ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ - Τα δημόσια οικονομικά στην ΟΝΕ - 2003 {SEC (2003) 571 }

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ - Τα δημόσια οικονομικά στην ΟΝΕ - 2003 [1].

[1] Βλ. επίσης έκθεση των υπηρεσιών της Επιτροπής "Τα δημόσια οικονομικά στην ΟΝΕ 2003", SEC

Η δυσκολότερη περίοδος για τις δημοσιονομικές πολιτικές από τότε που τέθηκε σε κυκλοφορία το ευρώ

Το 2002 και οι αρχές του 2003 ήταν μια δύσκολη περίοδος τόσο από πλευράς δημοσιονομικών εξελίξεων όσο και από πλευράς εφαρμογής του πλαισίου δημοσιονομικής εποπτείας της ΕΕ. Το ονομαστικό έλλειμμα, στο σύνολο της ζώνης του ευρώ, αυξήθηκε από 1,6 % του ΑΕΠ το 2001 σε 2,2 % το 2002 και, σύμφωνα με τις τελευταίες προβλέψεις της Επιτροπής, αναμένεται ότι θα αυξηθεί σε 2,5 % του ΑΕΠ το 2003. Το αποτέλεσμα αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι οι επιδόσεις των κρατών μελών παρουσιάζουν μεγάλες διαφορές μεταξύ τους. Έως τα τέλη του 2002, μόνον έξι χώρες της ΕΕ, εκ των οποίων τέσσερις από τη ζώνη του ευρώ (στις οποίες αναλογεί περίπου το 18 % της παραγωγής της ζώνης του ευρώ), παρουσίασαν δημοσιονομικά αποτελέσματα (τόσο σε ονομαστικές όσο και σε κυκλικά προσαρμοσμένες τιμές) που ανταποκρίνονταν στην απαίτηση της «σχεδόν ισοσκέλισης ή πλεονάσματος» του Συμφώνου Σταθερότητας και νάπτυξης (ΣΣΑ), ενώ δύο χώρες της ζώνης του ευρώ (στις οποίες αναλογεί το ήμισυ της παραγωγής της ζώνης του ευρώ) παρουσίασαν ελλείμματα που υπερβαίνουν την τιμή αναφοράς 3 % του ΑΕΠ.

Οι αρχές της Πορτογαλίας κατάφεραν να μειώσουν το ονομαστικό έλλειμμα από 4,1 % του ΑΕΠ το 2001 σε 2,8 % το 2002, μολονότι εξακολουθούν να υφίσταται ορισμένες πολύ μεγάλες προκλήσεις που πρέπει να αντιμετωπισθούν για να παραμείνει το έλλειμμα κάτω από 3 % του ΑΕΠ το 2003, δεδομένου ότι η παρατηρηθείσα μείωση του ελλείμματος οφείλεται κατά μεγάλο μέρος, σε έκτακτα μέτρα που είχαν ως αποτέλεσμα την παροδική μόνον βελτίωση του δημοσιονομικού αποτελέσματος. Όσον αφορά τη Γερμανία, ένα έλλειμμα της τάξεως του 3,6 % του ΑΕΠ το 2002 την έθεσε στην κατηγορία των χωρών με υπερβολικό έλλειμμα: ναι μεν οι αρχές λαμβάνουν μέτρα για τη μείωση του κυκλικά προσαρμοσμένου δημοσιονομικού ελλείμματος αλλά το 2003 αναμένεται ότι η βελτίωση σε ονομαστικές τιμές θα είναι πολύ περιορισμένη εξαιτίας της επιδείνωσης των αναπτυξιακών συνθηκών. Παρά τις σαφείς ενδείξεις χειροτέρευσης της δημοσιονομικής κατάστασης στις αρχές του 2002, οι γαλλικές αρχές δεν έλαβαν διορθωτικά μέτρα με αποτέλεσμα να παρουσιασθεί έλλειμμα 3,1 % του ΑΕΠ το 2002 και να κινηθεί η διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος. Με βάση τις τρέχουσες πολιτικές, οι υπηρεσίες της Επιτροπής προβλέπουν ακόμη μεγαλύτερο έλλειμμα το 2003, ύψους 3,7 % του ΑΕΠ. Η Ιταλία συνεχίζει να παρουσιάζει μεγάλα ελλείμματα (2,3% του ΑΕΠ το 2002 και το 2003) τα οποία προβλέπεται ότι μέχρι το 2004 θα υπερβούν την τιμή αναφοράς 3 % του ΑΕΠ [2]: Οι προσπάθειες δημοσιονομικής εξυγίανσης στην Ιταλία συνεχίζουν να συνίστανται σε έκτακτα μέτρα και όχι στις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις που απαιτούνται για να εξασφαλισθεί η μόνιμη βελτίωση του δημοσιονομικού αποτελέσματος. Ελλείμματα επανεμφανίσθηκαν το 2002 και σε χώρες που είχαν ήδη επιτύχει την ισοσκέλιση των δημοσιονομικών τους αποτελεσμάτων όπως η Αυστρία (0,6 % του ΑΕΠ), οι Κάτω Χώρες (1,1 % ) και το Ηνωμένο Βασίλειο (1,3 %).

[2] Εαρινές προβλέψεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για το 2003, τα αριθμητικά στοιχεία για το 2004 βασίζονται στην υπόθεση ότι οι εφαρμοζόμενες πολιτικές θα μείνουν αμετάβλητες.

Τα υψηλότερα ονομαστικά ελλείμματα οφείλονται μόνον εν μέρει στον οικονομικό κύκλο

Από πρώτη άποψη οι εξελίξεις αυτές είναι κάπως ευνοϊκότερες σε σχέση με προηγούμενες περιόδους οικονομικής ύφεσης κατά τις οποίες τα ελλείμματα ήταν πολύ ανώτερα και οι δείκτες χρέους αυξήθηκαν με ταχύτατους ρυθμούς. Επιπλέον, οι κυβερνήσεις δεν εφάρμοσαν διορθωτικές πολιτικές και παρά τις λιγότερο αυστηρές δημοσιονομικές πολιτικές, οι νομισματικές συνθήκες χαλάρωσαν κυρίως χάρη στα χαμηλά πραγματικά επιτόκια.

Ωστόσο, από την προσεκτικότερη εξέταση των βασικών δημοσιονομικών τάσεων προκύπτει ότι η επιδείνωση των ονομαστικών ελλειμμάτων οφείλεται επίσης σε μεγάλα και αυξανόμενα κυκλικά προσαρμοσμένα ελλείμματα σε ορισμένες χώρες. Αυτό φανερώνει κάποια χαλάρωση της δημοσιονομικής πολιτικής ορισμένων κρατών μελών κατά την τελευταία διετία, οφειλόμενη σε ένα κράμα φορολογικών περικοπών για τις οποίες δεν έχει προβλεφθεί χρηματοδότηση, αυξήσεων των διακριτικών δαπανών και ελλειπούς δημοσιονομικής εκτέλεσης. Μολονότι το αποτέλεσμα στη ζώνη του ευρώ το 2002 παρέμεινε αμετάβλητο σε σχέση με το 2001, πρέπει να σημειωθεί ότι το κυκλικά προσαρμοσμένο δημοσιονομικό αποτέλεσμα του 2001 αναθεωρήθηκε πρόσφατα προς τα πάνω από 1,5 % σε 2,1 % του ΑΕΠ, πράγμα που σημαίνει ότι η επιδείνωση του βασικού δημοσιονομικού αποτελέσματος το έτος εκείνο ήταν πολύ σοβαρότερη από ό,τι έδειχναν οι αρχικές εκτιμήσεις. Εκτός αυτού, το κυκλικά προσαρμοσμένο δημοσιονομικό αποτέλεσμα συμπεριλαμβάνει τον αντίκτυπο που έχουν τα έκτακτα δημοσιονομικά μέτρα με παροδική επίδραση. Η επιδείνωση ήταν ιδιαίτερα έντονη στη Γερμανία (όπου το κυκλικά προσαρμοσμένο έλλειμμα αυξήθηκε σε 3,2% του ΑΕΠ το 2002) και στη Γαλλία (3,3%). Στην Ιταλία παραμένει υψηλό σε 2,1% του ΑΕΠ.

Τα τελευταία επικαιροποιημένα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης των περισσότερων κρατών μελών θέτουν ως μεσοπρόθεσμο στόχο την επίτευξη «σχεδόν ισοσκέλισης ή πλεονάσματος» στα δημόσια οικονομικά τους μέχρι το 2005 ή το 2006. Ωστόσο πρέπει να σημειωθεί ότι οι μεσοπρόθεσμοι στόχοι των κρατών μελών βασίζονται σε προβλέψεις οι οποίες βάσει των εξελίξεων των τελευταίων μηνών θεωρούνται πλέον υπεραισιόδοξες. Στις χώρες που εξακολουθούν να εμφανίζουν μεγάλα κυκλικά προσαρμοσμένα ελλείμματα, η διορία για την επίτευξη «σχεδόν ισοσκέλισης ή πλεονάσματος» παρατάθηκε μέχρι το 2006 ή το 2007: ακόμη και αυτή η προθεσμία θα επιτευχθεί μόνον εφόσον ληφθούν πρόσθετα μέτρα εξυγίανσης.

Προτάσεις της Επιτροπής για την ενίσχυση του συντονισμού των δημοσιονομικών πολιτικών

Η επιδείνωση των δημόσιων οικονομικών ασκεί σημαντικές πιέσεις στο πλαίσιο δημοσιονομικής εποπτείας της ΕΕ ενώ τρία κράτη μέλη παρουσιάζουν υπερβολικά ελλείμματα. Λαμβάνοντας υπόψη τις εξελίξεις αυτές και σύμφωνα με την εντολή που έλαβε στα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Βαρκελώνης, η Επιτροπή εξέδωσε ανακοίνωση για την ενίσχυση του συντονισμού των δημοσιονομικών πολιτικών. [3] Στην ανακοίνωση αυτή εντόπισε διάφορες ελλείψεις στην εφαρμογή του ΣΣΑ κατά την πρώτη τετραετία της ΟΝΕ και κατέστρωσε μια στρατηγική βασιζόμενη στην εκ νέου ανάληψη από τα κράτη μέλη της πολιτικής ευθύνης για το ΣΣΑ. Μεταξύ άλλων, ζήτησε να ληφθούν περισσότερο υπόψη οι βασικές οικονομικές συντεταγμένες κατά την εκτίμηση της κατάστασης των δημόσιων οικονομικών, να ερμηνευθεί η συμμόρφωση με τις απαιτήσεις του ΣΣΑ λαμβάνοντας υπόψη (ανάλογα με τις ιδιαιτερότητες κάθε χώρας) τον δημοσιονομικό αντίκτυπο των μεταρρυθμίσεων που αποσκοπούν στην τόνωση της ανάπτυξης και της απασχόλησης, να δοθεί περισσότερη έμφαση στη βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών και των εκκρεμοτήτων όσον αφορά τα χρέη και να βελτιωθεί η εφαρμογή του ΣΣΑ με την αυστηρότερη και πιο έγκαιρη χρήση των υφιστάμενων μέσων επιβολής. Ταυτόχρονα η Επιτροπή ενέκρινε προτάσεις για τη βελτίωση της διακυβέρνησης των δημοσιονομικών στατιστικών που συνιστούν τις βάσεις για αποτελεσματική εποπτεία.

[3] Ανακοίνωση της Επιτροπής - Ενίσχυση του συντονισμού των δημοσιονομικών πολιτικών - COM(2002) 668 τελικό της 27ης Νοεβρίου 2002.

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Μαρτίου 2003 ενέκρινε βασικά συμπεράσματα του Συμβουλίου ECOFIN

Το εαρινό Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ενέκρινε, τον Μάρτιο του 2003, έκθεση του Συμβουλίου ECOFIN η οποία συμμεριζόταν πολλές προτάσεις της Επιτροπής όσον αφορά τον συντονισμό των δημοσιονομικών πολιτικών. Επιβεβαίωσε ότι η επίτευξη «σχεδόν ισοσκέλισης ή με πλεονάσματος» στα δημόσια οικονομικά είναι προς το συμφέρον των κρατών μελών τόσο μεμονωμένα όσο και συλλογικά. Βραχυπρόθεσμα επιτρέπει την απρόσκοπτη λειτουργία των αυτόματων σταθεροποιητών που αποσκοπούν στον μετριασμό των συνεπειών που έχουν οι κλυδωνισμοί της οικονομίας. Μεσοπρόθεσμα παρέχει τα περιθώρια για δημοσιονομικούς ελιγμούς είτε υπό μορφή φορολογικών περικοπών είτε υπό μορφή διοχέτευσης των δαπανών σε παραγωγικότερους τομείς όπως οι επενδύσεις και η E&A. Μακροπρόθεσμα, η συμμόρφωση θα βοηθήσει τα κράτη μέλη να καλύψουν τις δημοσιονομικές δαπάνες που συνεπάγεται η γήρανση του πληθυσμού και, παράλληλα, να εξασφαλίσουν επαρκή και προσβάσιμα συστήματα συντάξεων και υγείας.

Το Συμβούλιο επανέλαβε τη δέσμευσή του για την επίτευξη του στόχου του Συμφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης και, επιπλέον, συμφώνησε ότι η συμμόρφωση με την απαίτηση για «σχεδόν ισοσκέλιση ή πλεόνασμα» πρέπει να εκτιμάται σε κυκλικά προσαρμοσμένες τιμές λαμβάνοντας δεόντως υπόψη τα έκτακτα δημοσιονομικά μέτρα που έχουν παροδική μόνον επίδραση στη δημοσιονομική κατάσταση. Για τις χώρες της ζώνης του ευρώ συμφωνήθηκε ότι τα κράτη μέλη που παρουσιάζουν ελλείμματα πρέπει να επιτύχουν ετήσια βελτίωση ίση τουλάχιστον με 0,5 % του ΑΕΠ στο κυκλικά προσαρμοσμένο δημοσιονομικό τους έλλειμμα έως ότου επιτύχουν «σχεδόν ισοσκέλιση ή πλεόνασμα». Υπογράμμισε την ανάγκη για τη συμμετρική παρέμβαση των αυτόματων σταθεροποιητών καθ' όλη τη διάρκεια του οικονομικού κύκλου, καθώς και την ιδιαίτερη σημασία της αποτροπής της προκυκλικής χαλάρωσης των δημοσιονομικών πολιτικών σε καλές περιόδους. Το Συμβούλιο επιβεβαίωσε, εξάλλου, ότι έχει μεγάλη σημασίανα μειωθεί το δημόσιο χρέος με ικανοποιητικό ρυθμό ούτως ώστε να πλησιάσει την τιμή αναφοράς 60 % του ΑΕΠ, καθώς και ότι οι υφιστάμενες διατάξεις της Συνθήκης (π.χ. το κριτήριο του χρέους στη διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος) μπορούν να συμβάλουν στην επίτευξη του στόχου αυτού.

Ευκαιρία να εξασφαλισθεί η εφαρμογή συνεκτικών και διαφανών δημοσιονομικών στρατηγικών

Προκειμένου να εξασφαλισθεί ότι η συμφωνία του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου αντιπροσωπεύει πραγματική πρόοδο προς την κατεύθυνση της συνεκτικής και διαφανούς εφαρμογής του ΣΣΑ, είναι σημαντικό να εγκρίνει το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο τις κατευθυντήριες γραμμές πολιτικής και να κράτη μέλη να τηρήσουν τις συγκεκριμένες δεσμεύσεις που έχουν αναλάβει σε δημοσιονομικό επίπεδο με τα επικαιροποιημένα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης.

Οι πολιτικές που υιοθετούνται σε εθνικό επίπεδο πρέπει να συμφωνούν με τους δημοσιονομικούς στόχους που τίθενται σε επίπεδο ΕΕ. Ως εκ τούτου, οι στρατηγικές για δημοσιονομική εξυγίανση πρέπει να καταστρώνονται έτσι ώστε να αντιμετωπίζουν και όχι να τονίζουν διαρθρωτικές αδυναμίες που οδηγούν σε βραδείς αναπτυξιακούς ρυθμούς και χαμένες ευκαιρίες απασχόλησης. Αυτό απαιτεί προσεκτικό σχεδιασμό ώστε να υπάρχει ισορροπία μεταξύ μέτρων που αφορούν τα έσοδα και τις δαπάνες και επιλογών που αφορούν τη σύνθεση των δημόσιων δαπανών. Αντίθετα με τα επιχειρήματα που προβάλλονται συχνά, το υφιστάμενο πλαίσιο δημοσιονομικής εποπτείας μπορεί να επιτύχει μια συνεκτική προσέγγιση που εξισορροπεί ταυτόχρονα τις ανάγκες δημοσιονομικής εξυγίανσης, επανέναρξης της ανάκαμψης της οικονομίας και ενίσχυσης του αναπτυξιακού δυναμικού.

Σημαντικές πρόοδοι στο πλαίσιο της δημοσιονομικής εποπτείας

Η φετινή έκθεση για τα Δημόσια οικονομικά στην ΟΝΕ -2003 τονίζει τρεις τομείς στους οποίους σημειώθηκε ουσιαστική πρόοδος στο πλαίσιο της δημοσιονομικής εποπτείας τον τελευταίο χρόνο: (i) ένταξη των υποψήφιων χωρών στο πλαίσιο δημοσιονομικής εποπτείας της ΕΕ, (ii) μεγαλύτερη προσοχή στη βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών και (iii) βελτίωση της διακυβέρνησης των δημοσιονομικών στατιστικών. Οι πρόοδοι αυτές δείχνουν ότι όταν υπάρχει η πολιτική βούληση είναι δυνατή η πραγματική πρόοδος προς όφελος τόσο των κρατών μελών όσο και της ΕΕ ως σύνολο. Δείχνει, επίσης, ότι το πλαίσιο δημοσιονομικής εποπτείας είναι ικανό να εξελίσσεται ακολουθώντας την αυξανόμενη πείρα και τις νέες πολιτικές προκλήσεις.

Ένταξη των προσχωρουσών και υποψήφιων χωρών στο πλαίσιο δημοσιονομικής εποπτείας της ΕΕ

Με την προσχώρηση δέκα χωρών στην ΕΕ το 2004, μια σημαντικότατη πρόκληση πολιτικής είναι η προπαρασκευή της ένταξής τους στο πλαίσιο οικονομικής πολιτικής της ΕΕ και ιδίως στο πλαίσιο δημοσιονομικής εποπτείας. Βασική προϋπόθεση αποτελεί η ανάπτυξη αξιόπιστων κρατικών λογαριασμών και οικονομικών προβλέψεων εφάμιλλων των υφιστάμενων κρατών μελών της ΕΕ. Ταυτόχρονα, η εποπτεία των δημοσιονομικών εξελίξεων από την ΕΕ πρέπει να αναπτυχθεί ούτως ώστε να λαμβάνονται δεόντως υπόψη οι σημαντικές διαρθρωτικές και θεσμικές μεταβολές που συμβαίνουν στις υπό ένταξη χώρες. Οι μεταβολές αυτές οφείλονται εν μέρει στην ολοκλήρωση της μετάβασης από την κατευθυνόμενη οικονομία στην οικονομία της αγοράς και εν μέρει στις επιπρόσθετες συνέπειες από την ένταξη στην ΕΕ (συνδεόμενες με την ανάγκη αναβάθμισης της δημόσιας υποδομής και τη δέσμευση υιοθέτησης του κοινοτικού κεκτημένου).

Τα τελευταία χρόνια παρατηρήθηκε σαφής πρόοδος, μολονότι τα δημοσιονομικά στοιχεία δεν είναι ακόμη πλήρως συγκρίσιμα μεταξύ όλων των χωρών ούτε ανταποκρίνονται απολύτως στους ορισμούς της ΕΕ. Τα στοιχεία που διαβιβάζουν οι υποψήφιες χώρες και οι προβλέψεις που καταρτίζουν οι υπηρεσίες της Επιτροπής δείχνουν ότι οι δημοσιονομικές εξελίξεις αντικατοπτρίζουν σε μεγάλο βαθμό τα όσα συμβαίνουν σε επίπεδο ΕΕ, με αύξηση των ονομαστικών και των κυκλικά προσαρμοσμένων δημοσιονομικών ελλειμμάτων το 2002 στις περισσότερες χώρες. Οι εαρινές προβλέψεις της Επιτροπής για το 2003 αναγγέλλουν μια βελτίωση των δημοσιονομικών αποτελεσμάτων εννέα χωρών το 2003 και το 2004, καθώς και αξιοσημείωτη μείωση των ελλειμμάτων στην Ουγγαρία, τη Σλοβακία και την Τουρκία και σε μικρότερο βαθμό στη Μάλτα. Ωστόσο, στην Τσεχική Δημοκρατία, την Πολωνία και την Κύπρο η προβλεπόμενη βελτίωση στα δημοσιονομικά αποτελέσματα θα είναι πολύ περιορισμένη.

Ένα σημαντικό βήμα για την ενσωμάτωση των υποψήφιων χωρών στην υφιστάμενη εποπτική διαδικασία ολοκληρώθηκε τον Νοέμβριο του 2002 με την εξέταση του δεύτερου συνόλου προενταξιακών οικονομικών προγραμμάτων που υπέβαλαν οι υποψήφιες χώρες. Τα ετήσια προγράμματα περιγράφουν το μεσοπρόθεσμο πλαίσιο πολιτικής, περιλαμβανομένων των στόχων ως προς τα δημόσια οικονομικά και των προτεραιοτήτων διαρθρωτικής μεταρρύθμισης ενώ, επιπλέον, παρέχουν στις υποψήφιες χώρες τη δυνατότητα να αναπτύξουν το δικό τους θεσμικό και αναλυτικό δυναμικό. Τα επικαιροποιημένα προγράμματα του 2002 δείχνουν ότι καταβάλλονται περισσότερες προσπάθειες για να αναπτυχθεί ένα συνεκτικό και αξιόπιστο μεσοπρόθεσμο μακροοικονομικό πλαίσιο μολονότι απαιτείται περαιτέρω ανάπτυξη του αναλυτικού δυναμικού.

Η βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών απέκτησε μεγαλύτερη σημασία στην αξιολόγηση των προγραμμάτων σταθερότητας και σύγκλισης.

Πρόοδος σημειώθηκε, επίσης όσον αφορά τη βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών στο πλαίσιο του ΣΣΑ, όπως ζήτησε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Στοκχόλμης το 2001. Η βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών αξιολογήθηκε για δεύτερη φορά βάσει των δημοσιονομικών στόχων και μέτρων που εξαγγέλθηκαν στα επικαιροποιημένα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης του 2002, με αποτέλεσμα να υιοθετηθούν συγκεκριμένα συμπεράσματα πολιτικής από το Συμβούλιο. Τα συμπεράσματα αυτά που βασίζονται σε ποσοτικούς δείκτες και μακροπρόθεσμες δημοσιονομικές προβλέψεις της Επιτροπής Οικονομικής Πολιτικής και των εθνικών αρχών, είναι ανησυχητικά.

Ακόμη και αν υποτεθεί ότι όλα τα κράτη μέλη θα επιτύχουν τους δημοσιονομικούς στόχους που έχουν θέσει στα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης για το 2006, υπάρχει κίνδυνος να καταστούν τα δημόσια οικονομικά μη βιώσιμα περίπου στα μισά κράτη μέλη της ΕΕ και ιδίως στο Βέλγιο, στη Γερμανία, στην Ελλάδα, στην Ισπανία, στη Γαλλία, στην Ιταλία, στην Αυστρία και στην Πορτογαλία. Προκειμένου να εξασφαλισθεί η βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών, τα κράτη μέλη που παρουσιάζουν ελλείμματα πρέπει πρώτα να επιτύχουν τον στόχο του ΣΣΑ για «σχεδόν ισοσκέλιση ή πλεόνασμα» και να διατηρήσουν τις επιδόσεις τους στα επίπεδα αυτά. Πέραν αυτού, από προκαταρκτικές εκτιμήσεις της Επιτροπής απορρέει ότι στα κράτη μέλη όπου η βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών δημιουργεί ανησυχίες απαιτείται μια πρόσθετη πάγια δημοσιονομική προσαρμογή 1 έως 2 εκατοστιαίων μονάδων του ΑΕΠ. Για να κλείσει το χρηματοδοτικό αυτό κενό, οι κυβερνήσεις πρέπει να προσπαθήσουν να αποφύγουν την αύξηση της φορολογίας (ιδίως της εργασίας) και να επικεντρώσουν τις προσπάθειές τους στη μείωση (εν σχέσει προς το ΑΕΠ) των δαπανών που συνδέονται με τη γήρανση του πληθυσμού με τη μεταρρύθμιση των συστημάτων συνταξιοδότησης και υγείας ή/και τη μείωση των πρωτογενών δαπανών που δεν συνδέονται με τη γήρανση του πληθυσμού με παράλληλη αύξηση των ποσοστών απασχόλησης και στήριξη της ανάπτυξης της οικονομίας.

Πρόοδος όσον αφορά τη διακυβέρνηση των δημοσιονομικών στατιστικών

Η ποιότητα των οικονομικών στατιστικών είναι καθοριστικής σημασίας για την ορθή κατανόηση της οικονομικής κατάστασης και την αποτελεσματική κατάστρωση πολιτικής. Οι δημοσιονομικές στατιστικές αποτελούν τα θεμέλια στα οποία βασίζονται τα μέσα δημοσιονομικής εποπτείας της ΕΕ και η ποιότητά τους βελτιώθηκε σημαντικά κατά την τελευταία δεκαετία. Οι κρατικοί λογαριασμοί είναι πλέον περισσότερο αξιόπιστοι, πληρέστεροι, διαφανέστεροι και αναλυτικότεροι ενώ δημοσιεύονται πολύ πιο έγκαιρα σε σχέση με την εποχή που θεσπίσθηκε η διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος. Ωστόσο, εξακολουθούν να υφίστανται ορισμένες ελλείψεις: σε ορισμένες χώρες, τα στοιχεία για τους δείκτες κρατικού ελλείμματος και χρέους δεν είναι ακόμη αρκετά αξιόπιστοι και υπόκεινται σε σοβαρές αναθεωρήσεις. Επιπλέον, οι κρατικοί λογαριασμοί ορισμένων κρατών μελών δεν χαρακτηρίζονται από πλήρη διαφάνεια ενώ υπήρξαν προβλήματα όσον αφορά την έγκαιρη υποβολή τους. Η προοπτική της διεύρυνσης ενέτεινε, όπως ήταν φυσικό, τις επιφυλάξεις αυτές.

Προκειμένου να αντιμετωπισθούν οι προκλήσεις, το Συμβούλιο (ECOFIN) συμφώνησε πρόσφατα να θέσει σε εφαρμογή έναν κώδικα βέλτιστης πρακτικής. [4] Από την πλευρά των κρατών μελών, αυτό σημαίνει αύξηση της διαφάνειας των κρατικών λογαριασμών ιδίως στα χαμηλότερα επίπεδα κυβέρνησης, αυστηρή τήρηση των προθεσμιών, γενικότερη βελτίωση της ποιότητας των δεδομένων καθώς επίσης και αποσαφήνιση του καθεστώτος ανεξαρτησίας των εθνικών στατιστικών υπηρεσιών ως κύριων φορέων συλλογής κρατικών δεδομένων. Η Επιτροπή (Eurostat) σκοπεύει να ενισχύσει την ικανότητά της να ελέγχει λεπτομερώς τους κρατικούς λογαριασμούς των κρατών μελών και να καταστήσει ταχύτερη τη διαδικασία λήψεως αποφάσεων όσον αφορά την καταγραφή των κρατικών συναλλαγών. Τα νέα μέτρα που προβλέπουν την τριμηνιαία κατάρτιση δημοσιονομικών στατιστικών αποτελούν μεγάλη πρόκληση τόσο για τους στατιστικολόγους όσο και για τους οικονομολόγους, τους υπευθύνους κατάρτισης πολιτικών και τους αναλυτές της δημοσιονομικής πολιτικής που θα πρέπει να ερμηνεύουν τα τριμηνιαία δεδομένα με τη δέουσα προσοχή καθώς αυτά θα είναι εκ των πραγμάτων περισσότερο ασταθή και ενδεχομένως λιγότερο διαφανή σε σχέση με τα ετήσια δεδομένα.

[4] Συμπεράσματα της 2485ης συνόδου του Συμβουλίου οικονομικών υποθέσεων (ECOFIN) Βρυξέλλες 18 Φεβρουαρίου 2003.

Ο ρόλος της Επιτροπής στην αναβάθμιση της ανάλυσης των οικονομικών και δημοσιονομικών πολιτικών

Στην ανακοίνωσή της για την ενίσχυση του συντονισμού των δημοσιονομικών πολιτικών, η Επιτροπή ανέλαβε τη δέσμευση να αναβαθμίσει την ανάλυση των οικονομικών και δημοσιονομικών πολιτικών. Προς τούτο, η έκθεση Τα δημόσια οικονομικά στην ΟΝΕ - 2003 μελετά λεπτομερώς διάφορα θέματα:

*πρώτον, η έκθεση εξετάζει τον αντίκτυπο της δημοσιονομικής εξυγίανσης στην ανάπτυξη. Εξετάζει αν ισχύει πάντοτε το επιχείρημα ότι η δημοσιονομική εξυγίανση έχει αρνητικό αντίκτυπο στην παραγωγή ή αν οι προσπάθειες δημοσιονομικής εξυγίανσης στην ΟΝΕ μπορούν, υπό ορισμένες συνθήκες, να έχουν θετικό αντίκτυπο στην παραγωγή,

*δεύτερον, ως μέρος της προσπάθειας να βελτιωθεί η ποιότητα των δημόσιων οικονομικών, η έκθεση αναλύει τις δημόσιες επενδύσεις. Εξετάζει τους λόγους για τους οποίους οι δημόσιες επενδύσεις ως ποσοστό του ΑΕΠ έχουν μειωθεί τις τελευταίες δεκαετίες και αν αυτό οφείλεται εν μέρει στη δημοσιονομική εξυγίανση και την ανάπτυξη δημοσιονομικών κανόνων σε επίπεδο ΕΕ. Αναλύει, επίσης, τη σχέση μεταξύ δημόσιων επενδύσεων και παραγωγικότητας και εξετάζει τις αρετές και τη σκοπιμότητα της θέσπισης ειδικών διατάξεων όσον αφορά τις δημόσιες επενδύσεις εντός του πλαισίου δημοσιονομικής εποπτείας της ΕΕ και

*τρίτον, εξετάζει τις διάφορες πτυχές της πρόκλησης που αντιμετωπίζουν οι εθνικές αρχές όσον αφορά την εξασφάλιση υγιών δημόσιων οικονομικών. Καταγράφει την πείρα των κρατών μελών όσον αφορά τη χρήση κανόνων για τις δαπάνες με στόχο την καλυτέρευση της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών και βελτίωσης της ποιότητάς τους. Επιπλέον, εξετάζει τον τρόπο με τον οποίο η κατανομή των διαφόρων λειτουργιών δημόσιας χρηματοδότησης στα διάφορα επίπεδα κυβέρνησης, επηρεάζει την ικανότητα των κρατών μελών να εκπληρώσουν τις δημοσιονομικές τους υποχρεώσεις σε επίπεδο ΕΕ. Η ανάλυση αυτή αποτελεί παράδειγμα του ρόλου της Επιτροπής στη διεξαγωγή συγκριτικών αναλύσεων μεταξύ των χωρών, οι οποίες επιτρέπουν στα κράτη μέλη να πάρουν μαθήματα από την πείρα και τις βέλτιστες πρακτικές άλλων χωρών.

Η δημοσιονομική εξυγίανση έχει πάντοτε συσταλτικό χαρακτήρα;

Μολονότι υπάρχει ευρεία συναίνεση μεταξύ πανεπιστημιακών κύκλων και υπευθύνων κατάρτισης πολιτικής όσον αφορά την ανάγκη δημοσιονομικής πειθαρχίας ούτως ώστε να εξασφαλιστεί η ομαλή λειτουργία της ΟΝΕ και να δημιουργηθούν οι συνθήκες που θα ευνοήσουν την ανάπτυξη και τη δημιουργία απασχόλησης, έχουν διατυπωθεί επιφυλάξεις ότι η δημοσιονομική εξυγίανση μπορεί να επηρεάσει αρνητικά την παραγωγή βραχυπρόθεσμα. Το θέμα αυτό έχει σημασία αν ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι ορισμένα κράτη μέλη πρέπει να μειώσουν τα μεγάλα κυκλικά προσαρμοσμένα δημοσιονομικά τους ελλείμματα, ιδίως στο πλαίσιο της τρέχουσας υποτονικής ανάπτυξης της οικονομίας.

Μια εμπειρική ανάλυση της πείρας των κρατών μελών της ΕΕ, εντούτοις, δείχνει ότι τις τελευταίες τρεις δεκαετίες περίπου οι μισές από τις περιπτώσεις δημοσιονομικής εξυγίανσης συνοδεύονταν από επιτάχυνση της οικονομικής ανάπτυξης. Τα πορίσματα αυτά φαίνεται ότι συμφωνούν με τις θεωρίες οι οποίες πρεσβεύουν ότι η δημοσιονομική εξυγίανση έχει θετικό αντίκτυπο διότι οι καταναλωτές, με την προσδοκία χαμηλότερης φορολογίας στο μέλλον, αυξάνουν την κατανάλωσή τους ή/και διότι οι επιχειρήσεις, με την προσδοκία της αύξησης των κερδών τους, αυξάνουν τις επενδύσεις τους. Ο παράγων εμπιστοσύνη ενδέχεται να διαδραματίσει σημαντικότερο ρόλο στο μέλλον αν ληφθούν υπόψη οι μεγάλες συνταξιοδοτικές υποχρεώσεις για τις οποίες δεν υπάρχει χρηματοδότηση.

Προσομοιώσεις με το μοντέλο QUEST επιβεβαιώνουν ότι αν σχεδιασθεί κατάλληλα, η δημοσιονομική εξυγίανση μπορεί να συμβάλει σημαντικά στον στόχο της στρατηγικής της Λισσαβόνας για την αύξηση της παραγωγής και της απασχόλησης μεσοπρόθεσμα. Βραχυπρόθεσμα η δημοσιονομική εξυγίανση μπορεί να έχει ελαφρά συσταλτική επίδραση στην παραγωγή ανάλογα με τη σύνθεση της δημοσιονομικής προσαρμογής. Ωστόσο, μεσοπρόθεσμα έχει θετικό αντίκτυπο στην παραγωγή αν λάβει τη μορφή περιστολής των δαπανών και όχι τη μορφή φορολογικών αυξήσεων. Επιπλέον, το βραχυπρόθεσμο αποτέλεσμα της δημοσιονομικής εξυγίανσης στην παραγωγή μπορεί να ενισχυθεί και να καταστεί ακόμη και θετικό αν συνδυαστεί με διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις στις αγορές συντελεστών παραγωγής και προϊόντων και συνοδεύεται από νομισματική ευελιξία. Πολλές φορές η δημοσιονομική εξυγίανση λειτουργεί ως καταλύτης για διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις.

Δημόσιες επενδύσεις

Οι δημόσιες επενδύσεις μειώθηκαν ως ποσοστό του ΑΕΠ στις περισσότερες βιομηχανικές χώρες τις τελευταίες δεκαετίες. Έχει διατυπωθεί η άποψη ότι οι δημοσιονομικές απαιτήσεις της Συνθήκης και του ΣΣΑ οδηγούν σε εξαιρετικά χαμηλά επίπεδα δημόσιων επενδυτικών δαπανών και ότι μια παρατεταμένη αύξηση των δημόσιων επενδυτικών δαπανών θα βελτίωνε το αναπτυξιακό δυναμικό της ΕΕ. Από τα δεδομένα, όμως, προκύπτει ότι η μείωση των ρυθμών των δημόσιων επενδύσεων αποτελεί μακροχρόνια τάση η οποία έχει τις απαρχές της στη δεκαετία του 1970 και πλήττει όλες τις βιομηχανικές χώρες και όχι μόνον τα κράτη μέλη της ΕΕ. Η υποχώρηση των δημόσιων επενδύσεων ως ποσοστό του ΑΕΠ έχει αποδοθεί σε παράγοντες όπως αυξημένα επίπεδα οικονομικής ανάπτυξης (οι ανεπτυγμένες χώρες διαθέτουν ήδη ένα μεγάλο απόθεμα φυσικού κεφαλαίου και δίνουν πλέον έμφαση στις επενδύσεις σε ανθρώπινο κεφάλαιο [5]) και η μεταβαλλόμενη οριοθέτηση μεταξύ δημόσιων και ιδιωτικών επενδύσεων (που εν μέρει συνδέεται με τις ιδιωτικοποιήσεις). Επίσης, η υποχώρηση των δημόσιων επενδύσεων φαίνεται ότι, εν μέρει, οφείλεται και σε προσπάθειες εξυγίανσης των δημόσιων οικονομικών που ήταν αναγκαίες, ανεξαρτήτως ΟΝΕ. Από μια προσεκτική ανάλυση των δεδομένων, ωστόσο, δεν προκύπτει κανένας σαφής συσχετισμός μεταξύ μεταβολής του δείκτη επενδύσεων και διατάξεων του πλαισίου δημοσιονομικής εποπτείας της ΕΕ. Σε πολλά κράτη μέλη, μάλιστα, οι δαπάνες για δημόσιες επενδύσεις σταμάτησαν να μειώνονται μετά την έναρξη της νομισματικής ένωσης.

[5] Ανακοίνωση της Επιτροπής - Αποδοτικές επενδύσεις στην εκπαίδευση και την κατάρτιση: επιτακτική ανάγκη για την Ευρώπη, COM(2002)779

Οι δημόσιες επενδύσεις μπορούν να συμβάλουν σημαντικά στην επίτευξη των στόχων για την παραγωγή και την απασχόληση που τέθηκαν με τη στρατηγική της Λισσαβόνας. Λαμβάνοντας, ωστόσο, υπόψη τους δεσμούς μεταξύ δημοσίων επενδύσεων και ανάπτυξης, είναι σημαντικό να εστιασθούν οι προσπάθειες στα καθαρά και όχι στα μεικτά επίπεδα επενδύσεων (ήτοι να συνεκτιμηθεί η απόσβεση του υφιστάμενου κεφαλαίου) καθώς και στην αλληλεπίδραση μεταξύ τάσεων στα επίπεδα δημόσιων και ιδιωτικών επενδύσεων. Οι υφιστάμενες μελέτες φανερώνουν ότι οι δημόσιες επενδύσεις έχουν θετικό αντίκτυπο στην παραγωγή και την παραγωγικότητα αν και όχι ιδιαίτερα σημαντικό. Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι μόνον ένα κλάσμα των δημόσιων επενδυτικών δαπανών αφιερώνεται σε έργα που αποβλέπουν άμεσα στην αύξηση της παραγωγικότητας (π.χ. επενδύσεις στην υποδομή μεταφορών) ενώ ένα σημαντικό μέρος των δημόσιων επενδύσεων αφορά έργα που υπηρετούν άλλους σκοπούς όπως η προστασία του περιβάλλοντος ή η αναδιανομή πόρων μεταξύ περιφερειών, οι οποίοι συμβάλλουν έμμεσα στην παραγωγικότητα.

Ο σημαντικός ρόλος των δημόσιων επενδύσεων αναγνωρίζεται στο υφιστάμενο πλαίσιο της δημοσιονομικής εποπτείας: για παράδειγμα, τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα να προσδιορίζουν αναλυτικά τα προγραμματιζόμενα επίπεδα δημόσιων επενδύσεων στα ετήσια επικαιροποιημένα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης που υποβάλλουν και οι ΓΠΟΠ συχνά συνιστούν την αύξηση των δημόσιων επενδύσεων που αφορούν παραγωγικά στοιχεία. Επομένως, οι δημοσιονομικές απαιτήσεις της Συνθήκης και του ΣΣΑ είναι συμβιβάσιμες με τη διάθεση ενός μεγάλου μέρους των δημόσιων δαπανών για δημόσιες επενδύσεις. Η πρόσφατη ανακοίνωση της Επιτροπής για την ενίσχυση του συντονισμού των δημοσιονομικών πολιτικών προσπάθησε να αντιμετωπίσει το θέμα του δημοσιονομικού αντίκτυπου των μεγάλων επενδυτικών σχεδίων και της ταυτόχρονης τήρησης της δέσμευσης για υγιή και βιώσιμα δημόσια οικονομικά [6].

[6] Το Συμβούλιο επέδειξε κάποια ευελιξία κατά την ερμηνεία της συμμόρφωσης με την απαίτηση της «σχεδόν ισοσκέλισης ή πλεονάσματος» ούτως ώστε να αντικατοπτρίζονται οι προγραμματιζόμενες σημαντικές αυξήσεις στα προγράμματα των δημόσιων επενδύσεων.

Έχει ζητηθεί επανειλημμένα η εισαγωγή ενός «χρυσού κανόνα» στο ΣΣΑ, ο οποίος θα επιτρέψει στις κυβερνήσεις να συνάπτουν δάνεια για να χρηματοδοτήσουν επενδύσεις. Ωστόσο, υπάρχουν ισχυρά θεωρητικά και πρακτικά επιχειρήματα κατά της εισαγωγής ενός τέτοιου κανόνα, ιδίως σε ένα πλαίσιο πολυμερούς εποπτείας όπως το ΣΣΑ. Πρώτον, ένας χρυσός κανόνας βασιζόμενος σε ένα σύστημα εθνικών λογαριασμών θα μπορούσε να οδηγήσει σε μεροληπτικές αποφάσεις όσον αφορά τις δαπάνες υπέρ του φυσικού και σε βάρος του ανθρώπινου κεφαλαίου (παιδεία, επαγγελματική κατάρτιση) ή άλλων παραγωγικών στοιχείων (υγεία, E&A) που επίσης συμβάλλουν στην ανάπτυξη και την απασχόληση. Δεύτερον, εάν ισχύσει για τις ακαθάριστες επενδύσεις, ανάλογα με τον τρόπο σχεδιασμού και εφαρμογής της μεταρρύθμισης, η εισαγωγή ενός χρυσού κανόνα στο πλαίσιο του ΣΣΑ μπορεί να οδηγήσει σε πολύ μεγαλύτερα ελλείμματα και έτσι να υπονομεύσει τον στόχο της βιωσιμότητας των δημόσιων οικονομικών. Τέλος, ο χρυσός κανόνας θα βασιζόταν στην έννοια των καθαρών επενδύσεων. Ωστόσο, δεν είναι πάντοτε δυνατό να υπολογισθούν αξιόπιστα, συγκρίσιμα και έγκαιρα δεδομένα για αυτό το είδος επενδύσεων.

Παρατηρείται όλο και περισσότερο η τάση να χρηματοδοτούνται επενδυτικά σχέδια δημόσιου χαρακτήρα με κοινοπραξίες δημόσιου-ιδιωτικού τομέα (ΚΔΙΤ). Ένα μεγάλο μέρος των ΚΔΙΤ στην ΕΕ χρηματοδοτεί έργα υποδομής και συμπληρώνει δημόσιες επενδύσεις [7]. Η κυριότερη συνέπεια της επιλογής ΔΚΙΤ για τα δημόσια οικονομικά σε σχέση με τις παραδοσιακές δημόσιες επενδύσεις είναι η μετατροπή άμεσα πληρωτέων πάγιων δαπανών σε μια σειρά μελλοντικών υποχρεώσεων. Η πρακτική αυτή βασίζεται σε ένα υγιές μικροοικονομικό σκεπτικό δεδομένου ότι μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα χωρίς να θέσει σε κίνδυνο τους δημόσιους στόχους. Είναι, ωστόσο, σημαντικό να αποφεύγεται η χρησιμοποίηση ΔΚΙΤ όταν το βασικό κίνητρο είναι η παράκαμψη των δημοσιονομικών περιορισμών, με την τοποθέτηση κεφαλαιουχικών δαπανών εκτός κρατικού προϋπολογισμού. Αυτό μπορεί να έχει ως συνέπεια να παρουσιάζουν τα σχέδια ΔΚΙΤ μεγαλύτερο συνολικό κόστος πράγμα το οποίο δεν ανταποκρίνεται στον στόχο της βιωσιμότητας των δημόσιων οικονομικών. Απαιτούνται επίσης προσπάθειες για να εξασφαλισθεί η διαφάνεια στους εθνικούς λογαριασμούς.

[7] Βλ. ανακοίνωση της Επιτροπής «Ανάπτυξη του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών: καινοτόμος χρηματοδότηση διαλειτουργικότητα τηλεδιοδίων» (COM/2003/0132) της 24ης Απριλίου 2003.

Προσπάθειες σε εθνικό επίπεδο για να εκπληρωθούν οι δημοσιονομικές απαιτήσεις της ΕΕ: κανόνες περί δαπανών και δημοσιονομικές σχέσεις μεταξύ των διαφόρων επιπέδων κυβέρνησης.

Τα τελευταία χρόνια πολλά κράτη μέλη θέσπισαν κανόνες περί δαπανών για να βελτιώσουν τη διαχείριση των δημόσιων οικονομικών τους κυρίως με τη μορφή προκαθορισμένων στόχων αντί δεσμευτικών νομικών υποχρεώσεων. Οι εθνικοί κανόνες περί δαπανών μπορούν να επιτρέψουν στα κράτη μέλη να ανταποκριθούν στις δημοσιονομικές απαιτήσεις της Συνθήκης και του ΣΣΑ βοηθώντας τα να ελέγξουν καλύτερα τις δαπάνες εκείνες που τείνουν να υπερβαίνουν τα διαθέσιμα κονδύλια. Η διάρθρωση και η ισχύς των μηχανισμών επιβολής είναι καθοριστικά για την αποτελεσματικότητά τους. Ανάλογα με τη διάρθρωσή τους μπορούν επίσης να συμβάλουν στην επίτευξη άλλων στόχων πολιτικής όπως η αποτροπή μιας προκυκλικής χαλάρωσης της δημοσιονομικής πολιτικής σε καλές περιόδους και η βελτίωση της σύνθεσης των δημόσιων δαπανών.

Υπάρχει μεγάλη ποικιλομορφία στους κανόνες περί δαπανών των κρατών μελών της ΕΕ όσον αφορά τα είδη δαπανών που καλύπτουν, το σχετικό χρονικό πλαίσιο και τη ρώμη των μηχανισμών εποπτείας και επιβολής. Από την προκαταρκτική εμπειρική ανάλυση προκύπτει ότι οι υφιστάμενοι κανόνες περί δαπανών δεν είχαν μέχρι στιγμής κάποιο ορατό αντίκτυπο στις τάσεις που διαμορφώνονται στον τομέα των δημόσιων δαπανών. Ωστόσο, η αξιολόγηση της συμμόρφωσης με τους κανόνες περί δαπανών είναι δύσκολη δεδομένου ότι σε πολλές περιπτώσεις καλύπτουν περισσότερα έτη και ότι υπόκεινται σε αναθεωρήσεις. Σε ορισμένες χώρες, οι κανόνες περί δαπανών δεν είναι αρκετά φιλόδοξοι και η τήρησή τους είναι αρκετά εύκολη ενώ σε άλλες οι κανόνες είτε προσαρμόζονται καταλλήλως είτε εγκαταλείπονται αν θεωρηθεί ότι είναι πολύ απαιτητικοί. Συνολικά, ακόμη και ένας σχετικά ασθενής κανόνας περί δαπανών μπορεί να χρησιμεύσει για καθοδήγηση και ενδείξεις σε όσους συμμετέχουν στη δημοσιονομική διαδικασία.

Οι απαιτήσεις της Συνθήκης και του ΣΣΑ προσδιορίζονται σε όρους δημοσιονομικού αποτελέσματος της γενικής κυβέρνησης (ήτοι κεντρική και τοπικές ή περιφερειακές κυβερνήσεις και κοινωνική ασφάλιση) μολονότι είναι η κεντρική κυβέρνηση εκείνη που καθορίζει τους συγκεκριμένους δημοσιονομικούς στόχους στα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης. Ως εκ τούτου, η πρόκληση που αντιπροσωπεύει η εκπλήρωση των δημοσιονομικών απαιτήσεων της ΕΕ εξαρτάται από τον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη κατανέμουν τις δημοσιονομικές αρμοδιότητες (έσοδα και δαπάνες) στα διάφορα επίπεδα κυβέρνησης. Αυτό ισχύει κατά κόρον στην περίπτωση χωρών με ομοσπονδιακό καθεστώς και κρατών μελών στα οποία οι τοπικές αρχές χαίρουν μεγάλης δημοσιονομικής αυτονομίας. Η συμβολή των μη κεντρικών αρχών στη συνολική δημοσιονομική κατάσταση έχει αρχίσει να αλλάζει σε διάφορες χώρες στο πλαίσιο των προσπαθειών ανάθεσης ορισμένων δημόσιων αρμοδιοτήτων σε περιφερειακές ή τοπικές αρχές.

Η άμεση συμβολή των χαμηλότερων επιπέδων κυβέρνησης στο έλλειμμα γενικής κυβέρνησης είναι, ως επί το πλείστον, περιορισμένη καθώς όλα τα κράτη μέλη επιβάλλουν περιορισμούς στο δανεισμό από μέρους των τοπικών κυβερνήσεων: εξαίρεση αποτελεί η Γερμανία όπου ο καθαρός δανεισμός σε τοπικό επίπεδο και επίπεδο ομόσπονδων κρατών ισοδυναμεί περίπου με το ήμισυ του ελλείμματος γενικής κυβέρνησης το 2002. Ωστόσο, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι, εκ των πραγμάτων, η κεντρική κυβέρνηση αναλαμβάνει το κόστος των χρηματοδοτικών προβλημάτων που εμφανίζονται σε μη κεντρικό επίπεδο. Προκειμένου να συμμορφωθούν με τους δημοσιονομικούς κανόνες της ΕΕ, τα ομοσπονδιακά κράτη μέλη, η Ιταλία και η Ισπανία θέσπισαν πρόσφατα ρυθμίσεις που αποβλέπουν στο συντονισμό της δημοσιονομικής κατάστασης σε όλα τα επίπεδα κυβέρνησης (οι ρυθμίσεις αυτές αναφέρονται συνήθως ως εθνικά σύμφωνα σταθερότητας). Για να συναχθούν συμπεράσματα ως προς την αποτελεσματικότητα των ρυθμίσεων αυτών για την επίτευξη των στόχων του δημοσιονομικού πλαισίου της ΕΕ απαιτείται περισσότερη πείρα όσον αφορά την εφαρμογή τους. Η ύπαρξη μιας στέρεης νομικής βάσης και ενός ισχυρού μηχανισμού επιβολής, κατά κανόνα, πρέπει να ενισχύσουν την αξιοπιστία και την αποτελεσματικότητα των εν λόγω ρυθμίσεων.

Η διαδικασία της αποκέντρωσης της αρμοδιότητας για ορισμένες πολιτικές θίγει άλλο ένα θέμα στο πλαίσιο της ΟΝΕ δηλαδή τη λειτουργία των αυτόματων σταθεροποιητών. Η πείρα δείχνει ότι, γενικά, τα συστήματα αποβλέπουν στην προστασία των μη κεντρικών κυβερνήσεων από τις κυκλικές διακυμάνσεις. Ωστόσο, εμπειρικά στοιχεία από τις ΗΠΑ και τη Γερμανία δείχνουν ότι σε επίπεδο ομόσπονδων κρατών/πολιτειών η συμπεριφορά είναι σε κάποιο βαθμό προκυκλική. Θα ήταν σκόπιμο να πραγματοποιηθεί περαιτέρω έρευνα για να αναλυθούν οι αλληλεπιδράσεις μεταξύ δημοσιονομικής αποσυγκέντρωσης και αυτόματης σταθεροποίησης και να εντοπισθούν οι καλύτερες πρακτικές συμβιβασμού της αποκέντρωσης με την εξασφάλιση υγιών και βιώσιμων δημόσιων οικονομικών.