Ι
(Ανακοινώσεις)
ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕ∆ΡΙΟ
ΓΝΩΜΟ∆ΟΤΗΣΗ αριθ . 2/2004
του Ελεγκτικού Συνεδρίου των Ευρωπαι ¨κών Κοινοτήτων σχετικά µε το πρότυπο του «ενιαίου ελέγχου »
(single audit) (και µε πρόταση για πλαίσιο εσωτερικού κοινοτικού ελέγχου )
(2004/C 107/01)
ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕ∆ΡΙΟ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΙ }ΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ ,
Έχοντας υπόψη :
τη συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαι ¨κής Κοινότητας και ιδίως το
άρθρο 248παράγραφος 4δεύτερο εδάφιο ,
το αίτηµα του Ευρωπαι ¨κού Κοινοβουλίου που διατυπώθηκε στην
παράγραφο 48της απόφασής του της 10ης Απριλίου 2002,σχετικά
µε τη χορήγηση απαλλαγής για την εκτέλεση του γενικού πρου ¨πολο-
γισµού της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης για το οικονοµικό έτος 2000 (Επι-
τροπή ),µε το οποίο καλούσε το Συνέδριο να γνωµοδοτήσει σχετικά
µε τη δυνατότητα θέσπισης προτύπου ενιαίου ελέγχου που ναεφαρµόζεται στον πρου ¨πολογισµό της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης ,στο
πλαίσιοτουοποίουκάθεεπίπεδοελέγχουβασίζεταιστοπροηγούµενο ,
προκειµένουναµειωθείτοβάροςπουεπωµίζεταιηελεγχόµενηµονάδακαι να βελτιωθεί η ποιότητα των ελεγκτικών δραστηριοτήτων ,χωρίς
όµως να υπονοµεύεται η ανεξαρτησία των σχετικών φορέων ελέγχου ,
Εκτιµώντας :
ότι,δυνάµει της ιδίας απόφασης ,ζητήθηκε η κατάρτιση έκθεσης σχε-
τικά µε το ίδιο θέµα από την Επιτροπή ,η οποία όµως δεν το έπραξε
ακόµη ,
ότι προορισµός της γνωµοδότησης του Συνεδρίου είναι να συµβάλει
στη συλλογιστική των κοινοτικών οργάνων ,δεν του στερεί όµως το
δικαίωµα να εκδώσει και άλλες γνωµοδοτήσεις σύµφωνα µε το άρθρο248παράγραφος 4της συνθήκης ,
ότι το άρθρο 274της συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαι ¨κής
Κοινότητας καθιστά την Επιτροπή υπεύθυνη για την εκτέλεση τουπρου¨πολογισµού ,λαµβανοµένων υπόψη των αρχών της χρηστής
δηµοσιονοµικής διαχείρισης ,και ορίζει ότι τα κράτη µέλη οφείλουν
να συνεργάζονται µε την Επιτροπή προκειµένου να διασφαλίσουν ότιοι πιστώσεις χρησιµοποιούνται σύµφωνα µε τις εν λόγω αρχές ,ότι η αρµοδιότητα της Επιτροπής για την εκτέλεση του πρου ¨πολογι-
σµού υπόκειται σε διάφορες µεθόδους ,τις οποίες διέπει το άρθρο 53
του κανονισµού (ΕΚ,Ευρατόµ )αριθ . 1 605/2002 του Συµβουλίου ,
της 25ης Ιουνίου 2002,σχετικά µε το δηµοσιονοµικό κανονισµό που
εφαρµόζεται στο γενικό πρου ¨πολογισµό των Ευρωπαι ¨κών
Κοινοτήτων (
1),
ότι δεν υπάρχει ένας και µοναδικός αναγνωρισµένος ορισµός του
«ενιαίου ελέγχου » (single audit),
ότι είναι αναγκαία η άσκηση αποδοτικού και αποτελεσµατικού εσω-
τερικού ελέγχου στον πρου ¨πολογισµό της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης ,
ότι σηµειώθηκε σηµαντική πρόοδος όσον αφορά τη βελτίωση των
συστηµάτων εσωτερικού ελέγχου ,εξακολουθούν όµως να υπάρχουν
δυνατότητες για περαιτέρω βελτίωση του σχεδιασµού τους ,
καθιερώνοντας σαφείς στόχους που να εµφανίζουν συνέπεια ,
εξασφαλίζοντας αποτελεσµατικό συντονισµό ,παρέχοντας
πληροφορίες σχετικά µε τα έξοδα και τα οφέλη και εξασφαλίζονταςσυνεπή εφαρµογή των διατάξεων ,
ότι τα συστήµατα εσωτερικού ελέγχου που αφορούν τα έσοδα και τα
έξοδατηςΕυρωπαι ¨κήςΈνωσηςπρέπειναπαρέχουνεύλογηβεβαιότηταότι τα έσοδα εισπράττονται και οι δαπάνες πραγµατοποιούνταισύµφωνα µε τις νοµικές διατάξεις και ότι η διαχείρισή τους ασκείταιπροκειµένου να επιτυγχάνεται η βέλτιστη χρησιµοποίηση των πόρων ,
ότι το Ευρωπαι ¨κό Ελεγκτικό Συνέδριο είναι ο εξωτερικός ελεγκτής της
Ευρωπαι ¨κής Ένωσης και ,κατά συνέπεια ,δεν αποτελεί στοιχείο του
εσωτερικού ελέγχου ,
ότι τα διεθνή ελεγκτικά πρότυπα ,που εκδίδονται συγκεκριµένα από
τη ∆ιεθνή Οµοσπονδία Λογιστών και από το INTOSAI, παρέχουν ένα
πλαίσιο για τη σχέση µεταξύ εξωτερικού ελέγχου και εσωτερικούελέγχου ,καθώς και για τη χρησιµοποίηση των εργασιών άλλων
ελεγκτών ,
(1)Ε Ε L2 4 8της 1 6.9.2002.30.4.2004 EL Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης C 107/1
Ενόψει των παρατηρήσεων και των συµπερασµάτων σχετικά µε τις
προπαρασκευαστικές εργασίες που πραγµατοποιήθηκαν για τηνυποστήριξη της παρούσας γνωµοδότησης ,τα οποία παρατίθενται στο
συνηµµένο έγγραφο «πληροφορίες προς υποστήριξη της
γνωµοδότησης του Ελεγκτικού Συνεδρίου αριθ . 2/2004 σχετικά µε
το πρότυπο του “ενιαίου ελέγχου ”(και µε πρόταση για πλαίσιο εσω-
τερικού κοινοτικού ελέγχου )»,
ΕΝΕΚΡΙΝΕ ΤΗΝ ΑΚΟΛΟΥΘΗ ΓΝΘΜΟ∆ΟΤΗΣΗ :
I. Προκειµένου να εξασφαλιστεί ο αποτελεσµατικός και
αποδοτικός εσωτερικός έλεγχος των κονδυλίων της ΕΕ ,πρέπει να ανα-
πτυχθεί ένα πλαίσιο εσωτερικού κοινοτικού ελέγχου ,που να
περιλαµβάνει κοινές αρχές και πρότυπα ,το οποίο θα χρησιµεύει ως
βάση για την εξέλιξη των υφιστάµενων ή νέων συστηµάτων ελέγχουσε όλα τα επίπεδα της διοίκησης .
II. Οι έλεγχοι πρέπει να εφαρµόζονται βάσει κοινού προτύπου
και να συντονίζονται προκειµένου να αποφεύγεται η περιττήεπανάληψη των ιδίων εργασιών .Το συνολικό κόστος των ελέγχων
πρέπει να είναι ανάλογο µε τα συνολικά οφέλη που αποφέρουν ,τόσο
από χρηµατική όσο και από πολιτική πλευρά .
III. Οι έλεγχοι πρέπει να εφαρµόζονται ,να τεκµηριώνονται και να
αποτελούν αντικείµενο εκθέσεων κατά τρόπο απρόσκοπτο και δια-φανή ,καθιστώντας δυνατό να χρησιµοποιούνται τα σχετικά
αποτελέσµατα και να βασίζονται σε αυτά όλοι οι παρεµβαίνοντες στοσύστηµα .«Ιδιοκτήτης »των ελέγχων πρέπει να είναι η Ευρωπαι ¨κή
Ένωση και όχι οι διάφοροι οργανισµοί ελέγχου .
IV. Για να καταστεί δυνατό οι έλεγχοι να είναι αποτελεσµατικοί
και αποδοτικοί ,πρέπει ,αφενός ,η νοµοθεσία στην οποία βασίζονται η
πολιτική και οι διαδικασίες να είναι σαφής και να µην επιδέχεταιπαρερµηνείες και ,αφετέρου ,να αποφεύγεται η περιττή
πολυπλοκότητα .
V. Τα συστήµατα εσωτερικού ελέγχου πρέπει να βασίζονται σε
αλυσίδα διαδικασιών ελέγχου ,για κάθε δε επίπεδο πρέπει να
καθορίζονται συγκεκριµένοι στόχοι ,στο πλαίσιο των οποίων θαλαµβάνονταιυπόψηοιεργασίεςτωνυπολοίπων .Οιαιτήσειςαπόδοσης
δαπανών ή εξόδων πέραν ορισµένου ορίου πρέπει να συνοδεύονταιαπό πιστοποιητικό και έκθεση ανεξάρτητου ελέγχου ,που θα
βασίζονται σε κοινά κριτήρια µεθοδολογίας και περιεχοµένου .
VI. Η Επιτροπή πρέπει να καθορίσει τις ελάχιστες υποχρεώσεις
σχετικά µε τα συστήµατα εσωτερικού ελέγχου ,λαµβάνοντας
συγχρόνως υπόψη τα συγκεκριµένα χαρακτηριστικά των διαφόρωντοµέων του πρου ¨πολογισµού .Τα συστήµατα που τίθενται σε εφαρ-
µογήσεκάθετοµέαπρέπεινασυνοδεύονταιαπόσυντονισµένηµέθοδοενηµέρωσης ,έτσι ώστε να εξασφαλίζεται ότι οι δικαιούχοι γνωρίζουν
σαφώς τους στόχους και τις συνέπειες του ελέγχου που υφίστανται .
VII. Τα συστήµατα εσωτερικού ελέγχου πρέπει να περιλαµβάνουν
µηχανισµούς που να εξασφαλίζουν ότι τόσο οι ανεπάρκειες πουενυπάρχουν στα ίδια τα συστήµατα ,όσο και τα σφάλµατα και οι
ανωµαλίες στις πράξεις εντοπίζονται και διορθώνονται και ότι ,οσάκις
είναι αναγκαίο ,πραγµατοποιούνται οι σχετικές ανακτήσεις .
VIII. Τα συστήµατα εσωτερικού ελέγχου απαιτούν τη δέουσα
ισοστάθµιση µεταξύ του κόστους στο οποίο αντιστοιχεί ο έλεγχοςσυγκεκριµένου τοµέα του πρου ¨πολογισµού και του οφέλους που
αποφέρουν οι έλεγχοι όσον αφορά τον περιορισµό του κινδύνουαπώλειας και ανωµαλίας σε παραδεκτό επίπεδο .
IX. Η Επιτροπή πρέπει να είναι υπεύθυνη για την ενθάρρυνση της
βελτίωσης των συστηµάτων εσωτερικού ελέγχου ,σε συνεργασία µε τα
κράτη µέλη .Το Συµβούλιο και το Κοινοβούλιο πρέπει να είναι
υπεύθυνα για την έγκριση της ισοστάθµισης κόστους /οφέλους για
τους διάφορους τοµείς του πρου ¨πολογισµού .
X. Ο σαφής καθορισµός προτύπων και στόχων των συστηµάτων
εσωτερικού ελέγχου θα παρείχε στο Συνέδριο αντικειµενική βάση γιατην εκτίµηση του σχεδιασµού και της λειτουργίας τους στο πλαίσιοτων ελέγχων του .
XI. Πολλές από τις αρχές και τα πρότυπα που προτείνονται
εφαρµόζονται ήδη ,είτε πλήρως είτε εν µέρει ,ενώ άλλα απαιτείται να
αναπτυχθούν και να τεθούν σε εφαρµογή .Θα χρειαστεί να επέλθουν
τροποποιήσεις τόσο στη νοµοθεσία όσο και στις µεθόδους εργασίαςπου θα απαιτήσουν την ανάληψη σηµαντικών υποχρεώσεων από ταευρωπαι ¨κά θεσµικά όργανα και από τα κράτη µέλη .
Η παρούσα γνωµοδότηση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεµβούργο ,κατά τη συνεδρίασή του της
18ης Μαρτίου 2004.
Για το Ελεγκτικό Συνέδριο
Juan Manuel FABRA VALL ÉS
ΠρόεδροςC 107/2 EL Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης 30.4.2004
ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΕΣ ΠΡΟΣ ΥΠΟΣΤΗΡΙΞΗ ΤΗΣ ΓΝΩΜΟ∆ΟΤΗΣΗΣ ΤΟΥ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΥ ΣΥΝΕ∆ΡΙΟΥ
ΑΡΙΘ . 2/2004 ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΠΡΟΤΥΠΟ ΤΟΥ «ΕΝΙΑΙΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ »(ΚΑΙ ΜΕ ΠΡΟΤΑΣΗ ΓΙΑ
ΠΛΑΙΣΙΟ ΕΣΩΤΕΡΙΚΟΥ ΚΟΙΝΟΤΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ )
ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ
Σηµεία Σελίδα
ΕΙΣΑΓΩΓΗ .................................................................. 1-5 4
ΙΣΧΥΟΝ ΠΛΑΙΣΙΟ ΕΛΕΓΧΟΥ .................................................... 6-33 4
Εσωτερικός έλεγχος ....................................................... 8-13 5
Eξωτερικός έλεγχος ........................................................ 14-15 6
Πλεονεκτήµατα και µειονεκτήµατα των εφαρµοζόµενων συστηµάτων ................... 16-30 6
Ασαφείς και στερούµενοι συνοχής στόχοι ................................... 19-21 6
Έλλειψη συντονισµού .................................................. 22-23 7
Έλλειψη πληροφοριών σχετικά µε τα έξοδα και τα οφέλη ........................ 24-26 7
Ασυνεπής εφαρµογή ................................................... 27-30 7
Επίδραση της διοικητικής µεταρρύθµισης της Επιτροπής ............................ 31-33 8
ΧΑΡΑΚΤΗΡΙΣΤΙΚΑ ΕΝΟΣ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΥ ΚΑΙ ΑΠΟ∆ΟΤΙΚΟΥ ΠΛΑΙΣΙΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΟΥ
ΕΛΕΓΧΟΥ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΙ }ΚΗ ΕΝΩΣΗ ........................................... 34-56 8
Στόχοι ................................................................. 35-36 8
Πρου¨ποθέσεις ............................................................ 37-38 9
∆οµή .................................................................. 39-44 9
Εφαρµογή ............................................................... 45-49 10
Κόστος και οφέλη ......................................................... 50-53 10
Ρόλοι και αρµοδιότητες .................................................... 54-56 11
ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ ............................................................... 57-59 11
Λεξιλόγιο όρων και εννοιών ................................................................. 12
ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ I—Ενιαίος έλεγχος στις ΗΠΑ και στις Κάτω Χώρες ................................... 13
ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ II—Ρυθµίσεις σχετικά µε τον εσωτερικό έλεγχο στους διάφορους τοµείς του πρου ¨πολογισµού της
ΕΕ .................................................................... 16
ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ III —Παράδειγµα προτύπου ελέγχου βασιζόµενου σε αλυσιδωτή δοµή για τις δαπάνες
επιµερισµένης διαχείρισης .................................................. 1830.4.2004 EL Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης C 107/3
ΕΙΣΑΓΩΓΗ
1. Τον Μάρτιο του 2002,το Ευρωπαι ¨κό Κοινοβούλιο εξέφρασε
την επιθυµία να καταρτίσει η Επιτροπή έκθεση σχετικά µε τηδυνατότητα θέσπισης προτύπου ενιαίου ελέγχου (single audit), που
να εφαρµόζεται στον πρου ¨πολογισµό της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης ,στο
πλαίσιο του οποίου «κάθε επίπεδο ελέγχου βασίζεται στο
προηγούµενο ,προκειµένου να µειωθεί το βάρος που επωµίζεται η
ελεγχόµενη µονάδα και να ενισχυθεί η ποιότητα των ελεγκτικώνδραστηριοτήτων ,χωρίς όµως να υπονοµεύεται η ανεξαρτησία των
σχετικών φορέων ελέγχου .»Το Κοινοβούλιο ζήτησε επίσης από το
Συνέδριο να καταρτίσει γνωµοδότηση επί του ιδίου θέµατος (
1).
2. Η εν λόγω γνωµοδότηση καταρτίστηκε µε την ευρύτερη προο-
πτική της συνολικής διαδικασίας του εσωτερικού ελέγχου και τουεξωτερικού ελέγχου που ασκείται στον πρου ¨πολογισµό της ΕΕ (
2),εν
µέρει διότι δεν έχει συµφωνηθεί ορισµός του ενιαίου ελέγχου και ,εν
µέρει ,διότι ,όπου αυτή η έννοια εφαρµόζεται ,είναι σχετικά
περιορισµένης εµβέλειας .
3. Το Συνέδριο τόνισε στις εκθέσεις του την ανάγκη βελτίωσης
του ελέγχου που ασκείται στον πρου ¨πολογισµό της ΕΕ ,προκειµένου
να επιτευχθεί η θέση σε εφαρµογή αποδοτικών και αποτελεσµατικώνσυστηµάτων εσωτερικού ελέγχου των εσόδων και των δαπανών τηςΕΕ.Στη γνωµοδότηση προβάλλεται η ιδέα ενός πλαισίου εσωτερικού
κοινοτικού ελέγχου (ΠΕΚΕ ),βάσει της οποίας θεσπίζεται ορθολογι-
στικό πλαίσιο για την ανάπτυξη των υφιστάµενων ή νέων συστηµάτωνεσωτερικού ελέγχου ,βασιζόµενων σε κοινές αρχές και πρότυπα .Η
γνωµοδότηση αποσκοπεί να συµβάλλει στη συλλογιστική τωνκοινοτικών οργάνων ,χωρίς όµως να παραβλάπτεται το δικαίωµα του
Συνεδρίου να παρέχει περαιτέρω γνωµοδοτήσεις ,σύµφωνα µε το
άρθρο 248παράγραφος 4της συνθήκης .
4. Το Συνέδριο ,κατά την κατάρτιση της γνωµοδότησής του
προέβη στα εξής :
—ανέλυσε τις ισχύουσες ρυθµίσεις που διέπουν τον εσωτερικό
έλεγχο που ασκείται στον πρου ¨πολογισµό της Ευρωπαι ¨κής Ένω-
σης και
—επισήµανε τις γενικές αρχές που είναι δυνατό να ενσωµατωθούν
στο ΠΕΚΕ .Εξάλλου ,το Συνέδριο ανέλυσε παρόµοιες έννοιες που εφαρµόζονται
σε άλλες περιπτώσεις και επισήµανε τα σηµεία που είναι δυνατό ναέχουν εφαρµογή στο πλαίσιο της ΕΕ (βλέπε παράρτηµα I).
5. Η γνωµοδότηση εστιάζεται στις πλευρές των συστηµάτων εσω-
τερικού ελέγχου που εξασφαλίζουν τη νοµιµότητα και κανονικότητατων εσόδων και των δαπανών και όχι σε εκείνες που αφορούν τηνεξασφάλιση της αποτελεσµατικότητας ή της βέλτιστηςχρησιµοποίησης των πόρων (
3).
ΙΣΧΥΟΝ ΠΛΑΙΣΙΟ ΕΛΕΓΧΟΥ
6. Η Ευρωπαι ¨κή Ένωση αποτελεί µοναδικό οργανισµό λόγω του
πολιτικού και νοµικού της πλαισίου ,του µεγέθους και της
περιπλοκότητάς της .Στη διαχείριση του πρου ¨πολογισµού
εµπλέκονται τα όργανα της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης και τα κράτη µέλη(καθώς και δικαιούχες χώρες εκτός της Ένωσης ),και καθίσταται
περίπλοκη λόγω του µεγάλου αριθµού και της ποικίλης φύσης τωνκαθεστώτων ,των εκατοµµυρίων δικαιούχων και του γεγονότος ότι
εµπλέκονται πολλοί και διαφορετικοί φορείς στα κράτη µέλη ,οι
διοικητικές νοοτροπίες των οποίων είναι συχνά διαφορετικές .
7. Στην εποπτεία και τον έλεγχο του πρου ¨πολογισµού της ΕΕ
εµπλέκονται όχι µόνον η Επιτροπή ,το Συνέδριο και τα λοιπά κοινο-
τικά όργανα ,αλλά και εθνικά κοινοβούλια και όργανα ελέγχου (βλέπε
διάγραµµα Ι ).Εφόσον η παρούσα γνωµοδότηση εστιάζεται στον εσω-
τερικό έλεγχο και στον εξωτερικό έλεγχο εντός του αµέσου κοινοτι-κού περιβάλλοντος ,ο ρόλος των εν λόγω λοιπών φορέων δεν
εξετάζεται λεπτοµερώς .
(1) Παράγραφος 48της απόφασης χορήγησης απαλλαγής του Κοινοβουλίου
για το οικονοµικό έτος 2000 (ΕΕ L1 5 8της 17 .6.2002).
(2) ΑνάλογοισυλλογισµοίισχύουνγιατονεσωτερικόέλεγχοτωνΕυρωπαι ¨κών
Ταµείων Ανάπτυξης .(3) Κατά κανόνα ,οι πλευρές της βέλτιστης χρησιµοποίησης των πόρων στο
πλαίσιο της διαχείρισης διαφέρουν αισθητά από εκείνες της νοµιµότηταςκαι κανονικότητας ,η δε µεθοδολογία του εσωτερικού ελέγχου διαφέρει
κατά συνέπεια .Για παράδειγµα ,θεωρήσεις γενικού χαρακτήρα ,όπως ο
γενικός σχεδιασµός και τα καθεστώτα διαχείρισης των δαπανών από τηνΕπιτροπή και τα κράτη µέλη είναι σηµαντικές ,καθώς και οι πλευρές
εφαρµογής όπως οι διαδικασίες επιλογής σχεδίων και οι διαδικασίεςδιενέργειας διαγωνισµών .C 107/4 EL Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης 30.4.2004
Εσωτερικόςέλεγχος
8. Η Επιτροπή είναι υπεύθυνη ,σε συνεργασία µε τα κράτη µέλη ,
για την εκτέλεση του πρου ¨πολογισµού (1),και ,κατά συνέπεια ,για την
ανάπτυξη και την εφαρµογή αποτελεσµατικών συστηµάτων ελέγχου ,
προκειµένου να παρέχεται η βεβαιότητα για την άσκηση χρηστήςδηµοσιονοµικής διαχείρισης .Η διαχείριση ποσοστού που υπερβαίνει
το 80 %του πρου¨πολογισµού της ΕΕ ασκείται σε συνεργασία µε τα
κράτη µέλη ή µε δικαιούχες χώρες (
2).Από κοινού σηµαίνει ότι ενώ
η Επιτροπή εξακολουθεί να φέρει τη συνολική ευθύνη για τον πρου ¨-
πολογισµό ,τα κράτη µέλη (ή οι δικαιούχες χώρες )είναι υπεύθυνα για
την καθηµερινή διαχείριση και τον έλεγχο των εν λόγω καθεστώτων ,
σύµφωναµεκανόνεςπουθεσπίζειηΈνωση .Ηδιαχείρισηπεριλαµβάνει
την επισήµανση και την επιλογή των δικαιούχων ,καθώς και την
πραγµατοποίηση προς αυτούς των σχετικών πληρωµών .Η διαχείριση
του υπολοίπου µέρους του πρου ¨πολογισµού («εσωτερικές πολιτικές »
στοιχεία των «εξωτερικών δράσεων »(3)στα οποία ασκείται άµεση
διαχείριση και διοικητική διαχείριση )ασκείται άµεσα από την Επι-
τροπή ,συµπεριλαµβανοµένης της επιλογής των δικαιούχων ή των
προµηθευτών και των πληρωµών προς αυτούς .9. Η Επιτροπή διαθέτει υπηρεσία εσωτερικού ελέγχου ,η οποία
βοηθά τη διοίκηση να εξακριβώνει κατά πόσο οι διαδικασίες τηςακολουθούνται και οι στόχοι της επιτυγχάνονται .Η υπηρεσία εσωτε-
ρικού ελέγχου (ΥΕΕ )αποτελεί κεντρική υπηρεσία ,η οποία πραγµατο-
ποιεί ελέγχους σχετικά µε θέµατα που αφορούν τόσο το όργανο ,ως
σύνολο ,όσο και επιµέρους τοµείς ενδιαφέροντος και παρέχει τεχνική
υποστήριξη στα κλιµάκια εσωτερικού ελέγχου των γενικώνδιευθύνσεων .
10. Η Επιτροπή διαιρείται οργανωτικά σε Γενικές ∆ιευθύνσεις
(Γ∆),οι οποίες είναι υπεύθυνες για την εφαρµογή συγκεκριµένων
τοµεακών πολιτικών και για την εκτέλεση των αντίστοιχων τµηµάτωντου πρου¨πολογισµού της ΕΕ .Οι επιχειρησιακές µονάδες ελέγχουν και
εγκρίνουν τις πληρωµές πριν από την πραγµατοποίησή τους .Οι
µονάδες ελέγχου προβαίνουν σε κατασταλτικούς ελέγχους ,
προκειµένου να εξακριβώνουν κατά πόσο οι δαπάνες εκτελέστηκανορθά ,τόσο εντός της Επιτροπής όσο και στα κράτη µέλη ,τα δε
κλιµάκια εσωτερικού ελέγχου βοηθούν τους αρµόδιους για τηδιοίκηση των Γ∆ προκειµένου να εξακριβώνουν κατά πόσο οι εσωτε-ρικοί έλεγχοι λειτουργούν αποτελεσµατικά .
11. Ηδιαχείρισητουπρου ¨πολογισµούείναιπερίπλοκη .Οιτοµείς
επιµερισµένης διαχείρισης περιλαµβάνουν πολλά διοικητικά επίπεδα ,
τα οποία αρχίζουν από τις υπηρεσίες της Επιτροπής ,διέρχονται
διαµέσου διαφόρων συνδυασµών κεντρικών περιφερειακών καιτοπικών διοικητικών υπηρεσιών των κρατών µελών (ή οργανισµών
πληρωµών του γεωργικού τοµέα ),µέχρι την καταβολή της ενίσχυσης
της ΕΕ στους διάφορους δικαιούχους .Στα διάφορα επίπεδα έχουν
ανατεθεί διάφοροι ρόλοι και αρµοδιότητες ,ο συνολικός όµως στόχος
είναι ο ίδιος :η πραγµατοποίηση των πληρωµών από τον πρου ¨πολο-
γισµό της ΕΕ στους τελικούς δικαιούχους .Στα διάφορα ενδιάµεσα
επίπεδα ασκούνται έλεγχοι από διάφορους φορείς ,µεταξύ των οποίων
περιλαµβάνονταιοιυπηρεσίεςτηςΕπιτροπής ,τοπικοίήεθνικοίφορείς
ελέγχου ,υπηρεσίες εσωτερικού ελέγχου των οικείων οργανισµών ,
κυβερνητικές υπηρεσίες και οργανισµοί πιστοποίησης .(1) Το άρθρο 274της συνθήκης ΕΚ ορίζει τα εξής :«Τα κράτη µέλη
συνεργάζονται µε την Επιτροπή προκειµένου να διασφαλίζεται ότι οιπιστώσεις χρησιµοποιούνται σύµφωνα µε τις αρχές της χρηστήςδηµοσιονοµικής διαχείρισης ».
(
2) Χώρες εκτός της Ένωσης που είναι δικαιούχες του κοινοτικού πρου ¨πολο-
γισµού .
(3) Η διαχείριση των εξωτερικών δράσεων ,η οποία περιλαµβάνει τη βοήθεια
στις αναπτυσσόµενες χώρες ,αποκεντρώνεται επί του παρόντος ,
µεταβιβάζοντας αρµοδιότητες από τις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπήςστις αντιπροσωπείες της σε τρίτες χώρες .∆ιάγραµµα I
Επισκόπηση του εσωτερικού ελέγχου και του εξωτερικού ελέγχου του πρου ¨πολογισµού της ΕΕ30.4.2004 EL Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης C 107/5
12. Όσον αφορά τις πράξεις νοµιµότητας και κανονικότητας ,το
βασικόσηµείοτηςδιαδικασίαςέγκειταιστα σύνοραόπουοιπληρωµές
πραγµατοποιούνται στους τελικούς δικαιούχους .Εάν οι πληρωµές
πραγµατοποιούνται σε δικαιούχους που υπέβαλαν εσφαλµένεςαιτήσεις απόδοσης ή που δεν πληρούν τα σχετικά κριτήρια ,τότε τα
σφάλµατα θα εξακολουθήσουν να παραµένουν στο σύστηµα ,εκτός
εάν επισηµανθούν και διορθωθούν από µεταγενέστερους ελέγχους .
13. Στο παράρτηµα ΙΙ παρέχονται λεπτοµερείς πληροφορίες σχε-
τικά µε τις ρυθµίσεις εσωτερικού ελέγχου σε συγκεκριµένους τοµείςτου πρου¨πολογισµού .
Εξωτερικόςέλεγχος
14. Το Eυρωπαι ¨κό Ελεγκτικό Συνέδριο αποτελεί το όργανο εξω-
τερικού ελέγχου της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης και ,κατά συνέπεια ,δεν απο-
τελεί συστατικό στοιχείο του εσωτερικού ελέγχου .Το Συνέδριο είναι
υπεύθυνο για την άσκηση ανεξάρτητης εποπτείας στη δηµοσιονοµικήδιαχείριση των κονδυλίων της ΕΕ και λογοδοτεί στην αρµόδια για τονπρου¨πολογισµό αρχή (το Ευρωπαι ¨κό Κοινοβούλιο και το Συµβούλιο ).
Αξιολογεί τον τρόπο µε τον οποίο η Επιτροπή άσκησε τα καθήκοντάτης για τη χρηστή διαχείριση του πρου ¨πολογισµού .Στο πλαίσιο του
έργου του το Συνέδριο ελέγχει κατά πόσο οι οικονοµικές καταστάσειςείναι πλήρεις και ακριβείς ,οι πράξεις είναι νόµιµες και κανονικές και
κατά πόσο ασκήθηκε χρηστή διαχείριση των κονδυλίων .Ιδιαίτερη
προσοχήδίνειτοΣυνέδριοστηναξιολόγησητωνσυστηµάτωνελέγχουκαι στη διατύπωση συστάσεων για τη λήψη διορθωτικών µέτρων .
15. Κάθε κράτος µέλος διαθέτει εθνικό όργανο ελέγχου (ΕΟΕ ),
αρµόδιο για τον ανεξάρτητο εξωτερικό έλεγχο του αντίστοιχου κρα-τικού πρου ¨πολογισµού .Παρά το γεγονός ότι στους ΕΟΕ δεν έχει ανα-
τεθεί τυπικός ρόλος στο πλαίσιο του εσωτερικού (
1)ή του εξωτερικού
ελέγχου του πρου ¨πολογισµού της ΕΕ ,βάσει της συνθήκης
υποχρεούνται να συνεργάζονται µε το Συνέδριο κατά την εκτέλεσητων καθηκόντων του .Ενώ τα περισσότερα ΕΟΕ δεν ασκούν άµεσο
έλεγχο στα κονδύλια της ΕΕ ,συχνά είναι υπεύθυνα για τον έλεγχο των
εθνικών κονδυλίων µε τα οποία συγχρηµατοδοτούνται σχέδιαχρηµατοδοτούµενα από την ΕΕ .Εξάλλου ,οι διοικητικές υπηρεσίες
των κρατών µελών διαθέτουν συχνά µονάδες ελέγχου και υπηρεσίεςεσωτερικού ελέγχου ,οι οποίες είναι δυνατό να αναλαµβάνουν τη
διενέργεια διερευνήσεων σχετικά µε τη χρήση των κονδυλίων της ΕΕή την εθνική συγχρηµατοδότηση .
Πλεονεκτήµατακαιµειονεκτήµατατωνεφαρµοζόµενων
συστηµάτων
16. Η αποτελεσµατικότητα των συστηµάτων διαχείρισης και
ελέγχου των εσόδων και των δαπανών της ΕΕ —όσον αφορά τον σχε-
διασµό ή /και την εφαρµογή —αποτελεί πηγή ανησυχίας εδώ και
χρόνια .Το Συνέδριο ,αφότου δηµιουργήθηκε ,επισήµανε σε πολλές
περιπτώσεις πληµµελείς ή ανυπόστατους ελέγχους ,γεγονός που
επιδεινώνεται από τα προγράµµατα δαπανών της ΕΕ υψηλούενδογενούς κινδύνου σφάλµατος ,που καταλήγουν σε σφάλµατα και
ανωµαλίες ή σε αναποτελεσµατική ή µη αποδοτική χρήση τωνκονδυλίων .17. Παρά το γεγονός ότι πρόσφατα σηµειώθηκε σηµαντική
πρόοδος σχετικά µε τη βελτίωση των συστηµάτων ,η ποιότητα των
συστηµάτων εξακολουθεί εντούτοις να ποικίλλει .∆εν υπάρχει συν-
ολική απεικόνιση ή συντονισµός των πολλών και ποικίλωνσυστηµάτων ,ούτε µηχανισµός που να εξασφαλίζει ότι οι βελτιώσεις
που επήλθαν σε ένα σύστηµα λαµβάνονται υπόψη για τη βελτίωσητων λοιπών συστηµάτων .
18. Όσον αφορά τους ιδίους πόρους και τους τοµείς
επιµερισµένης διαχείρισης (γεωργία ,διορθωτικά µέτρα ,προενταξιακή
βοήθεια ),ο σχεδιασµός και η εφαρµογή των συστηµάτων διαφέρουν ,
πολλές δε πλευρές επαφίενται στη διακριτική ευχέρεια των κρατώνµελών .Ακόµη και όταν τα συστήµατα κρίνεται ότι είναι σχετικά ικα-
νοποιητικά ,όπως στην περίπτωση του ολοκληρωµένου συστήµατος
διαχείρισης και ελέγχου (ΟΣ∆Ε ),που καλύπτει το µεγαλύτερο µέρος
των γεωργικών δαπανών ,το Συνέδριο επισηµαίνει περιπτώσεις όπου
είναι αναγκαίο να επέλθουν βελτιώσεις (
2).
Ασαφείς και στερούµενοι συνοχής στόχοι
19. Τα πλαίσια εσωτερικού ελέγχου που εφαρµόζονται επί του
παρόντος στους διάφορους τοµείς του πρου ¨πολογισµού εξελίχθηκαν
τµηµατικά ,σε διάφορες χρονικές στιγµές ,υπάρχουν δε ελάχιστες
αποδείξεις συντονισµού από την πλευρά της Επιτροπής (3).∆εν
υπάρχει σαφώς καθορισµένη στρατηγική που να καταλήγει σεκαθολικούς ή συγκεκριµένους στόχους για τα διάφορα συστήµατα(π.χ.οι στόχοι που προορίζονται να επιτύχουν ),γεγονός που καθιστά
δυσχερή τον καθορισµό συστηµάτων που να ανταποκρίνονται στααπαιτούµενα ποιοτικά κριτήρια ,τον καθορισµό του επιπέδου των
απαιτούµενων πόρων την εκτίµηση των αποτελεσµάτων πουεπιτυγχάνονται και την παροχή βασικής γραµµής για τη διενέργειαµεταγενέστερου ελέγχου .
20. Για παράδειγµα ,ελλείψει σαφών στόχων θα µπορούσε να
λεχθεί ότι τα συστήµατα εσωτερικού ελέγχου προορίζονται για τηνεγγύησηήτηδιασφάλισητηςπλήρουςνοµιµότηταςκαικανονικότηταςόλωντωνπράξεων .Αυτόείναιεξωπραγµατικό ,λόγωτουδυσανάλογου
κόστους της διενέργειας των λεπτοµερών ελέγχων επιτόπου πουεπιβάλλει η φύση των δαπανών (π.χ.πληροφορίες παρεχόµενες από το
δικαιούχο )και των πολυάριθµων και γεωγραφικά διασκορπισµένων
πληρωµών .
21. Τόσοηγεωργίαόσοκαιοιδιαρθρωτικέςενέργειεςυπόκεινται
σε συστήµατα ελέγχου που καθορίζονται µε κανονισµό .Επίκεντρο και
των δύο αυτών συστηµάτων αποτελεί η εντατικότητα των ελέγχων πουδιενεργούνται σε επίπεδο τελικού δικαιούχου ,εφόσον αυτό αποτελεί
το σηµείο όπου σηµειώνεται η πλειονότητα των σφαλµάτων .Η κανο-
νιστική ρύθµιση απαιτεί παρόµοιο επίπεδο ελέγχου και στους δύοτοµείς ,δεν υπάρχουν όµως αποδεικτικά στοιχεία σχετικά µε το πού
βασίζεται αυτή η απόφαση .
(1) Σε ορισµένες περιπτώσεις ,τα ΕΟΕ επέλεξαν να αναλάβουν το ρόλο του
οργανισµού πιστοποίησης για τους οργανισµούς πληρωµών του γεωργι-κού τοµέα ,το οποίο αποτελεί συγκεκριµένο καθήκον που ασκείται στο
πλαίσιο του εσωτερικού ελέγχου του πρου ¨πολογισµού της ΕΕ .(2) Ετήσια έκθεση του Συνεδρίου για το οικονοµικό έτος 2002κεφάλαιο 4
παράρτηµα II (ΕΕ C 286της 28.1 1.2003).
(3) Όπως ,για παράδειγµα ,µε την επισήµανση και τη διάδοση της καλύτερης
δυνατής πρακτικής .C 107/6 EL Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης 30.4.2004
Έλλειψη συντονισµού
22. Οι έλεγχοι των εσόδων και των δαπανών της ΕΕ εκπηγάζουν
από ορισµένες διαφορετικές πηγές :από τη συνθήκη ,που αναθέτει
στην Επιτροπή τη συνολική ευθύνη για την εκτέλεση του πρου ¨πολο-
γισµού ,σε συνεργασία µε τα κράτη µέλη ,από το δηµοσιονοµικό
κανονισµό ,που διέπει τον τρόπο µε τον οποίο πρέπει να ασκείται η
διαχείριση των κονδυλίων της ΕΕ ,από τις αποφάσεις που λαµβάνει το
Ευρωπαι ¨κό Κοινοβούλιο και το Συµβούλιο ,από συγκεκριµένους
κανονισµούς του Συµβουλίου και της Επιτροπής για συγκεκριµένουςτοµείς του πρου ¨πολογισµού και από εθνικούς κανόνες και πρακτικές
που εφαρµόζονται στα κράτη µέλη .
23. ∆εν υπάρχει τυπική υποχρέωση που να επιβάλλει στα όργανα
ελέγχου να συντονίζουν το σχεδιασµό των εν λόγω ελέγχων ,ήν α
λαµβάνουν υπόψη ελέγχους που πραγµατοποιήθηκαν από άλλουςφορείς .Όταν ο συντονισµός είναι ανεπαρκής ,υπάρχει κίνδυνος οι
πόροιναµηχρησιµοποιούνταικατάτονπλέοναποτελεσµατικότρόπο .
Είναι δυνατό διάφοροι φορείς ελέγχου να πραγµατοποιούν τις ίδιεςεργασίες µε αποτέλεσµα την καταβολή προσπάθειας εις µάτην ,την
περιττή επιβάρυνση της ελεγχόµενης µονάδας και την αµαύρωση τηςεικόνας της διαχείρισης των κονδυλίων της ΕΕ .Ορισµένες κατηγορίες
δαπανών είναι δυνατό να εκφεύγουν κάθε σφαίρας αποτελεσµατικούελέγχου .Οι πληροφορίες που παρέχουν τα κράτη µέλη σχετικά µε τα
αποτελέσµατα των ελέγχων είναι ορισµένες φορές ανεπαρκείς ήστερούνται συνοχής (
1).
Έλλειψη πληροφοριών σχετικά µε τα έξοδα και τα οφέλη
24. Στους τοµείς της επιµερισµένης διαχείρισης (που
αντιπροσωπεύουν πάνω από το 80 %των δαπανών )τα περισσότερα
έξοδα των διενεργούµενων ελέγχων βαρύνουν τα κράτη µέλη ή τιςδικαιούχες χώρες .Ωστόσο ,το όφελος από αυτούς του ελέγχους
σωρεύεται στον πρου ¨πολογισµό της ΕΕ και ,κατά συνέπεια ,το ίδιο το
κράτος µέλος δεν επωφελείται παρά µόνον εµµέσως .Αυτό έχει ως
αποτέλεσµα να παρέχονται ελάχιστα κίνητρα στα κράτη µέληπροκειµένου να διαθέτουν επαρκείς πόρους για τον έλεγχο τωνκονδυλίων της ΕΕ και ερµηνεύει το λόγο για τον οποίο απαιτήθηκε νακαταφύγει η Επιτροπή στην έκδοση κανονιστικής ρύθµισης για τονκαθορισµότουείδουςκαιτηςεντατικότηταςτωνδιαδικασιώνελέγχου .
25. Εφόσον δεν µπορεί να αναµένεται ,ευλόγως ,ένα σύστηµα να
εξασφαλίζει την απόλυτη ορθότητα όλων των πράξεων ,η έκταση και
η εντατικότητα των ελέγχων πρέπει να εξασφαλίζουν την κατάλληληισοστάθµιση µεταξύ του συνολικού κόστους της διενέργειας των ενλόγω ελέγχων και των συνολικών οφελών που αποκοµίζονται απόαυτούς (
2).Τοόφελοςµπορείναθεωρηθείαπότηνπλευράτηςµείωσης
ή της περιστολής των περιπτώσεων σφάλµατος ,ανωµαλίας και
αναποτελεσµατικής χρήσης των κονδυλίων ,καθώς και από άλλες
πλευρές ,όπως είναι ,για παράδειγµα ,η αίσθηση των πολιτών της Ένω-
σης ότι ασκείται ορθή διαχείριση του πρου ¨πολογισµού της ΕΕ .26. Εντός του ισχύοντος πλαισίου ,δεν υπάρχουν επί του
παρόντος πληροφορίες σχετικά µε το κόστος των ελέγχων πουβαρύνουν είτε τα κράτη µέλη είτε την Επιτροπή ,ή µε το όφελος που
αποφέρουν .Εξάλλου ,το γεγονός ότι το µεγαλύτερο µέρος του
κόστους βαρύνει τα κράτη µέλη ,το όφελος όµως το αποκοµίζει ο
πρου¨πολογισµός της ΕΕ ,έχει ως αποτέλεσµα την έλλειψη διαφάνειας
και καθιστά δυσχερή την επίτευξη ισοστάθµισης µεταξύ των δύο .
Ασυνεπής εφαρµογή
27. Τα κανονιστικά πλαίσια ελέγχου που καλύπτουν τη γεωργία
και τις διαρθρωτικές ενέργειες ορίζουν ότι πρέπει να διενεργούνταιλεπτοµερείς έλεγχοι στις υποκείµενες πράξεις τόσο τυχαίοι όσο καιβάσει ανάλυσης των κινδύνων .Ωστόσο ,οι δύο αυτές µεθοδολογίες
έχουν πολύ διαφορετικούς και αλληλοαναιρούµενους στόχους (βλέπε
σηµείο 48),και όταν δεν καθορίζονται επαρκώς στις ισχύουσες
διατάξεις ,συνεπάγονται σύγχυση και µειωµένη
αποτελεσµατικότητα (
3).Ακόµη και σε περίπτωση που οι κανόνες είναι
σαφώς καθορισµένοι ,στο πλαίσιο του ελεγκτικού έργου του
Συνεδρίου επισηµαίνονται προβλήµατα εφαρµογής (4).
28. Το επίπεδο αποκέντρωσης των ελεγκτικών διαδικασιών ,τόσο
της Επιτροπής όσο και των κρατών µελών ,είναι υψηλό ,στην πράξη
όµως δεν υπάρχει πάντα συνοχή σχετικά µε τα βασικά θέµατα όπως
είναιηµέθοδος ,ηέκταση ,τοχρονοδιάγραµµα ,τοκαλυπτόµενοπεδίο ,
τα περιθώρια και η παρακολούθηση .Αυτό έχει ως αποτέλεσµα να
υπάρχουν ποιοτικές διαφορές µεταξύ των ελέγχων (5).
29. Σχετικά µε ορισµένους τοµείς του πρου ¨πολογισµού
εφαρµόζονται ανεξάρτητοι έλεγχοι των αιτήσεων απόδοσης δαπανώνή των δηλώσεων εξόδων .Οι όροι εντολής που καθορίζουν τον τρόπο
µετονοποίοπρέπειναεκτελούνταιτακαθήκοντακαιναυποβάλλονταιοι σχετικές αναφορές είναι ορισµένες φορές ανεπαρκείς (
6).Εξάλλου ,
για την επιλογή των ελεγκτών στο επίπεδο των κρατών µελών δενυπάρχουν πάντα τυποποιηµένες διαδικασίες (
7).
(1) Ετήσια έκθεση του Συνεδρίου για το οικονοµικό έτος 2002,σηµείο 4.23.
(2) Η απαίτηση να αυξάνονται οι έλεγχοι του ΟΣ∆Ε πέραν του κανονιστικού
ελαχίστου ορίου όταν εντοπίζεται ορισµένο επίπεδο σφάλµατος επεξηγείτην ανάγκη να λαµβάνονται υπόψη οι ποικίλοι ενδογενείς κίνδυνοι τωνδιαφόρων τοµέων του πρου ¨πολογισµού για την ισοστάθµιση µεταξύ
κόστους και οφέλους .(3) Ειδική έκθεση του Συνεδρίου αριθ . 10/2001, σηµείο 20 (ΕΕ C3 1 4της
8.1 1.2001).
(4) Για παράδειγµα ,βλέπε σηµείο 4.51της ετήσιας έκθεσης του Συνεδρίου
για το οικονοµικό έτος 2002.
(5) Για παράδειγµα βλέπε σηµεία 4.27και 5.32της ετήσιας έκθεσης του
Συνεδρίου για το οικονοµικό έτος 2002.
(6) Ετήσια έκθεση του Συνεδρίου για το οικονοµικό έτος 2002,σηµεία 7. 24 ,
7. 27και 8.1 1.Ειδική έκθεση του Συνεδρίου αριθ . 1/2004, σηµεία 44και
45 (υπό δηµοσίευση ).Ειδική έκθεση του Συνεδρίου αριθ . 1 1/2003,
σηµεία 76και 77 (ΕΕC 292της 2.12.2003). ΕτήσιαέκθεσητουΣυνεδρίου
για το οικονοµικό έτος 2001,σηµεία 3.57και 3.58 (ΕΕ L 295της
28.1 1.2002).
(7) Ετήσια έκθεση του Συνεδρίου για το οικονοµικό έτος 2002,σηµεία 7. 24
και 7 .25.30.4.2004 EL Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης C 107/7
30. Η δηµοσιότητα που δίδεται στους ελέγχους ποικίλλει µεταξύ
των διαφόρων καθεστώτων και των κρατών µελών ,οι δε δικαιούχοι ,
συχνά ,ελάχιστα γνωρίζουν ότι είναι δυνατό να υποστούν έλεγχο ή τις
συνέπειές του .Αυτό µειώνει το αποτρεπτικό αποτέλεσµα του
συστήµατος .Οι ποινές που είναι δυνατό να αποτρέψουν τους
δικαιούχους από την υποβολή εσφαλµένων αιτήσεων εφαρµόζονταιστο πλαίσιο των γεωργικών δαπανών και των εσωτερικών πολιτικών ,
από το 6ο πρόγραµµα πλαίσιο σχετικά µε την ΕΤΑ (
1),αλλά όχι σε
άλλους τοµείς του πρου ¨πολογισµού (2).
ΕπίδρασητηςδιοικητικήςµεταρρύθµισηςτηςΕπιτροπής
31. Tο ευρύ πρόγραµµα διοικητικής µεταρρύθµισης της
Επιτροπής (3)εστιάζεται στη θέση σε εφαρµογή βελτιώσεων στο
πλαίσιο της διαχείρισης γενικώς και ,ιδίως ,στο πλαίσιο της
δηµοσιονοµικής διαχείρισης .Βασικές αρχές της µεταρρύθµισης είναι
η απλούστευση ,η αποκέντρωση και η ανάληψη περισσότερων
αρµοδιοτήτων από τους προι ¨σταµένους των υπηρεσιών (4).
∆ηµιουργήθηκε κεντρική υπηρεσία εσωτερικού ελέγχου ,καθώς και
κλιµάκια εσωτερικού ελέγχου σε κάθε Γενική ∆ιεύθυνση .Εκδόθηκε
τροποποιηµένος δηµοσιονοµικός κανονισµός και ,επί του παρόντος ,
πραγµατοποιείται θεµελιώδης λογιστική µεταρρύθµιση .
32. Συγχρόνως µε αυτά τα µέτρα ,καταβλήθηκαν σηµαντικές
προσπάθειες για τη βελτίωση των συστηµάτων εσωτερικού ελέγχουεντός της Επιτροπής ,λαµβανοµένης υπόψη της έκτασης και της
ποιότητας αυτών καθεαυτών των ελεγκτικών διαδικασιών ,
καλλιεργώντας συγχρόνως την ελεγκτική νοοτροπία στο σύνολο τηςοργάνωσης .Η διαδικασία αυτή εστιάστηκε σε ένα σύνολο
24προτύπων εσωτερικού ελέγχου (
5),προορισµός των οποίων είναι η
παροχή πλαισίου για το ελεγκτικό περιβάλλον και τα συστήµατα εσω-τερικού ελέγχου .Τα πρότυπα είναι γενικής φύσεως και εφαρµόζονται
µόνον σε επίπεδο Επιτροπής .
33. Βασικάστοιχείατηςδιαδικασίαςµεταρρύθµισης ,όσοναφορά
το πλαίσιο του ελέγχου ,αποτελούν οι ετήσιες εκθέσεις
δραστηριότητας και οι δηλώσεις των γενικών διευθυντών πουκαταρτίζονται ,από το 2001και εξής ,για κάθε Γενική ∆ιεύθυνση .
Αυτά τα στοιχεία περιλαµβάνουν αυτοεκτίµηση σχετικά µε την εφαρ-µογή των προτύπων εσωτερικού ελέγχου ,και προορίζονται για την
παροχή εύλογης βεβαιότητας ότι οι διαδικασίες ελέγχου πουθεσπίστηκαν παρέχουν τα αναγκαία εχέγγυα όσον αφορά τηνοµιµότητα και την κανονικότητα των υποκειµένων πράξεων και ότιοιπόροιχρησιµοποιήθηκανγιατοσκοπόγιατονοποίοπροορίζονταν .
Το Συνέδριο ,όταν εξέταζε την πρώτη διετία εφαρµογής της εν λόγω
διαδικασίας ,διαπίστωσε ότι ενώ οι γενικοί διευθυντές είναι ,ως επί τοπλείστον ,σε θέση να διατυπώσουν γνώµη σχετικά µε τα συστήµατα
που εφαρµόζονται εντός της Επιτροπής ,δεν είναι σε θέση να το
πράττουν για τα συστήµατα που ισχύουν στα κράτη µέλη σε τοµείςεπιµερισµένης διαχείρισης (
6).Εξάλλου ,η Επιτροπή αντιµετώπισε
δυσχέρειες σχετικά µε την πρόσληψη προσωπικού που να διαθέτει τηναναγκαίαδηµοσιονοµικήπείρακαιµετηνκαλλιέργειατηςκατάλληληςνοοτροπίας ελέγχου εντός του οργάνου (
7).
ΧΑΡΑΚΤΗΡΙΣΤΙΚΑ ΕΝΟΣ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΥ ΚΑΙ
ΑΠΟ∆ΟΤΙΚΟΥ ΠΛΑΙΣΙΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ ΓΙΑ ΤΗΝΕΥΡΩΠΑΙ }ΚΗ ΕΝΩΣΗ
34. Το Συνέδριο ,προκειµένου οι πολίτες της Ένωσης να έχουν
τη βεβαιότητα ότι ο πρου ¨πολογισµός της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης
υπόκειται σε αποτελεσµατικό και αποδοτικό εσωτερικό έλεγχο ,
προτείνει την κατάρτιση πλαισίου εσωτερικού κοινοτικού ελέγχου γιατην ανάπτυξη των υφιστάµενων καθώς και νέων συστηµάτων εσωτε-ρικούελέγχου (
8),βασιζόµενωνσεκοινέςέννοιες ,µεστόχοτηβέλτιστη
και χαρακτηριζόµενη από διαφάνεια χρήση των πόρων .
Στόχοι
35. Έχει ουσιαστική σηµασία οι στόχοι των συστηµάτων εσω-
τερικού ελέγχου να καθορίζονται σαφώς και πλήρως και ναγνωστοποιούνται ευρέως .Οι γενικοί στόχοι θα είναι κοινοί για όλα
τα συστήµατα εσωτερικού ελέγχου ,ενώ οι λεπτοµερέστεροι στόχοι
θα εξαρτώνται από τα χαρακτηριστικά του συγκεκριµένου τοµέα .
Στο πλαίσιο των στόχων πρέπει να καθορίζονται τα εξής :το πεδίο
εφαρµογής (τοµέας του πρου ¨πολογισµού ),ο σκοπός [νοµιµότητα και
κανονικότητα ή /και χρηστή δηµοσιονοµική διαχείριση (
9)],οι
εµπλεκόµενοι παράγοντες (τα επίπεδα διοικητικής διαχείρισης από την
Επιτροπή έως τους φορείς που πραγµατοποιούν τις πληρωµές στουςτελικούς δικαιούχους ),τα συστατικά στοιχεία (διαδικασίες ελέγχου
βασιζόµενες σε κοινές αρχές και πρότυπα ),σε τι θα αποσκοπεί
(εξασφάλιση του αποτελεσµατικότερου ελέγχου ,σε συνάρτηση µε το
κόστος ,στον τοµέα ),δυσχέρειες (ο µηδενικός κίνδυνος ,σχετικά µε τις
ανωµαλίες ,είναι εξωπραγµατικός και αντιοικονοµικός ),εµβέλεια
(είδος και εντατικότητα του ελέγχου που καθορίζονται σε συνάρτηση
µε παραδεκτή ισοστάθµιση µεταξύ κόστους και οφέλους )και τρόπος
διενέργειας (ανοικτός και διαφανής ,ανταλλαγή πληροφοριών ,
αλυσίδα ελέγχου ).
36. Tα συστήµατα εσωτερικού ελέγχου πρέπει να συµβάλλουν
ενεργά στη βελτίωση της διαχείρισης του πρου ¨πολογισµού της ΕΕ ,
περιλαµβάνοντας ρήτρες διασφάλισης ότι λαµβάνονται διορθωτικάµέτρα και ότι πραγµατοποιούνται οι ανακτήσεις .Οι διαδικασίες
ελέγχου είναι αποτελεσµατικές ως προς τη βελτίωση τηςδηµοσιονοµικής διαχείρισης µόνον εάν λαµβάνονται πλήρη διορθω-τικά µέτρα εγκαίρως σχετικά µε τα σφάλµατα που εντοπίζονται στιςπράξεις και µε ανεπάρκειες στα ίδια τα συστήµατα .(1) Ειδική έκθεση του Συνεδρίου αριθ . 1/2004, σηµείο 43.
(2) Χωρίς την επιβολή κυρώσεων ,και λαµβανοµένου υπόψη ότι οι τόκοι είναι
καταβλητέοι µόνον από την ηµεροµηνία του εντάλµατος είσπραξης ,οι
δικαιούχοι που υποχρεούνται να αποδώσουν κοινοτική ενίσχυσητυγχάνουν χρηµατοδότησης ατόκως .Αυτό αυξάνει τον κίνδυνο υποβολής
παράτυπων αιτήσεων .
(
3) COM(2000) 200.
(4) Οι κανόνες που διέπουν τις δαπάνες απλουστεύτηκαν ,προκειµένου να
καταστήσουν ευχερέστερη τη διαχείρισή τους ,ο δε προληπτικός
δηµοσιονοµικός έλεγχος µε τη µορφή της έγκρισης σε κεντρικό επίπεδοαντικαταστάθηκε ,καθιστώντας υπευθύνους για τις πράξεις τους τους
αρµόδιους για την εντολή δαπανών και πληρωµών .
(
5) Στο έγγραφο SEC(2001) 2037/4 παρατίθενται τα πρότυπα εσωτερικού
ελέγχου ,πηγή έµπνευσης των οποίων αποτέλεσε το πλαίσιο του οργανι-
σµού COSO (βλέπε λεξιλόγιο ).Σηµαντικό στοιχείο αυτού του πλαισίου
αποτελεί το γεγονός ότι αναγνωρίζει ότι οι εσωτερικοί έλεγχοι παρέχουνεύλογη ,αλλά όχι απόλυτη ,βεβαιότητα σχετικά µε την αξιοπιστία των
οικονοµικών καταστάσεων ,τη νοµιµότητα και κανονικότητα των πράξεων
και τη χρηστή δηµοσιονοµική διαχείριση .(6) Ετήσια έκθεση του Συνεδρίου για το οικονοµικό έτος 2002,σηµείο 1.97.
(7) Ετήσια έκθεση του Συνεδρίου για το οικονοµικό έτος 2002,σηµείο 0.8.
(8) Το ΠΕΚΕ αφορά τον εσωτερικό έλεγχο στον κοινοτικό πρου ¨πολογισµό ,
ακόµη και αν ορισµένες διαδικασίες µπορεί να χαρακτηρίζονται ως δια-χειριστικοοικονοµικοί έλεγχοι και να πραγµατοποιούνται από ορκωτούςελεγκτές (π.χ.οέλεγχοςτωναιτήσεωναπόδοσηςεξόδωναπόανεξάρτητους
ελεγκτές -βλέπε σηµείο 43).
(
9) Βλέπε σηµείο 5.C 107/8 EL Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης 30.4.2004
Πρου¨ποθέσεις
37. Οιέλεγχοιπρέπειναδιενεργούνταικατάτρόποαπρόσκοπτο
και διαφανή ,καθιστώντας δυνατό να χρησιµοποιούνται τα
αποτελέσµατα και να βασίζονται σε αυτά όλοι οι παρεµβαίνοντεςστο σύστηµα .«Ιδιοκτήτης »των ελέγχων πρέπει να είναι η Ευρωπαι ¨κή
Ένωση ,και όχι οι διάφοροι οργανισµοί ελέγχου .Οι έλεγχοι πρέπει
να διενεργούνται σύµφωνα µε κατάλληλα πρότυπα και οιπραγµατοποιούµενες εργασίες ,τα αποτελέσµατα και τα δικαιολογη-
τικά πρέπει να καθίστανται διαθέσιµα για την πραγµατοποίηση ποιο-τικού ελέγχου .Αυτό αποτελεί βασική πρου ¨πόθεση για τη λειτουργία
ενός αποτελεσµατικού συστήµατος µε αλυσιδωτή δοµή και δίδεταιέµφαση στην κοινοτική φύση των συστηµάτων και όχι στις εργασίεςµεµονωµένων µονάδων ή οργανισµών ελέγχου .
38. Για να είναι αποτελεσµατικά και αποδοτικά τα συστήµατα
εσωτερικού ελέγχου ,η κανονιστική ρύθµιση στην οποία βασίζονται
τόσο η πολιτική όσο και οι διαδικασίες πρέπει να είναι σαφής καιχωρίς αµφισηµίες ,επαρκής για να εξασφαλίζει τη δέουσα χρήση των
κονδυλίων ,απαλλαγµένηόµωςαπόπεριττέςπεριπλοκότητες .Σκοπός
των ελέγχων που διενεργούνται σχετικά µε τη νοµιµότητα και τηνκανονικότητα είναι η εξασφάλιση της συµµόρφωσης µε τους κανόνεςκαι τους κανονισµούς που διέπουν τα έσοδα και τα έξοδα της ΕΕ .Οι
κανόνες και οι κανονισµοί πρέπει να περιορίζουν στο ελάχιστο τιςπιθανότητες για διιστάµενες ερµηνείες και να µην επιβάλλουνυποχρεώσεις που δεν µπορούν να ελέγχονται στη συνέχεια απόελεγκτές ή από ορκωτούς ελεγκτές .Όσο απαιτητικότερες και
επαχθέστερες είναι οι υποχρεώσεις ,τόσο µεγαλύτερος κίνδυνος
υπάρχει να µην τηρούνται ,είτε εκουσίως είτε ακουσίως .Οι ορθά
σχεδιασµένοι κανόνες και κανονισµοί συµβάλλουν στην επίτευξη τωνπολιτικών στόχων που καθορίστηκαν ,µειώνουν τον κίνδυνο
σφάλµατος ,απλουστεύουν τους απαιτούµενους ελέγχους και
µειώνουν τον αριθµό και το κόστος των αναγκαίων ελέγχων για τηνεπίτευξηορισµένουεπιπέδου «αποδεκτούκινδύνου ».Εξάλλου ,ηκανο-
νιστική ρύθµιση πρέπει να περιλαµβάνει κίνητρο ,προκειµένου οι
δικαιούχοι να υποβάλλουν ακριβείς αιτήσεις απόδοσης ,επιβάλλοντας
αυστηρότερες ποινές και κυρώσεις και επεκτείνοντας την εφαρµογήτους σε όλους τους τοµείς του πρου ¨πολογισµού .
∆οµή
39. Για να επιτευχθεί η βέλτιστη χρήση των πόρων ,τα
συστήµατα εσωτερικού ελέγχου πρέπει να βασίζονται σε αποτελε-σµατική αλυσίδα ελέγχων ,διενεργούµενων βάσει κοινών προτύπων ,
για κάθε επίπεδο των οποίων πρέπει να καθορίζονται συγκεκριµένοιστόχοι ,στο πλαίσιο των οποίων θα λαµβάνεται υπόψη η εργασία
των υπολοίπων .Εντός των κρατών µελών ,πρέπει να ορίζεται κάποιος
ως υπεύθυνος για την παροχή βεβαιότητας ότι οι ελεγκτικές εργασίεςπου πραγµατοποιούνται στο τοπικό επίπεδο είναι σύµφωνες µε ταπρότυπα και την ποιότητα που απαιτούνται και ,µε τον τρόπο αυτό ,
επιτρέπουν να δίδεται εµπιστοσύνη στις εργασίες αυτές (
1).Στο επο-
πτικό επίπεδο ,η Επιτροπή θα πρέπει να εξακριβώνει κατά πόσο ταεπίπεδα των διαφόρων κρατών µελών λειτουργούν αποτελεσµατικά
και όπως έχει προβλεφθεί .Στο παράρτηµα ΙΙΙ παρατίθεται παράδειγµα
ελέγχου που βασίζεται σε αλυσιδωτή δοµή .
40. Στο πλαίσιο της δοµής των διαφόρων συστηµάτων θα χρεια-
στεί να ληφθούν υπόψη συγκεκριµένα χαρακτηριστικά του τοµέα τουπρου¨πολογισµού και της οργάνωσης των κρατών µελών .Ωστόσο ,
γνώµονα στο πλαίσιο όλων των συστηµάτων και των δοµών πρέπει νααποτελούν οι κοινές έννοιες των ελέγχων που διενεργούνται σύµφωναµε ένα ελάχιστο ενιαίο πρότυπο ,η εµπιστοσύνη στους ελέγχους που
διενεργήθηκαν σε άλλα επίπεδα ,η διαφάνεια και η διαθεσιµότητα των
αποτελεσµάτων και η κατάλληλη ισοστάθµιση µεταξύ εξόδων καιοφελών .
41. Τα συστήµατα εσωτερικού ελέγχου πρέπει να λαµβάνουν
υπόψη ότι βασικό στοιχείο του συστήµατος αποτελούν οι έλεγχοι πουπραγµατοποιούνται σε επίπεδο δικαιούχου και παρέχουν την απόδειξητης φυσικής υπόστασης και της ακρίβειας των υποκειµένων πράξεωνκαι των εξόδων .Όσον αφορά τις δαπάνες ,οι πληρωµές που
πραγµατοποιούνται στους τελικούς δικαιούχους βασίζονται στησυµµόρφωση µε ορισµένους όρους ,που µπορεί να είναι φυσικοί (π.χ.
αριθµοί ,µεγέθη ,ποσά )ή χρηµατικοί (πραγµατοποιηθέντα έξοδα ).
Αποφασιστικής σηµασίας πλευρά για τον έλεγχο της νοµιµότητας καικανονικότητας των πράξεων αποτελεί η υπόσταση και η ακρίβεια τωνόρων που δηλώνουν ότι τήρησαν οι δικαιούχοι ,πολλοί από τους
οποίους µπορούν να εξακριβωθούν µόνο µε φυσικό έλεγχο σε επίπεδοτελικού δικαιούχου .
42. Τα συστήµατα εσωτερικού ελέγχου πρέπει να εκτιµούν τις
δυσχέρειες της αντιστάθµισης ενός αναποτελεσµατικού ελέγχου σεεπίπεδο τελικού δικαιούχου ,µε ελέγχους διενεργούµενους σε
κεντρικότερο επίπεδο .Για παράδειγµα ,µε την εξέταση κατάστασης
αιτήσεων απόδοσης από κεντρικό Υπουργείο ,είναι απίθανο να
εντοπιστούν όλα τα ουσιαστικά σφάλµατα που προκλήθηκαν απόανακριβείς ή παραπλανητικές αιτήσεις απόδοσης .Μολονότι ορισµένα
είναι δυνατό να εντοπιστούν µε τη χρήση υπηρεσιακών ελέγχωνβασιζόµενων σε δεδοµένα ,πολλά από αυτά µπορούν να
αποκαλυφθούν µόνον επιτόπου .Εποµένως ,βασικό στοιχείο για τη
χρηστή διαχείριση ενός συστήµατος αποτελεί η διενέργειααποτελεσµατικών πρωτευόντων ελέγχων επιτόπου ,όταν
πραγµατοποιείται η πληρωµή και δευτερευόντων ελέγχωνεστιαζόµενων επίσης στο επίπεδο αυτό .Συχνά ,το κόστος του
λεπτοµερούς ελέγχου των αιτήσεων απόδοσης επιτόπου είναι σχετικάυψηλό ,σε σύγκριση µε την αξία της µέσης πληρωµής ,η συνολική
όµως αποτελεσµατικότητα των διαδικασιών ελέγχου είναι ,σε µεγάλο
βαθµό ,ανάλογη µε τον αριθµό των ελέγχων που διενεργούνται στο
επίπεδο αυτό .
43. Οι αιτήσεις για την απόδοση δαπανών ή εξόδων πέραν
ορισµένου ορίου πρέπει να συνοδεύονται µε πιστοποιητικό ελέγχου ,
καταρτιζόµενο από ανεξάρτητο εξωτερικό ελεγκτή ή ,στην
περίπτωση δηµόσιων φορέων ,από αρµόδιο δηµόσιο υπάλληλο .Οι
δικαιούχοι πρέπει να υποχρεούνται να προσκοµίζουν πιστοποιητικόπου να βεβαιώνει την αληθή φύση ,την ακρίβεια και τη συµµόρφωση
µε τους σχετικούς κανόνες και κανονισµούς των αιτήσεωναπόδοσης (
2).Τα πιστοποιητικά ελέγχου πρέπει να ισχύουν για όλες
τιςαιτήσειςαπόδοσης ,ήγιατηνυποβολήσειράςαιτήσεωνπεριοδικώς ,
από ένα δικαιούχο ,πέραν ορισµένου ορίου .Το όριο πρέπει να είναι
συγκεκριµένο για τους διάφορους µηχανισµούς παρέµβασης και νακαθορίζεται από την Επιτροπή ,βάσει θεωρήσεων σχετικά µε το κόστος
και το όφελος .(1) Μεταξύ των φορέων οι οποίοι ,στο πλαίσιο των ισχυόντων συστηµάτων ,
εκτελούν αυτό το καθήκον περιλαµβάνονται οι εξής :ειδικές υπηρεσίες
που δηµιουργήθηκαν σε κάθε κράτος µέλος για να συντονίζουν ,να
παρακολουθούν και να συντάσσουν εκθέσεις σχετικά µε τους ελέγχουςπουορίζειοκανονισµός (ΕΟΚ )αριθ . 4045/89 τουΣυµβουλίου (ΕΕL 388
της 30.12.1 989) όπως τροποποιήθηκε πρόσφατα από τον κανονισµό (ΕΚ)
αριθ . 2154/2002 του Συµβουλίου (ΕΕ L 328της 5.12.2002) · οργανι-
σµοί πιστοποίησης σε κάθε κράτος µέλος για κάθε παρέµβαση του διαρ-θρωτικού ταµείου προβλεπόµενη από τον κανονισµό (ΕΚ)αριθ . 1260/
1 999του Συµβουλίου (ΕΕ L1 6 1της 26.6.1 999).
(2) Όπως εφαρµόζονται επί του παρόντος στον τοµέα των εσωτερικών
πολιτικών για το 6ο πρόγραµµα -πλαίσιο ΕΤΑ .30.4.2004 EL Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης C 107/9
44. Στο πλαίσιο της διαχείρισης της διαδικασίας ,πρέπει να
λαµβάνεται υπόψη το γεγονός ότι οι ελεγκτές επιλέγονται ,
προσλαµβάνονται και αµείβονται από τον δικαιούχο ,λογοδοτούν
όµως στην Επιτροπή ,είτε αµέσως είτε εµµέσως (µέσω των κρατών
µελών ).Το πεδίο εφαρµογής και η εµβέλεια των ελεγκτικών εργασιών ,
καθώς και οι ελάχιστες υποχρεώσεις όσον αφορά το επίπεδοσηµαντικότητας ,το βαθµό εµπιστοσύνης ,την τεκµηρίωση των
δοκιµαστικών ελέγχων ,τη µορφή και το περιεχόµενο της έκθεσης
ελέγχου ,καθώς και το δικαίωµα πρόσβασης στα έγγραφα εργασίας ,
πρέπει να καθοριστούν και να τυποποιηθούν .
Εφαρµογή
45. Η Επιτροπή οφείλει να καθορίσει τους ελάχιστους όρους
που απαιτούνται για τα συστήµατα ελέγχου σε όλα τα επίπεδα εντόςτης διαδικασίας ,στο πλαίσιο των οποίων θα λαµβάνονται υπόψη τα
συγκεκριµένα χαρακτηριστικά των διαφόρων τοµέων του πρου ¨πο-
λογισµού .Για να πραγµατοποιηθεί αυτό θα απαιτηθεί ανάλυση και
κοινός καθορισµός των βασικών συνιστωσών που συγκροτούν τασυστήµατα και τις διαδικασίες ελέγχου .Όσον αφορά τη νοµιµότητα
και κανονικότητα των πράξεων ,οι πλευρές που πρέπει να ληφθούν
υπόψη περιλαµβάνουν τους διοικητικούς ελέγχους ,το διαχωρισµό
των καθηκόντων ,την τήρηση µητρώων ,τον έλεγχο των εισροών ,τους
λογαριασµούς ελέγχου ,τις συµφωνίες και τους ελέγχους επιτόπου .
46. Οι διαδικασίες ελέγχου πρέπει να εφαρµόζονται σύµφωνα
µε κατάλληλο κοινό πρότυπο ,οι δε πραγµατοποιούµενες εργασίες
καθώς και τα αποτελέσµατα να τεκµηριώνονται σε κοινή µορφή καινα καταχωρίζονται σε βάση δεδοµένων ,στην οποία θα έχουν
πρόσβαση και άλλοι που παρεµβαίνουν στην αλυσίδα ελέγχου ,
προκειµένου να βασίζουν εκεί την εµπιστοσύνη τους .Ένα αποτελε-
σµατικό σύστηµα απαιτεί οι έλεγχοι στις πράξεις και στα συστήµατανα διενεργούνται σύµφωνα µε τα κατάλληλα κοινά πρότυπα όσοναφορά τη µέθοδο ,την κάλυψη και την ποιότητα ,ανεξάρτητα από το
ποιος παρεµβαίνει και οπουδήποτε και αν πραγµατοποιούνται .Η
διενέργεια ελέγχων σύµφωνα µε κοινό πρότυπο πρέπει να επιτρέπειστους ελεγκτές στο κεντρικό επίπεδο να βασίζονται στους ελέγχουςπου πραγµατοποιούνται από άλλους παρεµβαίνοντες στο πλαίσιο τηςαλυσίδας του ελέγχου .
47. Το κοινό πρότυπο πρέπει να εφαρµόζεται υιοθετώντας κοινή
προσέγγιση για την τεκµηρίωση ,την προσκόµιση αποδείξεων και την
υποβολή εκθέσεων ,για όλες τις πλευρές της διαδικασίας ,
συµπεριλαµβανοµένων των εξής :λόγος που οδήγησε στην επιλογή
της πράξης ή του συστήµατος ,στόχος των επαληθεύσεων ,περιγραφή
τωνελέγχωνπουπραγµατοποιήθηκαν ,δικαιολογητικά ,αποτελέσµατα ,
αντίδραση της ελεγχόµενης µονάδας και παρακολούθηση .Οι
πληροφορίες αυτές πρέπει να διατηρούνται σε κεντρικές βάσειςδεδοµένων ,όπου να µπορούν να έχουν πρόσβαση όλοι οι
συµµετέχοντες στη διαδικασία του ελέγχου ,µε την πρου ¨πόθεση ότι
τηρούνται οι κατάλληλες ρήτρες διασφάλισης .
48. Στο πλαίσιο των συστηµάτων ελέγχου πρέπει να
χρησιµοποιείται η δειγµατοληψία για σαφώς καθορισµένουςσκοπούς :τα δείγµατα που βασίζονται σε ανάλυση του κινδύνου
πρέπει να χρησιµοποιούνται για να επισηµαίνονται και ναδιορθώνονται οι ανωµαλίες .Η αντιπροσωπευτική δειγµατοληψία
πρέπει να χρησιµοποιείται για να επιβεβαιώνεται ηαποτελεσµατικότητα των συστηµάτων .Η δειγµατοληψία αποτελεί
τεχνική που χρησιµοποιείται ευρέως για τον έλεγχο µεγάλωνπληθυσµών πράξεων ,ιδίως όταν ο ελεγκτής προτίθεται να εκτιµήσει
χαρακτηριστικά όπως το µέσο επίπεδο ανωµαλίας .Με τη
δειγµατοληψία αναγνωρίζεται εάν οι πόροι δεν επαρκούν για τονέλεγχο (ή τον διαχειριστικοοικονοµικό έλεγχο )κάθε στοιχείου και
µπορεί να εφαρµόζεται σε πολλά διαφορετικά επίπεδα ,
συµπεριλαµβανοµένης της επιλογής πράξεων εντός πληθυσµού καιτης επιλογής στοιχείων ,στο πλαίσιο πράξης ,προκειµένου ναυποβληθούν σε λεπτοµερή έλεγχο .Οι µέθοδοι δειγµατοληψίας
µπορούν να διαιρεθούν σε δύο κύριες κατηγορίες —σε εκείνη που
βασίζεται στην ανάλυση του κινδύνου και στην αντιπροσωπευτική —
οι οποίες έχουν διαφορετικούς στόχους και σκοπούς .
49. Τασυστήµαταεσωτερικούελέγχουπρέπεινασυνοδεύονται
από αποτελεσµατική και συντονισµένη µέθοδο ενηµέρωσης .Όσο
καλύτερα ενηµερωµένοι είναι οι δικαιούχοι για την ύπαρξη ενός απο-τελεσµατικού συστήµατος ελέγχου και των συνεπειών του ,τόσο
µεγαλύτερες προσπάθειες είναι δυνατό να καταβάλλουν προκειµένουνα εξασφαλίζουν ότι οι αιτήσεις απόδοσης δαπανών που υποβάλλουν
είναι νόµιµες και κανονικές .Πρέπει να παρέχονται σε όλους τους
δικαιούχουςπληροφορίεςσχετικάµετοσύστηµαελέγχου ,κατάτρόπο
συντονισµένο και συνεπή ,δίνοντας έµφαση στον κοινό κοινοτικό
στόχο των ελέγχων και όχι στους φορείς που τους διενεργούν .
Κόστοςκαιοφέλη
50. Tο είδος και η εντατικότητα των διενεργούµενων ελέγχων
στο πλαίσιο των συστηµάτων εσωτερικού ελέγχου πρέπει νακαθορίζονταισεσυνάρτησηµετοκόστοςκαιταοφέλη .Κάθεσύστηµα
ελέγχου αποτελεί συµβιβασµό µεταξύ ,αφενός ,του κόστους της
πραγµατοποίησης των ελέγχων σύµφωνα µε ορισµένο επίπεδοεντατικότητας και ,αφετέρου ,του οφέλους που αποφέρουν οι εν λόγω
διαδικασίες .Στο κοινοτικό πλαίσιο ,το όφελος συνεπάγεται τη µείωση
του κινδύνου κατασπατάλησης των κονδυλίων και περιορισµού τουκινδύνου σφάλµατος σε ανεκτό επίπεδο .Το επίπεδο ανεκτού
σφάλµατος ή ανωµαλίας ενδέχεται να ποικίλλει µεταξύ των διαφόρωντοµέων του πρου ¨πολογισµού ,γεγονός που εξαρτάται τόσο από το
κόστος των ελέγχων όσο και από τον ενδογενή κίνδυνο των πράξεωνπου περιέχουν σφάλµατα ή ανωµαλίες .
51. Από πρακτικής πλευράς ,ο ανεκτός κίνδυνος σφάλµατος
µπορεί να καθοριστεί συγχρόνως µε την εντατικότητα των ελέγχων σεεπίπεδο τελικού δικαιούχου που κρίνεται αναγκαία για την επίτευξηαυτού του αποτελέσµατος (
1). Tα αποτελέσµατα των ελέγχων
παρακολουθούνται και η εντατικότητά τους προσαρµόζεται κατ ’
αναλογία για την επόµενη περίοδο ή οικονοµικό έτος .Στην πράξη ,
ελάχιστες πιθανότητες υπάρχουν να επιτυγχάνεται αµέσως η επιθυ-µητή ισοσκέλιση κόστους /οφέλους ,και απαιτεί λεπτοµερείς ρυθµίσεις
επί ορισµένα έτη ,λαµβάνοντας υπόψη πληροφοριακά στοιχεία σχε-
τικά µε τα έξοδα καθώς και τα αποτελέσµατα και τηναποτελεσµατικότητα των διαφόρων ειδών και βαθµών εντατικότηταςτων ελέγχων .
52. Στο σύστηµα πρέπει να καταγράφονται οι πληροφορίες σχε-
τικά µε το κόστος της διενέργειας των ελέγχων ,καθώς και µε το όφε-
λος όσον αφορά τον υπολειπόµενο κίνδυνο ανωµαλίας .Ο
προσδιορισµός του κόστους των ελέγχων πρέπει να είναι σχετικά
ευχερής ,η δε καθιέρωση της διαχείρισης βάσει δραστηριότητας θα
διευκολύνει την παροχή αυτών των πληροφοριών στην Επιτροπή .Η
ακριβής εκτίµηση των εξόδων στα οποία υποβάλλονται τα κράτη µέληενδέχεται να είναι δυσκολότερο να επιτευχθεί .Μια εναλλακτική λύση
θα αποτελούσε η χρηµατοδότηση του κόστους των ελέγχων από τονπρου¨πολογισµό της ΕΕ ,επιτρέποντας κατ ’αυτό τον τρόπο να
γνωστοποιούνται τα έξοδα και να προσδίδεται ο κατάλληλος βαθµόςδιαφάνειας στη διαδικασία .
(1) Για παράδειγµα ,το ανεκτό επίπεδο κινδύνου µπορεί να καθοριστεί σε
συνάρτηση µε το αποδεκτό ποσοστό σφάλµατος και την εντατικότητα τουελέγχου ,καθοριζόµενη σε συνάρτηση µε την αναλογία των πράξεων που
είναι αναγκαίο να ελεγχθούν για να επιτευχθεί αυτό το επίπεδο τουυπολειπόµενου κινδύνου .C 107/10 EL Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης 30.4.2004
53. Έναν από τους τρόπους υπολογισµού και παρακολούθησης
τουοφέλους πουαποφέρουνοιελεγκτικέςδιαδικασίεςθααποτελούσε
η τυχαία αντιπροσωπευτική δειγµατοληψία ,ώστε να εκτιµάται το
υπολειπόµενο επίπεδο παρανοµίας και ανωµαλίας ,προκειµένου αυτό
να συγκρίνεται µε το ανεκτό επίπεδο κινδύνου που καθορίστηκε γιατον τοµέα αυτό .
Ρόλοικαιαρµοδιότητες
54. Η Επιτροπή πρέπει να είναι υπεύθυνη για την προώθηση
της βελτίωσης των συστηµάτων εσωτερικού ελέγχου ,σε συνεργασία
µε τα κράτη µέλη και ,στη συνέχεια ,για την παροχή βεβαιότητας ότι
αυτάλειτουργούναποτελεσµατικά .ΗΕπιτροπήκαλείταινακαθορίσει
τα κοινά χαρακτηριστικά των συστηµάτων για τους διάφορους τοµείςτου πρου ¨πολογισµού και να λάβει τα κατάλληλα µέτρα για την
παρακολούθηση του κόστους των ελέγχων και την αξιολόγηση τωνοφελών που αποφέρουν .
55. Οι αρµόδιες για τον πρου ¨πολογισµό αρχές (Κοινοβούλιο και
Συµβούλιο )πρέπει να είναι υπεύθυνες για την έγκριση της
ισοστάθµισης κόστους /οφέλους για τους διάφορους τοµείς των
πολιτικών .Ο συµβιβασµός µεταξύ των εξόδων των ελέγχων και των
οφελών που αποφέρουν αποτελεί κρίσιµη πλευρά της στρατηγικήςελέγχου και πρέπει να είναι ανοικτός και διαφανής .Η επιθυµητή
ισοστάθµιση ,δεδοµένης της βασικής σπουδαιότητάς της ,πρέπει να
εγκρίνεται από τις πολιτικές αρχές της Ένωσης ,βάσει λεπτοµερούς
πρότασης υποβαλλόµενης από την Επιτροπή ,λαµβάνοντας υπόψη τα
έξοδα που θα διατίθενται για τον έλεγχο των εσόδων και των εξόδωνκαι τους κινδύνους που είναι δυνατό να γίνονται ανεκτοί .Είναι πιθανό
για τους διάφορους τοµείς του πρου ¨πολογισµού να απαιτούνται σε
διαφορετικά επίπεδα ισοστάθµισης ,βάσει του είδους των κινδύνων
που εµφανίζουν οι σχετικές πράξεις .
56. Tο Ελεγκτικό Συνέδριο ,ως εξωτερικός ελεγκτής της ΕΕ ,
ελέγχει τα συστήµατα εσωτερικού ελέγχου .Τα διεθνή ελεγκτικά
πρότυπα απαιτούν οι ελεγκτές να εκτιµούν την αξιοπιστία του εσωτε-ρικού ελέγχου όταν καθορίζουν τη µέθοδο και την εµβέλεια τωνεπαληθεύσεων (
1)και καλύπτουν τη διαδικασία της χρησιµοποίησης
των εργασιών άλλων ελεγκτών (2).Για την τελευταία αυτή πλευρά
απαιτείται οι εργασίες των άλλων ελεγκτών να έχουν πραγµατοποιηθείτηρώντας παραδεκτά επαγγελµατικά πρότυπα και να είναι διαθέσιµεςγια εξέταση και λεπτοµερή έλεγχο .Ο σαφής καθορισµός προτύπων
και στόχων σχετικά µε τα συστήµατα εσωτερικού ελέγχου θα παρείχεαντικειµενική βάση προκειµένου το Συνέδριο να µπορεί να εκτιµά τοσχεδιασµό και τη λειτουργία τους στο πλαίσιο των ελέγχων του ,
βελτιώνοντας κατ ’αυτό τον τρόπο την αποτελεσµατικότητα των
εργασιών του .ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ
57. Tο Συνέδριο ενθαρρύνει την καθιέρωση συστηµάτων
εσωτερικών ελέγχων που να εµφανίζουν συνοχή και πληρότητα ,σχε-
τικά µε τον πρου ¨πολογισµό της ΕΕ ,που θα βασίζονται σε λογικό
πλαίσιο χρησιµοποιώντας κοινές αρχές και πρότυπα (πλαίσιο εσωτε-
ρικού κοινοτικού ελέγχου )τα οποία θα εφαρµόζονται σε όλα τα
επίπεδα της διοίκησης ,τόσο στα όργανα όσο και στα κράτη µέλη .Το
Συνέδριο θεωρεί ότι οι εσωτερικοί έλεγχοι πρέπει να παρέχουν εύλογηβεβαιότητα σχετικά µε τη νοµιµότητα και κανονικότητα των πράξεων ,
καθώς και µε τη συµµόρφωση µε τις αρχές της οικονοµίας ,της
αποδοτικότηταςκαιτηςαποτελεσµατικότητας .Τοκόστοςτωνελέγχων
πρέπει να είναι αναλογικό µε τα οφέλη που αποφέρουν ,τόσο τα χρη-
µατικά όσο και τα πολιτικά .Το σύστηµα πρέπει να βασίζεται σε µια
λογική αλυσιδωτή δοµή ,στο πλαίσιο της οποίας οι έλεγχοι
πραγµατοποιούνται ,καταχωρίζονται και συντάσσονται οι σχετικές
εκθέσεις σύµφωνα µε κοινό πρότυπο που επιτρέπει να τουςεµπιστεύονται όλοι οι συµµετέχοντες .Πολλά από τα συστατικά
στοιχεία για την εφαρµογή ενός τέτοιου πλαισίου έχουν ενσωµατωθείπλήρως ή εν µέρει στις ισχύουσες διαδικασίες ,ενώ άλλα απαιτείται να
εισαχθούν .
58. Ηύπαρξηενόςαποτελεσµατικούκαιαποδοτικούσυστήµατος
εσωτερικών ελέγχων ασκούµενων στα έσοδα και τα έξοδα της ΕΕ θασυνέδραµε σηµαντικά το Συνέδριο στην εκπλήρωση της αποστολήςτου ως εξωτερικός ελεγκτής της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης ,η οποία του
ανατέθηκε βάσει της συνθήκης .Το Συνέδριο ,βασιζόµενο σε ορθά
σχεδιασµένα και εφαρµοζόµενα συστήµατα ελέγχου ,θα είναι σε θέση
να χρησιµοποιεί µε τον καλύτερο δυνατό τρόπο τους πόρους πουδιαθέτει και ,κατ ’αυτό τον τρόπο ,να βελτιώσει το επίπεδο εκτέλεσης
των καθηκόντων του .
59. Ο πρου ¨πολογισµός της ΕΕ είναι ένα περίπλοκο µέσο ,στο
οποίο εµπλέκονται πολλές διαφορετικές πλευρές και επίπεδα τηςδιοίκησης .Για τον καθορισµό και την εφαρµογή συστήµατος κοινών
ελέγχων θα απαιτηθεί η ανάληψη σηµαντικών δεσµεύσεων τόσο απότα ευρωπαι ¨κά όργανα όσο και από τα κράτη µέλη και τις δικαιούχεςχώρες .Θα απαιτήσει την ενεργό συµµετοχή όλων των εµπλεκοµένων
µερών στο δηµοσιονοµικό έλεγχο του πρου ¨πολογισµού της ΕΕ ,
µεταβολές τόσο στη νοµοθεσία όσο και στις µεθόδους εργασίας ,ηδ ε
διαχείριση του πρου ¨πολογισµού της ΕΕ πρέπει να ασκείται άνευ
περιορισµών και µε διαφάνεια σε επίπεδο που δεν έχει επιτευχθείακόµη .Τα όργανα και τα κράτη µέλη της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης ,
εργαζόµενα από κοινού για την εξασφάλιση της άσκησης αποδοτικούκαι αποτελεσµατικού ελέγχου στον πρου ¨πολογισµό της ΕΕ ,θα
αποδεικνύουντηδέσµευσήτουςγιατηνεπίτευξηκοινούστόχου ,προς
όφελος των πολιτών .
(1) Πρότυπο ελέγχου 3.3.1του INTOSAI.
(2) ∆ιεθνές πρότυπο ελέγχου 600που εκδόθηκε από τη ∆ιεθνή Οµοσπονδία
Λογιστών (IFAC).30.4.2004 EL Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης C 107/11
ΛΕΞΙΛΟΓΙΟ ΟΡΩΝ ΚΑΙ ΕΝΝΟΙΩΝ
Άµεση διαχείριση :Περιπτώσεις όπου η Επιτροπή είναι αποκλειστικά υπεύθυνη για τη διαχείριση ,τη διοίκηση και τον έλεγχο
ορισµένων τοµέων του πρου ¨πολογισµού της ΕΕ .
Ανάλυση κινδύνου :Τεχνική που εφαρµόζεται για την επισήµανση πράξεων που ενδέχεται να περιέχουν σφάλµατα .
COSO:Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission - εθελοντικός οργανισµός του ιδιωτικού τοµέα
που ιδρύθηκε από επαγγελµατικούς λογιστικούς και ελεγκτικούς φορείς ,στόχος του οποίου είναι η βελτίωση της ποιότητας της
σύνταξηςδηµοσιονοµικώνεκθέσεωνµέσωτηςεπιχειρησιακήςηθικής ,τωναποτελεσµατικώνεσωτερικώνελέγχωνκαιτηςσυντεχνιακής
διακυβέρνησης .Βλέπε www.coso.org.
∆ειγµατοληψία βάσει ανάλυσης κινδύνου :Τα δείγµατα βασίζονται στην ανάλυση του κινδύνου .
∆ιαδικασίες ελέγχου :Οι διαδικασίες µε τις οποίες ελέγχεται ή εξακριβώνεται κατά πόσο οι πράξεις ή τα συστήµατα είναι ακριβή
και σύµφωνα µε τους αναγκαίους κανόνες και κανονισµούς .Οι έλεγχοι µπορεί να είναι διοικητικοί (π.χ.σχετικά µε τη συνοχή και
την προφανή ακρίβεια των αιτήσεων απόδοσης δαπανών )ή διενεργούµενοι επιτόπου (π.χ.σχετικά µε τη φυσική πραγµατικότητα των
εξόδων ή των στοιχείων που αποτελούν αντικείµενο των αιτήσεων ).
Εθνικόόργανοελέγχου (ΕΟΕ ):Ο δηµόσιος φορέας ενός κράτους που λογοδοτεί στο εθνικό κοινοβούλιο και διενεργεί ανεξάρτητο
εξωτερικό έλεγχο του κρατικού πρου ¨πολογισµού .
Έµµεση ή επιµερισµένη διαχείριση :Περιπτώσεις όπου η Επιτροπή είναι υπεύθυνη για τη διαχείριση ,τη διοικητική διαχείριση και
τον έλεγχο τοµέων του πρου ¨πολογισµού της ΕΕ ,σε συνεργασία µε τα κράτη µέλη .
Εµπιστοσύνησεελέγχουςτρίτων :Έννοια σύµφωνα µε την οποία ο ορκωτός ελεγκτή ς ή ο ελεγκτής στηρίζεται στις εργασίες άλλων
ορκωτών ελεγκτών ή ελεγκτών προκειµένου να διατυπώσει γνώµη .Ο ορκωτός ελεγκτή ς ή ο ελεγκτής οφείλει να συγκεντρώσει
στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι οι εργασίες των τρίτων πραγµατοποιήθηκαν σύµφωνα µε κατάλληλο πρότυπο .
Εξωτερικός έλεγχος :Ανεξάρτητη εξέταση της δηµοσιονοµικής διαχείρισης ενός οργανισµού ,ο οποίος λογοδοτεί στους
ενδιαφερόµενουςπαράγοντεςσχετικάµετηνπληρότητακαιτηνακρίβειατωνοικονοµικώνκαταστάσεωνκαισυντάσσειαντικειµενικέςεκθέσεις που αφορούν διάφορες πλευρές της διαχείρισης .Το Ευρωπαι ¨κό Ελεγκτικό Συνέδριο είναι ο εξωτερικός ελεγκτής της
Ευρωπαι ¨κής Ένωσης .
Εσωτερικόςδιαχειριστικοοικονοµικόςέλεγχος (internal audit): Ανεξάρτητη υπηρεσία εντός οργανισµού ,η οποία βοηθά τους
υπευθύνους για τη διαχείριση να εξακριβώνουν κατά πόσο τα συστήµατα έχουν τεθεί σε εφαρµογή και λειτουργούν αποτελεσµατικά .
Ο εσωτερικός διαχειριστικοοικονοµικός έλεγχος αποτελεί µέρος του εσωτερικού ελέγχου .
Εσωτερικόςέλεγχος :Το σύνολο του συστήµατος των δηµοσιονοµικών και λοιπών ελέγχων ,το οποίο περιλαµβάνει την οργανωτική
δοµή ,τις µεθόδους ,τις διαδικασίες και τον εσωτερικό διαχειριστικοοικονοµικό έλεγχο που θέτει σε εφαρµογή η διεύθυνση
προκειµένου να συµβάλει στην τακτική ,οικονοµική ,αποδοτική και αποτελεσµατική λειτουργία της µονάδας ,να εξασφαλίζει την
τήρηση των πολιτικών διαχείρισης ,να διαφυλάσσει τα στοιχεία ενεργητικού και τους πόρους ,να εξασφαλίζει την ακρίβεια και την
πληρότητα των λογιστικών εγγραφών και να παράγει εγκαίρως αξιόπιστα δηµοσιονοµικά και διαχειριστικά πληροφοριακά στοιχεία .
INTOSAI: International Organisation of Supreme Audit Institutions - (∆ιεθνής Οργανισµός Ανωτάτων Οργάνων Ελέγχου ),
διεθνής και ανεξάρτητος φορέας ,στόχος του οποίου είναι η προώθηση της ανταλλαγής ιδεών και εµπειριών µεταξύ των Ανωτάτων
Οργάνων Ελέγχου στον τοµέα του ελέγχου των δηµόσιων οικονοµικών .Βλέπε www.intosai.org.
Κανονιστικοί έλεγχοι :Συστήµατα και διαδικασίες ελέγχου που έχουν θεσπιστεί µε κανονιστική ρύθµιση .
Σύστηµα :Συλλογή διαχειριστικών ,διοικητικών ή /και ελεγκτικών διαδικασιών και µεθόδων που εφαρµόζονται µε συγκροτηµένο και
ενιαίο τρόπο σε ορισµένη κατηγορία πράξεων ή σε ορισµένο τοµέα του πρου ¨πολογισµού .
Σύστηµα εσωτερικού ελέγχου :Σύστηµα διαδικασιών ελέγχου που θέτει σε εφαρµογή η διεύθυνση προκειµένου να αποτρέπονται
ή να εντοπίζονται και να διορθώνονται σφάλµατα και ανωµαλίες και να εξασφαλίζεται η επίτευξη των στόχων της µονάδας .
Τυχαία αντιπροσωπευτική δειγµατοληψία :Τεχνική δειγµατοληψίας βασιζόµενη σε στατιστική µέθοδο ,προορισµός της οποίας
είναι να παρέχει εκτίµηση σχετικά µε δεδοµένο χαρακτηριστικό πληθυσµού πράξεων ,όπως το µέσο επίπεδο ανωµαλίας .Η τεχνική
δεν είναι η κατάλληλη για την επισήµανση και τη διόρθωση επιµέρους σφαλµάτων ,παρά το γεγονός ότι µπορεί να χρησιµοποιείται
για τον εντοπισµό τοµέων που εµφανίζουν συγκεκριµένο κίνδυνο .C 107/12 EL Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης 30.4.2004
ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ I
ΕΝΙΑΙΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ ΣΤΙΣ ΗΠΑ ΚΑΙ ΣΤΙΣ ΚΑΤΩ ΧΩΡΕΣ
Ο όρος (και η έννοια )του ενιαίου ελέγχου χρησιµοποιούνται στις Ηνωµένες Πολιτείες («Single Audit Act» )(Νόµος περί ενιαίου
ελέγχου )και στις Κάτω Χώρες (Μεθοδολογία Ενιαίου Ελέγχου ).Στο παράρτηµα αυτό παρουσιάζεται µια συνολική εικόνα και των
δύο αυτών παραδειγµάτων και επισηµαίνονται στοιχεία που µπορούν να παραλληλιστούν στο πλαίσιο της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης .
Ηνωµένες Πολιτείες
Το ένα έκτο περίπου (ή300δισεκατοµµύρια δολάρια ΗΠΑ )τουοµοσπονδιακού πρου ¨πολογισµού των Ηνωµένων Πολιτειών
δαπανάται από οργανισµούς ανεξάρτητους τόσο από την κεντρική κυβέρνηση όσο και από τις πολιτείες .Οργανισµοί του είδους
αυτού είναι δυνατό να λαµβάνουν πολλές επιχορηγήσεις για διάφορα αντικείµενα .Στο παρελθόν ,αυτό συνεπαγόταν ορισµένους
ελέγχους του ιδίου του οργανισµού ,ορισµένες φορές χρονικά αλληλοεπικαλυπτόµενους ,οι οποίοι συχνά κάλυπταν τα ίδια στοιχεία .
Αυτό διόγκωσε το συνολικό κόστος του ελέγχου και επιβάρυνε περιττά τις ελεγχόµενες µονάδες .Το πρόβληµα επιχειρήθηκε να
αντιµετωπιστεί µε το νόµο περί ενιαίου ελέγχου του 19 8 4 ,προβλέποντας τη διενέργεια µόνον ενός ελέγχου για το σύνολο ενός
οργανισµού (π.χ.,στις ετήσιες οικονοµικές καταστάσεις του )—αντικαθιστώντας την ανάγκη για τη διενέργεια επιµέρους ελέγχων
στα διάφορα κονδύλια —στο πλαίσιο του οποίου θεσπίστηκαν ενιαία πρότυπα ελέγχου .
«Προορισµός του ενιαίου ελέγχου είναι η εξασφάλιση του αποδοτικότερου ελέγχου ,σε σύγκριση µε το κόστος ,των NFE [των µη
οµοσπονδιακών µονάδων ].Η αποτελεσµατικότητα µπορεί να ενισχυθεί σηµαντικά όταν διενεργείται έλεγχος στο σύνολο του
οργανισµού ,ή ενιαίος έλεγχος ,αντί των πολλών ελέγχων διαφόρων οµοσπονδιακών προγραµµάτων .Τα µέρη που εµπλέκονται
στη διαδικασία του ελέγχου γνωρίζουν εκ των προτέρων τις προσδοκίες στις οποίες αναµένεται να ανταποκριθούν και τααποτελέσµατα που θα προκύψουν από τον έλεγχο .Εξάλλου ,το γεγονός ότι υποβάλλονται τακτικά σε διαρθρωµένη διαδικασία
ελέγχου ευνοεί την πειθαρχία των ελεγχόµενων µονάδων στο πλαίσιο λογιστικών πρακτικών .
Ο ελεγκτής διατυπώνει γνώµη σχετικά µε το κατά πόσο οι οικονοµικές καταστάσεις της ελεγχόµενης µονάδας παρουσιάζονται
ορθά ,παρέχοντας κατ ’αυτό τον τρόπο ένα µέσο για την εκτίµηση της οικονοµικής κατάστασης της ελεγχόµενης µονάδας .
Η µέθοδος ελέγχου βάσει ανάλυσης του κινδύνου εξασφαλίζει την ελεγκτική κάλυψη οµοσπονδιακών προγραµµάτων υψηλής
επιχορήγησης και υψηλής επικινδυνότητας και παρέχει δυνατότητες για τον έλεγχο προγραµµάτων χαµηλής επιχορήγησης καιυψηλής επικινδυνότητας .»
«Προορισµός των εκθέσεων ενιαίου ελέγχου δεν είναι η παρουσίαση λεπτοµερούς ελεγκτικής κάλυψης όλων των οµοσπονδιακών
παροχών ή η παροχή λεπτοµερών πληροφοριακών στοιχείων σχετικά µε τις επιµέρους παροχές .Για να πραγµατοποιηθεί αυτό θα
ήταν απαγορευτικό από πλευράς κόστους »(1).
Χαρακτηριστικά της εφαρµογής του ενιαίου ελέγχου των ΗΠΑ είναι τα εξής :
—Ενιαίος έλεγχος απαιτείται για δικαιούχο οργανισµό οι δαπάνες του οποίου υπερβαίνουν τα 300 000 δολάρια ΗΠΑ κατά
οικονοµικό έτος .Οι οργανισµοί οι ετήσιες δαπάνες των οποίων είναι χαµηλότερες από αυτό το όριο ,υποχρεούνται να θέτουν
στη διάθεση των ενδιαφεροµένων τα λογιστικά τους έγγραφα προκειµένου να εξεταστούν ή να ελεγχθούν .
—Οι δικαιούχοι οργανισµοί υποχρεούνται να µεριµνούν για την αποτελεσµατική λειτουργία των εσωτερικών ελέγχων και τη
συµµόρφωση µε όλους τους ισχύοντες κανόνες και κανονισµούς .
—Αποτελεί ευθύνη του δικαιούχου οργανισµού να µεριµνά για τη διοργάνωση του ελέγχου (συµπεριλαµβανοµένης της επιλογής
του ελεγκτή )να εξασφαλίζει τη δέουσα διενέργειά του ,να υποβάλλει την έκθεση όταν απαιτείται και να λαµβάνει διορθωτικά
µέτρα σε συνάρτηση µε τα ευρήµατα του ελέγχου .
—Το κόστος του ενιαίου ελέγχου καλύπτεται µε οµοσπονδιακή επιχορήγηση .
—Ο έλεγχος διενεργείται σύµφωνα µε τα ελεγκτικά πρότυπα της κυβέρνησης (Gονernment Auditing Standards), ο δε ελεγκτής
οφείλει :i )να γνωµοδοτεί σχετικά µε τις οικονοµικές καταστάσεις και το χρονοδιάγραµµα δαπανών της οµοσπονδιακής
επιχορήγησης· ii)να κατανοεί τη λειτουργία των εσωτερικών ελέγχων στο πλαίσιο των οµοσπονδιακών προγραµµάτων και να
προβαίνει σε επαληθεύσεις και iii)να γνωµοδοτεί σχετικά µε τη συµµόρφωση µε τις απαιτήσεις των προγραµµάτων .
(1) Απόσπασµα από το έγγραφο «Highlights of the Single Audit Process» ( Γενικά στοιχεία της διαδικασίας ενιαίου ελέγχου ),του
Οκτωβρίου 2001,που δηµοσίευσε το «Grants Management Committee» ( Επιτροπή διαχείρισης επιχορηγήσεων )του «Chief
Financial Officers Council».30.4.2004 EL Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης C 107/13
—Το «Federal awarding agency» διαθέτει ένα εξάµηνο µετά την παραλαβή της έκθεσης ενιαίου ελέγχου προκειµένου να λάβει
απόφαση διαχείρισης για κάθε εύρηµα του ελέγχου .Στην εν λόγω απόφαση προσδιορίζονται τα απαιτούµενα διορθωτικά
µέτρα ,συµπεριλαµβανοµένης της απόδοσης των κονδυλίων .Η ελεγχόµενη µονάδα έχει το δικαίωµα να ασκήσει έφεση .
—Για να εξασφαλιστεί η διενέργεια των ενιαίων ελέγχων σύµφωνα µε το απαιτούµενο πρότυπο ,οι οµοσπονδιακές υπηρεσίες είναι
δυνατό να προβαίνουν σε εξέταση του ποιοτικού ελέγχου των εγγράφων εργασίας .
Όσον αφορά τη συνάφεια στο πλαίσιο της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης ,πρέπει να επισηµανθούν τα εξής :
—Η δοµή των ΗΠΑ είναι απλούστερη από εκείνη της Ένωσης .Τα οµοσπονδιακά Υπουργεία πραγµατεύονται τα θέµατα απευθείας
µε τους αρµόδιους για την εφαρµογή οργανισµούς ,καθιστώντας τη διαχείριση και τη δοµή του ελέγχου περισσότερο οριζόντια
(όχι πραγµατικά «αλυσιδωτή »).Κατά συνέπεια ,ο ενιαίος έλεγχος είναι πιο περιορισµένος και είναι ευχερέστερος ο καθορισµός
και η λειτουργία του ,εφόσον δεν εµπλέκονται ενδιάµεσοι οργανισµοί .
—Η µέθοδος που εφαρµόζουν οι ΗΠΑ δεν περιλαµβάνει κοινά πρότυπα σχετικά µε τους εσωτερικούς ελέγχους που πρέπει να
εφαρµόζονται ,παρά το γεγονός ότι η εξέτασή τους αποτελεί αναπόσπαστο µέρος των καθηκόντων του ελεγκτή στον οποίον
έχει ανατεθεί ο ενιαίος έλεγχος .Το εύρος του ελέγχου (όσον αφορά τον αριθµό των δικαιούχων και τα σχετικά χαµηλά ποσά
των αιτήσεων απόδοσης )στο πλαίσιο της ΕΕ απαιτεί ειδική εξέταση αυτής της πλευράς .
—∆εν εξετάζονται ειδικά οι εργασίες που πραγµατοποιούν οι εσωτερικοί ελεγκτές (εκτός ,ενδεχοµένως ,από την αξιολόγηση της
θέσης τους στο πλαίσιο της δοµής του εσωτερικού ελέγχου συνολικά ).
—Για σηµαντικό µέρος του πρου ¨πολογισµού της ΕΕ (π.χ.γεωργία )υπάρχουν πολλοί περισσότεροι µεµονωµένοι δικαιούχοι ,
ελάχιστοι από τους οποίους λαµβάνουν σηµαντικές ενισχύσεις .Στην περίπτωση των διαρθρωτικών ταµείων ,υπάρχουν
περισσότεροι σηµαντικοί µεµονωµένοι δικαιούχοι ,παρά το γεγονός ότι λίγοι είναι εκείνοι που διαχειρίζονται πολλές ενισχύσεις .
—Το µοντέλο των ΗΠΑ προσοµοιάζει περισσότερο στις δαπάνες της ΕΕ στις οποίες ασκείται άµεση διαχείριση .Η χρήση
τυποποιηµένης µεθόδου ελέγχου και ,ιδίως ,τυποποιηµένου εγγράφου αναφοράς εµφανίζει ιδιαίτερο ενδιαφέρον ,καθώς και
το σύστηµα της «απόφασης διαχείρισης » (management decision).
—Ηεπιλογήελεγκτή από την ελεγχόµενη µονάδα εισάγει ένα στοιχείο κινδύνου (ελεγκτές που δεν διαθέτουν επαρκή προσόντα
ή επαρκή ανεξαρτησία ),παρά το γεγονός ότι ο κίνδυνος αυτός µπορεί να αντισταθµιστεί µε πλήρεις όρους εντολής ,µε την
υποβολή λεπτοµερών εκθέσεων και µε την εξέταση των εγγράφων εργασίας .
—Η ιδιαίτερη προσοχή που δόθηκε στα διορθωτικά µέτρα καταδεικνύει τη θετική και δυναµική φύση της διαδικασίας .
—Ηχρηµατοδότηση του ελέγχου µέσω οµοσπονδιακής επιχορήγησης βελτιώνει σηµαντικά τη διαφάνεια και την τήρηση υπό
έλεγχο της διαδικασίας .
Κάτω Χώρες
Ο καθορισµός και η εφαρµογή του ενιαίου ελέγχου στις Κάτω Χώρες διαφέρει κατά κάποιον τρόπο και είναι µάλλον ευρύτερου
φάσµατος από ό ,τι στις ΗΠΑ .Η πρώτη φάση αφορά τον έλεγχο των Υπουργείων από τον εξωτερικό ελεγκτή ,δηλαδή το ανώτατο
όργανο ελέγχου των Κάτω Χωρών (NCOA). Αυτό σηµαίνει ότι το NCOAβασίζεται στις εργασίες των εσωτερικών ελεγκτών των
Υπουργείων ,αφού πρώτα καθόρισε πρότυπα και κατευθυντήριες οδηγίες για τη λειτουργία τους .Η δεύτερη φάση καλύπτει
χαµηλότερο επίπεδο εντός της αλυσίδας ελέγχου ,στο πλαίσιο του οποίου οι ελεγκτές των Υπουργείων βασίζονται στις εργασίες
των ελεγκτών των τοπικών αρχών ,όσον αφορά τη χρήση των κρατικών κονδυλίων που αυτές διαχειρίζονται .Το Υπουργείο εκδίδει
όρους εντολής ,όπου αναφέρονται τα θέµατα που πρέπει να καλύψει στο πλαίσιο της γνωµοδότησής του ο περιφερειακός ή ο
τοπικός ελεγκτής .
Ηπρώτη φάση τέθηκε σε εφαρµογή στο πλαίσιο ευρείας κλίµακας βελτίωσης της ποιότητας του δηµοσιονοµικού ελέγχου και του
διαχειριστικοοικονοµικού ελέγχου των Υπουργείων ,συµπεριλαµβανοµένης της εφαρµογής κατάλληλου συστήµατος διαδικασιών
εσωτερικού ελέγχου .Η κεντρική υπηρεσία ελέγχου του Υπουργείου Οικονοµικών διαδραµάτισε βασικό ρόλο σχετικά µε την
παρακολούθηση των Υπουργείων και την τακτική ενηµέρωση του Κοινοβουλίου σχετικά µε την πρόοδο που σηµειώθηκε .Λόγω
πολιτικών πιέσεων και χάρις στην υποστήριξη του NCOA,κατέστη δυνατό να επέλθουν σηµαντικές βελτιώσεις .Οι βελτιώσεις
περιλάµβαναν την παροχή εγκαίρως ,αποτελεσµατικών πληροφοριών και την εφαρµογή κατάλληλων και συµβατών πληροφορικών
συστηµάτων λογιστικής και πληροφοριών .Ιδιαίτερη προσοχή δόθηκε στη συγκρότηση ισχυρών και αποτελεσµατικών µονάδων
εσωτερικού ελέγχου σε κάθε Υπουργείο και επισηµοποιήθηκε η υποχρέωση έκδοσης ετησίως γνωµοδότησης ελέγχου .Οι
γνωµοδοτήσεις βασίζονται σε δηµοσιονοµικούς ελέγχους ,οι οποίοι ,αυτοί καθεαυτοί ,βασίζονται σε ανάλυση του κινδύνου .
Καταρτίστηκαν και δηµοσιεύθηκαν πρότυπα εσωτερικού ελέγχου ,τα οποία ήταν συµβατά µε τα πρότυπα του NCOA.Το NCOA
κατάρτισε επίσης πρότυπα για την εξέταση των εργασιών της υπηρεσίας εσωτερικού ελέγχου .C 107/14 EL Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης 30.4.2004
Ηδεύτερη φάση αφορούσε το χαµηλότερο επίπεδο της δηµοσιονοµικής διαχείρισης του δηµόσιου τοµέα στις Κάτω Χώρες ,
συγκεκριµένα τις περιφερειακές και τοπικές αρχές .Οι εν λόγω οργανισµοί διαθέτουν τις δικές τους δοµές λογοδοσίας ,στις οποίες
περιλαµβάνονται ο τοπικός έλεγχος και οι διαδικασίες χορήγησης απαλλαγής .Ο ενιαίος έλεγχος αφορούσε τα προερχόµενα από
τηνκεντρικήκυβέρνησηκονδύλιαπουδιαχειρίζονταιοιενλόγωφορείς ,όπωςοιεπιχορηγήσειςµεειδικόπροορισµόπουαντιστοιχούν
στο 20 %περίπου του εθνικού πρου ¨πολογισµού .Σύµφωνα µε την προγενέστερη ρύθµιση ,έπρεπε να εκδίδονται πιστοποιητικά
ελέγχουγιαόλεςτιςεπιχορηγήσεις ,ωστόσο ,όπωςκαιστηνπερίπτωσητωνΗΠΑ ,αυτόείχεωςαποτέλεσµαπλειάδαµησυντονισµένων
απαιτήσεων από τα διάφορα Υπουργεία που είναι αρµόδια για τις διάφορες επιχορηγήσεις ,σχετικά µε την υποβολή εκθέσεων και µε
τον έλεγχο ,και το σχετικό φόρτο για τις ελεγχόµενες µονάδες .
Με υπουργική απόφαση του 1 989καθορίστηκαν οι στόχοιτης ολλανδικής πολιτικής ενιαίου ελέγχου ,σχετικά µε τα χαµηλότερα
επίπεδα ,ως εξής :
—ορθολογική οργάνωση των δραστηριοτήτων ελέγχου ,
—θέση σε εφαρµογή αποδοτικών και αποτελεσµατικών ροών πληροφοριών ,
—απόκτηση επαρκούς συνολικής εικόνας σχετικά µε τη νοµιµότητα /κανονικότητα και την αποτελεσµατικότητα της
δηµοσιονοµικής διαχείρισης για τα καθήκοντα επιµερισµένης διαχείρισης ,
—άρση των εµποδίων για την αποκέντρωση και την αποκανονιστικοποίηση .
Ο ενιαίος έλεγχος στο επίπεδο αυτό στρέφεται γύρω από την υποχρέωση που υπέχουν οι τοπικές αρχές ή άλλοι οργανισµοί να
εκδίδουν µόνον µία σειρά οικονοµικών καταστάσεων ετησίως ,και την ανάγκη το πιστοποιητικό ελέγχου που εκδίδεται σχετικά µε
αυτές τις οικονοµικές καταστάσεις να περιλαµβάνει έλεγχο της συµµόρφωσης των επιχορηγήσεων της κεντρικής κυβέρνησης µε τιςαντίστοιχες υποχρεώσεις .Ο έλεγχος στο χαµηλότερο επίπεδο πραγµατοποιείται έτσι ώστε να τηρούνται επίσης οι απαιτήσεις που
επιβάλλονται για εκείνους που πραγµατοποιούνται σε υψηλότερο επίπεδο .
Σηµαντικό εύρηµα και αποτέλεσµα του ενιαίου ελέγχου στις Κάτω Χώρες αποτελούσε να τονιστεί η ανάγκη που υπάρχει η νοµοθεσία
που διέπει τη χρήση των εθνικών κονδυλίων να είναι συνεπής ,πρακτική και εφαρµόσιµη .Η συµµόρφωση µε ανεπαρκή ή ακατάλληλη
νοµοθεσία δεν µπορεί να ελέγχεται αποτελεσµατικά ,είτε µέσω ενιαίου ελέγχου είτε µε άλλο τρόπο .Ως εκτούτου ,ο ενιαίος έλεγχος
είχε ένα ανάλογο τονωτικό αποτέλεσµα σχετικά µε τη βελτίωση της σαφήνειας ,της αποτελεσµατικότητας και της συνάφειας της
νοµοθεσίας .Ακόµη µια πρόσφατη τάση υπήρξε η κατάρτιση οικονοµικών καταστάσεων οι οποίες ,εκτός από την παρουσίαση των
βασικών δηµοσιονοµικών λογιστικών στοιχείων ,εστιάζονται στην επίτευξη στρατηγικών στόχων και σε δείκτες απόδοσης .
Όσον αφορά τη συνάφεια σε συνάρτηση µε το πλαίσιο της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης ,πρέπει να επισηµανθούν τα ακόλουθα :
—Η έννοια του ενιαίου ελέγχου δεν αποτελεί παρά έννοια ελέγχου και ,µε την ιδιότητά της αυτή ,δεν καλύπτει άµεσα τον
καθορισµό και την εφαρµογή των ελεγκτικών διαδικασιών .
—Η διοικητική δοµή είναι κάπως περισσότερο περίπλοκη από ό ,τι εκείνη των ΗΠΑ ,παρά το γεγονός ότι είναι λιγότερο περίπλοκη
όσον αφορά τα έσοδα και τις δαπάνες της ΕΕ .
—Η έννοια του ενιαίου ελέγχου στις Κάτω Χώρες θέτει το ολλανδικό NCOAυπεράνω και εκτός της διαδικασίας .Το NCOAέλαβε
αποτελεσµατικά µέτρα σχετικά µε την εξέταση των εργασιών άλλων ελεγκτών όσον αφορά τη σχετική εµπιστοσύνη .
—Η διαδικασία εφαρµογής του ενιαίου ελέγχου στις Κάτω Χώρες δεν υπήρξε ούτε ταχεία ούτε ευχερής ,παρά το γεγονός ότι
τέθηκε σε εφαρµογή σε σχετικά περιορισµένο εθνικό πλαίσιο .
Στο πλαίσιο της έννοιας του ενιαίου ελέγχου των Κάτω Χωρών ,απαιτείται ,αφενός ,η ανάθεση σηµαντικών αρµοδιοτήτων και φόρτου
εργασίας στα κλιµάκια εσωτερικού ελέγχου των Υπουργείων και ,αφετέρου ,η διαθεσιµότητα επαρκών πόρων για την εκτέλεση των
αντίστοιχων καθηκόντων .30.4.2004 EL Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης C 107/15
ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ II
ΡΥΘΜΙΣΕΙΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΟΝ ΕΣΩΤΕΡΙΚΟ ΕΛΕΓΧΟ ΣΤΟΥΣ ∆ΙΑΦΟΡΟΥΣ ΤΟΜΕΙΣ ΤΟΥ
ΠΡΟΥ }ΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ ΤΗΣ ΕΕ
Οιίδιοι πόροι αποτελούν τα έσοδα µε τα οποία χρηµατοδοτείται ο πρου ¨πολογισµός της ΕΕ .Πάνω από το 80 %των ιδίων πόρων
προέρχεται από το ΑΕΠ και τις φορολογικές βάσεις ΦΠΑ ,γεγονός που συνεπάγεται µηνιαίες µεταβιβάσεις από τα κράτη µέλη .Το
υπόλοιποτωνιδίωνπόρωναντιστοιχείσεδασµούς ,γεωργικέςεισφορέςκαιεισφορέςζάχαρης .Αυτάεισπράττονταιαπότιςδιοικητικές
υπηρεσίες των κρατών µελών (π.χ.τελωνεία ),οι οποίες απαιτείται να διενεργούν τους κατάλληλους ελέγχους προκειµένου να
εξασφαλίζεται η πληρότητα και η ακρίβεια των εισπραττόµενων ποσών .Οι Γ∆ της Επιτροπής διενεργούν ελέγχους εποπτείας ,ώστε
να εξακριβώνουν κατά πόσο τα κράτη µέλη ανταποκρίνονται στις υποχρεώσεις τους .Το σύστηµα κοινών ελέγχων (Joint Audit
Arrangement, JAA), αναπτύχθηκε στο πλαίσιο του τοµέα των παραδοσιακών ιδίων πόρων από το έτος 19 94και αφορά τη
συνεργασία µεταξύ της Επιτροπής και των υπηρεσιών εσωτερικού ελέγχου στα περισσότερα κράτη µέλη .Το JAAείχε ως αποτέλεσµα
την κατάρτιση κοινών προγραµµάτων και µέσων ελέγχου ,και έδωσε ιδιαίτερη έµφαση στην εκτίµηση της καταλληλότητας των
συστηµάτων ελέγχου που καλύπτουν τη βεβαίωση και την καταβολή των ιδίων πόρων .Τρία κράτη µέλη (η Αυστρία ,η ∆ανία και οι
Κάτω Χώρες )υιοθέτησαν πλήρως αυτή τη µεθοδολογία ,η οποία συνεπάγεται τη θέση σε εφαρµογή ,από την υπηρεσία εσωτερικού
ελέγχου των εθνικών τελωνειακών αρχών ,διαδικασιών ελέγχου ,οι αποφάσεις για τις οποίες συµφωνούνται µε την Επιτροπή .Το
κόστος των ελέγχων βαρύνει το κράτος µέλος .Το 25 %των δασµών που εισπράττονται παρακρατείται από τις διοικητικές
υπηρεσίες των κρατών µελών .
Οιγεωργικές δαπάνες ,οι πληρωµές στο πλαίσιο των οποίων ανήλθαν σε 43 521εκατοµµύρια ευρώ το 2002,αντιστοιχούν σε
ποσοστό που υπερβαίνει το 50 %των δαπανών της ΕΕ .Οι δαπάνες περιλαµβάνουν πολλά εκατοµµύρια σχετικά µικρών πληρωµών ,
σε εκατοµµύρια επιµέρους κατόχων γεωργικών εκµεταλλεύσεων ,που καταβάλλονται µέσω ευρέως φάσµατος καθεστώτων .Οι
πληρωµές πραγµατοποιούνται από τους οργανισµούς πληρωµών ,οι οποίοι ιδρύονται και χρηµατοδοτούνται από τα κράτη µέλη
σύµφωνα µε κανόνες θεσπιζόµενους από την Επιτροπή .Οι οργανισµοί πληρωµών υπόκεινται ,κάθε χρόνο ,σε ανεξάρτητο έλεγχο
διενεργούµενο από οργανισµό πιστοποίησης ,ο οποίος διακριβώνει κατά πόσο οι αιτήσεις χρηµατοδότησης που υποβάλλονται στην
Επιτροπή είναι ακριβείς ,εάν έχουν τεθεί σε εφαρµογή τα απαιτούµενα συστήµατα ελέγχου και εάν διενεργήθηκαν οι αναγκαίοι
έλεγχοι .Οι οργανισµοί πληρωµών απαιτείται να διενεργούν ορισµένους ελέγχους στο πλαίσιο του ολοκληρωµένου συστήµατος
διαχείρισης και ελέγχου (ΟΣ∆Ε ),στο οποίο καταχωρίζονται οι πληρωµές που βασίζονται στις εκτάσεις ή στους αριθµούς των ζώων
που δηλώθηκαν Το ΟΣ∆Ε περιλαµβάνει τόσο διοικητικούς ελέγχους των αιτήσεων πληρωµών ,όσο και επιτόπου επιθεωρήσεις σε
δικαιούχους .ΟιδαπάνεςπουδενυπάγονταιστοΟΣ∆Ε ,όπωςηενίσχυσηστηνπαραγωγήκαιτηµεταποίηση ,καθώςκαιοιεπιστροφές
κατά την εξαγωγή ,υπόκεινται σε ελέγχους (1)πραγµατοποιούµενους από συντονιστικό όργανο του κράτους µέλους ,οι οποίοι
διενεργούνται βάσει ανάλυσης του κινδύνου και σε συνάρτηση µε τα εµπλεκόµενα χρηµατικά ποσά .Το κόστος των ελέγχων βαρύνει
το κράτος µέλος .
Οι δαπάνες για τις διαρθρωτικές ενέργειες ,σχετικά µε τις οποίες οι πληρωµές ανήλθαν ,το2002,σε23 499εκατοµµύρια ευρώ ,
αντιστοιχούν στο 28 %των δαπανών της ΕΕ .Οι δαπάνες περιλαµβάνουν πληρωµές για επιλέξιµα σχέδια ,στο πλαίσιο επιχειρησιακών
προγραµµάτων και ,συχνά ,συνεπάγονται την απόδοση εξόδων σε δηµόσιους οργανισµούς που έχουν αναλάβει την εκτέλεση
κατασκευαστικών ή εκπαιδευτικών σχεδίων .Η διαχείριση των δαπανών ασκείται από τις διοικητικές υπηρεσίες των κρατών µελών
[διαχειριστικές και αρµόδιες για τις πληρωµές αρχές (2)]που επιλέγουν τα σχέδια και πραγµατοποιούν τις πληρωµές στους
δικαιούχους .Τα κράτη µέλη ευθύνονται ,σε πρώτο βαθµό ,για την εξασφάλιση του δηµοσιονοµικού ελέγχου των δαπανών της ΕΕ .
Κατά το δεύτερο ήµισυ της δεκαετίας του 1 990,η Επιτροπή εξέδωσε κανονισµό (3),ο οποίος ορίζει τις απαιτήσεις σχετικά µε
διοικητικά θέµατα και θέµατα ελέγχου για τις δαπάνες που πραγµατοποιούνται στο πλαίσιο των διαρθρωτικών ενεργειών ,
προκειµένου να απαντήσει στις επικρίσεις σχετικά µε την ποιότητα της διαχείρισης .Προβλέπουν την απαίτηση για τον ορισµό
ανεξάρτητου οργανισµού που να παρέχει δήλωση κατά το κλείσιµο της παρέµβασης σχετικά µε την ακρίβεια και τη νοµιµότητα καιτην κανονικότητα των δαπανών για τις οποίες υποβάλλονται στην Επιτροπή αιτήσεις απόδοσης .Οι δηλώσεις του είδους αυτού
βασίζονται ευρέως στην εξέταση ορισµένης αξίας (5 %)των υποκειµένων δαπανών ,προορισµός της οποίας είναι η εξέταση της
αποτελεσµατικότητας των συστηµάτων διαχείρισης και ελέγχου καθώς και των ιδίων των πράξεων .Τον Νοέµβριο του 2002,η
Επιτροπή υπέβαλε πρόταση στην τεχνική οµάδα των διαρθρωτικών ταµείων µε τίτλο «σύµβαση εµπιστοσύνης ».Ησύµβαση
εµπιστοσύνης δεν προσθέτει καµία νέα κανονιστική απαίτηση ,αλλά βασίζεται στον αποτελεσµατικό συντονισµό των ελέγχων της ΕΕ
και των εθνικών ελέγχων ,στην παρουσίαση από τα κράτη µέλη κατάλληλης στρατηγικής ελέγχου και στην υποβολή ετήσιων
εκθέσεων ,όπου θα αναφέρονται λεπτοµερώς τα αποτελέσµατα των δραστηριοτήτων ελέγχου .Σε αντιστάθµιση ,η Επιτροπή
υποσχέθηκε στα κράτη µέλη τη µείωση των ελέγχων .Το κόστος των ελέγχων βαρύνει τα κράτη µέλη .
Ηπροενταξιακή βοήθεια αποτελεί έναν άλλον τοµέα του πρου ¨πολογισµού ,η διαχείριση του οποίου ασκείται ,ως επί το πλείστον
από κοινού µε τις δικαιούχες χώρες .Οι δαπάνες ,οι οποίες το 2002ανήλθαν σε 17 5 2εκατοµµύρια ευρώ ,έχουν ως στόχο την
παροχή βοήθειας στις υποψήφιες χώρες προκειµένου να προετοιµάσουν την προσχώρησή τους στην Ένωση ,και αφορούν τρία κύρια
ταµεία —το Sapard,το οποίο σχετίζεται µε την αγροτική ανάπτυξη ,καθώς και το PHAREκαι το ISPA,τα οποία αφορούν τη
διαρθρωτική ανάπτυξη .Με τις δαπάνες χρηµατοδοτούνται σχέδια επενδύσεων ,καθώς και µέτρα θεσµικής ανάπτυξης ,όπως είναι τα
προγράµµατα αδελφοποίησης ,τα οποία πραγµατοποιούνται από οργανισµούς εντός των οικείων χωρών που εγκρίνονται από την
Επιτροπή .Το κόστος των ελέγχων βαρύνει τα κράτη µέλη .
(1) Κανονισµός (ΕΟΚ )αριθ . 4045/1 989 του Συµβουλίου (ΕΕ L 388της 30.12.1 989), όπως τροποποιήθηκε τελευταία από τον
κανονισµό (ΕΚ)αριθ . 2154/2002 του Συµβουλίου (ΕΕ L 328της 5.12.2002).
(2) Άρθρο 9του κανονισµού (ΕΚ)αριθ . 1260/1 999 του Συµβουλίου (ΕΕ L1 6 1της 26.6.1 999).
(3) Κανονισµός (ΕΚ)αριθ . 2064/97 της Επιτροπής ,που αντικαταστάθηκε από τον κανονισµό (ΕΚ)αριθ . 438/2001 ( ΕΕ L6 3της
3.3.2001).C 107/16 EL Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης 30.4.2004
Όσον αφορά τις δαπάνες στον τοµέα των «εσωτερικώνπολιτικών »,η Επιτροπή αποδίδει εν µέρει τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν
νοµικά πρόσωπα ιδιωτικού ή δηµοσίου δικαίου τα οποία συµµετέχουν στις κοινοτικές δράσεις .Οι πληρωµές ,το2002,ανήλθαν σε
65 6 7εκατοµµύρια ευρώ .Η συγχρηµατοδότηση πραγµατοποιείται µε την απόδοση επιλέξιµων δαπανών ή εξόδων που
πραγµατοποιήθηκαν και αιτιολογήθηκαν από τον τελικό δικαιούχο .Η Επιτροπή διενεργεί δηµοσιονοµικούς και µη δηµοσιονοµικούς
ελέγχους ,συµπεριλαµβανοµένων των κατασταλτικών δηµοσιονοµικών ελέγχων ,σε επίπεδο τελικού δικαιούχου .Όσον αφορά τα
προγράµµατα -πλαίσια στον τοµέα της ΕΤΑ ,τα οποία αντιπροσωπεύουν πάνω από το ήµισυ των δαπανών σχετικά µε τις εσωτερικές
πολιτικές ,η Επιτροπή αναθέτει σε ανεξάρτητους ελεγκτές τη διενέργεια ενός µέρους αυτών των ελέγχων για λογαριασµό της ,βάσει
τυποποιηµένων κατευθυντήριων οδηγιών .Το 1 999,η Επιτροπή έθεσε ως στόχο τον έλεγχο του 10 %των εργοληπτών που
συµµετέχουν στα προγράµµατα -πλαίσια ΕΤΑ σχετικά µε το 5ο πρόγραµµα -πλαίσιο (1 998-2002). Από το 6ο πρόγραµµα -πλαίσιο
και εξής (2002–2006) οι οικονοµικές καταστάσεις που αφορούν έµµεσες δράσεις ΕΤΑ πρέπει να συνοδεύονται από πιστοποιητικό
ελέγχου ,που να βεβαιώνει την επιλεξιµότητα και την αληθή φύση των εξόδων των οποίων ζητείται η απόδοση .Εντούτοις ,η Επιτροπή
εξακολουθεί να είναι υπεύθυνη προκειµένου να εκτιµά κατά πόσο αυτά τα έξοδα ήταν αναγκαία για την πραγµατοποίηση της δράσης .
Τα έξοδα για την έκδοση των πιστοποιητικών ελέγχου θεωρούνται ως επιλέξιµη δαπάνη και ,µέχρις ορισµένου ορίου ,αποδίδονται
πλήρως από την ΕΕ .
Η διαχείριση των εξωτερικώνδράσεων ασκείται απευθείας από την Επιτροπή και περιλαµβάνει πληρωµές που πραγµατοποιήθηκαν
για τη χρηµατοδότηση επιλέξιµων σχεδίων αναπτυξιακής βοήθειας εκτός της Ένωσης ,ως επί το πλείστον στις αναπτυσσόµενες χώρες .
Οι πληρωµές ανήλθαν ,το 2002,σε 44 2 4εκατοµµύρια ευρώ .Στο πλαίσιο της αποκέντρωσης ,οι αντιπροσωπείες της Επιτροπής
που είναι αρµόδιες για την πραγµατοποίηση των πληρωµών και τον έλεγχο των σχεδίων ,διαχειρίζονται όλο και µεγαλύτερο ποσοστό
των δαπανών .Άλλες δαπάνες διοχετεύονται µέσω ΜΚΕ ,ορισµένες δε δαπάνες καταβάλλονται απευθείας από τις κεντρικές υπηρεσίες
της Επιτροπής (οι οποίες διενεργούν επίσης ελέγχους ).Σχετικά µε ορισµένα σχέδια ,πραγµατοποιείται ανεξάρτητος έλεγχος των
δηλώσεων δαπανών .Το κόστος των ελέγχων βαρύνει τον πρου ¨πολογισµό της ΕΕ .
Οιδιοικητικές δαπάνες προορίζονται για τη λειτουργία των οργάνων της ΕΕ και η διαχείρισή τους ασκείται απευθείας από την
Επιτροπή (ή από άλλο σχετικό όργανο ).Οι δαπάνες ,52 1 2εκατοµµύρια ευρώ περίπου το 2002,περιλαµβάνουν ,ως επί το πλείστον ,
την καταβολή µισθών και άλλων εξόδων προσωπικού ,καθώς και εξόδων για ακίνητα .Οι δαπάνες ελέγχονται από τις σχετικές
υπηρεσίες των οργάνων ,το δε κόστος βαρύνει τον πρου ¨πολογισµό της ΕΕ .30.4.2004 EL Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης C 107/17
ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ III
ΠΑΡΑ∆ΕΙΓΜΑ ΠΡΟΤΥΠΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ ΒΑΣΙΖΟΜΕΝΟΥ ΣΕ ΑΛΥΣΙ∆ΩΤΗ ∆ΟΜΗ ΓΙΑ ΤΙΣ ∆ΑΠΑΝΕΣ
ΕΠΙΜΕΡΙΣΜΕΝΗΣ ∆ΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ
Από το παράδειγµα αυτό προκύπτει πώς µπορεί να εφαρµόζεται ένα πρότυπο ελέγχου που βασίζεται σε αλυσιδωτή δοµή στις
δαπάνες επιµερισµένης διαχείρισης .Θα απαιτηθεί προσαρµογή των δοµών στους συγκεκριµένους τοµείς του πρου ¨πολογισµού και
τις οργανωτικές δοµές των κρατών µελών .
Πρωτεύοντες είναι οι έλεγχοι που διενεργεί ο οργανισµός πληρωµών σχετικά µε την αίτηση επιχορήγησης ή την αίτηση πληρωµής
(τοπικό επίπεδο ).Κατά γενικό κανόνα ,περιλαµβάνουν διοικητικούς ελέγχους ,καθώς και ελέγχους διενεργούµενους επιτόπου σχε-
τικά µε την αληθή φύση των αιτήσεων πληρωµών που θεωρούνται ότι εµφανίζουν κίνδυνο .
Είναι επίσης δυνατή η διενέργεια δευτερευόντων ελέγχων σε τοπικό επίπεδο ,από λειτουργικά χωριστή όµως µονάδα ή οργανισµό
ελέγχου ,που συγκεντρώνουν αποδεικτικά στοιχεία σχετικά µε το κατά πόσο τα πρωτεύοντα συστήµατα και οι έλεγχοι λειτουργούν
αποτελεσµατικά και ,στη συνέχεια ,διενεργούν ελέγχους βάσει ανάλυσης της επικινδυνότητας των πράξεων ,σε συνάρτηση µε τον
ανεκτό κίνδυνο .
Οι κεντρικοί έλεγχοι διενεργούνται από το κράτος µέλος στο κεντρικό ή το περιφερειακό επίπεδο και ,στο πλαίσιό τους ,εξετάζεται
η λειτουργία των πρωτευόντων και των δευτερευόντων ελέγχων .Επίσης ,πραγµατοποιείται δειγµατοληπτικός έλεγχος σε αντι-
προσωπευτικό δείγµα πράξεων ,προκειµένου να εκτιµάται το υπολειπόµενο επίπεδο κινδύνου στον πληθυσµό .
Με τους ελέγχους εποπτείας της Επιτροπής ,εποπτεύεται η διαδικασία που έχει τεθεί σε εφαρµογή στο κράτος µέλος ,προκειµένου
να εξακριβώνεται εάν εφαρµόζεται ορθά και εάν παρακολουθείται η ισοστάθµιση κόστους /οφέλους .
Βλέπε τα διαγράµµατα ΙΙ και ΙΙΙ .C 107/18 EL Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης 30.4.2004
∆ιάγραµµα ΙΙ
ΠΕΚΕ -Επίπεδα εσωτερικού ελέγχου για το πρότυπο που βασίζεται σε αλυσιδωτή δοµή
Σηµείωση .Η δοµή πρέπει να προσαρµόζεται σε συνάρτηση µε τις ανάγκες συγκεκριµένων τοµέων του πρου ¨πολογισµού και µε την οργάνωση του κράτους µέλους .30.4.2004 EL Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης C 107/19
∆ιάγραµµα ΙΙΙ
ΠΕΚΕ -Συνοπτική παρουσίαση αρµοδιοτήτων και καθηκόντωνC 107/20 EL Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαι ¨κής Ένωσης 30.4.2004