ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ  ΕΠΙΤΡΟΠΗ  
Βρυξέλλες , 14.12.2011 
SEC(2011) 1555 τελικό  
  
ΕΓΓΡΑΦΟ  ΕΡΓΑΣΙΑΣ  ΤΩΝ  ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ  ΤΗΣ  ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ  
ΣΥΝΟΨΗ  ΤΗΣ  ΕΚΤΙΜΗΣΗΣ  ΤΟΥ  ΑΝΤΙΚΤΥΠΟΥ  
που συνοδεύει  το έγγραφο  
Πρόταση  Ο∆ΗΓΙΑΣ  ΤΟΥ  ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ   
για την προξενική  προστασία  των υπηκόων  της Ένωσης  στο εξωτερικό  
{COM(2011) 881 τελικό } 
{SEC(2011) 1556 τελικό }  
 
EL 1   EL Η παρούσα  εκτίµηση αντικτύπου  αφορά  τα µέτρα συντονισ µού και συνεργασίας  για την 
προξενική  προστασία  των πολιτών  της ΕΕ των οποίων  το κράτος  δεν αντιπροσωπεύεται . 
Ένας  πολίτης  της ΕΕ που ταξιδεύει  ή ζει σε µια τρίτη  χώρα  στην οποία  το κράτος  µέλος του δεν 
αντιπροσωπεύεται  από πρεσβεία  ή προξενείο , έχει το δικαίω µα να απολαύει  της προστασίας  
των διπλω µατικών  και προξενικών  αρχών  κάθε  άλλου  κράτους  µέλους  υπό τους ίδιους  όρους  
που ισχύουν  και έναντι  των υπηκόων  του εν λόγω  κράτους . Το δικαίω µα αυτό του πολίτη  της 
ΕΕ κατοχυρώνεται  στα άρθρα  20 παράγραφος  2 στοιχείο  γ) και 23 της ΣΛΕΕ  και στο άρθρο  46 
του Χάρτη  Θεµελιωδών  ∆ικαιω µάτων  της Ευρωπαϊκής  Ένωσης . 
1. ΠΛΑΙΣΙΟ  ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ  ΚΑΙ  ∆ΙΑ∆ΙΚΑΣΙΑ   
 
Οι πρόσφατες  µείζονες  κρίσεις  έπληξαν  πολλούς  πολίτες  της ΕΕ σε τρίτες  χώρες  (για 
παράδειγ µα στη Λιβύη  ή στην  Αίγυπτο  µετά τις δηµοκρατικές  εξεγέρσεις  την άνοιξη  του 
2011 ή στην  Ιαπωνία  τον Μάρτιο  του 2011. Ωστόσο , και σε καθη µερινές  καταστάσεις , όπως  
στην  περίπτωση  που κάποιος  πάσχει  από σοβαρή  ασθένεια  ή είναι  θύµα εγκλή µατος, η 
συνδρο µή από τις προξενικές  αρχές  είναι  συχνά  απαραίτητη .  
Το Ευρωπαϊκό  Συµβούλιο , στο πρόγρα µµα της Στοκχόλ µης, κάλεσε  την Επιτροπή  να 
«εξετάσει  κατάλληλα  µέτρα για την επίτευξη  του αναγκαίου  συντονισ µού και συνεργασίας  
για τη διευκόλυνση  της προξενικής  προστασίας  σύµφωνα  µε το άρθρο  23 ΣΛΕΕ »1. Σύµφωνα  
µε τη δράση  8 της Έκθεσης  2010 για την ιθαγένεια  της ΕΕ2 η Επιτροπή  θα επιδιώξει  να 
αυξήσει  την αποτελεσ µατικότητα  του δικαιώ µατος των πολιτών  της ΕΕ να τους παρέχεται  
βοήθεια  στις τρίτες  χώρες  από τις διπλω µατικές  και προξενικές  αρχές  όλων  των κρατών  
µελών , προτείνοντας  νοµοθετικά  µέτρα το 2011. Η Επιτροπή  επανέλαβε  αυτή  τη δέσµευση  
στην  ανακοίνωσή  της, της 23ης Μαρτίου  2011, για την προξενική  προστασία  των πολιτών  της 
ΕΕ των οποίων  το κράτος  µέλος δεν αντιπροσωπεύεται3.  
Η Συνθήκη  της Λισαβόνας  εγκαταλείπει  την προηγού µενη λογική  της διακυβερνητικής  
λήψης  αποφάσεων  και επιτρέπει  στην  Επιτροπή  να προτείνει  οδηγίες  για τη λήψη  των µέτρων  
συντονισ µού και συνεργασίας  που απαιτούνται  για να διευκολυνθεί  το δικαίω µα ίσης 
προξενικής  προστασίας  για τους πολίτες  της ΕΕ των οποίων  το κράτος  δεν 
αντιπροσωπεύεται4.  
Για την παρούσα  εκτίµηση αντικτύπου  πραγ µατοποιήθηκαν  έντονες  διαβουλεύσεις  µε τους 
ενδιαφερό µενους  φορείς , µεταξύ  άλλων  µέσω δηµόσιας  διαβούλευσης , δύο εργαστηρίων , 
µελετών  και αποστολών  σε επιλεγ µένα κράτη  µέλη και τρίτες  χώρες5. Τέσσερις  πρόσφατες  
εξωτερικές  µελέτες  συνέβαλαν  επίσης  στην  παρούσα  εκτίµηση αντικτύπου .  
                                                 
1 ΕΕ C 115 της 4.5.2010, σ. 1 (έγγραφο  του Συµβουλίου  17024/09). 
2 COM(2010) 603 τελικό . 
3 COM(2011) 149 τελικό . 
4 Άρθρο  23 παράγραφος  2 της ΣΛΕΕ . 
5 Επιτόπου  αποστολές  στο Καζαχστάν , τη Σρι Λάνκα , την Κούβα  και την Αίγυπτο  από εξωτερικό  
γραφείο  συµβούλων . 
 
EL 2   EL 2. ΟΡΙΣΜΟΣ  ΤΟΥ  ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΟΣ   
2.1. Μέγεθος  
Με βάση  τις διαβιβασθείσες  από τα κράτη  µέλη πληροφορίες , το 2009 παρασχέθηκε  
προξενική  προστασία  συνολικά  σε περίπου  300.000 υποθέσεις6. Σύµφωνα  µε τα δεδοµένα 
που αναφέρθηκαν , σε συγκρίσι µες καταστάσεις , οι πολίτες  της ΕΕ των οποίων  το κράτος  
αντιπροσωπεύεται  φαίνεται  να ζητούν  και να λαµβάνουν  προξενική  προστασία  πολύ  
συχνότερα  από τους πολίτες  της ΕΕ των οποίων  το κράτος  δεν αντιπροσωπεύεται . Εάν 
υποτεθεί  ότι οι πολίτες  της ΕΕ των οποίων  το κράτος  αντιπροσωπεύεται  καθώς  και οι πολίτες  
της ΕΕ των οποίων  το κράτος  δεν αντιπροσωπεύεται  βρίσκονται  το ίδιο συχνά  σε κατάσταση  
κατά  την οποία  θα µπορούσαν  να ζητήσουν  προξενική  προστασία  (π.χ. είναι  θύµατα 
ληστείας ) περίπου  7.300 πολίτες  της ΕΕ των οποίων  το κράτος  δεν αντιπροσωπεύεται  θα 
µπορούσαν  να έχουν  λάβει  προξενική  προστασία7. Στην  πράξη , µόνο το 16% των πολιτών  
επωφελήθηκε  πράγ µατι από την προξενική  προστασία  µολονότι  σύµφωνα  µε πρόσφατη  
µελέτη  του Ευρωβαρό µετρου  ποσοστό  79% των πολιτών  της ΕΕ γνωρίζει  την ύπαρξη  αυτού  
του δικαιώ µατος8, ενός δικαιώ µατος ωστόσο  που δεν είναι  ακόµα πλήρως  εδραιω µένο9. Όλο 
και περισσότεροι  πολίτες  θα βρίσκονται  σε καταστάσεις  όπου  θα µπορούσαν  να τύχουν  
προξενικής  προστασίας  από άλλο  κράτος  µέλος ενώ οι πολίτες  της ΕΕ στο εξωτερικό  είναι  
εκτεθε µένοι ολοένα  και περισσότερο  σε καταστάσεις  κρίσης  (από το 1975 και µετά ο 
καταγεγρα µµένος ετήσιος  αριθµός κρίσεων  έχει πενταπλασιασθεί  και είναι  πιθανό  ότι 
αυξηθεί  περαιτέρω )10. 
Στοιχεία : Εκτί µηση του συνολικού  αριθ µού των περιπτώσεων  πολιτών  της ΕΕ που ταξιδεύουν  και των 
οποίων  το κράτος  δεν αντιπροσωπεύεται  σε τρίτες  χώρες  (2009) 
 
2.2. Ανάλυση  του προβλή µατος  
Επί του παρόντος  δεν έχει επιτευχθεί  η εφαρ µογή της ιθαγένειας  της ΕΕ ως συγκεκρι µένης 
πραγ µατικότητας  που εξασφαλίζει  ίση µεταχείριση  στην  προξενική  προστασία . ∆εν υπάρχει  
                                                 
6 ∆εδο µένου ότι δεν ανάφεραν  όλα τα κράτη  µέλη υποθέσεις , αυτά  τα στοιχεία  βασίζονταν  εν µέρει σε 
γενικεύσεις . 
7 Σε σύγκριση  µε τη συχνότητα  που οι υπήκοοι  των οποίων  το κράτος  αντιπροσωπεύεται  ζητούν  
προξενική  προστασία .  
8 Ευρωβαρό µετρο (2010), Έκτακτο  Ευρωβαρό µετρο αριθ. 294, Ιθαγένεια  της Ευρωπαϊκής  Ένωσης . 
9 Οι διάφοροι  λόγοι  επεξηγούνται  παρακάτω . 
10 COM(2010)600 τελικό , της 26.10.2010. 
 
EL 3   EL σαφής  συναίνεση  ως προς  το περιεχό µενο του άρθρου  23 ΣΛΕΕ  και ως προς  τις ευθύνες  που 
το δικαίω µα αυτό  συνεπάγεται .  
Η συνοπτική  διατύπωση  του άρθρου  της Συνθήκης  δεν επαρκεί  για να είναι  το δικαίω µα αυτό  
αποτελεσ µατικό  και να έχει συγκεκρι µένο νόηµα. Επί του παρόντος , οι εθνικές  νοµοθεσίες  
και οι πρακτικές  διαφέρουν  σε µεγάλο  βαθµό όπως  και οι απόψεις  για τις υποκεί µενες 
έννοιες . Αυτό  αποκτά  ιδιαίτερη  σηµασία διότι  όταν οι πολίτες  της ΕΕ των οποίων  το κράτος  
δεν αντιπροσωπεύεται  και οι συγγενείς  τους ζητούν  προξενική  προστασία , αντιµετωπίζουν  
συχνά  πολύ  δύσκολες  καταστάσεις  της ζωής  (θάνατος , σοβαρή  ασθένεια , κράτηση , έγκλη µα). 
Συχνά , η προξενική  προστασία  είναι  ο µόνος τρόπος  παροχής  βοήθειας  (π.χ. σε περιπτώσεις  
αποµάκρυνσης  ή κράτησης ) ή τουλάχιστον  αµβλύνει  σε µεγάλο  βαθµό τη διαδικασία . 
Αντίθετα  από τη συνδρο µή προς  τους ιδίους  υπηκόους , η συνδρο µή προς  πολίτες  των οποίων  
το κράτος  δεν αντιπροσωπεύεται  απαιτεί  συνεργασία  µεταξύ  του κράτους  µέλους  που παρέχει  
τη συνδρο µή και το οποίο  έχει παρουσία  επιτόπου  και του κράτους  µέλους  καταγωγής . Επί 
του παρόντος , η συνεργασία  και ο συντονισ µός συχνά  λειτουργούν  κατά  περίπτωση  και 
εξαρτώνται  σε µεγάλο  βαθµό από τα πρόσωπα  που συµµετέχουν  στη διαδικασία . 
Ειδικότερα , επί του παρόντος , δεν είναι  σαφές  ποιος  είναι  ο πολίτης  του οποίου  το κράτος  δεν 
αντιπροσωπεύεται . Ως πολίτης  της ΕΕ του οποίου  το κράτος  δεν αντιπροσωπεύεται  δεν 
θεωρείται  µόνο αυτός  του οποίου  το κράτος  δεν έχει καµµία πρεσβεία  ή κανένα  προξενείο  σε 
δεδοµένη τρίτη  χώρα  αλλά  και αυτός  του οποίου  η εν λόγω  αντιπροσωπεία  δεν είναι  
«προσιτή »11. ∆εν υπάρχει  κοινή  αντίληψη  για το πότε µια αντιπροσωπεία  είναι  προσιτή12 
καθώς  και για τον βαθµό στον  οποίο  τα µέλη της οικογένειας  πολιτών  της ΕΕ των οποίων  το 
κράτος  δεν αντιπροσωπεύεται , τα οποία  είναι  υπήκοοι  τρίτων  χωρών , οι επί µακρόν  
διαµένοντες  και οι αναγνωρισ µένοι πρόσφυγες  τυγχάνουν  ίσης µεταχείρισης  µε τους πολίτες  
της ΕΕ των οποίων  το κράτος  δεν αντιπροσωπεύεται . Επικρατεί  επίσης  ασάφεια  για το ποιο 
κράτος  µέλος πρέπει  να συνδρά µει ένα πολίτη  της ΕΕ του οποίου  το κράτος  δεν 
αντιπροσωπεύεται  και για τον τρόπο  συντονισ µού της συνδρο µής. Αυτό  προκαλεί  
καθυστερήσεις  και δεν εγγυάται  αποτελεσ µατική  προστασία  υπό ίσους  όρους . Σύµφωνα  µε 
τη Συνθήκη  ο πολίτης  της ΕΕ του οποίου  το κράτος  δεν αντιπροσωπεύεται  µπορεί  να επιλέξει  
ελεύθερα  σε ποια πρεσβεία /ποιο προξενείο  προτι µά να απευθυνθεί , ενώ στην  πράξη  
υφίστανται  παρεκκλίσεις . Οι διαδικασίες  συντονισ µού και συνεργασίας  δεν έχουν  επαρκώς  
καθοριστεί . Στην  πράξη , οι προξενικοί  υπάλληλοι  συχνά  απευθύνονται  κατ’ αρχάς  στις δικές  
τους αρχές  στην  πρωτεύουσα  για να ζητήσουν  ειδικές  οδηγίες . Επί του παρόντος  δεν 
συµπεριλα µβάνονται  απλές  µορφές  επικύρωσης  εγγράφων  τρίτης  χώρας  και απλές  
συµβολαιογραφικές  υπηρεσίες13. Ο ρόλος  των αντιπροσωπειών  της Ένωσης  δεν είναι  σαφής  
και εξαρτάται  από τα πρόσωπα  και τις απόψεις  που αντιπροσωπεύονται  επιτόπου . Εποµένως , 
η τρέχουσα  κατάσταση  δεν οδηγεί  σε πλήρως  συνεκτική  εξωτερική  δράση  της Ένωσης  και 
συνεπάγεται  µη βέλτιση  χρήση  των πόρων . 
Σε καταστάσεις  κρίσης  το υφιστά µενο νοµικό πλαίσιο  συνεργασίας  δεν καθορίζει  επαρκώς  
ποιος  συνδρά µει τους πολίτες  της ΕΕ των οποίων  το κράτος  δεν αντιπροσωπεύεται , 
συµπεριλα µβανο µένου του ρόλου  του καλού µενου ηγετικού  κράτους . Ο προγρα µµατισµός 
έκτακτης  ανάγκης  δεν προβλέπει  ρητά  τους πολίτες  της ΕΕ των οποίων  το κράτος  δεν 
                                                 
11 Άρθρο  1 της απόφασης  95/553/ΕΚ. 
12 Οι αντιπρόσωποι  των κρατών  µελών  µε τους οποίους  έγιναν  διαβουλεύσεις  εξέφρασαν  διαφορετικές  
γνώµες (π.χ. απόσταση  ταξιδίου  µκρότερη  από 400 χλµ ή σε νησί). 
13 Αυτές  οι υπηρεσίες  µπορεί  να µην αφορούν  περιπτώσεις  άµεσης επείγουσας  ανάγκης , αλλά  η 
υποχρέωση  ταξιδίου  σε άλλη  τρίτη  χώρα  για την εξασφάλιση  αυτής  της υπηρεσίας  είναι  συχνά  
επαχθής . 
 
EL 4   EL αντιπροσωπεύεται . Οι δραστηριότητες  είναι  µερικές  φορές  αποσπασ µατικές14 ενώ οι 
πληροφορίες  για τις ανάγκες  καθώς  και οι διαθέσι µοι πόροι  (χωρίς  πρόσθετη  στήριξη  από 
οµάδες κρίσης ) δεν επαρκούν  πάντα . Η ισχύουσα  νοµοθεσία  και οι κατευθυντήριες  γραµµές 
για την επιστροφή  των εξόδων  της συνδρο µής συνεπάγονται  αρκετά  γενικές  και επαχθείς  
διαδικασίες , που σπάνια  εφαρ µόζονται  διότι  δεν προσαρ µόζονται  στις ειδικές  ανάγκες  των 
περιόδων  κρίσης15. Εάν η κατανο µή των οικονο µικών  βαρών  δεν είναι  σαφής  και δεν 
εφαρ µόζεται  στην  πράξη , υπάρχουν  λιγότερα  κίνητρα  για την ανάληψη  ενεργούς  
προσέγγισης  η οποία  συνεπάγεται  ευθύνη  που δεν αφορά  τους ιδίους  υπηκόους . 
3. ΕΠΙΚΟΥΡΙΚΟΤΗΤΑ  
Η συνδρο µή για τους πολίτες  της ΕΕ των οποίων  το κράτος  δεν αντιπροσωπεύεται  εξ 
ορισµού εµπεριέχει  µια διασυνοριακή  διάσταση , που επεκτείνει  τα δικαιώ µατα τα οποία  
χορηγούνται  από την ιθαγένεια  της ΕΕ πέρα  από τα σύνορα  της ΕΕ. Αυτή  η πρωτοβουλία  
αποτελεί  ένα ειδικό  δικαίω µα που χορηγείται  στον  πολίτη  της ΕΕ. Το δικαίω µα αυτό  
συνδέεται  εγγενώς  µε την έννοια  και τις αρµοδιότητες  της Ένωσης . Η δράση  στο επίπεδο  της 
ΕΕ θα πρέπει  να επιτύχει  οικονο µίες κλίµακας . Οι απλουστευ µένες διαδικασίες  συντονισ µού 
και συνεργασίας  καθώς  και ο σαφέστερος  ρόλος  των τοπικών  παραγόντων , 
συµπεριλα µβανο µένων  των αντιπροσωπειών  της Ένωσης , θα µειώσουν  την ανάγκη  λήψης  
ειδικών  αποφάσεων  και διαβίβασης  ατοµικών  οδηγιών . Η δράση  της ΕΕ βάσει  της Συνθήκης  
της Λισαβόνας  θα επιτρέψει  επίσης  την αποτελεσ µατική  παρακολούθηση  της εφαρ µογής και 
θα διευκολύνει  την εξασφάλιση  της συµµόρφωσης . 
4. ΣΤΟΧΟΙ  
Κάθε  λαµβανό µενο µέτρο θα πρέπει  να επιτυγχάνει  τους ακόλουθους  στόχους . 
ΣΤΟΧΟΙ  
ΓΕΝΙΚΟΙ  Ενίσχυση  της εφαρ µογής της ιθαγένειας  της ΕΕ για την εγγύηση  ίσης 
µεταχείρισης  των πολιτών  της ΕΕ των οποίων  το κράτος  δεν 
αντιπροσωπεύεται , εξασφάλιση  υψηλού  επιπέδου  προστασίας  των 
θεµελιωδών  δικαιω µάτων  των πολιτών  και προώθηση  των αξιών  της ΕΕ, 
όπως  η απαγόρευση  των διακρίσεων  και η αµοιβαία  αλληλεγγύη .  
ΕΙ∆ΙΚΟΙ  • Η διασαφήνιση  του περιεχο µένου και της δυνατότητας  
λειτουργίας  του δικαιώ µατος αυτού . 
• Η απλούστευση  της συνεργασίας  και του συντονισ µού µεταξύ  
προξενικών  αρχών . 
ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΙΑΚΟΙ  Παροχή  βάσης  για σταθερό  πλαίσιο  συνεργασίας  και συντονισ µού για να 
καθοριστεί : 
• ποιος  θεωρείται  πολίτης  της ΕΕ του οποίου  το κράτος  δεν 
                                                 
14 Ατοµικές ενέργειες  που εστιάζονται  στους  ιδίους  υπηκόους  παρά  συντονισ µένη προσέγγιση . 
15 Ιδίως  στη χρονική  πίεση  και στο σηµαντικό  αριθµό πολιτών  που χρήζουν  συνδρο µής.  
 
EL 5   EL αντιπροσωπεύεται · 
• ποιο από τα κράτη  µέλη που είναι  παρόντα  σε τρίτη  χώρα  πρέπει  
να συνδρά µει ένα πολίτη  της ΕΕ του οποίου  το κράτος  δεν 
αντιπροσωπεύεται  και µε ποιο τρόπο  πρέπει  να συντονιστεί  η 
συνδρο µή µε το κράτος  µέλος καταγωγής  του πολίτη ·  
• µε ποιόν  τρόπο  θα πρέπει  να συνεργαστούν  και να συντονιστούν  
µεταξύ  τους οι αρχές  που είναι  παρούσες  σε δεδοµένη τρίτη  
χώρα  και τι συνεπάγεται  ο ρόλος  της Ευρωπαϊκής  Ένωσης · 
• µε ποιο τρόπο  και από ποιον  θα πρέπει  να παρασχεθεί  συνδρο µή 
στους  πολίτες  της ΕΕ των οποίων  το κράτος  δεν 
αντιπροσωπεύεται  σε καταστάσεις  κρίσης  και µε ποιο τρόπο  θα 
πρέπει  να οργανωθεί  η επιστροφή  εξόδων . 
5. ΕΠΙΛΟΓΕΣ  ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ  
• Επιλογή  πολιτικής  1: ∆ιατήρηση  της ισχύουσας  κατάστασης : όχι πρόσθετη  δράση  
στο επίπεδο  της ΕΕ. 
• Επιλογή  πολιτικής  2: Οδηγία  για τη θέσπιση  µέτρων  συντονισ µού και συνεργασίας  
για την περαιτέρω  διευκόλυνση  της προξενικής  προστασίας  των πολιτών  της ΕΕ των 
οποίων  το κράτος  δεν αντιπροσωπεύεται , ενισχυ µένων  µε στοχοθετη µένα µέτρα 
ενηµέρωσης . 
Η επιλογή  αυτή  θα κάλυπτε  τους τέσσερις  επιχειρησιακούς  στόχους  και θα εξασφάλιζε  
αποτελεσ µατική  εφαρ µογή λόγω  της στοχοθετη µένης ενηµέρωσης  των πολιτών  και 
επαγγελ µατιών . 
• Επιλογή  πολιτικής  3: Περαιτέρω  και στενότερα  µέτρα συνεργασίας . 
Η επιλογή  αυτή , επιπλέον  της επιλογής  2, θα εξασφάλιζε  την παροχή  προξενικής  προστασίας  
µε ίσους  όρους  σε επί µακρόν  διαµένοντες  και αναγνωρισ µένους  πρόσφυγες , θα εξασφάλιζε  
απλές  µορφές  επικύρωσης  εγγράφων  και συµβολαιογραφικών  υπηρεσιών  και θα ενίσχυε  την 
επιστροφή  εξόδων  σε καταστάσεις  κρίσης  µε τη δηµιουργία  µηχανισ µού επιστροφής  εξόδων  
ή/και ενισχυ µένης συγχρη µατοδότησης  της ΕΕ ειδικά  για τους πολίτες  της ΕΕ των οποίων  το 
κράτος  δεν αντιπροσωπεύεται . 
6. ΕΚΤΙΜΗΣΗ  ΑΝΤΙΚΤΥΠΟΥ   
Ο αντίκτυπος  των επιλογών  εκτιµήθηκε  ως εξής. 
Αποτελεσ µατικότητα  ως προς  την επίτευξη  στόχων   
• Επιλογή  πολιτικής  1: Η επιλογή  αυτή  δεν θα συµβάλλει  στην  περαιτέρω  
διευκόλυνση  της συνεργασίας  και του συντονισ µού προς  όφελος  του πολίτη  της ΕΕ 
του οποίου  το κράτος  δεν αντιπροσωπεύεται . Το δικαίω µα προξενικής  προστασίας  
θα συνεχίσει  να πάσχει  από έλλειψη  σαφήνειας  και θα παρε µποδίζεται  εποµένως  η 
 
EL 6   EL δυνατότητα  πλήρους  λειτουργίας  του δικαιώ µατος αυτού . Οι διάφοροι  µηχανισ µοί 
εκτέλεσης  δεν θα εφαρ µοστούν  πλήρως .  
• Επιλογή  πολιτικής  2: Μια οδηγία  θα ενισχύσει  την εφαρ µογή της ιθαγένειας  της 
ΕΕ ως συγκεκρι µένης πραγ µατικότητας , µε τη διευκρίνιση  του περιεχο µένου του 
δικαιώ µατος αυτού , µε την απλούστευση  της διαδικασίας  συνεργασίας  και 
συντονισ µού και µε τη δυνατότητα  πρόβλεψης  µηχανισ µών εκτέλεσης . Αυτό  θα 
επιτευχθεί  µε τα ακόλουθα  µέτρα: 
1. Προσωπικό  πεδίο  εφαρ µογής : Θα διευκρινιστεί  πότε ένας πολίτης  θεωρείται  ως 
πολίτης  του οποίου  το κράτος  δεν αντιπροσωπεύεται  (ειδικότερα  σε ποιες  
περιστάσεις  η προξενική  και διπλω µατική  αντιπροσωπεία  του κράτους  µέλους  του 
δεν είναι  «προσιτή ») και σε ποιο βαθµό συµπεριλα µβάνονται  επίσης  τα µέλη της 
οικογένειας  πολιτών  της ΕΕ των οποίων  το κράτος  δεν αντιπροσωπεύεται , τα οποία  
είναι  υπήκοοι  τρίτης  χώρας . 
2. Πρόσβαση  στην  προξενική  προστασία  και συνεργασία /συντονισ µός: Θα 
προσδιοριστεί  ποιο κράτος  µέλος πρέπει  να συνδρά µει ένα πολίτη  της ΕΕ του οποίου  
το κράτος  δεν αντιπροσωπεύεται  και ο τρόπος  µε τον οποίο  η συνδρο µή αυτή  πρέπει  
να συντονιστεί  µε το κράτος  µέλος καταγωγής  του πολίτη . 
3. Τοπικός  συντονισ µός/προστιθέ µενη αξία της ΕΕ: Θα θεσπιστεί  ότι η τοπική  
συνεργασία  θα πρέπει  να συµπεριλα µβάνει  συστη µατικά  τη συλλογή  συναφών  
πληροφοριών  και θα διευκρινιστεί  ο ρόλος  των αντιπροσωπειών  της Ένωσης  
(υλικοτεχνική  και επιχειρησιακή  στήριξη , διευκόλυνση  της ανταλλαγής  
πληροφοριών , κ.λπ.). 
4. Συνδρο µή σε καταστάσεις  κρίσης /επιστροφή  εξόδων : Οι πολίτες  της ΕΕ των 
οποίων  το κράτος  δεν αντιπροσωπεύεται  θα συµπεριληφθούν  πλήρως  στον  
σχεδιασ µό έκτακτης  ανάγκης , θα διευκρινισθούν  οι αρµοδιότητες  σε περιόδους  
κρίσης  (ιδίως  όσον  αφορά  το ρόλο  του ηγετικού  κράτους ), θα απλουστευθούν  οι 
οικονο µικές διαδικασίες  για την επιστροφή  εξόδων . 
5. Ενηµέρωση  των πολιτών  και των επαγγελ µατιών  για να στηριχθεί  η εφαρ µογή 
της οδηγίας . 
• Επιλογή  πολιτικής  3: Τα πρόσθετα  µέτρα που προβλέπονται  σ’ αυτή  την επιλογή  
θα είχαν  ιδίως  τα ακόλουθα  αποτελέσ µατα: 
1. Προσωπικό  πεδίο  εφαρ µογής : Η παροχή  στους  πρόσφυγες  και επί µακρόν  
διαµενόντες  της ίδιας  µεταχείρισης  µε εκείνη  που παρέχεται  στους  πολίτες  της ΕΕ 
των οποίων  το κράτος  δεν αντιπροσωπεύεται  θα ενίσχυε  την εφαρ µογή της 
ιθαγένειας  της ΕΕ κατ’ ευρεία  έννοια . Ωστόσο , δεδοµένου ότι τα κράτη  µέλη, σε 
γενικές  γραµµές, δεν υποχρεούνται  εκ του νόµου να παρέχουν  συνδρο µή, η θέσπιση  
κανονιστικών  διατάξεων  προς  το παρόν  θα φαινόταν  πολύ  φιλόδοξη . 
2. Μέτρα  συνεργασίας  και συντονισ µού: Η εισαγωγή  µέτρων  συνεργασίας  και 
συντονισ µού για απλές  µορφές  επικύρωσης  εγγράφων  και συµβολαιογραφικών  
υπηρεσιών  θα βελτίωνε  τις υπηρεσίες  για τον πολίτη  και την αµοιβαία  εµπιστοσύνη . 
Ωστόσο , οι κανόνες  των κρατών  µελών  διαφέρουν  ακόµα σε µεγάλο  βαθµό, ενώ 
προβλέπεται  θέσπιση  ενωσιακής  νοµοθεσίας  εντός  της ΕΕ για το 2013. 
 
EL 7   EL 3. Συνδρο µή σε καταστάσεις  κρίσης /επιστροφή  εξόδων : Τα κράτη  µέλη θα 
ενθαρρύνονταν  να ζητήσουν  επιστροφή  εξόδων  εάν µπορούσαν  να το πράξουν  µέσω 
µηχανισ µού της ΕΕ για επιστροφή  εξόδων /συµψηφισ µό, ωστόσο , δεδοµένων  των 
απόψεων  των ενδιαφερο µένων  υπάρχει  κίνδυνος  να µην εφαρ µοστεί  ικανοποιητικά  ο 
εν λόγω  µηχανισ µός. Η αυξη µένη οικονο µική στήριξη  στο επίπεδο  της ΕΕ θα µείωνε  
τις ανισότητες  µεταξύ  του παρέχοντος  τη συνδρο µή κράτους  µέλους  και του 
λαµβάνοντος  τη συνδρο µή κράτους  µέλους , αλλά  οι συνέργειες  µε τα υφιστά µενα 
µέσα της ΕΕ θα πρέπει  να αξιοποιηθούν  πλήρως . 
Κοινωνικός  αντίκτυπος  και θεµελιώδη  δικαιώ µατα  
• Επιλογή  πολιτικής  1: Το θεµελιώδες  δικαίω µα προξενικής  προστασίας  δεν θα είναι  
πλήρως  αποτελεσ µατικό  διότι  οι βασικές  έννοιες , οι αρµοδιότητες  και οι διαδικασίες  
δεν είναι  επαρκώς  σαφείς  και εποµένως  η αποτελεσ µατική  υλοποίηση  και εφαρ µογή 
δεν θα εξασφαλίζονται . Αυτό  µπορεί  µε τη σειρά  του να υπονο µεύσει  την αξιοπιστία  
και την εικόνα  του Χάρτη  Θεµελιωδών  ∆ικαιω µάτων  και της Ένωσης  που βασίζεται  
στην  αλληλεγγύη  και την απαγόρευση  των διακρίσεων . 
• Επιλογή  πολιτικής  2: Η επιλογή  αυτή  θα ενίσχυε  το θεµελιώδες  δικαίω µα 
προξενικής  προστασίας . Η ένταξη  των µελών  της οικογένειας  που είναι  υπήκοοι  
τρίτης  χώρας  θα ενδυνά µωνε το δικαίω µα οικογενειακής  ζωής  καθώς  και τα 
δικαιώ µατα του παιδιού . Οι σαφέστερες  αρµοδιότητες  και η βελτίωση  της 
κατανο µής των βαρών  σε καταστάσεις  κρίσης  θα εξασφάλιζαν  τη µη διακριτική  
µεταχείριση  και σε περιόδους  κρίσης , όπου  τα θεµελιώδη  δικαιώ µατα αποτελούν  
ευαίσθητο  θέµα. Η ζωή και η ακεραιότητα  του προσώπου  καθώς  και το δικαίω µα 
της υπεράσπισης  και το δικαίω µα αµερόληπτου  δικαστηρίου  θα ενισχύονταν . 
• Επιλογή  πολιτικής  3: Ο θετικός  αντίκτυπος  σε θέµατα κοινωνικού  προβλη µατισµού 
και στα θεµελιώδη  δικαιώ µατα θα ήταν  σε γενικές  γραµµές πολύ  µεγάλος . Η 
προξενική  προστασία  θα ενισχύονταν  περαιτέρω  (π.χ. µε την παροχή  υπηρεσιών  
επικύρωσης ). Η διευκόλυνση  της επιστροφής  εξόδων  µέσω µηχανισ µού 
αντιστάθ µισης/συµψηφισ µού ή/και χρηµατοδότησης  της ΕΕ θα κατοχύρωνε  
καλύτερα  τη µη διακριτική  µεταχείριση  των πολιτών  της ΕΕ των οποίων  το κράτος  
δεν αντιπροσωπεύεται . 
∆ηµοσιονο µικός και οικονο µικός αντίκτυπος   
• Επιλογή  πολιτικής  1: Η επιλογή  αυτή  δεν προκαλεί  νέες δηµοσιονο µικές δαπάνες . 
Ωστόσο , θα συνεχίσουν  να παρατηρούνται  απώλειες  αποτελεσ µατικότητας  και δεν 
θα βελτιωθεί  περαιτέρω  η χρήση  υφιστά µενων  πόρων . Οι παρούσες  ανισότητες  στη 
δηµοσιονο µική δέσµευση  σε καταστάσεις  κρίσεις  θα παρα µείνουν  ως έχουν .  
• Επιλογή  πολιτικής  2: Ο δηµοσιονο µικός αντίκτυπος  των νοµικών  µέτρων  θα 
ανερχόταν  σε περίπου  750 000 EUR ανά έτος για τα κράτη  µέλη που παρέχουν  
συνδρο µή16 ενώ δεν θα χρειαστούν  πρόσθετοι  πόροι  για τις αντιπροσωπείες  της 
Ένωσης17. Όσον  αφορά  τη διευκόλυνση  των επιστροφών  εξόδων  το κόστος  
                                                 
16 Λόγω  της αναµενόµενης αύξησης  των υποθέσεων  που αφορούν  πολίτες  της ΕΕ των οποίων  το κράτος  
δεν αντιπροσωπεύεται . 
17 Η αναγκαία  συµµετοχή  µπορεί  να εκτιµηθεί στο επίπεδο  των 10 εργάσι µων ηµερών  ενός υπαλλήλου  
της ΕΕ ανά αντιπροσωπεία  της Ένωσης  (που δεν θα απαιτούσε  πρόσθετους  ανθρώπινους  πόρους ).  
 
EL 8   EL υλοποίησης  µπορεί  να εκτιµηθεί σε 89 610 EUR για όλα τα κράτη  µέλη. Η 
εξοικονό µηση πόρων  των παρεχόντων  συνδρο µή κρατών  µελών  θα εξαρτάται  από 
τη συγκεκρι µένη υπόθεση . Το πρόσθετο  δηµοσιονο µικό βάρος  για τα κράτη  µέλη 
που δεν αντιπροσωπεύονται  θα ήταν  περιορισ µένο και, λόγω  των οικονο µιών 
κλίµακας , ίσως περισσότερο  επωφελές  από τη χωριστή  οργάνωση  της συνδρο µής για 
τους δικούς  τους πολίτες . Η συνολική  ενηµέρωση  θα απαιτούσε  έξοδα  περίπου  1 
εκατο µµυρίου  EUR για µια ενηµερωτική  εκστρατεία  σ’ ολόκληρη  την ΕΕ. Αυτή  η 
επιλογή  πολιτικής  θα είχε επίσης  θετικό  οικονο µικό αντίκτυπο  για τους πολίτες  των 
οποίων  το κράτος  δεν αντιπροσωπεύεται  οι οποίοι  θα ήταν  ενδεχο µένως  λιγότερο  
διατεθει µένοι να αναζητούν  µόνοι τους στήριξη  από λιγότερο  αποτελεσ µατικές  
εναλλακτικές  πηγές  και θα εξοικονο µούσαν  κατ’ αυτόν  τον τρόπο  χρόνο18 (η 
εξοικονό µηση θα ανερχόταν  σε ποσό  µεγαλύτερο  του 1,8 εκατο µµυρίου  EUR). 
• Επιλογή  πολιτικής  3: Με δεδοµένη την ανάγκη  πρόσθετων  ανθρωπίνων  και 
δηµοσιονο µικών  πόρων  η επιλογή  αυτή  θα δηµιουργούσε  σηµαντικά  υψηλότερα  
έξοδα  από την επιλογή  2, τόσο  στο επίπεδο  της ΕΕ όσο και στο επίπεδο  των κρατών  
µελών . Ιδίως  ένας µηχανισ µός αντιστάθ µισης/συµψηφισ µού θα προκαλούσε  
πρόσθετα  έξοδα  στο επίπεδο  της ΕΕ (τουλάχιστον  112 000 EUR ανά χρόνο  συν 
πρόσθετα  έξοδα  για τη δηµιουργία  ηλεκτρονικών  αρχείων /συντήρηση ), ενώ η 
χρηµατοδότηση  της ΕΕ θα συνεπαγόταν  έξοδα  περίπου  16-31 εκατ. EUR για 
περίοδο  χρηµατοδότησης  6-7 ετών19. Τα πρόσθετα  έξοδα  για τη διαχείριση  της 
χρηµατοδότησης  στο επίπεδο  της ΕΕ θα εκτιµώνταν  σε ποσό  της τάξης  των 780 000 
EUR.  
7. ΣΥΓΚΡΙΣΗ  ΕΠΙΛΟΓΩΝ   
Στόχοι /Έξοδα : Αποτελεσ µατικότητα  
ως προς  την επίτευξη  
στόχων   Κοινωνικός  
αντίκτυπος  και 
θεµελιώδη  
δικαιώ µατα  ∆ηµοσιονο µικός 
και οικονο µικός 
αντίκτυπος   
Επιλογή  
πολιτικής  1: 
Ισχύουσα  
κατάσταση  0 0 0 
Επιλογή  
πολιτικής  2: 
Οδηγία  της ΕΕ ++ 
 ++ χαµηλός  
                                                 
18 Τα οφέλη  των πολιτών  της ΕΕ των οποίων  το κράτος  δεν αντιπροσωπεύεται  σε καθη µερινές  
καταστάσεις  εκτιµήθηκαν  µε τη χρήση  δύο στοιχείων : 1) εξοικονό µηση χρόνου  για πολίτες  που 
προηγου µένως  δεν τύγχαναν  συνδρο µής ή για πολίτες  που λαµβάνουν  συνδρο µή ταχύτερα  – αυτό  
εκτιµάται µε τη χρήση  του µέσου  ηµεροµισθίου  και υπολογίζεται  σε 60 EUR· 2) αποφυγή  κόστους  
«ενόχλησης » που συνδέεται  µε τη λήψη  µη βέλτιστης  συνδρο µής ή µε την υποχρέωση  αναζήτησης  
άλλων  µορφών  συνδρο µής. Η εκτίµηση αυτού  του κόστους  έχει ως αφετηρία  το σύστη µα αποζη µίωσης  
των επιβατών  αεροπορικών  εταιρειών , εκτιµώντας  ως παρό µοια την κατάσταση  ενός πολίτη  που ζητά 
προξενική  προστασία  και ενός αποκλεισ µένου επιβάτη  αεροπορικής  εταιρείας .  
19 Ανάλογα  µε το εάν θα χρηµατοδοτηθεί  το 50% ή υψηλότερο  ποσοστό  των δραστηριοτήτων .  
 
EL 9   EL για µ έτρα 
συντονισ µού και 
συνεργασίας  και 
αύξησης  της 
ενηµέρωσης  
Επιλογή  
πολιτικής  3: 
Μέτρα  της ΕΕ για 
τη θέσπιση  
περαιτέρω  
κανόνων  και για 
την περαιτέρω  
ενίσχυση  των 
δικαιω µάτων  των 
πολιτών  της ΕΕ  ++(+/-)20 ++(+/-)21 Μεσαίος /υψηλός22 
Μετά  από σύγκριση  των επιλογών  πολιτικής , όσον  αφορά  το κόστος  και την 
αποτελεσ µατικότητά  τους ως προς  την επίτευξη  των καθορισθέντων  στόχων , η επιλογή  
πολιτικής  2 (οδηγία  της ΕΕ για µέτρα συνεργασίας  και συντονισ µού) θεωρήθηκε  ως η 
καλύτερη  εναλλακτική  λύση  και εποµένως  αποτελεί  την προτι µώµενη επιλογή . Μια οδηγία  
που θα περιλα µβάνει  τα προτεινό µενα στοιχεία  θα αποτελέσει  τη βάση  για ένα σταθερό  
πλαίσιο  συνεργασίας  και συντονισ µού. Θα εξασφαλίσει  ίση προστασία  διότι  θα προβλέπει  
ένα δικαίω µα µε σαφές  και αξιόπιστο  περιεχό µενο, το οποίο  θα βασίζεται  σε απλουστευ µένες 
διαδικασίες  συντονισ µού και συνεργασίας . Αυτό  ενδέχεται  να οδηγήσει  σε περιορισ µένη 
αύξηση  των αιτήσεων , αλλά  οι αιτήσεις  θα είναι  περισσότερο  εστιασ µένες λόγω  της 
αυξη µένης σαφήνειας  του περιεχο µένου του δικαιώ µατος αυτού . Σε σύγκριση  µε τα συνολικά  
έξοδα  για τη συνδρο µή στους  ιδίους  υπηκόους , τα πρόσθετα  έξοδα  για τη συνδρο µή στους  
πολίτες  της ΕΕ των οποίων  το κράτος  δεν αντιπροσωπεύεται  θα εξακολουθήσουν  να 
αντιπροσωπεύουν  ελάχιστο  ποσοστό · για περισσότερο  δαπανηρές  αποµακρύνσεις  θα πρέπει  
να προβλεφθεί  βελτιω µένο σύστη µα επιστροφής  εξόδων . Για να αξιοποιηθεί  στο έπακρο  η 
αποτελεσ µατικότητα  αυτής  της επιλογής  θα πρέπει  να συµπεριληφθούν  µέτρα αύξησης  της 
ενηµέρωσης · ενόψει  του δηµοσιονο µικού αντικτύπου  η εφαρ µογή της οδηγίας  θα πρέπει  να 
συνοδεύεται  από πλήρη  εκστρατεία  ενηµέρωσης · η πλήρης  κατανόηση  του περιεχο µένου του 
δικαιώ µατος αυτού  αποτελεί  προϋπόθεση .  
                                                 
20 Εξαρτάται  από το µέτρο: 1. Η ρύθµιση της έννοιας  της «προσιτότητας » µε τη θέσπιση  συγκεκρι µένου 
αριθµού χιλιο µέτρων  ενδέχεται  ακόµα και να µειώσει  την αποτελεσ µατικότητα  διότι  δεν θα 
λαµβάνονται  επαρκώς  υπόψη  οι τοπικές  συνθήκες  (ποιότητα  των δικτύων  µεταφορών ). 2. Ο 
συνυπολογισ µός των επί µακρόν  διαµενόντων , των προσφύγων  και της επικύρωσης  εγγράφων  θα 
ενίσχυε  περαιτέρω  την αποτελεσ µατικότητα  (αλλά  θα απείχε  υπερβολικά  από το υφιστά µενο πλαίσιο ). 
3. Ο µηχανισ µός επιστροφής  εξόδων  δεν θα ενίσχυε  την αποτελεσ µατικότητα  εάν τα κράτη  µέλη τον 
χρησι µοποιούσαν  µόνο σε σπάνιες  περιπτώσεις . 4. Η χρηµατοδότηση  από την ΕΕ θα είχε επωφελές  
αποτέλεσ µα διότι  τα κράτη  µέλη θα ήταν  περισσότερο  διατεθει µένα να συνδρά µουν ενεργώς  πολίτες  
της ΕΕ των οποίων  το κράτος  δεν αντιπροσωπεύεται . 
21 Idem.  
22 Εξαρτάται  από το εάν όσον  αφορά  την επιστροφή  εξόδων  σε περιπτώσεις  κρίσεις  θα επιλεγόταν  µόνο 
µηχανισ µός αντιστάθ µισης/συµψηφισ µού ή και η χρηµατοδότηση  της ΕΕ. Βλέπε  Παράρτη µα VI για 
περισσότερες  λεπτο µέρειες . 
 
EL 10   EL Η επιλογή  3 είναι  αποτελεσ µατική  ως προς  την επίτευξη  των καθορισθέντων  στόχων , ενώ η 
επιλογή  2 είναι  οριακά  µόνο λιγότερο  αποτελεσ µατική . Ωστόσο , ο συνυπολογισ µός των 
προσφύγων  και των επί µακρόν  διαµενόντων  καθώς  και της απλής  επικύρωσης  εγγράφων  θα 
αποτελούσε  σηµαντική  διαφοροποίηση  σε σχέση  µε το υφιστά µενο πλαίσιο , γεγονός  που 
θεωρείται  πρόωρο  στο παρόν  στάδιο23. Οι δαπάνες  που συνεπάγεται  η επιλογή  3 θα ήταν  
σηµαντικά  µεγαλύτερες  από αυτές  που ενδεχο µένως  θα προκληθούν  από την επιλογή  224 και 
οι συνέργειες  µε τον ευρωπαϊκό  µηχανισ µό πολιτικής  προστασίας  δεν θα αξιοποιούνταν  
πλήρως . 
8. ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗ  ΚΑΙ  ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ   
Η προβλεπό µενη προθεσ µία για τη µεταφορά  της οδηγίας  θα λήξει  δύο έτη από την έναρξη  
ισχύος  της. ∆εδο µένου ότι η οδηγία  τουλάχιστον  εν µέρει αντανακλά  υφιστά µενες πρακτικές , 
τα δύο έτη θεωρούνται  αρκετά . 
Για να εξασφαλιστεί  η δέουσα  συµµόρφωση  µε τις διατάξεις  της οδηγίας , θα προβλέπεται  
λειτουργικός  µηχανισ µός παρακολούθησης  και αξιολόγησης . Για να διορθωθεί  η τρέχουσα  
έλλειψη  συνολικών  δεδοµένων  η οδηγία  θα καλεί  τα κράτη  µέλη να ενηµερώνουν  την 
Επιτροπή  για την εφαρ µογή του δικαιώ µατος αυτού , µεταξύ  άλλων , µε ετήσια  επισκόπηση  
των στατιστικών  στοιχείων  και των συναφών  υποθέσεων . Μια έκθεση , 3 έως 5 έτη µετά από 
την εφαρ µογή της οδηγίας , θα πρέπει  να οδηγήσει  στην  εκπόνηση  ειδικής  µελέτης  που θα 
δίδει  έµφαση  στη συλλογή  δεδοµένων .  
                                                 
23 Για περισσότερες  λεπτο µέρειες  βλέπε  παραπάνω  (ανάλυση  αντικτύπου  των ειδικών  στοιχείων  της 
επιλογής  3). 
24 Ιδίως  εάν επιλεγόταν  η χρηµατοδότηση  της ΕΕ.