EL Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης C 77/143

Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα: «Διακυβέρνηση και σύμπραξη σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο και βάση για σχέδια στον τομέα της περιφερειακής πολιτικής»

(2009/C 77/30)

Στις 22 Απριλίου 2008, και σύμφωνα με το άρθρο 262 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα

Διακυβέρνηση και σύμπραξη σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο και βάση για σχέδια στον τομέα της περιφερειακής πολιτικής.

Στις 25 Μαΐου 2008 το Προεδρείο της ΕΟΚΕ ανέθεσε στο ειδικευμένο τμήμα «Οικονομική και Νομισματική Ένωση, οικονομική και κοινωνική συνοχή» να προετοιμάσει τις εργασίες της ΕΟΚΕ επί του θέματος. Το σχέδιο γνωμοδότησης καταρτίστηκε από τον κ. van Iersel, εισηγητή και τον κ. Pásztor, συνεισηγητή.

Λόγω της επείγουσας φύσεως των εργασιών, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή όρισε τον κ. van Iersel γενικό εισηγητή κατά την 447η σύνοδο ολομέλειάς της, της 17ης και 18ης Σεπτεμβρίου 2008 (συνεδρίαση της 18ης Σεπτεμβρίου 2008), και υιοθέτησε με 96 ψήφους υπέρ, 1 ψήφο κατά και 2 αποχές, την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Συμπεράσματα και συστάσεις

1.1 Η ΕΟΚΕ χαιρετίζει την πρωτοβουλία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου όσον αφορά τη διακυβέρνηση και τις συμπράξεις σε θέματα περιφερειακής πολιτικής σε ευρωπαϊκό, εθνικό και περιφερειακό επίπεδο.

1.2 Κατά την άποψη της ΕΟΚΕ χρηστή διακυβέρνηση σημαίνει «πολυεπίπεδη διακυβέρνηση» και συμπράξεις με εκπροσώπους της οργανωμένης κοινωνίας των πολιτών σε περιφερειακό επίπεδο.

1.3 Ως εκ τούτου, η ΕΟΚΕ συμφωνεί με το Συμβούλιο και την Επιτροπή ότι είναι ευκταία η αποτελεσματική «πολυεπίπεδη διακυβέρνηση» και η καλύτερη διακυβέρνηση όσον αφορά τη χρήση των κοινοτικών ταμείων και την εφαρμογή των κοινοτικών πολιτικών. Το θέμα είναι με ποιο τρόπο θα επιτευχθεί. Πρόκειται για την καλή προετοιμασία των πρωτοβουλιών εκ των κάτω προς τα άνω και των συνθηκών πλαισίωσης εκ των άνω προς τα κάτω.

1.4 Η ΕΟΚΕ υποστηρίζει την πρόταση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου για τη σύσταση επίσημου Συμβουλίου Εδαφικής Ανάπτυξης. Θα υπογράμμιζε τη σημασία της «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης» και θα καθιστούσε πιο υποχρεωτική την πραγματοποίηση συζητήσεων και την επίτευξη συμφωνιών.

1.5 Κατά την άποψη της ΕΟΚΕ, η «πολυεπίπεδη διακυβέρνηση» αποτελεί μια ευέλικτη δομή σχέσεων μεταξύ της Επιτροπής, των κυβερνήσεων και των περιφερειακών και τοπικών αρχών, προσαρμοσμένη σε ειδικές συνθήκες και σε θεματικά ζητήματα, και όχι ένα ιεραρχικό πλαίσιο αρμοδιοτήτων μεταξύ των επιπέδων της διακυβέρνησης. Η χρηστή διακυβέρνηση χαρακτηρίζεται από ανοικτές σχέσεις και από μια λιγότερο αυστηρή εφαρμογή της αρχής της «επικουρικότητας».

1.6 Η Ευρώπη χρειάζεται ευπροσάρμοστες και αειφόρες περιφέρειες και πόλεις που θα χαρακτηρίζονται από αυτοπεποίθηση. Υπάρχουν πολλά παραδείγματα που δείχνουν ότι η δυναμική της οικονομικής διεθνοποίησης δίνει συχνά θετική ώθηση στις περιφέρειες και τις πόλεις, οι οποίες εξευρίσκουν νέους τρόπους για να αναδειχθούν με επιτυχία.

1.7 Παρά το ευρύ και συχνά περίπλοκο φάσμα των διοικητικών δομών των κρατών μελών, η ΕΟΚΕ τάσσεται ένθερμα υπέρ της εφαρμογής διαδικασιών και μεθόδων εργασίας στο μέλλον που θα ενισχύουν την ευθύνη και τη λογοδοσία των περιφερειών και των πόλεων (1).

1.8 Πρακτικά στοιχεία δείχνουν ότι η αποκεντρωμένη ευθύνη και λογοδοσία προάγουν την πρωτοπορία και το όραμα. Τα στοιχεία αυτά συνήθως διαμορφώνουν μια ισχυρή βάση για συμπράξεις δημόσιου-δημόσιου τομέα καθώς και για συμπράξεις του δημόσιου τομέα με διαφόρους φορείς, όπως είναι οι κοινωνικοί εταίροι, τα εμπορικά επιμελητήρια, οι εταιρείες, οι αναπτυξιακοί οργανισμοί, οι οργανισμοί κατοικίας, οι οιονεί μη κυβερνητικές οργανώσεις, οι περιβαλλοντικοί οργανισμοί, οι κοινωνικές οργανώσεις, τα εκπαιδευτικά ιδρύματα σε όλα τα επίπεδα, οι αρχιτέκτονες και οι καλλιτέχνες.

1.9 Συνεπώς, η αντιπροσωπευτική οργανωμένη κοινωνία των πολιτών σε περιφερειακό επίπεδο πρέπει να έχει τη δυνατότητα να συμμετέχει υπεύθυνα και με διαφάνεια στον καθορισμό και την εκτέλεση των περιφερειακών προγραμμάτων της ΕΕ. Η συνεκτίμηση των τοπικών και περιφερειακών (μη κυβερνητικών) απόψεων θα συμβάλει στην αποδοχή των αξιών της Ενώσεως από τους πολίτες.

1.10 Η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι οι καλώς διαρθρωμένες διαβουλεύσεις μπορούν να οδηγήσουν σε επιτυχείς συμπράξεις με μη κυβερνητικούς φορείς όσον αφορά ολόκληρη τη διαδικασία καθορισμού, παρακολούθησης και αξιολόγησης της περιφερειακής πολιτικής (2).

1.11 Η ευέλικτη «πολυεπίπεδη διακυβέρνηση», και η χρηστή διακυβέρνηση καθώς και οι αντίστοιχες συνέργειες που επικεντρώνονται σε προσαρμοσμένες λύσεις μπορούν να είναι ιδιαίτερα χρήσιμες για την επίτευξη του απώτερου στόχου της κοινοτικής και της εθνικής περιφερειακής πολιτικής, ήτοι της ενεργοποίησης των υφιστάμενων δυνάμεων και των λανθανουσών δυνατοτήτων των περιφερειών και των πόλεων.

1.12 Θα μπορούσε να δημιουργηθεί ένα ευρωπαϊκό πρόγραμμα ανταλλαγών για αξιωματούχους περιφερειών και πόλεων, καθώς και ένα καλά δομημένο σύστημα ανταλλαγών εμπειριών και διάδοσης ορθών πρακτικών. Τα ειδικευμένα ερευνητικά ινστιτούτα και τα πανεπιστήμια θα μπορούσαν να παράσχουν στήριξη.

2. Πλαίσιο

2.1 Από το 2001, η «διακυβέρνηση» έχει δικαίως έρθει στο προσκήνιο λόγω της διογκούμενης ανάγκης για αμεσότερη διασύνδεση των κοινοτικών πολιτικών με την τήρηση και την εφαρμογή τους από τα κράτη μέλη και εντός αυτών (3).

2.2 Στο πλαίσιο αυτό, η ΕΟΚΕ χαιρετίζει την επικείμενη έκθεση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σχετικά με τη διακυβέρνηση και την εταιρική σχέση σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο (4). Αποτελεί θετικό σημάδι το γεγονός ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ως θεσμικό όργανο επιδεικνύει ολοένα και εντονότερο ενδιαφέρον για τον τρόπο με τον οποίο διαμορφώνεται στην πράξη η περιφερειακή πολιτική στα κράτη μέλη.

2.3 Γενικότερα, το έγγραφο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου καταδεικνύει ότι η δυναμική των εξελίξεων, όπως η οικονομική παγκοσμιοποίηση και οι διαρκείς αλλαγές, αναπόφευκτα καθιστούν απαραίτητη την πραγματοποίηση προσαρμογών όσον αφορά την αυστηρή εφαρμογή της αρχής της «επικουρικότητας». Χρειάζεται πιο ευέλικτη διάδραση και συνέργειες μεταξύ των διαφόρων επιπέδων διακυβέρνησης, προκειμένου να μπορέσουν να παρακολουθήσουν τις παγκόσμιες εξελίξεις και να εφαρμόσουν επιτυχώς τις κοινά συμπεφωνημένες ευρωπαϊκές πολιτικές. Οι τροποποιημένες διαδικασίες για την εφαρμογή της στρατηγικής της Λισσαβώνας, στο πλαίσιο της οποίας η Επιτροπή, το Συμβούλιο και τα κράτη μέλη μοιράζονται τις ευθύνες, αποτελούν χαρακτηριστικό παράδειγμα μιας τέτοιας διάδρασης και μορφής εφαρμογής πολιτικών.

2.4 Η «πολυεπίπεδη διακυβέρνηση» όπου η Επιτροπή, οι εθνικές διοικήσεις και κυβερνήσεις, και οι περιφερειακές και οι τοπικές αρχές έχουν καθεμιά τη θέση τους και μοιράζονται ευθύνες εντός ενός κοινού πλαισίου, αποτελεί έκφραση της ίδιας δυναμικής.

2.5 Οι περιφερειακές πολιτικές και τα προγράμματα διαμορφώνονται στο πλαίσιο εθνικών και περιφερειακών διοικητικών πρακτικών, οι οποίες είναι συνήθως τρομερά συγκεχυμένες και ποικίλες. Ωστόσο, είναι προφανώς προς όφελος των πολιτών και των επιχειρήσεων οι πολιτικές και τα προγράμματα να εφαρμόζονται ορθά με συνεκτικό τρόπο σε ολόκληρη την Ευρώπη.

2.6 Η προσοχή που δίνει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο στο ζήτημα αυτό, καθώς και τα πολλά ερωτήματα που πρέπει να απαντηθούν για την προώθηση της σύγκλισης των πρακτικών σε ολόκληρη την Ευρώπη με σκοπό τη βέλτιστη επιτυχία των περιφερειακών πολιτικών οδήγησαν στην ανάλυση των αντίστοιχων ζητημάτων σε μια σειρά εγγράφων της Επιτροπής και του Συμβουλίου.

2.7 Ορισμένα από τα ζητήματα αυτά και οι αντίστοιχες αρχές αναλύονται στο έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής με τίτλο «Καινοτομία και περιφερειακή πολιτική» (5), το οποίο εκπονήθηκε στο πλαίσιο της προετοιμασίας για την άτυπη υπουργική διάσκεψη για την εδαφική συνοχή και την περιφερειακή πολιτική στις Αζόρες (6). Οι αρχές ίσχυαν ήδη και έως έναν βαθμό είχαν ήδη εφαρμοστεί κατά την περίοδο 2000-2006. Η Επιτροπή τονίζει επανειλημμένως ότι η ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας δεν μπορεί να επιτευχθεί ούτε από κράτη μέλη ούτε από περιφέρειες μεμονωμένα: χρειάζεται στενή συνεργασία μεταξύ όλων των σχετικών δημόσιων αρχών, των επιχειρήσεων, των πολιτών και των κοινωνικών εταίρων στο πλαίσιο μιας εταιρικής σχέσης με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και τα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα (7). Επιπλέον, για την επιτυχημένη αξιολόγηση απαιτείται σύγχρονη διοικητική και θεσμική ικανότητα.

2.8 Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι είναι δυνατόν να επιτευχθεί πρόοδος μόνο μέσω της ανάπτυξης πολυεπίπεδων συστημάτων καινοτόμου διακυβέρνησης, η οποία περιλαμβάνει στρατηγικό συντονισμό και έναν κατάλληλο συνδυασμό στρατηγικών για κάθε περιφέρεια —δεν υπάρχει μια και μόνη «στρατηγική-θαύμα»— όπου δίκτυα, ομάδες και πόλοι αριστείας θα εντοπίζονται προς επιλογή, έχοντας ενδεχομένως την υποστήριξη περιφερειακών οργανισμών.

2.9 Για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, η Επιτροπή εμβάθυνε τους στόχους της στις κοινοτικές στρατηγικές κατευθυντήριες γραμμές για τη συνοχή δίδοντας έμφαση στην ανταγωνιστικότητα, την ανάπτυξη και τους ανθρώπινους πόρους. Ανέπτυξε ένα ευρωπαϊκό εδαφικό στόχο που επικεντρώνεται στη διασυνοριακή συνεργασία μέσω κοινών τοπικών και περιφερειακών στόχων και πρωτοβουλιών, στη διακρατική συνεργασία με στόχο την εδαφική ανάπτυξη, και στη διαπεριφερειακή συνεργασία και ανταλλαγή εμπειριών (8).

2.10 Με τον χάρτη της Λειψίας και την εδαφική ατζέντα (9) οι αρμόδιοι για ζητήματα εδαφικής συνοχής και περιφερειακής πολιτικής υπουργοί θέσπισαν ένα πρόγραμμα δράσης για τις περιφέρειες και τις πόλεις. Στις Αζόρες, η άτυπη υπουργική διάσκεψη προχώρησε στο επόμενο στάδιο καθορίζοντας τον τρόπο εφαρμογής της ατζέντας για τις περιφέρειες και τις πόλεις. Στο πρώτο πρόγραμμα δράσης τους (10) οι υπουργοί εξέφρασαν με έμφαση την πεποίθηση ότι η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση αποτελεί βασικό εργαλείο για μια ισορροπημένη χωροταξική ανάπτυξη της ΕΕ και δήλωσαν την πρόθεσή τους να συναντηθούν με επιλεγμένους φορείς και τοπικές και περιφερειακές αρχές για την εφαρμογή των προτεραιοτήτων της εδαφικής ατζέντας.

2.11 Στο εν λόγω πρόγραμμα, οι υπουργοί υπογράμμισαν περαιτέρω ότι οι στόχοι της εδαφικής ατζέντας μπορούν να επιτευχθούν καλύτερα σύμφωνα με τους θεσμικούς μηχανισμούς κάθε κράτους μέλους, μέσω της ισχυρής συμμετοχής των εθνικών, περιφερειακών και τοπικών αρχών και φορέων, καθώς και μέσω ενός διαλόγου με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και τα λοιπά ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα (11). Και στο σημείο αυτό, παρατηρεί κανείς την έμφαση που δίδεται στην ανάγκη αμοιβαίας συζήτησης, υποστήριξης και δράσης σε όλη την αλυσίδα της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης, από τους τοπικούς παράγοντες σε ολόκληρη την Ευρώπη έως την Επιτροπή και αντιστρόφως.

2.12 Στις πέντε γραμμές δράσης που όρισαν, οι υπουργοί τόνισαν την ανάγκη να ενισχυθεί η πολυεπίπεδη εδαφική διακυβέρνηση, να δημιουργηθούν νέες μορφές συμπράξεων και εδαφικής διακυβέρνησης και να δοθεί μια εδαφική/αστική διάσταση στις τομεακές πολιτικές.

2.13 Είναι, εντούτοις, απογοητευτικό —αν όχι χαρακτηριστικό— το γεγονός ότι στο πρόγραμμα δράσης η ευθύνη για την πρακτική εφαρμογή, τουλάχιστον όπως ορίζεται, παραμένει σχεδόν αποκλειστικά στα χέρια των κρατών μελών και ότι οι περιφερειακές και τοπικές αρχές και οι λοιποί φορείς σπανίως αναφέρονται ως αναπόσπαστο τμήμα αυτής της διαδικασίας. Φαίνεται πως εξακολουθεί να επικρατεί η παραδοσιακή έννοια της «επικουρικότητας».

3. Γενικές παρατηρήσεις

3.1 Υπάρχουν παράγοντες που εμποδίζουν τη διαφάνεια, τη συνέπεια και την αποτελεσματικότητα του σχεδιασμού και της εφαρμογής της περιφερειακής πολιτικής. Τα εμπόδια αυτά οφείλονται εν μέρει στην οργάνωση και τις μεθόδους εργασίας και διάδρασης των γενικών διευθύνσεων και των ευρωπαϊκών ταμείων σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Σε μεγάλο βαθμό, ωστόσο, οφείλονται επίσης σε παραλείψεις και κενά στη λειτουργία της «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης» και στην εφαρμογή πολιτικών και προγραμμάτων.

3.2 Στο σχέδιο έκθεσης του ΕΚ καταδεικνύεται ότι έχουν ληφθεί διάφορες θετικές πρωτοβουλίες για τη βελτίωση της διακυβέρνησης σε κοινοτικό επίπεδο, όπως το URBAN I και II, το LEADER και το Urbact.

3.3 Ωστόσο, κατά τη γνώμη της ΕΟΚΕ, ορισμένες από τις πρωτοβουλίες είναι μάλλον ασαφείς, όπως η εδαφική ατζέντα. Εξάλλου, δεν υπάρχουν πρακτικά στοιχεία όσον αφορά τον βαθμό στον οποίο η «πολυεπίπεδη διακυβέρνηση» αποτελεί παράγοντα επιτυχίας των προαναφερθέντων προγραμμάτων.

3.4 Παρότι η «πολυεπίπεδη διακυβέρνηση» καθίσταται μια πιο αποδεκτή πρακτική σε ολόκληρη την Ένωση, εξακολουθούν να μην υπάρχουν διαφανείς και συνεκτικές μέθοδοι εργασίας και επικοινωνία. Αυτό οφείλεται σε μεγάλο βαθμό στο γεγονός ότι η ΕΕ δεν λειτουργεί ως ενιαίο κράτος.

3.5 Εξάλλου, κάποιες φορές διαφέρει σημαντικά, ανάλογα με τα εθνικά συμφέροντα και τις πολιτιστικές παραδόσεις, ο τρόπος με τον οποίο οι εθνικές κυβερνήσεις και φορείς όπως οι αποκεντρωμένες αρχές αντιλαμβάνονται τη θέση της ΕΕ στην έννοια της «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης».

3.6 Ένα τρίτο ζήτημα όσον αφορά τα πιθανά προβλήματα με την «πολυεπίπεδη διακυβέρνηση» απορρέει από το ευρύτατο φάσμα διαφορετικών διοικητικών και πολιτικών αντιλήψεων στα ίδια τα κράτη μέλη, οι οποίες είναι βαθιά ριζωμένες και συνήθως δεν αλλάζουν.

3.7 Τα ζητήματα αυτά δείχνουν ότι είναι σχεδόν αδύνατη μια ενιαία προσέγγιση σε ευρωπαϊκό επίπεδο όσον αφορά τον περιφερειακό σχεδιασμό και προγραμματισμό. Οι εθνικές και συχνά και οι περιφερειακές δομές, προσεγγίσεις και νοοτροπίες παραμένουν αποφασιστικές. Ωστόσο, πρακτικές και συνθήκες όπως οι τρέχουσες διεθνείς χρηματοοικονομικές και κοινωνικοοικονομικές εξελίξεις μας υποχρεώνουν να επανεξετάσουμε τις διαδικασίες έτσι ώστε οι περιφέρειες να καταστούν προσαρμόσιμες και κατάλληλες για αλλαγές.

3.8 Η περιφερειακή πολιτική της ΕΕ αποτελεί μια διαδικασία από τη βάση προς την κορυφή και από την κορυφή προς τη βάση. Είναι μια διαδικασία από τη βάση προς την κορυφή διότι οι περιφέρειες οφείλουν να εντοπίσουν και να βελτιώσουν τις κοινωνικοοικονομικές, περιβαλλοντικές και ανταγωνιστικές συνθήκες, και επειδή η ευρωπαϊκή (και εθνική) περιφερειακή πολιτική πρέπει αναγκαστικά να εφαρμοστεί επί τόπου. Είναι επίσης μια διαδικασία από την κορυφή προς τη βάση λόγω των οικονομικών πόρων και των συνθηκών πλαισίωσης που παρέχονται και ορίζονται σε ευρωπαϊκό και εθνικό επίπεδο. Η διαδικασία είναι πάντοτε αμφίδρομη.

3.9 Οι πρωτοβουλίες που λαμβάνονται σε κοινοτικό επίπεδο και οι καλές προθέσεις των κρατών μελών για την προώθηση πιο αποτελεσματικών και συγκλινουσών προσεγγίσεων σε ολόκληρη την Ευρώπη πρέπει να αποτιμούνται θετικά. Η χρηστή διακυβέρνηση στην περιφερειακή πολιτική, ωστόσο, απαιτεί πρωτίστως προσαρμογές των αυστηρών μορφών «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης», γεγονός που καταλήγει τελικά σε προσαρμογές του ύφους και της νοοτροπίας της διακυβέρνησης.

3.10 Τα προαναφερόμενα έγγραφα στο κεφάλαιο 2 δείχνουν ότι το Συμβούλιο συμμερίζεται εν πολλοίς την άποψη αυτή. Πρόκειται σίγουρα για μεγάλο βήμα προόδου. Αλλά από τα λόγια έως την πρακτική εφαρμογή ο δρόμος είναι συχνά μακρύς.

3.11 Αποτελεσματική εφαρμογή είναι ευκολότερο να επιτευχθεί σε χώρες και περιφέρειες με παράδοση αποκέντρωσης από ό,τι σε διοικητικώς συγκεντρωτικά συστήματα. Πρόσθετα προβλήματα προκύπτουν σε ορισμένα νέα κράτη μέλη, όπου η περιφερειακή πολιτική δεν έχει βελτιστοποιηθεί και οι περιφερειακές αρχές δεν έχουν πλήρως συγκροτηθεί.

3.12 Η ΕΟΚΕ τονίζει την ανάγκη για καλύτερα και ακριβή στατιστικά στοιχεία ως βασική προϋπόθεση για την άσκηση αποτελεσματικής περιφερειακής πολιτικής.

3.13 Η ΕΟΚΕ στηρίζει όλες τις προσπάθειες βελτίωσης της ευρωπαϊκής διακυβέρνησης. Η διακυβέρνηση πρέπει να οδηγήσει σε έναν καλύτερο και πιο διαφανή δεσμό μεταξύ των «πολιτικών» και των αποτελεσμάτων. Για να υπάρχουν αποτελέσματα, είναι απαραίτητη η συμμετοχή περιφερειακών και τοπικών φορέων, δημόσιων και ιδιωτικών. Πρέπει να συμμετέχουν με πιο ορατό τρόπο. Η συμμετοχή συνήθως οδηγεί σε κοινή δέσμευση και ευθύνη. Κατά την άποψη της ΕΟΚΕ, πρόκειται για θέμα ζωτικής σημασίας.

4. «Πολυεπίπεδη διακυβέρνηση»: Αλληλεπίδραση μεταξύ Επιτροπής, κυβερνήσεων και περιφερειών

4.1 Στο επίπεδο της Επιτροπής, θα έπρεπε να καταστεί πιο συνεκτική η παρουσίαση των διαφόρων κοινοτικών ταμείων, σε ό,τι αφορά την περιφερειακή πολιτική. Η συνολική εικόνα των αρχών, των στόχων και των σκοπών των κοινοτικών πολιτικών στον εν λόγω τομέα μάλλον προκαλεί σύγχυση στους μη γνώστες.

4.2 Χρειάζεται μια κοινά συμπεφωνημένη προσέγγιση μεταξύ των Γενικών Διευθύνσεων της Επιτροπής. Εν προκειμένω, η Διϋπηρεσιακή Ομάδα «Αστικές Υποθέσεις» (12) θα μπορούσε να είναι ιδιαίτερα χρήσιμη.

4.3 Μια πιο συνεκτική παρουσία και η προβολή μιας κοινής προσέγγισης σε κοινοτικό επίπεδο θα μπορούσαν επίσης να θέσουν ένα παράδειγμα για τις κυβερνήσεις και τα υπουργεία, ώστε να ακολουθήσουν ολοκληρωμένες προσεγγίσεις για τις περιφέρειες και τις πόλεις, που συνήθως απουσιάζουν. Εν πάση περιπτώσει, θα είναι χρήσιμο να κλείσει, έως έναν βαθμό, το χάσμα μεταξύ του κοινοτικού επιπέδου και των περιφερειών και των πόλεων.

4.4 Μια ευέλικτη εφαρμογή της «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης» και οι αντίστοιχες συνέργειες μπορούν να αποτελέσουν ευπρόσδεκτο κίνητρο για την προσαρμογή των διοικητικών πρακτικών στα κράτη μέλη. Καθώς ο τελικός σκοπός της περιφερειακής πολιτικής είναι η όσο το δυνατόν μεγαλύτερη ενεργοποίηση των (κρυμμένων) δυνατοτήτων των περιφερειών και των πόλεων, οι κυβερνητικές δομές πρέπει να οργανώνονται αντιστοίχως κατά τρόπο διαφανή και συνεπή.

4.5 Το ταμεία της ΕΕ σε στενή συνεργασία με τα εθνικά προγράμματα πρέπει να προσφέρουν ισχυρά κίνητρα για την ενίσχυση αυτών των δυνατοτήτων.

4.6 Η Επιτροπή έχει να διαδραματίσει ευρύτερο ρόλο για τη διασύνδεση των περιφερειών και των πόλεων με την Ευρώπη και την υποστήριξη ευπροσάρμοστων και αειφόρων περιφερειών και πόλεων με αυτοπεποίθηση: αποσαφήνιση, και σε αποκεντρωμένο επίπεδο, της σημασίας της στρατηγικής της Λισσαβώνας (που έως σήμερα σχεδόν κανείς δεν κατανοεί), ευαισθητοποίηση σχετικά με τον μελλοντικό ρόλο των πόλεων και των μητροπολιτικών περιοχών και διάδοση ορθών πρακτικών σε ολόκληρη την Ευρώπη (13). Τα ειδικευμένα ερευνητικά ινστιτούτα και τα πανεπιστήμια θα μπορούσαν να παράσχουν στήριξη στο έργο αυτό.

4.7 Κατά την άποψη της ΕΟΚΕ, αυτό δεν σημαίνει βεβαίως νέες γραφειοκρατικές διαδικασίες, αλλά, αντιθέτως, λιγότερη γραφειοκρατία και διατυπώσεις και μια στοχοθετημένη και συνεκτική αποκέντρωση.

4.8 Σύμφωνα με την ΕΟΚΕ, η αποκέντρωση μπορεί να προσφέρει πολλά, καθώς δίνει έμφαση στην ευθύνη των περιφερειακών και τοπικών αρχών και προάγει τη λογοδοσία.

4.9 Η ευθύνη και η λογοδοσία έχουν καίρια σημασία. Αποτελούν τα θεμέλια για τις βασικές απαιτήσεις οποιασδήποτε περιφερειακής ανάπτυξης, δηλαδή την πρωτοπορία, το όραμα και τη συνέπεια. Υπάρχουν εξαιρετικά σχετικά παραδείγματα στην Ευρώπη (14).

4.10 Η Ε.Ε. και οι εθνικές κυβερνήσεις θα πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τους μηχανισμούς και τις μεθόδους εργασίας των επιτυχημένων περιφερειών και πόλεων, συμπεριλαμβανομένων των μητροπολιτικών περιοχών. Δεν πρόκειται για μικροσκοπικά «κράτη». Έχουν διαφορετική φύση· η διαχείρισή τους διαφέρει ουσιαστικά από τη διαχείριση σε κρατικό επίπεδο.

4.11 Η προσέγγισή τους συχνά εμπνέεται από συγκεκριμένους στόχους που αποτελούν κινητήρια δύναμη για τη συνολική ανάπτυξη (15)· τις περισσότερες φορές, η εικόνα τους καθορίζεται από βελτίωση των συνθηκών για (ξένες) επενδύσεις, ομάδες και ανθρώπινους πόρους. Ταυτοχρόνως, σήμερα, η βιώσιμη ανάπτυξη βρίσκεται υψηλά στην ατζέντα, όπως και η κοινωνική ένταξη, η ποιότητα της εργασίας και οι συνθήκες διαβίωσης.

4.12 Μπορεί να καταστρωθεί ένα ευρωπαϊκό πρόγραμμα ανταλλαγών για αξιωματούχους περιφερειών και πόλεων. Πολύ επωφελής θα είναι επίσης η διασυνοριακή γνώση των προσεγγίσεων και των στρατηγικών που ακολουθεί κάθε εταίρος, π.χ. όσον αφορά τον χωροταξικό σχεδιασμό, την προώθηση της οικονομικής ελκυστικότητας και την κοινωνική στέγαση.

4.13 Η ΕΟΚΕ προτείνει την καθιέρωση προγραμμάτων αδελφοποιήσεων μεταξύ περιφερειών και πόλεων στην ευρωπαϊκή επικράτεια, όπως αυτά που ήδη υφίστανται σε ορισμένους άλλους τομείς πολιτικής, προκειμένου να συνηθίσουν οι περιφέρειές τους σε αποκεντρωμένα προγράμματα και διαδικασίες.

4.14 Οι καλά διαρθρωμένες ανταλλαγές εντός της Ευρώπης μπορούν να συμβάλουν στην αλλαγή νοοτροπίας και στάσης για την προώθηση της εκφραστικότητας και της προσαρμοστικότητας των περιφερειών και των πόλεων. Όπως καταδεικνύει μια σειρά παραδειγμάτων, η δυναμική της οικονομικής διεθνοποίησης δίνει συχνά θετική ώθηση στις περιφέρειες και τις μητροπολιτικές περιοχές, οι οποίες εξευρίσκουν νέους τρόπους για να αναδειχθούν.

4.15 Η ευαισθητοποίηση αυτή θα μπορούσε να στηριχθεί από κοινοτικά προγράμματα, είτε με έργα συγχρηματοδοτούμενα από τα Ταμεία, είτε με στοχοθετημένη επικοινωνία και παροχή συμβουλών από αξιωματούχους της Επιτροπής. Βοήθεια θα μπορούσαν να προσφέρουν εν προκειμένω ειδικευμένοι συμβουλευτικοί φορείς που αναπτύσσουν διασυνοριακή δράση. Εξαιρετικά χρήσιμη θα μπορούσε επίσης να είναι η παροχή στήριξης από το ΕΚ στην οργάνωση αυτής της διαδικασίας, η οποία έχει ήδη δρομολογηθεί.

4.16 Η ΕΟΚΕ συμμερίζεται την πρόταση του ΕΚ για τη συγκρότηση ενός επίσημου Συμβουλίου Εδαφικής Ανάπτυξης της ΕΕ. Θα υπογράμμιζε τη σημασία της «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης», θα αποτελούσε μια καλή πλατφόρμα για την ανάπτυξη ιδεών σχετικά με μια ολιστική προσέγγιση για τις περιφέρειες και τις πόλεις και θα καθιστούσε πιο υποχρεωτική την πραγματοποίηση συζητήσεων και την επίτευξη συμφωνιών στο Συμβούλιο.

4.17 Βάσει του πρώτου προγράμματος δράσης (2007) (16) θα μπορούσε να πραγματοποιηθεί μια ευρωπαϊκή συζήτηση σχετικά με τον εκσυγχρονισμό των διοικητικών συστημάτων και των πρακτικών όσον αφορά τη σχέση κράτους — περιφερειών/πόλεων. Στόχοι του θα έπρεπε να είναι η μείωση των γραφειοκρατικών διαδικασιών, η οικοδόμηση εμπιστοσύνης, η προώθηση ευπροσάρμοστων και αειφόρων περιφερειών και πόλεων, η διαφάνεια, και ο περιορισμός της απόστασης μεταξύ των αποκεντρωμένων επιπέδων και του κοινοτικού επιπέδου.

4.18 Οι προτάσεις αυτές πρέπει να θεωρούνται μέρος της καλύτερης «διακυβέρνησης» των σχέσεων μεταξύ των δημόσιων αρχών σε όλα τα επίπεδα. Δεν θα πρέπει να αντιμετωπίζονται ή να αντιμετωπίζονται πλέον στο πλαίσιο μιας ιεράρχησης αρμοδιοτήτων μεταξύ επιπέδων διακυβέρνησης. Αντιθέτως, κατά την άποψη της ΕΟΚΕ, η «πολυεπίπεδη διακυβέρνηση» αποτελεί ένα ευέλικτο μοντέλο σχέσεων μεταξύ της Επιτροπής, των εθνικών κυβερνήσεων και των περιφερειακών και τοπικών αρχών, προσαρμοσμένο σε ειδικές καταστάσεις και θεματικά ζητήματα.

5. Η χρηστή διακυβέρνηση προϋποθέτει συμπράξεις με την οργανωμένη κοινωνία των πολιτών

5.1 Κατά την άποψη της ΕΟΚΕ η σημερινή τοπική και περιφερειακή διαχείριση απαιτεί την ενεργό συμμετοχή των διαφόρων τμημάτων των τοπικών και περιφερειακών κοινοτήτων. Με τον τρόπο αυτό μπορούν να έρθουν στο προσκήνιο διάφορες δεξιότητες και απόψεις που ανταποκρίνονται σε συγκεκριμένες ανάγκες. Ρητώς ή σιωπηρώς αυτό αναγνωρίζεται και σε ορισμένες παρατηρήσεις του Συμβουλίου (17).

5.2 Βασική αναφορά για τις «συμπράξεις» αποτελεί το άρθρο 11 του κανονισμού περί γενικών διατάξεων για τα διαρθρωτικά ταμεία, σύμφωνα με το οποίο ζητείται η εφαρμογή της αρχής της εταιρικής σχέσης, δηλαδή διαβούλευση και συμμετοχή των κοινωνικοοικονομικών παραγόντων και της οργανωμένης κοινωνίας των πολιτών (18).

5.3 Κατά την άποψη της ΕΟΚΕ χρηστή διακυβέρνηση στην περιφερειακή πολιτική σημαίνει υπεύθυνη και διαφανή συμμετοχή της εκπροσωπούμενης και νόμιμης κοινωνίας των πολιτών που αποτελείται από καλώς καθορισμένους φορείς σε περιφερειακό επίπεδο. Για τον καθορισμό, τον προγραμματισμό και την αξιολόγηση των περιφερειακών σχεδίων πρέπει να λαμβάνουν χώρα διαβουλεύσεις και να υπάρχει έμπρακτη συμμετοχή. Η συνεργασία μπορεί επίσης να πραγματοποιηθεί σε περίπτωση διαπεριφερειακών και διασυνοριακών σχεδίων και στο πλαίσιο ευρωπαϊκού ομίλου περιφερειακής συνεργασίας (19).

5.4 Γενικότερα, η ΕΟΚΕ υποστηρίζει ότι η αποκέντρωση συμβάλλει στην ενίσχυση της υπευθυνότητας και της υποχρέωσης λογοδοσίας των τοπικών και περιφερειακών αρχών που θέτουν επίσης σε ενέργεια μη κυβερνητικούς παράγοντες όπως οι κοινωνικοί εταίροι, τα εμπορικά επιμελητήρια, οι εταιρείες, οι αναπτυξιακοί οργανισμοί, οι οργανισμοί κατοικίας, οι οιονεί μη κυβερνητικές οργανώσεις, οι περιβαλλοντικοί οργανισμοί, οι κοινωνικές οργανώσεις, τα εκπαιδευτικά ιδρύματα σε όλα τα επίπεδα, οι αρχιτέκτονες και οι καλλιτέχνες.

5.5 Παρά τις προθέσεις που εξέφρασε το Συμβούλιο και τον συνεχή διάλογο μεταξύ της Επιτροπής, των κρατών μελών και των περιφερειών για την ενίσχυση αυτών των συμπράξεων υπάρχει περιορισμένος αριθμός πραγματικών συμπράξεων (20). Στις περισσότερες περιπτώσεις απλώς απουσιάζουν. Τα καλά παραδείγματα θα πρέπει να δημοσιεύονται.

5.6 Από την πλευρά της, η αντιπροσωπευτική κοινωνία των πολιτών πρέπει επίσης να οργανωθεί ικανοποιητικά σε περιφερειακό επίπεδο και να διαθέτει τις ορθές δεξιότητες. Οι προϋποθέσεις αυτές δεν είναι εύκολο να πληρωθούν σε περιπτώσεις όπου η κοινωνία των πολιτών δεν είναι επαρκώς ανεπτυγμένη ή όταν εκπροσωπεί ευρεία ποικιλία αντικρουόμενων μερικές φορές συμφερόντων.

5.7 Η Επιτροπή θα πρέπει να έχει τη δυνατότητα να αναλάβει δράση καταλύτη και να προαγάγει τρόπους για την εκμάθηση της αποκεντρωμένης διαχείρισης.

5.8 Επίσης η συνειδητοποίηση και η κατανόηση της ανάγκης για αλλαγή και προσαρμογή στις περιφέρειες και πόλεις μπορούν να συμβάλουν στη σύναψη περισσότερων και καλύτερων συμπράξεων. Η εμπειρία δείχνει ότι συνεπείς απόψεις μεταξύ των δημόσιων αρχών καθιστούν δυνατή την εντατικοποίηση της συνεργασίας με άλλους ενδιαφερόμενους. Το άρθρο 11 του κανονισμού περί γενικών διατάξεων για τις εταιρικές σχέσεις των διαρθρωτικών ταμείων πρέπει να ληφθεί υπόψη υπό την αυτή προοπτική.

5.9 Υπάρχουν πολλές δυνατότητες. Η βελτίωση της διακυβέρνησης σε αποκεντρωμένο επίπεδο θα καταστήσει τις κοινωνίες στο σύνολο τους πιο ευπροσάρμοστες και καλύτερα προετοιμασμένες για το μέλλον.

5.10 Δεδομένου ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει την πρόθεση να δημοσιεύσει έγγραφο αφιερωμένο ειδικά στο θέμα των συμπράξεων στα πλαίσια της πολιτικής συνοχής της ΕΕ κατά τα τέλη του τρέχοντος έτους, η ΕΟΚΕ προτίθεται να επανεξετάσει το θέμα λεπτομερέστερα σε χωριστή γνωμοδότηση.

Βρυξέλλες, 18 Σεπτεμβρίου 2008. Ο Πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής Δημήτρης ΔΗΜΗΤΡΙΆΔΗΣ

(1) Κατά την άποψη της ΕΟΚΕ, οι «περιφέρειες» και οι «πόλεις» δεν αντιστοιχούν απαραιτήτως στις υφιστάμενες διοικητικές δομές, αλλά αποτελούν περισσότερο μια δυναμική έννοια που περιγράφει συνεκτικές κοινωνικοοικονομικές περιοχές, στις οποίες περιλαμβάνονται περιφέρειες-δίκτυα, πόλεις και τα περίχωρά τους, συνδεόμενοι δήμοι και μητροπολιτικές περιοχές.

(2) Βλέπε γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ με θέμα «Εταιρική σχέση για την υλοποίηση των Διαρθρωτικών Ταμείων»ΕΕ C 10 της 14.1.2004, σ. 21.

(3) Το έγγραφο COM(2001) 428 τελικό με τίτλο «Ευρωπαϊκή διακυβέρνηση», παρουσίασε, μεταξύ άλλων, ένα νέο όραμα σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο η ΕΕ θα μπορούσε και θα έπρεπε να λειτουργεί, ενισχύοντας τη συμμετοχή, καθιστώντας την Ευρώπη πιο ανοικτή στους πολίτες, και προσδιορίζοντας με ακρίβεια τη σχέση μεταξύ πολιτικών, νομοθεσίας και πρακτικής εφαρμογής. Στόχος του ήταν ειδικά η ενίσχυση των δεσμών της Ευρώπης με τους πολίτες της.

(4) PE407.823v01-00 — Εισηγητής Jean-Marie BEAUPUY.

(5) SEC(2007) 1547 της 14.11.2007.

(6) Συνάντηση κατά τη διάρκεια της πορτογαλικής Προεδρίας, 23 & 24 Νοεμβρίου 2007.

(7) Ομοίως. σελ. 6. Βλ. επίσης σελ. 18: αποφασιστικοί παράγοντες για μια επιτυχημένη περιφέρεια.

(8) Ομοίως. σελ. 17.

(9) «Χάρτης της Λειψίας για τις βιώσιμες ευρωπαϊκές πόλεις»και«Εδαφική ατζέντα της Ευρωπαϊκής Ένωσης: Προς μια πιο ανταγωνιστική και αειφόρο Ευρώπη των Περιφερειών», άτυπη υπουργική διάσκεψη για την αστική ανάπτυξη, 24/25 Μαΐου 2007.

(10) «Πρώτο πρόγραμμα δράσης για την εφαρμογή της εδαφικής ατζέντας της Ευρωπαϊκής Ένωσης», 23 Νοεμβρίου 2007.

(11) Ομοίως, σελ. 8.

(12) Η Διϋπηρεσιακή Ομάδα «Αστικές Υποθέσεις» συγκροτήθηκε στις … Σε αυτή εκπροσωπούνται όλες οι γενικές διευθύνσεις που ασχολούνται με συγκεκριμένους τομείς που αφορούν τις πόλεις.

(13) Η Επιτροπή έχει αποκτήσει εξειδικευμένη γνώση για 26 περιφέρειες της Γαλλίας, υπό τη μορφή συγκριτικής αξιολόγησης.

(14) Ένα έξοχο παράδειγμα είναι το Bilbao, όπου είκοσι χρόνια πρωτοπορίας, οράματος και συνέπειας έχουν οδηγήσει στη διαμόρφωση μιας σύγχρονης, προσανατολισμένης προς το μέλλον μητρόπολης σε μια περιφέρεια που βρισκόταν σε πλήρη οικονομική ύφεση και σε πολύ κακή κατάσταση στις αρχές της δεκαετίας του 1980. Οι εν λόγω ηγετικές πρωτοβουλίες στο Bilbao στηρίχθηκαν οικονομικά από την κεντρική κυβέρνηση και την κυβέρνηση των Βάσκων και από την επαρχία, δίνοντας έτσι ένα παράδειγμα αποτελεσματικής εταιρικής σχέσης δημόσιου-δημόσιου τομέα, καθώς και μιας ικανοποιητικής σύμπραξης δημόσιου-ιδιωτικού τομέα και μιας επιτυχούς εταιρικής σχέσης με την οργανωμένη κοινωνία των πολιτών.

(15) Ανάμεσά τους, ενδιαφέροντα είναι τα παραδείγματα της διασύνδεσης αμαξοστοιχιών ταχείας κυκλοφορίας στη Lille, οι Ολυμπιακοί Αγώνες και η 500η επέτειος από την ανακάλυψη της Αμερικής από τον Κολόμβο στη Βαρκελώνη, και το νέο, προσανατολισμένο προς το μέλλον, κέντρο της πόλης του Birmingham. Και στις τρεις περιπτώσεις, οι κινητήριοι στόχοι αποτέλεσαν ένα νέο σημείο αφετηρίας για μια νέα ανάπτυξη.

(16) Βλ. πρώτο πρόγραμμα δράσης, σ. 5: «Χρειάζονται νέες μορφές περιφερειακής διακυβέρνησης για την προώθηση μιας καλύτερης ολοκληρωμένης προσέγγισης και μιας ευέλικτης συνεργασίας μεταξύ των διαφόρων βαθμών τοπικής αυτοδιοίκησης».

(17) Βλ. κεφάλαιο 2.

(18) Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 του Συμβουλίου, Ιούλιος 2006, που πρέπει να εφαρμόζεται σε όλα τα προγράμματα της πολιτικής για τη συνοχή της ΕΕ κατά την περίοδο 2007-2013. Υπονοείται ότι οι συμπράξεις σε εθνικό επίπεδο, ανεξάρτητα από την σπουδαιότητά τους, δεν μπορούν να υποκαταστήσουν τις συμπράξεις με την περιφερειακή κοινωνία των πολιτών.

(19) Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1082/20, Ιούλιος 2006. Ο κανονισμός αυτός που αφορά διασυνοριακές πράξεις περιορίζεται σε διοικητικές πρακτικές.

(20) Η ΕΟΚΕ έχει ταχθεί επανειλημμένα υπέρ των συμπράξεων κατά την εφαρμογή της περιφερειακής πολιτικής, όπως π.χ. στη γνωμοδότηση με θέμα «Εταιρική σχέση για τη λειτουργία των Διαρθρωτικών Ταμείων», ΕΕ C 10 της 14.1.2004, σ. 21 και στη γνωμοδότηση με θέμα «Ο ρόλος των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών κατά την εφαρμογή της κοινοτικής πολιτικής συνοχής και περιφερειακής ανάπτυξης», ΕΕ C 309 της 16.12.2006, σ. 126. Οι περιφερειακές συμπράξεις θα πρέπει να εξασφαλιστούν και σε άλλους τομείς, όπως στον τομέα του προγράμματος για την ανταγωνιστικότητα και καινοτομία, και το 7o ΠΠ, βλέπε τη γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ με θέμα «Η διακυβέρνηση σε τοπικό επίπεδο των βιομηχανικών μεταλλαγών: ο ρόλος των κοινωνικών εταίρων και η συμβολή του προγράμματος-πλαισίου για την ανταγωνιστικότητα και την καινοτομία», ΕΕ C 318της 23.12.2006, σ. 12.