ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ

Πρώτη έκθεση σχετικά με τις επιπτώσεις της μεταρρύθμισης του 2006 του καθεστώτος ειδικών μέτρων για τη γεωργία στα μικρά νησιά του Αιγαίου

Εισαγωγή

Τα 61 «μικρά νησιά» του Αιγαίου[1] αποτελούν έναν ιδιαίτερα κατακερματισμένο νησιωτικό χώρο, με σημαντικούς γεωγραφικούς και φυσικούς περιορισμούς. Η ιδιαίτερη και μόνιμη κατάσταση των νησιών αυτών, τα οποία χαρακτηρίζονται από τον απομακρυσμένο και νησιωτικό χαρακτήρα τους, τη μικρή έκταση, το ορεινό ανάγλυφο και το δυσμενές κλίμα, δημιουργεί σημαντικά κοινωνικοοικονομικά προβλήματα, όπως η δυσχέρεια εφοδιασμού τροφίμων και γεωργικών προϊόντων που είναι βασικά για την τρέχουσα κατανάλωση ή για τη γεωργική παραγωγή καθώς και η δυσχέρεια διατήρησης της ανταγωνιστικότητας των τοπικών γεωργικών προϊόντων.

Λόγω των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών και των περιορισμών που τα διακρίνουν σε σχέση με την υπόλοιπη ΕΕ, τα μικρά νησιά του Αιγαίου επωφελούνται από ειδικά μέτρα υπέρ της γεωργίας.

Τα εν λόγω ειδικά μέτρα εντάσσονται στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΚΓΠ) και στόχος τους είναι ειδικότερα η δημιουργία ευνοϊκών συνθηκών για την εφαρμογή της.

Δυνάμει των ειδικών αυτών μέτρων, τα οποία συμπληρώνουν την εφαρμογή του πρώτου πυλώνα της ΚΓΠ στην Ελλάδα, τα μικρά νησιά του Αιγαίου επωφελούνται από ένα ειδικό καθεστώς ενίσχυσης για την τοπική παραγωγή και για τον εφοδιασμό με βασικά προϊόντα, το καθεστώς ΜΝΑ (μικρά νησιά του Αιγαίου).

Ιστορικό και βασικά στοιχεία του καθεστώτος

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, κατά τη συνεδρίασή του στη Ρόδο στις 2 και 3 Δεκεμβρίου 1988, αναγνώρισε τα ιδιάζοντα κοινωνικοοικονομικά προβλήματα που αντιμετωπίζουν τα νησιά του Αιγαίου και, ως εκ τούτου, την ανάγκη εφαρμογής μέτρων για την αντιμετώπιση των προβλημάτων αυτών.

Ως αποτέλεσμα, το 1993 θεσπίστηκαν ειδικά μέτρα υπέρ των ΜΝΑ μέσω του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2019/93 του Συμβουλίου, της 19ης Ιουλίου 1993, για τη θέσπιση ειδικών μέτρων για ορισμένα γεωργικά προϊόντα προς όφελος των μικρών νησιών του Αιγαίου Πελάγους[2], και αυτό με σκοπό « την αντιστάθμιση του μειονεκτήματος που αποτελεί ο νησιωτικός χαρακτήρας των μικρών νησιών του Αιγαίου Πελάγους » (άρθρο 1 του εν λόγω κανονισμού).

Αρχικά, η εφαρμογή του κανονισμού περιοριζόταν στα «μικρά νησιά», υπό την έννοια των νησιών των οποίων ο μόνιμος πληθυσμός δεν υπερέβαινε τους 100 000 κατοίκους. Ωστόσο, το πεδίο εφαρμογής των ειδικών μέτρων επεκτάθηκε στο πλαίσιο μεταγενέστερων κανονιστικών τροποποιήσεων, και ειδικότερα με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1405/2006 του Συμβουλίου, της 18ης Σεπτεμβρίου 2006, σχετικά με τον καθορισμό ειδικών μέτρων για τη γεωργία στα μικρά νησιά του Αιγαίου[3], περιλαμβάνοντας τα «μικρά νησιά» χωρίς δημογραφική αναφορά, ήτοι « όλα τα νησιά του Αιγαίου Πελάγους, εκτός από την Κρήτη και την Εύβοια » (άρθρο 1 παράγραφος 2 του εν λόγω κανονισμού).

Οι κύριοι στόχοι του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2019/93 του Συμβουλίου ήταν οι εξής:

- να αντιμετωπιστούν τα κοινωνικοοικονομικά προβλήματα των ΜΝΑ∙

- να αμβλυνθεί το φυσικό μειονέκτημα που δυσχεραίνει τον εφοδιασμό (απομακρυσμένος και νησιωτικός χαρακτήρας, μικρό μέγεθος)∙

- να μειωθούν το κόστος παραγωγής και οι τιμές μέχρι τον τελικό χρήστη∙

- να υποστηριχθούν ορισμένοι τοπικοί κλάδοι παραγωγής (κτηνοτροφία, οπωροκηπευτικά, ελαιοκαλλιέργεια, οινοκαλλιέργεια, μελισσοκομία).

Για την εκπλήρωση των στόχων αυτών θεσπίστηκαν στο πλαίσιο του καθεστώτος ΜΝΑ τα ακόλουθα μέσα:

(α) ένα ειδικό καθεστώς εφοδιασμού (ΕΚΕ) για την ελάφρυνση του κόστους εφοδιασμού προϊόντων που προορίζονται για ανθρώπινη κατανάλωση, τοπική μεταποίηση ή ως γεωργικές εισροές, με πρόβλεψη ενίσχυσης για την προμήθεια κοινοτικών προϊόντων, εντός των ορίων των αναγκών της τοπικής αγοράς∙

(β) μέτρα στήριξης των τοπικών προϊόντων (ΣΤΠ) με σκοπό τη στήριξη των παραδοσιακών δραστηριοτήτων, την ποιοτική βελτίωση, την ανάπτυξη της τοπικής παραγωγής ώστε να ανταποκρίνεται στις ανάγκες της αγοράς των ΜΝΑ, καθώς και για την αναζωογόνηση ορισμένων γεωργικών δραστηριοτήτων για τις οποίες τα νησιά αυτά παρουσιάζουν παραδοσιακή και φυσική κλίση. Τα μέτρα αυτά υλοποιούνται με την παροχή ενίσχυσης για την παραγωγή, τη μεταποίηση και/ή την εμπορία των εν λόγω προϊόντων∙

(γ) μέτρα παρέκκλισης στο διαρθρωτικό πλαίσιο (παρεκκλίσεις από τις διατάξεις που περιορίζουν ή απαγορεύουν τη χορήγηση ορισμένων ενισχύσεων διαρθρωτικού χαρακτήρα).

Τα ειδικά αυτά μέτρα, τα οποία στη συνέχεια αποτέλεσαν αντικείμενο πολλών κανονιστικών προσαρμογών, έχουν ως νομική βάση το πρωτογενές δίκαιο για την κοινή γεωργική πολιτική, ήτοι από την 1η Δεκεμβρίου 2009 και μετά την έναρξη ισχύος της συνθήκης της Λισαβόνας, τα άρθρα 42 και 43 της ΣΛΕΕ.

Το 2006, το καθεστώς ΜΝΑ αποτέλεσε αντικείμενο μεταρρύθμισης. Ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 2019/93 του Συμβουλίου, της 19ης Ιουλίου 1993, καταργήθηκε και αντικαταστάθηκε από τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1405/2006 του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 2006.

Οι βασικοί λόγοι αυτής της μεταρρύθμισης είναι οι ακόλουθοι:

1. η μεταρρύθμιση της ΚΓΠ το 2003 [κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1782/2003 του Συμβουλίου, της 29ης Σεπτεμβρίου 2003, για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης για τους γεωργούς[4]], η οποία σηματοδότησε τον επαναπροσανατολισμό της ΚΓΠ και άνοιξε τον δρόμο για τη μεταρρύθμιση των κοινών οργανώσεων αγορών (ΚΟΑ) στις οποίες αναφερόταν το καθεστώς ΜΝΑ.

2. η διαπίστωση της δυσκαμψίας στη διαχείριση των προγραμμάτων, η οποία δεν επέτρεπε την ταχεία προσαρμογή των ισοζυγίων εφοδιασμού και των μέτρων στήριξης της τοπικής παραγωγής στις ανάγκες των εμπλεκόμενων εδαφών και παρακώλυε τη συμμετοχική προσέγγιση.

Η μεταρρύθμιση του 2006 δεν τροποποίησε τους βασικούς στόχους και τα μέσα στα οποία βασίζεται το καθεστώς. Η βασική καινοτομία είναι η υιοθέτηση μιας προσέγγισης προγραμματισμού και η μεταβίβαση στα κράτη μέλη της αρμοδιότητας για τον σχεδιασμό ενός προγράμματος προσαρμοσμένου στις τοπικές ανάγκες[5] καθώς και για την τροποποίησή του[6], τη διαχείριση και τη διασφάλιση της παρακολούθησής του. Στόχος της καινοτομίας αυτής είναι η εισαγωγή ενός υψηλότερου επιπέδου ευελιξίας στη διαχείριση του ΕΚΕ και των μέτρων ΣΤΠ, καθώς και η εισαγωγή απλουστευμένων διαδικασιών που καθιστούν δυνατή την τροποποίησή τους.

Είναι σημαντικό να σημειωθεί ότι, παρά το γεγονός ότι τα καθεστώτα ΜΝΑ και POSEI ( προγράμματα ειδικών μέτρων λόγω του απομακρυσμένου και νησιωτικού χαρακτήρα, που σχεδιάστηκαν για τις εξόχως απόκεντρες περιοχές) είναι παρόμοια στην προσέγγισή τους («ειδικά μέτρα», στόχοι, διάρθρωση) και η διαχείρισή τους πραγματοποιείται στο πλαίσιο των ίδιων κονδυλίων του προϋπολογισμού, από κανονιστική άποψη, το καθεστώς ΜΝΑ αντιμετωπίζεται ξεχωριστά από το POSEI.

Στην πραγματικότητα, η διαφορά από το καθεστώς POSEI, το οποίο αποτελεί το ισοδύναμο του πρώτου πυλώνα της ΚΓΠ για τις εξόχως απόκεντρες περιοχές σε ένα ειδικό πλαίσιο παρέκκλισης, είναι ότι το καθεστώς ΜΝΑ αποτελεί ένα συμπλήρωμα (top-up) στο καθεστώς ενιαίας ενίσχυσης (ΚΕΕ) από το οποίο επωφελούνται τα νησιά του Αιγαίου όπως και η υπόλοιπη Ελλάδα στο πλαίσιο του πρώτου πυλώνα της ΚΓΠ και αυτό προκειμένου να αντιμετωπιστούν τα ειδικά προβλήματα των νησιών (βλέπε παράρτημα 2 για μία συνολική εικόνα των ενισχύσεων δυνάμει του ΚΕΕ και του καθεστώτος ΜΝΑ).

Μια άλλη σημαντική διαφορά έγκειται στο γεγονός ότι ενώ το καθεστώς POSEI, δυνάμει του μηχανισμού ΕΚΕ, απολαύει εξαίρεσης από τους δασμούς εισαγωγής για τα προϊόντα που προέρχονται από τρίτες χώρες[7], το καθεστώς ΜΝΑ δεν επωφελείται από αυτόν τον μηχανισμό παρέκκλισης από το τελωνειακό καθεστώς της Ένωσης.

Κατά τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ το 2003, η Ελλάδα επέλεξε να μην απαλλαγεί από την εφαρμογή του ΚΕΕ στα ΜΝΑ, με αποτέλεσμα αυτό να εφαρμόζεται από το 2006 σε όλους τους τομείς.

Ωστόσο, χάρη στο καθεστώς ΜΝΑ, τα μικρά νησιά μπορούν να διατηρούν συνδεδεμένες ενισχύσεις με σκοπό τη διατήρηση συγκεκριμένων τύπων γεωργίας που είναι σημαντικοί για την προστασία του περιβάλλοντος, τη βελτίωση της ποιότητας και την εμπορία.

Χωρίς αυτή τη δυνατότητα σύνδεσης, θα υπήρχε σημαντικός κίνδυνος να εγκαταλειφθούν τοπικές καλλιέργειες και να υπάρξουν αρνητικές επιπτώσεις σε οικονομικό, κοινωνικό και περιβαλλοντικό επίπεδο (διατήρηση του τοπίου).

Για παράδειγμα, στον τομέα του ελαιόλαδου, ο οποίος είναι ύψιστης σημασίας για τα νησιά, αυτή η δυνατότητα μερικής σύνδεσης βοηθά να αποφευχθεί η εγκατάλειψη καλλιεργειών ελαιώνων.

Νομική βάση της έκθεσης

Σύμφωνα με το άρθρο 17 παράγραφος 3 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1405/2006, « το αργότερο στις 31 Δεκεμβρίου 2011, και στη συνέχεια ανά πέντε έτη, η Επιτροπή υποβάλλει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο γενική έκθεση στην οποία παρουσιάζονται οι επιπτώσεις της δράσης που αναλήφθηκε κατ’ εφαρμογή του παρόντος κανονισμού, συνοδευόμενη, ενδεχομένως, από σχετικές προτάσεις ».

Ειδικότερα, η παρούσα έκθεση λαμβάνει υπόψη στοιχεία για τις σχετικές αγορές έως το 2010, τη δημοσιονομική εκτέλεση των προγραμμάτων έως το οικονομικό έτος 2011, καθώς και τη μελέτη που εκπονήθηκε για την Επιτροπή από τους συμβούλους Oréade–Brèche για την αξιολόγηση των μέτρων που υλοποιήθηκαν στο πλαίσιο του προγράμματος ΜΝΑ από το 2001 (εφεξής «η μελέτη αξιολόγησης»), η οποία δημοσιεύθηκε τον Φεβρουάριο του 2010 και είναι διαθέσιμη στην ακόλουθη διεύθυνση: http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/posei/index_fr.htm

Επιπτώσεις της μεταρρυθμισησ του 2006

Προσέγγιση προγραμματισμού και εταιρικής σχέσης

Οι αυξημένες υποχρεώσεις και αρμοδιότητες των εθνικών και περιφερειακών αρχών για τον καθορισμό του προγράμματος και η συμμετοχή των εμπλεκομένων μερών στον σχεδιασμό των μέτρων έτυχαν ευνοϊκής υποδοχής τόσο από την Ελλάδα όσο και από τους επιχειρηματικούς παράγοντες.

Ειδικότερα, κρίνεται πολύ θετικά η αυξημένη ευελιξία για τη βαθμιαία προσαρμογή του προγράμματος στις πραγματικές τοπικές ανάγκες μέσω ετήσιων τροποποιήσεων. Πράγματι, δεδομένης της αστάθειας λόγω των κινδύνων της αγοράς και των ιδιαίτερων κλιματικών συνθηκών στις εν λόγω περιοχές, αυτή η ευελιξία καθιστά δυνατή την ταχεία προσαρμογή των μέτρων στήριξης στις πραγματικές ανάγκες των νησιών. Από την πρώτη έγκρισή του το 2006, το πρόγραμμα ΜΝΑ τροποποιήθηκε δύο φορές, το 2008 και το 2010.

Η μελέτη αξιολόγησης διαπιστώνει μείωση του διοικητικού φόρτου από το 2007. Ωστόσο, οι εθνικές και τοπικές αρχές εξακολουθούν να θεωρούν τον φόρτο αυτό πολύ υψηλό και σύνθετο λόγω του πλήθους των νησιών και της έλλειψης διοικητικού προσωπικού σε ορισμένα νησιά (ιδίως δυσχερής εφαρμογή ελέγχων).

Συνολικά, ο διοικητικός φόρτος του προγράμματος ΜΝΑ παραμένει σημαντικός σε σχέση με το οικονομικό μέγεθος που αντιπροσωπεύει (ιδίως ΕΚΕ και ζήτημα μικρών αποστολών).

Συνεπώς, η προσέγγιση προγραμματισμού αποδεικνύεται επαχθής τόσο για τις εθνικές και περιφερειακές αρχές όσο και για τις υπηρεσίες της Επιτροπής.

Ειδικά καθεστώτα εφοδιασμού (ΕΚΕ)

Γενικός αντίκτυπος του ΕΚΕ

Η μελέτη αξιολόγησης δείχνει ότι, σε όλα τα νησιά, το ΕΚΕ κρίνεται ουσιώδες για τον εφοδιασμό, τόσο από τις εθνικές και τοπικές αρχές όσο και από τους επιχειρηματικούς παράγοντες, εξ ου και η σημασία της διατήρησης του εν λόγω μηχανισμού.

Συνολικά, το ΕΚΕ συνετέλεσε θετικά στη βελτίωση της συχνότητας και της σταθερότητας του εφοδιασμού των νησιών καθ’ όλη τη διάρκεια του έτους (τακτική ροή ζωοτροφών), παρά την ύπαρξη σημειακών ελλειμμάτων που συνδέονται με τις περιορισμένες δυνατότητες μεταφοράς και διατήρησης αποθεμάτων.

Ωστόσο, η μελέτη αξιολόγησης δείχνει ότι η αποτελεσματικότητα του μηχανισμού για τα πιο απομακρυσμένα νησιά («δορυφορικά» νησιά της ομάδας Β) ήταν λιγότερο σημαντική σε σχέση με τα νησιά που είναι πλησιέστερα στην ηπειρωτική χώρα (νησιά της ομάδας Α).

Γενικά, μετά τη μεταρρύθμιση του 2006, η χρήση του ΕΚΕ μειώνεται στα ΜΝΑ. Πρόκειται για μία επιλογή που έχει κάνει το κράτος μέλος να περιορίσει τον προϋπολογισμό του ΕΚΕ προκειμένου να ενισχύσει τον προϋπολογισμό για μέτρα ΣΤΠ.

Ο περιορισμός της χρήσης του ΕΚΕ είναι ιδιαίτερα αισθητός όσον αφορά τα προϊόντα που προορίζονται για κατανάλωση από τον άνθρωπο (σιτηρά και άλευρα). Μετά τη μεταρρύθμιση του 2006 και τη θέσπιση της υποχρέωσης για τον αιτούντα την ενίσχυση να είναι εγκατεστημένος στα ΜΝΑ, πολλές μικρές επιχειρήσεις (αρτοποιοί) δεν λαμβάνουν ενισχύσεις, αφενός, λόγω του πολύ σημαντικού διοικητικού κόστους του μηχανισμού ΕΚΕ σε σύγκριση με το παρεχόμενο οικονομικό πλεονέκτημα και, αφετέρου, λόγω της έλλειψης ενημέρωσης προς τους δικαιούχους.

Παράλληλα, η μελέτη αξιολόγησης δείχνει μια εξέλιξη της κατανομής του ΕΚΕ ανά προορισμό υπέρ των προϊόντων που χρησιμοποιούνται ως ζωοτροφές. Κατά συνέπεια, αποτελεί ευθύνη του κράτους μέλους να προσδιορίσει τις προτεραιότητες του μηχανισμού ΕΚΕ λαμβάνοντας υπόψη τη σπουδαιότητα της κτηνοτροφίας στα νησιά.

Εγγύηση εφοδιασμού βασικών προϊόντων

Η μελέτη αξιολόγησης δείχνει ότι το ΕΚΕ καλύπτει τις ανάγκες των ΜΝΑ κατά τρόπο ανομοιογενή όσον αφορά τόσο τα προϊόντα που επιλέγονται όσο και τα επιλέξιμα νησιά.

Επισημαίνει επίσης ότι το ΕΚΕ καλύπτει καλύτερα τις ανάγκες σε προϊόντα που χρησιμοποιούνται ως ζωοτροφές σε σχέση με τις ανάγκες σε βασικά προϊόντα για κατανάλωση από τον άνθρωπο.

Επιπλέον, το ΕΚΕ καλύπτει πιο ικανοποιητικά τις ανάγκες των νησιών που είναι λιγότερο απομακρυσμένα από τα ηπειρωτικά λιμάνια (νησιά της ομάδας Α) σε σχέση με τα πιο απομακρυσμένα «δορυφορικά» νησιά (ορισμένα νησιά της ομάδας Β).

Αντιστάθμιση των πρόσθετων δαπανών

Η μελέτη αξιολόγησης διαπιστώνει ότι, λόγω του κατακερματισμένου χαρακτήρα του συνόλου των νησιών, ορισμένα βρίσκονται πολύ μακριά από τα λιμάνια εφοδιασμού. Συνεπώς, οι απαιτούμενες δαπάνες είναι πολύ διαφορετικές από το ένα νησί στο άλλο, σε συνάρτηση με την απόσταση.

Ως εκ τούτου, το ΕΚΕ παρέχει τη δυνατότητα αντιστάθμισης των πρόσθετων δαπανών για τον εφοδιασμό του συνόλου των προϊόντων που έχουν επιλεγεί αποκλειστικά για τα νησιά της ομάδας Α.

Για τα απομακρυσμένα «δορυφορικά» νησιά της ομάδας Β, το ΕΚΕ παρέχει τη δυνατότητα κάλυψης μόνο έως το 50% των δαπανών, καθώς οι δαπάνες μεταφοράς είναι πολύ πιο υψηλές.

Μετακύλιση του πλεονεκτήματος στον τελικό χρήστη

Όπως προκύπτει από τη μελέτη αξιολόγησης, η μετακύλιση αυτού του πλεονεκτήματος στον τελικό χρήστη υπήρξε άνιση μεταξύ των ομάδων νησιών.

Οι ενισχύσεις του ΕΚΕ καλύπτουν κατά τρόπο ιδιαίτερα ανομοιογενή τις δαπάνες μεταφοράς στα νησιά, γεγονός που έχει επιπτώσεις στις τιμές για τον χρήστη. Έτσι, το πλεονέκτημα για τον τελικό χρήστη μετακυλίεται καλύτερα στα νησιά της ομάδας Α και στα λιγότερο απομακρυσμένα νησιά της ομάδας Β σε σχέση με τα «δορυφορικά» νησιά της ομάδας Β.

Όσον αφορά τις επιπτώσεις στις τιμές, το ΕΚΕ κατέστησε δυνατή τη σημαντική μείωση των τιμών των ζωοτροφών από το 2007, με αποτέλεσμα οι τιμές να προσεγγίζουν αυτές της ηπειρωτικής Ελλάδας. Ωστόσο, το ΕΚΕ δεν είχε συνολικό αντίκτυπο στις τιμές καταναλωτή για τα τρόφιμα. .

Εκ νέου αποστολή των μεταποιημένων προϊόντων και στρεβλώσεις της αγοράς

Όπως επισημαίνεται στην πέμπτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1405/2006, οι ποσότητες που αποτελούν το αντικείμενο του ΕΚΕ περιορίζονται στις προμηθευτικές ανάγκες των ΜΝΑ ώστε να μη βλάπτεται η εύρυθμη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς και ή να μην δημιουργούνται στρεβλώσεις στο εμπόριο των σχετικών προϊόντων.

Συνεπώς, απαγορεύονται η αποστολή και η εξαγωγή των εν λόγω προϊόντων από τα ΜΝΑ. Ωστόσο, σύμφωνα με το άρθρο 5 του ιδίου κανονισμού, η αποστολή και η εξαγωγή επιτρέπονται όταν επιστρέφεται το πλεονέκτημα που προκύπτει από το ΕΚΕ ή, στην περίπτωση των μεταποιημένων προϊόντων, για τη διευκόλυνση των περιφερειακών ή παραδοσιακών ροών εμπορικών συναλλαγών.

Η μελέτη αξιολόγησης δείχνει ότι δεν υπάρχει εκ νέου αποστολή προϊόντων που επωφελούνται από το ΕΚΕ στα ΜΝΑ και, ως εκ τούτου, το περιφερειακό εμπόριο δεν διαταράσσεται.

Ωστόσο, διαπιστώνεται έλλειψη παρακολούθησης στο επίπεδο αυτό. Αποτελεί ευθύνη του κράτους μέλους να βελτιώσει την παρακολούθηση των προϊόντων που εισέρχονται και εξέρχονται από τη γεωγραφική περιοχή των ΜΝΑ.

Διατήρηση και ανάπτυξη των γεωργικών δραστηριοτήτων

Το ΕΚΕ διαδραματίζει σημαντικό ρόλο στη διατήρηση των δομών της τοπικής παραγωγής:

- στηρίζοντας την κερδοφορία της κτηνοτροφίας σε τοπικό επίπεδο·

- συμβάλλοντας στη διατήρηση των δραστηριοτήτων αρτοποιίας και αλευροποιίας (ανθρώπινη κατανάλωση).

Το ΕΚΕ καθιστά έτσι δυνατή τη μείωση των τιμών των ζωοτροφών και, κατά συνέπεια, του κόστους παραγωγής για τους κτηνοτρόφους.

Στήριξη της τοπικής παραγωγής (ΣΤΠ)

Διατήρηση και ανάπτυξη της τοπικής γεωργικής παραγωγής

Όσον αφορά τα μέτρα ΣΤΠ, η μελέτη αξιολόγησης επικεντρώνεται σε τρεις τομείς: ελιά, μέλι και μαστίχα Χίου. Οι τομείς αυτοί είναι αντιπροσωπευτικοί για τα ΜΝΑ διότι συγκεντρώνουν τα δύο τρίτα του κονδυλίου που προορίζεται για τα μέτρα ΣΤΠ. Πέραν τούτου, η μελέτη είναι περιορισμένη, καθώς για πολλούς τομείς δεν υπάρχουν στατιστικά στοιχεία. Αποτελεί ευθύνη του κράτους μέλους να καταστήσει δυνατή την αξιόπιστη συλλογή δεδομένων για το σύνολο των τομέων που αφορούν τα μέτρα ΣΤΠ.

Όσον αφορά την ανάλυση των αποτελεσμάτων των μέτρων ΣΤΠ στην ανταγωνιστικότητα των τριών τομέων που εξετάζονται, η μελέτη αξιολόγησης κατέδειξε ότι οι ενισχύσεις έχουν ως αποτέλεσμα τη βελτίωση των εσόδων των εκμεταλλεύσεων. Έτσι, μετά τη μεταρρύθμιση του 2006, τα μέτρα ΣΤΠ κατέστησαν δυνατή τη διατήρηση των εσόδων των παραγωγών χάρη στην κάλυψη μέρους του κόστους παραγωγής τους.

Στα ΜΝΑ η γεωργία έχει οικογενειακό χαρακτήρα και προσανατολίζεται στην τοπική κατανάλωση. Πρόκειται εξάλλου για μια γεωργία που επικεντρώνεται σε παραδοσιακές δραστηριότητες και σε προϊόντα ποιότητας.

Τα μέτρα ΣΤΠ που προβλέπονται στο πλαίσιο του προγράμματος ΜΝΑ αποσκοπούν στη στήριξη της παραδοσιακής παραγωγής, επιδιώκοντας στόχους ποιότητας, με απώτερο σκοπό τη διατήρηση των δραστηριοτήτων αυτών, οι οποίες θεωρείται ότι διαδραματίζουν θεμελιώδη ρόλο σε οικονομικό, κοινωνικό και περιβαλλοντικό επίπεδο.

Σε ένα πλαίσιο όπου οι οικονομικές ευκαιρίες είναι σπάνιες και οι εκμεταλλεύσεις πολύ μικρές, οι ενισχύσεις αυτές συμβάλλουν στη διατήρηση ή τη στήριξη δραστηριοτήτων οι οποίες διαφορετικά δεν θα μπορούσαν να είναι πλέον ελκυστικές για τους παραγωγούς.

Δεδομένης της σπουδαιότητας των παραδοσιακών δραστηριοτήτων παραγωγής και των ποιοτικών προϊόντων υψηλής προστιθέμενης αξίας τόσο σε οικονομικό, κοινωνικό και περιβαλλοντικό επίπεδο (διατήρηση της μορφολογίας του εδάφους και άρδευση) όσο και σε πολιτισμικό επίπεδο (ποιοτικά προϊόντα φορείς ταυτότητας των νησιών), η Ελλάδα εκτιμά ότι είναι ζωτικής σημασίας να διατηρηθούν οι συνδεδεμένες ενισχύσεις στην παραγωγή.

Χωρίς αυτή τη δυνατότητα μερικής σύνδεσης, θα υπήρχε στην πραγματικότητα σοβαρός κίνδυνος εγκατάλειψης των καλλιεργειών από τους δικαιούχους του προγράμματος, και ειδικότερα της δραστηριότητας στον τομέα του ελαιόλαδου, ο οποίος έχει κυρίαρχο ρόλο για τη γεωργία στα νησιά.

Δημοσιονομική εκτέλεση

Τα στοιχεία σχετικά με τη δημοσιονομική εκτέλεση του προγράμματος ΜΝΑ από το 2007 έως το 2010 (οικονομικά έτη 2008-2011) παρουσιάζονται στο παράρτημα 1.

Πέραν της συμπληρωματικής εθνικής χρηματοδότησης, ύψους 547.000 EUR, που χορηγήθηκε κατ’ εφαρμογή του άρθρου 11 του κανονισμού αριθ. 1405/2006, τα ποσά του προγράμματος αποτελούν χρηματοδότηση της Ένωσης σε ποσοστό 100% (άρθρο 12 του ίδιου κανονισμού).

Μετά τη μεταρρύθμιση του 2006, η Ελλάδα επέλεξε να περιορίσει τον προϋπολογισμό του ΕΚΕ (μείωση του όγκου των προϊόντων που μπορούν να επωφεληθούν από τον μηχανισμό) προκειμένου να ενισχύσει τον προϋπολογισμό για τα μέτρα ΣΤΠ. Παρά την επιλογή αυτή, φαίνεται ότι ο ετήσιος προϋπολογισμός ΕΚΕ εκτελείται επαρκώς στα ΜΝΑ στη διάρκεια της εν λόγω περιόδου (μέσο ποσοστό εκτέλεσης: 94%).

Επίσης, ορισμένα μέτρα ΣΤΠ έχουν εξαντλήσει τους χρηματοδοτικούς πόρους που έχουν χορηγηθεί τα τελευταία έτη. Ωστόσο, υπάρχει πάντα χρηματοδοτικό περιθώριο με μέσο ποσοστό εκτέλεσης 88%.

Η κατάσταση μπορεί να βελτιωθεί με την ανακατανομή του διαθέσιμου προϋπολογισμού μεταξύ των μέτρων για τα οποία υπάρχουν περιθώρια.

Επιπλέον, το άρθρο 11 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1405/2006 επιτρέπει στην Ελλάδα τη χορήγηση μεταγενέστερης εθνικής χρηματοδότησης για τα μέτρα ΣΤΠ.

Ωστόσο, όσον αφορά το ΕΚΕ, το ανώτατο όριο που ορίζεται στο άρθρο 12 παράγραφος 3 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1405/2006, βάσει της ιστορικής εκτέλεσης του προϋπολογισμού την περίοδο 2001-2003, προκαλεί κάποια δυσκαμψία.

Προτείνεται επομένως να αυξηθεί το ανώτατο αυτό όριο σε ένα πνεύμα δημοσιονομικής ουδετερότητας ώστε να καταστεί δυνατή μια πιο ευέλικτη ανακατανομή των κεφαλαίων μεταξύ των μέτρων ΣΤΠ και του ΕΚΕ στο πλαίσιο του χορηγούμενου προϋπολογισμού (βλέπε σημείο 7.1).

Ελεγχος της εφαρμογής του καθεστώτος ΜΝΑ μετά το 2006

Οι υπηρεσίες ελέγχου της Επιτροπής πραγματοποίησαν έρευνες για την εκκαθάριση των λογαριασμών για τα ΜΝΑ το 2007 και το 2010.

Γενικά, από τη διενέργεια των ελέγχων προκύπτει ότι σημειώθηκε βελτίωση σε σχέση με τα προηγούμενα έτη, παρότι διαπιστώνονται ορισμένα κενά όσον αφορά τις ενισχύσεις για τους ελαιώνες (έλεγχος 2007) και σε διοικητικό επίπεδο (έλεγχος 2010).

Τα αποτελέσματα των ερευνών αυτών εξετάζονται στο πλαίσιο της διαδικασίας εκκαθάρισης που βρίσκεται σε εξέλιξη. Θα πρέπει, ωστόσο, να επισημανθεί ότι η πληθώρα των καθεστώτων ενίσχυσης που προβλέπουν αυξημένο αριθμό δικαιούχων μικρού μεγέθους έχουν ως αποτέλεσμα λιγότερο ευνοϊκό διοικητικό και χρηματοδοτικό κόστος σε σχέση με τα οφέλη που προκύπτουν.

Προτάσεις βελτίωσης

Προτάσεις τροποποίησης της νομοθεσίας της ΕΕ

Δεδομένης της εξέλιξης του καθεστώτος τα τελευταία έτη και της πρόσφατης έναρξης ισχύος της συνθήκης της Λισαβόνας, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει ήδη υιοθετήσει τον Δεκέμβριο του 2010 ένα σχέδιο αναδιατύπωσης του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1405/2006 για την επικαιροποίηση και απλούστευση ορισμένων διατάξεών του καθώς και για την εναρμόνισή τους με τις νέες απαιτήσεις της ΣΛΕΕ.

Ειδικότερα, έχει προταθεί η τροποποίηση του άρθρου 12 παράγραφος 3 του κανονισμού για την αύξηση του ετήσιου μέγιστου ορίου του ΕΚΕ – στο πλαίσιο της υφιστάμενης κατανομής κονδυλίων – κατά τρόπο ώστε να αποφεύγεται η συγκέντρωση ανά προορισμό του κονδυλίου που διατίθεται για το ΕΚΕ και να είναι δυνατή μια πιο ευέλικτη ανακατανομή των κεφαλαίων μεταξύ των μέτρων ΣΤΠ και του ΕΚΕ χωρίς να αυξηθεί ο συνολικός προϋπολογισμός. Αυτό θα έδινε τη δυνατότητα μιας χρηματοδοτικής ανακατανομής που θα καθιστούσε δυνατή μεταξύ άλλων την καλύτερη κάλυψη των επιπλέον δαπανών για τα «δορυφορικά» νησιά (βλέπε σημείο 4.2.3).

Για την καλύτερη υλοποίηση της αξιολόγησης σχετικά με την εφαρμογή του προγράμματος από το κράτος μέλος, η Επιτροπή πρότεινε την τροποποίηση του άρθρου 17 παράγραφος 2 του εν λόγω κανονισμού. Προτείνεται να μετατεθεί από την 30ή Ιουνίου στην 31η Ιουλίου η προθεσμία που ορίζεται για την υποβολή στην Επιτροπή της ετήσιας έκθεσης για την εφαρμογή κατά τη διάρκεια του προηγούμενου έτους των μέτρων που προβλέπονται από το πρόγραμμα στήριξης, ώστε να δοθεί στις ελληνικές αρχές η δυνατότητα να λαμβάνουν υπόψη στην έκθεση την τελική κατάσταση των δαπανών για τα μέτρα ΣΤΠ.

Επιπλέον, η μεταρρύθμιση της ΚΓΠ που υιοθετήθηκε πρόσφατα από την Επιτροπή δεν έχει συγκεκριμένες επιπτώσεις στη λειτουργία του καθεστώτος ΜΝΑ.

Συστάσεις προς το κράτος μέλος

Η Ελλάδα διαδραματίζει αποφασιστικό ρόλο στην εφαρμογή του εν λόγω καθεστώτος. Θα πρέπει να μελετήσει τον τρόπο αντιμετώπισης της έλλειψης διοικητικής ομοιογένειας στο ιδιαίτερα κατακερματισμένο σύνολο των νησιών προκειμένου να καλυφθούν οι ανάγκες όλων των δικαιούχων που είναι επιλέξιμοι για το πρόγραμμα και να καταστεί δυνατός ένας πιο εκτεταμένος έλεγχος της εφαρμογής του προγράμματος (βλέπε σημείο 4.1.).

Είναι επίσης ουσιώδες για το κράτος μέλος να θέσει σε εφαρμογή ένα σύστημα το οποίο να παρέχει τη δυνατότητα αξιόπιστης συλλογής δεδομένων για το σύνολο των τομέων που αφορούν τα μέτρα ΣΤΠ ώστε να είναι δυνατή η τακτική παρακολούθηση τόσο από τις εθνικές αρχές όσο και από την Επιτροπή (βλέπε σημείο 4.3.1).

Προκειμένου να αποφευχθεί οποιαδήποτε ανισότητα στην αντιμετώπιση των νησιών που συμμετέχουν στο πρόγραμμα, αποτελεί ευθύνη του κράτους μέλους να βελτιστοποιήσει την ταξινόμηση των νησιών λαμβάνοντας υπόψη το σύνολο των καταστάσεων που συνδέονται με τον απομακρυσμένο χαρακτήρα τους (διπλά ή τριπλά νησιωτικός χαρακτήρας). Στη συνέχεια της υφιστάμενης ταξινόμησης (ομάδα Α για τα λιγότερο απομακρυσμένα νησιά, ομάδα Β για τα πιο απομακρυσμένα νησιά), θα ήταν σκόπιμο να προστεθούν μία ή δύο ομάδες για τα εξόχως απομακρυσμένα νησιά (δορυφορικά νησιά της ομάδας Β).

Μία τέτοια εξέλιξη της ταξινόμησης θα έδινε τη δυνατότητα να λαμβάνονται καλύτερα υπόψη οι διαφορές στις δαπάνες μεταφοράς που έχουν αντίκτυπο τόσο στον εφοδιασμό όσο και στην ανάπτυξη της τοπικής παραγωγής. Εξάλλου, από αυτό θα προέκυπτε η καλύτερη κάλυψη των αναγκών καθώς και ένας πιο αντικειμενικός αντίκτυπος στις τιμές κατανάλωσης (βλέπε σημεία 4.2.2 - 4.2.4).

Δεδομένης της τάσης που παρατηρείται από το 2006 για κατανομή του ΕΚΕ ανά προορισμό (επιλογή της Ελλάδας να ευνοεί τον εφοδιασμό με προϊόντα που χρησιμοποιούνται ως ζωοτροφές), αποτελεί ευθύνη του κράτους μέλους να προσδιορίσει τις προτεραιότητες του μηχανισμού λαμβάνοντας υπόψη τη σπουδαιότητα της κτηνοτροφίας στα νησιά, καθώς και να βελτιώσει την παρακολούθηση των προϊόντων που εισέρχονται ή εξέρχονται από τη γεωγραφική περιοχή των ΜΝΑ (βλέπε σημείο 4.2.1).

Λαμβάνοντας υπόψη την παρατήρηση ότι το καθεστώς δεν έχει σημαντικό αντίκτυπο στις τιμές καταναλωτή για τα τρόφιμα (βλέπε σημείο 4.2.4), το κράτος μέλος καλείται να εξετάσει μια καλύτερη κατανομή των διαθέσιμων κεφαλαίων ώστε να εξασφαλιστεί η αποτελεσματικότητά τους.

Το κράτος μέλος καλείται επίσης να υποβάλλει τακτικά εκθέσεις στηριζόμενες σε βασικούς δείκτες που έχουν ορίσει οι υπηρεσίες της Επιτροπής ώστε να είναι δυνατή η συνολική αξιολόγηση της εξέλιξης του καθεστώτος ΜΝΑ με την πάροδο των ετών.

Τέλος, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι μία συμμετοχική προσέγγιση όλων των εμπλεκομένων μερών είναι απαραίτητη τόσο για τον αρχικό καθορισμό του προγράμματος ΜΝΑ όσο και για τις ετήσιες τροποποιήσεις του. Η σχεδιαζόμενη τροποποίηση του άρθρου 34 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1914/2006 της Επιτροπής, με την οποία μετατίθεται η προθεσμία που ορίζεται για την υποβολή αυτών των ετήσιων τροποποιήσεων , θα δώσει περισσότερο χρόνο για τη διαβούλευση με τους εμπλεκόμενους επιχειρηματικούς παράγοντες.

Συμπερασματα

Θεωρείται ότι, μετά τη μεταρρύθμιση του 2006 και την εξέλιξη προς μία αποκεντρωμένη προσέγγιση προγραμματισμού, το πρόγραμμα ΜΝΑ τίθεται σε εφαρμογή κατά τρόπο αποτελεσματικό και ανταποκρίνεται ικανοποιητικά στις ειδικές ανάγκες των ΜΝΑ.

Έτσι, το πρόγραμμα εγγυάται, αφενός, τη διατήρηση των παραδοσιακών γεωργικών τομέων μέσω της ενίσχυσης των εισοδημάτων των γεωργών και, αφετέρου, τον εφοδιασμό με βασικά προϊόντα περιορίζοντας τις πρόσθετες δαπάνες κατά περίπτωση.

Με βάση τη διαθέσιμη ανάλυση και την τρέχουσα κατάσταση, η Επιτροπή θεωρεί ότι το χρηματοδοτικό κονδύλιο που διατίθεται για το καθεστώς ΜΝΑ έχει καταστήσει δυνατή την επίτευξη των γενικών στόχων που έχουν καθοριστεί για το καθεστώς αυτό.

Τόσο η Επιτροπή όσο και το κράτος μέλος πρέπει να συνεχίσουν τις προσπάθειές τους για την όσο το δυνατόν μεγαλύτερη βελτίωση της εφαρμογής του καθεστώτος και ειδικότερα για την επίτευξη των στόχων περιορισμού των επιπλέον δαπανών εφοδιασμού και για τη διατήρηση των παραδοσιακών δραστηριοτήτων των νησιών.

Το καθεστώς ΜΝΑ θα πρέπει επίσης να έχει ως βασικούς στόχους τη διασφάλιση της ποιότητας της παραγωγής, τη διατήρηση της ταυτότητας των νησιών και την προστασία του περιβάλλοντος.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 1

ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΗ ΕΚΤΕΛΕΣΗ ΜΝΑ 2007-2010 (σε €)[8]

2007 (οικονομικό έτος 2008) | 2008 (οικονομικό έτος 2009) | 2009 (οικονομικό έτος 2010) | 2010 (οικονομικό έτος 2011) |

Καθεστώς ενιαίας ενίσχυσης (ΚΕΕ) και άλλες άμεσες ενισχύσεις* | 57.995.090 | 61.952.513 | 60.502.718 |

Πρόγραμμα ΜΝΑ (μέτρα ΣΤΠ) ** | 16.618.664 | 15.441.855 | 17.835.324 |

Σύνολο | 74.613.754 | 77.394.368 | 78.338.042 |

ΜΝΑ/Σύνολο | 22,3 % | 20,0 % | 22,8 % |

* Ποσό δαπανών δυνάμει των ενισχύσεων που προβλέπονται στο πλαίσιο του καθεστώτος ενιαίας ενίσχυσης (αποσυνδεδεμένες ενισχύσεις)+ άλλα ποσά δαπανών δυνάμει διαφόρων άμεσων ενισχύσεων (ενισχύσεις για ειδικούς τύπους πολιτισμού και παραγωγής ποιότητας, μεταβατικές ενισχύσεις, ενισχύσεις για το κριθάρι, ενισχύσεις για μεταξοσκώληκες…)

** Ποσό δαπανών δυνάμει των άμεσων ενισχύσεων που προβλέπονται στο πλαίσιο του προγράμματος ΜΝΑ (μέτρα ΣΤΠ)

[1] Ο κατάλογος των νησιών παρουσιάζεται στον πίνακα 7 του προγράμματος στήριξης των μικρών νησιών του Αιγαίου (ΜΝΑ), το οποίο υπέβαλε η Ελλάδα και ενέκρινε η Επιτροπή κατ’ εφαρμογή του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1405/2006.

[2] ΕΕ L 184 της 27.07.1993, σ. 1.

[3] ΕΕ L 265 της 26.09.2006, σ. 1.

[4] ΕΕ L 270 της 21.10.2003, σ. 1.

[5] Το πρόγραμμα ΜΝΑ που καταρτίστηκε από την Ελλάδα και εγκρίθηκε με την απόφαση C(2006)6889 της Επιτροπής της 22.12.2006 και τέθηκε σε εφαρμογή από το 2007.

[6] Το πρόγραμμα ΜΝΑ τροποποιήθηκε δύο φορές με τις αποφάσεις C(2009)2880 της Επιτροπής της 21.4.2009 και C(2010) 9189 της 20.12.2010.

[7] Παρέκκλιση από το άρθρο 28 της ΣΛΕΕ που ορίζει ότι: «Η Ένωση περιλαμβάνει τελωνειακή ένωση που εκτείνεται στο σύνολο των εμπορευματικών συναλλαγών και περιλαμβάνει την απαγόρευση των εισαγωγικών και εξαγωγικών δασμών και όλων των φορολογικών επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος μεταξύ των κρατών μελών, καθώς και την υιοθέτηση κοινού δασμολογίου στις σχέσεις τους με τις τρίτες χώρες».

[8] Τα ποσά δημοσιονομικής εκτέλεσης που αναφέρονται στο παρόν έγγραφο προέρχονται από τις ετήσιες εκθέσεις εκτέλεσης που υποβάλλουν τα ΚΜ στην Επιτροπή κατ’ εφαρμογή του άρθρου 17 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1405/2006 του Συμβουλίου σχετικά με το ΕΚΕ, καθώς και από τις κοινοποιήσεις σχετικά με τις επιλέξιμες αιτήσεις ενίσχυσης και τα σχετικά ποσά (άρθρο 32 παράγραφος 2 στοιχείο β) του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1914/2006 της Επιτροπής) για τα μέτρα ΣΤΠ. Αντιστοιχούν στις δαπάνες που έχουν πραγματοποιηθεί ανά μέτρο για το ημερολογιακό έτος αναφοράς (έτος εκτέλεσης) και μπορούν να μην αντιστοιχούν επακριβώς στα ποσά των δαπανών που έχει καταγράψει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ανά οικονομικό έτος.