ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΗ αριθ. 10/98 του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με ορισμένες προτάσεις κανονισμών στα πλαίσια του προγράμματος δράσης 2000 (98/C 401/01)

ΓΕΝΙΚΗ ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΤΗΣ ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΗΣ ΤΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΙΣ ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΚΑΝΟΝΙΣΜΩΝ ΣΤΑ ΠΛΑΙΣΙΑ ΤΟΥ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΟΣ ΔΡΑΣΗΣ 2000

Στις 18 Μαρτίου 1998, η Επιτροπή υπέβαλε στα πλαίσια του προγράμματος δράσης 2000 ορισμένες νομοθετικές προτάσεις που μπορούν να συγκεντρωθούν κατά ομάδες ως εξής:

- οκτώ προτάσεις κανονισμών αφορούν τη μεταρρύθμιση της κοινής γεωργικής πολιτικής (COM 98/158 τελικό) και συνοδεύονται από αξιολόγηση των δημοσιονομικών επιπτώσεών τους. Τέσσερις από αυτές έχουν σχέση με τις κοινές οργανώσεις αγορών στους τομείς των σιτηρών, του βοείου κρέατος, του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων. Δύο άλλες πραγματεύονται τα καθεστώτα άμεσης στήριξης στους παραγωγούς, είτε για ορισμένες αροτραίες καλλιέργειες ή για τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα αυτά. Τέλος, δύο σχετίζονται με τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης και τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής,

- τέσσερις προτάσεις κανονισμών αφορούν τα διαρθρωτικά ταμεία (COM 98/131 τελικό). Η μία αφορά τις γενικές διατάξεις που εφαρμόζονται στα ταμεία αυτά και οι άλλες τρεις πραγματεύονται αντίστοιχα το ΕΤΠΑ, το Κοινωνικό Ταμείο και την αλιεία,

- τρεις προτάσεις κανονισμών σχετίζονται με τα προενταξιακά μέτρα. Η μία από αυτές αποσκοπεί στην ίδρυση ενός μέσου προενταξιακών διαρθρωτικών πολιτικών (COM 98/138 τελικό) και μια άλλη έχει σχέση με προενταξιακή ενίσχυση υπέρ της γεωργίας και της αγροτικής ανάπτυξης (COM 98/153 τελικό). Μια τρίτη πρόταση κανονισμού (COM 98/150 τελικό που τροποποιήθηκε από το έγγραφο COM 98/551 τελικό της 30ής Σεπτεμβρίου 1998) αφορά το συντονισμό της προενταξιακής βοήθειας,

- μία πρόταση κανονισμού που τροποποιεί τον κανονισμό (ΕΟΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2728/94 για την ίδρυση Ταμείου Εγγύησης για τις εξωτερικές δράσεις.

Λόγω των σημαντικών δημοσιονομικών επιπτώσεων, το Συμβούλιο ζήτησε από το Ελεγκτικό Συνέδριο, στις 29 Μαΐου 1998, να του κοινοποιήσει κάθε παρατήρηση που θα ήθελε να διατυπώσει σχετικά με αυτές τις δημοσιονομικές πτυχές.

Οι εργασίες του Συνεδρίου αφιερώθηκαν στους τέσσερις τομείς που καλύπτονται από τις εν λόγω προτάσεις, δηλαδή τη συνέχιση της μεταρρύθμισης της κοινής γεωργικής πολιτικής, τη βελτίωση των διαρθρωτικών πολιτικών, την προετοιμασία της διεύρυνσης με προενταξιακά μέσα και τη μεταρρύθμιση του Ταμείου Εγγύησης για τις εξωτερικές δράσεις.

Η παρούσα γνωμοδότηση πραγματεύεται διαδοχικά αυτούς τους τέσσερις τομείς.

Εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο κατά τη συνεδρίασή του της 29ης Οκτωβρίου 1998.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Bernhard FRIEDMANN

Πρόεδρος

ΚΟΙΝΗ ΓΕΩΡΓΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1. Η Επιτροπή, στην αιτιολογική έκθεση των νομοθετικών προτάσεων του προγράμματος δράσης 2000, σχετικά με τη μεταρρύθμιση της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΚΓΠ) (1) παρουσιάζει μια ανάλυση της γεωργικής κατάστασης στην Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) και περιγράφει περιληπτικά τις στρατηγικές οδηγίες που έχει επιλέξει. Οι στόχοι της προτεινόμενης μεταρρύθμισης μπορούν να συνοψιστούν ως εξής:

α) να εξασφαλιστεί η ανταγωνιστικότητα της ευρωπαϊκής γεωργίας σε μια ανοικτή και σε πλήρη ανάπτυξη παγκόσμια αγορά 7

β) να διορθωθούν ορισμένες αρνητικές απόψεις της ΚΓΠ, όπως η άνιση γεωγραφική και κοινωνική κατανομή των κοινοτικών επιδοτήσεων και η ανάπτυξη επιζήμιων γεωργικών πρακτικών 7

γ) να διαφυλαχθεί η ποικιλία και η ιδιαιτερότητα της ευρωπαϊκής γεωργίας.

2. Για την επίτευξη των στόχων αυτών, η Επιτροπή διετύπωσε τις ακόλουθες προτάσεις:

α) η συνεχής ανταγωνιστικότητα των γεωργικών προϊόντων της ΕΕ θα έπρεπε να εξασφαλίζεται με αρκετά μεγάλες μειώσεις των τιμών, οι οποίες θα έπρεπε οι ίδιες να αντισταθμίζονται με αύξηση των πληρωμών άμεσης ενίσχυσης 7

β) η ΚΓΠ θα έπρεπε να είναι εν μέρει αποκεντρωμένη κατανέμοντας συνολικές χρηματοδοτήσεις στα κράτη μέλη για τη χορήγηση και τη διαφοροποίηση άμεσης ενίσχυσης. Θα έπρεπε να τηρούνται ορισμένοι κοινοί όροι, όπως η άσκηση του επαγγέλματος του γεωργού και ο καθορισμός ενός ανώτατου ορίου ενίσχυσης κατά δικαιούχο 7

γ) οι ενέργειες υπέρ της αγροτικής ανάπτυξης και της διαφύλαξης του περιβάλλοντος θα έπρεπε να ενισχύονται 7

δ) επιπλέον, υπάρχουν και άλλες προτάσεις σχετικά με ειδικά θέματα, όπως η απλοποίηση των κανονισμών και μια αύξηση της τάξης του 2 % στις ποσοστώσεις γάλακτος.

3. Οι οδηγίες αυτές παρατίθενται σε πολλά σχέδια κοινοτικών κανονισμών που αφορούν είτε τρεις οργανώσεις αγορών - αροτραίες καλλιέργειες, γάλα και γαλακτοκομικά προϊόντα, βόειο κρέας - είτε ορισμένα οριζόντια θέματα, όπως η χρηματοδότηση της ΚΓΠ.

ΓΕΝΙΚΕΣ ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΕΣ ΑΠΟΨΕΙΣ

Εξέλιξη των γεωργικών δαπανών

Έντονη επίδραση των συμφωνιών της Παγκόσμιας Οργάνωσης Εμπορίου (ΠΟΕ)

4. Η μείωση των εγγυημένων τιμών είναι σε πλήρη ευθυγράμμιση με τις συμφωνίες ΓΣΔΕ του 1994, οι οποίες έχουν αντικατασταθεί τώρα από την ΠΟΕ. Όσον αφορά τις αροτραίες καλλιέργειες και το βόειο κρέας, τα συνολικά μέτρα στήριξης της παραγωγής (ΣΜΣΠ), δηλαδή οι εγγυημένες τιμές, μειώθηκαν ήδη τουλάχιστον κατά 28 % σε σύγκριση με το επίπεδο στο οποίο είχαν φθάσει κατά την περίοδο 1986-1988. Η μεταρρύθμιση που προβλέπει το πράγραμμα δράσης 2000 αποσκοπεί να καθιερώσει μια νέα μείωση των τιμών παρέμβασης για τις τρεις κυριότερες κοινές οργανώσεις αγορών. Η γενικευμένη μείωση των εγγυημένων τιμών θα επέτρεπε όχι μόνο να μειωθεί η προσφυγή στην παρέμβαση, αλλά επίσης να μειωθεί το επίπεδο των επιστροφών κατά την εξαγωγή.5. Οι άμεσες ενισχύσεις που χορηγούνται στους παραγωγούς θα έπρεπε να αυξηθούν. Οι πληρωμές αυτές, καθώς είναι συνδεδεμένες με περιοχές και καθορισμένες αποδόσεις ή συνδεδεμένες με ζώα που υπόκεινται σε καθορισμένο αριθμό μονάδων, κατατάσσονται στο ονομαζόμενο «Blue-box». Απαλλάσσονται έτσι από τις υποχρεώσεις να μειωθούν τα ΣΜΣΠ στο πλαίσιο των σημερινών συμφωνιών ΓΣΔΕ. Εντούτοις, με τη λήξη της «ειρηνευτικής ρήτρας» (2) το 2003 και δεδομένου ότι ο γεωργικός νόμος των ΗΠΑ του 1996 έχει καταργήσει τις ελλιπείς πληρωμές, είναι πιθανό να γίνει επαναδιαπραγμάτευση του περιεχομένου του «blue box» κατά τη διάρκεια του επόμενου γύρου της ΠΟΕ που αρχίζει το 1999.

Συνέχεια μεταξύ προγράμματος δράσης 2000 και μεταρρύθμισης 1992

6. Η μεταρρύθμιση του προγράμματος δράσης 2000 επιβεβαιώνει την τάση που άρχισε με τη μεταρρύθμιση του 1992 υπέρ των άμεσων αντισταθμιστικών πληρωμών και σε βάρος του καθεστώτος στήριξης των παραδοσιακών τιμών. Στη γραφική παράσταση 1 παρακάτω και στον πίνακα 1 εμφαίνεται μια θεαματική αύξηση της άμεσης ενίσχυσης, μια απόκλιση των μέτρων παρέμβασης και μια σαφής πτώση του επιπέδου των επιστροφών κατά την εξαγωγή από το 1994, μετά την πρώτη μεταρρύθμιση. Οι κύριες Κοινές Οργανώσεις Αγορών που ευεργετούνται από την αύξηση αυτή της άμεσης ενίσχυσης είναι οι αροτραίες καλλιέργειες και το βόειο κρέας. Το ποσοστό για τις αροτραίες καλλιέργειες θα πρέπει να μειωθεί μετά το 2003. Ο πίνακας 2 δείχνει την κατανομή της ενίσχυσης κατά τομέα, λαμβανομένης υπόψη της μεταρρύθμισης Mac Sharry και των συνεπειών της προτεινόμενης μεταρρύθμισης στο πρόγραμμα δράσης 2000. Ο πίνακας 3 καταδεικνύει τις δαπάνες του ΕΓΤΠΕ, τμήμα Εγγυήσεων για το 1997 κατά τομέα και κράτος μέλος.

7. Σύμφωνα με την Επιτροπή, οι δαπάνες διαρθρωτικού χαρακτήρα που χρηματοδοτούνται από το τμήμα Εγγυήσεων του ΕΓΤΠΕ θα πρέπει να αυξηθούν σημαντικά από το 2000, λόγω των νέων μέτρων αγροτικής ανάπτυξης και της μεταφοράς των υπαρχόντων διαρθρωτικών μέτρων στα κονδύλια του τμήματος Εγγυήσεων. Οι δαπάνες αυτές θα πρέπει να υπόκεινται σ' ένα ανώτατο όριο 7 θα πρέπει να καθοριστούν οικονομικά όρια για κάθε κράτος μέλος.

8. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η μεταρρύθμιση θα έπρεπε να ισχύει πλήρως από το 2003, ενώ μετά την ημερομηνία αυτή οι συνολικές δαπάνες θα τείνουν να σταθεροποιούνται. Κατά μέσο όρο στην περίοδο 2004-2006, η άμεση ενίσχυση θα αντιπροσώπευε το 72,3 % των δαπανών και τα διαρθρωτικά μέτρα 9,6 %. Συγχρόνως, τα παραδοσιακά μέτρα παρέμβασης στην αγορά δεν θα αντιπροσώπευαν περισσότερο από 3,7 % και οι επιστροφές κατά την εξαγωγή 5,4 % των δαπανών.

9. Αποτελεί κοινή προϋπόθεση ότι οι καταναλωτές της ΕΕ θα έπρεπε να επωφελούνται από τις μειώσεις των εγγυημένων τιμών. Εντούτοις, το αποτέλεσμα των μειώσεων των εξόδων πρώτης ύλης στις τιμές κατανάλωσης είναι περιορισμένο. Οι αυξήσεις των εξόδων μεταποίησης, εμπορίας και, ιδιαίτερα, τα εμπορικά περιθώρια εύκολα μπορούν να απορροφήσουν τις περισσότερες μειώσεις των γεωργικών τιμών. Λίγα αποδεικτικά στοιχεία υπάρχουν ότι οι καταναλωτές έχουν ευεργετηθεί από τη μεταρρύθμιση του 1992. Τούτο αποτελεί θέμα βασικής σημασίας και απαιτεί ιδιαίτερη μελέτη.

Αποτελέσματα της αποκέντρωσης

10. Η αποκέντρωση βασίζεται στην αρχή της επικουρικότητας. Η αρχή αυτή υπογραμμίζει ιδιαίτερα εθνικά χαρακτηριστικά και αντιστοιχεί, σε κοινοτικό πλαίσιο, σε κάποια μείωση του ρόλου της Επιτροπής. Τώρα προτείνεται ένα μέρος της πριμοδότησης της γαλακτοπαραγωγού αγελάδας να χορηγείται σε εκτροφείς σύμφωνα με εθνικά κριτήρια. Η άμεση ενίσχυση θα διαφοροποιόταν από τα κράτη μέλη σε περίπτωση μη τήρησης των οικο-περιβαλλοντικών όρων ή σύμφωνα με κριτήρια που αφορούν την απασχόληση. Η αναγγελθείσα υποχρέωση να τηρείται ένα ελάχιστο κοινοτικό πλαίσιο παραμένει σε μεγάλο βαθμό απροσδιόριστη, καθώς τα σχέδια των κανονισμών περιλαμβάνουν μόνο λίγες διατάξεις σχετικά με την ανάγκη άσκησης του επαγγέλματος του γεωργού και με την καθιέρωση ενός καθεστώτος φθίνουσας ενίσχυσης.

11. Τα αποτελέσματα της προτεινόμενης αποκέντρωσης μπορούν να αξιολογηθούν με γνώμονα την πείρα και με ιδιαίτερη αναφορά στη γεωγραφική και κοινωνική κατανομή των κρατικών επιδοτήσεων, τη μη στρέβλωση του ανταγωνισμού και τη διαφύλαξη του περιβάλλοντος. Σύμφωνα με τα συμπεράσματα της συνόδου κορυφής του Εδιμβούργου το 1992, η Επιτροπή παραμένει υπεύθυνη για την εκτέλεση και τον έλεγχο του προϋπολογισμού. Εντούτοις, η προτεινόμενη αποκέντρωση θα μπορούσε να δημιουργήσει δυσκολίες στον καθορισμό των ακριβών δαπανών που είναι επιλέξιμες για κοινοτική χρηματοδότηση.

Χρησιμοποίηση του προϋπολογιστικού περιθώριου ελιγμών

Ένταξη των διαρθρωτικών δαπανών και των δαπανών προσχώρησης στη γεωργική κατευθυντήρια γραμμή

12. Η αξιολόγηση στην οποία προέβη η Επιτροπή για τη συνολική δημοσιονομική επίπτωση των προτάσεών της βασίζεται κυρίως στις μακροοικονομικές προβλέψεις του ΟΟΣΑ και του ΔΝΤ κατά τα τέλη του 1997. Από την αξιολόγηση αυτή προκύπτει ένα πολύ άνετο περιθώριο ελιγμών σε σχέση με τη γεωργική κατευθυντήρια γραμμή, το οποίο δίνει τη δυνατότητα στην Επιτροπή όχι μόνο να προβλέψει με βεβαιότητα την προσχώρηση έξι νέων κρατών μελών (3), αλλά επίσης να περιλάβει τη χρηματοδότηση των διαρθρωτικών δαπανών στο τμήμα Εγγυήσεων του ΕΓΤΠΕ, η οποία μέχρι σήμερα έχει καλυφθεί από την υποδιαίρεση Β2 του γενικού προϋπολογισμού. Στην πραγματικότητα, το περιθώριο αυτό βασίζεται σε αισιόδοξες μάλλον υποθέσεις.

13. Με την ενημέρωση μακροοικονομικών στοιχείων και λαμβανομένης υπόψη της κρίσης της νοτιοανατολικής Ασίας και ενός μειωμένου δυναμικού ανάπτυξης στην Κοινοπολιτεία των Ανεξάρτητων Κρατών (ΚΑΚ) και στις Χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης (ΧΚΑΕ) η γεωργική κατευθυντήρια γραμμή θα μπορούσε να φαίνεται λιγότερο ευνοϊκή κατά 1,4 δισ. Ecu περίπου το 2006 (4) σύμφωνα με τους υπολογισμούς του Συνεδρίου.

14. Η Επιτροπή θα έπρεπε να είχε παρουσιάσει επίσης και άλλες εναλλακτικές λύσεις, βασισμένες σε διάφορες υποθέσεις, για την αξιολόγηση του κόστους της «σημερινής» ΚΓΠ. Χρησιμοποιώντας λιγότερο αισιόδοξες υποθέσεις, από εκείνες που αναφέρονται παραπάνω, το ετήσιο κόστος θα μπορούσε να ήταν υψηλότερο κατά 1 δισ. Ecu περίπου, σύμφωνα με τους υπολογισμούς του Συνεδρίου (5).

15. Επιπλέον, το κόστος ένταξης έξι νέων κρατών μελών στην ΕΕ υπολογίστηκε από την Επιτροπή με βάση τη χρηματοδότηση μόνο των μέτρων παρέμβασης και όχι των άμεσων ενισχύσεων. Αυτό προϋποθέτει ότι ένα ειδικό καθεστώς θα εφαρμοζόταν στα έξι νέα κράτη μέλη κατά τη διάρκεια μιας μεταβατικής περιόδου μετά την προσχώρηση στο πλαίσιο της οποίας οι γεωργοί τους δεν θα ελάμβαναν καμία άμεση ενίσχυση. Εφόσον το μεταβατικό αυτό καθεστώς δεν έχει ακόμη καθοριστεί, η Επιτροπή θα έπρεπε να είχε καθορίσει το ενδεχόμενο κόστος ολόκληρης της πληρωμής των άμεσων ενισχύσεων. Στη βάση αυτή, θα υπήρχε μια επιπλέον δαπάνη προϋπολογισμού ύψους 3,3 δισ. Ecu κατά μέσο όρο κάθε χρόνο, μεταξύ 2002 και 2006, σύμφωνα με τους υπολογισμούς του Συνεδρίου βάσει δημοσιονομικών στοιχείων που παρατίθενται στα σχετικά έγγραφα προσχώρησης (6).

16. Όπως δείχνει η γραφική παράσταση 2, τα αναθεωρημένα αυτά ποσά θα οδηγούσαν σε υπέρβαση της γεωργικής κατευθυντήριας γραμμής μεταξύ 2002 και 2005. Εκτός από το βασικό θέμα ενός μεταβατικού καθεστώτος για τα έξι νέα κράτη μέλη, η πρόβλεψη αυτή θα μπορούσε να τροποποιηθεί από το γεγονός ότι το ποσό της διαρθρωτικής δαπάνης, που χρηματοδοτείται από το τμήμα Εγγυήσεων του ΕΓΤΠΕ, μπορεί να ποικίλλει με τη διακριτική ευχέρεια της Επιτροπής και της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής, αντίθετα προς τις δαπάνες σχετικά με τις γεωργικές αγορές που καθορίζονται αποκλειστικά από τον εφαρμοζόμενο κανονισμό του Συμβουλίου.

17. Η γραφική παράσταση 2 δεν λαμβάνει υπόψη την έκθεση της Επιτροπής «Χρηματοδότηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης» για τη λειτουργία του συστήματος των ιδίων πόρων της 7ης Οκτωβρίου 1998 (7), στην οποία αναφέρεται η δυνατότητα μεταφοράς 25 % των πληρωμών άμεσης ενίσχυσης σε εθνικούς προϋπολογισμούς. Το αποτέλεσμα μιας τέτοιας μεταφοράς θα ήταν η μείωση των πιστώσεων του ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις στον κοινοτικό προϋπολογισμό.

18. Η επιθυμία να ενταχθούν ορισμένα διαρθρωτικά μέτρα στο ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις, όπως προτείνει η Επιτροπή, παραμένει ανοικτό θέμα. Στο πλαίσιο των σημερινών γεωργικών και διαρθρωτικών πολιτικών της ΕΕ, η ένταξη αυτή δεν θα διευκόλυνε τον συντονισμό και τη συνοχή των ενεργειών των διαρθρωτικών ταμείων. Επίσης θα τροποποιούσε τους όρους της Διοργανικής Συμφωνίας, διότι οι δημοσιονομικές προοπτικές αφορούν, για την επικεφαλίδα 1 (γεωργική κατευθυντήρια γραμμή), υποχρεωτικές δαπάνες, ενώ αφορούν μη υποχρεωτικές δαπάνες για την επικεφαλίδα 2 (διαρθρωτικές ενέργειες). Εντούτοις, αν αποφασιστεί ένας προσανατολισμός προς μια γενική αγροτική πολιτική, θα ήταν σοφότερο να συγκεντρωθούν μαζί όλα τα σχετικά μέσα διαχείρισης μέσα στο ίδιο πλαίσιο του προϋπολογισμού, στην οποία περίπτωση θα έπρεπε να καθοριστούν σαφώς οι προϋπολογιστικοί και δημοσιονομικοί κανόνες.

Δυνατότητα νέων μέτρων για την προώθηση της ανταγωνιστικότητας της γεωργίας

19. Θα ήταν επιθυμητό να αναζητηθούν νέα μέσα προώθησης της ανταγωνιστικότητας της ευρωπαϊκής γεωργίας στο πλαίσιο του προγράμματος δράσης 2000. Έτσι μέχρι σήμερα, το κυριότερο προτεινόμενο μέσο για τον σκοπό αυτό (εκτός από ορισμένα μέτρα στο δεύτερο πυλώνα) είναι η μείωση εγγυημένων τιμών. Ενώ το μέσο αυτό αποτελεί σημαντικό παράγοντα οποιουδήποτε προσανατολισμού για την αύξηση της ανταγωνιστικότητας, δεν είναι το μόνο δυνατό μέσο. Και άλλα μέσα θα μπορούσαν να έχουν προταθεί, λαμβανομένων υπόψη των αναγκών και της ζήτησης στις παγκόσμιες αγορές. Τα μέτρα αυτά θα έπρεπε να εξεταστούν στο πλαίσιο μιας σταδιακής αντικατάστασης ενός μέρους του καθεστώτος άμεσης ενίσχυσης, έτσι ώστε να μη δημιουργηθεί κανένα καθαρό επιπλέον κόστος. Ένα δυνατό παράδειγμα θα ήταν τα προγράμματα προώθησης που αποβλέπουν να διευκολύνουν την πρόσβαση σε εξωτερικές αγορές ειδικά σε περιπτώσεις όπου πρέπει να αντιμετωπιστούν προστατευτικά μέτρα (8). Θα μπορούσαν να έχουν προβλεφθεί ειδικές εγγυήσεις εξαγωγικών πιστώσεων βάσει της οδηγίας 98/29/ΕΚ του Συμβουλίου, της 7ης Μαΐου 1998 για την εναρμόνιση των κυριότερων διατάξεων που διέπουν την ασφάλιση εξαγωγικών πιστώσεων για πράξεις μεσοπρόθεσμης και μακροπρόθεσμης κάλυψης (9).

20. Μια σημαντική πρόκληση της σύγχρονης γεωργίας είναι η εγγύηση γεωργικών προϊόντων, τα οποία είναι ασφαλή και υψηλής ποιότητας. Θα έπρεπε επίσης να αναπτυχθεί η καινοτομία για να ληφθούν υπόψη οι προτιμήσεις των καταναλωτών. Έχουν ήδη ληφθεί μέτρα προς την κατεύθυνση αυτή μέσω ειδικών κανονισμών που αφορούν, παραδείγματος χάριν κανόνες δημόσιας υγείας και προστασίας των ονομασιών προέλευσης. Το πρόγραμμα δράσης 2000 ωστόσο δεν περιλαμβάνει καμία νέα πρόταση για τον συντονισμό της νομοθεσίας αυτής ή για τη βελτίωση της ποιότητας, ασφάλειας, παρουσίασης και γεύσης των προϊόντων (10). Οποιαδήποτε δαπάνη προέκυπτε από τα μέτρα αυτά θα θεωρούνταν μέρος των επιχορηγήσεων του «green box», δηλαδή ενισχύσεις που δεν θα στρέβλωναν τον ανταγωνισμό και τις αποφάσεις σχετικά με την παραγωγή. Για το λόγο αυτό, δεν θα δημιουργούσαν δυσκολίες κατά τις επόμενες διαπραγματεύσεις της ΠΟΕ.

Χορήγηση επιδοτήσεων προϋπολογισμού

Κατανομή άμεσης ενίσχυσης

21. Η άμεση ενίσχυση χορηγείται χωρίς να γίνεται μεγάλη διάκριση μεταξύ του μεγέθους των εκμεταλλεύσεων. Παραδείγματος χάριν, το ίδιο ποσό ανά εκτάριο εφαρμόζεται τόσο για μια έκταση αροτραίας καλλιέργειας μικρότερης των 5 εκταρίων όσο και για μια έκταση μεγαλύτερης των 100 εκταρίων. Ως αποτέλεσμα, η κατανομή των επιδοτήσεων στους δικαιούχους απεικονίζει σε μεγάλο βαθμό την κατανομή των επιλέξιμων εκτάσεων, ήτοι τα υψηλότερα ποσά καταβάλλονται στις ελάχιστες μεγαλύτερες εκμεταλλεύσεις, όπως φαίνεται στη γραφική παράσταση 3.

22. Σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 39 της συνθήκης, ένας από τους στόχους της κοινής γεωργικής πολιτικής είναι: «να εξασφαλίσει ένα δίκαιο βιοτικό επίπεδο στον γεωργικό πληθυσμό, ιδίως με την αύξηση του ατομικού εισοδήματος των εργαζομένων στη γεωργία». Αυτό δεν σημαίνει ότι οι κρατικές ενισχύσεις θα έπρεπε να αυξήσουν αδικαιολόγητα τα κέρδη, τα οποία μπορούν να πραγματοποιηθούν με συνήθεις εμπορικές συναλλαγές. Το Συνέδριο είναι της γνώμης ότι η χωρίς διάκριση χορήγηση επιδοτήσεων σε γεωργικές δραστηριότητες, οι οποίες θα ήταν αρκετά αποδοτικές χωρίς επιδότηση, δεν μπορεί να αιτιολογηθεί.

23. Όπως αναφέρεται ρητά στην αιτιολογική έκθεση της του προγράμματος δράσης 2000, η στήριξη στο πλαίσιο της ΚΓΠ κατανέμεται κατά τρόπο αρκετά άνισο και συγκεντρώνεται σε (περιοχές και) παραγωγούς, οι οποίοι δεν είναι μεταξύ των πλέον μειονεκτούντων. Αυτό σημαίνει ότι ένας από τους στόχους της μεταρρύθμισης του 1992, ήτοι ένα εισόδημα ίσο για όλους τους γεωργούς, δεν έχει επιτευχθεί. Το πρόγραμμα δράσης 2000 δεν περιλαμβάνει καμία πρόταση με σκοπό να διορθώσει την άνιση κατανομή στήριξης στους γεωργούς, εκτός από τη μείωση πάνω από ένα ορισμένο όριο του συνολικού ποσού των πληρωμών που καταβάλλονται ετησίως σε ένα γεωργό στο πλαίσιο των καθεστώτων στήριξης.

Ανώτατο όριο ενίσχυσης και μείωση των πληρωμών

24. Η πρόταση του προγράμματος δράσης 2000 να μειωθούν οι πληρωμές άμεσης ενίσχυσης αποσκοπεί στο να αποφεύγονται οι υπερβολικές μεταφορές κρατικών κεφαλαίων σε γεωργούς. Συνίσταται στην καθιέρωση ενός κατώτατου ορίου 100 000 Ecu, πάνω από το οποίο το συνολικό ποσό που καταβάλλεται κάθε χρόνο σ' ένα γεωργό μειώνεται κατά 20 % για τα ποσά μεταξύ 100 000 και 200 000 Ecu, και κατά 25 % για τα ποσά πάνω από 200 000 Ecu. Η Επιτροπή θεωρεί ότι με το τρόπο αυτό μπορεί να εξοικονομίσει περίπου 400 εκατ. Ecu τον χρόνο.

25. Αυτό το σύστημα φθίνουσας πληρωμής θα επέτρεπε ασήμαντη οικονομία στον προϋπολογισμό και δεν θα εξάλειφε καταστάσεις που είναι δύσκολο να αιτιολογηθούν, δηλαδή μεγάλα ποσά θα εξακολουθούσαν να καταβάλλονται σε μεμονωμένους δικαιούχους, οι οποίοι έχουν ήδη σχετικά ευνοηθεί. Πράγματι, το κατώτατο όριο της Επιτροπής των 100 000 Ecu τον χρόνο, ή των 8 330 Ecu τον μήνα, δεν θα εμπόδιζε πολύ υψηλές μεμονωμένες πληρωμές. Πάντως, οι δικαιούχοι θα μπορούσαν να αντιδράσουν κατά της μείωσης των πληρωμών κατατέμνοντας τις μεγαλύτερες εκμεταλλεύσεις σε μικρότερες ανεξάρτητες ενότητες.

26. Αν η Επιτροπή είχε προβεί σε μια αυστηρότερη επιλογή, όπως παραδείγματος χάριν σε ένα πραγματικό ανώτατο όριο των 100 000 Ecu (καμία πληρωμή πάνω από το όριο αυτό) και σε μια μείωση 50 % της ενίσχυσης μεταξύ 50 000 και 100 000 Ecu τον χρόνο, η επιπλέον ετήσια οικονομία για τον προϋπολογισμό θα ήταν 2,3 δισ. Ecu τουλάχιστον το 2005 κατά τις εκτιμήσεις του Συνεδρίου (βλέπε γραφική παράσταση 3). Στην πράξη, τα παραπάνω κατώτατα όρια θα έθεταν σε πολύ μειονεκτική θέση ορισμένες εκμεταλλεύσεις στην πρώην Ανατολική Γερμανία, οι οποίες δεν είναι ακόμη τελείως προσαρμοσμένες στο καθεστώς του ελεύθερου ανταγωνισμού. Συνεπώς, μεμονωμένες εξαιρέσεις μπορεί να είναι αναγκαίες για μια περιορισμένη χρονική περίοδο.

27. Η Επιτροπή θα έπρεπε να επανεξετάσει την πρόταση περικοπής της. Παραδείγματος χάριν, με χαμηλότερα όρια και προοδευτικότερη περικοπή θα μπορούσε να επιτευχθεί μεγαλύτερη οικονομία στον προϋπολογισμό και μια κατανομή της κοινοτικής ενίσχυσης περισσότερο συγκεντρωμένη σε όσους τη χρειάζονται και καλύτερα προσαρμοσμένη στις πραγματικές προτεραιότητες της ΚΓΠ. Αν χρειαζόταν, θα μπορούσαν να εγκριθούν συμπληρωματικές εθνικές επιχορηγήσεις που να συμφωνούν με την ΠΟΕ. Πράγματι, αν η Επιτροπή δεν δώσει μεγαλύτερη προσοχή στο θέμα αυτό, υπάρχει πραγματικός κίνδυνος να διατίθενται τα κεφάλαια της ΕΕ σε εκμεταλλεύσεις ειδικά οργανωμένες για να αποκομίσουν μεγαλύτερο κέρδος από τις κρατικές επιχορηγήσεις.

28. Η πρόσφατη έκθεση της Επιτροπής για τη λειτουργία του συστήματος των ιδίων πόρων (11) εξετάζει τη δυνατότητα κατανομής του κόστους της στήριξης των άμεσων ενισχύσεων μεταξύ της ΕΕ (75 %) και των κρατών μελών (25 %). Σύμφωνα με τη γνώμη της Επιτροπής, οι όροι σχετικά με την πληρωμή της άμεσης ενίσχυσης θα εξακολουθούσαν να αποτελούν αναπόσπαστο μέρος της ΚΓΠ. Εντούτοις, η δυνατότητα αυτή αποσκοπεί στη διόρθωση των ανισοτήτων του προϋπολογισμού μεταξύ των κρατών μελών. Αυτό δεν έχει κανένα κοινό σημείο με την ΚΓΠ αυτή καθεαυτή. Μια τέτοια εξέλιξη δεν θα έδινε τη δυνατότητα ούτε να βελτιωθεί η κατανομή της ενίσχυσης μεταξύ των γεωργών, ούτε να μειωθεί το συνολικό κόστος της ΚΓΠ.

29. Επιπλέον, δεδομένου ότι οι κυβερνήσεις όλων των κρατών μελών θα ήταν νομικά υποχρεωμένες να περιλάβουν τις αντίστοιχες πιστώσεις στον εθνικό προϋπολογισμό τους, η επιλογή αυτή θα μπορούσε να έχει σοβαρές οικονομικές και δημοσιονομικές επιπτώσεις, ιδιαίτερα έχοντας υπόψη τους περιορισμούς σχετικά με τη συμμετοχή στην Οικονομική και Νομισματική Ένωση (ΟΝΕ). Συνεπώς, η Επιτροπή θα έπρεπε να εξετάσει τις γενικές οικονομικές και κοινωνικές συνέπειες της επιλογής αυτής.

Διοικητικός φόρτος εργασίας σχετικά με τις μικροπληρωμές

30. Οι διοικητικές διατυπώσεις που είναι αναγκαίες για την είσπραξη της κοινοτικής ενίσχυσης συχνά είναι πολύ βραδείες και επίπονες σε σχέση με τα εν λόγω ποσά. Αυτό είναι ιδιαίτερα αληθές για τους μικροπαραγωγούς που δεν είναι πολύ συνηθισμένοι με τη συμπλήρωση διοικητικών εγγράφων. Στις διοικητικές διαδικασίες προστίθεται το βάρος των αναγκαίων ελέγχων, τόσο σε εθνικό επίπεδο όσο και σε κοινοτικό. Μια πιθανή λύση θα ήταν η καταβολή ενός κατ' αποκοπή ποσού στους μικροπαραγωγούς αντί πολλών μικρών πληρωμών για τους διαφόρους τύπους ενισχύσεων. Με ένα τέτοιο σύστημα, οι παραγωγοί θα είχαν να συμπληρώνουν μόνον ένα έντυπο αίτησης και θα ελάμβαναν μία μόνο ετήσια πληρωμή. Ο στόχος θα ήταν να απλοποιηθεί η διαχείριση των οργανισμών πληρωμής και να μειωθούν οι δαπανηροί έλεγχοι.

31. Ορισμένοι όροι, όπως το γεγονός να είναι κάποιος εγγεγραμένος στην κοινωνική ασφάλιση, να έχει φορολογικό καθεστώς, να ασκεί μια γεωργική δραστηριότητα ως κύρια δραστηριότητα και να είναι υποχρεωμένος να μην υπερβαίνει ένα μέγιστο μέγεθος εκμετάλλευσης, θα πρέπει να πληρούνται προτού ένας υποψήφιος ενίσχυσης ευεργετηθεί με μια τέτοια κατ' αποκοπή πληρωμή. Θα ήταν σκόπιμο η Επιτροπή να εξετάσει την δυνατότητα αυτή λεπτομερώς έχοντας κατά νου την ανάγκη να αποφεύγεται η κατάτμηση των εκμεταλλεύσεων.

ΑΡΟΤΡΑΙΕΣ ΚΑΛΛΙΕΡΓΕΙΕΣ

Γενικές γραμμές της μεταρρύθμισης

32. Οι κύριοι στόχοι της τρέχουσας μεταρρύθμισης στον τομέα των αροτραίων καλλιεργειών είναι η ενίσχυση της εσωτερικής και εξωτερικής ανταγωνιστικότητας των σιτηρών, η κατάργηση της ειδικής ενίσχυσης για τους ελαιούχους σπόρους και η απλοποίηση των κανονισμών. Θεωρείται ότι ο στόχος της ανταγωνιστικότητας μπορεί να επιτευχθεί με μια περικοπή 20 % της τιμής παρέμβασης. Το αποτέλεσμα θα ήταν ότι κοινοτικά πλεονάσματα θα μπορούσαν να εξαχθούν χωρίς επιστροφές και συνεπώς χωρίς ποσοτικούς περιορισμούς βάσει της ισχύουσας συμφωνίας της ΠΟΕ. Η κατάργηση της ειδικής ενίσχυσης στους ελαιούχους σπόρους θα μπορούσε να δώσει τη δυνατότητα στην Επιτροπή να αποφύγει τους πολύπλοκους κανόνες της ΠΟΕ. Η απλοποίηση των κανονισμών θα διευκόλυνε τους ελέγχους.

33. Η προτεινόμενη μεταρρύθμιση μπορεί να θεωρηθεί ικανοποιητική σε πολλά σημεία. Εντούτοις, οι υποθέσεις στις οποίες προβαίνει η Επιτροπή για τον τομέα των σιτηρών σχετικά με τις τάσεις της παγκόσμιας αγοράς, την εξέλιξη των τιμών και την ισοτιμία του δολαρίου ΗΠΑ/ευρώ είναι αμφισβητήσιμες. Επιπλέον ορισμένες ανωμαλίες που επισημάνθηκαν στη μεταρρύθμιση του 1992, όπως οι μη αξιόπιστες στατιστικές στις οποίες βασίστηκαν οι βασικές εκτάσεις και τα σχέδια περιφερειοποίησης, καθώς και η αβεβαιότητα σχετικά με τις εκτάσεις αροτραίων καλλιεργιών το 1991, δεν έχουν ακόμη αντιμετωπιστεί.

Τιμή παρέμβασης και τιμή παγκόσμιας αγοράς για τα σιτηρά

34. Έχοντας υπόψη το σημερινό επίπεδο των τιμών παρέμβασης, σχεδόν όλες οι εξαγωγές σιτηρών χρειάζονται επιδότηση. Μειώνοντας την τιμή παρέμβασης από 119,19 ευρώ/τόνο σε 95,35 ευρώ/τόνο μετά από το 2000, η Επιτροπή εκτιμά ότι το κοινοτικό σιτάρι θα μπορούσε να εξάγεται χωρίς επιστροφές κατά την εξαγωγή.

35. Για τα δευτερεύοντα σιτηρά (12), η Επιτροπή πιστεύει ότι η εσωτερική μέση τιμή θα παραμείνει υψηλότερη από την τιμή της παγκόσμιας αγοράς. Συνεπώς, οι εξαγωγές θα χρειαστούν επιστροφές. Τότε θα ισχύσει για τις επιδοτούμενες εξαγωγές το ανώτατο όριο των 14,4 εκατ. τόνων που έχει οριστεί στη συμφωνία της ΠΟΕ. Ως αποτέλεσμα, τα αποθέματα παρέμβασης θα μπορούσαν να φθάσουν σε ένα επίπεδο 19,5 εκατ. τόνων το 2005, σύμφωνα με τη γνώμη της Επιτροπής.

36. Με τις συνθήκες αυτές, η μεταρρύθμιση θα είχε θετικά αποτελέσματα μόνο στις εξαγωγές σιτηρών. Οι υπολογισμοί της Επιτροπής βασίζονται στην υπόθεση σύμφωνα με την οποία, κατά την περίοδο 2000-2006, η παγκόσμια τιμή του σιταριού θα ήταν περίπου 140/150 δολάρια ΗΠΑ/τόνο και η νομισματική ισοτιμία θα παρέμενε σε 0,87 ευρώ για ένα δολάριο ΗΠΑ 7 και οι δύο παράγοντες μαζί θα έδιναν τη δυνατότητα στην ΕΕ να εξάγει 15 εκατ. τόνους σιταριού περισσότερο το χρόνο. Η υπόθεση σχετικά με την τιμή του σιταριού θεωρεί ότι η ζήτηση θα αυξηθεί, λόγω κυρίως μιας διαρκούς αύξησης στις ασιατικές χώρες. Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι χώρες αυτές είναι σημαντικές μελλοντικές αγορές για τα κοινοτικά σιτηρά (13).

37. Έχοντας υπόψη τις διακυμάνσεις, στο παρελθόν, της τιμής των σιτηρών στην παγκόσμια αγορά και τις διαφορές της συναλλαγματικής τιμής του δολαρίου ΗΠΑ, είναι αμφισβητήσιμο αν ισχύουν οι υποθέσεις αυτές. Η τρέχουσα οικονομική κρίση στις ασιατικές χώρες και στη Ρωσία, συνδυασμένη με την πιθανή αύξηση παραγωγής στη Βόρεια Αμερική, Αυστραλία και Αργεντινή (κυρίως με τις βελτιώσεις των ποικιλιών των σιτηρών), μπορεί να ασκήσει πτωτική πίεση στις τιμές. Επιπλέον, οι αυξηθείσες κοινοτικές ποσότητες που προσφέρονται στην παγκόσμια αγορά (η οποία απορροφά σήμερα 100 εκατ. τόνους περίπου για το σύνολο των εξαγωγών) μπορεί να μειώσουν επιπλέον τις παγκόσμιες τιμές.

38. Βάσει περισσότερο απαισιόδοξων υποθέσεων από εκείνες στις οποίες έχει προβεί η Επιτροπή, υπάρχει κίνδυνος η τιμή παρέμβασης να είναι πολύ υψηλή για να καταστήσει δυνατή την εξαγωγή του σιταριού χωρίς επιστροφές (14). Αν συμβεί αυτό, θα έθετε σε κίνδυνο ολόκληρη τη μεταρρύθμιση. Πράγματι, αν έπρεπε να καταβληθούν επιδοτήσεις εξαγωγής, οι εξαγόμενες ποσότητες θα ήταν τότε περιορισμένες και οποιοδήποτε υπόλοιπο πλέονασμα θα έπρεπε να πωληθεί στην παρέμβαση. Η παύση της καλλιέργειας θα έπρεπε να επανεισαχθεί στη συνέχεια για να περιοριστεί η παραγωγή. Ο προϋπολογισμός θα έπρεπε να επιβαρυνθεί με το κόστος ενός μικτού συστήματος που συνδυάζει την άμεση στήριξη του εισοδήματος μέσω της στρεμματικής ενίσχυσης με τη στήριξη των τιμών μέσω της παρέμβασης και των επιστροφών κατά την εξαγωγή. Η άμεση στήριξη του εισοδήματος θα αυξανόταν στις προτάσεις της Επιτροπής για να αντισταθμίσει εν μέρει τη μείωση της τιμής παρέμβασης 7 άλλες δαπάνες θα αυξάνονταν αν οι αγορές ήταν λιγότερο ευνοϊκές απ' ό,τι υπέθετε η Επιτροπή και τα αποθέματα παρέμβασης θα αυξάνονταν εκ νέου. Η Επιτροπή θα έπρεπε να επανεξετάσει τις εκτιμήσεις της για τις μελλοντικές δαπάνες λαμβάνοντας υπόψη αυτά τα άλλα ενδεχόμενα αποτελέσματα.

Τεχνικά κριτήρια σχετικά με τις πληρωμές της στρεμματικής ενίσχυσης

Βασική έκταση και σχέδια περιφερειοποίησης

39. Οι βασικές εκτάσεις και τα σχέδια περιφερειοποίησης θα εξακολουθούν να υπολογίζονται βάσει στατιστικών στοιχείων που χρησιμοποιήθηκαν για τη μεταρρύθμιση του 1992. Κατά συνέπεια, εκτός από την κατάργηση της ειδικής βασικής έκτασης και απόδοσης για το καλαμπόκι, η Επιτροπή δεν εκμεταλλεύεται την ευκαιρία να επιλύσει τα προβλήματα που περιέγραψε το Συνέδριο στην ετήσια έκθεσή του για το οικονομικό έτος 1996 (15).

40. Σχετικά με τις βασικές εκτάσεις, η έλλειψη αξιοπιστίας των εθνικών στατιστικών (16) επιτρέπει τη διατήρηση μιας άνισης κατάστασης, όπου ορισμένα κράτη μέλη ή περιοχές, με πολύ μικρή βασική έκταση, χρειάζονται μια μόνιμη ή προσωρινή αύξηση για να αποφευχθούν οι υπερβάσεις. Άλλα κράτη μέλη με πολύ μεγάλη βασική έκταση διαθέτουν ένα περιθώριο ασφάλειας με το οποίο αποφεύγεται κάθε μείωση πληρωμών.

41. Για τα σχέδια περιφερειοποίησης τα κράτη μέλη έχουν τη δυνατότητα να συνεχίζουν τα τρέχοντα σχέδια περιφερειοποίησής τους καταργώντας τις ειδικές αποδόσεις για το καλαμπόκι. Εντούτοις, από την άποψη αυτή, οι προηγούμενες παρατηρήσεις του Συνεδρίου σχετικά με την έλλειψη αξιοπιστίας των στατιστικών (17) και την ανακρίβεια των μέσων αποδόσεων που έχουν υπολογιστεί (18) εξακολουθούν να ισχύουν.

Σταθεροποιητής απόδοσης, έκταση επιλέξιμη για πληρωμές στρεμματικής ενίσχυσης, σκληρό σιτάρι

42. Οι τρέχουσες διατάξεις που αφορούν το σταθεροποιητή απόδοσης (19) δεν έχουν τροποποιηθεί, με αποτέλεσμα ο σταθεροποιητής αυτός να εξακολουθεί να υπερεκτιμάται σε ορισμένα κράτη μέλη (20). Καθώς οι ιστορικές αποδόσεις θα αντιστοιχούν ολοένα και λιγότερο στην πραγματικότητα, δεν υπάρχει καμία διακαιολογία να διατηρείται μια ειδική αυξημένη απόδοση για την άρδευση.

43. Οι αιτήσεις ενίσχυσης μπορούν να υποβάλλονται μόνο για εκτάσεις, οι οποίες, στις 31 Δεκεμβρίου 1991, δεν είχαν χρησιμοποιηθεί ως μόνιμοι βοσκότοποι, μόνιμες καλλιέργειες, δάση ή για μη γεωργικούς σκοπούς. Η τήρηση του κριτηρίου αυτού δεν μπορεί να ελεγχθεί ικανοποιητικά. Γι' αυτό θα πρέπει να τροποποιηθεί, παραδείγματος χάριν, χρησιμοποιώντας στοιχεία σχετικά με τη χρήση των εκτάσεων κατά τα τρία τελευταία έτη.

44. Το καθεστώς για το σκληρό σιτάρι τροποποιήθηκε τελευταία το 1997 και ενσωματώθηκε στις προτάσεις του προγράμματος δράσης 2000 χωρίς καμιά τροποποίηση. Κατά τη γνώμη του Συνεδρίου (21), το υψηλό επίπεδο της ειδικής ενίσχυσης για το σκληρό σιτάρι πράγματι δεν δικαιολογείται.

ΒΟΕΙΟ ΚΡΕΑΣ, ΓΑΛΑ ΚΑΙ ΓΑΛΑΚΤΟΚΟΜΙΚΑ ΠΡΟΪΟΝΤΑ

Γενικές γραμμές της μεταρρύθμισης

45. Στον τομέα του βοείου κρέατος η Επιτροπή προτείνει μείωση της τιμής παρέμβασης κατά 30 % σε τρία χρόνια και την αντικατάστασή της, μακροπρόθεσμα, από μια βασική τιμή 1 950 Ecu/τόνο ανάλογα με την οποία θα μπορούσε να χορηγηθεί μια ενίσχυση για ιδιωτική αποθεματοποίηση. Επιπλέον, οι υπάρχουσες πριμοδοτήσεις θα αυξάνονταν και ένα σύστημα συμπληρωματικής ενίσχυσης, το οποίο θα διαχειρίζονταν απευθείας τα κράτη μέλη, θα καθιερωνόταν μέσα σε συγκεκριμένα όρια για το κάθε κράτος μέλος.

46. Όσον αφορά τα γαλακτοκομικά προϊόντα, η Επιτροπή προτείνει μια μείωση των τιμών παρέμβασης κατά 15 % σε τέσσερα στάδια. Θα καθιερωνόταν μια άμεση ενίσχυση για τους γαλακτοπαραγωγούς. Η ενίσχυση αυτή θα συνίσταται σε μια κοινή βασική ενίσχυση και σε μια συμπληρωματική ενίσχυση που ποικίλλει σε εθνικό επίπεδο. Μια αύξηση 2 % προτείνεται για τη συνολική ποσότητα αναφοράς γάλακτος (γαλακτοκομικές ποσοστώσεις) στην Κοινότητα.

Βασικές επιλογές

Βόειο κρέας: διατήρηση της πλεονασματικής παραγωγής

47. Η κοινοτική αγορά του βοείου κρέατος χαρακτηρίζεται από έναν κύκλο παραγωγής περίπου έξι ετών και από μια πλεονασματική παραγωγή, η οποία υπάρχει τώρα εδώ και περισσότερο από δεκαπέντε χρόνια λόγω σταθερής πτώσης της ζήτησης. Είναι ελάχιστα πιθανό μια μείωση των τιμών να ανατρέψει τη συνεχή μείωση της κατανάλωσης, αν εξαιρέσουμε τη βραχυπρόθεσμη ανάκαμψη μετά την κρίση της ΣΕΒ. Επιπλέον, δεν υπάρχει καμία αυτόματη σχέση μεταξύ των τιμών παρέμβασης και αγοράς. Η πρόταση της Επιτροπής να διατηρηθούν τα ανώτατα όρια για ειδικές πριμοδοτήσεις και να καθοριστούν εθνικά ανώτατα όρια για τις πριμοδοτήσεις στη θηλάζουσα αγελάδα πιθανόν να μην είναι επαρκής για να επιτευχθεί μακροπρόθεσμη ισορροπία μεταξύ της προσφοράς και της ζήτησης. Σύμφωνα με τις εκτιμήσεις του Συνεδρίου (22), τα πλεονάσματα, των οποίων η διάθεση θα οδηγούσε σε αυξημένες δαπάνες του προϋπολογισμού, θα μπορούσαν να φθάσουν σε 0,9 εκατ. τόνους το 2005.

48. Επιπλέον, καθώς τα δύο τρίτα του βοείου κρέατος προέρχονται από αγέλη γαλακτοπαραγωγής, η αύξηση του 2 % των γαλακτοκομικών ποσοστώσεων θα συνεπαγόταν αύξηση της παραγωγής του βοείου κρέατος. Αυτό δεν αξιολογήθηκε από την Επιτροπή, ούτε και τα αποτελέσματα της κατάργησης της πριμοδότησης για τη μεταποίηση των μόσχων. Συνεπώς, είναι πιθανό η αύξηση των γαλακτοκομικών ποσοστώσεων να οδηγήσει σε αύξηση των πλεονασμάτων κρέατος και, ιδιαίτερα, σε πλεόνασμα μόσχων για σφαγή.

Διατήρηση του συστήματος των γαλακτοκομικών ποσοστώσεων και αύξηση των ποσοστώσεων αυτών

49. Η αύξηση κατά 2 % των γαλακτοκομικών ποσοστώσεων θα μπορούσε να απορροφηθεί, κατά τη γνώμη της Επιτροπής, από την αύξηση της εσωτερικής κατανάλωσης και των εξαγωγών λόγω της μείωσης των τιμών. Ακόμη και αν μια τέτοια ευελιξία της ζήτησης δεν αποκλείεται, πρέπει ωστόσο να αναγνωρίσουμε ότι διαπιστώνουμε μια διαρθρωτική αλλαγή των συνηθειών διατροφής, της οποίας η συνέπεια είναι μια συνεχής μείωση της συνολικής ζήτησης γαλακτοκομικών προϊόντων, καθώς και βοείου κρέατος στην ΕΕ. Προς το παρόν, η κοινοτική παραγωγή γάλακτος και γαλακτοκομικών προϊόντων εξακολουθεί να είναι πλεονασματική και το ποσοστό αυτάρκειας, ενώ ποικίλλει από το ένα προϊόν στο άλλο, είναι ανώτερο του 100 %. Συνεπώς, η προτεινόμενη αύξηση των ποσοστώσεων θα μπορούσε να οδηγήσει σε πλεόνασμα μέχρι 10 εκατ. τόνους γάλακτος (23) το 2005.

50. Έχοντας υπόψη το παρόν κόστος των μέτρων παρέμβασης για τη διάθεση του αποκορυφωμένου γάλακτος σε σκόνη και του βουτύρου, η πρόταση αύξησης των ποσοστώσεων θα μπορούσε να επιφέρει πρόσθετες δαπάνες για τον προϋπολογισμό. Ύστερα από την αναθεώρηση του καθεστώτος των γαλακτοκομικών ποσοστώσεων του 1993, ήταν δυνατό, παρά το υψηλό ακόμη επίπεδο των ποσοστώσεων, να επιτευχθεί μια ορισμένη σταθεροποίηση του πλεονάσματος. Το κόστος εξάλειψης του πλεονάσματος αυτού για τον προϋπολογισμό μειώνεται έκτοτε συνεχώς. Θα ήταν φρονιμότερο να συνεχιστεί η πολιτική αυτή μάλλον παρά να ακολουθηθεί αντίθετη κατεύθυνση. Εάν έπρεπε να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στους νέους γεωργούς και στις ορεινές εκμεταλλεύσεις, αυτό θα έπρεπε να γίνει μέσα στις υπάρχουσες εθνικές ποσοστώσεις.

51. Γενικότερα, το Συνέδριο υπενθυμίζει τα οικονομικά μειονεκτήματα του συστήματος των ποσοστώσεων που αναφέρονται στην ειδική έκθεσή του αριθ. 4/93 (24). Καθώς το καθεστώς προβλέπεται για τα έξι επόμενα χρόνια, η Επιτροπή θα έπρεπε να αναθεωρήσει την οικονομική επιχειρηματολογία για τη συνέχιση του συστήματος των γαλακτοκομικών ποσοστώσεων και να εξετάσει τις συνέπειες της κατάργησής του για την ευρωπαϊκή γεωργία και τον κοινοτικό προϋπολογισμό.

Τεχνικά κριτήρια για την ενίσχυση του βοείου κρέατος

Ειδική πριμοδότηση και πριμοδότηση για τη θηλάζουσα αγελάδα

52. Οι γεωργοί οι οποίοι διαθέτουν μια γαλακτοκομική ποσόστωση μέχρι 120 000 χγρ. δικαιούνται πριμοδοτήσεις θηλάζουσας αγελάδας για τις πλεονασματικές αγελάδες τους σε σχέση με εκείνες που είναι αναγκαίες για την παραγωγή της γαλακτοκομικής ποσόστωσής τους. Θα ήταν σκόπιμο να καταστούν οι κανονισμοί ακριβέστεροι, έτσι ώστε οι πριμοδοτήσεις για τη θηλάζουσα αγελάδα να καταβάλλονται μόνο για τον αριθμό των πλεονασματικών αγελάδων, δηλαδή αν αφαιρεθεί από το συνολικό αριθμό των αγελάδων που βρίσκονται στην εκμετάλλευση ο αριθμός των αγελάδων που απαιτείται για την παραγωγή της γαλακτοκομικής ποσόστωσης. Αυτό θα έπρεπε να ισχύει ακόμη κι όταν, μετά από ένα τέτοιον υπολογισμό, ο παραγωγός δεν μπορεί να ευεργετηθεί με το σύνολο δικαιωμάτων του πριμοδότησης (το ονομαζόμενο «ατομικό ανώτατο όριο» των πριμοδοτήσεων για τη θηλάζουσα αγελάδα).

Δείκτης πυκνότητας και πληρωμές για εκτατικοποίηση

53. Σύμφωνα με το άρθρο 10 παράγραφος 2 του προτεινόμενου από την Επιτροπή κανονισμού, η τήρηση του ορίου πυκνότητος του ζωικού κεφαλαίου, το οποίο αποσκοπεί στην αποθάρρυνση της εντατικής παραγωγής, θα ελέγχεται λαμβάνοντας υπόψη μόνο τα ζώα για τα οποία ζητείται πριμοδότηση, και όχι ο συνολικός αριθμός των ζώων που βρίσκονται στην εκμετάλλευση. Ως συνέπεια, η εντατική παραγωγή θα συνεχίσει να είναι επιλέξιμη για την ενίσχυση. Για παράδειγμα, ένας εκτροφέας που ασχολείται με την πάχυνση αρκετών εκατοντάδων αρσενικών βοοειδών και που επιθυμεί να επωφεληθεί από το πλήρες ετήσιο ανώτατο όριο των 90 ειδικών πριμοδοτήσεων για τα ζώα της ίδιας ομάδας ηλικίας, θα πρέπει να δικαιολογήσει, σύμφωνα με τον προτεινόμενο δείκτη πυκνότητας των δύο μονάδων χονδρών ζώων ανά εκτάριο (ΜΧΖ/εκτάριο) (25) 27 μόνο εκτάρια έκτασης, η οποία διατίθεται για την παραγωγή ζωοτροφών.

54. Η Επιτροπή, σε απάντηση των παρατηρήσεων του Συνεδρίου σχετικά με το θέμα αυτό (26), ανέφερε ότι η πρότασή της για τη μεταρρύθμιση του 1992 είχε ήδη προβλέψει τον υπολογισμό του δείκτη πυκνότητας με βάση όλα τα ζώα που βρίσκονται στην εκμετάλλευση, αλλά ότι τελικά το Συμβούλιο υιοθέτησε το κριτήριο των επιλέξιμων για τις πριμοδοτήσεις ζώων, λόγω της έλλειψης ενός αξιόλογου συστήματος αναγνώρισης.

55. Έκτοτε, καθιερώθηκε σε όλη την Κοινότητα ένα ολοκληρωμένο σύστημα διαχείρισης και ελέγχου (IACS), το οποίο επιτρέπει την αναγνώριση και την καταγραφή όλων των βοοειδών. Επιπλέον, η Επιτροπή προτείνει το κριτήριο του συνολικού αριθμού των ζώων που βρίσκονται πραγματικά σε μια εκμετάλλευση για τον υπολογισμό ενός αυστηρότερου δείκτη πυκνότητας που δικαιούται την καταβολή του συμπληρωματικού ποσού εκτατικοποίησης. Συνεπώς, δεν υπάρχει κανένας αξιόλογος λόγος να μη χρησιμοποιείται ο συνολικός αριθμός των ζώων που βρίσκονται στην εκμετάλλευση για τον υπολογισμό του βασικού δείκτη πυκνότητας.

56. Η απαλλαγή από το όριο πυκνότητας του πληθυσμού των ζώων που εφαρμόζεται σε παραγωγούς των οποίων οι αιτήσεις πριμοδότησης δεν υπερβαίνουν τις 15 ΜΖΖ θα έπρεπε να καταργηθεί, διότι επιτρέπει τη χορήγηση πριμοδοτήσεων μέχρι 25 αρσενικών βοοειδών, ακόμη και σε μεγάλους εντατικούς εκτροφείς που δεν έχουν καμία έκταση για παραγωγή ζωοτροφών. Ο ειδικός όρος για τη συμπληρωματική καταβολή εκτατικοποίησης, ότι «τα ζώα τους βόσκουν σε λιβάδι κατά την περίοδο βλάστησης» (27) θα έπρεπε να εννοηθεί ως τα ζώα που δικαιούνται την ενίσχυση και πρέπει να βοσκήσουν και όχι να τραφούν μόνο με φρέσκο χορτάρι σε ένα βουστάσιο.

Πρόσθετες ενισχύσεις από τα συνολικά ποσά που χορηγούνται στα κράτη μέλη

57. Σύμφωνα με το άρθρο 14 παράγραφος 2 του σχεδίου του προτεινόμενου κανονισμού, η χορήγηση ενισχύσεων κατά κεφαλή υπόκειται σε «ειδικές απαιτήσεις για το δείκτη πυκνότητας που πρόκειται να καθοριστούν από τα κράτη μέλη». Θα πρέπει να καταστεί σαφές ότι οι απαιτήσεις αυτές δεν θα αναιρέσουν τα αποτελέσματα του δείκτη πυκνότητας που πρέπει να χρησιμοποιηθεί για τον υπολογισμό των πριμοδοτήσεων. Παραδείγματος χάριν, οι πρόσθετες αυτές ενισχύσεις δεν θα πρέπει σε καμιά περίπτωση να χρησιμοποιούνται για τη στήριξη του εισοδήματος όσων ασχολούνται με την εντατική γεωργία.

58. Μια ειδική πρόσθετη ενίσχυση προτείνεται για δαμαλίδες μέσα σε ένα ανώτατο όριο που καθορίζεται για τη διάρκεια ζωής του ζώου. Μέσα σε ορισμένα όρια, οι δαμαλίδες μπορούν να δικαιούνται επίσης την πρόσθετη ενίσχυση για τη θηλάζουσα αγελάδα. Θα πρέπει να καθοριστεί σαφώς ότι η ίδια δαμαλίδα δεν μπορεί να είναι επιλέξιμη και για τις δύο πρόσθετες ενισχύσεις κατά τη διάρκεια της ζωής της.

Ιδιαίτερες απόψεις σχετικά με τα γαλακτοκομικά προϊόντα

59. Το ποσό της ενίσχυσης για το αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη θα έπρεπε να χορηγείται μόνο πάνω από μια ορισμένη ελάχιστη περιεκτικότητα σε πρωτεΐνες. Το ποσό της ενίσχυσης για το αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη που χρησιμοποιείται για τις ζωοτροφές θα έπρεπε να καθορίζεται με μειοδοτικό διαγωνισμό (28) και θα έπρεπε επίσης να χρησιμεύσει ως αναφορά για τον καθορισμό του επιπέδου της ενίσχυσης για το αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη. Η ενίσχυση για το αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη που μεταποιείται σε τυρίνη και τυρηνικά άλατα θα έπρεπε να καθορίζεται σε σχέση με τη διαφορά της κοινοτικής τιμής και της τιμής στην παγκόσμια αγορά του αποκορυφωμένου γάλακτος σε σκόνη (29).

60. Οι προτεινόμενες συμπληρωματικές γαλακτοκομικές ποσοστώσεις θα χορηγούνταν σε παραγωγούς που βρίσκονταν σε ορεινές περιοχές (άρθρο 4 παράγραφος 4). Η Επιτροπή θα έπρεπε επίσης να εξετάσει τη χορήγηση συμπληρωματικών ποσοστώσεων σε γεωργούς που προβαίνουν σε εποχιακή μετακίνηση των ζώων, δηλαδή διαθέτουν εγκαταστάσεις στις πεδιάδες για τη χειμερινή περίοδο και στα βουνά για το καλοκαίρι.

ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΗ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΤΟΥ ΕΓΤΠΕ - ΕΓΓΥΗΣΕΙΣ

Προϋπολογιστική και δημοσιονομική διαχείριση

Διαδικασίες εκκαθάρισης των λογαριασμών

61. Η πρόταση COM(1998) 158 τελικό - 98/0112 (CNS) που αποβλέπει να αντικαταστήσει τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 729/70 του Συμβουλίου, της 21ης Απριλίου 1971, για τη χρηματοδότηση της ΚΓΠ (30), δεν τροποποιεί τις υπάρχουσες διαδικασίες εκκαθάρισης λογαριασμών για τις οποίες οι λεπτομερείς κανόνες εφαρμογής έχουν προβλεφθεί στον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1663/95 της Επιτροπής της 7ης Ιουλίου 1995 (31).

62. Το Συνέδριο έχει ήδη διατυπώσει παρατηρήσεις (32) για την εφαρμογή των διαδικασιών εκκαθάρισης των λογαριασμών που ισχύουν, και ιδιαίτερα όσον αφορά τον αριθμό των οργανισμών πληρωμής, οι οποίοι θα έπρεπε να τηρούνται στο απόλυτα αναγκαίο, και την ανεξαρτησία των οργανισμών πιστοποίησης. Το Συνέδριο θα συνεχίσει την εξέτασή του για την εφαρμογή των διαδικασιών αυτών. Στο πλαίσιο των προτάσεων του προγράμματος δράσης 2000, επιθυμεί να διατυπώσει τις ακόλουθες παρατηρήσεις σχετικά με το ρόλο των οργανισμών πιστοποίησης.

63. Στη νέα διαδικασία εκκαθάρισης των λογαριασμών, οι οργανισμοί πιστοποίησης, οι οποίοι διορίζονται από τα κράτη μέλη, είναι επιφορτισμένοι να δηλώνουν αν έχουν λάβει λογική διαβεβαίωση ότι οι λογαριασμοί που έχουν διαβιβαστεί στην Επιτροπή είναι ειλικρινείς, πλήρεις και ακριβείς και ότι οι διαδικασίες εσωτερικού ελέγχου έχουν λειτουργήσει ικανοποιητικά. Ο βασικός αυτός ρόλος καθορίζεται στο άρθρο 3 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1663/95 της Επιτροπής, ο οποίος αναφέρει ότι η βεβαίωση «καλύπτει το συμβιβάσιμο των πληρωμών με τους κοινοτικούς κανόνες μόνο όσον αφορά την ικανότητα των διοικητικών μηχανισμών των οργανισμών πληρωμών να εξασφαλίζουν ότι αυτή η συμφωνία έχει ελεγχθεί προτού διενεργηθεί πληρωμή».

64. Οι έλεγχοι του Συνεδρίου έδειξαν ότι, γενικά, οι οργανισμοί πιστοποίησης έχουν ερμηνεύσει περιοριστικά το κείμενο αυτό Εξακριβώνοντας τα συστήματα ελέγχου στους οργανισμούς πληρωμών, περιορίζουν τις εργασίες τους στην επιβεβαίωση, προς τις αρχές που τους εποπτεύουν, της ύπαρξης ελέγχων που αποβλέπουν στην εξασφάλιση συμφωνίας των πληρωμών, χωρίς τη διενέργεια επαρκών δειγματοληπτικών ελέγχων συμφωνίας για να επιβεβαιωθεί αν οι έλεγχοι αυτοί λειτούργησαν αποτελεσματικά για ολόκληρη την οικονομική περίοδο. Ελέγχοντας την εγκυρότητα των μεμονωμένων πράξεων, δεν διενεργούν επαρκείς ελέγχους σε επίπεδο του δικαιούχου για να επιβεβαιωθεί η νομιμότητα και η κανονικότητα των πληρωμών που πραγματοποιήθηκαν. Κατά τη γνώμη του Συνεδρίου, η πιστοποίηση δεν θα έπρεπε να περιορίζεται στην αξιοπιστία των λογαριασμών αλλά θα έπρεπε να καλύπτει επίσης τη νομιμότητα και την κανονικότητα των δαπανών σύμφωνα με τα γενικώς αποδεκτά ελεγκτικά πρότυπα.

Έλλειψη συνοχής μεταξύ των οικονομικών ετών

65. Μια μεγάλη διαφορά υπάρχει στις δημοσιονομικές διατάξεις των γεωργικών κανονισμών όσον αφορά την ημερομηνία επιλεξιμότητας στην κοινοτική ενίσχυση, τις προθεσμίες πληρωμής της ενίσχυσης, τις περιόδους αποδοχής των αιτήσεων και την καταχώρηση στον προϋπολογισμό. Στην πράξη, η αναλυτική ονοματολογία του προϋπολογισμού δεν δίνει τη δυνατότητα να καταγραφούν τα στοιχεία που είναι αναγκαία για μια αυστηρή και συνεπή διαχείριση του προϋπολογισμού. Επιπλέον, το οικονομικό έτος του ΕΓΤΠΕ το οποίο λήγει στις 15 Οκτωβρίου δεν συμπίπτει με το κανονικό οικονομικό έτος που λήγει στις 31 Δεκεμβρίου.

66. Το αποτέλεσμα είναι οι δαπάνες, που έχουν καταλογιστεί στους διάφορους λογαριασμούς διαχείρισης, να είναι ανομοιογενείς και, συνεπώς, δεν δίνουν τη δυνατότητα για μια ορθή σύγκριση ενός οικονομικού έτους με το άλλο. Η Επιτροπή θα έπρεπε να έχει επιλύσει το πρόβλημα αυτό στο πλαίσιο του προγράμματος δράσης 2000.

Δημοσιονομικοί κανονισμοί

67. Η πρόταση της Επιτροπής COM(1998) 158 τελικό - 98/0112 (CNS) αναφέρεται μόνο στο άρθρο 43 της συνθήκης, και όχι στο άρθρο 209, σε αντίθεση με τον προηγούμενο Κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 729/70 του Συμβουλίου. Εδώ αντιτίθεται προς τον ειδικό τίτλο του δημοσιονομικού κανονισμού που αφορά το ΕΓΤΠΕ και που αναφέρεται στο πλαίσιο, το οποίο έχει θεσπιστεί από τον ισχύοντα κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 729/70. Επιπλέον, το Συνέδριο εφιστά την προσοχή στο γεγονός ότι η γνωμοδότησή του, που είναι υποχρεωτική βάσει του άρθρου 209, καθίσταται προαιρετική σύμφωνα με την πρόταση της Επιτροπής.

68. Γενικά, στις προτάσεις της Επιτροπής δεν λαμβάνεται επαρκώς υπόψη η γνωμοδότηση του Συνεδρίου αριθ. 4/97 (33) όπου υπογραμμίζονται οι διαφορές και η έλλειψη συνέπειας που διαπιστώνονται στις δημοσιονομικές διατάξεις, τις περιλαμβανόμενες στους διάφορους κανονισμούς που διέπουν τη γεωργία, καθώς και την ανάγκη προσανατολισμού προς μια λογιστική σε δεδουλευμένη βάση.

Διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής του ΕΓΤΠΕ - Εγγυήσεις

69. Ο προτεινόμενος κανονισμός ορίζει ότι, εφεξής, το τμήμα εγγυήσεων του ΕΓΤΠΕ θα καλύπτει επίσης τις δαπάνες σχετικά με τις ενέργειες αγροτικής ανάπτυξης, τα διαρθρωτικά μέτρα στον τομέα της αλιείας, τα κτηνιατρικά και τα φυτοϋγειονομικά μέτρα, καθώς και τις ενέργειες πληροφόρησης για την κοινή γεωργική πολιτική.

Αγροτική ανάπτυξη

70. Προς το παρόν, τα «συνοδευτικά μέτρα» (34) χρηματοδοτούνται στο πλαίσιο του τμήματος εγγυήσεων του ΕΓΤΠΕ και, κατά κανόνα, οι ίδιοι κανόνες διαχείρισης και ελέγχου (IACS) (διαδικασίες εκκαθάρισης) ισχύουν, όπως εκείνοι για τις δαπάνες των ΚΟΑ. Εντούτοις, σε αντίθεση με τις δαπάνες στο πλαίσιο των καθεστώτων των ΚΟΑ, τα συνοδευτικά μέτρα εγκρίνονται από την Επιτροπή βάσει προγραμμάτων που υποβάλλουν τα κράτη μέλη και εξετάζονται πριν από την έγκρισή τους από την επιτροπή «STAR» (μια επιτροπή αποτελούμενη από εκπροσώπους των κρατών μελών και της Επιτροπής που ασχολείται με τις διαρθρωτικές δαπάνες).

71. Οι υποχρεώσεις σχετικά με ένα πρόγραμμα αναλαμβάνονται τουλάχιστον για πέντε χρόνια (35). Πράγματι, τα συνοδευτικά μέτρα είναι βασικά δαπάνες προσανατολισμού για τις οποίες ο προϋπολογισμός προβλέπει κανονικά διαχωριζόμενες πιστώσεις. Εντούτοις, καθώς οι πιστώσεις του ΕΓΤΠΕ - Εγγυήσεις είναι μη διαχωριζόμενες πιστώσεις, ούτε ο προϋπολογισμός ούτε ο λογαριασμός διαχείρισης δεν λαμβάνουν υπόψη τις πενταετείς αναλήψεις υποχρεώσεων και τις μεταγενέστερες πληρωμές.

72. Δεδομένης της προτεινόμενης συμπερίληψης περισσότερων διαρθρωτικών δαπανών στο τμήμα Εγγυήσεων του ΕΤΓΠΕ, είναι βασικό η διαχείριση του προϋπολογισμού να είναι προσαρμοσμένη έτσι ώστε να εξασφαλίζεται η πλήρης και ορθή καταχώρηση των οικονομικών υποχρεώσεων της Κοινότητας και η πλήρης τήρηση των ανωτάτων ορίων του προϋπολογισμού.

73. Όσον αφορά τις ενέργειες αγροτικής ανάπτυξης, στο άρθρο 5 της πρότασης ορίζεται ότι οι προκαταβολές που χορηγεί η Επιτροπή για την εκτέλεση των σχετικών προγραμμάτων θα εξετάζονται ως δαπάνες πραγματοποιηθείσες την πρώτη ημέρα του μήνα μετά την απόφαση χορήγησης. Αυτό συνεπάγεται πραγματικές προκαταβολές, η πληρωμή των οποίων πραγματοποιείται στην αρχή του προγράμματος, προτού μάλιστα πραγματοποιηθεί καμία άλλη δαπάνη.

74. Το Συνέδριο, στην ετήσια έκθεσή του για το οικονομικό έτος 1997 (36), τονίζει την ανάγκη να απεικονίζεται στους ετήσιους λογαριασμούς το μέγεθος στο οποίο οι προϋπολογιστικές πληρωμές της Επιτροπής από τα διαρθρωτικά ταμεία, οι οποίες κατά το μεγαλύτερο τμήμα είναι προπληρωμές ή προκαταβολές, έχουν πράγματι αναλωθεί για δαπάνες σε επίπεδο του τελικού δικαιούχου. Αυτό θα μπορούσε να γίνει εγγράφοντας τις προκαταβολές που δεν δαπανήθηκαν ως στοιχεία ενεργητικού στον ισολογισμό, και παρουσιάζοντας στα επεξηγηματικά σημειώματα των λογαριασμών κατάσταση των μεταβολών της χρηματοοικονομικής θέσης που να εμφανίζει το ισοζύγιο ανοίγματος των προκαταβολών την 1η Ιανουαρίου, τις κινήσεις στο λογαριασμό διαχείρισης κατά τη διάρκεια του οικονομικού έτους και το ισοζύγιο κλεισίματος των προκαταβολών στις 31 Δεκεμβρίου.

75. Το Συνέδριο συνιστά στην Επιτροπή να καθορίσει, στους λεπτομερείς κανόνες εφαρμογής της, τους ακριβείς όρους χορήγησης και εκκαθάρισης των προαναφερθεισών προκαταβολών, έτσι κυρίως η λειτουργία και η παρακολούθησή τους να συμφωνούν κυρίως με το σύστημα εκκαθάρισης του ΕΓΤΠΕ, το οποίο βασίζεται στον έλεγχο των δαπανών που εκτελούνται πραγματικά.

Διαρθρωτικά μέτρα στον τομέα της αλιείας

76. Όσον αφορά τα διαρθρωτικά μέτρα στον τομέα της αλιείας, το Συνέδριο παρατηρεί ότι από την 1η Ιανουαρίου 2000 και μετά, ορισμένες δαπάνες που δεν υπερβαίνουν τα 500 εκατ. Ecu για πιστώσεις πληρωμών ετησίως θα καλύπτονται εφεξής από δύο διαφορετικά συστήματα διαχείρισης: το Χρηματοδοτικό Μέσο Προσανατολισμού της Αλιείας (ΧΜΠΑ) ή/και το ΕΓΤΠΕ - Εγγυήσεις.

77. Η συνύπαρξη των δύο αυτών συστημάτων σε ορισμένες περιοχές θα αποδειχθεί περίπλοκο. Η διοικητική δυσκαμψία θα αυξηθεί, αναγκάζοντας μερικές φορές τις αρμόδιες εθνικές διοικήσεις να περιπλακούν με δύο κανονισμούς για τον ίδιο τύπο διαρθρωτικού μέτρου.

78. Δεδομένων των σχετικά μικρών εν λόγω ποσών, το Συνέδριο συνιστά στην Επιτροπή να αξιολογήσει εκ νέου την αποτελεσματικότητα της νέας προσέγγισης.

Κτηνιατρικά και φυτοϋγειονομικά μέτρα

79. Προτείνεται το ΕΓΤΠΕ - Εγγυήσεις να καλύπτει την κοινοτική συνεισφορά υπέρ των ειδικών κτηνιατρικών μέτρων. Αυτό σημαίνει μια ριζική αλλαγή. Μέχρι σήμερα, το σύστημα χρηματοδότησης έχει παραμείνει σχετικά χωριστά από το σύστημα εγγυήσεων και παραδοσιακά υπήρξε αντικείμενο εντατικότερου ελέγχου. Μια χωριστή μονάδα στην Επιτροπή (ΓΔ VI G.2) διενεργούσε μέχρι σήμερα ελέγχους που αφορούσαν τέτοιες δαπάνες, για παράδειγμα, εκείνες που αφορούσαν την κλασική πανώλη των χοίρων που πλήττει τώρα την Ισπανία, τη Γερμανία, το Βέλγιο και τις Κάτω Χώρες.

80. Υπάρχουν δύο επίπεδα κοινοτικής συνεισφοράς: 70 % για την ονομαζόμενη στήριξη της αγοράς και 50 % για τα κτηνιατρικά μέτρα. Το Συνέδριο παρατήρησε (37) ότι υπάρχει έλλειψη σαφήνειας στην κατάταξη των μέτρων από την Επιτροπή και από τα κράτη μέλη. Ενώ η σημερινή πρόταση καθιστά σαφές ότι όλες οι δαπάνες θα θεωρούνται ότι υπάγονται στο τμήμα εγγυήσεων, το Συνέδριο πιστεύει ότι η Επιτροπή θα έπρεπε, με την ευκαιρία αυτή, να καθορίσει το κοινοτικό ποσοστό της χρηματοδότησης μιας τέτοιας δαπάνης.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ

81. Οι νομοθετικές προτάσεις σχετικά με το πρόγραμμα δράσης 2000 αποσκοπούν στη διόρθωση ορισμένων προβλημάτων που έχουν εμφανιστεί σχετικά με τη σημερινή ΚΓΠ. Το Συνέδριο χαιρετίζει την πρωτοβουλία της Επιτροπής προς την κατεύθυνση αυτή, κυρίως όσον αφορά την ανταγωνιστικότητα της κοινοτικής γεωργίας, θεωρεί όμως ότι η προτεινόμενη μεταρρύθμιση δεν θα οδηγήσει σε καμία σημαντική τροποποίηση στην εξέλιξη των δαπανών της ΚΓΠ ύστερα από τη μεταρρύθμιση MacSharry. Το Συνέδριο δείχνει επίσης ανησυχία στο γεγονός ότι τα προτεινόμενα μέσα για την επίτευξη των διαφόρων ειδικών στόχων περιλαμβάνουν ελάχιστες καινοτομίες και δεν έχουν επαρκώς ευρεία απήχηση.

82. Στην αγορά των αροτραίων καλλιεργειών, η εξέλιξη της τιμής του σιταριού στην παγκόσμια αγορά είναι ένας βασικός παράγοντας. Μεσοπρόθεσμα, υπάρχει κίνδυνος να μειωθεί κάτω από την προτεινόμενη τιμή παρέμβασης. Σε μια τέτοια κατάσταση, καθώς η χρήση των επιστροφών κατά την εξαγωγή είναι περιορισμένη δυνάμει των συμφωνιών της ΠΟΕ, τα πλεονάσματα θα πρέπει να πωληθούν στην παρέμβαση και να επανεισαχθεί η παύση της καλλιέργειας. Σύμφωνα με το απαισιόδοξο αυτό σενάριο, το κόστος του προϋπολογισμού θα ήταν υψηλό, τόσο για το σύστημα της άμεσης ενίσχυσης όσο και για εκείνο της εγγύησης των τιμών, θέτοντας έτσι σε κίνδυνο ολόκληρη τη μεταρρύθμιση (βλέπε σημεία 32 έως 44).

83. Η υπόθεση στην οποία προβαίνει η Επιτροπή ότι η ζήτηση του βοείου κρέατος και των γαλακτοκομικών προϊόντων θα αυξηθούν, είναι πολύ αισιόδοξη. Είναι πολύ πιθανό ότι θα εξακολουθήσει η μείωση της κατανάλωσης, ακόμη και αν μειωθούν κατά τι οι τιμές στην κατανάλωση. Οποιοδήποτε μέτρο, το οποίο θα μπορούσε να οδηγήσει σε αύξηση της παραγωγής, θα πρέπει να αποφευχθεί, και στις οικονομικές προβλέψεις να ληφθεί υπόψη το κόστος διάθεσης των πλεονασμάτων. Το σύστημα ποσοστώσεων θα πρέπει να επανεξεταστεί από την Επιτροπή (βλέπε σημεία 45-60).

84. Οι προτάσεις της Επιτροπής μετά βίας θίγουν προβληματικά θέματα όπως το περιβάλλον, το αποτέλεσμα της ΚΓΠ στους καταναλωτές και την αποκέντρωση. Η παραδοσιακή ΚΓΠ περιλαμβάνει πολλά κίνητρα για την αύξηση και την εντατικοποίηση της παραγωγής και αυτό μπορεί να έχει επιζήμια αποτελέσματα στο περιβάλλον. Ένα σαφές παράδειγμα είναι η εντατική αγροτοβιομηχανία. Τα αγροτικά αναπτυξιακά μέτρα στο πλαίσιο αυτό είναι περιορισμένα. Τα συμφέροντα των καταναλωτών δεν υπερίσχυσαν στο πρόγραμμα δράσης 2000 και φαίνεται πιθανόν να κερδίζουν ελάχιστα από τις μειώσεις των τιμών. Με την αποκέντρωση δύσκολα θα μπορούσε να εξασφαλιστεί θεμιτός ανταγωνισμός σε όλη την ΕΕ, καθώς ένα τμήμα της άμεσης ενίσχυσης θα εποίκιλλε ανάλογα με τα εθνικά κριτήρια (βλέπε σημεία 9, 10, 11, 53-56).

85. Όσον αφορά τη δημοσιονομική και προϋπολογιστική διαχείριση, η νέα διαδικασία εκκαθάρισης αποδείχθηκε πολύ περιορισμένη, επειδή οι οργανισμοί πιστοποίησης περιορίζονται, στις περισσότερες περιπτώσεις, στον έλεγχο ύπαρξης συστημάτων εσωτερικού ελέγχου στους οργανισμούς πληρωμών χωρίς να εξετάσουν τη νομιμότητα και την κανονικότητα των υποκειμένων δαπανών (βλέπε σημεία 61-68).

86. Η συμπερίληψη των δαπανών στο τμήμα εγγυήσεων σχετικά με την αγροτική ανάπτυξη και τα συνοδευτικά μέτρα σημαίνει ότι πολυετείς αναλήψεις υποχρεώσεων σχετικά με διαφοροποιημένες πιστώσεις πρέπει να καταχωρούνται και να παρακολουθούνται. Συνεπώς, το λογιστικό σύστημα πρέπει να εξακριβώνει τη χρησιμοποίηση των προκαταβολών και να εγγράφει τα σχετικά υπόλοιπα στους ενοποιημένους λογαριασμούς της ΕΕ (βλέπε σημεία 70-75).

87. Η μεταρρύθμιση του προγράμματος δράσης 2000 επιβεβαιώνει την τάση που ξεκίνησε με τη μεταρρύθμιση του 1992 προς την άμεση ενίσχυση, η οποία καθιστάται το κύριο μέσο της ΚΓΠ. Η άμεση ενίσχυση προς το παρόν χορηγείται στους γεωργούς, με πλήρες ποσοστό, χωρίς να λαμβάνεται επαρκώς υπόψη το μέγεθος των εκμεταλλεύσεων. Ως αποτέλεσμα, η στήριξη της ΚΓΠ κατανέμεται άνισα με 40 % περίπου των πληρωμών να πραγματοποιούνται υπέρ του 4 % των παραγωγών, οι οποίοι είναι οι σημαντικότεροι. Οι προτάσεις της Επιτροπής να μειωθούν οι πληρωμές σε μεμονωμένους δικαιούχους κατά 20 % ή 25 % πάνω από 100 000 Ecu το χρόνο δεν θα άλλαζαν κατά πολύ την κατάσταση αυτή και θα απέφεραν μικρή μόνο οικονομία στον προϋπολογισμό. Για περισσότερη αποτελεσματικότητα, θα πρέπει επίσης να εξεταστεί μια γενική σταδιακή περικοπή των επιδοτήσεων. Δεν θα πρέπει να υπάρχει καμία παρεμβολή μεταξύ του συστήματος των ιδίων πόρων και των δαπανών που υπάγονται στο ΕΓΤΠΕ - Εγγυήσεις (βλέπε σημεία 6-8, 21-23 και 28-29).

88. Μολονότι έχει επιβεβαιωθεί η τάση εξάρτησης της ευρωπαϊκής γεωργίας από τις δυνάμεις της αγοράς, οι επιδοτήσεις εξακολουθούν να χορηγούνται χωρίς διάκριση σε κάθε εκμετάλλευση ανεξάρτητα από το όφελος του δικαιούχου. Θα πρέπει να ενθαρρύνονται ανταγωνιστικοί γεωργοί για να καταστούν αυτόνομοι, προσανατολίζοντας την ενίσχυση περισσότερο στη στήριξή τους κατά την έρευνα και την εκμετάλλευση νέων αγορών. Μέχρι σήμερα, οι στόχοι αυτοί δεν έχουν εξεταστεί κατά τρόπο συνεπή σε ευρωπαϊκό επίπεδο (βλέπε σημεία 23-29).

89. Οι προτάσεις της Επιτροπής εξακολουθούν να στηρίζουν την ευρωπαϊκή γεωργία με υψηλό κόστος για τον προϋπολογισμό και με την άμεση ενίσχυση να αντιστοιχεί σχεδόν στα τρία τέταρτα των δαπανών του ΕΓΤΠΕ - Εγγυήσεις, ενώ θα μπορούσε να αναμένει κανείς μείωση των δαπανών της ΚΓΠ. Με λιγότερο αισιόδοξες μακροοικονομικές υποθέσεις και υψηλότερα έξοδα για τη σημερινή ΚΓΠ από εκείνα που προβλέπονται στις προτάσεις του προγράμματος δράσης 2000, θα υπήρχε υπέρβαση της γεωργικής κατευθυντήριας γραμμής μετά το 2002, αν η άμεση ενίσχυση καταβληθεί στο πλήρες ποσοστό στα νέα έξι κράτη μέλη και εάν τα πρόσθετα διαρθρωτικά μέτρα χρηματοδοτηθούν στο πλαίσιο του ΕΓΤΠΕ - Εγγυήσεις (βλέπε σημεία 12-18).

90. Τέλος, η Επιτροπή θα πρέπει να αναζητήσει μεθόδους εφαρμογής των βασικών στόχων των δημόσιων ενεργειών για μια καλύτερη σχέση κόστους - αποδοτικότητας. Η κοινοτική στήριξη θα πρέπει να περιορίζεται, παραδείγματος χάριν, στη βοήθεια μειονεκτούντων γεωργών, στην εξασφάλιση διαφύλαξης του περιβάλλοντος, στην οργάνωση έρευνας στον τομέα της δημόσιας υγείας και της ασφάλειας των προϊόντων και στην ανάπτυξη εξωτερικών αγορών. Όλοι αυτοί είναι τομείς όπου οι μηχανισμοί πράττουν ελάχιστα για να αντιμετωπιστούν οι σημερινές ανάγκες των καταναλωτών ή για να βελτιωθεί η κοινοτική ανταγωνιστικότητα. Σε ολόκληρο τον τομέα αυτό της γεωργίας, η ΚΓΠ δεν είναι η μόνη εμπλεκόμενη κοινοτική πολιτική. Είναι μόνο ένα (μολονότι είναι το σημαντικότερο) μέσο απ' αυτό που θα έπρεπε να αποτελεί μια συνολική πολύ-λειτουργική στρατηγική για την αγροτική ανάπτυξη καλύπτοντας, μεταξύ άλλων, τη γεωργία, την απασχόληση, το περιβάλλον, τον θεμιτό ανταγωνισμό και τις προοπτικές του παγκόσμιου εμπορίου.

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

Πίνακας 4 Εξέλιξη της κατευθυντήριας γραμμής και των γεωργικών δαπανών μεταξύ 2000 και 2006

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

(1) COM(1998) 158 τελικό της 18ης Μαρτίου 1998.

(2) Στην «ειρηνευτική ρήτρα» ορίζονται εκείνες οι διατάξεις της συμφωνίας του Γύρου της Ουρουγουάης που είναι απαλλαγμένες από την πρόκληση μέσω της διαδικασίας διευθέτησης της διαμάχης στο πλαίσιο της συμφωνίας ΠΟΕ.

(3) Ουγγαρία, Πολωνία, Δημοκρατία της Τσεχίας, Σλοβενία, Εσθονία, Κύπρος.

(4) Βλέπε πληροφοριακά στοιχεία και ποσά που αναφέρονται στον πίνακα 4. Οι υποθέσεις βασίζονται στα πληροφοριακά στοιχεία που ήταν διαθέσιμα κατά την εποχή των προτάσεων της Επιτροπής το Μάρτιο του 1998, και λαμβάνουν υπόψη το μειωμένο δυναμικό ανάπτυξης ΚΑΚ/ΧΚΑΕ και την κρίση της νοτιοανατολικής Ασίας.

(5) Γνωμοδότηση της Επιτροπής σχετικά με την αίτηση της Κύπρου της 30ής Ιουνίου 1993, COM (93) 303.

Γνωμοδότηση της Επιτροπής σχετικά με την αίτηση της Δημοκρατίας της Τσεχίας της 15ης Ιουλίου 1997, COM (97) 2009.

Γνωμοδότηση της Επιτροπής σχετικά με την αίτηση της Εσθονίας της 15ης Ιουλίου 1997, COM (97) 2006.

Γνωμοδότηση της Επιτροπής σχετικά με την αίτηση της Ουγγαρίας της 15ης Ιουλίου 1997, COM (97) 2001.

Γνωμοδότηση της Επιτροπής σχετικά με την αίτηση της Πολωνίας της 15ης Ιουλίου 1997, COM (97) 2002.

Γνωμοδότηση της Επιτροπής σχετικά με την αίτηση της Σλοβενίας της 15ης Ιουλίου 1997, COM (97) 2010.

(6) Χρηματοδότηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης - Έκθεση της Επιτροπής για τη συνεργασία του συστήματος των ιδίων πόρων, 7 Οκτωβρίου 1998.

(7) Στις Ηνωμένες Πολιτείες της Αμερικής (ΗΠΑ), ο νόμος «Fair Act» για τη μεταρρύθμιση της γεωργίας εισήγαγε ενδιαφέρουσες καινοτομίες αυτού του είδους (δηλαδη το πρόγραμμα πρόσβασης στην αγορά, το οποίο κοστίζει 90 εκατ. περίπου δολάρια ΗΠΑ για την περίοδο 1996-2002).

(8) ΕΕ L 148 της 19.5.1998, σ. 22.

(9) Στις ΗΠΑ το πρόγραμμα οργάνωσης της εμπορίας αποσκοπεί στη σταθεροποίηση της αγοράς και στη βελτίωση της ποιότητας και της συσκευασίας των προϊόντων.

(10) Χρηματοδότηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης - Έκθεση της Επιτροπής για τη συνεργασία του συστήματος των ιδίων πόρων, 7 Οκτωβρίου 1998.

(11) Σίκαλη, κριθάρι, βρώμη, καλαμπόκι, τριτικάλ και άλλα σιτηρά.

(12) CAP 2000 - Long term prospects: Grain, Milk & Meat Markets, DG 6 working document, April 1997.

(13) Στις αρχές Σεπτεμβρίου 1998, η παγκόσμια τιμή για το σιτάρι ανερχόταν μόνο σε 90 Ecu/τόνο, δηλαδή 5 % περίπου κάτω από την προτεινόμενη νέα τιμή παρέμβασης.

(14) ΕΕ C 348 της 18.11.1997.

(15) Βλέπε σημείο 3.29 της ετήσιας έκθεσης του Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 1996 (ΕΕ C 348 της 18.11.1997).

(16) Βλέπε σημείο 3.22 και πίνακα 3.3 της ετήσιας έκθεσης του Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 1996 (ΕΕ C 348 της 18.11.1997).

(17) Ο σταθεροποιητής προβλέπει την προσαρμογή των αντισταθμιστικών πληρωμών το επόμενο έτος, αν η πραγματική μέση απόδοση υπερβαίνει το σταθεροποιητή, ο οποίος υπολογίζεται ως μια μέση απόδοση που προκύπτει από το σχέδιο περιφερειοποίησης που εφαρμόστηκε το 1993. Ο μηχανισμός αυτός καθιερώθηκε με σκοπό τα κράτη μέλη που υιοθέτησαν περίπλοκα σχέδια περιφερειοποίησης να μη λάβουν υψηλότερες αντισταθμιστικές ενισχύσεις από τα κράτη μέλη που επέλεξαν απλούστερα σχέδια περιφερειοποίησης.

(18) Βλέπε σημεία 3.24 έως 3.28 της ετήσιας έκθεσης του Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 1996 (ΕΕ C 348 της 18.11.1997).

(19) Βλέπε κεφάλαιο 2 τίτλος 2 της ετήσιας έκθεσης του Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 1997 (ΕΕ C 349 της 17.11.1998).

(20) Χωρίς να ληφθεί υπόψη η ισορροπία μεταξύ παραγωγής και κατανάλωσης στα προβλεπόμενα έξι νέα κράτη μέλη.

(21) ΕΕ C 12 της 15.1.1994.

(22) Για τους υπολογισμούς σχετικά με τη χορήγηση ορισμένων ενισχύσεων, οι κεφαλές βοοειδών πρέπει να μετατρέπονται σε «μονάδες χονδρών ζώων» (ΜΧΖ). Στην πρόταση κανονισμού επισυνάπτεται στο παράρτημα πίνακας μετατροπής: ένα αρσενικό βοοειδές ηλικίας από 6 έως 24 μηνών ισοδυναμεί με 0,6 ΜΧΖ. Συνεπώς, 90 αρσενικά βοοειδή ισοδυναμούν με 54 ΜΧΖ.

(23) Βλέπε σημείο 4.42 της Ετήσιας Έκθεσης του Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 1996 (ΕΕ C 348 της 18.11.1997).

(24) Άρθρο 11 παράγραφος 1 δεύτερο εδάφιο του προτεινόμενου κανονισμού [COM(98) 158 τελικό - 98/0109 (CNS) σ. 57].

(25) Βλέπε σημεία 6.63-6.66 της ετήσιας έκθεσης του Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 1988 (ΕΕ C 312 της 12.12.1989).

(26) Βλέπε σημείο 4.54 της ετήσιας έκθεσης του Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 1993 (ΕΕ C 327 της 24.11.1994).

(27) ΕΕ L 94 της 28.4.1970, σ. 13.

(28) ΕΕ L 158 της 8.7.1995, σ. 6.

(29) Ειδική έκθεση αριθ. 21/98 σχετικά με τη διαδικασία έγκρισης και πιστοποίησης που εφαρμόστηκε στα πλαίσια της εκκαθάρισης των λογαριασμών για το 1996 όσον αφορά τις δαπάνες του ΕΓΤΠΕ - Εγγυήσεις (ΕΕ C 389 της 14.12.1998).

(30) ΕΕ L 144 της 31.5.1997.

(31) Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 2078/92 του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 1992, σχετικά με μεθόδους γεωργικής παραγωγής που συμμορφώνονται με τις απαιτήσεις προστασίας του περιβάλλοντος καθώς και με τη διατήρηση του φυσικού χώρου (ΕΕ L 215 της 30.7.1992, σ. 85).

Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 2079/92 του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 1992, για τη θέσπιση κοινοτικού καθεστώτος παροχής ενισχύσεων στην πρόωρη συνταξιοδότηση των γεωργών (ΕΕ L 215 της 30.7.1992, σ. 91).

Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 2080/92 του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 1992, για τη θέσπιση κοινοτικού καθεστώτος ενισχύσεων των μέτρων για τα δάση στον τομέα της γεωργίας (ΕΕ L 215 της 30.7.1992, σ. 96).

(32) Όπως ορίζεται στον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 2078/92 του Συμβουλίου, άρθρο 3 και στον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 2080/92 του Συμβουλίου, άρθρο 3.

(33) Βλέπε σημείο 8.24 της ετήσιας έκθεσης του Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 1997 (ΕΕ C 349 της 17.11.1998).

(34) Βλέπε σημείο 3.28 της ετήσιας έκθεσης του Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 1995 (ΕΕ C 340 της 12.11.1996).

ΔΙΑΡΘΡΩΤΙΚΑ ΤΑΜΕΙΑ

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1.1. Η παρούσα γνωμοδότηση αφορά τις τέσσερις προτάσεις νέων κανονισμών σχετικά με τις διαρθρωτικές δαπάνες, που περιλαμβάνονται στο έγγραφο COM (1998) 131 τελικό, καθώς και τα σχετικά τμήματα της πρότασης για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης [COM(1998) 175 τελικό]. Πιο συγκεκριμένα, στη γνωμοδότηση αυτή εξετάζεται η πρόταση κανονισμού περί των γενικών διατάξεων για τα διαρθρωτικά ταμεία, η οποία προβλέπει τους γενικούς κανόνες που πρέπει να εφαρμόζονται για τη λειτουργία μέσων διαρθρωτικού σκοπού.

1.2. Από το 1988, ο σχεδιασμός και η διαχείριση των ταμείων βασίζονται στην εφαρμογή των αρχών της μεταρρύθμισης. Αυτές οι αρχές αφορούν τη συγκέντρωση των μέτρων, το συντονισμό των μέσων, την εταιρική σχέση των διαχειριστών, την προσθετικότητα των ενισχύσεων. Επιπλέον, η χορήγηση των ενισχύσεων πραγματοποιείται κατά κανόνα με τη συγχρηματοδότηση πολυετών προγραμμάτων, που εγκρίνονται από την Επιτροπή, η οποία εξασφαλίζει την παρακολούθηση και την αξιολόγησή τους, ενώ η διαχείριση των σχεδίων ανατίθεται κυρίως στις εθνικές ή περιφερειακές αρχές.

1.3. Κατά τη διάρκεια της τελευταίας δεκαετίας καταβλήθηκαν σημαντικές προσπάθειες προκειμένου να εξασφαλιστεί η κινητοποίηση αυξανόμενου όγκου ενισχύσεων, καθώς και, γενικότερα, η θέσπιση ενός συστήματος διαχείρισης και ελέγχου που να απορρέει από τις αρχές της μεταρρύθμισης. Η τροποποίηση των κανονισμών, το 1993, κατέστησε επίσης δυνατές διάφορες προσαρμογές.

1.4. Παράλληλα με τα πολλά θετικά στοιχεία, διαπιστώθηκε, στο πλαίσιο των ετησίων και των ειδικών εκθέσεων του Συνεδρίου, ότι σημαντικές πτυχές του συστήματος χρειάζονται περαιτέρω βελτίωση. Οι νέες κανονιστικές ρυθμίσεις που πρότεινε η Επιτροπή περιλαμβάνουν αξιόλογες λύσεις στα κύρια προβλήματα που εντόπισε το Συνέδριο.

1.5. Η συγκέντρωση των ενισχύσεων συνάντησε πολλές δυσκολίες, ενώ η χορήγηση χρηματοδοτήσεων με διάφορες μορφές σε όλο και μεγαλύτερο αριθμό γεωγραφικών περιοχών αποτελεί την επικρατέστερη τάση.

1.6. Ο συντονισμός μεταξύ των ταμείων πρέπει να ενισχυθεί τόσο στο επίπεδο της Επιτροπής όσο και στο επίπεδο των κρατών μελών. Οι αρμόδιες υπηρεσίες διαχείρισης εξακολουθούν να εφαρμόζουν υπερβολικά πολλές και ποικίλες διοικητικές προσεγγίσεις και μεθόδους, ενώ πρέπει να προωθηθεί η συμπληρωματικότητα των χρηματοδοτικών μέσων.

1.7. Η προπαρασκευή και η εκτέλεση των προγραμμάτων, η λειτουργία των επιτροπών παρακολούθησης και το σύστημα σύνταξης εκθέσεων έχουν οδηγήσει σε μια μάλλον δυσκίνητη διοικητική επεξεργασία. Ωστόσο, οι διαδικασίες και τα κριτήρια επιλογής των σχεδίων εξακολουθούν να επηρεάζονται ελάχιστα από την κοινοτική προσέγγιση. Παρά την προσπάθεια τυπικής εναρμόνισης των εγγράφων, ο ρόλος του προγραμματισμού γίνεται αντιληπτός με ποικίλους τρόπους.

1.8. Στις διαδοχικές εκθέσεις του Συνεδρίου, ετήσιες και ειδικές, έχουν υπογραμμιστεί οι δυσκολίες που απαντούν στον έλεγχο των επενδύσεων και των συγχρηματοδοτούμενων μέτρων. Η γνώση των μεμονωμένων σχεδίων τείνει να αποτελέσει περιστασιακό φαινόμενο, ενώ η συνολική αξιολόγηση των δράσεων και η εκτίμηση των γενικών τους συνεπειών συνεχίζουν να αντιμετωπίζουν σημαντικά εμπόδια, ιδίως στο πεδίο της μεθοδολογίας.

1.9. Είναι επομένως σημαντικό να αυξηθεί η διαφάνεια και να ενισχυθεί η αποτελεσματικότητα των παρεμβάσεων, ώστε να εξασφαλιστεί ότι όχι μόνο θα υπάρξει ανάπτυξη αλλά και ότι αυτή η ανάπτυξη θα είναι βέλτιστη και διαρκής.

1.10. Με αυτή την έννοια, οι προτάσεις της Επιτροπής, επιδιώκοντας μια γενική προσπάθεια συγκέντρωσης, έναν απλουστευμένο και αποκεντρωμένο τρόπο λειτουργίας, μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα, ιδίως μέσω της διαφοροποίησης των τύπων ενισχύσεων, και αυστηρότερους ελέγχους, έχουν ως στόχο να καλύψουν ορισμένα από τα διαπιστωθέντα κενά και να διορθώσουν τις αδυναμίες που εμφανίστηκαν κατά την προηγούμενη αλλά και κατά την τρέχουσα περίοδο προγραμματισμού.

1.11. Πρέπει ωστόσο να ληφθεί μέριμνα, ώστε οι προτεινόμενες βελτιώσεις να είναι αρκετά ακριβείς, προκειμένου να καταστεί δυνατή η σαφής και ελέγξιμη εφαρμογή τους, και να αντιπροσωπεύουν ικανοποιητική ισορροπία μεταξύ των διοικητικών εργασιών που συνεπάγονται και της αναμενόμενης επίπτωσής τους στη διαφάνεια και την αποτελεσματικότητα των παρεμβάσεων.

1.12. Μια τέτοια μέριμνα πρέπει να τονιστεί επιπλέον δεδομένου ότι, ουσιαστικά, το σύστημα εκτέλεσης και ελέγχου των διαρθρωτικών ταμείων συνεχίζει να χαρακτηρίζεται από δύο ανωμαλίες. Ενώ η διαρθρωτική πολιτική χαράσσεται βάσει των στόχων προτεραιότητας που έχουν καθοριστεί για το σύνολο των μέσων, η διαχείριση πραγματοποιείται κατά ταμείο και χαρακτηρίζεται από τις διαφορές εννοιών και διαδικασιών που υφίστανται μεταξύ των ταμείων. Εξάλλου, η χρηματοδοτική συμμετοχή της Κοινότητας ακολουθεί μια λογική προγραμμάτων και όχι σχεδίων, εφόσον χορηγείται στους διάφορους τομείς παρέμβασης. Ωστόσο, η διαχείριση και ο έλεγχος αυτής της συμμετοχής πραγματοποιούνται με αναφορά σε σχέδια, τα οποία και αφορά η δήλωση δαπανών.

2. Η ΔΙΑΘΕΣΗ ΤΩΝ ΠΟΡΩΝ

2.1. Σύμφωνα με το άρθρο 7 της πρότασης γενικού κανονισμού η Επιτροπή προβαίνει, με διαφανείς διαδικασίες, στην ενδεικτική κατανομή κατά κράτος μέλος του 90 % των διαθέσιμων πιστώσεων ανάληψης υποχρεώσεων για τον προγραμματισμό. Δεν προβλέπεται προθεσμία ούτε κατανομή κατά περιφέρεια.

2.2. Μέχρι σήμερα, η κατανομή των πόρων προκύπτει συχνά από μια σχετικά μακρόχρονη και σύνθετη διαδικασία που βασίζεται σε ορισμένα αντικειμενικά κριτήρια, των οποίων η εφαρμογή συνοδεύεται από παρεκκλίσεις οι οποίες δεν καθιστούν πάντοτε δυνατή την εφαρμογή της αρχής της συγκέντρωσης και την πλήρη εξέταση των ειδικών προβλημάτων των διαφόρων περιφερειών, όπως διαπίστωσε το Συνέδριο στις ετήσιες εκθέσεις του για το 1990, το 1991 και το 1995 (1). Πρέπει να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στην αποτελεσματική εναρμόνιση μεταξύ των κοινοτικών διαρθρωτικών ενισχύσεων και των καθεστώτων ενίσχυσης που εγκρίνονται στο πλαίσιο της κοινοτικής πολιτικής ανταγωνισμού, ιδίως υπό το πρίσμα των επιλέξιμων περιοχών.

2.3. Πρέπει επίσης να προβλεφθούν διατάξεις ώστε οι ενισχύσεις να συμβάλλουν στην ισόρροπη ανάπτυξη του συνόλου των σχετικών περιφερειών και ιδίως των λιγότερο ευνοημένων τμημάτων των δικαιούχων περιοχών.

2.4. Εξάλλου, η διαδικασία κατανομής των πόρων δεν πρέπει να περιλαμβάνει πολλές αβεβαιότητες ως προς τη γνώση των χρηματοδοτικών μέσων από τα οποία μπορούν να επωφεληθούν οι διάφορες παρεμβάσεις. Ο σχεδιασμός και η προπαρασκευή ενός προγράμματος εξαρτώνται πράγματι, σε μεγάλο βαθμό, από τη γνώση του χρηματοδοτικού συνόλου που μπορεί να διατεθεί. Η ενδεικτική κατανομή των πόρων, όπως προβλέπεται από την Επιτροπή, αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για τον ορθό ορισμό των υποχρεώσεων και των αρμοδιοτήτων των διαφόρων ενδιαφερόμενων αρχών. Πρέπει επομένως να είναι όσο το δυνατόν πιο ακριβής και σύντομη και να συνοδεύεται από σαφείς όρους ως προς τη χρησιμοποίηση αυτών των πόρων.

2.5. Στο άρθρο 43 της πρότασης γενικού κανονισμού προβλέπεται ένα αποθεματικό επίδοσης, ίσο με το 10 % των συνολικών πιστώσεων ανάληψης υποχρεώσεων, το οποίο θα διατεθεί στο μέσο της περιόδου προγραμματισμού «με βάση την τήρηση της προσθετικότητας και την επίδοση στην υλοποίηση των επιχειρησιακών προγραμμάτων ή ενιαίων εγγράφων προγραμματισμού που εκτελούνται σε κάθε κράτος μέλος». Η επίδοση θα αξιολογηθεί βάσει περιορισμένου αριθμού δεικτών παρακολούθησης, οι οποίοι αντανακλούν την αποτελεσματικότητα, τη διαχείριση και τη δημοσιονομική εκτέλεση και μετρούν τα αποτελέσματα στο μέσο της περιόδου σε σχέση με τους αρχικούς ειδικούς στόχους.

2.6. Είναι πράγματι επιθυμητό να διατίθενται μηχανισμοί που να ευνοούν τις πιο αποτελεσματικές παρεμβάσεις. Είναι αναγκαίος ο καθορισμός ακριβών όρων εφαρμογής αυτής της διάταξης, προκειμένου να αποφευχθούν ανεπιθύμητα αποτελέσματα. Πράγματι, στο μέσο της περιόδου, η προσθετικότητα μπορεί μόνο να αποτελέσει αντικείμενο πρόβλεψης, εφόσον πρόκειται για έννοια που εφαρμόζεται συνολικά σε όλη την περίοδο προγραμματισμού. Επιπλέον, οι δείκτες παρακολούθησης, που διατίθενται στο μέσο της περιόδου, μπορεί να αντανακλούν κυρίως το επίπεδο χρησιμοποίησης των πιστώσεων και την ταχύτητα απορρόφησης των κεφαλαίων.

2.7. Η ταχεία χρησιμοποίηση της κοινοτικής χρηματοδότησης συχνά επιτυγχάνεται με τη μεταφορά στα προγράμματα επενδύσεων που βρίσκονται ήδη υπό εκτέλεση, πρακτική που στην πραγματικότητα περιορίζει την προστιθέμενη αξία του προγράμματος σε απλή μεταφορά πόρων.

2.8. Οι δείκτες παρακολούθησης που έχουν ως στόχο την αξιολόγηση της επίδοσης πρέπει επομένως να επιτρέπουν την επαλήθευση όχι μόνο της ταχύτητας στη χρησιμοποίηση των διαρθρωτικών κεφαλαίων αλλά κυρίως της επίδρασης που είχε αυτή η χρησιμοποίηση σε σχέση με τους καθορισμένους στόχους, ιδίως ως προς την αύξηση του όγκου των επενδύσεων στην περιοχή ή τη βελτίωση και την επιτάχυνση της υλοποίησης των σχεδίων.

3. Η ΔΙΑΚΡΙΣΗ ΤΩΝ ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΩΝ ΣΕ ΚΟΙΝΟΤΙΚΟ ΚΑΙ ΕΘΝΙΚΟ ΕΠΙΠΕΔΟ

3.1. Σύμφωνα με τις αρχές που, από το 1988, διέπουν τη λειτουργία των διαρθρωτικών ταμείων, οι προτάσεις της Επιτροπής έχουν ως στόχο την καλύτερη οργάνωση του καταμερισμού των αρμοδιοτήτων, εστιάζοντας το θεσμικό ρόλο της Επιτροπής περισσότερο στη στρατηγική προγραμματισμού, την τήρηση των κοινοτικών πολιτικών, την παρακολούθηση και τον έλεγχο της υλοποίησης, την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων. Η εκτέλεση των παρεμβάσεων εμπίπτει στην αρμοδιότητα των εθνικών, περιφερειακών και τοπικών αρχών, με τη συνδρομή των ενδιαφερόμενων οικονομικών και κοινωνικών εταίρων.

3.2. Η διάκριση των δύο πεδίων αρμοδιότητας είναι εύστοχη αλλά θα μπορούσε να είναι σαφέστερη. Πολλές διατάξεις πρέπει να εφαρμόζονται βάσει στενής συνεργασίας, συνεννόησης, από κοινού οργάνωσης ή συνεργασίας (πβ. πρόταση γενικού κανονισμού, άρθρο 4.4 7 άρθρο 8.4 7 άρθρο 14.3 7 άρθρο 33.1 7 άρθρο 41.2). Πρέπει να γίνουν διευκρινίσεις, ώστε να αποφευχθούν δυσκολίες σε θέματα αρμοδιότητας, καθώς και η χαλάρωση των υποχρεώσεων, και ώστε να καθοριστούν οι όροι μιας αποδοτικής εταιρικής σχέσης.

3.3. Στην πρόταση γενικού κανονισμού προβλέπονται επίσης «αρχές διαχείρισης» και «αρχές πληρωμής», τις οποίες υποδεικνύει το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος ή περιφέρεια. Για να αποφευχθεί η δημιουργία παράλληλων λειτουργιών και ειδικών κυκλωμάτων για τις κοινοτικές χρηματοδοτήσεις, πρέπει να υπάρχουν, γεγονός που δεν διευκρινίζεται στην πρόταση, αρχές οι οποίες, στο εθνικό ή περιφερειακό νομικό πλαίσιο, αναλαμβάνουν τέτοια καθήκοντα διαχείρισης ή πληρωμής για όλα τα μέτρα που αντιστοιχούν στις παρεμβάσεις που χρηματοδοτεί η Κοινότητα. Αυτό θα μπορούσε να συμβάλει στη διευκόλυνση της διαχείρισης χάρη στο σαφή καταμερισμό των αρμοδιοτήτων.3.4. Επίσης, στο άρθρο 37 παράγραφος 1 στοιχείο στ) του γενικού κανονισμού προβλέπεται η υποβολή στην Επιτροπή, κατά την περάτωση κάθε παρέμβασης, δήλωσης προσώπου ή υπηρεσίας «λειτουργικά ανεξαρτήτων» από την αρχή διαχείρισης. Αυτό το πρόσωπο ή η υπηρεσία πρέπει επίσης να είναι λειτουργικά ανεξάρτητο από την αρχή πληρωμής. Πράγματι, κύριος στόχος της δήλωσης είναι να διαπιστωθεί η εγκυρότητα των εγγράφων ή των πράξεων που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της αρχής πληρωμής, όπως η αίτηση πληρωμής του υπολοίπου ή η νομιμότητα και η κανονικότητα των πράξεων που καλύπτει το οριστικό πιστοποιητικό δαπανών.

3.5. Ορισμένες από τις ανατεθείσες αρμοδιότητες φαίνονται εξάλλου θεωρητικές. Σύμφωνα με το άρθρο 31 της πρότασης γενικού κανονισμού, η αρχή πληρωμής μεριμνά, ώστε οι τελικοί δικαιούχοι να λαμβάνουν τα ποσά της συμμετοχής των Ταμείων που δικαιούνται το συντομότερο δυνατόν και στο ακέραιο. Οι ίδιες αρχές πιστοποιούν επίσης ότι οι πληρωμές αφορούν την κάλυψη δαπανών που έχουν πράγματι καταβληθεί. Για να αποφευχθεί ο κίνδυνος οι καταρτιζόμενες πιστοποιήσεις να είναι απλώς τυπικές, πρέπει η αρχή πληρωμής να διαθέτει τις αναγκαίες αρμοδιότητες για την παροχή αυτών των υπηρεσιών.

3.6. Οι ισχύουσες διατάξεις και οι προτεινόμενες διατάξεις έχουν κυρίως ως στόχο καταστάσεις όπου υπάρχει εθνική ή άλλη παρόμοια δημόσια συγχρηματοδότηση, με τις διαδικασίες που συνεπάγονται τέτοιου είδους καταστάσεις. Αυτές οι διατάξεις είναι ακατάλληλες όταν η κοινοτική ενίσχυση λαμβάνει τη μορφή συμμετοχής σε ιδιωτική χρηματοδότηση, χωρίς άλλη δημόσια συγχρηματοδότηση. Πρέπει να προβλεφθούν ειδικοί κανόνες για αυτές τις περιπτώσεις.

3.7. Η διασαφήνιση των κοινοτικών και εθνικών αρμοδιοτήτων στο πλαίσιο της λειτουργίας των διαρθρωτικών ταμείων δεν θέτει υπό αμφισβήτηση τη γενική αρμοδιότητα της Επιτροπής όσον αφορά την εκτέλεση του προϋπολογισμού, όπως προβλέπεται στο άρθρο 205 της συνθήκης.

4. Η ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΙΣΜΟΥ

4.1. Οι νέες προτεινόμενες διατάξεις στο θέμα του προγραμματισμού έχουν ως στόχο την απλούστευση των διαδικασιών διαχείρισης και τον καλύτερο ορισμό των καθηκόντων και των αρμοδιοτήτων. Ωστόσο, αυτές οι διατάξεις πρέπει να εξεταστούν προσεκτικά, ώστε να εξασφαλιστεί η επίτευξη και των δύο επιθυμητών αποτελεσμάτων.

4.2. Η ανάγκη, που προβλέπεται στο άρθρο 17 του γενικού κανονισμού, να εγκρίνεται για κάθε παρέμβαση επιχειρησιακό πρόγραμμα, συμπλήρωμα προγραμματισμού και σύμβαση μεταξύ των εταίρων που συμμετέχουν στη χρηματοδότηση πρέπει να αντιμετωπιστεί κατά τέτοιο τρόπο ώστε να μην περιπλέκει ουσιαστικά τη διαχείριση, να μην παρατείνει τις προθεσμίες προπαρασκευής και να μην χαλαρώνει τη συνεκτικότητα του συνόλου.

4.3. Αυτή η συνεκτικότητα επιτυγχάνεται ευκολότερα με την ύπαρξη ενός μόνο εγγράφου προγραμματισμού, επικεντρωμένου στα επιχειρησιακά στοιχεία, το οποίο εγκρίνεται από τις διάφορες ενδιαφερόμενες αρχές και στο οποίο διευκρινίζονται οι ρόλοι και οι αρμοδιότητες. Το γεγονός αυτό δεν αποκλείει τη δυνατότητα να παρουσιάζεται τμήμα του εγγράφου από το κράτος μέλος ενημερωτικά, χωρίς να αποτελεί το αντικείμενο απόφασης της Επιτροπής.

4.4. Είναι σημαντικό το πρόγραμμα να ορίζει το χρηματοδοτικό σχέδιο, τα μέτρα προς εκτέλεση, τις αρχές που είναι αρμόδιες για αυτό το σκοπό και την προέλευση των κεφαλαίων. Σε σχέση με αυτό το θέμα, πρέπει να σημειωθεί ότι ένα πολυετές πρόγραμμα συνεπάγεται επίσης τη διαθεσιμότητα πολυετούς χρηματοδότησης εκ μέρους των διαφόρων εταίρων. Για κάθε τύπο πράξεων προς χρηματοδότηση, το πρόγραμμα πρέπει να διευκρινίζει τους όρους και τα κριτήρια επιλογής, προκειμένου να εξασφαλίζεται η διαφάνεια των διαδικασιών και η συμφωνία με τις κοινοτικές πολιτικές και τους κοινοτικούς στόχους.

4.5. Η ύπαρξη πολλαπλών, ογκωδών και περιγραφικών εγγράφων μπορεί να οδηγήσει σε μια γραφειοκρατική διαδικασία, η οποία δεν θα εκφράζει τις συγκεκριμένες και επιχειρησιακές πτυχές των προτεινόμενων δράσεων.

4.6. Υπό το φως των νέων προτάσεων, η έναρξη μιας περιόδου προγραμματισμού εξακολουθεί να αποτελεί σύνθετη πράξη. Μετά την έγκριση των νέων κανονισμών,

α) η Επιτροπή καταρτίζει τον κατάλογο των επιλέξιμων περιφερειών και περιοχών (άρθρα 3.2 και 4.4) 7

β) η Επιτροπή προβαίνει στην ενδεικτική κατανομή κατά κράτος μέλος και στόχο (άρθρο 7.3) 7

γ) η Επιτροπή καθορίζει και δημοσιεύει στην ΕΕ κατευθύνσεις, που παρουσιάζουν τις κοινοτικές προτεραιότητες για κάθε στόχο. Τα κράτη μέλη και η Επιτροπή λαμβάνουν υπόψη τις κατευθύνσεις αυτές κατά τα διάφορα στάδια του προγραμματισμού (άρθρο 9.4) 7

δ) τα κράτη μέλη καταρτίζουν τα σχέδια για τους συγκεκριμένους στόχους και τα υποβάλλουν στις διάφορες αρχές και στα άλλα όργανα που αφορά η εταιρική σχέση (άρθρο 14.1) 7

ε) οι εταίροι διατυπώνουν τη γνώμη τους (άρθρο 14.1) 7

στ) πραγματοποιείται εκ των προτέρων αξιολόγηση (άρθρο 40) 7

ζ) πλην αντιθέτου συμφωνίας με το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, τα σχέδια υποβάλλονται στην Επιτροπή το αργότερο τρεις μήνες μετά την κατάρτιση των καταλόγων των επιλέξιμων περιοχών (άρθρο 14.1) 7

η) η Επιτροπή προβαίνει σε εκτίμηση των σχεδίων (άρθρο 14.2) 7

θ) πραγματοποιείται επαλήθευση εκ των προτέρων της προσθετικότητας (άρθρο 10.3 στοιχείο α) 7

ι) βάσει των σχεδίων, η Επιτροπή καταρτίζει τα ΚΠΣ και τα ΕΕΠ και εκδίδει απόφαση για τη συμμετοχή των Ταμείων το αργότερο έξι μήνες μετά τη λήψη των σχεδίων (άρθρο 14.3) 7

ια) η Επιτροπή προβαίνει σε εκτίμηση των προτάσεων για επιχειρησιακά προγράμματα που υποβάλλονται από τα κράτη μέλη και εκδίδει απόφαση για τη συμμετοχή των Ταμείων (άρθρο 14.3) 7

ιβ) η αρχή διαχείρισης καθορίζει, σε συμφωνία με την επιτροπή παρακολούθησης, τα συμπληρωματικά στοιχεία προγραμματισμού εντός προθεσμίας τριών μηνών από την έκδοση της απόφασης χρηματοδότησης (άρθρο 14.5) 7

ιγ) συνάπτεται σύμβαση μεταξύ όλων των συμμετεχόντων (άρθρο 17.3) 7

ιδ) τα συμπληρώματα προγραμματισμού και αυτή η σύμβαση διαβιβάζονται στην Επιτροπή (άρθρο 14.5).

4.7. Οι εν λόγω διαδικασίες έχουν πραγματικό νόημα μόνο αν, σε κάθε στάδιο, τα έγγραφα μπορούν να αποτελέσουν το αντικείμενο σοβαρών συζητήσεων και εξέτασης, γεγονός που θα οδηγήσει ενδεχομένως στην υπέρβαση του συνολικού χρόνου που έχει θεωρητικά προβλεφθεί κατά ένα έτος και περισσότερο. Προκειμένου να επιταχυνθεί η εξέταση των αιτήσεων και η εκτέλεση των προγραμμάτων, μια διάταξη που προβλέπεται στο άρθρο 14.3 τρίτο εδάφιο του γενικού κανονισμού, επιτρέπει την ταυτόχρονη υποβολή των σχεδίων και των προγραμμάτων, γεγονός που καθιστά άξια απορίας την πραγματική σκοπιμότητα των διαφόρων σταδίων, τα οποία θα μπορούσαν κατ' αυτόν τον τρόπο να παραλειφθούν.

5. Η ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΚΟΙΝΟΤΙΚΩΝ ΑΝΑΛΗΨΕΩΝ ΥΠΟΧΡΕΩΣΕΩΝ ΚΑΙ ΠΛΗΡΩΜΩΝ

5.1. Οι νέες διατάξεις έχουν ως στόχο την αναπροσαρμογή του ισχύοντος καθεστώτος που αφορά τις κοινοτικές αναλήψεις υποχρεώσεων και πληρωμές. Για παρεμβάσεις διάρκειας ίσης ή μεγαλύτερης των δύο ετών, οι αναλήψεις υποχρεώσεων θα πραγματοποιούνται κατά κανόνα σε ετήσιες δόσεις με καθορισμένη ημερομηνία. Για τις πληρωμές, θα χορηγείται, κατά τη διάρκεια υλοποίησης της συγκεκριμένης παρέμβασης, στην εθνική ή περιφερειακή αρχή πληρωμής προκαταβολή έως 10 % της συνδρομής που διατίθεται για την παρέμβαση, το ποσό της οποίας θα ανασυστήνεται όταν καταβάλλεται η κοινοτική συμμετοχή στις δαπάνες.

5.2. Το Ελεγκτικό Συνέδριο έχει υπογραμμίσει επανειλημμένα τα κενά της διαδικασίας ανάληψης υποχρεώσεων με ετήσιες δόσεις. Το μειονέκτημα αυτής της διαδικασίας συνίσταται στο ότι δεν εμφανίζονται στους λογαριασμούς τα τμήματα των υποχρεώσεων τις οποίες, με την έγκριση των διαφόρων προγραμμάτων ή άλλων παρεμβάσεων, αναλαμβάνει η Κοινότητα για τα έτη που έπονται των ετών κατά τα οποία αναλήφθηκαν οι ετήσιες δόσεις. Επιπλέον, σήμερα, ο ποικίλος χαρακτήρας των κανόνων όσον αφορά τον καταλογισμό των αναλήψεων υποχρεώσεων περιορίζει την αξία των πιστώσεων ανάληψης υποχρεώσεων ως μέσων ελέγχου. Επίσης, το Συνέδριο έχει τονίσει πολλές φορές τους κινδύνους που συνεπάγεται ένα σύστημα το οποίο περιλαμβάνει το μικτό καταλογισμό, στον ίδιο λογαριασμό, χωρίς αξιόπιστη μέθοδο διαφοροποίησης, τόσο των πληρωμών που πραγματοποιούνται ως προκαταβολές ή άλλες ενδιάμεσες πληρωμές, όσο και των πληρωμών που πραγματοποιούνται ως τελικοί διακανονισμοί.

5.3. Αυτά τα κενά και οι κίνδυνοι πρέπει να τονιστούν εντονότερα, δεδομένου ότι οι νέες προτάσεις έχουν ως στόχο να επεκτείνουν τη διαδικασία και σε άλλα διαρθρωτικά μέσα, όπως το μέσο προένταξης. Στην πραγματικότητα, όλο και μεγαλύτερο μέρος της κοινοτικής λογιστικής για τις αναλήψεις υποχρεώσεων και τις πληρωμές θα οργανώνεται κατά τρόπο ελλιπή και ανεπαρκώς αξιόπιστο.

5.4. Το Συνέδριο κρίνει ότι πρέπει να εκπονηθούν συνεκτικοί κανόνες, προκειμένου να καθοριστούν οι δημοσιονομικές αναλήψεις υποχρεώσεων και να εξασφαλιστεί η πλήρης καταχώρηση στην κοινοτική λογιστική όλων των αναληφθεισών υποχρεώσεων. Οι πληρωμές του προϋπολογισμού που πραγματοποιούνται με τη μορφή προκαταβολών/προπληρωμών, οι οποίες θα συνεχίσουν να καταχωρούνται κατ' αυτόν τον τρόπο στις δαπάνες του λογαριασμού διαχείρισης, πρέπει επίσης να εμφανίζονται στον ισολογισμό έως ότου το εν λόγω κράτος μέλος αιτιολογήσει τη χρησιμοποίηση των κεφαλαίων που εισέπραξε στο πλαίσιο των αιτήσεών του για επιστροφή των καταβληθεισών πληρωμών. Η θέσπιση μιας παρόμοιας διαδικασίας θα επιτρέψει την προσέγγιση της κοινοτικής λογιστικής προς τις τρέχουσες λογιστικές πρακτικές, και θα δείξει σαφώς σε ποιο βαθμό οι πληρωμές του προϋπολογισμού υπέρ των κρατών μελών δεν απορροφήθηκαν από τις δηλώσεις δαπανών. Η πρόταση που έχει ως στόχο την εγκαθίδρυση συστήματος ενιαίας αρχικής προκαταβολής για τα προγράμματα των διαρθρωτικών ταμείων - ενώ, στη συνέχεια, οι μεταγενέστερες πληρωμές αφορούν την απόδοση των δαπανών που πραγματοποίησε το κράτος μέλος - θα διευκόλυνε μια παρόμοια παρουσίαση στις δημοσιονομικές καταστάσεις.

5.5. Σύμφωνα με το άρθρο 30 της πρότασης γενικού κανονισμού για τα διαρθρωτικά ταμεία, το τμήμα μιας ανάληψης υποχρεώσεων για το οποίο δεν έχει υποβληθεί καμία παραδεκτή αίτηση πληρωμής έως τη λήξη ορισμένης προθεσμίας, αποδεσμεύεται αυτεπαγγέλτως από την Επιτροπή, με αντίστοιχη μείωση της κοινοτικής συμμετοχής.

5.6. Αυτή η πρόταση θα μπορούσε να καταστήσει δυνατό τον περιορισμό της διατήρησης και της συσσώρευσης, στο πλαίσιο των αναλήψεων υποχρεώσεων, ποσών που δεν είναι πλέον αιτιολογημένα. Ωστόσο, ένα σύστημα εντελώς αυτόματης αποδέσμευσης μπορεί να μην είναι κατάλληλο για όλες τις περιπτώσεις. Είναι σκόπιμο να εξασφαλιστεί ότι τα μέτρα που έχουν ως στόχο να ευνοήσουν την εκκαθάριση των αναλήψεων υποχρεώσεων δεν θα δημιουργήσουν άλλες δυσκολίες στην εκτέλεση των προγραμμάτων. Σε κάθε περίπτωση, το σημαντικό είναι οι δαπάνες να πραγματοποιούνται όχι μόνο γρήγορα αλλά και με τις καλύτερες συνθήκες και τη μέγιστη επίδραση.

5.7. Δεν διευκρινίζονται οι όροι ανάληψης υποχρεώσεων και πληρωμής για τα μέτρα που καλείται να χρηματοδοτήσει το τμήμα Εγγυήσεων του ΕΓΤΠΕ, σε περιοχές της Κοινότητας που δεν ανήκουν στο στόχο 1, στο πλαίσιο της αγροτικής ανάπτυξης και των διαρθρωτικών ενεργειών υπέρ της αλιείας. Πρέπει να σημειωθεί ιδιαίτερα το υφιστάμενο κενό, δεδομένου ότι αυτό το τμήμα δεν διαθέτει διαχωριζόμενες πιστώσεις. Για αυτό το θέμα, στο άρθρο 5 της πρότασης νέου κανονισμού, σχετικά με τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής, προβλέπεται απλώς η δυνατότητα χορήγησης προκαταβολών για την εκτέλεση προγραμμάτων στο πλαίσιο ενεργειών για την αγροτική ανάπτυξη, χωρίς να γίνονται περαιτέρω διευκρινίσεις.

6. Ο ΚΟΙΝΟΤΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ

6.1. Σύμφωνα με τα άρθρα 37 και 38 της πρότασης γενικού κανονισμού, ο δημοσιονομικός έλεγχος των παρεμβάσεων εμπίπτει κατά κύριο λόγο στην αρμοδιότητα των κρατών μελών. Η Επιτροπή, αρμόδια για την εκτέλεση του προϋπολογισμού, εξακριβώνει την ύπαρξη και την καλή λειτουργία, στα κράτη μέλη, συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου που εξασφαλίζουν την αποτελεσματική και κανονική χρησιμοποίηση των κοινοτικών κεφαλαίων.

6.2. Για αυτό το σκοπό, σε διάφορες διατάξεις (άρθρα 37 και 38 της πρότασης γενικού κανονισμού) προβλέπονται ιδίως η περιγραφή από τα κράτη μέλη των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου τους και η κοινοποίηση αυτών των περιγραφών στην Επιτροπή, διαδικασίες υποβολής δηλώσεων, ο συντονισμός της μεθοδολογίας, κ.λπ. Κατά τη διάρκεια των τελευταίων οικονομικών ετών η Επιτροπή ενέκρινε πολλές πρωτοβουλίες προς αυτή την κατεύθυνση, ιδίως με τη μορφή του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 2064/97 (2) όσον αφορά το δημοσιονομικό έλεγχο, καθώς και δελτίων σχετικών με την επιλεξιμότητα των δαπανών (3) και κατευθύνσεων για τις δημοσιονομικές διορθώσεις (4). Ωστόσο, η αποτελεσματική εφαρμογή αυτών των πρωτοβουλιών προϋποθέτει, όπως δείχνει η εμπειρία της διαδικασίας εκκαθάρισης των δαπανών για γεωργικές εγγυήσεις, μια σαφή νομική βάση και ακριβή ορισμό των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής σε αυτόν τον τομέα, κυρίως για να αποφευχθούν οι αμφισβητήσεις σε αυτά τα δύο σημεία. Είναι σκόπιμη επίσης η καλύτερη διάρθρωση του συνόλου των διατάξεων.

6.3. Η σημαντική ενίσχυση του κοινοτικού ελέγχου αποτελεί το απαραίτητο αντιστάθμισμα ενός συστήματος στο οποίο η διαχείριση των σχεδίων εμπίπτει στην αρμοδιότητα των εθνικών και περιφερειακών αρχών. Αυτός ο έλεγχος πρέπει να επιτρέπει να εξακριβώνεται ότι οι αναληφθείσες δαπάνες όντως αντιστοιχούν σε πραγματικά και αναγκαία έξοδα, ότι οι προβλεπόμενοι όροι και διαδικασίες εφαρμόζονται σωστά, ότι οι πραγματοποιηθείσες επιλογές είναι αυτές που θα επιτρέψουν να επιτευχθεί η μέγιστη επίδραση ως προς τη διαρθρωτική ανάπτυξη, καθώς και ότι εκπληρώνονται οι κοινοτικοί στόχοι και τηρούνται οι κοινοτικές πολιτικές.

6.4. Είναι επομένως σημαντικό να προβλεφθεί και να διευκρινιστεί η ενίσχυση του κοινοτικού ελέγχου, μέσω της αύξησης των επιτόπιων επαληθεύσεων και κυρίως μέσω της απόκτησης από την Επιτροπή ενός ευπρόσιτου, ακριβέστερου και πληρέστερου πληροφορικού συστήματος που θα αφορά διάφορα σχέδια και άλλες χρηματοδοτούμενες πράξεις. Ένα τέτοιο σύστημα πρέπει να καταστήσει δυνατή, με τη συστηματική παροχή πληροφοριών, τη διενέργεια δειγματοληπτικών ελέγχων και κυρίως επιτόπιων ελέγχων που θα χαρακτηρίζονται από καλύτερη οργάνωση και προετοιμασία, τόσο από την άποψη της κανονικότητας των δαπανών όσο και από την άποψη της αποτελεσματικότητας των διαπιστώσεων.

6.5. Όπως και οι ισχύοντες κανονισμοί, οι νέες διατάξεις προβλέπουν δύο βασικά έγγραφα για την κατανόηση και την αξιολόγηση της εκτέλεσης των προγραμμάτων. Πρόκειται για την ετήσια έκθεση εκτέλεσης, καθώς και για το σύστημα αξιολόγησης που προβλέπονται αντίστοιχα στο άρθρο 36 και στα άρθρα 39 έως 42 της πρότασης γενικού κανονισμού.

6.6. Η εμπειρία των προηγούμενων γενεών προγραμμάτων έδειξε ότι οι ετήσιες εκθέσεις έχουν πολύ άνιση αξία. Περιλαμβάνουν συχνά συνολικές περιγραφές ελάχιστα χρήσιμες για την κατανόηση των στοιχείων που συνεπάγεται η εκτέλεση της παρέμβασης. Οι πληροφορίες κατά κανόνα δεν είναι συγκρίσιμες από το ένα πρόγραμμα στο άλλο, ακόμη και από το ένα έγγραφο στο άλλο στο πλαίσιο του ίδιου προγράμματος, καθώς εκπονούνται σε διαφορετικές ημερομηνίες ή σύμφωνα με διαφορετικές μεθόδους. Οι ετήσιες εκθέσεις εκτέλεσης πρέπει να επιτρέπουν να λαμβάνονται τα κατάλληλα δεδομένα σχετικά με την εκτέλεση και την επίδρασή της, δεδομένα που είναι εξάλλου αναγκαία για την κατανομή του αποθεματικού επίδοσης.

6.7. Επιπλέον, αρκετές εκθέσεις αξιολόγησης τείνουν να περιορίζονται σε μια περιγραφή της εκτέλεσης, χωρίς να πραγματοποιείται εκτίμηση των αποτελεσμάτων της. Σε αυτή την περίπτωση ευνοείται η ανάλυση της εκτέλεσης σε δημοσιονομικό και υλικό πλαίσιο σε βάρος της αξιολόγησης της επίδρασης στην ανάπτυξη.

6.8. Είναι επομένως σημαντικό οι νέες διατάξεις να διαφοροποιήσουν την αντίστοιχη φύση και εμβέλεια των ετήσιων εκθέσεων εκτέλεσης και των εκθέσεων αξιολόγησης, και να διευκρινίσουν ποιες μέθοδοι είναι κατάλληλες, ώστε να εξασφαλιστεί αυτή η διαφοροποίηση, καθώς και η προβλεπόμενη πληροφόρηση και ο συγκρίσιμος χαρακτήρας της. Οι αρμοδιότητες των κρατών μελών και των περιφερειών στη διαχείριση των προγραμμάτων πρέπει να συνοδεύονται από κατάλληλη και συστηματική ενημέρωση της Επιτροπής, η οποία, μέχρι σήμερα, δεν είναι επαρκής λόγω της οργάνωσης του συστήματος των εκθέσεων.

6.9. Επιπλέον, η τελευταία έκθεση εκτέλεσης ενός προγράμματος πρέπει να επιτρέπει τη σύνδεση με τον προγραμματισμό της επόμενης γενεάς. Κατά την περάτωση μιας παρέμβασης, ένα σημαντικό μέρος των χρηματοδοτούμενων επενδύσεων δεν έχουν ολοκληρωθεί και βρίσκονται ακόμη υπό εκτέλεση, χωρίς να έχουν προβλεφθεί οδηγίες, ώστε να εξασφαλιστεί η συνέχιση ή η μη αλληλεπικάλυψή τους.

7. Η ΣΥΜΦΩΝΙΑ ΜΕ ΤΙΣ ΚΟΙΝΟΤΙΚΕΣ ΠΟΛΙΤΙΚΕΣ

7.1. Στο άρθρο 11 της πρότασης γενικού κανονισμού διευκρινίζεται ότι οι πράξεις που χρηματοδοτούνται από την Κοινότητα πρέπει να είναι σύμφωνες προς τις διατάξεις της συνθήκης και των πράξεων που θεσπίζονται δυνάμει αυτής, καθώς και προς τις κοινοτικές πολιτικές. Πρόκειται κυρίως για τις πολιτικές που αφορούν τους κανόνες του ανταγωνισμού, ιδίως σε θέματα κρατικών ενισχύσεων, την ανάθεση δημοσίων συμβάσεων, την προστασία και τη βελτίωση του περιβάλλοντος, την εξάλειψη των ανισοτήτων και την προώθηση της ισότητας μεταξύ ανδρών και γυναικών.

7.2. Ένα τέτοιο άρθρο είναι θεμελιώδες για τη διασφάλιση της συνεκτικότητας της κοινοτικής παρέμβασης. Η χρηματοδοτική συμμετοχή πρέπει να απευθύνεται σε ενέργειες και πράξεις που τηρούν και ευνοούν τις κοινοτικές πολιτικές, οι οποίες συμβάλλουν εξάλλου σε σημαντικό βαθμό στην επίτευξη του στόχου της διαρκούς διαρθρωτικής ανάπτυξης.

7.3. Ωστόσο, αποδείχθηκε ότι οι ανάλογες διατάξεις που εμφανίζονται στους ισχύοντες κανονισμούς συχνά δεν είναι αρκετά αποτελεσματικές, ώστε να εξασφαλίζεται η συμφωνία των χρηματοδοτούμενων πράξεων με τις κοινοτικές πολιτικές, γεγονός που καθιστά, κατά συνέπεια, σημαντική την ενίσχυσή τους. Σε πολυάριθμες περιπτώσεις επενδύσεων που πραγματοποιούνται από κρατικούς ή ημικρατικούς οργανισμούς, η εθνική δημόσια συγχρηματοδότηση χορηγείται από τον ίδιο τον οργανισμό και δεν διέρχεται από τα δημοσιονομικά κυκλώματα που δίνουν στις αρμόδιες εθνικές αρχές τη δυνατότητα να επαληθεύσουν τη συμφωνία με τις κοινοτικές πολιτικές.

7.4. Είναι επομένως απαραίτητο να πραγματοποιηθεί μια προσπάθεια πληροφόρησης και ευαισθητοποίησης, ώστε οι ενδιαφερόμενες εθνικές και περιφερειακές αρχές να είναι καλύτερα ενημερωμένες σχετικά με τις διάφορες οδηγίες και άλλους κοινοτικούς κανόνες. Εξάλλου, πρέπει να προβλεφθούν πιο ακριβείς διατάξεις, ώστε όλες οι χρηματοδοτήσεις που αντιστοιχούν στην κοινοτική χρηματοδότηση να υποβάλλονται πραγματικά σε έλεγχο από τις εθνικές αρχές που είναι αρμόδιες για την επαλήθευση της συμφωνίας με τις κοινοτικές πολιτικές.

8. Η ΣΥΝΕΚΤΙΚΟΤΗΤΑ ΤΟΥ ΚΑΝΟΝΙΣΤΙΚΟΥ ΠΛΑΙΣΙΟΥ

8.1. Για την αγροτική ανάπτυξη, η Επιτροπή προτείνει την τροποποίηση του γεωργικού δημοσιονομικού κανονισμού και τη μεταφορά, από το τμήμα Προσανατολισμού στο τμήμα Εγγυήσεων του ΕΓΤΠΕ, της χρηματοδότησης των μέτρων στήριξης σε άλλες περιοχές εκτός των περιοχών του στόχου 1. Προκύπτει έτσι πρόβλημα ταξινόμησης μεταξύ υποχρεωτικών και μη υποχρεωτικών δαπανών, καθώς τα δύο τμήματα του ΕΓΤΠΕ υπάγονται σε διαφορετικές επικεφαλίδες των δημοσιονομικών προοπτικών. Οι χρηματοδοτήσεις που θα μεταφερθούν κατ' αυτόν τον τρόπο θα εξακολουθήσουν να υπάγονται στις γενικές αρχές προγραμματισμού που διέπουν τα διαρθρωτικά ταμεία, αλλά σε διαφορετικό βαθμό ανάλογα με το αν πρόκειται για περιοχές του στόχου 2 ή για άλλες περιοχές.

8.2. Παρόμοιες διατάξεις έχουν ως στόχο να ενισχύσουν το δεσμό μεταξύ της κοινής γεωργικής πολιτικής και των παρεμβάσεων στις εξεταζόμενες περιοχές. Ωστόσο είναι αμφισβητήσιμες υπό το πρίσμα του συντονισμού και της συνοχής της δράσης των διαρθρωτικών ταμείων και ιδίως της ενίσχυσης της ανταγωνιστικότητας των αγροτικών περιοχών. Η ενίσχυση αυτής της ανταγωνιστικότητας, ιδίως υπό το πρίσμα της διαφύλαξης και της δημιουργίας θέσεων εργασίας, θα επιτευχθεί ευκολότερα με μια προσέγγιση που θα είναι περισσότερο ενσωματωμένη στο σύνολο της δράσης των διαρθρωτικών ταμείων και θα επωφελείται από την ποικιλομορφία των παρεμβάσεων των εν λόγω ταμείων.8.3. Εξάλλου, στο πλαίσιο ενός προγράμματος κοινοτικής πρωτοβουλίας, σύμφωνα με το άρθρο 20 της πρότασης γενικού κανονισμού, το κάθε ταμείο θα μπορεί να χρηματοδοτήσει, εκτός από τα μέτρα που στηρίζει συνήθως, και μέτρα που κατά κανόνα χρηματοδοτούνται από άλλα ταμεία. Πράγματι, στο εν λόγω άρθρο διευκρινίζεται ότι «για να καλυφθούν τα αναγκαία μέτρα για την εφαρμογή του σχετικού προγράμματος κοινοτικής πρωτοβουλίας, η απόφαση συμμετοχής των Ταμείων μπορεί να διευρύνει το πεδίο εφαρμογής που ορίζεται στους ειδικούς κανονισμούς κάθε Ταμείου, χωρίς να εξέρχεται από το πλαίσιο των εν λόγω ειδικών διατάξεων».

8.4. Μια παρόμοια διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής είναι αμφισβητήσιμη στο πλαίσιο ενός συστήματος που συνεχίζει να βασίζεται στη συνύπαρξη διαφορετικών τομεακών ταμείων και όχι σε ένα ενιαίο διαρθρωτικό ταμείο. Στο κοινοτικό επίπεδο, οι εν λόγω διατάξεις μπορεί να υπονομεύσουν τον αναγκαίο συντονισμό μεταξύ των χρηματοδοτικών μέσων, εφόσον το καθένα από αυτά, στο πλαίσιο μιας κοινοτικής πρωτοβουλίας, μπορεί να εφαρμοστεί στη θέση των άλλων. Στο εθνικό επίπεδο, μπορεί να έχουν ως αποτέλεσμα μια ορισμένη σύγχυση, καθώς οι αρμόδιες υπηρεσίες (γεωργία και αλιεία, οικονομία και βιομηχανίες, απασχόληση και κοινωνικές υποθέσεις...) θα πρέπει ενδεχομένως, για τον ίδιο τύπο πράξης, να απευθυνθούν σε διαφορετικές Γενικές Διευθύνσεις της Επιτροπής.

8.5. Όσον αφορά τις κοινοτικές πρωτοβουλίες, θα ήταν σκόπιμο επίσης να οριστεί σαφέστερα ποιες από τις διατάξεις που περιλαμβάνονται στα άρθρα 12 έως 18 της πρότασης κανονισμού μπορούν επίσης να εφαρμοστούν στα προγράμματα κοινοτικής πρωτοβουλίας, κυρίως όσον αφορά τη διαδικασία εκπόνησης και έγκρισης των προγραμμάτων.

9. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ

9.1. Η εφαρμογή των αρχών οι οποίες διέπουν τη διαχείριση και τον έλεγχο των διαρθρωτικών ταμείων αποτελεί απαιτητικό και μακροπρόθεσμο έργο. Απαιτεί σταθερή πρόοδο των διαδικασιών και σταδιακή προσαρμογή των διοικητικών υπηρεσιών που είναι επιφορτισμένες με τη διασφάλιση της λειτουργίας τους.

9.2. Η αξία των προτάσεων της Επιτροπής συνίσταται στο ότι επιδιώκεται η συνέχιση και η εμβάθυνση της καθιέρωσης αυτών των αρχών, κυρίως ενόψει των δυσκολιών που έχουν παρατηρηθεί μέχρι σήμερα στην εφαρμογή τους. Αυτές οι προτάσεις δίνουν έμφαση στις κοινοτικές προτεραιότητες, προσπαθώντας να επιτύχουν καλύτερο καταμερισμό των αρμοδιοτήτων, μεγαλύτερη αποκέντρωση και απλούστευση της διαχείρισης.9.3. Η κατανομή των πόρων, τόσο στο αρχικό στάδιο, όσο και κατά τη διάρκεια της εκτέλεσης, πρέπει να ευνοεί την αποτελεσματικότητα των παρεμβάσεων και να συνοδεύεται από σαφή κριτήρια που να εξασφαλίζουν τη συγκέντρωση των ενισχύσεων. Οι διατάξεις που αφορούν τον προγραμματισμό θα μπορούσαν να είναι απλούστερες, ώστε να συμβάλουν στη μεγαλύτερη συνεκτικότητα του συνόλου της διαδικασίας.

9.4. Ένα σύστημα αρχικής πληρωμής, το ποσό της οποίας ανασυστήνεται σε κάθε επιστροφή δαπανών, θα συντελούσε στην απλούστευση της διαχείρισης. Ωστόσο, πρέπει να συμπληρωθεί από ειδικές διατάξεις, ώστε να εξασφαλιστεί καλύτερη παρακολούθηση των αναλήψεων υποχρεώσεων και να οριστεί ακριβέστερα η επιλεξιμότητα των ενεργειών, καθώς και οι όροι των δημοσιονομικών διορθώσεων. Αυτές οι διατάξεις πρέπει να αποτρέψουν, με κατάλληλους κανόνες, την αδικαιολόγητη συσσώρευση των αναλήψεων υποχρεώσεων που δεν έχουν ακόμη εκκαθαριστεί. Τέλος, οι νέες κανονιστικές διατάξεις πρέπει να βελτιώσουν την επεξεργασία των αναλήψεων υποχρεώσεων και των πληρωμών που αφορούν τα διαρθρωτικά ταμεία, προκειμένου να την καταστήσουν περισσότερο διαφανή.

9.5. Η μεγαλύτερη διαφάνεια και ο καλύτερα οργανωμένος έλεγχος είναι επίσης αναγκαία στοιχεία για τον σαφέστερο καταμερισμό των αρμοδιοτήτων. Για να πραγματοποιηθεί κατά τρόπο κατάλληλο, αυτός ο καταμερισμός πρέπει να επιτευχθεί σε συνθήκες που θα συντελέσουν στην πρόοδο της γνώσης και της αξιολόγησης των ενισχύσεων που κινητοποιούνται από τα διαρθρωτικά ταμεία, υπό το πρίσμα τόσο της επίδρασής τους, όσο και των όρων χρήσης τους.

9.6. Οι διαρθρωτικές ενέργειες πρέπει να είναι σύμφωνες με τις κοινοτικές πολιτικές, κυρίως όσον αφορά τον ανταγωνισμό, την ανάθεση των δημοσίων συμβάσεων, το περιβάλλον και την ισότητα μεταξύ ανδρών και γυναικών. Αυτή η συμφωνία μπορεί να εξασφαλιστεί μόνο αν ενισχυθούν τα μέτρα πληροφόρησης και ελέγχου.

(1) Με τον όρο «περιφέρεια», εννοούνται τα επίπεδα II ή III στο πλαίσιο της «ονοματολογίας στατιστικών εδαφικών μονάδων» (NUTS), ή κάθε άλλη επιλέξιμη περιοχή.

(2) Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 2064/97 της Επιτροπής, της 15ης Οκτωβρίου 1997 (ΕΕ L 290 της 23.10.1997, σ. 1).

(3) ΕΕ L 146 της 5.6.1997, σ. 31.

(4) Έγγραφο της Επιτροπής C(97)3151 τελικό - ΙΙ.

ΠΡΟΕΝΤΑΞΗ

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1.1. Σύμφωνα με τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Λουξεμβούργου (1), η στρατηγική της Ευρωπαϊκής Ένωσης (2) προβλέπει ότι οι εταιρικές σχέσεις για την προσχώρηση (3) αποτελούν το ενιαίο πλαίσιο για τον προγραμματισμό των προτεραιοτήτων και των χρηματοδοτικών μέσων της προενταξιακής βοήθειας.

1.2. Στο πνεύμα αυτό, το Συμβούλιο (4) κάλεσε την Επιτροπή να προτείνει ενιαίο κανονιστικό πλαίσιο για τη συνεκτική εφαρμογή των προενταξιακών μέσων. Η Επιτροπή πρότεινε το πρώτο εξάμηνο του 1998 ένα σύνολο κανονιστικών διατάξεων, οι οποίες περιλαμβάνουν, ως συμπλήρωμα του προγράμματος PHARE (5), ένα μέσο στήριξης της γεωργίας και της αγροτικής ανάπτυξης ονομαζόμενο SAPARD (6), ένα διαρθρωτικό μέσο ονομαζόμενο ISPA (7), με κύριο άξονα τις μεταφορές και το περιβάλλον, καθώς και το συντονισμό (8) των τριών αυτών μέσων. Η Επιτροπή επεσήμανε στο Συμβούλιο (9) ότι πρότεινε χωριστές νομοθετικές πράξεις για την προένταξη, προκειμένου να δοθεί στις υποψήφιες χώρες η δυνατότητα εξοικείωσης με τις διαδικασίες και τους κανόνες της Ένωσης όσον αφορά τη διαχείριση της ΚΓΠ και των διαρθρωτικών ταμείων.

2. ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΣ ΤΩΝ ΜΕΣΩΝ

2.1. Η πρόταση κανονισμού που αφορά το μέσο SAPARD βασίζεται στις κανονιστικές ρυθμίσεις για την αγροτική ανάπτυξη στην ΕΕ (10), που αποτελούν το σημείο επαφής μεταξύ διαρθρωτικών και γεωργικών κοινοτικών πολιτικών. Ο διπλός αυτός στόχος ο οποίος εμφανίζεται στον π