ΓΛΩΣΣΑΡΙΟ

ΑΚΕ : Κράτη Αφρικής, Καραϊβικής και Ειρηνικού

ΑΣΧ : Αναπτυξιακοί στόχοι της χιλιετίας

ΓΔΣ : Γενική δημοσιονομική στήριξη

ΔΔΟ : Διαχείριση των δημόσιων οικονομικών

ΕΤΑ : Ευρωπαϊκά Ταμεία Ανάπτυξης

ΤΔΣ : Τομεακή δημοσιονομική στήριξη

CPIA : Πολιτική και θεσμική αξιολόγηση χώρας (Country Policy and Institutional Assessment)

PEFA : Δημόσιες δαπάνες και δημοσιονομική ευθύνη (Public Expenditure and Financial Accountability)

ΣΥΝΟΨΗ

I. Το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο διενήργησε έλεγχο επιδόσεων, προκειμένου να αξιολογήσει κατά πόσον η Ευρωπαϊκή Επιτροπή διαχειρίζεται τα προγράμματά της για την παροχή γενικής δημοσιονομικής στήριξης (ΓΔΣ) με αποτελεσματικό τρόπο. Η ΓΔΣ εμφανίζει ορισμένα δυνητικά πλεονεκτήματα έναντι του παραδοσιακού τρόπου προσέγγισης της παροχής ενίσχυσης μέσω σχεδίων. Η ΓΔΣ μπορεί να παράσχει μεγαλύτερους όγκους ενίσχυσης με πιο προβλέψιμο τρόπο και, δεδομένου ότι χρηματοδοτεί την εθνική αναπτυξιακή στρατηγική της χώρας εταίρου, η τελευταία τείνει να ιδιοποιείται περισσότερο το συγκεκριμένο μέσο ενίσχυσης. Καθώς η ΓΔΣ διοχετεύεται μέσω του εθνικού προϋπολογισμού, μπορεί να ενθαρρύνει τη βελτίωση της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών (ΔΔΟ) από τη χώρα εταίρο και να αυξήσει την εγχώρια υποχρέωση λογοδοσίας. Επίσης, θεωρείται ως μέσο ενίσχυσης του διαλόγου σχετικά με τις πολιτικές, καθώς και βελτίωσης της εναρμόνισης και του συντονισμού των ενισχύσεων μεταξύ χορηγών βοήθειας, αυξάνοντας δυνητικά, κατ’ αυτό τον τρόπο, την αποδοτικότητα της χορήγησης ενισχύσεων και μειώνοντας το κόστος για τη χώρα εταίρο. Η ΓΔΣ χρησιμοποιείται ολοένα και συχνότερα από την Επιτροπή κατά την τελευταία δεκαετία, προκειμένου να επιτευχθεί ο κύριος στόχος της αναπτυξιακής πολιτικής της, ήτοι η μείωση της φτώχειας.

II. Τα προγράμματα ΓΔΣ αποτελούνται συνήθως από μια δέσμη μέτρων στήριξης, η οποία περιλαμβάνει τη μεταφορά κεφαλαίων, μέτρα ανάπτυξης ικανοτήτων, διάλογο με τη χώρα εταίρο και τον καθορισμό προϋποθέσεων εκταμίευσης. Ορισμένοι άλλοι χορηγοί βοήθειας χρησιμοποιούν επίσης τη ΓΔΣ, επομένως η Επιτροπή πρέπει να συντονίζει τα προγράμματά της όσο το δυνατόν περισσότερο με τα δικά τους.

III. Όπως συμβαίνει και με άλλους τρόπους ενίσχυσης, ο τελικός αντίκτυπος της ΓΔΣ στη μείωση της φτώχειας εξαρτάται από τις ειδικές συνθήκες σε κάθε χώρα. Επίσης, εξαρτάται από την αποτελεσματική διαχείριση εκ μέρους της Επιτροπής των προγραμμάτων ΓΔΣ που υλοποιεί. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι, μολονότι η Επιτροπή κατέβαλε σημαντικές προσπάθειες κατά την τελευταία δεκαετία για την ανάπτυξη του τρόπου προσέγγισης της παροχής ενίσχυσης μέσω ΓΔΣ, εξακολουθούν να υπάρχουν αδυναμίες σε επίπεδο μεθοδολογίας και διαχείρισης των προγραμμάτων ΓΔΣ στις χώρες ΑΚΕ, καθώς και στις χώρες της Λατινικής Αμερικής και της Ασίας, με συνέπεια τα προγράμματα αυτά να εμφανίζουν λιγότερες πιθανότητες πλήρους επίτευξης του δυνητικού βαθμού αποτελεσματικότητάς τους.

IV. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι, μολονότι ένα από τα θετικά χαρακτηριστικά του τρόπου προσέγγισης της Επιτροπής είναι η συστηματική συμπερίληψη μακροοικονομικών στόχων και στόχων ΔΔΟ, οι στόχοι των προγραμμάτων ΓΔΣ δεν λαμβάνουν επαρκώς υπόψη τις ειδικές συνθήκες και τις μεταβαλλόμενες προτεραιότητες των χωρών εταίρων, ούτε άλλα προγράμματα που υλοποιούνται από την Επιτροπή και άλλους χορηγούς βοήθειας. Επιπλέον, μολονότι σημειώθηκε κάποια βελτίωση στα πλέον πρόσφατα προγράμματα, οι στόχοι των προγραμμάτων διατυπώνονται συνήθως με υπερβολικά γενικούς όρους, γεγονός που παρακωλύει τον σχεδιασμό των διαφόρων σκελών των προγραμμάτων και δυσχεραίνει την απόδοση ευθυνών στην Επιτροπή όσον αφορά την αποτελεσματικότητά τους.

V. Η Επιτροπή δεν έχει αναπτύξει ακόμη ένα ορθό πλαίσιο διαχείρισης κινδύνων για την κατάλληλη εκτίμηση και μείωση των κινδύνων στο πλαίσιο των προγραμμάτων ΓΔΣ που υλοποιεί. Αυτό είναι ιδιαίτερα σημαντικό, δεδομένων των υψηλών επιπέδων τόσο του πιστωτικού κινδύνου που συνδέεται με τις αδυναμίες των συστημάτων ΔΔΟ και τα σημαντικά επίπεδα διαφθοράς, όσο και του αναπτυξιακού κινδύνου που προκύπτει από τις αδυναμίες στις εθνικές αναπτυξιακές στρατηγικές πολλών χωρών εταίρων.

VI. Η συλλογιστική την οποία ακολουθεί η Επιτροπή για τον καθορισμό του ύψους των κονδυλίων προς κατανομή στα επιμέρους προγράμματα ΓΔΣ δεν είναι σαφής. Ωστόσο, σημειώθηκε ότι η Επιτροπή βελτίωσε την προβλεψιμότητα των εκταμιεύσεών της προς τις χώρες εταίρους, γεγονός που είναι σημαντικό για τη δημοσιονομική διαχείρισή τους.

VII. Η παρεχόμενη στήριξη για την ανάπτυξη ικανοτήτων είναι χρήσιμη για την ενίσχυση της ΔΔΟ, μολονότι δεν βασίστηκε σε κατάλληλη αξιολόγηση των αναγκών προτεραιότητας· ειδικότερα, δεν αφιερώθηκε επαρκής προσοχή στην αναγκαιότητα ενίσχυσης των φορέων εποπτείας, όπως τα ανώτατα όργανα ελέγχου, τα κοινοβούλια και οι οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών που επιδιώκουν να παρακολουθούν τη χρήση των δημοσιονομικών πόρων από την κυβέρνηση. Επίσης, η στήριξη της ανάπτυξης ικανοτήτων χρησιμοποιήθηκε ελάχιστα για τη στήριξη άλλων στόχων ΓΔΣ, ιδίως σε σχέση με την υγεία και την εκπαίδευση. Συχνά η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση να εφαρμόσει πλήρως τη στήριξη της ανάπτυξης ικανοτήτων εντός του χρονοδιαγράμματος των προγραμμάτων ΓΔΣ. Ωστόσο, το 2008, η Επιτροπή ενέκρινε στρατηγική με στόχο τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας της τεχνικής συνεργασίας της.

VIII. Οι βασισμένες σε επιδόσεις προϋποθέσεις που έθεσε η Επιτροπή για την εκταμίευση ΓΔΣ είναι κατά γενικό κανόνα συναφείς, αλλά δεν είναι πιθανό να επιτύχουν το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα παροχής κινήτρων, λόγω του τρόπου σχεδιασμού και εφαρμογής τους. Συχνά είναι δύσκολο να αξιολογηθεί εάν πληρούνται οι προϋποθέσεις ή όχι, ιδίως λόγω έλλειψης σαφήνειας ως προς το τι συνιστά ικανοποιητική πρόοδο, καθώς και λόγω αδυναμιών στα στατιστικά συστήματα που χρησιμοποιούνται για την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων.

IX. Μολονότι τα προγράμματα ΓΔΣ είχαν καταλυτική επίδραση στην ενίσχυση του διαλόγου σχετικά με τον εθνικό προϋπολογισμό και τη ΔΔΟ, η Επιτροπή δεν αξιοποιεί πλήρως τις δυνατότητες του συγκεκριμένου μέσου, λόγω ανεπαρκούς εμπειρογνωμοσύνης στους τομείς προτεραιότητας που σχετίζονται με τους στόχους των προγραμμάτων ΓΔΣ, καθώς και λόγω αδυναμιών στη διαχείριση της διαδικασίας διαλόγου εκ μέρους της.

X. Οι εξωτερικές εκθέσεις της Επιτροπής σχετικά με τη γενική δημοσιονομική στήριξη τείνουν να επικεντρώνονται στα δυνητικά οφέλη της για τη βελτίωση της χορήγησης των ενισχύσεων, αλλά παρέχουν σχετικά λιγοστές πληροφορίες σχετικά με τον πραγματικό αντίκτυπό της στη μείωση της φτώχειας. Δεν έχει καθιερωθεί ακόμη μεθοδολογία αξιολόγησης, η οποία να παρέχει αποδεικτικά στοιχεία σχετικά με το κατά πόσο, και υπό ποιες συνθήκες, η δημοσιονομική στήριξη μπορεί να συμβάλει αποτελεσματικά στη μείωση της φτώχειας. Ωστόσο, η Επιτροπή ηγείται των προσπαθειών των χορηγών βοήθειας για την ανάπτυξη μιας τέτοιας μεθοδολογίας.

XI. Η Επιτροπή γνωρίζει ότι πρέπει να βελτιώσει τη διαχείριση που ασκεί στον τομέα της ΓΔΣ και, στο τέλος του 2009, προέβη στην έναρξη της αναθεώρησης των εσωτερικών κατευθυντήριων οδηγιών της προκειμένου να αντιμετωπιστούν τα περισσότερα από τα ζητήματα που θίγει το Συνέδριο στην παρούσα έκθεση. Η έκθεση περιλαμβάνει σειρά συστάσεων προς εξέταση από την Επιτροπή στο πλαίσιο αυτό.

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1. Η μείωση της φτώχειας είναι ο δεσπόζων στόχος της αναπτυξιακής συνεργασίας της ΕΕ και, κατά την τελευταία δεκαετία, η γενική δημοσιονομική στήριξη (ΓΔΣ) χρησιμοποιείται ολοένα και περισσότερο από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, καθώς και από άλλους χορηγούς βοήθειας, ως μέσο για την επίτευξη του εν λόγω στόχου. Η ΓΔΣ περιλαμβάνει τη μεταφορά κεφαλαίων από την Επιτροπή στο δημόσιο ταμείο της χώρας εταίρου, με σκοπό την παροχή πρόσθετων δημοσιονομικών πόρων για την υποστήριξη της εθνικής αναπτυξιακής στρατηγικής. Σκοπός της μεταφοράς κεφαλαίων κατ’ αυτό τον τρόπο είναι επίσης να συμβάλει στη μακροοικονομική σταθερότητα, η οποία θεωρείται γενικά θεμελιώδους σημασίας για την ανάπτυξη και τη μείωση της φτώχειας. Επιπλέον, σκοπός της διοχέτευσης κεφαλαίων μέσω των εθνικών χρηματοπιστωτικών συστημάτων είναι επίσης η επίτευξη βελτιώσεων στη διαχείριση των δημόσιων οικονομικών (ΔΔΟ), καθώς τα αποτελεσματικά συστήματα ΔΔΟ διαδραματίζουν επίσης σημαντικό ρόλο στις προσπάθειες μείωσης της φτώχειας.

2. Τα προγράμματα ΓΔΣ της Επιτροπής, καθώς και εκείνα άλλων χορηγών βοήθειας, δεν περιλαμβάνουν μόνον τη μεταφορά κεφαλαίων, αλλά και τρία άλλα σκέλη, τα οποία συμβάλλουν σημαντικά στους στόχους των προγραμμάτων στήριξης:

α) μέτρα ανάπτυξης ικανοτήτων, κυρίως μέσω τεχνικής βοήθειας, ώστε να βοηθηθούν οι χώρες να ενισχύσουν τη χάραξη και τη διαχείριση των πολιτικών τους (βλέπε σημείο 49)·

β) θέσπιση προϋποθέσεων για την αποδέσμευση των κεφαλαίων, οι οποίες συνδέονται με τους στόχους του προγράμματος και συμφωνούνται μεταξύ της χώρας εταίρου και των χορηγών βοήθειας. Η προσέγγιση της Επιτροπής όσον αφορά τη χρήση προϋποθέσεων επικεντρώνεται στην προσπάθεια παροχής σημαντικότερων κινήτρων στις χώρες για την επίτευξη αποτελεσμάτων χρησιμοποιώντας τον λεγόμενο μηχανισμό "μεταβλητής δόσης" για την ανταμοιβή των επιδόσεων (βλέπε σημείο 58)·

γ) ανάπτυξη διαλόγου με τη χώρα σχετικά με τον σχεδιασμό, την υλοποίηση και τα αποτελέσματα εθνικών και τομεακών πολιτικών, συμπεριλαμβανομένου του προϋπολογισμού. Η αύξηση των ευκαιριών διαλόγου θεωρείται συχνά ιδιαίτερο όφελος της δημοσιονομικής στήριξης (βλέπε σημείο 68).

3. Η γενική δημοσιονομική στήριξη εμφανίζει πολλές ομοιότητες με την τομεακή δημοσιονομική στήριξη, η οποία περιλαμβάνει επίσης τη μεταφορά κεφαλαίων στο δημόσιο ταμείο. Ωστόσο, στόχος των προγραμμάτων τομεακής δημοσιονομικής στήριξης είναι η στήριξη μιας τομεακής πολιτικής και όχι μιας εθνικής στρατηγικής. Ως εκ τούτου, όλα τα σκέλη, η ανάπτυξη ικανοτήτων, οι προϋποθέσεις και ο διάλογος επικεντρώνονται στη στήριξη του επιλεγέντος τομέα.

4. Ένα σημαντικό χαρακτηριστικό της ΓΔΣ είναι η στενή συνεργασία την οποία συνεπάγεται μεταξύ των χορηγών βοήθειας, καθώς υποστηρίζουν όλοι την ίδια εθνική στρατηγική και χρησιμοποιούν τα ίδια εθνικά συστήματα. Αυτό σημαίνει ότι, όταν θέτει τους στόχους των προγραμμάτων της για τη ΓΔΣ και προγραμματίζει τη μεταφορά κεφαλαίων, τα μέτρα ανάπτυξης ικανοτήτων, τις προϋποθέσεις και τις ρυθμίσεις διαλόγου που απαιτούνται για την επίτευξη των εν λόγω στόχων, η Επιτροπή πρέπει επίσης να επιδιώκει να εξασφαλίζει ότι οι εισροές αυτές συντονίζονται με τις εισροές άλλων χορηγών βοήθειας.

5. Η στενή συνεργασία των χορηγών βοήθειας στον τομέα της ΓΔΣ θεωρείται επίσης ως βέλτιστη πρακτική για τη μείωση του κόστους των συναλλαγών για τις χώρες εταίρους που υποχρεούνται να συναλλάσσονται με πολυάριθμους χορηγούς βοήθειας σε διμερή βάση. Ωστόσο, μολονότι η Επιτροπή τηρεί τις αρχές της εναρμόνισης των χορηγών βοήθειας, εξακολουθεί να είναι αποκλειστικά υπεύθυνη για τη λήψη των αποφάσεων χρηματοδότησης και είναι υπόλογη στην αρμόδια για την απαλλαγή αρχή για τη χρήση των κονδυλίων της ΕΕ. Αναπόφευκτα, η εξισορρόπηση της αναγκαίας προσέγγισης εταιρικής σχέσης με τους λοιπούς χορηγούς βοήθειας, αφενός, και της ευθύνης και της υποχρέωσης λογοδοσίας της για τα προγράμματα ΓΔΣ που υλοποιεί, αφετέρου, αποτελεί δύσκολη πρόκληση για την Επιτροπή.

Η ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΉ ΣΤΉΡΙΞΗ ΑΠΟΤΕΛΕΊ ΤΟΝ ΠΡΟΤΙΜΏΜΕΝΟ ΤΡΌΠΟ ΕΝΊΣΧΥΣΗΣ ΓΙΑ ΠΟΛΛΟΎΣ ΧΟΡΗΓΟΎΣ ΒΟΉΘΕΙΑΣ

6. Η Επιτροπή παρέχει ΓΔΣ στις χώρες ΑΚΕ από το έβδομο ΕΤΑ (1990-1995) και στις χώρες της Ασίας και της Λατινικής Αμερικής από το 2003. Η δυνατότητα παροχής ΓΔΣ στις χώρες ΑΚΕ προβλέπεται από τη συμφωνία του Κοτονού [1] και περιλήφθηκε επίσης επισήμως στον νέο κανονισμό για τον μηχανισμό αναπτυξιακής συνεργασίας [2] του 2006, ο οποίος καλύπτει την Ασία και τη Λατινική Αμερική. Για τη διαχείριση της ΓΔΣ, η Επιτροπή χρησιμοποιεί συνολικές εσωτερικές κατευθυντήριες οδηγίες [3] που ανέπτυξε για πρώτη φορά το 2002, και οι οποίες αναθεωρήθηκαν διεξοδικά το 2007 και εν συνεχεία επικαιροποιήθηκαν το 2009. Κατά τη διάρκεια του παρόντος ελέγχου, η Επιτροπή προέβη στην έναρξη άλλης μιας σημαντικής αναθεώρησης, της οποίας η ολοκλήρωση έχει προγραμματιστεί για το 2010. Επίσης, η Επιτροπή ανέπτυξε σειρά μαθημάτων εκπαίδευσης για τους υπαλλήλους της σχετικά με διάφορες πτυχές της δημοσιονομικής στήριξης.

7. Η δημοσιονομική στήριξη, είτε πρόκειται για ΓΔΣ είτε για τομεακή δημοσιονομική στήριξη (ΤΔΣ), έχει πλέον καταστεί ο προτιμώμενος τρόπος ενίσχυσης για πολλούς χορηγούς βοήθειας, συμπεριλαμβανομένης της Επιτροπής, επειδή θεωρούν ότι πρόκειται για τον αποτελεσματικότερο τρόπο χορήγησης των ενισχύσεων. Στη Διακήρυξη των Παρισίων, η οποία υπεγράφη το 2005, οι χορηγοί βοήθειας δεσμεύθηκαν να διοχετεύουν ολοένα και μεγαλύτερα ποσά βοήθειας μέσω των συστημάτων των χωρών. Η ΕΕ δεσμεύθηκε συγκεκριμένα να επιτύχει τον στόχο αυτό χορηγώντας το 50 % της διακυβερνητικής βοήθειας μέσω των συστημάτων των χωρών έως το 2010. Το 2008, το πρόγραμμα δράσης της Άκκρα προχώρησε περαιτέρω σε σύγκριση με τη Διακήρυξη των Παρισίων, ορίζοντας ότι η χρησιμοποίηση των συστημάτων των χωρών εταίρων —ήτοι, κυρίως, η δημοσιονομική στήριξη— πρέπει να αποτελεί στο μέλλον την "πρώτη επιλογή" για τη χορήγηση των ενισχύσεων, καθώς και ότι οι χορηγοί βοήθειας πρέπει να αναφέρουν σαφείς λόγους σε περίπτωση μη χρησιμοποίησής τους.

8. Ως εκ τούτου, ο όγκος της δημοσιονομικής στήριξης της ΕΕ αυξήθηκε με την πάροδο του χρόνου. Ενώ η δημοσιονομική στήριξη αντιστοιχούσε στο 30 % (ΓΔΣ 21 %, ΤΔΣ 9 %) της συνολικής χρηματοδότησης στο πλαίσιο του ένατου ΕΤΑ (2001-2007), αναμένεται να ανέλθει σε 48 % (ΓΔΣ 31 %, ΤΔΣ 17 %) της συνολικής χρηματοδότησης στο πλαίσιο του δέκατου ΕΤΑ (2008-2013). Για τις περιοχές της Ασίας και της Λατινικής Αμερικής, το ποσοστό της ενίσχυσης που χορηγήθηκε μέσω δημοσιονομικής στήριξης αυξήθηκε από 12 % (ΓΔΣ 3 %, ΤΔΣ 9 %) την περίοδο 2003-2005 σε 25 % (ΓΔΣ 5 %, ΤΔΣ 20 %) την περίοδο 2006-2009. Η ΓΔΣ χρησιμοποιήθηκε σε 35 χώρες ΑΚΕ και έως τώρα έχει παρασχεθεί επίσης σε επτά χώρες της Ασίας και της Λατινικής Αμερικής. Στα παραρτήματα I και II παρουσιάζονται οι αναλήψεις υποχρεώσεων ανά χώρα.

Η ΓΔΣ ΕΜΦΑΝΊΖΕΙ ΠΟΛΛΆ ΔΥΝΗΤΙΚΆ ΟΦΈΛΗ ΈΝΑΝΤΙ ΤΗΣ ΠΑΡΟΧΉΣ ΕΝΊΣΧΥΣΗΣ ΜΈΣΩ ΣΧΕΔΊΩΝ

9. Υπάρχουν διάφορα δυνητικά οφέλη από την παροχή ενίσχυσης μέσω ΓΔΣ αντί μέσω της χρηματοδότησης συγκεκριμένων σχεδίων. Η ΓΔΣ μπορεί να παράσχει μεγαλύτερους όγκους ενίσχυσης με πιο προβλέψιμο τρόπο και, δεδομένου ότι χρηματοδοτεί την εθνική αναπτυξιακή στρατηγική της χώρας εταίρου, η τελευταία τείνει να ιδιοποιείται περισσότερο το εν λόγω μέσο ενίσχυσης. Καθώς η ΓΔΣ διοχετεύεται μέσω του εθνικού προϋπολογισμού, μπορεί να ενθαρρύνει τη βελτίωση της διαχείρισης και του σχεδιασμού των δημόσιων οικονομικών από τη χώρα εταίρο και να αυξήσει την εγχώρια υποχρέωση λογοδοσίας. Επιπλέον, η ΓΔΣ θεωρείται ως μέσο ενίσχυσης του διαλόγου σχετικά με τις πολιτικές, καθώς και βελτίωσης της εναρμόνισης και του συντονισμού των ενισχύσεων μεταξύ χορηγών βοήθειας, αυξάνοντας δυνητικά, κατ’ αυτό τον τρόπο, την αποδοτικότητα της χορήγησης ενισχύσεων και μειώνοντας το κόστος για τη χώρα εταίρο.

10. Όπως συμβαίνει και με άλλους τρόπους ενίσχυσης, η τελική αποτελεσματικότητα της ΓΔΣ όσον αφορά τη μείωση των επιπέδων φτώχειας εξαρτάται από τις ειδικές συνθήκες σε κάθε χώρα. Το νομικό πλαίσιο [4] ορίζει ότι ΓΔΣ μπορεί να παρασχεθεί μόνον εάν υπάρχει χρηστή μακροοικονομική πολιτική, καλά καθορισμένη εθνική αναπτυξιακή πολιτική, και επαρκώς διαφανής, αξιόπιστη και αποτελεσματική ΔΔΟ. Η Επιτροπή ερμηνεύει τις προϋποθέσεις αυτές με δυναμικό τρόπο. Κατά την άποψή της, οι αδυναμίες που πλήττουν τη ΔΔΟ και την εθνική αναπτυξιακή στρατηγική της χώρας εταίρου κατά τον χρόνο λήψης της απόφασης χρηματοδότησης δεν εμποδίζουν τη δρομολόγηση ενός προγράμματος ΓΔΣ, εφόσον υπάρχει βούληση για μεταρρυθμίσεις και οι μεταρρυθμίσεις είναι κατάλληλες και έγκυρες. Κατ’ αυτό τον τρόπο, δεν λαμβάνει υπόψη μόνον την αρχική κατάσταση, αλλά και την κατεύθυνση που ακολουθεί η χώρα εταίρος. Και άλλοι χορηγοί δημοσιονομικής στήριξης ακολουθούν παρόμοια προσέγγιση.

11. Εκτός από τις ειδικές συνθήκες σε κάθε χώρα, ένας δεύτερος σημαντικός παράγοντας ο οποίος επηρεάζει τον αντίκτυπο των προγραμμάτων ΓΔΣ είναι το πόσο καλά διαχειρίζεται η Επιτροπή τα εν λόγω προγράμματα. Στην παρούσα έκθεση εξετάζεται το ερώτημα: "Διαχειρίζεται η Επιτροπή τα προγράμματά της για την παροχή ΓΔΣ με αποτελεσματικό τρόπο;".

ΕΜΒΕΛΕΙΑ ΚΑΙ ΤΡΟΠΟΣ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗΣ ΤΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ

12. Προκειμένου να απαντηθεί το ερώτημα: "Διαχειρίζεται η Επιτροπή τα προγράμματά της για την παροχή ΓΔΣ με αποτελεσματικό τρόπο;", ο έλεγχος επικεντρώθηκε σε τέσσερις βασικούς τομείς:

α) Επιλέγει και διατυπώνει κατάλληλα η Επιτροπή τους στόχους και τα προσδοκώμενα αποτελέσματα για τα προγράμματα ΓΔΣ που υλοποιεί;

β) Διαχειρίζεται κατάλληλα η Επιτροπή τους κύριους κινδύνους για την αποτελεσματικότητα των προγραμμάτων ΓΔΣ;

γ) Σχεδιάζει και εφαρμόζει αποτελεσματικά η Επιτροπή τα προγράμματά της για την παροχή ΓΔΣ;

δ) Υποβάλλει η Επιτροπή σαφείς, διεξοδικές και ακριβείς εκθέσεις σχετικά με το κατά πόσον η ΓΔΣ επιτυγχάνει τους στόχους της;

13. Ο έλεγχος επικεντρώθηκε στη διαχείριση από την Επιτροπή των προγραμμάτων ΓΔΣ στις χώρες ΑΚΕ καθώς και στις χώρες της Λατινικής Αμερικής και της Ασίας. Λαμβανομένων υπόψη των ιδιαιτεροτήτων τους, οι χώρες που βρίσκονται σε ευάλωτη κατάσταση αποκλείστηκαν από το πεδίο του παρόντος ελέγχου. Ο έλεγχος κάλυψε το ένατο και το δέκατο ΕΤΑ, ήτοι αναλήψεις υποχρεώσεων που πραγματοποιήθηκαν από το 2001 και εξής, καθώς και όλα τα προγράμματα ΓΔΣ στο πλαίσιο του γενικού προϋπολογισμού, για το πρώτο εκ των οποίων οι αναλήψεις υποχρεώσεων πραγματοποιήθηκαν το 2003. Οι αξιολογήσεις της Επιτροπής όσον αφορά την επιλεξιμότητα των χωρών για ΓΔΣ εξετάζονται από τους χρηματοοικονομικούς ελέγχους του Συνεδρίου, τα πορίσματα των οποίων παρουσιάζονται στις ετήσιες εκθέσεις του Συνεδρίου. Η παρούσα έκθεση αναφέρεται στα εν λόγω πορίσματα κατά περίπτωση. Στόχος του ελέγχου δεν ήταν να αξιολογήσει τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματα της ΓΔΣ σε σύγκριση με άλλους τρόπους ενίσχυσης.

14. Ο έλεγχος περιέλαβε μια αναλυτική επισκόπηση όλων των προγραμμάτων ΓΔΣ που χρηματοδοτήθηκαν στις ως άνω περιοχές κατά την περίοδο από το 2001 έως το 2009, προκειμένου να αξιολογηθεί ο τρόπος προσέγγισης της Επιτροπής όσον αφορά τη διαχείριση της ΓΔΣ. Περιέλαβε επισκέψεις σε τέσσερις χώρες: Λάος, Μπενίν, Ουγκάντα και Παραγουάη. Κατά τις επισκέψεις αυτές, οι ελεγκτές του Συνεδρίου συνομίλησαν με υπαλλήλους της Επιτροπής, εκπροσώπους εθνικών αρχών και άλλους χορηγούς βοήθειας. Επιπλέον, εξετάστηκαν προγράμματα ΓΔΣ στο Βιετνάμ και στη Νικαράγουα μέσω ενός ελέγχου τεκμηρίωσης και ερωτηματολογίων που απεστάλησαν στις αντιπροσωπείες της Επιτροπής στις δύο αυτές χώρες. Ο έλεγχος περιέλαβε επίσης συσκέψεις με τη γραμματεία PEFA [5], την Παγκόσμια Τράπεζα και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο, καθώς και μια αποστολή στο Ηνωμένο Βασίλειο για την πραγματοποίηση επισκέψεων στο Υπουργείο Διεθνούς Ανάπτυξης, στην Εθνική Υπηρεσία Ελέγχου και σε μια συμβουλευτική εταιρεία. Ο έλεγχος διενεργήθηκε μεταξύ Μαΐου του 2009 και Μαΐου του 2010.

ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ

Η ΕΠΙΤΡΟΠΉ ΔΕΝ ΠΡΟΣΑΡΜΌΖΕΙ ΕΠΑΡΚΏΣ ΤΟΥΣ ΣΤΌΧΟΥΣ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΆΤΩΝ ΓΔΣ ΣΤΙΣ ΕΙΔΙΚΈΣ ΣΥΝΘΉΚΕΣ ΚΆΘΕ ΧΏΡΑΣ

15. Ο συνολικός στόχος των προγραμμάτων ΓΔΣ είναι η στήριξη της εφαρμογής της εθνικής αναπτυξιακής στρατηγικής μιας χώρας [6]. Η Επιτροπή επιδιώκει να ευθυγραμμίζει τους συγκεκριμένους στόχους των προγραμμάτων της με τις εν λόγω στρατηγικές.

16. Στην παρούσα ενότητα εξετάζεται κατά πόσον η Επιτροπή επιλέγει και διατυπώνει κατάλληλα τους στόχους και τα προσδοκώμενα αποτελέσματα για τα προγράμματά της για την παροχή ΓΔΣ. Το Συνέδριο εξέτασε κατά πόσον οι στόχοι των προγραμμάτων είναι συγκεκριμένοι και προσαρμοσμένοι στις συνθήκες της χώρας. Επιπλέον, το Συνέδριο εξέτασε κατά πόσον οι στόχοι περιλαμβάνουν την ενίσχυση της ΔΔΟ στις χώρες εταίρους και κατά πόσο τα προγράμματα περιγράφουν με σαφήνεια με ποιον τρόπο η δημοσιονομική στήριξη θα συμβάλει στην επίτευξη των προσδοκώμενων αποτελεσμάτων.

ΟΙ ΣΤΌΧΟΙ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΆΤΩΝ ΓΔΣ ΤΕΊΝΟΥΝ ΝΑ ΕΊΝΑΙ ΠΑΡΌΜΟΙΟΙ ΓΙΑ ΌΛΕΣ ΤΙΣ ΧΏΡΕΣ ΕΤΑΊΡΟΥΣ ΠΑΡΆ ΤΙΣ ΔΙΑΦΟΡΕΤΙΚΈΣ ΚΑΤΑΣΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥΣ

17. Ως επί το πλείστον, οι στόχοι των προγραμμάτων ΓΔΣ είναι σε μεγάλο βαθμό παρόμοιοι στις διάφορες χώρες όπου η Επιτροπή χρησιμοποιεί τον συγκεκριμένο τρόπο ενίσχυσης. Ιδίως στις χώρες ΑΚΕ, στη συντριπτική πλειονότητα των περιπτώσεων κατά την τελευταία δεκαετία, κάθε πρόγραμμα ΓΔΣ είχε στόχους που αφορούσαν τέσσερις τομείς: μακροοικονομική σταθερότητα, ΔΔΟ, υγεία και εκπαίδευση [7]. Αυτή η κοινή για όλους προσέγγιση δεν λαμβάνει επαρκώς υπόψη τις ειδικές και μεταβαλλόμενες προτεραιότητες κάθε χώρας, ούτε τα άλλα προγράμματα που χρηματοδοτούνται από την Επιτροπή και άλλους χορηγούς βοήθειας στη χώρα.

18. Η συστηματική συμπερίληψη συνολικών στόχων οικονομικής διακυβέρνησης που σχετίζονται με τη μακροοικονομική σταθερότητα και τη μεταρρύθμιση της ΔΔΟ αποτελεί θετικό χαρακτηριστικό των προγραμμάτων ΓΔΣ της Επιτροπής. Αμφότερα τα στοιχεία είναι σημαντικά για την επίτευξη του δεσπόζοντα στόχου των προγραμμάτων ΓΔΣ, ήτοι τη συμβολή στη μείωση της φτώχειας. Ωστόσο, οι επιλεγέντες στόχοι για τη ΔΔΟ συχνά δεν είναι προσαρμοσμένοι έτσι ώστε να αντιμετωπίσουν τις προτεραιότητες μεταρρύθμισης της ΔΔΟ των επιμέρους χωρών εταίρων. Έτσι, παραδείγματος χάρη, στο Λάος, οι στόχοι για τη ΔΔΟ δεν λαμβάνουν υπόψη τους κρίσιμους τομείς του εσωτερικού ελέγχου και της διαφθοράς, και στο Βιετνάμ τα ζητήματα ΔΔΟ δεν έχουν ιεραρχηθεί βάσει προτεραιότητας. Στη Νικαράγουα και στην Παραγουάη, μολονότι με την εξέταση της ΔΔΟ εντοπίστηκαν σημαντικές αδυναμίες, τα προγράμματα ΓΔΣ δεν διατυπώνουν συγκεκριμένους στόχους προγράμματος όσον αφορά τη ΔΔΟ.

19. Όσον αφορά τους λοιπούς στόχους των προγραμμάτων ΓΔΣ, ο τρόπος προσέγγισης της Επιτροπής δεν αντικατοπτρίζει επαρκώς το γεγονός ότι οι εθνικές αναπτυξιακές στρατηγικές ορισμένων χωρών εξελίχθηκαν, κατά τα τελευταία έτη, σε προσεγγίσεις με στόχο την ανάπτυξη, προκειμένου να επιτύχουν τον δεσπόζοντα στόχο της μείωσης της φτώχειας. Η αλλαγή αυτή δεν αντικατοπτρίζεται στους στόχους των νέων προγραμμάτων ΓΔΣ για τη στήριξη των εν λόγω εθνικών στρατηγικών. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί το νέο "εθνικό σχέδιο ανάπτυξης" της Ουγκάντας, το οποίο τελούσε υπό κατάρτιση κατά τη χρονική περίοδο του ελέγχου του Συνεδρίου. Το σχέδιο δίδει πολύ μεγαλύτερη έμφαση στην ανάπτυξη των υποδομών και του ιδιωτικού τομέα σε σύγκριση με τις προηγούμενες εθνικές αναπτυξιακές στρατηγικές, οι οποίες είχαν λάβει τη μορφή "σχεδίων δράσης για την εξάλειψη της φτώχειας" [8]. Μολονότι οι εσωτερικές κατευθυντήριες οδηγίες της Επιτροπής αναγνωρίζουν ότι η οικονομική ανάπτυξη αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση για τη μείωση της φτώχειας, δεν εξετάζουν τη νέα σημασία που αποδίδουν σε αυτήν οι χώρες εταίροι και τον τρόπο με τον οποίο η Επιτροπή πρέπει να την αντιμετωπίζει κατά την επιλογή στόχων για τα προγράμματα και των σχετικών προϋποθέσεων.

20. Οι διαδικασίες προγραμματισμού της Επιτροπής ορίζουν ότι η συνολική κατανομή της ενίσχυσης κάθε χώρας διοχετεύεται ως επί το πλείστον σε δύο, κατ’ ανώτατο όριο, τομείς προτεραιότητας ή κεντρικούς τομείς και, εάν η χώρα είναι επιλέξιμη για αυτήν, σε ΓΔΣ. Η σχετικά τυποποιημένη προσέγγιση της Επιτροπής για τον καθορισμό των στόχων των προγραμμάτων ΓΔΣ δεν λαμβάνει υπόψη τους επιλεγέντες κεντρικούς τομείς. Σε ορισμένες χώρες, αυτό είχε επίσης ως αποτέλεσμα να έχει η Επιτροπή, αφενός, προγράμματα ΓΔΣ με στόχους υγείας και εκπαίδευσης και, αφετέρου, την υγεία ή/και την εκπαίδευση ως τομείς όπου διοχετεύεται χρηματοδότηση μέσω της ΤΔΣ. Σε τέτοιες περιπτώσεις, η προστιθέμενη αξία της συμπερίληψης στόχων εκπαίδευσης και υγείας στο πρόγραμμα ΓΔΣ δεν είναι σαφής. Το Συνέδριο εντόπισε τέτοιες περιπτώσεις στα τρέχοντα προγράμματα τεσσάρων χωρών ΑΚΕ [9]. Το πρόβλημα είναι λιγότερο έντονο στην Ασία και στη Λατινική Αμερική, κυρίως επειδή τα προγράμματα ΓΔΣ στις χώρες αυτές είναι συνήθως λιγότερο τυποποιημένα και έχουν πιο επικεντρωμένους στόχους. Τα προγράμματα ΓΔΣ στις χώρες της Ασίας, παραδείγματος χάρη, διαρθρώνονται γύρω από τις πιστώσεις υποστήριξης για τη μείωση της φτώχειας της Παγκόσμιας Τράπεζας, οι οποίες αποδίδουν ιδιαίτερη έμφαση στην οικονομική ανάπτυξη ως βασικό στοιχείο για τη μείωση της φτώχειας, παρά στους κοινωνικούς τομείς.

21. Η χρήση από την Επιτροπή τυποποιημένων στόχων για τα προγράμματά της για την παροχή ΓΔΣ σημαίνει ότι είναι δύσκολο να προσαρμοστούν τα εν λόγω προγράμματα και να συντονιστούν με τους στόχους των προγραμμάτων ΓΔΣ άλλων χορηγών βοήθειας. Επιπλέον, ο κώδικας δεοντολογίας της ΕΕ του 2007 για τη συμπληρωματικότητα και τον καταμερισμό της εργασίας στην αναπτυξιακή πολιτική απαιτεί από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη να εστιάζουν την ενεργό συμμετοχή τους σε μια χώρα εταίρο σε τρεις τομείς κατ’ ανώτατο όριο [10]. Αυτό εγείρει το ερώτημα του βαθμού στον οποίο τα προγράμματα ΓΔΣ πρέπει να έχουν τομεακούς στόχους, καθώς κάτι τέτοιο απαιτεί τη συμμετοχή της Επιτροπής στους τομείς αυτούς, επιπλέον των δύο κεντρικών τομέων.

ΟΙ ΣΤΌΧΟΙ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΆΤΩΝ ΓΔΣ ΚΑΘΟΡΊΖΟΝΤΑΙ ΣΥΧΝΆ ΜΕ ΥΠΕΡΒΟΛΙΚΆ ΓΕΝΙΚΟΎΣ ΌΡΟΥΣ

22. Οι στόχοι των προγραμμάτων ΓΔΣ διατυπώνονται στις περισσότερες περιπτώσεις με μάλλον γενικούς όρους και δεν περιγράφουν με σαφήνεια τι αποτελέσματα αναμένεται να επιτύχουν τα προγράμματα και μέχρι πότε (βλέπε πλαίσιο 1). Το γεγονός αυτό παραβλάπτει τον σχεδιασμό των διαφόρων σκελών των προγραμμάτων ΓΔΣ, ιδίως τη μεταφορά κεφαλαίων, την ανάπτυξη ικανοτήτων, τις προϋποθέσεις και τον διάλογο (βλέπε σημεία 1 και 2). Επιπλέον, δεν καθιστά δυνατή την αντικειμενική αξιολόγηση της επίτευξης των στόχων, με συνέπεια να δυσχεραίνεται η επιβολή υποχρέωσης λογοδοσίας στην Επιτροπή για την αποτελεσματικότητα των προγραμμάτων ΓΔΣ που υλοποιεί.

ΠΛΑΙΣΙΟ 1

ΕΠΙΛΟΓΗ ΚΑΙ ΔΙΑΤΥΠΩΣΗ ΣΤΟΧΩΝ

Ο ρθή πρακτική της Επιτροπής: Λάος

Τα προγράμματα ΓΔΣ της Επιτροπής στο Λάος [11] ενσωματώνονται [12] στους πίνακες πολιτικής για τη δημοσιονομική στήριξη της Παγκόσμιας Τράπεζας, οι οποίοι παρέχουν σαφείς, λεπτομερείς πληροφορίες σχετικά με τις δράσεις προτεραιότητας που πρέπει να ολοκληρωθούν εντός του χρονοδιαγράμματος του προγράμματος. Παραδείγματος χάρη, ο στόχος της θέσπισης βασικών μεταρρυθμίσεων ΔΔΟ υποδιαιρείται σε τρεις λεπτομερείς στόχους που σχετίζονται με τη διαδικασία κατάρτισης του προϋπολογισμού, τη διαφάνεια των διακυβερνητικών μεταφορών δημοσιονομικών πόρων, και τη λειτουργία του δημοσιονομικού ελέγχου. Για καθέναν από τους λεπτομερείς αυτούς στόχους, οι πίνακες πολιτικής καθορίζουν τις δράσεις που πρέπει να αναλάβει η κυβέρνηση σε κάθε έτος υλοποίησης των προγραμμάτων. Η σαφής σύνδεση με δείκτες επιδόσεων επιτρέπει την αντικειμενική παρακολούθηση της επίτευξης των στόχων του προγράμματος.

Π ρακτική της Επιτροπής που χαρακτηρίστηκε από αδυναμίες: Νικαράγουα

Η συμφωνία χρηματοδότησης για το πρόγραμμα ΓΔΣ της Επιτροπής στη Νικαράγουα [13] επικεντρώνεται στις αγροτικές περιοχές, αλλά δεν καθορίζει γενικούς και ειδικούς στόχους και τα προσδοκώμενα αποτελέσματα. Παραπέμπει στους γενικούς στόχους του εθνικού σχεδίου ανάπτυξης, αλλά δεν περιγράφει τα επιτεύγματα που αναμένει η Επιτροπή από τη ΓΔΣ. Επιπλέον, η αναμενόμενη συμβολή στη ΔΔΟ είναι ασαφής. Μολονότι η συμφωνία χρηματοδότησης περιγράφει τις αδυναμίες της ΔΔΟ και τα κύρια μέτρα που έλαβε η κυβέρνηση για τη βελτίωση του συστήματος ΔΔΟ, η βελτίωση της ΔΔΟ δεν αναφέρεται ρητά ως στόχος του προγράμματος.

23. Κάποια πρόοδος σημειώθηκε στις συμφωνίες χρηματοδότησης στο πλαίσιο του δέκατου ΕΤΑ όσον αφορά τη βελτίωση της διατύπωσης των στόχων διακρίνοντας σαφώς τους γενικούς από τους ειδικούς στόχους στη δομή του εγγράφου. Με την αναθεώρηση της εσωτερικής της καθοδήγησης όσον αφορά τη δημοσιονομική στήριξη (βλέπε σημείο 6), η Επιτροπή προτίθεται να επιφέρει περαιτέρω βελτιώσεις απαιτώντας από τους υπαλλήλους της:

α) να προσδιορίζουν στα έγγραφα χρηματοδότησης τα αναγκαία βήματα για την υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων ΔΔΟ και των εθνικών αναπτυξιακών στρατηγικών ή τομεακών πολιτικών·

β) να θέτουν μεσοπρόθεσμους στόχους για το πρόγραμμα.

Η ΕΠΙΤΡΟΠΉ ΔΕΝ ΔΙΑΧΕΙΡΊΖΕΤΑΙ ΚΑΤΆΛΛΗΛΑ ΤΟΥΣ ΚΎΡΙΟΥΣ ΚΙΝΔΎΝΟΥΣ ΠΟΥ ΑΠΕΙΛΟΎΝ ΤΗΝ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΉ ΓΔΣ

24. Κάθε αναπτυξιακή συνεργασία περιλαμβάνει κινδύνους που ενδέχεται να έχουν επιπτώσεις στην αποτελεσματικότητα της βοήθειας. Η ΓΔΣ συνεπάγεται κινδύνους διαφορετικούς από εκείνους που προκύπτουν από τον παραδοσιακό τρόπο προσέγγισης της αναπτυξιακής συνεργασίας, ήτοι της παροχής ενίσχυσης μέσω σχεδίων. Οι κύριοι κίνδυνοι για την αποτελεσματικότητα της ΓΔΣ είναι ο πιστωτικός κίνδυνος και ο αναπτυξιακός κίνδυνος: ο πιστωτικός κίνδυνος μπορεί να οριστεί ως ο κίνδυνος να μην χρησιμοποιηθεί η κρατική χρηματοδότηση για τον επιδιωκόμενο σκοπό της μείωσης της φτώχειας· ο αναπτυξιακός κίνδυνος μπορεί να οριστεί ως ο κίνδυνος να αποδειχθούν ακατάλληλες οι εθνικές πολιτικές και στρατηγικές που υποστηρίζει η ΓΔΣ.

25. Στην παρούσα ενότητα εξετάζεται το ερώτημα του κατά πόσον η Επιτροπή διαχειρίζεται κατάλληλα τους κύριους κινδύνους που επηρεάζουν την αποτελεσματικότητα της ΓΔΣ. Το Συνέδριο εξέτασε με ποιον τρόπο η Επιτροπή εκτίμησε τους πιστωτικούς και τους αναπτυξιακούς κινδύνους και ποια μέτρα έλαβε για τη διαχείριση των κινδύνων αυτών μέσω συναφών μέτρων ανάπτυξης ικανοτήτων, προϋποθέσεων, διαλόγου και μέτρων για την παρακολούθηση και τη μείωση του κινδύνου.

ΤΟ ΠΛΑΊΣΙΟ ΔΙΑΧΕΊΡΙΣΗΣ ΚΙΝΔΎΝΩΝ ΔΕΝ ΈΧΕΙ ΑΝΑΠΤΥΧΘΕΊ ΕΠΑΡΚΏΣ

26. Οι προϋποθέσεις επιλεξιμότητας για δημοσιονομική στήριξη έχουν σχεδιαστεί έτσι ώστε να διασφαλίζεται ότι η ΓΔΣ παρέχεται μόνον σε χώρες οι οποίες διαθέτουν το αναγκαίο πλαίσιο ώστε η ΓΔΣ να είναι αποτελεσματική: χρηστή μακροοικονομική πολιτική, καλά καθορισμένη αναπτυξιακή πολιτική, και επαρκώς διαφανές, αξιόπιστο και αποτελεσματικό σύστημα ΔΔΟ (βλέπε σημείο 10). Καθώς η Επιτροπή εφαρμόζει μια δυναμική ερμηνεία των προϋποθέσεων επιλεξιμότητας, η ύπαρξη σημαντικών αδυναμιών στη ΔΔΟ ή στις αναπτυξιακές στρατηγικές κατά τον χρόνο λήψης της απόφασης χρηματοδότησης δεν αποκλείει τη δρομολόγηση ενός προγράμματος ΓΔΣ, υπό τον όρο ότι η χώρα εταίρος δεσμεύεται να προβεί σε μεταρρυθμίσεις και ότι η πρόοδός της όσον αφορά την υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων κρίνεται κατάλληλη και έγκυρη. Η υλοποίηση μεταρρυθμίσεων είναι μακρόπνοη διαδικασία. Μολονότι η δυναμική προσέγγιση σημαίνει ότι η Επιτροπή, μαζί με άλλους χορηγούς βοήθειας, επενδύει στο μέλλον, η Επιτροπή πρέπει να εκτιμήσει και να μειώσει τους κινδύνους που προκύπτουν από συστήματα τα οποία δεν παρέχουν αμέσως επαρκείς εγγυήσεις διαφάνειας, αποδοτικότητας και αποτελεσματικότητας [14].

27. Για τις χώρες ΑΚΕ [15], η εκτίμηση κινδύνων από την Επιτροπή επικεντρώθηκε στον κίνδυνο οι χώρες να μην εξακολουθούν να πληρούν τις προϋποθέσεις επιλεξιμότητας καθ’ όλη την περίοδο υλοποίησης των προγραμμάτων ΓΔΣ. Η εκτίμηση αυτή βασίστηκε στις προηγούμενες επιδόσεις της χώρας όσον αφορά τη ΓΔΣ και στις μελλοντικές προοπτικές της όσον αφορά την εκπλήρωση των κριτηρίων επιλεξιμότητας. Τα συμπεράσματα της εκτίμησης αποτέλεσαν σημαντικό παράγοντα για τη λήψη της απόφασης σχετικά με την παροχή δημοσιονομικής στήριξης στις εν λόγω χώρες (βλέπε σημείο 45). Παρότι χρήσιμη, η συγκεκριμένη εκτίμηση κινδύνων δεν επαρκεί, επειδή δεν καλύπτει τον δυνητικό αντίκτυπο του πιστωτικού κινδύνου και του αναπτυξιακού κινδύνου για την αποτελεσματικότητα της ΓΔΣ.

28. Οι εσωτερικές κατευθυντήριες οδηγίες της Επιτροπής δεν προβλέπουν την εκτίμηση των πιστωτικών και αναπτυξιακών κινδύνων. Οι κύριοι τύποι κινδύνων δεν προσδιορίζονται και δεν παρέχεται καθοδήγηση σχετικά με το πώς πρέπει να εκτιμηθεί η σημασία, η πιθανότητα και ο δυνητικός αντίκτυπος των κινδύνων. Επιπλέον, δεν είναι σαφές πώς πρέπει να σχεδιαστούν μέτρα περιορισμού των κινδύνων όπως στήριξη της ανάπτυξης ικανοτήτων, διάλογος, προϋποθέσεις και πλέον βραχυπρόθεσμα μέτρα για τους διαφορετικούς τύπους και τα διαφορετικά επίπεδα κινδύνου και με ποιον τρόπο τα μέτρα αυτά πρέπει να αποτελέσουν αντικείμενο συντονισμού με άλλους χορηγούς βοήθειας.

ΜΟΛΟΝΌΤΙ ΟΙ ΚΊΝΔΥΝΟΙ ΕΊΝΑΙ ΥΨΗΛΟΊ ΣΤΗΝ ΠΛΕΙΟΝΌΤΗΤΑ ΤΩΝ ΧΩΡΏΝ ΠΟΥ ΤΥΓΧΆΝΟΥΝ ΓΔΣ ΔΕΝ ΑΝΤΙΜΕΤΩΠΊΖΟΝΤΑΙ ΚΑΤΆΛΛΗΛΑ ΑΠΌ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΉ

ΠΙΣΤΩΤΙΚΟΣ ΚΙΝΔΥΝΟΣ

29. Παρέχεται ΓΔΣ κυρίως σε χώρες των οποίων τα συστήματα ΔΔΟ παρουσιάζουν αδυναμίες. Αυτό καταδεικνύεται από την ετήσια πολιτική και θεσμική αξιολόγηση χώρας (Country Policy and Institutional Assessment, CPIA) που δημοσιεύει η Παγκόσμια Τράπεζα, στην οποία ο δείκτης ποιότητας της δημοσιονομικής και χρηματοοικονομικής διαχείρισης είναι σχετικά χαμηλός για την πλειονότητα των χωρών που τυγχάνουν ΓΔΣ [16]. Οι αδυναμίες των συστημάτων ΔΔΟ μπορούν να οδηγήσουν σε σπατάλη κεφαλαίων και έλλειψη αποδοτικότητας, γεγονός που μειώνει την αποτελεσματικότητα των προγραμμάτων ΓΔΣ όσον αφορά την επίτευξη των στόχων τους για τη μείωση της φτώχειας.

30. Άλλη συνέπεια των αδυναμιών των συστημάτων ΔΔΟ είναι η αυξημένη διαφθορά. Η CPIA περιλαμβάνει επίσης δείκτη που αφορά τη διαφάνεια, την υποχρέωση λογοδοσίας και τη διαφθορά στον δημόσιο τομέα, του οποίου η βαθμολογία είναι ομοίως χαμηλή για τις περισσότερες χώρες που λαμβάνουν ΓΔΣ [17]. Περαιτέρω ενδείξεις σχετικά με το συχνά υψηλό επίπεδο διαφθοράς προκύπτουν από τον δείκτη αντίληψης της διαφθοράς που δημοσιεύει η Διεθνής Διαφάνεια. Από τις 27 χώρες ΑΚΕ που δεν είναι σε ευάλωτη κατάσταση [18] και για τις οποίες έχει σχεδιαστεί ΓΔΣ στα έγγραφα στρατηγικής ανά χώρα για το δέκατο ΕΤΑ, 12 [19] κατατάσσονται, βάσει του δείκτη αντίληψης της διαφθοράς του 2009, στις χώρες με "καλπάζουσα διαφθορά" [20]. Από τις έξι χώρες της Λατινικής Αμερικής και της Ασίας με προγράμματα ΓΔΣ, πέντε [21] βρίσκονται στην ίδια κατάταξη.

31. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι η Επιτροπή διαθέτει σχετικές πληροφορίες για τα συστήματα ΔΔΟ και τα προγράμματα μεταρρύθμισης για τη βελτίωσή τους, προκειμένου να λαμβάνει αποφάσεις και για σκοπούς παρακολούθησης. Ιδιαίτερα χρήσιμη πηγή πληροφοριών για τα συστήματα ΔΔΟ είναι οι αξιολογήσεις του πλαισίου δημόσιων δαπανών και δημοσιονομικής ευθύνης (PEFA). Βασίζονται σε κοινή μεθοδολογία που εκπονήθηκε το 2005 μέσω κοινών προσπαθειών των χορηγών βοήθειας και με τη σημαντική συμβολή της Επιτροπής. Αξιολογήσεις PEFA έχουν διενεργηθεί για πολλές χώρες [22] και αναφέρουν στοιχεία σχετικά με την κατάσταση του συστήματος ΔΔΟ μιας χώρας σύμφωνα με 28 δείκτες. Σε πολλές χώρες, οι αξιολογήσεις έδωσαν το έναυσμα για διάλογο σχετικά με τη ΔΔΟ και για την κατάρτιση σχεδίων δράσης μεταρρύθμισης της ΔΔΟ και προγραμμάτων στήριξης. Τα αποτελέσματα των αξιολογήσεων παρέχουν επίσης μια καλή βάση για τη μέτρηση της βελτίωσης με την πάροδο του χρόνου. Συμπληρώνονται συναφώς από ετήσιες εκθέσεις για τη ΔΔΟ που εκπονούνται από τις αντιπροσωπείες, οι οποίες παρέχουν γενικά μια καλή επισκόπηση της κατάστασης της ΔΔΟ και των πρόσφατων εξελίξεων.

32. Εντούτοις, η Επιτροπή δεν εκτιμά τον πιστωτικό κίνδυνο ούτε εξάγει σχετικά συμπεράσματα. Αυτό οφείλεται εν μέρει στο γεγονός ότι, σε αντίθεση με ορισμένα κράτη μέλη, όπως η Γαλλία [23] και το Ηνωμένο Βασίλειο [24], και με άλλους οργανισμούς [25], η Επιτροπή δεν διαθέτει μεθοδολογία για να το πράξει. Επιπλέον, δεν διαθέτει επαρκείς πληροφορίες σχετικά με το πόσο καλά λειτουργούν ουσιαστικά τα συστήματα ΔΔΟ στην πράξη. Οι αξιολογήσεις PEFA δεν προορίζονται να αποτελούν εργαλείο εκτίμησης του πιστωτικού κινδύνου, διότι δεν περιλαμβάνουν επαρκή εις βάθος εκτίμηση του κατά πόσο τηρούνται οι έλεγχοι και οι διαδικασίες, ούτε του εκτιμώμενου αντικτύπου της διαφθοράς. Τέτοιες πληροφορίες περιέχονται κανονικά στις ετήσιες εκθέσεις των ανώτατων οργάνων ελέγχου και άλλων εποπτικών φορέων. Ωστόσο, στην Ουγκάντα, όπου το ανώτατο όργανο ελέγχου εκδίδει μια ετήσια έκθεση ελέγχου σχετικά εγκαίρως, η αντιπροσωπεία της Επιτροπής δεν αξιοποίησε επαρκώς την έκθεση για τον εντοπισμό πιστωτικών προβλημάτων. Στις περισσότερες χώρες, τα ανώτατα όργανα ελέγχου εκδίδουν τις εκθέσεις τους με σημαντικές καθυστερήσεις ή, όπως στην περίπτωση του Λάος, οι εκθέσεις δεν δημοσιοποιούνται καν.

33. Επιπλέον, για τις περισσότερες χώρες που εξετάστηκαν, η έλλειψη διαφάνειας στην παρουσίαση των εθνικών και υποεθνικών προϋπολογισμών δυσχεραίνει επίσης την προσπάθεια της Επιτροπής να αναλύσει τον τρόπο χρήσης των δημοσιονομικών πόρων. Οι διαγνωστικές μελέτες, όπως οι έρευνες σχετικά με την πορεία των δημόσιων δαπανών [26] και οι έλεγχοι των δημόσιων δαπανών [27], μπορούν να συμβάλουν στην αντιστάθμιση της έλλειψης πληροφοριών προσδιορίζοντας σημαντικές ενδείξεις αναποτελεσματικότητας και διαρροές, ούτως ώστε οι χορηγοί βοήθειας και οι δικαιούχοι κυβερνήσεις να μπορέσουν να δώσουν προτεραιότητα στις προσπάθειές τους για την αντιμετώπιση των συγκεκριμένων προβλημάτων. Η Επιτροπή έχει κάνει σχετικά περιορισμένη χρήση τέτοιων εργαλείων.

34. Η Επιτροπή εφαρμόζει ορισμένες μεθόδους στα προγράμματά της για την παροχή ΓΔΣ, με σκοπό τη συμβολή στη μείωση του πιστωτικού κινδύνου, και ιδίως το κριτήριο επιλεξιμότητας της ΔΔΟ, το οποίο απαιτεί ικανοποιητική πρόοδο όσον αφορά τη μεταρρύθμιση της ΔΔΟ, καθώς και άλλες προϋποθέσεις ΔΔΟ που συνδέονται με τις εκταμιεύσεις. Επίσης, για τη μείωση του κινδύνου χρησιμοποιείται η στήριξη της Επιτροπής σε προγράμματα μεταρρύθμισης της ΔΔΟ μέσω της ανάπτυξης ικανοτήτων και του διαλόγου. Ωστόσο, η απουσία μιας διεξοδικής και σαφούς εκτίμησης του πιστωτικού κινδύνου δυσχεραίνει την κατάρτιση ενός σχεδίου μείωσης του κινδύνου, το οποίο θα περιγράφει με σαφήνεια τους κινδύνους και θα καθορίζει ποια μέτρα απαιτούνται για τη μείωσή τους και σε ποιο χρονικό διάστημα. Επιπλέον, τα μέτρα μείωσης του κινδύνου της Επιτροπής επικεντρώνονται κυρίως σε βελτιώσεις οι οποίες θα έχουν αντίκτυπο μόνον σε μεσοπρόθεσμο έως μακροπρόθεσμο ορίζοντα. Έχει γίνει ελάχιστη χρήση πλέον βραχυπρόθεσμων μέτρων σε συμφωνία με τις κυβερνήσεις εταίρους για την αντιμετώπιση τομέων υψηλού κινδύνου, παραδείγματος χάρη, μέσω της παροχής συνδρομής στα ανώτατα όργανα ελέγχου για τη διενέργεια ταχύτερων και ανώτερης ποιότητας ελέγχων ή μέσω της υποστήριξης των χωρών στην εφαρμογή τυποποιημένων διεθνών διαδικασιών ανάθεσης συμβάσεων (βλέπε πλαίσιο 2).

35. Μολονότι η Επιτροπή πράγματι περιέλαβε τέτοιου είδους μέτρα για τη μείωση του κινδύνου στον σχεδιασμό των προγραμμάτων ΓΔΣ που υλοποίησε στο πλαίσιο του ένατου ΕΤΑ στην Ουγκάντα και στο Μπενίν, όπως η χρήση ιδιωτικών εταιρειών ελέγχου προκειμένου να συνδράμουν τα ανώτατα όργανα ελέγχου στη διενέργεια ελέγχων και στη διεξαγωγή ερευνών σχετικά με την πορεία των δημόσιων δαπανών και ελέγχων των δημόσιων δαπανών, αυτά δεν συνοδεύονταν από σαφές και συμφωνημένο σχέδιο εφαρμογής, το οποίο να περιγράφει με ποιον τρόπο και εντός ποιας προθεσμίας τα εν λόγω μέτρα θα αντιμετώπιζαν συγκεκριμένους κινδύνους. Στην πραγματικότητα, τα περισσότερα από τα προβλεφθέντα μέτρα τελικά δεν εφαρμόστηκαν. Τα προγράμματα ΓΔΣ στο πλαίσιο του δέκατου ΕΤΑ για τις χώρες αυτές, καθώς και τα προγράμματα ΓΔΣ των χωρών της Ασίας και της Λατινικής Αμερικής που εξετάστηκαν, δεν προβλέπουν πλέον βραχυπρόθεσμα μέτρα.

ΠΛΑΙΣΙΟ 2

ΜΕΙΩΣΗ ΤΟΥ ΠΙΣΤΩΤΙΚΟΥ ΚΙΝΔΥΝΟΥ

Ο ρθή πρακτική της Επιτροπής: Αιθιοπία

Το πρόγραμμα προστασίας βασικών υπηρεσιών II [28] σχεδιάστηκε για τη στήριξη των προϋπολογισμών του περιφερειακού επιπέδου και των κατώτερων επιπέδων διακυβέρνησης, τα οποία είναι υπεύθυνα για βασικές υπηρεσίες όπως η εκπαίδευση, η υγεία και το νερό. Το πρόγραμμα περιλαμβάνει ενισχυμένα μέτρα υποβολής εκθέσεων και υποχρέωσης λογοδοσίας, ώστε να μπορεί να εξακριβωθεί ότι οι υπηρεσίες φθάνουν στους δικαιούχους για τους οποίους προορίζονται. Τα εν λόγω μέτρα περιλαμβάνουν τακτικότερη και πιο έγκαιρη υποβολή εκθέσεων σχετικά με τις περιφερειακές και τοπικές δαπάνες για βασικές υπηρεσίες. Επιπλέον, έπρεπε να παρακολουθείται η ροή των κρατικών κεφαλαίων στο τελικό σημείο παράδοσης της υπηρεσίας, παραδείγματος χάρη, μέσω ερευνών παράδοσης δημόσιας υπηρεσίας. Επίσης, τα μέτρα υποβολής εκθέσεων και υποχρέωσης λογοδοσίας περιλάμβαναν εκ των υστέρων έλεγχο της ανάθεσης συμβάσεων, μέτρα για τη βελτίωση της γνωστοποίησης πληροφοριών για τον δημόσιο προϋπολογισμό σε περιφερειακό και υποπεριφερειακό επίπεδο και στο σημείο παράδοσης της υπηρεσίας, και τον συνεχή έλεγχο των δαπανών της τοπικής διοίκησης από τον Γενικό Ελεγκτή σε συνδυασμό με την αναγκαία στήριξη της ανάπτυξης ικανοτήτων για τους υπαλλήλους του Γενικού Ελεγκτή.

Π ρακτική της Επιτροπής που χαρακτηρίστηκε από αδυναμίες: Παραγουάη

Τα προπαρασκευαστικά έγγραφα για την έγκριση του προγράμματος ΓΔΣ της Επιτροπής δεν αναφέρονται σε πιστωτικό κίνδυνο, μολονότι το συνολικό συμπέρασμα της αξιολόγησης της δημοσιονομικής υπευθυνότητας της χώρας του Αυγούστου του 2004 ήταν ότι ο κίνδυνος δημοσιονομικής διαχείρισης ήταν υψηλός και ότι, για τη μείωση του κινδύνου σε αποδεκτό επίπεδο, απαιτούνταν μεταρρυθμίσεις στους τομείς του εσωτερικού ελέγχου, του εξωτερικού ελέγχου και του ελέγχου των αποκεντρωμένων οντοτήτων. Επιπλέον, τα προπαρασκευαστικά έγγραφα δεν περιγράφουν τους κύριους κινδύνους που σχετίζονται με την έλλειψη αποδοτικότητας και τις σπατάλες του εθνικού προϋπολογισμού και δεν αντιμετωπίζουν το ζήτημα της διαφθοράς, παρά την έκταση του συγκεκριμένου προβλήματος [29]. Παρά το υψηλό επίπεδο πιστωτικού κινδύνου, τα προπαρασκευαστικά έγγραφα δεν καταδεικνύουν με ποιον τρόπο πρόκειται να αντιμετωπιστούν οι βασικές αδυναμίες και δεν εφαρμόστηκε κανένα πλέον βραχυπρόθεσμο μέτρο.

36. Η Επιτροπή αφιέρωσε σχετικά περιορισμένη προσοχή στον κίνδυνο διαφθοράς στα προγράμματα ΓΔΣ που υλοποίησε όσον αφορά τους στόχους, τη στήριξη της ανάπτυξης ικανοτήτων και την παρακολούθηση, και γενικά κάνει περιορισμένη αναφορά σε αυτήν στην τεκμηρίωση της αξιολόγησης του προγράμματος. Ένας λόγος για αυτό είναι ότι η Επιτροπή αντιμετωπίζει συνήθως τη διαφθορά ως ένα ευρύτερο ζήτημα διακυβέρνησης, γεγονός που έχει ως αποτέλεσμα το θέμα να μην εξετάζεται επαρκώς στο πλαίσιο των προσπαθειών μεταρρύθμισης της ΔΔΟ. Ωστόσο, το 2008, η Επιτροπή αύξησε σημαντικά τις προσπάθειές της για την καταπολέμηση της διαφθοράς στην Ουγκάντα, σε συνδυασμό με άλλους χορηγούς βοήθειας και με την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης.

ΑΝΑΠΤΥΞΙΑΚΟΣ ΚΙΝΔΥΝΟΣ

37. Προκειμένου να είναι η ΓΔΣ αποτελεσματική, επιπλέον της εύρυθμης λειτουργίας των συστημάτων ΔΔΟ, οι χώρες χρειάζονται επίσης καλά καθορισμένες εθνικές αναπτυξιακές στρατηγικές, ενσωματωμένες στο εθνικό δημοσιονομικό πλαίσιο και στις τομεακές πολιτικές. Συνεπώς, η δομημένη αξιολόγηση της στρατηγικής πρέπει να αποτελεί σημαντικό μέρος του έργου της Επιτροπής κατά την κατάρτιση των προγραμμάτων ΓΔΣ. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι οι εθνικές αναπτυξιακές στρατηγικές περιγράφονται γενικά στα έγγραφα προγραμματισμού, προσδιορισμού και διατύπωσης της Επιτροπής, αλλά δεν αξιολογούνται κριτικά, και η Επιτροπή δεν αντλεί σαφές συμπέρασμα όσον αφορά την καταλληλότητα και την εγκυρότητα της στρατηγικής.

38. Οι εθνικές αναπτυξιακές στρατηγικές εξακολουθούν γενικά να χαρακτηρίζονται από αδυναμίες, γεγονός που είναι πιθανό να σημαίνει ότι ο αναπτυξιακός κίνδυνος είναι σχετικά υψηλός. Έτσι, μια επισκόπηση της Παγκόσμιας Τράπεζας η οποία πραγματοποιήθηκε το 2007 κατέληξε στο συμπέρασμα ότι μόνον οκτώ από τις 62 αναπτυσσόμενες χώρες (13 %) που εξετάστηκαν διέθεταν "σε μεγάλο βαθμό ανεπτυγμένη" στρατηγική [30], μολονότι θεωρήθηκε ότι όλες οι χώρες σημείωσαν πρόοδο προς την κατεύθυνση αυτή. Ειδικότερα, με την επισκόπηση διαπιστώθηκαν τα εξής:

α) στις περισσότερες χώρες, η σύνδεση των στρατηγικών με τον προϋπολογισμό παρέμενε χαλαρή·

β) πολλές από τις χώρες συνέχιζαν να ακολουθούν πολλαπλές μεσοπρόθεσμες στρατηγικές, γεγονός που μπορεί να συνεπάγεται σημαντικό βαθμό επικάλυψης των προσπαθειών και να διακυβεύει την πρόοδο στα άλλα σκέλη της αναπτυξιακής στρατηγικής·

γ) πολλές χώρες έχουν προσδιορίσει στόχους και προτεραιότητες που καλύπτουν τις ειδικές ανάγκες τους, αλλά είναι αναγκαίο να αποσαφηνίσουν με καλύτερο τρόπο πώς θα επιτευχθούν οι εν λόγω στόχοι.

39. Η Επιτροπή διαθέτει σημαντικές πληροφορίες σχετικά με τους αναπτυξιακούς κινδύνους. Ωστόσο, δεν περιγράφονται σαφώς στα έγγραφα προσδιορισμού και διατύπωσης των προγραμμάτων ΓΔΣ. Στην Παραγουάη, παραδείγματος χάρη, οι κίνδυνοι περιλαμβάνουν ανεπαρκή προγραμματισμό των οικονομικών και ανθρώπινων πόρων που απαιτούνται για την εφαρμογή της εθνικής αναπτυξιακής στρατηγικής, ακατάλληλες θεσμικές ρυθμίσεις οι οποίες είχαν ως αποτέλεσμα αναποτελεσματικές πολιτικές που χαρακτηρίζονταν από αδυναμίες, έλλειψη διαφάνειας στον σχεδιασμό και στην εφαρμογή πολιτικών και προγραμμάτων, και ακατάλληλη στοχοθέτηση των δαπανών. Στις περιπτώσεις στις οποίες η Επιτροπή πράγματι προσδιόρισε κινδύνους, όπως παραδείγματος χάρη στο Βιετνάμ και στην Ουγκάντα, δεν διατύπωσε σαφή κρίση σχετικά με το επίπεδο του αναπτυξιακού κινδύνου και δεν προσδιόρισε με συστηματικό τρόπο μέτρα για τη μείωσή του.

Ο ΣΧΕΔΙΑΣΜΌΣ ΚΑΙ Η ΥΛΟΠΟΊΗΣΗ ΑΠΌ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΉ ΤΩΝ ΔΙΑΦΌΡΩΝ ΣΚΕΛΏΝ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΆΤΩΝ ΓΔΣ ΔΕΝ ΔΙΑΣΦΑΛΊΖΟΥΝ ΤΗ ΒΕΛΤΙΣΤΟΠΟΊΗΣΗ ΤΟΥ ΔΥΝΗΤΙΚΟΎ ΑΝΤΙΚΤΎΠΟΥ ΤΟΥΣ

40. Στην παρούσα ενότητα εξετάζεται το ερώτημα του κατά πόσον υπήρξαν αποτελεσματικοί ο σχεδιασμός και η υλοποίηση, εκ μέρους της Επιτροπής, των διαφόρων σκελών της ΓΔΣ: μεταφορά κεφαλαίων, στήριξη της ανάπτυξης ικανοτήτων, προϋποθέσεις και διάλογος.

Η ΣΥΛΛΟΓΙΣΤΙΚΉ ΓΙΑ ΤΗΝ ΚΑΤΑΝΟΜΉ ΤΩΝ ΚΟΝΔΥΛΊΩΝ ΣΤΑ ΕΠΙΜΈΡΟΥΣ ΠΡΟΓΡΆΜΜΑΤΑ ΓΔΣ ΔΕΝ ΕΊΝΑΙ ΣΑΦΉΣ, ΑΛΛΆ Η ΠΡΟΒΛΕΨΙΜΌΤΗΤΑ ΤΗΣ ΕΚΤΑΜΊΕΥΣΗΣ ΧΡΗΜΑΤΟΔΌΤΗΣΗΣ ΑΥΞΆΝΕΤΑΙ ΣΥΝΕΧΏΣ ΓΙΑ ΤΙΣ ΧΏΡΕΣ ΕΤΑΊΡΟΥΣ

41. Το Συνέδριο εξέτασε κατά πόσον η Επιτροπή εκτίμησε τα ποσά των επιμέρους προγραμμάτων ΓΔΣ σύμφωνα με τους στόχους των προγραμμάτων και τις ειδικές συνθήκες των χωρών. Επιπλέον, εξέτασε κατά πόσον η Επιτροπή εκταμιεύει ΓΔΣ σε προβλέψιμη βάση και σε συμφωνία προς τα δημοσιονομικά συστήματα της χώρας.

ΑΠΟΥΣΙΑ ΠΛΑΙΣΙΟΥ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΩΝ ΚΑΤΑΛΛΗΛΩΝ ΠΟΣΩΝ ΓΙΑ ΤΑ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΑ ΓΔΣ

42. Τα έγγραφα στρατηγικής ανά χώρα και τα διάφορα έγγραφα που χρησιμοποιούνται για τη λήψη αποφάσεων σχετικά με τα προγράμματα ΓΔΣ, τα οποία εξέτασε το Συνέδριο, δεν περιέχουν σαφείς εξηγήσεις σχετικά με το πώς αποφασίστηκε το ποσό της κατανεμηθείσας ΓΔΣ. Στις περισσότερες περιπτώσεις, γίνεται απλώς αναφορά στον γενικότερο στόχο αύξησης της χρήσης της δημοσιονομικής στήριξης από την Επιτροπή (βλέπε σημείο 7).

43. Η ασάφεια των στόχων (βλέπε σημείο 22) αποτελεί πρόβλημα για την εκτίμηση του ποσού που πρόκειται να κατανεμηθεί σε επιμέρους προγράμματα ΓΔΣ. Παραδείγματος χάρη, το ποσό που απαιτείται για να υπάρξει αντίκτυπος στα πρότυπα δημοσιονομικών δαπανών της χώρας εταίρου ή για τη χρηματοδότηση του ελλείμματος του προϋπολογισμού μπορεί να διαφέρει σημαντικά από το ποσό που απαιτείται για την ενίσχυση των συστημάτων ΔΔΟ.

44. Η Επιτροπή δεν πραγματοποιεί δομημένη αξιολόγηση για τη στάθμιση των προσδοκώμενων οφελών και των αναμενόμενων κινδύνων. Οι εσωτερικές κατευθυντήριες οδηγίες της ορίζουν ότι πρώτα καθορίζεται το χρηματοδοτικό σύνολο για τη ΓΔΣ και στη συνέχεια αξιολογούνται τα προσδοκώμενα οφέλη και οι αναμενόμενοι κίνδυνοι από την κατανομή αυτήν. Μια λογικότερη προσέγγιση θα ήταν να αξιολογούνται πρώτα τα προσδοκώμενα οφέλη και οι αναμενόμενοι κίνδυνοι ενός προγράμματος ΓΔΣ και στη συνέχεια να καθορίζεται η χρηματοδοτική κατανομή βάσει της συγκεκριμένης αξιολόγησης εντός των ορίων των συνολικών κατανομών ανά χώρα.

45. Όσον αφορά τους κινδύνους, η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη τον κίνδυνο μη χρησιμοποίησης της ΓΔΣ λόγω μη τήρησης των κριτηρίων επιλεξιμότητας (βλέπε σημείο 27). Για το δέκατο ΕΤΑ, γενικά όσο χαμηλότερος εκτιμήθηκε ότι ήταν ο εν λόγω κίνδυνος για μια δεδομένη χώρα, τόσο μεγαλύτερη ήταν η ΓΔΣ που ήταν πιθανό να λάβει και τόσο υψηλότερο ήταν το ποσοστό του εθνικού ενδεικτικού προγράμματός της που διατέθηκε σε ΓΔΣ (βλέπε πίνακα). Ωστόσο, η Επιτροπή δεν εξετάζει τον πιστωτικό και τον αναπτυξιακό κίνδυνο (βλέπε σημεία 32 και 37) κατά τη λήψη αποφάσεων σχετικά με το ύψος της χρηματοδότησης.

ΠΙΝΑΚΑΣ

ΣΥΝΔΕΣΗ ΜΕΤΑΞΥ ΤΩΝ ΧΟΡΗΓΗΣΕΩΝ ΓΔΣ ΚΑΙ ΤΗΣ ΕΚΤΙΜΗΣΗΣ ΑΠΟ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΟΥ ΚΙΝΔΥΝΟΥ ΜΗ ΧΡΗΣΙΜΟΠΟΙΗΣΗΣ ΤΗΣ ΓΔΣ ΛΟΓΩ ΜΗ ΤΗΡΗΣΗΣ ΤΩΝ ΚΡΙΤΗΡΙΩΝ ΕΠΙΛΕΞΙΜΟΤΗΤΑΣ

| ΧΑΜΗΛΌΣ ΚΊΝΔΥΝΟΣ | ΜΕΣΑΊΟΣ ΚΊΝΔΥΝΟΣ | ΥΨΗΛΌΣ ΚΊΝΔΥΝΟΣ |

Αριθμός χωρών ΑΚΕ με προγράμματα δημοσιονομικής στήριξης που προβλέπονται στο εθνικό ενδεικτικό πρόγραμμά τους για το δέκατο ΕΤΑ | 20 | 14 | 8 |

Αριθμός χωρών ΑΚΕ χωρίς προγράμματα δημοσιονομικής στήριξης που προβλέπονται στο εθνικό ενδεικτικό πρόγραμμά τους για το δέκατο ΕΤΑ [1001] | 0 | 8 | 18 |

Ποσοστό της δημοσιονομικής στήριξης στο εθνικό ενδεικτικό πρόγραμμα για το δέκατο ΕΤΑ | Μέσος όρος | 73,0 % | 63,2 % | 35,0 % |

Κατώτατο ποσοστό | 48,1 % | 39,6 % | 19,9 % |

Ανώτατο ποσοστό | 89,4 % | 95,3 % | 84,7 % |

Η ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΕΚΤΑΜΙΕΥΕΙ ΓΔΣ ΣΕ ΠΡΟΒΛΕΨΙΜΗ ΒΑΣΗ ΚΑΙ ΣΥΜΦΩΝΑ ΠΡΟΣ ΤΑ ΣΥΣΤΗΜΑΤΑ ΤΩΝ ΧΩΡΩΝ

46. Εξ ορισμού, κεντρικό στοιχείο της δημοσιονομικής στήριξης αποτελεί η μεταφορά κεφαλαίων από την Επιτροπή για τη στήριξη του εθνικού προϋπολογισμού της δικαιούχου χώρας. Κατά τα τελευταία έτη, η βέλτιστη πρακτική στην παροχή δημοσιονομικής στήριξης τονίζει τη σημασία που έχει για τις χώρες εταίρους η προβλεψιμότητα των ροών της δημοσιονομικής στήριξης που διατίθεται από τους χορηγούς βοήθειας. Αυτό επιτρέπει στις χώρες εταίρους να γνωρίζουν αρκετά νωρίτερα το ύψος και τον χρόνο πραγματοποίησης των εκταμιεύσεων.

47. Η προβλεψιμότητα της εκταμίευσης ΓΔΣ από την Επιτροπή είναι γενικά καλή. Στις περισσότερες χώρες, η εκταμίευση προγραμματίζεται ώστε να πραγματοποιηθεί κατά το έτος που έπεται της αξιολόγησης των επιδόσεων, επιτρέποντας στη χώρα εταίρο να περιλάβει τη ΓΔΣ ως προγραμματισμένο έσοδο στον προϋπολογισμό της. Στις περισσότερες περιπτώσεις στις οποίες οι πληρωμές καταβλήθηκαν με καθυστέρηση, αυτό οφειλόταν σε καθυστερήσεις εκ μέρους των δικαιούχων χωρών στην υποβολή αιτημάτων εκταμίευσης, και η καθυστέρηση δεν είχε σημαντικό αρνητικό αντίκτυπο.

48. Ειδικότερα, η Επιτροπή έλαβε σημαντικά μέτρα για τη βελτίωση της προβλεψιμότητας μέσω της θέσπισης των συμβάσεων ΑΣΧ [32]. Τα εν λόγω προγράμματα προβλέπουν αναλήψεις υποχρεώσεων για διάστημα έξι ετών, αντί της συνήθους τριετούς περιόδου και, εφόσον εξακολουθούν να πληρούνται οι προϋποθέσεις επιλεξιμότητας, επιτρέπουν την εκταμίευση τουλάχιστον του 70 % της συνολικής ανάληψης υποχρέωσης ανεξάρτητα από τις επιδόσεις. Οι συμβάσεις ΑΣΧ συνάπτονται μόνον με χώρες οι οποίες έχουν επιτυχημένο ιστορικό εφαρμογής της δημοσιονομικής στήριξης, επιδεικνύουν προσήλωση στην παρακολούθηση και στην επίτευξη των ΑΣΧ, και διαθέτουν ενεργούς μηχανισμούς συντονισμού των χορηγών βοήθειας για τη στήριξη του ελέγχου των επιδόσεων και του διαλόγου.

Η ΣΤΉΡΙΞΗ ΤΗΣ ΑΝΆΠΤΥΞΗΣ ΙΚΑΝΟΤΉΤΩΝ ΥΠΉΡΞΕ ΧΡΉΣΙΜΗ, ΑΛΛΆ ΣΥΧΝΆ ΔΕΝ ΒΑΣΊΣΤΗΚΕ ΣΕ ΚΑΤΆΛΛΗΛΗ ΑΞΙΟΛΌΓΗΣΗ ΤΩΝ ΑΝΑΓΚΏΝ ΠΡΟΤΕΡΑΙΌΤΗΤΑΣ

49. Η στήριξη της ανάπτυξης ικανοτήτων είναι ένα από τα κύρια σκέλη των προγραμμάτων ΓΔΣ και περιλαμβάνεται στο πρόγραμμα ΓΔΣ είτε άμεσα είτε μέσω ενός συνοδευτικού ειδικού προγράμματος στήριξης της ανάπτυξης ικανοτήτων με σκοπό τη συμβολή στους στόχους του προγράμματος ΓΔΣ. Συνήθως το περίπου 5 % της συνολικής χρηματοδότησης του προγράμματος ΓΔΣ διατίθεται στην ανάπτυξη ικανοτήτων.

50. Στην παρούσα ενότητα εξετάζεται το ερώτημα του κατά πόσον η στήριξη της ανάπτυξης ικανοτήτων που παρέχεται στο πλαίσιο προγραμμάτων ΓΔΣ συμβάλλει αποτελεσματικά στην επίτευξη των στόχων των προγραμμάτων. Το Συνέδριο εξέτασε κατά πόσον η στήριξη της ανάπτυξης ικανοτήτων είναι συναφής, επαρκής και σαφώς καθορισμένη λαμβάνοντας υπόψη τους στόχους του προγράμματος και τις παρεμβάσεις που γίνονται από άλλους χορηγούς βοήθειας. Επιπλέον, εξέτασε κατά πόσον η στήριξη της ανάπτυξης ικανοτήτων εφαρμόστηκε κατάλληλα.

Η ΣΤΗΡΙΞΗ ΤΗΣ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ ΙΚΑΝΟΤΗΤΩΝ ΕΝΔΕΧΕΤΑΙ ΝΑ ΜΗΝ ΕΙΝΑΙ ΟΥΤΕ ΕΠΑΡΚΗΣ ΟΥΤΕ Η ΠΛΕΟΝ ΣΥΝΑΦΗΣ

51. Παρά τη σημασία της στήριξης της ανάπτυξης ικανοτήτων, η Επιτροπή δεν διαθέτει κριτήρια ή κατευθυντήριες οδηγίες για την αξιολόγηση της στήριξης της ανάπτυξης ικανοτήτων που απαιτείται για την αντιμετώπιση των αναγκών προτεραιότητας της χώρας εταίρου. Οι αξιολογήσεις των αναγκών ανάπτυξης ικανοτήτων δεν είναι συνολικές και δεν λαμβάνουν συστηματικά υπόψη τη στήριξη που παρέχουν άλλοι χορηγοί βοήθειας, όταν η Επιτροπή αποφασίζει σχετικά με τις κατανομές για την ανάπτυξη ικανοτήτων στο πλαίσιο προγραμμάτων ΓΔΣ [33].

52. Η βελτίωση της ΔΔΟ αποτελεί σημαντικό στόχο όλων των προγραμμάτων ΓΔΣ της Επιτροπής (βλέπε σημείο 18) και η ανάπτυξη ικανοτήτων μπορεί να διαδραματίσει σημαντικό ρόλο στη μείωση των κινδύνων. Συνεπώς, η στήριξη της ανάπτυξης ικανοτήτων εκ μέρους της Επιτροπής επικεντρώνεται κυρίως στη ΔΔΟ. Ωστόσο, δεν υπάρχει σαφής σύνδεση μεταξύ των αναγκών βελτίωσης της ΔΔΟ σε μια συγκεκριμένη χώρα και των ποσών που παρέχονται για τη στήριξη της ανάπτυξης ικανοτήτων. Επομένως, δεν είναι σαφές κατά πόσο το ποσοστό της χρηματοδότησης των προγραμμάτων ΓΔΣ που κατανέμεται στην ανάπτυξη ικανοτήτων, συνήθως της τάξης του 5 %, επαρκεί ώστε να έχει σημαντικό αντίκτυπο.

53. Περιορισμένο μόνον μέρος της στήριξης με στόχο την ανάπτυξη ικανοτήτων για τη ΔΔΟ χρησιμοποιήθηκε για την ενίσχυση φορέων εποπτείας, όπως τα ανώτατα όργανα ελέγχου, τα κοινοβούλια και οι οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών που επιδιώκουν να παρακολουθούν τη χρήση των δημοσιονομικών πόρων από την κυβέρνηση [34]. Η στήριξη της ανάπτυξης ικανοτήτων σε τομείς εκτός της ΔΔΟ, στους οποίους επικεντρώνονται επίσης οι στόχοι του προγράμματος ΓΔΣ, ιδίως στους τομείς της υγείας και της εκπαίδευσης, είναι ιδιαίτερα συναφής, αλλά κατά γενικό κανόνα υπήρξε οριακή.

54. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η στήριξη της ανάπτυξης ικανοτήτων χρησιμοποιήθηκε για τη χρηματοδότηση της συνδρομής για τη διαχείριση των προγραμμάτων ΓΔΣ. Ως εκ τούτου, τα κεφάλαια αυτά δεν συνέβαλαν άμεσα στη δημιουργία βιώσιμης ικανότητας στη χώρα εταίρο. Στη Νικαράγουα, η τεχνική βοήθεια επικεντρώθηκε κυρίως στην εκπόνηση εκθέσεων, στην παρακολούθηση των προϋποθέσεων, στην προετοιμασία των αιτημάτων εκταμίευσης και στην εξέταση των σχεδίων της κυβέρνησης. Ομοίως, στο Μπενίν, άνω του ενός τρίτου των διαθέσιμων κεφαλαίων για στήριξη της ανάπτυξης ικανοτήτων στο πλαίσιο του ένατου ΕΤΑ διατέθηκε για την αξιολόγηση δεικτών, την εκπόνηση κοινών ετήσιων επισκοπήσεων, τη διατύπωση του προγράμματος ΓΔΣ στο πλαίσιο του δέκατου ΕΤΑ και τον σχεδιασμό στήριξης της ανάπτυξης ικανοτήτων για τη ΔΔΟ και την εκπόνηση στατιστικών.

55. Τον Ιούλιο του 2008, η Επιτροπή ενέκρινε στρατηγική [35] με στόχο τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας της βοήθειας που παρέχει για την ανάπτυξη ικανοτήτων απαιτώντας να στηρίζει προγράμματα που υλοποιούνται με πρωτοβουλία της ενδιαφερόμενης χώρας, να βασίζεται σε αίτημα του εταίρου και να επικεντρώνεται σε βιώσιμα αποτελέσματα. Παρατηρήθηκαν βελτιώσεις στον σχεδιασμό της στήριξης της ανάπτυξης ικανοτήτων στο πλαίσιο προγραμμάτων που δρομολογήθηκαν μετά την έγκριση της στρατηγικής. Η στήριξη της ανάπτυξης ικανοτήτων στο πλαίσιο του δέκατου ΕΤΑ στο Μπενίν και στην Ουγκάντα χορηγείται μέσω καταπιστευματικών ταμείων πολλαπλών χορηγών βοήθειας και, σε σύγκριση με το ένατο ΕΤΑ, είναι πιο συναφής προς τις ανάγκες προτεραιότητας, έχει σχεδιαστεί καλύτερα και συντονίζεται καλύτερα με τους λοιπούς χορηγούς βοήθειας. Ωστόσο, παραμένει ασαφές με ποιον τρόπο καθορίστηκαν τα ποσά για τη στήριξη μέσω των εν λόγω μηχανισμών.

Η ΠΑΡΑΣΧΕΘΕΙΣΑ ΣΤΗΡΙΞΗ ΥΠΗΡΞΕ ΧΡΗΣΙΜΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΝΑΠΤΥΞΗ ΙΚΑΝΟΤΗΤΩΝ, ΑΛΛΑ ΔΕΝ ΑΝΑΛΗΦΘΗΚΕ ΥΠΟΧΡΕΩΣΗ ΓΙΑ ΣΗΜΑΝΤΙΚΟ ΜΕΡΟΣ ΤΩΝ ΔΙΑΘΕΣΙΜΩΝ ΚΕΦΑΛΑΙΩΝ

56. Η στήριξη της ανάπτυξης ικανοτήτων υπήρξε χρήσιμη, ιδίως όταν παρασχέθηκε στήριξη ως απόκριση σε σαφές αίτημα της χώρας εταίρου. Στον τομέα της ΔΔΟ, η στήριξη σχετίζεται κυρίως με μεταρρυθμίσεις της κυβέρνησης σε θέματα ΔΔΟ σε τομείς όπως η διαδικασία κατάρτισης του προϋπολογισμού, ο εσωτερικός έλεγχος, η ανάθεση συμβάσεων και η ποιότητα των στατιστικών πληροφοριών. Στις περιπτώσεις στις οποίες η στήριξη της ανάπτυξης ικανοτήτων επικεντρώθηκε σε άλλους τομείς, κάλυπτε τομείς όπως η διαμόρφωση εθνικών και τομεακών στρατηγικών, η ανάπτυξη πληροφοριακών συστημάτων τομεακής διαχείρισης, η παρακολούθηση και η αξιολόγηση (βλέπε πλαίσιο 3).

ΠΛΑΙΣΙΟ 3

ΣΤΗΡΙΞΗ ΤΗΣ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ ΙΚΑΝΟΤΗΤΩΝ

Ο ρθή πρακτική της Επιτροπής: Λάος

Η Επιτροπή αφιέρωσε σημαντικό μερίδιο (περίπου 20 %) της χρηματοδότησής της στο πλαίσιο της ΓΔΣ για την ανάπτυξη ικανοτήτων, γεγονός που αντικατοπτρίζει τους περιορισμούς ικανοτήτων της κυβέρνησης. Το πρόγραμμα επικεντρώνεται στις αδυναμίες στον τομέα της ΔΔΟ, αλλά επιδιώκει επίσης την ανάπτυξη ικανοτήτων στην παροχή κοινωνικών υπηρεσιών, η οποία είναι συναφής προς τον στόχο της Επιτροπής για τη βελτίωση των επιδόσεων στους τομείς της υγείας και της εκπαίδευσης. Οι στόχοι της τεχνικής βοήθειας περιλαμβάνουν τη διευκόλυνση του τομεακού διαλόγου μεταξύ υπουργείων και αναπτυξιακών εταίρων και την παροχή συνδρομής στην κυβέρνηση για την επίτευξη των στόχων των δεικτών επιδόσεων που συνδέονται με τις μεταβλητές δόσεις του προγράμματος ΓΔΣ. Έτσι, δημιουργήθηκαν συνέργειες μεταξύ διαφορετικών σκελών του ΓΔΣ, και ειδικότερα της στήριξης της ανάπτυξης ικανοτήτων, αφενός, και του διαλόγου και των προϋποθέσεων, αφετέρου.

Π ρακτική της Επιτροπής που χαρακτηρίστηκε από αδυναμίες: Μπενίν

Η στήριξη της ανάπτυξης ικανοτήτων που πρόκειται να παρασχεθεί στο πλαίσιο του προγράμματος ΓΔΣ του ένατου ΕΤΑ αντιστοιχεί στο 2 % περίπου της χρηματοδότησης του προγράμματος και δεν είναι σαφώς καθορισμένη από άποψη αναγκών, στόχων, προτεραιοτήτων και προγραμματισμού. Δεν υπάρχει τεκμηριωμένη άποψη σχετικά με τις βελτιώσεις που θα μπορούσαν και θα έπρεπε να επιτευχθούν κατά τη διάρκεια του προγράμματος και με ποιον τρόπο θα συμβάλει σε κάτι τέτοιο η στήριξη της ανάπτυξης ικανοτήτων. Δεν υπάρχει αξιολόγηση των αναγκών ούτε αιτιολόγηση σχετικά με το γιατί επελέγησαν για στήριξη κάποιοι τομείς και γιατί δεν επελέγησαν κάποιοι άλλοι, όπως τα μέτρα κατά της διαφθοράς και η διοικητική μεταρρύθμιση, μολονότι προσδιορίζονται στη στρατηγική για τη μείωση της φτώχειας ως συναφείς για την επίτευξη ορθής ΔΔΟ. Υπάρχει επίσης ένα χωριστό ειδικό πρόγραμμα για τη στήριξη των μεταρρυθμίσεων στη δημόσια διαχείριση βάσει στόχων. Το πρόγραμμα εξετάζει τις σχετικές αδυναμίες, αλλά η σύνδεση με το πρόγραμμα ΓΔΣ είναι ασαφής. Τα αποτελέσματα της παρασχεθείσας στήριξης υπήρξαν κυμαινόμενα, καθώς μέρος της παρασχεθείσας στήριξης δεν επέφερε πραγματική βελτίωση των συστημάτων.

57. Στα περισσότερα προγράμματα ΓΔΣ, η ανάληψη υποχρεώσεων πραγματοποιήθηκε τελικά μόνον εν μέρει όσον αφορά τα κεφάλαια που διατέθηκαν στη στήριξη της ανάπτυξης ικανοτήτων, μειώνοντας έτσι την αποτελεσματικότητα του συγκεκριμένου σκέλους των προγραμμάτων ΓΔΣ. Στην πραγματικότητα, κατά μέσο όρο, η ανάληψη υποχρεώσεων ανέρχεται μόνον σε ποσοστό 60 % περίπου των κατανομών για την ανάπτυξη ικανοτήτων πριν από το κλείσιμο των προγραμμάτων. Αυτό οφείλεται εν μέρει στο γεγονός ότι η περίοδος υλοποίησης των προγραμμάτων είναι συχνά υπερβολικά σύντομη ώστε να σχεδιαστεί και να υλοποιηθεί πλήρως το σκέλος τους που αφορά την ανάπτυξη ικανοτήτων. Το πρόβλημα αυτό εντείνεται αρχικά από τις δυσκολίες στον καθορισμό των αναγκών και έπειτα από τις καθυστερήσεις στην εφαρμογή των δραστηριοτήτων ανάπτυξης ικανοτήτων. Συνεπώς, το Συνέδριο διαπίστωσε σημαντικές καθυστερήσεις στην έναρξη των δράσεων ανάπτυξης ικανοτήτων σε τέσσερις από τις έξι χώρες. Ωστόσο, τέτοιες δυσκολίες υλοποίησης δεν αφορούν μόνον τη στήριξη της ανάπτυξης ικανοτήτων που παρέχεται από προγράμματα ΓΔΣ [36].

ΟΙ ΠΡΟΫΠΟΘΈΣΕΙΣ ΠΟΥ ΣΥΝΔΈΟΝΤΑΙ ΜΕ ΤΗΝ ΕΚΤΑΜΊΕΥΣΗ ΕΊΝΑΙ ΠΡΟΣΑΝΑΤΟΛΙΣΜΈΝΕΣ ΣΤΙΣ ΕΠΙΔΌΣΕΙΣ, ΑΛΛΆ ΣΤΗΝ ΠΡΆΞΗ ΔΕΝ ΛΕΙΤΟΥΡΓΟΎΝ ΌΠΩΣ ΠΡΟΒΛΕΠΌΤΑΝ

58. Οι προϋποθέσεις που συνδέονται με την εκταμίευση της ΓΔΣ περιλαμβάνουν γενικές προϋποθέσεις, οι οποίες συνδέονται με την επιλεξιμότητα για δημοσιονομική στήριξη και πρέπει να πληρούνται πριν από την καταβολή οποιασδήποτε σταθερής ή μεταβλητής δόσης, και ειδικές προϋποθέσεις, οι οποίες συνδέονται κυρίως με τον μηχανισμό μεταβλητών δόσεων που σχετίζεται με την επίτευξη στόχων δεικτών επιδόσεων [37]. Ο μηχανισμός μεταβλητών δόσεων αποτελεί ιδιαίτερο χαρακτηριστικό των προγραμμάτων της Επιτροπής για την παροχή δημοσιονομικής στήριξης και αντικατοπτρίζει την ολοένα και μεγαλύτερη έμφαση στην αναπτυξιακή συνεργασία σχετικά με τη διαχείριση με σκοπό την επίτευξη αποτελεσμάτων. Εν είδει κινήτρου, το ποσό που εκταμιεύεται από τη μεταβλητή δόση εξαρτάται από τον βαθμό στον οποίο έχουν επιτευχθεί οι στόχοι για τους επιλεγμένους δείκτες επιδόσεων.

59. Το Συνέδριο εξέτασε κατά πόσον οι προϋποθέσεις που συνδέονται με την εκταμίευση προγραμμάτων ΓΔΣ είναι συναφείς προς τους στόχους τους, παρέχουν κίνητρο στην κυβέρνηση να επιτύχει τους στόχους και επιτρέπουν την αντικειμενική αξιολόγηση της επιτευχθείσας προόδου.

ΟΙ ΠΡΟΫΠΟΘΕΣΕΙΣ ΕΙΝΑΙ ΓΕΝΙΚΑ ΣΥΝΑΦΕΙΣ, ΑΛΛΑ ΔΕΝ ΕΝΔΕΧΕΤΑΙ ΝΑ ΕΠΙΤΥΧΟΥΝ ΤΗΝ ΠΑΡΟΧΗ ΚΙΝΗΤΡΩΝ

60. Οι γενικές προϋποθέσεις που συνδέονται με την καταβολή κάθε σταθερής ή μεταβλητής δόσης είναι συναφείς, καθώς εναρμονίζονται με τους στόχους της χώρας ως προς τη διατήρηση της μακροοικονομικής σταθερότητας και την επίτευξη προόδου σε σχέση με τη χρηστή ΔΔΟ και τη μείωση της φτώχειας. Σε ορισμένες περιπτώσεις, υπάρχουν περιθώρια βελτίωσης στον προσδιορισμό μέτρων προτεραιότητας προς εφαρμογή όσον αφορά τη ΔΔΟ [38]. Οι ειδικές προϋποθέσεις που συνδέονται με τις μεταβλητές δόσεις των προγραμμάτων ΓΔΣ είναι επίσης γενικά συναφείς, καθώς εναρμονίζονται με τις εθνικές αναπτυξιακές προτεραιότητες της χώρας εταίρου (βλέπε πλαίσιο 4). Η Επιτροπή χρησιμοποιεί ολοένα και περισσότερο δείκτες επιδόσεων από την εθνική αναπτυξιακή στρατηγική της χώρας. Σε ορισμένα προγράμματα, η Επιτροπή χρησιμοποίησε δείκτες επικεντρωμένους σε φτωχότερες περιοχές στις χώρες εταίρους ή δείκτες με ανάλυση κατά φύλο, με σκοπό την αύξηση της συνάφειάς τους προς τις προτεραιότητες μείωσης της φτώχειας.

61. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι το αποτέλεσμα παροχής κινήτρων που είχε ο μηχανισμός των μεταβλητών δόσεων ενδέχεται να είναι κατώτερο από το επιδιωκόμενο. Συχνά ήταν δύσκολο να τεθούν κατάλληλοι στόχοι για τους δείκτες επιδόσεων. Στόχοι οι οποίοι δεν θέτουν επαρκώς απαιτητικές προκλήσεις ή στόχοι οι οποίοι είναι υπερβολικά φιλόδοξοι μπορούν να μειώσουν το αποτέλεσμα παροχής κινήτρων. Επιπλέον, συχνά δεν υπάρχουν διαθέσιμα αξιόπιστα στατιστικά στοιχεία για τον προσδιορισμό σαφών βασικών γραμμών αναφοράς και την παροχή πληροφοριών σχετικά με τάσεις του παρελθόντος (βλέπε σημείο 67).

62. Επιπλέον, η τεκμηρίωση της Επιτροπής δεν καταδεικνύει ότι υπήρξε επαρκής ανάλυση κατά τη διαδικασία καθορισμού στόχων όσον αφορά τις μεταρρυθμίσεις και τους πρόσθετους δημοσιονομικούς πόρους που απαιτούνται και είναι εφικτοί για την επίτευξη των στόχων. Δεδομένου ότι οι προτάσεις για τους στόχους προέρχονται ολοένα και περισσότερο από την ίδια τη χώρα, η Επιτροπή πρέπει να διεξάγει διεξοδικό διάλογο με τις εθνικές αρχές ώστε να διασφαλίζεται ότι οι στόχοι δεν τίθενται σκόπιμα σε χαμηλά επίπεδα ή σε μη ρεαλιστικά υψηλά επίπεδα. Ωστόσο, σε πολλές αντιπροσωπείες της Επιτροπής δεν υπάρχει επαρκής εμπειρογνωμοσύνη για κάτι τέτοιο (βλέπε σημείο 74). Επιπλέον, σε ορισμένες περιπτώσεις, οι στόχοι τέθηκαν μόλις κατά τη διάρκεια του έτους για το οποίο μετρώνταν οι επιδόσεις.

ΠΛΑΙΣΙΟ 4

ΕΠΙΛΟΓΗ ΠΡΟΫΠΟΘΕΣΕΩΝ

Ο ρθή πρακτική της Επιτροπής: Νικαράγουα

Το πρόγραμμα ΓΔΣ στη Νικαράγουα επικεντρώνεται στις αγροτικές περιοχές και σε επιλεγμένους κοινωνικούς δείκτες, δείκτες του ιδιωτικού τομέα και δείκτες ΔΔΟ. Οι τρεις κοινωνικοί δείκτες του προγράμματος είναι συναφείς προς τους στόχους των εγγράφων στρατηγικής για τη μείωση της φτώχειας, καθώς εξετάζουν ορισμένα από τα αίτια της φτώχειας που προσδιορίζονται στην εν λόγω εθνική στρατηγική. Οι τέσσερις δείκτες του ιδιωτικού τομέα του προγράμματος αφορούν το ζήτημα της μίσθωσης γης και της παραγωγικής ικανότητας, και αυτό είναι συνεκτικό προς την προτεραιότητα που δίνεται στα έγγραφα στρατηγικής για τη μείωση της φτώχειας στις επενδύσεις σε αγροτικές περιοχές και στην αναγκαιότητα βελτίωσης της σύνδεσης μεταξύ της παραγωγής, της ανταγωνιστικότητας και της οικοδομικής ανάπτυξης με σκοπό τη μείωση της φτώχειας. Ένας από τους δύο δείκτες σε θέματα ΔΔΟ είναι συναφής προς τις συστάσεις του σχεδίου δράσης για τη ΔΔΟ. Επιπλέον, κατά την επιλογή των δεικτών, η Επιτροπή έλαβε υπόψη τη συμπληρωματικότητα με δύο προγράμματα ΤΔΣ.

Π ρακτική της Επιτροπής που χαρακτηρίστηκε από αδυναμίες: Μπενίν

Η συνάφεια των δεικτών επιδόσεων επηρεάζεται από διάφορες αδυναμίες:

όλοι οι στόχοι για το 2005 στον τομέα της εκπαίδευσης επιτεύχθηκαν, δίνοντας την εντύπωση καλών επιδόσεων για τον τομέα, αλλά στα συμπεράσματα της κοινής ετήσιας επισκόπησης [39] για το συγκεκριμένο έτος αναφέρεται ότι η υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων στον συγκεκριμένο τομέα δεν ήταν ικανοποιητική·

δύο από τους τέσσερις δείκτες που αφορούν τον τομέα της υγείας μετρούν τη συχνότητα επισκέψεων σε κέντρα υγείας. Ωστόσο, μια προτεραιότητα της κυβέρνησης ήταν η προληπτική δράση κατά της ελονοσίας, γεγονός το οποίο ενδέχεται να έχει αρνητικό αντίκτυπο στους δείκτες. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή αναγκάστηκε να αποκλείσει τους δείκτες αυτούς από τον υπολογισμό του ύψους της μεταβλητής δόσης για το έτος 2006·

οι δείκτες ΔΔΟ δεν εξετάζουν τις κύριες ανάγκες της διαδικασίας μεταρρύθμισης της ΔΔΟ. Σύμφωνα με τα συμπεράσματα των κοινών ετήσιων επισκοπήσεων καθώς και της PEFA, βελτιώσεις απαιτούνταν κυρίως στους τομείς του εξωτερικού ελέγχου, της υποχρέωσης δημοσιονομικής λογοδοσίας και της είσπραξης φόρων. Αυτή ήταν επίσης η άποψη του εσωτερικού ελέγχου ποιότητας της Επιτροπής για τη διατύπωση του προγράμματος ΓΔΣ στο πλαίσιο του δέκατου ΕΤΑ. Ωστόσο, το πρόγραμμα αυτό δεν περιέχει καμία προϋπόθεση σχετική με το ποσοστό είσπραξης φόρων και περιέχει μόνον μία προϋπόθεση όσον αφορά τον εξωτερικό έλεγχο της μεταβλητής δόσης του 2009, η οποία δεν διατηρήθηκε στο υπόλοιπο πρόγραμμα.

63. Στην Ουγκάντα, το ήμισυ των στόχων ΓΔΣ που αφορούσαν τον τομέα της υγείας τέθηκαν είτε κάτω είτε πολύ πάνω από τη βασική γραμμή αναφοράς, και τούτο χωρίς να παρασχεθούν εξηγήσεις. Στο Λάος και στην Παραγουάη, ορισμένοι από τους τεθέντες στόχους δεν ήταν ιδιαίτερα απαιτητικοί, καθώς ενίοτε τέθηκαν απλώς στο ίδιο επίπεδο με τη βασική γραμμή αναφοράς. Στη Νικαράγουα, η κυβέρνηση αναγνώρισε ότι για πολλούς στόχους δεν υπήρχε κατάλληλος συνοδευτικός προϋπολογισμός.

64. Ένας ακόμη παράγοντας που επηρεάζει το αποτέλεσμα παροχής κινήτρων της μεταβλητής δόσης είναι το ποσοστό του προγράμματος ΓΔΣ που κατανέμεται σε αυτήν. Η Επιτροπή δεν διαθέτει κριτήρια για τη λήψη αποφάσεων σχετικά με την κατανομή των κεφαλαίων μεταξύ σταθερών και μεταβλητών δόσεων, γεγονός που συνεπάγεται σημαντικές διαφορές μεταξύ περιοχών και χωρών στα κατανεμόμενα ποσοστά [40]. Πράγματι, το μείγμα σταθερών και μεταβλητών δόσεων μπορεί επίσης να διαφέρει σημαντικά μεταξύ δύο διαδοχικών προγραμμάτων στην ίδια χώρα και χωρίς να παρέχεται σαφής εξήγηση για την αλλαγή αυτήν. Η Επιτροπή θεωρεί ότι το ποσοστό ΓΔΣ που κατανέμεται στη μεταβλητή δόση πρέπει να είναι υψηλότερο στις χώρες στις οποίες υπάρχουν περισσότερες ανησυχίες όσον αφορά την προσήλωσή τους στη μείωση της φτώχειας και στην υλοποίηση μεταρρυθμίσεων. Ωστόσο, η προσέγγιση αυτή δεν αναφέρεται στις εσωτερικές κατευθυντήριες οδηγίες της Επιτροπής ούτε στα έγγραφα των επιμέρους προγραμμάτων. Επιπλέον, σε σημαντικό αριθμό προγραμμάτων ΓΔΣ, ιδίως σε χώρες της Ασίας και της Λατινικής Αμερικής, δεν χρησιμοποιούνται μεταβλητές δόσεις.

65. Ορισμένες συμφωνίες χρηματοδότησης προβλέπουν επίσης ότι, όταν δεν επιτυγχάνονται οι δείκτες επιδόσεων μεταβλητών δόσεων, η Επιτροπή μπορεί να καταβάλει μη εκταμιευθέντα κεφάλαια στη λήξη του προγράμματος, εάν τηρηθούν νέες προϋποθέσεις. Η δυνατότητα αυτή παρασχέθηκε στο πλαίσιο προγραμμάτων ΓΔΣ που υλοποιήθηκαν στο Μπενίν, στη Νικαράγουα και στην Παραγουάη. Σε άλλες περιπτώσεις, τα μη εκταμιευθέντα κεφάλαια ανακατανεμήθηκαν σε άλλα προγράμματα ή σχέδια της Επιτροπής στη χώρα.

ΣΥΧΝΑ ΕΙΝΑΙ ΔΥΣΚΟΛΟ ΝΑ ΑΞΙΟΛΟΓΗΘΕΙ ΚΑΤΑ ΠΟΣΟ ΠΛΗΡΟΥΝΤΑΙ Ή ΟΧΙ ΟΙ ΠΡΟΫΠΟΘΕΣΕΙΣ

66. Συχνά οι γενικές προϋποθέσεις των εκταμιεύσεων ΓΔΣ ορίζονται με ασαφή τρόπο και βασίζονται σε "ικανοποιητικές" επιδόσεις των κυβερνήσεων εταίρων όσον αφορά την εφαρμογή εθνικών αναπτυξιακών στρατηγικών, μεταρρυθμίσεων της ΔΔΟ και μακροοικονομικής διαχείρισης. Δεν καθορίζονται συγκεκριμένα ορόσημα ή αποτελέσματα, τα οποία μπορούν να χρησιμεύσουν ως κριτήρια σχετικά με το ποιες επιδόσεις είναι "ικανοποιητικές". Όπως παρατηρήθηκε στις ετήσιες εκθέσεις του Συνεδρίου σχετικά με τις δραστηριότητες που χρηματοδοτήθηκαν στο πλαίσιο του έβδομου, όγδοου, ένατου και δέκατου ΕΤΑ [41], η Επιτροπή καταλήγει συχνά στο συμπέρασμα ότι η πρόοδος όσον αφορά τη μεταρρύθμιση της ΔΔΟ υπήρξε "ικανοποιητική", ενώ διαθέτει περιορισμένα μόνον στοιχεία για να υποστηρίξει τη θέση αυτήν. Η προσέγγιση αυτή απηχεί συνήθως το μέλημα της Επιτροπής, να διασφαλίσει τη συνέχεια των προγραμμάτων της, αν και πρέπει να αναγνωριστεί ότι η ανάλυση της Επιτροπής στον συγκεκριμένο τομέα έχει βελτιωθεί από την έναρξη του δέκατου ΕΤΑ.

67. Η έλλειψη αξιοπιστίας των δεδομένων μπορεί να δυσχεράνει την αξιολόγηση του εάν πληρώθηκαν ή όχι οι προϋποθέσεις που βασίζονται σε στόχους δεικτών επιδόσεων. Στην επισκόπηση της Παγκόσμιας Τράπεζας για το 2007 σχετικά με τις εθνικές αναπτυξιακές στρατηγικές που βασίζονται σε αποτελέσματα, οι αδυναμίες των στατιστικών συστημάτων επισημάνθηκαν ως μείζων πρόκληση την οποία αντιμετωπίζει το σύνολο σχεδόν των 62 χωρών που εξετάστηκαν. Το πρόβλημα επιδεινώνεται από το γεγονός ότι η Επιτροπή θέτει τους στόχους της για τους δείκτες επιδόσεων των μεταβλητών δόσεων σε ετήσια βάση, μολονότι πρόοδος από έτος σε έτος σε ορισμένους τομείς μπορεί να αναμένεται ρεαλιστικά μόνο σε επίπεδο μικρών ποσοστιαίων αυξήσεων. Τέτοιου είδους μικρές αυξήσεις είναι δύσκολο να μετρηθούν με αξιόπιστο τρόπο.

Ο ΔΙΆΛΟΓΟΣ ΜΕ ΤΙΣ ΧΏΡΕΣ ΕΤΑΊΡΟΥΣ ΔΕΝ ΑΞΙΟΠΟΙΕΊΤΑΙ ΠΛΉΡΩΣ

68. Ένα από τα κύρια οφέλη της δημοσιονομικής στήριξης είναι οι αυξημένες ευκαιρίες που μπορεί να παράσχει στους χορηγούς βοήθειας για διάλογο με τις κυβερνήσεις σχετικά με τις εθνικές πολιτικές. Ο διάλογος μπορεί επίσης να διαδραματίσει πολύ σημαντικό ρόλο βοηθώντας στην επίτευξη των στόχων των προγραμμάτων ΓΔΣ, καθώς παρέχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να συζητεί με τις κυβερνήσεις τον καθορισμό και την υλοποίηση των βασικών στόχων πολιτικής που υποστηρίζονται από τα προγράμματα. Ο διάλογος προορίζεται επίσης να αποτελέσει βασικό στοιχείο της προσανατολισμένης στα αποτελέσματα προσέγγισης της Επιτροπής για τη δημοσιονομική στήριξη, καθώς η Επιτροπή τον χρησιμοποιεί σε συνδυασμό με τις προϋποθέσεις και τους στόχους που τίθενται για την εξέταση των επιδόσεων της κυβέρνησης. Συνήθως, ο διάλογος λαμβάνει χώρα τόσο σε επίπεδο πολιτικής όσο και σε τεχνικό επίπεδο και διεξάγεται από κοινού με άλλους χορηγούς βοήθειας.

69. Το Συνέδριο εξέτασε κατά πόσον η Επιτροπή διαχειρίζεται τον διάλογο που αναπτύσσει με τις χώρες εταίρους κατά τρόπο που συμβάλλει στην επίτευξη των προσδοκώμενων αποτελεσμάτων των προγραμμάτων ΓΔΣ. Για τον σκοπό αυτό, εξέτασε κατά πόσον οι στόχοι και οι ρυθμίσεις του διαλόγου καθορίζονται με σαφήνεια και είναι ενδεδειγμένοι, κατά πόσον η Επιτροπή έλαβε ενεργά μέρος στον διάλογο σε κατάλληλο επίπεδο και σύμφωνα με τις θεσπισθείσες ρυθμίσεις, καθώς και κατά πόσον η συμβολή της Επιτροπής στον διάλογο εξέτασε επαρκώς τις βασικές πτυχές της μείωσης της φτώχειας και της ΔΔΟ.

ΑΠΟΥΣΙΑ ΚΑΤΑΛΛΗΛΟΥ ΠΛΑΙΣΙΟΥ ΓΙΑ ΤΗ ΔΙΑΣΦΑΛΙΣΗ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΥ ΔΙΑΛΟΓΟΥ

70. Στις περισσότερες χώρες στις οποίες παρέχεται ΓΔΣ, έχουν συναφθεί κοινές συμφωνίες χορηγών βοήθειας μεταξύ των χορηγών βοήθειας και με τις χώρες εταίρους για τη θέσπιση κοινών αρχών και διαδικασιών για τη διεξαγωγή του διαλόγου, και η Επιτροπή υποστηρίζει ενεργά και συμμετέχει σε τέτοιες ρυθμίσεις. Εντούτοις, η Επιτροπή δεν έχει αναπτύξει ακόμη την αναγκαία λεπτομερή καθοδήγηση ώστε να διασφαλίζεται ότι, στο πλαίσιο αυτό, οι υπάλληλοί της αξιοποιούν πλήρως τις ευκαιρίες διαλόγου.

71. Οι εσωτερικές κατευθυντήριες οδηγίες της Επιτροπής παρέχουν ελάχιστες πληροφορίες σχετικά με το ποιοι πρέπει να είναι οι στόχοι και το περιεχόμενο του διαλόγου, καθώς και σχετικά με το πώς πρέπει να διεξάγεται και να τεκμηριώνεται ο διάλογος στα διάφορα στάδια του κύκλου του προγράμματος. Απαιτούν, ωστόσο, την εφαρμογή μιας κατάλληλης στρατηγικής διαλόγου όταν εντοπίζονται αδυναμίες που επηρεάζουν βασικές πτυχές του προγράμματος ΓΔΣ. Στην πράξη, δεν έχουν καταρτιστεί τέτοιες στρατηγικές, παρά τον χρήσιμο ρόλο που θα μπορούσαν να διαδραματίσουν σε όλα τα προγράμματα ΓΔΣ συμβάλλοντας στη συστηματική βελτίωση του αποτελεσματικού διαλόγου, καθορίζοντας σαφείς στόχους και ρυθμίσεις και ορίζοντας τους αναγκαίους πόρους σε προσωπικό για τη διεξαγωγή του διαλόγου.

72. Ο βαθμός στον οποίο τα προγράμματα ΓΔΣ έθεσαν μια ορθή βάση διαλόγου ποικίλλει. Στο Βιετνάμ και στο Λάος, οι στόχοι και οι ρυθμίσεις του διαλόγου περιγράφονται με σαφήνεια στον ετήσιο κύκλο των προγραμμάτων της Παγκόσμιας Τράπεζας για τη στρατηγική μείωσης της φτώχειας, στα οποία συνεισέφεραν τα προγράμματα ΓΔΣ της Επιτροπής, και ο διάλογος επικεντρώθηκε στις μεταρρυθμίσεις που επρόκειτο να θεσπιστούν από τις εθνικές κυβερνήσεις. Αντιθέτως, υπήρχαν ελάχιστες λεπτομερείς πληροφορίες στην Ουγκάντα και στην Παραγουάη σχετικά με το ποιοι θα ήταν οι συγκεκριμένοι στόχοι του διαλόγου της Επιτροπής κατά τη διάρκεια του προγράμματος, και στην Παραγουάη οι τρόποι με τους οποίους θα επιδιωκόταν η επίτευξη των εν λόγω στόχων ήταν ακόμη λιγότερο σαφείς. Στο Μπενίν, σημειώθηκε σημαντική πρόοδος ως προς το θέμα αυτό στο δέκατο ΕΤΑ σε σύγκριση με το ένατο ΕΤΑ.

Η ΣΥΜΜΕΤΟΧΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟΝ ΔΙΑΛΟΓΟ ΠΟΙΚΙΛΛΕΙ, ΑΛΛΑ ΕΙΝΑΙ ΣΥΧΝΑ ΠΕΡΙΟΡΙΣΜΕΝΗ

73. Τα προγράμματα ΓΔΣ έχουν ιδιαίτερη σημασία διότι παρέχουν στην Επιτροπή τη δυνατότητα να πραγματοποιεί διάλογο σχετικά με τον εθνικό προϋπολογισμό και τη ΔΔΟ, και η συμβολή της στον διάλογο για τη ΓΔΣ είναι γενικά μεγαλύτερη στον εν λόγω τομέα. Τα αποτελέσματα των αξιολογήσεων PEFA (βλέπε σημείο 31) διαδραμάτισαν συχνά καταλυτικό ρόλο στην ενίσχυση του διαλόγου για τη ΔΔΟ. Στους άλλους τομείς στους οποίους επικεντρώνονται κατά κανόνα τα προγράμματα ΓΔΣ, ο διάλογος της Επιτροπής περιορίζεται σε πολλές περιπτώσεις σε ζητήματα που σχετίζονται με την αξιολόγηση της συμμόρφωσης προς τις προϋποθέσεις του προγράμματος που αφορούν τις μεταβλητές και τις σταθερές δόσεις και όχι στην εξέταση των συνολικών επιδόσεων της κυβέρνησης στους οικείους τομείς. Ως εκ τούτου, συχνά η Επιτροπή δεν διαδραματίζει στον διάλογο τον αναμενόμενο ρόλο, λαμβανομένων υπόψη των σημαντικών χρηματοδοτικών συνεισφορών της (βλέπε πλαίσιο 5).

ΠΛΑΙΣΙΟ 5

ΔΙΑΛΟΓΟΣ

Ο ρθή πρακτική της Επιτροπής: Βιετνάμ

Στο Βιετνάμ, η Επιτροπή παρέχει ΓΔΣ στο πλαίσιο των πιστώσεων στήριξης για τη μείωση της φτώχειας της Παγκόσμιας Τράπεζας, οι οποίες αποτελούν τον μηχανισμό ΓΔΣ που χρησιμοποιούν όλοι οι χορηγοί βοήθειας στο Βιετνάμ. Πρόκειται για ένα σαφές πλαίσιο διαλόγου μεταξύ της κοινότητας των χορηγών βοήθειας, υπό την ηγεσία της Παγκόσμιας Τράπεζας και της κυβέρνησης. Περιλαμβάνει έναν ετήσιο κύκλο, βάσει του οποίου όλοι οι συγχρηματοδότες καθορίζουν, παρακολουθούν και αξιολογούν τις προϋποθέσεις από κοινού με την κυβέρνηση. Στον διάλογο, η Επιτροπή στοχοθετεί περιορισμένο αριθμό τομέων, γεγονός που αντικατοπτρίζει τις προσπάθειές της για τήρηση του κώδικα δεοντολογίας της ΕΕ για τον καταμερισμό της εργασίας στην αναπτυξιακή πολιτική.

Π ρακτική της Επιτροπής που χαρακτηρίστηκε από αδυναμίες: Παραγουάη

Ο στόχος του προγράμματος ΓΔΣ στην Παραγουάη είναι η υποστήριξη της εφαρμογής του δικτύου κοινωνικής προστασίας, το οποίο αποτελεί σημαντικό στοιχείο στον άξονα κοινωνικής προστασίας της εθνικής στρατηγικής για τη μείωση της φτώχειας. Κατόπιν της μείζονος πολιτικής αλλαγής μετά τις εκλογές, ο διάλογος έλαβε χώρα σε ιδιαίτερο πολιτικό πλαίσιο. Δεν έχει θεσπιστεί δομημένο πλαίσιο διαλόγου με μηχανισμούς συντονισμού των χορηγών βοήθειας, όπως ομάδες εργασίας ή κοινές ετήσιες επισκοπήσεις, για τη διεξοδική συζήτηση της εφαρμογής της εθνικής στρατηγικής για τη μείωση της φτώχειας. Η Επιτροπή επικέντρωσε τον διάλογο στη συμμόρφωση της κυβέρνησης προς τους δείκτες που χρησιμοποιούνται για τις μεταβλητές δόσεις. Ως εκ τούτου, δεν έδωσε αρκετή προσοχή στη συνολική εφαρμογή του δικτύου κοινωνικής προστασίας και δεν αξιοποίησε την ευκαιρία για ευρύτερο διάλογο σχετικά με την ποιότητα των κοινωνικών υπηρεσιών. Στην πραγματικότητα, η περιορισμένη παρακολούθηση από την Επιτροπή της εφαρμογής του δικτύου κοινωνικής προστασίας και του σχεδίου δράσης ΔΔΟ περιορίζει την πιθανή έκταση του διαλόγου. Αυτό σημαίνει ότι οι ανεπαρκείς επιδόσεις δεν εντοπίζονται εγκαίρως, ώστε να είναι δυνατή μια έγκαιρη ανταπόκριση μέσω του διαλόγου. Στις περιπτώσεις όπου οι δείκτες δεν επετεύχθησαν ή επετεύχθησαν με πολύ μεγαλύτερη απόκλιση από την κανονικά αναμενόμενη, η Επιτροπή δεν ζήτησε εξηγήσεις από την κυβέρνηση ούτε αμφισβήτησε την αξιοπιστία των στατιστικών στοιχείων.

74. Ένας καθοριστικός παράγοντας ο οποίος επηρεάζει την ποιότητα του διαλόγου είναι η ικανότητα των εμπλεκόμενων υπαλλήλων της Επιτροπής. Ένας σημαντικός λόγος για την ελλιπή αξιοποίηση από την Επιτροπή των ευκαιριών διαλόγου που παρέχει η ΓΔΣ υπήρξε η ανεπαρκής εμπειρογνωμοσύνη σε πολλές αντιπροσωπείες της Επιτροπής στους τομείς προτεραιότητας που καλύπτουν οι στόχοι του προγράμματος ΓΔΣ. Στην ετήσια έκθεσή του σχετικά με τα ΕΤΑ για το 2007 (σημείο 33), το Συνέδριο ανέφερε ότι "η αύξηση της δημοσιονομικής στήριξης (…) δημιουργεί την ανάγκη για ειδικές ικανότητες και γνώσεις και το Συνέδριο παρατηρεί ότι το κλιμάκιο εσωτερικού ελέγχου του EuropeAid συνέστησε (…) να διαμορφωθεί μια πολιτική ανθρωπίνων πόρων στην οποία θα καθοριστούν στόχοι όσον αφορά τον αριθμό, τις ικανότητες και τις γνώσεις των υπαλλήλων που εμπλέκονται στη δημοσιονομική στήριξη".

75. Μολονότι η Επιτροπή έχει γενικά αναγάγει σε προτεραιότητα τον διάλογο για τη ΔΔΟ, η πρόσληψη ειδικών σε θέματα ΔΔΟ υπήρξε δύσκολη, λόγω της σχετικά περιορισμένης διαθέσιμης εμπειρογνωμοσύνης στον συγκεκριμένο τομέα. Η Επιτροπή κατέβαλε προσπάθειες για την αντιμετώπιση αυτού του προβλήματος αναπτύσσοντας αρκετά μαθήματα κατάρτισης σχετικά με τη ΔΔΟ. Χαμηλότερη προτεραιότητα δίνεται συνήθως στην εξασφάλιση της ύπαρξης αρκετών υπαλλήλων ώστε να συνεισφέρουν στον διάλογο στον τομέα της υγείας και της εκπαίδευσης, παρά το γεγονός ότι η Επιτροπή περιλαμβάνει συστηματικά στόχους για τους δύο αυτούς τομείς στα προγράμματα ΓΔΣ που υλοποιεί [42]. Έτσι, η αντιπροσωπεία στο Μπενίν διέθετε μεν ειδικούς σε θέματα ΔΔΟ, αλλά δεν διέθετε υπαλλήλους ειδικευμένους στους τομείς της υγείας και της εκπαίδευσης, με αποτέλεσμα να μην λάβει μέρος στις ομάδες εργασίας για την υγεία και την εκπαίδευση [43] και να μπορεί να συμμετάσχει μόνον σε περιορισμένο βαθμό στις κοινές ετήσιες επισκοπήσεις [44].

76. Οι επιστολές της Επιτροπής προς τις κυβερνήσεις με τις οποίες τις ενημερώνει σχετικά με το ποσό των μεταβλητών δόσεων που πρόκειται να εκταμιευθεί χρησιμοποιούνται στο πλαίσιο του διαλόγου. Η Επιτροπή περιλαμβάνει στις επιστολές αυτές μηνύματα σχετικά με ζητήματα προβληματισμού όσον αφορά τη συνεχιζόμενη επιλεξιμότητα του προγράμματος ΓΔΣ, την εφαρμογή του προγράμματος ΓΔΣ και τις επιδόσεις της κυβέρνησης στους τομείς στους οποίους επικεντρώνεται το πρόγραμμα ΓΔΣ. Ωστόσο, σε ορισμένες χώρες, η ευκαιρία αυτή δεν αξιοποιήθηκε καθόλου (π.χ. Παραγουάη) ή αξιοποιήθηκε μόνον εν μέρει (π.χ. Μπενίν).

77. Παρά τη σημασία του διαλόγου, οι εσωτερικές εκθέσεις της Επιτροπής σχετικά με τον διάλογο που διεξάγεται ειδικά στο πλαίσιο των προγραμμάτων ΓΔΣ είναι περιορισμένες [45]. Η υποβολή εκθέσεων εσωτερικής διαχείρισης της Επιτροπής από τις αντιπροσωπείες στην έδρα του EuropeAid περιορίζεται κυρίως σε γενικά σχόλια σχετικά με την κατάσταση του πολιτικού διαλόγου όσον αφορά το συνολικό πρόγραμμα συνεργασίας. Αυτή η έλλειψη πληροφόρησης και η απουσία σαφών στόχων για τον διάλογο της Επιτροπής σχετικά με τη ΓΔΣ (βλέπε σημείο 71) δυσχεραίνει την αξιολόγηση και την απόδειξη από την Επιτροπή του βαθμού στον οποίο ο διάλογος συνέβαλε αποτελεσματικά στους στόχους του προγράμματος ΓΔΣ.

ΟΙ ΕΚΘΈΣΕΙΣ ΠΟΥ ΥΠΟΒΆΛΛΕΙ Η ΕΠΙΤΡΟΠΉ ΣΕ ΕΞΩΤΕΡΙΚΟΎΣ ΕΝΔΙΑΦΕΡΟΜΈΝΟΥΣ ΤΕΊΝΟΥΝ ΝΑ ΕΠΙΚΕΝΤΡΏΝΟΝΤΑΙ ΣΤΑ ΔΥΝΗΤΙΚΆ ΟΦΈΛΗ ΤΗΣ ΓΔΣ ΠΑΡΆ ΣΤΑ ΑΠΟΤΕΛΈΣΜΑΤΑ

78. Τα κύρια έγγραφα της Επιτροπής για την υποβολή εκθέσεων σχετικά με την εξωτερική συνεργασία της, συμπεριλαμβανομένης της ΓΔΣ, είναι οι ετήσιες εκθέσεις της "για την αναπτυξιακή πολιτική και την πολιτική εξωτερικής βοήθειας της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και την εφαρμογή τους" [46]. Το 2008, η Επιτροπή δημοσίευσε επίσης δύο έγγραφα σχετικά με το θέμα της δημοσιονομικής στήριξης, με τίτλο "Budget Support — A Question of Mutual Trust" (Δημοσιονομική στήριξη — Ζήτημα αμοιβαίας εμπιστοσύνης) και "Budget Support — The Effective Way To Finance Development?" (Δημοσιονομική στήριξη — Ο αποτελεσματικός τρόπος χρηματοδότησης της ανάπτυξης;). Επιπλέον, η Επιτροπή καταρτίζει ενημερωτικά σημειώματα για τις διαχειριστικές επιτροπές του ΕΤΑ και του μηχανισμού αναπτυξιακής συνεργασίας, οι οποίες απαρτίζονται από εκπροσώπους των κρατών μελών [47].

79. Το Συνέδριο εξέτασε τις εκθέσεις που υπέβαλε η Επιτροπή σχετικά με τα προγράμματά της για την παροχή ΓΔΣ, προκειμένου να αξιολογήσει κατά πόσον υπέβαλε σαφείς, διεξοδικές και ακριβείς εκθέσεις σχετικά με αυτά, ιδίως όσον αφορά την αποτελεσματικότητα, τα δυνητικά οφέλη και τους κινδύνους τους, και τις προκλήσεις της υλοποίησης. Το Συνέδριο επικεντρώθηκε στις ετήσιες εκθέσεις της Επιτροπής κατά την περίοδο 2001-2009.

ΟΙ ΕΞΩΤΕΡΙΚΈΣ ΕΚΘΈΣΕΙΣ ΕΠΙΚΕΝΤΡΏΝΟΝΤΑΙ ΣΤΑ ΔΥΝΗΤΙΚΆ ΟΦΈΛΗ ΤΗΣ ΓΔΣ

80. Οι ετήσιες εκθέσεις περιέχουν τακτικά πληροφορίες οι οποίες περιγράφουν τις διαδικασίες της Επιτροπής για τη διαχείριση της δημοσιονομικής στήριξης και τις εξελίξεις στον σχεδιασμό του μηχανισμού. Παρέχουν επίσης λεπτομέρειες για τις αναλήψεις υποχρεώσεων χρηματοδότησης στο πλαίσιο της δημοσιονομικής στήριξης. Επιπλέον, αναφέρονται εκτενώς στα δυνητικά οφέλη της δημοσιονομικής στήριξης.

81. Η Επιτροπή χρησιμοποιεί τακτικά τις ετήσιες εκθέσεις για να εξηγήσει τα δυνητικά οφέλη της δημοσιονομικής στήριξης, όπως η ευθυγράμμιση της βοήθειας με τις εθνικές πολιτικές και τα εθνικά συστήματα, η ισχυρότερη ιδιοποίηση, η βελτίωση των ευκαιριών διαλόγου, η καλύτερη εναρμόνιση των χορηγών βοήθειας, η μεγαλύτερη προβλεψιμότητα της ενίσχυσης και το χαμηλότερο κόστος των συναλλαγών. Ωστόσο, οι εκθέσεις τείνουν να μην τονίζουν το γεγονός ότι τα οφέλη που περιγράφονται είναι μόνον δυνητικά. Στην πραγματικότητα, πολλά εξ αυτών μπορούν να επιτευχθούν στην καλύτερη περίπτωση μόνον εν μέρει, επειδή οι αναγκαίες προϋποθέσεις στη δικαιούχο χώρα δεν έχουν επιτευχθεί ακόμη πλήρως, ιδίως λόγω συνεχιζόμενων αδυναμιών στα εθνικά σχέδια ανάπτυξης και στα συστήματα διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών (βλέπε σημεία 26, 29 και 38). Ομοίως, συχνά η Επιτροπή δεν έχει την ικανότητα να εκμεταλλευθεί πλήρως τα δυνητικά οφέλη, ιδίως στις περιπτώσεις εκείνες στις οποίες οι αντιπροσωπείες της δεν διαθέτουν επαρκή εμπειρογνωμοσύνη για να αξιοποιήσουν πλήρως τις βελτιωμένες ευκαιρίες διαλόγου που προσφέρει η δημοσιονομική στήριξη (βλέπε σημείο 74).

82. Μετά τη Διακήρυξη των Παρισίων του 2005 για την αποτελεσματικότητα της βοήθειας, οι ετήσιες εκθέσεις της Επιτροπής τόνιζαν τον ρόλο της δημοσιονομικής στήριξης στην αύξηση της "αποτελεσματικότητας της βοήθειας" [48]. Ωστόσο, οι εκθέσεις δεν πραγματοποιούν σαφή διάκριση μεταξύ της "αποτελεσματικότητας της βοήθειας" την οποία στοχοθετεί η Διακήρυξη των Παρισίων —ήτοι τη βελτίωση της χορήγησης της ενίσχυσης τηρώντας τις βασικές αρχές της Διακήρυξης των Παρισίων— και της "αποτελεσματικότητας της βοήθειας" όσον αφορά τον τελικό αντίκτυπο της βοήθειας στη μείωση της φτώχειας. Η χρησιμοποίηση της δημοσιονομικής στήριξης ως μέσο καλύτερης τήρησης των αρχών της Διακήρυξης των Παρισίων δεν αποτελεί εγγύηση ότι η βοήθεια υπήρξε αποτελεσματική, συμβάλλοντας στη βελτίωση της ζωής των φτωχών.

83. Λαμβάνοντας υπόψη τον δυνητικό ρόλο που μπορεί να διαδραματίσει η δημοσιονομική στήριξη για τη χορήγηση των ενισχύσεων σύμφωνα με τις αρχές της Διακήρυξης των Παρισίων, η Ευρωπαϊκή Ένωση δεσμεύθηκε να διοχετεύει 50 % της διακυβερνητικής βοήθειας μέσω των συστημάτων των χωρών (βλέπε σημείο 7). Επιπλέον, το ποσοστό της ενίσχυσης που διοχετεύεται μέσω δημοσιονομικής στήριξης χρησιμοποιείται ως δείκτης αποτελεσμάτων στα ετήσια προγράμματα εργασίας του EuropeAid. Στη βάση αυτήν, ένα σημαντικό χαρακτηριστικό της κάλυψης του θέματος της δημοσιονομικής στήριξης στις ετήσιες εκθέσεις είναι η υπογράμμιση της προόδου προς την επίτευξη του ποσοτικού αυτού στόχου, μολονότι η αύξηση της χρήσης της δημοσιονομικής στήριξης δεν σημαίνει κατ’ ανάγκη αύξηση της αποτελεσματικότητάς της όσον αφορά τη μείωση της φτώχειας.

ΟΙ ΕΞΩΤΕΡΙΚΈΣ ΕΚΘΈΣΕΙΣ ΠΑΡΈΧΟΥΝ ΕΛΆΧΙΣΤΕΣ ΠΛΗΡΟΦΟΡΊΕΣ ΣΧΕΤΙΚΆ ΜΕ ΤΟΥΣ ΚΙΝΔΎΝΟΥΣ, ΤΙΣ ΠΡΟΚΛΉΣΕΙΣ ΌΣΟΝ ΑΦΟΡΆ ΤΗΝ ΥΛΟΠΟΊΗΣΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΠΡΑΓΜΑΤΙΚΉ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΌΤΗΤΑ

84. Οι αναφορές των ετήσιων εκθέσεων στα πραγματικά αποτελέσματα της δημοσιονομικής στήριξης είναι σημαντικά λιγότερες σε σύγκριση με τα σχόλιά τους όσον αφορά τα δυνητικά οφέλη και την αυξημένη χρήση της. Η έλλειψη πληροφοριών στις ετήσιες εκθέσεις σχετικά με τα αποτελέσματα της δημοσιονομικής στήριξης αποτελεί αντίθεση σε σύγκριση με την παροχή πληροφοριών σχετικά με άλλες μορφές ενίσχυσης, τις οποίες η Επιτροπή εξασφαλίζει από το προσανατολισμένο στα αποτελέσματα σύστημα παρακολούθησης που ανέπτυξε για τη διενέργεια ετήσιων αξιολογήσεων των σχεδίων. Η Επιτροπή δεν διαθέτει άλλες εσωτερικές διαδικασίες υποβολής εκθέσεων για τη συστηματική αξιολόγηση των αποτελεσμάτων μείωσης της φτώχειας των προγραμμάτων ΓΔΣ που υλοποιεί, οι οποίες θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν ακολούθως για σκοπούς υποβολής εξωτερικών εκθέσεων. Δεν υπάρχει κάτι αντίστοιχο με τις ετήσιες εκθέσεις των αντιπροσωπειών για τη ΔΔΟ (βλέπε σημείο 31) για την υποβολή εκθέσεων σχετικά με την πρόοδο στην επίτευξη των στόχων που σχετίζονται με τη μείωση της φτώχειας. Οι εξαμηνιαίες εκθέσεις διαχείρισης της εξωτερικής βοήθειας που εκπονούνται από τις αντιπροσωπείες για το EuropeAid επικεντρώνονται περισσότερο στην κατάσταση της υλοποίησης παρά στα αποτελέσματα.

85. Οι ουσιαστικότερες πληροφορίες σχετικά με τα αποτελέσματα της ΓΔΣ παρασχέθηκαν στην ετήσια έκθεση του 2007. Η έκθεση περιελάμβανε επισκόπηση των πορισμάτων της κοινής αξιολόγησης της ΓΔΣ του 2006, η οποία ήταν η πρώτη σημαντική αξιολόγηση της ΓΔΣ που διενεργήθηκε. Ωστόσο, μολονότι παρατίθεται η εκτίμηση της αξιολόγησης σύμφωνα με την οποία η ΓΔΣ είχε θετικό αντίκτυπο στην πολιτική και στις διαδικασίες ΔΔΟ, στην ετήσια έκθεση σημειώνεται επίσης ότι "οι περισσότερες συνέπειες των εισροών της ΓΔΣ αφορούν έως τώρα την πρόσβαση σε υπηρεσίες και όχι την εισοδηματική φτώχεια και τη χειραφέτηση των φτωχών". Στην ετήσια έκθεσή της για το 2009, η Επιτροπή αναγνώρισε τους περιορισμούς της αξιολόγησης αυτής, η οποία "δεν αξιολόγησε αποτελέσματα".

86. Προβληματίζει το γεγονός ότι δεν υπάρχει καθιερωμένη μεθοδολογία αξιολόγησης, η οποία να παράγει ένα συνολικό έργο αξιολόγησης που θα παρέχει στοιχεία σχετικά με το κατά πόσο, και υπό ποιες συνθήκες, η δημοσιονομική στήριξη μπορεί να συμβάλει αποτελεσματικά στη μείωση της φτώχειας. Οι δυσκολίες που αντιμετώπισε η αξιολόγηση του 2006 συνδέονται εν μέρει με τη θεμελιώδη πρόκληση της αξιολόγησης της αποτελεσματικότητας της δημοσιονομικής στήριξης, η οποία αφορά το πώς μπορούν να αποδοθούν οι βελτιώσεις στα αποτελέσματα ανάπτυξης ειδικά στη δημοσιονομική στήριξη. Αυτό οφείλεται στο ότι η δημοσιονομική στήριξη εκ μέρους των χορηγών βοήθειας συγχωνεύεται με τους εθνικούς προϋπολογισμούς, και επομένως δεν μπορεί να προσδιοριστεί χωριστά, όσο και από το γεγονός ότι τα βελτιωμένα αποτελέσματα ενδέχεται να οφείλονται σε εξωτερικούς παράγοντες καθώς και στα κρατικά προγράμματα στα οποία συνεισφέρει η δημοσιονομική στήριξη.

87. Μετά την κοινή αξιολόγηση του 2006, η Επιτροπή ηγείται των προσπαθειών των χορηγών βοήθειας στο πλαίσιο της Επιτροπής Αναπτυξιακής Βοήθειας του Δικτύου Αξιολόγησης του Οργανισμού Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης για την ανάπτυξη μιας βελτιωμένης μεθοδολογίας αξιολόγησης, με σκοπό την καλύτερη εξέταση του ζητήματος του αντικτύπου της δημοσιονομικής στήριξης. Στα τέλη του 2009, ξεκίνησαν τρεις πιλοτικές αξιολογήσεις σε επίπεδο χώρας, εκ των οποίων δύο με επικεφαλής την Επιτροπή.

88. Ένας σημαντικός ενδιάμεσος στόχος της ΓΔΣ, για τον οποίο θα ήταν επίσης σκόπιμο να αποκτηθούν πληροφορίες, είναι η συμβολή στη βελτίωση της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών στις χώρες εταίρους. Η εξασφάλιση αποτελεσματικής μεταφοράς δημοσιονομικών πόρων από τα συστήματα ΔΔΟ για τις δαπάνες υπέρ των φτωχών αποτελεί ουσιώδες μέρος της επίτευξης των συνολικών στόχων μείωσης της φτώχειας. Ωστόσο, μολονότι η Επιτροπή έχει αναπτύξει ένα σύστημα ετήσιας εσωτερικής υποβολής εκθέσεων από τις αντιπροσωπείες για θέματα ΔΔΟ, οι εν λόγω εκθέσεις δεν αξιολογούν την επίτευξη των στόχων ΔΔΟ των προγραμμάτων ΓΔΣ. Αυτό σημαίνει ότι, εκ νέου, οι διαθέσιμες πληροφορίες για εξωτερική υποβολή εκθέσεων σχετικά με την επίτευξη των στόχων ΔΔΟ της ΓΔΣ είναι λιγοστές, γεγονός που επεξηγεί γιατί είναι επίσης περιορισμένη η εξέταση του συγκεκριμένου θέματος στις ετήσιες εκθέσεις.

89. Ένας βασικός κίνδυνος που συνδέεται με τη δημοσιονομική στήριξη, ιδίως σε ένα πλαίσιο διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών χαρακτηριζόμενης από αδυναμίες και συχνά σημαντικών επιπέδων διαφθοράς, είναι να μην χρησιμοποιηθεί ο προϋπολογισμός της χώρας-αποδέκτη για τον επιδιωκόμενο σκοπό της μείωσης της φτώχειας. Εντούτοις, οι ετήσιες εκθέσεις αφιερώνουν συνήθως ελάχιστη προσοχή στο ζήτημα αυτό. Πράγματι, στον πρόλογο της ετήσιας έκθεσης για το 2009 αναφέρεται, σχετικά με τους μεγαλύτερους δικαιούχους δημοσιονομικής στήριξης, ότι "απέδειξαν την αξιοπιστία των δημόσιων οικονομικών τους". Οι ετήσιες εκθέσεις επικεντρώνονται εκ νέου περισσότερο στα δυνητικά οφέλη της δημοσιονομικής στήριξης για την ανάπτυξη συστημάτων ΔΔΟ παρά στον κίνδυνο τα συστήματα ΔΔΟ που παρουσιάζουν αδυναμίες να έχουν ως συνέπεια να μην επιτύχει η δημοσιονομική στήριξη τους στόχους που συνδέονται με τη μείωση της φτώχειας.

90. Εξετάζοντας τα ζητήματα ΔΔΟ στο πλαίσιο της δημοσιονομικής στήριξης, στην ετήσια έκθεση της Επιτροπής γίνεται συχνά αναφορά στην ανάπτυξη της αξιολόγησης του πλαισίου δημόσιων δαπανών (PEFA) ως διαγνωστικού εργαλείου για τη ΔΔΟ. Όπως έχει ήδη προαναφερθεί (βλέπε σημείο 31), η PEFA διαδραματίζει πράγματι χρήσιμο ρόλο στην ανάδειξη των τομέων στους οποίους οι χώρες πρέπει να βελτιώσουν τη ΔΔΟ, και στη μέτρηση των εν λόγω βελτιώσεων σε βάθος χρόνου. Ωστόσο, μια πιο ισορροπημένη παρουσίαση του ρόλου της PEFA θα αναγνώριζε επίσης τους περιορισμούς της καθώς και το γεγονός ότι δεν αποτελεί αυτή καθαυτή εργαλείο εκτίμησης κινδύνων.

91. Οι ετήσιες εκθέσεις της Επιτροπής δεν εξετάζουν επίσης τις βασικές προκλήσεις που αντιμετωπίζει στη διαχείριση της ΓΔΣ, οι οποίες αναφέρονται στην παρούσα έκθεση του Συνεδρίου, όπως τα μειονεκτήματα και τα πλεονεκτήματα των βασισμένων στα αποτελέσματα προϋποθέσεων που θέτει η Επιτροπή, την ικανότητα των υπαλλήλων της να αξιοποιήσουν πλήρως τις ευκαιρίες διαλόγου που προσφέρει η ΓΔΣ, και τη συνάφεια και την αποτελεσματικότητα της τεχνικής συνεργασίας που συνδέεται με τα προγράμματα ΓΔΣ.

92. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο στην έκθεσή του περί απαλλαγής για το ΕΤΑ για το οικονομικό έτος 2007 τόνισε την αναγκαιότητα υποβολής εκθέσεων από την Επιτροπή σχετικά με τη δημοσιονομική στήριξη, οι οποίες να βασίζονται σε "αναλυτικές και κριτικές, και όχι μόνο περιγραφικές, πληροφορίες" [49]. Γενικότερα, το Κοινοβούλιο ζήτησε από την Επιτροπή να βασίζει την προσέγγισή της στην "πραγματικότητα και σε ξεκάθαρα στοιχεία" και όχι σε "ρητορική" [50]. Στην έκθεση παρακολούθησης η Επιτροπή δεσμεύθηκε να παράσχει διεξοδικότερη κάλυψη των ζητημάτων δημοσιονομικής στήριξης στις μελλοντικές ετήσιες εκθέσεις.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

ΣΥΝΟΛΙΚΆ ΣΥΜΠΕΡΆΣΜΑΤΑ

93. Η παροχή ενίσχυσης μέσω ΓΔΣ εμφανίζει διάφορα δυνητικά οφέλη όσον αφορά τη χορήγηση των ενισχύσεων. Ωστόσο, όπως συμβαίνει και με άλλους τρόπους ενίσχυσης, ο τελικός αντίκτυπος της ΓΔΣ στη μείωση της φτώχειας εξαρτάται από τις ειδικές συνθήκες σε κάθε χώρα. Επίσης, εξαρτάται από την αποτελεσματική διαχείριση εκ μέρους της Επιτροπής των προγραμμάτων ΓΔΣ που υλοποιεί. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι, μολονότι η Επιτροπή κατέβαλε σημαντικές προσπάθειες κατά την τελευταία δεκαετία για την ανάπτυξη του τρόπου προσέγγισης της παροχής ενίσχυσης μέσω ΓΔΣ, εξακολουθούν να υπάρχουν αδυναμίες σε επίπεδο μεθοδολογίας και διαχείρισης των προγραμμάτων ΓΔΣ στις χώρες ΑΚΕ, καθώς και στις χώρες της Λατινικής Αμερικής και της Ασίας, με συνέπεια τα προγράμματα αυτά να εμφανίζουν λιγότερες πιθανότητες πλήρους επίτευξης του δυνητικού βαθμού αποτελεσματικότητάς τους.

94. Πρέπει να αναγνωριστεί ότι τα προγράμματα ΓΔΣ της Επιτροπής σχεδιάζονται και υλοποιούνται σε συντονισμό με άλλους χορηγούς βοήθειας και ότι πολλές ελλείψεις που διαπιστώθηκαν από το Συνέδριο δεν αφορούν ειδικά την Επιτροπή. Και άλλα ανώτατα όργανα ελέγχου, όπως η Εθνική Ελεγκτική Υπηρεσία του Ηνωμένου Βασιλείου [51] και η Εθνική Ελεγκτική Υπηρεσία της Σουηδίας [52], διατύπωσαν παρόμοιες παρατηρήσεις σχετικά με τη διαχείριση της ΓΔΣ από τις δικές τους υπηρεσίες χορήγησης βοήθειας. Ωστόσο, η Επιτροπή έχει την αποκλειστική ευθύνη λήψης των αποφάσεων χρηματοδότησης και λογοδοτεί στην αρμόδια για την απαλλαγή αρχή για τη διαχείριση των προγραμμάτων ΓΔΣ που υλοποιεί.

95. Η Επιτροπή γνωρίζει ότι πρέπει να βελτιώσει τη διαχείριση που ασκεί στον τομέα της ΓΔΣ και, στο τέλος του 2009, προέβη στην έναρξη της αναθεώρησης των εσωτερικών κατευθυντήριων οδηγιών της, προκειμένου να αντιμετωπιστούν τα περισσότερα από τα ζητήματα που θίγει το Συνέδριο. Μια βασική πτυχή η οποία δεν εξετάζεται επί του παρόντος είναι η αναγκαιότητα βελτίωσης από την Επιτροπή των εκθέσεων που υποβάλλει σε εξωτερικούς ενδιαφερομένους. Μολονότι είναι ενθαρρυντικό το γεγονός ότι η Επιτροπή ξεκίνησε τη συγκεκριμένη διαδικασία αναθεώρησης, το κατά πόσο θα αποδειχθεί τελικά αποτελεσματική θα εξαρτηθεί από τα αποτελέσματα. Η Επιτροπή πρέπει να αντιμετωπίσει την πρόκληση της εκπόνησης κατάλληλων κατευθυντήριων οδηγιών και της αποτελεσματικής και συνεπούς εφαρμογής τους από το σύνολο των υπαλλήλων της Επιτροπής. Αυτό θα απαιτήσει ισχυρή δέσμευση σε όλα τα επίπεδα, ένα σαφές χρονοδιάγραμμα, περαιτέρω προσπάθειες για την εκπαίδευση των εμπλεκόμενων υπαλλήλων, ενίσχυση της στήριξης προς τις αντιπροσωπείες, και διεξοδική παρακολούθηση της συμμόρφωσης προς τις αναθεωρημένες κατευθυντήριες οδηγίες.

ΕΙΔΙΚΆ ΣΥΜΠΕΡΆΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΆΣΕΙΣ

96. Μολονότι η συστηματική συμπερίληψη μακροοικονομικών στόχων και στόχων ΔΔΟ αποτελεί θετικό χαρακτηριστικό και έχει παρατηρηθεί κάποια βελτίωση σε πιο πρόσφατα προγράμματα όσον αφορά τον καθορισμό των στόχων, οι στόχοι δεν είναι επαρκώς προσαρμοσμένοι στις ειδικές συνθήκες της χώρας και συχνά δεν είναι συγκεκριμένοι. Επιπλέον, οι στόχοι δεν λαμβάνουν υπόψη τους πόρους προσωπικού που διαθέτουν οι αντιπροσωπείες.

ΣΥΣΤΑΣΗ 1

ΕΠΙΛΟΓΗ ΚΑΙ ΔΙΑΤΥΠΩΣΗ ΤΩΝ ΣΤΟΧΩΝ ΚΑΙ ΑΝΑΜΕΝΟΜΕΝA ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΑ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ ΓΔΣ

Η Επιτροπή πρέπει να προσαρμόζει τους στόχους του προγράμματός της για την παροχή δημοσιονομικής στήριξης στις ειδικές συνθήκες της χώρας εταίρου. Για τον σκοπό αυτό, η Επιτροπή πρέπει:

α) να διασφαλίζει τη συμπληρωματικότητα μεταξύ της ΓΔΣ και άλλων προγραμμάτων στήριξης της Επιτροπής στη χώρα·

β) να επικεντρώνεται περισσότερο σε συγκεκριμένους τομείς στο πλαίσιο των συνολικών εθνικών προτεραιοτήτων, όπου η στήριξή της μπορεί να προσδώσει την περισσότερη δυνατή προστιθέμενη αξία·

γ) να καθορίζει στόχους οι οποίοι είναι επαρκώς συγκεκριμένοι, μετρήσιμοι και χρονικά προσδιορισμένοι, επιτρέποντας την παρακολούθηση της προόδου και την αξιολόγηση των επιτευγμάτων·

δ) να περιγράφει σαφώς τη λογική της παρέμβασης διευκρινίζοντας ρητά τη σύνδεση μεταξύ των στόχων και του σχεδιασμού των διαφόρων σκελών του προγράμματος ΓΔΣ.

97. Η δυναμική ερμηνεία από την Επιτροπή των προϋποθέσεων επιλεξιμότητας ενέχει υψηλούς κινδύνους μη αποδοτικής και μη αποτελεσματικής χρήσης της χρηματοδότησης από τις χώρες εταίρους. Ωστόσο, το πλαίσιο διαχείρισης των κινδύνων της Επιτροπής για τα προγράμματα ΓΔΣ που υλοποιεί δεν είναι ορθά ανεπτυγμένο και η διαχείριση των κινδύνων δεν γίνεται με τον κατάλληλο τρόπο.

ΣΥΣΤΑΣΗ 2

ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΤΩΝ ΚΥΡΙΩΝ ΚΙΝΔΥΝΩΝ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ ΓΔΣ

Η Επιτροπή πρέπει να ενισχύσει τη διαχείριση των κινδύνων που ασκεί, προκειμένου να προστατεύσει καλύτερα τα κονδύλια της ΕΕ από τη διαρροή, τη σπατάλη και την έλλειψη αποδοτικότητας. Για τον σκοπό αυτό, η Επιτροπή πρέπει:

α) να πραγματοποιεί δομημένη και σαφή εκτίμηση του πιστωτικού και του αναπτυξιακού κινδύνου στην αρχή των προγραμμάτων ΓΔΣ, την οποία θα επικαιροποιεί τακτικά κατά τη διάρκεια της υλοποίησης του προγράμματος·

β) ως βάση για την εκτίμηση του πιστωτικού κινδύνου:

να αξιοποιεί καλύτερα τις ήδη διαθέσιμες πληροφορίες, και ιδίως τις αξιολογήσεις PEFA και τη CPIA, τις πληροφορίες σχετικά με την εκτέλεση του προϋπολογισμού, τις εκθέσεις των ανώτατων οργάνων ελέγχου και των κοινοβουλίων, καθώς και τις πληροφορίες από τις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών·

να χρησιμοποιεί περισσότερο άλλα εργαλεία, όπως τις έρευνες σχετικά με την πορεία των δημόσιων δαπανών, τους ελέγχους των δημόσιων δαπανών και τις εκθέσεις σχετικά με τη διαφθορά·

γ) ως βάση για την εκτίμηση του αναπτυξιακού κινδύνου, να διενεργεί διεξοδική αξιολόγηση της καταλληλότητας και της εγκυρότητας της εθνικής αναπτυξιακής στρατηγικής, συμπεριλαμβανομένης της αξιοπιστίας της σε σχέση με τις συνδέσεις της με τον προϋπολογισμό και τις κύριες τομεακές πολιτικές·

δ) να ενσωματώνει στις προϋποθέσεις, στον διάλογο και στη στήριξη της ανάπτυξης ικανοτήτων κατάλληλο εύρος συγκεκριμένων μέτρων για την παρακολούθηση και τη μείωση των κύριων κινδύνων που προσδιορίστηκαν εντός συγκεκριμένου χρονοδιαγράμματος, συμπεριλαμβανομένων πλέον βραχυπρόθεσμων μέτρων στις περιπτώσεις όπου τα συστήματα ΔΔΟ παρουσιάζουν σημαντικές αδυναμίες.

98. Ο σχεδιασμός και η εφαρμογή των τεσσάρων σκελών των προγραμμάτων ΓΔΣ, ήτοι της χρηματοδότησης, της στήριξης της ανάπτυξης ικανοτήτων, των προϋποθέσεων και του διαλόγου, δεν διασφαλίζουν τη βελτιστοποίηση του δυνητικού αντικτύπου τους:

α) οι εκταμιεύσεις πραγματοποιούνται με προβλέψιμο τρόπο και σε συμφωνία προς τα δημοσιονομικά συστήματα των χωρών, αλλά η συλλογιστική που ακολουθείται για τον καθορισμό των ποσών για τα οποία πρόκειται να αναληφθούν υποχρεώσεις σε επιμέρους προγράμματα ΓΔΣ δεν είναι σαφής·

β) η στήριξη της ανάπτυξης ικανοτήτων είναι χρήσιμη για την ενίσχυση της ΔΔΟ, αλλά συχνά δεν βασίζεται σε κατάλληλη αξιολόγηση των αναγκών προτεραιότητας και παρέχεται μόνον εν μέρει λόγω καθυστερήσεων στην εφαρμογή. Ωστόσο, το 2008 η Επιτροπή ενέκρινε στρατηγική η οποία στοχεύει στη βελτίωση της αποτελεσματικότητας της στήριξης της ανάπτυξης ικανοτήτων που παρέχει·

γ) η προσέγγιση της Επιτροπής όσον αφορά τις βασισμένες στις επιδόσεις προϋποθέσεις για την εκταμίευση ΓΔΣ αντικατοπτρίζει την ολοένα και μεγαλύτερη έμφαση στη διαχείριση με σκοπό την επίτευξη αποτελεσμάτων στο πλαίσιο της αναπτυξιακής συνεργασίας. Ωστόσο, δεν είναι πιθανό να επιτευχθεί το αποτέλεσμα παροχής κινήτρων λόγω σοβαρών ελλείψεων στους μηχανισμούς παροχής κινήτρων, ιδίως σε σχέση με τις μεταβλητές δόσεις, και των δυσκολιών αξιολόγησης της εκπλήρωσης ή μη των προϋποθέσεων·

δ) δικαίως η Επιτροπή θεωρεί τον διάλογο βασικό σκέλος των προγραμμάτων ΓΔΣ που υλοποιεί, αλλά αυτός δεν αξιοποιείται πλήρως. Τα προγράμματα ΓΔΣ επέδρασαν καταλυτικά στην ενίσχυση του διαλόγου για τον εθνικό προϋπολογισμό και τη ΔΔΟ, αλλά η απουσία στρατηγικής διαλόγου για κάθε πρόγραμμα και η ανεπαρκής εμπειρογνωμοσύνη των αντιπροσωπειών αποτελούν βασικούς παράγοντες που περιορίζουν την αυξημένη και αποτελεσματικότερη συμμετοχή στον διάλογο.

ΣΥΣΤΑΣΗ 3

ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΙΚΟΙ ΠΟΡΟΙ

Η Επιτροπή πρέπει να καθορίζει τα ποσά που πρόκειται να κατανεμηθούν σε επιμέρους προγράμματα ΓΔΣ με καλύτερα τεκμηριωμένο και πιο διαφανή τρόπο. Η Επιτροπή πρέπει:

α) να διενεργεί δομημένη αξιολόγηση σταθμίζοντας τους κινδύνους και τα οφέλη·

β) να είναι σε θέση να αποδείξει ότι το ύψος των κονδυλίων που κατανέμονται στο πρόγραμμα ΓΔΣ είναι κατάλληλο, λαμβανομένων υπόψη των στόχων και του πλαισίου αντιμετώπισης των κινδύνων και χειρισμού του οφέλους.

ΣΥΣΤΑΣΗ 4

ΣΤΗΡΙΞΗ ΤΗΣ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ ΙΚΑΝΟΤΗΤΩΝ

Σύμφωνα με την πρόσφατη νέα στρατηγική της για την τεχνική συνεργασία, η Επιτροπή πρέπει να εστιάσει σε ανάγκες προτεραιότητας τη στήριξη που παρέχει με στόχο την ανάπτυξη ικανοτήτων. Για τον σκοπό αυτό, η Επιτροπή πρέπει:

α) να πραγματοποιεί, μαζί με τη χώρα εταίρο και σε συντονισμό με άλλους χορηγούς βοήθειας, αξιολόγηση των αναγκών προτεραιότητας όσον αφορά την ανάπτυξη ικανοτήτων·

β) να επικεντρώνεται στους τομείς όπου η στήριξή της μπορεί να προσδώσει την