Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την «Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με τον περιορισμό των εκπομπών οργανικών ενώσεων λόγω της χρήσης οργανικών διαλυτών σε συγκεκριμένες βιομηχανικές διαδικασίες και εγκαταστάσεις» () (97/C 287/11)

Στις 17 Μαρτίου 1997, και σύμφωνα με το άρθρο 130Σ της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, το Συμβούλιο αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την παραπάνω πρόταση.

Το τμήμα περιβάλλοντος, δημόσιας υγείας και κατανάλωσης, στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών της ΟΚΕ, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 15 Μαΐου 1997 με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. Gafo Fernαndez.

Κατά την 346η σύνοδο ολομέλειας (συνεδρίαση της 28ης Μαΐου 1997), η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 81 ψήφους υπέρ, 1 κατά και 14 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Η παρούσα πρόταση οδηγίας αποσκοπεί στη μείωση των εκπομπών Πτητικών Οργανικών Ενώσεων (VOC) προερχόμενων από τη χρήση διαλυτών σε βιομηχανικές εφαρμογές, οι οποίες το 1990 αντιπροσώπευαν περίπου 20 % των συνολικών εκπομπών αυτού του είδους των ενώσεων στην Ευρωπαϊκή Ένωση.

1.2. Αυτές οι VOC αποτελούν έναν από τους παράγοντες που συντελούν στο σχηματισμό τροποσφαιρικού όζοντος, το οποίο αποτελεί σοβαρό πρόβλημα σε μεγάλη έκταση της επικράτειας της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και ενδέχεται να έχουν, σε πολύ υψηλές συγκεντρώσεις σε συγκεκριμένες βιομηχανικές και αστικές περιοχές, αρνητικές επιπτώσεις στη δημόσια υγεία.

1.3. Το πεδίο εφαρμογής αυτής της οδηγίας αφορά τόσο τους τομείς που δεν καλύπτονται ειδικά από την οδηγία 96/61 ΕΚ () για την «Ολοκληρωμένη πρόληψη και έλεγχο της ρύπανσης», όσο και τις ΜΜΕ των τομέων που εμπίπτουν στην οδηγία αυτή. Αφορά, δηλαδή, κυρίως τις ΜΜΕ συμπεριλαμβανομένων των μικροεπιχειρήσεων με αριθμό εργαζομένων κατώτερο των 10 ατόμων.

1.4. Τέλος η πρόταση της Επιτροπής, προβλέπει την υλοποίηση συγκεκριμένων στόχων όσον αφορά τη μείωση, βασισμένων στην εφαρμογή κριτηρίων ΒΔΤ («Βέλτιστων Διαθέσιμων Τεχνικών»), όπως αυτές ορίζονται στην οδηγία για την «Ολοκληρωμένη πρόληψη και έλεγχο της ρύπανσης». Η μείωση των εκπομπών ανά μονάδα παραγόμενου προϊόντος υπολογίζεται κατά μέσο όρο σε 69 %, πράγμα που σε περίπτωση αυξήσεως των γενικών επιπέδων παραγωγής θα σήμαινε μείωση των καθαρών εκπομπών κατά 57 % μέχρι το 2007. Η μείωση αυτή αναμένεται να επιτευχθεί με συνολικό ετήσιο κόστος 4 000 εκατ. Ecu (δηλ. με ετήσιο κόστος περίπου 10 Ecu/άτομο ή 2 000 Ecu/ΜΤ VOC, κατώτερο εν πάση περιπτώσει από τις 2 000 Ecu/MT που προβλέπονται για τις μειώσεις με το πρόγραμμα Auto-Oil).

1.5. Για την επίτευξη αυτού του στόχου, η Επιτροπή προτείνει τρεις εναλλακτικές λύσεις. Η πρώτη, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 5 και στο παράρτημα ΙΙΙ Α, συνίσταται σε ένα εξατομικευμένο όριο εκπομπών ανά τομέα, το οποίο θα επιβάλλεται σε κάθε νέα εγκατάσταση και θα εφαρμοσθεί προοδευτικά, με περίοδο χάριτος ως το 2007 για τις υπάρχουσες εγκαταστάσεις. Η δεύτερη εναλλακτική λύση είναι το σύστημα μείωσης που προβλέπεται στο παράρτημα ΙΙΙ Β. Η τρίτη λύση προβλέπεται στο άρθρο 12 και κατ'αυτήν επαφίεται σε κάθε κράτος μέλος να παρουσιάσει ένα εθνικό σχέδιο μείωσης των εκπομπών, το οποίο, επιτυγχάνοντας τα ίδια επίπεδα μείωσης που προβλέπονται και με την εφαρμογή των προηγούμενων κριτηρίων, θα επιτρέψει την επίτευξη του στόχου με μεγαλύτερη ευελιξία όσον αφορά τη συγκεκριμένη μείωση σε κάθε τομέα.

1.6. Άλλα συμπληρωματικά μέτρα που προβλέπονται στο σχέδιο οδηγίας είναι: στα άρθρα 3 και 4, η έγκριση των νέων εγκαταστάσεων και τα κριτήρια τροποποίησης των υπαρχουσών αντιστοίχως, οι διαδικασίες αμοιβαίας ενημέρωσης των κρατών μελών (άρθρο 6), τα κριτήρια μέτρησης και παρακολούθησης των εκπομπών (άρθρο 8), η πρόσβαση του κοινού στις πληροφορίες (άρθρα 10 και 11) και η σύσταση σχετικής συμβουλευτικής επιτροπής (άρθρο 13). Περιλαμβάνεται, επίσης, ένα παράρτημα με προσανατολισμούς για τη διασφάλιση της συμμόρφωσης σε περίπτωση χρησιμοποίησης των τεχνικών διαχείρισης διαλυτών («solvents management»). Τέλος, καθορίζονται πιό αυστηρά όρια εκπομπών για ένα περιορισμένο αριθμό διαλυτών οι οποίοι ενδέχεται να έχουν σοβαρές επιπτώσεις στην υγεία.

2. Γενικές παρατηρήσεις

2.1. Η ΟΚΕ επικροτεί - με τις κατωτέρω επιφυλάξεις - την παρουσίαση της παρούσας πρότασης οδηγίας για τη βαθμιαία αντικατάσταση των επικίνδυνων διαλυτικών ουσιών με λιγότερο επικίνδυνες ή με εναλλακτικές μεθόδους. Η πρόταση αυτή αποσκοπεί στη συμπλήρωση άλλων δράσεων, ιδιαίτερα εκείνων που αφορούν τη μείωση των εκπομπών προδρόμων του τροποσφαιρικού όζοντος που προέρχονται από την επίγεια κυκλοφορία ή την οδηγία 94/63/ΕΟΚ () για τον περιορισμό των εκπομπών VOC που προέρχονται από την αποθήκευση και τη διάθεση βενζίνης (Φάση Α'), και των μέτρων που συνδέονται με τον έλεγχο προδρόμων του όζοντος που προβλέπονται από την οδηγία 96/61/ΕΟΚ για την «Ολοκληρωμένη πρόληψη και έλεγχο της ρύπανσης». Αυτή η τελευταία οδηγία είναι ιδιαίτερα ενδεικτική, διότι στην πραγματικότητα ρυθμίζει τις εκπομπές VOC πολλών από τις εγκαταστάσεις που καλύπτονται από την παρούσα πρόταση οδηγίας.

2.2. Ωστόσο, για τον ίδιο σκοπό της συμπλήρωσης αυτών των δράσεων, και ιδιαίτερα των οδηγιών που βασίζονται στο πρόγραμμα Auto-Oil, η ΟΚΕ θέλει, όπως και σε άλλες παρεμφερείς γνωμοδοτήσεις της (), να επιστήσει την προσοχή στην έλλειψη σφαιρικής αξιολόγησης, από μέρους της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, των συνδυασμένων επιπτώσεων όλων αυτών των δράσεων στην ποιότητα του αέρα του περιβάλλοντος, στο επίπεδο των παραγόντων σχηματισμού του τοποσφαιρικού όζοντος, στις διάφορες περιφέρειες της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η έλλειψη αυτή ενδέχεται να έχει ως αποτέλεσμα, είτε την επεξεργασία προτάσεων μη δικαιολογημένων από άποψη κόστους/οφέλους, συμπεριλαμβανομένου του κοινωνικού κόστους, είτε την ανάγκη να προταθούν μέτρα συμπληρωματικά των προβλεπομένων επί του παρόντος. Η σφαιρική αξιολόγηση των συνδυασμένων επιπτώσεων όλων των μέτρων και των δράσεων που αφορούν τον αέρα του περιβάλλοντος είναι δηλαδή, κατά την άποψη της ΟΚΕ, επείγουσα και αναντίρρητη.

2.3. Μία από τις δυσκολίες εφαρμογής της πρότασης οδηγίας είναι ο μεγάλος αριθμός των βιομηχανικών τομέων και επιχειρήσεων που αφορά (γύρω στις 400 000 επιχειρήσεις, πολλές από τις οποίες ΜΜΕ), καθένας με ιδιαίτερα προβλήματα και διαφορετικά έξοδα μείωσης, πράγμα που καθιστά δύσκολη την καθιέρωση ενιαίας μεθόδου μείωσης των εκπομπών και την αναζήτηση ισορροπίας των ιδιαίτερων για κάθε τομέα στόχων μείωσης από άποψη κόστους/οφέλους.

2.4. Η τρίτη σκέψη που θα ήθελε να εκφράσει η ΟΚΕ είναι ότι είναι εξαιρετικά τεχνική και περίπλοκη η διατύπωση της υπάρχουσας πρότασης οδηγίας. Αν και η περιπλοκότητα αυτή έχει επιβεβαιωθεί τόσο από τους εκπροσώπους της Επιτροπής όσο και από τα μέλη του κλάδου βάσει της σκέψης που διατυπώθηκε προηγουμένως, η ΟΚΕ θέλει να επιστήσει την προσοχή στα προβλήματα που ενδέχεται να δημιουργήσει κατά την πρακτική μεταφορά της οδηγίας στη νομοθεσία των διάφορων κρατών μελών, όπως και κατά την επαλήθευση της πραγματικής τους συμμόρφωσης με αυτήν. Γι' αυτό προτείνει να διασφαλισθεί η ορθή μεταφορά της οδηγίας στην εθνική νομοθεσία όλων των κρατών μελών. Ωφέλιμη ενδέχεται να είναι, επίσης, η απλοποίηση των κριτηρίων ελέγχου της εφαρμογής της.

2.5. Δεν έχουν εξηγηθεί επαρκώς, κατά την άποψη της ΟΚΕ, τα κριτήρια που οδήγησαν στον καθορισμό ανά τομέα των ελάχιστων κατωφλίων κατανάλωσης διαλυτών και των προβλεπόμενων ορίων εκπομπών για τον κάθε τομέα. Η ΟΚΕ υποδεικνύει την χρήση των οριακών τιμών ανά τομέα για την εφαρμογή της οδηγίας από τις εθνικές αρχές, εντός των εθνικών προγραμμάτων που προσδιορίζονται στο άρθρο 12, βάσει των ποιοτικών χαρακτηριστικών του αέρα που απαντώνται στον κάθε τόπο.

2.6. Οι απόψεις πολλών βιομηχανικών τομέων αποκαλύπτουν σε πολλές περιπτώσεις πολύ υψηλές οικονομικές επιπτώσεις, με εμφανή κίνδυνο σημαντικής απώλειας ανταγωνιστικότητας και ενδεχομένως απασχόλησης. Επίσης, η Επιτροπή δεν μπόρεσε να επισημάνει τις διάφορες περιφερειακές επιπτώσεις των προβλεπόμενων μέτρων από άποψη κόστους, ούτε να καθορίσει αν τα κριτήρια εναρμόνισης αυτών των μέτρων δικαιολογούνται με βάση τη διαφορετική κατάσταση της ποιότητας του αέρα στις διάφορες περιφέρειες της Κοινότητας, ιδίως τη στιγμή που η νομική βάση εφαρμογής της παρούσας πρότασης οδηγίας είναι το άρθρο 130 Σ.

2.6.1. Όταν ένας τομέας καλύπτεται πλήρως από την Οδηγία 96/61/ΕΚ και τα προβλήματα εκπομπών του έχουν πραγματικά ενσωματωθεί, τότε ο έλεγχός του θα πρέπει να διέπεται από την εν λόγω οδηγία (π.χ. πρωτογενής φαρμακευτική βιομηχανία).

2.7. Η δυνατότητα ορισμού και εφαρμογής εθνικών σχεδίων μείωσης, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 12 ως λύση εναλλακτική της εφαρμογής των ειδικών τομεακών ορίων, φαίνεται μεν ορθή από την άποψη της αρχής της επικουρικότητας, η ΟΚΕ όμως επιθυμεί την αναγνώριση αυτής της δυνατότητας από όλα τα κράτη μέλη. Ωστόσο, η συγκεκριμένη εφαρμογή της δημιουργεί, κατά την άποψη της ΟΚΕ, ορισμένες αμφιβολίες. Ειδικότερα:

2.7.1. Η υπερβολική εφαρμογή αυτής της αρχής ενδέχεται να οδηγήσει σε στρεβλώσεις του ανταγωνισμού αν, για παράδειγμα, η μείωση επιτευχθεί με τη διακοπή της λειτουργίας ορισμένων εγκαταστάσεων που εκπέμπουν μεγάλες ποσότητες VOC χωρίς να αλλάξουν οι εκπομπές των υπόλοιπων ή αν η μείωση επικεντρωθεί σε συγκεκριμένους τομείς με μικρότερο σχετικό κόστος εφαρμογής.

2.7.2. Στα εν λόγω σχέδια δεν λαμβάνεται υπόψη η ποιότητα του αέρα στις διάφορες περιφέρειες της χώρας, ως βασικό κριτήριο για τον προσδιορισμό των συγκεκριμένων μέτρων μείωσης των εκπομπών στον κάθε καλυπτόμενο τομέα ή επιχείρηση.

2.8. Γι'αυτό, στα εν λόγω εθνικά σχέδια θα πρέπει, παράλληλα με τη συνολική αξιολόγηση της μείωσης που θα παράσχουν, ισοδύναμη με εκείνη που επιτυγχάνεται με τη χρήση των τομεακών ορίων, να προσδιορίζεται λεπτομερώς και η μείωση των εκπομπών κατά τομείς, συγκρινόμενη μάλιστα με τα ιδιαίτερα επίπεδα μείωσης που απαιτούνται για τον καθένα, καθώς και οι επιπτώσεις της στη βελτίωση της ποιότητας του αέρα στις διάφορες περιοχές της χώρας.

2.9. Ο στόχος της μειώσεως και τα σχετικά μέτρα που αποτελούν αντικείμενο της οδηγίας πρέπει να διατηρηθούν προς το κοινό συμφέρον. Για το λόγο αυτό όλα τα κράτη μέλη θα πρέπει να αναλάβουν τη δέσμευση να προβούν στη μείωση ανεξαρτήτως του μεγέθους των εκπομπών της βιομηχανίας.

3. Ειδικές παρατηρήσεις

3.1. Η έννοια της ουσιαστικής τροποποίησης στο άρθρο 2 και ο προσδιορισμός της μικρής εγκατάστασης στο παράρτημα ΙΙ είναι ασαφείς δεδομένου ότι δεν θεσπίζεται καμία ειδική αύξηση της ικανότητας των θεωρούμενων «μικρών εγκαταστάσεων» από την Οδηγία αυτή, οι οποίες παράλληλα και δεν καλύπτονται από την Οδηγία 96/61 (Μεγάλες εγκαταστάσεις). Είναι εμφανές ότι η πλειοψηφία των καλυπτόμενων επιχειρήσεων είναι μικροεπιχειρήσεις ή ΜΜΕ και ότι οι μεγάλες επιχειρήσεις υπάγονται στη ρύθμιση της «ουσιαστικής τροποποίησης» που θεσπίζεται ειδικώς γι'αυτές στην οδηγία 96/61/ΕΟΚ. Για το λόγο αυτό, η αύξηση της ικανότητας θα πρέπει να ορισθεί γενικώς στο 25 % που έχει θεσπιστεί για τις μικροεπιχειρήσεις ή, εναλλακτικώς, τουλάχιστον σε 20 % της ονομαστικής ικανότητας σχεδιασμού της μονάδας σύμφωνα με την παραδοσιακή πρακτική της μηχανικής.

3.2. Το σύστημα έγκρισης ή καταχώρησης για τις εγκαταστάσεις που δεν καλύπτονται από την οδηγία 96/61/ΕΟΚ θα πρέπει να ορισθεί γενικότερα έως την 31/10/2007, ημερομηνία κατά την οποία όλες οι νέες εγκαταστάσεις θα έχουν τον κατάλληλο εξοπλισμό όσον αφορά το επίπεδο εκπομπών.

3.3. Η σύνταξη των παραγράφων 1 και 2 του άρθρου 5 είναι τόσο περίπλοκη, ώστε εισάγει τρεις διαφορετικές έννοιες: α) τα ιδιαίτερα όρια εκπομπών κατά τομείς, β) τα εναλλακτικά συστήματα μείωσης και γ) τη συμβατότητα των εξοπλισμών μείωσης που θα εγκατασταθούν πριν από τη θέση σε ισχύ της οδηγίας. Το γεγονός αυτό δυσχεραίνει τη μεταφορά της οδηγίας στην εθνική νομοθεσία και τη δέουσα επαλήθευση αυτής της μεταφοράς, αφού θα έπρεπε να ελεγχθεί ξεχωριστά καθεμία από αυτές τις έννοιες.

3.4. Οι διαδικασίες εποπτείας που προσδιορίζονται στο άρθρο 7, και που αφήνουν ευρύ περιθώριο επικουρικότητας στα κράτη μέλη, θα πρέπει να επεκταθούν και να προβλεφθεί για τα κράτη μέλη η δυνατότητα να αποφασίζουν, όταν αυτό δικαιολογείται από τεχνική και οικονομική σκοπιά, ως προς την ανάγκη προσδιορισμού των μέτρων επί συνεχούς βάσεως, ώστε να διασφαλίζεται η ποιότητα των δεδομένων.

3.5. Ο ορισμός των διαρρεουσών εκπομπών στο άρθρο 2 θα πρέπει να τροποποιηθεί, ούτως ώστε να θεσπίζεται μια γενική εξαίρεση αντί των εξαιρέσεων κατά περίπτωση, όπως προβλέπεται στις ειδικές διατάξεις του στα παραρτήματα ΙΙΙΑ για τους διαλύτες που εισάγονται στο προϊόν κατά τη διεργασία της κατασκευής του και δεν αποτελούν, εκ φύσεως, διαρρέουσες εκπομπές.

Βρυξέλλες, 28 Μαΐου 1997.

Ο Πρόεδρος της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Tom JENKINS

() ΕΕ C 99 της 26. 3. 1997, σ. 32.

() ΕΕ L 257 της 10. 10. 1996 - Γνωμοδότηση ΟΚΕ, ΕΕ C 195 της 18. 7. 1994.

() ΕΕ L 365 της 31. 12. 1994 - Γνωμοδότηση ΟΚΕ, ΕΕ C 73 της 15. 3. 1993.

() Γνωμοδοτήσεις για τη στρατηγική της Κοινότητας για τη βελτίωση της αποδοτικής κατανάλωσης των τουριστικών οχημάτων και προτάσεις οδηγιών που απορρέουν από το πρόγραμμα «Αuto-Oil ».

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ στη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Κατά τη διάρκεια των συζητήσεων απορρίφθηκαν οι εξής τροπολογίες, οι οποίες υπερψηφίσθηκαν τουλάχιστον από το 25 % των ψηφισάντων.

Σημείο 2.3

Να διαγραφεί.

Αιτιολογία

Οι αναλύσεις κόστους/οφέλους μπορούν να αποτελέσουν εξαίρετο μέσο αξιολόγησης. Ωστόσο, σπανίως περιλαμβάνουν το κοινωνικό κόστος της ελλείψεως νομοθεσίας. Εξάλλου, είναι αδύνατον να πραγματοποιηθούν παρόμοιες αναλύσεις κατά την πολύ βραχυπρόθεσμη περίοδο.

Αποτέλεσμα της ψηφοφορίας

Ψήφοι υπέρ: 33, ψήφοι κατά: 47, αποχές: 10.

Σημείο 3.2

Να διαγραφεί.

Αιτιολογία

Οι προθεσμίες που πρέπει να τηρηθούν δεν πρέπει να ολισθήσουν «σε γενικές γραμμές» μέχρι το 2007. Έχει σημασία να τηρηθούν οι ίδιες προθεσμίες για κάθε τομέα ή εγκατάσταση ώστε να προληφθούν στρεβλώσεις ανταγωνισμού μεταξύ των διαφόρων χωρών.

Αποτέλεσμα της ψηφοφορίας

Ψήφοι υπέρ: 33, ψήφοι κατά: 49, αποχές: 10.