Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για:

- την "Πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τους όρους απόσπασης των μισθωτών εργαζομένων υπηκόων τρίτου κράτους στο πλαίσιο παροχής διασυνοριακών υπηρεσιών", και

- την "Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για την επέκταση της ελεύθερης παροχής διασυνοριακών υπηρεσιών στους υπηκόους τρίτου κράτους που είναι εγκατεστημένοι στο εσωτερικό της Κοινότητας"(1)

(1999/C 209/02)

Στις 25 Μαΐου 1999, και σύμφωνα με το άρθρο 198 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας, το Συμβούλιο απεφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για τις ανωτέρω προτάσεις.

Το τμήμα "Ενιαία αγορά, παραγωγή και κατανάλωση", στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών, επεξεργάστηκε τη γνωμοδότησή του στις 18 Μαΐου 1999 με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. Liverani.

Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή κατά την 369η σύνοδο ολομέλειάς της (συνεδρίαση της 26ης Μαΐου 1999), υιοθέτησε με 70 ψήφους υπέρ και 6 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Η πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τους όρους απόσπασης των μισθωτών εργαζομένων υπηκόων τρίτου κράτους στο πλαίσιο παροχής διασυνοριακών υπηρεσιών, που παρουσίασε η Επιτροπή, βασίζεται στο άρθρο 57, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΚ, το οποίο παραπέμπει ρητώς στο άρθρο 66 για θέματα παροχής υπηρεσιών (διαδικασία συναπόφασης). Η πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου που παρουσίασε επίσης η Επιτροπή, για την επέκταση της ελεύθερης παροχής διασυνοριακών υπηρεσιών στους υπηκόους τρίτου κράτους που είναι εγκατεστημένοι στο εσωτερικό της Κοινότητας βασίζεται αντιθέτως στο άρθρο 59, παράγραφος 2 της Συνθήκης ΕΚ (διαδικασία διαβούλευσης).

1.2. Αμφότερες οι προτάσεις αποσκοπούν στην καθιέρωση της "κάρτας παροχής υπηρεσιών - ΕΚ": πρόκειται για ένα μέσο που ρυθμίζει την κατάσταση των υπηκόων τρίτων κρατών που διαμένουν νομίμως σε ένα κράτος μέλος προκειμένου να εργαστούν ως μισθωτοί ή αυτοαπασχολούμενοι, οι οποίοι πρέπει να μεταβούν σε ένα άλλο κράτος για να παράσχουν υπηρεσίες και παρεμποδίζονται λόγω προβλημάτων σχετικά με τη θεώρηση διαβατηρίου (βίζα) τη διαμονή και την άδεια εργασίας. Δεδομένου ότι οι προτάσεις αυτές αφορούν την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, δεν μπορεί να αγνοηθεί η κοινωνική τους σημασία εν σχέσει προς την ελεύθερη κυκλοφορία εργαζομένων - καθώς επίσης και πολιτών τρίτων κρατών - επί της οποίας η ΟΚΕ απεφάνθη προσφάτως με μια γνωμοδότηση σχετικά με την "Ανακοίνωση της Επιτροπής για το πρόγραμμα δράσης σχετικά με την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων"(2).

1.3. Η πρώτη πρόταση οδηγίας αφορά τις κοινοτικές επιχειρήσεις που παρέχουν διαμεθοριακές υπηρεσίες οι οποίες αποσπούν έναν μισθωτό εργαζόμενο υπήκοο τρίτου κράτους. Προβλέπει ότι ο φορέας παροχής υπηρεσιών έχει τη δυνατότητα απόσπασης "ανά πάσα στιγμή" των μισθωτών εργαζομένων που είναι υπήκοοι τρίτου κράτους με την υποβολή απλής προηγούμενης δήλωσης στις αρχές του κράτους μέλους στο οποίο θα πραγματοποιηθεί η παροχή υπηρεσίας. Η δήλωση αυτή εντάσσεται στο πλαίσιο ενός συγκεκριμένου συστήματος εγκρίσεων από πλευράς τους κράτους μέλους διαμονής χάριν της καθιέρωσης μιας "κάρτας παροχής υπηρεσιών-ΕΚ" που είναι ομοιόμορφη σε όλα τα κράτη μέλη, έχει περιορισμένη διάρκεια ισχύος (ανώτατο όριο 12 μήνες) και δεν ανανεώνεται αυτομάτως.

1.4. Η δεύτερη πρόταση οδηγίας αφορά την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών των υπηκόων τρίτων χωρών που είναι εγκατεστημένοι ως αυτοαπασχολούμενοι στην Κοινότητα. Στόχος της πρότασης αυτής είναι να εξασφαλισθεί ότι ο υπήκοος τρίτου κράτους που είναι εγκατεστημένος ως αυτοαπασχολούμενος στην Κοινότητα θα μπορεί να παρέχει προσωρινά υπηρεσίες σε ένα δεύτερο κράτος μέλος χωρίς να χρειάζεται να εγκατασταθεί σε αυτό. Η οδηγία προβλέπει επίσης την έκδοση "κάρτας παροχής υπηρεσιών-ΕΚ".

1.5. Η "κάρτα παροχής υπηρεσιών-ΕΚ" - με περιορισμένη διάρκεια ισχύος - εκδίδεται από το κράτος μέλος στο οποίο είναι εγκατεστημένος ο φορέας υπηρεσιών και εξασφαλίζει τη νομιμότητα του επιχειρηματία καθώς και του μισθωτού εργαζόμενου ή αυτοαπασχολούμενου πολίτη τρίτου κράτους. Η διαδικασία αυτή αφενός αίρει την υποχρέωση του φορέα παροχής υπηρεσιών να συμμορφώνεται με μακρόχρονες διοικητικές πρακτικές σε κάθε κράτος μέλος εντός του οποίου επιθυμεί να παράσχει υπηρεσίες και αφετέρου διασαφίζει ότι η απόσπαση με σκοπό την παροχή υπηρεσιών είναι κάτι εντελώς διαφορετικό εν σχέσει προς το δίκαιο της ελεύθερης κυκλοφορίας ή απασχόλησης στο εσωτερικό της Κοινότητας, απλοποιώντας ταυτοχρόνως τις διοικητικές διαδικασίες για το κράτος μέλος εντός του οποίου πραγματοποιείται η παροχή. Η "κάρτα παροχής υπηρεσιών-ΕΚ" διασφαλίζει ότι το κράτος μέλος στο οποίο εγκαθίσταται ένας πολίτης υπήκοος τρίτου κράτους τον ξαναδέχεται μετά από την λήξη της παροχής.

2. Γενικές παρατηρήσεις

2.1. Η ΟΚΕ επικροτεί τις προτάσεις της Επιτροπής που ισχύουν για ένα πολύ διαδεδομένο πλέον είδος οικονομικής και εργασιακής απασχόλησης που ως τώρα δεν υπήρξε αντικείμενο κανενός κοινοτικού συντονισμού. Οι προτάσεις αυτές συμπληρώνουν την κατάλληλη στιγμή ένα νομοθετικό πλαίσιο που περιλαμβάνει σημαντικές κοινωνικές πράξεις τόσο σε ό,τι αφορά την ίση μεταχείριση των πολιτών τρίτων χωρών όσο και την άρση των εμποδίων στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών που αποτελούν και το κυρίως θέμα της παρούσας πρωτοβουλίας.

2.2. Υπενθυμίζεται σχετικά η οδηγία 96/71/ΕΚ(3) επιβάλλει - σε ό,τι αφορά τους όρους εργασίας των μισθωτών εργαζομένων που αποσπούνται σε άλλο κράτος μέλος (με ιδιαίτερη μνεία στους κατώτατους μισθούς) - την τήρηση ενός "σκληρού πυρήνα" κατώτατων δεσμευτικών ορίων που ισχύουν στο κράτος μέλος εντός του οποίου πραγματοποιείται η παροχή υπηρεσιών.

2.3. Εξίσου σκόπιμο είναι να αναφερθεί ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1408/71(4), που επεκτάθη προσφάτως στους συμπολίτες τρίτων χωρών(5) και επί του οποίου η ΟΚΕ αποφάνθηκε θετικώς(6).

2.4. Η ΟΚΕ υπενθυμίζει ότι η ΕΕ έχει δεσμευθεί να καθορίσει μια κοινή θέση που θα διευκρινίζει έως ποιου βαθμού οι πολίτες τρίτων χωρών που διαμένουν νομίμως και μονίμως στο έδαφός της πρέπει να τυγχάνουν της αυτής μεταχείρισης με τους υπηκόους της ΕΕ(7). Τονίζεται επίσης ότι η επέκταση της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών στους αυτοαπασχολούμενους υπηκόους τρίτων χωρών προεβλέπετο ήδη, χωρίς όμως να έχει τεθεί ποτέ σε ισχύ, από το άρθρο 59, παράγραφος 2 της Συνθήκης της Ρώμης του 1957.

2.5. Οπωσδήποτε όμως βασικός λόγος των σημερινών πρωτοβουλιών δεν είναι μόνο η διακριτική μεταχείριση έναντι των υπηκόων τρίτων χωρών αλλά και κυρίως τα σημαντικά εμπόδια στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών που συνεπάγεται η σημερινή κατάσταση. Πράγμα το οποίο ωθεί κατά μείζονα λόγο την ΟΚΕ να ενστερνισθεί την αρχή σύμφωνα με την οποία οι όροι παροχής υπηρεσιών δεν εξαρτώνται από τη μεταναστευτική πολιτική, αρχή που επιβεβαιώνεται ρητώς σε μια πρόσφατη σύσταση(8).

2.6. Πράγματι, οι νομικές διατάξεις, που ισχύουν σήμερα στα διάφορα κράτη μέλη, παρουσιάζουν μεγάλη ανομοιογένεια. Ορισμένα κράτη μέλη αντιμετωπίζουν την απόσπαση ως ένα είδος αιτήσεως για την πρόσβαση σε μια θέση απασχόλησης παρά του εργοδότου που είναι εγκατεστημένος στο έδαφός τους, πράγμα που δεν αντιστοιχεί πλήρως στην πραγματική κατάσταση του ζητήματος· σε ορισμένα άλλα κράτη μέλη ισχύει μια λιγότερο αυστηρή νομοθεσία που επιβάλλει όμως την αίτηση εκδόσεως νέας αδείας εργασίας - ή ενός εγγράφου ad hoc για τις αποσπάσεις - από τις αρχές της περιφέρειας στην οποία πραγματοποιείται η παροχή. Ορισμένα άλλα κράτη μέλη απαιτούν ο μισθωτός εργαζόμενος να έχει εργασθεί υπό τον ίδιο εργοδότη τουλάχιστον επί ένα χρόνο προτού μπορέσει να αποσπασθεί, διάταξη που θέτει οπωσδήποτε την επιχείρηση που είναι εγκατεστημένη στην Ευρωπαϊκή Ένωση σε μειονεκτική θέση έναντι της επιχείρησης που είναι εγκατεστημένη σε τρίτη χώρα και η οποία δεν υποβάλλεται στην ίδια υποχρέωση.

2.7. Υπάρχει ένα διπλό μειονέκτημα για τους φορείς υπηρεσιών που είναι εγκατεστημένοι σε άλλο κράτος μέλος από το κράτος εντός του οποίου πραγματοποιείται η παροχή: κατά πρώτον, η διάρκεια των γραφειοκρατικών διατυπώσεων που είναι αναγκαίες για την λήψη μεταξύ άλλων μιας άδειας που εκδίδεται από τις αρχές της χώρας στην οποία πραγματοποιείται η παροχή είναι τόση, ώστε να παρεμποδίζεται σοβαρά, αν όχι και να αποκλείεται, η παροχή από τον πάροχο υπηρεσιών σε περίπτωση κατά την οποίαν το εμπλεκόμενο προσωπικό είναι υπήκοοι τρίτων χωρών. Κατά δεύτερο λόγο, οι έλεγχοι που διενεργούνται από το κράτος μέλος εντός του οποίου πραγματοποιείται η παροχή αποτελούν επικάλυψη εργασίας, διότι προστίθενται στους ελέγχους που έχουν ήδη διενεργηθεί από το κράτος μέλος εντός του οποίου είναι εγκατεστημένος ο φορέας παροχής υπηρεσιών.

2.8. Τα μέτρα που θεσπίζονται από την παρούσα οδηγία ευνοούν αναμφισβήτητα τις ίδιες τις εθνικές διοικήσεις, οι οποίες είναι σήμερα υποχρεωμένες να ελέγχουν τη νομιμότητα καταστάσεων τα στοιχεία των οποίων εξαρτώνται στην πραγματικότητα σχεδόν στο σύνολό τους από το κράτος μέλος εντός του οποίου είναι εγκατεστημένος ο πάροχος υπηρεσιών. Οι ίδιες οι διοικήσεις διατηρούν αναλλοίωτο το δικαίωμά τους να προβαίνουν σε περαιτέρω ελέγχους όπου θεωρούν ότι είναι απαραίτητο. Ωστόσο, δεν έχει διευκρινιστεί εάν ένας επιχειρηματίας από ένα τρίτο κράτος τα πιστοποιητικά επαγγελματικής ικανότητας του οποίου έχουν εκδοθεί σε κράτος εκτός ΕΕ, μπορεί να προσφέρει υπηρεσίες σε όλα τα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκή Ένωσης, εφόσον, τουλάχιστον, τα εν λόγω πιστοποιητικά έχουν αναγνωριστεί σε ένα από αυτά. Παρόμοιοι περιορισμοί των εθνικών περιθωρίων δράσης πρέπει οπωσδήποτε να απορριφθούν, πράγμα που σημαίνει ότι οι σχετικές διατυπώσεις στις προτάσεις οδηγιών πρέπει να διασαφηνιστούν με ακρίβεια.

2.9. Με την καθιέρωση της "κάρτας παροχής υπηρεσιών-ΕΚ", οι εθνικές αρχές δεν θα είναι πλέον υποχρεωμένες να ζητούν θεώρηση εισόδου, υπό τον όρο ότι με την κάρτα θα πιστοποιείται η νόμιμη κατάσταση του εργαζομένου και του παρόχου υπηρεσιών στο άλλο κράτος μέλος. Το εν λόγω κράτος μέλος πρέπει επιπλέον να είναι πάντα διατεθειμένο να δεχθεί εκ νέου τον υπήκοο τρίτης χώρας στον οποίο χορηγήθηκε "κάρτα παροχής υπηρεσιών-ΕΚ". Προκειμένου η εν λόγω κάρτα να μπορέσει πραγματικά να καλύψει τις προαναφερθείσες προϋποθέσεις, η ΟΚΕ θεωρεί απολύτως απαραίτητο η έκδοσής της να συνοδεύεται από το κριτήριο της νόμιμης και μόνιμης απασχόλησης στην αποστέλλουσα επιχείρηση. Επιπλέον, για την παροχή υπηρεσιών από ανεξάρτητους επαγγελματίες που είναι υπήκοοι τρίτων χωρών, πρέπει να αναφέρεται στην κάρτα παροχής υπηρεσιών-ΕΚ ποιες δραστηριότητες επιτρέπεται να ασκεί ο κάτοχός της. Η ΟΚΕ ζητεί να ληφθούν όλα τα δυνατά μέτρα προκειμένου να εμποδιστεί η παραποίηση της κάρτας αυτής για παράνομους σκοπούς, τόσο μέσω ανταλλαγής αποτελεσματικών και έκγαιρων μεταξύ των διοικήσεων όσο και μέσω των κατάλληλων τεχνολογιών παραγωγής του εγγράφου αυτού.

2.10. Ανάλογο θα είναι και το πλεονέκτημα των ευρωπαϊκών επιχειρήσεων από την καθιέρωση της κάρτας παροχής υπηρεσιών-ΕΚ όσον αφορά τους αυτοαπασχολούμενους υπηκόους τρίτων χωρών που είναι εγκατεστημένοι στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Με την κάρτα αυτή θα επεκταθεί πράγματι σε όλη την Κοινότητα η αγορά αναφοράς για την εξεύρεση προσώπων, που συχνά είναι φυσικά πρόσωπα ενόψει ανάθεσης μιας υπεργολαβίας. Με βάση την πρόταση οδηγίας για τους μισθωτούς εργαζομένους τρίτου κράτους, καθίσταται πλέον αδύνατον να μην παρασχεθεί και ανάλογη ελευθερία παροχής υπηρεσιών σε έναν αυτοαπασχολούμενο χωρίς να προκαλούνται διακριτικές μεταχειρίσεις και στρεβλώσεις της εσωτερικής αγοράς. Είναι αδικαιολόγητο ένας αυτοαπασχολούμενος υπήκοος τρίτης χώρας να είναι υποχρεωμένος να συστήσει μια επιχείρηση σε ένα κράτος μέλος για να μπορεί να ωφελείται από την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών.

2.11. Ωστόσο, η ΟΚΕ παρατηρεί ότι, εν όψει της προβλεπόμενης διεύρυνσης προς Ανατολάς, πρέπει να εξεταστεί ιδιαιτέρως το θέμα της εφαρμογής των προτάσεων οδηγίας. Η πράξη αυτή δεν πρέπει να προκαταλάβει τυχόν μεταβατικές προθεσμίες για την αγορά εργασίας ή την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Συνεπώς, η ΟΚΕ καλεί την Επιτροπή να εξετάσει τις συνέπειες που έχουν οι προτάσεις οδηγίας που υποβάλει για την αγορά εργασίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση.

3. Συμπεράσματα

3.1. Η ΟΚΕ τονίζει ότι οι εξεταζόμενες προτάσεις προηγούνται των τροποποιήσεων που καθιερώνονται με την συνθήκη του Άμστερνταμ. Πράγματι, η Συνθήκη του Άμστερνταμ που θα τεθεί σε ισχύ την 1η Μαΐου 1999 προσθέτει ένα κεφάλαιο για τις βίζες, το δικαίωμα ασυλίας, τη μετανάστευση και τις άλλες πολιτικές που συνδέονται με τη δημιουργία ενός χώρου ελευθερίας ασφάλειας και δικαιοσύνης. Συνεπώς, το καθεστώς ενός υπηκόου τρίτου κράτους που γίνεται νομίμως δεκτός ως τέτοιος σε ένα κράτος μέλος θα ληφθεί υπόψη από το μελλοντικό κοινοτικό κεκτημένο, ειδικότερα στο πλαίσιο των μέτρων που προβλέπονται από το άρθρο 63, παράγραφος 4 της νέας Συνθήκης ΕΚ.

3.2. Εντούτοις, το πλαίσιο της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, οι υπήκοοι τρίτων κρατών που γίνονται νομίμως δεκτοί και σε ένα κράτος μέλος με σκοπό την ανάληψη μισθωτής ή μη μισθωτής δραστηριότητας συνδέονται ήδη με το κοινοτικό κεκτημένο (όπως π.χ. τα οικογενειακά μέλη των κοινοτικών εργαζομένων) και αυτό πριν από τη θέση σε ισχύ της Συνθήκης του Άμστερνταμ. Οι εξεταζόμενες προτάσεις εντάσσονται από την άποψη αυτή και εκ φύσεως στο πλαίσιο της Ενιαίας αγοράς.

Βρυξέλλες, 26 Μαΐου 1999.

Η Πρόεδρος

της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Beatrice RANGONI MACHIAVELI

(1) ΕΕ C 67 της 10.3.1999, σ. 12-17.

(2) Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα "Ανακοίνωση της Επιτροπής για το πρόγραμμα δράσης σχετικά με την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων" (COM(97) 586 τελικό, ΕΕ C 235 της 27.7.1998, σ. 82).

(3) Οδηγία 96/71/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 16 Δεκεμβρίου 1996, σχετικά με την απόσπαση των εργαζομένων στο πλαίσιο παροχής υπηρεσιών (ΕΕ L 18 της 21.1.1997, σ. 1).

(4) Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1408/71 του Συμβουλίου,της 14 Ιουνίου 1971, σχετικά με την εφαρμογή των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης στους μισθωτούς, στους μη μισθωτούς και στα μέλη των οικογενειών τους που μετακινούνται στο εσωτερικό της Κοινότητας (ενοποιημένη έκδοση ΕΕ L 28 της 30.1.1997).

(5) Πρόταση οδηγίας (ΕΚ) του Συμβουλίου που τροποποιεί τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 1408/71 σε ό, τι αφορά την έκτασή του στους υπηκόους τρίτων χωρών (ΕΕ C 6 της 10.1.1998, σ. 15).

(6) Γνωμοδότηση της ΟΚΕ της 25 Μαρτίου 1998 (ΕΕ C 157 της 25.5.1998, σ. 30).

(7) Βλέπε την Ανακοίνωση της Επιτροπής "Προς ένα χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης" της 14 Ιουλίου 1998, COM(1998) 459 τελικό, σ. 6.

(8) Σύσταση του Συμβουλίου της 27 Σεπτεμβρίου 1996, σχετικά με την καταπολέμηση της παράνομης εργασίας υπηκόων τρίτων χωρών (ΕΕ C 304 της 14.10.1996, σ. 1, σημείο 1. "Πεδίο εφαρμογής").