ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΟΝ ΕΥΡΜΙΑΪΚΟΝ KOINOTHTflN 
Βρυξέλλες, 22.07.1996 
COM(96) 328 τβλικό 
ΚΟΙΝΟ ΣΥΣΤΗΜΑ ΦΠΑ 
Πρόγραμμα για την Ενιαία Αγορά 
(υνοβληθεν ατό την Ετιτροχή) 

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ 
ΕΙΣΑΓΩΓΗ 3 
Ι. ΙΣΤΟΡΙΚΟ 5 
II. ΕΝΑ ΣΥΣΤΗΜΑ ΦΠΑ ΠΡΟΣΑΡΜΟΣΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΑΠΑΙΤΗΣΕΙΣ ΤΗΣ 
ΕΝΙΑΙΑΣ ΑΓΟΡΑΣ 9 
1. ΤΑ ΟΡΙΑ ΤΟΥ ΣΗΜΕΡΙΝΟΥ ΚΑΘΕΣΤΩΤΟΣ 9 
1.1. Ένα πολύπλοκο και υποκειμενικό καθεστώς 9 
1.2. Ένα ακατάλληλο καθεστώς για την αντιμετώπιση των νέων 
οικονομικών προκλήσεων 9 
1.3. Διαφορές στην εφαρμογή μεταξύ των κρατών μελών 10 
1.4. Οι κριτικές που εκφάστηκαν από τις επιχειρήσεις 11 
1.5. Συμπέρασμα 11 
2. ΤΟ ΕΞΕΤΑΖΟΜΕΝΟ ΣΥΣΤΗΜΑ 14 
2.1. Τα βασικά χαρακτηριστικά 14 
2.1.1. Κατάργηση κάθε διάκρισης μετάξι') εγχώριων και 
ενδοκοινοτικών πράξεων 14 
2.1.2. Φορολόγηση όλων των συναλλαγών που 
πραγματοποιούνται στην Κοινότητα 14 
2.2. Βασικά στοιχεία 15 
2.2.1. Ενιαίος τόπος φορολόγησης για τους επιχειρηματικούς 
φορείς - σημαντική απλούστευση 15 
2.2.2. Λήξη της άμεσης κατανομής των εσόδων ΦΠΑ από το 
φορολογικό σύστημα 16 
2.3. Επιπτώσεις 18 
2.3.1. Μέτρα εναρμόνισης 18 
2.3.2. Ομοιόμορφη εφαρμογή 19 
2.3.3. Εκσυγχρονισμός του ισχύοντος καθεστώτος 20 
2.3.4. Εφαρμογή, έλεγχος και είσπραξη στο νέο σύστημα 20 
III. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ: Η ΕΠΙΤΡΟΠΙΙ ΠΡΟΤΕΙΝΕΙ ΕΝΑ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ 
ΕΡΓΑΣΙΑΣ 25 
ΙΙΑΡΑΡΊ ΗΜΑ Α -ΤΟ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΗΣ ΕΠ1ΤΡΟΠΙΙΣ 27 
4L 
ΕΙΓΑΓΩΓΗ 
Άπό το 1993, όταν τέθηκε σε εφαρμογή το παρόν «μεταβατικό» σύστημα ΦΠΑ, έχουν 
σημειωθεί σημαντικές εξελίξεις στην κοινότητα. 
Ενώ η ουσιαστική κατάργηση των εσωτερικών συνόρων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 
αποτέλεσε σημαντικό βήμα προόδου η προσπάθεια αυτή δεν αντικατοπτρίζει παρά ένα 
μέρος μόνο της διαδικασίας οικονομικής ολοκλήρωσης που έλαβε χώρα. Ο βαθμός 
ολοκλήρωσης που έχει επιτευχθεί είναι πολύ περισσότερο αισθητός εάν αναλογισθεί 
κανείς ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση βρίσκεται σήμερα στο στάδιο της εισαγωγής ενός 
ενιαίου νομίσματος. Το βασικό δεν είναι να υπάρξει ένα κοινό σύμβολο στα νομίσματα 
και στα τραπεζογραμμάτια αλλά αντίθετα να φανεί ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει 
εξελιχθεί ; μία ενιαία οικονομική οντότητα. 
Οι υπουργοί οικονομικών συμφώνησαν, στο πλαίσιο αυτό, να συζητήσουν τις γενικές 
γραμμές μεας δημοσιονομικής πολιτικής ικανής να ανταπεξέλθει στις δύο κύριες 
σημερινές προκλήσεις: την προώθηση της οικονομικής ανάπτυξης και τη μείωση της 
ανεργίας. 
Επίκεντρο όλων των σκέψεων αυτών αποτελεί η Ενιαία Αγορά. Σκοπός της ήταν, και 
συνεχίζει να είναι, η μετατροπή των 15 ξεχωριστών εθνικών αγορών σε μία ενιαία 
ευρωπαϊκή αγορά, η δημιουργία νέων ευκαιριών για τη βιομηχανία μας με την παροχή 
άμεσης πρόσβασης σε περισσότερους από 350 εκατ. καταναλωτές και με τον τρόπο αυτό 
η ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας των οικονομιών μας παγκοσμίως. Η ταχεία 
πρόοδος προς την κατεύθυνση μιας όλο και περισσότερο παγκόσμιας οικονομίας δείχνει 
πόσο σημαντική ήταν η προετοιμασία για την σταθερά εντεινόμενη αυτή διεθνοποίηση. 
Η περαιτέρω ενίσχυση της πολιτικής μας για την Ενιαία Αγορά είναι απαραίτητη εάν 
επιθυμούμε να εκμεταλλευτούμε πλήρως τις βασικές αρχές πάνω στις οποίες στηρίχθηκε. 
Αυτό ισχύει ιδιαίτερα στην περίπτωση ενός φόρου όπως είναι ο ΦΠΑ, και αυτό για τους 
εξής λόγους: 
ο ΦΠΑ είναι ένας φόρος που επιβάλλεται στα αγαθά και στις υπηρεσίες, η ελεύθερη 
κυκλοφορία των οποίων αποτελεί βασικό στοιχείο για την οικοδόμηση της ενιαίας 
αγοράς. 
ο ΦΠΑ είναι ως προς τη σύληι|>ή του αλλά και τη νομοθεσία η οποία διέπει τη 
λειτουργία του - ένας κοινοτικός φόρος, ένα από τα χαρακτηριστικά και τους 
στόχους του οποίου είναι η καθιέρωση ενός κοινού συστήματος φόρου 
προστιθέμενης αξίας. 
Οι περιορισμοί του παρόντος συστήματος ΦΠΑ και κατά συνέπεια οι λόγοι για τους 
οποίους το ισχύον σύστημα που ήδη αποκαλείται «μεταβατικό», πρέπει να 
αντικατασταθεί, εξηγούνται με λεπτομέρειες στο έγγραφο αυτό. Πρέπει, ωστόσο, να 
ιονισθεί ήδη ότι το παρόν σύστημα προκαλεί σαφώς περιττό κόστος για τις επιχειρήσεις 
μας και, κατά συνέπεια, επιβαρύνει τις τιμές για τους καταναλωτές επειδή, κατά μέσο 
όρο και βάσει προσωρινών εκτιμήσεων, είναι 5 ή 6 φορές δαπανηρότερο όταν 
εφαρμόζεται σε πράξεις οι οποίες διενεργούνται σε άλλα κράτη μέλη σε σύγκριση με το 
κόστος για παρόμοιες πράξεις στη χώρα καταγωγής των διαφόρων επιχειρήσε(ον. 
Η κατάργηση του κόστους αυτού θα συμβάλει αναμφίβολα στη βελτίωση της παγκόσμιας 
ανταγωνιστικότητας των οικονομιών μας. Συγχρόνως θα επιτρέψει στις MME, για τις 
οποίες οι εν λόγω δαπάνες αντιπροσωπεύουν ένα ανυπέρβλητο εμπόδιο, να διεισδύσουν 
τελικά στην Ενιαία Αγορά. Κατά τη συζήτηση της Λευκής Βίβλου της Επιτροπής για την 
Ανάπτυξη, την Ανταγωνιστικότητα και την Απασχόληση, όλα τα κράτη μέλη 
συμφώνησαν [ΐε την ανάλυση ότι η ανάπτυξη και η απασχόληση προωθούνται καλύτερα 
μέσω των MME. Μία μεταβολή στο σύστημα ΦΠΑ που να μειώνει το κόστος και να 
παρέχει τη δυνατότητα ριζικής απλούστευσης μπορεί να βοηθήσει σημαντικά στην 
επίτευξη του στόχου αυτού. 
Στη διαδικασία υλοποίησης μιας Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης με ένα ενιαίο 
νόμισμα, η φορολογική πολιτική πρέπει να λάβει υπόψη της τους περιορισμούς που 
βαρύνουν τα κράτη μέλη, όπως είναι π.χ. εκείνοι που συνδέονται με το στόχο της 
μείωσης και/ή της σταθεροποίησης των δημοσιονομικών ελλειμμάτων. Η φορολογική 
πολιτική πρέπει πράγματι να συμβάλει στην υλοποίηση του στόχου αυτού, τουλάχιστον, 
με τη σταθεροποίηση των φορολογικών εσόδων. 
Για μια ακόμη φορά, ο καλύτερος τρόπος για την επίτευξη του στόχου αυτού είναι να 
ενισχυθεί η ανάπτυξη και η απασχόληση, αυξάνοντας με τον τρόπο αυτό τα συνολικά 
φορολογικά έσοδα και μειώνοντας τις δαπάνες. Ένα άλλο στοιχείο που πρέπει να 
ληφθεί υπόψη είναι η αποτελεσματικότερη συλλογή των φόρων, αφενός με την 
απλοποίηση του φόρου και άρα με την ευκολότερη εφαρμογή του, και αφετέρου, με τη 
μείωση των περιπτώσεων απάτης στο πλαίσιο του συστήματος αυτού. Στην Ευρωπαϊκή 
Ένωση κυκλοφορούν σήμερα χωρίς ΦΠΑ, βάσει του μεταβατικού καθεστώτος, αγαθά 
αξίας μεγαλύτερης από 800 δισ. ECU, μέρος δε αυτών μπορεί κάλλιστα να στραφεί προς 
την παραοικονομία. Η αλλαγή προς ένα καθεστώς βάσει του οποίου τα αγαθά θα 
κυκλοφορούν αφού έχει καταβληθεί ο φόρος, καθιστώντας με τον τρόπο αυτό 
απλούστερο το φορολογικό σι>στημα και προσφέροντας καλύτερη προστασία έναντι των 
περιπτώσεων απάτης, θα αποτελούσε σημαντική συμβολή της φορολογικής πολιτικής για 
τον ΦΠΑ όσον αφορά την εκπλήρωση των κριτηρίων του Μάαστριχτ. 
Στο σχεδιασμό του προγράμματος εργασίας που παρουσιάζεται στη συνέχεια και του 
σχετικού χρονοδιαγράμματος, η Επιτροπή έδωσε ιδιαίτερη σημασία στη διατήρηση της 
συνοχής με την Οικονομική και Νομισματική Ένωση. Θα συνεχίσει να δίνει πολύ μεγάλη 
προσοχή στην εφαρμογή του προγράμματος αυτού υπογραμμίζοντας ότι η πορεία προς 
το ενιαίο νόμισμα παραμένει ανεξάρτητη από την καθιέρωση του παρόντος κοινού 
συστήματος ΦΠΑ. 
Ι. ΙΣΤΟΡΙΚΟ 
Ήδη από την εποχή των πρώτων εργασιών για την καθιέρωση ενός συστήματος ΦΠΑ 
στην Κοινότητα, είχε τεθεί το θέμα της εξάλειψης των φορολογικών συνόρων 
(κατάργηση της αποφορολόγησης/φορολόγησης των ενδοκοινοτικών πράξεων) με τελικό 
στόχο τη δημιουργία ενός κοινού καθεστώτος ΦΠΑ που θα βασιζόταν στην φορολογία 
των πωλήσεων που πραγματοποιούνται εντός της Κοινότητας στον τόπο προέλευσης. 
Εθεωρείτο εξάλλου ότι η επιβολή φόρου στο κράτος μέλος προέλευσης των αγαθών και 
των υπηρεσιών ανταποκρινόταν στις ανάγκες μιας κοινής αγοράς, με την προϋπόθεση 
της εξεύρεσης μιας ικανοποιητικής απάντησης στα δύο θεμελιώδη πολιτικά ερωτήματα: 
της εναρμόνισης των συντελεστών και της διάθεσης των εσόδων στο κράτος μέλος της 
κατανά? .·,:.:ης. 
Η γενική προσέγγιση και οι προτάσεις του 1987 επιβεβαίωσαν απλώς τις επιλογές αυτές 
όσον αφορά τις ενδοκοινοτικές συναλλαγές υποδεικνύοντας ως απαντήσεις στα 
ανωτέρω πολιτικά ερωτήματα: 
μια «επαρκή» προσέγγιση των συντελεστών, στο πλαίσιο μιας εναρμονισμένης 
διάρθρωσης με δύο συντελεστές· 
ένα μηχανισμό συμψηφισμού των εσόδων που μετατοπίζονται μέσω του 
συστήματος φορολογίας. 
Το Συμβούλιο ECOFIN, διαπιστώνοντας το 1989 την αδυναμία υλοποίησης πριν από την 
1.1.1993 των εναρμονίσεων που θα επέτρεπαν τη μετάβαση σε ένα ενοποιημένο 
φορολογικό καθεστώς στη χώρα προέλευσης, αποφάσισε την εισαγωγή ενός μεταβατικού 
καθεστώτος με στόχο την παράκαμψη των δυσκολιών αυτών, μέσω της διατήρησης της 
αρχήζ φορολόγησης των πράξεων στον τόπο προέλευσης τους, προβλέποντας 
παράλληλα έναν αριθμό περιπτώσεων είσπραξης του φόρου στο κράτος μέλος 
προορισμού (μηχανισμός φορολόγησης των πράξεων μεταξύ υποκείμενων στο φόρο και 
ειδικά καθεστώτα). 
Με τον τρόπο αυτό, εξασφαλιζόταν η φορολόγηση των πράξεων και η ουσιαστική 
είσπραξη του φόρου στο κράτος μέλος προορισμού, δηλαδή εκείνο στο οποίο, κατά 
πάσα πιθανότητα, θα καταναλώνονταν τα πωλούμενα αγαθά και οι υπηρεσίες και στο 
οποίο θα έπρεπε, συνεπώς, να περιέλθουν τα έσοοα από τη φορολογία. Λαμβανομένης 
υπόψη της εφαρμογής των εν λόγω κανόνων φορολόγησης στο κράτος μέλος 
προορισμού, αρκούσε η θέσπιση ελάχιστων κανόνων προσέγγισης των συντελεστών και 
των νομοθεσιών, η δε αυτονομία των κρατών μελών εξασφαλιζόταν σε μεγάλο βαθμό 
μέσω των κανόνων αυτών επιβολής του φόρου. Από την υποβολή των πρώτων 
προτάσεων της Επιτροπής για την ενιαία αγορά το 1987, η κατάσταση δεν έχει αλλάξει 
σημαντικά: καμία πρόοδος δεν σημειώθηκε στην προσέγγιση των νομοθεσιών των 
κρατών μελών και η εναρμόνιση των συντελεστών ΦΠΑ παρέμεινε σε μέτρια επίπεδα. 
Η σύντομη αυτή αναδρομή επιτρέπει να αντιληφθούμε για ποιο λόγο, ακόμα και 
σήμερα, δεν αναμένεται από την Επιτροπή παρά μόνο η υποβολή προτάσεων που να 
βασίζονται στην ίδια προσέγγιση με εκείνη των προτάσεων του 1987: 
• την φορολόγηση στο κράτος μέλος προέλευσης, εννοώντας τον τόπο φυσικής 
παρουσίας των αγαθών και υπηρεσιών κατά τη στιγμή της πώλησης τους από τις 
επιχειρήσεις· 
την προσέγγιση των συντελεστών ΦΠΑ και των νομοθεσιών στον απολύτως 
απαραίτητο βαθμό για τον περιορισμό των κινδύνων στρέβλωσης του 
ανταγωνισμού· 
έναν μηχανισμό συμψηφισμού που να μπορεί να γίνει αποδεκτός από τα κράτη 
μέλη ούτως ώστε να διατηρηθεί η διάθεση των εσόδων στο κράτος μέλος 
κατανάλωσης. 
Χωρίς να επανέλθουμε στην λεπτομερή ανάλυση που περιλαμβάνεται στην έκθεση για τη 
λειτουργία του μεταβατικού καθεστώτος (COM/94/515 της 23/11/94), πρέπει να 
υπογραμμίσουμε, ωστόσο, τον βαθμό στον οποίο η πρακτική από τη λειτουργία του 
μεταβατικού καθεστώτος επηρέασε ριζικά την εκτίμηση των «λύσεων» που αναφέρθηκαν 
προηγουμένως και οδήγησε την Επιτροπή στην αναζήτηση του επαναπροσδιορισμού των 
χαρακτηριστικών τα οποία θα πρέπει να έχει ένα κοινό σύστημα ΦΠΑ για την ενιαία 
αγορά. 
Μολονότι, μπορεί να υποστηριχθεί ότι ο στόχος της κατάργησης των ελέγχων κατά τη 
διέλευση των εσωτερικών συνόρων της Κοινότητας, που αποτελεί απαραίτητη 
προϋπόθεση για την εγκαθίδρυση της ενιαίας αγοράς, έχει επιτευχθεί με την εφαρμογή 
του μεταβατικού καθεστώτος, καθίσταται όλο και περισσότερο σαφές ότι η ίδια η 
διαδικασία εναρμόνισης των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με τους φόρους 
κύκλου εργασιών και η προοπτική στην οποία εντάσσονται η εφαρμογή και η εξέλιξη του 
κοινού συστήματος ΦΠΑ προς ένα οριστικό καθεστώς, υπερβαίνουν κατά πολύ το 
επίτευγμα αυτό και είναι άρρηκτα συνδεδεμένες με τους δ\κ> άλλους θεμελιώδεις 
στόχους της Ευρωπαϊκής Ένο>σης: 
την εξασφάλιση της ουδετερότητας της φορολόγησης των πράξεων στο 
εσωτερικό των κρατών μελών όπως και μετάξι) αυτών, παράλληλα με τη γενική 
εξέλιξη της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης· 
τη δημιουργία «μιας εσωτερικής αγοράς που να χαρακτηρίζεται από την 
κατάργηση, μεταξύ των κρατών μελών, των φραγμών στην ελεύθερη κυκλοφορία 
των εμπορευμάτων, των προσώπων, των υπηρεσιών και των κεφαλαίων» 
(άρθρο 3, γ) της Συνθήκης) 
Στις εργασίες της για την υποβολή προτάσεων στο Συμβούλιο όσον αφορά τη μετάβαση 
σε ένα νέο κοινό σύστημα ΦΠΑ για την ενιαία αγορά, η Επιτροπή καθοδηγήθηκε από 
τους στόχους αυτούς, καθώς και από τα βασικά κριτήρια τα οποία καθόρισε, τον 
Οκτώβριο του 1994, το ίδιο το Συμβούλιο για την μετάβαση σε ένα οριστικό αυτό 
καθεστώς και που αποτελούν σαφή επιβεβαίωση της επιθυμίας του το οριστικό καθεστώς 
«να παρουσιάζει σημαντικά πλεονεκτήματα σε σύγκριση με το ισχύον μεταβατικό 
καθεστώς και να ανταποκρίνεται στα ακόλουθα ουσιαστικά κριτήρια, που θεωρούνται 
ως ισοδύναμης σημασίας: 
ελάφρυνση των διοικητικών υποχρεώσεων που βαρύνουν τις επιχειρήσεις και 
τις διοικητικές αρχές και σημαντική απλούστευση της φορολογίας-
αποφυγή μείωσης των φορολογικών εσόδων των κρατών μελών· 
αποφυγή πολλαπλασιασμού των κινδύνων φοροδιαφυγής* 
διατήρηση της ουδετερότητας του φόρου από απόψεως ανταγωνιστικότητας». 
Πολύ γρήγορα φάνηκε ότι η εφαρμογή του συνόλου των κριτηρίων και στόχων αυτών 
δεν μπορούσε να υλοποιηθεί μόνο με την τροποποίηση των κανόνων φορολόγησης που 
είχαν εισαχθεί για την μεταβατική περίοδο αλλά, αντίθετα, ήταν αναγκαία μία εις βάθος 
εργασία όσον αφορά τις ίδιες τις αρχές λειτουργίας ολόκληρου του κοινού συστήματος 
ΦΠΑ. 
Η έκταση της προσπάθειας αυτής ήταν τέτοια που εμπόδισε την Επιτροπή να υποβάλει 
τις προτάσεις της πριν από τις 31 Δεκεμβρίου 1994, όπως είχε αρχικά προβλεφθεί. 
Έπρεπε, πράγματι, να εξεταστούν όσο το δυνατόν περισσότερες εναλλακτικές 
δυνατότητες ούτως ώστε, έχοντας μια πλήρη γνώση, να εντοπιστεί η προσέγγιση εκείνη 
που θα ήταν καλύτερη για τη δημιουργία ενός συστήματος ΦΠΑ πραγματατικά 
προσαρμοσμένου στις απαιτήσεις της ενιαίας αγοράς και το οποίο θα επιτρέπει την 
ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας της Ευρωπαϊκής Οικονομίας. 
Κάτω από τις συνθήκες αυτές, η Επιτροπή θεωρεί ότι θα ήταν πρόωρο να παρουσιάσει 
ήδη προτάσεις νομικών κειμένων για τη μετάβαση σε ένα νέο κοινό καθεστώς ΦΠΑ. Το 
παρόν έγγραφο περιλαμβάνει, συνεπώς, ένα ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΕΡΓΑΣΙΑΣ το οποίο 
σκοπεύει η Επιτροπή να ακολουθήσει κατά τα επόμενα χρόνια για την υποβολή των 
κατάλληλων προτάσεων που θα εξασφαλίζουν την μετάβαση σε ένα νέο κοινό σύστημα 
ΦΠΑ προσαρμοσμένο στην ενιαία αγορά. 
II. ΕΝΑ ΣΥΣΤΗΜΑ ΦΠΑ ΠΡΟΣΑΡΜΟΣΜΕΝΟ ΣΤΙΣ ΑΠΑΙΤΗΣΕΙΣ ΊΤΙΣ 
ΕΝΙΑΙΑΣ ΑΓΟΡΑΣ 
1. ΤΑ ΟΡΙΑ ΤΟΥ ΣΗΜΕΡΙΝΟΥ ΚΑΘΕΣΤΩΤΟΣ 
1.1. Ένα πολύπλοκο και υποκειμενικό καθεστώς 
Το σημερινό σύστημα ΦΠΑ δημιουργήθηκε με τρόπο ώστε τα φορολογικά έσοδα από το 
φόρο αυτό να εισπράττονται άμεσα από το κράτος μέλος, στο έδαφος του οποίου 
θεωρείται ότι έχει λάβει χώρα η κατανάλωση των αγαθών ή των υπηρεσιών που έχουν 
πωληθεί. Για την υλοποίηση του στόχου αυτού, κατέστη αναγκαία η θέσπιση 
πολύπλοκων κανόνων προσδιορισμού του τόπου των πράξεων: υπάρχουν, έτσι, 25 
διαφορετικοί κανόνες για τον προσδιορισμό του τόπου στον οποίο πρέπει να 
φορολογηθεί μια πράξη, γεγονός το οποίο επιβάλλει, μεταξύ άλλων, την υποχρέωση για 
τους οικονομικούς φορείς να διαχωρίζουν τον κύκλο εργασιών τους ανάμεσα σε 
διαφορετικά κράτη μέλη τα οποία είναι αρμόδια για την επιβολή του φόρου, και οδηγεί 
τελικά στον κατακερματισμό της εσωτερικής αγοράς. 
Για το λόγο αυτό, ο ΦΠΑ έχασε τον αντικειμενικό χαρακτήρα τον οποίο θα έπρεπε να 
έχει εφόσον, το εφαρμοζόμενο φορολογικό καθεστώς εξαρτάται από στοιχεία πολύ 
διαφορετικής φύσης που πρέπει να αξιολογηθούν από τον πωλητή και περιλαμβάνουν: 
τον τόπο εγκατάστασης του πωλητή και του αγοραστή· 
το φορολογικό καθεστώς του αποδέκτη-
τον αριθμό φορολογικού μητρώου ΦΠΑ του αποδέκτη· 
τον τόπο στον οποίο βρίσκονται τα αγαθά κατά τη στιγμή της παράδοσης τους· 
το πρόσωπο που οργανώνει τη μεταφορά, καθώς και τον τόπο αφετηρίας ή 
άφιξης· 
τη φύση των παρεχόμενων υπηρεσιών· 
τον κ\>κλο εργασιών του πωλητή στο κράτος μέλος παράδοσης των αγαθών. 
Στις δυσκολίες αυτές για την εξασφάλιση του σωστού τρόπου φορολόγησης 
προστίθενται και εκείνες που συναντούν οι επιχειρήσεις για τη λήψη έκπτωσης ή 
επιστροφής του ΦΠΑ που έχει επιβληθεί στα κράτη μέλη στα οποία δεν είναι 
εγκατεστημένες. 
1.2. Ένα ακατάλληλο καθεστα>ς για την αντιμετώπιση των νέων οικονομικ<ί>ν 
προκλήσεων 
Εφόσον το σημερινό σύστημα εξακολουθεί να βασίζεται, όπου είναι δυνατόν, στην 
Γρυσική παρακολούθηση της κυκλοφορίας των αγαθών, δεν είναι πλέον προσαρμοσμένο 
στον σύγχρονο τρόπο λειτουργίας των επιχειρήσεων. Η κληρονομιά αυτή του 
παρελθόντος εμποδίζει να βασιστεί η φορολογία στις εμπορικές συναλλαγές, όπως 
καταλογίζονται στις επιχειρήσεις και αποτελεί σημαντική τροχοπέδη στην ανάπτυξη την 
οποία θα πρέπει να προσφέρει μια πραγματική ενιαία αγορά σε κάθε μια από τις 
επιχειρήσεις αυτές και κυρίως στις μικρομεσαίες επιχειρήσεις, οι οποίες χρειάζονται να 
επωφεληθούν πλήρως από τις νέες δυνατότητες που προσφέρει η ευρωπαϊκή αγορά. II 
διατήρηση της κατάστασης αυτής αποτελεί εξάλλου παράγοντα έλλει\|ηις ασφάλειας του 
δικαίου, τόσο για τους οικονομικούς φορείς όσο και για τις εθνικές διοικήσεις, που 
αντιμετωπίζουν δυσκολίες στην προσπάθεια τους να βεβαιωθούν για ορισμένα 
πραγματικά στοιχεία, όπως είναι η μεταφορά με προορισμό κάποιο άλλο κράτος μέλος, 
λόγω έλλειψης αδιάσειστων αποδεικτικών στοιχείων. 
Αφετέρου, το σημερινό σύστημα δεν ανταποκρίνεται πλέον στην ανάπτυξη του 
δυναμικότερου τμήματος της ευρωπαϊκής και παγκόσμιας οικονομίας, δηλ. των διεθνών 
υπηρεσιών που διαφεύγουν ή υπάρχει κίνδυνος να διαφεύγουν όλο και περισσότερο από 
τον ΦΠΑ για την κατανάλωση που πραγματοποιείται στο εσωτερικό της Κοινότητας. 
Έτσι, η σημερινή νομοθεσία δεν είναι σε θέση να εγγυηθεί μια σωστή φορολόγηση σε 
τομείς όπως είναι οι τηλεπικοινωνίες, όπου έχουν σημειωθεί εκπληκτικές τεχνολογικές 
εξελίξεις. Ομοίως, δραστηριότητες οι οποίες στο παρελθόν αναλαμβάνονταν 
αποκλειστικά από τις δημόσιες υπηρεσίες, ασκούνται όλο και περισσότερο από 
ιδιωτικές επιχειρήσεις: οι παρεκκλίσεις που τέθηκαν σε εφαρμογή για το δημόσιο τομέα 
έπαψαν πλέον να ισχύουν και προκαλούν όλο και περισσότερο επιζήμιες στρεβλώσεις 
του ανταγωνισμού, τόσο για τον ιδιωτικό όσο και το δημόσιο τομέα. 
1.3. Διαφορές στην εφαρμογή μεταξύ των κρατών μελών 
Ήδη από την αρχή της λειτουργίας του κοινού συστήματος ΦΠΑ, και λόγω του τρόπου 
με τον οποίο δημιουργήθηκε το σύστημα αυτό (οδηγίες οι οποίες παρείχαν στα κράτη 
μέλη πολλές εξουσίες και επιλογές), παρατηρήθηκαν μεγάλες αποκκλίσεις στην 
εφαρμογή του. Ο αντίκτυπος των αποκκλίσεων αυτών έχει σήμερα πολλαπλασιαστεί 
λόγω του επηρεασμού των ενδιαφερόμενων φορέων από τις νομοθεσίες - και κυρίως 
από την εφαρμογή τους - των κρατών μελών, πλην εκείνων στα οποία είναι 
εγκατεστημένοι ή ασκούν τις συνήθεις δραστηριότητες τους. 
Οι «αποκκλίσεις» εφαρμογής του «κοινού συστήματος ΦΠΑ» μεταξύ των κρατών 
μελών, που χαρακτηρίζονται όλο και περισσότερο ως το πλέον επιζήμιο εμπόδιο στο 
πλαίσιο της ενιαίας αγοράς, οφείλονται σε πολλούς παράγοντες: ειδικά καθεστώτα, 
εξουσίες και δυνατότητες που προσφέρονται από την οδηγία (66), προσωρινές ή 
μεταβατικές παρεκκλίσεις που δεν έχουν καταργηθεί, άλλου είδους παρεκκλίσεις που 
επιτρέπονται από το Συμβο\)λιο (περίπου 130), παραλείψεις στην μεταφορά ή διαφορές 
στην ερμηνεία των κοινών διατάξεων. 
Λόγω των ανωτέρω δημιουργείται μια κατάσταση ιδιαίτερα πολύπλοκη και μια πλήρης 
έλλει\|>η ασφάλειας του δικαίου για τους περισσότερους φορείς, γεγονός που αποτελεί 
ένα επιπλέον φραγμό στις διεθνικές οικονομικές δραστηριότητες και δημιουργεί 
πολλαπλές υποχρεώσεις για τις επιχειρήσεις οι οποίες καλούνται σήμερα να γνωρίζουν 
λεπτομερώς την εφαρμογή της νομοθεσίας στα 15 κράτη μέλη για να μπορούν να ασκούν 
τις δραστηριότητες τους στην Κοινότητα. 
Εξάλλου, οι οικονομικοί φορείς εκμεταλλεύονται τις αποκλίσεις αυτές μεταξύ των 
εθνικών νομοθεσιών με την χρήση φοροτεχνικών μεθόδων οι οποίες είναι δυνατόν να 
στρεβλώσουν την άσκηση του θεμιτού ανταγωνισμού στην εσωτερική αγορά (τα 
προβλήματα που συναντώνται στον τομέα της χρηματοδοτικής μίσθωσης αυτοκιντ'ιτίυν 
αποτελούν ένα σχετικό παράδειγμα: για περισσότερες λεπτομέρειες). 
10 
1.4. Οι κριτικές που εκφάστηκαν από τις επιχειρήσεις 
Κατά τη διάρκεια της διάσκεψης που οργανώθηκε το 1994 από την Επιτροπή σχετικά με 
το μελλοντικό οριστικό καθεστώς εκφράστηκε σαφώς η επιθυμία να υπάρξει μια 
ουσιαστική και παραγωγική συζήτηση από την οποία θα μπορούσε να προκύψει μια 
γενική και ουσιαστική βελτίωση σε σχέση με το σημερινό καθεστώς. 
Οι υπηρεσίες της Επιτροπής έλαβαν εξάλλου σημαντικό αριθμό εισηγήσεων εκ μέρους 
των ενδιαφερομένων επαγγελματικών φορέων, στις οποίες εκφράζουν, αφενός τη μη 
ικανοποίηση τους για το σημερινό καθεστώς ΦΠΑ και, αφετέρου, τις επιθυμίες τους 
σχετικά με τα αποτελέσματα που θα πρέπει να επιτευχθούν μέσω του νέου καθεστώτος 
ΦΠΑ. 
Περίπου το 80% των ενδιαφερομένων είναι υπέρ της αντικατάστασης του μεταβατικού 
καθεστώτος που ισχύει σήμερα από ένα οριστικό καθεστώς ΦΠΑ. 
Οι ίδιοι αυτοί ενδιαφερόμενοι εκφράζονται στην πλειοψηφία τους (85%) υπέρ της 
εναρμόνισης των νομοθεσιών των κρατών μελών, κυρίως στους ακόλουθους τομείς: 
κανόνες επιβολής του φόρου και υποχρεώσεις υποβολής δήλωσης (74%), στο δικαίωμα 
προς έκπτωση (52%), συντελεστές ΦΠΑ και απαλλαγές (43%). Εκφράζουν επίσης, στη 
μεγάλη τους πλειοψηφία, τη δυσαρέσκεια τους για τις αποκλίσεις εφαρμογής που 
παρατηρούνται σήμερα. 
Τα επείγοντα αυτά αιτήματα είναι αποκαλυπτικά της δυσαρέσκειας που προκαλεί το 
σημερινό σύστημα, το οποίο συχνά θεωρείται από τους ενδιαφερόμενους φορείς ως 
τροχοπέδη στην επέκταση των οικονομικών τους δραστηριοτήτων στο σύνολο της 
Κοινότητας. 
1.5. Συμπέρασμα 
Οι δυσχέρειες που προκαλεί το σημερινό σύστημα είναι κάθε άλλο παρά αμελητέες και, 
εκτός του ότι επηρεάζουν τους επιχειρηματίες, επηρεάζουν επίσης τους καταναλωτές και 
τις φορολογικές διοικήσεις και αποτελούν σημαντική επιβάρυνση για την 
ανταγωνιστικότητα της ευρωπαϊκής οικονομίας. 
11 
• Επιπτώσεις για τους επιχειρηματικούς φορείς 
ανάγκη γνώσης της συγκεκριμένης νομοθεσίας που ισχύει στα διάφορα κράτη 
μέλη, που μπορεί να αποτελέσει ανυπέρβλητο εμπόδιο για τις MME· 
διάκριση μεταξύ των πράξεων στο εσωτερικό της χώρας και των 
ενδοκοινοτικών. Η διάκριση αυτή είναι εντελώς αντίθετη με άλλες πολιτικές της 
ΕΕ, για τις οποίες το κοινοτικό δίκαιο εγγυάται την ίδια πρόσβαση για όλες τις 
ευρωπαϊκές επιχειρήσεις, ενώ το σύστημα ΦΠΑ εισάγει σοβαρά εμπόδια όπως, 
π.χ., στην περίπτωση των δημοσίων συμβάσεων· 
έλλειψη ασφάλειας του δικαίου που οφείλεται στους διάφορους παράγοντες 
τους οποίους οι πωλητές πρέπει να λαμβάνουν υπόψη για να γνωρίζουν εάν και 
που πρέπει να φορολογούνται οι πωλήσεις τους, με αποτέλεσμα να είναι 
συν χώς εκτεθειμένοι στην οικονομική απειλή μιας διαφορετικής ερμηνείας από 
την αρμόδια φορολογική αρχή, με αποτέλεσμα να επιβαρύνονται οι οικονομικοί 
φορείς με το κόστος της διατήρησης της αυτονομίας μεταξύ των κρατών μελών. 
σημαντικό κόστος ιδιαίτερα επαχθές και αποτρεπτικό για τις MME, το οποίο 
τις εμποδίζει να επωφεληθούν πλήρως από τα αναμενόμενα οφέλη της 
εσωτερικής αγοράς (κυρίως από την άποψη των οικονομιών κλίμακας): 
οι πράξεις που πραγματοποιούνται σε κάποιο κράτος μέλος διαφορετικό από 
εκείνο της εγκατάστασης εξακολουθούν να συνεπάγονται μεγαλύτερο κόστος 
για τις επιχειρήσεις, σε σχέση με τις πράξεις που πραγματοποιούνται στο 
εσωτερικό της χώρας, ιδιαίτερα επειδή στην περίπτωση αυτή οι επιχειρήσεις 
πρέπει να προσφεύγουν σε φορολογικούς αντιπροσώπους (το μέσο κόστος 
μπορεί, σύμφωνα με ορισμένες εκτιμήσεις, να είναι 5 έως 6 φορές μεγαλύτερο 
από εκείνο για μία εγχώρια πράξη)· 
η εφαρμογή του μεταβατικού καθεστώτος προκαλεί δαπάνες οι οποίες μπορούν 
να ανέλθουν, σίμωνα με τις εκτιμήσεις ορισμένων επιχειρήσεων, μέχρι και στο 
20% του συνόλου των φορολογικών τους εξόδων. 
Επιπτώσεις για τους καταναλωτές 
σημαντικός περιορισμός της ελευθερίας εφοδιασμού τους βάσει των συνθιραόν 
αγοράς που ισχύουν σε άλλα κράτη μέλη. οι αγορές τους σε άλλα κράτη μέλη 
υπόκεινται σε φόρο στη χώρα προέλευσης ή προορισμού, λαμβανομένων υπόψη 
διαφόρων παραγόντων όπως είναι ο κύκλος εργασιών του πωλητή στη χώρα 
τους, η φύση των αγοραζόμενων αγαθών (για παράδειγμα, καινουργή 
μεταφορικά μέσα), ή εάν αναλαμβάνουν ή όχι οι ίδιοι την οργάνωση της 
μεταφοράς προς τη χώρα τους· 
δεν επωφελούνται από όλες τις δυνατότητες που πρέπει να προσφέρει η ενιαία 
αγορά: η πολυπλοκότητα των όρων που ισχύουν για τον καθορισμό του κατά 
πόσον οι αγορές τους μπορούν να πραγματοποιηθούν συμπεριλαμβανομένου 
του φόρου σε κάποιο άλλο κράτος μέλος (προσωπική μετάβαση στη χώρα, 
οργάνωση της μεταφοράς των αγαθών που αγοράζονται ή ανάλη\)>η υποχρέωσης 
καταβολής του ΦΠΑ στη χώρα προορισμού), παροτρύνει τους καταναλωτές να 
προτιμούν να αγοράζουν στη χώρα τους, γεγονός που συμβάλλει στη διατήρηση 
της κατάτμησης των αγορών και στη στεγανοποίηση του ανταγωνισμού, με 
αποτέλεσμα να συνεχίσουν να υπάρχουν σημαντικές διαφορές μεταξύ των 
τιμών που ισχύουν στα διάφορα κράτη μέλη. 
12 
Επιπτώσεις για τις διοικητικές αρχές 
απώλεια της κυριαρχίας στο θέμα τον ελέγχου: η προφανής υπεράσπιση της 
εθνικής κυριαρχίας μέσω ενός φορολογικού συστήματος που να εξασφαλίζει 
την άμεση κατανομή των εσόδων από το ΦΠΑ μεταξύ κρατών μελών οδηγεί 
σταδιακά σε μία πραγματική απώλεια της φορολογικής κυριαρχίας κάθε 
κράτους μέλους: ο κατακερματισμός των δραστηριοτήτων των υποκείμενων στο 
φόρο μετάξι') των διαφόρων κρατών μελών εμποδίζει τις εθνικές φορολογικές 
διοικήσεις στην άσκηση ενός συνολικού ελέγχου των δραστηριοτήτων μιας 
επιχείρησης και στην εξακρίβωση της ορθότητας των χορηγηθεισών εκπτώσεων. 
δυνατότιμα φοροδιαφυγή ή φοροαποφυγής. 
η κυκλοφορία αγαθών μεταξύ των κρατών μελών, που να είναι πλήρως 
απαλλαγμένα από φόρο μπορεί να ενθαρρύνει την ανάπτυξη της «μαύρης 
αγοράς»: τα σχετικά ποσά των φόρων, εάν ληφθεί υπόψη ο όγκος των 
συναλλαγών μεταξύ των κρατών μελών, ανέρχονται περίπου σε 100 δισ. ECU 
ετησίως 
η πολυπλοκότητα υποκινεί, εκ των πραγμάτων, τους επιχειρηματικούς φορείς, 
οι οποίοι αγανακτούν από τον επαχθή χαρακτήρα των υποχρεώσεων και το 
κόστος που πρέπει να αναλάβουν, να μην δηλώνουν τις συναλλαγές τους, ή να 
τις δηλώνουν στη χώρα στην οποία οι επιβαρύνσεις αυτές είναι οι ελάχιστες 
δυνατές· η πολυπλοκότητα αυτή δημιουργεί επίσης ένα αίσθημα ανυπαρξίας 
ουσιαστικού ελέγχου, ιδιαίτερα ζημιογόνου για την ορθή εςραρμογή του φόρου. 
συνέπειες για τα έσοδα από το ΦΠΑ: η εσφαλμένη εφαρμογή των κανόνων 
φορολογίας ή η καταστρατήγηση τους μέσω διαφόρων φοροτεχνικών μεθόδων 
είναι δυνατό να οδηγήσει σε μείωση των εσόδων των κρατών μελών, ακόμα δε 
και σε μεταφορά των δραστηριοτήτων σε τρίτες χώρες στις οποίες δεν οφείλεται 
κοινοτικός ΦΠΑ. 
Τα προβλήματα είναι ιδιαίτερα σοβαρά για να μπορούν να επιλυθούν με βάση το 
σημερινό πλαίσιο: τα μέτρα απλοποίησης έχουν φθάσει στα όρια τους και οι 
προσπάθειες πρέπει πλέον να συγκεντρωθούν στην πηγή των προβλημάτων. Τα 
προβλήματα αυτά απορρέουν άμεσα από ορισμένες επιλογές αρχής που έγιναν κατά το 
περαλθόν λόγω της \)παρξης εθνικών κρατών τα οποία περιβάλλονταν από σύνορα. 
Για να αποφευχθούν οι ίδιες κριτικές που ασκούνται στο σημερινό σύστημα, αλλά και 
για να ικανοποιηθούν πλήρως οι στόχοι της ενιαίας αγοράς, το νέο καθεστώς του ΦΠΑ 
πρέπει να ανταποκρίνεται στα εξής κριτήρια: 
να σταματήσει η κατάτμηση της αγοράς οζ 15 φορολογικές περιοχές· 
να είναι απλό και σύγχρονο για την αντιμετώπιση των προκλήσεων του 21ου 
αιώνα· 
να εγγυάται ίση μεταχείριση όλων των συναλλαγών που πραγματοποιούνται 
στην Κοινότητα· 
να εγγυάται την πραγματική επιβολή και τον ορθό έλεγχο της φορολογίας. 
εξασφαλίζοντας με τον τρόπο αυτό τη διατήρηση του επιπέδου των εσόδων από 
τον ΦΠΑ. 
13 
2. ΤΟ ΕΞΕΤΑΖΟΜΕΝΟ ΣΥΣΤΗΜΑ 
Ο καθορισμός ενός τέτοιου κοινοί) συστήματος ΦΠΑ μπορεί να γίνει μόνο λαμβάνοντας 
υπόψη τους γενικούς στόχους της Συνθήκης και ειδικότερα εκείνους της επιδίωξης της 
οικονομικής ολοκλήρωσης και της σύγκλισης, τους οποίους συμβολίζει η έννοια της 
ενιαίας αγοράς. 
Στο πλαίσιο αυτό, επιβάλλεται να δοθούν στο κοινό σύστημα ΦΠΑ τα χαρακτηριστικά 
ενός πραγματικού κοινοτικού φορολογικού χώρου, όπου θα εξασφαλίζεται η ισότιμη 
μεταχείριση των εσωτερικών και ενδοκοινοτικών συναλλαγών, που αποτελεί 
αναπόφευκτη συνέπεια του τελικού στόχου ο οποίος επιδιώκεται από την εποχή της 
έκδοσης της πρώτης οδηγίας ΦΠΑ, δηλαδή της μακροπρόθεσμης υλοποίησης «μιας 
κοινής αγοράς με υγιή ανταγωνισμό και χαρακτηριστικά ανάλογα εκείνων μιας 
εσωτερικής αγοράς». 
2.1. Τα βασικά χαρακτηριστικά 
2.1.1. Κατάργηση κάθε διάκρισης μεταξύ εγχώριων και ενδοκοινοτικών πράξεων 
Η ενιαία αγορά πρέπει, και στον τομέα του ΦΠΑ, να λειτουργεί κάτω από τις ίδιες 
συνθήκες και με τον ίδιο τρόπο όπως και μία εγχώρια αγορά. Πρέπει απαραιτήτως να 
προσφέρει στους επιχειρηματικούς φορείς τη δυνατότητα να δραστηριοποιούνται σε όλα 
τα κράτη μέλη, και συνεπώς το νέο κοινό καθεστώς ΦΠΑ πρέπει να εγγυάται ότι καμία 
δραστηριότητα δεν είναι δυσκολότερη στην άσκηση της σε ένα κράτος μέλος σε σχέση με 
κάποιο άλλο, καθώς επίσης και ότι όλες οι αγορές μποροιτν να πραγματοποιούνται 
κάτω από τις ίδιες προϋποθέσεις σε ολόκληρη την Κοινότητα. Συγχρόνως, μια 
συναλλαγή που περιλαμβάνει περισσότερα κράτη μέλη δεν πρέπει να έχει ως αποτέλεσμα 
τη δημιουργία περισσότερων υποχρεώσεων από εκείνες που ισχύουν για την ίδια πράξη 
στο εσωτερικό ενός μόνο κράτους μέλους. Οποιαδήποτε άλλη προσέγγιση συνεπάγεται, 
στην πραγματικότητα, κόστος εις βάρος των ευρωπαϊκών επιχειρήσεων. 
Η κατάργηση της διάκρισης μεταξύ εγχώριων και διακοινοτικών πράξεων πρέπει να 
επιτρέπει στους επιχειρηματικούς φορείς να περιορίζουν σε δύο μόνο τα φορολογικά 
καθεστώτα που ισχύουν σήμερα: φορολόγηση των πράξεων που αφοροτϊν μια τρίτη 
χώρα και φορολόγηση των πράξεων στο εσωτερικό της Κοινότητας. Με τον τρόπο αυτό, 
μπορεί να επιτευχθεί μια σημαντική απλοποίηση προς όφελος των επιχειρηματικών 
φορέων, των καταναλωτού και των εθνικών φορολογικών διοικήσεων η απλούστευση 
αυτή εντάσσεται πλήρο>ς στα συμπεράσματα του Συμβουλίου όπου ορίζονται οι 
απαραίτητες προϋποθέσεις για τη μετάβαση σε ένα οριστικό καθεστώς. 
2.1.2. Φορολόγηση όλων των συναλλαγών που πραγματοποιούνται στην Κοινότητα 
Δεδομένης της παραδοχής ότι όλες οι πράξεις που πραγματοποιούνται στην Κοινότητα 
πρέπει να υπόκεινται σε ίδια μεταχείριση, επιβάλλεται, για την απλούστευση και 
αποτελεσματικότητα του συστήματος, να γενικευθεί η αρχή της φορολόγησης όλων το>ν 
συναλλαγών που πραγματοποιούνται στο εσωτερικό της Κοινότητας, και να προτιμηθεί 
από τη γενίκευση των απαλλαγών που αφορούν σήμερα μόνο τις ενδοκοινοτικές 
πράξεις. Η προσέγγιση αυτή επιδιώκει να αποκαταστήσει τον αντικειμενικό χαρακτήρα 
του φόρου, που απωλέσθηκε προοδευτικά, και συνεπάγεται την ενίσχυση των δύο 
ουσιαστικών χαρακτηριστικών του ΦΠΑ, που είναι: 
14 
ο μηχανισμός των τμηματικών πληρωμών, που εξασφαλίζει τον αυτοέλεγχο του 
συστήματος επιβολής του φόρου· 
η σαφής κατανομή των ευθυνών, που βαρύνουν αντίστοιχα τον προμηθευτή 
(σωστή τιμολόγηση του οφειλόμενου φόρου) και τον αγοραστή (σωστή 
αιτιολόγηση των φόρων που εκπίπτει). 
Τα χαρακτηριστικά αυτά εξασφαλίζουν, πράγματι, τα πλεονεκτήματα που προσφέρει ο 
ΦΠΑ από πλευράς αποτελεσματικότητας και ελέγχου, σε σχέση με άλλους φόρους 
κατανάλωσης (φόροι επί των λιανικών πωλήσεων, για παράδειγμα,). Το γεγονός αυτό 
εξηγεί σε μεγάλο βαθμό την καθιέρωση του φόρου στις περισσότερες από τις χώρες του 
ΟΟΣΑ και τον λόγο για τον οποίο επελέγη από την Ευρωπαϊκή Κοινότητα. Κατά 
συνέπεια, είναι αναγκαία η κατάργηση των μηχανισμών αποφορολόγησης/φορολόγησης 
μεταξύ των κρατών μελών της Κοινότητας. 
Με τον τρόπο αυτό εξασφαλίζεται η συμμόρφωση με την αρχή της φορολόγησης των 
πράξεων που πραγματοποιούνται στην Κοινότητα στον τόπο προέλευσης τους: 
εναπομένει να εξαχθούν τα κατάλληλα συμπεράσματα για τους μηχανισμούς που πρέπει 
να τεθούν σε εφαρμογή για τη λειτουργία της αρχής αυτής, ιδιαίτερα Οε σε σχέση με τον 
προσδιορισμό του τόπου φορολόγησης. 
2.2. Βασικά στοιχεία 
2.2.1. Ενιαίος τόπος φορολόγησης για τους επιχειρηματικούς φορείς - σημαντική 
απλούστευση 
Η εμπειρία του μεταβατικού συστήματος έδειξε ότι εφόσον το καθεστώς φορολόγησης 
θα υποχρεώνει τους επιχειρηματικούς φορείς να διακρίνουν τις πωλήσεις τους ανάλογα 
με τον τόπο στον οποίο θεωρούνται ότι λαμβάνουν χώρα στην Κοινότητα, δεν μπορεί να 
επιτευχθεί καμία πραγματική απλούστευση και θα εξακολουθήσει η κατάτμηση της 
ενιαίας αγοράς με όλες τις παρεπόμενες αρνητικές συνέπειες. Πράγματι, δεν είναι 
δυνατό να επιβληθεί η υποχρέωση σε μια γαλλική επιχείρηση να δηλώνει τις πωλήσεις 
της σε όλες τις πόλεις της Γαλλίας στις οποίες έχει πελάτες: αυτό, ωστόσο, πρόκειται να 
συμβεί σήμερα σε περίπτ(οση που η εν λόγω επιχείρηση αποφάσιζε, για παράδειγμα, να 
πωλήσει αγαθά στην Κολωνία ή να πραγματοποιήσει διάφορες εργασίες σε ακίνητα στη 
Ρώμη. Σε εθνικό επίπεδο, τα κράτη μέλη εφαρμόζουν τον πολύ σωστό κανόνα της μιας 
και μοναδικής εγγραφής των υποκείμενων στο φόρο στα φορολογικά μητρώα, για τους 
εξής πειστικούς λόγους: 
• 
• 
• είναι απλούστερο για τους οικονομικούς φορείς, οι οποίοι είναι σε θέση να 
εκπληρώνουν τις υποχρεώσεις τους (δήλωση και πληρωμή του φόρου) και να 
ασκούν τα δικαιώματα τους (δικαίωμα προς έκπτωση) σε ένα και μοναδικό 
τόπο· 
είναι απλούστερο για τους καταναλωτές, οι οποίοι μπορούν να προμηθεύονται 
χωρίς περιορισμούς από τους εμπόρους της εκλογής τους· 
είναι απλούστερο και αποτελεσματικότερο για τις φορολογικές διοικήσεις, οι 
οποίες μπορούν να ελέγχουν όλες τις δραστηριότητες που ασκοχτνται από τους 
υποκείμενους στο φόρο καθώς και τις εκπτώσεις που διενεργούνται σε σχέση με 
τις εν λόγω δραστηριότητες. 
15 
Η Επιτροπή είναι πεπεισμένη ότι η προσέγγιση αυτή πρέπει επίσης να υιοθετηθεί και 
στο επίπεδο της Κοινότητας και, ως εκ τούτου, οι επιχειρηματικοί φορείς θα πρέπει να 
φορολογούνται σε ένα και μόνο τόπο για τις πράξεις τους σε ολόκληρη την Κοινότητα, 
χωρίς πλέον να υφίσταται διάκριση ανάλογα με το κράτος μέλος στο οποίο 
πραγματοποιούνται οι δραστηριότητες αυτές. Η προσέγγιση αυτή συνεπάγεται επίσης 
ότι το δικαίωμα προς έκπτωση πρέπει να ασκείται αυστηρά και αποκλειστικά στον τόπο 
αυτό. 
Από τη στιγμή που η φορολόγηση και η έκπτωση περιέρχονται στην αρμοδιότητα μιας 
και μόνο φορολογικής αρχής, ο έλεγχος της ορθής εφαρμογής του φόρου ενισχύεται, 
πλην όμως εξακολουθεί να υπάρχει ανάγκη στενής συνεργασίας μεταξύ των 15 
φορολογικών διοικήσεων. 
2.2.2. Αή';η της άμεσης κατανομής των εσόδων ΦΠΑ από το φορολογικό σύστημα 
Κάθε σύστημα, το οποίο παρέχει τη δυνατότητα έκπτωσης σε κάποιο κράτος μέλος του 
ΦΠΑ ο οποίος εισπράχθηκε σε ένα άλλο κράτος μέλος, οδηγεί σε μετατόπιση των 
εσόδων ΦΠΑ που εισπράχθηκαν άμεσα από κάθε κράτος μέλος. 
Ήδη κατά το 1987, η Επιτροπή είχε εξετάσει ένα μηχανισμό συμψηφισμού για την 
ανακατανομή των εσόδων τα οποία ενδεχομένως μετατοπίστηκαν λόγω της 
μεταρρύθμισης του συστήματος επιβολής του φόρου. 
Το 1994, όταν το Συμβούλιο καθόρισε τις βασικές προϋποθέσεις για τη μετάβαση στο 
οριστικό καθεστώς, τόνισε την ανάγκη η αλλαγή αυτή να μην οδηγήσει σε «μείωση των 
φορολογικών εσόδων των κρατών μελών». 
Με το σύστημα που υποστηρίζει η Επιτροπή, δημιουργείται ένας κοινοτικός 
φορολογικός χώρος, εγκαταλείπεται η άμεση κατανομή των εσόδων ΦΠΑ μέσω του 
ισχύοντος φορολογικού συστήματος και αντικαθίσταται από ένα μηχανισμό 
ανακατανομής. 
Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροή επιθυμεί να τονίσει ότι η ανακατανομή των εσόδων μεταξύ 
των κρατών μελών δεν μπορεί να βασίζεται σε στοιχεία που προέρχονται από τις 
φορολογικές δηλώσεις των υποκείμενων στο φόρο. Πράγματι, μια τέτοια προσέγγιση θα 
ήταν ασυμβίβαστη με την επιλογή ενός μοναδικού τόπου φορολόγησης, επειδή θα 
εισήγαγε εκ νέου τον έλεγχο της φυσικής κυκλοφορίας των αγαθών. Επίσης, θα 
απαιτούσε τη διάκριση μεταξύ εγχώριων και ενδοκοινοτικών συναλλαγών και συνεπώς 
θα οδηγούσε σε σύγκρουση με τη θεμελιώδη αρχή της ισότιμης αντιμετώπισης των 
εγχώριων και ενδοκοινοτικών συναλλαγών. Η απλοποίηση, η οποία συνίσταται στην 
κατάργηση μιας τέτοιας διάκρισης θα έπαυε να ισχύει εάν, στο πλαίσιο της διαδικασίας 
συμψηφισμού, οι επιχειρηματικοί φορείς έπρεπε να συνεχίσουν να προσδιορίζουν τις 
ενδοκοινοτικές συναλλαγές στις φορολογικές τους δηλώσεις. Κάθε διόρθωση της 
κατανομής των εσόδων πρέπει συνεπώς να στηρίζεται σε στοιχεία που δεν προέρχονται 
από τις φορολογικές δηλώσεις που υποβάλλουν οι επιχειρηματικοί φορείς. 
Δεδομένου ότι το Συμβούλιο υπογράμμισε στα ανωτέρω συμπεράσματα του το 
χαρακτήρα του ΦΠΑ ως γενικού φόρου κατανάλωσης, η Επιτροπή θεωρεί ότι το 
καλύτερο μέσο για τον καθορισμό των εσόδων κάθε κράτους μέλους που αντιστοιχούν 
στη φορολογητέα κατανάλωση η οποία έλαβε χώρα στο έδαφος του, συνίσταται στον 
ποσοτικό προσδιορισμό της κατανάλωσης αυτής βάσει στατιστικών στοιχείων. 
16 
Πράγματι, με βάση την πλευρά της κατανάλωσης των Εθνικών Αογαριασμών, τους 
κατάλληλους πίνακες εισροών-εκροών και άλλες πληροφορίες (στατιστικές έρευνες, 
ετήσιες εκθέσεις κλπ.) είναι δυνατόν να υπολογισθεί η ετήσια κατανάλωση των 
διαφόρων οικονομικών τομέων, όπως ο ιδιωτικός και ο δημόσιος τομέας, 
ταξινομημένων ανά λειτουργία και με ανάλυση σε λεπτομερέστερα στοιχεία. Οι 
πληροφορίες αυτές υπάρχουν επίσης και για άλλους τομείς και υποτομείς όπως οι μη 
κερδοσκοπικοί ιδιωτικοί φορείς, ο πιστωτικός τομέας, οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις, ο 
τομέας της υγείας κλπ. 
Τα τμήματα εκείνα τα οποία παρότι υπάγονται στην τελική κατανάλωση δεν 
φορολογούνται πρέπει να αφαιρεθούν από τα εν λόγω στοιχεία κατανάλωσης. Τα ποσά 
που συμπεριλήφθηκαν στον υπολογισμό του ΑΕΠ για την παραοικονομία θα πρέπει 
συνεπώς να αφαιρεθούν εκ νέου. Μετά από αυτό, τα στατιστικά στοιχεία περί 
κατανάλωσης θα αντιστοιχούν θεωρητικά στη σωστή φορολογική βάση (φορολογητέο 
ύψος των αντίστοιχων συναλλαγών), η οποία σύμφωνα με την αρχή του προορισμού, 
όπως ισχύει για την κατανομή των εσόδων, οδηγεί στην είσπραξη του ΦΠΑ στο κράτος 
μέλος που προβαίνει στον εν λόγω υπολογισμό. Ως εκ τούτου είναι δυνατή η 
ομαδοποίηση των κατηγοριών τομέων και υποτομέων που χρησιμοποιούνται στους 
εθνικούς λογαριασμούς ανάλογα με τη φορολογική τους μεταχείριση ως προς τον ΦΠΑ 
(εκτός του πεδίου εφαρμογής, με απαλλαγή ή χωρίς δικαίωμα έκπτωσης, 
φορολογούμενοι με τον κανονικό στυνελεστή, φορολογούμενοι με μειωμένο συντελεστή) 
και συνεπώς, εφαρμόζοντας τον ανάλογο σταθμισμένο συντελεστή ΦΠΑ, - να 
υπολογίζονται τα θεωρητικά έσοδα ΦΠΑ της οικείας χώρας. 
Το μερίδιο κάθε κράτους μέλους στο σύνολο των θεωρητικών εσόδων ΦΠΑ των κρατών 
μελών θα αποτελεί τη βασική παράμετρο ανακατανομής των συνολικών εσόδων ΦΠΑ 
της Κοινότητας μεταξύ των κρατών μελών. 
Στην πράξη το εν λόγω σύστημα μακροικονομικής ανακατονομής των εσόδων ΦΠΑ των 
κρατών μελών, θα μπορούσε εύκολα να εφαρμόζεται βάσει της μεθόδου λογιστικής 
καταχώρησης των ιδίων πόρων από ΦΠΑ. 
Επιθυμώντας να διαφυλάξει τη δημοσιονομική κατάσταση των κρατών μελών, η 
Επιτροπή θα δώσει μεγάλη προσοχή στη θέσπιση κατάλληλων μηχανισμών οι οποίοι θα 
επιτρέψουν στα κράτη μέλη να έχουν πρόσβαση, κατά τη στιγμή κατά την οποία 
δικαιούνται, στα έσοδα που προέρχονται από τον ΦΠΑ, χωρίς να είναι αναγκασμένα να 
περιμένουν τα οριστικά αποτελέσματα των υπολογισμών βάσει των στατιστικών 
στοιχείων. 
Με ένα τέτοιο σύστημα, η πλήρης κατανομή των εσόδων ΦΠΑ ανάλογα με την τελική 
κατανάλωση η οποία θα λαμβάνει χώρα στο έδαφος κάθε κράτους μέλους είναι 
εξασφαλισμένη με πού ορθότερο τρόπο σε σύγκριση με το σημερινό καθεστώς. 
Η αρχή της φορολόγησης στη χώρα προέλευσης, ακόμα και αν δεν είναι ιδιαίτερα 
διαδεδομένη λόγω των ιδιαίτερων φορολογικών καθεστώτων που ισχύουν σήμερα, έχει 
ήδη οδηγήσει σε κάποια μετατόπιση των εσόδων μεταξύ των κρατών μελών χωρίς να 
κριθεί απαραίτητη κάποιου είδους αντιστάθμιση. Η ενίσχυση της αρχής, βάσει της 
οποίας τα έσοδα από το ΦΠΑ περιέρχονται στο κράτος μέλος κατανάλωσης, θα 
αποτελέσει ένα στοιχείο σταθεροποίησης των φορολογικών εσόδων των κρατών μελών 
στο σύνολο τους. 
17 
2.3. Επιπτώσεις 
Από τη στιγμή που το σύνολο των οικονομικών δραστηριοτήτων τις οποίες 
πραγματοποιεί κάποιος οικονομικός φορέας στην Κοινότητα υπόκειται στο φόρο σε ένα 
μόνο κράτος μέλος, είναι αναγκαία η επίτευξη μεγάλου βαθμού εναρμόνισης των 
μηχανισμών φορολόγησης για να εξασφαλιστεί η ομοιόμορφη εφαρμογή που ζητούν οι 
ενδιαφερόμενοι φορείς. Επίσης, είναι απαραίτητος και κάποιος βαθμός εναρμόνισης 
των συντελεστών για να διατηρηθεί η ουδετερότητα του φόρου έναντι των συνθηκών 
ανταγωνισμού μεταξύ των επιχειρήσεων. Εξάλλου, και ανεξάρτητα από τις 
προτεινόμενες ειδικές ρυθμίσεις, επιβάλλεται ο πλήρης εκσυχρονισμός του συστήματος 
για να [Απορέσουν να αντιμετωπιστούν οι προκλήσεις του 21ου αιώνα. 
23.1. Μέτρα εναρμόνισης 
Εκτετα^ /η εναρμόνιση των συντελεστών 
Ο βαθμός εναρμόνισης των συντελεστών ΦΠΑ εξαρτάται από το τι κρίνεται αναγκαίο 
για να αποφευχθούν οι επιζήμιες στρεβλώσεις του ανταγωνισμού, για το σύνολο της 
Κοινότητας. 
Πράγματι, ένα από τα βασικά χαρακτηριστικά του ΦΠΑ είναι η κατ* αρχήν 
ουδετερότητα του έναντι των όρων του ανταγωνισμού: ως εκ τούτου, η διατήρηση της 
δυνατότητας εφαρμογής υπερβολικά διαφορετικών συντελεστών ανάλογα με τα κράτη 
μέλη θα έθετε σε κίνδυνο την ουδετερότητα αυτή, θα επηρέαζε, εξάλλου, τον τόπο 
εγκατάστασης των επιχειρήσεων και θα ήταν άρα αντίθετη στις ίδιες τις αρχές της 
ενιαίας αγοράς. 
Αφετέρου, δεν μπορεί να αναμένεται από τα κράτη μέλη να αποδεχθούν αμέσως ένα 
σύστημα φορολόγησης το οποίο ενδέχεται να ζημιώσει σημαντικά τους οικονομικούς 
φορείς τους εάν δεν υπάρχει παράλληλα επαρκής εναρμόνιση των συντελεστών. 
Κατά συνέπεια, η Επιτροπή σκοπεύει να εξετάσει το θέμα των συντελεστών ως εξής. 
Για τον κανονικό συντελεστή, εάν η θέσπιση ενός ενιαίου συντελεστή, μπορεί να 
αποτελέσει λύση για να αποφευχθεί κάθε στρέβλωση του ανταγωνισμού οφειλόμενη στο 
φόρο και, κυρίως, για να εξασφαλιστεί η απλή και ομοιόμορφη εφαρμογή του φόρου στο 
εσωτερικό της Ευρωπαϊκής 'Ενωσης, δεν αποκλείεται, ωστόσο, να είναι αρκετή μία 
προσέγγιση στο εσωτερικό ενός περιθωρίου δύο ποσοστιαίων μονάδων. 
Το επίπεδο στο οποίο θα καθοριστεί ο συντελεστής πρέπει να αποτελέσει αντικείμενο 
πολιτικής απόφασης που να λαμβάνει υπό\|χη τη γενική ανάγκη των κρατών μελών να 
έχουν στη διάθεση τους επαρκή έσοδα, την ανάγκη κατανομής των επιβαρύνσεων μεταξύ 
των μεγάλων κατηγοριών υποχρεωτικών εισφορών και επιβαρύνσεων (άμεση 
φορολογία, έμμεση φορολογία, εισφορές κοινωνικής ασφάλισης) και τους 
προσανατολισμούς των μεσοπρόθεσμων φορολογικών πολιτικών. 
18 
Κατά συνέπεια, το θέμα του επιπέδου των συντελεστών πρέπει να ενταχθεί στο 
γενικότερο πλαίσιο του προβληματισμού που δημιουργήθηκε κατά τη διάρκεια του 
άτυπου συμβουλίου της Βερόνα όσον αφορά τη γενική φορολογική πολιτική των 
κρατών μελών και της Ευρωπαϊκής Κοινότητας συνολικά. Στο πλαίσιο αυτό, οι 
διαβουλεύσεις δεν περιορίζονται στον καθορισμό ενός φορολογικού συντελεστή που να 
εξασφαλίζει επίπεδα εσόδων ΦΠΑ ανάλογα με τα σημερινά, αλλά μπορούν επίσης να 
περιλάβουν και άλλα θέματα πολιτικού χαρακτήρα. Ειδικότερα είναι δυνατόν να 
εξεταστεί το ενδεχόμενο παροχής, μέσω του ΦΠΑ, των αναγκαίων δημοσιονομικών 
μέσων για την μείωση άλλων εισφορών. 
Για τον(τους) μειωμένο(μειωμένους) συντελεστή συντελεστές), επιβάλλεται, από καθαρά 
τεχνική άποψη, η εναρμόνιση του αριθμού τους και του πεδίου εφαρμογής τους. Η 
Επιτροπή εξακολουθεί να θεωρεί ότι μόνο ένας περιορισμένος αριθμός συντελεστών 
είναι δυνατό να συμβιβάζεται με το στόχο απλοποίησης του φόρου. 
Αλλα μέτρα εναρμόνισης 
Απολύτως απαραίτητη κρίνεται και η εναρμόνιση αρκετών άλλων πτυχών του κοινού 
συστήματος ΦΠΑ. Επιβάλλεται να αναφερθοιτν θέματα όπως είναι η έκταση και οι όροι 
άσκησης του δικαιώματος προς έκπτωση, οι απαλλαγές, η φορολογική μεταχείριση των 
μικρών επιχειρήσειων ή άλλα ειδικά καθεστώτα. Μολονότι μέχρι σήμερα δεν έχει 
καταστεί δυνατή η επίτευξη σημαντικής προόδου, πρέπει να τονιστεί ότι οι εναρμονίσεις 
αυτές είναι απαραίτητες για να εξασφαλιστεί ο υγιής ανταγωνισμός και η επαρκώς 
ομοιόμορφη εφαρμογή της φορολογίας εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στοιχεία που 
συνδέονται στενά με την απλούστευση και την αποτελεσματικότητα του συστήματος 
φορολογίας. Αφετέρου, πρέπει να επανεξεταστεί το σύνολο των εναλλακτικών λύσεων, 
δυνατοτήτων και παρεκκλίσεων που επιτρέπονται βάσει του ισχύοντος καθεστώτος. 
Η Επιτροπή είναι α>οτόοο ήδη πεπεισμένη ότι οι προτάσεις που βρίσκονται επί του 
παρόντος ενώπιον του Συμβουλίου δεν μπορούν να ληφθούν ως βάση για τη διεξοδική 
εξέταση των θεμάτων αυτών, στο πλαίσιο της μετάβασης σε ένα νέο κοινό σύστημα 
ΦΠΑ. θα πρέπει συνεπώς να αποσυρθούν και να αντικατασταθούν από προτάσεις οι 
οποίες προσανατολίζονται σαφώς στην εφαρμογή του νέου συστήματος ΦΠΑ. 
2.3.2. Ομοιόμορφη εφαρμογή 
Η εναρμόνιση των συντελεστών και άλλων στοιχείων του κοινού συστήματος ΦΠΑ θα 
επιφέρει σίγουρα σημαντική βελτίωση. Είναι ωστόσο αναγκαίο να εξασφαλιστεί μια 
περισσότερο ομοιογενής προσέγγιση για την ερμηνεία της νομοθεσίας. Προς το σκοπό 
αυτό, η Επιτροπή σκοπεύει να προτείνει, προσεχώς, την μετατροπή της επιτροπής ΦΠΑ 
σε κανονιστική επιτροπή, η δε Επιτροπή να αποκτήσει εξουσίες που να της επιτρέπουν 
να λαμβάνει μέτρα για την εφαρμογή των πράξεων που εγκρίνει το Συμβούλιο. 
Πρέπει επίσης να εξεταστούν τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν τόσο σε όρους νομικών 
μέσων (οδηγία/κανονισμός) όσο και σε όρους διαδικασιών λήψης αποφάσεων 
(ομοφωνία/ειδική πλειοψηφία), οιπως ώστε να προκύψει ένα σύστημα ΦΠΑ το οποίο να 
είναι πράγματι κοινό και να εγγυάται την ενιαία εφαρμογή. 
19 
2.3.3. Εκσυγχρονισμός του ισχύοντος καθεστώτος 
Σε αρκετούς τομείς είναι σήμερα αισθητή η ανάγκη επανεξέτασης της προσέγγισης που 
είχε υιοθετηθεί κατά τη διάρκεια της δεκαετίας του 1970, είτε πρόκειται για τομείς που 
εξαιρούνταν από το πεδίο εφαρμογής του φόρου (δραστηριότητες που ασκούνται από 
τις δημόσιες αρχές, εταιρείες χαρτοφυλακίου, κλπ.) είτε επειδή επρόκειτο για πράξεις 
που εξαιρούνταν στο πλαίσιο ορισμένων δραστηριοτήτων γενικού συμφέροντος 
(δημόσιες ταχυδρομικές υπηρεσίες, δραστηριότητες δημόσιων ραδιοτηλεοπτικών 
οργανισμών, κλπ.) ή λόγω της τεχνικής δυσκολίας εφαρμογής του φόρου (υπηρεσίες 
τηλεπικοινωνιών, αγορά ακινήτων, χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες και ασφάλειες, κλπ.). 
Αφετέρου, πρέπει να αναζητηθεί μια καλύτερη αντιστοιχία μεταξύ φορολογικού 
εδάφους και τελωνειακοί) εδάφους της Ευρωπαϊκής Ένωσης. 
Σε κάθε περίπτωση, η εναρμόνιση πρέπει να γίνει με τρόπο που να θεσπίζει ένα όσο το 
δυνατόν ευρ\>τερο πεδίο εφαρμογής του φόρου και θα χρειαστεί εξέταση της 
δυνατότητας περαιτέρω επέκτασης του πεδίου εφαρμογής με τον περιορισμό των 
απαλλαγών και των άλλων παρεκκλίσεων από το φορολογικό σύστημα που ισχύει 
σήμερα, ούτως ώστε να εξασφαλιστεί καλύτερα η ουδετερότητα, η απλούστευση και η 
αποτελεσματική εφαρμογή της φορολογικής νομοθεσίας, λαμβάνοντας υπόψη τις 
πιθανές επιπτώσεις στην κατανομή του εισοδήματος. Εξάλλου, δεν μπορεί να 
αποκλειστεί από την αρχή ότι μια τέτοιου είδους εξέταση δεν θα καταλήξει σε συνολική 
μείωση των συντελεστών διατηρώντας παράλληλα αμετάβλητο το επίπεδο των εσόδων ή 
ακόμη ένα αντιστάθμισμα μιας μεύυσης των εισφορών στο κόστος εργασίας. 
Η επανεξέταση αυτή δεν είναι εύκολη και μπορεί να υλοποιηθεί μόνο σε στενή 
συνεργασία με τους ενδιαφερόμενους οικονομικούς φορείς· ωστόσο, δεν είναι δυνατόν, 
σε μια ενιαία αγορά, να μην δοθεί σημασία στις επιπτώσεις, από απόψεως 
ουδετερότητας και ανταγωνιστικότητας, των επιλογών όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής 
του ΦΠΑ. 
2.3.4. Εφαρμογή, έλεγχος και είσπραξη στο νέο σύστημα 
Η σημαντική απλοποίηση του προτεινόμενου συστήματος προσφέρει επιπλέον το 
πλεονέκτημα της απλουστευμένης διαχείρισης του φόρου με τρεις σημαντικούς τρόπους. 
Πρώτον, η κατάργηση της διάκρισης μεταξύ εγχώριων και ενδοκοινοτικών 
συναλλαγών και των εξαιρέσεων από τον γενικό κανόνα, θα μειώσει τις 
σημερινές δυνατότητες φοροδιαφυγής. 
Δεύτερον, η δημιουργία ενός ενιαίου εποπτικού φορέα για τον ΦΠΑ θα 
επιτρέψει την καλύτερη παρακολούθηση κάθε πράξης, προς όφελος του 
(χποτελεσματικοί) ελέγχου. 
Τρίτον, η κατάργηση της κυκλοφορίας αγαθών απαλλαγμένων από τον ΦΠΑ 
εντός της Κοινότητας θα εξαφανίσει τη βασική αιτία για τις σημαντικότερες 
ενδοκοινοτικές περιπτώσεις εξαπάτησης ΦΠΑ στις ενοδκοινοτικές συναλλαγές, 
όπως αναφέρθηκε στο σημερίο 1.5 ανωτέρω. 
Όλα αυτά τα μέτρα θα μειώσουν την επιβάρυνση των εθνικών διοικήσεων, επιτρέποντας 
με τον τρόπο αυτό την ορθολογικότερη χρησιμοποίηση των διαθέσιμων πόρων. 
20 
Η απλούστευση αυτή είναι σαφώς προς όφελος τόσο των φορολογικών διοικήσεων όσο 
και των φορολογουμένων. Εάν η απλοποίηση του φορολογικού συστήματος μειώνει την 
επιβάρυνση για τις αρμόδιες διοικητικές αρχές, πρέπει επίσης να επανεξεταστούν και οι 
υποχρεώσεις που βαρύνουν τους q ορολογούμενους. Οι υποχρεώσεις αυτές τέθηκαν για 
να εξασφαλίσουν τον έλεγχο και. την είσπραξη του φόρου βάσει του ισχύοντος, 
πολυπλοκότερου, συστήματος. Ένα απλο\)στερο σύστημα απαιτεί την λεπτομερή εκ νέου 
μελέτη της αιτιολόγησης κάθε μιας από τις υφιστάμενες υποχρεώσεις για τους 
υποκείμενους στο φόρο. 
Για την επανεξέταση των υποχρεώσεων αυτών, τίθεται το θέμα το τί δικαιούται να 
αναμένει κάθε φορολογούμενος από τις φορολογικές αρχές (οι υποχρεώσεις των 
διοικητικών αρχών προς τον φορολογούμενο). Ο νομοταγής φορολογούμενος θα πρέπει, 
τουλάχιστον, να έχει το δικαίωμα να αναμένει σαφή καθορισμό των υποχρεώσεων του, 
δίκαια και ορθή εφαρμογή του φόρου και αποφυγή οποιασδήποτε περιττής διακοπής 
των οικονομικών του δραστηριοτήτων. 
Η τήρηση των βασικών αυτών υποχρεώσεων είναι σαφώς προς το συμφέρον των 
φορολογικών διοικήσεων, δεδομένου ότι με τον τρόπο αυτό παροτρύνονται οι 
υποκείμενοι στο φόρο να τηρούν τις δικές τους υποχρεώσεις, αποδεσμεύοντας και 
συγκεντρώνοντας με τον τρόπο αυτό τους απαραίτητους πόρους στην καταστολή των 
περιπτώσεων απάτης. Η κοινοτική νομοθεσία θα πρέπει να συμπεριλάβει κάποια 
έκφραση των δικαιωμάτων αυτών των φορολογουμένων (ή των υποχρεώσεων των 
διοικήσεων). Εάν ληφθεί σφαιρικά χσιόψη η σχέση μεταξύ φορολογουμένων και 
φορολογικών αρχών, οι υποχρεώσεις των τελευταίων προς τους πρώτους πρέπει να 
εξεταστούν ταυτόχρονα με τις υποχρείόσεις των υποκείμενων στο φόρο προς τις εν 
λόγω αρχές. 
Αυτή η επανεξέταση της αιτιολόγησης των υποχρεώσεων από την άποψη του 
επιβαλόμενου ποσού στις επιχειρήσεις, θα είναι απόλυτα συνυφασμένη με τον 
καθορισμό ενός ελάχιστου ορίου υποχρείόσεων του υποκείμενου για τον οποίο γίνεται 
λόγος κατωτέρω. 
Το νέο σύστημα έχει επίσης δύο σοβαρές συνέπειες για τη διαχείριση του φόρου: 
συλλογική ευθύνη και μεγαλύτερη έμφαση στη συνεργασία. 
Συλλογική ευθύνη 
Βάσει του σημερινού συστήματος, κάθε κράτος μέλος είναι υπεύθυνο για τη διαχείριση, 
τον έλεγχο και την είσπραξη του q όρου, που υπεισέρχεται άμεσα στον δικό του εθνικό 
προϋπολογισμό. Κατά συνέπεια, κάθε κράτος μέλος καθορίζει το ίδιο τις εξουσίες και 
τους πόρους που θεωρεί απαραίτητους για την επίτευξη του στόχου αυτού. Βεβαίως, 
κανένα κράτος μέλος δεν μπορεί να επιτύχει τον στόχο αυτό σε ικανοποιητικό βαθμό 
χωρίς τη συνεργασία άλλων κρατών μελών, όπως προβλέπεται στην κοινοτική 
νομοθεσία. Την πρωταρχική, ωοτόοο, ευθύνη για την επιτυχή διαχείριση του φόρου έχει 
από κάθε άπο\|)η το ίδιο το κράτος μέλος. 
Στο προτεινόμενο σύστημα, η ατομική ευθύνη αντικαθίσταται από τη συλλογική. Όλα τα 
κράτη μέλη θα είναι από κοινού υπεύθυνα για τα συνολικά φορολογικά έσοδα τα οποία 
οφείλονται σε κάθε ένα από αυτά σύμφωνα με την κατανάλωση που έχει 
πραγματοποιηθεί στο έδαφος τους. Η αποτελεσματικότητα με την οποία κάθε κράτος 
μέλος διαχειρίζεται, ελέγχει και εισπράττει το φόρο θα επηρεάσει άμεσα τον εθνικό 
προϋπολογισμό των υπολοίπων κρατών μελών. 
21 
Βάσει των ανωτέρω, η μετάβαση από την ατομική ευθύνη στην συλλογική πρέπει επίσης 
να ενισχυθεί με ένα απαραίτητο στοιχείο που είναι η αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των 
κρατών μελών. Εφόσον κάθε κράτος μέλος πρόκειται να επηρεάζεται άμεσα από την 
αποτελεσματικότητα με την οποία τα υπόλοιπα κράτη μέλη διαχειρίζονται, ελέγχουν και 
συλλέγουν τους φόρους, θα πρέπει να υπάρχει αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ τους όσον 
αφορά την αποτελεσματική άσκηση των συλλογικών αυτών καθηκόντων από κάθε 
κράτος μέλος ξεχωριστά. 
Η εμπιστοσύνη πρέπει να δημιουργηθεί μεταξύ των κρατών μελών σε τρία επίπεδα: 
εξουσίες, καθήκοντα και εκτέλεση. 
ο Κάθε κράτος μέλος πρέπει να είναι πεπεισμένο ότι τα υπόλοιπα κράτη μέλη 
διαθέ :ουν ένα επαρκές ελάχιστο επίπεδο εθνικών εξουσιών ελέγχου και είσπραξης. 
Οι εξ joitç αυτές περιλαμβάνουν ορισμένες επαρκείς ελάχιστες κοινές υποχρεώσεις 
για τους φορολογούμενους, ιδιαίτερα όσον αφορά τη λογιστική και την τήρηση 
αρχείων, που να βασίζονται όσο το δυνατόν περισσότερο στη συνήθη εμπορική 
πρακτική. Πρέπει στο σημείο αυτό να καθοριστεί με σαφήνεια η έννοια του 
«ελάχιστου επαρκούς επιπέδου». 
Πάντως, κατά τον προσδιορισμό του επιπέδου αυτού, είναι σημαντικό να 
προστατεύονται τα έσοδα και να εξασφαλίζονται οι νομοταγείς επιχειρήσεις από την 
άσκηση αθέμιτου ανταγωνισμού εκ μέρους ασυνείδητων επιχειρηματιών οι οποίοι δεν 
σέβονται το νόμο. Πρέπει να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή ώστε οι εγκληματικές οργανώσεις 
να μην μπορούν να επωφελούνται των διαφορών μεταξύ των κρατών μελών και να 
πραγματοποιούν παράνομα κέρδη εις βάρος των νομοταγών επιχειρήσεων. 
Q καθορισμός, άρα, του ελάχιστου αυτού επιπέδου πρέπει να γίνεται με γνώμονα την 
ανάγκη εξασφάλισης της ύπαρξης των απαραίτητων μέσων εντοπισμού και τιμωρίας της 
φοροαποφυγής και φοροδιαφυγής. Τέτοιου είδους μέτρα πρέπει να εφαρμόζονται 
ομοιόμορφα σε ολόκληρη την Κοινότητα με τρόπο ώστε οι παραβάτες να μην είναι σε 
θέση να εκμεταλλεύονται σημαντικές διαφορές στους κανόνες καταστολής των 
περιπτώσεων απάτης. Όπως αναφέρθηκε προηγουμένως, ο συνυπολογισμός των 
στοιχείων αυτών θα είναι στενά συνδεδεμένος με την μεταγενέστερη επανεξέταση των 
υποχρεώσεων προς τους υποκείμενους στο φόρο. 
ο Κάθε κράτος μέλος πρέπει να είναι σίγουρο για την εκτέλεση ελάχιστου επιπέδου 
κοιν<ί>ν ενεργειών ελέγχων και είσπραξης. Και στην περίπτωση αυτή πρέπει να δοθεί 
ο ορισμός των εννοιών του ελάχιστου αυτού κοινού επιπέδου ελέγχου και 
είσπραξης. 
ο Τέλος, κάθε κράτος μέλος πρέπει να πεισθεί ότι η ποιότητα της εκτέλεσης των 
καθηκόντων αυτών ικανοποιεί ορισμένα αποδεκτά πρότυπα. 
Η διαφάνεια στην εκτέλεση των καθηκόντων σε κάθε κράτος μέλος αποτελεί απαραίτητη 
προϋπόθεση για την εξασφάλιση της ζητούμενης ποιότητας. Ένας τρόπος για την 
επίτευξη της διαφάνειας αυτής είναι να προσαρμοσθούν σε κοινοτικό επίπεδο τα 
συστήματα και εργαλεία διαχείρισης (δείκτες αποδοτικότητας και στατιστικές) που είναι 
διαθέσιμα στα κράτη μέλη για τον έλεγχο της απόδοσης των δικών τους περιφερειακών 
και τοπικών διοικήσεων. Την ευθύνη της στενής αυτής παρακολούθησης πρέπει κατά 
κύριο λόγο να έχει η Επιτροπή, βοηθούμενη από μια συμβοτ>λευτική επιτροπή 
αντιπροσώπων των κρατών μελών. 
Στη συνέχεια θα πρέπει να αξιολογηθούν οι πραγματικές επιδόσεις κάθε κράτους μέλους 
σε σχέση με τα αποδεκτά πρότυπα. Εάν από την αξιολόγηση προκτΥψει ότι δεν έχουν 
τηρηθεί τα αποδεκτά πρότυπα, και συνεπώς έχουν τεθεί σε κίνδυνο τα έσοδα όλων των 
κρατίόν μ,ελών από το ΦΠΑ, πρέπει να υπάρξει αποζημίωση για τις τυχόν απώλειες 
μέσω ενός συστήματος μακροοικονομικής ανακατανομής των εσόδων ΦΙ ΙΑ. 
22 
Μεγαλύτερη έμφαση στη συνεργασία 
Η διοικητική συνεργασία θα αποτελέσει κεντρικό στοιχείο του νέου συστήματος. 
Μολονότι, για φορολογικούς σκοπούς, όλες οι συναλλαγές θα λαμβάνουν χώρα στο 
κράτος μέλος εγγραφής στο ΦΠΑ, οι φυσικές πτυχές της συναλλαγής είναι δυνατό να 
πραγματοποιούνται σε άλλο κράτος μέλος. Για να μπορεί το κράτος μέλος εγγραφής του 
ΦΠΑ να ελέγχει όλα τα στοιχεία της συναλλαγής, απαιτείται η εξακρίβωση των 
στοιχείων αυτών. Κάτι τέτοιο συνεπάγεται πλήρη συνεργασία μεταξύ του κράτους 
μέλους εγγραφής και του κράτους μέλους στο οποίο έχει λάβει πραγματικά χώρα η 
συναλλαγή. Κατά συνέπεια, χρειάζεται ένα επίπεδο συνεργασίας μεταξύ των κρατών 
μελών τουλάχιστον ισοδύναμο με εκείνο που ισχύει σήμερα στο εσωτερικό κάθε κράτους 
μέλους. 
Η νέα συλλογική ευθύνη θα δώσει βεβαίως μεγαλύτερο κίνητρο για την συνεργασία αυτή. 
Πράγματι, κάθε κράτος μέλος θα έχει, τελικά, το ίδιο οικονομικό συμφέρον να 
συμμετέχει στη συνεργασία αυτή όπίος και να περιοριστεί στις προσπάθειες που 
καταβάλλονται μόνο στο επίπεδο της εθνικής του διοίκησης. Επιπλέον, ο έλεγχος, η 
αξιολόγηση των επιδόσεων κάθε κράτους μέλους πρέπει επίσης να περιλαμβάνουν και 
την ποιότητα της συνεργασίας τους. Είναι, ωστόσο, απαραίτητες τρεις περαιτέρω 
πρωτοβουλίες. 
Αρχικά, το ισχύον νομικό πλαίσιο αμοιβαίας συνδρομής και διοικητικής συνεργασίας 
χρειάζεται μία εις βάθος μεταρρύθμιση. Ειδικότερα, πρέπει να ενισχυθούν οι 
υποχρεώσεις συνεργασίας και να καταστούν σαφείς οι ρυθμίσεις για τον έλεγχο του 
επιπέδου της συνεργασίας. Θα πρέπει να ενισχυθεί επίσης η συνεργασία σε θέματα 
καταστολής και ερευνών και να εξαοίραλιστεί η ορθή διάρθρωση των διοικητικών και 
ποινικών κυρώσεων των κρατίόν μελών, ώστε να λαμβάνεται υπόψη το νέο καθεστώς, 
θα υπάρξει ιδιαίτερη ανάγκη επίτευξης ενός υψηλού βαθμού δικαστικής συνεργασίας. 
Δεύτερον, ο αποτελεσματικός έλεγχος και η είσπραξη βάσει του νέου συστήματος θα 
απαιτήσουν κοινές μεθόδους ελέγχου. Οι μέθοδοι αυτές είναι απαραίτητες για να 
εξασφαλίσουν ότι ο έλεγχος και η είσπραξη έχουν την ίδια αποτελεσματικότητα, τόσο 
στο κράτος μέλος στο οποίο διενεργείται φυσικά η συναλλαγή όσο και στο κράτος μέλος 
εγγραφής στο ΦΠΑ. Προσπάθειες για την ανάπτυξη των μεθοδολογιών αυτών ελέγχου 
έχουν πραγματοποιηθεί ήδη βάσει, του μεταβατικού συστήματος. 
Απαιτείται επίσης η ανάπτυξη νέων εργαλείων και μεθόδων συνεργασίας. Για την 
ανάπτυξη των εργαλείων αυτών, πολύ μεγάλη συμβολή θα έχουν η υποδομή και η 
εμπειρία του μεταβατικού καθεστώτος, ιδιαίτερα δε το Σύστημα Ανταλλαγής 
Πληροφοριών ΦΠΑ (VIES). 
Τέλος, είναι ανάγκη να καθιερωθεί ένα νέο πνεύμα συνεργασίας μεταξύ των εθνικών 
φορολογικών διοικήσεων που να βασίζεται στην βαθύτερη αμοιβαία κατανόηση και 
εμπιστοσύνη. Προς το σκοπό αυτό, πρέπει να τεθεί σε εφαρμογή πριν από την έναρξη 
ισχύος του νέου συστήματος ένα πρόγραμμα το οποίο να στηρίζεται στην προηγούμενη 
εμπειρία. 
23 
III. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ: Η ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΠΡΟΤΕΙΝΕΙ ΕΝΑ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ 
ΕΡΓΑΣΙΑΣ 
Το μεταβατικό καθεστώς δίνει στα κράτη μέλη την ψευδή εντύπωση της διατήρησης 
πλήρους κυριαρχίας στον προσδιορισμό των εσόδων τους και την συνολική λειτουργία 
του ΦΠΑ: στην πραγματικότητα, η πολυπλοκότητα και ο υποκειμενικός χαρακτήρας του 
συστήματος, καθώς και η αδυναμία ανταπόκρισης του στις νέες οικονομικές προκλήσεις 
και αποκλίσεις εφαρμογής, επιδρούν αρνητικά στην ανταγωνιστικότητα των 
επιχειρήσεων χωρίς να εγγυώνται παράλληλα στα κράτη μέλη την είσπραξη των εσόδων 
τα οποία δικαιούνται. 
Το σύστημα που προτείνει η Επιτροπή συνεπάγεται μια συνολική αναμόρφωση του 
κοινού συστήματος ΦΠΑ, και οι επιπτώσεις είναι σημαντικές τόσο για το σύνολο της 
Κοινότητας όσο και για κάθε μεμονωμένο κράτος μέλος. Η αναμόρφωση αυτή 
προϋποθέτει μια τέτοια εναρμόνιση των νομοθεσιών όπως δεν είχε ποτέ 
πραγματοποιηθεί μέχρι σήμερα στον τομέα των έμμεσων φόρων, και ειδικότερα του 
ΦΠΑ, για να αποκατασταθεί η οικονομική αποτελεσματικότητα του συστήματος 
επιβολής του ΦΠΑ. 
Βάσει των ανωτέρω, τίθεται το εξής ερώτημα: υφίσταται πράγματι η δυνατότητα 
εκπλήρωσης των στόχων που θέτει το νέο κοινό σύστημα ΦΠΑ με κάποιο άλλο μέσο, 
αποφεύγοντας τις συνέπειες που αναφέρθηκαν προηγουμένως; 
Η Επιτροπή έχει καταλήξει σαφώς στο συμπέρασμα ότι κάτι τέτοιο δεν είναι δυνατόν 
και άρα είναι αναπόφευκτη η λήψη των μέτρων που αναφέρθηκαν ανωτέρω. Πράγματι, η 
εγκατάλειψης των βασικών στοιχείων του προβλεπόμενου συστήματος ή των αναγκαίων 
εναρμονίσεων που απορρέουν, θα σήμαινε ότι το νέο κοινό σύστημα ΦΠΑ δεν θα ήταν 
σε θέση, κατά κανένα τρόπο, να εξασφαλίσει την ουδετερότητα του φόρου, την αποφυγή 
των κινδύνων φοροδιαφυγής και μείωσης των φορολογικών εσόδων, και, ταυτοχρόνως 
να επιφέρει μία ουσιαστική απλοποίηση του συστήματος φορολόγησης. Οι συνέπειες θα 
ήταν ιδιαίτερα ολέθριες: το νέο καθεστώς θα ήταν καταδικασμένο να εξακολουθήσει να 
παρουσιάζει πολλά από τα κενά του σημερινού συστήματος (για παράδειγμα, τις 
αποκλίσεις εφαρμογής) αλλά θα δημιουργούσε και στρεβλώσεις του ανταγωνισμού που 
θα ήταν ιδιαίτερα επιζήμιες και θα έθεταν σοβαρά σε κίνδυνο την ουδετερότητα του 
φόρου, που αποτελεί βασικό χαρακτηριστικό του ΦΠΑ. Το γεγονός αυτό θα προκαλούσε 
μετατόπιση των οικονομικών δραστηριοτήτων προς κράτη μέλη με ευνοϊκότερο 
φορολογικό καθεστώς, απομακρύνοντας έτσι το κράτος μέλος φορολόγησης από το 
κράτος μέλος κατανάλωσης, με αναπόφευκτο αντίκτυπο στην ανακατανομή των εσόδων 
μεταξύ των κρατών μελών. Ως εκ τούτου, η ίδια λειτουργία του συστήματος 
φορολόγησης στον τόπο προέλευσης θα καθίστατο πρακτικά αδύνατη. 
Σε τελική ανάλυση, μόνο το προτεινόμενο σύστημα ΦΠΑ είναι σε θέση να επιτρέψει την 
ολοκλήρωση, την εφαρμογή και την απρόσκοπτη λειτουργία της ενιαίας αγοράς και, 
άρα, την συνέχιση της διαδικασίας ενίσχυσης της ανταγωνιστικότητας των ευρωπαϊκών 
επιχειρήσεων σε παγκόσμια κλίμακα. 
25 
Πρέπει, ωστόσο, να καταβληθούν ακόμα μεγάλες προσπάθειες για τη λήψη όλων εκείνων 
των μέτρων που είναι αναγκαία για τη μετάβαση στο νέο κοινό σύστημα ΦΠΑ που 
προτείνει η Επιτροπή στο πλαίσιο της ικανοποίησης των κριτηρίων μιας πραγματικής 
ενιαίας αγοράς. Στο πλαίσιο αυτό, και δεδομένης της έκτασης των ενεργειών που πρέπει 
ακόμα να ολοκληρωθούν, δεν θα ήταν λογικό να αναζητηθεί η ρύθμιση, ταυτοχρόνως 
και με μία μόνο δέσμη προτάσεων, τόσο των άμεσων προβλημάτων που απαιτούν ταχεία 
λύση, προσαρμοσμένη στη σημερινή πραγματικότητα (όπως, για παράδειγμα, το 
φορολογικό καθεστώς που ισχύει για τις υπηρεσίες τηλεπικοινωνιών) όσο και η θέσπιση 
άλλων διατάξεων που είναι απαραίτητες για να επιτραπεί η εισαγωγή ενός 
πραγματικού, κοινού συστήματος ΦΠΑ, που να βασίζεται στην αρχή της φορολόγησης 
στον τόπο προέλευσης. 
Κάτω από τις συνθήκες αυτές, η Επιτροπή επέλεξε να θεσπίσει ένα πρόγραμμα 
εργασίας, παράλληλα με ένα χρονοδιάγραμμα υποβολής προτάσεων για την 
προοδευτική και κατά στάδια εξέλιξη προς ένα κοινό σύστημα ΦΠΑ για την ενιαία 
αγορά. 
Το πρόγραμμα αυτό εργασίας παρουσιάζεται στο ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Α. 
26 
ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Α -ΤΟ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ 
27 
1. ΚΑΘΙΕΡΩΣΗ ΤΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ 
Η καθιέρωση του προτεινόμενου νέου κοινού συστήματος ΦΠΑ θα έχει σημαντικές 
επιπτώσεις, από κάθε άποψη, στην εναρμόνιση των σχετικών νομοθεσιών των κρατών 
μελών. Πρέπει πάντως να αναφερθεί ότι η κατάσταση δεν έχει σημειώσει σημαντική 
πρόοδο από την εποχή της υποβολής των πρώτων προτάσεων της Επιτροπής για την 
εσωτερική αγορά, το 1987. 
Στο πρώτο τμήμα του παρόντος εγγράφου φάνηκε σαφώς έγγραφο ότι η σημερινή 
κατάσταση έχει δυσμενείς επιπτώσεις σε πολλά επίπεδα: 
για την Επιτροπή συνολικά, λόγω της επιβράδυνσης των προσπαθειών της στο 
πλαίσιο των γενικών πολιτικών της· 
για τα κράτη μέλη, τα οποία αντιμετωπίζουν όλο και μεγαλύτερες δυσκολίες 
στον έλεγχο της ορθής εφαρμογή του φόρου· 
για τις επιχειρήσεις, οι οποίες συνεχίζουν να καταβάλουν το τίμημα, όχι πλέον 
της «μη Ευρώπης» αλλά της απουσίας ενός πραγματικά κοινού συστήματος 
ΦΠΑ. 
Δεδομένης της έκτασης και της σημασίας των εργασιών που πρέπει ακόμα να 
ολοκληρωθούν, η Επιτροπή επέλεξε να θεσπίσει το ακόλουθο πρόγραμμα εργασίας, που 
προβλέπει μία σταδιακή εξέλιξη προς το νέο κοινό σύστημα ΦΠΑ. 
29 
2. ΟΙ ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΓΙΑ ΤΗ ΜΕΤΑΒΑΣΗ ΣΤΟ ΝΕΟ ΚΟΙΝΟ ΣΥΣΤΗΜΑ ΦΠΑ: 
ΠΡΟΣΩΡΙΝΟ ΧΡΟΝΟΔΙΑΓΡΑΜΜΑ. 
2.1. ΠΡΩΤΟ ΣΤΑΔΙΟ 
Προκαταρκτικές εργασίες 
ΤΕΑΟΣ 1996 
Πρόταση ήδη ενώπιον του Συμβουλίου 
Η Επιτροπή υπέβαλε στις 20 Δεκεμβρίου 1995 πρόταση σχετικά με το 
• επίπεδο του κανονικού συντελεστή 
Η πρόταση αυτή προβλέπει ένα κατώτατο συντελεστή 15% και ένα ανώτατο 
συντελεστή 25%. Πρόκειται για το πρώτο στάδιο στη προσέγγιση των 
συντελεστών. 
Η πρόταση πρέπει να εγκριθεί πριν από τις 31 Δεκεμβρίου 1996. 
Προτάσεις προς υποβολή 
Η Επιτροπή θα υποβάλει πρόταση σχετικά με την 
• αλλαγή του καθεστώτος της Επιτροπής ΦΠΑ 
Η εν λόγω συμβουλευτική επιτροπή δεν έχει πλέον άλλες δυνατότητες: οι 
κατευθυντήριες γραμμές τις οποίες θεσπίζει -έστω και με ομοφωνία- δεν 
έχουν καμία αναγκαστική νομική ισχύ και οι οικονομικοί φορείς δεν 
ενημερώνονται, κατά συστηματικό τρόπο, για τα θέματα τα οποία εξετάζει 
και τους προσανατολισμούς που υιοθετεί. Κατά συνέπεια, είναι αναγκαία η 
μετατροπή της σε κανονιστική επιτροπή, αποστολή της οποίας θα είναι να 
επικουρεί την Επιτροπή, μέσω γνωμοδοτήσεων με ειδική πλειοψηφία, στην 
άσκηση των αρμοδιοτήτων της για την εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας 
για τον ΦΠΑ, σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 2(111) 
(α) της απόφασης 87/373/ΕΟΚ του Συμβουλίου περί επιτροπολογίας. 
βελτίωση των ρυθμίσεων για την αμοιβαία συνδρομή κατά την 
είσπραξη 
II ρύθμιση αυτή αποτελεί μέρος της ανανέωσης του υφιστάμενου νομικού 
πλαισίου συνεργασίας. Όσον αφορά το θέμα της είσπραξης, απαιτείται 
επειγόντως μια ανανέωση του πλαισίου αυτού, δεδομένου ότι οι 
υφιστάμενοι κανόνες δεν είναι, επαρκώς αποτελεσματικοί ούτε και για τί) 
μεταβατικό καθεστώς. Η μεταρρύθμιση των διατάξεων θα λαμβάνει επίσης 
υπόψη τις απαιτήσεις του νέου συστήματος ΦΠΑ. 
30 
• πρόγραμμα για την καθιέρωση ενός νέου πνεύματος διοικητικής 
συνεργασίας 
Η ανάγκη καθιέρωσης ενός νέου πνεύματος διοικητικής συνεργασίας μεταξύ 
των κρατών μελών σε ατομικό επίπεδο απαιτεί ένα νέο και φιλόδοξο 
ξεκίνημα. Η Επιτροπή θα προτείνει ένα πρόγραμμα το οποίο θα παρέχει το 
πλαίσιο για την ανάπτυξη των αναγκαίων εκείνίον μέσων και 
δραστηριοτήτων που θα καταστήσουν δυνατή την υλοποίηση της 
συνεργασίας. Το πνεύμα αυτό συνεργασίας δεν μπορεί να εισαχθεί 
αυτόματα και πρέπει συνεπώς να ληφθούν τα κατάλληλα μέτρα ενίσχυσης 
του κατά την προετοιμασία του νέου συστήματος. 
2.2. ΔΕΥΤΕΡΟ ΣΤΑΑΙΟ 
Ανακοίνωση των βασικών επιλογών και του προγράμματος εργασίας 
ΜΕΣΑ 1996 
ΠΑΡΟΥΣΙΑΣΗ ΤΟΥ ΠΑΡΟΝΤΟΣ ΕΓΓΡΑΦΟΥ 
Η Επιτροπή υποβάλει στο Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο 
• 
• τις βασικές κατευθύνσεις του σχεδιαζόμενου νέου κοινού συστήματος 
ΦΠΑ· 
το πρόγραμμα εργασίας που θα επιτρέψει την υλοποίηση των 
καθορισθέντων στόχων. 
23. ΤΡΙΤΟ ΣΤΑΔΙΟ 
Γενικές αρχές του ΦΠΑ 
Πρώτη δέσμη επίσημων προτάσεων 
ΜΕΣΑ 1997 
Η Επιτροπή θα παρουσιάσει τις προτάσεις της όσον αφορά τις βασικές 
γενικές αρχές λειτουργίας του ΦΠΑ και τα κυριότερα χαρακτηριστικά τους. 
Οι προτάσεις αυτές, που θα πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τον αναγκαίο 
εκσυγχρονισμό των σημερινών διατάξεων, θα αψ;ορούν: 
31 
• τον ορισμό του φυσικού πεδίου εφαρμογής του φόρου, 
συμπεριλαμβανομένου του σαφούς ορισμού των φορολογητέων 
πράξεων (ενιαίος ορισμός της παράδοσης αγαθών, της έννοιας της 
παροχής υπηρεσιών, του χαρακτήρα της εξ επαχθούς αιτίας των 
πράξεων αυτών ...)· ο ακριβής ορισμός του εδαφικού πεδίου 
εφαρμογής του φόρου θα δοθεί αναλυτικά στο 3° στάδιο· 
• τον ορισμό της έννοιας του υποκείμενου στο ΦΠΑ (που απαιτεί την 
αναθεώρηση του καθεστώτος ΦΠΑ των δημόσιων οργανισμών, των 
συνεπειών από την ίχπαλλαγή από τη φορολογική υποχρέωση, κλπ.)· 
• τον ορισμό της βάσης επιβολήςτων φορολογητέων πράξεων· 
• τις απαλλαγές, η διατήρηση τους ή η κατάργηση τους και, σε κάθε 
περίπτωση, η εναρμόνιση τους, οι επιπτώσεις τους στο δικαίωμα προς 
έκπτωση, ...· 
• το δικαίωμα προς έκπτωση, προϋποθέσεις γένεσης και άσκησης του 
δικαιώματος, διαδικασίες, εναρμόνιση ορισμένων μη δυνάμενων να 
εκπέσουν δαπανών, αναλογία εκπτώσεως (γενική αναλογία, 
πραγματική εφαρμογή), δηλ. σχέση μεταξύ πράξεων οι οποίες γενούν 
δικαίωμα προς έκπτωση και πράξεων που δεν δημιουργούν τέτοιου 
είδους δικαίωμα (επειδή εξαιροτηααι ή είναι εκτός πεδίου εφαρμογής). 
ΤΕΑΟΣ 1997 
Η Επιτροπή θα προτείνει, 
μία δεύτερη φάση για την προσέγγισι των συντελεστών ΦΠΑ μεταξύ 
των κρατίόν μ.ελο>ν 
2.4. ΤΕΤΑΡΤΟ ΣΤΑΔΙΟ 
Πεδίο εφαρμογής και τόπος επιβολής του φόρου 
Δεύτερη δέσμη επίσημων προτάσεα>ν 
Κεντρικό στοιχείο των προτάσεων στο πλαίσιο του νέου κοινού 
συστήματος ΦΠΑ θα αποτελέσει η ριζική αλλαγή, σε σχέση με τη σημερινή 
κατάσταση, του ρόλου του τόπου επιβολής του φόρου: δεν θα πρέπει πλέον 
να χρησιμεύει ούτε για τον καθορισμό του εδαφικού πεδίου εφαρμογής του 
φόρου ούτε για τον καθορισμό, του κράτους στο οποίο πρέπει να 
καταλογισθεί το φορολογικό έσοδο. 
32 
ΜΕΣΑ 1998: 
Η Επιτροπή θα υποβάλει προτάσεις σχετικά με: 
τον ορισμό του εδαφικού πεδίου εφαρμογής τον ΦΠΑ· 
τον τόπο φορολόγησης των πράξεων που υπεισέρχονται στο πεδίο 
εφαρμογής του φόρου· 
την κοινοτική οργάνωση τον ελέγχου των υποκείμενων στο φόρο οι 
οποίοι διενεργούν φορολογητέες συναλλαγές στην Κοινότητα 
(υποχρεώσεις, μέθοδοι ελέγχου, κλπ.)· 
2.5. ΠΕΜΠΤΟ ΣΤΑΔΙΟ 
Ανακατανομή των εσόδων μεταξύ των κρατών μελών και οριστικοποίηση του 
συστήματος. 
Τρίτη δέσμη επίσημων προτάσεων 
Επειδή η κατανομή των εσόδων μεταξύ των διαφόρων κρατών μελών δεν 
είναι πλέον εξασφαλισμένη βάσει του ισχύοντος φορολογικού καθεστώτος 
και για το λόγο αυτό πρέπει να τεθεί σε εφαρμογή ένας μηχανισμός και τα 
αναγκαία στατιστικά μέσα που να εξασφαλίζουν στα κράτη μέλη ένα 
επίπεδο εσόδων που να ανταποκρίνεται στην κατανάλωση η οποία λαμβάνει 
χώρα στο έδαφος τους. 
Εξάλλου, θα πρέπει, στο τελικό αυτό στάδιο, να εξεταστεί η χρησιμότητα 
διατήρησης των ειδικών καθεστώτων (για τις μικρές επιχειρήσεις, τις 
γεωργικές εκμεταλλεύσεις, τα μεταχειρισμένα αγαθά, τα πρακτορεία 
ταξιδιών, κλπ.) και, ενδεχομένως, τα συγκεκριμένα μέτρα που πρέπει να 
θεσπιστούν ή να διατηρηθούν με εναρμονισμένο τρόπο στα κράτη μέλη. 
Επιπλέον, πρέπει να προβλεφθούν τα μέτρα μετάβασης από το ισχύον 
καθεστώς προς το νέο σύστημα φορολόγησης στον τόπο προέλευσης και, 
τέλος, να επιβληθεί η μετάβαση στην τελική φάση εναρμόνισης των 
συντελεστών ΦΠΑ που είχε αρχίσει το 1995. 
ΊΈΑΟΣ 1998: 
Η Επιτροπή θα υποβάλει τις προτάσεις της σχετικά: 
με ένα μηχανισμό για την κατανομή των φορολογικών εσόδων 
τα ειδικά καθεστώτα (κατάργηση, εναρμόνιση)· 
τα μεταβατικά μέτρα. 
33 
ΜΕΣΑ 1999 
Η Επιτροπή θα υποβάλει τις προτάσεις της σχετικά: 
το τελευταίο στάδιο της εναρμόνισης των συντελεστών. 
34 

ISSN 0254-1483 
COM(96) 328 τελικό 
ΕΓΓΡΑΦΑ 
GR 09 10 
Αριθ. καταλόγου : CB-CO-96-353-GR-C 
ISBN 92-78-06895-0 
Υπηρεσία Επισήμων Εκδόσεων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων 
L-2985 Λουξεμβούργο