Γνωμοδότηση της Επιτροπής των Περιφερειών για την "Εφαρμογή της νομοθεσίας της ΕΕ στις περιφέρειες και στις τοπικές αρχές"

(1999/C 374/06)

H ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ,

έχοντας υπόψη την απόφαση του Προεδρείου της, της 15ης Ιουλίου 1998, βάσει του άρθρου 198, παράγραφος 4, της Συνθήκης για την ίδρυση των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, να υποβληθεί γνωμοδότηση για αυτό το θέμα και να ανατεθεί στην Επιτροπή η κατάρτισή της,

έχοντας υπόψη το σχέδιο γνωμοδότησης (CdR 51/99 rev.2), που ψήφισε η Επιτροπή θεσμικών θεμάτων στις 6 Ιουλίου 1999 (εισηγητής: ο κ. Lars Nordström)

υιοθέτησε ομόφωνα κατά την 30ή σύνοδο ολομέλειας (συνεδρίαση της 15ης Σεπτεμβρίου) την ακόλουθη γνωμοδότηση:

1. Εισαγωγή

1.1. Τα κράτη μέλη φέρουν ευθύνη αποκλειστικά έναντι της ΕΕ για την εφαρμογή του δικαίου της ΕΕ Αυτό ισχύει τόσο για τη μεταφορά των κοινοτικών οδηγιών στην εθνική νομοθεσία, όσο και για τη διασφάλιση της τήρησής τους. Ωστόσο, κάθε κράτος μπορεί να κατανείμει τις εν λόγω αρμοδιότητες ανάμεσα στην κεντρική κυβέρνηση και στις περιφερειακές και τοπικές αρχές. Σε πολλές περιπτώσεις οι περιφέρειες και οι τοπικές αρχές φέρουν σημαντικό μερίδιο της ευθύνης για την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου.

1.2. Η συμμετοχή των περιφερειών και των τοπικών αρχών του κάθε κράτους στη διαδικασία εφαρμογής του δικαίου της ΕΕ υποδηλώνει την πρακτική σημασία που έχει για αυτές το εν λόγω δίκαιο. Το δίκαιο της ΕΕ επηρεάζει όλο και περισσότερο τις αρμοδιότητες των περιφερειακών και τοπικών αρχών. Κατά συνέπεια, η συνεκτίμηση των περιφερειών και των τοπικών αρχών κάθε κράτους τόσο στη διαδικασία μεταφοράς του κοινοτικού δικαίου στην εθνική νομοθεσία, όσο και στη διασφάλιση της τήρησής του, παρέχει στις περιφέρειες και στις τοπικές αρχές μια σημαντική ευκαιρία για:

- να συμβάλουν με την εμπειρογνωμοσύνη τους

- να προβάλουν τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά τους

- να διαφυλάξουν τις διαφορές και τις ιδιομορφίες τους

- να καταστήσουν εφικτό τον αποτελεσματικό έλεγχο της νομοθετικής εφαρμογής.

1.3. Επομένως, η συμμετοχή στην εφαρμογή του δικαίου της ΕΕ αποτελεί για τις περιφέρειες και τις τοπικές αρχές αναγκαία προέκταση της συμμετοχής τους στη διαδικασία θέσπισης του δικαίου της ΕΕ, που πραγματοποιεί επί του παρόντος η Επιτροπή των Περιφερειών και, σε μερικά κράτη μέλη της ΕΕ, λαμβάνει τη μορφή μιας ειδικής διαδικασίας για τη συμμετοχή των περιφερειών και των τοπικών αρχών στην ευρωπαϊκή πολιτική της κεντρικής κυβέρνησης.

2. Νομοθετική εφαρμογή των οδηγιών της ΕΚ

2.1. Τα κράτη μέλη της ΕΕ διαθέτουν ποικίλες μορφές συμμετοχής των περιφερειών και των τοπικών αρχών στη νομοθετική εφαρμογή των οδηγιών της ΕΚ. Σε μερικές χώρες οι οδηγίες της ΕΕ μεταφέρονται εν μέρει στο εθνικό δίκαιο μέσω της νομοθεσίας των περιφερειών. Αυτό ισχύει για τις περιφέρειες που διαθέτουν δική τους νομοθετική αρμοδιότητα βάσει των εξουσιών που τους παραχωρεί η εθνική νομοθεσία. Μια άλλη δυνατότητα συμμετοχής είναι η συνεργασία νομοθετικών σωμάτων της κεντρικής κυβέρνησης με μία εθνική Περιφερειακή Επιτροπή. Εξάλλου, υπάρχουν πολλές άλλες μορφές συμμετοχής των περιφερειών και των τοπικών αρχών στη διαδικασία εφαρμογής των οδηγιών της ΕΚ στην κρατική νομοθεσία. Σε αυτές μπορεί να συμπεριλαμβάνονται ακόμη και ανεπίσημες μέθοδοι συνεργασίας. Σε αυτό το πλαίσιο, η μεταφορά των ευρωπαϊκών οδηγιών δύναται να επηρεάσει τις αρμοδιότητες που ασκούν οι τοπικές και περιφερειακές αρχές, σε τοπική κλίμακα. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων ενδέχεται να οριοθετήσει, ή ακόμη και να περιορίσει, την ικανότητα των τοπικών και περιφερειακών αρχών όσον αφορά την άσκηση των καθηκόντων τους, αλλά και να έχει δημοσιονομικές επιπτώσεις στον προϋπολογισμό των αρχών αυτών.

2.2. Η ενεργός συμμετοχή των περιφερειών και των τοπικών αρχών στην εφαρμογή των οδηγιών της ΕΕ επιτρέπει να αναπτυχθεί η μεγαλύτερη δυνατή ευελιξία και να ληφθούν σημαντικά υπόψη οι περιφερειακές ιδιαιτερότητες. Επιπλέον, προστίθεται στη νομοθετική διαδικασία ιδιαίτερα μεγάλο ποσοστό εμπειρογνωμοσύνης.

2.3. Η προσαρμογή στις τοπικές απαιτήσεις εντείνει τη διοικητική αποτελεσματικότητα και διασφαλίζει αυξημένη δημοκρατική νομιμότητα. Επιπλέον, διευρύνει την αποδοχή του κοινοτικού δικαίου από τους πολίτες.

2.4. Οι διαφορετικοί τρόποι συμμετοχής των περιφερειών και των τοπικών αρχών στη νομοθετική εφαρμογή των οδηγιών της ΕΚ εξαρτάται από το ειδικό συνταγματικό περιβάλλον του κάθε κράτους μέλους. Οι διαφορές αυτές πρέπει να γίνονται απολύτως σεβαστές.

3. Διοικητική εφαρμογή του δικαίου της ΕΕ

3.1. Μπορούμε να αναφέρουμε τρεις τρόπους εφαρμογής του δικαίου της ΕΕ από τη διοίκηση του κάθε κράτους μέλους της ΕΕ:

- Εφαρμογή κυρίως από την περιφερειακή/τοπική διοίκηση

- Εφαρμογή, ανάλογα με το περιεχόμενο, εν μέρει από τα εθνικά και εν μέρει από τα περιφερειακά/τοπικά σώματα

- Εφαρμογή αποκλειστικά από τις κεντρικές αρχές των κρατών μελών.

3.2. Η κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ εθνικών, περιφερειακών και τοπικών αρχών ποικίλει στα διάφορα κράτη μέλη. Σε αυτό το επίπεδο δεν είναι ευκταία κανενός είδους εναρμόνιση. Ωστόσο πρέπει να ληφθεί υπόψη, βάσει του συνταγματικού δικαίου κάθε κράτους μέλους, ότι η διοικητική εφαρμογή του δικαίου της ΕΕ διέπεται από τις ακόλουθες αρχές:

- ανώτατη δυνατή προσέγγιση του πολίτη

- συμβολή της τοπικής και περιφερειακής εμπειρογνωμοσύνης

- διοικητική αποτελεσματικότητα μέσω της διαφύλαξης των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών

- αυξημένος έλεγχος και προστασία από παραβιάσεις με ευθύνη των τοπικών και περιφερειακών πολιτικών αρχών

- βέλτιστες προϋποθέσεις αποδοχής από τον πληθυσμό

- ανάθεση της διοικητικής ευθύνης όσο το δυνατό πλησιέστερα προς τον πελάτη.

3.3. Η προσέγγιση του πολίτη συνιστά από μόνη της ισχύ για τη διοίκηση και τονώνει κάθε δημοκρατική κοινωνία. Είναι επίσης ο λιγότερο δαπανηρός τρόπος διοίκησης και εξασφαλίζει την άμεση υποχρέωση λογοδοσίας των τοπικών και περιφερειακών πολιτικών αρχών και τη διεξαγωγή ελέγχου από τις τελευταίες, προκειμένου να αποφευχθεί εσφαλμένη χρήση/κατάχρηση των κονδυλίων της ΕΕ.

3.4. Η υποχρέωση λογοδοσίας και ο έλεγχος μπορούν να πραγματοποιηθούν πολύ καλύτερα σε περιοχές περιορισμένης έκτασης. Αυτό με τη σειρά του συμβάλλει στην αποτελεσματικότητα και την αποδοχή του πολιτικού συστήματος. Γι αυτό το λόγο, η καλή διοικητική εφαρμογή του δικαίου της ΕΕ, που σέβεται δεόντως τις συνταγματικές συνθήκες του κάθε κράτους μέλους, εξαρτάται στις περισσότερες περιπτώσεις από τα τοπικά και περιφερειακά σώματα.

4. Ορισμένα προβλήματα εφαρμογής του δικαίου της ΕΕ

4.1. Γενικές παρατηρήσεις

4.1.1. Βασικό στοιχείο για την ορθή εφαρμογή της νομοθεσίας της ΕΕ, και των κρατών μελών αφενός, και των περιφερειακών και τοπικών αρχών, αφετέρου.

4.1.2. Επιπλέον είναι βασικό, μεταξύ άλλων, η νομοθεσία να είναι καλής ποιότητας και να λαμβάνονται υπόψη οι οικονομικές και διοικητικές συνέπειες που θα έχει, για τις περιφερειακές και τοπικές αρχές, η εφαρμογή της νομοθεσίας.

4.1.3. Η Συνθήκη Άμστερνταμ και το Πρωτόκολλο εφαρμογής των αρχών της επικουρικότητας και αναλογικότητας αποτελούν ικανοποιητική και σαφή έκφραση της σημασίας που αποδίδει η ΕΕ στην ύπαρξη ισορροπίας μεταξύ των διαφόρων επιπέδων (ΕΕ κράτη μέλη, περιφέρειες και τοπικές αρχές).

4.1.4. Στο πλαίσιο αυτό μπορεί, μεταξύ άλλων, να αναφερθούν τα σημεία 5, 7 και 9 του Πρωτοκόλλου καθώς και το άρθρο 203 της Συνθήκης. Ιδιαίτερα πρέπει να τονισθεί το γεγονός ότι το Πρωτόκολλο αναγνωρίζει επίσημα την υποχρέωση να υποβάλλονται αναλύσεις για τις οικονομικές και διοικητικές επιπτώσεις των προτάσεων της Επιτροπής.

4.1.5. Κατά συνέπεια, η Συνθήκη του Άμστερνταμ αποτελεί μοναδική ευκαιρία για την επίτευξη ισορροπίας και συνεργασίας μεταξύ των διαφόρων επιπέδων στα οποία θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι διάφορες περιφερειακές και τοπικές συνθήκες.

4.1.6. Η Συνθήκη Άμστερνταμ συμβάλλει περαιτέρω με το να υπογραμμίσει τη σημασία που έχει το γεγονός ότι η ΕΕ λαμβάνει επαρκώς υπόψη, μεταξύ άλλων, τις δυνατότητες που διαθέτουν οι περιφερειακές και τοπικές αρχές να χρηματοδοτήσουν, μέσω νέων νόμων, μελλοντικούς στόχους και να διευθετήσουν τις διοικητικές επιπτώσεις που θα προκύψουν από τους ως άνω νόμους.

4.1.7. Στο πλαίσιο αυτό πρέπει επίσης να αναγνωρισθεί το έργο που επετέλεσε η Επιτροπή και η πρόοδος που σημειώθηκε π.χ. όσον αφορά την βελτίωση της ποιότητας της νομοθεσίας.

4.1.8. Ακόμη και αν μπορεί να αντιμετωπισθεί θετικά η περιγραφείσα εξέλιξη, εντούτοις υπάρχει λόγος να αναφερθούν ορισμένοι τομείς στους οποίους μπορεί να δημιουργηθούν προβλήματα, σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο.

4.1.9. Πρέπει να υπομνησθεί ότι οι απόψεις για την ένταση των κατωτέρω αναφερομένων προβλημάτων μπορεί να διαφέρουν διότι εξαρτώνται από παράγοντες όπως π.χ. η παράδοση, το θεσμικό σύστημα και ο βαθμός της περιφερειακής και τοπικής αυτονομίας.

4.2. Η ποιότητα της νομοθεσίας

4.2.1. Η αρχή της επικουρικότητας είναι εξαιρετικής σημασίας για την ποιότητα της νομοθεσίας της ΕΕ(1).

4.2.2. Δεν πρέπει να λησμονείται ότι οι απόψεις αναφορικά με την αρχή της επικουρικότητας και με συναφή θέματα μπορεί να διαφέρουν. Αφενός υπάρχουν εκείνοι που πιστεύουν ότι ο πρωταρχικός σκοπός της αρχής της επικουρικότητας είναι η προστασία των κρατών μελών και των περιφερειακών και τοπικών αρχών, από την περιττή παρέμβαση της ΕΕ, περιορίζοντας έτσι την εμβέλεια της δράσης της και των οργάνων της σε ορισμένους τομείς.

4.2.3. Κατά τον ίδιο τρόπο, μπορεί να εμφανισθούν διάφορες προσεγγίσεις όταν τεθεί το θέμα του σαφούς διαχωρισμού των αρμοδιοτήτων μεταξύ των αντίστοιχων επιπέδων (ΕΕ, κράτη μέλη και περιφερειακές και τοπικές αρχές). Ορισμένοι προβάλλουν το επιχείρημα (μεταξύ αυτών και η Επιτροπή) ότι ο ακριβέστερος προσδιορισμός των αρμοδιοτήτων της ΕΕ θα απέβαινε εις βάρος της ευελιξίας της κοινοτικής δράσης και θα παρεμπόδιζε την πρόοδο της κοινοτικής νομοθεσίας. Άλλοι προβάλλουν την ανάγκη για ακριβέστερο προσδιορισμό των αρμοδιοτήτων της ΕΕ σε συνδυασμό με την αυστηρή εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας.

4.2.4. Εκτός των ανωτέρω παρατηρούνται επίσης διαφορές όσον αφορά την ερμηνεία του όρου "αποκλειστικές αρμοδιότητες της Επιτροπής". Η Επιτροπή ισχυρίζεται π.χ. ότι όλη η νομοθεσία για την κοινή αγορά εμπίπτει στη σφαίρα των αποκλειστικών αρμοδιοτήτων της Κοινότητας με συνέπεια την μη εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας. Άλλοι φρονούν ότι ο τομέας των αποκλειστικών αρμοδιοτήτων της Κοινότητας θα πρέπει να είναι πιο περιορισμένη έτσι ώστε η αρχή της επικουρικότητας να εφαρμόζεται συχνότερα.

4.2.5. Οι διαφορετικές αυτές αντιλήψεις σχετικά με σημαντικές πτυχές της ποιότητας της νομοθεσίας της ΕΕ μπορούν να θεωρηθούν ως έκφραση των διαφορών - πολιτιστικών, ιστορικών και θεσμικών - που υπάρχουν μεταξύ των κρατών μελών και των περιφερειών της ΕΕ Από την άποψη αυτή οι διαφορές πρέπει να γίνουν σεβαστές πλήρως, ως πολύτιμο μέρος του ευρωπαϊκού διαλόγου.

4.3. Η ανάπτυξη μεγαλύτερων δραστηριοτήτων της ΕΕ σε τομείς που εμπίπτουν συνήθως στη σφαίρα των αρμοδιοτήτων των περιφερειακών και τοπικών αρχών περιορίζει το πεδίο δράσης των εν λόγω αρχών.

4.3.1. Σε ορισμένους τομείς (αποκλειστικής) αρμοδιότητας των περιφερειακών και τοπικών αρχών - π.χ. περιφερειακός και τοπικός σχεδιασμός - υπάρχει η σαφής επιθυμία (από τη βάση προς τα άνω) για μεγαλύτερη ανταλλαγή πληροφοριών, αμοιβαίας διαβούλευσης και συντονισμού σε ευρωπαϊκό επίπεδο.

4.3.2. Εάν έχει ευρωπαϊκή διάσταση το υπό εξέταση θέμα, ο διεθνικός συντονισμός είναι απολύτως ευπρόσδεκτος. Πάντως, οι πρωτοβουλίες αυτές μπορούν να στρέφονται προς την νομοθεσία της ΕΕ ή στα προγράμματα και στις δεσμευτικές συμφωνίες, περιορίζοντας έτσι, π.χ. τις αποκλειστικές αρμοδιότητες σχεδιασμού των περιφερειακών και τοπικών αρχών.

4.3.3. Πρέπει να υπενθυμισθεί ότι η συνεργασία και ο συντονισμός που πραγματοποιούνται εθελοντικά σε ευρωπαϊκό επίπεδο από τα ενδιαφερόμενα μέρη μπορούν να ρυθμίσουν πολλά πράγματα. Δεν υπάρχει σημαντική ανάγκη για συγκεντρωτική νομοθεσία ή κανονισμούς της ΕΕ προκειμένου να επιτευχθούν ορισμένοι στόχοι.

4.3.4. Επίσης, σε ορισμένες περιπτώσεις μπορεί να υπάρχουν λόγοι να εξετασθεί κατά πόσον είναι ανάγκη να προσδιορισθεί στη Συνθήκη ο τομέας αρμοδιοτήτων της Κοινότητας. Παλαιότερα η ΕΤΠ έκρινε ότι αυτό αιτιολογείται και επιβάλλεται όταν πρόκειται για τη στρατηγική του τοπικού και περιφερειακού σχεδιασμού(2).

4.4. Διοικητικές δαπάνες

4.4.1. Η νομοθεσία και τα προγράμματα της Κοινότητας - π.χ. στον τομέα της συλλογής των στατιστικών στοιχείων - απαιτούν συχνά την καταβολή τεράστιων διοικητικών προσπαθειών από τις περιφερειακές και τοπικές αρχές, ορισμένες φορές μάλιστα δυσανάλογες προς τα οφέλη. Επίσης, ο σκοπός ορισμένων διοικητικών υποχρεώσεων είναι ασαφής ή φαίνεται να αποτελεί αυτοσκοπό.

4.4.2. Είναι κατανοητό ότι ο αυξανόμενος διοικητικός φόρτος εργασίας χωρίς ένα ξεκάθαρο στόχο ή όφελος θα οδηγήσει εύκολα σε γενική αδιαφορία και σε χαλάρωση της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης.

4.4.3. Οι περιφερειακές και τοπικές αρχές αντιμετωπίζουν το πρόβλημα της αύξησης του έργου τους και του διοικητικού φόρτου εργασίας. Οι αυξήσεις αυτές απορρέουν από την ευρωπαϊκή και την εθνική νομοθεσία, δεδομένου ότι οφείλουν να εκτελέσουν το εν λόγω έργο τους με το κανονικό ανθρώπινο δυναμικό τους (ή, σε ορισμένες περιπτώσεις και με μειωμένο). Η δυνατότητα των περιφερειακών και τοπικών αρχών να εκτελέσουν το έργο που τους ανατίθεται από την ευρωπαϊκή (και την εθνική) νομοθεσία πρέπει να λαμβάνεται υπόψη πριν τη θέσπιση νέων νόμων.

4.4.4. Τα όργανα της ΕΕ πρέπει να εξετάσουν λεπτομερώς την ευρωπαϊκή νομοθεσία - ισχύουσα και νέα - και να απαλείψουν κάθε απαίτηση που δεν είναι απολύτως απαραίτητη. Η ανάγκη δεν θα πρέπει να ορίζεται μόνο με απόλυτους όρους αλλά και με σχετικούς, λαμβάνοντας υπόψη και την πτυχή κόστους/οφέλους. Κάθε διοικητική ανάγκη πρέπει να έχει σαφή στόχο.

4.5. Οικονομικές επιπτώσεις

4.5.1. Στο ζήτημα αυτό, πραγματοποιείται παραπομπή στις παρατηρήσεις της γνωμοδότησης της 15ης Νοεμβρίου 1995 της Επιτροπής των Περιφερειών σχετικά με την εκτίμηση των οικονομικών και διοικητικών συνεπειών που έχουν οι νομοθετικές πράξεις της ΕΕ για τις περιφερειακές και τοπικές αρχές (CdR 368/95)(3).

4.5.2. Ιδιαίτερη αναφορά πρέπει επίσης να πραγματοποιηθεί στις διαφορές που συχνά παρατηρούνται μεταξύ διοικητικού κόστους και "οφέλους" στις περιπτώσεις πολλών μικρότερης εμβέλειας σχεδίων, π.χ. στον τομέα της αρχιτεκτονικής διατήρησης σε περιπτώσεις όπου δεν υφίσταται συγκέντρωση δράσεων με εξαιρετική υπερπεριφερειακή σημασία. Συνεπώς, στην περίπτωση μικρότερης σημασίας αναπτυξιακών προγραμμάτων, πρέπει να εξετασθεί εάν το όφελος πρέπει να είναι ανάλογο με το διοικητικό κόστος. Επιπλέον, πρέπει να εξετασθεί εάν πρέπει να προτιμηθεί η συγκέντρωση πόρων σε μεμονωμένα μέτρα ιδιαίτερης σημασίας.

4.6. Εφαρμογή στα κράτη μέλη

4.6.1. Τα προβλήματα που μπορεί να προκύψουν κατά την εφαρμογή της νομοθεσίας της ΕΕ μπορεί να οφείλονται, σε ορισμένες περιπτώσεις, στη νομοθεσία ή την εφαρμογή της στα κράτη μέλη. Μολονότι αυτό πρέπει να αναγνωρισθεί πλήρως, η αρχή που πρέπει να ισχύσει είναι ότι το συγκεκριμένο πρόβλημα αντιμετωπίζεται δεόντως στο επίπεδο που αναφέρεται.

4.6.2. Οι τοπικές και περιφερειακές αρχές εφαρμόζουν τις διατάξεις των κοινοτικών οδηγιών από την ημερομηνία που προβλέπεται για τη θέση σε ισχύ αυτών, έστω και αν οι σχετικές διατάξεις δεν έχουν υιοθετηθεί από τις εθνικές αρχές (σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου πρόκειται για "κάθετες συνέπειες των οδηγιών"). Τον ίδιο ρόλο επαγρύπνησης και εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου οφείλουν να διαδραματίζουν οι τοπικές και περιφερειακές αρχές και στην περίπτωση εσφαλμένης ή ανακριβούς μεταφοράς των κοινοτικών οδηγιών στο εθνικό δίκαιο.

5. Συμπεράσματα και προτάσεις

5.1. Η ορθή εφαρμογή ξεκινά με την καλή νομοθεσία. Τούτο σημαίνει ότι είναι απαραίτητη η πλήρης εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. Επαναλαμβάνοντας τις παρατηρήσεις και τα συμπεράσματα που αναφέρει η ΕΤΠ στην έκθεσή της "Για μια νέα προσέγγιση της επικουρικότητας(4)", η αρχή της επικουρικότητας πρέπει να εφαρμόζεται με συνέπεια σε όλους τους τομείς της δραστηριότητας της ΕΕ.

5.2. Η αρχή της επικουρικότητας ως κανόνας για την άσκηση αρμοδιοτήτων πρέπει να συμπληρώνεται με ένα καλύτερο προσδιορισμό των λειτουργιών με τη μορφή κανόνων για την εκχώρηση αρμοδιοτήτων.

5.3. Ακόμη, πρέπει να δοθεί η κατάλληλη προσοχή στις οικονομικές και διοικητικές συνέπειες για τις τοπικές και περιφερειακές αρχές με σκοπό να αποφευχθούν οι υπερβολικές ρυθμίσεις και οι μη απαραίτητες διοικητικές διαδικασίες. Επιπλέον, θα ήταν σκόπιμο, αφενός, η Επιτροπή - στο πλαίσιο των προτάσεων που καλείται να διατυπώσει - να αξιολογεί ποσοτικά τις δημοσιονομικές επιπτώσεις των προτεινόμενων κοινοτικών οδηγιών για τις τοπικές και περιφερειακές αρχές και, αφετέρου, τα κράτη μέλη να συνεργάζονται με τις εν λόγω αρχές κατά την αποτίμηση του κόστους που συνεπάγονται οι υπό διαπραγμάτευση κανονιστικές ρυθμίσεις.

5.4. Εξάλλου, οι τοπικές και περιφερειακές αρχές πρέπει να συμπεριληφθούν ουσιαστικότερα στην κοινοτική διαδικασία λήψης αποφάσεων. Με τον τρόπο αυτό θα ενισχυθεί το νομότυπο και η αποτελεσματικότητα της νομοθεσίας της ΕΕ Επίσης, θα διατηρηθεί η πολυμορφία στην Ευρώπη και θα αυξηθεί η αποδοχή του δικαίου της ΕΕ από τους πολίτες.

5.5. Σύμφωνα με το κατ'ιδίαν συνταγματικό και ιστορικό περίγραμμα των κρατών μελών, υφίστανται πολλοί διαφορετικοί τρόποι προκειμένου να αυξηθεί η επιρροή των τοπικών και περιφερειακών αρχών στην κοινοτική νομοθετική διαδικασία. Σε αυτούς περιλαμβάνονται η επίσημη συμμετοχή στη διαμόρφωση της θέσης των εθνικών κυβερνήσεων στο Συμβούλιο μέσω τουλάχιστον εν μέρει δεσμευτικών ψηφισμάτων των περιφερειακών σωμάτων στο πλαίσιο ενός κράτους μέλους ή δραστηριότητες προώθησης συμφερόντων μέσω ειδικών αντιπροσωπειών ορισμένων περιφερειών ή τοπικών αρχών στις Βρυξέλλες. Ωστόσο, η μόνη δυνατότητα απόκτησης επιρροής των τοπικών και περιφερειακών αρχών ασχέτως της συνταγματικής βάσης κάθε κράτους μέλους, είναι η ΕΤΠ.

5.6. Κατά συνέπεια, ουσιαστική σημασία έχει η ενίσχυση της αποτελεσματικότητας της συμμετοχής στην ΕΤΠ στην νομοθετική διαδικασία της ΕΕ. Για το σκοπό αυτό απαιτούνται τα ακόλουθα:

- Οι διατάξεις της Συνθήκης του Άμστερνταμ σχετικά με το ιδιαίτερο διοικητικό σώμα της ΕΤΠ πρέπει να πληρούνται απόλυτα. Για το σκοπό αυτό πρέπει να παρασχεθούν στην ΕΤΠ οι πόροι που απαιτούνται για αυτό το διοικητικό σώμα. Η ΕΤΠ απευθύνει ισχυρή έκκληση στα αρμόδια όργανα της ΕΕ να φροντίσουν για την κατάλληλη οικονομική ενίσχυση της ΕΤΠ, γεγονός ύψιστης σημασίας για την καλή λειτουργία της.

- Εφόσον κανένα άλλο όργανο της ΕΕ δεν έχει πλήρη γνώση του πρακτικού αντίκτυπου που έχει η νομοθεσία της ΕΕ στις περιφέρειες και τις τοπικές αρχές, πρέπει να ζητηθεί από την Επιτροπή να λάβει τη συμβουλή της ΕΤΠ για πιθανή συνεργασία ήδη κατά τη διάρκεια ενός πρώιμου προπαρασκευαστικού σταδίου της κοινοτικής νομοθετικής διαδικασίας. Σε αυτό το πλαίσιο η ΕΤΠ αναφέρεται στα πορίσματα της γνωμοδότησής της για την αξιολόγηση των οικονομικών και διοικητικών συνεπειών της νομοθεσίας της ΕΕ για τις τοπικές και περιφερειακές αρχές.

5.7. Η ΕΤΠ χαιρετίζει την κοινή πρακτική της Επιτροπής να προετοιμάσει τη νομοθεσία της ΕΚ, εκδίδοντας Πράσινα Βιβλία και Λευκά Βιβλία για δημόσια συζήτηση και διάλογο. Ωστόσο, αυτή η πρακτική δεν περιορίζει την ανάγκη συμμετοχής της ΕΤΠ ως τράπεζας γνώσεων στα πρώιμα στάδια συγκεκριμένων σχεδίων για την παραγωγή νομοθεσίας.

5.8. Η φύση και η έκταση της συμμετοχής των περιφερειών και των τοπικών αρχών στη διαδικασία της εφαρμογής στην εθνική νομοθεσία εξαρτάται από την οργάνωση και την εσωτερική δομή του κάθε κράτους μέλους. Παρά ταύτα, σε κάθε περίπτωση θα εξασφαλίζεται η αρμόζουσα συνεκτίμηση των ιδιαίτερων συμφερόντων των περιφερειών και των τοπικών αρχών. Αυτό αποτελεί την απαραίτητη προϋπόθεση για τη διατήρηση της άμεσης αρμοδιότητας και των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών της κάθε περιοχής και τοπικής αρχής, καθώς και για την αυξημένη συμβολή της τοπικής και περιφερειακής εμπειρογνωμοσύνης.

5.9. Σχετικά, η ΕΤΠ επιβεβαιώνει τη γνώμη της ότι η Επιτροπή και οι κυβερνήσεις των κρατών μελών θα πρέπει να ζητούν επισήμως τη γνωμοδότηση της Επιτροπής των Περιφερειών, ως εκπροσώπου των τοπικών και περιφερειακών αρχών, κατά την προπαρασκευαστική φάση, για τις προτάσεις νομοθετικού χαρακτήρα, που ενδέχεται να θίξουν σε σημαντικό βαθμό τους πολίτες.

5.10. Εξέχουσα σημασία για την επίτευξη της εγγύτητας προς τους πολίτες κατέχουν η αποτελεσματικότητα και η συνεισφορά της τοπικής και περιφερειακής εμπειρογνωμοσύνης, ενώ για την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου από τις περιφερειακές και τοπικές αρχές είναι πολύ σημαντική η διασφάλιση του αποτελεσματικότερου δυνατού ελέγχου της σωστής χρήσης των πόρων. Στις περιφέρειες και στις τοπικές αρχές πρέπει να παραχωρηθούν τα κατάλληλα περιθώρια διοικητικής εφαρμογής ανάλογα με την ιδιαίτερη κατάστασή τους. Η εφαρμογή της νομοθεσίας της ΕΕ μόνο από την εθνική διοίκηση χωρίς τη δυναμική συμμετοχή της περιφερειακής και τοπικής διοίκησης δεν μπορεί εύκολα να εξασφαλίσει την εγγύτητα προς τον πολίτη και την αποδοχή του δικαίου της ΕΕ από αυτόν.

5.11. Για την πλήρη και αποτελεσματική εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου πρέπει να τεθούν στη διάθεση των τοπικών και περιφερειακών αρχών οι κατάλληλες αρμοδιότητες και οι απαιτούμενοι πόροι ούτως ώστε να ελέγχουν τις περιπτώσεις αναποτέλεστης, ακατάλληλης ή εσφαλμένης μεταφοράς των κοινοτικών οδηγιών από πλευράς των αρμόδιων νομοθετικών αρχών.

5.12. Οι ακόλουθες προτάσεις κατατέθηκαν με στόχο την περαιτέρω εις βάθος έρευνα της ΕΤΠ:

- Η ΕΤΠ θα πρέπει να αναλάβει την πρωτοβουλία πραγματοποίησης μελετών για τις μακροπρόθεσμες συνέπειες των δραστηριοτήτων της ΕΕ στο πεδίο δράσης των περιφερειακών και τοπικών αρχών σε συγκεκριμένους τομείς, ιδίως στον τομέα του σχεδιασμού της νομοθεσίας και των δημόσιων υπηρεσιών.

- Η ΕΤΠ θα πρέπει να αναλάβει την πρωτοβουλία πραγματοποίησης μελετών για τον τρόπο με τον οποίο μπορεί να αυξηθεί περαιτέρω η αποτελεσματικότητα της συμμετοχής της ΕΤΠ στην κοινοτική νομοθετική διαδικασία. Ιδιαίτερη προσοχή πρέπει να δοθεί στην αυξημένη συμμετοχή της ΕΤΠ σε ένα πρώιμο στάδιο της νομοθετικής διαδικασίας της ΕΕ.

- H ETΠ θα πρέπει, όταν χρειασθεί, να αναλάβει την πρωτοβουλία διεξαγωγής συγκριτικής μελέτης αναφορικά με την εφαρμογή του δικαίου της ΕΕ σε ιδιαίτερους τομείς ενδιαφέροντος. Στόχος πρέπει να είναι η απόκτηση μεγαλύτερης γνώσης της εφαρμογής, η οποία μπορεί να χρησιμεύσει ως παράδειγμα για όλη την Κοινότητα. Ένας τρόπος είναι να χρησιμοποιηθούν υπάρχοντα προγράμματα διαπεριφερειακής συνεργασίας και εταιρικών σχέσεων όπως π.χ. το Karolus, για τη διερεύνηση της εφαρμογής.

- Η ΕΤΠ συνιστά στην Επιτροπή να υποβάλει τον κατάλογο με τα υπάρχοντα προγράμματα στήριξης και με τα δημοσιονομικά θέματα ούτως ώστε να καταστεί δυνατόν για την ΕΤΠ να εκτιμήσει την εφαρμογή, όσον αφορά τις διοικητικές προσπάθειες που απαιτείται να καταβληθούν από τις περιφερειακές και τοπικές αρχές καθώς και την ευρωπαϊκή αξία των προγραμμάτων.

- Η ΕΤΠ θα πρέπει να αναλάβει τις απαραίτητες πρωτοβουλίες που θα προκύψουν σε συνάρτηση με τα αποτελέσματα των ερευνών και μελετών που αναφέρθηκαν παραπάνω.

Βρυξέλλες, 15 Σεπτεμβρίου 1999.

Ο Πρόεδρος

της Επιτροπής των Περιφερειών

Manfred DAMMEYER

(1) Σχετικά αναφέρονται οι παρατηρήσεις που έχουν γίνει στο (σχέδιο) γνωμοδότησης της Επιτροπής των Περιφερειών με θέμα: "Καλύτερη προπαρασκευή της νομοθεσίας 1998 - μία επιμερισμένη ευθύνη" (CdR 50/99 fin).

(2) CdR 340/96 fin "Τοπικοί και περιφερειακοί σχεδιασμοί στην Ευρώπη" - ΕΕ C 116 της 14.4.1997, σ. 1.

(3) CdR 368/95 - EE C 126 της 29.4.1996, σ. 1.

(4) CdR 302/98 fin - EE C 198 της 14.7.1999, σ. 73.