ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΣΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΣΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ

Ένα ευρωπαϊκό σύστημα παρακολούθησης της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας: διαθέσιμες επιλογές

Εισαγωγή

Μετά την έγκριση της σύναψης συμφωνίας μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής σχετικά με την επεξεργασία και τη διαβίβαση δεδομένων χρηματοπιστωτικών συναλλαγών από την Ευρωπαϊκή Ένωση στις Ηνωμένες Πολιτείες στο πλαίσιο της εφαρμογής του «Προγράμματος Παρακολούθησης της Χρηματοδότησης της Τρομοκρατίας» (Συμφωνία ΕΕ-ΗΠΑ για το TFTP)[1], το Συμβούλιο κάλεσε επίσης την Επιτροπή να υποβάλει προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ένα «νομικό και τεχνικό πλαίσιο για την εξαγωγή δεδομένων στο έδαφος της ΕΕ» εντός ενός έτους από την ημερομηνία έναρξης ισχύος της συμφωνίας (1η Αυγούστου 2010).[2] Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχει επίσης επανειλημμένως ζητήσει να προβλεφθεί, σε μακροπρόθεσμη βάση, μια βιώσιμη, νομικώς ορθή ευρωπαϊκή λύση στο θέμα της απόσπασης των ζητούμενων δεδομένων σε ευρωπαϊκό έδαφος.[3] Ήδη στην ανακοίνωση «Η στρατηγική εσωτερικής ασφάλειας της EE στην πράξη: πέντε βήματα για μια ασφαλέστερη Ευρώπη» αναφέρεται επίσης ότι το 2011 η Επιτροπή θα χαράξει πολιτική για τη συλλογή και ανάλυση από την EE δεδομένων τα οποία αφορούν μηνύματα χρηματοοικονομικού περιεχομένου που φυλάσσονται στο έδαφος της[4]. Δεδομένης της αποδεδειγμένης αποτελεσματικότητας του TFTP των ΗΠΑ, αναμένεται ότι ένα ευρωπαϊκό σύστημα θα συμβάλει σημαντικά στις προσπάθειες, αφενός, αποκλεισμού των τρομοκρατών από πηγές χρηματοδότησης και υλικά και, αφετέρου, στην παρακολούθηση των οικονομικών τους συναλλαγών. Μπορεί επίσης να γίνει αναφορά στο άρθρο 11 της συμφωνίας ΕΕ-ΗΠΑ για το TFTP, όπου δηλώνεται ότι κατά τη διάρκεια της συμφωνίας, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα εκπονήσει μελέτη για την πιθανή καθιέρωση αντίστοιχου συστήματος της ΕΕ που θα επιτρέπει περισσότερο στοχοθετημένη διαβίβαση δεδομένων. Η παρούσα ανακοίνωση συνιστά το πρώτο στάδιο της αντίδρασης της Επιτροπής στο εν λόγω άρθρο και στην πρόσκληση του Συμβουλίου. Περιγράφει τις διάφορες ενέργειες στις οποίες έχει προβεί η Επιτροπή στην κατεύθυνση της καθιέρωσης ενός «νομικού και τεχνικού πλαισίου», και παρουσιάζει τις διαφορετικές εξεταζόμενες επιλογές για την επίτευξη του συγκεκριμένου στόχου. Στο παρόν στάδιο, δεν υποδεικνύει μία προτιμώμενη επιλογή – παρουσιάζει ωστόσο τα σχετικά σημεία που λαμβάνονται υπόψη αναφορικά με τις εξεταζόμενες επιλογές. Δεδομένης της πολιτικής βαρύτητας του ζητήματος και του σύνθετου από νομική και τεχνική άποψη χαρακτήρα του, η Επιτροπή επιθυμεί, αφενός, να ενημερώσει το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο σχετικά με την τρέχουσα κατάσταση και, αφετέρου, να προκαλέσει ανταλλαγή απόψεων. Η Επιτροπή θεωρεί πρόσφορη τη διενέργεια ανάλογης περαιτέρω συζήτησης προτού παρουσιάσει συγκεκριμένες προτάσεις βάσει εκτίμησης επιπτώσεων.

Στο πλαίσιο αυτό, θα πρέπει να επισημανθεί ότι η παρούσα ανακοίνωση δεν προδικάζει την υποβολή πρότασης από την Επιτροπή. Κάθε μελλοντική πρόταση θα λάβει υπόψη τις προαναφερθείσες συζητήσεις και την εκτίμηση επιπτώσεων, η οποία θα βασίζεται σε μελέτη την οποία ανέθεσε η Επιτροπή κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2010. Δεδομένου του αντικτύπου μιας νομοθετικής πρότασης στα θεμελιώδη δικαιώματα, και ειδικότερα στην προστασία των δεδομένων, η εκτίμηση επιπτώσεων θα δώσει ιδιαίτερη προσοχή στην αναγκαιότητα και την αναλογικότητα οιωνδήποτε μέτρων ενδέχεται να προτείνει η Επιτροπή. Για τον σκοπό αυτό, η Επιτροπή θα ακολουθήσει τις οδηγίες που περιέχονται στην ανακοίνωσή της «Στρατηγική για την αποτελεσματική εφαρμογή του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων από την Ευρωπαϊκή Ένωση»[5].

Επιπροσθέτως, η εκτίμηση επιπτώσεων θα παράσχει το απαραίτητο τεχνικό βασικό υλικό, καθώς και ενδελεχή αξιολόγηση όλων των διαθέσιμων επιλογών. Τα ζητήματα αυτά έχουν ήδη συζητηθεί με πολλούς ενδιαφερομένους στον τομέα, περιλαμβανομένων αρχών των κρατών μελών, αρχών προστασίας δεδομένων, της Ευρωπόλ και του καθορισμένου παρόχου. Τα τελικά αποτελέσματα της μελέτης που προαναφέρεται δεν θα είναι διαθέσιμα πριν από το τέλος του τρέχοντος έτους. Προκειμένου να υποστηρίξει την εκπόνηση εκτίμησης επιπτώσεων, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει διοργανώσει τρεις συναντήσεις εμπειρογνωμόνων με τους ίδιους ενδιαφερομένους, καθώς και με αρχές των ΗΠΑ που εμπλέκονται στη διαχείριση του συστήματος TFTP. Οι επιλογές που εξετάζονται στην παρούσα ανακοίνωση βασίζονται στα προκαταρκτικά αποτελέσματα της μελέτης και στις συζητήσεις που πραγματοποιούνται σε αυτές τις συναντήσεις εμπειρογνωμόνων.

Σtoxoi tησ καθιερωσησ ενόσ ευρωπαϊκου συστηματοσ παρακολούθησησ τησ χρηματοδοτησησ τησ τρομοκρατιασ

Δύο είναι οι κύριοι λόγοι για τη θέσπιση ενός ευρωπαϊκού συστήματος παρακολούθησης της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας (TFTS):

- το σύστημα πρέπει να συνεισφέρει αποτελεσματικά στην καταπολέμηση της τρομοκρατίας και της χρηματοδότησής της στους κόλπους της Ευρωπαϊκής Ένωσης,

- το σύστημα πρέπει να συνεισφέρει στον περιορισμό του όγκου προσωπικών δεδομένων που διαβιβάζονται προς τρίτες χώρες. Θα πρέπει να προβλέπει την επεξεργασία των ζητούμενων δεδομένων προκειμένου να λειτουργήσει στο έδαφος της ΕΕ, βάσει των αρχών και της νομοθεσίας της ΕΕ στον τομέα της προστασίας των δεδομένων.

Στις Ηνωμένες Πολιτείες, το πρόγραμμα παρακολούθησης της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας (TFTP) αποδείχτηκε ότι παρείχε προστιθέμενη αξία στην καταπολέμηση της τρομοκρατίας και της χρηματοδότησής της, γεγονός επωφελές όχι μόνο για τις αρχές των ΗΠΑ, αλλά και για τις αρχές των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης και τρίτων χωρών. Με την πρόσφατη επανεξέταση της συμφωνίας ΕΕ-ΗΠΑ για το TFTP[6] επιβεβαιώθηκε ότι από την καθιέρωση του TFTP στις ΗΠΑ και μετά, έχουν διαβιβαστεί περισσότερες από 2500 εκθέσεις στις αρχές τρίτων χωρών, οι περισσότερες από τις οποίες (1700) στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Η αποτελεσματικότητα του προγράμματος των ΗΠΑ, καθώς και η αξία του για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας και της χρηματοδότησής της, επιβεβαιώνονται επίσης σε δύο εκθέσεις που παρουσίασε ο δικαστής Bruguière, ο οποίος διορίστηκε από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή το 2008 με σκοπό την επανεξέταση του προγράμματος. Στις πληροφορίες που αντλήθηκαν από το TFTP και παρασχέθηκαν στις αρχές της ΕΕ περιλαμβάνονταν σημαντικά στοιχεία σε σχέση με απόπειρες τρομοκρατικών επιθέσεων στις οποίες δόθηκε ιδιαίτερη προβολή, όπως οι επιθέσεις στη Μαδρίτη και το Λονδίνο, το σχέδιο του 2006 για την κατάρριψη αεροσκαφών σε υπερατλαντικές πτήσεις με τη χρήση υγρών εκρηκτικών, και η απόπειρα επίθεσης κατά συμφερόντων των ΗΠΑ στη Γερμανία το 2007. Η ομάδα επανεξέτασης της ΕΕ συμπέρανε επίσης ότι της είχαν παρασχεθεί πειστικές ενδείξεις για την προστιθέμενη αξία του συστήματος TFTP στην καταπολέμηση της τρομοκρατίας και της χρηματοδότησής της. Με βάση τις εμπειρίες αυτές, είναι βάσιμη η πεποίθηση ότι ένα ευρωπαϊκό TFTS θα παρέχει επίσης σημαντική προστιθέμενη αξία στις προσπάθειες της ΕΕ και των κρατών μελών για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας και της χρηματοδότησής της.

Παρά το γεγονός ότι δεν αμφισβητείται η αποτελεσματικότητα του TFTP των ΗΠΑ για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας και της χρηματοδότησής της, υπάρχει σοβαρός προβληματισμός σχετικά με τις συνέπειές του στα θεμελιώδη δικαιώματα των πολιτών. Ο προβληματισμός αυτός επικεντρώνεται κυρίως στο γεγονός ότι η υλοποίηση της συμφωνίας ΕΕ-ΗΠΑ για το TFTP περιλαμβάνει την παροχή μεγάλου όγκου προσωπικών δεδομένων («μαζικά δεδομένα») προς τις αρχές των ΗΠΑ – η μεγάλη πλειονότητα των οποίων αφορά πολίτες που ουδεμία σχέση έχουν με την τρομοκρατία ή τη χρηματοδότησή της. Τα δεδομένα παρέχονται μαζικά (βάσει των συναφών κατηγοριών δεδομένων) και όχι ατομικά (ως απάντηση σε αίτημα αναφορικά με ένα ή περισσότερα άτομα), λόγω του ότι ο πάροχος των εν λόγω δεδομένων δεν διαθέτει την τεχνική δυνατότητα να παρέχει δεδομένα σε ατομική βάση. Επιπλέον, προκειμένου ο πάροχος να διαθέτει δεδομένα σε ατομική βάση, θα χρειαζόταν η καθιέρωση ειδικευμένης λειτουργίας έρευνας και ανάλυσης, η οποία δεν απαιτείται από τις επιχειρηματικές διαδικασίες του, και θα υπήρχαν σημαντικές συνέπειες όσον αφορά τους πόρους. Επίσης, η αίτηση δεδομένων σε εξατομικευμένη βάση σημαίνει ότι στην πραγματικότητα ο πάροχος ενημερώνεται για το ποια άτομα διερευνώνται στο πλαίσιο τρομοκρατικών ερευνών και για τις χρηματοπιστωτικές τους σχέσεις. Τούτο θα μπορούσε να έχει επιπτώσεις στην αποτελεσματικότητα παρόμοιων ερευνών.

Σε αντιστάθμιση για την παροχή μαζικών δεδομένων, έχουν προβλεφθεί σημαντικές ασφαλιστικές δικλίδες ώστε να διασφαλίζεται ότι δεν μπορεί να υπάρξει κατάχρηση των δεδομένων, καθώς και ότι τα διαβιβασθέντα δεδομένα μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο έρευνας και χρήσης με αποκλειστικό σκοπό την καταπολέμηση της τρομοκρατίας και της χρηματοδότησής της. Από την πρόσφατη επανεξέταση της συμφωνίας ΕΕ-ΗΠΑ για το TFTP επιβεβαιώθηκε ότι οι εν λόγω ασφαλιστικές δικλίδες έχουν πράγματι εφαρμοστεί βάσει των διατάξεων της συμφωνίας.

Εντούτοις, έχουν διατυπωθεί επιχειρήματα σύμφωνα με τα οποία η διάθεση τόσο μεγάλων όγκων προσωπικών δεδομένων σε τρίτο κράτος συνιστά αδικαιολόγητη παραβίαση των θεμελιωδών δικαιωμάτων των πολιτών αυτών, λαμβάνοντας υπόψη την αναγκαιότητα και την αναλογικότητα της συγκεκριμένης παραβίασης. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο το Συμβούλιο κάλεσε την Επιτροπή να υποβάλει προτάσεις για την καθιέρωση ενός «συστήματος που θα επιτρέπει να πραγματοποιείται η εξαγωγή δεδομένων στο έδαφος της ΕΕ». Συνολικός στόχος είναι να διασφαλιστεί ότι η επεξεργασία τέτοιων δεδομένων θα πραγματοποιείται σύμφωνα με τη νομοθεσία και τις αρχές προστασίας δεδομένων της ΕΕ, και σύμφωνα με τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ. Στο πλαίσιο αυτό, θα πρέπει να σημειωθεί ότι η συγκέντρωση και επεξεργασία δεδομένων χρηματοπιστωτικών συναλλαγών από δημόσιες αρχές επηρεάζει το δικαίωμα στην προστασία των προσωπικών δεδομένων, το οποίο προβλέπεται στο άρθρο 16 της ΣΛΕΕ και στο άρθρο 8 του Χάρτη.

Σύμφωνα με το άρθρο 52 παράγραφος 1 του Χάρτη, κάθε περιορισμός στην άσκηση των δικαιωμάτων και ελευθεριών που αναγνωρίζονται στον Χάρτη πρέπει να προβλέπεται από τον νόμο, με την απαιτούμενη ακρίβεια και ποιότητα που θα εξασφαλίζουν προβλεψιμότητα, και να σέβεται το βασικό περιεχόμενο των εν λόγω δικαιωμάτων και ελευθεριών. Πρέπει να περιορίζεται στο αναγκαίο και αναλογικό ώστε να πληροί έναν θεμιτό στόχο που αναγνωρίζεται από την Ένωση. Οι αρχές αυτές δεν πρέπει συνεπώς να ληφθούν υπόψη μόνο κατά τη λήψη απόφασης περί της καθιέρωσης ή μη ενός ευρωπαϊκού συστήματος TFTS, αλλά και αναφορικά με τις διάφορες διαθέσιμες επιλογές για την υλοποίηση του συστήματος. Ως εκ τούτου, οι συγκεκριμένες αρχές επηρεάζουν ισότιμα τις επιλογές που πρόκειται να γίνουν σχετικά με ζητήματα όπως το πεδίο εφαρμογής του συστήματος, οι εφαρμοστέες περίοδοι διατήρησης των δεδομένων, τα δικαιώματα των ατόμων όσον αφορά την πρόσβαση και τη διαγραφή κλπ. Τα ζητήματα αυτά δεν εξετάζονται αναλυτικά στην παρούσα ανακοίνωση. Θα πρέπει να αναλυθούν πλήρως στην εκτίμηση επιπτώσεων.

Όπως είναι φυσικό, η πιθανή καθιέρωση ενός συστήματος για την απόσπαση δεδομένων σε ενωσιακό έδαφος θα έχει επιπτώσεις στην υφιστάμενη συμφωνία ΕΕ-ΗΠΑ για το TFTP, όπως αναγνωρίζεται στο άρθρο 11 παράγραφος 3 της συμφωνίας, όπου δηλώνεται ότι δεδομένου ότι η θέσπιση συστήματος της ΕΕ θα μπορούσε να μεταβάλει σε μεγάλο βαθμό το περιεχόμενο της παρούσας συμφωνίας, εάν η Ευρωπαϊκή Ένωση αποφασίσει τη θέσπιση αντίστοιχου συστήματος, τα μέρη θα πρέπει να διαβουλευθούν μεταξύ τους για να κρίνουν κατά πόσον η συμφωνία θα πρέπει να προσαρμοστεί. Συνεπώς, όλες οι επιλογές θα επηρεάσουν τη μελλοντική εφαρμογή και την επακόλουθη αναπροσαρμογή της υφιστάμενης συμφωνίας ΕΕ-ΗΠΑ για το TFTP.

Κύριες λειτουργιεσ ενόσ ευρωπαϊκου συστηματοσ παρακολουθησησ τησ χρηματοδοτησησ τησ τρομοκρατιασ

Ένα από τα πρώτα ζητήματα που ανακύπτουν από τις συζητήσεις με τους προαναφερόμενους ενδιαφερομένους είναι ότι στη μεγάλη πλειονότητά τους θεωρούν ότι, εάν πρόκειται να καθιερωθεί ένα ευρωπαϊκό σύστημα παρακολούθησης της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας (ΕΕ-TFTS), θα πρέπει να καθιερωθεί με σκοπό να παρέχει ασφάλεια στους πολίτες της ΕΕ. Το σύστημα δεν θα πρέπει να θεσπιστεί μόνο για να παρέχει σχετικές πληροφορίες σε αρχές των ΗΠΑ – και οι αρχές των κρατών μελών τρέφουν πραγματικό ενδιαφέρον για τα αποτελέσματα ενός τέτοιου συστήματος. Η προσέγγιση αυτή συνεπάγεται επίσης ότι, παρόλο που το σύστημα TFTP των ΗΠΑ μπορεί βεβαίως να αποτελέσει πηγή έμπνευσης όσον αφορά τον τρόπο δημιουργίας ανάλογου συστήματος, ένα αντίστοιχο ευρωπαϊκό σύστημα δεν είναι αναγκαίο να αντιγράφει όλα τα στοιχεία του TFTP των ΗΠΑ. Επίσης, είναι ανάγκη να συσταθεί ένα ευρωπαϊκό σύστημα λαμβανομένης υπόψη της ιδιαιτερότητας του νομικού και διοικητικού πλαισίου της ΕΕ, καθώς και του σεβασμού των εφαρμοστέων θεμελιωδών δικαιωμάτων όπως προαναφέρθηκε.

Ωστόσο, οιοδήποτε σύστημα αποσκοπεί στην παρακολούθηση της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας σύμφωνα με τους κύριους στόχους που περιγράφονται παραπάνω θα πρέπει να προβλέπει την εφαρμογή των ακόλουθων βασικών λειτουργιών:

- προετοιμασία και έκδοση (έγκυρων νομικά) αιτημάτων προς τον ή τους καθορισμένους παρόχους υπηρεσιών διαβίβασης δεδομένων δεδομένων χρηματοπιστωτικών συναλλαγών για τα ανεπεξέργαστα δεδομένα που θα παρέχονται σε εξουσιοδοτημένο ή εξουσιοδοτημένους αποδέκτες. Στα παραπάνω περιλαμβάνεται ο καθορισμός των κατηγοριών μηνυμάτων που θα μπορούν να ζητηθούν, η συχνότητα με την οποία θα πρέπει να αποστέλλονται τέτοια μηνύματα και η διατήρηση επαφών με τους παρόχους για τα ζητήματα αυτά,

- παρακολούθηση και εξουσιοδότηση αιτημάτων προς τον ή τους καθορισμένους παρόχους για τέτοια ανεπεξέργαστα δεδομένα. Σε αυτά περιλαμβάνεται η εξακρίβωση του κατά πόσο το αίτημα για ανεπεξέργαστα δεδομένα έχει καταρτιστεί σύμφωνα με τους εφαρμοστέους περιορισμούς,

- λήψη και αποθήκευση (επεξεργασία) ανεπεξέργαστων δεδομένων από τον ή τους καθορισμένους παρόχους, περιλαμβανομένης της εφαρμογής ενός επαρκούς συστήματος υλικής και ηλεκτρονικής ασφάλειας των δεδομένων,

- διενέργεια των πραγματικών αναζητήσεων στα διαβιβαζόμενα δεδομένα, σύμφωνα με το εφαρμοστέο νομικό πλαίσιο, βάσει των αιτημάτων για τέτοιες αναζητήσεις που προέρχονται από αρχές των κρατών μελών, των ΗΠΑ ή άλλων τρίτων χωρών βάσει σαφώς καθορισμένων προϋποθέσεων και διασφαλίσεων, ή με ίδια πρωτοβουλία της αρχής (ή των αρχών) στην οποία έχει ανατεθεί η επεξεργασία των δεδομένων,

- παρακολούθηση και εξουσιοδότηση της εκτέλεσης αναζητήσεων στα παρεχόμενα δεδομένα,

- ανάλυση των αποτελεσμάτων των αναζητήσεων μέσα από τον συνδυασμό τους με άλλα διαθέσιμα στοιχεία ή εμπιστευτικές πληροφορίες,

- διανομή των αποτελεσμάτων των αναζητήσεων (χωρίς περαιτέρω ανάλυση) ή των αποτελεσμάτων των αναλύσεων στους εξουσιοδοτημένους αποδέκτες,

- εφαρμογή ενός κατάλληλου καθεστώτος προστασίας των δεδομένων, περιλαμβανομένων των εφαρμοστέων χρόνων διατήρησης, των υποχρεώσεων καταχώρισης σε μητρώο, της διαχείρισης αιτημάτων πρόσβασης, διόρθωσης και διαγραφής, κλπ.

Οι βασικές αυτές λειτουργίες θα πρέπει να προβλέπονται σε κατάλληλα νομικά μέσα σε επίπεδο ΕΕ, σε εθνικό επίπεδο ή σε αμφότερα, ανάλογα με την επιλογή που θα προκριθεί.

Βασικές αρχές κατα την εξεταση των διαθεσιμων επιλογων

Πέραν των θεμάτων που σχετίζονται με τις βασικές λειτουργίες που περιγράφονται ανωτέρω, η επιλογή ανάμεσα στις διαθέσιμες επιλογές θα εξαρτηθεί σε μεγάλο βαθμό από τον τρόπο με τον οποίο αυτές παράγουν αποτελέσματα σε αρκετά βασικά ζητήματα, τα οποία επί του παρόντος εξετάζονται στην εκτίμηση επιπτώσεων και αναλύονται παρακάτω.

Αποτελεσματικότητα

Η αναμενόμενη αποτελεσματικότητα των διαφορετικών επιλογών όσον αφορά την επίτευξη του κύριου στόχου της καταπολέμησης της τρομοκρατίας και της χρηματοδότησής της είναι μείζων παράγοντας. Από την άποψη αυτή, θα πρέπει να ευνοηθούν οι επιλογές που ενισχύουν τις δυνατότητες διαβίβασης και ανάλυσης δεδομένων σε διεθνές επίπεδο, καθώς η εν λόγω διαβίβαση και ανάλυση δεδομένων θα ενισχύει την αποτελεσματικότητα και θα παρέχει μεγαλύτερη προστιθέμενη αξία. Ειδικότερα, η επιλογή του/των οργανισμού(ών) στους οποίους θα ανατεθεί η ανάλυση των δεδομένων, καθώς και η διαβίβαση των αποτελεσμάτων της ανάλυσης στις αρμόδιες αρχές, θα έχει σημαντικό αντίκτυπο στη συνολική αποτελεσματικότητα του συστήματος, καθώς και στον όγκο των δεδομένων που θα διαβιβάζονται. Ακόμη και στην περίπτωση αυτή, σύμφωνα με την τρέχουσα πρακτική, τα κράτη μέλη θα πρέπει να διατηρούν τον πλήρη έλεγχο σχετικά με το αν τα στοιχεία ή οι εμπιστευτικές πληροφορίες τους μπορούν να διαβιβαστούν σε άλλες αρχές.

Προστασία δεδομένων

Η διεθνής διαβίβαση και ανάλυση στοιχείων και εμπιστευτικών πληροφοριών μπορεί να πραγματοποιηθεί μόνο σε ένα αυστηρό και καλά ανεπτυγμένο πλαίσιο προστασίας δεδομένων. Η αποτελεσματικότητα ενός τέτοιου πλαισίου δεν εξαρτάται μόνο από τις εφαρμοστέες νομικές διατάξεις, που παρέχουν τη δυνατότητα στα πρόσωπα τα οποία αφορούν τα δεδομένα να ασκήσουν τα δικαιώματά τους, όπως για παράδειγμα δικαστική προσφυγή, αλλά επίσης από τη διαθεσιμότητα έμπειρου προσωπικού, όπως ενός ανεξάρτητου υπαλλήλου αρμόδιου για την προστασία των δεδομένων και μιας ανεξάρτητης και έμπειρης αρχής ελέγχου της προστασίας των δεδομένων. Ορισμένοι από τους οργανισμούς που μπορεί να συμμετέχουν στην πιθανή θέσπιση ενός ευρωπαϊκού TFTS διαθέτουν ήδη τέτοιες δομές, ενώ για άλλους απαιτείται η εγκαθίδρυσή τους. Συνεπώς, πρέπει να αξιολογηθούν προσεκτικά οι συνέπειες κάθε επιλογής στην προστασία των δεδομένων σύμφωνα με τις πρωταρχικές αρχές όσον αφορά τον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων που αναφέρονται στο μέρος 2 της παρούσας ανακοίνωσης.

Ασφάλεια δεδομένων

Οι αυστηρές διατάξεις για την προστασία των δεδομένων πρέπει να συνδυάζονται με υποδομή και τεχνολογία ασφάλειας δεδομένων αιχμής. Οι ανάγκες ασφάλειας των δεδομένων επιβάλλουν τον περιορισμό του αριθμού των χώρων στους οποίους μπορεί να γίνεται η επεξεργασία των διαβιβαζόμενων δεδομένων, καθώς και τον περιορισμό οιασδήποτε μορφής εξωτερικής πρόσβασης στα δεδομένα. Η ασφαλέστερη λύση είναι η αποθήκευση σε τοποθεσία χωρίς εξωτερική πρόσβαση. Οι περισσότεροι από τους οργανισμούς που θα μπορούσαν να συμμετέχουν στη λειτουργία του συστήματος TFTS χρησιμοποιούν ήδη ασφαλείς τεχνολογίες επεξεργασίας δεδομένων, όμως επί του παρόντος δεν διαθέτουν όλοι τη δυνατότητα να χειρίζονται δεδομένα διαβαθμισμένα πέρα από το επίπεδο «περιορισμένης χρήσης ΕΕ».

Αποθήκευση δεδομένων

Η αποθήκευση δεδομένων μπορεί να πραγματοποιείται είτε σε εθνικό επίπεδο είτε σε επίπεδο ΕΕ. Σε επίπεδο ΕΕ, η αποθήκευση των δεδομένων που λαμβάνονται από τον ή τους καθορισμένους παρόχους μπορεί να γίνει μόνο στην Ευρωπόλ ή σε οποιοδήποτε άλλο θεσμικό όργανο της ΕΕ, όπως ο οργανισμός για τη λειτουργική διαχείριση μεγάλων πληροφοριακών συστημάτων στον τομέα της ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης (οργανισμός ΤΠ)[7], που είναι υπό σύσταση. Δεδομένου ότι η αποθήκευση δεδομένων είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με τα ζητήματα της προστασίας και της ασφάλειας των δεδομένων, η επιλογή του οργανισμού που θα είναι αρμόδιος για την αποθήκευση των δεδομένων θα πρέπει να συνδέεται στενά με το καθεστώς προστασίας και ασφάλειας δεδομένων που παρέχουν οι εν λόγω οργανισμοί.

Αξιοποίηση υφιστάμενων δομών και μέσων

Όλες οι επιλογές θα πρέπει να αξιοποιούν στον μέγιστο δυνατό βαθμό τις υφιστάμενες δομές. Με τον τρόπο αυτό περιορίζεται το κόστος και αξιοποιούνται τόσο οι εμπειρίες που έχουν αποκομιστεί όσο και η υφιστάμενη υποδομή. Η χρήση των υφιστάμενων μέσων απαιτεί την προσαρμογή των νέων καθηκόντων που θα ανατεθούν σε υφιστάμενους οργανισμούς στην υφιστάμενη εντολή έκαστου οργανισμού. Για παράδειγμα, η Ευρωπόλ, η Eurojust ή οι εθνικές δικαστικές αρχές μπορεί να θεωρηθεί ότι διαδραματίζουν ρόλο εξακρίβωσης και εξουσιοδότησης των αιτημάτων παροχής δεδομένων που απευθύνονται στον ή τους καθορισμένους παρόχους.

Συνεργασία μεταξύ των αρμόδιων αρχών

Οι επιλογές που περιγράφονται ακολούθως παρέχουν ποικίλους βαθμούς συνεργασίας και διαβίβασης στοιχείων και εμπιστευτικών πληροφοριών τόσο μεταξύ εθνικών αρχών όσο και μεταξύ εθνικών και ευρωπαϊκών αρχών. Τα κράτη μέλη έχουν θεσπίσει διαφορετικούς τρόπους συνεργασίας των εθνικών αρχών τους για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας, και οιαδήποτε δράση σε ευρωπαϊκό επίπεδο πρέπει να σέβεται τους περιορισμούς που προβλέπει το άρθρο 72 της ΣΛΕΕ για τα δικαιώματα των κρατών μελών όσον αφορά τη διατήρηση του νόμου και της τάξης και τη διαφύλαξη της εσωτερικής ασφάλειας. Συνεπώς, κάθε ευρωπαϊκό TFTS πρέπει να προβλέπει για τα κράτη μέλη σημαντικό επίπεδο ελέγχου των στοιχείων και εμπιστευτικών πληροφοριών που είναι πρόθυμα να διαβιβάσουν τα κράτη μέλη στο πλαίσιο ενός τέτοιου συστήματος. Διαφορετικές προσεγγίσεις για το ζήτημα αυτό έχουν αναπτύξει αρκετοί από τους οργανισμούς που αναφέρονται παρακάτω, ορισμένες εκ των οποίων θα μπορούσαν να εφαρμοστούν απευθείας στο σύστημα που πρόκειται να θεσπιστεί.

Πρώτη γενική επισκόπηση των ενδεχόμενων χρηματοοικονομικών επιπτώσεων των διαφορετικών επιλογών

Το συνολικό κόστος της θέσπισης ενός ευρωπαϊκού TFTS και η κατανομή του σε ευρωπαϊκό και εθνικό επίπεδο θα εξαρτηθεί σε μεγάλο βαθμό από την επιλογή πολιτικής που θα προκριθεί. Σε κάθε περίπτωση το κόστος θα περιλαμβάνει:

- δαπάνες που σχετίζονται με την ασφαλή διαβίβαση και αποθήκευση των δεδομένων που λαμβάνονται από τον ή τους καθορισμένους παρόχους,

- δαπάνες που σχετίζονται με την ανάπτυξη και διατήρηση του λογισμικού που απαιτείται για τη διενέργεια αναζητήσεων και την παροχή αποτελεσμάτων αναζήτησης,

- δαπάνες που σχετίζονται με τη διανομή των αποτελεσμάτων αναζήτησης ή των αναλύσεων προς τους εξουσιοδοτημένους αποδέκτες,

- δαπάνες προσωπικού για τους αρμοδίους για την εκτέλεση αναζητήσεων και αναλύσεων και για τη διανομή των αποτελεσμάτων,

- δαπάνες προσωπικού για τους αρμοδίους για τις λειτουργίες παρακολούθησης και ελέγχου,

- δαπάνες προσωπικού για τους αρμοδίους για την προστασία δεδομένων και τα δικαιώματα των πολιτών.

Παρά το γεγονός ότι στο παρόν στάδιο δεν υπάρχουν ενδελεχείς εκτιμήσεις του κόστους, οι αρχικοί υπολογισμοί φανερώνουν ότι οι δαπάνες για την αμιγώς ενωσιακή προσέγγιση και όλες τις διαφορετικές υβριδικές επιλογές που εξετάζονται παρακάτω θα κυμαίνονται μεταξύ 33 και 47 εκατ. ευρώ για το αρχικό κόστος σύστασης, με επιπλέον ποσό ύψους 7-11 εκατ. ευρώ που απαιτείται για τις ετήσιες λειτουργικές δαπάνες. Διαφορετικές επιλογές παρατίθενται κατωτέρω στο μέρος 6 της παρούσας ανακοίνωσης. Η επιλογή 3 θα είναι η πλέον δαπανηρή, με κόστος σύστασης ύψους 43 εκατ. ευρώ για την ΕΕ και 3,7 εκατ. ευρώ για τα κράτη μέλη (συνδυασμένο), και ετήσιες λειτουργικές δαπάνες ύψους 4,2 εκατ. ευρώ για την ΕΕ και 6,8 εκατ. ευρώ για τα κράτη μέλη (συνδυασμένες). Η επιλογή 2 συνιστά την οικονομικότερη επιλογή με κόστος δημιουργίας ύψους 33 εκατ. ευρώ για την ΕΕ και 3,5 εκατ. ευρώ ετήσιες λειτουργικές δαπάνες σε επίπεδο ΕΕ, καθώς και 3,3 εκατ. ευρώ ετήσιες λειτουργικές δαπάνες για τα κράτη μέλη (συνδυασμένες). Η επιλογή 1 απαιτεί 40,5 εκατ. ευρώ για το κόστος δημιουργίας και 4 εκατ. ευρώ για ετήσιες λειτουργικές δαπάνες σε επίπεδο ΕΕ, καθώς και 5 εκατ. ευρώ για ετήσιες λειτουργικές δαπάνες για τα κράτη μέλη (συνδυασμένες). Όπως είναι αναμενόμενο, τέτοιου είδους δαπάνες θα περιοριστούν εφόσον αξιοποιηθεί το προσωπικό, το λογισμικό και το υλισμικό υφιστάμενων οργανισμών. Οι δαπάνες για τη δημιουργία και τη λειτουργία ενός αμιγώς εθνικού συστήματος θα είναι σημαντικά μεγαλύτερες (390 εκατ. για το κόστος ίδρυσης, 37 εκατ. για ετήσιες λειτουργικές δαπάνες), δεδομένου ότι θα πρέπει όλα τα κράτη μέλη να καταρτίσουν συστήματα επεξεργασίας δεδομένων υψηλής ασφάλειας και να προσλάβουν προσωπικό για τη λειτουργία του συστήματος.

Τα ποσά αυτά είναι προσωρινά και θα πρέπει να εξεταστούν πιο αναλυτικά υπό το φως των αποτελεσμάτων της εκτίμησης επιπτώσεων.

Προς εξεταση ζητήματα

Ανεξάρτητα από την επιλογή μεταξύ των διαφορετικών εναλλακτικών επιλογών για τη σύσταση και τη λειτουργία ενός ευρωπαϊκού TFTS, πρέπει να εξεταστούν ορισμένα συναφή ζητήματα αναφορικά με το πεδίο εφαρμογής ενός δυνητικού ευρωπαϊκού TFTS. Τα ζητήματα αυτά εξετάζονται ακολούθως.

Η τρομοκρατία και η χρηματοδότησή της ή κάτι ευρύτερο;

Η πρόσβαση σε δεδομένα χρηματοπιστωτικών συναλλαγών δεν είναι χρήσιμη μόνο για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας και της χρηματοδότησής της. Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι αυτού του είδους η πρόσβαση θα είναι επίσης πολύτιμη και για την καταπολέμηση άλλων μορφών σοβαρού εγκλήματος, ιδιαίτερα του οργανωμένου εγκλήματος και της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες. Ωστόσο, στο πλαίσιο της συμφωνίας ΕΕ-ΗΠΑ για το TFTP, τα ζητήματα αναλογικότητας έχουν οδηγήσει σε σχολαστικά διατηρούμενο περιορισμό της χρήσης των δεδομένων για τον σκοπό της καταπολέμησης της τρομοκρατίας και της χρηματοδότησής της. Οι προκαταρκτικές συζητήσεις που έχουν έως σήμερα διενεργηθεί υποδεικνύουν ότι υπάρχει ευρεία συναίνεση ότι τέτοια ζητήματα αναλογικότητας επιβάλλουν επίσης την καθιέρωση του ίδιου περιορισμένου πεδίου εφαρμογής για ένα ισοδύναμο ευρωπαϊκό σύστημα, σύμφωνα με τις γενικές ανησυχίες όσον αφορά τον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων που αναλύονται στο μέρος 2 της παρούσας ανακοίνωσης.

Περισσότεροι του ενός πάροχοι;

Η συμφωνία ΕΕ-ΗΠΑ για το TFTP περιορίζεται επί του παρόντος στη αίτηση δεδομένων από έναν μόνο πάροχο διεθνών υπηρεσιών ανταλλαγής δεδομένων χρηματοπιστωτικών συναλλαγών. Παρόλο που ο πάροχος αυτός είναι σαφώς ο σημαντικότερος παγκόσμιος πάροχος ανάλογων υπηρεσιών, στην αγορά δραστηριοποιούνται και άλλοι πάροχοι. Τα ζητήματα της αποτελεσματικότητας και της δημιουργίας ισότιμων όρων ανταγωνισμού για όλους τους παράγοντες της αγοράς υποδεικνύουν τη δημιουργία ενός συστήματος το οποίο θα ισχύει για όλους τους παρόχους διεθνών υπηρεσιών ανταλλαγής δεδομένων χρηματοπιστωτικών συναλλαγών. Σε κάθε περίπτωση, κατά τη λήψη απόφασης σχετικά με τις διαθέσιμες επιλογές, πρέπει να ληφθεί υπόψη ο διοικητικός φόρτος που καθεμία συνεπάγεται για τις εταιρείες παροχής υπηρεσιών ανταλλαγής δεδομένων χρηματοπιστωτικών συναλλαγών.

Μόνο διεθνείς ή και εθνικές υπηρεσίες διαβίβασης δεδομένων χρηματοπιστωτικών συναλλαγών;

Η συμφωνία ΕΕ-ΗΠΑ για το TFTP περιορίζεται επί του παρόντος στην αίτηση δεδομένων μόνο από παρόχους διεθνών υπηρεσιών διαβίβασης δεδομένων χρηματοπιστωτικών συναλλαγών, ήτοι υπηρεσίες που χρησιμοποιούνται για την πραγματοποίηση διακρατικών συναλλαγών, περιλαμβανομένων των συναλλαγών μεταξύ των κρατών μελών της ΕΕ, εξαιρουμένων όμως των δεδομένων χρηματοπιστωτικών συναλλαγών που συνδέονται με τον ενιαίο χώρο πληρωμών σε ευρώ (SEPA). Ένα ευρωπαϊκό TFTS θα πρέπει επίσης να εξετάσει την επιλογή αν θα συμπεριλάβει υπηρεσίες διαβίβασης δεδομένων χρηματοπιστωτικών συναλλαγών που δραστηριοποιούνται μεταξύ κρατών μελών ή αν θα περιοριστεί σε υπηρεσίες δεδομένων χρηματοπιστωτικών συναλλαγών που δραστηριοποιούνται σε διεθνές επίπεδο. Οι αμιγώς εθνικές υπηρεσίες διαβίβασης δεδομένων χρηματοπιστωτικών συναλλαγών (οι οποίες χρησιμοποιούνται μόνο στο πλαίσιο εθνικών χρηματοπιστωτικών συναλλαγών) εξαιρούνται σήμερα από το πεδίο εφαρμογής της συμφωνίας ΕΕ-ΗΠΑ για το TFTP. Η πρόσβαση σε τέτοιες εθνικές υπηρεσίες θα ήταν επωφελής για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας και άλλων μορφών εγκλήματος. Ωστόσο, ακόμη και αν εγκαταλειφθεί το ερώτημα εάν η πρόσβαση σε τέτοιες αμιγώς εθνικές συναλλαγές θα πρέπει να ρυθμίζεται σε ευρωπαϊκό επίπεδο, κατά τις προκαταρκτικές συζητήσεις επιβεβαιώθηκε ότι η πρόσβαση αυτή θεωρείται ευρέως δυσανάλογη και, συνεπώς, θα πρέπει να εξαιρείται από το πεδίο εφαρμογής του ευρωπαϊκού συστήματος.

Τι είδος δεδομένων χρηματοπιστωτικών συναλλαγών θα πρέπει να καλύπτεται;

Υπάρχουν πολλά διαφορετικά είδη δεδομένων χρηματοπιστωτικών συναλλαγών, τα οποία χρησιμοποιούνται στο διεθνές τραπεζικό σύστημα. Η συμφωνία ΕΕ-ΗΠΑ για το TFTP περιορίζεται επί του παρόντος σε ένα συγκεκριμένο είδος δεδομένων χρηματοπιστωτικών συναλλαγών. Η πρόσβαση σε άλλους τύπους δεδομένων χρηματοπιστωτικών συναλλαγών θα ήταν συμφέρουσα για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας και ενδεχομένως άλλων μορφών εγκλήματος. Ωστόσο, επίσης αναφορικά με τη συγκεκριμένη επιλογή, τα ζητήματα της αναλογικότητας και του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων των πολιτών υποδεικνύουν τον περιορισμό του πεδίου εφαρμογής των τύπων μηνυμάτων που θα καλύπτονται από το σύστημα. Περαιτέρω λεπτομέρειες σχετικά με το τεχνικό αυτό ζήτημα θα περιληφθούν στην εκτίμηση επιπτώσεων.

Επιλογές για ενα ευρωπαϊκο TFTS

Οι επιλογές που περιγράφονται κατωτέρω εξετάζονται από την Επιτροπή στο πλαίσιο της υπό εξέλιξη εκτίμησης επιπτώσεων. Δεν είναι απαραίτητα περιοριστικές και σε καμία περίπτωση δεν προδικάζουν την τελική εκτίμηση επιπτώσεων ή την επιλογή στην οποία πρόκειται να καταλήξει η Επιτροπή βάσει της εκτίμησης αυτής.

Μία από τις επιλογές που λαμβάνεται πάντοτε υπόψη στη διαδικασία σχεδιασμού νέων πρωτοβουλιών και εκπόνησης των συνοδευτικών εκτιμήσεων επιπτώσεων είναι η διατήρηση της υπάρχουσας κατάστασης, που, στη συγκεκριμένη περίπτωση, θα σήμαινε διατήρηση της ισχύος της συμφωνίας ΕΕ-ΗΠΑ για το TFTP και καμία υποβολή πρότασης για ευρωπαϊκό TFTS. Η επιλογή αυτή δεν ανταποκρίνεται στην πρόσκληση του Συμβουλίου και του Κοινοβουλίου προς την Επιτροπή να καταρτίσει πρόταση στην οποία θα υποβάλει το «νομικό και τεχνικό πλαίσιο για την εξαγωγή δεδομένων στο έδαφος της ΕΕ» που αναφέρεται στο μέρος 1 της παρούσας ανακοίνωσης. Επιπλέον, η συγκεκριμένη επιλογή δεν θα συνεισέφερε στον περιορισμό του όγκου των προσωπικών δεδομένων που διαβιβάζονται σε τρίτες χώρες και δεν θα προέβλεπε την επεξεργασία δεδομένων σε ενωσιακό έδαφος, σύμφωνα με τις αρχές και τη νομοθεσία της ΕΕ για την προστασία δεδομένων. Οι υπόλοιπες επιλογές που εξετάζονται αναλυτικότερα παρακάτω παρουσιάζουν πιθανούς τρόπους για τη θέσπιση ενός ευρωπαϊκού TFTS.

Θεωρητικά, όλες οι βασικές λειτουργίες ενός ευρωπαϊκού TFTS που προσδιορίζονται στο μέρος 3 της παρούσας ανακοίνωσης μπορούν να υλοποιηθούν είτε σε επίπεδο ΕΕ είτε σε εθνικό επίπεδο. Οι λειτουργίες μπορούν επίσης να ανατεθούν σε έναν ή περισσότερους διαφορετικούς οργανισμούς, σύμφωνα με τις υφιστάμενες αρμοδιότητές τους, ή μπορούν να συσταθούν νέοι οργανισμοί για την εκτέλεση των λειτουργιών. Οι οργανισμοί αυτοί μπορεί να είναι ευρωπαϊκοί ή εθνικοί. Τούτο συνεπάγεται – επίσης θεωρητικά – ότι είναι εφικτή μια αποκλειστικά ευρωπαϊκή προσέγγιση, στην οποία όλες οι βασικές λειτουργίες θα ανατίθενται σε οργανισμούς σε επίπεδο ΕΕ, καθώς και μια αποκλειστικά εθνική προσέγγιση, στην οποία όλες οι λειτουργίες θα εκτελούνται σε εθνικό επίπεδο. Γενικά, θα πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι, στη συγκεκριμένη περίπτωση, οι επιλογές για ένα κεντρικό, αποκεντρωτικό ή υβριδικό σύστημα δεν είναι απαραίτητα ίδιες με τις επιλογές που έχουν γίνει αναφορικά με άλλες πρωτοβουλίες οι οποίες περιλαμβάνουν την επεξεργασία δεδομένων για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας και του οργανωμένου εγκλήματος. Κάθε πρωτοβουλία στον τομέα αυτό θα πρέπει να αξιολογείται μεμονωμένα.

Τόσο οι αμιγώς κεντρικές όσο και οι αμιγώς εθνικές προσεγγίσεις εμφανίζουν σημαντικά μειονεκτήματα. Για παράδειγμα, μια αποκλειστικά ευρωπαϊκή προσέγγιση σίγουρα θα μειονεκτούσε διότι δεν θα είχε σύνδεση με την επιβολή του νόμου και τις υπηρεσίες και πρακτικές πληροφοριών των κρατών μελών, με αποτέλεσμα να υπολείπεται σε αποτελεσματικότητα. Χωρίς τη συνδρομή των εθνικών αρχών που είναι αρμόδιες για τα ζητήματα αυτά, είναι σχεδόν αδύνατο να προσδιοριστούν με ακρίβεια οι κατηγορίες δεδομένων που πρέπει να ζητούνται από τον ή τους καθορισμένους παρόχους. Επίσης, η χρησιμότητα του συστήματος θα περιοριστεί εάν τα ερωτήματα της βάσης δεδομένων πραγματοποιούνται μόνο βάσει των εμπιστευτικών πληροφοριών που είναι διαθέσιμες σε επίπεδο ΕΕ ( στο σημερινό επίπεδο ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, τέτοιου είδους εμπιστευτικές πληροφορίες διατίθενται σε μεγάλο βαθμό αποκλειστικά σε εθνικό επίπεδο). Επιπλέον, τα κράτη μέλη είναι απίθανο να αποδεχθούν μια αμιγώς ευρωπαϊκή προσέγγιση, η οποία δεν θα παρείχε προστιθέμενη αξία στις προσπάθειές τους για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας και της χρηματοδότησής της. Κατά τη διάρκεια των διαβουλεύσεων, τα κράτη μέλη υπέδειξαν επίσης ότι, από πολιτική άποψη, η επιλογή αυτή δύσκολα θα γινόταν δεκτή για νομικούς και επιχειρησιακούς λόγους.

Αντίθετα, μια αμιγώς εθνική προσέγγιση θα διέτρεχε τον κίνδυνο της αποκλίνουσας εφαρμογής στα διαφορετικά κράτη μέλη, καθώς και τον αυξημένο κίνδυνο παραβιάσεων της ασφάλειας των δεδομένων, λόγω της ανάγκης να τηρούνται τα διαβιβαζόμενα δεδομένα σε 27 διαφορετικά αντίγραφα. Μια αμιγώς εθνική προσέγγιση θα συνεπαγόταν επίσης δυσκολίες όσον αφορά την εφαρμογή ενός εναρμονισμένου πλαισίου προστασίας δεδομένων, καθώς και εναρμονισμένης προσέγγισης σε άλλους αναγκαίους περιορισμούς (και στον έλεγχο αυτών), όπως ο περιορισμός στην τρομοκρατία και τη χρηματοδότησή της. Επίσης, σε μια αμιγώς εθνική προσέγγιση δεν είναι σαφές ποιο κράτος μέλος θα είναι υπεύθυνο για τον χειρισμό των αιτημάτων αναζήτησης που προέρχονται από τρίτες χώρες, ενώ θα χανόταν το προστιθέμενο όφελος της ανάλυσης των αποτελεσμάτων αναζήτησης σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Ακόμη, όπως προαναφέρθηκε, το κόστος που συνδέεται με τη συγκεκριμένη επιλογή θα ήταν σημαντικά υψηλότερο, δεδομένου ότι τα κράτη μέλη θα ήταν υποχρεωμένα να δημιουργήσουν συστήματα επεξεργασίας δεδομένων υψηλής ασφάλειας και να προσλάβουν προσωπικό για τη λειτουργία του συστήματος.

Από τις προπαρασκευαστικές εργασίες με τους ενδιαφερομένους γρήγορα διαπιστώθηκε ότι οι λύσεις που βρίσκονται στα άκρα του φάσματος δεν τυγχάνουν υποστήριξης και υπήρξε συναίνεση ως προς το ότι μια υβριδική λύση, η οποία περιλαμβάνει την κατανομή των διαφορετικών λειτουργιών σε διαφορετικούς οργανισμούς σε ευρωπαϊκό και εθνικό επίπεδο, είναι πιθανότερο να παρέχει τα βέλτιστα δυνατά αποτελέσματα όσον αφορά τους δύο κύριους στόχους. Παρόλο που η εν λόγω συναίνεση συμβάλλει στον προσδιορισμό της καταλληλότερης επιλογής, η υβριδική προσέγγιση εξακολουθεί να εμφανίζει μεγάλο αριθμό επιλογών. Στα ακόλουθα τμήματα περιγράφονται λίγο πιο αναλυτικά οι τρεις υβριδικές επιλογές που από τις τρέχουσες προπαρασκευαστικές εργασίες προκρίθηκαν ως οι πλέον εύλογες. Οι επιλογές παρουσιάζονται επίσης σε μορφή πίνακα στο παράρτημα.

Συντονιστική και αναλυτική υπηρεσία του TFTS της ΕΕ (επιλογή 1)

Η επιλογή αυτή περιλαμβάνει την ίδρυση μιας ευρωπαϊκής κεντρικής μονάδας TFTS, τα περισσότερα καθήκοντα και λειτουργίες της οποίας θα εκτελούνται σε επίπεδο ΕΕ. Η έκδοση αιτημάτων για «ανεπεξέργαστα» δεδομένα προς τον ή τους καθορισμένους παρόχους, η εξακρίβωση των αιτημάτων αυτών, ο χειρισμός αιτημάτων για αναζητήσεις και η εκτέλεσή τους, η διαχείριση των αποτελεσμάτων των αναζητήσεων και η διαβίβαση εκθέσεων στα πρόσωπα που ζητούν τη διενέργεια αναζητήσεων θα πραγματοποιούνται σε επίπεδο ΕΕ. Ωστόσο, η προετοιμασία των αιτημάτων προς τον ή τους καθορισμένους παρόχους μπορεί να πραγματοποιείται σε συνεννόηση με τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών, ενώ τα κράτη μέλη μπορούν επίσης να επιλέξουν την απόσπαση των αναλυτών τους στην κεντρική μονάδα, ώστε να συμμετέχουν στη διενέργεια των αναζητήσεων. Σε αντίθεση με την πλήρως κεντρική επιλογή, τα κράτη μέλη μπορούν να ζητούν τη διενέργεια αναζητήσεων για λογαριασμό τους, με την ίδια διαδικασία που ισχύει στο σύστημα TFTP των ΗΠΑ, ή από τους δικούς τους αναλυτές.

Τα κράτη μέλη θα πρέπει να διαβιβάζουν πληροφορίες στην ευρωπαϊκή κεντρική μονάδα TFTS, να «τεκμηριώνουν» το αίτημα και τη σύνδεσή του με την τρομοκρατία πριν από την έναρξη της αναζήτησης, ή τα αιτήματά τους θα πρέπει να «εξουσιοδοτούνται εκ των προτέρων» από τις εθνικές αρχές. Τέτοιες εθνικές αρχές θα είναι, για παράδειγμα, εθνικοί εισαγγελείς ή ανακριτές σε θέματα αντι-τρομοκρατίας. Εάν αυτοί εξουσιοδοτήσουν μια συγκεκριμένη αναζήτηση για τα διαβιβαζόμενα δεδομένα, τότε η ευρωπαϊκή κεντρική μονάδα TFTS θα μπορεί να αποδεχθεί τη διενέργεια των αναζητήσεων χωρίς περαιτέρω εξακρίβωση. Σύμφωνα με το σενάριο αυτό, δεν απαιτείται η παροχή περαιτέρω εμπιστευτικών πληροφοριών στην ευρωπαϊκή κεντρική μονάδα TFTS. Η ευρωπαϊκή κεντρική μονάδα TFTS θα προωθεί τα αποτελέσματα των αναζητήσεων και τις αναλύσεις τους και θα μπορεί επίσης να παρέχει πληροφορίες αυτεπάγγελτα. Οι ΗΠΑ και άλλες τρίτες χώρες θα πρέπει επίσης να ζητούν τη διενέργεια αναζητήσεων, βάσει ανάλογης διαδικασίας.

Η παρακολούθηση της συμμόρφωσης προς τις εγγυήσεις και τους ελέγχους θα πρέπει επίσης να γίνεται κεντρικά, ενδεχομένως υπό την εποπτεία εξωτερικών ενδιαφερομένων, οι οποίοι λόγου χάρη θα εκπροσωπούν τον ή τους καθορισμένους παρόχους και εκείνους που έχουν διοριστεί ως ανεξάρτητοι επόπτες. Η προστασία, η ακεραιότητα και η ασφάλεια των δεδομένων θα διασφαλίζονται επίσης σε κεντρικό επίπεδο.

Οι βασικοί οργανισμοί που θα συμμετέχουν στο σύστημα μπορεί να είναι η Ευρωπόλ και η Eurojust. Στην περίπτωση αυτή, τα καθήκοντα που θα επιτελούνται από την Ευρωπόλ και τη Eurojust πρέπει να εναρμονίζονται με τις εντολές τους, όπως αυτές καθορίζονται στη συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ). Επίσης, θα πρέπει να αποφασιστεί ο βαθμός στον οποίο θα πρέπει να τροποποιηθούν τα νομικά μέσα που σήμερα ρυθμίζουν τη λειτουργία τους. Εάν η Ευρωπόλ επιλεγεί ως η ευρωπαϊκή κεντρική αρχή για το TFTS, τότε θα χειρίζεται και αιτήματα των προσώπων που αφορούν τα δεδομένα για πρόσβαση, διόρθωση και κλείδωμα, σύμφωνα πάντοτε με το υφιστάμενο νομικό της πλαίσιο και τις διατάξεις για την προστασία των δεδομένων. Η κεντρική ευρωπαϊκή μονάδα για το TFTS θα επιτελεί τον ρόλο της σύμφωνα με το υφιστάμενο νομικό πλαίσιο, ενώ οι υποθέσεις προσφυγών και εφέσεων θα πρέπει επίσης να αντιμετωπίζονται βάσει των υφιστάμενων νομικών διατάξεων. Σε εθνικό επίπεδο, οι εθνικές αρχές επιβολής του νόμου θα εμπλέκονται στην εξακρίβωση και την εξουσιοδότηση των αιτημάτων για αναζήτηση. Μπορεί να εξεταστεί το ενδεχόμενο σύστασης νέων εθνικών οργανισμών, πρόκειται όμως για επιλογή που θα είναι καλύτερο να αφεθεί στα κράτη μέλη βάσει της αρχής της επικουρικότητας[8].

Υπηρεσία απόσπασης του TFTS της ΕΕ (επιλογή 2)

Όπως και η πρώτη επιλογή πολιτικής, η συγκεκριμένη πολιτική περιλαμβάνει την καθιέρωση μιας ευρωπαϊκής κεντρικής μονάδας TFTS, τα καθήκοντα της οποίας θα περιλαμβάνουν την έκδοση αιτημάτων για «ανεπεξέργαστα» δεδομένα στον ή τους καθορισμένους παρόχους, την εξακρίβωση των εν λόγω αιτημάτων, την εκτέλεση αναζητήσεων και τον χειρισμό αιτημάτων για αναζητήσεις. Ωστόσο, σύμφωνα με την επιλογή αυτή, η ευρωπαϊκή μονάδα TFTS δεν θα μπορεί να αναλύει τα αποτελέσματα των αναζητήσεων και να τα συγκρίνει με άλλα διαθέσιμα στοιχεία ή εμπιστευτικές πληροφορίες όταν οι αναζητήσεις αυτές γίνονται κατόπιν αιτήματος των αρχών των κρατών μελών. Στις περιπτώσεις αυτές ο ρόλος της θα περιορίζεται στην κατάρτιση και τη διανομή των αποτελεσμάτων των αναζητήσεων με παρουσιάσιμο τρόπο.

Όπως και στην επιλογή 1, τα αιτήματα για «ανεπεξέργαστα» δεδομένα που θα εκδίδονται στον ή τους καθορισμένους παρόχους θα προετοιμάζονται σε στενή διαβούλευση με τα κράτη μέλη, τα οποία μπορούν να γνωστοποιούν τις ειδικές ανάγκες τους στην κεντρική μονάδα TFTS, η οποία θα τις αναλύει και θα διατυπώνει αίτημα(τα) βάσει της εν λόγω ανάλυσης.

Οι αρχές των κρατών μελών θα αιτούνται την εκτέλεση αναζητήσεων για λογαριασμό τους. Ο βαθμός στον οποίο τέτοια αιτήματα τεκμηριώνονται και συνδέονται με την τρομοκρατία θα εξακριβώνεται και θα επικυρώνεται σε εθνικό επίπεδο. Η ευρωπαϊκή κεντρική μονάδα TFTS θα πραγματοποιεί την αναζήτηση και θα επιστρέφει την ολοκληρωμένη σειρά αποτελεσμάτων, οργανωμένων με παρουσιάσιμο τρόπο, στα κράτη μέλη. Οι αρχές των κρατών μελών θα είναι οι μοναδικές αρμόδιες για την ανάλυση των αναζητήσεων, ενώ επίσης θα μπορούν να επιλέγουν την αυτεπάγγελτη παροχή πληροφοριών.

Η ευρωπαϊκή κεντρική μονάδα TFTS θα είναι αρμόδια για τη διενέργεια αναζητήσεων και για την ανάλυση των αποτελεσμάτων για λογαριασμό θεσμικών οργάνων της ΕΕ, των ΗΠΑ και άλλων τρίτων χωρών. Στη βάση αυτή θα μπορεί επίσης να παρέχει πληροφορίες αυτεπάγγελτα.

Όπως και στις προηγούμενες επιλογές, η παρακολούθηση της συμμόρφωσης προς τις εγγυήσεις και τους ελέγχους θα πρέπει να γίνεται κεντρικά, ενδεχομένως υπό την εποπτεία εξωτερικών ενδιαφερομένων, οι οποίοι λόγου χάρη θα εκπροσωπούν τον ή τους καθορισμένους παρόχους και όσους έχουν διοριστεί ανεξάρτητοι επόπτες. Η προστασία, η ακεραιότητα και η ασφάλεια των δεδομένων θα διασφαλίζεται επίσης σε κεντρικό επίπεδο.

Και πάλι, όπως και στις προηγούμενες επιλογές, οι βασικοί οργανισμοί που θα εμπλέκονται στο σύστημα μπορεί να είναι η Ευρωπόλ και η Eurojust. Σε εθνικό επίπεδο, οι βασικοί εμπλεκόμενοι φορείς θα είναι εθνικές αρχές επιβολής του νόμου ή υπηρεσίες πληροφοριών. Και σε αυτή την περίπτωση, η σύσταση νέων εθνικών οργανισμών θα εναπόκειται στα κράτη μέλη βάσει της αρχής της επικουρικότητας. Η Ευρωπόλ ή/και οι εθνικές μονάδες θα χειρίζονται αιτήματα ευρωπαίων πολιτών για πρόσβαση, διόρθωση και διαγραφή, με την εμπλοκή τόσο εθνικών αρχών προστασίας δεδομένων όσο και της κοινής εποπτικής αρχής της Ευρωπόλ. Οι περιπτώσεις προσφυγών και εφέσεων θα αντιμετωπίζονται σύμφωνα με τις εφαρμοστέες εθνικές διατάξεις σε εθνικό ή ευρωπαϊκό επίπεδο[9].

Υπηρεσία συντονισμού της μονάδας χρηματοοικονομικών πληροφοριών (ΜΧΠ) (επιλογή 3)

Η συγκεκριμένη επιλογή πολιτικής περιλαμβάνει τη δημιουργία αναβαθμισμένης πλατφόρμας ΜΧΠ, η οποία αποτελείται από όλες τις ΜΧΠ των κρατών μελών. Η ad-hoc αρχή σε επίπεδο ΕΕ θα εκδίδει αιτήματα για «ανεπεξέργαστα» δεδομένα στον ή στους καθορισμένους παρόχους, συγκεντρώνοντας τις ανάγκες που προσδιορίζονται από τις ΜΧΠ σε ένα ενιαίο αίτημα, το οποίο επίσης θα ελέγχεται και θα εγκρίνεται σε κεντρικό επίπεδο.

Κάθε ΜΧΠ θα είναι αρμόδια για την εκτέλεση των αναζητήσεων και για τη διαχείριση των αποτελεσμάτων των αναζητήσεων για λογαριασμό των κρατών μελών, καθώς και για τη διενέργεια αναλύσεων και τη διαβίβαση εκθέσεων σε όσους κρίνει ότι αφορά το θέμα. Ο βαθμός τεκμηρίωσης των αναζητήσεων και σύνδεσής τους με την τρομοκρατία θα εξακριβώνεται και θα επικυρώνεται σε εθνικό επίπεδο ή σε επίπεδο ΕΕ. Οι ΜΧΠ θα είναι επίσης αρμόδιες για την αυτόματη παροχή πληροφοριών.

Η αναβαθμισμένη πλατφόρμα θα μπορεί να διεξάγει αναζητήσεις και να αναλύει τα αποτελέσματα για λογαριασμό θεσμικών οργάνων της ΕΕ και τρίτων χωρών με τις οποίες θα έχει συνάψει συμφωνία η ΕΕ. Θα μπορεί επίσης να παρέχει πληροφορίες αυτεπάγγελτα.

Η παρακολούθηση της συμμόρφωσης προς τις εγγυήσεις και τους ελέγχους θα γίνεται κεντρικά, ενδεχομένως υπό την εποπτεία εξωτερικών ενδιαφερομένων, οι οποίοι θα εκπροσωπούν παραδείγματος χάρη τον ή τους καθορισμένους παρόχους και όσους έχουν διοριστεί ανεξάρτητοι επόπτες. Η προστασία, η ακεραιότητα και η ασφάλεια των δεδομένων θα διασφαλίζεται επίσης σε κεντρικό επίπεδο.

Η αναβαθμισμένη πλατφόρμα θα διαθέτει επίσημο νομικό καθεστώς με σαφώς καθορισμένους ρόλους και αρμοδιότητες. Σε εθνικό επίπεδο, οι βασικοί εμπλεκόμενοι φορείς θα είναι οι ΜΧΠ, οι εθνικές αρχές επιβολής του νόμου και οι υπηρεσίες πληροφοριών.

Μια αρχή σε επίπεδο ΕΕ θα χειρίζεται τα αιτήματα ευρωπαίων πολιτών για πρόσβαση, διόρθωση και διαγραφή, ενώ οι περιπτώσεις προσφυγής και έφεσης θα αντιμετωπίζονται σύμφωνα με τις εφαρμοστέες νομικές διατάξεις σε εθνικό επίπεδο ή σε επίπεδο ΕΕ.

Συμπέρασμα

Βάσει των προπαρασκευαστικών εργασιών που έχει πραγματοποιήσει έως σήμερα η Επιτροπή και με την επιφύλαξη των αποτελεσμάτων της εκτίμησης επιπτώσεων, η παρούσα ανακοίνωση περιγράφει τις διαφορετικές πιθανές επιλογές για τη θέσπιση ενός «νομικού και τεχνικού πλαισίου για την εξαγωγή δεδομένων στο έδαφος της ΕΕ» στο πλαίσιο ενός συστήματος παρακολούθησης της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας Οι διαφορετικές επιλογές που προσδιορίζονται στην παρούσα ανακοίνωση δείχνουν ότι, εξακολουθούν να απαιτούνται ορισμένες σημαντικές επιλογές και αποφάσεις, μεταξύ άλλων και στον τομέα του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων, ενώ πολλά νομικά, τεχνικά, οργανωτικά και χρηματοοικονομικά ζητήματα θα πρέπει να αντιμετωπιστούν πολύ πιο διεξοδικά στη διάρκεια περαιτέρω προπαρασκευαστικών εργασιών. Με δεδομένες τις σημαντικές αυτές προκλήσεις, η Επιτροπή εκτιμά ότι απαιτείται επαρκές χρονικό περιθώριο για την πραγματοποίηση περαιτέρω προπαρασκευαστικών εργασιών και για ανταλλαγή απόψεων με το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο.

* * *

Παράρτημα: Εποπτικός πίνακας των υβριδικών επιλογών

Συντονιστική και αναλυτική υπηρεσία του TFTS της ΕΕ (επιλογή 1) | Υπηρεσία απόσπασης του TFTS της ΕΕ (επιλογή 2) | Υπηρεσία συντονισμού της μονάδας χρηματοοικονομικών πληροφοριών (ΜΧΠ) (επιλογή 3) |

Προετοιμασία και έκδοση αιτημάτων για «ανεπεξέργαστα δεδομένα» | Κεντρική μονάδα TFTS της ΕΕ σε συντονισμό με κράτη μέλη | Κεντρική μονάδα TFTS της ΕΕ σε συντονισμό με κράτη μέλη | Αναβαθμισμένη πλατφόρμα ΜΧΠ |

Παρακολούθηση και εξουσιοδότηση αιτημάτων για «ανεπεξέργαστα δεδομένα» | Eurojust ή άλλος υφιστάμενος οργανισμός | Eurojust ή άλλος υφιστάμενος οργανισμός | Eurojust ή άλλος υφιστάμενος οργανισμός |

Λήψη και αποθήκευση «ανεπεξέργαστων δεδομένων», ασφάλεια δεδομένων | Ευρωπόλ ή άλλος οργανισμός της ΕΕ, όπως ο οργανισμός ΤΠ | Ευρωπόλ ή άλλος οργανισμός της ΕΕ, όπως ο οργανισμός ΤΠ | Ευρωπόλ ή άλλος οργανισμός της ΕΕ, όπως ο οργανισμός ΤΠ |

Εκτέλεση αναζητήσεων σχετικά με τα «ανεπεξέργαστα δεδομένα» | Κεντρική μονάδα TFTS της ΕΕ, αποσπασμένοι αναλυτές των κρατών μελών ή συνδυασμός των δύο | Κεντρική μονάδα TFTS της ΕΕ | ΜΧΠ, αναβαθμισμένη πλατφόρμα ΜΧΠ |

Παρακολούθηση και εξουσιοδότηση της εκτέλεσης αναζητήσεων | Ανεξάρτητοι επόπτες, πιθανόν εθνικές αρχές | Ανεξάρτητοι επόπτες, εθνικές αρχές | Ανεξάρτητοι επόπτες |

Ανάλυση των αποτελεσμάτων των αναζητήσεων | Κεντρική μονάδα TFTS της ΕΕ, αποσπασμένοι αναλυτές των κρατών μελών ή συνδυασμός των δύο | Εθνικές αρχές για εθνικές αναζητήσεις, αναλυτές του κεντρικού TFTS της ΕΕ για αναζητήσεις της ΕΕ και τρίτων χωρών | Αναβαθμισμένη πλατφόρμα ΜΧΠ, εθνικές ΜΧΠ |

Διανομή των αποτελεσμάτων των αναζητήσεων | Αναλυτές της Ευρωπόλ ή αποσπασμένοι αναλυτές των κρατών μελών | Εθνικές αρχές για εθνικές αναζητήσεις, αναλυτές του κεντρικού TFTS της ΕΕ για αναζητήσεις της ΕΕ και τρίτων χωρών | Αναβαθμισμένη πλατφόρμα ΜΧΠ, εθνικές ΜΧΠ |

Εφαρμογή κατάλληλου καθεστώτος προστασίας δεδομένων | Ευρωπόλ ή άλλος οργανισμός της ΕΕ, όπως ο οργανισμός ΤΠ | Ευρωπόλ ή άλλος οργανισμός της ΕΕ, όπως ο οργανισμός ΤΠ | Ευρωπόλ ή άλλος οργανισμός της ΕΕ, όπως ο οργανισμός ΤΠ |

[1] ΕΕ L 195 της 27.7.2010 σ. 5

[2] Απόφαση του Συμβουλίου της 13ης Ιουλίου 2010, ΕΕ L 195 της 27.7.2010, σ. 3

[3] Ανατρέξτε λόγου χάρη στο ψήφισμα P7_TA(2010)0143, και την αιτιολογική έκθεση στη σύσταση A7-0224/2010.

[4] COM(2010) 673 τελικό της 22.11.2010. Βλ. δράση 2 στον στόχο 2, σ. 8.

[5] COM(2010) 573 τελικό της 19.10.2010.

[6] SEC (2011) 438 τελικό της 30.3.2011

[7] COM (2010) 93 τελικό της 19.3.2010.

[8] Στο παρόν στάδιο, δεν είναι ακόμη γνωστές οι επιπτώσεις για τους προϋπολογισμούς των οργανισμών της ΕΕ που θα μπορούσαν να παίξουν κάποιο ρόλο στην εφαρμογή του συστήματος.

[9] Βλ. υποσημείωση 8.