ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ Σχετικά με την πρόοδο των εργασιών όσον αφορά τους κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις που συνδέονται με τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος

1. ΑΝΤΙΚΕΙΜΕΝΟ ΤΗΣ ΕΚΘΕΣΗΣ

Στα συμπεράσματά του το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Σεβίλλης "καλεί την Επιτροπή να υποβάλλει έκθεση στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Κοπεγχάγης σχετικά με την πρόοδο των εργασιών όσον αφορά τις κατευθυντήριες γραμμές για τις κρατικές ενισχύσεις και, αν κρίνεται απαραίτητο, να εγκρίνει τον κανονισμό περί εξαιρέσεων κατά κατηγορίες στον τομέα αυτό". Η παρούσα έκθεση ανταποκρίνεται στο αίτημα αυτό του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Σεβίλλης με βάση την τρέχουσα νομολογία του Δικαστηρίου των ΕΚ.

2. Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΑΝΤΑΓΩΝΙΣΜΟΥ ΣΤΗΝ ΑΝΑΠΤΥΞΗ ΤΩΝ ΥΓΟΣ

Το άρθρο 16 της Συνθήκης ορίζει ότι "υπό την επιφύλαξη των άρθρων 73, 86 και 87, και ενόψει της θέσης που κατέχουν οι υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος στα πλαίσια των κοινών αξιών της Ένωσης καθώς και της συμβολής τους στην προώθηση της κοινωνικής και εδαφικής συνοχής, η Κοινότητα και τα κράτη μέλη, εντός των πλαισίων των αντιστοίχων αρμοδιοτήτων τους, και εντός του πεδίου εφαρμογής της παρούσας συνθήκης, μεριμνούν ούτως ώστε οι υπηρεσίες αυτές να λειτουργούν βάσει αρχών και προϋποθέσεων οι οποίες να επιτρέπουν την εκπλήρωση του σκοπού τους". Δυνάμει του άρθρου 86 της συνθήκης, οι κανόνες ανταγωνισμού έχουν εφαρμογή στις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος στο βαθμό που αυτό δεν εμποδίζει την εκπλήρωση της ιδιαίτερης αποστολής που τους έχει ανατεθεί. Στο πλαίσιο των καθηκόντων της η Επιτροπή απευθύνει προς τα κράτη μέλη τις κατάλληλες οδηγίες ή αποφάσεις, στο βαθμό που είναι αναγκαίο.

Οι υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος (ΥΓΟΣ) εκπληρώνουν θεμελιώδη ρόλο σε όλα τα κράτη μέλη τα οποία, ελλείψει κοινοτικής νομοθεσίας στον τομέα αυτόν, διαθέτουν μεγάλη ελευθερία όσον αφορά τον προσδιορισμό του χαρακτήρα και της έκτασης των δημόσιων υπηρεσιών τις οποίες επιθυμούν να παράσχουν σε συνάρτηση με τις πολιτικές τους επιλογές. Κάθε κράτος μέλος είναι ελεύθερο να αποφασίσει ποιο είναι το καταλληλότερο επίπεδο στο οποίο πρέπει να προσδιοριστούν οι υπηρεσίες τις οποίες έχουν ανάγκη οι πολίτες : κεντρικό, περιφερειακό ή τοπικό.

Η Επιτροπή οφείλει να παράσχει θετική υποστήριξη στην εισαγωγή και την ανάπτυξη ΥΓΟΣ, ιδίως προς το συμφέρον των καταναλωτών, προκειμένου να συμβάλει στην επίτευξη των στόχων του άρθρου 153 της συνθήκης. Είναι προς το συμφέρον όλων να εντάσσονται οι υπηρεσίες αυτές αρμονικά στον κοινωνικοοικονομικό ιστό και να συμβάλλουν στους στόχους της ενίσχυσης της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής, λαμβάνοντας τα μέτρα που είναι απαραίτητα ούτως ώστε να εξασφαλιστεί ότι τα θετικά τους αποτελέσματα δεν ανατρέπονται από έμμεσα αρνητικά αποτελέσματα στις αγορές που είναι ανοικτές στον ανταγωνισμό.

Στο πλαίσιο της εφαρμογής των κανόνων ανταγωνισμού, η Επιτροπή αποβλέπει ουσιαστικά στην επίτευξη τριών στόχων:

- να εξασφαλισθεί η αποτελεσματική λειτουργία των ΥΓΟΣ,

- να εξασφαλισθεί ότι δεν θα χαρακτηρίζονται ως ΥΓΟΣ υπηρεσίες που εκ των πραγμάτων ανήκουν στη σφαίρα του ανταγωνισμού εκτός ΥΓΟΣ και δεν επιδιώκουν στόχο γενικού συμφέροντος,

- να εξασφαλισθεί ότι τα αποκλειστικά δικαιώματα ή χρηματικές αποζημιώσεις που θα χορηγούνται στις επιχειρήσεις που αναλαμβάνουν την παροχή ΥΓΟΣ περιορίζονται σε αυτό που είναι αναγκαίο ούτως ώστε να εξασφαλίζεται η εκπλήρωση της αποστολής ΥΓΟΣ που τους έχει ανατεθεί στις υπόψη αγορές, υπό συνθήκες οικονομικής ισορροπίας. Όταν οι εν λόγω επιχειρήσεις δραστηριοποιούνται και σε άλλες αγορές, πέραν των ΥΓΟΣ, πρέπει να εξασφαλίζεται ότι τα δικαιώματα ή οι αποζημιώσεις που τους παρέχονται για τις ΥΓΟΣ δεν επηρεάζουν αρνητικά τις αγορές εκτός ΥΓΟΣ.

Η επιτυχία της ελευθέρωσης των αγορών απαιτεί τον σαφή προσδιορισμό των κανόνων του παιχνιδιού οι οποίοι πρέπει να τηρούνται από όλους τους ενδιαφερομένους. Οι αποζημιώσεις που δικαιολογημένα λαμβάνουν ορισμένες επιχειρήσεις για την παροχή ΥΓΟΣ δεν πρέπει να συνιστούν πλεονεκτήματα που τους επιτρέπουν να ασκήσουν αθέμιτο ανταγωνισμό σε άλλους πιο αποδοτικούς και ελευθερωμένους τομείς της οικονομίας. Τέτοιες πρακτικές, οι οποίες δεν είναι απαραίτητες για τη λειτουργία των ΥΓΟΣ, βλάπτουν την αποτελεσματική λειτουργία της οικονομίας και αντιβαίνουν το γενικό συμφέρον. Οι επιχειρήσεις που αναλαμβάνουν την παροχή ΥΓΟΣ μπορούν, πάντως, να συμμετάσχουν σε αποδοτικότερες αγορές ή τμήματα αγορών αλλά υπό ίσους όρους με όλες τις υπόλοιπες επιχειρήσεις.

Η Επιτροπή είναι της γνώμης ότι ένα σημαντικό μέρος των προβλημάτων θα μπορούσε να αποφευχθεί εάν υπήρχε μεγαλύτερη διαφάνεια στην ανάθεση των ΥΓΟΣ καθώς και στις σχέσεις μεταξύ των επιχειρήσεων που προσφέρουν τις υπηρεσίες αυτές και των δημοσίων αρχών.

3. ΝΟΜΙΚΗ ΚΑΤΑΣΤΑΣΗ ΟΣΟΝ ΑΦΟΡΑ ΤΙΣ ΑΠΟΖΗΜΙΩΣΕΙΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΠΑΡΟΧΗ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΥΠΗΡΕΣΙΑΣ

Στην έκθεσή της προς το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Σεβίλλης, η Επιτροπή υπογράμμισε τον μη οριστικό χαρακτήρα της νομολογίας του Δικαστηρίου των ΕΚ σχετικά με τις αποζημιώσεις για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας. Στην απόφασή του στην υπόθεση Ferring στις 22 Νοεμβρίου 2001 [1], το Δικαστήριο των ΕΚ θεωρεί ότι οι αποζημιώσεις των οποίων το ύψος δεν υπερβαίνει το ποσό που είναι απαραίτητο για τη λειτουργία των ΥΓΟΣ, δεν παρέχουν πλεονεκτήματα στις αποδέκτριες επιχειρήσεις και ως εκ τούτου δεν συνιστούν κρατικές ενισχύσεις κατά την έννοια της συνθήκης ΕΚ.

[1] Υπόθεση C-53/00

Ενώπιον του Δικαστηρίου, ωστόσο, εκκρεμούν τρεις υποθέσεις, οι οποίες αφορούν εν όλω ή εν μέρει το ίδιο θέμα. Σε μία από αυτές [2], ο Γενικός Εισαγγελέας κ. Lιger προτείνει στο Δικαστήριο να ανατρέψει τη νομολογία που προέκυψε από την υπόθεση Ferring και να θεωρήσει ότι οι αποζημιώσεις δημόσιας υπηρεσίας συνιστούν κρατικές ενισχύσεις ακόμη και όταν αντισταθμίζουν μόνο το κόστος της δημόσιας υπηρεσίας. Στην άλλη υπόθεση [3], ο Γενικός Εισαγγελέας κ. Jacobs προτείνει να γίνει διάκριση μεταξύ δύο κατηγοριών περιπτώσεων ανάλογα με τη φύση του δεσμού που υφίσταται μεταξύ της χορηγούμενης χρηματοδότησης και των επιβαρύνσεων που επιβάλλει το κράτος, αφενός, και με τη σαφήνεια με την οποία προσδιορίζονται οι επιβαρύνσεις αυτές, αφετέρου. Η ανάλυση του κ. Jacobs υιοθετήθηκε από την Γενική Εισαγγελέα κα. Stix-Hackl στην υπόθεση Enirisorse SpA [4].

[2] Υπόθεση C-280/00 Altmark Trans GmbH

[3] Υπόθεση C-126/01 GEMO SA

[4] Συμπεράσματα της 7ης Νοεμβρίου 2002. Κοινές υποθέσεις C-34/01 έως C-38/01

Στην υπόθεση Altmark Trans GmbH, το Δικαστήριο αποφάσισε να επαναλάβει την προφορική διαδικασία και οργάνωσε νέα ακρόαση στις 15 Οκτωβρίου 2002.

Εν αναμονή των αποφάσεων του Δικαστηρίου των ΕΚ στις προαναφερθείσες υποθέσεις, η Επιτροπή εκτιμά ότι δεν είναι δυνατό να οριστικοποιηθεί ένα κείμενο επί του θέματος των αποζημιώσεων δημόσιας υπηρεσίας το οποίο παρέχει την αναμενόμενη από τα κράτη μέλη και τις επιχειρήσεις που έχουν αναλάβει την παροχή ΥΓΟΣ, νομική ασφάλεια. Οι εργασίες, ωστόσο, μπορούν να συνεχιστούν ως προς τα θέματα τα οποία δεν συνδέονται άμεσα με το νομικό χαρακτηρισμό των αποζημιώσεων.

4. ΠΡΟΟΔΟΣ ΤΩΝ ΕΡΓΑΣΙΩΝ ΟΣΟΝ ΑΦΟΡΑ ΤΙΣ ΣΧΕΣΕΙΣ ΜΕΤΑΞΥ ΤΩΝ ΥΓΟΣ ΚΑΙ ΤΩΝ ΚΟΙΝΟΤΙΚΩΝ ΚΑΝΟΝΩΝ ΑΝΤΑΓΩΝΙΣΜΟΥ

Στις 18 Δεκεμβρίου 2002, πρόκειται να πραγματοποιηθεί σύσκεψη με εμπειρογνώμονες των κρατών μελών βάσει ενός εγγράφου εργασίας που συνέταξαν οι υπηρεσίες της Γενικής Διεύθυνσης Ανταγωνισμού. Στόχος είναι η ανταλλαγή απόψεων για θέματα που θα πρέπει αργότερα να πραγματευθεί λεπτομερώς το κείμενο που θα συντάξει η Επιτροπή μετά την παγίωση της νομολογίας του Δικαστηρίου.

Η συζήτηση θα εστιαστεί, συγκεκριμένα, στα ακόλουθα πέντε ερωτήματα :

4.1. Προσδιορισμός των ΥΓΟΣ και ελευθερία των κρατών μελών

Από τη νομολογία του Δικαστηρίου των ΕΚ προκύπτει ότι ελλείψει κοινοτικής νομοθεσίας στον τομέα αυτό, τα κράτη μέλη διαθέτουν μεγάλη διακριτική ευχέρεια ως προς τον προσδιορισμό των ΥΓΟΣ σε συνάρτηση με τις πολιτικές επιλογές τους εφόσον τηρούνται οι γενικές αρχές της Συνθήκης. Η ελευθερία αυτή δεν σημαίνει, πάντως, ότι οποιαδήποτε οικονομική δραστηριότητα δύναται να χαρακτηριστεί ως ΥΓΟΣ. Πρέπει, ωστόσο, να προσδιοριστούν οι στόχοι γενικού συμφέροντος. Είναι σημαντικό να εξεταστεί λεπτομερώς η νομολογία του Δικαστηρίου των ΕΚ στο θέμα αυτό προκειμένου να αυξηθεί η προβλεψιμότητα και η νομική ασφάλεια.

4.2. Πεδίο εφαρμογής των κοινοτικών κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις

Ανεξάρτητα από την εξέλιξη της νομολογίας του Δικαστηρίου των ΕΚ όσον αφορά τον χαρακτηρισμό των αποζημιώσεων δημόσιας υπηρεσίας, είναι σημαντικό να διευκρινιστούν οι όροι υπό τους οποίους οι υπέρ το δέον αποζημιώσεις δύνανται να συνιστούν κρατικές ενισχύσεις. Οι τελευταίες εξελίξεις στη νομολογία και στις αποφάσεις της Επιτροπής θα παρουσιαστούν σε έγγραφο της Επιτροπής κυρίως ως προς τα κριτήρια της οικονομικής δραστηριότητας και του επηρεασμού των εμπορικών συναλλαγών μεταξύ κρατών μελών από τα οποία εξαρτάται η δυνατότητα εφαρμογής των κανόνων της Συνθήκης σε θέματα κρατικών ενισχύσεων.

4.3. Σχέσεις μεταξύ κράτους και επιχειρήσεων που έχουν αναλάβει την παροχή ΥΓΟΣ

Η νομική ασφάλεια επιβάλλει τη μεγαλύτερη δυνατή διαφάνεια στη σχέση μεταξύ των δημοσίων αρχών και των επιχειρήσεων που έχουν αναλάβει την παροχή ΥΓΟΣ. Στο πλαίσιο αυτό, είναι αναγκαίο να προσδιοριστούν σε ένα επίσημο έγγραφο οι αμοιβαίες υποχρεώσεις των επιχειρήσεων και του κράτους που αναθέτει τη δημόσια υπηρεσία π.χ. σε μια σύμβαση.

4.4. Τρόπος επιλογής των επιχειρήσεων που θα αναλάβουν την παροχή ΥΓΟΣ

Τα κράτη μέλη δύνανται να επιλέξουν να παράσχουν ΥΓΟΣ τα ίδια ή να τις αναθέσουν σε επιχειρήσεις. Τα κράτη μέλη οφείλουν να τηρήσουν είτε τις κοινοτικές οδηγίες για τις δημόσιες συμβάσεις όταν η σύμβαση για την ανάθεση της ΥΓΟΣ υπάγεται στο πεδίο εφαρμογής των οδηγιών αυτών, είτε τις γενικές αρχές της Συνθήκης κυρίως όσον αφορά τη διαφάνεια, την ίση μεταχείριση και τον ανταγωνισμό όταν ο τρόπος ανάθεσης της ΥΓΟΣ δεν καλύπτεται από τις προαναφερθείσες οδηγίες για τις δημόσιες συμβάσεις. Το πεδίο εφαρμογής των αρχών αυτών πρέπει να διευκρινιστεί.

4.5. Χρηματοδότηση της δημόσιας υπηρεσίας

Ανεξάρτητα από την εξέλιξη της νομολογίας για τις αποζημιώσεις δημόσιας υπηρεσίας θεωρείται δεδομένο ότι οι αποζημιώσεις υπέρ το δέον, ενδέχεται να συνιστούν κρατικές ενισχύσεις. Ως εκ τούτου είναι σημαντικό να προσδιοριστούν οι μέθοδοι υπολογισμού των αποζημιώσεων αυτών προκειμένου να αποφευχθεί η καταβολή αποζημιώσεων υπέρ το δέον.

Η σύσκεψη της 18ης Δεκεμβρίου 2002 θα είναι μια πρώτη συνάντηση εργασίας με τους εμπειρογνώμονες των κρατών μελών. Μια δεύτερη σύσκεψη θα οργανωθεί όταν υπάρξει πάγια νομολογία του Δικαστηρίου των ΕΚ ούτως ώστε να εξεταστεί η κατάρτιση ενός νέου εγγράφου το οποίο θα πραγματεύεται επίσης το θέμα των αποζημιώσεων δημόσιας υπηρεσίας.