ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ σχετικά με την εφαρμογή των αρχών του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1049/2001 για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής

Πρόλογος

Από την 3η Δεκεμβρίου 2001, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή εφαρμόζουν τον κανονισμό αριθ. 1049/2001 σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφά τους [1]. Το καθένα από τα τρία αυτά όργανα δημοσίευσε, σύμφωνα με τις διατάξεις του κανονισμού (άρθρο 17 παράγραφος 1), μια πρώτη ετήσια έκθεση σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού:

[1] ΕΕ L 145 της 31.5.2001, σ. 43.

- Υπόμνημα του Γενικού Γραμματέα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο Προεδρείο, της 23ης Ιανουαρίου 2003, αναφ. PE 324.892/BUR

- Έκθεση του Συμβουλίου, της 23ης Μαρτίου 2003, αναφ. 7957/03

- Έκθεση της Επιτροπής, της 29ης Απριλίου 2003, αναφ. COM(2003) 216 τελικό

Ο κανονισμός προβλέπει, επίσης, ότι η Επιτροπή δημοσιεύει, το αργότερο έως τις 31 Ιανουαρίου 2004, έκθεση για την εφαρμογή των αρχών του παρόντος κανονισμού και διατυπώνει σχετικές συστάσεις (άρθρο 17 παράγραφος 2). Η παρούσα έκθεση υλοποιεί αυτή την τελευταία διάταξη του κανονισμού.

Η παρούσα έκθεση έχει ως αντικείμενο να κάνει μια πρώτη ποιοτική αξιολόγηση της εφαρμογής του κανονισμού 1049/2001 σε σχέση με τις αρχές της πολιτικής των κοινοτικών θεσμικών οργάνων για τη διαφάνεια.

Από τις προαναφερόμενες ετήσιες εκθέσεις συνάγεται ότι, το 2002, διπλασιάστηκε ο αριθμός των αιτήσεων σε σχέση με το προηγούμενο έτος κατά το οποίο τα κοινοτικά όργανα εφάρμοζαν το παλαιό καθεστώς πρόσβασης στα έγγραφά τους. Από τα προσωρινά αριθμητικά στοιχεία για το 2003 συνάγεται ότι διπλασιάστηκε εκ νέου ο αριθμός των αιτήσεων. Παρά αυτή τη μεγάλη αύξηση του αριθμού των αιτούμενων εγγράφων, το ποσοστό θετικών απαντήσεων εξακολουθεί να είναι σταθερό. Αφετέρου, αυξάνεται σταθερά και ο αριθμός εγγράφων στα οποία υπάρχει απευθείας πρόσβαση. Έχει, συνεπώς, αυξηθεί σημαντικά ο αριθμός εγγράφων που τίθενται στη διάθεση του κοινού. Μπορούμε, ωστόσο, να συμπεράνουμε από αυτή την αύξηση ότι ο κανονισμός 1049/2001 επέτρεψε να επιτευχθεί ο στόχος της όσο το δυνατό μεγαλύτερης πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα που έχουν στην κατοχή τους τα κοινοτικά όργανα;

Η παρούσα έκθεση επιχειρεί να απαντήσει σε αυτό το ερώτημα βάσει λεπτομερούς ανάλυσης του τρόπου με τον οποίο τα τρία εξεταζόμενα θεσμικά όργανα έχουν εφαρμόσει, το καθένα χωριστά, τις διατάξεις του κανονισμού 1049/2001. Η ανάλυση αυτή βασίζεται κυρίως στην πρακτική εμπειρία των αρμόδιων υπηρεσιών αυτών των τριών οργάνων. Είναι, πράγματι, ακόμη πάρα πολύ νωρίς για να αξιολογηθεί η εφαρμογή του κανονισμού με βάση τις αποφάσεις του Δικαστηρίου και του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή. Τρία έτη μετά την έναρξη της εφαρμογής του κανονισμού, έχει εκδοθεί μία μόνο απόφαση από το Πρωτοδικείο [2] και έχει ολοκληρωθεί η εξέταση 11 καταγγελιών από τον Διαμεσολαβητή [3].

[2] Απόφαση της 17.9.2003 στην υπόθεση T-76/02 Messina κατά/Επιτροπής, δεν έχει ακόμα δημοσιευθεί στη Συλλογή.

[3] 6 καταγγελίες κατά του Συμβουλίου: 917/2000/GG, 1542/2000/PB, 573/2001/IJH, 648/2002/IJH, 1015/2002/PB, 1753/2002/GG και 1795/2002/IJH 5 καταγγελίες κατά της Επιτροπής: 1128/2001/IJH, 1184/2002/PB, 1437/2002/IJH, 1753/2002/GG και 412/2003/GG.

1. Το κοινοτικό καθεστώς πρόσβασησ στα έγγραφα: Νομικό πλαίσιο και χαρακτηριστικά

Για να αξιολογηθεί η εφαρμογή των αρχών της διαφάνειας, πρέπει να υπενθυμίσουμε το νομικό πλαίσιο του κοινοτικού καθεστώτος πρόσβασης στα έγγραφα καθώς και τις αρχές που το διέπουν. Το πρώτο καθεστώς πρόσβασης στα έγγραφα τέθηκε σε εφαρμογή από κοινού από το Συμβούλιο και από την Επιτροπή το 1993-1994. Οι αρχές που αποτελούσαν τη βάση αυτού του καθεστώτος εξακολουθούν να ισχύουν και σήμερα, παρά τη σημαντική τροποποίηση του νομικού πλαισίου που πραγματοποιήθηκε το 2001. Αντίθετα, ο νέος κανονισμός αριθ. 1049/2001 εισήγαγε σημαντικές καινοτομίες που επέκτειναν το δικαίωμα πρόσβασης και επέφερε σημαντική αύξηση της ζήτησης.

1.1. Το νομικό πλαίσιο

Από την 1η Μαΐου 1999, ημερομηνία που τέθηκε σε εφαρμογή η Συνθήκη του Άμστερνταμ, η Συνθήκη περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας περιέχει ένα νέο άρθρο 255 που αφορά την αρχή δικαιώματος πρόσβασης στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής.

Η έκταση, τα όρια και οι τρόποι άσκησης αυτού του δικαιώματος πρόσβασης έχουν καθορισθεί από τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 2001 για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, ο οποίος τέθηκε σε εφαρμογή στις 3 Δεκεμβρίου 2001. Ο κανονισμός αυτός θεσπίζει στο εξής ένα κοινό νομικό πλαίσιο για την πρόσβαση στα έγγραφα αυτών των τριών θεσμικών οργάνων.

Για την εφαρμογή αυτών των κοινών κανόνων, το καθένα από τα τρία θεσμικά όργανα έχει εκδώσει κανόνες εφαρμογής που αποτελούν μέρος του εσωτερικού κανονισμού του [4]. Οι κανόνες αυτοί αφορούν τις πρακτικές μεθόδους που ακολουθεί το κάθε θεσμικό όργανο για την τήρηση αυτών των αρχών και τα όρια που ορίζει ο κανονισμός.

[4] Απόφαση της 28.11.2001 του Προεδρείου του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, ΕΕ C 374 της 29.12.2001, σ. 1. Απόφαση του Συμβουλίου της 29.11.2001, ΕΕ L 313 της 30.11.2001, σ. 40. Απόφαση της Επιτροπής της 5.12.2001, ΕΕ L 345 της 29.12.2001, σ. 94.

Όλα αυτά τα κείμενα αντικαθιστούν τις αποφάσεις που είχαν εκδώσει τα τρία θεσμικά όργανα σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφά τους.

1.2. Οι γενικές αρχές

Το κοινοτικό καθεστώς πρόσβασης στα έγγραφα είναι παρόμοιο με τα καθεστώτα πρόσβασης στα έγγραφα ή τις πληροφορίες που ισχύουν στις περισσότερες χώρες οι οποίες διαθέτουν νομοθεσία σε αυτό τον τομέα [5]. Είναι επίσης πολύ παρόμοιο με τη σύσταση του Συμβουλίου της Ευρώπης [6] και τη Σύμβαση του Εrhus [7]. Το καθεστώς αυτό χαρακτηρίζεται από ευρύ πεδίο εφαρμογής και από περιορισμένο αριθμό εξαιρέσεων του δικαιώματος πρόσβασης που διατυπώνονται με αρκετά γενικό τρόπο. Έχει ως βάση την αρχή σύμφωνα με την οποία κάθε έγγραφο είναι προσιτό, εκτός εάν η γνωστοποίησή του θα μπορούσε να θίξει ένα συγκεκριμένο δημόσιο ή ιδιωτικό συμφέρον.

[5] Βλέπε τη συγκριτική ανάλυση που είναι διαθέσιμη στον ιστότοπο «πρόσβαση στα έγγραφα» : http://europa.eu.int/comm/ secretariat_general/sgc/acc_doc/index_fr.htm

[6] Σύσταση Rec (2002) 2 της επιτροπής των υπουργών των κρατών μελών για την πρόσβαση στα δημόσια έγγραφα, η οποία εκδόθηκε στις 21 Φεβρουαρίου 2002.

[7] Σύμβαση σχετικά με την ενημέρωση, τη συμμετοχή του κοινού στη διαδικασία λήψης αποφάσεων και στην πρόσβαση στη δικαιοσύνη για θέματα περιβάλλοντος, που υπεγράφη στο Εrhus, Δανία, στις 25 Ιουνίου 1998.

Οι θεμελιώδεις αρχές του κοινοτικού καθεστώτος πρόσβασης στα έγγραφα είναι οι ακόλουθες:

* Δικαίωμα γενικής και χωρίς όρους πρόσβασης: Το δικαίωμα πρόσβασης παραχωρείται σε κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο. Το πρόσωπο αυτό δεν οφείλει να δικαιολογήσει την αίτησή του.

* Ευρύς ορισμός της έννοιας του εγγράφου: Ο ορισμός «έγγραφο» καλύπτει κάθε πληροφορία που διατηρείται σε οποιαδήποτε μορφή: χαρτί, ηλεκτρονική μορφή, ηχητική, οπτική ή οπτικοακουστική εγγραφή. Πρέπει ωστόσο να αφορά έγγραφα που σχετίζονται με τις αρμοδιότητες του εξεταζόμενου θεσμικού οργάνου.

* Αρχή της πρόκλησης ζημίας: Καμία κατηγορία εγγράφων δεν εξαιρείται από το δικαίωμα πρόσβασης, ούτε και τα διαβαθμισμένα έγγραφα. Η άρνηση γνωστοποίησης ενός εγγράφου πρέπει να βασίζεται σε ανάλυση της ζημίας που θα προκαλούσε η γνωστοποίησή του σε ένα δημόσιο ή ιδιωτικό συμφέρον που αναφέρεται ρητά στον κανονισμό.

* Διοικητική προσφυγή: Κάθε απόφαση που αρνείται, έστω και εν μέρει, την πρόσβαση σε έγγραφο μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο διοικητικής προσφυγής στο αρμόδιο θεσμικό όργανο. Μετά από μια τέτοια «επιβεβαιωτική αίτηση», το θεσμικό όργανο είναι υποχρεωμένο να επανεξετάζει την αίτηση πρόσβασης. Κάθε επιβεβαίωση της άρνησης πρέπει να είναι δεόντως αιτιολογημένη και είναι δυνατό να ασκείται δικαστική προσφυγή σε βάρος της ή καταγγελία ενώπιον του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή.

1.3. Οι καινοτομίες του κανονισμού 1049/2001

Οι προαναφερόμενες θεμελιώδεις αρχές περιλαμβάνονται ήδη στον κώδικα δεοντολογίας που εξέδωσαν από κοινού το Συμβούλιο και η Επιτροπή το 1993, ο οποίος τέθηκε σε εφαρμογή από τις αποφάσεις 93/731 του Συμβουλίου και 94/90 της Επιτροπής καθώς και από την απόφαση 97/632 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Εντούτοις, ο κανονισμός 1049/2001 επέφερε ορισμένες καινοτομίες που έχουν διευρύνει σημαντικά το δικαίωμα πρόσβασης:

* Κατάργηση του κανόνα του συντάκτη: Το δικαίωμα πρόσβασης έχει επεκταθεί σε όλα τα έγγραφα που έχουν στην κατοχή τους τα εξεταζόμενα θεσμικά όργανα, περιλαμβανομένων των εγγράφων που προέρχονται από τρίτους.

* Προσαρμογή του καθεστώτος των εξαιρέσεων: Έχει προστεθεί ειδική εξαίρεση που καλύπτει τους τομείς της άμυνας και των στρατιωτικών υποθέσεων, εφόσον τα έγγραφα αυτά περιλαμβάνονται στο εξής στο πεδίο εφαρμογής [8]. Μια άλλη ειδική εξαίρεση αφορά τις νομικές γνωμοδοτήσεις9 δεν πρόκειται για επέκταση του καθεστώτος των εξαιρέσεων, αλλά για την ενσωμάτωση της νομολογίας σε αυτό τον τομέα [9].

[8] Είχαν εξαιρεθεί από το πεδίο εφαρμογής του καθεστώτος πρόσβασης του Συμβουλίου με την απόφαση 2000/527 που τροποποιεί την απόφαση 93/731.

[9] Υπόθεση T-610/97 R, Carlsen κ.α κατά/Συμβουλίου, Συλλογή 1998, σ. II-485 Υπόθεση T-44/97, Ghignone κ.α κατά/Συμβουλίου, Συλλογή - δημόσια διοίκηση2000, σ. IA-2239 II-1023.

* Εξισορρόπηση των συμφερόντων: Ο κανονισμός προβλέπει ότι η προστασία ορισμένων συμφερόντων πρέπει να εξισορροπείται με το δημόσιο συμφέρον που απορρέει από τη γνωστοποίηση των εγγράφων. Εάν το δημόσιο συμφέρον από τη γνωστοποίηση υπερέχει, το έγγραφο καθίσταται διαθέσιμο, παρά την ύπαρξη εξαίρεσης από το δικαίωμα πρόσβασης.

* Μητρώα και απευθείας πρόσβαση στα έγγραφα: Κάθε θεσμικό όργανο οφείλει να τηρεί δημόσιο μητρώο εγγράφων, διαθέσιμο στο Διαδίκτυο. Επιπλέον, ο κανονισμός καθορίζει ως στόχο να υπάρχει όσο το δυνατό μεγαλύτερη απευθείας πρόσβαση στα έγγραφα με ηλεκτρονική μορφή.

* Μερική πρόσβαση: Η αρχή αυτή που απορρέει από τη νομολογία [10] περιλαμβάνεται στον κανονισμό (άρθρο 4 παράγραφος 6). Κάθε μέρος ενός εγγράφου που δεν καλύπτεται από κάποια από τις εξαιρέσεις πρέπει να γνωστοποιείται, εκτός και αν η επιλογή των αποσπασμάτων που πρόκειται να κοινοποιηθούν αντιπροσωπεύει δυσανάλογα μεγάλο διοικητικό φόρτο εργασίας σε σχέση με την ενημερωτική αξία που περιέχουν αυτά τα αποσπάσματα.

[10] Απόφαση του Πρωτοδικείου στην υπόθεση T-14/98 Hautala κατά/Συμβουλίου, Συλλογή 1999, σ. II-2489 και απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση C-353/99 Συμβούλιο κατά/Hautala, Συλλογή 2001, σ. I-95659 απόφαση του Πρωτοδικείου στην απόφαση T-204/99, Mattila κατά/Συμβουλίου και Επιτροπής, Συλλογή 2001, σ. II-2265.

* Περιορισμένες προθεσμίες απάντησης: Η προθεσμία απάντησης του ενός μηνός μειώθηκε σε 15 εργάσιμες ημέρες, με δυνατότητα να παραταθεί κατά 15 εργάσιμες ημέρες σε δεόντως αιτιολογημένες περιπτώσεις.

2. Έκταση του δικαιώματος πρόσβασησ

Το πεδίο εφαρμογής του κανονισμού είναι ευρύτατο9 πράγματι, καλύπτει όλα τα έγγραφα που έχουν στην κατοχή τους το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή. Εντούτοις, παρουσιάζει ορισμένες ελλείψεις οι οποίες αναλύονται στο παρόν κεφάλαιο.

2.1. Καλυπτόμενα θεσμικά όργανα

2.1.1. Διατάξεις της Συνθήκης και του κανονισμού

Ο κανονισμός καλύπτει μόνο τα τρία θεσμικά όργανα που προβλέπονται από το άρθρο 255 της Συνθήκης ΕΚ: το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και την Επιτροπή. Πράγματι, δεν υφίσταται σήμερα νομική βάση που να επιτρέπει να επεκταθεί το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα που έχουν στην κατοχή τους τα άλλα θεσμικά και επικουρικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

2.1.2. Η κοινή δήλωση των τριών οργάνων

Έχοντας επίγνωση αυτής της έλλειψης, τα τρία εξεταζόμενα θεσμικά όργανα εξέδωσαν κοινή δήλωση [11] με την οποία:

[11] ΕΕ L 173 της 27.6.2001, σ. 5

(1) αναλαμβάνουν τη δέσμευση να επεκτείνουν την εφαρμογή του κανονισμού στους αποκεντρωμένους οργανισμούς και τους παρόμοιους οργανισμούς που δημιουργεί η αρμόδια κοινοτική νομοθετική αρχή9

(2) κάνουν έκκληση στα άλλα θεσμικά και επικουρικά όργανα να εκδώσουν με δική τους πρωτοβουλία παρόμοιες διατάξεις.

2.1.3. Η πραγματική κατάσταση

Μετά την έρευνα που πραγματοποίησε με δική του πρωτοβουλία ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής το 1996 [12], τα περισσότερα θεσμικά και επικουρικά κοινοτικά όργανα διέθεταν ήδη κανόνες σχετικά με την πρόσβαση στα έγγραφά τους πριν να εκδοθεί ο κανονισμός αριθ. 1049/2001. Όμως, αυτές οι διατάξεις συχνά υστερούν σε σχέση με τις διατάξεις του νέου κανονισμού.

[12] Βλέπε την ειδική έκθεση του Διαμεσολαβητή στο Κοινοβούλιο της 15.12.1997, ΕΕ C 44 της 10.2.1998, σ. 10.

Δίνοντας συνέχεια στην κοινή δήλωση (βλέπε προηγούμενη παράγραφο), τα θεσμικά όργανα επέκτειναν την εφαρμογή του κανονισμού 1049/2001 στους αποκεντρωμένους κοινοτικούς οργανισμούς. Επ' ευκαιρία της αναθεώρησης όλων των κανονισμών περί δημιουργίας των κοινοτικών αποκεντρωμένων οργανισμών, προστέθηκε διάταξη σε αυτές τις ιδρυτικές πράξεις η οποία καθιστά τον κανονισμό 1049/2001 εφαρμοστέο στους αποκεντρωμένους οργανισμούς και προβλέπει ότι οι οργανισμοί αυτοί θα εκδώσουν από μόνοι τους τις εκτελεστικές διατάξεις. Οι τροποποιήσεις αυτές εκδόθηκαν στις 18 Ιουνίου 2003 (νομοθετικές πράξεις που εκδόθηκαν με τη διαδικασία της διαβούλευσης με το ΕΚ) και στις 22 Ιουλίου 2003 (νομοθετικές πράξεις που εκδόθηκαν με τη διαδικασία της συναπόφασης). Τέθηκαν σε ισχύ την 1η Οκτωβρίου 2003 [13]. Οι αποκεντρωμένοι οργανισμοί οφείλουν να εκδώσουν τις διατάξεις εφαρμογής του κανονισμού [14] μέχρι την 1η Απριλίου 2004.

[13] Κανονισμοί 1641/2003 έως 1655/2003, ΕΕ L 245 της 29.9.2003.

[14] Το Γραφείο Τυποποίησης στην Εσωτερική Αγορά έχει ήδη εκδώσει τις διατάξεις εφαρμογής9 οι άλλοι αποκεντρωμένοι οργανισμοί είναι στο στάδιο της προετοιμασίας των αποφάσεων.

Η Επιτροπή των Περιφερειών και η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή απάντησαν στην πρόσκληση των τριών θεσμικών οργάνων. Η Επιτροπή των Περιφερειών ενέκρινε, στις 11 Φεβρουαρίου 2003, καθεστώς πρόσβασης στα έγγραφά της που είναι απολύτως σύμφωνο με τις διατάξεις του κανονισμού 1049/2001 [15]. Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή ενέκρινε παρόμοιο καθεστώς την 1η Ιουλίου 2003 [16].

[15] Απόφαση αριθ. 64/2003, ΕΕ L 160 της 28.6.2003, σ. 96.

[16] Απόφαση αριθ. 603/2003, ΕΕ L 205 της 14.8.2003, p.19.

Το Ελεγκτικό Συνέδριο, η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων και η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα εφαρμόζουν περιοριστικότερες διατάξεις πρόσβασης στα έγγραφά τους σε σχέση με τις διατάξεις του κανονισμού 1049/2001. Λόγω του δικαιοδοτικού τους ρόλου, το Δικαστήριο και το Πρωτοδικείο δεν έχουν εκδώσει διατάξεις αναφορικά με την πρόσβαση στα έγγραφά τους.

Η πρόταση κανονισμού σχετικά με την εφαρμογή των διατάξεων της Σύμβασης του Εrhus [17] στα θεσμικά και βοηθητικά όργανα και τους οργανισμούς της ΕΚ προβλέπει την επέκταση του συστήματος πρόσβασης στα έγγραφα των άλλων θεσμικών και επικουρικών οργάνων και των οργανισμών όσον αφορά την πρόσβαση σε πληροφορίες που αφορούν το περιβάλλον. Εντούτοις, οι διατάξεις αυτές θα εφαρμοστούν στο Δικαστήριο και το Πρωτοδικείο μόνο στις περιπτώσεις που ενεργούν με την ιδιότητα του δικαιοδοτικού οργάνου. Το Δικαστήριο και το Πρωτοδικείο, συνεπώς, θα καλύπτονται εν μέρει από το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα ηλικίας κατώτερης των 30 ετών. Μετά την παρέλευση αυτής της περιόδου, εφαρμόζεται ο κανονισμός αριθ. 354/83 σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα ιστορικά αρχεία9 ο κανονισμός αυτός αφορά το σύνολο των κοινοτικών θεσμικών και βοηθητικών οργάνων και οργανισμών (βλ. σημείο 3.7).

[17] COM(2003) 622 τελικό της 24ης Οκτωβρίου 2003.

2.2. Δικαιούχοι

2.2.1. Διατάξεις της Συνθήκης και του κανονισμού

Σύμφωνα με το άρθρο 255 της Συνθήκης ΕΚ, ο κανονισμός εγγυάται το δικαίωμα πρόσβασης στους πολίτες και μόνιμους κατοίκους της Ένωσης καθώς και σε κάθε νομικό πρόσωπο που έχει την έδρα του σε ένα κράτος μέλος. Παρέχει, ωστόσο, τη δυνατότητα στα θεσμικά όργανα να επεκτείνουν το δικαίωμα πρόσβασης και σε άλλες κατηγορίες προσώπων.

2.2.2. Επέκταση του δικαιώματος πρόσβασης

Το Συμβούλιο και η Επιτροπή έχουν επεκτείνει το δικαίωμα πρόσβασης σε κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο με τους εκτελεστικούς κανόνες που εξέδωσαν [18]. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχει προβλέψει παρόμοια επέκταση στον εσωτερικό κανονισμό του «στο βαθμό που αυτό είναι δυνατό» [19]. Αν και η διατύπωση αυτή παρέχει στο Κοινοβούλιο διακριτική εξουσία, στην πράξη έδωσε συνέχεια σε άλλες αιτήσεις που υποβάλλονται από πολίτες τρίτων χωρών που δεν έχουν μόνιμη κατοικία στην Ένωση. Τα τρία θεσμικά όργανα εφαρμόζουν, λοιπόν, τον κανονισμό χωρίς διακρίσεις για τους πολίτες τρίτων χωρών που δεν κατοικούν σε κάποιο κράτος μέλος της Ένωσης και στα νομικά πρόσωπα που δεν έχουν την έδρα τους στην επικράτεια της Ένωσης.

[18] Απόφαση του Συμβουλίου της 29.11.2001 (2001/840) που τροποποιεί τον εσωτερικό κανονισμό9 παράρτημα III του εσωτερικού κανονισμού, άρθρο 19 απόφαση της Επιτροπής της 5.12.2001 (2001/937)9 παράρτημα II του εσωτερικού κανονισμού, άρθρο 1, δεύτερο εδάφιο.

[19] Εσωτερικός κανονισμός του ΕΚ, άρθρο 172, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο.

Οι περισσότεροι αποκεντρωμένοι οργανισμοί δεν έχουν ακόμη εκδώσει τους κανόνες εφαρμογής. Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και η Επιτροπή των Περιφερειών, που εφαρμόζουν σε εθελοντική βάση τις αρχές του κανονισμού 1049/2001, δεν έχουν προβλέψει την επέκταση του δικαιώματος πρόσβασης στους πολίτες τρίτων χωρών και σε μη μόνιμους κατοίκους της ΕΕ.

Πρέπει να επισημανθεί ότι, εφόσον όλο και περισσότερες αιτήσεις υποβάλλονται με ηλεκτρονικό τρόπο, δεν είναι πάντοτε δυνατό να επαληθευθεί αν ο αιτών είναι πολίτης της Ένωσης ή αν κατοικεί μόνιμα ή έχει την έδρα του στην κοινοτική επικράτεια.

Από την άλλη, η Σύμβαση του Εrhus δεν επιτρέπει να περιορίζεται το δικαίωμα πρόσβασης μόνο στους πολίτες και κατοίκους της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Με την έκδοση του κανονισμού για την εφαρμογή της Σύμβασης του Εrhus που αναφέρεται στην παράγραφο 2.1.3, τα θεσμικά και βοηθητικά όργανα και οι κοινοτικοί αποκεντρωμένοι οργανισμοί οφείλουν να παρέχουν το δικαίωμα πρόσβασης σε κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο, τουλάχιστον, όταν η αίτηση αφορά πληροφορίες που σχετίζονται με το περιβάλλον.

2.2.3. Κατηγορίες ατόμων που έχουν χρησιμοποιήσει το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα

Οι ετήσιες εκθέσεις του Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής περιέχουν στατιστικά δεδομένα σχετικά με τα επαγγελματικά χαρακτηριστικά των ατόμων που έκαναν χρήση του δικαιώματος πρόσβασης στα έγγραφα το 2002.

Από τα στατιστικά δεδομένα σχετικά με τα άτομα που έχουν δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων συνάγεται ότι οι περισσότεροι πολίτες που ασκούν αυτό το δικαίωμα ανήκουν σε πολύ ειδικούς κύκλους. Πράγματι, οι περισσότερες αιτήσεις πρόσβασης στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων προέρχονται γενικά από τον ακαδημαϊκό τομέα (για ερευνητικούς σκοπούς) ή από επαγγελματικούς τομείς (όπως οι ομάδες άσκησης πίεσης που αποσκοπούν να επηρεάσουν τις αποφάσεις, ή οι δικηγόροι που επιθυμούν να βρουν πληροφορίες για να υπερασπιστούν τα συμφέροντα των πελατών τους).

Εφόσον ο αιτών δεν υποχρεούται να αιτιολογήσει την αίτησή του και είναι δυνατό να επιβαρυνθεί μόνο με τα έξοδα φωτοτυπίας και αποστολής, ο κανονισμός παρέχει τη δυνατότητα υποβολής αιτήσεων και για εμπορικούς σκοπούς. Έτσι, η Επιτροπή χρειάστηκε να χειριστεί αιτήσεις πρόσβασης σε έγγραφα που θα μπορούσαν να έχουν εμπορική σημασία (κατάλογοι διευθύνσεων ή σημείων επαφής) ή σε έγγραφα η προμήθεια των οποίων πραγματοποιείται συνήθως με αμοιβή, των οποίων όμως η Επιτροπή διαθέτει αντίγραφο.

Εξάλλου, ένας μεγάλος αριθμός αιτήσεων πρόσβασης (ιδίως σε έγγραφα της Επιτροπής) προέρχεται από άτομα που έχουν ειδικό συμφέρον να αποκτήσουν ορισμένα έγγραφα. Οι αιτήσεις αυτές υποβάλλονται δυνάμει του κανονισμού 1049/2001 αλλά αφορούν έγγραφα που είναι δυνατό να κοινοποιούνται μόνο στους ενδιαφερομένους και δεν είναι δυνατό να γνωστοποιούνται ευρύτερα. Παρόμοιες αιτήσεις αφορούν, παραδείγματος χάρη, διαδικασίες πρόσληψης, προσκλήσεις υποβολής προσφορών, ή λογιστικούς ελέγχους (βλέπε επίσης σημείο 3.10).

Επιπλέον, αξίζει να επισημάνουμε ότι ελάχιστοι δημοσιογράφοι, που ενεργούν ως ενδιάμεσοι ενημέρωσης του κοινού, έχουν κάνει χρήση του δικαιώματος πρόσβασης που τους παρέχει ο κανονισμός. Αυτό οφείλεται μάλλον στο γεγονός ότι οι δημοσιογράφοι ενδιαφέρονται κυρίως για την άμεση επικαιρότητα9 έχουν ανάγκη από πληροφορίες της τελευταίας στιγμής και δεν μπορούν να περιμένουν 15 εργάσιμες ημέρες για να λάβουν μια απάντηση. Οι αιτήσεις πρόσβασης που προέρχονται από δημοσιογράφους αφορούν τις ηχητικές εγγραφές των συνεδριάσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, έγγραφα σχετικά με τις τρέχουσες διαπραγματεύσεις στο εσωτερικό του Συμβουλίου, ιδίως στους τομείς των εξωτερικών σχέσεων και άμυνας και δικαιοσύνης και εσωτερικών υποθέσεων καθώς και έρευνες για συγκεκριμένα θέματα, όπως η πολιτική της Επιτροπής για τα ακίνητα ή η πρακτική χορήγησης αδειών άνευ αποδοχών στους υπαλλήλους. Ο τελευταίος τύπος αιτήσεων συνδέεται σαφώς με τη δημοσιογραφική έρευνα. Ο μεγαλύτερος αριθμός αιτήσεων προέρχεται από ελάχιστους δημοσιογράφους.

2.3. Πεδίο πρακτικής εφαρμογής

2.3.1. Ορισμός του «εγγράφου»

Το άρθρο 3, στοιχείο α) του κανονισμού δίνει ένα ευρύτατο ορισμό της έννοιας «έγγραφο». Ως εκ τούτου, κάθε σύνολο πληροφοριών που διατηρείται με οποιαδήποτε μορφή αποτελεί έγγραφο κατά την έννοια του κανονισμού.

Εάν ληφθεί υπόψη η αρχή της μερικής πρόσβασης, όπως αυτή ορίστηκε καταρχήν από τη νομολογία και στη συνέχεια ενσωματώθηκε στον κανονισμό 1049/2001, το δικαίωμα που παρέχει ο εν λόγω κανονισμός είναι στην πραγματικότητα δικαίωμα πρόσβασης στο περιεχόμενο κάθε υφισταμένου εγγράφου. Πράγματι, το Πρωτοδικείο και το Δικαστήριο [20] θεμελιώνουν την αρχή της μερικής πρόσβασης στην ερμηνεία του δικαιώματος πρόσβασης στα έγγραφα ως δικαίωμα πρόσβασης στα στοιχεία πληροφοριών τα οποία αυτά περιλαμβάνουν9 εφόσον ορισμένα από τα στοιχεία αυτά δεν καλύπτονται από εξαίρεση στο δικαίωμα πρόσβασης, πρέπει να κοινοποιούνται.

[20] Προμνημονευθείσες αποφάσεις στις υποθέσεις T-14/98 Hautala/Συμβούλιο και C-353/99 Συμβούλιο/Hautala.

Η διατύπωση που χρησιμοποιείται στο άρθρο 2, παράγραφος 2 «έγγραφο που συντάσσεται από ένα θεσμικό όργανο», θα μπορούσε να συνεπάγεται σε κάποιο βαθμό μια επίσημη μορφή εγγράφου9 όμως, ο κανονισμός δεν περιέχει κανένα κριτήριο και καμία ένδειξη σε σχέση με τον λιγότερο ή περισσότερο επίσημο χαρακτήρα ενός εγγράφου. Επίσης, η αξία των πληροφοριών που περιέχονται σε ένα έγγραφο και η ζημία που προκαλείται από τη γνωστοποίησή του ενδέχεται να διαφέρουν ανάλογα με διάφορα στοιχεία, όπως ο βαθμός ολοκλήρωσης του εγγράφου, ο περισσότερο ή λιγότερο περιστασιακός χαρακτήρας του περιεχομένου του ή η παρουσία μιας υπογραφής και το διοικητικό επίπεδο στο οποίο συντάσσεται το έγγραφο.

Από την άλλη, ο κανονισμός δεν υποχρεώνει κατά κανένα τρόπο τα θεσμικά όργανα να δημιουργούν έγγραφα για να ικανοποιήσουν μια αίτηση. Όταν η ζητούμενη πληροφορία δεν είναι διαθέσιμη σε ένα ή περισσότερα υφιστάμενα έγγραφα, αλλά απαιτεί έρευνες σε διάφορες πηγές και τη σύνταξη ειδικών εγγράφων και/ή τη συγκέντρωση δεδομένων, η αίτηση υπερβαίνει σαφώς το πεδίο εφαρμογής του κανονισμού. Είναι δυνατό να αντιμετωπίζεται ως αίτηση παροχής πληροφοριών, σύμφωνα με τους διοικητικούς κανόνες του οικείου θεσμικού οργάνου. Το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή διαθέτουν κώδικες διοικητικής δεοντολογίας που περιλαμβάνουν κανόνες σχετικά με την επεξεργασία των αιτήσεων παροχής πληροφοριών [21]. Στην πράξη, δεν είναι πάντοτε εύκολη η διάκριση ανάμεσα σε μια αίτηση πληροφοριών και σε μια αίτηση πρόσβασης σε έγγραφα (ιδίως όσον αφορά τις βάσεις δεδομένων (βλέπε σημείο 2.3.5).

[21] ΕΚ: ΕΕ C 97 της 5.4.2000 Συμβούλιο: ΕΕ C 189 της 5.7.2001 Επιτροπή: ΕΕ L 267 της 20.10.2000.

2.3.2. Οι καλυπτόμενοι από το δικαίωμα πρόσβασης τομείς δραστηριότητας

Το άρθρο 3 στοιχείο α) του κανονισμού περιορίζει τον ορισμό του «εγγράφου» στις πολιτικές, τις δράσεις και τις αποφάσεις αρμοδιότητας του θεσμικού οργάνου. Εξάλλου, το άρθρο 2 παράγραφος 3 ορίζει ότι ο κανονισμός εφαρμόζεται σε όλους τους τομείς δραστηριότητας της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Σύμφωνα με τα άρθρα 28 και 41 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση το προβλεπόμενο στο άρθρο 255 της Συνθήκης ΕΚ δικαίωμα πρόσβασης καλύπτει επίσης τα έγγραφα που υπάγονται στους τίτλους V και VI της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, δηλαδή την κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας και τη συνεργασία στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων.

Η Συνθήκη Ευρατόμ δεν περιέχει παρόμοιες διατάξεις με αυτές του άρθρου 255. Σύμφωνα με τη δήλωση αριθ. 41 που έχει προσαρτηθεί στην τελική πράξη της Συνθήκης του Άμστερνταμ, τα θεσμικά όργανα οφείλουν να λαμβάνουν υπόψη τον κανονισμό 1049/2001 όσον αφορά την πρόσβαση στα έγγραφα που σχετίζονται με θέματα της συνθήκης Ευρατόμ. Όμως, το άρθρο 305 παράγραφος 2 της Συνθήκης ΕΚ ορίζει ότι οι διατάξεις της συνθήκης ΕΚ δεν θίγουν τις διατάξεις της Συνθήκης Ευρατόμ. Αυτό σημαίνει ότι εφαρμόζονται το άρθρο 255 της Συνθήκης ΕΚ και ο κανονισμός 1049/2001, εφόσον δεν υπάρχουν αντίθετες διατάξεις στη Συνθήκη Ευρατόμ ή στο παράγωγο δίκαιο που βασίζεται σε αυτή τη Συνθήκη [22]. Σε αυτή τη βάση, μόνο τα έγγραφα που χαρακτηρίζονται ως απόρρητα από τον κανονισμό (ΕΚΑΧ) αριθ. 3 του 1958, ο οποίος θέτει σε εφαρμογή το άρθρο 24 της Συνθήκης Ευρατόμ, δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 1049/2001.

[22] Σε αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως, στην υπόθεση 328/85 Deutsche Babcock c/Hauptzollamt Lόbeck-Ost, Συλλογή 1987, σ. 5119, το Δικαστήριο ερμήνευσε την πρώτη παράγραφο του άρθρου 232 της Συνθήκης ΕΚ (που έγινε άρθρο 305 ΕΚ) κατά την έννοια ότι η Συνθήκη ΕΚ και οι διατάξεις που εκδίδονται για την εφαρμογή της εφαρμόζονται και στους τομείς που υπάγονται στη Συνθήκη ΕΚΑΧ ελλείψει ειδικών διατάξεων σε αυτή τη Συνθήκη ή στις κανονιστικές πράξεις που εκδίδονται βάσει αυτής της συνθήκης9 η συλλογιστική αυτή εφαρμόζεται κατ'αναλογία στη δεύτερη παράγραφο του άρθρου 305.

2.3.3. Έννοια του «εγγράφου που βρίσκεται στην κατοχή ενός θεσμικού οργάνου»

Σύμφωνα με το άρθρο 2 παράγραφος 3 του κανονισμού, ο κανονισμός «εφαρμόζεται σε όλα τα έγγραφα εις χείρας θεσμικού οργάνου, δηλαδή σε όσα συντάσσονται ή παραλαμβάνονται από αυτό και βρίσκονται στην κατοχή του». Με τον όρο «θεσμικό όργανο» δηλώνεται το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή (άρθρο 1 του κανονισμού). Όμως, ο κανονισμός δεν διευκρινίζει με ποιους όρους ένα έγγραφο «βρίσκεται στην κατοχή» του οργάνου, ούτε προσδιορίζει την έννοια του οργάνου.

Το ζήτημα τίθεται με διαφορετικούς όρους για το καθένα από τα θεσμικά όργανα:

- Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο περιλαμβάνει, αφενός, τους βουλευτές, σε ορισμένους από τους οποίους έχει ανατεθεί εντολή (ο Πρόεδρος, οι Αντιπρόεδροι, οι Ερωτώντες), τα όργανα (το Προεδρείο, τις Διασκέψεις των Προέδρων των Ομάδων, επιτροπών και αντιπροσωπειών), τις πολιτικές ομάδες, τις επιτροπές και τις αντιπροσωπείες και, αφετέρου, τη Γενική Γραμματεία.

- Το Συμβούλιο αποτελείται από αντιπροσώπους των κρατών μελών σε υπουργικό επίπεδο9 οι εργασίες του προετοιμάζονται από την επιτροπή Μονίμων Αντιπροσώπων και από τις επιτροπές και ομάδες εργασίας9 συνεπικουρείται από μια Γενική Γραμματεία.

- Η Επιτροπή αποτελείται από τα Μέλη και ένα σύνολο διοικητικών υπηρεσιών.

Το Κοινοβούλιο διευκρίνισε στον εσωτερικό κανονισμό του τι πρέπει να νοείται με τον όρο «έγγραφο του Κοινοβουλίου» [23]. Η έννοια αυτή καλύπτει τα έγγραφα που συντάσσονται ή λαμβάνονται από τους βουλευτές οι οποίοι κατέχουν μια εντολή, από τα όργανα, τις επιτροπές και τις αντιπροσωπείες καθώς και από τη γραμματεία. Τα έγγραφα που συντάσσονται από άλλα μέλη του Κοινοβουλίου ή από τις πολιτικές ομάδες είναι έγγραφα του Κοινοβουλίου όταν κατατίθενται σύμφωνα με τις διατάξεις του εσωτερικού κανονισμού. Το Κοινοβούλιο θεωρεί, λοιπόν, ότι τα έγγραφα που συντάσσουν τα μέλη ή οι πολιτικές ομάδες που έχουν ή δεν έχουν ακόμη κατατεθεί καθώς και τα έγγραφα τρίτων που έχουν στην κατοχή τους τα μέλη του Κοινοβουλίου δεν εντάσσονται στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού.

[23] Εσωτερικός κανονισμός του ΕΚ, άρθρο 172, παράγραφος 2, πρώτο και δεύτερο εδάφιο.

Το Συμβούλιο δεν έχει ορίσει στον εσωτερικό κανονισμό του τι πρέπει να δηλώνει ο όρος «έγγραφο του Συμβουλίου». Έκανε, ωστόσο, σαφή διάκριση ανάμεσα στα καθαυτό έγγραφα του Συμβουλίου και στα έγγραφα των κρατών μελών (βλέπε σημείο 3.5.2).

Η Επιτροπή δεν έδωσε ορισμό του «εγγράφου της Επιτροπής» στις διατάξεις εφαρμογής. Κάθε έγγραφο που έχει στην κατοχή του ο Πρόεδρος, ένας Αντιπρόεδρος ή ένα Μέλος της Επιτροπής ή ένα μέλος ιδιαίτερου γραφείου θεωρείται ως έγγραφο της Επιτροπής, όπως και τα έγγραφα που έχει στην κατοχή της μια από τις υπηρεσίες της. Επιπλέον, σύμφωνα με τη νομολογία [24], τα έγγραφα που συντάσσονται από τις επιτροπές οι οποίες βοηθούν την Επιτροπή να ασκεί τις εκτελεστικές της αρμοδιότητες εξομοιώνονται με τα έγγραφα της Επιτροπής [25].

[24] Απόφαση του Πρωτοδικείου στην υπόθεση T-188/97, Rothmans κατά/Επιτροπής, Συλλογή 1999, σ. II-2463 (παράγραφος 62).

[25] Βλέπε άρθρο 7, παράγραφος 2 της 28.6.1999, ΕΕ L 184 της 17.7.1999, σ. 25.

2.3.4. Έγγραφα υπό μορφή ηχητικών ή οπτικοακουστικών εγγραφών

Οι αιτήσεις αυτού του τύπου αφορούν κυρίως το Κοινοβούλιο. Πράγματι, όλες οι συνεδριάσεις του ηχογραφούνται και οι ηχογραφήσεις αυτές τηρούνται σε αρχείο, αρχικά από την αρμόδια υπηρεσία και στη συνέχεια στα κεντρικά αρχεία του Κοινοβουλίου.

Ο χειρισμός των αιτήσεων πρόσβασης στις ηχητικές εγγραφές δημιουργεί ειδικά προβλήματα. Πρέπει, καταρχήν, να αναλυθεί το περιεχόμενο της ηχογράφησης για να προσδιοριστεί εάν είναι δυνατό να γνωστοποιηθεί βάσει του κανονισμού 1049/2001. Στη συνέχεια, πρέπει να παραχθούν αντίγραφα χωρίς να υποβαθμιστεί το περιεχόμενο της ηχογράφησης. Τα προβλήματα εντείνονται όταν πρέπει να παραχωρηθεί μερική πρόσβαση.

Οι αιτήσεις πρόσβασης στις οπτικοακουστικές εγγραφές των συνόδων ολομελείας συνεπάγονται για τις υπηρεσίες του Κοινοβουλίου δυσανάλογα μεγάλο φόρτο εργασίας, λόγω του όγκου των εγγραφών. Οι υπηρεσίες του Κοινοβουλίου θεωρούν, συνεπώς, ότι ο πολίτης οφείλει να αιτιολογήσει παρόμοιες αιτήσεις, ιδίως στην περίπτωση επαναλαμβανόμενων αιτήσεων.

Η Επιτροπή έχει λάβει ελάχιστες αιτήσεις για πρόσβαση σε ηχογραφήσεις9 η αρμόδια υπηρεσία κάλεσε τον αιτούντα να τις ακούσει στα γραφεία της.

2.3.5. Ηλεκτρονικά έγγραφα και συστήματα πληροφόρησης

Ο ορισμός που δίνει ο κανονισμός περιλαμβάνει τα έγγραφα που διατηρούνται αποκλειστικά σε ηλεκτρονικό υπόθεμα (παραδείγματος χάρη μορφές Word, PDF, HTML). Εντούτοις, τίθεται το ζήτημα εφαρμογής αυτού του ορισμού στις βάσεις δεδομένων. Οι βάσεις αυτές δεν παρουσιάζονται ως συλλογές εγγράφων, αλλά ως σύνολα δεδομένων σε συνεχή εξέλιξη. Τα συστήματα δημοσιονομικής και λογιστικής διαχείρισης αποτελούν παραδείγματα βάσεων δεδομένων που δεν αντιστοιχούν σε ένα κλασικό ορισμό του «εγγράφου».

Η πρακτική στην Επιτροπή συνίσταται στο να θεωρείται ως έγγραφο κάθε έκθεση που προκύπτει από αυτά τα συστήματα που αποτελεί συνήθη εκμετάλλευσή τους.

2.4. Χρονικό πεδίο εφαρμογής

Ο κανονισμός, που τέθηκε σε εφαρμογή στις 3 Δεκεμβρίου 2001, εγγυάται το δικαίωμα πρόσβασης σε όλα τα έγγραφα που έχουν στην κατοχή τους τα θεσμικά όργανα. Η επέκταση του δικαιώματος πρόσβασης στα έγγραφα που προέρχονται από τρίτους εφαρμόζεται και στα έγγραφα που έλαβαν τα θεσμικά όργανα πριν από τις 3 Δεκεμβρίου 2001. Υπάρχει, συνεπώς, αναδρομική ισχύ όσον αφορά τα έγγραφα τρίτων μερών. Αυτό αντισταθμίζεται εν μέρει με το να ζητείται η γνώμη του συντάκτη που αποτελεί το τρίτο μέρος (βλέπε σημείο 3.5).

2.5. Συμπεράσματα

* Ακόμη και αν δεν καλύπτει ακόμη όλα τα κοινοτικά θεσμικά και επικουρικά όργανα, το καθεστώς πρόσβασης επεκτείνεται πέρα από το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και την Επιτροπή.

* Τα τρία θεσμικά όργανα παρέχουν το δικαίωμα πρόσβασης στους πολίτες τρίτων χωρών και στα νομικά πρόσωπα που δεν έχουν κατοικία ή καταστατική έδρα στην ΕΕ, αλλά η πρακτική αυτή δεν ακολουθείται από τα άλλα θεσμικά και βοηθητικά όργανα και τους κοινοτικούς οργανισμούς.

* Η έννοια του «εγγράφου» θα πρέπει να διευκρινιστεί περισσότερο στην πράξη.

* Ο κανονισμός έχει ωφελήσει κυρίως τους ειδικούς9 πρέπει να καταβληθεί προσπάθεια ενημέρωσης του ευρέος κοινού.

3. Τα όρια του δικαιώματος πρόσβασης

Το κεφάλαιο αυτό περιέχει ανάλυση της εφαρμογής, για καθένα από τα τρία θεσμικά όργανα, των εξαιρέσεων από το δικαίωμα πρόσβασης βάσει των διατάξεων των άρθρων 4 και 9 του κανονισμού.

3.1. Γενική επισκόπηση της εφαρμογής των εξαιρέσεων το 2002

Οι ετήσιες εκθέσεις αναφέρουν, για το έτος 2002, τα ακόλουθα ποσοστά θετικών απαντήσεων, μετά από επεξεργασία των επιβεβαιωτικών αιτήσεων:

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

Οι περιπτώσεις άρνησης των αρχικών αιτήσεων ανά βασικό λόγο εξαίρεσης κατανέμονται ως εξής:

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

Πρέπει, εντούτοις, να επισημανθεί ότι αυτά τα αριθμητικά στοιχεία έχουν καθαρά ενδεικτικό χαρακτήρα9 δεν είναι στην πραγματικότητα ούτε συγκρίσιμα ούτε εξαντλητικά. Τα δεδομένα του Συμβουλίου και της Επιτροπής αφορούν αποκλειστικά αιτήσεις πρόσβασης σε έγγραφα τα οποία δεν είναι ακόμη διαθέσιμα στο δημόσιο τομέα και για τα οποία πρέπει να υπάρξει ανάλυση της ζημίας (harm-test), ενώ η υπηρεσία Μητρώου του Κοινοβουλίου καταχωρεί όλες τις αιτήσεις πρόσβασης που του υποβάλλονται επίσημα. Λόγω των δραστηριοτήτων του Κοινοβουλίου, τα περισσότερα από τα επίσημα έγγραφά του είναι κοινοποιήσιμα στο κοινό, ακόμη και αν δεν έχει ακόμη παραχωρηθεί πρόσβαση σε αυτά. Αντιθέτως, οι αιτήσεις που απευθύνονται στο Συμβούλιο και στην Επιτροπή αφορούν συχνά έγγραφα η γνωστοποίηση των οποίων θα έθιγε συμφέροντα που προστατεύονται από τις διατάξεις του κανονισμού. Τέλος, οι προαναφερόμενοι αριθμοί δεν είναι πλήρεις, στο βαθμό που ορισμένες αιτήσεις εξετάζονται μέσω άλλων διαδικασιών, όπως οι υπηρεσίες πληροφόρησης του κοινού.

Η συχνότητα των περιπτώσεων άρνησης με βάση την κάθε εξαίρεση δηλώνει τη σχετική σημασία αυτής της εξαίρεσης σε σχέση με το σύνολο των αρνητικών αποφάσεων του οικείου θεσμικού οργάνου. Πράγματι, η διαπιστωθείσα ανισότητα στην εφαρμογή των εξαιρέσεων αντανακλά τις διαφορές ανάμεσα στις αποστολές και τις δραστηριότητες των θεσμικών οργάνων και όχι μια διαφορετική ερμηνεία των διατάξεων του κανονισμού:

* Οι αρνητικές αποφάσεις του Κοινοβουλίου αιτιολογούνται σε περισσότερες από τις μισές περιπτώσεις με βάση την ανάγκη προστασίας των νομικών γνωμοδοτήσεων.

* Οι περιορισμοί που εφαρμόζει το Συμβούλιο αφορούν κυρίως την προστασία των δραστηριοτήτων του στους τομείς της διακυβερνητικής συνεργασίας (κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας, άμυνας, συνεργασία σε θέματα δικαιοσύνης και εσωτερικών υποθέσεων) καθώς και τη διαδικασία λήψης αποφάσεων9 στην τελευταία περίπτωση, ωστόσο, έχει παραχωρηθεί μερική πρόσβαση σε ευρεία κλίμακα.

* Η μακράν μεγαλύτερη αιτία εξαίρεσης για την Επιτροπή αφορά την προστασία των δραστηριοτήτων επιθεώρησης, έρευνας και ελέγχου9 λαμβανομένου υπόψη του σημαντικού αριθμού των περιπτώσεων άρνησης που βασίζονται σε περισσότερους του ενός λόγους εξαίρεσης, μεταξύ των οποίων η προστασία των ερευνών, αυτή η αιτία εξαίρεσης αιτιολογεί, τουλάχιστον εν μέρει, περίπου τα δύο τρίτα των αρνητικών αποφάσεων.

3.2. Οι απόλυτες εξαιρέσεις

Οι προβλεπόμενες από το άρθρο 4 παράγραφος 1 του κανονισμού εξαιρέσεις είναι υποχρεωτικές και απόλυτες: εφόσον η γνωστοποίηση ενός εγγράφου θα προκαλούσε ζημία σε κάποιο από τα αναφερόμενα συμφέροντα, η πρόσβαση σε αυτό το έγγραφο πρέπει να απαγορεύεται. Το θεσμικό όργανο δεν διαθέτει διακριτική εξουσία και η εν λόγω ζημία δεν είναι δυνατό να εξισορροπείται με ένα άλλο συμφέρον.

3.2.1. Προστασία της δημόσιας ασφάλειας

Αυτός ο λόγος εξαίρεσης, που περιέχεται σε όλες τις εθνικές νομοθεσίες, θεωρείται ότι έχει μικρότερη σημασία όσον αφορά τις τρέχουσες κοινοτικές αρμοδιότητες. Έτσι, η εξαίρεση εφαρμόζεται στους τομείς της εξωτερικής πολιτικής και της πολιτικής ασφάλειας καθώς και της συνεργασίας σε θέματα δικαιοσύνης και εσωτερικών υποθέσεων. Επειδή οι εν λόγω πολιτικές ασκούνται κατά κύριο λόγο από το Συμβούλιο, αυτό χρειάστηκε να την επικαλεστεί συχνά.

3.2.2. Προστασία της άμυνας και των στρατιωτικών υποθέσεων

Η εξαίρεση αυτή δεν προβλεπόταν στον κοινό κώδικα δεοντολογίας του Συμβουλίου και της Επιτροπής, διότι η Κοινότητα δεν διέθετε την εποχή εκείνη καμία αρμοδιότητα στον τομέα της άμυνας. Η ένταξη στην Ευρωπαϊκή Ένωση της Δυτικοευρωπαϊκής Ένωσης αποτέλεσε τη γέννηση μιας ευρωπαϊκής πολιτικής ασφάλειας και άμυνας.

Αρχικά, τα διαβαθμισμένα έγγραφα που αφορούσαν αυτή την πολιτική εξαιρούνταν από το δικαίωμα πρόσβασης με απόφαση του Συμβουλίου [26]. Από τότε που τέθηκε σε ισχύ ο κανονισμός, το δικαίωμα πρόσβασης επεκτείνεται ρητά σε αυτή την κατηγορία εγγράφων. Ωστόσο, λαμβανομένης υπόψη της ανάγκης να προστατευθεί αυτός ο τομέας μιας εξαιρετικά ευαίσθητης δραστηριότητας, αυτή η νέα εξαίρεση θεσπίστηκε με τον κανονισμό καθώς και με ειδικές διατάξεις σχετικά με τα «ευαίσθητα» έγγραφα (βλέπε σημείο 3.2). Η εξαίρεση αυτή εφαρμόζεται σε σπάνιες περιπτώσεις: το Συμβούλιο και η Επιτροπή ελάχιστα επικαλέστηκαν την εξαίρεση αυτή το 2002 σε αρχικές αιτήσεις (ποσοστό κατώτερο του 1% των περιπτώσεων) και δεν την εφάρμοσαν σε επιβεβαιωτικές αιτήσεις.

[26] Απόφαση της 14ης Αυγούστου 2000 (2000/527) που τροποποιεί την απόφαση 93/731.

3.2.3. Προστασία των διεθνών σχέσεων

Με τον όρο «διεθνείς σχέσεις» πρέπει να εννοούνται οι σχέσεις μεταξύ των κοινοτικών θεσμικών οργάνων και των τρίτων χωρών ή διεθνών οργανισμών. Η εξαίρεση αυτή καλύπτει ένα αρκετά μεγάλο φάσμα: διμερείς ή πολυμερείς σχέσεις, εμπορικές πολιτικές ή αναπτυξιακή βοήθεια. Το 2002, την επικαλέστηκε κυρίως το Συμβούλιο.

Στην περίπτωση του Συμβουλίου, οι αρνήσεις αφορούν γενικά τις ανταλλαγές με τρίτες χώρες ή διεθνείς οργανισμούς στον τομέα της εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας ή της συνεργασίας σε θέματα δικαιοσύνης και εσωτερικών υποθέσεων.

Η Επιτροπή έχει επικαλεσθεί την εξαίρεση αυτή μόνο για την προστασία των διαπραγματεύσεων με τρίτες χώρες, διμερών ή πολυμερών διαπραγματεύσεων στο πλαίσιο του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου. Κατά των αποφάσεων αυτών υποβλήθηκαν τρεις καταγγελίες στο Διαμεσολαβητή, όλες από ΜΚΟ. Η μία από τις καταγγελίες αυτές έχει περατωθεί9 αφορούσε την άρνηση γνωστοποίησης εσωτερικών εγγράφων της Επιτροπής που συντάχθηκαν για την προετοιμασία διατλαντικών διασκέψεων. Ο Διαμεσολαβητής έκανε αποδεκτό το επιχείρημα της Επιτροπής ότι η διάδοση αυτών των εγγράφων θα έθιγε τις εμπορικές σχέσεις με τις Ηνωμένες Πολιτείες [27].

[27] Καταγγελία 1128/2001/IJH.

Το Κοινοβούλιο αρνήθηκε τη γνωστοποίηση της ηχητικής εγγραφής μιας κλειστής συνεδρίασης με μέλη του κοινοβουλίου μιας τρίτης χώρας, για να μην θιγούν οι σχέσεις με αυτή τη χώρα.

3.2.4. Προστασία της δημοσιονομικής, νομισματικής ή οικονομικής πολιτικής

Η εξαίρεση αυτή αποσκοπεί στην προστασία των βασικών συμφερόντων της Κοινότητας και των κρατών μελών και συνδέεται περισσότερο με τις ειδικές αρμοδιότητες της Κοινότητας σε σχέση με τις δύο πρώτες. Παρά το γεγονός αυτό, το Συμβούλιο και η Επιτροπή σπάνια επικαλέστηκαν αυτή την εξαίρεση (σε λιγότερο από το 1% των περιπτώσεων άρνησης του 2002).

3.2.5. Προστασία της ιδιωτικής ζωής και της ακεραιότητας του ατόμου

Η άσκηση του δικαιώματος πρόσβασης στα έγγραφα πρέπει να λαμβάνει υπόψη το δικαίωμα προστασίας των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα. Η προστασία αυτή αναφέρεται στο άρθρο 4 παράγραφος 1 στοιχείο β) που περιέχει ρητή παραπομπή στην κοινοτική νομοθεσία σχετικά με την προστασία των προσωπικών δεδομένων. Το ζήτημα αυτό διέπεται από τον κανονισμό 45/2001 [28]. Από τη στιγμή που μια αίτηση πρόσβασης αφορά προσωπικά δεδομένα, εφαρμόζεται η προβλεπόμενη από τον κανονισμό 1049/2001 εξαίρεση και γίνεται παραπομπή στον κανονισμό 45/2001. Τα σχετικά έγγραφα, ή τουλάχιστον τα μέρη αυτών των εγγράφων που περιέχουν δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα, είναι δυνατό να γνωστοποιούνται μόνο όταν πληρούνται οι προβλεπόμενοι από τον κανονισμό 45/2001 όροι.

[28] Κανονισμός αριθ. 45/2001 της 18.12.2000 σχετικά με την προστασία των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα από τα κοινοτικά όργανα και τους οργανισμούς και την ελεύθερη κυκλοφορία αυτών των δεδομένων, ΕΕ L 8 της 12.1.2001, σ. 1.

Όμως, στην πράξη, ο συνδυασμός της εφαρμογής των διατάξεων των δύο κανονισμών είναι αρκετά περίπλοκος. Σύμφωνα με τον ορισμό του κανονισμού 45/2001, κάθε πληροφορία που αφορά ένα συγκεκριμένο ή προσδιορίσιμο φυσικό πρόσωπο αποτελεί δεδομένο προσωπικού χαρακτήρα [29]. Πρέπει, συνεπώς, να προσδιορισθεί κατά πόσο η γνωστοποίηση του ονόματος προσώπων που συνιστά επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, είναι δυνατό να πραγματοποιείται σύμφωνα με τους κανόνες που αφορούν την προστασία προσωπικών δεδομένων [30]. Ως προς αυτό, μπορούμε να σκεφθούμε, εκτός από τα ονόματα των μονίμων και λοιπών υπαλλήλων κατά την άσκηση των δραστηριοτήτων τους στην υπηρεσία των θεσμικών οργάνων, τις περιπτώσεις προσώπων που αναφέρονται σε ένα έγγραφο, που περιέχονται σε ένα κατάλογο παριστάμενων σε μία συνεδρίαση, συμμετεχόντων σε κοινοτικά προγράμματα ή που αποστέλλουν αλληλογραφία στα θεσμικά όργανα.

[29] Άρθρο 2, α) του κανονισμού 45/2001.

[30] Οι δύο πρώτες αποφάσεις αναφορικά με την ερμηνεία της προστασίας των δεδομένων εκδόθηκαν το 2003. Βλ. υπόθεση C-465/00, απόφαση της 20/05/2003, Φsterreichischer Rundfunk κ.α (απόφαση «Rechnungshof»), Συλλογή 2003, σ.I-4989 και C-101/01, απόφαση της 06/11/2003, Lindqvist, η οποία δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί στη Συλλογή.

Ο αριθμός αιτήσεων που αφορούν δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα είναι μικρός. Σε μία περίπτωση, ασκήθηκε δικαστική προσφυγή για το ζήτημα του αν έπρεπε να εφαρμοστεί ο κανονισμός 45/2001 όσον αφορά μια αίτηση πρόσβασης στους καταλόγους παρόντων σε συνεδριάσεις επιτροπής που αποτελείται από εμπειρογνώμονες κρατών μελών [31].

[31] Εκκρεμής υπόθεση T-170/03, British American Tobacco (Inverstments) Ltd κατά/Επιτροπής.

Το ζήτημα της γνωστοποίησης της ταυτότητας ατόμων είχε ήδη τεθεί πριν να τεθούν σε ισχύ οι κανονισμοί 1049/2001 και 45/2001 στην περίπτωση μιας αίτησης κοινοποίησης των ονομάτων των ατόμων που είχαν συμμετάσχει σε μια συνεδρίαση η οποία είχε οργανωθεί από την Επιτροπή [32]. Την εποχή εκείνη η Επιτροπή είχε εφαρμόσει τις αρχές της οδηγίας 95/46/ΕΚ [33], για να λύσει το πρόβλημα βάσει εξισορρόπησης των διακυβευόμενων συμφερόντων σε κάθε περίπτωση χωριστά. Είναι δυνατό να συνεχισθεί η εφαρμογή της ίδιας προσέγγισης και μετά τη θέση σε ισχύ των κανονισμών 1049/2001 και 45/2001. Η απόφαση σχετικά με την πρόσβαση στα έγγραφα που περιέχουν στοιχεία προσωπικού χαρακτήρα πρέπει να είναι προϊόν εξισορρόπησης των διακυβευόμενων συμφερόντων και δικαιωμάτων, αφενός της ενημέρωσης των πολιτών και αφετέρου της προστασίας των προσωπικών δεδομένων. Η εξισορρόπηση αυτή πρέπει να γίνεται κατά περίπτωση, λαμβανομένων υπόψη των περιστάσεων της κάθε περίπτωσης χωριστά.

[32] Καταγγελία 713/98/IJH, ειδική έκθεση του Διαμεσολαβητή και ψήφισμα A5-423/2001 του Κοινοβουλίου.

[33] Οδηγία 95/46/ΕΚ της 24.10.1995 για την προστασία των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και για την ελεύθερη κυκλοφορία των δεδομένων αυτών, ΕΕ L 281 της 23.11.1995, σ. 31.

Πρέπει επίσης να επισημανθούν οι διαφορές του πεδίου κάλυψης μεταξύ των δύο κανονισμών. Αφενός, ο κανονισμός 45/2001, καλύπτει μόνο τους τομείς που εμπίπτουν εν όλω ή εν μέρει στο πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου και, κατά συνέπεια, δεν καλύπτει ούτε την ΚΕΠΠΑ ούτε την ΔΕΥ, εφόσον αυτοί οι δύο τομείς δραστηριότητας καλύπτονται από τον κανονισμό 1049/2001. Αφετέρου, σε αντίθεση με τον τελευταίο κανονισμό, ο κανονισμός 45/2001 εφαρμόζεται σε όλα τα κοινοτικά θεσμικά και επικουρικά όργανα και τους οργανισμούς.

3.3. Ειδικό καθεστώς για τα ευαίσθητα έγγραφα

Το άρθρο 9 του κανονισμού 1049/2001 προβλέπει ειδικό καθεστώς για τα αποκαλούμενα «ευαίσθητα» έγγραφα [34]:

[34] Σύμφωνα με το άρθρο 9 του κανονισμού 1049/2001, ένα έγγραφο θεωρείται ευαίσθητο όταν διαβαθμίζεται τουλάχιστον ως «CONFIDENTIEL UE» για την προστασία του δημοσίου συμφέροντος, όπως ορίζεται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο α) του ίδιου κανονισμού9 μόνο τα έγγραφα που εκδίδονται από τα κοινοτικά όργανα, τους αποκεντρωμένους οργανισμούς, τα κράτη μέλη, τρίτες χώρες ή διεθνείς οργανισμούς είναι δυνατό να χαρακτηρίζονται ως «ευαίσθητα».

- τις αιτήσεις για πρόσβαση στα έγγραφα αυτά μπορούν να τις χειρίζονται μόνο πρόσωπα που είναι εξουσιοδοτημένα να λάβουν γνώση αυτών των εγγράφων9

- τα έγγραφα αυτά καταχωρούνται στο μητρώο ή δίνονται στη δημοσιότητα μόνο μετά από σύμφωνη γνώμη του συντάκτη τους [35].

[35] Βλέπε σημεία 3.4.3. και 5.2

Εντούτοις, η έννοια «ευαίσθητο» έγγραφο συμπίπτει μόνο εν μέρει με το σύστημα διαβάθμισης των εγγράφων που προβλέπεται στους κανόνες ασφαλείας του Συμβουλίου και της Επιτροπής [36]. Από τα διαβαθμισμένα έγγραφα θεωρούνται «ευαίσθητα» αποκλειστικά εκείνα τα οποία:

[36] Απόφαση 2001/264 του Συμβουλίου, ΕΕ L 101 της 11.4.2001, σ. 1. Απόφαση 2001/844 της Επιτροπής, ΕΕ L 317 της 3.12.2001, σ. 1.

- διαβαθμίζονται τουλάχιστον ως «CONFIDENTIEL UE» (ΕΜΠΙΣΤΕΥΤΙΚΟ ΕΕ)

- σχετίζονται με την προστασία ενός τομέα δημοσίου συμφέροντος (δημόσια ασφάλεια, διεθνείς σχέσεις, δημοσιονομική, νομισματική ή οικονομική πολιτική)

- προέρχονται από αποκεντρωμένο οργανισμό, από ένα κράτος μέλος, μια τρίτη χώρα ή ένα διεθνή οργανισμό.

Κατά συνέπεια, ο ορισμός αυτός εξαιρεί τα έγγραφα που διαβαθμίζονται ως «RESTREINT UE», όπως και τα έγγραφα που διαβαθμίζονται ως «CONFIDENTIEL UE», «SECRET UE» ή «TRES SECRET UE», αλλά τα οποία δεν αφορούν κάποιο τομέα δημοσίου συμφέροντος (παραδείγματος χάρη έγγραφα σχετικά με έρευνες της OLAF ή τα οποία περιέχουν πληροφορίες σχετικά με την ιδιωτική ζωή), ή τα οποία δεν προέρχονται από κάποια δημόσια αρχή (παραδείγματος χάρη έγγραφα που παρέχει μια επιχείρηση και περιέχουν εμπιστευτικά στοιχεία).

Αν και οι ισχύοντες κανόνες ασφαλείας στην Επιτροπή και στο Συμβούλιο έχουν εκδοθεί με την επιφύλαξη των μέσων που θέτουν σε εφαρμογή το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα, αυτή η διαφορά μεταξύ «ευαίσθητων» και «διαβαθμισμένων» εγγράφων αποτελεί ενδεχομένως πηγή ασάφειας. Η ίδια η έννοια της διαβάθμισης απαιτεί, πράγματι, όλα τα διαβαθμισμένα έγγραφα να υπόκεινται στους ίδιους κανόνες.

Οι κανόνες ασφαλείας των κοινοτικών οργάνων δεν προσθέτουν επιπλέον εξαιρέσεις, αλλά καθορίζουν τον τρόπο χειρισμού των διαβαθμισμένων εγγράφων. Όταν υποβάλλεται αίτηση για πρόσβαση σε ένα διαβαθμισμένο έγγραφο, η προκαλούμενη από την κοινοποίησή του ζημία εξετάζεται με τον ίδιο τρόπο όπως και για κάθε άλλο έγγραφο. Εάν κατά τη διενέργεια αυτής της εξέτασης διαπιστωθεί ότι δεν εφαρμόζεται καμία από τις εξαιρέσεις, το έγγραφο πρέπει να αποχαρακτηριστεί και να γνωστοποιηθεί. Δεν υπάρχει, συνεπώς, κίνδυνος μια καταχρηστική διαβάθμιση να αφαιρέσει το δικαίωμα πρόσβασης σε έγγραφα.

Όμως, στην πράξη, η διαφορά αυτή δεν έχει δημιουργήσει ακόμα συγκεκριμένα προβλήματα. Πρέπει να επισημανθεί ότι ο αριθμός των διαβαθμισμένων εγγράφων που έχουν στην κατοχή τους το Συμβούλιο και η Επιτροπή είναι μικρός και ότι οι αιτήσεις πρόσβασης σε αυτά τα έγγραφα είναι σπάνιες. Το Κοινοβούλιο δεν έχει στην κατοχή του ευαίσθητα έγγραφα και δεν έχει εκδώσει δικούς του κανόνες ασφαλείας. Εντούτοις, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο συνήψαν, στις 20 Νοεμβρίου 2002, διοργανική συμφωνία σχετικά με την πρόσβαση του Κοινοβουλίου στα ευαίσθητα έγγραφα και πληροφορίες του Συμβουλίου στον τομέα της πολιτικής ασφάλειας και άμυνας. Το Κοινοβούλιο, εξέδωσε, στις 23 Οκτωβρίου 2003, απόφαση σχετικά με την εφαρμογή αυτής της συμφωνίας [37].

[37] Η συμφωνία και η σχετική απόφαση εφαρμογής της περιλαμβάνονται στο Παράρτημα VII του κανονισμού του Κοινοβουλίου.

3.4. Οι εξαιρέσεις που υπόκεινται σε λόγους δημοσίου συμφέροντος

Η προβλεπόμενη στις παραγράφους 2 και 3 του άρθρου 4 του κανονισμού λόγοι εξαίρεσης είναι επίσης δεσμευτικοί, αλλά πρέπει να εξισορροπούνται με το δημόσιο συμφέρον που συνδέεται με τη γνωστοποίηση του περιεχομένου των εν λόγω εγγράφων. Όταν το εν λόγω συμφέρον υπερέχει, τα έγγραφα γνωστοποιούνται παρά το ότι καλύπτονται από εξαίρεση.

3.4.1. Προστασία εμπορικών συμφερόντων

Η εξαίρεση αυτή επιτρέπει την προστασία όχι μόνο των εμπορικών εμπιστευτικών στοιχείων ή της πνευματικής ιδιοκτησίας ενός φυσικού ή νομικού προσώπου, αλλά και τα εμπορικά του συμφέροντα με την ευρύτερη έννοια του όρου, που περιλαμβάνει παραδείγματος χάρη ζητήματα εμπορικού κύρους. Το στοιχείο αυτό το επικαλείται σχεδόν κατ' αποκλειστικότητα ή Επιτροπή.

Στις περισσότερες περιπτώσεις, η αιτία άρνησης προέκυπτε από την ανάγκη προστασίας των κοινοποιούμενων από επιχειρήσεις στοιχείων, ανεξάρτητα αν αυτό συνέβαινε στο πλαίσιο ερευνών σχετικά με την τήρηση των κανόνων ανταγωνισμού για την εξασφάλιση μιας σύμβασης εργασιών ή προμηθειών μετά από πρόσκληση υποβολής προσφορών που προκήρυττε η Επιτροπή. Η αίτηση πρόσβασης προερχόταν κατά κανόνα από μια ανταγωνιστική επιχείρηση.

Σε ορισμένες περιπτώσεις, η άρνηση δεν αφορούσε τόσο πληροφορίες που είχε κοινοποιήσει η επιχείρηση, αλλά στοιχεία των οποίων η γνωστοποίηση θα μπορούσε να θίξει το κύρος της, γεγονός που θα προκαλούσε ενδεχομένως απώλειες μεριδίων αγοράς. Και σε αυτή την περίπτωση, το ζητούμενο ήταν η προστασία των οικονομικών συμφερόντων της επιχείρησης.

Η άρνηση κοινοποίησης εγγράφων για την προστασία των εμπορικών συμφερόντων είχε σαν αποτέλεσμα να ασκηθούν πολλές προσφυγές ενώπιον του Πρωτοδικείου. Εντούτοις, σε καμία από τις υποθέσεις αυτές δεν έγινε επίκληση της προστασίας των εμπορικών συμφερόντων σε συνδυασμό με άλλες αιτίες άρνησης. [38].

[38] Αποφάσεις T-68/02 και T-159/02, Masdar (UK) Ltd κατά/Επιτροπής, T-237/02, Technische Glaswerke Ilmenau GmbH κατά/Επιτροπής και T-2/03, Verein fόr Konsumenteninformation κατά/Επιτροπής, όλες εκκρεμείς.

3.4.2. Προστασία των δικαστικών διαδικασιών και των νομικών γνωμοδοτήσεων

Αυτή η αιτία άρνησης, την οποία έχουν επικαλεσθεί τα τρία θεσμικά όργανα, καλύπτει δύο περιπτώσεις: αφενός, την προστασία της διεκπεραίωσης μιας εκκρεμούς διαδικασίας επίλυσης διαφοράς ενώπιον ενός δικαιοδοτικού οργάνου και, αφετέρου, την προστασία της ανεξαρτησίας των νομικών γνωμοδοτήσεων.

Η έννοια της «προστασίας των δικαστικών διαδικασιών» έχει περιορισμένη εφαρμογή: καλύπτει μόνο τα έγγραφα που συντάσσονται με αποκλειστικό σκοπό μια δεδομένη διαδικασία ενώπιον δικαστηρίου (υπομνήματα ή έγγραφα που έχουν κατατεθεί, εσωτερικά έγγραφα που αφορούν την διεξαγωγή των αποδείξεων της εκδικαζόμενης υπόθεσης, αλληλογραφίες με τη νομική υπηρεσία του οργάνου ή με ένα δικηγορικό γραφείο). Αυτή η αιτία εξαίρεσης δεν επιτρέπει την άρνηση πρόσβασης σε διοικητικά έγγραφα που συνδέονται με το αντικείμενο της διαφοράς [39].

[39] Απόφαση του Πρωτοδικείου στην υπόθεση T-92/98, Interporc Im-und ExportGmbH κατά/Επιτροπής, Συλλογή 1999, σ. II-3521.

Η προστασία των «νομικών γνωμοδοτήσεων» δεν αναφέρεται ρητά στις διατάξεις σχετικά με την πρόσβαση στα έγγραφα που προϋπήρχαν του κανονισμού 1049/2001. Εντούτοις, η νομολογία είχε ήδη αναγνωρίσει επανειλημμένα την ανάγκη να τους αποδοθεί ειδική προστασία, θεωρώντας ότι έπρεπε να διατηρηθεί η δυνατότητα των κοινοτικών θεσμικών οργάνων να λαμβάνουν ανεξάρτητες νομικές γνωμοδοτήσεις [40], [41], [42]. Η αναφορά ειδικής εξαίρεσης στον κανονισμό επιβεβαιώνει αυτή τη νομολογία.

[40] Διάταγμα του Προέδρου του Πρωτοδικείου της 3ης Μαρτίου 1998 στην προμνημονευθείσα υπόθεση T-610/97R, Carlsen e.a. κατά/Συμβουλίου, (βλέπε ιδίως παράγραφο 46).

[41] Προμνημονευθείσα απόφαση του Πρωτοδικείου της 8ης Νοεμβρίου 2000 στην υπόθεση T-44/97, Ghignone e.a. κατά/Συμβουλίου.

[42] Διάταγμα του Δικαστηρίου της 23ης Οκτωβρίου 2002, υπόθεση C-445/00, Autriche κατά/Συμβουλίου, δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί.

Εντούτοις, η ερμηνεία και το πεδίο εφαρμογής αυτής της εξαίρεσης, που αποσκοπεί στην προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων, προκάλεσε διιστάμενες απόψεις, ιδίως μεταξύ των οργάνων και του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή. Ο Διαμεσολαβητής θεωρεί, πράγματι, ότι πρέπει να γίνει διάκριση ανάμεσα στις γνωμοδοτήσεις που εκδίδονται στο πλαίσιο της νομοθετικής δραστηριότητας, αφενός, οι οποίες θα έπρεπε να κοινοποιούνται με την ολοκλήρωση της διαδικασίας λήψης αποφάσεων, και στις γνωμοδοτήσεις που αφορούν μια δικαστική διαδικασία επίλυσης διαφοράς, αφετέρου. Η προβλεπόμενη στο άρθρο 4 παράγραφος 2 του κανονισμού εξαίρεση θα έπρεπε να εφαρμόζεται μόνο σε αυτή τη δεύτερη κατηγορία [43].

[43] Βλέπε την ειδική έκθεση του Διαμεσολαβητή στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο για την καταγγελία 1542/2000 (PB)SM της 12ης Δεκεμβρίου 2002 και το σχέδιο σύστασης της 27ης Μαρτίου 2003 σχετικά με την καταγγελία 1015/2002/(PB)IJH.

Αρκετά Μέλη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου συμμερίζονται τη γνώμη του Διαμεσολαβητή και θεωρούν ότι η πρακτική του ίδιου του Κοινοβουλίου είναι υπερβολικά περιοριστική. Ένα Μέλος του Κοινοβουλίου προσέφυγε στο Πρωτοδικείο γι' αυτό το ζήτημα [44].

[44] Εκκρεμής υπόθεση T-84/03, Turco κατά/Συμβουλίου

Σε μια συγκεκριμένη περίπτωση, ο Διαμεσολαβητής έκρινε ότι ευλόγως υπήρξε άρνηση πρόσβασης σε μια νομική γνωμοδότηση η οποία δεν εντασσόταν στη νομοθετική διαδικασία, ούτε σε διαδικασία επίλυσης διαφοράς ενώπιον Δικαστηρίου, εφόσον δεν υπήρχε κάποιο ανώτερο δημόσιο συμφέρον που να δικαιολογούσε τη γνωστοποίησή της [45].

[45] Καταγγελία 412/2003/GG

3.4.3. Προστασία των δραστηριοτήτων έρευνας

Πρόκειται για την αιτία εξαίρεσης την οποία επικαλείται συχνότερα η Επιτροπή (35,9% των περιπτώσεων άρνησης της πρόσβασης το 2002). Η σημασία αυτής της αιτίας εξαίρεσης εξηγείται από τον αυξανόμενο αριθμό αιτήσεων πρόσβασης σε έγγραφα που αφορούν διαδικασίες παράβασης και σε φακέλους υποθέσεων που αφορούν την πολιτική ανταγωνισμού. Σε αυτά πρέπει να προστεθεί το ενδιαφέρον που παρουσιάζουν οι δραστηριότητες έρευνας της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) καθώς και οι έλεγχοι σχετικά με χρηματοδοτούμενα από τα κοινοτικά ταμεία έργα και προγράμματα.

Μόνο για τη δυνατότητα πρόσβασης σε έγγραφα που συνδέονται με διαδικασίες κατά παραβάσεως έχουν εκδοθεί αποφάσεις του Δικαστηρίου βάσει της απόφασης 94/90 (Κώδικας δεοντολογίας). Η πρακτική της Επιτροπής είναι σύμφωνη με αυτή τη νομολογία η οποία εξακολουθεί να είναι απολύτως επίκαιρη με το καθεστώς του κανονισμού 1049/2001. Επανειλημμένα, το Πρωτοδικείο έκρινε ότι ο στόχος εξεύρεσης φιλικού διακανονισμού μεταξύ της Επιτροπής και του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους πριν την έκδοση της απόφασης του Δικαστηρίου δικαιολογεί, για λόγους προστασίας των δραστηριοτήτων έρευνας, την άρνηση πρόσβασης στα έγγραφα σχετικά με τις διαδικασίες κατά παραβάσεως [46]. Σε μία περίπτωση προσφυγής κατά της άρνησης να γνωστοποιηθεί η αλληλογραφία με ένα κράτος μέλος στο πλαίσιο διαδικασίας κατά παραβάσεως που δεν έχει ακόμη ολοκληρωθεί, και ο Διαμεσολαβητής έκρινε ότι η άρνηση αυτή ήταν δικαιολογημένη βάσει της εξαίρεσης η οποία προβλέπεται από το άρθρο 4 παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση του κανονισμού [47].

[46] Ιδίως τις αποφάσεις στις υποθέσεις T-105/95, WWF UK κατά/Επιτροπής, Συλλογή 1997, σ. II-313 (παράγραφοι 62 και επόμενες) και T-191/99, Petrie κατά/Επιτροπής, Συλλογή 2001, σ. II-3677 (παράγραφοι 67 και επόμενες)

[47] Καταγγελία 1437/2002/IJH

Στην προσπάθειά της να επιτύχει σωστή ισορροπία μεταξύ της ανάγκης για την προστασία των ερευνών σχετικά με τεκμαιρόμενες παραβάσεις και του δημοσίου συμφέροντος για μεγαλύτερη διαφάνεια σε αυτόν τον τομέα, η Επιτροπή έχει ορίσει ειδικές κατευθυντήριες γραμμές για τον χειρισμό των αιτήσεων πρόσβασης σε έγγραφα που αφορούν διαδικασίες κατά παραβάσεως [48].

[48] Έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής της 28ης Φεβρουαρίου 2003, αναφορά SEC(2003) 260/3

Το σκεπτικό του Πρωτοδικείου στις προαναφερθείσες υποθέσεις εφαρμόζεται, τηρουμένων των αναλογιών, σε διαδικασίες παρόμοιες με τη διαδικασία παραβάσεως, όπως η εξέταση κρατικών ενισχύσεων και η κοινοποίηση τεχνικών κανόνων και προδιαγραφών [49].

[49] Στην υπόθεση T-237/02, Technische Glaswerke Ilmenau GmbH κατά/Επιτροπής, ο ενάγων αμφισβητεί το εφαρμοστέο αυτής της νομολογίας στις υποθέσεις κρατικών ενισχύσεων.

Η άρνηση κοινοποίησης εκθέσεων λογιστικού ελέγχου για την προστασία μιας έρευνας που αφορά ενδεχόμενες παρατυπίες ήταν αιτία μίας προσφυγής ενώπιον του Πρωτοδικείου [50], καθώς και υποβολής πολλών καταγγελιών στον Διαμεσολαβητή.

[50] Εκκρεμείς υποθέσεις T-68/02 και T-159/02, Masdar (UK) Ltd κατά/Επιτροπής.

3.4.4. Προστασία της διαδικασίας λήψης αποφάσεων

Η προβλεπόμενη στο άρθρο 4 παράγραφος 3 του κανονισμού 1049/2001 εξαίρεση επιτρέπει στα θεσμικά όργανα να προστατεύουν, υπό ορισμένους όρους, τις εσωτερικές διαβουλεύσεις πριν από τη λήψη της απόφασης. Η εξαίρεση αυτή, που έχει στόχο να διασφαλίσει τη λήψη αποφάσεων ανεπηρέαστων από αδικαιολόγητες εξωτερικές πιέσεις, αφορά και τα τρία θεσμικά όργανα.

Εντούτοις, οι όροι της εφαρμογής αυτής της εξαίρεσης είναι πολύ αυστηροί. Πράγματι, σε αντίθεση με άλλες εξαιρέσεις που εφαρμόζονται όταν η γνωστοποίηση ενός εγγράφου θίγει ένα προστατευόμενο συμφέρον, στην προκειμένη περίπτωση, η γνωστοποίηση πρέπει να «θίγει σοβαρά» τη διαδικασία λήψης αποφάσεων. Η διάκριση ανάμεσα στην έννοια της προσβολής και στην έννοια της «σοβαρής» προσβολής είναι πολύ θεωρητική και δύσκολο να προσδιοριστεί με συγκεκριμένο τρόπο. Το στοιχείο που καθορίζει την απόφαση για τη γνωστοποίηση η μη ενός εγγράφου δεν είναι τόσο η εξέταση της σοβαρότητας της προκαλούμενης ζημίας, αλλά η εξισορρόπησή της με το δημόσιο συμφέρον που συνεπάγεται η γνωστοποίηση αυτού του εγγράφου.

Η ύπαρξη σοβαρής ζημίας είναι εξαιρετικά δύσκολο να αποδειχθεί όταν, κατ' εφαρμογή του δεύτερου εδαφίου της παραγράφου 3 του άρθρου 4, η άρνηση αφορά εκδοθείσα απόφαση. Πράγματι, η διαδικασία λήψης απόφασης του θεσμικού οργάνου γι' αυτό το συγκεκριμένο θέμα έχει περατωθεί και η γνωστοποίηση ενός προπαρασκευαστικού εγγράφου που συντάσσεται στο πλαίσιο των εσωτερικών διαβουλεύσεων για την εξεταζόμενη νομοθετική πράξη θα έθιγε σοβαρά την ικανότητα του οργάνου να λάβει μελλοντικές αποφάσεις. Έτσι, η ανάλυση της ζημίας υπάρχει κίνδυνος να εξελιχθεί σε υπερβολικά αφηρημένο εγχείρημα.

Από την άλλη μεριά, ο κανονισμός προβλέπει μόνο την εσωτερική διαδικασία λήψης απόφασης κάθε οργάνου και αγνοεί το διοργανικό χαρακτήρα της διαδικασίας λήψης αποφάσεων σε κοινοτικό επίπεδο. Όταν η Επιτροπή διαβιβάζει την πρότασή της στο Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, η δική της διαδικασία λήψης απόφασης έχει ολοκληρωθεί9 αυτό, ωστόσο, αποτελεί ένα μόνο στάδιο στην κοινοτική διαδικασία λήψης αποφάσεων. Η γνωστοποίηση εγγράφων της Επιτροπής που αφορούν ένα ζήτημα για το οποίο δεν έχει ακόμη ληφθεί η τελική απόφαση ενδέχεται να βλάψει τη διαδικασία λήψης απόφασης των άλλων θεσμικών οργάνων, παραδείγματος χάρη, η διεξαγωγή μιας διαδικασίας συνδιαλλαγής.

Στην πράξη, η προστασία της διαδικασίας λήψης αποφάσεων αφορά σχεδόν αποκλειστικά το Συμβούλιο και την Επιτροπή. Στο Κοινοβούλιο, οι συζητήσεις στο επίπεδο των κοινοβουλευτικών επιτροπών και σε σύνοδο ολομελείας είναι δημόσιες και τα έγγραφα που συντάσσονται στο εσωτερικό των πολιτικών ομάδων και δεν κατατίθενται δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού.

3.4.5. Εξισορρόπηση της ζημίας από το δημόσιο συμφέρον της κοινοποίησης εγγράφου

Η εξισορρόπηση μεταξύ του δημοσίου συμφέροντος που προκύπτει από την κοινοποίηση ενός εγγράφου και του συμφέροντος που πρέπει να προστατευθεί είναι ένα από τα δυσκολότερα εγχειρήματα κατά την εξέταση των αιτήσεων πρόσβασης στα έγγραφα.

Αυτή η «εξαίρεση από τις εξαιρέσεις» εφαρμόζεται όταν πληρούνται δύο όροι:

- υφίστανται δημόσιο συμφέρον να γνωστοποιηθούν οι πληροφορίες που περιέχονται στο έγγραφο9

- το συμφέρον αυτό πρέπει να υπερέχει του συμφέροντος που πρέπει να προστατευθεί.

Το δημόσιο συμφέρον είναι μια αρκετά ασαφής νομική έννοια. Είναι δύσκολο να καθορισθούν κριτήρια που θα επέτρεπαν να διαπιστωθεί η ύπαρξη ενός δημοσίου συμφέροντος, γενικά, από τη γνωστοποίηση μιας πληροφορίας. Είναι, εντούτοις, σαφές ότι το συμφέρον του αιτούντος, στο βαθμό που αυτός με δική του πρωτοβουλία έχει δικαιολογήσει την αίτησή του, δεν συνιστά καθαυτό δημόσιο συμφέρον. Από την άλλη, είναι πιθανό να υποστηριχθεί ότι υπάρχει πάντοτε ένα δημόσιο συμφέρον για τη διάδοση πληροφοριών που έχουν στην κατοχή τους δημόσιες αρχές.

Το ερώτημα αν υπάρχει πράγματι ή δεν υπάρχει δημόσιο συμφέρον να γνωστοποιηθεί ένα συγκεκριμένο έγγραφο είναι αρκετά ακαδημαϊκό. Αντίθετα, το πραγματικό πρόβλημα συνίσταται στο να προσδιοριστεί αν το συμφέρον που θα προέκυπτε από τη γνωστοποίηση είναι τέτοιο που να δικαιολογεί το να παραβλεφθεί η ζημία η οποία θα προκαλούνταν σε κάποιο από τα συμφέροντα που προστατεύει ο κανονισμός, όπως παραδείγματος χάρη τα εμπορικά συμφέροντα μιας επιχείρησης.

Δεν υπάρχουν κανόνες που να επιτρέπουν να εξακριβωθεί, εκ των προτέρων, αν το δημόσιο συμφέρον από τη διάδοση ενός εγγράφου υπερέχει σε σχέση με τη ζημία που θα προκαλούσε η γνωστοποίηση σε κάποιο δημόσιο ή ιδιωτικό συμφέρον που προστατεύεται από τον κανονισμό. Επειδή πρόκειται για εξισορρόπηση συμφερόντων σε κάποια δεδομένη στιγμή, δεν είναι δυνατό να θεσπισθούν τέτοιοι κανόνες. Πρέπει, σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, να υπολογίζεται η ζημία και να αξιολογείται αν υπερέχει το συμφέρον από τη γνωστοποίηση της πληροφορίας στο κοινό. Όμως, οι αποφάσεις που λαμβάνονται σε συγκεκριμένες περιπτώσεις ενδέχεται να χρησιμεύσουν μελλοντικά ως προηγούμενο και να συμβάλουν στην ανάπτυξη μια διοικητικής πρακτικής.

Σε όλες τις αιτήσεις που έχουν εξεταστεί μέχρι σήμερα, τα θεσμικά όργανα έκριναν ότι το δημόσιο συμφέρον από τη γνωστοποίηση των αιτούμενων εγγράφων δεν υπερείχε και δεν δικαιολογούσε, συνεπώς, την υπέρβαση της εξαίρεσης.

Στις περισσότερες περιπτώσεις που ο ίδιος ο αιτών επικαλέστηκε την υπεροχή του δημοσίου συμφέροντος από τη διάδοση ενός εγγράφου, γεγονός που συμβαίνει συχνά στην περίπτωση των επιβεβαιωτικών αιτήσεων, τα προβληθέντα επιχειρήματα αποδείκνυαν την ύπαρξη ατομικού συμφέροντος του αιτούντος. Όμως, το συμφέρον ενός ιδιώτη δεν μπορεί κατά κανένα τρόπο να αιτιολογήσει την υπέρβαση της εξαίρεσης, διότι κάθε έγγραφο που καθίσταται προσιτό μετά από σχετική αίτηση εντάσσεται, ως εκ τούτου, στο δημόσιο πεδίο και είναι προσιτό και σε κάθε άλλο πρόσωπο.

Πολλοί αιτούντες, βασιζόμενοι κυρίως στο πρώτο άρθρο της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, θεώρησαν ότι η γενική αρχή της διαφάνειας συνιστά από μόνη της ανώτερο δημόσιο συμφέρον που αιτιολογεί τη γνωστοποίηση ενός εγγράφου. Τέλος, ορισμένοι ερευνητές επικαλέστηκαν τον επιστημονικό χαρακτήρα της αίτησής τους για να αποδείξουν την ύπαρξη υπερέχοντος δημοσίου συμφέροντος για τη γνωστοποίηση των εγγράφων που επιθυμούσαν. Τα επιχειρήματα αυτά δεν είναι δυνατόν να γίνουν αποδεκτά, διότι θα καθιστούσαν άνευ σημασίας τις προβλεπόμενες από τον κανονισμό εξαιρέσεις. Το δημόσιο συμφέρον από τη γνωστοποίηση ενός εγγράφου συνιστά πράγματι «εξαίρεση από την εξαίρεση» που πρέπει να εφαρμόζεται με περιοριστικό τρόπο. Σε μια συγκεκριμένη περίπτωση, ο Διαμεσολαβητής έκρινε ότι το γεγονός πως ένα έγγραφο ζητούνταν για επιστημονικούς λόγους συνιστούσε ασφαλώς δημόσιο συμφέρον από τη διάδοση του εγγράφου, αλλά ότι το συμφέρον αυτό δεν ήταν κυρίαρχο [51].

[51] Προμνημονευθείσα καταγγελία 412/2003/GG.

Ακόμη και όταν ο αιτών δεν το επικαλείται, το αρμόδιο όργανο εξετάζει ούτως ή άλλως εάν υπάρχει ανώτερο δημόσιο συμφέρον που αιτιολογεί τη γνωστοποίηση του εγγράφου. Όμως, αυτή η εξισορρόπηση είναι δυνατό να πραγματοποιείται μόνο βάσει των στοιχείων εκτίμησης που έχει στη διάθεσή του το όργανο. Κάθε επιχείρημα που προβάλλει ο αιτών συμβάλλει στη διαδικασία της εκτίμησης. Έτσι, ακόμη και αν ο αιτών δεν φέρει το αποκλειστικό βάρος της απόδειξης, είναι σαφές ότι, στην πράξη, τείνει γενικά να προσκομίσει τα στοιχεία που θα επιτρέψουν να εξακριβωθεί η ύπαρξη υπερέχοντος δημοσίου συμφέροντος να γνωστοποιηθεί ένα έγγραφο, παρά το εφαρμοστέο μιας εξαίρεσης. Ο Διαμεσολαβητής έχει αποφανθεί προς αυτή την κατεύθυνση [52].

[52] idem

3.5. Η πρόσβαση στα έγγραφα τρίτων

3.5.1. Γενικό καθεστώς

Το άρθρο 4 παράγραφος 4 του κανονισμού 1049/2001 ορίζει ότι, σε περίπτωση που μια αίτηση αφορά έγγραφα τρίτων, το θεσμικό όργανο διαβουλεύεται με τον τρίτο προκειμένου να εκτιμήσει κατά πόσον μπορεί να εφαρμοστεί η εξαίρεση που προβλέπεται στην παράγραφο 1 ή 2, εκτός εάν είναι σαφές ότι το έγγραφο πρέπει ή δεν πρέπει να γνωστοποιηθεί. Σε περίπτωση που ο τρίτος ο οποίος είναι συντάκτης του εγγράφου αντιτίθεται στη γνωστοποίησή του και εάν το θεσμικό όργανο θεωρεί ότι δεν εφαρμόζεται καμία εξαίρεση, το Συμβούλιο και η Επιτροπή έχουν προβλέψει στις εκτελεστικές διατάξεις τους ότι ο τρίτος πρέπει να ενημερώνεται για την πρόθεσή τους να γνωστοποιήσουν το έγγραφο και ότι διαθέτει προθεσμία 10 εργάσιμων ημερών για να εκφράσει την αντίθεσή του γι' αυτή τη γνωστοποίηση. Σε κάθε περίπτωση, αρμόδιο να λάβει την απόφαση είναι το θεσμικό όργανο. Στην πράξη, οι αρνήσεις είναι γενικά αιτιολογημένες και λαμβάνεται υπόψη η αντίρρηση του τρίτου συντάκτη. Πολύ σπάνια τα θεσμικά όργανα κοινοποιούν στον συντάκτη την πρόθεσή τους να γνωστοποιήσουν ένα έγγραφο παρά τη θέλησή του και, ακόμη και στις περιπτώσεις που αυτό συνέβη, η γνωστοποίηση δεν είχε σαν επακόλουθο την άσκηση δικαστικής προσφυγής.

3.5.2. Έγγραφα κρατών μελών

Το άρθρο 4, παράγραφος 5 προβλέπει ένα ειδικό καθεστώς για τις αιτήσεις οι οποίες αφορούν έγγραφα που προέρχονται από ένα κράτος μέλος. Δυνάμει αυτής της διάταξης, που ενσωματώνει τη Δήλωση αριθ. 35 η οποία έχει προσαρτηθεί στην τελική πράξη της Συνθήκης του Άμστερνταμ, ένα κράτος μέλος μπορεί να ζητήσει από ένα θεσμικό όργανο να μην δημοσιοποιήσει έγγραφο προερχόμενο από αυτό χωρίς προηγούμενη συμφωνία του.

Οι αιτήσεις πρόσβασης σε έγγραφα κρατών μελών αφορούν κυρίως την Επιτροπή. Το Συμβούλιο διατύπωσε περιοριστική ερμηνεία της έννοιας «προερχόμενο από ένα κράτος μέλος», η οποία λαμβάνει υπόψη το γεγονός ότι οι αντιπρόσωποι των κρατών μελών συμμετέχουν στις εργασίες του. Με βάση αυτή την ερμηνεία, στο πλαίσιο της συμμετοχής τους στις εργασίες του Συμβουλίου και των Επιτροπών και ομάδων του, οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών ή οι εξουσιοδοτημένοι εκπρόσωποί τους δεν είναι πρόσωπα ή οντότητες έξω του οργάνου, αλλά αποτελούν μέρος του. Αντιθέτως, τα έγγραφα που συντάσσει ένα κράτος μέλος και εκφράζουν τις απόψεις αυτού του κράτους μέλους με αυτή την ιδιότητα και όχι με την ιδιότητα του μέλους του Συμβουλίου κατά την άσκηση των εργασιών του θεωρούνται ως έγγραφα που προέρχονται από τρίτο μέρος.

Η διατύπωση του άρθρου 4 παράγραφος 5 δεν διευκρινίζει σε ποιο βαθμό τα θεσμικά όργανα υποχρεούνται να σέβονται την άρνηση ενός κράτους μέλους για τη γνωστοποίηση ενός εγγράφου τους. Εντούτοις, η έλλειψη παρόμοιας υποχρέωσης θα στερούσε από τη διάταξη αυτή κάθε χρήσιμο αποτέλεσμα, διότι σε αυτή την περίπτωση η θέση των κρατών μελών δεν θα διαφοροποιούνταν από τη θέση άλλων τρίτων μερών. Η προνομιακή θέση των κρατών μελών σε σχέση με άλλα τρίτα μέρη εξηγείται από το γεγονός ότι ο κανονισμός δεν θίγει τις εθνικές νομοθεσίες όσον αφορά την πρόσβαση στα έγγραφα. Δεν θα μπορούσαν, πράγματι, τα θεσμικά όργανα να λάβουν μια απόφαση αντίθετη με την απόφαση που έχει λάβει ένα κράτος μέλος κατ' εφαρμογήν της δικής του εθνικής νομοθεσίας.

Η ερμηνεία αυτή επικυρώθηκε από το Πρωτοδικείο σε απόφαση της 17ης Σεπτεμβρίου 2003. Πράγματι, το Πρωτοδικείο απέρριψε την προσφυγή, κρίνοντας ότι η Επιτροπή δικαίως είχε αρνηθεί την πρόσβαση σε έγγραφα των ιταλικών αρχών οι οποίες ήταν αντίθετες με τη γνωστοποίησή τους [53]. Εξάλλου, για το ζήτημα αυτό έχουν ασκηθεί και άλλες πέντε προσφυγές που είναι εκκρεμείς και μία καταγγελία στον Διαμεσολαβητή, η εξέταση της οποίας έχει περατωθεί. [54].

[53] Προμνημονευθείσα απόφαση του Πρωτοδικείου στην υπόθεση T-76/02 Messina κατά/Επιτροπής.

[54] Υποθέσεις T-168/02, Internationaler Tierschutz-Fonds (IFAW) GmbH κατά/Επιτροπής και T-187/03, Scippacercola κατά/Επιτροπής9καταγγελία στον Διαμεσολαβητή 1753/2002/GG.

Είναι λίγες οι περιπτώσεις κατά τις οποίες απορρίφθηκε η πρόσβαση σε έγγραφο λόγω εκφρασμένης αντίθεσης του κράτους μέλους από το οποίο προερχόταν το έγγραφο: η ρήτρα αυτή εφαρμόστηκε μόνο από την Επιτροπή και αφορούσε μόνο το 2,1% των αρνητικών αποφάσεων το 2002. Γενικά, οι εθνικές αρχές ήταν αντίθετες στη γνωστοποίηση εγγράφων στα οποία είχαν ήδη αρνηθεί την πρόσβαση με βάση τη δική τους νομοθεσία ή τα οποία δεν θα γνωστοποιούσαν εάν τους υποβαλλόταν η αίτηση.

Παρά τη χαμηλή συχνότητά τους, οι αρνήσεις πρόσβασης κατόπιν αιτήσεως του κράτους μέλους αποτέλεσαν αντικείμενο ενός σχετικά μεγάλου αριθμού προσφυγών. Από τις έντεκα προσφυγές που ασκήθηκαν ενώπιον του Πρωτοδικείου κατά αρνητικών αποφάσεων της Επιτροπής, οι έξη αφορούν την εφαρμογή αυτής της εξαίρεσης (βλέπε ανωτέρω).

3.5.3. Ευαίσθητα έγγραφα

Δυνάμει του ειδικού καθεστώτος που προβλέπεται από το άρθρο 9 του κανονισμού για τα «ευαίσθητα» έγγραφα (βλέπε σημείο 3.3), η αρμόδια αρχή από την οποία προέρχεται ένα τέτοιο έγγραφο μπορεί να αντιταχθεί στην κοινοποίησή του και στην καταχώρισή του στη μητρώο (άρθρο 9 παράγραφος 3). Τα θεσμικά όργανα υποχρεούνται να σέβονται την αντίθεση του τρίτου συντάκτη. Πρόκειται, λοιπόν, για διαφορετική εξαίρεση από το γενικό καθεστώς, σύμφωνα με την οποία η τελική απόφαση υπόκειται στην αρμοδιότητα των οργάνων. Οι αιτήσεις πρόσβασης σε ευαίσθητα έγγραφα που προέρχονται από τρίτους είναι σπάνιες.

3.6. Μερική γνωστοποίηση εγγράφων

Όλο και συχνότερα, τα όργανα παραχωρούν μερική πρόσβαση στα έγγραφά τους (κατά 12,16% για το Συμβούλιο, 8,3% για την Επιτροπή και 2 περιπτώσεις για το Κοινοβούλιο το 2002). Στις αιτήσεις που χειρίστηκε το Κοινοβούλιο καθώς και στις περισσότερες περιπτώσεις που χειρίστηκε η Επιτροπή, απαλείφθηκαν πληροφορίες με στόχο την προστασία της ακεραιότητας ενός ατόμου ή εμπορικών συμφερόντων. Όσον αφορά τα έγγραφα του Συμβουλίου, τα στοιχεία που απαλείφθηκαν, γενικά, αφορούσαν πληροφορίες που θα επέτρεπαν τον προσδιορισμό των αντιπροσωπειών οι οποίες είχαν εκφράσει την άποψή τους κατά την εξέταση νομοθετικών προτάσεων, ενώ δεν είχαν ολοκληρωθεί ακόμη οι συζητήσεις για το εν λόγω θέμα [55].

[55] Η ονομασία των αντιπροσωπειών δεν καλύπτεται ωστόσο, όταν πρόκειται για επιφυλάξεις κοινοβουλευτικής ή γλωσσικής εξέτασης.

Η πρακτική της μερικής πρόσβασης παρέχει μεγαλύτερη διαφάνεια έναντι του κοινού, ενώ ταυτόχρονα προστατεύει τα συμφέροντα που θα θίγονταν από τη γνωστοποίηση ολόκληρου του εγγράφου. Μπορεί, ωστόσο, να συνεπάγεται σημαντικό φόρτο εργασίας. Ως προς αυτό, η νομολογία αναγνώρισε ότι, για τη διατήρηση του συμφέροντος μιας ορθής διαχείρισης, σε ειδικές περιπτώσεις όπου ο όγκος του εγγράφου ή των αποσπασμάτων που έπρεπε να απαλειφθούν θα προκαλούσε δυσανάλογα μεγάλο διοικητικό φόρτο εργασίας, τα θεσμικά όργανα μπορούν να εφαρμόζουν την αρχή της αναλογικότητας και να υπολογίσουν, αφενός, το συμφέρον που απορρέει από την πρόσβαση του κοινού σε αυτά τα αποσπάσματα και, αφετέρου, τον όγκο εργασίας που αυτό θα συνεπαγόταν [56].

[56] Προμνημονευθείσα απόφαση του Πρωτοδικείου στην υπόθεση T-14/98 Hautala κατά/Συμβουλίου, (παράγραφος 86), που επιβεβαιώθηκε με την προμνημονευθείσα απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση C-353/99 P Συμβούλιο κατά//Hautala, (παράγραφος30)9 αποφάσεις του Πρωτοδικείου στην προμνημονευθείσα απόφαση T-204/99 Mattila κατά/Συμβουλίου και Επιτροπής, (παράγραφοι 68 και 69) και στην υπόθεση T-211/00 Kuijer κατά/Συμβουλίου, Συλλογή 2002, σ. II-485 (παράγραφος 57).

3.7. Δυνατότητα πρόσβασης σε έγγραφα ηλικίας άνω των 30 ετών

Κατ' εφαρμογήν του κανονισμού αριθ. 354/83 της 1ης Φεβρουαρίου 1983 [57], όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό αριθ. 1700/2003 της 22ας Σεπτεμβρίου 2003 [58], σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα ιστορικά αρχεία της ΕΟΚ και της ΕΚΑΧ, το κοινό έχει δικαίωμα πρόσβασης σε όλα τα έγγραφα των κοινοτικών οργάνων μετά την παρέλευση τριακονταετίας. Σε αυτό το γενικό κανόνα εφαρμόζονται ορισμένες εξαιρέσεις: δεν καθίστανται αυτομάτως διαθέσιμα στο κοινό μόνο τα έγγραφα που περιέχουν είτε δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα, είτε πληροφορίες που θα μπορούσαν να θίξουν εμπορικά συμφέροντα καθώς και ευαίσθητα έγγραφα των οποίων η διαβάθμιση διατηρήθηκε.

[57] ΕΕ L 43 της 15.2.1983, σ. 1

[58] ΕΕ L 243 της 27.9.2003, σ. 1

Ο κανονισμός που αφορά το άνοιγμα των ιστορικών αρχείων εντάσσεται στο πεδίο του άρθρου 4 παράγραφος 7 του κανονισμού 1049/2001 το οποίο ορίζει ότι οι εξαιρέσεις μπορούν να εφαρμοστούν για μέγιστη περίοδο 30 ετών. Πέρα από την περίοδο αυτή, είναι δυνατό να εφαρμοστούν μόνο εξαιρέσεις που αφορούν την ιδιωτική ζωή και τα εμπορικά συμφέροντα καθώς και το ειδικό καθεστώς των ευαίσθητων εγγράφων. Το κείμενο του κανονισμού αριθ. 354/83 συμμορφώθηκε με τις διατάξεις του κανονισμού 1049/2001, όπως προβλέπει το άρθρο 18 αυτού του κανονισμού.

Η μόνη διαφορά που εξακολουθεί να υφίσταται ανάμεσα στο καθεστώς πρόσβασης στα έγγραφα ηλικίας κατώτερης των 30 ετών και στο καθεστώς πρόσβασης στα ιστορικά αρχεία αφορά τη θεσμική κάλυψη: ο κανονισμός για τα «ιστορικά αρχεία» εφαρμόζεται, πράγματι, σε όλα τα θεσμικά και επικουρικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης καθώς και στους κοινοτικούς αποκεντρωμένους οργανισμούς.

3.8. Πρόσβαση στα κοινοτικά έγγραφα βάσει μιας εθνικής νομοθεσίας

Ο κανονισμός 1049/2001 δεν έχει ούτε ως αντικείμενο ούτε ως αποτέλεσμα την τροποποίηση των εθνικών νομοθεσιών όσον αφορά την πρόσβαση στα έγγραφα. Εντούτοις, για να εξασφαλιστεί σχετική συνέπεια ως προς τον χειρισμό των αιτήσεων πρόσβασης σε κοινοτικά έγγραφα από τις εθνικές αρχές, το άρθρο 5 του κανονισμού ορίζει ότι το κράτος μέλος που λαμβάνει αίτηση για πρόσβαση σε έγγραφο ενός θεσμικού οργάνου πρέπει να ζητεί τη γνώμη του οργάνου - συντάκτη, εκτός και αν είναι σαφές ότι το έγγραφο αυτό πρέπει ή δεν πρέπει να δημοσιοποιηθεί. Η απάντηση του κράτους μέλους στην αίτηση πρόσβασης έχει στόχο να μην θέσει σε κίνδυνο την επίτευξη των στόχων του κανονισμού 1049/2001.

Η διάταξη αυτή είναι λογικό επακόλουθο του άρθρου 4 παράγραφος 5 του κανονισμού που επιτρέπει σε ένα κράτος μέλος να αντιταχθεί στη γνωστοποίηση των εγγράφων του από τα κοινοτικά όργανα. Εφόσον ο κανονισμός δεν θίγει τις εθνικές νομοθεσίες, δεν υπάρχει πλήρης παραλληλισμός. Πράγματι, ένα θεσμικό όργανο που λαμβάνει αίτηση πρόσβασης σε έγγραφο ενός κράτους μέλους υποχρεούται να μην το γνωστοποιεί εάν οι εθνικές αρχές που το συνέταξαν αντιτίθενται σε αυτό. Το κράτος μέλος που λαμβάνει αίτηση πρόσβασης σε ένα έγγραφο ενός εθνικού οργάνου εφαρμόζει τη δική του νομοθεσία. Το άρθρο 5 του κανονισμού απλώς συγκεκριμενοποιεί την έννοια της έντιμης συνεργασίας που αναφέρεται στο άρθρο 10 της Συνθήκης ΕΚ. Εννοείται ότι το κράτος μέλος οφείλει να ζητήσει τη γνώμη του οικείου θεσμικού οργάνου σε περίπτωση αμφιβολίας και να λάβει απόφαση που δεν θα υπονομεύσει την επίτευξη των στόχων του κανονισμού. Στην πράξη, το κράτος μέλος οφείλει να προσαρμόσει τη νομοθεσία του στις διατάξεις του κανονισμού.

Από τότε που τέθηκε σε εφαρμογή ο κανονισμός 1049/2001, οι διαβουλεύσεις που ζητούνται από τα κράτη μέλη είναι σχετικά λίγες. Ορισμένα κράτη μέλη έχουν μεγαλύτερη τάση να συμβουλεύονται τα όργανα, κυρίως όταν η αίτηση αφορά μια διαδικασία παράβασης. Άλλα κράτη μέλη έχουν διαβιβάσει προειδοποιητικές επιστολές και αιτιολογημένες γνώμες χωρίς να ζητήσουν προηγουμένως τη γνώμη της Επιτροπής. Η ενημέρωση σχετικά με τις πρακτικές των κρατών μελών σε αυτό τον τομέα εξακολουθεί, ωστόσο, να είναι πολύ αποσπασματική. Δεν είναι, συνεπώς, δυνατό να αξιολογηθεί η σημασία της γνωστοποίησης εγγράφων των κοινοτικών οργάνων από τις κοινοτικές αρχές με βάση τις εθνικές νομοθεσίες.

3.9. Μη προβλεπόμενες από τον κανονισμό περιπτώσεις

Μέχρι σήμερα, οι προβλεπόμενες στο άρθρο 4 του κανονισμού 1049/2001 εξαιρέσεις ήταν αρκετές για την επαρκή αιτιολόγηση της άρνησης να επιτραπεί η πρόσβαση σε έγγραφα η γνωστοποίηση των οποίων θα ήταν επιζήμια. Πράγματι, σε αντίθεση με ορισμένες εθνικές νομοθεσίες, ο κανονισμός δεν περιέχει λεπτομερή και ακριβή κατάλογο περιπτώσεων εξαίρεσης, αλλά προσδιορίζει τα δημόσια ή ιδιωτικά συμφέροντα που πρέπει να προστατεύονται. Οι υπηρεσίες που είναι επιφορτισμένες με την εφαρμογή του κανονισμού, οφείλουν, κατά συνέπεια, να επαληθεύουν ότι η γνωστοποίηση ενός εγγράφου δεν θίγει κάποιο από αυτά τα συμφέροντα. Δεν ανέκυψαν περιπτώσεις όπου η γνωστοποίηση εγγράφων θα έθιγε κάποιο διαφορετικό συμφέρον από αυτά που προβλέπονται στο άρθρο 4 του κανονισμού.

Εντούτοις, πρέπει να επισημάνουμε τον εξαιρετικά περιοριστικό χαρακτήρα της παραγράφου 3 του άρθρου 4, η διατύπωση της οποίας δεν επιτρέπει την προστασία ορισμένων προπαρασκευαστικών εγγράφων που αφορούν μια νομοθετική πράξη η οποία έχει ήδη εκδοθεί από ένα θεσμικό όργανο και περιέχει πληροφορίες η διάδοση των οποίων θα ήταν αντίθετη προς το συμφέρον αυτού του οργάνου. Επιπλέον, το ίδιο άρθρο επιτρέπει αποκλειστικά την προστασία της διαδικασίας λήψης αποφάσεων στο εσωτερικό του ίδιου θεσμικού οργάνου και όχι την προστασία της διοργανικής διαδικασίας που καταλήγει στην τελική έκδοση μιας νομοθετικής πράξης.

Εξάλλου, για λόγους σαφήνειας, θα ήταν ενδεχομένως συνετό, για την προστασία ορισμένων σαφώς καθορισμένων συμφερόντων, να προβλεφθούν ειδικές εξαιρέσεις που θα καλύπτουν αυτές τις περιπτώσεις, αντί να γίνεται επίκληση μιας εξαίρεσης γενικού χαρακτήρα βάσει μιας διασταλτικής ερμηνείας.

Τέλος, η Σύμβαση του Εrhus προβλέπει ειδική εξαίρεση που δεν έχει ισοδύναμο στον κανονισμό. Βάσει αυτής της εξαίρεσης, είναι δυνατό να απορριφθεί μια αίτηση πρόσβασης σε περιβαλλοντικές πληροφορίες, εάν η γνωστοποίησή τους θα προκαλούσε ζημία στον περιβαλλοντικό χώρο τον οποίο αφορούν οι πληροφορίες9 το κείμενο παραθέτει το παράδειγμα των τόπων αναπαραγωγής σπάνιων ειδών [59].

[59] Άρθρο 4, παράγραφος 4, εδάφιο η) της Σύμβασης.

3.10. Το συμβιβάσιμο των ειδικών διατάξεων πρόσβασης με το γενικό καθεστώς του κανονισμού

Ο κανονισμός 1049/2001 θεσπίζει καθεστώς γενικής πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα της Επιτροπής. Ο νομοθέτης μερίμνησε ώστε να αποτραπεί το ενδεχόμενο να προκύψουν περιορισμοί της πρόσβασης αντίθετου προς τον κανονισμό από την εφαρμογή ειδικών κανόνων που διέπουν την πρόσβαση σε έγγραφα, πληροφορίες ή σε φακέλους στο πλαίσιο ειδικών διαδικασιών. Για το σκοπό αυτό, ο κανονισμός προβλέπει ότι η Επιτροπή εξετάζει το συμβιβάσιμο αυτών των ειδικών διατάξεων με το ειδικό καθεστώς πρόσβασης (άρθρο 18 παράγραφος 2).

Η Επιτροπή ανέλυσε αυτές τις ρήτρες και από την ανάλυση προέκυψε ότι αυτές είναι δυνατό να ομαδοποιηθούν σε δύο κατηγορίες:

(1) ορισμένες διατάξεις πρέπει να θεωρηθούν ως ειδικές περιπτώσεις εφαρμογής μιας από τις γενικές εξαιρέσεις οι οποίες προβλέπονται στο άρθρο 4 του κανονισμού9

(2) άλλες ρήτρες παρέχουν σε ένα εμπλεκόμενο ή ενδιαφερόμενο μέρος για μια συγκεκριμένη διαδικασία δικαίωμα πρόσβασης σε έγγραφα, η γνωστοποίηση των οποίων στο κοινό θα έθιγε ένα από τα προστατευόμενα από τον κανονισμό συμφέροντα.

Και στις δύο περιπτώσεις, η Επιτροπή δεν εντόπισε κανένα ασυμβίβαστο με τις διατάξεις του κανονισμού. Μέχρι σήμερα, η πράξη έχει επιβεβαιώσει αυτό το συμπέρασμα. Ο κατάλογος των ρητρών τις οποίες αφορούσε η εν λόγω ανάλυση κοινοποιήθηκε στο Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο επ' ευκαιρία της συνεδρίασης της διοργανικής επιτροπής που πραγματοποιήθηκε στο Στρασβούργο στις 23 Σεπτεμβρίου 2003.

Εντούτοις, τίθεται το ζήτημα επέκτασης και κωδικοποίησης των διατάξεων οι οποίες παρέχουν προνομιακή πρόσβαση που υπερβαίνει το δικαίωμα πρόσβασης του κοινού. Πράγματι, έχει διαπιστωθεί ότι έχει γίνει, σε ορισμένες περιπτώσεις, επίκληση του κανονισμού για τη διεκδίκηση ενός δικαιώματος ειδικής πρόσβασης λόγω έλλειψης ειδικών διατάξεων.

3.11. Συμπεράσματα

Με βάση την μέχρι σήμερα αποκτηθείσα εμπειρία, είναι δυνατό να εξαχθούν τα ακόλουθα συμπεράσματα:

* Περισσότερες από δύο στις τρεις αιτήσεις έχουν θετική εξέλιξη

* Μόνο σε ορισμένες από τις προβλεπόμενες στον κανονισμό εξαιρέσεις έγινε συχνή επίκληση9 η ανομοιογένεια των στατιστικών δεδομένων αντανακλά τις διαφορές μεταξύ των αποστολών και των δραστηριοτήτων των τριών θεσμικών οργάνων

* Το καθεστώς των εξαιρέσεων επιτρέπει συνολικά επαρκή προστασία των συμφερόντων

* Αν και η εξαίρεση σχετικά με την προστασία της διαδικασίας λήψης αποφάσεων επιτρέπει την προστασία της εσωτερικής διαδικασίας λήψης αποφάσεων του κάθε θεσμικού οργάνου, δεν λαμβάνει επαρκώς υπόψη τον διοργανικό χαρακτήρα της διαδικασίας λήψης αποφάσεων

* Η εφαρμογή της εξαίρεσης σχετικά με την προστασία των προσωπικών δεδομένων αποδείχθηκε ότι είναι λεπτό ζήτημα λόγω δυσκολίας της συνδυασμένης εφαρμογής των κανονισμών 1049/2001

* Η έννοια «ευαίσθητο έγγραφο» του κανονισμού 1049/2001 δεν συμπίπτει με το προβλεπόμενο από τους κανόνες ασφαλείας σύστημα διαβάθμισης

* Η έννοια του υπερέχοντος δημοσίου συμφέροντος που συνεπάγεται η γνωστοποίηση ενός εγγράφου δεν είναι δυνατό να καθοριστεί εκ των προτέρων, αλλά πρέπει να εκτιμάται σε κάθε περίπτωση χωριστά

* Αν και οι περιπτώσεις άρνησης γνωστοποίησης λόγω αντίθεσης του κράτους μέλους προέλευσης του εγγράφου είναι λίγες, η πείρα της επιτροπής αποδεικνύει ότι οι εξαιρέσεις αυτές είναι πολύ αμφισβητούμενες

* Τα κράτη μέλη δεν ζητούν συστηματικά τη γνώμη των θεσμικών οργάνων

4. Η πρακτική εφαρμογή του δικαιώματος πρόσβασησ

Στο παρόν κεφάλαιο εξετάζονται τα διαδικαστικά θέματα της εφαρμογής του κανονισμού, ο φόρτος εργασίας που αυτή συνεπάγεται, οι δυνατότητες προσφυγής και η συνεργασία ανάμεσα στα τρίτα εξεταζόμενα θεσμικά όργανα.

4.1. Το αποδεκτό των αιτήσεων

Ο μόνος όρος που θέτει ο κανονισμός για να είναι αποδεκτή μια αίτηση είναι να υποβάλλεται εγγράφως σε μία από τις επίσημες γλώσσες της Κοινότητας. Τα τρία θεσμικά όργανα έχουν διευκρινίσει στις εκτελεστικές τους διατάξεις τους τρόπους υποβολής μιας αίτησης. Οι αιτήσεις είναι δυνατό να αποστέλλονται ταχυδρομικώς, με τηλεομοιοτυπία ή ηλεκτρονικά. Τα τρία θεσμικά όργανα έχουν διαθέσει στο Διαδίκτυο ηλεκτρονική διεύθυνση στην οποία είναι δυνατό να απευθύνεται κάθε αίτηση και οι αιτούντες που το επιθυμούν μπορούν να χρησιμοποιούν το ηλεκτρονικό έντυπο που είναι διαθέσιμο στους δικτυακούς τόπους του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και της Επιτροπής. Αποστέλλεται στον αιτούντα ηλεκτρονικά απόδειξη παραλαβής, εάν δεν αποσταλεί ταχυδρομικώς.

Όλο και περισσότερες αιτήσεις υποβάλλονται ηλεκτρονικά. Σε πολλές περιπτώσεις, η ηλεκτρονική διεύθυνση δεν επιτρέπει τον προσδιορισμό του αιτούντα. Ο κανονισμός ορίζει ότι ο αιτών δεν οφείλει να αιτιολογήσει την αίτησή του. Ωστόσο, τίποτα δεν απαγορεύει στα θεσμικά όργανα να απαιτήσουν ορισμένες βασικές χρήσιμες πληροφορίες για την επεξεργασία της αίτησης, όπως το όνομα και η διεύθυνση για την αποστολή των εγγράφων σε χαρτί και, ενδεχομένως, για την τιμολόγηση, καθώς και το επαγγελματικό προφίλ του αιτούντα, για στατιστικούς λόγους, με στόχο την αξιολόγηση των πρακτικών αποτελεσμάτων του κανονισμού. Η γενικευμένη χρήση ενός ηλεκτρονικού εντύπου, όπως χρησιμοποιήθηκε από την υπηρεσία του πρωτοκόλλου του Κοινοβουλίου, θα επέτρεπε να λαμβάνονται οι ελάχιστες πληροφορίες που πρέπει να περιέχει μια αίτηση η οποία υποβάλλεται ηλεκτρονικά.

4.2. Προθεσμίες απάντησης

Σε ορισμένες περιπτώσεις, τα θεσμικά όργανα χρειάστηκε να παρατείνουν την προθεσμία απάντησης των 15 εργάσιμων ημερών, διότι δεν ήταν δυνατός ο χειρισμός της αίτησης εντός αυτής της προθεσμίας. Το πρόβλημα αυτό αφορά κατά κύριο λόγο την Επιτροπή, η οποία λαμβάνει πολλές τεράστιες ή περίπλοκες αιτήσεις. Επειδή κάθε αίτηση πρέπει να εξετάζεται χωριστά, η προθεσμία των δεκαπέντε εργασίμων ημερών είναι γενικά ανεπαρκής για το χειρισμό παρόμοιων αιτήσεων. Η παράταση της προθεσμίας αποδίδεται, γενικά, στα ακόλουθα προβλήματα:

- την έρευνα και τον εντοπισμό των εγγράφων (ιδίως όταν πρόκειται για παλαιά έγγραφα)9

- τον προσδιορισμό των αιτούμενων εγγράφων, όταν οι αιτήσεις είναι εκτενέστατες και ελάχιστα ακριβείς9

- τον περιορισμένο αριθμό διαθεσίμων ατόμων που να διαθέτουν την απαιτούμενη πείρα για να προσδιορίσουν τη ζημία που θα μπορούσε ενδεχομένως να προκαλέσει η γνωστοποίηση των αιτούμενων εγγράφων9

- την ανάγκη να ζητηθεί η γνώμη τρίτων συντακτών9

- τη μετάφραση των αιτήσεων και των απαντήσεων.

4.3. Σύνθετες, ογκώδεις ή καταχρηστικές αιτήσεις - αναλογικότητα

Ορισμένες αιτήσεις πρόσβασης που αποστέλλονται στην Επιτροπή και το Κοινοβούλιο είναι ανακριβείς, ιδίως όταν αφορούν «κάθε σχετικό έγγραφο» σε ένα τομέα δραστηριοτήτων ή σε ένα συγκεκριμένο θέμα. Επιπλέον, πολλές αιτήσεις (που απευθύνονται κυρίως στην Επιτροπή) είναι εκτενέστατες, και ιδίως αυτές που αφορούν ολόκληρους φακέλους (παραδείγματος χάρη σε υποθέσεις κρατικών ενισχύσεων ή ανταγωνισμού). Η επεξεργασία παρόμοιων αιτήσεων είναι δύσκολη, εφόσον ο κανονισμός προβλέπει αποκλειστικά τη δυνατότητα να παραταθεί η προθεσμία απάντησης, να κληθεί ο αιτών να διευκρινίσει την αίτησή του εάν είναι υπερβολικά ασαφής και δεν επιτρέπει να εντοπισθούν τα σχετικά έγγραφα ή να εξευρεθεί ένας δίκαιος διακανονισμός όταν η αίτηση αφορά ένα υπερβολικά μακροσκελές έγγραφο ή μεγάλο αριθμό εγγράφων (βλέπε άρθρο 6 παράγραφοι 2 και 3 του κανονισμού). Είναι, παραδείγματος χάρη, εφικτό να βρεθεί δίκαιος διακανονισμός με τον χρονικό περιορισμό των αιτούμενων εγγράφων. Είναι επίσης δυνατό να ζητηθεί από τον αιτούντα να έλθει να συμβουλευθεί τους φακέλους επιτόπου. Εντούτοις, οι λύσεις αυτές δεν είναι πάντοτε επαρκείς. Σε περίπτωση αδικαιολόγητων αιτήσεων, η Επιτροπή έχει ήδη επικαλεσθεί την αρχή της αναλογικότητας, απαντώντας στον αιτούντα ότι η επεξεργασία της αίτησής του θα συνεπαγόταν τόσο μεγάλο διοικητικό φόρτο εργασίας που θα υπονόμευε την αρχή της χρηστής διαχείρισης (κατ' αναλογία με τη μερική πρόσβαση - βλέπε σημείο 3.6). Έχουν ασκηθεί δύο προσφυγές στο Πρωτοδικείο κατά αρνητικών αποφάσεων της Επιτροπής που βασίζονταν στην αρχή της αναλογικότητας. Οι υποθέσεις αυτές είναι ακόμη εκκρεμείς. [60].

[60] Προμνημονευθείσες υποθέσεις T-2/03 Verein fόr Konsumenteninformation κατά/Επιτροπής και T-170/03, British American Tobacco (Investments) Ltd κατά/Επιτροπής.

Το Κοινοβούλιο είναι το μόνο θεσμικό όργανο που διατηρεί συστηματικά ηχητικές και οπτικοακουστικές εγγραφές9 πρόκειται κυρίως για συνεδριάσεις των κοινοβουλευτικών επιτροπών και των συνόδων ολομελείας του. Οι υπηρεσίες του λαμβάνουν όλο και περισσότερες αιτήσεις πρόσβασης σε αυτές τις εγγραφές, οι οποίες είναι συνήθως υπερβολικά ογκώδεις. Σε περίπτωση που είναι δυνατό να παραχωρηθεί μόνον μερική πρόσβαση σε αυτές τις εγγραφές, η εξάλειψη των μερών που καλύπτονται από εξαίρεση του δικαιώματος πρόσβασης συνεπάγεται πάρα πολύ μεγάλο φόρτο εργασίας.

Σε αντίθεση με ορισμένες εθνικές νομοθεσίες, ο κανονισμός δεν περιέχει ρήτρες σχετικά με τις καταχρηστικές, επαναλαμβανόμενες ή προδήλως παράλογες αιτήσεις. Παρόμοιες αιτήσεις συνεπάγονται δυσανάλογα μεγάλο φόρτο εργασίας, σε βάρος της επεξεργασίας αιτήσεων που υποβάλλονται από πολίτες οι οποίοι πράγματι επιθυμούν να ενημερωθούν. Το μόνο μέσο άμυνας που διαθέτουν τα θεσμικά όργανα είναι να επικαλούνται την αρχή της αναλογικότητας (βλέπε ανωτέρω) ή να συνεννοούνται με τον αιτούντα για την εξεύρεση μιας δίκαιης λύσης, όπως προβλέπει το άρθρο 6 παράγραφος 3 του κανονισμού.

Ορισμένες συστηματικές και επαναλαμβανόμενες αιτήσεις συνιστούν ενδεχομένως καταχρηστική χρησιμοποίηση της ισχύουσας ρύθμισης. Παραδείγματος χάρη, πρόκειται για αιτήσεις που έχουν προδήλως ως στόχο να τροφοδοτούν σε τακτική βάση συστηματικά εχθρικές προς τις κοινοτικές πολιτικές εκστρατείες. Αυτοί που εξ επαγγέλματος υποβάλλουν αιτήσεις, οι οποίοι εξαντλούν επίσης και τα ένδικα μέσα που έχουν στη διάθεσή τους, θέτουν τα θεσμικά όργανα σε θέση άμυνας με το να υποβάλλουν συνεχώς αιτήσεις τις οποίες αυτά δεν είναι σε θέση να ικανοποιήσουν και οι οποίες είναι προφανώς αντίθετες με το πνεύμα των κανονιστικών διατάξεων.

4.4. Πρακτικές λεπτομέρειες της πρόσβασης - τιμολόγηση

Ο κανονισμός προβλέπει ότι η πρόσβαση στα έγγραφα ασκείται είτε με επιτόπου εξέταση, είτε με την έκδοση αντιγράφου (σε χαρτί ή με ηλεκτρονική μορφή).

Τα περισσότερα έγγραφα αποστέλλονται με ηλεκτρονικό τρόπο, ενώ τα παλαιότερα έγγραφα αποστέλλονται κατά κανόνα σε χαρτί. Σε ορισμένες περιπτώσεις που ο όγκος των εγγράφων ήταν πολύ μεγάλος, ζητήθηκε από τον αιτούντα να έλθει να τα συμβουλευθεί επιτόπου.

Στις διατάξεις που εξέδωσαν για την εφαρμογή του κανονισμού, τα θεσμικά όργανα έχουν προβλέψει ένα σύστημα προαιρετικής τιμολόγησης για την παροχή εγγράφων άνω των 20 σελίδων. Εντούτοις, αποδεικνύεται ότι η δυνατότητα τιμολόγησης σπάνια χρησιμοποιείται, λόγω της περιπλοκότητας της διαδικασίας και επειδή το κόστος της τιμολόγησης και της είσπραξης θα ήταν υψηλότερο από τα ποσά που θα εισπράττονταν. Όταν πρόκειται για αιτήσεις που αφορούν ογκωδέστατο υλικό, η ενημέρωση του αιτούντα ότι θα χρεωθεί με τα έγγραφα που θα του χορηγηθούν ενδέχεται να έχει αποτρεπτικό αποτέλεσμα. Το αποτέλεσμα αυτό είναι, ωστόσο, περιορισμένο διότι ο σημαντικότερος συντελεστής κόστους, η αναζήτηση και τακτοποίηση των εγγράφων, δεν είναι δυνατόν να τιμολογηθεί.

Η δυνατότητα τιμολόγησης πρέπει να διατηρηθεί, ιδίως στις περιπτώσεις αιτήσεων που αφορούν πράγματι ογκωδέστατο υλικό, αλλά θα έπρεπε ασφαλώς να απλουστευθεί η διαδικασία τιμολόγησης και είσπραξης.

4.5. Διαβούλευση με τρίτους

Οι εσωτερικοί κανονισμοί των τριών θεσμικών οργάνων έχουν προβλέψει διαδικασία διαβούλευσης με τρίτους. Η διαδικασία αυτή πρέπει να πραγματοποιείται εγγράφως (κατά κανόνα με ηλεκτρονική αλληλογραφία). Το Κοινοβούλιο επιβάλλει επιτακτική προθεσμία απάντησης πέντε εργάσιμων ημερών, το Συμβούλιο προβλέπει μια «λογική προθεσμία» και η Επιτροπή προθεσμία τουλάχιστον πέντε εργάσιμων ημερών. Όμως, στις δύο περιπτώσεις, η διαβούλευση πρέπει να παρέχει στα θεσμικά όργανα τη δυνατότητα να τηρούν την καθορισθείσα από τα άρθρα 7 και 8 του κανονισμού προθεσμία απάντησης.

Όταν η αίτηση αφορά έγγραφα κρατών μελών, έχει συμφωνηθεί τα μέλη της ομάδας ενημέρωσης του Συμβουλίου να διαδραματίζουν ρόλο ενδιάμεσου. Συνεπώς, οι αιτήσεις διαβούλευσης πρέπει να απευθύνονται σε αυτούς.

Κατά κανόνα, τα τρίτα μέρη τηρούν λογικές προθεσμίες απάντησης.

Η διαβούλευση με τρίτους συντάκτες συνεπάγεται μεγάλο διοικητικό φορτίο, ιδίως όταν οι αιτήσεις αφορούν έναν ογκώδη πλήρη φάκελο με πολλά έγγραφα πολλών διαφορετικών συντακτών. Η συνεννόηση με τρίτους πρέπει να προβλέπεται ρητά ως αιτία παράτασης της προθεσμίας απάντησης.

Εξάλλου, το καθένα από τα τρία θεσμικά όργανα έχει δεσμευθεί να διαβουλεύεται συστηματικά με τα άλλα δύο, όταν μια αίτηση αφορά την πρόσβαση σε έγγραφο άλλου οργάνου [61]. Για το σκοπό αυτό, έχουν συνάψει ένα «Μνημόνιο συμφωνίας», που υπεγράφη στις 9 Ιουλίου 2002 από τους αντιπροσώπους των τριών Γενικών Γραμματειών. Αυτό το Υπόμνημα έχει εφαρμοσθεί μέχρι σήμερα στην πράξη πολύ ικανοποιητικά και οι απαντήσεις στην αίτηση διαβούλευσης είναι συνήθως ταχύτατες.

[61] Βλέπε άρθρο 15, παράγραφος 2 του κανονισμού 1049/2001.

4.6. Εσωτερική διοικητική προσφυγή

Ο κανονισμός προβλέπει ρητά μια εσωτερική διαδικασία διοικητικής προσφυγής κατά κάθε απόφασης που αρνείται την πρόσβαση σε ένα έγγραφο (13η αιτιολογική σκέψη και άρθρα 7 και 8). Αυτή η προσφυγή έχει τη μορφή υποβολής νέας αίτησης, η οποία αποκαλείται επιβεβαιωτική αίτηση. Κάθε (μερικώς) αρνητική απόφαση ενημερώνει τον αιτούντα για τη δυνατότητά του να υποβάλει επιβεβαιωτική αίτηση εντός 15 εργάσιμων ημερών από την παραλαβή της απάντησης.

Οι επιβεβαιωτικές αιτήσεις εξετάζονται από μια διαφορετική υπηρεσία από αυτήν που έλαβε την αρχική απόφαση.

Στο Κοινοβούλιο, οι αρχικές αποφάσεις λαμβάνονται από το Γενικό Γραμματέα ή από έναν εξουσιοδοτημένο υπάλληλο, εκτός αν η αίτηση αφορά ευαίσθητο έγγραφο. Σε αυτή την περίπτωση και για τις επιβεβαιωτικές αιτήσεις, την απόφαση την λαμβάνει το Προεδρείο του Κοινοβουλίου.

Στο Συμβούλιο, οι αρχικές αποφάσεις λαμβάνονται επίσης από τη Γενική Γραμματεία. Αρμόδιο να λάβει απόφαση για επιβεβαιωτικές αιτήσεις είναι το Συμβούλιο. Συνήθως, οι αποφάσεις λαμβάνονται με απλή πλειοψηφία μετά από πρόταση της ομάδας ενημέρωσης και της επιτροπής των Μονίμων Αντιπροσώπων.

Η Επιτροπή λειτουργεί με περισσότερο αποκεντρωτικό τρόπο, λόγω του μεγέθους των υπηρεσιών της και των αρμοδιοτήτων της κάθε Γενικής Διεύθυνσης. Οι αρχικές αποφάσεις λαμβάνονται από τον αρμόδιο Γενικό Διευθυντή ή από έναν εξουσιοδοτημένο από αυτόν υπάλληλο. Ο Γενικός Γραμματέας αποφασίζει, με εξουσιοδότηση που του έχει δώσει το Σώμα των Επιτρόπων, για τις επιβεβαιωτικές αιτήσεις. Για να διασφαλισθεί η ανεξαρτησία της OLAF σε θέματα ερευνών, η αρμοδιότητα λήψης απόφασης έχει ανατεθεί στο Γενικό Διευθυντή αυτής της υπηρεσίας, όταν τα αιτούμενα έγγραφα αφορούν δραστηριότητες έρευνας της υπηρεσίας [62]. Οι αρχικές αιτήσεις που αφορούν έγγραφα της Γενικής Γραμματείας και της OLAF εξετάζονται σε επίπεδο Διευθυντών, έτσι ώστε να διατηρηθεί η δυνατότητα ανεξάρτητης επανεξέτασης των αιτήσεων από τη Γενική Γραμματεία ή από τον Γενικό Διευθυντή της OLAF.

[62] Δραστηριότητες που προβλέπονται στο άρθρο 2, παράγραφοι 1 και 2 της απόφασης 1999/352

Το σύστημα λήψης απόφασης σε δύο επίπεδα (αρχικές αιτήσεις και επιβεβαιωτικές αιτήσεις) έχει λειτουργήσει ικανοποιητικά. Παρέχει στον αιτούντα μια απλή δυνατότητα προσφυγής, χωρίς διατυπώσεις, καθώς και εγγύηση ότι η αίτησή του επανεξετάζεται από μια διαφορετική αρχή από αυτήν που του αντέταξε την αρχική αρνητική απάντηση. Αυτό συνάγεται κυρίως από τον αριθμό των αρχικών αποφάσεων οι οποίες τροποποιήθηκαν στο στάδιο της επιβεβαιωτικής αίτησης (33,1% στην Επιτροπή). Εντούτοις, επειδή η διαδικασία λήψης απόφασης για τις επιβεβαιωτικές αιτήσεις είναι χρονοβόρα, η προθεσμία απάντησης των 15 ημερών είναι κατά κανόνα ανεπαρκής.

4.7. Τα εξωτερικά ένδικα μέσα

Σε περίπτωση επιβεβαίωσης της αρνητικής απάντησης, ο αιτών ενημερώνεται για τα ένδικα μέσα που έχει στη διάθεσή του κατά της αρνητικής απάντησης: να καταθέσει προσφυγή αναίρεσης στο Πρωτοδικείο ή να υποβάλει καταγγελία στον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή.

Για το 2002, ο αριθμός των προσφυγών και καταγγελιών σε σχέση με τον αριθμό αιτήσεων είναι ο ακόλουθος:

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

Από τις επτά καταγγελίες που έχουν υποβληθεί στον Διαμεσολαβητή:

* οι πέντε περατώθηκαν χωρίς να διαπιστωθεί κακοδιαχείριση [63]

[63] Καταγγελίες 736/2002/GG,1184/2002/PB, 1437/2002/IJH, 1795/2002/IJH και 412/2003/GG.

* για μία διατυπώθηκε κριτική παρατήρηση [64]

[64] Καταγγελία 648/2002/IJH.

* για μία έχει συνταχθεί σχέδιο σύστασης, η οποία όμως έχει κλείσει, εφόσον παρόμοιο ζήτημα εκκρεμεί ενώπιον του Πρωτοδικείου [65].

[65] Καταγγελία 1015/2002/(PB)IJH.

Το Πρωτοδικείο έχει λάβει απόφαση μόνο για μία υπόθέση, η οποία απέρριψε την προσφυγή του αιτούντα [66].

[66] Προμνημονευθείσα υπόθεση T-76/02, Messina κατά/Επιτροπής.

Σε ορισμένες αιτήσεις που απευθύνθηκαν στην Επιτροπή, ο αιτών επιχείρησε να αποκτήσει έγγραφα η πρόσβαση στα οποία είχε του απαγορευθεί με απόφαση εθνικού δικαιοδοτικού οργάνου. Πράγματι, ένα εθνικό δικαιοδοτικό όργανο μπορεί να απαιτήσει από την Επιτροπή να του κοινοποιήσει έγραφα [67]. Τα έγγραφα, όμως, που διαβιβάζονται στο πλαίσιο μιας τέτοιας αίτησης προορίζονται αποκλειστικά για το ενδιαφερόμενο δικαιοδοτικό όργανο και δεν είναι δυνατό να γνωστοποιούνται.

[67] Διατάγματα του Δικαστηρίου της 13.7.1990 και της 6.12.1990 στην υπόθεση C-2/88 Imm. Procιdure pιnale contre Zwartveld κ.α.. Συλλογή. 1990, σ. I-3365 και I-4405.

4.8. Διοικητικός φόρτος εργασίας για τα αρμόδια θεσμικά όργανα

Η επεξεργασία των αιτήσεων πρόσβασης στο εσωτερικό των θεσμικών οργάνων επέφερε σημαντικά μεγάλο φόρτο εργασίας από τότε που τέθηκε σε εφαρμογή ο κανονισμός, και λόγω της σημαντικής αύξησης του αριθμού των αιτήσεων και επειδή ο χαρακτήρας τους γίνεται όλο και πιο περίπλοκος. Τα ζητήματα που έχουν λάβει ευρεία δημοσιότητα στα μέσα μαζικής ενημέρωσης αφορούν συνήθως πολλαπλές αιτήσεις. Η επεξεργασία των αιτήσεων συνιστά συχνά πρόσθετο φόρτο εργασίας για υπηρεσίες που έχουν ήδη μεγάλο φόρτο. Τέλος, οι σύνθετες και ογκώδεις αιτήσεις απαιτούν από τις αρμόδιες υπηρεσίες την κινητοποίηση διοικητικών πόρων η οποία θα ήταν ενδεχομένως σημαντική, ακόμη και υπερβολική, ανάλογα με τη φύση και τον όγκο των αιτούμενων εγγράφων.

Η επεξεργασία αιτήσεων πρόσβασης απαιτεί συχνά σημαντική εργασία εντοπισμού και αναζήτησης των σχετικών εγγράφων, ιδίως στην Επιτροπή. Όταν μια αίτηση αφορά έναν πλήρη φάκελο, η έννοια «φάκελος», όπως αυτή γίνεται αντιληπτή από τον αιτούντα, δεν αντιστοιχεί αναγκαστικά στη λογική με την οποία οι αρμόδιες υπηρεσίες έχουν οργανώσει τους φακέλους τους.

Τα τρία θεσμικά όργανα βρίσκονται σε διαδικασία υλοποίησης φιλόδοξων έργων αναφορικά με την ηλεκτρονική διαχείριση και αρχειοθέτηση των εγγράφων. Στο μέλλον, η συστηματική καταγραφή των εγγράφων σε εσωτερικά ηλεκτρονικά μητρώα θα διευκολύνει τον εντοπισμό και την αναζήτηση των εγγράφων και θα συμβάλει στο να μειωθεί στο μέλλον ο μεγάλος διοικητικός φόρτος εργασίας που προκύπτει από την αναζήτηση των εγγράφων.

Για να μπορούν να εγγυηθούν την καλύτερη δυνατή εφαρμογή του κανονισμού, τα θεσμικά όργανα έχουν οργανώσει σημαντικές δραστηριότητες ευαισθητοποίησης, ενημέρωσης κατάρτισης του προσωπικού τους (κυρίως με τη δημοσίευση εσωτερικών οδηγών ή και την οργάνωση προγραμμάτων κατάρτισης). Οι δραστηριότητες αυτές πρέπει να συνεχιστούν και να ενισχυθούν για να βελτιωθεί ο βαθμός εξοικείωσης των υπαλλήλων με τους κανόνες που αφορούν την πρόσβαση στα έγγραφα.

4.9. Διοργανική συνεργασία

Ο κανονισμός εφαρμόζεται στα τρία θεσμικά όργανα των οποίων οι αποστολές και οι τρόποι λειτουργίας παρουσιάζουν σημαντικές διαφορές. Παρόλα αυτά, για να εξασφαλισθεί μια συνεπής εφαρμογή των κανόνων πρόσβασης στα έγγραφα, το άρθρο 15 παράγραφος 2 του κανονισμού προβλέπει τη συγκρότηση μιας διοργανικής επιτροπής «με στόχο τη διερεύνηση της βέλτιστης πρακτικής, την εξέταση ενδεχόμενων διαφορών και τη συζήτηση των μελλοντικών εξελίξεων σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα».

Η επιτροπή αυτή αποτελείται από πολιτικούς αντιπροσώπους των τριών θεσμικών οργάνων. Οι εργασίες τους προετοιμάζονται από τους Γενικούς Γραμματείς ή τους εκπροσώπους τους. Η εν λόγω σύνθεση υψηλού επιπέδου, τόσο της ίδιας της επιτροπής όσο και της προπαρασκευαστικής ομάδας δεν επιτρέπουν την πραγματοποίηση συνεδριάσεων σε τακτά διαστήματα.

Επιπλέον, αποστολή της διοργανικής επιτροπής είναι να εξετάζει πολιτικά ζητήματα που ανακύπτουν από την εφαρμογή του κανονισμού. Όμως, έχει αποδειχθεί ότι η εφαρμογή του κανονισμού έθετε πολλά εθνικά ή νομικά ζητήματα τα οποία δεν είναι δυνατό να υποβληθούν για εξέταση σε πολιτικούς εντολοδόχους χωρίς να έχουν προηγουμένως εξεταστεί διεξοδικά από τις αρμόδιες για την εφαρμογή του κανονισμού υπηρεσίες. Ο συντονισμός στο επίπεδο αυτών των επιχειρησιακών υπηρεσιών πραγματοποιείται μέχρι στιγμής για κάθε περίπτωση χωριστά.

4.10. Συμπεράσματα

* Τα θεσμικά όργανα, και κυρίως η Επιτροπή, λαμβάνουν συχνά ογκώδεις ή ελάχιστα ακριβείς αιτήσεις πρόσβασης

* Ο κανονισμός δεν περιέχει ρήτρες αναφορικά με τις καταχρηστικές, επαναλαμβανόμενες ή προδήλως παράλογες αιτήσεις: τα θεσμικά όργανα αναγκάζονται ορισμένες φορές να επικαλεστούν την αρχή της αναλογικότητας

* Ορισμένες φορές, είναι δύσκολο να τηρούνται οι προθεσμίες, κυρίως λόγω της περιπλοκότητας των αιτήσεων και της ανάγκης να ζητηθεί η γνώμη τρίτων συντακτών

* Ο αριθμός προσφυγών και καταγγελιών εξακολουθεί να είναι μικρός σε σχέση με τον όγκο της ζήτησης

* Η εφαρμογή του κανονισμού συνεπάγεται σημαντικό φόρτο εργασίας για τα θεσμικά όργανα9 παρόλα αυτά, ο εκσυγχρονισμός της διαχείρισης των εγγράφων θα συμβάλει μακροπρόθεσμα στην ελάφρυνση αυτού του φόρτου εργασίας

* Ορισμένες συστηματικές και επαναλαμβανόμενες αιτήσεις συνιστούν προδήλως καταχρηστική χρησιμοποίηση της ισχύουσας ρύθμισης

5. Δημοσιότητα και ενεργόσ ενημέρωση

Στόχος του κανονισμού 1049/2001 είναι να καθορίσει, σύμφωνα με το άρθρο 255 παράγραφος 2 της συνθήκης ΕΚ, τους όρους με τους οποίους οι πολίτες μπορούν να αποκτούν, κατόπιν αιτήσεως, πρόσβαση στα έγγραφα του Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής. Αν και αφορά την ονομαζόμενη «παθητική» ενημέρωση, ο κανονισμός περιέχει ορισμένες διατάξεις σχετικά με την «ενεργό» ενημέρωση, ιδίως στη δημιουργία δημόσιων μητρώων και την άμεση πρόσβαση στα έγγραφα με ηλεκτρονικό τρόπο. Εξάλλου, ο κανονισμός εντάσσεται σε μία σφαιρικότερη πολιτική ενημέρωσης του κοινού, της οποίας αποτελεί και θεμελιώδες συστατικό.

5.1. Τα μητρώα

Το άρθρο 11 του κανονισμού προβλέπει ότι τα θεσμικά όργανα παρέχουν πρόσβαση σε ένα ηλεκτρονικό μητρώο εγγράφων, με στόχο να παρέχεται στους πολίτες η δυνατότητα να απολαμβάνουν με συγκεκριμένο τρόπο το δικαίωμά τους για πρόσβαση στα έγγραφα. Μόνο το Συμβούλιο διέθετε ήδη δημόσιο μητρώο στο Διαδίκτυο πριν να τεθεί σε ισχύ ο κανονισμός 1049/20019 σύμφωνα με τις διατάξεις αυτού του κανονισμού, το Κοινοβούλιο και η Επιτροπή έχουν