ΓΝΩΜΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ σχετικά με την ύπαρξη υπερβολικού ελλείμματος στην Ελλάδα - Εφαρμογή του άρθρου 104 παράγραφος 5 της συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας

ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ

Στις 7 Απριλίου 2004 η Επιτροπή δημοσίευσε τις εαρινές της προβλέψεις του 2004 [1]. Σύμφωνα με τις προβλέψεις αυτές, οι οποίες λαμβάνουν υπόψη τα αναθεωρημένα στοιχεία που κοινοποίησε η Ελλάδα στις 30 Μαρτίου 2004, τα οποία δεν επικυρώθηκαν από την Ευρωστάτ, το έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης ανήλθε το 2003 στο 2,95% του ΑΕΠ. Μετά από επαφές μεταξύ της Ευρωστάτ και των ελληνικών αρχών στα τέλη του Απριλίου, οι ελληνικές αρχές κοινοποίησαν στις 5 Μαΐου νέα αναθεωρημένη κοινοποίηση στην οποία το έλλειμμα για το 2003 εκτιμάται στο 3,2% του ΑΕΠ. υπερβαίνει συνεπώς την τιμή αναφοράς του 3% του ΑΕΠ που ορίζει η Συνθήκη και είναι σημαντικά υψηλότερο από το έλλειμμα του 2002 (1,5% του ΑΕΠ). Επιπλέον, ο λόγος του ακαθάριστου δημόσιου χρέους προς το ΑΕΠ ανήλθε στο 103% και εξακολουθεί να υπερβαίνει κατά πολύ την τιμή αναφοράς του 60% που ορίζει η Συνθήκη. Με βάση τις πρώτες αυτές ενδείξεις, η Επιτροπή κίνησε στις 19 Μαΐου 2004 τη διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος για την Ελλάδα με την κατάρτιση της έκθεσης που προβλέπεται στο άρθρο 104 παράγραφος 3 της Συνθήκης [2].

[1] Οι εαρινές προβλέψεις 2004 της Επιτροπής είναι διαθέσιμες στη διεύθυνση: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/publications/european_economy/2004/ee204en.pdf.

[2] Το πλήρες κείμενο της έκθεσης είναι διαθέσιμο στη διεύθυνση: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/procedures_en.htm.

Η εφαρμογή της διαδικασίας υπερβολικού ελλείμματος (ΔΥΕ) διέπεται από το άρθρο 104 της Συνθήκης και από τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1467/97 του Συμβουλίου «για την επιτάχυνση και τη διασαφήνιση της εφαρμογής της διαδικασίας υπερβολικού ελλείμματος», ο οποίος αποτελεί μέρος του συμφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης [3].

[3] ΕΕ L 209 της 2.8.1997.

Στη έκθεσή της βάσει του άρθρου 104 παράγραφος 3 της Συνθήκης, η Επιτροπή συμπέρανε ότι η αύξηση του ελλείμματος στο 3,2% του ΑΕΠ το 2003, δηλαδή πάνω από την τιμή αναφοράς του 3% του ΑΕΠ που ορίζει η Συνθήκη, δεν οφειλόταν, κατά την έννοια του συμφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης, σε ασυνήθεις περιστάσεις εκτός του ελέγχου των ελληνικών αρχών, ούτε σε σοβαρή οικονομική ύφεση, η οποία ορίζεται στο σύμφωνο ως ετήσια πτώση του πραγματικού ΑΕΠ κατά τουλάχιστον 2%. Αντίθετα, το έλλειμμα σημειώθηκε υπό συνθήκες ισχυρής οικονομικής ανάπτυξης, με άνοδο 4,2% του πραγματικού ΑΕΠ το 2003, και θετικού κενού παραγωγής της τάξης του 1,5% του ΑΕΠ. Το έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης το 2003 πρέπει να συγκριθεί με το στόχο για έλλειμμα 0,9% του ΑΕΠ στο επικαιροποιημένο πρόγραμμα σταθερότητας του Δεκεμβρίου 2002. Η σημαντική αυτή διολίσθηση αποδίδεται σε μη επαναλαμβανόμενους παράγοντες (υπερβάσεις δαπανών για την προετοιμασία των Ολυμπιακών Αγώνων και αποζημιώσεις για ζημίες από δυσμενείς καιρικές συνθήκες), στις υψηλότερες πρωτογενείς δαπάνες σε σχέση με τις προγραμματισθείσες (κοινωνικές μεταβιβάσεις και μισθοί στο δημόσιο τομέα) και στην ανεπάρκεια των εσόδων του προϋπολογισμού (ΦΠΑ, φόροι εισοδήματος και αναταξινόμηση ως χρηματοοικονομική πράξη μιας πληρωμής από το Ταχυδρομικό Ταμιευτήριο στην κυβέρνηση). Όσον αφορά τις εξελίξεις το 2004, η έκθεση συμπέρανε ότι είναι πιθανό ότι το έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης θα συνεχίσει να αυξάνεται και θα παραμείνει υψηλότερο από το 3% του ΑΕΠ, εάν δεν ληφθούν νέα μέτρα.

Στην έκθεση της Επιτροπής, η οποία βασίζεται στις εαρινές της προβλέψεις, επισημαίνεται ότι ο λόγος του δημόσιου χρέους προς το ΑΕΠ ανήλθε στο 103% του ΑΕΠ το 2003, υπερβαίνοντας κατά πολύ την τιμή αναφοράς του 60% που ορίζει η Συνθήκη. Σημειώνεται επιπλέον ότι η Επιτροπή προβλέπει οριακή μόνο μείωση του δείκτη δημόσιου χρέους στο 102,8% το 2004, επίπεδο υψηλότερο από το 98,3% του ΑΕΠ που ανήγγειλαν οι ελληνικές αρχές στις 4 Μαΐου 2004. Η έκθεση εκτιμά ότι τόσο το υψηλό επίπεδο του δημόσιου χρέους όσο και ο αργός ρυθμός μείωσής του δημιουργούν ανησυχίες, ιδίως σε μια περίοδο ισχυρής αύξησης του ονομαστικού ΑΕΠ και θετικού και διευρυνόμενου κενού παραγωγής.

Το άρθρο 104 παράγραφος 4 της Συνθήκης ορίζει ότι «η Επιτροπή του άρθρου 114 (δηλαδή η Οικονομική και Δημοσιονομική Επιτροπή) διατυπώνει γνώμη για την έκθεση της Επιτροπής». Η επιτροπή αυτή εξέδωσε τη γνώμη της στις 2 Ιουνίου 2004, στην οποία εξέφρασε τη συμφωνία της με την εκτίμηση που παρουσιάζει η Επιτροπή στην έκθεσή της. Συμπέρανε ιδίως ότι οι δημοσιονομικές εξελίξεις το 2003 στην Ελλάδα επιβεβαίωσαν την ύπαρξη υπερβολικού ελλείμματος κατά την έννοια και των δύο κριτηρίων που προβλέπει το άρθρο 104 παράγραφος 2 για τον εντοπισμό αυτών των ελλειμμάτων. Η εξέταση άλλων σχετικών παραγόντων, ιδίως της μεσοπρόθεσμης δημοσιονομικής θέσης και του δείκτη δημόσιων επενδύσεων δεν μεταβάλλουν την εκτίμηση βάσει των ίδιων των κριτηρίων. Η επιτροπή αυτή έκρινε επίσης ότι με τις σημερινές πολιτικές και προοπτικές οικονομικής ανάπτυξης, το έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης θα υπερβεί και το 2004 την τιμή αναφοράς που ορίζει η Συνθήκη και ότι το ακαθάριστο χρέος της γενικής κυβέρνησης θα παραμείνει το 2004 πολύ υψηλότερο από την τιμή αναφοράς του 60% του ΑΕΠ που ορίζει η Συνθήκη. Επίσης, η επιτροπή αυτή έκρινε ότι τόσο το υψηλό επίπεδο του δημόσιου χρέους όσο και ο βραδύς ρυθμός μείωσής του δημιουργούν ανησυχίες, ιδίως σε μια περίοδο ισχυρής αύξησης του ονομαστικού ΑΕΠ και θετικού και διευρυνόμενου κενού παραγωγής.

Αφού εξέτασε όλους τους σχετικούς παράγοντες που έλαβε υπόψη στην έκθεσή της, και έχοντας υπόψη τη γνώμη της επιτροπής αυτής, η Επιτροπή εκτιμά ότι υπάρχει υπερβολικό έλλειμμα στην Ελλάδα. Η γνώμη αυτή, η οποία εκδόθηκε από την Επιτροπή στις 24 Ιουνίου 2004, διαβιβάστηκε στο Συμβούλιο σύμφωνα με το άρθρο 104 παράγραφος 5 της Συνθήκης. Η Επιτροπή συνιστά στο Συμβούλιο να λάβει σχετική απόφαση, σύμφωνα με το άρθρο 104 παράγραφος 6. Επιπλέον, η Επιτροπή συνιστά με την παρούσα στο Συμβούλιο να απευθύνει σύσταση στην Ελλάδα, σύμφωνα με το άρθρο 104 παράγραφος 7 της Συνθήκης, προκειμένου να τερματιστεί η κατάσταση υπερβολικού ελλείμματος.

ΓΝΩΜΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ σχετικά με την ύπαρξη υπερβολικού ελλείμματος στην Ελλάδα - Εφαρμογή του άρθρου 104 παράγραφος 5 της συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας

ΓΕΝΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ

Σύμφωνα με το άρθρο 104 της Συνθήκης, τα κράτη μέλη αποφεύγουν τα υπερβολικά δημοσιονομικά ελλείμματα. Οι αποφάσεις για την ύπαρξη υπερβολικού ελλείμματος διέπονται από τη διαδικασία του υπερβολικού ελλείμματος (ΔΥΕ) που καθορίζεται από το άρθρο 104 της Συνθήκης και τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1467/97 του Συμβουλίου «για την επιτάχυνση και τη διασαφήνιση της εφαρμογής της διαδικασίας υπερβολικού ελλείμματος», ο οποίος αποτελεί μέρος του συμφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης.

Σύμφωνα με το άρθρο 104 παράγραφος 2 της Συνθήκης, η Επιτροπή παρακολουθεί την εξέλιξη της δημοσιονομικής κατάστασης και το ύψος του δημόσιου χρέους στα κράτη μέλη προκειμένου να εντοπίσει τις μεγάλες αποκλίσεις. Ειδικότερα, η Επιτροπή εξετάζει την τήρηση της δημοσιονομικής πειθαρχίας με βάση τα ακόλουθα δύο κριτήρια: το λόγο του προβλεπόμενου ή υφιστάμενου δημοσιονομικού ελλείμματος προς το ακαθάριστο εγχώριο προϊόν (ΑΕΠ) αφενός και, αφετέρου, το λόγο του δημόσιου χρέους προς το ΑΕΠ. Τα στατιστικά στοιχεία για τις μεταβλητές αυτές παρέχονται από την Επιτροπή και βασίζονται στα στοιχεία που κοινοποιούν τα κράτη μέλη.

Σύμφωνα με το άρθρο 104 παράγραφος 3 της Συνθήκης, η Επιτροπή συντάσσει έκθεση εάν δεν εκπληρώνονται οι όροι ενός από τα κριτήρια αυτά ή αμφοτέρων των κριτηρίων ή εάν, μολονότι εκπληρώνονται οι όροι των κριτηρίων, η Επιτροπή θεωρεί ότι υπάρχει σε ένα κράτος μέλος κίνδυνος υπερβολικού ελλείμματος. Η έκθεση της Επιτροπής λαμβάνει επίσης υπόψη κατά πόσον το δημόσιο έλλειμμα υπερβαίνει τις δαπάνες δημόσιων επενδύσεων, καθώς και όλους τους άλλους σχετικούς παράγοντες, συμπεριλαμβανομένης της μεσοπρόθεσμης οικονομικής και δημοσιονομικής κατάστασης του κράτους μέλους, σύμφωνα με το άρθρο 104 παράγραφος 3 της Συνθήκης. Με βάση τα στοιχεία για το έτος 2003 που κοινοποίησαν οι ελληνικές αρχές στις 4 Μαΐου 2004 και τις εαρινές της προβλέψεις του 2004, η Επιτροπή ενέκρινε την έκθεσή της για την Ελλάδα στις 19 Μαΐου 2004.

Σύμφωνα με το άρθρο 104 παράγραφος 4, η Οικονομική και Δημοσιονομική Επιτροπή διατύπωσε στη συνέχεια τη γνώμη της σχετικά με την έκθεση της Επιτροπής (στις 2 Ιουνίου 2004).

Σύμφωνα με το άρθρο 104 παράγραφος 5 της Συνθήκης, η Επιτροπή απευθύνει γνώμη στο Συμβούλιο εάν κρίνει ότι υπάρχει ή ότι μπορεί να εμφανιστεί υπερβολικό έλλειμμα σε ένα κράτος μέλος. Προκειμένου να προσδιοριστεί εάν υπάρχει ή εάν μπορεί να εμφανιστεί υπερβολικό έλλειμμα, η Επιτροπή εκτιμά ότι πρέπει να ληφθούν υπόψη: (α) τα συμπεράσματα της έκθεσής της για το εάν εκπληρώνονται ή όχι οι όροι ενός ή αμφοτέρων των κριτηρίων του άρθρου 104 παράγραφος 2 της Συνθήκης και για όλους τους άλλους παράγοντες που αναφέρονται στο άρθρο 104 παράγραφο 3. και (β) η γνώμη της Οικονομικής και Δημοσιονομικής Επιτροπής. Με βάση τα στοιχεία αυτά, η Επιτροπή διατύπωσε μια σειρά παρατηρήσεων σχετικά με την Ελλάδα.

ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ

1. Το έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης ανήλθε στο 3,2% του ΑΕΠ το 2003, υπερβαίνοντας έτσι την τιμή αναφοράς του 3% του ΑΕΠ που ορίζει η Συνθήκη, ενώ αυξήθηκε σημαντικά σε σχέση με το έλλειμμα του 2002 (1,5% του ΑΕΠ). Η αύξηση του ελλείμματος της γενικής κυβέρνησης σε σχέση με το προηγούμενο έτος οφείλεται στην απότομη επιδείνωση του δημοσιονομικού αποτελέσματος της κεντρικής κυβέρνησης.

2. Η υπέρβαση το 2003 της τιμής αναφοράς του 3% του ΑΕΠ για το έλλειμμα δεν οφείλεται, κατά την έννοια του συμφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης, σε ασυνήθεις περιστάσεις εκτός του ελέγχου των ελληνικών αρχών, ούτε σε σοβαρή οικονομική ύφεση, η οποία ορίζεται στο σύμφωνο ως ετήσια πτώση του πραγματικού ΑΕΠ κατά τουλάχιστον 2%. Αντίθετα, το έλλειμμα σημειώθηκε υπό συνθήκες ισχυρής οικονομικής ανάπτυξης, με άνοδο 4,2% του πραγματικού ΑΕΠ το 2003, και θετικού κενού παραγωγής της τάξης του 1,5% του ΑΕΠ.

3. Το έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης για το 2003 είναι κατά 2,3% του ΑΕΠ υψηλότερο από εκείνο που είχε προβλεφθεί κατά την έγκριση του προϋπολογισμού για το 2003 το Νοέμβριο του 2002. Η σημαντική αυτή διολίσθηση εξηγείται, πρώτον, από εξαιρετικούς παράγοντες (υπερβάσεις στις δαπάνες για την προετοιμασία των Ολυμπιακών Αγώνων και αποζημιώσεις για ζημίες από δυσμενείς καιρικές συνθήκες), και δεύτερον στην ανεπάρκεια των εσόδων του προϋπολογισμού (ΦΠΑ, φόροι εισοδήματος και αναταξινόμηση ως χρηματοοικονομική πράξη μιας πληρωμής από το Ταχυδρομικό Ταμιευτήριο στην κυβέρνηση). Εάν ληφθεί υπόψη ότι το 2003 το κενό παραγωγής ήταν θετικό και ανήλθε στο 1,5%, έναντι 0,8% το 2002, η απότομη επιδείνωση του δημοσιονομικού αποτελέσματος δεν μπορεί να αποδοθεί σε κυκλικούς παράγοντες. Το εκτιμώμενο κυκλικά προσαρμοσμένο έλλειμμα αυξήθηκε από 1,7% του ΑΕΠ το 2002 σε 3,9% του ΑΕΠ το 2003 και το πρωτογενές πλεόνασμα μειώθηκε από 4,7% σε 2,5%, αντίστοιχα. Η απότομη αύξηση του κυκλικά προσαρμοσμένου ελλείμματος αντικατοπτρίζει μια προκυκλική, επεκτατική δημοσιονομική πολιτική.

4. Το μερίδιο των δημόσιων ακαθάριστων επενδύσεων παγίου κεφαλαίου στο ΑΕΠ παρέμεινε υψηλότερο από το λόγο του ελλείμματος προς το ΑΕΠ τα τελευταία έξι χρόνια και υπερέβη το μέσο όρο της ΕΕ (2,3% του ΑΕΠ) φθάνοντας το 4,2% του ΑΕΠ το 2003. Πρέπει συνεπώς να σημειωθεί ότι το μερίδιο των δημόσιων επενδύσεων στο ΑΕΠ δεν μειώθηκε στην περίοδο αυτή και ότι παρέμεινε πολύ υψηλότερος από το λόγο του ελλείμματος προς το ΑΕΠ έως το 2003. Προβλέπεται ότι αυτό θα συνεχιστεί το 2004-2005.

5. Σύμφωνα με τα στοιχεία που ανακοίνωσαν οι ελληνικές αρχές στις 4 Μαΐου 2004, αναμένεται ότι το έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης στην Ελλάδα θα μειωθεί στο 2,9% του ΑΕΠ το 2004. Στις εαρινές της προβλέψεις του 2004, οι οποίες βασίζονται στην υπόθεση αμετάβλητων οικονομικών πολιτικών και σε ένα έλλειμμα 2,95% του ΑΕΠ το 2003 που κοινοποίησαν οι ελληνικές αρχές στα τέλη Μαρτίου, η Επιτροπή προβλέπει ότι το έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης στην Ελλάδα θα ανέλθει στο 3,2% του ΑΕΠ το 2004. Έτσι, η επιδείνωση του δημοσιονομικού αποτελέσματος της γενικής κυβέρνησης που προβλέπεται στις εαρινές προβλέψεις 2004 της Επιτροπής, σε συνδυασμό με μια αναμενόμενη νέα αύξηση του θετικού κενού παραγωγής (στο 2,2% του δυνητικού ΑΕΠ), αντικατοπτρίζει τη συνέχιση μιας προκυκλικής, επεκτατικής δημοσιονομικής πολιτικής. Σύμφωνα με τις εαρινές προβλέψεις 2004 της Επιτροπής, το κυκλικά προσαρμοσμένο έλλειμμα θα επιδεινωθεί το 2004 στο 4,1% του ΑΕΠ, υποδηλώνοντας έτσι μια περαιτέρω απομάκρυνση από μια σχεδόν ισοσκελισμένη ή πλεονασματική θέση. Εάν δεν ληφθούν νέα μέτρα, το έλλειμμα θα παραμείνει και το 2004 υψηλότερο από την τιμή αναφοράς του 3% του ΑΕΠ που ορίζει η Συνθήκη.

6. Στα τέλη του 2003, ο λόγος του δημόσιου χρέους προς το ΑΕΠ ανήλθε στο 103,0% του ΑΕΠ, επίπεδο χαμηλότερο από εκείνο του προηγούμενου έτους (104,7% του ΑΕΠ), αλλά πολύ υψηλότερο από την τιμή αναφοράς του 60% του ΑΕΠ. Το επίπεδο αυτό για το 2003, το οποίο επικυρώθηκε από την Ευρωστάτ το Μάιο, είχε ήδη κοινοποιηθεί το Μάρτιο και χρησιμοποιήθηκε τόσο από τις ελληνικές αρχές όσο και από την Επιτροπή για τις προβλέψεις του δείκτη δημόσιου χρέους για το 2004. Σύμφωνα με τα στοιχεία που κοινοποίησαν οι ελληνικές αρχές στις 4 Μαΐου 2004, αναμένεται ότι ο δείκτης δημόσιου χρέους στην Ελλάδα θα μειωθεί οριακά μόνο το 2004 στο 102,8% του ΑΕΠ, παραμένοντας έτσι πολύ υψηλότερος από την τιμή αναφοράς του 60% του ΑΕΠ που ορίζει η Συνθήκη.

7 Επί του παρόντος, η ποιότητα των στοιχείων για τα δημόσια οικονομικά παραμένει αβέβαιη. Το έλλειμμα που κοινοποιήθηκε στις 4 Μαΐου πρέπει να συγκριθεί με το έλλειμμα 1,7% του ΑΕΠ που κοινοποιήθηκε στις αρχές Μαρτίου, το οποίο αναθεωρήθηκε προς τα πάνω στο 2,95% του ΑΕΠ στο τέλος του ιδίου μήνα, μετά την απόφαση της κυβέρνησης να πραγματοποιήσει πλήρη δημοσιονομική απογραφή. Λόγω των εκκρεμών προβλημάτων σχετικά με βασικά στατιστικά στοιχεία, οι ελληνικές αρχές ανέλαβαν τη δέσμευση να επιλύσουν γρήγορα τα κυριότερα προβλήματα σε στενή συνεργασία με την Ευρωστάτ. Επιπλέον, παρόλο που η Ευρωστάτ επικύρωσε τα στοιχεία της κοινοποίησης του Μαΐου, υπάρχουν σαφείς ενδείξεις ότι στη συνήθη κοινοποίηση του Σεπτεμβρίου 2004 θα γίνουν νέες σημαντικές αναθεωρήσεις για το 2003 και τα προηγούμενα έτη, οι οποίες όσον αφορά το έλλειμμα θα είναι κατά πάσα πιθανότητα προς τα πάνω. Αναμένεται άλλωστε ότι οι αναθεωρήσεις αυτές θα έχουν αυξητική επίπτωση στο έλλειμμα για το 2004.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ

Η παρακολούθηση της δημοσιονομικής κατάστασης στην Ελλάδα, και ιδίως η εξέταση της συμμόρφωσης με τα κριτήρια του άρθρου 104 παράγραφος 2, οδήγησαν την Επιτροπή στην κατάρτιση έκθεσης σύμφωνα με το άρθρο 104 παράγραφος 3 της Συνθήκης. Η Επιτροπή, αφού εξέτασε τους σχετικούς παράγοντες που λήφθηκαν υπόψη στην έκθεση αυτή, και έχοντας υπόψη τη γνώμη της Οικονομικής και Δημοσιονομικής Επιτροπής, εκτιμά ότι υπάρχει υπερβολικό έλλειμμα στην Ελλάδα.