Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF)

Επιτροπή Εποπτείας της OLAF

Έκθεση δραστηριοτήτων

Ιούλιος 2000 - Σεπτέμβριος 2001

(2001/C 365/01)

Μέλη της επιτροπής εποπτείας της OLAF

Mireille DELMAS-MARTY

Πρόεδρος ως τις 9 Οκτωβρίου 2001

Καθηγήτρια στο πανεπιστήμιο Panthéοn-Sorbonne (Paris I)

Raymond KENDALL

Πρόεδρος από τις 9 Οκτωβρίου 2001

Επίτιμος Γενικός Γραμματέας της Ιnterpol

Edmondo BRUTI-LIBERATI

Αναπληρωτής Γενικός Εισαγγελέας στο Εφετείο του Μιλάνου

Alfredo José DE SOUSA

Μέλος της επιτροπής εποπτείας από την 1η Απριλίου 2001

Πρόεδρος του Ελεγκτικού Συνεδρίου της Δημοκρατίας της Πορτογαλίας

Harald NOACK

Υφυπουργός στην κυβέρνηση της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Η επιτροπή διατήρησε τον μηνιαίο ρυθμό των συνεδριάσεών της και πραγματοποίησε 11 συνεδριάσεις από τον Σεπτέμβριο του 2000 έως τον Σεπτέμβριο του 2001, κατά τη διάρκεια των οποίων συνεργάστηκε τακτικά με τον διευθυντή της OLAF και τους συνεργάτες του. Συνέχισε τις επαφές της με τα θεσμικά όργανα, κατά τις συνεδριάσεις της ή στο περιθώριό τους: με το Κοινοβούλιο (ειδικότερα με την πρόεδρο και τους εισηγητές της επιτροπής δημοσιονομικού ελέγχου)· με το Συμβούλιο (εκπρόσωποι της Προεδρίας και COREPER)· με την Επιτροπή, ειδικότερα την κα. Schreyer, τον κ. Vitorino και το γενικό γραμματέα κ. O'Sullivan)· και με το Ελεγκτικό Συνέδριο (που συνάντησε δύο φορές). Δεδομένου ότι η μεταβατική περίοδος για τη δημιουργία των δομών που ήταν απαραίτητες για τις νέες αρμοδιότητες της OLAF χρειάστηκε περισσότερο χρόνο από ό,τι προβλεπόταν, η επιτροπή χρειάστηκε να αφιερώσει μεγαλύτερο μέρος της δραστηριότητάς της προκειμένου να διασφαλίσει την ανεξαρτησία της Υπηρεσίας σε ό,τι αφορά την εγκαθίδρυση των νέων δομών και μεθόδων. Μετά την περίοδο αυτή, η επιτροπή θα μπορέσει να στραφεί περισσότερο προς τον λειτουργικό τομέα και να ασκήσει πλήρως τις αρμοδιότητες που της αναθέτουν ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και ο κανονισμός του Συμβουλίου (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999(1): "τον τακτικό έλεγχο της αρμοδιότητας έρευνας" της OLAF.

Στην προηγούμενη έκθεσή της, η επιτροπή είχε υπογραμμίσει "τα όρια σε σχέση με τις νέες δομές και τις προτεινόμενες τροποποιήσεις" (κεφάλαιο 1.1.1 - ΕΕ C 360 της 14.12.2000). Ένα χρόνο αργότερα, ο απολογισμός έχει και θετικά και αρνητικά σημεία, τόσο σε ό,τι αφορά τα όρια για την εσωτερική οργάνωση όσο και τις αμφισημίες του καταστατικού της Υπηρεσίας.

Σχετικά με τα όρια της εσωτερικής οργάνωσης, οι επιθυμητές βελτιώσεις (Ρ2 και Ρ4) αρχίζουν να υλοποιούνται. Η αναδιάρθρωση της OLAF, που εξεταζόταν ήδη από το καλοκαίρι του 2000 προκειμένου να δοθούν στην Υπηρεσία τα απαραίτητα μέσα για τις νέες αρμοδιότητές της, είχε αρχικά θετικά αποτελέσματα σε ό,τι αφορά τη διαφάνεια των πράξεων. Την 1η Ιανουαρίου 2001, δημιουργήθηκε ένα σύστημα καταγραφής του συνόλου των φακέλων, μετά από σχετική σύσταση του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Εξάλλου, αναλήφθηκε μία σημαντική προσπάθεια κωδικοποίησης και εναρμόνισης των λειτουργικών δραστηριοτήτων στο πλαίσιο της εκπόνησης ενός "εγχειριδίου" της OLAF, στις 15 Φεβρουαρίου 2001. Τέλος, από το πρώτο εξάμηνο του 2001, η διαχείριση του συνόλου των διαδικασιών έρευνας πραγματοποιείται μέσω ενός "case management system" το περιεχόμενο του οποίου παρουσιάστηκε στην επιτροπή εποπτείας η οποία υπογράμμισε τον υποχρεωτικά εξελικτικό χαρακτήρα του. Παράλληλα με την εισαγωγή αυτής της διαφάνειας στη διαχείριση της OLAF, η επιτροπή εποπτείας προσάρμοσε τη λειτουργία της έτσι ώστε να μπορεί να αξιοποιεί την τεκμηρίωση και τα στοιχεία που κατέστησαν διαθέσιμα. Η OLAF καταρτίζει πλέον πίνακες αποτελεσμάτων που θα ενημερώνονται κάθε μήνα, περιγράφοντας το σύνολο της λειτουργικής δραστηριότητας της Υπηρεσίας και παρουσιάζοντας τα απαραίτητα στοιχεία από τις πληροφορίες που πρέπει να της υποβάλλονται βάσει του άρθρου 11.7 του κανονισμού. Συμπληρώνοντας και πλαισιώνοντας τα δελτία που υποβάλει τακτικά η OLAF εδώ και ένα χρόνο σχετικά με τις έρευνες που έχει ξεκινήσει εδώ και πάνω από εννέα μήνες και τις πληροφορίες που υποβάλλονται για τους φακέλους που διαβιβάζονται στις εθνικές δικαστικές αρχές, οι εν λόγω πίνακες αποτελεσμάτων επιτρέπουν στην επιτροπή να εντοπίζει τις προτεραιότητες για τους ελέγχους της. Η επιτροπή μπόρεσε εξάλλου να βασίσει την αξιολόγηση της λειτουργικής δραστηριότητας αφενός συνολικά στις απαντήσεις της OLAF σε ερωτηματολόγια που προετοίμασαν οι εισηγητές της και αφετέρου κατά περίπτωση στην ανάλυση ορισμένων φακέλων, που συμπληρώθηκαν σε ορισμένες περιπτώσεις από συναντήσεις εργασίας στην έδρα της OLAF.

Σχετικά με τα όρια που αφορούν τις αμφισημίες του καταστατικού, οι εξελίξεις φαίνονται να είναι βραδείες και προς το παρόν ανεπαρκείς. Σε ό,τι αφορά τη διοικητική και δημοσιονομική αυτονομία της OLAF (πρόταση P1), το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο επιβεβαίωσαν τις προηγούμενες θέσεις τους και τις διευκρίνισαν σε ψηφίσματα που ενέκριναν με την ευκαιρία της υποβολής της πρώτης έκθεσης της επιτροπής. Κατά τη διάρκεια συναντήσεων με την κα Schreyer, αρμόδιας επιτρόπου για την OLAF, και τον κ. O'Sullivan, γενικό γραμματέα της Επιτροπής, η επιτροπή εποπτείας βεβαιώθηκε ότι η Επιτροπή έχει τη θέληση να διασφαλίσει τη λειτουργική ανεξαρτησία της Υπηρεσίας και επιθυμεί να της προσφέρει τα απαραίτητα διαχειριστικά μέσα για την ανεξαρτησία αυτή. Με την ευκαιρία αυτή συμφωνήθηκε ότι θα εκπονηθεί ένας κώδικας συμπεριφοράς για τις σχέσεις μεταξύ της OLAF και της Επιτροπής ώστε να δοθεί μία εποικοδομητική κατεύθυνση στις αμφισημίες του καταστατικού της OLAF που κατέγραψε η επιτροπή στην πρώτη έκθεσή της. Ειδικότερα, η Επιτροπή επιβεβαίωσε τη θέλησή της να αξιοποιήσει τη διττή φύση των καθηκόντων της OLAF, νομοθετικά και λειτουργικά, καθώς και τις δυνητικές συνέργιες. Σε ό,τι αφορά την εμβέλεια του άρθρου 280 της Συνθήκης σε όλα τα κοινοτικά θεσμικά όργανα, περιλαμβανομένων και των μελών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (πρόταση P3), η κατάσταση δεν έχει μεταβληθεί και εξαρτάται από τις αποφάσεις του Πρωτοδικείου. Σε ό,τι αφορά την ενίσχυση του νομικού πλαισίου της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ (πρόταση P5), έχουν πράγματι αναληφθεί πρωτοβουλίες από το Κοινοβούλιο και την Επιτροπή τόσο σε ό,τι αφορά το διαδικαστικό πλαίσιο (σταδιακή εγκαθίδρυση ευρωπαϊκής εισαγγελίας) όσο και σχετικά με το δίκαιο (πρόταση οδηγίας σχετικά με την ποινική προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ)(2).

Πρέπει να σημειωθεί ότι η δημιουργία της Εurojust, που ανταποκρίνεται στην επιθυμία βελτίωσης της συνεργασίας, δημιουργεί πρόβλημα σχέσεων μεταξύ της OLAF και του νέου αυτού οργανισμού. Η διακυβερνητική διάσκεψη σχετικά με την μεταρρύθμιση των θεσμικών οργάνων, που ολοκληρώθηκε στη Νίκαια, δεν ενέκρινε την επέκταση της αρμοδιότητάς της στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας. Είναι λοιπόν σαφές ότι η OLAF διαθέτει αρμοδιότητα σε θέματα εγκληματικότητας κατά της Ευρώπης και η Εurojust για την εγκληματικότητα στην Ευρώπη. Έτσι, η προστασία των οικονομικών συμφερόντων υπάγεται, από κάθε άποψη, περιλαμβανομένης και της δικαστικής παρακολούθησης, στην OLAF. Το γεγονός αυτό ισχύει ιδιαίτερα για την καταπολέμηση της απάτης, τη διαφθορά εις βάρος του προϋπολογισμού της Κοινότητας και τη νομιμοποίηση εσόδων που προέρχονται από τις παραβάσεις αυτές. Το θέμα των σχέσεων της OLAF και της Εurojust αναφέρθηκε εξάλλου σε συνάντηση μεταξύ της επιτροπής εποπτείας, του κ. Vitorino, αρμόδιου επιτρόπου για τις υποθέσεις JAI και του κ. Brόner. Στη συζήτηση αυτή υπογραμμίστηκε ότι για την Επιτροπή και την OLAF οι σχέσεις αυτές θα πρέπει να οργανωθούν με βάση τη συνεργασία και τη συμπληρωματικότητα(3).

Προκειμένου να παρουσιαστεί η πληρέστερη δυνατή ανάλυση και αξιολόγηση, η παρούσα έκθεση έχει οργανωθεί κατά τον ακόλουθο τρόπο:

Διοικητική και δημοσιονομική ανεξαρτησία (Κεφάλαιο I)

Αναδιάρθρωση (Κεφάλαιο II)

Περιγραφή των δραστηριοτήτων έρευνας (Κεφάλαιο III)

Αξιολόγηση (Κεφάλαιο IV)

Συμπεράσματα (Κεφάλαιο V)

ΚΕΦΑΛΑΙΟ I

ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΚΑΙ ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΗ ΑΝΕΞΑΡΤΗΣΙΑ

Κατά τη διάρκεια του πρώτου έτους δραστηριότητάς της, η επιτροπή χρειάστηκε να αφιερώσει ένα σημαντικό μέρος των εργασιών της στη διασφάλιση της διοικητικής και δημοσιονομικής ανεξαρτησίας της OLAF. Στο θέμα αυτό είχε αναφερθεί στην πρώτη έκθεση δραστηριοτήτων της, όπου υπογράμμιζε πρώτα τη θέληση του νομοθέτη να προστατεύσει τη δραστηριότητα ερευνών της OLAF από οποιαδήποτε δυνατότητα πίεσης και επηρεασμού μέσω της διοικητικής και δημοσιονομικής διαχείρισης, αλλά διαπίστωνε αμέσως ότι η ανεξαρτησία αυτή δεν είχε ακόμη υλοποιηθεί. Έκτοτε, η εγκαθίδρυση της OLAF συνεχίστηκε και πραγματοποιήθηκαν οι ακόλουθες αλλαγές.

Σε ό,τι αφορά την κατάρτιση των δημοσιονομικών προβλέψεων της Υπηρεσίας, οι αρμοδιότητες του διευθυντή βάσει των γνωμοδοτήσεων της επιτροπής είναι καταρχάς επαρκείς και προσαρμοσμένες στις απαιτήσεις ανεξαρτησίας. Ωστόσο, για δεύτερη φορά, για ημερολογιακούς λόγους, η γνωμοδότηση της επιτροπής στο προσχέδιο προϋπολογισμού του 2002 απλώς λάβαινε γνώση των προτάσεων της Υπηρεσίας, αφού δεν ήταν δυνατή η υποβολή προσχεδίου του προϋπολογισμού έγκαιρα. Σε ό,τι αφορά τη διαχείριση του προσωπικού, η OLAF αντιμετώπισε δυσκολίες σχετικά με τις προσλήψεις ενώ η διαδικασία αναδιάρθρωσης δεν μπόρεσε να ολοκληρωθεί. Πράγματι, ήταν ιδιαίτερα δύσκολο να πραγματοποιηθούν οι διαδικασίες επιλογής χωρίς να υπάρχει σαφής και οριστική εικόνα για τις αρμοδιότητες, τα προσόντα, το επίπεδο και το καθεστώς των ατόμων που έπρεπε να προσληφθούν. Έπρεπε να ληφθεί επίσης υπόψη το γεγονός ότι η αναδιάρθρωση συνεπαγόταν απαραίτητα και ριζική αλλαγή των μεθόδων, της οργάνωσης και των σχέσεων εργασίας. Η επιτροπή βάσισε τις συζητήσεις και τις αποφάσεις της στις αποφάσεις των θεσμικών οργάνων σχετικά με τις προτάσεις της πρώτης έκθεσής της. Το ψήφισμα του Συμβουλίου της 5ης Δεκεμβρίου 2000(4) για την πρώτη έκθεση δραστηριοτήτων "καλεί την επιτροπή εποπτείας να συνεχίσει την αποστολή της συμπαράταξης και εποικοδομητικής και κριτικής στήριξης της OLAF" (σημείο 15). Το Συμβούλιο επιμένει ειδικότερα σχετικά με την αναγκαιότητα να ολοκληρωθεί η διοικητική και δημοσιονομική αυτονομία της OLAF (σημείο 12) σε ό,τι αφορά ειδικότερα τις προσλήψεις (σημείο 14). Το Κοινοβούλιο εξέφρασε την επιθυμία να ακολουθήσει η OLAF διαδικασίες πρόσληψης για τις θέσεις πλαισίωσης χρησιμοποιώντας τις αρμοδιότητες "αρμόδιας αρχής για την πραγματοποίηση διορισμών" που έχουν ανατεθεί στον διευθυντή με το άρθρο 6 της απόφασης στις 28 Απριλίου 1999 της Επιτροπής(5). Με πρωτοβουλία της, η δημοσιονομική αρχή πρόβλεψε στον προϋπολογισμό του 2001, 76 νέες θέσεις για την OLAF ώστε να διασφαλιστεί ότι η πολιτική προσλήψεων της OLAF αντιστοιχεί πράγματι στους στόχους που έχει θέσει ο νομοθέτης και ρυθμίζει στο πνεύμα αυτό τα προβλήματα που δημιουργήθηκαν από τη μαζική απορρόφηση του προσωπικού της UCLAF.

Τέλος, οι εν λόγω ανταλλαγές απόψεων μεταξύ της επιτροπής και της Επιτροπής(6) οδήγησαν στη σύσταση μιας συμβουλευτικής επιτροπής διορισμών με σύνθεση που λαμβάνει υπόψη το καθεστώς και τις ιδιαιτερότητες της OLAF. Αποτέλεσμα αυτών των ανταλλαγών απόψεων είναι μία συμφωνία για την αναζήτηση ρεαλιστικών λύσεων που να επιτρέπουν την ενεργοποίηση της OLAF όπως καθορίστηκε από το νομοθέτη. Η Υπηρεσία φιλοξενείται σε διοικητικές και δημοσιονομικές δομές της Επιτροπής, αλλά κατά τη γνώμη της επιτροπής, έτσι ώστε να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία των ερευνών: οι εσωτερικοί κανόνες της Επιτροπής ισχύουν όσο δεν περιορίζουν την ανεξαρτησία της OLAF. Στο σημείο αυτό είχε ιδιαίτερη σημασία να δηλώσει η Επιτροπή ότι είναι έτοιμη να ρυθμίσει τα προβλήματα αναδιάταξης του προσωπικού. Τέλος, δόθηκε συνέχεια στην πρόταση Ρ2 της πρώτης έκθεσης δραστηριοτήτων σχετικά με τη διττή αποστολή της Υπηρεσίας που αφορά τη δραστηριότητα έρευνας και την προετοιμασία των νομοθετικών και πολιτικών δραστηριοτήτων της Επιτροπής. Η οργάνωση που δημιούργησε η OLAF φαίνεται να πληροί τις προϋποθέσεις για την πραγματοποίηση της διπλής αυτής αποστολής. Απόμενε να ενημερωθεί το Κοινοβούλιο που επιθυμούσε να λάβει τη γνώμη της επιτροπής εποπτείας, ότι οι στόχοι της OLAF αντιστοιχούσαν πράγματι στη βούληση του νομοθέτη. Κατά τη διάρκεια συνεδρίασης που πραγματοποιήθηκε με πρωτοβουλία της επιτροπής προϋπολογισμών του Κοινοβουλίου στις 13 Ιουνίου 2001, διαπιστώθηκε ότι η διαδικασία αναδιάρθρωσης μπορούσε να επιταχυνθεί με την εξισορρόπηση του προσωπικού και τη δέσμευση της Επιτροπής να στηρίξει την αναδιάταξη του παλαιού προσωπικού της UCLAF. Η δημοσιονομική αρχή ενέκρινε συνεπώς στο πλαίσιο ενός διορθωτικού προϋπολογισμού έναν πίνακα για το προσωπικό της OLAF με κατανομή των μόνιμων θέσεων Α και Β βάσει συμβιβασμού μεταξύ του Κοινοβουλίου και της OLAF. Η επιτροπή εποπτείας θεωρεί ότι η διαδικασία αναδιάρθρωσης έχει πλέον ξεκινήσει αμετάκλητα: το νέο οργανόγραμμα της OLAF προβλέπει τον διαχωρισμό των αρμοδιοτήτων έρευνας, σχεδιασμού, παρακολούθησης και νομικών συμβουλών ενώ η πολιτική προσλήψεων θα προσαρμοστεί στη νέα αυτή δομή. Σήμερα, η OLAF έχει προσλάβει με βάση τις δικές της διαδικασίες τρεις διευθυντές υπεύθυνους αντίστοιχα για τις πολιτικές και νομοθετικές υποθέσεις, τις έρευνες και τον σχεδιασμό καθώς και το μεγαλύτερο μέρος των δικαστικών του δικαστικού συμβουλίου. Η αναδιάταξη του παλαιού προσωπικού της UCLAF συνεχίζεται και αναμένεται να ολοκληρωθεί τον Οκτώβριο του 2001.

Οι τελευταίες αποφάσεις, σχετικά με το "ξεπάγωμα" της τελευταίας δόσης των 38 θέσεων εργασίας και την προσαρμογή των δημοσιονομικών προβλέψεων της OLAF για τη χρήση 2002, θα ληφθούν τον Οκτώβριο βάσει αξιολόγησης, από την επιτροπή εποπτείας, της πορείας της αναδιάρθρωσης. Η επιτροπή εποπτείας εκτιμά ότι η ενεργός στήριξη για την πραγματοποίηση της αναδιάρθρωσης της Υπηρεσίας, που θα μπορούσε να της προσδώσει θέση επιδιαιτητή μεταξύ των θεσμικών οργάνων, δεν έχει πλέον λόγο ύπαρξης αφού θεωρείται ότι έχει ολοκληρωθεί το μεταβατικό στάδιο.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ II

ΑΝΑΔΙΑΡΘΡΩΣΗ

1. ΟΡΓΑΝΩΣΗ

1.1. Αναδιάρθρωση των διοικητικών δομών

Οι διοικητικές δομές της OLAF εξελίχθηκαν σταδιακά, ο δε Γενικός Διευθυντής ενημέρωνε τακτικά την Επιτροπή Εποπτείας. Κατά την πρώτη φάση, η οποία αποφασίσθηκε τον Σεπτέμβριο του 2000, ο Γενικός Διευθυντής της OLAF προέβη στη δημιουργία δύο διευθύνσεων, μιας αρμόδιας για τα νομικά ζητήματα και την κοινοτική νομοθεσία που διέπει την προστασία των οικονομικών συμφερόντων (Διεύθυνση Α) και μιας αρμόδιας για τις έρευνες και τις επιχειρήσεις (Διεύθυνση Β), ενώ ορισμένες μονάδες, επιφορτισμένες κυρίως με τα διοικητικά ζητήματα και με την επικοινωνία, ετέθησαν υπό την άμεση ευθύνη του Γενικού Διευθυντή. Μια δεύτερη φάση ολοκληρώθηκε στις 15 Ιουνίου 2001, με μια νέα απόφαση αναδιάρθρωσης, η οποία οδήγησε στη συμπλήρωση της δομής που είχε δημιουργηθεί τον Σεπτέμβριο του 2000, ως προς τρία κυρίως σημεία:

- δημιουργία μιας τρίτης διεύθυνσης, επιφορτισμένης με τις πληροφορίες, την επιχειρησιακή στρατηγική και την πληροφορική (Διεύθυνση Γ),

- τροποποιήσεις της στελέχωσης της Διεύθυνσης "Έρευνες και επιχειρήσεις", με γνώμονα την επιθυμία του νομοθέτη να δοθεί προτεραιότητα στις εσωτερικές έρευνες μέσω οργάνωσης των συμβούλων που ασχολούνται με τις έρευνες σε δύο ομάδες, μία για τις εσωτερικές έρευνες, τις άμεσες δαπάνες και τις διαρθρωτικές ενέργειες, και μία για τις εξωτερικές έρευνες και τις επιχειρήσεις,

- τέλος, δημιουργία, στους κόλπους της Διεύθυνσης Α, μιας μονάδας επιφορτισμένης με την παρακολούθηση της είσπραξης σύμφωνα με τη Δράση 96 της Λευκής Βίβλου για τη μεταρρύθμιση της Επιτροπής, η οποία αναφέρεται στην αποτελεσματικότερη διαχείριση της είσπραξης των αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών.

Παράλληλα με τις ως άνω αλλαγές των δομών, η OLAF απέκτησε και μια "Επιτροπή επιχειρήσεων και εσωτερικών ερευνών", η οποία αποτελείται από τον Γενικό Διευθυντή, τον Διευθυντή Ερευνών, τον βοηθό επιχειρήσεων, τους συμβούλους της Διεύθυνσης "Έρευνες και επιχειρήσεις" καθώς και από τους προϊσταμένους των διοικητικών μονάδων "Δικαστικοί και δικαστικοί σύμβουλοι" και "Τεχνική και διοικητική υποστήριξη των στελεχών έρευνας". Η επιτροπή αυτή έχει ως αποστολή τον εξορθολογισμό της έναρξης των ερευνών και τη βελτίωση της παρακολούθησής τους και της σύνταξης των εκθέσεων με γνώμονα τους διαδικαστικούς κανόνες.

Απομένει βεβαίως να καταστούν αποτελεσματικές αυτές οι αλλαγές, μέσω των κατάλληλων προσλήψεων και διορισμών αλλά κυρίως μέσω της δημιουργίας, με την ευκαιρία κάθε έρευνας, ισχυρών και συγκροτημένων δεσμών μεταξύ στελεχών έρευνας, δικαστικών και στελεχών πληροφοριών.

1.2. Προσλήψεις

Οι διαδικασίες πρόσληψης έχουν ήδη συγκροτηθεί, αλλά δεν έχουν ακόμη αποδώσει πλήρως τα αναμενόμενα αποτελέσματα.

1.2.1. Συμβουλευτική Επιτροπή Διορισμών (ΣΕΔ)

Ο διορισμός των τριών διευθυντών της OLAF δημιούργησε ορισμένα προβλήματα, τα οποία οδήγησαν σε ανταλλαγή απόψεων μεταξύ Ευρωπαϊκής Επιτροπής, Γενικού Διευθυντή της OLAF και Επιτροπής Εποπτείας. Τελικά, επετεύχθη μια συμφωνία, η οποία διαφυλάσσει την ανεξαρτησία και αυτονομία του Γενικού Διευθυντή, με σκοπό τη σύσταση της "Συμβουλευτικής Επιτροπής Διορισμών" (ΣΕΔ), η οποία τελεί υπό την προεδρία του Γενικού Γραμματέα της Επιτροπής και αποτελείται από υπαλλήλους του Ελεγκτικού Συνεδρίου και του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου καθώς και από ένα μέλος της Επιτροπής Εποπτείας και έναν υπάλληλο της OLAF· η συμφωνία αυτή επέτρεψε την πρόσληψη του διευθυντή που ανέλαβε τη στελέχωση της Διεύθυνσης "A".

1.2.2. Επιτροπή Επιλογής

Από την άλλη πλευρά, και όσον αφορά τις δύο θέσεις διευθυντή, οι οποίες καλύπτονται στον προϋπολογισμό ως θέσεις εκτάκτων υπαλλήλων και, ως εκ τούτου, δεν είναι δυνατόν να οδηγήσουν σε μετακίνηση προς τις υπηρεσίες της Επιτροπής, η προσφυγή στη ΣΕΔ ad hoc αντικαταστάθηκε με την προσφυγή σε επιτροπή επιλογής στους κόλπους της OLAF, υπό την προεδρία ενός μέλους της Επιτροπής Εποπτείας. Η ως άνω επιτροπή επιλογής επέτρεψε την πρόσληψη των διευθυντών των Διευθύνσεων "B" (Έρευνες και επιχειρήσεις) και "Γ" (Πληροφορίες, επιχειρησιακή στρατηγική και τεχνολογία της πληροφορίας) της OLAF. Οι επιτυχόντες στη σχετική επιλογή δεν είχαν ωστόσο ακόμη διορισθεί κατά την έκδοση της παρούσας έκθεσης.

1.2.3. Ανεξαρτησία και ευθύνη των μονίμων και των εκτάκτων υπαλλήλων

Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 καθορίζει το καθεστώς ανεξαρτησίας του Γενικού Διευθυντή της OLAF. Από την άλλη πλευρά, δεν υπάρχει ιδιαίτερο καθεστώς για όλο το προσωπικό της OLAF, και ιδίως για τους έκτακτους υπαλλήλους της. Οι διατάξεις του εγχειριδίου οδηγιών που αναφέρονται στην ανεξαρτησία του προσωπικού της OLAF (σημείο 1.5.3) αφορούν κατ' ουσία την αφοσίωσή τους προς τον Γενικό Διευθυντή και την Επιτροπή και βασίζονται στις διατάξεις του Κανονισμού Υπηρεσιακής Κατάστασης των υπαλλήλων και στον Κώδικα Συμπεριφοράς των υπαλλήλων της OLAF. Η Επιτροπή Εποπτείας θεωρεί ότι είναι αναγκαίο να ληφθούν μέτρα για την αποφυγή του κινδύνου άσκησης πιέσεων που είναι δυνατόν να βλάψουν την ανεξαρτησία των μονίμων και των εκτάκτων υπαλλήλων της OLAF κατά τη διεξαγωγή των ερευνών. Εν γένει, θα ήταν χρήσιμο, με μέλημα την ανεξαρτησία των υπαλλήλων, το ως άνω εγχειρίδιο να προβλέπει τρόπους απόδοσης πειθαρχικών, οικονομικών και λοιπών ευθυνών στους υπαλλήλους της OLAF, πιο συγκεκριμένα στο πλαίσιο της άσκησης των καθηκόντων τους έρευνας, και ιδίως σε περίπτωση παραβίασης των δικαιωμάτων των εγκαλουμένων προσώπων.

1.3. Ο ρόλος των δικαστικών

Οι υπηρεσίες της OLAF φρόντισαν να προσλάβουν, μέχρι το τέλος του 2000, 15 περίπου δικαστικούς, οι οποίοι προοδευτικά, κατά το πρώτο εξάμηνο του 2001, κατέλαβαν διάφορες θέσεις στους κόλπους των υπηρεσιών της OLAF, είτε στη μονάδα "Δικαστικές υποθέσεις" είτε στη Διεύθυνση "Έρευνες και επιχειρήσεις". Οι προσλήψεις αυτές ανταποκρίνονται στα σχετικά αιτήματα του Συμβουλίου(7), του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου(8) και της Επιτροπής Εποπτείας(9). Οι ισχύοντες κανόνες, οι οποίοι περιλαμβάνονται στο εγχειρίδιο της OLAF, εμπλέκουν υπό ορισμένες προϋποθέσεις τους δικαστικούς που υπηρετούν στη Διεύθυνση "Νομοθεσία και δικαστικές υποθέσεις" στις έρευνες που διεξάγονται υπό την εποπτεία της Διεύθυνσης "Έρευνες και επιχειρήσεις". Η δημιουργία της μονάδας δικαστικών έχει ως στόχο τη σύνδεσή τους με τις δραστηριότητες έρευνας και με τις επαφές με τις εθνικές δικαστικές αρχές, το ευρωπαϊκό δικαστικό δίκτυο και τον φορέα Εurojust. Η μονάδα αυτή θα επιτρέψει και την παροχή νομικών συμβουλών, εντός της Υπηρεσίας, με μέλημα την εξασφάλιση της νομιμότητας των ερευνών, τον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων των υπό έρευνα προσώπων και την αποφυγή των αιτήσεων ακύρωσης κατά τη δικαστική διαδικασία. Στο πλαίσιο των ισχυόντων σήμερα εσωτερικών κανόνων, οι οποίοι περιλαμβάνονται στο εγχειρίδιο της OLAF, η εμπλοκή αυτή των δικαστικών πραγματοποιείται σε τρία επίπεδα:

- κατά τη διαδικασία έρευνας, οι δικαστικοί μπορούν να συμμετέχουν σε όλη τη διάρκειά της. Ακόμη, μπορούν να διατυπώνουν τη γνώμη τους πριν αποφασισθεί η ανάθεση της υπόθεσης σε εθνική αρχή ή σε άλλη κοινοτική αρχή,

- κατά τις διαδικασίες συντονισμού που συνεπάγονται δραστηριότητες σε τρίτες χώρες, οι δικαστικοί διατυπώνουν επίσης γνώμη,

- κατά τις διαδικασίες συνδρομής, οι δικαστικοί καλούνται να συμμετάσχουν, ανάλογα με τις ανάγκες, στα αιτήματα που διατυπώνονται από διοικητικές ή δικαστικές αρχές.

Η Επιτροπή Εποπτείας εκτιμά σχετικά ότι οι κανόνες που περιλαμβάνονται στο εγχειρίδιο της OLAF για το θέμα αυτό δεν είναι δυνατόν να έχουν παρά προσωρινό χαρακτήρα και ότι είναι αναγκαίο να προσδιορισθούν με μεγαλύτερη ακρίβεια ο ρόλος και οι αρμοδιότητες της μονάδας αυτής. Και πράγματι, αν και κατά την εφαρμοζόμενη αρχή ζητείται απλώς η γνώμη των δικαστικών, ιδίως πριν από την ανάθεση των υποθέσεων στις εθνικές δικαστικές αρχές ή όταν επιλαμβάνονται μιας υπόθεσης αυτές οι αρχές, η ευθύνη των επαφών με τις αρχές αυτές εξακολουθεί να ανήκει στα στελέχη έρευνας. Όμως, και απλώς για λόγους αποτελεσματικότητας, φαίνεται προτιμότερο να εμπλέκονται περισσότερο οι δικαστικοί, δεδομένου ότι αυτοί έχουν εξ ορισμού μεγαλύτερη πείρα σε επαφές με τις δικαστικές αρχές. Η διοικητική μονάδα Α.5 "Δικαστικοί και δικαστικοί σύμβουλοι" της Διεύθυνσης "Α" θα πρέπει σύντομα να συμπεριλάβει ένα εμπειρογνώμονα για κάθε νομικό και δικαστικό σύστημα κράτους μέλους. Δεδομένου δε ότι οι υπάλληλοι με πείρα δικαστικού καλούνται παράλληλα να ασκούν καθήκοντα στους κόλπους της Διεύθυνσης "Έρευνες και επιχειρήσεις", ιδίως στις εσωτερικές έρευνες, ο αριθμός τους θα μπορούσε να αυξηθεί. Χωρίς να εκπροσωπούν συγκεκριμένο κράτος μέλος, προσλαμβάνονται από τον Γενικό Διευθυντή της OLAF - όπως εξάλλου και όλοι οι υπάλληλοί της - με διαδικασίες και κανόνες που αποσκοπούν στην εξασφάλιση της ανεξαρτησίας τους.

1.4. Παρακολούθηση και είσπραξη

Ο Γενικός Διευθυντής της OLAF εξέδωσε απόφαση(10) με την οποία δημιουργείται στους κόλπους της Διεύθυνσης "Νομοθεσία και δικαστικές υποθέσεις" (Διεύθυνση Α) μια μονάδα επιφορτισμένη με την παρακολούθηση της είσπραξης (Διοικητική Μονάδα Α.4). Η εν λόγω απόφαση εγγράφεται στο πλαίσιο της Δράσης 96 της Λευκής Βίβλου για τη μεταρρύθμιση της Επιτροπής, η οποία αναφέρεται στην αποτελεσματικότερη διαχείριση της είσπραξης των αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών. Η εν λόγω μονάδα θα αναλάβει την παρακολούθηση των ερευνών ως προς το οικονομικό τους σκέλος, ιδίως όσον αφορά τις άμεσες δαπάνες που αποτελούν το αντικείμενο άμεσων πληρωμών εκ μέρους της Επιτροπής, αλλά και το διοικητικό και πειθαρχικό σκέλος. Θα χρειασθεί να αποσαφηνισθεί ο ρόλος της ως προς τη δικαστική παρακολούθηση(11). Η Επιτροπή Εποπτείας διαπίστωσε ότι τα διυπηρεσιακά πρωτόκολλα συμφωνίας βρίσκονται υπό διαπραγμάτευση από την OLAF και τις γενικές διευθύνσεις της Επιτροπής καθώς και τα λοιπά θεσμικά και επικουρικά όργανα. Φαίνεται αναγκαίο, η OLAF να αποκτήσει σύντομα σαφή ιδέα για τη δραστηριότητα παρακολούθησης από κάθε άποψη (διοικητική, οικονομική, πειθαρχική, δικαστική κ.λπ.), καθώς και για τον ρόλο της και τη θέση της δραστηριότητας αυτής στην οργάνωση της Υπηρεσίας.

1.5. Υπηρεσία πληροφοριών, συλλογή και αξιολόγηση των πληροφοριών

Η Επιτροπή Εποπτείας είχε από πολύ νωρίς θορυβηθεί από το γεγονός ότι η OLAF δεν διέθετε μια πραγματική υπηρεσία πληροφοριών, η οποία να ασχολείται ιδιαίτερα με την ανάλυση των κινδύνων και τη συλλογή και ανάλυση πληροφοριών στον τομέα των διεθνικών και διεθνών περιπτώσεων απάτης, έτσι ώστε να επιτρέπει στην Υπηρεσία να χαράσσει την πολιτική της για τις έρευνες. Η κατάσταση αυτή ήταν τόσο περισσότερο παράδοξη όσο η Επιτροπή ετύγχανε συμβαλλόμενο μέρος πολυάριθμων συμφωνιών συνεργασίας ή ανταλλαγής διοικητικών πληροφοριών, ιδίως τελωνειακού χαρακτήρα, ακόμη και σε διεθνές επίπεδο. Η εν εξελίξει διαδικασία πρόσληψης και διορισμού του διευθυντή της Διεύθυνσης "Πληροφορίες" αναμένεται να επιτρέψει την οργάνωση αυτής της νέας υπηρεσίας με γνώμονα τα εξής μείζονα μελήματα:

- την εντατικοποίηση της συνεργασίας της νέας υπηρεσίας με τις Διευθύνσεις "Α" και "Β"·

- τη συνεκτίμηση της συμπληρωματικότητάς της με τις αντίστοιχες υπηρεσίες των κρατών μελών και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.

Ακόμη, πρέπει να ενδυναμωθούν οι διαδικασίες για την αξιοποίηση των επιχειρησιακών, νομικών και στατιστικών πληροφοριών που φθάνουν στην Υπηρεσία, καθώς και, εφόσον συντρέχει περίπτωση, για την αναδιανομή τους στα κράτη μέλη(12). Η Επιτροπή Εποπτείας παρατηρεί εξάλλου, σχετικά με το ζήτημα αυτό, ότι μια σημαντική αποστολή της Διεύθυνσης Γ "Πληροφορίες" θα είναι η συμβολή στη δημιουργία των βάσεων για το "πρόγραμμα εργασίας" της OLAF το οποίο θα πρέπει να υποβληθεί προς εξέταση στην Επιτροπή Εποπτείας σύμφωνα με τις διατάξεις του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999.

2. ΜΕΘΟΔΟΙ

2.1. Διαχείριση των υποθέσεων: σύστημα διαχείρισης υποθέσεων (case management system) και πίνακες παρακολούθησης

Με σκοπό την παροχή πληροφοριών σχετικά με τις δραστηριότητες έρευνας, η Υπηρεσία εγκαθίδρυσε την αναγκαία διαφάνεια κατά τη διαχείριση των υποθέσεων. Το σύστημα Ιrene, του οποίου τα μειονεκτήματα είχαν καταδειχθεί από το Ελεγκτικό Συνέδριο στην έκθεσή αριθ. 8/98(13), επείχε θέση συστήματος καταχώρησης. Πέρα από τις τεχνικές του αδυναμίες, η χρήση του ήταν κάθε άλλο παρά συστηματική. Και πράγματι, λόγω των υπερβολικά μεγάλων φιλοδοξιών του (ταυτόχρονα συγκέντρωση των κοινοποιούμενων από τα κράτη μέλη υποθέσεων, διαχείριση των υποθέσεων της UCLAF, συλλογή και ανάλυση πληροφοριών), η υπερβολικά δυσκίνητη και κατακερματισμένη χρήση του κατέστη επισφαλής. Η καταχώρηση των υποθέσεων, η ταξινόμηση των εγγράφων, σημειωμάτων και πρακτικών, καθώς και οι πρακτικές διαχείρισης δεν υπάκουαν σε σαφείς και ενιαίους κανόνες. Έτσι, το φθινόπωρο του 2000 η Επιτροπή Εποπτείας ζήτησε, τόσο για δική της ενημέρωση όσο και για τη διαφάνεια της διαχείρισης, να καταχωρούνται όλες οι υποθέσεις και να της υποβάλλονται σε μηνιαία βάση ενημερωμένοι πίνακες παρακολούθησης. Αυτή η σημαντική εργασία ενημέρωσης της βάσης δεδομένων Ιrene εκτελέσθηκε και, από την αρχή του 2001, άρχισε η συστηματική και πλήρης καταχώρηση των υποθέσεων. Ελήφθη η απόφαση να μεταφερθεί όλη η διαχείριση των υποθέσεων σε ένα νέο "Σύστημα Διαχείρισης Υποθέσεων" (Case Management System - CMS), το οποίο άρχισε να εφαρμόζεται τον Μάιο του 2001. Το σύστημα αυτό, το οποίο βασίζεται στη συστηματική καταχώρηση, επιτρέπει μιαν πλήρη και εξελισσόμενη εικόνα των υποθέσεων και αποτελεί την πηγή των πληροφοριών που διαβιβάζονται στην Επιτροπή Εποπτείας με τη μορφή πινάκων παρακολούθησης. Για τη μετάβαση από το σύστημα Ιrene στο σύστημα CMS, η OLAF προέβη σε μακροχρόνια απογραφή και επαλήθευση της εγκυρότητας των προς μεταφορά δελτίων. Η νέα βάση δεδομένων του συστήματος CMS είναι ήδη επιχειρησιακή, αλλά πρέπει ακόμη να αποτελέσει το αντικείμενο βελτιώσεων σε πολλούς τομείς, οι οποίοι αφορούν:

- τις πληροφορίες για τις υποθέσεις που ανατίθενται στις δικαστικές αρχές καθώς και για τις αιτήσεις δικαστικής συνδρομής που υποβάλλονται από τις εθνικές αρχές,

- τις πληροφορίες που αφορούν την παρακολούθηση των υποθέσεων, από ποινική, πειθαρχική ή οικονομική άποψη,

- τη χρήση των δυνατοτήτων του συτστήματος CMS κατά τις αναλύσεις και τη συλλογή πληροφοριών.

Η διαχείριση των υποθέσεων δεν διέθετε μέχρι σήμερα ομοιόμορφη διάρθρωση. Δεν υπήρχε γενικός κανόνας που να καθορίζει πρότυπα ταξινόμησης των εγγράφων, των σημειωμάτων και των πρακτικών, οι δε φάκελοι πάσχουν συνήθως από απουσία σαφούς προσδιορισμού των ταξινομημένων εγγράφων (απουσία συγκεντρωτικού πίνακα των δικαιολογητικών, παραπομπών στις πηγές, ένδειξης της ημερομηνίας και περίληψης). Αυτή η απουσία κανόνων ταξινόμησης και η ανομοιογένεια στην παρουσίαση των φακέλων θα μπορούσαν να αποβούν αντιπαραγωγικά στοιχεία κατά τη διαβίβαση των φακέλων στις δικαστικές αρχές των κρατών μελών.

2.2. Εγχειρίδιο της OLAF

Στις 15 Φεβρουαρίου 2001, ο Γενικός Διευθυντής της OLAF έθεσε σε ισχύ το "εγχειρίδιο της OLAF". Το εγχειρίδιο αυτό, το οποίο βασίζεται στους κανονισμούς που διέπουν την OLAF, έχει ως στόχο τη βελτίωση και την τυποποίηση των μεθόδων εργασίας και των διαδικασιών που εφαρμόζονται στην εν λόγω υπηρεσία, με σκοπό τη μεγαλύτερη διαφάνειά τους, τόσο προς τα μέσα όσο και προς τα έξω. Και πράγματι, το ως άνω εγχειρίδιο συνιστά, για πρώτη φορά, έναν οδηγό των εσωτερικών διαδικασιών, δημιουργώντας ένα αρκετά αυστηρό πλαίσιο, εντός του οποίου το προσωπικό της OLAF και οι υπεύθυνοι για τη διαχείριση και τις έρευνες θα καλούνται να λαμβάνουν τις επιμέρους αποφάσεις. Ωστόσο, η εναρμόνιση των κανόνων εσωτερικής λειτουργίας που επήλθε χάρις στο ως άνω εγχειρίδιο, το οποίο συμβάλλει στη μεγαλύτερη ομοιογένεια των δραστηριοτήτων των υπηρεσιών, δεν ρυθμίζει όλες τις δυσχέρειες τις οποίες είναι δυνατόν να αντιμετωπίσουν τα στελέχη έρευνας. Κατ' αρχήν, οι έρευνες πρέπει να διεξάγονται με τήρηση των κανόνων των Συνθηκών, ιδίως του πρωτοκόλλου περί προνομίων και ασυλιών του Κανονισμού Υπηρεσιακής Κατάστασης των υπαλλήλων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και ορισμένων κανόνων που απορρέουν από την ευρωπαϊκή νομοθεσία ή από ανεξάρτητες αποφάσεις των κοινοτικών οργάνων. Ως προς αυτό, ο κοινοτικός νομοθέτης έχει θεσπίσει ορισμένες θεμελιώδεις υποχρεώσεις:

Μια πρώτη υποχρέωση της OLAF, ιδιαίτερα σημαντική τόσο ως προς τα δικαιώματα υπεράσπισης όσο και ως προς την παραγραφή(14), έγκειται στην ενημέρωση των εμπλεκομένων προσώπων για την έρευνα που έχει αρχίσει γι' αυτά (κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1073/1999). Μια δεύτερη υποχρέωση έγκειται στο να παρέχεται στους εμπλεκόμενους η δυνατότητα να σχολιάζουν όλα τα περιστατικά που τους αφορούν, πριν από τη συναγωγή των επιμέρους για τον καθένα συμπερασμάτων (βλέπε το άρθρο 4 της απόφασης 1999/396/ΕΚ, ΕΚΑΧ, Ευρατόμ της Επιτροπής, της 2ας Ιουνίου 1999, σχετικά με τους όρους και τις λεπτομέρειες των εσωτερικών ερευνών στον τομέα της καταπολέμησης της απάτης, της δωροδοκίας και κάθε άλλης παράνομης δραστηριότητας επιζήμιας για τα συμφέροντα των Κοινοτήτων, και το άρθρο 4 της απόφασης 1999/394/ΕΚ, Ευρατόμ του Συμβουλίου, της 25ης Μαΐου 19999, με το ίδιο ως άνω αντικείμενο). Το εγχειρίδιο διαδικασιών της OLAF προέβλεψε την αρχή της ενημέρωσης του προσώπου που αποτελεί το αντικείμενο έρευνας καθώς και μια διαδικασία διαβουλεύσεων με το εμπλεκόμενο πρόσωπο αρκετά περιοριστική, δεδομένου ότι το πρόσωπο αυτό καλείται να λάβει γνώση μόνο μιας περίληψης του φακέλου και όχι όλων των στοιχείων που το αφορούν. Η Επιτροπή Εποπτείας επελήφθη δύο αιτήσεων εκ μέρους προσώπων που είχαν αποτελέσει το αντικείμενο έρευνας και εκτιμούσαν ότι η διαφύλαξη των προσωπικών τους δικαιωμάτων δεν είχε εξασφαλισθεί, δεδομένου ότι ο φάκελος που τους είχε κοινοποιηθεί δεν ήταν πλήρης. Για την πληρέστερη εξασφάλιση του σεβασμού των δικαιωμάτων των υπό έρευνα προσώπων, οπότε και της νομιμότητας των διαδικασιών, σε κάθε πρόσωπο του οποίου ο φάκελος δεν θα έχει διαβιβασθεί σε εθνική δικαστική αρχή ή σε ευρωπαϊκή πειθαρχική αρχή θα πρέπει να αναγνωρίζεται το δικαίωμα πρόσβασης σε όλα τα στοιχεία του φακέλου του. Κατά την περαίωση της έρευνας, οι υπεύθυνοι αυτής επωμίζονται μιαν τρίτη υποχρέωση. Πιο συγκεκριμένα, κάθε πρόσωπο για το οποίο είχε αρχίσει έρευνα έχει τη δυνατότητα να πληροφορείται εντός ευλόγου χρόνου ότι η έρευνα αυτή έχει, εφόσον συντρέχει περίπτωση, αρχειοθετηθεί. Το εγχειρίδιο της OLAF δεν προβλέπει με επαρκή σαφήνεια την ενημέρωση από τον Γενικό Διευθυντή του εμπλεκόμενου προσώπου μετά την περαίωση της έρευνας. Πρόκειται εδώ για ένα κενό που πρέπει να καλυφθεί, έτσι ώστε να διασφαλίζεται το δικαίωμα κάθε προσώπου εμπλεκόμενου σε έρευνα να ενημερώνεται για την ενδεχόμενη αρχειοθέτηση της έρευνας αυτής. Τέλος, σκόπιμο θα ήταν, το εγχειρίδιο να υπενθυμίζει ότι κάθε εμπλεκόμενο πρόσωπο πρέπει να τυγχάνει πλήρους και ταχείας διεξαγωγής της έρευνας.

2.3. Σχέσεις με την Επιτροπή· Κώδικας συμπεριφοράς για τις σχέσεις μεταξύ Επιτροπής και OLAF. Μνημόνια Συναντίληψης (ΜΟU)

Για να αποσαφηνισθούν οι όροι της λειτουργικής ανεξαρτησίας της Υπηρεσίας καθώς και η αποφυγή παρεμβάσεων της Επιτροπής στις έρευνες που διενεργεί η Υπηρεσία ως συνδεδεμένη με την Επιτροπή, πρέπει να θεσπισθούν κανόνες συνεργασίας. Μετά από συνάντηση με τον Γενικό Γραμματέα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, ο οποίος υπεστήριξε την πρωτοβουλία αυτή, η Επιτροπή Εποπτείας και ο Γενικός Διευθυντής αφιέρωσαν πολλές συσκέψεις εργασίας στην εξέταση ενός σχεδίου κώδικα συμπεριφοράς για τον καθορισμό των κανόνων συνεργασίας μεταξύ OLAF και Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Ως προς την ουσία, η συνεργασία αυτή μπορεί να εξετασθεί από τρεις διαφορετικές σκοπιές: τα αμοιβαία δικαιώματα και υποχρεώσεις της OLAF και της Επιτροπής, την οργάνωση των διυπηρεσιακών εργασιών και τη διοίκηση και διαχείριση της Υπηρεσίας. Αυτή η εν εξελίξει πρωτοβουλία είναι σε θέση να αποσαφηνίσει τις σχέσεις μεταξύ OLAF και Επιτροπής, οπότε και να ενισχύσει την ανεξαρτησία της OLAF ως υπηρεσίας ερευνών. Αντικείμενο εξέτασης θα πρέπει να αποτελέσουν οι εξής τομείς:

- οι σχέσεις τις OLAF με τη Γενική Γραμματείς και τις γενικές διευθύνσεις που ενδιαφέρονται για τις δραστηριότητες της Υπηρεσίας, ιδιαίτερα δε όσον αφορά την παρακολούθηση των δημοσιονομικών παρατυπιών που επηρεάζουν τα διαρθρωτικά ταμεία(15),

- οι σχέσεις της OLAF με τους διατάκτες και τους υπολόγους, σε θέματα είσπραξης,

- η συναρμογή των εσωτερικών ερευνών της Υπηρεσίας με τις πειθαρχικές και διοικητικές διαδικασίες που εφαρμόζει η Επιτροπή,

- οι όροι και οι υποχρεώσεις αμοιβαίας ενημέρωσης για τις έρευνες.

Στο ίδιο πλαίσιο ιδεών, η Επιτροπή Εποπτείας επεσήμανε ότι ο Γενικός Διευθυντής της OLAF και ο Διευθυντής Εσωτερικού Ελέγχου της Επιτροπής είχαν εκφράσει την επιθυμία να υπογράψουν ένα πρωτόκολλο συμφωνίας για την αποσαφήνιση ή την επικύρωση των κανόνων της συνεργασίας τους. Το εν λόγω πρωτόκολλο συμφωνίας αναμένεται να συμβάλει στην αποφυγή αλληλεπικαλύψεων αρμοδιοτήτων.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΙΙΙ

ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ ΤΩΝ ΔΡΑΣΤΗΡΙΟΤΗΤΩΝ ΕΡΕΥΝΑΣ

Η έννοια της έρευνας βασίζεται στα άρθρα 2, 3 και 4 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999. Κατ' εφαρμογή των σχετικών διατάξεων, ως έρευνα πρέπει να νοείται κάθε έλεγχος, επαλήθευση και ενέργεια που αναλαμβάνεται με σκοπό:

- την καταπολέμηση της απάτης, της δωροδοκίας και κάθε άλλης παράνομης δραστηριότητας που ζημιώνει τα οικονομικά συμφέροντα της Ευρωπαϊκής Κοινότητας·

- την αναζήτηση των σοβαρών περιστατικών που συνδέονται με την άσκηση επαγγελματικής δραστηριότητας και μπορούν να στοιχειοθετήσουν μη εκπλήρωση των υποχρεώσεων που υπέχουν οι μόνιμοι και λοιποί υπάλληλοι των Κοινοτήτων και να οδηγήσουν σε πειθαρχική και, εφόσον συντρέχει περίπτωση, ποινική δίωξη, ή μη εκπλήρωση ανάλογων υποχρεώσεων των μελών των θεσμικών και επικουρικών οργάνων, των επικεφαλής των οργανισμών ή των μελών του προσωπικού των θεσμικών και επικουρικών οργάνων και οργανισμών που δεν υπάγονται στον Κανονισμό Υπηρεσιακής Κατάστασης.

Οι πηγές των πληροφοριών στις οποίες βασίζονται οι έρευνες είναι πολλαπλές: Μπορεί να πρόκειται για πληροφορίες που διαβιβάζονται από εξειδικευμένες υπηρεσίες των κρατών μελών, από τα κοινοτικά όργανα, με επιστολές ή τηλεφωνικές κλήσεις στον πράσινο αριθμό της Υπηρεσίας, πληροφορίες που παρέχονται από πληροφοριοδότες ή, ακόμη, από άρθρα του Τύπου.

1. ΠΡΩΤΗ ΑΝΑΛΥΣΗ ΤΩΝ ΕΓΓΡΑΦΩΝ ΚΑΙ ΤΩΝ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΩΝ

Οι πληροφορίες κάθε είδους που αφορούν δραστηριότητες απάτης αποτελούν το αντικείμενο συστηματικής καταχώρησης στο κεντρικό σύστημα καταχώρησης όλων των εισερχομένων της OLAF ("Adonis"). Οι κανόνες που περιλαμβάνονται στο εγχειρίδιο της OLAF θα πρέπει κανονικά να οδηγούν σε ταχεία αξιολόγηση των λαμβανόμενων πληροφοριών. Πιο συγκεκριμένα, το εγχειρίδιο αυτό προβλέπει ότι οι λαμβανόμενες πληροφορίες πρέπει, κατ' αρχήν, να αποτελούν το αντικείμενο μιας πρώτης αξιολόγησης εντός 5 ημερών. Μετά την πρώτη αυτή αξιολόγηση, η οποία ανατίθεται σε υπάλληλο που δεν πρέπει να είναι υπεύθυνος για την έρευνα, η Επιχειρησιακή Επιτροπή Ερευνών καλείται να διατυπώσει γνώμη σχετικά με την πραγματοποιηθείσα αξιολόγηση και, κατά συνέπεια, για τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν μετά την αρχική πληροφόρηση. Η Επιχειρησιακή Επιτροπή Ερευνών, η οποία απαρτίζεται από τον Γενικό Διευθυντή της Υπηρεσίας, τον Διευθυντή Ερευνών, τους συμβούλους που είναι υπεύθυνοι για τους επιμέρους τομείς και του προϊσταμένους των μονάδων Α 5 (Δικαστικοί) και Β 1 (Τεχνική Υποστήριξη), συνέρχεται σε εβδομαδιαία βάση και έχει την ευθύνη της υποβολής στον Γενικό Διευθυντή της Υπηρεσίας τις προτάσεις επίσημης έναρξης των ερευνών. Η Επιτροπή Εποπτείας παρατηρεί ότι η πρώτη φάση, η οποία αφορά την ανάλυση των λαμβανόμενων εγγράφων και πληροφοριών, θέτει ορισμένες δυσχέρειες και ζητήματα αρχής.

Κατ' αρχάς, η Επιτροπή Εποπτείας επισημαίνει ότι η ως άνω Επιτροπή Επιχειρήσεων και Ερευνών δεν περιλαμβάνει εκπρόσωπο της Διεύθυνσης Γ "Συλλογή πληροφοριών, επιχειρησιακή στρατηγική και τεχνολογία της πληροφορίας". Η απουσία αυτή, η οποία μπορεί να αποδοθεί στο γεγονός ότι, όταν ετέθη σε εφαρμογή το εγχειρίδιο, η Διεύθυνση Γ δεν είχε ακόμη συσταθεί, θα πρέπει να καλυφθεί, διότι η αξιολόγηση των λαμβανόμενων πληροφοριών και, κατά συνέπεια, τα συνακόλουθα μέτρα δεν φαίνεται να μπορούν να υλοποιηθούν όπως πρέπει παρά μόνο με συνεκτίμηση και των άλλων πληροφοριών που διαθέτει η Υπηρεσία και τις οποίες διαθέτει και αναλύει κατ' αρχήν η Διεύθυνση "Συλλογή πληροφοριών κ.λπ.". Εξάλλου, η συμμετοχή του υπεύθυνου της μονάδας Α 5 (Δικαστικοί και δικαστικοί σύμβουλοι) της Διεύθυνσης Α αναμένεται να επιτρέπει και την καλύτερη αξιολόγηση των πληροφοριών στις οποίες βασίζεται η έναρξη μιας έρευνας.

Και πράγματι, σε ορισμένες περιπτώσεις η απόφαση για την έναρξη μιας έρευνας και, ως εκ τούτου, για τη χρήση μέσων αποκλειστικά διοικητικής φύσης μπορεί να μην τελεσφορήσει, διότι μόνο η παρέμβαση δικαστικών αρχών, οι οποίες διαθέτουν αποτελεσματικότερους διαδικαστικούς κανόνες και μέτρα επιβολής, είναι σε θέση να οδηγήσει στη διαπίστωση πραγματικών περιστατικών ικανών να θεμελιώσουν ποινική ή πειθαρχική δίωξη. Υπό τους όρους αυτούς, η συνεκτίμηση της ποινικής διάστασης (παρέμβαση των δικαστικών αρχών) μιας υπόθεσης πρέπει να πραγματοποιείται ήδη κατά την ανάλυση των πληροφοριών που οδηγούν στην έναρξη έρευνας(16). Εξάλλου, η φάση της αξιολόγησης των λαμβανόμενων πληροφοριών υπερβαίνει συχνά την προθεσμία των πέντε ημερών που καθορίζεται ως κανόνας στο εγχειρίδιο διαδικασιών. Έτσι, τίθεται το ερώτημα κατά πόσο θα ήταν σκόπιμο να επανεξετασθεί αυτός ο κανόνας, τον οποίο η ίδια η OLAF έχει επιβάλει στον εαυτό της, και να καθορισθεί μια προθεσμία πιο εύλογη και ρεαλιστική.

2. ΑΠΟΦΑΣΗ ΑΝΟΙΓΜΑΤΟΣ ΦΑΚΕΛΟΥ ΚΑΙ ΕΠΙΛΟΓΗ ΤΟΥ ΕΙΔΟΥΣ ΤΗΣ ΕΡΕΥΝΑΣ

Από την 1η Ιουνίου 2000 και εξής, όλες οι έρευνες αρχίζουν με απόφαση του Γενικού Διευθυντή της OLAF, είτε με δική του πρωτοβουλία είτε μετά από σχετικό αίτημα αρχής κράτους μέλους ή θεσμικού ή επικουρικού κοινοτικού οργάνου. Τη διεύθυνση των ερευνών ασκεί ο Γενικός Διευθυντής της OLAF. Η απόφαση για την έναρξη μιας έρευνας αποτελεί σημαντική πράξη, ο οποία παράγει αποτελέσματα τόσο για το πρόσωπο που ενδεχομένως εμπλέκεται σ' αυτή όσο και για εκείνους που θα αναλάβουν τον φάκελο της έρευνας. Έτσι, η απόφαση αυτή θα πρέπει να λαμβάνεται σύντομα μετά την αξιολόγηση των λαμβανόμενων πληροφοριών και να είναι σαφέστατη ως προς τη φύση και την έκταση των πραγματικών περιστατικών που θα αποτελέσουν το αντικείμενο της έρευνας. Και πράγματι, όσες ενέργειες έρευνας πραγματοποιούνται εκτός του πλαισίου της απόφασης για την έναρξη της έρευνας είναι δυνατόν να προσβληθούν με αίτηση ακυρότητας, διότι μόνο ο Γενικός Διευθυντής της OLAF έχει τη νομική δυνατότητα και να προσδιορίζει το αντικείμενό τους και να κινεί τις διαδικασίες έρευνας (βλέπε άρθρο 5 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999). Εάν η απόφαση έναρξης μιας έρευνας είναι ασαφής και ανακριβής, θα μπορούσε να δοθεί στους εμπλεκόμενους η ευκαιρία να αμφισβητήσουν εν μέρει ή εν όλω τη σχετική διαδικασία. Η Επιτροπή Εποπτείας εκτιμά ότι, λόγω του ενδιαφέροντος που παρουσιάζει η σύνταξη αποφάσεων έναρξης ερευνών κατά τρόπο σαφή και καθορίζοντα με σαφήνεια τη φύση και την έκταση των προς έρευνα πραγματικών περιστατικών, θα ήταν ευκταίο, η μονάδα των δικαστικών να γνωμοδοτεί πριν επιληφθεί ο Γενικός Διευθυντής. Η γνωμοδότηση των δικαστικών θα μπορούσε να αναφέρεται και στη μορφή της προς διεξαγωγή έρευνας, ιδίως δε στο ενδεδειγμένο ή μη της άμεσης διαβίβασης στις εθνικές δικαστικές αρχές των υποθέσεων που έχουν πρόδηλα ποινικό χαρακτήρα. Ο ρόλος της OLAF έγκειται τότε στην παροχή συνδρομής στις εθνικές δικαστικές αρχές και, εφόσον συντρέχει περίπτωση, στην αποτελεσματικότερη παρακολούθηση της πορείας των υποθέσεων.

3. ΔΙΕΞΑΓΩΓΗ ΚΑΙ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΑ ΤΩΝ ΕΡΕΥΝΩΝ

3.1. Εσωτερικές έρευνες

Οι εσωτερικές έρευνες της UCLAF και στη συνέχεια της OLAF εντάχθηκαν σε διάφορα νομικά καθεστώτα. Κατ' αρχάς, μέχρι την απόφαση που εξέδωσε η Επιτροπή στις 14 Ιουλίου 1998 κανένα συγκεκριμένο κείμενο δεν περιλάμβανε στην ουσία τους όρους υπό τους οποίους μπορούσαν να διεξαχθούν οι εσωτερικές έρευνες στα θεσμικά και επικουρικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Οι όροι αυτοί βασίζονταν μόνο στις ισχύουσες οριζόντιες και τομεακές νομοθετικές διατάξεις. Οι συγκεκριμένοι για την UCLAF κανονισμοί, όπως ο κανονισμός του Συμβουλίου (Ευρατόμ, ΕΚ) αριθ. 2185/96, δεν αναφέρονταν στα εσωτερικά ζητήματα. Ορισμένες ενέργειες έρευνας απαιτούσαν την εκ των προτέρων έγκριση του Γενικού Γραμματέα της Επιτροπής. Από την 14η Ιουλίου 1998 και μετά, οι εσωτερικές έρευνες υπήχθησαν στην απόφαση που εξέδωσε η Επιτροπή με την ίδια ημερομηνία. Οι λεπτομέρειες της εφαρμογής της απόφασης αυτής εξεδόθησαν στις 9 Δεκεμβρίου 1998. Από την 1η Ιουλίου 1999 και μετά, οι έρευνες της OLAF υπήχθησαν στον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 καθώς και στις αποφάσεις που εξέδωσε καθένα από τα κοινοτικά όργανα. Αυτά τα διάφορα νομικά καθεστώτα αποτέλεσαν τις διαδοχικές βάσεις για τη συγκρότηση της μεθοδολογίας των ερευνών. Από την 1η Ιουλίου 1999 και μετά, οι έρευνες της Υπηρεσίας γνώρισαν τριπλή επέκταση, και τούτο λόγω:

- κατ' αρχάς, της επέκτασης των αρμοδιοτήτων της Υπηρεσίας και στα άλλα κοινοτικά θεσμικά και επικουρικά όργανα και οργανισμούς,

- της κανονιστικής υποχρέωσης την οποία ανέλαβαν όλοι οι υπάλληλοι και το λοιπό προσωπικό, να αναφέρουν τις περιπτώσεις που υποπίπτουν στην αντίληψή τους,

- της επέκτασης των αρμοδιοτήτων της OLAF πέρα από την απλή δημοσιονομική απάτη, με αποτέλεσμα την αύξηση του αριθμού των υποθέσεων από την 1η Ιουλίου 1999 και μετά.

Από την ανάλυση των ποσοτικών δεδομένων που διεβίβασαν οι υπηρεσίες της OLAF προκύπτει ότι μέχρι την 1η Ιουλίου 2001 είχαν διεκπεραιωθεί 92 φάκελοι εσωτερικών ερευνών. Οι εισηγητές της Επιτροπής Εποπτείας εξέτασαν ορισμένους από τους φακέλους αυτούς. Από την εξέταση αυτή προέκυψε εν γένει ότι οι υπηρεσίες της OLAF χρησιμοποιούν ασαφείς χαρακτηρισμούς των πραγματικών περιστατικών, πράγμα που καθιστά μερικές φορές δύσκολη την κατανόηση των υποθέσεων. Όσον αφορά την απαγγελία κατηγοριών, είναι σαφές ότι ο χαρακτηρισμός των περιστατικών τα οποία ερευνούν τα στελέχη της OLAF θα πρέπει να είναι, για κάθε επιμέρους υπόθεση, ποινικός, πειθαρχικός ή οικονομικός, ανάλογα με το εάν υπάρχουν υπόνοιες παραβίασης των κανόνων της δημοσιονομικής διαχείρισης, των κανόνων του Κανονισμού Υπηρεσιακής Κατάστασης ή ακόμη και του ποινικού κώδικα. Θα ήταν ευκταίο να προβλεφθούν ακριβείς χαρακτηρισμοί, βασιζόμενοι στις εφαρμοστέες διατάξεις και με αφετηρία, εφόσον συντρέχει περίπτωση, είτε την ποινική νομοθεσία του κράτους μέλους που είναι ενδεχομένως αρμόδιο για τις διώξεις, είτε του Κανονισμού Υπηρεσιακής Κατάστασης των υπαλλήλων των Κοινοτήτων για τα πειθαρχικά παραπτώματα, είτε τα οικονομικού περιεχομένου κείμενα των Κοινοτήτων για τις πράξεις που προσβάλλουν την οικονομική νομιμότητα, έτσι ώστε η παρουσίαση των φακέλων να καταστεί περισσότερη διαφανής και ορθολογική. Ο πίνακας που ακολουθεί παρέχει ποσοτικά δεδομένα για τις 92 υποθέσεις εσωτερικής έρευνας που καταχωρήθηκαν στις UCLAF/OLAF. Λόγω της έλλειψης τυποποιημένης απαγγελίας κατηγοριών εκ μέρους των υπηρεσιών της OLAF, η κατανομή την οποία ακολούθησε η Επιτροπή Εποπτείας είναι δυνατόν να παρουσιάζει ορισμένες ανακρίβειες, αλλά δεν θέτει υπό αμφισβήτηση τα βασικά δεδομένα του πίνακα. Δεκαπέντε από τις υποθέσεις αυτές διαβιβάσθηκαν από άλλα κοινοτικά όργανα, τα οποία και είχαν αρχίσει τις σχετικές έρευνες. Από την άλλη πλευρά, 78 φάκελοι ανοίχθηκαν από την OLAF.

Εσωτερικές έρευνες

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

C = δωροδοκία,

CI = σύγχυση συμφερόντων, IG = Ανάμειξη, IP = Ίδιο όφελος,

E = περιπτώσεις εξαπάτησης,

F = ευνοιοκρατία,

FP = πλαστογραφία - Χρήση πλαστών στοιχείων,

MM = μη τήρηση των διαχειριστικών κανόνων,

MP = παραβίαση των κανόνων περί δημοσίων συμβάσεων,

SP = επαγγελματικό απόρρητο,

ST = μη τήρηση των κανόνων του Κανονισμού Υπηρεσιακής Κατάστασης των υπαλλήλων,

TI = απιστία περί την υπηρεσία,

UA = καταχρηστική χρήση,

V = κλοπή.

Με βάση τους φακέλους που βρίσκονται υπό εξέταση, οι δικαστικές αρχές ανέλαβαν 26 υποθέσεις, με θετικό αποτέλεσμα σε 2 από αυτές, ενώ 9 υποθέσεις αρχειοθετήθηκαν χωρίς συνέχεια. Οι πειθαρχικές αρχές ανέλαβαν 18 υποθέσεις, με θετικό αποτέλεσμα σε 5 από αυτές και αρνητικό σε 4. Από την εξέταση των φακέλων των εσωτερικών ερευνών προκύπτει ότι η διεξαγωγή των ερευνών αντιμετωπίζει διαφόρων ειδών δυσχέρειες, οι οποίες μπορούν να επηρεάσουν τη νομιμότητα και την αξιοπιστία των ερευνών. Κατ' αρχάς, οι έρευνες πρέπει να διεξάγονται ταχέως, τον δε σχετικό κανόνα θέτει το άρθρο 11 παράγραφος 7 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999, ο οποίος θεσπίζει διορία 9 μηνών για τη φυσιολογική διεξαγωγή των ερευνών. Η Επιτροπή Εποπτείας διαπίστωσε σχετικά ότι στις 58 από τις 92 έρευνες είχε σημειωθεί υπέρβαση της διορίας των 9 μηνών που προβλέπεται από τις κοινοτικές διατάξεις. Συχνά, αυτή η υπέρβαση της διορίας αποδίδεται στην "ανεπάρκεια του προσωπικού" που διεξάγει τις εσωτερικές έρευνες και στην "ανυπαρξία προτεραιοτήτων". Στο εξής, η διορία αυτή θα πρέπει κατ' αρχήν να τηρείται, τόσο για λόγους αποτελεσματικότητας της έρευνας όσο και προς το συμφέρον των δικαιωμάτων των εγκαλουμένων προσώπων, δεδομένου ότι η OLAF έχει θέσει ως προτεραιότητά της τις εσωτερικές έρευνες, έχει δημιουργήσει τις προς τούτο δομές και έχει διαθέσει τους αναγκαίους πόρους.

3.2. Εξωτερικές έρευνες

Εν όψει της ενίσχυσης της καταπολέμησης της απάτης, η OLAF ασκεί την αρμοδιότητα των εξωτερικών ερευνών, η οποία της έχει ανατεθεί με τον κανονισμό περί ελέγχων και επαληθεύσεων στα κράτη μέλη με σκοπό την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων κατά των περιπτώσεων απάτης και άλλων παρατυπιών [κανονισμός (Ευρατόμ, ΕΚ) αριθ. 2185/96(17)]. Η OLAF ασκεί την αρμοδιότητα αυτή και σε τρίτες χώρες, στο πλαίσιο των ισχυουσών συμφωνιών. Στο πλαίσιο της διεξαγωγής των εξωτερικών ερευνών, η OLAF πραγματοποιεί και τους ελέγχους και επαληθεύσεις που προβλέπονται από τον κανονισμό που αναφέρεται στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (κανονισμός (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2988/95) καθώς και από κάθε άλλη τομεακή κανονιστική ρύθμιση.

Η διαδικασία των λεγόμενων "αυτόνομων" ερευνών, οι οποίες βασίζονται στον κανονισμό (Ευρατόμ, ΕΚ) αριθ. 2185/96 περί επιτόπιων ελέγχων, θα πρέπει να χρησιμοποιείται αποτελεσματικότερα. Στην πράξη, όλες σχεδόν οι περιπτώσεις απάτης και λοιπές παρατυπίες εντοπίζονται με στενή συνεργασία της OLAF με τις υπηρεσίες έρευνας των εμπλεκόμενων χωρών. Εάν έτσι συμβαίνει, η εξωτερική έρευνα λαμβάνει για την Υπηρεσία τη μορφή αιτήματος έναρξης της έρευνας προς τα κράτη μέλη. Μετά, η έρευνα διεξάγεται υπό την ευθύνη των κρατών μελών, τα οποία κινούνται εντός του εθνικού νομικού πλαισίου. Στη διεύθυνση των ερευνών συμμετέχει και η OLAF. Η έρευνα μπορεί να βασίζεται και στον συντονισμό καθώς και στην παροχή συνδρομής για τις έρευνες που διεξάγονται από τα κράτη μέλη. Στην περίπτωση αυτή, ο "συντονισμός" έγκειται στη διάθεση στα κράτη μέλη των πληροφοριών που συλλέγονται σε κοινοτικό επίπεδο και στον προσανατολισμό των επιχειρησιακών ενεργειών των αρχών των κρατών μελών, σε πλήρη συμφωνία με αυτά. Και πράγματι, όλοι σχεδόν οι φάκελοι που περιέχουν στοιχεία περίπλοκων περιπτώσεων απάτης απαιτούν ενέργειες διαφόρων μορφών, στις οποίες είναι δυνατόν να παρέχεται, σε σταθερή ή όχι βάση, η συνδρομή των στελεχών έρευνας της OLAF (από κοινού έλεγχος, συντονισμός, συνδρομή προς τις δικαστικές αρχές), βάσει των διαφόρων υφισταμένων νομικών βάσεων και σε συνάρτηση με τις συγκεκριμένες ανάγκες των εμπλεκομένων κρατών μελών και τρίτων χωρών. Σύμφωνα με τα στοιχεία της OLAF, στις 31 Μαΐου 2001 ο αριθμός των φακέλων "εξωτερικές έρευνες" που είχαν καταχωρηθεί στη βάση δεδομένων του συστήματος CMS (Case Management System) ανερχόταν σε 2343. Οι υπηρεσίες της OLAF δεν ήσαν σε θέση να δώσουν στην Επιτροπή Εποπτείας ακριβείς πληροφορίες σχετικά με τα συγκεκριμένα αποτελέσματα των ερευνών αυτών σε επίπεδο ενεργειών των εμπλεκόμενων κρατών μελών ή τρίτων χωρών, για τους φακέλους που είχαν οδηγήσει είτε σε ενέργειες συντονισμού-συνδρομής είτε σε "αυτόνομους ελέγχους" εκ μέρους της OLAF. Η Υπηρεσία δεν παρέσχε ούτε ενδείξεις σχετικά με την κατανομή μεταξύ των δύο ως άνω κατηγοριών δραστηριοτήτων.

Πιο συγκεκριμένα, δεν υπήρχαν τότε πληροφορίες σχετικά με τις διοικητικές κυρώσεις που είχαν επιβληθεί μετά τις έρευνες αυτές, τις διώξεις που είχαν ασκηθεί στα εμπλεκόμενα στις ποινικές έρευνες κράτη μέλη ή τρίτες χώρες, τις καταδικαστικές αποφάσεις ή τις επιτευχθείσες επιστροφές ποσών. Στην πραγματικότητα, οι πληροφορίες αυτές δεν είχαν συλλεγεί συστηματικά. Οι ενέργειες της OLAF θα πρέπει να προχωρήσουν στον τομέα αυτόν, αφενός με την καθιέρωση παρακολούθησης, στην οποία θα μετέχουν οι δικαστικοί για το δικαστικό σκέλος, και αφετέρου με την ανάπτυξη της βάσης δεδομένων του συστήματος διαχείρισης υποθέσεων CMS. Οι αποκλίσεις που παρατηρούνται στο ποσοστό διεκπεραίωσης των φακέλων οφείλονται στην πολυπλοκότητα και στον αριθμό των υποθέσεων στον εξεταζόμενο τομέα. Εξάλλου, ορισμένοι τομείς της OLAF χρειάσθηκε να εργασθούν με περιορισμένο προσωπικό για παρατεταμένη περίοδο, πράγμα που φυσικά επηρέασε το ποσοστό διεκπεραίωσης των φακέλων.

Απ' ό,τι φαίνεται, η κατάργηση των διαχωρισμών που έχει αναγγελθεί από τον Γενικό Διευθυντή της OLAF δεν έχει ακόμη πλήρως επιτευχθεί ως προς τις εξωτερικές έρευνες, η δε διαχείριση, παρά την ύπαρξη στο επίσημο οργανόγραμμα ομάδων στελεχών έρευνας, εξακολουθεί να πραγματοποιείται κατά τομείς. Η ευχέρεια που παρέχεται στον Γενικό Διευθυντή της OLAF, να προσλάβει ειδικούς σε θέματα ερευνών βάσει σύμβασης, και όχι με την ιδιότητα του μονίμου υπαλλήλου, αναμένεται να επιτρέψει στην OLAF να αποκτήσει με την πάροδο του χρόνου ένα σώμα στελεχών με πολλαπλά προσόντα για τις έρευνες. Λόγω της πολυπλοκότητας των κειμένων που πλαισιώνουν τις ενέργειες των στελεχών έρευνας (κειμένων κοινοτικών και ποινικής νομοθεσίας των κρατών μελών), σε βάθος χρόνου ο στόχος πρέπει να είναι η δημιουργία ενός σώματος στελεχών με πολλαπλά προσόντα, ικανών να εργάζονται σε πολυτομεακές ομάδες. Αυτή η πολλαπλότητα συνεπάγεται την τοποθέτηση και δικαστικών μεταξύ των στελεχών που προέρχονται από τις παραδοσιακές υπηρεσίες ερευνών των κρατών μελών (τελωνεία, εφορίες, αστυνομία). Εξάλλου, κατά τις συσκέψεις εργασίας με την Επιτροπή Εποπτείας, ο Γενικός Διευθυντής της Υπηρεσίας εξέφρασε την πρόθεσή της να συνεχίσει την αναδιάρθρωση της OLAF προς αυτήν την κατεύθυνση.

4. ΠΕΡΑΙΩΣΗ ΤΗΣ ΕΡΕΥΝΑΣ

Μετά το πέρας της έρευνας, οι υπηρεσίες της OLAF πρέπει να προβούν σε δύο ουσιώδεις διατυπώσεις:

- να συντάξουν, υπό την εποπτεία του Γενικού Διευθυντή, έκθεση, η οποία πρέπει, κατ' αρχήν, να λαμβάνει υπόψη τις διαδικαστικές απαιτήσεις που προβλέπονται από την εθνική νομοθεσία του εμπλεκόμενου κράτους μέλους,

- να υποβάλουν στον Γενικό Διευθυντή προς υπογραφή απόφαση περαίωσης της υπόθεσης που ερευνήθηκε.

4.1. Η έκθεση έρευνας

Η έκθεση που συντάσσεται μετά την έρευνα πρέπει να περιλαμβάνει τις "συστάσεις" που έχει διατυπώσει ο Γενικός Διευθυντής. Στη συνέχεια διαβιβάζεται στις αρμόδιες αρχές, είτε διοικητικές είτε δικαστικές. Ο βασικός κανονισμός προβλέπει ότι, όταν ένα θεσμικό ή επικουρικό κοινοτικό όργανο δεν ακολουθεί τις συστάσεις που έχει διατυπώσει ο Γενικός Διευθυντής, η Επιτροπή Εποπτείας ενημερώνεται σχετικά. Για το παρελθόν έτος, η Επιτροπή Εποπτείας δεν έχει λάβει γνώση περιπτώσεων μη συμμόρφωσης των θεσμικών ή επικουρικών κοινοτικών οργάνων με τις συστάσεις που είχε διατυπώσει ο Γενικός Διευθυντής της OLAF. Η Επιτροπή Εποπτείας διαπίστωσε ότι στον καθαρά τελωνειακό τομέα δεν διαβιβάσθηκε στις δικαστικές αρχές καμία έκθεση, δεδομένου ότι οι υπηρεσίες της OLAF θεωρούσαν ότι η σχετική αρμοδιότητα ανήκε αποκλειστικά στις αρμόδιες υπηρεσίες των κρατών μελών. Ωστόσο, ο Γενικός Διευθυντής διαθέτει κατ' αποκλειστικότητα το δικαίωμα να υποβάλει την έκθεσή του στις δικαστικές αρχές. Όσον αφορά τις εσωτερικές έρευνες, η έκθεση έρευνας διαβιβάζεται στο εμπλεκόμενο θεσμικό ή επικουρικό κοινοτικό όργανο ή οργανισμό, ο δε ενδιαφερόμενος ενημερώνεται για τη διαβίβαση αυτή. Τα συνακόλουθα διοικητικά, πειθαρχικά ή οικονομικά μέτρα των εκθέσεων εμπίπτουν στην αρμοδιότητα των εμπλεκόμενων θεσμικών ή επικουρικών κοινοτικών οργάνων.

4.2. Η απόφαση περαίωσης της έρευνας

Η απόφαση περαίωσης της έρευνας δεν αποτελεί μιαν απλή διατύπωση. Η απόφαση αυτή πρέπει να αναφέρεται σε όλα τα πραγματικά περιστατικά που ερευνήθηκαν, έχει δε ως αποτέλεσμα τη λήξη του έργου των στελεχών έρευνας, δεδομένου ότι αναφέρεται σαφώς σε όλα τα ερευνηθέντα πραγματικά περιστατικά. Εξάλλου, μια τέτοια απόφαση περαίωσης έρευνας πρέπει να κοινοποιείται και στους ενδιαφερόμενους, και τούτο εντός εύλογης προθεσμίας μετά την ολοκλήρωση της έρευνας. Η σύνταξη των αποφάσεων περαίωσης έρευνας θα μπορούσε να βελτιωθεί μέσω της προσφυγής στην μονάδα δικαστικών για τη διατύπωση γνώμης επί όλων των αποφάσεων περαίωσης έρευνας.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΙV

ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ

Το άρθρο 11 παράγραφος 7 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 αναφέρει ότι ο Γενικός Διευθυντής της OLAF διαβιβάζει στην Επιτροπή Εποπτείας ετησίως το πρόγραμμα δραστηριοτήτων της Υπηρεσίας, η δε Επιτροπή Εποπτείας διευκρινίζει στο άρθρο 21 παράγραφος 1 του εσωτερικού κανονισμού της ότι αξιολογεί την εφαρμογή του προγράμματος αυτού στην έκθεση δραστηριοτήτων της. Η Επιτροπή Εποπτείας, παρά την απουσία προγράμματος εργασίας της OLAF, με τη στενή έννοια, μπόρεσε να συλλέξει τις αναγκαίες πληροφορίες, και συγκεκριμένα τους πίνακες παρακολούθησης, τις επιτόπιες επισκέψεις, τα ερωτηματολόγια, τις εσωτερικές γνωμοδοτήσεις των δικαστικών και τα δελτία της Διεύθυνσης "Β" για ορισμένες υποθέσεις, οπότε είναι σε θέση να προβεί σε μερική αξιολόγηση των δραστηριοτήτων της Υπηρεσίας. Με βάση τα ανωτέρω, μπόρεσε να εντοπίσει ορισμένα χαρακτηριστικά των εφαρμοζόμενων μέχρι σήμερα πρακτικών και να αναδείξει τις τάσεις της εξέλιξης που επιθυμεί η OLAF, όσον αφορά τόσο τις εσωτερικές έρευνες όσο και τις εξωτερικές, ενώ ορισμένα προβλήματα αφορούν και τις δύο αυτές κατηγορίες δραστηριότητας.

1. ΠΡΑΚΤΙΚΕΣ ΤΗΣ OLAF ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΩΝ ΕΡΕΥΝΩΝ

Λόγω της ιδιαίτερης σημασίας που αποδίδεται από τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 στις εσωτερικές έρευνες, η Επιτροπή Εποπτείας εδέχθη ιδιαίτερα ευνοϊκά την πρωτοβουλία του Γενικού Διευθυντή της OLAF να αναθέσει στη μονάδα δικαστικών και δικαστικών συμβούλων την ανάλυση κατά φάκελο των εσωτερικών ερευνών και την κατάρτιση μιας σύνοψης των σχετικών δελτίων. Οι εργασίες αυτές απέβησαν ιδιαίτερα χρήσιμες για την παρούσα αξιολόγηση. Από ποσοτική άποψη, ο αριθμός των εσωτερικών ερευνών από τότε που άρχισαν (92) αποτελεί μικρό ποσοστό του συνολικού αριθμού των ερευνών της UCLAF/OLAF, παρουσιάζουν όμως ταχεία αύξηση, ενώ συνεπάγονται την ανάθεση περισσότερων αρμοδιοτήτων, οπότε και την κατ' αρχήν διάθεση περισσότερων πόρων. Πιο συγκεκριμένα, το ποσοστό των φακέλων εσωτερικών ερευνών που διεβιβάσθησαν στις δικαστικές αρχές (17 %) είναι σαφώς υψηλότερο από εκείνο των εξωτερικών ερευνών. Αλλά οι σημαντικότερες ιδιαιτερότητες αυτής της δραστηριότητας έχουν ποιοτικό χαρακτήρα και αφορούν τη φύση και τους στόχους της έρευνας, χαρακτηρίζονται δε από την απροθυμία να συνεκτιμάται εξαρχής το ενδεχόμενο ποινικού ή πειθαρχικού προσανατολισμού των επιχειρησιακών δραστηριοτήτων της OLAF.

1.1. Φύση της εσωτερικής έρευνας

Οι παρατηρήσεις που διατύπωνε η Επιτροπή Εποπτείας στην πρώτη έκθεση δραστηριοτήτων της σχετικά με την απόκλιση μεταξύ του διοικητικού καθεστώτος της OLAF και του συχνά ποινικού προσανατολισμού των ερευνών της εικονογραφήθηκαν κατά τρόπο ιδιαίτερα εύστοχο με τις διάφορες αναλύσεις της δραστηριότητας της εσωτερικής έρευνας. Τόσο το αντικείμενο όσο και οι ενέργειες μιας έρευνας αποκαλύπτουν την απουσία σαφούς αντίληψης της ανάγκης να διεξάγονται οι διαδικασίες με γνώμονα το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα.

1.1.1. Το αντικείμενο της έρευνας

Αρκετά συχνά οι υποθέσεις, παρά τον πρόδηλο εξαρχής ποινικό τους χαρακτήρα, διεκπεραιώθηκαν ωσάν η πλευρά αυτή να ήταν δευτερεύουσα ή ακόμη και ανύπαρκτη. Πιο συγκεκριμένα, τούτο σημαίνει ότι οι διαδικαστικές πράξεις που αποσκοπούν στη διερεύνηση και την απόδειξη των πραγματικών περιστατικών που τεκμηριώνουν ποινική ή πειθαρχική δίωξη συχνά περιορίσθηκαν στην αναζήτηση διοικητικών εγγράφων και υποκαταστάθηκαν από ενέργειες συγκέντρωσης και αξιολόγησης πληροφοριών, καθώς και από την παροχή συνδρομής στις δικαστικές αρχές. Όμως, οι ενέργειες αυτές, οι οποίες έχουν ουσιώδη σημασία τόσο πριν όσο και μετά τη διαδικασία έρευνας καθεαυτή, χάνουν μεγάλο μέρος της αποτελεσματικότητάς τους όταν διαχέονται μέσα στην εν γένει οργάνωση της έρευνας. Η αναδιάρθρωση της OLAF, όπως διαγράφεται αυτή τη στιγμή, προβλέπει τη διάκριση αλλά και τον διαχωρισμό των ενεργειών αυτών, καθώς και την οργάνωση στενής συνεργασίας μεταξύ τους. Εξάλλου, χρήσιμο θα ήταν και το εγχειρίδιο να συμπληρωθεί με αυτό το πνεύμα.

1.1.2. Οι ενέργειες της έρευνας

Οι ανώνυμες επιστολές και τηλεφωνικές κλήσεις, οι πληροφοριοδότες και τα άρθρα των εφημερίδων αποτελούν σημαντικό μέρος της πληροφόρησης που εξασφαλίζεται μέσω των ερευνών. Όλες οι ως άνω πηγές πληροφόρησης εντάσσονται εν γένει στη φάση αξιολόγησης και στα καθήκοντα της υπηρεσίας πληροφοριών. Για την έρευνα καθεαυτή, δεν αποτελούν από μόνες τους αποδεικτικά στοιχεία για ενδεχόμενες διώξεις. Οι συλλεγόμενες πληροφορίες δεν θα πρέπει να νομιμοποιούν την έναρξη έρευνας εάν δεν ενισχύονται από αποδεικτικά στοιχεία. Αντίθετα, οι ακροάσεις μαρτύρων ή εμπλεκόμενων προσώπων χρησιμοποιούνται πολύ λίγο και συχνά υπό συνθήκες που αποδυναμώνουν ή και αναιρούν την αξία τους. Η Επιτροπή Εποπτείας είχε την ευκαιρία να επισημάνει ότι οι ενστάσεις εγκαλουμένων προσώπων που τις είχαν υποβληθεί επισήμαιναν συχνά την αδυναμία αυτή. Συνιστάται λοιπόν, οι έρευνες της OLAF να βασίζονται κατά τρόπο πολύ πιο συστηματικό στις ακροάσεις αυτού του είδους και τα πρακτικά τους να συντάσσονται σύμφωνα με κανόνες που να διασφαλίζουν την αξία τους. Οι σχετικές διατάξεις του εγχειριδίου θα πρέπει να αποσαφηνισθούν και να συμπληρωθούν με τη βοήθεια της μονάδας δικαστικών.

1.2. Στόχοι της εσωτερικής έρευνας

Οι διατάξεις της αιτιολογικής σκέψης 10 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 εγγυώνται στο εμπλεκόμενο πρόσωπο ότι "τα συμπεράσματα μιας έρευνας πρέπει να βασίζονται μόνο σε στοιχεία με αποδεικτική αξία". Σύμφωνα δε με το άρθρο 1 παράγραφος 3 του ίδιου κανονισμού, η εσωτερική έρευνα έχει ως σκοπό "τον εντοπισμό (...) σοβαρών πράξεων συνδεδεμένων με την άσκηση των επαγγελματικών δραστηριοτήτων, που μπορεί να συνιστούν παράλειψη των υποχρεώσεων των υπαλλήλων και του λοιπού προσωπικού των Κοινοτήτων, η οποία μπορεί να επισύρει πειθαρχική ή, ενδεχομένως, ποινική δίωξη ...". Έτσι, οι στόχοι της εσωτερικής έρευνας καθορίζονται κατ' αρχήν με σαφήνεια στον βασικό κανονισμό της OLAF. Ωστόσο, στην πράξη ο πειθαρχικός ή ποινικός προσανατολισμός της έρευνας δεν είχε ληφθεί επαρκώς υπόψη πριν από τη δημιουργία της μονάδας δικαστικών. Και πράγματι, η Υπηρεσία δεν εργάζεται για λογαριασμό της. Μια έρευνα έχει ως στόχο την απόδειξη των πραγματικών περιστατικών που θα χρησιμοποιηθούν είτε από τις ευρωπαϊκές αρχές είτε από τις δικαστικές αρχές των κρατών μελών, και τούτο με σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων και αρχών. Η έλλειψη ακρίβειας των στόχων προκάλεσε τους δισταγμούς της OLAF να αναλάβει τη νέα της αποστολή στους κόλπους των θεσμικών οργάνων.

1.2.1. Νέα αποστολή στους κόλπους των θεσμικών οργάνων

Οι ως άνω δισταγμοί της OLAF σε σχέση με τη νέα της αποστολή εκδηλώθηκαν σε συγκεκριμένες περιπτώσεις: Λόγω των νομικών αμφισβητήσεων που οδήγησαν στην προσφυγή κατά των Τραπεζών, η Υπηρεσία παραιτήθηκε από την έναρξη έρευνας στην ΕΤΕ. Η έρευνα στην ΟΚΕ άρχισε μόλις δύο έτη από τότε που το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο το είχαν ζητήσει από την UCLAF(18). Οι έρευνες που αρχίζουν στο Κοινοβούλιο υπερβαίνουν χωρίς προφανή αιτία τη διορία των 9 μηνών που προβλέπεται από τον κανονισμό. Όσον αφορά τις εσωτερικές έρευνες στην Επιτροπή, η συνάρθρωσή τους με τις πειθαρχικές διαδικασίες και τις διοικητικές έρευνες παραμένει αβέβαιη(19). Θα ήταν χρήσιμο, το ζήτημα αυτό να ρυθμισθεί με ταχύτητα και ακρίβεια, βάσει των αρχών που τίθενται στον κώδικα συμπεριφοράς(20) και, εφόσον συντρέχει περίπτωση, στο πλαίσιο του Μνημονίου Συναντίληψης (Memorandum of Understanding - ΜΟU) με την Υπηρεσία Ερευνών και Πειθαρχίας, καθώς και με κάθε άλλη υπηρεσία με ισοδύναμα καθήκοντα στον τομέα της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων. Η ανάληψη υπηρεσίας από στελέχη με εμπειρία στην ποινική δικονομία, τα οποία συνεργάζονται με τα ήδη υπηρετούντα στελέχη έρευνας και το πρόσφατα προσληφθέν εξειδικευμένο προσωπικό, έχει ήδη δώσει θετικά αποτελέσματα ως προς την ποιότητα των εκθέσεων έρευνας και ως προς τη συνεκτίμηση του ποινικού ή πειθαρχικού προσανατολισμού τους.

1.2.2. Ενστάσεις των εγκαλουμένων προσώπων

Η Επιτροπή Εποπτείας έλαβε κατά το δεύτερο έτος δραστηριότητάς της πέντε ενστάσεις εγκαλουμένων κατά πράξεων της UCLAF ή της OLAF στο πλαίσιο εσωτερικών ερευνών. Σύμφωνα με τις αρχές που είχε υπογραμμίσει ήδη από την έναρξη των δραστηριοτήτων της, η Επιτροπή Εποπτείας δήλωσε αναρμόδια, βάσει του ισχύοντος κανονισμού (άρθρα 11 και 14 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999), να εξετάσει τις ενστάσεις αυτές ως ατομικές προσφυγές και τις διαβίβασε στον Γενικό Διευθυντή της OLAF. Ωστόσο, έλαβε υπό σημείωση, για την ενημέρωσή της, τις αιτιάσεις που διατυπώνονταν στις ενστάσεις, με σκοπό να τις χρησιμοποιήσει για την τεκμηρίωση της αξιολόγησής της για τις έρευνες. Η ενημέρωση αυτή αφενός συμπλήρωσε την ανάλυσή της για τις πρακτικές που ακολουθεί η OLAF κατά τις έρευνες και αφετέρου κατέδειξε την ανεπάρκεια του ελέγχου νομιμότητας που θεσπίσθηκε με το άρθρο 14 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999. Η εξέταση των ενστάσεων από τον Γενικό Διευθυντή που προβλέπεται στο άρθρο αυτό δεν παρέχει, από την άποψη της οργάνωσης της διαδικασίας, κανένα εχέγγυο αντικειμενικότητας, ενόσω πραγματοποιείται, όπως και κάθε άλλη διοικητική προσφυγή, από τον υπεύθυνο της προσβαλλόμενης πράξης ή υπό την εξουσία του. Ο έλεγχος που ασκείται από το Πρωτοδικείο σχετικά με την εξέταση των εν λόγω ενστάσεων είναι απόλυτα ανεπαρκής, όπως είχε υπογραμμισθεί και στην πρώτη έκθεση δραστηριοτήτων, και τούτο λόγω του ότι πραγματοποιείται καθυστερημένα. Τούτο κατεδείχθη και από το γεγονός ότι ένας από τους εγκαλούμενους ανέλαβε την πρωτοβουλία να απευθυνθεί στον Ευρωπαίο Μεσολαβητή. Η Επιτροπή Εποπτείας υπενθυμίζει και ότι, κατά τη γνώμη της, δικαστική αρχή θα πρέπει διαρκώς να εποπτεύει σε όλες τις δραστηριότητες της OLAF, και ιδίως να εγκρίνει ή να εντέλλεται τα περιοριστικά των ατομικών δικαιωμάτων μέτρα που λαμβάνονται κατά τη διάρκεια των ερευνών, να ελέγχει την εφαρμογή τους και την αντικειμενικότητά τους ... (πρώτη έκθεση δραστηριοτήτων).

2. ΠΡΑΤΙΚΕΣ ΤΗΣ OLAF ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΩΝ ΕΞΩΤΕΡΙΚΩΝ ΕΡΕΥΝΩΝ

Οι δραστηριότητες έρευνας της OLAF περιλαμβάνουν αφενός διοικητικές έρευνες, που διεξάγονται απευθείας από την Υπηρεσία, και αφετέρου ενέργειες συντονισμού και συνδρομής, που αναφέρονται σε έρευνες διεξαγόμενες από τα κράτη μέλη. Αν και η Επιτροπή Εποπτείας δεν διαθέτει στατιστικά στοιχεία ως προς αυτό, η διοικητική έρευνα φαίνεται να είναι αυτή που προκρίνεται για τα διαρθρωτικά ταμεία και τις άμεσες δαπάνες. Η έρευνα αυτή χρησιμοποιείται και στον γεωργικό τομέα, στην περίπτωση των κοινών οργανώσεων αγοράς.

Από την άλλη πλευρά, οι διαδικασίες συντονισμού και συνδρομής χρησιμοποιούνται κατ' ουσίαν στο πλαίσιο ερευνών που διεξάγονται στον τομέα των ιδίων πόρων (τελωνειακές απάτες) καθώς και εν μέρει στον γεωργικό τομέα. Οι εξωτερικές δραστηριότητες της OLAF προσκρούουν σε ορισμένες δυσχέρειες, οι οποίες έχουν σχέση με:

- τη γνώση και την τήρηση των διαφόρων εθνικών διαδικασιών,

- την ανεπάρκεια των πληροφοριών σχετικά με τα μέτρα που έπονται των εκθέσεων έρευνας,

- την απουσία σαφών κανόνων για τη διαβίβαση των πληροφοριών και των εκθέσεων έρευνας στις εθνικές αρχές,

- τις προθεσμίες διαβίβασης από τις εθνικές αρχές ή τις τρίτες χώρες των αναγκαίων για την έρευνα εγγράφων, με αποτέλεσμα μερικές φορές την υπέρβαση της διορίας των 9 μηνών, ιδίως κατά τις τελωνειακές έρευνες.

2.1. Γνώση και τήρηση των εθνικών διαδικασιών

Εν γένει, οι έρευνες της Υπηρεσίας προσκρούουν στη δυσχέρεια της απόκτησης γνώσης όλων των απαιτήσεων που προβλέπονται στις εθνικές διαδικασίες των κρατών μελών. Η Υπηρεσία θα πρέπει να βελτιώσει το δυναμικό της σε εμπειρογνωμοσύνη κατά τις έρευνες, δημιουργώντας ομάδες στελεχών έρευνας με πολυσύνθετα προσόντα και ικανών να συγκροτούν πολυτομεακές ομάδες. Ακόμη, θα πρέπει να συγγραφούν οδηγοί με τις λεπτομερείς απαιτήσεις των εθνικών διαδικασιών.

2.2. Παρεπόμενα των εκθέσεων

Η Υπηρεσία δεν ενημερώνεται επαρκώς για τα μέτρα που λαμβάνουν τα κράτη μέλη και τα κοινοτικά θεσμικά και επικουρικά όργανα και οργανισμοί ως συνέχεια των εκθέσεών της. Οι κοινοτικές κανονιστικές διατάξεις προβλέπουν ωστόσο την υποχρέωση των κρατών μελών να γνωστοποιούν στην Επιτροπή τις δικαστικές και διοικητικές αποφάσεις ... που αφορούν την επιβολή κυρώσεων για μη τήρηση των κανονιστικών διατάξεων στον τελωνειακό και στον γεωργικό τομέα (άρθρο 49 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 515/97). Ωστόσο, η διαβίβαση πληροφοριών μεταξύ κρατών μελών και Επιτροπής εξακολουθεί να παρουσιάζει κενά, η δε Υπηρεσία θα πρέπει να ενισχύσει τις δραστηριότητές της για τη συλλογή πληροφοριών στα κράτη μέλη σχετικά με τα μέτρα που λαμβάνονται βάσει των εκθέσεών της. Αυτή τη στιγμή, η Υπηρεσία δεν διαθέτει αξιόπιστες συνολικές πληροφορίες για τα διοικητικά και δημοσιονομικά μέτρα που λαμβάνονται ως επακόλουθα των εκθέσεών της.

2.3. Διαβίβαση των εκθέσεων έρευνας στις εθνικές αρχές

Η διαβίβαση των εκθέσεων που συντάσσονται μετά τις έρευνες προς τις εθνικές αρχές δεν ακολουθεί σαφείς κανόνες. Η Υπηρεσία θεωρεί πράγματι ότι, εάν η έρευνα έχει διεξαχθεί στο πλαίσιο ενεργειών "συντονισμού-συνδρομής", η ευθύνη της υποβολής της έκθεσης έρευνας της Υπηρεσίας προς τις δικαστικές αρχές ανήκει στις εθνικές διοικητικές αρχές προς τις οποίες η Υπηρεσία απέστειλε τη δική της έκθεση. Η κατάσταση αυτή εξηγεί το γεγονός ότι στον τελωνειακό τομέα, π.χ., όπου σημειώνονται οι σημαντικότερες απάτες που πλήττουν τον κοινοτικό προϋπολογισμό, η Υπηρεσία δεν διεβίβασε καμία έκθεση προς εθνικές αρχές, παρά τον διεθνικό χαρακτήρα των βεβαιωθεισών απατών, οπότε ακριβώς θα έπρεπε να υπερβληθεί το αυστηρά εθνικό πλαίσιο της διεκπεραίωσης των υποθέσεων.

Στην πράξη, η Υπηρεσία διαθέτει μερική μόνο γνώση ορισμένων αποφάσεων επί της ουσίας, σε υποθέσεις ποινικές ή αστικές που συνδέονται με τις έρευνές της, αν και τα στελέχη έρευνας της Υπηρεσίας παρεμβαίνουν σε ορισμένες δικαστικές ενέργειες, π.χ. παρέχουν τεχνική συνδρομή κατά την προετοιμασία και την εκτέλεση διεθνών δικαστικών παραγγελιών ή, ακόμη, συμμετέχουν στην ίδια τη δίκη ως μάρτυρες. Θα πρέπει να καταβληθεί προσπάθεια για να γίνει η διαβίβαση των εκθέσεων προς τις δικαστικές αρχές και πιο γενικευμένη και πιο συστηματική, καθώς και για να βελτιωθεί η δυνατότητα της Υπηρεσίας να παρακολουθεί τις εξελίξεις στον δικαστικό τομέα.

3. ΔΥΣΧΕΡΕΙΕΣ ΚΟΙΝΕΣ ΚΑΙ ΣΤΑ ΔΥΟ ΕΙΔΗ ΕΡΕΥΝΑΣ

Η ανάλυση των υποθέσεων αποκαλύπτει και δυσχέρειες που δεν συνδέονται με τη φύση της έρευνας αλλά με την κατάσταση που επικρατεί στην OLAF και με το γεγονός ότι, ακόμη και αν υπάρχουν καθορισμένοι στόχοι, η οργάνωση και οι συνακόλουθες μέθοδοι εργασίας είτε δεν έχουν ακόμη υλοποιηθεί είτε δεν έχουν αποδώσει ακόμη καρπούς. Με αυτή την προοπτική, η OLAF άρχισε να προβληματίζεται αφενός για το περιεχόμενο της συνεργασίας της με τις εθνικές αρχές και αφετέρου για την ανάγκη να προσανατολίζει τη διαχείριση των ερευνών, αλλά οι σκέψεις που διατυπώθηκαν δεν έχουν ακόμη υλοποιηθεί.

3.1. Σχέσεις με τις εθνικές αρχές

Οι ασάφειες που επισημάνθηκαν ανωτέρω σχετικά με τη φύση των ερευνών της OLAF είναι προφανές ότι έχουν επιπτώσεις στις σχέσεις της με τις εθνικές αρχές. Από τη στιγμή που το περιεχόμενο της έρευνας της OLAF μπορεί να κυμαίνεται από τη συλλογή πληροφοριών μέχρι τον συντονισμό των εθνικών ερευνών, είναι αναγκαίο να προσδιορισθεί σε ποιες περιπτώσεις και με ποια μορφή η δραστηριότητα της OLAF προηγείται ή συνοδεύει τις εθνικές έρευνες.

3.1.1. Δικαστικά μέτρα που έπονται των ερευνών της OLAF

Η διαδικασία έρευνας, όπως περιγράφεται στο εγχειρίδιο της OLAF, συνεπάγεται ότι αυτή κατ' αρχήν τοποθετείται πριν από τη διαβίβαση της υπόθεσης στις εθνικές αρχές (έστω και αν το άρθρο 10 παράγραφος 1 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 επιτρέπει στην Υπηρεσία να διαβιβάζει ανά πάσα στιγμή στις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών τις πληροφορίες που συγκεντρώνονται κατά τη διάρκεια της έρευνας). Όμως, αν και οι περισσότερες υποθέσεις της OLAF περιλαμβάνουν στοιχεία ποινικού χαρακτήρα, μόνο για ένα απειροελάχιστο ποσοστό των υποθέσεων αυτών διαβιβάσθηκαν έκθεση (άρθρο 9) ή πληροφορίες (άρθρο 10) προς εθνικές δικαστικές αρχές. Οι λόγοι της ανεπάρκειας των δικαστικών μέτρων που λαμβάνονται ως συνέχεια των ερευνών της OLAF δεν εμφανίζονται σαφώς στις υποθέσεις. Η Επιτροπή Εποπτείας εκτιμά ότι η καθυστερημένη διαβίβαση των φακέλων υπάρχει κίνδυνος να δημιουργήσει στις δικαστικές αρχές την εντύπωση ότι τα διαβιβαζόμενα στοιχεία είναι ανεπαρκή. Εξάλλου, ο υπερβολικός φόρτος εργασίας των δικαστηρίων, οι προτεραιότητες του καθενός και οι ιδιαιτερότητες των εθνικών νομοθεσιών είναι βέβαιο ότι έχουν ως αποτέλεσμα την εξασθένηση του ενδιαφέροντος των δικαστικών αρχών για τις διαβιβαζόμενες υποθέσεις. Η Επιτροπή Εποπτείας επισημαίνει ως παράδειγμα το ότι σε μία περίπτωση η αδράνεια της εθνικής δικαστικής αρχής αποδόθηκε, κατά σειρά σπουδαιότητας, στους ακόλουθους λόγους:

- περιορισμένοι πόροι και έλλειψη προτεραιότητας για την υπόθεση, εκ μέρους του εμπλεκόμενου κράτους μέλους,

- νομικές αβεβαιότητες ως προς τη δικαιοδοσία κατά τον τόπο (ratione loci) και τον χαρακτηρισμό της υπόθεσης,

- αδυναμία του φακέλου.

Όσον αφορά τις έρευνες που οδήγησαν πράγματι σε διαβίβαση έκθεσης ή πληροφοριών προς εθνικές δικαστικές αρχές, η Επιτροπή Εποπτείας εντόπισε ασυνέπειες ως προς την επιλογή δικαστικής αρχής και τη χρονική στιγμή, άλλοτε πρόωρη και άλλοτε καθυστερημένη, της διαβίβασης. Ακόμη, επισήμανε ότι σε ορισμένες υποθέσεις η παρέμβαση της UCLAF/OLAF δεν επέτρεψε την αρμονική συνεργασία των διαφόρων εμπλεκόμενων εθνικών αρχών ούτε την αξιοποίηση όλων των δυνατοτήτων της εθνικής νομοθεσίας. Η αναδιάρθρωση και η αναδιοργάνωση των υπηρεσιών αναμένεται να επιφέρει αισθητή βελτίωση της ποιότητας των διαβιβαζόμενων φακέλων και της ταχύτητας διαβίβασης. Η βελτίωση αυτή αναμένεται να παροτρύνει τα κράτη μέλη που εμπλέκονται ιδιαίτερα στις εσωτερικές έρευνες να δίδουν προτεραιότητα στις υποθέσεις αυτές και να τους διαθέτουν τους αναγκαίους πόρους.

3.1.2. Συνεργασία της OLAF στις εθνικές έρευνες

Από τις πληροφορίες που διαθέτει η Επιτροπή Εποπτεία στον τομέα αυτόν(21) προκύπτει ότι η φύση της συνεργασίας της OLAF στις εθνικές έρευνες δεν φαίνεται να εξαρτάται από την πρόοδο της διαδικασίας που διεξάγεται στην ίδια· η συνεργασία αυτή έχει τα ίδια χαρακτηριστικά εφόσον η έρευνα βρίσκεται σε εξέλιξη ή στη φάση των παρεπόμενων μέτρων, αν και από νομική άποψη οι καταστάσεις αυτές είναι διαφορετικές. Οι διατάξεις του εγχειριδίου αναμένεται να επιφέρουν σχετική βελτίωση στον τομέα αυτόν, ενόσω προβλέπουν την παρέμβαση των δικαστικών σε τέτοιες περιπτώσεις ή το νομικό πλαίσιο δεν είναι αυτό μιας έρευνας. Ωστόσο, δεν είναι δυνατόν αυτή τη στιγμή να λεχθεί με βεβαιότητα ότι οι διατάξεις αυτές έχουν τεθεί σε εφαρμογή. Από την άποψη της διαδικασίας, κατά την έναρξη των ερευνών το εγχειρίδιο κάνει διάκριση μεταξύ ερευνών (εσωτερικών και εξωτερικών) και περιπτώσεων συντονισμού ή συνδρομής. Αλλά οι πρακτικές δεν έχουν ακόμη ουσιωδώς τροποποιηθεί και οι δικαστικοί δεν ελέγχουν στην πράξη τις σχέσεις αυτές. Και πράγματι, φαίνεται δύσκολο να θεσπισθούν κανόνες στον τομέα αυτόν και να επιμερισθούν αρμοδιότητες μεταξύ των υπηρεσιών χωρίς να έχει σχηματισθεί σαφής ιδέα για το περιεχόμενο της συνεργασίας που η OLAF μπορεί να προσφέρει στις εθνικές έρευνες. Ένα από τα πρώτα μέτρα που πρέπει να ληφθούν για τη συγκεκριμενοποίηση της αναδιάρθρωσης που επιδιώκεται μέσω της ανάληψης καθηκόντων από τους αναπληρωτές διευθυντές της OLAF θα πρέπει λοιπόν να είναι ο καθορισμός του περιεχομένου της συνεργασίας αυτής με τις εθνικές αρχές.

3.2. Ανάγκη να καθορισθεί μια πολιτική έρευνας: η υπηρεσία συλλογής πληροφοριών

Πριν τεθεί σε ισχύ ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1073/1999, δεν υπήρχε πραγματική πολιτική έρευνας που να βασίζεται σε προτεραιότητες καθορισμένες κατά τρόπο αντικειμενικό και διαφανή. Οι προσανατολισμοί που μπορούσε κάποιος να διακρίνει απέρρεαν από τη διάρθρωση, η οποία τότε ήταν χωρισμένη σε στεγανά: οι πόροι κατανέμονταν σχεδόν εξίσου μεταξύ των καθορισμένων τομέων, για να καλύπτουν όλες τις δραστηριότητες που χρηματοδοτούνταν από τον κοινοτικό προϋπολογισμό. Κάθε τομέας ασκούσε τις δραστηριότητές του σύμφωνα με τις ιδιαιτερότητές του. Η OLAF εξετάζει τώρα τη θέσπιση μιας πολιτικής έρευνας, η οποία θα καθορίζεται στο πρόγραμμα εργασίας από την οριζόντια μονάδα και θα λαμβάνει υπόψη τις συνεισφορές των διαφόρων υπηρεσιών, ιδίως δε της νέας υπηρεσίας συλλογής πληροφοριών. Μέχρι πρόσφατα, και στην πράξη, οι δραστηριότητες έρευνας εξακολούθησαν να ασκούνται εκτός συγκεκριμένου προγράμματος εργασίας και, γενικότερα, χωρίς πολιτική έρευνας. Η απόφαση να αρχίσει ή να μην αρχίσει μια έρευνα λαμβανόταν σε συνάρτηση μάλλον με συγκεκριμένα κάθε φορά κριτήρια παρά με μια καθορισμένη πολιτική. Κατά την περίοδο που προηγήθηκε, η απόφαση αυτή λαμβανόταν με βάση αξιολόγηση που πραγματοποιούσε στέλεχος έρευνας εξειδικευμένο στον τομέα της εκάστοτε απάτης, οπότε τα κριτήρια που πράγματι εφαρμόζονταν υπήρχε κίνδυνος να είναι υποκειμενικά, πολύ περισσότερο που το στέλεχος έρευνας που αξιολογούσε ήταν πολύ πιθανό στη συνέχεια να αναλάβει και την ίδια την έρευνα. Το γεγονός ότι εδώ και λίγους μήνες η τελική απόφαση λαμβάνεται στο πλαίσιο μιας επιτροπής έρευνας, στην οποία μετέχει τώρα η μονάδα δικαστικών, μπορεί να οδηγήσει σε κάποια εναρμόνιση των εφαρμοζόμενων πρακτικών. Ωστόσο, η Επιτροπή Εποπτείας δεν μπόρεσε να προσδιορίσει το σκεπτικό των αποφάσεων που έχουν ληφθεί ούτε να εντοπίσει συνεκτικότητα στις πρακτικές. Αντίθετα, επεσήμανε ότι η φάση της αξιολόγησης, ακόμη και πρόσφατα, ήταν δυνατόν να παραταθεί και πέρα από τις διορίες που προβλέπονται στο εγχειρίδιο της OLAF, και τούτο θα μπορούσε να αποδοθεί στην απουσία σαφών και επακριβών κριτηρίων.

Η απουσία κριτηρίων και προτεραιοτήτων κατά τη λήψη της απόφασης να αρχίσει έρευνα παρατηρείται και κατά την εξέταση των λόγων υπέρβασης της διορίας των 9 μηνών, την οποία προβλέπει το άρθρο 11 παράγραφος 7 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 για την περαίωση της έρευνας. Για έναν όχι αμελητέο αριθμό ερευνών που υπερέβησαν τη διορία αυτή, προβληθείς λόγος ήταν η απουσία προτεραιότητας και η έλλειψη μέσων. Η απουσία προτεραιότητας που διαπιστώνεται 9 μήνες μετά τη λήψη της απόφασης να αρχίσει έρευνα υπογραμμίζει το ότι η απόφαση αυτή ελήφθη χωρίς συνεκτίμηση και του στοιχείου της προτεραιότητας, το οποίο άλλωστε δύσκολα προσδιορίζεται. Η έλλειψη μέσων απλώς καταδεικνύει τη συνέπεια αυτής της απουσίας προτεραιοτήτων. Η απουσία προτεραιοτήτων παρατηρείται και κατά τη διενέργεια της έρευνας, όπου πολύ συχνά γίνεται σαφές ότι ο ποινικός ή πειθαρχικός προσανατολισμός της διαδικασίας δεν ελήφθη υπόψη.

Η ανάγκη χάραξης μιας πολιτικής έρευνας και μιας προορατικής διαχείρισης αναπτύχθηκε λεπτομερώς από την Επιτροπή Εποπτείας στην πρώτη έκθεση δραστηριοτήτων της. Εξάλλου, είχε αποτελέσει και το αντικείμενο της πρότασής της Ρ4 (πρώτη περίπτωση) και είχε τεθεί στον πυρήνα της σύστασής της για την αναδιάρθρωση της Υπηρεσίας. Η αποστολή της Διεύθυνσης "Γ", της οποίας ο Διευθυντής αναμένεται σύντομα να αναλάβει καθήκοντα, θα έγκειται κατ' αρχάς στον καθορισμό των κατάλληλων κριτηρίων με βάση τη συλλογή και την ανάλυση όλων των πληροφοριών που είναι διαθέσιμες για τον οικονομικό και ποινικό περίγυρο της απάτης εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ, αλλά και με συνεκτίμηση των διαθέσιμων πόρων και της κατανομής των αρμοδιοτήτων μεταξύ κρατών μελών και Ένωσης. Το σημερινό πρόγραμμα δράσης της OLAF, το οποίο εκπονείται κατά τη στιγμή που ολοκληρώνεται η μετάβαση από την UCLAF στην OLAF, αλλά και αρχίζει η αναδιάρθρωση, αφορά κατά την ουσία τους στόχους της αναδιάρθρωσης αυτής και τη νομοθετική δραστηριότητα. Το συντομότερο δυνατόν, και με βάση τη συνεισφορά της Διεύθυνσης "Συλλογή πληροφοριών" και της Διεύθυνσης "Έρευνες και επιχειρήσεις" θα πρέπει να εκπονηθεί ένα πραγματικό πρόγραμμα εργασίας, για να αποκτήσει η δράση της OLAF συνεκτικότητα και αποτελεσματικότητα.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ V

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ

Η παρούσα έκθεση δραστηριοτήτων (που αντιστοιχεί στην περίοδο από τον Ιούλιο του 2000 έως τον Σεπτέμβριο του 2001) αποτελεί μία καμπή, αφού σηματοδοτεί ταυτόχρονα το τέλος μιας πολύ μακράς μεταβατικής περιόδου από την UCLAF στην OLAF όσο και το ξεκίνημα μιας πραγματικής μεταρρύθμισης των πρακτικών προκειμένου να υλοποιηθούν πλήρως οι στόχοι που έχουν ανατεθεί στην OLAF από το νομοθέτη. Έτσι, οι προτάσεις της επιτροπής εποπτείας υποβάλλονται στο πλαίσιο αυτού του διπλού απολογισμού.

1. ΤΕΛΟΣ ΤΗΣ ΜΕΤΑΒΑΣΗ ΑΠΟ ΤΗΝ UCLAF ΣΤΗΝ OLAF

Προκειμένου να ολοκληρωθεί η σύνταξη της παρούσας έκθεσης, η επιτροπή εποπτείας θέλησε να διασφαλίσει ότι η παλιά δομή της UCLAF, προσαρμοσμένη σε μια λειτουργία έρευνας με διοικητικά κυρίως χαρακτηριστικά είχε όντως αντικατασταθεί από μία νέα δομή ικανή να αναλάβει τον λειτουργικό - πειθαρχικό ή ποινικό - προορισμό των ερευνών, να ικανοποιήσει τις απαιτήσεις τήρησης των ατομικών δικαιωμάτων και τις διαδικασίες τέτοιων ερευνών και να καθορίσει και να εφαρμόσει μια πολιτική έρευνας. Η επιτροπή διαπίστωσε ότι, στο τέλος της εξεταζόμενης περιόδου, είχαν ληφθεί σημαντικά και αμετάκλητα μέτρα προκειμένου να διασφαλιστεί η αντικατάσταση των δομών και για να καταρτιστεί ένα πραγματικό πρόγραμμα εργασίας, όπως απαιτείται από το άρθρο 11.7 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999.

1.1. Αντικατάσταση των δομών

Η διαχείριση των ερευνών, που χαρακτηριζόταν μέχρι σήμερα από την στεγανοποίηση, την αδιαφάνεια και σε κάποιο βαθμό από αυθαιρεσία, πρέπει να επωφεληθεί από τα μέτρα που έχουν ληφθεί αφενός σε ό,τι αφορά το προσωπικό (τη δημιουργία μιας νέας πλαισίωσης και της μονάδας των δικαστικών) και αφετέρου σε ό,τι αφορά τις μεθόδους (διαφάνεια της διαχείρισης).

- Προσωπικό: τα νέα στελέχη, που έχουν προσληφθεί στο πλαίσιο διαδικασιών που επιτρέπουν εξειδικευμένη επιλογή, αναμένεται να διαδραματίσουν καθοριστικό ρόλο στην υλοποίηση του νέου προφίλ της OLAF, όπως έχει καθοριστεί από τον διευθυντή, δηλαδή τη συνεργασία μεταξύ των υπαλλήλων και των μονάδων, την κυκλοφορία των πληροφοριών και τη διαφάνεια. Ο διαχωρισμός των λειτουργιών έρευνας, σχεδιασμού, παρακολούθησης και νομικών συμβουλών πραγματοποιήθηκε στο επίπεδο των δομών και η πρόκληση είναι πλέον η οργάνωση της συνεργασίας μεταξύ των διαφόρων μονάδων που έχουν αναλάβει αυτές τις λειτουργίες.

Η μονάδα "δικαστικοί και δικαστικές συμβουλές" της οποίας μόλις ξεκίνησε η λειτουργία, πρέπει, στο πλαίσιο των δυνατοτήτων που προσφέρει το υπάρχον δικαστικό πλαίσιο, να προσδώσει στις λειτουργικές δραστηριότητες την αποτελεσματικότητα και τη νομιμότητα που θα είναι αποτέλεσμα νομικής εμπειρογνωμοσύνης και ποινικής διαδικασίας που θα καλύπτουν τις 15 εθνικές νομικές τάξεις.

- Μέθοδοι: έχει ήδη καταβληθεί σημαντική προσπάθεια σε ό,τι αφορά τη διαφάνεια της διαχείρισης. Στο εξής, όλοι οι φάκελοι της OLAF έχουν καταγραφεί και οι αποφάσεις για το ξεκίνημα έρευνας θα λαμβάνονται εντός προθεσμίας μικρότερης του ενός μήνα μετά την καταγραφή του φακέλου. Έτσι, δόθηκε συνέχεια σε μία από τις κυριότερες παρατηρήσεις που διατύπωσε το Ελεγκτικό Συνέδριο στην Ειδική Έκθεσή του 8/98(22).

Εξάλλου, παρέχονται στην επιτροπή εποπτείας οι περισσότερες από τις απαραίτητες πληροφορίες από την άσκηση της αποστολής της σχετικά με τον τακτικό έλεγχο της λειτουργίας έρευνας. Από τον Δεκέμβριο του 2000, οι πίνακες αποτελεσμάτων που καταρτίζει η OLAF βάσει των βάσεων δεδομένων Ιrene και CMS επέτρεψαν την εισαγωγή της απαραίτητης διαφάνειας τόσο για την παρακολούθηση όσο και για την διαχείριση. Οι πρώτες εκδόσεις ενός εγχειριδίου της OLAF και του Case Management System πρόσθεσαν ακρίβεια και σαφήνεια στις πρακτικές και τις διαδικασίες της Υπηρεσίας.

1.2. Καθορισμός ενός σχεδίου ενεργού διαχείρισης

Για να αντιμετωπιστεί η αδυναμία καθορισμού και υλοποίησης μιας πραγματικής πολιτικής έρευνας, λόγω της στεγανοποίησης και της αδιαφάνειας της διαχείρισης που χαρακτήριζαν την προηγούμενη περίοδο, η OLAF εγκατέστησε τις απαραίτητες δομές για μια ενεργό διαχείριση σε συνεργασία με τις άλλες υπηρεσίες. Σε ό,τι αφορά τις εσωτερικές έρευνες, αναμένεται να υλοποιηθεί η επιθυμία του νομοθέτη ώστε να αποκτήσει αυτή η διοργανική δραστηριότητα την προβολή που της αξίζει. Πρέπει επίσης να ενισχυθεί η αποτελεσματικότητα και η νομιμότητα των ερευνών που πραγματοποιούνται υπό την αποκλειστική ευθύνη της OLAF. Η OLAF σκοπεύει επίσης να βελτιώσει το σύνολο των σχέσεων με τις εθνικές αρχές με τη μελλοντική δημιουργία μιας "πλατφόρμας υπηρεσιών" που θα υλοποιηθεί βάσει ενός απολογισμού της λειτουργικής δραστηριότητας και ειδικότερα των εξωτερικών ερευνών. Τέλος, η ποινική, πειθαρχική, διοικητική και χρηματοδοτική (επιστροφές) παρακολούθηση αποτελεί αντικείμενο μελέτης.

2. ΞΕΚΙΝΗΜΑ ΜΙΑΣ ΠΡΑΓΜΑΤΙΚΗΣ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗΣ ΤΩΝ ΠΡΑΚΤΙΚΩΝ

Οι αμφισημίες που εντόπισε η επιτροπή εποπτείας σε ό,τι αφορά την οργανική θέση της OLAF και οι προϋποθέσεις νομιμότητας των ερευνών δεν έχουν ακόμη επιλυθεί πλήρως. Η Υπηρεσία και τα θεσμικά όργανα δέχθηκαν το γεγονός ότι πρέπει να ληφθούν υπόψη οι αμφισημίες αυτές και ακόμη, ενδεχομένως, να χρησιμοποιηθούν ώστε να αποφευχθεί το πάγωμα του σχεδίου για την OLAF. Ωστόσο, όλοι συνειδητοποιούν τον προσωρινό χαρακτήρα του διαβήματος καθώς και την αναγκαιότητα να συνεχιστεί η αναζήτηση πιο σταθερών λύσεων. Η μακρά περίοδος μετάβασης από την UCLAF στην OLAF αξιοποιήθηκε προκειμένου να εμβαθυνθεί ο προβληματισμός για την οργάνωση και τις μεθόδους της νέας Υπηρεσίας. Ο προβληματισμός αυτός έχει πλέον ολοκληρωθεί και θα μπορέσει να ξεκινήσει το στάδιο υλοποίησης, είτε πρόκειται για την οργανική θέση της OLAF είτε για τη νομιμότητα και την αποτελεσματικότητα των ερευνών.

2.1. Οργανική θέση της OLAF

Η επιτροπή εποπτείας, μετά τις παρατηρήσεις και τις προτάσεις που διατυπώθηκαν στην πρώτη έκθεση δραστηριοτήτων της, συνέχισε τις επαφές της με τα θεσμικά όργανα ώστε να προωθήσει μια εποικοδομητική ερμηνεία των κειμένων των οποίων είχε υπογραμμίσει τις αμφισημίες, ειδικότερα σε ό,τι αφορά τις διοργανικές αρμοδιότητες και το καθεστώς της OLAF. Η OLAF άρχισε να αποκτά μέσα που της επιτρέπουν να οργανώνει με διαφανή τρόπο τις σχέσεις και τις επικοινωνίες της με τα θεσμικά όργανα και με όλους τους ενδιαφερόμενους. Το σχέδιο κώδικα συμπεριφοράς για τη σχέση μεταξύ της OLAF και της Επιτροπής, προϊόν συγκλινουσών πρωτοβουλιών του γενικού γραμματέα της Επιτροπής και της επιτροπής εποπτείας, συνοψίζει τα πρακτικά θέματα που δημιουργεί η ιδιαίτερη κατάσταση της OLAF και αναφέρει λύσεις που συμβιβάζουν την λειτουργική ανεξαρτησία και την αποτελεσματικότητα της διοικητικής διαχείρισης. Οι κατευθυντήριες γραμμές για μια πολιτική επικοινωνίας της OLAF έχουν ως στόχο να δημιουργήσουν μια σχέση εμπιστοσύνης με τα θεσμικά όργανα εκθέτοντας σαφώς τις υποχρεώσεις και τους περιορισμούς στους οποίους υπόκειται η Υπηρεσία στο πλαίσιο των διαφόρων αρμοδιοτήτων πληροφόρησής της. Οι κατευθυντήριες αυτές γραμμές αναφέρονται αποκλειστικά στις σχέσεις της OLAF με τα θεσμικά όργανα, με εξαίρεση θέματα δημοσίων σχέσεων που δεν υπόκεινται τυπικά στη διοργανική αυτή αρμοδιότητα. Ωστόσο, θα ήταν επιθυμητό τα δύο αυτά είδη δραστηριότητας να είναι συνεκτικά. Πρέπει πάντως να σημειωθεί ότι οι σοβαρότερες αμφισημίες δεν θα λυθούν οριστικά παρά με δικαστικές αποφάσεις, και ενδεχομένως, την προσφυγή σε νομοθετικές πράξεις. Οι προσφυγές που υπέβαλαν η Επιτροπή κατά της ΕΤΕπ και της ΕΚΤΕ και 71 μέλη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο Πρωτοδικείο θίγουν τα προβλήματα αυτά. Οι τράπεζες και οι 71 ευρωβουλευτές στηρίζονται πράγματι στις αδυναμίες του μηχανισμού προκειμένου να επικαλεσθούν την αδυναμία εφαρμογής του. Η απόφαση του δικαστηρίου θα απαντήσει στο θέμα της εμβέλειας και το εφαρμόσιμο ή μη των διατάξεων του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999.

2.2. Νομιμότητα και αποτελεσματικότητα των ερευνών

Μετά την εγκαθίδρυση μιας διαφανούς διαχείρισης, η επιτροπή εποπτείας γνωρίζει τις ανεπάρκειες, σε ό,τι αφορά τη νομιμότητα και την αποτελεσματικότητα της οργάνωσης των λειτουργικών δραστηριοτήτων της OLAF όπως λειτούργησε μέχρι σήμερα. Διαπιστώνει επίσης ότι η συνειδητοποίηση αυτών των ανεπαρκειών οδήγησε αφενός στην έγκριση από την OLAF μέτρων που θα επιλύσουν ορισμένα προβλήματα, ακόμη και αν είναι τμηματικά και προσωρινά και, αφετέρου, στη συνέχιση του προβληματισμού των θεσμικών οργάνων σχετικά με την αναγκαιότητα ολοκλήρωσης του συστήματος προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ.

Η εσωτερική αναδιοργάνωση της OLAF που ξεκίνησε ο διευθυντής της, μετά από μακρά μεταβατική περίοδο λόγω της απόφασης να απορροφηθεί συνολικά η παλιά δομή της UCLAF, βασίζεται σε προσανατολισμούς που είχαν ως στόχο να διασφαλίσουν την υλοποίηση μιας πολιτικής ερευνών επικεντρωμένης στον προορισμό τους, πειθαρχικό, ποινικό ή διοικητικό. Το προσωπικό πλαισίωσης που αντιστοιχεί στους προσανατολισμούς αυτούς έχει ήδη προσληφθεί και συμβάλλει στην ολοκλήρωση της νέας δομής. Η μονάδα δικαστικών ξεκίνησε να εντάσσεται στη διαδικασία διαχείρισης των ερευνών σε συνεργασία με τους ήδη υπάρχοντες ερευνητές. Οι δικαστικοί πραγματοποίησαν καταρχάς μια ανάλυση των εσωτερικών ερευνών, στάδιο απαραίτητο για την αναδιοργάνωση της δραστηριότητας αυτής. Εξετάζεται η δυνατότητα να πραγματοποιήσουν ανάλογη εργασία, λαμβανομένου υπόψη του αριθμού των φακέλων, και για τις εξωτερικές έρευνες.

Σε ό,τι αφορά το διοργανικό περιβάλλον, τα όρια που έχει εντοπίσει η επιτροπή στην πρώτη έκθεση δραστηριοτήτων της σε σχέση με τις ανεπάρκειες του δικαστικού ελέγχου έχουν ληφθεί υπόψη από τα θεσμικά όργανα στις πρωτοβουλίες που έχουν ήδη δημοσιευτεί ή προετοιμάζονται για το θέμα αυτό. Το γεγονός ότι η αναγκαιότητα ενίσχυσης της νομιμότητας και της αποτελεσματικότητας των ερευνών είναι πιο πιεστική και επείγουσα σε ό,τι αφορά τις εσωτερικές υποθέσεις είχε οδηγήσει το νομοθέτη να προβλέψει για τις έρευνες αυτές ιδιαίτερες διατάξεις τόσο στον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 όσο και στη διοργανική συμφωνία. Στην πρώτη έκθεση δραστηριοτήτων της, η επιτροπή εποπτείας είχε εκτιμήσει ότι ο έλεγχος της νομιμότητας αυτών των ερευνών a posteriori από το Πρωτοδικείο ήταν εντελώς ανεπαρκής και είχε στηρίξει το αίτημα του Κοινοβουλίου για τη δημιουργία μιας δικαστικής αρχής που θα εποπτεύει σε μόνιμη βάση τις δραστηριότητες της OLAF στον τομέα αυτό. Επιθυμούσε ειδικότερα η αρχή αυτή να είναι αρμόδια ώστε να επιτρέπει ή να διατάσσει τα περιοριστικά μέτρα των ατομικών δικαιωμάτων που λαμβάνονται κατά τη διάρκεια των ερευνών, να ελέγχει την εκτέλεση και την αντικειμενικότητά τους και να επιβεβαιώνει ότι οι πρακτικές της έρευνας τηρούν τους κανόνες για τις απάτες. Κατόπιν αιτήματος του Κοινοβουλίου, η επιτροπή εποπτείας εξέδωσε γνώμη σχετικά με το βαθμό στον οποίο η διαχείριση των φακέλων για εσωτερικές έρευνες μπορούσε να επηρεαστεί από τη δημιουργία ευρωπαϊκής εισαγγελίας η αρμοδιότητα της οποίας θα περιοριζόταν στους φακέλους αυτούς. Αφού στήριξε με τις γνώμες αριθ. 5/1999 και αριθ. 2/2000 αυτή την πρωτοβουλία του Κοινοβουλίου που αναφερόταν στη σύσταση της έκθεσης Σοφών για τη σταδιακή δημιουργία μιας ευρωπαϊκής εισαγγελίας για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας, η επιτροπή εποπτείας εκτιμά "ότι είναι απαραίτητο να καλυφθούν τα κενά του σημερινού νομικού πλαισίου τα οποία επηρεάζουν την αποτελεσματική δράση της OLAF" και ότι "η δημιουργία καταρχήν μιας ευρωπαϊκής εισαγγελίας αρμόδιας για τις εσωτερικές έρευνες, με καθεστώς που να καθορίζει τις αρμοδιότητες και τις ευθύνες του υπεύθυνου για την εφαρμογή των κοινών ευρωπαϊκών κανόνων - που θα μπορούσαν να βασίζονται στις εργασίες που πραγματοποίησαν από το 1996 οι εμπειρογνώμονες οι οποίοι είχαν αναλάβει το σχέδιο 'Corpus juris' (έκδοση 1997 και έκδοση 2000) - θα αποτελέσει μία πραγματική απάντηση στο πρόβλημα αυτό"(23).

Η Επιτροπή έλαβε επίσης σημαντικές πρωτοβουλίες ενόψει της ενίσχυσης της νομιμότητας και της αποτελεσματικότητας των ερευνών της OLAF. Μετά την απόρριψη της πρότασής της, την οποία είχε στηρίξει η επιτροπή εποπτείας, για τη δημιουργία στη Συνθήκη του νομικού πλαισίου που θα επέτρεπε μακροπρόθεσμα τη δημιουργία μιας ευρωπαϊκής εισαγγελίας για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ, η Επιτροπή ανέλαβε την προετοιμασία ενός Πράσινου Βιβλίου με στόχο τις διαβουλεύσεις με όλους τους ενδιαφερόμενους κύκλους. Βάσει αυτών των διαβουλεύσεων, επιθυμεί να εμβαθύνει τον προβληματισμό για τις λεπτομέρειες υλοποίησης της ευρωπαϊκής εισαγγελίας στο επίπεδο του παράγωγου κοινοτικού δικαίου, μετά την έγκριση στη Συνθήκη των απαραίτητων διατάξεων για τη δημιουργία της. Επιπλέον, η Επιτροπή υπέβαλε στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο μια πρόταση οδηγίας(24) με στόχο τον καθορισμό σε κοινοτικό επίπεδο αρχών ποινικού δικαίου που να επιτρέπουν την καταστολή της απάτης σε βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ: ορισμός των παραβάσεων (απάτη - διαφθορά - νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες)· υποχρέωση των κρατών μελών να τις ενοχοποιούν και να επιβάλλουν κυρώσεις. Η έγκριση αυτών των διατάξεων, που προβλεπόταν αρχικά στο πλαίσιο της σύμβασης της 26ης Ιουλίου 1995 και των πρωτοκόλλων της, αναμένεται να πραγματοποιηθεί βάσει του άρθρου 280 παράγραφος 4 της Συνθήκης λόγω των καθυστερήσεων των κρατών μελών για την επικύρωση των οργάνων του τρίτου πυλώνα.

Όλα τα μέτρα και οι πρωτοβουλίες απαντούν κατάλληλα στο κεντρικό πρόβλημα της νομιμότητας και της αποτελεσματικότητας των ερευνών της OLAF. Η επιτροπή εποπτείας, ανταποκρινόμενη στο αίτημα του διευθυντή της OLAF ή των θεσμικών οργάνων, πρόσφερε τη στήριξή της και υπογραμμίζει ότι η συμπληρωματικότητά τους έγκειται στο γεγονός ότι αποτελούν στάδια για την ολοκλήρωση ενός συνεκτικού σχεδίου προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ, αφού, όπως έδειξε η έκθεση της επιτροπής ανεξαρτήτων εμπειρογνωμόνων(25), το σχέδιο αυτό δεν μπορεί να πραγματοποιηθεί παρά με τους ρυθμούς που επιτρέπει το νομικό πλαίσιο.

3. ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ

Η επιτροπή στηρίζει τα διάφορα μέτρα που εξετάζει η OLAF προκειμένου να παγιώσει την δημοσιονομική και διοικητική της αυτονομία (εσωτερικοί κανόνες, ιδιαίτερες δομές) και να προσαρμόσει τη διαχείριση των ερευνών στις εξελίξεις των μεθόδων της (εγχειρίδια, CMS). Η επιτροπή θεωρεί ότι το κυριότερο μέρος των προτάσεων που διατυπώθηκαν στην πρώτη έκθεσή της προς τα θεσμικά όργανα έχουν ληφθεί υπόψη (βλέπε παραπάνω: κεφάλαιο Ι).

Όσο για την αναδιοργάνωση της OLAF, συνεχίζεται σύμφωνα με τους προσανατολισμούς που εκτέθηκαν στην πρώτη έκθεση δραστηριοτήτων. Η Επιτροπή εγκρίνει τα μέτρα που έχουν ληφθεί και συνιστά να συνεχιστεί η ταχύτερη δυνατή εφαρμογή τους ώστε τα πρώτα αποτελέσματα να μπορέσουν να αξιολογηθούν το συντομότερο δυνατό ειδικότερα σε ό,τι αφορά:

- τον καθορισμό και την εφαρμογή μιας πολιτικής αντίδρασης και μιας ενεργού πολιτικής των ερευνών: ενσωμάτωση της διεύθυνσης "σχεδιασμού" και του "execution office" στις διαδικασίες κατάρτισης του προγράμματος εργασίας, καθορισμού των προτεραιοτήτων και των κριτηρίων επιλογής των φακέλων καθώς και κατά την εκτέλεση των καθηκόντων,

- την ένταξη της μονάδας δικαστικών στη διαδικασία έρευνας, από την απόφαση ανοίγματος της έρευνας ως την παρακολούθηση, και καθορισμός των αρμοδιοτήτων της στο εγχειρίδιο της OLAF,

- το να καταστεί πιο ορατή η αποστολή εσωτερικής έρευνας: να ληφθούν υπόψη οι ιδιαίτερες αποστολές, η αποκλειστική ευθύνη και οι αυξημένες αρμοδιότητες της OLAF σε ό,τι αφορά τις εσωτερικές έρευνες στα θεσμικά όργανα· δημιουργία μιας σαφώς καθορισμένης δομής που να διαθέτει το απαραίτητο προσωπικό με τα απαραίτητα προσόντα σε ό,τι αφορά την καταπολέμηση της διαφθοράς, του οικονομικού εγκλήματος και των δημόσιων διαγωνισμών,

- τη δημιουργία δομής και πρόσληψη του προσωπικού που να αντιστοιχούν στην αποστολή της OLAF σε ό,τι αφορά "τις εξωτερικές έρευνες" και τη συνεργασία με τις εθνικές αρχές (βάσει του τρέχοντος απολογισμού).

Σε ό,τι αφορά το διοργανικό περιβάλλον της OLAF, η επιτροπή υποβάλλει προτάσεις με στόχο την συμπλήρωση των πρωτοβουλιών που έχουν ήδη αναληφθεί:

P1: Να συντονιστούν οι πρωτοβουλίες που έχουν ξεκινήσει για την ενίσχυση της νομιμότητας και της αποτελεσματικότητας των ερευνών της OLAF

Οι διάφορες πρωτοβουλίες με στόχο την ενίσχυση της νομιμότητας και της αποτελεσματικότητας των ερευνών της OLAF - εσωτερική αναδιοργάνωση· εισαγγελέας για τις εσωτερικές έρευνες· ευρωπαϊκή εισαγγελία· προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ - έχουν τον ίδιο σκοπό και πρέπει να σχεδιαστούν κατά συμπληρωματικό τρόπο.

P2: Να εφαρμοστούν στα διάφορα θεσμικά όργανα και οργανισμούς οι υποχρεώσεις συνεργασίας με την OLAF που δημιουργεί ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1073/1999

Είναι επιθυμητό τα θεσμικά όργανα να εφαρμόσουν πιο συστηματικά το άρθρο 7 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 σχετικά με τις πληροφορίες που πρέπει να υποβάλλονται στην OLAF. Ειδικότερα, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι οποιαδήποτε καθυστέρηση στην κοινοποίηση πληροφοριών μπορεί να οδηγήσει σε προβλήματα παραγραφής(26). Εξάλλου, θα ήταν χρήσιμο να ενημερώνεται η OLAF για οποιαδήποτε έρευνα σχετικά με γεγονότα που εμπίπτουν στην αρμοδιότητά της, ακόμη και αν το συγκεκριμένο θεσμικό όργανο εκτιμά ότι δεν είναι απαραίτητη έρευνα της OLAF. Γενικά, πρέπει να συνεχιστεί ο προβληματισμός σχετικά με τη διάρθρωση των ερευνών της OLAF σε σχέση με τις εσωτερικές διαδικασίες των θεσμικών οργάνων (διοικητικές έρευνες· πειθαρχικές διαδικασίες· κ.λπ).

P3: Να συμπληρωθεί ο Κανονισμός για την παγίωση της ανεξαρτησίας της OLAF

Οι σχέσεις μεταξύ της OLAF και της Επιτροπής καθορίστηκαν στο σχέδιο κώδικα συμπεριφοράς βάσει εποικοδομητικής ερμηνείας ως προς τη διττή φύση των αρμοδιοτήτων της OLAF. Είναι απαραίτητο να εφαρμοστούν οι ορισμοί αυτοί όχι μόνο στην πράξη, αλλά και σε κανονιστικό επίπεδο. Τα κανονιστικά όργανα καλούνται συνεπώς να προχωρήσουν στις απαραίτητες μεταρρυθμίσεις του καταστατικού των υπαλλήλων τους και του δημοσιονομικού κανονισμού

P4: Να καθιερωθεί μια διαφανής επικοινωνία μεταξύ της OLAF και των θεσμικών οργάνων

Οι κατευθυντήριες γραμμές για μια επικοινωνιακή πολιτική της OLAF αναμένεται να επιτρέψουν μία διαφανή και προβλέψιμη σχέση με τα θεσμικά όργανα στον τομέα αυτό. Είναι απαραίτητο να ξεκινήσει διάλογος με τα θεσμικά όργανα βάσει του εγγράφου που εκπόνησε η OLAF.

Τελικά, μετά το δεύτερο έτος δραστηριοτήτων, φαίνεται ότι ο καινοτόμος μηχανισμός που δημιουργήθηκε με τον κανονισμό της 25ης Μαΐου 1999 όχι μόνο ανταποκρινόταν στην επείγουσα αναγκαιότητα βελτίωσης της οργάνωσης της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ, αλλά ότι και η μέθοδος που επελέγη, που επιτρέπει τη συνέργια των λειτουργικών και νομοθετικών καθηκόντων, λειτουργεί στην πράξη και συνεπώς όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη αντιμετωπίζουν τις αναπόφευκτες αμφισημίες σε εποικοδομητικό πνεύμα. Δεδομένου ότι έχουν ληφθεί αποφασιστικά μέτρα σε ό,τι αφορά τη διαφάνεια της διαχείρισης, την πρόσληψη ειδικευμένου προσωπικού, την δημιουργία μιας μονάδας δικαστικών, φαίνεται να πληρούνται οι προϋποθέσεις ώστε η Υπηρεσία να μπορεί να διαθέτει σύντομα μια πολιτική έρευνας, να οργανώνει τη συνεργασία της με τις εθνικές αρχές στο πλαίσιο μιας πλατφόρμας υπηρεσιών, να εκτελεί την αποστολή της στο εσωτερικό των θεσμικών οργάνων στο πλαίσιο των εσωτερικών ερευνών και να διασφαλίζει την διοικητική, χρηματοδοτική, πειθαρχική και ποινική παρακολούθηση των ερευνών της.

Σε ό,τι αφορά τις διαρθρωτικές δυσκολίες που διαπίστωσε η επιτροπή εποπτείας στην πρώτη έκθεσή της, μολονότι ο προβληματισμός των θεσμικών οργάνων έχει προχωρήσει, η κατάσταση δεν έχει μεταβληθεί ουσιωδώς(27) και η έγκριση κοινών κανόνων διαδικασίας και ουσίας καθώς και η δημιουργία ευρωπαϊκής εισαγγελίας με αρμοδιότητα για ολόκληρο τον ευρωπαϊκό χώρο συνιστούν τη μοναδική προοπτική για την επίλυσή τους. Οι πρωτοβουλίες που έχουν αναληφθεί ώστε να δοθεί συνέχεια στις διαβουλεύσεις της διακυβερνητικής διάσκεψης της Νίκαιας στον τομέα αυτό είναι καταρχάς θετικές γιατί δίνουν μια ώθηση στον σχετικό προβληματισμό. Η κατάρτιση ενός Πράσινου Βιβλίου που ξεκίνησε από την Επιτροπή για "την ποινική προστασία των κοινοτικών οικονομικών συμφερόντων και τη δημιουργία μιας ευρωπαϊκής εισαγγελίας" θα επιτρέψει διευρυμένο διάλογο μεταξύ των θεσμικών οργάνων και των ενδιαφερομένων μερών, και ο καθορισμός της αποστολής της Εurojust που βρίσκεται σε εξέλιξη μπορεί να δείξει πώς να δημιουργηθεί μια συνέργια με τη δράση της OLAF. Στο άμεσο μέλλον, το σχέδιο εσωτερικής αναδιοργάνωσης της OLAF, η πρόταση οδηγίας σχετικά με την ποινική προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας και η ενδεχόμενη εγκαθίδρυση ευρωπαϊκής εισαγγελίας αρμόδιας για τις εσωτερικές έρευνες αναμένεται να επιτρέψουν τη σταδιακή πρόοδο προς την δημιουργία μιας συνεχούς δικαστικής πλοήγησης των ερευνών της OLAF.

(1) Για πρακτικούς λόγους, στη συνέχεια θα αναφέρεται μόνον ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1073/1999.

(2) Βλέπε κεφάλαιο V.2.

(3) Επιστολή στον κ. Vitorino της 1ης Μαΐου 2001.

(4) Βλέπε Παράρτημα ΙΙ.

(5) Σημεία 5 και 6 του ψηφίσματος.

(6) Συναντήσεις των 7 και 8 Νοεμβρίου 2000 και 16 και 17 Ιανουαρίου 2001.

(7) Ψήφισμα του Συμβουλίου της 5ης Δεκεμβρίου 2000.

(8) Ψήφισμα αριθ. Α5-0116/2000 του Κοινοβουλίου, της 16ης Μαΐου 2000. Ψήφισμα αριθ. Α5-0376/2000 του Κοινοβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2000.

(9) Έκθεση της Επιτροπής Εποπτείας για το έτος 2000.

(10) Τον Ιούνιο του 2001.

(11) Ως προς το ζήτημα αυτό, βλέπε τα σημεία 4.6, 4.7, 4.11, 4.19 και 4.20 της Ειδικής Έκθεσης αριθ. 8/98 του Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με τις υπηρεσίες της Επιτροπής που είναι επιφορτισμένες με την καταπολέμηση της απάτης, ιδίως σχετικά με την Ομάδα Συντονισμού για την Καταπολέμηση της Απάτης (UCLAF).

(12) Ως προς το ζήτημα αυτό, βλέπε το σημείο 2.18 της Ειδικής Έκθεσης αριθ. 8/98 του Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με τις υπηρεσίες της Επιτροπής που είναι επιφορτισμένες με την καταπολέμηση της απάτης, ιδίως σχετικά με την Ομάδα Συντονισμού για την Καταπολέμηση της Απάτης (UCLAF).

(13) Ως προς το ζήτημα αυτό, βλέπε τα σημεία 3.8 έως 3.10 και 3.13 έως 3.18 της Ειδικής Έκθεσης αριθ. 8/98 του Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με τις υπηρεσίες της Επιτροπής που είναι επιφορτισμένες με την καταπολέμηση της απάτης, ιδίως σχετικά με την Ομάδα Συντονισμού για την Καταπολέμηση της Απάτης (UCLAF).

(14) Πρβλ. άρθρο 3 του κανονισμού του Συμβουλίου (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2988/95 (EE L 36 της 10.2.1998, σ. 16).

(15) Σχετικά με το θέμα αυτό, βλέπε Ειδική Έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου αριθ. 8/2001.

(16) Ως προς το ζ