Συντομογραφίες

ΓΔ ELARG : Γενική Διεύθυνση Διεύρυνσης

ΔΕΥ : δικαιοσύνη και εσωτερικές υποθέσεις

ΕΕ : Ευρωπαϊκή Ένωση

ΕΤΑΑ : Ευρωπαϊκή Τράπεζα Ανασυγκρότησης και Ανάπτυξης

ΕΤΕπ : Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων

ΕΥΑ : Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Ανασυγκρότησης

ΚΥ : κεντρικές υπηρεσίες

CARDS : κοινοτική συνδρομή για την ανασυγκρότηση, την ανάπτυξη και τη σταθεροποίηση (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation)

EUPOL-Proxima : αστυνομική αποστολή της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας

PAMECA : αποστολή αστυνομικής αρωγής της Ευρωπαϊκής Κοινότητας στην Αλβανία (Police Assistance Mission of the European Community to Albania)

Σύνοψη

I. Το στρατηγικό συμφέρον της Ευρωπαϊκής Ένωσης στα Δυτικά Βαλκάνια είναι η εγκαθίδρυση της δημοκρατίας, της ασφάλειας και της μακροπρόθεσμης σταθερότητας. Τα Βαλκάνια έχουν υποφέρει τόσο από την έλλειψη ασφάλειας όσο και από τη βία κατά το παρελθόν. Οι ισορροπίες στο πολιτικό και οικονομικό περιβάλλον εξακολουθούν να είναι εύθραυστες. Ως εκ τούτου, η σημασία του τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων (ΔΕΥ) για την ΕΕ είναι μεγάλη. Το κίνητρο της ένταξης στην ΕΕ συνέβαλε στο να καταστεί η ΕΕ ο σημαντικότερος παράγοντας που δραστηριοποιείται στην περιοχή και εκείνος που ασκεί τη μεγαλύτερη επιρροή. Μεταξύ 2001 και 2006, η Επιτροπή έχει διαθέσει περί τα 500 εκατομμύρια ευρώ στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων στα Δυτικά Βαλκάνια. Στόχος της βοήθειας που παρέχει η Επιτροπή είναι η ευθυγράμμιση των χωρών των Δυτικών Βαλκανίων με τα πρότυπα της ΕΕ μέσω των κατάλληλων διοικητικών και δικαστικών δομών και συστημάτων επιβολής του νόμου.

II. Με τον έλεγχο του Συνεδρίου αξιολογήθηκε κατά πόσον:

α) οι ανάγκες στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων είχαν διαπιστωθεί ορθώς και τα έργα ήταν συναφή προς τις διαπιστωθείσες ανάγκες, και

β) οι προβλεπόμενες υλοποιήσεις είχαν παραδοθεί και τα αναμενόμενα αποτελέσματα είχαν επιτευχθεί κατά τρόπο που να εξασφαλίζει τη βιωσιμότητά τους.

III. Ο έλεγχος του Συνεδρίου κάλυψε τόσο τα επενδυτικά έργα όσο και τα έργα ανάπτυξης θεσμικών ικανοτήτων στους τέσσερις επιμέρους τομείς στο πλαίσιο του τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων: άσυλο και μετανάστευση, ολοκληρωμένη διαχείριση των συνόρων, οργάνωση της δικαιοσύνης και αστυνομία. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι [1]:

α) Σε αντίθεση με τα προηγούμενα ενταξιακά προγράμματα, η Επιτροπή έδωσε προτεραιότητα στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων και επιχείρησε να επιληφθεί σημαντικών διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων σε προγενέστερο στάδιο της διαδικασίας διεύρυνσης.

β) Μέσα σε ένα δύσκολο περιβάλλον τόσο από πολιτική όσο και από επιχειρησιακή άποψη, η διαχείριση, εκ μέρους της Επιτροπής, των έργων στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων κρίνεται σε μεγάλο βαθμό αποτελεσματική, παρά το γεγονός ότι το Συνέδριο εντόπισε ορισμένες αδυναμίες, ιδίως όσον αφορά τη βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων.

γ) Ορισμένες φορές, οι αναλύσεις των αναγκών ήταν ανεπαρκείς και δεν υπήρχε συντονισμός μεταξύ των διαφόρων χορηγών βοήθειας.

δ) Μολονότι τα επενδυτικά έργα δεν απέφεραν όλα εντελώς ικανοποιητικά αποτελέσματα και η βιωσιμότητά τους διατρέχει κίνδυνο, η ενίσχυση των επενδύσεων που χρηματοδότησε η Επιτροπή συνέβαλε κατά τρόπο συναφή και επωφελή στην ανάπτυξη των εθνικών υποδομών και θεσμών.

ε) Εξάλλου, τα αποτελέσματα των έργων ανάπτυξης θεσμικών ικανοτήτων ήταν μόνο μερικώς ικανοποιητικά, χωρίς πολλές πιθανότη'τες βιωσιμότητας. Αυτό αποδίδεται στο γεγονός ότι εξακολουθούν να υπάρχουν πολιτικές αδυναμίες, καθώς και στην απουσία δέσμευσης (οικειοποίησης) εκ μέρους των δικαιούχων, δεδομένου ότι οι περισσότερες μεταρρυθμιστικές δραστηριότητες δεν αποτελούν πρωτοβουλία της ίδιας της περιοχής, αλλά της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ή άλλων εξωτερικών ενδιαφερομένων.

στ) Δεν υπήρχε σημαντική διαφορά μεταξύ του βαθμού επιτυχίας των έργων που διαχειρίζονται οι αντιπροσωπείες σε σύγκριση με εκείνα που διαχειρίζεται η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Ανασυγκρότησης.

Γράφημα 1

Σύνοψη των διαπιστώσεων που αφορούν τα ελεγχθέντα έργα

+++++ TIFF +++++

IV. Βάσει των ανωτέρω παρατηρήσεων το Συνέδριο διατυπώνει συστάσεις οι οποίες θα βοηθούσαν πιθανώς την Επιτροπή να παρέχει αποδοτικότερη και αποτελεσματικότερη βοήθεια. Τα αποτελέσματα των έργων θα βελτιώνονταν, εάν:

α) κατά το σχεδιασμό των έργων στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων, η κοινοτική ενίσχυση ευθυγραμμιζόταν με τους στόχους των ετήσιων προγραμμάτων (παραδείγματος χάριν, στο μέλλον θα πρέπει να δίδεται προτεραιότητα στα κοινά σημεία διέλευσης των συνόρων, καθώς αυτό θα ενίσχυε την περιφερειακή συνεργασία),

β) τα επενδυτικά έργα συνδυάζονταν επακριβέστερα με τα έργα ανάπτυξης θεσμικών ικανοτήτων,

γ) όλοι οι χορηγοί βοήθειας που αναπτύσσουν δράση στην εν λόγω περιοχή, συμπεριλαμβανομένης της Επιτροπής ως του βασικότερου χορηγού, συντονίζονταν καλύτερα μεταξύ τους (παραδείγματος χάριν, ένας χορηγός θα μπορούσε να χρηματοδοτήσει ή να συγχρηματοδοτήσει έργο που έχει σχεδιαστεί από άλλον),

δ) η κοινότητα των χορηγών βοήθειας επανεξέταζε τη διαδικασία σύναψης συμβάσεων για προμήθεια εξοπλισμού. Εφόσον το επιτρέπουν οι συνθήκες, θα πρέπει να διερευνάται η δυνατότητα δημιουργίας κοινών επενδυτικών ομίλων υπό τη διαχείριση των χωρών-αποδεκτών.

V. Η βιωσιμότητα των έργων θα βελτιωνόταν, εάν:

α) αυξανόταν η συμμετοχή των δικαιούχων,

β) προϋπόθεση για την έναρξη υλοποίησης ενός έργου ήταν η ύπαρξη σχεδίου συντήρησης,

γ) η Επιτροπή παρακολουθούσε στενότερα την κατανομή και αξιολογούσε τη χρήση του εξοπλισμού και των υποδομών που χρηματοδοτεί η ΕΕ,

δ) η παροχή τεχνικής βοήθειας συμπληρωνόταν καταλλήλως από ενεργό ενθάρρυνση για θεσμικές αλλαγές.

Εισαγωγή

1. Η διεύρυνση εξυπηρετεί τα στρατηγικά συμφέροντα της ΕΕ όσον αφορά τη σταθερότητα, την ασφάλεια και την αποτροπή των συγκρούσεων. Το τρέχον πρόγραμμα διεύρυνσης καλύπτει τις χώρες των Δυτικών Βαλκανίων, στις οποίες παρέχεται η προοπτική ένταξης στην ΕΕ, εφόσον αυτές πληρούν τις αναγκαίες προϋποθέσεις.

2. Ο έλεγχος που διενεργήθηκε στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων (ΔΕΥ) στα Δυτικά Βαλκάνια αφορούσε ένα πεδίο ιδιαίτερης πολιτικής σημασίας. Ο τομέας ΔΕΥ αποτελεί έναν από τους πλέον εξέχοντες τομείς συνεργασίας μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των χωρών των Δυτικών Βαλκανίων και μπορεί να υποδιαιρεθεί σε τέσσερις επιμέρους τομείς: άσυλο και μετανάστευση, ολοκληρωμένη διαχείριση των συνόρων, οργάνωση της δικαιοσύνης και αστυνομία. Η αξία των συμβάσεων στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων στο πλαίσιο του προγράμματος της Επιτροπής για τα Δυτικά Βαλκάνια (CARDS [2]) ανέρχεται σε 470 εκατομμύρια ευρώ περίπου [3].

3. Πριν από την έναρξη του ελέγχου, διαπιστώθηκε ότι οι βασικοί κίνδυνοι που επαπειλούν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση είναι οι εξής:

α) Τα έργα στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων υλοποιούνται εντός πολιτικού και οικονομικού περιβάλλοντος εύθραυστων ισορροπιών, τουτέστιν η βοήθεια της Επιτροπής ενδέχεται να μην μπορεί να επιτύχει τους επιδιωκόμενους στόχους πολιτικής και να αποδειχθεί μη βιώσιμη.

β) Για την επιτυχία των έργων θεμελιώδης είναι ο ρόλος που διαδραματίζουν η χώρα-αποδέκτης και οι τελικοί δικαιούχοι, για το λόγο ότι οι εξουσίες της Επιτροπής όσον αφορά την ενίσχυση των ικανοτήτων, του επαγγελματισμού και της ανεξαρτησίας των θεσμών στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων είναι περιορισμένες.

γ) Η Κοινότητα πιέζεται να επιτύχει υψηλά ποσοστά σύναψης συμβάσεων και, για το λόγο αυτό, υπάρχει το ενδεχόμενο να μην ληφθούν υπόψη οι δημοσιονομικοί, διαδικαστικοί και πολιτικοί περιορισμοί στους οποίους υπόκεινται οι αποδέκτες και οι δικαιούχοι της βοήθειας. Αυτό μπορεί να αποβεί επιζήμιο για την αποτελεσματικότητα των υλοποιήσεων, ιδίως όταν ο στόχος είναι η βελτίωση των διοικητικών ικανοτήτων.

δ) Βάσει των προηγούμενων εμπειριών, η συμμόρφωση με τα κριτήρια που αφορούν τη δικαιοσύνη και τις εσωτερικές υποθέσεις αποτελεί ένα από τα πλέον δύσκολα, αν όχι το δυσκολότερο, ζητήματα στο πλαίσιο μιας διεύρυνσης [4].

4. Οι στόχοι των προγραμμάτων της Επιτροπής ήταν οι εξής:

α) ενίσχυση του κράτους δικαίου, των δικαιωμάτων του ανθρώπου και των σχέσεων με την κοινωνία των πολιτών,

β) υποστήριξη της δικαστικής μεταρρύθμισης και εναρμόνιση της εθνικής νομοθεσίας με τις απαιτήσεις της ΕΕ,

γ) μεταρρύθμιση της αστυνομίας γενικότερα και της συνοριακής αστυνομίας ειδικότερα και η διασφάλιση της δημόσιας τάξης,

δ) καταπολέμηση της διαφθοράς, της παράνομης μετανάστευσης, του οργανωμένου εγκλήματος και της τρομοκρατίας,

ε) διευκόλυνση της ανάπτυξης, των εμπορικών σχέσεων και της κυκλοφορίας προσώπων και αγαθών,

στ) ενίσχυση των θεσμικών και επιχειρησιακών ικανοτήτων, παραδείγματος χάριν σε θέματα ασύλου και μετανάστευσης, θεώρησης και ολοκληρωμένης διαχείρισης των συνόρων.

5. Η βοήθεια της ΕΕ στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων υλοποιείται είτε με τη χρηματοδότηση επενδύσεων σε υποδομές και εξοπλισμό είτε μέσω έργων για την ανάπτυξη θεσμικών ικανοτήτων. Οι επενδύσεις λαμβάνουν τη μορφή συμβάσεων έργων ή προμηθειών. Η ανάπτυξη θεσμικών ικανοτήτων μέσω της τεχνικής βοήθειας [5] ή της αδελφοποίησης [6] συμβάλλει στην καθιέρωση προτύπων και βασικών κανόνων για τις δημόσιες υπηρεσίες, όπως νόμοι και στρατηγικές που συνδυάζονται με την αναγκαία κατάρτιση.

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

6. Η Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχει υποστήριξη στις χώρες των Δυτικών Βαλκανίων κυρίως μέσω ειδικών προγραμμάτων και βοήθειας στο πλαίσιο έργων. Στόχος του ελέγχου του Συνεδρίου ήταν η αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των έργων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων για τα Δυτικά Βαλκάνια. Οι ελεγκτικές εργασίες συνίσταντο στην εξέταση δείγματος 33 έργων στον εν λόγω τομέα, συγκεκριμένα 30 εθνικών και τριών περιφερειακών, στο πλαίσιο των ετήσιων προγραμμάτων της περιόδου 2001-2005 [7]. Στο δείγμα εκπροσωπούνταν εξίσου και οι δύο μορφές βοήθειας, ήτοι τόσο οι επενδύσεις όσο και η ανάπτυξη θεσμικών ικανοτήτων. Στο παράρτημα Ι παρατίθεται κατάσταση των ελεγχθέντων έργων με τα σχετικά αποτελέσματα και τις διαπιστώσεις του Συνεδρίου. Λεπτομέρειες σχετικά με τη μεθοδολογία του ελέγχου και το σχετικό δείγμα παρέχονται στο παράρτημα ΙΙ.

7. Οι κύριοι στόχοι του ελέγχου συνίσταντο στην αξιολόγηση του κατά πόσον:

α) οι ανάγκες στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων είχαν διαπιστωθεί ορθώς και τα έργα ήταν συναφή προς τις διαπιστωθείσες ανάγκες [8], και

β) οι προβλεπόμενες υλοποιήσεις είχαν παραδοθεί και τα αναμενόμενα αποτελέσματα είχαν επιτευχθεί κατά τρόπο που να εξασφαλίζει τη βιωσιμότητά τους [9].

8. Η Επιτροπή χρησιμοποίησε δύο βασικές διαχειριστικές προσεγγίσεις στα Δυτικά Βαλκάνια: την αποκεντρωμένη και την έμμεση κεντρική διαχείριση. Στο πλαίσιο της αποκεντρωμένης διαχείρισης, οι αντιπροσωπείες της Επιτροπής στην Αλβανία, τη Βοσνία-Ερζεγοβίνη και την Κροατία είναι υπεύθυνες για την προετοιμασία των έργων, τη σύναψη των σχετικών συμβάσεων και τη χρηματοοικονομική και τεχνική υλοποίηση των έργων. Στο πλαίσιο της έμμεσης αποκεντρωμένης διαχείρισης, η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Ανασυγκρότησης (ΕΥΑ) ήταν υπεύθυνη για τη διαχείριση των προγραμμάτων στην πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας, το Κοσσυφοπέδιο (δυνάμει του ψηφίσματος 1244/99 του Συμβουλίου Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών), το Μαυροβούνιο και τη Σερβία μέχρι το τέλος του 2008. Το Συνέδριο εξέτασε κατά πόσο υπήρχαν στοιχεία τα οποία να αποδεικνύουν ότι η μία διαχειριστική προσέγγιση ήταν αποτελεσματικότερη της άλλης όσον αφορά τα έργα στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων [10].

9. Από χρηματοδοτική άποψη, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αποτελεί τον σημαντικότερο χορηγό βοήθειας στα Δυτικά Βαλκάνια. Άνω του μισού των ενισχύσεων που χορηγούνται στην εν λόγω περιοχή προέρχεται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ (παράρτημα ΙΙΙ). Στο πλαίσιο αυτό, με τον έλεγχο εξετάσθηκε ο τρόπος με τον οποίο οι κυβερνήσεις των χωρών-αποδεκτών της βοήθειας αποκόμισαν οφέλη από το συντονισμό των χορηγών.

10. Η έκθεση διαρθρώνεται βάσει του είδους της βοήθειας, ήτοι ανάλογα με το εάν πρόκειται για έργα επενδύσεων ή ανάπτυξης θεσμικών ικανοτήτων, και πραγματεύεται τα σχετικά πλεονεκτήματα και μειονεκτήματά τους. Τα οριζόντια ζητήματα της διαχειριστικής προσέγγισης και του συντονισμού των χορηγών βοήθειας εξετάζονται στο τρίτο μέρος της έκθεσης.

Χάρτης των Δυτικών Βαλκανίων

+++++ TIFF +++++

Παρατηρήσεις

Η παρεχόμενη από την ΕΕ στήριξη των επενδύσεων ήταν ως επί το πλείστον επιτυχής, η βιωσιμότητα ωστόσο κινδυνεύει

11. Το παρόν πρώτο μέρος της έκθεσης πραγματεύεται τη συνάφεια των επενδυτικών έργων με τις αξιολογήσεις των αναγκών, οι οποίες αποτελούσαν τη βάση των έργων. Στη συνέχεια παρουσιάζονται οι διαπιστώσεις όσον αφορά τα επιτευχθέντα αποτελέσματα και την αναγκαία εναρμόνιση των κοινοτικών και των εθνικών προτεραιοτήτων. Ακολουθεί το ζήτημα της βιωσιμότητας, το οποίο αναλύεται σε δύο μέρη: ένα σχετικά με τη σημασία της συντήρησης και ένα σχετικά με την ανάγκη ύπαρξης επαρκών θεσμικών ικανοτήτων προς εξασφάλιση της βιωσιμότητας.

Πραγματική ανάγκη για επενδύσεις λόγω των προτύπων της ΕΕ και των κατεστραμμένων υποδομών

12. Μετά από πολλά χρόνια περιορισμένων επενδύσεων και γεωπολιτικών αλλαγών [11], οι ανάγκες για επενδύσεις στα Δυτικά Βαλκάνια, για την αναβάθμιση των υποδομών στο ύψος των προτύπων της ΕΕ, είναι σημαντικές και, στις περισσότερες περιπτώσεις, υπερβαίνουν τις δυνατότητες των εθνικών προϋπολογισμών. Οι επενδυτικές ανάγκες απορρέουν από δύο βασικούς παράγοντες:

Πλαίσιο 1

Παραδείγματα στρατηγικών και μη στρατηγικών επενδυτικών έργων

Πρώτη περίπτωση: Έργο ανταποκρινόμενο στους στρατηγικούς στόχους

Το σωφρονιστικό σύστημα της Αλβανίας υπολείπεται των διεθνών προδιαγραφών. Οι φυλακές και τα κέντρα προφυλάκισης είναι άκρως υπερπλήρη. Κατά το χρόνο του ελέγχου, στις αλβανικές φυλακές κρατούντο 3049 τρόφιμοι, μολονότι η χωρητικότητά τους ήταν για 1510 άτομα. Αυτό σημαίνει υπερπληθυσμό κατά 102%. Ως εκ τούτου, η κατασκευή του σωφρονιστικού καταστήματος του Fushe Kruja για τη στέγαση 312 κρατουμένων θα μπορούσε να θεωρηθεί ως βασική και συναφής προτεραιότητα.

Δεύτερη περίπτωση: Έργο μη ανταποκρινόμενο στο ετήσιο πρόγραμμα

Στην πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας, σύμφωνα με τα εγκεκριμένα έγγραφα του έργου που αφορούσε το άσυλο, χορηγείτο ποσό ύψους 2 εκατομμυρίων ευρώ για δραστηριότητες δημιουργίας θεσμικών ικανοτήτων, όπως η εκπόνηση νομοθεσίας, στρατηγικών και εθνικού σχεδίου δράσης. Ωστόσο το έργο αυτό δεν υλοποιήθηκε. Αντ' αυτού κατασκευάστηκε κέντρο υποδοχής για αιτούντες άσυλο.

α) Πρέπει να τηρούνται τα πρότυπα της ΕΕ για τη δημιουργία εντελώς νέων θεσμών [12]. Για παράδειγμα, τα πρότυπα της ΕΕ απαιτούν την ύπαρξη μιας επαγγελματικής υπηρεσίας επιτήρησης των συνόρων. Αυτό αποτελεί πρόκληση για το λόγο ότι, μέχρι πρόσφατα, τα σύνορα ελέγχονταν κυρίως από κληρωτούς [13]. Επιπλέον, τα νέα σύνορα πρέπει να είναι ανοικτά στη νόμιμη κυκλοφορία προσώπων και εμπορευμάτων, αλλά συγχρόνως ασφαλή και ελεγχόμενα.

β) Οι υποδομές στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων είναι κατεστραμμένες. Οι υπάρχουσες υποδομές στα Δυτικά Βαλκάνια είναι φτωχές και ακατάλληλες. Για παράδειγμα, όταν εξωτερικοί αξιολογητές [14] επισκέφθηκαν 38 δικαστικά κτήρια στην Αλβανία κατά το διάστημα 2004-2005, τις περισσότερες φορές δεν ήταν σε θέση να διακρίνουν τους δικαστές από τους κατηγορουμένους, το κοινό ή τους εισαγγελείς, ενώ πολλές υποθέσεις εκδικάζονταν στους διαδρόμους.

13. Κατά τον έλεγχο διαπιστώθηκε ότι περίπου στο 70% των περιπτώσεων τα επενδυτικά έργα στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων ενέπιπταν εντός των ευρέως καθορισθέντων στρατηγικών στόχων [15], ήτοι στη δημιουργία σταθερότητας και ασφάλειας και στην προώθηση της σύνδεσης με την ΕΕ. Τα υπόλοιπα έργα ευθυγραμμίζονταν μόνο μερικώς, αν όχι καθόλου, με τους στόχους που καθορίζονταν στο ετήσιο πρόγραμμα (πλαίσιο 1).

14. Από τον έλεγχο προέκυψε ότι η βοήθεια χορηγήθηκε χωρίς να έχουν προηγηθεί κατάλληλες μελέτες σκοπιμότητας, οι οποίες να καθορίζουν το εύρος και τις προδιαγραφές των έργων. Η εκπόνηση μελετών είναι απαιτητικό καθήκον για το λόγο ότι οι δικαιούχοι θεσμικοί φορείς δεν διαθέτουν εθνικές στρατηγικές ή σχέδια δράσης, τα οποία να έχουν διαμορφωθεί σωστά και να έχουν θέσει προτεραιότητες. Από τα 17 επενδυτικά έργα τα οποία υποβλήθηκαν σε έλεγχο, διαπιστώθηκε ότι υπήρχαν μόνο δύο άκρως ικανοποιητικές μελέτες, οι οποίες περιέγραφαν εκ των προτέρων τη σημασία του επιλεγόμενου έργου (πλαίσιο 2).

Πλαίσιο 2

Παράδειγμα άκρως ικανοποιητικής ανάλυσης αναγκών

Η κατασκευή δύο εφετείων στην Αλβανία, ενός στην Κορυτσά και ενός στον Αυλώνα, αποτελούσε τις δύο πρωταρχικές προτεραιότητες της μελέτης με τίτλο "Master plan for judicial infrastructure" (Στρατηγικό σχέδιο για τις υποδομές στον τομέα της δικαιοσύνης). Η μελέτη περιείχε ανάλυση της κατάστασης και των προοπτικών όλων των περιφερειακών δικαστηρίων και εφετείων της Αλβανίας. Το στρατηγικό σχέδιο είχε καταρτισθεί σωστά και με ακρίβεια.

15. Κατά το στάδιο του σχεδιασμού, οι αδυναμίες που υπήρχαν τόσο σε επίπεδο χώρας-αποδέκτη όσο και, σε ορισμένες περιπτώσεις, σε επίπεδο Επιτροπής είχαν ως συνέπεια την αναποτελεσματική και μη αποδοτική κατανομή και χρήση του εξοπλισμού που είχε χρηματοδοτηθεί από την ΕΕ (πλαίσιο 3).

Ανάμικτα αποτελέσματα για μια μείζονος σημασίας κατηγορία επενδυτικών έργων: διαχείριση των συνόρων και ασφάλεια

16. Κατά τη σύνοδο κορυφής ΕΕ-Δυτικών Βαλκανίων, η οποία πραγματοποιήθηκε στη Θεσσαλονίκη τον Ιούνιο του 2003, τονίστηκε ότι η έλλειψη ασφάλειας στα σύνορα είναι ένα από τα πραγματικά προσκόμματα που αντιμετωπίζει το κράτος δικαίου και συνιστά μείζονος σημασίας προτεραιότητα για την ΕΕ. Η Επιτροπή έχει αναλάβει εκτεταμένες ευθύνες στον τομέα της ολοκληρωμένης διαχείρισης των συνόρων, για τον οποίο έχει αναληφθεί σημαντικό μέρος των κονδυλίων που έχουν διατεθεί για τη δικαιοσύνη και τις εσωτερικές υποθέσεις (το 37%). Δύο είναι οι συνιστώσες του εν λόγω τομέα: η διαχείριση των συνόρων και η ασφάλεια των συνόρων. Το Συνέδριο υπέβαλε σε έλεγχο οκτώ επενδυτικά έργα που αφορούσαν την ολοκληρωμένη διαχείριση των συνόρων, συμπεριλαμβανομένης της κατασκευής πολλών σημείων συνοριακής διέλευσης. Γενικά, τα αποτελέσματα αυτών των επενδύσεων ήταν περισσότερο ικανοποιητικά όταν συνδυάζονταν με μέτρα ανάπτυξης θεσμικών ικανοτήτων, όπως η χάραξη εθνικών στρατηγικών για την ολοκληρωμένη διαχείριση των συνόρων [16]. Ένα αποτελεσματικό σύστημα διαχείρισης των συνόρων απαιτεί την εξεύρεση της χρυσής τομής μεταξύ ανοικτών, αλλά συγχρόνως ασφαλών συνόρων [17]. Αυτή η χρυσή τομή έχει εξευρεθεί, για παράδειγμα, στη Σερβία (πλαίσιο 4).

Πλαίσιο 3

Παραδείγματα μη αποδοτικής και αναποτελεσματικής κατανομής και χρήσης του εξοπλισμού που είχε χρηματοδοτηθεί από την ΕΕ

Στην πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας, ορισμένα από τα μηχανοκίνητα δίκυκλα, τα οποία είχαν χρηματοδοτηθεί από την ΕΕ και τέθηκαν στη διάθεση της συνοριακής αστυνομίας το καλοκαίρι του 2005, δεν χρησιμοποιήθηκαν σχεδόν καθόλου κατά τους πρώτους 18 μήνες για το λόγο ότι η κυβέρνηση δεν παρείχε στην αστυνομία τον αναγκαίο προστατευτικό εξοπλισμό, όπως είχε συμφωνηθεί. Το 2007, εξακολουθούσαν να λείπουν ορισμένα στοιχεία του εξοπλισμού. Η κυβέρνηση προκήρυξε διαγωνισμό για την προμήθεια του συμπληρωματικού εξοπλισμού τον Σεπτέμβριο του 2008 και η σχετική σύμβαση προβλεπόταν να υπογραφεί κατά το πρώτο τρίμηνο του 2009.

Στην ίδια χώρα, το άνοιγμα ενός κέντρου υποδοχής για αιτούντες άσυλο καθυστέρησε επίσης κατά ένα έτος για το λόγο ότι η κυβέρνηση δεν παρείχε τον αναγκαίο εξοπλισμό.

Οι ηλεκτρονικοί υπολογιστές που είχαν παρασχεθεί στην αλβανική αστυνομία εξακολουθούσαν να βρίσκονται σε χαρτοκιβώτια οκτώ μήνες μετά την υπογραφή της σχετικής σύμβασης, εν αναμονή της απόφασης των αρχών σχετικά με τη διάθεσή τους στους τελικούς δικαιούχους.

Φωτ. 1

Το χρηματοδοτηθέν από την ΕΕ σημείο συνοριακής διέλευσης του Batrovici στον αυτοκινητόδρομο Βελιγραδίου-Ζάγκρεμπ είχε ως αποτέλεσμα τη σημαντική μείωση του χρόνου αναμονής των ταξιδιωτών.

+++++ TIFF +++++

Πλαίσιο 4

Παράδειγμα του τρόπου με τον οποίο ο σύγχρονος εξοπλισμός ενισχύει τους συνοριακούς ελέγχους, μειώνοντας ταυτοχρόνως το χρόνο αναμονής των ταξιδιωτών

Στη Σερβία οι νέες υποδομές και ο εξοπλισμός του σημείου συνοριακής διέλευσης του Batrovici σήμαναν μεγάλη αλλαγή σε σύγκριση με το παρελθόν (φωτ. 1). Χάρις στο έργο, αυξήθηκε η διακίνηση και μειώθηκε ο χρόνος αναμονής. Ο χρόνος αναμονής για τα φορτηγά οχήματα μειώθηκε από αρκετές ώρες σε 30 λεπτά. Ο χρόνος αναμονής για τους ταξιδιώτες κατά τις περιόδους αιχμής μειώθηκε από 12 ώρες σε 20 λεπτά περίπου.

Το εν λόγω σημείο συνοριακής διέλευσης εφοδιάστηκε επίσης με σύγχρονο εξοπλισμό ο οποίος παρέχει τη δυνατότητα στους συνοριοφύλακες να εντοπίζουν πλαστά έγγραφα, ακόμη και όταν η πλαστογράφηση είναι ιδιαίτερα επιτυχής. Ο μηχανισμός ελέγχου "docubox" χρησιμοποιείτο κατά μέσο όρο 100 φορές ημερησίως και, από τότε που τέθηκε σε λειτουργία, οι αρχές εντοπίζουν σχεδόν ένα πλαστό έγγραφο την ημέρα.

17. Η σύγχρονη ασφάλεια των συνόρων βασίζεται σε τέσσερα στοιχεία: κινητικότητα, επικοινωνία, πληροφόρηση και δυνατότητα ρίψης πυρών. Η υποστήριξη της Επιτροπής καλύπτει όλα τα προαναφερθέντα εκτός από τα όπλα. Στη Σκόδρα της Αλβανίας, τα τετρακίνητα οχήματα επέτρεψαν προφανώς στη συνοριακή αστυνομία να περιπολεί καλύτερα τα βόρεια σύνορα της χώρας από ό,τι στο παρελθόν, όταν οι περιπολίες πραγματοποιούνταν πεζή. Επίσης, τα χερσαία σύνορα μεταξύ της πρώην Γιουγκοσλαβικής Δημοκρατίας της Μακεδονίας και της Ελλάδας καθώς και τα θαλάσσια μεταξύ της Αλβανίας και της Ιταλίας ελέγχονται πλέον αποτελεσματικότερα από ό,τι παλαιότερα (βλέπε φωτ. 2 και 3). Ο αριθμός των αποπειρών παράνομης διέλευσης των συνόρων από και προς την πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας μειώθηκε σημαντικά μεταξύ του 2005 (έτος παράδοσης των οχημάτων) και του 2008.

18. Μολονότι η συνολική εικόνα παραμένει μάλλον θετική, στον τομέα αυτό εντοπίστηκαν ορισμένες αδυναμίες, οι οποίες συνδέονται όχι μόνο με την έλλειψη πολιτικής βούλησης και νομικών μέσων στις χώρες-αποδέκτες (βλέπε σημεία 36 έως 39), αλλά επίσης με ορισμένα συγκεκριμένα μειονεκτήματα που παρουσιάζει η διαχείριση της Επιτροπής (πλαίσιο 5).

Πλαίσιο 5

Παράδειγμα μη υλοποιηθέντος έργου που αφορούσε σημείο συνοριακής διέλευσης

Το σημείο συνοριακής διέλευσης της Γκόριτζα στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη βρίσκεται επί του πολυσύχναστου διεθνούς οδικού άξονα που οδηγεί από το Μόσταρ (Βοσνία-Ερζεγοβίνη) στο Σπλιτ (Κροατία). Οι αρχές της Κροατίας είχαν ήδη εγκαταστήσει δικό τους σημείο συνοριακής διέλευσης, η βοσνιακή πλευρά ωστόσο δεν διέθετε την κατάλληλη υποδομή. Η Επιτροπή υπέγραψε σύμβαση εκτέλεσης έργων αξίας 3 εκατομμυρίων ευρώ, χωρίς να ελέγξει προηγουμένως εάν είχε ολοκληρωθεί η διαδικασία απαλλοτρίωσης. Λόγω διαφωνιών σχετικά με την εκτίμηση της αξίας της γης, το έργο δεν άρχισε ποτέ, η δε σύμβαση έληξε τον Δεκέμβριο του 2006 [18].

Συνέπεια αυτού είναι ότι στην πλευρά της Βοσνίας λειτουργεί "τελωνειακός μεθοριακός σταθμός", τη διαχείριση του οποίου έχει αναλάβει νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου, το οποίο παρακρατεί το 70% των τελών που καταβάλλονται για την πρόσβαση σε τελωνειακό μεθοριακό σταθμό (περί τα 20 ευρώ ανά φορτηγό). Δεν υπάρχει πρόβλεψη να αναλάβει η κυβέρνηση την εκμετάλλευση αυτής της υποδομής.

19. Η διάλυση της πρώην Γιουγκοσλαβίας δημιούργησε στην περιοχή περισσότερα από 5000 χιλιόμετρα νέων διεθνών συνόρων. Ο πλέον αποτελεσματικός τρόπος για τον έλεγχο αυτών των συνόρων θα ήταν η δημιουργία κοινών σημείων συνοριακής διέλευσης. Η Επιτροπή, ωστόσο, εξακολουθεί να χρηματοδοτεί έργα δημιουργίας τέτοιων σημείων χρησιμοποιώντας εθνικά κονδύλια, αντί των περιφερειακών. Η προσέγγιση αυτή δεν υποστηρίζει την ανάπτυξη της περιφερειακής συνεργασίας.

Φωτ. 2

Εκτός από ένα, όλα τα έργα υποβλήθηκαν σε επιτόπιο έλεγχο. Στη φωτογραφία, ένα τετρακίνητο όχημα, χρηματοδοτηθέν από την ΕΕ, υποβάλλεται σε έλεγχο από υπαλλήλους του Συνεδρίου στη Γευγελή, στα σύνορα της πρώην Γιουγκοσλαβικής Δημοκρατίας της Μακεδονίας με την Ελλάδα.

+++++ TIFF +++++

Φωτ. 3

Αποτέλεσμα της ενίσχυσης των θαλάσσιων συνοριακών ελέγχων στην Αλβανία. Κατασχεθέν ταχύπλοο σκάφος το οποίο χρησιμοποιούνταν από το οργανωμένο έγκλημα για τη λαθραία διακίνηση ανθρώπων προς την ΕΕ.

+++++ TIFF +++++

Απαραίτητη προϋπόθεση της επιτυχίας η εναρμόνιση των προτεραιοτήτων της ΕΕ με τις αντίστοιχες εθνικές

20. Οι μεταρρυθμίσεις στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων, είτε αυτές αφορούν τις επενδύσεις είτε την ανάπτυξη θεσμικών ικανοτήτων, συνιστούν τεράστιο και πολύπλοκο εγχείρημα. Ωστόσο, οι εθνικοί προϋπολογισμοί δεν εξασφαλίζουν επαρκή χρηματοδότηση για τις προτεραιότητες του τομέα αυτού, ιδιαίτερα στις λιγότερο οικονομικά ανεπτυγμένες χώρες των Δυτικών Βαλκανίων [19].

21. Μολονότι η Επιτροπή αποτελεί το σημαντικότερο χορηγό βοήθειας στα Δυτικά Βαλκάνια, τα κεφάλαια της ΕΕ δεν επαρκούν για την κάλυψη όλων των επενδυτικών αναγκών. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή χρηματοδοτούσε συνήθως πιλοτικά έργα, τα οποία καταδείκνυαν στους δικαιούχους τα πλεονεκτήματα από την αναβάθμιση των υποδομών. Παράδειγμα αυτού του είδους βοήθειας αποτελεί το χρηματοδοτηθέν από την ΕΕ σύγχρονο δικαστικό μέγαρο στον Αυλώνα, το οποίο συνέβαλε στη βελτίωση της διαφάνειας της δικαιοσύνης (πλαίσιο 6).

22. Το ύψος της εθνικής χρηματοδότησης διαφοροποιείται σημαντικά ανάλογα με τη χώρα. Κατά τον έλεγχο εντοπίστηκε μία περίπτωση κατά την οποία δεν υπήρχε πλέον εξάρτηση από χορηγό βοήθειας. Στη Σερβία, οι δαπάνες των έργων που χρηματοδοτούνταν από την ΕΕ και αφορούσαν την ανακαίνιση δικαστηρίων αντιστοιχούσαν στο 5% περίπου του συνολικού προϋπολογισμού της Σερβίας για τον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων για την περίοδο 2003-2007 (πλαίσιο 7).

Πλαίσιο 6

Παράδειγμα επένδυσης για την επιβολή του κράτους δικαίου

Κατασκευή εφετείου στον Αυλώνα της Αλβανίας

Η Επιτροπή επένδυσε 770000 ευρώ για την κατασκευή εφετείου στον Αυλώνα της Αλβανίας. Το βραχυπρόθεσμο αποτέλεσμα του έργου ήταν θετικό. Ο μέσος αριθμός των υποθέσεων που εκδικάστηκαν στο νέο κτήριο, κατά το πρώτο έτος της λειτουργίας του (2007), υπερδιπλασιάστηκε σε σύγκριση με τον αριθμό των υποθέσεων που εκδικάζονταν στις παλαιές εγκαταστάσεις. Επίσης, για πρώτη φορά, το εφετείο διέθετε πραγματικές δικαστικές αίθουσες. Το γεγονός αυτό ενίσχυσε τη διαφάνεια των διαδικασιών και, γενικώς, βελτίωσε την "απονομή πραγματικής δικαιοσύνης".

Εντούτοις, κατά το χρόνο του ελέγχου, δεν υπήρχε ηλεκτροδότηση από το εθνικό δίκτυο παροχής ενέργειας και ο ετήσιος προϋπολογισμός για την αγορά βαρέος πετρελαίου για τη λειτουργία των γεννητριών είχε ήδη εξαντληθεί τέσσερις μήνες πριν από το τέλος του έτους. Για το λόγο αυτό, δεν ήταν δυνατή η χρήση των ηλεκτρονικών υπολογιστών. Η κατάσταση αυτή επιβράδυνε το ρυθμό εκδίκασης των υποθέσεων και μείωνε τη συνολική αποτελεσματικότητα της επένδυσης.

Φωτ. 4

Το νέο και περισσότερο ασφαλές δικαστικό μέγαρο που στεγάζει το εφετείο στον Αυλώνα της Αλβανίας χρηματοδοτήθηκε από την Ευρωπαϊκή Ένωση. Οι σχετικές εργασίες ολοκληρώθηκαν το 2006.

+++++ TIFF +++++

Πλαίσιο 7

Παράδειγμα ανεπαρκούς ανάληψης υποχρέωσης από τον εθνικό προϋπολογισμό

Ανακαίνιση του μεγαλύτερου δικαστικού μεγάρου στη Σερβία

Μετά τη δολοφονία του σέρβου πρωθυπουργού Ζόραν Τζίντζιτς τον Μάρτιο του 2003, οι αρχές συνέλαβαν μεγάλο αριθμό υπόπτων για εγκληματικές ενέργειες. Οι αρχές της Σερβίας, ωστόσο, δεν διέθεταν τις κατάλληλες εγκαταστάσεις, οι οποίες θα τους επέτρεπαν να εκδικάσουν σοβαρές υποθέσεις κατά τρόπο ασφαλή και αξιοπρεπή. Οι εργασίες ανακαίνισης που χρηματοδοτήθηκαν από τον προϋπολογισμό της ΕΕ εξασφάλισαν, για παράδειγμα, στο περιφερειακό δικαστήριο του Βελιγραδίου μια σύγχρονη δικαστική αίθουσα. Από τον Ιούνιο του 2006 που άρχισε να λειτουργεί η εν λόγω αίθουσα, χρησιμοποιήθηκε για 35 δίκες το 2006 και 40 το 2007, οι περισσότερες από τις οποίες αφορούσαν σοβαρότατες υποθέσεις οργανωμένου εγκλήματος καθώς και εγκλήματα πολέμου. Έκτοτε, η κυβέρνηση της Σερβίας έχει διαθέσει σημαντικούς πόρους για την ανασυγκρότηση δικαστηρίων σε ολόκληρη τη χώρα.

23. Όταν οι προτεραιότητες της ΕΕ δεν ευθυγραμμίζονται με τις εθνικές, η βοήθεια καθίσταται αναποτελεσματική. Παραδείγματος χάριν, μέσω των συμφωνιών σταθεροποίησης και σύνδεσης (ΣΣΣ) η Επιτροπή υποχρεώνει τις χώρες των Δυτικών Βαλκανίων να εφαρμόζουν διατάξεις επανεισδοχής [20]. Η εφαρμογή των διατάξεων αυτών, ωστόσο, δεν ήταν επιτυχής, επειδή οι χώρες-αποδέκτες δεν διέθεταν επαρκή κονδύλια για το σκοπό αυτό από τον εθνικό προϋπολογισμό. Για παράδειγμα, στην Αλβανία, η έλλειψη προσωπικού στη διεύθυνση της κρατικής αστυνομίας, που είναι αρμόδια για τον έλεγχο των συνόρων και τη μετανάστευση, έθεσε σε κίνδυνο την ικανότητα της Αλβανίας να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει της συμφωνίας. Ακόμη και όταν η Επιτροπή χρηματοδότησε την εθνική στρατηγική της Αλβανίας για τη μετανάστευση και την επανεισδοχή, δίνοντας έμφαση στους όρους της συμφωνίας που καθορίστηκαν στο πλαίσιο συνεδριάσεων επιτροπών υψηλού επιπέδου, η πρόοδος ήταν βραδεία.

Κίνδυνος για τον αντίκτυπο και τη βιωσιμότητα των επενδυτικών έργων

24. Τα έξι από τα 16 επενδυτικά έργα τα οποία υποβλήθηκαν σε έλεγχο διαπιστώθηκε ότι αντιμετώπιζαν προβλήματα βιωσιμότητας. Μολονότι οι χώρες στις οποίες πραγματοποιήθηκε επίσκεψη είχαν προβεί σε κάποιου είδους συντήρηση των νέων υποδομών και του εξοπλισμού, το επίπεδο της συντήρησης αυτής δεν ήταν αρκετό ώστε να εξασφαλίζεται η βιωσιμότητα των επενδύσεων. Κατά το χρόνο του ελέγχου, ο δικαιούχος δεν υποχρεούτο να προσκομίσει στοιχεία τα οποία να αποδεικνύουν την ύπαρξη του κατάλληλου σχεδίου συντήρησης και του απαιτούμενου σχετικά προϋπολογισμού, ως προϋπόθεση για τη λήψη της σχετικής χρηματοδότησης από την ΕΕ.

Πλαίσιο 8

Παράδειγμα έργου υποδομής χωρίς αντίκτυπο

Η Επιτροπή επένδυσε άνω των 3 εκατομμυρίων ευρώ για την αναβάθμιση του σημείου συνοριακής διέλευσης Καμένσκο, στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη, σε σημείο συνοριακής διέλευσης "πρώτης κατηγορίας", ήτοι σε σημείο από το οποίο όλα τα είδη εμπορευμάτων μπορούν να εισέλθουν στη χώρα και να εξέλθουν από αυτή. Ωστόσο, μετά την ολοκλήρωση αυτού του έργου της ΕΕ, η κυβέρνηση αναθεώρησε την απόφασή της και υποβάθμισε το εν λόγω σημείο διέλευσης. Λόγω αυτής της απόφασης, πολλά είδη εμπορευμάτων (π.χ. πετρέλαιο) δεν μπορούν πλέον να δηλωθούν εκεί. Τα επίπεδα της κυκλοφορίας έχουν μειωθεί, μολονότι αυτός ο οδικός άξονας είναι ο πλέον πρακτικός για τη σύνδεση του Σπλιτ στην Κροατία με την κεντροδυτική και βόρεια Βοσνία-Ερζεγοβίνη. Η Επιτροπή αγνοούσε αυτή τη μεταβολή.

25. Οι αντιπροσωπείες δεν γνώριζαν πάντοτε την κατάσταση που επικρατούσε επιτόπου, για το λόγο ότι η χρήση των υποδομών και του εξοπλισμού δεν αποτελεί αντικείμενο παρακολούθησης. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση να εξασφαλίσει τον αντίκτυπο και τη βιωσιμότητα των επενδυτικών έργων (πλαίσιο 8).

26. Μολονότι οι κανόνες για τη σύναψη συμβάσεων προβλέπουν την ενσωμάτωση στη σχετική διαδικασία υπηρεσιών μετά την πώληση, η διάταξη αυτή δεν εφαρμόστηκε επαρκώς. Η αντιπροσωπεία στην Αλβανία προμηθεύτηκε με διαγωνισμό τετρακίνητα οχήματα για τη συνοριακή αστυνομία, αν και γνώριζε ότι θα υπήρχαν προβλήματα στη συντήρηση του εξοπλισμού αυτού [21]. Επίσης, οι σχετικοί δικαιούχοι φορείς, οι οποίοι αναλαμβάνουν τη συντήρηση, δεν καλούνται συστηματικά να συμμετάσχουν ως μέλη με δικαίωμα ψήφου στις επιτροπές αξιολόγησης προσφορών, ούτε συμμετέχουν επαρκώς σε προηγούμενα στάδια της διαδικασίας του δημόσιου διαγωνισμού.

Επενδύσεις που δεν συνδυάζονται με τις αναγκαίες θεσμικές ικανότητες

27. Σε πολλές περιπτώσεις η επικρατούσα κατάσταση βελτιώθηκε χάρις στη βοήθεια που παρείχε η ΕΕ σε εξοπλισμό και υποδομές. Εντούτοις, οι επενδύσεις από μόνες τους δεν θα εξασφαλίσουν την επίτευξη των γενικών στόχων που επιδιώκονται για ένα θεσμό-στόχο. Επί παραδείγματι, η κατασκευή ενός σύγχρονου σημείου συνοριακής διέλευσης δεν είναι αρκετή· συγχρόνως θα πρέπει να αλλάξουν ανάλογα και οι εργασιακές πρακτικές της συνοριακής αστυνομίας.

28. Άλλα παραδείγματα επενδύσεων που δεν συνδυάζονταν με τις αναγκαίες θεσμικές ικανότητες ήταν τα ελεγχθέντα έργα ΤΠ. Ακόμη και όταν ο παρασχεθείς εξοπλισμός ήταν συναφής με το έργο της αστυνομίας ή των δικαστικών αρχών και κάλυπτε τρέχουσες και μελλοντικές ανάγκες, η δυνητική αποτελεσματικότητα των έργων δεν ήταν δυνατόν να αξιοποιηθεί επαρκώς για τους εξής λόγους:

α) Ο αριθμός των αστυνομικών τμημάτων συνοριακής φύλαξης και των δικαστικών κτηρίων τα οποία ήταν συνδεδεμένα με τα σχετικά δίκτυα ήταν περιορισμένος. Παραδείγματος χάριν, στο Μαυροβούνιο μόνο τρία από τα 26 σημεία συνοριακής διέλευσης διασυνδέονταν.

β) Η βιωσιμότητα των έργων που αφορούν τα πληροφοριακά συστήματα των δημόσιων αρχών προϋποθέτει ισχυρό νομοθετικό πλαίσιο καθώς και κατάλληλες πολιτικές ασφάλειας, δεδομένου ότι ανταλλάσσονται απόρρητα δεδομένα. Κατά το χρόνο του ελέγχου, καμία χώρα δεν διέθετε νόμο περί προστασίας δεδομένων πλήρως εναρμονισμένο με το κοινοτικό κεκτημένο. Στην περίπτωση της Βοσνίας-Ερζεγοβίνης, το 2006 τέθηκε σε ισχύ τέτοιος νόμος, αλλά χρειάζεται ενημέρωση προκειμένου να ευθυγραμμιστεί με τις κοινοτικές απαιτήσεις.

γ) Κανένα από τα τρία έργα λογισμικού ΤΠ που υποβλήθηκαν σε έλεγχο δεν περιείχε γραπτές οδηγίες σχετικά με τους ελέγχους πρόσβασης. Ο έλεγχος πρόσβασης αποτελεί βασική διεργασία ελέγχου και περιορισμού της πρόσβασης στους πόρους ενός συστήματος πληροφορικής και πρέπει να σχεδιάζεται κατά τρόπο ώστε να εξασφαλίζει προστασία έναντι της μη εγκεκριμένης πρόσβασης ή χρήσης.

Σημαντικές ανάγκες για ανάπτυξη θεσμικών ικανοτήτων, αλλά μόνο περιορισμένες αλλαγές από τη χρηματοδότηση της ΕΕ

29. Το παρόν τμήμα πραγματεύεται τους λόγους των περιορισμένων αποτελεσμάτων των έργων ανάπτυξης θεσμικών ικανοτήτων και την απουσία μέτρησης αυτών των αποτελεσμάτων. Στα επιμέρους τμήματα που ακολουθούν παρουσιάζονται οι παράγοντες που είναι καθοριστικοί για τη βιωσιμότητα, ήτοι η σταθερότητα του βασικού προσωπικού και ένα περιβάλλον απαλλαγμένο από τη διαφθορά, οι ειδικοί παράγοντες που αφορούν τα έργα κατάρτισης και η οικειοποίηση των έργων από τους δικαιούχους.

Η διαχείριση των αλλαγών και η ανάπτυξη θεσμικών ικανοτήτων είναι περιορισμένες και δεν μετρώνται επαρκώς

30. Ένα έργο στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων μπορεί να χαρακτηρισθεί ως δυνητικά αποτελεσματικό εάν ικανοποιεί επιβεβαιωμένες ανάγκες και αδυναμίες, παράγει τα αναμενόμενα οφέλη, στηρίζεται στη δέσμευση του δικαιούχου να εξασφαλίσει τη βιωσιμότητά του και αποτελεί μέρος μιας συντονισμένης στρατηγικής για την ανάπτυξη θεσμικών ικανοτήτων.

31. Τα αποτελέσματα των έργων της Επιτροπής συνέβαλαν στη βελτίωση της κατάστασης των δικαιούχων. Αυτό ήταν προφανέστατο στις περιπτώσεις συμβάσεων προμηθειών και έργων, η μεγαλύτερη ωστόσο πρόκληση εξακολουθούσε να είναι η βιωσιμότητα των έργων ανάπτυξης θεσμικών ικανοτήτων.

32. Για κάθε περίπτωση μη επίτευξης των στόχων των έργων ανάπτυξης θεσμικών ικανοτήτων, το Συνέδριο διαπίστωσε τρεις βασικούς λόγους:

α) η διοικητική αστάθεια στην περιοχή, για παράδειγμα η μαζική αντικατάσταση προσωπικού μετά από εκλογές,

β) το γεγονός ότι η κατάρτιση αποφέρει λιγότερα αποτελέσματα από τα αναμενόμενα,

γ) ο ενστερνισμός της συντελούμενης μεταρρύθμισης από την αντίστοιχη χώρα.

33. Ο έλεγχος κατέδειξε επίσης και το αντίθετο, ήτοι ότι, όταν υπάρχει σταθερότητα στο δημόσιο τομέα, η κατάρτιση επικεντρώνεται στους σωστούς στόχους και η ανώτατη ιεραρχία του δικαιούχου είναι αποφασισμένη να επιδιώξει αλλαγές, επιτυγχάνεται πρόοδος. Επί παραδείγματι, η κυβέρνηση της Αλβανίας είναι αποφασισμένη να ολοκληρώσει τις προσπάθειές της για άρση των ναρκοπεδίων, στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη το συνταγματικό δικαστήριο κάλυψε τις καθυστερήσεις στην εκδίκαση εκκρεμών υποθέσεων που αφορούσαν τα ανθρώπινα δικαιώματα και το δικαστήριο της Σρέμσκα Μιτρόβιτσα στη Σερβία εξελίχθηκε σε υπόδειγμα δικαστηρίου που χρησιμοποιεί λογισμικό διαχείρισης υποθέσεων.

34. Η Επιτροπή εισήγαγε ορισμένους συγκεκριμένους δείκτες για τη διαχείριση βάσει δραστηριοτήτων στον τομέα αυτό. Σε διάφορες δηλώσεις δραστηριοτήτων, η Επιτροπή επισημαίνει ότι έχει συντελεσθεί πρόοδος στον τομέα της δικαιοσύνης, της ελευθερίας και της ασφάλειας στα Δυτικά Βαλκάνια, καθώς, αφενός, οι δικαστές και οι εισαγγελείς έχουν παρακολουθήσει μαθήματα επιμόρφωσης και, αφετέρου, η συνεργασία μεταξύ αστυνομίας και εισαγγελέων έχει βελτιωθεί. Ωστόσο, ο τρόπος μέτρησης του αντικτύπου αυτών των δραστηριοτήτων από την Επιτροπή δεν είναι σαφής.

35. Η Επιτροπή μετρούσε συνήθως την επιτυχία της βοήθειας που παρείχε αποκλειστικά βάσει των ποσοστών ανάθεσης συμβάσεων και εκταμίευσης. Το 2002, η Επιτροπή άρχισε να στοχεύει στη βιώσιμη ανάπτυξη των θεσμικών ικανοτήτων, η οποία μπορεί να μετρηθεί δυσκολότερα. Οι χώρες των Δυτικών Βαλκανίων προετοιμάζονται για ένα αποκεντρωμένο σύστημα εφαρμογής της βοήθειας και αυτό αποτελεί θετική προοπτική, δεδομένου ότι η μεταβίβαση διαχειριστικών αρμοδιοτήτων μαρτυρεί επαρκές επίπεδο διαχειριστικής ικανότητας. Εντούτοις, η Επιτροπή δεν έχει ακόμη ενσωματώσει πλήρως τη μέτρηση της ανάπτυξης ικανοτήτων στη διαδικασία διαπίστευσης των δικαιούχων αρχών [22].

Η βιωσιμότητα της ανάπτυξης θεσμικών ικανοτήτων επαπειλείται από τις αντικαταστάσεις υπαλλήλων σε θέσεις-κλειδιά και από τη διαφθορά

36. Μόνο δύο από τα 15 έργα ανάπτυξης θεσμικών ικανοτήτων απέφεραν ικανοποιητικά αποτελέσματα από άποψη βιωσιμότητας. Ένα κοινό χαρακτηριστικό των έργων ανάπτυξης θεσμικών ικανοτήτων που υποβλήθηκαν σε έλεγχο ήταν οι αποδιοργανωτικές συνέπειες των μεταβολών στο προσωπικό του δικαιούχου. Τα θετικά αποτελέσματα της κατάρτισης στο συγκεκριμένο τομέα αναιρούνταν σχεδόν πάντοτε από τις αντικαταστάσεις υπαλλήλων που κατείχαν θέσεις-κλειδιά (πλαίσιο 9).

37. Από τον έλεγχο διαπιστώθηκαν, επίσης, ορισμένα θετικά παραδείγματα ενίσχυσης των ικανοτήτων, γεγονός που επέφερε βελτιώσεις σε επιχειρησιακό επίπεδο (πλαίσιο 10). Παρά τη μεγάλη εναλλαγή προσώπων, επιτεύχθηκαν οι στρατηγικοί στόχοι, ήτοι η διατήρηση της ασφάλειας και της σταθερότητας και η διασφάλιση της δημόσιας τάξης, και αυτό αποκλειστικά χάρις στη διαρκή βοήθεια εκ μέρους της ΕΕ.

Πλαίσιο 9

Ασταθής η κατάσταση όσον αφορά το προσωπικό των δημόσιων υπηρεσιών στην Αλβανία και την πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας

Στην Αλβανία, τρία από τα οκτώ έργα στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων περιλάμβαναν κατάρτιση. Επιτεύχθηκαν ορισμένα θετικά αποτελέσματα, αλλά οι μεταβολές στο προσωπικό, για παράδειγμα στον τομέα της μετανάστευσης, συνέχισαν να αποτελούν εμπόδιο στην ανάπτυξη ικανοτήτων και να καθυστερούν τη λήψη αποφάσεων. Αμέσως μετά τις βουλευτικές εκλογές του 2005 στην Αλβανία, αντικαταστάθηκαν και τα 20 άτομα των περιφερειακών γραφείων απασχόλησης που ασχολούνταν με θέματα μετανάστευσης.

Στην αστυνομία της πρώην Γιουγκοσλαβικής Δημοκρατίας της Μακεδονίας καταμετρήθηκαν 30 θέσεις-κλειδιά ανώτερων στελεχών, σε 28 από τις οποίες υπήρξε αντικατάσταση του υπαλλήλου εντός λίγων μηνών μετά τις εκλογές του 2006, ήτοι αλλαγή προσωπικού κατά 93%.

38. Με τον έλεγχο διαπιστώθηκε ανεπαρκής συνεργασία μεταξύ των αρχών επιβολής του νόμου, γεγονός που επηρεάζει τη βιωσιμότητα των έργων. Παραδείγματος χάριν, μολονότι ο εξοπλισμός για την αστυνομική επιτήρηση και το σύστημα αναγνώρισης δακτυλικών αποτυπωμάτων αποτελούσαν σημαντικά στοιχεία για τα καθήκοντα των αστυνομικών αρχών της Βοσνίας και θα μπορούσαν να εξασφαλίσουν καλύτερα ποσοστά εξιχνίασης εγκληματικών υποθέσεων, δεν αξιοποιήθηκαν πλήρως λόγω έλλειψης αστυνομικής συνεργασίας [23].

39. Η ακεραιότητα των θεσμών στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων μπορεί να ενισχυθεί με την καταπολέμηση της διαφθοράς. Στις χώρες όπου διενεργήθηκε έλεγχος υπάρχουν ενδείξεις ότι η κατάσταση έχει βελτιωθεί κατά κάποιο τρόπο, μολονότι η πρόοδος αυτή είναι εύθραυστη. Ένας πιθανός συνολικός δείκτης της αποτελεσματικότητας των δαπανών της ΕΕ είναι ο "δείκτης εκτιμώμενης διαφθοράς" (corruption perception index) που χρησιμοποιεί ο οργανισμός "Διεθνής Διαφάνεια" (Transparency International). Από το παράρτημα IV προκύπτει ότι η βαθμολογία (κατάταξη και δείκτης) έχει βελτιωθεί ελαφρώς από το 2004.

Πλαίσιο 10

Παραδείγματα ενίσχυσης της επιχειρησιακής ικανότητας

Τον Νοέμβριο του 2007, στην πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας, σχεδιάστηκε, εκτελέστηκε και ολοκληρώθηκε από ειδικές μονάδες της αστυνομίας η επιχείρηση "Mountain Storm". Κατά την επιχείρηση αυτή αποκαλύφθηκε πλούσιο κρησφύγετο όπλων, αρκετή για τον εξοπλισμό 650 στρατιωτών, η οποία μάλιστα περιείχε και αντιαεροπορικά όπλα. Ο εξοπλισμός αυτός διαπιστώθηκε ότι ανήκε σε ομάδα η οποία αρχικά είχε περιγραφεί ως "ομάδα του οργανωμένου εγκλήματος", αλλά στη συνέχεια χαρακτηρίστηκε ως τρομοκρατικός πυρήνας. Η επιχείρηση εκτελέστηκε χωρίς να υπάρξουν απώλειες στον άμαχο πληθυσμό. Σύμφωνα με τους διεθνείς παρατηρητές που ερωτήθηκαν από το Συνέδριο, μια επιχείρηση αυτού του μεγέθους θα ήταν αδιανόητη πριν από μερικά χρόνια.

Τον Ιούλιο του 2008, με την ετυμηγορία της δίκης για την υπόθεση "Mountain Storm", 17 άτομα καταδικάστηκαν σε κάθειρξη 192 ετών συνολικά. Σύμφωνα με την απόφαση του δικαστηρίου, στόχος της ομάδας ήταν η δημιουργία κλίματος ανασφάλειας στους πολίτες και η υπονόμευση της συνταγματικής τάξης της χώρας.

Από το 1997, η ΕΕ βοηθά την αστυνομία της Αλβανίας να ενισχύσει την ικανότητα των αρχών σε θέματα εφαρμογής του νόμου. Η σχετική βοήθεια θα εξακολουθήσει να της παρέχεται τουλάχιστον μέχρι το 2011.

Κατάρτιση — περισσότερες υλοποιήσεις παρά αποτελέσματα

40. Ένα βασικό στοιχείο της διαδικασίας εισαγωγής μεταρρυθμίσεων και μεταβολών είναι η παροχή κατάρτισης στους δημόσιους υπαλλήλους (πλαίσιο 11). Αυτό αποτελεί σημαντική προτεραιότητα της Επιτροπής. Επί παραδείγματι, και τα τρία περιφερειακά έργα [24], συνολικού προϋπολογισμού 10 εκατομμυρίων ευρώ, περιλάμβαναν κατάρτιση. Η παράδοση των μαθημάτων που υλοποιήθηκε στο πλαίσιο της κατάρτισης (σεμινάρια, εργαστήρια και διαλέξεις) ήταν ικανοποιητική, αλλά ο αντίκτυπος ήταν περιορισμένος (πλαίσιο 11).

41. Βέβαια, δεδομένης της πρόσφατης ιστορίας της περιοχής, η συγκέντρωση δημόσιων υπαλλήλων από διάφορες χώρες των Δυτικών Βαλκανίων γύρω από το ίδιο τραπέζι κατάρτισης συνιστά, αυτή καθεαυτή, ικανό στόχο. Ωστόσο, οι ειδικοί στόχοι των έργων της Επιτροπής ήταν περισσότερο φιλόδοξοι, όπως λόγου χάριν η ανάπτυξη περιφερειακών στρατηγικών σε θέματα ασύλου, μετανάστευσης και θεώρησης, βάσει ενός συνόλου κοινώς αποδεκτών τεχνικών προτύπων και αρχών της ΕΕ.

Πλαίσιο 11

Παραδείγματα κέντρων δικαστικής κατάρτισης (ΚΔΚ)

Το Συνέδριο υπέβαλε σε έλεγχο δύο ινστιτούτα κατάρτισης δικαστών. Ο γενικότερος στόχος των ΚΔΚ ήταν ο ίδιος, ήτοι να καταστούν ολοκληρωμένα ινστιτούτα κατάρτισης, εναρμονισμένης με τις βέλτιστες ευρωπαϊκές πρακτικές, τα οποία να προσφέρουν υψηλής ποιότητας και ειδικά στοχοθετημένη κατάρτιση και επιμόρφωση σε δικαστές, εισαγγελείς, δικαστικούς υπαλλήλους και δικηγόρους.

Στην πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας, κατά τη δημιουργία του θεσμού, δεν ελήφθησαν υπόψη οι συμβουλές των εμπειρογνωμόνων της ΕΕ. Το αρμόδιο υπουργείο δεν κάλεσε κανέναν από τους διεθνείς εμπειρογνώμονες να συμμετάσχει στην επεξεργασία του νομοσχεδίου για τα ΚΔΚ, γεγονός το οποίο είχε εγείρει τότε έντονες κριτικές από τους χορηγούς βοήθειας, δεδομένου ότι το εν λόγω νομοσχέδιο δεν ανταποκρινόταν στα ευρωπαϊκά πρότυπα. Επιπλέον, το πρόγραμμα της αρχικής κατάρτισης των 24 μηνών μειώθηκε σε 15 μήνες, με κίνδυνο την αντίστοιχη μείωση του αντικτύπου της κατάρτισης.

Στη Σερβία, το ινστιτούτο επιμόρφωσης δικαστών δεν διέθετε καθοδήγηση και σαφή νομική βάση. Εξάλλου, το πρόγραμμα "κατάρτισης των εκπαιδευτών" πρότεινε τη χρήση σύγχρονων μεθόδων διδασκαλίας, ήτοι μικρές ομάδες εκπαιδευομένων με υψηλό βαθμό διάδρασης. Στην πραγματικότητα, η κατάρτιση παρασχέθηκε μόνον "από καθέδρας".

42. Εξαιτίας των διαφορετικών φάσεων στις οποίες βρίσκεται η πρόοδος που συντελείται στις επιμέρους χώρες, η ανάπτυξη κοινών στόχων για τα περιφερειακά έργα κατάρτισης εμφανίζει εγγενείς δυσχέρειες. Η κατάσταση στην Κροατία συνήθως βρισκόταν σε περισσότερο προχωρημένο στάδιο από ό,τι στις άλλες χώρες. Η Επιτροπή ορθώς θεώρησε ότι η περιφερειακή διάσταση έπρεπε να αξιοποιείται κατά τρόπο ώστε οι κτηθείσες γνώσεις σχετικά με το πλέον ανεπτυγμένο εθνικό σύστημα να διατίθενται προς διευκόλυνση των άλλων χωρών-αποδεκτών. Εντούτοις, η Επιτροπή σε ελάχιστες περιπτώσεις μέτρησε με ποιο τρόπο η κατάρτιση μετέβαλε τις πολιτικές ή τις εργασιακές πρακτικές, παρά το ότι αυτό θα αποτελούσε ορθή πρακτική προσέγγισης της εναρμόνισης με τα πρότυπα της ΕΕ.

43. Η Επιτροπή δεν καθιέρωσε κανένα σύστημα για τη μέτρηση των επιδόσεων του έργου της περιφερειακής δικαστικής συνεργασίας, ακόμη και όταν δέχθηκε τις επικρίσεις των δικών της υπευθύνων παρακολούθησης [25]. Οι δείκτες δεν κατέστησαν δυνατή τη μέτρηση του αντικτύπου, για το λόγο ότι είχαν ως γνώμονα τις δραστηριότητες και είχαν περισσότερο φορμαλιστικό παρά αξιολογικό χαρακτήρα, παραδείγματος χάριν αριθμός συνεδριάσεων ή διαλέξεων. Οι στόχοι ήταν επίσης ασαφείς και αόριστοι, όπως λόγου χάριν η ενίσχυση του περιφερειακού διαλόγου ή η διευκόλυνση της επιχειρησιακής συνεργασίας. Ως εκ τούτου, η επίτευξή τους δεν μπορούσε να μετρηθεί, διότι αυτοί δεν συνδέονταν άμεσα με τις σχετικές δραστηριότητες.

44. Σε εθνικό επίπεδο επίσης, οι στόχοι των έργων κατάρτισης της Επιτροπής δεν επιτεύχθηκαν πλήρως, δεδομένου ότι εφαρμόστηκαν χωρίς τη σχετική δέσμευση της ανώτερης ιεραρχίας. Ως παράδειγμα μπορούν να αναφερθούν δύο ειδικές σειρές μαθημάτων στο πλαίσιο του αλβανικού έργου που αφορούσε την αστυνομία (PAMECA II). Σε 60 αξιωματικούς μέσης και ανώτερης βαθμίδας της αστυνομίας παρασχέθηκαν "μαθήματα στρατηγικής διοίκησης" . Όταν, μετά την κατάρτιση, οι αξιωματικοί αυτοί επέστρεψαν στα καθήκοντά τους προκειμένου να εφαρμόσουν τη θεωρία, αντιμετώπισαν αντίσταση από τους ανωτέρους τους. Σε μια απόπειρα αποσόβησης του κινδύνου να μην υπάρχει αντίκτυπος, οργανώθηκε "πρόγραμμα για ανώτερα στελέχη", στο οποίο συμμετείχαν 34 από τους ανώτατους αξιωματικούς της αστυνομίας. Μολονότι αξίζουν συγχαρητήρια στην Επιτροπή για τη λήψη αυτού του διορθωτικού μέτρου, θα ήταν προτιμότερο, προτού η εν λόγω σειρά μαθημάτων προταθεί στους αξιωματικούς μέσης βαθμίδας, να είχε εξασφαλιστεί η σχετική δέσμευση της ανώτερης ιεραρχίας.

45. Η μάθηση μέσω πρακτικής εφαρμογής και η επιτόπια κατάρτιση συνιστούν αποτελεσματικούς τρόπους για την ανάπτυξη μιας σύγχρονης και αποδοτικής υπηρεσίας. Η μεταβίβαση διοικητικών αρμοδιοτήτων είναι δυνατή, εφόσον η εναλλαγή υπαλλήλων δεν είναι υπερβολική (πλαίσιο 12). Τα έργα αδελφοποίησης με τα κράτη μέλη και οι συμβάσεις επιχορήγησης με διεθνείς οργανισμούς χρησιμοποιούνται περισσότερο από τότε που το πρόγραμμα CARDS αναπροσανατολίστηκε και από πρόγραμμα ανασυγκρότησης εξελίχθηκε σε πρόγραμμα μεταρρύθμισης.

Πλαίσιο 12

Παραδείγματα έργων "εκμάθησης μέσω έμπρακτης εφαρμογής" στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη

Πρώτη περίπτωση: Πλήρης μεταβίβαση αρμοδιοτήτων στον δικαιούχο — Επιτροπή για τα δικαιώματα του ανθρώπου

Το 2004, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπέγραψε σύμβαση επιχορήγησης με το συνταγματικό δικαστήριο της Βοσνίας-Ερζεγοβίνης, με σκοπό τη δημιουργία, στους κόλπους του συνταγματικού δικαστηρίου της χώρας, ενός ειδικού δικαστικού σώματος, της επιτροπής για τα δικαιώματα του ανθρώπου, για την εκδίκαση σχεδόν 9000 εκκρεμών υποθέσεων που άπτονταν των δικαιωμάτων του ανθρώπου [26]. Κατά το πρώτο έτος της λειτουργίας της, η εν λόγω επιτροπή εκδίκασε περισσότερες από 3000 υποθέσεις. Στην αρχή η επιτροπή λειτουργούσε με διεθνές προσωπικό, αλλά από το 2005 συγκροτείτο αποκλειστικά από εθνικούς υπαλλήλους. Κατά τη διάρκεια του έργου, οι τελευταίοι εφάρμοζαν την ευρωπαϊκή σύμβαση για την προάσπιση των δικαιωμάτων του ανθρώπου και άλλα διεθνή μέσα σε καθημερινή βάση. Το έργο στέφθηκε με επιτυχία διότι εννέα από τους δέκα βασικούς υπαλλήλους παρέμειναν στο συνταγματικό δικαστήριο. Τον Ιούνιο του 2007 είχαν εκδικαστεί όλες οι εκκρεμείς υποθέσεις. Σύμφωνα με τον δικαιούχο, το έργο συνέβαλε σημαντικά στη συνειδητοποίηση των προτύπων που αφορούν τα δικαιώματα του ανθρώπου στη χώρα αυτή.

Δεύτερη περίπτωση: Ελλιπής μεταβίβαση αρμοδιοτήτων στον δικαιούχο — Τμήμα εκδίκασης εγκλημάτων πολέμου

Το Τμήμα εκδίκασης εγκλημάτων πολέμου στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη συνιστά το πρώτο μόνιμο και ειδικό κρατικό όργανο, αποστολή του οποίου είναι να επιλαμβάνεται των σοβαρών παραβιάσεων του διεθνούς ανθρωπιστικού δικαίου. Εντάσσεται στο πλαίσιο της στρατηγικής για την ολοκλήρωση των εργασιών του Διεθνούς Ποινικού Δικαστηρίου για την πρώην Γιουγκοσλαβία [27]. Ο αριθμός των υπόπτων για εγκλήματα πολέμου στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη υπολογίζεται ότι ανέρχεται σε αρκετές χιλιάδες. Κατά το χρόνο του ελέγχου, η μεταβίβαση αρμοδιοτήτων από τους διεθνείς εμπειρογνώμονες στους εθνικούς παρουσίαζε καθυστέρηση. Ο πραγματικός αριθμός των εν εξελίξει δικών υπερέβαινε τον αρχικώς προβλεφθέντα, γεγονός το οποίο είναι θετικό, αλλά και ο φόρτος εργασίας του δικαστηρίου υπερέβαινε κατά πολύ τη δυναμικότητά του. Η κατάσταση αυτή επιδεινώθηκε από την εναλλαγή των διεθνών δικαστών.

Οικειοποίηση σε τοπικό επίπεδο: καθοριστικός παράγοντας για την επιτυχία της βελτίωσης του κράτους δικαίου

46. Ένας από τους συνηθέστερους στρατηγικούς στόχους των ελεγχθέντων έργων ήταν η ενίσχυση του κράτους δικαίου στα Δυτικά Βαλκάνια. Η δυτικοευρωπαϊκή αντίληψη περί κράτους δικαίου βασίζεται ουσιαστικά στην αρχή ότι ο νόμος είναι υπεράνω όλων. Η εμπέδωση του κράτους δικαίου στα Δυτικά Βαλκάνια έχει κεφαλαιώδη σημασία για τη σταθερότητα και την ασφάλεια στην Ευρώπη. Παρά την κάποια πρόοδο, η έννοια του κράτους δικαίου εξακολουθεί να είναι αδύναμη στην περιοχή αυτή (πλαίσιο 13).

47. Η Επιτροπή, σε πολλές από τις εκθέσεις προόδου, εξέφρασε τη δυσαρέσκειά της για τους αργούς ρυθμούς των μεταρρυθμίσεων. Η προσέγγιση που υιοθέτησε η Επιτροπή για τα έργα έχει τα όριά της και δεν αποτελεί πανάκεια. Η επιτυχία των έργων της Επιτροπής στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων απαιτεί την αλλαγή της νοοτροπίας των εθνικών αρχών και την εξασφάλιση της συνέχειας των κρατικών δομών. Οι παράγοντες αυτοί βρίσκονται εκτός του πεδίου των άμεσων αρμοδιοτήτων της Επιτροπής και ο αρνητικός αντίκτυπός τους, ιδίως όσον αφορά την ανάπτυξη θεσμικών ικανοτήτων, δεν πρέπει να υποτιμάται.

Πλαίσιο 13

Η αντίληψη περί κράτους δικαίου στα Δυτικά Βαλκάνια είναι αδύναμη

Το κράτος δικαίου αποτελεί αδύναμη έννοια στην εν λόγω περιοχή και η εμπιστοσύνη προς τις κυβερνήσεις και τους θεσμούς είναι περιορισμένη. Οι πολίτες αντιμετωπίζουν με δυσπιστία το νομικό σύστημα και έχουν την αίσθηση ότι ευνοεί μόνο ορισμένες κοινωνικές ομάδες. Στην ερώτηση κατά πόσο "ορισμένοι άνθρωποι είναι υπεράνω των νόμων σε αυτή τη χώρα", το ποσοστό των θετικών απαντήσεων σε ορισμένες χώρες της περιοχής ήταν [28]:

Μαυροβούνιο: 69%,

Σερβία: 81%,

Πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας: 85%.

Να σημειωθεί ότι αυτοί που αισθάνονται περισσότερο έντονα ότι η κοινωνία είναι άδικη και ότι δεν υπάρχει ίση μεταχείριση ενώπιον του νόμου είναι οι πλέον μορφωμένοι και πολιτικώς καλύτερα ενημερωμένοι πολίτες.

48. Παρ' όλα αυτά, η Επιτροπή έχει αντλήσει διδάγματα από προηγούμενες εμπειρίες. Σε σύγκριση με το προηγούμενο προενταξιακό πρόγραμμά της (Phare), το θέμα των σημαντικών διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων αντιμετωπίζεται πλέον σε προγενέστερο στάδιο της διαδικασίας διεύρυνσης.

49. Μέχρι σήμερα, οι περισσότερες μεταρρυθμιστικές πρωτοβουλίες δεν προέρχονταν από την ίδια την περιοχή, αλλά από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και άλλους εξωτερικούς φορείς [29]. Η συνακόλουθη μη οικειοποίηση των έργων ακυρώνει τα μακροπρόθεσμα αποτελέσματά τους. Η πρώτη σοβαρή πρωτοβουλία προερχόμενη από την περιοχή είναι το Συμβούλιο Περιφερειακής Συνεργασίας, το οποίο συστάθηκε τον Φεβρουάριο του 2008, στη θέση του Συμφώνου Σταθερότητας για τη Νοτιοανατολική Ευρώπη. Το έργο του Συμβουλίου Περιφερειακής Συνεργασίας θα επικεντρωθεί σε έξι τομείς προτεραιότητας, ένας από τους οποίους είναι η δικαιοσύνη και οι εσωτερικές υποθέσεις. Δύο σχεδόν δεκαετίες μετά την κατάρρευση του προηγούμενου συστήματος ασφάλειας και σταθερότητας στη Νοτιοανατολική Ευρώπη, αυτός ο νέος θεσμός, που εδρεύει στο Σαράγεβο, φιλοδοξεί να καταστεί το πρώτο περιφερειακό βήμα αυτού του είδους, μέσω ενός πλαισίου, του οποίου η ευθύνη και η διαχείριση έχουν αναληφθεί σε περιφερειακό επίπεδο και το οποίο υποστηρίζει επίσης την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση.

Διαχειριστικές προσεγγίσεις και συντονισμός των χορηγών βοήθειας

50. Σε αυτό το τμήμα της έκθεσης παρουσιάζονται τα αποτελέσματα του ελέγχου όσον αφορά δύο οριζόντια θέματα που σχετίζονται και με τα δύο είδη έργων, ήτοι τη σύγκριση των δύο διαχειριστικών προσεγγίσεων που εφαρμόζει η Επιτροπή και το συντονισμό των χορηγών βοήθειας.

Καμία σημαντική διαφορά μεταξύ των διαχειριστικών προσεγγίσεων

51. Στα Δυτικά Βαλκάνια, η Επιτροπή χρησιμοποίησε δύο βασικές διαχειριστικές προσεγγίσεις (βλέπε παράρτημα V), είτε μέσω της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Ανασυγκρότησης (ΕΥΑ) είτε μέσω των αντιπροσωπειών της. Το Συνέδριο ανέλυσε τα αποτελέσματα που προέκυψαν από τον έλεγχο που διενήργησε στα έργα, προκειμένου να εξακριβώσει εάν υπήρχαν στοιχεία τα οποία να αποδεικνύουν ότι η μία διαχειριστική προσέγγιση είναι αποτελεσματικότερη από την άλλη.

52. Από τα 30 έργα στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων που υποβλήθηκαν σε έλεγχο στις χώρες-αποδέκτες, τα 18 τελούσαν υπό τη διαχείριση της αντιπροσωπείας και τα 12 υπό τη διαχείριση της ΕΥΑ (βλέπε παράρτημα I). Ενώ οι συνολικές επιδόσεις των ελεγχθέντων έργων ήταν ανάμικτες, δεν υπήρχε σημαντική διαφορά όσον αφορά το βαθμό της επιτυχίας των σχεδίων υπό τη διαχείριση των αντιπροσωπειών, σε σύγκριση με εκείνα των οποίων τη διαχείριση ασκούσε η ΕΥΑ. Ένα από τα πλεονεκτήματα που παρουσιάζει η αποκεντρωμένη διαχείριση των αντιπροσωπειών είναι η στενή σχέση που δημιουργείται μεταξύ του διαλόγου επί της σχετικής πολιτικής και της διαδικασίας του ετήσιου προγραμματισμού. Εξάλλου, οι κεντρικές υπηρεσίες της ΕΥΑ συνέβαλλαν στο διάλογο με την επιπλέον εμπειρογνωσία που διέθεταν για ολόκληρη την περιοχή.

Καμία βελτίωση του συντονισμού των χορηγών βοήθειας με πρωτοβουλία των δικαιούχων

53. Η Επιτροπή ανέλαβε τη δέσμευση να συμμετάσχει ενεργά στην ενίσχυση του συντονισμού των χορηγών βοήθειας στα Δυτικά Βαλκάνια. Ο συντονισμός των χορηγών βοήθειας αποτελεί μια από τις αρχές της Δήλωσης του Παρισιού του 2005 σχετικά με την αποτελεσματικότητα της βοήθειας και του Κώδικα Δεοντολογίας της ΕΕ για τον καταμερισμό της εργασίας. Η Επιτροπή δεσμεύθηκε να τηρεί αυτές τις αρχές. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι ήταν δύσκολο για την Επιτροπή να επιτύχει το συντονισμό των χορηγών βοήθειας επιτόπου.

54. Η δικαιοσύνη και οι εσωτερικές υποθέσεις αποτελούν τομέα κοινού ενδιαφέροντος για τους χορηγούς. Η Επιτροπή, τα διεθνή χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, τα κράτη μέλη και οι μη κοινοτικοί χορηγοί δραστηριοποιούνται όλοι στα Δυτικά Βαλκάνια (παράρτημα VI). Η αρχή ότι η χώρα-αποδέκτης κατευθύνει τη διαδικασία συντονισμού των χορηγών βοήθειας δεν ήταν δυνατόν να εφαρμοστεί, για το λόγο ότι οι χώρες αυτές εξακολουθούσαν να έχουν περιορισμένη επιχειρησιακή ικανότητα. Επιπλέον, οι δικαιούχοι δεν είχαν επαρκή υποστήριξη, η οποία να ενισχύει την ικανότητά τους να κατευθύνουν το συντονισμό των χορηγών. Ακόμη και όταν αυτοί είχαν σαφή εικόνα του τρόπου με τον οποίο θα μπορούσαν να εφαρμόσουν στην πράξη τη λύση που προτιμούσαν, έρχονταν αντιμέτωποι με τις ασυντόνιστες δραστηριότητες των χορηγών (πλαίσιο 14).

55. Η έλλειψη συντονισμού των χορηγών δεν περιοριζόταν μόνο στα επενδυτικά έργα. Στις περιπτώσεις της ανάπτυξης θεσμικών ικανοτήτων, οι συστάσεις των διαφόρων φορέων της ΕΕ προκαλούσαν σύγχυση στους δικαιούχους. Η υπερπληθώρα συμβουλών με ανάμικτα μηνύματα ήταν εξαιρετικά προφανής στην πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας. Στο διάστημα 2004-2005, πέντε διαφορετικές αρχές της ΕΕ (η αντιπροσωπεία της Επιτροπής, η ΕΥΑ, ο Ειδικός Εντεταλμένος της ΕΕ, η EUPOL-Proxima και η Αποστολή Επιτήρησης της ΕΕ) δραστηριοποιούνταν στον τομέα της ανάπτυξης της αστυνομίας. Επιπλέον, σχετική δράση ανέπτυσσαν συγχρόνως ο Οργανισμός για την Ασφάλεια και τη Συνεργασία στην Ευρώπη, το πρόγραμμα υποστήριξης της κατάρτισης σε θέματα διεθνών ποινικών ερευνών (International Criminal Investigative Training Assistance Programme), έργο που αφορά την αστυνομία και χρηματοδοτείται από τις ΗΠΑ, και ορισμένα διμερή προγράμματα των κρατών μελών της ΕΕ. Το αποτέλεσμα αυτής της κατάστασης ήταν ιδιαίτερα επιζήμιο όταν οι συμβουλές ήταν αντιφατικές μεταξύ τους.

Πλαίσιο 14

Παράδειγμα ασυντόνιστης επενδυτικής δραστηριότητας πολλών χορηγών

Μία από τις αρχές που διέπουν την εναρμόνιση της βοήθειας είναι η ευθυγράμμισή της καθώς και η μη εξάρτησή της από προϋποθέσεις. Ωστόσο, λόγω των ασυντόνιστων δραστηριοτήτων της πλειάδας των χορηγών, ο καθένας από τους οποίους προσέφερε αυτοκίνητα, φορτηγά και ημιφορτηγά προερχόμενα από τη χώρα του, η αστυνομία της πρώην Γιουγκοσλαβικής Δημοκρατίας της Μακεδονίας χρησιμοποιεί περισσότερους από 40 τύπους οχημάτων. Η κατάσταση αυτή καθιστά αδύνατη τη διαχείριση αυτού του στόλου κατά τρόπο οικονομικώς αποδοτικό. Στόχος της αστυνομίας της χώρας είναι να χρησιμοποιεί μόνο 12 τύπους οχημάτων στο μέλλον.

Συμπεράσματα και συστάσεις

56. Το κίνητρο της προσχώρησης στην ΕΕ συνέβαλε στο να αναδειχθεί η ΕΕ στον σημαντικότερο παράγοντα που δραστηριοποιείται στα Δυτικά Βαλκάνια και εκείνον που ασκεί τη μεγαλύτερη επιρροή στην περιοχή. Σε αντίθεση με τα προηγούμενα ενταξιακά προγράμματα, η Επιτροπή έδωσε προτεραιότητα στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων και επιχείρησε να επιληφθεί αυτών των σημαντικών διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων σε προγενέστερο στάδιο της διαδικασίας διεύρυνσης. Τα έργα στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων που διαχειρίζεται η Επιτροπή υλοποιούνται σε ένα δύσκολο περιβάλλον, τόσο από πολιτική όσο και από επιχειρησιακή άποψη. Στο πλαίσιο αυτό, η διαχείριση της Επιτροπής κρίνεται σε μεγάλο βαθμό αποτελεσματική. Ωστόσο, από τον έλεγχο του Συνεδρίου εντοπίστηκαν ορισμένες αδυναμίες στη διαχείριση της Επιτροπής, οι οποίες, εάν αντιμετωπισθούν, θα μπορούσαν να εξασφαλίσουν ακόμη υψηλότερο ποσοστό επιτυχίας των έργων, ιδίως όσον αφορά τη βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων τους.

57. Το Συνέδριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι, ορισμένες φορές, οι αναλύσεις των αναγκών ήταν ανεπαρκείς και ότι δεν υπήρχε συντονισμός μεταξύ των διαφόρων χορηγών βοήθειας. Μολονότι τα επενδυτικά έργα δεν απέφεραν όλα εντελώς ικανοποιητικά αποτελέσματα και η βιωσιμότητά τους διατρέχει κίνδυνο, η ενίσχυση των επενδύσεων που χρηματοδότησε η Επιτροπή συνέβαλε κατά τρόπο συναφή και επωφελή στην ανάπτυξη των εθνικών υποδομών και θεσμών. Εξάλλου, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι τα έργα ανάπτυξης θεσμικών ικανοτήτων είχαν αποφέρει μόνο μερικώς ικανοποιητικά αποτελέσματα, χωρίς πολλές πιθανότητες βιωσιμότητας. Αυτό αποδίδεται στο γεγονός ότι εξακολουθούν να υπάρχουν πολιτικές αδυναμίες, καθώς και στην απουσία δέσμευσης (οικειοποίησης) εκ μέρους των δικαιούχων, δεδομένου ότι οι περισσότερες μεταρρυθμιστικές δραστηριότητες δεν αποτελούν πρωτοβουλία της ίδιας της περιοχής, αλλά της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ή άλλων εξωτερικών ενδιαφερομένων.

Πίνακας 1

Κύρια συμπεράσματα σχετικά με τα επενδυτικά έργα και τα έργα ανάπτυξης θεσμικών ικανοτήτων

Διαβάθμιση: I = ικανοποιητικό, MI = μερικώς ικανοποιητικό και ΜηΙ = μη ικανοποιητικό·

I/MI σημαίνει ότι τα αποτελέσματα του έργου εμπίπτουν στο όριο μεταξύ ικανοποιητικών και μερικώς ικανοποιητικών.

Ερώτηση στο πλαίσιο του ελέγχου | Ανάγκες | Υλοποιήσεις των έργων | Αποτελέσματα |

Είδος βοήθειας | Συνάφεια | Αξιολόγηση | | Επιτευχθέντα | Βιωσιμότητα |

Επένδυση | I | ΜΙ | Ι | Ι/ΜΙ | Ι/ΜΙ |

Ανάπτυξη θεσμικών ικανοτήτων | Ι | Ι | Ι | ΜΙ | ΜηΙ |

58. Ενώ οι συνολικές επιδόσεις των έργων που υποβλήθηκαν σε έλεγχο ήταν ανάμικτες, όσον αφορά τις διαχειριστικές προσεγγίσεις, δεν υπήρχε σημαντική διαφορά μεταξύ του βαθμού επιτυχίας των έργων που διαχειρίζονται οι αντιπροσωπείες σε σύγκριση με εκείνα που διαχειρίζεται η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Ανασυγκρότησης.

Σύσταση 1

Η επιχειρηματολογία της Επιτροπής υπέρ του έργου που επιτελεί στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων στα Δυτικά Βαλκάνια είναι σαφής, αλλά τα αποτελέσματα των έργων θα ήταν ακόμη καλύτερα, εάν:

α) κατά το σχεδιασμό των έργων στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων, η Επιτροπή έδινε την ενδεδειγμένη βαρύτητα στους στόχους των έργων και μεριμνούσε για την καθιέρωση δεικτών αντικτύπου βάσει δραστηριότητας,

β) τα επενδυτικά έργα συνδυάζονταν επακριβέστερα με τα έργα ανάπτυξης θεσμικών ικανοτήτων,

γ) όλοι οι χορηγοί βοήθειας που αναπτύσσουν δράση στην εν λόγω περιοχή, συμπεριλαμβανομένης της Επιτροπής ως του βασικότερου χορηγού, συντονίζονταν καλύτερα μεταξύ τουςѕ· παραδείγματος χάριν, ένας χορηγός θα μπορούσε να χρηματοδοτήσει ή να συγχρηματοδοτήσει έργο που έχει σχεδιαστεί από άλλον,

δ) η κοινότητα των χορηγών βοήθειας επανεξέταζε τη διαδικασία σύναψης συμβάσεων για προμήθεια εξοπλισμού. Εφόσον το επιτρέπουν οι συνθήκες, θα πρέπει να διερευνάται η δυνατότητα δημιουργίας κοινών επενδυτικών ομίλων υπό τη διαχείριση των χωρών-αποδεκτών, μολονότι η διαδικασία σύναψης των συμβάσεων θα πρέπει και πάλι να παρακολουθείται στενά από τους δικαιούχους οργανισμούς.

Σύσταση 2

Η βιωσιμότητα των έργων θα βελτιωνόταν, εάν:

α) αυξανόταν η συμμετοχή των δικαιούχων, επί παραδείγματι στη διαδικασία σύναψης δημόσιων συμβάσεων,

β) προϋπόθεση για την έναρξη υλοποίησης ενός έργου ήταν η ύπαρξη σχεδίου συντήρησης,

γ) η Επιτροπή παρακολουθούσε στενότερα την κατανομή και αξιολογούσε τη χρήση του εξοπλισμού και των υποδομών που χρηματοδοτεί η ΕΕ και, εφόσον έκρινε αναγκαίο, λάμβανε τα κατάλληλα διορθωτικά μέτρα,

δ) η Επιτροπή χρησιμοποιούσε δείκτες αντικτύπου για τη μέτρηση των αποτελεσμάτων,

ε) η παροχή τεχνικής βοήθειας συμπληρωνόταν καταλλήλως από ενεργό ενθάρρυνση των θεσμικών αλλαγών.

Σύσταση 3

Η περιφερειακή πτυχή θα ενισχυόταν εάν οι παρεμβάσεις που αφορούν τις υποδομές στον τομέα της ολοκληρωμένης διαχείρισης των συνόρων σχεδιάζονταν και εφαρμόζονταν κατά τρόπο ο οποίος να προάγει την περιφερειακή συνεργασία. Παραδείγματος χάριν, πρέπει να δοθεί προτεραιότητα στα κοινά σημεία συνοριακής διέλευσης τα οποία χρηματοδοτούνται από περιφερειακά κονδύλια.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο κατά τη συνεδρίασή του της 15ης και 16ης Ιουλίου 2009.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Πρόεδρος

[1] Οι διαπιστώσεις που αφορούν τα έργα συνοψίζονται στο γράφημα 1.

[2] Το ακρωνύμιο CARDS προέρχεται από τους όρους "Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation" (κοινοτική βοήθεια για την ανασυγκρότηση, την ανάπτυξη και τη σταθεροποίηση)· το πρόγραμμα αυτό κάλυπτε την περίοδο 2000-2006.

[3] Το ποσό αυτό αντιστοιχούσε περίπου στο 10 % του συνολικού προϋπολογισμού του CARDS. Το μεγαλύτερο μέρος των δαπανών του CARDS πραγματοποιήθηκε κατά τα πρώτα έτη της εφαρμογής του προγράμματος, με στόχο την αντιμετώπιση των επειγουσών αναγκών του πληθυσμού των Δυτικών Βαλκανίων, οι οποίες προέκυψαν μετά το τέλος των συγκρούσεων.

[4] Όσον αφορά την τελευταία διεύρυνση το 2007, η Βουλγαρία και η Ρουμανία οφείλουν να καταβάλουν περαιτέρω προσπάθειες στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων. Η ΕΕ, προκειμένου να βοηθήσει τα νεοενταχθέντα κράτη μέλη να υπερκεράσουν τις υφιστάμενες αδυναμίες, αποφάσισε να καθιερώσει έναν ειδικό μηχανισμό συνεργασίας και επαλήθευσης.

[5] Η τεχνική βοήθεια αποτελεί πόρο που χρησιμοποιείται σε πολλά και διαφόρων ειδών αναπτυξιακά έργα και προγράμματα και ορίζεται ως "το σύνολο των εμπειρογνωμόνων στους οποίους ανατίθεται η μεταφορά τεχνογνωσίας και δεξιοτήτων και η δημιουργία και ενίσχυση θεσμών". Βλέπε την ειδική έκθεση αριθ. 6/2007 του Συνεδρίου σχετικά με την αποτελεσματικότητα της τεχνικής βοήθειας στο πλαίσιο της ανάπτυξης ικανοτήτων (ΕΕ C 312 της 21.12.2007, σ. 3).

[6] Εφαρμοζόμενη από το 1998 ως μέσο ενταξιακής βοήθειας, η αδελφοποίηση παρέχει στις διοικητικές αρχές και τους ημικρατικούς φορείς των χωρών-αποδεκτών ένα πλαίσιο συνεργασίας με ομολόγους τους από τα κράτη μέλη.

[7] Όπως ορίζεται στον κανονισμό σχετικά με το CARDS, το ετήσιο πρόγραμμα, το οποίο εκπονείται για κάθε χώρα που λαμβάνει κοινοτική συνδρομή, περιέχει κατάσταση των προς χρηματοδότηση έργων ορίζοντας συγχρόνως τα σχετικά ποσά. Η επιτροπή διαχείρισης CARDS, απαρτιζόμενη από εκπροσώπους των κρατών μελών υπό την προεδρία της Επιτροπής, γνωμοδοτεί επί των ετήσιων πιστώσεων.

[8] Με τον έλεγχο αξιολογήθηκε κατά πόσο τα έργα στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων δικαιολογούνταν σε συνάρτηση με το εύρος και τα συγκεκριμένα χαρακτηριστικά των αναγκών, καθώς και εάν είχαν εξεταστεί και αναλυθεί καταλλήλως εναλλακτικές προσεγγίσεις. Επιπλέον, αξιολογήθηκε εάν οι στόχοι ευθυγραμμίζονταν με τις προτεραιότητες που καθορίζονταν στα έγγραφα στρατηγικής της Επιτροπής, του Συμβουλίου και της ενδιαφερόμενης χώρας.

[9] Με τον έλεγχο αξιολογήθηκε κατά πόσο ο δικαιούχος χρησιμοποίησε αποτελεσματικά συγκεκριμένη βοήθεια που χρηματοδοτήθηκε από την ΕΕ (παραδείγματος χάριν, εξοπλισμό, υποδομή και κατάρτιση), καθώς και εάν τα αποτελέσματα των έργων ήταν βιώσιμα από οικονομική και επιχειρησιακή άποψη.

[10] Αυτή η πρόσθετη συνιστώσα του ελέγχου συμπεριελήφθη κατόπιν σχετικού αιτήματος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Βλέπε ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, της 22ας Απριλίου 2008, το οποίο περιέχει τις παρατηρήσεις οι οποίες αποτελούν αναπόσπαστο μέρος της απόφασης απαλλαγής σχετικά με την εκτέλεση του γενικού προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης για το οικονομικό έτος 2006, τμήμα ΙΙΙ — Επιτροπή.

[11] Η ανάδυση έξι νέων κρατών από τη διάλυση της πρώην Γιουγκοσλαβίας δημιούργησε στην περιοχή περισσότερα από 5000 χιλιόμετρα νέων διεθνών συνόρων, τα οποία πρέπει να ελέγχονται καταλλήλως.

[12] Παραδείγματος χάριν, στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη η συνοριακή αστυνομία συνιστά τον παλαιότερο κρατικό θεσμό, μη υπερβαίνοντας, ωστόσο, το 2009 τα δέκα έτη ύπαρξης.

[13] Παραδείγματος χάριν, στη Σερβία, μέχρι το 2007 τα σύνορα ελέγχονταν από το στρατό.

[14] "Master plan for judicial infrastructure" (Στρατηγικό σχέδιο για τις υποδομές στον τομέα της δικαιοσύνης) — μελέτη που πραγματοποιήθηκε από εξωτερικούς συμβούλους μεταξύ Ιανουαρίου 2004 και Απριλίου 2005.

[15] Η ειδική έκθεση αριθ. 5/2007 του Συνεδρίου σχετικά με τη διαχείριση του προγράμματος CARDS από την Επιτροπή (ΕΕ C 285 της 27.11.2007, σ. 1) κατέληγε συμπερασματικά ότι η στρατηγική καθοδήγηση ήταν εξαιρετικά γενική. Μολονότι αυτή επαρκούσε για τη φάση της ανασυγκρότησης, δεν ήταν κατάλληλη για τους απαιτητικότερους στόχους της ανάπτυξης θεσμικών ικανοτήτων.

[16] Η εθνική στρατηγική για την ολοκληρωμένη διαχείριση των συνόρων εγκρίθηκε στην Αλβανία τον Νοέμβριο του 2006, στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη τον Ιούλιο του 2005, στην πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας τον Οκτώβριο του 2005, στο Κοσσυφοπέδιο τον Φεβρουάριο του 2006 και στη Σερβία τον Ιανουάριο του 2006.

[17] Σημειώνεται ότι το κοινοτικό κεκτημένο, τα πρότυπα Schengen ή ο κοινοτικός τελωνειακός κώδικας δεν παρέχουν ένα γενικό και ενιαίο μοντέλο για τη διαχείριση των συνόρων. Ωστόσο, οι κανόνες αυτοί επιβάλλουν το σύστημα να είναι αποτελεσματικό και προσαρμοσμένο στους κινδύνους.

[18] Δεδομένου ότι η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις που υπείχε βάσει της σύμβασης, ο αντισυμβαλλόμενος άσκησε προσφυγή διεκδικώντας αποζημίωση ύψους 550000 ευρώ. Κατά το χρόνο του ελέγχου εκκρεμούσε διαδικασία φιλικού διακανονισμού.

[19] Στην πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας, βάσει ειδικού νόμου, η ακαδημία για την κατάρτιση των δικαστών και εισαγγελέων χρηματοδοτείται εν μέρει από τον κρατικό προϋπολογισμό. Με τον τρόπο αυτό εξασφαλίζεται η εκπαιδευτική ανεξαρτησία της. Ωστόσο, το 63 % της συνολικής χρηματοδότησης της ακαδημίας για το 2008 προήλθε από διεθνείς χορηγούς βοήθειας. Προκειμένου να εξασφαλιστεί η λειτουργική ανεξαρτησία αυτού του εκπαιδευτικού θεσμού, χρειάζεται ένα περισσότερο εξισορροπημένο χρηματοδοτικό πλαίσιο.

[20] Οι χώρες των Δυτικών Βαλκανίων και η Ευρωπαϊκή Ένωση έχουν υπογράψει συμφωνία επανεισδοχής ως μέρος των ΣΣΣ. Η εν λόγω συμφωνία υποχρεώνει τις χώρες των Δυτικών Βαλκανίων καθώς και τα κράτη μέλη της ΕΕ να δέχονται εκ νέου τους υπηκόους τους που έχουν εισέλθει ή διαμένουν παράνομα στην επικράτεια του άλλου μέρους, όπως και να δέχονται τους παράνομους μετανάστες υπηκόους τρίτων χωρών ή τους απάτριδες που έχουν εισέλθει στην επικράτεια του ενός μέρους μέσω της επικράτειας του άλλου. Στην ουσία, η συμφωνία αυτή υποχρεώνει τις χώρες των Δυτικών Βαλκανίων να αναλαμβάνουν από κοινού με την Ευρωπαϊκή Ένωση την ευθύνη για την ασφάλεια της τελευταίας.

[21] Η συντήρηση του τετρακίνητου οχήματος της αντιπροσωπείας δεν πραγματοποιείται στα Τίρανα, αλλά το όχημα μεταφέρεται για το σκοπό αυτό σε γειτονική χώρα.

[22] Το πρώτο βήμα στη διαδικασία της αποκεντρωμένης εφαρμογής είναι η εθνική διαπίστευση των δικαιούχων αρχών βάσει αξιολόγησης των ικανοτήτων τους. Το επόμενο βήμα είναι η μεταβίβαση διαχειριστικών αρμοδιοτήτων από την Επιτροπή στη χώρα-αποδέκτη.

[23] Αναγνωρίζεται ότι στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη υπάρχουν 13 διαφορετικά αστυνομικά σώματα, δύο σε επίπεδο οντοτήτων και 10 σε επίπεδο καντονίων, χωρίς να συνυπολογίζεται η αυτόνομη αστυνομία της περιοχής του Μπρτσκο.

[24] Λόγω των συγκρούσεων του παρελθόντος, η περιφερειακή συνεργασία στα Δυτικά Βαλκάνια αποτελεί πρόκληση. Ως εκ τούτου, το περιφερειακό πρόγραμμα της Επιτροπής είχε ως στόχο την προαγωγή των σχέσεων μεταξύ των κρατών των Δυτικών Βαλκανίων. Η ΕΕ έχει καταστήσει σαφές ότι η περιφερειακή συνεργασία αποτελεί προαπαιτούμενο της προόδου στο δρόμο για την ένταξη. Περίπου το 10 % της χρηματοδότησης από το πρόγραμμα CARDS διατέθηκε προς υποστήριξη αυτού του στόχου, ενώ το περιφερειακό πρόγραμμα επικεντρωνόταν πάντοτε στο κράτος δικαίου και σε θέματα του τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων.

[25] Η Επιτροπή ανάθεσε σε εξωτερικούς εμπειρογνώμονες την αξιολόγηση της υλοποίησης των έργων.

[26] Τέσσερις είναι οι κύριες κατηγορίες περιπτώσεων παραβίασης των δικαιωμάτων του ανθρώπου στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη: η ισότητα ενώπιον του νόμου, τα δικαιώματα ιδιοκτησίας, το δικαίωμα εργασίας και εκπαίδευσης και οι αγνοούμενοι, ήτοι οι αποκαλούμενες "υποθέσεις της Σρεμπρένιτσα".

[27] Βλέπε ψήφισμα 1503 του Συμβουλίου Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών.

[28] Βλέπε την ερευνητική εργασία της Alina Mungui-Pippidi, με τίτλο "Deconstructing Balkan Particularism, The Ambiguous Social Capital of South Eastern Europe", 2005.

[29] Βλέπε Milica Delevic "Regional cooperation in the western Balkans", EU-ISS Chaillot, μελέτη αριθ. 104, Ιούλιος 2007.

--------------------------------------------------

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ I

ΕΛΕΓΧΘΕΝΤΑ ΕΡΓΑ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΗΣ ΔΙΚΑΙΟΣΥΝΗΣ ΚΑΙ ΤΩΝ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ ΥΠΟΘΕΣΕΩΝ ΣΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΟΥ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΟΣ CARDS ΚΑΙ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΗΣ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑΣ ΤΟΥΣ

Κριτήρια ελέγχου όσον αφορά τη συνάφεια: Οι στόχοι του έργου ευθυγραμμίζονταν με τις προτεραιότητες ΔΕΥ στη σχετική χώρα.

Κριτήρια ελέγχου όσον αφορά την αξιολόγηση των αναγκών: Τα έργα ήταν αιτιολογημένα και είχαν εξετασθεί εναλλακτικές προσεγγίσεις.

Κριτήρια ελέγχου όσον αφορά τις υλοποιήσεις: Οι ολοκληρωθείσες δραστηριότητες είχαν οδηγήσει στις προβλεπόμενες υλοποιήσεις.

Κριτήρια ελέγχου όσον αφορά τα επιτευχθέντα αποτελέσματα: Η βοήθεια που χρηματοδοτήθηκε από την ΕΕ χρησιμοποιήθηκε αποτελεσματικά.

Κριτήρια ελέγχου όσον αφορά τη βιωσιμότητα: Τα αποτελέσματα των ελέγχων ήταν βιώσιμα από οικονομική και επιχειρησιακή άποψη.

| ΑΝΑΓΚΗ | ΟΛΟΚΛΗΡΩΘΕΙΣΑ ΥΛΟΠΟΙΗΣΗ | ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΑ |

| ΣΥΝΑΦΕΙΑ | ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ | ΕΠΙΤΕΥΧΘΕΝΤΑ | ΒΙΩΣΙΜΟΤΗΤΑ |

| ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ ΤΟΥ ΕΡΓΟΥ | Ετήσιο πρόγραμμα CARDS | ΠΟΣΟ ΣE EΥPΩ (συμβάσειs) | | ΟΛΟΚΛΗΡΩΣΗ ΕΡΓΟΥ | ΥΠΕΥΘΥΝΟΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ | Ικανοποιητικά (I), μερικώς ικανοποιητικά (MI), μη ικανοποιητικά (ΜηΙ) | Ναι/Μερικώς/ Όχι | I, MI, ΜηΙ, μ.δ. | Ικανοποιητικά/ μη ικανοποιητικά/ μ.δ. |

Επένδυση

Αλβανία | Εξοπλισμός γραφείου για αστυνομικά τμήματα | 2001 | 419093 | | Σεπτέμβριος 2005 | Αντιπροσωπεία | ΜηΙ | ΜηΙ | Ναι | ΜηΙ | Μη ικανοποιητικά |

Αλβανία | Κατασκευή σωφρονιστικού καταστήματος στο Fushe Kuja | 2001 | 2874708 | | Μάρτιος 2007 | Αντιπροσωπεία | Ι | ΜηΙ | Μερικώς | ΜΙ | Μη ικανοποιητικά |

Αλβανία | Εφετεία στην Κορυτσά και στον Αυλώνα | 2003 | 1636375 | | Μάιος 2006 | Αντιπροσωπεία | Ι | Ι | Ναι | Ι | Μη ικανοποιητικά |

Αλβανία | Συνοριακός έλεγχος και πράσινη διαχείριση των συνόρων | 2003 | 2127106 | | Φεβρουάριος 2006 | Αντιπροσωπεία | Ι | ΜηΙ | Ναι | ΜΙ | Μη ικανοποιητικά |

Βοσνία-Ερζεγοβίνη | Επίβλεψη και κατασκευή του σημείου συνοριακής διέλευσης του Καμένσκο | 2001 | 3349597 | | Οκτώβριος 2005 | Αντιπροσωπεία | Ι | Ι | Ναι | ΜΙ | Μη ικανοποιητικά |

Βοσνία-Ερζεγοβίνη | Κατασκευή του σημείου συνοριακής διέλευσης της Γκόριτζα | 2002 | 2971834 | | Δεν άρχισε ποτέ | Αντιπροσωπεία | Ι | Ι | Όχι | μ.δ. | μ.δ. |

Βοσνία-Ερζεγοβίνη | Επίβλεψη και αποκατάσταση των δικαστικών κτηρίων στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη | 2002 | 2310367 | | Δεκέμβριος 2004 | Αντιπροσωπεία | Ι | ΜΙ | Ναι | Ι | Ικανοποιητικά |

Βοσνία-Ερζεγοβίνη | Εξοπλισμός αστυνομικών δυνάμεων | 2003 | 1576604 | | Ιούλιος 2005 | Αντιπροσωπεία | Ι | Ι | Ναι | Ι | Ικανοποιητικά |

Βοσνία-Ερζεγοβίνη | Επίβλεψη και κατασκευή των ΚΥ της συνοριακής αστυνομίας στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη | 2003 | 2589621 | | Ιούλιος 2008 | Αντιπροσωπεία | ΜΙ | ΜΙ | Ναι | ΜΙ | Ικανοποιητικά |

Βοσνία-Ερζεγοβίνη | Παροχή πληροφορικού συστήματος τηλεπικοινωνιών | 2003 | 2597772 | | Δεκέμβριος 2006 | Αντιπροσωπεία | Ι | Ι | Ναι | Ι | Ικανοποιητικά |

Πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας | Παροχή οχημάτων για τη συνοριακή αστυνομία | 2003 | 2799813 | | Ιούνιος 2005 | ΕΥΑ | Ι | ΜΙ | Ναι | ΜΙ | Μη ικανοποιητικά |

Πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας | Κατασκευή κέντρου υποδοχής για αιτούντες άσυλο | 2002 | 1419580 | | Νοέμβριος 2006 | ΕΥΑ | ΜΙ | Ι | Ναι | Ι | Ικανοποιητικά |

Μαυροβούνιο | Κατασκευή των σημείων συνοριακής διέλευσης D. Brijeg και S. Polje | 2001 | 3685662 | | Ιούλιος 2005 | ΕΥΑ | ΜΙ | Ι | Μερικώς | ΜΙ | Ικανοποιητικά |

Μαυροβούνιο | ΤΠ και ειδικός εξοπλισμός για τη συνοριακή αστυνομία | 2003 | 1683038 | | Μάρτιος 2005 | ΕΥΑ | Ι | Ι | Ναι | Ι | Ικανοποιητικά |

Σερβία | Κατασκευή και επίβλεψη του σημείου συνοριακής διέλευσης του Batrovici | 2002-2003 | 5134209 | | Αύγουστος 2006 | ΕΥΑ | Ι | Ι | Μερικώς | ΜΙ | Ικανοποιητικά |

Σερβία | Ανακαίνιση και συντήρηση της κύριας δικαστικής αίθουσας στο Βελιγράδι | 2003 | 1196963 | | Μάιος 2005 | ΕΥΑ | ΜΙ | Ι | Ναι | Ι | Ικανοποιητικά |

Σερβία | Προμήθειες για τη συνοριακή αστυνομία | 2003 | 2782209 | | Μάιος 2005 | ΕΥΑ | Ι | ΜηΙ | Ναι | Ι | Ικανοποιητικά |

| | Μερικό σύνολο | 41154551 | | | | | | | | |

Ανάπτυξη θεσμικών ικανοτήτων

Αλβανία | Εθνική στρατηγική για τη μετανάστευση | 2001 | 1000000 | | Ιανουάριος 2005 | Αντιπροσωπεία | Ι | Ι | Ναι | ΜηΙ | Μη ικανοποιητικά |

Αλβανία | Πρόγραμμα άρσης των ναρκοπεδίων της Αλβανίας | 2002 | 2000000 | | Μάιος 2006 | Αντιπροσωπεία | Ι | Ι | Ναι | Ι | Ικανοποιητικά |

Αλβανία | Προκαταρκτικός έλεγχος των αιτούντων άσυλο και των μεταναστών | 2003 | 2000000 | | Φεβρουάριος 2006 | Αντιπροσωπεία | Ι | Ι | Ναι | ΜΙ | Μη ικανοποιητικά |

Αλβανία | Pameca II — αστυνομική αρωγή | 2004-2005 | 6314404 | | Δεκέμβριος 2007 | Αντιπροσωπεία | Ι | ΜΙ | Ναι | ΜΙ | Μη ικανοποιητικά |

Βοσνία-Ερζεγοβίνη | Υποστήριξη της εισαγγελίας στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη | 2002 | 916668 | | Μάιος 2005 | Αντιπροσωπεία | Ι | ΜΙ | Ναι | ΜΙ | Μη ικανοποιητικά |

Βοσνία-Ερζεγοβίνη | Υποστήριξη της επιτροπής για τα δικαιώματα του ανθρώπου | 2003 | 645705 | | Μάρτιος 2005 | Αντιπροσωπεία | Ι | Ι | Ναι | Ι | Μη ικανοποιητικά |

Βοσνία-Ερζεγοβίνη | Υποστήριξη του ανώτατου δικαστικού και εισαγγελικού συμβουλίου | 2004 | 3120986 | | Ιανουάριος 2006 | Αντιπροσωπεία | Ι | Ι | Ναι | Ι | Μη ικανοποιητικά |

Βοσνία-Ερζεγοβίνη | Υποστήριξη του Τμήματος εκδίκασης εγκλημάτων πολέμου | 2004 | 3500000 | | Ιανουάριος 2008 | Αντιπροσωπεία | Ι | Ι | Ναι | Ι | Μη ικανοποιητικά |

Πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας | Ινστιτούτο δικαστικής κατάρτισης και επιμόρφωσης | 2001 | 1188405 | | Οκτώβριος 2005 | ΕΥΑ | Ι | Ι | Ναι | Ι | Μη ικανοποιητικά |

Πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας | Υποστήριξη της εθνικής στρατηγικής για την αστυνομική μεταρρύθμιση | 2001 | 1457533 | | Σεπτέμβριος 2005 | ΕΥΑ | Ι | ΜΙ | Ναι | ΜΙ | Μη ικανοποιητικά |

Σερβία | Κέντρο δικαστικής κατάρτισης | 2004 | 2499175 | | Οκτώβριος 2007 | ΕΥΑ | Ι | ΜΙ | Μερικώς | ΜηΙ | Μη ικανοποιητικά |

Σερβία | Ανάπτυξη ικανοτήτων στο Υπουργείο Δικαιοσύνης | 2004 | 1491029 | | Σεπτέμβριος 2007 | ΕΥΑ | Ι | Ι | Μερικώς | ΜΙ | Μη ικανοποιητικά |

Περιφερειακή | Δημιουργία πλαισίου συμβατού με την ΕΕ για ζητήματα ασύλου, μετανάστευσης και θεώρησης | 2002 | 2922700 | | Δεκέμβριος 2005 | ΚΥ ΓΔ ELARG | Ι | Ι | Ναι | ΜΙ | Μη ικανοποιητικά |

Περιφερειακή | Υποστήριξη και συντονισμός των στρατηγικών ολοκληρωμένης διαχείρισης των συνόρων στα Δυτικά Βαλκάνια | 2002-2003 | 1999984 | | Μάρτιος 2007 | ΚΥ ΓΔ ELARG | Ι | Ι | Ναι | ΜΙ | Μη ικανοποιητικά |

Περιφερειακή | Καθιέρωση ανεξάρτητου, αξιόπιστου και επιχειρησιακού δικαστικού συστήματος και ενίσχυση της δικαστικής συνεργασίας | 2003 | 5499579 | | Απρίλιος 2007 | ΚΥ ΓΔ ELARG | Ι | ΜηΙ | Ναι | ΜΙ | Μη ικανοποιητικά |

| | Μερικό σύνολο | 36556168 | | | | | | | | |

Επενδύσεις και ανάπτυξη θεσμικών ικανοτήτων

Σερβία | Ηλεκτρονική υποστήριξη στη διοίκηση των δικαστηρίων για τη διαχείριση των υποθέσεων | 2004 | 3232093 | | Νοέμβριος 2005 | ΕΥΑ | Ι | Ι | Ναι | ΜΙ | Ικανοποιητικά |

| | ΣΥΝΟΛΟ | 80942812 | | | | | | | | |

--------------------------------------------------

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ II

ΜΕΘΟΔΟΛΟΓΙΑ ΚΑΙ ΔΕΙΓΜΑ ΤΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ

1. Στο πλαίσιο των ελεγκτικών εργασιών του, το Συνέδριο εξέτασε έγγραφα στρατηγικής και σχεδιασμού, όπως έγγραφα στρατηγικής ανά χώρα, πολυετή ενδεικτικά προγράμματα και έγγραφα ευρωπαϊκής εταιρικής σχέσης, καθώς και εκθέσεις παρακολούθησης και αξιολόγησης. Σε έλεγχο υποβλήθηκε δείγμα 30 έργων τα οποία ενέπιπταν στο πλαίσιο των ετήσιων προγραμμάτων της περιόδου 2001-2005 στις εξής χώρες των Δυτικών Βαλκανίων: Αλβανία, Βοσνία-Ερζεγοβίνη, Μαυροβούνιο, πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας και Σερβία. Την ευθύνη της διαχείρισης αυτών των έργων έφερε είτε η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Ανασυγκρότησης είτε οι αντιπροσωπείες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής [30]. Σε έλεγχο υποβλήθηκαν επίσης τρία περιφερειακά έργα, υπό τη διαχείριση της ΓΔ Διεύρυνσης (ΓΔ ELARG) στις Βρυξέλλες.

2. Σε έλεγχο υποβλήθηκαν συνολικά συμβάσεις αξίας περί τα 81 εκατομμύρια ευρώ, οι οποίες αντιστοιχούσαν στο 17% των αναλήψεων υποχρεώσεων στον τομέα ΔΕΥ στο πλαίσιο του προγράμματος CARDS για την περίοδο 2001-2006. Τα έργα επελέγησαν βάσει των ακόλουθων κριτηρίων: i) οικονομική βαρύτητα, ii) κάλυψη όλων των επιμέρους τομέων του ευρύτερου τομέα ΔΕΥ και iii) κάλυψη όλων των ειδών συμβάσεων, ήτοι επιχορηγήσεων, παροχής υπηρεσιών, προμηθειών και έργων. Προκειμένου να καταστεί δυνατή η διατύπωση ουσιαστικών παρατηρήσεων σχετικά με τις υλοποιήσεις, τα αποτελέσματα και τη βιωσιμότητα των έργων, 29 από τα 30 εθνικά έργα αποτέλεσαν αντικείμενο επιτόπιου ελέγχου.

ΠΙΝΑΚΑΣ 1: ΕΠΙΛΕΞΙΜΑ ΕΡΓΑ ΚΑΤΑ ΧΩΡΑ ΤΟΝ ΑΠΡΙΛΙΟ ΤΟΥ 2007

Χώρα | Αριθμός έργων | Ποσό σε εκατ. ευρώ |

Αλβανία | 21 | 38 |

Βοσνία-Ερζεγοβίνη | 30 | 48 |

Πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας | 12 | 15 |

Περιφερειακό πρόγραμμα | 6 | 15 |

Σερβία και Μαυροβούνιο | 14 | 21 |

Σύνολο | 83 | 137 |

Ελεγχθέντα | 33 | 81 |

Κάλυψη | 40 % | 59 % |

3. Ο έλεγχος εστιάστηκε σε έργα τα οποία βρίσκονταν σε προχωρημένο στάδιο της υλοποίησής τους, χωρίς να είναι πολύ παλαιά, περιοριζόμενος κατ' αυτό τον τρόπο σε αυτά που είχαν αρχίσει πριν από 48 μήνες το αργότερο και 18 μήνες το νωρίτερο από την έναρξη του ελέγχου. Βάσει των προαναφερθέντων κριτηρίων, το ποσό για το οποίο είχαν αναληφθεί υποχρεώσεις στις χώρες στις οποίες διενεργήθηκε ο έλεγχος ήταν 137 εκατομμύρια ευρώ. Ο έλεγχος κάλυψε το 59% αυτού του ποσού. Εκτός από ένα έργο που δεν άρχισε ποτέ (σημείο συνοριακής διέλευσης Γκόριτσα στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη), τα υπόλοιπα είχαν ολοκληρωθεί. Κατά συνέπεια, υπήρχε επαρκές υλικό για τον εντοπισμό και την ανάλυση των σημαντικότερων προβλημάτων που αφορούσαν την αποτελεσματικότητα.

[30] Η ΕΥΑ έπαυσε να λειτουργεί στο τέλος του 2008. Διέθετε επιχειρησιακά κέντρα στην πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας, το Μαυροβούνιο και τη Σερβία. Οι αντιπροσωπείες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής υλοποιούν προγράμματα στην Αλβανία και τη Βοσνία-Ερζεγοβίνη. Το επιχειρησιακό κέντρο που διέθετε επίσης η ΕΥΑ στο Κοσσυφοπέδιο καθώς και η αντιπροσωπεία της Επιτροπής στην Κροατία δεν αποτέλεσαν αντικείμενο του ελέγχου

--------------------------------------------------

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ III

ΣΥΝΟΛΟ ΤΗΣ ΒΟΗΘΕΙΑΣ ΠΟΥ ΧΟΡΗΓΗΘΗΚΕ ΚΑΤΑ ΤΟ ΔΙΑΣΤΗΜΑ 2006-2008, 4240 ΕΚΑΤ. ΕΥΡΩ, ΚΑΤΑ ΠΗΓΗ

+++++ TIFF +++++

--------------------------------------------------

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ IV

ΕΠΙΠΕΔΟ ΕΚΤΙΜΩΜΕΝΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ — ΔΥΤΙΚΑ ΒΑΛΚΑΝΙΑ

Ο δείκτης διαφθοράς υπολογίζεται για 180 χώρεςs· βάσει αυτού, κατατάσσονται από το 1, για τη χώρα η οποία θεωρείται ως η χώρα με τη λιγότερη διαφθορά, έως το 180, για τη χώρα η οποία θεωρείται ως η χώρα με τη μεγαλύτερη διαφθορά.

Η διαβάθμιση από το 0 έως το 10 εκφράζει το επίπεδο της εκτιμώμενης διαφθοράς, ήτοι όσο χαμηλότερος είναι ο δείκτης τόσο υψηλότερο είναι το επίπεδο της εκτιμώμενης διαφθοράς.

Πηγή: Διεθνής Διαφάνεια (Transparency International) (http://www.transparency.org).

| 2008 | 2007 | 2006 | 2005 | 2004 |

Κατάταξη | Δείκτης διαφθοράς | Κατάταξη | Δείκτης διαφθοράς | Κατάταξη | Δείκτης διαφθοράς | Κατάταξη | Δείκτης διαφθοράς | Κατάταξη | Δείκτης διαφθοράς |

Αλβανία | 85 | 3,4 | 105 | 2,9 | 111 | 2,6 | 126 | 2,4 | 108 | 2,5 |

Βοσνία-Ερζεγοβίνη | 92 | 3,2 | 84 | 3,3 | 93 | 2,9 | 88 | 2,9 | 82 | 3,1 |

Πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας | 72 | 3,6 | 84 | 3,3 | 105 | 2,7 | 103 | 2,7 | 97 | 2,7 |

Μαυροβούνιο | 85 | 3,4 | 84 | 3,3 | μ.δ. | 97 | 2,8 | 97 | 2,7 |

Σερβία | 85 | 3,4 | 79 | 3,4 | 90 | 3,0 | | | | |

--------------------------------------------------

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ V

ΔΙΑΡΘΡΩΣΗ ΤΗΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΠΟΥ ΑΣΚΕΙ Η ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΣΤΑ ΔΥΤΙΚΑ ΒΑΛΚΑΝΙΑ

Το πρόγραμμα CARDS υλοποιείται κυρίως μέσω δύο διαφορετικών διαχειριστικών δομών, από τις τέσσερις που υπάρχουν συνολικά (βλέπε διάγραμμα 1):

α) Οι αντιπροσωπείες στην Αλβανία, τη Βοσνία-Ερζεγοβίνη και την Κροατία είναι υπεύθυνες για τη διαχείριση των έργων, η οποία αρχίζει από τον προσδιορισμό και τη διαμόρφωσή τους, συνεχίζεται με τη διαδικασία προκήρυξης δημόσιου διαγωνισμού και τη σύναψη των συμβάσεων και καταλήγει στην υλοποίηση και την αξιολόγησή τους [31].

β) Η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Ανασυγκρότησης (ΕΥΑ) [32], η οποία αποτελεί ανεξάρτητη υπηρεσία της ΕΕ, είναι αρμόδια για τη διαχείριση του προγράμματος στη Σερβία και το Μαυροβούνιο, συμπεριλαμβανομένων του Κοσσυφοπεδίου και της πρώην Γιουγκοσλαβικής Δημοκρατίας της Μακεδονίας. Δημιουργήθηκε προς ικανοποίηση της ανάγκης για ταχεία και αποτελεσματική δράση για την αντιμετώπιση των επειγουσών αναγκών του πληθυσμού του Κοσσυφοπεδίου, οι οποίες ανέκυψαν μετά τις συγκρούσεις ως άμεσο επακόλουθο της κρίσης του 1999.

γ) Η ΓΔ Διεύρυνσης (και πριν από αυτήν το EuropeAid) διαχειρίζεται τα περιφερειακά προγράμματα κατευθείαν από τις κεντρικές υπηρεσίες της.

δ) Οι φορείς υλοποίησης των δικαιούχων χωρών διαχειρίζονται τα προγράμματα ανάπτυξης των τοπικών κοινοτήτων στην Αλβανία, καθώς και ένα μέρος του προγράμματος CARDS για το 2002 στην Κροατία με αποκεντρωμένο τρόπο.

Διάγραμμα 1: Διάρθρωση της διαχείρισης του προγράμματος CARDS

+++++ TIFF +++++

[31] Η διαδικασία αποκέντρωσης άρχισε από τη Βοσνία-Ερζεγοβίνη το 1998. Στόχος της ήταν η βελτίωση της ταχύτητας παροχής της εξωτερικής βοήθειας της ΕΕ , με παράλληλη διασφάλιση αδιαμφισβήτητων δημοσιονομικών διαδικασιών.

[32] Η ΕΥΑ συγκροτήθηκε τον Φεβρουάριο του 2000, ενώ η προκάτοχός της, η ειδική ομάδα δράσης για το Κοσσυφοπέδιο, είχε ήδη αρχίσει δράση το 1999. Το 2001, η εντολή της ΕΥΑ διευρύνθηκε ώστε να περιλάβει τη Σερβία και το Μαυροβούνιο και, το 2002, την πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας.

--------------------------------------------------

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ VI

ΣΥΝΟΛΟ ΕΠΙΧΟΡΗΓΗΣΕΩΝ ΚΑΙ ΔΑΝΕΙΩΝ ΚΑΤΑ ΤΟ ΔΙΑΣΤΗΜΑ 2006-2008, 10488 ΕΚΑΤ. ΕΥΡΩ, ΚΑΤΑ ΠΗΓΗ

+++++ TIFF +++++

--------------------------------------------------