ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ

Ενδιάμεση έκθεση προόδου όσον αφορά την εφαρμογή της οδηγίας 2011/85/ΕΕ του Συμβουλίου σχετικά με τις απαιτήσεις για τα δημοσιονομικά πλαίσια των κρατών μελών

1. Εισαγωγή

Η οδηγία 2011/85/ΕΕ του Συμβουλίου σχετικά με τις απαιτήσεις για τα δημοσιονομικά πλαίσια των κρατών μελών[1] άρχισε να ισχύει τον Δεκέμβριο του 2011. Αποτελεί σημαντική συνιστώσα της δέσμης νομοθετικών μέτρων για την ενίσχυση της οικονομικής διακυβέρνησης (γνωστής και ως «εξάπτυχο»). Η εν λόγω οδηγία παρείχε την πρώτη ευκαιρία για την Ευρωπαϊκή Ένωση να θεσπίσει ελάχιστες απαιτήσεις για τα δημοσιονομικά πλαίσια, προσφέροντας ασφάλεια του δικαίου επιπλέον των ανά χώρα συστάσεων που εκδίδονται δυνάμει της διαδικασίας του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου. Με την άσκηση πιεστικών αιτημάτων εξυγίανσης σε μεγάλο αριθμό κρατών μελών, η έμφαση στα αποτελέσματα έχει πλέον καταστεί ύψιστης σημασίας. Στο πλαίσιο αυτό, οι προσπάθειες για τη βελτίωση των εθνικών δημοσιονομικών πλαισίων είναι στενά συνυφασμένες με πολιτικές δημοσιονομικής εξυγίανσης, αφού αμφότερες στοχεύουν στην επίτευξη διαρκών βελτιώσεων στην ποιότητα των δημοσιονομικών αποτελεσμάτων.

Σύμφωνα με την οδηγία, ως «δημοσιονομικό πλαίσιο» νοείται ένα σύνολο ρυθμίσεων, διαδικασιών, κανόνων και θεσμικών οργάνων που αποτελούν τη βάση για την άσκηση της δημοσιονομικής πολιτικής της γενικής κυβέρνησης, και ιδίως: (i) συστήματα δημοσιονομικής λογιστικής και στατιστικής αναφοράς· (ii) κανόνες και διαδικασίες που διέπουν την κατάρτιση προγνώσεων για τον δημοσιονομικό σχεδιασμό· (iii) ειδικοί ανά χώρα αριθμητικοί δημοσιονομικοί κανόνες· (iv) μεσοπρόθεσμα δημοσιονομικά πλαίσια· (v) μηχανισμοί που ρυθμίζουν τις δημοσιονομικές σχέσεις μεταξύ των δημοσίων αρχών στους υποτομείς της γενικής κυβέρνησης. Για κάθε κατηγορία, η οδηγία καθορίζει ορισμένα βασικά πρότυπα. Τα κράτη μέλη οφείλουν να μεταφέρουν τα πρότυπα αυτά στο εθνικό δίκαιο τους έως τις 31 Δεκεμβρίου 2013. Τον Ιούλιο του 2011 δόθηκε περαιτέρω ώθηση με την πολιτική δέσμευση των αρχηγών κρατών και κυβερνήσεων των κρατών μελών της ζώνης του ευρώ να μεταφέρουν την οδηγία μέχρι το τέλος του 2012[2]. Τελικά, η έγκριση της Διακυβερνητικής Συνθήκης για τη Σταθερότητα, τον Συντονισμό και τη Διακυβέρνηση (ΣΣΣΔ) αποτέλεσε τη συνέχεια της οδηγίας. 25 κράτη μέλη δεσμεύτηκαν να υιοθετήσουν κανόνα εγχώριας δημοσιονομικής ισορροπίας σε διαρθρωτικούς όρους.

Σύμφωνα με το άρθρο 15 παράγραφος 3 της οδηγίας, η Επιτροπή καλείται «να εκπονήσει ενδιάμεση έκθεση προόδου για την εφαρμογή των κυριότερων διατάξεων της παρούσας οδηγίας με βάση σχετικές πληροφορίες από τα κράτη μέλη, οι οποίες υποβάλλονται στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο το αργότερο μέχρι τις 14 Δεκεμβρίου 2012.» Για το σκοπό αυτό, η Επιτροπή υπέβαλε τον Μάιο του 2012 στην Επιτροπή Οικονομικής Πολιτικής ερωτηματολόγιο που παρείχε στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να αναφέρουν τα ισχύοντα μέτρα, τις ήδη δρομολογηθείσες μεταρρυθμίσεις ή συγκεκριμένα σχέδια. Κατά συνέπεια, η παρούσα έκθεση βασίζεται κυρίως στις πληροφορίες που κοινοποιήθηκαν από τα κράτη μέλη. Τα περισσότερα κράτη μέλη διαβίβασαν τα στοιχεία τους τον Σεπτέμβριο 2012[3], οι πληροφορίες αντικατοπτρίζουν την κατάσταση κατά τη συγκεκριμένη περίοδο. Λεπτομερή δελτία ανά χώρα παρατίθενται στο συνοδευτικό έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής(SWD(2012) 433).

Σκοπός της ενδιάμεσης έκθεσης προόδου (ΕΕΠ) είναι η ενημέρωση του Συμβουλίου, του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του κοινό σχετικά με την πρόοδο της μεταφοράς των διατάξεων της οδηγίας. Ως εκ τούτου, δεν πρέπει να εκληφθεί ως ολοκληρωμένη αξιολόγηση της συμμόρφωσης της εθνικής νομοθεσίας προς τις διατάξεις της οδηγίας, η οποία πραγματοποιείται μετά τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς σύμφωνα με το δίκαιο της ΕΕ. Προκειμένου να υπάρξει μια συνολική εικόνα, το τμήμα 2 της παρούσας έκθεσης διαρθρώνεται γύρω από πέντε επιμέρους τμήματα που αντιστοιχούν στις κύριες διατάξεις της οδηγίας, ακολουθούμενα από συμπέρασμα στο οποίο συνοψίζονται τα κύρια πορίσματα.

2. Πρόοδος στη μεταφορά των κύριων διατάξεων της οδηγίας

2.1. Διατάξεις περί λογιστικής, στατιστικής και διαφάνειας (κεφάλαιο ΙΙ και άρθρο 14 της οδηγίας)

Η ορθή δημοσιονομική πολιτική θα πρέπει να βασίζεται σε σταθερή δημοσιονομική αναφορά. Τα πλήρη, έγκαιρα και ακριβή στοιχεία για την εκτέλεση του προϋπολογισμού είναι πολλαπλώς ουσιαστικής σημασίας για τους υπεύθυνους χάραξης πολιτικής. Πρώτον, εξασφαλίζουν ότι οι προϋπολογισμοί που ψηφίστηκαν από τα νομοθετικά όργανα εκτελούνται ορθά. Δεύτερον, επιτρέπουν στις δημοσιονομικές αρχές να παρακολουθούν σε σχεδόν πραγματικό χρόνο τυχόν απόκλιση από συμφωνηθείσες δημοσιονομικές κατευθύνσεις. Τρίτον, από μια μελλοντική προοπτική, εξασφαλίζουν ότι ο δημοσιονομικός προγραμματισμός ασκείται στην πλέον ενημερωμένη βάση, ελαχιστοποιώντας αποτελέσματα βάσης που προκαλούνται από μεταγενέστερες αναθεωρήσεις των δημοσιονομικών στοιχείων.

Μέχρι προσφάτως, η υψηλής συχνότητας δημοσιονομική αναφορά υπήρξε ανομοιογενής στην πλειονότητα των κρατών μελών. Ακόμη και όταν οι υποχρεώσεις αναφοράς ήταν σαφώς προσδιορισμένες, τα δεδομένα της γενικής κυβέρνησης είχαν συλλεγεί για διαφορετικά τμήματα της κυβέρνησης σύμφωνα με διαφορετικούς λογιστικούς κανόνες και στατιστικές αρχές ως προς τη συχνότητα, τις προθεσμίες αναφοράς ή τις μεθόδους συλλογής. Στο πλαίσιο αυτό, οι αρνητικές δημοσιονομικές εξελίξεις δεν εντοπίστηκαν για υπερβολικά μεγάλο χρονικό διάστημα, ιδίως όταν προέρχονταν από φορείς που δεν ανήκαν στη γενική κυβέρνηση. Ένα από τα πρώτα μέτρα που κλήθηκαν να εφαρμόσουν τα κράτη μέλη στο πλαίσιο των προγραμμάτων οικονομικής προσαρμογής και ανάπτυξης ήταν η κατάρτιση δημοσιονομικών αναφορών σε υψηλή συχνότητα για όλους τους φορείς της γενικής κυβέρνησης[4].

Ως εκ τούτου, η οδηγία προσφέρει μεγάλη ευκαιρία για την εναρμόνιση των λογιστικών συμβάσεων στο εσωτερικό της γενικής κυβέρνησης, τον εξορθολογισμό των διαύλων αναφοράς και την διασφάλιση αποτελεσματικής ενημέρωσης των υπευθύνων για τη λήψη αποφάσεων και των εξωτερικών παρατηρητών. Η ενσωμάτωση των υφιστάμενων άτυπων διαδικασιών συλλογής δεδομένων και των νέων στατιστικών απαιτήσεων στη νομοθεσία εξασφαλίζει ότι οι εκατοντάδες και μερικές φορές χιλιάδες- φορέων στο εσωτερικό της γενικής κυβέρνησης εντάσσονται ορθά σε ένα ολοκληρωμένο σύστημα συλλογής δεδομένων.

Όλα σχεδόν τα αναφέροντα κράτη μέλη καθιστούν διαθέσιμα τα μηνιαία στοιχεία για την κεντρική κυβέρνηση σε ταμειακή βάση ή σε άλλη λογιστική βάση (BG, DK, DE, EE, EL, ES, FR, IE, IT, LT, MT, NL, AT, PT, RO, SK, FI, SE, SI και UK)[5]. Ωστόσο, η διαθεσιμότητα δημοσιονομικών δεδομένων σύμφωνα με την οδηγία είναι σημαντικά χαμηλότερη για τις οντότητες κοινωνικής ασφάλισης (BG, DK, EE, EL, NL, RO, PT, και FI) και οι τρέχουσες μεταρρυθμίσεις δεν έχουν ακόμη ολοκληρωθεί για κρατικές οντότητες στις AT, DE και ES[6]. Σε τοπικό επίπεδο, για το οποίο η οδηγία απαιτεί σχετικά χαμηλότερα πρότυπα (τριμηνιαία αναφορά σε ταμειακή βάση ή ισοδύναμη), μόνο έντεκα κράτη μέλη (BG, DK, EE, EL, IT, LT, MT, PT, RO, FI και UK) υποβάλλουν ορισμένα στοιχεία. Συνεπώς πρέπει να καταβληθούν ακόμη πολλές προσπάθειες στα περισσότερα κράτη μέλη για υποτομείς που δεν ανήκουν στην κεντρική κυβέρνηση. Αυτό είναι ιδιαίτερα επιβεβλημένο δεδομένου ότι οι εν λόγω υποτομείς αντιπροσωπεύουν συχνά σημαντικού μεριδίου στο σύνολο των δημόσιων δαπανών, ιδίως στα πολύ αποκεντρωμένα κράτη.

Παράλληλα με τις προσπάθειες των κρατών μελών, η Επιτροπή λαμβάνει επίσης μέτρα στον τομέα της στατιστικής. Προκειμένου να βοηθήσει τα κράτη μέλη κατά την πρακτική εφαρμογή των περί στατιστικής διατάξεων στα άρθρα 3 και 14 της οδηγίας, η Eurostat δημιούργησε ειδική ομάδα (Task force) σχετικά με τις επιπτώσεις της οδηγίας στη συλλογή και διάδοση των δημοσιονομικών στοιχείων. Το αποτέλεσμα των εργασιών αυτής της ειδικής ομάδας αναμένεται να λάβει τη μορφή σειράς υποδειγμάτων και σχετικών σημειώσεων όπου αναφέρεται η μεθοδολογία, το φάσμα των υποχρεωτικών λεπτομερειακών στοιχείων, η περιοδικότητα και το χρονοδιάγραμμα για την εθνική δημοσίευση μεμονωμένων δεικτών προκειμένου να καθοδηγηθούν οι προσπάθειες των εθνικών στατιστικών υπηρεσιών. Τα περισσότερα κράτη μέλη εξέφρασαν την επιθυμία να ληφθούν υπόψη τα συμπεράσματα των εργασιών της ειδικής ομάδας κατά την ολοκλήρωση των προσπαθειών τους στον τομέα της στατιστικής.

Επιπλέον, το άρθρο 16 παράγραφος 3 της οδηγίας αναφέρει ότι «Η Επιτροπή πρέπει να προβεί το αργότερο έως τις 31 Δεκεμβρίου 2012 σε αξιολόγηση της καταλληλότητας των διεθνών λογιστικών προτύπων του δημόσιου τομέα (IPSAS) για τα κράτη μέλη». Στο πλαίσιο αυτό λήφθηκαν άνω των εξήντα εισηγήσεων μετά τη δημόσια διαβούλευση που δρομολόγησε η Επιτροπή. Η έκθεση αξιολόγησης πρόκειται να δημοσιευθεί πριν από το τέλος του 2012 και θα καλύψει τη σπουδαιότητα και τη χρησιμότητα της λογιστικής των δεδουλευμένων, την τρέχουσα χρήση της λογιστικής των δεδουλευμένων στα κράτη μέλη, μια σύνοψη και αξιολόγηση της καταλληλότητας των IPSAS, τους δεσμούς και τις διαφορές μεταξύ IPSAS και στατιστικής λογιστικής, το δυνητικό κόστος εφαρμογής νέων λογιστικών προτύπων και θέματα που συνδέονται με τη διακυβέρνηση.

Τέλος, για την εφαρμογή του άρθρου 4 παράγραφος 7 της οδηγίας, η Eurostat δημοσίευσε στις 6 Φεβρουαρίου, για πρώτη φορά, ένα αποκλειστικό, τακτικό δελτίο τύπου σχετικά με το κρατικό χρέος, όπου παρατίθενται στοιχεία για την ΕΕ, τη ζώνη του ευρώ και τα μεμονωμένα κράτη μέλη. Παρόμοια πρωτοβουλία σχεδιάζεται για το τριμηνιαίο έλλειμμα.

2.2. Μακροοικονομικές και δημοσιονομικές προγνώσεις (κεφάλαιο ΙΙΙ της οδηγίας)

Οι μακροοικονομικές και δημοσιονομικές προγνώσεις που χρησιμοποιούνται για τον δημοσιονομικό σχεδιασμό δημιουργούσαν επί μακρόν πρόβλημα στην κατάρτιση ετήσιων προϋπολογισμών. Σε ορισμένα κράτη μέλη έχουν παρατηρηθεί μακροχρόνιες στρεβλώσεις όσον αφορά τις δημοσιονομικές τους εκτιμήσεις. Σε τέτοιες περιπτώσεις, οι προϋπολογισμοί που στηρίζονται σε μεροληπτικές υποθέσεις δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι παρέχουν ειλικρινή και ακριβή εικόνα όταν υποβάλλονται στο κοινοβούλιο και στο ευρύ κοινό. Για το λόγο αυτό στην οδηγία δίνεται ιδιαίτερη προσοχή στην πρόγνωση, στην οποία αφιερώνεται ιδιαίτερο κεφάλαιο όπου ουσιαστικά απαιτείται ο δημοσιονομικός σχεδιασμός των κρατών μελών να βασίζεται σε ρεαλιστικές μακροοικονομικές και δημοσιονομικές προβλέψεις με τη χρησιμοποίηση των πλέον επίκαιρων στοιχείων.

Δεδομένου ότι ο καθορισμός προτύπων αποτελεί σημαντικό εγχείρημα, τα κράτη μέλη καλούνται να επιδείξουν τη δέουσα επιμέλεια κατά την κατάρτιση, τη δημοσίευση και την αξιολόγηση των προγνώσεών τους. Τα απαραίτητα βήματα κατά το στάδιο της εφαρμογής θα περιλαμβάνουν συνήθως σαφή διαχωρισμό των καθηκόντων μεταξύ των συμμετεχόντων φορέων στη διαδικασία πρόγνωσης, καθώς και εκ των υστέρων αξιολόγηση. Μολονότι η τελευταία δεν χρειάζεται να διεξάγεται κάθε χρόνο, αποτελεί χρήσιμη ενέργεια με την οποία μπορούν να ειδοποιούνται οι δημοσιονομικές αρχές για την ύπαρξη στρεβλώσεων.

Στη διαδικασία των προγνώσεων είναι δυνατόν να συμμετέχουν ανεξάρτητοι οργανισμοί ή φορείς με λειτουργική αυτονομία, όπως προτείνεται στο σχέδιο κανονισμού 'two-pack' (δίπτυχο δέσμης μέτρων) για την παρακολούθηση των σχεδίων προϋπολογισμού των κρατών μελών της ζώνης του ευρώ[7], με τον οποίο επεκτείνονται και εξειδικεύονται περαιτέρω ορισμένες από τις διατάξεις της οδηγίας. Όταν τελικά εγκριθεί, ο εν λόγω κανονισμός θα μπορεί να παράσχει αποτελεσματική στήριξη για την υλοποίηση των στόχων της οδηγίας στο συγκεκριμένο πεδίο.

Συνολικά, το ένα τρίτο των κρατών μελών (BG, DE, DK, EE, PL, RO, SE, SI, SK και UK) αναφέρουν ότι διαθέτουν δομημένες διαδικασίες με τη συμμετοχή αρκετών οργανισμών και φορέων που διασφαλίζουν τη διαφάνεια και αξιοπιστία των προγνώσεων. Άλλα κράτη μέλη βρίσκονται ακόμη στο στάδιο του σχεδιασμού ή έχουν έως τώρα αναφέρει απλώς αόριστες δηλώσεις προθέσεων. Η εκπόνηση εναλλακτικών μακροοικονομικών και δημοσιονομικών σεναρίων – μια ορθή προληπτική προσέγγιση που διευκολύνει μεταβολές στον προϋπολογισμό στο στάδιο της εκτέλεσης όταν οι πραγματικές παράμετροι αποκλίνουν από το βασικό σενάριο - έχει αναφερθεί από την AT, τη BG, την CY, τη DE, τη DK, την EL, τη RO, την SE και το UK. Μόνο μια μειοψηφία κρατών μελών αναφέρουν ότι συγκρίνουν (ή σκοπεύουν να συγκρίνουν) τις προγνώσεις τους με εκείνες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (BG, CY, DE, EE, EL[8], FR, RO και SI), μολονότι ορισμένα κράτη μέλη χρησιμοποιούν ορισμένες παραδοχές της Επιτροπής ως εισροές στις διαδικασίες τους (EE και PL). Λίγα κράτη μέλη αναφέρουν στην παρούσα φάση ειδικά μέτρα για την εκ των υστέρων αξιολόγηση της ποιότητας των προβλέψεων κατά την έννοια του άρθρου 4 παράγραφος 6 της οδηγίας.

2.3. Εθνικοί αριθμητικοί δημοσιονομικοί κανόνες (κεφάλαιο IV της οδηγίας)

Η οδηγία απαιτεί από τα κράτη μέλη να διαθέτει έκαστο ιδίους αριθμητικούς δημοσιονομικούς κανόνες που προωθούν αποτελεσματικά τη συμμόρφωση προς τις αντίστοιχες εκ της Συνθήκης υποχρεώσεις στον τομέα της δημοσιονομικής πολιτικής (άρθρα 5 έως 7). Αν και η οδηγία δεν προσδιορίζει λεπτομερώς τους εν λόγω κανόνες, αυτοί πρέπει να περιλαμβάνουν απαιτήσεις σαφούς καθορισμού των στόχων και του πεδίου εφαρμογής των συγκεκριμένων κανόνων, λειτουργίας αποτελεσματικής και έγκαιρης ανεξάρτητη παρακολούθησης, ύπαρξης αυστηρών μηχανισμών συμμόρφωσης και καθορισμού ρητρών διαφυγής μόνο σε αυστηρά περιορισμένο αριθμό ειδικών περιστάσεων[9].

Είναι γνωστό ότι τα σωστά μελετημένα βάσει κανόνων πλαίσια προάγουν σημαντικά τη δημοσιονομική πειθαρχία. Κατά την εκπόνηση των κανόνων αυτών, τα κράτη μέλη πρέπει να πληρούν αρκετές προκαταρκτικές απαιτήσεις. Πρώτο και κύριο, οι εθνικοί δημοσιονομικοί κανόνες πρέπει να είναι πλήρως συμβατοί με το δημοσιονομικό πλαίσιο της ΕΕ. Δεύτερο, είναι σημαντικό να αποφευχθούν δύο παγίδες. Αφενός, τα κενά κάλυψης θα εξασθενήσουν την αποτελεσματικότητα ολόκληρου του πλαισίου παρέχοντας τη δυνατότητα δημοσιονομικών υπερβάσεων. Αφετέρου, η σώρευση εθνικών κανόνων μπορεί να αυξήσει την πιθανότητα συγκρούσεων μεταξύ τους εάν δεν έχουν μελετηθεί καταλλήλως, με αποτέλεσμα να εξασθενήσει το κύρος τους. Τέλος, για να γίνει πλήρως αισθητή η παρουσία τους και να εξασφαλιστεί αποτελεσματικά η δημοσιονομική πειθαρχία, η αξιολόγηση της συμμόρφωσης πρέπει να γίνεται σε τακτική βάση. Η αποτελεσματική παρακολούθηση και η εκ των υστέρων αξιολόγηση είναι ιδιαίτερα αναγκαίες όταν οι κανόνες είναι πολύπλοκοι ή υπάρχει πλήθος εθνικών κανόνων των οποίων η αλληλεπίδραση καθίσταται δυσκολότερο να ερμηνευθεί. Οι περιοδικοί έλεγχοι από οργανισμούς παρακολούθησης που διαθέτουν το κατάλληλο κύρος θα δώσει επίσης την δυνατότητα μεγαλύτερης ευαισθητοποίησης όσον αφορά τη δημοσιονομική βιωσιμότητα και θα ενθαρρύνει τον υγιή διάλογο με τις δημοσιονομικές αρχές και το ευρύ κοινό σχετικά με κοινούς δημοσιονομικούς στόχους.

Με την ώθηση που δόθηκε από την οδηγία και την ΣΣΣΔ (TSCG), ανακοινώθηκαν ή αναφέρεται ότι ολοκληρώθηκαν ήδη σε είκοσι κράτη μέλη (AT, BG, CY, CZ, DE, DK, EE, ES, IE, IT, FR, LT, LV, NL, PL, PT, RO, SE, SK, και SI) σημαντικές μεταρρυθμίσεις που οδήγησαν σε επανεξέταση των δημοσιονομικών κανόνων. Νέοι κανόνες περί δημοσιονομικής ισορροπίας ή περί ισοσκελισμένου προϋπολογισμού, συμπεριλαμβανομένων νομοθετικών προτάσεων, ανακοινώθηκαν σε έντεκα κράτη μέλη (CY, IE, ES, FR, IT, LT, LV, NL, PL, PT και SI). Παράλληλα, οι κανόνες περί δημοσιονομικής ισορροπίας επικαιροποιούνται με σκοπό την ενίσχυσή τους σε άλλα πέντε κράτη μέλη (BG, DK, DE, EE, και AT). Ορισμένοι κανόνες περί δημοσιονομικής ισορροπίας θα αρχίσουν να ισχύουν πλήρως μόνο μετά από μεταβατική περίοδο. Αυτό αφορά τη Γερμανία (2016 για την ομοσπονδιακή κυβέρνηση και 2020 για τα Länder), την Αυστρία (2017) και την Ισπανία (2020). Σε δέκα κράτη μέλη (AT, CY, DK, EE, ES, IT, LT, LV, PL, και PT) θεσπίζονται κανόνες για τις δαπάνες και σε άλλα πέντε κράτη μέλη (BG, CZ, RO, SI, και SK) οι κανόνες αναμορφώνονται. Η δημιουργία ή η ενίσχυση εθνικών κανόνων για το χρέος αποτελεί νέα εξέλιξη που αφορά δώδεκα κράτη μέλη (AT, BG, CY, CZ, EE, IE, IT, ES, NL, PL, PT, και SK). Επιπλέον, τα κράτη μέλη που αποτελούν αντικείμενο προγράμματος προσαρμογής υπόκεινται σε πολυετές πλαίσιο με πολλαπλούς στόχους που δεσμεύει τις δημοσιονομικές τους πολιτικές ως de facto δημοσιονομικός κανόνας με ενισχυμένα χαρακτηριστικά για την παρακολούθηση και την εφαρμογή.

Πολλά κράτη μέλη δηλώνουν ότι οι νέοι ή επικαιροποιημένοι κανόνες θα περιλαμβάνουν χαρακτηριστικά που θα συνάδουν με τις απαιτήσεις της οδηγίας. Ειδικότερα, αρκετά κράτη μέλη αναφέρουν ότι οι οργανισμοί παρακολούθησης θα επιφορτιστούν με την αξιολόγηση της εφαρμογής των δημοσιονομικών κανόνων (BG, CY, CZ, DK, DE, EE, IE, IT, LV, PL, και SK). Στις BG, CY, CZ, DK, DE, ES, IE, LV, AT, PL, και SK ορίστηκαν ρήτρες διαφυγής. Το πεδίο εφαρμογής των δημοσιονομικών κανόνων διευρύνεται προκειμένου να συμπεριλάβει άλλους υποτομείς της γενικής κυβέρνησης εκτός της κεντρικής διοίκησης. Η τοπική ή περιφερειακή αυτοδιοίκηση υπόκειται σε δημοσιονομικούς κανόνες, είτε κανόνες για το δημοσιονομικό ισοζύγιο (BG, DE, ES, FR, LT, LU, NL, AT, RO, SE, και SK), κανόνες για το χρέος (BG, CZ, EE, ES, IT, AT, PT, RO, και SK), ή κανόνες για τις δαπάνες (BG, ES και AT). Γενικά, η θέσπιση εθνικών αριθμητικών δημοσιονομικών κανόνων φαίνεται να ακολουθεί τη σωστή πορεία. Ωστόσο, τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά τους και η συνολική τους συνάφεια θα πρέπει ενδεχομένως να αξιολογηθούν σε σχέση με τις απαιτήσεις που ορίζονται στα άρθρα 5 και 6 της οδηγίας.

2.4. Μεσοπρόθεσμα δημοσιονομικά πλαίσια (κεφάλαιο V της οδηγίας)

Σύμφωνα με την οδηγία, τα κράτη μέλη καλούνται να διαμορφώσουν ένα αξιόπιστο, αποτελεσματικό μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό πλαίσιο (ΜΔΠ), που τους επιτρέπει να επεκτείνουν τον δημοσιονομικό σχεδιασμό πέραν του έτους και να ευνοείται συνεπώς η συνεκτικότερη, αποτελεσματική και εν δυνάμει φιλόδοξη χάραξη πολιτικής σε μεσοπρόθεσμο ορίζοντα. Το ΜΔΠ πρέπει να περιλαμβάνει πολυετείς δημοσιονομικούς στόχους σε συνδυασμό με προβλέψεις για κάθε σημαντικό στοιχείο εσόδων και δαπανών στη βάση αμετάβλητων πολιτικών, με επεξηγήσεις επί των διορθωτικών μεσοπρόθεσμων πολιτικών για την κάλυψη του κενού μεταξύ προβλέψεων βασισμένων στην παραδοχή αμετάβλητων πολιτικών και στόχων πολιτικής. Επιπλέον πρέπει να περιέχει αξιολόγηση του τρόπου με τον οποίο οι σχεδιαζόμενες πολιτικές ενδέχεται να επηρεάσουν την μακροχρόνια βιωσιμότητα των δημοσίων οικονομικών.

Αν και η οδηγία αφιερώνει ένα κεφάλαιο στα ΜΔΠ (άρθρα 9-11), είναι σημαντικό να μην προβλέπεται η εκπόνηση εθνικού δημοσιονομικού πλαισίου σε μεμονωμένη βάση. Ο χρονισμός της κατάρτισης ΜΔΠ και η ενσωμάτωσή του στον ετήσιο δημοσιονομικό κύκλο πρέπει να μελετηθούν προσεκτικά έτσι ώστε το ΜΔΠ να μπορέσει να χρησιμεύσει ως στρατηγικό έγγραφο για το κράτος, λειτουργώντας παράλληλα με τα συνήθη ετήσια δημοσιονομικά έγγραφα. Οσάκις είναι απαραίτητο, το ΜΔΠ θα πρέπει να αντικαθιστά υφιστάμενα έγγραφα σχεδιασμού ή να τα ενοποιεί σε ένα ενιαίο, σαφώς καθορισμένο έγγραφο στρατηγικής. Η συνέπεια είναι θεμελιώδους σημασίας και πρέπει να γίνει κατανοητό ότι αφορά περισσότερα επίπεδα. Καταρχάς, το ΜΔΠ πρέπει να χρησιμεύει πραγματικά ως βάση για την μεταγενέστερη κατάρτιση του ετήσιου προϋπολογισμού. Δεύτερον, καθώς ορισμένα κράτη μέλη έχουν αναπτύξει πολυετείς δεσμευτικούς δημοσιονομικούς κανόνες, τα στοιχεία που προέρχονται από τους δημοσιονομικούς αυτούς κανόνες θα πρέπει να τροφοδοτήσουν φυσικά το ΜΔΠ. Τέλος, το έγγραφο του ΜΔΠ θα πρέπει να είναι διαχρονικά συνεκτικό τεκμηριώνοντας λεπτομερώς και με διαφάνεια τις αριθμητικές προσαρμογές, είτε αυτές απορρέουν από αποτελέσματα βάσης, αποκλίσεις σε αποτελέσματα είτε από διακριτικές αλλαγές.

Αναφέρεται η ύπαρξη πολυετών πλαισίων ή σχεδίων για την εκπόνησή τους σε είκοσι δύο κράτη μέλη (BG, CY, CZ, DK, DE, EE, IE, EL, FR, HU, IT, LT, LV, NL, AT, PL, PT, RO, SE, SI, SK και UK). Όλα σχεδόν έχουν κυλιόμενο χαρακτήρα και συνεπώς επικαιροποιούνται τουλάχιστον κάθε χρόνο με την προσθήκη ενός επόμενου έτους. Ωστόσο, οι NL επικαιροποιούν το πλαίσιό τους μόνο για να συμπεριλάβουν τις εξελίξεις των τιμών κατά τη διάρκεια μιας κοινοβουλευτικής περιόδου, ενώ η FR επικαιροποιεί το πλαίσιό της κάθε δύο χρόνια. Η SI εφαρμόζει διετή προϋπολογισμό μέσω ετήσιων προσαρμογών σε συνδυασμό με πλαίσιο δαπανών τριών ετών. Τα αναφερθέντα πολυετή πλαίσια εκτείνονται σε περίοδο τριών ετών (BG, CY, FR, IT, LT, LV, HU, RO, SE, και SK), τεσσάρων ετών (CZ, DK, EE, EL, NL, PL, AT, PT και SI) ή πέντε ετών (DE, UK). Στις BG, CZ, EE, LV, PL και SK υπάρχουν νομοθετικές διατάξεις που διασφαλίζουν τη συνέπεια μεταξύ εθνικών πολυετών πλαισίων και αντίστοιχων ετήσιων δημοσιονομικών διαδικασιών. Πολυετή πλαίσια χρησιμοποιούνται επίσης ως μέσον για τον καθορισμό ανωτάτων ορίων δαπανών ή στόχων για τις δαπάνες (CZ, DK, EE, EL, FR, LT, LV, NL, AT, PT, SE, και SI), μολονότι μόνον η παρουσίαση των μεσοπρόθεσμων εξελίξεων μόνο για τις δαπάνες δεν θα αρκούσε για να χαρακτηριστεί ως μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό πλαίσιο κατά την έννοια της οδηγίας. Τέλος, λίγα μόνο κράτη μέλη αναφέρουν ότι πολυετείς προβολές παρουσιάζονται στη βάση αμετάβλητων πολιτικών, μολονότι θεωρείται κρίσιμης σημασίας η εκπόνηση ενός βασικού σεναρίου σε συνδυασμό με μέτρα πολιτικής που διασφαλίζουν την επίτευξη των πολιτικών στόχων ή των τιμών που συνεπάγονται από τους υφιστάμενους δημοσιονομικούς κανόνες.

2.5. Μηχανισμοί συντονισμού μεταξύ υποτομέων του δημοσίου (άρθρα 12 και 13 της οδηγίας)

Το άρθρο 12 αναφέρει ότι τα μέτρα που προβλέπονται στην οδηγία πρέπει να είναι συνεκτικά σε όλους τους υποτομείς της γενικής κυβέρνησης και να τους καλύπτουν συνολικά. Αυτό αντικατοπτρίζει το γεγονός ότι οι αρχικές προσπάθειες για βελτίωση των δημοσιονομικών πλαισίων αφορούσαν μόνο το επίπεδο της κεντρικής διοίκησης. Με την οδηγία παρέχεται η δυνατότητα ευρείας επέκτασης των αρχών αναφορικά με τη λογιστική, τις στατιστικές, τις προγνώσεις και τους δημοσιονομικούς κανόνες στα ταμεία κοινωνικής ασφάλισης και στην τοπική αυτοδιοίκηση, που από κοινού αντιπροσωπεύουν αξιοσημείωτο μερίδιο των συνολικών δαπανών. Για τη διασφάλιση της χρηστής διαχείρισης, το άρθρο 13 της οδηγίας τονίζει επίσης τη σημασία του σαφούς διαχωρισμού των δημοσιονομικών αρμοδιοτήτων μεταξύ των διαφόρων υποτομέων του δημοσίου και θεσπίζει την αρχή ότι «Τα κράτη μέλη δημιουργούν κατάλληλους μηχανισμούς συντονισμού μεταξύ των υποτομέων του δημοσίου, ώστε να εξασφαλίζεται συνολική και συνεκτική κάλυψη όλων των υποτομέων του δημοσίου στον δημοσιονομικό σχεδιασμό, στους ανά χώρα αριθμητικούς δημοσιονομικούς κανόνες και στην κατάρτιση των δημοσιονομικών προγνώσεων, καθώς και στον καθορισμό του πολυετούς σχεδιασμού, όπως προβλέπεται ιδίως στο πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο.»

Οι νομοθετικές διατάξεις πρέπει κατ’ αναλογία να διασφαλίζουν ότι οι περιορισμοί που απορρέουν από δημοσιονομικούς στόχους για την γενική κυβέρνηση εσωτερικεύονται καταλλήλως σε όλες τις βαθμίδες της δημόσιας διοίκησης. Τέτοιες λεπτομερείς διατάξεις μπορεί να είναι μόνον ειδικές για κάθε χώρα λόγω των ιδιαιτεροτήτων των ορισμένες φορές πολύπλοκων καθεστώτων οριζόντιας και κάθετης αναδιανομής μεταξύ των βαθμίδων της διοίκησης και στο εσωτερικό τους. Ενώ οι σαφείς και αποτελεσματικά εφαρμοζόμενοι κανόνες και διαδικασίες είναι ουσιώδεις για τον σκοπό αυτό, τέτοιου είδους μέσα είναι ευκταίο να συνοδεύονται από φόρα όπου εκπρόσωποι δημόσιων φορέων έχουν τη δυνατότητα να ανταλλάσσουν απόψεις και να συμμετέχουν στον συνολικό ετήσιο κύκλο του προϋπολογισμού σε στρατηγικό επίπεδο, προτού κάθε βαθμίδα της δημόσιας διοίκησης καταρτίσει τον ετήσιο προϋπολογισμό της σύμφωνα με τους ιδίους της διαδικαστικούς κανόνες.

Πέρα από τη θέσπιση δημοσιονομικών κανόνων (ή της επέκτασής τους) σε υποτομείς της εθνικής κυβέρνησης, τα κράτη μέλη αναφέρουν ποικιλία μέσων συντονισμού σε διάφορα στάδια της ετήσιας δημοσιονομικής διαδικασίας. Στη BG, διεξάγονται διαβουλεύσεις με τις δημοτικές αρχές κατά τη διάρκεια της διαδικασίας κατάρτισης του ΜΔΠ. Τα πρακτικά των διαβουλεύσεων αυτών χρησιμεύουν ως βάση συζήτησης για το νομοσχέδιο κρατικού προϋπολογισμού στο υπουργικό συμβούλιο. Στη DK, πρόκειται να καθιερωθεί στενότερος δεσμός μεταξύ συμφωνηθέντων στόχων και επιχορηγήσεων της κεντρικής διοίκησης προς τις δημοτικές αρχές. Στη DE, το όργανο παρακολούθησης της τήρησης του κανόνα περί δημοσιονομικής ισορροπίας (συμβούλιο σταθερότητας) περιλαμβάνει μέλη της ομοσπονδιακής κυβέρνησης και των ομόσπονδων κρατών (Länder). Η μακροχρόνια πρακτική της από κοινού πρόγνωσης εσόδων από επιμεριζόμενους φόρους από μια επιτροπή συνιστά επίσης κάποιου είδους «ενσωματωμένο» συντονισμό. Στην ES, ο νέος οργανικός νόμος ορίζει ανώτατα όρια χρέους ταξινομημένα ανά κυβερνητική βαθμίδα, με διορθωτικές διαδικασίες που ισχύουν σε υποτομείς της εθνικής κυβέρνησης. Το είδος αυτό εγχώριου συμφώνου σταθερότητας προτιμάται επίσης στην ΑΤ, όπου οι στόχοι για το έλλειμμα καθορίζονται σε κάθε επίπεδο της διοίκησης, με την ύπαρξη οργάνου επίλυση διαφορών μεταξύ όλων των κυβερνητικών βαθμίδων. Στις NL, το νομοσχέδιο για τη σταθερότητα των δημοσίων οικονομικών αποβλέπει στη νόμιμη εδραίωση της υποχρέωσης των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης να συνεισφέρουν το μερίδιο που τους αναλογεί στην προσπάθεια επίτευξης του μεσοπρόθεσμου στόχου. Η αδυναμία επίτευξης κοινών στόχων μπορεί να οδηγήσει στην επιβολή προστίμων σε όλες τις βαθμίδες της δημόσιας διοίκησης που απέτυχαν τον στόχο. Στη RO, το υπουργείο δημοσίων οικονομικών διαβιβάζει οδηγίες στις τοπικές αρχές υπό μορφή επιστολής πλαισίου σχετικά με την κατάρτιση τοπικών προϋπολογισμών, το μακροοικονομικό πλαίσιο και τα ανώτατα όρια των δημοσιονομικών μεταβιβάσεων από τον κρατικό προϋπολογισμό. Επιπλέον, οι BE, DE, IE, FI, FR, LU, και SI μελετούν προσαρμογές στις συντονιστικές τους ρυθμίσεις.

3. Συμπέρασμα

Συνολικά, τα κράτη μέλη ανέφεραν σημαντική αλλά άνιση πρόοδο όσον αφορά τη μεταφορά της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο. Σχετικά με το κεφάλαιο ΙΙ της οδηγίας, τα κράτη μέλη έχουν να διανύσουν ακόμη κάποια απόσταση προκειμένου να εξασφαλίσουν την έγκαιρη και σφαιρική στατιστική κάλυψη όλων των υποτομέων της γενικής κυβέρνησης. Για αρκετά κράτη μέλη, οι αναφερθείσες διατάξεις για τις προγνώσεις δεν είναι επαρκώς λεπτομερείς. Μεγαλύτερη σχετικά πρόοδος σημειώνεται όσον αφορά τους αριθμητικούς δημοσιονομικούς κανόνες που αναφέρονται στο κεφάλαιο IV της οδηγίας: εκπονείται ευρύ φάσμα εθνικών μέσων για την πλαισίωση των εθνικών δημοσιονομικών πολιτικών. Ο αμοιβαία ενισχυόμενος χαρακτήρας όλων των νομοθετικών πράξεων που περιέχονται στο «εξάπτυχο» και αφορούν στη μεταρρύθμιση του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης, σε συνδυασμό με την επιπλέον ώθηση που παρέχει η ΣΣΣΔ (TSCG), συνέβαλε στο να συμπεριληφθούν τα θέματα αυτά μεταξύ των προτεραιοτήτων στην ατζέντα των μεταρρυθμίσεων των κρατών μελών. Ενώ πολλά κράτη μέλη αναφέρουν ότι ΜΔΠ ήδη υφίστανται ή είναι υπό κατάρτιση κατά την έννοια του κεφαλαίου V της οδηγίας, οι λεπτομέρειες που δίνονται είναι ορισμένες φορές σπάνιες και δεν παρέχουν αρκετές ενδείξεις ότι τα πλαίσια αυτά συμμορφώνονται πλήρως με τις προδιαγραφές της οδηγίας. Τέλος, σε πολλά κράτη μέλη καταβάλλονται προσπάθειες για τον αποτελεσματικό συντονισμό όσον αφορά τους υποτομείς της εθνικής κυβέρνησης, πλην όμως οι αναφερθείσες θετικές προθέσεις πρέπει να μεταφραστούν σε συγκεκριμένες και εκτελεστές διατάξεις. Ορισμένα κράτη μέλη που θεωρείται ότι έχουν καλές επιδόσεις από δημοσιονομικής απόψεως έχουν αναφέρει λιγότερες ολοκληρωμένες μεταρρυθμίσεις στην παρούσα φάση, σκοπεύουν όμως να συγκεκριμενοποιήσουν μέρος του ανεπίσημου επί του παρόντος πλαισίου τους για μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα. Η Επιτροπή θα συνεχίσει την εφαρμογή της οδηγίας για τα τμήματα για τα οποία είναι αρμόδια και μετά τη λήξη της προθεσμίας ενσωμάτωσης της οδηγίας θα διεξαγάγει πλήρη αξιολόγηση της συμμόρφωσης σύμφωνα με τις συνήθεις διαδικασίες της ΕΕ.

[1] ΕΕ L 306 της 23.11.2011, σ. 41.

[2] Δήλωση της 21ης Ιουλίου 2011, σ. 4, σημείο 14.

[3] Οι αναφορές των NL, SI, LT PT, IT και HU διαβιβάστηκαν τον Οκτώβριο, ενώ οι αναφορές των CY, LV, MT και UK διαβιβάστηκαν τον Νοέμβριο.

[4] Σημαντικό έργο έχει επιτευχθεί στο θέμα αυτό στην Ελλάδα ·Βλέπε European Economy – Occasional Paper αριθ. 94. «Το δεύτερο πρόγραμμα οικονομικής προσαρμογής για την Ελλάδα–Μάρτιος 2012».

[5] Ωστόσο δεν είναι πάντοτε σαφές από τις αναφορές των κρατών μελών εάν όλες οι οντότητες και οι φορείς εκτός κρατικού προϋπολογισμού αλλά εντός της κεντρικής κυβέρνησης συμβάλλουν αποτελεσματικά στη συλλογή δεδομένων.

[6] Σε ορισμένες περιπτώσεις, ωστόσο, η κοινωνική ασφάλιση περιλαμβάνεται στην κεντρική διοίκηση ενώ πολλά κράτη μέλη δεν διαθέτουν περιφερειακούς προϋπολογισμούς σύμφωνα με το ευρωπαϊκό σύστημα λογαριασμών (S.1312).

[7] Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με κοινές διατάξεις για την παρακολούθηση και την αξιολόγηση των σχεδίων δημοσιονομικών προγραμμάτων και τη διασφάλιση της διόρθωσης του υπερβολικού ελλείμματος των κρατών μελών στη ζώνη του ευρώ (COM(2011) 821 τελικό.

[8] Η σύγκριση αυτή διενεργείται κατά τις διμερείς διαπραγματεύσεις στο πλαίσιο του προγράμματος οικονομικής προσαρμογής και ανάπτυξης.

[9] Η διακυβερνητική ΣΣΣΔ (TSCG) αποτελεί συγκεκριμένη εφαρμογή της οδηγίας για τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ και άλλα κράτη μέλη που την έχουν κυρώσει σε εκούσια βάση. Προβλέπει την εισαγωγή κανόνα περί ισοσκελισμένου προϋπολογισμού σε διαρθρωτικούς όρους σε εθνικό επίπεδο, που θα πρέπει φυσικά να συνάδει με τις απαιτήσεις της οδηγίας όπως και κάθε άλλος εθνικός αριθμητικός κανόνας.