Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την "Έκθεση της Επιτροπής στο Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο για τη λειτουργία του κανονισμού αριθ. 3932/92 της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή του άρθρου 81, παράρτημα 3 της Συνθήκης ΕΚ (πρώην άρθρο 85, παράρτημα 3) σε ορισμένες κατηγορίες συμφωνιών, αποφάσεων και εναρμονισμένων πρακτικών στον τομέα των ασφαλίσεων"

(2000/C 51/24)

Στις 8 Ιουλίου 1999, και σύμφωνα με το άρθρο 23, παράγραφος 3, του Εσωτερικού της Κανονισμού, η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποφάσισε να καταρτίσει γνωμοδότηση για την ανωτέρω έκθεση.

Το τμήμα "Ενιαία αγορά, παραγωγή και κατανάλωση", στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών της ΟΚΕ, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 25 Νοεμβρίου 1999 με βάση εισηγητική έκθεση του κ. Ravoet.

Κατά την 368η σύνοδο ολομέλειάς της (συνεδρίαση της 9ης Δεκεμβρίου), η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε ομόφωνα την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή παρουσίασε την έκθεσή της προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (COM(1999) 192 τελικό) σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού απαλλαγής των ασφαλιστικών επιχειρήσεων από τις διατάξεις της Συνθήκης περί ανταγωνισμού (άρθ. 81 παράρτημα 1 - πρώην 85 παράρτημα 1) για ορισμένες κατηγορίες συμφωνιών.

1.2. Ο κανονισμός εφαρμογής του Συμβουλίου του 1993 όριζε ότι η Επιτροπή οφείλει να υποβάλει έκθεση για την εφαρμογή του ειδικού αυτού καθεστώτος εντός εξαετούς προθεσμίας. Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή συμφωνεί με την άποψη ότι η παρουσίαση αυτής της έκθεσης πραγματοποιείται σε εύθετο χρόνο για την προετοιμασία της συνέχειας της πολιτικής που εφαρμόζεται δυνάμει του κανονισμού απαλλαγής, η οποία λήγει τον Μάρτιο του 2003.

1.3. Η ΟΚΕ επικροτεί τη διαδικασία διαβούλευσης που ακολούθησε η Επιτροπή επ' ευκαιρία της παρουσίασης της παρούσας έκθεσης, ιδίως όσον αφορά τις εθνικές αρχές και τα εθνικά δικαστήρια που είναι αρμόδια για θέματα ασφαλειών και ανταγωνισμού. Η ΟΚΕ επιθυμεί να μεριμνήσει η Επιτροπή ώστε να διασφαλισθεί η ομοιόμορφη εφαρμογή των διατάξεων περί ανταγωνισμού από τις εθνικές αρχές. Πιστεύει, μάλιστα, ότι οι κίνδυνοι απόκλισης είναι ακόμη πιο πραγματικοί τη στιγμή που οι αποφάσεις των αρχών βασίζονται ταυτόχρονα σε νομικές και οικονομικές αναλύσεις. Γι' αυτό, είναι σημαντικό να είναι γνωστή η μεθοδολογία την οποία ακολουθούν και το πλαίσιο στο οποίο αναφέρονται. Η ανησυχία αυτή ενισχύεται από την προοπτική αποκέντρωσης της άσκησης των αρμοδιοτήτων σε σχέση με την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου περί ανταγωνισμού, όπως προβλέπεται στη Λευκή Βίβλο της Επιτροπής της 28ης Απριλίου 1999.

1.4. Η ΟΚΕ επιθυμεί να παραπέμψει στις γνωμοδοτήσεις(1) που έχει εκδώσει παλαιότερα για τον κανονισμό εφαρμογής του Συμβουλίου και τον κανονισμό απαλλαγής της Επιτροπής.

1.5. Με την παρούσα έκθεση επιδιώκεται:

- να προσδιορισθεί το πλαίσιο εντός του οποίου πρέπει να εκτιμούνται αυτές οι διατάξεις,

- να πραγματοποιηθεί μια γενική αξιολόγηση της έκθεσης της Επιτροπής και

- να διατυπωθούν ορισμένες σκέψεις σχετικά με συγκεκριμένα σημεία της έκθεσης.

2. Γενικές παρατηρήσεις

2.1. Η ΟΚΕ υπενθυμίζει την προσήλωσή της στον ελεύθερο και αποτελεσματικό ανταγωνισμό, διότι αποτελεί παράγοντα οικονομικής προόδου και ωφελεί τον καταναλωτή. Συνεπώς, εμμένει ότι οι αποκλίσεις που θα εγκριθούν για ορισμένες δραστηριότητες θα πρέπει, όντως, να διατηρήσουν τον εξαιρετικό χαρακτήρα τους και να μην ερμηνεύονται κατά διασταλτικό τρόπο.

2.2. Ο κανονισμός απαλλαγής, της οποίας απολαύουν οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις για ορισμένες κατηγορίες συμφωνιών, ανταποκρίνεται στο μέλημα που εκφράζεται στο άρθρο 81, παράρτημα 3, της Συνθήκης να επιτρέπονται οι συμφωνίες που συμβάλλουν στην προώθηση της τεχνικής ή οικονομικής προόδου ή στη βελτίωση της παραγωγής ή της διανομής των προϊόντων, με την προϋπόθεση ότι οι καταναλωτές θα συμμετέχουν στα οφέλη που προκύπτουν.

2.3. Στον τομέα των ασφαλίσεων, πάρα πολλές συμφωνίες που εντάσσονται στο πλαίσιο αυτό είχαν κοινοποιηθεί στις υπηρεσίες της Επιτροπής πριν από την έναρξη ισχύος του καθεστώτος απαλλαγής κατά κατηγορίες, συχνά για λόγους ιδιαίτερους αυτής της οικονομικής δραστηριότητας. Η ΟΚΕ είχε επικροτήσει την απλούστευση που προκύπτει από την υιοθέτηση του καθεστώτος απαλλαγής κατά κατηγορίες, με το οποίο απαλείφονται τα μειονεκτήματα ενός επαχθούς διοικητικού ελέγχου. Σήμερα διαπιστώνει ότι η Επιτροπή έχει εμπεδώσει την πείρα που της επιτρέπει να συνεχίσει την εφαρμογή του κανονισμού απαλλαγής.

2.4. Η ασφαλιστική δραστηριότητα χαρακτηρίζεται, συγκεκριμένα, από τα εξής στοιχεία:

- έναν μηχανισμό διαμόρφωσης των τιμών που διαφέρει από εκείνον που απαντάται στις περισσότερες άλλες οικονομικές δραστηριότητες κατά το ότι τα συστατικά στοιχεία της τιμής κόστους διαμορφώνονται με βάση τις προβλεπόμενες μελλοντικές εξελίξεις και σε σχέση με τα εισπραχθέντα ασφάλιστρα και συνδρομές (αντιστροφή του κύκλου παραγωγής). Η ΟΚΕ παρατηρεί ότι η διαμόρφωση των τιμών των ασφαλειών επηρεάζεται, επίσης, από το γεγονός ότι τα κράτη μέλη καθιστούν ορισμένες ασφαλίσεις υποχρεωτικές, πράγμα που μεταφράζεται σε ανελαστικότητα της ζήτησης, καθώς και από το ότι πολλά κράτη μέλη υποβάλλουν ορισμένες ασφαλίσεις σε πολιτική ελέγχου των τιμών. Η ΟΚΕ παρατηρεί ότι αυτή η ρύθμιση των τιμών έχει ως αποτέλεσμα τη μείωση της ανταγωνιστικότητας των επιχειρήσεων·

- τη λειτουργία της προστασίας των ασφαλισμένων και των δικαιούχων, με την οποία είναι επιφορτισμένες οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις των οποίων πρέπει, επομένως, να προλαμβάνεται η πτώχευση. Η ανησυχία αυτή είναι ιδίαίτερα έντονη σε σχέση με τις μακροπρόθεσμες υποχρεώσεις των ασφαλιστικών επιχειρήσεων, ιδίως σε θέματα συντάξεων, όπου ο ρόλος τους καθίσταται όλο και πιο σημαντικός·

- τεχνική και νομική πολυπλοκότητα, η οποία συχνά επιβάλλει να παρέχονται στον καταναλωτή σημεία αναφοράς τα οποία να διασφαλίζουν μεγαλύτερη διαφάνεια και καλύτερη κατανόηση των συμβατικών δεσμεύσεων·

- την ανάγκη πρόσβασης των επιχειρήσεων σε σημαντικά οικονομικά μέσα για να ανταποκρίνονται στις ανάγκες της αγοράς, οι οποίες υπερβαίνουν τις οικονομικές δυνατότητες κάθε επιχείρησης μεμονωμένα.

2.5. Οι ιδιαιτερότητες αυτές εξηγούν αναμφίβολα και τον χρόνο που χρειάστηκε για να προσδιορισθούν οι ειδικοί κανόνες ανταγωνισμού που πρέπει να εφαρμοσθούν στον τομέα των ασφαλίσεων. Η ισορροπία που επιτεύχθηκε μεταξύ των στόχων της καλής λειτουργίας της ενιαίας αγοράς, της προστασίας των συμφερόντων των καταναλωτών, και της αποδοτικής χρήσης των διοικητικών μέσων της Επιτροπής, δικαιολογεί ένα καθεστώς, του οποίου η ΟΚΕ υπογραμμίζει την εξαιρετική φύση.

2.6. Η Επιτροπή ορθά αναφέρει στην έκθεσή της ότι η έναρξη ισχύος του κανονισμού απαλλαγής συνέπεσε με εκείνη των οδηγιών "τρίτης γενεάς", που ολοκλήρωναν την υλοποίηση της ενιαίας αγοράς στον τομέα των ασφαλίσεων. Επιδιώκει να ασκήσει, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της, μια λειτουργία εξισορρόπησης σε σχέση με τις ελευθερίες που προσφέρει η ενιαία αγορά στους επιχειρηματίες του τομέα.

2.7. Από την αρχή της δεκαετίας μέχρι σήμερα, οι ευρωπαϊκές ασφάλειες έχουν υποστεί σημαντικές μεταβολές. Οι μεταβολές αυτές περιλαμβάνουν ιδίως την κατάργηση του καθεστώτος της εκ των προτέρων έγκρισης των τιμών και των όρων, την ανάπτυξη του διασυνοριακού ανταγωνισμού, συμπεριλαμβανομένου του ανταγωνισμού με άλλα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, σημαντικές συγκεντρώσεις και την εμφάνιση νέων φορέων, νέων τεχνολογιών και νέων διαύλων πώλησης.

3. Ειδικές παρατηρήσεις

3.1. Κοινές στατιστικές τεχνικές

3.1.1. Η ΟΚΕ αναγνωρίζει ότι το αίσιο πέρας των ασφαλιστικών δραστηριοτήτων δικαιολογεί την πρόσβαση των επιχειρήσεων σε στατιστικές πληροφορίες οι οποίες είναι όσο το δυνατόν πιο αξιόπιστες και αντιπροσωπευτικές της αγοράς. Θεωρεί σκόπιμο να διατηρηθεί το καθεστώς που θεσπίσθηκε με τον κανονισμό απαλλαγής, φροντίζοντας ωστόσο να διατηρήσουν οι κοινές στατιστικές εργασίες αυστηρά ενδεικτικό χαρακτήρα. Όπως η Επιτροπή, έτσι και η ΟΚΕ χαίρεται που οι εργασίες αυτές διευκολύνουν την είσοδο στην αγορά όσο το δυνατόν περισσότερων φορέων. Κρίνει σκόπιμο να συμμετάσχουν σ' αυτές τις κοινές μελέτες μεγάλες επιχειρήσεις, πράγμα που θα συντελέσει στην αύξηση της αξιοπιστίας τους.

3.1.2. Η ΟΚΕ φρονεί ότι η επεξεργασία κοινών στατιστικών σε πιο προχωρημένο επίπεδο λεπτομέρειας επιτρέπει στους ασφαλιστικούς φορείς να εξατομικεύουν την πολιτική εγγραφής τους προς όφελος του ανταγωνισμού και της αξιοπιστίας των τεχνικών υπολογισμών.

3.1.3. Η ΟΚΕ υποστηρίζει ότι οι μελέτες αυτές θα πρέπει να είναι προσιτές υπό λογικούς όρους στους φορείς που θέλουν να συμμετάσχουν. Οι καταναλωτές θα πρέπει να μπορούν να ενημερώνονται διαμέσου εντύπων των εποπτικών αρχών, σχετικά με το ρόλο που διαδραματίζουν τα δεδομένα αυτά όσον αφορά τον καθορισμό των ασφαλίστρων.

3.2. Τυποποιημένοι όροι ασφάλισης

3.2.1. Η ΟΚΕ φρονεί ότι είναι σημαντικό για τους αντισυμβαλλόμενους - ασφαλιστές, μεσάζοντες και καταναλωτές - να μπορούν να αναφέρονται σε ενδεικτικούς όρους. Οι ρήτρες αυτές αποτελούν δείκτες αναφοράς που επιτρέπουν να αποτιμάται η έκταση των εγγυήσεων. Η Επιτροπή αναφέρει στο σημείο 23 της έκθεσής της ότι σκοπεύει να επανεξετάσει το καθεστώς που προβλέπεται στο άρθρο 7, παράρτημα 1, του κανονισμού και το οποίο καλύπτει τις τυποποιημένες εξαιρέσεις, τις εγγυήσεις που χορηγούνται με την επιφύλαξη τυποποιημένων όρων και τις επεκτάσεις των τυποποιημένων εγγυήσεων που θα ήταν περιττές για σημαντικό αριθμό ασφαλισμένων.

3.2.2. Η ΟΚΕ σημειώνει τη γενική άποψη της Επιτροπής σε σχέση με αυτές τις ρήτρες και υποστηρίζει τη μέριμνα που επιδεικνύει για το θέμα, αλλά επισημαίνει ότι η έκθεση δεν αναφέρει βάσει ποιων συγκεκριμένων εμπειριών καθίσταται απαραίτητη αυτή η επανεξέταση. Η πρακτική δείχνει ότι στις ενδιαφέρουσες συμβάσεις, σε εκείνες που αφορούν μεγάλους κινδύνους ή σε εκείνες που συνάπτονται με την παρέμβαση ορισμένων μεσαζόντων που έχουν διαπραγματευθεί ειδικούς όρους για τους πελάτες τους, οι επιχειρήσεις αποκλίνουν συχνά από αυτά τα πρότυπα, πράγμα που επιβεβαιώνει τον ενδεικτικό τους χαρακτήρα. Η χρήση ενδεικτικών ασφαλιστικών προτύπων νοείται τόσο ως απαρίθμηση των εγγυήσεων που περιλαμβάνονται στη σύμβαση όσο και ως συγκεκριμένος προσδιορισμός των ορίων της μέσω εξαιρέσεων ή μέτρων ασφαλείας που πρέπει να λάβει ο ασφαλισμένος για να απολαύει της κάλυψης· η προσφυγή σε απαρίθμηση των εξαιρέσεων θα εξαρτάται, εξάλλου, και από τη μορφή της σύνταξης των συμβάσεων, οι οποίες σε ορισμένες αγορές έχουν χαρακτήρα απαρίθμησης των εγγυήσεων και σε άλλες είναι του τύπου "όλων, εκτός...". Για τους λόγους αυτούς, η ΟΚΕ επιθυμεί να ενημερωθεί περισσότερο σχετικά με την πείρα με αυτόν τον τύπο ρητρών, πριν σχολιάσει το ισχύον καθεστώς της απαλλαγής από την υποχρέωση κοινοποίησης.

3.2.2.1. Η ΟΚΕ παραπέμπει, επίσης, στις γνωμοδοτήσεις της σχετικά με τις καταχρηστικές ρήτρες. Χωρίς να χρειάζεται να αναφερθεί σε μελέτες ή σε γνωμοδοτήσεις αναφερόμενες σε καταστάσεις προγενέστερες της θέσης σε ισχύ της οδηγίας 93/13/ΕΚ σχετικά με τις καταχρηστικές ρήτρες, υπενθυμίζει τις εργασίες που διεξήγαγε το 1997/1998 το Παρατηρητήριο της Εσωτερικής Αγοράς της κατά την προετοιμασία της γνωμοδότησης με τίτλο "Οι καταναλωτές στην αγορά ασφαλειών". Στη γνωμοδότηση αυτή, η ΟΚΕ είχε

1) υπογραμμίσει τη θεμελιώδη αρχή της εγγύησης της ισορροπίας μεταξύ ασφαλιστή και ασφαλιζόμενου στις συμβατικές σχέσεις,

2) αναγνωρίσει τη δικαιολογία ύπαρξης του καθεστώτος απαλλαγής που προβλέπεται στην παρούσα έκθεση και

3) καλέσει την Επιτροπή να μελετήσει πιο συστηματικά τις ρήτρες που περιέχονται στις συμβάσεις που προορίζονται για τους καταναλωτές, προκειμένου να διορθωθεί ο ενδεχόμενος καταχρηστικός τους χαρακτήρας.

3.3. Κοινή κάλυψη ορισμένων ειδών κινδύνων

3.3.1. Στη γνωμοδότησή της για τον κανονισμό εφαρμογής, η ΟΚΕ είχε επισημάνει την "προφανή χρησιμότητα" της κοινής κάλυψης ορισμένων ειδών κινδύνων, ιδίως για την αντιμετώπιση των σημαντικότερων εξ αυτών.

3.3.2. Η ΟΚΕ εκφράζει την ικανοποίησή της για τη ρεαλιστική προσέγγιση της Επιτροπής στον πολύπλοκο τομέα του ορισμού των αγορών που πρέπει να ληφθούν υπόψη για την εκτίμηση της νομιμότητας της κοινής κάλυψης ορισμένων κινδύνων. Ο πρόσφατος προβληματισμός της Επιτροπής σε σχέση με την αεροπορική ασφάλιση, ο οποίος εκτίθεται στο σημείο 30 της έκθεσης, συνιστά απόδειξη αυτού του ρεαλισμού. Θα ήταν χρήσιμο να αναζητήσει η Επιτροπή τους τρόπους που θα επιτρέπουν στους ασφαλιστικούς φορείς να βρουν, εντός λογικής προθεσμίας, πραγματική νομική ασφάλεια όσον αφορά το θεμιτό ή μη της κοινής κάλυψης ορισμένων τύπων κινδύνων.

3.3.3. Η ΟΚΕ καλεί, ωστόσο, την Επιτροπή να μην περιορισθεί σε αυστηρά διαστασιολογικά κριτήρια (βλ. σημείο 28 β) της έκθεσης) για τη δράση σε δεδομένη αγορά ως δικαιολογία της προσχώρησης σε έναν όμιλο, αλλά να λάβει επίσης υπόψη τις δυνατότητες που ενδέχεται να παρουσιάζει η συμμετοχή σε όμιλο για μια επιχείρηση που θέλει να αποκτήσει τεχνική πείρα.

3.4. Εξοπλισμοί ασφαλείας

3.4.1. Η ΟΚΕ παρατηρεί ότι η συμμετοχή ασφαλιστικών επιχειρήσεων στην τυποποίηση εξοπλισμών ασφαλείας και προστασίας ενισχύει γενικά την αξιοπιστία των διαθέσιμων προϊόντων έναντι του καταναλωτή. Στο θέμα αυτό, τα συμφέροντα των επιχειρήσεων και του κοινού συμβαδίζουν.

3.4.2. Η ΟΚΕ σημειώνει το πλαίσιο στο οποίο η Επιτροπή, βάσει παρατηρήσεων προερχόμενων από κατασκευαστές εξοπλισμών ασφαλείας, οδηγήθηκε στην υιοθέτηση επικριτικού τόνου έναντι των προσπαθειών των ασφαλιστών για σύγκλιση των τεχνικών προτύπων και ιδίως των μηχανισμών προστασίας κατά των πυρκαγιών και των κλοπών. Υπογραμμίζει, ωστόσο, την πραγματικότητα των εργασιών που ανελήφθησαν με πρωτοβουλία των ασφαλιστών και μέσω της εκπροσώπησής τους στους κόλπους οργανισμών συνεννόησης με τους επαγγελματίες και τους καταναλωτές και οργανισμούς τυποποίησης. Φρονεί ότι η βραδύτητα της προόδου στον τομέα της ευρωπαϊκής εναρμόνισης των τεχνικών προτύπων οφείλεται σε πτυχές που συχνά υπερβαίνουν τις δυνατότητες των ασφαλιστών. Όσο θεμιτή και αν είναι η ενθάρρυνση της εναρμόνισης, η επιδίωξη αυτού του στόχου δεν μπορεί, εντούτοις, να εξαναγκάζει τις ασφαλιστικές εταιρείες να ευθυγραμμίζουν προς τα κάτω τις ποιοτικές απαιτήσεις που αναμένει κανείς από τους εξοπλισμούς ασφαλείας. Οι ασφαλιστές πρέπει, εξάλλου, να μπορούν να αναπτύσσουν γρήγορα και ευέλικτα πρότυπα όπου και όταν το απαιτούν οι περιστάσεις.

Η ΟΚΕ καλεί την Επιτροπή να διευκολύνει την ελεύθερη κυκλοφορία των προϊόντων αυτού του τομέα μέσω των κατάλληλων διαύλων, κατά βάση εκτός του πλαισίου της παρούσας έκθεσης.

3.5. Διακανονισμός ζημιών και μητρώα

3.5.1. Η ΟΚΕ παρατηρεί ότι τα ενδιαφερόμενα μέρη δεν συμφωνούν με την επέκταση του πεδίου εφαρμογής του κανονισμού απαλλαγής στις δύο ανωτέρω κατηγορίες, οι οποίες αναφέρονταν στον κανονισμό εφαρμογής. Προτείνει, λοιπόν, να μην επεκταθεί το πεδίο εφαρμογής του κανονισμού απαλλαγής.

4. Συμπεράσματα

Η έκθεση αποτελεί μια ικανοποιητική παρουσίαση των πρακτικών σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού απαλλαγής, η οποία επιδεικνύει ρεαλισμό, μέριμνα για τη δυνατότητα πρόσβασης των ενδιαφερομένων επιχειρήσεων στις αγορές και διαφάνεια για τους καταναλωτές. Η Επιτροπή άσκησε τις αρμοδιότητές της με διακριτική ευχέρεια, επιτρέποντας τη συνεργασία επί των τεχνικών σχεδίων που καλύπτει ο κανονισμός απαλλαγής και επεμβαίνοντας όποτε η συνεργασία αυτή επηρέαζε υπερβολικά τους εμπορικούς όρους. Η ΟΚΕ παρατηρεί ότι το καθεστώς αυτό ανταποκρίνεται σε μια υπάρχουσα ανάγκη και ότι, παρόλο που αποκαλύπτει την ποικιλομορφία των όρων της προσφοράς ασφαλίσεων, δεν έχει οδηγήσει σε απώλεια ανταγωνιστικότητας. Κατά συνέπεια, η έκθεση δίνει το έναυσμα για τη συνέχιση στην οδό που χάραξαν οι προηγούμενοι κανονισμοί και αποτελεί έμπνευση για τις εθνικές αρχές, ο ρόλος των οποίων θα αυξηθεί κατά τα προσεχή έτη.

Βρυξέλλες, 9 Δεκεμβρίου 1999.

Η Πρόεδρος

της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) ΕΕ C 182 της 23.7.1990, σ. 27, και ΕΕ C 19 της 25.1.1993, σ. 97, αντιστοίχως.