EL Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης C 235/1

ΕΙΔΙΚΉ ΈΚΘΕΣΗ αριθ. 6/2006

σχετικά με τις περιβαλλοντικές πτυχές της συνεργασίας για την ανάπτυξη που αναπτύσσει η Επιτροπή συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 248 παράγραφος 4 δεύτερο εδάφιο της συνθήκης ΕΚ)

(2006/C 235/01)

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ ΚΑΙ ΟΡΟΛΟΓΙΑ

I-VI ΣΥΝΟΨΗ

1-7 ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1-3 Πλαίσιο

4-7 Εμβέλεια και μέθοδος του ελέγχου

8-27 ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΙΣ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΕΣ ΠΤΥΧΕΣ ΤΗΣ ΑΝΑΠΤΥΞΙΑΚΗΣ ΒΟΗΘΕΙΑΣ ΠΟΥ ΧΟΡΗΓΕΙ

8 Εισαγωγή

9-13 Ανάγκη σαφούς και ολοκληρωμένης στρατηγικής για το περιβάλλον

14-27 Εξακολουθούν να χρειάζονται κατάλληλα μέτρα διαχείρισης, αφενός, για την υλοποίηση της στρατηγικής της Επιτροπής για την περιβαλλοντική ενσωμάτωση και, αφετέρου, για την αξιολόγηση των περιβαλλοντικών επιδόσεων της αναπτυξιακής της βοήθειας

15-17 Μηχανισμοί εποπτείας της εφαρμογής της στρατηγικής περιβαλλοντικής ενσωμάτωσης

18-23 Ανάπτυξη της ικανότητας της Επιτροπής για την εφαρμογή της στρατηγικής περιβαλλοντικής ενσωμάτωσης

24-27 Συστήματα αξιολόγησης των περιβαλλοντικών επιδόσεων της αναπτυξιακής βοήθειας της Επιτροπής

28-46 ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΗΣ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑΣ ΤΗΣ ΕΝΣΩΜΑΤΩΣΗΣ ΤΗΣ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΗΣ ΔΙΑΣΤΑΣΗΣ ΕΚ ΜΕΡΟΥΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

28 Εισαγωγή

29-35 Πρόοδος σημειώθηκε το 2005 όσον αφορά την ανάπτυξη περιβαλλοντικής ανάλυσης ανά χώρα στο πλαίσιο των νέων εγγράφων στρατηγικής ανά χώρα, μολονότι ο αντίκτυπός της δεν μπορεί ακόμη να αξιολογηθεί

36-38 Ελάχιστα τα βήματα προς την κατεύθυνση της ενσωμάτωσης της περιβαλλοντικής διάστασης στα προγράμματα δημοσιονομικής στήριξης

39-46 Οι διαδικασίες ενσωμάτωσης της περιβαλλοντικής διάστασης σε επίπεδο σχεδίων δεν εφαρμόστηκαν με αρκετά συστηματικό τρόπο

47-81 ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΗΣ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑΣ ΤΩΝ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΩΝ ΣΧΕΔΙΩΝ ΚΑΙ ΠΑΡΑΓΟΝΤΕΣ ΠΟΥ ΕΠΗΡΕΑΖΟΥΝ ΤΗΝ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑ

47 Εισαγωγή

48-56 Αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των σχεδίων

57-81 Ανάλυση των παραγόντων που επηρεάζουν την αποτελεσματικότητα των περιβαλλοντικών σχεδίων

58-63 Σχέδια με υπερβολικά φιλόδοξους στόχους

64-67 Καθυστερήσεις στην προετοιμασία και στην υλοποίηση των σχεδίων

68-70 Περιορισμένη πρόοδος στον τομέα της δημιουργίας των θεσμικών ικανοτήτων

71-72 Ανάγκη για μεγαλύτερη έμφαση στη βιώσιμη χρήση των φυσικών πόρων εκ μέρους των τοπικών κοινοτήτων

73-77 Ανεπαρκείς επιπτώσεις των σχεδίων στην πολιτική και στο νομικό πλαίσιο

78-81 Μη ρεαλιστική προσέγγιση της οικονομικής βιωσιμότητας

82-101 ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

82-86 Συμπεράσματα

87-101 Συστάσεις

87-93 Καθιέρωση μιας συνολικής στρατηγικής για το περιβάλλον και παρακολούθηση της εφαρμογής της

94-97 Βελτίωση της αποτελεσματικότητας της περιβαλλοντικής ενσωμάτωσης

98-101 Βελτίωση της αποτελεσματικότητας των περιβαλλοντικών σχεδίων

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Ι — Επιτροπή Αναπτυξιακής Βοήθειας του ΟΟΣΑ — ταξινόμηση των σχεδίων

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ ΙΙ — Εξετασθέντα περιβαλλοντικά σχέδια και αξιολόγηση της αποτελεσματικότητάς τους

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ ΙΙΙ — Επισκόπηση της αποτελεσματικότητας των σχεδίων

Απαντήσεις της Επιτροπής

ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ ΚΑΙ ΟΡΟΛΟΓΙΑ ΑΚΕ κράτη της Αφρικής, της Καραϊβικής και του Ειρηνικού, τα οποία έχουν υπογράψει τη Συμφωνία του Κοτονού ΑΛΑ αναπτυσσόμενες χώρες της Ασίας και της Λατινικής Αμερικής ΑΠΕ αξιολόγηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ΑΣΧ αναπτυξιακοί στόχοι της χιλιετίας ΓΔ DEV Γενική Διεύθυνση Ανάπτυξης ΓΔ ENV Γενική Διεύθυνση Περιβάλλοντος ΓΔ RELEX Γενική Διεύθυνση Εξωτερικών Σχέσεων DFID βρετανική υπηρεσία για τη διεθνή ανάπτυξη ΔΤΠ Διεθνές Ταμείο για το Περιβάλλον ΕΑΒ/ΟΟΣΑ Επιτροπή Αναπτυξιακής Βοήθειας του Οργανισμού Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης ECOFAC Ecosystèmes Forestiers d'Afrique Centrale (Δασικά οικοσυστήματα της Κεντρικής Αφρικής) ΕΣΜΦ έγγραφα στρατηγικής για τη μείωση της φτώχειας ΕΣΧ έγγραφο στρατηγικής ανά χώρα EuropeAid Γραφείο συνεργασίας EuropeAid MEDA συνοδευτικά μέτρα για τις μεταρρυθμίσεις των οικονομικών και κοινωνικών διαρθρώσεων στις τρίτες χώρες της λεκάνης της Μεσογείου ΟΟΣΑ Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης ΟΣΠΑ ομάδα στήριξης της ποιότητας του AIDCO ΠΑΗΕ πρόγραμμα ανάπτυξης των Ηνωμένων Εθνών ΠΠΣ πολυμερείς περιβαλλοντικές συμφωνίες ΠΧΧ περιβαλλοντικά χαρακτηριστικά ανά χώρα ΣΠΕ στρατηγική περιβαλλοντικής εκτίμησης WSSD World Summit on Sustainable Development (Παγκόσμια Διάσκεψη Κορυφής για την Αειφόρο Ανάπτυξη) WWF Παγκόσμιο Ταμείο για τη Φύση (World Wildlife Fund)

ΣΥΝΟΨΗ

I. Η προστασία του περιβάλλοντος αποτελεί ζωτική συνιστώσα της προώθησης της βιώσιμης ανάπτυξης. Η συνθήκη ορίζει ότι η περιβαλλοντική προστασία πρέπει να ενταχθεί στον καθορισμό και στην εφαρμογή όλων των κοινοτικών πολιτικών και δράσεων, συμπεριλαμβανομένης της εξωτερικής βοήθειας που χορηγεί η Κοινότητα. Γενικότερα, το περιβάλλον εμφανίζεται πλέον ως βασικό θέμα της διεθνούς ατζέντας για την ανάπτυξη και η περιβαλλοντική βιωσιμότητα αποτελεί έναν από τους αναπτυξιακούς στόχους της χιλιετίας (βλέπε σημεία 1-3).

II. Το 2005, το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο διενήργησε έλεγχο με αντικείμενο τη διαχείριση εκ μέρους της Επιτροπής των περιβαλλοντικών πτυχών της αναπτυξιακής της βοήθειας. Κατά τον έλεγχο εξετάσθηκε κατά πόσο η Επιτροπή διαθέτει μια συνολική στρατηγική προκειμένου να χειρίζεται τις περιβαλλοντικές πτυχές της αναπτυξιακής της συνεργασίας, εάν έχει δημιουργήσει τους κατάλληλους μηχανισμούς διαχείρισης για την εφαρμογή αυτής της στρατηγικής, σε ποιο βαθμό η περιβαλλοντική διάσταση είχε ενσωματωθεί στα αναπτυξιακά προγράμματα και σχέδια της Επιτροπής και, τέλος, ποια ήταν τα αποτελέσματα των περιβαλλοντικών σχεδίων της Επιτροπής. Το Συνέδριο, εκτός από την εξέταση των συστημάτων της Επιτροπής τόσο στις κεντρικές υπηρεσίες της όσο και στις αντιπροσωπείες, υπέβαλε σε έλεγχο 65 περιβαλλοντικά σχέδια (συνολικής αξίας 560 εκατομμυρίων ευρώ) και 43 μη περιβαλλοντικά προγράμματα και σχέδια (συνολικής αξίας 1 073 εκατομμυρίων ευρώ) σε 16 χώρες (βλέπε σημεία 4-7).

III. Η Επιτροπή πρέπει να καθιερώσει μια σαφή συνολική στρατηγική σχετικά με τις περιβαλλοντικές πτυχές της αναπτυξιακής βοήθειας που χορηγεί. Ενώ από το 2001 υπάρχει στρατηγική για την ανάγκη ενσωμάτωσης της περιβαλλοντικής διάστασης στην αναπτυξιακή συνεργασία, η προσέγγιση που εφαρμόζεται για τη χρηματοδότηση προγραμμάτων και σχεδίων στον τομέα του περιβάλλοντος και των φυσικών πόρων δεν έχει καθοριστεί με σαφήνεια. Η νέα αναπτυξιακή πολιτική, η οποία υπεγράφη το Δεκέμβριο του 2005, παρέχει στερεά βάση για την καθιέρωση μιας συνολικής στρατηγικής (βλέπε σημεία 9-12). Το σχέδιο δράσης της Επιτροπής για την εφαρμογή αυτής της στρατηγικής περιβαλλοντικής ενσωμάτωσης δεν αποτελεί αντικείμενο συστηματικής παρακολούθησης και συντονισμού από τις τρεις πρωτίστως εμπλεκόμενες γενικές διευθύνσεις. Για το λόγο αυτό, τα σχεδιαζόμενα μέτρα γενικά είτε εφαρμόστηκαν με κάποια καθυστέρηση, είτε δεν εφαρμόστηκαν καθόλου (βλέπε σημεία 15-17). Η Επιτροπή δεν μελέτησε δεόντως τις συνέπειες της στρατηγικής αυτής από άποψη προσωπικού. Χρησιμοποίησε μια υπηρεσία ηλεκτρονικής υποστήριξης (helpdesk) σε θέματα περιβάλλοντος από εξωτερικούς εμπειρογνώμονες, οι οποίοι παρείχαν υποστήριξη στο προσωπικό της Επιτροπής, αλλά από τα μέσα του 2002 μέχρι τα μέσα του 2004 η εν λόγω υπηρεσία δεν λειτουργούσε. Το εγχειρίδιο περιβαλλοντικής ενσωμάτωσης, το οποίο έπρεπε να είχε εκδοθεί το 2003, δεν είχε ολοκληρωθεί ακόμη στα τέλη του 2005, μολονότι ήταν σημαντικό τόσο για τον καθορισμό των διαδικασιών ενσωμάτωσης που θα έπρεπε να ακολουθήσει η Επιτροπή, όσο και ως βασικό βοήθημα για τη σχετική κατάρτιση. Τα μαθήματα κατάρτισης δεν ήταν υποχρεωτικά για τους υπαλλήλους που κατείχαν θέσεις-κλειδιά, μολονότι αυτό προβλεπόταν, και συχνά το ποσοστό παρακολούθησης ήταν πολύ χαμηλό (βλέπε σημεία 18-23). Υπάρχει ανάγκη περαιτέρω ενίσχυσης των συστημάτων αναφοράς, παρακολούθησης και αξιολόγησης που αφορούν τις περιβαλλοντικές πτυχές της αναπτυξιακής συνεργασίας της Επιτροπής, ώστε οι επιδόσεις στον τομέα αυτό να μπορούν να αξιολογηθούν καλύτερα (βλέπε σημεία 24-28).

IV. Από το 2001, η Επιτροπή έχει σημειώσει περιορισμένη μόνο πρόοδο όσον αφορά την ενσωμάτωση της περιβαλλοντικής διάστασης στην αναπτυξιακή της συνεργασία. Τα έγγραφα στρατηγικής ανά χώρα (ΕΣΧ), τα οποία εκπόνησε η Επιτροπή σε συνεργασία με τις δικαιούχους χώρες και καλύπτουν τη βοήθεια της Επιτροπής προς αυτές για την περίοδο 2001-2006, δεν λάμβαναν επαρκώς υπόψη τα περιβαλλοντικά θέματα. Κατά την προετοιμασία της νέας γενεάς ΕΣΧ (2007-2013), η Επιτροπή υιοθέτησε μια κατά πολύ συστηματικότερη προσέγγιση για την ανάλυση των περιβαλλοντικών θεμάτων στις δικαιούχους χώρες μέσω των περιβαλλοντικών χαρακτηριστικών ανά χώρα (ΠΧΧ), αν και είναι πολύ νωρίς ακόμη για να εκτιμηθεί σε ποιο βαθμό αυτή η ανάλυση θα επηρεάσει τα ίδια τα ΕΣΧ (βλέπε σημεία 29-35). Παρά την αυξανόμενη βαρύτητα της δημοσιονομικής στήριξης ως μορφής αναπτυξιακής βοήθειας, η Επιτροπή έχει καταβάλει ελάχιστες προσπάθειες για την ενσωμάτωση της περιβαλλοντικής διάστασης στον τομέα αυτό (βλέπε σημεία 36-38). Για την περιβαλλοντική προεξέταση των νέων σχεδίων δεν εφαρμόστηκε κανένα συνεκτικό σύστημα. Η Επιτροπή δεν διαθέτει κατάσταση των αξιολογήσεων των περιβαλλοντικών επιπτώσεων (ΑΠΕ) που διενεργήθηκαν στο πλαίσιο διαφόρων σχεδίων, ενώ υπήρξαν στοιχεία τα οποία αποδεικνύουν ότι δεν διενεργήθηκαν πάντοτε στις περιπτώσεις που έπρεπε να διενεργηθούν. Επίσης, είναι ανάγκη να καθιερωθούν διαδικασίες για την εξασφάλιση της εφαρμογής των συστάσεων των ΑΠΕ (βλέπε σημεία 39-46).

V. Όλα σχεδόν τα περιβαλλοντικά σχέδια που εξετάστηκαν ήταν συναφή προς τις ανάγκες των δικαιούχων χωρών, ενώ συχνά λάμβαναν υπόψη τις συνολικές ανάγκες διατήρησης, ιδίως όσον αφορά τη διατήρηση των δασών και της βιοποικιλότητας. Οι υλοποιήσεις των σχεδίων και τα εξασφαλιζόμενα αποτελέσματα συχνά δεν επιτύγχαναν τους καθορισθέντες στόχους. Επιπλέον, η προσέγγιση που χρησιμοποιείται για τα σχέδια παρουσιάζει εγγενείς δυσκολίες όσον αφορά την εξασφάλιση σημαντικών επιπτώσεων και οικονομικής βιωσιμότητας (βλέπε σημεία 47-56). Οι σημαντικότεροι παράγοντες που επηρέασαν την αποτελεσματικότητα των σχεδίων ήταν οι υπερβολικά φιλόδοξοι στόχοι τους, οι καθυστερήσεις στην προετοιμασία και στην υλοποίησή τους, η περιορισμένη πρόοδος που σημειώθηκε όσον αφορά την ανάπτυξη θεσμικών ικανοτήτων, οι δυσκολίες στην αντιμετώπιση των αναπτυξιακών αναγκών των τοπικών κοινωνιών με σύγχρονη επίτευξη των στόχων της διατήρησης, ο ανεπαρκής αντίκτυπος των σχεδίων στο πολιτικό και νομικό πλαίσιο και οι μη ρεαλιστικοί στόχοι ως προς την οικονομική βιωσιμότητα μετά το πέρας της χρηματοδότησης του σχεδίου (βλέπε σημεία 57-81).

VI. Λεπτομερείς συστάσεις για την καθιέρωση μιας συνολικής περιβαλλοντικής στρατηγικής και την παρακολούθηση της εφαρμογής της, καθώς και σχετικά με τους τρόπους βελτίωσης της αποτελεσματικότητας της περιβαλλοντικής ενσωμάτωσης και των περιβαλλοντικών σχεδίων διατυπώνονται στα σημεία 88-101.

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Πλαίσιο

1. Μετά τη διάσκεψη των Ηνωμένων Εθνών για το ανθρώπινο περιβάλλον, η οποία πραγματοποιήθηκε στη Στοκχόλμη το 1972, το θέμα του περιβάλλοντος και ο τρόπος εξασφάλισης βιώσιμης ανάπτυξης αποτελούν πλέον ζητήματα διεθνούς προβληματισμού. Το 1992, στο πλαίσιο της διάσκεψης των Ηνωμένων Εθνών για το περιβάλλον και την ανάπτυξη του Ρίο ντε Τζανέιρο, το ζήτημα του περιβάλλοντος και της βιώσιμης ανάπτυξης προβλήθηκε περαιτέρω, με αποτέλεσμα τη σύναψη τριών πολυμερών περιβαλλοντικών συμφωνιών (ΠΠΣ): της σύμβασης για την αλλαγή του κλίματος, της σύμβασης για τη βιολογική ποικιλότητα και της σύμβασης για την καταπολέμηση της απερήμωσης. Μολονότι κατά το δεύτερο ήμισυ της δεκαετίας του '90, οι αναπτυξιακές πολιτικές επανεπικεντρώθηκαν ως ένα βαθμό στα ζητήματα μείωσης της φτώχειας, η περιβαλλοντική βιωσιμότητα επελέγη ως ένας από τους οκτώ αναπτυξιακούς στόχους της χιλιετίας (ΑΣΧ) οι οποίοι καθορίστηκαν από τη Διάσκεψη της Χιλιετίας των ΗΕ. Το 2002, κατά την Παγκόσμια Διάσκεψη Κορυφής για την Αειφόρο Ανάπτυξη (WSSD) που πραγματοποιήθηκε στο Γιοχάνεσμπουργκ, επιχειρήθηκε η αντιμετώπιση του προβλήματος τόσο της φτώχειας όσο και του περιβάλλοντος.

2. Βασικά, υπάρχουν δύο είδη παρέμβασης τα οποία χρησιμοποιεί η κοινότητα των χορηγών επιλαμβανόμενη των περιβαλλοντικών πλευρών της συνεργασίας για την ανάπτυξη: α) η χρηματοδότηση προγραμμάτων και σχεδίων που έχουν ως βασικό στόχο τη βελτίωση των περιβαλλοντικών συνθηκών· β) η ένταξη των περιβαλλοντικών προβληματισμών σε όλα τα άλλα είδη αναπτυξιακών προγραμμάτων και σχεδίων. Αυτό ονομάζεται κοινώς «ενσωμάτωση της περιβαλλοντικής διάστασης (mainstreaming)». Τα τελευταία χρόνια, η κοινότητα των χορηγών, συμπεριλαμβανομένης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, απέδωσε αυξημένη σημασία στην προσέγγιση αυτή.

3. Η προσοχή της Επιτροπής στην ενσωμάτωση του περιβάλλοντος στο πλαίσιο της ανάπτυξης πρέπει να θεωρηθεί όχι μόνο ως αυξημένη αναγνώριση εκ μέρους των χορηγών της σημασίας αυτής της προσέγγισης, αλλά και ως ένταξή του στο ευρύτερο νομικό πλαίσιο και στις πολιτικές της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Έτσι, το άρθρο 6 της συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, όπως αυτή τροποποιήθηκε το 1997 από τη συνθήκη του Άμστερνταμ, ορίζει ότι: «Οι απαιτήσεις της περιβαλλοντικής προστασίας πρέπει να ενταχθούν στον καθορισμό και την εφαρμογή των κοινοτικών πολιτικών και δράσεων…, ιδίως προκειμένου να προωθηθεί η αειφόρος ανάπτυξη». Τον Ιούνιο του 1998, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Κάρντιφ υπογράμμισε τη σημασία της ένταξης της περιβαλλοντικής προστασίας και της βιώσιμης ανάπτυξης στους κύριους τομείς πολιτικής, συμπεριλαμβανομένης της αναπτυξιακής βοήθειας, τους οποίους διαχειρίζεται η Επιτροπή και καλούσε την τελευταία να προτείνει τις κατάλληλες στρατηγικές. Το 2000 εγκρίθηκε η αναπτυξιακή πολιτική της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, η οποία περιελάμβανε το περιβάλλον ως οριζόντιο θέμα. Η συναίνεση επί της αναπτυξιακής πολιτικής, η οποία επιτεύχθηκε το Δεκέμβριο του 2005 μεταξύ της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, των κρατών μελών και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, όχι μόνο διατήρησε το περιβάλλον ως οριζόντιο θέμα, αλλά επίσης ανέδειξε το περιβάλλον και τους φυσικούς πόρους σε έναν από τους εννέα τομείς προτεραιότητας όσον αφορά τη χρηματοδότηση.

Εμβέλεια και μέθοδος του ελέγχου

4. Εν όψει του καθοριστικού ρόλου του περιβάλλοντος ως ενός από τους τρεις πυλώνες της βιώσιμης ανάπτυξης και της σπουδαιότητάς του ως ενός από τους αναπτυξιακούς στόχους της χιλιετίας (ΑΣΧ), το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο διενήργησε, το 2005, έλεγχο με αντικείμενο της διαχείριση εκ μέρους της Επιτροπής των περιβαλλοντικών πτυχών της συνεργασίας της για την ανάπτυξη με τις αναπτυσσόμενες χώρες της Ασίας και της Λατινικής Αμερικής, τις χώρες της Νότιας Μεσογείου καθώς και την ομάδα κρατών της Αφρικής, της Καραϊβικής και του Ειρηνικού. Ειδικότερα, ο έλεγχος επικεντρώθηκε στις ακόλουθες ερωτήσεις-κλειδιά (1): α) διαθέτει η Επιτροπή μια ολοκληρωμένη γενική στρατηγική, βάσει της οποίας να επιλαμβάνεται των περιβαλλοντικών πτυχών της συνεργασίας της για την ανάπτυξη και έχει λάβει τα κατάλληλα μέτρα διαχείρισης για την εφαρμογή αυτής της στρατηγικής της καθώς και για την αξιολόγηση των περιβαλλοντικών επιδόσεων της αναπτυξιακής βοήθειας που χορηγεί; β) έχει η Επιτροπή ενσωματώσει αποτελεσματικά το περιβάλλον στο σύνολο της συνεργασίας της για την ανάπτυξη; γ) ήταν αποτελεσματικά τα περιβαλλοντικά προγράμματα και σχέδια που χρηματοδότησε η Επιτροπή;

5. Το περιβάλλον δεν είναι όρος που καθορίζεται εύκολα. Για τις ανάγκες του παρόντος ελέγχου, το περιβάλλον εξελήφθη κατ' αρχάς σύμφωνα με τη σχετικά στενή έννοια που έχει καθορίσει η Επιτροπή Αναπτυξιακής Βοήθειας (ΕΑΒ) του ΟΟΣΑ για τους σκοπούς της ταξινόμησης των σχεδίων (βλέπε παράρτημα Ι). Επιπλέον, ο έλεγχος έλαβε επίσης υπόψη τους τομείς των φυσικών πόρων (δασοκομία, ύδατα, αλιεία) και επικεντρώθηκε σε έναν από αυτούς, ήτοι τη δασοκομία (2). Οι αναλήψεις υποχρεώσεων για προγράμματα και σχέδια στους προαναφερθέντες τομείς κατά το 2003 και το 2004 παρουσιάζονται κατωτέρω στον πίνακα: Πίνακας Δημοσιονομικές αναλήψεις υποχρεώσεων για το περιβάλλον και τον τομέα φυσικών πόρων 2003-2004 Τομέας Αναλήψεις υποχρεώσεων 2003-2004 (ΕΤΑ και γενικός προϋπολογισμός της ΕΕ σε εκατ. ευρώ) Αναλήψεις υποχρεώσεων ως % της συνολικής βοήθειας της Επιτροπής 2003-2004 Γενική περιβαλλοντική προστασία 279 1,8 % Ύδρευση και εξυγίανση των υδάτων 679 4,3 % Δασοκομία 42 0,3 % Αλιεία 70 0,4 % Σύνολο 1 070 6,8 % Πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

6. Ο έλεγχος διενεργήθηκε στις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής, συγκεκριμένα στο Γραφείο Συνεργασίας EuropeAid (EuropeAid), στη Γενική Διεύθυνση Ανάπτυξης (ΓΔ DEV), στη Γενική Διεύθυνση Εξωτερικών Σχέσεων (ΓΔ RELEX) καθώς και στη Γενική Διεύθυνση Περιβάλλοντος (ΓΔ ENV), με στόχο τον προσδιορισμό και την αξιολόγηση των συστημάτων που έχουν δημιουργηθεί για τη διαχείριση των περιβαλλοντικών πτυχών της συνεργασίας για την ανάπτυξη. Αποστολές επί τόπου πραγματοποιήθηκαν στη Μποτσουάνα, στη Βραζιλία, στην περιοχή της Κεντρικής Αμερικής, στην Κίνα, στο Κονγκό, στη Γκαμπόν, στην Ινδονησία, στο Μάλι, στο Μαυρίκιο, στο Μαρόκο, στην περιοχή του Ειρηνικού και στην Τανζανία. Στο πλαίσιο αυτών των αποστολών το Συνέδριο υπέβαλε σε έλεγχο 65 περιβαλλοντικά σχέδια, τα οποία αντιστοιχούσαν σε 560 εκατομμύρια ευρώ για την περίοδο 1995-2005, προκειμένου να αξιολογήσει την αποτελεσματικότητά τους. Επιπλέον, εξέτασε 43 άλλα αναπτυξιακά προγράμματα και σχέδια (συνολικές αναλήψεις υποχρεώσεων: 1 073 εκατομμύρια ευρώ), των οποίων πρωταρχικός στόχος δεν ήταν η υποστήριξη του περιβάλλοντος, προκειμένου να αξιολογήσει πόσο καλά είχαν ενσωματωθεί οι περιβαλλοντικές πτυχές στις σχετικές παρεμβάσεις.

7. Πραγματοποιήθηκαν επίσης συνεδριάσεις με την Παγκόσμια Τράπεζα, το πρόγραμμα ανάπτυξης των Ηνωμένων Εθνών (ΠΑΗΕ), την DFID, ήτοι την βρετανική υπηρεσία για τη διεθνή ανάπτυξη, καθώς και τον Οργανισμό Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ). Κατ' αυτό τον τρόπο κατέστη δυνατή η σύγκριση με την προσέγγιση που εφαρμόζει η Επιτροπή για τη διαχείριση των περιβαλλοντικών πτυχών της συνεργασίας της για την ανάπτυξη. Επιπλέον, πραγματοποιήθηκαν συναντήσεις με τις δύο ΜΚΟ που πρωτοστατούν στον τομέα του περιβάλλοντος, το Παγκόσμιο Ταμείο για τη Φύση (WWF — Υπηρεσία ευρωπαϊκής πολιτικής) και το Διεθνές Ινστιτούτο για το Περιβάλλον και την Ανάπτυξη.

ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΙΣ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΕΣ ΠΤΥΧΕΣ ΤΗΣ ΑΝΑΠΤΥΞΙΑΚΗΣ ΒΟΗΘΕΙΑΣ ΠΟΥ ΧΟΡΗΓΕΙ

Εισαγωγή

8. Στόχος του ελέγχου ήταν να διαπιστωθεί: α) κατά πόσο η Επιτροπή διέθετε ολοκληρωμένη γενική στρατηγική βάσει της οποίας να επιλαμβάνεται των περιβαλλοντικών πτυχών της συνεργασίας της για την ανάπτυξη, η οποία να λαμβάνει υπόψη τόσο τη χρηματοδότηση των περιβαλλοντικών προγραμμάτων και σχεδίων, όσο και την ενσωμάτωση της περιβαλλοντικής διάστασης σε άλλα αναπτυξιακά προγράμματα και σχέδια· β) κατά πόσο η Επιτροπή είχε δημιουργήσει τα συστήματα διαχείρισης τα οποία εξασφαλίζουν την υλοποίηση και την παρακολούθηση της στρατηγικής αυτής και καθιστούν δυνατή την αξιολόγηση των περιβαλλοντικών επιδόσεων της βοήθειας που χορηγεί.

Ανάγκη σαφούς και ολοκληρωμένης στρατηγικής για το περιβάλλον

9. Η περιβαλλοντική προστασία συνιστά έναν από τους τρεις πυλώνες της βιώσιμης ανάπτυξης (3). Υπό αυτή την έννοια, οφείλει να αποτελεί ουσιώδη συνιστώσα των στόχων της ανάπτυξης (4). Η αναπτυξιακή πολιτική της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, η οποία εγκρίθηκε το Νοέμβριο του 2000 και είχε ως πρωταρχικό στόχο τη μείωση της φτώχειας, αντιμετώπιζε το ζήτημα του περιβάλλοντος εκλαμβάνοντάς το ως ένα από τα πολλά «οριζόντια θέματα» που έπρεπε να ενσωματωθούν σε όλα τα αναπτυξιακά προγράμματα και σχέδια. Ωστόσο, δεν συμπεριέλαβε το περιβάλλον σε έναν από τους έξι τομείς προτεραιότητας, στους οποίους θα επικεντρωνόταν η χρηματοδότηση προγραμμάτων και σχεδίων ενισχύσεων. Πλαίσιο 1Κοινή δήλωση του Συμβουλίου και της Επιτροπής της 10ης Νοεμβρίου 2000 σχετικά με την αναπτυξιακή πολιτική της ΕΚΠρωταρχικός στόχος: μείωση της φτώχειαςΤομείς προτεραιότητας της συνεργασίας: 1. Εμπόριο και ανάπτυξη 2. Περιφερειακή ολοκλήρωση και συνεργασία 3. Στήριξη των μακροοικονομικών πολιτικών και προώθηση της ίσης πρόσβασης στις κοινωνικές υπηρεσίες 4. Μεταφορές 5. Επισιτιστική ασφάλεια και βιώσιμη αγροτική ανάπτυξη 6. Ενίσχυση των θεσμικών ικανοτήτων Κύρια οριζόντια θέματα:Ανθρώπινα δικαιώματα, περιβάλλον, ισότητα των φύλων, χρηστή διακυβέρνηση

10. Η αναπτυξιακή πολιτική, ακολουθώντας μια προσέγγιση που είχε ως άξονα, σε μεγάλο βαθμό, την ενσωμάτωση της περιβαλλοντικής διάστασης, δεν έλαβε επαρκώς υπόψη το γεγονός ότι τα ήδη υπάρχοντα πλαίσια περιφερειακής συνεργασίας με τα κράτη ΑΚΕ (5), την Ασία και τη Λατινική Αμερική (ΑΛΑ) (6) και την περιοχή της Μεσογείου (MEDA) (7) προέβλεπαν τη δυνατότητα σημαντικής χρηματοδότησης προγραμμάτων και σχεδίων τόσο στον τομέα του περιβάλλοντος όσο και στον ευρύτερο τομέα των φυσικών πόρων. Πράγματι, τα κονδύλια του προϋπολογισμού που αφορούν την τεχνική και χρηματοδοτική βοήθεια προς τις περιοχές ΑΛΑ και MEDA προβλέπουν ότι το 10 % των οικονομικών πόρων προορίζεται για το περιβάλλον και τους φυσικούς πόρους. Συγχρόνως, μολονότι αυτό δεν αναφέρεται στο πλαίσιο της αναπτυξιακής πολιτικής, ένας συγκεκριμένος κανονισμός σχετικά με τη διατήρηση και τη διαχείριση των δασών όριζε ότι ποσό ύψους 249 εκατομμυρίων ευρώ θα διετίθετο για τον σκοπό αυτό κατά την περίοδο 2000-2006 (8).

11. Η απουσία πλήρους συνέπειας μεταξύ της προσέγγισης που υιοθετεί η αναπτυξιακή πολιτική όσον αφορά το περιβάλλον, αφενός, και της προσέγγισης που προβλέπεται από τα νομικά πλαίσια της συνεργασίας για την ανάπτυξη, αφετέρου, κατέστησαν σαφή την ανάγκη για μια ολοκληρωμένη γενική στρατηγική όσον αφορά τις περιβαλλοντικές πτυχές της συνεργασίας για την ανάπτυξη. Το σημαντικότερο έγγραφο στρατηγικής που εκπόνησε η Επιτροπή σχετικά με τις περιβαλλοντικές πτυχές της συνεργασίας της για την ανάπτυξη είναι το έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της με τίτλο «Integrating The Environment Into EC Economic and Development Cooperation — A Comprehensive Strategy» (Ενσωματώνοντας το περιβάλλον στην οικονομική συνεργασία και στη συνεργασία για την ανάπτυξη της ΕΚ — Μια συνολική στρατηγική), του Απριλίου του 2001. Στο εν λόγω έγγραφο υπογραμμίζεται η σημασία του περιβάλλοντος για τη βιώσιμη ανάπτυξη, σκιαγραφείται ο τρόπος ενσωμάτωσής του στη γενικότερη αναπτυξιακή πολιτική της ΕΚ και υποδεικνύονται οι δράσεις που πρέπει να αναληφθούν για την εφαρμογή της στρατηγικής. Ωστόσο, το έγγραφο αυτό δεν συνιστά μια συνολική στρατηγική για το περιβάλλον παρόμοια με αυτήν που ενέκριναν διάφοροι άλλοι χορηγοί, οι οποίοι ασχολούνται όχι μόνο με την περιβαλλοντική ενσωμάτωση, αλλά και με τη χρηματοδότηση των περιβαλλοντικών προγραμμάτων και σχεδίων. Ορισμένα από τα βασικά ζητήματα στα οποία θα αναμενόταν να αναφέρεται μια τέτοιου είδους στρατηγική παρουσιάζονται κατωτέρω στο πλαίσιο 2. Πλαίσιο 2Παραδείγματα στρατηγικών θεμάτων που αφορούν τη χρηματοδότηση περιβαλλοντικών προγραμμάτων και σχεδίωνΠοιοι είναι οι στόχοι και οι τομείς προτεραιότητας της Επιτροπής για τη χρηματοδότηση περιβαλλοντικών προγραμμάτων και σχεδίων, λαμβανομένων υπόψη των δυνατοτήτων και των αδυναμιών της καθώς και του ρόλου των λοιπών χορηγών;Όταν η Επιτροπή συμβάλλει στη χρηματοδότηση συγκεκριμένου προγράμματος ή σχεδίου, σε ποιες περιπτώσεις πρέπει να αναλαμβάνει η ίδια τη διαχείριση του σχεδίου και σε ποιες άλλοι χορηγοί θα μπορούσαν να το διαχειριστούν καλύτερα;Ποια είναι τα συγκριτικά πλεονεκτήματα των διαφόρων μέσων που διαθέτει η Επιτροπή για τη χρηματοδότηση παρεμβάσεων στον τομέα του περιβάλλοντος («μεγάλα» σχέδια, «μικρά» σχέδια, προγράμματα στήριξης τομεακών πολιτικών, καταπιστευματικά κεφάλαια, κ.λπ.);Ποια πρέπει να είναι η σχέση μεταξύ των σχεδίων που χρηματοδοτούνται από διμερή βοήθεια και όσων χρηματοδοτούνται από το κονδύλιο του προϋπολογισμού για το περιβάλλον και τα τροπικά δάση;Ποιος είναι ο οικονομικός αντίκτυπος των αναλήψεων υποχρεώσεων της Επιτροπής στο πλαίσιο των ΠΠΣ, για παράδειγμα όσον αφορά τη δημιουργία θεσμικών ικανοτήτων στις δικαιούχους χώρες;Σε ποιο βαθμό και με ποιο τρόπο προτίθεται η Επιτροπή να αντιμετωπίσει το ζήτημα της χρηματοδότησης των παγκόσμιων δημόσιων αγαθών;Ποιοι είναι οι στόχοι και οι χρηματοδοτικές προτεραιότητες της Επιτροπής σε περιφερειακό επίπεδο;

12. Το Δεκέμβριο του 2005 υπεγράφη μια νέα κοινοτική αναπτυξιακή πολιτική («Η ευρωπαϊκή κοινή αντίληψη για την ανάπτυξη»). Σκοπός της νέας αυτής πολιτικής είναι να ενασχοληθεί με τις περιβαλλοντικές πτυχές της αναπτυξιακής βοήθειας που χορηγεί η Επιτροπή όχι μόνο μέσω της ενσωμάτωσης της περιβαλλοντικής διάστασης, αλλά και με την ανάδειξη του περιβάλλοντος και των φυσικών πόρων σε έναν από τους εννέα τομείς προτεραιότητας για χρηματοδότηση. Προτείνοντας τη νέα αυτή προσέγγιση, η Επιτροπή αναγνώρισε ότι η προηγούμενη πολιτική βασιζόταν σε υπερβολικό βαθμό στην περιβαλλοντική ενσωμάτωση για την αντιμετώπιση των περιβαλλοντικών ζητημάτων που τίθενται στο πλαίσιο της συνεργασίας της για την ανάπτυξη (9).

13. Ωστόσο, ενώ η νέα πολιτική καθιστά σαφή την πρόθεση της Επιτροπής να δώσει μεγαλύτερη προτεραιότητα στη χρηματοδότηση περιβαλλοντικών προγραμμάτων και σχεδίων, εξακολουθεί να υπάρχει η ανάγκη υλοποίησης αυτής της πολιτικής με τη χάραξη μιας σαφούς στρατηγικής. Συγκεκριμένα, εκτός από τα θέματα που αναφέρονται στο πλαίσιο 2, η εν λόγω στρατηγική πρέπει να δίνει απάντηση στο ερώτημα με ποιο τρόπο η Επιτροπή θα επιδιώξει να εξασφαλίσει ότι αυτή η προτεραιότητα από άποψη πολιτικής μεταφράζεται σε περιβαλλοντικά προγράμματα και σχέδια στα έγγραφα στρατηγικής ανά χώρα. Πρόκειται για σημαντικό προβληματισμό, δεδομένου ότι ο εν λόγω τομέας είναι μόνο ένας από τους εννέα τομείς προτεραιότητας και ότι οι δικαιούχοι χώρες υποχρεούνται να διοχετεύσουν τη λαμβανόμενη χρηματοδότηση μόλις σε έναν ή δύο βασικούς τομείς. Λαμβανομένου υπόψη ότι στις περισσότερες αυτές χώρες το περιβάλλον δεν συνιστά τη σημαντικότερη προτεραιότητα, υπάρχει κίνδυνος αυτές να διαθέσουν περιορισμένους σχετικά πόρους για τον τομέα του περιβάλλοντος και των φυσικών πόρων, παρά τη νέα έμφαση που δίδει η αναπτυξιακή πολιτική της Επιτροπής στη χρηματοδότηση περιβαλλοντικών προγραμμάτων και σχεδίων.

Εξακολουθούν να χρειάζονται κατάλληλα μέτρα διαχείρισης, αφενός, για την υλοποίηση της στρατηγικής της Επιτροπής για την περιβαλλοντική ενσωμάτωση και, αφετέρου, για την αξιολόγηση των περιβαλλοντικών επιδόσεων της αναπτυξιακής της βοήθειας

14. Δεδομένου ότι το βασικότερο έγγραφο στρατηγικής σχετικά με τις περιβαλλοντικές πτυχές της συνεργασίας για την ανάπτυξη επικεντρώνεται στην ενσωμάτωση της περιβαλλοντικής διάστασης, το παρόν τμήμα της έκθεσης ασχολείται ιδιαίτερα με τους μηχανισμούς διαχείρισης που συστάθηκαν προκειμένου να δοθεί συνέχεια σε αυτή τη στρατηγική. Επίσης εξετάζονται τα μέτρα που έλαβε η Επιτροπή για την αξιολόγηση των συνολικών περιβαλλοντικών επιδόσεων της βοήθειας που χορηγεί, από την άποψη τόσο της ενσωμάτωσης της περιβαλλοντικής διάστασης, όσο και των χρηματοδοτούμενων περιβαλλοντικών σχεδίων.

Μηχανισμοί εποπτείας της εφαρμογής της στρατηγικής περιβαλλοντικής ενσωμάτωσης

15. Η εφαρμογή στρατηγικών για την ενσωμάτωση της περιβαλλοντικής διάστασης στη συνεργασία για την ανάπτυξη αποδεικνύεται ότι αποτελεί μείζων πρόκληση όχι μόνο για την Επιτροπή αλλά και για άλλους χορηγούς. Σε επίπεδο Επιτροπής, το γεγονός ότι οι αρμοδιότητες για την εξωτερική βοήθεια κατανέμονται μεταξύ τριών γενικών διευθύνσεων (Γενική Διεύθυνση Ανάπτυξης, Γενική Διεύθυνση Εξωτερικών Σχέσεων, Γραφείο συνεργασίας EuropeAid) δυσχεραίνει ακόμη περισσότερο το έργο αυτό.

16. Προς εξασφάλιση της αποτελεσματικής εφαρμογής και προς διευκόλυνση του συντονισμού, η Επιτροπή εκπόνησε ένα «επιχειρησιακό πλαίσιο για περαιτέρω ενσωμάτωση», ως παράρτημα στο έγγραφο εργασίας σχετικά με την περιβαλλοντική ενσωμάτωση. Το πλαίσιο αυτό καθορίζει τους στόχους, το είδος των δραστηριοτήτων, τις ημερομηνίες ολοκλήρωσης και τις εμπλεκόμενες γενικές διευθύνσεις. Ωστόσο, δεν συγκροτήθηκε καμία διυπηρεσιακή διευθύνουσα ομάδα προς εξασφάλιση της συστηματικής συνολικής παρακολούθησης της εφαρμογής του πλαισίου. Εν μέρει για αυτό το λόγο, η πρόοδος των διαφόρων αναφερόμενων δραστηριοτήτων εντός του εν λόγω πλαισίου ποίκιλλε σημαντικά, ανάλογα με τον τομέα, αλλά σχεδόν πάντοτε σημείωνε καθυστέρηση ή δεν είχε εφαρμοστεί.

17. Το έγγραφο εργασίας αναφέρει ότι, προκειμένου να προσανατολιστεί ορθά η διαδικασία της περιβαλλοντικής ενσωμάτωσης, θα χρειαστεί να αναπτυχθεί μια σειρά κριτηρίων απόδοσης, βάσει των οποίων να μπορεί να μετρηθεί η πρόοδός της. Εντούτοις, δεν καθιερώθηκαν τέτοια κριτήρια, ούτε υπήρξε καμία συνολική εσωτερική ή εξωτερική αναφορά σχετικά με την κατάσταση εφαρμογής του πλαισίου.

Ανάπτυξη της ικανότητας της Επιτροπής για την εφαρμογή της στρατηγικής περιβαλλοντικής ενσωμάτωσης

18. Η Επιτροπή δεν μελέτησε δεόντως το ζήτημα του κατά πόσο διαθέτει επαρκές προσωπικό προκειμένου να εφαρμόσει την στρατηγική της για την περιβαλλοντική ενσωμάτωση. Στο έγγραφο εργασίας της σχετικά με την ενσωμάτωση της περιβαλλοντικής διάστασης, η Επιτροπή επεσήμαινε απλώς ότι υπάρχει ανάγκη αύξησης του αριθμού των γενικών περιβαλλοντολόγων και ότι χρειάζονται ειδικοί για συντομότερα διαστήματα. Η Επιτροπή δεν έλαβε επαρκή μέτρα για την ικανοποίηση αυτών των αναγκών, παρά το γεγονός ότι το συμπέρασμα 4.3 του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Γκέτεμποργκ ανέφερε ότι: «Η απαιτούμενη ικανότητα των υπηρεσιών της Επιτροπής για μια ουσιαστική ενσωμάτωση των περιβαλλοντικών πτυχών, τόσο στις Βρυξέλλες όσο και στις αντιπροσωπείες, θα εξασφαλιστεί με τη διάθεση κατάλληλων ανθρώπινων πόρων, καθώς και με την κατάρτιση, την ανταλλαγή των σχετικών γνώσεων και την κατάλληλη χρήση της ανάδρασης».

19. Η προσέγγιση της Επιτροπής για την ανάπτυξη των ικανοτήτων της επικεντρώθηκε στην κατάρτιση και στην υποστήριξη του υπάρχοντος προσωπικού σε θέματα περιβαλλοντικής ενσωμάτωσης. Τα κυριότερα μέσα για το σκοπό αυτό ήταν: α) δημιουργία μιας υπηρεσίας ηλεκτρονικής υποστήριξης (helpdesk) για το περιβάλλον, η οποία να παρέχει συμβουλές σχετικά με την περιβαλλοντική ενσωμάτωση της περιβαλλοντικής διάστασης· β) έκδοση εγχειριδίου σχετικά με τον τρόπο ενσωμάτωσης της περιβαλλοντικής διάστασης· γ) διοργάνωση μαθημάτων κατάρτισης σχετικά με την περιβαλλοντική ενσωμάτωση. Η Επιτροπή, εξαιτίας των περιορισμένων ειδικών γνώσεων που διέθετε σε εσωτερικό επίπεδο, ανέθεσε το έργο αυτό σε ειδικούς περιβαλλοντολόγους. Παρ' όλα αυτά, συνάντησε δυσκολίες κατά την εφαρμογή καθενός από τα προαναφερθέντα.

20. Μολονότι, από το 1999 έως το 2002, λειτουργούσε υπηρεσία ηλεκτρονικής υποστήριξης (helpdesk), μετά τη λήξη της σχετικής σύμβασης τα εν λόγω καθήκοντα ανατέθηκαν σε νέα τέτοια υπηρεσία, αποτελούμενη από τρεις ειδικούς περιβαλλοντολόγους, μόλις το 2004. Λαμβανομένου υπόψη ότι η Επιτροπή εξαρτάτο σε μεγάλο βαθμό από εξωτερικές ειδικές γνώσεις, αυτό το κενό των δύο ετών καθυστέρησε σοβαρά την εφαρμογή της στρατηγικής περιβαλλοντικής ενσωμάτωσης, δεδομένου ότι η προαναφερθείσα υπηρεσία παρέχει όχι μόνο συμβουλές, αλλά είναι υπεύθυνη και για το εγχειρίδιο και την κατάρτιση.

21. Η στρατηγική περιβαλλοντικής ενσωμάτωσης περιλάμβανε την εκπόνηση εγχειριδίου περιβαλλοντικής ενσωμάτωσης μέχρι το 2003. Μολονότι η προετοιμασία του εγχειριδίου αυτού άρχισε το 1998, στα τέλη του 2005 δεν είχε ακόμη ολοκληρωθεί (για περισσότερες λεπτομέρειες βλέπε πλαίσιο 3). Πλαίσιο 3Εγχειρίδιο για την περιβαλλοντική ενσωμάτωσηΤο 1998, η Επιτροπή συνήψε 12μηνη σύμβαση με εταιρεία συμβούλων, αλλά το εγχειρίδιο που παρουσιάστηκε τελικά το 2001 θεωρήθηκε ανεπαρκές και δεν έλαβε επίσημη έγκριση, με αποτέλεσμα να παραμείνει μόνο ως σχέδιο εγγράφου. Το εν λόγω εγχειρίδιο χρησιμοποιήθηκε ελάχιστα, πρώτον, λόγω του χαρακτήρα του ως σχεδίου, δεύτερον, εξαιτίας του γεγονότος ότι ήταν υπερβολικά μακροσκελές και, τρίτον, επειδή ορισμένοι υπάλληλοι αγνοούσαν ακόμη και την ύπαρξή του. Σημαντικές εργασίες για την αναθεώρησή του άρχισαν μόλις στα μέσα του 2004 με την ανάθεση του έργου σε νέα εταιρεία συμβούλων. Λόγω της πολυπλοκότητας του έργου, της μεγαλύτερης προτεραιότητας που απέδιδε η Επιτροπή στην οργάνωση ενός προγράμματος κατάρτισης και των συχνών αλλαγών των υπαλλήλων της Επιτροπής που διαχειρίζονταν τη σύμβαση, στα τέλη του 2005 το αναθεωρημένο εγχειρίδιο δεν είχε ακόμη ολοκληρωθεί.

22. Η στρατηγική περιβαλλοντικής ενσωμάτωσης προέβλεπε ότι όλοι οι υπάλληλοι που είναι υπεύθυνοι για βασικούς τομείς πολιτικής ή για γεωγραφικούς τομείς, στις κεντρικές υπηρεσίες ή στις αντιπροσωπείες, θα είχαν ολοκληρώσει την κατάρτιση μέχρι το τέλος του 2004. Στην πραγματικότητα, τα μαθήματα κατάρτισης άρχισαν μόλις το Νοέμβριο του 2004 και δεν ήταν υποχρεωτικά. Προβλεπόταν επίσης για την κατάρτιση να χρησιμοποιηθεί το νέο εγχειρίδιο, αλλά αυτό δεν κατέστη δυνατό (βλέπε σημείο 21). Η συμμετοχή στα μαθήματα, που οργανώθηκαν στις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής, ήταν χαμηλή. Μολονότι το συνολικό ποσοστό συμμετοχής ήταν υψηλότερο στις αντιπροσωπείες, ο αριθμός των υπάλληλων της Επιτροπής που τα παρακολούθησε εξακολουθεί να είναι περιορισμένος (βλέπε πλαίσιο 4). Πλαίσιο 4Κατάρτιση σχετικά με την περιβαλλοντική ενσωμάτωσηΓια τα μαθήματα που οργανώθηκαν στις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής, ο μέσος αριθμός συμμετεχόντων ανά ενότητα ήταν οκτώ, ενώ προβλεπόταν να είναι δεκαπέντε. Πολλά μαθήματα ακυρώθηκαν λόγω του ανεπαρκούς αριθμού συμμετεχόντων. Από τη ΓΔ RELEX 37 υπάλληλοι παρακολούθησαν κατάρτιση μισής ημέρας σχετικά με την περιβαλλοντική ενσωμάτωση στο στάδιο του προγραμματισμού, ωστόσο μόνο 9 υπάλληλοι παρακολούθησαν πλήρως την 2ήμερη ενότητα κατάρτισης σχετικά με το θέμα αυτό, μολονότι το 2005 ήταν η πιο σημαντική χρονιά για την ΓΔ RELEX από την άποψη της προετοιμασίας των ΕΣΧ για την περίοδο 2007-2013. Όσον αφορά τις αντιπροσωπείες, οι πόροι που διατέθηκαν για την κατάρτιση ήρκεσαν για τη διοργάνωση μαθημάτων μόνο σε 20 αντιπροσωπείες (τα μαθήματα παρακολούθησαν προσωπικό των αντιπροσωπειών και προσωπικό από οργανισμούς των δικαιούχων χωρών). Στις περισσότερες αντιπροσωπείες στην Ασία, στη Λατινική Αμερική και στις χώρες της Μεσογείου, η κατάρτιση ήλθε υπερβολικά αργά με αποτέλεσμα αυτές να μην μπορέσουν να επωφεληθούν από αυτήν για την εκπόνηση των νέων ΕΣΧ.

23. Μία πρωτοβουλία, η οποία θα μπορούσε να συμβάλει στην ανάπτυξη των εσωτερικών ικανοτήτων της Επιτροπής όσον αφορά τη διαχείριση των περιβαλλοντικών πτυχών της συνεργασίας για την ανάπτυξη, ήταν η δημιουργία, το 2003, ενός «δικτύου κομβικών σημείων για το περιβάλλον». Στόχος του δικτύου αυτού ήταν, να ορίσει έναν υπάλληλο από κάθε μονάδα και, αφού τους φέρει σε επαφή μεταξύ τους, να αναζητηθούν τρόποι με τους οποίους τα περιβαλλοντικά ζητήματα θα λαμβάνονταν καλύτερα υπόψη στο πλαίσιο των αναπτυξιακών σχεδίων και θα προωθείτο η διάδοση της βέλτιστης πρακτικής. Ωστόσο, ενώ μέχρι το Μάιο του 2004 τα μέλη του δικτύου συνήλθαν τέσσερις φορές, έκτοτε δεν συναντήθηκαν εκ νέου. Επίσης, το δίκτυο επικεντρωνόταν σε μεγάλο βαθμό στους υπαλλήλους του EuropeAid, χωρίς να υπάρχει αρκετή συμμετοχή από άλλες υπηρεσίες της Επιτροπής, και ιδίως από τις αντιπροσωπείες. Κατά συνέπεια, το δίκτυο ελάχιστα συνέβαλε στην ανάπτυξη των εσωτερικών ικανοτήτων της Επιτροπής.

Συστήματα αξιολόγησης των περιβαλλοντικών επιδόσεων της αναπτυξιακής βοήθειας της Επιτροπής

24. Η Επιτροπή προβαίνει επίσης σε αξιολογήσεις τόσο σε επίπεδο κανονισμών και τομέων, οπότε αυτές διοργανώνονται από τη μονάδα αξιολόγησης του EuropeAid, όσο και σε επίπεδο μεμονωμένων σχεδίων, οπότε διοργανώνονται από τις αντιπροσωπείες της. Το επιχειρησιακό πλαίσιο της Επιτροπής (βλέπε σημείο 16) επέβαλλε την ανεξάρτητη αξιολόγηση των περιβαλλοντικών επιδόσεων της κοινοτικής βοήθειας για την περίοδο 1996-2000, ως μέρος της σχετικής τακτικής διαδικασίας αξιολόγησης. Με την ευκαιρία αυτή θα μπορούσαν να είχαν καθοριστεί δεδομένα αφετηρίας και να είχαν δοκιμαστεί ορισμένοι δείκτες απόδοσης (βλέπε σημείο 17). Επιπλέον, θα είχαν εντοπιστεί τα διδάγματα που προκύπτουν από προηγούμενες παρεμβάσεις και τα οποία θα μπορούσαν να συμβάλουν στην ανάπτυξη μιας συνολικής στρατηγικής για το περιβάλλον (βλέπε σημείο 11). Ωστόσο, η αξιολόγηση αυτή, που προβλεπόταν να ολοκληρωθεί μέχρι τα μέσα του 2002, δεν έχει διενεργηθεί ακόμη (10).

25. Σε επίπεδο μεμονωμένων περιβαλλοντικών σχεδίων, οι κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής δεν διαθέτουν κανένα σύστημα το οποίο να συγκεντρώνει και να αξιολογεί τα αποτελέσματα των αξιολογήσεων που πραγματοποιούνται από τις αντιπροσωπείες της. Κατά συνέπεια, δεν υπάρχουν διαδικασίες για τη διάδοση των διδαγμάτων και των βέλτιστων πρακτικών που εξάγονται από τα ολοκληρούμενα σχέδια αξιολόγησης. Ομοίως, δεν υπάρχει σύστημα συλλογής και αξιολόγησης των πληροφοριών σχετικά με τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις των μη περιβαλλοντικών σχεδίων.

26. Από το 2001, η Επιτροπή διαθέτει σύστημα παρακολούθησης των υπό εξέλιξη αναπτυξιακών σχεδίων, το οποίο ονομάζεται «σύστημα παρακολούθησης βάσει αποτελεσμάτων». Το σύστημα αυτό επιβάλλει να πραγματοποιείται μία επίσκεψη κάθε δώδεκα μήνες περίπου, για όλα τα αναπτυξιακά σχέδια που υπερβαίνουν το ένα εκατομμύριο ευρώ, από υπεύθυνους παρακολούθησης εταιρειών συμβούλων στις οποίες η Επιτροπή αναθέτει το έργο αυτό. Οι υπεύθυνοι αξιολογούν κάθε σχέδιο και το βαθμολογούν βάσει πέντε κριτηρίων: συνάφεια, επάρκεια, αποτελεσματικότητα, επιπτώσεις και βιωσιμότητα, καθώς και μιας σειράς συναφών μερικότερων κριτηρίων, στα οποία περιλαμβάνεται η περιβαλλοντική βιωσιμότητα. Ωστόσο, οι ποσοτικές και ποιοτικές διαπιστώσεις αυτών των εκθέσεων δεν αναλύονται συστηματικά από τις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής, προκειμένου να αξιολογούνται οι συνολικές επιδόσεις των περιβαλλοντικών σχεδίων καθώς και ο βαθμός της ενσωμάτωσης της περιβαλλοντικής διάστασης σε άλλα αναπτυξιακά σχέδια.

27. Η Επιτροπή χρησιμοποιεί το σύστημα οικονομικής παρακολούθησης και αναφοράς που χρησιμοποιεί και η ΕΑΒ του ΟΟΣΑ, το οποίο δεν είναι κατάλληλο, δεδομένου ότι επιτρέπει μεν τον εντοπισμό των σχεδίων για τα οποία πραγματοποιήθηκαν δαπάνες που σχετίζονται με το περιβάλλον, χωρίς όμως να αναφέρεται το ύψος αυτής της δαπάνης. Το σύστημα κωδικοποίησης που χρησιμοποιεί η Παγκόσμια Τράπεζα επιλύει το ζήτημα αυτό (11). Επιπλέον, η ασυνεπής χρήση εκ μέρους της Επιτροπής του συστήματος σήμανσης το οποίο χρησιμοποιείται για τον εντοπισμό των δαπανών που πραγματοποιούνται στο πλαίσιο των ΠΠΣ είχε ως αποτέλεσμα ότι αυτή δεν ήταν σε θέση να ανταποκριθεί επακριβώς στις υποχρεώσεις της για υποβολή αναφορών στο πλαίσιο των συμφωνιών αυτών.

ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΗΣ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑΣ ΤΗΣ ΕΝΣΩΜΑΤΩΣΗΣ ΤΗΣ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΗΣ ΔΙΑΣΤΑΣΗΣ ΕΚ ΜΕΡΟΥΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

Εισαγωγή

28. Σε αυτό το τμήμα της έκθεσης αξιολογείται η αποτελεσματικότητα του τρόπου με τον οποίο η Επιτροπή ενσωμάτωσε την περιβαλλοντική διάσταση στη συνεργασία για την ανάπτυξη. Η αξιολόγηση πραγματοποιήθηκε βάσει τριών διαφορετικών ειδών παρέμβασης της Επιτροπής: α) των εγγράφων στρατηγικής ανά χώρα· β) των προγραμμάτων δημοσιονομικής στήριξης· γ) των μη περιβαλλοντικών σχεδίων.

Πρόοδος σημειώθηκε το 2005 όσον αφορά την ανάπτυξη περιβαλλοντικής ανάλυσης ανά χώρα στο πλαίσιο των νέων εγγράφων στρατηγικής ανά χώρα, μολονότι ο αντίκτυπός της δεν μπορεί ακόμη να αξιολογηθεί

29. Η Επιτροπή εκπόνησε έγγραφα στρατηγικής ανά χώρα (ΕΣΧ) για πρώτη φορά το 2001 και το 2002 για καθεμία από τις χώρες και περιοχές στις οποίες χορηγεί αναπτυξιακή βοήθεια, προκειμένου να προσδιορίσει ποια μορφή θα έπρεπε να λάβει η βοήθειά της για το διάστημα μέχρι το 2006-2007. Καταρχήν, τα ΕΣΧ θα έπρεπε να λαμβάνουν υπόψη τις αναπτυξιακές προτεραιότητες κάθε χώρας, προκειμένου να εξασφαλίζουν τόσο την ανάληψη της ευθύνης των σχεδίων από τη σχετική χώρα όσο και τις πολιτικές της ίδιας της Επιτροπής. Η στρατηγική της Επιτροπής σχετικά με τις περιβαλλοντικές πτυχές της αναπτυξιακής της βοήθειας, όπως καθορίζεται τόσο στην αναπτυξιακή πολιτική της του 2000, όσο και στο σχετικό έγγραφο εργασίας της, επικεντρωνόταν στην ενσωμάτωση της περιβαλλοντικής διάστασης σε όλους τους τομείς της συνεργασίας για την ανάπτυξη. Ως εκ τούτου, ήταν σημαντικό για την αποτελεσματικότητα της συνολικής στρατηγικής, η περιβαλλοντική διάσταση να ενσωματωθεί στα ΕΣΧ.

30. Πράγματι, από την εξέταση αυτής της πρώτης γενιάς ΕΣΧ (2001-2007) τόσο από το Συνέδριο κατά τον έλεγχό του, όσο και από τις υπηρεσίες της ίδιας της Επιτροπής, διαπιστώθηκε ότι η περιβαλλοντική διάσταση δεν είχε ενσωματωθεί στα ΕΣΧ με ικανοποιητικό τρόπο. Η ανάλυση των περιβαλλοντικών θεμάτων στα ΕΣΧ γενικά ήταν ελλιπής και οι στρατηγικές αντίδρασης της Επιτροπής δεν λάμβαναν επαρκώς υπόψη τους περιβαλλοντικούς προβληματισμούς που χαρακτήριζαν τους προς χρηματοδότηση τομείς προτεραιότητας. Σε δείγμα 60 ΕΣΧ, κανένα δεν ανέφερε τους αναπτυξιακούς στόχους της χιλιετίας (ΑΣΧ) σχετικά με την περιβαλλοντική βιωσιμότητα και μόνο περίπου το ένα τέταρτο αυτών αναφερόταν στις πολυμερείς περιβαλλοντικές συμφωνίες (ΠΠΣ).

31. Ως ένα βαθμό, η μη ενσωμάτωση της περιβαλλοντικής διάστασης στα ΕΣΧ αντικατόπτριζε την περιορισμένη προτεραιότητα που αποδίδουν πολλές δικαιούχοι χώρες στο ζήτημα αυτό. Για τις χώρες που έχουν έγγραφο στρατηγικής για τη μείωση της φτώχειας (ΕΣΜΦ) (12), η πολιτική της Επιτροπής είναι να ευθυγραμμίζει το ΕΣΧ με το ΕΣΜΦ. Όπως προκύπτει από μελέτη της Παγκόσμιας Τράπεζας (13), η περιβαλλοντική διάσταση δεν έχει γενικά ενσωματωθεί στα ΕΣΜΦ, εν μέρει εξαιτίας της μη αναγνώρισης της σημαντικής σχέσης φτώχειας και περιβάλλοντος από πολλές δικαιούχους χώρες. Τα Υπουργεία Περιβάλλοντος θα έπρεπε να είναι πρωτίστως υπερασπιστές των περιβαλλοντικών θεμάτων στο πλαίσιο των εθνικών πολιτικών, στην πράξη όμως αυτά, ακόμη και σε περισσότερο ανεπτυγμένες χώρες με μείζονα περιβαλλοντικά προβλήματα, όπως η Βραζιλία και η Κίνα, δεν διαθέτουν τους πόρους και την επιρροή άλλων, παλαιότερων υπουργείων.

32. Παρ' όλα αυτά, η μη ένταξη της περιβαλλοντικής διάστασης στην αναπτυξιακή βοήθεια αντικατοπτρίζει επίσης την ύπαρξη ελλείψεων από την πλευρά της Επιτροπής. Μολονότι στο έγγραφο εργασίας της Επιτροπής σχετικά με την περιβαλλοντική ενσωμάτωση αναφερόταν ότι τα περιβαλλοντικά χαρακτηριστικά ανά χώρα (ΠΧΧ) αποτελούσαν σημαντικό μέσο ενσωμάτωσης στο στάδιο του προγραμματισμού, από έρευνα που πραγματοποίησε η Επιτροπή το 2002 σε δείγμα 60 ΕΣΧ διαπίστωσε ότι είχαν εκπονηθεί μόνο έξι ΠΧΧ. Και αυτό παρά το γεγονός ότι αυτού του είδους η περιβαλλοντική ανάλυση ανά χώρα αποτελεί βέλτιστη πρακτική από το 1992, όταν η Επιτροπή Αναπτυξιακής Βοήθειας του ΟΟΣΑ είχε εκδώσει κατευθυντήριες γραμμές επ' αυτού (14).

33. Το 2005 η Επιτροπή σημείωσε ένα σημαντικό βήμα προόδου για την αντιμετώπιση του θέματος, εκπονώντας ΠΧΧ για τις χώρες που δικαιούνται ενισχύσεων στην Ασία, στη Λατινική Αμερική και στη Μεσόγειο, στο πλαίσιο της διαδικασίας εκπόνησης της επόμενης γενεάς εγγράφων στρατηγικής ανά χώρα για την περίοδο 2007-2013. Παρόμοια προσέγγιση εφαρμόζεται και για τις χώρες ΑΚΕ. Δεδομένου ότι κατά το χρόνο ολοκλήρωσης του ελέγχου τα ΕΣΧ βρίσκονταν ακόμη στο στάδιο της προετοιμασίας, ήταν υπερβολικά νωρίς να εκτιμηθεί σε ποιο βαθμό τα ΠΧΧ είχαν συμβάλει στην ενσωμάτωση της περιβαλλοντικής διάστασης στα ΕΣΧ. Αυτό εξαρτάται τελικά από το βαθμό προτεραιότητας που οι δικαιούχοι χώρες και οι υπηρεσίες της Επιτροπής αποδίδουν στην ενασχόληση σε επίπεδο ΕΣΧ με τα περιβαλλοντικά ζητήματα που τίθενται στα ΠΧΧ.

34. Από την άποψη αυτή, η Επιτροπή έχει σημειώσει ελάχιστη μόνο πρόοδο όσον αφορά την περιβαλλοντική ευαισθητοποίηση και την ανάπτυξη των ικανοτήτων περιβαλλοντικής ενσωμάτωσης των δικαιούχων χωρών μετά την έγκριση της δικής της στρατηγικής ενσωμάτωσης. Ένα ειδικό μέσο που διαθέτει η Επιτροπή για την προώθηση της ενσωμάτωσης της περιβαλλοντικής διάστασης στη συνεργασία της για την ανάπτυξη είναι ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 2493/2000 (15), με προϋπολογισμό 93 εκατομμύρια ευρώ για την περίοδο 2000-2006. Εντούτοις, ο αντίκτυπος του εν λόγω μέσου είναι περιορισμένος, ενώ θα μπορούσε να συμβάλει σημαντικά στη δημιουργία των περιβαλλοντικών ικανοτήτων στις αναπτυσσόμενες χώρες. Η Επιτροπή όμως δεν έχει καθιερώσει μια συνολική προσέγγιση όσον αφορά την ανάπτυξη ικανοτήτων στις χώρες αυτές και προάγει μόνο μεμονωμένα σχέδια σε ad hoc βάση.

35. Από την πλευρά της Επιτροπής, ανησυχία προκαλεί το γεγονός ότι, το 2005, οι υπάλληλοι που ήταν υπεύθυνοι για την προετοιμασία των ΕΣΧ εκμεταλλεύτηκαν μόνο σε περιορισμένη έκταση τις ευκαιρίες για κατάρτιση σχετικά με την περιβαλλοντική ενσωμάτωση (βλέπε πλαίσιο 4). Μολονότι η ΓΔ Ανάπτυξης, η ΓΔ Περιβάλλοντος και το EuropeAid διαθέτουν και οι τρεις ειδικευμένες μονάδες που εξετάζουν τις περιβαλλοντικές πτυχές των ΕΣΧ, αυτές οι αναλύσεις συνήθως δεν βασίζονται σε βαθύτερες γνώσεις της εκάστοτε χώρας, ενώ η κατανομή του περιορισμένου αριθμού υπαλλήλων στις τρεις αυτές ΓΔ σημαίνει επίσης ότι οι έλεγχοι είναι συχνά επιφανειακοί.

Ελάχιστα τα βήματα προς την κατεύθυνση της ενσωμάτωσης της περιβαλλοντικής διάστασης στα προγράμματα δημοσιονομικής στήριξης

36. Πολιτική της Επιτροπής και της ευρύτερης κοινότητας των χορηγών είναι το ποσοστό που κατέχει η δημοσιονομική στήριξη στο πλαίσιο της συνολικότερης βοήθειας να αυξάνεται διαρκώς. Κατ' αυτό τον τρόπο, το 25 % περίπου της χρηματοδότησης του ΕΤΑ που χορηγείται στις χώρες ΑΚΕ στο πλαίσιο των τρεχόντων ΕΣΧ έχει διατεθεί σε αυτού του είδους τη στήριξη. Η Επιτροπή, ωστόσο, ελάχιστα έχει εργαστεί προς την κατεύθυνση της ενσωμάτωσης της περιβαλλοντικής διάστασης σε αυτή τη νεότερη μορφή βοήθειας, μολονότι το Συμβούλιο ανάφερε στα συμπεράσματά του της 31ης Μαΐου 2001 σχετικά με τη στρατηγική της Επιτροπής για την ενσωμάτωση της περιβαλλοντικής διάστασης ότι: «τα περιβαλλοντικά μελήματα θα πρέπει να ενσωματώνονται συστηματικά στην προετοιμασία όλων … των προγραμμάτων διαρθρωτικής προσαρμογής και των προγραμμάτων μεταρρύθμισης τομέα και των προγραμμάτων στήριξης» (16).

37. Το κύριο μέσο περιβαλλοντικής αξιολόγησης που πρέπει να χρησιμοποιείται στο πλαίσιο των προγραμμάτων δημοσιονομικής στήριξης είναι η στρατηγική περιβαλλοντική εκτίμηση (ΣΠΕ). Αυτή εξετάζει τις περιβαλλοντικές πτυχές των πολιτικών των δικαιούχων χωρών, των σχεδίων και των προγραμμάτων τους τα οποία χρηματοδοτούνται από τη δημοσιονομική στήριξη, και συγκεκριμένα τα έγγραφα στρατηγικής για της μείωση της φτώχιας. Στα συμπεράσματα του Συμβουλίου επισημαίνεται ότι «για την επίτευξη της ενσωμάτωσης αυτής, θα πρέπει να χρησιμοποιείται η στρατηγική περιβαλλοντική εκτίμηση (ΣΠΕ), ιδίως στο στάδιο της προετοιμασίας διαρθρωτικών και τομεακών προγραμμάτων και στα σημαντικά καινούργια έργα υποδομής» (17). Η σημασία της ΣΠΕ αναγνωρίζεται επίσης στο πλαίσιο της στρατηγικής ενσωμάτωσης της Επιτροπής. Μέχρι σήμερα η Επιτροπή ελάχιστα την έχει χρησιμοποιήσει, εν μέρει διότι, σε αντίθεση με τα ΠΧΧ και τις αξιολογήσεις των περιβαλλοντικών επιπτώσεων (ΑΠΕ), αποτελεί ένα σχετικά νέο εργαλείο το οποίο η κοινότητα των χορηγών δεν κατέχει πλήρως (18). Παρ' όλα αυτά, η Επιτροπή θα μπορούσε να είχε υπογραμμίσει τις περιβαλλοντικές πτυχές αυτής της βοήθειας μέσω των εκτενών εγχειριδίων της σχετικά με τη δημοσιονομική και τομεακή στήριξη, τα οποία όμως στην πράξη δεν περιέχουν καμία αναφορά στο περιβάλλον. Έτσι, οι υπάλληλοι της Επιτροπής δεν είχαν κατευθυντήριες γραμμές ούτε σχετικά με το πού και πώς να χρησιμοποιούν τις ΣΠΕ ούτε σχετικά με το πώς να διενεργούν περισσότερο περιορισμένες περιβαλλοντικές εκτιμήσεις όταν οι ΣΠΕ δεν ενδείκνυνται.

38. Αυτή η έλλειψη διαδικασιών περιβαλλοντικής αξιολόγησης αντικατοπτρίζεται στο σχεδιασμό των προγραμμάτων δημοσιονομικής στήριξης: α) σε καμία χώρα η Επιτροπή δεν προέβη σε αξιολόγηση των πιθανών περιβαλλοντικών επιπτώσεων των κυβερνητικών πολιτικών και προγραμμάτων που υποστηρίζονται από ενισχύσεις από τον προϋπολογισμό· β) από τις 20 χώρες ΑΚΕ που είχαν λάβει γενική δημοσιονομική στήριξη στο πλαίσιο του ένατου ΕΤΑ μέχρι το 2005, μόνο σε μία χώρα, την Τανζανία, οι σχετικές προϋποθέσεις σκοπό είχαν την υποστήριξη του περιβάλλοντος· Πλαίσιο 5Παράδειγμα ενσωμάτωσης της περιβαλλοντικής διάστασης στα προγράμματα δημοσιονομικής στήριξηςΣτην Τανζανία, στο πλαίσιο του προγράμματος δημοσιονομικής στήριξης για τη μείωση της φτώχειας 2003-2006 (114 εκατομμύρια ευρώ), οι χορηγοί και η κυβέρνηση της χώρας είχαν συμπεριλάβει την έγκριση νομοθεσίας για το περιβάλλον στους έξι στόχους της στρατηγικής για τη μείωση της φτώχειας, γεγονός που συνέβαλε σημαντικά στην έγκριση του νόμου για τη διαχείριση του περιβάλλοντος το 2005. γ) παρά τη σοβαρή σχέση μεταξύ της φτώχιας και του περιβάλλοντος, οι δείκτες μείωσης της φτώχιας δεν περιελάμβαναν περιβαλλοντικά θέματα· δ) στους δύο τομείς προτεραιότητας για τη δημοσιονομική στήριξη της Επιτροπής, ήτοι την εκπαίδευση και την υγεία, δεν αξιοποιήθηκαν σημαντικές ευκαιρίες για την ενσωμάτωση των περιβαλλοντικών πτυχών σε αυτούς τους δύο τομείς, ιδίως όσον αφορά την πρόληψη στον τομέα της περίθαλψης· ε) η Επιτροπή προσπαθεί διαρκώς περισσότερο να παρέχει την υποστήριξή της σε έργα οδοποιίας περισσότερο μέσω τομεακών προγραμμάτων στήριξης, παρά μεμονωμένων σχεδίων, πρακτική που σημαίνει ότι υπάρχει ιδιαίτερη ανάγκη για ΣΠΕ, εάν επιδιώκεται η αποφυγή των αρνητικών περιβαλλοντικών επιπτώσεων.

Οι διαδικασίες ενσωμάτωσης της περιβαλλοντικής διάστασης σε επίπεδο σχεδίων δεν εφαρμόστηκαν με αρκετά συστηματικό τρόπο

39. Παρά το αυξανόμενο ποσοστό της βοήθειας που διατίθεται μέσω της δημοσιονομικής στήριξης, η χρηματοδότηση σχεδίων εξακολουθεί να αποτελεί τον κυριότερο μηχανισμό χορήγησης των πόρων. Ένα πρώτο βήμα προς την κατεύθυνση της περιβαλλοντικής αξιολόγησης των σχεδίων είναι η προεξέτασή τους προκειμένου να εκτιμηθούν οι πιθανοί περιβαλλοντικοί κίνδυνοι και οι ευκαιρίες. Το σχέδιο εγχειριδίου για την ενσωμάτωση της περιβαλλοντικής διάστασης του 2001 καθιέρωσε την αρχή αυτού του είδους της προεξέτασης υπό τη μορφή ενός «εντύπου περιβαλλοντικής ενσωμάτωσης», το οποίο πρέπει να συμπληρώνεται για κάθε σχέδιο βάσει των κατευθυντήριων γραμμών του εγχειριδίου. Δεδομένου ότι το εγχειρίδιο παραμένει απλώς σχέδιο (βλέπε σημείο 21), η προαναφερθείσα διαδικασία δεν εφαρμόζεται με συστηματικό τρόπο. Κατά συνέπεια, πολλές αντιπροσωπείες χρησιμοποίησαν άλλες διαδικασίες ή δεν εφάρμοσαν καμία διαδικασία περιβαλλοντικής προεξέτασης. Πλαίσιο 6Περιβαλλοντική εξέταση στην αντιπροσωπεία της Επιτροπής στη ΝικαράγουαΗ περιφερειακή αντιπροσωπεία της Επιτροπής στη Νικαράγουα ασχολείται με έξι χώρες και διαθέτει περισσότερους από 140 υπαλλήλους. Από τον έλεγχο διαπιστώθηκε ότι η αντιπροσωπεία δεν εφαρμόζει καμία κατευθυντήρια γραμμή σχετικά με την περιβαλλοντική προεξέταση, ενώ για τα σχέδια και προγράμματα του ΕΣΧ για την περίοδο 2002-2006 αυτή η προεξέταση δεν είχε οδηγήσει σε καμία περίπτωση σε περαιτέρω λεπτομερή αξιολόγηση. Επιπλέον, η αντιπροσωπεία δεν διέθετε ειδικό περιβαλλοντολόγο, μολονότι αυτός θα μπορούσε να εποπτεύει και να παρέχει την υποστήριξή του στο πλαίσιο των διαδικασιών περιβαλλοντικής προεξέτασης.

40. Στην πράξη, η βασική διαδικασία που χρησιμοποιεί η Επιτροπή για τον έλεγχο της περιβαλλοντικής προεξέτασης εντάσσεται στο πλαίσιο των δελτίων προσδιορισμού των σχεδίων, τα οποία καταρτίζουν οι αντιπροσωπείες στην αρχή του κύκλου του σχεδίου και υποβάλλουν στην ομάδα στήριξης της ποιότητας του EuropeAid (ΟΣΠΑ). Το περιβάλλον, ωστόσο, αποτελεί απλώς ένα από μια ολόκληρη σειρά θεμάτων που λαμβάνονται υπόψη στα δελτία αυτά και από τον έλεγχο 20 τέτοιων δελτίων που είχε εξετάσει η ΟΣΠΑ το 2005 διαπιστώθηκε ότι αυτά δεν είχαν λάβει επαρκώς υπόψη τα περιβαλλοντικά θέματα: α) μολονότι απαιτείτο η ταξινόμηση του σχεδίου ανάλογα με τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις του (19), αυτό δεν είχε γίνει σε καμία από τις είκοσι περιπτώσεις· β) μολονότι απαιτείτο η ανάλυση του τρόπου με τον οποίο το περιβάλλον θα ενσωματωνόταν στην ανάπτυξη του σχεδίου, αυτό δεν είχε γίνει σε δεκαέξι περιπτώσεις.

41. Αυτές οι αδυναμίες οφείλονται εν μέρει στο γεγονός ότι οι ειδικοί περιβαλλοντολόγοι δεν συμμετέχουν στην προεξέταση των μη περιβαλλοντικών σχεδίων. Σε επίπεδο αντιπροσωπειών, η περιβαλλοντική εμπειρογνωμοσύνη επικεντρώνεται σε μεγάλο βαθμό σε χώρες όπου το περιβάλλον αποτελεί τομέα προτεραιότητας και, σε κάθε περίπτωση, δεν χρησιμοποιείται για τον έλεγχο των περιβαλλοντικών πτυχών των δελτίων προσδιορισμού των μη περιβαλλοντικών σχεδίων. Σε επίπεδο EuropeAid, ο αριθμός των ειδικών περιβαλλοντολόγων ομοίως επαρκεί μόνο για την αξιολόγηση της ποιότητας των σχεδίων που αφορούν το περιβάλλον και τους φυσικούς πόρους, αλλά όχι του κατά πόσο το περιβάλλον έχει ενσωματωθεί σε μη περιβαλλοντικά σχέδια.

42. Οι ελλείψεις στη διαδικασία προεξέτασης συνέτειναν στη δημιουργία προβλημάτων στον προσδιορισμό των περιπτώσεων όπου έπρεπε να πραγματοποιηθούν αξιολογήσεις των περιβαλλοντικών επιπτώσεων (ΑΠΕ). Οι ΑΠΕ αποτελούν μέσα που έχουν καθιερωθεί από καιρό και χρησιμοποιούνται για τον εκ των προτέρων προσδιορισμό των πιθανών επιπτώσεων ενός σχεδίου στο περιβάλλον καθώς και για την πρόταση μέτρων που θα τις μετρίαζαν κατά το στάδιο του σχεδιασμού και της υλοποίησης. Η Ευρωπαϊκή Ένωση διαθέτει νομοθεσία που αφορά τις ΑΠΕ στο πλαίσιο των εσωτερικών πολιτικών από το 1985 (20). Το 1990, η τέταρτη σύμβαση Λομέ όριζε τη διενέργεια ΑΠΕ για τα σχέδια μεγάλης πνοής και για όσα εγκλείουν σοβαρούς κινδύνους για το περιβάλλον (21). Το 1992 η ΕΑΒ του ΟΟΣΑ εξέδωσε κατευθυντήριες γραμμές για τις βέλτιστες πρακτικές όσον αφορά τις ΑΠΕ στον τομέα των αναπτυξιακών σχεδίων, τις οποίες πρέπει να εφαρμόζουν όλα τα μέλη του (22).

43. Οι ΑΠΕ ενδείκνυνται ιδιαίτερα για έργα υποδομών και εξόρυξης, δεδομένου ότι συνήθως αυτά έχουν μεγάλες περιβαλλοντικές επιπτώσεις. Σχεδόν το 35 % της χρηματοδότησης του ένατου ΕΤΑ στο πλαίσιο των τρεχόντων εγγράφων στρατηγικής ανά χώρα (ΕΣΧ) διατίθεται μόνο για έργα οδοποιίας. Ωστόσο, από τον έλεγχο του Συνεδρίου διαπιστώθηκε ότι υπήρχαν αρκετά τέτοια σχέδια για τα οποία δεν είχε πραγματοποιηθεί καμία ΑΠΕ. Από αξιολόγηση που διενήργησε η Επιτροπή το 2004 με αντικείμενο «τις παρεμβάσεις της ΕΚ στον τομέα των μεταφορών σε τρίτες χώρες» διαπιστώθηκε ότι για τέσσερα από τα δεκαπέντε σχέδια που αξιολογήθηκαν δεν είχε διενεργηθεί ΑΠΕ. Ακόμη και στις περιπτώσεις στις οποίες είχαν πραγματοποιηθεί περισσότερο ουσιαστικές ΑΠΕ, αυτές επικεντρώνονταν συνήθως στις άμεσες επιπτώσεις του ίδιου του σχεδίου οδοποιίας στο περιβάλλον, παρά στις επιπτώσεις που θα είχαν για το περιβάλλον οι νέες οικονομικές δραστηριότητες που θα δημιουργούσε η βελτιωμένη πρόσβαση. Η αδυναμία αυτή αποκτά ιδιαίτερη σοβαρότητα στις περιπτώσεις οδών που διέρχονται από ευαίσθητες περιοχές, όπως είναι τα τροπικά δάση, όπου υπάρχει άμεση σχέση μεταξύ της βελτιωμένης πρόσβασης και της αύξησης της αποδάσωσης και της παράνομης θήρας. Πλαίσιο 7Αξιολογήσεις περιβαλλοντικών επιπτώσεων για μεγάλα έργα υποδομών και εξόρυξηςΣτην Τανζανία, για την αποκατάσταση και αναβάθμιση του οδικού δικτύου από το συνοριακό σημείο Mουάνζα στο Tίντε και από το Ισάκα στο Νζγκα (όγδοο ΕΤΑ, 85 εκατομμύρια ευρώ), αυτό που η πρόταση χρηματοδότησης χαρακτήριζε ως ΑΠΕ ήταν μία μόνο σελίδα στη μελέτη σκοπιμότητας.Στη Μποτσουάνα, δεν πραγματοποιήθηκε καμία ΑΠΕ για ένα σχέδιο Sysmin (όγδοο ΕΤΑ, 30 εκατομμύρια ευρώ), το οποίο παρείχε βοήθεια για την παράταση της ζωής του ορυχείου χαλκού/νικελίου του Selebi Phikwe χωρίς να λαμβάνει άμεσα υπόψη τους σοβαρούς κινδύνους κατάρρευσης της λεκάνης συγκράτησης των αποβλήτων του ορυχείου ή το απαράδεκτα υψηλό επίπεδο εκπομπών διοξειδίου του θείου από το χυτήριο.Στη Γουατεμάλα, δεν πραγματοποιήθηκε καμία ΑΠΕ για ένα σχέδιο μετεγκατάστασης προσφύγων (12 εκατομμύρια ευρώ), παρά το γεγονός ότι τα σχέδια μετεγκατάστασης μπορούν να θεωρηθούν a priori ότι έχουν δυνητικά σημαντικές περιβαλλοντικές επιπτώσεις. Οι μετεγκαταστάσεις προκάλεσαν σημαντικές ζημιές στα τοπικά οικοσυστήματα.

44. Πέρα από τα μεγάλα αγροτικά έργα καθώς και τα μεγάλα έργα υποδομών και εξόρυξης, όπου η ΑΠΕ είναι αναγκαία, υπάρχουν πολλά άλλα είδη σχεδίων όπου μια ΑΠΕ θα ήταν επιθυμητή ή ακόμη θα είχε ουσιαστική σημασία. Ωστόσο, χωρίς σαφείς κατευθυντήριες γραμμές ή διατάξεις σχετικά με το ποια σχέδια πρέπει να υποβάλλονται σε ΑΠΕ, υπήρχε σημαντικός κίνδυνος να μην διενεργούνται καθόλου ΑΠΕ, ακόμη και στις περιπτώσεις όπου θα ήταν επιβεβλημένες. Πλαίσιο 8Αξιολογήσεις περιβαλλοντικών επιπτώσεων για άλλων ειδών σχέδιαΣτον Ειρηνικό, τουλάχιστον τέσσερα από τα σχέδια που υποβλήθηκαν σε έλεγχο θα είχαν αποκομίσει όφελος από μια ΑΠΕ. Για παράδειγμα, για το σχέδιο ανάπτυξης φυκιών του Kiribati (έβδομο και ένατο ΕΤΑ, 2,8 εκατομμύρια ευρώ), οι ξύλινοι πάσσαλοι που χρειάζονταν για την υποστήριξη της καλλιέργειας των φυκιών κατασκευάστηκαν από την γύρω φυόμενη βλάστηση, ήτοι και από μανγκρόβιες, οι οποίες είναι σημαντικές για τα θαλάσσια οικοσυστήματα και την προστασία των ακτών. Επιπλέον, οι καλλιεργητές θανατώνουν τις προστατευόμενες θαλάσσιες χελώνες που τρώνε τα καλλιεργούμενα φύκια. Μια ΑΠΕ θα είχε προβλέψει αυτά τα θέματα πριν από την εφαρμογή του σχεδίου και θα είχε προτείνει τρόπους για την αντιμετώπισή τους.

45. Στις περιπτώσεις που πραγματοποιήθηκε ΑΠΕ και καθορίστηκαν διορθωτικά μέτρα, δεν υπήρχε σύστημα το οποίο να εξασφαλίζει ότι τα μέτρα αυτά είχαν συμπεριληφθεί σε ένα σχέδιο περιβαλλοντικής διαχείρισης το οποίο θα εφαρμοζόταν κατά την υλοποίηση του βασικού σχεδίου. Ούτε προβλεπόταν οι ενδεχόμενες συστάσεις των ΑΠΕ να περιλαμβάνονται συστηματικά στις τεχνικές προδιαγραφές των εργασιών. Και όπου οι συστάσεις της ΑΠΕ περιλαμβάνονταν στη σύμβαση, η μη συμμόρφωση με τις περιβαλλοντικές διατάξεις της σύμβασης δεν συνδεόταν πάντοτε με κυρώσεις. Πλαίσιο 9Η παρακολούθηση των αξιολογήσεων των περιβαλλοντικών επιπτώσεωνΣτην περίπτωση του σχεδίου άρδευσης των βόρειων πεδιάδων στο Μαυρίκιο (έβδομο ΕΤΑ, 9 εκατομμύρια ευρώ), μολονότι πραγματοποιήθηκε διεξοδική ΑΠΕ για την αντικατάσταση ενός αγωγού και οι ειδικοί όροι της χρηματοδοτικής συμφωνίας προέβλεπαν τη συστηματική παρακολούθηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων, προκειμένου να εξασφαλιστεί η εφαρμογή των διορθωτικών μέτρων που προτείνει η ΑΠΕ, δεν βρέθηκαν στοιχεία που να αποδεικνύουν κάτι τέτοιο.Στο Μάλι, για το σχέδιο στήριξης του τομέα του ρυζιού (όγδοο ΕΤΑ, 15,4 εκατομμύρια ευρώ), η ΑΠΕ συνιστούσε την επαναφύτευση δένδρων γύρω από τα χωριά, την παρακολούθηση των επιπέδων της μόλυνσης των υδάτων και τη διενέργεια μελέτης για την ανακύκλωση των ελαίων, αυτά όμως δεν συμπεριελήφθησαν στις τεχνικές προδιαγραφές της σύμβασης.Για το σχέδιο της γέφυρας στον ποταμό Rewa στα Φίτζι (έβδομο και όγδοο ΕΤΑ, 11 εκατομμύρια ευρώ), λαμβανομένων υπόψη των πιθανών επιπτώσεων στην αλιεία των kai (μύδια του γλυκού νερού), η σύμβαση περιείχε ρήτρα σχετικά με την παρακολούθηση της ποιότητας των υδάτων. Ο ανάδοχος του έργου δεν συμμορφώθηκε με αυτή την απαίτηση, ωστόσο η σύμβαση δεν προέβλεπε κυρώσεις σε περίπτωση μη συμμόρφωσης.

46. Η Επιτροπή δεν διαθέτει κεντρικό μητρώο για την καταχώριση των ΑΠΕ που πραγματοποιούνται στο πλαίσιο αναπτυξιακών σχεδίων που χρηματοδοτεί η ίδια. Αυτό αποτελεί μειονέκτημα σε επίπεδο πληροφοριών εσωτερικής διαχείρισης. Ένα τέτοιο μητρώο θα διευκόλυνε επίσης την πρόσβαση του κοινού σε αυτές τις πληροφορίες.

ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΗΣ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑΣ ΤΩΝ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΩΝ ΣΧΕΔΙΩΝ ΚΑΙ ΠΑΡΑΓΟΝΤΕΣ ΠΟΥ ΕΠΗΡΕΑΖΟΥΝ ΤΗΝ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑ

Εισαγωγή

47. Εκτός από τα μέτρα για την ενσωμάτωση της περιβαλλοντικής διάστασης στην συνεργασία για την ανάπτυξη, τα οποία εξετάστηκαν στο προηγούμενο τμήμα της έκθεσης, η Επιτροπή επιχείρησε επίσης να επιλύσει τα περιβαλλοντικά ζητήματα χρηματοδοτώντας προγράμματα και σχέδια στον τομέα του περιβάλλοντος. Παρά το γεγονός ότι ο εν λόγω τομέας δεν συγκαταλεγόταν στις προτεραιότητες της αναπτυξιακής πολιτικής του 2000 (βλέπε σημείο 9) και οι αναλήψεις υποχρεώσεων, ως μέρος της συνολικής χρηματοδότησης της βοήθειας, ήταν σχετικά χαμηλές (βλέπε πίνακα), η Επιτροπή εξακολούθησε να αναπτύσσει δράση στον τομέα αυτό, η οποία θα μπορούσε να είναι ακόμη μεγαλύτερη με την έγκριση της νέας αναπτυξιακής πολιτικής, στο πλαίσιο της οποίας το περιβάλλον και οι φυσικοί πόροι θα αποτελούν τομέα προτεραιότητας (βλέπε σημείο 12). Σκοπός του ελέγχου ήταν: α) να αξιολογηθεί η αποτελεσματικότητα των περιβαλλοντικών σχεδίων που χρηματοδοτεί η Επιτροπή· β) να εντοπιστούν οι καθοριστικότεροι παράγοντες που επηρεάζουν την αποτελεσματικότητα.

Αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των σχεδίων

48. Το Συνέδριο εξέτασε 65 σχέδια τα οποία αντιστοιχούσαν σε αναλήψεις υποχρεώσεων ύψους 560 εκατομμυρίων ευρώ σε 16 χώρες. Τα σχέδια χρηματοδοτήθηκαν από το γενικό προϋπολογισμό κατά την περίοδο 1995-2005 και από το έβδομο, όγδοο και ένατο ΕΤΑ. Τα σχέδια που εξετάστηκαν ήταν κυρίως δύο ειδών: α) 30 από τα εξετασθέντα σχέδια, που αντιστοιχούσαν περίπου στο 15 % των 560 εκατομμυρίων ευρώ, χρηματοδοτήθηκαν από τα ειδικά κονδύλια του προϋπολογισμού για το περιβάλλον, και ιδίως από το κονδύλιο «περιβάλλον και δάση» (βλέπε σημεία 10 και 34). Τα σχέδια που χρηματοδοτήθηκαν από αυτό το κονδύλιο ήταν σχετικά μικρά (συνήθως από 1,0 έως 2,5 εκατομμύρια ευρώ) και τις περισσότερες φορές υλοποιήθηκαν από ΜΚΟ κατόπιν πρόσκλησης της Επιτροπής για υποβολή προτάσεων σχεδίων. Οι εν λόγω πόροι δεν διατίθενται ανά χώρα, αλλά ανάλογα με το ποιες προτάσεις θεωρεί καλύτερες η Επιτροπή· β) 34 από τα εξετασθέντα σχέδια, που αντιστοιχούσαν περίπου στο 80 % των 560 εκατομμυρίων ευρώ, χρηματοδοτήθηκαν από διμερή βοήθεια χορηγούμενη σε ορισμένες χώρες από την Επιτροπή στο πλαίσιο του ΕΤΑ και των κονδυλίων του προϋπολογισμού που αφορούν τη συνεργασία με τις χώρες της Ασίας, της Λατινικής Αμερικής και της Μεσογείου. Το μέγεθος αυτών των σχεδίων ποίκιλλε σημαντικά, αλλά κατά μέσο όρο ήταν της τάξης των 10 έως 15 εκατομμυρίων ευρώ. Επιπλέον, μία από τις παρεμβάσεις που εξετάστηκαν ήταν μάλλον πρόγραμμα δημοσιονομικής στήριξης παρά συνηθισμένο σχέδιο, ήτοι ένα πρόγραμμα στήριξης τομεακής πολιτικής για την επεξεργασία λυμάτων στο Μαυρίκιο (ένατο ΕΤΑ, 29,8 εκατομμύρια ευρώ). Καταφαίνεται έτσι η περιορισμένη χρήση αυτών των προγραμμάτων στον τομέα του περιβάλλοντος και των φυσικών πόρων.

49. Πέντε ήταν τα κριτήρια που χρησιμοποιήθηκαν για την αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των σχεδίων: α) συνάφεια — κατά πόσο οι στόχοι του σχεδίου ανταποκρίνονται στις ανάγκες των δικαιούχων χωρών· β) υλοποιήσεις — κατά πόσο το σχέδιο κατέληξε στις υποδομές, στις υπηρεσίες ή στον εξοπλισμό που προβλέπονταν κατά το σχεδιασμό του· γ) αποτελέσματα — κατά πόσο το σχέδιο επέφερε τις επιδιωκόμενες θετικές αλλαγές για τους δικαιούχους· δ) επιπτώσεις — κατά πόσο το σχέδιο είχε θετικές συνέπειες και πέρα από αυτό το ίδιο· ε) βιωσιμότητα — κατά πόσο τα αποτελέσματα που πέτυχε το σχέδιο θα εξακολουθήσουν να υπάρχουν και μετά το τέλος της στήριξης από την Επιτροπή.

50. Η συνολική αξιολόγηση αυτών των πέντε κριτηρίων εκ μέρους του Συνεδρίου παρουσιάζεται στο κατωτέρω διάγραμμα. Λεπτομερής πίνακας με την αξιολόγηση εκ μέρους του Συνεδρίου κάθε σχεδίου βάσει αυτών των πέντε κριτηρίων περιλαμβάνεται στο παράρτημα ΙΙ, ενώ το παράρτημα ΙΙΙ περιλαμβάνει κείμενο με επισκόπηση της αποτελεσματικότητας των σχεδίων ανά χώρα. Δεδομένου ότι, κατά το χρόνο του ελέγχου, δεν είχαν ολοκληρωθεί όλα τα σχέδια και λαμβανομένου υπόψη ότι οριστικές αποτιμήσεις σχετικά με τις επιπτώσεις και τη βιωσιμότητα ενδέχεται να μην μπορούν να διατυπωθούν αμέσως, αλλά αρκετά μετά την ολοκλήρωσή τους, η αξιολόγηση πρέπει να θεωρηθεί απλώς ενδεικτική.

51. Από τον έλεγχο διαπιστώθηκε ότι ουσιαστικά όλες οι περιπτώσεις σχεδίων ήταν, σε διαφορετικούς βαθμούς, συναφείς με τις ανάγκες των δικαιούχων χωρών και ότι συχνά λάμβαναν υπόψη τις συνολικές ανάγκες διατήρησης, ιδίως από την άποψη της προστασίας των δασών και της βιοποικιλότητας. Λόγω απουσίας συνολικών περιβαλλοντικών αξιολογήσεων δεν ήταν δυνατόν να καθοριστεί κατά πόσο τα χρηματοδοτηθέντα σχέδια ήταν τα πλέον συναφή προς τις ανάγκες των δικαιούχων. Ωστόσο, η διαρκώς συστηματικότερη χρήση, από το 2005, εκ μέρους της Επιτροπής, των περιβαλλοντικών χαρακτηριστικών ανά χώρα (βλέπε σημείο 33), στόχος των οποίων είναι να προσφέρουν μια πλήρη αξιολόγηση των περιβαλλοντικών θεμάτων για κάθε δικαιούχο χώρα, θα πρέπει να της επιτρέψει να αναγνωρίζει καλύτερα τα σχέδια στα οποία πρέπει να δίνεται η μεγαλύτερη προτεραιότητα.

52. Σύμφωνα με την αξιολόγηση εκ μέρους του Συνεδρίου, στο 63 % των σχεδίων οι υλοποιήσεις είχαν επιτευχθεί ή ήταν πιθανόν να επιτευχθούν πλήρως. Στο 37 % των περιπτώσεων οι υλοποιήσεις είχαν επιτευχθεί μόνο εν μέρει ή ήταν πιθανόν να επιτευχθούν μόνο μερικώς εντός του προβλεπόμενου χρονοδιαγράμματος.

53. Στο 58 % των σχεδίων είχαν επιτευχθεί τα περισσότερα αποτελέσματα, στο 21 % των σχεδίων είχαν επιτευχθεί μερικά αποτελέσματα και στο υπόλοιπο 21 % είχαν επιτευχθεί λίγα αποτελέσματα. Είναι σαφές ότι γενικά δεν μπορούν να επιτευχθούν αποτελέσματα εάν δεν τελεσφορήσουν οι υλοποιήσεις.

54. Στο 42 % των σχεδίων εκτιμήθηκε ότι οι επιπτώσεις ήταν ή πιθανώς να ήταν μέτριες έως μεγάλες, ενώ στο 58 % των περιπτώσεων οι επιπτώσεις αξιολογήθηκαν ως μικρές. Μολονότι οι επιπτώσεις αποτελούν πάντοτε καθοριστικό παράγοντα, για πολλά από τα σχέδια που εξετάστηκαν είχαν ιδιαίτερη σημασία, δεδομένου ότι αυτά είχαν σχεδιαστεί ως πιλοτικά σχέδια ή ως σχέδια επίδειξης με σκοπό να εφαρμοστούν και σε άλλες περιοχές της δικαιούχου χώρας.

55. Στο 45 % των σχεδίων οι προοπτικές βιωσιμότητας θεωρήθηκαν καλές, ενώ στο υπόλοιπο 55 % κρίθηκαν ότι ήταν περιορισμένες. Η οικονομική βιωσιμότητα αποτελεί παράγοντα ιδιαίτερα σημαντικό για τη γενικότερη βιωσιμότητα του σχεδίου δεδομένου ότι, στο βαθμό που τα περιβαλλοντικά σχέδια αποσκοπούν περισσότερο στη διατήρηση παρά στην ανάπτυξη, οι δικαιούχοι χώρες ενδέχεται να υποχρεωθούν να παράσχουν οικονομική υποστήριξη για δραστηριότητες διατήρησης μετά το πέρας της υποστήριξης από τους χορηγούς, παραιτούμενες από πιθανά οικονομικά οφέλη.

56. Η γενική τάση που προκύπτει από αυτά τα στοιχεία είναι ότι, ενώ τα σχέδια είναι σχεδόν πάντοτε συναφή, δεν καταλήγουν πάντοτε σε όλες τις προβλεπόμενες υλοποιήσεις. Λίγο περισσότερα από τα μισά επιτυγχάνουν πλήρως τα αναμενόμενα αποτελέσματα και λίγο λιγότερα από τα μισά επιφέρουν σημαντικές επιπτώσεις πέραν του σχεδίου και είναι πιθανόν να αποβούν βιώσιμα. Το παράδειγμα στο πλαίσιο 10 κατωτέρω καταδεικνύει αυτές τις διαφορετικές πτυχές της αποτελεσματικότητας των σχεδίων στο πλαίσιο ενός από τα σημαντικότερα σχέδια που χρηματοδότησε η Επιτροπή. Πλαίσιο 10Παράδειγμα των κριτηρίων αξιολόγησης — η περίπτωση του περιφερειακού προγράμματος για τη διατήρηση και την ανάπτυξη των δασικών οικοσυστημάτων της Κεντρικής ΑφρικήςΑπό το 1992, η Επιτροπή διαδραματίζει πρωταγωνιστικό ρόλο στην προώθηση δραστηριοτήτων που σκοπό έχουν τη διατήρηση και τη βιώσιμη χρήση των δασικών οικοσυστημάτων της Κεντρικής Αφρικής, κυρίως μέσω του περιφερειακού προγράμματος για τη διατήρηση και την ανάπτυξη των οικοσυστημάτων της Κεντρικής Αφρικής (ECOFAC) (έκτο, έβδομο, όγδοο και ένατο ΕΤΑ· 72,45 εκατομμύρια ευρώ).Το πρόγραμμα είναι ιδιαίτερα συναφές δεδομένου ότι συμβάλλει στη διατήρηση της δεύτερης μεγαλύτερης συνεχόμενης έκτασης τροπικού δάσους μετά τον Αμαζόνιο, με σκοπό τη διατήρηση της βιοποικιλότητας και την αποτροπή των κλιματικών αλλαγών προς όφελος όλου του πλανήτη. Σε περιφερειακό και εθνικό επίπεδο, το δάσος αποτελεί σημαντική πηγή εσόδων για τις χώρες της Κεντρικής Αφρικής τόσο από τη βιομηχανική εκμετάλλευση των δασικών προϊόντων ξυλείας και μη όσο και από το κρέας των θηραμάτων.Από άποψη υλοποιήσεων, στο πλαίσιο του προγράμματος ECOFAC αναπτύχθηκε μια μεγάλη σειρά έργων υποδομής για τη διαχείριση των προστατευόμενων ζωνών (οδικοί άξονες πρόσβασης, δευτερεύοντες δρόμοι, γέφυρες, ερευνητικά κέντρα, κέντρα υποδοχής, τουριστικοί καταυλισμοί, παρατηρητήρια, αεροδρόμια στο δάσος, εξοπλισμός για δασοφύλακες και προσωπικό).Από άποψη αποτελεσμάτων, το πρόγραμμα συνέτεινε στην ευαισθητοποίηση του κοινού σχετικά με την ανάγκη διατήρησης των δασικών οικοσυστημάτων της Κεντρικής Αφρικής και συνέβαλε στη δημιουργία, στην ανάπτυξη και στην ασφάλεια σημαντικών προστατευόμενων ζωνών, οι οποίες είναι καθοριστικές για τη διατήρηση της μοναδικής βιοποικιλότητας της περιοχής. Επίσης, παρείχε την ευκαιρία να πραγματοποιηθούν πολλές επιστημονικές έρευνες. Αντίθετα, η προώθηση της φυσικής και πολιτιστικής κληρονομιάς αυτών των προστατευόμενων ζωνών με την ανάπτυξη του τουρισμού ήταν περιορισμένη, λόγω διαφόρων παραγόντων (κόστος αερομεταφορών, επιδημίες εξαιτίας του ιού Έμπολα, αποτυχία στο να εξοικειωθούν οι γορίλες με την ανθρώπινη παρουσία στην προστατευόμενη περιοχή του Λοπέ στη Γκαμπόν, μη συμμετοχή των εθνικών αρχών και έλλειψη ενδιαφέροντος εκ μέρους των ιδιωτικών επενδυτών).Εκτός προστατευόμενων ζωνών, το πρόγραμμα είχε περιορισμένο αντίκτυπο. Το πρόγραμμα απέδωσε ελάχιστη σημασία σε σοβαρά θέματα, όπως τη νόμιμη και την παράνομη υλοτομία καθώς και την παράνομη θήρα, εκτός προστατευόμενων ζωνών. Η συμβολή του στη μείωση της φτώχειας των πληθυσμών που ζουν στο δάσος ήταν περιορισμένη, εν μέρει λόγω της αποτυχίας των μέτρων αγροτικής ανάπτυξης που εφαρμόστηκαν.Οι προστατευόμενες ζώνες δεν είναι ακόμη οικονομικά βιώσιμες και εξακολουθούν να εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από την εξωτερική χρηματοδότηση. Για το λόγο αυτό, το ECOFAC έχει παραταθεί κατ' εξακολούθηση από το 1992. Το πρόγραμμα κατέστησε δυνατή τη δημιουργία ενός δικτύου με τις προστατευόμενες ζώνες της Κεντρικής Αφρικής (RAPAC) σε συνεργασία με τους φορείς και τις αρχές διαχείρισης των προστατευόμενων ζωνών, όπως η COMIFAC (Conférence Ministérielle des Forêts d’Afrique Centrale). Αυτό ήταν ένα θετικό βήμα προς την κατεύθυνση της μεγαλύτερης συμμετοχής των εθνικών αρχών, αλλά οι σχετικοί οικονομικοί πόροι δεν ακολούθησαν την προσπάθεια.

Ανάλυση των παραγόντων που επηρεάζουν την αποτελεσματικότητα των περιβαλλοντικών σχεδίων

57. Σε αυτό το μέρος της έκθεσης προσδιορίζονται οι βασικοί παράγοντες που επηρέασαν την αποτελεσματικότητα των σχεδίων. Δεδομένου ότι η αναπτυξιακή βοήθεια της Επιτροπής βασίζεται στην αρχή της εταιρικής σχέσης με τις δικαιούχους χώρες, ορισμένα από τα διαπιστωθέντα προβλήματα οφείλονται, τουλάχιστον εν μέρει, στις αδυναμίες που υπήρχαν σε επίπεδο δικαιούχου χώρας. Παρ' όλα αυτά, η Επιτροπή φέρει την ευθύνη της αντιμετώπισης αυτών των προβλημάτων στο μέτρο του δυνατού.

Σχέδια με υπερβολικά φιλόδοξους στόχους

58. Τα μεγαλύτερα διμερή σχέδια εκπονούνται από κοινού από την Επιτροπή και τις κυβερνήσεις των δικαιούχων χωρών με τη βοήθεια συμβούλων. Η Επιτροπή φέρει την ευθύνη της τελικής αξιολόγησής τους πριν από τη λήψη της απόφασης χρηματοδότησης. Τα μικρότερα σχέδια, τα οποία είναι τα συνηθέστερα και χρηματοδοτούνται από το κονδύλιο του προϋπολογισμού για το περιβάλλον και τα δάση, σχεδιάζονται από τις ΜΚΟ, παρά το γεγονός ότι η Επιτροπή είναι και πάλι υπεύθυνη για την αξιολόγησή τους. Τα μισά σχεδόν από τα σχέδια που εξετάστηκαν χαρακτηρίζονταν από υπερβολικά φιλόδοξο πνεύμα κατά το σχεδιασμό τους, κυρίως διότι στόχευαν να επιτύχουν υπερβολικά πολλά εντός του διαθέσιμου χρόνου. Σε αυτές τις περιπτώσεις, κατά την εκπόνηση των σχεδίων δεν λαμβανόταν μερικές φορές αρκετά υπόψη το γεγονός ότι, για την αποτελεσματικότητα των περιβαλλοντικών σχεδίων, πρέπει να αφιερώνεται σημαντικός χρόνος στις διαβουλεύσεις με τις τοπικές κοινωνίες για την εξασφάλιση της ενεργού συμμετοχής τους.

59. Το κονδύλιο του προϋπολογισμού για το περιβάλλον και τα δάση απαιτεί τα σχέδια να υλοποιούνται το πολύ εντός 36 μηνών, ενίοτε δε μόνο εντός 24, κάτι που στις περισσότερες περιπτώσεις δεν ανταποκρινόταν στην πραγματικότητα. Το γεγονός ότι οι προτάσεις ενός σχεδίου που υποβάλλεται προς χρηματοδότηση ανταγωνίζονται άλλα σχέδια δημιουργεί τον κίνδυνο οι στόχοι του σχεδίου να είναι υπερβολικά φιλόδοξοι, δεδομένου ότι τα σχέδια που υπόσχονται περισσότερα έχουν ενδεχομένως περισσότερες πιθανότητες να επιλεγούν προς χρηματοδότηση.

60. Από το 2002 ο δημοσιονομικός κανονισμός απαιτεί όλες οι νομικές δεσμεύσεις για ένα σχέδιο να αναλαμβάνονται πλήρως εντός 3 ετών από την ανάληψη της αντίστοιχης δημοσιονομικής υποχρέωσης. Ο κανόνας αυτός επιβάλλει μια νέα υποχρέωση, η οποία ενδεχομένως να είναι ιδιαίτερα δύσκολο να τηρηθεί στο πλαίσιο της προσπάθειας εκπόνησης των μεγάλων περιβαλλοντικών σχεδίων, τα οποία χρηματοδοτούνται από διμερείς ενισχύσεις.

61. Πολλά περιβαλλοντικά σχέδια υλοποιούνται σε γεωγραφικές περιοχές οι οποίες είναι απέραντες και απομακρυσμένες. Παρ' όλα αυτά, μερικές φορές σε ένα και μόνο σχέδιο εντάσσονται άσκοπα πολλές περιοχές, ενώ θα ήταν προτιμότερο το ενδιαφέρον να επικεντρωθεί σε μία. Στις περιπτώσεις αυτές, η υιοθετούμενη υπερβολικά φιλόδοξη προσέγγιση μπορεί να οφείλεται στο γεγονός ότι δεν λαμβάνονται επαρκώς υπόψη οι τοπικές συνθήκες. Στην Ινδονησία, η γεωγραφική εμβέλεια δύο σχεδίων που υποβλήθηκαν σε έλεγχο χρειάστηκε να μειωθεί κατά την υλοποίησή τους, επειδή ο σχεδιασμός ήταν υπερβολικά φιλόδοξος.

62. Οι εξωτερικοί σύμβουλοι και οι ΜΚΟ, οι οποίοι συνήθως εκπονούν τις λεπτομέρειες του σχεδίου δεν γνωρίζουν εις βάθος τις διαδικασίες υλοποίησης της Επιτροπής, οι οποίες είναι σχετικά χρονοβόρες, ακόμα και αν εφαρμοστούν χωρίς καθυστέρηση. Η υποτίμηση του χρόνου που χρειάζεται για την εφαρμογή αυτών των διαδικασιών αποτελεί έναν ακόμη λόγο για την υπερβολική φιλοδοξία που χαρακτηρίζει τους στόχους ορισμένων σχεδίων.

63. Από το 2002 το EuropeAid καταβάλλει σημαντικές προσπάθειες για τη βελτίωση των διαδικασιών αξιολόγησης των σχεδίων μέσω της ομάδας στήριξης της ποιότητας του EuropeAid (ΟΣΠΑ). Ωστόσο, πέρα από αυτές τις διαδικασίες εξέτασης στις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής, υπάρχει ανάγκη να εξασφαλίζονται επαρκείς πόροι οι οποίοι θα διατίθενται για την επιτόπια αξιολόγηση των σχεδίων από ομάδες υπαλλήλων, οι οποίοι θα διαθέτουν επαρκείς ειδικές γνώσεις σε περιβαλλοντικά θέματα καθώς και γνώση τόσο των τοπικών συνθηκών όσο και των διαδικασιών της Επιτροπής. Πλαίσιο 11Παράδειγμα σχεδίου με υπερβολικά φιλόδοξους στόχουςΤο σχέδιο διαχείρισης των φυσικών δασών στην Κίνα (16,9 εκατομμύρια ευρώ) αποσκοπεί στην καθιέρωση, εντός πενταετίας, μιας εντελώς νέας αντίληψης όσον αφορά τη διαχείριση δασών στην Κίνα, εισάγοντας την έννοια της «συνδιαχείρισης» από τους κατοίκους των χωριών στα κρατικά δάση και τις επιχειρήσεις. Ο τρόπος λειτουργίας της «συνδιαχείρισης» στο κινέζικο πλαίσιο δεν έχει καθοριστεί ακόμα. Το σχέδιο καλύπτει 3 διοικητικά διαμερίσματα στη νοτιοδυτική Κίνα (Σιτσιάν, Χουνάν και Χαϊνάν) και συνίσταται σε παρεμβάσεις σε 6 επαρχίες, 11 δήμους και 58 χωριά στα εν λόγω τρία διαμερίσματα. Πέρα από το βασικό έργο για τη συνδιαχείριση, μια πτυχή του σχεδίου που αφορά τη μείωση της φτώχειας προβλέπει τουλάχιστον 290 μικρά σχέδια δημόσιων έργων υποδομής στα σχετικά χωριά. Σε κάθε επαρχία και δήμο που περιλαμβάνεται στο σχέδιο προβλέπεται η δημιουργία νέων θεσμών, όπως επιτροπές συνδιαχείρισης σε επίπεδο χωριών και δήμων καθώς και μονάδες μικροχρηματοδότησης. Επιπλέον, σημαντική ενίσχυση για την ανάπτυξη θεσμικών ικανοτήτων θα παρασχεθεί στην υπηρεσία κρατικών δασών σε επίπεδο διαμερισμάτων και επαρχιών, όπου οι ικανότητες είναι περιορισμένες, προκειμένου αυτή να μπορέσει να αναλάβει το ρόλο της στο πλαίσιο του σχεδίου. Οι πρώτοι 18 μήνες εφαρμογής του σχεδίου χάθηκαν στην πορεία, επειδή ακυρώθηκε ο διαγωνισμός για την παροχή τεχνικής βοήθειας.

Καθυστερήσεις στην προετοιμασία και στην υλοποίηση των σχεδίων

64. Τη συνολική ευθύνη για τη δημιουργία του διαδικαστικού πλαισίου για την προετοιμασία και την εφαρμογή των σχεδίων φέρει η Επιτροπή. Στη συνέχεια, οι αρχές της δικαιούχου χώρας ή οι ΜΚΟ εφαρμόζουν συνήθως τα σχέδια με την επιφύλαξη λεπτομερών ελέγχων σε κάθε στάδιο από τις υπηρεσίες της Επιτροπής. Οι στόχοι των σχεδίων όχι μόνο συχνά δεν ανταποκρίνονται στην πραγματικότητα διότι δεν λαμβάνουν υπόψη το χρόνο που απαιτείται για την υλοποίηση των σχεδίων σύμφωνα με τις διαδικασίες της Επιτροπής, αλλά επιπλέον, τα περισσότερα σχέδια που εξετάστηκαν είχαν σημειώσει σημαντικές απρόβλεπτες καθυστερήσεις κατά την προετοιμασία και την υλοποίησή τους. Στις περισσότερες περιπτώσεις τα προβλήματα που ανέκυψαν δεν ήταν χαρακτηριστικά του τομέα του περιβάλλοντος και μόνο, αλλά θα μπορούσαν να παρουσιαστούν σε σχέδια και σε άλλους τομείς. Την ευθύνη για τις καθυστερήσεις αυτές φέρει τόσο η Επιτροπή όσο και οι αρχές των δικαιούχων χωρών (ή οι ΜΚΟ).

65. Συχνά το διάστημα προετοιμασίας των σχεδίων, από την επιλογή μέχρι την έγκριση, ήταν μεγάλο. Σε αντίθεση με το στάδιο της υλοποίησης, δεν υπάρχουν περιορισμοί για τη διάρκεια αυτής της φάσης. Στην περίπτωση σχεδίων που χρηματοδοτούνται από το κονδύλιο του προϋπολογισμού που αφορά το περιβάλλον και τα δάση, το διάστημα που χρειαζόταν η Επιτροπή από τη δημοσίευση της πρόσκλησης για υποβολή προτάσεων σχεδίων μέχρι την υπογραφή της σύμβασης επιχορήγησης ήταν υπερβολικά μεγάλο. Για παράδειγμα, για την πρόσκληση υποβολής προτάσεων που δημοσιεύτηκε τον Ιανουάριο του 2001, οι συμβάσεις για το 50 % περίπου των σχεδίων που εγκρίθηκαν για χρηματοδότηση υπογράφηκαν μόλις το δεύτερο εξάμηνο του 2002, ενώ για το υπόλοιπο 50 % το δεύτερο εξάμηνο του 2003. Συνέπεια των καθυστερήσεων αυτών ήταν συχνά η μείωση της συνάφειας των σχεδίων, δεδομένου ότι είχε αλλάξει το σχετικό πλαίσιο από τότε που είχε υποβληθεί η αρχική πρόταση (βλέπε πλαίσιο 12 κατωτέρω).

66. Καθυστερήσεις σημειώθηκαν συχνά στο διάστημα από την έγκριση των σχεδίων μέχρι την έναρξη της εφαρμογής τους. Οι δύο περισσότερο συνηθισμένες αιτίες ήταν οι καθυστερήσεις στην αρχική μεταφορά κεφαλαίων καθώς και στην παροχή τεχνικής βοήθειας. Στο στάδιο της υλοποίησής τους, τα περιβαλλοντικά σχέδια, με εξαίρεση τα μικρά που χρηματοδοτούνται από το κονδύλιο του προϋπολογισμού που αφορά το περιβάλλον και τα δάση, προκειμένου να επιτύχουν τις υλοποιήσεις και τα αποτελέσματά τους, χρειάζονται συνήθως πολλές και διάφορες συμβάσεις προμήθειας (για υποδομές, υπηρεσίες, εξοπλισμό), συμβάσεις επιχορήγησης καθώς και εκπόνηση και έγκριση προγραμμάτων εργασίας. Αυτό σημαίνει ότι αυτά τα σχέδια ενδέχεται να σημειώσουν καθυστερήσεις περισσότερο από άλλα σε ορισμένους άλλους τομείς. Μια ιδιαίτερη δυσκολία συνδεόταν με το γεγονός ότι εξοπλισμός, ο οποίος θα έπρεπε να είναι διαθέσιμος στο αρχικό στάδιο του σχεδίου, απαραίτητος τόσο για την επίτευξη των αποτελεσμάτων του σχεδίου όσο και για να υπάρξει ο χρόνος που απαιτείται για να καταρτιστούν από την τεχνική βοήθεια οι υπάλληλοι της δικαιούχου χώρας που εργάζονται με αυτόν τον εξοπλισμό, παρέχεται μόνο στο τέλος του σχεδίου. Για παράδειγμα, το ολοκληρωμένο περιβαλλοντικό πρόγραμμα του Λιαονίνγκ, στην Κίνα, επηρεάστηκε αρνητικά από το γεγονός ότι όλος ο εξοπλισμός που χρειαζόταν για τις τρεις πτυχές του σχεδίου, ήτοι τους υδάτινους πόρους, την ποιότητα του αέρα και την ενέργεια, παρελήφθη σχεδόν στο τέλος του σχεδίου.

67. Για δύο σχέδια στη Βραζιλία, ένα στη Γουατεμάλα και ένα στο Μαρόκο, η εφαρμογή των σχεδίων καθυστέρησε επειδή χρειάστηκε να διακοπούν για να γίνουν έρευνες για οικονομικές παρατυπίες. Στην περίπτωση των σχεδίων στη Βραζιλία, οι επιχειρήσεις άρχισαν και πάλι μετά τη διαλεύκανση του θέματος των παρατυπιών. Στη Γουατεμάλα και στο Μαρόκο, αποφασίστηκε το κλείσιμο των σχεδίων. Πλαίσιο 12Παραδείγματα καθυστερήσεων που μειώνουν τη συνάφεια των σχεδίωνΣτην Νικαράγουα, το σχέδιο για την υπεύθυνη κατανάλωση και παραγωγή καφέ (1,2 εκατομμύρια ευρώ) εγκρίθηκε μόλις δύο χρόνια μετά την υποβολή του. Αυτό είχε ως συνέπεια βασικές δραστηριότητες, όπως ένα πρόγραμμα βιολογικού καφέ και το άνοιγμα της αγοράς, να εκτελεστούν από το δικαιούχο με άλλους οικονομικούς πόρους.Στην Ινδονησία, το σχέδιο προώθησης της οικολογικά αειφόρου, οικονομικά βιώσιμης και κοινωνικά ισότιμης διαχείρισης των δασών μέσω της εφαρμογής αξιόπιστων συστημάτων πιστοποίησης (0,9 εκατομμύρια ευρώ) εγκρίθηκε και αυτό δύο χρόνια μετά την υποβολή του. Αυτό, σε συνδυασμό με την προβλεπόμενη διετή διάρκεια του σχεδίου, οδήγησε στη μείωση των πέντε αρχικά προβλεπόμενων περιοχών-στόχων σε τρεις.Στη Βραζιλία, το σχέδιο βιώσιμης ανάπτυξης του οικονομικού διαδρόμου Cuiabá-Santarem (1,5 εκατομμύρια ευρώ) εγκρίθηκε επίσης δύο χρόνια μετά την υποβολή του. Εν τω μεταξύ, στην περιοχή όπου επρόκειτο να εφαρμοστούν τα σχέδια παρουσιάστηκαν ανησυχητικά φαινόμενα σύγκρουσης συμφερόντων και βίας που επηρέασαν τις δραστηριότητες της ΜΚΟ που είχε αναλάβει την υλοποίηση των σχεδίων.

Περιορισμένη πρόοδος στον τομέα της δημιουργίας των θεσμικών ικανοτήτων

68. Μολονότι η δημιουργία θεσμικών ικανοτήτων αποτελεί στοιχείο ζωτικής σημασίας για κάθε αναπτυξιακή συνεργασία (βλέπε σημείο 34), τα υπουργεία περιβάλλοντος και οι άλλοι περιβαλλοντικοί φορείς είναι σχετικά νέοι θεσμοί και, για το λόγο, αυτό χρειάζονται ιδιαίτερα αυτού του είδους την ενίσχυση. Αυτό ισχύει κατά μείζονα λόγο σε χώρες όπου η πρόσφατη αποκέντρωση οδήγησε στη μεταβίβαση περισσότερων περιβαλλοντικών αρμοδιοτήτων στο περιφερειακό και στο τοπικό επίπεδο. Οι προοπτικές βιωσιμότητας σχεδίων χωρίς αποτελεσματική ενίσχυση της ανάπτυξης θεσμικών ικανοτήτων είναι μειωμένες, ακόμα και εάν επιτευχθούν τα άμεσα τεχνικά αποτελέσματα.

69. Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η Επιτροπή παρείχε ενίσχυση για τη δημιουργία θεσμικών ικανοτήτων, δεν μερίμνησε πάντοτε ώστε να υπάρχει αρκετή δέσμευση σε υψηλό επίπεδο εκ μέρους της δικαιούχου χώρας, ώστε να εξασφαλίζεται η αποτελεσματικότητα της ενίσχυσης αυτής. Στην Μποτσουάνα, ένα μεγάλο σχέδιο αξίας 14 εκατομμυρίων ευρώ, που επικεντρωνόταν σε μεγάλο βαθμό στη δημιουργία θεσμικών ικανοτήτων στο πλαίσιο της Υπηρεσίας άγριας χλωροπανίδας και εθνικών πάρκων, υλοποιήθηκε χωρίς την επαρκή συμμετοχή και δέσμευση του Υπουργείου Άγριας Χλωροπανίδας, Περιβάλλοντος και Τουρισμού, στο οποίο υπαγόταν η εν λόγω Υπηρεσία (βλέπε πλαίσιο 13 κατωτέρω). Μολονότι η τεχνική βοήθεια είναι το κύριο μέσο για τη δημιουργία θεσμικών ικανοτήτων, είναι σε θέση να επιτελέσει το έργο της μόνο όταν ο δικαιούχος φορέας της διαθέτει, για να συνεργαστούν μαζί της, αρκετούς ομολόγους στο κατάλληλο ιεραρχικό επίπεδο. Στην πραγματικότητα, αυτό δεν συμβαίνει συχνά, ενώ τα συνήθως υψηλά ποσοστά εναλλαγής υπαλλήλων έχουν ως αποτέλεσμα να χάνονται για τον εκάστοτε φορέα τα οποιαδήποτε οφέλη τα οποία έχει αποφέρει η παροχή της τεχνικής βοήθειας.

70. Υπερβολικά συχνά, επειδή οι δικαιούχοι αρχές δεν διαθέτουν το κατάλληλο τοπικό προσωπικό, η τεχνική βοήθεια ανέλαβε περισσότερο εκτελεστικό παρά συμβουλευτικό ρόλο, προκειμένου να εξασφαλίσει την επίτευξη των αποτελεσμάτων του σχεδίου, αλλά αυτό εις βάρος της ανάπτυξης μακροπρόθεσμης βιωσιμότητας. Μια άλλη παρεκτροπή από τα θέματα βιωσιμότητας, είναι ο χρόνος τον οποίο το προσωπικό της τεχνικής βοήθειας με την υψηλή εξειδίκευση είναι υποχρεωμένο να διαθέτει για θέματα που αφορούν προμήθειες καθώς και για διοικητικά καθήκοντα. Επιπλέον, τα σχέδια συχνά επηρεάστηκαν αρνητικά από μία ή περισσότερες αλλαγές που επήλθαν στη σύνθεση της ομάδας τεχνικής βοήθειας κατά τη διάρκεια της συνήθους τριετούς ή τετραετούς σύμβασης την οποία αναλαμβάνει. Πλαίσιο 13Παράδειγμα προβλημάτων που αντιμετωπίζουν τα σχέδια δημιουργίας θεσμικών ικανοτήτωνΣτην Μποτσουάνα, το πρόγραμμα διατήρησης και διαχείρισης της άγριας χλωροπανίδας που χρηματοδοτείται από το όγδοο ΕΤΑ (14 εκατομμύρια ευρώ) αποτελεί παράδειγμα πολλών από τα προβλήματα που αντιμετωπίζουν τα σχέδια δημιουργίας θεσμικών ικανοτήτων. Ένα σχέδιο στο πλαίσιο του έβδομου ΕΤΑ είχε χρηματοδοτήσει ενισχύσεις στον τομέα της άγριας χλωροπανίδας, αλλά είχε κάνει ελάχιστα για να επιλύσει τα ζητήματα που σχετίζονταν με τη δημιουργία θεσμικών ικανοτήτων. Το καθεστώς της Υπηρεσίας άγριας χλωροπανίδας και εθνικών πάρκων ήταν αβέβαιο και υπήρχε η πιθανότητα να μετατραπεί σε παρακρατικό οργανισμό. Η κατάσταση αυτή δυσχέρανε ακόμη περισσότερο την προετοιμασία και την υλοποίηση του σχεδίου. Ο επικεφαλής της ομάδας τεχνικής βοήθειας δεν συνεργάστηκε με ανώτερα, αλλά μόνο με μεσαία διοικητικά στελέχη της Υπηρεσίας. Ο ομόλογός του δεν ήταν μόνιμος υπάλληλος της Υπηρεσίας, η οποία όρισε έναν άλλο ξένο υπεύθυνο τεχνικής βοήθειας. Ο πρώτος επικεφαλής της ομάδας τεχνικής βοήθειας αντικαταστάθηκε μετά από 11 μήνες και ο αντικαταστάτης του ανέλαβε αφού πέρασαν 5 μήνες. Ο επικεφαλής της ομάδας τεχνικής βοήθειας αφιερώνει πολύ από το χρόνο του στη διαχείριση του σχεδίου, γεγονός που δεν αποτελεί αποδοτική αξιοποίηση του χρόνου. Μια σημαντική πτυχή του σχεδίου ήταν να διενεργηθεί διαχειριστικός έλεγχος στην Υπηρεσία, αλλά στα μέσα του κύκλου του σχεδίου αυτό δεν είχε πραγματοποιηθεί, ελλείψει υποστήριξης από την ίδια την Υπηρεσία και δέσμευσης από το Υπουργείο. Μολονότι προβλεπόταν επίσης ένας σύμβουλος τεχνικής βοήθειας για την ενίσχυση των θεσμικών ικανοτήτων, η θέση αυτή πληρώθηκε μόλις στα μέσα του κύκλου του σχεδίου.

Ανάγκη για μεγαλύτερη έμφαση στη βιώσιμη χρήση των φυσικών πόρων εκ μέρους των τοπικών κοινοτήτων

71. Μια βασική προϋπόθεση προκειμένου να εξασφαλιστεί ότι τα περιβαλλοντικά σχέδια επιτυγχάνουν πλήρως τους στόχους τους και καθίστανται βιώσιμα είναι η συμμετοχή των τοπικών κοινωνιών στην προετοιμασία και στην υλοποίησή τους. Η Επιτροπή αυξάνει σταθερά τη σημασία που αποδίδει στην πτυχή αυτή, εν μέρει ως αποτέλεσμα της αναπτυξιακής πολιτικής που καθιερώθηκε το 2000 και είχε ως κεντρικό άξονα τη μείωση της φτώχειας. Αυτό απαιτεί να ληφθεί περισσότερο υπόψη, παράλληλα με τα θέματα διατήρησης, και η ανάπτυξη των τοπικών κοινοτήτων.

72. Παρ' όλα αυτά, ο συνδυασμός των οικονομικών αναγκών των τοπικών κοινωνιών με την ανάγκη προστασίας της φύσης συνιστά μείζονα πρόκληση. Δεν δόθηκε αρκετή προσοχή σε σχέδια που θα βοηθούσαν τους τοπικούς πληθυσμούς να παράγουν εισοδήματα από φυσικούς τρόπους με βιώσιμο τρόπο. Έτσι, για παράδειγμα, το παράνομο κυνήγι (λαθροθηρία) στο οποίο επιδίδονται οι τοπικοί πληθυσμοί παραμένει σοβαρή απειλή για τα αποτελέσματα που επιτυγχάνουν τα σχέδια διατήρησης καθώς και για την περιβαλλοντική βιωσιμότητά τους. Αυτό ισχύει ακόμη και για τις περιοχές όπου η Επιτροπή παρέχει στήριξη για μεγάλα διαστήματα, όπως είναι το εθνικό πάρκο Σερενγκέτι στην Τανζανία και οι προστατευόμενες ζώνες στην περιοχή της Νότιας Αφρικής οι οποίες χρηματοδοτούνται από το πρόγραμμα ECOFAC. Η ανάπτυξη του τουρισμού αποτελεί μέσο βελτίωσης του τοπικού καθώς και του εθνικού εισοδήματος. Ωστόσο, στη Μποτσουάνα, το σχέδιο για την άγρια χλωροπανίδα, στο πλαίσιο του όγδοου ΕΤΑ, πολύ λίγο συνέβαλε στην ανάπτυξη του τουρισμού στο εθνικό πάρκο Μακγκαντικγκαντί, μολονότι παλαιότερη μελέτη για τον τουρισμό στην Μποτσουάνα, στο πλαίσιο του έκτου ΕΤΑ, συνιστούσε μια τέτοια προσέγγιση. Έτσι, το ECOFAC, παρά την επιτυχία του σε επίπεδο διατήρησης, έχει σημειώσει ελάχιστη πρόοδο στην ενασχόληση με τα ζητήματα του τουρισμού (βλέπε πλαίσιο 10). Η κατάσταση αυτή υπογραμμίζει την ανάγκη η Επιτροπή να συνεχίσει να αναζητά τρόπους που θα βοηθούσαν τη δημιουργία εναλλακτικών πηγών εισοδήματος για τις κοινότητες αυτές. Πλαίσιο 14Παράδειγμα σχεδίου σχετικά με τη σημασία της αξιολόγησης των αναγκών των τοπικών κοινωνιών στο πλαίσιο των περιβαλλοντικών σχεδίωνΤο πιλοτικό σχέδιο για την ανάπτυξη προτύπου για τη διαχείριση της πανίδας στα δάση της Κεντρικής Αφρικής στη βορειοανατολική Γκαμπόν (1,9 εκατομμύρια ευρώ) σχεδιάστηκε για την αντιμετώπιση του προβλήματος της επαγγελματικής λαθροθηρίας στα δάση της λεκάνης του Κονγκό. Κατά συνέπεια, το σχέδιο περιλάμβανε διάφορα μέτρα που θα εφαρμόζονταν από τις μονάδες δίωξης της λαθροθηρίας. Παρ' όλα αυτά, οι σχεδιαστές του δεν έλαβαν υπόψη τους ότι οι περισσότεροι τοπικοί πληθυσμοί είχαν επίσης να κάνουν με το κυνήγι. Για το λόγο αυτό, το σχέδιο δεν προέβλεπε τρόπους για την υποστήριξή τους. Κατά τη διάρκεια επίσκεψης από την ομάδα ελέγχου, εκπρόσωπος μιας από τις τοπικές κοινότητες που ασχολούνταν με την αλιεία παραδέχθηκε ότι είχαν πέντε κυνηγετικές βάσεις μέσα στο δάσος, που καταστράφηκαν από τις μονάδες καταπολέμησης της λαθροθηρίας, και εξήγησε ότι αντιμετώπιζαν δίλημμα μεταξύ της πραγματικής μείωσης των θηραμάτων και της ανάγκης να καλυφθούν οι βραχυπρόθεσμες ανάγκες τους.

Ανεπαρκείς επιπτώσεις των σχεδίων στην πολιτική και στο νομικό πλαίσιο

73. Χωρίς σαφή πολιτική υποστήριξης και αντίστοιχο νομικό πλαίσιο, οι προοπτικές ένα σχέδιο να προχωρήσει πέρα από τις άμεσες υλοποιήσεις και αποτελέσματα επιτυγχάνοντας μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα και εξασφαλίζοντας ευρύτερες επιπτώσεις είναι άκρως περιορισμένες. Κατά την επιλογή των σχεδίων, η Επιτροπή δεν έδωσε αρκετή προσοχή στο κατά πόσο υπήρχε τέτοιο πλαίσιο και, εάν δεν υπήρχε, κατά πόσο η χρηματοδότηση του σχεδίου θα μπορούσε να συμβάλει στην αλλαγή της κατάστασης προς αυτή την κατεύθυνση.

74. Τα ατελή νομικά πλαίσια, ιδίως όσον αφορά τα δικαιώματα έγγειας ιδιοκτησίας των δικαιούχων σχεδίων στις τοπικές κοινωνίες, για παράδειγμα, αποτέλεσαν εμπόδιο για σχέδια που αφορούσαν δάση στην Ινδονησία και στην Κίνα. Στην Μποτσουάνα και στην Τανζανία, η απουσία οριστικών νόμων για την καθιέρωση ζωνών διαχείρισης των φυσικών πόρων και της άγριας χλωροπανίδας από τις τοπικές κοινωνίες αποτελεί ένα ακόμη εμπόδιο στην επίτευξη των πλήρων επιπτώσεων των σχεδίων. Σε πολλές χώρες, η έλλειψη πόρων ή βούλησης για την επιβολή των νόμων για την καταπολέμηση της λαθροθηρίας, προκειμένου να προστατευθεί η άγρια χλωροπανίδα, υπονομεύει τη βιωσιμότητα των σχεδίων μετά την ολοκλήρωσή τους.

75. Ένας τρόπος για να αποτελέσουν τα σχέδια μέσω επίτευξης αλλαγών στο πολιτικό και νομικό πλαίσιο είναι η Επιτροπή να θέσει όρους για τη χρηματοδότησή τους. Η προσέγγιση αυτή, ωστόσο, δεν είναι εφικτή στην περίπτωση σχεδίων που υλοποιούνται από ΜΚΟ και χρηματοδοτούνται από το κονδύλιο του προϋπολογισμού για το περιβάλλον και τα δάση, δεδομένου ότι οι κυβερνήσεις των δικαιούχων χωρών δεν είναι επιλέξιμες. Σε ορισμένες περιπτώσεις, διμερή σχέδια που χρηματοδοτούνταν από την Επιτροπή επιχειρούσαν να επιβάλουν στις δικαιούχους κυβερνήσεις να λάβουν «συνοδευτικά μέτρα» για την καθιέρωση των κατάλληλων πολιτικών. Εντούτοις, τέτοιου είδους μέτρα δεν καθορίζονταν πάντοτε με σαφήνεια και δεν τηρούνταν από την Επιτροπή.

76. Επιπλέον, τα περιορισμένα ποσά που διακυβεύονται ακόμη και σε αυτά τα σχετικά μεγάλα διμερή σχέδια δυσχεραίνουν ακόμη περισσότερο την εμμονή στην πραγματική λήψη συνοδευτικών μέτρων. Για παράδειγμα, στην Τανζανία, η Επιτροπή προσπάθησε να εξασφαλίσει ότι η κυβέρνηση θα διέθετε το μεγαλύτερο μέρος των εσόδων από τα κυνηγετικά δικαιώματα για την κάλυψη του κόστους λειτουργίας των ελεγχόμενων κυνηγετικών περιοχών. Η Επιτροπή, ωστόσο, δεν ενέκυψε στο μείζον ζήτημα του αδιαφανούς τρόπου με τον οποίο παραχωρούνταν τα κυνηγετικά δικαιώματα και αυτό δυσχεραινόταν ακόμη περισσότερο από το γεγονός ότι η αξία του σχετικού σχεδίου ανερχόταν μόνο σε 2 εκατομμύρια ευρώ. Από την άποψη αυτή, προκειμένου να δημιουργηθούν οι αναγκαίες δομές ώστε οι παρεμβάσεις στο πλαίσιο σχεδίων να είναι βιώσιμες και να έχουν αντίκτυπο, θα ήταν καλύτερα η μεγάλη άμεση δημοσιονομική στήριξη να περιλαμβάνει μια σειρά μέτρων περιβαλλοντικής πολιτικής και νομοθετικής μεταρρύθμισης.

77. Η διάδοση των αποτελεσμάτων των σχεδίων και των αντλούμενων διδαγμάτων θα μπορούσε επίσης να διαδραματίσει καθοριστικό ρόλο στον επηρεασμό της πολιτικής. Ωστόσο, γενικά, στο στάδιο του σχεδιασμού δεν καθορίζονται σαφείς προσεγγίσεις όσον αφορά τη διάδοση. Επιπλέον, τα υπερβολικά φιλόδοξα χρονοδιαγράμματα και οι συνακόλουθες καθυστερήσεις μειώνουν τις δυνατότητες της τεχνικής βοήθειας και των ΜΚΟ να προβούν σε διάδοση των αποτελεσμάτων πριν από το τέλος του σχεδίου. Ο αντίκτυπος στην πολιτική είναι ιδιαίτερα δύσκολο να εκτιμηθεί για το κονδύλιο του προϋπολογισμού που αφορά το περιβάλλον και τα δάση. Ενώ ένας από τους κύριους στόχους του κονδυλίου αυτού είναι η υποστήριξη πιλοτικών σχεδίων για την προώθηση της ανάπτυξης νέων πολιτικών προσεγγίσεων, η Επιτροπή για την εφαρμογή αυτών των πολιτικών χρησιμοποιεί σε μεγάλο βαθμό τις ΜΚΟ και δεν έχει συστήσει κανένα μηχανισμό ο οποίος να εξασφαλίζει τη συστηματική ενημέρωση των κυβερνήσεων των δικαιούχων χωρών σχετικά με τα αποτελέσματα αυτών των σχεδίων. Πλαίσιο 15Παράδειγμα μείωσης των επιπτώσεων και της βιωσιμότητας σχεδίου λόγω προβλημάτων στο πολιτικό και νομικό πλαίσιοΣτη Βραζιλία, η Επιτροπή, μέσω του προγράμματος πολιτικής για τους φυσικούς πόρους, χρηματοδοτεί τον καθορισμό και την υλοποίηση ενός μοντέλου ολοκληρωμένης περιβαλλοντικής διαχείρισης καθώς και την αποκέντρωσή του από το επίπεδο της κεντρικής κυβέρνησης από την πλευρά της πολιτείας και των δήμων σε πέντε πολιτείες του Αμαζονίου (16,7 εκατομμύρια ευρώ). Αυτό ήταν το κύριο σχέδιο που χρηματοδοτήθηκε στο πλαίσιο του πιλοτικού προγράμματος για τα ομβρόφιλα δάση (PPG7), που αποσκοπεί στην επίτευξη του πρωταρχικού στόχου ελέγχου και αναστροφής της αποδάσωσης του Αμαζονίου.Το μοντέλο περιβαλλοντικής διαχείρισης αποδείχθηκε λιγότερο αποτελεσματικό για τον έλεγχο της αποδάσωσης από ό,τι αναμενόταν. Στους σχετικούς λόγους περιλαμβάνεται η έλλειψη πολιτικής δέσμευσης σε επίπεδο πολιτείας. Η επισφαλής οικονομική κατάσταση των περισσοτέρων πολιτειών και δήμων καθώς και τα κεκτημένα οικονομικά συμφέροντα μιας ορισμένης ελίτ σε επίπεδο πολιτειών και δήμων επιτρέπει στις τοπικές κυβερνήσεις να ανέχονται τις άδειες υλοτομίας και την επέκταση της γεωργίας, οι οποίες δημιουργούν εισοδήματα και απασχόληση, εις βάρος της διαχείρισης των δασών. Εξαιτίας των προαναφερθέντων, σε ορισμένες πολιτείες το μοντέλο είχε πολύ μικρό αντίκτυπο στην δημόσια πολιτική ή, ακόμη χειρότερα, εφαρμόστηκε ως πραγματικά περιοριστικό μέσο. Επιπλέον, χρησιμοποιήθηκε περισσότερο για τον καθορισμό τομέων για περαιτέρω οικονομική ανάπτυξη, παρά για την περιβαλλοντική διαχείριση. Εντούτοις, η πολιτεία του Μάτο Γκρόσο, όπου το εν λόγω μοντέλο έχει αναπτυχθεί με τον καλύτερο τρόπο, ήταν η πολιτεία με το χειρότερο ποσοστό αποδάσωσης το 2004.Το πρόγραμμα δεν κατάφερε να εξασφαλίσει ότι τα περιβαλλοντικά θέματα ενσωματώνονται πραγματικά σε άλλους τομείς στις διάφορες πολιτείες, όπως η γεωργία, η δασοπονία, η εκπαίδευση, οι μεταφορές κ.λπ. Αυτό αποτελεί ζήτημα μείζονος σημασίας δεδομένου ότι το πρόγραμμα λειτουργεί σε πολιτικό και οικονομικό πλαίσιο βραχυπρόθεσμων προαναπτυξιακών πολιτικών και προτεραιοτήτων που δεν συνάδουν με τη βιώσιμη ανάπτυξη. Η ανίσχυρη πολιτική περιβαλλοντικής ενσωμάτωσης έχει ως συνέπεια οι περιβαλλοντικές υπηρεσίες των πολιτειών να καταφεύγουν υπερβολικά συχνά σε διαδικασίες διοίκησης και ελέγχου. Ωστόσο, αυτό παρακωλύεται σε υπερβολικό βαθμό από την έλλειψη οικονομικών πόρων και καταρτισμένου προσωπικού, και επομένως δεν υπάρχει αποτελεσματικό σύστημα χορήγησης αδειών ούτε αποτελεσματικός έλεγχος.

Μη ρεαλιστική προσέγγιση της οικονομικής βιωσιμότητας

78. Τα σχέδια της Επιτροπής στον τομέα του περιβάλλοντος, όπως και σε άλλους τομείς, περιλαμβάνουν την υπόθεση ότι θα είναι τελικά οικονομικά βιώσιμα. Στο πλαίσιο των σχεδίων που αποφέρουν έσοδα, η επιδίωξη αυτού του στόχου μπορεί να είναι ρεαλιστική. Πράγματι, όσον αφορά τα σχέδια επεξεργασίας λυμάτων στο Μαυρίκιο και στη δεύτερη μεγαλύτερη πόλη της Τανζανίας, τη Μουάνζα, είχαν σημειωθεί ικανοποιητικά βήματα προόδου προς αυτή την κατεύθυνση, καθώς τα τιμολόγια του νερού αυξάνονταν σταθερά για να φθάσουν στο επίπεδο που θα κάλυπτε τα λειτουργικά έξοδα και την απαξίωση. Από την άλλη μεριά, στην περιοχή του Ειρηνικού, τα σχέδια διάθεσης των στερεών αποβλήτων στα Φίτζι και στο Τουβαλού αντιμετώπιζαν δυσκολίες εξαιτίας της απροθυμίας του πληθυσμού να πληρώσει για την προσφερόμενη υπηρεσία.

79. Στην περίπτωση των σχεδίων τα οποία χρηματοδοτούνται από το κονδύλιο του προϋπολογισμού για το περιβάλλον και τα δάση, μία δυνατότητα για αυτά τα σχετικά μικρά, συχνά πιλοτικά, σχέδια είναι να χρηματοδοτούνται περαιτέρω με τη μορφή μεγαλύτερων σχεδίων από το ΕΤΑ και το αντίστοιχο γεωγραφικό κονδύλιο του προϋπολογισμού. Ωστόσο, στην πράξη αυτό έχει συμβεί σπάνια. Αυτό οφείλεται εν μέρει στο γεγονός ότι η Επιτροπή δεν είχε ποτέ καμία σαφή στρατηγική για την προώθηση της συνέχειας αυτών των μικρότερων πιλοτικών σχεδίων με άλλα μεγαλύτερα διμερή. Πράγματι, τόσο στην Επιτροπή όσο και στις δικαιούχους χώρες, παρατηρείται η τάση η χρηματοδότηση που διατίθεται από το κονδύλιο του προϋπολογισμού για το περιβάλλον και τα δάση να θεωρείται ως λόγος για να μην διατίθενται διμερή κεφάλαια στον τομέα του περιβάλλοντος.

80. Εν πάση περιπτώσει, οι προοπτικές οικονομικής βιωσιμότητας χωρίς κρατική υποστήριξη είναι ιδιαίτερα περιορισμένες στις περισσότερες χώρες, ενώ σε πολλές αναπτυσσόμενες χώρες οι κρατικοί προϋπολογισμοί δεν αρκούν για τη χρηματοδότηση μέτρων διατήρησης. Προκειμένου οι δικαιούχοι κυβερνήσεις να ενθαρρυνθούν να χρηματοδοτούν περισσότερο την προστασία του περιβάλλοντος, η Επιτροπή και οι άλλοι χορηγοί έχουν ακόμη το περιθώριο να υποστηρίξουν περισσότερο την έρευνα και να ενισχύσουν το διάλογο με τις δικαιούχους χώρες σχετικά τόσο με τα οικονομικά οφέλη από την διατήρηση του περιβάλλοντος όσο και με την ανάγκη αποφυγής της μη βιώσιμης εξάντλησης του φυσικού πλούτου. Παρ' όλα αυτά, για πολλές δικαιούχους κυβερνήσεις, μεγαλύτερα οικονομικά οφέλη, τουλάχιστον βραχυπρόθεσμα, μπορούν να αντληθούν από την εκμετάλλευση των φυσικών πόρων που υπάρχουν στις προστατευόμενες περιοχές. Κατά τον έλεγχο εντοπίστηκαν πολλές τέτοιες περιπτώσεις, οι οποίες αποτελούσαν απειλή για τα αποτελέσματα που είχαν επιτύχει τα σχέδια (βλέπε πλαίσιο 16 κατωτέρω).

81. Παράλληλα, πρέπει να αναγνωριστούν σαφώς τα οφέλη που αντλεί η Ευρωπαϊκή Ένωση από τη συνεχή προστασία του περιβάλλοντος στις αναπτυσσόμενες χώρες. Από την άποψη αυτή, πρέπει να τεθεί το ερώτημα κατά πόσο είναι ενδεδειγμένη για τον τομέα του περιβάλλοντος η παραδοσιακή προσέγγιση της Επιτροπής για τα αναπτυξιακά σχέδια, η οποία συνίσταται στη χρηματοδότηση ενός σχεδίου για μερικά μόνο χρόνια, μετά την παρέλευση των οποίων το σχέδιο πρέπει να καταστεί οικονομικά βιώσιμο. Εάν η Επιτροπή είχε καθιερώσει μια συνολική στρατηγική για την αντιμετώπιση των περιβαλλοντικών θεμάτων στο πλαίσιο της αναπτυξιακής βοήθειας (βλέπε σημείο 11), θα μπορούσε να είχε δοθεί περισσότερη προσοχή σε εναλλακτικές προσεγγίσεις για τη διάθεση της βοήθειας, όπως: α) μεγαλύτερα χρονοδιαγράμματα για τα περιβαλλοντικά σχέδια· β) προγράμματα υποστήριξης της τομεακής πολιτικής στον τομέα του περιβάλλοντος και των φυσικών πόρων· γ) μεγαλύτερη χρήση καταπιστευματικών κεφαλαίων· δ) στενότερη συνεργασία με το Διεθνές Ταμείο για το Περιβάλλον (ΔΤΠ), το μεγαλύτερο ενιαίο μέσο που διαθέτουν οι χορηγοί για την αντιμετώπιση των περιβαλλοντικών προβληματισμών στις αναπτυσσόμενες χώρες. Μολονότι η Επιτροπή προς το παρόν δεν είναι μέλος του ΔΤΠ, και επομένως δεν μπορεί να συνεισφέρει άμεσα σε αυτό, υπάρχει μεγάλο περιθώριο για περισσότερη συγχρηματοδότηση με αυτό. Πλαίσιο 16Οικονομικές δραστηριότητες που αποτελούν απειλή για την αποτελεσματικότητα των σχεδίωνΣτην Ινδονησία, η Επιτροπή υποστήριξε την ανάπτυξη της βιώσιμης διαχείρισης των δασών στην περιοχή του Berau στο Kalimantan. Εντούτοις, η εταιρεία άνθρακα του Berau έχει άδεια εκμετάλλευσης για το 25 % της περιοχής, η οποία περιλαμβάνει 16 από τα 18 δασοτεμάχια που χρηματοδοτούνται για μακροπρόθεσμη έρευνα. Μολονότι οι δραστηριότητες εξόρυξης άνθρακα έχουν διακοπεί επισήμως τουλάχιστον μέχρι το 2011, αρχική προθεσμία ολοκλήρωσης του τρέχοντος σχεδίου, δραστηριότητες διερεύνησης των στρωμάτων άνθρακα εκτελούνταν ακόμη και κατά τη διάρκεια της αποστολής του Συνεδρίου τον Ιούνιο του 2005. Η παράνομη υλοτομία επίσης εξακολουθούσε να αποτελεί απειλή για την αποτελεσματικότητα της χρηματοδότησης που παρέχει η Επιτροπή στον δασοκομικό τομέα στην Ινδονησία.Στην Κίνα, παρά τη γενική απαγόρευση της υλοτομίας, σε δύο (Χαϊνάν και Χουνάν) από τρεις επαρχίες που καλύπτονται από το σχέδιο φυσικής δασοπονίας συνεχιζόταν η αποδάσωση.Στην Τανζανία, οι δραστηριότητες εξερεύνησης για την εξόρυξη μεταλλευμάτων εκτελούνταν στην προστατευόμενη κυνηγετική περιοχή του Κιγκόσι, μιας από τις προστατευόμενες περιοχές που χρηματοδοτούνται από το ΕΤΑ.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

Συμπεράσματα

82. Η Επιτροπή οφείλει ακόμη να λάβει επαρκώς υπόψη τις περιβαλλοντικές πτυχές της συνεργασίας της για την ανάπτυξη και να καθιερώσει μια συνολική περιβαλλοντική στρατηγική για αυτή τη συνεργασία. Η νέα αναπτυξιακή πολιτική, που υπεγράφη το Δεκέμβριο του 2005, παρέχει σαφέστερη βάση για την ανάπτυξη μιας τέτοιας στρατηγικής αναγνωρίζοντας τη σημασία όχι μόνο της ενσωμάτωσης της περιβαλλοντικής διάστασης σε όλα τα περιβαλλοντικά προγράμματα και σχέδια, αλλά επίσης αναδεικνύοντας το περιβάλλον σε τομέα προτεραιότητας από άποψη δαπανών. Παρ' όλα αυτά, χωρίς σαφή στρατηγική που θα επιτρέπει την εφαρμογή της προσέγγισης για το περιβάλλον που περιέχει η νέα αναπτυξιακή πολιτική, υπάρχει ενδεχόμενο να διακινδυνεύσουν τα πιθανά οφέλη της.

83. Κατά την περίοδο 2001-2005, η στρατηγική της Επιτροπής επικεντρώθηκε σε μεγάλο βαθμό στην ενσωμάτωση της περιβαλλοντικής διάστασης στη συνεργασία για την ανάπτυξη. Ωστόσο, η εφαρμογή αυτής της στρατηγικής ήταν αργή και χωρίς κατάλληλη παρακολούθηση, ενώ οι συνέπειες της στρατηγικ