ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

1. Εισαγωγή 3

2. Γενικά συμπεράσματα από τη δημόσια διαβούλευση 3

3. Σκοπός της παρούσας ανακοίνωσης 4

4. Θεμελιώδη χαρακτηριστικά ενός αναμορφωμένου συστήματος ΦΠΑ για την ΕΕ 5

4.1. Ένα σύστημα ΦΠΑ για την ΕΕ το οποίο θα βασίζεται στην αρχή του προορισμού 5

4.2. Ένα απλούστερο, αποτελεσματικότερο και ισχυρότερο σύστημα ΦΠΑ 6

5. Τομείς με προτεραιότητα για την καταβολή περαιτέρω προσπαθειών 7

5.1. Προς ένα απλούστερο σύστημα ΦΠΑ 7

5.1.1. Η έννοια της θυρίδας ενιαίας εξυπηρέτησης 8

5.1.2. Παροχή στις επιχειρήσεις καλύτερης πληροφόρησης σε επίπεδο ΕΕ και ευκολότερης πρόσβασης σ’αυτή 9

5.1.3. Βελτίωση της διακυβέρνησης σε θέματα ΦΠΑ σε επίπεδο ΕΕ 9

5.1.4. Τυποποίηση των υποχρεώσεων ΦΠΑ 10

5.2. Προς ένα αποτελεσματικότερο σύστημα ΦΠΑ 10

5.2.1. Διεύρυνση της φορολογικής βάσης 10

5.2.2. Επανεξέταση της διάρθρωσης των συντελεστών 12

5.3. Προς ένα ισχυρότερο και θωρακισμένο έναντι της απάτης σύστημα ΦΠΑ 14

5.3.1. Μηχανισμός ταχείας αντίδρασης για την αντιμετώπιση αιφνίδιων περιπτώσεων απάτης 14

5.3.2. Καταπολέμηση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ 14

5.3.3. Επανεξέταση του τρόπου είσπραξης και ελέγχου του ΦΠΑ 16

5.4. Ένα σύστημα ΦΠΑ προσαρμοσμένο στην ενιαία αγορά 17

6. Άλλες δράσεις που πρέπει να αναληφθούν μεσοπρόθεσμα 18

7. Συμπέρασμα 19

Εισαγωγή

Η επιτάχυνση της παγκοσμιοποίησης, o εντεινόμενος ανταγωνισμός από νέες σημαντικές οικονομικές περιοχές του κόσμου, καθώς και η ταχεία εξέλιξη των επιχειρηματικών μοντέλων και η τεχνική πρόοδος, αποτελούν νέες προκλήσεις για την αποτελεσματικότητα και την αποδοτικότητα του ευρωπαϊκού φορολογικού συστήματος.

Επιπλέον, η οικονομική κρίση έχει θέσει την οικονομική πολιτική των κρατών μελών μπροστά σε μια διπλή πρόκληση: την προώθηση μιας βιώσιμης οικονομικής ανάπτυξης με παράλληλη εξυγίανση των δημοσίων οικονομικών. Όπως αναγνωρίζει η Επιτροπή στην ετήσια επισκόπηση της ανάπτυξης για το 2012[1], οι φορολογικές πολιτικές αποτελούν σημαντικό μοχλό για τον σκοπό αυτό. Θα πρέπει να δοθεί μεγαλύτερη προσοχή στον σχεδιασμό και τη διάρθρωση των φορολογικών συστημάτων, ώστε να είναι πιο αποτελεσματικά, αποδοτικά και δίκαια, και αυτό ισχύει ιδιαίτερα όσον αφορά το σύστημα ΦΠΑ της ΕΕ.

Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή εξέδωσε, την 1η Δεκεμβρίου 2010, Πράσινη Βίβλο σχετικά με το μέλλον του ΦΠΑ[2], με την οποία καλεί όλους τους εμπλεκόμενους παράγοντες να εξετάσουν με κριτικό βλέμμα όλες τις πτυχές του συστήματος ΦΠΑ της ΕΕ, το οποίο εφαρμόζεται επί 40 και πλέον χρόνια.

Η μεγάλη ανταπόκριση των επιχειρήσεων, των ακαδημαϊκών, των πολιτών και των φορολογικών αρχών (περισσότερες από 1700 συνεισφορές)[3] επιβεβαίωσε την ανάγκη διεξαγωγής της συζήτησης αυτής.

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο[4], η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή[5] και η ομάδα φορολογικής πολιτικής που αποτελείται από τους προσωπικούς αντιπροσώπους των Υπουργών Οικονομικών εξέφρασαν ικανοποίηση για την Πράσινη Βίβλο και επιβεβαίωσαν την ανάγκη μεταρρύθμισης του συστήματος ΦΠΑ της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Παράλληλα, η Επιτροπή προέβη σε οικονομική αξιολόγηση του συστήματος ΦΠΑ[6] και πρότεινε τη δημιουργία νέου ιδίου πόρου με βάση τον ΦΠΑ για τη χρηματοδότηση του κοινοτικού προϋπολογισμού[7].

Γενικά συμπεράσματα από τη δημόσια διαβούλευση

Οι εμπλεκόμενοι παράγοντες έχουν γενικώς την αίσθηση ότι ο κατακερματισμός του κοινού συστήματος ΦΠΑ της ΕΕ σε 27 εθνικά συστήματα ΦΠΑ αποτελεί το κυριότερο εμπόδιο για τις αποτελεσματικές ενδοκοινοτικές συναλλαγές και ότι, συνεπώς, δεν επιτρέπει στους πολίτες να αποκομίσουν τα οφέλη μιας πραγματικά ενιαίας αγοράς.

Οι επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται διεθνώς θεωρούν ότι το πραγματικό τίμημα αυτής της έλλειψης εναρμόνισης είναι οι πολύπλοκες συναλλαγές, το μεγαλύτερο κόστος συμμόρφωσης και η έλλειψη ασφάλειας δικαίου. Οι ΜΜΕ, που δεν διαθέτουν πάντα τους απαιτούμενους πόρους για την κάλυψη του κόστους αυτού, αποφεύγουν τις διασυνοριακές δραστηριότητες.

Οι αδυναμίες αυτές του συστήματος έχουν αντίκτυπο στην εμπορική συμπεριφορά των επιχειρήσεων τις οποίες ενδεχομένως αποτρέπουν από τη λήψη των πλέον αποτελεσματικών επιχειρηματικών αποφάσεων. Όταν οι φορολογικοί κανόνες επηρεάζουν την απόφαση σχετικά με τον τόπο αγοράς ή πώλησης αγαθών και υπηρεσιών, η οικονομική ουδετερότητα του ΦΠΑ δεν είναι πλέον εγγυημένη και η λειτουργία της ενιαίας αγοράς υπονομεύεται σοβαρά.

Πολλοί από εκείνους που υπέβαλαν συνεισφορές επισήμαναν ακόμη ότι, λόγω της κατάστασης αυτής, οι επιχειρηματικές συναλλαγές με εταίρους εκτός της ΕΕ καθίστανται ολοένα και πιο εύκολες και αποδοτικές σε σχέση με τις συναλλαγές με επιχειρήσεις της ΕΕ.

Οι εμπλεκόμενοι παράγοντες που σήμερα επωφελούνται από απαλλαγές, παρεκκλίσεις ή μειωμένους συντελεστές τάσσονται γενικά υπέρ της διατήρησής τους. Άλλοι μάλιστα επιθυμούν την επέκταση αυτών των μορφών προτιμησιακής μεταχείρισης ώστε να συμπεριλάβει τη δική τους δραστηριότητα.

Σε γενικές γραμμές, η Πράσινη Βίβλος έχει δημιουργήσει μεγάλες προσδοκίες για αλλαγή. Παράλληλα, όλοι παραδέχονται ότι η ριζική αναμόρφωση του συστήματος ΦΠΑ θα είναι αναπόφευκτα μακρόπνοο σχέδιο.

Τα κράτη μέλη είναι δικαιολογημένα απρόθυμα να αναλάβουν τους κινδύνους που συνεπάγονται οι μεταρρυθμιστικές προσπάθειες και οι οποίοι θα μπορούσαν να απειλήσουν τα έσοδα από τον ΦΠΑ, το οποίο το 2009 αντιστοιχούσε σε ποσό περίπου 784 δισ. ευρώ ή στο 21% των εθνικών φορολογικών εσόδων[8]. Φαίνεται επομένως ότι είναι έτοιμα να εξετάσουν μόνο το ενδεχόμενο σταδιακών αλλαγών, για τις οποίες οι κίνδυνοι, το κόστος και τα οφέλη είναι σαφή και κατανοητά και έχουν αξιολογηθεί πλήρως.

Αυτά είναι τα σημαντικότερα γενικά συμπεράσματα που συνάγονται από τη δημόσια διαβούλευση. Κάποια πιο συγκεκριμένα συμπεράσματα εκτίθενται κατωτέρω, στα κεφάλαια τα οποία αφορούν.

Σκοπός της παρούσας ανακοίνωσης

Λαμβανομένης υπόψη της ιδιαίτερα ανησυχητικής αυτής κατάστασης, 20 σχεδόν χρόνια μετά τη δημιουργία της ενιαίας αγοράς, καθίσταται σαφές ότι δεν αρκεί πλέον η παραμονή στην άνεση του status quo. Η αντιμετώπιση των προκλήσεων αυτών απαιτεί μια πιο φιλόδοξη μεταρρύθμιση του ισχύοντος συστήματος ΦΠΑ. Η μεταρρύθμιση αυτή θα διαδραματίσει κρίσιμο ρόλο στην επίτευξη των στόχων της στρατηγικής «Ευρώπη 2020»[9] και στην επιστροφή στην ανάπτυξη διότι διαθέτει το απαιτούμενο δυναμικό για την αναζωογόνηση της ενιαίας αγοράς και τη στήριξη των προσπαθειών δημοσιονομικής εξυγίανσης στα κράτη μέλη.

Η παρούσα ανακοίνωση, με βάση τα αποτελέσματα της δημόσιας διαβούλευσης, αλλά και τις συζητήσεις με τα κράτη μέλη και τις απόψεις που διατύπωσαν τα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα, έχει διττό σκοπό:

- Καθορίζει τα θεμελιώδη χαρακτηριστικά ενός μελλοντικού συστήματος ΦΠΑ της ΕΕ, το οποίο θα μπορεί να συνεχίσει να αποτελεί πηγή εσόδων, ενώ παράλληλα θα συμβάλει στην αύξηση της ανταγωνιστικότητας της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Τα βασικά αυτά χαρακτηριστικά θα πρέπει να αποτελούν τους μακροπρόθεσμους στόχους που θα κατευθύνουν το σύνολο των μελλοντικών εργασιών σχετικά με τον ΦΠΑ.

- Απαριθμεί τους τομείς προτεραιότητας για την ανάληψη περαιτέρω δράσης κατά τα επόμενα έτη με σκοπό τον προσανατολισμό προς την κατεύθυνση των στόχων αυτών.

Θεμελιώδη χαρακτηριστικά ενός αναμορφωμένου συστήματος ΦΠΑ για την ΕΕ

Ένα σύστημα ΦΠΑ για την ΕΕ το οποίο θα βασίζεται στην αρχή του προορισμού

Στην Πράξη για την Ενιαία Αγορά [10] τονίστηκε η θεμελιώδης σημασία της θέσπισης του οριστικού καθεστώτος ΦΠΑ για τις διασυνοριακές συναλλαγές.

Η Πράσινη Βίβλος αποτέλεσε ιδανική ευκαιρία για την εξέταση του κατά πόσον εξακολουθεί να ισχύει η δέσμευση που είχε αναληφθεί το 1967[11] για τη θέσπιση οριστικού συστήματος ΦΠΑ το οποίο θα λειτουργεί στο εσωτερικό της ΕΕ με τον ίδιο τρόπο που θα λειτουργούσε και στο εσωτερικό μιας χώρας, με βάση την αρχή της φορολόγησης στη χώρα καταγωγής.

Οι πρόσφατες συζητήσεις με τα κράτη μέλη επιβεβαίωσαν ότι αυτή η αρχή παραμένει ανέφικτη από πολιτική άποψη. Το αδιέξοδο αυτό έχει αναγνωριστεί ακόμη και από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο το οποίο, αν και μέχρι στιγμής ήταν θερμός υποστηρικτής της αρχής του κράτους καταγωγής, απηύθυνε έκκληση για υιοθέτηση της αρχής του κράτους προορισμού.

Επίσης, οι εμπλεκόμενοι παράγοντες αναγνωρίζουν ότι το σύστημα που βασίζεται στην αρχή του κράτους καταγωγής, το οποίο κατά την άποψή τους αποτελεί θεωρητικά την πλέον ελκυστική επιλογή, δεν θα είναι εφικτό στο εγγύς μέλλον. Ως εκ τούτου, προωθούν ένα αποτελεσματικό σύστημα που βασίζεται στη φορολόγηση στον προορισμό ως μια ρεαλιστική και, από πολιτική άποψη, εφικτή λύση.

Η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι δεν υπάρχουν πλέον βάσιμοι λόγοι για τη διατήρηση του στόχου αυτού, και θα προτείνει την εγκατάλειψή του. Πράγματι, η διατήρηση της δέσμευσης αυτής, χωρίς να επιτυγχάνεται πρόοδος επί του θέματος αυτού από πολιτική άποψη, θα μπορούσε να επηρεάσει αρνητικά την αξιοπιστία της ευρωπαϊκής διαδικασίας λήψης αποφάσεων.

Η εγκατάλειψη της αρχής της χώρας καταγωγής καθιστά δυνατή την έναρξη σημαντικών προσπαθειών για την εξεύρεση νέων ιδεών όσον αφορά το σύστημα ΦΠΑ της Ένωσης, ένα σύστημα που θα λειτουργεί με αποτελεσματικό τρόπο, με βάση την αρχή της χώρας προορισμού. Τίποτε δεν έχει γίνει στον τομέα αυτό από το 1993, αφού η λύση αυτή είχε απορριφθεί και είχε υιοθετηθεί η λύση της αρχής του κράτους καταγωγής.

Κατευθυντήριες αρχές του έργου αυτού θα είναι, πρώτον, ότι η άσκηση των οικονομικών δραστηριοτήτων σε ολόκληρη την ΕΕ πρέπει να είναι τόσο απλή και ασφαλής όσο και η άσκηση των αμιγώς εθνικών δραστηριοτήτων και, δεύτερον, ότι το κόστος συμμόρφωσης με τη νομοθεσία περί ΦΠΑ το οποίο συνδέεται με την άσκηση οικονομικών δραστηριοτήτων στην Ευρώπη πρέπει να μειωθεί. Σε κάθε περίπτωση, οι διασυνοριακές συναλλαγές δεν πρέπει να συνεπάγονται πρόσθετο κόστος.

Ένα απλούστερο, αποτελεσματικότερο και ισχυρότερο σύστημα ΦΠΑ

Η διαδικασία μεταρρύθμισης που ξεκίνησε με την Πράσινη Βίβλο θα πρέπει τελικά να οδηγήσει σε ένα σύστημα ΦΠΑ μετα ακόλουθα χαρακτηριστικά:

- «Απλό»: Οι υποκείμενοι στον φόρο που δραστηριοποιούνται σε ολόκληρη την ΕΕ θα πρέπει να υπόκεινται σε ενιαίο σύνολο σαφών και απλών κανόνων ΦΠΑ: στον κώδικα ΦΠΑ της ΕΕ. Ο κώδικας αυτός θα θεσπίζει κανόνες προσαρμοσμένους στα σύγχρονα επιχειρηματικά μοντέλα και τυποποιημένες υποχρεώσεις που θα λαμβάνουν πλήρως υπόψη την πρόοδο που έχει επιτευχθεί στις νέες τεχνολογίες. Κάθε υποκείμενος στον φόρο πρέπει να συναλλάσσεται με τις φορολογικές αρχές ενός μόνο κράτους μέλους.

- «Αποτελεσματικό και ουδέτερο»: Η καθιέρωση μιας ευρύτερης φορολογικής βάσης, καθώς και η εφαρμογή της αρχής της φορολόγησης με τον κανονικό συντελεστή, θα αποφέρουν περισσότερα έσοδα με λιγότερο κόστος ή, εναλλακτικά, θα επιτρέψουν τη μείωση του κανονικού συντελεστή χωρίς επιπτώσεις για τα έσοδα. Οποιαδήποτε παρέκκλιση από τις αρχές αυτές θα πρέπει να είναι ορθολογική και να ορίζεται κατά τρόπο ομοιόμορφο. Η ουδετερότητα προϋποθέτει επίσης την εφαρμογή ισότιμων κανόνων όσον αφορά το δικαίωμα έκπτωσης και ελάχιστους περιορισμούς στην άσκηση του δικαιώματος αυτού.

- «Ισχυρό και θωρακισμένο έναντι της απάτης»: Χάρη στις σύγχρονες μεθόδους είσπραξης και ελέγχου του ΦΠΑ, θα μεγιστοποιηθούν τα έσοδα που πράγματι εισπράττονται και θα περιοριστούν όσο το δυνατόν περισσότερο η φοροδιαφυγή και η φοροαποφυγή. Πέραν του ότι θα διευκολυνθεί η συμμόρφωση των επιχειρήσεων, οι εθνικές φορολογικές αρχές θα επικεντρωθούν στις συμπεριφορές που ενέχουν κινδύνους και στους πραγματικούς φοροφυγάδες και, τέλος, θα ενεργούν συλλογικά ως μία ευρωπαϊκή αρχή ΦΠΑ. Ζωτικής σημασίας για την επίτευξη του στόχου αυτού θα είναι η εντατική, αυτοματοποιημένη και ταχεία ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των εθνικών φορολογικών αρχών.

Τομείς με προτεραιότητα για την καταβολή περαιτέρω προσπαθειών

Τα διάφορα θέματα προτεραιότητας συνοψίζονται κατωτέρω σε τέσσερα κεφάλαια. Ωστόσο, συνδέονται στενά μεταξύ τους: ένα απλούστερο σύστημα ΦΠΑ για τις εγχώριες και τις ενδοενωσιακές συναλλαγές διευκολύνει τη συμμόρφωση και, ως εκ τούτου, συμβάλλει στην ευρωστία του συστήματος.

Μερικές από τις αντίστοιχες βασικές δράσεις μπορούν να υλοποιηθούν σχετικά γρήγορα, ενώ άλλες θα απαιτήσουν προφανώς περισσότερο χρόνο. Όπου κρίνεται σκόπιμο, η Επιτροπή θα προβαίνει στις συνήθεις εκτιμήσεις επιπτώσεων.

Προς ένα απλούστερο σύστημα ΦΠΑ

Οι απαντήσεις στη δημόσια διαβούλευση περιλαμβάνουν μια ισχυρή και επείγουσα έκκληση για απλούστευση. To αίτημα αυτό αφορά όχι μόνο θέματα που σχετίζονται με τη νομοθεσία της ΕΕ περί ΦΠΑ, αλλά και θέματα φορολογικής διοίκησης. Οι αποκλίνουσες πρακτικές σε εθνικό επίπεδο προβάλλονται όλο και περισσότερο ως επιβάρυνση που αποτελεί πηγή απογοήτευσης. Μολονότι η φορολογική διοίκηση εμπίπτει πρωτίστως στην αρμοδιότητα των κρατών μελών, στόχος της Επιτροπής θα είναι να βελτιώσει ουσιαστικά τις προσπάθειες συντονισμού και συνεργασίας στον τομέα αυτόν.

Η οικονομική αξιολόγηση καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το κόστος συμμόρφωσης για τις επιχειρήσεις είναι υψηλό και κυμαίνεται από 2% έως και 8% των εσόδων ΦΠΑ. Οι μικρότερες επιχειρήσεις επιβαρύνονται υπέρμετρα σε σχέση με τις δυνατότητές τους και οι δαπάνες αυτές δεν πρόκειται να μειωθούν με την πάροδο του χρόνου αν δεν αναληφθεί στοχοθετημένη πολιτική δράση.

Επιπλέον, οι επιχειρήσεις αντιμετωπίζουν πρόσθετες επιβαρύνσεις όταν πραγματοποιούν ενδοενωσιακές συναλλαγές. Η οικονομική αξιολόγηση υποδεικνύει ότι η κατάργηση των εθνικών υποχρεώσεων που υπερβαίνουν τις απαιτήσεις της ΕΕ ή η μείωση κατά 10% των αποκλίσεων μεταξύ των κρατών μελών όσον αφορά τις διοικητικές διαδικασίες θα επέφερε αύξηση των ενδοενωσιακών συναλλαγών κατά 2,6% και 3,7% αντιστοίχως, ενώ το πραγματικό ΑΕΠ θα μπορούσε να αυξηθεί κατά 0,2% και 0,4%. Αν και στην έκθεση αναγνωρίζεται ότι τα στοιχεία αυτά έχουν ενδεχομένως υπερεκτιμηθεί, ωστόσο δείχνουν ότι η εναρμόνιση των διαδικασιών στον τομέα του ΦΠΑ θα μπορούσε να αποφέρει σημαντική αύξηση των συναλλαγών και του ΑΕΠ.

Οι ΜΜΕ θα ωφεληθούν όλως ιδιαιτέρως από τις δράσεις που αναφέρονται κατωτέρω. Οι επιχειρήσεις αυτές διαθέτουν λιγότερους πόρους για την αντιμετώπιση των δυσχερειών που απορρέουν από τις υφιστάμενες διαφορές όσον αφορά τους κανόνες και τις υποχρεώσεις. Η οικονομική αξιολόγηση δείχνει ότι το κόστος είναι αναλογικά μεγαλύτερο για τις εν λόγω επιχειρήσεις επίσης.

Η απόδοση προτεραιότητας στην απλούστευση κατά τα επόμενα χρόνια συνάδει με την αρχή «προτεραιότητα στις μικρές επιχειρήσεις» της «Small Business Act» για την Ευρώπη[12], η οποία προωθεί την αξιοποίηση της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης και της θυρίδας ενιαίας εξυπηρέτησης για την απλούστευση του κανονιστικού και διοικητικού περιβάλλοντος στο οποίο ασκούν τις δραστηριότητές τους οι ΜΜΕ.

Η έννοια της υπηρεσίας ενιαίας εξυπηρέτησης

Δεδομένων των δυσχερειών που επισημάνθηκαν από τις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται σε αρκετά κράτη μέλη, η θυρίδα ενιαίας εξυπηρέτησης (ΘΕΕ), ένα μέτρο που προτείνεται στο σχέδιο της Επιτροπής για τη μείωση του διοικητικού φόρτου[13] και υποστηρίζεται από την ομάδα υψηλού επιπέδου ανεξάρτητων ενδιαφερόμενων μερών για τον διοικητικό φόρτο[14], εξακολουθεί φυσικά να αποτελεί βασική προτεραιότητα.

Μια μικρή ΘΕΕ θα αρχίσει να λειτουργεί το 2015 για τους παρόχους της ΕΕ που παρέχουν στους τελικούς καταναλωτές εντός της ΕΕ τηλεπικοινωνιακές, ραδιοτηλεοπτικές και ηλεκτρονικές υπηρεσίες. Ορισμένες επιχειρήσεις, οι οποίες πραγματοποιούν επίσης διασυνοριακές εμπορικές συναλλαγές, δεν αντιλαμβάνονται για ποιο λόγο έχουν αποκλειστεί οι δραστηριότητές τους από τον μηχανισμό αυτόν, παρότι αντιμετωπίζουν τις ίδιες δυσκολίες.

Η δημιουργία της μικρής αυτής ΘΕΕ θεωρείται από πολλά κράτη μέλη και από τις επιχειρήσεις σημαντικό ορόσημο. Η ομαλή λειτουργία της θα ανοίξει τον δρόμο για μια πιο γενικευμένη χρήση της λύσης αυτής. Ωστόσο, δεδομένης της έλλειψης εμπειριών όσον αφορά το σύστημα της ΘΕΕ για το ενδοενωσιακό εμπόριο, τα κράτη μέλη εμφανίζονται κάπως επιφυλακτικά όσον αφορά τη διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής της σε τόσο πρώιμο στάδιο.

Η Επιτροπή παραμένει πεπεισμένη ότι, σε ένα σύστημα ΦΠΑ βασισμένο στη φορολόγηση στον προορισμό, η ΘΕΕ αποτελεί μέσο ζωτικής σημασίας για τη διευκόλυνση της πρόσβασης στην ενιαία αγορά, ιδίως για τις ΜΜΕ.

1. Η εξασφάλιση της απρόσκοπτης εισαγωγής της μικρής αυτής ΘΕΕ το 2015 αποτελεί βασική προτεραιότητα για την Επιτροπή, η οποία στηρίζεται στα κράτη μέλη για τη διάθεση των απαιτούμενων πόρων.

2. Από το 2015 και μετά, η Επιτροπή θα εξετάσει το ενδεχόμενο μιας ελεγχόμενης διεύρυνσης του συστήματος με την πάροδο του χρόνου.

Παροχή στις επιχειρήσεις καλύτερης πληροφόρησης σε επίπεδο ΕΕ και ευκολότερης πρόσβασης σ’αυτήν

Οι εμπλεκόμενοι παράγοντες τόνισαν ότι η διαθεσιμότητα ακριβών, έγκυρων και έγκαιρων πληροφοριών σχετικά με τις λεπτομέρειες των καθεστώτων ΦΠΑ που ισχύουν σήμερα στα κράτη μέλη αποτελεί βασικό παράγοντα για τη διευκόλυνση της συμμόρφωσης των επιχειρήσεων μέχρις ότου εναρμονιστούν οι κανόνες σε ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ένωση. Επιπλέον, η γλώσσα εξακολουθεί να θεωρείται εμπόδιο για τις ενδοενωσιακές συναλλαγές.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι ο απλούστερος τρόπος για να επιτευχθεί πρόοδος σχετικά με το θέμα αυτό είναι η δημιουργία μιας διαδικτυακής πύλης που θα παρέχει πληροφορίες του είδους αυτού σε πολλές γλώσσες, σε θέματα όπως η εγγραφή στα μητρώα ΦΠΑ, η έκδοση τιμολογίων, οι δηλώσεις ΦΠΑ, οι συντελεστές ΦΠΑ, οι ειδικές υποχρεώσεις και οι περιορισμοί του δικαιώματος έκπτωσης. Οι ίδιες οι επιχειρήσεις θα μπορούσαν να συμμετάσχουν στον καθορισμό των απαιτούμενων πληροφοριών.

3. Με τη βοήθεια των κρατών μελών, η Επιτροπή θα δημιουργήσει μια διαδικτυακή πύλη της ΕΕ για θέματα ΦΠΑ και καλεί τα κράτη μέλη να επιβεβαιώσουν τη βούληση που εξέφρασαν στην ομάδα φορολογικής πολιτικής, δεσμευόμενα να παρέχουν τις απαιτούμενες πληροφορίες και να φροντίζουν για την έγκαιρη επικαιροποίησή τους.

Βελτίωση της διακυβέρνησης σε θέματα ΦΠΑ σε επίπεδο ΕΕ

Οι εμπλεκόμενοι παράγοντες επιθυμούν μεγαλύτερη συμμετοχή και περισσότερη διαφάνεια κατά τη θέσπιση και ερμηνεία της ενωσιακής νομοθεσίας περί ΦΠΑ.

Η Επιτροπή θα αναλάβει τις ευθύνες της και θα ανταποκριθεί θετικά στο δίκαιο αυτό αίτημα. Η ανταλλαγή απόψεων μεταξύ της Επιτροπής και των εμπλεκόμενων παραγόντων θα οργανωθεί με πιο συγκροτημένο τρόπο. Η Επιτροπή θα μεριμνήσει για τη θέση στη διάθεση του κοινού περισσότερων πληροφοριών σχετικά με την ενωσιακή νομοθεσία περί ΦΠΑ.

Ωστόσο, η έκκληση για βελτίωση της διακυβέρνησης απευθύνεται επίσης εν μέρει στο Συμβούλιο, δεδομένου ότι το νομικό πλαίσιο που διέπει την έγκριση νομοθετικών προτάσεων υπερβαίνει το πεδίο αρμοδιοτήτων της Επιτροπής. Η Επιτροπή καλεί συνεπώς το Συμβούλιο να εξετάσει τον καλύτερο τρόπο συμμετοχής των εμπλεκόμενων φορέων στις διαπραγματεύσεις σχετικά με τις προτάσεις.

Οι εμπλεκόμενοι φορείς τάσσονται υπέρ της δημιουργίας ενός διαύλου επικοινωνίας σε επίπεδο ΕΕ, όπου οι φορολογικές αρχές, οι εκπρόσωποι της Επιτροπής και οι επιχειρήσεις θα είναι σε θέση να ανταλλάσσουν απόψεις σχετικά με πρακτικά θέματα που συνδέονται με την εφαρμογή του ΦΠΑ. Προς το παρόν μπορούν να συζητούν τα θέματα αυτά με τις εθνικές φορολογικές αρχές, αλλά δεν υπάρχει ένα ευρύτερο φόρουμ στο οποίο να συμμετέχουν όλες οι φορολογικές αρχές, ιδίως όσον αφορά τα διασυνοριακά ζητήματα.

Τα κράτη μέλη έχουν δείξει προθυμία να συμμετάσχουν σε ένα τέτοιο φόρουμ. Η προβολή των βέλτιστων πρακτικών θα μπορούσε να συμβάλει στον εξορθολογισμό του συστήματος ΦΠΑ και, ως εκ τούτου, στη μείωση του κόστους συμμόρφωσης, με ταυτόχρονη διασφάλιση των εσόδων ΦΠΑ.

4. Η Επιτροπή θα δημοσιεύσει το 2012 τις κατευθυντήριες γραμμές που συμφωνήθηκαν από την επιτροπή ΦΠΑ σχετικά με τη νομοθεσία της ΕΕ και, κατά περίπτωση, επεξηγηματικά σημειώματα σχετικά με τη νέα νομοθεσία πριν από την έναρξη ισχύος της, προκειμένου να ενημερωθούν οι επιχειρήσεις και να προωθηθεί μια πιο συνεκτική εφαρμογή.

5. Η Επιτροπή θα διοργανώσει, κατά τη διάρκεια του 2012, ένα τριμερές φόρουμ (Επιτροπή, κράτη μέλη, εμπλεκόμενοι φορείς) για τον ΦΠΑ στην ΕΕ.

Τυποποίηση των υποχρεώσεων ΦΠΑ

Οι κανόνες τιμολόγησης έχουν πρόσφατα αποτελέσει αντικείμενο περαιτέρω εναρμόνισης και η αρχή της ίσης μεταχείρισης των έντυπων και ηλεκτρονικών τιμολογίων ενσωματώθηκε στη νομοθεσία περί ΦΠΑ. Ωστόσο, διαφορές όσον αφορά άλλες υποχρεώσεις στον τομέα του ΦΠΑ εξακολουθούν να αναγκάζουν τις επιχειρήσεις να προσαρμόζουν τις προδιαγραφές και τις διαδικασίες ΤΠ σε κάθε κράτος μέλος στο οποίο αναπτύσσουν δραστηριότητες. Με τον τρόπο αυτό μειώνεται το ενδιαφέρον που παρουσιάζει η προσφυγή σε κοινά κέντρα εξυπηρέτησης για την εκπλήρωση των λογιστικών και φορολογικών υποχρεώσεων σε κλίμακα ΕΕ.

6. Η Επιτροπή θα προτείνει, το 2013, μια τυποποιημένη δήλωση ΦΠΑ, διαθέσιμη σε όλες τις γλώσσες και προαιρετική για τις επιχειρήσεις σε ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ένωση.

7. Η ίδια προσέγγιση τυποποίησης θα μπορούσε στη συνέχεια να υιοθετηθεί για άλλες υποχρεώσεις, όπως η εγγραφή στα μητρώα, η τιμολόγηση και τα αποδεικτικά στοιχεία που δικαιολογούν την απαλλαγή ή την αντίστροφη επιβάρυνση.

Προς ένα αποτελεσματικότερο σύστημα ΦΠΑ

Η διεύρυνση της φορολογικής βάσης και ο περιορισμός της χρήσης των μειωμένων συντελεστών θα δημιουργήσει νέες πηγές εσόδων με μικρότερο κόστος ή, εναλλακτικά, θα επιτρέψει σημαντική μείωση του σημερινού κανονικού συντελεστή χωρίς επιπτώσεις για τα έσοδα. Ένα αποτελεσματικότερο σύστημα ΦΠΑ είναι συνεπώς, κατά κύριο λόγο προς το συμφέρον των κρατών μελών, αλλά θα μειώσει επίσης τον διοικητικό φόρτο για τις επιχειρήσεις.

Διεύρυνση της φορολογικής βάσης

Δημόσιοι οργανισμοί

Σε μια πρόσφατη μελέτη σχετικά με τον ΦΠΑ στον δημόσιο τομέα και τις απαλλαγές για λόγους δημοσίου συμφέροντος[15] τονίζονται οι αδυναμίες των ισχυόντων κανόνων από οικονομική άποψη, δηλαδή η έλλειψη ουδετερότητας, οι στρεβλώσεις του ανταγωνισμού τις οποίες προκαλούν και η πολυπλοκότητά τους. Επιπλέον, οι ιδιωτικοποιήσεις και η απελευθέρωση οδηγούν συχνά σε καταστάσεις στις οποίες δημόσιοι οργανισμοί ανταγωνίζονται ιδιωτικές εταιρείες.

Λαμβάνοντας υπόψη τις δυνητικά σημαντικές επιπτώσεις που θα είχε στο κόστος των δημόσιων αγαθών ή της κοινωνικής ασφάλισης η σταδιακή κατάργηση των υφιστάμενων απαλλαγών μεγάλης κλίμακας, για παράδειγμα στον τομέα της εκπαίδευσης ή της υγείας, θα εξεταστεί με ιδιαίτερη προσοχή η λύση μιας σταδιακής προσέγγισης προς την κατεύθυνση της φορολόγησης.

8. Η Επιτροπή θα υποβάλει πρόταση που θα επικεντρώνεται σε δραστηριότητες με μεγαλύτερο βαθμό συμμετοχής του ιδιωτικού τομέα και αυξημένο κίνδυνο στρέβλωσης του ανταγωνισμού.

Μεταφορές επιβατών

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο πιστεύει ότι η απαλλαγή των μεταφορών επιβατών μεταφορών σε ορισμένα κράτη μέλη, ανάλογα με το χρησιμοποιούμενο μέσο μεταφοράς, δημιουργεί στρεβλώσεις του ανταγωνισμού εντός της ενιαίας αγοράς, όπως επιβεβαιώνουν και τα αποτελέσματα της δημόσιας διαβούλευσης. Όπου δεν υπάρχει απαλλαγή, η πολυπλοκότητα των ισχυόντων κανόνων σχετικά με τον τόπο παροχής των υπηρεσιών έχει ως αποτέλεσμα την αύξηση του κόστους συμμόρφωσης των επιχειρήσεων που δραστηριοποιούνται σε περισσότερα του ενός κράτη μέλη και θα μπορούσε να αποτελέσει πηγή λαθών και φοροδιαφυγής.

Η δημόσια διαβούλευση αποκάλυψε την ύπαρξη δύο βασικών αντικρουόμενων προσεγγίσεων: της διατήρησης του status quo ή της κατάργησης της απαλλαγής. Η δεύτερη επιλογή συνάδει με τον στόχο της βελτίωσης της αποτελεσματικότητας και της ουδετερότητας του φόρου.

9. Η Επιτροπή θα προτείνει ένα πιο ουδέτερο και απλό πλαίσιο ΦΠΑ για τις δραστηριότητες μεταφορών επιβατών.

Άλλες απαλλαγές

Οι άλλες απαλλαγές που περιορίζουν τη φορολογική βάση και είναι δυνατόν να προκαλέσουν στρεβλώσεις θα εξεταστούν προκειμένου να διαπιστωθεί αν εξακολουθούν να υφίστανται οι οικονομικοί, κοινωνικοί ή τεχνικοί λόγοι ύπαρξής τους και αν μπορεί να βελτιωθεί ο τρόπος εφαρμογής τους. Στο στάδιο αυτό δεν πρέπει να αποκλείεται καμία δυνατότητα διεύρυνσης της φορολογικής βάσης. Ωστόσο, κάποιοι εμπλεκόμενοι παράγοντες τάχθηκαν υπέρ της διατήρησης ή ακόμη και διεύρυνσης του πεδίου εφαρμογής ορισμένων απαλλαγών.

Η μεταχείριση των μη κερδοσκοπικών οργανώσεων από την άποψη του ΦΠΑ έχει προκαλέσει πολλές αντιδράσεις. Ωστόσο, οι εν λόγω οργανώσεις τυγχάνουν ήδη απαλλαγής η οποία καλύπτει τις δραστηριότητες που ασκούν προς το γενικό συμφέρον. Οι υπόλοιπες δραστηριότητές τους, οι οποίες δεν καλύπτονται από την απαλλαγή αυτή, είναι οι μόνες για τις οποίες τίθεται θέμα. Ωστόσο, οι δραστηριότητες αυτές θα μπορούσαν να υπαχθούν στο γενικό καθεστώς απαλλαγής για τις μικρές επιχειρήσεις με κύκλο εργασιών που δεν υπερβαίνει ένα συγκεκριμένο όριο ή να καλυφθούν από άλλα μέτρα απλούστευσης και διαδικασίες τις οποίες μπορούν να θεσπίσουν τα κράτη μέλη. Τα κράτη μέλη μπορούν επίσης να θεσπίσουν στοχευμένους μηχανισμούς αντιστάθμισης, εκτός του συστήματος ΦΠΑ, για την ελάφρυνση του κόστους του ΦΠΑ επί των αγορών τους.

10. Η Επιτροπή καλεί τα κράτη μέλη να κάνουν χρήση των υφιστάμενων δυνατοτήτων για να ελαφρύνουν τις μη κερδοσκοπικές οργανώσεις από το βάρος του ΦΠΑ. Η Επιτροπή μπορεί να τους παράσχει κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το καθεστώς ΦΠΑ που εφαρμόζεται σ’ αυτές.

Επανεξέταση της διάρθρωσης των συντελεστών

Πολλοί εμπλεκόμενοι παράγοντες επισήμαναν ότι οι διαφορές στο ύψος των συντελεστών ΦΠΑ επιφέρουν πρόσθετο κόστος συμμόρφωσης. Η οικονομική αξιολόγηση παρέχει μια εκτίμηση των επιπτώσεων αυτών. Απ’ αυτήν προκύπτει ότι μείωση κατά 50% της ανομοιογένειας των συντελεστών ΦΠΑ μεταξύ των κρατών μελών θα μπορούσε να αποφέρει αύξηση των ενδοκοινοτικών συναλλαγών κατά 9,8% και άνοδο του πραγματικού ΑΕΠ κατά 1,1%, αν και παράλληλα επισημαίνεται ότι ενδεχομένως τα στοιχεία αυτά έχουν υπερεκτιμηθεί.

Η οικονομική αξιολόγηση επιβεβαίωσε επίσης τις απόψεις που έχουν ήδη διατυπωθεί σε προηγούμενες οικονομικές μελέτες[16], σύμφωνα με τις οποίες η χρήση μειωμένων συντελεστών συχνά δεν αποτελεί το καταλληλότερο μέσο για την επίτευξη των επιδιωκόμενων πολιτικών στόχων, και ειδικότερα για την αναδιανομή του εισοδήματος σε φτωχά νοικοκυριά ή την ενθάρρυνση της κατανάλωσης ενός αγαθού, που είναι επιθυμητή από κοινωνική άποψη.

Οι εμπλεκόμενοι παράγοντες για τους οποίους προβλέπονται μειωμένοι συντελεστές επικαλούνται τους στόχους αυτούς για να δικαιολογήσουν την ύπαρξη των μειωμένων αυτών συντελεστών, ή ακόμη και την επέκτασή τους, ιδίως σε προϊόντα φιλικά προς το περιβάλλον. Επίσης, το θέμα της ισότιμης μεταχείρισης των προϊόντων που διατίθενται τόσο με την παραδοσιακή μορφή όσο και σε ηλεκτρονική μορφή προκάλεσε σημαντικές αντιδράσεις στο πλαίσιο της δημόσιας διαβούλευσης. Τα θέματα αυτά πρέπει να εξεταστούν.

Αξίζει να σημειωθεί ότι ήδη η υπάρχουσα εφαρμογή μειωμένων συντελεστών οδηγεί σε σημαντικές επιδοτήσεις. Το εύρος τους διαφέρει σε μεγάλο βαθμό μεταξύ των κρατών μελών, ανάλογα με τη χρήση των μειωμένων συντελεστών. Στο πλαίσιο της οικονομικής αξιολόγησης υπολογίστηκε ότι, για ένα δείγμα εννέα κρατών μελών[17], οι εν λόγω επιδοτήσεις αντιστοιχούν σε ποσοστό που κυμαίνεται από 8,2% έως 53,3% των εσόδων ΦΠΑ των εν λόγω κρατών μελών. Μς την κατάργηση των μειωμένων συντελεστών θα καταστεί θεωρητικά δυνατή μείωση του κανονικού συντελεστή που θα κυμαίνεται από 1,9 έως 7,5 εκατοστιαίες μονάδες.

Η εφαρμογή του κανονικού συντελεστή παραμένει η βασική αρχή και η οδηγία για τον ΦΠΑ δεν υποχρεώνει τα κράτη μέλη να κάνουν χρήση των μειωμένων συντελεστών. Τα κράτη μέλη είναι συνεπώς κατά κύριο λόγο υπεύθυνα για τον περιορισμό, κατά το δυνατόν περισσότερο, του πεδίου εφαρμογής των εν λόγω συντελεστών στις περιπτώσεις στις οποίες συνιστούν αδικαιολόγητη φορολογική ελάφρυνση. Η τρέχουσα οικονομική και δημοσιονομική συγκυρία, η οποία απαιτεί αυστηρή εξυγίανση των εθνικών προϋπολογισμών, αποτελεί έναν επιπλέον λόγο για τον περιορισμό της χρήσης τους αντί της αύξησης των κανονικών συντελεστών. Εντούτοις, δεν πρέπει να υποτιμηθούν τα δυνητικά οφέλη μιας περιορισμένης χρήσης των μειωμένων συντελεστών, αν αυτοί καθοριστούν και εφαρμοστούν με ορθολογικό τρόπο.

Υπάρχει συνεπώς μια σειρά παραγόντων οι οποίοι δικαιολογούν την επανεξέταση της τρέχουσας διάρθρωσης των συντελεστών ΦΠΑ. Η Επιτροπή πιστεύει ότι η επανεξέταση αυτή πρέπει να βασίζεται σε διεξοδική εκτίμηση του αντίκτυπου, η οποία θα καλύπτει όλες τις πτυχές του θέματος και θα ανταποκρίνεται στις ακόλουθες κατευθυντήριες αρχές:

- Κατάργηση των μειωμένων συντελεστών που αποτελούν εμπόδιο στην εύρυθμη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Μειωμένοι συντελεστές που ήταν δικαιολογημένοι κατά το παρελθόν σήμερα μπορεί να προκαλούν στρεβλώσεις, επειδή το οικονομικό, επιχειρηματικό και νομικό περιβάλλον έχει εν τω μεταξύ αλλάξει.

- Κατάργηση των μειωμένων συντελεστών σε αγαθά και υπηρεσίες η κατανάλωση των οποίων αποθαρρύνεται στο πλαίσιο άλλων ενωσιακών πολιτικών. Αυτό θα μπορούσε ιδίως να ισχύει για αγαθά και υπηρεσίες που είναι επιζήμια για το περιβάλλον, την υγεία και την ευημερία.

- Ομοειδή αγαθά και υπηρεσίες θα πρέπει να υπόκεινται στον ίδιο συντελεστή ΦΠΑ και, από την άποψη αυτή, θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η τεχνολογική πρόοδος, ώστε να αντιμετωπιστεί κατάλληλα η πρόκληση της σύγκλισης μεταξύ ηλεκτρονικού και φυσικού περιβάλλοντος.

- Προκειμένου να αυξηθεί η αποτελεσματικότητα του συστήματος ΦΠΑ, η Επιτροπή τάσσεται υπέρ της περιορισμένης χρήσης μειωμένων συντελεστών ΦΠΑ. Το 2012 θα δρομολογήσει μια αξιολόγηση της σημερινής δομής των συντελεστών ΦΠΑ, υπό το πρίσμα των ανωτέρω κατευθυντηρίων αρχών και στη συνέχεια θα υποβάλει προτάσεις προς την κατεύθυνση αυτή, κατόπιν εκτεταμένων διαβουλεύσεων με τους εμπλεκόμενους παράγοντες και τα κράτη μέλη μέχρι το τέλος του 2013.

- Για την αντιμετώπιση της νομικής αβεβαιότητας και του κόστους συμμόρφωσης που απορρέει από τις 27 διαφορετικές δομές συντελεστών, η Επιτροπή θα προτείνει να αναρτηθούν στη δικτυακή πύλη της ΕΕ για τον ΦΠΑ σαφείς και δεσμευτικές πληροφορίες σχετικά με τον κατάλογο των αγαθών και υπηρεσιών που δεν υπόκεινται σε κανονικούς συντελεστές σε κάθε κράτος μέλος. Για τον σκοπό αυτό, μπορεί να χρησιμοποιηθεί η συνδυασμένη ονοματολογία.

Προς ένα ισχυρότερο και θωρακισμένο έναντι της απάτης σύστημα ΦΠΑ

Μία μελέτη που εκπονήθηκε για λογαριασμό της Επιτροπής, πριν από μερικά χρόνια έδειξε ότι, γενικά, 12% των θεωρητικών εσόδων του ΦΠΑ δεν εισπράττονται. Η απάτη αποτελεί σημαντική πτυχή του «ελλείμματος ΦΠΑ», αλλά στο έλλειμμα αυτό συντελούν και άλλοι παράγοντες, όπως η μη είσπραξη του ΦΠΑ λόγω σφαλμάτων, αμέλειας και περιπτώσεων πτώχευσης.

Για τον λόγο αυτό η Επιτροπή πιστεύει ότι είναι απαραίτητο όχι μόνο να συνεχιστούν οι προσπάθειες για την καταπολέμηση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ αλλά και να εξεταστεί η κατάσταση στο σύνολό της και να μελετηθούν οι δυνατότητες βελτίωσης της είσπραξης και του ελέγχου του φόρου.

Μηχανισμός ταχείας αντίδρασης για την αντιμετώπιση αιφνίδιων περιπτώσεων απάτης

Η πρόσφατη εμπειρία σχετικά με μηχανισμούς οργανωμένης, μαζικής και αιφνίδιας απάτης στον τομέα του ΦΠΑ κατέδειξε ότι η διαδικασία τροποποίησης της νομοθεσίας ή χορήγησης παρεκκλίσεων στα κράτη μέλη δεν είναι πάντα αρκετά ευέλικτη ώστε να εξασφαλίσει την ταχεία και κατάλληλη αντίδραση.

Πολλά κράτη μέλη χαιρέτισαν την δυνατότητα νομικής βάσης που θα τους επιτρέπει να λαμβάνουν άμεσα εθνικά μέτρα, έστω και σε προσωρινή βάση, ώστε να τίθεται τέρμα σε ορισμένες αθέμιτες πρακτικές.

11. Η Επιτροπή θα υποβάλει το 2012 πρόταση σχετικά με μηχανισμό ταχείας αντίδρασης.

Καταπολέμηση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ

Η «στρατηγική καταπολέμησης της απάτης» που δρομολογήθηκε το 2006[18] οδήγησε σε ένα βραχυπρόθεσμο σχέδιο δράσης που υποβλήθηκε από την Επιτροπή τον Δεκέμβριο του 2008[19]. Έκτοτε, η Επιτροπή έχει υποβάλει όλες τις νομοθετικές προτάσεις που εξαγγέλλονται στο παρόν σχέδιο δράσης και το Συμβούλιο ενέκρινε το σύνολο σχεδόν των προτάσεων αυτών.

Αποτέλεσμα των προσπαθειών αυτών ήταν η θέσπιση μιας σειράς νέων μέτρων, όπως η δημιουργία του Eurofisc[20] και η ανταλλαγή πληροφοριών με περισσότερο αυτοματοποιημένο τρόπο, τα οποία πρόκειται να τεθούν ή έχουν τεθεί πρόσφατα σε ισχύ.

Η αποτελεσματικότητά τους όσον αφορά τον περιορισμό της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ θα αξιολογηθεί προσεκτικά, αλλά η αξιολόγηση αυτή μπορεί να γίνει μόνον όταν θα έχουν τεθεί πλήρως σε ισχύ όλα τα μέτρα. Νέες πρωτοβουλίες ενδέχεται να απαιτηθούν σε περίπτωση που τα μέτρα αυτά αποδειχθούν ανεπαρκή.

Μερικά από τα μέτρα που προτάθηκαν δεν έχουν εγκριθεί ή έχουν αποδυναμωθεί στο Συμβούλιο καθότι δεν υπήρξε ομοφωνία, όπως για παράδειγμα η αυτοματοποιημένη πρόσβαση στις πληροφορίες. Η Επιτροπή θα επανεξετάσει τα μέτρα αυτά με στόχο την επίτευξη συναίνεσης. Ειδικότερα, θα διερευνήσει το ενδεχόμενο επέκτασης των πληροφοριών στις οποίες παρέχεται αυτοματοποιημένη πρόσβαση μεταξύ των κρατών μελών που είναι πρόθυμα για κάτι τέτοιο.

Οι πολυμερείς έλεγχοι έχουν αποδειχθεί πολύτιμο εργαλείο για την αντιμετώπιση πολύπλοκων περιπτώσεων απάτης στις οποίες εμπλέκονται επιχειρήσεις από διάφορα κράτη μέλη. Σε μακροπρόθεσμη βάση, θα μπορούσε να προβλεφθεί, στο πλαίσιο του Eurofisc, μια ομάδα διασυνοριακού ελέγχου της ΕΕ, αποτελούμενη από εμπειρογνώμονες των εθνικών φορολογικών αρχών. Με την ομάδα αυτή θα εξασφαλιστεί η διενέργεια συστηματικότερων διασυνοριακών ελέγχων και θα αξιοποιηθούν οι γνώσεις και η πείρα που έχουν ήδη αποκτήσει οι ελεγκτές και οι συντονιστές των πολυμερών ελέγχων στον τομέα αυτό.

12. Η Επιτροπή θα διασφαλίσει και θα παρακολουθεί την πλήρη εφαρμογή των μέτρων κατά της απάτης και θα υποβάλει έκθεση σχετικά με την αποτελεσματικότητά τους και την ανάγκη ανάληψης περαιτέρω δράσης το 2014.

13. Η Επιτροπή προτρέπει το Συμβούλιο να προχωρήσει στην υιοθέτηση των προτάσεων που έχουν ήδη υποβληθεί. Θα εξετάσει επίσης τους τρόπους με τους οποίους είναι δυνατόν να διευρυνθεί σημαντικά η αυτοματοποιημένη πρόσβαση στις πληροφορίες.

14. Η Επιτροπή θα διερευνήσει τη δυνατότητα συγκρότησης από την ΕΕ μιας ομάδας διασυνοριακού ελέγχου με σκοπό τη διευκόλυνση και τη βελτίωση των πολυμερών ελέγχων.

Η επιτυχία κάθε μέτρου καταπολέμησης της απάτης εξαρτάται άμεσα από τη διοικητική ικανότητα των εθνικών φορολογικών αρχών. Τώρα που αρκετά κράτη μέλη αντιμετωπίζουν δημοσιονομικά προβλήματα φάνηκε καθαρά ότι η ύπαρξη αποτελεσματικής και αποδοτικής φορολογικής διοίκησης είναι κρίσιμης σημασίας για την αντιμετώπισή τους.

Σύμφωνα με τον ισχύοντα κανονισμό για τους ίδίους πόρους που προέρχονται από τον ΦΠΑ[21], η Επιτροπή οφείλει να υποβάλλει τακτικά εκθέσεις σχετικά με τις διαδικασίες που ακολουθούν τα κράτη μέλη για τη διαχείριση και τον έλεγχο του ΦΠΑ και να εξετάζει τις δυνατότητες βελτίωσής τους (έκθεση του «άρθρου 12»).

Στην επόμενη έκθεση, η Επιτροπή θα καθορίσει σημεία αναφοράς για τη μέτρηση των επιδόσεων κάθε φορολογικής αρχής. Η προσέγγιση αυτή θα επιτρέψει στα κράτη μέλη να τοποθετηθούν σε σχέση με τον μέσο όρο της ΕΕ.

Οι επιτυχείς προσεγγίσεις ορισμένων κρατών μελών σε ευαίσθητους στην απάτη τομείς θα πρέπει να γνωστοποιούνται στα υπόλοιπα κράτη μέλη με πιο μεθοδικό τρόπο. Οι φορολογικές αρχές αντιμετωπίζουν κοινά προβλήματα και θα μπορούσαν να εξοικονομούν σημαντικούς πόρους αν είχαν τη δυνατότητα να αναλαμβάνουν δράση στηριζόμενες σε εμπειρίες άλλων κρατών μελών. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή θα παρακολουθεί επίσης εκ του σύνεγγυς τις δραστηριότητες του Eurofisc και ειδικότερα εκείνες που συνδέονται με τις νέες τάσεις όσον αφορά την απάτη (Παρατηρητήριο ΦΠΑ).

15. Η Επιτροπή θα ενισχύσει την παρακολούθηση της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας των φορολογικών διοικήσεων των κρατών μελών στην επόμενη έκθεση του άρθρου 12.

16. Η Επιτροπή, με τη βοήθεια των κρατών μελών, θα εντείνει την ανταλλαγή βέλτιστων πρακτικών για την καταπολέμηση της απάτης σε τομείς υψηλού κινδύνου.

17. Η Επιτροπή θα συνεχίσει να παρακολουθεί τις εργασίες του Eurofisc και να προτρέπει τα κράτη μέλη να αναπτύξουν περαιτέρω το εργαλείο αυτό σε μια προσπάθεια εντοπισμού νέων συστημάτων απάτης και αποτροπής της ανάπτυξής τους.

Η Επιτροπή θεωρεί επίσης ότι μια προσέγγιση στηριζόμενη σε μη δεσμευτικούς κανόνες (διαχείριση του φόρου), αποτελεί λύση με καλές προοπτικές για την καταπολέμηση της απάτης σε θέματα ΦΠΑ. Ως εκ τούτου, τα κράτη μέλη θα ενθαρρυνθούν να επικεντρωθούν στην ενίσχυση της συμμόρφωσής τους με τη νομοθεσία βελτιώνοντας τις σχέσεις τους με τις επιχειρήσεις και τις διαδικασίες που ακολουθούν όσον αφορά τον ΦΠΑ.

Σκοπός της προσέγγισης αυτής θα είναι είναι ειδικότερα να αποτραπεί η είσοδος δυνητικών φοροφυγάδων στο σύστημα ΦΠΑ και να δοθεί στις φορολογικές αρχές η δυνατότητα να διαθέσουν ένα μέρος του προσωπικού στην καταπολέμηση παραβατικών συμπεριφορών.

18. Η Επιτροπή θα στηρίξει τις προσπάθειες των κρατών μελών για την ενίσχυση της συμμόρφωσης μέσω του φόρουμ της ΕΕ για τον ΦΠΑ, το οποίο αναφέρθηκε στο σημείο 5.1.3.

Δεδομένου ότι οι μορφές απάτης στον τομέα του ΦΠΑ μεταβάλλονται γρήγορα και σ’ αυτές εμπλέκονται και τρίτες χώρες, θα χρειαστεί να δοθεί νέα ώθηση για να καλυφθεί η ανάγκη για περαιτέρω συντονισμένη συνεργασία με τις χώρες αυτές. Οι μεταβαλλόμενες μορφές απάτης απαιτούν επίσης ενισχυμένη συνεργασία και ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των φορολογικών και τελωνειακών αρχών.

19. Η Επιτροπή θα διερευνήσει τις δυνατότητες ενίσχυσης της συνεργασίας με τρίτες χώρες με σκοπό την ανταλλαγή πληροφοριών στον τομέα της έμμεσης φορολογίας και θα ζητήσει εντολή της ΕΕ για τη σύναψη συμφωνιών με τις χώρες αυτές.

20. Η Επιτροπή θα δρομολογήσει και θα διευκολύνει πρωτοβουλίες για στενότερη συνεργασία μεταξύ των φορολογικών και τελωνειακών αρχών.

Επανεξέταση του τρόπου είσπραξης και ελέγχου του ΦΠΑ

Οι νέες μέθοδοι είσπραξης που εκτίθενται στην Πράσινη Βίβλο ήταν το θέμα που προκάλεσε ίσως τις πιο έντονες αντιδράσεις.

Πιο συγκεκριμένα, το μοντέλο διαχωρισμού των πληρωμών[22], το οποίο θεωρήθηκε ότι αποτελεί την πλέον φιλόδοξη αλλαγή, προκάλεσε γενικά αρνητικές αντιδράσεις εκ μέρους των επιχειρήσεων και των φοροτεχνικών. Οι τελευταίοι εξέφρασαν ανησυχίες για τις επιπτώσεις της μεθόδου όσον αφορά τις ταμειακές ροές, το κόστος συμμόρφωσης και εμπορικά θέματα. Επιπλέον, είχαν αμφιβολίες για την ικανότητά του να μειώσει πραγματικά το έλλειμμα ΦΠΑ. Ωστόσο, ορισμένα κράτη μέλη εξακολουθούν να δείχνουν ενδιαφέρον για τη διεξοδικότερη μελέτη του θέματος.

Η έλλειψη λεπτομερών στοιχείων όσον αφορά τις επιπτώσεις του μοντέλου αυτού και η ασάφεια ως προς τη λειτουργία του εξηγούν ενδεχομένως κατά κάποιο τρόπο την κριτική αυτή. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή πιστεύει ότι είναι πρόωρο να το απορρίψει.

Όσον αφορά το μοντέλο αποθήκευσης δεδομένων[23], το οποίο έχει ήδη εφαρμοστεί από ορισμένα κράτη μέλη, πολλοί εμπλεκόμενοι παράγοντες ζήτησαν να γίνει η εφαρμογή του πιο εύκολη και ομοιόμορφη.

21. Η Επιτροπή θα αναλύσει περαιτέρω την εφικτότητα διαχωρισμού των πληρωμών και τους τρόπους λειτουργίας του συστήματος αυτού, προκειμένου να διασκεδάσει τις ανησυχίες που εκφράστηκαν, με σκοπό τη λήψη απόφασης σε μεταγενέστερο στάδιο όσον αφορά τη συνέχεια που θα πρέπει να δοθεί.

22. Η Επιτροπή θα επιδιώξει μια κοινή προσέγγιση σε επίπεδο ΕΕ όσον αφορά το μοντέλο αποθήκευσης δεδομένων με σκοπό τον εξορθολογισμό της εφαρμογής του.

Ένα σύστημα ΦΠΑ προσαρμοσμένο στην ενιαία αγορά

Στην Πράσινη Βίβλο περιγράφονται διάφοροι τρόποι φορολόγησης στον τόπο προορισμού. Δύο θεμελιώδη ζητήματα πρέπει να εξεταστούν στο πλαίσιο αυτό: Πρώτον, ο ορισμός του τόπου προορισμού και, δεύτερον, αν ο ΦΠΑ για τις ενδοενωσιακές συναλλαγές εισπράττεται από τον προμηθευτή/πάροχο ή αν υπόχρεος του φόρου καθίσταται ο αγοραστής/λήπτης (αντιστροφή της επιβάρυνσης).

Το ισχύον μεταβατικό καθεστώς ΦΠΑ για τις ενδοενωσιακές συναλλαγές B2B στηρίζεται ήδη στη φορολόγηση στον τόπο προορισμού. Ωστόσο, δεδομένων των ελλείψεων που περιγράφονται στο σημείο 2, οι περισσότεροι εμπλεκόμενοι παράγοντες αντιτίθενται στην υιοθέτησή του ως οριστικού καθεστώτος. Στην τρέχουσα μορφή του, το εν λόγω καθεστώς δεν συμβιβάζεται με τον θεμελιώδη στόχο σύμφωνα με τον οποίο οι διασυνοριακές συναλλαγές δεν θα πρέπει να αντιμετωπίζονται διαφορετικά από τις εγχώριες συναλλαγές.

Οι επιχειρήσεις και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχουν ζητήσει να εξεταστεί διεξοδικότερα το θέμα της φορολόγησης στον τόπο εγκατάστασης του πελάτη. Με τον τρόπο αυτό θα διασφαλιστεί η ισότιμη μεταχείριση της παράδοσης αγαθών και της παροχής υπηρεσιών. Η αποσύνδεση των κανόνων φορολόγησης από τη φυσική ροή των αγαθών, και η σύνδεσή τους με τη συμβατική ροή, φαίνεται ελπιδοφόρα προσέγγιση που χρήζει περαιτέρω εξέτασης.

Όσον αφορά το δεύτερο θέμα, η έκδοση τιμολογίων ΦΠΑ για τις διασυνοριακές παραδόσεις αγαθών ή παροχές υπηρεσιών B2B από τον προμηθευτή/πάροχο θα μπορούσε να εξασφαλίσει την ισότιμη μεταχείριση των εγχώριων και διασυνοριακών συναλλαγών. Η αρχή της τμηματικής καταβολής του ΦΠΑ θα καθιερωνόταν εκ νέου, δεδομένου ότι θα εφαρμοζόταν τόσο στις εγχώριες όσο και τις ενδοενωσιακές συναλλαγές. Μια προσέγγιση του είδους αυτού θα αποτελούσε συνεπώς λύση για τον περιοριμό των περιθωρίων απάτης του τρέχοντος συστήματος ΦΠΑ.

Ωστόσο, οι ενδοενωσιακές συναλλαγές αντιστοιχούν περίπου σε 2500 δισ. ευρώ, το οποίο σημαίνει ότι θα έπρεπε να επιβληθεί ΦΠΑ ύψους αρκετών εκατοντάδων δισεκατομμυρίων ευρώ σε συναλλαγές για τις οποίες υπόχρεος στον ΦΠΑ είναι επί του παρόντος μόνο ο αγοραστής. Ο αντίκτυπος στις επιχειρήσεις, ιδίως όσον αφορά τις διασυνοριακές ταμειακές ροές, θα ήταν σημαντικός. Όσον αφορά τις φορολογικές αρχές, η επιχείρηση που είναι υπόχρεη καταβολής του φόρου δεν θα είναι πλέον αυτή που είναι εγκατεστημένη στο κράτος μέλος στο οποίο οφείλεται ο φόρος.

Όσον αφορά το κόστος συμμόρφωσης, η είσπραξη ΦΠΑ για τις εν λόγω παραδόσεις αγαθών/παροχές υπηρεσιών θα απαιτούσε τη δημιουργία μιας συνολικής θυρίδας ενιαίας εξυπηρέτησης. Για την εξασφάλιση των εσόδων, ενδέχεται να χρειαστούν συμπληρωματικά μέτρα ή εγγυήσεις.

23. Η Επιτροπή θα προβεί σε εμπεριστατωμένες τεχνικές μελέτες και σε διάλογο ευρείας βάσης με τα κράτη μέλη στο πλαίσιο της ομάδας για το μέλλον του ΦΠΑ και με τους εμπλεκόμενους παράγοντες στο πλαίσιο της ομάδας εμπειρογνωμόνων σε θέματα ΦΠΑ, προκειμένου να εξεταστούν διεξοδικά οι διάφοροι τρόποι με τους οποίους είναι δυνατόν να εφαρμοστεί η αρχή του κράτους προορισμού.

24. Η Επιτροπή θα υποβάλει κατά το πρώτο εξάμηνο του 2014 νομοθετική πρόταση στην οποία θα καθορίζει το οριστικό καθεστώς φορολόγησης των ενδοενωσιακών συναλλαγών.

Αλλες δράσεις που πρέπει να αναληφθούν μεσοπρόθεσμα

Με την παρούσα ανακοίνωση η Επιτροπή έχει πλέον καθορίσει τις προτεραιότητες και συγκεκριμένο πρόγραμμα εργασίας για τα επόμενα έτη, το οποίο προβλέπει την υποβολή μεγάλου αριθμού προτάσεων, νομοθετικών και μη νομοθετικών, καθώς και την εκπόνηση μιας σειράς εμπεριστατωμένων μελετών με σκοπό τη διατύπωση περαιτέρω προτάσεων.

Αυτές οι πρωτοβουλίες προτεραιότητας είναι συνεκτικές με το σχέδιο της δημιουργίας ενός νέου ιδίου πόρου που βασίζεται στον ΦΠΑ, το οποίο θα πρέπει επίσης να ενισχύσουν. Η διεύρυνση της φορολογικής βάσης, ο περιορισμός της χρήσης μειωμένων συντελεστών και ο περιορισμός των δυνατοτήτων απάτης θα μπορούσαν να αυξήσουν τα έσοδα των κρατών μελών. Ένα μέρος των εσόδων αυτών θα μπορούσε να αποδίδεται στην Ευρωπαϊκή Ένωση, και επίσης τα έσοδα αυτά θα μπορούσαν να αυξηθούν περαιτέρω χάρη στη βελτίωση των επιδόσεων του συστήματος ΦΠΑ.

Άλλες πτυχές του ΦΠΑ της ΕΕ που έχουν ήδη αναφερθεί στην Πράσινη Βίβλο θα εξεταστούν μεσοπρόθεσμα.

Ορισμένες διατάξεις της οδηγίας ΦΠΑ είναι παρωχημένες και δεν λαμβάνουν υπόψη την πραγματικότητα της ενιαίας αγοράς. Αυτό ισχύει ιδιαίτερα για το καθεστώς των μικρών επιχειρήσεων και τις διατάξεις ομαδοποίησης του ΦΠΑ.

Για την καλύτερη διασφάλιση της ουδετερότητας του φόρου, θα είναι επίσης αναγκαία η επανεξέταση των πολύπλοκων και διαφορετικών μεταξύ τους κανόνων σχετικά με το δικαίωμα έκπτωσης και η θέσπιση μηχανισμού για την επίλυση ζητημάτων διπλής φορολόγησης.

Πρέπει επίσης να διασφαλιστούν ισότιμοι όροι ανταγωνισμού για τους προμηθευτές/παρόχους τρίτων χωρών και εκείνους της ΕΕ. Στο πλαίσιο αυτό πρέπει να εξεταστεί το θέμα της μεταχείρισης των μικρών αποστολών και των λοιπών πωλήσεων μέσω Διαδικτύου.

Συμπέρασμα

Η παρούσα ανακοίνωση καθορίζει την πορεία για την επίτευξη απλούστερου, ισχυρότερου και αποτελεσματικότερου συστήματος ΦΠΑ, προσαρμοσμένου στην ενιαία αγορά.

Η Επιτροπή καλεί το Συμβούλιο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή να παράσχουν πολιτική καθοδήγηση, επιβεβαιώνοντας τη βούλησή τους να διερευνήσουν τις κατευθύνσεις που εκτίθενται στην παρούσα ανακοίνωση.

Προκειμένου να εξασφαλιστεί η συνεχής καθοδήγηση της αναθεώρησης του συστήματος ΦΠΑ της ΕΕ, η Επιτροπή θα υποβάλλει τακτικά εκθέσεις προόδου και θα αποφασίζει για την ανάληψη νέων δράσεων.

[1] COM(2011)815, 23.11.2011.

[2] COM(2010)695, Έγγραφο Εργασίας των Υπηρεσιών της Επιτροπής, SEC(2010) 1455, 1.12.2010.

[3] Οι συνεισφορές αυτές, καθώς και μία συνοπτική περιγραφή των κυριότερων στοιχείων τους, είναι διαθέσιμες στην ακόλουθη διεύθυνση: http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/consultations/tax/2010_11_future_vat_en.htm

[4] Ψήφισμα της 13ης Οκτωβρίου 2011, P7_TA(2011)0436.

[5] ΕΕ C 318 της 29.10.2011, σ. 87.

[6] http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/publications/studies/index_en.htm

[7] COM(2011) 510, 29.6.2011.

[8] Συμπεριλαμβανομένων των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης, Taxation trends in the European Union, 2011, παράρτημα A, πίνακας 8.

[9] COM(2010) 2020, 3.3.2010.

[10] COM(2011) 206 , 13.4.2011.

[11] Πρώτη οδηγία 67/227/ΕΟΚ του Συμβουλίου και δεύτερη οδηγία 67/228/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 11ης Απριλίου 1967.

[12] COM(2008) 394, 25.6.2008.

[13] COM(2009) 544, 22.10.2009, παράρτημα, σ. 83.

[14] http://ec.europa.eu/enterprise/policies/better-regulation/administrative-burdens/high-level-group/index_en.htm

[15] http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/ vat_public_sector.pdf.

[16] Copenhagen Economics, Study on reduced VAT applied to goods and services in the Member States of the European Union , Final Report, 21.6.2007.

[17] Βέλγιο, Γαλλία, Γερμανία, Ελλάδα, Ουγγαρία, Ιταλία, Πολωνία, Ισπανία και Ηνωμένο Βασίλειο.

[18] COM(2006) 254, 31.5.2006; COM(2007) 758, 23.11.2007.

[19] COM(2008) 870, 1.12.2008.

[20] Κανονισμός (EΕ) αριθ. 904/2010 του Συμβουλίου της 7ης Οκτωβρίου 2010.

[21] Κανονισμός (EΟΚ) αριθ. 1553/89 της 29ης Μαΐου 1989.

[22] Το μοντέλο διαχωρισμού των πληρωμών είναι ένα μοντέλο στο οποίο ο αγοραστής καταβάλλει τον ΦΠΑ σε τραπεζικό λογαριασμό που μπορεί να χρησιμοποιηθεί μόνο από τον υπόχρεο προς καταβολή ΦΠΑ στον δεσμευμένο τραπεζικό λογαριασμό ΦΠΑ των προμηθευτών του.

[23] Σύμφωνα με το μοντέλο αυτό ο υποκείμενος στον φόρο τηλεφορτώνει προς μια ασφαλή αποθήκη δεδομένων του ΦΠΑ, σε συμφωνηθέντα μορφότυπο, προκαθορισμένα δεδομένα σχετικά με τις συναλλαγές· την αποθήκη αυτή διατηρεί ο υποκείμενος στο φόρο και είναι προσβάσιμη στις φορολογικές αρχές.