1. Εισαγωγή

Οι ευρωπαϊκές οικονομίες πλήττονται από τις συνέπειες της χρηματοπιστωτικής κρίσης και από τις επιπτώσεις της στα δημόσια οικονομικά. Σε ολόκληρη την ενιαία αγορά, οι εθνικές κυβερνήσεις αναζητούν τρόπους για την τόνωση της απασχόλησης και την αποκατάσταση της οικονομικής ανάπτυξης. Στην ανακοίνωση[1] που εξέδωσε τον Ιούνιο του 2012 σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας για τις υπηρεσίες, η Επιτροπή τόνισε, στο πλαίσιο αυτό, ότι έχει ιδιαίτερη σημασία να εξασφαλιστεί ότι το κανονιστικό πλαίσιο για τις επαγγελματικές υπηρεσίες παραμένει κατάλληλο για τον σκοπό του. Η αναθεωρημένη οδηγία σχετικά με τα επαγγελματικά προσόντα, σχετικά με την οποία το Συμβούλιο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και η Επιτροπή κατέληξαν σε πολιτική συμφωνία τον Ιούνιο του 2013, εξετάζει τα ζητήματα αυτά και ζητεί μια νέα στρατηγική η οποία απαιτεί από κάθε κράτος μέλος να επανεξετάσει ενεργά και να εκσυγχρονίσει τις κανονιστικές ρυθμίσεις του για τα επαγγελματικά προσόντα που διέπουν την πρόσβαση στα επαγγέλματα ή στους επαγγελματικούς τίτλους[2]. Η παρούσα ανακοίνωση παρουσιάζει ένα σχέδιο εργασίας για τη διεξαγωγή αυτής της επανεξέτασης. Η βελτίωση της πρόσβασης στα επαγγέλματα, ειδικότερα, μέσω ενός περισσότερο ευέλικτου και διαφανούς κανονιστικού περιβάλλοντος στα κράτη μέλη, θα διευκόλυνε την κινητικότητα των ειδικευμένων επαγγελματιών εντός της εσωτερικής αγοράς και τη διασυνοριακή παροχή επαγγελματικών υπηρεσιών. Αυτό αναμένεται επίσης να επιδράσει θετικά στην κατάσταση της απασχόλησης και να προωθήσει την οικονομική ανάπτυξη, ιδίως δεδομένου ότι οι επαγγελματικές υπηρεσίες και μόνον ανέρχονται σε περίπου 9% του ΑΕΠ στην Ένωση.

Προκειμένου να ενισχυθεί το αναπτυξιακό δυναμικό και να εδραιωθεί η οικονομική ανάκαμψη, η παρούσα επανεξέταση των νομοθετικά κατοχυρωμένων επαγγελμάτων θα πρέπει να αποτελέσει προτεραιότητα. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή παροτρύνει τα κράτη μέλη να μην περιμένουν την επίσημη έναρξη ισχύος της αναθεωρημένης οδηγίας για τα επαγγελματικά προσόντα (τέλη του 2013) και να αρχίσουν την επανεξέταση σε εθνικό επίπεδο των απαιτήσεων ως προς τα προσόντα που επιβάλλονται στα νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα και του πεδίου των δραστηριοτήτων περιορισμένης πρόσβασης. Στο Σύμφωνο για την ανάπτυξη και την απασχόληση που ενέκρινε τον Ιούνιο του 2012, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο απηύθυνε έκκληση για εφαρμογή της ανακοίνωσης της Επιτροπής, «μεταξύ άλλων μέσω αυστηρής αξιολόγησης από ομοτίμους των εθνικών περιορισμών και μέσω άμεσης δράσης για την άρση των αδικαιολόγητων εμποδίων». Παρομοίως, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο συνέστησε στην Επιτροπή να «εντοπιστούν οι τομείς όπου τα κράτη μέλη εμποδίζουν δυσανάλογα» την εν λόγω πρόσβαση[3]. Η ολοκληρωμένη προσέγγιση για την καταπολέμηση της ανεργίας των νέων, που συμφωνήθηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στις 28 Ιουνίου 2013, τόνισε εκ νέου την ανάγκη για ανάληψη δράσης ώστε να δημιουργηθούν προοπτικές απασχόλησης για τους νέους.

Η παρούσα ανακοίνωση καθορίζει ένα πλαίσιο που δίνει τη δυνατότητα στα κράτη μέλη να υποβάλουν μια πρώτη σειρά εθνικών σχεδίων δράσης έως τον Απρίλιο του 2015, ώστε να εξασφαλιστεί ότι όλα τα κράτη μέλη βαδίζουν προς έναν κοινό στόχο. Το αποτέλεσμα δεν θα πρέπει να οδηγήσει σε μια γενικευμένη προσέγγιση για όλους αδιακρίτως. Τα εν λόγω σχέδια δράσης θα πρέπει να βασίζονται σε διεξοδική ανάλυση, σε ατομική βάση, των φραγμών που εμποδίζουν την πρόσβαση σε κάποιο επάγγελμα και των πιθανών εναλλακτικών κανονιστικών μηχανισμών. Πρόκειται για ένα από τα πορίσματα εργαστηρίου που διοργανώθηκε στις 17 Ιουνίου 2013 με τα εθνικά υπουργεία και τις επαγγελματικές οργανώσεις. Η ευρεία αμοιβαία αξιολόγηση, η οποία θα διεξαχθεί κατά τα δύο επόμενα έτη, αναμένεται ότι θα επιφέρει απτές αλλαγές σε κάθε κράτος μέλος. Κατά τη διάρκεια αυτής της περιόδου, η Επιτροπή θα αρχίσει να προσδιορίζει τα επιτεύγματα και τις ελλείψεις στις ετήσιες εκθέσεις για την ολοκλήρωση της ενιαίας αγοράς του Νοεμβρίου 2014 και 2015.

Η Επιτροπή έχει απευθύνει ειδικές ανά χώρα συστάσεις σχετικά με το ζήτημα αυτό σε διάφορα κράτη μέλη. Η αμοιβαία αξιολόγηση που περιγράφεται στην παρούσα ανακοίνωση συνιστά χωριστή διαδικασία και δεν επηρεάζει τις υπάρχουσες δεσμεύσεις που αναλήφθηκαν στο πλαίσιο του ευρωπαϊκού εξαμήνου.

Παράλληλα, δημοσιεύεται έκθεση για τα πορίσματα της αξιολόγησης από ομοτίμους σχετικά με τις απαιτήσεις ως προς τη νομική μορφή, την εταιρική συμμετοχή ή την τιμολόγηση που διενεργήθηκε στο πλαίσιο της οδηγίας για τις υπηρεσίες, όπως εξαγγέλθηκε στην ανακοίνωση του Ιουνίου 2012, ώστε να διαμορφωθεί μια πλήρης εικόνα των εμποδίων που επηρεάζουν την πρόσβαση και την άσκηση των νομοθετικώς κατοχυρωμένων επαγγελμάτων.

2. Γιατί είναι σημαντική η εξέταση όλων των επαγγελμάτων;

Σε διάφορα κράτη μέλη (π.χ. Ισπανία, Πολωνία, Πορτογαλία και Σλοβενία), τα νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα αποτελούν αντικείμενο μεταρρυθμίσεων μεγάλης κλίμακας και τόσο η Επιτροπή όσο και άλλες διεθνείς οργανώσεις ζητούν την επανεξέταση των εθνικών κανονιστικών ρυθμίσεων. Ο ΟΟΣΑ, ο οποίος έχει αναπτύξει δείκτες μέτρησης των κανονιστικών περιορισμών που επιβάλλουν ορισμένα κράτη μέλη σε μια σειρά επιλεγμένων επαγγελμάτων και τομέων, έχει υπογραμμίσει τον στρεβλωτικό χαρακτήρα των εν λόγω κανονιστικών ρυθμίσεων[4].

Στο παρόν κεφάλαιο εξετάζονται τα κύρια επιχειρήματα που θα μπορούσαν να δικαιολογήσουν την ύπαρξη κανονιστικών εμποδίων εισόδου και τα αναμενόμενα οφέλη από το άνοιγμα της πρόσβασης στα νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα. Εξηγείται επίσης ο λόγος για τον οποίο είναι σημαντικό να εξεταστούν όλα τα εμπόδια που περιορίζουν την πρόσβαση στα επαγγέλματα.

2.1 Η ρύθμιση της πρόσβασης στα επαγγέλματα μπορεί να είναι επωφελής

2.1.1 Διευκόλυνση του καταναλωτή για την εκτίμηση της ποιότητας των υπηρεσιών

Οι καταναλωτές μπορεί να αντιμετωπίζουν δυσκολίες στην εκτίμηση του επιπέδου των προσόντων των παρόχων υπηρεσιών τα οποία έχουν ζωτική σημασία για την παροχή υπηρεσιών υψηλής ποιότητας. Αυτή η ασυμμετρία ως προς την πληροφόρηση εμποδίζει τους καταναλωτές να πραγματοποιούν τεκμηριωμένες επιλογές όσον αφορά τους παρόχους υπηρεσιών. Για την αντιμετώπιση του κινδύνου ενδεχόμενων ελλείψεων της αγοράς, οι κανονιστικές ρυθμίσεις για την αποσαφήνιση των τεχνικών γνώσεων και ικανοτήτων τις οποίες οφείλουν να διαθέτουν οι επαγγελματίες στην αγορά[5] θα μπορούσαν να προσφέρουν στους καταναλωτές τις εγγυήσεις που χρειάζονται.

2.1.2 Στήριξη της ομαλής λειτουργίας της οικονομίας σε ένα κράτος μέλος

Προστασία των καταναλωτών και του δημόσιου συμφέροντος

Τα επαγγέλματα μπορεί να κατοχυρώνονται νομοθετικά για λόγους υγείας και ασφάλειας, με σκοπό την αποφυγή ατυχημάτων που προκαλούνται από επαγγελματικό παράπτωμα ή ελαττωματικά προϊόντα. Για παράδειγμα, όσον αφορά τα περισσότερα επαγγέλματα του τομέα της υγείας, απαιτούνται κατάλληλα προσόντα, περιλαμβανομένων των περιόδων πρακτικής άσκησης. Υπάρχουν επίσης υπηρεσίες οι οποίες θεωρούνται δημόσια αγαθά, δεδομένου ότι προσφέρουν αξία στην κοινωνία εν γένει· οι υπηρεσίες αυτές πρέπει ενδεχομένως να κατοχυρωθούν νομοθετικά για να εξασφαλιστεί η παροχή επαρκών και ποιοτικών υπηρεσιών.

Εξωτερικές επιπτώσεις σε τρίτους

Ορισμένες επαγγελματικές υπηρεσίες μπορεί να έχουν επιπτώσεις σε τρίτους. Οι κανονιστικές ρυθμίσεις μπορούν να εξασφαλίσουν ότι οι πάροχοι υπηρεσιών λαμβάνουν επαρκώς υπόψη τον αντίκτυπο των δραστηριοτήτων τους, χωρίς να περιορίζονται σε όσους πληρώνουν τις εν λόγω υπηρεσίες. Για παράδειγμα, μπορεί να απαιτείται ο υποχρεωτικός έλεγχος των λογαριασμών μιας εταιρείας, διότι είναι προς το συμφέρον της επενδυτικής κοινότητας —η οποία πρέπει να είναι σε θέση να εμπιστεύεται τους εν λόγω λογαριασμούς— και όχι μόνο της εταιρείας που ανταμείβει τον ελεγκτή.

2.2 Οφέλη που προκύπτουν από το άνοιγμα της πρόσβασης στα επαγγέλματα

2.2.1 Προσφορά στους καταναλωτές περισσότερων επιλογών σε καλύτερη τιμή

Καλύτερες τιμές

Οι περιορισμοί όσον αφορά την πρόσβαση στα επαγγέλματα περιορίζουν τον αριθμό των επαγγελματιών που επιτρέπεται να παρέχουν μια υπηρεσία. Κατά συνέπεια, η προσφορά επαγγελματιών δεν υπαγορεύεται από τις ανάγκες της αγοράς. Το γεγονός αυτό μπορεί να δημιουργήσει προβλήματα σε περίπτωση αλλαγών στη ζήτηση για την υπηρεσία. Αυτό θα μπορούσε να οδηγήσει σε οικονομικές προσόδους για τις κατεστημένες επιχειρήσεις και να έχει ως αποτέλεσμα υψηλότερες τιμές σε βάρος της υπόλοιπης οικονομίας και των καταναλωτών, ιδίως αν η ζήτηση για τις υπηρεσίες είναι ανελαστική[6].

Αύξηση των επιλογών για τους καταναλωτές

Τα υπερβολικά κανονιστικά εμπόδια εισόδου στα επαγγέλματα ενδέχεται να δημιουργήσουν στρέβλωση της αγοράς και να οδηγήσουν σε υψηλότερες τιμές που θα μπορούσαν να αποθαρρύνουν τους καταναλωτές οι οποίοι δεν είναι πρόθυμοι ή δεν έχουν τη δυνατότητα να πληρώσουν υπό αυτές τις συνθήκες. Συχνά είναι δυνατόν να υπάρχουν λιγότερο επαχθείς τρόποι ρύθμισης που να εξασφαλίζουν ωστόσο την καλή ποιότητα των υπηρεσιών και να οδηγούν ενδεχομένως σε καλύτερες τιμές. Κατά συνέπεια, θα μπορούσαν να αυξηθούν οι δυνατότητες επιλογής των καταναλωτών και να μειωθούν οι κοινωνικές ανισότητες μεταξύ των καταναλωτών[7].

2.2.2 Ενίσχυση της εθνικής ανταγωνιστικότητας και της απασχόλησης

Αύξηση της ανταγωνιστικότητας

Οι επαγγελματίες δεν παρέχουν μόνο υπηρεσίες στους τελικούς καταναλωτές. Οι επαγγελματικές υπηρεσίες αποτελούν ενδιάμεσες εισροές σε πολλούς τομείς· ως εκ τούτου, τα πολλαπλασιαστικά αποτελέσματα μπορεί να έχουν σημαντικές οικονομικές συνέπειες για την υπόλοιπη οικονομία. Η μείωση των κανονιστικών εμποδίων εισόδου θα μπορούσε να οδηγήσει σε υψηλότερο ανταγωνισμό μεταξύ του μεγαλύτερου αριθμού επαγγελματιών, πράγμα που ενδέχεται επίσης να αποτελέσει ισχυρότερο κίνητρο για την παροχή καινοτόμων υπηρεσιών υψηλής ποιότητας και τη συνεχή επανεξέταση των λειτουργικών δαπανών. Ο μεγαλύτερος αριθμός των παρόχων μπορεί επίσης να αυξήσει τα επίπεδα της καινοτομίας μέσω της ενίσχυσης του ανταγωνισμού. Ο εκσυγχρονισμός των κανονιστικών ρυθμίσεων θα μπορούσε να παροτρύνει τους επαγγελματίες να παράσχουν τις υπηρεσίες τους σε άλλα κράτη μέλη, με αποτέλεσμα τη βελτίωση των ευκαιριών στην αγορά για τις επιχειρήσεις της ΕΕ, την ανάπτυξη του ανταγωνισμού και την αύξηση των δυνατοτήτων επιλογής των καταναλωτών.

Βελτίωση της κατάστασης όσον αφορά την απασχόληση

Η νομοθετική κατοχύρωση των επαγγελμάτων ενδέχεται να έχει αρνητικό αντίκτυπο στη δημιουργία θέσεων απασχόλησης, λόγω του κατακερματισμού των αγορών εργασίας και του γεγονότος ότι καθίσταται πιο δύσκολη η προσαρμογή της προσφοράς εργατικού δυναμικού στις αλλαγές των προτιμήσεων των καταναλωτών[8]. Κατά συνέπεια, οι ελλείψεις εργατικού δυναμικού σε ορισμένα επαγγέλματα ενδέχεται να μην αντιμετωπίζονται επαρκώς, διότι η κινητικότητα εντός και μεταξύ των επαγγελμάτων παρεμποδίζεται από τις κανονιστικές ρυθμίσεις. Ο περιορισμός ή η εξάλειψη των εμποδίων εισόδου θα μπορούσε να διευκολύνει την πρόσβαση των νέων στην εγχώρια αγορά εργασίας, ενώ παράλληλα θα επέτρεπε την κινητικότητα των επαγγελματιών από άλλα κράτη μέλη.

2.3 Εξέταση των οικονομικών επιπτώσεων των κανονιστικών ρυθμίσεων

Η επανεξέταση των νομοθετικά κατοχυρωμένων επαγγελμάτων αποτελεί σημαντική ευκαιρία για κάθε κράτος μέλος να αξιολογήσει τα οφέλη αυτών και να τα σταθμίσει έναντι του οικονομικού κόστους των εθνικών κανονιστικών ρυθμίσεων.

Αυτός ο τύπος ανάλυσης υπάρχει ήδη στην ακαδημαϊκή έρευνα, όπου το επίκεντρο δεν είναι τόσο ο αριθμός των εμποδίων αλλά πιο ουσιαστικά ο αντίκτυπος των κανονιστικών ρυθμίσεων που διέπουν τα επαγγέλματα σε βασικούς δείκτες: την ποιότητα των υπηρεσιών, τις αμοιβές των επαγγελματιών του τομέα, τις τιμές για τους καταναλωτές και τις συνολικές επιπτώσεις στην απασχόληση.

Αρκετές από αυτές τις μελέτες[9] καταλήγουν στο συμπέρασμα ότι δεν κατέστη δυνατόν να αποδειχθεί κανένας συσχετισμός μεταξύ κανονιστικών ρυθμίσεων και ποιότητας των υπηρεσιών. Μια πιθανή εξήγηση την οποία προτείνουν οι ερευνητές είναι η δυσκολία για τις ομάδες χαμηλού εισοδήματος να έχουν πρόσβαση σε υπηρεσίες που παρέχονται από νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα, λόγω των υψηλών αμοιβών, πράγμα που τους υποχρεώνει να καταφεύγουν σε λύσεις αυτοσχεδιασμού. Επίσης, για πολλά επαγγέλματα, είναι δύσκολο να μετρηθεί η ποιότητα.

Από άλλες μελέτες[10] προκύπτει ότι ο μέσος μισθός είναι σημαντικά υψηλότερος για τους επαγγελματίες που ασκούν νομοθετικά κατοχυρωμένες δραστηριότητες απ’ ό,τι για τους επαγγελματίες των οποίων οι δραστηριότητες δεν είναι νομοθετικά κατοχυρωμένες και ότι με τη θέσπιση κανονιστικών ρυθμίσεων αυξάνονται οι αποδοχές των επαγγελματιών. Επομένως, δημιουργείται ο κίνδυνος μετακύλισης των εν λόγω αυξήσεων των τιμών στους χρήστες των σχετικών υπηρεσιών.

Έρευνες που διενεργήθηκαν στις ΗΠΑ —όπου οι κανονιστικές ρυθμίσεις διαφέρουν από τη μία πολιτεία στην άλλη— επιτρέπουν τη σύγκριση του αντίκτυπου των κανονιστικών ρυθμίσεων μεταξύ πολιτειών όπου εφαρμόζονται και πολιτειών όπου δεν εφαρμόζονται. Για παράδειγμα, υπάρχουν στοιχεία στις ΗΠΑ που αποδεικνύουν ότι, για ορισμένα επαγγέλματα, η αύξηση της απασχόλησης ήταν κατά 20 % υψηλότερη σε πολιτείες όπου δεν υφίστανται κανονιστικές ρυθμίσεις[11].

Έρευνες στη Γερμανία[12] οδήγησαν επίσης στο συμπέρασμα ότι η νομοθετική κατοχύρωση των επαγγελμάτων μπορεί να έχει αρνητικές επιπτώσεις στην κινητικότητα των επαγγελματιών μεταξύ των θέσεων εργασίας, καθότι τους εμποδίζει να αντιδρούν γρήγορα στις ευκαιρίες που προσφέρει η αγορά εργασίας.

2.4 Παροχή της δυνατότητας στους επαγγελματίες να επωφεληθούν από την ενιαία αγορά

Οι φορείς της αγοράς που επιθυμούν να προσφέρουν επαγγελματικές υπηρεσίες σε διασυνοριακό επίπεδο ή να βρουν εργασία σε άλλα κράτη μέλη αντιμετωπίζουν σημαντικό αριθμό κανονιστικών εμποδίων που σχετίζονται με τα επαγγέλματα. Ο όρος «νομοθετικώς κατοχυρωμένο επάγγελμα», όπως ορίζεται στην οδηγία για τα επαγγελματικά προσόντα[13], καλύπτει όχι μόνον τις επαγγελματικές δραστηριότητες, αλλά και τους τίτλους, η πρόσβαση στους οποίους εξαρτάται από την κατοχή ειδικών επαγγελματικών προσόντων σύμφωνα με τις εθνικές κανονιστικές ρυθμίσεις.

Στην Ένωση, ο αριθμός των νομοθετικά κατοχυρωμένων επαγγελμάτων[14] ποικίλλει ανάμεσα στα κράτη μέλη και κυμαίνεται από κάτω των 50 έως άνω των 400 ανά χώρα[15]. Ο μέσος αριθμός ανά κράτος μέλος υπολογίζεται επί του παρόντος σε 157. Ο τομέας της υγείας συγκεντρώνει τον μεγαλύτερο αριθμό των νομοθετικά κατοχυρωμένων επαγγελμάτων (πάνω από το 40% του συνόλου των νομοθετικά κατοχυρωμένων επαγγελμάτων στην ΕΕ), ακολουθούμενος από την εκπαίδευση, τις υπηρεσίες σε επιχειρήσεις, τις κατασκευές, το εμπόριο και τις μεταφορές. Οι μεγάλες διαφορές μεταξύ των κρατών μελών εμποδίζουν τους επαγγελματίες που επιθυμούν να εργαστούν στο εξωτερικό ή να παράσχουν τις υπηρεσίες τους πέραν των συνόρων.

Σύγχρονες και ευέλικτες κανονιστικές ρυθμίσεις για την πρόσβαση στα επαγγέλματα αναμένεται να διευκολύνουν την ελεύθερη κυκλοφορία των επαγγελματιών και να συμβάλουν στην επίλυση των προβλημάτων της ανεργίας και των ελλείψεων εργατικού δυναμικού που αντιμετωπίζουν διάφορες περιοχές της Ένωσης. Αναμένεται επίσης να διευκολύνουν τις επιχειρήσεις που διευθύνονται από επαγγελματίες να προσφέρουν τις υπηρεσίες τους σε όλη την Ένωση, να αξιοποιήσουν τις ενδεχόμενες οικονομίες κλίμακας και φάσματος μέσω μιας ευρύτερης αγοράς χωρίς να χρειάζεται να συμμορφωθούν με πολυάριθμα εθνικά κανονιστικά εμπόδια, καθώς και να στηρίξουν την αποτελεσματικότερη κατανομή των πόρων.

2.5 Ανάγκη για πλήρη διαφάνεια και τεκμηριωμένη ανάλυση

Με βάση την παραπάνω ανάλυση, είναι πολλοί οι λόγοι για τους οποίους τα κράτη μέλη θα πρέπει να εξετάσουν ενδελεχώς τις επιπτώσεις ενδεχόμενων εμποδίων στις συναλλαγές επαγγελματικών υπηρεσιών σε ολόκληρη την ενιαία αγορά, αλλά επίσης να κατανοήσουν καλύτερα τον ρόλο των νομοθετικά κατοχυρωμένων επαγγελμάτων στην εγχώρια οικονομία.

Η αξιολόγηση από ομοτίμους που διενεργήθηκε στο πλαίσιο της οδηγίας για τις υπηρεσίες σχετικά με τις απαιτήσεις ως προς τη νομική μορφή, την εταιρική συμμετοχή και τα τιμολόγια έχει προσδιορίσει τα εμπόδια στην άσκηση ορισμένων επαγγελματικών δραστηριοτήτων και τις δυσκολίες τις οποίες αντιμετωπίζουν οι επαγγελματίες που επιθυμούν να εγκατασταθούν σε άλλο κράτος μέλος. Ορισμένες από αυτές τις απαιτήσεις μπορεί να καθιστούν τη δημιουργία θυγατρικών αδύνατη στην πράξη. Ενώ ορισμένα κράτη μέλη έχουν τροποποιήσει τις κανονιστικές ρυθμίσεις τους για τα ζητήματα αυτά κατά την εφαρμογή της οδηγίας για τις υπηρεσίες, η αξιολόγηση από ομοτίμους έδειξε ότι πολλά κράτη μέλη δεν πραγματοποίησαν διεξοδική ανάλυση της αναλογικότητας των κανονιστικών ρυθμίσεων που εφαρμόζουν.

Η επικείμενη αμοιβαία αξιολόγηση προσφέρει την ευκαιρία σε κάθε κράτος μέλος να προβεί σε αυστηρή αξιολόγηση των εμποδίων που περιορίζουν την πρόσβαση στις επαγγελματικές δραστηριότητες. Η πλήρης διαφάνεια των νομοθετικά κατοχυρωμένων επαγγελμάτων σε κάθε κράτος μέλος αποτελεί ένα απαραίτητο πρώτο βήμα. Τα κράτη μέλη θα πρέπει στη συνέχεια να προβούν σε αναλυτική εξέταση του συνόλου των περιορισμών εισόδου που έχουν προσδιοριστεί και να αναλύσουν την αναγκαιότητα και την αναλογικότητα των εν λόγω περιορισμών, λαμβάνοντας δεόντως υπόψη τα οφέλη που αποφέρουν στην κοινωνία και τις οικονομικές επιπτώσεις που συνεπάγονται. Ειδικότερα, θα πρέπει να ληφθεί υπόψη ο αντίκτυπος των κανονιστικών αυτών ρυθμίσεων στην ποιότητα, τις τιμές και την απασχόληση.

Παράλληλα, προκειμένου να στηρίξει τις εργασίες των κρατών μελών, η Επιτροπή προτίθεται να δρομολογήσει μια οικονομική μελέτη το πρώτο εξάμηνο του 2014, με αντικείμενο συγκριτικές μελέτες περιπτώσεων για τη λεπτομερέστερη μέτρηση των οφελών της νομοθετικής κατοχύρωσης των επαγγελμάτων, της απουσίας αυτής ή της επιλογής διαφορετικών κανονιστικών προσεγγίσεων.

3. Με ποιον τρόπο θα διεξαγάγει η Επιτροπή την αμοιβαία αξιολόγηση;

Η Επιτροπή καλεί τα κράτη μέλη να αρχίσουν την αμοιβαία αξιολόγηση το συντομότερο δυνατόν. Τα κράτη μέλη που έχουν ήδη αρχίσει την αναλυτική εξέταση των νομοθετικά κατοχυρωμένων επαγγελμάτων τους στο πλαίσιο του ευρωπαϊκού εξαμήνου και μνημονίου συνεννόησης δεν θα πρέπει να εξαιρεθούν από τη διαδικασία αυτή, αλλά να βασίσουν τις εργασίες τους στα ήδη υπάρχοντα επιτεύγματα όσον αφορά τη μείωση των περιορισμών πρόσβασης στα επαγγέλματα.

Απαιτείται μια ανάλυση ανά επάγγελμα, ώστε να εκτιμηθούν οι κανονιστικές ρυθμίσεις που περιορίζουν την πρόσβαση στα επαγγέλματα. Οι μεταρρυθμίσεις που πραγματοποιούνται στην Πολωνία, την Πορτογαλία και τη Σλοβενία ακολουθούν την προσέγγιση αυτή. Το εργαστήριο που πραγματοποιήθηκε στις 17 Ιουνίου 2013 επιβεβαίωσε επίσης την ανάγκη να ληφθούν υπόψη οι ιδιαιτερότητες κάθε επαγγέλματος σε συνάρτηση με τα εγγενή χαρακτηριστικά του.

Ωστόσο, τα κράτη μέλη δεν θα πρέπει να εργαστούν μεμονωμένα για να παρουσιάσουν το τελικό αποτέλεσμα της εγχώριας αξιολόγησης. Αντίθετα, έχει θεμελιώδη σημασία να δοθεί η δυνατότητα στα κράτη μέλη να συγκρίνουν τα συστήματά τους το ταχύτερο δυνατόν πριν υιοθετήσει κάθε κράτος μέλος οριστική θέση.

3.1 Πεδίο εφαρμογής

Το άρθρο 59 της αναθεωρημένης οδηγίας για τα επαγγελματικά προσόντα προβλέπει τρία κριτήρια όσον αφορά την εξέταση των απαιτήσεων ως προς την πρόσβαση στα επαγγέλματα, οι οποίες μπορούν να συνοψιστούν ως εξής:

­ Η συμβατότητα με την αρχή της μη διάκρισης λόγω της ιθαγένειας ή του τόπου κατοικίας: τα κράτη μέλη θα πρέπει να εξασφαλίζουν ότι οι επαγγελματίες μπορούν να έχουν πρόσβαση στα νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα, χωρίς να είναι υπήκοοι αυτών ή χωρίς να διαμένουν στην εθνική επικράτειά τους.

­ Η αιτιολόγηση: οι κανονιστικές ρυθμίσεις πρέπει να δικαιολογούνται από επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος.

­ Η αναλογικότητα: η αναλογικότητα των εθνικών μέτρων θα πρέπει να αναλυθεί με βάση την καταλληλότητά τους για την επίτευξη των επιδιωκόμενων στόχων. Επίσης, δεν θα πρέπει να υπερβαίνουν τα απολύτως αναγκαία για την επίτευξη αυτών των στόχων.

3.2 Εκτίμηση του κατά πόσον δικαιολογούνται οι κανονιστικές ρυθμίσεις

Για κάθε νομοθετικώς κατοχυρωμένο επάγγελμα, τα κράτη μέλη θα πρέπει να επισημαίνουν τον ειδικό λόγο γενικού συμφέροντος που δικαιολογεί το δεδομένο κανονιστικό πλαίσιο και να εξακριβώνουν ότι η αιτιολογία αυτή εξακολουθεί να ισχύει σήμερα.

3.2.1 Κανονιστικές ρυθμίσεις πολλαπλών επιπέδων

Κατά τις συζητήσεις σχετικά με την ανάγκη για κανονιστικές ρυθμίσεις, τα κράτη μέλη θα κληθούν να εξετάσουν τις υπάρχουσες διασφαλίσεις που παρέχονται μέσω άλλων μορφών εκ των προτέρων ή εκ των υστέρων ρύθμισης που ισχύουν για τις υπηρεσίες οι οποίες παρέχονται από κάθε επάγγελμα, π.χ. διαδικασίες έγκρισης, η συμμόρφωση με τεχνικά πρότυπα και πρότυπα ασφάλειας, και μηχανισμοί ελέγχου. Η ρύθμιση της πρόσβασης σε ένα επάγγελμα μέσω συγκεκριμένων τίτλων σπουδών θα πρέπει να διατηρηθεί μόνον εφόσον δεν επαρκούν οι εν λόγω διασφαλίσεις. Διαφορετικά, μπορεί να υπάρξουν κίνδυνοι επικάλυψης ή περιττών διοικητικών διατυπώσεων για τους αποδέκτες των υπηρεσιών.

Για τον ίδιο λόγο, πρέπει επίσης να ληφθούν υπόψη οι κανονιστικές ρυθμίσεις που συνδέονται με την άσκηση επαγγελματικών δραστηριοτήτων, ιδίως εκείνες που εξετάστηκαν στο πλαίσιο της αξιολόγησης από ομοτίμους, η οποία διενεργήθηκε στο πλαίσιο της οδηγίας για τις υπηρεσίες, και συγκεκριμένα οι απαιτήσεις ως προς τη νομική μορφή ή την εταιρική συμμετοχή. Τα κράτη μέλη πρέπει να εξετάσουν το σωρευτικό αποτέλεσμα όλων των περιορισμών που επιβάλλονται στο ίδιο επάγγελμα, συμπεριλαμβανομένης, όπου είναι αναγκαίο, της υποχρεωτικής συμμετοχής σε επαγγελματικές ενώσεις. Η διατήρηση της απαίτησης κατοχής ειδικών προσόντων θα μπορούσε σε ορισμένες περιπτώσεις να έχει νόημα, με την προϋπόθεση ότι έχουν καταργηθεί ή αναθεωρηθεί σημαντικά άλλοι τύποι περιορισμών.

3.2.2 Διασφαλίσεις που προσφέρουν τα εκπαιδευτικά συστήματα ή οι εργοδότες

Σε πολλά κράτη μέλη έχουν αναπτυχθεί, υπό τον έλεγχο του κράτους, προγράμματα κατάρτισης, συμπεριλαμβανομένων των περιόδων μαθητείας, τα οποία προετοιμάζουν τα άτομα για την εκτέλεση συγκεκριμένων επαγγελματικών δραστηριοτήτων[16] που μπορεί να μην είναι νομοθετικά κατοχυρωμένες. Τα προσόντα που απονέμονται λειτουργούν ως διασφάλιση της ποιότητας για τους εργοδότες, όταν η πρόσβαση στο επάγγελμα καθαυτό δεν ρυθμίζεται και όταν δεν πρόκειται για δραστηριότητες περιορισμένης πρόσβασης.

Ένας άλλος σημαντικός παράγοντας που πρέπει να ληφθεί υπόψη είναι ο τρόπος άσκησης του επαγγέλματος: η ρύθμιση ενός επαγγέλματος το οποίο ασκείται κυρίως από αυτοαπασχολούμενους επαγγελματίες θα μπορούσε ενδεχομένως να θεωρηθεί απαραίτητη εγγύηση. Η κατάσταση είναι διαφορετική, εάν το επάγγελμα ασκείται κυρίως από επαγγελματίες οι οποίοι απασχολούνται σε ιδιωτικές εταιρείες ή δημόσιους φορείς, όταν οι εργοδότες διαδραματίζουν κάποιο ρόλο για τον έλεγχο της επάρκειας του νεοπροσληφθέντος προσωπικού και είναι υπεύθυνοι σε περίπτωση ατυχήματος ή καταγγελίας.

Τα δύο αυτά στοιχεία —ειδική κατάρτιση και άσκηση του επαγγέλματος ως μισθωτός— πρέπει να λαμβάνονται υπόψη για την εκτίμηση της αναγκαιότητας των κανονιστικών ρυθμίσεων. Εξηγούν, για παράδειγμα, για ποιον λόγο το επάγγελμα του μηχανικού δεν είναι νομοθετικώς κατοχυρωμένο στη Γαλλία, όπου το 95% των μηχανικών απασχολούνται σε εταιρεία ή στη δημόσια διοίκηση και οι προσλήψεις βασίζονται σε μεγάλο βαθμό στην καλή φήμη των πολυτεχνείων.

3.2.3 Περιφερειακές κανονιστικές ρυθμίσεις

Οι περιφερειακές κανονιστικές ρυθμίσεις ως προς τα προσόντα πρέπει να πληρούν το ίδιο κριτήριο αναγκαιότητας με τις ρυθμίσεις που θεσπίζονται σε ομοσπονδιακό επίπεδο μιας χώρας. Υπάρχει, εντούτοις, μια επιπλέον πρόκληση. Η αμοιβαία αναγνώριση των προσόντων μεταξύ των περιφερειών στο ίδιο κράτος μέλος πρέπει να είναι αποτελεσματική, ώστε να εξασφαλίζεται ότι οι επαγγελματίες από τη χώρα ή από το εξωτερικό μπορούν να ασκήσουν το επάγγελμα σε ολόκληρη την εθνική επικράτεια. Όπως προβλέπεται στο άρθρο 10 παράγραφος 4 της οδηγίας για τις υπηρεσίες, κάθε άδεια θα πρέπει καταρχήν να ισχύει στο σύνολο του κράτους μέλους. Στην Ισπανία, για παράδειγμα, ετοιμάζεται σε αυτό το πλαίσιο μια σημαντική μεταρρύθμιση για την αντιμετώπιση αυτών των ζητημάτων.

3.3 Εκτίμηση της αναλογικότητας των κανονιστικών ρυθμίσεων

Όταν επιτακτικός λόγος γενικού συμφέροντος καθιστά σκόπιμη τη ρύθμιση της πρόσβασης σε ένα επάγγελμα, τα κράτη μέλη καλούνται επίσης να εξετάσουν τη μορφή και το επίπεδο των κανονιστικών ρυθμίσεων με στόχο την άρση των αδικαιολόγητων περιορισμών ή εμποδίων.

3.3.1 Πεδίο και αριθμός των δραστηριοτήτων περιορισμένης πρόσβασης

Η εξέταση θα πρέπει να λάβει υπόψη το επίπεδο των απαιτούμενων προσόντων σε σύγκριση με την πολυπλοκότητα των καθηκόντων που ασκούνται αποκλειστικά στο πλαίσιο του επαγγέλματος. Σε ορισμένες περιπτώσεις, μπορεί να είναι δυνατή η αναθεώρηση του κανονιστικού πλαισίου, χωρίς να τεθεί σε κίνδυνο ο επιδιωκόμενος στόχος, για παράδειγμα με τον περιορισμό του πεδίου των δραστηριοτήτων περιορισμένης πρόσβασης, την παροχή πρόσβασης σε ορισμένες από τις αποκλειστικές δραστηριότητες σε άλλα νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα ή την επιλογή λιγότερο περιοριστικών προσεγγίσεων. Αν, για παράδειγμα, επαγγελματίες από το εξωτερικό ζητήσουν μερική πρόσβαση σε ορισμένες αλλά όχι όλες τις αποκλειστικές δραστηριότητες, αυτό μπορεί να αποτελέσει ένδειξη του κατά πόσον η ισχύουσα ρύθμιση εξακολουθεί να είναι αναλογική.

3.3.2 Αντίκτυπος στους αποδέκτες υπηρεσιών και στην αγορά

Η ανάλυση αναλογικότητας θα πρέπει επίσης να λάβει υπόψη τις επιπτώσεις της ρύθμισης των επαγγελμάτων στους χρήστες των υπηρεσιών τους. Για παράδειγμα, η προστασία των καταναλωτών θα μπορούσε καταρχήν να χρησιμοποιηθεί για να δικαιολογήσει κάθε νομοθετικώς κατοχυρωμένο επάγγελμα, με σκοπό τη μείωση των κινδύνων που συνδέονται με τις επαγγελματικές δραστηριότητες. Ωστόσο, τα οικονομικά ζητήματα, όπως οι τιμές, οι μισθοί, η ανταγωνιστικότητα και η απασχόληση (βλ. ενότητες 2.2 και 2.3), θα πρέπει επίσης να αξιολογηθούν σε κάθε κράτος μέλος και να συζητηθούν μεταξύ των κρατών μελών.

3.3.3 Σύγκριση εναλλακτικών μοντέλων

Τα κράτη μέλη χρησιμοποιούν διαφορετικές μορφές ρύθμισης για τις επαγγελματικές δραστηριότητες. Στην πλέον διαδεδομένη προσέγγιση περιλαμβάνεται το αποκλειστικό δικαίωμα εκτέλεσης συγκεκριμένων δραστηριοτήτων από ειδικευμένους επαγγελματίες σύμφωνα με τις εθνικές νομοθετικές και κανονιστικές διατάξεις. Άλλες μορφές ρύθμισης αφορούν την προστασία των επαγγελματικών τίτλων και υποχρεωτικά ή ακόμη και προαιρετικά συστήματα πιστοποίησης (βλ. παράρτημα Ι).

Τα κράτη μέλη που χρησιμοποιούν τέτοια συστήματα καλούνται να υποβάλουν γραπτές εκθέσεις σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο τόσο τα υποχρεωτικά όσο και τα προαιρετικά συστήματα πιστοποίησης λειτουργούν στην πράξη. Ειδικότερα, θα πρέπει να αναφέρονται στη χρήση της διαπίστευσης σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 765/2008 για τον έλεγχο από δημόσιες αρχές αυτών των συστημάτων πιστοποίησης —τόσο στην προαιρετικών όσο και των υποχρεωτικών— που οδηγεί στην αναγνώριση των διαπιστευμένων πιστοποιητικών.

Η αμοιβαία αξιολόγηση πρέπει να αποτελέσει μια ευκαιρία για τα κράτη μέλη τα οποία δεν ρυθμίζουν τα επαγγέλματα στους υπό εξέταση τομείς να παράσχουν πληροφορίες σχετικά με τυχόν εναλλακτικούς μηχανισμούς που να εγγυώνται την τήρηση επιτακτικού λόγου γενικού συμφέροντος. Αυτό αναμένεται να επιτρέψει τη διεξαγωγή διαλόγου μεταξύ των κρατών μελών που ακολουθούν διαφορετικές προσεγγίσεις, στο πλαίσιο του οποίου θα πρέπει να εξεταστεί ο αντίκτυπος όλων των ειδών τυπικών και άτυπων περιορισμών στην πρόσβαση σε επαγγελματικές δραστηριότητες.

4. Το σχέδιο εργασίας

Η διαδικασία, η οποία παρουσιάζεται στο διάγραμμα του παραρτήματος II, αναμένεται να αρχίσει τον Νοέμβριο του 2013. Κάθε κράτος μέλος καλείται να προβεί πρώτα στην ακριβή χαρτογράφηση όλων των νομοθετικώς κατοχυρωμένων επαγγελμάτων και, στη συνέχεια, να εξετάσει την αιτιολόγηση για κάθε νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα σε εθνικό επίπεδο. Το επόμενο σημαντικό βήμα θα πρέπει να είναι η σύγκριση των αποτελεσμάτων κατά τη διεξαγωγή ευρείας αμοιβαίας αξιολόγησης μεταξύ όλων των κρατών μελών το συντομότερο δυνατόν. Η Επιτροπή θα υποβάλλει τακτικά εκθέσεις σχετικά με την πρόοδο που σημειώνουν τα κράτη μέλη όσον αφορά την αμοιβαία αξιολόγηση. Αναμένεται ότι τα κράτη μέλη θα προτείνουν ήδη από τον Απρίλιο του 2015 τα πρώτα μέτρα με στόχο την επανεξέταση των περιορισμών εισόδου που ισχύουν για ορισμένες επαγγελματικές δραστηριότητες.

Η αμοιβαία αξιολόγηση θα πρέπει να πραγματοποιηθεί ανά ομάδα τομέων, προκειμένου να ληφθεί υπόψη το οικονομικό πλαίσιο (ανταγωνισμός, τιμή, απασχόληση, ελλείψεις εργατικού δυναμικού και ποιότητα των υπηρεσιών). Για τη διευκόλυνση των εργασιών, η αναλυτική εξέταση και η αμοιβαία αξιολόγηση θα πρέπει να χωριστούν σε δύο φάσεις με συγκεκριμένα χρονοδιαγράμματα, καθεμία από τις οποίες θα αφορά μια διαφορετική ομάδα τομέων. Η πρώτη ομάδα θα πρέπει να περιλαμβάνει όλα τα νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα στους οικονομικούς τομείς όπου ο εκσυγχρονισμός του ρυθμιστικού πλαισίου θα μπορούσε να συμβάλει σημαντικά στην απασχόληση και την ανάπτυξη: υπηρεσίες σε επιχειρήσεις, κατασκευές, μεταποίηση, ακίνητα, μεταφορές, χονδρική και λιανική πώληση. Η δεύτερη ομάδα θα πρέπει να καλύπτει τους υπόλοιπους τομείς (εκπαίδευση, αναψυχή, υγεία και κοινωνικές υπηρεσίες, υπηρεσίες δικτύου εκτός από τις μεταφορές, δημόσια διοίκηση, τουρισμός, λοιπές υπηρεσίες/δραστηριότητες).

Παράλληλα, η Επιτροπή θα δρομολογήσει μια μελέτη το πρώτο εξάμηνο του 2014 (βλέπε ενότητα 2.5). Επίσης, η Επιτροπή θα εξακολουθήσει να επιδιώκει τη συμμετοχή των ενδιαφερομένων και να συμβουλεύεται τους επαγγελματικούς τομείς με τη διεξαγωγή ετήσιων εργαστηρίων, όπως το έπραξε τον Ιούνιο του 2013.

Μετά την πραγματοποίηση της αμοιβαίας αξιολόγησης για κάθε ομάδα, τα κράτη μέλη θα κληθούν να παρουσιάσουν εθνικά σχέδια δράσης, τα οποία μπορεί να περιλαμβάνουν ενέργειες που έχουν ήδη ξεκινήσει. Για κάθε νομοθετικώς κατοχυρωμένο επάγγελμα, θα πρέπει να καθορίζουν την πλέον κατάλληλη δράση, στις οποίες θα περιλαμβάνονται οι ακόλουθες επιλογές:

­ διατήρηση των ισχυουσών κανονιστικών ρυθμίσεων για την πρόσβαση στο επάγγελμα, προσδιορίζοντας κατά πόσον έχουν εξαλειφθεί ή αναθεωρηθεί άλλα είδη κανονιστικών ρυθμίσεων που αφορούν την άσκηση του επαγγέλματος·

­ τροποποίηση των ισχυουσών κανονιστικών ρυθμίσεων, για παράδειγμα μέσω της αναθεώρησης των απαιτήσεων ως προς τα προσόντα, π.χ. με τη μείωση της διάρκειας του προγράμματος κατάρτισης ή της πρακτικής άσκησης, ή τη μείωση του πεδίου των δραστηριοτήτων περιορισμένης πρόσβασης, με την εφαρμογή, για παράδειγμα, της περιορισμένης πρόσβασης μόνο σε δραστηριότητες που συνδέονται με συγκεκριμένες ειδικές γνώσεις ή/και υψηλότερους κινδύνους·

­ αντικατάσταση των ισχυουσών κανονιστικών ρυθμίσεων με άλλο σύστημα, ικανό να εξασφαλίζει την ποιότητα των υπηρεσιών, για παράδειγμα προστασία του τίτλου ή σύστημα προαιρετικής πιστοποίησης υπό την εποπτεία κρατικών αρχών· ή

­ κατάργηση των ισχυουσών κανονιστικών ρυθμίσεων.

Όταν τα κράτη μέλη λαμβάνουν αιτήσεις για νέες κανονιστικές ρυθμίσεις απευθείας από τους επαγγελματίες, τα σχέδια δράσης θα πρέπει επίσης να περιλαμβάνουν σαφή και διαφανή κριτήρια βάσει των οποίων θα εξετάζονται οι εν λόγω αιτήσεις.

Για να διευκολυνθεί η διαδικασία, η Επιτροπή προτείνει να προβλεφθούν τρεις φάσεις με ακριβή χρονοδιαγράμματα και να παράσχει έγκαιρη ανάδραση προς τα κράτη μέλη για την κάθε φάση.

4.1 Πρώτη φάση: χαρτογράφηση των επαγγελμάτων σε κάθε κράτος μέλος

Από τον Νοέμβριο του 2013 τα κράτη μέλη θα πρέπει να ελέγξουν τις ήδη διαθέσιμες πληροφορίες της Επιτροπής στο πλαίσιο της βάσης δεδομένων για τα νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα και να παράσχουν όλα τα αναγκαία πρόσθετα δεδομένα, μεταξύ άλλων σχετικά με την προστασία των τίτλων και τις επαγγελματικές δραστηριότητες που υπόκεινται σε υποχρεωτική πιστοποίηση. Για τις περιπτώσεις στις οποίες η υποχρεωτική πιστοποίηση απορρέει από μια ευρωπαϊκή οδηγία (π.χ. στις οδικές μεταφορές), τα κράτη μέλη θα πρέπει να αναφέρουν στην Επιτροπή τη σχετική πράξη της ΕΕ. Για κάθε νομοθετικώς κατοχυρωμένο επάγγελμα, τα κράτη μέλη θα πρέπει επίσης να παράσχουν περιγραφή των δραστηριοτήτων περιορισμένης πρόσβασης. Η βάση δεδομένων για τα νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα αναμένεται να ολοκληρωθεί έως τον Φεβρουάριο του 2014.

Το Μάρτιο του 2014 η Επιτροπή προτίθεται να δημοσιεύσει έναν ευρωπαϊκό χάρτη των νομοθετικά κατοχυρωμένων επαγγελμάτων.

4.2 Δεύτερη φάση (Νοέμβριος 2013 – Απρίλιος 2015): αναλυτική εξέταση, αξιολόγηση και εθνικά σχέδια δράσης για την πρώτη ομάδα τομέων

Μεταξύ Νοεμβρίου 2013 και Μαΐου 2014 τα κράτη μέλη θα πρέπει να προβούν σε λεπτομερή εξέταση όσον αφορά τα επαγγέλματα που περιλαμβάνονται στην πρώτη ομάδα. Από τον Ιούνιο του 2014 η Επιτροπή θα διοργανώσει συναντήσεις για να δοθεί η δυνατότητα στα κράτη μέλη να ανταλλάξουν τα αποτελέσματα των εθνικών εργασιών αναλυτικής εξέτασης. Όλα τα κράτη μέλη θα έχουν τη δυνατότητα να διατυπώσουν παρατηρήσεις σχετικά με τις εξελίξεις και τα αρχικά συμπεράσματα των άλλων κρατών μελών.

Τα κράτη μέλη θα κληθούν να λάβουν υπόψη τα πορίσματα της Επιτροπής τα οποία θα παρουσιάσει στην ετήσια έκθεση για την ολοκλήρωση της ενιαίας αγοράς (σε συνδυασμό με μια αναλυτικότερη έκθεση αξιολόγησης) τον Νοέμβριο του 2014.

Η αναλυτική εξέταση και η διαδικασία αμοιβαίας αξιολόγησης αναμένεται να επιτρέψουν σε κάθε κράτος μέλος να καταρτίσει αρχικές εκθέσεις σχετικά με τα επαγγέλματα που περιλαμβάνονται στην πρώτη ομάδα έως τον Απρίλιο του 2015, αναφέροντας τα μέτρα που έχει λάβει ή σκοπεύει να λάβει. Τα συμπεράσματα των εν λόγω εκθέσεων θα πρέπει να συνδέονται με εθνικά προγράμματα μεταρρυθμίσεων (ΕΠΜ) τα οποία θα υποβληθούν ταυτόχρονα στο πλαίσιο του ευρωπαϊκού εξαμήνου. Οι διαπιστώσεις αυτές θα μπορούσαν επίσης να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο της προετοιμασίας των ειδικών ανά χώρα συστάσεων του 2015.

4.3 Τρίτη φάση (Ιούνιος 2014 – Ιανουάριος 2016): αναλυτική εξέταση, αξιολόγηση και εθνικά σχέδια δράσης για τη δεύτερη ομάδα τομέων

Θα ακολουθηθεί η ίδια διαδικασία όπως και για την πρώτη ομάδα. Η Επιτροπή θα υποβάλει λεπτομερή συμπεράσματα στην ετήσια έκθεση για την ολοκλήρωση της ενιαίας αγοράς, καθώς και μια αναλυτικότερη έκθεση αξιολόγησης τον Νοέμβριο του 2015. Τα κράτη μέλη θα πρέπει να υποβάλουν μια δεύτερη έκθεση έως τον Ιανουάριο του 2016, αναφέροντας τα μέτρα που έχουν λάβει ή σκοπεύουν να λάβουν. Και πάλι, τα συμπεράσματα για τους εν λόγω τομείς θα μπορούσαν να ληφθούν υπόψη για το ευρωπαϊκό εξάμηνο 2016.

Τον Ιούνιο του 2015 και τον Μάρτιο του 2016 η Επιτροπή θα προτείνει, ενδεχομένως, διορθωτικά μέτρα παρακολούθησης, σύμφωνα με τα σχέδια δράσης που θα έχουν διαβιβάσει τα κράτη μέλη τον Ιούνιο του 2015 και τον Ιανουάριο του 2016. Τα μέτρα αυτά μπορεί να περιλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, την εκκίνηση διαδικασιών παράβασης σε περιπτώσεις που διατηρούνται δυσανάλογες εθνικές απαιτήσεις ή εθνικές απαιτήσεις οι οποίες εισάγουν διακρίσεις.

5. Συμπέρασμα

Η διαφάνεια και η αμοιβαία αξιολόγηση των νομοθετικά κατοχυρωμένων επαγγελμάτων θα πρέπει να οδηγήσουν στον εκσυγχρονισμό των εθνικών πλαισίων που περιορίζουν την πρόσβαση στα επαγγέλματα. Τα αποτελέσματα θα πρέπει να ενθαρρύνουν την κινητικότητα των επαγγελματιών εντός της ενιαίας αγοράς, να συμβάλουν στη δημιουργία νέων θέσεων απασχόλησης στους σχετικούς επαγγελματικούς τομείς, να βελτιώσουν την ανταγωνιστικότητα αυτών των τομέων και των συναφών τομέων, και να προσφέρουν δυνατότητες ανάπτυξης.

Η Επιτροπή καλεί τα κράτη μέλη να συμμετάσχουν πλήρως στη διαδικασία αυτή, με τη διάθεση επαρκών πόρων για τη συμμετοχή στην εξέταση και την αμοιβαία αξιολόγηση των εθνικών κανονιστικών ρυθμίσεων. Η Επιτροπή έχει επίγνωση των σημαντικών εργασιών που πρέπει να πραγματοποιηθούν σε εθνικό επίπεδο και είναι πρόθυμη να βοηθήσει, όποτε είναι δυνατόν.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ I

Οι διαφορετικές προσεγγίσεις όσον αφορά τη νομοθετική κατοχύρωση των επαγγελματικών δραστηριοτήτων

1. Νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα που συνδέονται με δραστηριότητες περιορισμένης πρόσβασης

Η συνηθέστερη προσέγγιση συνίσταται σε εθνικές νομοθετικές και κανονιστικές διατάξεις που επιφυλάσσουν σε ειδικευμένους επαγγελματίες το δικαίωμα να ασκούν συγκεκριμένες δραστηριότητες. Σύμφωνα με την προσέγγιση αυτή, τα ίδια τα κράτη μέλη ορίζουν ένα σύνολο επαγγελματικών δραστηριοτήτων για τις οποίες θεωρούν ότι απαιτούνται ειδικά επαγγελματικά προσόντα. Για παράδειγμα, σε πολλά κράτη μέλη, οι δραστηριότητες που αφορούν τον σχεδιασμό κτιρίων ασκούνται αποκλειστικά από αρχιτέκτονες.

Οι απαιτήσεις σχετικά με τα προσόντα και το πεδίο των δραστηριοτήτων περιορισμένης πρόσβασης ελέγχονται συνήθως από μια δημόσια αρχή σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η αρμοδιότητα αυτή εκχωρείται σε επαγγελματικές οργανώσεις (συλλόγους, επιμελητήρια, συλλογικά όργανα) που ασκούν οργανωτικά και πειθαρχικά καθήκοντα και είναι υπεύθυνες για την κατάρτιση και την εφαρμογή κώδικα δεοντολογίας.

Για να ξεπεραστούν τα πιθανά εμπόδια που δημιουργούνται από τις εθνικές κανονιστικές ρυθμίσεις, δημιουργήθηκε ένα σύστημα αμοιβαίας αναγνώρισης των προσόντων στο εσωτερικό της ΕΕ. Η οδηγία 2005/36/ΕΚ εφαρμόζεται στους επαγγελματίες που έχουν αποκτήσει επαγγελματικά προσόντα σε ένα κράτος μέλος (ανεξάρτητα από το εάν το επάγγελμα είναι νομοθετικώς κατοχυρωμένο εκεί) και επιθυμούν να εγκατασταθούν ή να παράσχουν υπηρεσίες σε άλλο κράτος μέλος, όπου το εν λόγω επάγγελμα είναι νομοθετικώς κατοχυρωμένο.

2. Επαγγελματικές δραστηριότητες νομοθετικώς κατοχυρωμένες με υποχρεωτική πιστοποίηση

Η πρόσβαση στις επαγγελματικές δραστηριότητες που απαιτούν ειδική γνώση των τεχνικών κανόνων ή διαδικασιών μπορεί να υπόκειται σε υποχρεωτική πιστοποίηση σε εθνικό επίπεδο. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η υποχρέωση αυτή απορρέει από την ενωσιακή νομοθεσία. Η κύρια διαφορά μεταξύ αυτής της προσέγγισης και της περιορισμένης πρόσβασης σε δραστηριότητα που περιγράφεται παραπάνω είναι ότι οι απαιτήσεις περί προσόντων δεν συνδέονται αποκλειστικά με το επάγγελμα αυτό καθαυτό. Η άσκηση ενός περιορισμένου φάσματος ειδικών τεχνικών δραστηριοτήτων εξαρτάται από την κατοχή ενός πιστοποιητικού, το οποίο θα μπορούσε να αποκτηθεί από τα μέλη διαφόρων επαγγελμάτων.

Ένα παράδειγμα είναι η ενωσιακή νομοθεσία στον τομέα των φθοριούχων αερίων[17]. Η συγκεκριμένη νομοθεσία προβλέπει την υποχρεωτική πιστοποίηση για τις εταιρείες και το προσωπικό που εργάζονται με σταθερό εξοπλισμό ψύξης, κλιματισμού και αντλιών θερμότητας. Παρεμφερή νομοθεσία έχει αναπτυχθεί σε επίπεδο ΕΕ για ορισμένες κατηγορίες μηχανοδηγών[18] και ορισμένες κατηγορίες επαγγελματιών οδηγών που εργάζονται στις οδικές μεταφορές[19].

Σε όλες αυτές τις περιπτώσεις, η ενωσιακή νομοθεσία ορίζει τις ελάχιστες απαιτήσεις κατάρτισης. Ενίοτε ορίζει τους όρους και τις διαδικασίες για την αναγνώριση των πιστοποιητικών που εκδίδονται σε άλλα κράτη μέλη. Επιπλέον, σε περίπτωση που τα εν λόγω συστήματα πιστοποίησης βασίζονται σε διαπίστευση, σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 765/2008, τα άλλα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα να αναγνωρίζουν τα πιστοποιητικά αυτά. Ωστόσο, όταν δεν συμβαίνει αυτό ή όταν δεν προσδιορίζονται οι ακριβείς όροι για την αναγνώριση, η οδηγία 2005/36/ΕΚ παρέχει το απαραίτητο πλαίσιο για την αναγνώριση.

3. Προστατευόμενοι επαγγελματικοί τίτλοι

Μια άλλη προσέγγιση συνίσταται στη ρύθμιση της πρόσβασης στους επαγγελματικούς τίτλους. Στην περίπτωση αυτή, απαιτούνται ειδικά επαγγελματικά προσόντα για τη χρήση επαγγελματικού τίτλου, αλλά η άσκηση της δραστηριότητας που συνδέεται με το επάγγελμα δεν περιορίζεται μόνον στους κατόχους του εν λόγω τίτλου: οποιοσδήποτε μπορεί να ασκήσει τις δραστηριότητες αυτές, εφόσον δεν χρησιμοποιεί τον τίτλο. Για παράδειγμα, ο επαγγελματικός τίτλος του «Ingenieur» προστατεύεται από τον νόμο στη Γερμανία και μπορεί να αποκτηθεί μόνο με την κατοχή τίτλου σπουδών μηχανικού ή φυσικών επιστημών.

Ορισμένες επαγγελματικές οργανώσεις έχουν την αποκλειστική αρμοδιότητα, που εκχωρείται από τις δημόσιες αρχές, να απονέμουν επαγγελματικούς τίτλους (π.χ. επαγγελματικές οργανώσεις «incorporated by charter» στο Ηνωμένο Βασίλειο).

Ο προστατευόμενος επαγγελματικός τίτλος υποδηλώνει στους καταναλωτές και στους εργοδότες ότι ο κάτοχός τους πληροί τις απαιτήσεις ως προς τα ιδιαίτερα προσόντα, αφήνοντάς τους παράλληλα ελεύθερους να προσλάβουν επαγγελματίες οι οποίοι δεν κατέχουν τον τίτλο.

4. Προαιρετικά συστήματα πιστοποίησης

Προαιρετικά συστήματα πιστοποίησης χρησιμοποιούνται συχνά από τα επαγγέλματα που δεν είναι νομοθετικώς κατοχυρωμένα. Οι κύριοι στόχοι τους είναι η απόδειξη της επαγγελματικής επάρκειας, η εγγύηση της ποιότητας των υπηρεσιών και η ενημέρωση των καταναλωτών, ελλείψει κανονιστικών διατάξεων. Το άρθρο 26 της οδηγίας για τις υπηρεσίες[20] προωθεί την ανάπτυξη συστημάτων πιστοποίησης και σημάτων ποιότητας, ώστε να είναι δυνατή η αξιολόγηση της επάρκειας των φορέων παροχής υπηρεσιών και να διασφαλίζεται υψηλό ποιοτικό επίπεδο των υπηρεσιών.

Ορισμένα συστήματα πιστοποίησης καταρτίζονται από τους κανονιστικούς φορείς που διορίζονται από τις κρατικές αρχές (π.χ. συμβούλιο κομμωτικής στο Ηνωμένο Βασίλειο). Η διαχείριση αυτού του είδους συστημάτων πιστοποίησης μπορεί, ωστόσο, να συνεπάγεται σημαντικές δαπάνες για τους ενδιαφερομένους.

Υπάρχει η αυξανόμενη τάση μεταξύ των επαγγελματικών ενώσεων να αναπτύσσουν τα δικά τους συστήματα πιστοποίησης και, σε ορισμένες περιπτώσεις, να εξαρτούν την προσχώρηση των μελών τους σε προηγούμενη πιστοποίηση.

Στην Ιταλία, ένας νέος νόμος σχετικά με την οργάνωση των μη νομοθετικά κατοχυρωμένων επαγγελμάτων εγκρίθηκε το 2012, με τη θέσπιση της δυνατότητας σύστασης επαγγελματικών ενώσεων και την προώθηση της προαιρετικής αυτοπιστοποίησης των επαγγελματιών που ασκούν μη ρυθμιζόμενες δραστηριότητες. Η αυτοπιστοποίηση πρέπει να βασίζεται στα εθνικά τεχνικά πρότυπα που καθορίζουν τις απαιτούμενες ικανότητες για την άσκηση του επαγγέλματος.

Οι πρακτικές αυτές στοχεύουν στη βελτίωση της διαφάνειας των επαγγελματικών δραστηριοτήτων για τους καταναλωτές και τους βοηθούν να επιλέγουν μεταξύ διαφορετικών φορέων παροχής υπηρεσιών. Ωστόσο, εάν αυτά τα συστήματα πιστοποίησης δεν βασίζονται σε διαπίστευση σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 765/2008, δεν υπάρχει έλεγχος της ποιότητας ή της λειτουργίας τους. Επιπλέον, μπορούν να δημιουργήσουν πρακτικά εμπόδια στην πρόσβαση σε επαγγελματικές δραστηριότητες. Θα μπορούσαν, για παράδειγμα, να ευνοήσουν την ανάπτυξη δεσποζουσών επαγγελματικών ενώσεων, με αποτέλεσμα την απομόνωση των νεοεισερχομένων από άλλες χώρες: μολονότι η πρόσβαση στις επαγγελματικές δραστηριότητες δεν θα περιοριζόταν από τον νόμο, η πιστοποίηση θα καθίστατο αναγκαία στην αγορά· συγχρόνως, ελλείψει κρατικών κανονιστικών ρυθμίσεων, δεν θα εφαρμοζόταν το σύστημα αναγνώρισης που προβλέπεται στην οδηγία 2005/36/ΕΚ.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ II

[1] Ανακοίνωση όσον αφορά την εφαρμογή της οδηγίας για τις υπηρεσίες «Η εταιρική σχέση για τη νέα ανάπτυξη στον τομέα των υπηρεσιών 2012-2015» (βλέπε http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/services-dir/implementation/report/COM_2012_261_en.pdf)

[2] Άρθρο 59 της αναθεωρημένης οδηγίας για τα επαγγελματικά προσόντα (βλέπε http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201309/20130902ATT70679/20130902ATT70679EN.pdf)

[3] Σύσταση της 14ης Ιουνίου 2012.

[4] Βλέπε για το 2003, το 2008 (και το 2013) στην ηλεκτρονική διεύθυνση:

http://www.oecd.org/eco/reform/indicatorsofregulatoryconditionsintheprofessionalservices.htm

[5] Law and Kim (2005) Specialization and Regulation: The Rise of Professionals and the Emergence of

Occupational Licensing Regulation.

[6] Friedman (1962) Capitalism and Freedom., Shapiro (1986) Investment, Moral Hazard and Occupational Licensing,

Stigler (1971) The Theory of Economic Regulation.

[7] Friedman (1962), βλέπε υποσημείωση 6, Kleiner (2006) Licensing Occupations: Ensuring Quality or Restricting Competition?

[8] Mortensen and Pissarides (1994) Job Creation and Job Destruction in the Theory of Unemployment.

[9] Carroll and Gaston (1981) A Note on the Quality of Legal Services: Peer Review and Disciplinary Service , Maurizi

(1980) The impact of regulation on quality: The case of California contractors, Kugler and Sauer (2005) Doctors

without Borders? Relicensing Requirements and Negative Selection in the Market for Physicians.

[10] Kleiner and Krueger (2013) Analyzing the Extent and Influence of Occupational Licensing on the Labor Market.

[11] Kleiner (2006), βλέπε υποσημείωση 7.

[12] Plantl and Spitz-Oener (2009), How does Entry Regulation Influence Entry to Self-Employment and Occupational Mobility?

[13] Βλέπε άρθρο 3 παράγραφος 1 στοιχείο α) της οδηγίας 2005/36/ΕΚ.

[14] Βάση δεδομένων για τα νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα που διατηρεί η Επιτροπή με βάση τις πληροφορίες που παρέχουν τα κράτη μέλη. Η βάση δεδομένων περιέχει κατάλογο των νομοθετικώς κατοχυρωμένων επαγγελμάτων που υπάγονται στην οδηγία 2005/36/ΕΚ. (ιστότοπος: http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/regprof/index.cfm?fuseaction=home.home)

[15] Ο αριθμός των νομοθετικώς κατοχυρωμένων επαγγελμάτων ανά κράτος μέλος πρέπει να εξετάζεται με μεγάλη προσοχή. Ο τρόπος με τον οποίο τα κράτη μέλη δηλώνουν επί του παρόντος τα νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα στη βάση δεδομένων για τα νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα μπορεί να διαφέρει (ορισμένα κράτη μέλη μπορεί να κοινοποιούν ένα ενιαίο επάγγελμα το οποίο καλύπτει μεγάλο φάσμα διαφόρων δραστηριοτήτων/ειδικοτήτων, ενώ τα άλλα κράτη μέλη μπορεί να κοινοποιούν διάφορα επαγγέλματα).

[16] Πρόκειται για την «νομοθετικά κατοχυρωμένη εκπαίδευση» στο πλαίσιο της οδηγίας για τα επαγγελματικά προσόντα.

[17] Κανονισμός 842/2006· κανονισμός 303/2008 της Επιτροπής

[18] Οδηγία 2007/59/ΕΚ.

[19] Οδηγία 2003/59/ΕΚ.

[20] Οδηγία 2006/123/ΕΚ.