Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «Πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών — Συμβολή της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στη σύνοδο των ηγετών στο Salzburg 19-20 Σεπτεμβρίου 2018»

[COM(2018) 634 final — 2018/0329 COD]

(2019/C 159/08)

Εισηγητής: ο κ. José Antonio MORENO DÍAZ

Συνεισηγήτρια: η κα Vladimíra DRBALOVÁ

Αίτηση γνωμοδότησης Ευρωπαϊκή Επιτροπή 24.10.2018 Νομική βάση Άρθρο 304 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης Αρμόδιο τμήμα Απασχόληση, κοινωνικές υποθέσεις και δικαιώματα του πολίτη Υιοθετήθηκε από το τμήμα 18.12.2018 Υιοθετήθηκε από την ολομέλεια 23.1.2019 Σύνοδος ολομέλειας αριθ. 540 Αποτέλεσμα της ψηφοφορίας (υπέρ/κατά/αποχές) 169/2/6

1. Συμπεράσματα και συστάσεις

1.1. Η ΕΟΚΕ επισημαίνει τα επιχειρήματα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για αναδιατύπωση της οδηγίας σχετικά με την πολιτική επιστροφής ( 1 ) , εντούτοις, επαναλαμβάνει την πεποίθησή της ότι είναι πρωτίστως απαραίτητο για την ΕΕ να έχει μια κοινή πολιτική και νομοθεσία για τη νόμιμη μετανάστευση, καθώς και για τη διεθνή προστασία και το άσυλο ( 2 )

1.2. Η ΕΟΚΕ εκφράζει την ανησυχία της για τις αποκλίσεις στα κριτήρια με τα οποία τα κράτη μέλη της ΕΕ χειρίζονται τις υποθέσεις μετανάστευσης, ιδίως όσον αφορά την αντιμετώπιση των παράτυπων μεταναστών, γεγονός που προκαλεί έλλειψη ασφάλειας δικαίου και άνιση μεταχείριση.

1.3. Η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα έπρεπε να έχει δρομολογήσει διαδικασία επικοινωνίας και διαβούλευσης με τις κυβερνήσεις και την κοινωνία των πολιτών επί των νέων εξελίξεων, όπως συνέβη σε προγενέστερο στάδιο με την έκδοση της πράσινης βίβλου ( 3 )

1.4. Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα έπρεπε να έχει παράσχει στοιχεία ή, τουλάχιστον, εκτιμήσεις σχετικά με το επίπεδο εφαρμογής της οδηγίας 2008/115/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου ( 4 ) για τις επιστροφές και το επίπεδο της δυνατότητας εφαρμογής της, καθώς και σχετικά με τον βαθμό παρακολούθησης της αποτελεσματικότητας της εφαρμογής της, τις κύριες δυσκολίες που ανέκυψαν κατά τη διάρκεια των ετών ισχύος της και τον βαθμό συμμόρφωσης των διαφόρων κρατών μελών.

1.5. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα πρέπει να ασκήσει μια ελάχιστη αυτοκριτική ή, τουλάχιστον, να προβεί σε ανάλυση προκειμένου να εξηγήσει τα χαμηλά ποσοστά επιστροφών που πραγματοποιούν τα κράτη μέλη και να προσδιορίσει με σαφήνεια τους λόγους αυτής της παραμέτρου ή/και τους υπεύθυνους. Εάν τα κράτη μέλη δεν έχουν εφαρμόσει την οδηγία ούτε έχουν τηρήσει τη σύσταση (ΕΕ) 2017/432 της Επιτροπής ( 5 ) για μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα των επιστροφών, τότε θα πρέπει να εκπονηθεί εκτίμηση επιπτώσεων. Η εν λόγω μελέτη θα πρέπει να περιλαμβάνει αξιολόγηση του τρόπου με τον οποίο τα κράτη μέλη έχουν προσπαθήσει να δημιουργήσουν επιχειρηματικά προγράμματα για την παροχή στήριξης και συμβουλών για τις επιστροφές και σύγκριση της σχέσης κόστους-αποτελεσματικότητας όσον αφορά τις οικειοθελείς και τις αναγκαστικές επιστροφές.

1.6. Η ΕΟΚΕ έχει επίγνωση του γεγονότος ότι ένας άξονας ακροδεξιάς και εθνικιστικής ρητορικής για τη μετανάστευση τροφοδοτεί ξενοφοβικές και μισαλλόδοξες συμπεριφορές. Η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι μια ολοκληρωμένη, κοινή μεταναστευτική πολιτική της ΕΕ θα αποτελούσε το καλύτερο επιχείρημα για τον κατευνασμό των φόβων των πολιτών της Ευρώπης.

1.7. Σύμφωνα με τις απόψεις που διατύπωσε η ΕΟΚΕ σε άλλες γνωμοδοτήσεις ( 6 ) , πρέπει να αναπτυχθεί ένα διαφορετικό αφήγημα σχετικά με τη μετανάστευση, το οποίο θα ενθαρρύνει την αποδραματοποίηση του τρόπου αντίληψής της ως φυσιολογικού κοινωνικού και οικονομικού παράγοντα και θα επιτρέπει προσπάθειες για την εκπαίδευση της κοινωνίας επί του θέματος.

1.8. Από την άλλη πλευρά, η ΕΟΚΕ μπορεί να υποστηρίζει τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Ιουνίου 2018, στα οποία γίνεται αναφορά ότι προϋπόθεση για μια καλώς λειτουργούσα πολιτική της ΕΕ είναι μια ολοκληρωμένη προσέγγιση όσον αφορά τη μετανάστευση, στο πλαίσιο της οποίας συνδυάζονται ο πιο αποτελεσματικός έλεγχος των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ, η ενισχυμένη εξωτερική δράση και οι εσωτερικές πτυχές, σε ευθυγράμμιση με τις αρχές και τις αξίες της ΕΕ, και ότι αυτές οι προσπάθειες πρέπει να συνεχιστούν προκειμένου να προλαμβάνονται οι ανθρωπιστικές καταστροφές ( 7 )

1.9. Στοιχεία του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 18ης Οκτωβρίου ( 8 ) αποκαλύπτουν ότι οι παράτυπες αφίξεις στην ΕΕ έχουν μειωθεί κατά 95 %. Ταυτόχρονα, στοιχεία του Διεθνούς Οργανισμού Μετανάστευσης (ΔΟΜ) από τον Σεπτέμβριο του 2018 ( 9 ) εξηγούν ότι έως εκείνη την ημερομηνία, 83 067 άτομα είχαν φθάσει στην ΕΕ διά θαλάσσης, ενώ 1 987 είχαν χάσει τη ζωή τους.

1.10. Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι μια αποτελεσματική πολιτική επιστροφών αποτελεί αναπόσπαστο μέρος μιας συνολικής πολιτικής της ΕΕ για τη μετανάστευση και το άσυλο. Ωστόσο, μια τέτοια πολιτική απουσιάζει και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα πρέπει να ενεργήσει με συνεπή και προσεκτικό τρόπο και να μην ενστερνιστεί μια αντίληψη της μετανάστευσης ως ποινικού ζητήματος με επίκεντρο την ασφάλεια και την αστυνόμευση.

1.11. Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι πρέπει να διεξαχθεί συγκριτική μελέτη —βασισμένη σε δεδομένα και επισκέψεις— των κέντρων κράτησης στην ΕΕ, των συνθηκών που επικρατούν σε αυτά και της τήρησης των ανθρωπίνων δικαιωμάτων εντός αυτών.

1.12. Η ΕΟΚΕ επικροτεί τις προσπάθειες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής να επιταχύνει τη διαδικασία λήψης αποφάσεων για τις επιστροφές και να συνδέσει το ζήτημα αυτό με την απόφαση μη παροχής ασύλου και την απόφαση τερματισμού της νόμιμης παραμονής, καθώς και να καταστήσει, εν γένει, τη διαδικασία επιστροφής ταχύτερη και πιο αποτελεσματική. Εντούτοις, θα πρέπει να δοθεί ξεχωριστή έμφαση στο κατά πόσο τα προταθέντα χρονοδιαγράμματα είναι ρεαλιστικά και να πραγματοποιηθεί αξιολόγηση των εμποδίων που θα μπορούσαν να θέσουν σε κίνδυνο την εκπλήρωση του συγκεκριμένου στόχου.

1.13. Παράλληλα, η ΕΟΚΕ θεωρεί μια αποτελεσματική πολιτική επιστροφών ως σύνδεσμο για μια αποτελεσματική συνεργασία με τρίτες χώρες και την ολοκλήρωση και υλοποίηση των συμφωνιών επανεισδοχής. Καλεί την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να εντείνει τις προσπάθειές της και τα κράτη μέλη να αξιοποιήσουν στο έπακρο τις εν λόγω ρυθμίσεις.

1.14. Η ΕΟΚΕ θεωρεί επίσης ότι πρέπει να γίνεται αναφορά στις βέλτιστες πρακτικές που εφαρμόζονται σε ορισμένες χώρες της ΕΕ, ούτως ώστε οι παράτυπα διαμένοντες αλλοδαποί να μην τελούν μακροχρόνια υπό καθεστώς παρανομίας. Στις βέλτιστες αυτές πρακτικές περιλαμβάνεται η χορήγηση κατ’ εξαίρεση αδειών διαμονής λόγω ισχυρών κοινωνικών, εργασιακών ή οικογενειακών δεσμών ( arraigo ) στην Ισπανία ή η διάταξη Duldung (ανοχή) στη Γερμανία.

2. Ιστορικό πλαίσιο της πρότασης της Επιτροπής

2.1. Από το 1999, η ΕΕ καταβάλλει προσπάθειες να αναπτύξει μια ολοκληρωμένη προσέγγιση της μετανάστευσης, η οποία θα καλύπτει την εναρμόνιση των συνθηκών επανεισδοχής, το δικαίωμα των νομίμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών και την ανάπτυξη νομικών μέτρων και πρακτικής συνεργασίας για την πρόληψη της παράτυπης μετανάστευσης. Η οδηγία 2008/115/ΕΚ για τις επιστροφές αποσκοπούσε στη θέσπιση αποτελεσματικής πολιτικής απομάκρυνσης και επαναπατρισμού με βάση κοινά πρότυπα, όμως η έκθεση εφαρμογής της οδηγίας για τις επιστροφές που δημοσιεύθηκε το 2014 υποδείκνυε πολύ αργή πρόοδο όσον αφορά τη βελτίωση του πραγματικού ποσοστού επιστροφής της ΕΕ: 2014 – 36,3 %, 2015 – 36,8 %, 2016 – 45,8 %, 2017 – 36,6 %. Επιπλέον, δεν έχει επιτευχθεί καμία πρόοδος στο πλαίσιο της σύστασης (ΕΕ) 2017/432 της Επιτροπής, στην οποία περιλαμβάνονταν μια σειρά μέτρων, τα οποία τα κράτη μέλη θα έπρεπε να είχαν λάβει ούτως ώστε να αξιοποιήσουν πλήρως την ευελιξία που τους παρείχε η οδηγία.

2.2. Χωρίς να τροποποιηθεί το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας, ούτε να θιγεί η προστασία των δικαιωμάτων των μεταναστών που υφίστανται επί του παρόντος, μεταξύ άλλων όσον αφορά το ύψιστο συμφέρον του παιδιού, την οικογενειακή ζωή και την κατάσταση της υγείας, καθώς και της αρχής της μη επαναπροώθησης ( non-refoulement ), η αναδιατύπωση της οδηγίας θα καταστήσει τη διαδικασία πιο αποτελεσματική προτείνοντας τα εξής: — μεγαλύτερη συνοχή και περισσότερες συνέργειες με τις διαδικασίες ασύλου· — μια νέα διαδικασία στα σύνορα· — σαφείς διαδικασίες και κανόνες ώστε να αποτρέπονται οι παραβάσεις· — προτάσεις για την προώθηση αποτελεσματικών οικειοθελών επιστροφών· — σαφείς κανόνες όσον αφορά την κράτηση.

3. Γενικές παρατηρήσεις

3.1. Η ΕΟΚΕ εκφράζει την ανησυχία της για τις αποκλίσεις στα κριτήρια με τα οποία τα κράτη μέλη της ΕΕ χειρίζονται τις υποθέσεις μετανάστευσης, ιδίως όσον αφορά την αντιμετώπιση των παράτυπων μεταναστών, γεγονός που προκαλεί έλλειψη ασφάλειας δικαίου και άνιση μεταχείριση.

3.2. Η ΕΟΚΕ επαναλαμβάνει τις συστάσεις που διατύπωσε στη γνωμοδότησή της σχετικά με την ανακοίνωση της Επιτροπής του 2002 σχετικά με μια κοινοτική πολιτική επιστροφής των παρανόμως διαμενόντων, καθότι θεωρεί ότι αυτές δεν ελήφθησαν υπόψη —ή πλήρως υπόψη— στα διάφορα νομοθετικά και πολιτικά μέτρα που θεσπίστηκαν έκτοτε σε ενωσιακό επίπεδο, ιδίως όσον αφορά τα δικαιώματα των παράνομων μεταναστών, τη νομιμοποίηση, την ακούσια επιστροφή, το δικαίωμα δικαστικής προσφυγής, το δικαίωμα στην οικογενειακή επανένωση, την κράτηση, καθώς και την ανάγκη για μια γνήσια κοινή πολιτική για τη νόμιμη μετανάστευση ( 10 )

3.3. Η διακηρυγμένη πρόθεση αυτής της αναδιατύπωσης —να καταστούν αποτελεσματικότερες οι διαδικασίες επιστροφής— είναι, φυσικά, ευπρόσδεκτη. Τα κράτη μέλη έχουν το δικαίωμα να επιστρέφουν τους παράτυπους μετανάστες, υπό την προϋπόθεση ότι εφαρμόζονται δίκαια και αποτελεσματικά συστήματα ασύλου, τα οποία τηρούν πλήρως την αρχή της μη επαναπροώθησης ( non-refoulement ). Ωστόσο, όσον αφορά τους δηλωθέντες στόχους των προτεινόμενων αλλαγών, η ΕΟΚΕ προβληματίζεται εντόνως σχετικά με τις επιπτώσεις που θα έχουν αυτές. Η ΕΟΚΕ διερωτάται κατά πόσο οι αλλαγές αυτές θα είναι αποτελεσματικές και εκφράζει τον φόβο μήπως η πρόταση οδηγήσει απλώς σε κλιμάκωση της καταστολής και σε επιβολή αυστηρότερων ποινών. Η βασική αρχή που διέπει την προτεραιότητα των οικειοθελών επιστροφών, έτσι όπως κατοχυρώνεται στην αρχική οδηγία 2008/115/ΕΚ, δεν πρέπει να απορριφθεί και να αντικατασταθεί αποκλειστικά από πολιτικές καταστολής.

3.4. Η πρόταση θα πρέπει να αξιολογηθεί από την άποψη της βιωσιμότητας των στόχων της, ιδίως προκειμένου να παραμείνει συμβατή με τα ανθρώπινα δικαιώματα. Η επιδίωξη της συνολικής απομάκρυνσης όλων των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν παράτυπα στο έδαφος της ΕΕ ως μοναδικού μέσου για την αποκατάσταση της νομιμότητας όσον αφορά το καθεστώς τους είναι απλώς αδύνατο να εφαρμοστεί υπό το πρίσμα της εμπειρίας των τελευταίων ετών, αλλά και λόγω των δυσανάλογων ανθρώπινων, οικονομικών και άλλων δαπανών που θα δημιουργούσε.

3.5. Κατά τα τελευταία δέκα έτη, δεν υπήρξε αποτελεσματική εφαρμογή, παρακολούθηση και αξιολόγηση της πολιτικής των επιστροφών, η οποία, επιπλέον, δεν έχει ακόμη ενταχθεί σε μια ολοκληρωμένη κοινή μεταναστευτική πολιτική της ΕΕ.

3.6. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα έπρεπε να έχει εξηγήσει στην πρότασή της τον λόγο για τον οποίο η οδηγία 2008/115/ΕΚ δεν εφαρμόστηκε ορθά από τα κράτη μέλη, τα οποία επίσης δεν κατάφεραν να συμμορφωθούν με τη σύσταση (ΕΕ) 2017/432, στις οποίες περιλαμβάνονται κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας, και ζητεί από τα κράτη μέλη να λάβουν τα αναγκαία μέτρα για την άρση των νομικών και πρακτικών εμποδίων που καθιστούν τις επιστροφές δύσκολες.

3.7. Ομοίως, στο πλαίσιο της αυξανόμενης κοινωνικής σύγχυσης, θα πρέπει να καταβληθεί προσπάθεια δημοσίευσης πραγματικών δεδομένων σχετικά με την παράτυπη μετανάστευση προς την ΕΕ και ορθής ερμηνείας αυτής, ώστε να μην υποδαυλίζεται ο ξενοφοβικός και ρατσιστικός λόγος που τροφοδοτεί ακροδεξιές θέσεις.

4. Ειδικές παρατηρήσεις

4.1. Βάσει των εξελίξεων από το 2008, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θεωρεί την τροποποίηση της οδηγίας ως το κατάλληλο μέσο για να επιτευχθεί ο θεμιτός στόχος της αποκατάστασης της νομιμότητας και να καταστεί η υλοποίηση των επιστροφών πιο αποτελεσματική. Ωστόσο, υπάρχουν πολλές άλλες μέθοδοι που έχουν το ίδιο αποτέλεσμα, αλλά είναι πιο αποδοτικές και λιγότερο επαχθείς (π.χ. εκούσια επιστροφή, εξατομικευμένες νομιμοποιήσεις κ.λπ.). Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι μια αποτελεσματική πολιτική επιστροφής αποτελεί αναπόσπαστο μέρος μιας συνολικής πολιτικής της ΕΕ για τη μετανάστευση και το άσυλο. Ωστόσο, η έλλειψη μιας τέτοιας πολιτικής πρέπει να ωθήσει την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να διασφαλίσει μια αυτοκριτική, συνεκτική και ισόρροπη προσέγγιση, αποφεύγοντας την υιοθέτηση μιας αντίληψης της μετανάστευσης ως ποινικού ζητήματος με επίκεντρο την ασφάλεια και την αστυνόμευση ( 11 )

4.2. Σε προηγούμενη γνωμοδότησή της, η ΕΟΚΕ υπενθυμίζει στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή «ότι έχει αναφερθεί σε διάφορες γνωμοδοτήσεις της στην ανάγκη εφαρμογής δράσεων νομιμοποίησης» ( 12 ) . Ωστόσο, η ευρωπαϊκή νομοθεσία προβλέπει μέτρα για τον τερματισμό του παράνομου καθεστώτος διαμονής ενός ατόμου κατά τρόπο εύλογο και εποικοδομητικό.

4.3. Παραδείγματα τέτοιων μέτρων εντοπίζονται στο άρθρο 6 —Απόφαση επιστροφής— και στο άρθρο 7 —Οικειοθελής αναχώρηση— της οδηγίας 2008/115/ΕΕ, τα οποία, ωστόσο, ελάχιστα έχουν διερευνηθεί και εφαρμοστεί από τα κράτη μέλη, ιδίως σε περιπτώσεις κατά τις οποίες έχουν γίνει προσπάθειες επιστροφής ενός προσώπου χωρίς κανένα ουσιαστικό αποτέλεσμα. Υπό το πρίσμα αυτό, η ΕΟΚΕ επικροτεί τη σύσταση (ΕΕ) 2017/432 σχετικά με τη δημιουργία επιχειρησιακών προγραμμάτων υποστηριζόμενης οικειοθελούς επιστροφής.

4.4. Επιπλέον, η ΕΟΚΕ σημειώνει ότι οι κανόνες που εφαρμόζονται στις περιπτώσεις απομάκρυνσης Ευρωπαίων πολιτών και μελών των οικογενειών τους για λόγους δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας ( 13 ) δεν εφαρμόζονται στους παράτυπους μετανάστες. Παραπέμπουμε στο σημείο αυτό στη δυνατότητα να ζητηθεί άρση της απόφασης λόγω μεταβολής των περιστάσεων ύστερα από εύλογο χρονικό διάστημα και, αφού παρέλθουν δύο έτη από την έκδοση της απόφασης, την υποχρέωση να μην επιβάλλεται απόφαση απομάκρυνσης χωρίς να αξιολογηθούν οι περιστάσεις. Δεν φαίνεται λογικό η προσέγγιση που υιοθετείται για τους Ευρωπαίους πολίτες —δηλαδή μόνο σε περιπτώσεις που θεωρούνται απειλή για τη δημόσια τάξη ή τη δημόσια ασφάλεια—, να μην μπορεί να εφαρμοστεί επίσης και στην περίπτωση των προσώπων, τα οποία απλώς δεν είναι σε θέση να προσκομίσουν τα απαιτούμενα έγγραφα τεκμηρίωσης, όταν έχουν υποστεί σημαντικές αλλαγές στην οικογενειακή κατάστασή τους.

4.5. Είναι επιτακτική ανάγκη η διαδικασία επιστροφής να περιλαμβάνει μηχανισμούς και αποτελεσματικές διασφαλίσεις —πέραν της απλής δυνατότητας προσφυγής ή έφεσης— ώστε να προστατεύονται τα δικαιώματα και τα συμφέροντα των υπηκόων τρίτων χωρών που υπόκεινται στις σχετικές διαδικασίες. Πρέπει να υπάρχει αποτελεσματικός τρόπος άσκησης των δικαιωμάτων αυτών με τη δέουσα νομική συνδρομή: κάθε διαδικασία πρέπει να ανατίθεται αυτόματα σε εξειδικευμένο δικηγόρο που θα έχει λάβει ειδική κατάρτιση, ώστε να προβεί στην υπεράσπιση της υπόθεσης ενώπιον δικαστηρίου.

4.6. Η πολιτική δίωξης των παρανόμως διαμενόντων πρέπει να συνοδεύεται από αυστηρή και κατηγορηματική απαγόρευση προσδιορισμού των προσώπων με βάση την εθνότητα ή τη θρησκεία τους. Η τρέχουσα χαλάρωση της απαγόρευσης αυτής καθιστά την Ευρώπη μια περιοχή στο έδαφος της οποίας οι εθνοτικές μειονότητες θα μπορούσαν να είναι σε απαράδεκτο βαθμό εκτιθέμενες στην καχυποψία και σε ελέγχους από τις αρχές. Η Επιτροπή Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων του ΟΗΕ καταδίκασε την Ισπανία τον Ιούλιο του 2009 ( 14 ) για την κράτηση Ισπανίδας πολίτη με την υπόνοια ότι είναι παράνομη μετανάστρια, απλά και μόνο επειδή ήταν μαύρη.

4.7. Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι πρέπει να διεξαχθεί συγκριτική μελέτη —βασισμένη σε δεδομένα και επισκέψεις— των κέντρων κράτησης στην ΕΕ, των συνθηκών που επικρατούν σε αυτά και της τήρησης των ανθρωπίνων δικαιωμάτων.

4.8. Η ΕΟΚΕ προτείνει επίσης η Ευρωπαϊκή Επιτροπή να εξετάζει διαρκώς την προσέγγιση των κρατών μελών όσον αφορά τη δημιουργία επιχειρηματικών προγραμμάτων για την παροχή στήριξης και συμβουλών για τις επιστροφές, συμπεριλαμβανομένης στήριξης για επανένταξη σε τρίτες χώρες επιστροφής —προγράμματα τα οποία θα έπρεπε να είχαν θεσπιστεί ήδη από το 2017. Η εν λόγω μελέτη θα πρέπει να περιλαμβάνει σύγκριση της σχέσης κόστους-αποτελεσματικότητας όσον αφορά τις οικειοθελείς και τις αναγκαστικές επιστροφές.

4.9. Η ΕΟΚΕ επιθυμεί να αναφέρει τις βέλτιστες πρακτικές που εφαρμόζονται σε ορισμένες χώρες της ΕΕ, ούτως ώστε να προλαμβάνεται το ενδεχόμενο οι παράτυπα διαμένοντες αλλοδαποί να τελούν μακροχρόνια υπό καθεστώς παρανομίας. Στις βέλτιστες αυτές πρακτικές περιλαμβάνονται οι μηχανισμοί arraigo και Duldung (ανοχή) στην Ισπανία και τη Γερμανία αντιστοίχως, οι οποίοι επιτρέπουν σε ορισμένους αλλοδαπούς που ζουν στο έδαφός τους υπό παράτυπες συνθήκες να νομιμοποιηθούν —για έκτακτους λόγους— υπό την προϋπόθεση ότι πληρούν ορισμένες προϋποθέσεις. Η εν λόγω παραχώρηση ισχύει σε ατομική και επιλεκτική βάση.

5. Ανάλυση των προτεινόμενων αλλαγών

5.1. Το κείμενο της οδηγίας είναι πολύ σαφές, εισάγοντας εννέα συγκεκριμένες αλλαγές, επί των οποίων επικεντρώνεται η γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ.

5.2. Υπάρχει μεγάλη ανάγκη θέσπισης αντικειμενικών κριτηρίων σε επίπεδο ΕΕ προκειμένου να προσδιοριστεί η ύπαρξη ή μη κινδύνου διαφυγής, συμπεριλαμβανομένων των μη εγκεκριμένων δευτερογενών μετακινήσεων. Για να αποφευχθούν αποκλίνουσες ή αναποτελεσματικές ερμηνείες, το άρθρο 6 της παρούσας πρότασης καθορίζει έναν κοινό κατάλογο αντικειμενικών κριτηρίων για τον προσδιορισμό της ύπαρξης κινδύνου διαφυγής στο πλαίσιο μιας συνολικής εκτίμησης των ειδικών περιστάσεων κάθε συγκεκριμένης περίπτωσης. Ο κατάλογος των κριτηρίων είναι πολύ εκτενής και υπερβαίνει τη σύσταση (ΕΕ) 2017/432. Το αποτέλεσμα είναι ότι, μολονότι η οδηγία προβλέπει δύο τύπους διαδικασιών επιστροφής —τη μία για περιπτώσεις έκτακτης και εξαιρετικής ανάγκης χωρίς οικειοθελή αναχώρηση και χωρίς να υπόκειται σε άλλες υποχρεώσεις και την άλλη με διασφαλίσεις και με την επιλογή της οικειοθελούς συμμόρφωσης— στην πράξη, η πλειοψηφία των παράτυπων μεταναστών υποβάλλεται στη διαδικασία, η οποία, θεωρητικά, θα έπρεπε να εφαρμόζεται σε εξαιρετικές περιστάσεις.

5.2.1. Μόνον ένας περιορισμένος αριθμός των προτεινόμενων κριτηρίων που περιλαμβάνονται στο άρθρο 6 και απορρέουν από τη σύσταση (ΕΕ) 2017/432 ανταποκρίνονται στο τροποποιημένο κείμενο των κριτηρίων στα στοιχεία στ), η) και κ) και συμβάλλουν στον καθορισμό του ορισμού του «κινδύνου διαφυγής». Το σημείο ι) μπορεί επίσης να θεωρηθεί κατάλληλο κριτήριο σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 7 για την υποχρέωση συνεργασίας. α) Η έλλειψη τεκμηρίωσης κατά το στάδιο της εκκίνησης της διαδικασίας μπορεί, στις περισσότερες περιπτώσεις, να διορθωθεί κατόπιν αιτήσεως η οποία, εάν δεν πληροίται, θα μπορούσε να οδηγήσει στο στοιχείο στ). β) Ο στόχος αυτός τοποθετεί το βάρος της απόδειξης στον μετανάστη, ο οποίος θα πρέπει να αποδείξει την πραγματική του κατοικία, επιφέροντας κατ’ αυτόν τον τρόπο στρέβλωση μιας θεμελιώδους νομικής διασφάλισης. Οι ευρείες δυσκολίες που συνδέονται με τη στέγαση —ιδίως όσες προκαλούν πολλοί δήμοι στους αλλοδαπούς εν γένει, και ιδιαίτερα στα άτομα με παράτυπο καθεστώς— προσδίδουν δυσανάλογο μέγεθος σε αυτό το σημείο. γ) Εάν θέλουμε να αποφευχθεί η πιθανότητα ΟΛΟΙ οι παράτυποι μετανάστες να κατηγορηθούν για κίνδυνο διαφυγής, κάτι που σημαίνει ότι οι διαδικασίες με διασφαλίσεις θα παραμεριστούν εντελώς, ο κίνδυνος διαφυγής δεν μπορεί να καθορίζεται με τη χρήση τέτοιου είδους παραμέτρων. Εξάλλου, όποιος στερείται του δικαιώματος να εργάζεται, στερείται προφανώς και οικονομικών πόρων, με αποτέλεσμα οι περισσότεροι παράτυποι μετανάστες να πλήττονται από έλλειψη οικονομικών πόρων. δ) Λόγω της πολιτικής των κλειστών συνόρων που εφαρμόζουν τα κράτη μέλη, πολλοί παράτυποι (μάλιστα ακόμη και νόμιμοι) μετανάστες εισέρχονται παράνομα στο έδαφος των κρατών μελών. ε) Εάν ένας παράτυπος μετανάστης μετακινείται μεταξύ κρατών μελών αυτό είναι εξ ορισμού μη εγκεκριμένο, χωρίς, ωστόσο, να αποτελεί υποχρεωτικά λόγο να διερευνηθεί κατά πόσο υπάρχει κίνδυνος διαφυγής. στ) Υπαγωγή σε απόφαση επιστροφής που έχει εκδοθεί από άλλο κράτος μέλος. Εφόσον η ίδια η οδηγία προβλέπει την άμεση εκτέλεση της απόφασης αυτής από το δεύτερο κράτος, δεν έχει νόημα να ορίζεται αυτή η δυνατότητα. ζ) Μη συμμόρφωση με την απαίτηση μετάβασης σε άλλο κράτος μέλος όπου διαμένει νόμιμα. Στις περιπτώσεις αυτές, η κίνηση διαδικασίας απομάκρυνσης χωρίς οικειοθελή αναχώρηση προς τη χώρα καταγωγής είναι εντελώς δυσανάλογη. Αυτό που απαιτείται στις περιπτώσεις αυτές είναι ένα είδος υποχρεωτικού μέτρου για την επιστροφή του στο άλλο κράτος μέλος, όχι όμως απομάκρυνση προς τη χώρα καταγωγής, πολύ λιγότερο δε μέσω της διαδικασίας έκτακτης ανάγκης.

5.3. Ως πρόλογο στην ανάλυση των άρθρων 7 και 8 και άλλων άρθρων της πρότασης θα πρέπει να καταστήσουμε σαφές ότι το όλο κείμενο αυτών των αλλαγών καταδεικνύει σαφή έλλειψη κατανόησης του νομικού χαρακτήρα των αποφάσεων περί επιστροφής, ο οποίος, άπαξ και αποσαφηνιστεί, θα ανταποκριθεί εξολοκλήρου στο ζήτημα που τίθεται σε σχέση με το σημείο 3 και αντικατοπτρίζεται στο νέο άρθρο 8 της οδηγίας. Μια απόφαση επιστροφής συνιστά εκτελεστική απόφαση κράτους που έχει άμεση επίπτωση στην προσωπική σφαίρα των δικαιωμάτων και των συμφερόντων ενός ανθρώπινου όντος. Επιπλέον, η αιτιολόγηση συνήθως συνδέεται άμεσα ή έμμεσα με την εκπλήρωση υποχρεώσεων ή με κάποια συμπεριφορά για την οποία κατηγορείται το άτομο, το άτομο δε αυτό αξίζει κατάλληλης διαδικασίας προς έλεγχο της ορθότητας των εν λόγω ισχυρισμών, η οποία, στις περιπτώσεις αυτές, θα πρέπει να μπορεί χωρίς αμφιβολία να τεκμηριώνεται ανεξάρτητα. Όλα αυτά σημαίνουν ότι η απομάκρυνση αποτελεί κύρωση, ποινή, τιμωρία διοικητικού —και όχι ποινικού— χαρακτήρα, διέπεται όμως από τις ίδιες συνταγματικές αρχές και τα θεμελιώδη δικαιώματα όπως και το ποινικό δίκαιο.

5.4. Όσον αφορά το άρθρο 7 – υποχρέωση συνεργασίας – η ΕΟΚΕ σημειώνει την υπόθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ότι η υποχρέωση των υπηκόων τρίτων χωρών να συνεργάζονται με τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών σε όλα τα στάδια της διαδικασίας επιστροφής θα μπορούσε να συμβάλει στην ομαλή λειτουργία και αποτελεσματικότητα αυτών των διαδικασιών. Πρέπει, εντούτοις, να επισημανθεί ότι αυτό παραβιάζει άμεσα το θεμελιώδες δικαίωμα του εξεταζομένου να αρνηθεί να απαντήσει σε ερωτήσεις. Οι υποχρεώσεις που ορίζονται σε αυτό το άρθρο συνοψίζονται σε μία και μόνο: να συνεργαστεί σε μια διαδικασία που στρέφεται κατά του εαυτού του. Άρθρο 8 – Απόφαση επιστροφής – απαιτείται τώρα από τα κράτη μέλη να εκδίδουν απόφαση επιστροφής αμέσως μετά την έγκριση απόφασης με την οποία τερματίζεται η νόμιμη παραμονή υπηκόου τρίτης χώρας, συμπεριλαμβανομένης απόφασης μη χορήγησης καθεστώτος πρόσφυγα ή καθεστώτος επικουρικής προστασίας. Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι το άρθρο 8 θα πρέπει να επεκταθεί ούτως ώστε να περιλαμβάνει την πιθανότητα να χορηγείται σε υπηκόους τρίτων χωρών εύλογη δυνατότητα να συμμορφώνονται οικειοθελώς με την υποχρέωση αναχώρησης ή να αναζητούν εναλλακτικούς τρόπους νομιμοποίησης της κατάστασής τους.

5.5. Το άρθρο 9 σχετικά με την οικειοθελή αναχώρηση προβλέπει ότι πρέπει να χορηγείται κατάλληλο χρονικό διάστημα τριάντα ημερών για την οικειοθελή αναχώρηση, ακυρώνοντας κατ’ αυτόν τον τρόπο την αρχική διάταξη των επτά έως τριάντα ημερών. Ενώ η μέγιστη περίοδος των τριάντα μόλις ημερών αποτελούσε ήδη αιτία επικρίσεων, η ύπαρξη ενός ελαχίστου χρησίμευε ως εγγύηση. Η κατάργηση αυτής της ελάχιστης περιόδου παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να μην χορηγούν καμία προθεσμία οικειοθελούς αναχώρησης.

5.6. Το νέο μέτρο που προτείνεται στο άρθρο 13 επιτρέπει στα κράτη μέλη να επιβάλουν απαγόρευση εισόδου, η οποία δεν συνοδεύεται από έκδοση απόφασης επιστροφής, σε υπηκόους τρίτων χωρών, των οποίων η παράνομη παραμονή στα κράτη μέλη εντοπίζεται κατά την (οικειοθελή) αποχώρησή τους από την ΕΕ. Η ΕΟΚΕ θεωρεί το εν λόγω μέτρο ως ποινή η οποία επιβάλλεται σε ένα πρόσωπο που εκείνη ακριβώς τη στιγμή συμμορφώνεται με τον νόμο, εγκαταλείπει δηλαδή το έδαφος της ΕΕ και τερματίζει την παράνομη διαμονή του. Από την άλλη πλευρά, το μέτρο μπορεί να θεωρηθεί ως ασφαλιστική πολιτική κατά της επαναλαμβανόμενης εισόδου στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος.

5.7. Το άρθρο 14 σχετικά με τη διαχείριση της επιστροφής ορίζει ότι κάθε κράτος μέλος πρέπει να δημιουργεί, να διαχειρίζεται, να συντηρεί και να αναπτύσσει περαιτέρω εθνικό σύστημα διαχείρισης της επιστροφής, το οποίο επεξεργάζεται όλες τις αναγκαίες πληροφορίες για την εφαρμογή της παρούσας οδηγίας. Ωστόσο, πρέπει να διασφαλίζεται η τεχνική συμβατότητα με το κεντρικό σύστημα της ΕΕ. Στο άρθρο 14 προβλέπεται επίσης για τα κράτη μέλη η δυνατότητα εισαγωγής επιχειρησιακού προγράμματος για την παροχή στήριξης στους ενδιαφερομένους.

5.7.1. Οι ανεπάρκειες του συστήματος πληροφοριών Σένγκεν (SIS) καθιστούν αναγκαία τα μέτρα για τη βελτίωση του τρόπου διαχείρισης του συντονισμού μεταξύ των κρατών. Ωστόσο, είναι εξαιρετικά αμφισβητήσιμο το ότι απαιτούνται ειδικοί κανόνες σε επίπεδο οδηγίας για την αντιμετώπιση ουσιαστικά ζητημάτων διαχείρισης πρακτικού χαρακτήρα.

5.7.2. Η πρόταση τα κράτη μέλη να καταρτίζουν προγράμματα για την παροχή υλικοτεχνικής, οικονομικής και άλλης υλικής βοήθειας για την υποστήριξη της οικειοθελούς επιστροφής, τα οποία θα μπορούν να περιλαμβάνουν και προγράμματα επανένταξης, προέρχεται από τη σύσταση (ΕΕ) 2017/432. Η Επιτροπή οφείλει να υποστηρίζει, να επιτηρεί και να αξιολογεί τη δημιουργία τους.

5.8. Το άρθρο 16 εμμένει χωρίς λόγο και επικεντρώνεται αποκλειστικά στη «μόνη δεσμευτική περίπτωση στην οποία, βάσει της παρούσας πρότασης, χορηγείται αυτόματο ανασταλτικό αποτέλεσμα», δηλαδή στη θεμελίωση της απομάκρυνσης ενός ατόμου η αίτηση διεθνούς προστασίας του οποίου απορρίφθηκε. Δεν έχουμε αντίρρηση, εκτός του ότι η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι υφίστανται και άλλες περιπτώσεις κατά τις οποίες η αναστολή της απομάκρυνσης θα έπρεπε να είναι επίσης αυτόματη, ώστε να ενισχυθεί το εύρος των διασφαλίσεων ή εγγυήσεων. Ενδεικτικά, θα πρέπει να περιλαμβάνονται: — περιπτώσεις κατά τις οποίες επηρεάζονται άμεσα ή έμμεσα ανήλικοι, — περιπτώσεις κατά τις οποίες επηρεάζονται άμεσα ή έμμεσα μέλη οικογενειών της ΕΕ και οι οποίες, επομένως, δεν εμπίπτουν στην οδηγία 2004/38/ΕΚ, — περιπτώσεις κατά τις οποίες υπάρχει εμφανής κίνδυνος για την υγεία ή τη σωματική ακεραιότητα του συγκεκριμένου προσώπου. — περιπτώσεις κατά τις οποίες η επιστροφή πρόκειται να γίνει σε χώρες χαρακτηρισμένες ως μη ασφαλείς, μεταξύ των οποίων εκείνες που δεν σέβονται τα ανθρώπινα δικαιώματα.

5.9. Όσον αφορά την κράτηση και την καθιέρωση της μέγιστης περιόδου κράτησης σε τουλάχιστον τρεις μήνες, πρέπει να επισημάνουμε ότι τα γεγονότα καταδεικνύουν ότι επαρκεί περίοδος μικρότερη των τριών μηνών για τη διαδικασία και τα αναγκαία μέτρα για την επιβολή της απομάκρυνσης σε τρίτη χώρα και ότι δεν επιτυγχάνεται σχεδόν τίποτε με την επέκταση αυτής της περιόδου, όσο μεγάλη και αν είναι, και μάλιστα υποβάλλοντας κάποιον που δεν έχει διαπράξει κάποιο έγκλημα σε ένα τόσο ακραίο μέτρο όσο η στέρηση της ελευθερίας του.

5.10. Duldung » (ανοχή) ή το ισπανικό « arraigo » (οικογενειακό δεσμοί) που αναφέρθηκαν παραπάνω, οι οποίες χρειάζονται πολύ λιγότερο από τρεις μήνες για να διαπιστωθεί εάν κάποιος θα μπορεί να απομακρυνθεί ή όχι. Η προληπτική κράτηση αποτελεί προσωρινό μέτρο, σκοπός του οποίου είναι να διευκολυνθεί η εκτέλεση της αναγκαστικής επιστροφής και να αποφευχθεί η διαφυγή. Ωστόσο, πρέπει να αποκλειστεί η κατάχρηση του μέτρου αυτού ως συγκαλυμμένης μορφής φυλάκισης ή τιμωρίας για την παράτυπη μετανάστευση. Η φυλάκιση αυτή απαγορεύεται ρητώς από τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης Ζητούμε εκ νέου να βρεθούν άλλες λύσεις, όπως το γερμανικό «» (ανοχή) ή το ισπανικό «» (οικογενειακό δεσμοί) που αναφέρθηκαν παραπάνω, οι οποίες χρειάζονται πολύ λιγότερο από τρεις μήνες για να διαπιστωθεί εάν κάποιος θα μπορεί να απομακρυνθεί ή όχι. Η προληπτική κράτηση αποτελεί προσωρινό μέτρο, σκοπός του οποίου είναι να διευκολυνθεί η εκτέλεση της αναγκαστικής επιστροφής και να αποφευχθεί η διαφυγή. Ωστόσο, πρέπει να αποκλειστεί η κατάχρηση του μέτρου αυτού ως συγκαλυμμένης μορφής φυλάκισης ή τιμωρίας για την παράτυπη μετανάστευση. Η φυλάκιση αυτή απαγορεύεται ρητώς από τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης ( 15 )

5.11. Ως εκ τούτου, η οδηγία θα πρέπει να ορίζει ότι τα εν λόγω κέντρα κράτησης δεν μπορεί να είναι παρόμοια με φυλακές ή και χειρότερα από φυλακές. Πρέπει να προβλέπεται ότι η εσωτερική εποπτεία των κέντρων αυτών δεν θα διεξάγεται ποτέ από τις κρατικές δυνάμεις ασφαλείας, ο ρόλος των οποίων περιορίζεται στην περίμετρο, με την εσωτερική επιτήρηση να συνιστά ευθύνη άλλου είδους κρατικού φορέα, καθώς και ότι θα πρέπει να υπάρχει ένα ελάχιστο επίπεδο δικαιωμάτων των κρατουμένων, από κάθε άποψη ίσο ή καλύτερο σε σχέση με το νομικό καθεστώς των κρατουμένων σε φυλακές σε κάθε κράτος μέλος.

5.12. Η τροποποίηση που εισάγεται με το σημείο 9 του άρθρου 22 είναι απολύτως περιττή, καθώς ρυθμίζεται ήδη από τις διάφορες διαδικασίες ασύλου των κρατών μελών. Εν πάση περιπτώσει, είναι δυσανάλογο κάποιος που μπορεί να κρατείται έως και τέσσερις μήνες για την επιστροφή του ως αποτέλεσμα της απόρριψης της αίτησής του για άσυλο, να εξαναγκάζεται αμέσως μετά σε νέα περίοδο κράτησης έξι επιπλέον μηνών, με στόχο και πάλι τον επαναπατρισμό του.

5.13. Η ΕΟΚΕ συμφωνεί με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή ότι η αποτελεσματικότητα της πολιτικής της ΕΕ για την επιστροφή εξαρτάται επίσης από τη συνεργασία των χωρών καταγωγής. Μολονότι η ΕΕ έχει ήδη επιτύχει αξιοσημείωτη πρόοδο στον συγκεκριμένο τομέα, η ΕΟΚΕ καλεί την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να συνεχίσει της προσπάθειές της στον συγκεκριμένο τομέα και παράλληλα να απευθύνει έκκληση στα κράτη μέλη να αξιοποιήσουν τα αποτελέσματα αυτά αλλά και να χρησιμοποιήσουν πλήρως αυτές τις ρυθμίσεις.

Βρυξέλλες, 23 Ιανουαρίου 2019. Ο Πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής Luca JAHIER

(1) COM(2018) 634 final.

(2) ΕΕ C 85 της 8.4.2003, σ. 51.

(3) COM(2002) 175 final.

(4) Οδηγία 2008/115/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2008, σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών (OJ L 348 της 24.12.2008, p. 98).

(5) Σύσταση (ΕΕ) 2017/432 της Επιτροπής, της 7ης Μαρτίου 2017, για μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα των επιστροφών στο πλαίσιο της εφαρμογής της οδηγίας 2008/115/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου (ΕΕ L 66 της 11.3.2017, σ. 15).

(6) Βλέπε ΕΟΚΕ τη γνωμοδότηση με θέμα «Το κόστος της μη μετανάστευσης και της μη ένταξης» (ΕΕ C 110 της 22.3.2019, σ. 1).

(7) Συνεδρίαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, 28.6.2018, Συμπεράσματα.

(8) Συνεδρίαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, 18.10.2018, Συμπεράσματα.

(9) ΔΟΜ – Μετανάστευση: Παρακολούθηση των ροών στην Ευρώπη.

(10) ΕΕ C 85 της 8.4.2003, σ. 51.

(11) Βλ. την έκθεση της πλατφόρμας Research Social Platform on Migration and Asylum με θέμα «Migration – Crackdown on NGOs assisting refugees and other migrants» (Μετανάστευση – Καταστολή των ΜΚΟ που συνδράμουν τους πρόσφυγες και άλλους μετανάστες).

(12) ΕΕ C 85 της 8.4.2003, σ. 51.

(13) Άρθρα 32 και 33 της οδηγίας 2004/38/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 29ης Απριλίου 2004 σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1612/68 και την κατάργηση των οδηγιών 64/221/ΕΟΚ, 68/360/ΕΟΚ, 72/194/ΕΟΚ, 73/148/ΕΟΚ, 75/34/ΕΟΚ, 75/35/ΕΟΚ, 90/364/ΕΟΚ, 90/365/ΕΟΚ και 93/96/ΕΟΚ (ΕΕ L 158 της 30.4.2004, σ. 77).

(14) FF. Ανακοίνωση αριθ. 1493/2006, Williams Lecraft εναντίον Ισπανίας

(15) Αποφάσεις του Δικαστηρίου της 7ης Ιουνίου 2016, Affum C-47/15 ECLI:EU:C:2016:408 και της 28ης Απριλίου 2011, El Dridi C-61/11 ECLI:EU:C:2011:268.