[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 6.3.2009

COM(2009) 112 τελικό

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ

Έκθεση σχετικά με την εκ των προτέρων επαλήθευση της προσθετικότητας στις επιλέξιμες περιφέρειες του στόχου σύγκλισης για την περίοδο 2007-2013 {SEC(2009) 273}

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

1. Εισαγωγή 3

2. Διαδικασία αξιολόγησης. 4

2.1. Μέθοδος επαλήθευσης 4

2.2. Επιλέξιμες πηγές χρηματοδότησης 4

3. Αποτελέσματα της επαλήθευσης 5

4. Η προσθετικότητα από ευρύτερη οικονομική αποψη 9

5. Συμπεράσματα 14

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ

Έκθεση σχετικά με την εκ των προτέρων επαλήθευση της προσθετικότητας στις επιλέξιμες περιφέρειες του στόχου σύγκλισης για την περίοδο 2007-2013

Εισαγωγή

Η προσθετικότητα είναι μία από τις κύριες αρχές οι οποίες στηρίζουν τον οικονομικό ρόλο και κατευθύνουν τη λειτουργία της πολιτικής για τη συνοχή. Σύμφωνα με αυτήν η συγχρηματοδότηση από τα διαρθρωτικά ταμεία δεν πρέπει να αντικαθιστά τη δημόσια δαπάνη εκ μέρους των κρατών μελών, ούτως ώστε να εξασφαλίζεται ένας γνήσιος οικονομικός αντίκτυπος.

Στην παρούσα έκθεση συνοψίζονται τα κύρια πορίσματα από το εκ των προτέρων στάδιο της επαλήθευσης της αρχής αυτής για την περίοδο 2007-2013, καθώς και μια ανάλυση από οικονομική άποψη.

Στα τμήματα 2 και 3 παρουσιάζονται τα αποτελέσματα των διαπραγματεύσεων με τα κράτη μέλη. Επιτεύχθηκε συμφωνία με το κάθε ενδιαφερόμενο κράτος μέλος σχετικά με το επίπεδο στόχου της δαπάνης το οποίο πρέπει να τηρηθεί καθ’ όλη τη διάρκεια της περιόδου.

Συνεπώς, θα πραγματοποιηθεί επένδυση άνω των 650 δισεκατομμυρίων ευρώ (σε τιμές 2006) από διάφορες εγχώριες χρηματοδοτικές πηγές στη διάρκεια της περιόδου 2007-2013. Το ποσό αυτό προστίθεται στα 174 δισεκατομμύρια ευρώ (σε τιμές 2006) τα οποία προβλέπεται να χορηγηθούν από τα διαρθρωτικά ταμεία στις περιφέρειες του στόχου σύγκλισης στη διάρκεια της περιόδου 2007-2013.

Στο τμήμα 4 αναλύεται η προσθετικότητα από ευρύτερη άποψη με επίκεντρο τις συνέργειες μεταξύ εθνικών επενδυτικών πολιτικών και ευρωπαϊκής πολιτικής για τη συνοχή και σε συσχετισμό με τη μακροοικονομική συγκυρία. Αν και δεν αποτελούν αντικείμενο της επαλήθευσης της προσθετικότητας, τα ποσά του Ταμείου Συνοχής λαμβάνονται υπόψη σ’ αυτό το τμήμα, ούτως ώστε να επιτυγχάνεται πλήρης αντίληψη και κατανόηση του ρόλου της ευρωπαϊκής πολιτικής για τη συνοχή στο σύνολο της δημόσιας επένδυσης.

Στο τμήμα αυτό φαίνεται ότι τα κράτη μέλη θα επενδύσουν, κατά μέσο όρο, 3 ευρώ έναντι 1 ευρώ επένδυσης βάσει της ευρωπαϊκής πολιτικής για τη συνοχή. Η συνολική δημόσια επένδυση που έχει προγραμματιστεί στις επιλέξιμες περιφέρειες θα ανέρχεται σε 5,6% περίπου του συνολικού προβλεπόμενου ΑΕγχΠ αυτών των περιφερειών. Σε ορισμένες περιπτώσεις, κυρίως σε μερικά από τα νέα κράτη μέλη, η αναλογία αυτή είναι σημαντικά υψηλότερη.

Η νέα περίοδος προγραμματισμού 2007-2013 εισάγει δύο μείζονες καινοτομίες:

- η επαλήθευση της προσθετικότητας γίνεται μόνον σε συσχετισμό με το στόχο σύγκλισης·

- εάν ένα κράτος μέλος δεν αποδείξει έως τις 30 Ιουνίου 2016 ότι συμμορφώνεται προς την αρχή της προσθετικότητας, η Επιτροπή μπορεί να προβεί σε χρηματοδοτική διόρθωση[1].

διαδικασία αξιολόγησης.

Μέθοδος επαλήθευσης

Το άρθρο 15 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 που διέπει την πολιτική για τη συνοχή απαιτεί ότι, για τις περιφέρειες που καλύπτονται από το στόχο σύγκλισης, η Επιτροπή και το συγκεκριμένο κράτος μέλος καθορίζουν το επίπεδο της δημόσιας ή της αντίστοιχης διαρθρωτικής δαπάνης (στο εξής «διαρθρωτική δαπάνη») την οποία το κράτος μέλος πρέπει να διαθέτει σ’ αυτές τις περιφέρειες στη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού.

Η συμμόρφωση προς την αρχή της προσθετικότητας επαληθεύεται σε εθνικό επίπεδο. Τα εθνικά κονδύλια θεωρούνται πρόσθετα εάν ο ετήσιος μέσος όρος της διαρθρωτικής δαπάνης εξακολουθεί κατά την περίοδο 2007-2013 να είναι τουλάχιστον ίσος προς τον ετήσιο μέσο όρο της διαρθρωτικής δαπάνης που πραγματοποιήθηκε κατά την περίοδο 2000-2005 (για τα κράτη μέλη που προσχώρησαν στην ΕΕ το 2004 η περίοδος αναφοράς είναι 2004-2005).

Στην ανάλυση ελήφθησαν υπόψη οι πηγές δαπανών, οι μέθοδοι και οι υποθέσεις των κρατών μελών, καθώς και οι αποπληθωριστές που εφαρμόσθηκαν και, για τα κράτη μέλη εκτός της ζώνης ευρώ και οι τιμές συναλλάγματος[2]. Η επαλήθευση της προσθετικότητας διεξάχθηκε σε στενή συνεργασία με τα κράτη μέλη μέσω γραπτών διαβουλεύσεων και διμερών συνεδριάσεων σχετικά με τεχνικά και μεθοδολογικά θέματα.

Διεξάχθηκε παράλληλα με την κατάρτιση του εθνικού στρατηγικού πλαισίου αναφοράς (ΕΣΠΑ) για την περίοδο 2007-2013. Τα κράτη μέλη υπέβαλαν τα αντίστοιχα ΕΣΠΑ τους, καθώς και τον πρότυπο πίνακα για την επαλήθευση της προσθετικότητας και συμπληρωματικές πληροφορίες σχετικά με τη μεθοδολογία που χρησιμοποιήθηκε. Περαιτέρω πληροφορίες δόθηκαν στο προσωπικό της Επιτροπής στη διάρκεια των διαπραγματεύσεων.

Επιλέξιμες πηγές χρηματοδότησης

Η επιλέξιμη διαρθρωτική δαπάνη κατανέμεται σε τρεις κύριες κατηγορίες (βασικές υποδομές, ανθρώπινοι πόροι και παραγωγικό περιβάλλον), καθώς και σε μια υπολειμματική κατηγορία «άλλα». Η επαλήθευση καλύπτει τη συνολική εθνική διαρθρωτική δαπάνη[3] σε επιλέξιμους τομείς, τόσο τη δαπάνη που προβλέπεται από τον προϋπολογισμό όσο και την εκτός προϋπολογισμού. Αναλόγως προς τη διάρθρωση των δημόσιων οικονομικών κάθε κράτους μέλους, τα δεδομένα ενδέχεται επομένως να καλύπτουν όχι μόνον το κράτος, τις περιφέρειες και τους δήμους, αλλά και τις δημόσιες επιχειρήσεις, τους δημόσιους οργανισμούς και τα εκτός προϋπολογισμού κεφάλαια σε εθνικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο. Περιλαμβάνεται επίσης η δαπάνη των οργανισμών δημοσίου συμφέροντος που διαθέτουν δικό τους ανεξάρτητο προϋπολογισμό.

Οι πίνακες προσθετικότητας που υποβάλλονται μαζί με το αντίστοιχο ΕΣΠΑ περιέχουν πληροφορίες σχετικά με την κατανομή της διαρθρωτικής δαπάνης ανά κατηγορία και την πηγή χρηματοδότησης (ΕΕ, εθνική συγχρηματοδότηση, δημόσιες επιχειρήσεις και εθνικά κεφάλαια εκτός ΕΣΠΑ). Οι πληροφορίες αυτές παρέχονται για τις δύο περιόδους 2000-2005 ή 2004-2005 (πραγματική ετήσια δαπάνη) και την περίοδο 2007-2013 (προβλέψεις πραγματικής ετήσιας δαπάνης), ούτως ώστε να καταστεί δυνατή η επαλήθευση της συμμόρφωσης.

Επτά από τα 27 κράτη μέλη δεν έχουν περιφέρεια που να καλύπτεται από το στόχο σύγκλισης κατά την περίοδο 2007-2013: Η Κύπρος, η Δανία, η Φινλανδία, η Ιρλανδία, το Λουξεμβούργο, οι Κάτω Χώρες και η Σουηδία. Επομένως η παρούσα έκθεση δεν αφορά τις εν λόγω χώρες.

Αποτελέσματα της επαλήθευσης

Στον πίνακα 1 εμφαίνεται το επίπεδο της ετήσιας μέσης διαρθρωτικής δαπάνης που πρέπει να τηρείται από κάθε κράτος μέλος στη διάρκεια της περιόδου 2007-2013. Τα ποσά αυτά συμφωνούνται από την Επιτροπή και το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος κατά τις διαπραγματεύσεις για το ΕΣΠΑ.

[pic]

Κατά γενικό κανόνα η μέση ετήσια διαρθρωτική δαπάνη σε πραγματικές τιμές πρέπει να είναι τουλάχιστον ίση προς το επίπεδο που σημειώθηκε κατά την προηγούμενη περίοδο προγραμματισμού. Εντούτοις, ο κανονισμός προβλέπει ότι πρέπει να λαμβάνονται υπόψη ορισμένες ειδικές συγκυρίες όπως οι γενικές μακροοικονομικές συνθήκες, οι συνεχιζόμενες ή οι σχεδιαζόμενες ιδιωτικοποιήσεις ή ένα κατ’ εξαίρεση υψηλό επίπεδο δημόσιας ή αντίστοιχης διαρθρωτικής δαπάνης κατά την προηγούμενη περίοδο προγραμματισμού[4].

Έτσι, για παράδειγμα, η Επιτροπή συμφώνησε να μειώσει το επίπεδο της διαρθρωτικής δαπάνης της Γερμανίας λαμβάνοντας υπόψη την παλαιά κατ’ εξαίρεση υψηλή δαπάνη της κατά την επανένωση της χώρας. Σε τρία άλλα κράτη μέλη ορισμένες παλαιές διαρθρωτικές δαπάνες θεωρήθηκαν ως κατ’ εξαίρεση υψηλού επιπέδου λόγω του ασυνήθιστου χαρακτήρα του αντικειμένου της δαπάνης (οι Ολυμπιακοί Αγώνες στην Ελλάδα, ένα μεγάλο νοσοκομείο στη Μάλτα και ορισμένες δαπάνες υποδομών μεταφορών στην Ουγγαρία που χρηματοδοτήθηκαν με έσοδα από την ιδιωτικοποίηση δημόσιων επιχειρήσεων). Η δαπάνη αυτή δεν ελήφθη υπόψη κατά τον καθορισμό του επιπέδου διαρθρωτικής δαπάνης που πρέπει να τηρηθεί στη διάρκεια της περιόδου 2007-2013. Αυτές οι ειδικές συγκυρίες κατέληξαν σε μια γενική μείωση της διαρθρωτικής δαπάνης που πρέπει να τηρηθεί καθ’ όλη την περίοδο, ύψους 7 δισεκατομμυρίων ευρώ περίπου κατ’ έτος.

Το επίπεδο της διαρθρωτικής δαπάνης παραμένει το ίδιο σε πραγματικές τιμές σε σύγκριση με την προηγούμενη περίοδο σε τέσσερα κράτη μέλη (Αυστρία, Ουγγαρία, Τσεχική Δημοκρατία και Λιθουανία) και αυξάνεται μεταξύ 0,1% (Σλοβακία) και 63% (Λετονία) στα υπόλοιπα κράτη μέλη.

Τα δεδομένα που χρησιμοποιούνται για την κατάρτιση των πινάκων για κάθε κράτος μέλος προέρχονται από τους εθνικούς (ή ομοσπονδιακούς), περιφερειακούς και τοπικούς προϋπολογισμούς[5]. Οι δαπάνες των ανεξάρτητων φορέων που χρηματοδοτούνται από δημόσια ταμεία περιλαμβάνονται επίσης για τις επιλέξιμες κατηγορίες. Το ίδιο ισχύει για τις περισσότερες δημόσιες επιχειρήσεις, έστω και αν αποκλείστηκαν σε ορισμένες περιπτώσεις συνεχιζόμενων ή σχεδιαζομένων διαδικασιών ιδιωτικοποίησης (π.χ. Πολωνία και Σλοβακία). Σε άλλες περιπτώσεις, δεν ήταν πάντοτε δυνατόν να υπολογιστούν άμεσα οι πραγματικές επιλέξιμες διαρθρωτικές δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν σε περιφερειακό επίπεδο (π.χ. Πορτογαλία) ή από δημόσιες επιχειρήσεις (π.χ. Λετονία). Σ’ αυτές τις περιπτώσεις, τα κράτη μέλη χρησιμοποίησαν τις διαφορετικές μεθόδους εκτίμησης.

Στα κράτη μέλη στα οποία δεν είναι όλο το εθνικό έδαφος επιλέξιμο σύμφωνα με το στόχο σύγκλισης, οι γεωγραφικές διορθώσεις έγιναν με σκοπό να αποκλειστούν οι διαρθρωτικές δαπάνες των μη-επιλέξιμων περιφερειών. Σε ορισμένες περιπτώσεις χρησιμοποιήθηκαν προς το σκοπό αυτό υποθέσεις ή μέθοδοι εκτίμησης (π.χ. στην Τσεχία και τη Σλοβακία). Παρόμοιες ενέργειες έγιναν σε ορισμένα κράτη μέλη λόγω αλλαγών στο χάρτη των επιλέξιμων περιφερειών μεταξύ των δύο περιόδων προγραμματισμού (π.χ. στην Ελλάδα, την Πορτογαλία και την Ισπανία), δεδομένου ότι οι διαρθρωτικές δαπάνες στις περιφέρειες που δεν ήσαν πλέον επιλέξιμες στο πλαίσιο του στόχου σύγκλισης έπρεπε να αποκλειστούν από τους υπολογισμούς.

[pic]

Πηγή: Υπολογισμοί Γενικής Διεύθυνσης Regio

Το γράφημα 1 παρουσιάζει τα αποτελέσματα της επαλήθευσης της προσθετικότητας ανά κατηγορία δαπανών. Σχεδόν το 50% των εθνικών διαρθρωτικών δαπανών αφιερώνονται στις βασικές υποδομές, όπως οι μεταφορές, οι τηλεπικοινωνίες, η ενέργεια, το περιβάλλον, η διαχείριση των υδάτων και η υγεία.

Οι σχεδιαζόμενες εθνικές διαρθρωτικές δαπάνες που υπάγονται στην κατηγορία «ανθρώπινοι πόροι» αποτελούν περίπου το 29% του συνόλου. Αυτή η κατηγορία περιλαμβάνει κυρίως τις επενδύσεις στην εκπαίδευση, την κατάρτιση, και την έρευνα και ανάπτυξη. Το υπόλοιπο ποσό αφιερώνεται στην κατηγορία «παραγωγικό περιβάλλον» (ελαφρώς λιγότερο από 13% - περιλαμβάνει την προαγωγή δραστηριοτήτων σε παραγωγικούς τομείς, για παράδειγμα μέσω επιδοτήσεων σε εταιρείες, και την ανάπτυξη των υπηρεσιών προς τις επιχειρήσεις) και στην κατηγορία «άλλα» (περίπου 9% - περιλαμβάνει κυρίως τις δαπάνες για τεχνική βοήθεια και άλλες μικρές δαπάνες).

Όμως, οι εθνικές διαρθρωτικές δαπάνες στον τομέα των «ανθρώπινων πόρων» στις περιφέρειες του στόχου σύγκλισης είναι υψηλότερες απ' ό,τι οι δαπάνες για την κατηγορία «βασικές υποδομές» σε επτά κράτη μέλη: Βέλγιο, Γερμανία, Εσθονία, Γαλλία, Λετονία, Σλοβακία και Ηνωμένο Βασίλειο.

Τα αποτελέσματα είναι διαφορετικά μετά την εξέταση της σχετικής σημασίας κάθε κατηγορίας στο πλαίσιο των Διαρθρωτικών Ταμείων. Σ’ αυτή την περίπτωση, οι διαρθρωτικές δαπάνες στην κατηγορία «βασικές υποδομές» αντιπροσωπεύουν λιγότερο από το 37% του συνόλου ή 12 μονάδες λιγότερο έναντι των εθνικών δαπανών. Η διαφορά αυτή καταλογίζεται ειδικότερα στην κατηγορία «παραγωγικό περιβάλλον» που αντιπροσωπεύει 22%, έναντι μόλις 13% των συνολικών εθνικών επενδύσεων. Επίσης, ο τομέας «ανθρώπινοι πόροι» αντιπροσωπεύει ελαφρώς μεγαλύτερη αναλογία στο πλαίσιο των Διαρθρωτικών Ταμείων.

Εν ολίγοις, η επένδυση που χρηματοδοτείται από τα Διαρθρωτικά Ταμεία, εκτός από την εθνική επένδυση, σύμφωνα με τις απαιτήσεις της αρχής της προσθετικότητας, βοηθά στην εξισορρόπηση της σύνθεσης της δημόσιας επένδυσης, ούτως ώστε να ευνοούνται οι δαπάνες υπέρ του παραγωγικού περιβάλλοντος (καινοτομία, υποστήριξη της επιχειρηματικότητας, υπηρεσίες τουρισμού, κ.λπ.).

Αυτά τα συμπεράσματα πρέπει να ληφθούν υπόψη με κάποια προσοχή, δεδομένου ότι οι εθνικές ονοματολογίες στις οποίες βασίζονται οι πίνακες προσθετικότητας δεν είναι πλήρως ευθυγραμμισμένες. Επιπλέον, αυτοί οι πίνακες δεν λαμβάνουν υπόψη τις πληρωμές του Ταμείου Συνοχής.

Η προσθετικότητα από ευρύτερη οικονομική αποψη

Για να γίνει κατανοητή η αρχή της προσθετικότητας από ευρύτερη οικονομική άποψη είναι απαραίτητο να εξετασθεί η γενική σχέση μεταξύ εθνικών και κοινοτικών επενδύσεων. Επομένως, ενώ οι πληρωμές του Ταμείου Συνοχής[6] δεν εμπίπτουν στη εφαρμογή της προσθετικότητας, έχουν ληφθεί υπόψη σ’ αυτό το τμήμα για να απεικονίσουν πλήρως τη σημασία της ευρωπαϊκής πολιτικής για τη συνοχή στο σύνολο των δημοσίων επενδύσεων.

Ο μέσος όρος των εθνικών διαρθρωτικών δαπανών που πρέπει να τηρηθεί στις επιλέξιμες περιφέρειες κατά τη διάρκεια της περιόδου 2007-2013 σύμφωνα με την αρχή της προσθετικότητας είναι άνω των 94 δισεκατομμυρίων ευρώ (σε τιμές 2006) ετησίως (βλ. πίνακα 1). Αυτό το ποσό περιλαμβάνει την εθνική συγχρηματοδότηση των διαρθρωτικών ταμείων και του Ταμείου Συνοχής[7].

Με την προσθήκη των πληρωμών που προγραμματίζονται στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής πολιτικής για τη συνοχή (διαρθρωτικά ταμεία και Ταμείο Συνοχής), οι συνολικές διαρθρωτικές δαπάνες θα υπερβούν τα 125 δισεκατομμύρια ευρώ ετησίως (σε τιμές 2006) σ’ αυτές τις περιφέρειες.

[pic]

Ο πίνακας 2 δείχνει σημαντικές διαφορές μεταξύ των κρατών μελών (βλ. επίσης γράφημα 2). Για παράδειγμα, οι εθνικές διαρθρωτικές δαπάνες στη μόνη βελγική περιφέρεια που είναι επιλέξιμη στο πλαίσιο του στόχου σύγκλισης (περιφέρεια Hainaut) φθάνουν σχεδόν τα 17 ευρώ ανά ευρώ που επενδύεται στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής πολιτικής για τη συνοχή. Αυτά τα ποσά είναι επίσης υψηλά σε άλλα κράτη μέλη της παλαιάς ΕΕ-15. Αντίθετα, η αναλογία είναι σχεδόν 1 ευρώ ή ακόμα λιγότερο σε άλλα κράτη μέλη. Ακόμη, αυτά τα συμπεράσματα πρέπει να ερμηνευθούν με προσοχή, δεδομένου ότι σε ορισμένες περιπτώσεις το ποσοστό του πληθυσμού που ζει στις περιφέρειες του στόχου σύγκλισης είναι μικρό (π.χ. στη Γαλλία μόλις 2,9% του συνολικού πληθυσμού ζει σ’ αυτές τις περιφέρειες, 3,4% στην Αυστρία και 4,6% στο Ηνωμένο Βασίλειο).

[pic]

Οι διαφορές που παρατηρήθηκαν είναι λιγότερο σημαντικές κατά τη σύγκριση των εθνικών διαρθρωτικών δαπανών προς τον αναμενόμενο μέσο όρο ΑΕγχΠ κατά την περίοδο 2007-2013 (πίνακας 3). Αξίζει να σημειωθεί ότι αυτά τα μεγέθη υπολογίζονται χρησιμοποιώντας σταθερές τιμές του 2006, οι οποίες δεν απεικονίζουν τις επιπτώσεις των πιθανών διακυμάνσεων στις συναλλαγματικές ισοτιμίες των εθνικών νομισμάτων των κρατών εκτός της ζώνης του ευρώ (βλ. μεθοδολογικό παράρτημα).

[pic]

Πράγματι, οι διαφορές μεταξύ της παλαιάς ΕΕ-15 και των νέων κρατών μελών δεν είναι τόσο έντονες (γράφημα 3). Η Ουγγαρία και η Εσθονία διακρίνονται με συνολική προγραμματισμένη αναμενόμενη επένδυση άνω του 10% και του 9% του αντίστοιχου ΑΕγχΠ τους. Κατά μέσο όρο, η συνολική επένδυση αντιπροσωπεύει κάπως λιγότερο του 5,6% του αθροισμένου ΑΕγχΠ των περιφερειών του στόχου σύγκλισης.

[pic]

Σε μερικές χώρες της παλαιάς ΕΕ-15 (Ιταλία, Ηνωμένο Βασίλειο, Γαλλία και Πορτογαλία), οι συνολικές προγραμματισμένες διαρθρωτικές δαπάνες (συμπεριλαμβανομένων των πληρωμών της ευρωπαϊκής πολιτικής για τη συνοχή) είναι άνω του 6% του μέσου ετήσιου ΑΕγχΠ. Εντούτοις, πρέπει να υπενθυμιστεί ότι μόνο μερικές περιφέρειες αυτών των χωρών είναι επιλέξιμες στο πλαίσιο του στόχου σύγκλισης. Όπως σημειώνεται ανωτέρω, σε ορισμένες περιπτώσεις αυτές οι περιφέρειες αντιπροσωπεύουν ένα χαμηλό ποσοστό του συνολικού πληθυσμού και του εθνικού ΑΕγχΠ.

Εν πάση περιπτώσει, το σχετικό βάρος της ευρωπαϊκής πολιτικής για τη συνοχή στις συνολικές προγραμματισμένες επενδύσεις φαίνεται να είναι αρκετά μεγαλύτερο στα νέα κράτη μέλη (γράφημα 3). Οι κοινοτικές πληρωμές ανέρχονται σχεδόν σε 50% των συνολικών επενδύσεων στις περισσότερες από αυτές τις χώρες και είναι ακόμη υψηλότερες από τις εθνικές πληρωμές στην Τσεχική Δημοκρατία και τη Σλοβακία.

Οι ανωτέρω πίνακες και γραφήματα βασίζονται στις προβολές της Επιτροπής που ήσαν διαθέσιμες όταν τέθηκαν οι στόχοι των δαπανών (φθινόπωρο 2006).

Τέλος, αξίζει να σημειωθεί ότι οι προβολές ΑΕγχΠ για τα προσεχή έτη αναθεωρήθηκαν πρόσφατα προς τα κάτω ως αποτέλεσμα του αναμενόμενου αντίκτυπου της οικονομικής κρίσης στην πραγματική οικονομία. Επομένως, οι τελευταίες προβολές της Επιτροπής (φθινόπωρο 2008) προβλέπουν ασθενή οικονομική ανάπτυξη στην Ένωση και ακόμη ένα κλίμα ύφεσης σε ορισμένα κράτη μέλη. Αυτές οι προβολές έχουν επιδεινωθεί περαιτέρω σύμφωνα με τις προσωρινές επικαιροποιημένες προβλέψεις που ανακοινώθηκαν στις αρχές του 2009.

Συμπεράσματα

Η έννοια της προσθετικότητας είναι σχετικά απλή αλλά η πραγματική εφαρμογή της συνεπάγεται διάφορες μεθοδολογικές περιπλοκές.

Η επαλήθευση της προσθετικότητας σ’ αυτό το « εκ των προτέρων » στάδιο για την περίοδο 2007-2013 βασίστηκε στο άρθρο 15 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 και στις κατευθυντήριες γραμμές που καθορίστηκαν στο έγγραφο εργασίας αριθ. 3 (Δεκέμβριος 2006). Αυτό το έγγραφο εργασίας προοριζόταν να θέσει κοινές αρχές για τις διαπραγματεύσεις μεταξύ της Επιτροπής και των διαφόρων κρατών μελών. Ορισμένοι από τους σκοπούς του εγγράφου είναι η βελτίωση της διαφάνειας, η εξασφάλιση της ισότητας μεταχείρισης μεταξύ των χωρών και η επίτευξη συγκρισιμότητας των αποτελεσμάτων που προέκυψαν σε κάθε κράτος μέλος. Για παράδειγμα, ο συνυπολογισμός των δαπανών των κρατικών επιχειρήσεων έγινε υποχρεωτικός, σε αντίθεση προς την εθελοντική προσέγγιση που υιοθετήθηκε κατά την προηγούμενη περίοδο προγραμματισμού 2000-2006.

Παρά τις προσπάθειες αυτές, εξακολουθούν να υπάρχουν διάφορα μειονεκτήματα, μεταξύ των οποίων:

- Δυσκολίες σύγκρισης των αποτελεσμάτων μεταξύ των κρατών μελών. Τα κράτη μέλη δεν ακολουθούν ενιαία, τυποποιημένη μεθοδολογία για την εθνική δημόσια λογιστική. Κατά συνέπεια, οι μεθοδολογικές προσεγγίσεις για τη συλλογή των δεδομένων που απαιτούνται για την επαλήθευση της προσθετικότητας διαφέρουν μεταξύ των χωρών. Στις περισσότερες περιπτώσεις, τα δεδομένα λαμβάνονται από δημοσιονομικές πηγές που είναι ταξινομημένες με διαφορετικούς τρόπους από το ένα κράτος μέλος στο άλλο. Αυτό καθιστά δύσκολη τη σύγκριση μεταξύ των χωρών. Αυτό το πρόβλημα είναι ακόμη περισσότερο πιεστικό κατά τη σύγκριση των διαρθρωτικών δαπανών που χρηματοδοτούνται από εθνικές και κοινοτικές πηγές, δεδομένου ότι αυτές δεν είναι ταξινομημένες με συνεκτικό και εναρμονισμένο τρόπο. Για παράδειγμα, τα μεγέθη προσθετικότητας υπολογίζονται σε ταμειακή βάση, ενώ τα δημοσιονομικά μεγέθη που δημοσιεύουν τα κράτη μέλη υπολογίζονται σε δεδουλευμένη βάση (EΣΟΛ 95).

- Μειονεκτήματα της συγκρισιμότητας των δεδομένων κατά τις περιόδους προγραμματισμού. Οι μέθοδοι που χρησιμοποιούνται μπορεί επίσης να ποικίλλουν διαχρονικά ακόμη και μέσα στο ίδιο κράτος μέλος. Για παράδειγμα, σημαντικές αποκλίσεις διαπιστώθηκαν σε ορισμένα κράτη μέλη μεταξύ των πραγματικών δαπανών που απαιτήθηκαν για την εκ των υστέρων επαλήθευση της περιόδου 2004-2006 και των πραγματικών δαπανών για την ίδια περίοδο που χρησιμοποιήθηκαν για την εκ των προτέρων επαλήθευση της περιόδου 2007-2013.

- Προβλήματα στον καθορισμό όλων των σχετικών επιλέξιμων δαπανών. Ο καθορισμός των σχετικών δαπανών που βασίζεται στις διαφορετικές πηγές λογιστικής που υπάρχουν στα κράτη μέλη είναι δύσκολος. Στις περισσότερες περιπτώσεις, τα δεδομένα λαμβάνονται από δημοσιονομικές πηγές οι οποίες δεν ανταποκρίνονται πάντοτε σε όλα τα υποεθνικά επίπεδα. Αυτό το καθιστά πολύ δύσκολο τον προσδιορισμό των σχετικών δαπανών, ιδιαίτερα σε τοπικό επίπεδο και, επομένως, συχνότατα είναι απαραίτητο να χρησιμοποιούνται εκτιμήσεις και αναλύσεις κατά περίπτωση, οι οποίες έχουν επιπτώσεις στην αξιοπιστία του τελικού αποτελέσματος.

- Ετερογένεια των παρεχόμενων πληροφοριών. Οι πληροφορίες που υποβλήθηκαν από ορισμένα κράτη μέλη στο ΕΣΠΑ τους, και στις συνημμένες εκθέσεις και τις μεθοδολογικές σημειώσεις θα μπορούσαν να εναρμονισθούν περαιτέρω. Τα δεδομένα που υπεβλήθησαν στερούνται ομοιογένειας και διαφέρουν από ποσοτική και ποιοτική άποψη από το ένα κράτος μέλος στο άλλο. Ενώ ορισμένα κράτη μέλη διαβίβασαν πολύ αναλυτικές πληροφορίες, για παράδειγμα σχετικά με τη χρησιμοποιούμενη μεθοδολογία, τις πηγές πληροφόρησης ή τις εκτιμήσεις που έγιναν, άλλα διαβίβασαν πολύ λίγες λεπτομέρειες σχετικά με τον τρόπο κατάρτισης των πινάκων για την προσθετικότητα. Επιπλέον, αυτές οι πληροφορίες δεν παρουσιάστηκαν πάντοτε με τον ίδιο τρόπο (για παράδειγμα, τα κράτη μέλη δεν χρησιμοποίησαν το ίδιο έτος αναφοράς για τους αποπληθωριστές).

- Δυσκολίες κατά την επαλήθευση της αξιοπιστίας των δεδομένων. Η Επιτροπή έχει περιορισμένα μέσα για να επαληθεύσει την ορθότητα των παρεχόμενων πληροφοριών. Θα μπορούσε να αναπτυχθεί μια κατανομή των δαπανών ανά περιφέρεια, ειδικότερα για τα κράτη μέλη των οποίων το έδαφος είναι μερικώς επιλέξιμο στο πλαίσιο του στόχου σύγκλισης. Αυτό θα μπορούσε επίσης να συντελέσει στη μείωση της χρήσης εκτιμήσεων τον καθορισμό των δαπανών σε υποεθνικό επίπεδο. Επιπλέον, τα συμπληρωματικά έγγραφα που συνδέθηκαν με τους περιφερειακούς ή εθνικούς προϋπολογισμούς θα μπορούσαν να χορηγήσουν την πρόσθετη απόδειξη της αξιοπιστίας αυτών των δαπανών.

- Δεν υπάρχει μηχανισμός ελέγχου. Τέλος, οι κανόνες προσθετικότητας δεν προβλέπουν μέσα που να επιτρέπουν στην Επιτροπή να ελέγχει σε τακτική βάση την εξέλιξη των μεταβλητών στα κράτη μέλη (π.χ. φορολογικές διαδικασίες απόδοσης ή ιδιωτικοποίησης), τα οποία μπορούν να έχουν επιπτώσεις στο επίπεδο δημόσιων δαπανών τους και συνεπώς στα αποτελέσματα περί προσθετικότητας. Πρέπει να διερευνηθούν πιθανές λύσεις, συμπεριλαμβανομένου του συνδυασμού των αναγκαίων πληροφοριών για τον έλεγχο της προσθετικότητας στις τακτικές πληροφορίες που παρέχονται από τα κράτη μέλη στα προγράμματα σταθερότητάς τους.

Εν ολίγοις, υπάρχει σαφώς χώρος βελτίωσης των πληροφοριών και της μεθοδολογίας για τον καθορισμό και την επαλήθευση της προσθετικότητας, η οποία είναι σημαντική αρχή της πολιτικής για τη συνοχή. Η Επιτροπή προτίθεται να αναλάβει λεπτομερέστερο και μόνιμο διάλογο με τα κράτη μέλη σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο μπορεί να υπερνικήσει τα μειονεκτήματα και να βελτιώσει την εφαρμογή της αρχής.

Η επόμενη επαλήθευση της προσθετικότητας θα πραγματοποιηθεί το 2011. Κατά την εν λόγω περίοδο, η αρχή θα θεωρηθεί ότι έχει τηρηθεί εάν ο πραγματικός ετήσιος μέσος όρος των διαρθρωτικών δαπανών κατά την περίοδο 2007-2010 είναι τουλάχιστον του ίδιου επιπέδου με τον προβλεφθέντα για την περίοδο αυτή ή εάν αυτές οι δαπάνες ανταποκρίνονται σε ένα προκαθορισμένο σχεδιάγραμμα δαπανών που συμφωνείται στη διάρκεια της εκ των προτέρων αξιολόγησης. Στην τελευταία περίπτωση, ο ετήσιος μέσος όρος της περιόδου 2007-2010 μπορεί να είναι χαμηλότερος του ετήσιου μέσου όρου για την περίοδο 2007-2013.

Στην ενδιάμεση αναθεώρηση, τα κράτη μέλη θα έχουν την ευκαιρία να αναθεωρήσουν το επίπεδο δαπανών λαμβάνοντας υπόψη τις σημαντικές αλλαγές στην οικονομική κατάσταση. Αυτό μπορεί να είναι ιδιαίτερα κατάλληλο λόγω της τρέχουσας οικονομικής κρίσης. Είναι επομένως σημαντικό να διεξάγεται κάθε μελλοντική συζήτηση σε πιο σταθερή βάση.

ΜΕΘΟΔΟΛΟΓΙΚΟ ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Ο πίνακας 1 παρουσιάζει πραγματικές πληρωμές και προγραμματισμένες πληρωμές ως υπαγόμενες στις επιλέξιμες κατηγορίες για τις περιόδους 2000-2005 και 2007-2013 αντίστοιχα. Τα μεγέθη προέρχονται από τους πίνακες προσθετικότητας των σχετικών εθνικών στρατηγικών πλαισίων αναφοράς. Αυτά τα μεγέθη εκφράζονται σε ευρώ σε τιμές 2006. Ένας αποπληθωριστής ΑΕγχΠ χρησιμοποιήθηκε για να εκφράσει τα εν λόγω μεγέθη σε σταθερές τιμές. Οιεσδήποτε δαπάνες, που καλύπτονται από τα διαρθρωτικά ταμεία και την εθνική συγχρηματοδότηση, πραγματοποιούνται κατά τη νέα περίοδο προγραμματισμού αλλά επιλέχθηκαν στο πλαίσιο προηγούμενων προγραμμάτων συμπεριλαμβάνονται στα μεγέθη της περιόδου 2007-2013. Η εθνική συγχρηματοδότηση για το Ταμείο Συνοχής λαμβάνεται υπόψη για να καθορίσει το στόχο των εθνικών διαρθρωτικών δαπανών.

Για τα κράτη μέλη που δεν καλύπτονται εξ ολοκλήρου από το στόχο σύγκλισης, οι εθνικοί πίνακες δεν περιλαμβάνουν τις διαρθρωτικές δαπάνες για τις μη-επιλέξιμες περιφέρειες. Στις περιπτώσεις που τα περιφερειακά δεδομένα δεν ήσαν διαθέσιμα, χρησιμοποιήθηκαν στατιστικές μέθοδοι εκτίμησης.

Ο πίνακας 2 και το γράφημα 2 συγκρίνουν, για κάθε κράτος μέλος, τις εθνικές προγραμματισμένες πληρωμές σε ευρώ που προέρχονται από τη προσθετικότητα για την περίοδο 2007-2013 (τιμές 2006) με τις προγραμματισμένες πληρωμές των διαρθρωτικών ταμείων και του Ταμείου Συνοχής (πρώτη στήλη) και των διαρθρωτικών ταμείων (δεύτερη στήλη) για κάθε κράτος μέλος (στόχος σύγκλισης). Ένας τυποποιημένος αποπληθωριστής ύψους 2% χρησιμοποιήθηκε για όλα τα κράτη μέλη για να μετατραπούν οι τιμές 2004 σε τιμές 2006.

Ο πίνακας 3 και το γράφημα 3 συγκρίνουν, για κάθε κράτος μέλος, το σχετικό βάρος των προγραμματισμένων εθνικών πληρωμών που προέρχονται από τη προσθετικότητα κατά την περίοδο 2007-2013 και των συνολικών προγραμματισμένων πληρωμών των διαρθρωτικών ταμείων και του Ταμείου Συνοχής για κάθε κράτος μέλος (στόχος σύγκλισης) προς τις προβολές ΑΕγχΠ του φθινοπώρου 2006 για κάθε κράτος μέλος. Αυτές οι προβολές ήσαν διαθέσιμες κατά το χρόνο του καθορισμού των στόχων των δαπανών.

Τα δεδομένα σχετικά με τις εθνικές πληρωμές και τις πληρωμές των διαρθρωτικών ταμείων ελήφθησαν από τους πίνακες προσθετικότητας των ΕΣΠΑ των κρατών μελών. Όσον αφορά στο Ταμείο Συνοχής, ένα διάγραμμα των αναμενόμενων πληρωμών αναπτύχθηκε βάσει ενός μέσου διαγράμματος των πληρωμών που παρατηρήθηκαν στην Ισπανία, την Πορτογαλία και την Ελλάδα κατά τη διάρκεια της προηγούμενης περιόδου προγραμματισμού 2000-2006. Η μεταβλητή «πληθυσμός» επιλέχτηκε ως μεταβλητή για τον υπολογισμό των πληρωμών που αντιστοιχούν στις περιφέρειες του στόχου σύγκλισης στα κράτη μέλη και είναι επιλέξιμες γι’ αυτό το ταμείο.

Τέλος, είναι σημαντικό να θεωρηθεί ότι η χρησιμοποίηση σταθερών τιμών μπορεί να συνεπάγεται σε ορισμένες χώρες εκτός ευρωζώνης την υπερεκτίμηση του βάρους των εθνικών και κοινοτικών προγραμματισμένων πληρωμών που εκφράζονται ως ποσοστό του ΑΕγχΠ. Ο λόγος είναι η υπερτίμηση μερικών εθνικών νομισμάτων σε σχέση με το ευρώ από το 2004. Η χρήση σταθερών τιμών προϋποθέτει ότι η συναλλαγματική ισοτιμία παραμένει σταθερή καθ' όλη τη διάρκεια της περιόδου αναφοράς. Επιπλέον, μια άλλη προφύλαξη που πρέπει να λαμβάνεται κατά την ερμηνεία των αποτελεσμάτων αφορά τις ελλοχεύουσες υποθέσεις στις προβολές του ΑΕγχΠ σχετικά με το ποσοστό πληθωρισμού (πρότυπο ποσοστό 2% ετησίως για όλα τα κράτη μέλη καθ' όλη τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού) δεδομένου ότι μπορεί να διαφέρουν από την πραγματικότητα αναλόγως προς την οικονομική συγκυρία.

[1] Βλέπε άρθρο 99 παράγραφος 5 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 του Συμβουλίου της 11ης Ιουλίου 2006, (ΕΕ L 210 της 31.7.2006)

[2] Για περισσότερες πληροφορίες σχετικά με τους αποπληθωριστές και τις τιμές συναλλάγματος βλ. Μεθοδολογικό Παράρτημα και Πίνακες 1 και 2 στο συνοδευτικό έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής.

[3] Είναι σημαντικό να τονισθεί ότι η έννοια της διαρθρωτικής δαπάνης που χρησιμοποιείται για την επαλήθευση της αρχής της προσθετικότητας είναι ευρύτερη από εκείνη η οποία, κατά παράδοση, εξομοιώνεται με αυτήν κατά το σχηματισμό ακαθάριστου πάγιου κεφαλαίου.

[4] Άρθρο 15 παράγραφος 3 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006.

[5] Περισσότερες αναλυτικές πληροφορίες σχετικά με την εκ των προτέρων επαλήθευση της προσθετικότητας για κάθε κράτος μέλος παρέχονται στο έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής που συνοδεύει την παρούσα ανακοίνωση.

[6] Για το Ταμείο Συνοχής, η μεταβλητή «πληθυσμός» επιλέχθηκε για να εκτιμηθούν οι πληρωμές που αντιστοιχούν στις περιφέρειες του στόχου σύγκλισης στα κράτη μέλη, που είναι επιλέξιμες γι’ αυτό το ταμείο (βλ. επίσης Μεθοδολογικό Παράρτημα).

[7] Βλ. έγγραφο εργασίας αριθ. 3 των υπηρεσιών της Επιτροπής σχετικά με την αρχή της προσθετικότητας. (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2007/working/wd3_additionality_en.pdf).