Ειδικη έκθεση αριθ. 1/2002

σχετικά με τη μακροοικονομική χρηματοδοτική συνδρομή (ΜΧΣ) σε τρίτες χώρες και τις διευκολύνσεις διαρθρωτικής προσαρμογής (ΔΔΠ) στις μεσογειακές χώρες, συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 248 παράγραφος 4 δεύτερο εδάφιο της συνθήκης ΕΚ)

(2002/C 121/01)

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

ΓΛΩΣΣΑΡΙΟ ΑΚΡΩΝΥΜΙΩΝ

ΑΚΕ Χώρες Αφρικής, Καραϊβικής και Ειρηνικού

ΓΔ Γενική Διεύθυνση

ΓΔ ECFIN Γενική Διεύθυνση Οικονομικών και Δημοσιονομικών Υποθέσεων

ΓΔ RELEX Γενική Διεύθυνση Εξωτερικών Σχέσεων

Συμβούλιο ECOFIN Συμβούλιο Οικονομικών και Δημοσιονομικών Υποθέσεων

EΕ Ευρωπαϊκή Ένωση ή

(ανάλογα με την περίπτωση)

Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων

ΕΤΑ Ευρωπαϊκά Ταμεία Ανάπτυξης

ΠΓΔΜ Πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας

ΑΕΠ Ακαθάριστο εθνικό προϊόν

ΔΝΤ Διεθνές Νομισματικό Ταμείο

ΜΧΣ Μακροοικονομική χρηματοδοτική συνδρομή

ΔΔΠ Διευκολύνσεις διαρθρωτικής προσαρμογής

ΦΠΑ Φόρος προστιθέμενης αξίας

ΣΥΝΟΨΗ

Επισκόπηση των προγραμμάτων

I. Η Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχει βοήθεια σε τρίτες χώρες όχι μόνον μέσω συνδρομής σε συγκεκριμένα προγράμματα και σχέδια αλλά και στηρίζοντας τη γενική οικονομική μετάβαση και τις διαδικασίες διαρθρωτικής μεταρρύθμισης μέσω συνδρομής σε μακροοικονομικό επίπεδο. Η συνδρομή αυτή αποκαλείται "μακροοικονομική χρηματοδοτική συνδρομή" (ΜΧΣ) για τρίτες χώρες, όπως οι υποψήφιες προς ένταξη στην ΕΕ χώρες, τα Δυτικά Βαλκάνια και τα Νέα Ανεξάρτητα Κράτη(1) και "διευκολύνσεις διαρθρωτικής προσαρμογής" (ΔΔΠ)(2) για τις τρίτες μεσογειακές χώρες (MEDA).

Πλαίσιο και νομική βάση

II. Λόγω της απουσίας κανονισμού-πλαισίου, οι παρεμβάσεις στο πλαίσιο της ΜΧΣ βασίζονται σε μεμονωμένες αποφάσεις του Συμβουλίου. Η ΜΧΣ παρέχεται κυρίως υπό μορφή δανείων. Θεωρείται ως έκτακτο μέσο και με τη διαχείρισή της είναι επιφορτισμένη η ΓΔ ECFIN. Τη νομική βάση για τις δράσεις στο πλαίσιο των ΔΔΠ αποτελεί ο κανονισμός MEDA 1996. Οι ΔΔΠ παρέχονται ως επιχορηγήσεις, δεν θεωρούνται ως έκτακτο μέσο και με τη διαχείρισή τους ήταν επιφορτισμένη η ΓΔ RELEX έως το 2001, όταν η EuropeAid ανέλαβε τη διαχείριση των ΔΔΠ (βλέπε σημεία 1-5).

Σχεδιασμός των διευκολύνσεων διαρθρωτικής προσαρμογής

III. Όσον αφορά τις ΔΔΠ, η Επιτροπή δεν τεκμηριώνει τη λήψη των αποφάσεων σχετικά με το συνολικό ποσό του προγράμματος ούτε σχετικά με τον προσδιορισμό του χρόνου καταβολής και το ύψος των δόσεων. Συνεπώς, η φιλοσοφία των εν λόγω αποφάσεων δεν είναι σαφής. Γενικά, το ποσό της στήριξης δεν βασίζεται στο συγκεκριμένο κόστος του συναφούς προγράμματος μεταρρύθμισης (βλέπε σημείο 20). Οι όροι στους οποίους υπόκεινται τα προγράμματα επικεντρώθηκαν στην υποβολή νομοσχεδίων, σχεδίων δράσης, κ.λπ., που αντιστοιχούν σε προθέσεις παρά σε αποτελέσματα. Γενικά, οι χρηματοδοτικές συμφωνίες δεν αναφέρουν σαφώς ποιοι όροι είναι κοινοί με αυτούς που καθορίζουν οι οργανισμοί του Bretton Wοοds (BWI)(3), και ποιοι καθορίζονται από την Επιτροπή και μόνον. Πολλοί από τους ειδικούς όρους συνδέονται με τον κοινωνικό τομέα. Εντούτοις, οι ειδικοί στον τομέα της διαρθρωτικής προσαρμογής ενδέχεται να μην έχουν συνολική άποψη των κοινωνικών τομέων και δεν ζητείται συστηματικά η συμβουλή τεχνικών εμπειρογνωμόνων (βλέπε σημεία 23-27).

Σχεδιασμός της μακροοικονομικής χρηματοδοτικής συνδρομής

IV. Η κοινοτική ΜΧΣ δεν τηρεί πάντοτε τις πέντε αρχές(4) που θέσπισε το Συμβούλιο ECOFIN το 1995 και οι οποίες θα πρέπει να διέπουν την πολιτική της ΜΧΣ προς τρίτες χώρες. Παραδείγματος χάρη, σε ορισμένες περιπτώσεις η συνδρομή είναι τακτική και συνεχής και όχι έκτακτη. Οι πολιτικές προϋποθέσεις(5) δεν πληρούνται πάντοτε. Έως σήμερα, η ΜΧΣ αναπτύχθηκε κυρίως ως οικονομικό μέσο (βλέπε σημεία 34-35). Η εξέταση της συμπληρωματικότητας μεταξύ της κοινοτικής ΜΧΣ και των λοιπών μορφών συνδρομής της ΕΕ αποκάλυψε προβλήματα συντονισμού στους κόλπους της Επιτροπής (βλέπε σημεία 36-41). Μολονότι η αρχή του καθορισμού όρων που συνδέονται με πολιτικές και οικονομικές μεταρρυθμίσεις τηρείται πάντοτε, αρκετοί από αυτούς δεν καθορίζουν σαφή και μετρήσιμα κριτήρια απόδοσης, και δεν μπορούν να επαληθευτούν εύκολα. Επιπλέον, η αρχή της πλήρωσης μακροοικονομικών όρων τροποποιήθηκε ουσιωδώς όταν ελήφθησαν υπόψη επείγοντες και πολιτικοί εξαναγκασμοί για μια απόφαση πληρωμής (βλέπε σημεία 42-45).

Αξιολόγηση των δημοσιονομικών και λογιστικών διαδικασιών της εταίρου κυβέρνησης

V. Στις πράξεις ενίσχυσης του προϋπολογισμού, είτε πρόκειται για δάνεια είτε για επιχορηγήσεις, καθώς τα ποσά εισέρχονται απευθείας στο δημοσιονομικό σύστημα της εταίρου χώρας και η χρήση τους δεν μπορεί να διακριθεί από το υπόλοιπο του προϋπολογισμού, είναι σημαντικό οι δημοσιονομικές και λογιστικές διαδικασίες στη χώρα να χαρακτηρίζονται από αξιοπιστία. Η Επιτροπή δεν έχει πραγματοποιήσει πλήρεις ειδικές αξιολογήσεις της αξιοπιστίας των εν λόγω διαδικασιών στις χώρες στις οποίες έχει παράσχει στήριξη (βλέπε σημεία 47-50).

Παρακολούθηση

VI. Στις μονάδες της Επιτροπής που είναι υπεύθυνες για την παρακολούθηση, δεν υπάρχουν ούτε περιγραφές των θέσεων εργασίας ούτε εσωτερικοί κανόνες ούτε ειδικά μέσα τα οποία να καθορίζουν τους τρόπους επαλήθευσης του κατά πόσο η πολιτική μεταρρύθμισης στις δικαιούχους χώρες είναι ικανοποιητική και κατά πόσο πληρούνται οι ειδικοί όροι. Η Επιτροπή πραγματοποιεί παρακολούθηση της συνδρομής της σε στενή επαφή με το ΔΝΤ και την Παγκόσμια Τράπεζα, και σε πολυάριθμες περιπτώσεις στηρίζεται σε μεγάλο βαθμό στις εργασίες που πραγματοποιούν τα εν λόγω χρηματοπιστωτικά ιδρύματα. Στην πράξη, η Επιτροπή δεν απαιτεί να πληρούται το σύνολο των όρων προκειμένου να διατυπωθεί για μια χώρα θετική αξιολόγηση της προόδου της και να εκταμιευθούν τα ποσά. Η απόφαση εκταμίευσης ενδέχεται να επηρεάζεται από πολλούς άλλους παράγοντες και η Επιτροπή θα πρέπει να αιτιολογεί ρητά την απόφασή της (βλέπε σημεία 51-60).

Κατάρτιση εκθέσεων και αξιολόγηση

VII. Μολονότι η ετήσια έκθεση σχετικά με τη ΜΧΣ είναι διεξοδική, οι εξηγήσεις σχετικά με τη μακροοικονομική απόδοση και τις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις δεν θεμελιώνουν σύνδεση ούτε σχέσεις αιτίου και αιτιατού με τη συνδρομή. Η απουσία αξιολογήσεων (ΜΧΣ) ή η περιορισμένη εμβέλειά τους (ΔΔΠ) σημαίνουν ότι η Επιτροπή δεν έχει ακόμη εφαρμόσει πλήρως τη γενική πολιτική της για την αξιολόγηση των προγραμμάτων κοινοτικών δαπανών (βλέπε σημεία 61-65).

Συμπεράσματα και συστάσεις

VIII. Ενώ τα μέσα ενεθάρρυναν αναμφισβήτητα τη γενική οικονομική μετάβαση και τις διαδικασίες μεταρρύθμισης της διαρθρωτικής προσαρμογής, υπάρχουν σημαντικά περιθώρια βελτίωσης. Διατυπώνονται οι εξής συστάσεις (βλέπε σημεία 66-78):

- Θα πρέπει να καθοριστεί σαφέστερα η προστιθέμενη αξία των παρεμβάσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σε σύγκριση με τις παρεμβάσεις της Παγκόσμιας Τράπεζας και του ΔΝΤ.

- Θα πρέπει να εξεταστεί το ενδεχόμενο υιοθέτησης μιας πλέον εναρμονισμένης προσέγγισης μεταξύ, αφενός, της ΜΧΣ για τις υποψήφιες προς ένταξη στην ΕΕ χώρες, τα Δυτικά Βαλκάνια και τα Νέα Ανεξάρτητα Κράτη και, αφετέρου, των λοιπών ΔΔΠ για τις τρίτες μεσογειακές χώρες, προκειμένου οι χώρες που βρίσκονται σε ανάλογες καταστάσεις να αντιμετωπίζονται με παρόμοιο τρόπο. Θα πρέπει επίσης να ληφθούν υπόψη τα διδάγματα που αποκομίστηκαν από την εμπειρία στις χώρες ΑΚΕ.

- Θα πρέπει η Επιτροπή να μεριμνήσει ώστε η διαδικασία λήψης αποφάσεων για τις διάφορες φάσεις της διαχείρισης της μακροοικονομικής χρηματοδοτικής συνδρομής να χαρακτηρίζεται από περισσότερη διαφάνεια, ιδίως όσον αφορά τους προβληματισμούς και τα κριτήρια που αφορούν το περιεχόμενο της χρηματοδοτικής συμφωνίας και τις εκταμιεύσεις των δόσεων.

- Θα πρέπει η Επιτροπή να τεκμηριώνει την αιτιολόγηση της παρέκκλισης από ορισμένους όρους.

- Θα πρέπει να βελτιωθεί σημαντικά η παρακολούθηση από την Επιτροπή της ποιότητας της δημοσιονομικής διαχείρισης στις δικαιούχους χώρες, στην οποία θα πρέπει να εμπλέκονται όλες οι σχετικές ΓΔ.

- Θα πρέπει να δοθεί μεγαλύτερη προτεραιότητα στην πραγματοποίηση των αξιολογήσεων.

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1. Η Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχει βοήθεια σε τρίτες χώρες όχι μόνον μέσω συνδρομής σε συγκεκριμένα προγράμματα και σχέδια, αλλά και στηρίζοντας τη γενική οικονομική μετάβαση και τις διαδικασίες διαρθρωτικής προσαρμογής μέσω συνδρομής σε μακροοικονομικό επίπεδο. Η συνδρομή αυτή αποκαλείται "μακροοικονομική χρηματοδοτική συνδρομή" (ΜΧΣ) για τρίτες χώρες, όπως οι υποψήφιες προς ένταξη στην ΕΕ χώρες, τα Δυτικά Βαλκάνια και τα Νέα Ανεξάρτητα Κράτη και "διευκολύνσεις διαρθρωτικής προσαρμογής" (ΔΔΠ) για τις τρίτες μεσογειακές χώρες.

2. Το μέσο της ΜΧΣ θεσπίστηκε αρχικά προς στήριξη του ενδοκοινοτικού ισοζυγίου πληρωμών. Από το 1990 και εξής, η ΜΧΣ επεκτάθηκε σε τρίτες χώρες με στόχο τη στήριξη των προσπαθειών τους για πολιτικές και οικονομικές μεταρρυθμίσεις. Το Συμβούλιο αποφασίζει σχετικά με τις δράσεις στο πλαίσιο της ΜΧΣ βάσει πρότασης της Επιτροπής, έπειτα από διαβούλευση με την Οικονομική και Δημοσιονομική Επιτροπή του και με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (βλέπε σημείο 28). Η Επιτροπή (ΓΔ ECFIN) προβαίνει στην εφαρμογή της εν λόγω συνδρομής σε συνεννόηση με την Οικονομική και Δημοσιονομική Επιτροπή του Συμβουλίου.

3. Από τα μέσα της δεκαετίας του '80 και εξής, πολλές από τις χώρες της Νότιας και Ανατολικής Μεσογείου προέβησαν σε μεταρρυθμίσεις διαρθρωτικής προσαρμογής σε συμφωνία με τους οργανισμούς του Bretton Wοοds. Οι μεταρρυθμίσεις επικεντρώθηκαν στη μείωση των δημοσιονομικών και εξωτερικών ελλειμμάτων. Καθώς η μακροοικονομική κατάσταση βελτιωνόταν στην πλειονότητα των εταίρων μεσογειακών χωρών, οι στόχοι μακροοικονομικής σταθεροποίησης κατέστησαν λιγότερο σημαντικοί και τα προγράμματα επικεντρώνονται περισσότερο στις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις. Η Επιτροπή έχει στηρίξει τις εν λόγω μεταρρυθμίσεις με την παροχή των ΔΔΠ.

4. Τα μέσα παρουσιάζουν ορισμένες ομοιότητες. Και για τα δύο, τα ποσά εκταμιεύονται κατά κανόνα σε δόσεις προς την κεντρική τράπεζα της δικαιούχου χώρας, προκειμένου να ενισχυθεί το ισοζύγιο πληρωμών της ή η χρηματοδότηση του προϋπολογισμού. Η συνδρομή δεν διατίθεται σε συγκεκριμένες κατηγορίες δαπανών. Δεν υπάρχουν ειδικές λογιστικές απαιτήσεις για τα εκταμιευόμενα ποσά. Η συνδρομή καταβάλλεται συνήθως σε διαδοχικές δόσεις και η εκταμίευση της καθεμιάς από αυτές υπόκειται στην πλήρωση κριτηρίων μακροοικονομικής απόδοσης και διαρθρωτικής προσαρμογής, τα οποία έχουν συμφωνηθεί βάσει των προγραμμάτων των δικαιούχων χωρών.

5. Το Συνέδριο επισήμανε τρεις κύριες διαφορές στο σχεδιασμό και την εφαρμογή της ΜΧΣ σε τρίτες χώρες και των ΔΔΠ για τις τρίτες μεσογειακές χώρες:

α) η ΜΧΣ δεν θεωρείται ως μόνιμο αλλά ως έκτακτο μέσο, ενώ οι ΔΔΠ θεωρούνται σύνηθες, και μάλιστα ουσιώδες μέσο. Συνεπώς, δεν υφίσταται κανονισμός-πλαίσιο για τη ΜΧΣ(6), ενώ οι ΔΔΠ διέπονται από τον κανονισμό MEDA(7)·

β) ενώ οι ΔΔΠ παρέχονται πάντοτε ως επιχορηγήσεις, η ΜΧΣ λαμβάνει συνήθως τη μορφή δανείων και μόνον σε ορισμένες ειδικές περιπτώσεις χορηγούνται επιχορηγήσεις·

γ) τη ΜΧΣ διαχειρίζεται κυρίως η ΓΔ ECFIN, ενώ ηγετικό ρόλο όσον αφορά τις ΔΔΠ διαδραμάτιζε η ΓΔ RELEX. Από το 2001 και εξής, η EuropeAid ανέλαβε την ευθύνη της διαχείρισης των ΔΔΠ.

6. Δεδομένων των εν λόγω διαφορών, κατά περίπτωση, το Συνέδριο διατυπώνει χωριστές παρατηρήσεις ελέγχου για τη ΜΧΣ και τις ΔΔΠ. Στις λοιπές περιπτώσεις, τα σχόλια ισχύουν και για τους δύο τομείς.

7. Η ΕΕ παρέχει επίσης συνδρομή διαρθρωτικής προσαρμογής στις χώρες της Αφρικής, της Καραϊβικής και του Ειρηνικού μέσω του Ευρωπαϊκού Ταμείου Ανάπτυξης. Έως πρόσφατα, οι ενισχύσεις αυτές χορηγούνταν υπό μορφή στοχοθετημένης στήριξης στον προϋπολογισμό, διοχετευόμενης μέσω των αποκαλούμενων ανταλλαγματικών κεφαλαίων. Η χρησιμοποίηση των εν λόγω ανταλλαγματικών κεφαλαίων αποτέλεσε το αντικείμενο πρόσφατης ειδικής έκθεσης του Συνεδρίου(8).

ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΙΚΗ ΚΑΙ ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΗ ΣΗΜΑΣΙΑ

ΔΔΠ στις μεσογειακές χώρες

8. Συνολικά, αναλήφθηκαν 955 εκατομμύρια ευρώ για προγράμματα ΔΔΠ στις μεσογειακές χώρες μεταξύ 1992 και 2000, εκ των οποίων 600 εκατομμύρια ευρώ στο πλαίσιο του προγράμματος MEDA μεταξύ 1996 και 2000(9) (βλέπε πίνακες του παραρτήματος Ι). Οι πληρωμές που πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο του προγράμματος MEDA μεταξύ 1996 και 2000 ανήλθαν σε 470 εκατομμύρια ευρώ. Πέντε χώρες έτυχαν του ευεργετήματος των εν λόγω προγραμμάτων: Αλγερία, Ιορδανία, Μαρόκο, Τυνησία και Λίβανος. Το 34 % του συνόλου των κεφαλαίων που αναλήφθηκαν για τις χώρες αυτές στο πλαίσιο του προγράμματος MEDA έλαβε τη μορφή ΔΔΠ. Η Ιορδανία και η Τυνησία αποτέλεσαν τους σημαντικότερους δικαιούχους κεφαλαίων υπό μορφή ΔΔΠ στο πλαίσιο του προγράμματος MEDA.

ΜΧΣ προς τρίτες χώρες

9. Οι εκταμιεύσεις για ΜΧΣ για τα έτη 1998, 1999 και 2000 ανήλθαν σε 822 εκατομμύρια ευρώ, εκ των οποίων 704 εκατομμύρια ευρώ χορηγήθηκαν υπό μορφή δανείων (85,6 %) και 118 εκατομμύρια ευρώ υπό μορφή επιχορηγήσεων (14,4 %) (βλέπε παράρτημα ΙΙ). Εννέα χώρες/περιφέρειες έτυχαν των εν λόγω εκταμιεύσεων κατά την περίοδο αυτή: η Βουλγαρία και η Ρουμανία (υποψήφιες προς ένταξη στην ΕΕ χώρες), η Βοσνία-Ερζεγοβίνη, η πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας, το Μαυροβούνιο και το Κοσσυφοπέδιο (Δυτικά Βαλκάνια) και τέλος η Αρμενία, η Γεωργία και η Ουκρανία (Νέα Ανεξάρτητα Κράτη). Για το Τατζικιστάν, τη Μολδαβία και την Αλβανία ελήφθησαν αποφάσεις, αλλά δεν εκτελέστηκαν πληρωμές κατά την περίοδο 1998-2000.

10. Η ΜΧΣ προς τρίτες χώρες που παρέχεται υπό μορφή επιχορηγήσεων καλύπτεται από ειδικά κονδύλια του προϋπολογισμού στο γενικό προϋπολογισμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης(10). Στην περίπτωση των δανείων, η επίδραση στο γενικό προϋπολογισμό(11) περιορίζεται σε συνεισφορές σε ένα Ταμείο Εγγύησης(12). Το ταμείο αυτό χρησιμοποιείται σε περίπτωση που ο οφειλέτης βρεθεί σε αδυναμία πληρωμής (βλέπε σημείο 46).

ΕΛΕΓΧΟΣ ΤΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ

11. Κύριοι στόχοι του ελέγχου ήταν η αξιολόγηση:

α) της φιλοσοφίας του σχεδιασμού των μέσων·

β) της ποιότητας της διαδικασίας που ακολουθεί η Επιτροπή για την έγκριση των πληρωμών και την παρακολούθηση·

γ) του εάν η Επιτροπή εκπλήρωσε ικανοποιητικά τις υποχρεώσεις της σχετικά με την κατάρτιση εκθέσεων και πραγματοποίησε πλήρεις αξιολογήσεις.

12. Όσον αφορά τη ΜΧΣ, το Συνέδριο εξέτασε το σύνολο των 23 πράξεων εκταμίευσης για την περίοδο 1998-2000, συμπεριλαμβανομένων των υποκειμένων αποφάσεων (βλέπε παράρτημα ΙΙ). Πραγματοποιήθηκε επίσκεψη στη Βουλγαρία, καθώς πρόκειται για τη μεγαλύτερη δικαιούχο χώρα δανείων. Επίσης, το Συνέδριο πραγματοποίησε επίσκεψη στην Αποστολή των Ηνωμένων Εθνών για την Προσωρινή Διοίκηση στο Κοσσυφοπέδιο, με την ευκαιρία ελέγχου στον Ευρωπαϊκό Οργανισμό Ανασυγκρότησης.

13. Για τις ΔΔΠ, το ελεγκτικό έργο περιλάμβανε εξέταση στις Βρυξέλλες σχετικά με τα έξι προγράμματα που αφορούσαν τον Λίβανο, την Ιορδανία και την Τυνησία για την περίοδο 1996-2000(13) και αντιστοιχούσαν σε ανάληψη υποχρεώσεων ύψους 450 εκατομμυρίων ευρώ συνολικά (βλέπε παράρτημα Ι). Επιπλέον, διενεργήθηκε λεπτομερέστερος έλεγχος, που περιλάμβανε επίσκεψη στην Αντιπροσωπεία και σε εκπροσώπους των εθνικών αρχών, για τα προγράμματα στην Ιορδανία και την Τυνησία.

14. Επίσης, συγκεντρώθηκαν πληροφορίες από την Παγκόσμια Τράπεζα και το ΔΝΤ σχετικά με την εφαρμογή των ΜΧΣ και ΔΔΠ.

ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΣ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ

ΔΔΠ στις μεσογειακές χώρες

Υπόβαθρο

15. Αρχικά, τα προγράμματα ΔΔΠ διέπονταν από το τέταρτο πρωτόκολλο(14). Η κοινοτική αυτή στήριξη συνίστατο, κυρίως, σε προγράμματα υποστήριξης των εισαγωγών και το αντίκρισμα του συναλλάγματος σε εθνικό νόμισμα (τα αποκαλούμενα ανταλλαγματικά κεφάλαια) διατίθετο, σε συμφωνία με την Επιτροπή, σε συγκεκριμένες θέσεις ή δραστηριότητες στο πλαίσιο του κρατικού προϋπολογισμού. Το Συνέδριο εξέτασε τα προγράμματα διαρθρωτικής προσαρμογής στις τρίτες μεσογειακές χώρες το 1994(15).

16. Ένα ψήφισμα του Συμβουλίου του Ιουνίου 1995(16) κατέστησε πλέον ευέλικτη τη διαχείριση του μέσου της διαρθρωτικής προσαρμογής. Η εν λόγω ευελιξία περιλάμβανε τη δυνατότητα άμεσης στήριξης του προϋπολογισμού για χώρες με ελεύθερα μετατρέψιμο νόμισμα, καθώς και τη δυνατότητα σπανιότερου προσδιορισμού της διάθεσης των ανταλλαγματικών κεφαλαίων, σε περιπτώσεις όπου τα μέσα ελέγχου, καθώς και η κατάρτιση και εκτέλεση του προϋπολογισμού είχαν καταστεί αποτελεσματικότερα. Δεδομένου ότι η μακροοικονομική κατάσταση στην πλειονότητα των εταίρων μεσογειακών χωρών έχει βελτιωθεί, οι στόχοι μακροοικονομικής σταθεροποίησης έχουν καταστεί λιγότερο σημαντικοί και τα προγράμματα επικεντρώνονται περισσότερο στις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις.

Πλαίσιο

17. Κατόπιν της διακήρυξης της Βαρκελώνης το 1995(17), κύριοι στόχοι της χρηματοδοτικής συνεργασίας της ΕΕ με την περιοχή της Μεσογείου ήταν η οικονομική μετάβαση και η δημιουργία ζώνης ελεύθερων συναλλαγών μεταξύ της ΕΕ και των μεσογειακών εταίρων της(18), καθώς και μεταξύ των ίδιων των μεσογειακών εταίρων. Το πρόγραμμα MEDA αποτελεί το κύριο χρηματοδοτικό μέσο της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την εφαρμογή της εν λόγω ευρωμεσογειακής εταιρικής σχέσης. Τη νομική του βάση αποτελεί ο κανονισμός MEDA 1996. Προβλέπει την παροχή στήριξης διαρθρωτικής προσαρμογής υπό μορφή άμεσων ενισχύσεων του προϋπολογισμού, χωρίς συγκεκριμένο προορισμό.

18. Ο κανονισμός MEDA αναφέρει ότι οι δράσεις στήριξης των προγραμμάτων διαρθρωτικής προσαρμογής θα πρέπει να πληρούν τα ακόλουθα κριτήρια επιλεξιμότητας:

α) η ενδιαφερόμενη χώρα πρέπει να αναλάβει ένα πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων εγκεκριμένο από τους οργανισμούς του Bretton Wοοds ή να εφαρμόσει προγράμματα που αναγνωρίζονται ως ανάλογα, σε συνεννόηση με τα εν λόγω όργανα·

β) πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η οικονομική κατάσταση της χώρας και, ιδίως, το επίπεδο του χρέους της και το βάρος της εξυπηρέτησης του χρέους, η κατάσταση του ισοζυγίου πληρωμών της και η διαθεσιμότητα του νομίσματος, η δημοσιονομική κατάσταση, η νομισματική κατάσταση, το επίπεδο του κατά κεφαλήν ΑΕΠ και το επίπεδο της ανεργίας.

19. Η Επιτροπή δεν έχει παράσχει κατάλληλη επιμόρφωση στο προσωπικό που καλύπτει την αξιολόγηση των εν λόγω κριτηρίων και την επίδρασή τους στο σχεδιασμό των προγραμμάτων. Το γεγονός αυτό δημιουργεί ιδιαίτερους κινδύνους δεδομένων των μειζόνων οργανωτικών μεταβολών που έχουν πραγματοποιηθεί στους κόλπους της Επιτροπής κατά τα τελευταία έτη, ιδίως λόγω του ότι η ευθύνη για την εφαρμογή των ΔΔΠ μεταβιβάστηκε, το 2001, από τη ΓΔ RELEX στη EuropeAid. Εντούτοις, το Συνέδριο σημειώνει ότι η Επιτροπή προετοιμάζει επί του παρόντος ένα εγχειρίδιο διαδικασιών.

Φιλοσοφία των χρηματοδοτικών συμφωνιών

20. Τα ποσά που διατέθηκαν στις δικαιούχους χώρες υπό μορφή ΔΔΠ προέκυψαν ως συνισταμένη πολυάριθμων παραγόντων και προβληματισμών, όπως οι συγκεκριμένες ανάγκες της εκάστοτε χώρας, τα διαθέσιμα ποσά στον κοινοτικό προϋπολογισμό και η δυνατότητα της χώρας να πραγματοποιήσει μεταρρυθμίσεις. Εντούτοις, η Επιτροπή δεν τεκμηριώνει τη λήψη των αποφάσεων σχετικά με το συνολικό ποσό του προγράμματος ούτε σχετικά με το χρόνο καταβολής και το ύψος των δόσεων. Συνεπώς, η φιλοσοφία των εν λόγω αποφάσεων δεν είναι σαφής. Επίσης, το ποσό της στήριξης δεν αιτιολογείται συνδεόμενο με το κοινωνικό ή άλλου είδους κόστος του προγράμματος μεταρρύθμισης. Σημειώθηκε κάποια πρόοδος προς αυτήν την κατεύθυνση στο τομεακό πρόγραμμα που εφαρμόζεται στην Τυνησία για την υγεία. Η πρόταση χρηματοδότησής του(19) περιλαμβάνει παράρτημα στο οποίο εκτιμάται το κόστος της μεταρρύθμισης, αλλά ούτε σε αυτή την περίπτωση συνδέεται με το ποσό που διατίθεται για το πρόγραμμα.

21. Μολονότι οι προσαρμογές ή μεταρρυθμίσεις που πρέπει να πραγματοποιηθούν στο πλαίσιο των ΔΔΠ συνήθως δεν έχουν βραχυπρόθεσμο χαρακτήρα, οι ΔΔΠ έχουν έως τώρα σχεδιαστεί και εγκριθεί σε μεμονωμένη βάση, χωρίς μακροπρόθεσμη δέσμευση για συνέχεια στον προγραμματισμό.

Πλήρωση των όρων

22. Οι ΔΔΠ ακολουθούν την αρχή της πλήρωσης των όρων, γεγονός που σημαίνει ότι οι εκταμιεύσεις υπόκεινται στην πλήρωση αμοιβαία συμφωνηθέντων κριτηρίων.

23. Οι όροι στους οποίους υπόκεινται τα προγράμματα έχουν επικεντρωθεί έως τώρα στην υποβολή νομοσχεδίων, σχεδίων δράσης, προϋπολογισμών, κ.λπ., που αντιστοιχούν μάλλον σε προθέσεις παρά σε πραγματικά αποτελέσματα που πρέπει να επιτευχθούν. Κατ' αυτόν τον τρόπο, στο πλαίσιο του ελέγχου δεν παρακολουθείται το εάν τα νομοσχέδια πράγματι ψηφίζονται ούτε εάν οι δράσεις μεταρρύθμισης τελικά πραγματοποιούνται. Παραδείγματος χάρη, στην Ιορδανία, οι ΔΔΠ I περιείχαν τον όρο να εγκριθεί από το υπουργικό συμβούλιο νόμος περί ανταγωνισμού. Μολονότι το υπουργικό συμβούλιο ενέκρινε το νόμο, το Κοινοβούλιο δεν τον ψήφισε. Στο Λίβανο, δύο όροι για την εκταμίευση της δεύτερης δόσης διατυπώθηκαν ως στόχοι που θα έπρεπε να περιληφθούν στο νόμο για τον προϋπολογισμό του 2000(20). Αυτό συνεπάγεται ότι είναι ανάγκη η Επιτροπή να παρακολουθεί συστηματικά τους όρους ακόμη και μετά από την εκταμίευση, δεδομένης της ανάγκης να λαμβάνονται υπόψη κατά την κατάρτιση νέων προγραμμάτων. Λαμβανομένου υπόψη του ανθρώπινου δυναμικού που έχει επί του παρόντος διαθέσει η Επιτροπή στη διαχείριση των ΔΔΠ, το θέμα αυτό παρουσιάζει δυσχέρειες, ιδίως λόγω του ότι η παρακολούθηση έχει επικεντρωθεί σε μεγάλο βαθμό στην εξακρίβωση του εάν οι όροι πληρούνταν πριν από την εκταμίευση (βλέπε σημείο 53).

24. Στο Λίβανο, η Επιτροπή αποφάσισε να εφαρμόσει το πρόγραμμα χρηματοδότησής της ενώ η Παγκόσμια Τράπεζα ανέβαλε το πρόγραμμά της λόγω της ανησυχητικής μακροοικονομικής κατάστασης στο Λίβανο την εποχή εκείνη. Λόγω της απουσίας προγράμματος χρηματοδότησης της Παγκόσμιας Τράπεζας, στης οποίας την αποστολή εκτίμησης θα μπορούσε να βασιστεί η Επιτροπή, προστέθηκε αργότερα όρος ο οποίος ανέφερε ότι "για την εκταμίευση της πρώτης δόσης πρέπει να ληφθεί υπόψη η εξέταση της έκθεσης του ΔΝΤ σχετικά με τις διαβουλεύσεις βάσει του άρθρου IV για το 2000"(21). Κατά την περίοδο όπου σχεδιαζόταν η πραγματοποίηση της πρώτης εκταμίευσης, η έκθεση του ΔΝΤ δεν ήταν ακόμη διαθέσιμη. Τελικά, η εκταμίευση πραγματοποιήθηκε έπειτα από ανταλλαγή επιστολών μεταξύ της Επιτροπής και του ΔΝΤ. Μολονότι το ΔΝΤ παρέσχε μια μάλλον μεικτή εικόνα της μακροοικονομικής κατάστασης του Λιβάνου, η Επιτροπή αποφάσισε να προβεί στην εκταμίευση διότι θεώρησε ότι οι όροι για την πρώτη δόση, όπως καθορίζονταν από τη χρηματοδοτική συμφωνία, είχαν πληρωθεί επαρκώς.

25. Προκειμένου μια χώρα να είναι επιλέξιμη για παροχή στήριξης ΔΔΠ, το παράρτημα ΙΙ του κανονισμού MEDA απαιτεί να προβεί η εν λόγω χώρα στην έναρξη προγράμματος μεταρρύθμισης, εγκεκριμένο από τους οργανισμούς του Bretton Wοοds, ή να εφαρμόσει πρόγραμμα που να έχει αναγνωριστεί ως ανάλογο, σε συντονισμό με τους εν λόγω οργανισμούς. Γενικά, οι χρηματοδοτικές συμφωνίες δεν αναφέρουν σαφώς ποιοι όροι είναι κοινοί με αυτούς που καθορίζουν οι οργανισμοί του Bretton Wοοds και ποιοι καθορίζονται από την Επιτροπή και μόνον.

26. Η Επιτροπή θέσπισε ειδικούς τομεακούς όρους, που συνήθως συνδέονται με τον κοινωνικό τομέα, σε ένα γενικό πρόγραμμα ΔΔΠ. Παραδείγματος χάρη, το πρόγραμμα ΔΔΠ ΙΙ της Τυνησίας περιείχε όρους σχετικά με τη μείωση της συμμετοχής του κράτους και με το μακροοικονομικό πλαίσιο, καθώς και όρους που συνδέονταν με μεταρρυθμίσεις της βασικής και ανώτερης εκπαίδευσης. Το πρόγραμμα ΔΔΠ Ι της Ιορδανίας περιείχε όρους σχετικά με τη στρατηγική σε δημογραφικά θέματα και με πρόγραμμα οικογενειακού προγραμματισμού. Εντούτοις, η αποτελεσματικότητα των ειδικών τομεακών όρων δεν είναι εξασφαλισμένη, καθώς για την κατάρτιση και τη μελέτη των όρων του κοινωνικού τομέα δεν ζητείται συστηματικά η συμβουλή τεχνικών εμπειρογνωμόνων στην Επιτροπή και δεδομένου ότι οι ειδικοί στον τομέα της διαρθρωτικής προσαρμογής ενδέχεται να μην έχουν συνολική άποψη των κοινωνικών τομέων.

27. Στα προγράμματα ΔΔΠ Ι της Ιορδανίας και της Τυνησίας, ορισμένοι όροι για τη δεύτερη δόση είχαν παραμείνει ανοιχτοί κατά την υπογραφή της χρηματοδοτικής συμφωνίας. Είναι σαφές ότι μπορεί να παρουσιάζονται δυσχέρειες κατά τη διαπραγμάτευση ενός προγράμματος ΔΔΠ ως προς το να είναι γνωστοί εκ των προτέρων όλοι οι όροι που θα πρέπει να πληρωθούν έως τη δεύτερη δόση, δεδομένου ότι οι συνθήκες ενδέχεται να μεταβληθούν. Εντούτοις, το να παραμένουν οι όροι ανοιχτοί οδηγεί σε αβεβαιότητα σχετικά με το πόσα θέματα απομένουν ακόμα προς διαπραγμάτευση. Μια σύμβαση του είδους της χρηματοδοτικής συμφωνίας δεν θα έπρεπε να παρουσιάζει τέτοια κενά και θα έπρεπε, τουλάχιστον, να εκθέτει δεόντως τα κριτήρια και τις διαδικασίες σχετικά με τους όρους που πρόκειται να αποτελέσουν το αντικείμενο των διαπραγματεύσεων σε μεταγενέστερο στάδιο.

ΜΧΣ προς τρίτες χώρες

Πλαίσιο

28. Η νομική βάση για τη ΜΧΣ προς τρίτες χώρες έχει παρασχεθεί, ως τώρα, από μεμονωμένες αποφάσεις του Συμβουλίου που ελήφθησαν βάσει του άρθρου 308 της συνθήκης EΚ(22) (πρώην άρθρο 235). Δεν υπάρχει κανονισμός-πλαίσιο που να καθορίζει τη συνολική στρατηγική και τους στόχους, δεδομένου ότι η ΜΧΣ δεν θεωρούνταν μόνιμο αλλά έκτακτο μέσο. Εντούτοις, το Συμβούλιο ECOFIN(23) ενέκρινε, το 1995, τη θέσπιση πέντε αρχών οι οποίες θα πρέπει να διέπουν την πολιτική της ΜΧΣ. Η Επιτροπή ανέφερε στην έκθεσή της σχετικά με την εφαρμογή της ΜΧΣ για το 2000(24) ότι οι κοινοτικές πράξεις συνεχίστηκαν κατά τρόπο ώστε να ενσωματώσουν τις εν λόγω αρχές, οι οποίες είναι:

α) ο έκτακτος χαρακτήρας·

β) οι πολιτικές προϋποθέσεις·

γ) η συμπληρωματικότητα·

δ) η πλήρωση των όρων·

ε) η δημοσιονομική πειθαρχία.

29. Η τήρηση των εν λόγω αρχών κατά το σχεδιασμό των προγραμμάτων αναλύεται στα σημεία 30-46.

Αρχή του έκτακτου χαρακτήρα

30. Η πρώτη αρχή που θεσπίστηκε είναι ότι η ΜΧΣ προς τρίτες χώρες θα πρέπει να παραμένει έκτακτη, καθώς η Κοινότητα δεν αποτελεί διεθνές χρηματοπιστωτικό ίδρυμα όπως η Παγκόσμια Τράπεζα ή το ΔΝΤ, που θεωρούνται ως τα κύρια ιδρύματα για τέτοιου είδους χρηματοδότηση. Κατόπιν προτάσεων της Επιτροπής, το Συμβούλιο έλαβε δέκα αποφάσεις που εφαρμόστηκαν κατά τα τρία έτη που εξετάστηκαν, 1998-2000. Σε καθεμία από τις περιπτώσεις, η Επιτροπή απηύθυνε στην οικονομική και δημοσιονομική επιτροπή ενημερωτικό σημείωμα, το οποίο περιείχε αιτιολογική έκθεση και οικονομική κατάσταση. Τα εν λόγω προπαρασκευαστικά έγγραφα δεν αναφέρουν πάντοτε σαφώς γιατί θεωρείται ότι υπάρχει έκτακτος χαρακτήρας ούτε εάν υπάρχει προστιθέμενη αξία στη συνεισφορά της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σε σύγκριση με τα διεθνή χρηματοπιστωτικά ιδρύματα. Κατ' αυτό τον τρόπο, δεν εκφράζεται ρητά εάν η Ευρωπαϊκή Ένωση ακολουθεί τους ίδιους στόχους με την Παγκόσμια Τράπεζα και το ΔΝΤ ή εάν υπάρχουν πρόσθετοι διαφορετικοί στόχοι για τη δράση της.

31. Ο αριθμός των χωρών/περιφερειών που θεωρούνται επιλέξιμες για έκτακτη συνδρομή (19 στο τέλος του 2000) αυξάνεται σταθερά. Η έννοια του έκτακτου χαρακτήρα έχει εξελιχθεί τα τελευταία έτη, ιδίως όσον αφορά τη ΜΧΣ που παρέχεται στην Αρμενία, τη Γεωργία και το Τατζικιστάν, η οποία θεωρείται ότι έχει αποκλειστικά έκτακτο χαρακτήρα. Επιπλέον των συνήθων δανείων που χορηγούνται, στην εν λόγω συνδρομή περιλαμβάνεται και επιχορήγηση. Η επιχορήγηση διατίθεται μόνον εάν η καθαρή χρεωστική θέση των δικαιούχων χωρών έναντι της Επιτροπής μειωθεί τουλάχιστον κατά το ποσό αυτό(25).

32. Η έκτακτη πτυχή της ΜΧΣ που παρέχεται στο Κοσσυφοπέδιο και στο Μαυροβούνιο είναι διαφορετική: δεδομένου ότι δεν πρόκειται για κυρίαρχα κράτη, δεν μπορούν να τύχουν συμβατικών προγραμμάτων στήριξης του ΔΝΤ ή της Παγκόσμιας Τράπεζας.

33. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η ΜΧΣ έχει καταστεί κανονική και συνεχής αντί να είναι έκτακτη. Τον Νοέμβριο του 1999, διατυπώθηκε υπόσχεση συνδρομής προς τη Βουλγαρία και τη Ρουμανία για τέταρτη φορά από το 1991 και εξής. Τρεις άλλες χώρες έχουν λάβει ΜΧΣ τρεις φορές.

Πολιτικές προϋποθέσεις

34. Σύμφωνα με τη δεύτερη αρχή, η ΜΧΣ θα πρέπει να παρέχεται μόνον σε τρίτες χώρες που πληρούν ορισμένες πολιτικές προϋποθέσεις: στενοί πολιτικοί και οικονομικοί δεσμοί με την Ευρωπαϊκή Ένωση, γεωγραφική γειτνίαση, πλήρης σεβασμός αποτελεσματικών δημοκρατικών μηχανισμών που να περιλαμβάνουν πολυκομματικά κοινοβουλευτικά συστήματα, κράτος δικαίου και εγγυήσεις σχετικά με τα δικαιώματα του ανθρώπου.

35. Στην πράξη, παρέχεται επίσης συνδρομή σε τρίτες χώρες στις οποίες οι εν λόγω πολιτικές προϋποθέσεις πληρούνται μόνον εν μέρει. Όσον αφορά τη γεωγραφική γειτνίαση, η Αρμενία, η Γεωργία και το Τατζικιστάν δεν θεωρήθηκαν επιλέξιμες σύμφωνα με τα κριτήρια του Genval (βλέπε υποσημείωση 4 στη σελίδα 8), διότι δεν πληρούν την εν λόγω προϋπόθεση. Όσον αφορά τα δικαιώματα του ανθρώπου, το Συμβούλιο και η Επιτροπή εξέφρασαν τις ανησυχίες τους(26), ιδιαίτερα σχετικά με τις μειονότητες σε ορισμένες δικαιούχους χώρες. Εντούτοις, ο διάλογος με τις εν λόγω χώρες σχετικά με τη στήριξη στο πλαίσιο της ΜΧΣ, ενδέχεται να ασκήσει πολιτική επιρροή για τη βελτίωση των δημοκρατικών μηχανισμών και του κράτους δικαίου, καθώς και για τη διασφάλιση των δικαιωμάτων του ανθρώπου.

Συμπληρωματικότητα

36. Η συμπληρωματικότητα μεταξύ της κοινοτικής ΜΧΣ και της συνδρομής που παρέχεται από άλλους πολυμερείς ή διμερείς χορηγούς αποτελεί την τρίτη αρχή. Η κοινοτική συνδρομή θα πρέπει να περιορίζεται στο 60 % (για υποψήφιες προς ένταξη στην ΕΕ χώρες) ή στο ένα τρίτο (για τις λοιπές χώρες) της συνολικής διμερούς στήριξης(27), προκειμένου να εξασφαλίζεται κατάλληλη κατανομή των βαρών. Η αρχή της συμπληρωματικότητας παρουσιάζει και δεύτερη πτυχή: πρέπει επίσης να αναζητείται συμπληρωματικότητα μεταξύ της κοινοτικής μακροοικονομικής χρηματοδοτικής συνδρομής και των λοιπών μορφών κοινοτικής συνδρομής, γεγονός που απαιτεί εσωτερικό συντονισμό.

37. Γενικά, η ΜΧΣ κινητοποιείται μόνον εάν υπάρχουν σημαντικές εναπομένουσες ανάγκες εξωτερικής χρηματοδότησης(28), που υπερβαίνουν τους πόρους που παρέχει το ΔΝΤ και η Παγκόσμια Τράπεζα, οι οποίες εντοπίζονται από κοινού με τα εν λόγω ιδρύματα. Έτσι, υπάρχει συνήθως στενός συντονισμός με το ΔΝΤ και την Παγκόσμια Τράπεζα ήδη κατά το στάδιο του σχεδιασμού. Εντούτοις, αντιμετωπίζονται προβλήματα σε περιπτώσεις όπου παρήλθε σημαντικό χρονικό διάστημα μεταξύ του σχεδιασμού και της υλοποίησης μιας πράξης.

38. Όσον αφορά το τέταρτο δάνεια προς τη Βουλγαρία το οποίο αποφασίστηκε το 1999 (100 εκατομμύρια ευρώ), παρήλθε περισσότερο από ένα έτος μεταξύ της πρώτης εκτίμησης των εναπομενουσών χρηματοδοτικών αναγκών και της πραγματικής εκταμίευσης για την κάλυψη των εν λόγω αναγκών. Ο αρχικός υπολογισμός της συνδρομής από την Επιτροπή βασίστηκε σε εκτίμηση του ΔΝΤ σχετικά με τις χρηματοδοτικές ανάγκες τον Σεπτέμβριο του 1998. Εντούτοις, οι εναπομένουσες χρηματοδοτικές ανάγκες που εκτιμήθηκαν για το 1999 μειώθηκαν σημαντικά(29). Συνεπώς, οι υπηρεσίες της Επιτροπής θεώρησαν ότι η Βουλγαρία δεν χρειαζόταν εκταμίευση το 1999. Εντούτοις, η πρώτη δόση του δανείου εκταμιεύθηκε τον Δεκέμβριο του 1999(30).

39. Όσον αφορά την εκταμίευση της δεύτερης δόσης του δανείου προς τη Βουλγαρία, τον Σεπτέμβριο του 2000 (60 εκατομμύρια ευρώ), δεν υπάρχουν αποδεικτικά στοιχεία ότι η παράγραφος 9 του μνημονίου συμφωνίας μεταξύ της Επιτροπής και των βουλγαρικών αρχών εφαρμόστηκε πριν από την πρόταση εκταμίευσης: "το ύψος της δεύτερης δόσης θα αποφασιστεί κατόπιν εξέτασης από την Επιτροπή των εναπομενουσών αναγκών εξωτερικής χρηματοδότησης της Βουλγαρίας. Επίσης, θα ληφθεί δεόντως υπόψη η πραγματική κινητοποίηση χρηματοδοτικής συνδρομής προς τη Βουλγαρία από άλλους διμερείς χορηγούς...". Δεδομένου ότι η εξέταση αυτή δεν έγινε κατά την εποχή εκείνη, δεν ήταν δυνατό να βεβαιωθεί ούτε εάν υπήρχαν εναπομένουσες χρηματοδοτικές ανάγκες για το 2000 ούτε εάν η κοινοτική συνδρομή προς τη Βουλγαρία αντιστοιχούσε σε λιγότερο από το 60 % της συνολικής διμερούς συνδρομής που χορηγήθηκε το 1999 και το 2000 και, συνεπώς, παρέμενε εντός του ανωτάτου ορίου για τις υποψήφιες προς ένταξη στην ΕΕ χώρες, όριο το οποίο καθορίστηκε προκειμένου να διασφαλίζεται η κατάλληλη κατανομή των βαρών.

40. Όσον αφορά τη συμπληρωματικότητα και το συντονισμό μεταξύ της κοινοτικής μακροοικονομικής χρηματοδοτικής συνδρομής και των λοιπών μορφών κοινοτικής συνδρομής, η προσέγγιση στο Κοσσυφοπέδιο δεν ήταν πάντοτε εναρμονισμένη μεταξύ των διαφόρων υπηρεσιών της Επιτροπής. Ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός Ανασυγκρότησης, με έδρα την Πρίστινα, ο οποίος είναι υπεύθυνος για αναλήψεις υποχρεώσεων ύψους περίπου 400 εκατομμυρίων ευρώ το 2000, διατύπωσε επικρίσεις σχετικά με την αποδοτικότητα της Προσωρινής Διοίκησης των Ηνωμένων Εθνών (UNMIK). Η UNMIK δεν κατήρτισε εκθέσεις σχετικά με τη χρησιμοποίηση των κοινοτικών κεφαλαίων τα οποία διαχειρίστηκε ο Οργανισμός, παρά τις διάφορες υπομνήσεις, συμπεριλαμβανόμενης επιστολής από την Επιτροπή στις Βρυξέλλες, η οποία υπογράμμιζε ότι η UNMIK έθετε σε κίνδυνο τις περαιτέρω πληρωμές. Ταυτόχρονα, η υπηρεσία της Επιτροπής που ήταν υπεύθυνη για την ΜΧΣ αποφάσισε να σπεύσει σε εκταμίευση της δεύτερης δόσης της ανάληψης 35 εκατομμυρίων ευρώ που αφορούσε τον προϋπολογισμό του Κοσσυφοπεδίου, του οποίου η διαχείριση έχει ανατεθεί στην UNMIK (βλέπε παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 1).

41. Στην περίπτωση της Αλβανίας, τον Απρίλιο του 1999 το Συμβούλιο αποφάσισε την παροχή ΜΧΣ ύψους ως 20 εκατομμυρίων ευρώ υπό μορφή δανείου. Εντούτοις, εξακολουθούσε να μην έχει πραγματοποιηθεί πληρωμή κατά την περίοδο του ελέγχου του Συνεδρίου (Φεβρουάριος 2001), διότι η Αλβανία τύγχανε σημαντικής εισροής άλλων μορφών κοινοτικής συνδρομής, κυρίως υπό μορφή επιχορηγήσεων (επείγουσα χρηματοοικονομική συνδρομή για δαπάνες που αφορούσαν πρόσφυγες στο πλαίσιο του προγράμματος επισιτιστικής ασφάλειας). Δεδομένου ότι άλλες χώρες λαμβάνουν ΜΧΣ υπό μορφή επιχορηγήσεων, η Αλβανία δεν φαίνεται πλέον διατεθειμένη να δεχθεί δάνεια. Φαίνεται ότι θα πρέπει να ακυρωθεί η συμφωνία χορήγησης δανείου.

Πλήρωση των όρων

42. Η πλήρωση των μακροοικονομικών όρων αποτελεί την τέταρτη αρχή. Η συνδρομή καταβάλλεται συνήθως σε διαδοχικές δόσεις και η εκταμίευσή τους υπόκειται στην πλήρωση κριτηρίων μακροοικονομικής απόδοσης και διαρθρωτικής προσαρμογής, βάσει των οικονομικών προγραμμάτων των δικαιούχων χωρών, όπως έχει συμφωνηθεί στις συμφωνίες stand-by με το ΔΝΤ. Επίσης, οι όροι θα πρέπει να λαμβάνουν υπόψη το άνοιγμα αμοιβαίων αγορών στο πλαίσιο της εξωτερικής πολιτικής της Κοινότητας.

43. Η εξέταση του συνόλου των πράξεων για την περίοδο 1998-2000, κατέδειξε ότι η εν λόγω αρχή της πλήρωσης των όρων ελήφθη υπόψη καθόλη τη διάρκεια της περιόδου. Εντούτοις, ορισμένοι από τους όρους δεν καθορίζουν σαφή και μετρήσιμα κριτήρια απόδοσης αλλά έχουν διατυπωθεί κατά γενικό τρόπο, με αποτέλεσμα να μην μπορούν να επαληθευθούν εύκολα (παραδείγματος χάρη στο Κοσσυφοπέδιο: "να ληφθούν τα κατάλληλα μέτρα για την ανάπτυξη του αναγκαίου κανονιστικού πλαισίου προς τους διάφορους τομείς προτεραιότητας"· ΠΓΔΜ: "η κυβέρνηση πρέπει να σημειώσει σημαντική πρόοδο στην καθιέρωση αξιοκρατικού συστήματος για τους δημοσίους υπαλλήλους").

44. Η φιλοσοφία που διέπει τους όρους δεν είναι πάντοτε σαφής, διότι δεν αναφέρεται η σχέση με τους γενικούς στόχους. Στην περίπτωση της Ρουμανίας, ο σχεδιασμός των όρων είναι κατακερματισμένος και η συνάφειά τους με τη διαδικασία ένταξης δεν διευκρινίζεται.

45. Κατά γενικό κανόνα, η συνδρομή εκταμιεύεται σε δύο ή τρεις δόσεις. Στην πλειονότητα των καθεστώτων προβλέπεται περίοδος ελάχιστης διάρκειας τριών μηνών μεταξύ της πρώτης και της δεύτερης δόσης. Για το Μαυροβούνιο, η ελάχιστη αυτή περίοδος καθορίστηκε σε μόλις δύο μήνες. Τέτοιου είδους σχεδιασμός δημιουργεί προσδοκίες στο δικαιούχο κράτος για ταχεία εκταμίευση του συνολικού ποσού της συνδρομής. Εντούτοις, συνήθως δεν επιτυγχάνεται σημαντική και μετρήσιμη μακροοικονομική πρόοδος εντός τόσο σύντομου χρονικού διαστήματος. Στην περίπτωση του Μαυροβουνίου, οι πληρωμές πραγματοποιήθηκαν τον Ιανουάριο του 2001 (ήτοι έπειτα από τεσσερισήμισι μήνες), μόνον αφού κατέστησαν ελαστικότεροι οι όροι εκταμίευσης (βλέπε παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 6).

Δημοσιονομική πειθαρχία

46. Η πέμπτη αρχή που θέσπισε το συμβούλιο ECOFIN αφορά την τήρηση της δημοσιονομικής πειθαρχίας. Αυτό σημαίνει ότι τα ποσά της συνδρομής θα πρέπει να συμμορφώνονται με τα ανώτατα όρια του ετήσιου προϋπολογισμού που καθορίζουν οι δημοσιονομικές προοπτικές της Κοινότητας, καθώς και με τους κανόνες και τα συμφωνηθέντα ανώτατα όρια του Ταμείου Εγγύησης για τις εξωτερικές δράσεις(31). Το Συνέδριο διενεργεί έλεγχο του Ταμείου Εγγύησης ετησίως(32). Το Συνέδριο δεν έχει σημειώσει περιπτώσεις μη τήρησης της δημοσιονομικής πειθαρχίας.

ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΩΝ ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΩΝ ΚΑΙ ΛΟΓΙΣΤΙΚΩΝ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΤΑΙΡΟΥ ΚΥΒΕΡΝΗΣΗΣ

47. Αναγνωρίζοντας την ανταλλάξιμη φύση των κεφαλαίων που παρέχονται στο πλαίσιο των ΔΔΠ, η Επιτροπή τα διέθεσε υπό μορφή μη στοχοθετημένης ενίσχυσης του προϋπολογισμού. Συνεπώς, όλες οι διατάξεις σχετικά με τον έλεγχο των δαπανών που συνδέονται με ΔΔΠ, αφαιρέθηκαν από τις χρηματοδοτικές συμφωνίες. Εντούτοις, δεν αντικαταστάθηκαν από σφαιρικότερο έλεγχο. Στις πράξεις ενίσχυσης του προϋπολογισμού, είτε πρόκειται για δάνεια είτε για επιχορηγήσεις, καθώς τα ποσά εισέρχονται απευθείας στο δημοσιονομικό σύστημα της εταίρου χώρας και η χρήση τους δεν μπορεί να διακριθεί από το υπόλοιπο του προϋπολογισμού, είναι σημαντικό οι δημοσιονομικές και λογιστικές διαδικασίες στη χώρα να χαρακτηρίζονται από αξιοπιστία. Υψηλός βαθμός διαφάνειας, υποχρεώσεις λογοδοσίας και εξωτερικού ελέγχου στη διαχείριση των δημόσιων πόρων είναι ζωτικά για την εξασφάλιση χρηστής διακυβέρνησης, καθώς και για τη συμβολή στην καταπολέμηση της απάτης και της δωροδοκίας. Η Επιτροπή θα πρέπει να τεκμηριώνει την αξιολόγηση που πραγματοποιεί για τις εν λόγω διαδικασίες στις χώρες της περιοχής της Μεσογείου, καθώς και το κατά πόσον αυτές στηρίχτηκαν στο έργο των διεθνών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων. Έως τώρα, δεν βρέθηκαν αποδεικτικά στοιχεία ότι η Επιτροπή πραγματοποίησε τέτοιου είδους αξιολόγηση.

48. Η Επιτροπή επιχείρησε να θίξει το θέμα της αξιοπιστίας των δημοσιονομικών και λογιστικών διαδικασιών της κυβέρνησης ως στοιχείο της χρηματοδοτικής συμφωνίας για το πρόγραμμα ΔΔΠ στην εκπαίδευση της Τυνησίας, αλλά, καθώς το έπραξε πολύ αργά στη διάρκεια της διαδικασίας, η πτυχή αυτή δεν συμπεριλήφθηκε τελικά στη χρηματοδοτική συμφωνία. Εντούτοις, το σημαντικό αυτό ζήτημα δεν αποτελούσε τμήμα απόφασης γενικής πολιτικής από την Επιτροπή που να είναι εφαρμοστέα σε όλες τις χώρες, αλλά εισήχθη μάλλον σε ad hoc βάση.

49. Επίσης, υπήρχε σημαντική έλλειψη εξέτασης της αξιοπιστίας της διαχείρισης των δημοσίων πόρων σε χώρες που τυγχάνουν στήριξης ΜΧΣ. Πραγματοποιήθηκε μόνον ειδική παρακολούθηση, σε πολύ περιορισμένο βαθμό, από εξωτερική τεχνική βοήθεια, στην περίπτωση του Μαυροβουνίου (βλέπε παράρτημα ΙΙΙ, σημείο 6). Στις χώρες ΑΚΕ, επιχειρήθηκε ο συντονισμός της δράσης προς αυτή την κατεύθυνση με την Παγκόσμια Τράπεζα. Το Συνέδριο στην πρόσφατη έκθεσή του συνέστησε να επικεντρώσει η Επιτροπή την προσοχή της στην στενή παρακολούθηση της ποιότητας της διαχείρισης των δημοσίων οικονομικών(33). Η σύσταση αυτή ισχύει εξίσου για όλες τις χώρες που τυγχάνουν ενίσχυσης στον προϋπολογισμό.

50. Τα διδάγματα από την εμπειρία της Επιτροπής με τα εν λόγω μέσα θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη από όλες τις ΓΔ που ασχολούνται με την ενίσχυση στον προϋπολογισμό. Παραδείγματος χάρη, η υπηρεσία εσωτερικού ελέγχου της Επιτροπής πραγματοποίησε επίσης πρόσφατα ανάλυση της ενίσχυσης του προϋπολογισμού που παρέχεται στις χώρες ΑΚΕ(34). Η εν λόγω εσωτερική έκθεση διατυπώνει ορισμένες παρατηρήσεις που ισχύουν για το σύνολο των χωρών οι οποίες τυγχάνουν ενίσχυσης του προϋπολογισμού. Ιδιαίτερα, υπογραμμίζει τη σημασία των θεμάτων δημοσιονομικής διαχείρισης στο επίπεδο της διοικητικής ικανότητας και του συστήματος λογοδοσίας των δικαιούχων χωρών.

ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗ ΤΩΝ ΜΧΣ ΚΑΙ ΔΔΠ

Γενικές παρατηρήσεις

51. Η Επιτροπή είναι επιφορτισμένη να εξακριβώνει εάν η οικονομική πολιτική στις δικαιούχους χώρες είναι σε συμφωνία με τους γενικούς στόχους αυτού του είδους της συνδρομής και εάν οι όροι που έχουν καθοριστεί πληρούνται. Εντούτοις, δεν υπάρχουν εσωτερικοί κανόνες που να καθορίζουν τις αρμοδιότητες ούτε περιγραφές των θέσεων εργασίας ούτε μέσα παρακολούθησης (παραδείγματος χάρη ερωτηματολόγια, επιχειρησιακό πλαίσιο, κατευθυντήριες οδηγίες) στις μονάδες που είναι υπεύθυνες για την παρακολούθηση.

52. Για τη διαχείριση και την παρακολούθηση των προγραμμάτων είναι κυρίως υπεύθυνες οι Βρυξέλλες. Πριν από την ενέργεια των πληρωμών, η Επιτροπή πραγματοποιεί συνήθως επίσκεψη στην ενδιαφερόμενη χώρα. Ο ρόλος της Αντιπροσωπείας ποικίλλει από χώρα σε χώρα. Σε πολλές περιπτώσεις, η παρακολούθηση της Επιτροπής βασίζεται, σε μεγάλο βαθμό, στις εργασίες που πραγματοποιούν το ΔΝΤ και η Παγκόσμια Τράπεζα, καθώς πολλοί από τους όρους είναι κοινοί.

53. Η παρακολούθηση της Επιτροπής είναι μάλλον διαλείπουσα, λόγω του περιορισμένου ανθρώπινου δυναμικού. Επικεντρώνεται περισσότερο στην ανάγκη επαλήθευσης της πλήρωσης των όρων προκειμένου να εγκριθεί η εκταμίευση των κεφαλαίων, παρά στη μόνιμη παρακολούθηση των οικονομικών και πολιτικών συνθηκών που επικρατούν σε κάθε χώρα.

54. Στη διαδικασία παρακολούθησης των μεσογειακών χωρών, η ΓΔ ECFIN, παρά την ειδική εμπειρογνωμοσύνη της, δεν συνεργάζεται στενά και ο ρόλος της στο πλαίσιο αυτό δεν είναι σαφώς διευκρινισμένος.

55. Ο συνολικός συντονισμός μεταξύ της Παγκόσμιας Τράπεζας και της Επιτροπής ήταν γενικά πολύ καλός, ιδιαίτερα κατά το στάδιο του σχεδιασμού. Κατά το στάδιο της παρακολούθησης, η ποιότητα του συντονισμού ποίκιλλε μεταξύ των διαφόρων χωρών, δεδομένου ότι δεν είχε καθιερωθεί συστηματικά τακτική στενή συνεργασία, αλλά εξαρτώνταν σε μεγάλο βαθμό από τις μεμονωμένες προσωπικές επαφές.

Έγκριση των πληρωμών ΔΔΠ

56. Οι ΔΔΠ στο πλαίσιο του πρώτου προγράμματος MEDA υποτίθεται ότι ήταν ταχεία μέσα εκταμίευσης. Μολονότι η Επιτροπή ενδέχεται να πέτυχε να πραγματοποιήσει πληρωμές ταχύτερα από ό,τι για τα παραδοσιακά σχέδια, η έγκριση των πληρωμών και οι επακόλουθες εκταμιεύσεις εξακολουθούσαν να πραγματοποιούνται σπανίως εντός των πλαισίων του χρονοδιαγράμματος που αναφερόταν στις χρηματοδοτικές συμφωνίες. Εντούτοις, η προβλεψιμότητα των εκταμιεύσεων είναι σημαντική, με την προϋπόθεση ότι πληρούνται οι όροι. Είναι ουσιώδες να γνωρίζουν οι χώρες πότε θα φθάσουν τα κεφάλαια, ιδιαίτερα όταν ενσωματώνουν τα κεφάλαια στους προϋπολογισμούς τους. Στην αντίθετη περίπτωση, πρέπει να αναμένονται αρνητικές επιδράσεις στη διαδικασία των μεταρρυθμίσεων. Και το ΔΜΤ επίσης υπογράμμισε ότι ο συντονισμός σχετικά με τη χρονική στιγμή της χρηματοδότησης αποτελεί σημαντικό ζήτημα.

57. Για τα πρώτα προγράμματα ΔΔΠ που εφαρμόστηκαν στο πλαίσιο του προγράμματος MEDA, οι καθυστερήσεις στις διαδικασίες έγκρισης των πληρωμών οφείλονταν σε έλλειψη σαφήνειας στον καταμερισμό των αρμοδιοτήτων μεταξύ των διαφόρων αρμοδίων ΓΔ. Ο συντονισμός δεν ήταν πάντοτε καλός, με αποτέλεσμα να καταρτίζονται διαφορετικά σχέδια (παραδείγματος χάρη για την οργάνωση αποστολών εποπτείας).

58. Για το πρόγραμμα ΔΔΠ I της Ιορδανίας, σημειώθηκαν καθυστερήσεις στην πληρωμή, διότι ο νόμος περί ανταγωνισμού δεν ψηφίστηκε. Η καθυστέρηση μεταξύ Φεβρουαρίου και Ιουλίου 1997 μπορεί να καταλογιστεί κατά μεγάλο μέρος στις ιορδανικές αρχές, οι οποίες δεν παρέσχαν στην Επιτροπή τις πληροφορίες που θεωρούσε αναγκαίες. Εντούτοις, καθυστερήσεις προκλήθηκαν επίσης διότι η ΓΔ Ανταγωνισμός εισήλθε με καθυστέρηση στη διαδικασία. Τελικά η συμμετοχή της ΓΔ Ανταγωνισμός δεν χρησιμοποιήθηκε κατά τον καλύτερο δυνατό τρόπο, καθώς η ΓΔ RELEX αποφάσισε να πραγματοποιήσει την πληρωμή, βασιζόμενη στη διαβεβαίωση των Ιορδανών ότι οι αλλαγές που η ΓΔ Ανταγωνισμός είχε προτείνει θα ενσωματώνονταν σε νόμο, χωρίς να αναμένει τα αποτελέσματα μιας αποστολής της ΓΔ Ανταγωνισμός στην Ιορδανία, η οποία πραγματοποιούνταν κατά την εποχή της επεξεργασίας της αίτησης πληρωμής. Τελικά, ο εν λόγω νόμος δεν ψηφίστηκε από το ιορδανικό κοινοβούλιο.

Πλήρωση των όρων

59. Σύμφωνα με τις αποφάσεις του Συμβουλίου στην περίπτωση της ΜΧΣ, ή σύμφωνα με τις μεμονωμένες χρηματοδοτικές συμφωνίες στην περίπτωση των ΔΔΠ, οι συμφωνηθέντες όροι πρέπει να πληρούνται πριν από την πραγματοποίηση των πληρωμών. Γενικά, οι εκταμιεύσεις πραγματοποιούνται εάν υπάρχει συναινετική άποψη μεταξύ της Επιτροπής, της Παγκόσμιας Τράπεζας και του ΔΝΤ σχετικά με το εάν η δικαιούχος χώρα έχει σημειώσει αρκετή πρόοδο προς το συμφωνηθέν μεταρρυθμιστικό πρόγραμμα δράσης. Εντούτοις, στις περιπτώσεις όπου η Παγκόσμια Τράπεζα και το ΔΝΤ δεν διαθέτουν προγράμματα (παραδείγματος χάρη Λίβανος και Μαυροβούνιο), καθώς και στις περιπτώσεις όπου η Επιτροπή έχει καθορίσει δικούς της ειδικούς όρους, πρέπει να βασίζεται στη δική της κρίση. Στην πράξη, η Επιτροπή διαθέτει κάποιο περιθώριο χειρισμών προκειμένου να κρίνει την επιτυχή πλήρωση των όρων οικονομικής πολιτικής. Οι καταστάσεις επείγουσας ανάγκης και η πολιτική εξαναγκασμού λαμβάνονται επίσης υπόψη όταν η Επιτροπή προτείνει μια εκταμίευση (βλέπε παράρτημα ΙΙΙ).

60. Η προσέγγιση αυτή σημαίνει ότι, στην πράξη, μια χώρα ενδέχεται να λάβει θετική αξιολόγηση της προόδου της και να εκταμιευθούν τα ποσά ακόμη και αν δεν έχει πληρωθεί το σύνολο των όρων(35). Ενώ η ανάγκη να διατίθεται περιθώριο κρίσης είναι εγγενής σε ένα μέσο όπως οι ΔΔΠ ή η ΜΧΣ, η Επιτροπή δεν απέδειξε πάντοτε με αρκετή σαφήνεια εάν είχαν πληρωθεί ορισμένες προϋποθέσεις ή όχι. Στις εν λόγω περιπτώσεις, η αιτιολόγηση της παρέκκλισης από ορισμένους όρους δεν είχε τεκμηριωθεί επαρκώς.

ΚΑΤΑΡΤΙΣΗ ΕΚΘΕΣΕΩΝ ΚΑΙ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ

ΔΔΠ στις μεσογειακές χώρες

61. Το 2000 η Επιτροπή δημοσίευσε αξιολόγηση για τις χώρες ΑΚΕ και τις μεσογειακές χώρες που τυγχάνουν κοινοτικής στήριξης των προγραμμάτων οικονομικών μεταρρυθμίσεων και διαρθρωτικής προσαρμογής(36). Προκειμένου να βελτιωθούν οι τρέχουσες πρακτικές στις χώρες αυτές, στο πλαίσιο της αξιολόγησης έγιναν διάφορες συστάσεις, παραδείγματος χάρη βελτίωση της ταύτισης των δικαιούχων χωρών με τα προγράμματα μεταρρύθμισής τους. Επίσης, συστήθηκε να είναι οι όροι σαφείς και επαληθεύσιμοι και να μην επικεντρώνονται υπερβολικά σε καθαρά τυπικές δεσμεύσεις ως προς την πραγματοποίηση μεταρρυθμίσεων. Εντούτοις, η εμβέλεια της αξιολόγησης ήταν περιορισμένη, λόγω του γεγονότος ότι πραγματοποιήθηκε σε εποχή κατά την οποία μόνον οι πρώτες δόσεις του πρώτου προγράμματος ΔΔΠ στο πλαίσιο του προγράμματος MEDA είχαν καταβληθεί. Αναγνωρίστηκε πως δεδομένου ότι είχαν θεσπιστεί μόλις το 1996 και ότι για το 1997 ήταν διαθέσιμα μόνον προσωρινά δεδομένα, ήταν αδύνατη μια εις βάθος αξιολόγηση. Αυτό σημαίνει ότι μόνον οι πρώτες δόσεις του πρώτου προγράμματος ΔΔΠ στο πλαίσιο του πρώτου προγράμματος MEDA είχαν αξιολογηθεί ανεξάρτητα. Μολονότι η αξιολόγηση ήταν συνολικά θετική σχετικά με την επίδραση των ΔΔΠ, είναι συζητήσιμο το εάν θα μπορούσε να είχε διατυπωθεί οποιαδήποτε κρίση σχετικά με την επίδραση των ΔΔΠ στη βάση αυτή. Η ίδια η έκθεση αξιολόγησης αναγνώρισε σχετικά με τις πρώτες αυτές δόσεις ότι ορισμένοι όροι είχαν, κατά το μάλλον ή ήττον, ήδη πληρωθεί κατά την περίοδο υπογραφής της χρηματοδοτικής συμφωνίας.

62. Δεν έχουν πραγματοποιηθεί συστηματικές ανεξάρτητες αξιολογήσεις μεμονωμένων προγραμμάτων ΔΔΠ θεωρώντας τα ως πλήρη προγράμματα(37). Οι χρηματοδοτικές συμφωνίες δεν περιλαμβάνουν σαφείς διατάξεις σχετικά με την αξιολόγηση των προγραμμάτων αυτών. Επιπλέον, μολονότι οι χρηματοδοτικές συμφωνίες για τις μεσογειακές χώρες αναφέρουν ότι ο δικαιούχος πρέπει να υποβάλλει έκθεση κατά την ολοκλήρωση του σχεδίου, αυτό δεν έχει εφαρμοστεί ποτέ συστηματικά.

ΜΧΣ προς τρίτες χώρες

63. Οι διάφορες αποφάσεις του Συμβουλίου σχετικά με τη ΜΧΣ αναφέρουν ότι η Επιτροπή υποβάλλει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο έκθεση (συνήθως τουλάχιστον ετησίως, για ορισμένες αποφάσεις έως τις 15 Σεπτεμβρίου), η οποία θα πρέπει να περιλαμβάνει αξιολόγηση της εφαρμογής των αποφάσεων. Σύμφωνα με την απαίτηση αυτή, η Επιτροπή κατήρτισε ετήσιες εκθέσεις. Οι εκθέσεις για το 1997 και το 1998 δημοσιεύθηκαν και οι δύο μόλις τον Νοέμβριο του 1999 και η έκθεση για το 1999 δεν δημοσιεύθηκε έως τα τέλη Οκτωβρίου 2000(38).

64. Η έκθεση για το 1999 παρέχει γενική επισκόπηση της ΜΧΣ (υπόβαθρο, εξελίξεις κατά το τρέχον έτος, τάσεις και προοπτικές, κατανομή των βαρών) και περιέχει επίσης περιγραφή της κατάστασης σε κάθε δικαιούχο χώρα. Μολονότι γενικά η έκθεση είναι διεξοδική, οι εξηγήσεις σχετικά με τη μακροοικονομική απόδοση και τις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις θα ήταν ευστοχότερες εάν είχαν θεμελιωθεί συνδέσεις, καθώς και σχέσεις αιτίου και αιτιατού με τη συνδρομή. Τα διευκρινιστικά τμήματα σχετικά με την υλοποίηση των αποφάσεων είναι ιδιαίτερα σύντομα και δεν μπορούν να θεωρηθούν ως αξιολογήσεις. Η Επιτροπή δεν ζήτησε ανεξάρτητες εξωτερικές αξιολογήσεις ούτε για τη δραστηριότητα συνολικά ούτε για τις μεμονωμένες χώρες. Η ΜΧΣ που παρασχέθηκε στις υποψήφιες προς ένταξη στην ΕΕ χώρες, τα Νέα Ανεξάρτητα Κράτη και τα Δυτικά Βαλκάνια δεν αποτέλεσε το αντικείμενο αξιολογήσεων παρόμοιων με αυτές που πραγματοποιήθηκαν για άλλες χώρες που τυγχάνουν ανάλογης ενίσχυσης (βλέπε σημείο 61).

65. Η απουσία αξιολογήσεων για τη ΜΧΣ σημαίνει ότι η Επιτροπή δεν έχει ακόμη ακολουθήσει τη γενική πολιτική για την αξιολόγηση των προγραμμάτων κοινοτικών δαπανών. Η πρωτοβουλία SEM 2000 θέσπισε γενικευμένη πολιτική αξιολόγησης των προγραμμάτων κοινοτικών δαπανών. Σύμφωνα με αυτή "οι επιχειρησιακές ΓΔ και υπηρεσίες είναι υπεύθυνες για την τακτική αξιολόγηση των προγραμμάτων τους και για την οργάνωση των αναγκαίων ικανοτήτων για το σχεδιασμό και τη διαχείριση των απαιτούμενων αξιολογήσεων στον τομέα πολιτικής τους"(39). Οι επιχειρησιακές υπηρεσίες θα πρέπει επίσης να ενσωματώσουν τον προγραμματισμό αξιολογήσεων στα προγράμματα εργασίας τους(40). Οι απαιτήσεις αυτές δεν τηρήθηκαν στον τομέα της ΜΧΣ που διαχειρίζεται η ΓΔ ECFIN.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

Εισαγωγή

66. Τα δύο μέσα παρέσχαν στην Επιτροπή την ευκαιρία να προβεί σε ουσιαστικότερο διάλογο με τις κυβερνήσεις σχετικά με τη συνολική διαδικασία των μεταρρυθμίσεων, δυνατότητα που ειδικά τα παραδοσιακά αναπτυξιακά σχέδια συνήθως δεν παρέχουν. Παρατηρήθηκε εξέλιξη στη φύση των μέσων αυτών με την πάροδο του χρόνου και η Επιτροπή θα πρέπει να εξακολουθήσει τον προβληματισμό, συμπεριλαμβάνοντας όλες τις αρμόδιες ΓΔ, σχετικά με τον καλύτερο τρόπο χρησιμοποίησης των μέσων αυτών στο πλαίσιο της συνολικής πολιτικής της έναντι των δικαιούχων χωρών.

67. Η Επιτροπή δεν δρα ανεξάρτητα. Στο πλαίσιο της ΜΧΣ, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο υπογράμμισε το γεγονός ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δεν αποτελεί διεθνές χρηματοπιστωτικό ίδρυμα όπως η Παγκόσμια Τράπεζα ή το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο. Στο πλαίσιο αυτό υπογραμμίστηκε ότι οι μακροοικονομικές παρεμβάσεις θα πρέπει να είναι έκτακτες. Εντούτοις, ο ρόλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης ως τρίτος διεθνής παράγοντας στον τομέα αυτό δεν έχει καθοριστεί σαφώς και δεν έχει διατυπωθεί ρητά ποια είναι η προστιθέμενη αξία της κοινοτικής συνεισφοράς (βλέπε σημεία 30-33).

Σύσταση 1

68. Η Επιτροπή θα πρέπει πάντοτε να αποδεικνύει για ποιους λόγους είναι αναγκαία χωριστή κοινοτική δράση, με όλες τις διοικητικές της συνέπειες. Η αναμενόμενη προστιθέμενη αξία δεν θα πρέπει να αναφέρεται μόνον σε σύγκριση με υπάρχοντα προγράμματα των οργανισμών Bretton Wοοds. Στην περίπτωση της ΜΧΣ, θα πρέπει επίσης να διασφαλίζεται η συμπληρωματικότητα με την παραδοσιακή κοινοτική ενίσχυση σε σχέδια και προγράμματα.

Συνεκτική προσέγγιση σε παρόμοια μέσα

69. Η ΜΧΣ και οι ΔΔΠ αποτελούν παρόμοια μέσα. Και στις δύο περιπτώσεις τα κεφάλαια είναι ανταλλάξιμα και εκταμιεύονται σε δόσεις εφόσον η Επιτροπή πεισθεί ότι πληρούνται οι όροι που καθορίζονται σε συμφωνία μεταξύ της Επιτροπής και της κυβέρνησης, και οι οποίοι στοχεύουν κυρίως στη στήριξη διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων της οικονομίας του δικαιούχου κράτους. Εντούτοις, η ΜΧΣ για τις υποψήφιες για ένταξη στην ΕΕ χώρες, τα Δυτικά Βαλκάνια και τα Νέα Ανεξάρτητα Κράτη θεωρείται ως έκτακτο μέσο, παρεχόμενο κυρίως υπό μορφή δανείων, ενώ οι ΔΔΠ για τις τρίτες μεσογειακές χώρες θεωρούνται ως σύνηθες μέσο, παρεχόμενο πάντοτε υπό μορφή επιχορηγήσεων (βλέπε σημεία 1-5).

Σύσταση 2

70. Η Επιτροπή θα πρέπει να εξεύρει πλέον εναρμονισμένη προσέγγιση για τη συνδρομή σε μακροοικονομικό επίπεδο. Ο τρόπος διαχωρισμού της διαχείρισης των εν λόγω μέσων μεταξύ των διαφόρων υπηρεσιών της Επιτροπής, συμπεριλαμβανόμενου του ρόλου των Αντιπροσωπειών, θα πρέπει να επανεξεταστεί. Επίσης, θα πρέπει επίσης να ληφθούν υπόψη τα διδάγματα που αποκομίστηκαν από την εμπειρία στις χώρες ΑΚΕ.

Σχεδιασμός, όροι και παρακολούθηση των συμφωνιών

71. Η διαδικασία που καταλήγει στις συμφωνίες με τις δικαιούχους χώρες δεν τεκμηριώνεται σαφώς. Στην περίπτωση της ΜΧΣ, αυτό αφορά τη συνάφεια των όρων με τους ευρύτερους πολιτικούς στόχους, παραδείγματος χάρη την ένταξη στην ΕΕ (βλέπε σημείο 44). Στην περίπτωση των ΔΔΠ, αυτό συνδέεται με την αιτιολόγηση του συνολικού ποσού της συνδρομής και την κατανομή του σε δόσεις (βλέπε σημείο 20).

72. Στις περιπτώσεις όπου οι όροι των συμφωνιών είναι κοινοί, η παρακολούθηση της Επιτροπής επωφελείται των εργασιών που πραγματοποιεί το ΔΝΤ και η Παγκόσμια Τράπεζα. Η παρακολούθηση της ίδιας της Επιτροπής είναι διαλείπουσα. Είναι επικεντρωμένη στην ανάγκη ελέγχου της πλήρωσης των όρων προκειμένου να εγκριθεί η εκταμίευση των κεφαλαίων παρά τη συνεχιζόμενη παρακολούθηση των οικονομικών και πολιτικών στη χώρα (βλέπε σημεία 52-55).

73. Μολονότι οι ειδικοί όροι των μεμονωμένων προγραμμάτων πρέπει να πληρούνται πριν από την πραγματοποίηση των πληρωμών, είναι κατανοητό το γεγονός ότι στην πράξη η Επιτροπή χρειάζεται κάποιο περιθώριο χειρισμών κατά την εκτίμηση των πραγματικών προσπαθειών του δικαιούχου κράτους προς την επίτευξη των μακροοικονομικής πολιτικής και μεταρρύθμισης. Επιπλέον, σε ορισμένες περιπτώσεις ενδέχεται να πρέπει να λάβει υπόψη απρόβλεπτα γεγονότα. Εντούτοις, η μη πλήρωση ορισμένων όρων και τα προβλήματα που αντιμετωπίστηκαν δεν αναφέρονταν πάντοτε κατά τρόπο που να χαρακτηρίζεται από αρκετή διαφάνεια και δεν ζητούνταν πάντοτε διορθωτική δράση με αρκετή επιμονή (βλέπε σημεία 22-27 και 42-45).

Σύσταση 3

74. Η Επιτροπή θα πρέπει να καταστήσει τη διαδικασία λήψης αποφάσεων σαφέστερη, καθιερώνοντας γραπτή καθοδήγηση για τις διάφορες φάσεις της διαχείρισης της μακροοικονομικής χρηματοδοτικής συνδρομής. Επίσης, θα πρέπει να τεκμηριώνει σαφέστερα τους προβληματισμούς της κατά τη διαδικασία λήψης αποφάσεων σχετικά με το περιεχόμενο των χρηματοδοτικών συμφωνιών με τις δικαιούχους χώρες, καθώς και σχετικά με τις εκταμιεύσεις βάσει της εκτίμησης των όρων που ορίζονται στη συμφωνία. Θα πρέπει η Επιτροπή να τεκμηριώνει την αιτιολόγηση της παρέκκλισης από ορισμένους όρους όταν αυτοί δεν πληρούνται.

Αξιολόγηση των δημοσιονομικών και λογιστικών διαδικασιών της εταίρου κυβέρνησης

75. Η ποιότητα των δημοσιονομικών διαδικασιών στα δικαιούχα κράτη διαδραματίζει ζωτικό ρόλο κατά τη διάρκεια της όλης διαδικασίας των μεταρρυθμίσεων και θα πρέπει να αποτελεί όρο-κλειδί κατά την παροχή μη στοχοθετημένης ενίσχυσης του προϋπολογισμού. Υψηλός βαθμός διαφάνειας, υποχρέωσης λογοδοσίας και εξωτερικού ελέγχου της διαχείρισης των δημόσιων πόρων είναι ζωτικός για τη διασφάλιση χρηστής διακυβέρνησης και προκειμένου να παρέχεται συνδρομή στην καταπολέμηση της απάτης και της δωροδοκίας (βλέπε σημείο 50).

Σύσταση 4

76. Θα πρέπει να βελτιωθεί σημαντικά η παρακολούθηση από την Επιτροπή της ποιότητας της δημοσιονομικής διαχείρισης στις δικαιούχους χώρες, στην οποία θα πρέπει να εμπλέκονται όλες οι σχετικές ΓΔ. Θα πρέπει η Επιτροπή να λαμβάνει πλήρως υπόψη τις σχετικές εργασίες που πραγματοποιούν οι οργανισμοί του Bretton Wοοds στις περιπτώσεις όπου πρόκειται να βασιστεί στο έργο τους.

Αξιολογήσεις

77. Η απουσία αξιολογήσεων (ΜΧΣ) ή η περιορισμένη εμβέλειά τους (ΔΔΠ) σημαίνει ότι η Επιτροπή δεν έχει ακόμη εφαρμόσει πλήρως τη γενική πολιτική της για την αξιολόγηση των προγραμμάτων κοινοτικών δαπανών. Συνεπώς, η Επιτροπή δεν επωφελείται συστηματικά των δυνατοτήτων μιας οργανωμένης διαδικασίας άντλησης διδαγμάτων (βλέπε σημεία 61-65).

Σύσταση 5

78. Η Επιτροπή θα πρέπει να πραγματοποιεί τακτικά λεπτομερείς αξιολογήσεις προκειμένου να εντοπίζει τα χρήσιμα διδάγματα για τη χάραξη της πολιτικής της, ιδίως όσον αφορά την καταλληλότητα των προγραμμάτων μεταρρύθμισης, τη συνάφεια των όρων της με τη διαδικασία των μεταρρυθμίσεων και την ελάφρυνση του κοινωνικού κόστους των προγραμμάτων μεταρρύθμισης.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο κατά τη συνεδρίασή του της 7ης Μαρτίου 2002.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Juan Manuel Fabra Vallés

Πρόεδρος

(1) Οι περιοχές αυτές τυγχάνουν ΜΧΣ. Κατά το παρελθόν, δικαιούχοι χώρες ήταν επίσης το Ισραήλ (1991) και η Αλγερία (1991 και 1994).

(2) Η ΕΕ παρέχει επίσης συνδρομή διαρθρωτικής προσαρμογής στις χώρες της Αφρικής, της Καραϊβικής και του Ειρηνικού (ΑΚΕ) (βλέπε σημείο 7).

(3) Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (ΔΝΤ) και Παγκόσμια Τράπεζα.

(4) Έκτακτος χαρακτήρας, πολιτικές προϋποθέσεις, συμπληρωματικότητα, πλήρωση όρων και δημοσιονομική πειθαρχία.

(5) Γεωγραφική γειτνίαση με την ΕΕ, πλήρης σεβασμός των δικαιωμάτων του ανθρώπου και του κράτους δικαίου.

(6) Εντούτοις, η ΓΔ ECFIN, σύμφωνα με το πρόγραμμα εργασίας της σκοπεύει να εκπονήσει πρόταση απόφασης του Συμβουλίου σχετικά με συμφωνία-πλαίσιο για τη ΜΧΣ.

(7) Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1488/96 του Συμβουλίου, της 23ης Ιουλίου 1996, σχετικά με τα συνοδευτικά χρηματοδοτικά και τεχνικά μέτρα για τη μεταρρύθμιση των οικονομικών και κοινωνικών δομών στο πλαίσιο της ευρωμεσογειακής εταιρικής σχέσης (MEDA 1) (ΕΕ L 189 της 30.7.1996), όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 2698/2000 του Συμβουλίου, της 27ης Νοεμβρίου 2000 (MEDA 2) (ΕΕ L 311 της 12.12.2000).

(8) Ειδική έκθεση αριθ. 5/2001 (ΕΕ C 257 της 14.9.2001).

(9) Το σχετικό κονδύλιο του προϋπολογισμού είναι το B7-4 1 0 MEDA (Συνοδευτικά μέτρα για τις μεταρρυθμίσεις των οικονομικών και κοινωνικών δομών στις τρίτες μεσογειακές χώρες).

(10) Το κονδύλιο του προϋπολογισμού ΜΧΣ για επιχορηγήσεις συμπεριλήφθηκε για πρώτη φορά στο γενικό προϋπολογισμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης για το οικονομικό έτος 1998 (άρθρο B7-5 3 1: Έκτακτη χρηματοδοτική βοήθεια στην Αρμενία, τη Γεωργία και το Τατζικιστάν). Ο προϋπολογισμός για το 1999 περιλάμβανε μία επιπλέον θέση (B7-5 3 2): ΜΧΣ προς τις χώρες των Δυτικών Βαλκανίων.

(11) Υπό μορφή εγγραφής π.υ. στο κεφάλαιο B0-2 1 (Εγγύηση στις λήψεις και χορηγήσεις δανείων που προορίζονται για την ανάπτυξη των τρίτων χωρών).

(12) Το Ταμείο Εγγύησης για τις εξωτερικές δράσεις συστάθηκε το 1994. Ενδεχόμενες περιπτώσεις αδυναμίας αποπληρωμής καλύπτονται από το ταμείο αυτό, εντός του ορίου του διαθέσιμου ποσού.

(13) Τόσο στην Ιορδανία όσο και στην Τυνησία υπήρχε ένα περατωμένο ΔΔΠ και ένα ΔΔΠ σε εξέλιξη. Στην περίπτωση της Τυνησίας, υπήρχε επίσης ένα τομεακό πρόγραμμα για την υγεία. Στον Λίβανο υπήρχε ένα ΔΔΠ σε εξέλιξη. Και τα έξι ΔΔΠ που εξετάστηκαν περιλαμβάνονταν στο πρόγραμμα MEDA.

(14) Αποτελείται από πρωτόκολλα που υπεγράφησαν (ανάλογα με τη χώρα) μεταξύ της 20ής Ιουνίου και της 18ης Σεπτεμβρίου 1991, και καλύπτουν την περίοδο από την 1η Νοεμβρίου 1991 έως την 31η Οκτωβρίου 1996.

(15) Βλέπε την ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1994, σημεία 11.9-11.81 (ΕΕ C 303 της 14.11.1995).

(16) Τόμος 2 της Συλλογής, 06/95-11/97.

(17) Διάσκεψη των Υπουργών Εξωτερικών της ΕΕ και των μεσογειακών χωρών στη Βαρκελώνη (27-28 Νοεμβρίου 1995).

(18) Οι 12 μεσογειακοί εταίροι, στην περιοχή της Νότιας και Ανατολικής Μεσογείου, είναι οι εξής: Μαρόκο, Αλγερία, Τυνησία (Μαγκρέμπ)· Αίγυπτος, Ισραήλ, Ιορδανία, Παλαιστινιακή Αρχή, Λίβανος, Συρία (Μασρέκ)· Τουρκία, Κύπρος και Μάλτα.

(19) Στο πλαίσιο των MEDA 1, οι προτάσεις χρηματοδότησης που αφορούσαν ποσά άνω των 2000000 ευρώ υποβάλλονταν σε επιτροπή (την επιτροπή MED) εκπροσώπων των κρατών μελών της ΕΕ, η οποία παρέχει συμβουλές στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή σχετικά με την εφαρμογή του προγράμματος MEDA. Η επιτροπή διατύπωσε τη γνώμη της όσον αφορά τις προτάσεις.

(20) Ήτοι μείωση του δημοσιονομικού ελλείμματος και αύξηση των δαπανών μισθοδοσίας.

(21) Δυνάμει του άρθρου IV του καταστατικού του, το ΔΝΤ διεξάγει διμερείς συνομιλίες με τα μέλη του, συνήθως ετησίως. Ομάδα υπαλλήλων του επισκέπτεται τη χώρα, συγκεντρώνει πληροφορίες οικονομικού και δημοσιονομικού χαρακτήρα και συνομιλεί με αξιωματούχους σχετικά με τις οικονομικές εξελίξεις και την οικονομική πολιτική της χώρας. Οι υπάλληλοι, όταν επιστρέψουν στην έδρα τους, καταρτίζουν έκθεση, η οποία αποτελεί τη βάση συζήτησης του Εκτελεστικού Συμβουλίου.

(22) Άρθρο 308 της συνθήκης EΚ: "Αν ενέργεια της Κοινότητας θεωρείται αναγκαία για την πραγματοποίηση ενός από τους στόχους της στο πλαίσιο της λειτουργίας της κοινής αγοράς και δεν προβλέπονται από την παρούσα συνθήκη οι προς το σκοπό αυτόν απαιτούμενες εξουσίες, το Συμβούλιο, προτάσει της Επιτροπής και κατόπιν διαβουλεύσεων με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, θεσπίζει ομοφώνως τις κατάλληλες διατάξεις".

(23) Συμπεράσματα του Συμβουλίου ECOFIN της 20ής Μαρτίου 1995 σχετικά με τις αρχές της ΜΧΣ προς τις τρίτες χώρες, τα οποία ενημέρωσαν τα συμπεράσματα του Συμβουλίου ECOFIN του Genval της 9ης Οκτωβρίου 1993 σχετικά με τη ΜΧΣ (οι αποκαλούμενες αναθεωρημένες κατευθυντήριες γραμμές του Genval).

(24) Έκθεση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με την υλοποίηση της ΜΧΣ προς τρίτες χώρες το 2000, COM(2001) 288 τελικό της 1ης Ιουνίου 2001.

(25) Στο πλαίσιο της πιστωτικής διευκόλυνσης ύψους 1250 εκατομμυρίων ευρώ που προσέφερε η Κοινότητα στα Νέα Ανεξάρτητα Κράτη το 1992 για την εισαγωγή τροφίμων και φαρμακευτικών προϊόντων, η Αρμενία και η Γεωργία έτυχαν 58 εκατομμυρίων ευρώ και 113 εκατομμυρίων ευρώ αντίστοιχα υπό μορφή δανείων. Δεν κατόρθωσαν να τηρήσουν τις προθεσμίες αποπληρωμής του κεφαλαίου ή των τόκων του δανείου. Προκειμένου να διευκολυνθεί η ρύθμιση του προβλήματος αυτού, το Συμβούλιο αποφάσισε τον Νοέμβριο του 1997 να χορηγήσει στην Αρμενία και τη Γεωργία έκτακτη χρηματοδοτική συνδρομή υπό μορφή συνδυασμού δανείων και επιχορηγήσεων. Η εν λόγω απόφαση του Συμβουλίου τροποποιήθηκε τον Μάρτιο του 2000 προκειμένου να επεκταθεί και στο Τατζικιστάν.

(26) Ετήσια έκθεση της Ευρωπαϊκής Ένωσης σχετικά με τα δικαιώματα του ανθρώπου για το 2001, Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 8 Οκτωβρίου 2001.

Ευρωπαϊκή πρωτοβουλία για τη δημοκρατία και την προάσπιση των δικαιωμάτων του ανθρώπου, Επισκόπηση 2000, πρόγραμμα χρηματοδοτούμενο από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

(27) Στήριξη που παρέχεται από μεμονωμένες χώρες (όχι από πολυμερή ιδρύματα).

(28) Η Επιτροπή κάνει διάκριση μεταξύ των λοιπών χρηματοδοτικών αναγκών, οι οποίες αποκλείουν χρηματοδοτική στήριξη από το ΔΝΤ και την Παγκόσμια Τράπεζα, και των εναπομενουσών χρηματοδοτικών αναγκών, οι οποίες λαμβάνουν υπόψη τη στήριξη από τα εν λόγω ιδρύματα.

(29) Από 205 εκατομμύρια USD τον Σεπτέμβριο 1998 σε 71 εκατομμύρια USD τον Σεπτέμβριο του 1999.

(30) Μειώθηκε από 50 σε 40 εκατομμύρια ευρώ.

(31) Το Ταμείο Εγγύησης ιδρύθηκε στις 31 Οκτωβρίου 1994 από τον κανονισμό (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2728/94 του Συμβουλίου, και η προσφυγή σε αυτό πραγματοποιείται εάν ο δικαιούχος δανείου που χορηγήθηκε ή εγγυήθηκε από την Κοινότητα προς ή σε τρίτη χώρα αδυνατεί να το αποπληρώσει. Το άρθρο 14 της απόφασης 94/729/EΚ του Συμβουλίου σχετικά με τη δημοσιονομική πειθαρχία αναφέρει ότι κάθε χρόνο ένα αποθεματικό σχετικά με δάνεια και εγγυήσεις δανείων εγγράφεται στο γενικό προϋπολογισμό ως πρόβλεψη προκειμένου να καλύψει τις ανάγκες τροφοδότησης του Ταμείου Εγγύησης. Κατά την υποβολή νέας πρότασης για ΜΧΣ υπό μορφή δανείων, η Επιτροπή παρέχει πληροφορίες σχετικά με τις δημοσιονομικές συνέπειες της πράξης. Έτσι, αναφέρεται η απαιτούμενη συνεισφορά στο Ταμείο Εγγύησης καθώς και οι συνέπειες σε περίπτωση απαίτησης από εγγύηση του προϋπολογισμού.

(32) Ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 2000, κεφάλαιο 8 (ΕΕ C 359 της 15.12.2001).

(33) Ειδική έκθεση αριθ. 5/2001, σημεία 40-44.

(34) Έκθεση σχετικά με τις ρυθμίσεις που αφορούν τη διαχείριση, την παρακολούθηση και τον έλεγχο, οι οποίες διέπουν τη χρησιμοποίηση των ανταλλαγματικών κεφαλαίων και της ενίσχυσης του προϋπολογισμού στον τομέα της αναπτυξιακής βοήθειας, εσωτερικό έγγραφο, Βρυξέλλες, 4 Ιουλίου 2001.

(35) Διατυπώθηκε ανάλογη παρατήρηση για τις χώρες ΑΚΕ. Ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1999, Έκθεση σχετικά με τις δραστηριότητες του έκτου, έβδομου και όγδοου Ευρωπαϊκού Ταμείου Ανάπτυξης, σημείο 35 (ΕΕ C 342 της 1.12.2000).

(36) Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο - Κοινοτική στήριξη των προγραμμάτων οικονομικών μεταρρυθμίσεων και διαρθρωτικής προσαρμογής: απολογισμός και προοπτικές, COM(2000) 58 τελικό της 4ης Φεβρουαρίου 2000.

(37) Η διαχειριστική ομάδα των MEDA (που αποτελείται από εξωτερικούς εμπειρογνώμονες) πραγματοποίησε αξιολόγηση του προγράμματος για το Μαρόκο. Επρόκειτο για ένα ενδιαφέρον έγγραφο με πολυάριθμα εύστοχα σημεία, το οποίο θα μπορούσε να παρουσιάζει ενδιαφέρον για τα προγράμματα ΔΔΠ σε άλλες χώρες.

(38) Έκθεση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με την υλοποίηση της ΜΧΣ προς τρίτες χώρες το 1999, COM(2000) 682 τελικό της 27ης Οκτωβρίου 2000.

(39) Εστίαση στα αποτελέσματα: ενίσχυση της αξιολόγησης των δραστηριοτήτων της Επιτροπής· ανακοίνωση προς την Επιτροπή από την κ. Schreyer σε συμφωνία με τον κ. Kinnock και τον Πρόεδρο, SEC(2000) 1051 της 26ης Ιουλίου 2000, σ. 3.

(40) Ορθολογικότερες δαπάνες: υλοποίηση της πολιτικής αξιολόγησης της Επιτροπής· ανακοίνωση προς την Επιτροπή από την κ. Gradin και τον κ. Liikanen, σε συμφωνία με τον Πρόεδρο, SEC(1999) 69/4.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Ι

ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΗ ΕΞΕΛΙΞΗ ΤΩΝ ΔΔΠ 1992-2000

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγή:

Ελεγκτικό Συνέδριο, βάσει στοιχείων της Επιτροπής.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ ΙΙ

ΜΑΚΡΟΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΙΚΗ ΕΝΙΣΧΥΣΗ ΣΕ ΤΡΙΤΕΣ ΧΩΡΕΣ

Λεπτομέρειες σχετικά με τις εκταμιεύσεις 1998-2000

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγή:

Ελεγκτικό Συνέδριο, βάσει στοιχείων της Επιτροπής.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ ΙΙΙ

ΠΛΗΡΩΣΗ ΤΩΝ ΟΡΩΝ

Κοσσυφοπέδιο

1. Στο Κοσσυφοπέδιο δεν θεωρήθηκε αναγκαία η αυστηρή τήρηση όλων των όρων για την απόφαση της Επιτροπής να προτείνει την εκταμίευση της δεύτερης δόσης της επιχορήγησης προς τον προϋπολογισμό της περιφέρειας (15 εκατομμύρια ευρώ). Η UNMIK δεν είχε κατορθώσει να πραγματοποιήσει την αναμενόμενη πρόοδο στην ενοποίηση του προϋπολογισμού. Ένα από τα μείζονα προβλήματα στον τομέα των εσόδων αποτέλεσε η μη θέσπιση φορολογικών κρατήσεων ύψους 15 % επί του συνολικού μισθού(1), καθώς και η καθυστέρηση στη θέσπιση φόρου εισοδήματος. Οι επιχειρήσεις κοινής ωφέλειας αποτέλεσαν μείζον πρόβλημα στον τομέα των δαπανών (παραδείγματος χάρη μη ενδεδειγμένο σύστημα τιμολόγησης για τον ηλεκτρισμό)(2). Λόγω της μη αύξησης των δημοσιονομικών εσόδων, υπήρχε συνεχής ανάγκη υψηλού επιπέδου ενίσχυσης του προϋπολογισμού. Τον Ιούνιο του 2000 υφίστατο πραγματικός κίνδυνος ταμειακού ελλείμματος στον προϋπολογισμό του Κοσσυφοπεδίου και ζητήθηκε από τους διεθνείς χορηγούς παροχή μετρητών. Η δεύτερη δόση εκταμιεύτηκε λόγω των επειγουσών αυτών χρηματοδοτικών αναγκών. Εντούτοις, η ταχεία αυτή εκταμίευση έθεσε σε κίνδυνο την αρχή της πλήρωσης μακροοικονομικών όρων, παρά το γεγονός ότι η Επιτροπή κατέληξε στο συνολικό συμπέρασμα ότι οι ειδικοί όροι στους οποίους υπέκειτο η κοινοτική ενίσχυση του προϋπολογισμού είχαν πληρωθεί "σε μεγάλο βαθμό".

Βουλγαρία

2. Ο έλεγχος του Συνεδρίου στη Βουλγαρία, τον Απρίλιο του 2001, αποκάλυψε ότι, στον τομέα της ιδιωτικοποίησης τραπεζών, η κρατική τράπεζα "Biochim" δεν είχε ακόμη πωληθεί όπως απαιτούνταν από τους όρους. Εκπρόσωποι του Υπουργείου Οικονομικών, του ΔΝΤ και της Παγκόσμιας Τράπεζας εξέφρασαν την άποψη ότι ο όρος σχετικά με την πώληση της κρατικής τράπεζας "Biochim" εστερείτο ρεαλισμού. Οι εκπρόσωποι της Παγκόσμιας Τράπεζας σχολίασαν επίσης ότι δεν θεωρούσαν καλή ιδέα να διευκρινίζεται ότι ονομαστί καθορισμένες επιχειρήσεις θα πρέπει να ιδιωτικοποιούνται σε συγκεκριμένη ημερομηνία, καθώς αυτό θα μπορούσε να έχει αρνητική επίδραση στην τιμή πώλησης.

3. Στον τομέα του περιβάλλοντος, ζητήθηκε από τη Βουλγαρία να θεσπίσει νομοθεσία συμμορφούμενη πλήρως με την κοινοτική οδηγία σχετικά με την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον. Τον Απρίλιο του 2000, η Αντιπροσωπεία θεώρησε ότι ο όρος δεν είχε πληρωθεί. Τον Ιούλιο του 2000, η ΓΔ ECFIN έκρινε ότι ο όρος δεν είχε πληρωθεί από τυπική άποψη αλλά ότι "είχε εντούτοις σημειωθεί ουσιαστική πρόοδος προς την επίτευξn του στόχου". Η εκτίμηση της ΓΔ ECFIN ότι η πρόοδος ήταν επαρκής κατέστησε δυνατή την εκταμίευση δεύτερης δόσης. Εντούτοις, έως τον Απρίλιο του 2001, μολονότι είχε καταρτιστεί νέο σχέδιο νόμου σχετικά με την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον, αυτό εξακολουθούσε να μην έχει ψηφιστεί από το βουλγαρικό Κοινοβούλιο.

4. Η Επιτροπή εξέτασε το ενδεχόμενο πλήρωσης του όρου σχετικά με το περιβάλλον στο πλαίσιο του δανείου (μεριμνώντας για πλήρη συμμόρφωση της νομοθεσίας με την κοινοτική οδηγία σχετικά με την αξιολόγηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον). Εντούτοις, στο πλαίσιο της τακτικής έκθεσης σχετικά με την πρόοδο της Βουλγαρίας προς την ένταξη που κατήρτισε η ΓΔ Διεύρυνση (Νοέμβριος 2000), η Επιτροπή ανέφερε ότι θα χρειαστούν περαιτέρω τροποποιήσεις του δικαίου προκειμένου να επιτευχθεί πλήρης συμμόρφωση με τις κοινοτικές απαιτήσεις σχετικά με την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον.

5. Όσον αφορά το προηγούμενο δάνειο προς τη Βουλγαρία, του οποίου η χορήγηση αποφασίστηκε το 1997 (250 εκατομμύρια ευρώ), η Επιτροπή εξέτασε το ενδεχόμενο να διαιρέσει τη δεύτερη δόση σε δύο μέρη, δεδομένου ότι οι όροι σχετικά με την προετοιμασία για την Ευρωπαϊκή Ένωση είχαν πληρωθεί μόνον εν μέρει. Εντούτοις, οι πληροφορίες που προέκυψαν από τη διαδικασία παρακολούθησης δεν ελήφθησαν τελικά υπόψη και εκταμιεύθηκε το συνολικό ποσό.

Μαυροβούνιο

6. Τον Νοέμβριο του 2000 καταρτίστηκε μια πρώτη έκθεση από έναν σύμβουλο, η οποία υπογράμμιζε μείζονα προβλήματα όσον αφορά τη διαφάνεια και την πληρότητα του προϋπολογισμού (παραδείγματος χάρη: "τα αριθμητικά στοιχεία σχετικά με τα ταμειακά διαθέσιμα δεν αποδίδουν την πραγματική εικόνα της εκτέλεσης του προϋπολογισμού"). Στην τελική έκθεση, ο σύμβουλος κατέληγε στο συμπέρασμα ότι "το Μαυροβούνιο έχει σημειώσει ουσιαστική πρόοδο - σημαντικότερη σε ορισμένους τομείς από ό,τι σε άλλους - όσον αφορά την πλήρωση των όρων". Όσον αφορά τον όρο "ενίσχυση της φορολογικής και δημοσιονομικής διαφάνειας", η έκθεση σημείωνε ότι, αφενός, "το Μαυροβούνιο πληροί απολύτως τους όρους σχετικά με την κατάταξη του προϋπολογισμού" και, αφετέρου, "εντούτοις, στο Μαυροβούνιο απομένει να διανύσει ακόμη κάποια απόσταση έως ότου προσαρμοστεί στα διεθνή πρότυπα φορολογικής διαφάνειας" (το Μαυροβούνιο συμμορφώθηκε μόνον με 3 από τις 20 αρχές του κώδικα δεοντολογίας του ΔΝΤ σχετικά με τη φορολογική διαφάνεια). Ο σύμβουλος δεν προέβη σε σαφή σύσταση υπέρ ή κατά απόφασης εκταμίευσης. Ωστόσο, η πρόταση της Επιτροπής προς την Οικονομική και Δημοσιονομική Επιτροπή σχετικά με την εκταμίευση της δεύτερης δόσης (υπό ορισμένους όρους) διατυπώθηκε πριν ακόμη υποβληθεί η εν λόγω τελική έκθεση. Η Επιτροπή, από την πλευρά της, πραγματοποίησε αποστολή στο Μαυροβούνιο στις αρχές Δεκεμβρίου του 2000 και διαπίστωσε επίσης ότι "είχε σημειωθεί ουσιαστική πρόοδος σε ορισμένους τομείς, ενώ σε άλλους ήταν αναγκαία περαιτέρω δράση" (παραδείγματος χάρη μη ικανοποιητική πρόοδος στην ενίσχυση του ρόλου του Υπουργείου Οικονομικών· μικρή πρόοδος όσον αφορά τη μεταρρύθμιση της φορολογίας εισοδήματος και την εκκαθάριση των καθυστερούμενων· μη ικανοποιητικός έλεγχος των δαπανών). Ζητήθηκε από τις αρχές του Μαυροβουνίου να αναλάβουν εσπευσμένα δράση. Πραγματοποιήθηκε αναδιαπραγμάτευση και ελάφρυνση των όρων έως ένα βαθμό, προκειμένου το Μαυροβούνιο να μπορέσει να συμμορφωθεί με αυτούς ήδη τον Δεκέμβριο του 2000. Όπως είχε προγραμματιστεί, η Επιτροπή προέβη στην εκταμίευση 12,95 εκατομμυρίων ευρώ τον Ιανουάριο του 2001.

Ιορδανία

7. Η ανάλυση που εκπόνησε η Επιτροπή σχετικά με την εκταμίευση της πρώτης δόσης του προγράμματος ΔΔΠ II για την Ιορδανία εξηγούσε ότι η εισαγωγή του ΦΠΑ είχε καθυστερήσει αλλά, ωστόσο, κατέληγε στο συμπέρασμα ότι ο σχετικός όρος είχε πληρωθεί.

Τυνησία

8. Για τη δεύτερη δόση του προγράμματος ΔΔΠ Ι για την Τυνησία, η ανάλυση της Επιτροπής σχετικά με το βαθμό πλήρωσης των όρων κατέληγε στο συμπέρασμα ότι ένας όρος σχετικά με την προσφορά προς πώληση πέντε δημόσιων επιχειρήσεων είχε πληρωθεί, μολονότι μόνον δύο τέτοιου είδους πράξεις είχαν πραγματοποιηθεί. Η Επιτροπή κατέβαλε τη δεύτερη δόση του προγράμματος ΔΔΠ Ι για την Τυνησία τον Δεκέμβριο του 1997 κατόπιν της υπογραφής του δημοσιονομικού ελεγκτή, μολονότι είχε αναγνωριστεί ότι πέντε όροι είχαν πληρωθεί μόνον εν μέρει. Πραγματοποιήθηκε μεταφορά του ποσού αυτού σε ευρώ στην κεντρική τράπεζα της Τυνησίας. Σύμφωνα με τη χρηματοδοτική συμφωνία, η αντίστοιχη αξία σε δηνάρια έπρεπε, στη συνέχεια, να μεταφερθεί στον προϋπολογισμό κατόπιν της διπλής υπογραφής του εθνικού συντονιστή και του επικεφαλής της Αντιπροσωπείας(3). Ο επικεφαλής της Αντιπροσωπείας δεν είχε υπογράψει έως τον Ιούλιο του 1998, καθώς μόλις τότε η Επιτροπή θεώρησε ότι όλοι οι όροι είχαν πληρωθεί(4). Δεδομένου του γεγονότος αυτού, η μόνη εξήγηση για τη μεταφορά του ποσού τον Δεκέμβριο του 1997 θα μπορούσε να είναι ότι η Επιτροπή επεδίωκε να βελτιώσει τον εμφανή ρυθμό εκτέλεσης του προϋπολογισμού. Δεν καταβλήθηκε ποτέ τόκος επί του ποσού αυτού, το οποίο παρέμεινε στο λογαριασμό της κεντρικής τράπεζας της Τυνησίας για διάστημα άνω των έξι μηνών.

(1) Υπάρχουν σημαντικές ανησυχίες σχετικά με τη δίκαιη μεταχείριση, καθώς οι τοπικοί υπάλληλοι που απασχολεί ο ΟΗΕ τυγχάνουν φορολογικής απαλλαγής δυνάμει της σύμβασης του ΟΗΕ. Η UNMIK επιχείρησε (επιστολή της 25ης Μαΐου 2000 του κ. Kouchner προς τον Γενικό Γραμματέα του ΟΗΕ), ανεπιτυχώς έως τώρα, να προτείνει τη μη εφαρμογή των εν λόγω απαλλαγών στη συγκεκριμένη περίπτωση του Κοσσυφοπεδίου.

(2) Βλέπε την έκθεση σχετικά με τους οριστικούς λογαριασμούς του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Ανασυγκρότησης και την εκτέλεση της ενίσχυσης στο Κοσσυφοπέδιο για το οικονομικό έτος 2000 (ΕΕ C 355 της 13.12.2001).

(3) Η απαίτηση για διπλή υπογραφή δεν εξυπηρετεί κανένα σκοπό στην περίπτωση άμεσης ενίσχυσης του προϋπολογισμού για της οποίας τη διαχείριση είναι υπεύθυνες οι Βρυξέλλες. Η απόφαση σχετικά με το κατά πόσον πληρούνται οι όροι θα πρέπει να λαμβάνεται άπαξ επ' ονόματι των Κοινοτήτων. Δεν θα έπρεπε να υφίσταται διαδικασία σε δύο στάδια.

(4) Θεωρήθηκε ότι πληρούνταν ο όρος σχετικά με την προσφορά προς πώληση πέντε δημοσίων επιχειρήσεων και συνεπώς δεν παρακολουθήθηκε περαιτέρω.

Απαντησεισ της Επιτροπης

ΣΥΝΟΨΗ

I-II. Αν και ως προς ορισμένες πλευρές παρουσιάζουν ομοιότητες, η ΜΧΣ (μακροοικονομική χρηματοδοτική συνδρομή) και οι ΔΔΠ (διευκολύνσεις διαρθρωτικών προσαρμογών) έχουν σχεδιασθεί διαφορετικά και προορίζονται για την κάλυψη διαφορετικών αναγκών.

Η ΜΧΣ αποτελεί ένα έκτακτο μέσο (βασιζόμενο σε κατά περίσταση αποφάσεις του Συμβουλίου) και προορίζεται για τη αρωγή των δικαιούχων χωρών στην αντιμετώπιση σοβαρών, αλλά εν γένει βραχυπρόθεσμων, μακροοικονομικών ανισορροπιών (όπως είναι ένα σοβαρό έλλειμμα του ισοζυγίου πληρωμών ή οι φορολογικές δυσχέρειες).

Οι ΔΔΑ του προγράμματος MEDA είναι τακτικά μέσα οικονομικής συνεργασίας με τις δικαιούχους χώρες, και τούτο για την αντιμετώπιση μάλλον μακροπρόθεσμων δημοσιονομικών αναγκών συνδεόμενων με την αναπτυξιακή διαδικασία των χωρών αυτών, αποφασίζονται δε στο πλαίσιο του συνήθους προγραμματισμού που ισχύει για όλες τις ενέργειες που αναλαμβάνονται δυνάμει του κανονισμού MEDA.

III. Τα ποσά που διατίθενται για τις ΔΔΑ λαμβάνουν υπόψη το κόστος των μεταρρυθμίσεων που υποστηρίζονται από την εκάστοτε ενέργεια, από δε το 2001 και μετά τεκμηριώνονται πληρέστερα. Η Επιτροπή διεξάγει εκ του σύνεγγυς συνομιλίες με τις χώρες και τα διεθνή χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, ιδίως με την Παγκόσμια Τράπεζα και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (ΔΝΤ), με σκοπό τον συντονισμό με αυτά και την εκτίμηση των πραγματικών αναγκών κάθε χώρας. Στην περίπτωση των ΔΔΑ, οι συνέργειες με την Παγκόσμια Τράπεζα θεωρούνται σημαντικές, είτε με τη μορφή παράλληλων ενεργειών με ταυτόσημους όρους [την αύξηση των από κοινού αντλούμενων δανειακών κεφαλαίων και την αποφυγή του διαχωρισμού των χορηγών ("donors' splitting") εκ μέρους του δικαιούχου] είτε με τη μορφή αυτόνομων ενεργειών της ΕΕ, οι οποίες προωθούν τους στόχους των συμφωνιών σύνδεσης, στις οποίες η Παγκόσμια Τράπεζα αποδίδει ιδιαίτερη σημασία.

Επειδή οι ΔΔΑ συνοδεύουν τα μεταρρυθμιστικά προγράμματα των εταίρων της Μεσογείου, δεν απαιτείται συγκεκριμένο χρονοδιάγραμμα των εκταμιεύσεων (οι δόσεις αποδεσμεύονται μόνο εφόσον ικανοποιούνται οι προβλεπόμενοι όροι). Τούτο οφείλεται στο ότι: α) ο ρυθμός των μεταρρυθμίσεων της χώρας-εταίρου θα πρέπει να τηρείται και β) οι ΔΔΑ δεν αποτελούν έκτακτα μέσα προς χρήση για την επείγουσα χρηματοδότηση εσωτερικών ή εξωτερικών ελλειμμάτων.

IV. Αν και τα συμπεράσματα του ECOFIN στα οποία αναφέρεται το Ελεγκτικό Συνέδριο είναι ανεπίσημα και μη δεσμευτικά από νομική άποψη, οι περισσότερες περιπτώσεις ΜΧΣ ακολουθούν τις αρχές. Είναι βέβαια πιθανό να σημειωθούν μερικές εξαιρέσεις, οι οποίες και δεν θεωρούνται απροσδόκητες, δεδομένης της φύσης του προγράμματος, αλλά είναι γνωστές και υπόκεινται στην κατάλληλη επισκόπηση.

Ο συντονισμός μπορεί, λόγω της φύσης του, πάντα να βελτιώνεται, αλλά υπάρχει η αίσθηση ότι εν γένει επικρατεί καλή ισορροπία μεταξύ συντονισμού και δράσης.

V. Όλες οι χώρες που εμπλέκονται στη βοήθεια αυτού του είδους υπόκεινται τακτικά σε εξέταση βάσει του άρθρου IV του ΔΝΤ, στο πλαίσιο της οποίας εξετάζονται και αξιολογούνται και η εκτέλεση του προϋπολογισμού και η ποιότητα των δεδομένων που αφορούν τα δημόσια οικονομικά. Οι εξετάσεις αυτές παρέχουν σημαντικότατα στοιχεία για την αξιολόγηση της ποιότητας των δημοσιονομικών και λογιστικών μεθόδων.

VI. Με τα προγράμματα ασχολείται προσωπικό υψηλή εξειδίκευσης και εμπειρίας, το οποίο έρχεται σε επαφή με ειδικούς και με ανεξάρτητους εμπειρογνώμονες. Είναι ενδεδειγμένο, η Επιτροπή να συνεργάζεται στενά με το ΔΝΤ και να χρησιμοποιεί τις ίδιες πληροφορίες, καθώς σε πολλές περιπτώσεις οι στόχοι τους είναι ίδιοι. Οι εκταμιεύσεις μπορούν να βασίζονται σε μια συνολική αξιολόγηση της επίτευξης των τεθέντων στόχων, αν και όλα τα διαθέσιμα σχετικά στοιχεία πρέπει να σταθμίζονται, έτσι ώστε να συνάγονται τα ενδεδειγμένα συμπεράσματα. Μερικές ενέργειες που ίσως να μην έχουν προβλεφθεί στην αρχική συμφωνία είναι πιθανό να είναι σημαντικές για την επίτευξη των συνολικών στόχων.

VII. Η Επιτροπή συντάσσει μιαν έκθεση που υπερβαίνει τις ελάχιστες απαιτήσεις. Ωστόσο, επιζητεί διαρκώς τη βελτίωσή της, λόγω δε της εστίασης της προσοχής στις αξιολογήσεις, η έκθεση αναμένεται να βελτιωθεί περαιτέρω στο μέλλον, περιλαμβάνοντας και λεπτομέρειες των αξιολογήσεων αυτών.

VIII. Καταβάλλεται συστηματική προσπάθεια να εξασφαλισθεί επαρκής συμπληρωματικότητα με τα προγράμματα ΔΝΤ/Παγκόσμιας Τράπεζας. Κατά γενικό κανόνα, η ενεργοποίηση της ΜΧΣ και των ΔΔΑ συναρτάται με πρόσθετες μεταρρυθμιστικές προσπάθειες εκ μέρους των δικαιούχων χωρών. Προβλέπονται δε και άλλες αξιολογήσεις, στο πλαίσιο της μεταρρυθμιστικής διαδικασίας, η οποία περιλαμβάνει και κριτήρια αποτελέσματος. Οι αξιολογήσεις αυτές αναμένεται να επιτρέψουν την καλύτερη αποτίμηση της προστιθέμενης αξίας των παρεμβάσεων της ΕΕ.

Αν και τα δύο εν λόγω μέσα έχουν σχεδιασθεί διαφορετικά και επιδιώκουν κάπως διαφορετικούς στόχους, καταβάλλεται προσπάθεια να εξασφαλισθεί συνεκτικότητα στις διαδικασίες εφαρμογής τους. Οι παρατηρήσεις του Συνεδρίου θα λαμβάνονται υπόψη σ' αυτό το πλαίσιο.

Η Επιτροπή θα φροντίσει ώστε, σε όλες τις περιπτώσεις, οι λόγοι για την έγκριση παρεκκλίσεων να είναι δεόντως τεκμηριωμένοι.

Τούτο προβλέπεται στο πλαίσιο της γενικής μεταρρύθμισης.

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

4. Η μακροοικονομική χρηματοδοτική συνδρομή (ΜΧΣ) αποτελεί ένα έκτακτο μέσο (βασιζόμενο σε κατά περίσταση αποφάσεις του Συμβουλίου) και αποσκοπεί στο να συνδράμει τις δικαιούχους χώρες στην αντιμετώπιση κυρίως βραχυπρόθεσμων μακροοικονομικών ανισορροπιών.

Από την άλλη πλευρά, οι διευκολύνσεις διαρθρωτικών αναπροσαρμογών (ΔΔΑ) αποτελούν ένα τυποποιημένο μέσο οικονομικής συνεργασίας, το οποίο αποσκοπεί στην επί μακρόν υποστήριξη των δικαιούχων χωρών στις μεταρρυθμιστικές τους προσπάθειες.

ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΣ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ

19. Στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης της διαχείρισης της εξωτερικής βοήθειας, η Επιτροπή προβλέπει τη σύνταξη ενός εγχειριδίου διαδικασιών καθώς και την ειδική κατάρτιση για τη χρήση του εγχειριδίου αυτού.

Η Επιτροπή εκτιμά ότι στους κόλπους των υπηρεσιών που ασχολούνται με τη διαχείριση των μέσων αυτών υπάρχει η κατάλληλη εμπειρία για να εξασφαλίζεται η αποτελεσματική αξιολόγηση των κριτηρίων απόδοσης που διέπουν την εφαρμογή τους.

20. Τα ποσά που διατίθενται για τις ΔΔΑ λαμβάνουν υπόψη το κόστος των μεταρρυθμίσεων που υποστηρίζονται από την εκάστοτε ενέργεια, από δε το 2001 και μετά τεκμηριώνονται πληρέστερα.

21. Χάρη στη χρήση των Country Strategy Papers 2000-2006 και στα ενδεικτικά τριετή προγράμματα 2000-2002, οι υπηρεσίες της Επιτροπής επέτυχαν να δώσουν μεσοπρόθεσμη δομή στην εφαρμογή των ΔΔΑ. Τούτο επιτρέπει την από έτος σε έτος διεύρυνση του πεδίου των μεταρρυθμίσεων που είναι αναγκαίες για τον εκσυγχρονισμό της κάθε χώρας, μέσα σ' ένα πλαίσιο που διασφαλίζει τη συνεκτικότητα των ενεργειών στήριξης εκ μέρους της ΕΕ.

23. Βλέπε απάντηση στο σημείο 53.

24. Η αποχώρηση της Παγκόσμιας Τράπεζας οφείλεται εν μέρει στην οικονομική κατάσταση του Λιβάνου. Η διατήρηση της ΜΧΣ αποτέλεσε το αντικείμενο ιδιαίτερα στενών επαφών με το ΔΝΤ και την Παγκόσμια Τράπεζα. Έτσι, το ΔΝΤ και η Παγκόσμια Τράπεζα εξέφρασαν τη ζωηρή επιθυμία τους, η Επιτροπή να συνεχίσει την επιχείρησή της, έτσι ώστε να υπάρχει ένας δίαυλος πίεσης για την πολιτική μεταρρύθμιση στο Λίβανο.

Αν και οι διαβουλεύσεις δυνάμει του άρθρου IV καθυστέρησαν, το ΔΝΤ, το οποίο παρακολουθούσε διαρκώς την κατάσταση στο Λίβανο, μπόρεσε να ενημερώνει την Επιτροπή για όλες τις αναγκαίες εξελίξεις.

Η ικανοποίηση των όρων της πρώτης δόσης επέτρεψε, μεταξύ άλλων, την προετοιμασία του ΦΠΑ, αποφασιστικού παράγοντα της φορολογικής μεταρρύθμισης στο Λίβανο, και στη συνέχεια την απεμπλοκή των διαπραγματεύσεων της συμφωνίας σύνδεσης. Τούτο δικαιολόγησε την εκταμίευση της πρώτης δόσης, έστω και αν δεν παραλείψαμε να επισημάνουμε τις σοβαρές ανησυχίες μας σχετικά με το μακροοικονομικό σχέδιο, μέσω επιστολής του Επιτρόπου προς τους υπουργούς Οικονομικών, στις 28 Ιουλίου 2000.

Η Επιτροπή επέλεξε μιαν όχι δεσμευτική διατύπωση, για να επισημάνει ότι η ίδια διατηρούσε την ελευθερία εκτίμησης σε σχέση με το ΔΝΤ.

25. Στην περίπτωση των ΔΔΑ, οι συνέργειες με την Παγκόσμια Τράπεζα θεωρούνται σημαντικές, είτε με τη μορφή παράλληλων ενεργειών με ταυτόσημους όρους [την αύξηση των από κοινού αντλούμενων δανειακών κεφαλαίων και την αποφυγή του διαχωρισμού των χορηγών ("donors' splitting") εκ μέρους του δικαιούχου] είτε με τη μορφή αυτόνομων ενεργειών της ΕΕ, οι οποίες προωθούν τους στόχους των συμφωνιών σύνδεσης, στις οποίες η Παγκόσμια Τράπεζα αποδίδει ιδιαίτερη σημασία.

26. Σε καθεμιά από τις περιπτώσεις που μνημονεύει το Συνέδριο, η Επιτροπή δεν παρέλειψε να συμβουλευθεί τους εμπειρογνώμονες της Παγκόσμιας Τράπεζας, οι οποίοι έθεσαν στη διάθεσή της όλη την εμπειρία τους στους κοινωνικούς τομείς. Γενικότερα, ο σχετικός διάλογος επέτρεψε στις υπηρεσίες της Επιτροπής να εξισορροπήσουν τη φύση των ενεργειών που καλύπτονται από τα προγράμματα.

27. Μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις οι όροι για την εκταμίευση των δεύτερων δόσεων έμειναν ανοικτοί, αν και μετά τον Ιανουάριο του 2001 η Επιτροπή δεν άφησε ανοικτούς όρους δεύτερων δόσεων σε καμία από τις συμφωνίες ΔΔΑ.

28. Τα συμπεράσματα του ανεπίσημου Συμβουλίου ECOFIN που διεξήχθη στο Genval, στα οποία αναφέρεται το Συνέδριο, παρέχουν γενικές κατευθύνσεις για τον σχεδιασμό και την εφαρμογή της ΜΧΣ. Ωστόσο, και λόγω του περιστασιακού της χαρακτήρα, κάθε απόφαση μακροοικονομικής ή έκτακτης χρηματοδοτικής συνδρομής θέτει εκ νέου τις αρχές και τους όρους υλοποίησης της αντίστοιχης συνδρομής.

30. Το σκεπτικό της πρότασης της Επιτροπής, μαζί με την στάθμιση των παραγόντων που αιτιολογούν τη χρηματοδοτική παρέμβαση της Κοινότητας, εκτίθεται εν γένει στην αιτιολογική έκθεση που συνοδεύει την εκάστοτε πρότασή της. Η μη πλήρης κάλυψη του κενού στο ισοζύγιο πληρωμών της δικαιούχου χώρας μέσω της εξωτερικής χρηματοδότησης (αφού ληφθεί υπόψη και η χρηματοδότηση από τα διεθνή χρηματοπιστωτικά ιδρύματα) αποτελεί σημαντικό αλλά όχι επαρκή όρο για να δρομολογηθεί συνδρομή αυτού του είδους.

Η αναμενόμενη προστιθέμενη αξία της παρέμβασης της Κοινότητας απορρέει από την ίδια τη φύση της μακροοικονομικής συνδρομής. Η συνδρομή αυτή παρέχεται εν γένει σε τρίτες χώρες-εταίρους οι οποίες γειτνιάζουν γεωγραφικά με την ΕΕ και διατηρούν σημαντικούς πολιτικούς και οικονομικούς δεσμούς μ' αυτή. Η συνδρομή αυτού του είδους συμπληρώνει τη χρηματοδότηση από τα αρμόδια διεθνή ιδρύματα, οπότε οι στόχοι της είναι συνεπείς με αυτούς που συμφωνούνται μεταξύ των ιδρυμάτων αυτών και της δικαιούχου χώρας. Ωστόσο, οι όροι οικονομικής πολιτικής (ιδίως όσον αφορά τις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις) που συνοδεύουν την υλοποίηση της συνδρομής εμπνέονται και αυτοί από το πρόγραμμα οικονομικής συνεργασίας που καταρτίζεται από την ΕΕ και τη δικαιούχο χώρα, όπως προβλέπεται και στις συμφωνίες σύνδεσης ή συνεργασίας.

31. Η Επιτροπή κατέθεσε προτάσεις για ΜΧΣ οσάκις υπήρχαν ακόμη ανάγκες εξωτερικής χρηματοδότησης, πέραν και επιπλέον εκείνων που θα μπορούσαν να καλυφθούν από τα διεθνή χρηματοπιστωτικά ιδρύματα.

Τα χαρακτηριστικά της έκτακτης χρηματοδοτικής συνδρομής προς την Αρμενία, τη Γεωργία και το Τατζικιστάν ήταν παρόμοια με εκείνα που ισχύουν για τα άλλα προγράμματα ΜΧΣ, και πιο συγκεκριμένα:

- η ανάγκη της συνέπειας προς τις υποχρεώσεις εξωτερικής χρηματοδότησης έναντι της Επιτροπής, πριν επιτραπεί η χορήγηση νέας συνδρομής,

- ένα στοιχείο επιχορήγησης δικαιολογούμενο από την κατ' εξαίρεση δυσχερή οικονομική και κοινωνική κατάσταση των χωρών αυτών και την περιορισμένη ικανότητά τους για αποπληρωμή των χρεών, όπως συμβαίνει με την Αλβανία, το Κοσσυφοπέδιο και τη Βοσνία-Ερζεγοβίνη,

- εκταμιεύσεις επιχορηγήσεων υπό τον όρο της ικανοποίησης, εκ μέρους των δικαιούχων χωρών, των όρων μακροοικονομίας και διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων.

Η ζητούμενη μείωση της καθαρής χρεωστικής θέσης της Αρμενίας, της Γεωργίας και του Τατζικιστάν σκοπό είχε να ελαφρύνει τις υποχρεώσεις εξυπηρέτησης του χρέους αυτών των χαμηλού εισοδήματος χωρών.

33. Είναι αναγκαίο, η υλοποίηση της ΜΧΣ να ενταχθεί σε μια ευρύτερη προοπτική.

Κατά τις αρχές της δεκαετίας του 1990, και κατά τα πρώτα έτη της μετάβασης των περισσοτέρων χωρών της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης από τον κεντρικό σχεδιασμό της οικονομίας προς την οικονομία της αγοράς, πολλές από τις χώρες αυτές έλαβαν κατ' αποκοπή βοήθεια (Ουγγαρία, Τσεχική Δημοκρατία, Σλοβακία, χώρες της Βαλτικής). Το γεγονός ότι η ΜΧΣ χορηγήθηκε επανειλημμένα σε περιορισμένο αριθμό χωρών (ιδίως στη Ρουμανία, στη Βουλγαρία και στην Ουκρανία) της Ανατολικής και Νοτιοανατολικής Ευρώπης απλώς καταδεικνύει ότι η διαδικασία μετάβασης προς την οικονομία της αγοράς σε μερικές περιπτώσεις υπήρξε περίπλοκη και ασυνεχής. Λόγω των δυσχερών πολιτικών περιστάσεων, οι αναγκαίες διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις καθυστέρησαν ή εφαρμόστηκαν με ατέλειες σε μερικές χώρες, ενώ επανεμφανίστηκαν οι έκτακτες δυσχέρειες.

35. Όσον αφορά τη γεωγραφική γειτνίαση, η Αρμενία και η Γεωργία μπορούν από πολλές απόψεις να θεωρηθούν ως ευρωπαϊκά ΝΑΚ. Με δε την ενδεχόμενη προσχώρηση της Τουρκίας, θα καταστούν ακόμη και άμεσοι γείτονες της ΕΕ, όπως η Λευκορωσία, η Ουκρανία και η Μολδαβία. Παρουσιάζουν δε στρατηγικό ενδιαφέρον για την Κοινότητα, δεδομένου ότι η μακροοικονομική και πολιτική τους σταθερότητα είναι ουσιώδης για τον επαρκή ενεργειακό εφοδιασμό της Ευρώπης μέσω των διαδρόμων πετρελαίου και φυσικού αερίου προς την Κεντρική Ασία. Οι εν λόγω χώρες συνδέονται με την ΕΕ με ειδική σχέση, μέσω των συμφωνιών εταιρικής σχέσης και συνεργασίας που έχουν συνάψει και σημαντικών επιμέρους προγραμμάτων, όπως τα Traceca και Inogate. Η περίπτωση του Τατζικιστάν είναι κάπως διαφορετική, αλλά και αυτής της χώρας η σταθερότητα είναι ουσιώδης για τη σταθερότητα της Κεντρικής Ασίας και για την καλή λειτουργία των διαδρόμων πετρελαίου και φυσικού αερίου.

Αν και αναγνωρίζεται ότι σε ορισμένες ενδιαφερόμενες χώρες απαιτείται περαιτέρω πρόοδος στον τομέα των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, η Επιτροπή θεωρεί ότι οι πολιτικές προϋποθέσεις έχουν μέχρι τώρα τηρηθεί και ότι καμία χώρα με αμφίβολες επιδόσεις ως προς τον σεβασμό των δημοκρατικών αρχών και των ανθρωπίνων δικαιωμάτων δεν μετέχει αυτή τη στιγμή σε ενεργό πρόγραμμα ΜΧΣ.

38. Η κοινοτική συνδρομή εν γένει αποφασίζεται σε συγκεκριμένη χρονική στιγμή, με βάση το εκτιμώμενο μέσο ύψος των εναπομενουσών χρηματοδοτικών αναγκών του ισοζυγίου πληρωμών της δικαιούχου χώρας, στο πλαίσιο προγράμματος υποστηριζόμενου από το ΔΝΤ. Οι εκταμιεύσεις πραγματοποιούνται εφόσον ικανοποιούνται οι όροι συνδρομής, κατ' αρχήν κατά τη διάρκεια του προγράμματος, αλλά ανεξάρτητα από τις πραγματικές ανάγκες του ισοζυγίου πληρωμών (οι οποίες διαρκώς μεταβάλλονται κατά την περίοδο αναφοράς) κατά τη στιγμή των εκταμιεύσεων (εκτός εάν ανακύψουν απρόοπτες καταστάσεις, το πρόγραμμα διακοπεί ή έχει από την αρχή προβλεφθεί η επανεκτίμηση της κατάστασης της εξωτερικής χρηματοδότησης). Αυτός είναι και ο μόνος πρακτικός τρόπος για την υλοποίηση της χρηματοδοτικής συνδρομής αυτού του είδους, αποτελεί δε και την προσέγγιση που έχει επιλεγεί από όλους τους βασικούς επίσημους χορηγούς.

39. Όπως αποτυπώνεται και στο παράρτημα 2.1 της έκθεσης της Επιτροπής προς το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, σχετικά με την εφαρμογή της ΜΧΣ κατά το 2000 [COM(2001) 288 τελικό], η κοινοτική συνδρομή προς τη Βουλγαρία κατά την περίοδο 1999/2000 αντιστοιχεί στο 50 % της συνολικής διμερούς συνδρομής προς τη χώρα αυτή (βλέπε και απάντηση στο σημείο 38).

40. Κατά τη γνώμη της Επιτροπής, η UNMIK έχει σημειώσει ιδιαίτερα ικανοποιητική πρόοδο, δημιουργώντας ένα μακροοικονομικό πλαίσιο υπό ιδιαίτερα δυσμενείς συνθήκες. Σ' αυτό περιλαμβανόταν, π.χ., η σύσταση μιας κεντρικής φορολογικής αρχής, για να εξασφαλίζει τον φορολογικό έλεγχο και την ανάπτυξη της εισοδηματικής βάσης. Τούτο δικαιολογούσε, κατά τη γνώμη της Επιτροπής, την εκταμίευση της δεύτερης δόσης.

Η ως άνω θετική εκτίμηση ενισχύθηκε από τη θετική εκτίμηση του οικονομικού μετασχηματισμού του Κοσσυφοπέδιο εκ μέρους των διεθνών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων και λοιπών φορέων. Όπως ενδείκνυται όταν εκδίδει τις αποφάσεις της, η Επιτροπή έλαβε επίσης υπόψη τις ανάγκες εξωτερικής χρηματοδότησης και τον επείγοντα χαρακτήρα τους. Το γραφείο στην Πρίστινα της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας για την Ανασυγκρότηση δεν ήταν υπεύθυνο να αποφανθεί αν ικανοποιούνταν οι αναγκαίοι όροι για την εκταμίευση της δεύτερης δόσης. Θεωρήθηκε δε ενδεδειγμένο να προχωρήσει η υλοποίηση της ΜΧΣ όταν ικανοποιήθηκαν οι όροι που συνδέονταν ειδικά με αυτή, παρά να τεθούν όροι αντιπαραβολής, οπότε θα υπήρχε ο κίνδυνος να ανασχεθεί η πρόοδος στον τομέα του οικονομικού πλαισίου και της παροχής των βασικών υπηρεσιών προς το Κοσσυφοπέδιο.

41. Όταν εκδηλώθηκε η κρίση στο Κοσσυφοπέδιο, η Επιτροπή αποφάσισε να παράσχει στην Αλβανία έκτακτη δημοσιονομική βοήθεια (επιχορήγηση) ύψους 67 εκατομμυρίων ευρώ, για να συνδράμει τη χώρα αυτή στην αντιμετώπιση της παρουσίας μεγαλύτερου αριθμού προσφύγων. Αν και τελικά εκταμιεύθηκαν μόνο 33 εκατομμύρια ευρώ, διότι οι πρόσφυγες επέστρεψαν ταχύτερα του αναμενομένου, η Αλβανία αποφάσισε τότε να μην επωφεληθεί από το δάνειο που είχε ήδη εγκριθεί. Η βοήθεια αυτή δεν εντάσσεται πλέον στον προγραμματισμό και η Επιτροπή συμφωνεί ότι θα μπορούσε να ακυρωθεί.

43. Η ΜΧΣ που αποφασίζεται με βάση πολιτικούς όρους μερικές φορές είναι δυνατόν να χρειάζεται να διατυπώνεται με γενικότητες, έτσι ώστε να λαμβάνονται υπόψη οι περίπλοκες περιστάσεις και να αφήνεται ένα περιθώριο εκτίμησης.

Για τα δύο συγκεκριμένα παραδείγματα, η Επιτροπή θα ήθελε να παρατηρήσει τα εξής:

- Όσον αφορά το Κοσσυφοπέδιο, κατά τη δεύτερη διάσκεψη των χορηγών, στις 17 Νοεμβρίου 1999, η UNMIK, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και η Παγκόσμια Τράπεζα παρουσίασαν λεπτομερή προγράμματα και τεκμηρίωση. Τα σχετικά έγγραφα περιέγραφαν τους τομείς προτεραιότητας για τους οποίους θα έπρεπε να θεσπιστεί κανονιστικό πλαίσιο (π.χ., ενέργεια, ύδρευση και αποχέτευση, μεταφορές, τηλεπικοινωνίες κ.λπ.). Τα αποτελέσματα μπορούν να αξιολογηθούν με βάση τα προπαρασκευαστικά έγγραφα (π.χ., τη Λευκή Βίβλο για την ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα), τα σχέδια κανονισμών (που κυκλοφόρησαν στη JIAS ή διαβιβάστηκαν στη Νομική Υπηρεσία) και τους εκδοθέντες κανονισμούς.

- Ο όρος που αφορά την ΠΓΔΜ διατυπώθηκε βάσει του σχεδίου δράσης της Παγκόσμιας Τράπεζας για την επισκόπηση των δημόσιων δαπανών και των θεσμών (Public Expenditure and Institutional Review Action Plan). Το σχέδιο αυτό καθορίζει ορισμένα μέτρα που πρέπει να ληφθούν, αλλά δεν είναι πολύ σαφές ως προς το χρονοδιάγραμμα που πρέπει να ακολουθηθεί (δεδομένου ότι το μεγαλύτερο μέρος του χρονοδιαγράμματος αφορά τη σύσταση της υπηρεσίας δημοσίων υπαλλήλων). Ως εκ τούτου, θεωρήθηκε ενδεδειγμένο να διατυπωθεί ο όρος κατά γενικό τρόπο και να χρησιμοποιηθεί το σχέδιο δράσης της Παγκόσμιας Τράπεζας για να εκτιμηθεί αν οι αρχές σημείωσαν σημαντική πρόοδο.

44. Όλοι οι όροι που διέπουν το μακροοικονομικό δάνειο προς τη Ρουμανία αποτελούσαν βασικά ζητήματα στις γνωμοδοτήσεις και τις γενικές εκθέσεις της Επιτροπής για τα έτη 1997, 1998 και 1999.

45. Κατά το διάστημα της συνδρομής, το Μαυροβούνιο αφενός αντιμετώπιζε ένα ιδιαίτερα περίπλοκο και δύσκολο εξωτερικό περιβάλλον και αφετέρου εγκαινίαζε μια μεταβατική περίοδο, η οποία περιελάμβανε τη σύσταση θεσμών και τον εκσυγχρονισμό της διοίκησης. Η συνδρομή χρειάσθηκε να υλοποιηθεί επειγόντως, για πολιτικούς, οικονομικούς και δημοσιονομικούς λόγους. Με αυτά τα δεδομένα, αποφασίστηκε να μειωθεί το σύνηθες ελάχιστο διάστημα μεταξύ εκταμιεύσεων, από τρεις σε δύο μήνες. Οι όροι διαρθρωτικής μεταρρύθμισης που συνόδευαν τις εκταμιεύσεις αφορούσαν κυρίως το δημοσιονομικό τομέα, ιδίως δε την ενίσχυση της φορολογικής και δημοσιονομικής διαφάνειας, όπου θεωρήθηκε ότι οι αρχές θα μπορούσαν να σημειώσουν ικανοποιητική πρόοδο εντός δύο μηνών.

Ωστόσο, όπως αναφερόταν σαφώς και στην απόφαση του Συμβουλίου, η δίμηνη περίοδος ήταν η ελάχιστη, ενώ η συνδρομή σε κάθε περίπτωση δεν θα μπορούσε να εκταμιευθεί πριν ικανοποιηθούν οι τεθέντες όροι. Η εκταμίευση της δεύτερης δόσης πραγματοποιήθηκε τελικά τέσσερις μήνες μετά την πρώτη δόση, και τούτο λόγω μη ικανοποιητικής συμμόρφωσης με τους όρους.

ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΩΝ ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΩΝ ΚΑΙ ΛΟΓΙΣΤΙΚΩΝ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΤΑΙΡΟΥ ΚΥΒΕΡΝΗΣΗΣ

47. Οι χώρες MEDA υποβάλλονται ετησίως σε εξέταση δυνάμει του άρθρου IV του ΔΝΤ, κατά την οποία εξετάζονται και αξιολογούνται η εκτέλεση του προϋπολογισμού και η ποιότητα των δεδομένων που αναφέρονται στα δημόσια οικονομικά. Το ότι η Επιτροπή δεν προέβη σε αξιολόγηση αυτών των συγκεκριμένων τομέων οφείλεται στο ότι συνεργάζεται στενά με την Παγκόσμια Τράπεζα, η οποία διενεργεί εξέταση των δημόσιων οικονομικών στην περιοχή της Μεσογείου, και με το ΔΝΤ, συμπεριλαμβανόμενης της φορολογικής υπηρεσίας του, για τα φορολογικά ζητήματα. Με τον τρόπο αυτό εξασφαλίζονται σημαντικότατα στοιχεία για την ποιότητα των δημοσιονομικών και λογιστικών διαδικασιών.

48. Ο οδηγός διαδικασιών δημοσιονομικών ενισχύσεων, ο οποίος συντάσσεται αυτή τη στιγμή, αναφέρει ότι η αξιολόγηση των δημόσιων οικονομικών αποτελεί ένα από τα κυριότερα στάδια κατά την προετοιμασία της χορήγησης δημοσιονομικών ενισχύσεων.

49. Όταν η ΜΧΣ χρησιμοποιείται με τον συνήθη στόχο της, την ενίσχυση των εξωτερικών αποθεματικών μιας χώρας, η στενή παρακολούθηση του εθνικού προϋπολογισμού της δικαιούχου χώρας δεν αποτελεί το κύριο μέλημα. Η αντίστοιχη κυβέρνηση δεν πρέπει να χρησιμοποιεί τα ποσά που καταβάλλονται στην κεντρική της τράπεζα, διότι η αύξηση των εξωτερικών αποθεματικών δεν οδηγεί αυτόματα σε αύξηση της πίστωσης της κεντρικής τράπεζας προς την κυβέρνηση. Η παρακολούθηση των μετρήσιμων στόχων του ΔΝΤ αποτελεί επαρκή εγγύηση ως προς αυτό.

Όταν η ΜΧΣ καταβάλλεται απευθείας στον εθνικό προϋπολογισμό (π.χ., στις περιπτώσεις του Κοσσυφοπεδίου και του Μαυροβουνίου), καλό είναι να παρακολουθείται ο προϋπολογισμός αυτός. Ως προς αυτό, η υπηρεσίες της Επιτροπής επωφελήθηκαν από τη συνολική παρακολούθηση των προϋπολογισμών που εφαρμόζουν τα διεθνή χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, το κοινοτικό σκέλος της διοίκησης του ΟΗΕ στο Κοσσυφοπέδιο και ένας σύμβουλος στο Μαυροβούνιο.

50. Η Επιτροπή συμφωνεί ως προς το ότι οι μέχρι τώρα εμπειρίες θα πρέπει να ληφθούν δεόντως υπόψη. Συμφωνεί ακόμη και με τη σημασία της αξιολόγησης της ποιότητας της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών στις χώρες που λαμβάνουν ενισχύσεις προϋπολογισμού, σημαντικότατο θέμα, όπως τονίζεται και στην έκθεση της ΥΕΕ. Η Επιτροπή ανταλλάσσει απόψεις με τους χορηγούς, συμπεριλαμβανόμενων της Παγκόσμιας Τράπεζας και του ΔΝΤ, σχετικά με την αξιολόγηση της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών.

ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗ ΤΩΝ ΜΧΣ ΚΑΙ ΔΔΠ

51. Όσον αφορά τη ΜΧΣ, υπάρχουν εσωτερικοί κανόνες και διαδικασίες, αν και δεν έχουν πάντα αυστηρά επίσημη μορφή. Ο ανεπίσημος χαρακτήρας αυτών των κανόνων και διαδικασιών οφείλεται στην έκτακτη μορφή που έχει η ΜΧΣ.

Την ευθύνη για την υλοποίηση της ΜΧΣ φέρουν οι γεωγραφικές μονάδες, αλλά ο σύμβουλος που είναι υπεύθυνος για τον συντονισμό της ΜΧΣ επιβλέπει όλες τις πράξεις και φροντίζει για τη συνολική συνεκτικότητα.

53. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής, συμπεριλαμβανόμενων των αντιπροσωπειών, παρακολουθούν τακτικά τις οικονομικές και πολιτικές εξελίξεις στις δικαιούχους χώρες.

Η Επιτροπή, στο πλαίσιο του προγράμματος αποκέντρωσης του προσωπικού της προς τις αντιπροσωπείες, ενισχύει τις δυνατότητές τους να παρακολουθούν τις πολιτικές και οικονομικές συνθήκες στις δικαιούχους χώρες.

55. Παράλληλα με τη διατήρηση της ελευθερίας εκτίμησης, η Επιτροπή συντονίζεται σήμερα συστηματικά με την Παγκόσμια Τράπεζα.

56. Ο αποχρών λόγος των ΔΔΠ (δηλαδή η πλαισίωση των μεταρρυθμιστικών προγραμμάτων των εταίρων στη Μεσόγειο) δεν απαιτεί την κατάρτιση πάγιου χρονοδιαγράμματος για τις εκταμιεύσεις. Η καταβολή των δόσεων γίνεται μόνο εφόσον ικανοποιούνται οι αντίστοιχοι όροι. Ο ρυθμός των μεταρρυθμίσεων της χώρας-εταίρου θα πρέπει να τηρείται. Δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι οι ΔΔΠ δεν αποτελούν έκτακτα μέσα για την αντιμετώπιση βραχυπρόθεσμων επειγουσών αναγκών εξωτερικής χρηματοδότησης.

58. Όπως προβλέπεται και στο μνημόνιο συναντίληψης, το οποίο θέτει τους όρους των εκταμιεύσεων, η κυβέρνηση της Ιορδανίας συνέταξε ένα νομοσχέδιο περί ανταγωνισμού, το οποίο λαμβάνει υπόψη τις παρατηρήσεις της ΓΔ Ανταγωνισμού. Το νομοσχέδιο αυτό υπεβλήθη από την κυβέρνηση στο κοινοβούλιο το 1997. Από τότε, οι αρμόδιες κοινοβουλευτικές επιτροπές συζήτησαν το νομοσχέδιο αυτό και το ανέπεμψαν αρκετές φορές στην κυβέρνηση, ζητώντας τροποποιήσεις. Δυστυχώς, τον Απρίλιο του 2001 το κοινοβούλιο απέρριψε το νομοσχέδιο αυτό. Συμπερασματικά, ο συνομιλητής της Επιτροπής, η κυβέρνηση της Ιορδανίας, συμμορφώθηκε πλήρως με τους όρους που είχαν τεθεί στο μνημόνιο συναντίληψης.

59. Αληθεύει ότι υπάρχει εν γένει συναίνεση μεταξύ Επιτροπής και ΔΝΤ/Παγκόσμιας Τράπεζας ως προς την πρόοδο στην πορεία μεταρρύθμισης και προσαρμογής των δικαιούχων χωρών. Ωστόσο, οι αποφάσεις της Επιτροπής που αναφέρονται στις εκταμιεύσεις της ΜΧΣ και των ΔΔΠ λαμβάνονται ανεξάρτητα.

60. Οι αποφάσεις του Συμβουλίου που εγκρίνουν τις ενέργειες ΜΧΣ αναφέρουν ότι η Επιτροπή είναι υπεύθυνη, σε συνεννόηση με την επιτροπή EFC και σε συντονισμό με το ΔΝΤ, για τη συνομολόγηση με τις αρχές των δικαιούχων χωρών των όρων των ενεργειών ΜΧΣ και για την επαλήθευση της τήρησης των όρων αυτών. Η Επιτροπή προσπαθεί σε όλες τις περιπτώσεις να τεκμηριώνει πλήρως τους λόγους παρέκκλισης από τους όρους αυτούς. Το ίδιο ισχύει και για τις ΔΔΠ (βλέπε επίσης σημείο 74).

ΚΑΤΑΡΤΙΣΗ ΕΚΘΕΣΕΩΝ ΚΑΙ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ

61-62. Όλες οι ΔΔΠ που ενεκρίθησαν μετά το 2000 περιλαμβάνουν και μια δημοσιονομική πρόβλεψη για την πραγματοποίηση μιας ανεξάρτητης τελικής αξιολόγησης των προγραμμάτων. Η παρατήρηση του Συνεδρίου σχετικά με την έκθεση που πρέπει να υποβάλλεται από τη δικαιούχο χώρα θα ληφθεί υπόψη για τα τρέχοντα και τα μελλοντικά προγράμματα.

62. Αξιολόγηση των μέτρων υποστήριξης της μακροοικονομικής πολιτικής σχεδιάζεται για το 2004/2005. Δεν προβλέπεται να καλύψει και τη ΜΧΣ. Η έκθεση αξιολόγησης, μετά την ολοκλήρωσή της, θα είναι διαθέσιμη στον δικτυακό τόπο της Επιτροπής.

63. Τελευταία έχει σημειωθεί σημαντική πρόοδος: Η Επιτροπή εξέδωσε την έκθεση για την υλοποίηση της ΜΧΣ κατά το 2000 [COM(2001) 288], την 1η Ιουνίου 2001.

64-65. Η ανάλυση της διαρθρωτικής μεταρρύθμισης που περιέχεται στην ετήσια έκθεση ανταποκρίνεται σε μεγάλο βαθμό στους όρους πολιτικής που έχουν συμφωνηθεί με τις δικαιούχους χώρες. Ωστόσο, και λόγω του ευαίσθητου και εμπιστευτικού χαρακτήρα των μεταρρυθμίσεων που συμφωνήθηκαν στο μνημόνιο συναντίληψης με τις κυβερνήσεις των δικαιούχων χωρών, ο δεσμός μεταξύ της δικής μας ανάλυσης και των επακριβών όρων που διέπουν τις ενέργειες κατά γενικό καν