Γνωμοδότηση αριθ. 9/99

για πρόταση κανονισμού (ΕΚ) του Συμβουλίου σχετικά με τη δημοσιονομήκή πειθαρχία

(που υποβάλλεται δυνάμει του άρθρου 279 της συνθήκης ΕΚ)

(1999/C 334/01)

ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ,

Έχοντας υπόψη: τη συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, και ιδίως το άρθρο 279,

την πρόταση κανονισμού του Συμβουλίου σχετικά με τη δημοσιονομική πειθαρχία, της 14ης Ιουλίου 1999(1), που αποσκοπεί στην αντικατάσταση και την κατάργηση της απόφασης 94/729/ΕΚ του Συμβουλίου,

το αίτημα που διατύπωσε το Συμβούλιο για γνωμοδότηση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με την πρόταση αυτή, που περιήλθε στο Συνέδριο την 21η Σεπτεμβρίου 1999,

Εκτιμώντας:

ότι η ενίσχυση της δημοσιονομικής πειθαρχίας θα έπρεπε να καθιστά δυνατή την καλύτερη τήρηση των αρχών της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης των κοινοτικών δημόσιων οικονομικών·

ότι η πρόταση κανονισμού έχει ως αποτέλεσμα την αποσύνδεση της γεωργικής κατευθυντήριας γραμμής από τις δημοσιονομικές προοπτικές, δημιουργώντας πρόσθετο περιθώριο ελιγμού στα πλαίσια της κατευθυντήριας γραμμής·

ότι η ενσωμάτωση των δαπανών αγροτικής ανάπτυξης στο ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις μεταβάλλει τη φύση των δράσεων που χρηματοδοτούνται από το ταμείο,

ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΑΚΟΛΟΥΘΗ ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΗ:

ΓΕΩΡΓΙΚΗ ΚΑΤΕΥΘΥΝΤΗΡΙΑ ΓΡΑΜΜΗ

1. Η γεωργική κατευθυντήρια γραμμή, ενώ δεν αποσκοπεί παρά μόνο στον καθορισμό ενός καθολικού ανώτατου ορίου των δαπανών, είναι άσκοπα περίπλοκη όσον αφορά τους τρόπους υπολογισμού της και ασαφής όσον αφορά τον ορισμό της.

Τρόποι υπολογισμού

2. Η κατευθυντήρια γραμμή υπολογίζεται, επί του παρόντος, σε συνάρτηση με τις γεωργικές δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο του οικονομικού έτους 1988, σύμφωνα με ιδιαίτερα περίπλοκη μέθοδο. Η μέθοδος αυτή διατηρείται στην πρόταση κανονισμού η οποία, στο άρθρο 3, προβλέπει απλώς τη θεωρητική ανασύσταση της βάσης για το έτος 1995. Θα ήταν συνετό η μέθοδος αυτή να απλουστευθεί. Η βάση υπολογισμού της θα μπορούσε να συνίσταται στο σύνολο των τελευταίων πραγματικών δαπανών που είναι γνωστές στο πλαίσιο της υποδιαίρεσης B1 (ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις) του προϋπολογισμού.

Περιεχόμενο της γεωργικής κατευθυντήριας γραμμής

3. Ο ορισμός της γεωργικής κατευθυντήριας γραμμής, που εμφαίνεται στο άρθρο 4 της πρότασης κανονισμού, χαρακτηρίζεται από ασάφεια. Γίνεται αναφορά αδιακρίτως στις καταλογιστέες σε πιστώσεις του προϋπολογισμού δαπάνες στην περίπτωση της υποδιαίρεσης Β1, στις δαπάνες που σχετίζονται με τα ποσά των δημοσιονομικών προοπτικών στην περίπτωση των προενταξιακών μέτρων, ή απευθείας στα ποσά των δημοσιονομικών προοπτικών για την προσχώρηση σχετικά με τη γεωργία. Εξάλλου, δεν υπάρχει αιτιολογία σχετικά με τις διατάξεις του άρθρου 4, παράγραφος 2 της πρότασης, διότι η απαξίωση των αποθεμάτων, η οποία περιλαμβάνεται ήδη στην υποδιαίρεση Β1, δεν αφορά τις δαπάνες αγροτικής ανάπτυξης.

ΠΕΡΙΟΡΙΣΜΟΣ ΤΗΣ ΓΕΩΡΓΙΚΗΣ ΔΑΠΑΝΗΣ

4. Ο στόχος της δημοσιονομικής πειθαρχίας συνίσταται στην οργάνωση της τήρησης των δημοσιονομικών προοπτικών. Εντούτοις, πολλά στοιχεία ή ασάφειες της πρότασης κανονισμού αποτελούν προσκόμματα για την επίτευξη αυτού του στόχου.

Πολλαπλότητα των ανώτατων ορίων

5. Η πρόταση κανονισμού θεσπίζει, στο άρθρο 5, παράγραφος 3, ειδικό περιορισμό των πιστώσεων που αφορούν την υποδιαίρεση Β1, μέσω καθορισμένων ανώτατων ορίων που αφορούν τους δύο υποτομείς 1α και 1β των δημοσιονομικών προοπτικών. Όσον αφορά τα ποσά των δημοσιονομικών προοπτικών που αντιστοιχούν στις προενταξιακές ενισχύσεις (τομέας 7) και στις πιστώσεις για πληρωμές που είναι διαθέσιμες για προσχώρηση, αποτελούν ενδεικτικά ανώτατα όρια. Όσον αφορά την ίδια τη γεωργική κατευθυντήρια γραμμή, κατέστη αυτόνομο μέσο που δημιουργεί ένα επιπλέον περιθώριο σε σχέση με τις δημοσιονομικές προοπτικές(2) και συνιστά καθολικό ανώτατο όριο για το γεωργικό σκέλος τους.

6. Επομένως, αντίθετα από την απόφαση 94/729/ΕΚ σχετικά με τη δημοσιονομική πειθαρχία, η οποία συνδέει ρητά τον τομέα 1 των δημοσιονομικών προοπτικών με τη γεωργική κατευθυντήρια γραμμή, η πρόταση κανονισμού δημιουργεί πολυάριθμα ανώτατα όρια, γεγονός που δεν συμβάλλει στην αποσαφήνιση της έννοιας της δημοσιονομικής πειθαρχίας. Εξάλλου, όπως τόνισε ήδη το Συνέδριο στη γνωμοδότησή του αριθ. 10/98(3), εξακολουθεί να υφίσταται κίνδυνος υπέρβασης της κατευθυντήριας γραμμής, διότι δεν έχει εξακριβωθεί ακόμη η ακριβής φύση των δαπανών προσχώρησης, η δε Επιτροπή δεν έχει υπολογίσει ποσοτικά το ύψος τους.

Ταξινόμηση των πιστώσεων αγροτικής ανάπτυξης

7. Οι δαπάνες αγροτικής ανάπτυξης αφορούν πολυετείς ενέργειες οι οποίες εντάσσονται στο πλαίσιο ειδικών προγραμματισμών των διαρθρωτικών ταμείων ή στο πλαίσιο σχεδίων αγροτικής ανάπτυξης(4). Κατ' εφαρμογή του άρθρου 1, παράγραφος 4 του δημοσιονομικού κανονισμού, ενέργειες του είδους αυτού πρέπει να οδηγούν στην εγγραφή διαχωριζόμενων πιστώσεων στον προϋπολογισμό, οι δε πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων πρέπει να καλύπτουν το συνολικό κόστος των πολυετών υποχρεώσεων.

8. Όμως, στο σχέδιο προϋπολογισμού για το 2000, οι δαπάνες αυτές καλύπτονται από μη διαχωριζόμενες πιστώσεις, εγγεγραμμένες στον τίτλο 4 της υποδιαίρεσης Β1, που δεν καλύπτουν παρά μόνο τις ετήσιες δόσεις των προβλεπόμενων ενεργειών. Το ίδιο συμβαίνει με τον υποτομέα 1β των δημοσιονομικών προοπτικών, ο οποίος, μολονότι εκφράζεται σε πιστώσεις για αναλήψεις υποχρεώσεων, δεν καλύπτει το συνολικό κόστος των πολυετών προγραμμάτων.

9. Στον προϋπολογισμό του 1999, όπου οι ιδίου είδους ενέργειες αγροτικής ανάπτυξης ήταν εγγεγραμμένες στην υποδιαίρεση Β2, που αφορά τις διαρθρωτικές δαπάνες, οι πιστώσεις για αναλήψεις υποχρεώσεων υπερέβαιναν κατά 80 % περίπου τις πιστώσεις για πληρωμές. Εάν εφαρμοζόταν η ίδια αναλογία στις πιστώσεις του τίτλου 4 του σχεδίου προϋπολογισμού του 2000, θα σημειωνόταν πλέον υπέρβαση του ανώτατου ορίου του τομέα 1β(5).

10. Τέλος, ο συνδυασμός, στον ίδιο τομέα των δημοσιονομικών προοπτικών, υποχρεωτικών και μη υποχρεωτικών δαπανών αποτελεί ακόμη μια πηγή σύγχυσης, εφόσον οι εξουσίες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου για την κατάρτιση του προϋπολογισμού, που διαφυλάσσονται ρητά σύμφωνα με τους ίδιους τους όρους της διοργανικής συμφωνίας, δεν μπορούν να αγνοούνται όσον αφορά τις μη υποχρεωτικές δαπάνες. Εξάλλου, το γεγονός ότι η υποδιαίρεση B1 του προϋπολογισμού, ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις, περιλαμβάνει μη υποχρεωτικές δαπάνες, καθιστά εφαρμοστέα, για τις μεταφορές που τις αφορούν, μια απόφαση του Συμβουλίου(6), αντί μιας απόφασης του Κοινοβουλίου(7). Αυτό το στοιχείο ασυνέπειας πρέπει να διορθωθεί.

ΠΡΟΣΑΡΜΟΓΗ ΤΩΝ ΔΑΠΑΝΩΝ

11. Η πρόταση κανονισμού, προκειμένου να τηρούνται οι δημοσιονομικές προοπτικές, προβλέπει σειρά μέτρων που πρέπει να τεθούν σε εφαρμογή κατά τη διάρκεια της διαδικασίας του προϋπολογισμού ή κατά το στάδιο της εκτέλεσης των δαπανών. Οι σχετικές διατάξεις των άρθρων 5 και 6 είναι συγκεχυμένες, αναμειγνύοντας αδιακρίτως τις έννοιες της προσαρμογής των πιστώσεων του προϋπολογισμού, αναστολής των προκαταβολών και μείωσης των πληρωμών.

12. Τα διάφορα αυτά μέτρα, αποκλείοντας από την κοινοτική χρηματοδότηση ορισμένες επιλέξιμες δαπάνες, που πραγματοποιούνται κανονικά από τους οργανισμούς πληρωμών, αντιβαίνουν στις αρχές που διέπουν τον προϋπολογισμό και στο δημοσιονομικό κανονισμό και επιβάλλουν στα κράτη μέλη μια καταχρηστική υποχρέωση προχρηματοδότησης.

Αρχές του προϋπολογισμού

13. Πολλοί βασικοί κανόνες ή αρχές διέπουν τις πράξεις κατάρτισης και εκτέλεσης του προϋπολογισμού:

- - ο υποχρεωτικός χαρακτήρας των δαπανών του ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις(8) υπαγορεύει ότι το σύνολο των γεωργικών δαπανών στις οποίες υποβάλλονται οι οργανισμοί πληρωμών δυνάμει συγκεκριμένων κανονισμών συνεπάγονται την εγγραφή αντίστοιχων πιστώσεων στο γενικό προϋπολογισμό·

- - σύμφωνα με την αρχή του ετήσιου χαρακτήρα (ή του ενιαυσίου)(9) απαιτείται οι δαπάνες αυτές να καταλογίζονται στο οικονομικό έτος με το οποίο σχετίζονται·

- - η αρχή της ειδικότητας(10) σημαίνει ότι κάθε πίστωση πρέπει να προορίζεται για συγκεκριμένο σκοπό, προκειμένου να αποφεύγεται κάθε σύγχυση μεταξύ των διαφόρων πιστώσεων τόσο κατά την έγκριση όσο και κατά την εκτέλεση του προϋπολογισμού.

14. Οι διατάξεις των άρθρων 5, παράγραφος 7 και 6, παράγραφος 6 της πρότασης, οι οποίες εφαρμόζονται στις πιστώσεις, στις πληρωμές ή τις προκαταβολές, αγνοούν αυτούς τους κανόνες και τις αρχές:

- - οι γεωργικές δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν νομίμως, αλλά υπερβαίνουν το ποσό του τομέα 1α των δημοσιονομικών προοπτικών, συνεπάγονται αδικαιολόγητη μείωση είτε των πιστώσεων είτε των πληρωμών·

- - ο καταλογισμός των δαπανών αυτών αναβάλλεται για το επόμενο οικονομικό έτος,

- - η μείωση μόνον των άμεσων ενισχύσεων αντιστοιχεί με την επιβάρυνσή τους με υπερβάσεις που αφορούν άλλα κονδύλια ή κεφάλαια του προϋπολογισμού.

15. Αυτές οι παραβάσεις των κανόνων και αρχών του προϋπολογισμού, με σκοπό την τήρηση του ποσού των δημοσιονομικών προοπτικών, εξαρτούν αδικαιολόγητα τη νόμιμη υποχρέωση χρηματοδότησης των επιλέξιμων δαπανών από την τήρηση ενός καθαρά συμβατικού ορίου. Ο καταλογισμός των μη χρηματοδοτηθέντων ποσών στο επόμενο οικονομικό έτος δημιουργεί μεταφορά επιβαρύνσεων που θα κινδύνευε να καταστεί μόνιμη και σωρευτική.

Υποχρέωση εθνικής προχρηματοδότησης

16. Η μείωση του ποσού της επιστροφής των άμεσων ενισχύσεων προς τους γεωργούς, καθώς και η αναστολή της καταβολής των μηνιαίων προκαταβολών που αφορούν το ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις, έχουν ως συνέπεια την επιβολή στα κράτη μέλη της υποχρέωσης προχρηματοδότησης των αντίστοιχων κανονικών δαπανών που καταβάλλονται στους δικαιούχους από τους οργανισμούς πληρωμών. Η σημαντικότητα των διακυβευόμενων ποσών θα μπορούσε να προκαλέσει αρκετά επαχθείς πρόσθετες επιβαρύνσεις.

17. Η υποχρέωση προχρηματοδότησης του είδους αυτού αντιβαίνει στον τίτλο VIII του δημοσιονομικού κανονισμού και στον κανονισμό αριθ. 1258/99, που θεσπίζουν για το ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις σύστημα προκαταβολών από την Επιτροπή και αποκλείουν επομένως προχρηματοδότηση από τα κράτη μέλη, πλην της τεχνικής προχρηματοδότησης που προβλέπεται στο άρθρο 5, παράγραφος 2 του κανονισμού αριθ. 1258/99.

18. Η υποχρέωση προχρηματοδότησης του είδους αυτού, εφόσον ισοδυναμεί με σύναψη ενός είδους αναγκαστικού δανείου από τα κράτη μέλη, αντιβαίνει στο άρθρο 268, τρίτο εδάφιο της συνθήκης ΕΚ, το οποίο απαγορεύει την προσφυγή στο δανεισμό για τη χρηματοδότηση των κοινοτικών δαπανών.

Νομισματικό αποθεματικό

19. Η πρόταση κανονισμού προβλέπει, στο άρθρο 8, την προοδευτική μείωση, και κατόπιν, από το έτος 2003, την κατάργηση του νομισματικού αποθεματικού που προορίζεται για την κάλυψη των διακυμάνσεων της ισοτιμίας ευρώ/δολαρίου μεταξύ πραγματικού συντελεστή εκτέλεσης και προβλεπόμενου προϋπολογιστικού συντελεστή των δαπανών για επιστροφές κατά την εξαγωγή. Η πρόβλεψη της κατάργησης αυτού του αποθεματικού αντιβαίνει στην αρχή της συντηρητικότητας, εφόσον οι διαπραγματεύσεις της Παγκόσμιας Οργάνωσης Εμπορίου θα καταστήσουν δυνατή τη διατήρηση των επιστροφών κατά την εξαγωγή.

Η παρούσα γνωμοδότηση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο κατά τη συνεδρίασή του της 28ης Οκτωβρίου 1999.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Jan O. KARLSSON

Πρόεδρος

(1) COM(99) 364 τελικό.

(2) Της τάξης των 4000 εκατ. ευρώ για το οικονομικό έτος 2000.

(3) EE C 401 της 22.12.1998.

(4) Το γεγονός αυτό γίνεται δεκτό από την ίδια την πρόταση κανονισμού (άρθρο 6, παράγραφος 3) όπου θεσπίζεται μηχανισμός εποπτείας ad hoc και απορρέει από τις διατάξεις του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1257/99 του Συμβουλίου, της 17ης Μαΐου 1999, EE L 160 της 26.6.1999, σ. 80.

(5) Το ποσό των πιστώσεων για συμπληρωματικές αναλήψεις υποχρεώσεων θα ανερχόταν σε 3000 εκατ. ευρώ περίπου, η δε υπέρβαση σε σχέση με τον τομέα 1β θα ήταν της τάξης των 2000 εκατ. ευρώ.

(6) Άρθρο 104 του δημοσιονομικού κανονισμού σχετικά με τη διαδικασία προϋπολογιστικής μεταφοράς.

(7) Άρθρο 26, παράγραφος 5, εδάφιο β του δημοσιονομικού κανονισμού.

(8) Συνθήκη άρθρο 272, δημοσιονομικός κανονισμός άρθρα 1, 4 και 22.

(9) Συνθήκη άρθρα 268, 271, 272, δημοσιονομικός κανονισμός άρθρα 1, 6, 7.

(10) Συνθήκη άρθρο 271, δημοσιονομικός κανονισμός άρθρα 5, 19 και 26.