ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ - Αξιολόγηση των δραστηριοτήτων της Υπηρεσίας Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) - Κανονισμοί (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου και αριθ. 1074/1999 του Συμβουλίου (Ευρατόμ) (Άρθρο 15)

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ

Εξελίξεις στον τομέα της καταπολέμησης της απάτης: βασικά σημεία της μεταρρύθμισης

Αποστολή και χρησιμοποιούμενες μέθοδοι

Διάρθρωση της έκθεσης αξιολόγησης

1. Η ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΙΑΚΗ ΑΠΟΣΤΟΛΗ ΤΗΣ ΥΠΗΡΕΣΙΑΣ : ΝΕΑ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ

1.1. Επιχειρησιακά καθήκοντα

1.1.1. Εσωτερικές έρευνες

1.1.2. Εξωτερικές έρευνες

1.2. Επιχειρησιακή εταιρική σχέση

1.2.1. Εταιρική σχέση με τα κράτη μέλη

1.2.2. Νομική συνδρομή και δικαστική εμπειρογνωμοσύνη

1.2.3. Συντονισμός των δράσεων σε εθνικό επίπεδο

1.2.4. Δράση συνεργασίας σε ευρωπαϊκό και διεθνές επίπεδο

2. ΓΕΝΙΚΑ ΚΑΘΗΚΟΝΤΑ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ : Η ΙΔΙΑΙΤΕΡΗ ΕΜΠΕΙΡΟΓΝΩΜΟΣΥΝΗ ΤΗΣ ΥΠΗΡΕΣΙΑΣ

2.1. Η στρατηγική καταπολέμησης της απάτης

2.2. Πρόληψη

2.2.1. Θωράκιση κατά της απάτης

2.2.2. Κανόνες επαγγελματικής ηθικής

2.2.3. Διεύρυνση

2.3. Η νομοθεσία για την καταπολέμηση της απάτης

2.4. Ενίσχυση της δικαστικής διάστασης

2.5. Τα μέσα της τεχνικής συνδρομής

2.6. Το καθήκον εκπροσώπησης και συνεργασίας

3. ΑΝΕΞΑΡΤΗΣΙΑ ΚΑΙ ΠΡΟΣΑΡΤΗΣΗ : ΜΕΙΚΤΟ ΚΑΘΕΣΤΩΣ

3.1. Οργάνωση και προσωπικό

3.1.1. Εσωτερική οργάνωση της Υπηρεσίας

3.1.2. Προσωπικό της Υπηρεσίας

3.2. Προϋπολογισμός της Υπηρεσίας

3.3. Δράση ενημέρωσης και διαβίβασης πληροφοριών

3.3.1. Δράση ενημέρωσης

3.3.2. Δράση διαβίβασης πληροφοριών

3.3.3. Πρόσβαση στα έγγραφα

3.4. Έλεγχος των καθηκόντων έρευνας

3.4.1. Διοικητικός έλεγχος

3.4.2. Πολιτικός έλεγχος

3.4.3. Δικαστικός έλεγχος

3.5. Πολιτική ευθύνη και σχέση με την επιτροπή εποπτείας

3.5.1. Πολιτική ευθύνη της Επιτροπής

3.5.2. Σχέση με την επιτροπή εποπτείας

ΠΡΟΟΠΤΙΚΕΣ

Εδραίωση της μεταρρύθμισης

Προς τη δημιουργία ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑΤΑ - Κατάλογος των συστάσεων

ΕΞΕΛΙΞΕΙΣ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΗΣ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗΣ ΤΗΣ ΑΠΑΤΗΣ : ΒΑΣΙΚΑ ΣΗΜΕΙΑ ΤΗΣ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗΣ

Για να εξασφαλίσουν την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ευρώπης, οι συνθήκες μοίρασαν τις ευθύνες ανάμεσα στην Κοινότητα και τα κράτη μέλη. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή διαθέτει σημαντικές εξουσίες για την καταπολέμηση της απάτης, της διαφθοράς και κάθε άλλης παράνομης δραστηριότητας που θα μπορούσε να θίξει τα κοινοτικά συμφέροντα. Για τον σκοπό αυτό, η Επιτροπή συγκέντρωσε προοδευτικά όλες τις αρμοδιότητες σε μία υπηρεσία καταπολέμησης της απάτης, η οποία ανταποκρίνεται συγχρόνως στις ανησυχίες που είχαν εκφράσει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο. Η δημιουργία της εν λόγω υπηρεσίας ήταν αποτέλεσμα διαδοχικών προσαρμογών με στόχο την ενίσχυση των μέσων που είχαν αρχίσει να εφαρμόζονται από το 1988, έτος ίδρυσης της μονάδας για τον συντονισμό της καταπολέμησης της απάτης (UCLAF) στο πλαίσιο της Γενικής Γραμματείας, υπό την αιγίδα του Προέδρου της Επιτροπής [1]. Το γεγονός αυτό κατέστησε δυνατό να προσαρμοσθεί το πεδίο των δραστηριοτήτων της υπηρεσίας καταπολέμησης της απάτης, ώστε να συμπεριληφθούν η ενίσχυση της προστασίας των άλλων κοινοτικών συμφερόντων και η ανάληψη πρωτοβουλιών σχετικών με την καταπολέμηση άλλων μορφών διακρατικής οικονομικής εγκληματικότητας όπως η παραποίηση, η πειρατεία και η παραχάραξη του ευρώ.

[1] Η Επιτροπή ίδρυσε την UCLAF με σκοπό να ευνοήσει την ανάπτυξη μιας συνεκτικής πολιτικής καταπολέμησης της απάτης (Έκθεση της Επιτροπής για την εντατικοποίηση της καταπολέμησης των περιπτώσεων απάτης σε βάρος του κοινοτικού προϋπολογισμού; COM(1987) 572 τελικό). Η υπηρεσία αυτή έπρεπε να προσανατολίσει τη δράση της προς τον διυπηρεσιακό συντονισμό προκειμένου να ενισχύσει τα νομικά μέσα, να εντατικοποιήσει την συνεργασία με τα κράτη μέλη και να βελτιώσει την απόδοση μιας εσωτερικής οργάνωσης διασπασμένης ανάμεσα στις διάφορες γενικές διευθύνσεις. Από το 1992, όταν το Ελεγκτικό Συνέδριο συνέστησε, στην ειδική έκθεση αριθ. 2/92 σχετικά με τον έλεγχο των επιστροφών κατά την εξαγωγή που καταβάλλονται σε επιλεγέντες σημαντικούς εμπόρους στον τομέα των γαλακτοκομικών προϊόντων (EE C 101 της 22.4.1992), «τη σύσταση ανεξάρτητης κοινοτικής μονάδας για ειδικούς ελέγχους», μια ανακοίνωση του προέδρου της Επιτροπής σχετικά με την καταπολέμηση της απάτης (SEC(1992) 2045 τελικό) διευκρίνισε τα καθήκοντα της μονάδας καταπολέμησης της απάτης. ορισμένες επιχειρησιακές δραστηριότητες, που αφορούσαν ιδίως υποθέσεις οι οποίες συνεπάγονταν τη χρήση πολλών χρηματοδοτικών μέσων, προστέθηκαν στα υπάρχοντα καθήκοντα συντονισμού. Το 1995 η συνολική ευθύνη για όλες τις δραστηριότητες καταπολέμησης της απάτης, ανατέθηκε στην μονάδα καταπολέμησης της απάτης, « αρμόδια για τις επιχειρησιακές δραστηριότητες στον τομέα της καταπολέμησης της απάτης και την στήριξή τους», η οποία ήταν επιφορτισμένη με « κάθε δραστηριότητα που συνδέεται με την καταπολέμηση της απάτης», ιδίως « την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας, τον σχεδιασμό των μέτρων καταπολέμησης της απάτης σε όλους τους τομείς, την ανάπτυξη της κατάλληλης υποδομής (...), την συγκέντρωση πληροφοριών σχετικά με τις περιπτώσεις απάτης και την επεξεργασία των πληροφοριών αυτών (ανακοίνωση της Επιτροπής : καταπολέμηση της απάτης, οργάνωση στο πλαίσιο της Επιτροπής. SEC(1995) 249 τελικό). » Ο νομοθέτης ανέπτυξε, από το 1995, ένα οριζόντιο νομοθετικό πλαίσιο το οποίο περιελάμβανε, αφενός, τον ορισμό της παρατυπίας (1ος πυλώνας) και, αφετέρου, την έννοια της απάτης (3ος πυλώνας), η οποία περιλαμβάνει διάφορες αξιόποινες πράξεις (βλέπε στην EE C 316 της 27.11.1995, το προοίμιο της σύμβασης σχετικά με τη προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, σύμφωνα με την οποία «οι απάτες σε βάρος των εσόδων και των δαπανών των Κοινοτήτων σε πολλές περιπτώσεις δεν περιορίζονται σε μία μόνη χώρα, συχνά δε διαπράττονται από οργανωμένα εγκληματικά δίκτυα» και επίσης, στην EE L 292 της 15.11.1996, την αιτιολογική σκέψη 7, η οποία αναφέρει επίσης την δράση των οργανωμένων εγκληματικών δικτύων, του κανονισμού (Ευρατόμ, CE) αριθ. 2185/96 του Συμβουλίου). Η ύπαρξη ενός εκτεταμένου ορισμού της έννοιας της απάτης σκοπό είχε να επιτρέψει στην Επιτροπή να διευκρινίσει, κατά τρόπο συνεκτικό, τα καθήκοντα της υπηρεσίας της για την καταπολέμηση της απάτης, τόσο σε επιχειρησιακό επίπεδο όσο και σε επίπεδο προετοιμασίας των πολιτικών και νομοθετικών δράσεων, μέσω της μετατροπής της την 1η Μαΐου 1998 στην task force « Συντονισμός της καταπολέμησης της απάτης » και της αποσαφήνισης του ρόλου της στον τομέα των εσωτερικών ερευνών (ανακοινώσεις του προέδρου, της κυρίας Gradin και του κυρίου Liikanen τον Ιούλιο και Δεκέμβριο 1998. C(1998) 2049 και C(1998) 3232).

Η ίδρυση της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF), η οποία εντάσσεται στο πλαίσιο της κρίσης που οδήγησε στην παραίτηση των μελών της Επιτροπής το 1999, αντικατοπτρίζει την προσέγγιση αυτή. Η εν λόγω μεταρρύθμιση, η οποία άρχισε με πρωτοβουλία της Επιτροπής, ακολούθησε τον ρυθμό που όρισαν οι αρχηγοί κρατών και κυβερνήσεων κατά το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Βιέννης τον Δεκέμβριο 1998, και ολοκληρώθηκε « πριν από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Κολωνίας » τον Ιούνιο 1999. Προκειμένου να διευκολυνθούν οι διαβουλεύσεις μεταξύ των θεσμικών οργάνων, η γερμανική προεδρία δημιούργησε, από τον Ιανουάριο 1999, μια πολιτική ομάδα υψηλού επιπέδου στην οποία συμμετείχαν εκπρόσωποι της προεδρίας, του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και της Επιτροπής [2]. Η μεταρρύθμιση, η οποία ολοκληρώθηκε εντός έξι μηνών, ήταν αποτέλεσμα μιας συναίνεσης που είχε σκοπό την αποκατάσταση της εμπιστοσύνης στον ευαίσθητο τομέα των δημόσιων οικονομικών της Ευρώπης και της καταπολέμησης της απάτης [3].

[2] Τρία θεσμικά όργανα ίδρυσαν την πολιτική ομάδα υψηλού επιπέδου η οποία συστάθηκε από την γερμανική προεδρία του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (γραφείο της επιτροπής δημοσιονομικού ελέγχου), την προεδρία του Συμβουλίου ECOFIN και την Επιτροπή (Επίτροποι Van Miert, Gradin και Monti).

[3] Βλέπε την πρώτη έκθεση της επιτροπής σοφών η οποία καταλήγει στο συμπέρασμα ότι είναι αναγκαίο να αναθεωρηθεί το σύστημα καταπολέμησης της απάτης (έκθεση της 15ης Μαρτίου 1999 σχετικά με τους ισχυρισμούς για απάτη, κακή διαχείριση και νεποτισμό στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή, την οποία ακολούθησε δεύτερη έκθεση, στις 10 Σεπτεμβρίου 1999, για τη μεταρρύθμιση της Επιτροπής, την ανάλυση των ισχυουσών πρακτικών και προτάσεις που αποβλέπουν στην αντιμετώπιση της κακής διαχείρισης, των παρατυπιών και της απάτης).

Η Επιτροπή και ο νομοθέτης συμφώνησαν να χορηγήσουν στη νέα υπηρεσία, η οποία λειτουργεί στο πλαίσιο της Επιτροπής, επιχειρησιακή ανεξαρτησία ώστε να μπορεί να ασκεί τις αρμοδιότητες έρευνας που της έχουν ανατεθεί σε κοινοτικό επίπεδο, χωρίς αυτό να επηρεάζει την ισορροπία των αρμοδιοτήτων μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής. Ταυτόχρονα, ανατέθηκε στην υπηρεσία μια διοργανική αποστολή πρόληψης και καταπολέμησης των δραστηριοτήτων που μπορούν να θίξουν σοβαρά την αξιοπιστία της ευρωπαϊκής δημόσιας διοίκησης και των οργάνων της.

Η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης πραγματοποιεί κατ' αυτόν τον τρόπο ένα σημαντικό βήμα που επεκτείνει την δυναμική προσέγγιση η οποία υιοθετήθηκε το 1976 για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων (σχέδιο συνθήκης Eurocrime [4]). Η μεταρρύθμιση του 1999 αντικατοπτρίζει τα διάφορα στάδια εξέλιξης της Υπηρεσίας Καταπολέμησης τη Απάτης με στόχο την βελτίωση της αποτελεσματικότητας και της «ορατότητας» μιας μονάδας έρευνας η οποία ειδικεύεται, στο πλαίσιο της Επιτροπής, στην καταπολέμηση της εγκληματικότητας που μπορεί να θίξει τα οικονομικά συμφέροντα της Κοινότητας.

[4] EE C 222 της 22ας.9.1976.

ΑΠΟΣΤΟΛΗ ΚΑΙ ΧΡΗΣΙΜΟΠΟΙΟΥΜΕΝΕΣ ΜΕΘΟΔΟΙ

Το άρθρο 15 των κανονισμών της 25ης Μαΐου 1999 (ΕΚ) αριθ. 1073 /1999 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου και αριθ. 1074 /1999 (Ευρατόμ) του Συμβουλίου, σχετικά με τις έρευνες που πραγματοποιούνται από την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης [5], ορίζει ότι « Κατά τη διάρκεια του τρίτου έτους από την έναρξη ισχύος του παρόντος κανονισμού, η Επιτροπή διαβιβάζει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο, έκθεση αξιολόγησης των δραστηριοτήτων της Υπηρεσίας, συνοδευόμενη από τη γνώμη της επιτροπής εποπτείας και, ενδεχομένως, από προτάσεις με στόχο την τροποποίηση ή τη διεύρυνση των καθηκόντων της Υπηρεσίας». Προκειμένου να εκτελέσει την αποστολή που της ανέθεσε ο νομοθέτης, η Επιτροπή ίδρυσε, με απόφαση της 15ης Ιανουαρίου 2002, μια διυπηρεσιακή ομάδα υψηλού επιπέδου [6]. Η ομάδα αυτή καθόρισε την μεθοδολογία της και προετοίμασε την παρούσα έκθεση η οποία αφορά ιδίως την επανεξέταση του νομικού πλαισίου που διέπει τις δραστηριότητες της Υπηρεσίας.

[5] Βλέπε επίσης εικοστή αιτιολογική σκέψη.

[6] Πρακτικά (2002) 1551. Βλέπε επίσης έγγραφο SEC(2002)33/2.

Οι εργασίες αξιολόγησης βασίσθηκαν στο σύνολο των ιδρυτικών κειμένων της Υπηρεσίας [7] και στη νομοθεσία του τομέα [8] καθώς και σε ευρεία βάση εγγράφων που περιελάμβανε, ιδίως, τις εκθέσεις της Επιτροπής σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων και την καταπολέμηση της απάτης [9], τις εκθέσεις της επιτροπής εποπτείας, του Ελεγκτικού Συνεδρίου, του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, ιδίως κατά την διαδικασία απαλλαγής του προϋπολογισμού, καθώς και τις εκθέσεις της Υπηρεσίας. Ορισμένες από τις εκθέσεις αυτές, που αφορούν ιδίως την λεπτομερή εξέταση των επιχειρησιακών δραστηριοτήτων, αποτελούν απαραίτητη πηγή στοιχείων για την αξιολόγηση. Η ύπαρξη των αναλύσεων αυτών επέτρεψε στην ομάδα να επικεντρώσει τις προσπάθειές της στο ρυθμιστικό πλαίσιο, το καθεστώς και τα καθήκοντα της Υπηρεσίας. Η παρούσα έκθεση δεν προτίθεται να αναλύσει τους αριθμούς ή τις τάσεις δεδομένου ότι οι εκτιμήσεις αυτές περιλαμβάνονται ήδη στις εκθέσεις της Υπηρεσίας και της Επιτροπής.

[7] Απόφαση της Επιτροπής της 28ης Απριλίου 1999, 1999/352/ΕΚ, ΕΚΑΧ, Ευρατόμ, για την ίδρυση της Υπηρεσίας (EE L 136 της 31ης.5.1999, σ. 20), κανονισμοί (ΕΚ) αριθ. 1073 /1999 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου και (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999 του Συμβουλίου (EE L 136 της 31ης.5.1999, σ. 1 και 8), διοργανική συμφωνία σχετικά με τις εσωτερικές έρευνες που διενεργεί η Υπηρεσία (EE L 136 της 31ης.5.1999, σ. 15) και υπόδειγμα απόφασης.

[8] Όσον αφορά τις τομεακές νομοθεσίες, ο προσδιορισμός των νομικών βάσεων και των μέσων παρέμβασης της Υπηρεσί δεν μπορεί, στο πλαίσιο της παρούσας αξιολόγησης, να είναι εξαντλητικός. Η ειδική νομοθεσία σχετικά με την προστασία που συνοδεύει τις διάφορες πολιτικές και τα μέσα της Κοινότητας θεσπίσθηκε παράλληλα με τις προόδους της ευρωπαϊκής οικοδόμησης, χωρίς ποτέ να συγκεντρωθεί.

[9] Πιο πρόσφατα έγγραφα : COM(2000) 718 τελικό, COM(2001) 255 τελικό, COM(2002) 348 τελικό.

Στόχος της παρούσας αξιολόγησης, η οποία συμπληρώνει τις αναλύσεις της Υπηρεσίας και της επιτροπής εποπτείας [10], είναι να πραγματοποιήσει μια σφαιρική εκτίμηση των δραστηριοτήτων της Υπηρεσίας μέσω της εξέτασης των καθηκόντων της, των μέσων που διαθέτει και των δυσκολιών που συναντά. Η εργασία αυτή λαμβάνει υπόψη την επίπτωση των δραστηριοτήτων καταπολέμησης της απάτης υπό το πρίσμα της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων, της καλής εκτέλεσης του προϋπολογισμού και της χρηστής και αυστηρής διαχείρισης. Λαμβάνει υπόψη την επίπτωση της μεταρρύθμισης στις πτυχές της πρόληψης, της συνεργασίας και της αποτροπής/επιβολής κυρώσεων. Αναφέρεται επίσης στις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, στον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων του ανθρώπου, στον στόχο της διαφάνειας ή ακόμα στην σχέση κόστους/αποτελεσματικότητας (οικονομίες κλίμακας). Η διοργανική διάσταση (αξιοπιστία των οργάνων, ακεραιότητα της ευρωπαϊκής δημόσιας διοίκησης) των δραστηριοτήτων της Υπηρεσίας έχει, προφανώς, ληφθεί επίσης υπόψη. Αυτή η σφαιρική εκτίμηση θα πρέπει να καταστήσει δυνατή την καλύτερη εκτίμηση των μειονεκτημάτων και των πλεονεκτημάτων του συστήματος που προέκυψε από την μεταρρύθμιση του 1999.

[10] Επιτροπή εποπτείας : εκθέσεις που δημοσιεύτηκαν στην EE C 360 της 14ης.12.2000 για την περίοδο Ιούλιος 1999- Ιούλιος 2000, στην EE C 365 της 20ης.12.2001 Ιούλιος 2000- Σεπτέμβριος 2001 et au EE C 234 της 30.9.2002 για την περίοδο Σεπτέμβριος 2001- Ιούλιος 2002. Υπηρεσία : εκθέσεις της 23ης.5.2000 (περίοδος από την 1η Ιουνίου 1999 ως την 31η Μαΐου 2000), της 18.10.2001 (περίοδος από την 1η Ιουνίου 2000 ως την 31η Μαΐου 2001) και της 17ης.10.2002 (για το έτος που λήγει τον Ιούνιο 2002) τις οποίες θα συμπληρώσει η προσεχής έκθεση.

Η παρούσα έκθεση καλύπτει την περίοδο από τον Ιούνιο 1999 ως τον Δεκέμβριο 2002 η οποία περιλαμβάνει την μετάβαση από την παλαιά μονάδα καταπολέμησης της απάτης της Επιτροπής στην Υπηρεσία και τα διάφορα προβλήματα που προέκυψαν κατά την φάση αυτή [11]. Το γεγονός αυτό δεν εμποδίζει την πραγματοποίηση μιας πρώτης αξιολόγησης των τρεχουσών εξελίξεων ενόψει της επίτευξης των στόχων που καθόρισε ο νομοθέτης και τους οποίους η Επιτροπή έχει την πρόθεση να επιτύχει κατά στάδια, στο πλαίσιο της νέας σφαιρικής στρατηγικής προσέγγισης για την καταπολέμηση της απάτης που εκτείνεται από τον Ιούνιο 2000 ως το τέλος του 2005 [12].

[11] Δικαστικά και πολιτικά προβλήματα, καθυστέρηση του διορισμού στελεχών και πάγωμα των προσλήψεων, διαχείριση των τρεχόντων φακέλων της μονάδας καταπολέμησης της απάτης με χρησιμοποίηση σημαντικών πόρων, καθυστέρηση της έναρξης εφαρμογής της νέας μεθοδολογίας.

[12] Συνολική στρατηγική της Επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης και την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας του Ιουνίου 2000. COM(2000) 358 τελικό. Βλέπε επίσης σχέδιο δράσης για την περίοδο 2001-2003. COM (2001) 254 τελικό.

ΔΙΑΡΘΡΩΣΗ ΤΗΣ ΕΚΘΕΣΗΣ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗΣ

Η διάρθρωση της έκθεσης απορρέει από μια ανάλυση της μεταρρύθμισης του 1999 και των δραστηριοτήτων της Υπηρεσίας, παρουσιασμένες ανάλογα με το αν πρόκειται για επιχειρησιακά καθήκοντα ή πιο γενικά καθήκοντα που συνδέονται με την κατάρτιση της πολιτικής στρατηγικής και την ανάληψη νομοθετικών πρωτοβουλιών.

Η μεταρρύθμιση βασίζεται σε καινοτόμα στοιχεία, που αποσκοπούν στην ενίσχυση της αξιοπιστίας και της αποτελεσματικότητας των ερευνών. Η ανάθεση διοργανικών καθηκόντων εσωτερικής έρευνας στην Υπηρεσία καθώς και η μεταφορά των επιχειρησιακών αρμοδιοτήτων σχετικά με τις έρευνες στην ίδια, συνοδεύονται από μια σημαντική καινοτομία σε θεσμικό επίπεδο: την χορήγηση επιχειρησιακής ανεξαρτησίας σε σχέση με τις δραστηριότητες που συνδέονται άμεσα με τα καθήκοντα έρευνας (πρώτο μέρος).

Η Υπηρεσία χαρακτηρίζεται επίσης από την διατήρηση, εντός της ίδιας διάρθρωσης, δραστηριοτήτων έρευνας που χαίρουν επιχειρησιακής ανεξαρτησίας και δραστηριοτήτων προετοιμασίας και εφαρμογής δράσεων της Επιτροπής στο πλαίσιο των θεμελιωδών αρμοδιοτήτων του θεσμικού οργάνου, ιδίως στον τομέα της νομοθεσίας (δεύτερο μέρος).

Η ανεξαρτησία των δραστηριοτήτων έρευνας και η προσάρτηση στην Επιτροπή, που εκφράζουν τον καινοτόμο χαρακτήρα και την συνέχεια, αποτελούν τις κατευθυντήριες αρχές στις οποίες βασίζεται η διοίκηση της Υπηρεσίας δεδομένου του μεικτού της καθεστώτος (τρίτο μέρος).

Η σφαιρική αυτή αξιολόγηση αναφέρεται επίσης και στις πιο μακροπρόθεσμες εξελίξεις για την ενίσχυση της ποινικής προστασίας των οικονομικών συμφερόντων. Για τον λόγο αυτό, οι προβλεπόμενες εξελίξεις, ιδίως στο πλαίσιο των εργασιών σχετικά με την Ευρωπαϊκή Εισαγγελική Αρχή και την Συνέλευση σχετικά με το μέλλον της Ευρώπης, δεν αγνοήθηκαν και αποτελούν αντικείμενο ανάλυσης (προοπτικές).

Τα παραρτήματα περιλαμβάνουν κατάλογο των συστάσεων (Παράρτημα I) που διατυπώνονται στην έκθεση. Για να διευκολυνθεί η κατανόησή τους, οι συστάσεις αυτές είναι ταξινομημένες ανάλογα με το επίπεδο της δράσης που απαιτείται για να τεθούν σε εφαρμογή (Παράρτημα II).

*

1. Η ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΙΑΚΗ ΑΠΟΣΤΟΛΗ ΤΗΣ ΥΠΗΡΕΣΙΑΣ : ΝΕΑ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ

Στο πλαίσιο της επιχειρησιακής της αποστολής, η Υπηρεσία ασκεί τα νέα καθήκοντα που της ανέθεσαν ο νομοθέτης και η διοργανική συμφωνία της 25ης Μαΐου 1999 (εσωτερικές έρευνες) καθώς και τις πιο μακροπρόθεσμες αρμοδιότητες που ανήκουν στην Επιτροπή (εξωτερικές έρευνες). Η Υπηρεσία διαθέτει επιχειρησιακή ανεξαρτησία κατά την διεξαγωγή των αποστολών έρευνας. Διενεργεί επίσης εσωτερικές και εξωτερικές διοικητικές έρευνες (επιχειρησιακή αποστολή). Η αποστολή αυτή αφορά επίσης, εν μέρει, την εταιρική σχέση με τα κράτη μέλη, τη συνδρομή και την δικαστική παρακολούθηση και τον συντονισμό των αποστολών της Υπηρεσίας με αυτές των εταίρων της, κοινοτικών και μη (επιχειρησιακή εταιρική σχέση).

1.1. Επιχειρησιακά καθήκοντα

Η Υπηρεσία είναι επιφορτισμένη με την άσκηση των αρμοδιοτήτων που ανήκουν στην Επιτροπή και αφορούν τους ελέγχους και τις εξακριβώσεις που διεξάγει επιτοπίως στα κράτη μέλη ή σε τρίτες χώρες (εξωτερικές έρευνες), και έχει το δικαίωμα να πραγματοποιεί εσωτερικές έρευνες σε όλα τα θεσμικά όργανα και οργανισμούς των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (εσωτερικές έρευνες).

Η ανεξαρτησία των καθηκόντων έρευνας που ανατέθηκαν στην Υπηρεσία απορρέει, σε νομικό επίπεδο, από τα άρθρα 3, 4 και 5 της απόφασης της Επιτροπής 1999/352/ΕΚ, ΕΚΑΧ, Ευρατόμ, για την ίδρυση της Υπηρεσίας, και από τα άρθρα 11 και 12 των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 και (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999, σχετικά με τις έρευνες που πραγματοποιεί η Υπηρεσία.

Σκοπός της Υπηρεσίας είναι, καταρχήν, η εκπλήρωση της επιχειρησιακής αποστολής και, ειδικότερα, των καθηκόντων έρευνας όπως ορίζονται στο άρθρο 2 των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 και (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999. Τα αποτελέσματα των ερευνών της Υπηρεσίας που μπορούν να χρησιμοποιηθούν σε ποινικές υποθέσεις αποτελούν, ενδεχομένως, προπαρασκευαστική φάση για ποινικές διώξεις σε εθνικό επίπεδο (βλέπε σημείο 1.2.2 κατωτέρω).

Το άρθρο 2, παράγραφος 1 της απόφασης της Επιτροπής για την ίδρυση της Υπηρεσίας ορίζει το πεδίο εφαρμογής των καθηκόντων έρευνας. Προβλέπει επίσης, στο τέταρτο εδάφιο, ότι η Επιτροπή ή τα λοιπά θεσμικά ή άλλα όργανα ή οργανισμοί μπορούν να αναθέσουν στην Υπηρεσία ερευνητικές αποστολές σε άλλους τομείς. Η δυνατότητα αυτή δεν έχει ακόμα χρησιμοποιηθεί.

1.1.1. Εσωτερικές έρευνες

Η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης έχει την εξουσία να πραγματοποιεί εσωτερικές διοικητικές έρευνες σε όλα τα θεσμικά όργανα, τα όργανα και τους οργανισμούς των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Αυτή η διοργανική αποστολή αποτελεί σημαντική καινοτομία της μεταρρύθμισης του 1999 και είναι συνέχεια, ιδίως, μιας ανακοίνωσης της Επιτροπής του 1997, καθώς και της ειδικής έκθεσης αριθ. 8/98 του Ελεγκτικού Συνεδρίου [13], που υπογράμμιζε το γεγονός ότι η παλαιά μονάδα συντονισμού της καταπολέμησης της απάτης δεν ήταν αρμόδια να πραγματοποιεί έρευνες στο εσωτερικό των θεσμικών οργάνων των Κοινοτήτων εκτός της Επιτροπής και ότι αυτό « αποτελεί σοβαρή ανεπάρκεια που επηρεάζει το νομικό πλαίσιο καθώς και την οργάνωση της καταπολέμησης της απάτης».

[13] Ανακοίνωση της Επιτροπής : Βελτίωση της δράσης κατά της επαγγελματικής ανεπάρκειας, τις οικονομικές παρατυπίες, την απάτη και τη διαφθορά. SEC(97) 2198. Έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με τις υπηρεσίες της Επιτροπής που είναι αρμόδιες για την καταπολέμηση της απάτης, και ιδίως την UCLAF. EE C 230 της 22aς.7.1998.

* Πεδίο εφαρμογής των εσωτερικών ερευνών

Το πεδίο εφαρμογής για τις εσωτερικές έρευνες ορίζεται από τις διατάξεις που θέσπισε ο νομοθέτης και από αυτές που συμφωνήθηκαν μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής που υπέγραψαν την διοργανική συμφωνία της 25ης Μαΐου 1999 [14].

[14] Μια διοργανική συμφωνία, ως πράξη που στην κοινοτική έννομη τάξη θεμελιώνεται στην πρακτική, αποσκοπεί στον συντονισμό, στο πλαίσιο των αντίστοιχων αρμοδιοτήτων τους, της συνεργασίας μεταξύ δύο ή περισσότερων θεσμικών οργάνων με ρεαλιστικό τρόπο. Η πρακτική αυτή συνιστά έναν κλασικό διαδικαστικό μηχανισμό ο οποίος συγκεκριμενοποιεί τα αμοιβαία καθήκοντα συνεργασίας και εμπιστοσύνης των ενδιαφερόμενων θεσμικών οργάνων. Στην συγκεκριμένη περίπτωση, εκφράζει την επιθυμία να υπάρξει ένα μέσον το οποίο να συνοδεύει τη μεταρρύθμιση και να ρυθμίζει την εφαρμογή της, εν αναμονή της θέσπισης κατάλληλων διατάξεων στον κανονισμό υπηρεσιακής κατάστασης. Σε πρακτικό επίπεδο, επιτρέπει την βελτίωση της εφαρμογής των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 et (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999. Σε πολιτικό επίπεδο, επισημοποιεί την υποχρέωση που ανέλαβαν τα τρία θεσμικά όργανα που υπέγραψαν την συμφωνία με στόχο να την επεκτείνουν και στα άλλα θεσμικά όργανα, όργανα και οργανισμούς, μέσω της πρόσκλησης του πολιτικού επιπέδου. Από μεθοδολογική άποψη, συνιστά πρότυπο ομαλής λειτουργίας της διοργανικής συνεργασίας και συντονισμού και, τέλος, συμβάλλει στην βελτίωση της σαφήνειας και της διαφάνειας.

Σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 3 των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 και (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999, οι εσωτερικές έρευνες έχουν σκοπό «την καταπολέμηση της απάτης, της δωροδοκίας και κάθε άλλης παράνομης δραστηριότητας εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων» των Κοινοτήτων και «τον εντοπισμό, προς τούτο, σοβαρών πράξεων συνδεδεμένων με την άσκηση των επαγγελματικών δραστηριοτήτων, που μπορεί να συνιστούν παράλειψη των υποχρεώσεων των υπαλλήλων και του λοιπού προσωπικού των Κοινοτήτων, η οποία μπορεί να επισύρει πειθαρχική ή, ενδεχομένως, ποινική δίωξη, ή παράλειψη των αναλόγων υποχρεώσεων των μελών (...), των διευθυντικών στελεχών (...) ή των μελών του προσωπικού (...) που δεν υπόκεινται στον κανονισμό υπηρεσιακής κατάστασης».

Καταργώντας τη σύνδεση με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων, η προαναφερόμενη διοργανική συμφωνία της 25ης Μαΐου 1999 επεκτείνει το πεδίο εφαρμογής των εσωτερικών ερευνών στο σύνολο των δραστηριοτήτων που συνδέονται με την προστασία των κοινοτικών συμφερόντων από σοβαρές παρατυπίες (βλέπε σημείο 1.2.3 κατωτέρω, πειθαρχικές διατάξεις). Προκειμένου να εξασφαλισθεί ομοιογενής προστασία, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή κάλεσαν τα άλλα θεσμικά όργανα, τα όργανα και τους οργανισμούς να προσχωρήσουν στην διοργανική συμφωνία και να υιοθετήσουν το κοινό καθεστώς σύμφωνα με το συνημμένο σε αυτήν υπόδειγμα απόφασης [15]. Το άρθρο 2, παράγραφος 1 της απόφασης της Επιτροπής για την ίδρυση της Υπηρεσίας ορίζει το πεδίο εφαρμογής για τις εσωτερικές έρευνες κατά τρόπον ανάλογο με αυτόν που αναφέρεται στην διοργανική συμφωνία.

[15] Για το Συμβούλιο : απόφαση 1999/394/ΕΚ, Ευρατόμ (EE L 149 της 16ης Ιουνίου 1999, σ. 36). Για την Επιτροπή : απόφαση 1999/396/ΕΚ, ΕΚΑΧ, Ευρατόμ (EE L 149 της 16ης Ιουνίου 1999, σ. 57). Για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, η απόφαση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 18ης Νοεμβρίου1999 ενσωματώθηκε στον κανονισμό του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (Παράρτημα XI).

Ένα μη ομοιογενές σύστημα

Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι, εξαιρουμένων των τριών θεσμικών οργάνων που υπέγραψαν την συμφωνία, κανένα άλλο θεσμικό όργανο, κανένα όργανο και κανένας οργανισμός δεν προσχώρησε στην συμφωνία.

Αντίθετα, η πλειονότητα των θεσμικών οργάνων, οργάνων και οργανισμών προσάρμοσαν τα εσωτερικά τους συστήματα. Ωστόσο, όπως προκύπτει από μια πρώτη ανάλυση, δεν φαίνεται να έχει επικρατήσει μια ενιαία ερμηνεία του νέου νομικού πλαισίου που προβλέπεται από τους κανονισμούς (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 και (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999 (άρθρο 4 παράγραφος 6) και από την διοργανική συμφωνία. Πράγματι, έχουν διαπιστωθεί διαφορές, οι οποίες δεν οφείλονται σε ιδιαίτερες απαιτήσεις, όπως προβλέπεται στην παράγραφο 2 της εν λόγω συμφωνίας, όσον αφορά τα συστήματα ορισμένων θεσμικών οργάνων και οργάνων, όπως για παράδειγμα η μη άμεση ενημέρωση της Υπηρεσίας από τους υπαλλήλους οι οποίοι πρέπει υποχρεωτικά να περάσουν από την εσωτερική αρχή ή ο περιορισμός των εσωτερικών ερευνών της Υπηρεσίας στις παραλείψεις, εκ μέρους των υπαλλήλων, υποχρεώσεων που μπορούν να θίξουν τα οικονομικά συμφέροντα της Κοινότητας. Κατά συνέπεια, το πεδίο εφαρμογής των συστημάτων αυτών είναι ορισμένες φορές πιο περιοριστικό από ό,τι προβλέπει το υπόδειγμα απόφασης (βλέπε Σ.1).

Προβλήματα

Η εγκαθίδρυση ενός νέου διοργανικού συστήματος εσωτερικών ερευνών οδήγησε σε διάφορες αντιρρήσεις. Εβδομήντα ένα μέλη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου αμφισβήτησαν την απόφαση σχετικά με τις εσωτερικές έρευνες που έλαβε το θεσμικό τους όργανο, υπογραμμίζοντας κυρίως ότι η εν λόγω απόφαση αποτελούσε παράβαση της ασυλίας των βουλευτών και της ανεξαρτησίας των καθηκόντων τους. Η προσφυγή αυτή οδήγησε σε διάταξη (συνοπτική διαδικασία) και στη συνέχεια σε απόφαση του Πρωτοδικείου, της 26ης Φεβρουαρίου 2002 [16], το οποίο απέρριψε την προσφυγή ως απαράδεκτη δεδομένου ότι οι προσφεύγοντες δεν είχαν παρουσιάσει στοιχεία τα οποία να αποδεικνύουν ότι η πράξη τους αφορούσε προσωπικά. Από την αιτιολογική έκθεση της απόφασης προκύπτει ότι, αν και το καθεστώς εσωτερικών ερευνών, αυτό καθαυτό, εφαρμόζεται επίσης στα μέλη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, δεν μπορεί να αποκλεισθεί εκ των προτέρων ότι η Υπηρεσία θα προβεί, στο πλαίσιο μιας έρευνας, σε ενέργεια που θα θίξει την ασυλία της οποίας χαίρουν όλα τα μέλη του Κοινοβουλίου. Ωστόσο, αν υποτεθεί ότι συμβαίνει κάτι τέτοιο, κάθε Μέλος του Κοινοβουλίου το οποίο θα βρεθεί αντιμέτωπο με μια τέτοια ενέργεια, η οποία κατά τη γνώμη του το θίγει, διαθέτει την δικαστική προστασία και τα μέσα προσφυγής που έχουν θεσπισθεί από τη συνθήκη [17]. Η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) και η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕ) έλαβαν, η καθεμία, εσωτερική απόφαση την οποία η Επιτροπή, μετά από εξέταση, θεώρησε ασυμβίβαστη με τους κανονισμούς (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 και (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999. Οι προσφυγές που κατατέθηκαν οδήγησαν, σε σχέση με τις διαδικασίες που εκκρεμούν ενώπιον του Δικαστηρίου (ΔΕΚ), σε πορίσματα του γενικού εισαγγελέα, που παρουσιάσθηκαν στις 3 Οκτωβρίου 2002, και προβλέπουν την ακύρωση των αποφάσεων [18] της ΕΚΤ και της ΕΤΕ.

[16] Υπόθεση T-17/00R και T-17/00. Έχει κατατεθεί έφεση στο Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων κατά αυτής της απόφασης του Πρωτοδικείου.

[17] Σημεία 72 και 73 της απόφασης

[18] Απόφαση 1999/726/ΕΚ της ΕΚΤ, της 7ης Οκτωβρίου 1999, σχετικά με την πρόληψη της απάτης (EE L 291, της 13ης.11.1999, σ. 36) . απόφαση της 10ης Νοεμβρίου 1999 της διευθυντικής επιτροπής της ΕΤΕ σχετικά με την συνεργασία με την Υπηρεσία. Υποθέσεις C-11/00 και C-15/00.

Οι διαφορές αυτές αποτελούν πολύτιμη βάση αξιολόγησης, εφόσον από αυτές προκύπτει ότι η συνεκτικότητα του νέου διοργανικού συστήματος δεν επιτρέπει εξαιρέσεις. Το πεδίο εφαρμογής του αποσκοπεί να καλύψει όλα ανεξαιρέτως τα θεσμικά όργανα, τα όργανα και τους οργανισμούς που έχουν ιδρυθεί από τις συνθήκες ΕΚ και Ευρατόμ ή δυνάμει αυτών. Προκειμένου οι εσωτερικές έρευνες να πραγματοποιούνται κάτω από ισοδύναμες συνθήκες στα θεσμικά όργανα, τα όργανα και τους οργανισμούς, κατά το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Κολωνίας οι αρχηγοί κρατών και κυβερνήσεων κάλεσαν όλα τα θεσμικά όργανα, όλα τα όργανα και όλους τους οργανισμούς να προσχωρήσουν στην διοργανική συμφωνία.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι είναι απολύτως απαραίτητο να επιτευχθεί ο στόχος που έθεσαν ο νομοθέτης και η διοργανική συμφωνία, ήτοι να δοθεί διοργανική διάσταση στις εσωτερικές έρευνες προκειμένου να εξασφαλισθεί η ενιαία προστασία της ακεραιότητας των θεσμικών οργάνων.

Σύσταση αριθ. 1 (Σ.1)

Η Επιτροπή καλεί το σύνολο των θεσμικών οργάνων, οργάνων και οργανισμών να προσχωρήσουν ταχέως στην διοργανική συμφωνία της 25ης Μαΐου 1999, η οποία έχει υπογραφεί από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και την Επιτροπή.

Η Επιτροπή καλεί τα θεσμικά όργανα, τα όργανα και τους οργανισμούς να λάβουν εσωτερική απόφαση σύμφωνα με το υπόδειγμα απόφασης που επισυνάπτεται στην προαναφερόμενη συμφωνία.

* Άσκηση των αρμοδιοτήτων διεξαγωγής εσωτερικών ερευνών

Οι αρμοδιότητες διεξαγωγής εσωτερικών ερευνών της Υπηρεσίας ασκούνται στο πλαίσιο των διατάξεων του άρθρου 4 των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 και (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999. Οι αρμοδιότητες αυτές περιλαμβάνουν:

- Με την επιφύλαξη της τήρησης των διατάξεων της παραγράφου 4 του προαναφερόμενου άρθρου [19], την « πρόσβαση », « χωρίς προειδοποίηση», σε «κάθε πληροφορία που κατέχουν» τα θεσμικά όργανα, όργανα και οργανισμοί, καθώς και στις « εγκαταστάσεις αυτών»,

[19] Η παράγραφος αυτή προβλέπει την ενημέρωση των ενδιαφερόμενων θεσμικών οργάνων, οργάνων και οργανισμών « όταν οι υπάλληλοι της Υπηρεσίας διενεργούν έρευνα στις εγκαταστάσεις τους ή όταν συμβουλεύονται κάποιο έγγραφο ή ζητούν πληροφορίες που έχουν στην κατοχή τους τα θεσμικά όργανα, όργανα και οργανισμοί».

- Την δυνατότητα να « λαμβάνει αντίγραφα» και «αποσπάσματα κάθε εγγράφου και του υποθέματος κάθε μέσου αποθήκευσης πληροφοριών»,

- Τη δυνατότητα να λαμβάνει « προφορικώς πληροφορίες » από τα μέλη των θεσμικών οργάνων και οργάνων, από τα διευθυντικά στελέχη των οργανισμών καθώς και από τα μέλη του προσωπικού των θεσμικών οργάνων, οργάνων και οργανισμών,

- Την δυνατότητα να πραγματοποιεί επιτόπιους ελέγχους υπό τις προϋποθέσεις και σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπονται στον κανονισμό (Ευρατόμ, ΕΚ) αριθ. 2185/96, σε εγκαταστάσεις οικονομικών φορέων (βλέπε σημείο 1.1.2 κατωτέρω) οι οποίοι έχουν ενδεχομένως στην κατοχή τους πληροφορίες σχετικά με τα περιστατικά που αποτελούν αντικείμενο της εσωτερικής έρευνας,

- Την δυνατότητα να ζητά « από κάθε ενδιαφερόμενο» πληροφορίες που η Υπηρεσία θεωρεί χρήσιμες.

Σύμφωνα με τους προαναφερόμενους κανονισμούς και τις εσωτερικές αποφάσεις των θεσμικών οργάνων, οργάνων και οργανισμών, κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων διεξαγωγής εσωτερικών ερευνών πρέπει να τηρούνται πλήρως τα ατομικά δικαιώματα (τεκμήριο αθωότητας, σεβασμός του ιδιωτικού βίου και του δικαιώματος υπεράσπισης, δικαίωμα αντικειμενικότητας της έρευνας). Το θέμα αυτό αναφέρθηκε στις υπό εξέταση διαφορές, καθώς και από την επιτροπή εποπτείας της Υπηρεσίας στις διαδοχικές εκθέσεις δραστηριοτήτων της καθώς και από τον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή.

Για τον λόγο αυτό, προκειμένου να εξασφαλισθεί ένα ευρύτερο πλαίσιο για τις διαδικασίες εσωτερικής έρευνας καθώς και ένα υψηλό επίπεδο εγγυήσεων για όλα τα πρόσωπα που ενδιαφέρουν οι διαδικασίες αυτές, η Επιτροπή θεωρεί αναγκαία την κατάρτιση εσωτερικών διατάξεων εκ μέρους της Υπηρεσίας έτσι ώστε να δημιουργηθεί ένα σύνολο διοικητικών κανόνων σχετικών με την εφαρμογή των πράξεων και των μέτρων εσωτερικής έρευνας (βλέπε σημεία 3.4.1 και 1.1.2 παρακάτω).

Σύσταση αριθ. 2 (Σ.2)

Η Επιτροπή συνιστά στην Υπηρεσία να συμπεριλάβει, στο εγχειρίδιο εσωτερικών διαδικασιών της, ένα σύνολο διοικητικών κανόνων με τις λεπτομέρειες εφαρμογής των πράξεων και μέτρων που αφορούν τις εσωτερικές/εξωτερικές έρευνες.

* Λεπτομέρειες σχετικά με τις εσωτερικές έρευνες

Οι εγγυήσεις ως προς την διαδικασία που συνοδεύουν τις δραστηριότητες εσωτερικής έρευνας οδήγησαν στη διαπίστωση ότι υπάρχουν διάφορες πρακτικές. Πρόκειται, ιδίως, για τις διαδικασίες ενημέρωσης εκ μέρους της Υπηρεσίας (βλέπε δράση ενημέρωσης και διαβίβασης πληροφοριών στο σημείο 3.3 κατωτέρω) και για τις διαδικασίες ενημέρωσης της Υπηρεσίας που συνδέονται με εσωτερικές έρευνες.

Διαδικασίες ενημέρωσης της Υπηρεσίας

Η υποχρέωση ενημέρωσης της Υπηρεσίας, σύμφωνα με το άρθρο 2 του υποδείγματος απόφασης που επισυνάπτεται στην διοργανική συμφωνία της 25ης Μαίου 1999, θα έπρεπε, σύμφωνα με τις διατάξεις της εν λόγω συμφωνίας [20], να έχει καθιερωθεί από τον κανονισμό υπηρεσιακής κατάστασης. Στην πρόταση κανονισμού του Συμβουλίου περί καθορισμού του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης των υπαλλήλων και του καθεστώτος που εφαρμόζεται στο λοιπό προσωπικό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, η Επιτροπή πρότεινε άρθρο το οποίο αναφέρεται στην εν λόγω υποχρέωση ενημέρωσης της Υπηρεσίας και αποσκοπεί να επεκτείνει την υποχρέωση αυτή στο σύνολο των υπαλλήλων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Η πρόταση αυτή βρίσκεται υπό εξέταση [21] προκειμένου να εξασφαλισθεί το συμβιβάσιμο μεταξύ του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης και του υποδείγματος απόφασης. Είναι επίσης σκόπιμο να εξασφαλισθεί ότι οι διατάξεις του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης που αναφέρονται στην Υπηρεσία [22] δεν περιορίζουν τις εξουσίες της Υπηρεσίας σε σχέση με τα μέτρα που προβλέπονται στους κανονισμούς (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 και (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999 και στην διοργανική συμφωνία και το υπόδειγμα απόφασης.

[20] Το άρθρο 2 αφορά την άμεση ενημέρωση της Υπηρεσίας σε περίπτωση που ένας υπάλληλος ή μέλος του λοιπού προσωπικού του θεσμικού οργάνου, οργάνου ή οργανισμού λαμβάνει γνώση « στοιχείων βάσει των οποίων εικάζεται η ύπαρξη ενδεχομένων περιπτώσεων απάτης, δωροδοκίας ή κάθε άλλης παράνομης δραστηριότητας (...) ή σοβαρών περιστατικών που συνδέονται με την άσκηση επαγγελματικών δραστηριοτήτων (...) ». Βλέπε έβδομη αιτιολογική σκέψη της διοργανικής συμφωνίας όσον αφορά την τροποποίηση του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης.

[21] COM(2002) 213 τελικό. Βλέπε ιδίως το άρθρο 22α της πρότασης.

[22] Άρθρο 86.

Ανάπτυξη των εσωτερικών ερευνών

Η Επιτροπή διαπιστώνει, βάσει των στοιχείων που περιέχονται στις τελευταίες εκθέσεις της Υπηρεσίας και της επιτροπής εποπτείας, την ανάπτυξη των εσωτερικών ερευνών. Η κατάσταση αυτή αντικατοπτρίζει την προτεραιότητα που δίνεται στις εσωτερικές έρευνες με σκοπό να προστατευθεί η ακεραιότητα και η αξιοπιστία της ευρωπαϊκής δημόσιας διοίκησης και η επέκταση των αρμοδιοτήτων της Υπηρεσίας, πέραν της Επιτροπής, στα άλλα θεσμικά όργανα, τα όργανα και τους οργανισμούς.

* Συντονισμός των εσωτερικών ερευνών με ορισμένες διοικητικές διαδικασίες

Στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης της Επιτροπής, ελήφθησαν μέτρα για να εξασφαλισθεί η τήρηση των δεοντολογικών υποχρεώσεων και των αρχών της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης εκ μέρους των υπαλλήλων και του λοιπού προσωπικού των Κοινοτήτων. Οι διατάξεις αυτές πρέπει να συντονίζονται με αυτές που αφορούν την διεξαγωγή των εσωτερικών ερευνών της Υπηρεσίας (βλέπε παρακάτω, σημείο 1.2.3, σχετικά με τις πειθαρχικές αρχές και τις αρχές που ειδικεύονται σε περιπτώσεις δημοσιονομικών παρατυπιών).

* Το ζήτημα της ασυλίας

Αν και η ασυλία των υπαλλήλων και του λοιπού προσωπικού των Κοινοτήτων δεν αποτελεί εμπόδιο στην διεξαγωγή των διοικητικών ερευνών από την Υπηρεσία, δεδομένου ότι η τελευταία αποτελεί μέρος της οργανωτικής εξουσίας των Κοινοτήτων, το πρόβλημα της άρσης της ασυλίας τίθεται σε περίπτωση ποινικών διώξεων κατά υπαλλήλων ή του λοιπού προσωπικού των Κοινοτήτων από τις εθνικές αρχές, στη συνέχεια εσωτερικών ερευνών της Υπηρεσίας.

Ως προς το θέμα αυτό, ορισμένες εθνικές αρχές θεώρησαν πολύ βαριές τις διαδικασίες που εφαρμόζονται για την άρση της ασυλίας ενός υπαλλήλου προκειμένου να καταστεί δυνατή η καταγγελία εκ μέρους των δικαστικών αρχών στο πλαίσιο των ερευνών της Υπηρεσίας. Πράγματι, στην πράξη, οι δικαστικές αρχές που επιθυμούν να ασκήσουν ποινική δίωξη σε σχέση με έρευνα της Υπηρεσίας απευθύνονται συνήθως στην τελευταία η οποία διαβιβάζει το αίτημα στο ενδιαφερόμενο θεσμικό όργανο, όργανο ή οργανισμό. Σύμφωνα με τις εθνικές δικαστικές αρχές, η απάντηση διαμέσου της Υπηρεσίας οδηγεί συνήθως σε καθυστερήσεις.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η τρέχουσα πρακτική θα μπορούσε να απλοποιηθεί με το να υποδεικνύεται σαφώς, κατά την διαβίβαση της τελικής έκθεσης της έρευνας στην δικαστική αρχή, η αρμόδια αρχή που μπορεί να επιτρέψει, ενδεχομένως, την άρση της υποχρέωσης εχεμύθειας (άρθρο 19 του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης) ή την άρση της ασυλίας.

1.1.2. Εξωτερικές έρευνες

Μέχρι το 1995, το ρυθμιστικό πλαίσιο που αφορούσε τις κοινοτικές επιτόπιες αποστολές εξακρίβωσης αποτελούσε ουσιαστικά μέρος των δράσεων για τον έλεγχο της κανονικότητας των λογαριασμών, της σωστής εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου, της αποτελεσματικότητας των συστημάτων διαχείρισης των κοινοτικών ταμείων στα κράτη μέλη και του ρόλου της Επιτροπής ως θεματοφύλακα των συνθηκών. Κάθε γενική διεύθυνση της Επιτροπής αρμόδια για έναν συγκεκριμένο τομέα, έπρεπε να προετοιμάσει τις πολιτικές κατευθύνσεις και το σχετικό νομοθετικό πλαίσιο. Κάθε γενική διεύθυνση αποφάσιζε, και εξακολουθεί να αποφασίζει, τις αποστολές ελέγχου που διενεργούνται βάσει τομεακών κανονισμών. Αυτοί οι τακτικοί ή βασισμένοι σε ανάλυση του κινδύνου έλεγχοι αποσκοπούσαν και αποσκοπούν να διαπιστώσουν ενδεχόμενες διοικητικές δυσλειτουργίες ή παρατυπίες, και όχι να ανακαλύψουν παράνομες δραστηριότητες ή συμπεριφορά που να συνδέονται με ατομική ευθύνη σε διοικητικό ή ποινικό επίπεδο (έρευνα για την καταπολέμηση της απάτης). Ωστόσο, το γεγονός ότι η τομεακή νομοθεσία δεν είχε ως συγκεκριμένο στόχο την καταπολέμηση της απάτης δεν εμπόδιζε τελείως την χρησιμοποίηση των τομεακών βάσεων για την αναζήτηση παραβάσεων οικονομικού ή δημοσιονομικού χαρακτήρα.

Από το 1995, η δράση της Επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης συγκεκριμενοποιήθηκε και ενισχύθηκε από μια οριζόντια νομοθετική βάση (πρώτος και τρίτος πυλώνας) η οποία συγκεντρώνει τα μέσα διοικητικής έρευνας που επιτρέπουν να εξακριβωθεί η ακρίβεια και η πολυπλοκότητα των περιστατικών, καθώς και η ποινική διάσταση των σοβαρών παρατυπιών που είναι επιζήμιες για τα οικονομικά συμφέροντα των Κοινοτήτων. Το νέο αυτό μέσον, το οποίο προορίζεται ειδικότερα για την καταπολέμηση της απάτης, βασίζεται σε μια ενισχυμένη εταιρική σχέση με τα κράτη μέλη, σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας και του καταμερισμού των ευθυνών όσον αφορά την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων.

Το 1999, για να ενισχυθεί η αξιοπιστία και η αποτελεσματικότητα των κοινοτικών παρεμβάσεων στα κράτη μέλη, η Επιτροπή και ο νομοθέτης αποφάσισαν να εφαρμόσουν την αρχή της επιχειρησιακής ανεξαρτησίας, που ισχύει για την Υπηρεσία, στις δραστηριότητες εξωτερικής έρευνας. Η σημαντική αυτή καινοτομία δεν επηρεάζει την κατανομή και την ισορροπία των αρμοδιοτήτων μεταξύ του εθνικού και του κοινοτικού επιπέδου. Ούτε και επηρεάζει την γενική ευθύνη της Επιτροπής στους τομείς της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων και της πολιτικής καταπολέμησης της απάτης (άρθρο 280 ΕΚ), δεδομένου ότι η ευθύνη αυτή είναι στενά συνδεδεμένη με τα καθήκοντα εκτέλεσης του προϋπολογισμού δυνάμει του άρθρου 274 ΕΚ.

Η έννοια της εξωτερικής διοικητικής έρευνας, όπως ορίζεται στα άρθρα 2 και 3 των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 και (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999, είναι αρκετά ευρεία. Καλύπτει δύο επιχειρησιακές δραστηριότητες, ήτοι τις έρευνες που διεξάγονται σε κοινοτικό επίπεδο και τις έρευνες που διεξάγονται σε εθνικό επίπεδο μετά από αίτηση ή με την συμμετοχή του κοινοτικού επιπέδου. Οι κανονισμοί αυτοί καθορίζουν την έννοια της εξωτερικής διοικητικής έρευνας και ταυτόχρονα τονίζουν την ποινική διάσταση των εν λόγω ερευνών. Ως εκ τούτου, οι εκθέσεις που εκπονεί η Υπηρεσία μπορούν να αποτελέσουν την προπαρασκευαστική φάση ποινικών διώξεων εκ μέρους των εθνικών αρχών.

Στο παρόν στάδιο εξέλιξης του κοινοτικού δικαίου στους διαφόρους τομείς, η Επιτροπή θεωρεί αναγκαίο να διατηρηθεί η δυνατότητα της Υπηρεσίας να χρησιμοποιεί, όταν πρόκειται για ειδικές περιπτώσεις, τις διάφορες υπάρχουσες νομικές βάσεις ώστε να είναι σε θέση να εκτελέσει τις επιχειρησιακές της δραστηριότητες με το να διεξάγει η ίδια τις έρευνες ή με το να ζητά, δυνάμει πληροφοριών που έχει στη διάθεσή της οι οποίες βασίζονται σε τομεακούς κανονισμούς, την πραγματοποίηση εθνικής έρευνας στην οποία να μπορεί πάντοτε να συμμετάσχει. Η διαθεσιμότητα των εν λόγω μέσων έρευνας (οριζόντιος κανονισμός με στόχο την καταπολέμηση της απάτης και τομεακοί κανονισμοί σχετικά με τον έλεγχο της σωστής εφαρμογής της κοινοτικής νομοθεσίας και της κανονικότητας των λογαριασμών) επιτρέπει στην Υπηρεσία να προσαρμόζει την αποτελεσματικότητα των δράσεων καταπολέμησης της απάτης ανάλογα με τις προτεραιότητες κάθε συγκεκριμένης περίπτωσης αλλά και ανάλογα με τις εξουσίες που διαθέτει η εθνική αρχή η οποία αποτελεί τον επιτόπου εταίρο.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι εναπόκειται στην Υπηρεσία να προσαρμόσει τις επιχειρησιακές της δραστηριότητες και να αναπτύξει τα μέσα ενημέρωσής της (στρατηγικές πληροφορίες και επιχειρησιακές πληροφορίες) προκειμένου να χρησιμοποιήσει όσον το δυνατό καλύτερα το σύνολο των υπαρχόντων νομικών μέσων, εφόσον δεν υπάρχει πιο συγκεκριμένο μέσο συνεργασίας. Πρέπει επίσης να αξιοποιεί την δυνατότητά της να ενεργεί με πλήρη ανεξαρτησία, χωρίς να παρεμβαίνει στα άλλα καθήκοντα που της έχουν ανατεθεί από την Επιτροπή στον τομέα της συνεργασίας με τα κράτη μέλη κατά την έννοια του άρθρου 280, παράγραφος 3 της συνθήκης ΕΚ και σεβόμενη τις αρμοδιότητες των διαφόρων υπηρεσιών της Επιτροπής στους τομείς της διοικητικής και δημοσιονομικής παρακολούθησης των ερευνών, συμπεριλαμβανομένης της επιβολής κυρώσεων. Είναι προφανές ότι τα καθήκοντα αυτά ασκούνται στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής και όχι στο πλαίσιο της ανεξαρτησίας που αφορά τις επιχειρησιακές δραστηριότητες οι οποίες συνδέονται με την δραστηριότητα έρευνας (βλέπε κατωτέρω, ιδίως σημεία 1.2.1, 2.4 και 2.5).

* Πεδίο εφαρμογής των εξωτερικών ερευνών

Η κοινοτική νομοθεσία ορίζει το πεδίο εφαρμογής των εξωτερικών ερευνών λαμβάνοντας υπόψη τους στόχους που επιδιώκει κάθε μέσον ή τον συγκεκριμένο σκοπό του.

Οι κανονισμοί (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 και (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999 (άρθρο 1, παράγραφος 1 και άρθρο 3) προβλέπουν ότι η Υπηρεσία ασκεί την αρμοδιότητα, η οποία ανατίθεται στην Επιτροπή, της πραγματοποίησης επιτοπίων ελέγχων και εξακριβώσεων στα κράτη μέλη και, βάσει των ισχυουσών συμφωνιών συνεργασίας, σε τρίτες χώρες, με στόχο να αποδεικνύει, ενδεχομένως, τον παράνομο χαρακτήρα των ελεγχομένων δραστηριοτήτων, χωρίς (άρθρο 2 των προαναφερόμενων κανονισμών) οι έρευνες αυτές να θίγουν την αρμοδιότητα των κρατών μελών όσον αφορά την ποινική δίωξη.

Οι εξωτερικές έρευνες, όταν αναλαμβάνονται με πρωτοβουλία της Υπηρεσίας ή μετά από αίτηση ενός κράτους μέλους στο πλαίσιο του κανονισμού (Ευρατόμ, ΕΚ) αριθ. 2185/96 [23], αποσκοπούν, σύμφωνα με το άρθρο 2 του εν λόγω κανονισμού, στην διερεύνηση «σοβαρών ή διακρατικών» παρατυπιών ή παρατυπιών « στις οποίες πιθανόν να ενέχονται οικονομικοί φορείς ενεργούντες σε πλείονα κράτη μέλη» είτε την διερεύνηση παρατυπιών «αν η κατάσταση που επικρατεί σε ένα κράτος μέλος απαιτεί σε μια ειδική περίπτωση την ενίσχυση των επιτόπιων ελέγχων και εξακριβώσεων, προκειμένου να καταστεί αποτελεσματική η προστασία των οικονομικών συμφερόντων και, κατ' αυτόν τον τρόπο, να εξασφαλισθεί ισοδύναμο επίπεδο προστασίας στην Κοινότητα». Είναι σκόπιμο να τονισθεί ότι η Υπηρεσία μπορεί να κινήσει, σε συνεργασία με τις εθνικές αρχές, ερευνητικές αποστολές σε τρίτες χώρες, σύμφωνα με τις ισχύουσες συμφωνίες, βάσει του κανονισμού (ΕΚ) 515/97 [24], προκειμένου να διερευνήσει παρατυπίες ή να αποκαλύψει πράξεις οι οποίες αντίκεινται στους κανόνες που περιλαμβάνονται στον εν λόγω κανονισμό.

[23] Κανονισμός (Ευρατόμ, ΕΚ) αριθ. 2185/96 του Συμβουλίου, της 11ης Νοεμβρίου 1996, σχετικά με τους ελέγχους και εξακριβώσεις που διεξάγει επιτοπίως η Επιτροπή με σκοπό την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων από απάτες και λοιπές παρατυπίες. EE L 292 της 15ης.11.1996, σ. 2. Vade-mecum σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού από τις υπηρεσίες της Επιτροπής: Οκτώβριος 1997.

[24] Βλέπε ιδίως το άρθρο 20 του κανονισμού αυτού που αφορά την αμοιβαία συνδρομή μεταξύ των διοικητικών αρχών των κρατών μελών και τη συνεργασία μεταξύ αυτών και της Επιτροπής με στόχο να εξασφαλισθεί η καλή εφαρμογή των ρυθμίσεων στον τελωνειακό και τον γεωργικό τομέα. EE L 82 της 22aς.3.1997, σ. 1.

Οι εξωτερικές αυτές έρευνες αφορούν «κάθε παράβαση διάταξης του κοινοτικού δικαίου που προκύπτει από πράξη ή παράλειψη ενός οικονομικού φορέα, με πραγματικό ή ενδεχόμενο αποτέλεσμα να ζημιωθεί ο γενικός προϋπολογισμός των Κοινοτήτων ή προϋπολογισμός διαχειριζόμενος από τις Κοινότητες, είτε με τη μείωση ή ματαίωση εσόδων που προέρχονται από ίδιους πόρους που εισπράττονται απευθείας για λογαριασμό της Κοινότητας, είτε με αδικαιολόγητη δαπάνη» (βλέπε άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2988/95), όσον αφορά τις παρατυπίες ή τις παραβάσεις κατά την έννοια των διατάξεων περί αμοιβαίας συνδρομής (βλέπε άρθρο 20 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 515/97).

Οι έρευνες αυτές αφορούν «τα φυσικά ή νομικά πρόσωπα καθώς και τις λοιπές οντότητες, στις οποίες το εθνικό δίκαιο αναγνωρίζει ικανότητα δικαίου, τα οποία διέπραξαν την παρατυπία», «τα πρόσωπα που έχουν συμπράξει στην πραγμάτωση της παρατυπίας» και «εκείνα που φέρουν την ευθύνη για την παρατυπία ή όφειλαν να αποτρέψουν τη διάπραξή της». Μπορούν επίσης να πραγματοποιηθούν και σε σχέση με όλους τους άλλους οικονομικούς φορείς που κατέχουν πληροφορίες σχετικές με τα γεγονότα που αποτελούν αντικείμενο των επιτόπιων ελέγχων και εξακριβώσεων (βλέπε άρθρο 7 του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2988/95 [25] και το άρθρο 5 του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2185/96).

[25] Κανονισμός του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1995, σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. EE L 312 της 23ης.12.1995, σ. 1.

Εξάλλου, το άρθρο 9 του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2988/95 αναφέρεται στους επιτόπιους ελέγχους και εξακριβώσεις υπό τους όρους που προβλέπονται από τους τομεακούς κανόνες. Οι νομικές βάσεις που προβλέπονται στις ρυθμίσεις αυτές καλύπτουν το σύνολο των τομέων παρέμβασης της Υπηρεσίας όπως, για παράδειγμα, τον τομέα των ιδίων πόρων των Κοινοτήτων, των διαρθρωτικών ταμείων, της κοινής γεωργικής πολιτικής ή της εμπορικής πολιτικής καθώς και τον τελωνειακό τομέα [26].

[26] Κανονισμός (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1150/2000. Βλέπε το άρθρο 18. EE L 130 της 31ης.5.2000, σ. 1. Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1260/1999. Βλέπε το άρθρο 38. EE L 161 της 26ης.6.1999, σ. 1 και κανονισμοί της Επιτροπής (ΕΚ) αριθ. 438/2001 (EE L 63 της 3ης.3.2001, σ.21) και αριθ. 448/2001 (EE L 64 της 6ης.3.2001, σ.13) για τον καθορισμό των λεπτομερειών εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1260/1999. Κανονισμός (CEE) αριθ. 595/91. Βλέπε το άρθρο 6. EE L 67 της 14ης.3.1991, σ. 11. Προαναφερόμενος κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 515/97. Βλέπε το άρθρο 18.

Το πεδίο εφαρμογής των διατάξεων αυτών δεν επηρεάσθηκε από τους κανονισμούς (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 και (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999. Σε αντίθεση με ό,τι αφορά τις εσωτερικές έρευνες, η μεταρρύθμιση του 1999 δεν οδήγησε σε επέκταση του πεδίου εφαρμογής των εξωτερικών ερευνών.

Η Επιτροπή κρίνει σκόπιμο, σήμερα, να συνεχισθούν οι συζητήσεις σχετικά με το πεδίο εφαρμογής των ρυθμίσεων αυτών επειδή διαπίστωσε, σαν αποτέλεσμα των εργασιών της Υπηρεσίας, ορισμένες ελλείψεις οι οποίες αφορούν, αφενός, τη συνεργασία και τον συντονισμό με τις εθνικές αρχές που θα πρέπει να ενισχυθούν στο πλαίσιο των ανταλλαγών πληροφοριών (βλέπε σημείο 1.2.2 κατωτέρω) και της διοικητικής συνδρομής (τομείς της έμμεσης φορολογίας, της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και, ενδεχομένως, άλλοι τομείς) και, αφετέρου, τις έρευνες που διεξάγει η Υπηρεσία, τα διαθέσιμα σε κοινοτικό επίπεδο νομικά μέσα στον τομέα των άμεσων δαπανών για την ενίσχυση της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων [27].

[27] Προετοιμάζεται πρόταση κανονισμού η οποία θα καλύψει την διοικητική συνδρομή και την αμοιβαία ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών στους τομείς του ΦΠΑ και της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες. Εξετάζεται η σκοπιμότητα θέσπισης κανονισμού ο οποίος να αφορά την εφαρμογή των διαφόρων διοικητικών μέτρων στον τομέα των άμεσων δαπανών.

Σύσταση αριθ. 3 (Σ.3)

Η Επιτροπή θα προτείνει πρωτοβουλίες, σύμφωνα με την γενική στρατηγική για την καταπολέμηση της απάτης και με το πρόγραμμα εργασίας της [28], προκειμένου:

[28] Νομοθετικό πρόγραμμα και πρόγραμμα εργασίας της Επιτροπής για το 2003. COM (2002) 590 τελικό/2.

- Να επεκτείνει τα μέσα συνεργασίας/συνδρομής στους τομείς του διακρατικού ΦΠΑ, της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και, ενδεχομένως, σε άλλους τομείς, συμπεριλαμβανομένης της δυνατότητας για το κοινοτικό επίπεδο να ζητά από τις αρχές πρόληψης και έρευνας των κρατών μελών να παρακολουθούν τις έρευνες για την καταπολέμηση της απάτης,

- Να ενισχύσει τις αρμοδιότητες όσον αφορά τις έρευνες για την καταπολέμηση της απάτης σε κοινοτικό επίπεδο (κανονισμός (Ευρατόμ, ΕΚ) αριθ. 2185/96) στον τομέα των άμεσων δαπανών.

* Άσκηση των αρμοδιοτήτων διεξαγωγής εξωτερικών ερευνών

Από την πλευρά τους, οι τομεακοί κανόνες αναθέτουν στους υπαλλήλους της Επιτροπής, στους τομείς που διέπουν, αποστολή επιτόπιας εξακρίβωσης σε σχέση με τους εθνικούς οργανισμούς ελέγχου οι οποίοι είναι επιφορτισμένοι με την εγκατάσταση συστημάτων για την διαχείριση των ταμείων ή την συλλογή των ιδίων πόρων, έτσι ώστε να εξασφαλίζεται η ορθή εφαρμογή των ρυθμιστικών διατάξεων και να παρέχεται συνδρομή κατά τις έρευνες που πραγματοποιούν οι αρμόδιες εθνικές αρχές.

Αντίθετα, ο κανονισμός 2185/96 προβλέπει για τους κοινοτικούς ελεγκτές παρόμοιες αρμοδιότητες με αυτές των εθνικών ελεγκτών. Το ίδιο ισχύει και για τις αποστολές διοικητικής έρευνας που πραγματοποιεί η Υπηρεσία σε τρίτες χώρες δυνάμει του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 515/97. Το άρθρο 7, παράγραφος 1 του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2185/96 προβλέπει ειδικότερα ότι «οι ελεγκτές της Επιτροπής έχουν πρόσβαση, υπό τους ίδιους όρους όπως και οι εθνικοί διοικητικοί ελεγκτές και τηρουμένων των εθνικών νομοθεσιών, σε όλες τις πληροφορίες και την τεκμηρίωση που έχουν σχέση με τις υπό εξέταση πράξεις, και απαιτούνται για την ομαλή διεξαγωγή των επιτοπίων ελέγχων και εξακριβώσεων» και ότι «μπορούν να χρησιμοποιούν τα ίδια υλικά μέσα ελέγχου με τους εθνικούς διοικητικούς ελεγκτές, και ιδίως να λαμβάνουν αντίγραφα των ενδεδειγμένων εγγράφων». Ακολουθεί ένας μη εξαντλητικός κατάλογος που αφορά το πεδίο εφαρμογής των επιτόπιων ελέγχων και εξακριβώσεων [29].

[29] Οι επιτόπιοι έλεγχοι και οι εξακριβώσεις μπορεί να αφορούν : επαγγελματικά βιβλία και έγγραφα, όπως τιμολόγια, συγγραφές υποχρεώσεων, καταστάσεις μισθοδοσίας, βιβλία παρακολούθησης εργασιών, αποσπάσματα τραπεζικών λογαριασμών των οικονομικών φορέων. ηλεκτρονικά δεδομένα. συστήματα και μεθόδους παραγωγής, συσκευασίας και αποστολής. υλικό έλεγχο της φύσης και του όγκου των εμπορευμάτων ή των διεξαγομένων ενεργειών. δειγματοληψία και επαλήθευση δειγμάτων. πορεία των χρηματοδοτούμενων εργασιών και επενδύσεων, χρησιμοποίηση και σκοπό των πραγματοποιηθεισών επενδύσεων. δημοσιονομικά και λογιστικά έγγραφα καθώς και οικονομική και τεχνική εκτέλεση των επιδοτούμενων σχεδίων.

Κατά την αξιολόγηση του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2185/96 που πραγματοποιήθηκε το 2000, παρατηρήθηκαν ορισμένες δυσκολίες εφαρμογής και, ιδίως, το γεγονός ότι οι οικονομικοί φορείς αρνούνται να συνεργασθούν (αντίκεινται στον έλεγχο), τόσο όσον αφορά την πρόσβαση στις εγκαταστάσεις όσο και την πρόσβαση στα έγγραφα [30].

[30] Ιδίως οι μη άμεσα ενδιαφερόμενοι οικονομικοί φορείς. Έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής. SEC(2000) 844.

Η Επιτροπή παρατηρεί ότι, κατά την άποψη της Υπηρεσίας, για να βελτιωθεί η άσκηση των αρμοδιοτήτων έρευνάς της θα ήταν σκόπιμο να προβλεφθούν, λαμβάνοντας ως πρότυπο το κοινοτικό δίκαιο (ανταγωνισμού) και τις εθνικές διατάξεις, πιο αποτελεσματικοί μηχανισμοί οι οποίοι να διευκολύνουν την ομαλή διεξαγωγή των ελέγχων και εξακριβώσεων σε οικονομικούς φορείς οι οποίοι αντίκεινται στις διοικητικές έρευνες και καθυστερούν την πραγματοποίησή τους.

Σύσταση αριθ. 4 (Σ.4)

Η Επιτροπή συνιστά στην Υπηρεσία να πραγματοποιήσει συγκριτική ανάλυση όσον αφορά την αντίθεση προς τους ελέγχους προκειμένου να επιτρέψει στο θεσμικό όργανο να αναλάβει, ενδεχομένως, πρωτοβουλία.

* Λεπτομέρειες σχετικά με τις εξωτερικές έρευνες

Οι λεπτομέρειες των δραστηριοτήτων εξωτερικής έρευνας απορρέουν, ανάλογα με τη νομική τους βάση, από την τομεακή κοινοτική ρύθμιση, η οποία προβλέπει τους όρους υπό τους οποίους οι υπάλληλοι της Επιτροπής μπορούν να συμμετέχουν ή να συνεργάζονται σε μια εθνική έρευνα, ή από την οριζόντια κοινοτική ρύθμιση (κανονισμός (Ευρατόμ, ΕΚ) αριθ. 2185/96), καθώς και από τις διατάξεις του εθνικού δικαίου.

Υπάρχουν ορισμένα κοινοτικά μέτρα, όπως για παράδειγμα το άρθρο 9 του κανονισμού (Ευρατόμ, ΕΚ) αριθ. 2185/96 το οποίο προβλέπει ότι « το οικείο κράτος μέλος παρέχει στους ελεγκτές της Επιτροπής (...) τη βοήθεια που απαιτείται για την εκπλήρωση της αποστολής» και λαμβάνει, εφόσον είναι απαραίτητο, « τα αναγκαία μέτρα, στα πλαίσια του εθνικού δικαίου ». Εξάλλου, σύμφωνα με το άρθρο 7, παράγραφος 2 του κανονισμού αυτού, η Επιτροπή είναι αρμόδια να ζητήσει από τα κράτη μέλη να λάβουν « τα κατάλληλα συντηρητικά μέτρα που προβλέπονται από την εθνική νομοθεσία, ιδίως προκειμένου να διασφαλίζονται τα αποδεικτικά στοιχεία».

* Συντονισμός των κοινοτικών παρεμβάσεων με τις εθνικές διαδικασίες

Η Υπηρεσία ασκεί τις αρμοδιότητες διεξαγωγής εξωτερικών ερευνών σύμφωνα με τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. Προκειμένου να εξασφαλιστεί ότι οι δραστηριότητές της συμπληρώνουν αυτές των εθνικών αρχών, η Υπηρεσία ασκεί τις δραστηριότητές της επιτόπου στο πλαίσιο μιας στενής εταιρικής σχέσης με τα κράτη μέλη (βλέπε σημείο 1.2.1 κατωτέρω). Η ανεξαρτησία που έχει χορηγηθεί στην Υπηρεσία όσον αφορά την άσκηση των καθηκόντων έρευνας δεν ισχύει για όλες τις δραστηριότητες οι οποίες υπόκεινται στην διπλή απαίτηση της κανονικότητας και της αποτελεσματικότητας.

Απαίτηση κανονικότητας

Κατά την εκτέλεση των επιτόπιων ελέγχων και εξακριβώσεων, η Υπηρεσία πρέπει να σέβεται τις νομοθετικές και κανονιστικές διατάξεις που ισχύουν στα διάφορα κράτη μέλη [31], όσον αφορά, επίσης, την κατάρτιση των τελικών εκθέσεων της έρευνας οι οποίες πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τις απαιτήσεις της εθνικής νομοθεσίας (άρθρο 8, παράγραφος 1 του κανονισμού (Ευρατόμ, ΕΚ) αριθ. 2185/96). Ο προσδιορισμός των εθνικών διαδικαστικών κανόνων, τόσο σε διοικητικό όσο και σε δικαστικό επίπεδο, δεν είναι πάντοτε εύκολος λόγω του διαφορετικού και περίπλοκου χαρακτήρα των ισχυόντων κανόνων. Η εφαρμογή τους σε μια υπόθεση που βρίσκεται υπό έρευνα δημιουργεί ορισμένες φορές δυσκολίες, ιδίως όταν πρόκειται για διακρατική έρευνα. Η πείρα που διαθέτει η Υπηρεσία στον δικαστικό τομέα μπορεί να συμβάλει, ως έναν ορισμένο βαθμό, στην επίλυση των προβλημάτων.

[31] Ο σεβασμός του εθνικού δικαίου του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους αποτελεί απαίτηση που απορρέει από το άρθρο 9 των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 et (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999. προβλέπεται επίσης στο άρθρο 6, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο του κανονισμού (Ευρατόμ, ΕΚ) αριθ. 2185/96.

Η Επιτροπή εκτιμά ότι η Υπηρεσία πρέπει να διαθέτει την πληρέστερη δυνατή γνώση των εθνικών διαδικαστικών κανόνων. Για τον σκοπό αυτό, πρέπει να δημιουργήσει μια κεντρική βάση δεδομένων η οποία να επιτρέπει την συνεχή ενημέρωση των γνώσεων αυτών και την εύκολη διάθεσή τους στους υπαλλήλους της. Η Επιτροπή αναγνωρίζει παράλληλα την σκοπιμότητα της συνέχισης των πραγματοποιούμενων συζητήσεων προκειμένου να βελτιωθεί η κατάσταση με την συγκέντρωση όλων των διοικητικών κανόνων για τις διακρατικές εξωτερικές έρευνες, σε συνδυασμό με το σύνολο των διαδικαστικών κανόνων για τις εσωτερικές έρευνες (βλέπε Σ.2).

Απαίτηση αποτελεσματικότητας

Δεδομένου ότι η ευθύνη για τον τομέα της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας είναι καταμερισμένη μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών, ο συντονισμός ανάμεσα στο κοινοτικό και το εθνικό επίπεδο [32] αποτελεί αποφασιστικό παράγοντα όσον αφορά την αποτελεσματικότητα. Για τον σκοπό αυτό, η εγκαθίδρυση, εντός της Υπηρεσίας, ενός μηχανισμού στρατηγικών και επιχειρησιακών πληροφοριών θα αποτελέσει, μακροπρόθεσμα, σημαντική πρόοδο. Επιδιωκόμενος στόχος είναι η καλύτερα επικεντρωμένη χρησιμοποίηση των αρμοδιοτήτων έρευνας της Υπηρεσίας που έχουν ανατεθεί στο κοινοτικό επίπεδο έτσι ώστε να εξασφαλισθεί η συμπληρωματικότητα και το συμβιβάσιμο με τη δράση των εθνικών αρχών (βλέπε σημείο 1.2.1 κατωτέρω) και να αυξηθεί η αποτελεσματικότητα.

[32] Η επιτροπή εποπτείας υπογράμμισε την ανάγκη να προσδιορισθεί κάτω από ποιες συνθήκες και με ποια μορφή οι δραστηριότητες της Υπηρεσίας διενεργούνται πριν ή ταυτόχρονα με τις εθνικές έρευνες (διαφάνεια έναντι των εθνικών εταίρων).

Εξάλλου, η νέα γραμματεία, την οποία προτίθεται να εγκαταστήσει η Υπηρεσία, θα συμβάλει στην αύξηση της διαφάνειας των δραστηριοτήτων της, γεγονός που ανταποκρίνεται στις ανησυχίες που είχε εκφράσει η επιτροπή εποπτείας (βλέπε σημείο 3.4.1 κατωτέρω). Η παρακολούθηση των εξωτερικών ερευνών, που συνδέεται με την απαίτηση της αποτελεσματικότητας, συνεπάγεται προφανώς την υποχρέωση ενημέρωσης της Υπηρεσίας (βλέπε σημείο 1.2.2 κατωτέρω).

1.2. Επιχειρησιακή εταιρική σχέση

Η Υπηρεσία εκπληρώνει την επιχειρησιακή της αποστολή σύμφωνα με τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. Λαμβάνει υπόψη το γεγονός ότι η πρωταρχική ευθύνη στον σχετικό τομέα και τα απαραίτητα μέσα ανήκουν στα κράτη μέλη (εξωτερικές έρευνες). Κατά συνέπεια, η επιχειρησιακή αποστολή της Υπηρεσίας στηρίζεται αναγκαστικά σε μια ενισχυμένη εταιρική σχέση με τους διάφορους φορείς που συμβάλλουν στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων και την καταπολέμηση της εγκληματικότητας στον χρηματοοικονομικό τομέα. Τούτο οδηγεί στην ανταλλαγή πληροφοριών και την εκμετάλλευση δεδομένων (στρατηγικές και επιχειρησιακές πληροφορίες) καθώς και στην τακτική συνεργασία με τις διάφορες αρχές στο επίπεδο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και σε διεθνές επίπεδο.

1.2.1. Εταιρική σχέση με τα κράτη μέλη

Η εταιρική σχέση με τις αρμόδιες εθνικές αρχές αποτελεί βασικό παράγοντα για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων και την καταπολέμηση της απάτης. Η συνεργασία αυτή περιλαμβάνει τόσο συνεργασία με την ευρεία έννοια, δηλαδή συνδεδεμένη με την άσκηση των αρμοδιοτήτων έρευνας από την Υπηρεσία, με δική της πρωτοβουλία και με πλήρη ανεξαρτησία (βλέπε σημεία 1.1.1 και 1.1.2 ανωτέρω), αλλά και την συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής, την οποία διοργανώνει η Υπηρεσία ως υπηρεσία του θεσμικού οργάνου (άρθρο 280, παράγραφος 3 της συνθήκης ΕΚ).

Στο επίπεδο αυτό, η Υπηρεσία διοργανώνει μαζί με τις αρμόδιες εθνικές αρχές μια συνεργασία που αφορά συγκεκριμένα την τήρηση της ορθής εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου προκειμένου να εξασφαλίσει ισοδύναμο επίπεδο προστασίας σε ολόκληρη την Κοινότητα. Η εταιρική αυτή σχέση στηρίζεται στους τομεακούς κανόνες που αναφέρονται στο άρθρο 9, παραγράφους 1 και 2, του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2988/95, καθώς και στις διατάξεις σχετικά με την αμοιβαία συνδρομή στους τομείς των κοινοτικών πολιτικών ή ρυθμίσεων που βασίζονται στον κανονισμό (ΕΚ) αριθ.515/97 (γεωργικός και τελωνειακός τομέας, εμπορική πολιτική ...).

Όσον αφορά τις έρευνες που διενεργεί η Υπηρεσία, ο κανονισμός (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ.2185/96 τοποθετεί την εταιρική σχέση με τα κράτη μέλη στο επίκεντρο του συστήματος επιτόπιων ελέγχων και εξακριβώσεων. Με τον τρόπο αυτό, αποφεύγεται η αλληλεπικάλυψη των εργασιών (σύμφωνα με το άρθρο 3, δεύτερο εδάφιο, η Επιτροπή « λαμβάνει υπόψη τους ελέγχους που διεξάγει ή διεξήγαγε, για τα ίδια περιστατικά, στους οικείους οικονομικούς φορείς, το κράτος μέλος, βάσει της νομοθεσίας του») και εξασφαλίζεται η καλή συνεργασία σε όλα τα στάδια της αποστολής επιτόπιου ελέγχου (σύμφωνα με το άρθρο 4, οι «επιτόπιοι έλεγχοι και εξακριβώσεις προετοιμάζονται και διενεργούνται από την Επιτροπή σε στενή συνεργασία με τις αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους, οι οποίες ενημερώνονται εγκαίρως για το αντικείμενο, το σκοπό και τη νομική βάση των ελέγχων και εξακριβώσεων, ούτως ώστε να μπορούν να παράσχουν κάθε αναγκαία βοήθεια. Για το σκοπό αυτό, οι υπάλληλοι του συγκεκριμένου κράτους μέλους μπορούν να συμμετέχουν στους επιτόπιους ελέγχους και εξακριβώσεις. Επιπλέον, εάν το συγκεκριμένο κράτος μέλος το επιθυμεί, οι επιτόπιοι έλεγχοι και εξακριβώσεις διενεργούνται από κοινού από την Επιτροπή και από τις αρμόδιες αρχές του »).

Η εταιρική σχέση με τα κράτη μέλη επιτόπου ενδέχεται, σε ορισμένες περιπτώσεις, να μην είναι αρμονική ιδίως λόγω της ασυμμετρίας που χαρακτηρίζει τις εθνικές αρμοδιότητες σε διοικητικό και δικαστικό επίπεδο. Ωστόσο, όπως υπογραμμίζουν πάντοτε οι ετήσιες εκθέσεις της Επιτροπής σχετικά με την καταπολέμηση της απάτης και οι εκθέσεις δραστηριότητας της Υπηρεσίας, το ισοζύγιο είναι μάλλον θετικό και έχουν επιτευχθεί σημαντικά αποτελέσματα σε επιχειρησιακό επίπεδο χάρη στην εταιρική αυτή σχέση. Η πρακτική των «task groups» που ενεργούν ως ομάδες αντιμετώπισης κρίσεων σε ορισμένους τομείς (τσιγάρα, αλκοόλη, ελαιόλαδο) αποτελεί πρότυπο προς ανάπτυξη. Το ίδιο ισχύει και για την σύναψη και εφαρμογή πρωτοκόλλων μεταξύ της Υπηρεσίας και ορισμένων ειδικευμένων εθνικών υπηρεσιών, όπως η Direzione Nationale Antimafia (βλέπε Σ.5) με σκοπό, ιδίως, την ενίσχυση της καταπολέμησης των οικονομικών εγκλημάτων. Ο χειρισμός ορισμένων πολύπλοκων διακρατικών υποθέσεων, όπως οι παράνομες εισαγωγές μπανανών στην Κοινότητα με πλαστά πιστοποιητικά εισαγωγής ή η έρευνα που διεξήχθη μετά από καταγγελία για πλαστογραφία, χρήση πλαστού και αισχροκέρδεια κατά μιας ομάδας μη κυβερνητικών οργανισμών σε σχέση με τις άμεσες δαπάνες [33], αποδεικνύουν την ιδιαίτερη σημασία της εταιρικής σχέσης με τα κράτη μέλη επιτόπου, όπως φαίνεται και από τη σύσταση κοινοτικών ομάδων για τις έρευνες σε τρίτες χώρες οι οποίες περιλαμβάνουν ελεγκτές από τα πλέον ενδιαφερόμενα κράτη μέλη. Εξάλλου, η εταιρική σχέση εδραιώνεται και μέσω του χειρισμού φακέλων οι οποίοι έχουν επίπτωση, πέραν των οικονομικών συμφερόντων, και σε άλλους τομείς όπως η ασφάλεια των τροφίμων (για παράδειγμα ΣΕΒ) ή η παραποίηση προϊόντων (τσιγάρα). Παρατηρείται επίσης στο πλαίσιο δράσεων συνεργασίας οι οποίες διοργανώνονται ταυτόχρονα βάσει μέσων του πρώτου και του τρίτου πυλώνα: για παράδειγμα, στην περίπτωση της τεχνικής συνδρομής που παρείχε η Υπηρεσία στα κράτη μέλη στο πλαίσιο των κοινών επιχειρήσεων εποπτείας στην θάλασσα (MARINFO) οι οποίες πραγματοποιήθηκαν βάσει του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 515/97 και της σύμβασης σχετικά με το τελωνειακό σύστημα πληροφοριών (ΤΣΠ).

[33] Βλέπε τις προαναφερθείσες ετήσιες εκθέσεις 1999, 2000 και 2001 της Επιτροπής και την έκθεση δραστηριοτήτων της Υπηρεσίας για την περίοδο από την 1η Ιουνίου 2000 ως την 31η Μαΐου 2001.

Η εταιρική αυτή σχέση θα πρέπει να επιτρέψει στην Υπηρεσία να αναπτύξει την ικανότητα συλλογής πληροφοριών (στρατηγικών και επιχειρησιακών) και κατ' αυτόν τον τρόπο να προσαρμοσθεί, μαζί με τις εθνικές αρχές, στην κινητικότητα της διακρατικής, ή οργανωμένης, εγκληματικότητας διατηρώντας συγχρόνως την δυνατότητα ανάληψης έκτακτων δράσεων επί τόπου.

Η Επιτροπή ενθαρρύνει την Υπηρεσία να συνεχίσει να εξετάζει το θέμα της ενίσχυσης της συνεργασίας της με τις εθνικές αρχές. Στο πλαίσιο αυτό, θεωρεί σκόπιμο να χορηγηθεί στην Υπηρεσία το δικαίωμα να καλεί όλες τις αρμόδιες υπηρεσίες των κρατών μελών να δίνουν ιδιαίτερη προσοχή στις έρευνες για την καταπολέμηση της απάτης (βλέπε Σ. 3). Η πρακτική χρησιμότητα ενός τέτοιου μηχανισμού, επικεντρωμένου στην διερεύνηση σοβαρών παραβάσεων, θα πρέπει να καταστήσει δυνατή την ενίσχυση της συνέργιας μεταξύ του εθνικού και του κοινοτικού επιπέδου, σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας.

Ως προς το θέμα αυτό, η Επιτροπή κρίνει σκόπιμο να αναπτύξει η Υπηρεσία τα καθήκοντά της συλλογής πληροφοριών και να ολοκληρώσει το σχέδιο σχετικά με «πλατφόρμα υπηρεσιών» το οποίο προβλέπεται στην σφαιρική στρατηγική προσέγγισή της [34]. Στόχος του σχεδίου αυτού είναι να προτείνει έναν κατάλογο των ικανοτήτων που διαθέτει η Υπηρεσία έτσι ώστε να συγκεκριμενοποιήσει την προστιθέμενη αξία του κοινοτικού επιπέδου, ιδίως για το σύνολο των εθνικών αρχών που διαθέτουν αρμοδιότητες στους τομείς της διοικητικής έρευνας ή το προνόμιο δικαστικής αστυνόμευσης. Αποσκοπεί στην ανάπτυξη αμοιβαίων ανταλλαγών τεχνογνωσίας, πρακτικών και εμπειριών οι οποίες συμβάλλουν στην βέλτιστη προστασία των κοινοτικών συμφερόντων.

[34] Βλέπε, ιδίως, το σημείο 4.2 « πεδίο εφαρμογής και κοινοτικά μέσα δράσης » της στρατηγικής αυτής.

Εξάλλου, βάσει των μνημονίων συμφωνιών που έχουν ήδη συναφθεί μεταξύ της Υπηρεσίας και ορισμένων αρμοδίων αρχών των κρατών μελών, η ίδια προσέγγιση θα μπορούσε να επεκταθεί και σε άλλες εθνικές αρχές.

Σύσταση αριθ. 5 (Σ.5)

Η Επιτροπή συνιστά στην Υπηρεσία να συνεχίσει την καθιέρωση και την ανάπτυξη των δραστηριοτήτων συλλογής στρατηγικών και επιχειρησιακών πληροφοριών, σύμφωνα με την σφαιρική στρατηγική 2000/2005.

Εξάλλου, συνιστά στην Υπηρεσία να εξετάσει κατά πόσον είναι σκόπιμο να επεκταθούν τα μνημόνια συμφωνιών που έχουν συναφθεί με ορισμένες εθνικές αρχές σε άλλες αρμόδιες εθνικές αρχές.

1.2.2. Νομική συνδρομή και δικαστική εμπειρογνωμοσύνη

Η αποτελεσματικότητα των διοικητικών ερευνών της Υπηρεσίας εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από την χρησιμοποίησή τους, όχι μόνο σε διοικητικό επίπεδο - συμπεριλαμβανομένου του πειθαρχικού - αλλά και σε δικαστικό επίπεδο, η οποία βασίζεται κατά πρώτο λόγο στην στενή συνεργασία μεταξύ της Υπηρεσίας και των εθνικών αστυνομικών και δικαστικών αρχών (άρθρο 2 της απόφασης της Επιτροπής της 28ης Απριλίου 1999). Για τον λόγο αυτό, οι κατευθύνσεις που ορίσθηκαν από την Επιτροπή στην σφαιρική της στρατηγική του Ιουνίου 2000 περιλαμβάνουν μεταξύ των προτεραιοτήτων την ενίσχυση της ποινικής δικαστικής διάστασης.

Η προτεραιότητα αυτή υλοποιήθηκε, στο πλαίσιο της Υπηρεσίας, αφενός μέσω των καθηκόντων νομικής παρακολούθησης και παροχής συμβουλών (θεσμικό και κοινοτικό δίκαιο) και, αφετέρου, μέσω των καθηκόντων δικαστικής παρακολούθησης και παροχής συμβουλών (εθνικό δίκαιο). Τα καθήκοντα αυτά συγκεκριμενοποιούνται σε καθημερινή βάση, με ίδια πρωτοβουλία ή μετά από αίτηση, μέσω δράσεων συνδρομής και παροχής νομικών συμβουλών σε πολλούς τομείς, καθώς και μέσω της στήριξης και της δικαστικής εμπειρογνωμοσύνης της ομάδας δικαστών που είναι προσαρτημένη στον γενικό διευθυντή της Υπηρεσίας (στο εξής καλούμενο διευθυντή της Υπηρεσίας). Η δημιουργία της πλατφόρμας υπηρεσιών θα επιτρέψει να αξιοποιηθεί η προσφορά των εν λόγω καθηκόντων υποστήριξης των ερευνών, σε συνεργασία με τις εθνικές αρχές. Η εταιρική σχέση που η Υπηρεσία προσπαθεί να δημιουργήσει με τις εθνικές διωκτικές αρχές θα πρέπει να διευκολύνει την προετοιμασία ενός οδηγού καλής πρακτικής, ο οποίος προβλέπεται ήδη στην σφαιρική στρατηγική της Επιτροπής. Στόχος του οδηγού αυτού, που δεν θα έχει υποχρεωτικό χαρακτήρα, θα είναι να παράσχει στις εθνικές επιχειρησιακές αρχές, μια χρήσιμη βάση για την οργάνωση και τη διαχείριση των δράσεων συνεργασίας και να τις ενθαρρύνει να συνεχίσουν τις προσπάθειές τους προκειμένου να χρησιμοποιήσουν όσο το δυνατόν καλύτερα τα μέσα και την εμπειρογνωμοσύνη της Υπηρεσίας.

* Πεδίο εφαρμογής

Οι αποστολές που έχουν ανατεθεί στην Υπηρεσία στον τομέα αυτό απορρέουν κυρίως από την αρχή της στενής και τακτικής συνεργασίας, όπως προβλέπεται στο άρθρο 280 της συνθήκης ΕΚ. Στηρίζονται:

- όσον αφορά την συνδρομή προς τις δικαστικές αρχές, στο άρθρο 2 παράγραφος 6 της απόφασης της Επιτροπής για την ίδρυση της Υπηρεσίας, σύμφωνα με το οποίο «είναι επιφορτισμένη να παράσχει τη συνδρομή της Επιτροπής στην συνεργασία με τα κράτη μέλη στον τομέα της καταπολέμησης της απάτης». η διάταξη αυτή περιλαμβάνεται και στο άρθρο 1, παράγραφος 2 των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 και (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999. Εξάλλου, το άρθρο 7, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, του δευτέρου πρωτοκόλλου [35] της σύμβασης σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων που επί του παρόντος βρίσκεται υπό επικύρωση, το οποίο αναφέρεται στην ουσία και σε πρόταση οδηγίας της Επιτροπής [36], κατευθύνει τη δράση του θεσμικού οργάνου με το να προβλέπει ότι « η Επιτροπή παρέχει κάθε αναγκαία τεχνική και υπηρεσιακή συνδρομή προκειμένου να διευκολύνει τον συντονισμό των ερευνών που διεξάγουν οι αρμόδιες εθνικές αρχές».

[35] EE C 221 της 19ης.7.1997, σ. 11.

[36] Σχετικά με την ποινική προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. COM(2001) 272 τελικό.

- όσον αφορά την δικαστική παρακολούθηση, στο άρθρο 2 παράγραφος 6 της απόφασης της Επιτροπής για την ίδρυση της Υπηρεσίας, σύμφωνα με το οποίο « η Υπηρεσία έχει άμεση επαφή με τις αστυνομικές και δικαστικές αρχές». Η αρμοδιότητα αυτή ενισχύεται από τα άρθρα 9 και 10 καθώς και από την 16η αιτιολογική σκέψη των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 και (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999.

Αν και για να επιλυθεί το πρόβλημα της αποτελεσματικότητας των ποινικών διώξεων είναι απαραίτητη η δημιουργία ομοιόμορφων ορισμών για τις αξιόποινες πράξεις και κατάλληλοι κανόνες για την ποινική διαδικασία, η Επιτροπή θεωρεί ότι, εν τω μεταξύ, θα πρέπει να συνεχίσουν να χρησιμοποιούνται τα διαθέσιμα μέσα έτσι ώστε να ενισχυθεί η συνεργασία μεταξύ της Υπηρεσίας και των δικαστικών αρχών των κρατών μελών, τόσο όσον αφορά τις εξωτερικές έρευνες όσο και την δικαστική παρακολούθηση των εσωτερικών ερευνών. Με τον να υιοθετεί την προσέγγιση αυτή, η Υπηρεσία αναπτύσσει την αποστολή της ως συνδέσμου και δικαστικής πραγματογνωμοσύνης συμβάλλοντας έτσι στην υλοποίηση των στόχων στον τομέα της καταπολέμησης της απάτης και της διαφθοράς και βελτιώνει τον ρόλο της παροχής συμβουλών, συνδρομής και συντονισμού για να στηρίξει την εθνική δράση στον τομέα των ποινικών διώξεων κατά σοβαρών παραβάσεων που μπορούν να θίξουν τα συμφέροντα των Κοινοτήτων.

* Διαδικασίες

Η αποστολή δικαστικής συνδρομής και παρακολούθησης είναι ιδιαίτερα αναγκαία για να βελτιστοποιηθεί η εκμετάλλευση των ερευνών της Υπηρεσίας σε δικαστικό επίπεδο. Ωστόσο, διαπιστώνεται ότι η επεξεργασία δικαστικών υποθέσεων αντιμετωπίζει δυσκολίες. Ένα πρώτο εμπόδιο στην δράση της Υπηρεσίας είναι η έλλειψη πληροφοριών δικαστικής φύσης που πρέπει να παρέχονται στο πλαίσιο των υποχρεώσεων ενημέρωσης (εξωτερικές έρευνες) οι οποίες απορρέουν από τους τομεακούς κανόνες καθώς και οι δυσκολίες πρόσβασης σε πληροφορίες αυτού του είδους. Οι εν λόγω πληροφορίες και η πρόσβαση δεν είναι ούτε συστηματικές, ούτε πλήρεις. Πράγματι, από τη μια πλευρά, οι εθνικές διατάξεις σχετικά με το δικαστικό απόρρητο μπορούν, στα κράτη μέλη όπου υπάρχουν, να χρησιμοποιηθούν ως επιχείρημα για να περιορισθούν οι υποχρεώσεις ενημέρωσης και, από την άλλη πλευρά, η πρόσβαση στους φακέλους που αφορούν ποινικές διώξεις είναι δυνατή μόνον σε περίπτωση παράστασης πολιτικής αγωγής. Στην τελευταία αυτή περίπτωση, πρέπει να τονισθεί ότι εφόσον τα κράτη μέλη είναι αρμόδια για την καταπολέμηση της απάτης, όταν πρόκειται για έμμεση κοινοτική χρηματοδότηση, η Επιτροπή δεν παρίσταται συστηματικά ως πολιτικός ενάγων και ότι η δυνατότητα αυτή δεν προβλέπεται ή δεν είναι εφικτή σε όλα τα κράτη μέλη.

Αν και οι τομεακοί κανόνες περιλαμβάνουν υποχρεώσεις ενημέρωσης για τα κράτη μέλη, η πρακτική εφαρμογή τους παρουσιάζει ορισμένες δυσκολίες όταν οι διαδικασίες αφορούν ποινικές διώξεις. Σχετικά με το θέμα αυτό, διαπιστώθηκε ότι, αντίθετα με ό,τι προβλέπεται για τα θεσμικά όργανα, τα όργανα ή τους οργανισμούς όσον αφορά τις εσωτερικές έρευνες (άρθρο 9, παράγραφος 4 των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 και (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999 [37]), δεν προβλέπεται στα κείμενα η υποχρέωση για τα κράτη μέλη να ενημερώνουν την Υπηρεσία σχετικά με τη συνέχεια που δόθηκε στις έρευνες που αυτή πραγματοποίησε.

[37] Το άρθρο αυτό προβλέπει ότι τα θεσμικά όργανα, όργανα και οργανισμοί δίνουν στις εσωτερικές έρευνες τη συνέχεια την οποία απαιτούν τα αποτελέσματα των ερευνών αυτών, και ενημερώνουν σχετικά το διευθυντή της Υπηρεσίας, εντός προθεσμίας που ορίζει αυτός.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι αυτή η υποχρέωση ενημέρωσης, η οποία περιλαμβάνεται σε ορισμένους τομεακούς κανόνες, θα έπρεπε να γενικευθεί για το σύνολο των εξωτερικών ερευνών και να επεκταθεί στην δικαστική παρακολούθηση των εσωτερικών ερευνών (βλέπε Σ.6). Η ποιότητα των δραστηριοτήτων παρακολούθησης, για τις οποίες είναι αρμόδια ιδίως η Επιτροπή, θα μπορούσε με αυτόν τον τρόπο να βελτιωθεί σημαντικά.

Η αναγνώριση του ρόλου των υπαλλήλων της Υπηρεσίας εκ μέρους των εθνικών διωκτικών αρχών θα συνέβαλε στο να αποφευχθεί μια περαιτέρω δυσκολία. Η εφαρμογή του δευτέρου πρωτοκόλλου της σύμβασης σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας θα έπρεπε να διευκολύνει την αναγνώριση των υπαλλήλων της Υπηρεσίας από τις εθνικές δικαστικές αρχές. Το γεγονός αυτό θα επέτρεπε στην Υπηρεσία να ανταποκριθεί στις ανάγκες των ενδιαφερόμενων δικαστικών αρχών. Το κατά πόσον είναι δυνατή η αναγνώριση αυτή πρέπει να εξετασθεί υπό το πρίσμα των διαφόρων ισχυόντων εθνικών συστημάτων.

Η Επιτροπή κρίνει ότι ελλείψει κοινοτικών αρμοδιοτήτων στον τομέα των ποινικών διώξεων, είναι αναγκαίο να ενισχυθούν τα μέσα συνεργασίας, όπως η πλατφόρμα υπηρεσιών και τα καθήκοντα παροχής συμβουλών/συνδρομής και δικαστικής παρακολούθησης, ιδίως μέσω της συνεχούς ανάπτυξης των επιχειρησιακών ανταλλαγών μεταξύ των δικαστών της Υπηρεσίας και των εθνικών ομολόγων τους βάσει ενός οδηγού καλής πρακτικής. Όπως έχουν σήμερα τα μέσα που προβλέπονται σε κοινοτικό επίπεδο, η ενίσχυση αυτή θα έπρεπε να διευκολύνει την πρόσβαση των αρχών ποινικής δίωξης στους φακέλους των ερευνών που διεξήγαγε η Υπηρεσία.

Εξάλλου, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι η μη επικύρωση από όλα τα κράτη μέλη του δευτέρου πρωτοκόλλου που επισυνάπτεται στη σύμβαση για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων, αποτελεί επίσης εμπόδιο στις δραστηριότητες της Υπηρεσίας στον τομέα της παροχής επιχειρησιακής συνδρομής στις εθνικές δικαστικές αρχές [38]. Αυτός είναι ένας από τους λόγους για τους οποίους η Επιτροπή υπέβαλε την προαναφερόμενη πρόταση οδηγίας η οποία περιλαμβάνει, στην ουσία, το σύστημα κάθετης συνεργασίας του άρθρου 7 του δευτέρου πρωτοκόλλου.

[38] Μόνον η σύμβαση και το πρώτο πρωτόκολλό της τέθηκαν σε ισχύ στις 17 Οκτωβρίου 2002.

Η Επιτροπή υπενθυμίζει, συνεπώς, ότι κάλεσε το Συμβούλιο να θεσπίσει την εν λόγω οδηγία την οποία του υπέβαλε τον Μάιο 2001 [39] και ότι, παράλληλα, τα κράτη μέλη καλούνται να επικυρώσουν το δεύτερο πρωτόκολλο της σύμβασης για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων προκειμένου να προωθήσουν την εφαρμογή της σύμβασης αυτής. Εξάλλου, η Επιτροπή εκτιμά ότι τα εμπόδια που προέκυψαν κατά την δικαστική εξέταση των φακέλων που διαβίβασε η Υπηρεσία στις διωκτικές αρχές αποτελούν σημαντικό επιχείρημα υπέρ της δημιουργίας μιας ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής (βλέπε Σ.13).

[39] COM(2001) 272. Η Επιτροπή υπέβαλε τροποποιημένη πρόταση στις 16.10.2002. COM(2002) 577 τελικό.

Σύσταση αριθ. 6 (Σ.6)

Προκειμένου να αυξηθεί η αποτελεσματικότητα των καθηκόντων παροχής συμβουλών/συνδρομής και δικαστικής παρακολούθησης, η Επιτροπή καλεί:

- τα κράτη μέλη να επικυρώσουν το δεύτερο πρωτόκολλο της σύμβασης για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων.

- το Συμβούλιο να θεσπίσει πρόταση οδηγίας σχετικά με την ποινική προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας.

Η Επιτροπή θα προτείνει μια πρωτοβουλία με σκοπό να προβλεφθεί ότι τα κράτη μέλη πρέπει να ενημερώνουν το κοινοτικό επίπεδο σχετικά με τη συνέχεια που δόθηκε στις έρευνες της Υπηρεσίας.

Συνιστά την κατάρτιση, εκ μέρους της Υπηρεσίας, ενός οδηγού καλής πρακτικής, όπως προβλέπει η σφαιρική στρατηγική του θεσμικού οργάνου.

1.2.3. Συντονισμός των δράσεων σε εθνικό επίπεδο

Οι δραστηριότητες της Υπηρεσίας και των άλλων υπηρεσιών ανταποκρίνονται σε μια λογική αλληλοσυμπλήρωσης έτσι ώστε να είναι πιο αποτελεσματική η προστασία των κοινοτικών συμφερόντων και για να τηρούνται οι όροι της χρηστής διαχείρισης. Αυτό ισχύει για τις δραστηριότητες ορισμένων υπηρεσιών της Επιτροπής, των πειθαρχικών αρχών, των αρχών που ειδικεύονται στις παρατυπίες οικονομικού χαρακτήρα και του Ελεγκτικού Συνεδρίου.

* Υπηρεσίες της Επιτροπής

Οι καθημερινές σχέσεις της Υπηρεσίας με τις άλλες υπηρεσίες της Επιτροπής, ιδίως στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους ως διατάκτου ή διαχειριστή κοινοτικών ταμείων, ή στο πλαίσιο των καθηκόντων τους ως υπηρεσιών αρμοδίων για την προετοιμασία κοινοτικών πολιτικών ή νομοθεσίας, έχουν συμπληρωματικό χαρακτήρα όσον αφορά την προστασία των οικονομικών συμφερόντων ή την καταπολέμηση της απάτης. Έχει διαπιστωθεί ότι η συμπληρωματική αυτή διάσταση λειτουργεί αποτελεσματικά αλλά θα πρέπει να συντονίζεται καλύτερα ιδίως σε επίπεδο ανταλλαγής πληροφοριών. Όσον αφορά την ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ ορισμένων υπηρεσιών και της Υπηρεσίας, διαπιστώθηκε η εφαρμογή διαφορετικών πρακτικών σχετικά με την αμοιβαία διαβίβαση πληροφοριών. Η Υπηρεσία θεωρεί ότι οι πληροφορίες που προορίζονται για αυτήν πρέπει να διαβιβάζονται κατά τρόπο πιο αποτελεσματικό από τις διάφορες υπηρεσίες έτσι ώστε, για παράδειγμα, να της περιέρχονται μόνον τα πληροφοριακά στοιχεία τα οποία ανταποκρίνονται σε κριτήρια ή παραμέτρους που έχουν ορισθεί εκ των προτέρων. Εξάλλου, οι υπηρεσίες ζητούν από την Υπηρεσία επιπλέον πληροφορίες για να μπορούν να εκπληρώνουν τα καθήκοντά τους. Η βελτίωση του συστήματος θα επέτρεπε στην Υπηρεσία να χρησιμοποιεί κατά αποτελεσματικότερο τρόπο τα ερευνητικά μέσα που διαθέτει και θα ενίσχυε τον συμπληρωματικό χαρακτήρα των δραστηριοτήτων καταπολέμησης της απάτης και των επιτόπιων δραστηριοτήτων ελέγχου και εξακρίβωσης τις οποίες πραγματοποιούν οι υπηρεσίες-διατάκτες ή οι διαχειρίστριες υπηρεσίες βάσει τομεακών κανόνων προκειμένου να εξασφαλίσουν την ορθή εφαρμογή των κοινοτικών πολιτικών, την κανονικότητα των λογαριασμών ή την καλή λειτουργία των εθνικών συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου.

Εξάλλου, στον τομέα των άμεσων δαπανών, ορισμένοι διατάκτες έχουν την τάση να αναστέλλουν προληπτικά τις πληρωμές μετά από την διαβίβαση πληροφοριών ή/και της διενέργειας έρευνας εκ μέρους της Υπηρεσίας. Η τάση αυτή θα πρέπει να αναθεωρηθεί με βάση τυπικές διαδικασίες που έχουν συμφωνηθεί από κοινού με σκοπό την ύπαρξη μεγαλύτερης συνέπειας [40]. Ως προς το θέμα αυτό, σύμφωνα, ιδίως, με το άρθρο 106, παράγραφος 4 των λεπτομερειών εφαρμογής του νέου δημοσιονομικού κανονισμού [41], αν περιέλθει σε γνώση του αρμόδιου διατάκτη πληροφορία που δημιουργεί αμφιβολίες ως προς την επιλεξιμότητα των δαπανών που εμφαίνονται σε αίτηση πληρωμής, ο εν λόγω διατάκτης μπορεί να αναστείλει την προθεσμία πληρωμής με σκοπό συμπληρωματικές επαληθεύσεις, συμπεριλαμβανομένου και του ελέγχου επιτόπου.

[40] Ως προς το θέμα αυτό, η δράση 59 της μεταρρύθμισης της Επιτροπής (COM(2000) 200 τελικό) προβλέπει ότι τα στελέχη της Επιτροπής δεν απαλλάσσονται από την υποχρέωση λήψης των αναγκαίων μέτρων για την αντιμετώπιση των προβλημάτων που επισημαίνονται στην Υπηρεσία.

[41] Κανονισμός (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2342/2002 της Επιτροπής, της 23ης Δεκεμβρίου 2002, για τον καθορισμό των λεπτομερειών εκτέλεσης του κανονισμού (CE, Ευρατόμ) αριθ. 1605/2002. EE L 357 της 31ης.12.2002, σ. 1.

Η Υπηρεσία πρέπει να χρησιμοποιεί κατά τρόπον ορθολογικό τους διαθέσιμους πόρους έτσι ώστε να επικεντρώνει τις επιχειρησιακές δραστηριότητες στις πιο σημαντικές υποθέσεις οι οποίες δικαιολογούν την παρέμβαση του κοινοτικού επιπέδου, σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας. Η επιλογή των υποθέσεων σε επίπεδο υπηρεσιών, στηριζόμενη στην τακτική συνεργασία μεταξύ των υπηρεσιών που είναι αρμόδιες για έλεγχο της ορθής εφαρμογής και διαχείρισης των κοινοτικών πολιτικών και χρηματοδοτικών μέσων μπορεί να επιτρέψει στην Υπηρεσία, όπως και η στενή συνεργασία με τις εθνικές αρχές, να προετοιμάσει το πρόγραμμα των επιχειρησιακών της δραστηριοτήτων σύμφωνα με το άρθρο 11 των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 και (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι υπό το φως της κτηθείσας πείρας, είναι σκόπιμο να βελτιωθούν οι ανταλλαγές πληροφοριών και να ενισχυθεί η αμοιβαία συνεργασία μεταξύ της Υπηρεσίας και των υπηρεσιών. Για τον σκοπό αυτό, θα ήταν χρήσιμο να επεκταθούν σε άλλες υπηρεσίες της Επιτροπής οι πρωτοβουλίες της δράσης 93 της Λευκής Βίβλου για την μεταρρύθμιση της Επιτροπής που αποσκοπεί στην βελτίωση του συντονισμού μεταξύ της Υπηρεσίας και ορισμένων υπηρεσιών ενόψει της αποτελεσματικότερης καταπολέμησης των παρατυπιών, της απάτης και της διαφθοράς καθώς και στην καλύτερη χρησιμοποίηση των διαθέσιμων πόρων. Επετεύχθη διακανονισμός με την υπηρεσία εσωτερικού λογιστικού ελέγχου και το κοινό κέντρο ερευνών, ενώ εξετάζονται πιθανοί διακανονισμοί με άλλες υπηρεσίες όπως τη γενική διεύθυνση απασχόλησης και κοινωνικών υποθέσεων και την υπηρεσία συνεργασίας (AIDCO). Εξάλλου, καθιερώθηκε μια πρακτική για την πλαισίωση των λεπτομερειών συνεργασίας και των ανταλλαγών πληροφοριών μεταξύ της Υπηρεσίας και άλλων γενικών διευθύνσεων, όπως η γενική διεύθυνση φορολογικών υποθέσεων και τελωνειακής ένωσης. Για τον σκοπό αυτό προβλέπεται η ανάπτυξη πρωτοκόλλων διυπηρεσιακών συμφωνιών, όπως προβλέπει το σχέδιο δράσης 2001/2003, μεταξύ της Υπηρεσίας και των υπηρεσιών που είναι αρμόδιες για τον έλεγχο της αποτελεσματικότητας των εθνικών συστημάτων διαχείρισης των κοινοτικών ταμείων ή των ιδίων πόρων, προκειμένου να καθορισθούν οι πρακτικές λεπτομέρειες για έναν στενό και τακτικό διυπηρεσιακό συντονισμό.

Σύσταση αριθ. 7 (Σ.7)

Προκειμένου να μπορέσει η Υπηρεσία να επικεντρώσει καλύτερα την επιχειρησιακή της δράση, η Επιτροπή συνιστά την ανάπτυξη και εφαρμογή πρωτοκόλλων διυπηρεσιακών συμφωνιών, όπως προβλέπει το σχέδιο δράσης 2001/2003, που καθορίζει τις πρακτικές λεπτομέρειες για την συνεργασία μεταξύ της Υπηρεσίας και των άλλων υπηρεσιών της Επιτροπής, ιδίως εκείνων που είναι αρμόδιες για τη διαχείριση των κοινοτικών ταμείων.

* Εσωτερικός ελεγκτής της Επιτροπής

Πέραν της αποστολής καταπολέμησης της απάτης, οι έρευνες, τόσο εσωτερικές όσο και εξωτερικές, επιτρέπουν επίσης στην Υπηρεσία να εντοπίσει δυσλειτουργίες στα συστήματα εσωτερικού λογιστικού ελέγχου ικανές να επηρεάσουν είτε την εφαρμογή της ισχύουσας ρύθμισης, είτε την καλή διοικητική λειτουργία. Οι πληροφορίες αυτές πρέπει να κοινοποιούνται καταρχήν στους ενδιαφερόμενους ιεραρχικά ανώτερους υπαλλήλους, έτσι ώστε να είναι σε θέση να λάβουν τα απαραίτητα διορθωτικά μέτρα. Εξάλλου, η Υπηρεσία μπορεί να διαβιβάσει στην υπηρεσία εσωτερικού λογιστικού ελέγχου της Επιτροπής και, ενδεχομένως, στο τμήμα εσωτερικού ελέγχου της σχετικής γενικής διεύθυνσης ή υπηρεσίας, όλες τις πληροφορίες που αφορούν όλα τα ελαττώματα των εσωτερικών ελέγχων που διαπίστωσε, προκειμένου να εξασφαλισθεί η συστηματική παρακολούθησή τους. Από την πλευρά τους και σύμφωνα με τις συνήθεις πρακτικές των εσωτερικών ελεγκτών, η υπηρεσία εσωτερικού λογιστικού ελέγχου καθώς και τα τμήματα εσωτερικού λογιστικού ελέγχου των γενικών διευθύνσεων, διαβιβάζουν στην Υπηρεσία κάθε πληροφορία που προέκυψε κατά τις εργασίες τους η οποία οδηγεί σε υπόνοιες ύπαρξης ενδεχόμενης απάτης.

* Πειθαρχικές αρχές

Πρέπει να τονισθεί ότι σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 3 των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 και (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999 και των όρων της διοργανικής συμφωνίας της 25ης Μαΐου 1999, η Υπηρεσία πραγματοποιεί διοικητικές έρευνες με σκοπό:

- την « καταπολέμηση της απάτης, της δωροδοκίας και κάθε άλλης παράνομης δραστηριότητας εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων» της Ευρωπαϊκής Κοινότητας»,

- τον εντοπισμό « σοβαρών πράξεων (...) που μπορεί να συνιστούν παράλειψη των υποχρεώσεων των υπαλλήλων και του λοιπού προσωπικού των Κοινοτήτων, η οποία μπορεί να επισύρει πειθαρχική ή, ενδεχομένως, ποινική δίωξη, ή παράλειψη των αναλόγων υποχρεώσεων των μελών (...) των διευθυντικών στελεχών (...) ή των μελών του προσωπικού (...) που δεν υπόκεινται στον κανονισμό υπηρεσιακής κατάστασης».

Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι η δράση των πειθαρχικών αρχών που διαθέτουν αρμοδιότητες έρευνας, όταν υπάρχουν, περιορίζεται μόνον στο θεσμικό όργανο, το όργανο ή τον οργανισμό στον οποίο ανήκουν, αντίθετα με την Υπηρεσία η οποία διαθέτει ευρείες αρμοδιότητες διεξαγωγής εσωτερικών ερευνών που μπορεί να ασκήσει σε σχέση με όλα τα θεσμικά όργανα, τα όργανα και τους οργανισμούς, συμπεριλαμβανομένων των μελών ή του προσωπικού που δεν υπόκεινται στον κανονισμό υπηρεσιακής κατάστασης. Δεδομένου ότι τα θεσμικά όργανα, τα όργανα και οι οργανισμοί διαθέτουν γενικές αρμοδιότητες έρευνας σε πειθαρχικό επίπεδο και κατ' ιδίαν αρμοδιότητες [42], είναι αναγκαίο να ορισθεί το περίγραμμα των δραστηριοτήτων της Υπηρεσίας έτσι ώστε εξασφαλισθεί η διατήρηση των αρμοδιοτήτων σε περίπτωση αλληλοεπικάλυψης.

[42] Βλέπε έκτη αιτιολογική σκέψη του υποδείγματος απόφασης που επισυνάπτεται στην προαναφερόμενη διοργανική συμφωνία της 25ης Μαΐου 1999, σύμφωνα με την οποία « ότι οι έρευνες αυτές πρέπει να πραγματοποιούνται υπό ισοδυνάμους όρους σε όλα τα θεσμικά όργανα (...) χωρίς η ανάθεση του καθήκοντος αυτού στην Υπηρεσία να θίγει τις κατ' ιδίαν αρμοδιότητες των θεσμικών οργάνων (...) ».

Δεδομένου ότι τα άλλα θεσμικά όργανα, όργανα και οργανισμοί δεν διαθέτουν παρόμοια πειθαρχική αρχή, η Επιτροπή δημιούργησε μια υπηρεσία ερευνών και πειθαρχικών κυρώσεων (IDOC) [43], επιφορτισμένη, σύμφωνα με την απόφαση της Επιτροπής της 19ης Φεβρουαρίου 2002, με την πραγματοποίηση διοικητικών ερευνών και την προετοιμασία των πειθαρχικών διαδικασιών που υπάγονται στην αρμόδια για τους διορισμούς αρχή, Η Επιτροπή επιβεβαίωσε τον πρωτεύοντα ρόλο της OLAF στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της (προστασία των οικονομικών συμφερόντων και σοβαρές πράξεις). Αν η Υπηρεσία ανακοινώσει ότι διενεργεί ήδη ή έχει την πρόθεση να διενεργήσει δική της έρευνα, η IDOC παραιτείται από την πραγματοποίηση παράλληλης έρευνας. Πράγματι, το άρθρο 5, παράγραφος 2 της προαναφερόμενης απόφασης της 19ης Φεβρουαρίου 2002 ορίζει ότι « πριν αρχίσει μια έρευνα, ο γενικός διευθυντής προσωπικού και διοίκησης συμβουλεύεται την Υπηρεσία (...) προκειμένου να σιγουρευτεί ότι αυτή δεν διενεργεί δική της έρευνα και δεν προτίθεται να το πράξει. » Από την απόφαση της Επιτροπής καθώς και από την διοικητική πρακτική προκύπτει ότι οι αρμοδιότητες της IDOC υπάγονται σε αυτές της Υπηρεσίας, με αποτέλεσμα να αποφεύγεται η αλληλεπικάλυψη των ερευνών. Εξάλλου, πρέπει να τονισθεί ότι για να είναι αποτελεσματική η πειθαρχική παρακολούθηση των εσωτερικών ερευνών είναι αναγκαίο να λαμβάνονται υπόψη, στο επίπεδο της ερευνητικής εργασίας των υπαλλήλων της Υπηρεσίας, οι ιδιαιτερότητες του πειθαρχικού δικαίου.

[43] Απόφαση της Επιτροπής της 19ης Φεβρουαρίου 2002. C(2002) 540.

Προκειμένου να βελτιωθεί ο συντονισμός και ο συμπληρωματικός χαρακτήρας, είναι αναγκαίο να κληθεί η Υπηρεσία να καταστήσει πιο διαφανές το περίγραμμα των δραστηριοτήτων της βάσει των διαφόρων κριτηρίων παρέμβασης. Ορισμένες παράμετροι φαίνεται να έχουν μεγαλύτερη σημασία βάσει της αρχής της ειδικότητας όπως, ιδίως, το κριτήριο της ποινικής παρακολούθησης ή της πείρας στον τομέα της καταπολέμησης των πράξεων που απορρέουν από σοβαρές μορφές οικονομικής και δημοσιονομικής εγκληματικότητας [44]. Όσον αφορά τις παρατυπίες κατά την άσκηση των καθηκόντων, η Υπηρεσία θα έπρεπε να είναι σε θέση να τις αναγνωρίζει δεδομένου ότι οι πράξεις αυτές απαιτούν πείρα στον τομέα της οικονομικής και δημοσιονομικής εγκληματικότητας.

[44] Εξάλλου, πρέπει να σημειωθεί ότι τα μέλη των θεσμικών οργάνων δεν υπάγονται στον κανονισμό υπηρεσικαής κατάστασης και, κατά συνέπεια, δεν υπόκεινται σε έλεγχο εκ μέρους των πειθαρχικών αρχών. Για να αντιμετωπισθεί το πρόβλημα αυτό, ο νομοθέτης προέβλεψε ρητά τις αρμοδιότητες της Υπηρεσίας.

Η Επιτροπή εκτιμά ότι οι δραστηριότητες έρευνας της Υπηρεσίας και των πειθαρχικών αρχών θα μπορούσαν να πλαισιωθούν από τις κοινές δηλώσεις προθέσεων που περιορίζουν την παρέμβαση της Υπηρεσίας στην διερεύνηση σοβαρών πράξεων οι οποίες μπορούν να εξομοιωθούν με εγκλήματα οικονομικής ή δημοσιονομικής φύσης. Εξάλλου, ο καθορισμός μιας τυπολογίας πράξεων θα επέτρεπε τον ακριβέστερο προσδιορισμό των αρμοδιοτήτων. Για να γίνει αυτό απαιτείται σημαντικό έργο ορισμού και ταξινόμησης των διαφόρων ειδών παραβάσεων των επαγγελματικών υποχρεώσεων κατά την άσκηση των καθηκόντων.

Σύσταση αριθ. 8 (Σ.8)

Η Επιτροπή συνιστά την σύναψη μνημονίων συμφωνιών, προκειμένου να καταστεί πιο διαφανής ο πρακτικός καταμερισμός των αρμοδιοτήτων μεταξύ της Υπηρεσίας και των πειθαρχικών αρχών.

* Αρχές ειδικευμένες στις παρατυπίες δημοσιονομικής φύσης

Ο κανονισμός (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1605/2002 του Συμβουλίου, της 25ης Ιουνίου 2002, για τη θέσπιση του δημοσιονομικού κανονισμού που εφαρμόζεται στον γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων [45], δεν επηρεάζει τις διατάξεις των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 και (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999, ιδίως όσον αφορά τις αρμοδιότητες που ανατίθενται στην Υπηρεσία.

[45] Δημοσιεύτηκε στην EE L 248 της 16ης.9.2002, σ. 1.

Ωστόσο, για τον «προσδιορισμό της ύπαρξης δημοσιονομικής παρατυπίας και των συνεπειών της», ο δημοσιονομικός κανονισμός προβλέπει ότι κάθε όργανο δημιουργεί «ειδικευμένη σχετική υπηρεσία, η οποία είναι ανεξάρτητη από λειτουργική άποψη». Βάσει της γνώμης της υπηρεσίας αυτής, το οικείο όργανο αποφασίζει την κίνηση διαδικασίας πειθαρχικής ή χρηματικής ευθύνης [46].

[46] Άρθρο 66, παράγραφος 4, του δημοσιονομικού κανονισμού.

Είναι απαραίτητο να εξασφαλισθεί ο καλός συντονισμός μεταξύ των παρεμβάσεων των αρχών αυτών και της Υπηρεσίας, διασφαλίζοντας συγχρόνως τις αρμοδιότητες της Υπηρεσίας. Η γνώμη καθεμιάς από τις αρχές αυτές εκτιμά την ύπαρξη παρατυπιών, τον βαθμό σοβαρότητάς τους και τις ενδεχόμενες συνέπειές τους. Αν από την ανάλυση προκύψει ότι η υπόθεση υπάγεται στην αρμοδιότητα της Υπηρεσίας, η τελευταία πρέπει να ενημερωθεί χωρίς καθυστέρηση.

Η Επιτροπή θεωρεί σκόπιμο να γίνει αξιολόγηση του συστήματος βάσει της πρακτικής εφαρμογής του έτσι ώστε να εξακριβωθεί αν υπάρχει ανάγκη ενδεχόμενων βελτιώσεων.

* Ελεγκτικό Συνέδριο

Σύμφωνα με τα άρθρα 246 και 248 της συνθήκης ΕΚ, το Ελεγκτικό Συνέδριο εξασφαλίζει τον έλεγχο των λογαριασμών και, για τον σκοπό αυτό, ελέγχει τους λογαριασμούς του συνόλου των εσόδων και δαπανών της Κοινότητας προκειμένου να εξακριβώσει τη νομιμότητα και κανονικότητα των σχετικών πράξεων καθώς την χρηστή δημοσιονομική διαχείριση. Το Ελεγκτικό Συνέδριο έχει καθήκοντα ελέγχου, τα οποία ασκεί καταρχήν χωρίς πρότερη προειδοποίηση, έτσι ώστε να εξακριβώσει την αξιοπιστία των συστημάτων. Σε αντίθεση με την Υπηρεσία, ο πρωταρχικός ρόλος του οργάνου αυτού δεν είναι ο εντοπισμός παράνομων πράξεων ούτε και διαθέτει αρμοδιότητες που να του επιτρέπουν να διαπιστώνει ατομικές ευθύνες. Για να είναι αποτελεσματική η συνεργασία με την Υπηρεσία, υπάρχει διακανονισμός μεταξύ της Υπηρεσίας και του Ελεγκτικού Συνεδρίου βάσει του οποίου το τελευταίο διαβιβάζει στην Υπηρεσία όλα τα στοιχεία που ενδέχεται να συνιστούν απάτη και η Υπηρεσία, με τη σειρά της, το ενημερώνει σχετικά με τη συνέχεια που δόθηκε.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι αυτή η πρακτική θα ενισχύσει τη συνεργασία μεταξύ της Υπηρεσίας και του Ελεγκτικού Συνεδρίου.

Στο μέτρο που ένας τέτοιος μηχανισμός θα διευκόλυνε την πραγματοποίηση των εσωτερικών ερευνών της Υπηρεσίας, υπό ισοδύναμες συνθήκες για όλα τα θεσμικά όργανα, τα όργανα και τους οργανισμούς, η Επιτροπή κρίνει ότι θα πρέπει να εξετασθεί η σκοπιμότητα σύναψης συγκεκριμένων μνημονίων συμφωνιών μεταξύ της Υπηρεσίας και των λοιπών θεσμικών οργάνων, οργάνων και οργανισμών.

Σύσταση αριθ. 9 (Σ.9)

Η Επιτροπή συνιστά στην Υπηρεσία να εξετάσει την σκοπιμότητα επέκτασης των μνημονίων συμφωνιών στα λοιπά θεσμικά όργανα, τα όργανα και τους οργανισμούς.

1.2.4. Δράση συνεργασίας σε ευρωπαϊκό και διεθνές επίπεδο

Ο διακρατικός χαρακτήρας της οικονομικής και δημοσιονομικής εγκληματικότητας και η εμβέλεια των δράσεων της Ευρωπαϊκής Κοινότητας στο πλαίσιο της συνεργασίας της με τις τρίτες χώρες, καθιστούν αναγκαία την βελτίωση της συνεργασίας με το σύνολο των αρχών που είναι επιφορτισμένες με την καταπολέμηση αυτών των μορφών εγκληματικότητας. Είναι αναγκαίος ο συντονισμός μεταξύ των αρμοδιοτήτων της Υπηρεσίας και αυτών της Europol και του Eurojust, καθώς και διατάξεις που διέπουν την συνεργασία μεταξύ τους. Οι κανονισμοί (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 και (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999 δεν περιλαμβάνουν καμία διάταξη σχετικά με το θέμα αυτό. Η Υπηρεσία αποτελεί τμήμα ενός κοινοτικού θεσμικού οργάνου το οποίο ασκεί αρμοδιότητες που είναι ανεξάρτητες από τις εθνικές αρμοδιότητες. Η Europol και το Eurojust, ως αρχές του τρίτου πυλώνα, έχουν καθήκοντα που βασίζονται στον συντονισμό των εθνικών δραστηριοτήτων.

* Europol

Σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 6 της απόφασης της 28ης Απριλίου 1999 για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF), η τελευταία έχει άμεση επαφή με τις αστυνομικές αρχές. Η απόφαση του Συμβουλίου της 6ης Δεκεμβρίου 2001 [47] επέκτεινε τα καθήκοντα της Europol στην καταπολέμηση των σοβαρών μορφών διεθνούς εγκληματικότητας που απαριθμούνται στο παράρτημα της σύμβασης Europol. Οι υπεξαιρέσεις και οι απάτες, καθώς και η δωροδοκία, καλύπτονται από τις αρμοδιότητες της Europol. Μια αιτιολογική σκέψη της απόφασης αυτής αναφέρει ότι δεν επηρεάζεται ο ρόλος της Επιτροπής. Σύμφωνα με δήλωση που επισυνάπτεται στη σύμβαση, το Συμβούλιο « συμφωνεί ότι η συμπερίληψη της απάτης μεταξύ των σοβαρών μορφών εγκληματικότητας που αναφέρονται στο παράρτημα της σύμβασης Europol πρέπει να λαμβάνει υπόψη τις αρμοδιότητες της OLAF (...) στους τομείς της φορολογικής και τελωνειακής απάτης και να οδηγήσει στην διαπραγμάτευση συμφωνίας μεταξύ της Europol και της Επιτροπής ».

[47] EE C 362 της 18ης.12.2001, σ. 1.

Μια συμφωνία συνεργασίας που συνάφθηκε μεταξύ της Επιτροπής και της Europol στις 18 Φεβρουαρίου 2003, προβλέπει τη δυνατότητα άμεσων διακανονισμών μεταξύ της Europol και της OLAF στους τομείς που υπάγονται στα καθήκοντα έρευνας κατά την άσκηση των οποίων η Υπηρεσία χαίρει ανεξαρτησίας.

Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι τόσο η Υπηρεσία όρο και η Europol συμμερίζονται την επιθυμία να βελτιώσουν τη συνεργασία τους. Προκειμένου να βελτιωθεί η συνεργασία με το να επιτραπεί η διαβίβαση πληροφοριών από την Europol προς την Υπηρεσία, το Συμβούλιο πρέπει να λάβει ομόφωνη απόφαση. Αυτό προβλέπεται στο άρθρο 10, παράγραφος 4 και στο άρθρο 18 της σύμβασης Europol. Λαμβάνοντας υπόψη τους νομικούς περιορισμούς, οι επιχειρησιακές ανταλλαγές μεταξύ της Europol και της Υπηρεσίας είναι μάλλον ασήμαντες. Πρέπει να εξετασθούν όλοι οι δυνατοί τρόποι για να βελτιωθεί η κατάσταση αυτή όπως, για παράδειγμα, η πιο τακτική συμμετοχή της Υπηρεσίας στο διοικητικό συμβούλιο της Europol, πράγμα που θα διευκόλυνε τις προσωπικές επαφές και θα συνέβαλε στο να γίνει καλύτερα αντιληπτή η χρησιμότητα των ανταλλαγών μεταξύ της Europol και της Υπηρεσίας.

* Eurojust

Σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 6 της απόφασης της 28ης Απριλίου 1999 για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF), η τελευταία έχει άμεση επαφή με τις δικαστικές αρχές. Στους τομείς κοινοτικής αρμοδιότητας όπως η προστασία των οικονομικών συμφερόντων, ο συντονισμός της επιχειρησιακής συνεργασίας, και ιδίως η δικαστική παρακολούθηση των ερευνών της Υπηρεσίας, μπορεί να γίνει άμεσα μέσω των καθηκόντων παροχής συμβουλών και δικαστικής παρακολούθησης της Υπηρεσίας.

Το Eurojust, από την πλευρά του, είναι μόνιμο όργανο της Ευρωπαϊκής Ένωσης που συντονίζει την ποινική δικαστική διαδικασία μεταξύ των αρμοδίων αρχών των κρατών μελών και το οποίο έχει δικές του προτεραιότητες. Το Eurojust, το οποίο ιδρύθηκε με απόφαση του Συμβουλίου της 28ης Φεβρουαρίου 2002 [48], αντικατέστησε το Pro-Eurojust, μια προσωρινή μονάδα που είχε συσταθεί την 1η Μαρτίου 2001. Η απόφαση του Συμβουλίου αναφέρει, στην αιτιολογική σκέψη 8, ότι « οι αρμοδιότητες του Eurojust δεν θίγουν τις αρμοδιότητες της Κοινότητας στον τομέα της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της». Προκειμένου να ευνοήσει το κοινοτικό κεκτημένο, η Επιτροπή αναγκάσθηκε να επισυνάψει δήλωση στην απόφαση του Συμβουλίου [49]. Το Eurojust δεν διαθέτει οικεία δικαιώματα έρευνας σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Ως όργανο δικαστικού χαρακτήρα, το Eurojust έχει στόχο να βελτιώσει τον συντονισμό και τη συνεργασία μεταξύ των εθνικών διωκτικών αρχών και υποστηρίζει, εξάλλου, τις αρχές αυτές έτσι ώστε να ενισχυθεί η αποτελεσματικότητα των ερευνών και των διώξεών τους κατά των σοβαρών μορφών εγκληματικότητας.

[48] EE L 63 της 6ης.3.2002, σ. 1.

[49] Σύμφωνα με την οποία « η προστασία των οικονομικών συμφερόντων αποτελεί ευθύνη που αναλαμβάνουν από κοινού η Κοινότητα και τα κράτη μέλη και, ως εκ τούτου, πρέπει να υπογραμμισθεί ότι όσον αφορά τις συνθήκες, το άρθρο 280 της συνθήκης ΕΚ συνιστά την συγκεκριμένη νομική βάση για την διεξαγωγή δράσεων συνεργασίας με τις αρμόδιες εθνικές αρχές (...) ή για τη λήψη των αναγκαίων μέτρων για την πρόληψη και την καταπολέμηση της απάτης και κάθε άλλης παράνομης δραστηριότητας που μπορεί να θίξει τα οικονομικά συμφέροντα της Κοινότητας (...). Σε αυτό, ιδίως, το πλαίσιο θα έπρεπε να εξασφαλίζεται η στενή και τακτική συνεργασία μεταξύ, αφενός, της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) και των εθνικών διωκτικών αρχών και, αφετέρου, της Επιτροπής (OLAF) και της Eurojust. »

Ως προς το θέμα αυτό, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι έχει αρχίσει η διαπραγμάτευση μνημονίου συμφωνίας μεταξύ της Υπηρεσίας και του Eurojust, όπως προβλέπει το άρθρο 22 του εσωτερικού κανονισμού του Eurojust. Το εν λόγω μνημόνιο συμφωνίας θα πρέπει να περιλαμβάνει τις πρακτικές λεπτομέρειες όσον αφορά την αμοιβαία διαβίβαση πληροφοριών και τη συνεργασία σε συγκεκριμένες υποθέσεις, καθώς και σε γενικότερα ζητήματα που παρουσιάζουν ενδιαφέρον τόσο για την Υπηρεσία όσο και για το Eurojust.

Όσον αφορά τις σχέσεις μεταξύ της Υπηρεσίας και των αρχών της Ένωσης όπως η Europol ή το Eurojust, η Επιτροπή εκτιμά ότι είναι απαραίτητο να λαμβάνονται υπόψη οι ειδικές αρμοδιότητες των ευρωπαϊκών θεσμικών οργάνων στον τομέα της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων, και ειδικότερα των δημοσιονομικών συμφερόντων. Πράγματι, η Επιτροπή και τα δύο σκέλη της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής έχουν σημαντική ευθύνη στον τομέα αυτόν [50]. Το κοινοτικό κεκτημένο δεν μπορεί να αποδεχθεί μεταβολή στον τομέα αυτό.

[50] Η προστασία των οικονομικών συμφερόντων συνδέεται με τις υπάρχουσες αρμοδιότητες των θεσμικών οργάνων και, ιδίως, της Επιτροπής στο πλαίσιο της καλής εκτέλεσης του προϋπολογισμού (άρθρα 274 ως 276 της συνθήκης ΕΚ), σε στενή σχέση με την κοινή ευθύνη που προβλέπεται στο άρθρο 280 της συνθήκης ΕΚ.

* Τρίτες χώρες

Σε επίπεδο υπηρεσιών της Επιτροπής, η Υπηρεσία είναι επιφορτισμένη με την διαπραγμάτευση συμφωνιών ή πρωτοκόλλων αμοιβαίας διοικητικής συνδρομής στον τελωνειακό τομέα με τρίτες χώρες. Υπάρχουν ήδη 41 συμφωνίες. Επί του παρόντος, διεξάγονται διαπραγματεύσεις με την Συρία και την Κίνα. Σχετικά με το θέμα αυτό, η Επιτροπή θεωρεί ότι η Υπηρεσία πρέπει να συνεχίσει την διαπραγμάτευση των προαναφερόμενων συμφωνιών και πρωτοκόλλων έτσι ώστε να καλύψει περισσότερες χώρες και να ενισχύσει, ιδίως, τις ανταλλαγές πληροφοριών και την αμοιβαία συνεργασία. Η παρακολούθηση της εφαρμογής των εν λόγω μέσων πραγματοποιείται μέσω των εργασιών μεικτών επιτροπών.

Επιπλέον, βρίσκεται υπό διαπραγμάτευση μια συμφωνία με την Ελβετία για την καταπολέμηση της απάτης και κάθε άλλης παράνομης δραστηριότητας που μπορεί να θίξει τα οικονομικά συμφέροντα των μερών (διοικητική συνδρομή και δικαστική συνεργασία).

Εξάλλου, οι εργασίες για την προστασία του ευρώ από την παραχάραξη (βλέπε σημείο 2.3 κατωτέρω) υπογράμμισαν τη σημασία της συνεργασίας με τις τρίτες χώρες. Για τον σκοπό αυτό, το άρθρο 9 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1338/2001 πρέπει να ενισχυθεί με την συμπερίληψη διατάξεων κατά της παραποίησης στις συμφωνίες συνεργασίας, σύνδεσης καθώς και στις προενταξιακές συμφωνίες.

Τέλος, βάσει των μνημονίων συμφωνιών που έχουν ήδη