντος χρονικού πλαισίου σημαίνει ότι η βάση για την παρακολούθηση της αποδοτικότητας της σχετικής δαπάνης, συμπεριλαμβανομένης της σχέσης κόστους-οφέλους, δεν ήταν επαρκής.

Συμπεράσματα και συστάσεις

64. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι η διαχείριση της προενταξιακής βοήθειας προς την Τουρκία εκ μέρους της Επιτροπής κατά την περίοδο εφαρμογής της ΠΒΤ παρουσίαζε αδυναμίες. Έκτοτε, η Επιτροπή έχει λάβει μέτρα για τη βελτίωση των διαδικασιών στο πλαίσιο του IPA, μολονότι η αποτελεσματικότητα των αλλαγών μόνο μελλοντικά μπορεί να αξιολογηθεί. Απαιτούνται ακόμη βελτιώσεις όσον αφορά τον καθορισμό των προτεραιοτήτων και την αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας της χρηματοδότησης.

Μερίμνησε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ώστε η βοήθεια της ΕΕ να διοχετεύεται σε έργα που προσθέτουν τη μεγαλύτερη αξία από την άποψη της επίτευξης των προτεραιοτήτων που θέτει η εταιρική σχέση προσχώρησης που θέσπισε η ΕΕ;

65. Δεν υπήρχε μηχανισμός ο οποίος να διασφαλίζει ότι τα προτεινόμενα και επιλεγόμενα έργα ήταν πράγματι εκείνα τα οποία εξασφάλιζαν τη βέλτιστη χρήση των χρηματοδοτικών πόρων της ΕΕ, από την άποψη της υλοποίησης των προτεραιοτήτων της εταιρικής σχέσης προσχώρησης.

66. Η εταιρική σχέση προσχώρησης θέτει προς υλοποίηση ένα πλήθος προτεραιοτήτων οι οποίες αποσκοπούν στην προετοιμασία της Τουρκίας για την ένταξή της στην ΕΕ. Η βοήθεια της ΕΕ έρχεται να συμπληρώσει τις προσπάθειες που καταβάλλει η ίδια η χώρα για την υλοποίηση αυτών των προτεραιοτήτων. Δεν υπήρχε σαφής ιεράρχηση των στόχων αρχίζοντας από την εταιρική σχέση προσχώρησης, τα ετήσια εθνικά προγράμματα και τα εγκριθέντα έργα και καταλήγοντας στις συνιστώσες και δραστηριότητες των επιμέρους έργων. Δεν υπήρχαν συγκεκριμένα κριτήρια ούτε σταθερό πλαίσιο για τον καθορισμό των προτεραιοτήτων στις οποίες θα έπρεπε να στοχεύει η βοήθεια της ΕΕ, για την οποία δεν είχαν καθοριστεί ειδικοί, μετρήσιμοι και εφικτοί στόχοι, ενώ τα χρονοδιαγράμματα δεν ανταποκρίνονταν στις πραγματικές συνθήκες.

67. Ως εκ τούτου, δεν υπήρχε στερεή βάση για την παρακολούθηση των επιδόσεων.

68. Μολονότι οι διαδικασίες επιλογής των έργων βελτιώθηκαν σημαντικά μετά την καθιέρωση του IPA, οι προτάσεις εξακολουθούσαν να μην αξιολογούνται από την άποψη του βαθμού της πιθανής αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητάς τους ως προς την επίτευξη ενός στρατηγικού στόχου. Μια τέτοια αξιολόγηση θα καθιστούσε δυνατή την ουσιαστική σύγκριση μεταξύ των διαφόρων εναλλακτικών προτάσεων και την επιλογή των έργων εκείνων που θα εξασφάλιζαν ενδεχομένως το μεγαλύτερο αντίκτυπο.

Σύσταση σχετικά με τους στρατηγικούς στόχους

Η Επιτροπή οφείλει να βελτιώσει τον προγραμματισμό της βάσει μιας ευσταθούς μεθοδολογίας για τον καθορισμό των στρατηγικών στόχων οι οποίοι χρειάζονται περισσότερο τη χρηματοδοτική βοήθεια της ΕΕ. Η μεθοδολογία αυτή πρέπει να εξασφαλίζει ότι αποδεικνύεται με σαφήνεια η λογική πίσω από την παρέμβαση της ΕΕ, η οποία υπαγορεύει την επίτευξη κάθε στρατηγικού στόχου.

Σύσταση σχετικά με τις δηλώσεις δραστηριοτήτων

Η Επιτροπή οφείλει να καθορίσει ειδικούς στόχους για το πρόγραμμα προενταξιακής χρηματοδοτικής βοήθειας και να τους περιλάβει στη δήλωση δραστηριοτήτων η οποία συνοδεύει το προσχέδιο προϋπολογισμού.

Σύσταση σχετικά με τις προτάσεις έργων

Η Επιτροπή πρέπει να ενθαρρύνει τις τουρκικές αρχές να αναπτύσσουν τέτοιες προτάσεις έργων, ώστε οι στρατηγικοί στόχοι της κοινοτικής χρηματοδότησης να μπορούν να επιτυγχάνονται εντός ρεαλιστικών χρονοδιαγραμμάτων.

Μερίμνησε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ώστε το σύστημα αποκεντρωμένης διαχείρισης να εγγυάται την έγκαιρη και επιτυχή εξασφάλιση των υλοποιήσεων και των στόχων των έργων;

69. Οι φορείς που μετείχαν στο DIS, παρά το γεγονός ότι είχαν εγκριθεί από την Επιτροπή, δεν διέθεταν επαρκές προσωπικό για τα εθνικά προγράμματα της περιόδου 2002-2004 και δεν εξασφάλισαν την έγκαιρη υλοποίηση των ελεγχθέντων έργων ή των προγραμμάτων στο σύνολό τους. Παρ’ όλα αυτά, το DIS, μολονότι γνώρισε προβλήματα υλοποίησης και καθυστερήσεις, εξασφάλισε ότι τα ελεγχθέντα έργα είχαν επιτύχει ως επί το πλείστον τις επιδιωκόμενες υλοποιήσεις τους και ότι τα σχετικά αποτελέσματα ήταν πιθανώς βιώσιμα.

70. Η Επιτροπή εισήγαγε μέτρα που αποσκοπούν στην απάλειψη πολλών αδυναμιών του DIS. Η αξιολόγηση του πλήρους αντικτύπου αυτών των βελτιώσεων θα καταστεί δυνατή αφού υλοποιηθούν τα έργα του IPA τα ερχόμενα χρόνια.

Σύσταση σχετικά με τον σχεδιασμό των έργων

Η Επιτροπή οφείλει να συνεχίσει τις πρωτοβουλίες της για τη βελτίωση του σχεδιασμού και της υλοποίησης των έργων μέσω των φορέων που μετέχουν στο DIS. Μέτρα, όπως οι υποχρεωτικές εκτιμήσεις των αναγκών και ο καλύτερος προγραμματισμός της σύναψης των συμβάσεων, πρέπει να εφαρμόζονται με τον κατάλληλο τρόπο.

Μερίμνησε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ώστε να υπάρχει αποτελεσματικό σύστημα παρακολούθησης και αξιολόγησης των επιδόσεων;

71. Η Επιτροπή δεν διέθετε τις πληροφορίες που απαιτούνταν προκειμένου να αποδείξει την αποτελεσματικότητα της προενταξιακής βοήθειας. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι τα δελτία έργου παρείχαν τη βάση ενός συστήματος παρακολούθησης των επιδόσεων, δεδομένου ότι καθόριζαν τους στόχους των έργων και τα αναμενόμενα αποτελέσματα με αντικειμενικά επαληθεύσιμους δείκτες. Ωστόσο, οι καθοριζόμενοι στόχοι συχνά δεν ήταν ειδικοί, μετρήσιμοι, εφικτοί, συναφείς και χρονικά προσδιορισμένοι, ενώ οι δείκτες δεν επαρκούσαν για την παρακολούθηση της επίτευξης των στόχων.

Συστάσεις σχετικά με τις αποδόσεις των έργων

Η Επιτροπή οφείλει να εξασφαλίζει ότι σε κάθε πρόταση έργου περιέχονται ειδικοί, μετρήσιμοι, εφικτοί, συναφείς και χρονικά προσδιορίσιμοι στόχοι, προκειμένου να μπορεί να αποδεικνύεται η συμβολή τους στην επίτευξη των στρατηγικών στόχων.

Η Επιτροπή οφείλει να βελτιώσει το μηχανισμό της κατάρτισης εκθέσεων σχετικά με την εφαρμογή των έργων, καθώς και σχετικά με τις δραστηριότητες και τις υλοποιήσεις τους. Επίσης, οφείλει να μεριμνήσει ώστε οι επιδόσεις των έργων να παρακολουθούνται με τη βοήθεια δεικτών οι οποίοι καθορίζονται στο δελτίο έργου προκειμένου να αποδεικνύεται η επίτευξη των στόχων των έργων.

Η Επιτροπή οφείλει να φροντίσει ώστε οι υλοποιήσεις των έργων (αποτελέσματα και επακόλουθα) να αποτελούν αντικείμενο εκθέσεων κατά την ολοκλήρωση κάθε έργου και, στη συνέχεια, ανά ενδεδειγμένα διαστήματα, προκειμένου να παρέχει πληροφορίες σχετικά με τις επιδόσεις προς χρήση στο πλαίσιο μελλοντικού σχεδιασμού.

Σύσταση σχετικά με την αξιολόγηση του προγράμματος

Η Επιτροπή οφείλει να προβεί σε αξιολόγηση ολόκληρου του προγράμματος παροχής προενταξιακής βοήθειας στην Τουρκία.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 22ας Οκτωβρίου 2009.

Για τo Ελεγκτικό Συvέδριo

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Πρόεδρος

[1] Η νομική βάση του IPA είναι ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1085/2006 του Συμβουλίου, της 17ης Ιουλίου 2006, για τη θέσπιση μηχανισμού προενταξιακής βοήθειας (IPA) (ΕΕ L 210 της 31.7.2006, σ. 82).

[2] Οι υπόλοιπες συνιστώσει ς είναι, πρώτον, η συνιστώσα της διασυνοριακής συνεργασίας, η οποία εφαρμόζεται σε παραμεθόριες περιοχές μεταξύ δικαιούχων από υποψήφιες και δυνητικά υποψήφιες χώρες και μεταξύ αυτών και των κρατών μελών της ΕΕ (IPA ΙΙ). Δεύτερον, οι συνιστώσες που αφορούν την περιφερειακή ανάπτυξη, τους ανθρώπινους πόρους και την αγροτική ανάπτυξη (IPA ΙΙΙ, ΙV και V).

[3] Τα πολιτικά κριτήρια της Κοπεγχάγης απαιτούν σταθερότητα θεσμών οι οποίοι εγγυώνται τη δημοκρατία, το κράτους δικαίου, τα δικαιώματα του ανθρώπου, καθώς και το σεβασμό και την προστασία των μειονοτήτων. Τα οικονομικά κριτήρια επιβάλλουν την ύπαρξη μιας λειτουργούσας οικονομίας της αγοράς και την ικανότητα αντιμετώπισης των ανταγωνιστικών πιέσεων και των δυνάμεων της αγοράς στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Για περισσότερες πληροφορίες σχετικά με τις ενταξιακές διαπραγματεύσεις βλέπε: http://europa.eu/scadplus/glossary/accession_criteria_copenhague_el.htm

[4] Το κοινοτικό κεκτημένο είναι το σύνολο της νομοθεσίας της ΕΕ και αποτελείται από περίπου 100000 σελίδες πρωτογενούς και δευτερογενούς δικαίου. Οι διοικητικές και δικαστικές αρχές της Τουρκίας πρέπει να λάβουν την κατάλληλη επιμόρφωση ώστε να είναι σε θέση να εφαρμόζουν και να επιβάλλουν τη νέα νομοθεσία της ΕΕ.

[5] Το άρθρο 33 του δημοσιονομικού κανονισμού (και το άρθρο 24 των κανόνων εφαρμογής του) απαιτεί δηλώσεις δραστηριοτήτων οι οποίες περιέχουν πληροφορίες για την επίτευξη όλων των ειδικών, μετρήσιμων, εφικτών, συναφών και χρονικά προγραμματισμένων στόχων που είχαν ορισθεί προηγουμένως.

[6] Η πλέον πρόσφατη έκθεση δραστηριοτήτων της ΓΔ Διεύρυνσης παρατίθεται στη σελίδα 667 του εγγράφου με την ένδειξη SEC(2008) 514: Preliminary Draft General Budget of the European Commission for the Financial Year 2009 – Working Document Part I (Προσχέδιο γενικού προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για το οικονομικό έτος 2009 – Έγγραφο εργασίας, μέρος Ι).

[7] Εθνικό πρόγραμμα για την υιοθέτηση του κοινοτικού κεκτημένου.

[8] Το έργο αφορούσε τη δημιουργία μιας υπηρεσίας δικαστικής επιτήρησης ως μέρος της μεταρρύθμισης των τουρκικών σωφρονιστικών καταστημάτων, προκειμένου να δημιουργηθεί ένα φάσμα υπηρεσιών προς χρήση από τις δικαστικές και τις σωφρονιστικές αρχές. Στο πλαίσιο αυτού του νέου συστήματος, καθιερώθηκε μια εναλλακτική ποινή αντί της φυλάκισης, η οποία παρείχε τη δυνατότητα στους παραβάτες να εκτίνουν την ποινή τους παρέχοντας κοινωνικό έργο.

[9] Εγκληματολογικές μέθοδοι της αστυνομίας, Πολιτιστικά δικαιώματα, Οδικές μεταφορές και Πρόγραμμα ανάπτυξης της ανατολικής περιοχής της Ανατολίας.

[10] Στόχος του έργου Φυτοϋγειονομικό κεκτημένο ήταν η εναρμόνιση με τη νομοθεσία και τις πρακτικές της ΕΕ που εφαρμόζονται στον φυτοϋγειονομικό τομέα.

[11] Παρόμοια προβλήματα στο πλαίσιο της προενταξιακής βοήθειας διαπιστώθηκαν και σε προγενέστερες εκθέσεις του Συνεδρίου:

- Ειδική έκθεση αριθ. 12/2008 σχετικά με το μέσο προενταξιακών διαρθρωτικών πολιτικών (ISPA), 2000-2006·

- Ειδική έκθεση αριθ. 4/2006 σχετικά με τα σχέδια επενδύσεων Phare στη Βουλγαρία και τη Ρουμανία·

- Ειδική έκθεση αριθ. 5/2004 σχετικά με την υποστήριξη που παρέχει το πρόγραμμα Phare στο πλαίσιο της προετοιμασίας των υποψήφιων χωρών σχετικά με τη διαχείριση των διαρθρωτικών ταμείων·

- Ειδική έκθεση αριθ. 6/2003 σχετικά με την αδελφοποίηση υπηρεσιών (twinning) ως το κύριο μέσο στήριξης της θεσμικής ενίσχυσης στις υποψήφιες προς ένταξη χώρες.

[12] Ασφάλεια στη θάλασσα (εθνικό πρόγραμμα του 2002), Εκσυγχρονισμός των τελωνείων (εθνικό πρόγραμμα του 2004) και Υπηρεσία δικαστικής επιτήρησης (εθνικό πρόγραμμα του 2004).

--------------------------------------------------

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ I

ΚΑΤΑΣΤΑΣΗ ΤΩΝ ΕΛΕΓΧΘΕΝΤΩΝ ΕΡΓΩΝ

Ονομασία του έργου | Ποσό που ενεγράφη στον προϋπολογισμό της ΕΕ (εκατ. ευρώ) | Ποσό της σύμβασης (εκατ. ευρώ) | Ποσό που κατέβαλε η ΕΕ (εκατ. ευρώ) |

Ασφάλεια στη θάλασσα | 2 | 2 | 2 |

Φυτοϋγειονομικό κεκτημένο | 4 | 3 | 3 |

Εγκληματολογικές μέθοδοι της αστυνομίας | 5 | 4 | 4 |

Πολιτιστικά δικαιώματα | 3 | 2 | 1 |

Προστασία των καταναλωτών | 3 | 1 | 1 |

Βιοκτόνα & νερό | 5 | 4 | 4 |

Εκσυγχρονισμός των τελωνείων | 17 | 12 | 11 |

Φορολογική αρχή | 5 | 5 | 5 |

Οδικές μεταφορές | 5 | 4 | 3 |

Υπηρεσία δικαστικής επιτήρησης | 2 | 1 | 1 |

Πρόγραμμα ανάπτυξης της ανατολικής περιοχής της Ανατολίας | 45 | 43 | 43 |

ΣΥΝΟΛΙΚΟ κόστος για την ΕΕ | 95 | 82 | 78 |

| | | |

ΣΥΝΟΛΙΚΟ κόστος για την Τουρκία | 11 | 8 | 7 |

Συνεισφορά ΕΕ + εθνική | 106 | 90 | 85 |

--------------------------------------------------