[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 8.2.2006

COM(2006)44 τελικό

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ

σχετικά με διαβούλευση για την ανάληψη δράσης σε επίπεδο ΕΕ, με σκοπό να προωθηθεί η ενεργητική ένταξη των ανθρώπων που έχουν αποκοπεί περισσότερο από την αγορά εργασίας

.

ΣΤΟΧΟΣ ΤΗΣ ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗΣ

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Μαρτίου του 2005 έδωσε νέα ώθηση στη στρατηγική της Λισσαβώνας δίνοντας εκ νέου έμφαση στην ανάπτυξη και την απασχόληση με στόχο τη συμβολή στην κοινωνική συνοχή. Ενώ η ευρωπαϊκή στρατηγική για την απασχόληση έχει καθοδηγητικό ρόλο στην υλοποίηση των στόχων για την απασχόληση που ορίζονται στη στρατηγική της Λισσαβώνας, η μεγαλύτερη κοινωνική συνοχή είναι επίσης ένα βασικό στοιχείο για την επιτυχία της στρατηγικής της Λισσαβώνας. Αντίστροφα, η επιτυχία της ευρωπαϊκής στρατηγικής για την απασχόληση αποτελεί το κλειδί για την επίτευξη μεγαλύτερης κοινωνικής συνοχής[1].

Η καταπολέμηση της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού είναι μια βασική πηγή ανησυχίας για την Ευρωπαϊκή Ένωση και τα κράτη μέλη της. Κατά τη δρομολόγηση της στρατηγικής της Λισσαβώνας το Μάρτιο του 2000, το Συμβούλιο ζήτησε από τα κράτη μέλη και την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να λάβουν μέτρα ώστε να συμβάλουν αποφασιστικά στην εξάλειψη της φτώχειας μέχρι το 2010. Τα κράτη μέλη έχουν επιδείξει ισχυρή πολιτική δέσμευση και έχουν πραγματοποιηθεί πολλές ενέργειες τόσο σε ευρωπαϊκό όσο και σε εθνικό επίπεδο. Ωστόσο, η καταπολέμηση της φτώχειας και η ένταξη των ανθρώπων που έχουν αποκλεισθεί από την αγορά εργασίας παραμένουν μια πραγματική πρόκληση για τη διευρυμένη Ευρωπαϊκή Ένωση. Οι στόχοι της αναθεωρημένης στρατηγικής της Λισσαβώνας δεν μπορούν να επιτευχθούν εάν συνεχίζουμε "να σπαταλάμε" ένα μεγάλο μέρος του μοναδικού πολυτιμότερου πλούτου που διαθέτουμε: του ανθρώπινου δυναμικού.

Έχουν θεσπιστεί ολοκληρωμένες πολιτικές κοινωνικής πρόνοιας στα περισσότερα κράτη μέλη και έχουν εφαρμοστεί πολιτικές ενεργοποίησης με σκοπό να επιστρέψουν οι αποκλεισμένοι στην αγορά εργασίας, αλλά υπάρχει ακόμα ένας αρκετά μεγάλος "σκληρός πυρήνας" ανθρώπων με ελάχιστες προοπτικές εύρεσης εργασίας οι οποίοι, για το λόγο αυτό, εξακολουθούν να διατρέχουν υψηλό κίνδυνο να περιπέσουν στη φτώχεια και τον κοινωνικό αποκλεισμό. Για εκείνους που έχουν αποκοπεί περισσότερο από την αγορά εργασίας, τα συστήματα ελάχιστου εισοδήματος είναι ίσως ο μόνος τρόπος για να διαφύγουν από την ακραία φτώχεια· ωστόσο, τα συστήματα ελάχιστου εισοδήματος, παράλληλα με την εκτέλεση αυτής της απαραίτητης λειτουργίας, πρέπει επίσης να προωθήσουν την επανένταξη στην αγορά εργασίας για όσους είναι ικανοί προς εργασία. Η κύρια πρόκληση είναι να εξασφαλιστεί με αυτόν τον τρόπο ότι οι πολιτικές για την κοινωνική προστασία συμβάλλουν αποτελεσματικά στην κινητοποίηση ανθρώπων που είναι σε θέση να εργαστούν, επιτυγχάνοντας ταυτόχρονα τον ευρύτερο στόχο που είναι η παροχή αξιοπρεπούς βιοτικού επιπέδου σε όσους είναι και θα παραμείνουν εκτός αγοράς εργασίας.

Η παρούσα ανακοίνωση έχει επομένως δύο στόχους:

- πρώτον, να προβεί σε επισκόπηση της προόδου που έχει σημειωθεί στα πλαίσια της διευρυμένης Ένωσης όσον αφορά το στόχο της μεγαλύτερης πρόσβασης στην αγορά εργασίας για όσους έχουν αποκλειστεί από αυτήν (μέρος 1).

- - δεύτερον, βάσει αυτής της επισκόπησης, να προωθήσει μια δημόσια διαβούλευση για τις πιθανές κατευθύνσεις όσον αφορά τη δράση σε επίπεδο ΕΕ, με σκοπό να προωθηθεί η ενεργητική ένταξη των ανθρώπων που έχουν αποκοπεί περισσότερο από την αγορά εργασίας (μέρος 2). Αυτή η διαβούλευση βασίζεται στο άρθρο 138 της Συνθήκης.

- Η παρούσα ανακοίνωση αποκρίνεται στη νέα κοινωνική ατζέντα για την περίοδο 2005-2010, η οποία επιβεβαίωσε ότι η Επιτροπή αναμένεται να προωθήσει μια κοινοτική πρωτοβουλία για τα συστήματα ελάχιστου εισοδήματος και την ένταξη των ανθρώπων που έχουν αποκλειστεί από την αγορά εργασίας, αφού τηρηθούν οι διαδικασίες αξιολόγησης του αντίκτυπου, όπως προβλέπεται. Αποσκοπεί επίσης να ανταποκριθεί στις ανησυχίες που εκφράζονται τακτικά από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κατά την επανεξέταση της εφαρμογής της στρατηγικής της Λισσαβώνας.

1. Η ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗ ΤΗΣ ΦΤΩΧΕΙΑΣ ΚΑΙ ΤΟΥ ΑΠΟΚΛΕΙΣΜΟΥ ΑΠΟ ΤΗΝ ΑΓΟΡΑ ΕΡΓΑΣΙΑΣ: ΜΙΑ ΣΥΝΕΧΗΣ ΠΡΟΚΛΗΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΝΩΣΗ.

1.1. Δράση σε επίπεδο κρατών μελών

Έχουν αναπτυχθεί εξελιγμένα συστήματα κοινωνικής προστασίας στα κράτη μέλη της ΕΕ με στόχο την ασφάλεια απέναντι στους κοινωνικούς κινδύνους, όπως η ασθένεια και η ανεργία και την καταπολέμηση της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού. Σύμφωνα με την μετατόπιση της πολιτικής σε επίπεδο ΕΕ προς τα ενεργά συστήματα κατά τη διάρκεια της δεκαετίας του '90, τα συστήματα στήριξης του εισοδήματος υπόκεινται όλο και περισσότερο σε κριτήρια ενεργοποίησης με σκοπό να ελαχιστοποιήσουν τα αντικίνητρα για την αμειβόμενη απασχόληση και να αποφύγουν τις παγίδες της φτώχειας[2]. Κατά συνέπεια, έχει βελτιωθεί η συνοχή μεταξύ των συστημάτων στήριξης του εισοδήματος και των πολιτικών ενεργοποίησης. Σε πολλά κράτη μέλη, το δικαίωμα στις παροχές έχει ως προϋπόθεση την ενεργό αναζήτηση εργασίας, τη διαθεσιμότητα για εργασία ή τη συμμετοχή σε προγράμματα κατάρτισης. Σε μερικές περιπτώσεις, οι προϋποθέσεις ορίζονται σε ατομική σύμβαση που ορίζει τα καθήκοντα του δικαιούχου κατά τη συμφωνηθείσα πορεία επανένταξής του στην απασχόληση. Σε όλο και περισσότερες χώρες, τα οικονομικά κίνητρα βελτιώνονται με στόχο την εξασφάλιση ενός ισχυρού κινήτρου για εργασία. Παραδείγματος χάριν, διατίθενται φορολογικές εκπτώσεις σε εργαζόμενους σε θέσεις χαμηλόμισθης απασχόλησης ως συμπληρωματικό εισόδημα, με την προϋπόθεση ότι εκτελούν αμειβόμενη εργασία· ενώ, στο κατώτατο όριο στο οποίο οι παροχές θα διακόπτονταν σε κανονικές συνθήκες, τώρα οι πληρωμές μειώνονται σταδιακά ώστε να μην αποθαρρυνθεί η προσπάθεια για εργασία. Επίσης, έχουν σχεδιαστεί και εφαρμοστεί ειδικά μέτρα για να διευκολυνθεί η πρόσβαση στις βασικές υπηρεσίες και τα βασικά αγαθά, όπως η υγειονομική περίθαλψη, η φροντίδα των παιδιών, η αξιοπρεπής στέγαση ή ακόμα και η διατροφή (στις πιο ακραίες περιπτώσεις υλικής στέρησης), ευνοώντας την ένταξη των μειονεκτούντων προσώπων στον κοινωνικό ιστό.

Για το λόγο αυτό, τα κράτη μέλη της ΕΕ έχουν εφαρμόσει συχνά διάφορα συστήματα ελάχιστου εισοδήματος προκειμένου να αντιμετωπιστεί η απόκλιση μεταξύ, αφενός, του ατομικού και οικογενειακού εισοδήματος – είτε προέρχεται από την εργασία είτε από άλλη κοινωνική παροχή – και, αφετέρου, του εγγυημένου ελάχιστου εισοδήματος. Μπορούν να προσδιοριστούν διάφορα κοινά χαρακτηριστικά :

- ικανοποιούν τις βασικές ανάγκες για την εξασφάλιση του ελάχιστου βιοτικού επιπέδου, παρέχοντας βοήθεια στα ίδια τα άτομα και στα άτομα που συντηρούν, όταν δεν διατίθεται καμία άλλη πηγή οικονομικής ενίσχυσης ·

- είναι μη ανταποδοτικά και χρηματοδοτούνται από τους φόρους·

- ως επί το πλείστον, δεν έχουν χρονικούς περιορισμούς, αν και υποτίθεται ότι είναι προσωρινά·

- απαιτούν ικανούς ανθρώπους διαθέσιμους για εργασία·

- υπόκεινται σε έλεγχο των πόρων και, σε ορισμένο βαθμό, στη διακριτική ευχέρεια των αρχών·

- η επιλεξιμότητά τους εξαρτάται από την ηλικία και τον τόπο διαμονής για μια ελάχιστη καθορισμένη περίοδο·

- οι παροχές εξαρτώνται συνήθως από την κατάσταση του νοικοκυριού της οικογένειας και συνδυάζονται συχνά με άλλες κοινωνικές παροχές (στέγαση, θέρμανση, επιδόματα παιδιών).

Μέσα σε αυτό το κοινό πλαίσιο, υπάρχει μια μεγάλη ποικιλία συστημάτων ελάχιστου εισοδήματος στα κράτη μέλη της ΕΕ. Ποικίλλουν όσον αφορά το επίπεδο των παροχών, το βαθμό αποκέντρωσης του συστήματος χορήγησης, το βαθμό διακριτικής ευχέρειας κατά την ερμηνεία των νομικών κανόνων, τα κριτήρια κατοικίας και την ισορροπία μεταξύ μιας καθολικής προσέγγισης και μιας προσέγγισης ανά κοινωνικές κατηγορίες. Παρουσιάζουν επίσης μεγάλη ποικιλία όσον αφορά το βαθμό στον οποίο η εξασφάλιση του βασικού εισοδήματος συνδέεται με άλλα πολιτικά στοιχεία, όπως οι πολιτικές για την αγορά εργασίας και η πρόσβαση στις υπηρεσίες. Εν τούτοις, όλα επιτελούν, με ποικίλους βαθμούς επιτυχίας, μια ουσιαστική αποστολή για τη λειτουργία της κοινωνίας καθώς επίσης και της αγοράς εργασίας.

Η ικανοποιητική απόδοση των συστημάτων κοινωνικής προστασίας πρέπει να αναγνωριστεί σαφώς: χωρίς αυτά, ο κίνδυνος της φτώχειας θα είχε φθάσει σε μη αποδεκτά επίπεδα στα περισσότερα κράτη μέλη και στην Ένωση στο σύνολό της. Στα 25 κράτη μέλη της ΕΕ το 2003, σύμφωνα με προσωρινά στοιχεία[3], το ποσοστό του κινδύνου της φτώχειας θα ήταν 25%, δηλ. 9 ποσοστιαίες μονάδες υψηλότερα από τον κίνδυνο της φτώχειας σήμερα, εάν δεν είχαν εφαρμοστεί οι κοινωνικές μεταβιβάσεις[4] (εκτός από τις συντάξεις). Όμως η γενική κατάσταση όσον αφορά τη φτώχεια και την πρόσβαση στην εργασία για τους πλέον ευάλωτους εξακολουθεί να είναι ιδιαίτερα ανησυχητική. Το 2003, το 16% του πληθυσμού της ΕΕ των 25 (περίπου 72 εκατομμύρια άνθρωποι) έζησαν με τον κίνδυνο της οικονομικής φτώχειας[5]. Αυτά τα στοιχεία υπογραμμίζουν πόσο δύσκολο είναι να σημειωθεί πρόοδος στην καταπολέμηση της φτώχειας και του αποκλεισμού: στην πραγματικότητα, όταν άρχισαν αυτές οι έρευνες από το 1997, πάνω από το ήμισυ του πληθυσμού που ήταν εκτεθειμένο στη φτώχεια ζούσε συνεχώς (δηλ. κατά τη διάρκεια των τριών από τα τελευταία τέσσερα έτη) σε σχετική εισοδηματική φτώχεια[6]. Το να έχει κάποιος ένα εισόδημα κάτω από το συμβατικό κατώτατο όριο δεν είναι ούτε αναγκαία ούτε ικανή προϋπόθεση για να θεωρηθεί ότι βρίσκεται σε κατάσταση φτώχειας· ωστόσο, αν διατρέχει τον κίνδυνο σχετικής φτώχειας συνεπάγεται περιορισμένη πρόσβαση στα αγαθά και τις υπηρεσίες που κρίνονται αναγκαία για την πλήρη συμμετοχή στην κοινωνία. Ο κίνδυνος να βρεθούν κάτω από το κατώτατο όριο του κινδύνου της φτώχειας είναι υψηλότερος για τους ανέργους, τους άεργους, τους μόνους γονείς, τα άτομα με αναπηρία και τους χρόνια ασθενείς. Ένας απροσδιόριστος αριθμός ανθρώπων ενδέχεται επομένως να υποστεί τις σοβαρές μορφές στέρησης και κοινωνικού αποκλεισμού, όπως η έλλειψη στέγης, ο εθισμός σε ναρκωτικά, ο αλκοολισμός, η έλλειψη πρόσβασης στη βασική υγειονομική περίθαλψη και ο αναλφαβητισμός, που επιδεινώνονται σε ορισμένες περιπτώσεις εξαιτίας διακρίσεων λόγω διαφορετικής εθνότητας ή/και εξαιτίας της διαβίωσης σε περιοχές με πολλαπλά μειονεκτήματα. Στην ΕΕ των 25 υπήρχαν το 2003 περίπου 31,7 εκατομμύρια άνθρωποι, που αντιπροσωπεύουν το 8,5% του ενεργού πληθυσμού (15-64 ετών) που θα μπορούσαν να υπολογιστούν ως αποκλεισμένοι από την αγορά εργασίας. Αυτός ο αριθμός περιλαμβάνει τόσο τους μακροχρόνια άνεργους όσο και τους άεργους, οι οποίοι είτε αποθαρρύνθηκαν ύστερα από επαναλαμβανόμενες προηγούμενες αποτυχίες κατά την αναζήτηση εργασίας είτε ήταν πρόθυμοι να εργαστούν αλλά δεν ήταν ικανοί να βρουν εργασία, για ποικίλους λόγους: αναπηρία ή χρόνια ασθένεια, έλλειψη βασικών δεξιοτήτων, διακρίσεις ή/και οικογενειακές ευθύνες.

1.2. Δράση σε κοινοτικό επίπεδο

Το 1992, το Συμβούλιο εξέδωσε δύο συστάσεις που καθιερώνουν ως κοινό στόχο την εγγύηση ενός κατώτατου επιπέδου πόρων και καθορίζουν τις αρχές και τις κατευθυντήριες γραμμές μέσω των οποίων θα μπορούσε να επιτευχθεί αυτός ο στόχος[7]. Μια έκθεση της Επιτροπής το 1999[8] κατέληξε στο συμπέρασμα ότι αυτές οι συστάσεις είχαν συμβάλει στη διάρθρωση και την ενθάρρυνση της συζήτησης μεταξύ των κρατών μελών για το ρόλο και την ανάπτυξη των σχεδίων ελάχιστου εισοδήματος, είχαν προωθήσει τη σύγκλιση αυτών των συστημάτων μεταξύ των κρατών μελών και ότι είχαν παράσχει μια βάση για περισσότερο συστηματικές προσπάθειες συνεργασίας της ΕΕ για την καταπολέμηση του κοινωνικού αποκλεισμού και της φτώχειας.

Το 2000, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Νίκαιας υιοθέτησε κοινούς στόχους για την εφαρμογή της ανοικτής μεθόδου συντονισμού (ΑΜΣ) στον τομέα της κοινωνικής ένταξης, στους οποίους ενσωματώθηκαν οι στόχοι που περιλαμβάνονταν στις συστάσεις. Η πρώτη κοινή έκθεση, που υιοθετήθηκε το Μάρτιο του 2002, κατέληξε στο συμπέρασμα ότι δεκατρία από τα δεκαπέντε κράτη μέλη είχαν αναπτύξει μια καθολική πολιτική κοινωνικής πρόνοιας που στόχευε στην εγγύηση του ελάχιστου εισοδήματος για όλους τους νόμιμους κατοίκους. Η δεύτερη κοινή έκθεση (το Μάρτιο του 2004), μαζί με την έκθεση σχετικά με την κοινωνική ένταξη που εξετάζει τα εθνικά σχέδια δράσης των 10 νέων κρατών μελών[9], έδωσε έμφαση στη μέριμνα για την ελαχιστοποίηση των αντικινήτρων της απασχόλησης που περιλαμβάνονται στα συστήματα ελάχιστου εισοδήματος[10] και σημείωσε τις μεταρρυθμίσεις που προορίζονται να αναθεωρήσουν τους κανόνες επιλεξιμότητας καθώς επίσης και να εισαγάγουν τις εξατομικευμένες πορείες επανένταξης στην αγορά εργασίας. Εξάλλου, μερικά κράτη μέλη αύξησαν ή διατήρησαν την πραγματική αξία του ελάχιστου εισοδήματος, μέσω του καθορισμού στόχων ή της έγκρισης κάποιας μορφής τιμαριθμικής αναπροσαρμογής, λαμβάνοντας υπόψη ότι οι παροχές κρίνονται συχνά μάλλον χαμηλές ή δεν κάλυπταν σημαντικά τμήματα του πληθυσμού που δεν είχαν εναλλακτικό εισόδημα.

Μετά την αναθεώρηση της στρατηγικής της Λισσαβώνας και την ανανεωμένη εστίασή της στην απασχόληση και την ανάπτυξη, συμφωνήθηκε ότι θα συνεχιζόταν η ΑΜΣ για την κοινωνική ένταξη και την κοινωνική προστασία και ότι ειδικότερα θα λαμβανόταν υπόψη στις εκθέσεις που θα υποβάλλονταν σχετικά με τη στρατηγική της Λισσαβώνας. Οι νέες κατευθυντήριες γραμμές για την απασχόληση[11] – ως τμήμα του ολοκληρωμένου πακέτου κατευθυντήριων γραμμών για το 2005-2008 – εξετάζουν το πρόβλημα της ένταξης εκείνων που είναι οι πλέον αποκομμένοι από την αγορά εργασίας ενθαρρύνοντας τα κράτη μέλη: να εισαγάγουν κίνητρα εργασίας μέσω της υποστήριξης προληπτικών και ενεργών μέτρων για την αγοράς εργασίας, π.χ. με τον έγκαιρο προσδιορισμό των αναγκών, τη βοήθεια στην αναζήτηση απασχόλησης, τον προσανατολισμό και την κατάρτιση στο πλαίσιο εξατομικευμένων σχεδίων δράσης, να παρέχουν τις αναγκαίες κοινωνικές υπηρεσίες για την υποστήριξη της ένταξης των μειονεκτούντων ατόμων στην αγορά εργασία· και να συμβάλλουν στην κοινωνική και εδαφική συνοχή και στην εξάλειψη της φτώχειας (κατευθυντήρια γραμμή αριθ. 19). Επιπλέον, η παραπάνω κατευθυντήρια γραμμή προτείνει τη συνεχή επανεξέταση των συστημάτων φόρων και παροχών, συμπεριλαμβάνοντας τη διαχείριση των παροχών και τις προϋποθέσεις για τη χορήγησή τους καθώς και τη μείωση των υψηλών οριακών φορολογικών συντελεστών σε μια προσπάθεια να γίνει η εργασία οικονομικά συμφέρουσα και να εξασφαλιστούν επαρκή επίπεδα κοινωνικής προστασίας.

Το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο και η κοινοτική πρωτοβουλία EQUAL υποστηρίζουν και ενθαρρύνουν τα κράτη μέλη να καταστήσουν τις πολιτικές τους πιο ενεργητικές, διαθέτοντας προϋπολογισμό ύψους 60 δισεκατομμυρίων € περίπου για την περίοδο 2000-2006, από τα οποία 9 δισεκατομμύρια να διατεθούν για την κοινωνική ένταξη. Στην επόμενη περίοδο προγραμματισμού το ΕΚΤ θα συνεχίσει να προωθεί την πορεία προς την επαγγελματική ένταξη των μειονεκτούντων ατόμων, ενώ οι αρχές της πρωτοβουλίας EQUAL θα ενταχθούν στο ΕΚΤ.

1.3. Επιτεύγματα και νέες προκλήσεις

Παρά την ποικιλία των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης, όλες οι ευρωπαϊκές χώρες αντιμετωπίζουν την πρόκληση να προσαρμόσουν τις πολιτικές πολιτικών τους προκειμένου να καταστούν οι οικονομίες τους αποδοτικότερες. Η ένταξη στην αγορά εργασίας είναι ο βασικός στόχος, δεδομένου ότι η απασχόληση είναι για πολλούς ανθρώπους η κύρια προστασία ενάντια στον κοινωνικό αποκλεισμό και το μόνο μέτρο που θα αποδώσει μακροπρόθεσμα. Όμως, για την πραγματική επιτυχία της ένταξης, η απασχόληση πρέπει να γίνει οικονομικά συμφέρουσα και για τους εργαζομένους και για τις επιχειρήσεις. Οι πολιτικές που αποσκοπούν να καταστήσουν την εργασία οικονομικά συμφέρουσα για να είναι αποτελεσματική, πρέπει να βρουν την κατάλληλη ισορροπία ανάμεσα στις πλευρές του τριγώνου που απαρτίζεται από την αύξηση των κινήτρων της εργασίας, τη μείωση της φτώχειας και την αποφυγή δυσβάσταχτων δημοσιονομικών δαπανών[12].

Ωστόσο, πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη ότι τα συστήματα κοινωνικής προστασίας, εκτός από την υποστήριξη των εισοδημάτων ειδικά σε περιόδους ύφεσης, μπορούν επίσης – με τον κατάλληλο σχεδιασμό και την ορθή εφαρμογή – να βοηθήσουν να βελτιωθεί η λειτουργία των αγορών εργασίας: μια αποτελεσματική κοινωνική προστασία συνεπάγεται περισσότερη ευελιξία στις συμβάσεις απασχόλησης και καθιστά την αναζήτηση εργασίας αποτελεσματικότερη. Η απουσία συστήματος κοινωνικής πρόνοιας – ή η συρρίκνωσή του - θα μπορούσε να πλήξει την αποδοτικότητα της διάθεσης των πόρων.

Τα συστήματα κοινωνικής προστασίας πρέπει να σχεδιαστούν προσεκτικά, επειδή, όταν οι διάφορες πτυχές της κοινωνικής προστασίας δεν συμπληρώνουν η μια την άλλη, προκύπτουν αλληλεπικαλύψεις και κενά μπορεί να οδηγήσουν σε απρόβλεπτες συνέπειες. Δεδομένου ότι τα πολλαπλά μειονεκτήματα παράγουν έναν πολύπλευρο αποκλεισμό, στην πράξη, η έλλειψη ολοκληρωμένων πολιτικών είναι πιθανό να πλήξει ακόμα περισσότερο την αποδοτικότητα και φαίνεται ότι τα πιο αδύνατα μέλη της κοινωνίας θα υποστούν σε μεγαλύτερο βαθμό τις συνέπειες. Δεν υπάρχει κανένας τύπος που να μπορεί να εφαρμοστεί αμετάβλητα σε όλες τις χώρες: οι «συμβιβασμοί» είναι αναπόφευκτοι. Οι παροχές που χορηγούνται με βάση τον έλεγχο των πόρων ενδέχεται να έχουν δυσμενή αποτελέσματα στην προσφορά εργασίας. Επιπλέον, αν και οι παροχές που συνδέονται με την άσκηση απασχόλησης μπορούν να μειώσουν αυτόν τον κίνδυνο, εξαρτώνται ωστόσο από τη διαθεσιμότητα των ευκαιριών χαμηλόμισθης απασχόλησης οι οποίες δεν μπορούν να θεωρηθούν δεδομένες. Οι καθολικές παροχές έχουν μια επίδραση στα εισοδήματα, αλλά δεν στρεβλώνουν από μόνες τους την επιλογή άσκησης εργασίας. Αλλά τελικά, για μερικούς ανθρώπους η επιλογή άσκησης εργασίας δεν θα είναι μια βιώσιμη επιλογή.

Στην πραγματικότητα οι δημοσιονομικές εκτιμήσεις θα είναι πάντα κρίσιμες στην απόφαση εφαρμογής ή ενίσχυσης ενός συστήματος κοινωνικής πρόνοιας· ωστόσο, πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη ότι η απουσία ή η ανεπάρκεια συστημάτων στήριξης του εισοδήματος και συστημάτων ελάχιστου εισοδήματος πρέπει να αντιπαραβάλλεται με την πιθανή αύξηση των αιτήσεων για άλλα κοινωνικά προγράμματα (όπως τα οικογενειακά επιδόματα) που θα κληθούν να συμβάλλουν μερικώς στην ανακούφιση από τη φτώχεια, καθώς επίσης με τις κοινωνικές και οικονομικές δαπάνες για την αντιμετώπιση των ασθενειών και της εγκληματικότητας[13].

Οι συγκρίσεις στα κράτη μέλη δείχνουν ότι ο σχεδιασμός και οι ειδικές διατάξεις εφαρμογής των υπηρεσιών κοινωνικής πρόνοιας και ειδικότερα των συστημάτων ελάχιστου εισοδήματος έχουν καθοριστική σημασία για την αποτελεσματικότητά τους. Η ύπαρξη νομικών διατάξεων δεν είναι επαρκής για να εξασφαλίσει ότι όλοι οι άνθρωποι που έχουν πραγματική ανάγκη λαμβάνουν τις παροχές που δικαιούνται, και αυτό ισχύει ιδίως στην περίπτωση της προστασίας του ελάχιστου εισοδήματος και της βοήθειας για την ένταξη στην αγορά εργασίας. Υπάρχει μια πραγματική ανησυχία όσον αφορά την αποτελεσματικότητα των συστημάτων ελάχιστου εισοδήματος, επειδή πολλοί από εκείνους στους οποίους απευθύνονται τα συστήματα αυτά ενδέχεται τελικά να μην επωφεληθούν, είτε επειδή δεν διεκδικούν τα δικαιώματά τους είτε για άλλους λόγους (έλλειψη συμμόρφωσης με τους κανόνες επιλεξιμότητας, λάθος υπολογισμός των ποσών, καθυστέρηση στις πληρωμές, κυρώσεις και αναστολές, μειώσεις των παροχών για άμεση αποπληρωμή χρέους[14]). Υπάρχει επίσης ο κίνδυνος οι παροχές κοινωνικής πρόνοιας να καταβάλλονται σε ανθρώπους που δεν έχουν ανάγκη, επειδή το σχέδιο δεν έχει τη σωστή στοχοθέτηση. Η απάτη και η κατάχρηση προκαλούν πρόσθετες σοβαρές ανησυχίες στις αρχές που είναι αρμόδιες για τη χορήγηση και δικαιολογούν την απόδοση μεγαλύτερης προσοχής στους μηχανισμούς πρόληψης, επαλήθευσης, ανίχνευσης, παρακολούθησης και ελέγχου. Οι εν λόγω ανησυχίες αποτέλεσαν τον κινητήριο μοχλό για τη μεγαλύτερη αποκέντρωση της διαχείρισης των συστημάτων.

Σχετικά με το στόχο να ενταχθούν οι πιο ευάλωτοι στην αγορά εργασίας, τα στοιχεία είναι ανάμικτα, αλλά εξακολουθεί να κυριαρχεί η εντύπωση ότι μπορεί να σημειωθεί πρόοδος και ότι μπορούμε να αντλήσουμε πολλά διδάγματα από τις ορθές πρακτικές. Εξετάζοντας το ρόλο των «εργαλείων» ελάχιστου εισοδήματος, η έρευνα δείχνει ότι: η αλληλεπίδρασή τους με κατάλληλα σχεδιασμένες πολιτικές ενεργοποίησης μπορεί να παραγάγει θετικά αποτελέσματα για την απασχόληση· η επαγγελματική κατάρτιση σε ιδιωτικές εταιρίες ή τα μέτρα ενεργοποίησης που είναι παρόμοια με τη συνηθισμένη εργασία είναι η πιο ελπιδοφόρα προσέγγιση· και ότι οι νέοι και εκείνοι που έχουν λιγότερα κοινωνικά προβλήματα έχουν τις περισσότερες πιθανότητες να επωφεληθούν. Τα οφέλη τέτοιων μέτρων ενεργοποίησης δεν πρέπει να υπολογιστούν μόνο με βάση τα άμεσα αποτελέσματα στην απασχόληση. Μπορούν επίσης να βοηθήσουν τους ανθρώπους να αγωνιστούν ενάντια στην κοινωνική απομόνωση και να αναπτύξουν τον αυτοσεβασμό και μια θετικότερη στάση απέναντι στην εργασία και την κοινωνία. Από την άλλη πλευρά, έχει δοθεί λιγότερη προσοχή στην επαρκή πρόσβαση στις κοινωνικές υπηρεσίες, που αποτελούν βασική προϋπόθεση για τη διαθεσιμότητα για εργασία.

Συνοψίζοντας, τα στοιχεία συνηγορούν υπέρ ενός ολοκληρωμένου «μείγματος» της πολιτικής που περιλαμβάνει τρία στοιχεία: (i) σύνδεση με την αγορά εργασίας μέσω των ευκαιριών εργασίας ή της επαγγελματικής κατάρτισης· (ii) στήριξη του εισοδήματος σε επαρκές επίπεδο ώστε να έχουν οι άνθρωποι μια αξιοπρεπή ζωή· και (iii) καλύτερη πρόσβαση στις υπηρεσίες που μπορούν να βοηθήσουν να εξαλειφθούν ορισμένα εμπόδια που αντιμετωπίζουν μερικοί άνθρωποι και οι οικογένειές τους κατά την ένταξή τους στον κοινωνικό ιστό, ενισχύοντας με αυτόν τον τρόπο την επανένταξή τους στην απασχόληση (παραδείγματος χάριν μέσω της παροχής συμβουλών, της υγειονομικής περίθαλψης, της φροντίδας των παιδιών, της διά βίου μάθησης ώστε να αντιμετωπιστούν οι εκπαιδευτικές ελλείψεις, μέσω της κατάρτισης στις ΤΠΕ ώστε να βοηθηθούν οι εν δυνάμει εργαζόμενοι, συμπεριλαμβανομένων των ανθρώπων με αναπηρίες, να εκμεταλλευθούν τις νέες τεχνολογίες και τις πιο ευέλικτες ρυθμίσεις εργασίας, και μέσω της ψυχολογικής και κοινωνικής αποκατάστασης). Μια τέτοια προσέγγιση μπορεί να ονομασθεί ενεργητική ένταξη. Προκειμένου να υποστηριχθούν οι πολιτικές σε αυτόν τον τομέα και να δημιουργηθούν οι προϋποθέσεις για να σημειωθεί πραγματική πρόοδος στην υποχώρηση της φτώχειας και του αποκλεισμού, είναι θεμελιώδες να είναι αλληλένδετες όλες αυτές οι πτυχές. Αν δεν υποστηριχθεί ενεργά η ένταξη στην αγορά εργασίας, υπάρχει ο κίνδυνος τα συστήματα ελάχιστου εισοδήματος να παγιδεύσουν τους ανθρώπους στη φτώχεια και τη μακροπρόθεσμη εξάρτηση από την πρόνοια. Αν δεν υπάρχει κατάλληλη στήριξη του εισοδήματος, υπάρχει ο κίνδυνος οι ενεργητικές πολιτικές ή τα προγράμματα για την αγορά εργασίας να αποτύχουν τόσο στην ανάσχεση της διάδοσης της φτώχειας όσο και στην αποτροπή των ανθρώπων από την αναζήτηση των άμεσων μέσων επιβίωσης με αντικανονικό τρόπο. Αν δεν υπάρχουν κοινωνικά μέτρα υποστήριξης, υπάρχει ο κίνδυνος οι κανόνες ενεργοποίησης να εφαρμοστούν τυφλά και επομένως αναποτελεσματικά, χωρίς να ληφθούν υπόψη όπως πρέπει οι ιδιαίτερες ανάγκες των μειονεκτούντων ανθρώπων (μόνες μητέρες, περιπλανώμενοι και αθίγγανοι, άνθρωποι η υγεία των οποίων είναι σε κακή κατάσταση ή που πάσχουν από ψυχολογικές διαταραχές). Τέλος, για να είναι αξιόπιστες τέτοιες πολιτικές και για να κερδίσουν την υποστήριξη των πολιτών, είναι θεμελιώδες να καταρτίζεται προσεκτικά ο προϋπολογισμός, να μην θέτουν σε κίνδυνο τη μεσοπρόθεσμη δημοσιονομική βιωσιμότητα και να φαίνεται ότι θα είναι αποδοτικές μακροπρόθεσμα.

2. ΠΙΘΑΝΕΣ ΚΑΤΕΥΘΥΝΣΕΙΣ ΓΙΑ ΠΕΡΑΙΤΕΡΩ ΔΡΑΣΗ ΣΕ ΕΠΙΠΕΔΟ ΕΕ

2.1. Η πρόκληση

Τα κράτη μέλη, με την ενεργό υποστήριξη της Ευρωπαϊκής Ένωσης μέσω των συστάσεων του Συμβουλίου, η ανοικτή μέθοδος συντονισμού για την κοινωνική ένταξη, η ευρωπαϊκή στρατηγική για την απασχόληση και το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, έχουν σημειώσει πρόοδο τόσο στην επέκταση των βασικών μηχανισμών πρόνοιας όσο και στην προώθηση της πρόσβασης των πιο ευάλωτων στην αγορά εργασίας. Εντούτοις, η διατήρηση σε υψηλά επίπεδα του αριθμού των ανθρώπων που αντιμετωπίζουν τον κίνδυνο της φτώχειας και είναι αποκλεισμένοι από την αγορά εργασίας αποτελεί μια αναπόφευκτη πρόκληση για την επίτευξη του στόχου της κοινωνικής συνοχής που αναφέρεται στη συνθήκη της ΕΕ. Επιπλέον, είναι ζωτικής σημασίας οι άνθρωποι που δεν περιλαμβάνονται στο εργατικό δυναμικό, συμπεριλαμβανομένων των μακροχρόνια ανέργων, να επανενταχθούν στην αγορά εργασίας και να κάνουν το στόχο του ποσοστού απασχόλησης 70% πραγματικότητα για την Ένωση. Παρά την ποικιλομορφία των καταστάσεων και των πολιτικών σε ολόκληρη την ΕΕ, η δράση σε ευρωπαϊκό επίπεδο, παραδείγματος χάριν για τη διαμόρφωση κοινών αρχών, βασικών απαιτήσεων ή άλλων μέσων για την ενίσχυση των συστάσεων του 1992, μπορεί να προσθέσει αξία στις προσπάθειες των κρατών μελών με την παροχή καθοδήγησης και ενός κοινού αναλυτικού πλαισίου βάσει του οποίου θα μπορούν να συγκριθούν και να αξιολογηθούν τα επιμέρους επιτεύγματα και τα μέσα πολιτικής.

2.2. Οι διαβουλεύσεις

Σύμφωνα με το άρθρο 138 της Συνθήκης, το οποίο καθορίζει τους όρους για την υποβολή προτάσεων στον τομέα της κοινωνικής πολιτικής, η παρούσα ανακοίνωση επιδιώκει να προωθήσει διαβουλεύσεις με τους κοινωνικούς εταίρους σε κοινοτικό επίπεδο σχετικά με τις κατευθυντήριες γραμμές που παρουσιάζονται στην παράγραφο 2.3. Λαμβάνοντας υπόψη το αντικείμενό τους, αυτές οι διαβουλεύσεις θα επεκταθούν αφενός στις δημόσιες αρχές σε όλα τα επίπεδα, λόγω της θεμελιώδους ευθύνης τους για το σχεδιασμό, τη χρηματοδότηση και τη διαχείριση των πολιτικών που στοχεύουν στην ένταξη των αποκλεισμένων ανθρώπων και αφετέρου στις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών που φροντίζουν για τα πρόσωπα στα οποία στοχεύουν τα συστήματα αυτά και/ή που παρέχουν συμπληρωματικές υπηρεσίες στα πρόσωπα αυτά.

Συγχρόνως, η ανακοίνωση απευθύνεται στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, στο Συμβούλιο, στην Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και στην Επιτροπή των Περιφερειών.

2.3. Οι κατευθυντήριες γραμμές

Προκειμένου να χαραχτούν οι κατευθύνσεις για τη μελλοντική δράση σε ευρωπαϊκό επίπεδο υπέρ των εθνικών πολιτικών που προωθούν την αποτελεσματικότερη ένταξη των ανθρώπων που έχουν αποκλειστεί από την αγορά εργασίας, η Επιτροπή καλεί τους κοινωνικούς εταίρους, τις δημόσιες αρχές και τους άλλους ενδιαφερόμενους παράγοντες της κοινωνίας των πολιτών να εκφέρουν τη γνώμη τους σχετικά με τα ακόλουθα ζητήματα:

1. Λαμβάνοντας υπόψη ότι αποτελεί πρόκληση για τα κράτη μέλη η κοινωνική ένταξη και ειδικότερα η ένταξη των ανθρώπων που έχουν αποκοπεί από την αγορά εργασίας, υπάρχει ανάγκη για περαιτέρω δράση σε επίπεδο ΕΕ, και εάν υπάρχει, ποιοι είναι οι πιο χρήσιμοι τρόποι με τους οποίους η ΕΕ θα μπορούσε να συμπληρώσει και να υποστηρίξει τη δράση που αναλαμβάνεται σε εθνικό επίπεδο;

2. Πώς θα μπορούσε η Ένωση σύμφωνα με την κοινή βάση που συμφωνήθηκε στη σύσταση του 1992 να προωθήσει τα δικαιώματα και την πρόσβαση στις υπηρεσίες που χρειάζονται για την ένταξη των αποκλεισμένων ανθρώπων, λαμβάνοντας υπόψη τις σχετικές πολιτικές καινοτομίες;

3. Δικαιολογείται η ανάληψη δράσης σε επίπεδο ΕΕ, βάσει του άρθρου 137 παράγραφος 1 στοιχείο η); Σε αυτό το πλαίσιο, θα μπορούσαν οι πτυχές σχετικά με την ενεργοποίηση και την πρόσβαση στην αγορά εργασίας να αποτελέσουν το αντικείμενο διαπραγμάτευσης μεταξύ των κοινωνικών εταίρων;

2.4. 2. 4. Επόμενα βήματα

3. Αυτή η ανακοίνωση αποτελεί το πρώτο βήμα της διαδικασίας διαβουλεύσεων. Όσον αφορά τους κοινωνικούς εταίρους σε επίπεδο ΕΕ, θέτει σε κίνηση τη διαδικασία διαβουλεύσεων που προβλέπεται στο άρθρο 138 παράγραφος 2 της Συνθήκης. Καλούνται να εκφέρουν τη γνώμη τους σχετικά με τα ζητήματα που αναφέρονται στην παράγραφο 2.3. Προκειμένου να εμπλακούν και άλλα ενδιαφερόμενα όργανα και φορείς σε κοινοτικό και εθνικό επίπεδο, η ανακοίνωση θα δημοσιευθεί στον ιστοτόπο της Γενικής Διεύθυνσης Απασχόλησης και Κοινωνικών Υποθέσεων :

( http://europa.eu.int/comm/employment_social/consultation_en.html ). Όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη μπορούν να στείλουν τα σχόλια ή τις προτάσεις τους με ηλεκτρονικό ταχυδρομείο στην ακόλουθη διεύθυνση μόνο: empl-active-inclusion@cec.eu.int . Προθεσμία για την υποβολή των σχολίων είναι [ημερομηνία έκδοσης + 10 εβδομάδες ]. Η Επιτροπή θα εξετάσει λεπτομερώς τις εισηγήσεις και θα δημοσιεύσει τα συμπεράσματά της, βάσει των οποίων μπορεί να προχωρήσει στη δεύτερη φάση της διαδικασίας διαβουλεύσεων, όπως ορίζεται στο άρθρο 138 παράγραφος 3.

[1] Πρβλ. "Οδηγίες για τις κατευθυντήριες γραμμές των πολιτικών απασχόλησης των κρατών μελών (2005-2008)", ΕΕ L 205 της 6.8.2005, σ. 21.

[2] Η ευρωπαϊκή στρατηγική για την απασχόληση έχει συμβάλει ουσιαστικά σε αυτήν τη μετατόπιση της πολιτικής. Ύστερα από την αναθεώρηση της στρατηγικής της Λισσαβώνας και την έγκριση των ολοκληρωμένων κατευθυντήριων γραμμών, τα κράτη μέλη καλούνται τώρα να εφαρμόσουν μια πλήρη σειρά μέτρων προκειμένου "να δημιουργηθούν αγορές εργασίας χωρίς αποκλεισμούς, να ενισχυθεί η ελκυστικότητα της εργασίας και να καταστεί αυτή αποδοτική για όσους αναζητούν εργασία, συμπεριλαμβανομένων των μειονεκτούντων ατόμων και των αέργων"(κατευθυντήρια γραμμή 19).

[3] Ελλείψει συγκρίσιμων στοιχείων για το 2003 για τις χώρες που αντιπροσωπεύουν περισσότερο από το 75% του πληθυσμού της ΕΕ των 25, η EUROSTAT δεν δημοσιεύει σήμερα τις στατιστικές αυτές σε επίπεδο ΕΕ των 25. Οι αναφερόμενες τιμές για το ποσοστό του κινδύνου της φτώχειας πριν και μετά τις μεταβιβάσεις (25% και 16% αντίστοιχα) είναι εντούτοις παρόμοιες με εκείνες που αφορούν το τελευταίο έτος για το οποίο τα στοιχεία υπολογίζονται και δημοσιεύονται σήμερα (2001): 24% και 15% αντίστοιχα. Σύμφωνα με τις δημογραφικές στατιστικές, ο μέσος πληθυσμός στην ΕΕ των 25 ήταν 452,5 εκατομμύρια οπότε εκτιμάται ότι 68 εκατομμύρια αντιμετώπιζαν τον κίνδυνο της φτώχειας.

[4] Συμπεριλαμβάνονται όλες οι μορφές κοινωνικής πρόνοιας, οικογενειακά επιδόματα και επιδόματα ανεργίας, αλλά αποκλείονται οι συντάξεις.

[5] Το ποσοστό του πληθυσμού που ζει σε νοικοκυριά με ισοδύναμο εισόδημα κάτω από το 60% του εθνικού διάμεσου. Λαμβάνοντας υπόψη τη συμβατική φύση του κατώτατου ορίου, αυτός ο δείκτης αναφέρεται συνήθως ως μέτρο του κινδύνου φτώχειας .

[6] Το τελευταίο έτος για το οποίο υπάρχουν σήμερα συγκρίσιμα στοιχεία για αυτήν την περίοδο για την ΕΕ των 15 (όχι την ΕΕ των 25) είναι το 2000, όταν το ποσοστό ήταν 9%.

[7] Συστάσεις 92/442/EOK, της 27ης Ιουλίου 1992, και 92/441/ΕΟΚ, της 24ης Ιουνίου 1992, αντίστοιχα.

[8] COM(1998)774 της 25ης Ιανουαρίου 1999.

[9] Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2005): "Report on social inclusion 2005. An analysis of the National Action Plans on Social Inclusion (2004-2006) submitted by the 10 new Member States" [Έκθεση για την κοινωνική ένταξη 2005. Ανάλυση των εθνικών σχεδίων δράσης για την κοινωνική ένταξη(2004-2006) που υπέβαλαν τα 10 νέα κράτη μέλη". Γενική Διεύθυνση Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ίσων Ευκαιριών, Λουξεμβούργο, Φεβρουάριος, 193 σελ.

[10] Η κοινή έκθεση του 2004 τόνισε επίσης την πρόκληση να συνδεθούν τα συστήματα στήριξης του εισοδήματος με τις πολιτικές ώστε να αυξηθεί η ικανότητα των ατόμων να ενταχθούν στην αγορά εργασίας και να δώσουν τέλος στη μακροχρόνια εξάρτηση. Έχουν επίσης δοθεί συστάσεις για έναν προσεκτικό σχεδιασμό των πολιτικών για τους φόρους, τη στήριξη του εισοδήματος και το βασικό μισθό, προκειμένου να εξασφαλιστεί ότι η εργασία είναι αμείβεται επαρκώς ώστε να απαλλάξει τους ανθρώπους από τη φτώχεια (σ. 36).

[11] Πρβλ "Οδηγίες για τις κατευθυντήριες γραμμές των πολιτικών απασχόλησης των κρατών μελών (2005-2008)", ΕΕ L 205 της 6.8.2005, σ. 21.

[12] Πρβλ. COM(2003)842 της 30ής Δεκεμβρίου 2003.

[13] Fouarge, Didier, "The costs of non-social policy", ΓΔ EMPL, 2003.

[14] Πρόσφατη μελέτη που καλύπτει 13 κράτη μέλη της ΕΕ, με βάση τα στοιχεία εισοδήματος για την περίοδο 1993-1997, έχει αποκαλύψει ότι 2 έως και 13% του πληθυσμού στις χώρες αυτές έχει ζήσει σε κάποιο διάστημα κάτω από το εθνικό, λίγο έως πολύ εγγυημένο, επίπεδο ελάχιστου εισοδήματος (Πρβλ Nicaise, Ι. και λοιποί. : (2004) Gaps, traps and springboards in European minimum income systems. HIVA (Καθολικό Πανεπιστήμιο της Λουβαίνης) και CRSP(Πανεπιστήμιο Loughborough), 134 σελ.).