Γνωμοδότηση της Επιτροπής των Περιφερειών για την "Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με διαφανές σύστημα εναρμονισμένων κανόνων για περιορισμούς στην κυκλοφορία βαρέων φορτηγών οχημάτων που εκτελούν διεθνείς μεταφορές σε καθορισμένους δρόμους"

(1999/C 374/19)

Η ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ,

έχοντας υπόψη τον κατάλογο των προτάσεων της Επιτροπής που εκκρεμούσαν την 1η Μαΐου 1999, για τις οποίες η έναρξη ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ επιφέρει αλλαγή της νομικής βάσης ή/και της διαδικασίας· (SEC(1999) 581 τελικό)·

έχοντας υπόψη την πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με διαφανές σύστημα εναρμονισμένων κανόνων για περιορισμούς στην κυκλοφορία βαρέων φορτηγών οχημάτων που εκτελούν διεθνείς μεταφορές σε καθορισμένους δρόμους (COM(1998) 115 τελικό - 98/0096 COD πρώην SYN.(1)·

έχοντας υπόψη την επιστολή της 14ης Ιουνίου του Συμβουλίου με την οποία ενημερώνει για την απόφασή του να ζητήσει τη γνώμη της ΕΤΠ σύμφωνα με τα άρθρα 265, 1η παρ. και 71 της Συνθήκης ΕΚ·

έχοντας υπόψη την απόφαση του Προεδρείου της 15ης Σεπτεμβρίου 1999 να ορίσει γενικό εισηγητή τον κ. Weingartner (A,PPE), προκειμένου να καταρτίσει σχετική γνωμοδότηση, σύμφωνα με το άρθρο 39 του Εσωτερικού Κανονισμού της ΕΤΠ·

έχοντας υπόψη το ψήφισμά της της 14ης Μαΐου 1998 σχετικά με την "Ευρωπαϊκή Χάρτα των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και περιφερειακής διοίκησης για μια προοδευτική και βιώσιμη πολιτική μεταφορών" (CdR 347/97 fin)(2)·

έχοντας υπόψη τη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής σχετικά με την "Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με διαφανές σύστημα εναρμονισμένων κανόνων για περιορισμούς στην κυκλοφορία βαρέων φορτηγών οχημάτων που εκτελούν διεθνείς μεταφορές σε καθορισμένους δρόμους" της 9ης και 10ης Σεπτεμβρίου 1998 (CES 1135/98)·

υιοθέτησε ομόφωνα κατά την 30ή σύνοδο ολομέλειας της 15ης και 16ης Σεπτεμβρίου 1999 (συνεδρίαση της 16ης Σεπτεμβρίου) την ακόλουθη γνωμοδότηση:

1. Εισαγωγή

1.1. Στην πρόταση οδηγίας, η Επιτροπή επισημαίνει ότι επί του παρόντος δεν υφίσταται καμία ευρωπαϊκή διάταξη σχετικά με τον περιορισμό της μεταφοράς εμπορευμάτων με βαρέα φορτηγά οχήματα. Μέχρι σήμερα, τα κράτη μέλη ρύθμιζαν το ζήτημα αυτό μέσω της εθνικής νομοθεσίας, με αποτέλεσμα οι διάφορες νομοθεσίες να μην συμφωνούν και να παρουσιάζουν αποκλίσεις.

1.2. Στόχος της πρότασης οδηγίας της Ευρωπαϊκής Επιτροπής είναι να διευκολύνει τις διασυνοριακές ενδοκοινοτικές οδικές μεταφορές εμπορευμάτων και για το λόγο αυτό επιδιώκει να εναρμονίσει τις υφιστάμενες απαγορεύσεις διέλευσης που αφορούν το δίκτυο των αξόνων κυκλοφορίας (αρτηρίες των ΔΔ). Σε γενικές γραμμές, οι απαγορεύσεις αυτές ισχύουν τα Σαββατοκύριακα και τις εορτές, ενώ τέτοιοι περιορισμοί ισχύουν σε 7 από τα 15 κράτη μέλη.

1.3. Οι προτάσεις που υπέβαλλαν ορισμένα κράτη μέλη στην Επιτροπή καλύπτουν ένα φάσμα που εκτείνεται από τα οικονομικά συμφέροντα του τομέα έως τις ανάγκες ορισμένων κρατών μελών όσον αφορά τη βελτίωση της ασφάλειας των οδικών μεταφορών, τον περιορισμό της κυκλοφοριακής επιβάρυνσης, τη διασφάλιση της προστασίας του περιβάλλοντος, τον συνυπολογισμό κοινωνικών κριτηρίων στον τομέα των μεταφορών, προκειμένου να εξευρεθεί η κατάλληλη λύση.

2. Παρατηρήσεις

2.1. Η έλλειψη κοινοτικής νομοθεσίας οφείλεται στο γεγονός ότι η αρμοδιότητα της διαχείρισης των οδικών μεταφορών περιέρχετο στις εθνικές και ενίοτε και στις περιφερειακές κυβερνήσεις των κρατών μελών. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή βασίζει την δυνατότητα έκδοσης σχετικής κοινοτικής οδηγίας στο ότι, στον τομέα αυτό, η Κοινότητα είναι συναρμόδια με τα κράτη μέλη. (άρθρο 75(3), παρ. 1, εδ. α, γ, και δ της Συνθήκης ΕΚ). Ανεξάρτητα από τα επιχειρήματα αυτά, η ΕΤΠ επισημαίνει ότι με την έκδοση της οδηγίας, η εθνική ή , σε ορισμένα κράτη μέρη, η περιφερειακή αρμοδιότητα περιορίζεται και, κατά συνέπεια, θίγεται η αρχή της επικουρικότητας.

2.2. Αξιοσημείωτο είναι ότι τα κράτη μέλη που επιβάλλουν περιορισμούς διέλευσης (πρόκειται για τη Γερμανία, τη Γαλλία, την Ιταλία, το Λουξεμβούργο, την Αυστρία και την Πορτογαλία), είναι παραδοσιακές χώρες διακοπών και αντιμετωπίζουν έντονες επιβαρύνσεις από την κυκλοφορία οχημάτων για λόγους ψυχαγωγίας ή διακοπών. Επίσης, στην Ελβετία (που δεν είναι κράτος μέλος) και σε πολλές χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης που βρίσκονται προς την κατεύθυνση των τουριστικών χωρών, υφίστανται τέτοιου είδους περιορισμοί στις οδικές εμπορευματικές μεταφορές.

2.3. Εκτός από το γεγονός ότι η κυκλοφορία για λόγους ψυχαγωγίας ή τουρισμού μετατοπίζεται στους μήνες της άνοιξης και του φθινοπώρου εξαιτίας των συνεχώς αυξανόμενων διακοπών μικρής διάρκειας, πολλές χώρες της Νότιας Ευρώπης αντιμετωπίζουν μόνο τα κυκλοφορικά ρεύματα των παραθεριστών, ενώ οι χώρες της Κεντρικής Ευρώπης και, ιδιαίτερα, οι αλπικές χώρες αντιμετωπίζουν σε εκτεταμένο βαθμό αύξηση της κυκλοφορίας και τις υπόλοιπες εποχές του έτους.

2.4. Ένας περιορισμός της απαγόρευσης της διέλευσης το Σαββατοκύριακο μόνο στην Κυριακή, όπως αναφέρεται στην πρόταση οδηγίας, θα προκαλέσει σε όλες τις χώρες διακοπών εκτεταμένα προβλήματα τα Σάββατα διότι οι Κυριακές αποτελούν τις κύριες ημέρες αναχωρήσεων και αφίξεων των εκδρομέων. Το ίδιο ισχύει και για τον περιορισμό της διέλευσης τις ημέρες αργίας. Για το λόγο αυτό, οι αυτοκινητιστικές λέσχες ADAC, ACI, FFAC και OEAMTC, σε μια κοινή δήλωση, τάχθηκαν υπέρ της διατήρησης των υφιστάμενων περιορισμών για τα βαρέα φορτηγά οχήματα.

2.5. Ένα σημαντικό ερώτημα είναι εάν, λόγω της προβλεπόμενης εναρμόνισης των διατάξεων σχετικά με την απαγόρευση της διέλευσης όσον αφορά τις διασυνοριακές μεταφορές εμπορευμάτων, θα τροποποιηθεί ο διαχωρισμός κατά τρόπο μεταφοράς (modal split). Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή επισημαίνει ότι δεν υφίσταται καμία σχετική ένδειξη ότι λόγω των ισχυόντων περιορισμών διέλευσης το Σαββατοκύριακο, έχει σημειωθεί μετατόπιση των οδικών εμπορευματικών μεταφορών προς τις σιδηροδρομικές.

2.6. Ακόμη, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι με τις σχεδιαζόμενες κοινοτικές ρυθμίσεις, θα αυξηθούν έντονα οι οδικές εμπορευματικές μεταφορές, διότι προβλέπεται η επέκταση της δυνατότητας πραγματοποίησης των διασυνοριακών εμπορευματικών μεταφορών τα Σαββατοκύριακα και τις αργίες. Τούτο σημαίνει ότι υποσκάπτεται η προωθούμενη βιώσιμη κοινοτική πολιτική μεταφορών, με την οποία επιδιώκεται ο συνυπολογισμός περιβαλλοντικών πτυχών, η καλύτερη κατανομή της κυκλοφορίας στα διάφορα μεταφορικά μέσα, η εντονότερη χρήση φιλοπεριβαλλοντικών μεταφορικών μέσων και η μετατόπιση των οδικών εμπορευματικών μεταφορών στις σιδηροδρομικές και στις πλωτές μεταφορές. Η διασυνοριακή κυκλοφορία καλύπτει μεγάλες αποστάσεις και μπορεί να πραγματοποιείται καλύτερα με άλλα μέσα μεταφοράς.

2.7. Δεν είναι πλήρως ικανοποιητικό το επιχείρημα ότι η χρονική επέκταση των διασυνοριακών οδικών μεταφορών είναι μικρής σημασίας διότι καταλαμβάνουν μόνο ένα μικρό ποσοστό των συνολικών οδικών εμπορευματικών μεταφορών. Συγκρινόμενες με το σύνολο των οδικών εμπορευματικών μεταφορών, οι διασυνοριακές μεταφορές αποτελούν ένα μικρό τμήμα. Όμως, χρησιμοποιούν κατά προτεραιότητα το δίκτυο των κύριων κυκλοφοριακών αξόνων (αρτηρίες των ΔΔ) και αποτελούν ένα πολύ σημαντικό τμήμα των συνολικών χρηστών (άνω του 50 %). Ωστόσο, πρόκειται για αυτό το δίκτυο κύριων αξόνων (αρτηρίες των ΔΔ) που θίγεται από την μερική άρση της απαγόρευσης διέλευσης.

2.8. Ακόμη, η ασφάλεια της οδικής κυκλοφορίας αποτελεί ένα παράγοντα που πρέπει να εξετασθεί με ακρίβεια και να αιτιολογηθεί. Δεν είναι επαρκής η αιτιολογία που προβάλλει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ότι, εκ πρώτης όψεως, η απαγόρευση διέλευσης των βαρέων φορτηγών τα Σαββατοκύριακα, δεν φαίνεται να έχει μειώσει τον αριθμό των ατυχημάτων κατά τις συγκεκριμένες περιόδους.

2.9. Από αυτά προκύπτει ότι μια μερική άρση της απαγόρευσης διέλευσης των βαρέων φορτηγών θα προκαλέσει αύξηση των οδικών διασυνοριακών εμπορευματικών μεταφορών και ότι δεν αναμένεται καμία κυκλοφοριακή ελάφρυνση τις υπόλοιπες ημέρες· συνεπώς, είναι δύσκολο να εξευρεθούν επιχειρήματα που να πείθουν ότι η οδική ασφάλεια θα βελτιωθεί με τα εν λόγω μέτρα. Αυτό που προκύπτει μάλλον είναι ότι η παρεμβολή της πρόσθετης κυκλοφορίας βαρέων φορτηγών με την υφιστάμενη κυκλοφορία για λόγους ψυχαγωγίας και τουρισμού τα Σαββατοκύριακα και τις αργίες, θα οδηγήσει σε επιδείνωση της οδικής ασφάλειας.

2.10. Επίσης σημαντικά είναι τα ζητήματα της προστασίας του περιβάλλοντος, τα οποία συνδέονται με την επέκταση της διασυνοριακής κυκλοφορίας των βαρέων φορτηγών. Για το λόγο αυτό, πρωταρχική σημασία κατέχει να εξετασθεί κριτικά το πρόβλημα της ρύπανσης της ατμόσφαιρας και συγκεκριμένα της υψηλής συσσώρευσης ρύπων. Εξάλλου, πρέπει να εξετασθεί εάν η παραχώρηση του Σαββάτου μειώσει την κυκλοφορία των βαρέων φορτηγών τις υπόλοιπες ημέρες, διότι το Σάββατο υφίσταται μεγαλύτερος κίνδυνος κυκλοφοριακής συμφόρησης στους κύριους άξονες (τις αρτηρίες των ΔΔ). Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή επισημαίνει στην αιτιολογική της έκθεση ότι σε συνθήκες κυκλοφοριακής συμφόρησης, η κατανάλωση καυσίμων διπλασιάζεται ή τριπλασιάζεται, γεγονός που παράλληλα αυξάνει και τη συσσώρευση των ρύπων. Συνεπώς, δεν μπορεί να αναμένεται μείωση της ατμοσφαιρικής ρύπανσης που συνδέεται με την κυκλοφορία.

2.11. Τουλάχιστον για ευαίσθητες περιοχές όπως οι Άλπεις υπάρχουν ενδείξεις ότι τα Σαββατοκύριακα όπου δεν κυκλοφορούν βαρέα φορτηγά, οι ποσότητες ρύπων μειώνονται δραστικά και, κατά συνέπεια, η περιβαλλοντική επιβάρυνση, τουλάχιστον βραχυπρόθεσμα, μπορεί να περιοριστεί σε ένα ανεκτό βαθμό. Τούτο σχετίζεται ακόμη με το γεγονός ότι τα βαρέα φορτηγά συμβάλλουν ολοένα και περισσότερο δυσανάλογα στις συνολικές ποσότητες ατμοσφαιρικών ρύπων από την κυκλοφορία, δεδομένου ότι καλύπτουν το 15 με 20 % της συνολικής κυκλοφορίας αλλά συμβάλλουν κατά 50 % στην έκλυση του ιδιαίτερα επιβαρυντικού για το περιβάλλον ρύπου του ΝΟx.

2.12. Όσον αφορά τις επιπτώσεις από την ηχορύπανση, η Επιτροπή επισημαίνει τους αιτιολογημένους περιορισμούς της νυχτερινής κυκλοφορίας των θορυβωδών βαρέων φορτηγών καθώς και τις επιπτώσεις όταν οι γεωγραφικές συνθήκες είναι ιδιαίτερα δύσκολες, π.χ. ορεινές περιοχές. Η πρόταση για την καθιέρωση περιορισμών σε συγκεκριμένες αρτηρίες όπου η ηχορύπανση αποτελεί ουσιαστικό πρόβλημα, μπορεί να γίνει αποδεκτή, καθώς και η πρόταση για να συνεκτιμηθούν οι επιπτώσεις της ηχορυπάνσεις όλων των οχημάτων. Ωστόσο, τα τελευταία μέτρα απαιτούν περαιτέρω λεπτομερέστερη εξέταση.

2.13. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αναφέρει στην αιτιολογική σκέψη για την πρόταση οδηγίας ότι, επί του παρόντος, όλα τα κράτη που επιβάλλουν περιορισμούς στη διέλευση βαρέων φορτηγών, προβλέπουν εξαιρέσεις, που διαφέρουν κατά πολύ μεταξύ τους. Συνεπώς, είναι ενδεδειγμένο το αίτημα για την κατάρτιση ενός περιοριστικού καταλόγου για κάθε εμπόρευμα, του οποίου η μεταφορά απαγορεύεται το Σαββατοκύριακο και τις αργίες. Ακόμη, μπορεί να αποφασισθούν σε μια ενιαία ρύθμιση, οι τύποι οχημάτων που περιλαμβάνονται στις εξαιρέσεις (π.χ. οχήματα με τα υψηλότερα πρότυπα της ευρωπαϊκής ταξινόμησης).

2.14. Οι απαγορεύσεις διέλευσης έχουν φυσικά κοινωνικές επιπτώσεις, δεδομένου ότι μειώνεται ο χρόνος διαδρομής και επιβάλλονται περίοδοι ανάπαυσης. Η μερική άρση των υφιστάμενων απαγορεύσεων διέλευσης θα επιφέρει παράλογες επιβαρύνσεις στους εργαζόμενους στον τομέα των οδικών μεταφορών.

3. Συμπεράσματα και συστάσεις

3.1. Η εξεταζόμενη πρόταση οδηγίας για ένα σύστημα εναρμονισμένων κανόνων για περιορισμούς στην κυκλοφορία βαρέων φορτηγών οχημάτων που εκτελούν διεθνείς μεταφορές σε καθορισμένους δρόμους, δεν γίνεται αποδεκτή διότι τα επιχειρήματα για τη διατήρηση της παρούσας κατάστασης είναι πειστικότερα. Ακόμη, το ενδεχόμενο ότι η μερική άρση των υφιστάμενων απαγορεύσεων θα προκαλέσει πρόσθετη αύξηση της κυκλοφορίας των βαρέων φορτηγών, δημιουργεί πρόσθετα μονομερή πλεονεκτήματα για τις οδικές εμπορευματικές μεταφορές και θέτει εμπόδια στις παρούσες προσπάθειες της ΕΕ όσον αφορά την τροποποίηση της πολιτικής μεταφορών με την οποία επιδιώκεται η καλύτερη κατανομή μεταξύ των τύπων μεταφορών, δηλαδή στη μεγαλύτερη παρουσία των σιδηροδρομικών και πλωτών μεταφορών.

3.2. Ακόμη, η πρόταση οδηγίας δεν μπορεί να γίνει αποδεκτή λόγω της συνεχώς αυξανόμενης οδικής κυκλοφορίας. Αφενός, όλες οι προβλέψεις αναφέρουν τη συνολική αύξηση της οδικής κυκλοφορίας -και των οδικών μεταφορών ακόμη περισσότερο από τη συνολική οδική κυκλοφορία- και την ακόμη μεγαλύτερη αύξηση των οδικών διασυνοριακών μεταφορών, που αποτελούν αντικείμενο της εξεταζόμενης οδηγίας. Επιπλέον, επί του παρόντος σημειώνονται μεταβολές προς την κατεύθυνσης μιας κοινωνίας της ψυχαγωγίας, δηλαδή στη μείωση του χρόνου εργασίας και την αύξηση του ελεύθερου χρόνου. Εκτός από τις ετήσιες διακοπές, σημειώνεται αύξηση των πρόσθετων διακοπών μικρής διάρκειας και των εκδρομών κατά τη διάρκεια του Σαββατοκύριακου ή των εορτών. Έτσι, σήμερα στην περιοχή των Κεντρικών Άλπεων, μόνο δύο μήνες ετησίως στο τέλος του φθινοπώρου δεν σημειώνεται σημαντική κυκλοφορία για λόγους ψυχαγωγίας. Συνεπώς, η ταυτόχρονη ύπαρξη της συνεχώς αυξανόμενης κυκλοφορίας για λόγους ψυχαγωγίας και η αύξηση των εμπορευματικών μεταφορών το Σάββατο, θα προκαλεί με την πάροδο των ετών μεγαλύτερα προβλήματα, τα οποία θα καθιστούν αναγκαία και επείγουσα τη λήψη μέτρων εξισορρόπησης.

3.3. Απαραίτητη είναι η ουσιαστική ανάλυση των σχέσεων μεταξύ των συνθηκών κυκλοφορίας τα Σαββατοκύριακα και τις αργίες και των επιπτώσεων τους στην κυκλοφοριακή ασφάλεια και το περιβάλλον. Κατ' ναλογία, θα πρέπει να αξιολογηθούν και οι επιπτώσεις στις εθνικές οικονομίες, ζήτημα που πολύ λίγο έχει εξετασθεί μέχρι σήμερα.

3.4. Η αναφορά που περιλαμβάνεται στην αιτιολογική έκθεση της πρότασης οδηγίας σχετικά με την μελλοντική επιβολή νέων περιορισμών της απαγόρευσης διέλευσης, φαίνεται ότι προσανατολίζονται έντονα στις ανάγκες του τομέα των μεταφορών. Αντίθετα, μια μεθοδολογία με επιστημονικές βάσεις απαιτεί μια συνολική θεώρηση.

3.5. Κρίνεται σκόπιμη η κατάρτιση ενός περιοριστικού εναρμονισμένου καταλόγου των εμπορευμάτων, των οποίων η μεταφορά θα επιτρέπεται και τα Σαββατοκύριακα και τις αργίες. Επιπλέον, είναι ουσιαστικό να πραγματοποιηθεί εναρμόνιση των τύπων των οχημάτων που περιλαμβάνονται στις εξαιρέσεις, κατά τρόπο ώστε να λαμβάνονται ιδιαίτερα υπόψη οι περιβαλλοντικές πτυχές.

3.6. Όσον αφορά την τήρηση της αρχής της επικουρικότητας, η Επιτροπή των Περιφερειών θεωρεί ότι η διαχείριση των μεταφορών πρέπει να παραμείνει στην αρμοδιότητα των εθνικών και περιφερειακών κυβερνήσεων, διότι μόνες αυτές μπορούν να αξιολογήσουν την ανάγκη επιβολής περιορισμών στην κυκλοφορία των βαρέων φορτηγών. Ωστόσο, οι υφιστάμενοι ή προβλεπόμενοι περιορισμοί πρέπει να κοινοποιούνται το ταχύτερο δυνατόν στην Επιτροπή.

3.7. Ακόμη και όταν η μερική άρση των περιορισμών φαίνεται αιτιολογημένη από επιχειρηματική άποψη, οι εκτιμήσεις σχετικά με την οδική ασφάλεια, την προστασία του περιβάλλοντος και την κοινωνική ηρεμία αποτελούν επιχειρήματα που συνηγορούν υπέρ της διατήρησης των υφιστάμενων ρυθμίσεων. Οι συζητήσεις σχετικά με την εξεταζόμενη πρόταση οδηγίας καταλήγουν σε μια απόφαση που αφορά θεμελιώδεις αξίες. Η Επιτροπή των Περιφερειών, ως εκπρόσωπος των πολιτών τάσσεται σαφώς υπέρ των συμφερόντων των θιγόμενων πολιτών.

Βρυξέλλες, 16 Σεπτεμβρίου 1999.

Ο Πρόεδρος

της Επιτροπής των Περιφερειών

Manfred DAMMEYER

(1) ΕΕ C 198 της 24.6.1998, σ. 17.

(2) ΕΕ C 251 της 10.8.1998, σ. 7.

(3) Άρθρο 71 (Συνθήκη του Άμστερνταμ).