Γνωμοδότηση για την πρόταση απόφασης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση μιας διαδικασίας αμοιβαίας πληροφόρησης σχετικά με τα εθνικά μέτρα παρέκκλισης από την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων εντός της Κοινότητας (1) (94/C 195/03)

Στις 18 Ιανουαρίου 1994, και σύμφωνα με το άρθρο 100 Α της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας, το Συμβούλιο αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την παραπάνω πρόταση.

Το τμήμα βιομηχανίας, εμπορίου, βιοτεχνίας και υπηρεσιών, στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών της ΟΚΕ, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 15 Απριλίου 1994 με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. Connellan.

Κατά την 315η σύνοδο ολομέλειας (συνεδρίαση της 27ης Απριλίου 1994), η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε ομόφωνα την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Στο ψήφισμά του για τη λειτουργία της Ενιαίας Αγοράς (2), το Συμβούλιο ανέλαβε τη δέσμευση να συνεργαστεί με όλα τα όργανα της Κοινότητας και τα κράτη μέλη ώστε να διασφαλισθεί η αποτελεσματική λειτουργία της Ενιαίας Αγοράς και να ληφθούν ταχέως μέτρα σε περίπτωση που εντοπισθούν εμπόδια τα οποία θέτουν σε κίνδυνο τη λειτουργία της. Κάλεσε επίσης την Επιτροπή να προτείνει πρακτικές ρυθμίσεις ώστε να διασφαλισθεί η ομαλή λειτουργία της Ενιαίας Αγοράς.

1.2. Η πρόταση αυτή, που ακολουθεί μετά την Ανακοίνωση της Επιτροπής για τη διαχείριση της αμοιβαίας αναγνώρισης των εθνικών κανόνων μετά το 1992, έχει ως συγκεκριμένο στόχο τη θέσπιση μιας απλής διαδικασίας για την ανταλλαγή μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής πληροφοριών που θα επιτρέψουν στην Κοινότητα να διαχειρίζεται με διαφανή και ρεαλιστικό τρόπο την αμοιβαία αναγνώριση των εθνικών νόμων που δεν έχουν εναρμονισθεί σε κοινοτικό επίπεδο.

1.3. Η ΟΚΕ πρέπει να λάβει υπόψη τη γνωμοδότησή της της 27ης Μαΐου 1993 (3) σχετικά με την Ανακοίνωση της Επιτροπής όσον αφορά τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς της Κοινότητας μετά το 1992 - συνέχεια που δόθηκε στην έκθεση Sutherland, καθώς επίσης και τη γνωμοδότηση της ΟΚΕ της 22ας Σεπτεμβρίου 1993 (4) σχετικά με το έγγραφο εργασίας της Επιτροπής όσον αφορά ένα στρατηγικό πρόγραμμα για την εσωτερική αγορά.

1.4. Η ΟΚΕ αποδίδει μεγάλη σημασία στη διασφάλιση της διαφανούς λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς, και επιδοκιμάζει το περαιτέρω αυτό βήμα προς την κατεύθυνση της διασφάλισης της μεγαλύτερης δυνατής συνοχής κατά την εφαρμογή των κανόνων.

2. Γενικές παρατηρήσεις

2.1. Είναι η πρώτη φορά που η Κοινότητα χρειάστηκε να ελέγξει εξονυχιστικά τη διατύπωση της νέας νομοθεσίας για την εσωτερική αγορά σύμφωνα με τις κατευθύνσεις που προτείνονται στην έκθεση Sutherland, βάσει των οποίων όλη η προτεινόμενη νομοθεσία πρέπει να εξετάζεται με γνώμονα τα πέντε κριτήρια της αναγκαιότητας, της αποτελεσματικότητας, της αναλογικότητας, της συνοχής και της επικοινωνίας.

2.2. Τα κράτη μέλη μπορούν να προβαίνουν σε εξαιρέσεις από την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας εμπορευμάτων όταν μπορούν να επικαλεσθούν το άρθρο 36 της Συνθήκης ΕΚ ή όταν διαπιστώνεται μια από τις περιπτώσεις που προσδιορίζει το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο στη νομολογία του σχετικά με το άρθρο 30 της Συνθήκης ΕΚ. Το άρθρο 36 επιτρέπει στα κράτη μέλη να περιορίζουν τις εισαγωγές από άλλα κράτη μέλη για λόγους δημοσίας ηθικής, δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας, προστασίας της υγείας και της ζωής των ανθρώπων και των ζώων ή προφυλάξεως των φυτών, προστασίας των εθνικών θησαυρών που έχουν καλλιτεχνική, ιστορική ή αρχαιολογική αξία ή προστασία της βιομηχανικής και εμπορικής ιδιοκτησίας. Στη νομολογία του σχετικά με το άρθρο 30 το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο διαπίστωσε ότι η προστασία των καταναλωτών, η βελτίωση των συνθηκών εργασίας, οι δίκαιοι όροι ανταγωνισμού, ο αποτελεσματικός έλεγχος της φορολογίας και η προστασία του περιβάλλοντος αποτελούν εξίσου λόγους δημοσίου συμφέροντος και επομένως μπορούν να θεμελιώσουν υποχρεωτική απαίτηση. Οι απαγορεύσεις αυτές ωστόσο δεν αποτελούν μέσο αυθαίρετης διάκρισης ή συγκαλυμμένο περιορισμό του εμπορίου μεταξύ των κρατών μελών. Επιπλέον, πρέπει να είναι αναγκαίες, δηλ. πρέπει να είναι σχετικές (πρέπει να υπάρχει αιτιώδης συνάφεια μεταξύ του μέτρου που υιοθετείται και του επιδιωκόμενου σκοπού) και δεν πρέπει να υπάρχει εναλλακτική λύση με βάση την οποία να μπορούν να επιβληθούν λιγότεροι περιορισμοί στην ελεύθερη κυκλοφορία εμπορευμάτων. Τέλος, τα μέτρα αυτού του τύπου πρέπει να είναι ανάλογα με τον επιδιωκόμενο σκοπό ή τα πρακτικά αποτελέσματα της απαγόρευσης.

2.3. Η αναγκαιότητα

Με βάση τα κριτήρια που αναφέρονται στο σημείο 2.2, τα κράτη μέλη έχουν τη δυνατότητα να θεσπίζουν νέες εθνικές διατάξεις ή να διατηρούν ισχύουσες ρυθμίσεις ακόμη και αν αυτές ενδέχεται να περιορίζουν την ελεύθερη κυκλοφορία εμπορευμάτων. Δεν έχουν, ωστόσο, υποχρέωση να κοινοποιήσουν στα άλλα κράτη μέλη τις ενέργειες αυτές. Υπάρχει σαφής ανάγκη να γνωρίζουν τα άλλα κράτη μέλη τους λόγους για τους οποίους περιορίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία όπως π.χ. οι προαναφερόμενοι λόγοι.

2.4. Αποτελεσματικότητα

Η πρόταση συνιστά στα κράτη μέλη που επιθυμούν να παρεκκλίνουν από την ελεύθερη κυκλοφορία εμπορευμάτων, να ειδοποιούν όλα τα άλλα κράτη μέλη και την Επιτροπή για τα μέτρα που λαμβάνουν. Η ΟΚΕ θεωρεί ότι η διαδικασία αυτή θα καταστήσει εμφανή τα εμπόδια στην Εσωτερική Αγορά, και πληροί το επιθυμητό κριτήριο της αποτελεσματικότητας.

2.5. Αναλογικότητα

Η πρόταση συνιστά να παρέχονται οι πληροφορίες σε έντυπο σχήμα ενός μόνου φύλλου χάρτου. Η ΟΚΕ θεωρεί ότι αυτό δεν αποτελεί αδικαιολόγητη επιβάρυνση για τα κράτη μέλη και, κατά συνέπεια, πληροί το κριτήριο της αναλογικότητας.

2.6. Συνέπεια

Η δυνατότητα διάθεσης στην Επιτροπή και στα κράτη μέλη πληροφοριών με δελτίο (i) θα καθιστά ευκολότερη τη σύγκριση της εθνικής νομοθεσίας που παρεκκλίνει από την ελεύθερη κυκλοφορία αγαθών και προϊόντων και (ii) θα καθιστά συνεπέστερο τον έλεγχο εφαρμογής των κειμένων, που δεν θα γινόταν χωρίς τις νέες διατάξεις (sic).

2.7. Επικοινωνία

Μολονότι δεν προβλέπεται σαφώς στην προταθείσα απόφαση, συμπεραίνεται ότι γενικές πληροφορίες σχετικά με τον αριθμό των κοινοποιήσεων και τη φύση τους θα δημοσιεύονται ετησίως, στην έκθεση της Επιτροπής σχετικά με τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς.

Για να διασφαλισθεί η ομαλή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς η ΟΚΕ θεωρεί επιθυμητό ένα σύστημα πιο συχνής επικοινωνίας.

2.8. Η ΟΚΕ θεωρεί ότι η εφαρμογή της πρότασης θα έχει ιδιαίτερα ευεργετικές επιδράσεις στις μικρομεσαίες επιχαρήσεις (ΜΜΕ) οι οποίες διαφορετικά δεν θα εγνώριζαν τους λόγους και τις αιτίες περιορισμού της πρόσβασης των προϊόντων τους σε ένα άλλο κράτος μέλος. Η ΟΚΕ σημειώνει ότι οι παρεχόμενες υπηρεσίες δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της προτεινόμενης οδηγίας, και συνιστά να καταρτισθεί συναφής ανάλογη πρόταση για τις εν λόγω υπηρεσίες.

3. Ειδικές παρατηρήσεις

3.1. Ανάγκη

3.1.1. Από την ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς στις 31 Δεκεμβρίου 1992 και μετά, οι έλεγχοι στα σύνορα καταργήθηκαν και αυξήθηκε η ανάγκη συντονισμού των πολιτικών σε όλους τους τομείς, συμπεριλαμβανόμενης και της αμοιβαίας αναγνώρισης.

3.1.2. Αυτό ισχύει για ιδιάζουσες περιπτώσεις που δεν καλύπτονται ήδη από σχέδια τεχνικών κανονισμών τα οποία έχουν ήδη κοινοποιηθεί βάσει της οδηγίας 83/189/ΕΟΚ (1) ή της οδηγίας 89/45/ΕΟΚ, όταν έχει επιβληθεί γενική απαγόρευση σε ένα συγκεκριμένο προϊόν λόγω της ζημίας που προκαλεί στην υγεία και την ασφάλεια των καταναλωτών. Υπάρχουν πολλά προϊόντα, όπως τα βιομηχανικά εξαρτήματα, που δεν καλύπτονται ούτε από τη μία ούτε από την άλλη οδηγία.

3.1.3. Η προτεινόμενη διαδικασία κοινοποίησης θα αυξήσει την εμπιστοσύνη των καταναλωτών, των εργαζόμενων και των επιχειρηματιών στη νομοθετική διαδικασία της Κοινότητας.

3.2. Αποτελεσματικότητα

3.2.1. Το άρθρο 1 ορίζει την απαίτηση να πληροφορεί ένα κράτος μέλος της Επιτροπής και τα άλλα κράτη μέλη για την απόφασή του να περιορίσει, να απαγορεύσει ή να αποσύρει προϊόντα από την αγορά.

3.2.2. Η ΟΚΕ επιθυμεί να μην υπάρχει ασάφεια κατά την ερμηνεία των όρων «goods» και «products». Και οι δύο όροι χρησιμοποιούνται στο άρθρο αυτό. Ο όρος «products» μπορεί να ερμηνευθεί με τρόπο ώστε να περιλαμβάνει ορισμένες υπηρεσίες. Από την άλλη πλευρά, μια πρόσφατη απόφαση του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου προβαίνει σε διάκριση μεταξύ «goods» και των όρων υπό τους οποίους πωλούνται στην αγορά, π.χ. σφραγίδες γνησιότητας ή επαναπώληση με απώλεια. Το Δικαστήριο έκρινε ότι ορισμένοι όροι πώλησης δεν εμπίπτουν στο πλαίσιο του άρθρου 30. Για τους λόγους αυτούς, είναι απαραίτητο να διευκρινισθεί η κάλυψη των «goods» και «products» στο άρθρο αυτό, χωρίς ωστόσο να αποκλείεται η εξέλιξη της νομολογίας του Δικαστηρίου.

Επιπλέον, είναι σημαντικό να ορισθεί σαφώς το πεδίο εφαρμογής της προτεινόμενης οδηγίας. Τα εμπόδια στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, που δεν θεωρούνται από το Δικαστήριο ότι εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 30, πρέπει να εξετασθούν.

3.2.3. Είναι πιθανό να μην κοινοποιούνται από τα κράτη μέλη όλοι οι περιορισμοί της ελεύθερης κυκλοφορίας εμπορευμάτων. Όλοι οι ιδιώτες και όλες οι ομάδες έχουν το δικαίωμα να γνωστοποιούν στην Επιτροπή τυχόν περιορισμούς της αγοράς. Είναι απαραίτητο να παρέχει η Επιτροπή κατανοητές πληροφορίες για τις ισχύουσες συνθήκες.

Η ΟΚΕ φρονεί ότι θα πρέπει να ενθαρρύνονται οι έμποροι, καταναλωτές και ενώσεις να παρέχουν στην Επιτροπή πληροφορίες σε περιπτώσεις διαπίστωσης παραβίασης από κράτη μέλη της αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας εμπορευμάτων μέσω νομοθετικών ή διοικητικών πρακτικών.

Τα Κέντρα Euro-Info μπορούν να διαδραματίσουν ένα ρόλο στο πλαίσιο, αυτό, όπως και η ΟΚΕ.

3.2.4. Επιπλέον, η ΟΚΕ προτείνει να ενσωματωθεί η εξέταση των εθνικών μέτρων παρέκκλισης από την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων εντός της Κοινότητας, στη διαδικασία ακροάσεων σχετικά με τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς που αναφέρεται στη γνωμοδότηση της ΟΚΕ της 22ας Σεπτεμβρίου 1993 (1).

3.3. Αναλογικότητα

3.3.1. Το άρθρο 4 ορίζει ότι οι απαιτούμενες πληροφορίες πρέπει να περιλαμβάνουν:

- αντίγραφο της απόφασης που εκδίδεται από την εθνική αρχή, και

- έντυπο στο οποίο αναγράφονται συνοπτικά οι πληροφορίες.

Οι πληροφορίες αυτές πρέπει να κοινοποιούνται από το οικείο κράτος μέλος εντός προθεσμίας 30 ημερών από την ημερομηνία εκδόσεως της απόφασης.

3.3.2. Η ΟΚΕ επιδοκιμάζει τη ρεαλιστική προσέγγιση που απαιτεί μόνο βασικές πληροφορίες. Η εμπειρία σχετικά με κοινοποιήσεις σχεδίων τεχνικών κανονισμών βάσει της οδηγίας 83/189/ΕΟΚ δείχνει ότι υποβάλλονται ετησίως 300 έως 400 κοινοποιήσεις. Επειδή η προτεινόμενη απόφαση απαιτεί την κοινοποίηση των εξαιρέσεων σε ένα εναρμονισμένο πλαίσιο βάσει του άρθρου 36 της Συνθήκης, αναμένεται ότι ο αριθμός των κοινοποιήσεων θα είναι κάπως μικρότερος.

3.3.3. Ενώ πρέπει να τηρηθεί η αρχή της αναλογικότητας, δεν χρειάζεται να καταστεί «καταφύγιο» που θα ενθαρρύνει την παραβίαση της ευρύτερης αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας εμπορευμάτων.

Επομένως, θα πρέπει να καταστεί σαφές ότι, όταν τα κράτη μέλη δεν εφαρμόζουν τις απλές διαδικασίες που προτείνονται στην παρούσα απόφαση, θα ασκείται εναντίον τους προσφυγή στο Δικαστήριο.

3.4. Συνέπεια

3.4.1. Ο κύριος στόχος της διαδικασίας κοινοποίησης είναι να διασφαλισθεί η εφαρμογή, με σπάνιες εξαιρέσεις, σε ολόκληρη την Κοινότητα της αρχής της αμοιβαίας αναγνώρισης. Όταν υπάρχουν εξαιρέσεις, θα εναπόκειται στο κράτος μέλος να αποδεχθεί την κατάσταση, να επιλύσει τις διαφορές σε διμερή βάση, ή, θα εναπόκειται στα κοινοτικά όργανα να παρέμβουν. Προτείνεται να θεσπισθεί μια διαδικασία συμβιβασμού σε κοινοτικό επίπεδο.

3.4.2. Ο στόχος θα πρέπει να είναι η εξεύρεση πρακτικών λύσεων και η όσο το δυνατό ταχύτερη επίλυση των διαφορών. Είναι απαραίτητο να εφαρμοσθούν από την Επιτροπή σαφείς, απλές, ταχείες και αποτελεσματικές διαδικασίες όσον αφορά την εξέταση των δράσεων που απαιτούν συμβιβασμό μεταξύ των κρατών μελών. Θα πρέπει να λαμβάνεται απόφαση το αργότερο έξι μήνες μετά την κοινοποίηση της παρέκκλισης από ένα κράτος μέλος.

3.4.3. Οι αρμοδιότητες της Επιτροπής στον τομέα αυτό απορρέουν από το ρόλο της ως θεματοφύλακα της Συνθήκης, όπως αναφέρεται στο άρθρο 155. Συνεπώς, βασιζόμενη στην νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου, μπορεί να προειδοποιεί τα κράτη μέλη, όταν είναι αναγκαίο, για τον κίνδυνο να ασκηθεί εναντίον τους προσφυγή στο Δικαστήριο βάσει του άρθρου 169.

3.5. Επικοινωνία

3.5.1. Το άρθρο 6 ορίζει ότι τα κράτη μέλη και η Επιτροπή δεν υποχρεούνται να αποκαλύπτουν πληροφορίες οι οποίες λόγω της φύσεώς τους καλύπτονται από το επαγγελματικό απόρρητο, εκτός από τις πληροφορίες που αφορούν θέματα ασφάλειας ή υγείας.

3.5.2. Το άρθρο 8 απαιτεί από την Επιτροπή να υποβάλει έκθεση εντός προθεσμίας 2 ετών από την κοινοποίηση της παρούσας απόφασης. Εννοείται ότι η έκθεση αυτή θα περιλαμβάνει γενική εκτίμηση σχετικά με την εφαρμογή της απόφασης.

3.5.3. Η ΟΚΕ σημειώνει τη διάταξη του άρθρου 8, σύμφωνα με την οποία η Επιτροπή, εντός προθεσμίας δύο ετών από την ημερομηνία κοινοποίησης της απόφασης, θα υποβάλλει έκθεση στο Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο για την εφαρμογή της και θα προτείνει τυχόν τροποποιήσεις που θεωρεί σκόπιμες. Η ΟΚΕ τονίζει ότι η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή πρέπει να συμπεριληφθεί στην εν λόγω διαδικασία.

3.5.4. Επιπλέον, η Επιτροπή θα συμπεριλάβει στην ετήσια έκθεσή της για την εσωτερική αγορά έκθεση σχετικά με τα εθνικά μέτρα που κοινοποιούνται βάσει της απόφασης. Στην έκθεση θα περιληφθεί ανάλυση σχετικά με τα εμπόδια στην ελεύθερη κυκλοφορία εμπορευμάτων. Η ΟΚΕ συνιστά επίσης να περιληφθεί κατάλογος όλων των άλλων κοινοποιηθέντων ή ακόμη ισχυόντων μέτρων στις επόμενες ετήσιες εκθέσεις. Στο πλαίσιο αυτό είναι σημαντικό να απαλείφεται από τον κατάλογο μια κοινοποιηθείσα παρέκκλιση που δεν ισχύει πλέον.

3.5.5. Η ΟΚΕ συνιστά να πραγματοποιείται πιο τακτικά, π.χ. σε τριμηναία βάση η δημοσίευση από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη όλων των μέτρων που κοινοποιούνται βάσει της απόφασης. Είναι απαραίτητο να διατίθενται όσο το δυνατό πιο έγκαιρα οι σημαντικές αυτές εμπορικές πληροφορίες στους εμπορευόμενους και τους καταναλωτές.

4. Συμπεράσματα

Η ΟΚΕ επικροτεί απερίφραστα την πρόταση και θεωρεί ότι καλύπτει ένα σημαντικό κενό όσον αφορά τη συνεκτική και διαφανή λειτουργία της ενιαίας αγοράς. Κρίνει, με την επιφύλαξη των τροποποιήσεων που προτάθηκαν παραπάνω, ότι οι διαδικασίες κοινοποίησης ικανοποιούν τις βασικές απαιτήσεις της αναγκαιότητας, της αποτελεσματικότητας, της αναλογικότητας, της συνέπειας και της επικοινωνίας.

Βρυξέλλες, 27 Απριλίου 1994.

Ο Πρόεδρος της

Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Susanne TIEMANN

(1) ΕΕ αριθ. C 18 της 21. 1. 1994, σ. 13.

(2) ΕΕ αριθ. C 334 της 18. 12. 1992.

(3) ΕΕ αριθ. C 201 της 26. 7. 1993, σ. 59.

(4) ΕΕ αριθ. C 304 της 10. 11. 1993, σ. 16.

(5) ΕΕ αριθ. L 109 της 26. 4. 1983, σ. 8.

(6) ΕΕ αριθ. C 304 της 10. 11 1993, σημείο 5.2.2.