ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ για την εφαρμογή της συστασης του Συμβουλιου της 22ας Δεκεμβρίου 1986 που αφορά την πυρασφάλεια στο υπάρχοντα ξενοδοχεία (86/666/ΕΟΚ)

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Το Συμβούλιο ενέκρινε ομόφωνα στις 22 Δεκεμβρίου 1986 [1] τη σύσταση 86/666/ΕΟΚ που αφορά την πυρασφάλεια στα υπάρχοντα ξενοδοχεία.

[1] ΕΕ L 384, 31.12.1986, σελ. 60-68.

Στόχος της σύστασης ήταν να καθορίσει ένα ελάχιστο επίπεδο ασφάλειας για το σύνολο των ξενοδοχείων στην Κοινότητα, λαμβάνοντας υπόψη το δικαίωμα των ατόμων που μεταβαίνουν για διαμονή σε άλλα κράτη έξω από τη χώρα καταγωγής τους να απολαύουν επαρκούς προστασίας και να γνωρίζουν την έκταση της προστασίας αυτής.

Η σύσταση σημείωνε ότι παρά τις διαφορές και τους οικονομικούς, τεχνικούς και αρχιτεκτονικούς περιορισμούς, θα ήταν δυνατόν να καθοριστεί ένα ελάχιστο επίπεδο ασφάλειας προς επίτευξη στο σύνολο των υπαρχόντων ξενοδοχείων εφόσον προβλέπεται η κατάλληλη -μέσα σε λογικά όρια- προθεσμία ώστε να μη συμβιβαστεί ο στόχος της σύστασης.Τα κράτη μέλη κλήθηκαν - στο μέτρο που η ισχύουσα νομοθεσία κρίνεται ελλιπής - να λάβουν όλα τα απαιτούμενα μέτρα για την εγγύηση του επιπέδου ασφάλειας που προβλέπει η σύσταση. Το εν λόγω επίπεδο καθορίζεται από τους στόχους προς επίτευξη μέσω της εφαρμογής κατευθυντήριων γραμμών τεχνικού χαρακτήρα. Επιπλέον συνεστήθη στα κράτη μέλη να ενημερώσουν την Επιτροπή εντός διετίας για τα μέτρα που εγκρίθηκαν από αυτή την άποψη και για αυτά που προβλέπονται για την επόμενη πενταετία.

Η παρούσα έκθεση της Επιτροπής παρουσιάζει τις διαθέσιμες πληροφορίες για τον αντίκτυπο των μέτρων που ελήφθησαν σύμφωνα με τις απαιτήσεις της σύστασης στα κανονιστικά συστήματα των κρατών μελών, όπως και στην πράξη, και εκθέτει την προβλεπόμενη κατεύθυνση για την συνέχεια των δραστηριοτήτων σε ό,τι αφορά το θέμα. Η παρούσα έκθεση βασίζεται κυρίως σε μελέτη που καταρτίστηκε συγκεκριμένα για την εξακρίβωση της ερμηνείας και της θέσπισης από τα κράτη μέλη των μέτρων που επιβάλλονται σύμφωνα με τις απαιτήσεις της σύστασης, και σε έρευνα που διεξήγαγε η Επιτροπή στις αρχές των κρατών μελών. Λαμβάνει επίσης υπόψη τις παρατηρήσεις και τις πληροφορίες που υποβλήθηκαν από ορισμένους τουριστικούς φορείς.

Συνεπώς, στόχος είναι η ενημέρωση βάσει των διαθέσιμων πληροφοριών και ιδίως η δρομολόγηση συζήτησης προβληματισμού για να προσδιοριστεί σε ποιο βαθμό επιτεύχθηκαν οι στόχοι της σύστασης και εάν απαιτούνται συμπληρωματικές ενέργειες.

2. ΙΣΤΟΡΙΚΟ

Προτού να εγκριθεί η σύσταση, ορισμένα κράτη μέλη δεν διέθεταν ειδικές κανονιστικές ρυθμίσεις για την πυρασφάλεια σε όλα τα ξενοδοχεία. Ακόμα και στις περιπτώσεις που υπήρχαν θεσπισμένες ρυθμίσεις, ήταν συχνά ατελείς ή διασκορπισμένες σε διάφορα κείμενα και δεν ήταν πάντα πλήρως εξασφαλισμένη η τήρησή τους. Κρίθηκε αναγκαίος ο καθορισμός ενός ελάχιστου επίπεδου πυρασφάλειας για το σύνολο των υπαρχόντων ξενοδοχείων στο έδαφος της Κοινότητας, λαμβανομένης υπόψη της αυξανόμενης ανάπτυξης του τουρισμού και των εμπορικών ταξιδιών.

Η επιλογή του νομικού μέσου, η σύσταση του Συμβουλίου, υπαγορεύτηκε από την ανάγκη να ληφθεί υπόψη η πολυπλοκότητα του προβλήματος και η ποικιλία των καταστάσεων που έχουν παρατηρηθεί, καθώς και από την πολυμορφία των εθνικών κανονιστικών πλαισίων σε ό,τι αφορά το θέμα. Οι πτυχές που καλύπτονται από τις ελάχιστες διατάξεις τεχνικού χαρακτήρα που περιλαμβάνονται στο παράρτημα αποτέλεσαν στην πράξη το αντικείμενο, σε πολλά κράτη μέλη, προτύπων και κανονιστικών ρυθμίσεων, των οποίων οι διατάξεις είχαν ένα πεδίο εφαρμογής στο οποίο τα ξενοδοχεία δεν αποτελούσαν συγκεκριμένη πτυχή.

Δεδομένου ενός τόσο εκτεταμένου νομοθετικού και ρυθμιστικού συνόλου και λαμβανομένης υπόψη της φύσης των προβλημάτων που προκύπτουν, η επιλογή επικεντρώθηκε σε μια σύσταση που -με τις ελάχιστες τεχνικές προδιαγραφές της- αποτέλεσε έναν οδηγό μέτρων προς λήψη ώστε να γίνουν ασφαλή τα υπάρχοντα ξενοδοχεία, καθιστώντας παράλληλα δυνατή την προσαρμογή στην ποικιλομορφία των καταστάσεων που προκύπτουν με τη μεγαλύτερη δυνατή ευελιξία .

Τον Μάιο του 1994, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, ελλείψει πληροφοριών για την εφαρμογή της σύστασης και θεωρώντας ότι η έλλειψη περιοριστικών κοινοτικών προτύπων θα έχει ως συνέπεια να μην εξουδετερώνονται οι κίνδυνοι, κάλεσε την Επιτροπή - με ψήφισμα - να του υποβάλει πρόταση οδηγίας βάσει της ισχύουσας σύστασης και όσον αφορά την πυρασφάλεια των ξενοδοχείων [2].

[2] ΕΕ C 205, 25.7.1994, σελ. 163.

3. ΣΥΣΤΑΣΗ 86/666/ΕΟΚ

Η σύσταση λαμβάνει υπόψη το δικαίωμα των καταναλωτών και του προσωπικού στους χώρους εργασίας για προστασία της ασφάλειάς τους κατά του κινδύνου πυρκαγιάς στα ξενοδοχεία. Διατυπώνει μια σειρά αρχών και απαιτήσεων βάσει των οποίων τα κράτη μέλη καλούνται να θεσπίσουν τις κατάλληλες διατάξεις για την εγγύηση της πυρασφάλειας.

Ο κύριος στόχος της πυρασφάλειας στα υπάρχοντα ξενοδοχεία είναι να μειώνει τον κίνδυνο εκδήλωσης πυρκαγιάς, να εμποδίζει τη διάδοση της φωτιάς και του καπνού, να επιτρέπει την εκκένωση των κτιρίων από τους ένοικους και την επέμβαση των ομάδων διάσωσης.

Για την επίτευξη του στόχου αυτού, η σύσταση επισημαίνει τις απαιτούμενες προφυλάξεις. Οι εν λόγω προφυλάξεις αφορούν ιδίως τη διαρρύθμιση και την προσβασιμότητα των εξόδων και οδών κινδύνου, τη σταθερότητα του κτιρίου, τη χρήση εύφλεκτων υλικών, την ασφάλεια της λειτουργίας του τεχνικού εξοπλισμού και των συσκευών, τα μέσα συναγερμού, τις οδηγίες ασφάλειας και τα σχεδιαγράμματα των χώρων, τον εξοπλισμό πρώτης ανάγκης, την εκπαίδευση και την παροχή οδηγιών στο προσωπικό.

Για τα ξενοδοχεία που μπορούν να υποδεχθούν τουλάχιστον 20 διερχόμενους ξένους, συνίσταται στα κράτη μέλη να λαμβάνουν υπόψη τις κατευθυντήριες γραμμές τεχνικού χαρακτήρα που περιλαμβάνονται στο παράρτημα της σύστασης.

Εάν κάποια από τις διατάξεις των κατευθυντήριων γραμμών τεχνικού χαρακτήρα δεν μπορεί να εφαρμοστεί για λόγους οικονομικούς, τεχνικούς -συμπεριλαμβανομένων των αντισεισμικών- ή αρχιτεκτονικούς, η σύσταση ορίζει ότι η εναλλακτική λύση που θα επιλεχθεί πρέπει να εξασφαλίζει την τήρηση του ελάχιστου ορίου ασφαλείας, συνολικά λαμβανομένου, που επιδιώκεται με τις κατευθυντήριες γραμμές τεχνικού χαρακτήρα.

Για τα ξενοδοχεία που μπορούν να υποδεχθούν λιγότερους από 20 διερχόμενους ξένους, τα κράτη μέλη καλούνται να λάβουν τα πλέον ενδεδειγμένα μέτρα προκειμένου να εγγυηθούν την ασφάλειά τους.

Τέλος, η σύσταση ορίζει ότι η συμμόρφωση με το ελάχιστο προβλεπόμενο επίπεδο ασφάλειας είναι ουσιώδης για τη βιωσιμότητα της εκμετάλλευσης και ότι είναι απαραίτητο να υπόκεινται τα ξενοδοχεία σε περιοδικό έλεγχο.

Πιο συγκεκριμένα, οι κατευθυντήριες γραμμές τεχνικού χαρακτήρα ταξινομούν τις αναγκαίες προφυλάξεις σε οκτώ βασικούς τομείς ασφάλειας:

- Έξοδοι και οδοί κινδύνου

Οι διατάξεις αφορούν πτυχές όπως ο σχεδιασμός, η διαρρύθμιση, η επισήμανση και η προσβασιμότητα. Αφορούν μεταξύ άλλων τις πόρτες (κατεύθυνση ανοίγματος, κλπ.), την ύπαρξη εμποδίων, τον αριθμό κλιμάκων και την μέγιστη απόσταση που πρέπει να καλυφθεί μέχρι τις σκάλες, το μέγιστο μήκος των τμημάτων διαδρόμων χωρίς έξοδο, κλπ.

- Χαρακτηριστικά κατασκευής

Η αντίσταση των φερόντων στοιχείων και των δαπέδων των κτιρίων στη φωτιά, ο περιτοιχισμός των κλιμάκων, κλπ., καλύπτεται συναρτήσει του αριθμού των ορόφων. Η αντίσταση στη φωτιά λαμβάνεται επίσης υπόψη για τα διάφορα είδη των εσωτερικών χωρισμάτων (τοίχοι, πόρτες, κλπ.).

- Επενδύσεις των χωρισμάτων και διακοσμήσεις

Ανάλογα με τα εξεταζόμενα μέρη (έξοδοι κινδύνου, διάδρομοι, κλπ.) λαμβάνεται υπόψη η αντίσταση των επενδύσεων των χωρισμάτων και των διακοσμήσεων στη φωτιά.

- Ηλεκτρικός φωτισμός

Οι διατάξεις αφορούν τόσο τα χαρακτηριστικά του συστήματος κύριου φωτισμού όσο και του συστήματος φωτισμού ασφαλείας.

- Εγκαταστάσεις θέρμανσης

Λαμβάνονται υπόψη τα συστήματα κεντρικής θέρμανσης και τα ατομικά σώματα, όπως και τα χαρακτηριστικά ασφάλειας ώστε να αποφεύγεται η εκδήλωση και η εξάπλωση πυρκαγιάς, η διάθεση ειδικών χώρων για ορισμένα λεβητοστάσια, οι μηχανισμοί κλεισίματος της παροχής καύσιμων, η ενδεχόμενη αποθήκευση καύσιμων, ή ακόμα, πχ., η συντήρηση και η ενημέρωση σε ό,τι αφορά τα ατομικά θερμαντικά σώματα.

- Συστήματα εξαερισμού

Οι διατάξεις αφορούν τους διακόπτες των συστημάτων εξαερισμού, τη θέση τους και την αναγνώρισή τους, ώστε να αποφεύγεται ιδίως η διάδοση πυρκαγιάς, αερίων και καπνών.

- Πυροσβεστικός εξοπλισμός, συστήματα συναγερμού και ειδοποίησης

Οι διατάξεις αφορούν για παράδειγμα τον πυροσβεστικό εξοπλισμό πρώτης ανάγκης (ύπαρξη πυροσβεστήρων, θέση και προσβασιμότητα, συντήρηση, κλπ.), την ύπαρξη και τα χαρακτηριστικά του ηχητικού συστήματος συναγερμού, τη δυνατότητα ειδοποίησης των υπηρεσιών άμεσης βοήθειας, τις οδηγίες προς το προσωπικό σε περιπτώσεις πρώτης ανάγκης (εκπαίδευση και εξάσκηση).

- Οδηγίες ασφάλειας

Οι κατευθυντήριες γραμμές αφορούν ιδίως το περιεχόμενο και την ευκρίνεια των οδηγιών για τα μέτρα προς λήψη σε περίπτωση πυρκαγιάς, των διάφορων σχεδιαγραμμάτων και των οδηγιών εκκένωσης.

4. ΑΛΛΕΣ ΣΧΕΤΙΚΕΣ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΕΣ ΔΙΑΤΑΞΕΙΣ

Παρά το γεγονός ότι η πυρασφάλεια γενικότερα υπάγεται ιδίως στην αρμοδιότητα των κρατών μελών, μετά από την έγκριση της σύστασης 86/666/ΕΟΚ διάφορες κοινοτικές πρωτοβουλίες ήρθαν να συμπληρώσουν και να υποστηρίξουν τις προσπάθειες που καταβάλλονται σε εθνικό επίπεδο, και δη να καταστήσουν εν μέρει υποχρεωτική την τήρηση ορισμένων διατάξεων της σύστασης (όπως π.χ. τα σημεία 2.2. - σταθερότητα του κτιρίου και 2.3. - ύπαρξη εύφλεκτων υλικών). Οι σημαντικότερες διατάξεις σε σχέση με την πυρασφάλεια των ξενοδοχείων περιλαμβάνουν την οδηγία 89/106/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1988, [3] για την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών όσον αφορά τα προϊόντα του τομέα των δομικών κατασκευών, και η οδηγία 89/654/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 30ης Νοεμβρίου 1989, [4] για την ασφάλεια και την υγεία στους χώρους εργασίας.

[3] ΕΕ L 40, 11.2.1989, σελ. 12-26.

[4] ΕΕ L 393, 30.12.1989, σελ. 1-12.

Στο πλαίσιο της οδηγίας 89/106/ΕΟΚ όσον αφορά τα προϊόντα του τομέα των δομικών κατασκευών, μια από τις βασικές απαιτήσεις αφορά συγκεκριμένα την πυρασφάλεια (σταθερότητα των φερόντων στοιχείων του έργου, περιορισμός της γένεσης και της εξάπλωσης της φωτιάς και του καπνού στο εσωτερικό του έργου, περιορισμός της εξάπλωσης της φωτιάς στο εξωτερικό του έργου, δυνατότητα να εγκαταλείψουν οι ένοικοι το έργο σώοι ή να διασωθούν, ασφάλεια των ομάδων διάσωσης). Στο πλαίσιο της εν λόγω οδηγίας, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Τυποποίησης (CEN) καταρτίζει με εντολή της Επιτροπής εναρμονισμένα πρότυπα για την πυρασφάλεια των προϊόντων του τομέα των δομικών κατασκευών, των οποίων η τήρηση από τον κατασκευαστή συνεπάγεται συμμόρφωση με τις απαιτήσεις της οδηγίας περί πυρασφάλειας. Η εν λόγω οδηγία, που συμπληρώνεται από τα κατάλληλα πρότυπα, μπορεί να συμβάλει στην αύξηση της πυρασφάλειας των νέων ή ανακαινισμένων ξενοδοχείων σε ό,τι αφορά το είδος των προϊόντων που χρησιμοποιούνται για την κατασκευή ή την μετατροπή τους.

Ομοίως, η οδηγία 89/654/ΕΟΚ προβλέπει για τους εργοδότες την υποχρέωση να καλύπτουν τις ελάχιστες προδιαγραφές ασφάλειας και υγείας στους χώρους εργασίας. Από τότε που τέθηκε σε ισχύ τα ξενοδοχεία ως χώροι εργασίας καλύπτονται συνεπώς από τις διατάξεις που αφορούν την πρόληψη, την ανίχνευση και την καταπολέμηση της πυρκαγιάς (τα κράτη μέλη που έπρεπε να συμμορφωθούν με αυτήν πριν από τις 31.12.1992 στο σύνολό τους ενέκριναν και κοινοποίησαν στην Επιτροπή τα μέτρα για τη μεταφορά της οδηγίας).

Ορισμένες άλλες διατάξεις συμβάλλουν άμεσα ή έμμεσα στην πυρασφάλεια την ξενοδοχείων. Αυτή είναι, για παράδειγμα, η περίπτωση της οδηγίας 73/23/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 19ης Φεβρουαρίου 1973, [5] σχετικά με την προσέγγιση των νομοθεσιών των κρατών μελών των αναφερομένων στο ηλεκτρολογικό υλικό που προορίζεται να χρησιμοποιηθεί εντός ορισμένων ορίων τάσεως, ή της οδηγίας 95/16/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Ιουνίου 1995, [6] σχετικά με την προσέγγιση των νομοθεσιών των κρατών μελών για τους ανελκυστήρες.

[5] ΕΕ L 77, 26.3.1973, σελ. 29-33.

[6] ΕΕ L 213, 7.9.1995, σελ. 1-31.

5. ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΗΣ ΣΥΣΤΑΣΗΣ ΑΠΟ ΤΑ ΚΡΑΤΗ ΜΕΛΗ

Η Επιτροπή έλαβε ορισμένες πρωτοβουλίες ώστε να εξασφαλίσει την παρακολούθηση της εφαρμογής από τα κράτη μέλη της σύστασης και των κατευθυντήριων γραμμών της. Προέβη ιδίως στην ανάθεση μελέτης για την εφαρμογή της σύστασης, και στη διεξαγωγή έρευνας στις αρμόδιες εθνικές αρχές για την αξιολόγηση του αντίκτυπου της σύστασης.

Η εν λόγω παρακολούθηση στοχεύει ιδίως να απαντήσει στα ερωτήματα που τέθηκαν από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο σε ό,τι αφορά την συγκεκριμένη εφαρμογή της σύστασης από τα κράτη μέλη.

α) Μελέτη [7]

[7] Μελέτη που ολοκληρώθηκε το 1996 για την πυρασφάλεια των ξενοδοχείων και των καταλυμάτων της Ευρωπαϊκής Κοινότητας - APAVE, 734 σελίδες στη γαλλική γλώσσα. Η εν λόγω μελέτη, που βρίσκεται στη διάθεση των ενδιαφερόμενων μερών κατόπιν αιτήματος, στόχευε ιδίως να εξετάσει την εφαρμογή της σύστασης στο πλαίσιο των διατάξεων που εφαρμόζονται από τα κράτη μέλη. Η μελέτη είχε συμπληρωματικό και ενημερωτικό χαρακτήρα και παρουσίαζε επίσης τα αποτελέσματα έρευνας για την εφαρμογή της σύστασης. Δεδομένου του περιορισμένου δείγματος που χρησιμοποιήθηκε (1213 συμπληρωμένα ερωτηματολόγια), η Επιτροπή επέλεξε να μην χρησιμοποιήσει τα εν λόγω αποτελέσματα στο πλαίσιο της παρούσας έκθεσης.

Μια μελέτη, που καταρτίστηκε για λογαριασμό της Επιτροπής, είχε ως κύριο στόχο να εξακριβώσει ότι κάθε κράτος μέλος ερμήνευσε σωστά και μετέφερε στο εθνικό του δίκαιο το σύνολο των προδιαγραφών που περιλαμβάνονται στη σύσταση 86/666/ΕΟΚ. Ως εκ τούτου, τα διάφορα εθνικά νομοθετικά κείμενα αντιπαρατέθηκαν με τις απαιτήσεις της σύστασης.

Από την έκθεση που υποβλήθηκε στην Επιτροπή το 1996 διαπιστώνονται τα εξής:

- "Τα στοιχεία της σύστασης σχεδόν σε όλες τις περιπτώσεις ενσωματώνονται στις εθνικές διατάξεις και μπορούν, ως εκ τούτου, να θεωρηθούν ως ελάχιστα κριτήρια που πληρούνται απολύτως ή και με το παραπάνω στις περισσότερες περιπτώσεις."

- "Όταν οι διατάξεις δε διακρίνονταν για την ποιότητά τους, η σύσταση είχε σημαντικά αποτελέσματα, δεδομένου ότι στις περισσότερες περιπτώσεις μεταφέρθηκε ως έχει στην εθνική νομοθεσία".

- "Το ήμισυ των κρατών μελών της Κοινότητας δεν έκανε δεκτά τα μέτρα με αναδρομική ισχύ. Τα εν λόγω μέτρα λαμβάνονται υπόψη μόνον κατά τη διάρκεια εργασιών αλλαγής της διαρρύθμισης για λόγους μετατροπής ή επέκτασης."

Από τα παραπάνω εξάγεται το συμπέρασμα ότι ο αντίκτυπος της σύστασης στις εθνικές νομοθεσίες εξαρτάται από μεγάλο μέρος από το ήδη υπάρχον επίπεδο προστασίας κατά τη στιγμή έγκρισης της σύσταση. Ορισμένα κράτη μέλη (Γερμανία, Αυστρία, Ισπανία, Δανία, Φινλανδία, Ηνωμένο Βασίλειο, Λουξεμβούργο και Κάτω Χώρες) [8] επέλεξαν να περιορίσουν την εφαρμογή των διατάξεων της σύστασης στα νέα ξενοδοχεία, ή στα παλαιά κατά τη διάρκεια εργασιών αλλαγής της διαρρύθμισης, μετατροπής ή επέκτασης. Κατά συνέπεια, οι διατάσεις που εφαρμόζονται στα ήδη υπάρχοντα ξενοδοχεία στα κράτη μέλη είναι ανομοιογενείς και δεν καθιστούν δυνατή την άντληση μονοσήμαντων συμπερασμάτων για το βαθμό επίτευξης των στόχων της σύστασης.

[8] Η περίπτωση της Γαλλίας απαιτεί μια διευκρίνηση: καθώς οι εγκαταστάσεις της 2ης ομάδας (χωρητικότητα μεταξύ 20 και 100 ατόμων) δεν κάλυπταν το ελάχιστο επίπεδο πυρασφάλειας δυνάμει της σύστασης, υποχρεώθηκαν να συμμορφωθούν πριν από τις 25.8.1995. Αντίθετα, σε ότι αφορά τις εγκαταστάσεις της 1ης ομάδας (χωρητικότητα μεγαλύτερη των 100 ατόμων), δεν ίσχυσε η εν λόγω υποχρέωση καθώς η εν λόγω κατηγορία τηρούσε ήδη με το παραπάνω τις ελάχιστες απαιτήσεις της σύστασης για περισσότερα από είκοσι έτη.

β) Έρευνα στις αρμόδιες εθνικές αρχές

Δεδομένου του πρωταρχικού ρόλου των αρμόδιων αρχών των κρατών μελών τόσο στο πλαίσιο της παρακολούθησης της αγοράς, όσο και στο πλαίσιο της παρακολούθησης της εφαρμογής των ισχυουσών εθνικών νομοθετικών διατάξεων, η Επιτροπή με τη συνεργασία τους ανέλαβε να εξακριβώσει τον συγκεκριμένο αντίκτυπο της σύστασης, ιδίως βάσει ενός ερωτηματολογίου που τους υποβλήθηκε κατά τη διάρκεια του 2000.

Οι απαντήσεις που διαβιβάστηκαν είχαν ως αποτέλεσμα τις ακόλουθες διαπιστώσεις:

- Όλα τα κράτη μέλη θεωρούν ότι έχουν λάβει υπόψη τις κατευθυντήριες γραμμές της σύστασης. Διαπιστώθηκαν διάφορα επίπεδα προσαρμογής, λαμβανομένου υπόψη του επιπέδου προστασίας που ήδη παρέχουν οι εθνικές νομοθεσίες.

- Όλα τα κράτη μέλη διαθέτουν μηχανισμούς ελέγχου. Οι εν λόγω μηχανισμοί ενδέχεται ωστόσο να παρουσιάζουν ιδιαιτερότητες και διαφορετικά επίπεδα αποτελεσματικότητας συναρτήσει του περιεχομένου, του μεγέθους και της συχνότητάς τους.

- Όλα τα κράτη μέλη θεωρούν ότι διαθέτουν κανονιστικές ρυθμίσεις που προσφέρουν ικανοποιητικό επίπεδο ασφάλειας για τους σχετικούς κινδύνους και κανένα κράτος δε θέτει θέμα σχετικά με την εφαρμογή της σύστασης από άλλα κράτη μέλη.

- Περίπου το ήμισυ των κρατών μελών, χωρίς να αμφισβητεί τη σύσταση ως έχει, εκτιμά ότι θα ήταν σκόπιμο να δρομολογηθεί ένας προβληματισμός για το ενδεχόμενο της ενημέρωσης των προδιαγραφών της, ιδίως σε ό,τι αφορά τις κατευθυντήριες γραμμές τεχνικού χαρακτήρα.

γ) Άλλες πηγές πληροφοριών

Τέλος, αξίζει να σημειωθεί ότι η Επιτροπή έλαβε από ορισμένες ενώσεις καταναλωτών και τουριστικών φορέων διατυπωμένες θέσεις που εκθέτουν ανησυχίες για τον τρόπο με τον οποίο η σύσταση εφαρμόζεται στην πράξη σε ορισμένα κράτη μέλη.

Ένα θέμα που προκαλεί ανησυχίες στους εν λόγω τουριστικούς φορείς είναι το γεγονός ότι η οδηγία 90/314/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 13ης Ιουνίου 1990, για τα οργανωμένα ταξίδια και τις οργανωμένες διακοπές και περιηγήσεις [9] καθιστά υπεύθυνο τον διοργανωτή του ταξιδιού για την ασφάλεια των ταξιδιωτών, ενώ σε ό,τι αφορά την πυρασφάλεια των ξενοδοχείων δεν ισχύει σε κοινοτικό επίπεδο καθορισμένη νομική υποχρέωση ασφάλειας, αλλά επισημαίνονται διάφορες καταστάσεις των οποίων η αξιολόγηση εξαρτάται από τους διοργανωτές των ταξιδιών.

[9] ΕΕ L 158, 23.6.1990, σελ. 59-64.

Η Επιτροπή έλαβε πολύ πρόσφατα μια έκθεση που καταρτίσθηκε για τον φορέα « Federation of Tour Operators » του Ηνωμένου Βασιλείου [10]. Η εν λόγω έκθεση περιλαμβάνει επεξεργασία και συγκεφαλαιωτική παρουσίαση των στοιχείων που συγκέντρωσαν τουριστικοί φορείς του Ηνωμένου Βασιλείου σε 10 κράτη μέλη σε διάφορες περιόδους και για διάφορα είδη καταλυμάτων. Η εν λόγω έκθεση δεν αποτέλεσε το αντικείμενο εξέτασης από τα σχετικά κράτη μέλη. Καταλήγει σε σημαντικές ελλείψεις στην πρακτική εφαρμογή των κατευθυντήριων γραμμών της σύστασης σε πολλά κράτη μέλη. Ωστόσο, καθώς δεν πραγματοποιούνται ανεξάρτητες, πρόσφατες και ομοιογενείς επαληθεύσεις, είναι αδύνατον να εξακριβωθεί σε ποιο βαθμό τα συμπεράσματα της εν λόγω έκθεσης είναι αντιπροσωπευτικά της σημερινής γενικής κατάστασης στην Κοινότητα.

[10] "European Hotel Fire Safety, An Analysis of the Implementation and Impact of the 1986 Recommendation on Fire Safety in Existing Hotels". A report by Stewart Kidd.

6. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ

α) Η προσαρμογή των εθνικών νομοθεσιών στη σύσταση

Λαμβανομένων υπόψη των πληροφοριών που συγκεντρώθηκαν (μελέτη / έρευνα,), η Επιτροπή διαπιστώνει ότι ο αντίκτυπος της σύστασης στις εθνικές νομοθεσίες εξαρτάται από διάφορους παράγοντες:

- από το ήδη υπάρχον επίπεδο προστασίας σε ορισμένα κράτη εφόσον έχει εγκριθεί η σύσταση. Όσο πιο ελλιπής πλήρης είναι η εθνική νομοθεσία, τόσο σημαντικότερος θα είναι ο αντίκτυπος.

- από τον τρόπο με τον οποίο οι απαιτήσεις της σύστασης ενσωματώθηκαν στην εθνική νομοθεσία. Ως εκ τούτου, από την άποψη της ισχύουσας νομοθεσίας μετά την έγκριση της σύστασης 86/666/ΕΟΚ, οι κατευθυντήριες γραμμές τεχνικού χαρακτήρα μπορούν να θεωρηθούν ως ελάχιστα κριτήρια που πληρούνται απολύτως ή και με το παραπάνω, στις περισσότερες περιπτώσεις, από την ισχύουσα εθνική νομοθεσία. Ωστόσο, σύμφωνα με τη μελέτη, διάφορα κράτη μέλη - βάσει της αρχής της εφαρμογής της ισχύουσας νομοθεσίας τη στιγμή της κατασκευής - έλαβαν υπόψη τις κατευθυντήριες γραμμές τεχνικού χαρακτήρα ιδίως κατά τη διάρκεια των εργασιών αλλαγής της διαρρύθμισης, μετατροπής ή επέκτασης των ήδη υπαρχόντων ξενοδοχείων κατά την έγκριση της σύστασης, και όχι μόνο για τις κατασκευές που ακολούθησαν την έγκρισή της.

- από πιθανές εναλλακτικές λύσεις, που επιλέγονται στις περιπτώσεις που προβλέπει η σύσταση, εφόσον δεν μπορούν να εφαρμοστούν οι κατευθυντήριες γραμμές τεχνικού χαρακτήρα.

Ως εκ τούτου, εξάγεται το συμπέρασμα ότι σε ορισμένα κράτη μέλη η προσαρμογή των κανονιστικών ρυθμίσεων στις απαιτήσεις της σύστασης πραγματοποιήθηκε μόνο εν μέρει.

β) Η κατάσταση επί τόπου

Σύμφωνα με εκτιμήσεις της Eurostat [11], απαριθμούνται στην Ευρωπαϊκή Ένωση περισσότερα από 180.000 ξενοδοχεία και παρόμοια καταλύματα, με σύνολο 8,9 εκατομμυρίων κλινών (μέσος όρος 48 κλινών ανά κατάλυμα), και οι τουρίστες καλύπτουν περίπου το 45% των διανυκτερεύσεων σε κοινοτικά ξενοδοχεία. Δεδομένης της διάστασης, της ποικιλίας και της πολυπλοκότητας του τομέα, η σύσταση - μαζί με άλλες κοινοτικές νομοθετικές διατάξεις (βλέπε σημείο 4) - συνέβαλε συνολικά σε άνοδο του επιπέδου ασφαλείας που προσεγγίζει περισσότερο το ζητούμενο συνολικό επίπεδο. Ωστόσο, η μερική εφαρμογή της σύστασης από ορισμένα κράτη μέλη δημιουργεί μια ποικιλία καταστάσεων με αποτέλεσμα τη μείωση της δυνατότητας σύγκρισης μεταξύ των κρατών που εφαρμόζουν τη σύσταση σε όλα τα ξενοδοχεία και αυτών που επέλεξαν να την εφαρμόσουν μόνο στις νέες εγκαταστάσεις ή κατά τη διάρκεια των εργασιών αλλαγής της διαρρύθμισης, μετατροπής ή επέκτασης των παλαιών εγκαταστάσεων. Επιπλέον, η έλλειψη σαφών, ομοιογενών και ανεξάρτητων πληροφοριών σε ό,τι αφορά την συγκεκριμένη εφαρμογή και την αποτελεσματικότητα των περιοδικών ελέγχων που απαιτεί η σύσταση, αποτελεί εμπόδιο για την πλήρη εκτίμηση της κατάστασης.

[11] Eurostat, "Panorama of European Business, 1999", CA-25-99-043-EN-C.

Συνεπώς εξάγεται το συμπέρασμα ότι -ενώ η σύσταση 86/666/ΕΟΚ συνέβαλε σε πολλές περιπτώσεις στη βελτίωση του επιπέδου ασφάλειας- ο στόχος της εξασφάλισης ότι, χάρη σε ένα κοινοτικό μέσο, ο καταναλωτής μπορεί να γνωρίζει και να υπολογίζει σε ένα ελάχιστο επίπεδο ασφάλειας που ορίζεται σαφώς και εφαρμόζεται σε ολόκληρη την ΕΕ, δεν επιτεύχθηκε πλήρως. Ιδίως, λαμβανομένης υπόψη της περιορισμένης εφαρμογής από ορισμένα κράτη μέλη στα νεόδμητα ξενοδοχεία ή κατά την εκτέλεση εργασιών. Αυτό δεν πρέπει να ερμηνευθεί ως υπόνοια της ύπαρξης συγκεκριμένων κινδύνων σε ορισμένα κράτη μέλη και σε ορισμένες κατηγορίες ξενοδοχείων. Ωστόσο, ελλείψει ολοκληρωμένων, πρόσφατων και ομοιογενών πληροφοριών, εξακολουθεί να υπάρχει αβεβαιότητα σε ό,τι αφορά τη σημερινή πρακτική εφαρμογή των διατάξεων που στοχεύουν στην εγγύηση των στόχων της σύστασης.

γ) Οι προσανατολισμοί για ενδεχόμενη συνέχιση των δραστηριοτήτων στον τομέα της ασφάλειας των ξενοδοχείων

Η Επιτροπή εκτιμά ότι οι ιδιαιτερότητες του τομέα (πολυπλοκότητα, ποικιλία καταστάσεων και εθνικών ρυθμιστικών πλαισίων) που κινητοποίησαν την επιλογή μιας σύστασης ως νομικού μέσου, δικαιολογούν τη διατήρηση μιας ευέλικτης προσέγγισης. Μια άκαμπτη εναρμόνιση των τεχνικών προδιαγραφών που εφαρμόζονται σε όλα τα υπάρχοντα ξενοδοχεία της Κοινότητας προφανώς δεν αντιπροσωπεύει μια βιώσιμη λύση. Επιπλέον, ο πολλαπλασιασμός την κοινοτικών ρυθμίσεων για συγκεκριμένες πτυχές της ασφάλειας ορισμένων υπηρεσιών δεν αποτελεί κατ' αρχήν επιθυμητή και αποτελεσματική προσέγγιση.

Ωστόσο, ενδείκνυται -υπό το φως των προαναφερθέντων συμπερασμάτων- να προβλεφθεί συνέχιση των δραστηριοτήτων για την πυρασφάλεια των ξενοδοχείων.

Η Επιτροπή εκτιμά ότι κατ' αρχήν ενδείκνυται η συγκέντρωση πιο ολοκληρωμένων και συγκρίσιμων τεκμηριωμένων πληροφοριών ως βάσης για τον προσδιορισμό της φύσης και της ακριβούς εμβέλειας των προβλημάτων που ενδέχεται να προκύψουν όσον αφορά τα μέτρα πυρασφάλειας που εφαρμόζονται στα ξενοδοχεία.

Στη συνέχεια, θα πρέπει να δρομολογηθεί σε βάθος συζήτηση προβληματισμού με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και τα κράτη μέλη ώστε να εκτιμηθεί σε ποιο βαθμό απαιτούνται πρωτοβουλίες σε κοινοτικό επίπεδο ώστε να υπάρξει μεγαλύτερη ασφάλεια στον εν λόγω τομέα.

Η εν λόγω κοινή συζήτηση προβληματισμού θα μπορούσε να αφορά -μεταξύ άλλων-τα ακόλουθα σημεία:

- Δυνατότητα συμπερίληψης, ενδεχομένως σε νέα σύσταση, πιο λεπτομερών, προσαρμοσμένων και συγκεκριμένων διατάξεις για τις περιπτώσεις των υπαρχόντων ξενοδοχείων, εφόσον δεν εφαρμόζονται οι κατευθυντήριες γραμμές της σύστασης 86/666/ΕΟΚ. Αυτό θα επέτρεπε να ξεπεραστούν οι δυσκολίες που είχαν ως αποτέλεσμα τη μη εφαρμογή της σύστασης στα ήδη υπάρχοντα ξενοδοχεία σε πολλά κράτη μέλη. Μια νέα σύσταση θα μπορούσε συγκεκριμένα να προβλέπει ότι, εφόσον κάποια διάταξη των κατευθυντήριων γραμμών τεχνικού χαρακτήρα της σύστασης 86/666/ΕΟΚ δεν μπόρεσε να εφαρμοστεί για οικονομικούς ή αρχιτεκτονικούς λόγους, οι εναλλακτικές λύσεις που εφαρμόστηκαν θα έπρεπε να αποτελούν το αντικείμενο αξιολόγησης κινδύνου πυρκαγιάς ανά μεμονωμένη περίπτωση συναρτήσει των στόχων και των αρχών της εν λόγω νέας σύστασης. Μετά από την εν λόγω αξιολόγηση, οι αρμόδιες εθνικές αρχές θα έπρεπε να ορίσουν και να απαιτήσουν την εφαρμογή, ανάλογα με την περίπτωση, των συγκεκριμένων μέτρων που απαιτούνται. Η νέα σύσταση θα μπορούσε να περιλαμβάνει γενικά κριτήρια για την εν λόγω αξιολόγηση.

- Δυνατότητα ενίσχυσης του ελέγχου και της παρακολούθησης της πυρασφάλειας σε όλα τα ξενοδοχεία. Η νέα σύσταση θα μπορούσε επίσης να περιλαμβάνει επιπρόσθετες διατάξεις όσον αφορά την άσκηση από τα κράτη μέλη των αρμοδιοτήτων τους για τον έλεγχο και την παρακολούθηση της εφαρμογής των κατευθυντήριων γραμμών τεχνικού χαρακτήρα σε όλα τα ξενοδοχεία. Τα κράτη μέλη θα πρέπει να ενημερώνουν περιοδικά την Επιτροπή για τα μέτρα παρακολούθησης που έχουν ληφθεί και για την εφαρμογή της εν λόγω σύστασης.- Ενημέρωση και βελτίωση των κατευθυντήριων γραμμών τεχνικού χαρακτήρα. Η σύσταση 86/666/ΕΟΚ εγκρίθηκε πριν από δεκαπέντε έτη. Επιβάλλεται η δρομολόγηση συζήτησης προβληματισμού και των σχετικών διαβουλεύσεων για την επικαιρότητα και το περιεχόμενο των ισχυουσών κατευθυντήριων γραμμών τεχνικού χαρακτήρα, ιδίως λαμβανομένης υπόψη της τεχνικής και της επιστημονικής προόδου που έχει έκτοτε σημειωθεί. Εφόσον κριθεί απαραίτητο, θα μπορούσε να εξεταστεί το ενδεχόμενο του εκσυγχρονισμού των εν λόγω κατευθυντήριων γραμμών σε συνεργασία με τους εμπειρογνώμονες των αρμόδιων αρχών των κρατών μελών στο πλαίσιο της πρότασης νέας σύστασης λαμβανομένων υπόψη των αποτελεσμάτων των εν λόγω διαβουλεύσεων. Επιπλέον, οι κατευθυντήριες γραμμές θα μπορούσαν να συμπληρωθούν και να ενισχυθούν σε ό,τι αφορά τις πτυχές της διαχείρισης από επαγγελματίες του τομέα των μέτρων προς εφαρμογή για την πυρασφάλεια, της κατάρτισης του προσωπικού και της ενημέρωσης των καταναλωτών.

- Διάφορα είδη καταλυμάτων. Η εξέλιξη των ειδών καταλυμάτων αποτελεί επίσης ένα στοιχείο που πρέπει ενδεχομένως να εξεταστεί με στόχο να εξασφαλιστεί ή εφαρμογή νέας σύστασης σε άλλα είδη καταλυμάτων που μπορούν να συγκριθούν με ξενοδοχεία.

- Εντοπισμός και διάδοση των καλύτερων πρακτικών διαχείρισης και ελέγχου της πυρασφάλειας. Τέλος, θα μπορούσε να εξεταστεί η σκοπιμότητα και τα ενδεχόμενα μέσα για την προώθηση του εντοπισμού και της διάδοσης, στις αρχές ελέγχου και στους επαγγελματίες, των καλύτερων πρακτικών πρόληψης των κινδύνων πυρκαγιάς.

Τέλος, πρέπει να σημειωθεί ότι οι πρωτοβουλίες που προτίθεται να εξετάσει η Επιτροπή για την ασφάλεια των υπηρεσιών και την ευθύνη των πάροχων υπηρεσιών θα μπορούσαν να συμβάλλουν στην ενίσχυση του αντίκτυπου και της αποτελεσματικότητας μιας πιθανής νέας σύστασης.