Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την "Πρόταση Κανονισμού του Συμβουλίου για τη θέσπιση των κριτηρίων και μηχανισμών για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης ασύλου που υποβάλλεται σε κράτος μέλος από υπήκοο τρίτης χώρας"

(COM(2001) 447 τελικό - 2001/0182 (CNS))

(2002/C 125/08)

Στις 30 Αυγούστου 2001, και σύμφωνα με το άρθρο 262 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας, το Συμβούλιο αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την ανωτέρω πρόταση.

Το τμήμα "Απασχόληση, κοινωνικές υποθέσεις και δικαιώματα του πολίτη", στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών, επεξεργάστηκε τη γνωμοδότησή του στις 27 Φεβρουαρίου 2002 με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. Sharma.

Κατά την 389η σύνοδο ολομέλειας της 20ής και 21ης Μαρτίου 2002 (συνεδρίαση της 20ής Μαρτίου 2002), η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 79 ψήφους υπέρ, μία κατά και 3 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Πρόκειται για μια πρόταση κανονισμού του Συμβουλίου που υποβλήθηκε από την Επιτροπή με θέμα τη θέσπιση των κριτηρίων και μηχανισμών για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης ασύλου που υποβάλλεται σε κράτος μέλος από υπήκοο τρίτης χώρας.

1.2. Σκοπός της παρούσας πρότασης κανονισμού της Επιτροπής, που προορίζεται να αντικαταστήσει τη Σύμβαση του Δουβλίνου, δεν είναι μόνο η εφαρμογή του άρθρου 63, παράγραφος 1, εδάφιο α) της Συνθήκης ΕΚ. Σκοπός της είναι επίσης να ανταποκριθεί στην επιθυμία που εκφράστηκε στα πλαίσια του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Τάμπερε να προβλεφθεί σύστημα κριτηρίων και μηχανισμών για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης ασύλου τα οποία θα στηρίζονται σε μια "σαφή και λειτουργική μέθοδο" ως αναπόσπαστο τμήμα μιας "δίκαιης και αποτελεσματικής διαδικασίας ασύλου".

1.3. Σκοπός του κανονισμού είναι να ενσωματωθεί η Σύμβαση του Δουβλίνου στην κοινοτική νομοθεσία. Αφού εξέτασε προηγουμένως αρκετές εναλλακτικές λύσεις, η Επιτροπή αποφάσισε να διατηρήσει τα ισχύοντα κριτήρια και τους μηχανισμούς για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης ασύλου.

1.4. Έτσι, η γενική αρχή είναι ότι η ευθύνη της εξέτασης της αιτήσεως ασύλου ανατίθεται στο κράτος μέλος το οποίο είχε τη μεγαλύτερη συμμετοχή στην είσοδο ή τη διαμονή του αιτούντος άσυλο στα εδάφη των κρατών μελών, με την επιφύλαξη των εξαιρέσεων που προβλέπονται για την προστασία της ενότητας των οικογενειών. Ας σημειωθεί ότι το σύστημα προσδιορισμού του κράτους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης ασύλου ισχύει μόνο για τα άτομα που επιδιώκουν την αναγνώριση της ιδιότητας του πρόσφυγα κατά την έννοια της Σύμβασης της Γενεύης της 28ης Ιουλίου 1951 και δεν καλύπτει τις μορφές επικουρικής προστασίας για τις οποίες δεν υπάρχει ακόμα εναρμόνιση.

1.5. Η πρόταση επιδιώκει να εξασφαλίσει στους αιτούντες άσυλο πραγματική πρόσβαση στις διαδικασίες προσδιορισμού της ιδιότητας του πρόσφυγα, να αποτρέψει την κατάχρηση των διαδικασιών ασύλου, να καλύψει τα κενά και να διορθώσει τις ανακρίβειες που διαπιστώνονται στη Σύμβαση του Δουβλίνου, να προσαρμόσει το σύστημα στις νέες πραγματικές συνθήκες που προκύπτουν από την επιτευχθείσα πρόοδο σε ό,τι αφορά τη δημιουργία ενός χώρου χωρίς εσωτερικά σύνορα, να διευκολύνει τον ταχύτερο δυνατό προσδιορισμό του υπεύθυνου κράτους μέλους και να αυξήσει την αποτελεσματικότητα του συστήματος.

1.6. Η πρόταση περιλαμβάνει πολλές καινοτομίες:

Νέες διατάξεις που τονίζουν την ευθύνη που αναλαμβάνει κάθε κράτος μέλος έναντι του συνόλου των εταίρων του στην Ένωση, όταν επιτρέπει να διαιωνίζονται καταστάσεις παράνομης διανομής στην επικράτειά του, βραχύτερες προθεσμίες διαδικασίας, μεγαλύτερες προθεσμίες για την πραγματοποίηση των μεταγωγών προς το υπεύθυνο κράτος μέλος και διατάξεις που αποβλέπουν στη διατήρηση της ενότητας της οικογένειας των αιτούντων άσυλο.

2. Γενικές παρατηρήσεις

2.1. Η ΟΚΕ επιθυμεί να εξετασθεί η γνωμοδότησή της για το σχέδιο κανονισμού στο πλαίσιο των δύο προηγούμενων γνωμοδοτήσεων που έχει υιοθετήσει στον τομέα αυτό.

2.2. Η πρώτη από τις σχετικές γνωμοδοτήσεις της ΟΚΕ αφορά την πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για τις ελάχιστες προδιαγραφές όσον αφορά τις διαδικασίες που εφαρμόζονται στα κράτη μέλη για τη χορήγηση και ανάκληση του καθεστώτος του πρόσφυγα(1). Στη γνωμοδότηση αυτή η ΟΚΕ δήλωνε ότι θα πρέπει να μη λησμονείται ότι η Σύμβαση της Γενεύης είναι ένα όργανο ανθρώπινων δικαιωμάτων. Οι αναφορές που γίνονται στο προοίμιο της σύμβασης περί της οικουμενικής διακήρυξης των δικαιωμάτων του ανθρώπου του 1948 ενισχύουν την άποψη ότι η προστασία των προσφύγων πρέπει να αντιμετωπισθεί ως αναπόσπαστο στοιχείο της προστασίας των ανθρώπινων δικαιωμάτων, δεδομένου ότι βασίζεται στην προστασία της αξιοπρέπειας και των θεμελιωδών δικαιωμάτων όλων των ανθρωπίνων όντων.

2.3. Παράλληλα με τις αναφορές της Σύμβασης της Γενεύης, η ΟΚΕ πιστεύει ότι θα πρέπει επίσης να γίνουν αναφορές και σε άλλες σχετικές διεθνείς συμβάσεις, όπως η Ευρωπαϊκή Σύμβαση για τα Ανθρώπινα Δικαιώματα, το Διεθνές Σύμφωνο περί Ατομικών και Πολιτικών Δικαιωμάτων, το Διεθνές Σύμφωνο περί Οικονομικών, Κοινωνικών και Πολιτιστικών Δικαιωμάτων, η Σύμβαση για τα Δικαιώματα του Παιδιού, η Σύμβαση για την εξάλειψη κάθε μορφής διακριτικής μεταχείρισης έναντι των Γυναικών.

2.4. Η δεύτερη σχετική γνωμοδότηση της ΟΚΕ αφορά την ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο: Προς μια κοινή διαδικασία παροχής ασύλου και ενιαίου καθεστώτος που να εφαρμόζεται σε όλη την ΕΕ για άτομα στα οποία έχει χορηγηθεί άσυλο(2), στην οποία η ΟΚΕ ανέφερε ότι "είναι σαφές λοιπόν ότι με βάση τη νέα και συμπληρωματική προσέγγιση που προτείνεται από την Επιτροπή, επιβάλλεται η αναθεώρηση της Σύμβασης του Δουβλίνου, ώστε να λαμβάνονται ιδιαιτέρως υπόψη οι εξής πτυχές:

- να καταστεί νομικό και δεσμευτικό μέσο η κοινή θέση της 4ης Μαΐου 1996, που παρέχει ομοιόμορφη ερμηνεία της έννοιας του 'πρόσφυγα', αφού διορθωθεί η έννοια της καταδιώξεως δεδομένου ότι μπορεί να προέρχεται και από μη κρατικούς φορείς·

- να εξασφαλισθεί η δυνατότητα του αιτούντος άσυλο να επιλέξει τη χώρα υποβολής αιτήσεως, λαμβανομένων υπόψη των πολιτιστικών και κοινωνικών κινήτρων που καθορίζουν την επιλογή και που είναι καθοριστικά για την ταχύτερη ένταξη·

- να εξασφαλισθεί το δικαίωμα για νομική προστασία, ενημέρωση και υποβολή εφέσεως·

- να καθορισθούν ελάχιστα πρότυπα υποδοχής·

- να ξεπερασθεί ο υπερβολικά αργός ρυθμός των διακινήσεων και οι πολύ περιορισμένες πληροφορίες που παρέχονται στους αιτούντες άσυλο."

2.5. Η Σύμβαση του Δουβλίνου θεσπίσθηκε με τον διττό σκοπό να μειωθούν οι πολλαπλές αιτήσεις παροχής ασύλου (π.χ. που υποβάλλονται από ένα άτομο σε πολλά κράτη) και να επιλυθεί το πρόβλημα που αντιμετωπίζουν οι αιτούντες άσυλο οι οποίοι παραπέμπονται από μια στην άλλη χώρα.

2.6. Με βάση την εμπειρία, θεωρείται γενικότερα ότι η Σύμβαση δεν λειτουργεί όπως θα έπρεπε και δημιουργεί περισσότερα προβλήματα από όσα επιλύει. Ο όγκος εργασίας και οι δαπάνες που συνεπάγεται δεν είναι ανάλογοι προς τα αποτελέσματα, δεδομένου ότι πολλοί αιτούντες άσυλο εξαφανίζονται προτού μεταφερθούν, και έτσι αυξάνουν τις τάξεις των παράνομων προσφύγων.

2.7. Μόνο για το 6 % των περιπτώσεων γίνεται συζήτηση σχετικά με το ποιο κράτος μέλος είναι υπεύθυνο για την διεκπεραίωση της αίτησης και επιπλέον, κατά το 95 % των περιπτώσεων, το κράτος μέλος στο οποίο υποβάλλεται η αίτηση παροχής ασύλου αναλαμβάνει την ευθύνη εξέτασης της αίτησης αυτής. Ο επίπονος μηχανισμός της Σύμβασης του Δουβλίνου εφαρμόζεται συνεπώς μόνο σε μια πολύ μικρή αναλογία του συνόλου των περιπτώσεων υποβολής αιτήσεως ασύλου και εξ αυτών μόνο 1,7 % μεταβιβάζονται πράγματι σε άλλο κράτος μέλος απ' αυτό στο οποίο υποβλήθηκε η αίτηση. Κατά τα έτη 1998 και 1999, εκ των 655000 αιτήσεων ασύλου μόνο 10998 αιτούντες άσυλο μεταφέρθηκαν όντως σε ένα κράτος μέλος άλλο από αυτό στο οποίο είχαν υποβάλει αιτήσεις. Τα στοιχεία συνεπώς καταδεικνύουν ότι μόνο 5000 άτομα περίπου μετάγονται επιτυχώς κατ' έτος.

2.8. Το συμπέρασμα της ΟΚΕ είναι ότι ο εν λόγω κανονισμός ενσωματώνει στην κοινοτική νομοθεσία τα βασικά χαρακτηριστικά της ουσιαστικά ελαττωματικής Σύμβασης του Δουβλίνου. Ακόμη και μετά τις βελτιώσεις που προτείνονται από την Επιτροπή, δεν θα διαθέτουμε έναν κανονισμό που να είναι σαφής, λειτουργικός, αποτελεσματικός, δίκαιος και ανθρώπινος.

2.9. Η ΟΚΕ αντιλαμβάνεται όμως, ότι από πολιτικής σκοπιάς επιβάλλεται επί του παρόντος η χρήση του κανονισμού αυτού. Σημειώνει τη μεγάλη έμφαση που τίθεται στην αρχή της ευθύνης ενός κράτους μέλους όσον αφορά την παράνομη παρουσία ατόμων στην επικράτειά του, καθώς και των ατόμων που διαμένουν σε αυτό παράνομα επί σημαντικό χρονικό διάστημα. Επικροτεί επίσης και τη μεγάλη σημασία που αποδίδεται στην ενότητα των οικογενειών, μολονότι υστερεί κατά πολύ σε σχέση με τις προτάσεις της Επιτροπής για την οικογενειακή επανασύνδεση. Επικροτεί και τις κατά πολύ βραχύτερες διαδικαστικές προθεσμίες οι οποίες ελπίζουμε ότι θα έχουν ως αποτέλεσμα να προσδιορίζονται νωρίτερα οι υπεύθυνοι για την εξέταση των αιτήσεων παροχής ασύλου.

3. Ειδικές παρατηρήσεις

3.1. Άρθρο 3

Το άρθρο 3 αναφέρεται στον προσδιορισμό του κράτους μέλους που θα είναι υπεύθυνο για την εξέταση της αίτησης ασύλου. Είναι αξιοσημείωτο ότι αντίθετα με τη Σύμβαση του Δουβλίνου δεν γίνεται αναφορά στις διεθνείς υποχρεώσεις στην εν λόγω διάταξη των κρατών μελών. Η ΟΚΕ επιθυμεί να υπομνησθούν οι υποχρεώσεις των κρατών μελών όσον αφορά το διεθνές δίκαιο, όπως η Ευρωπαϊκή Σύμβαση για τα ανθρώπινα δικαιώματα και η Σύμβαση κατά των βασανιστηρίων, όταν αναλαμβάνουν την εξέταση αιτήσεων ασύλου.

3.2. Άρθρο 6

Το άρθρο 6 αναφέρεται στην κατάσταση των μη συνοδευόμενων ανήλικων. Προτείνεται να είναι υπεύθυνο για την διεκπεραίωση της αίτησης ασύλου μη συνοδευόμενου ανήλικου το κράτος μέλος στο οποίο είναι παρόν μέλος της οικογενείας του το οποίο μπορεί να τον αναλάβει. Η ΟΚΕ δέχεται ότι η εξέταση μιας αίτησης που υποβλήθηκε από έναν μη συνοδευόμενο ανήλικο εγείρει πολλά προβλήματα και ότι προς το συμφέρον των ανηλίκων αυτών και για την ολοκλήρωση των διαδικασιών το συντομότερο δυνατόν, ο ορισμός των ατόμων που είναι επιλέξιμα να αναλάβουν το παιδί δεν θα πρέπει να είναι ασκόπως περιοριστικός. Ο ορισμός όπως προτείνεται, αποκλείει τους παππούδες, θείους και θείες, καθώς και τους ενήλικους αδελφούς και αδελφές, όλοι εκ των οποίων θα μπορούσαν εξίσου να αναλάβουν την ευθύνη του παιδιού. Η ΟΚΕ συνεπώς, προτείνει προς το ύψιστο συμφέρον των ανηλίκων, ο ορισμός μέλος της οικογένειας να επεκταθεί και να διατυπωθεί ως εξής: μέλος της οικογένειας ή άλλος συγγενής που μπορεί και θέλει να αναλάβει τον ανήλικο.

3.3. Άρθρο 16

Το άρθρο 16 αναφέρεται στις περιπτώσεις κατά τις οποίες ένα κράτος μέλος ενδέχεται να λάβει υπόψη τα κριτήρια οικογενειακής επανασύνδεσης όταν προσδιορίζεται που πρέπει να εξετασθεί η αίτηση ασύλου ενός εξαρτημένου προσώπου. Ο κανονισμός προτείνει ότι "τα κράτη μέλη θεωρούν ως λόγο που δικαιολογεί την προσέγγιση του αιτούντος άσυλο με μέλος της οικογενείας του που είναι παρόν στην επικράτεια ενός εκ των κρατών μελών, στις περιπτώσεις που δεν προβλέπονται από τις διατάξεις του παρόντος κανονισμού, τις καταστάσεις κατά τις οποίες ένα εκ των ενδιαφερομένων προσώπων εξαρτάται από τη βοήθεια του άλλου λόγω εγκυμοσύνης ή μητρότητας, της κατάστασης της υγείας του ή της μεγάλης ηλικίας του". Η ΟΚΕ προτείνει ο ορισμός του μέλους της οικογενείας να διευρυνθεί με την προσθήκη των λέξεων ή άλλου συγγενούς.

3.4. Άρθρο 18, παράγραφος 1

Το άρθρο 18 αφορά την προθεσμία για τη διατύπωση αιτήματος ανάληψης από άλλο κράτος μέλος της εξέτασης της αίτησης ασύλου. Η πρόταση συνηγορεί υπέρ του αιτήματος ανάληψης από άλλο κράτος μέλος εφόσον διατυπωθεί εντός προθεσμίας 65 εργάσιμων ημερών. Η ΟΚΕ πιστεύει ότι η προθεσμία αυτή είναι εξαιρετικά μικρή σε ό,τι αφορά τις αιτήσεις ασύλου που υποβάλλονται από μη συνοδευόμενους ανηλίκους. Η ΟΚΕ προτείνει να απαλειφθεί το χρονικό όριο της προθεσμίας, το δε διάστημα των 65 εργάσιμων ημερών να τίθεται σε ισχύ μόνο κατά τις εξής περιστάσεις:

- μετά από ολοκλήρωση της αξιολόγησης κατά πόσον είναι κατάλληλο ένα μέλος οικογενείας ή άλλος συγγενής να αναλάβει το παιδί

- και, εν ανάγκη, μετά την έκβαση της διαδικασίας καταλληλότητος που σχετίζεται με την αίτηση ασύλου μέλους της οικογένειας ή άλλου συγγενούς.

3.5. Άρθρο 20

Η διάταξη του άρθρου αυτού προβλέπει την προσφυγή στο δικαστήριο σε περίπτωση αποφάσεως σχετικά με το απαράδεκτο αίτησης. Η προσφυγή αυτή δεν έχει ωστόσο ανασταλτικό αποτέλεσμα επί τη βάσει ότι "Δεδομένου ότι η μεταγωγή προς άλλο κράτος μέλος δεν μπορεί από το χαρακτήρα της να προξενήσει στο συγκεκριμένο πρόσωπο σοβαρή και δύσκολα επανορθώσιμη ζημία, δεν είναι απαραίτητο η εκτέλεση της μεταγωγής να ανασταλεί εν αναμονή του αποτελέσματος της διαδικασίας αμφισβήτησης". Η ΟΚΕ δεν αποδέχεται τη λογική αυτή διότι είναι εξαιρετικά δύσκολο για έναν αιτούντα άσυλο να διατηρήσει επαφές με τους δικηγόρους που θα αναλάβουν την προσφυγή. Οι περισσότεροι αιτούντες άσυλο ζουν μέρα με τη μέρα και οι διεθνείς επικοινωνίες είναι μάλλον αδύνατες.

4. Συμπέρασμα

4.1. Μολονότι η ΟΚΕ επικροτεί τις βελτιώσεις της Σύμβασης του Δουβλίνου που προτείνονται στον εν λόγω κανονισμό, η θέση της παραμένει ότι η εναρμόνιση των διαδικασιών ασύλου, των όρων υποδοχής, της ερμηνείας του ορισμού του πρόσφυγα και άλλων συμπληρωματικών μορφών προστασίας, πρέπει να ολοκληρωθούν προτού διατυπωθεί ένα σύστημα για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση της αίτησης ασύλου. Κατά την άποψη της ΟΚΕ, με την εναρμόνιση αυτή θα ελαττωθούν τα κίνητρα των αιτούντων άσυλο προκειμένου να επιλέγουν σε ποιο κράτος μέλος θα υποβάλλουν τις αιτήσεις τους. Δεν υπάρχει σύστημα προσδιορισμού της ευθύνης όσον αφορά την εξέταση των αιτήσεων ασύλου που μπορεί να λειτουργήσει δίκαια χωρίς την εναρμόνιση της νομοθεσίας και των σχετικών διαδικασιών.

4.2. Στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Τάμπερε επιβεβαιώθηκε και πάλι η σημασία που έχει τόσο για την Ευρωπαϊκή Ένωση όσο και για τα μεμονωμένα κράτη μέλη ο σεβασμός του δικαιώματος αίτησης ασύλου καθώς και η εξασφάλιση εγγυήσεων έναντι όσων επιζητούν προστασία ή πρόσβαση στην Ευρωπαϊκή Ένωση.

4.3. Το δικαίωμα αίτησης ασύλου που προβλέπεται από την Οικουμενική Διακήρυξη των Ανθρώπινων Δικαιωμάτων υπονομεύεται από ένα σύστημα που συνδέει την ευθύνη περί αιτήσεων ασύλου με την ευθύνη των ελέγχων εισόδου. Το σύστημα αυτό ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να εμποδίζουν τους αιτούντες άσυλο να εισέλθουν στην επικράτειά τους με τη θέσπιση ολοένα και περισσότερων μέτρων ελέγχου.

4.4. Αντί να συμβάλει στην προστασία των δικαιωμάτων σε εθνικό επίπεδο, ο προτεινόμενος κανονισμός υπονομεύει τα εν λόγω δικαιώματα. Ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να ελέγχουν εκ των έξω τα σύνορά τους και να εφαρμόζουν κατασταλτικά μέτρα έναντι όσων επιδιώκουν να εισέλθουν στην επικράτειά τους με αποτέλεσμα οι αναζητούντες άσυλο να πέφτουν στα χέρια οργανωμένων εγκληματιών που ενέχονται στην εμπορία ανθρώπων.

Βρυξέλλες, 20 Μαρτίου 2002.

Ο Πρόεδρος

της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Göke Frerichs

(1) ΕΕ C 193, 10.7.2001, σημεία 2.1.1.1 και 2.1.2.

(2) ΕΕ C 260, 17.9.2001, σημείο 2.3.4.3.