ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΗ αριθ. 4/94 του Ελεγκτικού Συνεδρίου για μια πρόταση κανονισμού του Συμβουλίου (ΕΚ, ΕΚΑΧ, ΕΥΡΑΤΟΜ) για τροποποίηση του Δημοσιονομικού κανονισμού της 21ης Δεκεμβρίου 1977 που εφαρμόζεται στο γενικό Προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (94/C 383/02)

ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ

Έχοντας υπόψη:

τη συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Άνθρακα και Χάλυβα, και ιδίως το άρθρο 78η,

τη συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, και ιδίως το άρθρο 209,

τη συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Ατομικής Ενέργειας, και ιδίως το άρθρο 183,

το δημοσιονομικό κανονισμό της 21ης Δεκεμβρίου 1977 που εφαρμόζεται στο γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (()), όπως τροποποιήθηκε τελευταία με τον κανονισμό (ΕΚΑΧ, ΕΚ, ΕΥΡΑΤΟΜ) αριθ. 2730/94 του Συμβουλίου, της 31ης Οκτωβρίου 1994 (()), και ιδίως το άρθρο 127,

την πρόταση της Επιτροπής της 22ας Ιουλίου 1994 (()),

το αίτημα του Συμβουλίου για γνωμοδότηση σχετικά με την πρόταση αυτή, το οποίο διατυπώθηκε στις 16 Αυγούστου 1994,

ΕΝΕΚΡΙΝΕ ΤΗΝ ΑΚΟΛΟΥΘΗ ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΗ:

ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ: ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ

1. Προκαταρκτικές παρατηρήσεις

1.1. Δεν είναι δυνατό να γίνει κατανοητό το νέο σύστημα προϋπολογισμού που προβλέπεται για το ΚΚΕρ μόνο με την ανάγνωση της πρότασης της Επιτροπής. Θα πρέπει επίσης να ληφθούν υπόψη ορισμένα άλλα κείμενα (())(())(())(())(())(()). Τα κείμενα αυτά αποτελούν ένα συναφές σύνολο και ορισμένα έχουν ήδη εγκριθεί με την προοπτική αναθεώρησης του δημοσιονομικού κανονισμού σύμφωνα με τις κατευθύνσεις που προτείνει η Επιτροπή. Με τις συνθήκες αυτές, φαίνεται να διακυβεύονται σοβαρά οι προοπτικές να ληφθούν υπόψη κατά την αναθεώρηση του δημοσιονομικού κανονισμού οι παρατηρήσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου, οι οποίες παρουσιάζονται σχεδόν στο τέλος της διαδικασίας αυτής. Το Συνέδριο πρέπει να απορρίψει μια τέτοια διαδικασία σύνταξης νέας νομοθεσίας μέσω της παρουσίασης και κατόπιν της έγκρισης νομικών κειμένων για τα οποία δεν υπάρχουν ακόμη οι νομοθετικές βάσεις.

1.2. Το Συνέδριο είναι της γνώμης ότι η παρουσίαση του προϋπολογισμού από το 1988 και μετά, στο μέρος του προϋπολογισμού που αφορά τις πιστώσεις του ΚΚΕρ, ήταν παράτυπη σε σχέση με το δημοσιονομικό κανονισμό. Η Επιτροπή πρότεινε και πάλι για το 1995 ένα προσχέδιο προϋπολογισμού στην ίδια βάση. Η πρόταση της Επιτροπής δεν διορθώνει αυτό το σφάλμα.

1.3. Η πρόταση της Επιτροπής έγκειται στην αναθεώρηση των διατάξεων του δημοσιονομικού κανονισμού που ισχύουν για το ΚΚΕρ και όχι εκείνων που αφορούν την έρευνα στο σύνολό της. Κατά συνέπεια, το Συνέδριο έχει περιορίσει τις παρατηρήσεις του και τις συστάσεις του στον ίδιο βαθμό.

1.4. Η γνωμοδότηση περιλαμβάνει ένα επεξηγηματικό διάγραμμα που δείχνει, συνολικά, τη σύγκριση μεταξύ της δομής του προϋπολογισμού που προτείνει το Συνέδριο και εκείνης που περιλαμβάνεται ήδη στο προσχέδιο προϋπολογισμού για το 1995 (βλ. προσάρτημα).

2. Η θέση του Συνεδρίου

2.1. Το Συνέδριο είναι της γνώμης ότι οποιαδήποτε αύξηση του εμπορικού δυναμισμού του ΚΚΕρ αποτελεί πρόοδο, όπως άλλωστε και η εξομοίωση, τουλάχιστον εν μέρει, των σχέσεών του με άλλες υπηρεσίες της Επιτροπής - στα πλαίσια των δραστηριοτήτων επιστημονικής και τεχνικής υποστήριξης - με γνήσιες σχέσεις πελάτη-αναδόχου που υπόκεινται στον ανταγωνισμό. Το Συνέδριο έχει εκφράσει αυτή την άποψη σε αρκετές προηγούμενες ευκαιρίες (()). Το Συνέδριο τώρα χαιρετίζει το γεγονός ότι η Επιτροπή, μετά τις έντονες αντιθέσεις της στις συστάσεις αυτές κατά το παρελθόν κατά τις απαντήσεις της στις παρατηρήσεις του Συνεδρίου (()), παρουσιάζει τώρα μια πρόταση που θα ενισχύσει τη μετάβαση του ΚΚΕρ προς μια περισσότερο ανταγωνιστική προσέγγιση.

2.2. Το Συνέδριο θεωρεί επίσης ότι, για να βελτιωθεί η επιστημονική αποτελεσματικότητα και η εμπορική ανταγωνιστικότητα του ΚΚΕρ, θα πρέπει να του δοθεί μεγαλύτερη ευελιξία στη διαχείριση των ανθρώπινων και άλλων πόρων του και στην κατανομή των αντίστοιχων πιστώσεων του προϋπολογισμού μεταξύ των πόρων αυτών.

2.3. Θα έπρεπε επίσης να του δοθεί σημαντικός βαθμός ελευθερίας όσον αφορά τις ανταγωνιστικές δραστηριότητές του, ιδίως τις υπηρεσίες του προς τρίτους. Είναι ευθύνη του ΚΚΕρ να επισημαίνει τους ελπιδοφόρους τομείς της αγοράς καθώς και να αναζητά και να επιλέγει τους πελάτες του. Η ελευθερία αυτή θα πρέπει επίσης να επεκταθεί στον προσδιορισμό του περιεχομένου της « έρευνας αναγνωριστικού χαρακτήρα », που είναι καθεαυτή ουσιώδες μέσο για να συμβαδίζει με την πρόοδο και « να ανοίγει νέες λεωφόρους » (()), οι οποίες δεν μπορούν, από τη φύση τους, να προγραμματιστούν εκ των προτέρων.

2.4. Αφετέρου, σχετικά με τους στόχους των ειδικών προγραμμάτων, οι οποίοι απορρέουν από πολιτικές επιλογές, δεν θα πρέπει να δοθεί μεγαλύτερη ελευθερία επιλογής και προσαρμογής στην Επιτροπή από αυτήν που έχει για οποιαδήποτε άλλη κοινή πολιτική. Καθώς οι πολιτικές επιλογές έχουν καθοριστεί από την αρμόδια αρχή, η Επιτροπή πρέπει να περιορίζεται στο να « εκτελεί τον προϋπολογισμό εντός των ορίων των πιστώσεων » (άρθρο 205 της συνθήκης ΕΚ).

2.5. Σύμφωνα με το άρθρο 93, παράγραφος 1 του δημοσιονομικού κανονισμού, η ονοματολογία του προϋπολογισμού για τις δραστηριότητες του ΚΚΕρ πρέπει να « καθορίζεται ανάλογα με τον προορισμό των δαπανών όπως προκύπτει από την πραγματοποίηση των στόχων έρευνας και τεχνολογικής ανάπτυξης ή των άλλων δραστηριοτήτων του ΚΚΕρ ». Τούτο αποτελεί εφαρμογή της αρχής του καθορισμού των πιστώσεων από άποψη στόχων. Για λόγους αποτελεσματικότητας και διαφάνειας, η αρχή αυτή πρέπει να τηρείται χωρίς εξαίρεση.

3. Ανάλυση της πρότασης της Επιτροπής

3.1. Κύρια στοιχεία του προϋπολογιστικού συστήματος που προτείνει η Επιτροπή

Το νέο σύστημα προϋπολογισμού που προβλέπεται για το ΚΚΕρ θα συνίσταται στα εξής:

α) στο άνοιγμα στον ανταγωνισμό ενός τμήματος των δραστηριοτήτων επιστημονικής και τεχνικής υποστήριξης για άλλες υπηρεσίες της Επιτροπής (οι οποίες μέχρι τώρα ασκούνταν αποκλειστικά από το ΚΚΕρ) 7

β) στην εισαγωγή μιας γνήσιας σχέσης « πελάτη-αναδόχου » για αυτές τις « ανταγωνιστικές δραστηριότητες υποστήριξης », με την αφαίρεση της διαχείρισης των αντίστοιχων πιστώσεων από την αρμοδιότητα του ΚΚΕρ και την ανάθεσή της στις υπηρεσίες-πελάτες 7

γ) στη διατήρηση εκτός ανταγωνισμού ενός άλλου τμήματος των δραστηριοτήτων υποστήριξης για τις υπηρεσίες της Επιτροπής (« θεσμικές δραστηριότητες υποστήριξης »), με διατήρηση των αντίστοιχων πιστώσεων υπό την αρμοδιότητα του ΚΚΕρ 7

δ) στη δυνατότητα, για το ΚΚΕρ, να συμμετέχει σε σχέδια επιμερισμένης δαπάνης, όπως οποιοσδήποτε τρίτος 7

ε) στη δυνατότητα για το ΚΚΕρ να συμβάλλει, επί πληρωμή και σε ανταγωνιστική βάση, στην εφαρμογή των κοινοτικών πολιτικών 7

στ) στο να θεωρείται η Επιτροπή ως εξωτερικός φορέας σε σχέση με το ΚΚΕρ στις νέες αυτές ανταγωνιστικές δραστηριότητες (τα έσοδα που θα αποκομίζει το ΚΚΕρ από αυτές τις δραστηριότητες θα αντιμετωπίζονται ως έσοδα από δραστηριότητες για εξωτερικούς φορείς ή ιδιώτες) 7

ζ) στον αποκλεισμό ορισμένων ειδικών κονδυλίων από τον προϋπολογισμό (έρευνα αναγνωριστικού χαρακτήρα, θεσμική υποστήριξη, συμβολή στην εκτέλεση των κοινοτικών πολιτικών με τη χρησιμοποίηση πιστώσεων που εγγράφονται έξω από την υποδιαίρεση που αφορά την έρευνα) 7

η) στην αύξηση των εξουσιών της Επιτροπής σχετικά με μεταβιβάσεις πιστώσεων και πόρων που σχετίζονται με το ΚΚΕρ (χωρίς έγκριση από την αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή) 7

θ) στη διατήρηση μιας υβριδικής ονοματολογίας προϋπολογισμού (πιστώσεις οι οποίες σε ορισμένες περιπτώσεις κατανέμονται σε ερευνητικούς στόχους και σε άλλες περιπτώσεις σε κατηγορίες πόρων).

3.2. Παρατηρήσεις σχετικά με την πρόταση της Επιτροπής

3.2.1. Θετικά στοιχεία της πρότασης

Το Ελεγκτικό Συνέδριο εγκρίνει πλήρως τις νέες διατάξεις που βαδίζουν προς την κατεύθυνση των ανωτέρω σημείων α), β), δ), ε) και στ). Οι νέες αυτές διατάξεις κυρίως επαναλαμβάνουν προγενέστερες συστάσεις του Συνεδρίου, υπέρ μιας περισσότερο ανταγωνιστικής προσέγγισης.

3.2.2. Οργανωτικές ανεπάρκειες της σχέσης πελάτη-αναδόχου

3.2.2.1. Ο προτεινόμενος τρόπος καταμερισμού μεταξύ των υπηρεσιών πελατών των πιστώσεων για την έρευνα που προορίζονται για την υποστήριξη θα διατηρούσε διοικητικό και εξωπροϋπολογιστικό χαρακτήρα. Μετά τα συμπεράσματα του Συμβουλίου της 26ης Απριλίου 1994 (), η διαχείριση των πιστώσεων που προορίζονται για την θεσμική υποστήριξη θα επέτρεπε, οριακά, τη διατήρηση του παρόντος συστήματος διαχείρισης από το ΚΚΕρ και όχι από την υπηρεσία-πελάτη. Αντιθέτως, για την ανταγωνιστική υποστήριξη, οι ΓΔ-πελάτες θα ήταν διαχειριστές και διατάκτες των πιστώσεων αυτών. Το Συνέδριο ερμηνεύει τις προθέσεις της Επιτροπής ως εξής: οι πιστώσεις για τις θεσμικές δραστηριότητες υποστήριξης θα κατανέμονταν όπως ίσχυε μέχρι σήμερα για τις πιστώσεις επιστημονικής και τεχνικής υποστήριξης, προς τις υπηρεσίες της Επιτροπής από την επιτροπή που απαρτίζεται από μέλη ΓΔ στην οποία προεδρεύει ο διευθυντής προγραμμάτων του ΚΚΕρ. Το ΚΚΕρ θα συνέχιζε κατ` αυτό τον τρόπο να αξιολογεί τις σχετικές προτεραιότητες των σχεδίων που υποβάλλονται από τις διάφορες υπηρεσίες συνεπώς, δεν θα υφίστατο η σχέση πελάτη-αναδόχου στον τομέα αυτό. Σχετικά με τις πιστώσεις που προορίζονται για τις ανταγωνιστικές δραστηριότητες υποστήριξης, ο γενικός γραμματέας της Επιτροπής θα ασκούσε τη διαιτησία για τις αιτήσεις που υποβάλλουν οι υπηρεσίες, δηλαδή κάπως καλύτερη λύση από την προηγούμενη, για το λόγο ότι επιτρέπει την αντικειμενικότερη εκτίμηση των προτεραιοτήτων. Στην ουσία, ο προϋπολογισμός θα έπρεπε να ορίζει τους πόρους που προορίζονται για κάθε κοινή πολιτική και οι υπηρεσίες πελάτες θα έπρεπε να είναι οι διατάκτες. Ακόμα και σε αυτή την περίπτωση, θα πρέπει να εξασφαλιστεί η πραγματική ίση μεταχείριση του ΚΚΕρ με τους άλλους εξωτερικούς οργανισμούς, δεδομένου ότι, στην πραγματικότητα, το ΚΚΕρ και η Επιτροπή δεν είναι ανεξάρτητα μεταξύ τους.

3.2.2.2. Η πρόταση αποσιωπά εξίσου την δυνατότητα των υπηρεσιών διαχείρισης των πιστώσεων διάδοσης και αξιοποίησης της έρευνας να αναθέσουν ορισμένες εργασίες στο ΚΚΕρ. Το Ελεγκτικό Συνέδριο επέκρινε την παρούσα αδυναμία προς τούτο, με την δικαιολογία ότι οι υπηρεσίες της Επιτροπής δεν είναι τρίτοι για το ΚΚΕρ (). Ο δημοσιονομικός κανονισμός θα έπρεπε να προβλέπει ρητά ότι, στο εξής, οι εργασίες αξιοποίησης θα μπορούσαν να ανατεθούν στο ΚΚΕρ με χρηματοδοτήσεις οι οποίες θα αντλούνται από τις σχετικές πιστώσεις (τροπολογία αριθ. 2).

3.2.2.3. Το περιεχόμενο της θεσμικής υποστήριξης παγιώθηκε για τέσσερα χρόνια στο επιστημονικό παράρτημα της πρότασης της Επιτροπής για την θέσπιση ειδικού προγράμματος (ΕΚ) του ΚΚΕρ (1995-98) (). Όμως, η ζήτηση επιστημονικής και τεχνικής υποστήριξης είναι από τη φύση της δύσκολα προβλέψιμη και δεν προσφέρεται για αυστηρό πολυετή προγραμματισμό. Θα έπρεπε να υπάρχει η δυνατότητα να υποβάλλονται, ανά πάσα στιγμή, προτάσεις νέων εργασιών. Το προβλεπόμενο σύστημα θα έπρεπε λοιπόν να αντικατασταθεί με τη δημιουργία ενός κονδυλίου στον προϋπολογισμό που να διαθέτει χωριστές πιστώσεις (τροπολογία αριθ. 1).

3.2.2.4. Οι θεσμικές δραστηριότητες υποστήριξης δεν θα υπόκεινταν στον ανταγωνισμό σύμφωνα με το παρόν σύστημα διαχείρισης των πιστώσεων από το ΚΚΕρ και όχι από τις ΓΔ-πελάτες. Η συχνή επίκληση της « ουδετερότητας » και της « ανεξαρτησίας » του ΚΚΕρ () για να δικαιολογηθεί η διατήρηση ενός « προστατευόμενου τομέα » για ορισμένες δραστηριότητες υποστήριξης δεν διαδραματίζει στην πραγματικότητα κανέναν ρόλο. Αντιθέτως, επειδή το ΚΚΕρ διαθέτει αρμοδιότητες τεχνικής πραγματογνωμοσύνης σε ορισμένους τομείς, αποκτά θέση πραγματικού μονοπωλίου σε σχέση με αυτές τις δραστηριότητες, εκτός κάθε πλαισίου ανταγωνιστικότητας. Το επιστημονικό παράρτημα της πρότασης θέσπισης ειδικού προγράμματος (ΕΚ) του ΚΚΕρ για το 1995-98 () επιβεβαιώνει σαφώς ότι οι ερευνητικές και θεσμικές δραστηριότητες καλύπτουν τους ίδιους επιστημονικούς τομείς και ανταποκρίνονται στους τομείς πραγματογνωμοσύνης του ΚΚΕρ. Μολονότι συμφωνεί ότι το ΚΚΕρ θα πρέπει κλιμακωτά να μεταβεί σε μια πλέον ανταγωνιστική προσέγγιση το Συνέδριο θεωρεί ευκταίο, τουλάχιστον μακροπρόθεσμα, να βελτιωθεί η σχέση πελάτη-αναδόχου, ακόμα και για τις θεσμικές δραστηριότητες υποστήριξης.

3.2.2.5. Όμως, η προτεινόμενη διατύπωση του άρθρου 92, παράγραφος 1ε) και παράγραφος 3, φαίνεται να αποκλείει κάθε δυνατότητα για μια Γενική Διεύθυνση να αναθέσει στο ΚΚΕρ εκτός ανταγωνισμού, δηλαδή με απευθείας συμφωνία, εργασίες μη θεσμικής υποστήριξης. Πράγματι, στον τίτλο IV, ο δημοσιονομικός κανονισμός, αφού έχει θέσει την αρχή του κοινού δικαίου σύμφωνα με το οποίο οι συμβάσεις « συνάπτονται κατόπιν διαγωνισμού » (άρθρο 56 παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο), ορίζει εξαιρέσεις σύμφωνα με τις οποίες η απευθείας συμφωνία επιτρέπεται σε ορισμένες περιπτώσεις που απαριθμούνται περιοριστικά (ίδιο άρθρο, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο και άρθρο 58). Οι διατάξεις αυτές έχουν γενική ισχύ και συνεπώς εφαρμόζονται επίσης στην έρευνα, περιλαμβάνοντας τις σχέσεις των ΓΔ με το ΚΚΕρ, που εξομοιώνεται στο εξής με τρίτον σε σχέση με αυτές. Οι προαναφερθείσες διατάξεις του άρθρου 92 πρέπει λοιπόν να συμπληρωθούν με μια υπενθύμιση του τίτλου IV του δημοσιονομικού κανονισμού (τροπολογία αριθ. 4).

3.2.3. Αύξηση του κλάσματος των πόρων του ΚΚΕρ που απαλλάσσεται από κάθε δεσμευτικό στόχο

3.2.3.1. Η ελευθερία διαχείρισης του ΚΚΕρ από την Επιτροπή διευρύνθηκε με την εισαγωγή ενός αυξανόμενου αριθμού διατάξεων οι οποίες αποκλίνουν όλο και περισσότερο από το κοινό δημοσιονομικό δίκαιο. Μέχρι το 1987, η ονοματολογία του προϋπολογισμού του ΚΚΕρ είχε καθοριστεί « ανάλογα με τον προορισμό των δαπανών όπως προκύπτει από την πραγματοποίηση των στόχων έρευνας και επένδυσης ή των άλλων δραστηριοτήτων », σύμφωνα με τον δημοσιονομικό κανονισμό της εποχής εκείνης (άρθρο 89, παράγραφος 1). Από το 1988, κατά παράβαση της διάταξης αυτής, η Επιτροπή εισήγαγε στα προσχέδιά της του προϋπολογισμού ένα κονδύλιο « δαπάνες (του ΚΚΕρ) σχετιζόμενες με τα μέλη και το προσωπικό του οργάνου », αποκλείοντας κατ` αυτό τον τρόπο ένα τμήμα των πιστώσεων από την στοχοθέτηση, τασσόμενη υπέρ ενός ορισμού σε σχέση με τη φύση των χρησιμοποιούμενων μέσων. Το Δεκέμβριο του 1988, η Επιτροπή στην πρότασή της για γενική αναθεώρηση του δημοσιονομικού κανονισμού (), προσπάθησε να επιτύχει επικύρωση της πρακτικής αυτής περιοριζόμενη στην προβολή της δικαιολογίας ότι « η προβλεπόμενη ανάπτυξη της ονοματολογίας λαμβάνει υπόψη την παρουσίαση των οικονομικών ετών 1988 και 1989 ». Αυτό ισοδυναμεί με την αξίωση να αποτελέσει γενεσιουργό αιτία δικαίου μια παρατεινόμενη παρανομία.

3.2.3.2. Με την επικύρωση της παρέκκλισης (άρθρο 93 παράγραφος 2 του νέου δημοσιονομικού κανονισμού (), η Επιτροπή εισήγαγε στο προσχέδιο προϋπολογισμού για το 1991 μια νέα εξίσου παράνομη πρακτική. Δημιουργήθηκαν τρία ξεχωριστά κονδύλια του προϋπολογισμού σχετικά, αυτή τη φορά, με τους πόρους « υλοποίησης » (διοικητικές και τεχνικές υποδομές, επιστημονικά και τεχνικά μέσα, κύριες εγκαταστάσεις). Συνεπώς, στις πιστώσεις που ορίζονται με βάση τη στοχοθέτηση δεν απέμειναν παρά οι πιστώσεις οι επονομαζόμενες « άμεσες επιχειρησιακές πιστώσεις », που προορίζονται για δαπάνες αγορών και συμβάσεων. To σύνολο των δαπανών που σχετίζονται με τη διαχείριση των υφισταμένων πόρων μεταφέρθηκε σε κονδύλια που δεν σχετίζονται με στοχοθετήσεις. Προχωρόντας ακόμα μακρύτερα, η Επιτροπή συγχώνευσε τα προαναφερθέντα τρία κονδύλια σε ένα από το οικονομικό έτος 1993. Έτσι, με τον ένα ή τον άλλο τρόπο, η ονοματολογία του προϋπολογισμού που σχετίζεται με το ΚΚΕρ ήταν συνεχώς αντικανονική από το 1988 και εξής.

3.2.3.3. Συνεπώς, σύμφωνα με την παρούσα κατάσταση, περισσότερα από τα τρία τέταρτα των πιστώσεων του ΚΚΕρ, (τόσο οι αναλήψεις υποχρεώσεων όσο και οι πληρωμές), διαφεύγουν από οποιονδήποτε ορισμό στόχων του προϋπολογισμού. Βεβαίως, ο πίνακας αντιστοιχίας στο παράρτημα 1 του προϋπολογισμού (που απαιτεί το άρθρο 94 του δημοσιονομικού κανονισμού) παρέχει μια κατανομή πιστώσεων κατά στόχο και φύση των πόρων. Όμως, η Επιτροπή θεωρεί ότι το παράρτημα αυτό είναι αποκλειστικά ενδεικτικό (εκτός, βεβαίως, από τα ποσά που επαναλαμβάνουν άμεσα τις χορηγήσεις που έχουν εγγραφεί στα κονδύλια του προϋπολογισμού). Η εξέταση του προσχεδίου του προϋπολογισμού για το 1995 επιβεβαιώνει ότι η πρόταση της Επιτροπής θα διατηρούσε το σύστημα αυτό ανέπαφο. Το γεγονός ότι το παράρτημα είναι ενδεικτικό πρέπει να επιβεβαιωθεί από τον δημοσιονομικό κανονισμό (βλ. τροπολογία 6).

3.2.3.4. Όπως ήδη ανέφερε το Συνέδριο στη γνωμοδότησή του αριθ. 1/89 της 9ης Φεβρουαρίου 1989 (), η δημιουργία κονδυλίων του προϋπολογισμού που προορίζονται για τα μέσα διακυβεύει την επιβίωση του καθεστώτος διαχείρισης κατά στόχους. Αυτό το καθεστώς διαχείρισης προϋποθέτει πράγματι τη συμπερίληψη όλων των δαπανών στους στόχους. Συνεπώς, το Συνέδριο προτείνει μια αλλαγή στην διάρθρωση του προϋπολογισμού του ΚΚΕρ έτσι ώστε να μην υπάρχουν ξεχωριστά κονδύλια του προϋπολογισμού για έξοδα προσωπικού και πόρους « υλοποίησης ». Αντίθετα, οι πιστώσεις που εγγράφονται επί του παρόντος στα κονδύλια αυτά πρέπει να κατανεμηθούν μεταξύ των κονδυλίων επιστημονικών προγραμμάτων και άλλων δραστηριοτήτων. Το Συνέδριο έχει την πεποίθηση ότι ο δημοσιονομικός κανονισμός θα πρέπει να τροποποιηθεί ανάλογα (τροπολογία αριθ. 5). Κατ` αυτό τον τρόπο, χωρίς περαιτέρω διευκρινίσεις, η Επιτροπή θα διαθέτει κάθε ελευθερία μεταφοράς χορηγήσεων στα πλαίσια ενός δεδομένου κονδυλίου του προϋπολογισμού μεταξύ όλων των διαθέσιμων πόρων (δηλ. έμψυχους πόρους και πόρους « υλοποίησης » καθώς και τις επονομαζόμενες « άμεσες επιχειρησιακές πιστώσεις »).

3.2.4. Ενδυνάμωση της ελευθερίας μεταφοράς της Επιτροπής

3.2.4.1. Η θέληση για ενδυνάμωση της ελευθερίας της στη διαχείριση του ΚΚΕρ, οδήγησε την Επιτροπή να προτείνει τροποποιήσεις του δημοσιονομικού κανονισμού οι οποίες επιτείνουν την ανώμαλη φύση του καθεστώτος μεταφοράς πιστώσεων του ΚΚΕρ. Μέχρι το 1990, ο προϋπολογισμός προσδιόριζε κάθε χρόνο, σύμφωνα με τον δημοσιονομικό κανονισμό (άρθρο 94 παράγραφος 2), την δυνατότητα, για την Επιτροπή, να προβαίνει η ίδια σε μεταφορές από άρθρο σε άρθρο και από θέση σε θέση μεταξύ των κονδυλίων που σχετίζονταν με άμεση δραστηριότητα. Οι επακόλουθοι προϋπολογισμοί περιόρισαν αυτή την δυνατότητα ορίζοντας ακριβώς τα κονδύλια του προϋπολογισμού που έχουν την δυνατότητα αυτή και περιορίζοντας τη δυνατότητα αυτή σε ποσοστιαία αναλογία επί των αρχικών χορηγήσεων στον προϋπολογισμό. Για τα κονδύλια ειδικών προγραμμάτων, η ποσοστιαία αναλογία εξελίχθηκε σε 7 % μέχρι το 1984, σε 10 % μέχρι το 1987 και έκτοτε σε 15 %. Με την εισαγωγή της έρευνας αναγνωριστικού χαρακτήρα το 1989, τα κονδύλια που προορίζονταν για αυτήν δεν μπόρεσαν να αυξηθούν περισσότερο από το 5 % της συνολικής χορήγησης προς το σύνολο των ειδικών προγραμμάτων. Η μεταρρύθμιση το 1990 του δημοσιονομικού κανονισμού () όρισε αμετάκλητα τις ποσοστιαίες αυτές αναλογίες, αποκλείοντάς τες κατά συνέπεια από τη διαδικασία του προϋπολογισμού. Αλλά, υπό άλλη οπτική γωνία, η μεταρρύθμιση προσαύξησε τις εξουσίες μεταφοράς της Επιτροπής. Πράγματι, η ελευθερία της Επιτροπής, η οποία περιοριζόταν μέχρι το 1990 στις μεταφορές από ειδικό πρόγραμμα σε ειδικό πρόγραμμα στα πλαίσια του ίδιου άρθρου, επεκτάθηκε μέχρι το επίπεδο των μεταφορών από κεφάλαιο σε κεφάλαιο (ενώ τα ειδικά προγράμματα βρίσκονταν στο επίπεδο των θέσεων), επιτρέποντας την ανακατανομή πόρων μεταξύ των μεγάλων επιστημονικών και τεχνικών τομέων.

3.2.4.2. Η παρούσα πρόταση θα αποτελούσε μια νέα σημαντική αύξηση των εξουσιών της Επιτροπής στον τομέα των μεταφορών μεταξύ κονδυλίων του προϋπολογισμού που αφορούν το ΚΚΕρ:

α) τα οριακά ποσοστά των 15 % και 5 % θα μετατρέπονταν αντιστοίχως σε 22 % και 6 % 7

β) οι περιορισμοί αυτοί σε ποσοστιαία αναλογία θα αφορούσαν μόνο τις πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων, καθότι η δυνατότητα μεταφοράς χορηγείται χωρίς περιορισμούς για τις πιστώσεις πληρωμών 7

γ) οι εξουσίες της Επιτροπής θα επεκτείνονταν στις μεταφορές από τίτλο σε τίτλο και η δυνατότητα αυτή θα επεκτεινόταν στις πιστώσεις προσωπικού και στα μέσα υλοποίησης, έτσι ώστε να συσχετίζονται όλες οι πιστώσεις του ΚΚΕρ.

3.2.4.3. Κατά την άποψη του Συνεδρίου, οι διατάξεις δυνάμει των οποίων η Επιτροπή θα διέθετε εκτενέστερη δυνατότητα μεταφοράς πρέπει να περιοριστούν στις δραστηριότητες ανταγωνισμού, στις οποίες θα ήταν σκόπιμο να προστεθεί η έρευνα αναγνωριστικού χαρακτήρα. Αντίθετα, το Συνέδριο δεν δικαιολογεί την επέκταση της δυνατότητας αυτής στα προγράμματα άμεσης δράσης και στην θεσμική υποστήριξη (τροπολογίες αριθ. 8, 9 και 10). Για τις δράσεις αυτές, η Επιτροπή δεν πρέπει να διαθέτει περισσότερη ελευθερία μεταφοράς από ό,τι για τα προγράμματα άμεσης δράσης.

3.2.5. Μεγαλύτερο πεδίο ελευθερίας, για την Επιτροπή, να μεταφέρει πιστώσεις μεταξύ διαφορετικών κατηγοριών πόρων

3.2.5.1. Η εξέταση των εγγράφων που αναφέρθηκαν στο σημείο 1.1. φανερώνει ότι η Επιτροπή καταφέρνει να επαυξήσει την ελευθερία της για μεταφορά πόρων που χορηγούνται στο ΚΚΕρ χρησιμοποιώντας επίσης άλλες οδούς από αυτήν της αναθεώρησης του δημοσιονομικού κανονισμού. Στο προσχέδιο του προϋπολογισμού για το 1995, δεν υπάρχει κανένα ξεχωριστό κονδύλιο για τις θεσμικές δραστηριότητες υποστήριξης ή για την έρευνα αναγνωριστικού χαρακτήρα. Πρέπει λοιπόν να ανατρέξει κανείς στο επιστημονικό παράρτημα της πρότασης θέσπισης ειδικού προγράμματος (ΕΚ) του ΚΚΕρ για την περίοδο 1995-1998 (), όπου ο κάθε επιστημονικός τομέας υποδιαιρείται σε « θεσμικές δραστηριότητες έρευνας » και « θεσμικές δραστηριότητες επιστημονικής και τεχνικής υποστήριξης ». Όσον αφορά την έρευνα αναγνωριστικού χαρακτήρα, απλώς αναφέρεται, χωρίς άλλη διευκρίνιση, σε μια αιτιολογική σκέψη και στο άρθρο 4, παρ. 1. Όμως, στο χρηματοδοτικό παράρτημα, δεν υπάρχει παρά η κατανομή πόρων μεταξύ επιστημονικών τομέων. Ούτε η θεσμική υποστήριξη ούτε η έρευνα αναγνωριστικού χαρακτήρα δεν αποτελούν αντικείμενο ξεχωριστής κατανομής πόρων.

3.2.5.2. Συνεπώς, η θεσμική υποστήριξη και η έρευνα αναγνωριστικού χαρακτήρα θα χρηματοδοτούνταν από τα ίδια τα κονδύλια όπως και τα ερευνητικά προγράμματα, δηλαδή από τα κονδύλια « μέλη και προσωπικό του οργάνου », « μέσα » υλοποίησης, και από τα κονδύλια άμεσων επιχειρησιακών πιστώσεων που αντιστοιχούν στους ειδικούς στόχους κατά ερευνητικό τομέα. Ούτε ο προϋπολογισμός, ούτε τα ειδικά προγράμματα δεν επιτρέπουν συνεπώς την αναγνώριση των προβλεπόμενων ποσών για τη θεσμική υποστήριξη και για την έρευνα αναγνωριστικού χαρακτήρα.

3.2.5.3. Η Επιτροπή θα διέθετε, χωρίς καμία διαφάνεια, απεριόριστη δυνατότητα κατανομής και αναδιανομής των χρηματοδοτικών πόρων μεταξύ των καθεαυτών δραστηριοτήτων έρευνας, της θεσμικής υποστήριξης και της έρευνας αναγνωριστικού χαρακτήρα. Είναι γεγονός ότι η πρόταση της Επιτροπής θα συνέχιζε τον περιορισμό των μεταφορών υπέρ της έρευνας αναγνωριστικού χαρακτήρα στο 6 % (άρθρο 95, δεύτερο εδάφιο). Όμως, αυτό δεν ευσταθεί στο πλαίσιο ενός προϋπολογισμού που δεν θα περιείχε πλέον εγγραφή « έρευνα αναγνωριστικού χαρακτήρα », εφόσον η μεταφορά δεν μπορεί να πραγματοποιηθεί παρά από κονδύλιο σε κονδύλιο του προϋπολογισμού.

3.2.5.4. Επομένως, η Επιτροπή πάντα χρησιμοποίησε δύο μεγάλα μέσα για να διευρύνει την ελευθερία διαχείρισής της. Προσπάθησε, αφενός, να διευρύνει στον δημοσιονομικό κανονισμό τις εξουσίες της για μεταφορά. Αυτό, αν και μπορεί να επικριθεί είναι τουλάχιστον διαφανές. Αφετέρου, συγχώνευσε επίσης στον προϋπολογισμό αρκετά κονδύλια με ετερογενείς σκοπούς. Οι πιστώσεις της νέας εγγραφής μπορούν να κατανεμηθούν, ή να αναδιανεμηθούν κατά τη διάρκεια του οικονομικού έτους μεταξύ αυτών των διαφορετικών προορισμών με εσωτερικές διοικητικές διαδικασίες. Οι διαδικασίες αυτές δεν υπόκεινται στον έλεγχο των αρχών που είναι αρμόδιες για τη λήψη αποφάσεων και για τον προϋπολογισμό.

3.2.5.5. Τα άρθρα Β6-291 και Β6-391 του προσχεδίου του προϋπολογισμού για το 1995 τα οποία προβλέπουν κονδύλια (ΕΚ) και (Ευρατόμ) για την « συμμετοχή του Κοινού Κέντρου Ερευνών σε δράσεις επιμερισμένης δαπάνης » δεν αποκαλύπτουν το συνολικό ποσό που ανατίθεται στο ΚΚΕρ για τη συμμετοχή αυτή. Τα κονδύλια « δαπάνες προσωπικού » και « μέσα » υλοποίησης θα έπρεπε επίσης να συνεισφέρουν. Δεν διευκρινίζονται όμως τα ποσά στο προσχέδιο προϋπολογισμού στο πρόγραμμα πλαίσιο ή στο ειδικό προτεινόμενο πρόγραμμα για το ΚΚΕρ.

3.2.5.6. Οι χρηματοδοτικοί πόροι που εγκρίνονται για τις διάφορες δραστηριότητες του ΚΚΕρ πρέπει να καθορίζονται ξεχωριστά με την βοήθεια χωριστών κονδυλίων του προϋπολογισμού (τροπολογίες αριθ. 1 και 2). Εξ αυτού, οι υφιστάμενοι περιορισμοί των εξουσιών μεταφοράς της Επιτροπής θα ίσχυαν για τις δραστηριότητες αυτές (τροπολογίες αριθ. 8 και 9).

4. Συμπέρασμα

Ορισμένες από τις τροπολογίες που πρότεινε η Επιτροπή - αυτές που οδηγούν σε μεγαλύτερη ανταγωνιστικότητα του ΚΚΕρ και εκείνες που εισάγουν μια πραγματική σχέση πελάτη-αναδόχου μεταξύ ΚΚΕρ και των άλλων ΓΔ - είναι προσήκουσες. Οι τροπολογίες αυτές ήταν επίσης αναγκαίες για να εξασφαλίσουνν την συμβατότητα του δημοσιονομικού κανονισμού με τα συμπεράσματα του Συμβουλίου της 26ης Απριλίου 1994. Όμως, η Επιτροπή πρόσθεσε άλλες τροπολογίες οι οποίες εισάγουν μεγαλύτερες ελευθερίες διαχείρισης. Η διευρυμένη αυτή ελευθερία γίνεται αποδεκτή όσον αφορά τις δραστηριότητες ανταγωνισμού. Το Συνέδριο όμως τονίζει σθεναρά ότι οι δραστηριότητες εφαρμογής των ειδικών προγραμμάτων που υπόκεινται στους πολιτικούς στόχους των αρχών λήψης αποφάσεων δεν πρέπει να διαθέτουν την ίδια ελευθερία.

ΜΕΡΟΣ ΔΕΥΤΕΡΟ: ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΡΟΠΟΛΟΓΙΩΝ

Το Συνέδριο παρουσιάζει στον κάτωθι συνοπτικό πίνακα τις προτάσεις τροπολογιών του στην πρόταση της Επιτροπής με πρόσθετα σχόλια για την αιτιολόγησή τους.

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

Η παρούσα γνωμοδότηση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο κατά τη συνεδρίασή του της 8ης Δεκεμβρίου 1994.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Andrι J. MIDDELHOEK

Πρόεδρος

() Νέες προοπτικές για το Κοινό Κέντρο Ερευνών, έγγραφο COM(87) 491 τελικό/2 της 20ής Απριλίου 1988, σ. 9.

() Συμπεράσματα του Συμβουλίου της 26ης Απριλίου 1994 για το ρόλο του Κοινού Κέντρου Ερευνών (ΚΚΕρ), ΕΕ αριθ. C 126 της 7. 5. 1994, σ. 1.

() ΕΕ αριθ. L 356 της 31. 12. 1977, σ. 1.

() ΕΕ αριθ. L 293 της 12. 11. 1994, σ. 7.

() Έγγρ. COM(94) 338 τελικό και ΕΕ αριθ. C 237 της 25. 8. 1994, σ. 3.

() Συμπεράσματα του Συμβουλίου της 26ης Απριλίου 1994 για το ρόλο του Κοινού Κέντρου Ερευνών (ΚΚΕρ), ΕΕ αριθ. C 126 της 7. 5. 1994, σ. 1.

() Απόφαση αριθ. 1110/94/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 26ης Απριλίου 1994 περί του τέταρτου προγράμματος-πλαισίου επί των δράσεων της Ευρωπαϊκής Κοινότητας στον τομέα της έρευνας και τεχνολογικής ανάπτυξης και επίδειξης (1994-1998), ΕΕ αριθ. L 126 της 18. 5. 1994, σ. 1.

() Απόφαση του Συμβουλίου της 26ης Απριλίου 1994 σχετικά με πρόγραμμα-πλαίσιο των κοινοτικών δραστηριοτήτων στον τομέα της έρευνας και της εκπαίδευσης για την Ευρωπαϊκή Κοινότητα Ατομικής Ενέργειας, Απόφαση 94/268/Ευρατόμ, ΕΕ αριθ. L 115 της 6. 5. 1994, σ. 31.

() Πρόταση απόφασης του Συμβουλίου για τη θέσπιση ειδικού προγράμματος έρευνας και τεχνολογικής ανάπτυξης για λογαριασμό της Ευρωπαϊκής Κοινότητας προς εκτέλεση αφενός με άμεσες ενέργειες (ΚΚΕρ) και, αφετέρου, μέσω δραστηριοτήτων που εγγράφονται στο πλαίσιο ανταγωνιστικής προσέγγισης και προορίζονται για την παροχή επιστημονικής και τεχνικής υποστήριξης στις κοινοτικές πολιτικές (1995-1998), έγγραφο COM(94) 68 τελικό, ΕΕ αριθ. C 228 της 17. 8. 1994, σ. 219 η πρόταση αυτή τροποποιήθηκε με το έγγραφο COM(94) 243 τελικό, ΕΕ αριθ. C 262 της 20. 9. 1994, σ. 30.

() Προσχέδιο του γενικού προϋπολογισμού των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων για το οικονομικό έτος 1995, ιδίως τόμος 4. COM(94) 400 της 15. 6. 1994.

() Απόφαση του Συμβουλίου της 21ης Νοεμβρίου 1994 σχετικά με τους κανόνες συμμετοχής επιχειρήσεων, κέντρων ερευνών και πανεπιστημίων στις δραστηριότητες έρευνας και τεχνολογικής ανάπτυξης και επίδειξης της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, ΕΕ αριθ. L 306 της 30. 11. 1994, σ. 8.

() - Ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1989, ΕΕ αριθ. C 313 της 12. 12. 1990, σημεία 9.23-9.26, 9.28, 9.32, 9.34, 9.37, 9.38 και 9.48-9.54.

- Ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1991, ΕΕ αριθ. C 330 της 15. 12. 1992, σημεία 13.6, 13.15-13.26, 13.44, 13.47.

- Ειδική έκθεση αριθ. 2/91 σχετικά με την εκμετάλλευση των αποτελεσμάτων της έρευνας, ΕΕ αριθ. C 133 της 23. 5. 1991, σημεία 3.48 και 5.41-5.45.

() - Ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1989, ΕΕ αριθ. C 313 της 12. 12. 1990, απαντήσεις στα σημεία 9.23-9.25.

- Ειδική έκθεση αριθ. 2/91 σχετικά με την εκμετάλλευση των αποτελεσμάτων της έρευνας, ΕΕ αριθ. C 133 της 25. 3. 1991, απαντήσεις στα σημεία 5.41-5.45.

() Νέες προοπτικές για το Κοινό Κέντρο Ερευνών (ΚΚΕρ), έγγραφο COM(87) 491 τελικό/2 της 20ής Απριλίου 1988, σ. 9.

() Ειδική έκθεση αριθ. 2/91 σχετικά με την εκμετάλλευση των αποτελεσμάτων της έρευνας, ΕΕ αριθ. C 133 της 23. 5. 1991, σημεία 3.48 και 5.44.

() - Νέες προοπτικές για το Κοινό Κέντρο Ερευνών (ΚΚΕρ) [βλ. υποσημείωση 3, σελίδα 16], σ. 34.

- Συμπεράσματα του Συμβουλίου της 26ης Απριλίου 1994 για το ρόλο του ΚΚΕρ, ΕΕ αριθ. C 126 της 7. 5. 1994, σημείο 2 και παράρτημα 1. 1 (β).

- Αιτιολογική έκθεση για την πρόταση της Επιτροπής, σ. 1.

() Έγγραφο COM(88) 838 τελικό της 21. 12. 1988 και ΕΕ αριθ. C 115 της 8. 5. 1989, σ. 1.

() Κανονισμός (Ευρατόμ, ΕΚΑΧ, ΕΟΚ) αριθ. 610/90 του Συμβουλίου της 13ης Μαρτίου 1990, για την τροποποίηση του δημοσιονομικού κανονισμού της 21ης Δεκεμβρίου 1977 που εφαρμόζεται στο γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, ΕΕ αριθ. L 70 της 16. 3. 1990, σ. 1.

() ΕΕ αριθ. C 72 της 20. 3. 1989, σ. 7, σημείο 8.1.

() Πρόταση απόφασης του Συμβουλίου για τη θέσπιση ειδικού προγράμματος έρευνας και τεχνολογικής ανάπτυξης για λογαριασμό της Ευρωπαϊκής Κοινότητας προς εκτέλεση αφενός με άμεσες ενέργειες (ΚΚΕρ) και, αφετέρου, μέσω δραστηριοτήτων που εγγράφονται στο πλαίσιο ανταγωνιστικής προσέγγισης και προορίζονται για την παροχή επιστημονικής και τεχνικής υποστήριξης στις κοινοτικές πολιτικές (1995-1998), έγγραφο COM(94) 68 τελικό, ΕΕ αριθ. C 228 της 17. 8. 1994, σ. 219 η πρόταση αυτή τροποποιήθηκε με το έγγραφο COM(94) 243 τελικό, ΕΕ αριθ. C 262 της 20. 9. 1994, σ. 30.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 1 του προσχεδίου προϋπολογισμού 1995

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΦΗΛΜ>