[pic] | ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ |

Βρυξέλλες, 27.4.2010

COM(2010) 185 τελικό

ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ

σχετικά με τη λειτουργία της διοργανικής συμφωνίας για δημοσιονομική πειθαρχία και χρηστή δημοσιονομική διαχείριση

ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ

σχετικά με τη λειτουργία της διοργανικής συμφωνίας για δημοσιονομική πειθαρχία και χρηστή δημοσιονομική διαχείριση

1. Εισαγωγή

Η διοργανική συμφωνία για δημοσιονομική πειθαρχία και χρηστή δημοσιονομική διαχείριση είναι πολιτική συμφωνία μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής. Περιέχει πολλές διατάξεις και αρχές που έχουν αποδειχθεί χρήσιμες και μάλιστα απαραίτητες για την εξασφάλιση της δημοσιονομικής πειθαρχίας και ομαλών διαδικασιών του προϋπολογισμού. Η διοργανική συμφωνία επηρεάζει διάφορες πτυχές του προγραμματισμού, της προετοιμασίας, της εκτέλεσης και του ελέγχου του προϋπολογισμού.

Η διοργανική συμφωνία εγκρίθηκε στις 17 Μαΐου 2006[1] με βάση τη συμφωνία που επιτεύχθηκε στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο των Βρυξελλών στις 15-16 Δεκεμβρίου 2005 και τις αλλαγές που συμφωνήθηκαν μεταγενέστερα με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Αντιπροσωπεύει το πιο πρόσφατο ορόσημο μιας μακράς παράδοσης συζητήσεων — άνω των 50 ετών —για τον προϋπολογισμό μεταξύ των ευρωπαϊκών θεσμικών οργάνων. Από το 1988, συνάφθηκαν διαδοχικά τέσσερις διοργανικές συμφωνίες: η διοργανική συμφωνία Delors I (1988-1992), η διοργανική συμφωνία Delors II (1993-1999), η Agenda 2000 (2000-2006) και η τρέχουσα διοργανική συμφωνία 2007-2013. Όλες οι συμφωνίες αυτές εξασφάλισαν την έγκαιρη και ομαλή έγκριση του προϋπολογισμού της ΕΕ κατά τη διάρκεια των τελευταίων 20 ετών.

Η παρούσα έκθεση περιέχει τη διεξοδική εξέταση της λειτουργίας της τρέχουσας διοργανικής συμφωνίας όπως προβλέπεται στη δήλωση 1 της διοργανικής συμφωνίας, η οποία ορίζει ότι σύμφωνα με το σημείο 7 της διοργανικής συμφωνίας, η Επιτροπή θα καταρτίσει έκθεση για τη λειτουργία της διοργανικής συμφωνίας «συνοδευόμενη, εφόσον απαιτείται, από σχετικές προτάσεις».

Η παρακάτω ανάλυση ακολουθεί γενικά τη δομή της διοργανικής συμφωνίας. Εστιάζεται πρώτα στις διαδικασίες εφαρμογής του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου (ΠΔΠ), ιδίως στις προσαρμογές και αναθεωρήσεις, καθώς και στην ευελιξία (περιθώρια και μέσα ευελιξίας). Στη συνέχεια αξιολογεί τις διατάξεις που έχουν σχέση με τη διοργανική συνεργασία κατά τη διάρκεια της διαδικασίας του προϋπολογισμού. Τέλος, εξετάζει θέματα σχετικά με τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση των πόρων της ΕΕ (δηλώσεις αξιοπιστίας, δημοσιονομικός προγραμματισμός και τα νέα χρηματοδοτικά μέσα).

Η παρούσα έκθεση δεν φιλοδοξεί να είναι εξαντλητική. Ορισμένα σημαντικά θέματα που αφορούν τη διοργανική συνεργασία δεν εξετάζονται στην έκθεση αυτή. Πολλές σημαντικές πτυχές της μεταρρύθμισης του προϋπολογισμού πρόκειται να μελετηθούν κατά την «πλήρη και σφαιρική επανεξέταση» του προϋπολογισμού της ΕΕ σύμφωνα με τη δήλωση 3 της διοργανικής συμφωνίας.

Παράλληλα, η συνθήκη της Λισαβόνας προτείνει ή δίνει νέα έμφαση σε πολλούς τομείς πολιτικής οι οποίοι, μακροπρόθεσμα, μπορεί να απαιτήσουν ορισμένες δημοσιονομικές αλλαγές. Αλλά αυτό θα απαιτήσει πρώτα την εκπόνηση νέων νομικών πράξεων και την προσεκτική αξιολόγηση του ενδεχόμενου δημοσιονομικού τους αντικτύπου.

Τέλος, πρέπει να σημειωθεί ότι η Επιτροπή έχει καταθέσει προτάσεις για την έκδοση κανονισμού για τον καθορισμό του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου σύμφωνα με το άρθρο 312 παράγραφος 2 της συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης[2]. Ο κανονισμός για το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο μαζί με την προτεινόμενη νέα διοργανική συμφωνία για τη συνεργασία σε δημοσιονομικά θέματα[3] και ορισμένες διατάξεις του δημοσιονομικού κανονισμού[4] θα αντικαταστήσουν εξ ολοκλήρου τη διοργανική συμφωνία.

2. Ανάλυση των διαδικασιών εφαρμογής που αφορούν το ΠΔΠ

Το ΠΔΠ, μαζί με τις λοιπές διατάξεις της διοργανικής συμφωνίας, έχει εξασφαλίσει:

- δημοσιονομική πειθαρχία: η ετήσια διαδικασία του προϋπολογισμού πρέπει να τηρεί τα ανώτατα όρια του ΠΔΠ,

- ομαλή διαδικασία του προϋπολογισμού και αποτελεσματική διοργανική συνεργασία χάρη στους διάφορους διαδικαστικούς κανόνες που έχουν συμφωνηθεί στη διοργανική συμφωνία. Είναι σημαντικό να επισημανθεί ότι από το 1988, η έγκριση όλων των προϋπολογισμών έγινε εγκαίρως,

- βελτίωση της προβλεψιμότητας όσον αφορά την εξέλιξη των δαπανών της ΕΕ.

Η αναγνώριση της χρησιμότητας του ΠΔΠ εκφράζεται με την ενσωμάτωση στη συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης του άρθρου 312 παράγραφος 1 το οποίο ορίζει ότι «ο ετήσιος προϋπολογισμός της Ένωσης καταρτίζεται τηρουμένου του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου».

2.1. Διαδικασίες για την προσαρμογή του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου

2.1.1. Ετήσια τεχνική προσαρμογή

Το σημείο 16 της διοργανικής συμφωνίας προβλέπει ετήσια τεχνική προσαρμογή πριν από τη διαδικασία του προϋπολογισμού για το έτος ν+1. Αυτό συνεπάγεται, κυρίως, επαναξιολόγηση, σε τιμές του έτους ν+1, των ανώτατων ορίων και των συνολικών αριθμητικών στοιχείων για πιστώσεις αναλήψεως υποχρεώσεων και για πιστώσεις πληρωμών[5].

Για τον λόγο αυτό, εφαρμόζεται σταθερός αποπληθωριστής 2% ετησίως και όχι ο αποπληθωριστής τιμών του ΑΕΠ, όπως συνέβαινε εν μέρει για τα προηγούμενα ΠΔΠ. Η πρακτική αυτή παρέχει σαφές πλεονέκτημα διαφάνειας, δεδομένου ότι τα ανώτατα όρια είναι γνωστά τόσο σε πραγματικές όσο και σε ονομαστικές αξίες για ολόκληρη τη διάρκεια του δημοσιονομικού πλαισίου. Αυτό με τη σειρά του διευκολύνει τον μακροπρόθεσμο δημοσιονομικό προγραμματισμό και προσφέρει περισσότερες εγγυήσεις σε όλα τα μέρη που συμμετέχουν στη διαδικασία του προϋπολογισμού.

Τα πλεονεκτήματα του παρόντος συστήματος φαίνεται να αντισταθμίζουν την αναπόφευκτη θετική ή αρνητική απόκλιση μεταξύ των ανώτατων ορίων και των συνολικών αριθμητικών στοιχείων για τις πιστώσεις που προέκυψαν με την εφαρμογή σταθερού αποπληθωριστή και των αριθμητικών στοιχείων που θα προέκυπταν με την εφαρμογή του αποπληθωριστή παρατηρούμενων τιμών του ΑΕΠ. Το 2007, τα ανώτατα όρια θα ήταν κατά 1,7% υψηλότερα αν είχε χρησιμοποιηθεί ο αποπληθωριστής παρατηρούμενων τιμών του ΑΕΠ. Το 2008, η διαφορά αυτή εξαλείφθηκε. Το 2009, παρατηρήθηκε απόκλιση ως αποτέλεσμα της οικονομικής ύφεσης: ο δείκτης του αποπληθωριστή που στηρίζεται στον σταθερό αποπληθωριστή ήταν ίσος με 110,4 (έτος αναφοράς 2004 = 100), ενώ ο δείκτης του αποπληθωριστή που στηρίζεται στον αποπληθωριστή των παρατηρούμενων τιμών του ΑΕΠ ήταν ίσος με 106,7.

2007 | 2008 | 2009 |

α) Σταθερός αποπληθωριστής που εφαρμόζεται για τεχνικές προσαρμογές | 2,0 % | 2,0 % | 2,0% |

β) Σωρευτικός δείκτης που στηρίζεται στον αποπληθωριστή 2% (2004=100) | 106,1 | 108,2 | 110,4 |

γ) Αποπληθωριστής τιμών του ΑΕΠ (προβλέψεις φθινοπώρου 2009 της ΓΔ ECFIN) | 2,9 % | 0,4 % | -1,3% |

δ) Σωρευτικός δείκτης που στηρίζεται στον πραγματικό αποπληθωριστή 2% (2004=100) | 107,8 | 108,2 | 106,7 |

ε) Σωρευτική απόκλιση (δ)-(β) | 1,7 | 0,0 | -3,7 |

2.1.2. Προσαρμογή των πιστώσεων της πολιτικής συνοχής

Το σημείο 17 της διοργανικής συμφωνίας προβλέπει τεχνική προσαρμογή για το έτος 2011 εάν αποδειχθεί ότι το σωρευτικό ΑΕΠ οποιουδήποτε κράτους μέλους για την περίοδο 2007-2009 παρουσιάζει απόκλιση μεγαλύτερη από +/- 5 % από το σωρευτικό ΑΕΠ που είχε εκτιμηθεί κατά την εκπόνηση της διοργανικής συμφωνίας. Στην περίπτωση αυτή, η Επιτροπή θα προσαρμόσει τα χορηγηθέντα ποσά βάσει κεφαλαίων για τη στήριξη της συνοχής στα οικεία κράτη μέλη, κατά την περίοδο αυτή.

Η εκτίμηση της απόκλισης του ΑΕΠ και η αντίστοιχη προσαρμογή πραγματοποιήθηκαν από την Επιτροπή στο πλαίσιο της τεχνικής προσαρμογής για το έτος 2011 που υποβλήθηκε τον Απρίλιο του 2010[6].

2.1.3. Προσαρμογή του συνολικού ανώτατου ορίου πληρωμών

Σύμφωνα με το σημείο 18 της διοργανικής συμφωνίας, η Επιτροπή ελέγχει κάθε χρόνο το συνολικό ανώτατο όριο των πιστώσεων πληρωμών, το οποίο καταρτίστηκε κατά την εκπόνηση του δημοσιονομικού πλαισίου, λαμβανομένων υπόψη των όρων εκτέλεσης, ώστε να διασφαλίζεται η ομαλή εξέλιξη σε σχέση με τις πιστώσεις αναλήψεως υποχρεώσεων[7].

Κατά τη διάρκεια των πρώτων ετών της περιόδου προγραμματισμού, το πραγματικό επίπεδο των πιστώσεων πληρωμών ήταν κατά πολύ χαμηλότερο από τα ανώτατα όρια, γεγονός το οποίο θα μπορούσε ενδεχομένως να οδηγήσει σε φαινόμενο αναπλήρωσης, δηλαδή σε υψηλότερα από τα προβλεπόμενα επίπεδα πληρωμών κατά τα επόμενα έτη. Ωστόσο, με βάση την τρέχουσα εκτίμηση των επιπέδων των πιστώσεων πληρωμών μέχρι το 2013, είναι πρόωρο να γίνει προσαρμογή των υφιστάμενων ανώτατων ορίων πληρωμών.

Η Επιτροπή θα συνεχίσει να παρακολουθεί προσεκτικά την εξέλιξη της κατάστασης και θα συνεχίσει να συντονίζει τις εκτιμήσεις της που αφορούν τις πληρωμές για διαρθρωτικές ενέργειες και για όλους τους άλλους τομείς.

Όσον αφορά τις πιστώσεις πληρωμών μετά το 2013, η Επιτροπή θα επικαιροποιήσει τις προβλέψεις το 2010, όπως προβλέπεται στο σημείο 19 της διοργανικής συμφωνίας με τη μορφή νέου «Δελτίου» 11 όπως υποβλήθηκε στις 28 Απριλίου 2004 .

2.1.4. Προσαρμογή για την εφαρμογή των διαρθρωτικών ταμείων, του Ταμείου Συνοχής, της αγροτικής ανάπτυξης και του Ευρωπαϊκού Ταμείου Αλιείας

Σύμφωνα με το σημείο 48 της διοργανικής συμφωνίας, σε περίπτωση που μετά την 1η Ιανουαρίου 2007 εγκριθούν νέοι κανόνες ή προγράμματα που διέπουν τα διαρθρωτικά ταμεία, το Ταμείο Συνοχής, την αγροτική ανάπτυξη και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Αλιείας, τα δύο σκέλη της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής δεσμεύονται να επιτρέψουν, κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής, τη μεταφορά στα επόμενα έτη, καθ' υπέρβαση των αντιστοίχων ανωτάτων ορίων δαπανών, των μη χρησιμοποιηθεισών κατά το 2007 πιστώσεων.

Πιστώσεις αναλήψεως υποχρεώσεων συνολικής αξίας 2.034 εκατ. EUR δεν εκτελέστηκαν το 2007 και δεν μεταφέρθηκαν στο 2008. Αντιπροσωπεύουν πιστώσεις του 2007 για 45 επιχειρησιακά προγράμματα τα οποία δεν κατέστη δυνατό να εγκριθούν το 2007, κυρίως λόγω της καθυστερημένης υποβολής τους στην Επιτροπή. Ο αναπρογραμματισμός για τον τομέα 1β και τον τομέα 2 έγινε με βάση την απόφαση 2008/371[8] του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2008, ως εξής:

(σε τρέχουσες τιμές, σε εκατ. EUR)

2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 |

Τομέας 1β | 378 | 0 | 0 | 24 | 24 | 0 |

Τομέας 2 | 394 | 387 | 387 | 147 | 147 | 147 |

Χάρη στη βελτίωση της προετοιμασίας από την Επιτροπή, το ποσό αυτό ήταν κατά πολύ χαμηλότερο από τα 6.152,3 εκατ. EUR του αναπρογραμματισμού του 2001[9].

Βασικά μηνύματα σχετικά με τις διαδικασίες προσαρμογής του ΠΔΠ

Οι διαδικασίες για την προσαρμογή του ΠΔΠ φαίνεται ότι λειτουργούν. Το πλεονέκτημα της χρησιμοποίησης σταθερού αποπληθωριστή (σημείο 16) είναι ότι αντισταθμίζει την περιορισμένη μέση διαφορά με τον αποπληθωριστή παρατηρούμενων τιμών του ΑΕΠ. Η προσαρμογή του συνολικού ανώτατου ορίου πληρωμών (σημείο 18) δεν ήταν μέχρι τώρα αναγκαία, αλλά απαιτείται συνεχής προσεκτική παρακολούθηση. Τέλος, η προσαρμογή στους όρους εκτέλεσης (σημείο 48) πραγματοποιήθηκε ομαλά και τα εν λόγω ποσά ήταν κατά πολύ χαμηλότερα από τα ποσά του 2001.

2.2. Ευελιξία του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου

2.2.1. Ανάλυση των περιθωρίων

Ο τομέας 1α καλύπτει προτεραιότητες οι οποίες έχουν άμεση σχέση με την ανανεωμένη ατζέντα της Λισαβόνας για την ανάπτυξη και την απασχόληση. Ο τομέας αυτός, ο οποίος συγκεντρώνει τον μεγαλύτερο αριθμό πολιτικών της ΕΕ, υφίσταται συχνές πιέσεις λόγω της εξέλιξης του πλαισίου των παγκόσμιων προκλήσεων.

Η χρηματοδότηση του προγράμματος Galileo, του ευρωπαϊκού ινστιτούτου καινοτομίας και τεχνολογίας, καθώς και έργων που σχετίζονται με την ενέργεια στο πλαίσιο του ευρωπαϊκού σχεδίου για την ανάκαμψη της οικονομίας απαίτησε επανειλημμένες αναθεωρήσεις των ανωτάτων ορίων (βλ. κεφάλαιο 2.3.1.). Οι πιστώσεις για πιο πρόσφατες αποφάσεις ή προτάσεις, όπως η συνέχιση της χρηματοδότησης για τον παροπλισμό του πυρηνικού σταθμού Kozloduy (Βουλγαρία), η θέσπιση νέων χρηματοοικονομικών εποπτικών αρχών, ο ευρωπαϊκός μηχανισμός μικροχρηματοδοτήσεων και η έναρξη του λειτουργικού σταδίου του ευρωπαϊκού προγράμματος γεωσκόπησης (GMES), έχουν ήδη συμπεριληφθεί στον επικαιροποιημένο δημοσιονομικό προγραμματισμό με βάση την πρόταση της Επιτροπής. Τα διαθέσιμα περιθώρια και οι δυνατότητες ανταπόκρισης σε μελλοντικές καταστάσεις έχουν μειωθεί ανάλογα, αφήνοντας μόνο ένα κατ' εκτίμηση περιθώριο 50,1 εκατ. EUR για το 2011, 34,6 εκατ. EUR για το 2012 και 47,8 εκατ. EUR για το 2013.

Τα επόμενα τρία έτη αναμένεται να ανακύψουν νέες συμπληρωματικές ανάγκες, για παράδειγμα σε σχέση με τον διεθνή θερμοπυρηνικό πειραματικό αντιδραστήρα (ITER).

Οι εκτιμώμενες συμπληρωματικές πιστώσεις αναλήψεως υποχρεώσεων για τον ITER που πρέπει να χορηγηθούν από τον προϋπολογισμό της ΕΕ βάσει του τρέχοντος ΠΔΠ μπορεί να υπερβούν κατά πολύ το 1 δισεκατ. EUR. Οι ανάγκες για πιστώσεις πληρωμών πρέπει να εκτιμηθούν με βάση το υπό εξέταση χρονοδιάγραμμα, αλλά οι πληρωμές αναμένεται να καταβληθούν κυρίως μετά το 2013.

Το θέμα των περιθωρίων δεν είναι τόσο σημαντικό για τον τομέα 1β , διότι, σύμφωνα με το σημείο 13 της διοργανικής συμφωνίας, τα θεσμικά όργανα δεν υποχρεούνται να διατηρούν κανένα περιθώριο στο πλαίσιο αυτού του τομέα, δηλαδή, το ανώτατο αυτό όριο αποτελεί στόχο για δαπάνες.

Η κατάσταση του τομέα 2 είναι αρκετά διαφορετική. Στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο των Βρυξελλών τον Οκτώβριο του 2002, οι ηγέτες των χωρών της ΕΕ συμφώνησαν τα ανώτατα όρια για τις δαπάνες του πρώτου πυλώνα, της ΚΓΠ, στο επίπεδο του 2006, με ετήσια αύξηση 1% σε τρέχουσες τιμές από το 2007 έως και το 2013. Με τη μεταγενέστερη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ το 2003 θεσπίστηκε μηχανισμός δημοσιονομικής πειθαρχίας για να εξασφαλιστεί η μη υπέρβαση της ετήσιας χρηματοδότησης της ΚΓΠ. Στην πράξη, η κατάσταση αυτή δεν αντιμετωπίστηκε, και κατά τα δημοσιονομικά έτη 2007 έως 2009 η εκτέλεση του προϋπολογισμού άφησε σημαντικά περιθώρια κάτω από το ανώτατο όριο του τομέα 2. Επομένως, τα περιθώρια αυτά έχουν καταστεί πηγή ευελιξίας: δεδομένου ότι οι αυξήσεις σε άλλους τομείς αντισταθμίστηκαν από μειώσεις στον τομέα 2, το συνολικό ΠΔΠ μπόρεσε να παραμείνει αμετάβλητο.

Ωστόσο, τα περιθώρια αυτά θα μειωθούν εντός των επόμενων ετών, ιδιαίτερα λόγω της συνεχιζόμενης σταδιακής εφαρμογής αμέσων ενισχύσεων για τα νέα κράτη μέλη. Επί του παρόντος, στον προϋπολογισμό 2010 παραμένει περιθώριο 456 εκατ. EUR, το οποίο μπορεί να καταστεί διαθέσιμο προς το τέλος του έτους. Εκτός αν οι συνθήκες της αγοράς είναι πολύ ευνοϊκές, δεν υπάρχουν πολλές πιθανότητες να βρεθούν διαθέσιμα κονδύλια του προϋπολογισμού για την περίοδο 2011-2013 στο επιμέρους ανώτατο όριο για τον πρώτο πυλώνα της ΚΓΠ, και ιδιαίτερα όχι στο αρχικό στάδιο λόγω της υποχρέωσης να διατηρηθεί ένα περιθώριο τουλάχιστον 300 εκατ. EUR, ώστε να αποφευχθεί η εφαρμογή του μηχανισμού δημοσιονομικής πειθαρχίας.

Όσον αφορά τον τομέα 3 , η διαχείριση της εξέλιξης των δαπανών έγινε στο πλαίσιο των υφιστάμενων ανώτατων ορίων χωρίς σημαντικά προβλήματα από το 2007 έως το 2009. Όσον αφορά τον υποτομέα 3α Ελευθερία, ασφάλεια και δικαιοσύνη , η εξέλιξη αυτή ήταν δυνατή χάρη στη σχετικά έντονη εξέλιξη του προφίλ των δαπανών του ανώτατου ορίου, το ποσό του οποίου πολλαπλασιάστηκε επί 2,5 μεταξύ 2007 και 2013. Αντίθετα, η κατάσταση είναι πιο τεταμένη στον υποτομέα 3β Ιθαγένεια , δεδομένου του σχετικά σταθερού ανώτατου ορίου του, το οποίο εκφράζεται σε πολύ στενά περιθώρια μέχρι το τέλος της περιόδου.

Όσον αφορά τον τομέα 4 , οι επαναλαμβανόμενες διεθνείς κρίσεις και καταστάσεις έκτακτης ανάγκης οδηγούν συχνά σε ανεπαρκή περιθώρια και προβλήματα ευελιξίας. Τα προβλήματα στον τομέα αυτόν είναι ιδιαίτερα σοβαρά λόγω του απρόβλεπτου χαρακτήρα των εξωτερικών γεγονότων, για παράδειγμα, αιφνίδιες συγκρούσεις και φυσικές καταστροφές, όπως οι πρόσφατοι σεισμοί στην Αιτή, τη Χιλή ή την Τουρκία. Μολονότι μέχρι τώρα η κάλυψη των συμπληρωματικών αναγκών μπορούσε να πραγματοποιηθεί με την προσφυγή σε διάφορα μέσα ευελιξίας κατά τη διάρκεια της ετήσιας διαδικασίας του προϋπολογισμού, οι παρατεταμένες διαπραγματεύσεις σχετικά με την επισιτιστική διευκόλυνση, για παράδειγμα, έδειξαν καθαρά τα όρια των μηχανισμών ευελιξίας της διοργανικής συμφωνίας. Επιπλέον, ο τρέχων αυστηρός διαχωρισμός μεταξύ εσωτερικών και εξωτερικών δαπανών, ο οποίος καταδείχθηκε όταν η αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή απέρριψε την πρόταση της Επιτροπής να διατεθεί μέρος της χρηματοδότησης για την επισιτιστική διευκόλυνση στο πλαίσιο του διαθέσιμου περιθωρίου εντός του τομέα 2, φαίνεται να περιορίζει την ικανότητα της Ένωσης να ανταποκρίνεται εγκαίρως στις παγκόσμιες προκλήσεις.

Για τα εναπομένοντα έτη του παρόντος ΠΔΠ, τα προγραμματισμένα περιθώρια για τον τομέα 4 είναι πολύ περιορισμένα. Μετά τη συνεκτίμηση της χρηματοδότησης των συνοδευτικών μέτρων για τις μπανάνες στις χώρες ΑΚΕ που ακολούθησε την εμπορική συμφωνία στο πλαίσιο των διαπραγματεύσεων του ΠΟΕ, τα προβλεπόμενα περιθώρια ανέρχονται για το 2011 σε 70,3 εκατ. EUR, για το 2012 σε 132,3 εκατ. EUR και για το 2013 σε 134,6 εκατ. EUR.

Στον τομέα της κλιματικής αλλαγής, ο προϋπολογισμός της ΕΕ αναμένεται να συνεισφέρει, κατά την περίοδο 2010-2012, 150 εκατ. EUR στη διεθνή χρηματοδότηση ταχείας εκκίνησης, η οποία εντάσσεται στο πλαίσιο της συμφωνίας της Κοπεγχάγης. Εκτός από το ποσό των 50 εκατ. EUR που συμπεριλαμβάνεται ήδη στον προϋπολογισμό του 2010, προβλέπονται 50 εκατ. EUR ετησίως το 2011 και το 2012. Ωστόσο, μπορούν να ανοίξουν νέες προοπτικές εάν από το 2013, ο προϋπολογισμός της ΕΕ μπορέσει να χρηματοδοτήσει φιλόδοξη συμφωνία για το κλίμα, όπως προτάθηκε από την Επιτροπή τον Σεπτέμβριο του 2009[10].

Κατά την περίοδο 2007-2009, οι δαπάνες στο πλαίσιο του τομέα 5 εξελίχθηκαν σύμφωνα με τα ανώτατα όρια δαπανών. Στο πλαίσιο των μέτρων που συμφωνήθηκαν για τη χρηματοδότηση του ευρωπαϊκού σχεδίου για την ανάκαμψη της οικονομίας (βλ. τμήμα 2.3.1 κατωτέρω), τα ανώτατα όρια δαπανών μειώθηκαν κατά 126,5 εκατ. EUR το 2010 (και κατά 173,5 εκατ. EUR το 2009). Η κατάσταση στον τομέα 5 συμπιέζεται ακόμη περισσότερο το 2010 και μέχρι το τέλος της περιόδου, για δύο βασικούς λόγους: τον αντίκτυπο της έναρξης ισχύος της συνθήκης της Λισαβόνας, και τον αντίκτυπο της ετήσιας μισθολογικής προσαρμογής για το προσωπικό, που υπερβαίνει τις αρχικές προβλέψεις. Αφενός, διάφορα θεσμικά όργανα ζήτησαν συμπληρωματικές πιστώσεις μετά την έναρξη ισχύος της συνθήκης της Λισαβόνας, γεγονός το οποίο διάβρωσε το διαθέσιμο περιθώριο. Επίσης, δεν μπορεί να αποκλεισθεί το γεγονός ότι μπορεί να απαιτηθούν συμπληρωματικές δαπάνες για τη δημιουργία της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Εξωτερικής Δράσης (ΕΥΕΔ). Αφετέρου, αν (μετά την προσφυγή της Επιτροπής) το Δικαστήριο ακυρώσει την απόφαση του Συμβουλίου για τον περιορισμό της ετήσιας μισθολογικής προσαρμογής για το προσωπικό στο ήμισυ μόνο της προταθείσας αύξησης, θα σημειωθεί συμπληρωματική εφάπαξ αύξηση των δαπανών (με αναδρομικό αποτέλεσμα), καθώς και αύξηση της βάσης των δαπανών στην οποία θα πρέπει να εφαρμοστούν οι μελλοντικές μισθολογικές προσαρμογές. Συνολικά, τα ανώτατα όρια του τομέα 5 θα γίνουν πολύ πιο πιεστικά για τις δαπάνες από ότι μέχρι τώρα. Ωστόσο, υφίσταται ακόμα ένα περιορισμένο περιθώριο δεδομένου ότι η Επιτροπή τηρεί την αυστηρή πολιτική της για μη αύξηση των ανθρώπινων πόρων (εκτός της διεύρυνσης) ενώ για την αντιμετώπιση των νέων καθηκόντων που απορρέουν από τη συνθήκη της Λισαβόνας και των άλλων νέων προτεραιοτήτων κάνει χρήση μόνο της ανακατανομής.

2.2.2. Μέσα ευελιξίας

Η διοργανική συμφωνία περιέχει διατάξεις σχετικά με ορισμένα μέσα ευελιξίας: το αποθεματικό επείγουσας βοήθειας (ΑΕΒ), το Ταμείο Αλληλεγγύης της Ευρωπαϊκής Ένωσης (EUSF), το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσαρμογής στην Παγκοσμιοποίηση (ΕΤΠ) και το μέσο ευελιξίας. Τα ποσά για το Ταμείο Αλληλεγγύης της Ευρωπαϊκής Ένωσης εγγράφθηκαν στον προϋπολογισμό μόνο όταν κινητοποιήθηκε το Ταμείο, ενώ τα ποσά που αντιστοιχούν στο αποθεματικό επείγουσας βοήθειας και στο Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσαρμογής στην Παγκοσμιοποίηση έχουν ήδη εγγραφεί στον προϋπολογισμό από την αρχή του έτους, αλλά σε αποθεματικό. Το μέσο ευελιξίας είναι διαφορετικής φύσεως: δεν έχει ποτέ εγγραφεί στον προϋπολογισμό αυτοτελώς, αλλά καθιστά δυνατή την εγγραφή δαπανών πάνω από το ανώτατο όριο του αντίστοιχου τομέα του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου.

Επίσης, οι διαδικασίες κινητοποίησης αυτών των μέσων διαφέρουν ελαφρά μεταξύ τους:

- Η κινητοποίηση του αποθεματικού επείγουσας βοήθειας απαιτεί μεταφορά και διαδικασία τριμερούς σύσκεψης, «ενδεχομένως σε απλουστευμένη μορφή». Οι πιστώσεις αναλήψεως υποχρεώσεων που κινητοποιήθηκαν πρόσφατα ανέρχονται σε 49 εκατ. EUR το 2007, σε 479 εκατ. EUR το 2008[11] και σε 188 εκατ. EUR το 2009.

- Η κινητοποίηση του Ταμείου Αλληλεγγύης της Ευρωπαϊκής Ένωσης απαιτεί την υποβολή πρότασης για τον σκοπό αυτό, τη χρησιμοποίηση του «κατάλληλου δημοσιονομικού μέσου», το οποίο εκ των πραγμάτων είναι διορθωτικός προϋπολογισμός, και την έναρξη διαδικασίας τριμερούς σύσκεψης, «ενδεχομένως σε απλουστευμένη μορφή». Μολονότι μπορεί να κινητοποιηθεί το Ταμείο Αλληλεγγύης της Ευρωπαϊκής Ένωσης μέχρι 1 δισεκατ. EUR σε ένα δεδομένο έτος, η μεγαλύτερη κινητοποίηση έγινε το πρώτο έτος, το 2002, και ανήλθε σε 728 εκατ. EUR. Όλα τα άλλα έτη τα επίπεδα της ετήσιας κινητοποίησης κυμάνθηκαν μεταξύ 22 εκατ. EUR και 615 εκατ. EUR. Επίσης, ποτέ δεν τέθηκε πρόβλημα όσον αφορά την τήρηση του κανόνα ότι το 25% του συνολικού ποσού πρέπει να παραμείνει αχρησιμοποίητο μέχρι την 1η Οκτωβρίου.

- Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσαρμογής στην Παγκοσμιοποίηση κινητοποιήθηκε μέσω πρότασης για τη χρησιμοποίηση του μέσου και μεταφοράς. Το σύνολο των ποσών που κινητοποιήθηκε ανήλθε σε 18,6 εκατ. EUR το 2007, σε 49 εκατ. EUR το 2008 και σε 54 εκατ. EUR το 2009. Η πραγματοποίηση μεταφοράς για το ΕΤΠ σημαίνει εσπευσμένη διαδικασία. Ωστόσο, η ανάγκη συνδυασμού της διαδικασίας αυτής με απόφαση κινητοποίησης επιβραδύνει τη διαδικασία αυτή. Μόνο μετά την οριστική έγκριση της απόφασης κινητοποίησης μπορεί να πραγματοποιηθεί η μεταφορά στο λογιστικό σύστημα, μολονότι έχει ήδη εγκριθεί από την αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή. Οι πρακτικές λεπτομέρειες της διαδικασίας προσαρμόστηκαν με βάση την πείρα που αποκτήθηκε τα τελευταία τρία χρόνια[12], όμως η διαδικασία αυτή μπορεί να απλουστευθεί ακόμη περισσότερο.

- Η κινητοποίηση του μέσου ευελιξίας συνοδεύεται από πρόταση απόφασης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου. Στην πράξη, αυτή μπορεί να συνοδεύσει το [προ]σχέδιο προϋπολογισμού της Επιτροπής ή πρόταση της Επιτροπής για [προ] σχέδιο διορθωτικού προϋπολογισμού ή για διορθωτική επιστολή. Η πρόταση μπορεί επίσης να εκπονηθεί μετά από πολιτική συμφωνία, κατά τη διαδικασία συνεννόησης για την κινητοποίηση του μέσου. Σύμφωνα με τις διατάξεις της διοργανικής συμφωνίας, κινητοποιούνται πρώτα τα διαθέσιμα ποσά κατά σειρά αρχαιότητας. Η βασική διαφορά μεταξύ του παρόντος κειμένου της διοργανικής συμφωνίας και εκείνου της 6ης Μαΐου 1999 είναι η διαγραφή του ακόλουθου κειμένου «Το μέσο ευελιξίας δεν πρέπει, κατά κανόνα, να χρησιμοποιείται για να καλύψει τις ίδιες ανάγκες των δύο συνεχόμενων ετών». Ο όρος αυτός δεν εφαρμόζεται πλέον, και αυτό αποτελεί θετική εξέλιξη διότι όπως κατέδειξε η εμπειρία (π.χ. στο Κοσσυφοπέδιο ή στην Παλαιστίνη) ορισμένες κρίσεις μπορεί να απαιτήσουν επανειλημμένη προσφυγή στο μέσο ευελιξίας. Παράλληλα, υπάρχει εγγενής αντίφαση — και αναπόφευκτοι συμβιβασμοί — όταν ένα δημοσιονομικό μέσο το οποίο έχει σχεδιαστεί για να ανταποκρίνεται σε βραχυπρόθεσμες κρίσεις πρέπει να διαδραματίσει ρόλο στην επίλυση διαρκών ή επαναλαμβανόμενων κρίσεων.

Κοινός παρανομαστής αυτών των τριών μέσων είναι η διαδικασία τριμερούς σύσκεψης «ενδεχομένως σε απλουστευμένη μορφή». Τι περιλαμβάνει αυτή η «απλουστευμένη μορφή» δεν έχει διευκρινιστεί ποτέ. Η ρεαλιστική λύση, που εφαρμόζεται συχνά, είναι ότι η τριμερής σύσκεψη λαμβάνει χώρα, μόνο εάν προβλέπεται τακτική τριμερής σύσκεψη στο πλαίσιο της διαδικασίας του προϋπολογισμού. Το σχέδιο διοργανικής συμφωνίας σχετικά με τη συνεργασία για θέματα προϋπολογισμού ενσωματώνει την τρέχουσα πρακτική και ορίζει ότι δεν γίνεται προσφυγή στη διαδικασία τριμερούς σύσκεψης παρά μόνο σε περίπτωση διαφωνίας μεταξύ των θεσμικών οργάνων όσον αφορά την κινητοποίηση των μέσων.

Την περίοδο 2000-2009, το μέσο ευελιξίας κινητοποιήθηκε κυρίως για να καλύψει τις ανάγκες του τομέα 4, τα περιθώρια του οποίου αποδείχθηκε ότι ήταν πολύ περιορισμένα για την αντιμετώπιση απρόβλεπτων γεγονότων. Μόλις λήφθηκε η πολιτική απόφαση κινητοποίησης, η διαδικασία προχώρησε αρκετά ομαλά. Το κυριότερο θέμα εδώ δεν είναι οι διαδικασίες, αλλά η διαθεσιμότητα μέσων σε σύγκριση με μια ευρεία σειρά αναγκών που αντιστοιχούν σε σημαντικές ευρωπαϊκές προτεραιότητες. Μολονότι η διοργανική συμφωνία προβλέπει ότι ένα ποσό που δεν έχει χρησιμοποιηθεί μπορεί να μεταφερθεί μέχρι το έτος ν+2, το ποσό που είναι επί του παρόντος διαθέσιμο το 2010 περιορίζεται σε 115 εκατ. EUR, λόγω της επαναλαμβανόμενης χρησιμοποίησης του μέσου ευελιξίας.

2.2.3. Δυνατότητα απόκλισης κατά 5% από νομοθετική πράξη

Το σημείο 37 της διοργανικής συμφωνίας ορίζει τις περιστάσεις όπου τα ποσά που εμφανίζονται στο [προ] σχέδιο προϋπολογισμού μπορούν να αποκλίνουν πάνω από 5% από τα ποσά αναφοράς που ορίζονται στη νομοθετική πράξη, ενώ αφήνει στην Επιτροπή και στην αρμόδια για το προϋπολογισμό αρχή έναν ορισμένο βαθμό διακριτικής ευχέρειας ως προς τις αποκλίσεις εντός του ορίου του 5% [13].

Αυτό είναι το αποτέλεσμα μιας σειράς κοινών κανόνων που πρέπει να εφαρμόζονται από την Επιτροπή κατά τη διαδικασία εγγραφής στον προϋπολογισμό και προγραμματισμού: κατά γενικό κανόνα, οι τροποποιήσεις αντισταθμίζονται συστηματικά κατά τα επόμενα έτη της περιόδου προγραμματισμού, ώστε να συνεχίζεται η τήρηση των συνολικών δημοσιονομικών πιστώσεων για την αντίστοιχη νομοθετική πράξη.

Μπορεί να προβλεφθούν εξαιρέσεις από αυτόν τον γενικό κανόνα, σε περίπτωση που η Επιτροπή μπορέσει να βρει ουσιαστικά επιχειρήματα που να δικαιολογούν απόκλιση από τις δημοσιονομικές πιστώσεις και να εξηγήσει την απόκλιση αυτή στα έγγραφα του δημοσιονομικού προγραμματισμού που διαβιβάζονται στην αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή. Μολονότι ο γενικός κανόνας αντιστάθμισης εφαρμόζεται στις προτάσεις της Επιτροπής, ο κανόνας αυτός δεν εφαρμόζεται όταν το Συμβούλιο ή το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο τροποποιούν την πρόταση [προ] σχεδίου προϋπολογισμού με συμπληρωματικές πιστώσεις.

Βασικά μηνύματα σχετικά με την ευελιξία του ΠΔΠ

Τα περιθώρια κάτω από όλα τα ανώτατα όρια του ΠΔΠ γίνονται πολύ στενά. Τα περιθώρια στο πλαίσιο του τομέα 2 αναμένεται να περιοριστούν σοβαρά τα επόμενα έτη. Παράλληλα, τα εναπομένοντα περιθώρια και οι δυνατότητες ανακατανομής στο πλαίσιο των τομέων 1α, 3β και 4, επιτρέπουν μόνο περιορισμένο βαθμό ανταπόκρισης σε μελλοντικές καταστάσεις. Γενικά, το περιθώριο ελιγμού που απομένει στο πλαίσιο του ΠΔΔ στα επόμενα έτη είναι πολύ περιορισμένα. Τα διάφορα μέσα (μέσα 25 έως 28) τα οποία παρέχουν ευελιξία εκτός του ΠΔΔ χρησιμοποιήθηκαν σε διαφορετικούς βαθμούς έντασης. Επίσης, όσον αφορά το μέσο ευελιξίας, το βασικό θέμα αφορά τα διαθέσιμα μέσα σε σύγκριση με ευρεία σειρά αναγκών που ανταποκρίνονται σε σημαντικές ευρωπαϊκές προτεραιότητες. Εξάλλου, οι κανόνες βάσει των οποίων τα ποσά που είναι εγγεγραμμένα στο [προ] σχέδιο προϋπολογισμού μπορούν να αποκλίνουν από τα ποσά αναφοράς (σημείο 37) είναι σαφείς και λειτουργούν καλά.

2.3. Αναθεωρήσεις του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου

2.3.1. Ανάλυση των πρόσφατων αναθεωρήσεων του ΠΔΠ και τροποποιήσεις της διοργανικής συμφωνίας

Εκτός τις πρώτες δημοσιονομικές προοπτικές (1988-1992), η δυνατότητα αναθεώρησης του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου (ΠΔΠ) χρησιμοποιήθηκε ελάχιστα πριν από το 2007. Το δημοσιονομικό πλαίσιο 1993-1999 αναθεωρήθηκε μόνο μια φορά και το πλαίσιο 2000-2006 καμία φορά, εκτός από τις προσαρμογές που αφορούσαν τις διευρύνσεις. Αντίθετα, για το δημοσιονομικό πλαίσιο 2007-2013, εξαιρετικά γεγονότα οδήγησαν ήδη σε δύο αναθεωρήσεις, καθώς και σε ακόμη μία τροποποίηση της διοργανικής συμφωνίας:

- το πρώτο εξάμηνο του 2007, οι διαπραγματεύσεις με τους ιδιώτες εταίρους για τη χρηματοδότηση των προγραμμάτων του ευρωπαϊκού παγκόσμιου δορυφορικού συστήματος πλοήγησης (GNSS) EGNOS και GALILEO απέτυχαν. Για να εξασφαλιστεί η εφαρμογή αυτού του στρατηγικά σημαντικού έργου, καθώς και η χρηματοδότηση του Ευρωπαϊκού Ινστιτούτου Τεχνολογίας (ΕΙΤ), η αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή αποφάσισε, στις 18 Δεκεμβρίου 2007, να αναθεωρήσει το δημοσιονομικό πλαίσιο. Η αύξηση των ανωτάτων ορίων του τομέα 1α κατά την περίοδο 2008 έως 2013 με συνολικό ποσό 1,6 δισεκατ. EUR σε τρέχουσες τιμές αντισταθμίστηκε από αντίστοιχη μείωση του ανωτάτου ορίου του τομέα 2 για το έτος 2007[14]. Επίσης, διατέθηκαν 600 εκατ. EUR με τη επαναδιάθεση κεφαλαίων από άλλα προγράμματα και γραμμές του προϋπολογισμού στο πλαίσιο του τομέα 1α, και 200 εκατ. EUR με την κινητοποίηση του μέσου ευελιξίας. Συνολικά, στο ποσό που προβλέφθηκε τον Μάιο του 2006 όταν εγκρίθηκε το δημοσιονομικό πλαίσιο, προστέθηκαν 2,4 δισεκατ. EUR με χρηματοδότηση της ΕΕ.

- Για την ταχεία αντιμετώπιση των διογκούμενων τιμών των τροφίμων στις αναπτυσσόμενες χώρες δημιουργήθηκε επισιτιστική διευκόλυνση 1 δισεκατ. EUR στο τέλος του 2008. Η λύση που συμφωνήθηκε από τα τρία θεσμικά όργανα για τη χρηματοδότηση αυτής της διευκόλυνσης απαιτούσε τροποποίηση της διοργανικής συμφωνίας για να ενισχυθεί, κατ’ εξαίρεση, το αποθεματικό επείγουσας βοήθειας (ΑΕΒ) που προβλέπεται στο σημείο 25 της διοργανικής συμφωνίας με ποσό ύψους 240 εκατ. EUR το 2008[15]. Έτσι κατέστη δυνατό να διατεθούν από το ΑΕΒ 340 εκατ. EUR στην επισιτιστική διευκόλυνση. Το υπόλοιπο ποσό διατέθηκε από το μέσο ευελιξίας (420 εκατ. EUR για το 2009) και μέσω της ανακατανομής από άλλα προγράμματα στο πλαίσιο του τομέα 4 (240 εκατ. EUR το 2009 και το 2010).

- Στις 2 Απριλίου 2009 επιτεύχθηκε συμφωνία για τη χρηματοδότηση μιας σειράς μέτρων ύψους 5 δισεκατ. EUR για την ενέργεια και την αγροτική ανάπτυξη που προτάθηκαν από την Επιτροπή στο πλαίσιο του ευρωπαϊκού σχεδίου για την ανάκαμψη της οικονομίας (ΕΣΑΟ) της 26ης Νοεμβρίου 2008. Η συμφωνία απαίτησε την άμεση αναθεώρηση του δημοσιονομικού πλαισίου[16], με την οποία το ανώτατο όριο του 2009 για πιστώσεις αναλήψεως υποχρεώσεων στο πλαίσιο του τομέα 1α αυξήθηκε κατά 2,0 δισεκατ. EUR. Η αύξηση αυτή αντισταθμίστηκε πλήρως με τη μείωση του ανώτατου ορίου του 2009 για πιστώσεις αναλήψεως υποχρεώσεων στο πλαίσιο του τομέα 2. Επιπλέον, διατέθηκαν 600 εκατ. EUR εντός του περιθωρίου του τομέα 2 το 2009 για την αγροτική ανάπτυξη με τη μορφή ευρυζωνικών υποδομών και μέτρων σχετικών με τις «νέες προκλήσεις» που εντοπίστηκαν βάσει του «διαγνωστικού ελέγχου» της Κοινής Γεωργικής Πολιτικής. Ως δεύτερο βήμα, στη συνεδρίαση συνεννόησης του Νοεμβρίου 2009 διατέθηκαν άλλα 1980 εκατ. EUR για ενεργειακά έργα στο πλαίσιο του τομέα 1α. Αυτό είχε ως επακόλουθο την περαιτέρω αναθεώρηση του δημοσιονομικού πλαισίου[17] με την αύξηση του ανώτατου ορίου του 2010 για πιστώσεις αναλήψεως υποχρεώσεων στο πλαίσιο του τομέα 1α η οποία αντισταθμίστηκε πλήρως από τη μείωση των ανώτατων ορίων του 2009 και του 2010 άλλων τομέων (κυρίως του τομέα 2). Επίσης, διατέθηκαν επιπλέον 420 εκατ. EUR για ευρυζωνικές υποδομές και «νέες προκλήσεις» στο πλαίσιο του περιθωρίου 2010 του τομέα 2.

Οι προαναφερθείσες αναθεωρήσεις του ΠΔΠ 2007-2013 αποσκοπούσαν στην αύξηση των ανώτατων ορίων για πιστώσεις αναλήψεως υποχρεώσεων στο πλαίσιο του τομέα 1α. Οι απαιτούμενες προθεσμίες για την επίτευξη συμφωνίας (από την αρχική πρόταση της Επιτροπής) είχαν την τάση να αυξάνονται: χρειάστηκαν τρεις μήνες για την πρώτη αναθεώρηση (Galileo και ΕΙΤ) του ΠΔΠ 2007-2013. Χρειάστηκαν πέντε μήνες για την επίτευξη συμφωνίας σχετικά με μια σειρά μέτρων για το ευρωπαϊκό σχέδιο για την ανάκαμψη της οικονομίας (ΕΣΑΟ), χωρίς να ληφθούν υπόψη οι προθεσμίες που απαιτούνται για την αποτελεσματική εφαρμογή του «μηχανισμού δημοσιονομικής αντιστάθμισης» που προβλέπεται σ' αυτή τη συμφωνία.

Το Συμβούλιο δέχθηκε μόνο τη αρχή της αναθεώρησης στον βαθμό που η αύξηση των ανώτατων ορίων στο πλαίσιο του τομέα 1α θα μπορούσε να αντισταθμιστεί πλήρως με τη μείωση των ανώτατων ορίων σε άλλον τομέα, έτσι ώστε το «συνολικό ανώτατο όριο» (δηλαδή, τα συνολικά ποσά που εκφράζονται σε τρέχουσες τιμές για πιστώσεις αναλήψεως υποχρεώσεων, καθώς και για πιστώσεις πληρωμών για όλους τους τομείς και όλα τα έτη) του ΠΔΠ 2007-2013 να παραμένει αμετάβλητο. Για τη χρηματοδότηση 5 δισεκατ. EUR για τα μέτρα ΕΣΑΟ, αντί της άπαξ αναθεώρησης του ΠΔΠ, όπως πρότεινε η Επιτροπή, προτιμήθηκε μηχανισμός αντιστάθμισης ο οποίος μπορεί να επεκταθεί σε δύο ή τρεις διαδικασίες του προϋπολογισμού. Στην πράξη, αυτό περιόρισε την ευελιξία της διοργανικής συμφωνίας.

Η πλήρης αντιστάθμιση της αύξησης των ανώτατων ορίων στο πλαίσιο του τομέα 1α με τη μείωση των ανώτατων ορίων του τομέα 2 ήταν δυνατή μόνο χάρη στα κατ'εξαίρεση μεγάλα περιθώρια που παρέμειναν στο πλαίσιο του εν λόγω τομέα κατά τα έτη 2007 έως 2009. Αυτά τα περιθώρια οφείλονταν στο συνδυασμένο αποτέλεσμα πολύ ευνοϊκών συνθηκών της αγοράς στον γεωργικό τομέα, στα υψηλά επίπεδα εσόδων για ειδικό προορισμό και στη σταδιακή εφαρμογή άμεσων ενισχύσεων στα νέα κράτη μέλη.

Γενικά, η εμπειρία δείχνει ότι χρειάζεται χρόνος για να επιτευχθεί συμφωνία σχετικά με αναθεώρηση και ότι οι πρόσφατες αναθεωρήσεις διευκολύνθηκαν πολύ από τα υφιστάμενα περιθώρια. Ωστόσο, ένα τόσο ευνοϊκό περιβάλλον για αναθεωρήσεις δεν είναι εύκολο να βρεθεί στο προσεχές μέλλον, και έτσι τίθεται το ερώτημα κατά πόσον η Ένωση έχει την ικανότητα να ανταποκρίνεται γρήγορα και αποτελεσματικά σε μελλοντικές αλλαγές.

2.3.2. Διαδικασίες που εφαρμόζονται στις αναθεωρήσεις

Το σημείο 22 της διοργανικής συμφωνίας, το οποίο ορίζει τους κανόνες ψηφοφορίας για την αναθεώρηση του ΠΔΠ, καθορίζει σε 0,03 % του ΑΕΕ της ΕΕ το κατώτατο όριο πέρα από το οποίο το Συμβούλιο πρέπει να αποφασίζει με ομοφωνία και όχι με ειδική πλειοψηφία. Η διάταξη αυτή πρέπει να ερμηνευθεί με τέτοιο τρόπο ώστε να συνδέεται με καθένα από τα έτη που αφορά η αναθεώρηση, π.χ. για το 2009, το κατώτατο όριο καθορίστηκε στο 0,03 % του ΑΕΕ του 2009 της ΕΕ ή σε 3,6 δισεκατ. EUR[18]. Μολονότι γενικά επιδιώκεται η διαδικασία λήψης αποφάσεων σε συναινετική βάση, η δυνατότητα ψηφοφορίας στο Συμβούλιο με ειδική πλειοψηφία είναι αποφασιστικής σημασίας για την επίτευξη έγκαιρης συμφωνίας σχετικά με την αναθεώρηση.

Το σημείο 22 της διοργανικής συμφωνίας προβλέπει επίσης ότι, «κατά γενικό κανόνα», κάθε αναθεώρηση του ΠΔΠ πρέπει να υποβάλλεται και να εγκρίνεται πριν αρχίσει η διαδικασία του προϋπολογισμού για το οικονομικό έτος ή το πρώτο από τα οικονομικά έτη τα οποία αφορά η αναθεώρηση αυτή. Ο όρος «κατά γενικό κανόνα» μπορεί να ερμηνευθεί ότι επιτρέπει κάποια ευελιξία όσον αφορά την ημερομηνία κατά την οποία η Επιτροπή υποβάλλει την πρότασή της κατά τη διάρκεια του οικείου οικονομικού έτους.

Ωστόσο, δεν υπήρξε καμία συμφωνία μεταξύ των θεσμικών οργάνων για το κατά πόσο η αύξηση του ανώτατου ορίου για το τρέχον έτος ή για τα μελλοντικά έτη μπορεί να «αντισταθμιστεί» (κατά την έννοια της δεύτερης παραγράφου του σημείου 23 της διοργανικής συμφωνίας) με τη μείωση ανώτατου ορίου για ένα έτος για το οποίο η οικονομική χρήση έχει περατωθεί. Κατά συνέπεια, η επιλογή αυτή αποκλείστηκε[19].

Βασικά μηνύματα σχετικά με τις αναθεωρήσεις του ΠΔΠ

Τα πρώτα τρία έτη του ΠΔΠ 2007-2013, το δημοσιονομικό πλαίσιο και η διοργανική συμφωνία τροποποιήθηκαν σε τρεις διαφορετικές περιπτώσεις για την ανάπτυξη νέων πρωτοβουλιών με σημαντικές χρηματοδοτικές ανάγκες: τη χρηματοδότηση του Galileo και του EIT, την αύξηση του αποθεματικού επείγουσας βοήθειας για τη χρηματοδότηση μέρους της επισιτιστικής διευκόλυνσης και του ευρωπαϊκού σχεδίου για την ανάκαμψη της οικονομίας. Οι προσαρμογές που αφορούν το τρέχον δημοσιονομικό πλαίσιο και τη διοργανική συμφωνία ανήλθαν συνολικά σε 8,4 δισεκατ. EUR. Ενώ τα θεσμικά όργανα συμφώνησαν για τις διαδικασίες και τα μέσα αντιμετώπισης του δημοσιονομικού αντικτύπου αυτών των απρόβλεπτων καταστάσεων (σημεία 21 έως 23), σε κάθε περίπτωση η χρησιμοποίησή τους οδήγησε σε παρατεταμένες και πολύ δύσκολες πολιτικές διαπραγματεύσεις. Τέλος, η επιτυχία ήταν δυνατή διότι οι αυξήσεις του ανώτατου ορίου για τον τομέα 1α αντισταθμίστηκαν από μειώσεις άλλων ανώτατων ορίων, ιδιαίτερα του τομέα 2, στον οποίον υπήρχαν μεγάλα διαθέσιμα περιθώρια. Η προσφυγή στην επιλογή αυτή θα είναι πολύ πιο δύσκολη κατά το δεύτερο ήμισυ του δημοσιονομικού πλαισίου, σε μια περίοδο που μπορεί να απαιτηθούν περισσότερες προσαρμογές.

3. Διοργανική συνεργασία

Τα σημεία 31, 32 και 33 και το παράρτημα II της διοργανικής συμφωνίας ορίζουν τις διατάξεις που αφορούν τη βελτίωση της διοργανικής συνεργασίας κατά τη διάρκεια της διαδικασίας του προϋπολογισμού. Οι διατάξεις αυτές αποδείχθηκαν ιδιαίτερα χρήσιμο πλαίσιο για την ετήσια διαδικασία του προϋπολογισμού.

3.1. Διοργανική συνεργασία και διαδικασία του προϋπολογισμού

Δεδομένου ότι η συνθήκη της Λισαβόνας τροποποιεί σημαντικά τη διαδικασία του προϋπολογισμού, οι διατάξεις σχετικά με τη διοργανική συνεργασία, όπως έχουν προσαρμοστεί στη νέα διαδικασία, περιλαμβάνονται στο παράρτημα της διοργανικής συμφωνίας σχετικά με τη συνεργασία σε θέματα προϋπολογισμού. Μολονότι αυτό το νέο παράρτημα διατηρεί μερικές από τις καλά καθιερωμένες πρακτικές της προηγούμενης συμφωνίας, οι περισσότερες διατάξεις χρειάστηκε να προσαρμοστούν. Μεταξύ των διατάξεων που θα διατηρηθούν, αν και έχουν προσαρμοστεί στο νέο πλαίσιο, πρέπει να δοθεί η δέουσα σημασία στις ακόλουθες πτυχές:

- Το σημείο 33 αφορά την καλούμενη «επιστολή για τη δυνατότητα εκτέλεσης», στην οποία η Επιτροπή σχολιάζει τις τροπολογίες που ενέκρινε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κατά την πρώτη ανάγνωση. Η διοργανική συμφωνία διευκρινίζει ότι «τα δύο σκέλη της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής λαμβάνουν υπόψη τις παρατηρήσεις αυτές στο πλαίσιο της διαδικασίας συνεννοήσεων». Θα ήταν χρήσιμο η αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή να χρησιμοποιεί περισσότερο τις διατάξεις αυτές και αυτό είναι κάτι που θα συνεισφέρει οπωσδήποτε στη βελτίωση της εκτέλεσης του προϋπολογισμού. Βάσει της νέας διαδικασίας, η μορφή και το περιεχόμενο των παρατηρήσεων της Επιτροπής θα πρέπει να προσαρμόζονται, έτσι ώστε να λαμβάνεται υπόψη η θέση τόσο του Συμβουλίου όσο και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.

- Σύμφωνα με τις διατάξεις του μέρους Δ του παραρτήματος II, και τα δύο σκέλη της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής θα ενημερώνουν την Επιτροπή μέχρι τα μέσα Ιουνίου για τις προθέσεις τους όσον αφορά τα πιλοτικά έργα/προπαρασκευαστικές δράσεις, με σκοπό τη διεξαγωγή της πρώτης συζήτησης κατά τη συνεδρίαση συνεννόησης στην πρώτη ανάγνωση του Συμβουλίου. Κατά τη διάρκεια της διαδικασίας του 2009, σημειώθηκε σημαντική πρόοδος ως προς το θέμα αυτό, όταν το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο υπέβαλε τις αρχικές του προτάσεις σε εύθετο χρόνο. Όλα τα μέρη συμφώνησαν ότι αυτό βελτίωσε πολύ τη διαδικασία, και ευελπιστούν ότι στο μέλλον θα μπορέσουν να στηριχθούν στην προσέγγιση αυτή.

3.2. Ταξινόμηση των δαπανών

Δεδομένου ότι το Συμβούλιο είχε τον τελευταίο λόγο για τις υποχρεωτικές δαπάνες και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο για τις μη υποχρεωτικές δαπάνες, ο κίνδυνος συγκρούσεων ήταν πολύ σημαντικός.

Ωστόσο, με τη θέσπιση διοργανικών συμφωνιών και την κατανομή που συμφωνήθηκε μεταξύ των δύο κατηγοριών, το είδος αυτό σύγκρουσης εξαλείφθηκε σε μεγάλο βαθμό. Η συνθήκη της Λισαβόνας προχωρεί ακόμη παραπέρα με την κατάργηση αυτής της διάκρισης.

3.3. Ανώτατο ποσοστό αύξησης

Το άρθρο 272 παράγραφος 9 της συνθήκης, το οποίο καταργείται με τη συνθήκη της Λισαβόνας, απαιτούσε από την Επιτροπή να δηλώνει κάθε έτος το «ανώτατο ποσοστό αύξησης» των μη υποχρεωτικών δαπανών στον προϋπολογισμό του επόμενου έτους και να κοινοποιεί το ποσοστό αυτό πριν από την 1 η Μαΐου σε όλα τα θεσμικά όργανα της Κοινότητας. Αυτό το ανώτατο ποσοστό, το οποίο βασιζόταν στη μέση αύξηση του ΑΕΠ, των δαπανών της κεντρικής κυβέρνησης και του κόστους διαβίωσης στα κράτη μέλη, καθορίστηκε σε 4,6 % για τον προϋπολογισμό του 2010[20], σε 5,0 % για τον προϋπολογισμό του 2009 και σε 4,7 % για τον προϋπολογισμό του 2008.

Δεδομένου ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή έχουν συμφωνήσει να τηρούν τα ανώτατα όρια του ΠΔΠ, αυτό το ανώτατο ποσοστό εκ των πραγμάτων είναι ενδεικτικό.

3.4. Συμφωνίες αλιείας και ΚΕΠΠΑ

Οι διατάξεις που αφορούν τις συμφωνίες αλιείας ορίζονται στο σημείο 41 και στο παράρτημα IV της διοργανικής συμφωνίας. Η Επιτροπή καταβάλλει προσπάθειες να ενημερώνει τακτικά το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο σχετικά με τις εξελίξεις, και κάθε τρίμηνο η Επιτροπή υποβάλλει λεπτομερείς πληροφορίες σχετικά με την εκτέλεση των υφιστάμενων συμφωνιών και δημοσιονομικές προβλέψεις σχετικά με το υπόλοιπο έτος [21].

Η διαδικασία αυτή φαίνεται ότι λειτουργεί καλά στην πράξη. Δεν υπάρχει λόγος να τροποποιηθεί.

Οι διατάξεις σχετικά με την Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφαλείας (ΚΕΠΠΑ) περιλαμβάνονται στα σημεία 42 και 43. Η ορθή πρακτική κοινών συνεδριάσεων μεταξύ του Συμβουλίου και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (επιτροπές AFET και COBU), που πραγματοποιούνται βάσει του σημείου 43 τουλάχιστον πέντε φορές το χρόνο, απέδειξε ότι αποτελεί χρήσιμο εργαλείο όχι μόνο για τον διάλογο σε πολιτικά θέματα που αφορούν την ΚΕΠΠΑ, αλλά και για τις τακτικές επικαιροποιήσεις σχετικά με θέματα προϋπολογισμού[22].

Βασικά μηνύματα σχετικά με τις διατάξεις της διοργανικής συνεργασίας

Η διοργανική συμφωνία αποτέλεσε χρήσιμο εργαλείο για τη διευκόλυνση της διοργανικής συνεργασίας. Οι αρχές και οι διαδικασίες συνεργασίας που προβλέπονται στο παράρτημα II της διοργανικής συμφωνίας έχουν συμβάλει στην εξομάλυνση των διαδικασιών διαπραγμάτευσης. Με βάση αυτή τη θετική εμπειρία, οι αρχές αυτές θα πρέπει προφανώς να αναθεωρηθούν, έτσι ώστε να ληφθούν υπόψη η νέα διαδικασία και οι αρμοδιότητες που απορρέουν από τη συνθήκη της Λισαβόνας. Η ρύθμιση με την οποία η Επιτροπή παρέχει στο Κοινοβούλιο τριμηνιαίες πληροφορίες για την εκτέλεση των υφιστάμενων συμφωνιών αλιείας και δημοσιονομικές προβλέψεις για το υπόλοιπο έτος (σημείο 41) φαίνεται ότι λειτουργεί καλά στην πράξη. Κατά τον ίδιο τρόπο, οι τακτικές κοινές συναντήσεις μεταξύ του Συμβουλίου και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σχετικά με την ΚΕΠΠΑ (σημείο 43) αποδείχθηκαν χρήσιμο εργαλείο. Παράλληλα, η αυξημένη χρησιμοποίηση διατάξεων σχετικά με την καλούμενη «επιστολή για τη δυνατότητα εκτέλεσης» και τις παρατηρήσεις της Επιτροπής στο νέο πλαίσιο της διαδικασίας συνεννόησης (σημείο 33) θα βοηθήσει οπωσδήποτε τη βελτίωση της εκτέλεσης του προϋπολογισμού. Λόγω της σημαντικής προόδου που επιτεύχθηκε κατά τη διάρκεια της διαδικασίας του 2009 για την ενημέρωση σχετικά με πιλοτικά έργα/προπαρασκευαστικές δράσεις (παράρτημα II), υπάρχει ελπίδα ότι θα μπορέσουμε να στηριχθούμε στην προσέγγιση αυτή στο μέλλον.

4. Χρηστή δημοσιονομική διαχείριση των κεφαλαίων της ΕΕ

4.1. Δηλώσεις αξιοπιστίας

Για την εφαρμογή του σημείου 44 της διοργανικής συμφωνίας, ο δημοσιονομικός κανονισμός και οι κανόνες εφαρμογής του συνοδεύτηκαν με διατάξεις για την ενίσχυση του εσωτερικού ελέγχου στον τομέα της επιμερισμένης διαχείρισης, σύμφωνα με τις οποίες οι σχετικές ελεγκτικές αρχές των κρατών μελών έπρεπε να αξιολογούν τη συμμόρφωση των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου με τους κανονισμούς της Κοινότητας μέσω ετήσιας περίληψης στο κατάλληλο εθνικό επίπεδο των διαθέσιμων λογιστικών ελέγχων και δηλώσεων [23].

Η Επιτροπή παρείχε στα κράτη μέλη κατευθύνσεις σχετικά με την προετοιμασία των δηλώσεων αξιοπιστίας και των ετήσιων περιλήψεων το 2007, τις οποίες αναθεώρησε με βάση την εμπειρία των οικονομικών ετών 2008 και 2009 για την ενίσχυση των στοιχείων προστιθέμενης αξίας. Μολονότι στον τομέα της γεωργίας, η τομεακή νομοθεσία περιέχει τη νόμιμη υποχρέωση παροχής των ετήσιων δηλώσεων αξιοπιστίας, αυτό δεν συμβαίνει στο πλαίσιο της πολιτικής συνοχής. Κατά συνέπεια, επί του παρόντος, η Επιτροπή μπορεί μόνο να συστήσει στα κράτη μέλη να συμπληρώνουν τις περιλήψεις τους στον τομέα αυτό με δήλωση αξιοπιστίας: επτά κράτη μέλη διαβίβασαν τις δηλώσεις αυτές στις ετήσιες περιλήψεις τους μέχρι τις 15 Φεβρουαρίου 2009. Όσον αφορά τις περιλήψεις αυτές, όλα τα κράτη μέλη τήρησαν την υποχρέωση και τελικά υπέβαλαν περιλήψεις σύμφωνες με τις ελάχιστες απατήσεις. Για πρώτη φορά ετήσιες περιλήψεις παραλήφθηκαν επίσης στον τομέα της δικαιοσύνης, ελευθερίας και ασφάλειας.

Οι αρμόδιες υπηρεσίες εκτιμούν την ποιότητα των ετήσιων περιλήψεων και της συνεισφοράς τους στην αξιοπιστία των οικείων ετήσιων εκθέσεων δραστηριότητας. Η Επιτροπή θα συνεχίσει να συνεργάζεται με κράτη μέλη για να μεγιστοποιήσει την προστιθέμενη αξία των ετήσιων περιλήψεων και για να επιτύχει αυξημένη αξιοπιστία όσον αφορά τα οικεία συστήματα διαχείρισης και ελέγχου.

Στην ετήσια έκθεσή του για το 2008, το Ελεγκτικό Συνέδριο παρατήρησε ότι ορισμένα κράτη μέλη είχαν υποβάλει στοιχεία ή αναλύσεις που προσέδιδαν προστιθέμενη αξία στις ετήσιες περιλήψεις, επιδιώκοντας την επισήμανση των συστημικών ανεπαρκειών ή των διατομεακών θεμάτων και τη διατύπωση σχετικών παρατηρήσεων. Η Επιτροπή, αφού έλαβε υπόψη τα ενθαρρυντικά σχόλια που διατυπώθηκαν στα διαδοχικά ψηφίσματα απαλλαγής, στην πρότασή της για την τριετή αναθεώρηση του δημοσιονομικού κανονισμού, σκοπεύει να ενισχύσει τις διατάξεις για τις ετήσιες περιλήψεις ώστε να παρέχει προστιθέμενη αξία με τη μορφή αξιοπιστίας, κυρίως μέσω της ενσωμάτωσης δηλώσεων αξιοπιστίας και γνωμοδοτήσεων ελέγχου.

Παράλληλα με τις εργασίες για τις ετήσιες περιλήψεις, η Επιτροπή στηρίζει τις εθελοντικές πρωτοβουλίες που λαμβάνουν ορισμένα κράτη μέλη για την παροχή εθνικών δηλώσεων διαχείρισης που καλύπτουν τα κεφάλαια της ΕΕ.

4.2. Δημοσιονομικός προγραμματισμός

Σύμφωνα με το σημείο 46 της διοργανικής συμφωνίας, η Επιτροπή υποβάλλει τον δημοσιονομικό προγραμματισμό στην αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή δύο φορές ετησίως — μια φορά τον Μάιο/Ιούνιο ως μέρος του [προ] σχεδίου προϋπολογισμού, και μια φορά τον Δεκέμβριο/Ιανουάριο μετά την έγκριση του προϋπολογισμού[24]. Ο δημοσιονομικός προγραμματισμός που αποστέλλεται κάθε Ιανουάριο είναι μια τεχνική επικαιροποίηση των αποτελεσμάτων της διαδικασίας του προϋπολογισμού και της εξέλιξης διαφόρων νομοθετικών διαδικασιών.

Κατά την παρουσίαση του δημοσιονομικού προγραμματισμού, λαμβάνονται υπόψη οι διατάξεις του σημείου 37 της διοργανικής συμφωνίας (βλ. ανωτέρω).

Ο δημοσιονομικός προγραμματισμός, ο οποίος παρέχει προσανατολισμό για το μέλλον, παραμένει ενδεικτικός και, επομένως, δεν προδικάζει τις αποφάσεις που μπορεί να λάβει η Επιτροπή ή η αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή κατά τη διάρκεια μελλοντικών ετήσιων διαδικασιών του προϋπολογισμού.

Σύμφωνα με τα αιτήματα των δύο σκελών της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής, η μορφή του εγγράφου του δημοσιονομικού προγραμματισμού αναθεωρήθηκε το 2009 για να επισημάνει καλύτερα τις μεταβολές που πραγματοποιήθηκαν από τον τελευταίο δημοσιονομικό προγραμματισμό.

Το σημείο 46 της διοργανικής συμφωνίας προβλέπει ότι «με βάση τα στοιχεία που χορήγησε η Επιτροπή, θα πρέπει να πραγματοποιείται ανασκόπηση σε κάθε τριμερή σύσκεψη». Στην πράξη αυτό δεν συμβαίνει, εκτός και αν ένα από τα θεσμικά όργανα ζητήσει να προστεθεί ειδικά το σημείο αυτό στην ημερήσια διάταξη της τριμερούς σύσκεψης. Αυτή η ευέλικτη προσέγγιση είναι πολύτιμη και η διάταξη αυτή δεν θα επαναληφθεί στη νέα διοργανική συμφωνία.

4.3. Οργανισμοί και Ευρωπαϊκά σχολεία

Το σημείο 47 της διοργανικής συμφωνίας, που αφορά τους οργανισμούς, προβλέπει μια διαδικασία ώστε τα δύο σκέλη της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής να μπορούν να καταλήγουν εγκαίρως σε συμφωνία σχετικά με τη χρηματοδότηση νέου οργανισμού, όπως προτείνεται από την Επιτροπή. Τα τρία θεσμικά όργανα διευκρίνισαν την πρακτική εφαρμογή του σημείου 47 σε κοινή δήλωση τον Νοέμβριο του 2009, με την εφαρμογή τριών διαδικαστικών βημάτων για την επίτευξη συμφωνίας. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή πρότεινε να συμπεριληφθεί το κείμενο της κοινής δήλωσης στη διοργανική συμφωνία σχετικά με τη συνεργασία σε δημοσιονομικά θέματα [25].

4.4. Νέοι δημοσιονομικοί μηχανισμοί

Σύμφωνα με το σημείο 49, κατά την υποβολή του [προ] σχεδίου προϋπολογισμού, η Επιτροπή πρέπει να υποβάλει έκθεση στην αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή για τις δραστηριότητες που χρηματοδοτήθηκαν από την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕπ), το Ευρωπαϊκό Ταμείο Επενδύσεων (ΕΤΕ) και την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Ανασυγκρότησης και Ανάπτυξης (ΕΤΑΑ) για τη στήριξη επενδύσεων στον τομέα της έρευνας και της ανάπτυξης, των ΔΕΔ και των ΜΜΕ. Στο σημείο αυτό, δεν υπάρχουν ιδιαίτερα προβλήματα και ως εκ τούτου δεν υπάρχει καμία ανάγκη αλλαγής.[26]

Βασικά μηνύματα σχετικά με τις διατάξεις χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης

Γενικά, οι διατάξεις της διοργανικής συμφωνίας σχετικά με τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση των κεφαλαίων της ΕΕ μπορούν να αξιολογηθούν με θετικό τρόπο. Η νέα μορφή του δημοσιονομικού προγραμματισμού (σημείο 46) φαίνεται ότι αποτελεί πολύτιμο εργαλείο για τη στήριξη πολιτικών αποφάσεων. Οι εκθέσεις της Επιτροπής προς την αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή σχετικά με τις δραστηριότητες που χρηματοδοτήθηκαν από την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕπ), το Ευρωπαϊκό Ταμείο Επενδύσεων (ΕΤΕ) και την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Ανασυγκρότησης και Ανάπτυξης (ΕΤΑΑ) για τη στήριξη επενδύσεων στον τομέα της έρευνας και της ανάπτυξης, των ΔΕΔ και των ΜΜΕ (σημείο 49) υποβάλλονται κανονικά. Η ενίσχυση των ετήσιων περιλήψεων θα προταθεί με την τριετή αναθεώρηση του δημοσιονομικού κανονισμού. Εν τω μεταξύ, πρέπει να καταβληθούν προσπάθειες για την παροχή προστιθέμενης αξίας στις ετήσιες περιλήψεις και για τη στήριξη των κρατών μελών που επιλέγουν να υποβάλουν εθνικές δηλώσεις με δική τους πρωτοβουλία. Τέλος, συμφωνήθηκε μια πιο συστηματική διαδικασία για την εφαρμογή του σημείου 47 σχετικά με τους οργανισμούς.

5. Συμπεράσματα

Η διοργανική συμφωνία αποδείχθηκε ιδιαίτερα χρήσιμο εργαλείο για τη διευκόλυνση της δημοσιονομικής πειθαρχίας και την εξασφάλιση ομαλής διαδικασίας του προϋπολογισμού. Γενικά, οι επιδόσεις αυτού του εργαλείου και, ιδιαίτερα, του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου (ΠΔΠ) μπορεί να θεωρηθούν πολύ θετικές.

Παράλληλα, η παρούσα έκθεση έχει επισημάνει ότι προσαρμογές του τρέχοντος ΠΔΠ και της διοργανικής συμφωνίας, οι οποίες ανέρχονται σε ακαθάριστο ποσό ύψους 8,4 δισεκατ. EUR , απαιτήθηκαν ήδη κατά το πρώτο ήμισυ του παρόντος ΠΔΠ, και ότι το υπόλοιπο περιθώριο ελιγμών είναι τώρα ιδιαίτερα περιορισμένο. Μπορούμε έτσι να αναρωτηθούμε εάν η Ένωση θα είναι επαρκώς εξοπλισμένη για να αντιμετωπίσει νέες προκλήσεις και ταχέως εξελισσόμενες καταστάσεις στο δεύτερο ήμισυ του παρόντος ΠΔΠ. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο διατύπωσε ήδη τις ανησυχίες του ως προς το θέμα αυτό στην έκθεσή του σχετικά με την ενδιάμεση επανεξέταση του δημοσιονομικού πλαισίου 2007-2013[27]. Επιπλέον, η στρατηγική για την Ευρώπη 2020 καθιστά σαφές ότι πρέπει και μπορούν να καταβληθούν περισσότερες προσπάθειες για την επίτευξη έξυπνης, διατηρήσιμης και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξης και τη δημιουργία νέων θέσεων εργασίας.

Στο πλαίσιο του τομέα 1Α , προκύπτουν ορισμένα θέματα, για τα οποία δεν έχουν ακόμα προσδιοριστεί οι ακριβείς συμπληρωματικές χρηματοοικονομικές ανάγκες (π.χ. για τον ITER). Λόγω του εξαιρετικά περιορισμένου περιθωρίου, αυτά τα εν δυνάμει ποσά υπερβαίνουν σαφώς τα ποσά τα οποία αναμένεται να μην δαπανηθούν ή για τα οποία δεν θα αναληφθούν υποχρεώσεις στο πλαίσιο του τρέχοντος ανώτατου ορίου του τομέα 1Α και δεν υπάρχει κανένα δημοσιονομικό περιθώριο για νέες πρωτοβουλίες.

Όσον αφορά τον τομέα 4 , τα προβλεπόμενα τρέχοντα περιθώρια είναι πολύ περιορισμένα και υπάρχει κίνδυνος να μην επαρκούν για την αντιμετώπιση μελλοντικών αιτημάτων. Ιδιαίτερα, οι επιπτώσεις των επαναλαμβανόμενων διεθνών κρίσεων και ο σημαντικός αντίκτυπος των αναγκών χρηματοδότησης στον τομέα της κλιματικής αλλαγής, το 2013, πρέπει να εξεταστούν με προσοχή.

Ανάλογα με το μέγεθος των συμπληρωματικών απαιτήσεων στους τομείς 1Α και 4, και τη φύση των συμπληρωματικών αναγκών (περιστασιακών ή μόνιμων), μπορεί να προβλεφθούν ορισμένες επιλογές:

- η ανακατανομή στο πλαίσιο του οικείου τομέα μπορεί να πραγματοποιηθεί για περιορισμένα ποσά,

- η κινητοποίηση του μέσου ευελιξίας μπορεί να διαδραματίσει έναν ρόλο,

- η αναθεώρηση του ανώτατου ορίου του οικείου τομέα μπορεί να αποδειχθεί απαραίτητη εάν τα απαιτούμενα ποσά είναι υψηλά και μόνιμα, όπως στην περίπτωση της χρηματοδότησης είτε του ITER είτε μέτρων για την κλιματική αλλαγή το 2013. Η αναθεώρηση αυτή μπορεί να λάβει τη μορφή είτε μηχανισμού με σκοπό την αντιστάθμιση της αύξησης σε έναν τομέα με τη μείωση σε έναν άλλον τομέα είτε, εάν χρειαστεί, καθαρής αύξησης του συνολικού ανώτατου ορίου του ΠΔΠ 2007-2013.

Επίσης, μπορούν να εξεταστούν κι άλλες δυνατότητες χρηματοδότησης εκτός του πεδίου της διοργανικής συμφωνίας, όπως δάνεια της ΕΤΕπ ή διακυβερνητική χρηματοδότηση.

Λαμβανομένων υπόψη των πολύ περιορισμένων περιθωρίων, είναι σαφές ότι θα χρειαστεί ακόμη περισσότερη ευελιξία για την αντιμετώπιση του δημοσιονομικού αντικτύπου των νέων εξελίξεων. Με βάση τις προαναφερθείσες επιλογές, η Επιτροπή θα υποβάλει προτάσεις το συντομότερο δυνατό μόλις ο δημοσιονομικός αντίκτυπος των εκκρεμών θεμάτων που αναφέρονται στην παρούσα έκθεση αποτελέσει αντικείμενο ικανοποιητικών διευκρινήσεων.

[1] Διοργανική συμφωνία της 17ης Μαΐου 2006 μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής για δημοσιονομική πειθαρχία και χρηστή δημοσιονομική διαχείριση, ΕΕ C 139 της 14.6.2006.

[2] COM(2010) 72.

[3] COM(2010) 73.

[4] COM(2010) 71.

[5] Οι ίδιες διατάξεις διατηρήθηκαν στο άρθρο 4 του σχεδίου κανονισμού για το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο (ΠΔΠ).

[6] COM(2010) 160.

[7] Οι ίδιες διατάξεις διατηρήθηκαν στο άρθρο 6 του σχεδίου κανονισμού για το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο (ΠΔΠ).

[8] ΕΕ L 128 της 16.05.2008, σ. 8.

[9] Βλ. απόφαση 2001/692/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 3ης Μαΐου 2001, όπως εγκρίθηκε σύμφωνα με το σημείο 17 της διοργανικής συμφωνίας της 6ης Μαΐου 1999.

[10] Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, στο Συμβούλιο, στην Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και στην Επιτροπή των Περιφερειών - Ενίσχυση της διεθνούς χρηματοδότησης για την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής: ευρωπαϊκός οδηγός ενόψει της συμφωνίας της Κοπεγχάγης, COM(2009) 475 τελικό της 10.9.2009.

[11] Λαμβανομένης υπόψη της εφάπαξ αύξησης κατά 240 εκατ. EUR που αποφασίστηκε στο πλαίσιο της συμφωνίας η οποία επιτεύχθηκε κατά τη διαδικασία συνεννόησης της 21ης Νοεμβρίου για τη χρηματοδότηση της επισιτιστικής διευκόλυνσης.

[12] Σύμφωνα με την πρόταση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, η Επιτροπή υποβάλλει τώρα στην αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή μεμονωμένες αιτήσεις στο πλαίσιο του ΕΤΠ, και όχι δέσμες αιτήσεων.

[13] Οι ίδιες διατάξεις διατηρούνται στο σχέδιο νέας διοργανικής συμφωνίας (σημείο 15).

[14] ΕΕ L 6 της 10.01.2008, σ. 7.

[15] ΕΕ C 326 της 20.12.2008, σ. 3.

[16] ΕΕ L 132 της 29.05.2009, σ. 8.

[17] ΕΕ L 347 της 24.12.2009, σ. 26.

[18] Το ΑΕΕ που πρέπει να χρησιμοποιηθεί για τον καθορισμό του κατώτατου ορίου είναι αυτό που χρησιμοποιήθηκε για την τελευταία τεχνική προσαρμογή του δημοσιονομικού πλαισίου και πρόκειται για το ΑΕΕ που χρησιμοποιήθηκε για τους σκοπούς της απόφασης των ιδίων πόρων.

[19] Οι ίδιες διατάξεις περιλαμβάνονται στο άρθρο 8 του σχεδίου κανονισμού για το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο (ΠΔΠ).

[20] SEC(2009) 583 της 30ής Απριλίου 2009.

[21] Οι ίδιες διατάξεις περιλαμβάνονται στο σχέδιο νέας διοργανικής συμφωνίας (σημείο 17).

[22] Οι διατάξεις που περιλαμβάνονται τόσο στο σχέδιο κανονισμού για το ΠΔΠ (άρθρο 12) όσο και στο σχέδιο νέας διοργανικής συμφωνίας (σημεία 18 και 19).

[23] Άρθρο 53β παράγραφος 3 του δημοσιονομικού κανονισμού και άρθρο 42α των κανόνων εφαρμογής του.

[24] Οι ίδιες διατάξεις περιλαμβάνονται στο σχέδιο νέας διοργανικής συμφωνίας (σημείο 20).

[25] Σημείο 21 του σχεδίου νέας διοργανικής συμφωνίας.

[26] Οι ίδιες διατάξεις περιλαμβάνονται στο σχέδιο νέας διοργανικής συμφωνίας (σημείο 22).

[27] P6_TA(2009)0174 της 25.3.2009.