I. ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Η οδηγία 2003/109/ΕΚ σχετικά με το καθεστώς υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι είναι επί μακρόν διαμένοντες (ΕΜΔ), στο εξής «η οδηγία»[1], εκδόθηκε στις 25 Νοεμβρίου 2003. Πρόκειται για τη δεύτερη οδηγία [2] σχετικά με τη νόμιμη μετανάστευση που εκδόθηκε αφού η συνθήκη του Άμστερνταμ προέβλεψε την αρμοδιότητα θέσπισης νομοθετικών πράξεων στον τομέα αυτό σε επίπεδο ΕΕ.

Το νέο καθεστώς που δημιουργήθηκε είχε ζητηθεί από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο το 1999 με στόχο την προώθηση της ενσωμάτωσης των ΕΜΔ στα κράτη μέλη και την προαγωγή της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής. Για την επίτευξη του στόχου αυτού, χορηγείται στους ΕΜΔ ένα ασφαλές καθεστώς διαμονής, το οποίο περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, σύνολο ενιαίων δικαιωμάτων, παρόμοιων κατά το δυνατόν με εκείνα που απολαύουν οι πολίτες της Ένωσης και, υπό ορισμένους όρους, το δικαίωμα διαμονής σε άλλα κράτη μέλη.

Για το λόγο αυτό, η οδηγία αποτελεί σημαντικό ορόσημο στην ανάπτυξη μεταναστευτικής πολιτικής σε επίπεδο ΕΕ, που αφορά περισσότερο από μισό εκατομμύριο[3] υπηκόων τρίτων χωρών στα 24 κράτη μέλη[4] εφαρμογής της οδηγίας. Η οδηγία τροποποίησης 2011/51/EΕ της 11ης Μαΐου 2011 επέκτεινε πρόσφατα το πεδίο εφαρμογής της στα άτομα που χαίρουν διεθνούς προστασίας.

Η έκθεση συμμορφώνεται με την υποχρέωση της Επιτροπής σύμφωνα με το άρθρο 24 της οδηγίας. Παρέχει γενική εικόνα της μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο και της υλοποίησης της οδηγίας από τα κράτη μέλη και εντοπίζει τυχόν προβληματικά ζητήματα. Η έκθεση συντάχθηκε βάσει μελέτης που διεξάχθηκε εξ ονόματος της Επιτροπής[5] και άλλων πηγών, που περιλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, έρευνες ad hoc που πραγματοποιήθηκαν μέσω του Ευρωπαϊκού Δικτύου Μετανάστευσης[6], μεμονωμένες καταγγελίες, ερωτήσεις, αναφορές, συζητήσεις με τα κράτη μέλη για πρακτικά ζητήματα που προκύπτουν από την εφαρμογή της οδηγίας, και άλλες μελέτες[7].

Στα κράτη μέλη δόθηκε η δυνατότητα να αναθεωρήσουν και να ενημερώσουν τα σχετικά στοιχεία.

ΙΙ. Παρακολούθηση και κατάσταση της μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο

Όπως ορίζεται στο άρθρο 26 της οδηγίας, τα κράτη μέλη έπρεπε να συμμορφωθούν με την οδηγία μέχρι τις 23 Ιανουαρίου 2006.

Μεταξύ 2005 και 2010, η Επιτροπή οργάνωσε διάφορες συναντήσεις με τα κράτη μέλη για να συζητήσει θέματα σχετικά με την εφαρμογή και την ερμηνεία της οδηγίας.

Το 2007, η Επιτροπή κίνησε διαδικασία παράβασης κατά 20 κρατών μελών[8] βάσει του άρθρου 258 (πρώην 226) της συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, επειδή τα εν λόγω κράτη μέλη είτε δεν είχαν εφαρμόσει έγκαιρα την οδηγία είτε δεν είχαν ενημερώσει δεόντως την Επιτροπή σχετικά με την εθνική νομοθεσία που θέσπισαν προκειμένου να εφαρμόσουν την οδηγία. Το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο εξέδωσε αποφάσεις κατά τριών κρατών μελών[9]. Από τότε, δεδομένου ότι όλα τα κράτη μέλη κοινοποίησαν σταδιακά τα μέτρα μεταφοράς, οι εν λόγω διαδικασίες λόγω μη κοινοποίησης έχουν περατωθεί.

ΙΙΙ. ΣΥΜΜΟΡΦΩΣΗ ΟΣΟΝ ΑΦΟΡΑ ΤΑ ΜΕΤΡΑ ΜΕΤΑΦΟΡΑΣ

3.1. Πεδίο εφαρμογής (άρθρο 3)

Η οδηγία εφαρμόζεται σε κάθε υπήκοο τρίτης χώρας που διαμένει νόμιμα στην επικράτεια ενός κράτους μέλους. Ωστόσο, η οδηγία προβλέπει σειρά εξαιρέσεων. Ειδικά προβλήματα προκύπτουν όσον αφορά την εξαίρεση υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι έχουν γίνει δεκτοί αποκλειστικά για λόγους προσωρινού χαρακτήρα (άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο ε)). Ορισμένα κράτη μέλη εφαρμόζουν κατά τρόπο πολύ γενικό την εξαίρεση που περιλαμβάνει η διάταξη, και ορίζουν το καθεστώς ορισμένων κατηγοριών υπηκόων τρίτων χωρών ως προσωρινό, ακόμη και όταν η άδεια διαμονής τους μπορεί να ανανεωθεί επ’αόριστον, χωρίς συγκεκριμένο χρονικό όριο και ανεξάρτητα από τη συνολική διάρκεια διαμονής στο κράτος μέλος. Ως εκ τούτου, οι καλλιτέχνες, οι αθλητές, οι ιερωμένοι, οι κοινωνικοί λειτουργοί, οι ερευνητές, τα μέλη της οικογένειας των μόνιμα διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών, οι μετανάστες εργαζόμενοι χαμηλής ειδίκευσης, ή άλλοι υπήκοοι τρίτης χώρας, των οποίων η παραμονή χαρακτηρίζεται αδίκως ως «προσωρινή» ενδέχεται να εξαιρεθούν από το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος στα κράτη μέλη AT, CY, EL, IT και PL. Ο περιορισμός αυτός του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας επηρεάζει σοβαρά την πρακτική αποτελεσματικότητα («effet utile») της οδηγίας.

Το θέμα αυτό αποτελεί το αντικείμενο αίτησης του ολλανδικού Raad van State για την έκδοση προδικαστικής απόφασης από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο στην υπόθεση C-502/10 (κ. Singh).

3.2. Όροι για την απόκτηση του καθεστώτος σε ένα πρώτο κράτος μέλος (άρθρα 4, 5, 6 και 7 παράγραφος 1)

- Νόμιμη παραμονή 5 ετών (άρθρο 4)

Οι υπήκοοι τρίτων χωρών πρέπει να έχουν διαμείνει στην επικράτεια κράτους μέλους νόμιμα και αδιάλειπτα κατά τα πέντε τελευταία έτη πριν από την υποβολή της αίτησης για τη χορήγηση του καθεστώτος ΕΜΔ.

Τα κράτη μέλη παραμένουν αρμόδια όσον αφορά τον ορισμό της «νόμιμης παραμονής» σύμφωνα με την εθνική νομοθεσία, εντός των ορίων του δικαίου της ΕΕ. Ωστόσο, αφού ορίσουν την έννοια αυτή, δεν μπορούν στη συνέχεια να την περιορίσουν κατά τη μεταφορά του άρθρου 4 της οδηγίας. Ο περιορισμός της νόμιμης παραμονής σε παραμονή βάσει σχετικής άδειας και εξαιρουμένων κατ’αρχήν των θεωρήσεων εισόδου και άλλων τίτλων παραμονής ενδέχεται να συνιστά εσφαλμένη μεταφορά της διάταξης αυτής όταν η παραμονή δεν εμπίπτει στις εξαιρέσεις που προβλέπει το άρθρο 3 παράγραφος 2. Από την άποψη αυτή προβλήματα μπορεί να δημιουργηθούν στα κράτη μέλη FR, IT, LU, SE και SK.

Σύμφωνα με το άρθρο 4 παράγραφος 3, οι περίοδοι απουσίας από την επικράτεια του οικείου κράτους μέλους που είναι κατώτερες από έξι διαδοχικούς μήνες και δεν υπερβαίνουν συνολικά δέκα μήνες σε διάστημα πέντε ετών δεν διακόπτουν την πενταετή περίοδο διαμονής[10]. Η LT δεν μετέφερε τη συγκεκριμένη διάταξη[11]. Πολλά κράτη μέλη[12] έχουν χρησιμοποιήσει τη δυνατότητα να επιτρέψουν μεγαλύτερες περιόδους απουσίας σε περιπτώσεις «συγκεκριμένων ή έκτακτων» περιστάσεων (όπως σοβαρή ασθένεια, συνέχεια σπουδών, λόγοι απασχόλησης) χωρίς διακοπή της πενταετούς περιόδου.

Βάσει του άρθρου 4 παράγραφος 2, που έχει μεταφέρει η πλειονότητα των κρατών μελών[13], θεσπίζονται ειδικοί (προαιρετικοί) κανόνες υπολογισμού για τους φοιτητές και τους ασκούμενους.

- Πόροι και ασφάλιση ασθένειας (άρθρο 5 παράγραφος 1)

Οι απαιτήσεις όσον αφορά τα έσοδα ποικίλλουν μεταξύ των κρατών μελών, δεδομένου ότι καθορίζονται συνήθως σε σχέση με το επίπεδο κοινωνικής αρωγής, το κατώτατο βιοτικό επίπεδο ή το επίπεδο των κατωτάτων μισθών και συντάξεων. Πολλά κράτη μέλη προβλέπουν κατώτατα όρια τα οποία αυξάνονται ανάλογα με τον αριθμό των μελών της οικογένειας και λαμβάνουν υπόψη τα έξοδα στέγασης. Για λόγους σταθερότητας και κανονικότητας των πόρων, η CY προβλέπει ότι η σύμβαση απασχόλησης πρέπει να ισχύει τουλάχιστον για 18 μήνες, το οποίο στην πράξη μπορεί να αποδειχθεί σοβαρό εμπόδιο σε μια αγορά εργασίας που χαρακτηρίζεται από συμβάσεις εργασίας μικρής διάρκειας.

Ο χειρισμός των αιτήσεων των μελών της οικογένειας θέτει περαιτέρω ζητήματα. Στα κράτη μέλη BG, EE, EL, MT, PL και RO, το νομικό πλαίσιο ορίζει ότι τα μέλη της οικογένειας που υποβάλλουν αίτηση για καθεστώς ΕΜΔ πρέπει να αποδείξουν ότι έχουν τους δέοντες πόρους και ότι σε αυτούς δεν περιλαμβάνεται το εισόδημα του συντηρούντα την οικογένεια. Αυτή η περιοριστική ερμηνεία της απαίτησης όσον αφορά τους πόρους δεν επιτρέπει στα μέλη της οικογένειας να σταθεροποιήσουν την κατάστασή τους και αντιστρατεύεται την επιδιωκόμενη προαγωγή της ενσωμάτωσης των ΕΜΔ.

- Απαιτήσεις ενσωμάτωσης (άρθρο 5 παράγραφος 2)

Εκτός από τους όρους αυτούς, τα κράτη μέλη μπορούν να απαιτήσουν από τους υπηκόους τρίτων χωρών να συμμορφωθούν με όρους ενσωμάτωσης, όπως συμβαίνει στην περίπτωση των AT, CZ, DE, EE, EL, FR, IT, LT, LU, LV, MT, NL, PT και RO[14]. Αυτή οι όροι ενσωμάτωσης περιλαμβάνουν τη γλωσσική επάρκεια, αν και σε διαφορετικά επίπεδα. Ενδέχεται επίσης να περιλαμβάνουν την περαιτέρω απόκτηση γνώσεων σχετικά με την κοινωνία υποδοχής, κατά κανόνα την ιστορία, την έννομη τάξη και τις αξίες της[15]. Ορισμένα κράτη μέλη απαιτούν από τους υπηκόους τρίτων χωρών να συμμετάσχουν επιτυχώς σε εξέταση[16], ενδεχομένως μετά την παρακολούθηση υποχρεωτικών μαθημάτων. Σε άλλα κράτη μέλη είναι υποχρεωτική μόνο η παρακολούθηση μαθημάτων ενσωμάτωσης[17].

Όταν μεταφέρουν τη διάταξη αυτή, τα κράτη μέλη πρέπει να ευθυγραμμίζονται με τον σκοπό της οδηγίας και να λαμβάνουν δεόντως υπόψη τους τις γενικές αρχές του δικαίου της ΕΕ, όπως την αρχή διατήρησης της πρακτικής αποτελεσματικότητας («effet utile») και την αρχή της αναλογικότητας. Για μια εκτίμηση αυτού του είδους, πολύτιμοι δείκτες είναι η φύση και το επίπεδο γνώσεων που ζητούνται από τον αιτούντα, επίσης σε σύγκριση με τις γνώσεις της κοινωνίας υποδοχής, το κόστος της εξέτασης, η προσβασιμότητα της εκπαίδευσης ενσωμάτωσης και των σχετικών δοκιμασιών, η σύγκριση μεταξύ των απαιτήσεων ενσωμάτωσης που επιβάλλονται σε έναν μελλοντικό ΕΜΔ και αυτών που ισχύουν για τους μελλοντικούς πολίτες (που αναμένεται να είναι υψηλότερες).

- Δημόσια τάξη και ασφάλεια (άρθρο 6)

Λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος, ότι, εξ ορισμού, ο ΕΜΔ έχει ήδη διαμείνει στο οικείο κράτος μέλος τουλάχιστον επί μία πενταετία, η δυνατότητα του κράτους μέλους να αρνηθεί μια αίτηση για λόγους δημόσιας τάξης και ασφάλειας είναι περισσότερο περιορισμένη από ό,τι στις άλλες οδηγίες για τη νόμιμη μετανάστευση, δεδομένου ότι τα κράτη μέλη πρέπει να λάβουν υπόψη τους τέσσερα στοιχεία: τη σοβαρότητα ή το είδος του αδικήματος κατά της δημόσιας τάξης και ασφάλειας, τον κίνδυνο που συνιστά το συγκεκριμένο άτομο, τη διάρκεια διαμονής του ατόμου, και την ύπαρξη δεσμών με τη χώρα διαμονής.

Η ολοκλήρωση της μεταφοράς είναι δύσκολο να εκτιμηθεί στον τομέα αυτό: όχι μόνον η διατύπωση των αντίστοιχων εθνικών μέτρων μεταφοράς συχνά διαφέρει ελαφρά από το κείμενο της οδηγίας, αλλά και τα μέτρα αυτά βασίζονται, κατά κανόνα, σε διάφορες πηγές δικαίου, των οποίων ο συνδυασμός και η νομική ισχύς είναι δύσκολο να εκτιμηθούν. Δεδομένων των επιφυλάξεων αυτών, το εθνικό δίκαιο δεν φαίνεται να εγγυάται ότι κάθε ένα από τα στοιχεία που προσδιορίζονται στο εν λόγω άρθρο της οδηγίας λαμβάνεται υπόψη κάθε φορά που λαμβάνεται μια αρνητική απόφαση χορήγησης του καθεστώτος στα κράτη μέλη AT, BE, ES, FR, HU, LT, LV, PL, RO, SI[18] και SK (ατελής μεταφορά των κριτηρίων, υπερβολικά αόριστη διατύπωση, αυτόματη σύνδεση μεταξύ ορισμένων ποινών στερητικών της ελευθερίας/ποινικών μητρώων και αρνητικής απόφασης.

- Επίσημα δικαιολογητικά (άρθρο 7 παράγραφος 1)

Εκτός από ένα έγκυρο ταξιδιωτικό έγγραφο και έγγραφα που επιβεβαιώνουν την ύπαρξη κατάλληλου καταλύματος, τα δικαιολογητικά που μπορεί να απαιτήσουν τα κράτη μέλη για την υποστήριξη της αίτησης προσδιορίζονται στα άρθρα 4 και 5. Για τον λόγο αυτό, οι εθνικές νομοθεσίες που απαιτούν συστηματικά πρόσθετα έγγραφα, όπως απόσπασμα του ποινικού μητρώου (CY, CZ, HU, IT, RO, SI) ή λεπτομερές βιογραφικό (BG[19] )δεν φαίνεται να συνάδουν με την οδηγία.

Ένα άλλο προβληματικό θέμα σε ορισμένες εθνικές νομοθεσίες αφορά τις συνέπειες της έλλειψης δικαιολογητικών όσον αφορά το κατάλληλο κατάλυμα – με τον όρο αυτό νοείται ένα κανονικό κατάλυμα το οποίο πληροί τις γενικές προδιαγραφές ασφάλειας και υγιεινής ή ένα κατάλυμα που πληροί τις προδιαγραφές κατοικίας κοινωνικής πρόνοιας. Δεδομένου ότι αυτός δεν είναι όρος αποδοχής, οι νομοθεσίες των κρατών μελών που ορίζουν ότι η έλλειψη των συγκεκριμένων αποδεικτικών στοιχείων αποτελεί λόγο για την απόρριψη αίτησης παραβαίνουν την οδηγία[20]. Επιπλέον, η ειδική απαίτηση βάσει της νομοθεσίας της ΜΤ ότι το κατάλυμα δεν πρέπει να χρησιμοποιείται από άλλο ή άλλα άτομα που δεν αποτελούν μέλη της οικογένειας, δεν φαίνεται δικαιολογημένη.

Επιπλέον, η απουσία οποιασδήποτε ειδικής νομικής διάταξης όσον αφορά τα επίσημα δικαιολογητικά, όπως φαίνεται να συμβαίνει στα κράτη μέλη DE, SE και NL, δύσκολα συμβιβάζεται με τη γενική αρχή ότι οι υπήκοοι τρίτων χωρών πρέπει να γνωρίζουν τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις τους[21].

- Πρόσθετες απαιτήσεις

Στην ΑΤ, η έκδοση της άδειας ΕΑΔ διατυπώνεται ως προαιρετική ρήτρα και εξαρτάται από την απόκτηση άδειας εγκατάστασης, που με τη σειρά της εξαρτάται από την εκπλήρωση κριτηρίου ποσόστωσης ή τη συγκέντρωση επαρκούς αριθμού βαθμών (σύστημα βαθμολογίας βάσει προσόντων), που δεν συμβιβάζεται με την οδηγία.

Όσον αφορά τα τέλη που εισπράττουν και τα 24 κράτη μέλη για τη διεκπεραίωση της αίτησης, όταν αυτά είναι υπερβολικά υψηλά, ενδέχεται να θεωρηθούν ότι παραβαίνουν την αρχή της αναλογικότητας και ότι ισοδυναμούν με πρόσθετο παράνομο όρο εισδοχής που θέτει σε κίνδυνο την πρακτική αποτελεσματικότητα της οδηγίας. Από την άποψη αυτή, τα κράτη μέλη BG, CY, EL, FR, NL και PT, με τέλη που κυμαίνονται από 260 έως 600 ευρώ, μπορούν να θεωρηθούν ως προβληματικά. Το θέμα αυτό αποτελεί αντικείμενο διαδικασίας παράβασης ενώπιον του Δικαστηρίου[22].

3.3. Η άδεια και το καθεστώς ΕΜΔ (άρθρο 8 παράγραφοι 1, 2 και 3)

Η οδηγία θεσπίζει μια βασική διάκριση μεταξύ του καθεστώτος ΕΑΔ και της άδειας διαμονής, δεδομένου ότι το καθεστώς ΕΑΔ είναι μόνιμο και η άδεια πιστοποιεί μόνο το καθεστώς αυτό[23]. Από την άποψη αυτή, η απουσία ρητών διατάξεων βάσει του εθνικού δικαίου (στα κράτη μέλη FR, LV, NL, PT και SE) σχετικά με τον μόνιμο χαρακτήρα του καθεστώτος μπορεί να δημιουργήσει νομικό θέμα.

Τα κράτη μέλη έχουν μεταφέρει ορθά τη διάταξη σχετικά με τη διάρκεια ισχύος της άδειας (άρθρο 8 παράγραφος 2), την οποία γενικά όρισαν σε 5 έτη, με ορισμένες εξαιρέσεις[24].

Οι κανόνες που ισχύουν σχετικά με τη μορφή της άδειας (άρθρο 8 παράγραφος 3) τροποποιήθηκαν από τον κανονισμό 380/2008 του Συμβουλίου της 18ης Απριλίου 2008 για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1030/2002 για την καθιέρωση αδειών διαμονής ενιαίου τύπου για τους υπηκόους τρίτων χωρών. Οι υποχρεωτικές μνείες στην άδεια δεν έχουν θεσπιστεί σε σειρά κρατών μελών (π.χ. ES[25], IT και RO) κατά τα πρώτα έτη μετά την έναρξη ισχύος της οδηγίας, γεγονός που δημιουργεί προβλήματα όσον αφορά την κινητικότητα στο εσωτερικό της ΕΕ.

3.4. Όροι ανανέωσης της άδειας και απώλεια του καθεστώτος (άρθρο 8 παράγραφος 2 και άρθρο 9)

- Ανανέωση της άδειας ΕΜΔ (άρθρο 8 παράγραφος 2)

Όσον αφορά τη διάταξη του άρθρου 8 παράγραφος 2 σχετικά με την αυτόματη ανανέωση που συνδέεται άμεσα με το άρθρο 9 παράγραφος 6 σχετικά με τη λήξη της άδειας ΕΜΔ, η μεταφορά είναι σωστή στα κράτη μέλη, στα οποία δεν υπάρχει διαδικασία ανανέωσης, δεδομένου ότι η άδεια ισχύει επ’αόριστον. Είναι επίσης σωστή στα κράτη μέλη στα οποία η άδεια ΕΜΔ ανανεώνεται αυτόματα μετά τη λήξη της ή κατόπιν αίτησης. Τα υψηλά τέλη που επιβάλλονται στην περίπτωση αυτή (CY) δεν φαίνεται να συμβιβάζονται με την έννοια της αυτόματης ανανέωσης, ούτε τα υψηλά πρόστιμα (μέχρι 1659 ευρώ), τα οποία αναφέρθηκε ότι επιβάλλει η SK στους ΕΜΔ που δεν καταθέτουν έγκαιρα αίτηση για την ανανέωση της άδειάς τους.

- Ανάκληση ή απώλεια του καθεστώτος επί μακρόν διαμένοντος (άρθρο 9)

Το άρθρο 9 θεσπίζει τους όρους για την ανάκληση ή απώλεια του καθεστώτος ΕΜΔ. Το καθεστώς ανακαλείται σε πέντε συγκεκριμένες περιπτώσεις που παρατίθενται στο άρθρο 9 παράγραφοι 1 και 4 και η ανάκληση είναι δυνατή υπό τις περιστάσεις που αναφέρονται στο άρθρο 9 παράγραφος 3. Ανάκληση του καθεστώτος ΕΜΔ δεν δικαιολογείται για άλλους λόγους.

Επιπλέον, το άρθρο 9 παράγραφος 2 επιτρέπει στα κράτη μέλη να ανακαλέσουν την άδεια σε περίπτωση απουσίας από το έδαφος της ΕΕ που υπερβαίνει τους δώδεκα διαδοχικούς μήνες, εκτός εάν επιτρέπονται[26]μεγαλύτερα χρονικά διαστήματα για ειδικούς ή εξαιρετικούς λόγους (π.χ. ανάπτυξη σχεδίου στη χώρα καταγωγής). Εσφαλμένη μεταφορά έχει αναφερθεί στα κράτη μέλη SK και NL, που προβλέπουν πρόσθετους λόγους για την απώλεια του καθεστώτος στην περίπτωση απουσίας 180 ημερών από την εθνική επικράτεια.

Βάσει του άρθρου 9 παράγραφος 3, τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέπουν ότι ο ΕΜΔ δεν δικαιούται πλέον να διατηρεί το καθεστώς του/της, σε περίπτωση που συνιστά απειλή για τη δημόσια τάξη, αλλά η απειλή αυτή δεν αποτελεί λόγο απέλασης. Οι εθνικές νομοθεσίες των περισσοτέρων κρατών μελών προβλέπουν αυτή τη δυνατότητα. Ωστόσο, δεν είναι πάντα σαφές εάν λαμβάνεται υπόψη η σοβαρότητα των διαπραχθέντων αδικημάτων. Συγκεκριμένα, η νομοθεσία της FR που προβλέπει ότι το καθεστώς ΕΜΔ μπορεί να ανακληθεί σε περίπτωση απασχόλησης του υπηκόου τρίτης χώρας χωρίς την απαιτούμενη άδεια εργασίας, φαίνεται να υπερβαίνει τους λόγους ανάκλησης που αναφέρονται στο άρθρο 9.

Το άρθρο 9 παράγραφος 4, το οποίο αφορά την απώλεια του καθεστώτος ΕΜΔ στο πρώτο κράτος μέλος εφόσον το καθεστώς ΕΜΔ αποκτηθεί σε δεύτερο κράτος μέλος ή μετά από εξαετή απουσία από το έδαφος του πρώτου κράτους μέλους, έχει μεταφερθεί σε όλα τα κράτη μέλη.

Όσον αφορά το άρθρο 9 παράγραφος 5 και την απλουστευμένη διαδικασία για το καθεστώς ΕΜΔ (π.χ. μη επιβολή ή χαλαρότερη επιβολή της απαίτησης παραμονής ή ενσωμάτωσης) όσον αφορά τις περιπτώσεις που αναφέρονται στο άρθρο 9 παράγραφος 1 στοιχείο γ) και στο άρθρο 9 παράγραφος 4, τα κράτη CY, ES[27], LT και MT δεν φαίνεται να έχουν μεταφέρει τη διάταξη αυτή.

3.5. Δικαίωμα ίσης μεταχείρισης στο πρώτο κράτος μέλος (άρθρο 11)

Βάσει του άρθρου 11 της οδηγίας, οι ΕΜΔ απολαύουν ίσης μεταχείρισης με τους ημεδαπούς σε σειρά τομέων, όπως η πρόσβαση στην απασχόληση, την εκπαίδευση, την κοινωνική προστασία, τα αγαθά και τις υπηρεσίες. Ως αποτέλεσμα, ιδίως της έλλειψης ρητών διατάξεων βάσει των νομοθεσιών πολλών κρατών μελών, υφίσταται, δυστυχώς, κενό ενημέρωσης στον τομέα αυτό. Για το λόγο αυτό, είναι δύσκολο να εκτιμηθεί εάν η εθνική νομοθεσία είναι σύμφωνη με το άρθρο 11. Ωστόσο, ο αριθμός καταγγελιών που υποβάλλονται στον τομέα αυτό, αποτελεί ένδειξη ότι η μεταφορά της διάταξης αυτής ενδέχεται να είναι προβληματική, ιδίως όταν η αρχή της ίσης μεταχείρισης πρέπει να εφαρμόζεται από ένα ευρύ φάσμα διαφορετικών περιφερειακών και τοπικών αρχών.

12 κράτη μέλη[28] έχουν χρησιμοποιήσει τη δυνατότητα που προβλέπεται από την παράγραφο 2 του άρθρου 11 για να περιορίσουν την ίση μεταχείριση σε περιπτώσεις που ο καταχωρημένος ή συνήθης τόπος διαμονής του επί μακρόν διαμένοντος ή των μελών της οικογένειας του ευρίσκεται εντός του εδάφους του συγκεκριμένου κράτους μέλους. Επιπλέον, η EL είναι το μόνο κράτος μέλος, όπου, σύμφωνα με την παράγραφο 4, ο εθνικός νομοθέτης περιορίζει την ίση μεταχείριση στα βασικά ωφελήματα όσον αφορά την κοινωνική αρωγή και προστασία[29]. Όσον αφορά την πρόσβαση στην απασχόληση, η νομοθεσία σε 17 κράτη μέλη[30] περιορίζει ή αποκλείει τη συμμετοχή των ΕΜΔ σε δραστηριότητες που συνίστανται στην άσκηση δημόσιας εξουσίας.

Θέματα μεταφοράς προκύπτουν όσον αφορά την πρόσβαση στην εκπαίδευση στην NL (τα πανεπιστήμια μπορούν να επιβάλλουν υψηλότερα δίδακτρα για μη υπηκόους του ΕΟΧ, συμπεριλαμβανομένων των ΕΜΔ), την απόκτηση ακίνητης περιουσίας στην PL, και την ελεύθερη πρόσβαση στην επικράτεια της LT (η ελεύθερη κυκλοφορία των αλλοδαπών μπορεί να περιοριστεί για πολυάριθμους λόγους, συμπεριλαμβανομένης της προστασίας των δικαιωμάτων και των ελευθεριών άλλων ατόμων).

Η συμβατότητα με το άρθρο 11 ενός εθνικού επιδόματος κατοικίας που περιορίζεται στους υπηκόους της ΕΕ είναι το αντικείμενο αίτησης ιταλικού δικαστηρίου για την έκδοση προδικαστικής απόφασης από το Δικαστήριο[31].

3.6. Σχέση με την εθνική μόνιμη άδεια διαμονής - ευνοϊκότερες εθνικές διατάξεις (άρθρο 13)

Το άρθρο 13 της οδηγίας επιτρέπει στα κράτη μέλη να χορηγούν εθνικές μόνιμες άδειες διαμονής με ευνοϊκότερους όρους. Αυτές οι άδειες διαμονής δεν παρέχουν το δικαίωμα μετακίνησης σε δεύτερο κράτος μέλος. 13 κράτη μέλη[32] έχουν κάνει χρήση της εν λόγω δυνατότητας, μεταξύ άλλων, υπέρ ατόμων που τυγχάνουν διεθνούς προστασίας, σημαντικών επενδυτών ή υπηκόων τρίτης χώρας με ειδική σχέση με το συγκεκριμένο κράτος μέλος, είτε επειδή έχουν γεννηθεί ή διαμείνει για μεγάλο χρονικό διάστημα στο έδαφός του είτε γιατί έχουν παντρευτεί υπήκοο της χώρας.

Προβλήματα ενδέχεται να προκύψουν στα κράτη μέλη[33] όπου οι υπήκοοι τρίτων χωρών δεν επιτρέπεται να έχουν ταυτόχρονα άδεια ΕΜΔ και άλλη άδεια διαμονής, και πρέπει να επιλέξουν μεταξύ των δύο αδειών. Μια τέτοια επιλογή δεν συνάδει προς το άρθρο 4 παράγραφος 1 και το άρθρο 7 παράγραφος 3, τα οποία ορίζουν ότι τα κράτη μέλη χορηγούν το καθεστώς ΕΜΔ όταν ο αιτών πληροί τους όρους της οδηγίας. Επιπλέον, η κατάσταση αυτή ενέχει τον κίνδυνο ανταγωνισμού μεταξύ εθνικών αδειών και αδειών ΕΕ, που δεν θα οδηγήσει αναπόφευκτα στην εφαρμογή ευνοϊκότερων διατάξεων για τον υπήκοο της τρίτης χώρας, δεδομένου ότι η σύγκριση των πλεονεκτημάτων που χορηγούνται αντίστοιχα από τα δύο είδη αδειών αποτελεί συχνά λεπτό θέμα που απαιτεί σε βάθος γνώση της νομοθεσίας για τη μετανάστευση και διεξοδική εκτίμηση.

3.7 Οι όροι διαμονής και εργασίας σε άλλο κράτος μέλος (άρθρα 14, 15, 16 και 18)

Η διευκόλυνση της κυκλοφορίας των ΕΜΔ εντός της ΕΕ αποτελεί μία από τις κύριες προστιθέμενες αξίες της οδηγίας, που συμβάλλει στην ουσιαστική επίτευξη εσωτερικής αγοράς. Η μεταφορά δεν είναι στο ύψος αυτής της φιλοδοξίας. Σε πολλά κράτη μέλη, το Κεφάλαιο ΙΙΙ της οδηγίας που αφορά τη διαμονή σε άλλα κράτη μέλη έχει μεταφερθεί μόνον εν μέρει ή καθυστερεί να εφαρμοστεί. Επιπλέον, έχουν προκύψει προβλήματα όσον αφορά τις άδειες διαμονής που δεν εκδόθηκαν όπως προβλέπει η οδηγία (βλ. σημείο 3.3.). Η κατάσταση αυτή είχε ως αποτέλεσμα ΕΜΔ άλλου κράτους μέλους να μην γίνονται δεκτοί για λόγους που δεν προβλέπονται στην οδηγία, ή να μην αναγνωρίζονται τα δικαιώματά τους.

Η κινητικότητα εντός της ΕΕ είναι πολύ μεγαλύτερη στα κράτη μέλη όπου οι ΕΜΔ στους οποίους χορηγήθηκε το καθεστώς αυτό από άλλο κράτος μέλος, εξαιρούνται από τη δοκιμασία της αγοράς εργασίας (και σε ορισμένες περιπτώσεις και από την απαίτηση της άδειας εργασίας), συγκεκριμένα στα κράτη μέλη ΒΕ[34], CY, HU, LV, PL, PT και SE. Στα κράτη μέλη IT, RO και SI, ισχύουν εθνικές ποσοστώσεις, διαφορετικές από αυτές που προβλέπει το άρθρο 14 παράγραφος 4[35]. Η συμβατότητα των ποσοστώσεων αυτών με την οδηγία εξαρτάται από το εάν βασίζονται σε εκτίμηση της αγοράς εργασίας. Ως εκ τούτου, οι ποσοστώσεις της ΙΤ που κατανέμονται ανά εθνικότητα συνιστούν, εκ πρώτης όψεως, παράβαση της οδηγίας.

Ορισμένα κράτη μέλη δεν απαιτούν σταθερούς και τακτικούς πόρους και απόδειξη ασφάλισης ασθενείας από τα άτομα με καθεστώς ΕΜΔ από άλλο κράτος μέλος που υποβάλλουν αίτηση για άδεια διαμονής. Η εφαρμογή βάσει του άρθρο 15 των απαιτήσεων εισοδήματος που είναι αυστηρότερες από αυτές του άρθρου 5, όπως προβλέπεται στα κράτη μέλη FR, IT και RO για ορισμένες κατηγορίες ΕΜΔ, περιορίζει την κινητικότητα εντός της ΕΕ και θέτει θέματα συμμόρφωσης βάσει των αρχών της αναλογικότητας και της αποτελεσματικότητας της οδηγίας.

Το άρθρο 15 παράγραφος 3 ορίζει ότι τα κράτη μέλη ζητούν από τους ΕΜΔ που υποβάλλουν αίτηση για άδεια διαμονής να συμμορφωθούν με «μέτρα» ενσωμάτωσης, εφόσον ο ενδιαφερόμενος ΕΜΔ δεν έχει υποχρεωθεί να συμμορφωθεί με όρους ενσωμάτωσης στο πρώτο κράτος μέλος. Όπως φαίνεται από τη διατύπωση που χρησιμοποιείται και τους περιορισμούς που προβλέπονται όσον αφορά την εφαρμογή και το περιεχόμενό τους, τα εν λόγω «μέτρα» ενσωμάτωσης δεν ισοδυναμούν με τους «όρους» ενσωμάτωσης που αναφέρονται στο άρθρο 5 παράγραφος 2. Ως εκ τούτου, η εθνική νομοθεσία που ορίζει ότι οι κάτοχοι του καθεστώτος ΕΜΔ από άλλο κράτος μέλος πρέπει, παρά την εφαρμογή όρου ενσωμάτωσης στο πρώτο κράτος μέλος, να συμμορφωθούν με μέτρα ενσωμάτωσης που υπερβαίνουν την απλή παρακολούθηση μαθημάτων γλώσσας, συνιστά παράβαση της οδηγίας. Αυτή είναι η περίπτωση στα κράτη μέλη ΑΤ, ΕΕ[36], FR, DE και LV.

Το άρθρο 18 παράγραφος 1 της οδηγίας ρυθμίζει τη δυνατότητα των κρατών μελών να απορρίψουν αιτήσεις σε περίπτωση που απειλείται η δημόσια υγεία. Σε ορισμένα κράτη μέλη δεν είναι σαφές εάν οι ασθένειες που αναφέρονται αποτελούν επίσης αντικείμενο μέτρων προστασίας σε σχέση με τους εθνικούς υπηκόους. Τα κράτη μέλη BE, HU, IT, LV και RO[37] δεν μετέφεραν το άρθρο 18 παράγραφος 3 που απαγορεύει στα κράτη μέλη να αρνηθούν την άδεια λόγω προσβολής από ασθένεια μετά τη χορήγηση της πρώτης άδειας διαμονής. Επιπλέον, παρά το άρθρο 18 παράγραφος 4 που απαγορεύει τις ιατρικές εξετάσεις επί πληρωμή και σε συστηματική βάση, οι EL και LT απαιτούν ιατρικά πιστοποιητικά σε όλες τις περιπτώσεις ενώ στα κράτη μέλη CY, CZ, LV, LT και RO ο αιτών πρέπει να επωμισθεί το κόστος της εξέτασης ή των ιατρικών πιστοποιητικών.

Όσον αφορά το άρθρο 16 παράγραφος 1 που ορίζει ότι η σύζυγος και τα ανήλικα τέκνα έχουν το δικαίωμα να συνοδεύσουν τον ΕΜΔ όταν η οικογένεια είχε ήδη συσταθεί στο πρώτο κράτος μέλος, προβλήματα προκύπτουν στην ΕΕ και την LT[38], όπου εφαρμόζονται οι γενικοί κανόνες για την οικογενειακή επανένωση και στην ES και την IT που εφαρμόζουν απαίτηση για κατάλυμα. Επιπλέον, η προαιρετική ρήτρα που περιλαμβάνεται στη νομοθεσία της HU μπορεί να είναι παραπλανητική όσον αφορά το δικαίωμα της οικογένειας να συνοδεύσει τον ΕΜΔ.

3.8 Άδεια διαμονής που χορηγείται σε ΕΜΔ σε δεύτερο κράτος μέλος (άρθρο 19 παράγραφοι 2 και 3 και άρθρο 21)

Σύμφωνα με το άρθρο 19 παράγραφος 2, το δεύτερο κράτος μέλος χορηγεί στον ΕΜΔ ανανεώσιμη άδεια διαμονής εφόσον πληρούνται οι όροι, και ενημερώνει το πρώτο κράτος μέλος για την απόφασή του. Η υποχρέωση παροχής πληροφοριών δεν έχει μεταφερθεί στα κράτη μέλη FR, IT, LT, LV και RO.

Μόλις αποκτήσει άδεια διαμονής στο δεύτερο κράτος μέλος, ο ΕΜΔ απολαύει, σε αυτό το κράτος μέλος, ίσης μεταχείρισης στους τομείς που αναφέρονται στο άρθρο 11, όπως ορίζεται στο άρθρο 21 παράγραφος 1. Τα ειδικά θέματα μεταφοράς που προκύπτουν είναι: Στα κράτη μέλη FI, LT, SI, SK, όπου απόλυτα ίσης μεταχείρισης απολαύουν μόνο οι ΕΜΔ που διαθέτουν μόνιμη άδεια· στην NL, όπου η προσωρινή άδεια διαμονής του ΕΜΔ μπορεί να ανακληθεί εάν αυτός ζητήσει κοινωνική αρωγή.

Τα κράτη μέλη BG, FI, IT, RO, SI[39] και SK συνεχίζουν να εφαρμόζουν περιορισμούς όσον αφορά την πρόσβαση στην εργασία μετά τους πρώτους 12 μήνες κατά παράβαση της οδηγίας. Η εθνική νομοθεσία δεν είναι σαφής στο σημείο αυτό στην CY και την EL.

Όσον αφορά τα μέλη της οικογένειας (άρθρο 19 παράγραφος 3), το δεύτερο κράτος χορηγεί σε αυτά ανανεώσιμες άδειες διαμονής ίσης διαρκείας με την άδεια διαμονής του ΕΜΔ. Αυτή η ειδική διάταξη δεν μεταφέρθηκε σε RO και SK, και αδικαιολόγητοι περιορισμοί ισχύουν σε SI και LT[40]. Μόλις τα μέλη της οικογένειας λάβουν την άδεια διαμονής, αποκτούν τα δικαιώματα που αναφέρονται στο άρθρο 14 της οδηγίας για την οικογενειακή επανένωση. Η διάταξη αυτή δεν έχει μεταφερθεί σε EE, LV και RO, και δεν έχει μεταφερθεί σωστά στην SI όσον αφορά την πρόσβαση στην αγορά εργασίας και στην FI όσον αφορά την εκπαίδευση.

3.9. Προστασία από την απέλαση (άρθρα 12 και 22)

Η απέλαση από το πρώτο κράτος μέλος ρυθμίζεται αυστηρά βάσει της οδηγίας (άρθρο 12): Μόνο όταν ο υπήκοος τρίτης χώρας συνιστά «ενεστώσα και επαρκώς σοβαρή απειλή» κατά της δημόσιας τάξης ή της δημόσιας ασφάλειας, και όχι για οικονομικούς λόγους, μπορεί ένα κράτος μέλος να απελάσει ΕΜΔ. Πριν την απόφαση απέλασης πρέπει να πραγματοποιείται διεξοδική εκτίμηση των ειδικών περιστάσεων του ατόμου και των συνεπειών της απόφασης, βάσει σειράς συγκεκριμένων κριτηρίων (άρθρο 12 παράγραφος 3). Νομικά θέματα προκύπτουν στις εθνικές νομοθεσίες που δεν αναφέρουν ρητά συγκεκριμένη απειλή (ES, RO, SE), δεν λαμβάνουν υπόψη τους σειρά κριτηρίων (BE, BG, FR, HU, LU, LV, NL, RO, SE), προβλέπουν περαιτέρω λόγους εκτός από τη δημόσια τάξη και ασφάλεια ή δεν αποκλείουν ειδικά τους οικονομικούς λόγους, όπως ορίζει το άρθρο 12 παράγραφος 2.

Το άρθρο 22 καλύπτει τη δυνατότητα απέλασης ΕΜΔ, ο οποίος έχει μεν λάβει άδεια διαμονής σε δεύτερο κράτος μέλος, αλλά δεν του έχει χορηγηθεί καθεστώς ΚΜΔ στο οικείο κράτος μέλος. Εκτός από MT, PT και SE, τα κράτη μέλη δεν έχουν εκδώσει ειδικές διατάξεις για το θέμα αυτό, το οποίο είναι προβληματικό, δεδομένου ότι τα περισσότερα κράτη μέλη θεσπίζουν σειρά άλλων λόγων για να αρνηθούν ή να ανακαλέσουν άδειες διαμονής.

Η οδηγία 2008/115/EC της 16ης Δεκεμβρίου 2008 σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών είχε αντίκτυπο στο άρθρο 22 παράγραφοι 2 και 3, διότι, σύμφωνα με το άρθρο 6 της εν λόγω οδηγίας, οι υπήκοοι τρίτων χωρών, οι οποίοι διαμένουν παρανόμως στο έδαφος κράτους μέλους και διαθέτουν έγκυρο τίτλο διαμονής ή άλλη άδεια που παρέχει δικαίωμα παραμονής και έχει εκδοθεί από άλλο κράτος μέλος, υποχρεούνται να μεταβαίνουν αμέσως στο έδαφος αυτού του άλλου κράτους μέλους. Μόνον σε περίπτωση μη συμμόρφωσης του υπηκόου τρίτης χώρας με την απαίτηση αυτή μπορεί το κράτος μέλος να εκδώσει απόφαση επιστροφής. Τα κράτη μέλη οφείλουν επίσης να τηρούν τις δικονομικές εγγυήσεις και τις διατάξεις σχετικά με την απαγόρευση εισόδου που προβλέπονται από την οδηγία 2008/115/EΚ.

3.10. Δικονομικές εγγυήσεις (άρθρα 7 παράγραφος 2, 10, 19 παράγραφος 1 και 20)

- Προθεσμία για τη διεκπεραίωση της αίτησης (άρθρα 7 παράγραφος 2 και 19 παράγραφος 1)

Σύμφωνα με το άρθρο 7 παράγραφος 2, τα περισσότερα κράτη μέλη τηρούν την προθεσμία των έξι μηνών για να διεκπεραιώσουν την αίτηση για άδεια διαμονής ΕΜΔ[41] και χρησιμοποιούν τη δυνατότητα παράτασης της εν λόγω προθεσμίας «σε εξαιρετικές περιπτώσεις». Οι BE και DE είναι νομικά προβληματικές περιπτώσεις, δεδομένου ότι δεν υπάρχει διάταξη για συγκεκριμένη ανώτατη χρονική περίοδο στις εν λόγω χώρες. Επιπλέον, σε ορισμένα κράτη μέλη η πρακτική ενδέχεται να διαφέρει από τις επίσημες προθεσμίες[42] .

Στα περισσότερα κράτη μέλη, ο ΕΜΔ επιτρέπεται να παραμείνει στο δεύτερο κράτος μέλος για όσο διάστημα εκκρεμεί η διεκπεραίωση της αίτησης για άδεια διαμονής.

Τα κράτη μέλη πρέπει να καθορίσουν τις συνέπειες της μη λήψης απόφασης εντός της προθεσμίας (π.χ. παράταση της προσωρινής άδειας διαμονής του αιτούντα· θετική ή αρνητική απόφαση μετά την οποία ο αιτών μπορεί να ασκήσει προσφυγή). Η μεταφορά δεν είναι σωστή από την άποψη αυτή στις EE, FI και IT, όπου δεν έχουν θεσπιστεί διατάξεις.

Σύμφωνα με την τήρηση της πρακτικής αποτελεσματικότητας (effet utile) της οδηγίας, η θετική απόφαση θα πρέπει να ισοδυναμεί με άδεια ΕΜΔ, όπως προβλέπεται στα κράτη μέλη BE και NL, ή, σε κάθε περίπτωση, άμεση πρόσβαση στα δικαιώματα που παρέχει η άδεια.

- Άλλες δικονομικές εγγυήσεις (άρθρο 7 παράγραφος 2 τρίτο εδάφιο και άρθρα 10 και 20)

Η υποχρέωση παροχής πληροφοριών, όπως καθορίζεται στο άρθρο 7 παράγραφος 2 τρίτο εδάφιο, φαίνεται να μην τηρείται επαρκώς στην πράξη, ιδίως όσον αφορά το φάσμα των δικαιωμάτων που χορηγούνται στον ΕΜΔ σύμφωνα με το άρθρο 11.

Οι άλλες δικονομικές εγγυήσεις που θεσπίζονται στα άρθρα 10 και 20 περιλαμβάνονται στις περισσότερες εθνικές νομοθεσίες. Ωστόσο, στην CZ η απώλεια του καθεστώτος ΕΜΔ σύμφωνα με το άρθρο 9 παράγραφος 4 της οδηγίας δεν μπορεί να αμφισβητηθεί.

IV. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ

Η προώθηση της ενσωμάτωσης και της ίσης μεταχείρισης των υπηκόων τρίτων χωρών, και ιδίως των ΕΜΔ, αποτελεί μακρόχρονη δέσμευση της ΕΕ. Η οδηγία ΕΜΔ είναι καίριας σημασίας μέσο για την επίτευξη του στόχου αυτού και θεμέλιος λίθος της πολιτικής της ΕΕ για τη μετανάστευση. Με ένα καινοτόμο σύστημα εμπνευσμένο τόσο από το καθεστώς που εφαρμόζεται στους πολίτες της ΕΕ όσο και από την πολιτική μετανάστευσης, η οδηγία αυτή εγγυάται στους πολίτες τρίτων χωρών που είναι ΕΜΔ ένα ευρύ σύνολο δικαιωμάτων σε όλη την ΕΕ, προωθεί την αρχή της ίσης μεταχείρισης και θεσπίζει για πρώτη φορά διατάξεις που διευκολύνουν την κινητικότητα από το ένα κράτος μέλος στο άλλο.

Σε σχέση με αυτόν τον φιλόδοξο στόχο, είναι λυπηρό το γεγονός ότι ο αντίκτυπος της οδηγίας ΕΜΔ είναι περιορισμένος. Το 2009, περίπου τα τέσσερα πέμπτα των υπηκόων τρίτων χωρών με καθεστώς ΕΜΔ διέμεναν σε τέσσερα κράτη μέλη. EE (187 400), AT (166 600), CZ (49 200) και IT (45 200). Στη FR και την DE, μόνο 2 000 κάτοικοι τρίτης χώρας είχαν αποκτήσει την άδεια ΕΜΔ[43]. Επιπλέον, τα διαθέσιμα στοιχεία υποδηλώνουν ότι, μέχρι στιγμής, μόνο μικροί αριθμοί υπηκόων τρίτων χωρών ΕΜΔ έχουν χρησιμοποιήσει αυτή την νέα δυνατότητα κινητικότητας στην ΕΕ (λιγότεροι από πενήντα ανά κράτος μέλος). Ακόμη και αν οι υπήκοοι τρίτης χώρας που διαμένουν για διάστημα μεγαλύτερο των πέντε ετών δεν πληρούν αυτόματα τους όρους για τη χορήγηση του καθεστώτος ΕΜΔ (για παράδειγμα, επειδή δεν πληρούν την απαίτηση περί εισοδήματος) ή ενδέχεται να πληρούν τις προϋποθέσεις για τη χορήγηση υπηκοότητας και προτιμούν να αποκτήσουν αυτό το καθεστώς, η διαφορά μεταξύ δυνητικών ΕΜΔ και αυτών στους οποίους έχει χορηγηθεί το εν λόγω ειδικό καθεστώς είναι σημαντική.

Η παρούσα έκθεση αποκαλύπτει μια γενική έλλειψη ενημέρωσης των υπηκόων τρίτων χωρών όσον αφορά το καθεστώς ΕΜΔ και τα δικαιώματα που το συνοδεύουν, καθώς και πολλές ατέλειες στη μεταφορά της οδηγίας (για παράδειγμα, περιοριστική ερμηνεία του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας, πρόσθετοι όροι εισδοχής, όπως υψηλά τέλη, παράνομοι φραγμοί στην κινητικότητα εντός της ΕΕ, υποβιβασμός του δικαιώματος ίσης μεταχείρισης και προστασίας κατά της απέλασης), που θα πρέπει να οδηγήσουν στη λήψη περαιτέρω μέτρων τόσο σε εθνικό επίπεδο όσο και σε επίπεδο ΕΕ.

V. ΜΕΤΡΑ ΠΟΥ ΠΡΕΠΕΙ ΝΑ ΛΗΦΘΟΥΝ

Η Επιτροπή θα εντείνει τις προσπάθειές της ώστε η οδηγία να μεταφερθεί και να εφαρμοσθεί σωστά σε όλη την ΕΕ. Για να το επιτύχει αυτό, η Επιτροπή θα χρησιμοποιήσει όλες τις εξουσίες που έχει βάσει της Συνθήκης και θα συνεχίσει, όταν χρειάζεται, να κινεί διαδικασίες για παράβαση. Δεδομένου ότι έχουν παρέλθει πέντε έτη από την προθεσμία για τη μεταφορά της οδηγίας, είναι πλέον καιρός να τεθεί πλήρως σε εφαρμογή.

Ταυτόχρονα, η Επιτροπή θα συνεχίσει να συνεργάζεται με τα κράτη μέλη σε τεχνικό επίπεδο. Η Επιτροπή Σχέσεων θα συνεχίσει να εντοπίζει δυσκολίες, να διευκολύνει την ανταλλαγή απόψεων σχετικά με την ερμηνεία της οδηγίας και να παρέχει καθοδήγηση. Ορισμένα νομικά και τεχνικά θέματα θα μπορούσαν να συζητηθούν και να διευκρινιστούν περαιτέρω, όπως: μέτρα και όροι ενσωμάτωσης, ειδικοί κανόνες σχετικά με την εισδοχή ΕΜΔ στο δεύτερο κράτος μέλος, προστασία κατά της απέλασης και ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών.

Επιπλέον, οι ΕΜΔ θα πρέπει να ενημερώνονται καλύτερα σχετικά με τα δικαιώματά τους βάσει της οδηγίας. Η Επιτροπή θα χρησιμοποιήσει με τον καλύτερο δυνατό τρόπο τους υπάρχοντες ιστότοπους, κυρίως μέσω της διαδικτυακής πύλης για τη μετανάστευση, και εξετάζει το ενδεχόμενο να συντάξει απλουστευμένο οδηγό για τους ΕΜΔ. Η Επιτροπή θα μπορούσε επίσης να ενθαρρύνει και να στηρίξει εκστρατείες ευαισθητοποίησης που θα δρομολογήσουν τα κράτη μέλη για να ενημερώσουν τους ΕΜΔ για τα δικαιώματά τους.

Τέλος, προκειμένου να προωθηθεί το καθεστώς ΕΜΔ, να προαχθεί η ενσωμάτωση των υπηκόων τρίτων χωρών και να βελτιωθεί η λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, θα μπορούσαν να εισαχθούν τροποποιήσεις της οδηγίας, όπως: Να λαμβάνονται περισσότερο υπόψη οι προσωρινές παραμονές στον υπολογισμό της περιόδου των πέντε ετών· να ενθαρρύνεται περισσότερο η κυκλική μετανάστευση μέσω πιο ελαστικών ρυθμίσεων όσον αφορά τις περιόδους απουσίας από το έδαφος της ΕΕ, σε συμφωνία με το καθεστώς μπλε κάρτας της ΕΕ[44]. να διευκολυνθεί η πρόσβαση στην αγορά εργασίας του δεύτερου κράτους μέλους· και να απλοποιηθεί περαιτέρω η απόκτηση του καθεστώτος ΕΜΔ στο δεύτερο κράτος μέλος.

[1] ΕΕ L 16 της 23.1.2004, σ. 44.

[2] Η πρώτη ήταν η οδηγία 2003/86/EΚ του Συμβουλίου σχετικά με το δικαίωμα οικογενειακής επανένωσης.

[3] 567 100 το 2009 (πηγή: Eurostat).

[4] Τα κράτη μέλη DK, IE και UK δεν δεσμεύονται από την οδηγία.

[5] Η μελέτη πραγματοποιήθηκε με τη στήριξη της Επιτροπής και διενεργήθηκε από κοινοπραξία με επικεφαλής την Andersson Effers Felix (AEF) και τη συμμετοχή της Matrix Insight Ltd (Matrix) και του Κέντρου για το Μεταναστευτικό Δίκαιο, (CMR), για την επικαιροποίηση της μελέτης που διεξήχθηκε το 2007 από το δίκτυο ¨«Odysseus» (Academic Network for Legal Studies on Immigration and Asylum in Europe).

[6] Βλ. ιδίως τις έρευνες ad hoc αριθ.7, 41, 46, 53, 57, 148, 180, 209.

[7] D. Acosta Arcarazo, The Long-Term Residence Status as a Subsidiary Form of EU Citizenship. An Analysis of Directive 2003/109, Martinus Nijhoff, 2011.

[8] Όλα τα κράτη μέλη εκτός των AT, SI, SK, PL.

[9] Υποθέσεις C-5/07 (Επιτροπή κατά Πορτογαλίας), C-59/07 (Επιτροπή κατά Ισπανίας) και C-34/07 (Επιτροπή κατά Λουξεμβούργου).

[10] Για τους υπηκόους τρίτων χωρών που διαθέτουν την αποκαλούμενη «μπλε κάρτα» σύμφωνα με την οδηγία 2009/50/ΕΚ σχετικά με τις προϋποθέσεις εισόδου και διαμονής υπηκόων τρίτων χωρών με σκοπό την απασχόληση υψηλής ειδίκευσης, η περίοδος απουσίας παρατείνεται σε δώδεκα διαδοχικούς μήνες για συνολική περίοδο το ανώτατο 18 μηνών.

[11] Ετοιμάζονται τροποποιήσεις.

[12] AT, CY, CZ, DE, ES, FI, IT, LU, LV, MT, NL, PL, RO.

[13] Όλα τα κράτη μέλη εκτός των CY, FI, FR, IT, LT, SE.

[14] Ωστόσο, η απαίτηση αυτή καταργήθηκε για τα μέλη της οικογένειας στα κράτη μέλη DE, EE, LT, LU, LV, MT, RO.

[15] AT, FR, DE, EL, LT, MT, NL.

[16] AT, DE, EE, EL, IT, LT, LV, MT, NL, PT, RO.

[17] Τμήματα πολιτικής αγωγής στη FR.

[18] Ετοιμάζονται τροποποιήσεις.

[19] Ετοιμάζονται τροποποιήσεις.

[20] Θέμα μεταφοράς μπορεί να προκύψει από την άποψη αυτή στα κράτη μέλη AT, CY, CZ, DE, FR, HU, IT, LT, LU, LV, MT, PL, RO, SK.

[21] ΔΕΚ, 30/05/1991, υπόθεση C-361/88.

[22] Υπόθεση C-508/10 (Εοιτριολγ κατά Κάτω Χωρών).

[23] Βλ. αιτιολογική σκέψη 11.

[24] 10 έτη: CZ, FR· αορίστου χρόνου: FI, IT, DE, SI.

[25] Ετοιμάζονται τροποποιήσεις.

[26] AT, BE, CZ, FI, LU, MT, PT, SI.

[27] Ετοιμάζονται τροποποιήσεις.

[28] AT, BE, CY, CZ, DE, EL, ES, FR, HU, IT, LU, PL.

[29] Νοούνται ως τα ωφελήματα εκείνα που αφορούν την προστασία των παιδιών, των αυτοχθόνων και της οικογένειας.

[30] AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EL, ES, FR, HU, IT, LT, LU, PL, RO, SE, SI.

[31] Υπόθεση C-571/10.

[32] BE, BG, CZ, DE, EL, ES, FI, FR, HU, NL, PL, SE, SI.

[33] AT, BE, DE, EE, EL, FI, IT, LT, LU, PL, PT, RO, SI, SK.

[34] Στη διάρκεια της εφαρμογής των μεταβατικών μέτρων για τους πολίτες της ΕΕ, μόνο για επαγγέλματα μικρής προσφοράς.

[35] Χρησιμοποιούνται μόνο από την ΑΤ

[36] Ωστόσο, η απαίτηση αυτή δεν ισχύει για τις προσωρινές άδειες διαμονής.

[37] Ετοιμάζονται τροποποιήσεις.

[38] Ετοιμάζονται τροποποιήσεις.

[39] Ετοιμάζονται τροποποιήσεις.

[40] Ετοιμάζονται τροποποιήσεις.

[41] 30 ημέρες SI· Δύο μήνες: CZ· τρεις μήνες· BG, CZ, EE, ES, IT, LV, PL, SK· τέσσερεις μήνες· FR, HU.

[42] Π.χ. ΙΤ.

[43] Πηγή: Eurostat.

[44] Οδηγία 2009/50/ΕΚ