Γνωμοδότηση για την ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή: Πράσινη Βίβλος σχετικά με την αποκατάσταση των περιβαλλοντικών ζημιών (94/C 133/02)

Στις 3 Ιουνίου 1993, και σύμφωνα με το άρθρο 198 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας, η Επιτροπή αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την Πράσινη Βίβλο σχετικά με την αποκατάσταση των περιβαλλοντικών ζημιών.

Το τμήμα περιβάλλοντος, δημόσιας υγείας και κατανάλωσης στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών, επεξεργάστηκε τη γνωμοδότησή του την 1η Φεβρουαρίου 1994 με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. Pellarini.

Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, κατά την 313η σύνοδο ολομέλειάς της (συνεδρίαση της 23ης Φεβρουαρίου 1994), υιοθέτησε με 75 ψήφους υπέρ, 38 κατά και 11 αποχές, την ακόλουθη γνωμοδότηση.

Η ΟΚΕ διεξήγαγε ευρύτατη συζήτηση γύρω από τις θεματικές που προτείνονται στην ανακοίνωση της Επιτροπής, με τη συμμετοχή όλων των ενδιαφερομένων μερών, καθώς επίσης και μια ακρόαση. Η ΟΚΕ σκοπεύει να προσφέρει τα αποτελέσματα ως εποικοδομητική συμβολή για την επεξεργασία κοινοτικών κανονιστικών μέσων αναφορικά με την πρόληψη, την αποκατάσταση και την αποζημίωση των περιβαλλοντικών ζημιών.

1. Πρόλογος

1.1. Με τη δημοσίευση της Πράσινης Βίβλου για την αποκατάσταση των περιβαλλοντικών ζημιών, η Επιτροπή σκοπεύει να ανακινήσει ευρύτερη συζήτηση για το θέμα αυτό, ώστε να καταστεί δυνατός ο προσδιορισμός των μελλοντικών δράσεων που θα αναλάβει για την επίλυση του προβλήματος αυτού.

1.2. Στην Πράσινη Βίβλο εκτιμάται, κατά πρώτον λόγο, η σκοπιμότητα της αστικής ευθύνης ως μέσου καταλογισμού των δαπανών για την αποκατάσταση των περιβαλλοντικών ζημιών και ως προληπτικού μέτρου για την αποτροπή της ρύπανσης. Κατά δεύτερο λόγο, εξετάζεται η δυνατότητα αποκατάστασης των ζημιών, όταν δεν είναι δυνατή η χρήση του εν λόγω μέσου, βάσει αλληλέγγυων συστημάτων αποζημίωσης.

1.3. Με τη γνωμοδότησή της αυτή, η ΟΚΕ (1) σκοπεύει να διατυπώσει και πάλι τη θέση που έχει επανειλημμένως εκφράσει όλα αυτά τα χρόνια, σύμφωνα με την οποία πρέπει να επιδειχθεί εξαιρετική προσοχή στα προβλήματα της προστασίας του περιβάλλοντος, να ληφθεί σοβαρή μέριμνα για την ώς τώρα εξελέγξιμη χειροτέρευση του περιβάλλοντος και παράλληλα να προβεί στη διατύπωση ορισμένων παρατηρήσεων και τη χάραξη σχετικών κατευθύνσεων.

1.4. Η ΟΚΕ εγκρίνει την πρωτοβουλία να καταρτίσει η Επιτροπή κανονιστικά μέσα, τα οποία να αποβλέπουν στην αποκατάσταση και επανόρθωση των περιβαλλοντικών ζημιών με βάση το νομοθετικό μέσο της αστικής ευθύνης, δεδομένου ότι αυτό ανταποκρίνεται καλύτερα στην εφαρμογή των δύο θεμελιωδών αρχών που έχουν ήδη αναγνωρισθεί από την Ενιαία Πράξη, και παγιωθεί στη Συνθήκη του Μάαστριχτ, δηλαδή της προλήψεως και της αρχής «ο ρυπαίνων πληρώνει». Η πρωτοβουλία ανταποκρίνεται εξάλλου στη φιλοσοφία και στους στόχους που ορίζονται στο πρόγραμμα πολιτικής και δράσεως στον τομέα του περιβάλλοντος και της βιώσιμης ανάπτυξης.

1.5. Η ανάληψη σχετικής δράσεως από την πλευρά της Επιτροπής εζητείτο επιμόνως από καιρού. Ας υπενθυμισθεί ότι στη γνωμοδότησή της που υιοθετήθηκε στις 28 Φεβρουαρίου 1990 για την «Πρόταση οδηγίας σχετικά με την αστική ευθύνη για τις ζημίες που προκαλούνται από τα απόβλητα» (1), η ΟΚΕ εξέφραζε έκπληξη για το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν είχε ακόμη ολοκληρώσει τις σχετικές εργασίες, ούτε είχε παραπέμψει την επεξεργασία της ειδικής οδηγίας για πλήρη αποσάφηση των σχετικών στοιχείων. Ο πολύπλοκος χαρακτήρας της γενικότερης θεματικής εξηγεί, τουλάχιστον εν μέρει, το γεγονός ότι η πρόταση οδηγίας εκκρεμεί ακόμη στο επίπεδο του Συμβουλίου των Υπουργών.

1.6. Τέλος, η ΟΚΕ εύχεται όπως το Συμβούλιο των Υπουργών Περιβάλλοντος αναλάβει ρητή δέσμευση και εξουσιοδοτήσει την Επιτροπή να προχωρήσει ταχέως στην επεξεργασία σχετικής προτάσεως.

2. Οι λόγοι της κοινοτικής δράσεως

2.1. Η συστηματική επανάληψη κατά τις τελευταίες δεκαετίες μεγάλων ατυχημάτων με σοβαρές επιπτώσεις επί του περιβάλλοντος και ιδιαίτερα επί του οικολογικού συστήματος έχει προκαλέσει την αντίδραση της κοινής γνώμης σε τέτοιο βαθμό που να αποτελεί πλέον τη βάση μιας φιλοσοφίας του περιβάλλοντος με τους δικούς της ηθικούς κώδικες, τις διάφορες ιδεολογίες και τις συνακόλουθες πολιτικές διεκδικήσεις.

2.1.1. Από την άλλη πλευρά, εδραιώνεται ολοένα και περισσότερο στη συνείδηση των πολιτών ότι τα ατυχήματα αυτά δεν αποτελούν παρά το πιο έκδηλο μέρος των περιβαλλοντικών ζημιών, δεδομένου ότι οι ζημίες που έχουν κληροδοτηθεί από το παρελθόν και που συνδέονται με τα αθροιστικά αποτελέσματα της βιομηχανικής, γεωργικής και γενικότερα ανθρώπινης δραστηριότητας (βλ. επί παραδείγματι τα αρνητικά αποτελέσματα που απορρέουν από τα μεγάλα αστικά κέντρα, από τους σταθμούς παραγωγής ενεργείας, από τις εξατμίσεις των οχημάτων με κινητήρα κλπ.), είναι βεβαίως πολύ πιο διαδεδομένες και πιο ύπουλες και απαιτούν έκτακτα μέτρα εξυγίανσης και αποκατάστασης.

2.1.2. Για το λόγο αυτό, ο καθορισμός συγκεκριμένων επιπέδων προστασίας του περιβάλλοντος αποτελεί σήμερα μία αναγκαιότητα τόσο οικονομική, όσο και κοινωνική, όχι μόνο επειδή οι καταναλωτές ζητούν ολοένα και περισσότερο λιγότερο μολυσμένα και ρυπαίνοντα προϊόντα, αλλά και διότι μεγάλο μέρος των παραγωγών συμμερίζεται αυτή την επιθυμία.

2.1.3. Το πάντρεμα αυστηρών κανόνων προστασίας του περιβάλλοντος με την οικονομική ανάπτυξη και την αύξηση των θέσεων απασχόλησης θα αποτελέσει στο προσεχές μέλλον την πρόκληση που θα πρέπει να αντιμετωπίσουν οι επιστήμες, οι τεχνολογίες, ο παραγωγικός κόσμος, οι πολιτικές δυνάμεις και με ένα λόγο ολόκληρη η κοινωνία.

2.1.4. Η Κοινότητα έχει από καιρό εκφράσει τις ανησυχίες αυτές και θέτει στο επίκεντρο των στρατηγικών της στόχων την προστασία του περιβάλλοντος, αφιερώνοντας στο πρόβλημα αυτό ειδικό χώρο στα καταστατικά της κείμενα.

2.1.5. Η ΟΚΕ είναι πεπεισμένη και έχει επανειλημμένως δηλώσει ότι για να επιτευχθεί υψηλό επίπεδο ενεργούς προστασίας και για να αποφευχθεί η συνακόλουθη χειροτέρευση πρέπει όχι μόνον να προληφθούν οι νέες επιθέσεις κατά του περιβάλλοντος, αλλά και να καταρτισθούν πολιτικές και προγράμματα εξυγίανσης και αποκατάστασης σε περίπτωση ζημίας.

2.1.6. Για να επιτευχθεί ο στόχος αυτός, είναι απαραίτητο να προβλεφθεί ένα σύνολο νέων νομοθετικών, οικονομικών και κοινωνικών μέσων που θα επιτρέπουν το δίκαιο καταλογισμό και απόδοση των ευθυνών και των δαπανών.

2.2. Μία πολιτική του περιβάλλοντος με κατεύθυνση την πρόληψη των αιτιών που προκαλούν τις ζημίες δεν μπορεί να μην λάβει υπόψη τις σημαντικές δαπάνες που θα πρέπει να γίνονται συνεχώς από τα κράτη μέλη, την Κοινότητα, την οικονομία και τους καταναλωτές, για την αποκατάσταση των περιβαλλοντικών ζημιών που προκαλούνται από την ανθρώπινη δραστηριότητα, εκτός από τις εξίσου σημαντικές δαπάνες που συνεπάγονται οι φυσικές καταστροφές. Η δημιουργία ενός μηχανισμού διά του οποίου θα εξασφαλίζονται διάφορα είδη αποκατάστασης θα μπορούσε να συμβάλλει στην ελάφρυνση των δαπανών αυτών.

2.2.1. Το ενδιαφέρον που παρουσιάζει ο ασφαλέστερος εντοπισμός ενδεχόμενων ευθυνών έγκειται στο γεγονός ότι επιτρέπει την ενίσχυση της προλήψεως, δεδομένου ότι όποιος αναλαμβάνει τον κίνδυνο της ενάσκησης δραστηριοτήτων που ενέχουν κινδύνους θα λαμβάνει και τα κατάλληλα μέτρα για να αποφευχθεί στο μέτρο του δυνατού το ενδεχόμενο προκλήσεως ζημίας, και της συνακόλουθης ευθύνης πράγμα που, κατά συνέπεια, θα επιτρέψει τη μερική ενσωμάτωση των δαπανών όπου είναι δυνατόν. Κατ'αυτό τον τρόπο, το καθεστώς αστικής ευθύνης μπορεί να καταστεί σημαντικό οικονομικό μέσο για την προστασία του περιβάλλοντος.

2.3. Η κοινοτική παρέμβαση που θεσπίζει σαφείς και ομοιογενείς κανόνες και διαδικασίες είναι απαραίτητη όχι μόνο για τη ρύθμιση των προβλημάτων που προκαλούν οι διασυνοριακές ζημίες, αλλά και για την αποκατάσταση της έλλειψης νομοθετικής εναρμόνισης που ευνοεί τις στρεβλώσεις του ανταγωνισμού και παρακωλύει τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς.

2.3.1. Οι ειδικές νομοθεσίες διαφέρουν σημαντικά μεταξύ των κρατών μελών και κατά συνέπεια διαφέρουν τόσο τα επίπεδα προστασίας, όσο και τα επίπεδα κυρώσεων.

2.3.2. Το συμπέρασμα συνεπώς είναι ότι, εάν η ευθύνη για τις περιβαλλοντικές ζημίες δεν είναι ομοιογενής, σε όλη την κοινοτική επικράτεια, ορισμένοι παράγοντες θα είναι αναγκασμένοι να προβαίνουν σε μεγάλη ή μικρότερη οικονομική αποζημίωση για τις ζημίες που προκαλούν, ενώ άλλοι θα υπεκφεύγουν της ευθύνης αυτής με το αρνητικό αποτέλεσμα η θεμελιώδης αρχή του «ο ρυπαίνων πληρώνει» να μην έχει ενιαία εφαρμογή και να προκαλεί, ως εκ τούτου, αισθητές διαφορές μεταχείρισης και συνεπώς στρέβλωση του ανταγωνισμού και «οικολογικό ντάμπιγκ».

2.4. Τέλος, μπορεί να διαπιστωθεί προς επίρρωση της σκοπιμότητας που έχει μία κοινοτική δράση η παραγωγή πολλών νομοθετικών πρωτοβουλιών σε ό,τι αφορά την ευθύνη για τις περιβαλλοντικές ζημίες σε όλα τα κράτη μέλη της Κοινότητας, όπως και σε διεθνές επίπεδο, αλλά και λόγω των δεσμεύσεων που αναλήφθηκαν κατά τη Συνδιάσκεψη του Ρίο.

2.4.1. Οι πρωτοβουλίες αυτές εκτίθενται σε κατάλογο στην Πράσινη Βίβλο της Επιτροπής. Τελευταίος, κατά χρονική σειρά, έρχεται ο ορισμός μιας «Σύμβασης για την αστική ευθύνη ως προς τις ζημίες που προκαλούνται από επικίνδυνες δραστηριότητες για το περιβάλλον» του Συμβουλίου της Ευρώπης με την ενεργό συμμετοχή της Επιτροπής κατά τις προπαρασκευαστικές εργασίες.

3. Γενικές παρατηρήσεις

3.1. Η ανησυχία και το ενδιαφέρον της ευρωπαϊκής κοινής γνώμης για το πρόβλημα της προστασίας του περιβάλλοντος έχει αυξηθεί σημαντικά κατά τα τελευταία χρόνια, όπως αποδεικνύεται μεταξύ άλλων και από τις δημοσκοπήσεις που διενήργησε η ευρωπαϊκή στατιστική υπηρεσία.

3.2. Εφόσον οι πολίτες λαμβάνουν με τόση αποφασιστικότητα θέση υπέρ των συγκεκριμένων και άμεσων πρωτοβουλιών, για την προστασία του περιβάλλοντος, η Κοινότητα πρέπει να διασκεφθεί προσεκτικώς ποιες θα είναι οι κατάλληλες μορφές παρεμβάσεως σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, για να εξασφαλισθεί αποτελεσματικά υψηλό επίπεδο περιβαλλοντικής προστασίας για τους πολίτες της Ευρώπης.

3.2.1. Η ΟΚΕ θεωρεί συνεπώς εξαιρετικά σκόπιμη την πρωτοβουλία της Επιτροπής να διενεργήσει ευρεία συζήτηση για την εφαρμογή της αστικής ευθύνης με σκοπό την αποκατάσταση των ζημιών, ενώ χρήσιμοι τόποι αντιπαραθέσεως στάθηκαν οι ακροάσεις που οργάνωσε η ΟΚΕ και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.

3.2.2. Η συζήτηση αυτή, η διαφάνεια της οποίας πρέπει να επαινεθεί, επιτρέπει την καλύτερη αξιολόγηση, με τη συμμετοχή όλων των ενδιαφερομένων, των οφελών και των επιβαρύνσεων που μπορούν να προκύψουν από τη δράση ή τη μη ανάληψη δράσεως σε κοινοτικό επίπεδο, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 130 Π, εδάφιο 3.

3.2.3. Από το άρθρο αυτό απορρέει μία σχεδόν ομόφωνη συναίνεση σε ό,τι αφορά την ανάγκη ενός ρυθμιστικού πλαισίου αναφοράς βάσει ενιαίων θεμελιωδών αρχών για όλη την Κοινότητα, συμπεριλαμβανομένης και της χρήσεως του μέσου αστικής ευθύνης, με την επιφύλαξη ορισμένων διευκρινίσεων και διακρίσεων τις οποίες θα πραγματευθούμε στις ειδικές παρατηρήσεις.

3.2.4. Κατά τη συζήτηση όμως εκφράστηκαν και ορισμένες ανησυχίες σχετικά με την εξαιρετικά άκαμπτη και εμπεριστατωμένη εναρμόνιση που θα ήταν επιζήμια για την ανταγωνιστικότητα των ευρωπαϊκών βιομηχανιών. Ορισμένοι πάλι θεωρούν πως εντελώς αντίθετα, η ισχύουσα νομοθεσία στα μεμονωμένα κράτη μέλη είναι παρά πάνω από επαρκής και ανταποκρίνεται στις σημερινές ανάγκες.

3.3. Σε ό,τι αφορά τις ανησυχίες ως προς την ανταγωνιστικότητα, ας υπενθυμιστεί ότι, κατά γενικό κανόνα, οι οικονομικά ισχυρότερες και κοινωνικά σταθερότερες χώρες είναι εκείνες που προέβλεψαν εγκαίρως τις μεταβολές που θα πραγματοποιούνταν και συνεπώς έλαβαν τα κατάλληλα μέτρα για τον έλεγχο και τη ρύθμισή τους.

3.3.1. Σε μία κοινωνία που καθίσταται ολοένα και πιο πολύπλοκη και στην οποία τα πάντα τελούν σε σχέσεις αλληλεπιδράσεως έχει βασική σημασία να διασφαλισθεί η ύπαρξη μιας προωθητικής δυνάμεως, έστω και ως σημείο αναφοράς για τις βιομηχανικές χώρες στις οποίες είναι ανεπαρκής η προστασία του περιβάλλοντος (όπως π.χ. οι χώρες της Ανατολικής Ευρώπης) και για να αποφευχθεί επίσης το περιβαλλοντικό ντάμπιγκ.

3.3.2. Αποτελεί πρώτιστη ανάγκη για την Κοινότητα, που θεωρείται από πολλούς ως ένας πόλος συγκεντρώσεως, να διατηρήσει και να ενισχύσει την παραδειγματική της εικόνα ως πηγή πολιτικών, οικονομικών και κοινωνικών ιδεών και προτύπων.

3.3.3. Ας ληφθεί επίσης υπόψη ότι από ό,τι γνωρίζουμε δεν υπήρξαν αρνητικές επιπτώσεις επί των οικονομιών των χωρών στις οποίες ισχύει μία ρύθμιση προστασίας του περιβάλλοντος πολύ πιο άκαμπτη και αυστηρή από αυτήν που προαπεικονίζεται για την ΕΟΚ 7 απεναντίας μάλιστα σε πολλές περιπτώσεις η ρύθμιση αυτή επέφερε αύξηση της ποιότητας τόσο ως προς την οργάνωση της παραγωγής, όσο και των προϊόντων επιφέροντας έτσι οικονομικά οφέλη.

3.4. Η προστασία του περιβάλλοντος μπορεί να χαρακτηρισθεί ως ευκαιρία για την ανάκαμψη της ανταγωνιστικότητας της οικονομίας, καθώς επίσης και για την ανάπτυξη της απασχόλησης και σ'αυτή την έννοια στηρίζεται η προβληματική της Λευκής Βίβλου της Επιτροπής σχετικά με την οικονομική μεγέθυνση, την ανταγωνιστικότητα και την απασχόληση βάσει της οποίας Βίβλου, το Συμβούλιο των Υπουργών της Ένωσης του Δεκεμβρίου 1993 υιοθέτησε ένα πρόγραμμα δράσης.

3.4.1. Σ'αυτό το πλαίσιο αναπτύσσεται και η σχετική προβληματική, βάσει της οποίας η αστική ευθύνη προσδιορίζεται ως ένα από τα δυνατά μέσα πρόληψης και αποκατάστασης των περιβαλλοντικών ζημιών. Η προβληματική αυτή οφείλει επίσης να λάβει υπόψη τις οικονομικές επιπτώσεις που προκλήθηκαν στις ΗΠΑ από την εξαιρετικά άκαμπτη πολιτική ως προς την αστική ευθύνη για τις περιβαλλοντικές ζημίες.

3.4.2. Σύμφωνα με την ΟΚΕ, το μέσο της αστικής ευθύνης μπορεί να συμπεριλάβει επωφελώς τα ρυθμιστικά διατάγματα με τους σχετικούς ελέγχους, τα οικονομικά μέσα, καθώς επίσης και τις εκούσιες συμφωνίες. Η σχέση της ευθύνης για την προστασία του περιβάλλοντος με αυτή άλλων θεσπισμάτων πρέπει να εξετασθεί προσεκτικά για να μην οδηγήσει στην έκδοση ανεπιθύμητων και περιττών κανονιστικών πράξεων.

3.5. Πράγματι, η ΟΚΕ έχει συνείδηση, ότι σήμερα η αντιμετώπιση του προβλήματος των περιβαλλοντικών ζημιών από νομοθετική μόνον άποψη είναι μάλλον περιοριστική και μερική, προπαντός λόγω της ελλείψεως μιας ευρωπαϊκής ομοιογενούς και παγιωμένης «κοινής νομοθεσίας», δεδομένου ότι πρέπει να ισχύει και σε άλλους τομείς όπως: ο θεσμικός έλεγχος ως προς την τήρηση των ισχυόντων κανόνων, η απαιτούμενη και αντικειμενική ενημέρωση, η εδραίωση νέων δεοντολογικών αρχών, η παραγωγική ειδίκευση, ο προληπτικός προσδιορισμός σε επιστημονικό επίπεδο των πιθανών κινδύνων και των συνακόλουθων θεραπευτικών μέτρων, η εδραίωση της οικολογικής συνείδησης.

3.6. Εν κατακλείδι, η ΟΚΕ φρονεί ότι παρά το σύνθετο χαρακτήρα της θεματικής, τις αμηχανίες και τις αντιστάσεις που συναντάει είναι σκόπιμο να δοθούν συγκεκριμένες απαντήσεις σε ορισμένα θεμελιώδη ερωτήματα.

3.6.1. Στο άμεσο μέλλον, λαμβανομένων υπόψη των κριτηρίων της διαβάθμισης και συμβατότητας και αφού ορισθεί ως βραχυπρόθεσμος στόχος η προετοιμασία ενός οργανικού και ιδιαιτέρως αντικειμενικού καθεστώτος αστικής ευθύνης για την αποζημίωση των περιβαλλοντικών ζημιών, θα πρέπει να θεσπισθούν ορισμένες βασικές αρχές αναφορικά με τις ακόλουθες έννοιες:

- περιβάλλον και περιβαλλοντική ζημία,

- αποκατάσταση, αποζημίωση,

- δραστηριότητες που εμπίπτουν σε ένα καθεστώς αντικειμενικής ευθύνης,

- δικαίωμα άσκησης ενδίκων μέσων,

- βάρος απόδειξης, αιτιώδης σύνδεσμος και δυνατότητα υπερασπίσεως του φερόμενου ως υπεύθυνου,

- πιθανός ρόλος των ασφαλίσεων και τραπεζών,

- αλληλέγγυα συστήματα αποζημίωσης,

- κυρώσεις.

3.6.2. Η νομοθετική μορφή που θα μπορούσε να υιοθετηθεί είναι της οδηγίας πλαίσιο βάσει των άρθρων 130 Π και 130 Ρ της Συνθήκης, χωρίς εκ παραλλήλου να λησμονείται και το πρόβλημα της επικύρωσης της Σύμβασης του Συμβουλίου της Ευρώπης, η οποία δεν βρίσκει σύμφωνα όλα τα κράτη μέλη.

3.6.2.1. Πράγματι, τα όρια της σύμβασης αυτής, που δεν αντιμετωπίζει π.χ. τα προβλήματα των παλαιότερων ζημιών ή εκείνων για τις οποίες η ευθύνη είναι πολλαπλή, συνιστούν την επεξεργασία σχετικών κοινοτικών μέσων, δεδομένου μάλιστα ότι το άρθρο 25, εδάφιο 2 της εν λόγω Συμβάσεως προβλέπει ότι τα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν θα εφαρμόζουν τις διατάξεις της Σύμβασης, εάν υπάρχουν σχετικές κοινοτικές διατάξεις.

4. Ειδικές παρατηρήσεις

4.1. Περιβάλλον και περιβαλλοντικές ζημίες

4.1.1. Κατ'αρχήν είναι απαραίτητη η διαβεβαίωση ότι το περιβάλλον αποτελεί «θεμελιώδες αγαθό κοινού ενδιαφέροντος» και συνεπώς οι ζημίες που προκαλούνται σε αυτό πρέπει να αποκαθίστανται.

4.1.2. Η έννοια του «περιβάλλοντος» πρέπει να απορρέει από έναν ευρύτερο ορισμό, όπως γίνεται στη Σύμβαση του Συμβουλίου της Ευρώπης, και να περιλαμβάνει τους βιοτικούς και μη βιοτικούς φυσικούς πόρους (πανίδα, χλωρίδα, αέρας, νερό, έδαφος) και τα αγαθά που αποτελούν την κληρονομιά των τοπίων.

4.1.3. Ο νομικός ορισμός της «περιβαλλοντικής ζημίας» πρέπει να απορρεύσει από μια γενικότερη λογική βάση που θα συμπεριλαμβάνει κάθε είδους φυσική, χημική ή βιολογική επιδείνωση του περιβάλλοντος κατά την ακόλουθη ταξινόμηση:

α) ως προς το είδος της ζημίας:

- ζημίες στην υγεία και βιολογικές ζημίες που προέρχονται από την περιβαλλοντική ρύπανση,

- σοβαρές ή λιγότερο σοβαρές υλικές ζημίες

ως προς τα αποτελέσματα:

- οξείες (άμεσες και έμμεσες ζημίες),

- χρόνιες (μακροχρόνιες επιπτώσεις),

- λανθάνουσες (ζημίες που εμφανίζονται με τον καιρό).

β) ixως προς την αξία των τοπίων:

- βιολογική ποιότητα των οικοσυστημάτων,

- τρωτοί τομείς (φυσικά πάρκα, υδροφόρα στρώματα πόσιμου νερού),

- χαρακτήρες προτεραιότητος (τουρισμός, τοπίο, πολιτισμικές και καλλιτεχνικές παραδόσεις κλπ.),

- υψηλή οικονομική και παραγωγική ποιότητα.

4.1.4. Είναι απαραίτητο επίσης να καθορισθεί ο ανοικτός και επεξηγηματικός κατάλογος των «υπαγόμενων δραστηριοτήτων» που δεν περιορίζεται μόνο στις βιομηχανικές δραστηριότητες υψηλού κινδύνου, αλλά συμπεριλαμβάνει τις διαδικασίες, τις δράσεις και τις επιλογές που δύνανται να αποτελέσουν αιτία περιβαλλοντικής ζημίας, ώστε να αποφευχθούν οι αυθαίρετοι αποκλεισμοί βάσει των οποίων θα υπήρχε κίνδυνος να επιβαρύνονται από τις ενδεχόμενες ασφάλειες, κεφάλαια ή φορολογίες μόνον ορισμένοι βιομηχανικοί τομείς γνωστοί εκ παραδόσεως.

4.1.4.1. Επί παραδείγματι, στον κατάλογο αυτό θα πρέπει να συμπεριληφθούν και οι δραστηριότητες με άμεσες ή έμμεσες επιπτώσεις στο περιβάλλον, με διαφοροποίηση της ευθύνης ανάλογα με την εμβέλεια της προβλεπτής ζημίας:

- γενικές δραστηριότητες, στο μέτρο που υπόκεινται στη γενική υποχρέωση υιοθέτησης μέτρων ασφάλειας για την προστασία του περιβάλλοντος ανεξαρτήτως του παραγωγικού τομέα (θόρυβος, υδρορροές, μόλυνση της ατμόσφαιρας),

- ειδικές δραστηριότητες, που είναι ήδη περιορισμένες στο δικαίωμα ιδιοκτησίας ή εγκατάστασης για λόγους συλλογικής προστασίας ή κοινωνικής λειτουργίας και που υπάγονται στον έλεγχο των δημόσιων αρχών για την υπεράσπιση του αγαθού (π.χ. αποστάσεις ή απογορεύσεις συγκεκριμένων παραγωγών σε κατοικημένες περιοχές),

- ιδιαίτερες δραστηριότητες, που διέπονται ήδη από διατάξεις οικείων οδηγιών ή κρατικών νόμων περί ιδιαίτερων κινδύνων (πυρηνική ενέργεια, μεταφορά και επεξεργασία επικίνδυνων ουσιών) ή γενικών (λιπάσματα, παραγωγή ενέργειας κλπ.),

- δραστηριότητες κατόπιν σχετικών αποφάσεων στις οποίες υπάρχει υπευθυνότητα, που αναφέρονται σε σφάλματα της δημόσιας διοίκησης αναφορικά με άδειες, ελέγχους, αξιολογήσεις της επίδρασης επί του περιβάλλοντος κλπ.

4.1.5. Δεδομένου ότι πρόκειται στο άμεσο μέλλον να ορισθούν ορισμένες βασικές αρχές, δεν θα έπρεπε να παραμερισθούν από την αξιολόγηση και την αποκατάσταση και οι ακόλουθες σκέψεις σχετικά με τις μελλοντικές προγενέστερες ζημίες.

4.1.5.1. Θα πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ των δύο αυτών κατηγοριών, διότι, εάν για την περίπτωση των μελλοντικών ζημιών το επίκεντρο της προσοχής πρέπει να είναι η πρόληψη και ο εντοπισμός των υπεύθυνων, για τις ιστορικές ζημίες ή για όσες δεν είναι σαφής η ευθύνη, το πραγματικό πρόβλημα είναι η συγκράτηση και η σταδιακή ελάφρυνση των συνεπειών, μέχρι αποκαταστάσεως των προγενέστερων άριστων συνθηκών, χωρίς ωστόσο να αποκλείεται η προσπάθεια εντοπισμού πιθανών υπευθύνων.

4.1.5.2. Δεδομένου ότι αυτό το είδος ζημιών έχει γενικότερη σημαντική ευρύτητα και απορρέει από αναπτυξιακές πολιτικές περιορισμένης ευαισθησίας ή εσπευσμένες, από νομοθετικά κενά, από ελλείψεις επιστημονικής γνώσεως και από το σωρευτικό αποτέλεσμα διαφόρων δράσεων οι οποίες αν εξετασθούν μεμονωμένως μπορούν να είναι άβλαβες, για να αντιμετωπισθούν δεν αρκεί μόνο η νομοθετική οδός, αλλά πρέπει επίσης να ληφθούν υπόψη και οι πολιτικές κατευθύνσεις των κυβερνήσεων και η συλλογική αλληλεγγύη.

4.1.5.3. Για την εκτίμηση των ζημιών υπάρχουν στις περισσότερες περιπτώσεις προγενέστερα στοιχεία που επαρκούν για να γίνει σύγκριση και να ορισθεί η έννοια της αλλοιώσεως. Οι περιβαλλοντικές ζημίες όμως δεν εμπίπτουν απλώς και μόνο στο πλαίσιο της οικονομικής αποκατάστασης, όπως συμβαίνει με τις σωματικές ή τις υλικές ζημίες ως προς την ιδιοκτησία ή ως προς το δικαίωμα ιδιοκτησίας. Εδώ προέχει η αποκατάσταση κατά την αρχική μορφή και συνεπώς η ποσοτική εκτίμηση της ζημίας πρέπει να αναφέρεται στο κόστος εξυγίανσης.

4.1.6. Πρέπει τέλος να ληφθεί υπόψη και το γεγονός ότι κανενός κράτους μέλους η περί αστικής ευθύνης νομοθεσία δεν υποχρεώνει τον υπεύθυνο της ζημίας εις ολικήν αποκατάσταση των περιβαλλοντικών ζημιών. Αντιθέτως μάλιστα τα περισσότερα κράτη εφαρμόζουν άλλα νομικά μέσα για την αποκατάσταση των περιβαλλοντικών ζημιών. Επιπροσθέτως, η Επιτροπή τονίζει ορθώς στην Πράσινη Βίβλο τη σχέση που υφίσταται μεταξύ εφαρμογής της ευθύνης για τις περιβαλλοντικές ζημίες και της ασφαλισιμότητος τοιούτων ζημιών.

4.2. Το δικαίωμα άσκησης ενδίκων μέσων

4.2.1. Εκτός από την προληπτική παρέμβαση των αρμοδίων δημόσιων αρχών και το δικαίωμα προσφυγής των άμεσων θυμάτων προκειμένου να αποκατασταθούν οι ζημίες, θα πρέπει να προβλεφθεί επίσης και το δικαίωμα αγωγής, εφόσον δεν υφίστανται συγκεκριμένα ζημιωθέντα μέρη, και εφόσον βεβαίως δεν αντιτίθενται η εθνική νομοθεσία και η νομολογία:

- σε επίπεδο δημοσίων αρχών της ΕΚ ή των κρατών μελών,

- σε επίπεδο ενώσεων ή οργανώσεων προστασίας του περιβάλλοντος ή προστασίας του καταναλωτή, εθνικού ενδιαφέροντος, που δεν είναι κερδοσκοπικές επιχειρήσεις και είναι ανεγνωρισμένες από την ΕΚ ή από κράτος μέλος,

- σε επίπεδο επαγγελματικών ενώσεων ή συνδικαλιστικών οργανώσεων των εργαζομένων για τα προβλήματα που συνδέονται με την υγεία και τις βιολογικές ζημίες,

- σε επίπεδο τοπικών οικολογικών ομάδων ή ομάδων των καταναλωτών που ασχολούνται με προβλήματα εδαφικού ενδιαφέροντος.

4.3. Το βάρος της απόδειξης και ο αιτιώδης σύνδεσμος

4.3.1. Στην περίπτωση των ζημιών προς το περιβάλλον είναι συχνά δύσκολη η στοιχειοθέτηση ενός άμεσου αιτιώδους συνδέσμου λόγω των πολυπληθών πηγών ρυπάνσεως καθώς και της χρονικής και τοπικής απόστασης στην εκδήλωση των ζημιών. Εννοείται εδώ η ρύπανση από φρεάτια ύδατα ή όξινες βροχές.

4.3.2. Για το λόγο αυτό, εάν το θύμα φέρει το βάρος της αποδείξεως, το έργο του αποβαίνει εξαιρετικά δύσκολο, κυρίως στην περίπτωση της χρόνιας ρυπάνσεως. Επιπλέον, το επίπεδο των επιστημονικών γνώσεων σε ό,τι αφορά τον αιτιώδη σύνδεσμο μεταξύ ρυπάνσεως και ζημίας είναι σχετικά αβέβαιο.

4.3.3. Θα πρέπει λοιπόν να εξετασθεί κατά πόσο το βάρος της αποδείξεως δεν θα πρέπει να ελαφρυνθεί από ένα είδος προαίρεσης αιτιότητας, όπως αυτό που προβλέπεται στο άρθρο 10 της Συνθήκης του Συμβουλίου της Ευρώπης που καλεί το δικαστή να λάβει υπόψη τον αυξημένο κίνδυνο προκλήσεως μίας ενδογενούς ζημίας σε συγκεκριμένες επικίνδυνες δραστηριότητες. Οπωσδήποτε βέβαια θα πρέπει να προβλεφθεί και η δυνατότητα υπεράσπισης με την προσαγωγή απαλλακτικών τεκμηρίων και εξετάσεως ενδεχομένων στοιχείων ενοχής.

4.3.4. Κατά την εκτίμηση της ευθύνης, μπορούν να παρασχεθούν χρήσιμα στοιχεία από τη συμμετοχή των επιχειρήσεων στο σύστημα ελέγχου για το Περιβάλλον (Ecoaudit) (1), που προωθεί την καλή διαχείριση από περιβαλλοντικής απόψεως της παραγωγής και αποτελεί σημαντικό μέσο προλήψεως των ζημιών.

4.4. Ασφάλειες και τράπεζες

4.4.1. Μέσω των οργανισμών αυτών παρέχονται χρηματοδοτήσεις και εγγυήσεις που επιτρέπουν τη βέλτιστη άσκηση δραστηριοτήτων.

4.4.2. Η εφαρμογή της αστικής ευθύνης είναι άμεσα συνδεδεμένη με τη διαθεσιμότητα των ενδεχόμενων χρηματοδοτήσεων και ασφαλίσεων ανάλογα με τον κίνδυνο.

4.4.3. Χρειάζεται λοιπόν να προστατεύονται οι οργανισμοί αυτοί και να μην τους αποδίδονται ανοίκειες ευθύνες όπως π.χ. η ευθύνη της προληπτικής εκτίμησης των κινδύνων, που δεν εμπίπτουν στις αρμοδιότητές τους.

4.5. Αλληλέγγυα συστήματα αποζημίωσης

4.5.1. Η ΟΚΕ είναι της γνώμης ότι κανένα αλληλέγγυο ταμείο δεν είναι δυνατό να προβλεφθεί σε αντικατάσταση της αστικής ευθύνης, η οποία, εν πάση περιπτώσει και με οιαδήποτε προβλεπόμενη μορφή, πρέπει να διατηρηθεί.

4.5.2. Με βάση την αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει» η ΟΚΕ αντιμετωπίζει θετικά τη δημιουργία ταμείων βασισμένων στη συνυπευθυνότητα του κινδύνου δεδομένου ότι επιτρέπουν την αποκατάσταση των ενδεχόμενων δαπανών, την προληπτική συσσώρευση πόρων και συνεπώς άμεση διαθεσιμότητα σε περιπτώσεις αμέσου ανάγκης. Καθιστούν επίσης δυνατή την πρόβλεψη μέρους των δαπανών ενόψει του εντοπισμού των ευθυνών ή την αποζημίωση των θυμάτων σε περίπτωση περιορισμένης αποκατάστασης.

4.5.3. Η ΟΚΕ εντούτοις δεν θεωρεί σκόπιμη τη δημιουργία ενιαίου ευρωπαϊκού ταμείου διότι δεν θα διαθέτει την απαιτούμενη ελαστικότητα και ευκινησία απέναντι στις ιδιαιτερότητες των καταστάσεων και εμμέσως μάλιστα θα μπορούσε να καταστεί και κίνητρο για την άμβλυνση της εννοίας της ατομικής ευθύνης ή να αντιμετωπίζεται και ως μια περαιτέρω φορολογία.

4.5.4. Σε γενικές γραμμές τα αλληλέγγυα ταμεία σε κοινοτικό ή εθνικό επίπεδο θα πρέπει να χωρισθούν σε δύο κατηγορίες: τομείς γενικού χαρακτήρα, για τις παρεμβάσεις ανάκτησης και αποκατάστασης ιστορικών ζημιών και ταμεία τομεακά για τους ιδιαιτέρως επικίνδυνους τομείς.

4.5.5. Αναφορικά με τα τομεακά ταμεία, θα πρέπει αυτά να εξομοιωθούν με τους συνήθεις ασφαλιστικούς τύπους με σκοπό όμως και τη συγκράτηση των δαπανών και θα μπορούσαν να αφορούν σε συγκεκριμένες παραγωγές ή παραγωγικούς τομείς όπως των ΜΜΕ και της βιοτεχνίας.

4.5.6. Η ΟΚΕ θεωρεί επίσης ότι πρέπει να παρασχεθεί η δυνατότητα στα ενδεχόμενα ταμεία να προσφεύγουν στη δικαιοσύνη για να ικανοποιούνται έναντι των προκαταβολών στο μέτρο που δεν αποτελούν όργανα με ρητώς αντισταθμιστικό χαρακτήρα.

4.5.7. Η ΟΚΕ γνωρίζει ότι η συμβολή στα ταμεία γενικού χαρακτήρα θα υποστηριχθεί, εκτός από τους πιο άμεσα ενδιαφερομένους τομείς, και από τους πολίτες, είτε με την ενσωμάτωση των τιμών στην κατανάλωση, είτε μέσω της φορολογίας.

4.5.8. Για το λόγο αυτό έχει πρωταρχική σημασία να προβλεφθεί η δυνατότητα συμμετοχής στη διαχείριση των ταμείων αυτών εκτός από τις οργανώσεις των εργοδοτών, των οργανώσεων που εκπροσωπούν διάφορα συμφέροντα, όπως των καταναλωτών, των εργαζομένων ή του περιβάλλοντος.

Βρυξέλλες, 23 Φεβρουαρίου 1994.

Ο Πρόεδρος της

Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Susanne TIEMANN

(1) Βλ. συγκεκριμένα τη γνωμοδότηση για το «Κοινοτικό πρόγραμμα πολιτικής και δράσεως στον τομέα του περιβάλλοντος και της βιώσιμης ανάπτυξης» (ΕΕ αριθ. C 287 της 4. 11. 1992).

(2) ΕΕ αριθ. C 112 της 7. 5. 1990.

(3) ΕΕ αριθ. L 168 της 10. 7. 1993.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ στη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Τροπολογίες που απορρίφθηκαν

Κατά τη διάρκεια της συζήτησης απορρίφθηκαν οι ακόλουθες τροπολογίες που έλαβαν άνω του 25 % των ψήφων.

Να προστεθεί το νέο σημείο 4.3.4.1

«Οποιοσδήποτε καταλογισμός ευθύνης πρέπει να δίδει τις ανάλογες δυνατότητες υπεράσπισης στον καθ'ού. Πρέπει λοιπόν να εξετασθεί:

- Ο αποκλεισμός ευθύνης όταν οι ζημίες οφείλονται σε εγκεκριμένη από δημόσια αρχή δραστηριότητα και δεν έχει σημειωθεί υπέρβαση των ορίων της έγκρισης αυτής,

- ο αποκλεισμός της ευθύνης, όταν οι ζημίες προκλήθηκαν από δραστηριότητα το επικίνδυνο της οποίας για το περιβάλλον δεν ήταν αποδεδειγμένο επιστημονικά κατά το χρόνο της ζημίας,

- η ευθύνη του προκαλέσαντος τη ζημία μόνο για το μέρος που του καταλογίζεται σε περίπτωση ζημίας που προκλήθηκε από πολλούς γνωστούς ή άγνωστους,

- μείωση της ευθύνης για ζημίες προκληθείσες από κοινού με άλλους.»

Αποτέλεσμα ψηφοφορίας

Ψήφοι υπέρ: 53, κατά: 57, αποχές: 5.

Σημείο 4.5.2 έως 4.5.8

Να διαγραφεί το κείμενο και να αντικατασταθεί ως εξής:

«Ως πλεονέκτημα της χρηματικής αποζημίωσης θεωρείται το γεγονός ότι διατίθενται αμέσως χρηματικά ποσά για την εξυγίανση του περιβάλλοντος. Στο Πράσινο Βιβλίο δεν αναφέρεται όμως το ύψος των χρηματοδοτικών μέσων τα οποία θα χορηγούνταν για ένα ή περισσότερα ταμεία. Το Superfund των ΗΠΑ χρηματοδοτείται από το κράτος και τη βιομηχανία με πολλά δισεκατομμύρια δολλάρια μολονότι οι δραστηριότητες του ταμείου είναι περιορισμένες. Μια γενική εξάλειψη των περιβαλλοντικών ζημιών χρηματοδοτούμενη από τα ταμεία θα απαιτούσε και στην Ευρώπη τεράστια ποσά όταν τα ταμεία για καταβολή αποζημίωσης θα πρέπει να αποκαθιστούν χρηματικά τις ζημίες στα δάση, στα κτίρια ή την εξυγίανση ενός μολυσμένου χώρου για τις οποίες δεν μπορεί να βρεθεί κανένας υπεύθυνος. Πριν να διευκρινισθεί η οικονομική διάσταση του θέματος η ΟΚΕ δεν είναι σε θέση να προτείνει ή απορρίψει το ταμείο αποκατάστασης ζημιών.»

Αποτέλεσμα ψηφοφορίας

Ψήφοι υπέρ: 47, κατά: 55, αποχές: 6.