ΑΝΑΚΟΊΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ σχετικά με τη θωράκιση της νομοθεσίας και της διαχείρισης των συμβάσεων κατά της απάτης

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

1. Πρώτο μέρος: Η πολιτική σημασία της πτυχής πρόληψης στον τομέα της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της κοινότητας και της καταπολέμησης της απάτης

1.1 Οι στόχοι της ανακοίνωσης

1.2 Το πλαίσιο

1.2.1 Η μεταρρύθμιση της Επιτροπής (Λευκό Βιβλίο)

1.2.2 Η σφαιρική στρατηγική προσέγγιση στον τομέα της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων και της καταπολέμησης της απάτης (ανακοίνωση της Επιτροπής της 28ης Ιουνίου 2000)

1.3 Ισχύουσα κατάσταση

1.4 Άμεσες προοπτικές

2. Δεύτερο μέρος: Περιγραφή των διαδικασιών που θα θεσπιστούν σχετικά με την πρόληψη στον τομέα της νομοθεσίας και της διαχείρισης των συμβάσεων

2.1 Η πτυχή «Νομοθεσία»

2.1.1 Μία ειδική διαδικασία συνεργασίας σε τέσσερα στάδια

2.1.1.1 Πρώτο στάδιο: Ο καθορισμός των κριτηρίων που θα βοηθήσουν για έναν πρώτο προσδιορισμό των τομέων μεγάλων κινδύνων

2.1.1.2 Δεύτερο στάδιο: Ο προσδιορισμός των τομέων της κοινοτικής νομοθεσίας υψηλών κινδύνων

2.1.1.3 Τρίτο στάδιο: Ο προσδιορισμός ευαίσθητων νομοθετικών σχεδίων που εμπίπτουν σε τομείς υψηλού κινδύνου και θα αποτελέσουν αντικείμενο γνωμοδότησης «Fraud proofing»

2.1.1.4 Τέταρτο στάδιο: Η προηγούμενη διαβούλευση της OLAF

2.1.2 Η διυπηρεσιακή διαβούλευση

2.1.3 Η παρακολούθηση

2.2 Η πτυχή «Συμβάσεις»

2.2.1 Η προβλεπόμενη διάταξη: εγκατάσταση μιας βάσης κεντρικών δεδομένων συμβάσεων και συμβαλλομένων, θέσπιση τυποποιημένων συμβάσεων

2.2.2 Οι προϋποθέσεις εφαρμογής της διάταξης

3. Τρίτο μέρος: τα συμπληρωματικά μέσα για τις προσπάθειες στον τομέα της πρόληψης

4. Συμπεράσματα

Παράρτημα

1. Πρώτο μέρος: Η πολιτική σημασία της πτυχής πρόληψης στον τομέα της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της κοινότητας και της καταπολέμησης της απάτης

1.1. Οι στόχοι της ανακοίνωσης

Η παρούσα ανακοίνωση [1] στοχεύει στην υλοποίηση των στόχων, από τη μία πλευρά του Λευκού Βιβλίου σχετικά με την εσωτερική διοικητική μεταρρύθμιση της Επιτροπής και από την άλλη πλευρά, της σφαιρικής στρατηγικής προσέγγισης στον τομέα της καταπολέμησης της απάτης [2], ώστε να αναπτυχθεί μία αντίληψη πρόληψης και να ενισχυθούν τα κείμενα από την άποψη της θωράκισής τους κατά της απάτης ή οποιασδήποτε άλλης παράνομης δραστηριότητας.

[1] Η παρούσα ανακοίνωση αντικατοπτρίζει τις εργασίες μιας διυπηρεσιακής ομάδας που θεσπίστηκε άτυπα με την παρακίνηση της Task-Force «διοικητική μεταρρύθμιση». Η ομάδα αυτή, της οποίας προήδρευε η OLAF, συγκέντρωνε εκπροσώπους της TFRA, της γενικής γραμματείας και των ΓΔ AGRI, AUDIT (δημοσιονομικός έλεγχος), BUDG, EMPL, JAI, REGIO και RELEX με παρεμβάσεις της SJ.

[2] Πηγές: Λευκό Βιβλίο για τη διοικητική μεταρρύθμιση, μέρος II (πρόγραμμα δράσης), κεφάλαιο V «Δημοσιονομική διαχείριση, λογιστικοί και λοιποί έλεγχοι», τμήμα XXX «Προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας» , έγγραφο COM(2000) 200 τελικό /2 της 5.4.2000 και ανακοίνωση της Επιτροπής «Προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων - καταπολέμηση της απάτης/Για μία σφαιρική στρατηγική προσέγγιση», έγγραφο COM(2000) 358 τελικό της 28.6.2000.

Η πρόληψη αποτελεί πάγιο προβληματισμό των θεσμικών οργάνων, στοχεύοντας στη διαφύλαξη των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων. Η πρόληψη απορρέει κατά πρώτο λόγο από την ευθύνη κάθε υπηρεσίας της Επιτροπής, με την υποστήριξη της εμπειρίας της OLAF χωρίς ωστόσο να επιβαρύνεται η διυπηρεσιακή διαβούλευση. Το προβλεπόμενο σύστημα συνεργασίας θα πρέπει να στοχεύει στα νέα νομοθετικά σχέδια σχετικά με τους διάφορους τομείς κοινοτικής δραστηριότητας που θεωρούνται, σύμφωνα με κριτήρια που έχουν προκαθοριστεί, ως οι πλέον ευαίσθητοι στους κινδύνους απάτης και παρατυπίας. Παράλληλα, η υπηρεσία θα συνεχίσει να συνδράμει τακτικά τις άλλες υπηρεσίες όταν, στο πλαίσιο των λειτουργικών της δραστηριοτήτων, θα επισημαίνει αδυναμίες στις ισχύουσες νομοθεσίες που είναι ευαίσθητες στην απάτη.

Η ίδια προσπάθεια πρόληψης θα διασφαλιστεί από τη ΓΔ Προϋπολογισμός, σε συνεργασία με την OLAF, στον τομέα της διαχείρισης των συμβάσεων.

1.2. Το πλαίσιο

1.2.1. Η μεταρρύθμιση της Επιτροπής (Λευκό Βιβλίο)

Στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης, η Επιτροπή πρότεινε ένα σύνολο μέτρων για την καλύτερη χρήση της διαθέσιμης εμπειρίας στο πλαίσιο της Επιτροπής ενόψει της βελτίωσης της πρόληψης των παρατυπιών και της απάτης. Η εφαρμογή των μέτρων αυτών εντάσσεται επίσης σε ένα πλαίσιο που συνεπάγεται αλλαγή συμπεριφοράς στον τρόπο προγραμματισμού των δραστηριοτήτων των υπηρεσιών και καθορισμού των προτεραιοτήτων. [3]

[3] Πράγματι, η «Διαχείριση ανά δραστηριότητες», ή ABM (Activity Based Management), δράσεις 12 έως 16 του Λευκού Βιβλίου για τη μεταρρύθμιση, συγκεντρώνει τον ορισμό των πολιτικών στόχων, το σχεδιασμό και τον προγραμματισμό των δραστηριοτήτων, την προετοιμασία του προϋπολογισμού και την διάθεση των πόρων.

Πιο συγκεκριμένα, σύμφωνα με τη διατύπωση της δράσης 94: «προκειμένου να καταστεί αποτελεσματικότερο το ισχύον σύστημα θωράκισης κατά της απάτης, οι υπηρεσίες της Επιτροπής, όταν προτείνουν νέα νομοθεσία η οποία ενδέχεται να έχει συνέπειες για τον κοινοτικό προϋπολογισμό, θα πρέπει να υποβάλλουν τα σχέδια προτάσεων στην OLAF για αξιολόγηση κινδύνου στο πλαίσιο των διυπηρεσιακών διαβουλεύσεων. Κατά την εξέταση των συστημάτων διαχείρισης των συμβάσεων της Επιτροπής (π.χ. πρότυπα συμβάσεων, κεντρική βάση δεδομένων για τις συμβάσεις, διαχειριστικά εργαλεία) η ΓΔ Προϋπολογισμού θα επικουρείται από την OLAF. Η OLAF θα παρέχει επίσης συμβουλές σχετικά με την πρόληψη της απάτης καθ'όλη την πορεία της νομοθετικής διαδικασίας».

1.2.2. Η σφαιρική στρατηγική προσέγγιση στον τομέα της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων και της καταπολέμησης της απάτης (ανακοίνωση της Επιτροπής της 28ης Ιουνίου 2000)

Η Επιτροπή, στη σφαιρική της στρατηγική, διευκρινίζει τους στόχους που ακολουθούνται στον τομέα των δράσεων πρόληψης για τη θέσπιση μιας κοινοτικής νομοθεσίας σαφούς και εύκολα εφαρμόσιμης, διαρκώς βελτιούμενης, που να στηρίζεται στην επιτόπια πραγματικότητα και στη συνεχή εκτίμηση των δυσχερειών που συναντώνται. Για τη θέσπιση αυτής της στρατηγικής η Επιτροπή πρότεινε στο πρόγραμμα δράσης της 2001-2003 της 15ης Μαΐου 2001 [4] εύκαμπτους μηχανισμούς συνεργασίας που θα συνδυάζουν τις υπηρεσίες για μία πλήρη συμβολή της εμπειρίας στον τομέα της καταπολέμησης της απάτης πολύ νωρίς στη διαδικασία σχεδιασμού των προτεινόμενων κειμένων ή μέτρων.

[4] Έγγραφο COM(2001) 254 τελικό.

1.3. Ισχύουσα κατάσταση

Για να ελαχιστοποιηθούν οι κίνδυνοι απάτης, μία απόφαση της Επιτροπής [5] πρόβλεψε τη θέσπιση μιας συστηματικής προηγούμενης διαβούλευσης της ΓΔ Δημοσιονομικού Ελέγχου για όλα τα νομοθετικά σχέδια στο γεωργικό τομέα σχετικά με τις πλευρές ελέγχου και κυρώσεων (η λεγόμενη διαδικασία των 48 ωρών). Στο πλαίσιο αυτό και πέραν του γεωργικού τομέα σε όλους τους τομείς [6], το δημοσιονομικό δελτίο τροποποιήθηκε ώστε να περιλαμβάνει μία πτυχή σχετικά με τις ειδικές διατάξεις καταπολέμησης της απάτης που προβλέπονται στην πρόταση του κειμένου (διάταξη αριθ. 9 του νομοθετικού δημοσιονομικού δελτίου).

[5] E/478/90 της 30.4.1990. Βλ. επίσης παράρτημα, σημείο 1.1.

[6] Η εφαρμογή της διαδικασίας αυτής κατά τη διάρκεια της διυπηρεσιακής διαβούλευσης δεν απέδωσε πραγματικά ικανοποιητικά αποτελέσματα, και αυτό συνηγορεί επίσης για την αντικατάσταση της εν λόγω διαδικασίας από άλλους, αποτελεσματικότερους μηχανισμούς.

Η ειδική διαβούλευση της OLAF σχετικά με ευαίσθητους φακέλους υπάρχει, στο πλαίσιο των διυπηρεσιακών διαβουλεύσεων, αλλά από την εμπειρία αποδεικνύεται ότι δεν είναι πάντα δυνατό να υπάρξει κατάλληλη αντίδραση στο πλαίσιο ενός διεθνούς κέντρου πληροφοριών (CIS) και οι παρεμβάσεις συχνά θεωρούνται ότι επιβραδύνουν τη διαδικασία λήψης αποφάσεων. Το δημοσιονομικό δελτίο είναι ένα σημαντικό μέσο για την ανάλυση της θωράκισης κατά της απάτης νομοθετικών σχεδίων, αλλά η εκμετάλλευσή του στο πλαίσιο του CIS δεν αποδείχθηκε ικανοποιητική.

Στον τομέα των συμβάσεων, οι Γενικές Διευθύνσεις αναζητούν μέσα που θα τους επιτρέψουν να διαχειριστούν αποτελεσματικά τις δυσχέρειες που μπορούν να παρουσιαστούν. Οι ίδιοι οι συμβαλλόμενοι ζητούν συνεκτικότητα και ασφάλεια του δικαίου για να αποφευχθεί το να υποστούν αποκλίνουσες πρακτικές από τη μία δράση στην άλλη. Οι κατευθυντήριες γραμμές του Λευκού Βιβλίου σχετικά με τη διοικητική μεταρρύθμιση εντάσσονται στη γραμμή αυτή.

1.4. Άμεσες προοπτικές

Η συνδυασμένη υλοποίηση της διοικητικής μεταρρύθμισης και του σχεδίου δράσης για τη θέσπιση της στρατηγικής προσέγγισης συνδέει το σύνολο των υπηρεσιών της Επιτροπής στην προσπάθεια της πρόληψης όσον αφορά την προστασία των οικονομικών συμφερόντων (νέα αντίληψη πρόληψης). Πρέπει να υπάρξουν συνέργιες για την ανάπτυξη της γνώσης της Επιτροπής στον τομέα της πρόληψης και για να επιτραπεί στις υπηρεσίες να ασκήσουν προορατική δραστηριότητα. Επίσης, η OLAF θα συνδράμει τη ΓΔ Προϋπολογισμού όσον αφορά την εξέταση των συστημάτων διαχείρισης στον τομέα των συμβάσεων.

Η άσκηση πρόληψης όπως προβλέπεται στο Λευκό Βιβλίο για τη διοικητική μεταρρύθμιση και η στρατηγική προσέγγιση αναφέρεται σε δύο πτυχές: μία πτυχή «νομοθεσία» [7] και μία πτυχή «συμβάσεις» [8]. Για τις συμβάσεις, ο ορισμός των τυποποιημένων συμβάσεων, που περιέχει τυποποιημένες ρήτρες είναι προβλέψιμος. αντίθετα, για τη νομοθεσία, δεν υφίσταται αυτός ο επαναληπτικός χαρακτήρας και κατά συνέπεια θα πρέπει να προβλεφθεί μία εξέταση στο πλαίσιο της θωράκισης κατά της απάτης σύμφωνα με ειδική διαδικασία. Πάντως, υπάρχει μία σχέση μεταξύ των δύο αυτών πτυχών: μια νομική βάση αποτελεί κατά κανόνα την πηγή της θέσπισης μιας σύμβασης και κατά τον τρόπο αυτό, η προληπτική δράση που ασκείται στη μία βρίσκεται και στο πλαίσιο της άλλης.

[7] Ως «νομοθεσία» νοείται οποιαδήποτε δράση και οποιοδήποτε μέτρο γενικής εμβέλειας της Κοινότητας (κανονισμοί, περιλαμβανομένων εκτελεστικών κανονισμών, οδηγίες, αποφάσεις που απευθύνονται στα κράτη μέλη, προγράμματα πλαίσια, συμβάσεις και διεθνείς συμφωνίες) που έχουν οικονομικές επιπτώσεις.

[8] Η ΓΔ Προϋπολογισμός θεσπίζει μία τυπολογία στο πλαίσιο της εφαρμογής της κεντρικής βάσης δεδομένων σχετικά με τις συμβάσεις και τους συμβαλλομένους (δράση 74 του Λευκού Βιβλίου για τη διοικητική μεταρρύθμιση της Επιτροπής) και σύμφωνα με τις διατάξεις της πρότασης μεταρρύθμισης του δημοσιονομικού κανονισμού. Διακρίνουμε από τη μία πλευρά τις δημόσιες συμβάσεις που αποτελούν συμβάσεις εξ επαχθούς αιτίας που συνάπτονται ενόψει της επίτευξης προμήθειας κινητών ή ακινήτων αγαθών, την εκτέλεση εργασιών ή την παροχή υπηρεσιών (η χρηματοδότηση διασφαλίζεται στην περίπτωση αυτή σε ποσοστό 100% από την Επιτροπή) και από την άλλη πλευρά, τις επιδοτήσεις που αποτελούν άμεσες οικονομικές συνδρομές οι οποίες χορηγούνται ως παραχωρητικά στοιχεία ενόψει της χρηματοδότησης είτε της λειτουργίας ενός οργανισμού γενικού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος είτε ενός στόχου που εντάσσεται στο πλαίσιο μιας πολιτικής της Ένωσης, είτε ως δράση που προορίζεται για την προώθηση της υλοποίησης ενός τέτοιου στόχου.

Συγκεκριμένα πρόκειται για τη θέσπιση μιας προορατικής μεθόδου εργασίας από κοινού με όλους τους ενδιαφερομένους παράγοντες για τον συνδυασμό εμπειριών στον τομέα της εν λόγω πολιτικής καθώς και στον τομέα της καταπολέμησης της απάτης. Αυτή η συμπληρωματικότητα μεταξύ των διαφόρων επιπέδων γνώσης που συνδέει στενά και με τακτικό τρόπο την πείρα των υπηρεσιών και την εμπειρία στην καταπολέμηση της απάτης δύναται να ενισχύσει την αποτελεσματικότητα της πρόληψης.

Με την εμπειρία της στον τομέα ερευνών και προετοιμασίας κειμένων, η OLAF θα μπορεί κατά τον τρόπο αυτό να προσφέρει την πείρα της στον τομέα των αναλύσεων [9] (δελτίο σύνθεσης σχετικά με τις αδυναμίες που διαπιστώθηκαν στην κανονιστική ρύθμιση του συγκεκριμένου τομέα, το δελτίο αυτό θα περιληφθεί στις εκθέσεις έρευνας). Οι εκθέσεις έρευνας για την καταπολέμηση της απάτης θα είναι λοιπόν εκμεταλλεύσιμες από απόψεως πρόληψης εξίσου με τις εκθέσεις των αποστολών ελέγχου που πραγματοποιήθηκαν από τις ενισχυμένες υπηρεσίες ελέγχου των γενικών διευθύνσεων.

[9] Πράγματι, η Επιτροπή, στην ανακοίνωσή της της 10.2.1995 σχετικά με την οργάνωση της καταπολέμησης της απάτης [SEC(95) 249] είχε αποφασίσει να συγκεντρώσει, στο πλαίσιο της UCLAF, τις βασικές δραστηριότητες του τομέα και του σχεδιασμού της κοινοτικής πολιτικής καταπολέμησης της απάτης, περιλαμβανομένης πέραν της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων (τελωνειακή πολιτική, ... εμπορική πολιτική, αγροτική πολιτική). Η απόφαση της Επιτροπής της 28.4.1999 (ΕΕ L 136 της 31.5.1999), σχετικά με τη σύσταση της OLAF, επαναλαμβάνει και διευκρινίζει τις γενικές εξουσίες της Υπηρεσίας.

Μία διυπηρεσιακή συνεργασία καλείται κατά τον τρόπο αυτό να λειτουργήσει, συσπειρώνοντας πολλά επίπεδα γνώσης, με τη συμπληρωματικότητα. Στη συνεργασία αυτή συμμετέχουν :

* οι επικεφαλείς υπηρεσίας (νομοθεσία/συμβάσεις).

* οι επιφορτισμένες υπηρεσίες για τον έλεγχο στις γενικές διευθύνσεις (ιδίως στον επιτόπιο έλεγχο των δικαιούχων ενός μέτρου ή μιας κανονιστικής ρύθμισης).

* οι «οριζόντιες» υπηρεσίες και γενικές διευθύνσεις της Επιτροπής (η ΓΔ Προϋπολογισμού, η υπηρεσία εσωτερικού ελέγχου, ο δημοσιονομικός έλεγχος, η Γενική Γραμματεία, η Νομική Υπηρεσία), που διαθέτουν, είτε μέσω των δικών τους αρμοδιοτήτων, είτε μέσω των δραστηριοτήτων τους στον τομέα του συντονισμού, ειδική γνώση που θα πρέπει να διαδοθεί όσο το δυνατόν περισσότερο.

* η OLAF, που είναι αρμόδια για την εκπόνηση και εφαρμογή των στρατηγικών στον τομέα της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων και της καταπολέμησης της απάτης.

Η μεταρρύθμιση θέσπισε σαφώς τις αρμοδιότητες των γενικών διευθύνσεων στον τομέα του εσωτερικού ελέγχου (τήρηση των κανόνων που αποφασίστηκαν από την Επιτροπή στις 13 Δεκεμβρίου 2000) και ενίσχυσε τις αρμοδιότητες που συνδέονται με τον επιτόπιο έλεγχο στους δικαιούχους ώστε να διασφαλισθεί η τήρηση των κανόνων. Οι δυνατότητες ελέγχου αυξήθηκαν και συγχρόνως συστάθηκαν δομές εσωτερικού ελέγχου στις γενικές διευθύνσεις. Το σύνολο των μέτρων αυτών τους δίνει ικανότητα αναγνώρισης για όλες τις πλευρές που συνδέονται με τον τομέα και εφαρμόζονται στην κανονιστική ρύθμιση, πράγμα που είναι βασικής σημασίας για την προετοιμασία νομοθετικών σχεδίων σύμφωνα με το πρόγραμμα εργασίας και τις προτεραιότητες που καθορίστηκαν σε πολιτικό επίπεδο στο πλαίσιο του «Fraud proofing».

Ένα εσωτερικό τμήμα της Υπηρεσίας «Fraud proofing» της OLAF, θα έχει ως εργασία την ανάλυση της απάτης και των παρατυπιών, ιδίως με βάση τις διαπιστωθείσες αδυναμίες ή κενά τα οποία υπάρχουν στη νομοθεσία, με στόχο την πρόληψη. Οι ειδικές αυτές αναλύσεις θα κοινοποιηθούν στις τομεακές γενικές διευθύνσεις (βλ. παρακάτω σημείο 0), τόσο στις αρμόδιες υπηρεσίες για τη νομοθεσία στους τομείς τους όσο και στις αρμόδιες υπηρεσίες της διοίκησης και της διαχείρισης των χρηματοδοτήσεων (προγράμματα, επιδοτήσεις) και των συμβάσεων, καθώς και στη ΓΔ Διοίκηση και στη ΓΔ Προϋπολογισμός.

2. Δεύτερο μέρος: Περιγραφή των διαδικασιών που θα θεσπιστούν σχετικά με την πρόληψη στον τομέα της νομοθεσίας και της διαχείρισης των συμβάσεων

2.1. Η πτυχή «Νομοθεσία»

Ο μηχανισμός πρόληψης (Fraud proofing) που προβλέπεται θα ενταχθεί στα πλέον ευαίσθητα νομοθετικά σχέδια. Η προηγούμενη αναγνώριση, μέσω συγκεκριμένων κριτηρίων, των ευαίσθητων τομέων της πολιτικής θα επιτρέψει να αποφευχθεί η ανώφελη επιβάρυνση της διυπηρεσιακής διαβούλευσης.

Ο πίνακας που ακολουθεί περιγράφει την ειδική διαδικασία συνεργασίας που θα θεσπιστεί για την πτυχή «Νομοθεσία», που θα περιλαμβάνει διαβούλευση της OLAF που θα προηγείται της διυπηρεσιακής διαβούλευσης.

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

2.1.1. Μία ειδική διαδικασία συνεργασίας σε τέσσερα στάδια

2.1.1.1. Πρώτο στάδιο: Ο καθορισμός των κριτηρίων που θα βοηθήσουν για έναν πρώτο προσδιορισμό των τομέων μεγάλων κινδύνων

Οι κοινοτικοί τομείς περιλαμβάνουν ποικίλο κίνδυνο από απόψεως ευαισθησίας στις παρατυπίες και την απάτη. Ο καθορισμός του επιπέδου του κινδύνου στους διάφορους αυτούς τομείς απαιτεί κατά τον τρόπο αυτό τον προηγούμενο προσδιορισμό ορισμένων κριτηρίων. Για να γίνει αυτό, η OLAF θα στηριχθεί στη δική της λειτουργική εμπειρία στον τομέα και στα διαθέσιμα μέσα (ετήσιες εκθέσεις για την καταπολέμηση της απάτης, εκθέσεις έρευνας, εκθέσεις ελέγχων του Ελεγκτικού Συνεδρίου και των λοιπών επιχειρησιακών ΓΔ της Επιτροπής...) για τη θέσπιση ενός πρώτου προσδιορισμού των ευαίσθητων τομέων, σε συνάρτηση με ορισμένους δείκτες (για παράδειγμα αριθμούς ελέγχων και ερευνών που πραγματοποιήθηκαν, πραγματοποίηση ελέγχων βάσει ανάλυσης κινδύνων, αριθμούς διαπιστωθεισών περιπτώσεων απάτης). Η Υπηρεσία θα έλθει επίσης σε επαφή από το στάδιο αυτό, με τις ενδιαφερόμενες γενικές διευθύνσεις. Έτσι, θα είναι σε θέση να καθορίσει δικά της κριτήρια (στους τομείς των εσόδων και δαπανών), κατά τρόπο ώστε να μπορούν να προσδιορισθούν οι τομείς, μεταξύ των πλέον ευαίσθητων, που θα υπαχθούν στην εξέταση «Fraud proofing».

2.1.1.2. Δεύτερο στάδιο: Ο προσδιορισμός των τομέων της κοινοτικής νομοθεσίας υψηλών κινδύνων

Τα κριτήρια και τα πρώτα στοιχεία του προσδιορισμού των τομέων υψηλών κινδύνων που προέρχονται από την ανάλυση της Υπηρεσίας, η οποία πραγματοποιήθηκε σε επαφή με τις ενδιαφερόμενες υπηρεσίες, θα αξιολογηθούν από μία ειδική ομάδα εργασίας. Της ομάδας αυτής θα προεδρεύει η OLAF και θα συνίσταται από εκπροσώπους της Γενικής Γραμματείας, της Νομικής Υπηρεσίας, της ΓΔ Προϋπολογισμού, της ΓΔ Δημοσιονομικού Ελέγχου και της Υπηρεσίας Εσωτερικού Ελέγχου καθώς και μειωμένο αριθμό επιχειρησιακών γενικών διευθύνσεων οι οποίες θα κληθούν από τον γενικό διευθυντή της OLAF σε συνάρτηση με την εμπειρία τους στον τομέα της ανάλυσης κινδύνων, και αυτό, κατά μείζονα λόγο, εάν οι τομείς δραστηριότητάς τους μπορούν δυνητικά να θεωρηθούν ως τομείς υψηλού κινδύνου, και λαμβάνοντας υπόψη το ενδιαφέρον του να διασφαλιστεί κάποια αντιπροσωπευτικότητα στην ομάδα σε συνάρτηση με τις διάφορες κατηγορίες δαπανών. Οι μη εκπροσωπηθείσες γενικές διευθύνσεις στην ομάδα, αλλά ενδιαφερόμενες απλώς και μόνο διότι ο τομέας δραστηριότητάς τους μπορεί να καθοριστεί, από την ομάδα, ως ενέχων υψηλούς κινδύνους θα συμμετέχουν πλήρως στην άσκηση και θα παρέμβουν κατά τον ίδιο τρόπο με τα μέλη της ομάδας για τις τελικές επιλογές που αφορούν τους τομείς υψηλού κινδύνου.

2.1.1.3. Τρίτο στάδιο: Ο προσδιορισμός ευαίσθητων νομοθετικών σχεδίων που εμπίπτουν σε τομείς υψηλού κινδύνου και θα αποτελέσουν αντικείμενο γνωμοδότησης «Fraud proofing»

Η εργασία αυτή θα γίνει στο πλαίσιο ενός διαλόγου μεταξύ της OLAF, με την παρέμβαση της ειδικής ομάδας εργασίας και των επικεφαλείς γενικών διευθύνσεων που για τον σκοπό αυτό θα ορίσουν ανταποκριτή, συνομιλητή της Υπηρεσίας και της ομάδας εργασίας.

Η επιλογή των σχεδίων θα γίνει βάσει του προγράμματος εργασίας της Επιτροπής και των ετήσιων σχεδίων διαχείρισης των γενικών διευθύνσεων. Η εξέταση του προγράμματος και των σχεδίων θα επιτρέψει τον καθορισμό, μέσω κοινής συμφωνίας με κάθε ενδιαφερόμενη γενική διεύθυνση, των σχεδίων που θα αποτελέσουν αντικείμενο της προηγούμενης συνεργασίας με τη OLAF. Οποιαδήποτε απόφαση για να μην υπαχθούν στην προηγούμενη διαβούλευση της OLAF σχέδια που προσδιορίστηκαν ως υποκείμενα στην Υπηρεσία από την ομάδα εργασίας θα ληφθεί με την αποκλειστική ευθύνη της ενδιαφερόμενης γενικής διεύθυνσης, συντάκτριας του σχεδίου.

Με την έκβαση του σταδίου αυτού, η Υπηρεσία θα καλέσει τις ενδιαφερόμενες υπηρεσίες για προηγούμενη διαβούλευση επί των σχεδίων που προσδιορίστηκαν από την ομάδα εργασίας.

2.1.1.4. Τέταρτο στάδιο: Η προηγούμενη διαβούλευση της OLAF

Οι επικεφαλείς γενικές διευθύνσεις θα συνεργαστούν με την OLAF όσο το δυνατόν νωρίτερα για την προετοιμασία του επιλεγέντος σχεδίου από την ειδική ομάδα εργασίας, κοινοποιώντας της ένα προσχέδιο νομοθεσίας.

Η ενδιαφερόμενη γενική διεύθυνση θα προβεί στις πρώτες επαφές με το τμήμα «Fraud proofing» της Υπηρεσίας. Η OLAF θα συμμετέχει, όσο το δυνατόν νωρίτερα στη διαδικασία εκπόνησης του σχεδίου, την αξιολόγηση της ποιότητας των κειμένων «Fraud proofing» από τα πρώτα στάδια και την ενδεχόμενη σύνταξη διατάξεων για την καταπολέμηση της απάτης εφόσον η ένταξη τέτοιου είδους διατάξεων θα αποδειχθεί απαραίτητη και κατάλληλη στο πλαίσιο αυτό. Εάν δεν υπάρξει συμφωνία μεταξύ της Υπηρεσίας και της επικεφαλής γενικής διεύθυνσης σχετικά με τις διατάξεις που στοχεύουν στη διασφάλιση της θωράκισης του σχεδίου κατά της απάτης, ανεξαρτήτως λόγου, θα μπορεί σε κάθε περίπτωση να ξεκινήσει η διυπηρεσιακή διαβούλευση. Η OLAF θα προβάλει την άποψή της, όπως και με το σύνολο των ενδιαφερομένων γενικών διευθύνσεων. Τα επιχειρήματα της μίας και της άλλης πλευράς θα αξιολογηθούν στο πλαίσιο του εν λόγω CIS, με τελική διαιτησία, εφόσον είναι απαραίτητο, εκ μέρους του Σώματος.

Επιφυλασσομένων των συμπερασμάτων που θα εξαχθούν δυνάμει του δεύτερου και τρίτου σταδίου του μηχανισμού καθώς και των αρχών σχετικά με την παρακολούθηση που προβλέπονται στο σημείο 0, οι γενικές διευθύνσεις θα πρέπει να ενθαρρυνθούν να προβαίνουν σε προηγούμενη διαβούλευση με την OLAF σχετικά με οποιοδήποτε νέο ευαίσθητο σχέδιο που εμπίπτει σε τομέα υψηλού κινδύνου το οποίο δεν προβλέπεται στον αρχικό προγραμματισμό, καθώς επίσης σχετικά με οποιοδήποτε σχέδιο εκτιμάται ως ευαίσθητο και εμπίπτει σε τομέα που θεωρείται συνήθως κινδύνου.

2.1.2. Η διυπηρεσιακή διαβούλευση

Η διυπηρεσιακή διαβούλευση (δυνάμει του άρθρου 21 του εσωτερικού κανονισμού της Επιτροπής) θα επιτρέψει στην OLAF να παρέμβει σε όλες τις προσήκουσες περιπτώσεις. Θα είναι ακόμα σημαντικότερη όσον αφορά τα ευαίσθητα σχέδια που δεν υπόκεινται στον μηχανισμό που προβλέπεται παραπάνω και που εμπίπτουν σε τομείς που θεωρούνται υψηλού κινδύνου (βλ. σημείο 0). Θα επιτρέψει επίσης στην OLAF να αποφανθεί σχετικά με τα σχέδια που κρίθηκαν ως μη ευαίσθητα αλλά εμπίπτουν σε τομείς που θεωρούνται υψηλού κινδύνου, εάν αυτό δεν έγινε στο πλαίσιο της διαδικασίας προηγούμενης ειδικής διαβούλευσης της Υπηρεσίας, μηχανισμός τον οποίο η ενδιαφερόμενη επιχειρησιακή γενική διεύθυνση έχει πάντα την ευχέρεια να κινήσει με δική της πρωτοβουλία. Το CIS θα χρησιμεύσει επίσης ως τελευταίο φίλτρο για τη διασφάλιση ότι η διαδικασία προηγούμενης διαβούλευσης της OLAF θα έχει λειτουργήσει σωστά (βλέπε σημείο 0). Θα επιτρέψει επίσης στην OLAF να αποφανθεί επί των σχεδίων που κρίθηκαν ως μη ευαίσθητα αλλά εμπίπτουν σε τομείς που θεωρούνται υψηλών κινδύνων. Εάν τα σχέδια που αφορούν τους τομείς που θεωρούνται υψηλών κινδύνων αποδεικνύονται ευαίσθητα, η επιχειρησιακή γενική διεύθυνση μπορεί να αποφασίσει να διαβουλευθεί με την Υπηρεσία που θα εκδώσει γνώμη «Fraud proofing» στο πλαίσιο του CIS. Το πρότυπο του δελτίου που χρησιμεύει για την διυπηρεσιακή διαβούλευση θα μπορεί ενδεχομένως να προσαρμοστεί κατά τρόπο ώστε να προβληθεί η προηγούμενη διαβούλευση της OLAF, εφόσον ήταν απαραίτητη, ή στο πλαίσιο του CIS.

2.1.3. Η παρακολούθηση

Η OLAF και η ειδική ομάδα εργασίας διατηρούν τη δυνατότητα να προβούν ανά πάσα στιγμή σε επανεξέταση των κριτηρίων και των στοιχείων προσδιορισμού των τομέων υψηλών κινδύνων και σε αναθεώρηση των τομέων αυτών, σε συνεργασία με τις ενδιαφερόμενες γενικές διευθύνσεις. Μπορεί να πρόκειται για τον προσδιορισμό νέων τομέων ή την απόσυρση από τον κατάλογο (και αυτό ιδίως σε συνάρτηση με την εξέλιξη των κοινοτικών πολιτικών και την ευαισθησία ορισμένων νομοθεσιών στην καταπολέμηση της απάτης). Η OLAF και η ειδική ομάδα εργασίας θα προβούν κατά τον τρόπο αυτό σε τακτική αξιολόγηση του προγραμματισμού των γενικών διευθύνσεων.

Οι αρμόδιες γενικές διευθύνσεις θα πρέπει να ελέγχουν την παρακολούθηση των αποφάσεων και των μέτρων από άποψη θωράκισης κατά της απάτης, όταν η πρόταση της Επιτροπής διαβιβάζεται στο νομοθέτη, σύμφωνα με τις ισχύουσες εσωτερικές διαδικασίες λήψεως αποφάσεων. Οι διατάξεις για την καταπολέμηση της απάτης που περιέχονται στις προτάσεις της Επιτροπής πρέπει να διατηρηθούν, στο μέτρο του δυνατού, κατά τη διάρκεια της διαπραγμάτευσης.

Η Επιτροπή θα αφιερώσει ένα κεφάλαιο της ετήσιας έκθεσής της για την καταπολέμηση της απάτης στα αποτελέσματα της ειδικής διαδικασίας «Fraud proofing».

2.2. Η πτυχή «Συμβάσεις»

Στον τομέα της διαχείρισης των συμβάσεων, ο στόχος της πρόληψης της απάτης και των παρατυπιών μέχρι στιγμής ακολουθήθηκε σε δύο επίπεδα:

- σε κεντρικό επίπεδο, για κάθε μία από τις καθορισθείσες κατηγορίες συμβάσεων ξεκίνησε [10] εναρμόνιση των ρητρών και των διαδικασιών για τις συμβάσεις και τη χορήγηση επιδοτήσεων: θέσπιση συμβολαίων και τυποποιημένων συμβάσεων που θα χρησιμοποιούνται από όλες τις υπηρεσίες της Επιτροπής, δημοσίευση οδηγών και κατευθυντηρίων γραμμών (οδηγοί (Vade-mecums), εγκύκλιοι...).

[10] Στο επίπεδο του γενικού νομοθετικού πλαισίου, πρέπει να υπενθυμίσουμε το δημοσιονομικό κανονισμό και τις λεπτομέρειες εφαρμογής του, η προταθείσα αναμόρφωση του οποίου καλύπτει τις δύο προαναφερθείσες κατηγορίες [έγγραφο COM(2000) 461 τελικό της 26.7.2000].

- σε επίπεδο υπηρεσιών (διαχειρίστριες συμβάσεων υπηρεσίες), αναπτύχθηκαν διάφορα μέσα, που δύνανται να χρησιμοποιηθούν μόνο από τις συντάκτριες υπηρεσίες, ορισμένα εκ των οποίων παρουσιάζουν ιδιαίτερο ενδιαφέρον, όπως οι τυποποιημένες συμβάσεις που εκδόθηκαν από την Επιτροπή, πράγμα που αποδεικνύει την ισχύ τους ιδίως από νομικής απόψεως, ή τοπικές βάσεις δεδομένων διασυνδεμένες ή όχι με την SINCOM.

Πρέπει να συνεχισθούν οι προσπάθειες από το σημείο αυτό, με βάση καλές πρακτικές και φροντίζοντας για τη διασφάλιση συγχρόνως μιας συνοχής συνόλου και όλης της απαιτούμενης διαφοροποίησης.

2.2.1. Η προβλεπόμενη διάταξη: εγκατάσταση μιας βάσης κεντρικών δεδομένων συμβάσεων και συμβαλλομένων, θέσπιση τυποποιημένων συμβάσεων

Επιλέχθηκαν δύο βασικές διευθύνσεις οι οποίες προβλέπονται στις δράσεις 73 και 74 του Λευκού Βιβλίου: από τη μία πλευρά, η θέσπιση τυποποιημένων συμβάσεων για την Επιτροπή [11] από την άλλη πλευρά, η εγκατάσταση μιας κεντρικής βάσης δεδομένων συμβάσεων και συμβαλλομένων.

[11] Οι στερεότυπες συμβάσεις που ήδη θεσπίστηκαν στον τομέα της εξωτερικής ενίσχυσης θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν ως πρότυπο για την εκπόνηση των εν λόγω τυποποιημένων συμβάσεων.

Οι δράσεις αυτές, ουσιαστικά προληπτικού και αποτρεπτικού χαρακτήρα, στοχεύουν ιδίως στα εξής :

- εναρμόνιση και συνεκτική ρύθμιση που βασίζονται στις καλύτερες πρακτικές, τα καλύτερα πρότυπα και οδηγούν σε μία συμβατική πολιτική για και από την Επιτροπή στο σύνολό της: αυτό γίνεται μέσω ενός μητρώου των ειδών συμβάσεων και ρητρών που χρησιμοποιούνται αυτή τη στιγμή, μέσω της θέσπισης μιας τυπολογίας συμβάσεων, μέσω του ορισμού των «καθολικών» ρητρών, μέσω της παγίωσης και του εμπλουτισμού των κατευθύνσεων που δίδονται στις υπηρεσίες, μέσω της ενίσχυσης των υπαρχουσών τυποποιημένων συμβάσεων και ενδεχομένως, τη θέσπιση νέων τυποποιημένων συμβάσεων.

Για την εργασία αυτή, απαιτείται μεγάλη ακρίβεια. Έτσι, θα δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στους χρησιμοποιούμενους όρους (ένας ενιαίος όρος ανά έννοια), στη σύνταξη των ρητρών (θα αποφευχθεί κάθε αντίφαση, δεν θα υπάρξουν περιθώρια για αμφιβολίες ή για ερμηνεία) και στη συνολική διαμόρφωση της τυποποιημένης σύμβασης.

- κεντρικό συντονισμό των πληροφοριών, που θα επιτρέπει στο σύνολο των υπηρεσιών της Επιτροπής να έχουν πρόσβαση στα ίδια μέσα: η κεντρική βάση δεδομένων («Interactive Contract Network database» (ICON DB)) θα επιτρέψει σε όλες τις υπηρεσίες της Επιτροπής μέσω του Intranet να ενημερώνονται πάρα πολύ γρήγορα για τις εξελίξεις που τις ενδιαφέρουν και αυτό ανεξαρτήτως γεωγραφικής τους κατάστασης (περιπτώσεις αντιπροσωπειών).

Εντός των ορίων που προβλέπονται από το κοινοτικό δίκαιο [12], θα είναι επίσης δυνατό να επαληθευθεί πριν από την υπογραφή μιας σύμβασης, η ύπαρξη ενός δυνητικού συμβαλλομένου ως ενιαία νομική οντότητα ή, εφόσον ήδη περιλαμβάνεται σε μητρώο, η αξιοπιστία του βάσει των παρελθόντων ή παρόντων συμβατικών του σχέσεων με την Επιτροπή (ζημίες που οφείλονται σε πτωχεύσεις, σοβαρά σφάλματα, κινδύνους διπλής χρηματοδότησης...). Με την αναμόρφωση του δημοσιονομικού κανονισμού θα προστεθούν περιπτώσεις σύγκρουσης συμφερόντων, απάτης και δωροδοκίας καθώς και η δυνατότητα αποκλεισμού των πλημμελώς συμπεριφερόμενων συμβαλλομένων για χρονικές περιόδους μέχρι πέντε ετών.

[12] Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 45/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 2000, σχετικά με την προστασία των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα από τα όργανα και τους οργανισμούς της Κοινότητας και σχετικά με την ελεύθερη κυκλοφορία των δεδομένων αυτών, ΕΕ L 8 της 12.1.2001.

Η εμπειρία μιας γενικής διεύθυνσης έναντι ενός συμβαλλομένου θα μπορεί επίσης να χρησιμεύσει για μία άλλη γενική διεύθυνση.

- μία καλή ανιχνευσιμότητα και ένας αυξημένος έλεγχος των συμβαλλομένων και των συμβατικών πράξεων: και στο σημείο αυτό, η κεντρική βάση δεδομένων θα επιτρέψει να συγκεντρωθούν όλες οι συμβατικές πληροφορίες από έναν συμβαλλόμενο και να παρακολουθηθεί η εξέλιξη συν τω χρόνω για ό,τι αφορά τις σχέσεις του με την Επιτροπή, είτε πρόκειται για δεδομένα σχετικά με τον συμβαλλόμενο (αλλαγή της εταιρικής επωνυμίας για παράδειγμα) είτε για κάθε μία σύμβαση (τροποποιητικές πράξεις, τραπεζικές εγγυήσεις ...).

Ειδικότερα, το μέσο αυτό θα επιτρέψει να ελεγχθεί η σχέση μεταξύ του συμβαλλομένου και ενός συγκεκριμένου τραπεζικού λογαριασμού [13]. Τα δεδομένα αυτά θα αρχειοθετηθούν και θα μπορούν να συνδυασθούν με τα στοιχεία της κάθε σύμβασης, ενώ οι τυποποιημένες συμβάσεις θα περιέχουν συστηματικά μία ρήτρα ένταξης τραπεζικού λογαριασμού. Το σύνολο των συμβατικών εγγράφων θα ενταχθεί και αποθηκευθεί σε κεντρικό επίπεδο, πράγμα που μπορεί να αποδειχθεί αποφασιστικό στην περίπτωση υπόνοιας απάτης.

[13] Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1687/2001 της Επιτροπής της 21ης Αυγούστου 2001 που τροποποιήθηκε από τον κανονισμό αριθ. 3418/93 της Επιτροπής της 9ης Δεκεμβρίου 1993 περί λεπτομερών κανόνων για την εφαρμογή ορισμένων διατάξεων του δημοσιονομικού κανονισμού της 21ης Δεκεμβρίου 1977 [ΕE L 228 της 24.8.2001, σ. 8, άρθρο 81α)].

- μεγαλύτερη οικονομική ασφάλεια και ασφάλεια του δικαίου: οι στόχοι και τα προς επίτευξη αποτελέσματα στο πλαίσιο μιας σύμβασης, καθώς και τα μέσα για την επίτευξή τους πρέπει να καθορισθούν με συγκεκριμένο τρόπο, ώστε να αποφευχθεί οποιαδήποτε παρεκτροπή.

Στην περίπτωση κακής εκτέλεσης, ή μερικής μη εκτέλεσης των όρων της σύμβασης, η Επιτροπή πρέπει να μπορεί να δρα αποτελεσματικά μέσω της σύμβασης: αναστολή πληρωμών, ενεργοποίηση χρηματοπιστωτικών εγγυήσεων, κάλυψη με επέκταση του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 256 της συνθήκης ΕΚ και προσφυγή, στο μέτρο του δυνατού, σε μία διαδικασία αντιστάθμισης, ποινές και ως τελευταίο μέσο, καταγγελία και εγγραφή ρητρών παρέκτασης που επιτρέπουν στην Επιτροπή να υπερασπιστεί αποτελεσματικά τα δικαιώματά της [14].

[14] Βλ. αναμόρφωση του δημοσιονομικού κανονισμού όσον αφορά τις συμβάσεις και τις επιδοτήσεις. Το ισχύον σύστημα έγκαιρης προειδοποίησης αποτελεί αντικείμενο ενίσχυσης προς την κατεύθυνση αυτή (δράση 95 του Λευκού Βιβλίου για τη διοικητική μεταρρύθμιση της Επιτροπής).

Πέραν της ενίσχυσης των τυποποιημένων συμβάσεων, η κεντρική βάση δεδομένων συμβάσεων και συμβαλλομένων θα αποτελέσει μία χρήσιμη ασφαλιστική δικλείδα στην περίπτωση επισήμανσης προβλημάτων: όλοι οι λογαριασμοί του ενεχομένου συμβαλλομένου θα μπορούν να επισημανθούν γρήγορα. Όλες οι υπηρεσίες της Επιτροπής θα ενημερωθούν αμέσως σχετικά με αυτό, πράγμα που θα πρέπει να επιτρέψει ταχεία και αιτιολογημένη αντίδραση εκ μέρους της Επιτροπής.

2.2.2. Οι προϋποθέσεις εφαρμογής της διάταξης

Η προβλεπόμενη διάταξη (η θέσπιση εναρμονισμένων τυποποιημένων συμβάσεων και η θέση στη διάθεση των υπηρεσιών της Επιτροπής μιας κεντρικής βάσης δεδομένων των συμβάσεων και των συμβαλλομένων) παρουσιάζει διαφορετικά στάδια εξέλιξης.

Οι ισχύουσες τυποποιημένες συμβάσεις αναθεωρούνται, ενημερώνονται και συμπληρώνονται, με πρωτοβουλία της ΓΔ Προϋπολογισμού, με την OLAF, τη νομική υπηρεσία και τις ενδιαφερόμενες υπηρεσίες της Επιτροπής, ιδίως μέσω των δικτύων των ανταποκριτών των οικονομικών μονάδων. Η OLAF, μέσω της εσωτερικής της μονάδας «Fraud proofing», και η νομική υπηρεσία θα ασχοληθούν στα προκαταρκτικά στάδια της διαδικασίας για τον ορισμό και τη σύνταξη σαφών ρητρών για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας, αλλά επίσης και την προστασία των συμφερόντων των δικαιούχων. Από νομικής απόψεως, οι ρήτρες της σύμβασης (η ίδια η σύνταξη της σύμβασης) θα πρέπει να εξετασθούν ή να σχεδιασθούν κατά τέτοιο τρόπο ώστε να μην υφίσταται οποιαδήποτε αμφισημία. Στις συμβάσεις πρέπει να περιλαμβάνονται στερεότυπες ρήτρες, σχετικά με τους ελέγχους και τις κυρώσεις που τους δίδουν ισχύ, προς την κατεύθυνση μιας αυξημένης προστασίας των οικονομικών συμφερόντων. Νέες τυποποιημένες συμβάσεις θα προταθούν επίσης (σύμβαση παροχής υπηρεσιών, σύμβαση-πλαίσιο προμηθειών, κλπ). Αυτές οι ποικίλες τυποποιημένες συμβάσεις θα υποβληθούν στην διυπηρεσιακή διαβούλευση, ώστε να διασφαλιστεί ισχυρή και συναινετική βάση.

Η Υπηρεσία θα κοινοποιήσει τις πληροφορίες τις οποίες γνωρίζει (ανεξαρτήτως της μορφής τους και εντός των ορίων που προβλέπονται από το κοινοτικό δίκαιο) σχετικά με ζητήματα απάτης και με παρατυπίες που συνδέονται με χρήση συμβάσεων εξ επαχθούς αιτίας ή αποφάσεων επιδότησης (πληροφορίες που συνδέονται με έρευνες, αναλύσεις...). Οι πληροφορίες αυτές θα τροφοδοτήσουν τη βάση δεδομένων των συμβάσεων και των συμβαλλομένων και κατά τον τρόπο αυτό θα είναι διαθέσιμες για το σύνολο των υπηρεσιών της Επιτροπής.

3. Τρίτο μέρος: τα συμπληρωματικά μέσα για τις προσπάθειες στον τομέα της πρόληψης

Για να διευκολυνθεί η ανάπτυξη μιας αντίληψης πρόληψης, η άσκηση «Fraud proofing» θα υποστηριχθεί από δράσεις ευαισθητοποίησης /κατάρτισης για τις υπηρεσίες, κατά τρόπο που θα τους επιτρέπει να διαθέτουν διαρκώς πληροφορίες σχετικά με τους κινδύνους απάτης που συνδέονται με την πολυπλοκότητα των κειμένων ή την τρωτότητα στην απάτη νομοθετικών σχεδίων. Έτσι, στον τομέα της διαχείρισης συμβάσεων, θα είναι δυνατόν να δοθούν στις διαχειρίστριες υπηρεσίες συγκεκριμένες κατευθυντήριες γραμμές (π.χ. ενημέρωση υπαρχουσών εγκυκλίων).

Η OLAF, από κοινού με την ειδική ομάδα εργασίας, θα διασφαλίσει αυτή την ευαισθητοποίηση μέσω της θέσπισης εγχειριδίου που θα διανεμηθεί κατά τη διάρκεια του πρώτου εξαμήνου 2002 σε όλες τις συνεργαζόμενες υπηρεσίες και θα ενταχθούν στην ιστοσελίδα Intranet της ΓΔ Προϋπολογισμού και της OLAF. Η τακτική ενημέρωση του εγχειριδίου αυτού θα διασφαλισθεί από την Υπηρεσία, σε συμφωνία με την ειδική ομάδα εργασίας.

Η OLAF θα συμμετέχει επίσης, αναλόγως των δυνατοτήτων της, στην δημιουργία μονάδων κατάρτισης που θα ξεκινήσει από τις υπηρεσίες σχετικά με θέματα καταπολέμησης της απάτης.

4. Συμπεράσματα

Οι προβλεπόμενες διαδικασίες (σημεία 2.1 και 2.2) προορίζονται, ενισχύοντας την πρόληψη, στο να διευκολύνουν την εργασία των επιχειρησιακών γενικών διευθύνσεων και διαχειριστριών βάσει των διαθέσιμων πόρων. Προορίζονται επίσης να επιτρέψουν στην OLAF να συμβάλει υπό τους καλύτερους δυνατούς όρους στην ενίσχυση της θωράκισης της νομοθεσίας και της διαχείρισης των συμβάσεων κατά της απάτης. Στο πλαίσιο των υπαρχόντων πόρων θα συσταθεί ένα τμήμα «Fraud proofing» στο εσωτερικό της OLAF που θα περιλαμβάνει εμπειρογνώμονες του νομοθετικού, υπηρεσιακού τομέα καθώς και του τομέα των πληροφοριών.

Παράρτημα 1: Υπενθύμιση των πρακτικών και των επιτευχθέντων αποτελεσμάτων

1. Πρακτικές

1.1. Η Επιτροπή είχε κινήσει, το 1990 μία διαδικαστική πρωτοβουλία, που προετοιμάστηκε κατόπιν εντολής της από την UCLAF, και συνίστατο στην ανάλυση νομοθετικών κειμένων από την άποψη της τρωτότητάς τους στην απάτη, πριν από την έκδοσή τους (η λεγόμενη διαδικασία των «48 ωρών» [15]). Κατά την εποχή εκείνη, αρμόδια για την εφαρμογή της διαδικασίας αυτής ήταν η διεύθυνση δημοσιονομικού ελέγχου. Η πρωτοβουλία αυτή ανταποκρινόταν σε πρόσκληση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Η διαδικασία αυτή οδήγησε την Επιτροπή να εκδίδει, για κάθε νέο νομοθετικό σχέδιο, ένα πρότυπο αναθεωρημένου δημοσιονομικού δελτίου που θα περιλαμβάνει μία πτυχή σχετικά με τις ειδικές διατάξεις για την καταπολέμηση της απάτης που προβλέπονται στην πρόταση του κειμένου ή θα αναφέρει κατά ποιόν τρόπο η εν λόγω νομοθετική πρόταση ανταποκρίνεται στα κριτήρια αυτά (στο εξής διάταξη αριθ. 9 του νομοθετικού δημοσιονομικού δελτίου).

[15] Η διαδικασία ονομάζεται κατά τον τρόπο αυτό διότι η εξέταση, υπό αυτό το πρίσμα, οποιουδήποτε σχεδίου νέας νομοθεσίας θα πρέπει να γίνεται εντός της προθεσμίας αυτής.

1.2. Παράλληλα με τη διαδικασία αυτή, υπήρχαν στην Επιτροπή πολλές ομάδες εργασίας επιφορτισμένες με την εξέταση των δυνατοτήτων απλοποίησης των υπαρχόντων τομεακών κανονιστικών ρυθμίσεων (ομάδα «Lachaux» στον γεωργικό τομέα. ανάπτυξη νέων μεθόδων στον τομέα του ελέγχου - τηλεανίχνευση, έλεγχοι. εναρμόνιση της τελωνειακής νομοθεσίας. μεταρρύθμιση του καθεστώτος διαμετακόμισης...).

1.3. Στον τομέα της γεωργίας, τον τομέα των συναλλαγών και τον τελωνειακό τομέα, μία ομάδα υπαλλήλων με ειδικά προσόντα είχε συσταθεί για την εξέταση των εν λόγω νομοθεσιών κυρίως υπό το πρίσμα της ελεγκτικότητάς τους. Η ομάδα αυτή, που θεσπίστηκε το 1978 [16], ήταν επιφορτισμένη στο πλαίσιο αυτό, με δραστηριότητες συντονισμού όσον αφορά τις τελωνειακές πλευρές των διαφόρων κοινοτικών πολιτικών. Επρόκειτο κατά κύριο λόγο για προληπτική άσκηση σε επίπεδο εκπόνησης κειμένων και επίσης ενίσχυσης της διοικητικής συνεργασίας μεταξύ των υπηρεσιών των κρατών μελών και μεταξύ των υπηρεσιών αυτών και της Επιτροπής. Επιτεύχθηκαν καλά αποτελέσματα, προς ικανοποίηση εξάλλου των εθνικών τελωνειακών αρχών, καθώς και των αρχών οικονομικών και γεωργίας, διότι επανειλημμένα το Συμβούλιο είχε καλέσει την Επιτροπή και τα κράτη μέλη να βελτιώσουν το συντονισμό μεταξύ των ενδιαφερομένων υπηρεσιών με την εκπόνηση και εφαρμογή από τη μία πλευρά γεωργικών κανονισμών [17] και από την άλλη πλευρά να ασκούν εποπτεία ώστε οι κοινοτικές κανονιστικές ρυθμίσεις που πρέπει να εφαρμοσθούν από τις εθνικές τελωνειακές υπηρεσίες να μπορούν να εφαρμόζονται χωρίς υπερβολικές δυσχέρειες [18]. Οι εμπειρογνώμονες αυτοί ήταν παρόντες ήδη από τα πρώτα στάδια της εκπόνησης των νέων κειμένων, προετοίμαζαν κατάλληλες διατάξεις και υπερασπίζονταν το βάσιμό τους κατά τις συζητήσεις και τις διαπραγματεύσεις στις συνεδριάσεις ομάδων εμπειρογνωμόνων και στις επιτροπές διαχείρισης.

[16] Απόφαση της Επιτροπής της 15.2.1978 - SEC(78) 513 - σχετικά με την αναδιάρθρωση της υπηρεσίας της διαχείρισης της Τελωνειακής Ένωσης.

[17] Βλ. απόφαση της 27.6.1974, ΕΕ C 79 της 8.7.1974.

[18] Βλ. απόφαση της 23.11.1976, ΕΕ C 287 της 4.12.1976.

1.4. Στις 16.10.1996, η Επιτροπή εξέδωσε σύσταση, που λήφθηκε στο πλαίσιο της SEM 2000, σχετικά με τη θωράκιση της νομοθεσίας για την καταπολέμηση της απάτης. Η σύσταση αυτή (αριθ. 7 SEM 2000, στάδιο 2) αφορά την πρόληψη της απάτης και των παρατυπιών, ενώ η εφαρμογή της ξεκίνησε κατά τα τέλη του 1996 με την υποστήριξη της ΓΔ XX και της UCLAF. Στόχευε στην ανάπτυξη της συνειδητοποίησης των κινδύνων απάτης από τους διατάκτες και στην διατήρηση ενός πνεύματος επαγρύπνησης στους συντάκτες/διατάκτες σχετικά με τους γνωστούς και προβλέψιμους κινδύνους λόγω της κτηθείσας εμπειρίας, ενισχύοντας ιδίως τη συνεργασία μεταξύ των υπηρεσιών όταν η συνεργασία αυτή ήταν ελλιπής.

Παρά ορισμένα θετικά αποτελέσματα (βλ. παρακάτω σημείο 2), ιδίως στον τομέα των διαρθρωτικών δράσεων, είναι αλήθεια ότι η εμπειρία αυτή δεν μπόρεσε να ολοκληρωθεί και ότι το πρόγραμμα δράσης της σύστασης αριθ. 7 δεν περατώθηκε.

2. Βασικά αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν στον τομέα της πρόληψης

2.1. Τομέας των διαρθρωτικών δράσεων

Απλοποίηση της κανονιστικής αρχιτεκτονικής διαχείρισης των διαρθρωτικών ταμείων με έναν γενικό κανονισμό, τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1260/99 του Συμβουλίου που περιέχει γενικές διατάξεις για τα διαρθρωτικά ταμεία, και που προβλέπει τις μεγάλες αρχές που συνδέονται με τα διάφορα διαρθρωτικά ταμεία (στόχοι, μέθοδοι προγραμματισμού, δημοσιονομική διαχείριση, αξιολόγηση και έλεγχος) και ειδικούς κανονισμούς, ανά ταμείο, που καθορίζουν το πεδίο της αντίστοιχης παρέμβασης και νέους κανονισμούς εφαρμογής σχετικά με τη διαχείριση και τον έλεγχο των διαδικασιών (κανονισμός της Επιτροπής αριθ. 438/2001) καθώς και την εφαρμογή των δημοσιονομικών διορθώσεων (κανονισμός της Επιτροπής αριθ. 448/2001).

Στον τομέα της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων και της «στεγανότητας» στην απάτη, ο νέος γενικός κανονισμός και οι κανονισμοί εφαρμογής καθορίζουν την σαφή ευθύνη, κατά κύριο λόγο των κρατών μελών στον τομέα του ελέγχου, της πρόληψης, της ανίχνευσης και της διόρθωσης παρατυπιών και εισάγουν την εφαρμογή «δημοσιονομικών διορθώσεων» στην περίπτωση ατομικών ή συστημικών παρατυπιών στα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου.

2.2. Γεωργικός τομέας

Έκδοση ενός νέου δημοσιονομικού πλαισίου με ιδίως, ένα νέο νομικό μέσο χρηματοδότησης της ΚΑΠ, τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1258/99 του Συμβουλίου σχετικά με τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής που αντικαθιστά τον παλαιό κανονισμό του 1970, που είχε τροποποιηθεί επανειλημμένα. Ο κανονισμός της Επιτροπής αριθ. 1663/95 θέσπισε τη διαδικασία εκκαθάρισης των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις, ενώ ένα αντίστοιχο σύστημα θα θεσπισθεί σχετικά με το καλούμενο πρόγραμμα SAPARD υπέρ των υποψηφίων χωρών της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης. Οι τροποποιήσεις αυτές συνοδεύτηκαν από την αναμόρφωση των περισσοτέρων τομεακών κανονιστικών ρυθμίσεων (τομέας των αροτραίων καλλιεργειών, του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων, κοινή οργάνωση της αμπελο-οινολογικής αγοράς, για παράδειγμα).

Συγχρόνως, ιδιαίτερα σημαντικοί κανονισμοί εφαρμογής, όπως εκείνος που διέπει τις κοινές λεπτομέρειες εφαρμογής του καθεστώτος των επιστροφών στις εξαγωγές απετέλεσαν επίσης αντικείμενο αναμόρφωσης.

2.3. Τελωνειακός τομέας

Η μεταρρύθμιση του τελωνειακού κώδικα και εκείνη των μεταβατικών καθεστώτων, ιδίως η έκδοση ενός νέου κανονισμού, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 955/99 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, συμπληρωματικές τροποποιήσεις που εισάχθηκαν στις εκτελεστικές διατάξεις του τελωνειακού κώδικα - κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 2787/2000 της Επιτροπής, στόχευαν στο να μειώσουν από τη μία πλευρά τους κινδύνους που συνδέονται με τους επιχειρηματίες που επωφελούνται αυτών των καθεστώτων διαμετακόμισης και από την άλλη πλευρά τους κινδύνους που συνδέονται με τα εμπορεύματα που κυκλοφορούν υπό την κάλυψη των καθεστώτων αυτών. Ένας άλλος κανονισμός που τροποποιεί τον τελωνειακό κώδικα, κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 2700/2000 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, εκδόθηκε με στόχο τη διευκόλυνση της μηχανογράφησης των τελωνειακών δηλώσεων και του εκσυγχρονισμού και της απλοποίησης των οικονομικών τελωνειακών καθεστώτων.

2.4. Τομέας των άμεσων δαπανών

Οι κατευθυντήριες γραμμές που προέκυψαν από την ομάδα εργασίας (1996-1998) που είχε αρμοδιότητα να καθορίσει σε ποιο βαθμό τα καθεστώτα άμεσων δαπανών θα έπρεπε να τροποποιηθούν ώστε να επιτρέψουν την ένταξη κοινοτικών διοικητικών κυρώσεων, δεν έγιναν δεκτές από το Συμβούλιο.

Εξάλλου, αυτός ο τομέας των δαπανών αποτελεί αντικείμενο νέων μέτρων βελτίωσης της διαχείρισης, ιδίως στο πλαίσιο των δράσεων 74 και 95 του Λευκού Βιβλίου της Επιτροπής για τη διοικητική μεταρρύθμιση.