[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 23.5.2007

COM(2007) 266 τελικό

ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ

σχετικά με τις συνέπειες της εξαίρεσης των αυτοαπασχολούμενων οδηγών από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2002/15/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την οργάνωση του χρόνου εργασίας των εκτελούντων κινητές δραστηριότητες οδικών μεταφορών

ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ

σχετικά με τις συνέπειες της εξαίρεσης των αυτοαπασχολούμενων οδηγών από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2002/15/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την οργάνωση του χρόνου εργασίας των εκτελούντων κινητές δραστηριότητες οδικών μεταφορών

Εισαγωγή

Η οδηγία 2002/15/EΚ[1] θεσπίζει ελάχιστες απαιτήσεις για την οργάνωση του χρόνου εργασίας, έτσι ώστε να βελτιωθεί η προστασία της υγείας και της ασφάλειας των προσώπων που εκτελούν κινητές δραστηριότητες οδικών μεταφορών, να βελτιωθεί η οδική ασφάλεια και να εναρμονισθούν οι όροι ανταγωνισμού. Η οδηγία άρχισε να ισχύει στις 23 Μαρτίου 2002 και τα κράτη μέλη διέθεταν τρία χρόνια έως τις 23 Μαρτίου 2005 για να θέσουν σε εφαρμογή τις διατάξεις σχετικά με τους μετακινούμενους εργαζόμενους. Το άρθρο 2 παράγραφος 1 της οδηγίας ορίζει ότι οι διατάξεις της οδηγίας εφαρμόζονται στους αυτοαπασχολούμενους οδηγούς από τις 23 Μαρτίου 2009, μόλις η Επιτροπή υποβάλει έκθεση στο Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και σχετική νομοθετική πρόταση βασισμένη στην εν λόγω έκθεση.

Στον τελικό συμβιβασμό που επιτεύχθηκε μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου επί της παρούσας πρότασης συμφωνήθηκε ότι το αργότερο δύο χρόνια πριν την ημερομηνία αυτή, δηλαδή τις 23 Μαρτίου 2007, η Επιτροπή πρέπει να υποβάλει έκθεση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, στην οποία θα αναλύεται ποιες είναι οι συνέπειες που έχει η εξαίρεση των αυτοαπασχολούμενων οδηγών από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας για την οδική ασφάλεια, τους όρους ανταγωνισμού, τη διάρθρωση του επαγγέλματος και τις κοινωνικές πτυχές. Στην έκθεση έπρεπε να ληφθούν υπόψη οι ιδιαίτερες συνθήκες που επικρατούν σε κάθε κράτος μέλος στη διάρθρωση του κλάδου των μεταφορών και το εργασιακό περιβάλλον του επαγγέλματος του οδικού μεταφορέα. Με βάση την έκθεση, η Επιτροπή έπρεπε να υποβάλει πρόταση είτε (α) για τον καθορισμό των τρόπων με τους οποίους θα περιληφθούν οι αυτοαπασχολούμενοι οδηγοί που αναλαμβάνουν δραστηριότητες καθαρά εγχώριων μεταφορών, για τους οποίους εξακολουθούν να υφίστανται ιδιαίτερες καταστάσεις· ή (β) να μην περιληφθούν οι αυτοαπασχολούμενοι οδηγοί στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας.

Το άρθρο 7 παράγραφος 2 της οδηγίας απαιτεί επίσης από την Επιτροπή να αξιολογήσει τις συνέπειες των διατάξεων για τη νυκτερινή εργασία και να τις αναφέρει έως τις 23 Mαρτίου 2007 στην έκθεση που είναι υποχρεωμένη να συντάσσει ανά διετία σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας.

Η παρούσα έκθεση εκπληρώνει επομένως πολλούς στόχους ταυτόχρονα: χρησιμεύει στη μεταφορά της εικόνας που επικρατεί σήμερα στην εφαρμογή της οδηγίας από τα κράτη μέλη· πραγματεύεται τις πιθανές συνέπειες που θα έχει η εξαίρεση των αυτοαπασχολούμενων από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας· και αξιολογεί τις συνέπειες των διατάξεων της οδηγίας για τη νυκτερινή εργασία.

Η Επιτροπή προσέφυγε τον Δεκέμβριο του 2005 σε συμβούλους για την εξέταση των τριών ανωτέρω στόχων και, αφού συνέταξε εκθέσεις για κάθε κράτος μέλος, προέβη σε διεξοδική εξέταση των σχετικών μελετών και δεδομένων, σε διοργάνωση συναντήσεων ενώπιος ενωπίω με εκπροσώπους και των δύο πλευρών του κλάδου, των εθνικών διοικήσεων και των άμεσα ενδιαφερόμενων Γενικών Διευθύνσεων της Επιτροπής, καθώς και σε αξιοποίηση των αντιδράσεων από τις διάφορες συνεδριάσεις με τον κλάδο που είχαν ως αντικείμενο τα πρώτα αποτελέσματα που έχουν επιτευχθεί, με σκοπό να παρουσιάσει τα συμπεράσματα για την εξαίρεση των αυτοαπασχολούμενων οδηγών και τις συνέπειες της διάταξης για τη νυκτερινή εργασία. Η τελική έκθεση διατίθεται στην ιστοσελίδα:http://ec.europa.eu/transport/road/studies/index_en.htm.

Εφαρμογη της Οδηγιασ από τα Κρατη Μέλη

Τα περισσότερα κράτη μέλη δεν κατάφεραν να μεταφέρουν την οδηγία μέσα στην τριετή μεταβατική περίοδο. Η Επιτροπή υποχρεώθηκε να κινήσει διαδικασίες επί παραβάσει κατά ένδεκα κρατών μελών τον Μάιο του 2005. Έκτοτε, ο αριθμός των κρατών μελών που δεν είχαν κοινοποιήσει τα μέτρα μεταφοράς της οδηγίας μειώθηκε σε τέσσερα. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα να είναι δυνατόν να πραγματοποιηθεί εκτίμηση του αντικτύπου της οδηγίας μόνον σε ορισμένα κράτη μέλη. Η Επιτροπή άρχισε αλληλογραφία με τα κράτη μέλη που είχαν κοινοποιήσει τα εθνικά μέτρα μεταφοράς της οδηγίας, έτσι ώστε να βεβαιωθεί ότι οι ορισμοί και τα όρια ανταποκρίνονται επακριβώς στις διατάξεις της οδηγίας. Έτσι, η Επιτροπή δεν είναι σε θέση να εκδώσει την πρώτη της διετή έκθεση, όπως όφειλε, τον Μάρτιο του 2007.

Συνεπειεσ τησ εξαιρεσησ των Αυτοαπασχολουμενων οδηγών

Εισαγωγή

Το τελικό κείμενο της οδηγίας αποτελεί λεπτό συμβιβασμό, μαρτυρεί δε πόσο δύσκολα επιτεύχθηκε συμφωνία μεταξύ Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και Συμβουλίου. Η υπαγωγή των αυτοαπασχολούμενων οδηγών έως τις 23 Mαρτίου 2009 μετά την εκπλήρωση των όρων που προαναφέρθηκαν αποτελεί μεταστροφή από την κοινή θέση του Συμβουλίου[2] για προσωρινή εξαίρεση, έως ότου υποβληθεί πρόταση αργότερα από την Επιτροπή. Δύο κράτη μέλη, η Ισπανία και η Φινλανδία, ζήτησαν στη συνέχεια ανεπιτυχώς από το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων να ακυρώσει την οδηγία[3], κυρίως για να εξαιρεθούν μονίμως οι αυτοαπασχολούμενοι οδηγοί από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Στην αρχική της πρόταση[4] και σε όλη τη συζήτηση που πραγματοποιήθηκε για την οδηγία, η Επιτροπή υποστήριξε ότι πρέπει να συμπεριληφθούν οι αυτοαπασχολούμενοι οδηγοί για διαφόρους λόγους:

(α) για να υπάρχει συνοχή με το πεδίο εφαρμογής του κανονισμού[5] σχετικά με τους κανόνες για το χρόνο οδήγησης και τις περιόδους ανάπαυσης, στον οποίο δεν γίνεται διάκριση μεταξύ οδηγών·

(β) για να αποφευχθεί ενδεχόμενος κατακερματισμός ενός εξαιρετικά ανταγωνιστικού κλάδου με τον επαναπροσδιορισμό των απασχολούμενων ως αυτοαπασχολούμενων (‘ψευδοαυτοαπασχολούμενων’ όπως αποκαλούνται)·

(γ) για να εξασφαλισθεί ότι με την οδηγία θα επιδιωχθούν οι στόχοι για θεμιτό ανταγωνισμό, βελτιωμένη οδική ασφάλεια και καλύτερες συνθήκες εργασίας σε όλον τον τομέα των οδικών μεταφορών.

Ωστόσο, η αρχική πρόταση της Επιτροπής στηρίχθηκε, στην περίπτωση των αυτοαπασχολούμενων οδηγών, σε έναν λιγότερο εκτεταμένο ορισμό του χρόνου εργασίας.

Με βάση τα συμπεράσματα που διατυπώνονται στην έκθεση των συμβούλων, η Επιτροπή δεσμεύεται να εξετάσει τον αντίκτυπο που έχει η υπαγωγή των αυτοαπασχολούμενων οδηγών στην οδηγία και με ποιο τρόπο θα επιτευχθούν καλύτερα οι στόχοι της.

Οδική ασφάλεια

Από πρώτη άποψη, η σχέση μεταξύ κόπωσης λόγω των υπεράριθμων ωρών εργασίας και αυξημένου κινδύνου για την οδική ασφάλεια από τους επαγγελματίες οδηγούς φαίνεται προφανής. Ωστόσο, επειδή μεγάλος αριθμός κρατών μελών άρχισε να εφαρμόζει την οδηγία πολύ πρόσφατα, είναι πολύ νωρίς να εξαχθούν δεδομένα για τον αντίκτυπο των νέων κανόνων στην οδική ασφάλεια. Επίσης, η βάση δεδομένων της Επιτροπής, η οποία βασίζεται στις στατιστικές που διαβιβάζουν οι εθνικές διοικήσεις, δεν μπορεί να διακρίνει τους αυτοαπασχολούμενους από τους μετακινούμενους εργαζόμενους. Είναι επίσης συχνά δύσκολο να επιβεβαιωθεί η αιτία ενός συγκεκριμένου ατυχήματος, διότι η κόπωση δεν οφείλεται μόνον στις υπεράριθμες ώρες εργασίας αλλά και σε άλλους παράγοντες.

Κατόπιν αυτού, η εκτεταμένη βιβλιογραφία της έρευνας επί του θέματος, όπως και η αναλυτική έκθεση που εκπονήθηκε για λογαριασμό της Επιτροπής[6], δείχνουν ότι οι υπεράριθμες ώρες εργασίας, οι οποίες για τους οδηγούς μεταφοράς εμπορευμάτων αποτελεί σημαντικό στοιχείο της σωματικής τους προσπάθειας (φορτοεκφόρτωση), είναι παράγοντας που συμβάλλει σε μεγάλο βαθμό στην κόπωσή τους και άρα στην πιθανότητα να αποκοιμηθούν στο τιμόνι. Η κόπωση και οι συνέπειές της στην οδική ασφάλεια αφορά όλους τους οδηγούς, είτε αυτοί είναι αυτοαπασχολούμενοι είτε μετακινούμενοι.

Στην έκθεση των συμβούλων επιβεβαιώνεται ότι οι αυτοαπασχολούμενοι οδηγοί εργάζονται περισσότερες ώρες από τους μετακινούμενους και ότι και οι δύο κατηγορίες οδηγών εργάζονται πολύ περισσότερο από εργαζόμενους σε άλλους κλάδους. Εάν εξαιρεθούν οι αυτοαπασχολούμενοι οδηγοί από τους κανόνες για το χρόνο εργασίας, θα ρυθμισθούν σε κοινοτικό επίπεδο μόνον ο χρόνος οδήγησής τους, τα διαλείμματά τους και οι περίοδοι ανάπαυσής τους με βάση τον κανονισμό (EΟΚ) 3820/85, ο οποίος θα αντικατασταθεί σύντομα, στις 11 Απριλίου 2007, από τον κανονισμό (EΚ) 561/2006. Δεν θα υπάρχει πλέον όριο για ‘άλλη εργασία’ που θα πρέπει να καταγράφεται στον ταχογράφο με βάση τον κανονισμό (EΟΚ) 3821/85. Διάφορες μελέτες[7] αναφέρουν ότι για τους επαγγελματίες οδηγούς η οδήγηση αντιπροσωπεύει κατά μέσο όρο το 66% της εργασίας τους, ο χρόνος διαθεσιμότητάς τους το 12%, οπότε απομένει το 21% του χρόνου τους για ‘άλλη εργασία’, όπως η φορτοεκφόρτωση. Η εξαίρεση των αυτοαπασχολούμενων οδηγών θα συνεπαγόταν επομένως ότι δεν θα εφαρμοζόταν σε όλους το όριο του εβδομαδιαίου χρόνου εργασίας για τέτοιες εργασίες. Για τους αυτοαπασχολούμενους όμως οδηγούς, αυτό το χρονικό όριο καλύπτει μέρος μόνον της συνήθους εργασίας τους, διότι δεν περιλαμβάνεται ούτε η ‘διαθεσιμότητα’ ούτε κάποια γενικής φύσεως διοικητική εργασία, εκτός εάν αυτή συνδέεται με τη συγκεκριμένη δραστηριότητα μεταφοράς (βλ. άρθρο 3 στοιχείο (α) δεύτερη περίπτωση της οδηγίας 2002/15/EΚ). Η έλλειψη αυτή θα μετριασθεί πάντως στο μέλλον από πολλούς νέους κανόνες που θεσπίζονται με τον νέο κανονισμό (EΚ) 561/2006. Θα καθιερωθεί νέο εβδομαδιαίο όριο χρόνου οδήγησης 56 ωρών – το οποίο μέχρι σήμερα, θεωρητικά, οι οδηγοί μπορούσαν νόμιμα να αυξήσουν σε 74 ώρες την εβδομάδα – καθώς και η απαίτηση για όλους τους οδηγούς να έχουν τουλάχιστον εβδομαδιαία περίοδο συνεχούς ανάπαυσης 45 ωρών κάθε δύο εβδομάδες.

Άλλοι παράγοντες που συντελούν στην κόπωση – άγχος, προβλήματα υγείας και έλλειψη υποστήριξης – ήταν περισσότερο κυρίαρχοι στους αυτοαπασχολούμενους. Η μείωση του χρόνου εργασίας θα βοηθούσε οπωσδήποτε στο μετριασμό της κόπωσης. Αυτό θα οδηγούσε όμως σε μεγαλύτερο άγχος, διότι οι αυτοαπασχολούμενοι οδηγοί προσπαθούν να επιτύχουν περισσότερα μέσα σε λιγότερο χρόνο, έτσι ώστε να διατηρήσουν την αποδοτικότητά τους, η οποία με τη σειρά της μπορεί να οδηγήσει σε μεγαλύτερη κόπωση και ατυχήματα. Οι σύμβουλοι επισημαίνουν ότι εάν προσεχθούν άλλοι παράγοντες, όπως η καλύτερη επιβολή των κανόνων για το χρόνο οδήγησης και οι πτυχές που αφορούν το εργασιακό περιβάλλον, θα μπορούσαν να αποδειχθούν πιο αποτελεσματικά μέτρα οδικής ασφάλειας από τη μείωση του χρόνου εργασίας για τους αυτοαπασχολούμενους.

Σε αντίθεση με άλλα μέτρα οδικής ασφάλειας, για τα οποία η αποφασιστική επιβολή τους θεωρείται αναγκαία και αναλαμβάνονται είτε σε εθνικό επίπεδο είτε με βάση κοινοτικό κανονιστικό πλαίσιο, φαίνεται ότι τα κράτη μέλη δεν προσδίδουν την ίδια προτεραιότητα στους κανόνες για το χρόνο εργασίας όπως στην επιβολή των κοινοτικών κανόνων για το χρόνο οδήγησης και τις περιόδους ανάπαυσης. Παρά την πίεση που άσκησε η Επιτροπή και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κατά τη συζήτηση της πρότασης, η οποία αποτελεί πλέον την οδηγία 2006/22/EΚ για καθορισμό ελάχιστων προϋποθέσεων για την εφαρμογή των κανονισμών (ΕΟΚ) αριθ. 3820/85 και (ΕΟΚ) αριθ. 3821/85 του Συμβουλίου σχετικά με την κοινωνική νομοθεσία όσον αφορά δραστηριότητες οδικών μεταφορών και για την κατάργηση της οδηγίας 88/599/ΕΟΚ[8] του Συμβουλίου, το Συμβούλιο δεν συμφώνησε να υιοθετηθεί καμιά απαίτηση για ελάχιστη συστηματική επιθεώρηση όσον αφορά τους κανόνες για το χρόνο εργασίας. Όσον αφορά τους κανόνες για το χρόνο οδήγησης και τις περιόδους ανάπαυσης συμφωνήθηκε όντως σειρά μέτρων προκειμένου να εξασφαλισθεί συμμόρφωση, με τα οποία τριπλασιάζεται το ελάχιστο επίπεδο επιθεωρήσεων, τίθενται στο στόχαστρο οι εγκαταστάσεις των επιχειρήσεων (τουλάχιστον το 50% όλων των επιθεωρήσεων ετησίως) και αναπτύσσεται και εφαρμόζεται εθνική στρατηγική επιβολής. Για το χρόνο εργασίας, η επιβολή των μέτρων εξαρτάται επομένως κυρίως από καταγγελίες οδηγών ή από έρευνες μετά από ατύχημα, και μάλιστα αυτές που αφορούν τους αυτοαπασχολούμενους. Το χαμηλό επίπεδο συμμόρφωσης θα μειώσει κάθε αποτέλεσμα στην οδική ασφάλεια.

Με αυτό ως δεδομένο, η Επιτροπή εξακολουθεί να θεωρεί ότι για την οδική ασφάλεια η μείωση του χρόνου εργασίας στον τομέα θα είχε θετικό αποτέλεσμα. Η σχετική βιβλιογραφία της έρευνας τείνει να συνηγορήσει υπέρ της άποψης αυτής. Όντως, το 50% των εργαζομένων και το 25% των κυβερνητικών παραγόντων που συνομίλησαν με τους συμβούλους δήλωσαν ότι συμφωνούν με την αντίληψη αυτή (βλ. έκθεση συμβούλων, πίνακας 5.3). Όσον αφορά ειδικά τις επιπτώσεις από την υπαγωγή των αυτοαπασχολούμενων, σε κάθε κατηγορία ενδιαφερομένων (κυβέρνηση, εργοδότες και εργαζόμενοι) ένα ελαφρώς ανώτερο ποσοστό παραδέχεται ότι θα είναι θετικές οι συνέπειες στην οδική ασφάλεια.

Η υπαγωγή των αυτοαπασχολούμενων θα έχει ενδεχομένως θετικές επιπτώσεις στην οδική ασφάλεια, είναι όμως δύσκολο να εκφρασθεί ποσοτικά. Η Επιτροπή έχει επίγνωση ότι άλλοι παράγοντες, όπως η ηλικία, και ιδίως το άγχος, διαδραματίζουν ενδεχομένως εξίσου σημαντικό ρόλο στην κόπωση, ιδιαίτερα των αυτοαπασχολούμενων οδηγών, και αναγνωρίζει ότι οι νέοι κανόνες για το χρόνο οδήγησης και τις περιόδους ανάπαυσης, καθώς και η αυστηρότερη επιβολή τους θα διαδραματίσουν επίσης σημαντικό ρόλο στη μείωση της κόπωσης και του άγχους.

Όροι ανταγωνισμού και διάρθρωση του επαγγέλματος

Ο δεύτερος στόχος της οδηγίας και ένας από τους σημαντικούς λόγους που είχε η Επιτροπή να προτείνει αρχικά να συμπεριληφθούν οι αυτοαπασχολούμενοι στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας είναι να αποφευχθεί η στρέβλωση του ανταγωνισμού και να εξασφαλισθούν ισότιμοι όροι για όλους τους οδικούς μεταφορείς. Η Επιτροπή είχε τον φόβο ότι η εξαίρεση των αυτοαπασχολούμενων οδηγών θα συνέτεινε στον κατακερματισμό του κλάδου, δεδομένου ότι πρόκειται για ένα πολύ ανταγωνιστικό περιβάλλον. Το φαινόμενο να παροτρύνει μια επιχείρηση μεταφορών τους οδηγούς της να γίνουν κατ’όνομα αυτοαπασχολούμενοι αλλά να εργάζονται γι’αυτήν, δηλαδή ως ψευδοαυτοαπασχολούμενοι οδηγοί όπως είναι γνωστοί, θα είναι ίσως ελκυστικό και πιο συχνό. Έτσι, οι επιχειρήσεις και οι εσωτερικοί της υπεργολάβοι της θα ανταγωνίζονται σε αθέμιτη βάση.

Από άποψη διάρθρωσης του επαγγέλματος, ένα από τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των οδικών μεταφορών είναι ότι ο κλάδος παρουσιάζει κατακερματισμό. Στην Ευρωπαϊκή Ένωση, το 95% των επιχειρήσεων οδικών μεταφορών είναι μικροεπιχειρήσεις με λιγότερους από 10 εργαζόμενους (μικρές εταιρείες ή μονοπρόσωπη εταιρεία). Μόνον το 1% είναι εταιρείες με προσωπικό άνω των 50 ατόμων.

Ελλείψει συγκεκριμένων δεδομένων για τις επιπτώσεις των διατάξεων της οδηγίας για τους μετακινούμενους οδηγούς, οι σύμβουλοι εξέτασαν τις τάσεις σε ‘ομάδες’ κρατών μελών, και ιδίως κρατών μελών τα οποία φαίνεται να έχουν παρόμοια διάρθρωση των οδικών μεταφορών. Ορίσθηκαν τέσσερις ομάδες κρατών μελών: η νοτιο/μεσογειακή (ES, FR, GR, IT, PT) (πολλοί αυτοαπασχολούμενοι, λίγες μεγάλες εταιρείες, με σταθερή ανάπτυξη), η μεσο/δυτική (AT, BE, DE, IE, LU, NL, UK) (λίγοι αυτοαπασχολούμενοι, πολλές μεγάλες εταιρείες, με σταθερή ανάπτυξη), η βόρεια (DK, SE, FI) (λίγοι αυτοαπασχολούμενοι, λίγες μεγάλες εταιρείες, αυξανόμενος κατακερματισμός) και η ομάδα των νέων κρατών μελών (BU, CY, CZ, EE, LT, LV, HU, MT, PL, RO, SL, SK) (πολλοί αυτοαπασχολούμενοι, λίγες μεγάλες εταιρείες, αυξανόμενος κατακερματισμός). Οι σύμβουλοι έκριναν ότι η εξαίρεση των αυτοαπασχολούμενων θα ενθαρρύνει την τρέχουσα τάση κατακερματισμού στις τελευταίες δύο ομάδες, ενώ ταυτόχρονα θα προκαλέσει μικρή αύξηση των αυτοαπασχολούμενων οδηγών στις πρώτες δύο ομάδες. Επίσης, δεν αναμένεται μεγάλη επίπτωση στον ανταγωνισμό μέσα στον κλάδο εάν συνεχισθεί η εξαίρεση των αυτοαπασχολούμενων. Θα συνεχίσουν να έχουν τον ρόλο του φθηνού υπεργολάβου στην ομάδα κρατών μελών όπου κυριαρχούν οι μεγάλες εταιρείες, ή θα ανταγωνίζονται σε ισότιμη βάση με άλλους αυτοαπασχολούμενους στα κράτη μέλη όπου αποτελούν την πλειονότητα των οδικών μεταφορέων.

Οι συνθήκες σε κάθε κράτος μέλος όσον αφορά τη διάρθρωση του κλάδου των μεταφορών περιγράφονται πλήρως στο κεφάλαιο 6.2 και στο παράρτημα 3 της έκθεσης των συμβούλων.

Αντίθετα, η υπαγωγή τους θα έχει ως αποτέλεσμα αύξηση του κόστους και μείωση του χρόνου εργασίας, οπότε το ανταγωνιστικό πλεονέκτημα των αυτοαπασχολούμενων στις οδικές εμπορευματικές μεταφορές θα μειωθεί ουσιαστικά. Οι μεγαλύτερες εταιρείες θα είναι τότε σε καλύτερη θέση από άποψη ανταγωνισμού διότι θα μπορούν να αντιμετωπίσουν τις μειωμένες ώρες με μέτρα απόδοσης. Έτσι, θα μπορούσε να ενταθεί η διαδικασία εδραίωσής τους μέσα στον κλάδο.

Η απουσία σημαντικής αλλαγής στους όρους ανταγωνισμού, εάν παραμείνει η εξαίρεση των αυτοαπασχολούμενων, δεν επιλύει ωστόσο το ζήτημα των ψευδοαυτοαπασχολούμενων. Αυτό είναι και το θέμα που θα μπορούσε να οδηγήσει σε τεχνητό κατακερματισμό της διάρθρωσης του επαγγέλματος, εάν η οδηγία δεν εφαρμοσθεί στους αυτοαπασχολούμενους.

Η Επιτροπή κρίνει ότι οι κανόνες για τον χρόνο εργασίας πρέπει να εφαρμοσθεί στους ψευδοαυτοαπασχολούμενους οδηγούς. Επισημαίνει ότι πολλά κράτη μέλη δεν έχουν μεταφέρει ορθά τη συγκεκριμένη διάκριση μεταξύ "μετακινούμενου εργαζόμενου" και "αυτοαπασχολούμενου οδηγού", την οποία εισάγει η οδηγία στο άρθρο 3 στοιχεία (δ) και (ε) αντίστοιχα. Ο αυτοαπασχολούμενος οδηγός ορίζεται διεξοδικά: έχει κοινοτική άδεια/επαγγελματική άδεια μεταφορών, έχει την ελευθερία να εργάζεται αυτόνομα, δεν συνδέεται με εργοδότη με σύμβαση εργασίας ή με οποιαδήποτε άλλη μορφή ιεραρχικής εργασιακής σχέσης, είναι ελεύθερος να οργανώνει τις σχετικές δραστηριότητές του, παράγει εισόδημα από τα κέρδη του, μπορεί να συνεργάζεται με άλλους αυτοαπασχολούμενους οδηγούς και έχει εμπορικές σχέσεις με πολλούς πελάτες. Ειδάλλως, ο οδηγός θεωρείται μετακινούμενος εργαζόμενος. Η Επιτροπή πρόκειται να συγκεντρώσει τις προσπάθειές της στην τρέχουσα εφαρμογή του ορισμού των μετακινούμενων εργαζόμενων στην οδηγία.

Η Επιτροπή κρίνει επίσης ότι η αντιμετώπιση του θέματος θα ελαχιστοποιήσει τον τεχνητό κατακερματισμό μέσα στον κλάδο. Επισημαίνει επίσης ότι άλλοι περιοριστικοί παράγοντες, όπως τα αυστηρότερα κριτήρια για την πρόσβαση στο επάγγελμα του οδικού μεταφορέα, θα αντισταθμίσουν κάθε ενδεχόμενη πίεση κατακερματισμού που θα μπορούσε να επιφέρει η εξαίρεση αυτής της κατηγορίας οδηγών[9].

Πτυχές εργατικής νομοθεσίας

Η Επιτροπή αναγνωρίζει με τον όρο ‘πτυχές εργατικής νομοθεσίας’ όχι μόνον την υγεία και την ασφάλεια και τις συνθήκες εργασίας των μετακινούμενων εργαζομένων και των αυτοαπασχολούμενων οδηγών, αλλά και την αμοιβή τους και την ισορροπία μεταξύ εργασίας και ιδιωτικής τους ζωής. Όλες αυτές οι πτυχές μαζί σχηματίζουν την εικόνα του επαγγέλματος, η οποία μέχρι σήμερα δεν έχει αποδειχθεί και τόσο ελκυστική για να αντιμετωπισθεί η έλλειψη επαγγελματιών οδηγών στην Ένωση.

Οι συνθήκες σε κάθε κράτος μέλος όσον αφορά το εργασιακό περιβάλλον του επαγγέλματος του οδικού μεταφορέα περιγράφονται πλήρως στις παραγράφους 2.4.3 και 2.4.4 της έκθεσης των συμβούλων, όπως και στο παράρτημα 4.

Από άποψη εισοδήματος, οι σύμβουλοι επεσήμαναν ότι, στις ομάδες κρατών μελών όπου οι μικρές επιχειρήσεις ή οι αυτοαπασχολούμενοι οδηγοί αποτελούν μεγάλο ποσοστό στον τομέα, θεωρείται ότι τα εισοδήματα είναι μεγάλα, λόγω των πολλών ωρών που συνήθως είναι αναμενόμενο να εργάζονται οι οδηγοί αυτοί. Στη μεσοδυτική ομάδα κρατών μελών, όπου υπάρχει σχετικά μικρό ποσοστό αυτοαπασχολούμενων που εξυπηρετούν κυρίως τις μεγάλες επιχειρήσεις μεταφορών ως υπεργολάβοι, κανόνας είναι τα μικρά εισοδήματα. Η εξαίρεση των αυτοαπασχολούμενων τους επιτρέπει να διατηρήσουν τα εισοδήματά τους και την ανταγωνιστική τους θέση μέσα στον κλάδο. Μολονότι η οδηγία δεν πραγματεύεται το θέμα του κέρδους, είναι προφανές ότι πρόκειται για καίριο θέμα για τη μελλοντική βιωσιμότητα των αυτοαπασχολούμενων. Η εφαρμογή των διατάξεων της οδηγίας θα έχει οπωσδήποτε αντίκτυπο στο δεδομένο πεδίο, διότι το επάγγελμα δεν είναι και τόσο ελκυστικό από οικονομική άποψη.

Οι σύμβουλοι επιβεβαίωσαν την άποψη ότι η υπαγωγή των αυτοαπασχολούμενων στην οδηγία θα μειώσει τη σωματική προσπάθεια που καταβάλλουν οι οδηγοί αυτοί. Για την φυσικο-κοινωνική εικόνα της εργασίας στον τομέα, έκριναν ότι ο αντίκτυπος θα είναι μέτριος, επισημαίνοντας ότι θα πρέπει να γίνει διαχείριση της ζήτησης εργασίας μέσα σε μικρότερο χρονικό διάστημα, με αποτέλεσμα να απολεσθεί ο έλεγχος των θέσεων εργασίας. Από την έρευνα που πραγματοποίησαν είναι επίσης σαφές ότι, σε σύγκριση με άλλους εργαζόμενους, οι αυτοαπασχολούμενοι οδηγοί αναφέρουν προς το παρόν περισσότερα προβλήματα υγείας σχετιζόμενα με την εργασία τους, επιθυμούν να εργάζονται με λιγότερες υπερωρίες και είναι λιγότερο ικανοποιημένοι από τον τρόπο ζωής τους. Η μείωση όμως του χρόνου εργασίας τους θα οδηγούσε σε μείωση του εισοδήματός τους.

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι σύμφωνα με τη μελέτη των συμβούλων οι αυτοαπασχολούμενοι οδηγοί είναι συνήθως νέοι επιχειρηματίες. Δεδομένης της συνεχιζόμενης χρόνιας έλλειψης οδηγών στον τομέα, οι αυτοαπασχολούμενοι μπορούν να επιλέξουν αν θα γίνουν μετακινούμενοι οδηγοί ή εάν θα εξακολουθήσουν να εργάζονται ως αυτοαπασχολούμενοι. Η δεύτερη επιλογή τούς προσφέρει τη δυνατότητα να ελέγχουν περισσότερο την εργασία τους και να έχουν υψηλότερο εισόδημα, αναγκάζοντας τους να επενδύουν περισσότερο σε χρόνο και ενέργεια για να έχουν κέρδη.

Έτσι, εάν συνεχισθεί η εξαίρεση των αυτοαπασχολούμενων είναι μεν προτιμητέα για οικονομικούς λόγους, οι δυνατές κοινωνικές επιπτώσεις όμως της εξαίρεσης ή της υπαγωγής τους είναι λιγότερο προφανείς. Η εξαίρεσή τους δεν θα βοηθήσει ίσως να μετριασθούν τα προβλήματα υγείας και ασφάλειας· από την άλλη πλευρά, η υπαγωγή τους μπορεί να προκαλέσει πρόσθετο άγχος και διοικητικό φόρτο για τους αυτοαπασχολούμενους, ενώ ταυτόχρονα θα μειώσει το εισόδημά τους.

Συμπεράσματα

Η Επιτροπή έλαβε υπόψη της τα αποτελέσματα της εκτεταμένης έρευνας και μελέτης, καθώς και τις απόψεις που διατυπώθηκαν στις σχετικές συνεδριάσεις με τα κράτη μέλη και τους κοινωνικούς εταίρους τον Σεπτέμβριο του 2006 κατά την παρουσίαση των αρχικών πορισμάτων της έρευνας.

Η Επιτροπή αναγνωρίζει μεν ότι ο περιορισμός του χρόνου εργασίας των αυτοαπασχολούμενων θα βελτιώσει ίσως κάπως την οδική ασφάλεια, η βελτίωση όμως αυτή είναι δύσκολο να εκφρασθεί ποσοτικά σε σχέση με άλλους παράγοντες που συμβάλλουν στην κόπωση. Οι δυσκολίες επιθεώρησης που ανέφεραν τα κράτη μέλη στην έρευνα των συμβούλων και η εμμονή των περισσότερων κρατών μελών κατά τη διάρκεια των τριών ετών συζήτησης σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας 2006/22/EΚ να εξαιρεθούν οι αυτοαπασχολούμενοι από το πεδίο εφαρμογής της θα καταστήσουν ενδεχομένως ανεφάρμοστες τις διατάξεις της οδηγίας, ιδίως όσον αφορά τους αυτοαπασχολούμενους οδηγούς.

Σε έναν τόσο κατακερματισμένο τομέα, φαίνεται ότι η εξαίρεση των αυτοαπασχολούμενων θα τείνει να ενισχύσει τις τάσεις που επικρατούν στη διάρθρωση του τομέα και θα επιτρέψει στους αυτοαπασχολούμενους να διατηρήσουν την ανταγωνιστική τους θέση μέσα στον κλάδο. Η αντιμετώπιση του θέματος των ψευδοαυτοαπασχολούμενων οδηγών θα αντισταθμίσει κάθε τεχνητό κατακερματισμό.

Από άποψη κοινωνικού αντικτύπου, η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι συνολικά η ισορροπία μεταξύ πλεονεκτημάτων και τα μειονεκτημάτων της εξαίρεσης ή της υπαγωγής των αυτοαπασχολούμενων οδηγών είναι αμφίβολη. Η αύξηση των ωρών εργασίας τους, την οποία επέτρεψε η οδηγία, ίσως δεν κριθεί σκόπιμη για τη βελτίωση της υγείας και της ασφάλειας των οδηγών. Η υπαγωγή τους όμως μπορεί να δημιουργήσει μεγαλύτερο άγχος και οικονομικές δυσκολίες στους αυτοαπασχολούμενους οδηγούς, να αποβεί δυσχερής στην εφαρμογή της και επομένως αναποτελεσματική.

Θα χρειασθεί ίσως περαιτέρω εκτίμηση του αντικτύπου πριν την νομοθετική πρόταση που αναφέρεται στο άρθρο 2 παράγραφος 1 της οδηγίας. Στην εκτίμηση του αντικτύπου πρέπει επίσης να συνεκτιμηθούν αρκετά νέα στοιχεία που προέκυψαν μετά την έγκριση της οδηγίας 2002/15/EΚ:

- ο νέος κανονισμός για το χρόνο εργασίας και τις περιόδους ανάπαυσης, η νέα οδηγία εφαρμογής και η καθιέρωση του ψηφιακού ταχογράφου επανόρθωσαν την κατάσταση ως προς την ελάχιστη ημερήσια και εβδομαδιαία περίοδο ανάπαυσης που δικαιούνται όλοι οι οδηγοί, την ενίσχυση της ποιότητας και της ποσότητας επιβολής των ωρών εργασίας των οδηγών και την καθιέρωση ακριβέστερης και ασφαλέστερης συσκευής καταγραφής των δεδομένων του οδηγού·

- η Επιτροπή προτίθεται να ενθαρρύνει δραστήρια την επιβολή αυστηρότερων συνθηκών στους μεταφορείς με μια νέα πρόταση για την πρόσβαση στο επάγγελμα, η οποία θα εκδοθεί μέσα στο 2007. Καταυτόν τον τρόπο θα βελτιωθεί η αντιμετώπιση του φαινομένου των αυτοαπασχολούμενων οδηγών·

- η Επιτροπή προτίθεται να δώσει βάρος στην ορθή και εκτελεστή εφαρμογή από πλευράς των κρατών μελών του ορισμού που περιέχει η οδηγία για τους μετακινούμενους εργαζόμενους, ο οποίος καλύπτει τους αυτοαπασχολούμενους οδηγούς. Αυτό θα επιτευχθεί καταρχήν με διάλογο με τις αρχές των κρατών μελών και με τους κοινωνικούς εταίρους, με σκοπό να εξασφαλισθεί ορθή εναρμόνιση αλλά και να προσδιορισθεί και να προωθηθεί η βέλτιστη πρακτική από άποψη επιβολής και, τέλος, να χρησιμοποιηθούν τα νομικά μέσα που διατίθενται με βάση τη Συνθήκη, εφόσον κριθεί αναγκαίο.

Η Επιτροπή θα εξετάσει επίσης στην εκτίμηση του αντικτύπου τη συνεχιζόμενη εξαίρεση των πραγματικών αυτοαπασχολούμενων από την εφαρμογή των κανόνων του κλάδου για το χρόνο εργασίας, ενώ ταυτόχρονα θα εξασφαλίσει αυστηρή ερμηνεία και εφαρμογή του ορισμού "αυτοαπασχολούμενοι οδηγοί" που περιέχει η οδηγία, έτσι ώστε οι κανόνες για το χρόνο εργασίας να ισχύουν για τους αυτοαπασχολούμενους".

Κανόνες για τη νυκτερινη εργασια

Εισαγωγή

Η καθιέρωση κοινών περιορισμών στο χρόνο νυκτερινής εργασίας αμφισβητήθηκε σε ορισμένα κράτη μέλη, καθόσον η μεταφορά εμπορευμάτων πραγματοποιείται συχνά τη νύχτα, όταν η κίνηση είναι μικρότερη στους μεγάλους άξονες. Το πλεονέκτημα περισσότερου χρόνου οδήγησης τη νύχτα λόγω έλλειψης κυκλοφοριακής συμφόρησης δεν ευνοεί και τόσο εάν περιορισθούν σε συγκεκριμένο βαθμό οι νυκτερινές ώρες εργασίας. Ωστόσο, αναγνωρίζεται ότι σε αυτές τις ώρες τα οδικά ατυχήματα είναι διπλάσια εκείνων που συμβαίνουν σε άλλες ώρες της ημέρας[10] και ότι σε αυτά συντελεί η κόπωση.

Συνέπειες των κανόνων της οδηγίας για τη νυκτερινή εργασία

Οι μετακινούμενοι εργαζόμενοι, των οποίων οι ώρες εργασίας εντάσσονται στο χρόνο νυκτερινής εργασίας που έχουν καθορίσει τα κράτη μέλη ή έχει συμφωνηθεί από τους κοινωνικούς εταίρους, μπορούν να εργάζονται έως 10 ώρες μέσα σε περίοδο 24 ωρών. Οι σύμβουλοι επισημαίνουν ότι σε πολλά κράτη μέλη οι κανόνες για τα όρια νυκτερινής εργασίας υπάρχουν ήδη και συνεπώς ο αντίκτυπος των σχετικών διατάξεων της οδηγίας είναι περιορισμένος. Επισημαίνουν όμως επίσης ότι από τα στοιχεία τους είναι προφανές ότι οι εργαζόμενοι τη νύχτα εργάζονται πολλές ώρες και γιατί προτείνουν να προωθηθεί ένα πρόγραμμα διαχείρισης της κόπωσης. Το θέμα της επιβολής των ισχυόντων ορίων, όπως και της επιβολής των κανόνων για το χρόνο εργασίας εν γένει, πρέπει να μελετηθεί διεξοδικότερα.

Μολονότι φαίνεται ότι δεν ζητείται τροποποίηση ή περαιτέρω εναρμόνιση των διατάξεων για το χρόνο εργασίας που υπάρχουν σήμερα, το στοιχείο της επιβολής των κανόνων αξίζει να εξετασθεί περισσότερο.

Συμπεράσματα

Ενώ δεν φαίνεται να ζητείται αναπροσαρμογή των διατάξεων που υπάρχουν, τίθεται θέμα επιβολής τους. Η Επιτροπή θα εξετάσει σε διαβούλευση με τις αρμόδιες αρχές επιβολής των κρατών μελών και με τους κοινωνικούς εταίρους, με τους οποίους θα συναντηθεί σε ευρωπαϊκό επίπεδο, με ποιο τρόπο θα εξασφαλισθεί η τήρηση των κανόνων για τη νυκτερινή εργασία και πώς θα επιτευχθεί κατά τον καλύτερο τρόπο η συμμόρφωση προς αυτούς.

Σύνοψη

Η Επιτροπή θα πραγματοποιήσει επίσημη εκτίμηση του αντικτύπου ενόψει νομοθετικής πρότασης για την τροποποίηση της οδηγίας 2002/15/EΚ, όπως ζητείται στο άρθρο 2 παράγραφος 1.

Η Επιτροπή θα συμβουλευθεί τα κράτη μέλη και τους κοινωνικούς εταίρους, με τους οποίους θα συναντηθεί σε ευρωπαϊκό επίπεδο, προκειμένου να εξετάσουν περαιτέρω ρυθμίσεις για να εξασφαλισθεί η τήρηση των κανόνων για το χρόνο εργασίας.

[1] ΕΕ L 80 της 23.3.2002, σελ. 35

[2] ΕΕ αριθ. C 142 της 15.5.2001, σ. 24.

[3] C-184/02, Βασίλειο της Ισπανίας & C-223/02, Δημοκρατία της Φινλανδίας, (κοινές υποθέσεις) 24.9.2004 Συλλογή Νομολογίας, σ. I-7789

[4] ΕΕ C 43 της 17.2.1999, σ. 4.

[5] ΕΕ C 370 της 31.12.1985, σ. 1.

[6] Η σχέση μεταξύ διάρκειας εργασίας των οδηγών και οδικής ασφάλειας στην Ευρωπαϊκή Ένωση, Universität-Gesamthochschule Kassel, Institut für Arbeitswissenschaft, Ιούνιος 1997.

[7] Όπως ανωτέρω, σ. 170, Πίνακας 8.21

[8] ΕΕ C 102 της 11.4.2006, σ. 35.

[9] Βλ. Σύνοψη των απαντήσεων που έλαβε η Επιτροπή στο συμβουλευτικό της έγγραφο “Αναθεώρηση της κοινοτικής νομοθεσίας για την πρόσβαση στην αγορά οδικών μεταφορών και στο επάγγελμα του οδικού μεταφορέα’. Ιστότοπος : http://ec.europa.eu/transport/road/consultations

[10] Βάση δεδομένων CARE της Ευρωπαϊκής Επιτροπής