[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 13.3.2007

SEC(2007) 171

ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ που συνοδεύει την

Πρόταση ΟΔΗΓΙΑΣ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ για την τροποποίηση της οδηγίας 2003/96/ΕΚ όσον αφορά την αναπροσαρμογή του ειδικού φορολογικού καθεστώτος για το πετρέλαιο εσωτερικής καύσης που χρησιμοποιείται ως καύσιμο κινητήρων για εμπορικούς σκοπούς, καθώς και για το συντονισμό σε θέματα φορολογίας της αμόλυβδης βενζίνης και του πετρελαίου εσωτερικής καύσης που χρησιμοποιούνται ως καύσιμο κινητήρων Σύνοψη της ανάλυσης των επιπτώσεων {COM(2007) 52 τελικό}{SEC(2007) 170}

Η παρούσα έκθεση δεσμεύει μόνο τις υπηρεσίες της Επιτροπής που συμμετείχαν στην εκπόνησή της

Εισαγωγή

Στη Λευκή Βίβλο για τις μεταφορές Η ευρωπαϊκή πολιτική μεταφορών με ορίζοντα το έτος 2010: η ώρα των επιλογών[1], , επισημαίνεται ότι τη στιγμή που έχει ολοκληρωθεί το άνοιγμα του τομέα των μεταφορών στον ανταγωνισμό, η μη εναρμόνιση της φορολογίας των καυσίμων αποτελεί, ολοένα και περισσότερο, εμπόδιο για την καλή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Σχετικά με το θέμα αυτό, η Λευκή Βίβλος κατέληγε τονίζοντας την ανάγκη ενίσχυσης της συνοχής του φορολογικού συστήματος προτείνοντας την καθιέρωση ενιαίας φορολόγησης για τα καύσιμα των επαγγελματιών στις οδικές μεταφορές, με σκοπό την ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς. Το 2002[2], υποβλήθηκε μια πρώτη πρόταση σχετικά με τη φορολογία του πετρελαίου κίνησης για επαγγελματικούς σκοπούς, η οποία όμως αποσύρθηκε στο πλαίσιο της αναλυτικής εξέτασης νομοθετικών προτάσεων που εκκρεμούν ενώπιον του νομοθετικού οργάνου[3]. Εντούτοις, η Επιτροπή ανακοίνωσε επίσης την πρόθεσή της να επανεξετάσει την ανάγκη για νομοθετική παρέμβαση με βάση τα αποτελέσματα μιας πλήρους ανάλυσης των επιπτώσεων.

Στην πρόσφατη ανακοίνωσή της προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο -COM(2006) 314 της 22.06.2006, Η Ευρώπη σε συνεχή κίνηση - Βιώσιμη κινητικότητα στην ήπειρό μας, ενδιάμεση εξέταση της Λευκής Βίβλου του 2001 της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τις μεταφορές - η Επιτροπή επισήμανε ότι «θα εξετάσει πώς μπορούν να μετριαστούν οι υπέρμετρες διαφορές των επιπέδων φορολόγησης των καυσίμων» . Τόνισε επίσης ότι « η πολιτική μεταφορών είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με την ενεργειακή πολιτική λόγω των κοινών τους στόχων: μείωση των εκπομπών CO 2 και μετριασμός της εξάρτησης της ΕΕ από τις εισαγωγές ορυκτών καυσίμων[4]» καθώς και ότι « οι διεθνείς περιβαλλοντικές δεσμεύσεις, συμπεριλαμβανομένων των δεσμεύσεων του Πρωτοκόλλου του Κιότο, πρέπει να ενσωματωθούν στην πολιτική μεταφορών ».

Κατά συνέπεια, ο στόχος της παρούσας ανάλυσης επιπτώσεων είναι να εκτιμηθεί ο αποτελεσματικότερος τρόπος μείωσης των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού και των περιβαλλοντικών ζημιών, που συνδέονται με τις διαφορές ως προς τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης, που επηρεάζουν τις αγορές εμπορευματικών μεταφορών.

Ορισμός του προβλήματος

Η φορολογία των ενεργειακών προϊόντων και της ηλεκτρικής ενέργειας στην Κοινότητα διέπεται από τις διατάξεις της οδηγίας 2003/96/ΕΚ[5] του Συμβουλίου σχετικά με την αναδιάρθρωση του κοινοτικού πλαισίου φορολογίας των ενεργειακών προϊόντων και της ηλεκτρικής ενέργειας (εφεξής «οδηγία για τον ενεργειακό φόρο» ή ΟΕΦ), που καθορίζει ποια είναι τα φορολογητέα προϊόντα, ποιες χρήσεις τους φορολογούνται και ποιοι είναι οι ελάχιστοι συντελεστές φορολόγησης κάθε προϊόντος ανάλογα με τη χρήση του, ως καυσίμου λειτουργίας για ορισμένους βιομηχανικούς και εμπορικούς σκοπούς, ή για σκοπούς θέρμανσης. Όσον αφορά το πετρέλαιο εσωτερικής καύσης, ελάχιστο μόνο ποσοστό των ειδικών φόρων κατανάλωσης έχει εναρμονιστεί σε ολόκληρη την Κοινότητα, δηλαδή στα επίπεδα των 302 ευρώ ανά 1000 λίτρα, από την 1η Ιανουαρίου 2004 και των 330 ευρώ από το 2010.

Όσο για τα πραγματικά ποσοστά, παρουσιάζουν ιδιαίτερα σημαντικές διαφορές από το ένα κράτος μέλος στο άλλο. Για το πετρέλαιο ντίζελ (πετρέλαιο εσωτερικής καύσης), 9 κράτη μέλη δεν έχουν ακόμα συμμορφωθεί με τα ελάχιστα ποσοστά λόγω των μεταβατικών περιόδων που εγκρίθηκαν προκειμένου να ληφθεί υπόψη η συγκεκριμένη κατάστασή τους και εφαρμόζουν επίπεδα φορολογίας που κυμαίνονται μεταξύ 220 ευρώ και 294 ευρώ. Δεκατρία κράτη μέλη εφαρμόζουν συντελεστές που βρίσκονται στα επίπεδα μεταξύ 300 και 400 ευρώ. Σε πέντε κράτη μέλη το επίπεδο φορολογίας υπερβαίνει τα 400 ευρώ, με ιδιαίτερη περίπτωση (την άτυπη κατάσταση) στο Ηνωμένο Βασίλειο (693 ευρώ).

Οι διαφορές αυτές οδήγησαν στην ανάπτυξη του «τουρισμού για την αγορά καυσίμων». Η τεράστια χωρητικότητα των μεγάλων φορτηγών τους επιτρέπει να διανύουν μεταξύ 1 500 και 3 000 χιλιομέτρων με έναν μόνο ανεφοδιασμό της δεξαμενής τους. Οι μεταφορικές εταιρείες που δραστηριοποιούνται διεθνώς ή βρίσκονται εντός ή πλησίον των συνόρων χωρών με χαμηλή φορολογία, διεξάγουν ένα είδος φορολογικής «στρατηγικής», που καλείται «τουρισμός για την αγορά καυσίμων»: ανεφοδιάζονται σε καύσιμα σε χώρες με χαμηλή φορολογία, έτσι ώστε να επωφεληθούν από ένα σημαντικό ανταγωνιστικό πλεονέκτημα.

Θεωρητικά, δεν θα έπρεπε να δημιουργούνται στρεβλώσεις του ανταγωνισμού, δεδομένου ότι κάθε οδηγός είναι ελεύθερος να επιλέγει τον τόπο ανεφοδιασμού του σε καύσιμα στην Ευρωπαϊκή Ένωση, ανεξάρτητα από τη χώρα προέλευσής του. Εντούτοις, λόγω γεωγραφικών και εμπορικών εμποδίων, δεν είναι ενδεχομένως σε θέση όλοι οι μεταφορείς να ανεφοδιάζονται σε καύσιμα στις φθηνότερες αγορές. Δεδομένου ότι διαφορετικές κατηγορίες μεταφορέων που ανταγωνίζονται στις ίδιες αγορές, ενδέχεται να μην έχουν τις ίδιες δυνατότητες να αγοράζουν καύσιμα με χαμηλή φορολογία, ο «τουρισμός για την αγορά καυσίμων» δημιουργεί στρεβλώσεις του ανταγωνισμού: οι διαφορές του κόστους των καυσίμων μπορεί να φθάσουν ακόμα και το 20% σε μια διαδρομή 1 000 χιλιομέτρων (οι δαπάνες για καύσιμα αντιπροσωπεύουν ποσοστό μεταξύ του 20 και του 30% των λειτουργικών δαπανών των μεταφορικών εταιρειών).

Λόγω του έντονου ανταγωνισμού στην αγορά των εμπορευματικών μεταφορών, οι προαναφερθείσες στρεβλώσεις του ανταγωνισμού έχουν επιπτώσεις από άποψη εθνικών μεριδίων αγοράς. Μια μελέτη για τις διμερείς οδικές μεταφορές, την οποία εκπόνησε το γαλλικό Υπουργείο Μεταφορών, επισήμανε στην ευρωπαϊκή αγορά[6] μεταξύ του 1997 και του 2001, σημαντικές αλλαγές στα μερίδια αγοράς. Η μελέτη κατέληγε στο συμπέρασμα ότι τα δύο τρίτα των διακυμάνσεων που παρατηρήθηκαν μεταξύ του 1997 και του 2001 θα μπορούσαν να αποδοθούν σε τρεις παράγοντες : τις διαφορές φορολογίας του πετρελαίου ντίζελ, τις διαφορές στην φορολογία ανωνύμων εταιριών και την εξέλιξη των μισθών ανάμεσα σε δύο συγκεκριμένες χώρες. Οι φορολογικές διαφορές για το πετρέλαιο ντίζελ φαίνεται ότι αποτελούσαν τον βασικό παράγοντα, ο οποίος αιτιολογεί το 40% περίπου των διακυμάνσεων που παρατηρήθηκαν στα μερίδια αγοράς. Παρά το γεγονός ότι δεν αποκλείεται να είχαν ενδεχομένως υποτιμηθεί οι επιπτώσεις του εργατικού κόστους λόγω της ύπαρξης προβλημάτων ομοιογένειας των στοιχείων, η εν λόγω μελέτη καταδεικνύει ότι οι διαφορές μεταξύ των ειδικών φόρων κατανάλωσης επηρεάζουν σημαντικά τον ανταγωνισμό στην ενδοκοινοτική αγορά διεθνών εμπορευματικών μεταφορών. Θα πρέπει επίσης να σημειωθεί το γεγονός ότι οι διαφορές φορολογίας δημιουργούν στρεβλώσεις του ανταγωνισμού και πέραν της αγοράς των εμπορευματικών μεταφορών. Επηρεάζουν επίσης τα πρατήρια υγρών καυσίμων και τους λιμένες ανάλογα με τη θέση τους στην ΕΕ και μάλιστα πολύ περισσότερο δεδομένου ότι, σε αντίθεση με τις εταιρίες οδικών εμπορευματικών μεταφορών, δεν μετακινούνται και επομένως δεν μπορούν να περιορίσουν τις επιπτώσεις τις οποίες έχουν οι διαφορές ως προς τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης.

Ο «τουρισμός για την αγορά καυσίμων» έχει αρνητικές επιπτώσεις για το περιβάλλον σε περιπτώσεις παρακάμψεων. Ως ορθολογιστές, οι επαγγελματίες οδηγοί θα εκμεταλλευθούν τις διαφορές στις τιμές του πετρελαίου ντίζελ όσο το δυνατόν περισσότερο και θα εφοδιάζονται στο κράτος μέλος όπου το πετρέλαιο είναι φθηνότερο, λαμβάνοντας παράλληλα υπόψη το σχετικό επιπλέον κόστος. Οι περιπτώσεις που επαγγελματίες οδηγοί απλώς επωφελούνται περιστασιακά και ανεφοδιάζονται « διερχόμενοι » σε καύσιμα, χωρίς να κάνουν οποιαδήποτε παράκαμψη, ισοδυναμούν με μετατόπιση της κατανάλωσης καυσίμων (και επομένως των εκπομπών ατμοσφαιρικών ρύπων), γεγονός που οπωσδήποτε θα συνέβαινε σε ένα κράτος μέλος ή σε κάποιο άλλο. Αντίθετα, εφόσον οι οδηγοί παρακάμπτουν σκοπίμως το δρομολόγιό τους για να επωφεληθούν από τις διαφορές που υπάρχουν ως προς τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης, οι επιπτώσεις στο περιβάλλον είναι σαφώς αρνητικές λόγω του ότι, στην περίπτωση αυτή, η απόσταση που διανύεται είναι μεγαλύτερη.

Σε μια μελέτη του 1990 σχετικά με τις Κάτω Χώρες υπολογίσθηκε ότι εξαιτίας μιας διαφοράς τιμής 0,14 έως 0,16 ECU ανά λίτρο, σε σύγκριση με το Βέλγιο και τη Γερμανία, διανύθηκαν 10 εκατ. χιλιόμετρα επιπλέον λόγω των παρακάμψεων που οφείλονται στον τουρισμό για την αγορά καυσίμων στην άλλη πλευρά των συνόρων[7]. Η έκθεση Michaelis (2003)[8] απέδειξε ότι οι Γερμανοί είναι πρόθυμοι να διανύσουν 2 έως 4 επιπλέον χιλιόμετρα για κάθε διαφορά τιμής κατά ένα λεπτό του ευρώ σε σχέση με μια γειτονική χώρα, στην περίπτωση του πετρελαίου εσωτερικής καύσης. Επομένως, πραγματοποιούνται σημαντικές παρακάμψεις με σκοπό τον ανεφοδιασμό σε καύσιμα.

Ο τουρισμός για την αγορά καυσίμων οδηγεί σε απώλειες δημοσιονομικών πόρων στα κράτη μέλη που εφαρμόζουν σχετικά υψηλούς ειδικούς φόρους κατανάλωσης στο πετρέλαιο εσωτερικής καύσης. Στη Γερμανία, η «Schmid Traffic Service GmbH» υπολόγισε ότι η απώλεια, κατά το 2004, φορολογικών εσόδων από ειδικούς φόρους κατανάλωσης στα ορυκτέλαια, η οποία οφείλεται στον «τουρισμό για την αγορά καυσίμων» (δηλ. του επαγγελματικού πετρελαίου εσωτερικής καύσης) ανήλθε σε 1 915 000 000 ευρώ. Η συνολική απώλεια είναι ακόμη υψηλότερη και ανέρχεται σε 3,6 δισ. ευρώ ετησίως (εκτός από τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης για τα ορυκτέλαια, περιλαμβάνει συμπληρωματικές απώλειες ΦΠΑ και ειδικών φόρων κατανάλωσης στα τσιγάρα, λόγω των μειωμένων φορολογικών εσόδων από ΦΠΑ και των μειωμένων ποσοτήτων τσιγάρων που επωλήθησαν σε πρατήρια υγρών καυσίμων).

Υφιστάμενες πρωτοβουλίες και ευρωπαϊκή προστιθέμενη αξία της προτεινόμενης πρωτοβουλίας

Για να συνειδητοποιήσουν περισσότερο οι χρήστες το πραγματικό κόστος των μεταφορών και να αλλάξει η διάρθρωση των τιμών, η Λευκή Βίβλος Η Ευρωπαϊκή πολιτική μεταφορών με ορίζοντα το 2010 : η ώρα των επιλογών , προτείνει δύο συμπληρωματικές ενέργειες :

- την εναρμόνιση των ελάχιστων ρητρών των συμβάσεων που διέπουν τις μεταφορικές δραστηριότητες, έτσι ώστε να καθίσταται δυνατή η αναθεώρηση των τιμών σε περίπτωση αύξησης των δαπανών (για παράδειγμα των τιμών των καυσίμων), και

- τον καθορισμό κοινών αρχών όσον αφορά τα τέλη χρήσης των υποδομών για τα διάφορα μεταφορικά μέσα.

Η πρώτη ενέργεια εξετάστηκε στο πλαίσιο μιας συνολικής ανάλυσης των επιπτώσεων το 2005. Μολονότι εξετάστηκαν πέντε εναλλακτικές στρατηγικές επιλογές[9], μια πρώτη αξιολόγηση οδήγησε στην εμπεριστατωμένη ανάλυση τριών από τις εν λόγω εναλλακτικές επιλογές : i) τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4058/89[10], ii) διατήρηση του status quo, iii) εναρμόνιση της φορολογίας στα καύσιμα με ελάχιστες συμβατικές ρήτρες. Τα αποτελέσματα της ανάλυσης των επιπτώσεων επιβεβαίωσαν στην Επιτροπή την ανάγκη να υποβάλει πρόταση για την τροποποίηση των ειδικών φορολογικών ρυθμίσεων για το πετρέλαιο εσωτερικής καύσης που χρησιμοποιείται για εμπορικούς σκοπούς.

Δεύτερον, όσον αφορά το κόστος των υποδομών, η Επιτροπή καλείται να παρουσιάσει μέχρι τον Ιούνιο του 2008, μετά από εξέταση όλων των πτυχών που περιλαμβάνουν το περιβάλλον, το θόρυβο, την κυκλοφοριακή συμφόρηση και το κόστος στον τομέα της υγείας, ένα γενικό πλαίσιο εφαρμογής για την αξιολόγηση του εξωτερικού κόστους για όλα τα μεταφορικά μέσα, έτσι ώστε να αποτελέσει τη βάση για τον μελλοντικό υπολογισμό των τελών χρήσης των υποδομών[11]. Η προτεινόμενη πρωτοβουλία είναι συμβατή με τις μελλοντικές εξελίξεις ως προς το κόστος χρήσης των υποδομών, δεδομένου ότι προσφέρει μεγαλύτερη ευελιξία για την εφαρμογή τόσο ειδικών φόρων κατανάλωσης όσο και οδικών τελών από μέρους των κρατών μελών, ενώ παράλληλα αποφεύγεται η διπλή φορολογία και δεν επιβάλλονται συμπληρωματικές επιβαρύνσεις στους μεταφορείς[12].

Στόχοι της προτεινόμενης πρωτοβουλίας

Οι γενικοί στόχοι της πρωτοβουλίας είναι :

- ο περιορισμός των διαφορών όσον αφορά τα επίπεδα φορολογίας των καυσίμων,

- η μείωση των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού,

- η μείωση της ζημίας στο περιβάλλον, ιδίως με τον περιορισμό των παρακάμψεων που οφείλονται στον «τουρισμό για την αγορά καυσίμων»,

- η συμβολή στη βιωσιμότητα του τομέα των οδικών μεταφορών και στην ενίσχυση της ανάπτυξης, της απασχόλησης και της ανταγωνιστικότητας μέσω της μείωσης των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού που επηρεάζουν τις αγορές.

Στρατηγικές επιλογές

Στο πλαίσιο της ανάλυσης των επιπτώσεων εξετάστηκαν πέντε στρατηγικές επιλογές. Οι τέσσερις από αυτές προβλέπονταν ήδη κατά την έναρξη της ανάλυσης των επιπτώσεων.

Η πρώτη προσέγγιση (επιλογή A) συνίσταται στην μη περαιτέρω παρέμβαση σε κοινοτικό επίπεδο (πρόκειται για τη διατήρηση του status quo).

Η δεύτερη επιλογή (επιλογή B) συνίσταται στον προγραμματισμό της πλήρους εναρμόνισης μεταξύ κρατών μελών, των ειδικών φόρων κατανάλωσης για το εμπορικό πετρέλαιο εσωτερικής καύσης. Το 2018, ο ενιαίος συντελεστής θα είναι 400 ευρώ. Επιπλέον, ο συντελεστής που εφαρμόζεται στην αμόλυβδη βενζίνη δεν θα ήταν δυνατό να είναι μικρότερος από εκείνον που εφαρμόζεται για το εμπορικό πετρέλαιο εσωτερικής καύσης.

Η τρίτη επιλογή (επιλογή Γ) συνίσταται στην αύξηση του βαθμού προσέγγισης των ειδικών φόρων κατανάλωσης που εφαρμόζονται για το εμπορικό πετρέλαιο εσωτερικής καύσης. Θα καθοριστούν περιθώρια διακύμανσης σε κοινοτικό επίπεδο, με ελάχιστο και μέγιστο φορολογικό συντελεστή. Τα κράτη μέλη θα πρέπει να καθορίσουν εντός των εν λόγω περιθωρίων το επίπεδο φορολογίας που εφαρμόζεται για το εμπορικό πετρέλαιο εσωτερικής καύσης. Το εύρος του περιθωρίου διακύμανσης πρέπει να μειώνεται σταδιακά ώστε να φθάσει τα 100 ευρώ μέχρι το 2010. Για να δοθεί ο απαραίτητος χρόνος στα κράτη μέλη να επωφεληθούν από τις μεταβατικές περιόδους έτσι ώστε να προσαρμοστούν, οι υπηρεσίες της Επιτροπής προτείνουν να διατηρηθούν τα υφιστάμενα ελάχιστα επίπεδα που έχουν καθοριστεί με την οδηγία ΟΕΦ, ως βασικά όρια του περιθωρίου διακύμανσης μέχρι το 2013. Ακολούθως, αξιολογήθηκαν δύο ακόμα επιμέρους επιλογές : i) από την 1η Μαρτίου 2013, τα περιθώρια θα τιμαριθμοποιούνται ( επιλογή Γ1 ) ή ii) τα περιθώρια θα παραμένουν σταθερά, θα έχουν όμως υψηλότερο ελάχιστο επίπεδο σε σχέση με εκείνο που καθορίζεται επί του παρόντος στην οδηγία για τον ενεργειακό φόρο, δηλ. 359 ευρώ ανά 1000 λίτρα, το ίδιο ελάχιστο επίπεδο που ισχύει για την αμόλυβδη βενζίνη, έτσι ώστε να λαμβάνεται υπόψη το γεγονός ότι και τα δύο καύσιμα είναι εξίσου επιζήμια για το περιβάλλον ( επιλογή Γ2 ).

Κατά την ανάλυση των επιπτώσεων η Επιτροπή αποφάσισε να τροποποιήσει τις επιμέρους επιλογές Γ μεταθέτοντας για το 2012 την ημερομηνία υλοποίησης της τιμαριθμοποίησης (επιλογή Γ1) και ευθυγράμμισης των συντελεστών με την αμόλυβδη βενζίνη (Γ2), καθώς και να προσθέσει μια πέμπτη επιλογή (Γ2+), με βάση τα αποτελέσματα της δημόσιας διαβούλευσης και των οικονομετρικών προσομοιώσεων. Σε κάθε μία από τις τρεις επιμέρους επιλογές Γ, τα κράτη μέλη που επωφελούνται από την εφαρμογή μεταβατικών περιόδων, θα πρέπει να τηρούν τους νέους συντελεστές μόνο εφόσον η μεταβατική περίοδος εφαρμογής τους έχει λήξει. Επιπλέον, ο φορολογικός συντελεστής για την αμόλυβδη βενζίνη δεν θα μπορούσε να είναι μικρότερος από εκείνον του εμπορικού πετρελαίου εσωτερικής καύσης.

Η επιλογή Γ2+ συνίσταται στην αύξηση του ελάχιστου επιπέδου για το πετρέλαιο εσωτερικής καύσης σε 359 ευρώ ήδη από το 2012 και στη συνέχεια 380 ευρώ το 2014, έτσι ώστε να αποφευχθεί η υπερβολική διάβρωση του συντελεστή φορολόγησης σε πραγματικές τιμές και να μειωθούν περαιτέρω οι στρεβλώσεις του ανταγωνισμού. Επιπλέον, τα κράτη μέλη δεν θα είναι υποχρεωμένα να τηρούν κάποια ανώτατα όρια. Κάθε κράτος μέλος που επιθυμεί να φορολογεί με συντελεστή υψηλότερο από το ελάχιστο επίπεδο, θα είναι ελεύθερο να εφαρμόζει τον εν λόγω συντελεστή, αναζητώντας μια ισορροπία μεταξύ της βιωσιμότητας του κλάδου των οδικών εμπορευματικών μεταφορών, καλύτερου συνυπολογισμού των εξωγενών περιβαλλοντικών παραγόντων και της ανάγκης δημοσιονομικών πόρων.

Επιπλέον, για να συμβιβάζονται με τις λοιπές κοινοτικές πολιτικές, οι επιλογές Γ1, Γ2 και Γ2+ προβλέπουν ότι τα κράτη μέλη τα οποία εφαρμόζουν ή θεσπίζουν ένα σύστημα διοδίων για αυτοκίνητα οχήματα που καταναλώνουν εμπορικό πετρέλαιο εσωτερικής καύσης, δύνανται να εφαρμόζουν στο χρησιμοποιούμενο από τα εν λόγω οχήματα πετρέλαιο εσωτερικής καύσης, ένα συντελεστή μικρότερο από εκείνον που εφαρμοζόταν την 1η Ιανουαρίου 2003, εφόσον η συνολική φορολογική επιβάρυνση παραμείνει σε γενικές γραμμές ισοδύναμη και υπό τον όρο ότι θα τηρείται το ελάχιστο κοινοτικό επίπεδο που εφαρμόζεται για το εμπορικό πετρέλαιο εσωτερικής καύσης. Η διάταξη αυτή αναμένεται να διευκολύνει τη διαφοροποίηση των συντελεστών για το εμπορικό και το μη εμπορικό πετρέλαιο εσωτερικής καύσης από τα κράτη μέλη που επιθυμούν την αποσύνδεση και παρέχουν μεγαλύτερο βαθμό ευελιξίας για τη μείωση των αποκλίσεων μεταξύ ειδικών φόρων κατανάλωσης.

Σύγκριση των στρατηγικων επιλογών

Η αξιολόγηση βασίζεται σε ένα ευρύ φάσμα συνεισφορών που προήλθαν από διάφορους ενδιαφερόμενους φορείς και με διάφορα μέσα όπως είναι η δημόσια διαβούλευση, τα έγγραφα θέσης, άρθρα και συνεδριάσεις. Επιπλέον, η Επιτροπή έχει προβεί σε ποιοτική και ποσοτική ανάλυση, με βάση τα αποτελέσματα τριών μοντέλων, έτσι ώστε να εκτιμηθούν οι επιπτώσεις (Tremove, μοντέλο τεχνολογίας που χρησιμοποιεί το ΙΜΤΜ (Poles) και TRANSTOOLS).

Η πρώτη προσέγγιση (επιλογή A) δεν θα επιλύσει το πρόβλημα των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού, που υπάρχουν επί του παρόντος στην αγορά των εμπορευματικών μεταφορών και που έχουν επιπτώσεις από άποψη μεριδίων αγοράς και απασχόλησης (αύξηση των εν λόγω μεριδίων στα κράτη μέλη που εφαρμόζουν χαμηλή φορολογία, εις βάρος των κρατών μελών με υψηλή φορολογία). Η επιλογή A δεν θα αντιμετωπίσει το πρόβλημα των παρακάμψεων που θα έχουν ως αποτέλεσμα τη συνολική κατανάλωση 42 500 εκατ. λίτρων καυσίμου μεταξύ του 2007 και του 2030 και ανάλογες ρυπογόνες εκπομπές (2,2 εκατ. τόνοι CO2). Κατά συνέπεια, η Επιτροπή δεν προτίμησε την επιλογή αυτή.

Η δεύτερη επιλογή (επιλογή B) είναι η επιλογή που επιτρέπει να μειωθούν στο μέγιστο βαθμό οι στρεβλώσεις του ανταγωνισμού, χωρίς να αυξηθούν υπερβολικά οι διοικητικές δαπάνες. Εντούτοις, η επιλογή αυτή θα υποχρέωνε τα 22 κράτη μέλη να αυξήσουν τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης για το εμπορικό πετρέλαιο εσωτερικής καύσης, προκειμένου να φθάσουν το επίπεδο των 400 ευρώ / 1000 λίτρα και θα ανάγκαζε 5 κράτη μέλη να μειώσουν τους συντελεστές φορολόγησης που επιβάλλουν. Θα οδηγήσει επίσης σε αύξηση του συντελεστή που εφαρμόζεται για την αμόλυβδη βενζίνη σε 9 κράτη μέλη από το 2014 και ενδέχεται να έχει ως αποτέλεσμα την αύξηση των ειδικών φόρων κατανάλωσης για το μη εμπορικό πετρέλαιο σε δύο κράτη μέλη (σε περίπτωση που η Γερμανία και το η Ηνωμένο Βασίλειο αποφασίσουν να αντισταθμίσουν τις σημαντικές μειώσεις των εσόδων από το εμπορικό πετρέλαιο, μέσω της αύξησης της φορολόγησης του μη εμπορικού πετρελαίου). Η επιλογή αυτή θα είναι ουδέτερη για την αυτοκινητοβιομηχανία. Από περιβαλλοντική άποψη, η επιλογή B οδηγεί σε ελαφρά αύξηση της κατανάλωσης πετρελαίου εσωτερικής καύσης, μικρή μείωση της κατανάλωσης αμόλυβδης βενζίνης και ελάχιστη μείωση των ρυπογόνων εκπομπών (εφόσον δεν ληφθεί υπόψη ο «τουρισμός για την αγορά καυσίμων»). Εντούτοις, δεδομένου ότι η επιλογή αυτή περιορίζει τις παρακάμψεις στο μεγαλύτερο βαθμό, είναι επίσης η επιλογή που μειώνει στο ελάχιστο τα επίπεδα των σχετικών εκπομπών CO2 (0,1 εκατ. τόνοι), τους ρύπους και την φοροαποφυγή. Από κοινωνική άποψη, η επιλογή αυτή θα μπορούσε ενδεχομένως να έχει το μεγαλύτερο αντίκτυπο (μολονότι είναι πιθανό να είναι περιορισμένος), με περιορισμό της κυκλοφοριακής συμφόρησης και των τροχαίων ατυχημάτων, λιγότερες ώρες εργασίας για τους οδηγούς και τις μεγαλύτερες, μολονότι περιορισμένες, μετατοπίσεις της απασχόλησης σε περιφερειακό/εθνικό επίπεδο. Ωστόσο, η επιλογή B θα έχει το μεγαλύτερο αρνητικό αντίκτυπο στους προϋπολογισμούς (-71,8 δισ. ευρώ μεταξύ του 2007 και του 2030, με μείωση στα -58,2 δισ. ευρώ εφόσον ληφθεί υπόψη η μείωση του τουρισμού για την αγορά καυσίμων). Η επιλογή αυτή κρίθηκε επίσης ως μη ρεαλιστική από πολιτική άποψη. Για όλους αυτούς τους λόγους, η επιλογή αυτή δεν εγκρίθηκε από την Επιτροπή.

Επιλογές Γ1, Γ2 και Γ2+:

Οι επιλογές Γ1 και Γ2 συνεπάγονται αύξηση του ειδικού φόρου κατανάλωσης για το πετρέλαιο εσωτερικής καύσης, μέχρι το 2014, σε 18 κράτη μέλη, έναντι 21 κρατών μελών στην επιλογή Γ2+. Παρά το γεγονός ότι η επιλογή Γ2 δεν θα έχει επιπτώσεις στους ειδικούς φόρους κατανάλωσης για την αμόλυβδη βενζίνη, οι επιλογές Γ1 και Γ2+ θα οδηγήσουν σε αύξηση του ειδικού φόρου κατανάλωσης για την αμόλυβδη βενζίνη σε 9 κράτη μέλη, από το 2016 (Γ1) και από το 2014 (Γ2+). Δεδομένου ότι δεν περιλαμβάνει περιθώρια διακύμανσης και συνεπώς δεν περιλαμβάνει μέγιστο επίπεδο, η επιλογή Γ2+ δεν αναμένεται να επηρεάσει τον ειδικό φόρο κατανάλωσης επί του μη εμπορικού πετρελαίου εσωτερικής καύσης. Όλες αυτές οι τρεις επιλογές θα παράσχουν τη δυνατότητα να περιοριστούν οι στρεβλώσεις του ανταγωνισμού. Τηρουμένων αμετάβλητων των συνθηκών και δεδομένου ότι το ελάχιστο επίπεδο φορολογίας του εμπορικού πετρελαίου εσωτερικής καύσης αυξάνεται περισσότερο στο πλαίσιο της επιλογής Γ1 παρά της επιλογής Γ2 μακροπρόθεσμα, η επιλογή Γ1 θα επιτρέψει τη μείωση των διαφορών φορολογίας σε μεγαλύτερο βαθμό από την επιλογή Γ2. Όσον αφορά την επιλογή Γ2+, το μέγεθος της μείωσης θα εξαρτηθεί από τις αντιδράσεις των κρατών μελών στα οποία η φορολογία είναι επί του παρόντος υψηλή. Στην περίπτωση που αποφασίσουν να μειώσουν τον φορολογικό συντελεστή τους και να καθιερώσουν σύστημα διοδίων, ο περιορισμός των φορολογικών διαφορών θα είναι επίσης μεγαλύτερος σε σχέση με εκείνον που θα επιτυγχάνετο με την επιλογή Γ2, χάρη στο ότι ο ελάχιστος συντελεστής είναι υψηλότερος. Οι δαπάνες διοικητικής φύσης θα είναι της ίδιας τάξης με εκείνες στην επιλογή B και δεν υπάρχουν ενδείξεις ότι οι εν λόγω δαπάνες θα προβληματίσουν τον εν λόγω κλάδο. Οι επιπτώσεις στην αυτοκινητοβιομηχανία, εκτιμώμενες σε αμόλυβδη βενζίνη και σε οχήματα που κινούνται με πετρέλαιο εσωτερικής καύσης θεωρούνται αμελητέες σε όλες τις επιλογές. Καμία από τις επιλογές δεν θα έχει σημαντικές επιπτώσεις στη ζήτηση των μεταφορών ή στην στροφή προς άλλους τρόπους μεταφοράς. Όλες οι επιλογές θα μπορούσαν να έχουν ελαφρά θετικές κοινωνικές επιπτώσεις, από άποψη μείωσης της κυκλοφοριακής συμφόρησης, των ατυχημάτων και των ωρών εργασίας των οδηγών, σε μικρότερο όμως βαθμό σε σχέση με την επιλογή B, που εξακολουθεί να είναι η καταλληλότερη για τη μείωση των παρακάμψεων όσο το δυνατόν περισσότερο. Από άποψη απασχόλησης, όλες οι επιλογές αυτές θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε κάποια μετατόπιση σε περιφερειακό/εθνικό επίπεδο, σε ευρωπαϊκό όμως επίπεδο δεν αναμένεται να παρατηρηθεί οποιαδήποτε αλλαγή, εφόσον διατηρηθούν αμετάβλητες οι συνθήκες.

Οι μεγαλύτερες διαφορές μεταξύ των εν λόγω τριών επιλογών αφορούν την κατανάλωση καυσίμων, τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις, τις επιπτώσεις στον «τουρισμό για την αγορά καυσίμων» και τις δημοσιονομικές επιπτώσεις. Μολονότι οι επιλογές Γ1 και Γ2 συνεπάγονται ελαφρά άνοδο της κατανάλωσης πετρελαίου εσωτερικής καύσης και μείωση της κατανάλωσης αμόλυβδης βανζίνης (δεδομένου του μέγιστου ορίου που επιβάλλεται στη φορολογία πετρελαίου εσωτερικής καύσης), η Γ2+ είναι η μόνη επιλογή που επιτρέπει τη μείωση της κατανάλωσης τόσο του πετρελαίου εσωτερικής καύσης, όσο και της αμόλυβδης βενζίνης. Από περιβαλλοντική άποψη, η Γ2+ συμβάλλει περισσότερο στο συνυπολογισμό των εξωγενών παραγόντων σε σύγκριση με την επιλογή Γ2, δεδομένου ότι τα ελάχιστα επίπεδά της είναι υψηλότερα. Χωρίς να ληφθεί υπόψη ο «τουρισμός για την αγορά καυσίμων», η επιλογή Γ2+ είναι η μόνη που μειώνει τους ατμοσφαιρικούς ρύπους. Ο «τουρισμός για την αγορά καυσίμων» και οι προκύπτουσες εκπομπές ρύπων θα μειωθούν και με τις τρεις επιλογές (σε μεγαλύτερο βαθμό με την επιλογή Γ1, με 0,6 εκατ. τόνους εκπομπών). Με την επιλογή Γ2+, ο «τουρισμός για την αγορά καυσίμων» θα μπορούσε να περιοριστεί σε χαμηλότερα επίπεδα από την επιλογή Γ1 σε περίπτωση που η Γερμανία και το Ηνωμένο Βασίλειο (κράτη μέλη στα οποία τα επίπεδα φορολογίας επί του πετρελαίου εσωτερικής καύσης είναι επί του παρόντος τα υψηλότερα) αποφασίσουν να μειώσουν τους συντελεστές που εφαρμόζουν στο εμπορικό πετρέλαιο, μέσω της καθιέρωσης συστήματος διοδίων. Από δημοσιονομική άποψη, οι συνολικές δημοσιονομικές επιπτώσεις (αν ληφθεί για παράδειγμα υπόψη ο περιορισμός του «τουρισμού για την αγορά καυσίμων») θα είναι αντιστοίχως –38,3 δισ. ευρώ (Γ1), -46,8 δισ. ευρώ (Γ2) και +40, 3 δισ. ευρώ (Γ2+).

Για όλους τους προαναφερθέντες λόγους, η Επιτροπή αποφάσισε να προτείνει την επιλογή Γ2+. [pic][pic][pic]

[1] COM(2001) 370 της 12.9.2001.

[2] Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου, που τροποποιεί την οδηγία 92/81/ΕΟΚ και την οδηγία 92/82/ΕΟΚ για την καθιέρωση ενός ειδικού φορολογικού καθεστώτος για το πετρέλαιο κίνησης που χρησιμοποιείται ως καύσιμο για επαγγελματικούς σκοπούς και για την προσέγγιση των ειδικών φόρων κατανάλωσης επί της βενζίνης και του πετρελαίου ντίζελ κίνησης [COM(2002) 410 της 24.07.2002].

[3] COM(2005) 462 της 27.09.2005.

[4] Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, 23-24 Mαρτίου 2006.

[5] Οδηγία 2003/96/ΕΚ του Συμβουλίου, της 27ης Οκτωβρίου 2003, σχετικά με την αναδιάρθρωση του κοινοτικού πλαισίου φορολογίας των ενεργειακών προϊόντων και της ηλεκτρικής ενέργειας (ΕΕ L 283 της 31.10.2003 σ. 51· οδηγία όπως τροποποιήθηκε τελευταία με τις οδηγίες 2004/74/ΕΚ και 2004/75/ΕΚ (ΕΕ L 157 της 30ής Απριλίου 2004, σ. 87 και σ. 100).

[6] BIPE (2005), Evaluation des conséquences de la hausse du prix du gazole sur les entreprises de transport routier de marchandises (Αξιολόγηση των επιπτώσεων της ανόδου της τιμής του πετρελαίου εσωτερικής καύσης στις επιχειρήσεις οδικών μεταφορών εμπορευμάτων). Μελέτη που εκπονήθηκε από το Υπουργείο Μεταφορών, Εξοπλισμού, Τουρισμού και Θαλάσσης.

[7] Συνέπειες στα σύνορα από την αύξηση της φορολογίας στα καύσιμα κατά την 1η Ιανουαρίου 1990 (Effects at the border of a petrol tax increase), P. M. Blok και A. P. Muizer, Nederlands Economisch Instituut, TK 1990-1991, 21.665 αριθ. 3, Ρότερνταμ.

[8] Michaelis (2003) Tanktourismus – eine Szenarioanalyse (Τουρισμός για την αγορά καυσίμων – ανάλυση ενός σεναρίου), που δημοσιεύθηκε στο περιοδικό Zeitschrift fόr Verkehrswissenschaft.

[9] Διατήρηση του status quo, τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4058/89, εναρμόνιση της φορολογίας καυσίμων, εισαγωγή ασφαλειών στις τιμές και κατάλληλη ρύθμιση που ενεργεί ως εμπόδιο στις πρακτικές εξωτερικού ανεφοδιασμού.

[10] Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 4058/89 του Συμβουλίου της 21ης Δεκεμβρίου 1989 σχετικά με τη διαμόρφωση των κομίστρων για τις οδικές εμπορευματικές μεταφορές μεταξύ των κρατών μελών (ΕΕ L 390 της 30.12.1989 σ. 1).

[11] ΕΕ L 157 της 9.6.2006, σ. 8, που τροποποιεί την οδηγία 1999/62/ΕΚ περί επιβολής τελών στα βαρέα φορτηγά οχήματα που χρησιμοποιούν ορισμένα έργα υποδομής.

[12] Χάρη στη δυνατότητα που παρέχεται στα κράτη μέλη να μειώσουν τους συντελεστές των ειδικών φόρων κατανάλωσης σε επίπεδα κάτω από εκείνα της 1ης Ιανουαρίου 2003 (υπό την προϋπόθεση ότι τηρούν τον ελάχιστο συντελεστή και εφόσον το ύψος των φόρων παραμένει σταθερό), περισσότερα κράτη μέλη θα είναι σε θέση να διαφοροποιήσουν το εμπορικό από το μη εμπορικό πετρέλαιο ντίζελ και να μειώσουν τις διαφορές των ειδικών φόρων κατανάλωσης για το εμπορικό πετρέλαιο ντίζελ.