Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την "Πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με την πρόσβαση σε δίκτυα ηλεκτρονικών επικοινωνιών και συναφείς ευκολίες, καθώς και με τη διασύνδεσή τους"

(2001/C 123/10)

Στις 25 Οκτωβρίου 2000, και σύμφωνα με το άρθρο 95 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας, η Επιτροπή αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την ανωτέρω πρόταση.

Το τμήμα μεταφορών, ενέργειας, υποδομών, κοινωνίας των πληροφοριών, στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών της ΟΚΕ, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 7 Δεκεμβρίου 2000, με βάση εισηγητική έκθεση του κου Göran Lagerholm.

Κατά την 378η Σύνοδο Ολομελείας της 24ης και 25ης Ιανουαρίου 2001 (συνεδρίαση της 24ης Ιανουαρίου), η Οικονομική και Κοινωνική υιοθέτησε με 82 ψήφους υπέρ και 2 αποχές την παρούσα γνωμοδότηση.

1. Πρόταση της Επιτροπής

1.1. Έχοντας υπόψη την πρόταση οδηγίας σχετικά με ένα κοινό κανονιστικό πλαίσιο για δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών(1), με την παρούσα πρόταση οδηγίας εναρμονίζονται οι κανόνες σχετικά με την πρόσβαση σε δίκτυα ηλεκτρονικών επικοινωνιών και συναφείς ευκολίες, καθώς και με τη διασύνδεσή τους. Στόχος είναι να θεσπισθεί ένα κανονιστικό πλαίσιο για τις σχέσεις μεταξύ των φορέων που παρέχουν υπηρεσίες δικτύου και των παρόχων υπηρεσιών για τη διασφάλιση του θεμιτού ανταγωνισμού και της συνεργίας μεταξύ υπηρεσιών προς όφελος των καταναλωτών.

1.2. Με την οδηγία δημιουργείται νομική ασφάλεια μέσω του καθορισμού σαφών κριτηρίων για τις κανονιστικές παρεμβάσεις και σαφών ορίων και όρων για τις υποχρεώσεις που μπορούν να ενταχθούν σε διάφορα πλαίσια, ενώ ταυτόχρονα επιτυγχάνεται επαρκής ευελιξία.

1.3. Όλες οι επιχειρήσεις που διαθέτουν ηλεκτρονικά δίκτυα επικοινωνιών, πρέπει να έχουν το δικαίωμα και, όταν το ζητούν άλλες επιχειρήσεις που διαθέτουν άδεια, την υποχρέωση να συνάπτουν συμφωνίες διασύνδεσης με στόχο την παροχή ανάλογων υπηρεσιών, ώστε να διασφαλίζεται σε όλη την Κοινότητα η πρόσβαση στις υπηρεσίες αυτές και η μεταξύ τους συνεργία.

1.4. Τα κράτη μέλη πρέπει να τηρούν τις υποχρεώσεις που αφορούν την πρόσβαση και τη διασύνδεση σύμφωνα με τις οδηγίες 97/33/ΕΚ(2), 98/10/EK(3), και 92/44/ΕΚ(4), καθώς επίσης και την πρόταση κανονισμού για την αδεσμοποίητη πρόσβαση στον τοπικό βρόχο(5), στο μέτρο που τα αποτελέσματα μίας ανάλυσης της αγοράς(6) δείχνουν ότι αυτό πρέπει να γίνει.

1.5. Οι εθνικές κανονιστικές αρχές πρέπει να προωθούν και να διασφαλίζουν την πρόσβαση στο δίκτυο και τη διασύνδεση και συνεργία μεταξύ των υπηρεσιών. Βάσει μίας ανάλυσης της αγοράς, οι αρχές αυτές μπορούν να επιβάλλουν στους φορείς με σημαντικό μερίδιο αγοράς την απαίτηση για διαφάνεια, λογιστικό διαχωρισμό και μη εισαγωγή διακρίσεων, καθώς και την απαίτηση για δημοσίευση επαρκώς λεπτομερών σχετικών πληροφοριών. Επίσης οι εθνικές κανονιστικές αρχές πρέπει να επιβάλλουν στους φορείς εκμετάλλευσης υποχρεώσεις χορήγησης πρόσβασης σε ειδικά στοιχεία του δικτύου και συναφείς υπηρεσίες. Τέλος, οι εν λόγω αρχές πρέπει να επιβάλλουν ελέγχους τιμών, που προβλέπουν μεταξύ άλλων την υποχρέωση κοστοστρέφειας των τιμών και εφαρμογής συστήματος κοστολόγησης. Πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τις επενδύσεις που έχουν πραγματοποιήσει οι φορείς και τους συνεπαγόμενους κινδύνους.

2. Παρατηρήσεις

2.1. Η ΟΚΕ διαπίστωνε όσον αφορά την πρόσβαση και τη διασύνδεση στη γνωμοδότησή της σχετικά με την επισκόπηση των επικοινωνιών για το 1999 ότι "σύμφωνα με την άποψη της ΟΚΕ, η ρυθμιστική παρέμβαση δικαιολογείται μόνο προκειμένου να αντιμετωπιστούν οι δυσλειτουργίες της αγοράς και να διασφαλισθεί ένας υγιής ανταγωνισμός στον τομέα των υποδομών. Όταν υπάρχουν δυσλειτουργίες της αγοράς, η ρυθμιστική αντίδραση πρέπει να αφορά ειδικώς το πρόβλημα, να είναι κατάλληλη, και προσωρινή".

2.2. Η ΟΚΕ έκρινε περαιτέρω ότι "εφόσον κρίνεται απαραίτητο να αναληφθεί μία βραχυπρόθεσμη δράση όσον αφορά την ρύθμιση των όρων πρόσβασης (όπως στην περίπτωση του διαχωρισμού του τοπικού βρόχου), η προσοχή θα πρέπει κυρίως να εστιασθεί στη σύναψη συμφωνιών μεταξύ επιχειρήσεων. Εάν αυτό είναι αδύνατο, τότε η προσέγγιση για την τιμολόγηση της διαχωρισμένης πρόσβασης θα πρέπει να δημιουργεί κίνητρα για επενδύσεις σε υποδομές (π.χ., με χρονικά όρια για ειδικούς μηχανισμούς τιμολόγησης) και να εφαρμόζεται με συνέπεια σε όλα τα κράτη μέλη. Η ανάπτυξη εναλλακτικών δυνατοτήτων πρόσβασης θα πρέπει να παρακολουθείται στενότατα οι δε συστάσεις προς τις εθνικές κανονιστικές αρχές για την πρόσβαση θα πρέπει να συμπεριλαμβάνουν και την αποχή από κάθε είδους ρυθμιστική παρέμβαση όταν είναι διαθέσιμοι άλλοι τρόποι πρόσβασης".

2.3. H OKE διαπιστώνει ότι η πρόταση της Επιτροπής συμφωνεί σε γενικές γραμμές με τις απόψεις που εκφράζει στη γνωμοδότησή της.

2.4. Η πρόταση οδηγίας για την πρόσβαση και τη διασύνδεση είναι προφανώς η πλέον σημαντική για τον ανταγωνισμό και τη ροπή για επενδύσεις. Κατά τη γνώμη της ΟΚΕ, η βασική εμπιστοσύνη στη νομοθεσία για τον ανταγωνισμό και στο τμήμα αυτό της πρότασης θα οδηγήσει μάλλον σε μία ουσιαστική ισορροπία μεταξύ διατάξεων και προϋποθέσεων της αγοράς, τόσο για τους χρήστες όσο και για τους παρόχους υπηρεσιών.

2.5. Η πρόταση οδηγίας αναφέρει ότι η διασύνδεση θα γίνεται μάλλον με πολλούς διαφορετικούς τρόπους και για το λόγο αυτό τα παραδοσιακά νομοθετικά μέτρα δεν είναι πρόσφορα. Ωστόσο, φαίνεται να αποτελεί μεγάλο βήμα προόδου η μετάβαση από τη γενική αυτή άποψη στην πρακτική απόφαση για το κατά πόσο η διασύνδεση εξακολουθεί να είναι δικαιολογημένη και κατά πόσο χρειάζεται ρύθμιση.

2.5.1. Η ΟΚΕ στην πρόταση οδηγίας-πλαίσιο (σημείο 4.10.5) τόνιζε ότι η εξέλιξη που προβλέπεται είναι ότι θα υπάρξει ταχεία ανάπτυξη παράλληλων και ανταγωνιστικών σύγχρονων δικτύων επικοινωνίας. Το βασικό στοιχείο των δικτύων αυτών αναμένεται να είναι η διαφάνεια για τη μεγιστοποίηση της κίνησής τους. Όπως έχει ήδη συμβεί στον κόσμο του Ιντερνέτ, τα πρακτικά προβλήματα μεταξύ των μερών επιλύονται όταν αυτά προκύπτουν η με την αναζήτηση κίνησης προς άλλες κατευθύνσεις. Το τελευταίο ήταν σπάνια δυνατό στα παραδοσιακά τηλεφωνικά δίκτυα, πράγμα που αιτιολογούσε μία δυνητική παρεμβατική ρύθμιση της διασύνδεσης. Κατά τη γνώμη της ΟΚΕ, παρόμοιες προσπάθειες ρύθμισης των νέων δικτύων δεν είναι ενδεδειγμένες έως ότου αποδειχθεί ότι οι εναλλακτικές λύσεις των νέων δικτύων δεν είναι αποτελεσματικές. Εκτός τούτου, μία ενδεχόμενη ρύθμιση στον τομέα τεχνολογιών πληροφόρησης θα είναι πιο περίπλοκη από ό,τι στον τομέα της τηλεφωνίας και ως εκ τούτου εγκυμονεί τον κίνδυνο να προκαλέσει σοβαρά προβλήματα στην αγορά. Στον τομέα των τεχνολογιών πληροφόρησης δεν υπάρχει όπως στον παραδοσιακό τομέα της τηλεφωνίας, μία σταθερή δέσμη υπηρεσιών που μπορούν να ορισθούν με αυστηρά μέτρα ποιότητας.

2.6. Το Ιντερνέτ π.χ. βασίζεται στη δυνατότητα πρόσβασης όλων των τελικών χρηστών με τα απαραίτητα μέσα. Η δυνατότητα πρόσβασης όλων στο δίκτυο αποτελεί τη βασική ιδέα της λειτουργίας του δικτύου. Εάν ένας φορέας εκμετάλλευσης δεν πληροί την προϋπόθεση αυτή δεν θα έχει πελάτες ούτε θα μπορεί να "πωλεί" διαφημίσεις. Συνεπώς, η σκοπιμότητα της συμπερίληψης του Ιντερνέτ σε μία ρύθμιση της διασύνδεσης θεωρείται από την ΟΚΕ ως περιορισμένη. Εξάλλου, ένας τελικός χρήστης διαθέτει πολλούς διαφορετικούς τρόπους πρόσβασης στο Ιντερνέτ στη χώρα του ή διεθνώς σε χαμηλό κόστος. Ο συνηθέστερος τρόπος πρόσβασης είναι η καθολική τηλεφωνική υπηρεσία που διασφαλίζει σύνδεση μέσω διαμορφωτή - αποδιαμορφωτή.

2.7. Η ΟΚΕ θα επιθυμούσε να υπάρχουν περισσότερα λεπτομερή παραδείγματα που θα διευκόλυναν να κατανοηθεί πότε η Επιτροπή θεωρεί ότι οι νέοι κανόνες για τη διασύνδεση μπορούν να εφαρμοσθούν.

2.8. Η ΟΚΕ δεν αμφιβάλλει καθόλου ότι η ίδια η Επιτροπή υποστηρίζει κατ' αρχήν πλήρως τη νέα στρατηγική η οποία είναι ότι πρέπει να αποφευχθεί όσο το δυνατόν περισσότερο η ρύθμιση ανά τομέα και να δοθεί μεγαλύτερη έμφαση στην εφαρμογή της γενικής νομοθεσίας για τον ανταγωνισμό. Ωστόσο, η πρόταση οδηγίας για την πρόσβαση και τη διασύνδεση περιέχει σε ορισμένα σημεία απόψεις που μπορούν να σημαίνουν ότι η Επιτροπή δεν είναι πρόθυμη να ευθυγραμμισθεί με τη στρατηγική αυτή.

2.8.1. Για παράδειγμα, στο κεφάλαιο για τη στρατηγική στην αιτιολογική έκθεση της πρότασης οδηγίας διαπιστώνεται ότι τα συνεχή μονοπωλιακά οφέλη μπορεί να επηρεάζουν ήδη αρνητικά τον ανταγωνισμό. Λίγοι θα μπορούσαν να αμφισβητήσουν αυτό, αλλά στην επόμενη πρόταση αναφέρεται ότι ανάλογες προϋποθέσεις δικαιολογούν την ανά τομέα προηγούμενη ρύθμιση των αγορών κινητής τηλεφωνίας με μόνο τέσσερις ή πέντε φορείς εκμετάλλευσης. Η ΟΚΕ κρίνει ότι ανάλογες γενικές υποθέσεις δεν μπορεί να γίνονται πριν να πραγματοποιηθεί μία αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας του ανταγωνισμού σε σχέση με τους νέους κανόνες. Πρέπει επίσης να επισημανθεί ότι ο περιορισμένος αριθμός αδειών σε ορισμένες φαίνεται να οφείλεται κυρίως σε διοικητικές ανεπάρκειες παρά στη μειωμένη πρόσβαση σε συχνότητες.

2.8.2. Φαίνεται επίσης ότι υπάρχει κίνδυνος να υπονομευθεί η νομική ασφάλεια από τη διατύπωση του άρθρου 8 όπου αναφέρεται ότι η Επιτροπή μπορεί κατ' εξαίρεση να επιτρέπει στις εθνικές κανονιστικές αρχές να επιβάλλουν σε φορείς εκμετάλλευσης υποχρεώσεις που υπερβαίνουν εκείνες που ορίζονται στα άρθρα 9-13, υπό την προϋπόθεση ότι όλες οι υποχρεώσεις αυτές θα "αιτιολογούνται υπό το πρίσμα των στόχων που θεσπίζονται στο άρθρο 1 της παρούσας οδηγίας". Κατά τη γνώμη της ΟΚΕ, είναι αμφισβητήσιμο κατά πόσο μπορεί να θεωρηθεί σκόπιμη η δημιουργία μίας παρόμοιας αβεβαιότητας ως προς τα μέτρα εκ των προτέρων ρύθμισης. Εάν ένας φορέας εκμετάλλευσης με δεσπόζουσα θέση καταχράται τη θέση αυτή, υπάρχουν γενικοί κανόνες ανταγωνισμού που πρέπει να εφαρμόζονται.

Βρυξέλλες, 24 Ιανουαρίου 2001.

Ο Πρόεδρος

της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Göke Frerichs

(1) COM(2000) 393 τελικό. Η γνωμοδότηση της ΟΚΕ CES 50/2001. Βλέπε επίσης στη γνωμοδότηση της ΟΚΕ στην ΕΕ C 204 της 18.7.2000 με θέμα "Προς ένα κανονιστικό πλαίσιο για την υποδομή των ηλεκτρονικών επικοινωνιών και τις σχετιζόμενες υπηρεσίες-Επισκόπηση των επικοινωνιών για το 1999" (COM(1999) 539 τελικό).

(2) Οδηγία 97/33/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 30ής Ιουνίου 1997 για τη διασύνδεση στο χώρο των τηλεπικοινωνιών προκειμένου να διασφαλισθεί καθολική υπηρεσία και διαλειτουργικότητα, με εφαρμογή αρχών παροχής ανοικτού δικτύου (ΟΝΡ), ΕΕ L 199 της 29.7.1997, που τροποποιήθηκε από την οδηγία 98/61/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 24ης Σεπτεμβρίου 1998 όσον αφορά τη φορητότητα των αριθμών και την προεπιλογή φορέα ΕΕ L 268 της 3.10.1998.

(3) Oδηγία 98/10/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 26ης Φεβρουαρίου 1998 για την εφαρμογή της παροχής ανοικτού δικτύου (ΟΝΡ) στην φωνητική τηλεφωνία και για την καθολική υπηρεσία για τις τηλεπικοινωνίες σε ένα ανταγωνιστικό περιβάλλον, ΕΕ L 101 της 1.4.1998.

(4) Οδηγία 92/44/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 5ης Ιουνίου 1992 σχετικά με την εφαρμογή της παροχής ανοικτού δικτύου στις μισθωμένες γραμμές, ΕΕ L 165 της 19.6.1992, που τροποποιήθηκε από την οδηγία 97/51/ΕΚ, ΕΕ L 295 της 29.10.1997 και την απόφαση 98/10/ΕΚ της Επιτροπής της 7ης Ιανουαρίου 1998.

(5) COM(2000) 394 τελικό. ΤΕΝ/060 -Γνωμοδότηση της ΟΚΕ υπό επεξεργασία.

(6) Σύμφωνα με το άρθρο 14 της πρότασης οδηγίας COM(2000) 393 τελικό.