Ειδική έκθεση αριθ. 5/2003

σχετικά με τη χρηματοδότηση περιβαλλοντικών σχεδίων στις υποψήφιες χώρες στο πλαίσιο των μέσων PHARE και ISPA, συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 248 παράγραφος 4 δεύτερο εδάφιο της συνθήκης ΕΚ)

(2003/C 167/01)

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

ΣΥΝΟΨΗ

I. Ο έλεγχος αφορούσε τη χρηματοδότηση περιβαλλοντικών σχεδίων στο πλαίσιο του PHARE και ISPA που χρηματοδοτήθηκαν κατά την περίοδο 1995-2000 στις δέκα υποψήφιες χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης. Στόχος του ελέγχου ήταν η εκτίμηση της αποτελεσματικότητας της βοήθειας του PHARE και ISPA στον τομέα του περιβάλλοντος στις υποψήφιες χώρες, κυρίως σε σχέση με τη βοήθεια προετοιμασίας των χωρών αυτών για την ένταξή τους.

Σχέδια θεσμικής ανάπτυξης στον τομέα του περιβάλλοντος

II. Ο έλεγχος διαπίστωσε ότι η συνδρομή της Επιτροπής για τη στήριξη της θεσμικής ενίσχυσης στον τομέα του περιβάλλοντος στις υποψήφιες χώρες υπήρξε εν μέρει μόνο επιτυχής. Όπως η ίδια η Επιτροπή αναγνώρισε στα έγγραφα στρατηγικής της του 2001 και 2002 σχετικά με τη διεύρυνση, εξακολουθεί να υπάρχει η ανάγκη για τις υποψήφιες χώρες να ενισχύσουν περισσότερο τις διοικητικές ικανότητές τους στον τομέα του περιβάλλοντος (σημείο 8). Η κατάσταση αυτή απεικονίζει εν μέρει τόσο την περιορισμένη κλίμακα της χρηματοδότησης την οποία ανέλαβε η Επιτροπή για τη θεσμική ενίσχυση (βλέπε σημείο 9), παρά τις ιδιαίτερες προκλήσεις που αντιμετωπίζουν οι οργανισμοί στον τομέα αυτό (βλέπε σημείο 7), όσο και τον μέτριο μόνο αντίκτυπο της αδελφοποίησης υπηρεσιών και των σχεδίων τεχνικής βοήθειας που χρηματοδοτήθηκαν (βλέπε σημεία 11-14). Η στρατηγική της Επιτροπής στον τομέα της θεσμικής ενίσχυσης βασίστηκε υπερβολικά στο μέσο της αδελφοποίησης υπηρεσιών, το οποίο δεν μπορεί να αναμένεται να ξεπεράσει πολλά από τα υποκείμενα διαρθρωτικά προβλήματα που αντιμετωπίζουν οι αρχές των υποψηφίων χωρών. Τα προβλήματα αυτά μπορεί να παρεμπόδισαν την ικανότητά τους να συμβαδίσουν με το περιβαλλοντικό κεκτημένο (βλέπε σημεία 11-14). Οι αδυναμίες της διοικητικής ικανότητας εξακολουθούν να υφίστανται σε σχέση με το ISPA, όχι μόνο σε εθνικό επίπεδο, αλλά επίσης στο επίπεδο των τελικών δικαιούχων, όπου θα πρέπει να δοθεί προσοχή στην ανάπτυξη επαρκούς ικανότητας για την εξασφάλιση της βιωσιμότητας των σχεδίων υποδομής (βλέπε σημεία 15-17).

Χρηματοδότηση σχεδίων υποδομών περιβάλλοντος

III. Οι υποψήφιες χώρες θα έπρεπε να είχαν αναπτύξει περιβαλλοντικές και χρηματοδοτικές στρατηγικές ενωρίτερα για τον εντοπισμό σχεδίων προτεραιότητας και τον καθορισμό μέσων χρηματοδότησής τους κατά τον αποτελεσματικότερο τρόπο (βλέπε σημεία 18-21). Το ISPA προσπάθησε να μειώσει το επίπεδο των επιχορηγήσεων κάτω από το όριο του 75 % (βλέπε σημείο 23) και η συνεργασία με την ΕΤΕ, την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Ανασυγκρότησης και Ανάπτυξης και άλλους διεθνείς χρηματοδοτικούς οργανισμούς για το σκοπό αυτό ήταν αποτελεσματική (βλέπε σημεία 26-28). Εντούτοις, το Συνέδριο φρονεί ότι υπάρχει ακόμη δυνατότητα μείωσης του επιπέδου των επιχορηγήσεων (βλέπε σημεία 24-25).

Διαχείριση σχεδίων υποδομών περιβάλλοντος

IV. Οι θεσμικές αδυναμίες οδήγησαν επίσης σε προβλήματα σχετικά με τη διαχείριση του κύκλου των σχεδίων τα οποία η Επιτροπή δεν αντιμετώπισε πάντα αποτελεσματικά. Έτσι, οι υποψήφιες χώρες αντιμετώπισαν δυσκολίες κατά την εκπόνηση σχεδίων που να ανταποκρίνονται σε επαρκή πρότυπα και οι σύμβουλοι που χρηματοδότησε η Επιτροπή για την αντιμετώπιση των προβλημάτων αυτών μερικές φορές δεν εκπλήρωναν ικανοποιητικά τα καθήκοντά τους (βλέπε σημείο 31). H Επιτροπή, από την πλευρά της, δεν διέθεσε επαρκείς πόρους κατά το στάδιο της εξέτασης των σχεδίων (βλέπε σημείο 32). Για ορισμένα σχέδια υποδομών, κυρίως σταθμούς επεξεργασίας λυμάτων, υπήρχε ο κίνδυνος ότι θα ήταν πολύ μεγάλης κλίμακας (βλέπε σημείο 34). Οι υποψήφιες χώρες αντιμετώπισαν σημαντικές δυσκολίες κατά την ανάθεση συμβάσεων στο πλαίσιο του ISPA, εν μέρει λόγω της πολυπλοκότητας των διαδικασιών της Επιτροπής και χρειάστηκαν μεγαλύτερη στήριξη στον τομέα αυτό. Οι προϋπολογισμοί των σχεδίων του ISPA δεν περιλάμβαναν συστηματικά τις αναγκαίες πιστώσεις για την πρόσληψη μηχανικών που να διαθέτουν επαρκή πείρα για την αποτελεσματική επίβλεψη των συμβάσεων (βλέπε σημεία 35-36). Ενώ τα περισσότερα σχέδια υποδομών, εφόσον ξεκίνησαν, εκτελέστηκαν ικανοποιητικά, διαπιστώθηκαν μερικές σημαντικές εξαιρέσεις (βλέπε σημείο 39).

V. Οι συστάσεις του Συνεδρίου επικεντρώνονται:

- στη συνεχή ανάγκη για σημαντική θεσμική ενίσχυση (βλέπε σημεία 40-41),

- στην ανάγκη αποτελεσματικότερης στόχευσης περιορισμένων ενισχύσεων και αύξησης της χρηματοδότησης από άλλες πηγές (βλέπε σημεία 42-43),

- στην ανάγκη βελτίωσης της ικανότητας απορρόφησης με την ενίσχυση των ικανοτήτων όσον αφορά την εκπόνηση των σχεδίων και τη διοργάνωση διαδικασιών διαγωνισμού (βλέπε σημεία 44-45).

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Τομέας του περιβάλλοντος και διεύρυνση της Ευρωπαϊκής Ένωσης

1. Ο τομέας του περιβάλλοντος, στον οποίο αναφέρεται το κεφάλαιο 22 των διαπραγματεύσεων ένταξης, αντιπροσωπεύει έναν τομέα που αποτελεί μία από τις μεγαλύτερες προκλήσεις της προετοιμασίας για τη διεύρυνση της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τους εξής λόγους:

α) πρόκειται για τη μεταφορά ενός σημαντικού περιβαλλοντικού κεκτημένου που συνίσταται σε 140 οδηγίες περίπου, οι οποίες αφορούν μεταξύ άλλων την ποιότητα του αέρα, την ποιότητα των υδάτων, τη διαχείριση των αποβλήτων, την προστασία της φύσης και τον έλεγχο της ρύπανσης από τη βιομηχανία, καθώς και σε μια νομοθεσία σχετικά με το σύνολο του τομέα του περιβάλλοντος, όπως εκτιμήσεις για την επίπτωση στο περιβάλλον και πρόσβαση σε πληροφορίες σχετικά με το περιβάλλον·

β) για την εφαρμογή ορισμένων βασικών οδηγιών χρειάζεται μια τεράστια επένδυση σε υποδομές. Για παράδειγμα, από πρόσφατες εκτιμήσεις το συνολικό κόστος συμμόρφωσης τοποθετείται μεταξύ 79 και 110 δισεκατομμυρίων ευρώ, καθιστώντας τον τομέα του περιβάλλοντος τον μοναδικό τομέα που χρειάζεται τις σημαντικότερες επενδύσεις(1)·

γ) είναι σκόπιμο να αναπτυχθούν δομές παρακολούθησης, συμπεριλαμβανομένων των αναγκαίων ανθρωπίνων πόρων, των προϋπολογισμών και των εξοπλισμών για την επιβολή της νομοθεσίας που έχει μεταφερθεί·

δ) είναι αναγκαία η θεσμική ενίσχυση σε κεντρικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο μαζί με τη διοικητική ικανότητα για την εξασφάλιση της γενικής διαχείρισης της μεταφοράς, της εφαρμογής και της επιβολής του περιβαλλοντικού κεκτημένου.

2. Ζητήθηκε από τις υποψήφιες χώρες να έχουν μεταφέρει και θεσπίσει όλα τα περιβαλλοντικά κεκτημένα πριν από την ένταξη. Εντούτοις, δεδομένων των τεράστιων αναγκών επενδύσεων του περιβαλλοντικού τομέα, ήταν πάντοτε σαφές ότι οι υποψήφιες χώρες θα χρειάζονταν μεγάλες μεταβατικές περιόδους για να προετοιμάσουν την απαιτούμενη υποδομή που να συμφωνεί με ορισμένες οδηγίες, οι οποίες απαιτούν σημαντικές επενδύσεις στο πλαίσιο των διαπραγματεύσεων του κεφαλαίου 22. Για το λόγο αυτό δεν καθορίστηκε κανένα συγκεκριμένο ελάχιστο όριο εφαρμογής των οδηγιών αυτών με σκοπό το προσωρινό κλείσιμο του περιβαλλοντικού κεφαλαίου, μολονότι η Επιτροπή ζήτησε από τις υποψήφιες χώρες να υποβάλουν σχέδια εφαρμογής. Εξάλλου, όσον αφορά τις διαρθρώσεις επιβολής της νομοθεσίας και τη γενική διοικητική ικανότητα, ζητείται από τις υποψήφιες χώρες να αποδείξουν ότι οι αρμόδιοι οργανισμοί θα λειτουργούν ικανοποιητικά κατά τη στιγμή της ένταξης.

3. Κατά την περίοδο που κάλυψε ο έλεγχος του Συνεδρίου υπήρχαν αρκετές εξελίξεις στην προσέγγιση της Επιτροπής σχετικά με τη χρηματοδότησή της στον τομέα του περιβάλλοντος:

α) για την περίοδο 1995-1997 η χρηματοδότηση της Επιτροπής εξακολούθησε να βασίζεται, από την έναρξη του προγράμματος PHARE το 1989, σε μια προσέγγιση βάσει της ζήτησης με την οποία κάθε υποψήφια χώρα ήταν ελεύθερη να διαθέσει τις πιστώσεις PHARE που διαθέτει ανάλογα με τις εθνικές της προτεραιότητες·

β) ύστερα από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λουξεμβούργου τον Δεκέμβριο του 1997, με το οποίο άρχισε η παρούσα διαδικασία διεύρυνσης, το πρόγραμμα PHARE τροποποιήθηκε για να επικεντρωθεί εξ ολοκλήρου στις προενταξιακές προτεραιότητες που καθορίστηκαν σε κάθε εταιρική σχέση ένταξης των υποψηφίων χωρών. Επιπλέον, η Επιτροπή εξέδωσε μια ανακοίνωση στην οποία ορίζεται η στρατηγική της για τον τομέα του περιβάλλοντος(2)·

γ) η χρηματοδότηση για τα σχέδια υποδομών περιβάλλοντος αυξήθηκε σημαντικά το 2000 με τη θέσπιση του μέσου προενταξιακών διαρθρωτικών πολιτικών (ISPA), με το οποίο διατέθηκαν 1040 εκατομμύρια ευρώ(3) το χρόνο κατά την περίοδο 2000-2006 για σημαντικές επενδύσεις υποδομών στους τομείς του περιβάλλοντος και των μεταφορών(4). Η χρηματοδότηση του PHARE, η οποία κατά την περίοδο 1995-1999 είχε ανέλθει σε 368 εκατομμύρια ευρώ περίπου, ήτοι ένα ετήσιο μέσο όρο 73,6 εκατομμυρίων ευρώ, προοριζόταν κυρίως από το 2000 και μετά για τη θεσμική ενίσχυση. Οι δεσμεύσεις στο πλαίσιο του PHARE και του ISPA ανά χώρα κατά την περίοδο 1995-2000 στον τομέα του περιβάλλοντος εμφανίζονται στον πίνακα 1.

Πίνακας 1

Αναλήψεις υποχρεώσεων PHARE και ISPA στον τομέα του περιβάλλοντος κατά την περίοδο 1995-2000

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγή:

Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Έλεγχος του Συνεδρίου

4. Στόχος του ελέγχου του Συνεδρίου ήταν να εξεταστεί η αποτελεσματικότητα της χρηματοδότησης του PHARE και του ISPA στον τομέα του περιβάλλοντος, ιδιαίτερα σε σχέση με την προετοιμασία των υποψηφίων προς προσχώρηση χωρών. Οι επιμέρους στόχοι του ελέγχου απέβλεπαν τόσο στην εκτίμηση της αποτελεσματικότητας του στρατηγικού και χρηματοδοτικού πλαισίου που θέσπισαν η Επιτροπή και οι υποψήφιες χώρες, όσο και στην οικονομία, στην αποδοτικότητα και αποτελεσματικότητα των μεμονωμένων σχεδίων θεσμικής ενίσχυσης και επενδύσεων. Ο έλεγχος αφορούσε τη δέσμευση και την εκτέλεση μέχρι το τέλος του 2001 της χρηματοδότησης PHARE και ISPA για τους τομείς του περιβάλλοντος από τους προϋπολογισμούς 1995-2000 και περιλάμβανε έναν έλεγχο σχεδίων σε όλες τις δέκα υποψήφιες χώρες που ευεργετήθηκαν από τη συνδρομή του PHARE και του ISPA. Πραγματοποιήθηκαν εξετάσεις φακέλων και συνομιλίες τόσο στα κεντρικά γραφεία της Επιτροπής όσο και στις αντιπροσωπείες της, καθώς επίσης και συνεδριάσεις με τους υπουργούς Περιβάλλοντος, τις περιφερειακές και τοπικές αρχές, όπως και με τους τελικούς δικαιούχους στις υποψήφιες χώρες.

5. Ελέγχθηκαν σχέδια PHARE τα οποία ανέρχονταν συνολικά σε 270 εκατομμύρια ευρώ. Τούτο αντιπροσώπευε το 67 % κατά προσέγγιση της συνολικής αξίας της χρηματοδότησης για τα περιβαλλοντικά σχέδια PHARE κατά την περίοδο αυτή εκτός από τα σχέδια υποδομών περιβάλλοντος που χρηματοδοτήθηκαν στα πλαίσια του προγράμματος της διασυνοριακής συνεργασίας PHARE (ΔΣ) και των περιφερειακών περιβαλλοντικών προγραμμάτων(5). Εξάλλου, σε 22 από τα 39 περιβαλλοντικά μέτρα του ISPA, τα οποία οδήγησαν σε αναλήψεις υποχρεώσεων το 2000, πραγματοποιήθηκαν επιτόπιες επισκέψεις. Οι αναλήψεις υποχρεώσεων για τα μέτρα του ISPA που ελέγχθηκαν ανήλθαν σε 307 εκατομμύρια ευρώ ή στα δύο τρίτα περίπου των συνολικών αναλήψεων υποχρεώσεων του ISPA στον τομέα του περιβάλλοντος. Ο έλεγχος του ISPA σχεδιάστηκε ώστε να βασίζεται στις παρατηρήσεις του Συνεδρίου σχετικά με τη σύσταση του μέσου του ISPA οι οποίες περιλαμβάνονται στην ετήσια έκθεσή του για το οικονομικό έτος 2000(6). Όλα τα ανώτατα όργανα ελέγχου στις υποψήφιες χώρες συμμετείχαν στον έλεγχο σε διάφορα επίπεδα, είτε ελέγχοντας ένα τμήμα του δείγματος των σχεδίων που επέλεξε το Συνέδριο χρησιμοποιώντας τη μεθοδολογία του Συνεδρίου είτε στηρίζοντας τους ελεγκτές του Συνεδρίου κατά την προετοιμασία και κατά τις επιτόπιες αποστολές τους.

6. Οι διαπιστώσεις της έκθεσης επικεντρώνονται σε τρεις κύριους τομείς:

α) τη συνεχή ανάγκη για σημαντική θεσμική ενίσχυση·

β) την ανάγκη αποτελεσματικότερης στόχευσης περιορισμένων ενισχύσεων·

γ) την ανάγκη να αυξηθεί η ικανότητα απορρόφησης με την ενίσχυση των ικανοτήτων όσον αφορά την εκπόνηση των σχεδίων και την ανάθεση των συμβάσεων.

ΣΧΕΔΙΑ ΘΕΣΜΙΚΗΣ ΕΝΙΣΧΥΣΗΣ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΟΥ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ

Περιορισμένη κλίμακα της χρηματοδότησης PHARE που δεσμεύεται για τη θεσμική ενίσχυση στον τομέα του περιβάλλοντος

7. Το πρόγραμμα PHARE από την έναρξη ισχύος του το 1989 στήριξε τη θεσμική ενίσχυση. Η Επιτροπή αναγνώρισε την ιδιαίτερη σημασία της θεσμικής ενίσχυσης κατά την προετοιμασία για την ένταξη στις νέες κατευθυντήριες γραμμές του PHARE που εξέδωσε το 1998 στις οποίες αναφερόταν ότι στο εξής θα πρέπει να διατεθεί για τον τομέα αυτό το 30 % του ετήσιου προϋπολογισμού PHARE. Για τη διάθεση αυτή του 30 % η θεσμική ενίσχυση ορίστηκε από την Επιτροπή ως "η διαδικασία υποβοήθησης των υποψηφίων χωρών να αναπτύξουν τις δομές, τις στρατηγικές, τους ανθρωπίνους πόρους και τις ικανότητες διαχείρισης που απαιτούνται για την ενίσχυση των οικονομικών, κοινωνικών, κανονιστικών και διοικητικών ικανοτήτων"(7). Στον τομέα του περιβάλλοντος η θεσμική ενίσχυση είναι βασική τόσο για να εξασφαλιστεί ότι οι περιβαλλοντικές αρχές θα λειτουργούν ικανοποιητικά μέχρι τη στιγμή της ένταξης όσο και για να μπορέσουν να εφαρμόσουν αποδοτικά και αποτελεσματικά τα τεράστια επενδυτικά προγράμματα που απαιτούνται για να συμβαδίσουν με το κεκτημένο (βλέπε σημείο 2). Επιπλέον, η θεσμική ενίσχυση αποτελεί ιδιαίτερη πρόκληση στον τομέα του περιβάλλοντος, διότι τα Υπουργεία Περιβάλλοντος έχουν δημιουργηθεί σχετικά πρόσφατα και οι περιφερειακές και τοπικές αρχές, όπως και οι αρμόδιες για το περιβάλλον υπηρεσίες έχουν ανάγκη επίσης από συνδρομή για να αναλάβουν τις αρμοδιότητές τους σε σχέση με το κεκτημένο. Επιπλέον, τόσο ο συντονισμός μεταξύ του Υπουργείου Περιβάλλοντος και των άλλων αυτών οργανισμών όσο και ο συντονισμός μεταξύ του Υπουργείου αυτού και των άλλων Υπουργείων συχνά είναι πολύ δύσκολος και πρέπει να αναπτυχθεί.

8. Το κυριότερο συμπέρασμα για τον τομέα του περιβάλλοντος στο έγγραφο στρατηγικής της Επιτροπής του 2001 ήταν η ανάγκη να ενισχυθεί περισσότερο η ικανότητα διοίκησης, παρακολούθησης και ελέγχου. Η Επιτροπή, στο έγγραφο στρατηγικής της του 2000 επαναλάμβανε το μήνυμα αυτό αναφέροντας ότι "οι υποψήφιες χώρες έπρεπε να επικεντρώσουν τις προσπάθειές τους στην ενίσχυση της συνολικής διοικητικής ικανότητάς τους". Ο έλεγχος του Συνεδρίου σχετικά με τα προγράμματα PHARE και ISPA επιβεβαιώνει τα συμπεράσματα της Επιτροπής έχοντας υπόψη τις διαπιστώσεις που παρουσιάζονται στα ακόλουθα σημεία (9-17).

9. Τα προβλήματα που περιγράφει η Επιτροπή απεικονίζουν εν μέρει την περιορισμένη κλίμακα της χρηματοδότησης που αναλήφθηκε για τη θεσμική ενίσχυση στον τομέα του περιβάλλοντος κατά την περίοδο 1995-2000. Μέχρι το 1998 οι προτεραιότητες χρηματοδότησης καθορίζονταν από τις υποψήφιες χώρες οι οποίες συνήθως δεν έδιναν μεγάλη προτεραιότητα στη χρησιμοποίηση του PHARE για τη θεσμική ενίσχυση (βλέπε σημείο 10). Η ιδιαίτερη σημασία που έδωσε η Επιτροπή στη θεσμική ενίσχυση το 1998 έδωσε ώθηση στη συστηματική ανάληψη κεφαλαίων για σχέδια θεσμικής ενίσχυσης στον τομέα του περιβάλλοντος κατά το έτος αυτό. Εντούτοις, το 1999 και το 2000, μολονότι οι εταιρικές σχέσεις για την ένταξη και τα εθνικά προγράμματα για την υιοθέτηση του κεκτημένου έδωσαν ένα στρατηγικό πλαίσιο για τον προγραμματισμό του PHARE σύμφωνα με τις προτεραιότητες ευθυγράμμισης με το κεκτημένο, αρκετές χώρες είτε είχαν πολύ μικρά σχέδια μόνο ή και κανένα σχέδιο θεσμικής ενίσχυσης στον τομέα αυτό. Το μέσο ετήσιο ποσό που αναλήφθηκε για σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών, το κυριότερο μέσο για τη θεσμική ενίσχυση στον τομέα του περιβάλλοντος, κατά τα δύο αυτά έτη ήταν 30 % λιγότερο απ' ό,τι το 1998 (βλέπε πίνακα 2). Τούτο είναι ιδιαίτερα προβληματικό, καθώς το 2000 αποδείχθηκε πράγματι ότι ήταν το τελευταίο έτος ανάληψης κεφαλαίων για σχέδια με σκοπό να εξασφαλιστεί η πλήρης εκτέλεσή τους πριν από την ένταξη το 2004.

10. Η περιορισμένη χρηματοδότηση που ανέλαβε η Επιτροπή κατά την περίοδο 1995-2000 μαζί με τις υποψήφιες χώρες για τη θεσμική ενίσχυση στον τομέα του περιβάλλοντος αντικατοπτρίζει εν μέρει τη μεγαλύτερη προτεραιότητα που έδωσαν οι υποψήφιες χώρες στα σχέδια υποδομών του περιβάλλοντος, παρά την επιτακτική ανάγκη να εξασφαλιστεί η ορθή λειτουργία των περιβαλλοντικών θεσμών κατά την ημερομηνία της ένταξης. Επιπλέον, τούτο μπορεί να συνδεθεί με το γεγονός ότι τα Υπουργεία Περιβάλλοντος στις περισσότερες υποψήφιες χώρες δεν διαθέτουν μεγάλη εξουσία, η δε προτίμηση συχνά δινόταν σε άλλα παλαιότερα Υπουργεία όταν επρόκειτο να χορηγηθούν πόροι του PHARE σε ανταγωνιστικά σχέδια. Εξάλλου, ορισμένα Υπουργεία Περιβάλλοντος αντιμετώπιζαν δυσκολίες κατά την κατάρτιση προτάσεων σχεδίων θεσμικής ενίσχυσης για χρηματοδότηση PHARE σύμφωνα με τα πρότυπα που απαιτούνται για έγκριση από την Επιτροπή. Στις κατευθυντήριες γραμμές της σχετικά με τον προγραμματισμό του PHARE για το 2002 η Επιτροπή παρότρυνε τις υποψήφιες χώρες να έχουν τη θεσμική ενίσχυση ως πρώτη προτεραιότητα και για την αντιμετώπιση θεσμικών αδυναμιών καταρτίστηκαν συγκεκριμένα σχέδια δράσης. Εντούτοις, σχέδια που χρηματοδοτήθηκαν από τον προϋπολογισμό του 2002 δεν θα ολοκληρωθούν γενικά πριν από το 2005.

Πίνακας 2

Αναλήψεις υποχρεώσεων PHARE για σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών στον τομέα του περιβάλλοντος κατά την περίοδο 1998-2000

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγή:

Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Περιορισμένος αντίκτυπος των σχεδίων αδελφοποίησης υπηρεσιών και τεχνικής βοήθειας που υπάγονται στο PHARE

11. Μέχρι το 1998 τα σχέδια θεσμικής ενίσχυσης πραγματοποιούνταν στο πλαίσιο της τεχνικής βοήθειας. Το 1998 η Επιτροπή εισήγαγε την "αδελφοποίηση υπηρεσιών" ως το κύριο μέσο της για τη στήριξη της αυξανόμενης σημασίας που έδινε στη θεσμική ενίσχυση(8). Η αδελφοποίηση υπηρεσιών αφορά την απόσπαση υπαλλήλων κρατών μελών σε Υπουργεία των υποψηφίων χωρών με σκοπό την παροχή συμβουλών για την προετοιμασία της ένταξης. Το μέσο παρουσιάζει δύο βασικά χαρακτηριστικά:

α) σύμφωνα με την Επιτροπή η αδελφοποίηση υπηρεσιών θα έπρεπε να "εγγυηθεί" πλήρως λειτουργικά αποτελέσματα. Τούτο θα πρέπει να κατανοηθεί σε αντίθεση με την προηγούμενη εμπιστοσύνη που δινόταν στην τεχνική βοήθεια, η οποία συχνά είχε επικριθεί για έκδοση μόνο μεγάλων και μη χρησιμοποιήσιμων εκθέσεων·

β) η αδελφοποίηση υπηρεσιών θα έπρεπε να στηρίζεται σε μια στενότερη συνεργασία με τις υποψήφιες χώρες αντικατοπτρίζοντας την εξέλιξη των χωρών αυτών καθώς πλησίαζαν προς την ένταξη, η δε πρόθεση ήταν πεπειραμένοι υπάλληλοι από τα υπουργεία των υποψηφίων χωρών να εργάζονται παράλληλα μάλλον με εκπροσώπους διοικήσεων των κρατών μελών, παρά να είναι απλώς αποδέκτες συμβουλευτικών υπηρεσιών.

12. Το Συνέδριο διενήργησε ελέγχους σε 19 από 42 σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών στον τομέα του περιβάλλοντος, τα οποία χρηματοδοτήθηκαν μεταξύ του 1998 και του 2000, εστιάζοντας την προσοχή του σε εκείνα των οποίων η εφαρμογή βρισκόταν σε εξέλιξη ή είχε ολοκληρωθεί και σε επιπλέον 15 συμβάσεις τεχνικής βοήθειας. Για 12 από τα 14 σχέδια αδελφοποίησης υπηρεσιών τα οποία είχαν ολοκληρωθεί διαπιστώθηκε ότι ενώ το σχέδιο αδελφοποίησης είχε επιτύχει τουλάχιστον ορισμένα από τα αποτελέσματα που είχαν προβλεφθεί για το σχέδιο, ιδιαίτερα σε σχέση με τη μεταφορά του κεκτημένου, δεν είχε επιτύχει πλήρως όλους τους στόχους που είχαν καθοριστεί στην αντίστοιχη σύμβαση. Έτσι, η "αδελφοποίηση υπηρεσιών", ενώ συνέβαλε στη θεσμική ενίσχυση, δεν ήταν ένα μέσο το οποίο θα μπορούσε να εγγυηθεί την επίτευξη αποτελεσμάτων.

13. Ένας σημαντικός παράγοντας που παρεμπόδισε την επίτευξη αποτελεσμάτων ήταν οι διοικητικές ικανότητες των υποψηφίων χωρών. Στις περισσότερες περιπτώσεις, οι υπάλληλοι των Υπουργείων Περιβάλλοντος δεν ήταν σε θέση να αφοσιωθούν πλήρως ώστε να εργαστούν στο πλευρό των εκπροσώπων των κρατών μελών, συχνά επειδή τα Υπουργεία δεν διέθεταν επαρκείς πόρους και δεν μπορούσαν να εξεύρουν το χρόνο να εντάξουν στις τρέχουσες εργασίες τους τα επιπλέον καθήκοντα που προβλέπονταν από τη σύμβαση της αδελφοποίησης υπηρεσιών. Ο έλεγχος που διενήργησε το Συνέδριο στις συμβάσεις τεχνικής βοήθειας διαπίστωσε παρόμοια προβλήματα με εκείνα που εντοπίστηκαν για τα σχέδια της αδελφοποίησης υπηρεσιών. Σε αρκετές χώρες οι συμβάσεις που εξετάστηκαν έδειξαν ότι τα Υπουργεία βασίζονταν σε μεγάλο βαθμό στη συμβολή της τεχνικής βοήθειας λόγω των περιορισμένων πόρων τους. Με αυτή την έλλειψη πόρων ήταν δύσκολο να εξασφαλιστεί μια επαρκής μεταφορά γνώσεων. Οι υπάλληλοι, οι οποίοι είχαν εκπαιδευτεί, συχνά εγκατέλειπαν τα Υπουργεία, είτε για τον ιδιωτικό τομέα λόγω καλύτερων αποδοχών είτε λόγω πολιτικών αλλαγών ύστερα από εκλογές.

14. Η στρατηγική της Επιτροπής στον τομέα της θεσμικής ενίσχυσης βασίστηκε υπερβολικά στο μέσο της αδελφοποίησης υπηρεσιών, το οποίο δεν μπορεί να αναμένεται να ξεπεράσει πολλά από τα υποκείμενα διαρθρωτικά προβλήματα που αντιμετωπίζουν οι αρχές των υποψηφίων χωρών, ιδιαίτερα λόγω των σύντομων προθεσμιών της ένταξης. Επιπλέον, η επιτυχής εφαρμογή των σχεδίων αδελφοποίησης εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τη σύμπραξη των κρατών μελών και των υποψηφίων χωρών και από τη συνεργασία μάλλον παρά από την ίδια τη διαχείριση της Επιτροπής. Στο βαθμό που η Επιτροπή προσπάθησε να συμπεριλάβει όρους για τη χρηματοδότηση των προγραμμάτων PHARE, οι οποίοι απαιτούσαν να λαμβάνουν οι δικαιούχοι επαρκή μέτρα για το προσωπικό, οι όροι αυτοί γενικά δεν τηρούνταν αυστηρά. Το γεγονός ότι δεν υπάρχει κανένα κεκτημένο σχετικά με τη θεσμική ενίσχυση σημαίνει ότι τα πρότυπα που πρέπει να επιτευχθούν από τις δημόσιες διοικήσεις δεν έχουν καθοριστεί και η Επιτροπή δεν καθόρισε αντικειμενικά και μετρήσιμα κριτήρια για να προσδιορίσει το επίπεδο της "επαρκούς" διοικητικής ικανότητας στον τομέα του περιβάλλοντος, μολονότι το έπραξε αυτό σε άλλους τομείς στο βαθμό που της επιτρέπει το κεκτημένο.

Ανάγκη θεσμικής ενίσχυσης στο πλαίσιο του ISPA

15. Οι θεσμικές αδυναμίες που περιγράφηκαν παραπάνω επηρέασαν επίσης τη διαχείριση του ISPA από τις υποψήφιες χώρες. Ακόμη και κατά τα τέλη του 2001 οι περισσότερες χώρες δεν διέθεταν πλήρως λειτουργικές διαρθρώσεις για τη διαχείριση του ISPA. Οι αδυναμίες αυτές αντικατοπτρίστηκαν στην κακή ποιότητα ορισμένων εθνικών στρατηγικών του ISPA (βλέπε σημείο 18) και στα προβλήματα υποβολής σχεδίων προτεραιότητας που να ανταποκρίνονται στα απαιτούμενα πρότυπα, τα οποία είχε ήδη αναφέρει το Συνέδριο στην ετήσια έκθεσή του για το οικονομικό έτος 2000(9) (βλέπε σημεία 30-31). Στις περισσότερες χώρες υπήρχε έλλειψη τεχνικών γνώσεων μηχανικής στο Υπουργείο του Περιβάλλοντος.

16. Όπως και άλλοι οργανισμοί στις υποψήφιες χώρες, κανένας από τους οργανισμούς που συμμετείχαν στα περιβαλλοντικά σχέδια του ISPA δεν είχε σημειώσει πρόοδο σε σημείο ώστε να θεωρούνται ικανοί από την Επιτροπή να θέσουν σε εφαρμογή το σύστημα επέκτασης της αποκεντρωμένης εφαρμογής (EDIS). Χάρη στο EDIS η Επιτροπή θα μπορεί να μεταβαίνει από τον προληπτικό έλεγχο στον εκ των υστέρων έλεγχο των προσφορών και των συμβάσεων με την προϋπόθεση ότι θα μπορεί να βασίζεται στα συστήματα δημοσιονομικής διαχείρισης και ελέγχου των υποψηφίων χωρών. Είχε προγραμματιστεί να καθιερωθεί το EDIS στις αρχές του 2002, η Επιτροπή όμως δεν είχε αρχίσει να παρέχει συστηματικά τεχνική βοήθεια για να συνδράμει τις υποψήφιες χώρες να προετοιμαστούν για το EDIS πριν από τον Δεκέμβριο του 2001. Είναι πιθανό το EDIS να μην καθιερωθεί σε καμία χώρα πριν από το 2003 το νωρίτερο.

17. Στο επίπεδο του τελικού δικαιούχου υπήρχε επίσης γενικευμένη ανάγκη για περισσότερη θεσμική ενίσχυση. Επειδή κύριος στόχος του ISPA είναι η χρηματοδότηση συμβάσεων κατασκευής σχεδίων υποδομών, δεν χορήγησε συστηματικά βοήθεια για μέτρα θεσμικής ενίσχυσης με σκοπό τη στήριξη των δικαιούχων αυτών των σχεδίων. Ιδιαίτερης σημασίας ήταν η ανάγκη παροχής τεχνικής βοήθειας σε εταιρείες ύδρευσης για τη βελτίωση της επιχειρησιακής και δημοσιονομικής διαχείρισής τους. Η εμπειρία του Ταμείου Συνοχής επισημαίνει τον κίνδυνο χρηματοδότησης έργων υποδομής, όπως σταθμών επεξεργασίας λυμάτων, για τα οποία οι δικαιούχοι δεν διαθέτουν επαρκή κεφάλαια για την κάλυψη των εξόδων λειτουργίας και συντήρησης αφού ολοκληρωθεί το σχέδιο.

ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΗΣΗ ΣΧΕΔΙΩΝ ΥΠΟΔΟΜΩΝ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΟΥ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ

Ελλείψεις περιβαλλοντικών στρατηγικών

18. Η χρηματοδότηση του PHARE και ISPA αντιπροσωπεύει ένα μικρό μόνο μέρος των τεράστιων αναγκών χρηματοδότησης του περιβαλλοντικού τομέα στις υποψήφιες χώρες, όπως φαίνεται στον πίνακα 2. Για να εξασφαλιστεί ότι οι περιορισμένοι πόροι που είναι διαθέσιμοι για τα περιβαλλοντικά σχέδια χρησιμοποιούνται κατά το δυνατόν αποτελεσματικότερα, είναι αναγκαίο να τεθούν προτεραιότητες των σχεδίων και να χρηματοδοτηθούν κατά κύριο λόγο εκείνα που πιθανόν θα έχουν το μεγαλύτερο αντίκτυπο. Στην πράξη, οι εθνικές περιβαλλοντικές στρατηγικές πολύ συχνά περιλάμβαναν μεγάλες καταστάσεις διαφόρων σχεδίων που επρόκειτο να εφαρμοστούν χωρίς καμία κατάταξη ή σειρά προτεραιότητας σχετικά με την εκπόνηση και την εφαρμογή τους. Επιπλέον, ακόμη κι όταν η Επιτροπή άλλαξε από μια προσέγγιση βάσει της ζήτησης σε μια προσέγγιση με βάση την ένταξη στο πλαίσιο του PHARE το 1998 [βλέπε σημείο 3.β)], δόθηκε μεγάλη προσοχή στη δυνατότητα γρήγορης εφαρμογής των σχεδίων και όχι αρκετή στο βαθμό προτεραιότητας των σχεδίων σε σχέση με άλλα. Στην πραγματικότητα, η κατάσταση προετοιμασίας του σχεδίου συχνά εξαρτάτο περισσότερο από τις περιφερειακές και τοπικές πρωτοβουλίες εκπόνησης σχεδίων μάλλον παρά από εθνικές προτεραιότητες. Παρομοίως, ενώ για το ΙSPA η Επιτροπή ζήτησε από κάθε χώρα να υποβάλει μια "εθνική στρατηγική ISPA", τα έγγραφα αυτά σε ορισμένες περιπτώσεις καταρτίστηκαν γύρω από σχέδια υπό εκπόνηση μάλλον παρά βάσει σχεδίων με τον υψηλότερο βαθμό προτεραιότητας.

19. Η χρηματοδότηση PHARE και ISPA της περιβαλλοντικής υποδομής χορηγήθηκε σε μεγάλο βαθμό στον τομέα των υδάτων (βλέπε πίνακα 3). Παρά τις μεγάλες ανάγκες επενδύσεων στον τομέα της ποιότητας του αέρα, ελάχιστα σχέδια χρηματοδοτήθηκαν από το PHARE και το ISPA, μολονότι ο τομέας αυτός αναγνωρίστηκε ως πρωταρχικός σε όλες τις εθνικές στρατηγικές ISPA. Τούτο οφείλεται κυρίως στο γεγονός ότι οι περισσότερες από τις ανάγκες επενδύσεων στον τομέα της ποιότητας του αέρα αφορούν μεγάλες ιδιωτικές εγκαταστάσεις καύσης και η Επιτροπή δεν έχει ακόμη διαμορφώσει μια προσέγγιση για τη χρηματοδότηση τέτοιων σχεδίων, η οποία θα πληρούσε τις απαιτήσεις της κανονιστικής ρύθμισης του ISPA, κυρίως σε σχέση με την τήρηση των κανόνων ανταγωνισμού.

Πίνακας 3

Αναλήψεις υποχρεώσεων PHARE και ISPA κατά την περίοδο 1995-2000 για σχέδια υποδομών περιβάλλοντος κατά περιβαλλοντικό τομέα και σε σύγκριση με τη συνολική εκτίμηση των αναγκών

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγή:

Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

20. Το 14 % σχεδόν της χρηματοδότησης χρησιμοποιήθηκε για σχέδια διαχείρισης αποβλήτων. Εντούτοις, μολονότι μια βασική προτεραιότητα στον τομέα αυτό αποτελεί η δημιουργία μεγαλύτερων περιφερειακών χώρων ταφής και το κλείσιμο μικρότερων συχνά απρογραμμάτιστων χώρων ταφής, το PHARE και το ISPA χρηματοδότησαν συχνά νέους χώρους ταφής ελλείψει εθνικών και περιφερειακών σχεδίων για τη διαχείριση των αποβλήτων. Παραδείγματος χάρη, μολονότι η Επιτροπή ενέκρινε τρία σχέδια ISPA για στερεά απόβλητα στην Ουγγαρία το 2000, για τα οποία η εκτιμώμενη συνολική συμμετοχή του ISPA ανήλθε σε 29,6 εκατομμύρια ευρώ, το εθνικό σχέδιο διαχείρισης των αποβλήτων εγκρίθηκε μόνο τον Σεπτέμβριο του 2001 και τα περιφερειακά και τοπικά σχέδια διαχείρισης αποβλήτων ήταν ακόμη υπό εκπόνηση το 2002. Επιπλέον, δύο σχέδια PHARE για τη διαχείριση αποβλήτων τα οποία έπρεπε να χρησιμοποιηθούν ως αφετηρία στα προγράμματα αυτά ξεκίνησαν μόνο στις αρχές του 2001. Σε αρκετές άλλες χώρες, τα σχέδια διαχείρισης αποβλήτων δεν εκπονήθηκαν παρά πολύ καθυστερημένα.

Συγχρηματοδότηση των ενισχύσεων PHARE και ISPA

Καθυστερήσεις στη διαμόρφωση στρατηγικών χρηματοδότησης

21. Δεδομένου του αναγκαίου ποσού χρηματοδότησης και των περιορισμένων αυτών πιστώσεων, ήταν επίσης αναγκαίο για τις υποψήφιες χώρες να διαμορφώσουν στρατηγικές χρηματοδότησης ενωρίτερα για να εντοπίσουν και άλλες πηγές χρηματοδότησης (εθνικούς και τοπικούς προϋπολογισμούς, αυξήσεις τιμολογίων, δάνεια κ.λπ.) ως συγχρηματοδότηση για τις ενισχύσεις PHARE και ISPA. Εντούτοις, τον Ιούνιο του 2001, η Επιτροπή θεώρησε αναγκαίο να εκδώσει μια επίσημη "ανακοίνωση" για "την πρόκληση της περιβαλλοντικής χρηματοδότησης στις υποψήφιες χώρες" για να βοηθήσει τις υποψήφιες χώρες "να ορίσουν σαφή και αξιόπιστα σχέδια χρηματοδότησης για τις ανάγκες που έχουν όσον αφορά την προσχώρηση"(10). Η ανακοίνωση κατέληξε στο συμπέρασμα τονίζοντας ότι η ανάγκη να συνεχιστεί η διαμόρφωση στρατηγικών χρηματοδότησης στους τρεις κυριότερους τομείς (ύδατα, απόβλητα και αέρας) είχε γίνει "ακόμη πιο επείγουσα".

Μείωση του ποσοστού επιχορήγησης των σχεδίων που δημιουργούν έσοδα

22. Εφόσον τα σχέδια υποδομής που αφορούν ύδατα/λύματα και στερεά απόβλητα δημιουργούν έσοδα, ένας βασικός παράγοντας για να αποφασιστεί κατά πόσο και ενδεχομένως πόσο είναι αναγκαία η χρηματοδότηση της επιχορήγησης είναι να καθοριστεί κατά πόσο τέτοια σχέδια μπορούν να χρηματοδοτούνται από τοπικούς καταναλωτές μέσω αύξησης των τιμών χρέωσης των σχετικών υπηρεσιών. Τα έσοδα που δημιουργούνται από την αύξηση των τιμών χρέωσης μπορούν είτε άμεσα να χρηματοδοτούν σχέδια ή να χρησιμοποιούνται για τη χρηματοδότηση δανείων. Ωστόσο το σημαντικό αυτό θέμα των πιθανών εσόδων δεν είχε συστηματικά αντιμετωπιστεί στα δελτία σχεδίων που χρησιμοποιήθηκαν για την εκτίμηση των σχεδίων PHARE.

23. Αντίθετα, για το ISPA δόθηκε ιδιαίτερη προσοχή στα θέματα δημιουργίας εσόδων κατά τον καθορισμό του ποσοστού του μέτρου που θα πρέπει να χρηματοδοτηθεί μέσω μιας επιχορήγησης ISPA. Μολονότι είναι προς το συμφέρον των τελικών δικαιούχων να μεγιστοποιήσουν το ποσοστό της χρηματοδότησης της επιχορήγησης που λαμβάνουν, μία από τις κυριότερες επιτυχίες της Επιτροπής κατά τη διαχείριση του ISPA ήταν να αποφύγει να καθορίσει όλες τις επιχορηγήσεις στο ανώτατο ποσοστό του 75 % που ορίζεται στον κανονισμό του ISPA. Με τη χρησιμοποίηση και άλλων μορφών χρηματοδότησης από εθνικές πηγές και διεθνή δάνεια, το ISPA μπορεί να συγκριθεί ευνοϊκά με το Ταμείο Συνοχής, για το οποίο οι επιχορηγήσεις στα κράτη μέλη συχνά καθορίζονταν στην πράξη στο ανώτατο επιτρεπόμενο όριο του 85 %. Εντούτοις, όπως φαίνεται στα ακόλουθα σημεία, είναι ακόμη δυνατό να μειωθεί το ποσοστό της επιχορήγησης το οποίο θα επέτρεπε τότε τη χρηματοδότηση περισσοτέρων σχεδίων.

24. Η βασική αρχή στην οποία αναφέρεται η Επιτροπή κατά την εξέταση του ενδεδειγμένου ύψους των τιμών χρέωσης για τον καθορισμό του ποσοστού του σχεδίου το οποίο θα μπορούσε να χρηματοδοτηθεί με δάνεια αντί επιχορηγήσεων του ISPA, είναι ότι για τις τιμές χρέωσης ύδρευσης το υψηλότερο όριο οικονομικής προσιτότητας των καταναλωτών είναι 4 % του μέσου εισοδήματος των νοικοκυριών(11). Ωστόσο, η αιτιολόγηση του ποσοστού στο οποίο είχε καθοριστεί η επιχορήγηση του ISPA για ένα δεδομένο μέτρο δεν ήταν πάντοτε σαφής. Για αρκετά μέτρα η σχετική με το ISPA τεκμηρίωση δεν ανέφερε σε ποιο ποσοστό του εισοδήματος των νοικοκυριών θα αντιστοιχούσαν οι νέες τιμές χρέωσης. Για μέτρα όπου το ποσοστό αυτό αναφερόταν με σαφήνεια, εκτός από τη Ρουμανία όπου οι τιμές χρέωσης ήταν πράγματι άνω του 4,0 %, η μέση τιμή χρέωσης ύδρευσης για τα μέτρα του ISPA αντιστοιχούσαν μόνο στο 3,0 % περίπου του μέσου εισοδήματος νοικοκυριών και διέφερε σημαντικά μεταξύ των σχεδίων. Καθώς η αύξηση των τιμών χρέωσης όσο ελάχιστη και αν είναι, όπως 0,1 %, μπορεί να αυξήσει σημαντικά την ικανότητα των τοπικών αρχών και των εταιρειών ύδρευσης να χρηματοδοτήσουν σχέδια υποδομής από δικούς τους πόρους, το επίπεδο των επιχορηγήσεων ISPA θα μπορούσε να ήταν χαμηλότερο αν είχαν εγκριθεί τιμές χρέωσης πλησιέστερες στο όριο της οικονομικής προσιτότητας του 4 %.

25. Στη Λιθουανία η τιμή χρέωσης σχετικά με το μέτρο για την επεξεργασία λυμάτων στο Vilnius, όπου η συμμετοχή του ISPA ανερχόταν σε 20 εκατομμύρια ευρώ, προβλεπόταν να ανέρχεται στο 1,8 % μόνο του μέσου εισοδήματος των νοικοκυριών. Στην Πολωνία το ISPA συμμετείχε με βοήθεια ύψους 47,5 εκατομμυρίων ευρώ στο Torun, το οποίο είχε τις χαμηλότερες τιμές χρέωσης ύδρευσης από τις 16 περιφερειακές πρωτεύουσες της Πολωνίας και όπου οι τιμές, ακόμη και μετά την ολοκλήρωση του σχεδίου, δεν θα έπρεπε να αυξηθούν άνω του 2,5 % του μέσου εισοδήματος των νοικοκυριών. Στη γειτονική πόλη του Bydgoszcz, όπου η χρηματοδότηση του ISPA ανήλθε σε 66,2 εκατομμύρια ευρώ, αντιπροσωπεύοντας ένα ποσοστό επιχορήγησης 49 %, η οικονομική ανάλυση που εκπονήθηκε από τεχνικούς συμβούλους έδειξε ότι μια αύξηση των τιμών χρέωσης θα επέτρεπε αισθητή μείωση του ποσοστού της επιχορήγησης.

Αποτελεσματική συνεργασία με τους διεθνείς χρηματοδοτικούς οργανισμούς

26. Ύστερα από το Συμβούλιο της Κοπεγχάγης το 1993, τα κεφάλαια PHARE διατέθηκαν για τη χρηματοδότηση σχεδίων υποδομής, συμπεριλαμβανομένων και των περιβαλλοντικών, σε συνεργασία με τους διεθνείς χρηματοδοτικούς οργανισμούς (ΔΧΟ). Στόχος ήταν τα κεφάλαια PHARE να έχουν πολλαπλασιαστικό αποτέλεσμα, προσελκύοντας τους ΔΧΟ να χρηματοδοτήσουν σχέδια τα οποία διαφορετικά δεν θα ελάμβαναν τα εν λόγω κεφάλαια. Ενώ αρχικά η συνεργασία αυτή εφαρμοζόταν σε μεγάλο βαθμό για κάθε σχέδιο χωριστά, καθιερώθηκε μια συστηματικότερη προσέγγιση το 1998 με την υπογραφή ενός μνημονίου συμφωνίας για την προενταξιακή προετοιμασία μεταξύ της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, της ΕΤΑΑ και της Διεθνούς Τράπεζας. Το 2000 το μνημόνιο αυτό επεκτάθηκε για να συμπεριλάβει τη Νοrdic Investment Bank (NIΒ) και την Νοrdic Environmental Finance Corporation (NEFCO). Η συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕπ) εντατικοποιήθηκε επίσης ιδιαίτερα στο πλαίσιο της προενταξιακής χρηματοδοτικής διευκόλυνσης της ΕΤΕπ.

27. Με την εφαρμογή της χρηματοδοτικής διευκόλυνσης υποδομών μεγάλης κλίμακας του PHARE (ΔΥΜΚ) για την περίοδο 1998-1999 μπόρεσε η συνεργασία αυτή να λάβει μια πιο συγκεκριμένη μορφή. Εντούτοις, παρόλο που η ΔΥΜΚ έδωσε ιδιαίτερη έμφαση στη χρηματοδότηση σχεδίων, τα οποία θα αποσπούσαν μια μεγαλύτερη πρόσθετη χρηματοδότηση από τους ΔΧΟ, σε ορισμένες περιπτώσεις η ΔΥΜΚ χρησιμοποιήθηκε για να βοηθήσει να ολοκληρωθούν τα υπάρχοντα σχέδια ΔΧΟ (π.χ. Ρουμανία, Βαλτικές Χώρες).

28. Στο πλαίσιο του ISPA, η Επιτροπή καθιέρωσε αποτελεσματική συνεργασία με την ΕΤΕπ, την ΕΤΑΑ, την NIB και τη ΝΕFCO. Μολονότι δεν ήταν πάντοτε σαφές κατά πόσο είχε επιτευχθεί η καλύτερη σχέση επιχορήγησης/δανείου (βλέπε σημεία 24-25 παραπάνω), με τις διαθέσιμες επιχορηγήσεις ISPA μπόρεσαν οι τράπεζες να χρηματοδοτήσουν σχέδια τα οποία δεν θα είχαν διαφορετικά αναπτυχθεί.

29. Μία άλλη σημαντική πιθανή πηγή χρηματοδότησης ήταν οι δημόσιες-ιδιωτικές εταιρικές σχέσεις (ΔΙΕΣ). Μια τέτοια χρηματοδότηση ωστόσο παρουσίαζε επίσης τον κίνδυνο να χρηματοδοτεί το ISPA ιδιωτικές εταιρείες. Μέχρι το 2002 η Επιτροπή βρισκόταν ακόμη στη διαδικασία εκπόνησης κατευθυντηρίων γραμμών για τις ΔΙΕΣ, οι οποίες θα επέτρεπαν στο ISPA να χρησιμοποιεί τις ΔΙΕΣ με έναν ελάχιστο κίνδυνο. Μια στενή συνεργασία με τους ΔΧΟ είναι εξίσου αναγκαία στον τομέα αυτό.

ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΣΧΕΔΙΩΝ ΥΠΟΔΟΜΗΣ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ

Δυσκολίες κατάρτισης σχεδίων για τη χρηματοδότηση ISPA

30. Η σημαντική αύξηση της χρηματοδότησης των σχεδίων υποδομής στον τομέα του περιβάλλοντος που προέκυψε από την καθιέρωση του ISPA στην πραγματικότητα οδήγησε σε προβλήματα απορρόφησης στις περισσότερες υποψήφιες χώρες παρά τις τεράστιες ανάγκες τους. Ένδειξη του γεγονότος αυτού είναι η εκτίμηση της συνολικής αξίας των περιβαλλοντικών μέτρων που αναλήφθησαν στο πλαίσιο του ISPA το 2000. Όπως φαίνεται στον πίνακα 4, σε τέσσερις χώρες (Τσεχική Δημοκρατία, Ουγγαρία, Λιθουανία, Ρουμανία) η συνδρομή που χορηγήθηκε υπέρ των περιβαλλοντικών μέτρων αντιπροσώπευε λιγότερο από το 35 % του συνόλου της προβλεφθείσας συμμετοχής του ISPA.

Πίνακας 4

Εκτιμώμενη συνολική συμμετοχή του ISPA για τον τομέα του περιβάλλοντος ως ποσοστό της εκτιμώμενης συνολικής συμμετοχής του ISPA για όλα τα μέτρα

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγή:

Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

31. Οι αιτήσεις των σχεδίων που υποβλήθηκαν από τις διοικήσεις των υποψηφίων χωρών συχνά δεν ανταποκρίνονταν στα απαιτούμενα πρότυπα για να λάβουν την ενίσχυση του ISPA. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή ζήτησε από τις υποψήφιες χώρες να χρησιμοποιήσουν μια σημαντική τεχνική βοήθεια χρηματοδοτούμενη από μια σύμβαση-πλαίσιο του PHARE που απέβλεπε να βελτιώσει την ποιότητα των προτάσεων και με τον τρόπο αυτό να καταστήσει δυνατή την ανάληψη των πιστώσεων. Εντούτοις, λόγω της σχετικά καθυστερημένης χρησιμοποίησης της τεχνικής βοήθειας και του μεγάλου φόρτου εργασίας που έπρεπε να εκτελέσει σε ένα πολύ μικρό χρονικό διάστημα, δεν επιτεύχθηκαν τα αναμενόμενα αποτελέσματα. Ως αποτέλεσμα, σε αρκετές χώρες (π.χ. Τσεχική Δημοκρατία, Λετονία) οι εθνικές αρχές χρειάστηκε να χρηματοδοτήσουν εθνικούς εμπειρογνώμονες για την εκτέλεση των εργασιών. Επιπλέον, η Επιτροπή ήταν υποχρεωμένη να επιβάλει όρους στα πρωτόκολλα χρηματοδότησης σχετικά με την ολοκλήρωση των προκαταρκτικών εργασιών, οι οποίοι θα έπρεπε να τηρηθούν πριν μπορέσει να αρχίσει η εκτέλεση του σχεδίου.

32. Η ικανότητα της Επιτροπής να εκτιμά η ίδια τις υποψηφιότητες και τις συμπληρωματικές εργασίες που εκτελούσαν οι σύμβουλοι ήταν περιορισμένη αρχικά από το γεγονός ότι μέχρι τον Ιανουάριο του 2000 είχε διορίσει πέντε μόνο υπαλλήλους κατηγορίας Α στο ISPA. Για την Πολωνία, την κατά πολύ μεγαλύτερη δικαιούχο χώρα (133 εκατομμύρια ευρώ αναλήφθηκαν το 2000 στο πλαίσιο του ISPA στον τομέα του περιβάλλοντος), μόνο ένας υπάλληλος διορίστηκε στον τομέα του περιβάλλοντος μέχρι τον Νοέμβριο του 2001. Ένας άλλος περιορισμός ήταν η έλλειψη εμπειρίας στον τομέα της μηχανικής στην Επιτροπή. Για την αντιμετώπιση της δυσκολίας αυτής, συνήφθη μια σύμβαση-πλαίσιο με την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων, της οποίας οι μηχανικοί και οι οικονομολόγοι είχαν ήδη μεγάλη εμπειρία από τα σχέδια του Ταμείου Συνοχής. Η Επιτροπή ωστόσο δεν μπόρεσε να χρησιμοποιήσει συστηματικά αυτή την υψηλής ποιότητας βοήθεια λόγω του περιορισμένου προϋπολογισμού που θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί για το σκοπό αυτό.

33. Από το 2000 και μετά το ISPA αντικατέστησε τα κεφάλαια PHARE ως πηγή χρηματοδότησης για την εκπόνηση του σχεδίου. Εντούτοις, παρά την περιορισμένη ικανότητα των δικαιούχων χωρών στην εκπόνηση των σχεδίων, η ανάλωση των κεφαλαίων αυτών ήταν αργή. Έτσι, μόνο δύο σχέδια τεχνικής βοήθειας αναλήφθηκαν στις υποψήφιες χώρες το 2000 για συνολικό ποσό 3,7 εκατομμυρίων ευρώ.

34. Ένα σημαντικό τεχνικό πρόβλημα στο στάδιο του σχεδιασμού του σχεδίου για τα πιο συνήθη σχέδια υποδομής, ήτοι σταθμούς επεξεργασίας λυμάτων και τα αντίστοιχα δίκτυά τους, είναι η δυναμικότητα των εγκαταστάσεων αυτών. Τα σχέδια συχνά είχαν καταρτιστεί κατά την περίοδο του κομμουνισμού και βασίζονταν σε μια πολύ μεγαλύτερη ζήτηση νερού λόγω κυρίως των πολύ χαμηλών τιμών χρέωσης. Οι καθυστερήσεις στη χρησιμοποίηση της τεχνικής βοήθειας ΔΥΜΚ για την εκτίμηση των σχεδίων (βλέπε σημείο 31) σήμαιναν ότι υπήρχε λίγος χρόνος για την εκτίμηση των σχεδίων των σταθμών επεξεργασίας λυμάτων, ενώ ορισμένοι από τους παράγοντες που επηρέαζαν το βέλτιστο μέγεθος δυναμικότητας ήταν δύσκολο να εκτιμηθούν, δεδομένων των γρήγορων μεταβολών που συνέβησαν στις αντίστοιχες οικονομίες(12). Επισημάνθηκαν αρκετές περιπτώσεις όπου η Επιτροπή είχε εγκρίνει σχέδια στα οποία υπήρχε σαφής κίνδυνος η προβλεφθείσα δυναμικότητα να αποδεικνυόταν πολύ υψηλή, πράγμα το οποίο θα οδηγούσε όχι μόνο στο να χρησιμοποιηθούν πιστώσεις του PHARE/ISPA αντιοικονομικά, αλλά επίσης και στο ότι τα μεταγενέστερα έξοδα λειτουργίας θα ήταν μεγαλύτερα από ό,τι θα ήταν αναγκαία:

α) στη Βουλγαρία, οι λόγοι και η αιτιολόγηση της αύξησης της δυναμικότητας του σταθμού επεξεργασίας λυμάτων της Σόφιας από 500000 m3/ημέρα σε 700000 m3/ημέρα (17,3 εκατομμύρια ευρώ) ήταν ασαφείς. Οι χρηματοδοτούμενοι από το PHARE σύμβουλοι ανέφεραν ότι δεν ήταν πολύ βέβαιη η ανάγκη να αυξηθεί η δυναμικότητα του σταθμού σε 700000 m3/ημέρα. Προέβησαν στην εκτίμηση ότι η μέση ημερήσια ροή θα μειωνόταν κατά 40 % από ένα ανώτατο όριο 468368 m3 ημερησίως το 2004 σε 280800 m3 το 2020·

β) στη Λιθουανία, όπου υπήρχε μια ιδιαίτερα έντονη πτώση στην κατανάλωση νερού, υπήρχαν πολυάριθμες ενδείξεις ότι ο σταθμός επεξεργασίας λυμάτων της Jurbarkas (PHARE: 2 εκατομμύρια ευρώ) είχε σχεδιαστεί με μια υπερβολικά μεγάλη δυναμικότητα. Στο Kaunas τα αντλιοστάσια χρηματοδοτούμενα από το PHARE ήταν επίσης πολύ μεγάλα για τις τρέχουσες και τις προβλεπόμενες ανάγκες (PHARE: 7,75 εκατομμύρια ευρώ)·

γ) Στην Πολωνία, ο θαλάσσιος σταθμός επεξεργασίας λυμάτων του Szczecin (PHARE: 1,1 εκατομμύρια ευρώ) είχε αρχίσει να λειτουργεί μόνο κατά 40 % της δυναμικότητάς του μετά από την έναρξη λειτουργίας του τον Απρίλιο του 2000. Επίσης στην Πολωνία παρατηρήθηκε ότι η ΔΥΝΚ είχε συγχρηματοδοτήσει (5 εκατομμύρια ευρώ) με τη Διεθνή Τράπεζα ένα σχέδιο υδροδότησης στο Bielsko Biala παρέχοντας ενίσχυση για την κατασκευή δεξαμενών, οι οποίες είχαν συνολική δυναμικότητα 80000 m3/ημέρα, ενώ η πραγματική ζήτηση ήταν 55000 m3/ημέρα περίπου·

δ) για δύο σχέδια ISPA στην Ουγγαρία (Györ: 14,5 εκατομμύρια ευρώ) και στη Ρουμανία (Braila: 44,9 εκατομμύρια ευρώ) υπήρχαν πολυάριθμα ενδεικτικά στοιχεία σύμφωνα με τα οποία οι προτάσεις που υποβλήθηκαν για τη δυναμικότητα του σταθμού επεξεργασίας λυμάτων θα οδηγούσαν σε εγκαταστάσεις πολύ μεγάλες για τις σημερινές και μελλοντικές ανάγκες.

Αδυναμίες στις διαδικασίες διαγωνισμού και επίβλεψης

35. Από το 1998 βασικό κριτήριο για την επιλογή των σχεδίων PHARE ήταν κατά πόσο αυτά ήσαν έτοιμα για εφαρμογή. Στην πραγματικότητα, τα σχέδια που είχαν εγκριθεί για χρηματοδότηση συχνά χρειάζονταν σημαντική επιπλέον προετοιμασία. Σε συνδυασμό με την απειρία των δικαιούχων στη διοργάνωση διαγωνισμών, αυτό είχε ως συνέπεια για περισσότερα από τα μισά σχέδια υποδομής PHARE που εξετάστηκαν να συναφθούν συμβάσεις μόνο κατά τους τελευταίους έξι μήνες της περιόδου που προβλέπεται για τη σύναψη συμβάσεων στα πρωτόκολλα χρηματοδότησης.

36. Η σύναψη συμβάσεων στο πλαίσιο των μέτρων ISPA καθυστέρησε επίσης σημαντικά σε σύγκριση με τα χρονοδιαγράμματα που ορίστηκαν στα χρηματοδοτικά πρωτόκολλα. Κατά το τέλος του 2001 μόνο μία σύμβαση εργασιών στο πλαίσιο του ΙSPA είχε συναφθεί για 1,9 εκατομμύρια ευρώ στη Σλοβενία. Ενώ η προετοιμασία της διαδικασίας διαγωνισμού στο πλαίσιο μεγάλων σχεδίων υποδομής είναι μια πολύπλοκη εργασία και τα χρονοδιαγράμματα που έχει καθορίσει η Επιτροπή στα χρηματοδοτικά πρωτόκολλα δεν ήταν γενικά ρεαλιστικά, υπάρχουν πολλοί άλλοι λόγοι γιατί η διαδικασία διαγωνισμού σημειώνει καθυστέρηση:

α) η έλλειψη πείρας των περισσοτέρων δικαιούχων, τόσο σε κεντρικό όσο και σε τοπικό επίπεδο, κατά την προετοιμασία των φακέλων υποβολής προσφορών σύμφωνα με τις διαδικασίες της Επιτροπής και της FIDIC(13)·

β) μολονότι η Επιτροπή ανέλαβε 7 εκατομμύρια ευρώ το 2000 για τη χρηματοδότηση θέσεων μηχανικών στις αντιπροσωπείες της σχετικά με την επίβλεψη της εφαρμογής του ISPA, συμπεριλαμβανομένης της διαδικασίας διαγωνισμών, στο ήμισυ των αντιπροσωπειών οι μηχανικοί ανέλαβαν τα καθήκοντά τους τον Σεπτέμβριο του 2001 μόνο ή και αργότερα·

γ) σε ορισμένες περιπτώσεις τα σχέδια έπασχαν από την καθυστερημένη και ανεπαρκή εργασία των συμβούλων που χρηματοδοτούνται από την Επιτροπή για την κατάρτιση των φακέλων υποβολής προσφορών·

δ) αρχικά προβλήματα σχετικά με διάφορες διατάξεις για αξιολόγηση διαγωνισμού στο διαδικαστικό εγχειρίδιο της Επιτροπής σχετικά με το σύστημα αποκεντρωμένης εφαρμογής και στο νέο πρακτικό οδηγό που εισήγαγε τον Ιανουάριο του 2001·

ε) προβλήματα με τη συγχρηματοδότηση της ΕΤΑΑ, κυρίως στην Πολωνία και στη Ρουμανία, λόγω διαφορών μεταξύ των διαδικασιών προμηθειών μεταξύ της ΕΤΑΑ και της Επιτροπής, τα οποία τελικά επιλύθηκαν όταν τροποποιήθηκε ο κανονισμός ISPA τον Δεκέμβριο του 2001, και

στ) σε ορισμένες περιπτώσεις η ανάγκη για δικαιούχους να τηρήσουν ορισμένους όρους που επιβάλλονταν συνήθως λόγω ελλιπούς προετοιμασίας σχεδίων πριν από την εφαρμογή των σχεδίων τους (βλέπε σημείο 31).

37. Η Επιτροπή και οι δικαιούχοι χώρες ευνόησαν τη χρησιμοποίηση των συμβάσεων "σχεδιασμού/κατασκευής" μάλλον παρά τις συμβάσεις "προσχεδιασμένων εργασιών". Ο πρώτος τύπος συμβάσεων έχει το πλεονέκτημα να ανατίθεται η ευθύνη για το σχεδιασμό του έργου υποδομής στον εργολήπτη με αποτέλεσμα η υπέρβαση του κόστους να επιβαρύνει τον εργολήπτη μάλλον παρά το δικαιούχο. Από την άλλη πλευρά, επειδή ο εργολήπτης πρέπει να καλύψει τον κίνδυνο αυτό, τα έξοδα παρομοίων συμβάσεων πρέπει να αναμένεται να είναι υψηλότερα από τις συμβάσεις των προσχεδιασμένων εργασιών και το υψηλότερο αυτό κόστος επιβαρύνει τα προγράμματα PHARE και ISPA μάλλον παρά απευθείας το δικαιούχο. Διαπιστώνεται επίσης ότι η Επιτροπή δεν ζήτησε συστηματικά οικονομικές αξιολογήσεις προσφορών σχετικά με τις συμβάσεις "σχεδιασμού/κατασκευής" για να ληφθεί υπόψη το μακροπρόθεσμο κόστος λειτουργίας του σχεδίου το οποίο προκύπτει από έναν ιδιαίτερο σχεδιασμό όπως και το κόστος του κεφαλαίου.

38. Τα σχέδια υποδομής δεν είχαν πάντοτε την επίβλεψη ενός μηχανικού διεθνούς επιπέδου. Στις υποψήφιες χώρες το προσωπικό που απασχολούσε ο ίδιος ο δικαιούχος πραγματοποιούσε παραδοσιακά την επίβλεψη και η Επιτροπή δεν φρόντισε συστηματικά να περιλαμβάνει το σχέδιο έναν αναγκαίο προϋπολογισμό για τη χρηματοδότηση μιας αποτελεσματικής επίβλεψης. Ενώ τα μέτρα του ISPA που εξετάστηκαν γενικώς περιλάμβαναν έναν προϋπολογισμό για επίβλεψη, σε πολλές περιπτώσεις, το σχετικό ποσό ήταν μικρότερο από το 2 % του προϋπολογισμού.

39. Μολονότι στις περισσότερες περιπτώσεις, αφού είχε ολοκληρωθεί η διαδικασία της υποβολής προσφορών, οι εργασίες κατασκευής πραγματοποιήθηκαν όπως προβλεπόταν στα χρηματοδοτικά πρωτόκολλα, τα ακόλουθα σχέδια αποδείχθηκαν προβληματικά κατά την εκτέλεσή τους:

α) στη Λιθουανία, η εκτέλεση του σχεδίου επεξεργασίας λυμάτων της Klaipeda (ΔΥΝΚ PHARE: 7,2 εκατομμύρια ευρώ) αντιμετώπισε σοβαρές δυσκολίες λόγω της κακής προετοιμασίας του σχεδίου και των σοβαρών διαφορών μεταξύ του δικαιούχου και του αναδόχου ελλείψει ενός ανεξάρτητου μηχανικού (βλέπε σημείο 38). Οι εργασίες κατασκευής δεν είχαν ακόμη αρχίσει κατά την εποχή του ελέγχου του Συνεδρίου τον Οκτώβριο του 2001, 24 μήνες μετά τον προγραμματισμό έναρξης της σύμβασης·

β) στη Βουλγαρία, ο αρχικός προϋπολογισμός των 34 εκατομμυρίων ευρώ για την αποκατάσταση του σταθμού επεξεργασίας λυμάτων της Σόφιας ήταν κατώτερος του ποσού το οποίο θεώρησε ο σύμβουλος ως "το ελάχιστο αναγκαίο" για την καλή εκτέλεση των εργασιών. Ωστόσο, η Επιτροπή μείωσε αργότερα τον προϋπολογισμό σε 22,4 εκατομμύρια ευρώ. Το αποτέλεσμα ήταν η περιορισμένη έκταση του σχεδίου να εξακολουθεί να αποτελεί πραγματικό κίνδυνο διακοπής του σταθμού, θέτοντας σοβαρή απειλή ρύπανσης στους τοπικούς ποταμούς και τελικά στο Δούναβη·

γ) στην Πολωνία, στο πλαίσιο του γεωθερμικού σχεδίου του Podhale (ΔΥΝΚ του PHARE 1999: 14 εκατομμύρια ευρώ) που απέβλεπε στη μείωση της ατμοσφαιρικής ρύπανσης, συνήφθη σύμβαση ύψους 4,82 εκατομμυρίων ευρώ (34,4 % του προγράμματος) για την κατασκευή ενός κτιρίου κέντρου ιαματικών λουτρών. Αυτό το σχέδιο κατασκευής δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι συμβάλλει στην εφαρμογή του περιβαλλοντικού κεκτημένου ούτε ότι αποτελεί αναπόσπαστο μέρος του σχεδίου PHARE, το οποίο εστιάζεται στη σύνδεση των διαφόρων στοιχείων του συστήματος θέρμανσης μέσω εγκατάστασης αγωγών. Ενώ το δελτίο του σχεδίου αναφέρεται πράγματι στην επέκταση του σχεδίου σε θερμοκήπια και ξενοδοχεία ιαματικών λουτρών αφηνόταν να εννοηθεί ότι οι αγωγοί θα επεκτείνονταν στις υπάρχουσες εγκαταστάσεις και όχι ότι επρόκειτο να κατασκευαστεί πραγματικά ένα νέο κέντρο ιαματικών λουτρών. Δεδομένου του ποσού χρηματοδότησης που προοριζόταν για το σκοπό αυτό, το δελτίο του σχεδίου θα έπρεπε να αναφέρει σαφώς τον προϋπολογισμό για το τμήμα αυτό, πράγμα το οποίο δεν ανέφερε.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

Η ανάγκη για σημαντική θεσμική ενίσχυση παραμένει

40. Ο έλεγχος διαπίστωσε ότι το πρόγραμμα PHARE ήταν εν μέρει μόνο επιτυχές κατά την ανάπτυξη της θεσμικής ενίσχυσης. Όχι μόνο τα κεφάλαια που αναλήφθηκαν από την Επιτροπή ήσαν σε ορισμένες περιπτώσεις ανεπαρκή, αλλά και το κύριο μέσο της Επιτροπής για τη θεσμική ενίσχυση, ήτοι η αδελφοποίηση υπηρεσιών, με κανένα τρόπο δεν επέτυχε τα αποκαλούμενα "εγγυημένα" αποτελέσματα που είχαν προβλεφθεί, κυρίως λόγω των θεσμικών αδυναμιών που επρόκειτο να αντιμετωπίσουν τα σχέδια. Γενικότερα, υπήρχαν σαφώς όρια για το τι θα μπορούσε να επιτύχει το πρόγραμμα PHARE μέσα στο σύντομο χρονοδιάγραμμα της ένταξης και η στρατηγική της Επιτροπής στον τομέα της θεσμικής ενίσχυσης βασίστηκε υπερβολικά στο μέσο της αδελφοποίησης υπηρεσιών, το οποίο δεν μπορεί να αναμένεται να ξεπεράσει πολλά από τα υποκείμενα διαρθρωτικά προβλήματα που αντιμετωπίζουν οι αρχές των υποψηφίων χωρών. Έτσι, παραμένουν να καταβληθούν σημαντικές προσπάθειες στον τομέα της θεσμικής ενίσχυσης, ιδίως λόγω του βασικού ρόλου που πρέπει να διαδραματίσουν οι εθνικές, περιφερειακές και τοπικές αρχές, καθώς και οι φορείς στην τήρηση του περιβαλλοντικού κεκτημένου, μέσω τόσο του προγραμματισμού και της εφαρμογής των σχεδίων υποδομής περιβάλλοντος όσο και της εξασφάλισης της βιωσιμότητας των σχεδίων μετά την κατασκευή τους.

41. Συνιστάται ότι η συνεχής σημαντική ανάγκη για θεσμική ενίσχυση θα πρέπει να αντιμετωπιστεί ως εξής:

α) θα πρέπει να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στις ανάγκες θεσμικής ενίσχυσης των εθνικών και τοπικών αρχών στον τομέα του περιβάλλοντος κατά τη χορήγηση νέας βοήθειας πριν ή μετά την ένταξη. Μια τέτοια βοήθεια θα πρέπει να βασίζεται σε μια κοινή στρατηγική που θα έχει συμφωνηθεί μεταξύ της Επιτροπής και των υποψηφίων χωρών για μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης·

β) θα πρέπει να διατεθούν περισσότεροι πόροι ISPA για την παροχή τεχνικής βοήθειας στο επίπεδο του τελικού δικαιούχου για να βελτιωθούν οι πιθανότητες της επιχειρησιακής και οικονομικής βιωσιμότητας των επενδύσεων υποδομής·

γ) θα πρέπει να χορηγηθεί συμπληρωματική ενίσχυση για την καθιέρωση του συστήματος επέκτασης της αποκεντρωμένης εφαρμογής (EDIS) για τα μέτρα του ISPA στις υποψήφιες χώρες κατά το δυνατόν ταχύτερο πριν από την ένταξη με σκοπό να προετοιμαστούν οι χώρες αυτές στη διαχείριση των Διαρθρωτικών Ταμείων.

Δυνατότητα αποτελεσματικότερης στόχευσης των περιορισμένων επιχορηγήσεων

42. Κατά τον έλεγχο διαπιστώθηκε ότι η χρηματοδότηση PHARE και ISPA θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί αποτελεσματικότερα για συγκεκριμένους στόχους εάν οι υποψήφιες χώρες είχαν εκπονήσει περιβαλλοντικές και χρηματοδοτικές στρατηγικές νωρίτερα. Ενώ η Επιτροπή διατήρησε γενικά τις επιχορηγήσεις ISPA κάτω από το ανώτατο όριο του 75 %, λόγω ιδίως της αποτελεσματικής συνεργασίας με την ΕΤΕπ και τους ΔΧΟ, είναι δυνατό να μειωθεί περισσότερο το ποσοστό αυτό των επιχορηγήσεων. Παρά τις τεράστιες ανάγκες του περιβαλλοντικού τομέα, η ικανότητα απορρόφησης των υποψηφίων χωρών είναι περιορισμένη λόγω της συνεχούς ανάγκης για θεσμική ενίσχυση και για βελτιώσεις στη διαχείριση του κύκλου του σχεδίου.

43. Με σκοπό την αποτελεσματικότερη στόχευση των περιορισμένων επιχορηγήσεων συνιστάται:

α) η Επιτροπή να αυξήσει τη στήριξή της για τη διαμόρφωση στρατηγικών χρηματοδότησης και να παρακολουθεί συστηματικά την εφαρμογή τους·

β) να καταβληθούν περισσότερες προσπάθειες για την ανάπτυξη σχεδίων στον τομέα της ποιότητας του αέρα ενώ να εξασφαλιστεί ότι τα σχέδια για τα στερεά απόβλητα βασίζονται σε εθνικές και περιφερειακές στρατηγικές·

γ) η Επιτροπή να επιδιώξει να αυξήσει περισσότερο τις επιχορηγήσεις ISPA και να καθορίσει, καθώς και να τηρήσει σαφέστερα κριτήρια για τον καθορισμό του ποσοστού επιχορήγησης·

δ) η Επιτροπή να συνεχίσει να αναπτύσσει τη συνεργασία της με την ΕΤΕπ, την ΕΤΑΑ και τους άλλους ΔΧΟ, καθώς και να εξερευνήσει περισσότερο τις δυνατότητες για δημόσιες-ιδιωτικές εταιρικές σχέσεις.

Η ικανότητα απορρόφησης θα πρέπει να αυξηθεί με ενίσχυση της εκπόνησης των σχεδίων και της ικανότητας διοργάνωσης διαγωνισμών

44. Οι δυσκολίες που αντιμετώπισαν οι υποψήφιες χώρες κατά την εκπόνηση των προτάσεων των σχεδίων και την κατάρτιση των φακέλων υποβολής προσφορών οδήγησαν σε καθυστερήσεις και μείωσαν την ικανότητά τους να απορροφήσουν τη μεγάλη αύξηση των κεφαλαίων που τέθηκαν στη διάθεσή τους από το ISPA στον τομέα του περιβάλλοντος.

45. Για την ενίσχυση της διαχείρισης του κύκλου του σχεδίου και της ικανότητας απορρόφησης συνιστώνται τα ακόλουθα ειδικά μέτρα:

α) η Επιτροπή θα πρέπει να στηρίξει και να ενθαρρύνει τις υποψήφιες χώρες να επενδύσουν τους σημαντικούς πόρους που είναι αναγκαίοι για την εκπόνηση ενός αποθέματος σχεδίων με σκοπό τη χρησιμοποίηση της υπόλοιπης χρηματοδότησης του ISPA και της μελλοντικής χρηματοδότησης του Ταμείου Συνοχής·

β) η Επιτροπή θα πρέπει να διαθέσει επαρκές προσωπικό και να χρησιμοποιήσει πλήρως και έγκαιρα τις δυνατότητες της τεχνικής βοήθειας για την τεχνική, οικονομική και νομική εκτίμηση των επενδυτικών σχεδίων·

γ) η Επιτροπή θα πρέπει να παράσχει στις υποψήφιες χώρες σημαντική τεχνική βοήθεια για την ενίσχυση των ικανοτήτων των υποψηφίων χωρών στη διοργάνωση διαγωνισμών για συμβάσεις εργασιών·

δ) θα πρέπει να προβλεφθεί μεγαλύτερη χρήση των συμβάσεων των προκαθορισμένων εργασιών για τα σχετικά απλά σχέδια υποδομών περιβάλλοντος και να διαμορφωθούν κριτήρια αξιολόγησης των προσφορών για να εξασφαλιστεί ότι έχουν επιλεγεί οι πλέον συμφέρουσες προσφορές από οικονομική πλευρά για τις συμβάσεις σχεδιασμού και κατασκευής που απαιτούνται για πολυπλοκότερα σχέδια·

ε) η Επιτροπή θα πρέπει να προβλέψει να περιλαμβάνονται συστηματικά τα αναγκαία κεφάλαια στους προϋπολογισμούς των μέτρων ISPA για να μπορούν να επιβλέπονται από αρκετά έμπειρους μηχανικούς.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο κατά τη συνεδρίασή του της 10ης Απριλίου 2003.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Juan Manuel Fabra Vallés

Πρόεδρος

(1) "Πρόκληση της περιβαλλοντικής χρηματοδότησης στις υποψήφιες χώρες - Ανακοίνωση της Επιτροπής" [COM(2001) 304 τελικό].

(2) Ανακοίνωση από την Επιτροπή προς το Συμβούλιο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, την Επιτροπή των Περιφερειών και τις υποψήφιες χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης σχετικά με τις "Στρατηγικές προσχώρησης ως προς το περιβάλλον: πώς θα ανταποκριθούμε στην πρόκληση της διεύρυνσης με τις υποψήφιες χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης" [COM(1998) 294 τελικό].

(3) Σε τιμές του 1999.

(4) Στο άρθρο 2 παράγραφος 3 του κανονισμού ISPA απαιτείται μια "ισορροπία η οποία πρέπει να επιτευχθεί" μεταξύ της χρηματοδότησης των δύο αυτών τομέων.

(5) Το πρόγραμμα διασυνοριακής συνεργασίας του PHARE εξαιρέθηκε από τον έλεγχο, διότι το Συνέδριο είχε ήδη δημοσιεύσει μια ειδική έκθεση σχετικά με το πρόγραμμα αυτό συμπεριλαμβανομένων των περιβαλλοντικών απόψεών του. Τα περιφερειακά προγράμματα δεν εξετάστηκαν διότι διαδραμάτισαν ένα σημαντικά περιορισμένο ρόλο στο πλαίσιο των νέων κατευθυντήριων γραμμών του PHARE το 1998.

(6) ΕΕ C 359 της 15.12.2001, σ. 290-300.

(7) "Κατευθυντήριες γραμμές για την εφαρμογή του προγράμματος PHARE στις υποψήφιες χώρες κατά το χρονικό διάστημα 2000-2006, κατ' εφαρμογή του άρθρου 8 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 3906/89"· απόφαση της Επιτροπής SEC(1999) 1596 τελικό, Βρυξέλλες, 13 Οκτωβρίου 1999.

(8) Η ειδική έκθεση αριθ. 6/2003 του Συνεδρίου σχετικά με την "αδελφοποίηση υπηρεσιών" παρουσιάζει μια πλήρη αξιολόγηση του μέσου αυτού (βλέπε σελίδα 21 της παρούσας Επίσημης Εφημερίδας).

(9) Ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 2000, σημείο 6.23 (ΕΕ C 359 της 15.12.2001, σ. 295).

(10) Ανακοίνωση της Επιτροπής: Πρόκληση της περιβαλλοντικής χρηματοδότησης στις υποψήφιες χώρες, Βρυξέλλες, 8 Ιουνίου 2001 [COM(2001) 304 τελικό].

(11) Το αριθμητικό αυτό στοιχείο βασίζεται στις μελέτες που πραγματοποιήθηκαν από την Παγκόσμια Τράπεζα στην Πολωνία.

(12) Στους παράγοντες αυτούς περιλαμβάνονταν η μείωση της κατανάλωσης νερού των νοικοκυριών ύστερα από την αύξηση των τιμών χρέωσης, οι προοπτικές των τοπικών βιομηχανιών, η προβλεπόμενη δημογραφική εξέλιξη και η πιθανή αύξηση των εισοδημάτων.

(13) Διεθνής ομοσπονδία συμβούλων μηχανικών.

Απαντησεις της επιτροπης

ΣΥΝΟΨΗ

I. Ο έλεγχος του Ελεγκτικού Συνεδρίου καλύπτει το πρώτο έτος του προγραμματισμού ISPA. Από το 2001, η Επιτροπή έχει ήδη αναλάβει διάφορες πρωτοβουλίες για την αντιμετώπιση των αδυναμιών που εντοπίστηκαν από το Ελεγκτικό Συνέδριο.

II. Από την καθιέρωση των κριτηρίων της Κοπεγχάγης, η αντιμετώπιση θεσμικών προβλημάτων αποτέλεσε μια διαρκή προτεραιότητα. Τα συμπεράσματα του Συμβουλίου της Μαδρίτης, το 1995, επισήμαναν ότι η διοικητική ικανότητα για την εφαρμογή του κεκτημένου αποτελεί βασικό τομέα προβληματισμού. Ελλείψει τυχόν ειδικού κεκτημένου στη συνολική μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης και στο πλαίσιο της επικουρικότητας, η Επιτροπή υιοθέτησε μια προσαρμοστική και καινοτόμο στρατηγική σε ένα τομέα που βρίσκεται στα όρια της αρμοδιότητάς της. Ο ρυθμός της αλλαγής με τη συνδρομή του PHARE υπήρξε ταχύς σε σύγκριση με οποιαδήποτε παραδοσιακά πρότυπα. Η Επιτροπή επισημαίνει τη συμφωνία του Ελεγκτικού Συνεδρίου στο γεγονός ότι απαιτείται περαιτέρω θεσμική ανάπτυξη και η ενίσχυση θα εξακολουθήσει και πέραν της προσχώρησης, με την εφαρμογή τόσο των σχεδίων δράσης PHARE 2002, που κινητοποίησαν 1 δισεκατομμύριο ευρώ, όσο και μέσω του μεταβατικού μηχανισμού. Η παρατήρηση σχετικά με τα περιορισμένα κονδύλια στον τομέα αυτό, παραβλέπει τις επιπτώσεις των επενδύσεων PHARE στα ρυθμιστικά θεσμικά όργανα μετά το 1999. Επιπλέον, η παρατήρηση παραβλέπει το ιστορικό γεγονός ότι επί τρία έτη της περιόδου ελέγχου, το PHARE κινήθηκε αποκλειστικά με γνώμονα τη ζήτηση, στο πλαίσιο της οποίας οι υποψήφιες χώρες προτίμησαν έργα υποδομής είτε από την αντιμετώπιση της διοικητικής ικανότητας, είτε από επενδύσεις στα θεσμικά όργανα. Η κατάσταση αυτή μεταβλήθηκε πλήρως με τη γνώμη της Επιτροπής, η οποία αποτέλεσε τη βάση των συμπερασμάτων του Συμβουλίου του Λουξεμβούργου, κατά το 1997. Οι εν λόγω εξελίξεις με βάση την προσχώρηση κατέστησαν δυνατή τη μαζική αύξηση των κονδυλίων PHARE (και αργότερα ISPA) για σχέδια, καθώς και τη σταδιακή αύξηση τόσο της ανάπτυξης δυναμικού, όσο και των επενδύσεων σε θεσμικά όργανα, που αποτέλεσε το 65 % των συνολικών ετήσιων κονδυλίων μετά το 1999. Οι τακτικές εκθέσεις αποτέλεσαν στρατηγικά μέσα για τον εντοπισμό των θεσμικών και διοικητικών εμποδίων και επέτρεψαν τη στρατηγική επικέντρωση της βοήθειας στο πλαίσιο των εταιρικών σχέσεων προσχώρησης, των σχεδίων δράσης και των διαπραγματεύσεων.

Στο πλαίσιο του ISPA, η Επιτροπή έχει ήδη απαντήσει στις παρατηρήσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου, παρέχοντας τεχνική βοήθεια για την ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας των τελικών δικαιούχων, εκεί που απαιτείτο.

III. Η Επιτροπή κρίνει ότι η δυνατότητα μείωσης των συνολικών επιχορηγήσεων είναι άκρως περιορισμένη. Θα πρέπει να ληφθούν υπόψη πολλές παράμετροι για τον υπολογισμό του ποσοστού των επιχορηγήσεων και κυρίως του επιπέδου των εισοδημάτων, που είναι σαφώς κάτω από τα επίπεδα της υφιστάμενης ΕΕ, καθώς και η πρόσβαση στη συγχρηματοδότηση από διεθνείς χρηματοοικονομικούς φορείς (IFI). Η τυχόν περαιτέρω μείωση του επιπέδου των επιχορηγήσεων ενδέχεται να έχει ως αποτέλεσμα απαράδεκτες επιβαρύνσεις, ιδίως σε νοικοκυριά με χαμηλά εισοδήματα.

IV. Από την έναρξη του ISPA κατά το 2000, η Επιτροπή έχει αναλάβει διάφορες πρωτοβουλίες για την αντιμετώπιση των εν λόγω αδυναμιών. Έχει υπογράψει διάφορες συμβάσεις-πλαίσια, συμπεριλαμβανομένης της σύμβασης με την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕ), έχει ζητήσει την εκπόνηση περαιτέρω μελετών για την επανεξέταση του δυναμικού, παρέσχε κατάρτιση στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων (η Επιτροπή συμφωνεί με τις παρατηρήσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου ότι οι αδυναμίες όσον αφορά τις δημόσιες συμβάσεις στις υποψήφιες χώρες αποτελούν βασικό εμπόδιο) και, κατά κανόνα, περιλαμβάνει κονδύλια για επιβλέποντες μηχανικούς στα έργα.

Δεδομένου ότι το αρχικό πλαίσιο του PHARE είχε ως γνώμονα τη ζήτηση, πριν από τα συμπεράσματα του Συμβουλίου του Λουξεμβούργου το 1997, η Επιτροπή μπορούσε να αντιμετωπίσει τις θεσμικές αδυναμίες μόνο εφόσον το ζητούσε μια υποψήφια χώρα, όπως παρατηρεί το Ελεγκτικό Συνέδριο στα σημεία 3.α) και β) κατωτέρω. Επιπλέον, οι μη ικανοποιητικές επιδόσεις των συμβούλων στο ζήτημα αυτό, ανάγκασαν την Επιτροπή να καθιερώσει ένα μέσο που κινητοποιούσε την πραγματογνωμοσύνη του δημόσιου τομέα στους ειδικούς τομείς του κεκτημένου.

Βλέπε παρατηρήσεις της Επιτροπής στο σημείο 39 σχετικά με τις εν λόγω εξαιρέσεις ως προς την ικανοποιητική εφαρμογή των περισσοτέρων σχεδίων.

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

2. Τα σχέδια εφαρμογής ήταν χρήσιμα για τη διαπραγμάτευση καθώς και για τον εσωτερικό σχεδιασμό στις χώρες. Τα τυχόν μεταβατικά μέτρα που επιχορηγήθηκαν έχουν βασιστεί στη στενή παρακολούθηση των εν λόγω σχεδίων. Μετά τον εν λόγω έλεγχο, η ΕΕ αποδέχτηκε περιορισμένες μεταβατικές περιόδους τόσο από άποψη χρόνου, όσο και πεδίου εφαρμογής που περιλαμβάνει ενδιάμεσους στόχους και βασίζεται στις χρηματοδοτικές στρατηγικές που περιλαμβάνονται στα σχέδια εφαρμογής.

3. γ) Από το 2000 η χρηματοδότηση PHARE στον τομέα αυτό επικεντρώνεται αποκλειστικά στην ανάπτυξη ικανοτήτων κυρίως μέσω της "αδελφοποίησης υπηρεσιών" και των επενδύσεων στα ρυθμιστικά θεσμικά όργανα.

ΣΧΕΔΙΑ ΘΕΣΜΙΚΗΣ ΕΝΙΣΧΥΣΗΣ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΟΥ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ

9. Από το 1995 έως το 1997, το PHARE εκινείτο πράγματι με γνώμονα τη ζήτηση. Οι προτεραιότητες καθορίστηκαν από τις υποψήφιες χώρες, οι οποίες προτίμησαν έργα υποδομής από τα έργα θεσμικής ανάπτυξης. Εντούτοις, μετά από τα συμπεράσματα του Συμβουλίου του Λουξεμβούργου το 1997, δυνάμει των εταιρικών σχέσεων προσχώρησης, το 30 % της χρηματοδότησης PHARE διατέθηκε στη συνολική θεσμική ανάπτυξη, κυρίως μέσω της αδελφοποίησης υπηρεσιών. Στις γενικές κατευθύνσεις PHARE του 1998 καθιερωνόταν η θεσμική ανάπτυξη ως πρώτη προτεραιότητα. Μετά από τις γενικές κατευθύνσεις PHARE του 1999, το 35 % περίπου των κονδυλίων PHARE διατέθηκε επίσης σε επενδύσεις για την ενίσχυση του κανονιστικού πλαισίου. Τα περιβαλλοντικά Υπουργεία και φορείς ήταν σε θέση να χρησιμοποιούν τα κονδύλια αυτά για την απόκτηση γενικού και ειδικευμένου εξοπλισμού που απαιτείται για την εφαρμογή του κεκτημένου.

Οι μετακομιστικές δομές και διοικητικές πρακτικές τις οποίες κληρονόμησαν οι υποψήφιες χώρες δημιουργούσαν αποκαρδιωτικές προοπτικές. Υπήρχαν πολλές αντικρουόμενες προτεραιότητες προς αντιμετώπιση. Επιπλέον, σε πολλές χώρες οι βασικές περιφερειακές ή άλλες μεταρρυθμίσεις που απαιτούνται για την εφαρμογή του περιβαλλοντικού κεκτημένου δεν είχαν καν ξεκινήσει και η Επιτροπή δεν μπορούσε να ενισχύει θεσμικά όργανα τα οποία δεν υπήρχαν.

10. Η περιορισμένη χρηματοδότηση που ανέλαβε η Επιτροπή μαζί με τις υποψήφιες χώρες κατά την περίοδο 1995-1997 για τη θεσμική ανάπτυξη και τις επενδύσεις στο κανονιστικό πλαίσιο στον τομέα του περιβάλλοντος, αντικατοπτρίζει κυρίως τη μεγαλύτερη προτεραιότητα που δόθηκε από τις υποψήφιες χώρες σε έργα περιβαλλοντικής υποδομής.

Πράγματι, τα σχέδια δράσης ξεκίνησαν κατά το 2002 και δεν θα έχουν ολοκληρωθεί πριν από το 2005. Εντούτοις, τα έργα του 2000 θα ολοκληρωθούν πριν από την προσχώρηση και τα έργα 2001 θα ολοκληρωθούν κατά το έτος της προσχώρησης, δηλαδή το 2004.

12. Μέσω της αδελφοποίησης υπηρεσιών, η Επιτροπή ξεκίνησε μια πρωτοφανή μεταφορά τεχνογνωσίας σε πολύπλοκα και τεχνικά θέματα, από τις διάφορες διοικητικές παραδόσεις στα κράτη μέλη σε επίσης διαφορετικές υποψήφιες χώρες. Μόνο η βασική σύλληψη της έννοιας του "εγγυημένου αποτελέσματος" περιγράφεται στο σημείο 11. Ήταν επίσης ουσιαστική όσον αφορά την κινητοποίηση πολιτικής βούλησης και πόρων στις υποψήφιες χώρες. Επιπλέον, η θετική ανάδραση από τις διοικήσεις που συμμετείχαν στην αδελφοποίηση υπηρεσιών ήταν απαραίτητη για την οικοδόμηση της εμπιστοσύνης του κράτους μέλους και διασφάλισαν την ολοκλήρωση των διαπραγματεύσεων στην Κοπεγχάγη. Η εν λόγω ευρέως αποδειχθείσα επιτυχία ήταν το τελικό αποτέλεσμα που προέκυψε από την αδελφοποίηση υπηρεσιών.

13. Η Επιτροπή συμφωνεί με τις παρατηρήσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου (υπάλληλοι οι οποίοι εγκατέλειπαν τα Υπουργεία αφού είχαν εκπαιδευθεί, εξάρτηση από ξένους συμβούλους και ανάλογες επιπτώσεις από την έλλειψη επαρκούς διοικητικής ικανότητας και χαμηλοί μισθοί στο δημόσιο τομέα, στις υποψήφιες χώρες). Η Επιτροπή έχει αναλάβει διάφορες δραστηριότητες επιμόρφωσης, ιδίως στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, εξακολουθεί όμως να υφίσταται ο κίνδυνος ότι το καταρτισμένο προσωπικό θα μπορούσε να εγκαταλείψει τη διοίκηση για να εργαστεί στον ιδιωτικό τομέα (ή στα θεσμικά όργανα της ΕΕ). Τα έντονα προβλήματα ανθρωπίνων πόρων στη δημόσια διοίκηση δύνανται να ξεπεραστούν πλήρως μόνο μέσω της ανάπτυξης που ενισχύεται από την οικονομική ασφάλεια και την αλληλεγγύη που παρέχεται μέσω της ιδιότητας του μέλους.

14. Όπως παρατηρεί το Ελεγκτικό Συνέδριο, εν απουσία οποιουδήποτε ειδικού κεκτημένου και στο πλαίσιο της επικουρικότητας, η Επιτροπή δεν έχει θεσπίσει κριτήρια για να προσδιορίσει το συνολικό επίπεδο διοικητικής ικανότητας, δεδομένου ότι τούτο δεν βρίσκει εφαρμογή στις διαφορετικές διοικητικές αντιλήψεις των κρατών μελών. Κατά συνέπεια, δεν είναι δυνατόν να επινοηθούν χωριστά πρότυπα για τις υποψήφιες χώρες. Ακριβώς για το λόγο αυτό η αδελφοποίηση υπηρεσιών ήταν τόσο απαραίτητη για να φέρει σε επαφή τις υποψήφιες χώρες με υφιστάμενες πρακτικές, λαμβανομένου ιδίως υπόψη του γεγονότος ότι η Επιτροπή, σε αντίθεση με τα κράτη μέλη, δεν εφαρμόζει ή διαχειρίζεται το κύριο μέρος του κεκτημένου. Επομένως, η Επιτροπή χάραξε μια πρωτοφανή στρατηγική σε έναν τομέα που βρίσκεται στα όρια των αρμοδιοτήτων της, για τη μεταφορά τεχνογνωσίας σε περίπλοκα τεχνικά θέματα, από διαφορετικές διοικητικές παραδόσεις σε επίσης διαφορετικές υποψήφιες χώρες. Στο πλαίσιο της εν λόγω στρατηγικής, οι τακτικές εκθέσεις (στις οποίες βασίζονται τα έγγραφα στρατηγικής και οι εταιρικές σχέσεις προσχώρησης) εντόπιζαν τις προτεραιότητες και κινητοποιούσαν την πολιτική βούληση και πόρους στις υποψήφιες χώρες. Η θετική ανάδραση από διοικήσεις της ΕΕ που συμμετέχουν στην αδελφοποίηση υπηρεσιών, ήταν απαραίτητη για την οικοδόμηση της εμπιστοσύνης που διασφάλιζε την ολοκλήρωση των διαπραγματεύσεων στην Κοπεγχάγη. Η προφανής αυτή επιτυχία ήταν ένα από τα αποτελέσματα που επετεύχθησαν αναμφίβολα μέσω της αδελφοποίησης υπηρεσιών.

15. Από το 2000 έχουν αναληφθεί διάφορες πρωτοβουλίες για την ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας στις υποψήφιες χώρες (π.χ. τεχνική βοήθεια που παρέχεται μέσω του ISPA για την προετοιμασία των σχεδίων ή τις δημόσιες συμβάσεις). Όσον αφορά τις παρατηρήσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με την ποιότητα των στρατηγικών και των σχεδίων, η Επιτροπή έχει ήδη απαντήσει στους εν λόγω προβληματισμούς που είχαν διατυπωθεί στην ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου 2000 (η προετοιμασία των στρατηγικών ξεκίνησε ήδη κατά το 1999. Υπήρχε επαρκής αριθμός ικανοποιητικών έργων που συμφωνούσαν με τον κανονισμό ISPA και τους στρατηγικούς στόχους για την προσχώρηση).

16. Η Επιτροπή έχει ενθαρρύνει τις υποψήφιες χώρες να κάνουν χρήση των κονδυλίων τεχνικής βοήθειας ISPA για την προετοιμασία, στο πλαίσιο του συστήματος επέκτασης της αποκεντρωμένης εφαρμογής (EDIS) της Επιτροπής. Μέχρι το 2002, όλες οι δέκα δικαιούχες χώρες στο πλαίσιο του ISPA, έλαβαν κονδύλια τεχνικής βοήθειας για την προετοιμασία του EDIS. Η εν λόγω τεχνική βοήθεια παρέχει επίσης στήριξη για τη χρηματοδοτική διαχείριση των φορέων υλοποίησης. Μέχρι το τέλος του 2002, όλες οι δέκα χώρες είχαν ξεκινήσει το πρώτο στάδιο για την υλοποίηση του EDIS ("αξιολόγηση των ανεπαρκειών"), τρεις είχαν προχωρήσει στη δεύτερη φάση ("πλήρωση των κενών") και μία χώρα είχε περατώσει την τρίτη φάση ("αξιολόγηση της συμμόρφωσης") μέχρι τα τέλη του 2002.

Μέλημα της Επιτροπής κατά το 2000 ήταν να διασφαλιστεί ότι οι αρμόδιοι φορείς δημιουργούσαν τις απαραίτητες δομές για τη διαχείριση του ISPA, σύμφωνα με τις απαιτήσεις του υφιστάμενου συστήματος.

17. Η Επιτροπή συμφωνεί ότι ο πρωταρχικός στόχος του ISPA είναι η χρηματοδότηση της υποδομής. Οι πρωτοβουλίες θεσμικής ενίσχυσης περιλαμβάνονται στα μέτρα ISPA μόνο σε περίπτωση που αφορούν ειδικά έργα και φορείς υλοποίησης. Υποβάλλοντας τις αιτήσεις τους για να τους χορηγηθεί χρηματοδότηση, οι υποψήφιες χώρες πρέπει να παρέχουν στοιχεία σχετικά με τη θεσμική διάρθρωση για την υλοποίηση του έργου. Σε ορισμένες περιπτώσεις όπου κρίνεται απαραίτητο, τα μέτρα ISPA περιλαμβάνουν μια συνιστώσα τεχνικής βοήθειας, με σκοπό τη βελτίωση των χρηματοδοτικών και λειτουργικών επιδόσεων των τελικών δικαιούχων. Κατά τη φάση εκτίμησης του σχεδίου, καθώς επίσης όμως και κατά την υλοποίηση, η τεχνική βοήθεια παρέχεται συχνά μέσω συμβάσεων-πλαισίων που υπογράφονται από την Επιτροπή, για παράδειγμα, στην περίπτωση περίπλοκων προγραμμάτων εταιρικής σχέσης δημοσίου-ιδιωτικού τομέα, για τα οποία η θεσμική ικανότητα είναι συχνά ανεπαρκής. Επιπλέον, η διακύμανση του ποσοστού επιχορήγησης ISPA λαμβάνει επίσης υπόψη την ικανότητα κάλυψης των εξόδων λειτουργίας και συντήρησης.

ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΗΣΗ ΣΧΕΔΙΩΝ ΥΠΟΔΟΜΩΝ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΟΥ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ

18. To Ελεγκτικό Συνέδριο εξέφρασε στην ετήσια έκθεσή του του 2000, ανάλογους προβληματισμούς στους οποίους η Επιτροπή απάντησε ότι η προετοιμασία υποψηφίων χωρών στο πλαίσιο του ISPA είχε ξεκινήσει ήδη από το 1999 μαζί με τις διαπραγματεύσεις σχετικά με τις στρατηγικές και τον καθορισμό των προσανατολισμών. Στις εν λόγω στρατηγικές καθορίζονται οι προτεραιότητες για τη χρηματοδότηση ISPA, λαμβάνοντας υπόψη κατά την επιλογή σχεδίων πρώτης προτεραιότητας, τις κανονιστικές απαιτήσεις, τις επενδυτικές ανάγκες, τις επιπτώσεις ή τις δυνατότητες συγχρηματοδότησης. Στόχος του ISPA είναι η χρηματοδότηση σχεδίων προτεραιότητας, τα οποία είναι επαρκώς ώριμα για να επιτρέψουν τη χρηματοδότηση και πληρούν τις σχετικές με τη χρηματοδότηση απαιτήσεις και πρότυπα. Τα σχέδια που χρηματοδοτήθηκαν κατά το 2000 προορίζονταν για την κάλυψη των πλέον επειγόντων επενδυτικών αναγκών στον τομέα του περιβάλλοντος.

Ο εντοπισμός των προτεραιοτήτων δεν έχει μεγαλύτερη σπουδαιότητα από την ετοιμότητα του σχεδίου. Εάν ένα σχέδιο δεν είναι "ώριμο" δεν δύναται να χρηματοδοτηθεί.

19. Δεν έχουν ακόμα αποφασιστεί από την Επιτροπή μέτρα για την ατμοσφαιρική ρύπανση και τούτο κυρίως λόγω της πολυπλοκότητας των εν λόγω σχεδίων και, ως εκ τούτου, λόγω της έλλειψης αποδεκτών αιτήσεων χρηματοδότησης. Παρά το γεγονός ότι οι εθνικές στρατηγικές ISPA για το περιβάλλον επισημαίνουν για ορισμένες χώρες ότι τα σχέδια τα σχετικά με την ατμοσφαιρική ρύπανση αποτελούν προτεραιότητα, η Επιτροπή δεν έχει λάβει μέχρι σήμερα αιτήσεις που να ανταποκρίνονται στα κριτήρια επιλεξιμότητας στο πλαίσιο του κανονισμού ISPA, ιδίως όσον αφορά την τήρηση των κανόνων του ανταγωνισμού και των κρατικών ενισχύσεων.

20. Στην περίπτωση της Ουγγαρίας, η αιτία των καθυστερήσεων είναι, κατά κύριο λόγο, πολιτικής φύσης. Το εθνικό σχέδιο βρισκόταν στο Κοινοβούλιο από τα μέσα του 2001 αλλά δεν είχε εγκριθεί διότι η κυβέρνηση και η αντιπολίτευση δεν συμφωνούσαν για τη χρηματοδότηση εθνικών, τοπικών και περιφερειακών σχεδίων. Επιπλέον, το κεφάλαιο 22 (περιβάλλον) παρέχει στις αρχές της Ουγγαρίας προθεσμία για να προετοιμάσουν τα περιφερειακά σχέδια μέχρι την προσχώρηση. Για να αρχίσουν να χρηματοδοτούνται σχέδια στον εν λόγω τομέα, όπως απαιτείται για τη διασφάλιση της συμμόρφωσης με το κεκτημένο, η Επιτροπή υιοθέτησε μια ρεαλιστική προσέγγιση, θεσπίζοντας έναν ειδικό όρο στο χρηματοδοτικό μνημόνιο, σχετικά με τις συμφωνίες κοινοπραξίας που θα πρέπει να καθοριστούν μεταξύ των δήμων που συμμετέχουν σε κάθε σχέδιο. Οι εν λόγω συμφωνίες αποτελούν τη συμβατική βάση που συνδέει τους δήμους για την κατάλληλη επεξεργασία κοινοτικών αποβλήτων που παράγονται στην περιφέρεια.

21. Σε συζητήσεις για το περιβάλλον που πραγματοποιήθηκαν σε υποεπιτροπές, στο πλαίσιο των συμφωνιών σύνδεσης, καθώς και σε όλες τις δραστηριότητες τις σχετικές με τις διαπραγματεύσεις προσχώρησης, η Επιτροπή έχει τονίσει την ανάγκη να εντοπίζουν οι χώρες εγκαίρως τις ανάγκες τους σε υποδομή, έτσι ώστε να συμμορφώνονται με το κεκτημένο της ΕΕ στον τομέα του περιβάλλοντος και να καταρτίζουν λεπτομερή επενδυτικά προγράμματα. Η ανακοίνωση του Ιουνίου 2001 βασιζόταν σε στοιχεία σύμφωνα με τα οποία οι χώρες είχαν ακόμα ανάγκη συγκεκριμένων γενικών κατευθύνσεων για την προετοιμασία των σχεδίων τους με σκοπό την εφαρμογή διαφόρων οδηγιών, έτσι ώστε να δύνανται να διαθέτουν μεταβατικές περιόδους για τις οδηγίες που απαιτούν σημαντικές επενδύσεις και ότι χρειάζονταν ενισχύσεις για την ανάπτυξη των στρατηγικών χρηματοδότησης και για τη δημιουργία καταλόγων σχεδίων με σκοπό τη διασφάλιση της εφαρμογής των δεσμεύσεων τους. Η κατάρτιση των εν λόγω σχεδίων και καταλόγων σχεδίων στον τομέα του περιβάλλοντος, αποτελεί ένα απαιτητικό και σύνθετο έργο, λαμβανομένου υπόψη του μεγάλου αριθμού φορέων που συμμετέχουν (είτε πρόκειται για εθνικές ή τοπικές αρχές είτε για χορηγούς, επίσημους ή ιδιωτικούς φορείς χρηματοδότησης κ.λπ.).

22. Η προοπτική δημιουργίας εσόδων δεν αποτελεί το μοναδικό βασικό παράγοντα στο πλαίσιο της αξιολόγησης των επενδύσεων σε δημόσιες υποδομές, όπως είναι τα δίκτυα αποχέτευσης. Για την Επιτροπή αυτό που είναι σημαντικό είναι να εξασφαλίζεται η ανάληψη υποχρεώσεων, η ιδιοκτησία και η βιωσιμότητα του έργου, μέσω της συγχρηματοδότησης με δημόσια κονδύλια, ανεξάρτητα από την πηγή τους. Επιπλέον, η Επιτροπή δεν παρέχει συμβουλές ούτε στα κράτη μέλη ούτε στις υποψήφιες χώρες σχετικά με τις επιβαρύνσεις ή τα τέλη που θα πρέπει να καταβάλλουν οι καταναλωτές για υπηρεσίες που αφορούν το νερό.

23. Η Επιτροπή κρίνει ότι το περιθώριο για μείωση του επιπέδου επιχορήγησης είναι ιδιαίτερα περιορισμένο. Η χρηματοοικονομική ανάλυση η οποία αποτελεί βασική συνιστώσα στις σχετικές με τα σχέδια αιτήσεις, είναι η βάση για τον υπολογισμό του ποσοστού της επιχορήγησης, λαμβάνοντας υπόψη, μεταξύ άλλων, τις οικονομικές δυνατότητες και τα εισοδήματα των νοικοκυριών που είναι αισθητά χαμηλότερα από εκείνα στην ΕΕ. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η τυχόν περαιτέρω μείωση του ύψους της επιχορήγησης θα είχε ως αποτέλεσμα να καταστεί αδύνατο το ξεκίνημα του έργου.

24. Ο ενδεικτικός στόχος όσον αφορά την οικονομική δυνατότητα (4 % για το νερό, 1,5 % για τα στερεά απόβλητα) δεν αποτελεί νομική απαίτηση και, οπωσδήποτε, βασίζεται στο μέσο νοικοκυριό. Οι επιβαρύνσεις για τα νοικοκυριά που διαθέτουν χαμηλό εισόδημα είναι οπωσδήποτε πολύ υψηλότερες, ιδίως στις χώρες όπου το μέσο εισόδημα είναι αισθητά χαμηλότερο από το μέσο όρο της ΕΕ.

Επιπλέον, υπάρχουν άλλα κριτήρια τα οποία απαιτείται επίσης να λαμβάνονται υπόψη, όπως είναι η πρόσβαση του δήμου σε δάνεια ή σε πηγές που προέρχονται από τον κρατικό προϋπολογισμό, ή το δημοτικό πρόγραμμα δαπανών. Οι παράγοντες αυτοί συνδυαζόμενοι παρέχουν στην Επιτροπή τη δυνατότητα να αποφασίζει για το κατάλληλο επίπεδο επιχορήγησης. Ένα χαμηλότερο ποσοστό επιχορήγησης μπορεί να καταστήσει το έργο ασύμφορο για το δήμο και τούτο καθυστερεί επείγουσες επενδύσεις στον τομέα του περιβάλλοντος.

25. Τα επίπεδα τιμολόγησης ποικίλουν στις πόλεις της Πολωνίας και δεν απαιτείται η εναρμόνισή τους σε όλες τις πόλεις. Στο Torun, έχει ήδη κατασκευαστεί μια μεγάλη εγκατάσταση επεξεργασίας και η επιχορήγηση από την Επιτροπή (60 %) προορίζεται μόνο για την επέκταση του δικτύου αποχέτευσης και ένα μικρό ποσό προορίζεται για την επεξεργασία του πόσιμου νερού. Τα τέλη που αντιπροσωπεύουν το 2,5 % του μέσου εισοδήματος των νοικοκυριών του Torun, ισοδυναμούν με το 3,5 % του εισοδήματος των φτωχότερων νοικοκυριών, που συνθέτουν το 20 % του πληθυσμού.

Όσον αφορά το Bydgoszcz, δεν υπήρχε περιθώριο για τη μείωση του ποσοστού επιχορήγησης. Κανένας από τους διεθνείς χρηματοδοτικούς φορείς δεν θα δάνειζε περισσότερο από το 50 % (οι δυνατότητες μιας συγχρηματοδότησης είναι ένα από τα κριτήρια που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη για τον υπολογισμό του ποσοστού επιχορήγησης).

28. Όσον αφορά την παρατήρηση του Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με την επάρκεια του ποσοστού επιχορήγησης, η Επιτροπή παραπέμπει στις παρατηρήσεις της για τα σημεία 24-25 ανωτέρω.

29. Η Επιτροπή διαπίστωσε αρκετά έγκαιρα κατά το 2000, όταν παρέλαβε ορισμένες αιτήσεις σχεδίων, ότι θα έπρεπε να υπάρχουν ορισμένες προστατευτικές ρήτρες εφόσον οι επιχορηγήσεις παρέχονται σε δημόσιες-ιδιωτικές εταιρικές σχέσεις (ΔΙΕΣ), έτσι ώστε να διασφαλίζεται ότι εφαρμόζονται οι βασικές αρχές για την προστασία των συμφερόντων της Κοινότητας καθώς και του σχετικού πληθυσμού. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή υπέγραψε κατά το 2001 μία σύμβαση- πλαίσιο για να αποκτήσει πρόσβαση στις κατάλληλες χρηματοδοτικές και νομικές πληροφορίες και να παράσχει συμβουλές στους δικαιούχους που συναλλάσσονταν με ιδιωτικές υπηρεσίες δημόσιας ωφέλειας, κατά περίπτωση. Επιπλέον, εκπονήθηκαν κατά το 2002 γενικές κατευθύνσεις -στο πλαίσιο συντονισμού με την ΕΤΕπ και την ΕΤΑΑ- για να βοηθηθούν οι δικαιούχες χώρες να καταρτίσουν προγράμματα ΔΙΕΣ, ενώ διοργανώνονται στις υποψήφιες χώρες, στις αρχές του 2003, σεμινάρια σχετικά με τη διάδοση στα οποία θα συμμετάσχουν η ΕΤΕπ και η ΕΤΑΑ.

ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΣΧΕΔΙΩΝ ΥΠΟΔΟΜΗΣ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ

30. Η επίτευξη ισορροπίας μεταξύ των έργων που αφορούν το περιβάλλον και τις μεταφορές, δημιούργησε προβλήματα σε δύο χώρες. Η ισορροπία πρέπει να επιτευχθεί σε ολόκληρη την περίοδο των επτά ετών και η Επιτροπή διορθώνει την ανισορροπία αυτή κατά τη διάρκεια ενός συγκεκριμένου έτους.

31. Η Επιτροπή συμφωνεί ότι κατά την εναρκτήρια φάση ορισμένες αιτήσεις δεν ήταν κατάλληλες για να λάβουν χρηματοδότηση από τον κοινοτικό προϋπολογισμό, ή τους ΔΧΦ, ή ακόμα από οποιονδήποτε φορέα χρηματοδότησης.

Από το 2000, όταν διατέθηκαν τα κονδύλια ISPA, η Επιτροπή ενθάρρυνε τις υποψήφιες χώρες να κάνουν χρήση των εν λόγω κονδυλίων για να προετοιμάσουν ένα επαρκές απόθεμα σχεδίων. Μέχρι τα τέλη του 2002, η Επιτροπή είχε εγκρίνει 14 από τα εν λόγω έργα τεχνικής βοήθειας (η επιχορήγηση ISPA ανέρχεται σε 23,2 εκατομμύρια ευρώ). Τα εν λόγω μέτρα προορίζονταν κυρίως για τη βελτίωση των δυνατοτήτων των φορέων υλοποίησης για την προετοιμασία του σχεδίου, συμπεριλαμβανομένης της χρηματοοικονομικής ανάλυσης και της εκτίμησης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων.

Το γεγονός ότι οι υποψήφιες χώρες ενίσχυσαν την τεχνική βοήθεια PHARE, χρησιμοποιώντας επίσης δικούς τους εμπειρογνώμονες των οποίων τα έξοδα καλύφθηκαν από τις ίδιες τις χώρες, αποτελεί θετική απάντηση όσον αφορά την έλλειψη ικανοτήτων.

32. Για την αντιμετώπιση των προβλημάτων τα οποία περιγράφονται από το Ελεγκτικό Συνέδριο, η Επιτροπή όχι μόνο έχει συνάψει μια σύμβαση με την ΕΤΕπ για την αξιολόγηση σχεδίων, αλλά έχει επίσης συνάψει δύο συμβάσεις πλαίσια με εταιρείες συμβούλων μηχανικών στους τομείς του περιβάλλοντος και των μεταφορών (κατά το 2000) και μια επιπλέον σύμβαση πλαίσιο για νομικά, χρηματοδοτικά και θεσμικά θέματα για τους ΔΧΦ (κατά το 2001). Οι συμβάσεις χρησιμοποιούνται συστηματικά κατά τη διαδικασία αξιολόγησης, αλλά και για την παροχή θεσμικών συμβουλών στις εθνικές αρχές.

Εντούτοις, η Επιτροπή μπόρεσε να κάνει περιορισμένη μόνο χρήση της εν λόγω υψηλής ποιότητας βοήθειας, λόγω των ανωτάτων ορίων που έχουν καθοριστεί από την ΕΤΕπ.

33. Κατά το 2000, οι πόροι του PHARE εξακολουθούσαν να διατίθενται για την προετοιμασία μέτρων ISPA. Μεταξύ του 2000 και του τέλους του 2002, αποφασίστηκαν από την Επιτροπή (βλέπε απάντηση στο σημείο 31) 14 μέτρα τεχνικής βοήθειας για την προετοιμασία σχεδίων.

34. Η Επιτροπή συμμερίζεται την ανησυχία που εξέφρασε το Ελεγκτικό Συνέδριο όσον αφορά την ανεπάρκεια από άποψη σχεδιασμού και την υψηλή δυναμικότητα, που οφείλονται σε μεγάλο βαθμό στη μείωση της κατανάλωσης νερού που προκλήθηκε από τις τιμές και τη βιομηχανική παρακμή. Οι μελέτες σκοπιμότητας περιλαμβάνουν κατά κανόνα ανάλυση της ζήτησης, λαμβάνοντας υπόψη την ελαστικότητα των τιμών, τις δημογραφικές εξελίξεις και τις διαρθρωτικές μεταβολές. Εντούτοις είναι αληθές το γεγονός ότι ορισμένες προσωρινές παράμετροι σχεδιασμού, οι οποίες χρησιμοποιήθηκαν για το πρώτο κύμα σχεδίων ISPA, θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε υπερβολικά μεγέθη εάν δεν λαμβάνονταν περαιτέρω μέτρα. Η χρησιμοποίηση της σύμβασης του είδους "σχεδιασμός και κατασκευή", παρέχει τη δυνατότητα στις περιπτώσεις αυτές να επαναπροσδιοριστούν οι παράμετροι σχεδιασμού.

α) Η παράμετρος σχεδιασμού που βασίζεται στη μέγιστη ροή, η οποία επιβεβαιώθηκε από δύο ανεξάρτητους συμβούλους, ανέρχεται σε 680000 m3/ημέρα. Η μετρηθείσα μέγιστη ροή ήταν 671000 m3/ημέρα το Φεβρουάριο του 1998. Η ίδια έκθεση των χρηματοδοτούμενων από το PHARE συμβούλων επισημαίνει ότι ένα σύνηθες φαινόμενο καταιγίδας ή λιωμένου χιονιού δύναται να αυξήσει την καθημερινή ροή κατά 250000 m3/ημερησίως περίπου. Η παράμετρος σχεδιασμού που βασίζεται στην μέση ημερήσια ροή είναι 480000 m3/ημερησίως.

β) Όπως παρατηρεί το Ελεγκτικό Συνέδριο, η κατανάλωση νερού σημειώνει πτώση επί σειρά ετών αλλά η τάση αυτή δεν πρόκειται να διαρκέσει. Μολονότι το υπερβολικό μέγεθος είναι προφανές (πρότυπο κατανάλωσης νερού 50-80 λίτρα/κάτοικο) λόγω των προβληματικών κοινωνικών συνθηκών, η οικονομία θα ανακάμψει με την προσχώρηση και το δυναμικό που προβλεπόταν αρχικά θα επιτευχθεί. Επιπλέον, η επέκταση του δικτύου συλλογής συστημάτων στο Jurbarkas, θα συμβάλλει στην επίτευξη του προβλεπόμενου δυναμικού. Επίσης, η επέκταση του δικτύου αποχέτευσης στο Kaunas θα χρηματοδοτηθεί από το ISPA 2001 και θα συμβάλει στην επίτευξη του προβλεπόμενου δυναμικού.

γ) Οι υποθέσεις που αναγράφονται στο δελτίο του έργου ήταν ορθές και ελάμβαναν υπόψη την πιθανότητα μείωσης των μετακινήσεων σκαφών στο λιμάνι του Szczecin. Κατά συνέπεια, το σχέδιο παρέμεινε βιώσιμο ακόμα και με πτώση της ναυσιπλοΐας κατά 60 %. Ανεξάρτητα από το γεγονός ότι η εγκατάσταση λειτουργεί στο 40 % του δυναμικού της, υπενθυμίζεται ότι πρόκειται για τον μοναδικό σταθμό στην Πολωνία ο οποίος είναι ικανός για την επεξεργασία αυτού του είδους των αποβλήτων. Στο Bielsko Biala, αναμένεται ότι η ζήτηση θα αυξηθεί ιδίως λόγω του γεγονότος ότι οι λοιποί όμοροι δήμοι προβλέπεται να συνδεθούν με το δίκτυο υδροδότησης.

δ) Όσον αφορά το σχέδιο Gyor, η Επιτροπή είχε ορισμένες αμφιβολίες σχετικά με το δυναμικό της εγκατάστασης, κατά την έγκριση του σχεδίου το 2000, δεδομένου ότι τα αποτελέσματα των μελετών που εκπονήθηκαν δυνάμει της σύμβασης- πλαισίου PHARE δεν ήταν ακόμα οριστικά. Συνεπώς, η Επιτροπή ζήτησε να πραγματοποιηθεί αξιολόγηση του βιομηχανικού φόρτου και του τελικού δυναμικού της εγκατάστασης. Η αξιολόγηση αυτή επιβεβαίωσε το δυναμικό της εγκατάστασης. Επομένως, η Επιτροπή δεν θεωρεί ότι το δυναμικό της εγκατάστασης είναι ιδιαίτερα υψηλό.

Στην περίπτωση της Braila (Ρουμανία), ο σύμβουλος που χρησιμοποιήθηκε στο πλαίσιο της σύμβασης τεχνικής βοήθειας/επίβλεψης, προβαίνει επί του παρόντος στην εκπόνηση μελέτης της υπόθεσης σχεδιασμού, από άποψη ροής και ρύπανσης, δεδομένου ότι καθίσταται προφανές το γεγονός ότι η κατανάλωση νερού και, κατά συνέπεια, η απορροή λυμάτων μειώνεται με ταχείς ρυθμούς. Η μελέτη αυτή θα έχει επιπτώσεις στο οριστικό μέγεθος της εγκατάστασης επεξεργασίας λυμάτων.

35. Παρά την απειρία των δικαιούχων και τα προβλήματα τα σχετικά με την "ωρίμανση" των σχεδίων, η Επιτροπή επισημαίνει τη διαπίστωση του Ελεγκτικού Συνεδρίου ότι οι συμβάσεις για τα σχέδια συνήφθησαν εντός της απαιτούμενης νόμιμης προθεσμίας. Πρόκειται για ένα σημαντικό επίτευγμα που οφείλεται τόσο στη βοήθεια από μέρους της Επιτροπής, όσο και στη στήριξη που παρέσχαν οι αντιπροσωπείες στις υποψήφιες χώρες.

36. Η Επιτροπή συμφωνεί με την εκτίμηση του Ελεγκτικού Συνεδρίου ότι η υλοποίηση μεγάλων σχεδίων υποδομής είναι μια πολύπλοκη εργασία. Η Επιτροπή θα επιθυμούσε να τονίσει το γεγονός ότι η προετοιμασία εγγράφων υποβολής προσφορών υψηλής ποιότητας απαιτεί ιδιαίτερα σημαντικές ικανότητες, που θα πρέπει να αναπτυχθούν στις υποψήφιες χώρες, ενώ, στις καλύτερες περιπτώσεις, η διαδικασία πρόσκλησης υποβολής προσφορών για τις μεγάλες συμβάσεις έργων υποδομής απαιτεί τουλάχιστον εννέα μήνες από τη δημοσίευση της προκήρυξης υποβολής προσφορών μέχρι την υπογραφή της σύμβασης. Τα περισσότερα χρηματοδοτικά πρωτόκολλα για έργα που αποφασίστηκαν κατά το 2000 συνυπογράφηκαν με μεγάλη καθυστέρηση κατά το 2000 και τα περισσότερα κατά το 2001.

α) Η Επιτροπή έχει αντιμετωπίσει και αντιμετωπίζει πάντοτε τις εν λόγω ελλείψεις. Έχει θεσπίσει διάφορες δράσεις κατά το 2001 και το 2002, συμπεριλαμβανομένων των σεμιναρίων επιμόρφωσης στις υποψήφιες χώρες, για την ενίσχυση των ικανοτήτων των εθνικών αρχών που συμμετέχουν στη διαδικασία ISPA στον τομέα των δημόσιων αγορών. Οι εν λόγω δραστηριότητες συνεχίζονται κατά το 2003.

β) Η εφαρμογή ISPA βασίστηκε το 2000 και στις αρχές του 2001, σε μεγάλο βαθμό, στο αρμόδιο για το ΡHARE προσωπικό των αντιπροσωπειών. Η πρόσληψη εμπειρογνωμόνων στο πλαίσιο του προϋπολογισμού για την τεχνική βοήθεια ISPA ξεκίνησε κατά το 2001, πριν από την πλήρη εξέλιξη της εφαρμογής του ISPA. Η πρόσληψη για τις εν λόγω θέσεις ολοκληρώθηκε σε μεγάλο βαθμό στις αρχές του 2002.

στ) Οι όροι αυτοί αφορούν κυρίως τη συμμόρφωση με τις διατάξεις των οδηγιών ΕΟΧ, που δημιουργούσαν ορισμένα προβλήματα στις υποψήφιες χώρες κατά το 2000, λόγω της πολυπλοκότητας της οδηγίας αυτής. Κατά το 2001, η Επιτροπή διοργάνωσε μια σειρά από επιμορφωτικά σεμινάρια για την ενίσχυση των ικανοτήτων των εθνικών αρχών με σκοπό την εφαρμογή των απαιτήσεων της οδηγίας ΕΟΧ.

37. Η απόφαση μεταξύ της σύμβασης "σχεδιασμού/κατασκευής" και της σύμβασης "προσχεδιασμένων εργασιών" εξαρτάται από πολλές παραμέτρους, εκ των οποίων η βασικότερη είναι η ετοιμότητα και η ικανότητα σχεδιασμού του εργολήπτη. Στη σύμβαση "σχεδιασμού/κατασκευής" οι τιμές παραμένουν κατά κανόνα οι ίδιες καθόλη τη διάρκεια των εργασιών (οι κίνδυνοι επιβαρύνουν ουσιαστικά το συμβαλλόμενο), ενώ στη σύμβαση "προσχεδιασμένων εργασιών", οι τιμές τείνουν να αυξηθούν από την τιμή προκήρυξης, λόγω της αναπόφευκτης ανάγκης διακυμάνσεων (οι κίνδυνοι επιβαρύνουν κυρίως τον εργολήπτη). Στις συμβάσεις "προσχεδιασμένων εργασιών" οι τιμές δύνανται να αυξηθούν μέχρι 20 % ή περισσότερο σε σχέση με την αρχική τιμή διαγωνισμού. Δεν είναι κατά συνέπεια δυνατόν να προβλεφθεί ποιο πρότυπο δίνει τη χαμηλότερη τελική τιμή. Επιπλέον, κάθε αύξηση του κόστους μοιράζεται μεταξύ του ISPA και του τελικού δικαιούχου, κατ' αναλογία του ποσοστού της επιχορήγησης.

Το να ληφθούν καταλλήλως υπόψη τα λειτουργικά έξοδα είναι μια ιδιαίτερα περίπλοκη εργασία η οποία αποτελεί το αντικείμενο διερεύνησης εκ μέρους της Επιτροπής. Ως προσωρινή λύση προβλέπεται να διευκρινίζονται λεπτομερώς στους φακέλους υποβολής προσφορών οι απαιτήσεις που επηρεάζουν το κόστος λειτουργίας καθώς και εκείνες που θα αποτελέσουν στη συνέχεια το αντικείμενο χωριστού λογαριασμού για να παράσχουν τη δυνατότητα σύγκρισης των διαφόρων προσφορών.

38. Η Επιτροπή αναγνωρίζει το γεγονός ότι σε ορισμένα από τα αρχικά σχέδια, οι δημοσιονομικές προβλέψεις για την επίβλεψη ήσαν ιδιαίτερα χαμηλές. Στην περίπτωση της Ρουμανίας, όπου συνέβη τούτο για ορισμένα μέτρα που εγκρίθηκαν κατά το 2000, το προβλεπόμενο ποσό για την επίβλεψη αυξήθηκε πριν από το διαγωνισμό μέσω της ανακατανομής μεταξύ θέσεων του προϋπολογισμού (περίπου 6 %).

39. α) Οι δυσκολίες αφορούν μόνο την καθυστερημένη εκκίνηση των εργασιών και την παράταση της διάρκειας της σύμβασης. Όσον αφορά την υλοποίηση δεν υπάρχει κίνδυνος. Η συμμετοχή ενός ανεξάρτητου μηχανικού δεν θα οδηγούσε σε επίλυση των προβλημάτων τα οποία ήταν άσχετα με τη διαδικασία και το διαγωνισμό. Επιπλέον, ένας ανεξάρτητος μηχανικός δεν ήταν απαραίτητος λόγω του γεγονότος ότι η εν λόγω σύμβαση ακολουθεί το πορτοκαλί βιβλίο της διεθνούς ομοσπονδίας συμβούλων μηχανικών (FIDIC), όπου την ευθύνη διαχείρισης των σχεδίων έχει ο εκπρόσωπος των εργοληπτών, του οποίου τα καθήκοντα και η εντολή είναι πολύ διαφορετικά από εκείνα του μηχανικού FIDIC όπως προβλέπεται στην ερυθρά βίβλο, στην οποία αναφέρεται πιθανότητα το Ελεγκτικό Συνέδριο.

β) Ο προβλεπόμενος προϋπολογισμός για την αποκατάσταση του σταθμού ανερχόταν πράγματι σε 33 εκατομμύρια ευρώ. Τα διαθέσιμα κονδύλια PHARE ανέρχονταν σε 23 εκατομμύρια ευρώ και οι βασικές εργασίες πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο του εν λόγω προϋπολογισμού, ακριβώς για να εμποδίσουν κάθε άμεσο κίνδυνο ρύπανσης που αναφέρεται από το Ελεγκτικό Συνέδριο. Εντούτοις, η Επιτροπή είχε προβλέψει να πραγματοποιηθούν συμπληρωματικές εργασίες οι οποίες θα αποτελούσαν αναπόσπαστο τμήμα της γενικής ανακατασκευής των δικτύων πόσιμου νερού και των δικτύων αποχέτευσης που πρόκειται να χρηματοδοτηθούν από το ISPA. Παρά τις γενικές κατευθύνσεις που δόθηκαν στο θέμα αυτό όμως, ο δικαιούχος ουδέποτε υπέβαλε προτάσεις ανταποκρινόμενες στους κανόνες επιλεξιμότητας ISPA. Επιπλέον, ο ανάδοχος είναι υποχρεωμένος, δυνάμει της σύμβασης του 1999, να επενδύσει στο δίκτυο συμπληρωματικό ποσό ύψους 140 εκατομμυρίων ευρώ. Μετά από την παρατήρηση του Ελεγκτικού Συνεδρίου, η Επιτροπή ζήτησε τη γνώμη μηχανικών που εργάζονται στο σταθμό με αποτέλεσμα να εξαχθεί το συμπέρασμα ότι δεν υπάρχει απόδειξη για σημαντικούς ή άμεσους κινδύνους μηχανικής βλάβης ή ρύπανσης του Δούναβη.

γ) Όπως διευκρινίζεται στο κείμενο, το πρόβλημα στην περίπτωση αυτή αφορά το περιεχόμενο του δελτίου του σχεδίου. Η υλοποίηση δεν δημιουργεί πρόβλημα, δεδομένου ότι έχουν τηρηθεί οι απαιτήσεις που αναφέρονται στο δελτίο του σχεδίου.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

40. Η ανάπτυξη οριζόντιων θεσμικών ικανοτήτων υπερβαίνει την αποστολή του προγράμματος PHARE. Η παρατήρηση σχετικά με την ανεπάρκεια των πιστώσεων αποσιωπά τις επιπτώσεις που είχαν οι επενδύσεις που χορηγήθηκαν για την κανονιστική υποδομή στο συνολικό πλαίσιο της θεσμικής ανάπτυξης μετά το 1999 και αποκρύπτει ιστορικές πτυχές. Κατά την περίοδο 1995-1997, το πρόγραμμα PHARE προέκυψε από τη ζήτηση και οι υποψήφιες χώρες προτίμησαν την εφαρμογή σχεδίων θεσμικής ανάπτυξης. Η γνώμη της Επιτροπής και τα συμπεράσματα του Λουξεμβούργου κατά το 1997 μετέβαλλαν ριζικά την προσέγγιση αυτή. Ελλείψει ειδικού κεκτημένουκαι στο πλαίσιο της επικουρικότητας,η Επιτροπή δεν είχε θεσπίσει κριτήρια για να καθορίσει το συνολικό επίπεδο των διοικητικών ικανοτήτων, δεδομένου ότι τούτο δεν ήταν αποδεκτό λόγω των διαφορετικών διοικητικών πρακτικών των κρατών μελών. Κατά συνέπεια, δεν είναι δυνατόν να επινοηθούν χωριστά πρότυπα για τις υποψήφιες χώρες. Για το λόγο αυτό, η αδελφοποίηση υπηρεσιών διαδραμάτισε ουσιαστικό ρόλο: επιτρέπει την επαφή των υποψηφίων χωρών με υφιστάμενες πρακτικές, δεδομένου ότι τα κράτη μέλη υλοποιούν το ουσιαστικό τμήμα του κεκτημένου.Επομένως, η Επιτροπή χάραξε μια πρωτοφανή στρατηγική για τη μεταφορά τεχνογνωσίας σε περίπλοκα θέματα από διαφορετικές διοικητικές παραδόσεις σε επίσης διαφορετικές υποψήφιες χώρες. Στο πλαίσιο της εν λόγω στρατηγικής, οι τακτικές εκθέσεις εστιάζουν στις προτεραιότητες και κινητοποιούν την πολιτική βούληση και τους πόρους στις υποψήφιες χώρες. Η θετική ανάδραση από διοικήσεις της ΕΕ που συμμετέχουν στην αδελφοποίηση υπηρεσιών, ήταν απαραίτητη για την οικοδόμηση εμπιστοσύνης που διασφαλίζει την περάτωση των διαπραγματεύσεων στην Κοπεγχάγη. Η εν λόγω ευρέως αποδεκτή επιτυχία ήταν ένα από τα αναμφισβήτητα αποτελέσματα της αδελφοποίησης υπηρεσιών.

41. α) Στο πλαίσιο της διαπραγμάτευσης του κεφαλαίου 21 (περιφερειακή πολιτική), οι υποψήφιες χώρες δεσμεύτηκαν να εντείνουν τις προσπάθειές τους για να αποκτήσουν διοικητικές ικανότητες οι αρμόδιοι φορείς για τη διαχείριση του Ταμείου Συνοχής και των Διαρθρωτικών Ταμείων. Η ανάπτυξη των ανθρώπινων πόρων για τη διαχείριση του Ταμείου Συνοχής και των Διαρθρωτικών Ταμείων θα παρακολουθείται στενά.

Τόσο το πρόγραμμα PHARE όσο και ο μεταβατικός μηχανισμός μετά την προσχώρηση θα παράσχουν περαιτέρω βοήθεια για τη θεσμική ανάπτυξη στον τομέα αυτό. Δεδομένων των ορίων των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής, όπως συμβαίνει με τα υφιστάμενα κράτη μέλη, η μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης αποτελεί ευθύνη των υποψηφίων χωρών.

β) Η χρηματοοικονομική ανάλυση που αποτελεί τη βάση για τον υπολογισμό των ποσοστών των επιχορηγήσεων, αξιολογεί το δυναμικό για τη διασφάλιση της οικονομικής βιωσιμότητας· παρέχεται επίσης, κατά περίπτωση, τεχνική βοήθεια για την ενίσχυση των δυνατοτήτων του τελικού δικαιούχου.

γ) Μέχρι το τέλος του 2002, όλες οι υποψήφιες χώρες έλαβαν κονδύλια στο πλαίσιο της τεχνικής βοήθειας για την προετοιμασία του συστήματος ΕDIS.

42. Η Επιτροπή κρίνει ότι το περιθώριο μείωσης του επιπέδου επιχορήγησης είναι απόλυτα περιορισμένο, δεδομένων των χαμηλών εισοδημάτων στις υποψήφιες χώρες, της ανάγκης για επείγουσες επενδύσεις και των μακροοικονομικών τους αδυναμιών.

Η Επιτροπή συμμερίζεται τους προβληματισμούς που εξέφρασε το Ελεγκτικό Συνέδριο. Έχει διαθέσει κονδύλια τεχνικής βοήθειας στο πλαίσιο του ISPA, για την ενίσχυση των ικανοτήτων των υποψηφίων χωρών να προετοιμάσουν περιβαλλοντικά σχέδια (επίσης για το Ταμείο Συνοχής) και για την υλοποίησή τους.

43. α) Η χάραξη των εν λόγω στρατηγικών είναι ένα ιδιαίτερα απαιτητικό και περίπλοκο έργο, δεδομένου του μεγάλου αριθμού φορέων που συμμετέχουν (εθνικές και τοπικές αρχές, χορηγοί, ο ιδιωτικός τομέας κ.λπ.). Οι δραστηριότητες στήριξης από μέρους της Επιτροπής, οι οποίες ξεκίνησαν στο πλαίσιο του περιβαλλοντικού προγράμματος προτεραιότητας για την προσχώρηση (PEPA) το 2000, εξακολουθούν κατά το 2003 στο πλαίσιο του νέου πολυεθνικού σχεδίου PHARE, που έχει εμπνευστεί από το πρόγραμμα PEPA.

β) Η Επιτροπή δεν έχει ακόμα παραλάβει επίσης χρηματοδότηση για τα σχέδια που αφορούν την ατμοσφαιρική ρύπανση και που πληρούν τα απαιτούμενα κριτήρια επιλεξιμότητας· τα σχέδια για τα στερεά απόβλητα πρέπει να ανταποκρίνονται στις απαιτήσεις των κοινοτικών οδηγιών στον τομέα αυτό και να είναι συνεκτικά σε σχέση με τομεακά σχέδια.

γ) Το μέσο ποσοστό επιχορήγησης είναι 65 %. Η Επιτροπή θεωρεί ότι τα κριτήρια για τον καθορισμό του ποσοστού επιχορήγησης είναι σαφή. Περιλαμβάνουν την εφαρμογή της αρχής "ο ρυπαίνων πληρώνει", τη διαθεσιμότητα ίδιων πόρων για την κάλυψη του κόστους λειτουργίας και συντήρησης, τις οικονομικές δυνατότητες, τη δανειοληπτική ικανότητα της εταιρείας που επωφελείται από την επιχορήγηση ISPA, τη δυνατότητα συγχρηματοδότησης από ΔΧΟ.

δ) Η Επιτροπή συνεργάζεται με την ΕΤΕπ, την ΕΤΑΑ και άλλους ΔΧΟ, ανάλογα με τις ανάγκες και καθόλη τη διάρκεια του σχεδίου· η Επιτροπή έχει πρόσφατα εκπονήσει τις γενικές κατευθύνσεις για τις δημόσιες-ιδιωτικές εταιρικές σχέσεις που θα πρέπει να διευκολύνουν την προετοιμασία των προγραμμάτων PPP που είναι κατάλληλα για την κοινοτική χρηματοδότηση.

44. Οι αδυναμίες σχετικά με ορισμένες αιτήσεις χρηματοδότησης δεν δημιούργησαν προβλήματα όσον αφορά την ικανότητα απορρόφησης των πιστώσεων στον τομέα του περιβάλλοντος κατά το 2000. Εντούτοις, η Επιτροπή συμφωνεί με το Ελεγκτικό Συνέδριο ότι οι υποψήφιες χώρες αντιμετωπίζουν προβλήματα κατά τους διαγωνισμούς και την ανάθεση συμβάσεων. Η Επιτροπή παρέχει βοήθεια για τη μείωση των εν λόγω ανεπαρκειών.

45. α) Στον διάλογο που έχει με τις υποψήφιες χώρες, η Επιτροπή τις ενθαρρύνει να χρησιμοποιούν την τεχνική βοήθεια ISPA για την προετοιμασία ενός αποθέματος σχεδίων με σκοπό τη χρηματοδότηση από το ISPA και το Ταμείο Συνοχής. Οι υποψήφιες χώρες έχουν χρησιμοποιήσει την εν λόγω τεχνική βοήθεια, απαιτούνται όμως διαρκείς προσπάθειες για τη διασφάλιση επαρκούς αποθέματος σχεδίων, ιδίως όσον αφορά το Ταμείο Συνοχής.

β) Η Επιτροπή έχει συνάψει κατά το 2000 δύο συμβάσεις τεχνικής βοήθειας και κατά το 2001 μία ακόμα σύμβαση για την παροχή συμβουλών σε θέματα δημόσιας-ιδιωτικής εταιρικής σχέσης.

γ) Η Επιτροπή παρέχει συμβουλές και τεχνική βοήθεια για την ενίσχυση των ικανοτήτων των υποψηφίων χωρών στη διοργάνωση δημοσίων αγορών.

δ) Η επιλογή του προτύπου σύμβασης βασίζεται στα τεχνικά χαρακτηριστικά.

ε) Η Επιτροπή συμμερίζεται τη γνώμη του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Οι συμβάσεις παροχής υπηρεσιών για επιβλέποντες μηχανικούς περιλαμβάνονται συστηματικά στα μέτρα ISPA.