[pic] | ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ |

Βρυξέλλες, 9.3.2010

COM(2010)77 τελικό

ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

Tο μέλλον της «επιστροφής δασμού» στους κανόνες καταγωγής των συμφωνιών ελεύθερων συναλλαγών της ΕΕ

ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

Το μέλλον της «επιστροφής δασμού» στους κανόνες καταγωγής των συμφωνιών ελεύθερων συναλλαγών της ΕΕ

Την Τετάρτη 7 Οκτωβρίου 2009 το Σώμα των Επιτρόπων διεξήγαγε συζήτηση για τις συμφωνίες ελεύθερων συναλλαγών ΕΕ-Κορέας. Στο πλαίσιο αυτό, ο Πρόεδρος κάλεσε τη ΓΔ Εμπορίου και τη ΓΔ TAXUD να συντάξουν από κοινού ένα σημείωμα προβληματισμού για το μέλλον της «επιστροφής δασμού».

I. Εισαγωγή

Ως «επιστροφή δασμού» (στο εξής «ΕΔ»), όπως προβλέπεται στα πρωτόκολλα καταγωγής που περιέχονται στις συμφωνίες προτιμησιακών συναλλαγών, νοείται η επιστροφή, η διαγραφή χρέους ή η μη πληρωμή - μερική ή πλήρης - των τελωνειακών δασμών ή ισοδύναμων επιβαρύνσεων σε εισροές συντελεστών παραγωγής από το εξωτερικό (πρώτες ύλες, ημικατεργασμένες ύλες ή εξαρτήματα) που χρησιμοποιούνται στην παραγωγή του τελικού προϊόντος που εξάγεται σε τρίτη χώρα[1].

Η ΕΔ χρησιμοποιείται σε μη προτιμησιακό περιβάλλον από την ΕΕ και πολλές (αν όχι όλες τις) χώρες. Χάρη στην ΕΔ οι εξαγωγικές βιομηχανίες διαφορετικών χωρών αντιμετωπίζονται ισότιμα παρά τις διαφορές τους ως προς το ύψος των εισαγωγικών δασμών. Όσον αφορά τις εισαγωγές, οι χώρες διατηρούν τη δυνατότητα να προστατεύουν την εγχώρια αγορά τους μέσω των επιβαλλόμενων δασμών ΜΕΚ (= μάλλον ευνοούμενο κράτος) Η ΕΔ επιτρέπεται βάσει των διατάξεων της συμφωνίας επιδοτήσεων του ΠΟΕ.

Σε προτιμησιακό περιβάλλον , η ΕΕ είθισται να απαγορεύει την ΕΔ στις συμφωνίες ελεύθερων συναλλαγών[2], παρόλο που την επιτρέπει εν μέρει ή εξ ολοκλήρου έναντι πολλών αναπτυσσόμενων χωρών[3]. Ωστόσο, ορισμένοι από τους εταίρους της ΕΕ που διαπραγματεύονται τη σύναψη ΣΕΣ αντιτίθενται σε μια τέτοια απαγόρευση, και – όπως συνέβη πρόσφατα στην περίπτωση της Κορέας - η αντιμετώπιση της ΕΔ αναδεικνύεται σε θεμελιώδες ζήτημα στις εν λόγω διαπραγματεύσεις. Για το λόγο αυτό θα πρέπει να εξεταστεί η πολιτική της ΕΕ για την ΕΔ και το παρόν σημείωμα σκοπό έχει να προσφέρει ορισμένες βασικές παραμέτρους και προτάσεις για τη χάραξη πολιτικής στον τομέα αυτό, και να αποτελέσει τη βάση για επακόλουθες συζητήσεις με το Συμβούλιο, το ΕΚ και τα ενδιαφερόμενα μέρη.

II. Ο αντίκτυπος της απαγόρευσης ή της έγκρισης της ΕΔ σε συμφωνίες ελεύθερων συναλλαγών

α) Αρνητικές επιπτώσεις της ΕΔ

Η απελευθέρωση του διεθνούς εμπορίου αφορά κατά κανόνα τη μείωση ή την πλήρη άρση των υφιστάμενων εμπορικών περιορισμών. Η γενική άρση των υφιστάμενων εμπορικών φραγμών έναντι πάντων αποτελεί τον πλέον άμεσο τρόπο επίτευξης ελεύθερων συναλλαγών, με την κατάργηση και τον περιορισμό των τελωνειακών δασμών σε συνδυασμό με την προστασία των επενδύσεων, το άνοιγμα της αγοράς υπηρεσιών και ούτω καθεξής. Πολλές χώρες αντί να προχωρήσουν στην πλήρη απελευθέρωση του εμπορίου επέλεξαν να λάβουν ενδιάμεσα μέτρα, όπως να επιτρέψουν την ΕΔ με σκοπό την άμβλυνση του αντίκτυπου των εισαγωγικών δασμών επί των εξαγωγών και την ενίσχυσή τους.

Η ΕΔ μπορεί πράγματι να θεωρηθεί ως τροχοπέδη στην απελευθέρωση του εμπορίου, επειδή μπορεί να την επηρεάσει αρνητικά. Μολονότι δεν υπάρχει αποκρυσταλλωμένη ενιαία γνώμη στην οικονομική φιλολογία, από ορισμένες οικονομικές μελέτες προκύπτει, για παράδειγμα, ότι η ΕΔ μειώνει τα κίνητρα των παραγωγών-εξαγωγέων να επιδιώξουν τη μείωση των υψηλών δασμών επί των συντελεστών παραγωγής που εισάγουν, γεγονός που έχει αντίθετο αποτέλεσμα στο ελεύθερο εμπόριο. Η ΕΔ μπορεί να οδηγήσει σε διατήρηση του προστατευτισμού: μπορεί να επιτρέψει σε μια χώρα να εξακολουθεί να προστατεύει τους παραγωγούς της ενδιάμεσων υλών ενώ παράλληλα να μειώνει επιλεκτικά την προστασία προκειμένου να προωθεί τις εξαγωγές της σε τελικά προϊόντα. Ενώ η ΕΔ μπορεί να έχει θετικό αντίκτυπο στην ανταγωνιστικότητα μιας χώρας όσον αφορά τις εξαγωγές, μπορεί επίσης να οδηγήσει σε εξαγωγές με χαμηλή εγχώρια προστιθέμενη αξία και σχετικά υψηλό εξωτερικό περιεχόμενο.

Ωστόσο, η ΕΔ είναι ακόμη πιο αμφιλεγόμενη όταν διατηρείται σε μια διαδικασία πλήρους απελευθέρωσης στο πλαίσιο μιας συμφωνίας ελεύθερων συναλλαγών (ΣΕΣ). Η πλέον κραυγαλέα αρνητική επίπτωση της ΕΔ είναι κατά πάσα πιθανότητα η ακόλουθη: όταν σε μια ζώνη ελεύθερων συναλλαγών επιτρέπεται η ΕΔ, ο παραγωγός της χώρας-εταίρου Α μιας ΣΕΣ μπορεί να προμηθευτεί χωρίς δασμούς από τρίτες χώρες με σκοπό να εξαγάγει τα προϊόντα του σε μια χώρα-εταίρο Β της ΣΕΣ, ενώ οι ανταγωνιστές του στη χώρα Β πρέπει να καταβάλουν τους ισχύοντες δασμούς του ΜΕΚ για την προμήθεια από τρίτες χώρες προϊόντων που πωλούνται στην εγχώρια αγορά τους.

Παράδειγμα: Μια εταιρεία χώρα-εταίρου ΣΕΣ που εξάγει υφάσματα στην ΕΕ θα ωφεληθεί από την επιστροφή δασμού για τις ίνες που εισάγει από μια τρίτη χώρα για την παραγωγή των υφασμάτων· αντιθέτως, ο παραγωγός υφασμάτων της ΕΕ που πωλεί στην ΕΕ δεν μπορεί να ωφεληθεί από την επιστροφή δασμών που κατέβαλε για τις ίνες που μπορεί να έχει εισαγάγει από τρίτες χώρες για την παραγωγή αυτών των υφασμάτων. Εάν η αναλογία της αξίας αυτών των εισαγόμενων ινών επί της αξίας του υφάσματος είναι για παράδειγμα 25% για τον παραγωγό της ΕΕ, το δυνητικό ανταγωνιστικό πλεονέκτημα του εν λόγω εξαγωγέα στην ΕΕ (που εκφράζεται ως ποσοστό της συνολικής τιμής του τελικού υφάσματος του παραγωγού της ΕΕ) αντιστοιχεί στο γινόμενο του συντελεστή του εισαγωγικού δασμού στην ΕΕ αυτών των ινών (4%) επί 25%, δηλαδή περίπου 1% της αξίας του υφάσματος[4]

Η ΕΔ μπορεί, επομένως, να οδηγήσει σε ανεξέλεγκτο ανταγωνισμό στην αγορά της χώρας εισαγωγής, γεγονός που μπορεί να επηρεάσει αρνητικά την εγχώρια βιομηχανία με πιθανές επιπτώσεις στην απασχόληση. Επιπλέον, η έγκριση της ΕΔ δίνει τη δυνατότητα σε τρίτες χώρες να συμμετέχουν κατά ένα ορισμένο τρόπο στα οφέλη της ΣΕΣ, όσον αφορά το εμπόριο ενδιάμεσων προϊόντων και υλών. Ενώ η απαγόρευση της ΕΔ οδηγεί σε μεγαλύτερη χρήση ενδιάμεσων προϊόντων και υλών από τις χώρες-εταίρους της ΣΕΣ μέσω της χρήσης των δυνατοτήτων σώρευσης, η έγκριση της ΕΔ επιτρέπει την ισότιμη αντιμετώπιση των συντελεστών παραγωγής από τρίτες χώρες με τους συντελεστές παραγωγής που προέρχονται από χώρες της ΣΕΣ: και οι δύο συντελεστές παραγωγής στην πραγματικότητα εισέρχονται στη χώρα-εταίρο της ΣΕΣ με μηδενικό συντελεστή δασμού κατά την επανεξαγωγή τους αφού ενσωματωθούν σε ένα τελικό προϊόν. Επομένως, μολονότι η ΕΔ δεν αποτελεί κατά νόμο «επιδότηση εξαγωγής» δεν πρέπει να θεωρείται ως είδος εξαγωγικού κινήτρου που θα πρέπει να προωθεί η ζώνη ελεύθερων συναλλαγών.

β) Παράμετροι που καθορίζουν τον αντίκτυπο της ΕΔ

Η ΕΔ είναι ένα πολυσύνθετο οικονομικό εργαλείο. Ο αντίκτυπος της έγκρισης ή της απαγόρευσης της ΕΔ στους εξαγωγείς, στον ανταγωνισμό στην αγορά της χώρας εισαγωγής, και στο εμπόριο όσον αφορά τα ενδιάμεσα προϊόντα, εξαρτάται από πολλούς παράγοντες, όπως επεξηγείται παρακάτω[5].

α) Όσον αφορά τον αντίκτυπο στην ανταγωνιστική θέση των εξαγωγέων τελικών προϊόντων , οι σχετικοί παράγοντες είναι οι δασμοί ΜΕΚ που επιβάλλει η χώρα εξαγωγής στις ενδιάμεσες ύλες, σε συνδυασμό με το βαθμό εφοδιασμού από το εξωτερικό στην ίδια χώρα: όσο υψηλότεροι είναι οι δασμοί ΜΕΚ και η χρήση των ξένων συντελεστών παραγωγής (ανάλογα με τους κανόνες καταγωγής της ΣΕΣ) τόσο μεγαλύτερος θα είναι ο αντίκτυπος της ΕΔ στο τελικό προϊόν που εξάγεται. Πρόκειται για έναν από τους βασικούς λόγους για τους οποίους, για παράδειγμα, συνήθως στις περισσότερες χώρες της Ασίας όπου οι δασμοί ΜΕΚ είναι σχετικά υψηλοί, το να επιτρέπεται η ΕΔ έχει πολύ μεγαλύτερη σημασία από ό,τι στις ΗΠΑ ή στην ΕΕ, όπου οι δασμοί ΜΕΚ είναι συγκριτικά σχετικά χαμηλοί.

Παράδειγμα: Η Ρουριτανία επιβάλλει δασμό 14 % στις εισαγωγές ινών από τρίτες χώρες· εάν οι εισαγόμενες ίνες αντιστοιχούν στο 25% της αξίας των υφασμάτων που εξάγει η ρουριτανική εταιρεία, η αξία των δασμών που καταβάλλονται για τις εν λόγω εισαγόμενες ίνες θα είναι 3,5% (25% του 14%) της αξίας των υφασμάτων του ρουριτανού εξαγωγέα. Όπως εξηγήθηκε ανωτέρω, για έναν εξαγωγέα της ΕΕ η αξία των δασμών που επιβάλλονται στην εισαγωγή παρόμοιων ινών θα αντιστοιχεί στο 1% της τιμής του υφάσματος που παράγει.

β) Όσον αφορά τον αντίκτυπο στον ανταγωνισμό στην αγορά τελικών προϊόντων της χώρας εισαγωγής, η πιο καθοριστική παράμετρος είναι ο δασμός ΜΕΚ που επιβάλλει στις ενδιάμεσες ύλες η χώρα εισαγωγής: όσο υψηλότεροι είναι οι δασμοί ΜΕΚ που επιβάλλει μια προτιμησιακή χώρα στις εισαγωγές ενδιάμεσων υλών και όσο μεγαλύτερη είναι η χρήση από εγχώριους παραγωγούς ανάλογων εισαγόμενων υλών από τρίτες χώρες, τόσο μεγαλύτερο είναι το εν δυνάμει ανταγωνιστικό μειονέκτημα των εγχώριων παραγωγών τελικών προϊόντων έναντι των εξαγωγέων από χώρες εταίρους ΣΕΣ που απολαμβάνουν της ΕΔ.

Σύμφωνα με το ανωτέρω παράδειγμα, ο παραγωγός υφασμάτων στην ΕΕ που εισάγει ίνες από τρίτες χώρες θα πρέπει να καταβάλει εισαγωγικούς δασμούς για τις ίνες αυτές που αντιστοιχούν στο 1% της τιμής πώλησης ανεξαρτήτως του εάν επιτρέπεται ή απαγορεύεται η επιστροφή δασμού. Ως εκ τούτου, στην περίπτωση που επιτρέπεται η επιστροφή δασμού σε μια ΣΕΣ, το ανταγωνιστικό πλεονέκτημα ενός εξαγωγέα από χώρα-εταίρο ΣΕΣ, για παράδειγμα, τη Ρουριτανία σε σχέση με έναν εγχώριο παραγωγό της ΕΕ θα είναι 1 % της αξίας των υφασμάτων.

Εάν εξετάσουμε την κατάσταση στη Ρουριτανία, ο παραγωγός υφασμάτων της εν λόγω χώρας που εισάγει το ίδιο ποσό ινών από τρίτες χώρες θα πρέπει να καταβάλει δασμούς για τις εισαγόμενες ίνες αξίας 3,5% της αξίας των υφασμάτων: αυτό μπορεί να συνιστά πλεονέκτημα για έναν παραγωγό της ΕΕ που εξάγει παρόμοια υφάσματα στη Ρουριτανία στην περίπτωση που επιτρέπεται η επιστροφή δασμού.

Ωστόσο, στην περίπτωση που απαγορεύεται η επιστροφή δασμού σε μια ΣΕΣ μεταξύ της ΕΕ και της Ρουριτανίας, ο ρουριτανός εξαγωγέας στην ΕΕ θα έχει αρνητικό πλεονέκτημα 2,5 % της αξίας των υφασμάτων (3,5% σε δασμούς που θα πρέπει να καταβάλει για τις ίνες που εισάγει από τρίτες χώρες μείον 1% των δασμών που έχει καταβάλει για τις ίδιες ίνες ο ανταγωνιστής του στην ΕΕ). Αντιθέτως, ο εξαγωγέας της ΕΕ προς τη Ρουριτανία θα έχει ανταγωνιστικό πλεονέκτημα στη Ρουριτανία της τάξης του 2,5% (3,5% των δασμών που έχουν καταβάλλει οι ρουριτανοί παραγωγοί μείον 1% που κατέβαλαν για ανάλογες εισαγωγές οι εξαγωγείς της ΕΕ).

γ) Από το εμπόριο τελικών προϊόντων στο εμπόριο ενδιάμεσων υλών: ο βασικός παράγοντας που καθορίζει τον αντίκτυπο στο εμπόριο ενδιάμεσων υλών και εξαρτημάτων μεταξύ της ΕΕ και των εταίρων ΣΕΣ είναι το επίπεδο των εισαγωγικών δασμών που επιβάλλουν και οι δύο πλευρές για αυτές τις ύλες και τα εξαρτήματα που θα καταργηθούν βάσει της ΣΕΣ: όσο υψηλότεροι είναι αυτοί οι δασμοί τόσο περισσότερο θα τονώνεται το εμπόριο μεταξύ των χωρών-εταίρων της ΣΕΣ για αυτές τις ύλες, εις βάρος των προμηθευτών από τρίτες χώρες.

Συνεχίζοντας το παραπάνω παράδειγμα: Στην περίπτωση που απαγορεύεται η επιστροφή δασμού, μια ρουριτανική εταιρεία που εισάγει ίνες από τρίτες χώρες προκειμένου να παράγει υφάσματα προς εξαγωγή στην ΕΕ θα έχει να αντιμετωπίσει επιπλέον κόστος ύψους 3,5%. Το κόστος αυτό αποτελεί κίνητρο για τον εφοδιασμό σε ίνες είτε από το εσωτερικό είτε από άλλο κράτος μέλος της ΕΕ αντί από άλλες τρίτες χώρες. Εάν όμως επιτρέπεται η επιστροφή δασμού εξουδετερώνεται το κίνητρο αυτό.

Ένας άλλος παράγοντας που διαδραματίζει σημαντικό ρόλο στον αντίκτυπο που έχει η ΕΔ είναι πόσο απαγορευτικοί ή επιεικείς είναι οι κανόνες καταγωγής που προβλέπει η ΣΕΣ: οι κανόνες καταγωγής που αφορούν το εκάστοτε προϊόν και καθορίζουν εάν οι μη καταγόμενες ύλες αποτέλεσαν αντικείμενο «επαρκούς κατεργασίας ή μεταποίησης» ώστε να προκύψει ένα «καταγόμενο» προϊόν που να μπορεί να τύχει προνομιακής δασμολογικής αντιμετώπισης, καθορίζουν το επίπεδο του επιτρεπόμενου εφοδιασμού από το εξωτερικό και ως εκ τούτου το μέγιστο ύψος δασμών που μπορεί να πρέπει να καταβληθούν ή που μπορούν να επιστραφούν σε περίπτωση εξαγωγής του τελικού προϊόντος.

Παράδειγμα: για τα υφάσματα, ο τυποποιημένος προτιμησιακός κανόνας καταγωγής της ΕΕ είναι η παραγωγή από ίνες, η οποία περιλαμβάνει δύο μεταποιήσεις – νηματοποίηση και ύφανση/πλέξιμο – που κατά κανόνα αντιστοιχούν στα τρία τέταρτα της προστιθέμενης αξίας του υφάσματος και που πρέπει στην περίπτωση αυτή να παράγονται στο εσωτερικό της χώρας. Κατά τον τρόπο αυτό περιορίζεται ο εφοδιασμός από το εξωτερικό και κατ' επέκταση το πεδίο και ο αντίκτυπος της έγκρισης ή της απαγόρευσης της επιστροφής δασμού. Ωστόσο, ο αντίκτυπος της έγκρισης της επιστροφής δασμού θα είναι εντονότερος σε τομείς όπου ο κανόνας είναι πιο ελαστικός - για παράδειγμα στην περίπτωση ορισμένων χημικών ουσιών, μετάλλων ή μηχανικού εξοπλισμού, όπου οι ύλες από τρίτες χώρες μπορούν να αντιστοιχούν στο 40%-50% της αξίας του προϊόντος και τα προϊόντα εξακολουθούν να θεωρούνται ότι παράγονται εξ ολοκλήρου στο εσωτερικό. Στις περιπτώσεις αυτές, η απαγόρευση της επιστροφής δασμού μπορεί να επιβάλλει σημαντικό πρόσθετο περιορισμό στις δυνατότητες εφοδιασμού που επιτρέπονται θεωρητικά από τον κανόνα καταγωγής.

Η σημασία της ΕΔ εξαρτάται και από την οικονομία της χώρας . Πράγματι, όσον αφορά το εμπόριο τελικών προϊόντων, ο αντίκτυπος που έχει για την ΕΕ η έγκριση της ΕΔ είναι σχετικά μικρός, επειδή η ΕΕ κατά κανόνα επιβάλλει πολύ χαμηλούς δασμούς στις εισαγωγές ενδιάμεσων προϊόντων/υλών και επειδή, λόγω της πολύμορφης βιομηχανικής βάσης της, η εξάρτηση των παραγωγών από τον εφοδιασμό από το εξωτερικό είναι αρκετά περιορισμένη, παρόλο που η παγκοσμιοποίηση αυξάνει την εξάρτηση των παραγωγών της ΕΕ από εξωτερικούς προμηθευτές. Ο αντίκτυπος αυτός μπορεί να είναι μεγαλύτερος στους εμπορικούς εταίρους της ΕΕ, που συχνά επιβάλλουν υψηλότερους εισαγωγικούς δασμούς και αναγκάζονται, λόγω του μεγέθους τους, να εξαρτώνται περισσότερο από την εισαγωγή υλών. Με άλλα λόγια, σε κλειστές προστατευόμενες αγορές στις οποίες επιβάλλονται υψηλοί δασμοί ΜΕΚ σε ανταλλακτικά, και σε αγορές όπου ο εφοδιασμός από το εξωτερικό είναι σημαντικός, το να επιτρέπεται η ΕΔ έχει μεγαλύτερο αντίκτυπο από ό,τι σε ένα πιο φιλελεύθερο τελωνειακό έδαφος με ολοκληρωμένη οικονομία.

Συνολικά, ο πιθανός αρνητικός αντίκτυπος της έγκρισης της ΕΔ αποτελεί επαρκή λόγο για να επιδιώκεται, ως γενική πολιτική γραμμή, η απαγόρευση της ΕΔ σε ζώνες ελεύθερων συναλλαγών .

γ) Προβλήματα που συνδέονται με την απαγόρευση της ΕΔ

Ακόμη και εάν η απαγόρευση της ΕΔ εξακολουθεί να αποτελεί την προτιμώμενη επιλογή στο πλαίσιο των ΣΕΣ, η πολιτική αυτή μπορεί να δημιουργήσει προβλήματα κατά την εφαρμογή της.

Πριν από τη σύναψη προτιμησιακής ρύθμισης, το διεθνές εμπόριο μεταξύ των μελλοντικών χωρών-εταίρων της ζώνης ελεύθερων συναλλαγών βασίζεται σε μη προτιμησιακό περιβάλλον. Στις συγκεκριμένες εμπορικές σχέσεις χρησιμοποιείται πάντα ή τουλάχιστον είναι διαθέσιμη η ΕΔ. Εάν η κατάσταση αυτή προχωρήσει προς απαγόρευση της ΕΕ στη ζώνη ελεύθερων συναλλαγών, υπάρχει κίνδυνος να μειωθούν σημαντικά τα μέγιστα οφέλη που αναμένονται από τις μειώσεις δασμών που έχουν συμφωνηθεί στη ΣΕΣ.

Ενώ τα οφέλη που συνεπάγεται η απαγόρευση της ΕΔ είναι λιγότερα από αυτά που προκύπτουν από όταν αυτή επιτρέπεται, η ΕΔ δεν αποτελεί αυτή καθαυτή όφελος για έναν εταίρο ΣΕΣ επιπλέον της κατάργησης των εισαγωγικών δασμών. Για παράδειγμα, στο πλαίσιο της αντιμετώπισης ΜΕΚ ο δασμός που πρέπει να καταβάλλεται για την εισαγωγή στην ΕΕ ενός οχήματος είναι 10%. Εάν η τιμή εισαγωγής του οχήματος είναι 10.000 ευρώ, ο δασμός που εξοικονομείται στο πλαίσιο της ΣΕΣ θα είναι 1.000 ευρώ σε σύγκριση με την τρέχουσα κατάσταση του μάλλον ευνοούμενου κράτους. Ως εκ τούτου, εάν υποτεθεί ότι το όχημα που κατασκευάζεται, για παράδειγμα, στη Ρουριτανία αποτελείται κατά 20% από ανταλλακτικά και εξαρτήματα που εισάγονται από μη προτιμησιακές τρίτες χώρες, και καθώς οι εισαγωγικοί δασμοί στη Ρουριτανία ανάλογων εξαρτημάτων είναι κατά μέσο όρο 16%, ο δασμός που καταβάλλεται για τα εξαρτήματα αυτά θα είναι 320 ευρώ. Στην περίπτωση που απαγορεύεται η ΕΔ στο πλαίσιο μιας ΣΕΣ, τότε το καθαρό όφελος για τον εξαγωγέα θα είναι 680 ευρώ (1.000 ευρώ – 320 ευρώ) αντί 1000 ευρώ, επομένως μείωση κατά 32% του οφέλους από την κατάργηση του φόρου. Εάν το μερίδιο των εισαγόμενων ανταλλακτικών που χρησιμοποιεί ο ρουριτανός κατασκευαστής αυτοκινήτων είναι το μέγιστο που επιτρέπεται από τους τυποποιημένους κανόνες καταγωγής της ΕΕ (40%), τότε το καθαρό όφελος θα μειωθεί λίγο περισσότερο από το ένα τρίτο των εισαγωγικών δασμών της ΕΕ (1.000 ευρώ -640 ευρώ= 360 ευρώ)[6] .

Για ορισμένα προϊόντα, οι παραγωγοί μιας χώρας-εταίρου θα μπορούσαν ακόμη και να προτιμήσουν να χρησιμοποιήσουν το δασμό ΜΕΚ, επειδή το κόστος της κατάργησης της επιστροφής φόρου θα ήταν υψηλότερο από τον ισχύοντα δασμό ΜΕΚ.

Το μέγεθος των προβλημάτων αυτών και η σχετική σπουδαιότητά τους σε σύγκριση με τον αντίκτυπο της έγκρισης της ΕΔ εξαρτώνται, όπως αναφέρθηκε παραπάνω, από διαφορετικές οικονομικές παραμέτρους, όπως οι αντίστοιχοι δασμοί ΜΕΚ και των δύο χωρών, το επίπεδο μείωσης/κατάργησης των δασμών στο πλαίσιο της ΣΕΣ και το επίπεδο «επιείκειας» των «κανόνων καταγωγής» και συνεπώς από το μέγιστο επιτρεπόμενο εξωτερικό περιεχόμενο και τις οικονομίες των δύο εταίρων.

Ενώ με την απαγόρευση της ΕΔ σε μια ΣΕΣ αποφεύγονται οι αρνητικές επιπτώσεις της στον ανταγωνισμό στην εγχώρια αγορά και προωθείται το διμερές εμπόριο όσον αφορά τα ενδιάμεσα προϊόντα/ύλες, στην περίπτωση ρυθμίσεων προτιμησιακού εμπορίου με μια αναπτυσσόμενη χώρα θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ο πρόσθετος στόχος της ανάπτυξης. Πράγματι, δεν φαίνεται να είναι πάντα σκόπιμη η απαγόρευση της ΕΔ όσον αφορά τις αναπτυσσόμενες χώρες. Για παράδειγμα, θα ήταν εντελώς αντιφατικό εάν μια αναπτυγμένη χώρα προσέφερε σε μια λιγότερο αναπτυγμένη χώρα ατελή πρόσβαση στην αγορά της προκειμένου να βοηθήσει και να στηρίξει την οικονομία της και από την άλλη πλευρά περιόριζε τα οικονομικά οφέλη από αυτή την ελεύθερη πρόσβαση απαγορεύοντας την ΕΔ για τους ξένους συντελεστές παραγωγής που χρησιμοποιούν οι παραγωγοί της λιγότερο αναπτυγμένης χώρας στην περίπτωση σύναψης συμφωνίας ελεύθερων συναλλαγών μεταξύ των δυο εταίρων.

Για παράδειγμα, αυτό θα μπορούσε να συμβεί εάν η ΕΕ συνάψει μια ΣΕΣ με ομάδα χωρών που περιλαμβάνει και λιγότερο αναπτυγμένες χώρες. Οι λιγότερο αναπτυγμένες χώρες που είναι δικαιούχοι του μηχανισμού διασφαλίσεων ΕΒΑ («όλα τα προϊόντα εκτός των όπλων») μπορούν να εξάγουν στην ΕΕ ατελώς και να ωφελούνται ταυτόχρονα από την ΕΔ. Εάν, στο πλαίσιο μιας παρόμοιας ΣΕΣ, απαγορευτεί η επιστροφή δασμού, οι ενδιαφερόμενοι εξαγωγείς από τις λιγότερο αναπτυγμένες χώρες θα πρέπει να πληρώνουν δασμούς για τους συντελεστές παραγωγής που εισάγονται από τρίτες χώρες που ενσωματώνονται στα προϊόντα τους, τα οποία εξάγονται ατελώς στην ΕΕ, και κάτι τέτοιο δεν προβλέπεται στους μηχανισμούς διασφάλισης ΕΒΑ..

Κατά τον ίδιο τρόπο, εφόσον το μερίδιο των εξαγωγών των αναπτυσσόμενων χωρών στην ΕΕ που υπόκεινται σε εισαγωγικούς δασμούς στην ΕΕ είναι σχετικά χαμηλό[7], ενδεχόμενη απαγόρευση της επιστροφής δασμού θα περιόριζε τα οφέλη της κατάργησης των εισαγωγικών δασμών μειώνοντας τα κίνητρά τους να συνάπτουν ΣΕΣ με την ΕΕ.

Επιπλέον, οι αναπτυσσόμενες χώρες έχουν προς το παρόν δικαίωμα να επιβάλουν ΕΔ για το σύνολο των εξαγωγών τους στην ΕΕ βάσει μονομερών προτιμήσεων (ΓΣΠ): πράγματι, ένα μεγάλο ποσοστό των εξαγωγών πολλών αναπτυσσόμενων χωρών στην ΕΕ γίνονται ήδη ατελώς ή υπόκεινται σε πολύ χαμηλούς δασμολογικούς συντελεστές (μερικές φορές αποκαλούνται «εναπομένοντες δασμοί») βάσει του ΓΣΠ ενώ ωφελούνται παράλληλα από την ΕΔ. Στις περιπτώσεις αυτές, η κατάσταση που θα προκύψει στο πλαίσιο μια ΣΕΣ θα είναι χειρότερη από αυτή που ισχύει σήμερα για τα εν λόγω προϊόντα που ωφελούνται από μηδενικό δασμό βάσει του ΓΣΠ[8].

Για παράδειγμα: Ο δασμός ΜΕΚ της ΕΕ για τους κινητήρες οχημάτων είναι 4,2% αλλά μετά τη μείωση του δασμού βάσει του κανονισμού ΓΣΠ ο δασμός αυτός μηδενίζεται για όλες τις αναπτυσσόμενες χώρες. Ως εκ τούτου, μια αναπτυσσόμενη χώρα μπορεί να εξαγάγει αυτούς τους κινητήρες βάσει του ΓΣΠ στην ΕΕ ατελώς και με επιστροφή δασμού. Εάν, βάσει μιας ΣΕΣ με μια αναπτυσσόμενη χώρα, απαγορευτεί η επιστροφή δασμού, η αντιμετώπιση ΣΕΣ για τους εξαγωγείς κινητήρων από την εν λόγω αναπτυσσόμενη χώρα θα είναι χειρότερη από σήμερα: εάν υποτεθεί ότι η αξία του κινητήρα είναι 2.000 ευρώ και ότι η αναλογία των ανταλλακτικών που εισάγονται για την κατασκευή του κινητήρα είναι 20%, εάν οι μέσοι εισαγωγικοί δασμοί για αυτά τα ανταλλακτικά είναι, για παράδειγμα, 16%, οι κινητήρες που εξάγονται βάσει της ΣΕΣ από την εν λόγω αναπτυσσόμενη χώρα θα έχουν πρόσθετο κόστος 64 ευρώ έναντι των εξαγωγών της βάσει των ισχυόντων κανόνων (20% των 2.000 ευρώ x 16% = 64 ευρώ, που αντιστοιχεί σε δασμό 3,2% για τον κινητήρα). Εάν το μερίδιο των εισαγόμενων ανταλλακτικών που χρησιμοποιούνται φθάσει το ανώτατο επιτρεπτό βάσει των τυποποιημένων κανόνων καταγωγής της ΕΕ (40%), τότε το πρόσθετο κόστος θα είναι διπλάσιο, 128 ευρώ, που ισοδυναμεί με 6,4% της αξίας των εξαγωγών και που είναι υψηλότερο από τον εισαγωγικό δασμό ΜΕΚ της ΕΕ.

III. Συμπεράσματα

Η έγκριση της επιστροφής δασμού δημιουργεί προβλήματα στο πλαίσιο μιας ζώνης ελεύθερων συναλλαγών, επειδή αφήνει περιθώρια για στρεβλώσεις του ανταγωνισμού μεταξύ των συμμετεχουσών χωρών, ενώ τα αγαθά και οι υπηρεσίες πρέπει να αποτελούν αντικείμενο εμπορίου στις αντίστοιχες αγορές τους βάσει συγκριτικών πλεονεκτημάτων. Ως εκ τούτου, υπάρχουν πολλοί και σοβαροί λόγοι για τους οποίους θα πρέπει, σε επίπεδο γενικευμένης πολιτικής, να επιδιώκεται η απαγόρευση της ΕΔ σε ζώνες ελεύθερων συναλλαγών.

Ωστόσο, επειδή η απαγόρευση της ΕΔ μπορεί να δημιουργήσει προβλήματα κατά την εφαρμογή της στις χώρες-εταίρους μας, θα πρέπει να εξεταστούν ορισμένες περιορισμένες παρεκκλίσεις από την εν λόγω γενικευμένη πολιτική, έναντι κατάλληλων παραχωρήσεων από το άλλο συμβαλλόμενο μέρος, και υπό τον όρο ότι οι «κανόνες καταγωγής» πληρούν τις ανάγκες του κλάδου παραγωγής της ΕΕ. Επομένως, μπορεί να προβλεφθεί η περιορισμένη δυνατότητα εξαιρέσεων στη βάση μιας αναλυτικής αξιολόγησης των ακόλουθων κριτηρίων:

α) Ο βαθμός στον οποίο οι κανόνες καταγωγής της ΣΕΣ είναι ικανοποιητικοί για την ΕΕ συμπεριλαμβανομένου του κλάδου παραγωγής της. Πράγματι, το να υπάρχουν οι σωστοί κανόνες καταγωγής για κάθε προϊόν είναι εξίσου ή και περισσότερο σημαντικό από οικονομική άποψη από το να απαγορεύεται η ΕΔ. Από την άλλη πλευρά, οι κανόνες καταγωγής στις ΣΕΣ που συνάπτει η ΕΕ θα πρέπει να απαιτούν επαρκές επίπεδο μεταποίησης και/ή προστιθέμενης αξίας προκειμένου να διασφαλίζεται ότι από τη ΣΕΣ θα προκύψουν αυξημένα οφέλη κατά κύριο λόγο για τους εταίρους της. Από την άλλη πλευρά, θα ήταν ευχής έργο να περιέχουν οι ΣΕΣ τους ίδιους ή παραπλήσιους κανόνες καταγωγής επειδή είναι πρακτικά αδύνατο για τον κλάδο παραγωγής της ΕΕ να προσαρμόζει κάθε φορά τον εφοδιασμό από το εξωτερικό σε διαφορετικούς κανόνες ανάλογα με την αγορά προορισμού. Επομένως, η έγκριση κανόνων καταγωγής που να είναι όσο το δυνατό πλησιέστεροι με τους τυποποιημένους κανόνες καταγωγής της ΕΕ αποτελεί σημαντικό και κατάλληλο παράγοντα που πρέπει να ληφθεί υπόψη. Όταν εγκριθούν αποδεκτοί κανόνες καταγωγής που να ικανοποιούν συνολικά τις ανάγκες του κλάδου παραγωγής της ΕΕ, τότε θα είναι δυνατόν να υπάρξει ευελιξία ως προς την ΕΔ, αν και κατά προτίμηση εντός ορισμένων ορίων, λαμβανομένων υπόψη και των παρακάτω κριτηρίων.

β) Ο πιθανός αντίκτυπος της έγκρισης - ή κατά περίπτωση της απαγόρευσης - της ΕΔ τόσο σε επίπεδο ανταγωνιστικών όρων στην αγορά της ΕΕ όσο και σε επίπεδο εξαγωγέων της ΕΕ , θα πρέπει να αξιολογείται και να λαμβάνεται υπόψη κατά την εκτίμηση του συνολικού ισοζυγίου της συμφωνίας. Μια τέτοια ανάλυση, συμπεριλαμβανομένης της ποσοτικής αξιολόγησης που θα πρέπει να ξεκινήσει σε ένα πρώιμο στάδιο της διαδικασίας διαπραγμάτευσης και να έχει ολοκληρωθεί πριν από την έκδοση της απόφασης για τη σύναψη της ΣΕΣ, θα εξετάζει τον αντίκτυπο στο εμπόριο, στην παραγωγή, στις επενδύσεις και στην απασχόληση, στη χρήση των δυνατοτήτων σώρευσης στο πλαίσιο της ΣΕΣ καθώς και στις ενδιαφερόμενες αναπτυσσόμενες χώρες.

γ) Ο φιλόδοξος στόχος της ΣΕΣ όσον αφορά την πρόσβαση στην αγορά και ο βαθμός στον οποίο εξυπηρετεί τα συμφέροντα του κλάδου παραγωγής της ΕΕ . Τα στοιχεία που μπορούν να εξετάζονται, κατά περίπτωση, για την αξιολόγηση αυτής της ευελιξίας είναι ο βαθμός στον οποίο οι πιο προηγμένες χώρες αναλαμβάνουν φιλόδοξες δεσμεύσεις για την απελευθέρωση του εμπορίου ως αποτέλεσμα της ΣΕΣ, δημιουργώντας ένα συνολικά ικανοποιητικό αποτέλεσμα για τη βιομηχανία της ΕΕ. Κατά τον ίδιο τρόπο, θα πρέπει να προσφέρονται ικανοποιητικοί όροι πρόσβασης στην αγορά για τους εξαγωγείς ενδιάμεσων προϊόντων της ΕΕ, για τους οποίους διαφορετικά δεν θα προέκυπταν αυξημένα οφέλη από τις ΣΕΣ.

δ) Παράμετροι ανάπτυξης όπως: η έκταση στην οποία ο εταίρος που διαπραγματεύεται τη σύναψη ΣΕΣ πραγματοποιεί ήδη εξαγωγές ατελώς (ή βάσει των γνωστών ως «εναπομενόντων δασμών») στην ΕΕ με ΕΔ, ο αντίκτυπος από την απαγόρευση της ΕΔ στα οφέλη και στα κίνητρα που θα έχει ο εταίρος αυτός για να συνάψει ΣΕΣ και ο αντίκτυπος της έγκρισης της ΕΔ στη χρήση ενδιάμεσων υλικών που παράγονται στο εσωτερικό. Θα πρέπει επίσης να λαμβάνεται υπόψη ο βαθμός ανάπτυξης της ενδιαφερόμενης τρίτης χώρας.

Όσον αφορά ενδεχόμενες παραχωρήσεις για την ΕΔ, ένα παράδειγμα περιορισμένης ευελιξίας θα μπορούσε να είναι ο περιορισμός της ΕΔ στη διαφορά μεταξύ των μέσων συντελεστών ΜΕΚ που ισχύουν για τους ενδιάμεσους συντελεστές παραγωγής στη χώρα-εταίρο και στην ΕΕ αντίστοιχα, στην περίπτωση που οι δασμολογικοί συντελεστές ΜΕΚ μιας μελλοντικής χώρας-εταίρου είναι σχετικά υψηλοί ενώ στην ΕΕ είναι σχετικά χαμηλοί. Αυτή η τακτική θα μπορούσε να γενικευτεί ή να αφορά μόνο ορισμένους τομείς (ή ακόμη και προϊόντα, κατά περίπτωση), στους οποίους ο αντίκτυπος της ΕΔ λόγω των δασμολογικών διαφορών ΜΕΚ είναι πιθανό να είναι μεγαλύτερος. Σκοπός είναι να εξακολουθήσουν να υπάρχουν συνθήκες που να προσφέρουν ίσες ευκαιρίες στους κλάδους παραγωγής και των δύο χωρών, στο πλαίσιο της ζώνης ελεύθερων συναλλαγών. Σε άλλες περιπτώσεις, θα μπορούσαν να προβλεφθούν χρονικοί ή άλλου είδους περιορισμοί. Στην περίπτωση αναπτυσσόμενων χωρών, θεωρείται αιτιολογημένη η υιοθέτηση μιας λιγότερο αυστηρής προσέγγισης, στο πνεύμα μιας πολιτικής με γνώμονα την ανάπτυξη (ο βαθμός ανάπτυξης μπορεί να εξαρτάται από το εάν πρόκειται για μια λιγότερο αναπτυγμένη χώρα ή ΓΣΠ+χώρα ή όχι), και λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι για τις εξαγωγές τους απολαμβάνουν ήδη ΕΔ στην ΕΕ, στο πλαίσιο του ΓΣΠ.

[1] Για να γίνει κατανοητός αυτός ο μηχανισμός ας υποτεθεί ότι ένας ιαπωνικός κινητήρας αυτοκινήτου επιβαρύνεται με δασμούς 10% όταν εισάγεται στην Κορέα. Όταν αυτός ο κινητήρας συναρμολογείται σε κορεατικό αυτοκίνητο που στη συνέχεια εξάγεται στην ΕΕ μπορεί να επιστραφεί στον Κορεάτη κατασκευαστή το 10% των δασμών που πλήρωσε για τον εισαγόμενο συντελεστή παραγωγής / τον ιαπωνικό κινητήρα αυτοκινήτου.

[2] Η ΕΕ δεν είναι το μοναδικό μέλος του ΠΟΕ που απαγορεύει την ΕΔ στις συμφωνίες ελεύθερων συναλλαγών. Και άλλες χώρες την απαγορεύουν σε ορισμένες από τις ΣΕΣ (συμφωνίες ελεύθερων συναλλαγών) που συνάπτουν, μολονότι αυτό μερικές φορές εξαρτάται από τους εταίρους τους: π.χ. το Μεξικό και η Χιλή άλλες φορές απαγορεύουν την ΕΔ και άλλες την επιτρέπουν. Στο πλαίσιο της Mercosur, η ΕΔ απαγορεύεται για ορισμένα αυτοκίνητα. Για τις ΗΠΑ, η πιο σημαντική ΣΕΣ στην οποία απαγορεύεται η ΕΔ είναι η Βορειοαμερικανική συμφωνία ελεύθερων συναλλαγών. Ύστερα από μια συζήτηση για θέματα πολιτικής που πραγματοποιήθηκε το 2003, τα τελευταία χρόνια οι ΗΠΑ αποφασίζουν κατά περίπτωση, και η ΕΔ επιτρέπεται στις συμφωνίες ελεύθερων συναλλαγών που έχουν αποτελέσει αντικείμενο διαπραγμάτευσης, εκτός από τη συμφωνία ελεύθερων συναλλαγών Χιλής-ΗΠΑ στην οποία απαγορεύεται η ΕΔ. Πρέπει να σημειωθεί ωστόσο ότι η πλειονότητα αυτών των ΣΕΣ αφορούσαν αναπτυσσόμενες χώρες (π.χ. το Μαρόκο, το Ομάν, το Μπαχρέιν, τη συμφωνία CAFTA, την Κολομβία, την Ιορδανία, το Περού) - με εξαίρεση το Ισραήλ και την Αυστραλία και τη συμφωνία ελεύθερων συναλλαγών ΕΕ και Κορέας που δεν είχε ακόμη συναφθεί - και ότι στο παρελθόν η ΕΕ εφάρμοζε επίσης ευέλικτες ρυθμίσεις για αναπτυσσόμενες χώρες. Στη συμφωνία ελεύθερων συναλλαγών μεταξύ ΗΠΑ-Σιγκαπούρης, η ΕΔ δεν έχει πραγματικές οικονομικές επιπτώσεις, επειδή το ΜΕΚ της Σιγκαπούρης είναι μηδενικό για τα περισσότερα προϊόντα.

[3] Η ΕΔ απαγορεύεται, βάσει μεταβατικών ρυθμίσεων, στις ΣΕΣ με αναπτυσσόμενες χώρες όπως το Μεξικό και η Χιλή και σε όλες τις ευρωμεσογειακές ΣΕΣ. Ωστόσο, επιτρέπεται σε εμπορικές προτιμήσεις για αναπτυξιακούς σκοπούς: βάσει των κανόνων του συστήματος γενικευμένων προτιμήσεων (ΣΓΠ) που εφαρμόζονται σε όλες τις αναπτυσσόμενες χώρες και στις χώρες ΑΚΕ στο πλαίσιο της συμφωνίας Cotonou, στις συμφωνίες οικονομικής εταιρικής σχέσης και στη συμφωνία για το εμπόριο, την ανάπτυξη και τη συνεργασία με τη Νότια Αφρική.

[4] Σημειωτέον ότι στους περισσότερους βιομηχανικούς τομείς και προϊόντα οι κανόνες καταγωγής μπορούν να επιτρέψουν μεγαλύτερο ποσοστό εξωτερικού περιεχόμενου (έως 50% σε ορισμένες περιπτώσεις) και τα αριθμητικά στοιχεία και ο αντίκτυπος της έγκρισης ή της απαγόρευσης της επιστροφής δασμού μπορεί να είναι υψηλότερα ανάλογα με την πραγματική αξιοποίηση των δυνατοτήτων εφοδιασμού από το εξωτερικό.

[5] Για λόγους απλούστευσης, στα παρεχόμενα παραδείγματα δεν λαμβάνονται υπόψη πρόσθετοι παράγοντες όπως εάν οι ύλες που εισάγονται από τρίτες χώρες μπορούν να προέρχονται από προτιμησιακές χώρες που δεν υπόκεινται σε εισαγωγικούς δασμούς ή οι δυνατότητες σώρευσης. Ο υπολογισμός της αξίας της επιστροφής φόρου έχει ήδη γίνει για λόγους απλούστευσης με βάση την αξία της εισαγωγής τελικού προϊόντος μάλλον παρά με βάση το κόστος παραγωγής και επομένως σε κάποιο βαθμό υπερεκτιμάται.

[6] Θα μπορούσε ωστόσο να υποστηριχθεί (βλέπε τμήμα ΙΙ.α) παραπάνω) ότι είναι θεμιτό σε μια ΣΕΣ να μη μπορούν οι εξαγωγείς, βάσει της απαγόρευσης της ΕΔ, να ωφελούνται πλήρως από την κατάργηση του δασμού, επειδή διαφορετικά οι εξαγωγείς θα βρίσκονταν σε ευνοϊκότερη θέση από τους ανταγωνιστές τους που δραστηριοποιούνται στην εγχώρια αγορά της χώρας εισαγωγής.

[7] Περίπου τα τρία τέταρτα των εξαγωγών των αναπτυσσόμενων χωρών με τις οποίες η ΕΕ διαπραγματεύεται προς το παρόν ΣΕΣ υπόκεινται σε μηδενικούς ή πολύ χαμηλούς δασμούς στην ΕΕ βάσει των μηχανισμών ΜΕΚ και ΓΣΠ. Επομένως, το 2008 το 58 % των συνολικών εισαγωγών από την Ινδία εισήχθησαν στην ΕΕ ατελώς και ένα 7 % βάσει εναπομενόντων δασμών (≤ 3%)· το 65 % των εισαγωγών από τις χώρες ASEAN έγινε ατελώς και ένα 5,6 % με δασμούς κάτω του 3%· το 80 % των εισαγωγών από την Κεντρική Αμερική έγιναν επίσης ατελώς· το 77 % των κολομβιανών εξαγωγών και το 95 % των εξαγωγών από το Περού έγιναν ατελώς. Επομένως, τυχόν απαγόρευση της ΕΔ θα σήμαινε μείωση των οφελών της ΖΕΣ για το ένα τέταρτο περίπου των εξαγωγών που πραγματοποιούν οι χώρες αυτές στην ΕΕ· ωστόσο, οι εξαγωγές αυτές αφορούν προϊόντα που υπόκεινται στους πιο υψηλούς δασμούς στην ΕΣ και που συνήθως είναι πιο ευαίσθητα.

[8] Τα ποσοστά αυτών των εξαγωγών που υπόκεινται σε μηδενικό δασμό βάσει του ΓΣΠ ήταν το 2008: 24% για την Ινδία, 10% για τις χώρες ΑSEΑΝ, 20% για την Κεντρική Αμερική, 13% για την Κολομβία και 23% για το Περού. Στις περιπτώσεις αυτές η αντιμετώπιση ΣΕΣ θα είναι χειρότερη εάν ισχύσει απαγόρευση της ΕΔ.