[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 27.10.2009

COM(2009)428 τελικό/2

CORRIGENDUMAnnule et remplace le document COM(2009) 428 final du 18.8.2009Concerne les versions FR, BG, EL, ET, FI, IT, LT, LV, PT, RO et SLPoint 2, 6ème paragraphe

ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ

με αντικείμενο την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1798/2003 του Συμβουλίου, της 7ης Οκτωβρίου 2003, για τη διοικητική συνεργασία στον τομέα του φόρου προστιθεμένης αξίας

{SEC(2009) 1121}

ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ

με αντικείμενο την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1798/2003 του Συμβουλίου, της 7ης Οκτωβρίου 2003, για τη διοικητική συνεργασία στον τομέα του φόρου προστιθεμένης αξίας

1. Εισαγωγή

Σύμφωνα με το άρθρο 45 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1798/2003 του Συμβουλίου για τη διοικητική συνεργασία στον τομέα του ΦΠΑ, η Επιτροπή υποβάλλει ανά τριετία στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο έκθεση με αντικείμενο την εφαρμογή του κανονισμού αυτού. Στο παρελθόν συντάχθηκαν πέντε εκθέσεις στις οποίες περιγράφεται η λειτουργία της διοικητικής συνεργασίας στον τομέα του φόρου προστιθεμένης αξίας, η παρούσα όμως έκθεση είναι η πρώτη μετά την έκδοση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1798/2003, την 1η Ιανουαρίου 2004.

Όταν καταρτίστηκε ο κανονισμός αυτός σκοπός ήταν να επιφέρει αξιόλογη βελτίωση του πλαισίου της διοικητικής συνεργασίας και να αποτελέσει σημαντικό μέσο καταπολέμησης της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ. Ειδικότερα, ο κανονισμός επέφερε τις εξής βελτιώσεις:

- Σαφέστεροι και δεσμευτικοί κανόνες για τη συνεργασία μεταξύ κρατών μελών.

- Αμεσότερες επαφές μεταξύ υπηρεσιών με σκοπό την αποτελεσματικότερη και ταχύτερη συνεργασία.

- Περισσότερο αυτόματες και αυθόρμητες ανταλλαγές πληροφοριών μεταξύ κρατών μελών ώστε να καταπολεμηθεί αποτελεσματικότερα η απάτη.

Η παρούσα έκθεση αξιολογεί τη λειτουργία της διοικητικής συνεργασίας εντός του υφιστάμενου νομικού πλαισίου και εστιάζει ειδικότερα στη χρήση των πρόσφατα θεσπισθέντων διακανονισμών, προκειμένου να αξιολογηθεί η αποτελεσματικότητα των αλλαγών αυτών.

Ωστόσο, η παρούσα έκθεση δεν μπορεί να αποσπαστεί από το ευρύτερο πλαίσιο της συντονισμένης στρατηγικής για τη βελτίωση της καταπολέμησης της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ, όπως παρουσιάζεται στην πρόσφατη ανακοίνωση της Επιτροπής[1].

Στην παρούσα ανακοίνωση εξαγγέλλεται σειρά μέτρων που θα επηρεάσουν ουσιαστικά τον τρόπο της διοικητικής συνεργασίας μεταξύ των φορολογικών αρχών στον τομέα του ΦΠΑ στο μέλλον.

2. πηγεσ πληροφοριων που χρησιμοποιηθηκαν για την αξιολογηση της εφαρμογησ του κανονισμου 1798/2003

Η Επιτροπή συγκέντρωσε πολλές πληροφορίες από τις συζητήσεις σχετικά με τη διοικητική συνεργασία και την καταπολέμηση της φορολογικής απάτης, οι οποίες πραγματοποιήθηκαν στη διάρκεια πολλών συναντήσεων με θέμα την Στρατηγική κατά της φοροδιαφυγής (ATFS) και συνεδριάσεων της Μόνιμης επιτροπής διοικητικής συνεργασίας (SCAC), ωστόσο επειδή στην πράξη η χρήση των διάφορων μέσων διοικητικής συνεργασίας αφορά τις εθνικές φορολογικές αρχές, η αξιολόγηση αυτή έγινε μόνο χάρη στην ουσιαστική συμβολή των κρατών μελών.

Επομένως, η Επιτροπή ήταν της γνώμης ότι ο καλύτερος τρόπος συγκέντρωσης των αναγκαίων πληροφοριών για την πλήρη αξιολόγηση της διοικητικής συνεργασίας δυνάμει του νέου κανονισμού ήταν η αποστολή ερωτηματολογίου στα κράτη μέλη. Στο έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής SEC(2009)1121 της 18/8/2009 παρατίθενται λεπτομερώς και αναλυτικά οι απαντήσεις των κρατών μελών[2].

Τα κράτη μέλη απαντώντας στο ερωτηματολόγιο, είχαν την ευκαιρία να δώσουν διευκρινίσεις και, γενικότερα, να ανταλλάξουν απόψεις σχετικά με τη λειτουργία της διοικητικής συνεργασίας στον τομέα του ΦΠΑ και, ειδικότερα, σχετικά με τις δυνατότητες περαιτέρω βελτίωσης που διέβλεπαν. Μόνο 2 κράτη μέλη έδειξαν ενδιαφέρον για μια ανοικτή συζήτηση επί του θέματος με την Επιτροπή.

Ενδιαφέρουσες πηγές πληροφοριών αποτελούν οι ετήσιες στατιστικές τις οποίες αποστέλλουν τα κράτη μέλη σχετικά με το άρθρο 35 παράγραφος 3 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1798/2003. Προς υποστήριξη σειράς συμπερασμάτων ελήφθησαν υπόψη πληροφορίες σχετικά με στατιστικές για το 2006 και 2007.

Επιπλέον, το Ελεγκτικό Συνέδριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων προέβη σε ανάλυση της λειτουργίας της διοικητικής συνεργασίας το 2006, η οποία βασίστηκε κυρίως σε επισκέψεις σε 7 κράτη μέλη. Στην Ειδική Έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου υπογραμμίζεται ότι « παρά τις νέες διατάξεις που θεσπίστηκαν το 2004, η διοικητική συνεργασία μεταξύ κρατών μελών στον τομέα του ΦΠΑ εξακολουθεί να μην είναι αρκετά εντατική προκειμένου να αντιμετωπίζεται η ενδοκοινοτική φοροδιαφυγή και απάτη στον τομέα του ΦΠΑ[3] ». Η έκθεση αυτή αποτέλεσε πολύτιμη πηγή πληροφοριών για την Επιτροπή.

Οι γερμανικές αρχές αμφισβητούν την αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου για την διενέργεια ελέγχων στον τομέα αυτό και ιδίως για την επαλήθευση του κατά πόσον η Γερμανία έχει δημιουργήσει τις αναγκαίες διοικητικές και οργανωτικές δομές για την διοικητική συνεργασία. Το θέμα αυτό αποτελεί αντικείμενο διαδικασίας επί παραβάσει σχετικά με την οποία το αίτημα που θα υποβληθεί στο Δικαστήριο τελεί υπό εξέταση.

3. Κυριεσ διαπιστωσεις

3.1. Πρακτική λειτουργία

3.1.1. Ανταλλαγή πληροφοριών κατόπιν αιτήσεως

Η εύρυθμη λειτουργία του συστήματος ανταλλαγής πληροφοριών εξαρτάται κυρίως από την ύπαρξη υγιούς και αποδοτικού συστήματος διαχείρισης και διαδικασιών στα κράτη μέλη. Στο πλαίσιο της έκθεσης αναφέρεται ότι ελλείψει παρόμοιου συστήματος θα προκύψουν προβλήματα όπως καθυστέρηση αποστολής πληροφοριών, λανθασμένη χρήση των τυποποιημένων εντύπων, αίτηση πληροφοριών και απάντηση κακής ποιότητας, δυσκολία προσδιορισμού του αρμόδιου τμήματος συνδέσμου, δυσκολίες στη συλλογή των κατάλληλων δεδομένων και τεχνικά προβλήματα με το σύστημα CCN-Mail[4].

Ειδικότερα στην περίπτωση αποκεντρωμένου συστήματος, τα κράτη μέλη που ζητούν πληροφορίες δυσκολεύονται να εντοπίσουν το τμήμα συνδέσμου (και τα πρόσωπα επαφής) στο οποίο υποβάλλεται η αίτηση. Εξάλλου, τα κράτη μέλη που εφαρμόζουν αποκεντρωμένο σύστημα υπογραμμίζουν ότι χάρη σ' αυτό γίνεται καλύτερη χρήση των πόρων.

Κύριο μέλημα είναι να δίδεται έγκαιρα απάντηση, βάσει όμως των στατιστικών διαπιστώνεται απαράδεκτα μεγάλος αριθμός καθυστερημένων απαντήσεων Επιπλέον, ενώ ο κανονισμός προβλέπει την αμοιβαία ενημέρωση μεταξύ κρατών μελών σε περίπτωση μη τήρησης των προθεσμιών, από τις στατιστικές προκύπτει ότι αυτό δεν συμβαίνει σχεδόν ποτέ στην πράξη. Η καθυστερημένη απάντηση σε αίτηση για πληροφορίες και για ενημέρωση του κράτους μέλους το οποίο υποβάλλει την αίτηση σχετικά με την μη τήρηση των προθεσμιών οφείλεται σε σειρά εσωτερικών παραγόντων: η ανταλλαγή πληροφοριών δεν θεωρείται προτεραιότητα, έλλειψη ανθρώπινων πόρων και προβλήματα γλώσσας. Με τη χρήση τυποποιημένων εντύπων βελτιώνεται η δομή και η σαφήνεια των απαντήσεων και καθίσταται πιο εναρμονισμένη και συνεκτική η προσέγγιση της διοικητικής συνεργασίας. Γενικά φαίνεται ότι παρόλο που τα περισσότερα κράτη μέλη τάσσονται υπέρ της υποχρεωτικής χρήσης τυποποιημένων εντύπων, εκφράζονται ωστόσο ανησυχίες ότι η χρήση τους θα μπορούσε, σε ορισμένες περιπτώσεις, να περιορίσει την αποτελεσματικότητα της συνεργασίας. Τα κράτη μέλη παραπονούνται επίσης ότι ο μορφότυπος XML δεν είχε ακόμη εφαρμοστεί από όλους το 2008 παρόλο που το 2007 υπήρξε ομοφωνία για τη χρήση του.

Η Επιτροπή έχει την πεποίθηση ότι με την αυτόματη πρόσβαση στις βάσεις δεδομένων άλλων κρατών μελών θα περιοριστούν σημαντικά οι αιτήσεις για «τυπικές» πληροφορίες. Συνεπώς, με την αυτοματοποιημένη πρόσβαση διευκολύνεται και επισπεύδεται η διοικητική συνεργασία, επιπλέον δε εξοικονομούνται χρόνος και πόροι για τη διενέργεια ενδελεχών ερευνών απαραίτητων στην περίπτωση πλέον σύνθετων αιτήσεων πληροφοριών.

Εξάλλου, οι απαντήσεις δεν είναι πάντα του απαιτούμενου επιπέδου. Επομένως, μπορεί μεν οι απαντήσεις να δίδονται έγκαιρα, ωστόσο δεν είναι χρήσιμες για τον αιτούντα. Τα κράτη μέλη τόνισαν ότι πρέπει να βελτιωθεί η ποιότητα των ανταλλασσόμενων πληροφοριών, οπότε η Επιτροπή εξέτασε το θέμα στο πλαίσιο ειδικής ομάδας έργου που συγκροτήθηκε δυνάμει του προγράμματος Fiscalis 2013[5].

Πολλά προβλήματα πρέπει να αντιμετωπιστούν σε διαχειριστικό επίπεδο στα κράτη μέλη, όπως η προτεραιότητα που δίδεται από τις φορολογικές αρχές στην παροχή συνδρομής σε άλλα κράτη μέλη. Η παρούσα κατάσταση μπορεί να βελτιωθεί, μεταξύ άλλων, εφόσον η διοίκηση ευαισθητοποιήσει περισσότερο τους τοπικούς υπαλλήλους σχετικά με την προτεραιότητα την οποία πρέπει να δίδουν στις αιτήσεις αυτές στα πλαίσιο του προγραμματισμού της εργασίας τους, ενθαρρυνθούν οι τοπικές υπηρεσίες να έρχονται σε άμεση επαφή με τα σημεία επαφής στα άλλα κράτη μέλη στη περίπτωση που κάποιες αιτήσεις χρειάζονται διευκρίνιση, διατεθεί επαρκές προσωπικό στη διοικητική συνεργασία και εφαρμοστεί ο μορφότυπος XML.

3.1.2. Ανταλλαγή πληροφοριών χωρίς προηγούμενη αίτηση

Το άρθρο 3 του κανονισμού 1925/2004 καθορίζει τις κατηγορίες πληροφοριών για τις οποίες τα κράτη μέλη ορίζουν αν θα η ανταλλαγή τους θα είναι αυτόματη, χωρίς προηγούμενη αίτηση. Λίγα είναι τα κράτη μέλη που συμμετέχουν στην ανταλλαγή πληροφοριών για όλες τις κατηγορίες . Εξάλλου, ορισμένα κράτη μέλη αναφέρουν ότι συμμετέχουν στην ανταλλαγή ορισμένων κατηγοριών πληροφοριών ενώ στην πράξη, βάσει των στατιστικών, διαπιστώνεται το αντίθετο (για παράδειγμα, σε ό,τι αφορά τις εξ αποστάσεως πωλήσεις, το 2007 πραγματοποιήθηκαν μόνο 5 ανταλλαγές πληροφοριών). Τα κράτη μέλη θεωρούν ορισμένες κατηγορίες πιο σημαντικές από άλλες. Ωστόσο, ορισμένα κράτη μέλη δεν συμμετέχουν διότι δεν έχουν τη δυνατότητα συστηματικής συλλογής και κεντρικής αποθήκευσης των αναγκαίων δεδομένων. Οι λόγοι για τους οποίους δεν έχουν τη δυνατότητα αυτή είναι πολλοί (έλλειψη ανθρώπινων πόρων, δυσανάλογα μεγάλη προσπάθεια, εσωτερική διοικητική οργάνωση και δυσκολία πρόσβασης στις πληροφορίες). Δυστυχώς, ορισμένα κράτη μέλη δεν είναι ακόμη σε θέση να ανταλλάσσουν πληροφορίες κάποιων κατηγοριών, παρά το γεγονός ότι αυτό ακριβώς επιδιώχθηκε με την έκδοση του κανονισμού[6].

Επομένως, θα μπορούσε να επανεξετασθεί το άρθρο 3 του κανονισμού 1925/2004 προκειμένου να επικαιροποιηθεί ο υφιστάμενος κατάλογος και/ή να καταρτιστεί νέος κατάλογος ο οποίος θα περιλαμβάνει τύπους συναλλαγών διασυνοριακού χαρακτήρα, για τις οποίες όλα τα κράτη μέλη θα υποχρεούνται να ανταλλάσσουν πληροφορίες.

Κατά τις συζητήσεις που έγιναν στις συνεδριάσεις της ομάδας εμπειρογνωμόνων για την στρατηγική καταπολέμησης της φοροδιαφυγής (ομάδα ATFS) πολλά κράτη μέλη δεν έφεραν αντίρρηση για την κατάρτιση τέτοιου ειδικού καταλόγου. Θα πρέπει να διαγραφούν άλλες κατηγορίες οι οποίες, κατά την άποψη των κρατών μελών, δεν τα αφορούν. Ωστόσο, ως αναφέρεται ανωτέρω, φαίνεται να υπάρχει αντίφαση μεταξύ των απόψεων πολιτικής που εκφράζει η ομάδα ATFS και της εφαρμογής, στην πράξη, της αυτόματης ανταλλαγής πληροφοριών.

Σε ό,τι αφορά την αυθόρμητη ανταλλαγή πληροφοριών, τα κράτη μέλη πρέπει να ευαισθητοποιήσουν περισσότερο τους ελεγκτές τους ως προς τη σημασία που έχει η αυθόρμητη ανταλλαγή πληροφοριών για την είσπραξη φόρων σε άλλα κράτη μέλη. Ορισμένα κράτη μέλη πιστεύουν ότι το Eurocanet (European Carousel Network – ευρωπαϊκό δίκτυο για την καταπολέμηση της αλυσιδωτής απάτης)[7] αποτελεί μια καλή προσέγγιση για την αυθόρμητη ανταλλαγή πληροφοριών, διότι χάρη σε αυτό έρχονται σε άμεση επαφή οι υπάλληλοι που ειδικεύονται σε ορισμένα θέματα και ανταλλάσσονται γρήγορα οι πληροφορίες. Έτσι, εφιστάται η προσοχή του τοπικού προσωπικού στη σημασία ορισμένων πληροφοριών, οι οποίες μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο αυθόρμητης ανταλλαγής και ενθαρρύνεται το προσωπικό αυτό να προβεί ενεργά σε τέτοιες ανταλλαγές. Στο σημείο αυτό, η Επιτροπή πιστεύει ότι η δημιουργία του EUROFISC , βάσει των κατευθυντηρίων γραμμών τις οποίες ενέκρινε το Συμβούλιο τον Οκτώβριο 2008, παρέχει μια στέρεη βάση για την ενίσχυση αυτής της ταχείας ανταλλαγής πληροφοριών.

Η Επιτροπή είναι της γνώμης ότι τα κράτη μέλη πρέπει να εφαρμόσουν αποδοτικές διαδικασίες για τη συγκέντρωση δεδομένων που ανταλλάσσονται αυτόματα, δεδομένου ότι η πλειοψηφία των κρατών μελών θεωρεί ότι στην πράξη είναι χρήσιμες και ωφέλιμες οι πληροφορίες που λαμβάνει. Επιπλέον, η διοίκηση πρέπει να βελτιώσει την εκπαίδευση των φορολογικών ελεγκτών ώστε αυτοί να έχουν επίγνωση της σημασίας την οποία ενδέχεται να έχει η αυθόρμητη ανταλλαγή πληροφοριών για φορολογικούς σκοπούς, σε άλλα κράτη μέλη

3.1.3. Μηχανισμός ανάδρασης

Τα περισσότερα κράτη μέλη δεν διαθέτουν μηχανισμό ανάδρασης, κατά συνέπεια δεν είναι σε θέση να παρατηρήσουν κατά πόσο χρησιμοποιήθηκαν αποτελεσματικά οι πληροφορίες που διαβιβάστηκαν. Ο μηχανισμός αυτός και η βελτίωση της ποιότητας των ανταλλασσόμενων πληροφοριών θα βοηθήσουν τη διοίκηση να καλύψει καλύτερα τα κενά των διαδικασιών και να προσφέρει κίνητρο στους ελεγκτές να προσφεύγουν περισσότερο στον μηχανισμό αυτό.

Τα κράτη μέλη ανέφεραν ότι η έλλειψη ανάδρασης αποτελεί αδυναμία και η Επιτροπή εξέτασε, στο πλαίσιο ομάδας έργου δυνάμει του προγράμματος Fiscalis 2013, τον πιθανό σχεδιασμό κατάλληλου συστήματος ανάδρασης.

3.1.4. Βελτιώσεις στη λειτουργικότητα του συστήματος ανταλλαγής πληροφοριών ΦΠΑ (σύστημα VIES)

Οι μη έγκυροι αριθμοί ΦΠΑ και οι καθυστερήσεις στη διόρθωση των στοιχείων είναι τα συχνότερα προβλήματα που εντοπίζονται σε ό,τι αφορά την ποιότητα των πληροφοριών που περιέχονται στη βάση δεδομένων και εξ αιτίας των οποίων κινδυνεύει η αξιοπιστία της ίδιας της βάσης δεδομένων.

Προχωρούν οι εργασίες εκσυγχρονισμού του VIES, όπως ο διασταυρούμενος έλεγχος της ονομασίας και της διεύθυνσης του φορολογούμενου και του αριθμού φορολογικού μητρώου ΦΠΑ αυτού, προς επιβεβαίωση των στοιχείων αυτών. Επί πλέον, η Επιτροπή θα υποβάλει πρόταση σχετικά με τις ελάχιστες προδιαγραφές για την εγγραφή/διαγραφή από τα μητρώα ΦΠΑ, προκειμένου να ενισχύσει την ακρίβεια και την πληρότητα των δεδομένων του συστήματος VIES.

3.1.5. Παρουσία υπαλλήλων σε διοικητικές υπηρεσίες και συμμετοχή σε διοικητικές έρευνες σε άλλα κράτη μέλη

Σύμφωνα με τις ετησίως υποβαλλόμενες στατιστικές, η χρήση του μέσου που αναφέρεται στο άρθρο 11 είναι περιορισμένη, παρόλο που θεωρείται χρήσιμο εργαλείο στις παραμεθόριες περιοχές. Οι σημαντικότεροι και συχνότεροι λόγοι της περιορισμένης χρήσης είναι οι ακόλουθοι: γλωσσικά προβλήματα, απουσία εθνικής νομικής βάσης που να καθιστά δυνατή την συμμετοχή σε εθνικές έρευνες και ειδικές εθνικές προϋποθέσεις για την εφαρμογή του μέσου αυτού. Ωστόσο, οι εθνικές προϋποθέσεις δεν θα πρέπει να εμποδίζουν τη χρήση του μέσου.

Χρειάζεται να ευαισθητοποιηθούν οι υπάλληλοι και να ενθαρρυνθούν να χρησιμοποιούν το μέσο αυτό. Επί πλέον, οι γλωσσικές δεξιότητες πρέπει να αναπτυχθούν σε εθνικό επίπεδο.

3.1.6. Ταυτόχρονοι έλεγχοι – πολυμερείς έλεγχοι (ΠΜΕ)

Τα κράτη μέλη αναγνωρίζουν την προστιθέμενη αξία του μέσου το οποίο αναφέρεται στο άρθρο 12 του κανονισμού 1798/2003. Εξάλλου, έχουν καταβληθεί προσπάθειες για την προώθηση και διευκόλυνση της χρήσης του μέσου αυτού, ιδίως με τη δημιουργία βάθρου για ΠΜΕ και την επικαιροποίηση οδηγού ΠΜΕ. Από τον αυξανόμενο αριθμό των ΠΜΕ φαίνεται ότι οι προσπάθειες αυτές επιτυγχάνουν τον στόχο τους. Ωστόσο, υπάρχει ακόμα περιθώριο για βελτίωση. Η διαδικασία επιβραδύνεται εξαιτίας κάποιων εμποδίων: έλλειψη χρόνου και πόρων, γλωσσικές γνώσεις, έλλειψη πείρας, απουσία άμεσων επαφών σε χαμηλότερο επίπεδο και μη εξουσιοδότηση του αρμόδιου ελεγκτή από την αρμόδια αρχή. Ωστόσο, υφίσταται δυνατότητα επικοινωνίας μεταξύ τοπικών φορολογικών αρχών με το σύστημα επικοινωνιών CCN-Mail φάση ΙΙα, που όμως φαίνεται ότι δεν εφαρμόζεται σε όλα τα κράτη μέλη. Η ανταλλαγή πληροφοριών πρέπει, κατά το δυνατόν περισσότερο, να γίνεται άμεσα μεταξύ των εμπλεκόμενων ελεγκτών.

Τα κράτη μέλη θεωρούν ότι οι εσωτερικές τους διαδικασίες είναι αρκετά ευέλικτες ώστε να επιτρέπουν άμεση αντίδραση σε περιπτώσεις (αλυσιδωτής) απάτης. Παρόλα αυτά, διαπιστώνεται ότι σε επίπεδο ΕΕ μπορούν ακόμη να βελτιωθεί η επικοινωνία μεταξύ του βάθρου της μονάδας για την καταπολέμηση της απάτης και του συντονισμού του ΠΜΕ.

3.1.7. Ειδικό καθεστώς για μη εγκατεστημένους υποκείμενους στο φόρο που παρέχουν ηλεκτρονικές υπηρεσίες σε μη υποκείμενους στο φόρο (κεφάλαιο VI του κανονισμού 1798/2003)

Δεν υπήρξαν προβλήματα στη διαχείριση του ειδικού καθεστώτος διότι δεν ήταν σημαντικός ο αριθμός των μη εγκατεστημένων υποκείμενων στο φόρο (ΜΕΥΦ) ούτε το ύψος των καταβληθέντων φόρων. Παρόλα αυτά πρόκειται για φόρο που δεν θα μπορούσε να εισπραχθεί αν δεν υπήρχε το ειδικό καθεστώς. Επίσης, συνεπεία της εισαγωγής του ειδικού καθεστώτος, πολλοί προμηθευτές εγκαταστάθηκαν στην ΕΕ για τις συναλλαγές τους μεταξύ επιχειρήσεων – καταναλωτών και καταβάλλουν ΦΠΑ στο κράτος μέλος εγγραφής.

Σε ό,τι αφορά τους ελέγχους στον τομέα του ηλεκτρονικού εμπορίου, τα κράτη μέλη θεωρούν ότι είναι δύσκολο να γίνουν έλεγχοι σε ΜΕΥΦ. Παρόλα αυτά, είναι σημαντικό να γίνονται οι έλεγχοι αυτοί διότι αποτελούν το μόνο μέσο με το οποίο τα κράτη μέλη μπορούν να επαληθεύσουν αν οι επιχειρήσεις εφαρμόζουν ορθά τις διατάξεις του ειδικού καθεστώτος. Ενθαρρύνονται όσα κράτη μέλη διενήργησαν ελέγχους με επιτυχία να μοιραστούν την εμπειρία και τις πρακτικές τους στο πλαίσιο των ΜΕΥΦ (για παράδειγμα, αντιμετώπιση των αντιληπτών κινδύνων, εντοπισμός σφαλμάτων σε ό,τι αφορά τη συμμόρφωση και τα έσοδα, δημιουργία πεποίθησης ότι επιχειρήσεις απομακρυσμένες και εγκατεστημένες εκτός της ΕΕ μπορούν να υποβληθούν σε έλεγχο). Η ανταλλαγή αυτών των εμπειριών και πρακτικών μπορεί να γίνει μέσω του βάθρου ΠΜΕ ή του βάθρου για την καταπολέμηση της απάτης.

3.1.8. Εθνικές ρυθμίσεις αξιολόγησης

Σύμφωνα με το άρθρο 35 του κανονισμού, τα κράτη μέλη εξετάζουν και αξιολογούν τη λειτουργία του συστήματος διοικητικής συνεργασίας. Στην πράξη φαίνεται ότι τα περισσότερα κράτη μέλη δεν προβαίνουν σε συστηματική εσωτερική αξιολόγηση και ότι μάλλον βασίζουν την αυτοαξιολόγησή τους αποκλειστικά στις ετήσιες στατιστικές που οφείλουν να διαθέτουν στην Επιτροπή για τον σκοπό αυτό.

3.1.9. Κεντρική υπηρεσία συνδέσμου (ΚΥΣ)

Στα περισσότερα κράτη μέλη, η ΚΥΣ αποτελεί το σημείο επαφής σε ό,τι αφορά τις αιτήσεις για πληροφορίες. Όλα τα κράτη μέλη δηλώνουν ότι διαθέτουν σύστημα παρακολούθησης της διεκπεραίωσης των αιτήσεων. Η ΚΥΣ θέτει προθεσμίες για απάντηση εντός της υπηρεσίας, οι οποίες όμως φαίνεται ότι δεν τηρούνται επειδή δεν υπάρχουν κίνητρα για την αρμόδια τοπική υπηρεσία να απαντά εμπροθέσμως ή να εξηγεί τους λόγους για τους οποίους δεν είναι σε θέση να το πράξει. Ειδικότερα σε ένα αποκεντρωμένο σύστημα που διαθέτει τμήματα συνδέσμου, είναι απαραίτητη η δημιουργία αποτελεσματικού συστήματος επίβλεψης όχι μόνο για την τήρηση των προθεσμιών αλλά και για τη διασφάλιση των προτύπων ποιότητας των ανταλλασσόμενων πληροφοριών. Επί πλέον, φαίνεται ότι μερικά κράτη μέλη στέλνουν την ίδια αίτηση σε πολλά τμήματα συνδέσμου με αποτέλεσμα να καταλογίζονται ως περισσότερες από μία. Αυτός είναι ένας από τους λόγους στους οποίους οφείλονται οι διαφορές στις στατιστικές μεταξύ αιτήσεων που λαμβάνονται και που αποστέλλονται.

Λόγω της χρήσης διαφορετικών γλωσσών η διαδικασία επιβραδύνεται . Θα αποτελούσε βέλτιστη πρακτική η συμφωνία των κρατών μελών να χρησιμοποιούν μια γλώσσα εργασίας για την επικοινωνία μεταξύ των ΚΥΣ. Ωστόσο, κατά την άποψη της Επιτροπής, δεν θα πρέπει η απουσία συμφωνίας να εξακολουθήσει να αποτελεί εμπόδιο στην ομαλή συνεργασία, αντίθετα θα μπορούσε να προβλεφθεί η ενδεχόμενη χρήση της αγγλικής γλώσσας ως λύση ανάγκης στη περίπτωση μη συμφωνίας. Η έλλειψη γλωσσικών γνώσεων είναι πρόβλημα που εμφανίζεται κυρίως στο τοπικό επίπεδο της διοίκησης. Στην περίπτωση που χρειάζονται διευκρινίσεις είναι δυνατό να αποφεύγεται η χρονοβόρα μετάφραση με απευθείας επαφές (τηλεφώνημα ή χρήση του CCN-mail). Η διερμηνεία θα ήταν χρήσιμη για τις ΚΥΣ. Στο πλαίσιο των προγραμμάτων Fiscalis 2007 και Fiscalis 2013, προβλέφθηκε μάλιστα εργαλείο γλωσσικής υποστήριξης.

3.2. Νομικό πλαίσιο

Τα κράτη μέλη θεωρούν ότι με τον κανονισμό βελτιώθηκε η διοικητική συνεργασία. Το νομικό πλαίσιο προσφέρει, ειδικότερα, στις φορολογικές αρχές στέρεη βάση για την ανταλλαγή πληροφοριών και την συνεργασία με τη χρήση διαφόρων διαθέσιμων μέσων προκειμένου να συγκεντρώσουν πολύτιμες πληροφορίες για την καταπολέμηση της απάτης.

Ωστόσο, τα κράτη μέλη διαπίστωσαν ότι ορισμένοι κανόνες δεν ήταν αρκετά σαφείς και ότι η εφαρμογή τους δεν ήταν πάντα ορθή. Επομένως, θα χρειαστεί να επικαιροποιηθεί το νομικό πλαίσιο στους τομείς που απαριθμούνται στη συνέχεια.

3.2.1. Παρουσία στις διοικητικές υπηρεσίες, συμμετοχή σε διοικητικές έρευνες και ταυτόχρονοι έλεγχοι (άρθρα 11-12-13)

Τα κράτη μέλη παρατήρησαν ότι θα ήταν χρήσιμο να δοθεί ερμηνεία σε ευρωπαϊκό επίπεδο σχετικά με την εφαρμογή του άρθρου 11 διότι έτσι δεν θα απαιτούνται πλέον διεθνείς συμφωνίες ή εθνικές νομοθετικές ρυθμίσεις (που περιορίζουν τη χρήση του μέσου).

Υπογραμμίστηκαν μάλιστα κάποιες δυσκολίες που οφείλονται στις διαφορετικές ερμηνείες του σχετικού άρθρου.

Ωστόσο, κατόπιν προσεκτικής εξέτασης οι υπηρεσίες της Επιτροπής είναι της γνώμης ότι είναι ελάχιστες οι απαιτούμενες τροποποιήσεις των προαναφερόμενων άρθρων και ότι η καλύτερη λύση είναι να εφαρμοστούν οι υφιστάμενες διατάξεις με ανοικτό πνεύμα.

3.2.2. Ανταλλαγή πληροφοριών χωρίς προηγούμενη αίτηση (άρθρα 17 έως 21)

Το άρθρο 17 του κανονισμού προβλέπει ότι τα κράτη μέλη ανταλλάσσουν πληροφορίες χωρίς προηγούμενη αίτηση. Αναφέρει ειδικότερα ότι κάθε κράτος μέλος διαβιβάζει πληροφορίες σε άλλο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος σε τρεις περιπτώσεις, πράγμα που αποτελεί πολύ γενική υποχρέωση.

Τα άρθρα 3 και 4 του κανονισμού 1925/2004 της Επιτροπής καθορίζουν τις (υπο) κατηγορίες για τις οποίες τα κράτη μέλη θα ανταλλάσσουν πληροφορίες με τρόπο αυτόματο ή διαρθρωμένο.

Ωστόσο, το άρθρο 18 περιορίζει την υποχρέωση που προβλέπεται στο άρθρο 17 και ορίζει ότι τα κράτη μέλη αποφασίζουν αν θα ανταλλάσσουν ορισμένες κατηγορίες πληροφοριών χωρίς προηγούμενη αίτηση.

Από τις απαντήσεις που δόθηκαν στο ερωτηματολόγιο καθίσταται σαφές ότι τα κράτη μέλη κατανοούν και εφαρμόζουν με διαφορετικό τρόπο τη διάδραση μεταξύ των άρθρων 17 και 18. Τούτο συνεπάγεται ανακολουθία στην ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών. Ο καθορισμός των κατηγοριών δεν επέτυχε πλήρως το στόχο του. Επί πλέον, ο ορισμός της «αυτόματης» και της «διαρθρωμένης» ανταλλαγής πληροφοριών προκαλεί σύγχυση.

Η Επιτροπή θα προτείνει επομένως την τροποποίηση της διάδρασης μεταξύ των άρθρων 17 και 18 του κανονισμού. Επί πλέον, όπως αναφέρεται ανωτέρω, θα μπορούσε να επικαιροποιηθεί, στον κανονισμό 1925/2004, ο τρέχων κατάλογος ή να συνταχθεί νέος κατάλογος με τύπους συναλλαγών για τις οποίες θα είναι υποχρεωτική η ανταλλαγή πληροφοριών για όλα τα κράτη μέλη (τουλάχιστον για ορισμένες κατηγορίες).

3.2.3. Σχέσεις με τρίτες χώρες (άρθρο 36)

Η εμπειρία σε ό,τι αφορά την ανταλλαγή πληροφοριών από τρίτες χώρες είναι περιορισμένη. Τα κράτη μέλη ήταν της γνώμης ότι οι πληροφορίες από τρίτες χώρες μπορεί να είναι ιδιαίτερα χρήσιμες για τη διευκόλυνση του υπολογισμού του φόρου ή για την ανίχνευση της απάτης, αλλά ότι χρειάζεται να εφαρμοστούν αυστηροί κανόνες (αρχή του απορρήτου). Δεν έχουν συναφθεί από όλα τα κράτη μέλη φορολογικές συνθήκες που να περιλαμβάνουν θέματα ΦΠΑ, επομένως δεν είναι σε θέση όλα τα κράτη μέλη να διαβιβάζουν πληροφορίες από τρίτες χώρες.

Το πλείστο των κρατών μελών δεν έχει αντίρρηση να καταστεί υποχρεωτική η διαβίβαση πληροφοριών από τρίτες χώρες σε άλλα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη. Μια δυνατότητα είναι να διευρυνθεί το πεδίο της διάταξης του κανονισμού, ώστε να μην αποκλείεται ρητά η διαβίβαση της πληροφορίας.

Η Επιτροπή παραμένει πεπεισμένη ότι η καταλληλότερη λύση πιο μακροπρόθεσμα είναι μια προσέγγιση συντονισμένη σε επίπεδο ΕΕ για τη συνεργασία με τρίτες χώρες στον τομέα του ΦΠΑ.

4. Συμπέρασμα

Στην ανακοίνωση της Επιτροπής της 31ης Μαΐου σχετικά με την ανάγκη χάραξης συντονισμένης στρατηγικής με σκοπό τη βελτίωση της καταπολέμησης της φοροδιαφυγής (COM (2006)254τελικό της 31.5.2006) διατυπώθηκε ήδη η άποψη ότι έχει ενισχυθεί το νομικό πλαίσιο για τη διοικητική συνεργασία στον τομέα του ΦΠΑ αλλά ότι τα κράτη μέλη δεν το χρησιμοποιούν επαρκώς και ότι τι η διοικητική συνεργασία δεν είναι ανάλογη του μεγέθους των ενδοκοινοτικών συναλλαγών. Η Ειδική Έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, η οποία υπεβλήθη το 2007, καταλήγει σε γενικές γραμμές στο ίδιο συμπέρασμα.

Το συμπέρασμα της παρούσα έκθεσης δεν διαφέρει· με τις νέες ρυθμίσεις του κανονισμού 1798/2003 προσφέρονται καλύτερες δυνατότητες, ωστόσο παραμένει ανεπαρκής η διοικητική συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών για την αντιμετώπιση της φοροαποφυγής και της απάτης σε ενδοκοινοτικό επίπεδο στον τομέα του ΦΠΑ.

Όσον αφορά την πρακτική λειτουργία, θα πρέπει η θέληση για καλύτερη εφαρμογή των ρυθμίσεων που αφορούν τη διοικητική συνεργασία να εκφράζεται μέσω της στήριξης που παρέχει η διοίκηση και μέσω της οργάνωσης της φορολογικής διοίκησης με τις ακόλουθες δράσεις:

- Διάθεση επαρκών πόρων στη διοικητική συνεργασία και τους φορολογικούς ελέγχους·

- Εκπαίδευση των φορολογικών υπαλλήλων για να διευρύνουν τις γνώσεις τους σχετικά με τα διαθέσιμα μέσα (αιτήσεις, παρουσία στις διοικητικές υπηρεσίες, συμμετοχή σε διοικητικές έρευνες, ταυτόχρονοι έλεγχοι) και για την αυθόρμητη ανταλλαγή πληροφοριών·

- Υιοθέτηση προδραστικής και ανοικτού πνεύματος προσέγγισης για την εφαρμογή των διαθέσιμων μέσων και αποφυγή, σε εθνικό επίπεδο, των εμποδίων τα οποία ενδέχεται να παρακωλύσουν τη λειτουργία της διοικητικής συνεργασίας και να υπονομεύσουν την αποδοτική χρήση των μέσων·

- Οδηγίες στους τοπικούς υπαλλήλους σε ό,τι αφορά την προτεραιότητα των προς διεκπεραίωση αιτήσεων για πληροφορίες·

- Προσαρμογή του λογισμικού ώστε να χρησιμοποιείται ο μορφότυπος XML για την αποστολή των αιτήσεων·

- Εφαρμογή αποδοτικών διαδικασιών για την συλλογή δεδομένων που ανταλλάσσονται·

- Ενθάρρυνση άμεσων επαφών μεταξύ τοπικών ελεγκτών (μέσω CCN mail II α).

Δεν πρόκειται στην πράξη για νέες συστάσεις· αυτές υπάρχουν ήδη σε προηγούμενες εκθέσεις οι οποίες υποβλήθηκαν εδώ και αρκετά χρόνια. Το γεγονός ότι πρέπει να επαναληφθούν είναι ανησυχητική ένδειξη για τον βαθμό παρακολούθησης της εφαρμογής κατά το παρελθόν.

Η πολιτική σημασία η οποία αποδίδεται, σε ένα κράτος μέλος, στη διασφάλιση παροχής υπηρεσίας ποιότητας στις αντίστοιχες αρχές άλλου κράτους μέλους, αποτελεί παράγοντα κλειδί για ουσιαστική βελτίωση.

Την τελευταία διετία η καταπολέμηση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ έχει επανειλημμένα συζητηθεί στο Συμβούλιο ECOFIN. Από τα συναχθέντα συμπεράσματα διαπιστώνεται ότι είναι αναγκαία μια κοινή προσέγγιση σε επίπεδο ΕΕ. Δόθηκε έμφαση στα λεγόμενα "συμβατικά μέτρα", στόχος των οποίων είναι να ενισχυθεί η ικανότητα των φορολογικών αρχών για την καταπολέμηση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ στο πλαίσιο του ισχύοντος συστήματος ΦΠΑ.

Στο πλαίσιο αυτό είναι ουσιαστικός ο ρόλος της ενίσχυσης της διοικητικής συνεργασίας και η πρόταση για αναδιατύπωση του κανονισμού 1798/2003 η οποία υποβάλλεται σήμερα, περιέχει σημαντικές τροποποιήσεις, όπως αυτοματοποιημένη πρόσβαση στις βάσεις δεδομένων, θα αποτελέσει δε τη νομική βάση για τη δημιουργία του δικτύου EUROFISC. Η παρούσα έκθεση καταδεικνύει την ανάγκη περαιτέρω τροποποιήσεων του νομικού πλαισίου που υιοθετούνται στην εν λόγω πρόταση.

Ωστόσο, είναι εξίσου σημαντική η βελτίωση της πρακτικής λειτουργίας και η Επιτροπή βασίζεται στην πολιτική βούληση των κρατών μελών να καταβάλουν τις αναγκαίες προσπάθειες προκειμένου να επιτευχθεί ο στόχος αυτός.

Η βούληση των κρατών μελών είναι απαραίτητη, η Επιτροπή είναι ωστόσο διατεθειμένη να συμβάλει στις προσπάθειες αυτές. Πολλά από τα μέτρα που θα ληφθούν θα μπορούσαν να συντονιστούν σε επίπεδο ΕΕ, το δε πρόγραμμα Fiscalis 2013 προσφέρει τα κατάλληλα μέσα για τη στήριξη και υλοποίηση των μέτρων αυτών.

[1] Ανακοίνωση της Επιτροπής, Συντονισμένη στρατηγική για τη βελτίωση της καταπολέμησης της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ στην Ευρωπαϊκή Ένωση, COM(2008)807 τελικό της 1.12.2008

[2] 25 κράτη μέλη απήντησαν στο ερωτηματολόγιο το οποίο απεστάλη με την επιστολή D29096 της 31.3.2008

[3] Ειδική έκθεση του ΕΕΣ 08/2007, ΕΕ C20 της 25.1.2008, σ.1

[4] ταχυδρομείο που διαβιβάζεται μέσω κοινού δικτύου επικοινωνιών (ασφαλής ταχυδρομική θυρίδα σε όλα τα κράτη μέλη)

[5] Το πρόγραμμα Fiscalis 2013 (απόφαση αριθ. 1482/2007/ΕΚ της 11ης Δεκεμβρίου 2007) είναι ένα κοινοτικό πρόγραμμα που αποβλέπει στη βελτίωση της ομαλής λειτουργίας των συστημάτων φορολογίας στην εσωτερική αγορά μέσω της μεγαλύτερης συνεργασίας των φορολογικών διοικήσεων των χωρών οι οποίες συμμετέχουν σε αυτό. Η ομάδα έργου είναι ομάδα αποτελούμενη από εθνικούς εμπειρογνώμονες οι οποίοι συνεδριάζουν προκειμένου να βρουν λύσεις σε κάποιο πρόβλημα σε συγκεκριμένους τομείς, και η οποία συγκροτείται και χρηματοδοτείται δυνάμει του προγράμματος Fiscalis 2013.

[6] Βλέπε απάντηση της Επιτροπής στο κεφάλαιο 51, ειδική έκθεση του ΕΕΣ 08/2007, ΕΕ C20 της 25.1.2008.

[7] Το Eurocanet είναι ένα ανεπίσημο δίκτυο για την ταχεία ανταλλαγή πληροφοριών σε πιθανή περίπτωση απάτης με τη μέθοδο του αφανούς εμπόρου