Γνωμοδότηση της Συμβουλευτικής Επιτροπής της ΕΚΑΧ για το ευρωπαϊκό πρόγραμμα κατά της αλλαγής του κλίματος και την εμπορία εκπομπών

(Εγκρίθηκε ομόφωνα κατά την 355η συνεδρίαση της ολομέλειας στις 5 Απριλίου 2001)

(2001/C 170/04)

Η ΣΥΜΒΟΥΛΕΥΤΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΚΟΙΝΟΤΗΤΑΣ ΑΝΘΡΑΚΑ ΚΑΙ ΧΑΛΥΒΑ,

ΕΧΟΝΤΑΣ ΥΠΟΨΗ:

- την Πράσινη Βίβλο της Επιτροπής για την εμπορία εκπομπών αερίων φαινομένου θερμοκηπίου εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης(1) καθώς και

- την ανακοίνωση της Επιτροπής στο Συμβούλιο και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο σχετικά με πολιτικές και μέτρα της ΕΕ για τη μείωση των εκπομπών αερίων φαινομένου θερμοκηπίου: προς ένα ευρωπαϊκό πρόγραμμα για την αλλαγή του κλίματος(2),

- τη δήλωσή της της 25ης Ιουνίου 1999 σχετικά με το ρόλο του άνθρακα στον 21ο αιώνα,

ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΓΝΩΜΗ:

1. Εκτιμώντας ότι - κατά την εφαρμογή της αρχής της προφύλαξης - η έλλειψη ασφαλών πληροφοριών δεν πρέπει να εμποδίζει την έγκριση αποτελεσματικών και αναλογικών μέτρων, με οικονομικά αποδεκτό κόστος, για την αντιμετώπιση του κινδύνου σοβαρής και μη αναστρέψιμης βλάβης του περιβάλλοντος, η Συμβουλευτική Επιτροπή χαιρετίζει την πρωτοβουλία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής να ξεκινήσει τη συζήτηση για ένα ευρωπαϊκό πρόγραμμα κατά της αλλαγής του κλίματος, να μελετήσει την εγκαθίδρυση ενός συστήματος εμπορίας των εκπομπών αερίων φαινομένου θερμοκηπίου και να ζητήσει σχετικά με το θέμα αυτό τη γνώμη όλων των ενδιαφερόμενων φορέων μέσω μιας Πράσινης Βίβλου. Στο πλαίσιο αυτό, η μεταποιητική βιομηχανία της Κοινότητας διακήρυξε την πρόθεσή της να συμβάλει εποικοδομητικά στον περιορισμό των εκπομπών αερίων φαινομένου θερμοκηπίου. Η Συμβουλευτική Επιτροπή επιθυμεί ωστόσο να τονίσει ότι η καταπολέμηση των εκπομπών αυτών είναι παγκόσμιο πρόβλημα που απαιτεί λύση σε παγκόσμιο επίπεδο. Προς το παρόν, μόνο οι χώρες που αναφέρονται στο παράρτημα Β του πρωτοκόλλου του Κυότο υποχρεούνται να καταβάλουν σχετικές προσπάθειες. Το πρωτόκολλο δεν προβλέπει υποχρεώσεις για τις αναπτυσσόμενες χώρες, παρόλο που αρκετές από τις χώρες αυτές είναι σημαντικές πηγές εκπομπών αερίων φαινομένου θερμοκηπίου.

2. Η εφαρμογή του πρωτοκόλλου του Κυότο θα επιβαρύνει όμως σημαντικά την οικονομία της ΕΕ. Συνεπώς, είναι λυπηρό το γεγονός ότι οι κυβερνήσεις ορισμένων κρατών μελών έχουν ήδη αρχίσει να λαμβάνουν μέτρα που επιβαρύνουν τη βιομηχανία τους, χωρίς ακόμα το πρωτόκολλο του Κυότο να έχει επικυρωθεί από όλα τα κράτη που το έχουν υπογράψει και χωρίς να υπάρχει εναρμόνιση σε κοινοτικό επίπεδο.

3. Μετά την επικύρωση, το πρωτόκολλο πρέπει να εφαρμοστεί από την ΕΕ και τα κράτη μέλη κατά τρόπο ώστε να ελαχιστοποιηθούν οι επιπτώσεις στην οικονομία της ΕΕ. Οι "ευέλικτοι μηχανισμοί" του πρωτοκόλλου προσφέρουν αποτελεσματικές ως προς το κόστος διαδικασίες για την επίτευξη των δεσμεύσεων σε εθνικό επίπεδο για τη μείωση των εκπομπών αερίων φαινομένου θερμοκηπίου, ιδίως όταν η εφαρμογή τους δεν υπόκειται σε κανενός είδους περιορισμό.

4. Είναι προφανές ότι οι πολιτικές για την τήρηση των δεσμεύσεων του Κυότο μπορούν να είναι αντίθετες με τους στόχους άλλων πολιτικών της ΕΕ. Η Συμβουλευτική Επιτροπή εκφράζει τις ανησυχίες της για τη σχέση της διαδικασίας του Κυότο με την ενεργειακή πολιτική της ΕΕ, καθώς και με την ανάγκη να διατηρηθεί και να βελτιωθεί η ανταγωνιστικότητα της μεταποιητικής βιομηχανίας της ΕΕ.

5. Στο πλαίσιο αυτό είναι σημαντικό η εφαρμογή του πρωτοκόλλου του Κυότο να μην θέσει σε κίνδυνο την υλοποίηση των στόχων της ενεργειακής πολιτικής για ασφάλεια, βιωσιμότητα και διαφοροποίηση. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα πρέπει να υποστηρίξει και να προωθήσει την ανάπτυξη φιλικών προς το περιβάλλον τεχνολογιών για τη χρήση του άνθρακα, επειδή με τον τρόπο αυτό θα μειωθούν οι εκπομπές αερίων φαινομένου θερμοκηπίου και ταυτόχρονα θα διατηρηθεί η ασφάλεια του ενεργειακού εφοδιασμού καθώς θα συνεχιστεί η εκμετάλλευση ενός από τους παραδοσιακούς ενεργειακούς πόρους της ΕΕ.

6. Η μεταποιητική βιομηχανία της ΕΕ, περιλαμβανομένης της χαλυβουργίας, έχει να αντιμετωπίσει το διεθνή ανταγωνισμό. Ορισμένα οικονομικής φύσης μέτρα - ιδίως οι ενεργειακοί φόροι - μπορούν να υπονομεύσουν την ανταγωνιστικότητα της μεταποιητικής βιομηχανίας και να οδηγήσουν έτσι σε απώλειες θέσεων εργασίας και μεταφορά των δραστηριοτήτων σε τρίτες χώρες που έχουν χαμηλό κόστος. Πολλά από τα κράτη αυτά δεν θα υπογράψουν το πρωτόκολλο του Κυότο και, κατά συνέπεια, η φορολόγηση της χρήσης της ενέργειας από επιχειρήσεις μπορεί να οδηγήσει σε αύξηση των εκπομπών αερίων φαινομένου θερμοκηπίου σε άλλες περιοχές του κόσμου.

7. Η ευρωπαϊκή χαλυβουργία, που είναι βιομηχανία εντάσεως ενέργειας, ενδιαφερόταν ανέκαθεν για τη βελτίωση της ενεργειακής απόδοσης και, από το 1975 έως σήμερα, έχει μειώσει κατά το ήμισυ την ειδική κατανάλωση ενέργειας. Οι διεργασίες παραγωγής χάλυβα αναπτύσσονται και βελτιώνονται από άποψη ενεργειακής απόδοσης εδώ και πολλά χρόνια και έχουν φθάσει σε τέτοιο σημείο, ώστε να προσεγγίζουν το θεωρητικό όριο. Επομένως, τα περιθώρια για περαιτέρω βελτιώσεις είναι περιορισμένα και σε κάθε περίπτωση θα συνεπάγονται δαπάνες στα όρια της οικονομικής αποδοτικότητας. Τα μέτρα ή οι στόχοι που θα αποβλέπουν στην επιτάχυνση της διαδικασίας συνεχούς βελτίωσης θα είναι επομένως αναποτελεσματικά. Για την επίτευξη σημαντικών μειώσεων των εκπομπών απαιτούνται σταδιακές τεχνολογικές εξελίξεις, για τις οποίες πρέπει να προβλεφθεί χρονοδιάγραμμα 20-30 ετών.

8. Οι τομείς της ενέργειας και της μεταποίησης δεν πρέπει να σηκώσουν δυσανάλογο βάρος για την τήρηση των δεσμεύσεων του πρωτοκόλλου του Κυότο. Η ταχύτερα αναπτυσσόμενη πηγή εκπομπών αερίων φαινομένου θερμοκηπίου είναι ο τομέας των μεταφορών. Έτσι, η ΕΕ πρέπει οπωσδήποτε να εξετάσει την ανάγκη μείωσης των εκπομπών από τον εν λόγω τομέα. Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να σημειωθεί ότι η χαλυβουργία συνέβαλε στη μείωση της ενεργειακής κατανάλωσης του τομέα των μεταφορών με την παραγωγή ελαφρότερων ειδών χάλυβα, παρόλο που η παραγωγή αυτών των ειδών χάλυβα απαιτεί περισσότερη ενέργεια.

9. Κατά την αντιμετώπιση του προβλήματος της αλλαγής του κλίματος, η Επιτροπή πρέπει να εξετάσει τις επιδράσεις του συνόλου του κύκλου ζωής των πηγών ενέργειας και να μην επικεντρώσει την προσοχή της μόνο στις εκπομπές στο σημείο χρήσης. Καθώς η ΕΕ εξαρτάται ολοένα περισσότερο από την εισαγόμενη ενέργεια, πρέπει να ληφθούν πλήρως υπόψη οι εκπομπές και η χρήση της ενέργειας εκτός της ΕΕ που έχουν σχέση με τον ενεργειακό εφοδιασμό της ΕΕ.

10. Η Συμβουλευτική Επιτροπή επικροτεί, μεταξύ άλλων, την εποικοδομητική συμβολή που μπορεί να έχει η εθελοντική συμφωνία των μελών της ευρωπαϊκής ένωσης κατασκευαστών αυτοκινήτων (ACEA) για τη μείωση της ενεργειακής κατανάλωσης των αυτοκινήτων, αλλά υπογραμμίζει ότι, μέσω των περιορισμών της παραγωγής ή/και της χρήσης του άνθρακα, οι βιομηχανίες που υπάγονται στην ΕΚΑΧ έχουν ήδη συμβάλει σε μεγάλο βαθμό στη μείωση των εκπομπών αερίων φαινομένου θερμοκηπίου στην ΕΕ.

11. Με τη λήψη κατάλληλων μέτρων για την ενθάρρυνση της βελτίωσης της ενεργειακής απόδοσης στον τομέα των νοικοκυριών, η ΕΕ και τα κράτη μέλη θα αποφύγουν τη λήψη μέτρων που η εφαρμογή τους μπορεί να οδηγήσει στην εξάντληση των καυσίμων.

12. Η χρησιμοποίηση του αποκαλούμενου "ευέλικτου μηχανισμού" του Κυότο δεν πρέπει να περιοριστεί στην εμπορία εκπομπών. Η από κοινού υλοποίηση (Joint Implementation- JI ) καθώς και ο μηχανισμός καθαρής ανάπτυξης (Clean Development Mechanism - CDM) ενδείκνυνται για την προώθηση της χρησιμοποίησης παγκοσμίως σύγχρονων τεχνολογιών για τη χρήση της ενέργειας, τομέας στον οποίο η Ευρώπη πρωτοστατεί. Η από κοινού υλοποίηση και ο μηχανισμός καθαρής ανάπτυξης εξασφαλίζουν τη βελτίωση της ενεργειακής αποδοτικότητας στις χώρες στις οποίες το κόστος υλοποίησής τους είναι χαμηλότερο. Τα μέτρα αυτά παρέχουν έτσι τα μέσα για τη μείωση των εκπομπών σε παγκόσμια κλίμακα με το ελάχιστο δυνατό κόστος. Η Συμβουλευτική Επιτροπή καλεί επομένως την Επιτροπή να αναλάβει πρωταγωνιστικό ρόλο στις διαπραγματεύσεις για την εγκαθίδρυση ενός παγκόσμιου πλαισίου για την εφαρμογή της από κοινού υλοποίησης και του μηχανισμού καθαρής ανάπτυξης. Επίσης, οι κανόνες για την εμπορία εκπομπών πρέπει οπωσδήποτε να είναι συμβατοί με εκείνους που θα ισχύουν για την από κοινού υλοποίηση και το μηχανισμό καθαρής ανάπτυξης.

13. Η Συμβουλευτική Επιτροπή εκφράζει τη λύπη της για το γεγονός ότι στην Πράσινη Βίβλο δεν εξετάζεται ο ρόλος που μπορούν να διαδραματίσουν οι "υποδοχείς" (π.χ. δάση, γεωργική ανάπτυξη και ωκεανοί) για την απορρόφηση του CO2 και ζητεί να πραγματοποιηθεί αυστηρή επιστημονική αξιολόγηση των επιδράσεων των "υποδοχέων" αυτών.

14. Τα συστήματα εμπορίας εκπομπών πρέπει να παραμείνουν στην αρμοδιότητα των κρατών μελών. Καταρχήν, η εμπορία εκπομπών σε εθνικό επίπεδο δεν πρέπει να βασίζεται σε ήδη υπάρχοντα μέτρα για την αντιμετώπιση της αλλαγής του κλίματος, αλλά πρέπει να οδηγήσει σε λύσεις αποδοτικότερες ως προς το κόστος και λιγότερο επιβαρυντικές για την οικονομία. Στα κράτη μέλη που εφαρμόζουν ήδη μέτρα με συνέπεια την de facto κατανομή δικαιωμάτων εκπομπών (π.χ. στο πλαίσιο υποχρεώσεων για εξοικονόμηση ενέργειας) η έγκαιρη εφαρμογή συστημάτων εμπορίας μπορεί να συμβάλει αποφασιστικά στην άμβλυνση των επιπτώσεων για την ανταγωνιστικότητα. Δεν θα πρέπει να εξεταστεί το ενδεχόμενο εφαρμογής συστήματος πώλησης των δικαιωμάτων εκπομπών το οποίο μπορεί να έχει τα ίδια - αν όχι επαχθέστερα - αποτελέσματα για τις επιχειρήσεις με το φόρο CO2. Η δίκαιη κατανομή των δικαιωμάτων εκπομπών, και ιδίως η συνεκτίμηση των προσαρμογών που έχουν γίνει και της πολιτικής που εφαρμόζει το κράτος μέλος για τα προβλήματα του κλίματος, λαμβανομένων υπόψη των συγκεκριμένων οικονομικών και κοινωνικών διαρθρώσεων, συνιστούν αποφασιστικά στοιχεία για να διαπιστωθεί η χρησιμότητα του συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπών σε σχέση με άλλα συστήματα. Εφόσον, στο πλαίσιο αυτό, τα κράτη μέλη επιλέξουν την εισαγωγή ενός συστήματος εμπορίας εκπομπών, η Συμβουλευτική Επιτροπή επιθυμεί να υποβάλει τις ακόλουθες παρατηρήσεις για το σχεδιασμό του εν λόγω συστήματος:

14.1. Η τήρηση των δεσμεύσεων της ΕΕ βάσει του πρωτοκόλλου του Κυότο έχει ανατεθεί στα κράτη μέλη, τα οποία με τη σειρά τους επεξεργάζονται διάφορα αποκλίνοντα μέτρα. Για παράδειγμα, κάθε κράτος μέλος έχει ορίσει διαφορετικό στόχο όσον αφορά τη μείωση των εκπομπών αερίων φαινομένου θερμοκηπίου και μπορεί να αποφασίσει αυτόνομα ποιος είναι ο καλύτερος συνδυασμός μέτρων που εξυπηρετεί το στόχο αυτό. Για το λόγο αυτό, είναι εξαιρετικά δύσκολο να εφαρμοστεί ένα ενιαίο κοινοτικό σύστημα εμπορίας εκπομπών.

14.2. Αντίθετα, η Επιτροπή πρέπει να εξασφαλίσει ότι τα εθνικά συστήματα για την εμπορία εκπομπών είναι συμβατά μεταξύ τους ώστε να διευκολυνθεί η ενδοκοινοτική εμπορία εκπομπών. Η τακτική αυτή πρέπει να εφαρμοστεί ιδίως για την αξιολόγηση των αδειών και των στόχων. Σε περίπτωση μη συμβατότητας των συστημάτων θα είναι δύσκολο να υπολογιστεί η σχετική αξία των αδειών που χορηγούνται βάσει κάθε συστήματος. Πρέπει επίσης να θεσπιστούν κοινοί κανόνες, ώστε ο καθορισμός των στόχων να μην οδηγεί σε στρέβλωση του ανταγωνισμού.

14.3. Για την επίτευξη μεγαλύτερης διαφάνειας, πρέπει να δημιουργηθεί ένα χρηματιστήριο που θα διευκολύνει τις ανταλλαγές μεταξύ των εθνικών συστημάτων, λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι οι διαφορετικοί στόχοι που ορίζουν τα κράτη μέλη μπορεί ενδεχομένως να οδηγήσουν σε εθνικές άδειες εκπομπών με διαφορετική σχετική αξία.

14.4. Η Επιτροπή πρέπει να αναπτύξει, σε στενή συνεργασία με τη βιομηχανία και τις οργανώσεις εργαζομένων, κατευθυντήριες γραμμές στο πλαίσιο των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων, ώστε να εξασφαλιστεί ότι η χορήγηση των αδειών βάσει των εθνικών συστημάτων εμπορίας δεν συνεπάγεται στρέβλωση του ανταγωνισμού.

14.5. Το ρυθμιστικό πλαίσιο εντός της ΕΕ που θα εξασφαλίζει τη συμβατότητα των εθνικών συστημάτων πρέπει να είναι αρκετά ευέλικτο ώστε να επιτρέπει τη συμμετοχή επιχειρήσεων στο σύστημα εμπορίας εκπομπών, όπου ενδείκνυται. Η συμμετοχή των επιχειρήσεων πρέπει σε κάθε περίπτωση να είναι εθελοντική.

14.6. Η Συμβουλευτική Επιτροπή κρίνει ότι οι οδηγίες περί ολοκληρωμένης πρόληψης και ελέγχου της ρύπανσης και μεγάλων εγκαταστάσεων καύσης δεν είναι κατάλληλες για τον καθορισμό των κριτηρίων επιλεξιμότητας κάθε κλάδου για το σύστημα εμπορίας. Καταρχήν, η συμμετοχή στο σύστημα εμπορίας εκπομπών πρέπει να είναι ελεύθερη για κάθε κλάδο που το επιθυμεί.

14.7. Οι άδειες δεν πρέπει να χορηγούνται με πλειστηριασμό, καθόσον αυτό θα οδηγήσει μόνο σε πρόσθετες δαπάνες για τη μεταποιητική βιομηχανία της ΕΕ χωρίς ωφέλεια για το περιβάλλον. Οι στόχοι πρέπει να συνεκτιμούν τόσο το βαθμό ενεργειακής απόδοσης που έχει ήδη επιτευχθεί όσο και τις δυνατότητες για περαιτέρω βελτίωση (σε χώρες/κλάδους όπου ισχύουν συμφωνίες ενεργειακής απόδοσης, κατά την κατανομή των αδειών πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι στόχοι που έχουν συμφωνηθεί).

14.8. Το ζήτημα της αρχικής κατανομής των αδειών έχει αποφασιστική σημασία για την αποφυγή στρεβλώσεων του ανταγωνισμού. Υπάρχουν διάφορα συστήματα. Πρέπει όμως να παραδεχθούμε ότι, όποια και αν είναι η μέθοδος κατανομής, ποτέ δεν μπορεί να είναι απολύτως δίκαιη. Διαφορετικά δεν θα υπήρχε λόγος εμπορίας των δικαιωμάτων εκπομπών. Ωστόσο, το σύστημα αρχικής κατανομής δεν πρέπει να οδηγήσει σε σοβαρές οικονομικές διαταραχές και στο πάγωμα των επιχειρηματικών επενδύσεων και πρέπει να εξασφαλίσει την αναγκαία ευελιξία στην αγορά των αδειών.

14.9. Οι στόχοι και τα συστήματα εμπορίας εκπομπών δεν πρέπει να καθοριστούν κατά τρόπο που θα εμποδίζει την επέκταση της μεταποιητικής βιομηχανίας της ΕΕ τόσο σε όγκο όσο και σε προστιθέμενη αξία.

14.10. Κατά τον καθορισμό ανώτατων τιμών για εκπομπές CO2 πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η πρόσθετη κατανάλωση ενέργειας που θα προκύπτει από τη συμμόρφωση προς τις διατάξεις που έχουν ως στόχο τον περιορισμό άλλων πηγών εκπομπών.

14.11. Πρέπει να επιτρέπεται η διατήρηση δικαιωμάτων εκπομπών για χρησιμοποίηση σε επόμενα έτη.

15. Το σύστημα εμπορίας της ΕΕ πρέπει, ει δυνατόν, να διαμορφωθεί κατά τρόπο ώστε να είναι συμβατό με ένα συλλογικό σύστημα διεθνούς εμπορίας εκπομπών, καθώς και με τα άλλα ευέλικτα μέσα του πρωτοκόλλου του Κυότο και να είναι σε θέση να συμπεριλάβει όσο το δυνατόν μεγαλύτερο αριθμό τρίτων χωρών χωρίς σοβαρές περιπλοκές ή καθυστερήσεις. Στο πλαίσιο αυτό απαιτείται, μεταξύ άλλων, ένα κοινό διεθνές σύστημα μετρήσεων, ελέγχου, γνωστοποιήσεων και επαλήθευσης. Το γεγονός ότι ορισμένα κράτη μέλη εφαρμόζουν το πρωτόκολλο του Κυότο πριν από άλλα κράτη που το έχουν υπογράψει δυσχεραίνει την επίτευξη της συμβατότητας.

(1) COM(2000) 87 τελικό.

(2) COM(2000) 88 τελικό.