Ειδική έκθεση αριθ. 5/2001

σχετικά με τα ανταλλαγματικά κεφάλαια της στήριξης διαρθρωτικής προσαρμογής που διατίθεται για ενισχύσεις του προϋπολογισμού (έβδομο και όγδοο ΕΤΑ), συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 248 παράγραφος 4 δεύτερο εδάφιο της συνθήκης ΕΚ)

(2001/C 257/01)

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ

ΑΚΕ Κράτη της Αφρικής, της Καραϊβικής και του Ειρηνικού που υπέγραψαν τη σύμβαση Λομέ

DSRP Document de stratégie de réduction de la pauvreté

(στρατηγικό πλαίσιο καταπολέμησης της φτώχειας)

FCFA Franc de la Communauté financière africaine

(φράγκο της Αφρικανικής Οικονομικής Κοινότητας)

ΕΤΑ Ευρωπαϊκά Ταμεία Ανάπτυξης

ΔΝΤ Διεθνές Νομισματικό Ταμείο

SCR Κοινή Υπηρεσία Εξωτερικών Σχέσεων

Stabex Σύστημα σταθεροποίησης των εσόδων από εξαγωγές που προβλέπει η σύμβαση Λομέ

Sysmin Σύστημα ενίσχυσης των μεταλλευτικών προϊόντων

TOFE Tableau des opérations financières de l'État

(πίνακας των δημοσιονομικών πράξεων του κράτους)

UEMOA Union économique et monétaire ouest africaine

(Δυτικοαφρικανική Οικονομική και Νομισματική Ένωση)

Κείμενο αναφοράς που χρησιμοποιήθηκε

COM (2000) 58 τελικό: Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο της 4ης Φεβρουαρίου του 2000 σχετικά με την κοινοτική στήριξη των προγραμμάτων οικονομικών μεταρρυθμίσεων και διαρθρωτικής προσαρμογής - απολογισμός και προοπτικές

ΣΥΝΟΨΗ

I. Το Συνέδριο εξέτασε την παρακολούθηση που πραγματοποίησε η Επιτροπή σχετικά με τη χρησιμοποίηση των ανταλλαγματικών κεφαλαίων που προήλθαν από τη στήριξη των ΕΤΑ στη διαρθρωτική προσαρμογή των χωρών ΑΚΕ, και όχι σχετικά με τα προγράμματα διαρθρωτικής προσαρμογής καθαυτά. Ο έλεγχος αφορούσε κυρίως 23 συμβάσεις χρηματοδότησης που συνήφθησαν μεταξύ 1994 και 1999 με οκτώ χώρες ΑΚΕ. Το μεγαλύτερο μέρος της εν λόγω στήριξης έλαβε τη μορφή άμεσων ενισχύσεων στον προϋπολογισμό των δικαιούχων κρατών, ενισχύσεων των οποίων η εκτέλεση και ο έλεγχος δεν πραγματοποιήθηκαν βάσει των διαδικασιών των ΕΤΑ, αλλά σύμφωνα με τις εθνικές διαδικασίες που εφαρμόζονται στις δημόσιες δαπάνες των χωρών ΑΚΕ.

II. Οι παρατηρήσεις σχετικά με τη διαχείριση της Επιτροπής αφορούν την εμβέλεια της στοχοθέτησης των δαπανών του προϋπολογισμού, τη διάθεση των κεφαλαίων, την προσφυγή στην τεχνική βοήθεια και στους ελέγχους, καθώς και τη διοικητική οργάνωση των υπηρεσιών της. Ορισμένες αδυναμίες που διαπιστώθηκαν στους διάφορους αυτούς τομείς επιβεβαιώνουν τη σημασία του να παρακολουθεί στενότερα η Επιτροπή την ποιότητα της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών στις δικαιούχους χώρες, τον όγκο και την κανονικότητα των δαπανών στους κοινωνικούς τομείς, καθώς και τον αναπροσανατολισμό των προγραμμάτων, σε συντονισμό με όλους τους ενδιαφερόμενους παράγοντες, οδεύοντας προς μια πραγματική μείωση της φτώχειας στις δικαιούχους χώρες.

III. Ο έλεγχος των δαπανών που στοχοθετήθηκαν από τη στήριξη των ΕΤΑ επηρεάστηκε από την επιθυμία της Επιτροπής να στηρίξει το ισοζύγιο πληρωμών ταυτόχρονα με τους τομείς προτεραιότητας, ιδίως τους κοινωνικούς, μέσω αναχρηματοδότησης των δαπανών. Ο εν λόγω έλεγχος δεν υπήρξε πάντοτε αποτελεσματικός, διότι τα δεδομένα σχετικά με την πραγματική εκτέλεση των προϋπολογισμών ήταν σε ορισμένες περιπτώσεις ανύπαρκτα ή ανακριβή. Η τεχνική βοήθεια υποχρησιμοποιήθηκε. Η παρακολούθηση της ποιότητας και της κανονικότητας των δαπανών, παράγοντας κλειδί για τη βελτίωση των κοινωνικών υπηρεσιών, υπήρξε όψιμη. Από το 1998 και εξής, η Επιτροπή βελτίωσε τη χάραξη πλαισίου για τους ελέγχους των προγραμμάτων. Οι διαπιστωθείσες παρατυπίες δεν οδήγησαν σε επιστροφές κεφαλαίων στα ταμεία του ΕΤΑ αλλά, σε αρκετές περιπτώσεις, οι νέες ενισχύσεις ανεστάλησαν εν αναμονή διορθωτικών μέτρων.

IV. Δεδομένων των ελλείψεων στις εθνικές διαδικασίες εκτέλεσης και ελέγχου των δημόσιων δαπανών, δεν είναι ρεαλιστικό να θεωρείται ότι στους τομείς προτεραιότητας οι δαπάνες των δικαιούχων κρατών θα εκτελούνται πάντοτε κανονικά και ότι θα έχουν πραγματικό αποτέλεσμα στο επίπεδο και την ποιότητα των κοινωνικών υπηρεσιών. Οι μεταρρυθμίσεις στις οποίες προέβησαν οι εν λόγω χώρες στον τομέα της διαχείρισης των δημόσιων δαπανών είναι πρόσφατες και δεν θα μπορέσουν να προσφέρουν πλήρη αποτελέσματα βραχυπρόθεσμα. Η πραγματικότητα αυτή επιβεβαιώθηκε από τους ελέγχους στους οποίους προέβη η Επιτροπή από το 1998 και εξής. Η αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή θα πρέπει να έχει συνείδηση των εγγενών κινδύνων της επιλεγείσας προσέγγισης, να επιμένει προκειμένου οι κίνδυνοι αυτοί να αξιολογούνται μέσω ελέγχων των δημοσίων δαπανών και να καταβάλει προσπάθειες για την προοδευτική μείωση της έκτασής τους, ενθαρρύνοντας την πραγματική εφαρμογή των μεταρρυθμίσεων στις χώρες ΑΚΕ, ιδίως με συντονισμένη δράση της κοινότητας των χρηματοδοτών.

V. Προκειμένου να ελέγχει καλύτερα την εφαρμογή της στήριξης και να διασφαλίσει ότι αυτή θα εξελιχθεί σύμφωνα με τις νέες κατευθυντήριες γραμμές της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής, θα ήταν ευκταίο η Επιτροπή:

α) να στηρίξει τα προγράμματά της σε στρατηγική και σχέδιο αναμόρφωσης της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών, καθώς και σε ικανοποιητικό συντονισμό όλων των παραγόντων στον τομέα αυτό·

β) να καταρτίσει σαφείς κατευθυντήριες γραμμές προκειμένου οι υπηρεσίες της να είναι περισσότερο σε θέση να εκτιμήσουν, αφενός, την πρόοδο στη διαχείριση των δημόσιων οικονομικών κάθε ενδιαφερόμενης χώρας και αφετέρου, την ποιότητα των δαπανών, ελλείψει της οποίας οι στόχοι των προγραμμάτων κινδυνεύουν να μην επιτευχθούν·

γ) να καθορίσει τις λεπτομέρειες παρακολούθησης και ελέγχου κάθε προγράμματος πριν από τη σύναψη συμβάσεων χρηματοδότησης·

δ) να κατανείμει ορθότερα μεταξύ των υπηρεσιών της, αφενός, τις αρμοδιότητες παρακολούθησης της σφαιρικής μακροοικονομικής και θεσμικής στήριξης και, αφετέρου, τις αρμοδιότητες εκτίμησης της λειτουργίας των κοινωνικών τομέων·

ε) να βελτιώσει, σε συντονισμό με το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (ΔΝΤ), την προβλεψιμότητα της ετήσιας στήριξης του προϋπολογισμού, οποιαδήποτε και αν είναι η πηγή χρηματοδότησής της·

στ) να ενσωματώσει, στο πλαίσιο πολυμερών προσεγγίσεων, την τομεακή της στήριξη στον προϋπολογισμό των δικαιούχων χωρών, όπου αυτό είναι δυνατό.

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Ανταλλαγματικά κεφάλαια της στήριξης στη διαρθρωτική προσαρμογή

1. Στις αρχές της δεκαετίας του 1980, πολυάριθμα κράτη ΑΚΕ παρουσίαζαν σημαντικά ελλείμματα στο ισοζύγιο πληρωμών και στον προϋπολογισμό τους, τα οποία χρηματοδοτούσαν προσφεύγοντας σε εξωτερικό χρέος, συχνά υπερβολικό έναντι των προοπτικών τους ανάπτυξης και εσόδων. Προκειμένου να αντιμετωπίσουν τις δυσκολίες αυτές, οι εν λόγω χώρες δεσμεύτηκαν, υπό την αιγίδα των οργανισμών του Bretton Wοοds(1), να εφαρμόσουν προγράμματα διαρθρωτικής προσαρμογής, αποτελούμενα από σύνολο μέτρων μακροοικονομικού χαρακτήρα με στόχο την αποκατάσταση της οικονομικής τους ισορροπίας και τη μείωση των εσωτερικών (προϋπολογισμός) και εξωτερικών τους (ισοζύγιο πληρωμών) δημοσιονομικών ελλειμμάτων. Η Ευρωπαϊκή Κοινότητα πήρε μέρος στη διαδικασία αυτή με την τέταρτη σύμβαση Λομέ(2), της οποίας τα άρθρα 243 έως 250 θέσπιζαν ένα μέσο στήριξης της διαρθρωτικής προσαρμογής. Έτσι, στο τέλος του 2000, η Επιτροπή είχε καταβάλει 2320 εκατομμύρια ευρώ σε 42 χώρες ΑΚΕ στο πλαίσιο του νέου αυτού μέσου, προκειμένου να στηρίξει τις μεταρρυθμίσεις που είχαν συμφωνηθεί μεταξύ των δικαιούχων χωρών και των οργανισμών του Bretton Wοοds. Τα ποσά αυτά αντιστοιχούσαν στο 22 % του συνόλου των πληρωμών του έβδομου και όγδοου ΕΤΑ (βλέπε παράρτημα I).

2. Οι εν λόγω συνεισφορές των ΕΤΑ κατατίθενται σε ευρώ σε λογαριασμό που ανοίγει το δικαιούχο κράτος, συνήθως στην κεντρική του τράπεζα. Το αντίκρισμα των συνεισφορών αυτών αποτελεί η κατάθεση του ισόποσού τους σε εθνικό νόμισμα, σε λογαριασμό διπλής υπογραφής(3) που ανοίγεται στην ίδια τράπεζα. Τα ποσά αυτά σε εθνικό νόμισμα βελτιώνουν κατά το ίδιο ποσό την ταμειακή κατάσταση της κυβέρνησης έναντι του ιδρύματος έκδοσης και μπορούν να συνεισφέρουν στη χρηματοδότηση των δημόσιων δαπανών της δικαιούχου χώρας (βλέπε πίνακα 1). Έτσι, τα κεφάλαια που παρέχουν τα ΕΤΑ ως στήριξη της διαρθρωτικής προσαρμογής πήραν τη μορφή:

α) στήριξης του ισοζυγίου πληρωμών, που συμμετέχει στην οικονομική και δημοσιονομική ισορροπία κάθε χώρας στο πλαίσιο του συντονισμού που παρέχει το ΔΝΤ·

β) στήριξης προς τους προϋπολογισμούς των δικαιούχων κρατών, με προτεραιότητα στους κοινωνικούς τομείς. Στην πραγματικότητα, τα προγράμματα διαρθρωτικής προσαρμογής περιλαμβάνουν συνήθως περιορισμό των δημόσιων δαπανών, που μπορεί να εκφραστεί με περικοπές των κοινωνικών υπηρεσιών υπέρ των απόρων.

Πίνακας 1

Μηχανισμός κινητοποίησης της στήριξης διαρθρωτικής προσαρμογής του ΕΤΑ

>PIC FILE= "C_2001257EL.000401.TIF">

3. Οι ενισχύσεις των ΕΤΑ διέπονται από σύστημα διαχείρισης με ισομερή εκπροσώπηση, το οποίο θεσπίστηκε στο πλαίσιο των συμβάσεων Λομέ. Κάθε πρόγραμμα στήριξης της διαρθρωτικής προσαρμογής αποτελεί το αντικείμενο σύμβασης χρηματοδότησης μεταξύ της Επιτροπής και του εθνικού διατάκτη του ενδιαφερόμενου κράτους ΑΚΕ. Στην πλειονότητα των δικαιούχων χωρών, οι συμβάσεις χρηματοδότησης συμπληρώνονται από πρωτόκολλα συμφωνίας, που καθορίζουν τους όρους και τους τρόπους χρησιμοποίησης των ανταλλαγματικών κεφαλαίων.

4. Η Επιτροπή δεν διαδραματίζει ρόλο ούτε διατάκτη ούτε λογιστή όσον αφορά τη χρησιμοποίηση των ανταλλαγματικών κεφαλαίων, τα οποία, εξάλλου, δεν εμφανίζονται στους λογαριασμούς της. Εντούτοις, επιμένοντας να κατατίθενται τα εν λόγω κεφάλαια σε λογαριασμό διπλής υπογραφής και να προσδιορίζουν οι συμβάσεις χρηματοδότησης και τα πρωτόκολλα τους όρους χρησιμοποίησής τους, η Επιτροπή επεδίωξε να βεβαιωθεί ότι τα ανταλλαγματικά κεφάλαια θα συνεισέφεραν στην επίτευξη των στόχων της ανάπτυξης και της χρηστής διαχείρισης που έχει θέσει η Ευρωπαϊκή Ένωση.

5. Από την έναρξη του έβδομου ΕΤΑ και εξής, η Επιτροπή συμμετείχε ενεργά στις διαβουλεύσεις μεταξύ των χρηματοδοτών και προσάρμοσε τη στήριξή της σε συνάρτηση με την εξέλιξη των περιορισμών που επηρεάζουν τις χώρες ΑΚΕ. Κατ' αυτόν τον τρόπο, πέρασε από τις ενισχύσεις στις εισαγωγές σε σφαιρικότερες ενισχύσεις του προϋπολογισμού, δίνοντας έμφαση στα αποτελέσματα των διοικητικών μεταρρυθμίσεων και στην αξιολόγηση της πραγματικής κατάστασης των απόρων. Οι όροι "πρόγραμμα εισαγωγής" και "ανταλλαγματικά κεφάλαια" θα έπρεπε να είχαν εγκαταλειφθεί, διότι τροφοδότησαν κάποια σύγχυση ως προς την πραγματικότητα των πράξεων ενίσχυσης του προϋπολογισμού. Το 1999, οι κύριοι χρηματοδότες αποφάσισαν να συνδέσουν τις ενισχύσεις τους με την κατάρτιση και, στη συνέχεια, με την εφαρμογή από τις δικαιούχους χώρες στρατηγικών πλαισίων καταπολέμησης της φτώχειας (DSRP). Αυτό ισχύει για τα δάνεια του ΔΝΤ και της Παγκόσμιας Τράπεζας, για την ελάφρυνση του χρέους στο πλαίσιο της πρωτοβουλίας υπέρ των φτωχών υπερχρεωμένων χωρών ή για τις ενισχύσεις του προϋπολογισμού που βασίζονται σε επιχορηγήσεις της Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Αντικαθιστώντας την ενισχυμένη διευκόλυνση διαρθρωτικής προσαρμογής με τη διευκόλυνση για την καταπολέμηση της φτώχειας και την ανάπτυξη, το ΔΝΤ κατέστησε τη μείωση της φτώχειας στόχο και κριτήριο αξιολόγησης της επιτυχίας των προγραμμάτων του. Τα κύρια έγγραφα προσανατολισμού που εξέδωσε η Επιτροπή και το Συμβούλιο κατά την εν λόγω περίοδο παρουσιάζονται στο παράρτημα II.

Έλεγχος του Συνεδρίου

6. Κατόπιν του ψηφίσματος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σχετικά με τη χορήγηση απαλλαγής για το οικονομικό έτος 1998(4), στόχος του ελέγχου ήταν η εκτίμηση της παρακολούθησης από την Επιτροπή της χρησιμοποίησης των ανταλλαγματικών κεφαλαίων που προκύπτουν από τη στήριξη των ΕΤΑ στη διαρθρωτική προσαρμογή των χωρών ΑΚΕ και όχι των προγραμμάτων διαρθρωτικής προσαρμογής καθαυτών. Η εν λόγω εκτίμηση βασίζεται κυρίως στην εξέταση δείγματος 23 συμβάσεων χρηματοδότησης που συνήφθησαν με οκτώ δικαιούχους χώρες μεταξύ 1994 και 1999 και αντιστοιχούσαν, στο τέλος του 2000, στο 23 % της στήριξης του έβδομου και όγδοου ΕΤΑ στη διαρθρωτική προσαρμογή (βλέπε παράρτημα III). Για τα προγράμματα αυτά, οι έλεγχοι στις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής συμπληρώθηκαν από επιτόπιες επισκέψεις στα γραφεία εκπροσώπησης και στις εθνικές αρχές που είχαν την ευθύνη της χρησιμοποίησης των κεφαλαίων.

7. Η παρούσα έκθεση καταδεικνύει ότι αρκετές παρατηρήσεις όσον αφορά τα ανταλλαγματικά κεφάλαια, που είχαν ήδη δημοσιευτεί μεταξύ 1990 και 1996 σε διάφορες ετήσιες και ειδικές εκθέσεις του Συνεδρίου (βλέπε παράρτημα IV), παραμένουν επίκαιρες παρά τις προόδους που σημείωσε η Επιτροπή στην οργάνωση της παρακολούθησής τους.

8. Η παρούσα έκθεση αφορά μόνον τα ανταλλαγματικά κεφάλαια που προκύπτουν από τη στήριξη των ΕΤΑ στη διαρθρωτική προσαρμογή. Άλλα χρηματοδοτικά μέσα των ΕΤΑ μπορούν επίσης να συμβάλουν στην επίτευξη των ίδιων στόχων και να πάρουν τη μορφή ενισχύσεων του προϋπολογισμού(5), ιδιαίτερα τα μέσα Stabex(6) και Sysmin, βάσει των οποίων, στο πλαίσιο του έβδομου και όγδοου ΕΤΑ, πραγματοποιήθηκαν πληρωμές που ανήλθαν σε 2043 εκατομμύρια ευρώ στο τέλος του 2000. Η επισιτιστική βοήθεια(7) και τα τέλη που καταβάλλονται από τον κοινοτικό προϋπολογισμό δυνάμει των συμφωνιών για θέματα αλιείας αποτελούν επίσης πηγές χρηματοδότησης των προϋπολογισμών ορισμένων κρατών ΑΚΕ.

ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΣ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ

Εμβέλεια της στοχοθέτησης των δαπανών

9. Η στοχοθέτηση αποσκοπούσε στην προώθηση της ικανοποιητικής εκτέλεσης των δημόσιων δαπανών των χωρών ΑΚΕ στους τομείς που έχουν θεωρηθεί ότι αποτελούν προτεραιότητες, δηλαδή κυρίως τις δαπάνες στους προϋπολογισμούς των κοινωνικών τομέων(8). Οι όροι εκταμίευσης των συμβάσεων χρηματοδότησης μπορούσαν επίσης, σε ορισμένες περιπτώσεις, να συνεισφέρουν στην ορθή εκτέλεση των δημόσιων δαπανών. Στο Μπενίν, για το σύνολο των εξετασθέντων προγραμμάτων, οι εν λόγω όροι αφορούσαν μάλλον τον πραγματικό βαθμό εκτέλεσης του προϋπολογισμού παρά τις προβλεπόμενες χορηγήσεις του προϋπολογισμού. Αντίθετα, σε δύο από τις εξετασθείσες χώρες (Σενεγάλη και Ζάμπια), οι συμβάσεις χρηματοδότησης δεν περιλάμβαναν κανέναν ποσοτικά προσδιορισμένο στόχο εκτέλεσης του προϋπολογισμού.

10. Στο ήμισυ των χωρών που εξετάστηκαν, οι συμβάσεις χρηματοδότησης και τα πρωτόκολλα συμφωνίας που συνήφθησαν μεταξύ του εθνικού διατάκτη και του εκπροσώπου της Επιτροπής παρουσίαζαν λεπτομερώς τη στοχοθέτηση της στήριξης, μέσω κατάστασης συγκεκριμένων δαπανών που είχαν επιλεγεί μεταξύ των δαπανών των κοινωνικών τομέων. Στην πράξη, η στοχοθέτηση συγκεκριμένων δαπανών παρέσχε στην Επιτροπή τη δυνατότητα να εξακριβώνει το βαθμό εκτέλεσης των δαπανών στους τομείς προτεραιότητας και να παρακολουθεί την εκτέλεση των δαπανών από το δικαιούχο κράτος, αλλά επίσης να περιορίζει την εξέτασή της όσον αφορά τα δικαιολογητικά και την εκτέλεση των δαπανών που επελέγησαν σε ποσό ίσου ύψους με την κοινοτική χρηματοδότηση.

11. Σε όλες τις χώρες όπου το ΕΤΑ παρέχει στήριξη στη διαρθρωτική προσαρμογή, το ΔΝΤ ασκεί συνολική εποπτεία των δημόσιων οικονομικών. Από το 1996 και εξής, η Παγκόσμια Τράπεζα(9) εκτιμούσε ότι λόγω του ανταλλάξιμου χαρακτήρα του συνόλου των κρατικών πόρων, ήταν σημαντικότερο για την ίδια, στο πλαίσιο των δανείων διαρθρωτικής προσαρμογής, να ενδιαφέρεται για το σύνολο των συναλλαγματικών διαθεσίμων και της διαχείρισης του προϋπολογισμού, παρά για τη χρησιμοποίηση των ενισχύσεών της σε συγκεκριμένες περιπτώσεις. Λόγω του ότι την εποχή του έβδομου ΕΤΑ το ενδιαφέρον του συνόλου των χρηματοδοτών για την ποιότητα των δημόσιων δαπανών εξακολουθούσε να είναι αρκετά περιορισμένο, μόνον προοδευτικά η Επιτροπή, μέσω των ελέγχων των ανταλλαγματικών κεφαλαίων που άρχισε να διενεργεί από το 1995 και εξής, επεδίωξε να εξακριβώσει την κανονικότητα και τη συνάφεια των δημόσιων δαπανών των δικαιούχων χωρών στους τομείς που είχαν στοχοθετήσει τα ανταλλαγματικά κεφάλαια. Ωστόσο, περιόρισε συχνά την προσοχή της σε δαπάνες ύψους ίσου με την κοινοτική χρηματοδότηση, παρά τον ανταλλάξιμο χαρακτήρα της στήριξης του προϋπολογισμού που είχε παρασχεθεί. Το 2000, η Επιτροπή αναγνώρισε τα όρια της αποτελεσματικότητας της στοχοθέτησης και τα ανεπιθύμητα αποτελέσματά της, σε ορισμένες περιπτώσεις, στις διαδικασίες και προθεσμίες εκτέλεσης του προϋπολογισμού(10), αλλά απομένει ακόμη να διευκρινίσει την προσέγγισή της σχετικά με τον έλεγχο των δαπανών, επιδιώκοντας κοινή δράση με τους λοιπούς χρηματοδότες.

Επιλογή των στοχοθετημένων δαπανών

12. Κίνητρο για την επιλογή των στοχοθετημένων δαπανών δεν υπήρξε μόνον η αναζήτηση συγκεκριμένης επίδρασης στους κοινωνικούς τομείς, διότι η επίδραση αυτή μπορεί να επιτευχθεί και με άλλα μέσα, όπως οι όροι εκταμίευσης των συμβάσεων χρηματοδότησης. Σε ορισμένες περιπτώσεις επικράτησε η επιθυμία να παρασχεθούν με ταχύτητα πόροι στον προϋπολογισμό, ενώ σε άλλες περιπτώσεις δόθηκε προτεραιότητα στην ευκολία της μεταγενέστερης διοικητικής και λογιστικής αιτιολόγησης της χρησιμοποίησης των κεφαλαίων (βλέπε πλαίσιο αριθ. 1).

Πλαίσιο αριθ. 1 Στοχοθετημένες δαπάνες

1. Στο Μαλάουι, τα προγράμματα χρηματοδότησαν το 98 % των δαπανών λειτουργίας του Υπουργείου Υγείας, εκτός από τους μισθούς. Χωρίς την εν λόγω στήριξη, ο βαθμός εκτέλεσης των δαπανών θα είχε παραμείνει χαμηλός.

2. Στο Μπενίν, η αναχρηματοδότηση δαπανών που είχαν ήδη εκτελεστεί, ιδίως στον τομέα της υγείας, είχε ως αποτέλεσμα να ωθήσει τις αρχές να εκτελέσουν τις δαπάνες παρέχοντας ταυτόχρονα με ταχύτητα συμπληρωματικούς πόρους στον κρατικό προϋπολογισμό.

3. Στη Μπουρκίνα Φάσο, η ευκολία εντοπισμού αποτέλεσε κριτήριο επιλογής των δαπανών προς χρηματοδότηση, ιδίως όσον αφορά τις δαπάνες των οποίων η διοίκηση πραγματοποιούνταν σε κεντρικό επίπεδο, ενώ στον τομέα της υγείας τα στοχοθετημένα κονδύλια του προϋπολογισμού δεν είχαν πάντοτε άμεση σχέση με την προτεραιότητα που παραχωρήθηκε στις αποκεντρωμένες δομές που παρέχουν υπηρεσίες υγείας στον πληθυσμό.

4. Στη Σενεγάλη, στον τομέα της υγείας στοχοθετήθηκαν κυρίως δαπάνες που παρουσίαζαν μεγάλες πιθανότητες κανονικής εκτέλεσης. Ωστόσο, αποδείχθηκε δυσχερής ο έλεγχος της στήριξης αποκεντρωμένων δαπανών.

13. Σε πολυάριθμες χώρες, το ΔΝΤ θεωρεί ότι το θέμα των εσωτερικών καθυστερημένων οφειλών είναι ζωτικό, λόγω των επιπτώσεών του στην οικονομική κατάσταση τόσο του κράτους όσο και του ιδιωτικού τομέα, ιδίως του τραπεζικού τομέα. Η κάλυψη των καθυστερημένων οφειλών συνεισφέρει στην επιθυμητή οικονομική εξυγίανση. Επιπλέον, παρέχει τη δυνατότητα ταχείας ελευθέρωσης των κεφαλαίων και μπορεί να εξομοιωθεί με συνολική στήριξη του προϋπολογισμού. Εντούτοις, αναλαμβάνοντας να καλύψουν τα αποτελέσματα κακής διαχείρισης του παρελθόντος ή μη εγκεκριμένων δαπανών, οι χρηματοδότες κινδυνεύουν να καταστήσουν ανεύθυνες τις αρχές και να επικυρώσουν τις πρακτικές που δημιουργούν τις καθυστερημένες οφειλές. Επίσης, η χρηματοδότηση της εκκαθάρισής τους αποτελεί διορθωτικό μέτρο των δημόσιων οικονομικών μόνον στο πλαίσιο αποτελεσματικής μεταρρύθμισης, που να παρέχει τη δυνατότητα αποφυγής της επανεμφάνισής τους. Ενώ στο Μπενίν επρόκειτο να θεσπιστούν σχετικά μέτρα, η προϋπόθεση αυτή δεν πληρούνταν όταν η Επιτροπή ανέλαβε την κάλυψη καθυστερημένων οφειλών στην Τανζανία και τη Ζάμπια.

14. Στη Γκάνα, τη Ζάμπια και την Ακτή του Ελεφαντοστού εξοφλήθηκαν κρατικά ομόλογα ή απλώς τα χρηματοπιστωτικά έξοδα που προκύπτουν από αυτά(11). Η χρήση αυτή μπορεί επίσης να εξομοιωθεί με συνολική και ταχεία ενίσχυση του προϋπολογισμού, χωρίς όμως άμεσο αποτέλεσμα στις τομεακές μεταρρυθμίσεις και την προστασία της λειτουργίας των κοινωνικών τομέων.

15. Η σύμβαση Λομέ προβλέπει ότι τα ανταλλαγματικά κεφάλαια μπορούν επίσης να συνεισφέρουν στη χρηματοδότηση σχεδίων των ΕΤΑ. Δεδομένου ότι οι εν λόγω διατάξεις είναι ελάχιστα συμβατές με τη δημοσιονομική πειθαρχία όταν τα σχέδια που εφαρμόζονται με δημόσια κεφάλαια δεν εγγράφονται στον κρατικό προϋπολογισμό, η Επιτροπή εγκατέλειψε προοδευτικά τη στοχοθέτηση σχεδίων εκτός προϋπολογισμού. Εντούτοις, έως το 1998, διατέθηκαν τέτοιου είδους χορηγήσεις σε τρεις από τις εξετασθείσες χώρες (Γκάνα, Μαλάουι και Τανζανία). Στην Τανζανία, οι εν λόγω χορηγήσεις που δεν προβλέπονταν από τη σύμβαση χρηματοδότησης δικαιολογήθηκαν από τους εγγενείς κινδύνους της κακής ποιότητας της διαχείρισης των δημόσιων δαπανών.

16. Η ανακοίνωση της Επιτροπής του Φεβρουαρίου 2000 παρέχει ελάχιστα αριθμητικά στοιχεία σχετικά με τη φύση των στοχοθετημένων δαπανών(12). Ιδιαίτερα, δεν προσδιορίζεται ότι η κάλυψη των καθυστερημένων οφειλών απορρόφησε, σύμφωνα με τις εκτιμήσεις της Επιτροπής, το 7 % περίπου της στήριξης του έβδομου ΕΤΑ.

ΕΛΕΓΧΟΣ ΤΗΣ ΕΚΤΕΛΕΣΗΣ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ

Χρονοδιάγραμμα της στήριξης

17. Η Επιτροπή κατένειμε τις χρηματοδοτήσεις στήριξης της διαρθρωτικής προσαρμογής μεταξύ των επιλέξιμων χωρών για διετείς περιόδους. Λόγω του ότι η Επιτροπή δεν θεώρησε δυνατή(13) την απόκτηση αξιόπιστων δεδομένων σχετικά με τα δημοσιονομικά ελλείμματα των διαφόρων χωρών, η σχέση μεταξύ των εν λόγω χορηγήσεων και των πραγματικών αναγκών χρηματοδότησης είναι ασήμαντη και αποτελεί μόνον ένα από τα κριτήρια κατανομής των πόρων. Στην περίπτωση της Σενεγάλης, το 1998, ενώ η Επιτροπή είχε δικαιολογήσει στην επιτροπή του ΕΤΑ την κοινοτική στήριξη λόγω άμεσης ανάγκης χρηματοδότησης, στο τέλος του 2000, 7 δισεκατομμύρια FCFA (ήτοι 10,7 εκατομμύρια ευρώ) παρέμεναν αχρησιμοποίητα στο λογαριασμό ανταλλαγματικών κεφαλαίων και οι αρχές δεν έδειχναν καμία σπουδή για την κινητοποίησή τους(14).

18. Από τον πίνακα 2 προκύπτει ότι η Επιτροπή διέθεσε τη στήριξη στα δικαιούχα κράτη σύμφωνα με ένα χρονοδιάγραμμα αισθητά διαφορετικό από τις προθέσεις οι οποίες είχαν εκφραστεί στις προτάσεις χρηματοδότησης που υποβλήθηκαν στην επιτροπή του ΕΤΑ. Οι διαφορές αυτές εξηγούνται από το χρόνο που διαρκούν οι διαδικασίες λήψης αποφάσεων των ΕΤΑ και από το αναγκαίο για τα κράτη ΑΚΕ χρονικό διάστημα για την πλήρωση των όρων εκταμίευσης που θέτουν οι συμβάσεις χρηματοδότησης, καθώς η μη τήρηση των εν λόγω όρων επιφέρει την πλήρη αναστολή της στήριξης. Στο σύστημα που επικρατεί, η δημοσιονομική στήριξη παρουσιάζεται βέβαιη για τις δικαιούχους χώρες λίγο μόλις χρόνο πριν από την πραγματική της εκταμίευση από τις υπηρεσίες της Επιτροπής, συχνά αφού οι εν λόγω χώρες καταρτίσουν τον προϋπολογισμό του οικονομικού έτους στο πλαίσιο του οποίου προγραμματίστηκε η στήριξη, καθώς και στο τέλος του οικονομικού έτους.

Πίνακας 2

Διαφορές μεταξύ των πραγματοποιηθεισών και προβλεφθεισών πληρωμών στο πλαίσιο των οικονομικών ετών 1995 έως 2000 για τα 23 εξετασθέντα προγράμματα

>PIC FILE= "C_2001257EL.000701.TIF">

Πηγή:

αποφάσεις και λογαριασμοί της Επιτροπής.

19. Έπειτα από την πραγματική εκταμίευση του συναλλάγματος από την Επιτροπή, σε τρεις από τις οκτώ εξετασθείσες χώρες (Μαλάουι, Μοζαμβίκη και Ζάμπια), τα ανταλλαγματικά κεφάλαια συστάθηκαν με καθυστέρηση από την κεντρική τράπεζα. Κατόπιν, η μεταφορά των κεφαλαίων προς τους γενικούς λογαριασμούς των εθνικών δημόσιων ταμείων πραγματοποιήθηκε με μεγαλύτερη ή με μικρότερη ταχύτητα. Λόγω των διαφορών αυτών, η ήδη ασήμαντη σχέση μεταξύ της στήριξης που χορηγήθηκε και των ταμειακών αναγκών συγκεκριμένων οικονομικών ετών μειώθηκε περαιτέρω. Η κατάσταση αυτή δεν βοηθά τα δικαιούχα κράτη να τηρήσουν τις εξωτερικές και εσωτερικές τους προθεσμίες πληρωμής ούτε να αποφύγουν τη δημιουργία καθυστερημένων οφειλών (βλέπε πλαίσιο αριθ. 2).

Πλαίσιο αριθ. 2 Διαφορές στο χρονοδιάγραμμα της στήριξης

1. Στο Μαλάουι, η Επιτροπή εκτέλεσε στο τέλος Δεκεμβρίου του 2000 πληρωμή ύψους 16 εκατομμυρίων ευρώ που προβλεπόταν για τον Ιούλιο του 2000, έπειτα από αρκετές υπενθυμίσεις που το γραφείο εκπροσώπησης είχε απευθύνει στις κεντρικές υπηρεσίες. Από την πλευρά της, η κεντρική τράπεζα τροφοδότησε με καθυστέρηση το λογαριασμό ανταλλαγματικών κεφαλαίων για την προηγούμενη πληρωμή. Η Παγκόσμια Τράπεζα εκτίμησε σε 11 εκατομμύρια δολάρια ΗΠΑ κατ' έτος το χρηματικό κόστος για το Μαλάουι λόγω των καθυστερήσεων πληρωμής του συνόλου των χρηματοδοτών(15).

2. Στη Ζάμπια, τα ανταλλαγματικά κεφάλαια καταβλήθηκαν στο λογαριασμό διπλής υπογραφής έξι μήνες έπειτα από πληρωμή ύψους 20,6 εκατομμυρίων ευρώ στο πλαίσιο του τέταρτου προγράμματος διαρθρωτικής προσαρμογής.

3. Στη Γκάνα, δεν μπορεί να αποδειχθεί κανένας συσχετισμός μεταξύ του ετήσιου ύψους των ανταλλαγματικών κεφαλαίων που αποδεσμεύονται από τον λογαριασμό διπλής υπογραφής και των ποσών σε συνάλλαγμα που η Επιτροπή αποφάσισε να διαθέσει προς στήριξη των σχετικών οικονομικών ετών.

20. Δεν έχει συμφωνηθεί καμία γενική πρακτική μεταξύ του ΔΝΤ και των δικαιούχων χωρών σχετικά με τους λεπτομερείς τρόπους και το χρονοδιάγραμμα ενσωμάτωσης της κοινοτικής χρηματοδοτικής στήριξης στους κρατικούς λογαριασμούς. Ανάλογα με τις χώρες ή τις περιόδους, η στήριξη αυτή περιλαμβάνεται ή όχι στον υπολογισμό της καθαρής θέσης της κυβέρνησης ενώπιον της κεντρικής της τράπεζας. Ομοίως, μπορεί να καταχωριστεί λογιστικά πριν από την κατάρτιση του προβλεπόμενου δημοσιονομικού ελλείμματος ή, αντίθετα, ως πηγή χρηματοδότησης του εν λόγω ελλείμματος. Αυτοί οι τρόποι λογιστικής καταχώρισης και οι καθυστερήσεις δεν ευνοούν την ενσωμάτωση της στήριξης στα προβλεπόμενα έσοδα του προϋπολογισμού(16), ούτε την τήρηση των κανόνων της δημόσιας λογιστικής(17), ούτε τον συντονισμό της στήριξης, που επιθυμούσε η Επιτροπή.

Έλεγχος της σύστασης των ανταλλαγματικών κεφαλαίων

21. Ο έλεγχος των τιμών μετατροπής συναλλάγματος που χρησιμοποιήθηκαν και των αποσπασμάτων των τραπεζικών λογαριασμών υπήρξε ελλιπής σε αρκετά γραφεία εκπροσώπησης της Επιτροπής. Καμία από τις 23 συμβάσεις χρηματοδότησης που εξετάστηκαν δεν παρείχε διευκρινίσεις σχετικά με τον καθορισμό της ισοτιμίας που έπρεπε να χρησιμοποιηθεί για τον υπολογισμό του ισόποσου σε εθνικό νόμισμα των πληρωμών που πραγματοποίησε η Επιτροπή σε ευρωπαϊκό νόμισμα. Στη συνέχεια, τα πρωτόκολλα συμφωνίας έθιξαν το σημείο αυτό χωρίς να ακολουθήσουν ενιαίο κανόνα (βλέπε πλαίσιο αριθ. 3).

Πλαίσιο αριθ. 3 Έλεγχος της σύστασης των ανταλλαγματικών κεφαλαίων

1. Σε τέσσερις χώρες (Μαλάουι, Μοζαμβίκη, Τανζανία και Ζάμπια), η χρησιμοποίηση δυσμενών ισοτιμιών από την κεντρική τράπεζα μείωσε τα ποσά που μεταφέρθηκαν στο δημόσιο ταμείο.

2. Στη Μοζαμβίκη, η συναλλαγματική ισοτιμία που εφήρμοσε η κεντρική τράπεζα για τη σύσταση των ανταλλαγματικών κεφαλαίων ήταν χαμηλότερη κατά 3 % από την ευνοϊκότερη. Εξάλλου, κρατήθηκε 1 % επιπλέον για έξοδα διαχείρισης. Το Συνέδριο εκτιμά σε 4 εκατομμύρια ευρώ το περιθώριο από το οποίο ωφελήθηκε η κεντρική τράπεζα.

3. Στη Μοζαμβίκη και τη Σενεγάλη, το γραφείο εκπροσώπησης δεν διέθετε αποσπάσματα τραπεζικών λογαριασμών που να παρέχουν τη δυνατότητα ελέγχου της ορθής σύστασης των ανταλλαγματικών κεφαλαίων. Επιπλέον, στη Μοζαμβίκη, η σύσταση των ανταλλαγματικών κεφαλαίων δεν πραγματοποιείται με λογαριασμό διπλής υπογραφής και δεν κατέστη δυνατό να επιβεβαιωθεί η σύσταση των ανταλλαγματικών κεφαλαίων που αντιστοιχούσαν σε 8 εκατομμύρια ευρώ, τα οποία καταβλήθηκαν στο πλαίσιο του πρώτου προγράμματος εισαγωγής (1992)(18).

Χρησιμοποίηση της τεχνικής βοήθειας

22. Η τεχνική βοήθεια αποτελεί μία από τις τρεις μορφές στήριξης της διαρθρωτικής προσαρμογής που προβλέπει το άρθρο 247 της τέταρτης σύμβασης Λομέ. Το άρθρο 20 στοιχείο ε) της εσωτερικής συμφωνίας του έβδομου και όγδοου ΕΤΑ προσδιόρισε το ρόλο της μόνον όσον αφορά την παρακολούθηση των προγραμμάτων εισαγωγής. Αυτή ήταν, το 1990, η κύρια μέριμνα της Επιτροπής, που θα έπρεπε εντούτοις να είχε προσαρμοστεί το 1995 για το όγδοο ΕΤΑ, λαμβάνοντας υπόψη την έμφαση που δόθηκε στη στήριξη του προϋπολογισμού. Το εγχειρίδιο λειτουργίας των υπηρεσιών της Επιτροπής, που ενημερώθηκε τον Ιούλιο του 1998, αναφέρει ότι η τεχνική βοήθεια μπορεί να ελέγχει και να προσανατολίζει τη λειτουργική πτυχή της εκτέλεσης του προγράμματος, καθώς και να παρακολουθεί την εκτέλεση του προϋπολογισμού του (προγραμματισμός, εφαρμογή, έλεγχος), αλλά δεν προσδιορίζει ούτε το χρονοδιάγραμμα ούτε την ουσία των εν λόγω δραστηριοτήτων. Οι συμβάσεις χρηματοδότησης σπάνια προσέφεραν περαιτέρω διευκρινίσεις, παραπέμποντας για τον καθορισμό των αναγκών και των δραστηριοτήτων στα πρωτόκολλα συμφωνίας που συνήφθησαν επιτόπου και στις αρμοδιότητες των τεχνικών βοηθών.

23. Ο πίνακας 3 παρουσιάζει συνοπτικά, για τα εξετασθέντα προγράμματα, τους προϋπολογισμούς που διατέθηκαν για την τεχνική βοήθεια καθώς και την εκτέλεσή τους. Οι προϋπολογισμοί αυτοί υποχρησιμοποιήθηκαν, συχνά με καθυστέρηση έναντι του χρονοδιαγράμματος κινητοποίησης των ανταλλαγματικών κεφαλαίων, έτσι ώστε, στο τέλος του 2000, είχαν πραγματοποιηθεί πληρωμές που αντιστοιχούσαν μόλις στο 31 % των προβλεφθέντων κονδυλίων. Εξαιρουμένου του Μπενίν, οι τοπικές συνθήκες δεν χρησίμευσαν ως εξήγηση για την περιορισμένη χρησιμοποίηση της τεχνικής βοήθειας ούτε ως αντικειμενικός λόγος για την κατάργησή της. Οι δυσκίνητες διαδικασίες πρόσληψης τεχνικών βοηθών από τις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής και, σε ορισμένες περιπτώσεις, η απροθυμία των εθνικών αρχών, αποτέλεσαν τροχοπέδη για την κινητοποίηση των μέσων που προορίζονταν για τα εν λόγω συνοδευτικά καθήκοντα, τα οποία είναι ωστόσο ουσιώδη.

Πίνακας 3

Εφαρμογή της προβλεφθείσας τεχνικής βοήθειας στις συμβάσεις χρηματοδότησης που εξετάστηκαν

>PIC FILE= "C_2001257EL.000901.TIF">

Πηγή:

συμβάσεις χρηματοδότησης και λογαριασμοί του ΕΤΑ στις 31 Δεκεμβρίου 2000, σύμφωνα με τις λεπτομέρειες του παραρτήματος III.

24. Στις οκτώ χώρες που εξετάστηκαν, οι τεχνικοί βοηθοί που παρακολουθούσαν την εκτέλεση των πράξεων στους στοχοθετημένους τομείς εργάζονταν ήδη στη χώρα, στο πλαίσιο άλλων προγραμμάτων σχετικών με τους κοινωνικούς τομείς ή ακόμη και προγραμμάτων του δημοσιονομικού και χρηματοπιστωτικού τομέα. Αυτή η παράγωγη παρακολούθηση δεν συνεισέφερε στη σαφήνεια των επιδιωκόμενων στόχων και των εργασιών που πραγματοποιήθηκαν, οι οποίες αφορούσαν περισσότερο την ποσοτικά προσδιορισμένη ανάλυση των προϋπολογισμών παρά την κανονικότητα και την επίδραση των δαπανών. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η τεχνική βοήθεια παρέχει τη δυνατότητα στην Επιτροπή να παρακολουθεί την εκτέλεση των προγραμμάτων, αλλά το λειτουργικό της ενδιαφέρον είναι μόνον έμμεσο για τις διοικητικές αρχές των δικαιούχων χωρών (Σενεγάλη). Η κατανομή των καθηκόντων μεταξύ βοήθειας από το εξωτερικό και τοπικής βοήθειας δεν εκφράζει καμιά γενική πολιτική. Δεδομένης αυτής της ποικιλότητας, μολονότι ορισμένες παρεμβάσεις κατόρθωσαν τελικά να παράγουν αποτελέσματα (Μπουρκίνα Φάσο, Τανζανία), τα προβλήματα ανεπαρκούς καθορισμού των καθηκόντων και κινητοποίησης ακατάλληλων μέσων δεν επιλύθηκαν πάντοτε και ο απολογισμός της χρησιμοποίησης της τεχνικής βοήθειας παρουσιάζει μεγάλες διακυμάνσεις.

25. Στο Μπενίν, τη Γκάνα και το Μαλάουι, η χρηματοδότηση της τεχνικής βοήθειας, ιδίως όσον αφορά τους ελέγχους και τις αξιολογήσεις που προβλέπουν τα προγράμματα, προερχόταν, έως το 1999(19), από τα ανταλλαγματικά κεφάλαια. Σε τέτοιες περιπτώσεις, οι δραστηριότητες αυτές δεν καταγράφονται στα συστήματα διαχείρισης της Επιτροπής, τα οποία δεν παρέχουν τη δυνατότητα αναλυτικής παρακολούθησης της τεχνικής βοήθειας που χρησιμοποιείται. Όπως στην περίπτωση των άμεσων χρηματοδοτήσεων του ΕΤΑ, οι διαπραγματεύσεις των εντολών και των συμβάσεων πραγματοποιούνται με πρωτοβουλία της δικαιούχου χώρας. Στις περιπτώσεις αυτές, ο έλεγχος της Επιτροπής επί των εν λόγω δραστηριοτήτων είναι πολύ χαλαρότερος από ό, τι για τις συμβάσεις που συνάπτονται σε επίπεδο κεντρικών υπηρεσιών με βάση άλλους πόρους, ιδίως όσον αφορά την ουσία των εργασιών, την εναρμόνιση των μεθόδων και το χρονικό διάστημα έως την εγκατάσταση και την έναρξη των εργασιών.

Προσφυγή στους ελέγχους

26. Η δυνατότητα διενέργειας οικονομικών ελέγχων, με πρωτοβουλία της Επιτροπής ή των εθνικών αρχών, προβλέπεται από τις συμβάσεις χρηματοδότησης. Ο πίνακας 4 παρουσιάζει συνοπτικά, για τα εξετασθέντα προγράμματα, τους ελέγχους που διενεργήθηκαν καθώς και τις ενέργειες που πραγματοποιήθηκαν στη συνέχεια βάσει αυτών. Στο ήμισυ των σχετικών χωρών, οι έλεγχοι κάλυψαν το σύνολο των προγραμμάτων. Στη Ζάμπια δεν διενεργήθηκε κανένας έλεγχος, χωρίς να διευκρινιστούν οι λόγοι της εξαίρεσης αυτής. Μόνον σε δύο χώρες (Μπενίν και Μπουρκίνα Φάσο) οι έλεγχοι ήταν ετήσιοι και αφορούσαν το σύνολο της στήριξης σε ένα οικονομικό έτος, παρά σε αρκετά οικονομικά έτη που δέχονταν υποστήριξη από ένα ή και περισσότερα προγράμματα. Αποδεικνύεται ότι οι ετήσιοι έλεγχοι συνεισφέρουν περισσότερο στην παρακολούθηση των προγραμμάτων σε εύθετο χρόνο. Ενσωματώνονται στους δημοσιονομικούς μηχανισμούς και ενισχύουν τον εθνικό μηχανισμό ελέγχου των δημόσιων οικονομικών.

Πίνακας 4

Έλεγχος της χρησιμοποίησης των ανταλλαγματικών κεφαλαίων για τα εξετασθέντα προγράμματα

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγή:

φάκελοι της Επιτροπής.

27. Ακόμη και όταν οι εν λόγω οικονομικοί έλεγχοι xαφορούσαν παρόμοιους ελέγχους, τα πλαίσια εκτέλεσής τους και οι πόροι που τους αφιερώθηκαν ποίκιλλαν αισθητά μεταξύ των διαφόρων χωρών. Η ανομοιότητα των καταστάσεων δεν αντικατοπτρίζει μια ρεαλιστική πολιτική προσφυγής στον έλεγχο σε συνάρτηση με τεκμηριωμένη αξιολόγηση των συνθηκών που επικρατούν σε καθεμία από τις ενδιαφερόμενες χώρες. Όπως και για την τεχνική βοήθεια, ένα γενικό πλαίσιο που να καθορίζει τους στόχους, τους διενεργητέους ελέγχους και την εμβέλειά τους, καθώς και τη στρατηγική προσφυγής στον έλεγχο θα είχε διευκολύνει τον προγραμματισμό των πόρων, χρησιμεύοντας ως σημείο αναφοράς για όλες τις χώρες.

28. Έως το 1998, οι έλεγχοι που χρηματοδοτούνταν από τα προγράμματα αφορούσαν κυρίως τη σύσταση των ανταλλαγματικών κεφαλαίων, την επιλεξιμότητα των δαπανών και το βαθμό εκτέλεσης του προϋπολογισμού. Εντούτοις, σε ορισμένες περιπτώσεις, οι ελεγκτές αφιέρωσαν το μεγαλύτερο μέρος των προσπαθειών τους στην αναλυτική εξέταση συστημάτων δαπανών που δεν ήταν ικανοποιητικά καθορισμένα, στην ανασύσταση λογαριασμών και στην εκπόνηση γενικών επισκοπήσεων ποσοτικά προσδιορισμένων, χωρίς να μπορέσουν στη συνέχεια να εξετάσουν την αξιοπιστία των λογαριασμών ή την εκτέλεση και την κανονικότητα των πράξεων, με αποτέλεσμα οι εκθέσεις να μην καταλήξουν σε οριστικά συμπεράσματα.

29. Κατόπιν των παρατυπιών που διαπιστώθηκαν στην Ακτή του Ελεφαντοστού το 1998(20), η Επιτροπή κατανόησε καλύτερα τους κινδύνους που συνδέονται με την προσέγγισή της. Από το 1999 και εξής, οι οικονομικοί έλεγχοι ενισχύθηκαν σε αρκετές χώρες από έναν έλεγχο καλύτερα προσανατολισμένο προς την ποιότητα των δαπανών, την αξιοπιστία των λογαριασμών και την ορθή λειτουργία των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου (βλέπε πλαίσιο αριθ. 4).

Πλαίσιο αριθ. 4 Αποτελέσματα των ελέγχων που χρηματοδότησε το ΕΤΑ

1. Στο Μπενίν, ο έλεγχος των δαπανών για την υγεία σχετικά με το οικονομικό έτος 1998 κατέδειξε περιπτώσεις προκαταβολικής πιστοποίησης της παρασχεθείσας υπηρεσίας, κακής διαχείρισης αποθεμάτων και αδυναμιών στην προκήρυξη διαγωνισμών. Ο έλεγχος των καθυστερημένων οφειλών που διενεργήθηκε το 2000 επαλήθευσε όχι μόνον την πραγματικότητα των καθυστερημένων οφειλών αλλά και το σχέδιο δράσης που πρότεινε η κυβέρνηση για την αποφυγή της επανεμφάνισής τους.

2. Στη Μπουρκίνα Φάσο, οι ελεγκτές εντόπισαν ορισμένες παρατυπίες το 1998· στη συνέχεια, το 1999, επεσήμαναν ότι οι λογαριασμοί δεν αντανακλούσαν το πραγματικό ύψος των δαπανών. Τον Απρίλιο του 2000, ένας ενισχυμένος έλεγχος επιβεβαίωσε τις αδυναμίες σχετικά με τα λογιστικά συστήματα και τις διαδικασίες αγορών, επεσήμανε νέες ανωμαλίες, έθεσε υπό αμφισβήτηση τη διοικητική και χρηματοοικονομική διαχείριση ενός δημόσιου ιδρύματος και αξιολόγησε τις επιπτώσεις των διαφόρων ανωμαλιών που είχαν εντοπιστεί στο πλαίσιο των οικονομικών ετών 1997 έως 1999.

3. Στη Γκάνα, η Κοινή Υπηρεσία Εξωτερικών Σχέσεων διενήργησε, το Φεβρουάριο του 2000, εις βάθος οικονομικό έλεγχο σχετικά με τα οικονομικά έτη 1996 έως 1999. Πέραν της διαπίστωσης του μη επιλέξιμου του 25 % περίπου των δαπανών, η τελική έκθεση του Απριλίου 2000 αφιέρωσε μεγάλο μέρος στις αδυναμίες λειτουργίας των δημόσιων οικονομικών, των συστημάτων ελέγχου και των διαδικασιών προκήρυξης διαγωνισμών.

4. Στην Τανζανία, η Κοινή Υπηρεσία Εξωτερικών Σχέσεων διενήργησε έλεγχο το 2000 σχετικά με τη στήριξη 1999 στο σχέδιο εκκαθάρισης του εσωτερικού χρέους. Πέραν της απουσίας δικαιολογητικών για το 4 % των πληρωμών, η έκθεση υπογράμμισε την αναποτελεσματικότητα των συστημάτων εσωτερικού ελέγχου και την έλλειψη αξιοπιστίας των λογαριασμών.

30. Το 1999 και το 2000, η Κοινή Υπηρεσία Εξωτερικών Σχέσεων διοργάνωσε αρκετούς οικονομικούς ελέγχους στις χώρες(21) όπου έκρινε ότι αποτελούσε προτεραιότητα ο ανεξάρτητος έλεγχος της χρησιμοποίησης των ανταλλαγματικών κεφαλαίων. Η πρωτοβουλία αυτή της Κοινής Υπηρεσίας Εξωτερικών Σχέσεων αποτελεί ενδεικτικό παράδειγμα των πλεονεκτημάτων μιας συντονισμένης προσέγγισης, διότι πλαισιώθηκε από υπηρεσία εξειδικευμένη στον οικονομικό έλεγχο, βασίστηκε σε πλαίσιο εκτέλεσης ορθά καταρτισμένο και ευνόησε την επίτευξη αποτελεσμάτων που χαρακτηρίζονταν από συνεκτικότητα, ήταν ποσοτικά προσδιορισμένα και συγκρίσιμα μεταξύ των διαφόρων χωρών. Ο πίνακας 5 παρουσιάζει συνοπτικά τα κύρια αποτελέσματα των εν λόγω ελέγχων. Εντούτοις, η πρωτοβουλία αυτή δεν αφορούσε το σύνολο των χωρών. Μεταξύ των χωρών που εξετάστηκαν τον Οκτώβριο του 2000, δεν διενεργήθηκε τέτοιου είδους έλεγχος στο Μαλάουι, στη Μοζαμβίκη και στη Ζάμπια, χώρες όπου ωστόσο η διαχείριση των δημόσιων οικονομικών παρουσιάζει κινδύνους παρόμοιους με αυτούς που εντοπίστηκαν σε άλλες χώρες.

Πίνακας 5

Αποτελέσματα των ελέγχων που διοργάνωσε η SCR κατά το 1999 και το 2000

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγή:

φάκελοι της SCR.

31. Η έκταση των προβλημάτων που επισημάνθηκαν κατά τους οικονομικούς ελέγχους από το 1998 και εξής ώθησε την Επιτροπή να οργανώσει ορθότερα την παρακολούθηση των αποτελεσμάτων τους. Το 2000, σε τρεις από τις εξετασθείσες χώρες (Μπουρκίνα Φάσο, Γκάνα και Τανζανία), η εκτέλεση των προγραμμάτων ανεστάλη έως την υπογραφή πρωτοκόλλων συμφωνίας σχετικά με την αντιμετώπιση των παρατυπιών που διαπιστώθηκαν. Στο Μαλάουι και στη Μοζαμβίκη, η αδυναμία των ελέγχων, που δεν είχαν πλαισιωθεί από τις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής, δεν κατέστησε δυνατό να ακολουθήσουν ενέργειες βάσει αυτών. Στο Μπενίν, η Επιτροπή απλώς σημείωσε τη δέσμευση της κυβέρνησης να εφαρμόσει στο μέλλον μέτρα διόρθωσης των ελλείψεων που διαπιστώθηκαν κατά τους ελέγχους.

32. Τα πρωτόκολλα συμφωνίας που συντάσσονται βάσει των ελέγχων προβλέπουν ανασύσταση, από τη δικαιούχο χώρα, τμήματος των ανταλλαγματικών κεφαλαίων ύψους ίσου με τα μη επιλέξιμα ποσά. Καταρχήν, η ανασύσταση αυτή συνεπάγεται το δικαίωμα της Επιτροπής να παρακολουθεί την εκτέλεση νέων δαπανών. Τα εν λόγω πρωτόκολλα συμφωνίας αναφέρουν τα μέτρα για τα οποία η κυβέρνηση αναλαμβάνει δέσμευση, με στόχο την ενίσχυση της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών της, χρησιμοποιώντας για το σκοπό αυτό τμήμα των ανασυσταθέντων ανταλλαγματικών κεφαλαίων. Ο μηχανισμός αυτός αποτελεί σημαντική πρόοδο όσον αφορά την προσοχή που αφιερώνει η Επιτροπή στην απτή αναμόρφωση των μηχανισμών χρηστής διαχείρισης σχετικά με την εκτέλεση του προϋπολογισμού των δικαιούχων χωρών.

33. Τα πρωτόκολλα συμφωνίας που προκύπτουν από τους ελέγχους δεν προβλέπουν επιστροφή κεφαλαίων στα ταμεία των ΕΤΑ. Η ανασύσταση των ανταλλαγματικών κεφαλαίων αποτελεί μεταφορά κεφαλαίων μεταξύ δύο λογαριασμών του κράτους, ύψους ίσου με τις μη επιλέξιμες δαπάνες (βλέπε πίνακα 6). Η επίδραση του εν λόγω μέτρου είναι σημαντικότερη όταν ο λογαριασμός διπλής υπογραφής εξαιρείται από την καθαρή θέση της κυβέρνησης. Έτσι, οι πληρωμές που ήδη διενεργήθηκαν προς στήριξη του ισοζυγίου πληρωμών, ιδίως προκειμένου να αντιμετωπιστεί η εξυπηρέτηση του εξωτερικού χρέους, καθίστανται οριστικές. Ωστόσο, στη Γκάνα η εφαρμογή διορθωτικών μέτρων συσχετίστηκε με την παροχή νέων ενισχύσεων σε συνάλλαγμα από την Επιτροπή. Εξάλλου, οι αναστολές πληρωμών που συνδέονταν με τους ελέγχους οδήγησαν σε αρκετές περιπτώσεις είτε στην ακύρωση των τελευταίων δόσεων προγραμμάτων των οποίων η προθεσμία εκτέλεσης είχε παρέλθει (Ακτή του Ελεφαντοστού και Γκάνα) είτε σε περικοπές των νέων δυνητικών επιχορηγήσεων συναλλάγματος (Καμερούν, Ακτή του Ελεφαντοστού, Γουινέα και Τανζανία).

Πίνακας 6

Μηχανισμός επιστροφής των μη επιλέξιμων δαπανών

>PIC FILE= "C_2001257EL.001101.TIF">

34. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η Επιτροπή αντιμετώπισε το πρόβλημα μη επιλέξιμων δαπανών που είχαν εγγραφεί στους λογαριασμούς απλώς εντοπίζοντας άλλες επιλέξιμες πράξεις ύψους ίσου με την κοινοτική χρηματοδότηση (βλέπε πλαίσιο αριθ. 5). Τέτοια τάση είχε ήδη εμφανιστεί κατά την παρακολούθηση των προγραμμάτων εισαγωγής καθώς και κατά τον εκ των προτέρων έλεγχο των δημοσιονομικών δαπανών σε ορισμένες χώρες, με αποτέλεσμα να μετατραπούν σε "κυνήγι" επιλέξιμων τιμολογίων ύψους ίσου με την κοινοτική χρηματοδότηση.

Πλαίσιο αριθ. 5 Αντικατάσταση μη επιλέξιμων δαπανών από επιλέξιμες δαπάνες

1. Στην Ακτή του Ελεφαντοστού, 18 δισεκατομμύρια FCFA (περίπου 27,4 εκατομμύρια ευρώ) επεστράφησαν τον Ιανουάριο του 2000 στο λογαριασμό ανταλλαγματικών κεφαλαίων κατόπιν των ελέγχων που διενεργήθηκαν το 1998 και το 1999, ανεβάζοντας σε 28,8 δισεκατομμύρια FCFA το σύνολο των διαθέσιμων ανταλλαγματικών κεφαλαίων(22). Δεδομένου ότι οι έλεγχοι κατέδειξαν ότι θα πρέπει να βελτιωθεί η πρακτική προτού η Επιτροπή μπορέσει να προβεί εκ νέου σε στήριξη του προϋπολογισμού υπέρ του Υπουργείου Υγείας(23), τα εν λόγω κεφάλαια επαναδιατέθηκαν τον Ιούνιο του 2000 σε αναχρηματοδότηση κρατικών ομολόγων που είχαν ήδη εξοφληθεί (9,5 δισεκατομμύρια FCFA), στην πληρωμή καθυστερημένων οφειλών (5 δισεκατομμύρια FCFA), προς στήριξη της εκλογικής διαδικασίας (6 δισεκατομμύρια FCFA), στην εφαρμογή διορθωτικών μέτρων (4,3 δισεκατομμύρια FCFA), καθώς και σε δραστηριότητες προτεραιότητας στον τομέα της δημόσιας υγείας (3 δισεκατομμύρια FCFA). Πράγματι, η Επιτροπή προτίμησε το στόχο της ταχείας αποδέσμευσης των ανταλλαγματικών κεφαλαίων προκειμένου να βοηθήσει το κράτος να τηρήσει τις εξωτερικές του προθεσμίες πληρωμής, θέτοντας σε δεύτερη μοίρα τη δράση στους κοινωνικούς τομείς.

2. Στη Γκαμπόν, προκειμένου να καταστεί δυνατή η συνέχιση της εφαρμογής των προγραμμάτων παρά τη σοβαρότητα των συμπερασμάτων του οικονομικού ελέγχου του 1996 (παρατυπίες, ελλιπείς φάκελοι, κακή λογιστική διαχείριση), η Επιτροπή απεδέχθη την αρχή ενός νέου ελέγχου με στόχο να αποδείξει ότι είχαν πραγματοποιηθεί και άλλες κανονικές δαπάνες ύψους ίσου με την κοινοτική συνεισφορά. Κατ' αυτόν τον τρόπο, ένα νέο "κυνήγι" τιμολογίων κατέστησε δυνατό να αποσιωπηθεί η χρηματοδότηση μη επιλέξιμων πράξεων.

Διοικητική οργάνωση της Επιτροπής

35. Από τις 29 Ιουλίου 1989 έως τις 18 Ιουνίου 2000, εξεδόθησαν 40 εσωτερικά σημειώματα σχετικά με τη στήριξη της διαρθρωτικής προσαρμογής, των οποίων η πλειονότητα είναι απολογισμοί ή σημειώματα μελέτης προοπτικών. Δύο ακριβείς οδηγίες σχετικά με τους λεπτομερείς τρόπους παρακολούθησης των ανταλλαγματικών κεφαλαίων χρονολογούνται από τις 14 Μαρτίου 1991. Οι οδηγίες αυτές δεν ενημερώθηκαν όταν τα προγράμματα έδωσαν έμφαση στις ενισχύσεις του προϋπολογισμού και την ποιότητα της διαχείρισης των δημόσιων δαπανών, με αποτέλεσμα να παραμείνουν αόριστες ενώπιον της έκτασης των θεμάτων που χρήζουν αντιμετώπισης. Διευκρινίσεις σχετικά με το ρόλο της τεχνικής βοήθειας, τους όρους αποδέσμευσης των ανταλλαγματικών κεφαλαίων προς τους γενικούς λογαριασμούς του δημόσιου ταμείου, την αντιμετώπιση των καθυστερημένων οφειλών ή της αναχρηματοδότησης δαπανών που έχουν ήδη εκτελεστεί, την τήρηση της αρχής του ενιαυσίου, τη φύση και την εμβέλεια των ελέγχων που πρέπει να διενεργούν οι διάφοροι παράγοντες, θα είχαν βοηθήσει τα γραφεία εκπροσώπησης να ασκήσουν συνεκτική παρακολούθηση των διαφόρων χωρών και διαχειριστών. Στην πλειονότητα των συμβάσεων χρηματοδότησης, το κενό αυτό πληρώθηκε με παραπομπή σε μεταγενέστερα πρωτόκολλα συμφωνίας (βλέπε σημείο 10) που συχνά ήταν επίσης λακωνικά ή ελάχιστα συναφή.

36. Οι κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής που είναι επιφορτισμένες με το σχεδιασμό και την παρακολούθηση της στήριξης στα προγράμματα διαρθρωτικής προσαρμογής επηρεάστηκαν αρνητικά λόγω της έλλειψης οργάνωσης στη διαχείριση των φακέλων τους. Μολονότι υφίσταται από το 1999 σχέδιο ταξινόμησης και αρχειοθέτησης, η εφαρμογή του και η σύσταση των φακέλων επαφίενται στη διακριτική ευχέρεια κάθε υπαλλήλου, γεγονός που δεν είναι σύμφωνο με την ορθή διοικητική πρακτική και είναι ιδιαίτερα επιζήμιο για τη συνέχεια της διαχείρισης των προγραμμάτων. Λόγω του σημαντικού φόρτου εργασίας, του ύψους των διακυβευόμενων ποσών, του περιορισμένου προσωπικού και της συχνής εναλλαγής του, θα πρέπει οι υπηρεσίες να μπορέσουν να στηριχτούν σε πλήρες, αξιόπιστο και αυστηρά τηρούμενο σύστημα πληροφοριών.

37. Η μορφή και η ποιότητα των πρακτικών των γραφείων εκπροσώπησης ποικίλλουν, και το μοναδικό υπόδειγμα αναφοράς που καταρτίστηκε το 1991 είναι περιορισμένης εμβέλειας. Υπό αυτές τις συνθήκες, οι κεντρικές υπηρεσίες δεν κατόρθωσαν να προβούν σε συνολική παρακολούθηση, ιδίως μέσω πινάκων παρακολούθησης που να παρουσιάζουν συνοπτικά την εφαρμογή των προγραμμάτων. Προκειμένου να πραγματοποιήσει απολογισμό της στήριξης του έβδομου ΕΤΑ, η Επιτροπή χρειάστηκε να προσφύγει σε σύμβουλο για τη συγκέντρωση των βασικών πληροφοριών που της έλειπαν σχετικά με την εκτέλεση των προγραμμάτων.

38. Η παρακολούθηση και η εκτίμηση της χρησιμοποίησης των ανταλλαγματικών κεφαλαίων, οι αλληλεπιδράσεις με τις ενισχύσεις των λοιπών χρηματοδοτών, καθώς και ο έλεγχος των μακροοικονομικών και τομεακών πολιτικών αποτελούν δύσκολο και πολύπλοκο έργο, που απαιτεί ποικίλες δεξιότητες. Η ποιότητα της διαχείρισης των δημόσιων δαπανών και των τομεακών πολιτικών μέσω δεικτών απόδοσης κατέστησε ευρύτερο και πολυπλοκότερο το πεδίο της παρακολούθησης. Τα καθήκοντα των κεντρικών υπηρεσιών και των γραφείων εκπροσώπησης αντίστοιχα ποίκιλλαν ανάλογα με τις χώρες και ανάλογα με τις περιόδους για την ίδια χώρα, σε συνάρτηση με τις ικανότητες και τις κλίσεις των υπηρεσιών. Οι αντιθέσεις αυτές οφείλονται στην έλλειψη λεπτομερών οδηγιών (βλέπε σημείο 35), καθώς και στην ασταθή σχέση προσωπικού και αναγκών. Από το 1999 και εξής, οι κεντρικές υπηρεσίες προέβησαν σε αναλύσεις της αποστολής, των δραστηριοτήτων και της διάθεσης των πόρων τους(24). Όμως, στο τέλος του 2000, στο πλαίσιο της αναμόρφωσης των εξωτερικών ενισχύσεων, η Επιτροπή δεν είχε ακόμη προσδιορίσει τις δεξιότητες και τους ανθρώπινους πόρους που είναι αναγκαίοι, τόσο στην έδρα όσο και στα γραφεία εκπροσώπησης, για την παρακολούθηση της χρησιμοποίησης των ενισχύσεων του προϋπολογισμού, ιδίως όσον αφορά τη συνολική εκτίμηση της ποιότητας της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών.

39. Είναι σημαντικό η υπηρεσία που ειδικεύεται στα μακροοικονομικά θέματα, η οποία επί του παρόντος είναι επιφορτισμένη με τα προγράμματα στήριξης της διαρθρωτικής προσαρμογής, να εξετάζει τις ενισχύσεις στο ισοζύγιο πληρωμών σε συνεργασία με το ΔΝΤ, τα κράτη μέλη και τα όργανα διαβούλευσης όπως η Λέσχη των Παρισίων, λαμβάνοντας ταυτόχρονα υπόψη την αξιολόγηση των ιδιαίτερων προϋποθέσεων στήριξης των ΕΤΑ. Εντούτοις, δεν ενδείκνυται να παρεμβαίνει στην εκτίμηση της λειτουργίας των κοινωνικών τομέων. Πράγματι, για την παρακολούθηση και τον έλεγχο της χρησιμοποίησης της στήριξης στους τομείς αυτούς πρέπει να κινητοποιηθούν άλλες ικανότητες, ήδη διαθέσιμες σε άλλες υπηρεσίες της Επιτροπής (βλέπε σημεία 30 και 50). Οι αρμοδιότητες όσον αφορά τον καθορισμό και την παρακολούθηση των δεικτών απόδοσης στους εν λόγω τομείς απομένουν ακόμη να διευκρινιστούν στο πλαίσιο της συγκρότησης της υπηρεσίας εξωτερικών ενισχύσεων (EuropeAid).

ΠΡΟΚΛΗΣΕΙΣ ΠΟΥ ΠΡΟΚΥΠΤΟΥΝ ΑΠΟ ΤΗ ΣΤΗΡΙΞΗ ΤΟΥ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ

Διαχείριση των δημόσιων οικονομικών

40. Η στήριξη του προϋπολογισμού από τα ΕΤΑ κινητοποιείται σύμφωνα με τις ιδιαίτερες διαδικασίες της δικαιούχου χώρας σχετικά με τις δημόσιες δαπάνες. Υπόκειται στον ίδιο εσωτερικό έλεγχο και στους ίδιους κινδύνους με τις δαπάνες που χρηματοδοτούνται από εθνικά έσοδα, και διακρίνεται κατ' αυτόν τον τρόπο από τις ενισχύσεις που εφαρμόζονται υπό μορφή σχεδίων σύμφωνα με τις ιδιαίτερες διαδικασίες κάθε χρηματοδότη. Ορισμένες προτάσεις χρηματοδότησης παρέκαμψαν το ζήτημα της ποιότητας της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών. Έθιξαν μόνο τις μακροοικονομικές πτυχές και τα θέματα διάρθρωσης και κατάρτισης του προϋπολογισμού. Μεγαλύτερη προσοχή αφιερώθηκε στις τομεακές χορηγήσεις του προϋπολογισμού παρά στην εκτέλεσή τους (βλέπε σημείο 9). Μολονότι η Επιτροπή, από το έβδομο ΕΤΑ και εξής, χορηγεί ενισχύσεις του προϋπολογισμού σε μεγάλη κλίμακα, άρχισε να εκτιμά την ποιότητα των δημόσιων δαπανών των χωρών ΑΚΕ μόλις από το 1998 και εξής.

41. Στην πλειονότητα των χωρών που εξετάστηκαν, η αναμόρφωση των δημόσιων οικονομικών αφορούσε αρχικά το πλαίσιο κατάρτισης των προϋπολογισμών και αρχίζει να παράγει αποτελέσματα όσον αφορά την ποιότητα του προγραμματισμού. Δεν έχει ακόμη αφιερωθεί αρκετή προσοχή στη θέση του δημόσιου τομέα στις κοινωνικές πολιτικές και στην ικανότητα του κράτους να συγκεντρώνει και να αναλύει τομεακές στατιστικές πληροφορίες. Οι πτυχές αυτές είναι ουσιώδεις για την εκτίμηση των τομεακών αποτελεσμάτων των χρηματοδοτήσεων του προϋπολογισμού, επιπλέον διότι οι μη κυβερνητικοί και οι θρησκευτικοί οργανισμοί παρέχουν συχνά στον πληθυσμό ένα σημαντικό τμήμα των κοινωνικών υπηρεσιών.

42. Μόνο σε δεύτερη φάση εθίγη η αναμόρφωση της αλυσίδας εκτέλεσης των δαπανών και απόδοσης λογαριασμών. Εντούτοις, στους τομείς αυτούς επισημάνθηκαν, κατά τους διαφόρους ελέγχους, οι πλέον ανησυχητικές αδυναμίες για την ορθή χρησιμοποίηση των ενισχύσεων του προϋπολογισμού. Γενικά, σημειώνονται σημαντικές καθυστερήσεις στην υποβολή των λογαριασμών που αντικατοπτρίζουν την εκτέλεση του προϋπολογισμού και ο έλεγχός τους είναι ανεπαρκής. Η εκτέλεση των δαπανών παρουσιάζει ελλείψεις αρκετά παρόμοιες μεταξύ των διαφόρων χωρών. Οι καθυστερήσεις εκτέλεσης θέτουν σε κίνδυνο την τήρηση των εθνικών κανόνων σχετικά με το ενιαύσιο και η προσφυγή σε έκτακτες διαδικασίες είναι συχνή, με αποτέλεσμα οι πληρωμές να μην εγκρίνονται ούτε να καταχωρίζονται λογιστικά πάντοτε με τον ορθό τρόπο και να αναφύονται καθυστερημένες οφειλές. Ελλιπής έλεγχος των διαδικασιών αγορών οδηγεί σε υπερβολικά υψηλές τιμές λόγω μη προκήρυξης διαγωνισμών. Οι χορηγήσεις του προϋπολογισμού κινητοποιούνται ανεπαρκώς υπέρ των πλέον περιφερειακών ή αποκεντρωμένων επιπέδων. Η διοικητική πειθαρχία (τεκμηριωμένη δικαιολόγηση των δαπανών, αρχειοθέτηση) παρουσιάζει αδυναμίες. Η ενοποίηση και η αξιοπιστία των λογαριασμών επηρεάζονται από την έλλειψη εναρμόνισης των λογιστικών διαδικασιών και από ελλιπείς ή υπερβολικά καθυστερημένες τακτοποιήσεις στο τέλος του οικονομικού έτους.

43. Σε ορισμένες από τις εξετασθείσες χώρες, οι πρόσφατες μεταρρυθμίσεις, που πρέπει να χαιρετιστούν ως πραγματικές πρόοδοι, απέχουν ακόμη πολύ από το να παρέχουν τη δυνατότητα εξασφάλισης μειωμένου κινδύνου ανωμαλιών στη διαχείριση των δημόσιων κεφαλαίων στηριζόμενες σε σταθερό θεσμικό πλαίσιο και είναι δύσκολο να κριθεί εκ των προτέρων ποιο είναι το αναγκαίο χρονικό διάστημα προκειμένου οι εν λόγω μεταρρυθμίσεις να παραγάγουν αποτελέσματα (βλέπε πλαίσιο αριθ. 6).

Πλαίσιο αριθ. 6 Έλεγχος των δημόσιων οικονομικών στα δικαιούχα κράτη

1. Στο Μπενίν, ο εξορθολογισμός και η μηχανοργάνωση της αλυσίδας των δαπανών άρχισαν το 2000. Ο δημοσιονομικός έλεγχος και ο εσωτερικός λογιστικός έλεγχος έχουν θεσπιστεί αλλά δεν διαθέτουν επαρκή μέσα. Το πρώτο σχέδιο εκκαθαριστικού λογαριασμού (προϋπολογισμός 1998) κατατέθηκε στο Κοινοβούλιο κατά τη διάρκεια του 2000, αλλά δεν μπόρεσε να εξεταστεί για διαδικαστικούς λόγους. Το εθνικό όργανο ελέγχου και το Κοινοβούλιο εξακολουθούν να διαθέτουν υπερβολικά περιορισμένα μέσα ώστε να διαδραματίσουν πλήρως το ρόλο τους στον έλεγχο του προϋπολογισμού.

2. Στη Σενεγάλη, αρκετές μεταρρυθμίσεις, που ωστόσο έχουν ξεκινήσει σε άλλες χώρες, παραμένουν στο στάδιο του σχεδίου (ιδίως ο εκσυγχρονισμός και η μηχανοργάνωση της αλυσίδας των δαπανών), με αποτέλεσμα η δέσμευση σχετικά με την εφαρμογή των οδηγιών της UEMOA έως το 2002 να φαίνεται ελάχιστα ρεαλιστική. Τον Οκτώβριο του 2000, οι εκκαθαριστικοί λογαριασμοί των οικονομικών ετών 1997 έως 1999 δεν είχαν ακόμη εγκριθεί. Το Ελεγκτικό Συνέδριο, που είχε ιδρυθεί στις αρχές του 1999, διέθετε μόλις 12 από τους 60 προβλεφθέντες δικαστικούς.

3. Στη Μπουρκίνα Φάσο, το κύκλωμα των δαπανών έχει μηχανογραφηθεί από το 1996, αλλά οι διαδικασίες κλεισίματος του οικονομικού έτους παραμένουν ελλιπείς. Τα σχέδια εκκαθαριστικών λογαριασμών των οικονομικών ετών 1995 έως 1998 έχουν καταρτιστεί. Εντούτοις, στο τέλος Οκτωβρίου 2000, δεν είχαν υποβληθεί ούτε στο ανώτατο όργανο ελέγχου ούτε στο Κοινοβούλιο. Το ανώτατο όργανο ελέγχου αναμορφώθηκε το 2000, αλλά το νέο όργανο δεν ήταν ακόμη λειτουργικό στο τέλος του έτους.

4. Στη Γκάνα, το μεγάλο σχέδιο αναμόρφωσης των δημόσιων οικονομικών που ξεκίνησε το 1996 και στο οποίο συμμετέχουν ειδικότερα η Παγκόσμια Τράπεζα, η Ευρωπαϊκή Κοινότητα και η βρετανική και καναδική συνεργασία παρουσίασε στασιμότητα στον τομέα της εκτέλεσης των δαπανών και της απόδοσης λογαριασμών, με αποτέλεσμα τα πρώτα αποτελέσματα να αναμένονται μόλις για το 2002. Εν τω μεταξύ, μια ισχυρή αποκέντρωση καθώς και μια καλά συντονισμένη τομεακή προσέγγιση μεταξύ χρηματοδοτών κατέστησαν δυνατό για το Υπουργείο Υγείας να βελτιώσει την ποιότητα της οικονομικής διαχείρισής του στο περιθώριο των συνολικών μεταρρυθμίσεων. Η αναδιάρθρωση του ανώτατου οργάνου ελέγχου (800 ελεγκτές) ξεκίνησε το 2000. Οι ενοποιημένοι λογαριασμοί του κράτους ελέγχθηκαν για το οικονομικό έτος 1998 και καταρτίστηκαν για το οικονομικό έτος 1999. Το 2000, το Κοινοβούλιο συνέταξε έκθεση σχετικά με την εκτέλεση των προϋπολογισμών 1996 και 1997, διατυπώνοντας αυστηρές κριτικές στον τομέα της εκτέλεσης των δαπανών.

5. Στη Μοζαμβίκη, διαμορφώθηκε το 1997 στρατηγική αναμόρφωσης της διαχείρισης των δημόσιων δαπανών. Το 2000, η κυβέρνηση κατάρτισε τις πρώτες τριμηνιαίες εκθέσεις σχετικά με την εκτέλεση του προϋπολογισμού, καθώς και τους ετήσιους λογαριασμούς (τους πρώτους από το 1975) για το οικονομικό έτος 1998. Η αρμοδιότητα για τον έλεγχό τους έχει εκχωρηθεί στο διοικητικό δικαστήριο (που υπέβαλε έκθεση στο Κοινοβούλιο το 2000 σχετικά με τους λογαριασμούς του 1998). Το ίδιο δικαστήριο είναι επιφορτισμένο με τον εκ των προτέρων δημοσιονομικό έλεγχο των δαπανών, ο οποίος αποδείχθηκε περιορισμένης αποτελεσματικότητας.

44. Μόλις από το 1999 και εξής, προς στήριξη της εξέτασης των αιτήσεων για νέα δάνεια, η Παγκόσμια Τράπεζα άρχισε να αξιολογεί την ικανότητα της δικαιούχου χώρας να λογοδοτεί σχετικά με την εκτέλεση του κρατικού προϋπολογισμού της(25). Το ΔΝΤ, από την πλευρά του, πρότεινε στις δικαιούχους χώρες ένα πλαίσιο αξιολόγησης της δημοσιονομικής διαφάνειας. Άλλοι διμερείς χρηματοδότες προβαίνουν τελευταία σε ελέγχους των δημόσιων οικονομικών και οι ίδιες οι κυβερνήσεις των χωρών ΑΚΕ αποδίδουν αυξανόμενη σημασία στην αναμόρφωση των δημόσιων οικονομικών τους. Λόγω του ότι προκύπτει από το αποτέλεσμα των ελέγχων της, η εκτίμηση στην οποία άρχισε να προβαίνει η Επιτροπή σχετικά με τη συνολική διαχείριση των δημόσιων οικονομικών των κρατών ΑΚΕ δεν καλύπτει το σύνολο των δικαιούχων χωρών. Η πρόσφατη συνειδητοποίηση της σημασίας του κενού αυτού, ενισχυμένη από τα αποτελέσματα των ελέγχων που διενεργήθηκαν με πρωτοβουλία της Επιτροπής, την οδήγησε να εξετάσει μαζί με την Παγκόσμια Τράπεζα, στις αρχές του 2001, το ενδεχόμενο ενισχυμένης συνεργασίας με κοινούς στόχους και χρηματοδοτικά μέσα(26), συντονισμένης με τις προσπάθειες όλων των ενδιαφερομένων μερών.

Όγκος των δαπανών στους κοινωνικούς τομείς

45. Σε τρεις από τις οκτώ εξετασθείσες χώρες (Μπενίν, Μπουρκίνα Φάσο και Γκάνα), η επίδραση της στήριξης στην κατάσταση των προϋπολογισμών για τους κοινωνικούς τομείς αποτέλεσε το αντικείμενο προσεκτικής και τεκμηριωμένης παρακολούθησης εκ μέρους του γραφείου εκπροσώπησης. Είναι δύσκολο να θεμελιωθεί σχέση αιτίου και αποτελέσματος μεταξύ της αύξησης των δαπανών στους κοινωνικούς τομείς και των ενισχύσεων των ΕΤΑ, αλλά υπάρχουν ενδεικτικά παραδείγματα όσον αφορά το θετικό ρόλο του γραφείου εκπροσώπησης στην τήρηση των στόχων εκτέλεσης των προϋπολογισμών στο Μπενίν και στη Γκάνα. Στη Μπουρκίνα Φάσο, η πολυπλοκότητα του μηχανισμού παρακολούθησης δεν κατέστησε δυνατό να διασφαλιστεί ότι τα κεφάλαια είχαν πράγματι δαπανηθεί κατά τη διάρκεια του οικονομικού έτους (βλέπε πλαίσιο αριθ. 7). Στις λοιπές χώρες, οι περιορισμοί της παρακολούθησης που πραγματοποιήθηκε εμπόδισαν την επισήμανση σχέσης μεταξύ της στήριξης που παρασχέθηκε και των δημοσιονομικών προσπαθειών στους κοινωνικούς τομείς.

Πλαίσιο αριθ. 7 Ποσοτικά προσδιορισμένη παρακολούθηση των δαπανών από τα γραφεία εκπροσώπησης

1. Στο Μπενίν, το γραφείο εκπροσώπησης προέβη, για κάθε οικονομικό έτος, σε σύγκριση μεταξύ του ποσοστού εκτέλεσης των δαπανών στον τομέα της υγείας και των στόχων που αναφέρονται στις συμβάσεις χρηματοδότησης. Από την αλληλογραφία μεταξύ του γραφείου εκπροσώπησης και του Υπουργείου Υγείας προκύπτει ότι, το 1999, η απόφαση της Επιτροπής να μην αποδεσμεύσει τα ανταλλαγματικά κεφάλαια παρά μόνον εάν επιτυγχάνονταν οι στόχοι υπήρξε καθοριστική για την τήρηση των δεσμεύσεων που είχε αναλάβει η κυβέρνηση.

2. Στη Γκάνα, το γραφείο εκπροσώπησης διαδραμάτισε το 1999 ενεργό ρόλο στην επιτάχυνση της διάθεσης πιστώσεων του προϋπολογισμού υπέρ των υπουργείων του κοινωνικού τομέα.

3. Στη Μπουρκίνα Φάσο, μολονότι αυξήθηκαν συνολικά τα ποσά που διατέθηκαν στους κοινωνικούς τομείς, το πολύπλοκο σύστημα προσθηκών στα πρωτόκολλα συμφωνίας απέκρυψε τις δυσκολίες απορρόφησης και τις καθυστερήσεις εκτέλεσης των προϋπολογισμών. Λόγω του ότι δεν επέμενε στην τήρηση του χρονοδιαγράμματος του προϋπολογισμού, το εν λόγω σύστημα συνεισέφερε στο να θεσμοθετηθούν, για τους κοινωνικούς τομείς, υπερβολικές παρεκκλίσεις όσον αφορά τη διάρκεια των οικονομικών ετών, αντίθετες με τις αρχές της χρηστής διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών. Προκειμένου να τακτοποιηθούν 2,3 δισεκατομμύρια FCFA που απέμεναν στους λογαριασμούς στο πλαίσιο της στήριξης του προϋπολογισμού 1998, το γραφείο εκπροσώπησης πρότεινε, το Μάιο του 1999, μια λογιστική ταχυδακτυλουργία, που συνίστατο στην εκ των υστέρων επαναδιάθεση των υπολοίπων σε άλλα κονδύλια του προϋπολογισμού για το οικονομικό έτος 1998, των οποίων η εκτέλεση υπήρξε ικανοποιητική. Οι κεντρικές υπηρεσίες δικαίως αντιτάχθηκαν στον εν λόγω τρόπο ενέργειας και το Νοέμβριο του 1999 το υπόλοιπο διατέθηκε στον προϋπολογισμό 1999.

46. Τα γραφεία εκπροσώπησης παρακολούθησαν, στην πλειονότητα των περιπτώσεων, την κινητοποίηση των πιστώσεων του προϋπολογισμού με βάση τους κεντρικούς λογαριασμούς του κράτους, αλλά η Επιτροπή αφιέρωσε ελάχιστη προσοχή στο ζήτημα της αξιοπιστίας των λογαριασμών αυτών, έως ότου αυτή τέθηκε υπό αμφισβήτηση το 1999 από τους εκ των υστέρων ελέγχους σε δύο από τις εξετασθείσες χώρες (Μπουρκίνα Φάσο και Μοζαμβίκη), οι οποίοι κατέδειξαν ότι οι λογαριασμοί υπερεκτιμούσαν την πραγματική εκτέλεση των δαπανών στους στοχοθετημένους τομείς.

Επίδραση των δαπανών στους κοινωνικούς τομείς

47. Η παρακολούθηση της Επιτροπής έλαβε πρόσφατα υπόψη τους στόχους των συμβάσεων χρηματοδότησης όσον αφορά τη βελτίωση των κοινωνικών υπηρεσιών προς τον πληθυσμό. Έτσι, επί των 23 συμβάσεων χρηματοδότησης που εξετάστηκαν, μόνον δύο, που υπεγράφησαν το 1999 (Μπενίν και Μπουρκίνα Φάσο), περιλαμβάνουν όρους σχετικά με τα αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν στους κοινωνικούς τομείς. Ελάχιστοι πόροι αφιερώθηκαν στην εκτίμηση της χρησιμότητας, της αποτελεσματικότητας και της επίδρασης της δαπάνης επιτόπου. Υπό αυτές τις συνθήκες, η Επιτροπή δεν μπορεί να αξιολογήσει την επίδραση στην ποιότητα των κοινωνικών υπηρεσιών που ασκεί η στήριξη του προϋπολογισμού στο πλαίσιο του έβδομου και όγδοου ΕΤΑ.

48. Από το 1996(27), η χρησιμοποίηση δεικτών απόδοσης συνιστάται ως μέσο ενσωμάτωσης της μέτρησης των αποτελεσμάτων στους μηχανισμούς εκτίμησης και ελέγχου των δαπανών. Το πείραμα που πραγματοποιήθηκε στη Μπουρκίνα Φάσο κατέστησε δυνατό τον αναπροσανατολισμό του πολιτικού διαλόγου, με στόχο να λαμβάνονται υπόψη τα αποτελέσματα αντί για τις προθέσεις. Επίσης, επεσήμανε(28) τις κύριες δυσχέρειες που πρέπει να υπερπηδηθούν προκειμένου να επιτευχθεί αξιόπιστη εφαρμογή των δεικτών απόδοσης: ιδιαίτερα σαφής ορισμός, καθορισμός των επιπέδων που πρέπει να επιτευχθούν, ύπαρξη και αξιοπιστία των συστημάτων μέτρησης των αποτελεσμάτων και, τέλος, συμφωνία μεταξύ των εταίρων σχετικά με την επιλογή των δεικτών στο πλαίσιο των στρατηγικών πλαισίων καταπολέμησης της φτώχειας (DSRP).

49. Τα προβλήματα κανονικότητας και χρηστής διαχείρισης(29) που επεσήμαναν οι οικονομικοί έλεγχοι έχουν άμεσα αποτελέσματα στην ποιότητα της δαπάνης και στην κατάσταση των ευάλωτων ή μειονεκτούντων τμημάτων του πληθυσμού. Η εξέταση των δημόσιων δαπανών που πραγματοποιήθηκε σε πολυάριθμες χώρες εξακολουθεί να πραγματεύεται ελάχιστα την ποιότητα των δαπανών και πραγματοποιείται γενικά κατά διαστήματα, με αποτέλεσμα να αδυνατεί να θεραπεύσει τις αδυναμίες των μηχανισμών εσωτερικού ελέγχου των δημόσιων οικονομικών στις δικαιούχους χώρες.

50. Οι τομεακές μεταρρυθμίσεις, μολονότι ενθαρρύνονται από τη στήριξη διαρθρωτικής προσαρμογής της Επιτροπής, δεν πραγματοποιήθηκαν πάντοτε σε άμεση σύνδεση με την εν λόγω στήριξη, ακόμη και όταν η στοχοθέτηση των δαπανών αφορούσε τον ή τους σχετικούς τομείς. Λόγω της έκτασής τους, οι εν λόγω μεταρρυθμίσεις συνοδεύτηκαν σε αρκετές χώρες από συντονισμένες πολυμερείς προσπάθειες, ιδίως στο πλαίσιο σφαιρικών προσεγγίσεων. Η ενσωμάτωση της στήριξης του προϋπολογισμού στις εν λόγω προσπάθειες εξακολουθεί να έχει θιγεί ελάχιστα στα προγράμματα στήριξης της διαρθρωτικής προσαρμογής της Επιτροπής (βλέπε πλαίσιο αριθ. 8).

Πλαίσιο αριθ. 8 Πολυμερείς τομεακές προσεγγίσεις

1. Στη Μοζαμβίκη, ξεκίνησε το 1998 μια πολυμερής τομεακή προσέγγιση στον τομέα της εκπαίδευσης. Εντούτοις, μόλις με την πρόταση χρηματοδότησης του προγράμματος στήριξης διαρθρωτικής προσαρμογής 2001 η Επιτροπή θίγει την προώθηση, στο πλαίσιο τομεακών προσεγγίσεων, καλύτερης πρόσβασης του πληθυσμού στις κοινωνικές υπηρεσίες στους τομείς της υγείας, της εκπαίδευσης και των υδάτων. Θα ήταν ευκταίο να καθοριστούν σαφώς τα καθήκοντα που συνδέονται με τη συμμετοχή αυτή, προκειμένου να είναι συμβατός ο αριθμός των τομέων στους οποίους παρέχεται στήριξη με τους ανθρώπινους πόρους του γραφείου εκπροσώπησης.

2. Στη Γκάνα, το ΕΤΑ συμμετέχει με άλλους χρηματοδότες, στο περιθώριο της στήριξης διαρθρωτικής προσαρμογής, σε σφαιρική τομεακή προσέγγιση στον τομέα της υγείας. Πρόκειται εν μέρει για ενισχύσεις του προϋπολογισμού, οι οποίες παρέχονται σε ταμείο που τροφοδοτούν και παρακολουθούν από κοινού αρκετοί χρηματοδότες. Η προσέγγιση αυτή παρουσιάζει πλεονεκτήματα και χαρακτηριστικά ιδιαίτερα ενδεδειγμένα στο πλαίσιο του αναπροσανατολισμού της στήριξης του προϋπολογισμού των ΕΤΑ, ιδίως για τη διαχείριση των δημόσιων οικονομικών, τους δείκτες αποτελεσμάτων και τους τρόπους ελέγχου. Στον ευαίσθητο τομέα της ποιότητας των δαπανών, είχε κάποια επίδραση στη συνάφεια των επενδύσεων.

Αναπροσανατολισμός της παρακολούθησης και του ελέγχου της στήριξης του προϋπολογισμού

51. Το πρώτο εξάμηνο του 2000, το Συμβούλιο(30), βάσει του απολογισμού και των προοπτικών που είχε καταρτίσει η Επιτροπή(31), συνέστησε, αφενός, λιγότερο λεπτομερή διάθεση των κεφαλαίων (άμεσες ενισχύσεις του προϋπολογισμού χωρίς στοχοθέτηση) στις χώρες με ικανοποιητική διαχείριση των δημόσιων οικονομικών τους και, αφετέρου, τη θεμελίωση σχέσης μεταξύ των αποτελεσμάτων των μεταρρυθμίσεων και των εκταμιεύσεων ενίσχυσης σε συνάλλαγμα. Οι προτάσεις χρηματοδότησης που υποβλήθηκαν στην επιτροπή των ΕΤΑ κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2000 για πέντε από τις εξετασθείσες χώρες (Μπενίν, Μπουρκίνα Φάσο, Μοζαμβίκη, Σενεγάλη και Ζάμπια) προκατέλαβαν τις προόδους που πραγματοποιήθηκαν στη διαχείριση των δημόσιων οικονομικών. Στην περίπτωση της Σενεγάλης, κατόπιν ελέγχου που διενεργήθηκε, οι υπηρεσίες της Επιτροπής εξέταζαν το ενδεχόμενο, στο τέλος του 2000, να τροποποιήσουν το μηχανισμό εφαρμογής λόγω των αδυναμιών που διαπιστώθηκαν στην εκτέλεση των πρόσφατων προγραμμάτων.

52. Οι εν λόγω προτάσεις χρηματοδότησης δικαιολογούν την εγκατάλειψη της στοχοθέτησης των δαπανών λόγω απουσίας προβλημάτων με τα ταμειακά διαθέσιμα και λόγω επαρκούς εκτέλεσης του προϋπολογισμού (ποσοτικά προσδιορισμένες πτυχές), παρά λόγω χρηστής διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών. Ορισμένες από τις προτάσεις αυτές περιλαμβάνουν στοιχεία εκτίμησης της ποιότητας της διαχείρισης, αλλά δεν εξηγούνται οι συνέπειες της εκτίμησης αυτής στους τρόπους εφαρμογής του προγράμματος και στην κινητοποίηση των κεφαλαίων.

53. Είναι δύσκολο να εκτιμηθεί εάν, στο μέλλον, θα μπορέσουν να πληρωθούν οι προϋποθέσεις για την αποτελεσματική εφαρμογή των δεικτών απόδοσης που προβλέπουν οι προτάσεις χρηματοδότησης (βλέπε σημείο 48). Στον τομέα της χρηστής διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών, οι δείκτες απόδοσης παραμένουν καταρχάς ποσοτικά προσδιορισμένοι και λαμβάνουν ελάχιστα υπόψη τις αδυναμίες που εντοπίστηκαν μέσω των ελέγχων που διενεργήθηκαν το 1999 και το 2000. Για τη Σενεγάλη, η επιλογή των δεικτών απόδοσης εξακολουθούσε να βρίσκεται υπό συζήτηση κατά την υπογραφή της σύμβασης χρηματοδότησης, τον Οκτώβριο του 2000.

54. Τα νέα προγράμματα που καταρτίστηκαν κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2000 περιλαμβάνουν αρκετές δόσεις. Η πρώτη δόση πρέπει να εκταμιεύεται πάντοτε λαμβάνοντας υπόψη τις μακροοικονομικές αξιολογήσεις του ΔΝΤ. Μία μόνον δόση, που αντιστοιχεί στο ήμισυ του ύψους του προγράμματος για το Μπενίν, αλλά μόλις στο ένα τρίτο για τη Μπουρκίνα Φάσο, τη Σενεγάλη και τη Ζάμπια, θα εκταμιευτεί σε αναλογία που θα εξαρτηθεί από το επίπεδο στο οποίο θα έχουν φθάσει οι δείκτες απόδοσης. Η συστηματική καταβολή ενός ελάχιστου ποσού εγγυάται καλύτερο σχεδιασμό της χρησιμοποίησης των πόρων από τους δικαιούχους (βλέπε σημείο 18), αλλά συχνά παραμένει να διευκρινιστούν οι λεπτομερείς τρόποι αποδέσμευσης των συμπληρωματικών δόσεων, προκειμένου να διασφαλίζεται ότι θα λαμβάνεται πραγματικά υπόψη η μη ικανοποιητική απόδοση.

55. Μολονότι το σύστημα στοχοθέτησης που έχει θεσπιστεί για την επιλογή των μεμονωμένων "επιλέξιμων" δαπανών πρέπει να εγκαταλειφθεί, λόγω του τεχνητού χαρακτήρα του και των ελάχιστων αποτελεσμάτων διαρκείας που παρουσιάζει όσον αφορά την ποιότητα της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών έναντι υψηλού διοικητικού κόστους, η Επιτροπή δεν μπορεί να παραιτηθεί από τους αναγκαίους ελέγχους για την εκτίμηση της ορθής χρησιμοποίησης των κοινοτικών πόρων που διαχειρίζεται (βλέπε σημείο 43). Πέραν μιας συνολικής εξέτασης της οποίας το πλαίσιο απομένει να διευκρινιστεί, τα νέα προγράμματα προβλέπουν τη διενέργεια ελέγχων σχετικά με όγκο πράξεων ισοδύναμο με την παρεχόμενη στήριξη. Η σχέση μεταξύ της εμβέλειας των ελέγχων και του ύψους της στήριξης είναι άνευ πραγματικού περιεχομένου. Διατηρώντας τη στοχοθέτηση των ελέγχων, υφίσταται ο κίνδυνος ολίσθησης προς τον εντοπισμό επιλέξιμων δαπανών ύψους ίσου με την κοινοτική χρηματοδότηση, με στόχο τον καθησυχασμό (βλέπε πλαίσιο αριθ. 9). Θα ήταν πλέον ενδεδειγμένη δειγματοληπτική εξέταση για την εκτίμηση της κανονικότητας των πράξεων στο σύνολο ενός ή περισσότερων τομέων δαπανών.

Πλαίσιο αριθ. 9 Αιτιολόγηση της επιλεξιμότητας των δαπανών

1. Στα τελευταία προγράμματα υπέρ του Μπενίν και της Μπουρκίνα Φάσο, παρουσιάζει έλλειψη σαφήνειας ο ρόλος του ελέγχου στην αιτιολόγηση των ευρωπαϊκών ενισχύσεων μέσω της επαλήθευσης ποσών δημοσιονομικών δαπανών προτεραιότητας που ισοδυναμούν με την παρασχεθείσα στήριξη, καθώς και στην πιστοποίηση της επιλεξιμότητας των χρηματοδοτούμενων δαπανών.

2. Η πρόταση χρηματοδότησης για τη Μοζαμβίκη είναι η μόνη που αντικατοπτρίζει μια συνολική προσέγγιση ελέγχου. Εντούτοις, η συνάφεια μεταξύ των εργασιών των εξωτερικών ελεγκτών και των ελεγκτών του εθνικού οργάνου ελέγχου, καθώς και οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες η Επιτροπή θα στηριχτεί σε αυτές για να διατυπώσει ανεξάρτητη εκτίμηση, απέχουν από το να είναι σαφείς.

56. Η ανακοίνωση της Επιτροπής του Φεβρουαρίου του 2000 δεν ανέπτυξε το ζήτημα του ελέγχου των δαπανών(32). Μολονότι, στο πλαίσιο μη στοχοθετημένων ενισχύσεων του προϋπολογισμού, μόνον συνολική εκτίμηση των δημόσιων δαπανών είναι σε θέση να παράσχει τα αναγκαία εχέγγυα, στις πλέον πρόσφατες συμβάσεις χρηματοδότησης (κατά τη διάρκεια του 2000) δεν διαφαίνεται μια γενική προσέγγιση ελέγχου που να συνδυάζει τις παρεμβάσεις των εθνικών οργάνων ελέγχου, των εξωτερικών ελέγχων και της τεχνικής βοήθειας καθώς και, όταν αυτό είναι δυνατό, των λοιπών χρηματοδοτών που παρέχουν ενισχύσεις του προϋπολογισμού. Λόγω απουσίας σταθερά διαμορφωμένης προσέγγισης, τα αποτελέσματα των ελέγχων του 1999 και του 2000 εξακολουθούν να λαμβάνονται ελάχιστα υπόψη στα κριτήρια απόδοσης που αφορούν τη χρηστή διαχείριση των δημόσιων οικονομικών.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

Συνολική εκτίμηση

57. Λόγω της κινητοποίησης των ανταλλαγματικών κεφαλαίων στο πλαίσιο των εθνικών διαδικασιών εκτέλεσης των δημόσιων δαπανών των δικαιούχων χωρών και λόγω των εγγενών κινδύνων των εν λόγω διαδικασιών, δεν είναι ρεαλιστικό να θεωρείται ότι θα επιτυγχάνονται χωρίς απρόοπτα οι ποσοτικά προσδιορισμένοι στόχοι που έχουν καθοριστεί στους τομείς προτεραιότητας (βλέπε σημεία 45 και 46), ότι οι δαπάνες θα εκτελούνται πάντοτε κανονικά (βλέπε σημεία 26-34 και 40-43) και ότι θα έχουν πάντοτε θετική επίδραση στην κατάσταση των κοινωνικών τομέων (βλέπε σημεία 47-50).

58. Η επιθυμία στήριξης του ισοζυγίου πληρωμών ταυτόχρονα με τους προϋπολογισμούς των κοινωνικών τομέων επηρέασε σε ορισμένες περιπτώσεις τους μηχανισμούς λήψης αποφάσεων (βλέπε σημεία 11, 33, 39, 52και 54). Οι έλεγχοι σχετικά με τα ανταλλαγματικά κεφάλαια περιορίστηκαν σε ορισμένες περιπτώσεις σε μια τυπική διοικητική δικαιολόγηση των δαπανών εκ των υστέρων (βλέπε σημεία 10, 12, 34 και 55), χωρίς άμεση σχέση με την ορθή λειτουργία των κοινωνικών υπηρεσιών του κράτους υπέρ των ευάλωτων και μειονεκτούντων τμημάτων του πληθυσμού (βλέπε σημείο 47).

59. Οι κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής δεν αφιέρωσαν αρκετή προσοχή σε ορισμένες πτυχές της συνολικής εποπτείας (βλέπε σημεία 17 και 37) και στις τεχνικές πτυχές της χρησιμοποίησης των κεφαλαίων των προγραμμάτων (βλέπε σημεία 21-22, 35-36, 40 και 46). Οι νέες κατευθυντήριες γραμμές, και κυρίως η αυξημένη σημασία που δόθηκε στην ενίσχυση της διαχείρισης και του ελέγχου των δημόσιων οικονομικών (βλέπε σημείο 51), θα πρέπει να βελτιώσουν την αποτελεσματικότητα του μηχανισμού, με την προϋπόθεση να βελτιωθεί η χάραξη πλαισίου για τους τρόπους παρακολούθησης των μεταρρυθμίσεων, εν ανάγκη μέσω θεσμικής στήριξης, και να αναπτύξει η Επιτροπή τα κατάλληλα μέσα για την εξασφάλιση συνεπούς εφαρμογής, συντονισμένης με τους κυριότερους χρηματοδότες (βλέπε σημεία 22-25, 27, 30 και 35-39).

60. Η επιτόπια παρακολούθηση των προγραμμάτων των ΕΤΑ στηρίζεται στη συνδυασμένη δράση διαφόρων παραγόντων: γραφείων εκπροσώπησης, διοικητικών αρχών των δικαιούχων χωρών, εθνικών οργάνων ελέγχου, τεχνικής βοήθειας, εξωτερικών ελεγκτών. Ο ορισμός και η διάρθρωση του ρόλου των εν λόγω παραγόντων δεν διευκρινίστηκαν επαρκώς. Η παρακολούθηση, που πραγματοποιούν τα γραφεία εκπροσώπησης κυρίως σε επίπεδο κεντρικών διοικητικών αρχών, προσέκρουσε στην έλλειψη αξιοπιστίας των δημόσιων λογαριασμών, ιδίως όσον αφορά τις αποκεντρωμένες δαπάνες (βλέπε σημεία 20, 38 και 46). Δεν αποκομίστηκαν αρκετά οφέλη από την τεχνική βοήθεια όσον αφορά τη στήριξη της δράσης των γραφείων εκπροσώπησης (βλέπε σημεία 22-25). Οι έλεγχοι που χρηματοδοτήθηκαν στο πλαίσιο των προγραμμάτων σπάνια κατέστησαν δυνατό τον ακριβή προσδιορισμό των ελλείψεων του εσωτερικού ελέγχου που επηρεάζουν τη χρησιμοποίηση των ανταλλαγματικών κεφαλαίων (βλέπε σημείο 28). Οι οικονομικοί έλεγχοι για τους οποίους μερίμνησε στη συνέχεια η Επιτροπή αποδείχθηκαν πολύ αποτελεσματικότεροι (βλέπε σημείο 30). Είναι σημαντική η διατήρηση των εν λόγω ελέγχων, την οποία δεν εγγυώνται οι αναδιοργανώσεις που βρίσκονται σε εξέλιξη. Οι περιπτώσεις μη επιλέξιμων δαπανών που διαπιστώθηκαν δεν οδήγησαν σε επιστροφές κεφαλαίων στα ταμεία του ΕΤΑ (βλέπε σημείο 33), αλλά σε αρκετές περιπτώσεις τα νέα προγράμματα ανεστάλησαν εν αναμονή διορθωτικών μέτρων.

61. Με τη στήριξη των χρηματοδοτών, αρκετές χώρες προέβησαν σε εκτενείς μεταρρυθμίσεις με στόχο την προοδευτική βελτίωση της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών τους. Η διαδικασία δεν μπορεί παρά να είναι βραδεία, διότι είναι ιδιαίτερα πολύπλοκη, θέτει υπό αμφισβήτηση πολυάριθμες καταστάσεις και τα μέσα των δικαιούχων κρατών είναι περιορισμένα. Έτσι, στο τέλος του 2000, δεν είναι δυνατό να αναμένεται άμεση κινητοποίηση των ενισχύσεων του προϋπολογισμού με τήρηση των αρχών της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης και υπό συνθήκες πάντοτε κανονικές (βλέπε σημεία 41-43). Η αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή θα πρέπει να έχει συνείδηση των εγγενών κινδύνων της επιλεγείσας προσέγγισης και να καταβάλει προσπάθειες για την προοδευτική μείωση της έκτασής τους, ενθαρρύνοντας την πραγματική εφαρμογή των μεταρρυθμίσεων στις χώρες ΑΚΕ, ιδίως με συντονισμένη δράση της κοινότητας των χρηματοδοτών.

Συστάσεις σχετικά με την οργάνωση της παρακολούθησης

62. Σύσταση αριθ. 1 - Προκειμένου να αρθούν οι ασάφειες στα προγράμματα και να διασφαλιστεί ότι η στήριξη θα εξελιχθεί σύμφωνα με τους νέους προσανατολισμούς για την καταπολέμηση της φτώχειας, θα πρέπει να θεσπιστούν σαφείς κατευθυντήριες γραμμές προς τους διαχειριστές της Επιτροπής και τους εθνικούς διατάκτες. Πρέπει να αφιερωθεί ιδιαίτερη προσοχή στην αλληλεπίδραση των εντολών των κύριων παραγόντων της παρακολούθησης και του ελέγχου. Ιδιαίτερα:

α) θα πρέπει να καθοριστούν τα κριτήρια εκτίμησης της προόδου που πραγματοποιήθηκε στη διαχείριση των δημόσιων οικονομικών (βλέπε σημείο 52), καθώς και να περιλάβουν την παρακολούθηση των εφαρμοσθέντων μέτρων για τη διόρθωση των ελλείψεων και αδυναμιών που επισημάνθηκαν μέσω των οικονομικών ελέγχων (βλέπε σημεία 42 και 56)·

β) θα πρέπει να διευκρινιστούν οι τρόποι εξέτασης των δαπανών στο πλαίσιο μη στοχοθετημένης στήριξης του προϋπολογισμού, καθώς και να καταστήσουν δυνατό να παρέχεται στην αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή ένδειξη του βαθμού χρηστής διαχείρισης των κεφαλαίων. Οι οικονομικοί έλεγχοι θα πρέπει να ενσωματωθούν στο μηχανισμό αυτό, εν ανάγκη μέσω μιας σειράς τομεακών εκτιμήσεων (βλέπε σημεία 55 και 56). Θα πρέπει να διενεργούνται κατά προτίμηση σε ετήσια βάση, που να αντιστοιχεί στα οικονομικά έτη των δικαιούχων χωρών (βλέπε σημείο 26)·

γ) θα πρέπει να καθοριστούν οι διάφοροι δυνατοί τρόποι προσφυγής σε αξιόπιστους δείκτες απόδοσης στους κοινωνικούς τομείς, καθώς και η σχέση τους με τις δαπάνες του προϋπολογισμού (βλέπε σημεία 41 και 48)·

δ) θα πρέπει να διαχωριστεί σαφώς η τεχνική βοήθεια προς τις δικαιούχους διοικητικές αρχές από τη βοήθεια προς τους διατάκτες των ΕΤΑ και τα γραφεία εκπροσώπησης της Επιτροπής για την εκπλήρωση των υποχρεώσεών τους σχετικά με την παρακολούθηση (βλέπε σημεία 24 και 25)·

ε) θα πρέπει να διευκρινιστούν η φύση και το επίπεδο της εποπτείας που πρέπει να ασκούν τα ίδια τα γραφεία εκπροσώπησης επί των δαπανών. Πράγματι, μολονότι δεν μπορούν να θεωρηθούν υπεύθυνα για τα σφάλματα διαχείρισης των διοικητικών αρχών που εκτελούν τους εθνικούς προϋπολογισμούς (βλέπε σημεία 40 και 42), τα γραφεία εκπροσώπησης πρέπει να είναι σε θέση να εκτιμούν την ποιότητα των δαπανών στους τομείς προτεραιότητας (βλέπε σημείο 47), ιδίως μέσω πραγματικής συντονισμένης δράσης μεταξύ χρηματοδοτών.

63. Σύσταση αριθ. 2 - Θα πρέπει να περιλαμβάνονται στις συμβάσεις χρηματοδότησης (βλέπε σημείο 35) οι αρχές και οι τρόποι εφαρμογής της παρακολούθησης και του ελέγχου των ενισχύσεων (βλέπε σημείο 62), και να προσδιορίζονται κατά τον σχεδιασμό των προγραμμάτων.

64. Σύσταση αριθ. 3 - Στο πλαίσιο της αναμόρφωσης των εξωτερικών υπηρεσιών της, θα πρέπει η Επιτροπή να καθιερώσει σαφέστερο διαχωρισμό των αρμοδιοτήτων μεταξύ, αφενός, των υπηρεσιών που είναι επιφορτισμένες με την εξέταση των προγραμμάτων, τη συνολική παρακολούθηση της μακροοικονομικής στήριξης και την αναμόρφωση των δημόσιων οικονομικών των δικαιούχων κρατών και, αφετέρου, των υπηρεσιών που είναι επιφορτισμένες με την εκτίμηση της λειτουργίας των κοινωνικών τομέων (βλέπε σημείο 39).

Συστάσεις σχετικά με τον συντονισμό

65. Σύσταση αριθ. 4 - Η Επιτροπή θα πρέπει να καθορίζει ετησίως για κάθε χώρα, σύμφωνα με χρονοδιάγραμμα συμβατό με την κατάρτιση των προϋπολογισμών των δικαιούχων και συντονισμένο με το χρονοδιάγραμμα του ΔΝΤ, τα ποσά προς εκταμίευση στο πλαίσιο του επόμενου οικονομικού έτους, να τα κοινοποιεί στα ενδιαφερόμενα μέρη και κατόπιν να εξακριβώνει ότι ενσωματώθηκαν στους δημόσιους λογαριασμούς σύμφωνα με ρητά συμφωνημένο σχήμα (βλέπε σημεία 18 και 20).

66. Σύσταση αριθ. 5 - Ένας ενισχυμένος συντονισμός όλων των ενδιαφερόμενων μερών για τη γενική βελτίωση της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών, ιδίως στο πλαίσιο των DSRP, θα παρείχε τη δυνατότητα στους χρηματοδότες και στις δικαιούχους χώρες να προσδιορίσουν τις συγκεκριμένες αδυναμίες των δημόσιων οικονομικών (βλέπε σημείο 42), καθώς και να διευκολύνουν τον καθορισμό κατεύθυνσης και την περιοδική αξιολόγηση των εφαρμοσθέντων διορθωτικών μέτρων και της προόδου που σημειώθηκε [βλέπε σημείο 62 στοιχεία α) και β)].

67. Σύσταση αριθ. 6 - Στο μέτρο του δυνατού, η Επιτροπή θα πρέπει να προσηλωθεί στην ενσωμάτωση της τομεακής της στήριξης στον προϋπολογισμό των δικαιούχων χωρών, σε συνεννόηση με τους λοιπούς χρηματοδότες. Μια τέτοια προσέγγιση θα διευκόλυνε την επιθυμητή συνεργασία με τις ελεγκτικές αρχές των δημόσιων οικονομικών των δικαιούχων χωρών(33), δεδομένου ότι αυτές οι συντονισμένες δράσεις είναι απαραίτητες για την επίτευξη των στόχων βελτίωσης της ποιότητας των δημόσιων δαπανών (βλέπε σημεία 50 και 56). Επιπλέον, η συμμετοχή σε πολυμερή τομεακά προγράμματα θα καθιστούσε δυνατή τη συγκεκριμενοποίηση της πρόθεσης της Επιτροπής να συγκεντρώσει τις προσπάθειές της σε πιο περιορισμένο αριθμό τομέων και δραστηριοτήτων(34).

68. Σύσταση αριθ. 7 - Προκειμένου να διευκολυνθεί η εφαρμογή των ανωτέρω συστάσεων, θα πρέπει τα προγράμματα να στηριχτούν περαιτέρω:

α) σε μια στρατηγική και ένα κατευθυντήριο σχέδιο αναμόρφωσης της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών για κάθε χώρα, που να δίνουν έμφαση στις προόδους που σημειώθηκαν στα συστήματα δημόσιων δαπανών. Η εξέλιξη αυτή θα πρέπει να αξιολογείται και να τεκμηριώνεται στο πλαίσιο συνεχούς διαδικασίας, συντονισμένης με τους λοιπούς χρηματοδότες, έτσι ώστε ο προσανατολισμός των αποφάσεων και των νέων δράσεων να πραγματοποιείται συνειδητά·

β) σε μια σφαιρική προσέγγιση στους κοινωνικούς τομείς, που να περιλαμβάνει τους μηχανισμούς ελέγχου της ποιότητας των δαπανών (επίδραση και διαχείριση), και στην περίπτωση αυτή επίσης με ικανοποιητικό συντονισμό μεταξύ των κύριων χρηματοδοτών επιτόπου και ιδιαίτερα με τα κράτη μέλη.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο κατά τη συνεδρίασή του της 27ης και 28ης Ιουνίου 2001.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Jan O. Karlsson

Πρόεδρος

(1) Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (ΔΝΤ) και Παγκόσμια Τράπεζα (ΠΤ).

(2) Η τέταρτη σύμβαση Λομέ υπεγράφη στις 15 Δεκεμβρίου 1989 για δεκαετή περίοδο (από τον Μάρτιο του 1990 έως τον Μάρτιο του 2000) και συνοδεύτηκε από χρηματοδοτικό πρωτόκολλο πενταετούς διαρκείας, που αντιστοιχούσε στο έβδομο ΕΤΑ· αναθεωρήθηκε στις 4 Νοεμβρίου 1995 και συνοδεύτηκε από δεύτερο χρηματοδοτικό πρωτόκολλο πενταετούς διαρκείας, που αντιστοιχούσε στο όγδοο ΕΤΑ.

(3) Από κοινού υπογραφές του εκπροσώπου της Επιτροπής και του εθνικού διατάκτη.

(4) Ψήφισμα που συνοδεύει την απόφαση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σχετικά με τη χορήγηση απαλλαγής στην Επιτροπή όσον αφορά το έκτο, έβδομο και όγδοο ΕΤΑ για το οικονομικό έτος 1998 (ΕΕ L 234 της 16.9.2000). Στο σημείο Δ του ψηφίσματός του, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο εκτιμούσε ότι η χρησιμοποίηση των ανταλλαγματικών κεφαλαίων έπασχε κατά καιρούς από ελλιπή διαχείριση, πλημμελή εποπτεία και ανεπαρκή αξιολόγηση.

(5) Άρθρο 226 στοιχείο γ) της τέταρτης σύμβασης Λομέ.

(6) Βλέπε COM (2000) 58 τελικό, σημείο 2.1.1.

(7) Βλέπε COM (2000) 58 τελικό, σημείο 2.1.4.1.

(8) Βλέπε COM (2000) 58 τελικό, σημείο 2.1.3.2.

(9) Μνημόνιο λειτουργίας της Παγκόσμιας Τράπεζας "Simplifying Disbursements under Structural and Sectoral Adjustment Loans", της 8ης Φεβρουαρίου 1996.

(10) Βλέπε COM(2000) 58 τελικό, σημεία 2.1.3.2 και 2.3.4.3.

(11) Βλέπε πλαίσιο αριθ. 5, σημείο 1.

(12) COM(2000) 58 τελικό, σημείο 2.1.3.2.

(13) Ενημερωτικό σημείωμα προς την επιτροπή του ΕΤΑ της 22ας Ιουνίου 2000.

(14) Ομοίως, στο τέλος του 2000, 29 εκατομμύρια ευρώ που είχαν καταβληθεί στο πλαίσιο του Stabex, κυρίως μεταξύ 1996 και 1998, παρέμεναν αχρησιμοποίητα σε τραπεζικούς λογαριασμούς στην Ευρώπη.

(15) Έκθεση "Administrative procedures for Macro-Economic Assistance to Malawi", πίνακας "Cost of Delays in Macro-Economic Aid and Inflows 1996-1998".

(16) Σημείωμα προς τα κράτη μέλη σχετικά με τη μετατρεψιμότητα και την άμεση στήριξη του προϋπολογισμού της 3ης Φεβρουαρίου 1997.

(17) Παραδείγματος χάρη της οδηγίας της UEMOA σχετικά με την κατάρτιση του πίνακα των δημοσιονομικών πράξεων του κράτους.

(18) Βλέπε επίσης το σημείο 4.52 της ειδικής έκθεσης αριθ. 2/94 σχετικά με τα προγράμματα εισαγωγής του έκτου ΕΤΑ (ΕΕ C 97 της 6.4.1994) όσον αφορά τις δυσκολίες που παρουσιάστηκαν με την Κεντρική Τράπεζα της Μοζαμβίκης.

(19) Οι συμβάσεις χρηματοδότησης που συνήφθησαν το 1999 κατάργησαν την εν λόγω πρακτική και προέβλεψαν προϋπολογισμό ελέγχου και αξιολόγησης χωριστό από τον προϋπολογισμό της δημοσιονομικής ενίσχυσης.

(20) Μη επιλέξιμες δαπάνες ύψους 44 εκατομμυρίων ευρώ.

(21) Εκ των οποίων η Γκάνα και η Τανζανία· βλέπε πίνακα 4 και πλαίσιο αριθ. 4.

(22) Χωρίς να υπολογιστούν 7,2 δισεκατομμύρια FCFA που συνδέονταν με το Stabex 1993, επίσης εν αναμονή χρησιμοποίησης από το τέλος του 1997.

(23) Πρωτόκολλο συμφωνίας του Ιουνίου 2000.

(24) "Mission statements" 2000 και 2001.

(25) Country Financial Accountability Assessment.

(26) "Trust Fund for Public Expenditure".

(27) Έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής σχετικά με την αναδιατύπωση των προϋποθέσεων, Δεκέμβριος 1996.

(28) Εσωτερικό σημείωμα των υπηρεσιών της Επιτροπής της 22ας Ιουνίου 2000.

(29) Συνάφεια και αιτιολόγηση των δαπανών, πραγματικότητα της παρασχεθείσας υπηρεσίας, δίκαιη τιμή, απουσία ευνοιοκρατίας και στρεβλώσεων του ανταγωνισμού.

(30) Ψήφισμα της 18ης Μαΐου 2000 για τη διαρθρωτική προσαρμογή.

(31) Ανακοίνωση της Επιτροπής της 4ης Φεβρουαρίου 2000 σχετικά με τη διαρθρωτική προσαρμογή, COM(2000) 58 τελικό.

(32) COM(2000) 58 τελικό, σημείο 2.3.4.3.

(33) Ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1999, σημεία 46 και 47 (ΕΕ C 342 της 1.12.2000).

(34) Δήλωση του Συμβουλίου και της Επιτροπής της 10ης Νοεμβρίου 2000 σχετικά με την αναπτυξιακή πολιτική της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, σημείο 12.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ I

ΠΟΣΑ ΠΟΥ ΔΙΑΤΕΘΗΚΑΝ ΚΑΙ ΚΑΤΑΒΛΗΘΗΚΑΝ ΣΤΙΣ 31 ΔΕΚΕΜΒΡΙΟΥ 2000 ΣΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΟΥ ΕΒΔΟΜΟΥ ΚΑΙ ΟΓΔΟΟΥ ΕΤΑ ΓΙΑ ΣΤΗΡΙΞΗ ΔΙΑΡΘΡΩΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΑΡΜΟΓΗΣ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγή:

Λογιστική των ΕΤΑ στις 31 Δεκεμβρίου 2000.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ II

ΚΥΡΙΑ ΕΓΓΡΑΦΑ ΠΡΟΣΑΝΑΤΟΛΙΣΜΟΥ ΠΟΥ ΕΞΕΔΩΣΕ Η ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ III

ΕΞΕΤΑΣΘΕΝΤΑ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΑ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγή:

Λογιστική του ΕΤΑ στις 31 Δεκεμβρίου 2000.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ IV

ΚΥΡΙΟΤΕΡΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΠΟΥ ΔΙΑΤΥΠΩΣΕ ΗΔΗ ΤΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗ ΤΩΝ ΑΝΤΑΛΛΑΓΜΑΤΙΚΩΝ ΚΕΦΑΛΑΙΩΝ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Απαντησεις της επιτροπης

ΣΥΝΟΨΗ

I. Αντικείμενο της εξέτασης αποτελεί μια πτυχή της στήριξης που παρέχει η Επιτροπή στα προγράμματα διαρθρωτικής προσαρμογής: η παρακολούθηση της χρήσης των ανταλλαγματικών κεφαλαίων. Το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν εξετάζει τον ρόλο της Επιτροπής στα προγράμματα αυτά, τη χρήση των όρων χορήγησης, τις επιπτώσεις της στήριξης στις μακροοικονομικές ισορροπίες και στις διαρθρωτικές και τομεακές μεταρρυθμίσεις, που αποτελούν την ουσία των εν λόγω προγραμμάτων.

Τα προγράμματα διαρθρωτικής προσαρμογής, στα οποία οι οργανισμοί του Bretton Wοοds διαδραματίζουν σημαντικότατο ρόλο, στο πλαίσιο της διεθνούς εντολής τους, είναι πολύπλοκα. Στόχος τους είναι να προωθούν την εφαρμογή, από τις δικαιούχες χώρες, των μεταρρυθμίσεων που κρίνονται απαραίτητες: οι μεταρρυθμίσεις αυτές είναι μακροοικονομικές και διαρθρωτικές και αφορούν τα δημόσια οικονομικά, τις ιδιωτικοποιήσεις, τη μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης, κ.λπ. Η στήριξη εκ μέρους της διεθνούς κοινότητας υπόκειτο πάντοτε στην τήρηση του μακροοικονομικού προγράμματος που τελούσε υπό την παρακολούθηση του ΔΝΤ, και των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων που εξασφάλιζε η Διεθνής Τράπεζα. Η τήρηση των όρων του προγράμματος επιτρέπει στους χορηγούς βοήθειας να στηρίζουν το ισοζύγιο πληρωμών που επηρεάζει άμεσα τον κρατικό προϋπολογισμό. Η Επιτροπή παρενέβη στο πλαίσιο των προγραμμάτων αυτών με στόχο να εξασφαλίσει ότι ορισμένες προτεραιότητές της λαμβάνονται υπόψη. Μεταξύ αυτών, σύμφωνα με τις κατευθύνσεις του Συμβουλίου, ιδιαίτερη σημασία αποδίδεται στην προστασία των τομέων προτεραιότητας, ειδικότερα των κοινωνικών τομέων και στη στήριξη των μεταρρυθμίσεων στους εν λόγω τομείς: εφαρμογή των πολιτικών παροχής βασικών φαρμάκων, αναπροσανατολισμός του προϋπολογισμού υπέρ των πρωτογενών δαπανών, πολιτική εμβολιασμών, κ.λπ. Η προτεραιότητα αυτή αντικατοπτρίζεται στα κοινοτικά προγράμματα στήριξης με ειδικούς όρους και στη συνέχεια με τη στοχοθέτηση των ανταλλαγματικών κεφαλαίων που δημιουργήθηκαν. Τα εν λόγω προγράμματα εξελίχθηκαν σημαντικά τα τελευταία δύο έτη. Η εξέλιξη αυτή είναι αποτέλεσμα της πείρας αλλά και της βούλησης που υπογραμμίζεται στη σύμβαση της Λομέ να υπάρξει σταδιακή προσέγγιση που να σέβεται τις προσπάθειες των χωρών που εφαρμόζουν πολύπλοκες μεταρρυθμίσεις οι οποίες δεν είναι δυνατόν να πραγματοποιηθούν ταυτόχρονα.

II. Η προσέγγιση της Επιτροπής ήταν σύμφωνη με τις αρχές της σύμβασης της Λομέ: η Επιτροπή έπρεπε να στηρίξει μεταρρυθμιστικά προγράμματα που καθορίζονται από τα κράτη (άρθρο 244α) και υποστηρίζονται από το σύνολο των χορηγών βοήθειας και ειδικότερα τους οργανισμούς του Bretton Wοοds. Ακολούθησε τις αρχές που είχαν καθοριστεί: τήρηση των προτεραιοτήτων των χωρών (244ε), ρεαλιστικός ρυθμός μεταρρυθμίσεων (244ζ), προσαρμοσμένος στις απαιτήσεις (248α) και ευέλικτη εφαρμογή της βοήθειας (247-4).

Τα προγράμματα των οποίων τα ανταλλαγματικά κεφάλαια εξετάστηκαν από το Ελεγκτικό Συνέδριο αντιστοιχούν κατά κύριο λόγο στα ονομαζόμενα πρώτης γενεάς προγράμματα οικονομικής μεταρρύθμισης τα οποία εστιάστηκαν στις μεταρρυθμίσεις προτεραιότητας. Η τρέχουσα εξέλιξη των προγραμμάτων οφείλει πολλά στο ρόλο που διαδραμάτισε η Επιτροπή στις διεθνείς συζητήσεις. Τα δύο τελευταία έτη, η Επιτροπή έθεσε σε εφαρμογή καινοτόμο προσέγγιση βασισμένη σε δείκτες δημοσιονομικής απόδοσης και αποτελέσματος ιδίως στους κοινωνικούς τομείς.

III. Στο πλαίσιο των προγραμμάτων αυτών, οι έλεγχοι της Επιτροπής εστιάζονται κατ' αρχήν στην τήρηση των προϋποθέσεων εκταμίευσης αυτής της βοήθειας.

Σημειώνεται ότι ενώ οι λοιποί χορηγοί βοήθειας περιορίστηκαν να παρέχουν στήριξη στο δημόσιο ταμείο, η Επιτροπή προσπάθησε, με την κατάλληλη διάθεση των κεφαλαίων, να εξασφαλίσει ότι η εν λόγω βοήθεια θα προωθούσε την εκτέλεση των δαπανών στους τομείς προτεραιότητας. Η στοχοθέτηση των ανταλλαγματικών κεφαλαίων αποτελεί κίνητρο για τα κράτη να εκτελούν τις δαπάνες προτεραιότητας και ως εκ τούτου να αυξήσουν τον όγκο τους δεδομένου ότι οι κοινοτικοί πόροι καταβάλλονται στο δημόσιο ταμείο μόνο με βάση την εκτέλεση των εν λόγω δαπανών. Επομένως, η μη εκτέλεση του προϋπολογισμού έχει συνέπειες για την κυβέρνηση. Εξάλλου, τα αποδεικτικά έγγραφα που απαιτούνται για τις εκταμιεύσεις κοινοτικών κεφαλαίων επιβάλλουν αυτομάτως την παρακολούθηση της εκτέλεσης του προϋπολογισμού.

Όσον αφορά την τεχνική βοήθεια, τίθεται στη διάθεση των κυβερνήσεων κατόπιν αιτήσεως, σύμφωνα με τη σύμβαση της Λομέ. Χάρη στη στήριξη προωθείται προσέγγιση με βάση την οποία, σε περίπτωση που μία χώρα εκφράσει την ανάγκη, να μπορεί να έχει ταχεία παροχή τεχνικής βοήθειας. Σύμφωνα με ορισμένες τροποποιήσεις, εξασφαλίζεται ότι τα μη χρησιμοποιηθέντα ποσά επιστρέφονται για τη στήριξη του προϋπολογισμού.

IV. Η βελτίωση της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών στις αναπτυσσόμενες χώρες θεωρείται ουσιαστικής σημασίας. Πρόκειται, βεβαίως, για μακρόχρονη διαδικασία, που θα πρέπει να λάβει χώρα κατά στάδια, σε πλαίσιο συντονισμού των χορηγών βοήθειας και με την εξασφάλιση σχετικής προόδου από τις δικαιούχες χώρες. Η στήριξη του προϋπολογισμού ευνοεί την εξέταση του ζητήματος αυτού, που δεν μπορεί να εξεταστεί μόνο υπό μορφή σχεδίων.

Τα προγράμματα διαρθρωτικής προσαρμογής επέφεραν σημαντικές μεταρρυθμίσεις στον τομέα της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών. Οι οικονομικοί έλεγχοι της Επιτροπής έδειξαν ότι χρειάζονται νέες εξελίξεις. Στο σύνολο των χορηγών βοήθειας, μόνο η Επιτροπή προέβη σε έλεγχο των προϋπολογισμών των κρατών, ζήτησε τη λήψη διορθωτικών μέτρων και τις επιστροφές στην κεντρική τράπεζα σε λογαριασμούς διπλής υπογραφής, της Επιτροπής και του δικαιούχου κράτους. Η Επιτροπή, για να προωθήσει τη συνδυασμένη προσέγγιση των χορηγών βοήθειας στο θέμα αυτό, αποφάσισε να χρηματοδοτήσει με τη Διεθνή Τράπεζα ένα ταμείο υπέρ των αναπτυσσόμενων χωρών (Trust Fund) που θα συμβάλει στον προσδιορισμό μέσων αξιολόγησης των δημόσιων οικονομικών και της πραγματοποιηθείσας προόδου.

V. Η Επιτροπή συμμερίζεται τις συστάσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου που αντικατοπτρίζουν συχνά τις κατευθύνσεις που έχει λάβει στα προγράμματα των δύο τελευταίων ετών: αυτές είναι η αύξηση του συντονισμού στο πλαίσιο της στρατηγικής για τη μείωση της φτώχειας, η αναζήτηση, με τους οργανισμούς του Bretton Wοοds, κοινών μέσων αξιολόγησης της ποιότητας διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών, η αύξηση της σπουδαιότητας των θεμάτων που συνδέονται με τα δημόσια οικονομικά, η ανάπτυξη δεικτών δημοσιονομικής απόδοσης και αποτελεσμάτων στους κοινωνικούς τομείς. Θα διατηρήσει δε την προσέγγιση προς μη στοχοθετημένα προγράμματα σύμφωνα με τη σύσταση του Ελεγκτικού Συνεδρίου στο σημείο 55. Θα προωθήσει το σχεδιασμό της στήριξης με τριετή προγράμματα στο πλαίσιο της συμφωνίας της Κοτονού. Τέλος, εκτός από τη μακροοικονομική στήριξη, αναπτύσσει τομεακή προσέγγιση σε δημοσιονομικό πλαίσιο, όπως έχει εγκριθεί στη συμφωνία της Κοτονού. Θα συνεχίσει να επιδιώκει συνεκτική προσέγγιση βασιζόμενη στα γραφεία των αντιπροσωπειών της και στις αρμοδιότητες που διαθέτει τόσο στον οικονομικό τομέα όσο και στους επιμέρους τομείς, ιδίως τους κοινωνικούς τομείς. Η Επιτροπή ολοκληρώνει νέες οδηγίες, σχετικά με τις εξελίξεις αυτές και με την εφαρμογή της συμφωνίας της Κοτονού.

Αναλαμβάνει να διασαφηνίσει τις λεπτομέρειες ελέγχου στις συμβάσεις χρηματοδότησης παρά στα πρωτόκολλα χρησιμοποίησης των ανταλλαγματικών κεφαλαίων. Τα τελευταία θα αντικατοπτρίζουν τις προτάσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ήτοι, αξιολόγηση της γενικής ποιότητας των δημόσιων οικονομικών, που θα διενεργείται, κατά το δυνατό, με άλλους χορηγούς βοήθειας, με τον καθορισμό δεικτών βάσει των οποίων θα υπολογίζεται η πραγματοποιηθείσα πρόοδος. Επιπλέον των συστάσεων του Ελεγκτικού Συνεδρίου, η Επιτροπή προτείνει να ελέγχει ότι ποσό αντίστοιχο της εν λόγω στήριξης συνέβαλε, στους τομείς προτεραιότητας, στην ορθή χρηματοδότηση των θεμελιωδών δαπανών.

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Ανταλλαγματικά κεφάλαια της στήριξης στη διαρθρωτική προσαρμογή

2. Η περιγραφή της χρησιμοποίησης των κεφαλαίων για τη στήριξη της διαρθρωτικής προσαρμογής ανταποκρίνεται μόνον εν μέρει στους στόχους της σύμβασης της Λομέ. Η στήριξη της διαρθρωτικής προσαρμογής αφορά κυρίως τη στήριξη των μακροοικονομικών μεταρρυθμίσεων, με κυρίαρχο το ρόλο του ΔΝΤ, και των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων, με κυρίαρχη τη στήριξη της ΔΤ, σύμφωνα με τη διεθνή εντολή των δύο αυτών οργανισμών. Η Επιτροπή υποστήριξε τα εν λόγω μεταρρυθμιστικά προγράμματα αναπτύσσοντας μια προσέγγιση που αποσκοπούσε στην εξέλιξη ορισμένων πτυχών. Ειδικότερα, από την έναρξη της στήριξης, επέστησε την προσοχή στους κινδύνους που απέρρεαν από τη μείωση των κρατικών δαπανών χωρίς να διασφαλίζεται η προστασία των τομέων προτεραιότητας και ιδίως των κοινωνικών τομέων. Επέμεινε όπως οι διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις ανακατευθύνουν τις δαπάνες του προϋπολογισμού στους πρωτογενείς τομείς (συγκεκριμένα, βασική περίθαλψη ή πρωτοβάθμια εκπαίδευση) ή προωθήσουν τη βελτίωση των εφαρμοζόμενων πολιτικών (παραδείγματος χάρη, παροχή βασικών φαρμάκων).

Η στήριξη αυτή ενίοτε δύσκολων μεταρρυθμίσεων εκφράζεται στους όρους που διέπουν την εκταμίευση των δόσεων, που δεν αποτέλεσαν, σύμφωνα με τους στόχους της έκθεσης, αντικείμενο εξέτασης από το Ελεγκτικό Συνέδριο.

Ως εκ τούτου, η έκθεση αναφέρεται μόνο σε μία από τις πτυχές της στήριξης της διαρθρωτικής προσαρμογής, χαρακτηριστική για την Επιτροπή, που είναι η παρακολούθηση της χρήσης των ανταλλαγματικών κεφαλαίων που δημιουργούνται από τη βοήθεια σε συνάλλαγμα. Οι λοιποί χορηγοί βοήθειας και συγκεκριμένα οι οργανισμοί του Bretton Wοοds που χορηγούν δάνεια με ευνοϊκούς όρους περιορίστηκαν στη μεταφορά της εν λόγω βοήθειας στο δημόσιο ταμείο ή στις κεντρικές τράπεζες χωρίς ειδική παρακολούθηση.

4. Αρχικός στόχος της Επιτροπής ήταν να εξασφαλίσει ότι η παρεχόμενη στήριξη θα επέτρεπε στις κυβερνήσεις να προστατεύσουν τις δαπάνες προτεραιότητας.

5. Η εξέλιξη των προγραμμάτων διαρθρωτικής προσαρμογής ήταν σύμφωνη με τη σταδιακή προσέγγιση, η οποία έλαβε υπόψη της το ρεαλιστικό ρυθμό των μεταρρυθμίσεων κατά τις συστάσεις της σύμβασης της Λομέ. Οι πρόσφατες εξελίξεις υπέρ της βοήθειας στο πλαίσιο της στρατηγικής για τη μείωση της φτώχειας, που υποστηρίζει η Επιτροπή, αντικατοπτρίζουν το μόνιμο μέλημά της: ιδιαίτερη έμφαση στα αποτελέσματα για τους πληθυσμούς, ιδιοποίηση των προγραμμάτων από τις ενδιαφερόμενες χώρες, αυξημένη προσοχή στο ζήτημα της χρηστής διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών.

Η εξέλιξη αυτή, η οποία μπορεί να αποκαλείται δεύτερη γενεά μεταρρυθμίσεων, αντικατοπτρίζει την εξέλιξη των προτεραιοτήτων, εφόσον οι σοβαρότερες κρίσεις ρευστότητας αντιμετωπίστηκαν συχνά με επιτυχία και οι θεμελιώδεις μεταρρυθμίσεις πραγματοποιήθηκαν. Η νέα αυτή προσέγγιση οδήγησε πριν από δύο έτη την Επιτροπή να επανεξετάσει σταδιακά τους μηχανισμούς στήριξης. Η Επιτροπή αποδέχεται την πρόταση του Ελεγκτικού Συνεδρίου να μην αναφέρεται πλέον ο όρος "ανταλλαγματικά κεφάλαια" όταν πρόκειται για τη στήριξη του προϋπολογισμού.

ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΣ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ

Εμβέλεια της στοχοθέτησης των δαπανών

9. Η στοχοθέτηση της στήριξης του προϋπολογισμού συμπληρώνει τις προϋποθέσεις που συνοδεύουν τα προγράμματα, που δεν αποτελούν αντικείμενο εξέτασης από το Ελεγκτικό Συνέδριο. Η στοχοθέτηση των πόρων αποτελεί αφεαυτής κίνητρο για τις κυβερνήσεις ώστε να εκτελούν τις στοχοθετημένες δαπάνες, δεδομένου ότι οι κοινοτικοί πόροι διατίθενται από το λογαριασμό διπλής υπογραφής μόνο στο βαθμό εκτέλεσης αυτών των δαπανών. Ως εκ τούτου, η μη εκτέλεση του προϋπολογισμού συνεπάγεται απώλειες για την κυβέρνηση. Εξάλλου, η απαιτούμενη αιτιολόγηση των εκταμιεύσεων επιβάλλει την παρακολούθηση της εκτέλεσης του προϋπολογισμού.

Επομένως, οι όροι εκτέλεσης του προϋπολογισμού χρησιμοποιήθηκαν μόνο στην περίπτωση που η ίδια η στοχοθέτηση αποδείχθηκε ανεπαρκής ή όταν η Επιτροπή κατευθύνθηκε προς μη στοχοθετημένη στήριξη.

11. Η Επιτροπή, τα δύο τελευταία έτη, προέβη σε μη στοχοθετημένες ενισχύσεις με στόχο να αναπτύξει από κοινού με τους λοιπούς χορηγούς βοήθειας μια προσέγγιση ελέγχου των δαπανών.

Επιλογή των στοχοθετημένων δαπανών

12. Η επιλογή των στοχοθετημένων δαπανών, στην πλειονότητα των περιπτώσεων, υπαγορεύεται από ανάλυση των περιπτώσεων δαπανών που θεωρούνται οι πλέον ευαίσθητες αποσκοπώντας σε ταχεία παροχή κεφαλαίων σύμφωνα με το στόχο του μέσου. Το πλαίσιο 1 καταδεικνύει ότι η αναχρηματοδότηση των δαπανών στο Μπενίν επικυρώνει προγενέστερη χρήση του προϋπολογισμού. Η στοχοθέτηση αυτή, σε πολλές περιπτώσεις, είχε θετικές επιδράσεις: αύξηση του επιπέδου εκτέλεσης του προϋπολογισμού στους κοινωνικούς τομείς στο Μπενίν (πλαίσιο 7), στο Μαλάουι, αύξηση της εκτέλεσης του προϋπολογισμού (πλαίσιο 1). Θα μπορούσαν να σημειωθούν και άλλες επιδράσεις, όπως η εφαρμογή πολιτικών υπέρ των ουσιωδών φαρμάκων ή η αποκέντρωση παροχής υλικού εξοπλισμού στα σχολεία της Μπουρκίνα Φάσο. Σημειωτέον ότι η επίδραση στους κοινωνικούς τομείς επιτεύχθηκε κατά μεγάλο μέρος μέσω των όρων παροχής.

13. Οι δαπάνες που καλύπτονται από τα προγράμματα της Επιτροπής αποτελούν μέρος του προγράμματος σταθεροποίησης και οικονομικής μεταρρύθμισης, όπως στην περίπτωση των καθυστερούμενων οφειλών. Η στοχοθέτηση καθυστερούμενων οφειλών δεν αποτελεί γενική στήριξη του προϋπολογισμού αλλά, αντίθετα, πρόκειται για σαφή στοχοθέτηση. Υπάρχουν πολλά οικονομικά επιχειρήματα (όπως διατυπώθηκαν από την Επιτροπή του ΕΤΑ και διαβιβάστηκαν στο Ελεγκτικό Συνέδριο) για τη στοχοθέτηση παρόμοιων δαπανών που ελέγχονται πριν από την επιστροφή τους. Τα προγράμματα στήριξης της προσαρμογής αποσκοπούν στον περιορισμό των καθυστερούμενων οφειλών και αποτελούν αντικείμενο παρακολούθησης από το ΔΝΤ την οποία η Επιτροπή δεν έχει την πρόθεση να επαναλάβει. Η Επιτροπή θεωρεί "αποτελεσματικά" τα μεταρρυθμιστικά προγράμματα που καθοδηγούνται από το ΔΝΤ στις αναφερόμενες χώρες.

14. Η χρηματοδότηση καθυστερούμενων οφειλών ή κρατικών ομολόγων δεν εμποδίζει την Επιτροπή να παρακολουθεί τις τομεακές μεταρρυθμίσεις ή να εξασφαλίζει την προστασία των κοινωνικών τομέων. Αυτό πραγματοποιείται έμμεσα με μείωση του δημοσιονομικού φορτίου που επιβαρύνει το κράτος και με τους όρους του προγράμματος.

15. Η θέση της Επιτροπής συνίσταται αφενός στο να ευνοήσει την εγγραφή στον προϋπολογισμό του συνόλου της εξωτερικής βοήθειας (περιλαμβανομένων των σχεδίων βοήθειας) και, αφετέρου, να απομακρυνθεί πραγματικά από τη χρηματοδότηση έργων: κατ' αυτόν τον τρόπο, στη Γκάνα, η σχετική στήριξη υπήρξε φθίνουσα ενώ άλλες δαπάνες, που ζητήθηκαν από την κυβέρνηση αλλά δεν εγράφησαν στον προϋπολογισμό, δεν έγιναν αποδεκτές από την Επιτροπή.

16. Η ανακοίνωση προς το Συμβούλιο τον Φεβρουάριο του 2000 παρουσιάζει ανά τομέα τις στοχοθετημένες δαπάνες αποκαλύπτοντας, για παράδειγμα, ότι ποσοστό 34 %, 27 % και 6 % των ανταλλαγματικών κεφαλαίων χρηματοδότησαν αντίστοιχα δαπάνες για την υγεία, την εκπαίδευση και την συντήρηση των οδών (μη περιλαμβανομένης της χρηματοδότησης των καθυστερούμενων οφειλών).

ΕΛΕΓΧΟΣ ΤΗΣ ΕΚΤΕΛΕΣΗΣ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ

Χρονοδιάγραμμα της στήριξης

17. Δεν υπάρχουν διεθνείς κανόνες όσον αφορά τα δημοσιονομικά ελλείμματα. Εξάλλου, οι κανόνες αυτοί καθορίστηκαν πολύ πρόσφατα σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης. Τα κριτήρια που χρησιμοποιούνται για την παροχή στήριξης του προϋπολογισμού βασίστηκαν επομένως ουσιαστικά σε ανάγκες χρηματοδότησης του ισοζυγίου πληρωμών. Η έννοια "ανάγκη χρηματοδότησης" είναι φυσικά υποκειμενική και ουδόλως καλύπτονται οι ανάγκες της χώρας. Η έννοια της υπερχρηματοδότησης δεν υφίσταται καθότι τούτο θα προϋπέθετε, στην περίπτωση της Σενεγάλης, ότι η χώρα, αν και πολύ φτωχή, διαθέτει σημαντικούς πόρους (είναι ευνόητο ότι η έννοια αυτή δεν υφίσταται ακόμη και για τις περισσότερο ανεπτυγμένες χώρες).

19. Πολλοί είναι οι λόγοι που μπορούν να αιτιολογήσουν τις διαφορές μεταξύ των προβλεπόμενων χρονοδιαγραμμάτων και της υλοποίησης της βοήθειας και, ειδικότερα, οι δυσκολίες που προκύπτουν κατά τις επαφές της χώρας με το ΔΝΤ (τα προγράμματα βρίσκονται "εκτός πορείας" ή αναστέλλονται). Παραδείγματος χάρη, στην περίπτωση της Γκάνα και της Τανζανίας, τα προγράμματα του ΔΝΤ ανεστάλησαν για δύο περίπου έτη. Είναι αναμφίβολα εφικτή η βελτίωση της δυνατότητας πρόβλεψης της στήριξης του προϋπολογισμού αλλά εξαρτάται κατά μεγάλο μέρος από τα αποτελέσματα της αξιολόγησης του ΔΝΤ. Σε άλλες περιπτώσεις, οι διαπιστωθείσες διαφορές μπορούν να οφείλονται σε αδυναμία συμμόρφωσης με ορισμένους όρους. Ο προσανατολισμός προς τριετή προγράμματα στο πλαίσιο της συμφωνίας της Κοτονού θα συμβάλει στην αύξηση της προβλεψιμότητας της βοήθειας, για τις χώρες που σημειώνουν επιδόσεις.

Πλαίσιο αριθ. 2 Διαφορές στο χρονοδιάγραμμα της στήριξης

1. Στο Μαλάουι, οι πληρωμές πραγματοποιήθηκαν στα τέλη του 2000 μετά από εξέταση της συμμόρφωσης με τους όρους χορήγησης. Η ανάλυση της συμμόρφωσης με τους όρους χορήγησης την οποία παρουσίασε η κυβέρνηση μέσω της αντιπροσωπείας, κρίθηκε ανεπαρκής από τις κεντρικές υπηρεσίες.

2. Στη Ζάμπια, η Επιτροπή ανέθεσε σε εμπειρογνώμονα την εξέταση του θέματος που έθεσε το Ελεγκτικό Συνέδριο και άρχισε έλεγχο στη χώρα.

3. Στη Γκάνα, η διακοπή του μακροοικονομικού προγράμματος επί δύο έτη εξηγεί την ασυμφωνία μεταξύ του έτους εκταμίευσης και του έτους χρησιμοποίησης των κεφαλαίων.

20. Η Επιτροπή εκφράζει τη λύπη της για την έλλειψη διεθνούς κανόνα σε επίπεδο ΔΝΤ όσον αφορά τον τρόπο ενσωμάτωσης της εξωτερικής στήριξης του προϋπολογισμού.

Έλεγχος της σύστασης των ανταλλαγματικών κεφαλαίων

21. Σε κάθε χώρα με μετατρέψιμο νόμισμα υπάρχει, σε επίπεδο επίσημων συναλλαγών μόνο μία