Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα "Οι οικονομικές πολιτικές των χωρών της ευρωζώνης: συγκλίσεις και αποκλίσεις, αποτελέσματα και διδάγματα"

(2002/C 125/17)

Στις 31 Μαΐου 2001 και σύμφωνα με το άρθρο 23 (3) του Εσωτερικού της Κανονισμού, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποφάσισε να καταρτίσει γνωμοδότηση για το ανωτέρω θέμα.

Το τμήμα "Οικονομική και Νομισματική Ένωση, Οικονομική και Κοινωνική Συνοχή", στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών της ΟΚΕ, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 25 Φεβρουαρίου με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. Nyberg.

Κατά την 389η σύνοδο ολομέλειάς της (συνεδρίαση της 21ης Μαρτίου), η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε την ακόλουθη γνωμοδότηση με 90 ψήφους υπέρ, 1 κατά και 3 αποχές.

1. Εισαγωγή

1.1. Σε μία γνωμοδότηση με θέμα το συντονισμό της οικονομικής πολιτικής(1) ως συνέπεια της ΟΝΕ(2), η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή εξέφρασε την άποψη ότι ένας τέτοιου είδους συντονισμός είναι απαραίτητος και παρουσίασε ορισμένους πιθανούς κανόνες.

- Ο πρώτος κανόνας είναι η επιλογή της ορθής κατεύθυνσης των μέτρων οικονομικής πολιτικής - περιοριστική ή επεκτατική.

- Ο δεύτερος κανόνας είναι η επίδραση που ασκούν τα εν λόγω μέτρα στις χώρες της ευρωζώνης. Μέτρα τα οποία έχουν τη μέγιστη δυνατή επίδραση θα πρέπει να επιλέγονται σε περίπτωση που οι οικονομίες βρίσκονται στο ίδιο στάδιο του οικονομικού κύκλου. Μια χώρα που δεν συμβαδίζει με τις υπόλοιπες θα πρέπει να επιλέξει μέτρα με τις δυνατόν λιγότερες εξωτερικές επιδράσεις.

- Κατόπιν κοινών συζητήσεων σχετικά με το πιο ευνοϊκό συνδυασμό δημοσιονομικής και νομισματικής πολιτικής για κάθε χώρα, η ακριβής επιλογή των μέτρων επαφίεται στην εκάστοτε χώρα.

- Σε περίπτωση που συνυπολογίζονται και άλλες επιδράσεις των μέτρων, π.χ. επιπτώσεις στο ύψος των φόρων, τα μέτρα αυτά θα πρέπει να έρχονται σε δεύτερη μοίρα καθώς προέχει η επίδραση στον οικονομικό κύκλο.

- Θα πρέπει φυσικά να επιδιώκονται μέτρα τα οποία επιδρούν ευεργετικά και στην επίτευξη άλλων στόχων, παράλληλα με τις επιθυμητές επιδράσεις τους στον οικονομικό κύκλο.

1.2. Η ΟΚΕ αποφάσισε να εκπονήσει πρόσθετη γνωμοδότηση ώστε να συνεχιστεί ο διάλογος σχετικά με το συντονισμό της οικονομικής πολιτικής. Η παρούσα γνωμοδότηση ερευνά τις επιμέρους οικονομικές πολιτικές των 12 χωρών της ευρωζώνης με σκοπό να εξακριβώσει εάν στην πράξη παρατηρείται σύγκλιση ή ίσως απόκλιση σε ορισμένους τομείς πολιτικής. Ποιά είναι τα αποτελέσματα των πολιτικών που επέλεξε η κάθε χώρα όσον αφορά την οικονομική της κατάσταση; Μπορεί κανείς να διακρίνει ήδη θετικά παραδείγματα μετά από τα πρώτα χρόνια λειτουργίας της ΟΝΕ;

1.3. Η παρούσα γνωμοδότηση μπορεί να θεωρηθεί μέρος των ετήσιων μελετών της Επιτροπής Γενικών Κατευθυντήριων Γραμμών Οικονομικής Πολιτικής (ΓΚΓΟΠ). Οι εν λόγω μελέτες επικεντρώνονται στη γενικότερη εξέλιξη της οικονομικής κατάστασης της ΕΕ και στη γενική κατεύθυνση των πολιτικών. Δεν υπήρξε μέχρι τώρα δυνατότητα διενέργειας πιο ενδελεχών μελετών για τις επιμέρους χώρες.

1.4. Τα στοιχεία που χρησιμοποιούνται στην παρούσα μελέτη πηγάζουν κυρίως από διάφορες δημοσιεύσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, της Γενικής Διεύθυνσης Οικονομικών και Χρηματοδοτικών Υποθέσεων και της Γενικής Διεύθυνσης Απασχόλησης και Κοινωνικών Υποθέσεων(3).

2. Στόχοι των πολιτικών

2.1. Οι στόχοι της νομισματικής πολιτικής καθορίζονται από την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ). Ο πληθωρισμός διατηρείται μεσοπρόθεσμα κάτω από το 2 %. Τα μέτρα που λαμβάνει η ΕΚΤ, τα επιτόκια και οι πράξεις ανοιχτής αγοράς δεν εξετάζονται στην παρούσα γνωμοδότηση. Σημείο εκκίνησης αποτελεί, αντίθετα, η πραγματική κατάσταση μετά τα μέτρα νομισματικής πολιτικής. Εξυπακούεται όμως ότι το χαμηλό ποσοστό πληθωρισμού αποτελεί έναν από τους βασικούς στόχους του συνόλου των πολιτικών παραγόντων.

2.2. Ο στόχος του κρατικού προϋπολογισμού βασίζεται στη διασφάλιση της διατήρησης του ανώτατου ορίου του 3 % του ΑΕγχΠ όσον αφορά το έλλειμμα. Όμως, ο εν λόγω αρχικός στόχος έχει εξελιχθεί σε μεσοπρόθεσμο στόχο ενός σχεδόν ισοσκελισμένου ή πλεονασματικού προϋπολογισμού. Ο διάλογος για την οικονομική πολιτική στην Επιτροπή και το Συμβούλιο φαίνεται να θεωρεί τούτο ως γενικό στόχο.

2.3. Το ανώτατο όριο του 60% για το δημόσιο χρέος, που απορρέει από τα κριτήρια του Μάαστριχ, εξακολουθεί να αποτελεί στόχο αλλά, λόγω των μειώσεων κατά τη διάρκεια των τελευταίων ετών, παρουσιάζει μικρότερο ενδιαφέρον. Τα επόμενα έτη μόλις τρία κράτη της ΕΕ θα παρουσιάζουν χρέος πάνω από το ανώτατο όριο. Το αυξημένο ενδιαφέρον για τον εν λόγω στόχο είναι αναγκαίο καθώς οι δημογραφικές μεταβολές θα απαιτήσουν, μεταξύ άλλων, τις χαμηλότερες δυνατές δανειακές επιβαρύνσεις.

2.4. Ο διάλογος σχετικά με την οικονομική κατάσταση και τις επιλογές που αφορούν την οικονομική πολιτική βασίζονται στη δημοσιονομική ισορροπία και τους στόχους που αφορούν το δημόσιο χρέος. Αυξανόμενο ενδιαφέρον φαίνεται να παρουσιάζει ο στόχος της οικονομικής ανάπτυξης. Δεν υπάρχουν συγκεκριμένες επιδιώξεις όσον αφορά τον εν λόγω στόχο. Αποτελεί μάλλον επακόλουθο της οικονομικής κατάστασης και της οικονομικής πολιτικής. Όταν το αποτέλεσμα σε μία χώρα είναι κάτω του μέσου όρου δεν αμφισβητείται απαραίτητα η οικονομική πολιτική της χώρας. Παρόλο που δεν αποτελεί ρητό στόχο, η επίτευξη οικονομικής ανάπτυξης θεωρείται το επίκεντρο των οικονομικών μελετών στην Επιτροπή. Συνεπώς, η βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη πρέπει να αποτελεί πρωταρχικό στόχο της οικονομικής πολιτικής.

2.5. Σε μελέτες που αφορούν την οικονομική πολιτική, η απασχόληση συχνά παραμελείται ως μεταβλητή, τόσο όσον αφορά την προοπτική διατήρησης των ποσοστών ανεργίας σε χαμηλά επίπεδα αλλά και όσον αφορά την επίτευξη υψηλών ποσοστών συμμετοχής του εργατικού δυναμικού(4). Η υψηλή οικονομική ανάπτυξη μπορεί να θεωρηθεί ως ενδιάμεσος στόχος, ενώ το χαμηλό ποσοστό ανεργίας και το υψηλό ποσοστό συμμετοχής συνιστούν τους τελικούς στόχους. Στην παρούσα γνωμοδότηση δεν εξετάζουμε τη μισθολογική πολιτική και τις πιθανές επιδράσεις της στην απασχόληση και τη ζήτηση. Στην τελευταία έχουν φυσικά μεγάλη επίδραση τόσο οι διαδικασίες του Λουξεμβούργου και του Κάρντιφ όσο και τα Διαρθρωτικά Ταμεία. Η απασχόληση θα πρέπει να αποτελεί έναν κύριο στόχο της οικονομικής πολιτικής. Οι χώρες θα πρέπει να κρίνονται και σύμφωνα με τα αποτελέσματα που επιτυγχάνουν σε ό,τι αφορά τους στόχους της ΓΚΓΟΠ και του ΣΣΑ(5).

2.6. Η επίτευξη υψηλών επιπέδων κοινωνικής ευημερίας, σύμφωνα με τα θεμελιώδη άρθρα της Ευρωπαϊκής Ένωσης(6) σχετικά με την ενδυνάμωση της κοινωνικής συνοχής, συχνά δεν αποτελεί στόχο. Το γεγονός αυτό μπορεί να θεωρηθεί και ως το τελικό αποτέλεσμα υψηλότερης οικονομικής ανάπτυξης, ως επιδίωξη για πραγματικά αποτελέσματα όλων των πολιτικών δράσεων στα πλαίσια της ΓΚΓΟΠ και του ΣΣΑ. Η κατανομή των πόρων που διατίθενται για την ευημερία συχνά απουσιάζει ως μέρος της ανάλυσης, όπως συμβαίνει και με άλλους τομείς του κοινωνικού συστήματος. Παρόμοιες επιδράσεις της οικονομικής πολιτικής εμπίπτουν στο πλαίσιο αρμοδιοτήτων των εκάστοτε κρατών μελών και επομένως δεν πρόκειται να συμπεριλάβουμε το στόχο της κοινωνικής ευημερίας στην ανάλυσή μας. Στο πλαίσιο αυτό δεν πρόκειται επίσης, ως είθισται, να επικρίνουμε τις χώρες που μειώνουν τη φορολόγηση χωρίς αντίστοιχη μείωση των παροχών κοινωνικής ευημερίας.

2.7. Η ΟΚΕ δεν θα εξετάσει άμεσα τον πληθωρισμό στην παρούσα γνωμοδότηση σχετικά με την οικονομική πολιτική. Αντίθετα, έχει ως στόχους το ρυθμό ανάπτυξης, την ανεργία και τα ποσοστά συμμετοχής του εργατικού δυναμικού, και την κοινωνική ευημερία ως αποτέλεσμα της ανάπτυξης, της απασχόλησης καθώς και άλλων ενδιάμεσων στόχων.

3. Εθνικές οικονομικές πολιτικές 1999-2001 - γενικότερη προοπτική

3.1. Η Επιτροπή θεωρεί ότι θα πρέπει να είναι σεβαστός ο στόχος του ΣΣΑ όσον αφορά τους σχεδόν ισοσκελισμένους ή πλεονασματικούς κρατικούς προϋπολογισμούς. Ένας λόγος υπέρ αυτού είναι ότι προσφέρεται στα κράτη μέλη η δυνατότητα να επιτρέπουν μελλοντικά τη χρήση αυτόματων σταθεροποιητών σε περίπτωση οικονομικής επιβράδυνσης. Δεν έχει όμως καθοριστεί πότε μια κατάσταση χαρακτηρίζεται ως επιβράδυνση.

3.1.1. Ο συνδυασμός δημοσιονομικής και νομισματικής πολιτικής σε εθνικό επίπεδο δεν θα πρέπει μόνο να αρμόζει στην οικονομική κατάσταση της εν λόγω χώρας, αλλά να προσιδιάζει και στη γενικότερη δημοσιονομική προσέγγιση της ευρωζώνης.

3.2. Η Επιτροπή(7) σωστά εφιστά την προσοχή στην ανάγκη διεύρυνσης του διαλόγου ώστε να μην εστιάζεται μόνο στους στόχους του ΣΣΑ, αλλά να περιλαμβάνει και τη συνεισφορά του κρατικού προϋπολογισμού στην ανάπτυξη και την απασχόληση. Το γεγονός αυτό είναι επιθυμητό, αλλά είναι πολύ δύσκολο να γίνουν συστάσεις προς αυτή την κατεύθυνση. Όταν γίνονται παρόμοιες συστάσεις, συνήθως αφορούν χώρες όπου τίθεται ζήτημα σταθεροποίησης του προϋπολογισμού.

3.3. Δύο βασικά στοιχεία τίθενται δικαιολογημένα στο επίκεντρο των συζητήσεων - ο ρόλος της δημοσιονομικής πολιτικής στη σταθεροποίηση των κυκλικών διακυμάνσεων και ο βαθμός συμμετοχής των αυτόματων σταθεροποιητών. Το επόμενο βήμα της πολιτικής για τον οικονομικό κύκλο - διακριτικά μέτρα αντιμετώπισης των κυκλικών διακυμάνσεων - πραγματοποιείται σε ορισμένες χώρες, αλλά σπάνια χαρακτηρίζεται ως "διακριτικό". Εδώ πρόκειται για ένα ακόμη παράδειγμα "παραλληλισμού". Εάν μπορεί κανείς να περιγράψει τα στοιχεία αυτά ως διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις, πολύ πιθανό να συμπεριληφθούν στις οικονομικές εκθέσεις της Επιτροπής.

3.3.1. Η Επιτροπή στην έκθεσή της σχετικά με τα δημόσια οικονομικά αναφέρει ότι "τα δημοσιονομικά αποτελέσματα για το 2000 θα μπορούσαν να είναι καλύτερα, καθότι ορισμένες κυβερνήσεις αποκόμισαν 'μερίσματα από την ανάπτυξη' ανώτερα των προβλέψιμων, τα οποία και χρησιμοποίησαν εν μέρει για τη μείωση των φόρων ή για την αύξηση των δαπανών"(8). Όμως, ένα παράλληλο ερώτημα σε αυτό μπορεί να είναι ποιες θα ήταν ίσως οι προοπτικές ανάπτυξης για το 2001 εάν οι χώρες δεν είχαν εκμεταλλευτεί αυτή τη δυνατότητα;

3.3.2. Υπό αυτό το ίδιο πνεύμα, πιστεύεται ότι οι αυτόματοι σταθεροποιητές μπορούν να χρησιμοποιηθούν όταν υφίσταται κίνδυνος υποχώρησης της οικονομικής ανάπτυξης, αλλά μόνο στην περίπτωση που η χώρα έχει θέσει ως στόχο το σχεδόν ισοσκελισμένο ή πλεονασματικό προϋπολογισμό. Το πρόβλημα εντείνεται όταν εκείνες που χρήζουν απόλυτης ανάγκης για παρόμοια οικονομική ώθηση είναι οι χώρες που δεν έχουν επιτύχει αυτόν το στόχο.

3.4. Δικαίως εκφράζει η Επιτροπή την ανησυχία της όσον αφορά τη συμπεριφορά προ των κυκλικών διακυμάνσεων. Το φαινόμενο παρατηρήθηκε συχνά, ιδιαίτερα κατά τη δεκαετία του '90. Αποτέλεσε την αρνητική συνέπεια της εφαρμογής των κριτηρίων του Μάαστριχ. Επί του παρόντος, ορισμένες χώρες που παρουσιάζουν φαινόμενα επιβράδυνσης, εφαρμόζουν ένα είδος πολιτικής πρόβλεψης των διακυμάνσεων ακολουθώντας πιστά ό,τι ορίζει το ΣΣΑ. Δεν κατακρίνονται. Από την άλλη πλευρά, όσοι θεωρούν την καμπή του οικονομικού κύκλου ως λόγο ανησυχίας και λαμβάνουν αντίστοιχα μέτρα θα δεχθούν κριτική για μη τήρηση του ΣΣΑ. Η σύγκρουση στόχων θα πρέπει να επιλύεται βάσει της εμπειρίας που αποκομίστηκε τη δεκαετία του '90. Η προσκόλληση σε έναν από τους στόχους δεν θα επιλύσει το πρόβλημα. Η έμφαση που δίδεται στους διάφορους στόχους διαφέρει μεταξύ των διαφόρων Γενικών Διευθύνσεων της Επιτροπής. Το γεγονός αυτό αποτελεί λόγο ανησυχίας όταν λαμβάνει κανείς υπόψη του την πολιτική στο σύνολό της.

3.4.1. Η κατάσταση κατά τη διάρκεια του 2001 με μειωμένο ποσοστό ανάπτυξης επιδείνωσε τα προβλήματα. Σύμφωνα με την Επιτροπή, ορισμένες χώρες παρουσιάζουν πληθωριστικούς κινδύνους, ορισμένες δεν έχουν επιτύχει δημοσιονομική ισορροπία και οι υπόλοιπες μπορούν να στηριχθούν στους αυτόματους σταθεροποιητές. Για όλες τις χώρες με δύο εξαιρέσεις, οι επιπτώσεις από τους αυτόματους σταθεροποιητές είναι της τάξεως του 0,1 ή 0,2 % του ΑΕγχΠ. Ορισμένες χώρες έχουν λάβει διακριτικά μέτρα. Οι Κάτω Χώρες μειώνουν το πλεόνασμα του προϋπολογισμού τους, πράγμα που φαίνεται να ενδείκνυται σε παρόμοιες περιστάσεις. Η Φινλανδία, το Λουξεμβούργο και η Ιρλανδία μειώνουν το πολύ μεγάλο πλεόνασμα του προϋπολογισμού τους. Το γεγονός αυτό μπορεί να θεωρηθεί ως σχετικό κίνητρο και ενδεχομένως να κριθεί ως μη παραδεκτό από την Επιτροπή. Ωστόσο, πρόκειται για μικρές χώρες οι οποίες δεν επηρεάζουν το συνολικό ποσοστό πληθωρισμού. Το εν λόγω οικονομικό κίνητρο ενδείκνυται για χώρες που αντιμετωπίζουν μεγαλύτερα προβλήματα με το ρυθμό ανάπτυξης. Τέλος, η Γερμανία αυξάνει το έλλειμμά της κυρίως με το πρόγραμμα φορολογικών μειώσεων. Παρόλο που η Γερμανία θα έχει πλησιάσει το όριο του 3 % για το έλλειμμα, αυτό εξηγείται βάσει των προβλέψεων για συνεχή υποχώρηση της ανάπτυξης.

3.5. Η Επιτροπή προσπαθεί με σύνθετο τρόπο να λάβει υπόψη της τόσο την οικονομική όσο και την νομισματική προσέγγιση και προσπαθεί να εξακριβώσει εάν οι οικονομικές και νομισματικές πολιτικές υπήρξαν ουδέτερες, επεκτατικές ή περιοριστικές κατά τη διάρκεια των πρώτων δύο ετών της ΟΝΕ. Η οικονομική πολιτική πιστεύεται ότι υπήρξε ουδέτερη κατά τη διάρκεια του πρώτου έτους της ΟΝΕ, αλλά οδεύει προς χαλάρωση. Οι νομισματικές συνθήκες ήταν καταρχάς συγκρατημένα επεκτατικές ακολουθώντας πιο αυστηρές τάσεις. Όσον αφορά τις επιμέρους χώρες της ευρωζώνης, μόνο η Φινλανδία εφήρμοσε μια πραγματικά αυστηρή οικονομική πολιτική κατά το 2000. Στην Ελλάδα οι νομισματικές συνθήκες χαλάρωσαν κάπως. Στις περισσότερες άλλες χώρες με σχετικά αυστηρή νομισματική πολιτική, η τελευταία κατέστη πιο αυστηρή. Στην Ιρλανδία οι νομισματικές συνθήκες οδήγησαν σε αύξηση του πληθωρισμού.

3.5.1. Για το 2001, η κατάσταση προβλέπεται να παρουσιάσει ακόμη μεγαλύτερες αποκλίσεις. Η Φινλανδία, οι Κάτω Χώρες, η Γερμανία και η Ιρλανδία εφαρμόζουν μια χαλαρή δημοσιονομική πολιτική. Οι αυστηρές νομισματικές συνθήκες παρατηρούνται εξίσου συχνά όπως και οι χαλαρές. Εάν προβάλλουμε αυτό υπό το πρίσμα της χρησιμοποίησης της παραγωγικής ικανότητας, μόνο η Γερμανία εξακολουθεί να διαθέτει κατά το 2001 αχρησιμοποίητη παραγωγική ικανότητα σημαντικής κλίμακας σύμφωνα με υπολογισμούς της Επιτροπής. Μία αλλαγή σημειώθηκε μεταξύ άλλων λόγω των τρομοκρατικών ενεργειών της 11ης Σεπτεμβρίου με μειωμένη ζήτηση και αχρησιμοποίητη παραγωγική ικανότητα στις περισσότερες χώρες, καθώς και αντιδράσεις σε αυτό, π.χ. μείωση των επιτοκίων.

4. Οικονομικές επιπτώσεις

4.1. Το σύνολο των οικονομικών επιπτώσεων

4.1.1. Η αξιολόγηση των επιδράσεων των οικονομικών πολιτικών επί της οικονομικής ανάπτυξης έχει πολύπλευρο χαρακτήρα και δεν επιτρέπεται να στηρίζεται ένα μόνο μέτρο, ακόμη και αν αυτό έχει καθοριστική σημασία. Πρέπει να πραγματοποιηθεί ανάλυση και αξιολόγηση της συνολικής δέσμης μέτρων από άποψη συνοχής και αλληλεπιδράσεων. Για να γίνει μια ολοκληρωμένη αξιολόγηση των μέτρων, στην ανάλυση πρέπει να συνεκτιμηθεί και η χρονική στιγμή που τέθηκαν σε εφαρμογή τα μέτρα Η Επιτροπή επιδίωξε να κάνει υπολογισμούς βάσει παρόμοιων εκτιμήσεων. Έκρινε ότι οι μεταβολές στον τομέα των κρατικών προϋπολογισμών έχουν πιο άμεση επίδραση από ενέργειες στον τομέα της φορολόγησης.

4.1.2. Δράσεις που αφορούν τον τομέα της ζήτησης θα αποφέρουν πιο γρήγορα αλλαγές από εκείνες που έχουν ως στόχο την προσφορά. Οι φορολογικές μειώσεις πιθανόν να έχουν συνέπειες τόσο επί της προσφοράς όσο και επί της ζήτησης, πράγμα που εξηγεί ορισμένες από τις καθυστερημένες αντιδράσεις στις φορολογικές αλλαγές.

4.1.3. Οι παραπάνω παράγοντες πρέπει να ληφθούν υπόψη ώστε να καταλήξουμε σε μια ορθά δομημένη οικονομική πολιτική. Για παράδειγμα, η μείωση των φόρων μπορεί να μην αποφέρει τα επιθυμητά αποτελέσματα όσον αφορά το δείκτη απασχόλησης. Παρομοίως, η μείωση του κόστους για τη φροντίδα των παιδιών ή η βελτίωση της πρόσβασης σε παιδικούς σταθμούς μπορεί να μην αποφέρουν τα αναμενόμενα αποτελέσματα. Όμως, αυτές οι δύο δράσεις από κοινού μπορούν να έχουν μεγαλύτερη επίδραση από ότι η καθεμία χωριστά.

4.1.4. Ένας περαιτέρω παράγοντας που περιπλέκει το σχεδιασμό και τα μέτρα της οικονομικής πολιτικής είναι η διαφορά μεταξύ του γενικού κρατικού προϋπολογισμού, συμπεριλαμβανομένων όλων των κυβερνητικών επιπέδων, και του κεντρικού κρατικού προϋπολογισμού. Η κυβέρνηση και το κοινοβούλιο συνήθως ασκούν άμεση επιρροή μόνο σε ό,τι αφορά τον προϋπολογισμό της κεντρικής κυβέρνησης. Σε ορισμένες χώρες έχουν συναφθεί συμφωνίες που αφορούν την ευθυγράμμιση των προϋπολογισμών άλλων επιπέδων με αυτόν της κεντρικής κυβέρνησης. Το πρόβλημα είναι πιο περίπλοκο στα ομοσπονδιακά κράτη. Η ΕΚΤ και η Επιτροπή εκφράζουν μεγαλύτερες ανησυχίες για το γενικό προϋπολογισμό.

4.1.5. Έχει λεχθεί συχνά ότι το μεγαλύτερο βάρος δίδεται στην οικονομική πολιτική ενώ η νομισματική πολιτική θεωρείται δεδομένη. Τα αίτια των αποκλίσεων στην οικονομική κατάσταση πρέπει να αναζητούνται αποκλειστικά στην οικονομική πολιτική. Από την άλλη πλευρά όμως, πριν από την κοινή νομισματική πολιτική της ΟΝΕ οι προεκτάσεις των μέτρων οικονομικής πολιτικής ήταν μεγαλύτερες. Οι επιπτώσεις θα μπορούσαν να μην είναι ορατές λόγω του εμπορίου και του υψηλότερου πληθωρισμού, αλλά και λόγω των υψηλών επιτοκίων και των ευμετάβλητων συναλλαγματικών ισοτιμιών. Η κοινή νομισματική πολιτική μπορεί συνεπώς να θεωρηθεί ότι όχι μόνο διεύρυνε το πεδίο της οικονομικής πολιτικής αλλά και ότι την κατέστησε και πιο αποτελεσματική.

4.2. Ανάπτυξη και οικονομικά επιτεύγματα

4.2.1. Η αξιολόγηση των επιπτώσεων ενός οικονομικού μέτρου απαιτεί λεπτούς χειρισμούς καθώς υπάρχουν δύο καθοριστικοί παράγοντες - τα πραγματικά πολιτικά μέτρα και η οικονομική κατάσταση, κυρίως δε η ανάπτυξη, που με τη σειρά της εξαρτάται εν μέρει από την εμπιστοσύνη των καταναλωτών και των παραγωγών. Αυτό δεν αποτελεί μεγάλο πρόβλημα εάν οι προβλέψεις για την οικονομική ανάπτυξη κατά το έτος που ακολουθεί αποδειχθούν ακριβείς, εφόσον είναι δυνατόν στη συνέχεια να ληφθεί εκ των προτέρων μια απόφαση σχετικά με την εφαρμογή επεκτατικής, ουδέτερης ή περιοριστικής οικονομικής πολιτικής, κατόπιν αξιολόγησης των επιδράσεων του δείκτη ανάπτυξης. Κατά τα έτη 1999 και 2000 οι κυβερνήσεις υποτίμησαν την οικονομική ανάπτυξη. Όταν η απόδοση αξιολογείται ανάλογα με τη βελτίωση της θέσης του προϋπολογισμού και τη μείωση του δημοσίου χρέους, οι κυβερνήσεις ευνοούνται πολύ περισσότερο από ό,τι θα έπρεπε βάσει των κυβερνητικών δράσεων. Κατά τη διάρκεια ενός έτους όπως το 2001, όπου ο ρυθμός ανάπτυξης στις περισσότερες χώρες θα είναι χαμηλότερος του αναμενόμενου, οι πολιτικές μπορεί να κριθούν ως κατάλληλες ή να αποδειχθούν ιδιαίτερα περιοριστικές.

4.2.2. Πέραν τούτου, ο ρυθμός ανάπτυξης εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τις τρέχουσες πολιτικές. Η πολιτική που περιορίζει την αγοραστική δύναμη θα οδηγήσει στη μείωση της κατανάλωσης και εν τέλει της ανάπτυξης. Τέτοιου είδους σχέσεις αλληλεξάρτησης δυσχεραίνουν την αξιολόγηση των πολιτικών.

4.2.2.1. Η Επιτροπή καταβάλει αξιόλογες προσπάθειες για να διαχωρίσει τις επιδράσεις της ανάπτυξης από τις επιδράσεις των πολιτικών μέτρων. Η αναπάντεχα γρήγορη συνολική μείωση των ελλειμμάτων ήταν απόρροια της απρόσμενα ταχείας ανάπτυξης. Επιπλέον, οι επιδράσεις των χαμηλότερων δημόσιων αποπληρωμών τόκων και οι επιδράσεις των αυτόματων σταθεροποιητών διαχωρίζονται από τις επιπτώσεις των διακριτικών μέτρων. Οι επιδράσεις των διακριτικών μέτρων καταλήγουν να αποτελούν μόλις το 0,1 % του ΑΕγχΠ. Τα προβλήματα υπολογισμού είναι τεράστια εάν προσπαθήσουμε να εξετάσουμε τις επιδράσεις κάθε δράσης χωριστά. Η μείωση των κοινωνικών συνεισφορών στην Ισπανία, για παράδειγμα, αντιστοιχούν μόλις στο 0,1 % του ΑΕγχΠ. Πώς να αξιολογηθούν χωριστά οι επιπτώσεις της αλλαγής αυτής όταν λήφθηκαν υπόψη και άλλα μέτρα;

4.2.3. Επιπλέον, από τα στοιχεία μπορούν να αντληθούν διαφορετικά πολιτικά συμπεράσματα. Η Επιτροπή εκτιμά ότι οι τρεις χώρες με συνεχή μεγάλα ελλείμματα δεν βελτίωσαν τις θέσεις τους κατά τη διάρκεια της περιόδου υψηλής ανάπτυξης. Όμως, δεν αναφέρει ρητώς ότι οι εν λόγω χώρες παρουσίασαν σχεδόν τα χαμηλότερα ποσοστά ανάπτυξης και επομένως διένυσαν μια περίοδο κατά την οποία η οικονομική ανάκαμψη θα ήταν δικαιολογημένη. Εάν δεν είχαν χρησιμοποιήσει τις δυνατότητες τόνωσης των οικονομιών τους κατά την περίοδο αυτή, θα βρίσκονταν σε χειρότερη οικονομική κατάσταση, αλλά από την άλλη πλευρά καλύτερη δυνατότητα αντιμετώπισης της κατάστασης αυτής. Η αξιολόγηση των πολιτικών είναι πολύ πιο δύσκολη εάν λαμβάνονται υπόψη τόσο η φύση όσο και το χρονικό σημείο λήψης των μέτρων.

4.2.4. Οι περισσότερες χώρες έχουν μειώσει τα δημόσια χρέη τους κατά τα τελευταία έτη. Όμως, λαμβάνοντας υπόψη τους υψηλούς δείκτες ανάπτυξης, αυτό δεν αποτέλεσε ένα ιδιαίτερα σημαντικό επίτευγμα. Ας αναλύσουμε το παράδειγμα του Βελγίου, όπου σημειώθηκε μείωση της τάξεως των 5,5 ποσοστιαίων μονάδων κατά το 2000, εκ των οποίων οι 4,5 ποσοστιαίες μονάδες μπορούν να αποδοθούν στη μαθηματική μεταβολή της αξίας του χρέους ως ποσοστό του ΑΕγχΠ, ενώ ο ρυθμός ανάπτυξης είναι υψηλότερος. Δεν υπάρχουν στοιχεία σχετικά με την ακριβή μείωση των χρεών των χωρών της ευρωζώνης και τις πραγματικές πληρωμές των χρεών. Η Επιτροπή αναφέρεται στη μείωση του δείκτη χρέους της Ισπανίας κατά το 2000, όπου οι 2,5 από τις 2,7 ποσοστιαίες μονάδες αποδίδονται στο δείκτη ανάπτυξης. Θα επιθυμούσαμε όμως να έχουμε από την Επιτροπή παρόμοια στοιχεία για όλες τις χώρες.

4.3. Αυτόματοι σταθεροποιητές

4.3.1. Στην περίπτωση που το έλλειμμα του προϋπολογισμού είναι χαμηλότερο από το 3 % του ΑΕγχΠ (ή μάλλον όταν έχει επιτευχθεί ο ισοσκελισμός του προϋπολογισμού) εγείρεται το ερώτημα εάν οι αυτόματοι σταθεροποιητές μπορούν να δράσουν αυτόνομα. Όμως τι ποσοστό της σταθεροποίησης των κυκλικών διακυμάνσεων οφείλεται στους αυτόματους σταθεροποιητές; Επιδέχονται άραγε βελτίωσης;

4.3.2. Επικρατεί η άποψη ότι οι αυτόματοι σταθεροποιητές(9) ασκούν τη μεγαλύτερη επιρροή στην περίπτωση που το διαρθρωτικό πρόβλημα (αιφνίδια αλλαγή) εντοπίζεται στη ζήτηση. Για παράδειγμα, ορισμένοι προοδευτικοί φόροι και επιδόματα ανεργίας εξομαλύνουν καταστάσεις σε περιόδους τόσο οικονομικής ύφεσης όσο και ανάκαμψης, αντισταθμίζοντας τις επιπτώσεις στο ατομικό εισόδημα. Είναι πολύ αποτελεσματικοί σε απροσδόκητες καταστάσεις που αφορούν την κατανάλωση και λιγότερο αποτελεσματικοί σε καταστάσεις που αφορούν τις επενδύσεις και την εξωτερική ζήτηση. Απροσδόκητες καταστάσεις της προσφοράς έχουν επιπτώσεις στον πληθωρισμό και απόδοση σε άλλους τομείς. Η υψηλότερη τιμή του πετρελαίου, για παράδειγμα, θα αυξήσει τον πληθωρισμό και θα μειώσει την παραγωγή. Ο εντοπισμός ενός αυτόματου σταθεροποιητή είναι δύσκολος όταν θα πρέπει να έχει ταυτόχρονα επεκτατικό και περισταλτικό χαρακτήρα.

4.3.3. Υφίστανται επίσης τεράστιες διαφορές μεταξύ των χωρών όσον αφορά το βαθμό στον οποίο ο κρατικός προϋπολογισμός επηρεάζεται από τις κυκλικές διακυμάνσεις. Η οικονομία στην οποία ο δημόσιος τομέας επηρεάζεται σημαντικά από τις κυκλικές διακυμάνσεις μέσω των αυτόματων σταθεροποιητών μπορεί επίσης να επιτύχει περισσότερα μέσω αλλαγών στην οικονομική πολιτική. Η ευαισθησία είναι αμφίδρομη - από τον οικονομικό κύκλο και από τις πολιτικές δράσεις. Οι εν λόγω χώρες συχνά έχουν να επιδείξουν προηγμένα συστήματα κοινωνικής ασφάλισης.

4.3.4. Αυτό μας οδηγεί στο συμπέρασμα ότι είναι αδύνατο να αποκτήσουμε μια γενική εικόνα σχετικά με τη χρήση των αυτόματων σταθεροποιητών. Η Επιτροπή προέβη σε υπολογισμούς για να εντοπίσει κατάλληλα όρια-στόχους όσον αφορά τα ελλείμματα/πλεονάσματα του προϋπολογισμού με βάση τους οικονομικούς κύκλους που διαφέρουν μεταξύ των χωρών. Όσο πιο ευμετάβλητη είναι η οικονομία τόσο πιο υψηλό πλεόνασμα απαιτείται. Μετά τον καθορισμό παρόμοιων ελάχιστων ορίων, τίθενται νέα όρια-στόχοι τα οποία θα επιτρέπουν την ελεύθερη λειτουργία των αυτόματων σταθεροποιητών.

4.4. Επενδύσεις

4.4.1. Πολλές μορφές δημοσίων δαπανών έχουν θετικές επιδράσεις τόσο στην ανάπτυξη όσο και την απασχόληση. Αυτή είναι η περίπτωση των "παραδοσιακών" δαπανών, π.χ. για την εκπαίδευση, την υγεία, τις περιφερειακές μεταφορές και την κοινωνική πολιτική. Η ποσότητα και η ποιότητά τους αποτελούν τα θεμέλια της σύγχρονης αναπτυσσόμενης οικονομίας. Παρά τη σημασία τους, μεγαλύτερη προσοχή δίδεται στην έρευνα και τις ιδιωτικές και δημόσιες επενδύσεις. Τα συμπεράσματα της Λισσαβόνας, που επικυρώθηκαν στη Στοκχόλμη, σκιαγραφούσαν την πολιτική φιλοδοξία βελτίωσης αυτών των πολιτικών. Έχει παρέλθει μικρό χρονικό διάστημα όχι μόνο για να γίνουν εμφανή τα αποτελέσματα στην ανάπτυξη και την απασχόληση, αλλά και για την ανάληψη κατάλληλων δράσεων. Η αναζήτηση σχετικών δεικτών για αυτές τις δράσεις αποτελεί το πρώτο βήμα το οποίο δεν έχει ολοκληρωθεί ακόμη.

4.4.2. Υπάρχουν μεγάλες διαφορές μεταξύ των χωρών της ευρωζώνης όσον αφορά τις δαπάνες στον τομέα της έρευνας και της ανάπτυξης και τις επενδύσεις. Παρά τις εμφανείς δυσκολίες, δεν μπορεί να παραβλέψει κανείς το γεγονός ότι όλες οι χώρες θα πρέπει να υιοθετήσουν πολιτικές που αυξάνουν το ποσοστό του ΑΕγχΠ για αυτές τις δαπάνες. Παρόλο που δεν μπορούμε να κρίνουμε τις επιδράσεις πρόσφατων μέτρων, παλαιότερες εμπειρίες καθιστούν σαφή την αποτελεσματικότητα των μέτρων στους τομείς αυτούς. Οι υψηλές δαπάνες για την τεχνολογία των πληροφοριών (εκπαίδευση, δικτύωση, χρήση) και την έρευνα στον τομέα αυτό, όπως για παράδειγμα στις ΗΠΑ και τις σκανδιναβικές χώρες, έχουν ως επακόλουθο αυξημένους ρυθμούς ανάπτυξης και επίπεδα απασχόλησης.

4.4.3. Δημιουργείται στατιστικό πρόβλημα καθώς οι στατιστικές για τις επενδύσεις λαμβάνουν υπόψη μόνο τις υλικές επενδύσεις. Στις στατιστικές θα πρέπει να περιλαμβάνονται οι επενδύσεις σε ανθρώπινο κεφάλαιο. Προκύπτει ένα τεράστιο πρόβλημα στους υπολογισμούς καθώς πρέπει να ορίσουμε μια διαχωριστική γραμμή μεταξύ των "συνήθων" εκπαιδευτικών δαπανών και των δαπανών για την εκπαίδευση και την κατάρτιση που βελτιώνουν την παραγωγική ικανότητα. Μια εναλλακτική λύση θα ήταν ή ένταξη όλων των δαπανών των επιχειρήσεων για την εκπαίδευση και την κατάρτιση (παρόλο που μπορεί εν μέρει να υπάρξει κρατική χρηματοδότηση) στις επενδύσεις σε ανθρώπινο κεφάλαιο.

4.4.4. Το μεγαλύτερο μέρος των επενδύσεων είναι οι ιδιωτικές επενδύσεις που αποτελούν καθοριστικό παράγοντα της ανάπτυξης. Αλλά εάν στραφούμε στις δημόσιες επενδύσεις, που είναι σημαντικές για την ανάπτυξη και συμπληρώνουν τις ιδιωτικές επενδύσεις, η διάρθρωση του ΣΣΑ περιπλέκεται. Μια χώρα με υψηλό ποσοστό ΑΕγχΠ που στρέφεται προς τις δημόσιες επενδύσεις, γεγονός απόλυτα θεμιτό, θα αντιμετωπίσει μεγαλύτερο πρόβλημα που αφορά την εξισορρόπηση του προϋπολογισμού καθώς οι μειώσεις άλλων δημοσίων δαπανών θα είναι μεγαλύτερες ώστε να αντισταθμίζουν τις "επιπλέον" δαπάνες δημοσίων επενδύσεων, εφόσον αυτές χρηματοδοτούνται εκτός προϋπολογισμού και δεν εμπίπτουν στην αξιολόγηση του ΣΣΑ. Κατά τη δεκαετία του '90, το 1/3 της μείωσης του ελλείμματος του δημόσιου προϋπολογισμού οφειλόταν στη μείωση των υλικών δημόσιων δαπανών, ενώ παράλληλα το ποσοστό τους στο ΑΕγχΠ μειώθηκε από 2,9 % (1991) μόνο σε 2,3 % (1999)(10). Το γεγονός αυτό από οικονομική άποψη είναι ακόμη πιο παράλογο καθώς παρόμοιες δαπάνες ενδέχεται να οδηγήσουν σε αύξηση του ρυθμού ανάπτυξης και τελικά να διευκολύνουν την επίτευξη των στόχων του ΣΣΑ.

4.5. Μεταρρυθμίσεις του φορολογικού συστήματος

4.5.1. Οι θετικές επιπτώσεις της έρευνας και των επενδύσεων δεν αμφισβητούνται, αλλά τα αποτελέσματα που είχαν για την ανάπτυξη και την απασχόληση οι μεταρρυθμίσεις του φορολογικού συστήματος δεν είναι πάντα κοινώς αποδεκτές. Το φορολογικό σύστημα έχει επιπτώσεις στην προθυμία για εργασία, αποταμίευση και επενδύσεις. Οι επιπτώσεις δεν προέρχονται μόνο από το επίπεδο φορολογίας αλλά και από τη διάρθρωσή της. Μερικά παραδείγματα παρατίθενται παρακάτω, και σύμφωνα με την Επιτροπή, τα αποτελέσματα ήταν μέχρι πρότινος μικτά. Γενικά, μπορεί να λεχθεί ότι παρεμβάλλεται μεγάλο χρονικό διάστημα - σειρά ετών - για να γίνουν εμφανείς οι επιπτώσεις και να επιδράσουν οι μεταρρυθμίσεις ουσιαστικά στη συμπεριφορά μας.

4.5.2. Επιπλέον, οι μεταρρυθμίσεις των φορολογικών συστημάτων πρέπει να ενταχθούν στο ευρύτερο πλαίσιο που περιλαμβάνει και τα συστήματα κοινωνικών παροχών. Η αλληλεπίδραση που διέπει τη σχέση φόρων και παροχών πρέπει να ληφθεί υπόψη στο σύνολό της κατά την εξέταση των επιδράσεων στην ανάπτυξη και την απασχόληση. Περαιτέρω, η επιδίωξη αυξημένης απασχόλησης μέσω φορολογικών μεταρρυθμίσεων και των μεταρρυθμίσεων στα συστήματα κοινωνικών παροχών απαιτεί μια επακόλουθη μετατροπή των μέτρων στην αγορά εργασίας από παθητικά σε ενεργητικά ώστε να καταστεί δυνατή η αύξηση της συμμετοχής του εργατικού δυναμικού.

4.5.3. Δεν μπορούμε να λάβουμε υπόψη το πρόβλημα της γήρανσης του πληθυσμού στην παρούσα γνωμοδότηση, αλλά θα θέλαμε να επιστήσουμε ιδιαίτερα την προσοχή στη συμβολή αυτού του παράγοντα στη μείωση του χρέους. Για ορισμένες χώρες μπορεί να λεχθεί ότι σε περιόδους οικονομικής επιβράδυνσης η στροφή σε πολιτικές που προσανατολίζονται περισσότερο στην εξομάλυνση των κυκλικών διακυμάνσεων ήταν πιο δύσκολη.

4.5.4. Κατά την περίοδο πριν την τρίτη φάση της ΟΝΕ παρατηρήθηκε μεγαλύτερη στροφή προς μια αυστηρή οικονομική πολιτική. Η αυστηρή πολιτική συνεχίστηκε αλλά με ηπιότερους ρυθμούς καθώς η ανάγκη ελαττώνεται όταν οι προϋπολογισμοί έχουν σχεδόν ισοσκελιστεί και οι μεταρρυθμίσεις αρχίζουν να αποφέρουν καρπούς. Οι περισσότερες χώρες χρειάστηκε να προβούν σε περικοπές δαπανών και μειώσεις φόρων, περιορίζοντας με τον τρόπο αυτό το σχετικό μέγεθος του δημόσιου τομέα. Σε ορισμένες χώρες οι φορολογικές μεταρρυθμίσεις έλαβαν τη μορφή μεταρρύθμισης του συστήματος είσπραξης φόρων ή της φορολογικής βάσης ώστε να αυξηθούν τα φορολογικά έσοδα χωρίς να αυξηθούν οι φορολογικοί συντελεστές. Το φορολογικό σύστημα κατέστη επομένως πιο δίκαιο.

4.6. Απασχόληση

4.6.1. Για την εύρεση στατιστικών στοιχείων σχετικά με τις τάσεις της απασχόλησης θα πρέπει να ανατρέξουμε σε δημοσιεύσεις όπως "Η απασχόληση στην Ευρώπη". Το γεγονός αυτό καθεαυτό αποτελεί ένδειξη ότι η συμπερίληψη της απασχόλησης στα συμπεράσματα της Συνόδου Κορυφής δεν αποτελεί κανόνα για όλες τις υπηρεσίες της Επιτροπής. Οι επιδράσεις της απασχόλησης δεν λαμβάνονται δεόντως υπόψη όταν κρίνονται οι οικονομικές πολιτικές των χωρών της ευρωζώνης.

4.6.2. Η Ισπανία, το Βέλγιο και η Ιρλανδία παρουσίασαν πτώση της ανεργίας της άνω του 1 % ετησίως κατά τη διετία 1999-2000. Το Βέλγιο και η Ιρλανδία επέτυχαν το αποτέλεσμα αυτό παρόλο που δεν παρουσίαζαν αρχικά ιδιαίτερα υψηλά επίπεδα ανεργίας. Οκτώ από τις 12 χώρες δεν κατόρθωσαν να υλοποιήσουν το στόχο της μείωσης του ποσοστού κατά 1 % ετησίως και άλλες τρεις (Αυστρία, Λουξεμβούργο και Πορτογαλία) το κατόρθωσαν κατά το ήμισυ, αλλά είχαν ήδη τα χαμηλότερα ποσοστά ανεργίας(11).

4.6.3. Αντίθετα, βάσει της εξέλιξης του ποσοστού συμμετοχής του εργατικού δυναμικού, η ταχύτερη αύξηση σημειώθηκε στις Κάτω Χώρες, την Ιρλανδία, το Λουξεμβούργο και την Ισπανία. Η χαμηλότερη αύξηση σημειώθηκε στην Αυστρία, τη Γερμανία και τη Γαλλία. Δεν είναι εμφανής η σχέση των μεταβολών του δείκτη δραστηριότητας κατά τα τελευταία έτη και του σημείου εκκίνησης του δείκτη αυτού. Πρέπει να αναζητηθούν περισσότεροι παράγοντες για να εξηγηθούν οι διαφορετικές αποδόσεις.

4.6.4. Η Ισπανία παρουσιάζει τη βέλτιστη απόδοση κατά τα τελευταία έτη, παρόλο που ξεκίνησε έχοντας τον υψηλότερο δείκτη ανεργίας και χαμηλό δείκτη δραστηριότητας. Η Αυστρία παρουσιάζει τη χείριστη απόδοση, αλλά ξεκίνησε με χαμηλό δείκτη ανεργίας και υψηλό δείκτη δραστηριότητας(12). Υπάρχουν διαφορετικοί λόγοι για τις αποκλίνουσες τάσεις που σημειώνονται, αλλά υπάρχει σύγκλιση σε ό,τι αφορά τους παράγοντες της αγοράς εργασίας.

4.6.5. Αναζητώντας τα αίτια για τις παραπάνω διαφορές, ο ρυθμός ανάπτυξης αποτελεί τη λογική εξήγηση. Διαπιστώνουμε επίσης ότι οι υψηλοί ρυθμοί ανάπτυξης συνδέονται άμεσα με τις ευνοϊκές εξελίξεις στην απασχόληση.

4.6.6. Οι αντικρουόμενες εξελίξεις που παρουσιάζονται ορισμένες φορές όσον αφορά τις εθνικές αγορές εργασίας απαιτούν πιο ενδελεχή έρευνα για τα αίτια των καλών ή κακών αποδόσεων στις αγορές εργασίες. Ορισμένες από τις εξηγήσεις προκύπτουν από τα μέτρα διακριτικής οικονομικής πολιτικής των 12 χωρών. Ένα συνοδευτικό έγγραφο που συνέταξε η ομάδα μελέτης και στο οποίο περιγράφονται οι οικονομικές πολιτικές κάθε χώρας κατέληξε στο συμπέρασμα ότι οι πολιτικές αυτές είναι ιδιαίτερες σε κάθε χώρα.

5. Ανακόλουθες συστάσεις

5.1. Σε περίπτωση που λάβουμε υπόψη άλλους τομείς πολιτικής, και όχι μόνο εκείνους που ορίζει η ΓΚΓΟΠ, οι συστάσεις το 2001 για ορισμένες χώρες δεν συμφωνούν με την επεκτατική πολιτική που θα ήταν δικαιολογημένη από τα χαμηλά ποσοστά ανάπτυξης. Στη γενική αξιολόγηση της οικονομικής κατάστασης (νομισματικής και συγκυριακής), η Επιτροπή ενδιαφέρεται για τις χώρες που παρουσιάζουν υπερθέρμανση και πληθωριστικές πιέσεις. Για τις χώρες όπου η ζήτηση είναι ανεπαρκής για να υπάρξει μια αποδεκτή οικονομική ανάπτυξη, δεν επιδεικνύεται σαφές αντίστοιχο ενδιαφέρον. Αυτό ισχύει και για τις περισσότερες κυβερνήσεις. Η οικονομική πολιτική μπορεί γενικά να υποστηρίζει την κοινή νομισματική πολιτική σε περιόδους υψηλής ανάπτυξης, αλλά εγκυμονεί ο κίνδυνος σύγκρουσης μεταξύ αυτών σε περιόδους χαμηλής ανάπτυξης. Αυτό είναι ανησυχητικό για την τρέχουσα οικονομική κατάσταση και τις αντίστοιχες συστάσεις οικονομικής πολιτικής.

5.2. Σπάνια λαμβάνονται υπόψη οι επιδράσεις που ασκεί η πολιτική μιας χώρας στις υπόλοιπες χώρες. Λαμβάνονται μόνο υπόψη οι επιδράσεις στη γενική κατάσταση της περιοχής της ευρωζώνης. Η σχέση φαίνεται να είναι περισσότερο μαθηματική, με την άθροιση των εθνικών στοιχείων σχετικά με τον πληθωρισμό ..., παρά ένας οικονομικός υπολογισμός των πραγματικών σχέσεων μεταξύ των 12 οικονομιών. Αυτό τεκμηριώνεται με το παράδειγμα της Ιρλανδίας. Η σύσταση του Συμβουλίου Εcofin στην Ιρλανδία να εφαρμόσει μια λιγότερο επεκτατική πολιτική, είναι λογική εάν εξετάσει κανείς την ίδια την οικονομία της Ιρλανδίας. Αλλά οι επιπτώσεις στην περιοχή της ευρωζώνης από την υπερβολικά επεκτατική αυτή πολιτική της Ιρλανδίας είναι ελάχιστες. Η οικονομία της Ιρλανδίας είναι τόσο μικρή που δεν θα μπορούσε σε καμία περίπτωση να επηρεάσει το στόχο του πληθωρισμού. Το εμπόριο της Ιρλανδίας επικεντρώνεται σε χώρες εκτός ευρωζώνης (π.χ. Ηνωμένο Βασίλειο). Επομένως, οι επιπτώσεις του εμπορίου στους εταίρους της ευρωζώνης είναι αμελητέες.

5.3. Σε κάθε περίοδο υψηλής ανάπτυξης επιτυγχάνονται με ευκολία θετικά αποτελέσματα όσον αφορά την ανεργία και την απασχόληση, καθώς συμβαδίζουν με τους ρυθμούς ανάπτυξης. Σε περίπτωση που η ανάπτυξη είναι χαμηλή, τα πράγματα περιπλέκονται. Με ποσοστό ανάπτυξης κάτω του 3 %, η απασχόληση δεν θα αυξηθεί αυτομάτως και δίνοντας συνεχή έμφαση στην εξισορρόπηση του προϋπολογισμού εγκυμονεί ο κίνδυνος να οδηγήσει η επιλεγείσα πολιτική σε μεγαλύτερη ανεργία. Συνεπώς, τα ποσοστά ανάπτυξης και η προώθηση της απασχόλησης πρέπει να αποτελούν το επίκεντρο των συζητήσεων περί οικονομικής πολιτικής. Οι τρέχουσες οικονομικές τάσεις είναι πλέον τόσο εμφανείς που η αλλαγή αυτή θα πρέπει να αντικατοπτρίζεται σε μελλοντικά έγγραφα της Επιτροπής και σε αποφάσεις του Συμβουλίου.

5.4. Καθώς ορισμένοι από τους στόχους του ΣΣΑ συμπεριλαμβάνονται στη Συνθήκη, οι συστάσεις που προκύπτουν από αυτούς έχουν μεγαλύτερη βαρύτητα από εκείνους που εγκρίνονται μόνο σε συνεδριάσεις του Συμβουλίου. Η διαφορά νομικής βάσης δεν θα πρέπει να επιδρά στις ουσιαστικές συστάσεις πολιτικής. Οι προτεινόμενες δράσεις πολιτικής πρέπει να βασίζονται περισσότερο σε οικονομικά επιχειρήματα παρά σε πολιτικές εκτιμήσεις.

6. Ένα νέο πλαίσιο για τους στόχους

6.1. Οι εκθέσεις της Επιτροπής και οι αποφάσεις του Συμβουλίου οδηγούν στο συμπέρασμα ότι η σταθερότητα των τιμών, ο ισοσκελισμός του προϋπολογισμού και η μείωση των χρεών αποτελούν τους κύριους στόχους. Για να αντληθεί ένα γενικό δίδαγμα από τα πρώτα χρόνια του ευρώ, θεωρούμε σημαντικό να γίνει προσπάθεια επίτευξης της δέσμης στόχων του ΣΣΑ ώστε να είναι δυνατό ένα μίγμα πολιτικής που να λαμβάνει υπόψη όλους τους στόχους της οικονομικής πολιτικής.

6.2. Οι επιπτώσεις από την ανάπτυξη στους εν λόγω στόχους έχουν υπολογιστεί προσεκτικά. Αυτό που υπολείπεται είναι οι επιδράσεις της οικονομικής πολιτικής στην ανάπτυξη και την απασχόληση. Αυτό αποτελεί τον πιο σημαντικό λόγο για τον οποίο οι συστάσεις μας συχνά αφορούν κυρίως την επεκτατική πολιτική. Ένα μειωμένο πλεόνασμα του προϋπολογισμού ή ένα αυξημένο έλλειμμα μπορούν κάλλιστα να προταθούν στην περίπτωση που το ζητούμενο είναι τόσο η δημοσιονομική κατάσταση όσο και η ανάπτυξη και η απασχόληση. Ως εκ τούτου, ο μεσοπρόθεσμος στόχος της τάξεως του 3 % τουλάχιστον για την ανάπτυξη που αναφέρεται στα συμπεράσματα της Συνόδου Κορυφής θα μπορούσε επίσης να συμπεριληφθεί στη ΓΚΓΟΠ και το ΣΣΑ.

6.3. Στη Λισσαβώνα τέθηκε ο μακροπρόθεσμος στόχος της μείωσης της ανεργίας για να επιτευχθεί πλήρης απασχόληση. Σε ό,τι αφορά το ποσοστό συμμετοχής του εργατικού δυναμικού τέθηκαν μακροπρόθεσμοι στόχοι (70 % για τους άνδρες και 60 % για τις γυναίκες). Οι μακροπρόθεσμοι αυτοί στόχοι θα πρέπει να αντικατοπτρίζονται στο ΣΣΑ ως μεσοπρόθεσμοι στόχοι για την τόνωση των πολιτικών που αποσκοπούν στην επίτευξη μακροπρόθεσμων στόχων.

6.4. Με ορισμένα χρόνια πρακτικής εμπειρίας από το ΣΣΑ έφτασε η ώρα να αξιολογηθεί η μέχρι σήμερα κτηθείσα εμπειρία και να βελτιωθεί η βάση αυτή της οικονομικής πολιτικής στις χώρες της ευρωζώνης. Εκτός από τις παραπάνω προτάσεις, η ΟΚΕ θα επιθυμούσε να τονίσει ορισμένες αρχές ευελιξίας για τις από έτος σε έτος συστάσεις πολιτικής:

- οι στόχοι θα πρέπει να θεωρούνται ως μεσοπρόθεσμοι ώστε το αποτέλεσμα του κάθε έτους να μπορεί να κριθεί αναλόγως,

- οι εκτιμήσεις που αφορούν τον οικονομικό κύκλο θα πρέπει να λαμβάνονται πάντα υπόψη, και

- οι μεσοπρόθεσμες αξιολογήσεις για κάθε κράτος μέλος θα πρέπει πάντα να εξαρτώνται από το πόσο απέχουν από τους μακροπρόθεσμους στόχους.

- ...

7. Συμπερασματικά σχόλια

7.1. Ορισμένες γενικές παρατηρήσεις είναι ότι χρειάζεται οπωσδήποτε μια πιο συντονισμένη οικονομική πολιτική, όπως η ενίσχυση του μακροοικονομικού διαλόγου, καθώς και μεγαλύτερη ευελιξία στις συστάσεις πολιτικής για τη διαδικασία ΣΣΑ. Ωστόσο, επιθυμούμε να επισημάνουμε ορισμένα χαρακτηριστικά παραδείγματα κρατών μελών τα οποία να πληρούν ταυτόχρονα τις απαιτήσεις για την εξισορρόπηση του προϋπολογισμού, τη μείωση των χρεών, το ποσοστό πληθωρισμού και τους στόχους της ανάπτυξης και της απασχόλησης. Η αναζήτηση συνεκτικής πολιτικής θα πρέπει να περιλαμβάνει στόχους που αφορούν τη μεταρρύθμιση του φορολογικού συστήματος ώστε να μπορούν να αντιμετωπισθούν τα φαινόμενα της γήρανσης του πληθυσμού και της χρηματοδότησης των δημοσίων επενδύσεων σε βασικές περιοχές, σύμφωνα με τα συμπεράσματα της Συνόδου Κορυφής της Λισσαβώνας.

7.2. Ένα εμφανές συμπέρασμα είναι ότι τα μέτρα για τη διατήρηση του ρυθμού ανάπτυξης σε υψηλά επίπεδα μπορεί να είναι πιο αποτελεσματικά για τη μείωση των χρεών από τα μέτρα για την πραγματική πληρωμή των χρεών με τη συσσώρευση μεγάλων πλεονασμάτων προϋπολογισμού. Η πολιτική που αποσκοπεί σε υψηλό ρυθμό ανάπτυξης αποτελεί, επομένως, την καλύτερη πολιτική για τη μείωση των χρεών.

7.3. Ορισμένα από τα παραδείγματα μπορούν να θεωρηθούν ως διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις με επιπτώσεις μακράς διάρκειας, ενώ άλλα μπορούν να θεωρηθούν ως μέτρα αντιμετώπισης των κυκλικών διακυμάνσεων. Στην Ελλάδα τα μέτρα για την καταπολέμηση της φορολογικής απάτης, π.χ. με αρνητικό φόρο εισοδήματος, φαίνεται ότι ήταν αποτελεσματικά. Οι μειώσεις στη Γερμανία τόσο των φόρων εισοδήματος όσο και των φόρων επιχειρήσεων, μπορούν να θεωρηθούν ως καλά παραδείγματα αντιμετώπισης των κυκλικών διακυμάνσεων. Στο Βέλγιο, τα ανώτατα όρια των δαπανών και η συμφωνία με τις περιφερειακές και τοπικές αρχές επηρέασε σημαντικά την εξισορρόπηση του προϋπολογισμού. Ο ολλανδικός τύπος κατανομής των αποτελεσμάτων της ανάπτυξης στον κρατικό προϋπολογισμό μεταξύ φορολογικών μειώσεων και μειώσεων του δημοσίου χρέους, είναι ενδιαφέρων. Παρόλο που από πλευράς κατανομής είναι δίκαιος, αμφισβητείται ως μέτρο σταθεροποίησης του οικονομικού κύκλου. Σε γενικές γραμμές, η φινλανδική δημοσιονομική πολιτική είναι πολύ καλά ρυθμισμένη για να διατηρεί την αυστηρή πολιτική που χρειάζεται παρά τις έντονες μεταβολές σε εισπράξεις και δαπάνες, σε περιπτώσεις ευνοϊκών νομισματικών συνθηκών και υψηλής ανάπτυξης.

7.3.1. Ορισμένες χώρες εισήγαγαν μεταρρυθμίσεις στο φορολογικό σύστημα για τη μείωση της φοροδιαφυγής και την αύξηση της φορολογικής βάσης. Τα εν λόγω μέτρα όχι μόνο ήταν αποτελεσματικά αλλά οδήγησαν και σε σύγκλιση κατά τη διαμόρφωση των φορολογικών συστημάτων. Παρόμοιες αλλαγές είναι πολύ σημαντικές και θα πρέπει να συνεχιστούν.

7.3.2. Πολλές χώρες έχουν προβεί σε μειώσεις των διάφορων φορολογικών συντελεστών. Λόγω των υψηλών ποσοστών ανάπτυξης, οι μειώσεις αυτές δεν οδήγησαν σε μειώσεις των φορολογικών εισπράξεων. Αντίθετα, οι εισπράξεις εξακολούθησαν να αυξάνουν. Παρόμοιες αυξήσεις με χαμηλότερους ρυθμούς ανάπτυξης δύσκολα θα συνεχιστούν και πιθανόν να οδηγήσουν σε μειώσεις. Οι επιδράσεις των εν λόγω μειώσεων των φορολογικών συντελεστών στη ζήτηση θα μπορούσαν να είναι ήδη εμφανείς, αλλά η επιδιωκόμενη αύξηση της προσφοράς χρειάζεται ορισμένο χρόνο για να υλοποιηθεί. Δυστυχώς μπορεί να προκύψουν σε μια οικονομική συγκυρία που θα πρέπει να υποστηριχθεί η ζήτηση. Το γεγονός αυτό υπογραμμίζει τα σημαντικά προβλήματα επιλογής της ορθής χρονικής στιγμής για τις φορολογικές μεταρρυθμίσεις.

7.3.3. Παράλληλα με την πιθανή σύγκλιση των φορολογικών βάσεων και τις μειωμένες δυνατότητες φοροδιαφυγής φαίνεται τώρα να υπάρχει μια πραγματική μεταστροφή από φόρους εργασίας και εισοδήματος σε άλλου είδους φόρους. Υπάρχει μια μικρή αλλά εμφανής τάση σύγκλισης των φορολογικών συστημάτων τόσο όσον αφορά τη διάρθρωσή τους όσο και τους συντελεστές.

7.4. Ορισμένες χώρες έχουν υιοθετήσει διάφορες μορφές ανώτατων ορίων δαπανών που μπορούν να επιλύσουν ορισμένα προβλήματα π.χ. να συμβάλουν στη μείωση της τάσης για αύξηση των δημοσίων δαπανών μόλις γίνουν διαθέσιμοι οι περισσότεροι δημόσιοι πόροι. Το σύστημα δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί για εκλογικούς λόγους καθώς τα ανώτατα όρια ορίζονται προκαταβολικά και ομόφωνα. Ταυτόχρονα τα όρια αυτά μπορούν να οδηγήσουν σε άλλα προβλήματα όπως τη συχνή χρήση μεταβολών όσον αφορά τα έσοδα όταν απαιτούνται δράσεις εξομάλυνσης των κυκλικών διακυμάνσεων, καθώς οι δαπάνες καθορίζονται εκ των προτέρων και ισχύουν για αρκετά έτη. Επίσης, παρατηρείται δυσκαμψία όταν αλλάζουν ορισμένα βασικά δεδομένα που στηρίζουν τα ανώτατα όρια.

7.5. Τα παραπάνω αποτελούν λίγα από τα "χαρακτηριστικά παραδείγματα" που μπορούν να παρατεθούν - ορισμένα αφορούν συγκεκριμένες χώρες, μερικά άλλα είναι γενικότερα. Πρέπει να τονισθεί ότι, μερικές φορές, μέτρα που αποδεικνύονται ευεργετικά για μια χώρα δεν είναι οπωσδήποτε καλά σε όλες τις άλλες χώρες. Οι οικονομικές καταστάσεις των χωρών διαφέρουν τόσο πολύ μεταξύ τους που ένα μέτρο το οποίο είναι αποτελεσματικό σε μια από αυτές μπορεί να είναι αναποτελεσματικό ή ανεπιθύμητο σε μια άλλη. Επομένως, τα παραδείγματα των πολιτικών που παρατίθενται στη παρούσα γνωμοδότηση και τα σχόλια που αφορούν την εφαρμογή τους σε μια ή περισσότερες χώρες αξίζει να συζητηθούν σε όλες τις χώρες της ευρωζώνης, ή εφαρμογή τους όμως θα εξαρτηθεί από την κατάσταση των επιμέρους χωρών.

Βρυξέλλες, 21 Μαρτίου 2002.

Ο Πρόεδρος

της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Göke Frerichs

(1) Η παρούσα γνωμοδότηση ασχολείται με θέματα οικονομικής πολιτικής που περιλαμβάνονται στην έννοια "δημοσιονομική πολιτική", δηλαδή τόσο τα έσοδα όσο και τις δαπάνες των κρατικών προϋπολογισμών.

(2) ΕΕ C 139 της 11.5.2001, σ. 60.

(3) Ευρωπαϊκή Οικονομία. Εκθέσεις και μελέτες, αριθ. 3, 2000, αριθ. 3.2001 και Η Απασχόληση στην Ευρώπη).

(4) Συμμετοχή του εργατικού δυναμικού (δείκτης δραστηριότητας) = εργαζόμενοι και άνεργοι ως ποσοστό του δυνητικού εργατικού δυναμικού.

(5) ΣΣΑ = Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης.

(6) Συνθήκη ΕΕ, άρθρο 2.

(7) COM(2001) 355 τελικό, σ. 3.

(8) Public Finances in EMU - 2001, page 2 (European Economy. Reports and studies, no 3.2001)

(9) Για το διάλογο σχετικά με τους αυτόματους σταθεροποιητές, βλ. γνωμοδότηση της ΟΚΕ στην ΕΕ C 139/60 (11.5.2001).

(10) Σχηματισμός Ακαθάριστου Παγίου Κεφαλαίου των 15 κρατών μελών της ΕΕ, Eurostat.

(11) Το Λουξεμβούργο αποτελεί ιδιαίτερη περίπτωση όπου μια θετική εξέλιξη στην αγορά εργασίας επηρεάζει σε μεγάλο βαθμό τις γείτονες χώρες.

(12) Το Λουξεμβούργο αποτελεί ιδιαίτερη περίπτωση όπου μια θετική εξέλιξη στην αγορά εργασίας επηρεάζει σε μεγάλο βαθμό τις γείτονες χώρες.