[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 2.2.2009

COM(2009) 30 τελικό

ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

σχετικά με τη χρηματοδότηση της ασφάλειας των αερομεταφορών από έκνομες ενέργειες

ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

σχετικά με τη χρηματοδότηση της ασφάλειας των αερομεταφορών από έκνομες ενέργειες

Εισαγωγή

1. Οι τρομοκρατικές επιθέσεις της 11ης Σεπτεμβρίου 2001 στις Ηνωμένες Πολιτείες είχαν σοβαρές συνέπειες στον αεροπορικό κλάδο παγκοσμίως, όπως και στον ευρωπαϊκό αεροπορικό κλάδο. Η λήψη αυστηρών μέτρων είχε ουσιαστική σημασία για την αντιμετώπιση των απειλών από τη διεθνή τρομοκρατία και για να αποκατασταθεί η εμπιστοσύνη του κοινού στον αεροπορικό κλάδο. Έτσι, η Ευρωπαϊκή Ένωση ενήργησε αμέσως, προκειμένου να θεσπίσει νέους κανόνες για την ασφάλεια των αερομεταφορών από έκνομες ενέργειες.

2. Με βάση τους νέους κανόνες για την ασφάλεια των αερομεταφορών από έκνομες ενέργειες, τα κράτη μέλη υποχρεώθηκαν να καθιερώσουν νέα μέτρα, τα οποία αναπόφευκτα συνεπάγονταν σημαντικές επενδύσεις στην υποδομή, τον τεχνικό εξοπλισμό και τους ανθρώπινους πόρους στους περισσότερους ευρωπαϊκούς αερολιμένες. Η ανάγκη για αυξημένους ελέγχους ασφάλειας επέδρασε επίσης στη λειτουργία των αερολιμένων. Σύμφωνα με την οργάνωση ACI-Europe, το κόστος της ασφάλειας αντιπροσωπεύει πλέον περίπου το 35% του συνολικού λειτουργικού κόστους των αερολιμένων, έναντι 5% έως 8% πριν τα γεγονότα του Σεπτεμβρίου του 2001.

3. Για το λόγο αυτό, η χρηματοδότηση αυτών των νέων μέτρων περιλαμβάνεται και πάλι στο πολιτικό θεματολόγιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπως επιβεβαιώνεται στο άρθρο 22 του νέου κανονισμού-πλαισίου (EΚ) αριθ. 300/2008.

4. Μετά την έκδοση, στις 11 Μαρτίου 2008, του αναθεωρημένου κανονισμού-πλαισίου (EΚ) αριθ. 300/2008 για την ασφάλεια των αερομεταφορών από έκνομες ενέργειες, η Επιτροπή είναι υποχρεωμένη να υποβάλει έκθεση για τις αρχές χρηματοδότησης του κόστους των μέτρων ασφάλειας της πολιτικής αεροπορίας. Με την παρούσα έκθεση εκπληρώνεται η απαίτηση αυτή και συνάγονται πολιτικά συμπεράσματα σε αυτό το σημαντικό θέμα.

5. Η έκθεση πραγματεύεται τέσσερα θέματα: το κατά πόσον τα τέλη ασφαλείας χρησιμοποιούνται αποκλειστικά για την κάλυψη του κόστους ασφάλειας, τη διαφάνεια των τελών ασφάλειας, τον αντίκτυπο της ασφάλειας των αερομεταφορών και της χρηματοδότησής της στον ανταγωνισμό μεταξύ αερολιμένων και μεταξύ αεροπορικών εταιρειών, και την προστασία των καταναλωτών σε ό,τι αφορά την κατανομή του κόστους των μέτρων ασφάλειας μεταξύ φορολογουμένων και χρηστών.

6. Για την εκπόνηση της έκθεσης, η Επιτροπή έστειλε ερωτηματολόγιο στα κράτη μέλη, στους εκπροσώπους του κλάδου και σε οργανώσεις καταναλωτών. Τα κράτη μέλη έπρεπε να απαντήσουν εάν η κείμενη εθνική νομοθεσία εξασφαλίζει διαφάνεια και εάν τα τέλη ασφάλειας χρησιμοποιούνται αποκλειστικά για τη χρηματοδότηση του κόστους της ασφάλειας. 5 κράτη μέλη απάντησαν ότι μέσω των διαδικασιών διαβούλευσης για τα αερολιμενικά τέλη παρέχεται στις αεροπορικές εταιρείες επαρκής πληροφόρηση και για το κόστος ασφάλειας. Επίσης για τη σχέση κόστους και τελών ασφάλειας, 11 κράτη μέλη απάντησαν ότι με τις ίδιες διαδικασίες διαβούλευσης εξασφαλίζεται ότι τα τέλη ασφάλειας χρησιμοποιούνται αποκλειστικά για τη χρηματοδότηση του κόστους της ασφάλειας. Ωστόσο, στις διαβουλεύσεις αυτές δεν απαιτείται η έγκριση των φορέων εκμετάλλευσης για την τροποποίηση των τελών ασφάλειας και, συνεπώς, δεν εξασφαλίζεται διαφάνεια και σχέση του κόστους με τα τέλη. Σήμερα, μόνον στις Κάτω Χώρες ισχύει ειδική νομοθεσία με βάση την οποία απαιτείται τα τέλη ασφαλείας να είναι διαφανή και να σχετίζονται με το κόστος. Η ιταλική νομοθεσία, η οποία είναι η άλλη εθνική νομοθεσία που αφορά τα τέλη ασφάλειας, εξασφαλίζει μόνον τη διαφάνειά τους. Από τις απαντήσεις επιβεβαιώθηκε επίσης ότι η ασφάλεια των αερομεταφορών από έκνομες ενέργειες χρηματοδοτείται κυρίως από τα τέλη ασφάλειας που επιβάλλονται στις αεροπορικές εταιρείες, τους επιβάτες και τις επιχειρήσεις μεταφοράς εμπορευμάτων. Αυτό συνήθως είναι γνωστό ως η αρχή «ο χρήστης πληρώνει». 11 κράτη μέλη στηρίζονται σχεδόν εξ ολοκλήρου σε αυτά τα τέλη. 6 κράτη μέλη συνεισφέρουν ορισμένες φορές σημαντικά στην κάλυψη του κόστους ασφάλειας. 4 κράτη μέλη δεν απάντησαν καθόλου ή δεν απάντησαν με αρκετές λεπτομέρειες, ώστε να συναγάγει η Επιτροπή συμπεράσματα από τις απαντήσεις τους.

7. Ζητήθηκε από οργανώσεις εκπροσώπησης αεροπορικών εταιρειών, αερολιμένων και καταναλωτών να δώσουν πληροφορίες για το κόστος και τον αντίκτυπο της ασφάλειας των αερομεταφορών. Απάντησαν 9 οργανώσεις, κυρίως αερολιμένων και αεροπορικών εταιρειών, οι οποίες υποστήριξαν στο σύνολό τους ότι τα κράτη μέλη πρέπει να καλύπτουν το κόστος ασφάλειας, διότι οι απειλές στοχεύουν κατά κρατών μελών και όχι κατά του κλάδου. Δυστυχώς, στο ερωτηματολόγιο απάντησε μόνον μια οργάνωση καταναλωτών. Σε αρκετές απαντήσεις της υποστηρίζεται ότι ο αεροπορικός κλάδος μειονεκτεί σε σύγκριση με τη χρηματοδότηση της ασφάλειας σε άλλους τρόπους μεταφοράς και ότι αυτό έχει αρνητικό αντίκτυπο στον ανταγωνισμό του ευρωπαϊκού αεροπορικού κλάδου. Όλοι οι ενδιαφερόμενοι στις απαντήσεις τους θεωρούν ότι η ενίσχυση της συνεργασίας στο πλαίσιο της Διεθνούς Οργάνωσης Πολιτικής Αεροπορίας (ΔΟΠΑ) είναι η καλύτερη λύση για την εναρμόνιση των μέτρων ασφάλειας στη διεθνή αεροπορία και την αντιμετώπιση των διαφορών ως προς το ύψος της κρατικής χρηματοδότησης μεταξύ της ΕΕ και των κύριων εμπορικών εταίρων της.

Ιστορικό

8. Το κύριο μέρος του κόστους της ασφάλειας των αερομεταφορών αφορά τις υπηρεσίες ασφάλειας των αερολιμένων για τον έλεγχο ασφάλειας επιβατών και εμπορευμάτων, το οποίο έχει συνήθως δύο συνιστώσες: το κόστος του προσωπικού και το κόστος της υποδομής και του εξοπλισμού.

9. Επειδή η ασφάλεια των αερομεταφορών αποτελεί βασικά κρατική ευθύνη, οι εθνικές αρχές είναι σε τελική ανάλυση υπεύθυνες για τις υπηρεσίες αυτές. Οι εθνικές αρχές μπορούν είτε να παρέχουν οι ίδιες τις υπηρεσίες αυτές είτε να τις αναθέτουν στον αερολιμένα, ο οποίος μπορεί να αναθέτει υπεργολαβικά ορισμένες από αυτές σε συμβασιούχους.

10. Για τη χρηματοδότηση των υπηρεσιών ασφάλειας των αερολιμένων, ο αερολιμένας ή οι εθνικές αρχές μπορούν να επιβάλλουν φόρο, τέλος ή επιβάρυνση στις αεροπορικές εταιρείες, τους επιβάτες και τις επιχειρήσεις μεταφοράς εμπορευμάτων. Ωστόσο, τα τέλη αυτά συνήθως δεν καλύπτουν το κόστος των μέτρων που επιβάλλονται άμεσα στις αεροπορικές εταιρείες ή το πρόσθετο λειτουργικό κόστος που ενδεχομένως δημιουργείται για τις αεροπορικές εταιρίες. Μέρος του κόστους ασφάλειας αναλαμβάνουν επίσης τα κράτη μέλη.

11. Με την έναρξη εφαρμογής των νέων ευρωπαϊκών κανόνων το 2002, το συνολικό κόστος της ασφάλειας αυξήθηκε. Δημιουργήθηκε η ανάγκη για νέες σημαντικές επενδύσεις, όπως η ανακαίνιση ορισμένων τερματικών σταθμών αερολιμένων, η αγορά πρόσθετου εξοπλισμού ελέγχου ασφαλείας και η πρόσληψη πρόσθετου προσωπικού για την αντιμετώπιση νέων απαιτήσεων στους ελέγχους ασφάλειας επιβατών και εμπορευμάτων.

12. Πριν το 2001, το κόστος της ασφάλειας από έκνομες ενέργειες εντασσόταν συχνά στις επιβαρύνσεις των επιβατών που εισπράττουν οι αερολιμένες για την κάλυψη του κόστους των τερματικών σταθμών. Όταν οι αερολιμενικές αρχές διαβουλεύθηκαν με τις αεροπορικές εταιρείες για τα αερολιμενικά τέλη, συζήτησαν επίσης το θέμα των τελών ασφάλειας. Στο παρελθόν, το κόστος ασφάλειας αποτελούσε αμελητέο μερίδιο του συνολικού κόστους των αεροπορικών εταιρειών και για το λόγο αυτό οι αεροπορικές εταιρείες δεν επέμεναν να έχουν περισσότερες πληροφορίες για το κόστος αυτό. Ωστόσο, με την αύξηση του κόστους ασφάλειας το 2002, έγινε συνηθέστερο να διαχωρίζονται οι φόροι ασφάλειας από τα αερολιμενικά τέλη. Ο διαχωρισμός αυτός επέτρεψε στον αεροπορικό κλάδο να εστιάσει την προσοχή των πελατών του στο κόστος ασφάλειας από έκνομες ενέργειες.

13. Ο διαχωρισμός των τελών ασφάλειας από έκνομες ενέργειες από τα αερολιμενικά τέλη δεν συνετέλεσε αισθητά στη δημιουργία μεγαλύτερης διαφάνειας στο κόστος της ασφάλειας από έκνομες ενέργειες. Από τις απαντήσεις στο ερωτηματολόγιο επιβεβαιώνεται ότι το κόστος ασφάλειας μετακυλίεται στις επιχειρήσεις μεταφοράς εμπορευμάτων και στους επιβάτες, χωρίς να υπάρχει καμία δυνατότητα να εκτιμηθεί εάν εισπράττεται το σωστό ποσό. Σε μια απάντηση επισημάνθηκε ότι οι πελάτες των αεροπορικών εταιρειών επιβαρύνονται και για άλλες υπηρεσίες, οι οποίες ενδεχομένως δεν είναι υποχρεωτικές. Σήμερα, ο πελάτης μπορεί ακόμη και να διαφωνεί με την αεροπορική εταιρεία σχετικά με το εάν ο φόρος ασφάλειας καλύπτει το σχετικό κόστος.

14. Η αύξηση του κόστους τροφοδότησε τη συζήτηση για τη χρηματοδότηση της ασφάλειας των αερομεταφορών από έκνομες ενέργειες. Ο κλάδος των αερομεταφορών υποστήριξε στη συνέχεια ότι το μερίδιο της δημόσιας χρηματοδότησης πρέπει να αυξηθεί, διότι τα μέτρα αυτά αποσκοπούν εν γένει στην προστασία της κοινωνίας από απειλές και όχι στην προστασία των αερομεταφορών και των πελατών τους.

15. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο διατύπωσε παρεμφερή επιχειρήματα κατά τη διάρκεια των συζητήσεων με το Συμβούλιο σχετικά με τον πρώτο κανονισμό-πλαίσιο (EΚ) αριθ. 2320/2002 για την ασφάλεια της πολιτικής αεροπορίας. Επιθυμία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου ήταν να μην επιβληθεί όλο το κόστος της αυξημένης ασφάλειας των αερομεταφορών στους επιβάτες, τις επιχειρήσεις μεταφοράς εμπορευμάτων και τις αεροπορικές εταιρείες.

16. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή συμφώνησαν ως εκ τούτου να τεθεί το θέμα της χρηματοδότησης σε δήλωση συνημμένη στην απόφαση για τον κανονισμό (EΚ) αριθ. 2320/2002[1]. Στη δήλωση, τα τρία θεσμικά όργανα αναγνώρισαν ότι τα νέα μέτρα ασφάλειας των αερομεταφορών εγείρουν σημαντικά θέματα όσον αφορά τη χρηματοδότησή τους και ζήτησαν περαιτέρω ανάλυση για να προσδιορισθούν οι διαφορές που υπάρχουν στην Κοινότητα όσον αφορά τη χρηματοδότηση της ασφάλειας των αερομεταφορών και η επίλυση τυχόν στρεβλώσεων στην αεροπορική αγορά.

17. Η ανάλυση των θεμάτων που έθετε η διοργανική δήλωση ανατέθηκε σε εξωτερικούς συμβούλους. Οι σύμβουλοι ανέλυσαν την κατάσταση το 2002 και η σχετική μελέτη δημοσιεύθηκε το 2004[2]. Η μελέτη βασίσθηκε κυρίως στις απαντήσεις στο ερωτηματολόγιο που εστάλη στα κράτη μέλη και τον κλάδο. Τα πορίσματα της μελέτης συνοψίζονται ως εξής:

- Οι χρήστες του ευρωπαϊκού συστήματος αερομεταφορών (αεροπορικές εταιρείες, επιβάτες, επιχειρήσεις μεταφοράς εμπορευμάτων) είναι εν τέλει οι κύριοι χρηματοδότες της ασφάλειας των αερομεταφορών.

- Το κόστος της ασφάλειας για τους αερολιμένες και τα κράτη το 2002 για τα τότε 15 κράτη μέλη και τη Νορβηγία, την Ισλανδία και την Ελβετία υπολογίσθηκε σε 2 δισεκατομμύρια ευρώ. Εάν συμπεριληφθεί το κόστος συμμόρφωσης των αεροπορικών εταιρειών με τους νέους ευρωπαϊκούς κανόνες, το συνολικό κόστος της ασφάλειας υπολογίσθηκε από 2,6 έως 3,5 δισεκατομμύρια ευρώ, ποσό το οποίο αντιστοιχούσε τότε στο 1% έως 2% ενός μέσου αεροπορικού ναύλου.

- Οι σύμβουλοι δεν βρήκαν αρκετά αποδεικτικά στοιχεία για να συμπεράνουν ότι εξαιτίας της αύξησης των τελών ασφάλειας μειώθηκε η ζήτηση αεροπορικών μεταφορών. Ωστόσο, τα δεδομένα που διέθεταν ήταν ανεπαρκή για να πραγματοποιηθεί έγκυρη οικονομική ανάλυση.

18. Κατά τη διάρκεια της διαδικασίας συνδιαλλαγής για τον νέο κανονισμό-πλαίσιο (EΚ) αριθ. 300/2008, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο επανέλαβε τη θέση του για τη χρηματοδότηση της ασφάλειας. Το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο συζήτησαν τον οικονομικό αντίκτυπο των ακόμη πιο αυστηρών μέτρων που επιβάλλουν ορισμένα κράτη μέλη, τα οποία υπερβαίνουν τις ελάχιστες απαιτήσεις. Το άρθρο 6 του κανονισμού-πλαισίου (EΚ) αριθ. 2320/2002 προβλέπει τις ελάχιστες απαιτήσεις. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο υποστήριξε συγκεκριμένα ότι τα κράτη μέλη πρέπει να καταβάλλουν το κόστος των ακόμη πιο αυστηρών μέτρων που υπερβαίνουν τις απαιτήσεις της ΕΕ από τους κρατικούς προϋπολογισμούς τους, τουλάχιστον εν μέρει. Το Συμβούλιο όμως απέρριψε το αίτημα αυτό να αναλάβουν τα κράτη μέλη να αυξήσουν τη δημόσια χρηματοδότηση της ασφάλειας των αερομεταφορών από έκνομες ενέργειες.

19. Η Επιτροπή έχει ήδη προτείνει να θεσπισθούν νέοι κανόνες για την επιβολή των τελών ασφάλειας. Η πρόταση οδηγίας για τα αερολιμενικά τέλη, η οποία υποβλήθηκε στις 24 Ιανουαρίου 2007, πραγματευόταν εν γένει τη χρηματοδότηση των αερολιμενικών υποδομών και περιλάμβανε διάταξη για τα τέλη ασφάλειας[3]. Η πρόταση βασιζόταν σε διεθνώς αποδεκτές αρχές τις οποίες είχε υιοθετήσει η Διεθνής Οργάνωση Πολιτικής Αεροπορίας (ΔΟΠΑ)[4]. Ωστόσο, το Συμβούλιο προτίμησε να περιμένει αυτή την έκθεση πριν εξετάσει το ενδεχόμενο θέσπισης νέας κοινοτικής νομοθεσίας για τα τέλη ασφάλειας.

Τελη και Κοστοσ Ασφαλειασ των Αερομεταφορων

20. Το πρώτο από τα τέσσερα θέματα της έκθεσης αφορούσε τις ενέργειες που πρέπει να αναληφθούν ώστε τα τέλη ασφάλειας να χρησιμοποιούνται αποκλειστικά για την κάλυψη του κόστους ασφάλειας. Αυτή είναι μια διεθνώς αποδεκτή αρχή, την οποία υιοθέτησε η ΔΟΠΑ[5].

21. Σε γενικές γραμμές, συνήθως επιβάλλονται τέλη και όχι φόρος για μια υπηρεσία που παρέχεται στον χρήστη. Το ύψος των τελών πρέπει επομένως να αντιστοιχεί στο κόστος της παρεχόμενης υπηρεσίας. Κατά τον ίδιο τρόπο, τα έσοδα από τα τέλη ασφάλειας πρέπει να καλύπτουν μόνον το συνολικό κόστος των υπηρεσιών ασφάλειας των αερομεταφορών από έκνομες ενέργειες.

22. Την αρχή αυτή υποστηρίζουν οι κανόνες της ΕΕ για τις κρατικές ενισχύσεις. Στην έκθεση του 2006 για τη χρηματοδότηση της ασφάλειας των μεταφορών, η Επιτροπή διευκρίνισε ότι τα μέτρα προστασίας των Ευρωπαίων πολιτών από τρομοκρατικές επιθέσεις δεν αποτελούν καταρχήν οικονομική δραστηριότητα, διότι ουσιαστικά υπόκεινται στην κρατική αρμοδιότητα[6]. Η δημόσια χρηματοδότηση τέτοιων μέτρων δεν εμπίπτει επομένως στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις[7]. Ωστόσο, αυτό δεν σημαίνει ότι τα κράτη μέλη πρέπει να καλύπτουν όλο το κόστος της ασφάλειας των αερομεταφορών.

23. Η χρηματοδότηση των δραστηριοτήτων ασφάλειας των αερομεταφορών, είτε από το Δημόσιο είτε με την είσπραξη τελών από τους χρήστες, πρέπει συνεπώς να περιορίζεται αυστηρά στην αντιστάθμιση του κόστους που συνεπάγονται[8]. Κάθε αντιστάθμιση του κόστους των υπηρεσιών ασφάλειας των αερομεταφορών εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις, διότι είναι δυνατόν να πρόκειται για λειτουργική ενίσχυση του δικαιούχου.

24. Από τις απαντήσεις στο ερωτηματολόγιο επιβεβαιώθηκε ότι πολύ λίγα κράτη μέλη διαθέτουν ισχύουσα νομοθεσία που απαγορεύει ρητά τα απροσδόκητα κέρδη από την υποχρεωτική επιβολή τελών ασφάλειας. Άλλα κράτη μέλη παρέπεμψαν σε νομοθεσία η οποία ορίζει ότι τα τέλη ασφάλειας πρέπει να βασίζονται στο πραγματικό κόστος παροχής της υπηρεσίας, γεγονός που συνεπάγεται ότι το ύψος των τελών αυτών δεν είναι δυνατόν να υπερβαίνει το κόστος των μέτρων ασφάλειας. Σε ορισμένα κράτη μέλη τα τέλη ασφάλειας λαμβάνουν έγκριση από τις αρμόδιες αρχές πριν αρχίσουν να ισχύουν.

25. Παρά το γεγονός ότι από τις απαντήσεις στο ερωτηματολόγιο διαπιστώθηκε γενική συναίνεση ότι τα τέλη ασφάλειας πρέπει να αντιστοιχούν στο κόστος ασφάλειας, η Επιτροπή δεν είναι πεπεισμένη ότι τηρείται αυτή η αρχή σε όλους τους ευρωπαϊκούς αερολιμένες. Για παράδειγμα, η Επιτροπή άρχισε πρόσφατα έρευνα για κρατική ενίσχυση σε έναν αερολιμένα, διότι υπάρχουν ενδείξεις ότι ο συγκεκριμένος αερολιμένας, ως πάροχος υπηρεσιών ασφάλειας, υπεραντισταθμίζει το κόστος των υπηρεσιών αυτών.

Διαφάνεια

26. Η δεύτερη πτυχή αφορά τη διαφάνεια των τελών ασφάλειας. Η Επιτροπή κατανοεί ότι η διαφάνεια των τελών ασφάλειας σχετίζεται με τις πληροφορίες για τις συνιστώσες που χρησιμοποιούνται στον υπολογισμό του ύψους των τελών ασφάλειας. Οι πληροφορίες αυτές είναι αναγκαίες για να διαπιστώνονται τυχόν διακρίσεις και να διασφαλίζεται έτσι η προστασία του καταναλωτή.

27. Η διαφάνεια επιτρέπει επίσης να εξασφαλισθεί ότι τα έσοδα από τα τέλη ασφάλειας δεν υπερβαίνουν το κόστος της ασφάλειας των αερομεταφορών. Επιβάτες, επιχειρήσεις μεταφοράς εμπορευμάτων και αεροπορικές εταιρείες μπορούν επομένως να επαληθεύουν αν τα τέλη ασφάλειας καλύπτουν μόνον το αντίστοιχο κόστος. Επίσης, η διαφάνεια αποκαλύπτει τυχόν διακρίσεις όσον αφορά τα τέλη ασφάλειας μεταξύ αεροπορικών εταιρειών ή επιβατών τους.

28. Από το ερωτηματολόγιο είναι προφανές ότι τα περισσότερα κράτη μέλη δεν εφαρμόζουν μέτρα, με τα οποία να επιτρέπεται ρητά στις αεροπορικές εταιρείες ή κάθε άλλο ενδιαφερόμενο μέρος να ελέγχουν τακτικά τα τέλη ασφάλειας ή το κόστος που συνδέεται με την ασφάλεια. Ορισμένα κράτη μέλη βασίζονται στη διαβούλευση με τις αεροπορικές εταιρείες για τα τέλη ασφάλειας. Οι διαβουλεύσεις αυτές σπανίως διέπονται από εθνική νομοθεσία. Μερικά κράτη μέλη απάντησαν ότι τα τέλη ασφάλειας είναι σαφώς διαχωρισμένα από τα υπόλοιπα έξοδα των αερολιμένων, γεγονός που τους επιτρέπει να έχουν τις αναγκαίες πληροφορίες για να ελέγχουν κατά πόσον επιβάλλεται το σωστό ύψος τελών ασφάλειας.

29. Η Επιτροπή έχει την άποψη ότι τα τέλη ασφάλειας πρέπει να διαμορφώνονται με διαφάνεια και ότι πρέπει να καθιερωθούν ελάχιστα κοινοτικά πρότυπα ώστε να εξασφαλισθεί αυτό. Η καθιέρωση κοινοτικών προτύπων θα μπορούσε να συνδυασθεί με διαδικασίες επίσημης υποβολής καταγγελιών, όταν αμφισβητείται το ύψος των τελών/φόρων/επιβαρύνσεων για την ασφάλεια.

Aντίκτυπος στον Ανταγωνισμό

30. Το τρίτο θέμα της έκθεσης αφορά τις αρχές που είναι αναγκαίες για να εξασφαλίζεται θεμιτός ανταγωνισμός μεταξύ αερολιμένων και μεταξύ αεροπορικών εταιρειών. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο υποστηρίζει ότι οι διαφορές μεταξύ κρατών μελών όσον αφορά την ασφάλεια των αερομεταφορών μπορούν να νοθεύσουν τη λειτουργία της ευρωπαϊκής αγοράς αερομεταφορών. Οι διαφορές αυτές συνίστανται είτε στο διαφορετικό επίπεδο της δημόσιας χρηματοδότησης είτε στα πρόσθετα μέτρα που επιβάλλουν ορισμένα κράτη μέλη.

31. Οι απαντήσεις στο ερωτηματολόγιο και η μελέτη του 2004 επιβεβαιώνουν ότι ορισμένα κράτη μέλη δεν προβλέπουν το ίδιο ύψος δημόσιας χρηματοδότησης της ασφάλειας των αερομεταφορών. Πολύ λίγα κράτη μέλη χρηματοδοτούν σε σημαντικό βαθμό το συνολικό κόστος της ασφάλειας, ενώ τα περισσότερα το χρηματοδοτούν με μικρότερο μερίδιο από τον κρατικό προϋπολογισμό τους. Οι διαφορές στο ποσοστό δημόσιας χρηματοδότησης εξηγούν τις διαφορές και στο ύψος των τελών ασφάλειας.

32. Ο ανταγωνισμός μεταξύ αερολιμένων μπορεί να αξιολογηθεί με βάση τα κριτήρια επιλογής των αεροπορικών εταιρειών, και ιδίως με σύγκριση παραγόντων όπως ο τύπος των προσφερόμενων αερολιμενικών υπηρεσιών και οι αντίστοιχοι πελάτες, ο πληθυσμός ή η οικονομική δραστηριότητα, η συμφόρηση, ή το εάν υπάρχει πρόσβαση με μέσα χερσαίας μεταφοράς, και επίσης το ύψος των τελών χρήσης των αερολιμενικών υποδομών και υπηρεσιών[9].

33. Στον τομέα των αερολιμένων, υπάρχουν σήμερα διάφορα επίπεδα ανταγωνισμού αναλόγως του τύπου τους. Οι συνθήκες ανταγωνισμού αξιολογούνται κατά περίπτωση, ανάλογα με τις συγκεκριμένες αγορές. Ωστόσο, έρευνες που έχουν πραγματοποιηθεί έδειξαν εν γένει ότι οι μεγάλοι διεθνείς αερολιμένες είναι σε ανταγωνισμό με παρεμφερείς αερολιμένες σε όλες τις αντίστοιχες αγορές μεταφορών, ενώ το επίπεδο ανταγωνισμού εξαρτάται από παράγοντες όπως η συμφόρηση και η ύπαρξη εναλλακτικών τρόπων μεταφοράς, ή, σε ορισμένες περιπτώσεις, με περιφερειακούς αερολιμένες[10]. Οι μεγάλοι περιφερειακοί αερολιμένες μπορούν να ανταγωνίζονται όχι μόνο άλλους μεγάλους περιφερειακούς αερολιμένες αλλά και κύριους διεθνείς αερολιμένες και τα χερσαία μέσα μεταφοράς, κυρίως όταν διαθέτουν ποιοτική χερσαία πρόσβαση. Η έρευνα έδειξε επίσης ότι οι μικροί αερολιμένες, σε γενικές γραμμές, δεν είναι σε ανταγωνισμό με τους υπόλοιπους, εξαιρουμένων, σε ορισμένες περιπτώσεις, των γειτονικών αερολιμένων παρεμφερούς μεγέθους, των οποίων οι αγορές αλληλεπικαλύπτονται[11]. Συνεπώς, τα τέλη ασφάλειας μπορούν θεωρητικά να επηρεάσουν τον ανταγωνισμό μεταξύ αερολιμένων. Ωστόσο, ο αντίκτυπος αυτός πιθανώς είναι ελάχιστος λόγω του χαμηλού ύψους των τελών και της μεγαλύτερης σημασίας άλλων παραγόντων.

34. Ο ανταγωνισμός μεταξύ αεροπορικών εταιρειών μπορεί επίσης να επηρεασθεί από τις διαφορές στο ύψος των τελών ασφάλειας. Από τη μελέτη όμως του 2004 δεν διαπιστώθηκε ότι τα τέλη λειτουργούν αποτρεπτικά στη ζήτηση αεροπορικής μεταφοράς. Το συνολικό ύψος του κόστους της ασφάλειας έχει μειωθεί έκτοτε και συνεπώς είναι ακόμη λιγότερο πιθανός ο αντίκτυπος στον ανταγωνισμό μεταξύ αεροπορικών εταιρειών.

35. Ο ανταγωνισμός μεταξύ αερολιμένων και μεταξύ αεροπορικών εταιρειών μπορεί επομένως να επηρεασθεί σημαντικά από τις διαφορές των τελών ασφάλειας μεταξύ κρατών μελών, με την προϋπόθεση ότι οι διαφορές αυτές δεν εισάγουν διακρίσεις μεταξύ αεροπορικών εταιρειών, επιβατών ή επιχειρήσεων μεταφοράς εμπορευμάτων. Η διαφάνεια στο κόστος ασφάλειας είναι αναγκαία για να ελέγχεται ότι η διαμόρφωση των τελών ασφάλειας δεν εισάγει διακρίσεις και συνεπώς είναι σημαντικό τα τέλη ασφάλειας να μην νοθεύουν τον ανταγωνισμό μεταξύ αεροπορικών εταιρειών. Ωστόσο, από τις απαντήσεις στο ερωτηματολόγιο κατέστη σαφές ότι αυξάνονται οι ενδείξεις για αδιαφάνεια του κόστους ασφάλειας σε αεροπορικές εταιρείες, επιβάτες και επιχειρήσεις μεταφοράς εμπορευμάτων. Σε ορισμένες απαντήσεις υποστηρίχθηκε ότι η μεγαλύτερη διαφάνεια μπορεί να καταστήσει τις αερολιμενικές υπηρεσίες ασφάλειας πιο αποτελεσματικές με σημαντική εξοικονόμηση κόστους για τον αεροπορικό κλάδο. Επιπλέον, όπως επιβεβαιώθηκε από τις απαντήσεις στο ερωτηματολόγιο, οι υπάρχουσες εθνικές διαδικασίες για την εξασφάλιση κατάλληλης διαφάνειας του κόστους ασφάλειας στην ΕΕ δεν είναι ικανοποιητικές.

36. Ο ανταγωνισμός μεταξύ αεροπορικών εταιρειών και μεταξύ αερολιμένων μπορεί επίσης να επηρεασθεί από τις διαφορές στην εφαρμογή των μέτρων ασφάλειας. Τα κράτη μέλη μπορούν να επιλέξουν να εφαρμόσουν πρόσθετα και αυστηρότερα μέτρα από εκείνα που απαιτούνται σύμφωνα με την κοινοτική νομοθεσία για την ασφάλεια της πολιτικής αεροπορίας. Οι αεροπορικές εταιρείες και οι αερολιμένες που λειτουργούν στα κράτη μέλη όπου επιβάλλονται μέτρα αυστηρότερα από εκείνα που απαιτούνται με βάση τον κανονισμό ενδέχεται να είναι σε δυσμενέστερη θέση από άλλους αερολιμένες και αεροπορικές εταιρείες.

37. Το αυστηρότερο μέτρο με τον μεγαλύτερο πιθανό αντίκτυπο στο συνολικό ύψος του κόστους ασφάλειας είναι η απαίτηση επανάληψης του ελέγχου ασφάλειας των μετεπιβιβαζόμενων επιβατών και των αποσκευών τους, οι οποίοι έχουν ήδη περάσει από έλεγχο ασφάλειας κατά την αναχώρησή τους από άλλον αερολιμένα στην ΕΕ. Η μη επανάληψη του ελέγχου ασφάλειας των μετεπιβιβαζόμενων επιβατών που έχουν ήδη περάσει από έλεγχο ασφάλειας συνήθως συνδέεται με την εφαρμογή της «ενιαίας ασφάλειας» («one stop security»). Η απαίτηση αυτή αυξάνει επίσης το συνολικό κόστος της ασφάλειας των αερομεταφορών. Η Ένωση Ευρωπαϊκών Αεροπορικών Εταιριών (AEA), στην απάντησή της στο ερωτηματολόγιο, υποστήριξε ότι με την εφαρμογή της «ενιαίας ασφάλειας» μειώθηκαν αισθητά τα τέλη ασφάλειας.

38. Άποψη της Επιτροπής είναι ότι η επανάληψη του ελέγχου ασφάλειας των μετεπιβιβαζόμενων επιβατών ήταν ενδεχομένως δικαιολογημένη πριν την έναρξη ισχύος του πρώτου κανονισμού-πλαισίου, ο οποίος θέσπιζε την εφαρμογή υποχρεωτικών προτύπων σε όλους τους κοινοτικούς αερολιμένες, τώρα όμως δεν χρειάζεται πλέον για λόγους ασφάλειας. Στις αρχές του 2004 προστέθηκε ακόμη ένα επίπεδο ποιοτικού ελέγχου, όταν η Επιτροπή άρχισε να επιθεωρεί αερολιμένες και τις αντίστοιχες αρχές των κρατών μελών. Εάν από τις επιθεωρήσεις αυτές διαπιστωθούν σε αερολιμένα σοβαρές ελλείψεις, οι οποίες κρίνεται ότι έχουν σημαντικό αντίκτυπο στο συνολικό επίπεδο της ασφάλειας των αερομεταφορών, η εφαρμογή της «ενιαίας ασφάλειας» αναστέλλεται με απόφαση της Επιτροπής. Αυτό έγινε σε 18 περιπτώσεις μέχρι τώρα, γεγονός που δείχνει την αποφασιστικότητα της Επιτροπής να προβεί στις αναγκαίες ενέργειες ώστε να εξασφαλισθεί υψηλό και ομοιόμορφο επίπεδο ελέγχων ασφάλειας σε όλους τους κοινοτικούς αερολιμένες.

39. Άλλα αυστηρότερα μέτρα που εφαρμόζονται σε ορισμένα κράτη μέλη μπορούν να θέσουν θέματα ανταγωνισμού και ζητήματα όσον αφορά το αναγκαίο επίπεδο των μέτρων ασφάλειας ανά την ΕΕ. Τα κράτη μέλη πρέπει πάντως να διαθέτουν αρκετό περιθώριο ευελιξίας ώστε να αντιμετωπίσουν τις συνέπειες του υψηλότερου κινδύνου κατά της ασφάλειας σε ορισμένα κράτη μέλη. Αυτό είναι το σκεπτικό του άρθρου 6 του κανονισμού (EΚ) αριθ.300/2008, το οποίο δηλώνει ρητά το δικαίωμα των κρατών μελών να εφαρμόζουν, υπό ορισμένους όρους, μέτρα αυστηρότερα από εκείνα που ορίζει η κοινοτική νομοθεσία.

40. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή είναι της γνώμης ότι οι επιβάτες που υποβάλλονται σε κατάλληλο έλεγχο ασφάλειας δεν χρειάζεται να ελέγχονται και πάλι κατά την μετεπεπιβίβασή τους, με την προϋπόθεση ότι η διαρρύθμιση των υποδομών του αερολιμένα επιτρέπει τον αυστηρό διαχωρισμό των επιβατών που υποβάλλονται σε κοινοτικής ποιότητας έλεγχο ασφάλειας από άλλους επιβάτες.

Προστασία των Καταναλωτών

41. Σύμφωνα με το άρθρο 22 του κανονισμού (EΚ) αριθ. 300/2008, το τέταρτο θέμα της έκθεσης αφορούσε την προστασία των καταναλωτών όσον αφορά την κατανομή του κόστους των μέτρων ασφάλειας μεταξύ φορολογούμενων και χρηστών.

42. Όπως προαναφέρθηκε, η παροχή υπηρεσιών ασφάλειας στους ευρωπαϊκούς αερολιμένες εμπίπτει στην κρατική αρμοδιότητα. Το κατά πόσον τα μέτρα χρηματοδοτούνται με την επιβολή τέλους στους χρήστες ή από τον κρατικό προϋπολογισμό δεν επηρεάζει αναγκαστικά την προστασία των καταναλωτών. Ενδεχομένως σήμερα να είναι εύλογο να χρηματοδοτούνται τα μέτρα ασφάλειας, τουλάχιστον εν μέρει, από τους επιβάτες, τις επιχειρήσεις μεταφοράς εμπορευμάτων και τις αεροπορικές εταιρείες, διότι αυτοί βρίσκονται στην καλύτερη θέση για να ελέγχουν τις επιπτώσεις του κόστους των μέτρων ασφάλειας, υπό τον όρο πάντως ότι τα τέλη αυτά χρησιμοποιούνται αποκλειστικά για την κάλυψη του κόστους αυτού.

43. Ορισμένες φορές οι αεροπορικές εταιρείες αποκαλύπτουν στους επιβάτες τους διαφόρους παράγοντες διαμόρφωσης του συνολικού αεροπορικού ναύλου, όπου συμπεριλαμβάνονται τα τέλη ασφάλειας. Έχουν εκφρασθεί ανησυχίες εάν το ύψος των τελών ασφάλειας αντιστοιχεί στα πραγματικά τέλη ασφάλειας που εισπράττουν οι αεροπορικές εταιρείες. Ωστόσο, το θέμα αυτό αποτελεί αντικείμενο της τρίτης δέσμης μέτρων για τις αερομεταφορές, η οποία αφορά τις οικονομικές πτυχές της εσωτερικής αγοράς αερομεταφορών στην Ευρωπαϊκή Ένωση[12]. Η διάταξη για τα τέλη, μεταξύ των οποίων και τα τέλη ασφάλειας, υποχρεώνει τις αεροπορικές εταιρείες στους διαφόρους παράγοντες διαμόρφωσης των αεροπορικών ναύλων που κοινοποιούν να αναφέρουν το ακριβές ύψος των ναύλων.

Συμπεράσματα

- Η ασφάλεια των αεροπορικών μεταφορών από έκνομες ενέργειες στους ευρωπαϊκούς αερολιμένες εμπίπτει ουσιαστικά στην κρατική αρμοδιότητα. Αυτό δεν σημαίνει ωστόσο κατ’ανάγκη ότι τα μέτρα ασφάλειας πρέπει να χρηματοδοτούνται από το Δημόσιο. Η αρχή «ο χρήστης πληρώνει» έχει επίσης τη θέση της.

- Η Επιτροπή είναι της άποψης ότι οι πτυχές που ακολουθούν είναι σημαντικές για την προστασία των συμφερόντων των καταναλωτών και την τήρηση της αρχής «ο χρήστης πληρώνει»:

- φόροι, τέλη ή επιβαρύνσεις ασφάλειας δεν πρέπει να εισάγουν διακρίσεις μεταξύ αερομεταφορέων και

- φόροι, τέλη ή επιβαρύνσεις ασφάλειας χρησιμοποιούνται αποκλειστικά για την κάλυψη του κόστους ασφάλειας.

- Η Επιτροπή πιστεύει ότι απαιτούνται νέοι κανόνες για τη διαφάνεια του κόστους ασφάλειας ώστε να διαπιστώνονται τυχόν φόροι, τέλη ή επιβαρύνσεις ασφάλειας που εισάγουν διακρίσεις. Οι φορείς που εισπράττουν τέλη ή φόρους ασφάλειας πρέπει συνεπώς να ενημερώνουν τακτικά τους αερομεταφορείς σχετικά με τους συντελεστές που χρησιμοποιούνται για τον υπολογισμό αυτών των φόρων ή τελών.

- Η Επιτροπή διεξάγει επιθεωρήσεις ασφάλειας σε ευρωπαϊκούς αερολιμένες, οι οποίες εξασφαλίζουν το συνολικό επίπεδο ασφάλειας ανά την ΕΕ. Αρκεί λοιπόν ίσως η εφαρμογή κατάλληλων μέτρων μόνον στο σημείο αναχώρησης, χωρίς να απαιτείται η επανάληψη των μέτρων αυτών στο σημείο μετεπιβίβασης. Είναι προφανώς πιο δαπανηρή η επανάληψη του ελέγχου ασφάλειας από την εφαρμογή της «ενιαίας ασφάλειας». Η ενδοκοινοτική «ενιαία ασφάλεια» θα μπορούσε επομένως να θεωρηθεί υποχρεωτική σε όλους τους ευρωπαϊκούς αερολιμένες, με την προϋπόθεση ότι η αερολιμενική υποδομή διαχωρίζει τους επιβάτες που υποβάλλονται σε έλεγχο ασφάλειας με βάση τις απαιτήσεις της ΕΕ από άλλους επιβάτες.

- Ωστόσο, οι ανωτέρω πτυχές απαιτούν περαιτέρω εκτίμηση με βάση κανόνες στους οποίους θα έχουν συμφωνήσει τα θεσμικά όργανα της ΕΕ (εκτίμηση του αντικτύπου). Η Επιτροπή προτίθεται να συνεχίσει την εκπόνηση νομοθεσίας με βάση την εκτίμηση αυτή, ιδίως σχετικά με τον αντίκτυπο της ασφάλειας των αερομεταφορών στους καταναλωτές και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς αερομεταφορών.

[1] Διοργανική δήλωση συνοδευτική του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 2320/2002 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2002, για τη θέσπιση κοινών κανόνων στο πεδίο της ασφάλειας της πολιτικής αεροπορίας (ΕΕ L 355 της 30.12.2002, σ. 22).

[2] Study on Civil Aviation Security Financing, Σεπτέμβριος 2004, Irish Aviation Authority and aviasolutions.

[3] COM (2006) 820 τελικό της 24.1.2007.

[4] Πολιτικές της ΔΟΠΑ για τη χρέωση των αερολιμενικών και αεροναυτιλιακών τελών (ICAO's policies on charges for airports and air navigation services), (Έγγρ. 9082/7), 2004, σημείο 15.

[5] Πολιτικές της ΔΟΠΑ για τη χρέωση των αερολιμενικών και αεροναυτιλιακών τελών (ICAO's policies on charges for airports and air navigation services), (Έγγρ. 9082/7), 2004, σημείο 29.

[6] COM (2006) 431 τελικό της 1.8.2006.

[7] Βλ. παράγραφο 33, Κοινοτικές κατευθύνσεις για τη χρηματοδότηση των αερολιμένων και τις κρατικές ενισχύσεις σε αεροπορικές εταιρείες για την έναρξη νέων γραμμών με αναχώρηση από περιφερειακούς αερολιμένες, (ΕΕ C 312 της 9.12.2005).

[8] Βλ. υπόθεση C-343/95 Calì & Figli κατά Servizi Ecologici Porto di Genova (Συλλογή 1997, σ. I-1547). Απόφαση της Επιτροπής της 19ης Μαρτίου 2003, αριθ. Ν 309/2002, αεροπορική ασφάλεια — αντιστάθμιση του κόστους μετά τα γεγονότα της 11ης Σεπτεμβρίου 2001. Απόφαση της Επιτροπής της 16ης Οκτωβρίου 2002, αριθ. Ν 438/02, επιχορηγήσεις των λιμενικών αρχών για την εκτέλεση των αποστολών δημόσιας αρμοδιότητας.

[9] Βλ. παράγραφο 38, Κοινοτικές κατευθύνσεις για τη χρηματοδότηση των αερολιμένων και τις κρατικές ενισχύσεις σε αεροπορικές εταιρείες για την έναρξη νέων γραμμών με αναχώρηση από περιφερειακούς αερολιμένες, (ΕΕ C 312 της 9.12.2005).

[10] «Study on competition between airports and the application of State aid rules» - Cranfield University, Ιούνιος 2002.

[11] Βλ. παράγραφο 11, Κοινοτικές κατευθύνσεις για τη χρηματοδότηση των αερολιμένων και τις κρατικές ενισχύσεις σε αεροπορικές εταιρείες για την έναρξη νέων γραμμών με αναχώρηση από περιφερειακούς αερολιμένες, (ΕΕ C 312 της 9.12.2005).

[12] Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1008/2008 σχετικά με κοινούς κανόνες εκμετάλλευσης των αεροπορικών γραμμών στην Κοινότητα (ΕΕ L 293 της 31.10.2008, σ. 3.).