Πρόταση KANONIΣΜΟΣ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ για τη θέσπιση του κοινοτικού κώδικα σχετικά με το καθεστώς διέλευσης των συνόρων από τα πρόσωπα

(υποβλήθηκε από την Επιτροπή)

ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ

1. Γενικά

Η Ανακοίνωση της Επιτροπής «Προς μια ολοκληρωμένη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης» της 7ης Μαΐου 2002 [1] (στο εξής καλείται «Ανακοίνωση για τα εξωτερικά σύνορα») καθόρισε πέντε βασικές συνιστώσες της κοινής πολιτικής ολοκληρωμένης διαχείρισης των εξωτερικών συνόρων:

[1] COM(2002) 233 τελικό.

α) κοινές νομοθετικές διατάξεις.

β) κοινό μηχανισμό επιχειρησιακής διαβούλευσης και συνεργασίας.

γ) κοινή και ολοκληρωμένη αξιολόγηση των κινδύνων.

δ) προσωπικό με κατάρτιση στην ευρωπαϊκή διάσταση και διεπιχειρησιακό εξοπλισμό.

ε) κατανομή του βάρους μεταξύ των κρατών μελών για τη δημιουργία ευρωπαϊκού Σώματος συνοριοφυλάκων.

Όσον αφορά τις «κοινές νομοθετικές διατάξεις», η μεταρρύθμιση του κοινού εγχειριδίου για τα εξωτερικά σύνορα [2] συγκαταλέγετο μεταξύ των μέτρων που μπορούν να υλοποιηθούν βραχυπρόθεσμα [3], ιδίως για τη «διευκρίνιση του νομικού χαρακτήρα των διαφόρων διατάξεών του και τη μετατροπή του σε πηγή δικαίου» και «την ενσωμάτωση [στο κοινό εγχειρίδιο] ορισμένων «βέλτιστων πρακτικών», βάσει του καταλόγου των βέλτιστων πρακτικών του Σένγκεν στον τομέα των εξωτερικών συνόρων [4]. Αυτό περιλαμβάνεται στο σχέδιο για τη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που θεσπίστηκε από το Συμβούλιο ΔΕΥ της 13ης Ιουνίου 2002 και υποστηρίχτηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Σεβίλλης της 21ης και 22ας Ιουνίου. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Θεσσαλονίκης της 19ης και 20ής Ιουνίου 2003 παρότρυνε περαιτέρω την Επιτροπή να «υποβάλει το συντομότερο δυνατό, προτάσεις σχετικά με τη μεταρρύθμιση του κοινού εγχειριδίου, περιλαμβανομένης της επίθεσης σφραγίδων στα ταξιδιωτικά έγγραφα των υπηκόων τρίτων χωρών» [5].

[2] Απόφαση SCH/Com-ex(99)13 της 28ης Απριλίου 1999 σχετικά με την κατάργηση των προηγούμενων εκδόσεων του κοινού εγχειριδίου και της κοινής προξενικής εγκυκλίου και των παραρτημάτων τους (κοινή εγκύκλιος προς τις διπλωματικές και έμμισθες προξενικές αρχές) και (ΕΕ L 239 της 22.9.2000, σ. 317). Ενημερωμένη έκδοση του εγχειριδίου δημοσιεύτηκε - με εξαίρεση ορισμένα εμπιστευτικά παραρτήματα - στην ΕΕ C 313 της 16.12.2002, σ. 97.

[3] Τα λοιπά μέτρα που προβλέπονται να υλοποιηθούν βραχυπρόθεσμα είναι: η σύνταξη ενός πρακτικού υπομνήματος που θα χρησιμοποιείται από τους συνοριοφύλακες και θα διατίθεται επίσης σε ηλεκτρονική μορφή καθώς και η έγκριση κοινών μέτρων στον τομέα της «τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας» (βλέπε, σχετικά, τις δύο προτάσεις κανονισμών που υποβλήθηκαν από την Επιτροπή στις 14.8.2003 : COM(2003) 502 τελικό - 2003/0193 (CNS) και 2003/0194 (CNS)). Μεταξύ των μακροπρόθεσμων μέτρων περιλαμβάνονται: η θέσπιση μιας διαδικασίας ανταλλαγής και επεξεργασίας των πληροφοριών και των στοιχείων η οποία θα τυποποιηθεί μεταξύ που ασκούν επιχειρησιακή δραστηριότητα στα εξωτερικά σύνορα και εκείνων που δρουν εντός της κοινοτικής επικράτειας και ο καθορισμός του θεσμικού και νομικού πλαισίου (αρμοδιότητες, τομείς δράσης κλπ) ενός μελλοντικού «Ευρωπαϊκού σώματος συνοριοφυλάκων».

[4] Κατάλογος Schengen ΕΕ - Έλεγχοι στα εξωτερικά σύνορα, απομάκρυνση και επανεισδοχή, συστάσεις και βέλτιστες πρακτικές, Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, SG - DG H, 28.2.2002.

[5] Σχετικά με το ζήτημα αυτό, βλέπε την πρόταση κανονισμού που υποβλήθηκε από την Επιτροπή στις 6.11.2003 : COM(2003) 664 τελικό.

Πρόκειται λοιπόν για σημαντική πρωτοβουλία στα πλαίσια της παγίωσης και της ανάπτυξης της «νομοθετικής πτυχής» της πολιτικής ολοκληρωμένης διαχείρισης των συνόρων, κατά τον ίδιο τρόπο που ο μελλοντικός Ευρωπαϊκός Οργανισμός για τη διαχείριση της επιχειρησιακής συνεργασίας στα εξωτερικά σύνορα [6] αποτελεί το ουσιαστικό στοιχείο για την ανάπτυξη της «επιχειρησιακής πτυχής» της εν λόγω πολιτικής. Εξάλλου, είναι προφανές ότι ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Οργανισμού θα είναι θεμελιώδης για την εφαρμογή των κοινών κανόνων που προβλέπονται στον τίτλο ΙΙ, του παρόντος κανονισμού. Ειδικότερα, γίνεται ρητή μνεία στο ρόλο του Ευρωπαϊκού Οργανισμού στο άρθρο 14 για την επιχειρησιακή συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών, «ενόψει μιας αποτελεσματικής εκτέλεσης του συνοριακού ελέγχου» (βλέπε σχετικά σχόλια).

[6] Βλέπε την πρόταση κανονισμού του Συμβουλίου (προς έκδοση) COM(2003) 687τελικό της 11.11.2003.

Για να επανέλθουμε στη νομοθετική πτυχή, το κοινό εγχειρίδιο, που εκπονήθηκε στα πλαίσια της διακυβερνητικής συνεργασίας Σένγκεν και ενσωματώθηκε στο θεσμικό και νομικό πλαίσιο της Ένωσης μετά την έναρξη ισχύος της συνθήκης του Άμστερνταμ [7], αυτή τη στιγμή αποτελεί το βασικό μέσο στον τομέα του ελέγχου των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, έστω και αν ορισμένες αρχές περιλαμβάνονται επίσης στην ίδια τη Σύμβαση του Σένγκεν [8] και ορισμένες ειδικές διατάξεις σε άλλες χωριστές αποφάσεις [9].

[7] Βλέπε πρωτόκολλο για την ενσωμάτωση του κεκτημένου Σένγκεν στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης που προσαρτήθηκε στις συνθήκες ΕΚ και ΕΕ μέσω της συνθήκης του Άμστερνταμ.

[8] Σύμβαση εφαρμογής της συμφωνίας του Σένγκεν της 14ης Ιουνίου 1985 (ΕΕ L 239 της 22.9.2000, σ. 19).

[9] Βλέπε, για παράδειγμα, την απόφαση SCH/Com-ex(94)17, αναθ. 4 σχετικά με την καθιέρωση και εφαρμογή του συστήματος Σένγκεν στους αερολιμένες και τα δευτερεύοντα αεροδρόμια (ΕΕ L 239 της 22.9.2000, σ. 168).

Παρότι το «κεκτημένο του Σένγκεν » [10], και ιδίως οι διατάξεις Σένγκεν που έχουν ως νομική βάση τη συνθήκη ΕΚ [11], στο εξής αποτελούν κοινοτικό κεκτημένο [12] που εφαρμόζεται σε όλα τα κράτη μέλη [13], πάντως διατηρεί παρά ταύτα την ιδιαιτερότητά του σε σχέση με το κλασικό κοινοτικό δίκαιο, εφόσον:

[10] Για έναν ορισμό του κεκτημένου του Σένγκεν βλέπε την απόφαση αριθ. 1999/435/ΕΚ της 20 Μαΐου 1999 (ΕΕ L 176 της 10.7.1999, σ. 1), για τον ορισμό του κεκτημένου του Σένγκεν, προκειμένου να προσδιοριστεί, δυνάμει των οικείων διατάξεων της συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και της συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, η νομική βάση για κάθε μια από τις διατάξεις ή αποφάσεις που συνιστούν το κεκτημένο του Σένγκεν.

[11] Βλέπε την απόφαση αριθ. 1999/436 ΕΚ της 20ής Μαΐου 1999, για τον καθορισμό, δυνάμει των οικείων διατάξεων της συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και της συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, της νομικής βάσης για κάθε διάταξη ή απόφαση που συνιστά το κεκτημένο του Σένγκεν (ΕΕ L 176 της 10.7.1999, σ. 17)

[12] Για τις διατάξεις που έχουν τη νομική τους βάση στη συνθήκη ΕΕ, πρόκειται για «κεκτημένο της Ένωσης».

[13] Εξαιρουμένων, προς το παρόν, του Ηνωμένου Βασιλείου και της Ιρλανδίας:όσον αφορά την ειδική τους κατάσταση σε σχέση με το κεκτημένο Σένγκεν, καθώς και με την κατάσταση της Δανίας και δύο κρατών μη μελών (Νορβηγία και Ισλανδία), βλέπε τα σχόλια στο σημείο 5.

- δεν πρόκειται για «τυπικό» κοινοτικό δίκαιο, ήτοι με τη μορφή τυπικών μέσων του κοινοτικού δικαίου, όπως οι κανονισμοί ή οι οδηγίες, πράγμα που μπορεί να συνεπάγεται αμφισημία ως προς τη νομική αξία ορισμένων διατάξεων του Σένγκεν (βλέπε παρακάτω τις παρατηρήσεις για τη φύση του κοινού εγχειριδίου).

- πρόκειται για αποφάσεις και μέτρα που λήφθηκαν σε ένα καθαρά διακυβερνητικό πλαίσιο και κατά συνέπεια προφανώς χωρίς συμμετοχή των κοινοτικών θεσμικών οργάνων [14], και ιδίως του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.

[14] Πάντως η Επιτροπή είχε ρόλο παρατηρητή στο πλαίσιο των διαδικασιών Σένγκεν.

Για τους λόγους αυτούς, στον πρώτο πίνακα αποτελεσμάτων για την παρακολούθηση της προόδου όσον αφορά τη δημιουργία χώρου «ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης στην Ευρωπαϊκή Ένωση» της 24ης Μαρτίου 2000 [15], το ζήτημα της «μετατροπής» του κεκτημένου του Σένγκεν που ενσωματώθηκε στην Ένωση σε τυπικά μέσα του κοινοτικού δικαίου είχε ήδη τεθεί, έστω και αν, κατά την εποχή εκείνη, το συμπέρασμα ήταν ότι «η προτεραιότητα για τη μετατροπή των διατάξεων του Σένγκεν σε μέσα του «Άμστερνταμ» εξαρτάται περισσότερο από τις εξελίξεις παρά από την απόλυτη απαίτηση μετατροπής για χάρη της ίδιας της μετατροπής (COM(2000) 167, σημείο 1.3).

[15] COM(2000) 167 τελικό. Η θέσπιση, από την Επιτροπή, ενός «πίνακα αποτελεσμάτων», που θα ενημερώνεται περιοδικά, είχε προβλεφθεί από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Tάμπερε της 15ης και 16ης Οκτωβρίου 1999, με στόχο να «παρακολουθεί συνεχώς την πρόοδο που σημειώνεται ως προς την εφαρμογή των αναγκαίων μέτρων για την τήρηση των προθεσμιών που ορίζουν η συνθήκη του ´Αμστερνταμ, το σχέδιο δράσης της Βιέννης και τα συμπεράσματα του Tάμπερε για τη δημιουργία «χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης».

Όσον αφορά το κοινό εγχειρίδιο, οι πολιτικοί λόγοι που αποτελούν τη βάση της απόφασης «αναμόρφωσης» αναφέρθηκαν ήδη παραπάνω. Από τεχνική/νομική άποψη, πρέπει να υπογραμμίσουμε ότι το κοινό εγχειρίδιο αποτελεί πράξη «υβρίδιο», εφόσον αποτελεί συγχρόνως πηγή του κοινοτικού δικαίου, δημιουργώντας δικαιώματα και υποχρεώσεις και πρακτικό οδηγό για τους συνοριοφύλακες, περιέχοντας κατ'αρχήν όλα τα απαραίτητα πληροφοριακά στοιχεία για τους συνοριοφύλακες τα οποία όμως λήφθηκαν από άλλες πηγές του δικαίου.

Η «διπλή φύση» του κοινού εγχειριδίου δύναται όμως να δημιουργήσει αμφισημίες σχετικά με τη νομική του αξία, κατά μείζονα λόγο εφόσον πολλά από τα μέρη και παραρτήματά του απλώς αναπαράγουν το περιεχόμενο άλλων πράξεων, όπως η Σύμβαση του Σένγκεν ή η κοινή προξενική εγκύκλιος [16].

[16] Προαναφερθείσα απόφαση SCH/Com-ex(99)13. Ενημερωμένη έκδοση δημοσιεύτηκε στην ΕΕ C 310 της 19.12.2003.

Οι πρώτες συζητήσεις σχετικά με την αναγκαιότητα αναθεώρησης του κοινού εγχειριδίου για τα εξωτερικά σύνορα ξεκίνησαν λίγους μήνες μετά την έναρξη ισχύος της συνθήκης του Άμστερνταμ, μετά την πρωτοβουλία της φινλανδικής προεδρίας (Οκτώβριος 1999) να αποσταλεί ερωτηματολόγιο στα κράτη μέλη σχετικά με το ζήτημα αυτό, καθώς και σχετικά με τις απαιτήσεις εμπιστευτικότητας του εγχειριδίου. Η συζήτηση συνεχίστηκε κατά τη διάρκεια διαδοχικών προεδριών [17], προβάλλοντας την επιθυμία των περισσότερων κρατών μελών να τροποποιήσουν, διασαφηνίσουν ή αναπτύξουν ορισμένα τμήματα ή διατάξεις του εγχειριδίου [18]. Οι συζητήσεις αυτές είχαν ως αποτέλεσμα την έκδοση ειδικών αποφάσεων που στόχευαν στην κατάργηση ή την ενημέρωση ορισμένων διατάξεων του εγχειριδίου ή τον αποχαρακτηρισμό ορισμένων από τα μέρη του, χωρίς όμως ποτέ να ολοκληρωθεί μια σφαιρική και συνεκτική αναθεώρηση των διατάξεων στον τομέα των εξωτερικών συνόρων.

[17] Βλέπε ιδίως, την ανακοίνωση της σουηδικής προεδρίας και της μελλοντικής βελγικής προεδρίας σχετικά με την αναθεώρηση του κοινού εγχειριδίου (έγγραφο του Συμβουλίου αριθ. 9733/01 FRONT 44 COMIX 433 της 18.6.2001), που προβλέπει μια προσέγγιση σε τρία στάδια, ιδίως: κατ'αρχάς, την κατάργηση των περιττών διατάξεων του εγχειριδίου, στη συνέχεια την εξέταση των προς διευκρίνιση διατάξεων και των νέων στοιχείων που πρέπει να περιληφθούν και τέλος την εκπόνηση μιας νέας δομής για τη διευκόλυνση της χρήσης του εκ μέρους των συνοριακών αρχών των κρατών μελών.

[18] Βλέπε τις απαντήσεις των κρατών μελών στο ερωτηματολόγιο που εκπονήθηκε από τη σουηδική προεδρία τον Ιούνιο του 2001 σχετικά με τη φύση/δομή του εγχειριδίου (έγγραφο του Συμβουλίου αριθ. 12290/01 FRONT 55 COMIX 654 της 2.10.2001).

Λαμβανομένης υπόψη της πολυπλοκότητας του εγχειρήματος αυτού και του γεγονότος ότι προέκυψαν ορισμένα πρόσθετα ζητήματα στο πλαίσιο του προβληματισμού, η Επιτροπή θεώρησε ότι έπρεπε να παρουσιάσει προηγουμένως ένα έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών σχετικά με το θέμα (SEC(2003) 736 της 20.6.2003), ώστε να εξετάσει σε βάθος το κεκτημένο στον τομέα των εξωτερικών συνόρων, τα υπάρχοντα κενά, καθώς και τους προβληματισμούς που συνδέονται με την ισχύουσα δομή του κοινού εγχειριδίου.

Βάσει της ανάλυσης αυτής, το έγγραφο εργασίας παρουσίασε διαφορετικές δυνατότητες σχετικά με την μέθοδο που θα έπρεπε να ακολουθηθεί και ιδίως:

- σχετικά με τη δυνατότητα να διατηρηθεί η υπάρχουσα δομή του εγχειριδίου, ή να διασαφηνισθεί η νομική της φύση, με σαφή διάκριση μεταξύ του κανονιστικού μέσου, από τη μια πλευρά, και του πρακτικού οδηγού για τους συνοριοφύλακες από την άλλη .

- σχετικά με τη δυνατότητα να γίνει περιορισμένα μια απλή «επιμέλεια» του ισχύοντος εγχειριδίου ή να αναπτυχθούν ορισμένα από τα μέρη του ώστε να πληρωθούν τα διαπιστωθέντα κενά και να ενσωματωθούν, ενδεχομένως, οι κατάλληλες διατάξεις που περιέχονται σε άλλα μέσα.

- σχετικά με τη δυνατότητα να θεσπισθεί «μια βασική πράξη» όπου θα περιέχονται όλες οι αρχές και οι βασικοί κανόνες στον τομέα των εξωτερικών συνόρων, που σύμφωνα με το άρθρο 202 της συνθήκης, θα έδινε συγχρόνως στην Επιτροπή την αρμοδιότητα για τη θέσπιση λεπτομερειών εφαρμογής της βασικής πράξης.

Εξάλλου, η Επιτροπή θεώρησε ότι θα έπρεπε να τεθεί το ακόλουθο πρόσθετο ζήτημα: εφόσον πρόκειται για πρόταση θέσπισης ενός «κοινοτικού κώδικα για τα εξωτερικά σύνορα», θα ήταν ενδεχομένως χρήσιμο να διευρυνθεί η έκταση του εν λόγω κώδικα ώστε να καλύπτονται εξίσου τα εσωτερικά σύνορα, δημιουργώντας έναν πραγματικό «κοινοτικό κώδικα για το καθεστώς της διέλευσης των συνόρων από τα πρόσωπα», με δύο πτυχές, τη μία για τα εξωτερικά σύνορα και την άλλη για τα εσωτερικά σύνορα.

Στάλθηκε στα κράτη μέλη ερωτηματολόγιο που περιείχε τα βασικά αυτά ζητήματα από την προεδρία κατά τα τέλη Ιουλίου του 2003. η μεγάλη πλειοψηφία των αντιπροσωπειών εκφράστηκε υπέρ των προτάσεων της Επιτροπής σχετικά με τη διάκριση μεταξύ του νομικού μέσου και του πρακτικού οδηγού, καθώς επίσης σχετικά με την αναγκαιότητα να γίνουν περισσότερα από μια απλή «επιμέλεια» του εγχειριδίου. Σχετικά με τα δύο άλλα θέματα, τα περισσότερα κράτη μέλη δεν έλαβαν οριστική θέση, υπογραμμίζοντας ότι ένας περαιτέρω προβληματισμός θα ήταν απαραίτητος, αφ'ής στιγμής θα υπήρχαν συγκεκριμένες προτάσεις.

Πρέπει επίσης να υπογραμμίσουμε ότι, παράλληλα με τον σε βάθος αυτό προβληματισμό για το κοινό εγχειρίδιο, υποβλήθηκαν προτάσεις σχετικά με ειδικά θέματα για τα οποία το Συμβούλιο είχε ζητήσει γρήγορη δράση εκ μέρους της Επιτροπής, ήτοι την τοπική διασυνοριακή κυκλοφορία και τη σφράγιση των ταξιδιωτικών εγγράφων [19]. Το περιεχόμενο των προτάσεων αυτών προφανώς έχει περιληφθεί στον παρόντα κανονισμό και είναι σαφές ότι αφ'ής στιγμής θα εγκριθεί η πρόταση αυτή, θα αντικαταστήσει τις διάφορες επιμέρους πρωτοβουλίες στον τομέα των συνόρων.

[19] Βλέπε αντίστοιχα, COM(2003) 502 και COM(2003) 664.

2. Στόχοι και περιεχόμενο της πρότασης: Από την αναμόρφωση του κοινού εγχειριδίου στον «Κοινοτικό κώδικα σχετικά με το καθεστώς διέλευσης των συνόρων από τα πρόσωπα»

Ο στόχος της πρότασης αυτής, όπως τον είχε προβλέψει αρχικά η Επιτροπή στην ανακοίνωσή της για τα εξωτερικά σύνορα και όπως είχε περιληφθεί στο σχέδιο για τη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων (βλέπε παραπάνω, σημείο 1) ήταν η «αναμόρφωση» του κοινού εγχειριδίου, ήτοι η κατάργηση, από τη μία πλευρά, των απαρχαιωμένων ή πλεονασματικών διατάξεων του εγχειριδίου και από την άλλη πλευρά, η ανάπτυξη ή διασαφήνιση των πλευρών που θα το απαιτούσαν, βάσει μιας ανάλυσης των προβλημάτων που αντιμετωπίζονται επιτόπου, των αποτελεσμάτων των επισκέψεων αξιολόγησης Σένγκεν, των συστάσεων που περιέχονται στον «Κατάλογο Σένγκεν για τις βέλτιστες πρακτικές» ή στις εργασίες που αναλήφθηκαν για διάφορα ζητήματα στα πλαίσια των σχετικών διαδικασιών του Συμβουλίου.

Πάντως, από τον προβληματισμό που ξεκίνησε με βάση το ζήτημα αυτό, απέρρευσε ότι είναι απαραίτητο να στραφούμε, γενικότερα, σε ολόκληρο το ισχύον κεκτημένο στον τομέα του συνοριακού ελέγχου των προσώπων - περιλαμβανομένων, συνεπώς, των σχετικών διατάξεων της σύμβασης του Σένγκεν και των λοιπών αποφάσεων της εκτελεστικής επιτροπής Σένγκεν - ώστε να θεσπισθεί ένα ενοποιημένο και συνεκτικό κείμενο που θα διέπει τον τομέα αυτό.

Επιπλέον, όπως εξηγήθηκε ήδη στο σημείο 1, η Επιτροπή θεώρησε σκόπιμο να επωφεληθεί της ευκαιρίας για να ρυθμίσει τα ζητήματα αυτά με γενικότερο τρόπο, ώστε να καλύψει επίσης τα εσωτερικά σύνορα και ιδίως τους τρόπους έκτακτης αποκατάστασης των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα του χώρου ελεύθερης κυκλοφορίας, όταν οι περιστάσεις το απαιτούν.

Κατά συνέπεια, είναι προφανές ότι η παρούσα πρόταση κανονισμού υπερβαίνει μια απλή αναμόρφωση, με τη στενή έννοια του όρου, του κοινού εγχειριδίου εφόσον στοχεύει στη θέσπιση ενός πραγματικού «κοινοτικού κώδικα σχετικά με το καθεστώς διέλευσης των συνόρων από τα φυσικά πρόσωπα», με μια πτυχή «εξωτερικά σύνορα» (τίτλος ΙΙ) και μια πτυχή «εσωτερικά σύνορα» (τίτλος ΙΙΙ). Πράγματι είναι προφανές ότι υπάρχει μια αναμφισβήτητη συμπληρωματικότητα μεταξύ των δύο πτυχών, που δεν απορρέει μόνον από τον ίδιο τον ορισμό των «εξωτερικών συνόρων» σε συνάρτηση με εκείνο των «εσωτερικών συνόρων» (βλέπε άρθρο 2 του παρόντος κανονισμού), αλλά επίσης από τη διαπίστωση ότι οι έλεγχοι, η άσκηση των οποίων επιβάλλεται στα εξωτερικά σύνορα (τίτλος ΙΙ του παρόντος κανονισμού) είναι οι ίδιοι συνοριακοί έλεγχοι οι οποίοι, δυνάμει του τίτλου ΙΙΙ του παρόντος κανονισμού, κατ'αρχήν απαγορεύονται στα εσωτερικά σύνορα (έστω και εάν μπορούν εκτάκτως ή κατ'εξαίρεση να αποκατασταθούν. βλέπε άρθρο 20 έως 24 του παρόντος κανονισμού).

Όσον αφορά τα εσωτερικά σύνορα, το περιεχόμενο του άρθρου 2 της σύμβασης του Σένγκεν, καθώς και της απόφασης της συμβουλευτικής επιτροπής Σένγκεν (SCH/Com-ex(95)20, αναθ. 2, ουσιαστικά επαναλήφθηκε, με προσαρμογή τους στο κοινοτικό νομικό πλαίσιο. Επιπλέον, ένα νέο στοιχείο εισάχθηκε σε σχέση με το ισχύον κεκτημένο, ήτοι η δυνατότητα επαναφοράς, κατά τρόπο ταυτόχρονο και κοινό, των ελέγχων σε όλα τα εσωτερικά σύνορα στην περίπτωση εξαιρετικά σοβαρής διασυνοριακής απειλής και ιδίως, στην περίπτωση τρομοκρατικής απειλής διασυνοριακού χαρακτήρα.

Όσον αφορά τους ελέγχους στα εξωτερικά σύνορα, γίνεται διάκριση μεταξύ, από τη μια πλευρά, των βασικών αρχών στον τομέα του ελέγχου - που ορίζονται στον τίτλο ΙΙ του κανονισμού και επαναλαμβάνουν ουσιαστικά τα άρθρα 3 έως 8 της Σύμβασης του Σένγκεν, καθώς και ορισμένων μερών του κοινού εγχειριδίου - και από την άλλη πλευρά, των πρακτικών λεπτομερειών σχετικά με την εφαρμογή του εν λόγω ελέγχου, περιλαμβανομένων των λεπτομερειών ελέγχου που γίνονται στα διάφορα είδη συνόρων (χερσαία, εναέρια και θαλάσσια). Οι λεπτομέρειες αυτές περιλαμβάνονται στα παραρτήματα Ι έως ΧΙΙ του παρόντος κανονισμού και δύνανται να τροποποιηθούν στο μέλλον, σύμφωνα με μια διαδικασία επιτροπολογίας, βάσει του άρθρου 202 της συνθήκης και της απόφασης αριθ 468/1999 (ΕΚ).

Ο λόγος για τον οποίο οι πρακτικές αυτές λεπτομέρειες προσαρτήθηκαν στον βασικό κανονισμό είναι ότι πρόκειται για κανόνες οι οποίοι, κατά μεγάλο μέρος, υφίστανται ήδη, εφόσον οι περισσότεροι από αυτούς αποτελούν τμήμα του κοινού εγχειριδίου ή επαναλαμβάνουν άλλες υπάρχουσες αποφάσεις Σένγκεν. Αυτό επιτρέπει να περιληφθεί σε μια μόνο πράξη ολόκληρο το ισχύον κεκτημένο στον τομέα των συνόρων (εξωτερικά και εσωτερικά) και να θεσπισθεί κατά τον τρόπο αυτό ένας πραγματικός «κοινοτικός κώδικας σχετικά με το καθεστώς διέλευσης των συνόρων από τα πρόσωπα».

Συγχρόνως, η Επιτροπή θεωρεί ότι οι πρακτικές αυτές λεπτομέρειες είναι πραγματικά μέτρα εφαρμογής των αρχών που προβλέπονται στον τίτλο ΙΙ του παρόντος κανονισμού και ότι κατά συνέπεια, θα πρέπει να τροποποιηθούν, στο μέλλον, σύμφωνα με μια διαδικασία επιτροπολογίας (βλέπε άρθρο 30 του παρόντος κανονισμού) [20].

[20] Μέσω του κανονισμού (ΕΚ) αριθ.790/2001, το Συμβούλιο επιφυλάσσεται του δικαιώματος, «κατά την μεταβατική περίοδο των 5 ετών που προβλέπει η παράγραφος 1 του άρθρου 67 της συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας» (Πέμπτη αιτιολογική σκέψη) να εκδίδει, να τροποποιεί και να ενημερώνει τις προαναφερόμενες λεπτομερείς διατάξεις και πρακτικές διαδικασίες σχετικά με την άσκηση του ελέγχου και της εποπτείας των συνόρων, «ενώ εκκρεμεί εξέταση, από το Συμβούλιο, των όρων υπό τους οποίους θα ανατεθούν οι εν λόγω εκτελεστικές εξουσίες στην Επιτροπή μετά το τέλος της μεταβατικής αυτής περιόδου». Ο κανονισμός αριθ. 789/2001, κατά τον ίδιο τρόπο, επιφύλαξε στο Συμβούλιο τις εκτελεστικές εξουσίες όσον αφορά ορισμένες λεπτομερείς διατάξεις και πρακτικές διαδικασίες σχετικά με την εξέταση των αιτήσεων χορήγησης θεωρήσεων. Αυτή η διατήρηση της εξουσίας σχετικά με την εφαρμογή του συνοριακού ελέγχου καλύπτει μεγάλο τμήμα των ισχυουσών διατάξεων του κοινού εγχειριδίου καθώς και των παραρτημάτων του. Η Επιτροπή, θεωρώντας ότι οι δύο εν λόγω κανονισμοί παραβιάζουν το άρθρο 202 της συνθήκης καθώς και το άρθρο 1 της απόφασης αριθ. 1999/468, άσκησε, στις 3 Ιουλίου 2001, προσφυγή ενώπιον του Δικαστηρίου κατά του Συμβουλίου, ζητώντας την ακύρωσή τους (ΕΕ C 245, της 1.9.2001, σ. 12 - Υποθέσεις C -257/01).

Παρότι το περιεχόμενο των λεπτομερειών αυτών επαναλαμβάνει, στο μεγαλύτερο μέρος του, το ισχύον κείμενο του κοινού εγχειριδίου, επήλθαν τροποποιήσεις, όπου αποδείχθηκε απαραίτητο, ιδίως ώστε:

α) να καταργηθούν οι πλεονασματικές διατάξεις (για παράδειγμα, η επανάληψη ορισμένων άρθρων της Σύμβασης του Σένγκεν ή ορισμένων τμημάτων της κοινής προξενικής εγκυκλίου) ή οι περιττές διατάξεις (για παράδειγμα, η ισχύουσα παράγραφος 1.1 του τμήματος Ι σχετικά με τις επιπτώσεις της άδειας εισόδου, εφόσον η δυνατότητα μετακίνησης στο εσωτερικό του χώρου Σένγκεν για μια περίοδο τριών μηνών κατ'ανώτατο όριο διέπεται ήδη από άλλες διατάξεις του κεκτημένου [21]).

[21] Άρθρα 20 και 21 της Σύμβασης του Σένγκεν, για τα οποία η νομική βάση στη συνθήκη ΕΚ είναι το άρθρο 62, παράγραφος 3.(βλέπε προαναφερθείσα απόφαση αριθ 1999/436/ΕΚ της 20ης Μαΐου 1999).

β) να αναπτυχθούν ορισμένα μέρη, βάσει των πρόσφατων συζητήσεων στα πλαίσια των σχετικών διαδικασιών του Συμβουλίου (για παράδειγμα, στον τομέα της διευθέτησης υποδομών/χωριστών λωρίδων στα εξωτερικά σημεία διέλευσης ή των ελέγχων στα ιδιωτικά αεροσκάφη), των προτάσεων που έγιναν από την Επιτροπή ή από ένα κράτος μέλος για ειδικά θέματα (για παράδειγμα, όσον αφορά την τοπική διασυνοριακή κυκλοφορία, τη σφράγιση ταξιδιωτικών εγγράφων, ή την άρνηση εισόδου) [22], καθώς και των συστάσεων που περιέχονται στον «κατάλογο των βέλτιστων πρακτικών Σένγκεν ». Για το τμήμα σχετικά με τον έλεγχο των θαλάσσιων συνόρων, κατέστη απαραίτητο να ξεκινήσει ένας βαθύτερος προβληματισμός, με τη συμμετοχή εμπειρογνωμόνων των κρατών μελών. Οι νέες προταθείσες διατάξεις λαμβάνουν λοιπόν επίσης υπόψη τη συζήτηση με τους εν λόγω εμπειρογνώμονες, που διεξάχθηκε στις Βρυξέλλες στις 4 Δεκεμβρίου 2003.

[22] Οι αλλαγές που προτάθηκαν και ενσωματώθηκαν στο σχέδιο κανονισμού περιλαμβάνουν το ισχύον κείμενο των διαφόρων προτάσεων. είναι προφανές ότι το περιεχόμενό τους θα πρέπει να προσαρμοστεί βάσει της εξέλιξης των διαπραγματεύσεων σχετικά με τις προτάσεις αυτές.

γ) να διασαφηνισθούν ή να ενημερωθούν ορισμένα σημεία, όπως για παράδειγμα οι παράγραφοι σχετικά με τους ναυτικούς (ισχύον σημείο 6.5 του μέρους ΙΙ του εγχειριδίου).

Ένας πίνακας αντιστοιχίας μεταξύ των διατάξεων του παρόντος κανονισμού και των διατάξεων της Σύμβασης του Σένγκεν, του κοινού εγχειριδίου και των λοιπών αποφάσεων Σένγκεν που υποκαταστάθηκαν, περιέχεται στο παράρτημα ΧΙΙΙ. Είναι επίσης προσαρτημένος στην αιτιολογική έκθεση πίνακας που διευκρινίζει τις διατάξεις που δεν επαναλήφθηκαν, καθώς και τους λόγους που αιτιολογούν την επιλογή αυτή.

Είναι αυτονόητο, ότι στο νέο κείμενο πραγματοποιήθηκαν όλες οι προσαρμογές που θεωρήθηκαν απαραίτητες για το πέρασμα από ένα διακυβερνητικό πλαίσιο στο κοινοτικό πλαίσιο (όπως «κράτη μέλη» αντί «συμβαλλόμενα μέρη» και αντίστοιχα).

Τέλος, όσον αφορά τον πρακτικό οδηγό για τους συνοριοφύλακες, όταν οι συζητήσεις σχετικά με την παρούσα πρόταση θα έχουν προωθηθεί επαρκώς, θα ξεκινήσει ένας προβληματισμός από την Επιτροπή σχετικά με τη μορφή και το περιεχόμενο ενός τέτοιου οδηγού. Ως προς αυτό, θα ήταν σκόπιμο να ληφθούν υπόψη οι συζητήσεις που έχουν ήδη πραγματοποιηθεί σχετικά με το ζήτημα αυτό. [23]

[23] Βλέπε, ιδίως, το έγγραφο που υποβλήθηκε από τη βελγική προεδρία «πρόταση για την εισαγωγή ενός πρακτικού οδηγού για τους συνοριοφύλακες» (έγγραφο 12876/01 FRONT 56 COMIX 679 της 17.10.2001).

3. Επιλογή της νομικής βάσης

Η προταθείσα νομική βάση για τον εν λόγω κανονισμό είναι το άρθρο 62, σημεία 1 και 2 α) της συνθήκης ΕΚ, εφόσον το εν λόγω μέσο προβλέπει συγχρόνως «μέτρα, προκειμένου να εξασφαλισθεί, σύμφωνα προς το άρθρο 14, η απουσία κάθε ελέγχου προσώπων, είτε είναι πολίτες της Ένωσης είτε υπήκοοι τρίτων χωρών, όταν διέρχονται εσωτερικά σύνορα» (άρθρο 62, σημείο 1) «μέτρα για τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών» και ιδίως «προδιαγραφές και διαδικασίες που πρέπει να ακολουθούν τα κράτη μέλη κατά τη διενέργεια ελέγχων προσώπων στα εξωτερικά σύνορα» (άρθρο 62, σημείο 2, στοιχείο α)) [24].

[24] Βλέπε την προαναφερθείσα απόφαση αριθ. 1999/436. Ως προς αυτό, πρέπει πάντως να σημειωθεί ότι, όσον αφορά τη νομική βάση που δόθηκε στην απόφαση σχετικά με τις οριστικές εκδόσεις του κοινού εγχειριδίου και της κοινής προξενικής εγκυκλίου (SCH/Com-ex(99)13), υπάρχει απόκλιση μεταξύ των διαφόρων γλωσσικών εκδόσεων: η αγγλική και γαλλική έκδοση της ΕΕ L 176 αναφέρουν συγχρόνως το άρθρο 62 και το άρθρο 63 της συνθήκης ΕΚ, ως νομική βάση για το εγχειρίδιο και την κοινή προξενική εγκύκλιο, ενώ σε όλες τις άλλες γλωσσικές εκδόσεις αναφέρεται μόνο το άρθρο 62 της συνθήκης ΕΚ.

Εφόσον η πρόταση βασίζεται στον τίτλο IV της συνθήκης ΕΚ, «θεωρήσεις, άσυλο, μετανάστευση και άλλες πολιτικές σχετικές με την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων», πρέπει να υποβληθεί και θεσπισθεί τηρουμένων των πρωτοκόλλων που είναι προσαρτημένα στη συνθήκη του Άμστερνταμ σχετικά με την θέση του Ηνωμένου Βασιλείου, της Ιρλανδίας και της Δανίας. Βάσει του άρθρου 6 του πρωτοκόλλου που ενσωματώνει το κεκτημένο του Σένγκεν στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (πρωτόκολλο Σένγκεν), η Νορβηγία και η Ισλανδία συνδέονται επίσης με την εφαρμογή και την ανάπτυξη του κεκτημένου του Σένγκεν. Οι επιπτώσεις που συνδέονται με τα διάφορα πρωτόκολλα , εξετάζονται παρακάτω στο σημείο 5.

4. Επικουρικότητα και αναλογικότητα

Δυνάμει του άρθρου 62, σημεία 1 και 2, στοιχείο α) της συνθήκης ΕΚ, η Κοινότητα θεσπίζει μέτρα συγχρόνως για τη διέλευση των εσωτερικών συνόρων των κρατών μελών, προκειμένου να εξασφαλισθεί η απουσία κάθε ελέγχου προσώπων στα σύνορα αυτά, και για τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων. Τα μέτρα αυτά πρέπει να θεσπισθούν εντός πέντε ετών από την έναρξη ισχύος της συνθήκης του Άμστερνταμ.

Οι ισχύουσες κοινοτικές διατάξεις σχετικά με τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών, καθώς και η απουσία κάθε ελέγχου προσώπων στα εσωτερικά σύνορα, αποτελούν τμήμα του κεκτημένου του Σένγκεν που έχει ενσωματωθεί στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Πάντως, το ισχύον αυτό κεκτημένο πρέπει να διασαφηνισθεί, αναπτυχθεί και συμπληρωθεί. Κατά συνέπεια, είναι προφανές ότι το ισχύον κεκτημένο σχετικά με τα εξωτερικά και εσωτερικά σύνορα δεν θα μπορεί να αναπτυχθεί παρά με τη θέσπιση κοινοτικών μέτρων βάσει της συνθήκης ΕΚ.

Το άρθρο 5 της συνθήκης ΕΚ προβλέπει ότι «η Κοινότητα δρα μέσα στα όρια των αρμοδιοτήτων που της αναθέτει και των στόχων που της ορίζει η παρούσα συνθήκη».

Η επιλεγείσα μορφή για την κοινοτική αυτή δράση πρέπει να επιτρέπει στην πρόταση να επιτυγχάνει το στόχο της και να εφαρμόζεται όσο το δυνατόν αποτελεσματικότερα.

Στο βαθμό που η προταθείσα πρωτοβουλία, ήτοι η θέσπιση ενός «κοινοτικού κώδικα σχετικά με το καθεστώς διέλευσης των συνόρων από τα πρόσωπα» αποτελεί ανάπτυξη του κεκτημένου του Σένγκεν, το επιλεγέν μέσο είναι κανονισμός, κατά τρόπο ώστε να διασφαλισθεί η εναρμονισμένη εφαρμογή του σε όλα τα κράτη μέλη που εφαρμόζουν το κεκτημένο του Σένγκεν.

5. Επιπτώσεις σχετικά με τα διάφορα πρωτόκολλα που επισυνάπτονται στις συνθήκες

Η νομική βάση των προτάσεων σχετικά με τα μέτρα που συνδέονται με τη διέλευση των εσωτερικών και εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών περιέχεται στον τίτλο IV της συνθήκης ΕΚ, κατά τρόπο ώστε να εφαρμόζεται το σύστημα «μεταβλητής γεωμετρίας» που προβλέπεται στα πρωτόκολλα για τη θέση του Ηνωμένου Βασιλείου, της Ιρλανδίας και της Δανίας, καθώς και στο πρωτόκολλο του Σένγκεν.

Η παρούσα πρόταση αναπτύσσει το κεκτημένο του Σένγκεν. Για τους λόγους αυτούς οι συνέπειες που απορρέουν από τα διάφορα πρωτόκολλα και περιγράφονται παρακάτω θα πρέπει να εξετασθούν:

Ηνωμένο Βασίλειο και Ιρλανδία

Σύμφωνα με τα άρθρα 4 και 5 του πρωτοκόλλου για την ενσωμάτωση του κεκτημένου του Σένγκεν στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής ´Ένωσης, «η Ιρλανδία και το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και Βορείου Ιρλανδίας που δεν δεσμεύονται από το κεκτημένο του Σένγκεν, μπορούν, ανά πάσα στιγμή, να ζητήσουν να συμμετάσχουν σε μερικές ή όλες τις διατάξεις του κεκτημένου αυτού».

Η παρούσα πρόταση αναπτύσσει τις διατάξεις του κεκτημένου του Σένγκεν, στις οποίες δεν συμμετέχουν το Ηνωμένο Βασίλειο και η Ιρλανδία, σύμφωνα με την απόφαση (ΕΚ) αριθ. 365/2000 της 29ης Μαΐου 2000 σχετικά με το αίτημα του Ηνωμένου Βασιλείου της Μεγάλης Βρετανίας και της Βορείου Ιρλανδίας και την απόφαση (ΕΚ) αριθ. 192/2002 της 28ης Φεβρουαρίου 2002 σχετικά με το αίτημα της Ιρλανδίας να συμμετάσχει σε ορισμένες από τις διατάξεις του κεκτημένου του Σένγκεν. Συνεπώς, το Ηνωμένο Βασίλειο και η Ιρλανδία δεν συμμετέχουν στη θέσπιση της εν λόγω πρότασης, η οποία δεν τις δεσμεύει και δεν ισχύει σε αυτές.

Εξάλλου, σχετικά με τα εσωτερικά σύνορα (τίτλος ΙΙΙ του παρόντος κανονισμού), πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη το πρωτόκολλο εφαρμογής ορισμένων πλευρών του άρθρου 14 της συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας στο Ηνωμένο Βασίλειο και την Ιρλανδία, μέσω του οποίου το Ηνωμένο Βασίλειο και η Ιρλανδία δύνανται να θεσπίζουν ή να ασκούν ελέγχους στα σύνορά τους, περιλαμβανομένων των συνόρων των εδαφών, οι εξωτερικές σχέσεις των οποίων εμπίπτουν στην αρμοδιότητα του Ηνωμένου Βασιλείου. Με το ίδιο πρωτόκολλο, τα άλλα κράτη μέλη εξουσιοδοτούνται να ασκούν ελέγχους στα πρόσωπα που φθάνουν στην επικράτειά τους προερχόμενα από το Ηνωμένο Βασίλειο ή από οποιοδήποτε έδαφος του οποίου οι εξωτερικές σχέσεις υπάγονται στην αρμοδιότητά του, καθώς και σε εκείνα που φθάνουν στην επικράτειά τους προερχόμενα από την Ιρλανδία.

Δανία

Δυνάμει του πρωτοκόλλου που επισυνάπτεται στη συνθήκη του Άμστερνταμ για τη θέση της Δανίας, η Δανία δεν συμμετέχει στη θέσπιση από το Συμβούλιο μέτρων σχετικών με τον τίτλο IV της συνθήκης ΕΚ, εκτός από «μέτρα περί καθορισμού των τρίτων χωρών των οποίων οι υπήκοοι πρέπει να διαθέτουν θεώρηση για να διέρχονται τα εξωτερικά σύνορα (...) μέτρα που αφορούν τη θεώρηση ενιαίου τύπου» (πρώην άρθρο 100Γ της συνθήκης ΕΚ).

Η παρούσα πρόταση αναπτύσσει το κεκτημένο Σένγκεν και σύμφωνα με το άρθρο 5 του πρωτοκόλλου, «Η Δανία αποφασίζει εντός εξαμήνου αφότου το Συμβούλιο αποφασίσει μετά από πρόταση ή πρωτοβουλία να αναπτύξει το κεκτημένο Σένγκεν δυνάμει των διατάξεων του τίτλου IV της συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, εάν θα εφαρμόσει την απόφαση αυτή στο εθνικό της δίκαιο».

Nορβηγία και Ισλανδία

Σύμφωνα με το άρθρο 6, πρώτο εδάφιο του πρωτοκόλλου για την ενσωμάτωση του κεκτημένου Σένγκεν, στις 18 Μαΐου 1999, υπογράφηκε συμφωνία μεταξύ του Συμβουλίου, της Νορβηγίας και της Ισλανδίας για τη σύνδεση των δύο αυτών κρατών με τη θέση σε εφαρμογή, την εφαρμογή και την ανάπτυξη του κεκτημένου Σένγκεν [25].

[25] ΕΕ L 176 της 10.7.1999, σ. 36.

Το άρθρο 1 της εν λόγω συμφωνίας ορίζει ότι η Νορβηγία και η Ισλανδία συνδέονται με τις δραστηριότητες της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και της Ευρωπαϊκής Ένωσης στους τομείς που καλύπτουν οι διατάξεις των παραρτημάτων Α (διατάξεις του κεκτημένου Σένγκεν) και Β (διατάξεις των πράξεων της Ευρωπαϊκής Κοινότητας που αντικατέστησαν τις αντίστοιχες διατάξεις της σύμβασης που υπογράφηκε στο Σένγκεν ή θεσπίστηκαν σύμφωνα με αυτή) της συμφωνίας ως έχουν και όπως θα εξελιχθούν.

Κατ'εφαρμογή του άρθρου 2 της συμφωνίας, οι διατάξεις και τα μέτρα που έχει θεσπίσει η Ευρωπαϊκή Ένωση για την τροποποίηση ή την συμπλήρωση του κεκτημένου Σένγκεν που ενσωματώθηκε (παραρτήματα Α και Β) τίθενται σε ισχύ και εφαρμογή από τη Νορβηγία και την Ισλανδία.

Η παρούσα πρόταση συμπληρώνει και αναπτύσσει το κεκτημένο Σένγκεν, όπως καθορίζεται στο παράρτημα Α της συμφωνίας.

Πρέπει κατά συνέπεια να εξετασθεί το ζήτημα αυτό στο πλαίσιο της «μικτής επιτροπής» όπως προβλέπεται στο άρθρο 4 της συμφωνίας, για να δοθεί η δυνατότητα στη Νορβηγία και στην Ισλανδία, «να εκθέσουν τα προβλήματα που αντιμετωπίζουν σε σχέση με το μέτρο» και «να εκφράσουν τις απόψεις τους για οποιοδήποτε θέμα περαιτέρω ανάπτυξης των διατάξεων το οποίο τις απασχολεί καθώς και τη θέση τους σε εφαρμογή».

6. Συνέπειες για τα νέα κράτη μέλη σε σχέση με τη διαδικασία εφαρμογής σε δύο στάδια πράξεων που αναπτύσσουν το κεκτημένο Σένγκεν

Το άρθρο 3 παράγραφος 1 της πράξης προσχώρησης [26] προβλέπει ότι οι διατάξεις του κεκτημένου Σένγκεν, και οι πράξεις που το συμπληρώνουν ή σχετίζονται με αυτό, που περιέχονται στο παράρτημα του εν λόγω άρθρου, είναι δεσμευτικές και εφαρμόζονται στα νέα κράτη μέλη από την ημερομηνία προσχώρησης. Οι διατάξεις και οι πράξεις που δεν αναφέρονται στο συγκεκριμένο παράρτημα, αν και δεσμευτικές για τα νέα κράτη μέλη από την ημερομηνία της προσχώρησης, εφαρμόζονται σε ένα νέο κράτος μέλος μόνο μετά από σχετική ειδική απόφαση του Συμβουλίου η οποία λαμβάνεται σύμφωνα με το εν λόγω άρθρο (άρθρο 3 παράγραφος 2 της πράξης προσχώρησης).

[26] ΕΕ L 236 της 23.9.2003, σ. 33.

Πρόκειται για τη «διαδικασία εφαρμογής του Σένγκεν σε δύο στάδια », σύμφωνα με την οποία ορισμένες διατάξεις του κεκτημένου Σένγκεν θα είναι δεσμευτικές και θα εφαρμοστούν από την προσχώρηση στην Ένωση, ενώ άλλες, κυρίως εκείνες που συνδέονται αναπόσπαστα με την άρση των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα, θα είναι δεσμευτικές από την ημερομηνία προσχώρησης αλλά θα εφαρμόζονται στα νέα κράτη μέλη μόνο μετά την προαναφερθείσα απόφαση του Συμβουλίου.

Οι διατάξεις Σένγκεν που αφορούν τα εξωτερικά σύνορα (άρθρα 3 έως 8 της σύμβασης Σένγκεν και οι σχετικές αποφάσεις εφαρμογής τους, κυρίως το κοινό εγχειρίδιο) περιλαμβάνονται στο συγκεκριμένο παράρτημα και είναι κατά συνέπεια δεσμευτικές και εφαρμόζονται στα νέα κράτη από την προσχώρησή τους [27].

[27] Με εξαίρεση το άρθρο 5 παράγραφος 1, στοιχείο δ), που συνδέεται με τη διαβούλευση του συστήματος ενημέρωσης Σένγκεν.

Αντίθετα, οι διατάξεις Σένγκεν σχετικά με την άρση των ελέγχων των προσώπων στα εσωτερικά σύνορα, δεν περιλαμβάνονται στο εν λόγω παράρτημα και κατά συνέπεια δεν θα εφαρμόζονται στα νέα κράτη από την προσχώρησή τους.

Κατά συνέπεια, η παρούσα πρόταση, που αντικαθιστά και αναπτύσσει το κοινό εγχειρίδιο, καθώς και ορισμένες διατάξεις της σύμβασης Σένγκεν για τη θέσπιση ενός «κοινοτικού κώδικα σχετικά με το καθεστώς διέλευσης των συνόρων από τα πρόσωπα» θα είναι, μετά τη θέσπισή της, δεσμευτική και θα εφαρμόζεται στα νέα κράτη μέλη αποκλειστικά όσον αφορά τις διατάξεις σχετικά με τα εξωτερικά σύνορα (τίτλος ΙΙ και τα σχετικά παραρτήματα καθώς και τίτλοι I και IV, στο βαθμό που αναφέρονται στις διατάξεις του τίτλου II).

Όσον αφορά τις διατάξεις σχετικά με τη διέλευση των εσωτερικών συνόρων (τίτλος ΙΙΙ, όπως και τίτλοι Ι και IV στο βαθμό που αναφέρονται στις διατάξεις του τίτλου ΙΙΙ) δεν θα εφαρμόζονται στα νέα κράτη παρά μόνο μετά την απόφαση του Συμβουλίου που προβλέπεται στο άρθρο 3, παράγραφος 2 της πράξης προσχώρησης.

7. Σχολιασμός των άρθρων

Τίτλος Ι - Γενικές διατάξεις

Άρθρο 1

Το εν λόγω άρθρο προσδιορίζει το στόχο του παρόντος κανονισμού, ο οποίος συνίσταται στον ορισμό του καθεστώτος διέλευσης των συνόρων από τα πρόσωπα, και περιλαμβάνει συγχρόνως τους κανόνες που διέπουν τον έλεγχο των εξωτερικών συνόρων (τίτλος ΙΙ και παραρτήματα) καθώς και τους κανόνες σχετικά με την κατάργηση των ελέγχων επί των φυσικών προσώπων στα εσωτερικά σύνορα και την αποκατάσταση, υπό ορισμένες συνθήκες, των εν λόγω ελέγχων (τίτλος ΙΙΙ).

Άρθρο 2

Οι περισσότεροι από τους ορισμούς που δίδονται στο εν λόγω άρθρο περιέχονται στο άρθρο 1 της σύμβασης του Σένγκεν, έστω και αν θεωρήθηκε αναγκαίο, σε ορισμένες περιπτώσεις, να διασαφηνισθούν ή να αναπτυχθούν ορισμένοι από τους υπάρχοντες ορισμούς, ή επίσης να προστεθούν νέοι. Εξάλλου, ήταν απαραίτητο να προσαρμοστούν ώστε να ληφθεί υπόψη το πλαίσιο και η κοινοτική ορολογία (για παράδειγμα, «κράτη μέλη» αντί για «συμβαλλόμενα μέρη»).

Προφανώς, η μνεία στα «κράτη μέλη» στους ορισμούς και γενικά σε ολόκληρη την πρόταση, πρέπει να νοείται, λαμβάνοντας υπόψη, από τη μια πλευρά, το πρωτόκολλο Σένγκεν όσον αφορά την εφαρμογή του κεκτημένου του Σένγκεν από το Ηνωμένο Βασίλειο και την Ιρλανδία (βλέπε παραπάνω σημείο 5) και από την άλλη πλευρά, το άρθρο 3 της συνθήκης προσχώρησης που συνεπάγεται την εφαρμογή σε δύο στάδια του κεκτημένου Σένγκεν, από τα νέα κράτη μέλη (βλέπε ανωτέρω σημείο 6). Επιπλέον, πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη η ειδική θέση της Νορβηγίας και της Ισλανδίας σε σχέση με το κεκτημένο του Σένγκεν, όπως διευκρινίζεται ανωτέρω στο σημείο 5. Στην αιτιολογική έκθεση η έκφραση «κράτη Σένγκεν» χρησιμοποιείται, για λόγους καθαρά πρακτικούς, για αναφορά στα κράτη που εφαρμόζουν πλήρως το κεκτημένο του Σένγκεν, σύμφωνα με τις συνθήκες και τα διάφορα προσαρτημένα σε αυτές πρωτόκολλα.

Οι ορισμοί των «εσωτερικών συνόρων» και «εξωτερικών συνόρων» περιέχονται ουσιαστικά στο άρθρο 1 της σύμβασης Σένγκεν, που ορίζει ως εσωτερικά σύνορα τα κοινά χερσαία σύνορα μεταξύ των κρατών Σένγκεν, τους αερολιμένες για τις εσωτερικές πτήσεις, καθώς και τους θαλάσσιους και λιμναίους λιμένες των κρατών Σένγκεν για τα τακτικά δρομολόγια οχηματαγωγών. Η έννοια του «λιμναίου» λιμένα προστέθηκε κατά τον τρόπο αυτό ώστε να καλύπτονται επίσης οι περιπτώσεις μιας λίμνης που περιβάλλεται συγχρόνως από ένα ή περισσότερα κράτη μέλη και από ένα ή περισσότερα τρίτα κράτη (για παράδειγμα, η λίμνη της Κωνσταντίας, που περιβάλλεται από τη Γερμανία, την Αυστρία και την Ελβετία) [28].

[28] Επιφυλασσομένων των τρεχουσών διαπραγματεύσεων με την Ελβετική Συνομοσπονδία για τη σύνδεσή της με την εφαρμογή του κεκτημένου του Σένγκεν.

Ο ορισμός της «εσωτερικής πτήσης» περιλαμβάνεται επίσης στο άρθρο 1 της σύμβασης που καλύπτει κάθε πτήση που πραγματοποιείται αποκλειστικά από ή προς τα εδάφη των κρατών Σένγκεν.

Ο ορισμός του «τακτικού δρομολογίου οχηματαγωγών» προστέθηκε εδώ διότι περιέχεται στον ορισμό των «εσωτερικών συνόρων». Περιέχεται στον ισχύοντα ορισμό ο οποίος προβλέπεται στο τμήμα του εγχειριδίου που είναι αφιερωμένο στον έλεγχο της θαλάσσιας κυκλοφορίας (σημεία 3.4.1.5 του μέρους ΙΙ), έστω και αν προσαρμόστηκε ώστε να καταστεί συνεκτικός με το ισχύον κοινοτικό δίκαιο [29].

[29] Οδηγία αριθ. 2002/6/ΕΚ της 18ης Φεβρουαρίου 2002, σχετικά με τις διατυπώσεις υποβολής δηλώσεων για τα πλοία κατά τον κατάπλου ή/και απόπλου από λιμένες των κρατών μελών της Κοινότητας (ΕΕ L 67 της 9.3.2002, σ. 31) και οδηγία αριθ. 98/41/ΕΚ του Συμβουλίου της 18ης Ιουνίου 1998 σχετικά με την καταγραφή των ατόμων που ταξιδεύουν με επιβατηγά πλοία που εκτελούν δρομολόγια προς ή από λιμένες των κρατών μελών της Κοινότητας (ΕΕ L 188 της 2.7.1998, σ. 35).

Η έννοια του «υπηκόου τρίτης χώρας» ορίζεται εκ προοιμίου, αποκλείοντας τους πολίτες της Ευρωπαϊκής Ένωσης κατά την έννοια του άρθρου 17 παράγραφος 1 της συνθήκης ΕΚ. Κατά συνέπεια, περιλαμβάνει επίσης τους πρόσφυγες και τους απάτριδες.

Ο ορισμός του «υπηκόου τρίτης χώρας που έχει καταχωρηθεί ως ανεπιθύμητο άτομο» προβλέπεται στο άρθρο 1 της σύμβασης του Σένγκεν και αναφέρεται στους υπηκόους τρίτων χωρών που έχουν καταχωρηθεί ως ανεπιθύμητοι στο σύστημα πληροφοριών Σένγκεν σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 96 της σύμβασης Σένγκεν.

Η έννοια των «δικαιούχων του κοινοτικού δικαιώματος της ελεύθερης κυκλοφορίας» είναι νέα σε συνάρτηση με τη σύμβαση που περιλαμβάνει:

- τους πολίτες της Ένωσης, κατά την έννοια του άρθρου 17 παράγραφος 1 της συνθήκης ΕΚ, καθώς και τους υπηκόους τρίτων χωρών, μέλη της οικογενείας πολίτη της Ένωσης που ασκούν το δικαίωμά τους ελεύθερης κυκλοφορίας, στην επικράτεια της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Γίνεται εδώ παραπομπή στην οδηγία 2004/38/ΕΚ της 29ης Απριλίου 2004 σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών της οικογενείας τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών, που διευκρινίζει λεπτομερώς τα δικαιώματα των εν λόγω κατηγοριών προσώπων (βλέπε το σχόλιο του άρθρου 3).

- τους υπηκόους τρίτων χωρών και τα μέλη της οικογενείας τους, ανεξαρτήτως ιθαγένειας οι οποίοι, δυνάμει συμφωνιών που έχουν συναφθεί μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών της, αφ'ενός και αυτών των χωρών αφ'ετέρου, απολαμβάνουν δικαιωμάτων ελεύθερης κυκλοφορίας αντίστοιχων με εκείνων των πολιτών της Ένωσης. Η μνεία αυτή στοχεύει ιδίως, τις χώρες μέρη της συμφωνίας για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο και την Ελβετική Συνομοσπονδία.

Ο ορισμός του «συνοριακού σημείου διέλευσης» προβλέπεται στο άρθρο 1 της σύμβασης του Σένγκεν και αναφέρεται σε κάθε επιτρεπόμενο σημείο διέλευσης στα διάφορα είδη συνόρων.

Η έννοια του «συνοριακού ελέγχου» περιλαμβάνει τον ορισμό που περιέχεται στο άρθρο 1 της σύμβασης του Σένγκεν, ήτοι το γεγονός ότι ο έλεγχος στα σύνορα, ανεξάρτητα από κάθε αίτιο, στηρίζεται μόνο στην πρόθεση διέλευσης των συνόρων. Επιπλέον, για να διευκρινισθεί η έννοια και η έκταση, πρέπει να υπογραμμίσουμε ότι η γενική έννοια του συνοριακού ελέγχου περιλαμβάνει συγχρόνως:

- τον έλεγχο των προσώπων στα σημεία συνοριακής διέλευσης και

- την επιτήρηση των συνόρων μεταξύ των επιτρεπόμενων σημείων διέλευσης.

Ο ορισμός του «συνοριοφύλακα» εισάχθηκε για να απλοποιήσει, στο κείμενο του κανονισμού, τη αναφορά στις διάφορες εθνικές αρχές που έχουν αρμοδιότητα, βάσει της εθνικής νομοθεσίας, για τον έλεγχο των συνόρων.

Για τον ορισμό της «τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας», που είναι νέος σε συνάρτηση με τη σύμβαση του Σένγκεν, γίνεται μνεία στον ορισμό που περιέχεται στο άρθρο 3 της πρότασης κανονισμού της Επιτροπής σχετικά με το καθεστώς της τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας στα εξωτερικά σύνορα των κρατών μελών, που ακόμη είναι υπό συζήτηση (βλέπε COM(2003) 502 τελικό, 2003/0193(CNS)).

Ο ορισμός του «μεταφορέα» παραλήφθηκε πλήρως από το άρθρο 1 της σύμβασης του Σένγκεν και αναφέρεται σε κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο που εκτελεί κατ'επάγγελμα τη μεταφορά ατόμων μέσω των διαφόρων τρόπων μεταφοράς.

Όσον αφορά τον ορισμό του «τίτλου διαμονής», επαναλαμβάνεται από τον ορισμό του άρθρου 1 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1030/2002 για την καθιέρωση αδειών διαμονής ενιαίου τύπου [30]. Ο ορισμός αυτός με τη σειρά του, προβλέπεται στο άρθρο 1 της σύμβασης του Σένγκεν, προσθέτοντας για την αποφυγή οποιασδήποτε αμφισημίας, ότι οι θεωρήσεις δεν καλύπτονται πλέον από τον ορισμό του «τίτλου διαμονής». Το σημείο iii) του άρθρου 1 παράγραφος 2 στοιχείο α) του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1030/2002, που προβλέπει να αποκλεισθούν της εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1030/2002 ορισμένοι τίτλοι διαμονής που εκδίδονται από τα κράτη μέλη τα οποία δεν εφαρμόζουν τις διατάξεις του άρθρου 21 του κεκτημένου του Σένγκεν (και ιδίως από το Ηνωμένο Βασίλειο που εφαρμόζει, πάντως, τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1030/2002), δεν έχει επαναληφθεί επειδή δεν αρμόζει με τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού.

[30] ΕΕ L 157 της 15.6.2002, σ. 1.

Τέλος, οι τρεις τελευταίοι ορισμοί υπάρχουν στο ισχύον σημείο 3.4.1, μέρος ΙΙ, του κοινού εγχειριδίου.

Άρθρο 3

Το εν λόγω άρθρο ορίζει το πεδίο εφαρμογής της πρότασης, που εφαρμόζεται σε όλα τα φυσικά πρόσωπα που διέρχονται τα σύνορα κράτους μέλους, χωρίς εντούτοις να επηρεάζονται τα δικαιώματα ορισμένων ειδικών κατηγοριών προσώπων που απορρέουν από άλλα μέσα του κοινοτικού δικαίου. Εξάλλου, η σύμβαση του Σένγκεν προέβλεπε ήδη, στο άρθρο 134 (παρωχημένο από 1ης Μαΐου 1999), ότι οι διατάξεις του εφαρμόζονται μόνο «κατά το μέτρο που συμβιβάζονται προς το κοινοτικό δίκαιο».

Όσον αφορά τους δικαιούχους του κοινοτικού δικαίου, αυτό συνεπάγεται ότι ο παρών κανονισμός δεν επηρεάζει τις διατάξεις της οδηγίας 2004/38/ΕΚ της 24ης Απριλίου 2004 σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών της οικογενείας τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών ούτε τις ισχύουσες συμφωνίες με ορισμένα τρίτα κράτη για την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων (βλέπε ανωτέρω το σχόλιο στο άρθρο 2). Η εν λόγω οδηγία προβλέπει ιδίως, στο άρθρο 5, ότι οι πολίτες της Ένωσης μπορούν να εισέλθουν στο έδαφος οποιουδήποτε κράτους μέλους βάσει έγκυρου δελτίου ταυτότητας ή διαβατηρίου (τα μέλη της οικογένειάς τους, υπήκοοι τρίτων χωρών, μπορούν να εισέρχονται βάσει διαβατηρίου και ενδεχομένως δύνανται να υπόκεινται στην υποχρέωση θεώρησης, που θα πρέπει να τους χορηγείται δωρεάν και με κάθε διευκόλυνση). Κατά συνέπεια, οι πολίτες της Ένωσης και οι λοιποί δικαιούχοι του κοινοτικού δικαιώματος της ελεύθερης κυκλοφορίας δεν θα υπόκεινται στον λεπτομερή έλεγχο που προβλέπεται στο άρθρο 6 παρά μόνον εφόσον υπάρχουν ενδείξεις ότι το εν λόγω πρόσωπο αντιπροσωπεύει πραγματική, παρούσα και επαρκώς σοβαρή απειλή για τη δημόσια τάξη, τη δημόσια ασφάλεια ή τη δημόσια υγεία ενός κράτους μέλους. Αυτό εφαρμόζεται επίσης στην άρνηση εισόδου (άρθρο 11 του παρόντος κανονισμού): οι δικαιούχοι του κοινοτικού δικαίου δεν θα αντιμετωπίζουν άρνηση εισόδου παρά στην περίπτωση σοβαρής απειλής για τη δημόσια τάξη, τη δημόσια ασφάλεια ή τη δημόσια υγεία, σύμφωνα με το άρθρο 27 της προαναφερθείσας οδηγίας. Η εν λόγω οδηγία ρυθμίζει επίσης τις λεπτομέρειες και τις διαδικαστικές εγγυήσεις για τους δικαιούχους του κοινοτικού δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας που θίγονται από απόφαση άρνησης εισόδου.

Όσον αφορά τους πρόσφυγες και τους αιτούντες διεθνή προστασία, η μνεία στοχεύει κατ'αρχήν στα δικαιώματα που προβλέπονται στη σύμβαση της Γενεύης της 28ης Ιουλίου 1951 σχετικά με το καθεστώς των προσφύγων, όπως τροποποιήθηκε από το πρωτόκολλο της Νέας Υόρκης της 31ης Ιανουαρίου 1967, καθώς και στα διάφορα μέσα του κοινοτικού δικαίου, που θεσπίστηκαν ή είναι υπό θέσπιση, στον τομέα της διεθνούς προστασίας.

Η μνεία στους επί μακρόν διαμένοντες, όπως προβλέπονται στην οδηγία (ΕΚ) αριθ. 2003/109, στοχεύει ιδίως στη διαφύλαξη των δικαιωμάτων που απορρέουν από την εν λόγω οδηγία, στο μέτρο που οι επί μακρόν διαμένοντες απολαύουν ευνοϊκότερων όρων σε συνάρτηση με άλλους υπηκόους τρίτων χωρών, ως προς το δικαίωμα διαμονής στα λοιπά κράτη μέλη.

Τίτλος II - Εξωτερικά σύνορα

Άρθρο 4

Οι παράγραφοι 1 και 2 του εν λόγω άρθρου, επαναλαμβάνουν το ισχύον άρθρο 3 παράγραφος 1 της σύμβασης του Σένγκεν, καθώς και τα σημεία 1.3, 1.3.1, 1.3.2 και 1.3.3 του κοινού εγχειριδίου (μέρος Ι). Οι διατάξεις αυτές θεσπίζουν τη γενική αρχή της διέλευσης των συνόρων στα συνοριακά σημεία διέλευσης και κατά τη διάρκεια καθορισμένων ωρών λειτουργίας, καθώς και τις εξαιρέσεις στην αρχή αυτή, για παράδειγμα στο πλαίσιο της τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας, στην περίπτωση των σκαφών αναψυχής ή της παράκτιας αλιείας, ή στην περίπτωση ναυτικών που αποβιβάζονται του πλοίου. Προστέθηκε και εξηγήθηκε επίσης μια υπάρχουσα πρακτική, ήτοι η δυνατότητα να προβλεφθούν ειδικά σημεία διέλευσης εντός των πλαισίων που εξυπηρετούν την τοπική διασυνοριακή κυκλοφορία. Αυτό συνδέεται με τις προτάσεις της Επιτροπής για τη δημιουργία ενός καθεστώτος τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας (COM(2003) 502 τελικό).

Ο κατάλογος όλων των επιτρεπόμενων σημείων διέλευσης περιλαμβάνεται στο παράρτημα Ι του παρόντος κανονισμού (ισχύον παράρτημα 1 του εγχειριδίου).

Η παράγραφος 3 αναδιατυπώνει το άρθρο 3 παράγραφος 2 της σύμβασης του Σένγκεν σχετικά με τις κυρώσεις σε περίπτωση μη εξουσιοδοτημένης διέλευσης των συνόρων ώστε να συμφωνεί περισσότερο προς την κοινοτική γλώσσα χωρίς ωστόσο να τροποποιείται η αρχή. Προστέθηκε μνεία στις διεθνείς υποχρεώσεις στον τομέα της διεθνούς προστασίας. Αυτό αναφέρεται ειδικότερα στο άρθρο 31 της σύμβασης της Γενεύης για τους πρόσφυγες. το εν λόγω άρθρο απαγορεύει ιδίως την επιβολή ποινικών κυρώσεων, λόγω της παράνομης εισόδου ή διαμονής τους, στους πρόσφυγες οι οποίοι, φθάνοντας απευθείας από το έδαφος στο οποίο απειλείται η ζωή τους ή η ελευθερία τους, εισέρχονται ή βρίσκονται στο έδαφος του κράτους υποδοχής, με την επιφύλαξη ότι παρουσιάζονται αμέσως στις αρχές και τους εκθέτουν τους λόγους που έχουν αναγνωρισθεί ως έγκυροι της παράνομης εισόδου ή διαμονής τους.

Άρθρο 5

Στην πρώτη παράγραφο, περιλαμβάνονται οι ενιαίοι όροι εισόδου, όπως ήδη προβλέπονται στο άρθρο 5 παράγραφος 1 της σύμβασης του Σένγκεν. Πρέπει να υπογραμμίσουμε ότι το κράτος μέλος στα σύνορα του οποίου παρουσιάζεται ο υπήκοος τρίτης χώρας είναι υπεύθυνο για να πραγματοποιήσει τον έλεγχο εισόδου όχι μόνο προς το ίδιο συμφέρον του αλλά επίσης προς το συμφέρον όλων των άλλων κρατών Σένγκεν, εφόσον δεν υπάρχει πλέον συνοριακός έλεγχος στο εσωτερικό του χώρου Σένγκεν. Για τους λόγους αυτούς, για παράδειγμα, η εκτίμηση της απειλής για τη δημόσια τάξη και την εσωτερική ασφάλεια πρέπει να γίνει, λαμβάνοντας υπόψη το συμφέρον όλων των κρατών Σένγκεν, κατ'αρχάς μέσω του ελέγχου του συστήματος πληροφοριών Σένγκεν (SIS) αλλά επίσης μέσω της ανταλλαγής άλλων κατάλληλων πληροφοριών μεταξύ των αρμοδίων αρχών.

Στους όρους που προβλέπονται ήδη στη σύμβαση του Σένγκεν, προστίθεται το γεγονός να μην υπάρχει απειλή για τη δημόσια υγεία. Η τελευταία αυτή απειλή θεωρείται ήδη, σε ορισμένες περιορισμένες περιπτώσεις, ως έγκυρος λόγος που αιτιολογεί την άρνηση εισόδου σε πολίτη της Ένωσης (οδηγία 64/221/ΕΟΚ). Προβλέπεται επίσης στη νέα οδηγία 2004/38/ΕΚ της 29ης Απριλίου 2004 σχετικά με τα δικαιώματα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών και η οποία διευκρινίζει τους όρους εφαρμογής του εν λόγω κριτηρίου. Η εισαγωγή της δημόσιας υγείας στον παρόντα κανονισμό επιτρέπει να καταστούν συνεκτικές οι δύο αυτές νομοθεσίες και να αποφευχθούν διαφορές μεταχείρισης μεταξύ των υπηκόων της Ένωσης και των υπηκόων τρίτων χωρών.

Όσον αφορά τα έγκυρα έγγραφα για τη διέλευση των συνόρων, αυτά ορίζονται στις αποφάσεις της εκτελεστικής επιτροπής SCH/Com-ex (98)56 και SCH/Com-ex (99)14 της 28.4.1999 [31], που θέσπισαν ιδίως έναν πίνακα των ταξιδιωτικών εγγράφων που επιτρέπουν τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων και επιδέχονται θεώρηση, που ενημερώνεται περιοδικά από τη Γενική Γραμματεία του Συμβουλίου.

[31] ΕΕ L 239 της 22.9.2000, σ. 207 και σ. 298.

Η παράγραφος 2 αναφέρεται στο παράρτημα ΙΙ, όσον αφορά τα δικαιολογητικά και τα στοιχεία που χρησιμεύουν στην επαλήθευση της τήρησης των προϋποθέσεων που ορίζονται στην παράγραφο 1. Είναι προφανές ότι τα δικαιολογητικά αυτά, σχετικά με τους λόγους εισόδου ενόψει παραμονής σύντομης διάρκειας στα κράτη μέλη, δεν θα πρέπει να ζητούνται από υπηκόους τρίτων χωρών που κατέχουν έγκυρο τίτλο διαμονής ο οποίος εκδόθηκε από κράτος μέλος. Προστίθεται στις υπάρχουσες κατηγορίες (ταξίδια επαγγελματικού χαρακτήρα, τουριστικού κλπ) ένα σημείο σχετικά με τα δικαιολογητικά εκ μέρους των δικαιούχων ενός καθεστώτος τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας. Αυτό συνδέεται με δύο προτάσεις κανονισμού της Επιτροπής για την εγκαθίδρυση ενός καθεστώτος τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας (COM(2003) 502 τελικό), που αναφέρουν, μεταξύ των προϋποθέσεων εισόδου, την ύπαρξη «εγγράφων που δικαιολογούν την ιδιότητά τους ως κατοίκων παραμεθόριων περιοχών και την ύπαρξη νομίμων λόγων για την τακτική διέλευση των συνόρων [...] όπως οικογενειακοί, κοινωνικοί, πολιτιστικοί ή οικονομικοί λόγοι». Φαίνεται λοιπόν απαραίτητο να διευκρινισθεί τουλάχιστον ενδεικτικά, ποια είδη εγγράφων θα μπορούν πράγματι να απαιτηθούν από τους κατοίκους παραμεθόριων περιοχών στο πλαίσιο ενός καθεστώτος τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας. Εξάλλου, προστέθηκε ένα τελευταίο σημείο σχετικά με την υποχρέωση των υπηκόων τρίτων χωρών που είναι υπόχρεοι θεώρησης, να κατέχουν ταξιδιωτική ασφάλιση. Στο σημείο αυτό επαναλαμβάνεται, με μικρή τροποποίηση, η παράγραφος που ενσωματώθηκε πρόσφατα στο εγχειρίδιο μέσω της απόφασης του Συμβουλίου για την ταξιδιωτική ασφάλιση (απόφαση 17/2004/ΕΚ της 22ας Δεκεμβρίου 2003).

Η παράγραφος 3 αναφέρεται στα κριτήρια αξιολόγησης των μέσων διαβίωσης. παραπέμπει στο παράρτημα ΙΙΙ (ισχύον παράρτημα 10 του εγχειριδίου) σχετικά με τα ποσά αναφοράς που καθορίζονται ετησίως εκ μέρους των εθνικών αρχών κάθε κράτους μέλους.

Η αρχή που προβλέπεται στην παράγραφο 4 δεν περιλαμβάνεται ρητά στο άρθρο 5 της σύμβασης του Σένγκεν, αλλά απορρέει από το άρθρο 21 (που προβλέπει τη δυνατότητα για τον κάτοχο τίτλου διαμονής που εκδίδεται από ένα κράτος Σένγκεν να μετακινείται στα άλλα κράτη Σένγκεν για χρονικό διάστημα τριών μηνών). Εξάλλου αναφέρεται στο ισχύον σημείο 6.2 του μέρους ΙΙ του εγχειριδίου.

Η παράγραφος 5 επαναλαμβάνει τις διατάξεις που περιέχονται στο άρθρο 5, παράγραφος 3 της σύμβασης του Σένγκεν, σχετικά με το ότι επιτρέπεται η διέλευση υπηκόων τρίτων χωρών που είναι κάτοχοι άδειας διαμονής ή θεώρησης επιστροφής που έχει εκδοθεί από ένα κράτος Σένγκεν - ακόμη και αν δεν πληρούν τις προϋποθέσεις εισόδου - εκτός αν έχουν καταχωρηθεί στον εθνικό πίνακα ανεπιθύμητων του κράτους μέσω του οποίου επιθυμούν να διέλθουν.

Τέλος, η παράγραφος 7 διευκρινίζει ότι ο κατάλογος των τίτλων και αδειών διαμονής στις οποίες αναφέρονται οι δύο προηγούμενες παράγραφοι, περιλαμβάνει συγχρόνως όλους τους τίτλους που εκδίδονται από τα κράτη μέλη (από της 12ης Αυγούστου 2004) σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ.1030/2002, που καθιέρωσε άδειες διαμονής ενιαίου τύπου καθώς και τους τίτλους και άδειες διαμονής και τις θεωρήσεις επιστροφής που περιλαμβάνονται στο παράρτημα 4 της κοινής προξενικής εγκυκλίου.

Άρθρο 6

Το παρόν άρθρο, που επαναλαμβάνει ουσιαστικά το περιεχόμενο του ισχύοντος άρθρου 6, παράγραφοι 1 και 2 της σύμβασης του Σένγκεν, καθώς και το ισχύον σημείο 1.2 του μέρους ΙΙ του κοινού εγχειριδίου, ορίζει τις ενιαίες αρχές σύμφωνα με τις οποίες πραγματοποιείται ο συνοριακός έλεγχος.

Η παράγραφος 2 διευκρινίζει ότι όλα τα πρόσωπα που διέρχονται τα εξωτερικά σύνορα ενός κράτους μέλους, περιλαμβανομένων των πολιτών της Ένωσης, οφείλουν να αποτελούν αντικείμενο ενός ελάχιστου ελέγχου ταξιδιωτικών εγγράφων που να επιτρέπει την εξακρίβωση της ταυτότητάς τους. Στη συνέχεια διευκρινίζεται ότι ο έλεγχος διεξάγεται σύμφωνα με την εθνική νομοθεσία και ότι μπορεί επίσης να αφορά τα οχήματα και τα αντικείμενα που βρίσκονται στην κατοχή των προσώπων που διέρχονται τα σύνορα. Πάντως, πρέπει να υπογραμμίσουμε ότι, στο πλαίσιο του παρόντος κανονισμού, οι έλεγχοι των οχημάτων και των αντικειμένων που βρίσκονται στην κατοχή του προσώπου που διέρχεται τα εξωτερικά σύνορα στοχεύουν μόνο στον έλεγχο της τήρησης των προϋποθέσεων που προβλέπονται στο άρθρο 5, ιδίως στην πρόληψη της παράνομης μετανάστευσης (για παράδειγμα, ο έλεγχος για κρυμμένους λαθρομετανάστες σε ένα όχημα) και ενδεχόμενων απειλών της εσωτερικής ασφάλειας και της δημόσιας τάξης των κρατών μελών (για παράδειγμα, ο έλεγχος σχετικά με την κατοχή όπλων ή άλλων επικίνδυνων αντικειμένων). Προφανώς, αυτό δεν αποτρέπει την πραγματοποίηση άλλων ειδών ελέγχου, όπως για παράδειγμα τελωνειακών, κτηνιατρικών ή φυτοϋγειονομικών, βάσει της οικείας κοινοτικής ή εθνικής νομοθεσίας.

Επίσης, οι υπήκοοι τρίτων χωρών οφείλουν να υπόκεινται σε ενδελεχή έλεγχο κατά την είσοδο και την έξοδο (παράγραφος 3), που να επιτρέπει να επαληθευθούν οι λόγοι της εισόδου τους στο έδαφος των κρατών μελών και να διασφαλισθεί ότι δεν αντιπροσωπεύουν απειλή για την ασφάλεια, τη δημόσια τάξη, την εσωτερική ασφάλεια και τη δημόσια υγεία των κρατών μελών.

Όπως ήδη διευκρινίστηκε (βλέπε σχόλιο στο άρθρο 3), ο ενδελεχής έλεγχος δεν πρέπει κατά συνέπεια να πραγματοποιείται έναντι δικαιούχων ελεύθερης κυκλοφορίας σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο, εκτός των περιπτώσεων όπου υπάρχουν ενδείξεις ότι το ενδιαφερόμενο πρόσωπο αντιπροσωπεύει πραγματική, παρούσα και επαρκώς σοβαρή απειλή που θα μπορούσε να θέσει σε κίνδυνο τη δημόσια τάξη, τη δημόσια ασφάλεια ή τη δημόσια υγεία ενός κράτους μέλους.

Τέλος, η παράγραφος 4 παραπέμπει στο παράρτημα 4 όσον αφορά τις πρακτικές λεπτομέρειες σχετικά με τον έλεγχο των προσώπων.

Άρθρο 7

Το εν λόγω άρθρο επαναλαμβάνει, τροποποιώντας το, το ισχύον άρθρο 6, παράγραφος 2 σημείο ε) της σύμβασης του Σένγκεν. Η νέα διατύπωση και ιδίως ο περιορισμός της δυνατότητας χαλάρωσης των ελέγχων λόγω «εξαιρετικών και απρόβλεπτων συνθηκών», επαναλαμβάνει τη διατύπωση της πρότασης της Επιτροπής σχετικά με την υποχρέωση συστηματικής σφράγισης των ταξιδιωτικών εγγράφων των υπηκόων τρίτων χωρών (COM(2003) 664 της 6ης Νοεμβρίου 2003). Εξάλλου, η δυνατότητα, για τους υπηκόους τρίτων χωρών να μπορούν να ζητούν ρητά και να επιτυγχάνουν τη σφράγιση του ταξιδιωτικού τους εγγράφου ακόμη και στην περίπτωση απλούστευσης των ελέγχων επαναλήφθηκε επίσης από την προαναφερθείσα πρόταση και εισάχθηκε εδώ.

Η παράγραφος 3 διευκρινίζει ότι οι πρακτικές λεπτομέρειες σχετικά με τη χαλάρωση των ελέγχων, καθώς και τα κριτήρια προτεραιότητας, περιέχονται στο παράρτημα V. Όπως και στις ισχύουσες διατάξεις, ο έλεγχος της κυκλοφορίας κατά την είσοδο πρέπει να έχει προτεραιότητα σε σχέση με τον έλεγχο κατά την έξοδο.

Άρθρο 8

Πρόκειται για ένα νέο άρθρο που εισάγει οριζόντιες διατάξεις σε σχέση με τη διευθέτηση χωριστών διαδρόμων στα συνοριακά σημεία διέλευσης καθώς και σε σχέση με τις ελάχιστες ενδείξεις που πρέπει να αναφέρονται στις πινακίδες. Αυτή τη στιγμή, η υποχρέωση διευθέτησης χωριστών διαδρόμων ελέγχου ώστε να υπάρχει διάκριση μεταξύ των διαδρόμων που προορίζονται για τους δικαιούχους ελεύθερης κυκλοφορίας σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο και τους διαδρόμους που προορίζονται για τις άλλες κατηγορίες υπηκόων τρίτων χωρών, προβλέπεται από την απόφαση SCH/Com-ex(94)17, αναθ.4 [32], αποκλειστικά για τους διεθνείς αερολιμένες. Η ίδια αυτή απόφαση προβλέπει μια ελάχιστη ενιαία σηματοδότηση για τη διάκριση μεταξύ υπηκόων ΕΕ και μη ΕΕ. Όσον αφορά τα θαλάσσια σύνορα, και ιδίως όσον αφορά τον έλεγχο των επιβατών οχηματαγωγών, το ισχύον σημείο 3.4.4.5 του μέρους ΙΙ του εγχειριδίου προβλέπει ότι «ει δυνατόν για την υλοποίηση του ανωτέρω είναι απαραίτητο να αναληφθούν τα σχετικά έργα δόμησης», ώστε να επιτραπεί ο διαχωρισμός μεταξύ των ελέγχων που διεξάγονται στους αλλοδαπούς, από τη μία πλευρά, στους υπηκόους της Ένωσης και του Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου (ΕΟΧ) και από την άλλη πλευρά, στους υπηκόους τρίτων χωρών. Στο ισχύον κεκτημένο δεν προβλέπεται τίποτα σχετικά με τα έργα δόμησης στα χερσαία σύνορα.

[32] ΕΕ L 239, της 22.9.2000, σ. 168.

Το νέο αυτό άρθρο βασίζεται κατά συνέπεια σε ισχύουσες διατάξεις, λαμβάνοντας επίσης υπόψη τις εργασίες που ξεκίνησαν κατά τη διάρκεια του έτους 2003 στα πλαίσια της ομάδας εργασίας «Σύνορα» και ιδίως την πρόταση απόφασης για τις ελάχιστες ενδείξεις που αναφέρονται στις πινακίδες στα συνοριακά φυλάκια [33], καθώς και από τα συμπεράσματα του Συμβουλίου σχετικά με την δημιουργία χωριστών διαδρόμων στα σημεία διέλευσης των εξωτερικών συνόρων. [34]

[33] Έγγραφο του Συμβουλίου αριθ. 16184/03 FRONT 186 COMIX 769.

[34] Έγγραφο του Συμβουλίου αριθ. 8498/03.

Στο σημείο αυτό διατηρείται η υποχρέωση διευθέτησης χωριστών διαδρόμων στους διεθνείς αερολιμένες. Αντίθετα, η δημιουργία χωριστών διαδρόμων παραμένει προαιρετική στα επιτρεπόμενα σημεία διέλευσης των θαλάσσιων και χερσαίων συνόρων των κρατών μελών. Ειδικές διατάξεις σχετικά με τη διευθέτηση χωριστών διαδρόμων για τα χερσαία σύνορα προβλέπονται στο παράρτημα Χ (βλέπε σχόλια παρακάτω).

Όσον αφορά τις ελάχιστες ενδείξεις επαναλαμβάνεται το περιεχόμενο της προαναφερθείσας πρότασης απόφασης, ώστε να ληφθεί υπόψη η αναγκαιότητα να περιληφθούν επίσης οι Ελβετοί υπήκοοι και τα μέλη των οικογενειών τους μεταξύ των δικαιούχων του κοινοτικού δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας, μετά την έναρξη ισχύος, την 1η Ιουνίου 2002, της συμφωνίας σχετικά με την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων που συνάφθηκε με την ελβετική συνομοσπονδία. Πρέπει να σημειωθεί ότι οι δικαιούχοι του κοινοτικού δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας μπορούν να χρησιμοποιούν εξίσου τους λοιπούς διαδρόμους, που δεν φέρουν πλέον τη μνεία «NON EU/EEΑ» αλλά τη μνεία «ALL PASSPORTS». Τα υποδείγματα των πινακίδων αυτών περιέχονται στο παράρτημα VI.

Το αργότερο στις 31 Μαΐου 2009, τα κράτη μέλη θα πρέπει να έχουν προσαρμόσει όλες τις πινακίδες τους στα συνοριακά σημεία διέλευσης. πάντως, εάν αντικαταστήσουν ή δημιουργήσουν νέες πινακίδες ήδη πριν από την ημερομηνία αυτή, οι ελάχιστες ενδείξεις που καθορίζονται εδώ θα πρέπει να ακολουθηθούν. Και στο σημείο αυτό επαναλαμβάνεται η προαναφερθείσα πρόταση.

Στα σύνορα μεταξύ των κρατών μελών που δεν έχουν ακόμη καταργήσει τους ελέγχους στα κοινά τους σύνορα, λόγω της εφαρμογής σε δύο στάδια του κεκτημένου του Σένγκεν, η εφαρμογή του εν λόγω άρθρου παραμένει προαιρετική. Αυτό εξηγείται από την προσπάθεια να αποφευχθεί το να επιβληθούν στα κράτη μέλη πολύ μεγάλες επενδύσεις σε σύνορα που από τη φύση τους δεν είναι παρά «προσωρινά» εξωτερικά σύνορα.

Άρθρο 9

Η σφράγιση των ταξιδιωτικών εγγράφων αυτή τη στιγμή διέπεται από το σημείο 2.1 του μέρους ΙΙ του κοινού εγχειριδίου. Σύμφωνα με την πρόταση για την σφράγιση που αναφέρεται παραπάνω, εισάχθηκε η υποχρέωση «συστηματικής» σφράγισης των ταξιδιωτικών εγγράφων κατά την είσοδο (παράγραφος 1).

Η παράγραφος 2 προβλέπει εξαιρέσεις στην αρχή της σφράγισης των ταξιδιωτικών εγγράφων των υπηκόων τρίτων χωρών: πέραν των εξαιρέσεων που ήδη προβλέπονται στα σημεία 2.1.1, 2.1.5 και 2.1.6 του μέρους ΙΙ του εγχειριδίου, η εξαίρεση της σφράγισης για τους δικαιούχους ενός καθεστώτος τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας εισάχθηκε επίσης, ώστε να υπάρχει συνοχή με τις προτάσεις για την τοπική διασυνοριακή κυκλοφορία και για τη σφράγιση που αναφέρεται παραπάνω.

Όσον αφορά τη σφραγίδα εξόδου, η παράγραφος 3 διευκρινίζει ότι πρέπει να τοποθετείται συστηματικά στα έγγραφα που επιτρέπουν τη διέλευση του συνόρου τα οποία περιλαμβάνουν θεώρηση πολλαπλών εισόδων, συνοδευόμενη με περιορισμό της συνολικής διάρκειας διαμονής.

Τέλος, η παράγραφος 4 αναφέρεται στο παράρτημα VII όσον αφορά τις πρακτικές λεπτομέρειες σφράγισης. Οι λεπτομέρειες τοποθέτησης της σφραγίδας, καθώς και η μορφή και τα χαρακτηριστικά της δεν έχουν τροποποιηθεί. πάντως προστέθηκαν διατάξεις που επαναλαμβάνουν τα συμπεράσματα του Συμβουλίου ΔΕΥ της 5ης και 6ης Ιουνίου 2003 σχετικά με ειδικά χαρακτηριστικά ασφάλειας των ενιαίων σφραγίδων εισόδου και εξόδου (έγγραφο του Συμβουλίου αριθ. 9390/03 FRONT 60 COMIX 308). Οι διατάξεις αυτές προβλέπουν ιδίως ότι οι κώδικες ασφαλείας αλλάζουν συχνά και ότι ο ίδιος κώδικας ασφαλείας θα ισχύει για μέγιστο χρονικό διάστημα ενός μηνός. Επιπλέον, προβλέπεται ένα σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών σχετικά με τους κώδικες ασφαλείας των σφραγίδων, καθώς και με τις απολεσθείσες και κλαπείσες σφραγίδες. η ανταλλαγή αυτή συνήθως γίνεται μέσω των εθνικών σημείων επαφής για την ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με τους κώδικες ασφαλείας των σφραγίδων που χρησιμοποιούνται στα σημεία συνοριακής διέλευσης (απαριθμούνται στο έγγραφο του Συμβουλίου αριθ. 7221/03 FRONT 23 COMIX 147 (RESTREINT UE).

Άρθρο 10

Το εν λόγω άρθρο, σχετικά με την επιτήρηση μεταξύ των συνοριακών σημείων διέλευσης, επαναλαμβάνει τις διατάξεις του άρθρου 6 παράγραφος 3 της σύμβασης του Σένγκεν, καθώς και του σημείου 2.2 του μέρους ΙΙ του κοινού εγχειριδίου. Διευκρινίζεται επίσης ότι οι ενδεχόμενες λεπτομέρειες εφαρμογής της επιτήρησης εκδίδονται σύμφωνα με τη διαδικασία επιτροπολογίας που προβλέπεται στο άρθρο 30 του παρόντος κανονισμού.

Άρθρο 11

Η παράγραφος 1 του εν λόγω άρθρου επαναλαμβάνει το περιεχόμενο του άρθρου 5, παράγραφος 2 της σύμβασης του Σένγκεν, σχετικά με την απαγόρευση εισόδου στους υπηκόους τρίτων χωρών που δεν πληρούν τις απαραίτητες προϋποθέσεις, όπως προβλέπονται στο άρθρο 6 του παρόντος κανονισμού, περιλαμβανομένου του γεγονότος ότι ένα κράτος μέλος μπορεί κατ'εξαίρεση να επιτρέψει την είσοδο αποκλειστικά στο έδαφός του για λόγους ανθρωπιστικούς, ή εθνικού συμφέροντος ή λόγω διεθνών υποχρεώσεων, ιδίως στον τομέα του ασύλου.

Η παράγραφος 2 αναφέρεται στην περίπτωση προσώπου που δεν διαθέτει θεώρηση - και κατά συνέπεια δεν πληροί τις προϋποθέσεις εισόδου - το οποίο όμως πληροί τις προϋποθέσεις χορήγησης στα σύνορα σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 1 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 415/2003. Πρόκειται ιδίως για την περίπτωση κατά την οποία το εν λόγω πρόσωπο δεν ήταν σε θέση να υποβάλλει αίτηση θεώρησης εκ των προτέρων, για απρόβλεπτους και επιτακτικούς λόγους, αρκεί να πληροί όλους τους άλλους όρους εισόδου και να εξασφαλίζεται η επιστροφή του στη χώρα καταγωγής του ή η διέλευσή του προς ένα τρίτο κράτος. Πρέπει να σημειωθεί ότι τα σημεία 5 και 5.1 του μέρους ΙΙ του εγχειριδίου αντικαταστάθηκαν μετά την έναρξη ισχύος του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 415/2003, από μνεία στον ίδιο τον κανονισμό.

Στην παράγραφο 3 επαναλαμβάνονται τα σημείο 1.4.1 και 1.4.2 του μέρους ΙΙ του κοινού εγχειριδίου. Προστίθεται επίσης μνεία στο ενιαίο έντυπο που προβλέπεται στο παράρτημα VIII, μέρος Β, με το οποίο ο υπήκοος τρίτης χώρας βεβαιώνει την παραλαβή της απόφασης άρνησης εισόδου. Στο ίδιο παράρτημα (μέρος Α) προβλέπονται οι πρακτικές λεπτομέρειες της άρνησης εισόδου.

Η παράγραφος 4 καθορίζει την υποχρέωση για τους συνοριοφύλακες να μην επιτρέπουν την είσοδο σε υπήκοο τρίτης χώρας που αποτέλεσε αντικείμενο απόφασης άρνησης εισόδου.

Άρθρο 12

Το εν λόγω άρθρο επαναλαμβάνει τις παραγράφους 4 και 5 του άρθρου 6 της σύμβασης του Σένγκεν, που επιβάλλουν στα κράτη μέλη την υποχρέωση να διαθέτουν «προσωπικό κατάλληλο και επαρκές σε αριθμό» αλλά προσθέτει την ιδέα ότι τα «μέσα» πρέπει επίσης να είναι κατάλληλα ώστε να εξασφαλίζεται υψηλό επίπεδο ελέγχου στα εξωτερικά σύνορά τους.

Άρθρο 13

Το περιεχόμενο της παραγράφου 1 του εν λόγω άρθρου επαναλαμβάνει τα σημεία 1.1.1 και 1.1.2 του μέρους ΙΙ του κοινού εγχειριδίου. περιορίζεται να διευκρινίσει ότι οι συνοριοφύλακες πραγματοποιούν τον συνοριακό έλεγχο σύμφωνα με την εθνική νομοθεσία και είναι επιφορτισμένοι με αρμοδιότητες που τους απονέμει ο εθνικός νόμος όσον αφορά την ποινική διαδικασία.

Η παράγραφος 3 προβλέπει να περιλάβει, ως παράρτημα IX στον εν λόγω κανονισμό, τον κατάλογο των αρμοδίων υπηρεσιών που είναι επιφορτισμένες με την αποστολή της φύλαξης των συνόρων (αντί να ενσωματωθεί ο κατάλογος αυτός στο διατακτικό, όπως αυτή τη στιγμή ισχύει στο κοινό εγχειρίδιο).

Η νέα παράγραφος 4 εισάγει την υποχρέωση για τα κράτη μέλη - όταν είναι επιφορτισμένες πολλές εθνικές υπηρεσίες, σύμφωνα με την εθνική νομοθεσία, με καθήκοντα φύλαξης των συνόρων - να εξασφαλίζουν τον συντονισμό και τη συνεργασία μεταξύ των διαφόρων υπηρεσιών, πράγμα απαραίτητο για έναν αποτελεσματικό συνοριακό έλεγχο των προσώπων.

Άρθρο 14

Το εν λόγω άρθρο αντικαθιστά το άρθρο 7 της σύμβασης του Σένγκεν, καθώς και τα σημεία 4, 4.1 και 4.2 του μέρους ΙΙ του κοινού εγχειριδίου, σχετικά με τη συνεργασία μεταξύ κρατών μελών για την αποτελεσματική διεξαγωγή του συνοριακού ελέγχου. Αντί να επαναληφθούν ως έχουν οι ισχύουσες διατάξεις, γίνεται μνεία στο μελλοντικό «ευρωπαϊκό οργανισμό για τη διαχείριση της επιχειρησιακής συνεργασίας στα εξωτερικά σύνορα των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης», εφόσον ο εν λόγω οργανισμός θα είναι επιφορτισμένος, αφ'ής στιγμής συσταθεί, με καθήκοντα τα οποία συνδέονται με την επιχειρησιακή συνεργασία μεταξύ κρατών μελών, ήτοι: την ανταλλαγή πληροφοριών. την εναρμόνιση των οδηγιών καθώς και την παροχή ομοιόμορφης εκπαίδευσης στους συνοριοφύλακες. το συντονισμό των κοινών δράσεων μεταξύ κρατών μελών. την κοινή αξιολόγηση των κινδύνων. και τέλος, τη διαχείριση των κοινών τεχνικών εξοπλισμών.

Άρθρο 15

Πρόκειται για ένα νέο άρθρο που εμπνέεται από την ισχύουσα πρακτική καθώς και από τα συμπεράσματα του Συμβουλίου ΔΕΥ της 27ης και 28ης Νοεμβρίου 2003 [35], σχετικά με τη θέσπιση ευέλικτων μέτρων ελέγχου στα χερσαία σύνορα στο πλαίσιο της προοπτικής της διεύρυνσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

[35] Βλέπε έγγραφο του Συμβουλίου αριθ. 15013/03 FRONT 164 COMIX 704 της 19.11.2003.

Λόγω της διαδικασίας εφαρμογής του Σένγκεν σε δύο στάδια (βλέπε παραπάνω σημείο 6), τα νέα κράτη μέλη δεν θα εφαρμόσουν πλήρως το κεκτημένο του Σένγκεν από της προσχωρήσεώς τους και κατά συνέπεια ο έλεγχος των προσώπων στα κοινά σύνορα μεταξύ των σημερινών και των νέων κρατών μελών, καθώς και μεταξύ των ίδιων των νέων κρατών μελών, θα παραμείνει μέχρι της πλήρους εφαρμογής του κεκτημένου του Σένγκεν από τα νέα κράτη μέλη. Επίσης πρέπει να υπογραμμίσουμε ότι το καθεστώς που εφαρμόζεται στα σύνορα αυτά - που μπορούν να θεωρούνται ως «προσωρινά εξωτερικά σύνορα» - είναι το ίδιο που εφαρμόζεται στα εξωτερικά σύνορα του χώρου Σένγκεν.

Κατά συνέπεια, η παράγραφος 1 προβλέπει ότι τα κράτη μέλη που δεν εφαρμόζουν το άρθρο 18 - και κατά συνέπεια δεν έχουν ακόμη καταργήσει τον έλεγχο στα κοινά τους χερσαία σύνορα - δύνανται, μέχρι της καταργήσεως του ελέγχου αυτού, να πραγματοποιούν ένα κοινό έλεγχο στα σύνορα αυτά, τηρώντας τις αρχές και τα κριτήρια που θεσπίστηκαν από τον παρόντα κανονισμό στον τομέα του ελέγχου των εξωτερικών συνόρων. Οι συγκεκριμένες λεπτομέρειες για την εφαρμογή του κοινού αυτού ελέγχου θα μπορούν να καθοριστούν στα πλαίσια διμερών διακανονισμών μεταξύ των εν λόγω κρατών μελών, τα οποία και θα ενημερώνουν σχετικά την Επιτροπή.

Κεφάλαιο 4 -Ειδικές λεπτομέρειες ελέγχου και ιδιαίτερα καθεστώτα

Άρθρο 16

Το εν λόγω άρθρο παραπέμπει στο παράρτημα Χ όσον αφορά τις ειδικές λεπτομέρειες ελέγχου για τα διάφορα είδη συνόρων (χερσαία, εναέρια και θαλάσσια) καθώς και σε συνάρτηση με τα μεταφορικά μέσα που χρησιμοποιούνται για τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών. Παρακάτω υπάρχουν τα λεπτομερή σχόλια για τις βασικές αλλαγές που έγιναν σε σχέση με τις ισχύουσες διατάξεις.

Χερσαία σύνορα

Το σημείο 1.1 διέπει τον έλεγχο της οδικής κυκλοφορίας και επαναλαμβάνει ουσιαστικά το σημείο 3.1 του μέρους ΙΙ του κοινού εγχειριδίου. Προστίθενται διατάξεις για τη δυνατότητα διευθέτησης χωριστών διαδρόμων ελέγχου στα χερσαία συνοριακά σημεία διέλευσης, λαμβάνοντας συγχρόνως υπόψη τα συμπεράσματα του Συμβουλίου της 8ης Μαΐου 2003 (βλέπε επίσης τα σχόλια σχετικά με τις οριζόντιες διατάξεις στον τομέα αυτό).

Η διευθέτηση χωριστών διαδρόμων ελέγχου δεν κατέστη υποχρεωτική στα χερσαία συνοριακά σημεία διέλευσης. είναι μια ευχέρεια που επαφίεται στα κράτη μέλη εφόσον το θεωρήσουν αναγκαίο και αν οι περιστάσεις - ιδίως οι συνθήκες της τοπικής κυκλοφορίας - το επιτρέπουν. Επιπλέον, η χρήση χωριστών διαδρόμων μπορεί να ανασταλεί ανά πάσα στιγμή εκ μέρους των αρμοδίων αρχών των κρατών μελών σε «έκτακτες περιστάσεις» και «όταν η κατάσταση της κυκλοφορίας και η κατάσταση των υποδομών το απαιτούν» (αυτό επίσης περιλαμβάνεται στα προαναφερθέντα συμπεράσματα του Συμβουλίου).

Πάντως, όταν ένα κράτος μέλος αποφασίσει να χρησιμοποιεί χωριστούς διαδρόμους στα σημεία διέλευσης των χερσαίων συνόρων, θα πρέπει να χρησιμοποιούνται οι πίνακες ελάχιστης ενιαίας σήμανσης, όπως προβλέπονται στο άρθρο 8.

Τα κράτη μέλη μπορούν επίσης να προβλέπουν ειδικούς διαδρόμους για τους δικαιούχους ενός καθεστώτος τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας. Το σημείο αυτό έχει συνάφεια με τις προτάσεις κανονισμών για την τοπική διασυνοριακή κυκλοφορία, που αναφέρονται παραπάνω.

Το σημείο 1.2 διέπει τη σιδηροδρομική κυκλοφορία, επαναλαμβάνοντας τις διατάξεις του σημείου 3.2 του μέρους ΙΙ του εγχειριδίου. Το μέρος αυτό δεν αποτελεί αντικείμενο ουσιαστικών τροποποιήσεων, αλλά απλώς αλλαγών μορφής και γλώσσας ώστε να καταστεί σαφέστερο.

Εναέρια σύνορα

Το σημείο 2 του παραρτήματος Χ επαναλαμβάνει τα σημεία 3.3, 3.3.1 έως 3.3.7 (πλην των παρωχημένων ή πλεονασματικών διατάξεων, όπως η αναπαραγωγή του άρθρου 4 της σύμβασης του Σένγκεν ή τα παραδείγματα) του μέρους ΙΙ του εγχειριδίου, ορισμένα τμήματα της απόφασης SCH-Com-ex (94)17 rιv. 4, καθώς και των κατευθύνσεων που θεσπίστηκαν από την ομάδα εργασίας για τα σύνορα σχετικά με τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των ελέγχων που πραγματοποιούνται στη διεθνή πολιτική αεροπορία (επιβάτες ιδιωτικών πτήσεων) της 5ης Ιουνίου 2003 [36].

[36] Έγγραφο του Συμβουλίου αριθ. 8782/1/03 REV 1.

Το σημείο 2.1 διέπει τις διαδικασίες ελέγχου των προσώπων στους διεθνείς αερολιμένες.

Για να μπορεί να γίνει διάκριση μεταξύ των επιβατών εσωτερικών πτήσεων, που δεν υπόκεινται σε έλεγχο και των επιβατών οποιασδήποτε άλλης πτήσης, που οφείλουν να υποστούν έλεγχο, πρέπει να ληφθούν μέτρα φυσικού διαχωρισμού των ροών επιβατών. Για το σκοπό αυτό, προβλέπεται η υποχρέωση για τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών, σε συνεργασία με την αεροπορική εταιρία, να θεσπίζουν τις κατάλληλες υποδομές. Στην πράξη, αυτό θα μπορούσε να ερμηνευθεί με τον διαχωρισμό των χώρων ελέγχου, με την αντιμετώπιση της κυκλοφορίας σε χωριστούς τερματικούς σταθμούς κ.λ.π.

Το κεφάλαιο αυτό καθορίζει στη συνέχεια τον τόπο του ελέγχου των προσώπων και των χειραποσκευών, ιδίως για τις πτήσεις υπό διαμετακόμιση.

Εξάλλου, διευκρινίζεται ότι ο έλεγχος των προσώπων πραγματοποιείται κατ'αρχήν εκτός του αεροσκάφους. για το σκοπό αυτό, τα κράτη μέλη οφείλουν να λαμβάνουν τα κατάλληλα μέτρα, σε συμφωνία και συνεργασία με τον αρμόδιο του αεροδρομίου και τους μεταφορείς, ώστε η κυκλοφορία να μπορεί να διοχετεύεται προς τις εγκαταστάσεις που προορίζονται για τον έλεγχο. Οι ειδικοί κανόνες σχετικά με τον έλεγχο των πληρωμάτων των αεροσκαφών διευκρινίζονται στο παράρτημα ΧΙ.

Προβλέπεται ότι, όταν ένα αεροσκάφος που διασφαλίζει μια διεθνή σύνδεση (ή ένα αλλοδαπό αεροσκάφος) υποχρεούται να προσγειωθεί σε μη εγκεκριμένο έδαφος για λόγους ανωτέρας βίας, επικείμενου κινδύνου ή βάσει οδηγιών των αρχών, θα μπορεί να συνεχίσει την πτήση του μόνο μέσω της έγκρισης των αρμοδίων αρχών για τον έλεγχο των συνόρων. Σε κάθε περίπτωση, δεν θα μπορεί να υπάρξει παρέκκλιση από τις οικείες διατάξεις στον τομέα του ελέγχου των προσώπων.

Το σημείο 2.2 διέπει τις ειδικές διαδικασίες ελέγχου στους αερολιμένες που δεν έχουν καθεστώς διεθνούς αερολιμένα (αεροδρόμια). Πράγματι, λόγω της πιο περιορισμένης κυκλοφορίας σε αυτού του είδους τους αερολιμένες σε σχέση με τους διεθνείς αερολιμένες, δεν είναι απαραίτητο, κατά κανόνα, να θεσπιστούν δομές που θα προορίζονται για τον φυσικό διαχωρισμό μεταξύ των επιβατών ούτε για τη διασφάλιση μιας μόνιμης παρουσίας των υπαλλήλων ελέγχου. Αυτό, επιφυλασσομένων των διατάξεων του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 2320/2002 για τη θέσπιση κοινών κανόνων στο πεδίο της ασφάλειας της πολιτικής αεροπορίας και ιδίως την υποχρέωση για τα κράτη μέλη να διασφαλίζουν έλεγχο/φιλτράρισμα των επιβατών ώστε να εμποδίζουν το να εισέρχονται απαγορευμένα αντικείμενα στις ζώνες ασφαλείας με ελεγχόμενη πρόσβαση ή μέσα στα αεροσκάφη. Εξάλλου, πρέπει να υπάρξουν εγγυήσεις ότι, στην περίπτωση ανάγκης, προσωπικό που διασφαλίζει τον έλεγχο να μπορεί να είναι διαθέσιμο επιτόπου έγκαιρα. Για το σκοπό αυτό, ο διαχειριστής των αεροδρομίων οφείλει να ενημερώνει επαρκώς εκ των προτέρων τις αρμόδιες αρχές για την άφιξη και την αναχώρηση ενός αεροσκάφους διεθνούς κυκλοφορίας.

Στο σημείο 2.3 επαναλαμβάνονται οι διατάξεις των σημείων 3.3.5 και 3.3.7 σχετικά με τις ιδιωτικές πτήσεις (περιλαμβανομένων των ανεμοπτέρων, των υπερελαφρών αεροσκαφών κτλ), λαμβάνοντας συγχρόνως υπόψη τις δράσεις που θεσπίστηκαν από την ομάδα εργασίας για τα σύνορα σχετικά με τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των ελέγχων που πραγματοποιούνται στη διεθνή πολιτική αεροπορία, που αναφέρθηκαν παραπάνω.

Σε σχέση με τις ισχύουσες διατάξεις, εισάγεται η υποχρέωση, για τον κυβερνήτη του αεροσκάφους, να διαβιβάζει στις συνοριακές αρχές του κράτους μέλους προορισμού και εισόδου, πριν από την απογείωση, μια «γενική δήλωση» που θα περιλαμβάνει ένα σχέδιο πτήσης (σύμφωνα με το παράρτημα 2 της σύμβασης για την διεθνή πολιτική αεροπορία) καθώς και πληροφορίες για την ταυτότητα των επιβατών.

Εξάλλου, όταν μια ιδιωτική πτήση προέλευσης τρίτου κράτους με προορισμό ένα κράτος μέλος κάνει στάση στο έδαφος άλλου κράτους μέλους, οι αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους εισόδου οφείλουν πάντα να πραγματοποιούν έλεγχο και να θέτουν σφραγίδα εισόδου στη γενική δήλωση που προβλέπεται παραπάνω, ώστε το κράτος μέλος προορισμού να γνωρίζει ότι έχει ήδη πραγματοποιηθεί έλεγχος εισόδου.

Σε κάθε περίπτωση, όταν υπάρχουν αμφιβολίες για την προέλευση ή τον προορισμό ενός ιδιωτικού αεροσκάφους - και κατά συνέπεια, σχετικά με το γεγονός εάν πρόκειται για εσωτερική πτήση - πρέπει πάντα να πραγματοποιείται έλεγχος των προσώπων. Αυτό εφαρμόζεται συγχρόνως στους διεθνείς αερολιμένες και στα αεροδρόμια.

Τέλος, διευκρινίζεται ότι το καθεστώς που διέπει τα ανεμόπτερα, τα υπερελαφρά αεροσκάφη, τα ελικόπτερα και αντίστοιχα, καθορίζεται από το εθνικό δίκαιο και ενδεχομένως από διμερείς συμφωνίες.

Θαλάσσια σύνορα

Το τμήμα αυτό και ειδικότερα το σημείο σχετικά με τον έλεγχο της θαλάσσιας κυκλοφορίας (3.1), απετέλεσε αντικείμενο λεπτομερούς εξέτασης, λαμβανομένων υπόψη των δυσχερειών που υπήρξαν στην εφαρμογή των ισχυουσών διατάξεων του εγχειριδίου, ιδίως κατά τις αξιολογήσεις Σένγκεν. Λήφθηκαν επίσης υπόψη οι παρατηρήσεις που διατυπώθηκαν από τη μελέτη σκοπιμότητας σχετικά με τους ελέγχους στα θαλάσσια σύνορα της Ευρωπαϊκής Ένωσης που πραγματοποιήθηκε από το γραφείο CIVIPOL Conseils που υπέβαλε τα συμπεράσματά του τον Ιούλιο του 2003. Επιπλέον, οι διατάξεις που περιέχει ενσωματώνουν επίσης το περιεχόμενο του προγράμματος μέτρων για την καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης μέσω θαλάσσης στα κράτη της Ευρωπαϊκής Ένωσης που εκδόθηκε από το Συμβούλιο στις 27 Νοεμβρίου 2003 [37], ως και τις ανταλλαγές απόψεων που πραγματοποιήθηκαν στις 4 Δεκεμβρίου 2003 κατά τη διάρκεια μιας άτυπης συνεδρίασης των εμπειρογνωμόνων των κρατών μελών σχετικά με αυτό το τμήμα του κειμένου.

[37] Έγγραφο του Συμβουλίου αριθ. 15445/03 FRONT 172 COMIX 731.

Το σημείο 3.1 επαναλαμβάνει το σύνολο του μέρους «έλεγχος της θαλάσσιας κυκλοφορίας» (ισχύον σημείο 3.4 του μέρους ΙΙ) του κοινού εγχειριδίου.

Δεν θεωρήθηκε απαραίτητο να επαναληφθούν ορισμένοι από τους ορισμούς που περιέχονται στο ισχύον σημείο 3.4.1 (για παράδειγμα «θαλάσσια κυκλοφορία», «επιβάτες», «πλήρωμα»). Οι λοιποί ορισμοί - «τακτικό δρομολόγιο», «κρουαζιερόπλοιο», «ναυσιπλοΐα αναψυχής» και «παράκτια αλιεία» - επαναλήφθηκαν στο άρθρο 2.

Το νέο σημείο 3.2 του παραρτήματος Χ συγκεντρώνει τα σημεία που περιέχονται στο 3.4.4 σχετικά με τις ειδικές λεπτομέρειες ορισμένων ειδών ναυσιπλοΐας. Δεδομένου του ορισμού των εσωτερικών και εξωτερικών θαλάσσιων συνόρων (βλέπε άρθρο 2 του παρόντος κανονισμού), κατ'αρχήν οι λιμένες αποτελούν πάντα εξωτερικά σύνορα. έτσι, όλα τα πλοία πρέπει να ελέγχονται σε κάθε είσοδο και κάθε έξοδο, διότι είναι αδύνατον να γνωρίζουν τι συμβαίνει εκτός των λιμένων, είτε σε χωρικά ύδατα είτε σε διεθνή ύδατα (επιβίβαση/αποβίβαση προσώπων ή αγαθών). Πάντως, δεδομένης της φύσης ορισμένων ειδών ναυσιπλοΐας, η αρχή του συστηματικού ελέγχου μπορεί να εγκαταλειφθεί.

Το σημείο 3.4.4.1 του κοινού εγχειριδίου δεν επαναλήφθηκε στο τμήμα αυτό διότι, εφόσον πρόκειται για δρομολόγια οχηματαγωγών μεταξύ δύο λιμένων Σένγκεν, πρόκειται για διέλευση εσωτερικών συνόρων και όχι εξωτερικών.

Τα σημεία 3.2.1 έως 3.2.3 αφορούν τη ναυσιπλοΐα αναψυχής. Αντιστοιχούν στο ισχύον σημείο 3.4.4.2 που συμπληρώθηκε για να περιλάβει τις κατευθυντήριες γραμμές που καθορίστηκαν από το πρόγραμμα μέτρων για την καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης μέσω θαλάσσιας οδού από τη μια πλευρά και τις συστάσεις σχετικά με τα κρουαζιερόπλοια που περιλήφθηκαν στο κατάλογο Σένγκεν από την άλλη πλευρά. Κατ'αρχήν, οι έλεγχοι επιβατών των εν λόγω πλοίων δεν πραγματοποιούνται παρά στο πρώτο και στο τελευταίο λιμάνι που βρίσκονται στην επικράτεια Σένγκεν, αλλά προβλέπεται ότι μπορούν να πραγματοποιούνται και σε άλλα λιμάνια κατά τη διέλευση σε συνάρτηση με την εκτίμηση των κινδύνων όσον αφορά την παράνομη μετανάστευση. Εξάλλου διευκρινίζεται ποιες θα είναι οι επιπτώσεις για τα πρόσωπα για τα οποία υπάρχει άρνηση εισόδου στην επικράτεια Σένγκεν.

Τα σημεία 3.2.4 έως 3.2.7 αντιστοιχούν στο σημείο 3.4.4.3 σχετικά με τη ναυσιπλοΐα αναψυχής. Περιλαμβάνουν επίσης νέες διατάξεις που προέρχονται από το προαναφερθέντα πρόγραμμα μέτρων και τις συστάσεις του καταλόγου Σένγκεν. Τίθεται η υποχρέωση προσόρμισης των πλοίων αναψυχής σε ένα λιμάνι εγκεκριμένης εισόδου και για να υπάρχει παρέκκλιση σε εξαιρετικές περιπτώσεις ή περιπτώσεις ανωτέρας βίας, οι αρχές ελέγχου πρέπει να προειδοποιούνται. Ένα έγγραφο όπου θα συγκεντρώνεται το σύνολο των τεχνικών χαρακτηριστικών του πλοίου, καθώς και τα ονόματα των επιβατών, πρέπει να τίθεται στη διάθεση των αρχών. Προβλέπεται ανεκτικότητα για τα πρόσωπα που πραγματοποιούν ημερησίως ναυσιπλοΐα αναψυχής και τα οποία είναι γνωστά στις λιμενικές αρχές, με την επιφύλαξη της αξιολόγησης των κινδύνων όσον αφορά την παράνομη μετανάστευση.

Τα σημεία 3.2.8 και 3.2.9 αναφέρονται στην παράκτια αλιεία (ισχύον σημείο 3.4.4.4 του κοινού εγχειριδίου) με αντίστοιχες τροποποιήσεις με τα προηγούμενα σημεία. Ο έλεγχος των πλοίων παράκτιας αλιείας που εισέρχονται καθημερινά ή σχεδόν σε λιμάνι δεν είναι συστηματικός, με την επιφύλαξη της αξιολόγησης των κινδύνων όσον αφορά την παράνομη μετανάστευση. Προβλέπεται ο πλοίαρχος του πλοίου να οφείλει να προειδοποιεί τις αρχές για οποιαδήποτε αλλαγή στο πλήρωμά του καθώς και για την ενδεχόμενη παρουσία επιβατών.

Το σημείο 3.2.10 επαναλαμβάνει σχεδόν πλήρως τις διατάξεις του σημείου 3.4.4.5 του κοινού εγχειριδίου σχετικά με τον έλεγχο της κυκλοφορίας οχηματαγωγών.

Το σημείο 3.3 σχετικά με τη ναυσιπλοΐα στα εσωτερικά ύδατα και το οποίο αντιστοιχεί στο σημείο 3.5 του μέρους ΙΙ του εγχειριδίου δεν τροποποιείται. Στην πράξη, οι ίδιες διατάξεις που προβλέπονται για τον έλεγχο των θαλασσίων συνόρων εφαρμόζονται nutatis nutandis σε αυτό το είδος ναυσιπλοΐας.

Άρθρο 17

Το εν λόγω άρθρο προβλέπει τη δυνατότητα θέσπισης ειδικών καθεστώτων ελέγχου για ορισμένες κατηγορίες προσώπων, ιδίως για πιλότους αεροσκαφών, ναυτικούς, κατόχους διπλωματικών ή υπηρεσιακών διαβατηρίων, μέλη διεθνών οργανώσεων, εργαζόμενους στα σύνορα και ανήλικους. Τα ειδικά αυτά καθεστώτα προβλέπονται στο παράρτημα ΧΙ. Το εν λόγω παράρτημα επαναλαμβάνει ένα τμήμα των διατάξεων του ισχύοντος σημείου 6, μέρος ΙΙ του εγχειριδίου, με εξαίρεση τα σημεία 6.1 (σχετικά με υπηκόους των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και μέλη της οικογενείας τους), 6.2 (αλλοδαπούς κατόχους μιας άδειας παραμονής που χορηγήθηκε από άλλο κράτος μέλος), 6.3 (πρόσφυγες και απάτριδες), 6.9 (ομαδικά ταξίδια) και 6.10 (αίτηση ασύλου στα σύνορα).

Το σημείο 6.1 δεν επαναλήφθηκε διότι, όπως ήδη διευκρινίστηκε, το καθεστώς εισόδου και διαμονής που εφαρμόζεται στους πολίτες της Ένωσης και εν γένει στους δικαιούχους του κοινοτικού δικαιώματος της ελεύθερης κυκλοφορίας διέπεται ήδη από τις κατάλληλες διατάξεις του κοινοτικού δικαίου στον τομέα αυτό. Κατά συνέπεια δεν είναι απαραίτητο στο σημείο αυτό να επαναληφθούν οι διατάξεις που περιέχονται ήδη σε άλλες κοινοτικές πράξεις. σε κάθε περίπτωση το άρθρο 3 του παρόντος κανονισμού προβλέπει σαφώς ότι τα δικαιώματα των δικαιούχων του κοινοτικού δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας δεν θίγονται από τις διατάξεις του παρόντος κανονισμού.

Το σημείο 6.2 επαναλήφθηκε ήδη στο άρθρο 6 παράγραφος 4 του παρόντος κανονισμού.

Όσον αφορά το σημείο 6.3, δεν επαναλαμβάνεται διότι, πρώτον, η αναγνώριση των ταξιδιωτικών εγγράφων υπηκόων τρίτων χωρών, περιλαμβανομένων των προσφύγων και απάτριδων, δεν έχει εναρμονισθεί και κατά συνέπεια εμπίπτει στην αρμοδιότητα κάθε κράτους μέλους, τα οποία αυτή τη στιγμή περιορίζονται στο να κοινοποιούν στη Γενική Γραμματεία του Συμβουλίου τις αποφάσεις τους στον τομέα αυτό [38] (και επιπλέον, το μέρος αυτό δεν είναι πλέον ενημερωμένο). Εξάλλου, όσον αφορά το καθεστώς θεώρησης για τις εν λόγω κατηγορίες προσώπων, διέπεται ήδη από το άρθρο 3 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 539/2001 και κατά συνέπεια δεν είναι απαραίτητο να ενταχθούν στο σημείο αυτό ειδικές διατάξεις. Εξάλλου, η δεύτερη παράγραφος του ισχύοντος σημείου 6.3.2 του μέρους ΙΙ του εγχειριδίου («οι κάτοχοι αυτού του ταξιδιωτικού εγγράφου χρειάζονται θεώρηση για τα ταξίδια ακόμη και αν διαθέτουν άδεια παραμονής που εκδόθηκε από κάποιο [κράτος Σένγκεν]» έρχεται μάλιστα σε αντίφαση με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 539/2001, στο μέτρο που ο τελευταίος αυτός επιτρέπει να απαλλάσσονται από την υποχρέωση θεώρησης οι κάτοχοι ταξιδιωτικού εγγράφου για απάτριδες, εφόσον η τρίτη χώρα στην οποία κατοικούν νομίμως και η οποία τους χορήγησε το ταξιδιωτικό τους έγγραφο απαλλάσσεται της υποχρέωσης θεώρησης (άρθρο 3, δεύτερη περίπτωση του εν λόγω κανονισμού).

[38] Βλέπε πίνακα ταξιδιωτικών εγγράφων που επιτρέπουν τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων και στα οποία μπορούν να καταχωρούνται θεωρήσεις (προαναφερθείσες αποφάσεις της εκτελεστικής επιτροπής SCH/Com-ex(98)56 και SCH/Com-ex(99)14 της 28.4.1999).

Το σημείο 6.9 σχετικά με τη δυνατότητα περιορισμού του ελέγχου για τα ομαδικά ταξίδια (και ιδίως για λεωφορεία προσκυνητών, για σχολικά ταξίδια) δεν επαναλήφθηκε εφόσον είναι σε αντίφαση με το γενικό καθεστώς ελέγχου και κυρίως με την υποχρέωση συστηματικής σφράγισης των ταξιδιωτικών εγγράφων κατά την είσοδο στο χώρο Σένγκεν.

Τέλος, το σημείο 6.10, που περιορίζεται στο να διευκρινίσει ότι, εάν ένας αλλοδαπός ζητήσει άσυλο στα σύνορα, εφαρμόζεται η εθνική νομοθεσία του ενδιαφερομένου κράτους μέλους, μέχρι τον καθορισμό του αρμοδίου οργάνου για την εξέταση της αίτησης ασύλου, φαίνεται περιττό και κατά συνέπεια δεν επαναλήφθηκε. Εξάλλου, το άρθρο 3 του παρόντος κανονισμού ήδη έχει κάνει μνεία στις υποχρεώσεις των κρατών μελών στον τομέα του ασύλου και της διεθνούς προστασίας.

Αντίθετα τα μέρη που επαναλήφθηκαν είναι: το ισχύον σημείο 6.4 σχετικά με τους πιλότους και άλλα μέλη του πληρώματος των αεροσκαφών (σημείο 1 του εν λόγω παραρτήματος). το ισχύον σημείο 6.5 σχετικά με τους ναυτικούς (σημείο 2). τα ισχύοντα σημεία 6.6 και 6.11 σχετικά, αντίστοιχα με τους κατόχους διπλωματικών ή υπηρεσιακών διαβατηρίων και τα μέλη διεθνών οργανισμών (σημείο 3).το ισχύον σημείο 6.7 σχετικά με τους εργαζομένους στα σύνορα (σημείο 4).και το σημείο 6.8 σχετικά με τους ανήλικους (σημείο 5).

Πιλότοι αεροσκαφών

Το σημείο 1 σχετικά με τους πιλότους αεροσκαφών ουσιαστικά δεν τροποποιήθηκε σε σχέση με το σημείο 6.4 του εγχειριδίου, που προβλέπει ένα ειδικό καθεστώς - το οποίο επαναλαμβάνει τις διατάξεις του παραρτήματος 9 της σύμβασης της 7ης Δεκεμβρίου 1944 σχετικά με την πολιτική αεροπορία, και ειδικότερα τα σημεία 3.74 και 3.75 - για τους κατόχους άδειας πιλότου ή πιστοποιητικού μέλους πληρώματος. Πάντως, το τμήμα αυτό επαναδιατυπώθηκε κατά τρόπο ώστε να διασαφηνίζει τα δικαιώματα αυτής της κατηγορίας των προσώπων και ιδίως τη δυνατότητα να μεταβαίνουν, στο πλαίσιο της άσκησης των καθηκόντων τους και βάσει της άδειας πιλότου ή πιστοποιητικού μέλους πληρώματος - κατά συνέπεια χωρίς την υποχρέωση διαβατηρίου και θεωρήσεως - στο έδαφος της κοινότητας όπου βρίσκεται το αεροδρόμιο καθώς και σε οποιοδήποτε αεροδρόμιο βρίσκεται στην επικράτεια ενός κράτους μέλους.

Ναυτικοί

Αντίθετα, το σημείο 2 σχετικά με τους ναυτικούς τροποποιήθηκε επί της ουσίας, σε συνάρτηση με το ισχύον σημείο 6.5 του εγχειριδίου, ώστε να διευκρινιστεί η σημασία και η έκτασή του, καθώς και να ενημερωθεί σε σχέση με τις εξελίξεις σε διεθνές επίπεδο (ιδίως τη νέα σύμβαση της Γενεύης - αριθ. 185 - που υπογράφηκε στις 19 Ιουνίου 2003).

Το νέο κείμενο προβλέπει ότι οι ναυτικοί που κατέχουν δελτίο ναυτικής ταυτότητας - η μνεία στο ναυτικό φυλλάδιο καταργήθηκε εφόσον δεν πρόκειται ούτε για έγγραφο ταυτότητας ούτε για ταξιδιωτικό έγγραφο - που εκδόθηκε σύμφωνα με τη σύμβαση του Λονδίνου το 1965 (FAL) και τη σύμβαση της Γενεύης αριθ. 185 μπορούν να αποβιβάζονται στην ξηρά για να παραμείνουν στην τοποθεσία όπου βρίσκεται το λιμάνι όπου σταθμεύει το πλοίο τους ή στις γειτονικές κοινότητες, χωρίς να παρουσιαστούν σε ένα σημείο διέλευσης, υπό την προϋπόθεση ότι αναφέρονται στον κατάλογο του πληρώματος του πλοίου στο οποίο ανήκουν, ο οποίος υποβλήθηκε προηγουμένως σε έλεγχο. Προστέθηκε επίσης η υποχρέωση οπτικού ελέγχου («face to face») του ναυτικού, προτού αποβιβασθεί στην ξηρά, όταν η εκτίμηση των μεταναστευτικών κινδύνων οι οποίοι συνδέονται και με την ασφάλεια το απαιτεί. Αντίθετα, η υποχρέωση «να είναι εφοδιασμένοι με θεώρηση» καταργήθηκε εφόσον αυτό διέπεται ήδη από τις διατάξεις του άρθρου 4 παράγραφος 1 στοιχεία β) και γ) του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 539/2001 (και επιπλέον, οι διάφορες γλωσσικές εκδόσεις του εγχειριδίου αποκλίνουν σχετικά με το σημείο αυτό: σε ορισμένες εκδόσεις, η υποχρέωση θεώρησης προβλέπεται σε κάθε περίπτωση, ενώ σε άλλες «ενδεχομένως»).

Η υποχρέωση να πληρούνται όλες οι προϋποθέσεις εισόδου, όπως προβλέπονται στο άρθρο 5 του παρόντος κανονισμού διατηρείται για τους ναυτικούς που προβλέπουν να παραμείνουν εκτός των κοινοτήτων που βρίσκονται στην περιοχή του λιμανιού. Παρεκκλίσεις στην αρχή αυτή και ιδίως στην υποχρέωση κατοχής θεώρησης και διάθεσης επαρκών μέσων διαβίωσης, μπορούν πάντως να εφαρμοστούν σε ειδικές περιπτώσεις. Για τους ναυτικούς που δεν κατέχουν θεώρηση, είναι δυνατόν να τους χορηγηθεί θεώρηση στα σύνορα, σύμφωνα με τις διατάξεις του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 415/2003. Ο τελευταίος αυτός κανονισμός, πέραν του ότι ρυθμίζει τις περιπτώσεις και τις λεπτομέρειες χορήγησης θεωρήσεων στα σύνορα (εν γένει), περιέχει επίσης ειδικές διατάξεις σχετικά με τη χορήγηση αυτού του είδους των θεωρήσεων στους διερχόμενους ναυτικούς.

Σε κάθε περίπτωση, οι συνοριοφύλακες οφείλουν να ελέγχουν εάν οι εν λόγω ναυτικοί πληρούν τις άλλες προϋποθέσεις εισόδου που προβλέπονται στο άρθρο 5, ήτοι εάν κατέχουν ένα έγκυρο ταξιδιωτικό έγγραφο, εάν δεν έχουν επισημανθεί για λόγους απαγόρευσης εισόδου στο SIS και εάν αντιπροσωπεύουν απειλή για τη δημόσια τάξη, την εσωτερική ασφάλεια και τη δημόσια υγεία των κρατών μελών. Εξάλλου, οι φύλακες των συνόρων θα πρέπει να ελέγχουν, ενδεχομένως και στο μέτρο που αυτό είναι δυνατό, ορισμένα πρόσθετα στοιχεία όπως η γραπτή δήλωση του εφοπλιστή ή του ναυτικού πράκτορα, η γραπτή δήλωση των αρμόδιων διπλωματικών ή προξενικών αρχών, οι αποδείξεις που συλλέχθηκαν επ'ευκαιρία μεμονωμένων ελέγχων που πραγματοποιήθηκαν από τις αστυνομικές αρχές ή ενδεχομένως από άλλες αρμόδιες διοικητικές αρχές.

Κάτοχοι διπλωματικών ή υπηρεσιακών διαβατηρίων/μέλη διεθνών οργανώσεων

Το σημείο 3 καλύπτει συγχρόνως το ισχύον σημείο για τους κατόχους διπλωματικών ή υπηρεσιακών διαβατηρίων καθώς και εκείνο που διέπει το καθεστώς για τους κατόχους τίτλων που εκδίδονται από ορισμένους διεθνείς οργανισμούς, εφόσον πρόκειται για δύο κατηγορίες που υπόκεινται σε αντίστοιχο καθεστώς (διατηρήθηκαν οι διαφορές, όπου υπήρχαν). Οι τίτλοι που χορηγούνται από τους διεθνείς οργανισμούς στο πλαίσιο του κεφαλαίου αυτού περιλαμβάνουν: άδεια εισόδου που χορηγείται από τα Ηνωμένα Έθνη (περιλαμβανομένων των οργανισμών που εξαρτώνται από αυτά), την Ευρωπαϊκή Κοινότητα και την Ευρατόμ. πιστοποιητικό νομιμότητας που χορηγείται από τη Γενική Γραμματεία του Συμβουλίου της Ευρώπης. έγγραφα που χορηγούνται από ένα γενικό αρχηγείο του ΝΑΤΟ (ήτοι η στρατιωτική ταυτότητα που συνοδεύεται από εντολή αποστολής, φύλλο πορείας, εντολή παροχής ατομικής και συλλογικής υπηρεσίας).

Οι κατηγορίες αυτές, λαμβανομένων υπόψη των προνομίων και ατελειών των οποίων απολαύουν, μπορούν ιδίως να είναι δικαιούχοι ενός ευνοϊκότερου καθεστώτος κατά τον συνοριακό έλεγχο, έχοντας προτεραιότητα σε σχέση με τους άλλους ταξιδιώτες. επιπλέον, δεν οφείλουν, κατά κανόνα, να αποδεικνύουν την κατοχή επαρκών μέσων διαβίωσης. Πάντως, το καθεστώς τους δεν τους απαλλάσσει αυτομάτως από την υποχρέωση θεώρησης: η απαλλαγή της υποχρέωσης θεώρησης για τους κατόχους διπλωματικών ή υπηρεσιακών διαβατηρίων παραμένει στη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών, σύμφωνα με το άρθρο 4 παράγραφος 1 στοιχείο α) του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 539/2001.

Εξάλλου διευκρινίζεται ότι η είσοδος στην εδαφική επικράτεια δεν μπορεί σε καμία περίπτωση να αποτελεί αντικείμενο άρνησης στους κατόχους διπλωματικών ή υπηρεσιακών διαβατηρίων χωρίς ο συνοριοφύλακας να ενημερώσει προηγουμένως τις αρμόδιες εθνικές αρχές, ακόμη και αν ο εν λόγω υπήκοος έχει επισημανθεί στο σύστημα SIS.

Το άρθρο 17, παράγραφος 2 αναφέρεται στα δελτία που έχουν εκδοθεί από το υπουργείο εξωτερικών για τα μέλη διπλωματικών αποστολών και τους προξενικούς αντιπροσώπους και τις οικογένειές τους, που περιλαμβάνονται στο παράρτημα ΧΙΙ (ισχύον παράρτημα 13 του εγχειριδίου). Τα δελτία αυτά, που αντιστοιχούν σε τίτλο διαμονής, επιτρέπουν στους κατόχους - εάν συνοδεύονται με έγκυρο ταξιδιωτικό έγγραφο - να διέρχονται τα σύνορα των κρατών μελών χωρίς να απαιτείται θεώρηση. Ασφαλώς οι συνοριοφύλακες δύνανται, κατά τη διάρκεια του ελέγχου, να ζητούν την απόδειξη του διπλωματικού καθεστώτος ή σε κάθε περίπτωση της απόλαυσης προνομίων, ατελειών ή απαλλαγών. σε περίπτωση αμφιβολίας, μπορούν επίσης να γίνουν συμπληρωματικοί έλεγχοι εκ μέρους του αρμοδίου υπουργείου εξωτερικών.

Εργαζόμενοι στα σύνορα

Το σημείο 4 προσθέτει στο ισχύον κείμενο, που παρέπεμπε στη δυνατότητα να γίνονται δειγματοληπτικοί έλεγχοι στους εργαζόμενους στα σύνορα, την αρχή ότι οι εργαζόμενοι στα σύνορα θα πρέπει αυτόματα να επωφελούνται των πρακτικών διευκολύνσεων οι οποίες προβλέπονται στο πλαίσιο ενός καθεστώτος τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας, ιδίως της δυνατότητας διέλευσης των συνόρων σε ειδικά σημεία διέλευσης ή ειδικούς διαδρόμους, καθώς και την απαλλαγή από την υποχρέωση σφράγισης των ταξιδιωτικών τους εγγράφων. Αυτό αιτιολογείται από το γεγονός ότι οι εργαζόμενοι στα σύνορα δεν μπορούν να καλύπτονται από τις προτάσεις για την τοπική διασυνοριακή κυκλοφορία, που δεν διέπουν παρά τη διαμονή βραχείας διάρκειας.

Ανήλικοι

Το σημείο 5 σχετικά με τους ανηλίκους (ισχύον σημείο 6.8), προβλέπει κατ'αρχάς ότι αυτή η κατηγορία υπόκειται στους ίδιους ελέγχους εισόδου και εξόδου με τους ενήλικες. Οι ισχύουσες διατάξεις ενισχύθηκαν λαμβάνοντας υπόψη την πρωτοβουλία που υποβλήθηκε από την ιταλική προεδρία στις 2 Οκτωβρίου 2003 (έγγραφο αριθ. 13124/03 FRONT 133 COMIX 588). Για τους συνοδευόμενους ανήλικους προστέθηκε η υποχρέωση των συνοριοφυλάκων να πραγματοποιούν συμπληρωματικούς ελέγχους (χωριστές συνομιλίες με τον ανήλικο, ενδεχομένως) όταν υπάρχουν σοβαροί λόγοι να θεωρείται ότι ο ανήλικος αποσπάστηκε παράνομα από την επιμέλεια του προσώπου που κατέχει νομίμως τη γονική μέριμνα.

Όσον αφορά τους ασυνόδευτους ανήλικους, οι φύλακες των συνόρων θα πρέπει επίσης να είναι ιδιαίτερα προσεκτικοί, ιδίως στο πλαίσιο του ελέγχου της εξόδου, ώστε να διασφαλίσουν - με λεπτομερή εξέταση των εγγράφων και δικαιολογητικών για τους λόγους και τις λεπτομέρειες του ταξιδιού - ότι δεν εγκαταλείπουν την επικράτεια χωρίς την έγκριση του ή των προσώπων στα οποία έχει ανατεθεί η γονική τους μέριμνα.

Τίτλος III - Εσωτερικά σύνορα

Άρθρο 18

Το άρθρο 18, παράγραφος 1, επιβεβαιώνει την αρχή της κατάργησης των ελέγχων και των διατυπώσεων έναντι των προσώπων στα εσωτερικά σύνορα, όπως καθορίζεται στο κεκτημένο Σένγκεν (Άρθρο 2, παράγραφος 1 της σύμβασης) και σύμφωνα με το στόχο που ορίζεται στο άρθρο 14 της συνθήκης ΕΚ. Απορρέει ότι η διέλευση ενός εσωτερικού συνόρου δεν μπορεί να αποτελεί αφ'εαυτής τη γενεσιουργό αιτία για τους ελέγχους ή τις διατυπώσεις και ότι κατ'αρχήν οποιοδήποτε πρόσωπο μπορεί να διέλθει ελεύθερα τα εσωτερικά σύνορα σε οποιοδήποτε μέρος. Οποιοσδήποτε έλεγχος, τόσο συστηματικός όσο και δειγματοληπτικός, που διεξάγεται σε συνάρτηση με μόνη τη διέλευση ενός εσωτερικού συνόρου πράγματι είναι ασυμβίβαστος με την ιδέα ενός χώρου χωρίς σύνορα και κατά συνέπεια απαγορεύεται (τηρουμένων των διατάξεων των άρθρων 20 έως 24 του παρόντος κανονισμού). Η διέλευση εσωτερικών συνόρων μεταξύ δύο κρατών μελών που εφαρμόζουν το κεκτημένο του Σένγκεν δεν πρέπει κατά συνέπεια να γίνεται με διαφορετικό τρόπο από τη μετακίνηση μεταξύ περιοχών, επαρχιών, νομών ή άλλου είδους διοικητικών διαμερισμάτων στο πλαίσιο ενός κράτους μέλους.

Άρθρο 19

To άρθρο 19 περιλαμβάνει και συμπληρώνει το άρθρο 2 παράγραφος 3, της σύμβασης του Σένγκεν.

Στο σημείο α) αναφέρεται ότι οι έλεγχοι των προσώπων στο πλαίσιο της άσκησης γενικών αστυνομικών αρμοδιοτήτων επιτρέπονται στο σύνολο της επικράτειας. Από αυτό απορρέει ότι οι έλεγχοι που διεξάγονται στο πλαίσιο αυτό στη συνοριακή περιοχή δεν είναι ασυμβίβαστοι με το δικαίωμα διέλευσης των εσωτερικών συνόρων χωρίς έλεγχο, εφόσον πραγματοποιούνται με αντίστοιχο τρόπο - ιδίως όσον αφορά τη συχνότητα και την ένταση - με τις διαδικασίες ελέγχων που διεξάγονται στο σύνολο της επικράτειας. Κατά συνέπεια, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να προβλέπει νομοθεσία που εφαρμόζεται με ειδικό τρόπο αποκλειστικά στην όμορη περιοχή του εσωτερικού συνόρου, καθορίζοντας για παράδειγμα μια περίμετρο για τον έλεγχο της ταυτότητας των προσώπων, δειγματοληπτικά ή οπτικά, ενώ το ίδιο είδος δράσης δεν θα μπορούσε να πραγματοποιηθεί σε άλλα μέρη της εθνικής επικράτειας. Ακόμη και ένας μικρής έκτασης έλεγχος, που πραγματοποιείται λόγω της διέλευσης του συνόρου και/ή στις περιοχές πλησίον του συνόρου δεν μπορεί να γίνει δεκτός. Κατά συνέπεια αποφασιστικός είναι ο στόχος που επιδιώκεται με τον έλεγχο ώστε να καθοριστεί αν είναι αποδεκτός ή όχι.

Το σημείο β) προβάλλει ότι οι έλεγχοι ασφάλειας που πραγματοποιούνται πριν ή κατά τη διάρκεια της επιβίβασης για την προστασία της ασφάλειας των επιβατών σε ένα αεροπλάνο ή ένα πλοίο δεν αμφισβητούνται. Στόχος των ελέγχων είναι να πιστοποιηθεί ότι οι επιβάτες δεν μεταφέρουν όπλα ή επικίνδυνα αντικείμενα και υλικά. Οι έλεγχοι αυτοί μπορούν επίσης να χρησιμεύσουν για την επαλήθευση της ταυτότητας του επιβάτη που έχει ονομαστικό εισιτήριο. Μπορούν επίσης να αποδειχθούν απαραίτητοι όταν η δημόσια τάξη ή η ασφάλεια των επιβατών θα μπορούσε να τεθεί σε κίνδυνο με την επιβίβαση ταξιδιωτών που είναι γνωστοί ως ταραχοποιά στοιχεία.

Τα σημεία γ) και δ) υπογραμμίζουν ότι η εν λόγω πρόταση δεν απαλλάσσει ούτε της γενικής υποχρέωσης για ένα πρόσωπο να φέρει ή να κατέχει τίτλους και έγγραφα, εάν αυτό προβλέπεται από την εθνική νομοθεσία, ούτε της υποχρέωσης, για τους υπηκόους τρίτων χωρών, να επισημαίνουν την παρουσία τους στο έδαφος ενός κράτους μέλους, εάν η υποχρέωση αυτή προβλέπεται από την εθνική νομοθεσία σύμφωνα με τις σχετικές διατάξεις του κοινοτικού δικαίου (και ιδίως το άρθρο 22 της σύμβασης του Σένγκεν σχετικά με τη δήλωση εισόδου).

Άρθρο 20

Η κατάργηση των ελέγχων στα πρόσωπα στα εσωτερικά σύνορα δεν θα πρέπει να θέτει σε κίνδυνο την ασφάλεια στο χώρο χωρίς σύνορα. Έτσι, συνοδευτικά μέτρα της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων εκπονήθηκαν ώστε να διατηρηθεί ένα υψηλό επίπεδο ασφάλειας.

Πάντως, μπορεί να υπάρχουν καταστάσεις εξαιρετικού κινδύνου οι οποίες δεν μπορούν να αντιμετωπισθούν επαρκώς με αυτά τα μέσα και οι οποίες μπορούν να προκαλέσουν επαναφορά των ελέγχων των προσώπων στα εσωτερικά σύνορα. Το παρόν άρθρο, εμπνεόμενο από το άρθρο 2 παράγραφος 2 της σύμβασης του Σένγκεν, καθορίζει τους όρους βάσει των οποίων ένα κράτος μέλος μπορεί να επαναφέρει τέτοιου είδους ελέγχους καθώς και τη διαδικασία που πρέπει να ακολουθηθεί.

Όπως προβλέπεται στο ισχύον κείμενο της σύμβασης του Σένγκεν, ένα κράτος μέλος μπορεί να επαναφέρει συνοριακούς ελέγχους όταν υπάρχει απειλή της δημόσιας τάξης ή της εσωτερικής ασφάλειας. Η δημόσια υγεία προστέθηκε εφόσον η προϋπόθεση αυτή εισάχθηκε επίσης στο άρθρο 5 μεταξύ των προϋποθέσεων εισόδου (βλέπε παραπάνω το σχολιασμό του εν λόγω άρθρου). Η παρούσα πρόταση προβλέπει ότι πρέπει να πρόκειται για σοβαρή απειλή της δημόσιας τάξης, της εσωτερικής ασφάλειας ή της δημόσιας υγείας. Η προσθήκη αυτή τονίζει ότι η εφαρμογή της εν λόγω ρήτρας διαφύλαξης παραμένει ένα έκτακτο μέτρο.

Δεδομένου του έκτακτου χαρακτήρα του μέτρου, η επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα δεν μπορεί να υπερβεί, κατ'αρχήν, μια μέγιστη διάρκεια 30 ημερών. Εξάλλου, η μέγιστη αυτή διάρκεια περιορίζεται από τις διατάξεις της παραγράφου 1 που αντικατοπτρίζουν την αρχή της αναλογικότητας, τονίζοντας ότι η επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα πρέπει να περιοριστεί σε ό,τι είναι αυστηρά απαραίτητο για να ανταποκριθεί στην απειλή. Η πρακτική απέδειξε ότι από της εφαρμογής του Σένγκεν, η διάρκεια επαναφοράς των ελέγχων στις περισσότερες περιπτώσεις δεν έφθασε τις 30 ημέρες, πράγμα που αιτιολογεί κατά συνέπεια το χρονικό αυτό περιορισμό.

Πάντως, είναι προφανώς δυνατό η σοβαρή απειλή να υφίσταται και πέραν των 30 ημερών. Στην περίπτωση αυτή, οι έλεγχοι μπορούν να διατηρηθούν κατά τη διάρκεια μιας νέας, ανανεώσιμης, περιόδου 30 ημερών (παράγραφος 2). Για να γίνει αυτό, προβλέπεται μια διαδικασία παράτασης στο άρθρο 23.

Άρθρο 21

Είναι απαραίτητο να προσαρμοστεί η διαδικασία επαναφοράς των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα, όπως προβλέπεται από τη σύμβαση του Σένγκεν ώστε να καταστεί πλήρως συμβιβάσιμη προς το θεσμικό πλαίσιο της Ένωσης δεδομένου ότι, κατά την ενσωμάτωση του κεκτημένου του Σένγκεν στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής ´Ένωσης, όλα τα στοιχεία του εν λόγω κεκτημένου που ήταν θεσμικής φύσης δεν προσαρμόστηκαν στο θεσμικό πλαίσιο της Ένωσης. Κατά την κατανομή του κεκτημένου του Σένγκεν μεταξύ του πρώτου και του τρίτου πυλώνα [39], το