Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής σχετικά με την "Πρόταση για απόφαση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τη θέσπιση κοινοτικού προγράμματος δράσης για την προαγωγή μη κυβερνητικών οργανισμών που αναπτύσσουν πρωτίστως δραστηριότητες στον τομέα της περιβαλλοντικής προστασίας"

(2002/C 36/21)

Στις 11 Ιουλίου 2001 και σύμφωνα με το άρθρο 175 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, το Συμβούλιο αποφάσισε να ζητήσει γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής σχετικά με την ανωτέρω πρόταση.

Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή ανέθεσε στην κα Sanchez Miguel να προετοιμάσει τις σχετικές εργασίες ως γενική εισηγήτρια.

Κατά την 385η σύνοδο ολομέλειάς της, της 17ης και 18ης Οκτωβρίου 2001 (συνεδρίαση της 18ης Οκτωβρίου), η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 66 ψήφους υπέρ, 22 ψήφους κατά και 10 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Κατά την περίοδο από 1ης Ιανουαρίου 1998 μέχρι την επικείμενη λήξη του στις 31 Δεκεμβρίου 2001 εφαρμόζεται ένα "Κοινοτικό πρόγραμμα δράσης για την υποστήριξη των ευρωπαϊκών ΜΚΟ που αναπτύσσουν δραστηριότητα κυρίως στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος", το οποίο έχει στόχο να βοηθήσει στη χρηματοδότηση των δραστηριοτήτων αυτών των οργανισμών που συμβάλλουν στην περαιτέρω ανάπτυξη και εφαρμογή της κοινοτικής περιβαλλοντικής πολιτικής και νομοθεσίας και βασίζεται στην απόφαση του Συμβουλίου 97/872/ΕΚ.

Απαιτείται, επομένως,

- να αξιολογηθεί η σημασία του, σύμφωνα με την πολιτική της Επιτροπής,

- να εξετασθεί αν η προσέγγισή του είναι η ενδεδειγμένη και αν συνάδει προς τους νέους προσανατολισμούς και στόχους της Επιτροπής,

- να αποτιμηθεί η μέχρι στιγμής λειτουργία του, προκειμένου να διατηρηθεί ή/και να τροποποιηθεί η συγκεκριμένη γραμμή δράσης, δηλαδή η χρηματοδότηση των δραστηριοτήτων των ΜΚΟ που αναπτύσσουν δραστηριότητα στον τομέα της περιβαλλοντικής προστασίας.

1.2. Στην "Έκθεση της Επιτροπής στο Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο σχετικά με την πείρα που συγκεντρώθηκε κατά την εφαρμογή της απόφασης του Συμβουλίου 97/872/ΕΚ της 16ης Δεκεμβρίου 1997 όσον αφορά ένα κοινοτικό πρόγραμμα δράσης για την υποστήριξη των μη κυβερνητικών οργανισμών που αναπτύσσουν δραστηριότητα κυρίως στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος"(1) εκφράζεται η ικανοποίηση των υπηρεσιών της Επιτροπής για τις δραστηριότητες που αναπτύχθηκαν και για την ορθή τους αιτιολόγηση, καθώς και για τις τελικές εκθέσεις όπου παρουσιάζεται με σαφήνεια το αποτέλεσμα των εργασιών (Αξιολόγηση της γραμμής του προϋπολογισμού B4-3060). Σε γενικές γραμμές, λοιπόν, το πρόγραμμα ήταν χρήσιμο από την άποψη των προσδοκιών που υπήρχαν κατά την περίοδο της ισχύος του.

1.3. Σήμερα η Επιτροπή πιστεύει ότι οι ΜΚΟ αναμένεται να διαδραματίσουν εξαιρετικά σημαντικό ρόλο ενώπιον των νέων μορφών ευρωπαϊκής διακυβέρνησης, των αναγκών της διαδικασίας ολοκλήρωσης (της προστασίας του περιβάλλοντος και της αειφόρου ανάπτυξης σε όλες τις υπόλοιπες πολιτικές της ΕΕ) και των αναγκών της διαδικασίας διεύρυνσης. Επιπλέον, η Επιτροπή, λαμβάνοντας υπόψη τις διαβουλεύσεις με τους ΜΚΟ που έλαβαν τις ενισχύσεις και τη γνώμη των υπηρεσιών εποπτείας των προγραμμάτων, οι οποίες χρησίμευσαν για τον εντοπισμό των ελλείψεων που υπάρχουν στην πρόσκληση υποβολής προτάσεων, στην εφαρμογή και στη διαχείριση του προγράμματος, προτείνει να αντικατασταθεί η προηγούμενη απόφαση με μία νέα που θα προβλέπει:

- τη συστηματική συμμετοχή των ΜΚΟ που ασχολούνται με το περιβάλλον στη διαμόρφωση και την εφαρμογή της κοινοτικής πολιτικής,

- την αύξηση της διάρκειας του προγράμματος από 4 σε 5 χρόνια, προκειμένου να ευθυγραμμιστεί με τους προϋπολογισμούς και τις πολιτικές συμφωνίες της ΕΕ,

- την προσαρμογή της πρόσκλησης υποβολής προτάσεων και της λήψης αποφάσεων σύμφωνα με το ημερολογιακό έτος,

- τη διαφοροποίηση του γεωγραφικού πεδίου εφαρμογής του προγράμματος με βάση την προοπτική της διαδικασίας διεύρυνσης και της ανάπτυξης δεσμών με τις χώρες της Νοτιοανατολικής Ευρώπης,

- ένα απλοποιημένο σύστημα επιλογής, παρακολούθησης και αξιολόγησης βάσει δεικτών αντικτύπου και αποτελεσμάτων, που θα διατηρεί τις ισορροπίες μεταξύ επιμέρους γεωγραφικών περιφερειών, μικρών και μεγάλων ΜΚΟ, εξειδικευμένων και γενικού χαρακτήρα κ.λπ.,

- ένα σταθερό σύστημα ελέγχου που θα εγγυάται τη χρηστή διαχείριση των δημόσιων πόρων με διαφάνεια και αυστηρότητα.

2. Γενικές παρατηρήσεις

2.1. Όπως αναφέρεται στην αιτιολογική έκθεση του προγράμματος, στο κεφάλαιο "Η πρόκληση μιας διακυβέρνησης νέου τύπου"(2), οι ευρωπαϊκοί ΜΚΟ έχουν δείξει ότι έχουν την ικανότητα να διαδραματίσουν τον ρόλο που τους αναθέτει η Επιτροπή τόσο στην προαγωγή νέων μορφών ευρωπαϊκής διακυβέρνησης όσο και στη διαμόρφωση και εφαρμογή των περιβαλλοντικών πολιτικών της ΕΕ. Γι' αυτό, είναι επαρκώς δικαιολογημένη η αναγκαιότητα του κοινοτικού προγράμματος δράσης για την προαγωγή μη κυβερνητικών οργανισμών που αναπτύσσουν πρωτίστως δραστηριότητες στον τομέα της περιβαλλοντικής προστασίας.

2.2. Η προτεινόμενη πενταετής διάρκεια (2002-2006) με μία ενδιάμεση αξιολόγηση το 2004, καθώς και τα χαρακτηριστικά αυτού του νέου προγράμματος βελτιστοποιούν τη λειτουργικότητα και την αποτελεσματικότητα αυτού του μέσου για την προαγωγή των δραστηριοτήτων και της λειτουργίας αυτών των ΜΚΟ. Ενισχύονται έτσι, επίσης, ο έλεγχος, η αυστηρότητα και η διαφάνεια στη χρήση των κοινοτικών πόρων.

2.3. Ο προϋπολογισμός των 32 εκατ. ευρώ για το πρόγραμμα δράσης αποτελεί σημαντική αύξηση σε σχέση με τον προηγούμενο προϋπολογισμό. Αν ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι οι επιδοτήσεις για τις δραστηριότητες των περιβαλλοντικών ΜΚΟ αυξάνονται κάθε χρόνο εις βάρος των επιδοτήσεων για προγράμματα ευαισθητοποίησης, το προτεινόμενο πρόγραμμα δράσης και οι άλλες γραμμές του προϋπολογισμού δεν θα πρέπει να διαταράξουν την ισορροπία της οικονομικής ενίσχυσης των δράσεων άλλων οργανισμών που ασχολούνται με τα θέματα προτεραιότητας της κοινοτικής πολιτικής: αλλαγή του κλίματος, φύση και βιοποικιλότητα, περιβάλλον και υγεία, βιώσιμη χρήση των φυσικών πόρων και διαχείριση των αποβλήτων (Έκτο Πρόγραμμα Δράσης για το Περιβάλλον).

2.3.1. Πρέπει να διευκρινισθεί ότι η διείσδυση των περιβαλλοντικών ΜΚΟ σε ορισμένα πεδία που συνδέονται θεμελιωδώς με την οικονομική και παραγωγική δραστηριότητα είναι περιορισμένη και ότι άλλοι κοινωνικοί οργανισμοί (ενώσεις εργαζομένων, εργοδοτών, γεωργών και καταναλωτών) είναι πιο εμπλεγμένοι και έχουν μεγαλύτερη ικανότητα δράσης σε σχέση με ορισμένα θέματα (αλλαγή του κλίματος, περιβάλλον και υγεία, διαχείριση των αποβλήτων κ.ά.).

2.4. Εν πάση περιπτώσει, η πολιτική της χρηματοδότησης, αφενός, περιβαλλοντικών δραστηριοτήτων γενικά και, αφετέρου, ειδικά συγκεκριμένων δραστηριοτήτων οργανισμών που ασχολούνται σε σταθερή βάση και κατά προτεραιότητα με την περιβαλλοντική προστασία και την περαιτέρω ανάπτυξη και εφαρμογή της κοινοτικής πολιτικής έχει καταδείξει τη χρησιμότητά της.

3. Ειδικές παρατηρήσεις

3.1. Μεταξύ των κριτηρίων που επιβάλλει ο κανόνας, και ιδίως το άρθρο 2 παράγραφος β), απαιτείται από τους ΜΚΟ να έχουν διάρθρωση και δραστηριότητες που να καλύπτουν τουλάχιστον τρεις ευρωπαϊκές χώρες. Αν και το κριτήριο αυτό ενισχύει τον διεθνικό χαρακτήρα αυτών των οργανισμών, περιορίζει τον αριθμό των πιθανών δικαιούχων, δεδομένου ότι, όπως αναγνωρίζεται, το 80 % των δικαιούχων είναι κάθε χρόνο οι ίδιοι.

3.1.1. Θα ήταν σκόπιμο ένας από τους στόχους του προγράμματος να συνίσταται στην ενθάρρυνση μόνιμων ή προσωρινών μορφών συνεργασίας των περιβαλλοντικών οργανισμών σε κοινοτικό επίπεδο για την επίτευξη στόχων της κοινοτικής πολιτικής που υπερβαίνουν τα προγράμματα χρηματοδότησης δραστηριοτήτων (LIFE, προστασία των πολιτών και έκτακτες περιβαλλοντικές ανάγκες κ.λπ.).

3.1.2. Εξάλλου, και παρά το γεγονός ότι από το παρόν πρόγραμμα δράσης αποκλείονται οι υποψήφιες προς ένταξη χώρες για να αποφευχθούν ενδεχόμενες επικαλύψεις χρηματοδότησης, οι εν λόγω χώρες συμπεριλαμβάνονται στα Ευρωπαϊκά Περιβαλλοντικά Δίκτυα, πράγμα που, από κοινού με μόνιμες ή προσωρινές μορφές συνεργασίας με άλλους ΜΚΟ, θα μπορούσε να ευνοήσει την ένταξή τους στον κοινοτικό χώρο.

3.2. Η τρίτη φάση της διαδικασίας επιλογής και κατακύρωσης (άρθρο 5) συνίσταται σε μια συγκριτική αξιολόγηση των επιλέξιμων αιτήσεων βάσει τριών κριτηρίων, τα οποία διευκρινίζονται περαιτέρω στο σημείο 2 του παραρτήματος:

- βαθμός στον οποίο το προτεινόμενο πρόγραμμα εργασίας ανταποκρίνεται στους στόχους του προγράμματος,

- επίπεδο διαχείρισης και ποιότητας,

- εμβέλεια, αποδοτικότητα και αποτελεσματικότητα.

3.2.1. Τα τρία βασικά στοιχεία για την αξιολόγηση αυτού του τελευταίου σημείου, η "γενικότερη ορατότητα" του οργανισμού και των δραστηριοτήτων του, οι εξωτερικές σχέσεις και η "δημόσια αξιολόγηση του οργανισμού (συμπεριλαμβανομένων των μέσων μαζικής ενημέρωσης)", επιτρέπουν μιαν υψηλή δόση διακριτικής ευχέρειας, η οποία ενδέχεται να επηρεάσει τους στόχους που έχουν οριστεί για το πρόγραμμα.

3.2.2. Για να μειωθεί το περιθώριο διακριτικής ευχέρειας, συνιστάται:

- αποκλειστική επικέντρωση στην "ορατότητα των δραστηριοτήτων" και όχι στην ορατότητα του αιτούντα οργανισμού για την ενίσχυση νέων οργανισμών ή νέων μορφών συνεργασίας,

- σαφής ορισμός της έννοιας της "αξιολόγησης από τα μέσα μαζικής ενημέρωσης", για να αποφευχθεί το ενδεχόμενο να είναι η εικόνα των ΜΚΟ αυτή που καθορίζει, τελικά, τη χρηματοδοτική ενίσχυση.

3.3. Το άρθρο 6 καθορίζει τα ετήσια ποσοστά επιδότησης μεταξύ 70 % και 80 %, ανάλογα με την περίπτωση, και αποκλείει από τις επιλέξιμες δαπάνες τις "συμβολές σε είδος", σύμφωνα με τις παρατηρήσεις που διατυπώνονται από τις υπηρεσίες της Επιτροπής στο σημείο 2.6.4 της έκθεσης, βάσει των κανονισμών χρηματοδοτικού ελέγχου της Ευρωπαϊκής Ένωσης(3).

3.3.1. Οι μικροί και μη επαγγελματικοί ΜΚΟ θεωρούν "καταπιεστικούς" τους περιορισμούς όσον αφορά την μη αμειβόμενη εργασία ή τις προσφορές "σε είδος". Αν τελικά δεν ληφθεί καθόλου υπόψη αυτή η πτυχή, η μέθοδος χρηματοδότησης που παρουσιάζεται στο έγγραφο θα οδηγήσει στην ενίσχυση των οργανισμών που ασχολούνται με το περιβάλλον "επαγγελματικά" εις βάρος των ΜΚΟ που βασίζονται στην εθελοντική εργασία των μελών τους και στην υποστήριξη της κοινωνίας των πολιτών μέσω όχι απαραίτητα χρηματικών συμβολών.

3.3.2. Είναι, λοιπόν, λογικό να αναζητηθούν μέθοδοι χρηματοδότησης που, παρότι θα περιπλέκουν τη διαχείριση, θα επιτρέπουν τον συνυπολογισμό με κάποιον τρόπο των συμβολών "σε είδος" στις επιλέξιμες δαπάνες, καθιστώντας πιο ελαστική την εφαρμογή των κανονισμών στις περιπτώσεις που αποδεικνύεται ότι είναι αναγκαίο να διατηρηθεί η εθελοντική εργασία στους ΜΚΟ.

3.4. Σε περίπτωση που διαπιστωθούν παρατυπίες, διαχειριστικές ατασθαλίες ή απάτη, θα μπορούν να ληφθούν ένα ή περισσότερα διοικητικά μέτρα ή κυρώσεις, ανάλογα με τη σοβαρότητα της περίπτωσης.

3.4.1. Λόγω της σοβαρότητας ενός από αυτά τα μέτρα, συγκεκριμένα της εξαίρεσης από τους αντιστοίχους μηχανισμούς διαλόγου της Επιτροπής, και για να αποφευχθούν οι αυθαιρεσίες ή η καταχρηστική προσφυγή σ' αυτήν την κύρωση, συνιστάται να οριστεί με διαφάνεια σε ποιες περιπτώσεις μπορεί να απαγορευθεί σε έναν ΜΚΟ η συμμετοχή στους δημοκρατικούς μηχανισμούς διαβούλευσης και συμμετοχής.

4. Ιδιαίτερη παρατήρηση

4.1. Πρέπει να σημειωθεί ότι, για να αναπτυχθούν οι νέες μορφές διακυβέρνησης που αναφέρονται στην ανακοίνωση της Επιτροπής "Στρατηγικοί στόχοι 2000-2005 - Η διαμόρφωση της νέας Ευρώπης"(4) και να επιτευχθεί η δέουσα προστασία του περιβάλλοντος και η αειφόρος ανάπτυξη, που αποτελούν στόχους της κοινοτικής πολιτικής παρά τις πάντοτε παρούσες οικονομικές δυσκολίες, είναι απαραίτητο να ενισχυθούν και να χρηματοδοτηθούν επίσης η δράση και η δέσμευση υπέρ του περιβάλλοντος άλλων μη κυβερνητικών οργανισμών που εκπροσωπούν τους Ευρωπαίους πολίτες ως εργαζόμενους, εργοδότες, γεωργούς ή καταναλωτές και διαδραματίζουν εξαιρετικά σημαντικό ρόλο στην εφαρμογή των περιβαλλοντικών πολιτικών.

4.1.1. Για παράδειγμα, η τήρηση των ευρωπαϊκών δεσμεύσεων του Κυότο για τη μείωση των εκπομπών αερίων που ευθύνονται για το φαινόμενο του θερμοκηπίου, η μείωση της χρήσης και της επικινδυνότητας των χημικών προϊόντων ή η εφαρμογή της οδηγίας-πλαίσιο για τα ύδατα είναι αδιανόητες χωρίς τη συνεργασία και τη δράση των εργαζομένων και των εργοδοτών στα κέντρα εργασίας. Σήμερα, οι οργανώσεις που εκπροσωπούν τους εργαζόμενους και τους εργοδότες παρουσιάζουν σημαντικό έλλειμμα μέσων για την ενίσχυση της ευαισθητοποίησης και της δέσμευσης των μελών και των εταίρων τους υπέρ του περιβάλλοντος.

4.1.2. Το ίδιο ισχύει και για τον σημαντικότατο ρόλο των γεωργικών οργανώσεων στη μείωση και την εξάλειψη της χρήσης φυτοπροστατευτικών προϊόντων και των οργανώσεων των καταναλωτών σε σχέση με την εφαρμογή των πολιτικών μείωσης και ανακύκλωσης των αστικών λυμάτων.

4.1.3. Συνιστάται να μελετηθεί η δυνατότητα ανάπτυξης ενός κοινοτικού προγράμματος δράσης, παράλληλου και συμπληρωματικού ως προς αυτό που εξετάζουμε, το οποίο θα προσδώσει μονιμότητα και σταθερότητα στις δράσεις των κοινωνικών οργανώσεων που συμβάλλουν ουσιωδώς στην ανάπτυξη της ευρωπαϊκής πολιτικής για το περιβάλλον, παρότι δεν αναπτύσσουν πρωτίστως δραστηριότητες στον τομέα της περιβαλλοντικής προστασίας.

Βρυξέλλες, 18 Οκτωβρίου 2001.

Ο Πρόεδρος

της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Göke Frerichs

(1) COM(2001) 337 τελικό (Τόμος Ι).

(2) COM(2001) 337 τελικό (Τόμος ΙΙ).

(3) COM(2001) 337 τελικό (τόμος I).

(4) COM(2000) 154 τελικό (ΕΕ C 81 της 21.3.2000 και ΕΕ C 14 της 16.1.2001).