ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ Εφαρμογή των δύο κοινών πολιτικών δηλώσεων σχετικά με τα επεξηγηματικά έγγραφα όσον αφορά τη μεταφορά των οδηγιών στο εθνικό δίκαιο των κρατών μελών /* COM/2013/0788 final */





ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ Εφαρμογή των δύο κοινών πολιτικών δηλώσεων σχετικά με τα επεξηγηματικά έγγραφα όσον αφορά τη μεταφορά των οδηγιών στο εθνικό δίκαιο των κρατών μελών 1. Εισαγωγή Η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν μπορεί να επιτύχει τους πολιτικούς της στόχους παρά μόνον εάν το δίκαιο της ΕΕ εφαρμόζεται αποτελεσματικά. Μολονότι τα κράτη μέλη είναι υπεύθυνα για τη μεταφορά των οδηγιών με ακρίβεια και εγκαίρως, η Επιτροπή, ως θεματοφύλακας των Συνθηκών, έχει τον ρόλο να ελέγχει ότι αυτό εφαρμόζεται. Για το σκοπό αυτό, οι πληροφορίες τις οποίες τα κράτη μέλη παρέχουν στην Επιτροπή πρέπει να είναι σαφείς και ακριβείς, όπως έχει τονιστεί επανειλημμένα από το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων[1]. Για τον σκοπό αυτό, τον Σεπτέμβριο του 2011 τα κράτη μέλη και η Επιτροπή εξέδωσαν κοινή πολιτική δήλωση σχετικά με τα επεξηγηματικά έγγραφα[2]. Τον Οκτώβριο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή εξέδωσαν άλλη μια κοινή πολιτική δήλωση[3]. Οι δύο αυτές δηλώσεις θεσπίζουν ένα νέο πλαίσιο βάσει του οποίου τα κράτη μέλη παρέχουν συνοδευτικές πληροφορίες σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο έχουν μεταφέρει τις οδηγίες[4] στο εθνικό τους δίκαιο. Η δεύτερη δήλωση καλεί την Επιτροπή να υποβάλει έκθεση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο πριν από την 1η Νοεμβρίου 2013. Η παρούσα έκθεση εξετάζει την εφαρμογή των δηλώσεων κατά τα δύο τελευταία έτη. 2. Οι κοινές πολιτικές δηλώσεις Η πρώτη δήλωση επιβεβαιώνει τη γενική αρχή ότι τα κράτη μέλη είναι υπεύθυνα για την εφαρμογή της νομοθεσίας της ΕΕ και η Επιτροπή είναι υπεύθυνη για την επίβλεψη της εφαρμογής της. Για τον σκοπό αυτό, τα κράτη μέλη μπορεί, σε δεόντως αιτιολογημένες περιπτώσεις, να κληθούν να υποβάλουν επεξηγηματικά έγγραφα όταν κοινοποιούν στην Επιτροπή τα μέτρα μεταφοράς στο εθνικό τους δίκαιο. Σκοπός αυτών των εγγράφων είναι να αποσαφηνίζουν τη σχέση μεταξύ των μερών της οδηγίας και των αντίστοιχων μερών των εθνικών μέτρων. Τα εν λόγω έγγραφα μπορεί να έχουν τη μορφή πινάκων αντιστοιχίας ή άλλων εγγράφων που εξυπηρετούν τον ίδιο σκοπό. Η δεύτερη δήλωση επιβεβαιώνει τη συμφωνία μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής σχετικά με το νέο πλαίσιο και καθορίζει μια νέα τυποποιημένη αιτιολογική σκέψη που θα περιλαμβάνεται στις οδηγίες για τις οποίες θεωρείται δικαιολογημένη η υποβολή επεξηγηματικών εγγράφων[5]. Το νέο πλαίσιο έχει ως στόχο να βελτιώσει την ποιότητα των πληροφοριών για τη μεταφορά των οδηγιών. Η ανάγκη για την παροχή επεξηγηματικών εγγράφων, και το κατά πόσον η αντίστοιχη αίτηση είναι ανάλογη με τον λόγο αυτό, εξετάζεται σε εξατομικευμένη βάση, λαμβάνοντας υπόψη την πολυπλοκότητα της οδηγίας και τη μεταφορά της στο εθνικό δίκαιο. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ζήτησε από την Επιτροπή να δίνει συστηματικά στο Κοινοβούλιο τους λόγους για την απόφασή της είτε ζητά είτε δεν ζητά επεξηγηματικά έγγραφα για κάθε συγκεκριμένο φάκελο[6]. 3. Η θέση σε εφαρμογή του νέου πλαισίου Το νέο πλαίσιο τέθηκε σε ισχύ την 1η Νοεμβρίου 2011. Από τότε, όλες οι νέες και εκκρεμούσες προτάσεις οδηγιών στη συνήθη νομοθετική διαδικασία καλύπτονται από τους νέους κανόνες. Για λόγους συνέπειας, η Επιτροπή εφαρμόζει επίσης το νέο πλαίσιο στις κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις και τις εκτελεστικές πράξεις της. Η Επιτροπή εξέδωσε εσωτερικές κατευθυντήριες γραμμές προς όλες τις υπηρεσίες της σχετικά με την εφαρμογή των νέων κανόνων. Οι κατευθυντήριες γραμμές περιλαμβάνουν κριτήρια και ενδεικτικό κατάλογο ελέγχου που πρέπει να χρησιμοποιούνται για να εκτιμάται εάν θα πρέπει να ζητηθούν επεξηγηματικά έγγραφα. Η αιτιολογική έκθεση για κάθε νέα πρόταση οδηγίας θα πρέπει να αναφέρει τους λόγους για τους οποίους πρέπει να ζητηθούν επεξηγηματικά έγγραφα ή όχι. Σε λειτουργικό επίπεδο, η Επιτροπή: - τροποποίησε το υπόδειγμα των οδηγιών ώστε να υπάρχει αυτόματη προειδοποίηση για την ανάγκη αξιολόγησης του εάν πρέπει να ζητηθούν επεξηγηματικά έγγραφα· - προσάρμοσε το εργαλείο πληροφορικής ώστε να δέχεται επεξηγηματικά έγγραφα· δεν εμποδίζει την αναφορά των εθνικών μέτρων μεταφοράς εάν δεν προσκομιστούν τα εν λόγω έγγραφα αλλά τα κράτη μέλη μπορούν να τηλεφορτώσουν πίνακες αντιστοιχίας αν το επιθυμούν· - εντόπισε προτάσεις που εγκρίθηκαν αλλά δεν περιλάμβαναν την κατάλληλη αιτιολόγηση ή περιείχαν παρωχημένη διατύπωση για τους πίνακες αντιστοιχίας, και ζήτησε από τις αρμόδιες υπηρεσίες της να τροποποιήσουν τις εν λόγω προτάσεις σύμφωνα με τη νέα πολιτική, υποβάλλοντας τις σχετικές αιτιολογήσεις προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, ως συννομοθέτες. Εάν η εν λόγω αιτιολόγηση δεν περιλαμβανόταν στην πρόταση όπως εγκρίθηκε, απεστάλη αργότερα στους συννομοθέτες με τη μορφή ανεπίσημου εγγράφου. Οι εκκρεμούσες προτάσεις που ενέκρινε η Επιτροπή με δεσμευτική υποχρέωση στο νομικό κείμενο που προβλέπει την υποβολή πίνακα αντιστοιχίας διορθώθηκαν ή θα διορθωθούν με τη σχετική αιτιολόγηση σε επιστολή προς τους συννομοθέτες. 4. Η σημερινή κατάσταση Από την 1η Νοεμβρίου 2011 η Επιτροπή ενέκρινε 67 προτάσεις οδηγίας και ζήτησε επεξηγηματικά έγγραφα σε σχέση με 29 από τις προτάσεις αυτές. Την 1η Νοεμβρίου 2011 εκκρεμούσαν άλλες 48 προτάσεις ενώπιον των συννομοθετών. Σε 19 από τις περιπτώσεις αυτές, η Επιτροπή ζήτησε επεξηγηματικά έγγραφα. Από την 1η Νοεμβρίου 2011, 38 οδηγίες εγκρίθηκαν από τους συννομοθέτες και για 15 από αυτές (βλ. παράρτημα), οι συννομοθέτες συμφώνησαν με το αίτημα της Επιτροπής για επεξηγηματικά έγγραφα. 5. Προκλήσεις που αντιμετωπίστηκαν κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας Αν και οι δηλώσεις αντικατοπτρίζουν σαφή κατανόηση, εκ μέρους του νομοθέτη, της πολιτικής σχετικά με τα επεξηγηματικά έγγραφα, οι διαπραγματεύσεις σχετικά με ορισμένες πρόσφατες προτάσεις κατέδειξαν ότι υπάρχουν διαφορές ερμηνείας. Σε μία περίπτωση, μετά από εντατικές συζητήσεις μεταξύ των συννομοθετών, συμφωνήθηκε τελικά μια παρέκκλιση με την εισαγωγή μιας διάταξης, επιπλέον της τυποποιημένης αιτιολογικής σκέψης, που υποχρεώνει τα κράτη μέλη να παρέχουν λεπτομερέστερες πληροφορίες σχετικά με τη μεταφορά στο εθνικό δίκαιο[7]. Σε μια άλλη περίπτωση, βρέθηκε μια λύση ad hoc εκτός του πεδίου εφαρμογής των πολιτικών δηλώσεων δεδομένου ότι το θέμα των επεξηγηματικών εγγράφων δεν είχε εξετασθεί στο κατάλληλο σημείο της νομοθετικής διαδικασίας. Στην περίπτωση αυτή, η Επιτροπή δήλωσε τη θέση της σε χωριστή επιστολή προς τα κράτη μέλη, αντί της τυποποιημένης αιτιολογικής σκέψης[8]. 6. Συμπέρασμα Σύμφωνα με το νέο πλαίσιο σχετικά με τα επεξηγηματικά έγγραφα, η Επιτροπή παρέχει συστηματικά αιτιολόγηση στον νομοθέτη όταν ζητούνται επεξηγηματικά έγγραφα. Ο νομοθέτης συμφώνησε με τις αιτήσεις αυτές όσον αφορά τις οδηγίες που έχουν εκδοθεί. Η πλήρης αξιολόγηση του νέου πλαισίου δεν είναι ακόμα δυνατή. Παρόλο που το νέο πλαίσιο εφαρμόζεται από την 1η Νοεμβρίου 2011 και η πρώτη πρόταση με την τυποποιημένη αιτιολογική σκέψη εγκρίθηκε τον Δεκέμβριο του 2011, πρέπει να μεταφερθεί από τα κράτη μέλη έως τις 25 Δεκεμβρίου 2013[9]. Θα ακολουθήσουν και άλλες το 2014. Δεν θα είναι δυνατόν να αξιολογηθεί νωρίτερα ο τρόπος με τον οποίο τα κράτη μέλη τηρούν τις δεσμεύσεις τους. Ως εκ τούτου, πληρέστερη αξιολόγηση θα είναι δυνατή μόνον όταν η Επιτροπή λάβει επεξηγηματικά έγγραφα για ένα αντιπροσωπευτικό αριθμό οδηγιών. Η Επιτροπή θα υποβάλει έκθεση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο σχετικά με το θέμα αυτό στο πλαίσιο της ετήσιας έκθεσής της για την παρακολούθηση της εφαρμογής του δικαίου της ΕΕ. [1] Απόφαση του Δικαστηρίου της 16ης Ιουλίου 2009 στην υπόθεση C-427/07, σκέψη 107 και νομολογία που αναφέρεται σχετικώς. [2] Κοινή πολιτική δήλωση των κρατών μελών και της Επιτροπής σχετικά με τα επεξηγηματικά έγγραφα της 28ης Σεπτεμβρίου 2011 (ΕΕ C 369 της 17.12.2011, σ. 14). [3] Κοινή πολιτική δήλωση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής σχετικά με τα επεξηγηματικά έγγραφα της 27ης Οκτωβρίου 2011 (ΕΕ C 369 της 17.12.2011, σ. 15). [4] Οι δηλώσεις αυτές διατυπώθηκαν μετά από μακροσκελείς συζητήσεις σχετικά με τους υποχρεωτικούς «πίνακες αντιστοιχίας» που ζητούσε η Επιτροπή στις προτάσεις της για οδηγίες από το 2003. Στις περισσότερες περιπτώσεις, το αίτημα δεν είχε εγκριθεί από το Συμβούλιο. [5] Η αιτιολογική σκέψη έχει ως εξής: «Σύμφωνα με την κοινή πολιτική δήλωση των κρατών μελών και της Επιτροπής σε επεξηγηματικά έγγραφα της 28ης Σεπτεμβρίου 2011, τα κράτη μέλη έχουν δεσμευθεί να συνοδεύουν, σε αιτιολογημένες περιπτώσεις, την κοινοποίηση των μέτρων μεταφοράς τους με ένα ή περισσότερα έγγραφα που εξηγούν τη σχέση μεταξύ των συνιστωσών μιας οδηγίας και των αντίστοιχων μερών των εθνικών πράξεων μεταφοράς. Όσον αφορά την παρούσα οδηγία, ο νομοθέτης θεωρεί ότι η διαβίβαση τέτοιων εγγράφων είναι αιτιολογημένη». [6] Επιστολή του Προέδρου του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στον Πρόεδρο της Επιτροπής της 17.11.2011. [7] Το άρθρο 162 της οδηγίας 2013/36/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2013, σχετικά με την πρόσβαση στη δραστηριότητα πιστωτικών ιδρυμάτων και την προληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων, για την τροποποίηση της οδηγίας 2002/87/ΕΚ και για την κατάργηση των οδηγιών 2006/48/ΕΚ και 2006/49/ΕΚ αναφέρει τα εξής: «Όταν τα έγγραφα που υποβάλλουν τα κράτη μέλη κατά την κοινοποίηση των μέτρων μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο δεν επαρκούν για την πλήρη εκτίμηση της συμμόρφωσης των διατάξεων μεταφοράς με ορισμένες διατάξεις της παρούσας οδηγίας, η Επιτροπή δύναται … να απαιτήσει από τα κράτη μέλη να παράσχουν λεπτομερέστερα στοιχεία σχετικά με τη μεταφορά και εφαρμογή …». [8] Κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας σχετικά με πρόταση νομοθετικού πλαισίου για τις υπεράκτιες δραστηριότητες εκμετάλλευσης κοιτασμάτων πετρελαίου και φυσικού αερίου (COM (2011) 688), η νομική μορφή άλλαξε από κανονισμό σε οδηγία και δεν εισήχθη η τυποποιημένη αιτιολογική σκέψη. [9] Οδηγία 2011/98/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2011, σχετικά με ενιαία διαδικασία υποβολής αίτησης για τη χορήγηση στους υπηκόους τρίτων χωρών ενιαίας άδειας διαμονής και εργασίας στην επικράτεια κράτους μέλους και σχετικά με κοινό σύνολο δικαιωμάτων για τους εργαζομένους από τρίτες χώρες που διαμένουν νομίμως σε κράτος μέλος.