C 429/93

Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «Καθολική πρόσβαση σε στέγαση αξιοπρεπή, βιώσιμη και οικονομικά προσιτή σε μακροπρόθεσμη βάση»

(Γνωμοδότηση πρωτοβουλίας)

(2020/C 429/13)

Εισηγητής: ο κ. Raymond HENCKS Συνεισηγητής: ο κ. András EDELÉNYI

Απόφαση της ολομέλειας 20.2.2020 Νομική βάση Άρθρο 32 παράγραφος 2 του εσωτερικού κανονισμού Γνωμοδότηση πρωτοβουλίας Αρμόδιο τμήμα Μεταφορές, ενέργεια, υποδομές, κοινωνία των πληροφοριών Υιοθετήθηκε από το τμήμα 3.9.2020 Υιοθετήθηκε από την ολομέλεια 16.9.2020 Σύνοδος ολομέλειας αριθ. 554 Αποτέλεσμα της ψηφοφορίας (υπέρ/κατά/αποχές) 216/1/3

1. Συμπεράσματα και συστάσεις

1.1. Η κρίση στον τομέα της υγείας, της οικονομίας και της κοινωνίας λόγω της νόσου COVID-19 κατέδειξε πόσο σοβαρή είναι η κρίση προσιτής στέγης που αντιμετωπίζουν τα κράτη μέλη εδώ και χρόνια ( 1 ) , ιδιαίτερα για τους άστεγους, τα νοικοκυριά που ζουν σε κατοικίες με υπερβολικά πολλούς ενοίκους, τους κατοίκους λαϊκών συνοικιών και τους εποχικούς και μετανάστες εργαζομένους, που υπήρξαν θύματα συνθηκών στέγασης οι οποίες είχαν άμεση επίπτωση στα ποσοστά λοίμωξης του πληθυσμού. Παρότι η στεγαστική πολιτική εξακολουθεί να αποτελεί αρμοδιότητα των κρατών μελών, η έλλειψη αξιοπρεπούς και προσιτής στέγης που πλήττει την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) απαιτεί ένα ευρωπαϊκό σχέδιο δράσης για την κατοικία, που να καλύπτει ένα συνεκτικό και ευανάγνωστο για τους Ευρωπαίους πολίτες σύνολο μέτρων, το οποίο θα βοηθήσει τα κράτη μέλη, τις περιφέρειες και τους δήμους της Ευρώπης στη μακρόπνοη αναθέρμανση της προσφοράς κοινωνικών και οικονομικά προσιτών κατοικιών και στην αποτελεσματική καταπολέμηση του φαινομένου των αστέγων.

1.2. Η ΕΕ πρέπει, πρώτα απ’ όλα, να μεριμνήσει για την κατοχύρωση πραγματικού καθολικού δικαιώματος στη στέγη, και συγκεκριμένα να αποφασίσει, μέσω τομεακού κανονισμού, σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, να θεσπίσει τις αρχές και να ορίσει τις προϋποθέσεις για την παροχή, την ανάθεση της εκτέλεσης και τη χρηματοδότηση προσιτών και αξιοπρεπών κατοικιών, σύμφωνα με το άρθρο 14 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ).

1.3. Εν προκειμένω, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή (ΕΟΚΕ) επικροτεί την πρωτοβουλία της Επιτροπής για την καθιέρωση σύνδεσης μεταξύ του ευρωπαϊκού πυλώνα κοινωνικών δικαιωμάτων και του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, πράγμα το οποίο, στον τομέα της στεγαστικής πολιτικής, αναμένεται να οδηγήσει σε καλύτερη παρακολούθηση όσον αφορά τη μεταρρύθμιση της κοινωνικής στέγασης, την προσβασιμότητα και την οικονομική προσιτότητα των κατοικιών, καθώς και την αποτελεσματικότητα των στεγαστικών επιδομάτων. Επιμένει ότι πρέπει να ζητηθεί η γνώμη των εκπροσώπων της οργανωμένης κοινωνίας των πολιτών πριν από την έγκριση των ανά χώρα συστάσεων του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου σε θέματα στεγαστικής πολιτικής. Η ΕΟΚΕ τάσσεται υπέρ της αύξησης του περιθωρίου ελιγμών για τις μακροπρόθεσμες επενδύσεις σε κοινωνικές υποδομές και υπέρ της εξαίρεσής τους από τους λογαριασμούς της δημόσιας διοίκησης κατά τον υπολογισμό του δημόσιου ελλείμματος.

1.4. Η συγκρότηση ενός «ευρωπαϊκού ταμείου επενδύσεων στην προσιτή, αξιοπρεπή και κατάλληλη στέγη», με στόχο τη δημιουργία και τη διατήρηση κατοικιών με λογικό κόστος, θα επέτρεπε στην ΕΕ να καταστήσει πιο συνεκτικές και πιο ευανάγνωστες για τον Ευρωπαίο πολίτη τις δράσεις και τις πολιτικές της, ιδίως στο πλαίσιο του μελλοντικού προγράμματος για τα κτίρια της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας, καθώς και του μελλοντικού σχεδίου δράσης του ευρωπαϊκού πυλώνα κοινωνικών δικαιωμάτων.

1.5. Με βάση την έκθεση που πρέπει να υποβάλουν τα κράτη μέλη στην ευρωπαϊκή επιτροπή συστημικών κινδύνων (ΕΣΣΚ) το 2020, σχετικά με τις μετρήσεις της δυνητικής υπερτίμησης των ακινήτων, καθώς και με τις δράσεις που ανελήφθησαν ως απόκριση στις συστάσεις της ΕΣΣΚ —ή με την αιτιολόγηση που προβάλλεται σε περίπτωση μη ανάληψης σχετικής δράσης—, έχει καθοριστική σημασία να εντοπιστούν σε πολύ πρώιμη φάση τυχόν ευάλωτα στοιχεία που θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε χρηματοπιστωτικές, οικονομικές και κοινωνικές κρίσεις, και να υπάρξει η κατάλληλη αντίδραση.

1.6. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα πρέπει να προβεί το συντομότερο δυνατό στην αναθεώρηση της απόφασης για τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος (ΥΓΟΣ) όσον αφορά την ομάδα-στόχο για την κοινωνική στέγαση, και να διευκρινίσει ότι η στεγαστική πολιτική δεν μπορεί να περιορίζεται αποκλειστικά στον στόχο της βοήθειας προς τα άτομα που βρίσκονται γύρω στο όριο κινδύνου φτώχειας, αλλά πρέπει να εγγυάται στέγαση αξιοπρεπή, προσβάσιμη και οικονομικά προσιτή μακροπρόθεσμα σε όλους τους πολίτες, κυρίως δε στους άστεγους, στα νεαρά ζευγάρια, στις μονογονεϊκές και τις πολύτεκνες οικογένειες, στους μισθωτούς και γενικότερα στις μεσαίες τάξεις, που πλήττονται από την ευρωπαϊκή κρίση στέγης. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή θα πρέπει να προτείνει έναν κοινό ορισμό της έννοιας του προσαυξημένου κόστους στέγασης, μια εναρμονισμένη μεθοδολογία για την εκτίμηση των υπερβολικών στεγαστικών εξόδων, μια κανονιστική ρύθμιση κατά της αποθησαύρισης κενών κατοικιών και οικοδομήσιμων οικοπέδων με κερδοσκοπικούς σκοπούς, καθώς και μια ρυθμιστική πλαισίωση των πρακτικών μετατροπής της χρήσης προσιτών κατοικιών σε καταλύματα βραχυπρόθεσμης τουριστικής ενοικίασης.

1.7. Τέλος, η ΕΟΚΕ ζητά από την Επιτροπή να διοργανώνει σε ετήσια βάση μια ευρωπαϊκή συνάντηση κορυφής για την προσιτή στέγη, στην οποία θα συμμετέχει το σύνολο των ενδιαφερομένων, προκειμένου να εξετάζεται η εφαρμογή και η παρακολούθηση του ευρωπαϊκού σχεδίου δράσης για την προσιτή στέγη, με βάση μια ετήσια έκθεση σχετικά με την κατάσταση της στέγης στην ΕΕ.

2. Γενικές παρατηρήσεις

2.1. Η πρόσβαση σε στεγαστική βοήθεια κατοχυρώνεται στον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ενώ η πρόσβαση σε καλής ποιότητας κοινωνική κατοικία ή στεγαστική βοήθεια προβλέπεται στον ευρωπαϊκό πυλώνα κοινωνικών δικαιωμάτων. Ωστόσο, το δικαίωμα σε αξιοπρεπή στέγη δεν αναγνωρίζεται πλήρως στη νομοθεσία της ΕΕ, δεδομένου ότι η κατοχύρωσή του δεν παράγει πραγματικά πρακτικά αποτελέσματα. Απόδειξη αποτελεί η έντονη αύξηση του αριθμού των αστέγων και των ατόμων που ζουν σε κακές συνθήκες στέγασης, καθώς και των νοικοκυριών που βρίσκονται αντιμέτωπα με προσαυξημένο κόστος στέγασης. Στην πράξη, ο Ευρωπαίος πολίτης δεν έχει πραγματικό δικαίωμα να διαθέτει αξιοπρεπή και προσιτή στέγη. Το μόνο που έχει είναι δικαίωμα σε στεγαστικό επίδομα, σε κοινωνική κατοικία ή σε προσωρινή στέγαση έκτακτης ανάγκης όταν κρίνεται ότι βρίσκεται σε ένδεια, σύμφωνα με τη νομοθεσία και τις πρακτικές των κρατών μελών, και τούτο υπό την προϋπόθεση της διαθεσιμότητας κατάλληλης κατοικίας.

2.2. Οι δυνάμεις της αγοράς κατοικίας αδυνατούν να καλύψουν το σύνολο των αναγκών. Οι συνεχώς αυξανόμενες τιμές των ακινήτων κατοικίας οδήγησαν σε αύξηση των ανισοτήτων σε ολόκληρη την Ευρώπη. Για παράδειγμα, όλο και περισσότερα νοικοκυριά αφιερώνουν πάνω από το 40 % του προϋπολογισμού τους στην κατοικία, γεγονός που αντιστοιχεί σε προσαυξημένο κόστος στέγασης· το 11 % των Ευρωπαίων πολιτών δαπανούν για τη στέγασή τους περισσότερο από το 40 % του προσωπικού τους εισοδήματος (υπολογιζόμενου εκτός στεγαστικού επιδόματος), ενώ ένας πολίτης στους είκοσι ζει σε κατοικία με υπερβολικά πολλούς ενοίκους, στερούμενη υπηρεσιών πρώτης ανάγκης ( 2 )

2.3. Η οικονομική και δημογραφική διάρθρωση, καθώς και τα επίπεδα τιμών, παρουσιάζουν μεγάλες διαφορές μεταξύ κρατών μελών. Επιπλέον, υπάρχει σημαντικό χάσμα ως προς τις τιμές μεταξύ των πρωτευουσών, των δευτερευουσών πόλεων και των υπόλοιπων περιοχών.

2.4. Η αγορά κατοικίας σε πολλά από τα ευρωπαϊκά μητροπολιτικά κέντρα, τις μεγαλουπόλεις και τις περιαστικές περιοχές της ΕΕ εμφανίζει σημαντική αύξηση της ζήτησης, οφειλόμενη στην κινητικότητα των νοικοκυριών που αναζητούν εργασία, ενώ η προσφορά κατοικιών περιορίζεται λόγω της έλλειψης γης, του αυξανόμενου κόστους δόμησης και αύξησης της πυκνότητας κατοίκησης, καθώς και των κερδοσκοπικών πρακτικών των επενδυτών. Η έγγειος ιδιοκτησία είναι πόρος που σπανίζει, υπόκειται δε σε αυξανόμενο ανταγωνισμό μεταξύ διαφόρων χρήσεων: κατοικία, δημόσιες υποδομές, γεωργία, δασοκομία, εμπορική ή βιομηχανική εκμετάλλευση, μεταφορές, βιοποικιλότητα, εδαφικές εκτάσεις άρδευσης, δραστηριότητες αναψυχής κ.λπ., σε σημείο που η τιμή της γης συνιστά συχνά την πιο απρόσιτη παράμετρο της κατοικίας. Η άνοδος των τιμών της κατοικίας στις μεγαλουπόλεις και τις περιαστικές περιοχές οδηγεί σε αύξηση του αποκλεισμού από τη στέγαση, του φαινομένου των αστέγων και της ακατάλληλης στέγασης, που επεκτείνεται πλέον στους νέους, στις μονογονεϊκές και τις πολύτεκνες οικογένειες, στους μισθωτούς και γενικότερα στις μεσαίες τάξεις, οι οποίες εξαναγκάζονται, λόγω του υπερβολικού βάρους της στέγασης, να φύγουν από τις ευρωπαϊκές μεγαλουπόλεις και να μεταφερθούν στις αγροτικές περιοχές. Η μετεγκατάσταση αυτή οδηγεί με τη σειρά της σε αύξηση —κυμαινόμενου βαθμού— του κόστους της κατοικίας στις αγροτικές περιοχές, και επιφέρει, μεταξύ άλλων, κοινωνικό διαχωρισμό, εμφάνιση αποκλειστικά οικιστικών περιοχών (περιοχές καθημερινώς μετακινουμένων προς τον χώρο εργασίας τους), αύξηση της κινητικότητας, μεταλλαγές του τοπίου, κατάληψη εδαφών, καθώς και αύξηση των υποδομών και του κόστους για το κοινωνικό σύνολο.

2.5. Τα κράτη μέλη διαθέτουν ευρεία διακριτική ευχέρεια καθορισμού, οργάνωσης και χρηματοδότησης των κοινωνικών υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, συμπεριλαμβανομένης της στέγασης. Ωστόσο, η αρμοδιότητα αυτή δεν τα απαλλάσσει από τη συμμόρφωση με τις αξίες της Ένωσης (ανθρώπινη αξιοπρέπεια, ισότητα, απαγόρευση των διακρίσεων, ανθρώπινα δικαιώματα κ.λπ.) και με τους κοινοτικούς κανόνες για τη στέγαση, ειδικότερα δε με το πρωτόκολλο αριθ. 26 για τις υπηρεσίες γενικού συμφέροντος που προσαρτάται στη ΣΛΕΕ, βάσει του οποίου τα κράτη μέλη καλούνται να διασφαλίσουν υψηλό επίπεδο ποιότητας, ασφάλειας και οικονομικής προσιτότητας, ίση μεταχείριση και προώθηση της καθολικής πρόσβασης και των δικαιωμάτων των χρηστών. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή, ως θεματοφύλακας των Συνθηκών, έχει να διαδραματίσει σημαντικό ρόλο και καλείται να παρέμβει όταν τα κράτη μέλη δεν τηρούν τις υποχρεώσεις τους. Ωστόσο, στο πλαίσιο της νομοθεσίας για τις κρατικές ενισχύσεις, η Επιτροπή περιορίζει σημαντικά τις αρμοδιότητες των κρατών μελών, καθώς θεσπίζει ότι οι κοινωνικές κατοικίες πρέπει να απευθύνονται αποκλειστικά στα φτωχότερα νοικοκυριά, ενώ η κρίση κατοικίας πλήττει ένα πολύ ευρύτερο μερίδιο του πληθυσμού. Ομοίως, μια δημόσια αρχή δεν μπορεί να πωλεί οικοδομήσιμα οικόπεδα στο πλαίσιο προγράμματος δόμησης οικονομικά προσιτών κατοικιών, παρά μόνο στην τιμή της αγοράς και μόνον αφού η τιμή αυτή προσδιοριστεί βάσει μιας σύνθετης διαδικασίας.

2.6. Εξάλλου, η αυξανόμενη ζήτηση δεν μπόρεσε να καλυφθεί από μια προσφορά κατοικίας συμπληρωματική προς την προσφορά της αγοράς, λόγω της έντονης συρρίκνωσης των δημόσιων επενδύσεων των κρατών μελών σε κοινωνικές και οικονομικά προσιτές κατοικίες, ως επακόλουθο της απόσυρσης των εμπορικών τραπεζών από τη χρηματοδότηση των επενδύσεων αυτών, της οικονομικής και δημοσιονομικής κρίσης και του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης, ενώ επιπλέον σε ορισμένα κράτη μέλη γενικεύεται η ιδιωτικοποίηση του υφιστάμενου αποθέματος κοινωνικών κατοικιών.

2.7. Η πίεση αυτή επί των τοπικών αγορών κατοικίας τροφοδοτήθηκε περαιτέρω από τις διαδικτυακές πλατφόρμες, καθώς επήλθε συγκέντρωση της ζήτησης συνδεόμενη με τις διεθνείς μεταναστευτικές ροές και αναπτύχθηκαν παγκόσμιες πλατφόρμες τουριστικών καταλυμάτων, με αποτέλεσμα —στις πλέον ελκυστικές μεγαλουπόλεις— να αφαιρεθούν προσιτές κατοικίες από την αγορά, λόγω μετατροπής της προσφοράς κατοικιών σε καταλύματα βραχυπρόθεσμης διαμονής Επιπλέον, λόγω των πολύ χαμηλών επιπέδων απόδοσης των χρηματοπιστωτικών προϊόντων (επιτόκια, μερίσματα κ.λπ.), διάφορες διεθνείς κεφαλαιουχικές εταιρείες (συνταξιοδοτικά ταμεία, ασφαλιστικές εταιρείες, ιδιωτικά επενδυτικά κεφάλαια κ.λπ.) ανέπτυξαν στρατηγικές μαζικών επενδύσεων σε ακίνητα, γεγονός που αυξάνει ακόμη περισσότερο τις τιμές.

2.8. Η ευρωπαϊκή επιτροπή συστημικών κινδύνων (ΕΣΣΚ), στις συστάσεις που εξέδωσε στις 31 Οκτωβρίου 2016 ( 3 ) , σημειώνει πως οι προηγούμενες χρηματοπιστωτικές κρίσεις έδειξαν ότι οι μη βιώσιμες εξελίξεις των αγορών ακινήτων μπορούν να έχουν σοβαρές επιπτώσεις στη σταθερότητα του χρηματοπιστωτικού συστήματος και της οικονομίας στο σύνολό της. Το 2019 η ΕΣΣΚ απηύθυνε σε εννέα (9) κράτη μέλη προειδοποίηση σχετικά με τα ευάλωτα στοιχεία του κλάδου των ακινήτων κατοικίας σε μεσοπρόθεσμο ορίζοντα.

2.9. Η πανδημία COVID-19 παρέλυσε την αγορά ακινήτων. Μετά την κρίση στον τομέα της υγείας, ενδέχεται να γίνουν αισθητές σοβαρές συνέπειες στον κλάδο της κατοικίας. Από πλευράς προσφοράς, οι ενισχύσεις προς τα νοικοκυριά και οι επενδύσεις των δημόσιων αρχών και οργανισμών σε κοινωνική στέγη κινδυνεύουν να υποστούν δραστικούς περιορισμούς, λόγω των οικονομικών και κοινωνικών δαπανών που θα διατεθούν για την καταπολέμηση των επιπτώσεων της πανδημίας, οι οποίες θα επιβαρύνουν σημαντικά τους προσεχείς δημόσιους προϋπολογισμούς. Από πλευράς ζήτησης, ο αριθμός των νοικοκυριών που δεν θα διαθέτουν πλέον επαρκείς πόρους για να αποκτήσουν κατοικία στην αγορά ακινήτων θα αυξηθεί ευθέως ανάλογα προς την αύξηση της ανεργίας και της επισφάλειας.

2.10. Το πρόγραμμα για τα κτίρια της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας και ο ευρωπαϊκός πυλώνας κοινωνικών δικαιωμάτων θα πρέπει να προσφέρουν την ευκαιρία ώστε, με πλήρη σεβασμό των πολιτικών και των πρακτικών των κρατών μελών, να δοθεί συγκεκριμένη και ευανάγνωστη μορφή στις στεγαστικές πολιτικές της ΕΕ, ιδίως χάρη στην προτροπή προς όλα τα χρηματοπιστωτικά της ιδρύματα (Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα — ΕΚΤ, Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων — ΕΤΕπ, Ευρωπαϊκό Ταμείο Επενδύσεων — ΕΤαΕ) και προς το πρόγραμμα InvestEU για αναθέρμανση των δημόσιων επενδύσεων και ουσιώδη αύξηση των μακροπρόθεσμων δανείων με ευνοϊκούς όρους και των εγγυήσεων προς τους επενδυτές και προς τον κλάδο της οικοδομής, εις όφελος του τελικού καταναλωτή.

3. Προσαυξημένο κόστος στέγασης

3.1. Είναι αναμφισβήτητο ότι πολλά νοικοκυριά βρίσκονται αντιμέτωπα με προσαυξημένο κόστος για την κατοικία τους, η οποία συνιστά την κύρια καταναλωτική τους δαπάνη και αντιπροσωπεύει υπερβολική επιβάρυνση, εις βάρος άλλων βασικών αναγκών, γεγονός που εκθέτει πολλούς Ευρωπαίους πολίτες σε υψηλό κίνδυνο υπερχρέωσης, έκπτωσης από την κοινωνική τους τάξη ή αποκλεισμού ( 4 )

3.2. Δεν υπάρχει ενιαία άποψη σε ενωσιακό επίπεδο όσον αφορά τον προσδιορισμό του προσαυξημένου κόστους στέγασης και των παραμέτρων που το απαρτίζουν. Η Eurostat θεωρεί ότι οι δαπάνες στέγασης που υπερβαίνουν το 40 % του διαθέσιμου εισοδήματος συνιστούν προσαυξημένο κόστος, ενώ σε διάφορα έγγραφα της Επιτροπής, το ποσοστό αυτό τοποθετείται στο ένα τρίτο του διαθέσιμου εισοδήματος. Εξάλλου, τα νοικοκυριά με χαμηλά εισοδήματα αναγκάζονται, λόγω της κρίσης στον τομέα της υγείας, να αντλήσουν πόρους από τις οικονομίες τους για να πληρώσουν το ενοίκιό τους, γεγονός που αυξάνει τον κίνδυνο υπερχρέωσής τους.

3.3. Επιπλέον, εντός της ίδιας της ΕΕ, ο προσδιορισμός του προσαυξημένου κόστους στέγασης αποτελεί συχνά αντικείμενο μεθοδολογικών συζητήσεων, και δεν χρησιμοποιούν όλες οι εθνικές στατιστικές υπηρεσίες τις ίδιες μεθόδους εκτίμησης. Κατά την εκπόνηση κοινών κριτηρίων, επιβάλλεται να ληφθεί υπόψη η ποικιλία ως προς την κοινωνικοοικονομική κατάσταση.

3.4. Το προσαυξημένο κόστος στέγασης δεν αφορά πλέον αποκλειστικά τα κατώτερα οικονομικά στρώματα, που βρίσκονται κοντά στον κίνδυνο φτώχειας: πλήττει και άτομα των οποίων τα εισοδήματα είναι, αφενός, πολύ υψηλά για να δικαιούνται κοινωνική κατοικία, αφετέρου, όμως, πολύ χαμηλά για να μπορούν να στεγαστούν υπό τις συνθήκες της ιδιωτικής αγοράς. Συχνά, μια αξιοπρεπής κατοικία σε μια πόλη ή περιφέρεια κοντά στον τόπο εργασίας τους είναι πλέον απρόσιτη για τα άτομα αυτά, τα οποία ωθούνται σε περιοχές απομακρυσμένες από τον τόπο εργασίας τους. Κατά συνέπεια, επωφελούνται μεν από το χαμηλότερο κόστος στέγης που ισχύει εκτός των μεγάλων αστικών κέντρων, αλλά αντιμετωπίζουν άλλα έξοδα, προβλήματα κινητικότητας, απαιτήσεις οικολογικής φύσης και άλλους πρόσθετους περιορισμούς. Ο εκτοπισμός των μεσαίων τάξεων από το κέντρο των πόλεων προκαλεί λειτουργικές ανισορροπίες, καθώς αυξάνει τη ζήτηση κατοικιών και επιφέρει αύξηση του κόστους των ενοικίων, αλλά και της ρύπανσης που οφείλεται στις διαδρομές μετάβασης και επιστροφής μεταξύ τόπου κατοικίας και τόπου εργασίας.

3.5. Επομένως, οι στεγαστικές πολιτικές των κρατών μελών δεν μπορούν να περιορίζονται στον αποκλειστικό στόχο να βοηθήσουν τα ευάλωτα άτομα να βάλουν «ένα κεραμίδι πάνω από το κεφάλι τους»· πρέπει να μεριμνούν για την προσαρμογή της κατοικίας στην κατάσταση της οικογένειας και για τη βελτίωση της ποιότητας της κατοικίας, ιδίως μέσω της αναβάθμισης των υφιστάμενων κατοικιών, δηλαδή να εξασφαλίζουν αξιοπρεπή και προσιτή στέγη σε όλους τους πολίτες, εκεί όπου διαπιστώνονται τόσο ποσοτικές όσο και ποιοτικές ανάγκες.

4. Κοινωνική στέγη

4.1. Δεν υπάρχει ενιαίο ευρωπαϊκό πρότυπο κοινωνικής στέγασης, εφόσον οι προσεγγίσεις και οι αντιλήψεις που ισχύουν στα κράτη μέλη εμφανίζουν μεγάλη ποικιλία. Ωστόσο, στα περισσότερα κράτη μέλη, παρατηρούνται κοινές τάσεις: αποκέντρωση προς τις περιφερειακές και τοπικές αρχές, αναπροσδιορισμός με επίκεντρο τις πιο ευάλωτες ομάδες του πληθυσμού, μείωση των δημόσιων επενδύσεων σε προσφορά κοινωνικών κατοικιών και αξιοποίηση του υφιστάμενου αποθέματος κατοικιών μέσω της πώλησης των κατοικιών μειωμένου ενοικίου, ενίοτε επειδή οι ιδιοκτήτες κοινωνικών ακινήτων δεν μπορούν πλέον να εξασφαλίσουν ούτε τη συμμόρφωση με τα πρότυπα ούτε τις ανακαινίσεις.

4.2. Στην ΕΕ, η κοινωνική στέγη ή η στέγη σε λογικές τιμές αντιπροσωπεύει την υλοποίηση του δικαιώματος στη στέγαση —το οποίο υποτίθεται ότι εγγυάται, σε οποιονδήποτε βρίσκεται σε ανάγκη, την πρόσβαση σε αξιοπρεπή στέγαση με προσιτό ενοίκιο ή τιμή—, και ανταποκρίνεται επομένως στις υποχρεώσεις των κρατών μελών και της ΕΕ, που απορρέουν από πλήθος συμβάσεις, διακηρύξεις, χάρτες και συνθήκες που έχουν υπογραφεί τόσο σε ευρωπαϊκό όσο και σε διεθνές επίπεδο.

4.3. Η αντίληψη της Επιτροπής περί κοινωνικής κατοικίας, σύμφωνα με απόφασή της ως ευρωπαϊκής αρχής ανταγωνισμού ( 5 ) , είναι πολύ περιοριστική: ορίζει ότι οι κοινωνικές κατοικίες που απαλλάσσονται από την υποχρέωση κοινοποίησης κρατικών ενισχύσεων απευθύνονται αποκλειστικά «στους πολίτες που βρίσκονται σε μειονεκτική θέση ή σε ευπαθείς κοινωνικές ομάδες, που λόγω των απαιτήσεων φερεγγυότητας δεν είναι σε θέση να βρουν κατοικία υπό τους όρους της αγοράς». Αυτός ο περιοριστικός ορισμός της κοινωνικής κατοικίας δεν ανταποκρίνεται πλέον σήμερα στο μέγεθος της ευρωπαϊκής κρίσης στέγης ούτε στις υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας που τα κράτη μέλη έχουν αναθέσει στους ιδιοκτήτες κοινωνικών κατοικιών, και οι οποίες ξεκινούν από την προτεραιότητα στη στέγη, για τους άστεγους, και φθάνουν ως την προσιτή ή ενδιάμεσου κόστους στέγη, για τις μεσαίες τάξεις στις ευρωπαϊκές μεγαλουπόλεις.

4.4. Σε ανακοίνωσή της του 2006 ( 6 ) , η Επιτροπή κατέταξε την κοινωνική στέγαση μεταξύ των κοινωνικών υπηρεσιών κοινής ωφέλειας στις οποίες εφαρμόζεται η αρχή της επικουρικότητας και για τις οποίες τα κράτη μέλη διαθέτουν (κατ’ αρχήν) ευρεία διακριτική ευχέρεια καθορισμού, οργάνωσης και χρηματοδότησης.

4.5. Εντούτοις, κατά την άσκηση της ελευθερίας αυτής, τα κράτη μέλη πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τη νομολογία του Δικαστηρίου της ΕΕ, σύμφωνα με την οποία το σύνολο σχεδόν των παρεχόμενων υπηρεσιών του κοινωνικού τομέα (με εξαίρεση τα βασιζόμενα στην αλληλεγγύη συστήματα κοινωνικής ασφάλισης) θεωρούνται ως οικονομική δραστηριότητα.

4.6. Συνεπώς, ελλείψει ειδικού νομικού πλαισίου για την κοινωνική στέγαση, εφαρμόζονται οι ενωσιακές διατάξεις που διέπουν τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος, ειδικότερα δε το άρθρο 14 της ΣΛΕΕ και το πρωτόκολλο αριθ. 26 που προσαρτάται στη Συνθήκη της Λισαβόνας.

4.7. Αυτό σημαίνει ότι η Ένωση και τα κράτη μέλη της, εντός των ορίων των αντίστοιχων αρμοδιοτήτων τους και του πεδίου εφαρμογής των Συνθηκών, οφείλουν να μεριμνούν ώστε η διάθεση κοινωνικών κατοικιών να λειτουργεί σύμφωνα με αρχές και υπό προϋποθέσεις —κυρίως οικονομικές— που να τους επιτρέπουν να επιτελούν την αποστολή τους.

4.8. Οι φορείς της κοινωνικής κατοικίας έχουν πρόσβαση σε σημαντικά ευρωπαϊκά χρηματοδοτικά μέσα για τη συγχρηματοδότηση της οικοδόμησης ή της θερμικής ανακαίνισης κοινωνικών κατοικιών και προσαρμοσμένων κατοικιών για περιθωριοποιημένες κοινωνικές ομάδες, κυρίως μέσω ευρωπαϊκών πόρων ( 7 ) , της ΕΤΕπ, της Τράπεζας Ανάπτυξης του Συμβουλίου της Ευρώπης, καθώς και βάσει του σχεδίου Juncker 2 για στρατηγικές επενδύσεις, του επενδυτικού ταμείου που θα συσταθεί στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας και του μέσου ανάκαμψης «NextGenerationEU», ιδίως δε του Ταμείου Δίκαιης Μετάβασης, του REACT-EU και του InvestEU. Η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕπ) και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Επενδύσεων (ΕΤαΕ) χορηγούν μακροπρόθεσμα δάνεια που υποστηρίζουν τους φορείς κοινωνικών κατοικιών, τις συμπράξεις δημόσιου και ιδιωτικού τομέα (ΣΔΙΤ), τις δομές ομαδοποίησης, τις ενδιάμεσες τράπεζες και τις εταιρείες ειδικού σκοπού. Σε μερικές περιπτώσεις, επειδή η ανάληψη κινδύνων είναι υψηλότερη, απαιτείται ενίσχυση από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΤΣΕ). Επομένως, θα πρέπει να καταστούν ευανάγνωστες για τους Ευρωπαίους πολίτες αυτές οι μακροπρόθεσμες επενδύσεις σε κοινωνικές υποδομές.

4.9. Το σχέδιο προγράμματος για τα κτίρια της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας, που υπάγεται στον στόχο της «κύμα ανακαινίσεων» για την ενεργειακή απόδοση των κτιρίων, ιδίως δε των κοινωνικών και των ιδιωτικών κατοικιών, θα πρέπει επίσης να αναπτυχθεί με τη μορφή ειδικού προς τούτο επενδυτικού ταμείου και στήριξης για τη διάρθρωση τοπικών κλάδων θερμικής ανακαίνισης, που θα δημιουργούν τοπικές θέσεις εργασίας και θα διευκολύνουν τις οικονομίες κλίμακας, σύμφωνα με το παράδειγμα του προγράμματος «EnergieSprong» που συγχρηματοδοτήθηκε από την ΕΕ.

4.10. Σε επίπεδο κρατών μελών, πολλά είναι τα μέτρα για την προώθηση βιώσιμης κατοικίας, μεταξύ άλλων με την οικοδόμηση κατοικιών χαμηλού κόστους ή με ατομικές ενισχύσεις που συντελούν στη συγκέντρωση του αναγκαίου αρχικού κεφαλαίου για τη χορήγηση στεγαστικού δανείου, που αποσκοπούν στη μείωση του μηνιαίου βάρους αποπληρωμής ενός στεγαστικού δανείου, που βοηθούν τα λιγότερο ευνοημένα νοικοκυριά να ενοικιάσουν κατάλληλη αξιοπρεπή κατοικία, ή που ενθαρρύνουν τη βιώσιμη ενεργειακή εξυγίανση των κτιρίων κατοικιών και την αξιοποίηση των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας. Οι πολιτικές παροχής κινήτρων ή φορολόγησης δεν συντονίζονται, όμως, σε επίπεδο κρατών μελών, και δεν ευνοούν πάντοτε τη συνύπαρξη των κοινωνικών τάξεων στους οικισμούς. Επιπλέον, κάθε κράτος μέλος θα πρέπει να διαθέτει μια ανεξάρτητη υπηρεσία που να παρέχει όσο το δυνατόν περισσότερες πληροφορίες και συμβουλές για κάθε είδους ενημέρωση σχετικά με τα στεγαστικά επιδόματα προς ιδιώτες και με τις κρατικές ενισχύσεις προς δημόσιους και ιδιωτικούς κατασκευαστικούς φορείς για την οικοδόμηση επιδοτούμενων κατοικιών.

4.11. Ωστόσο, όλες αυτές οι πρωτοβουλίες και ενισχύσεις δεν επαρκούν για να λύσουν το πρόβλημα της έλλειψης προσιτής και αξιοπρεπούς κατοικίας. Αυτός είναι ο λόγος που η ΕΟΚΕ εκτιμά ότι η Επιτροπή θα έπρεπε να προτείνει ένα ευρωπαϊκό σχέδιο δράσης για την αξιοπρεπή και προσιτή κατοικία, στο πλαίσιο της υλοποίησης της αρχής αριθ. 19 του ευρωπαϊκού πυλώνα κοινωνικών δικαιωμάτων, καθώς και του μελλοντικού προγράμματος για τα κτίρια της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας.

5. Ευρωπαϊκό σχέδιο δράσης για την αξιοπρεπή και προσιτή κατοικία: μακροπρόθεσμη επένδυση για μια Ευρώπη πιο κοντά στους πολίτες της και στις επιμέρους περιοχές της

5.1. Παρότι η στεγαστική πολιτική εξακολουθεί να αποτελεί αρμοδιότητα των κρατών μελών, η έλλειψη κατάλληλης στέγης που πλήττει την ΕΕ απαιτεί ένα ευρωπαϊκό σχέδιο δράσης για την αξιοπρεπή και προσιτή κατοικία, που να καλύπτει ένα συνεκτικό και ευανάγνωστο σύνολο μέτρων, το οποίο θα βοηθήσει τα κράτη μέλη, τις περιφέρειες και τους δήμους της Ευρώπης στη μακρόπνοη αναθέρμανση της προσφοράς κοινωνικών και οικονομικά προσιτών κατοικιών στις τοπικές αγορές κατοικίας, ενισχύοντας παράλληλα την ενεργειακή τους απόδοση.

5.2. Σε ευρωπαϊκό επίπεδο, δεν υπάρχει καθολικός ορισμός ενός πραγματικού δικαιώματος στη στέγη, δεδομένου ότι το μόνο που δικαιούται όποιο άτομο ή οικογένεια αντιμετωπίζει ιδιαίτερες δυσχέρειες, είναι μια ενίσχυση από το κοινωνικό σύνολο για πρόσβαση ή παραμονή σε αξιοπρεπή κατοικία. Επιπλέον, ελλείψει διαθεσιμότητας κατάλληλης προσφοράς κατοικιών, το δικαίωμα στη στέγαση, ακόμη κι εάν ήταν εκτελεστό, παραμένει θεωρητικό. Ως εκ τούτου, η ΕΟΚΕ ζητά την κατοχύρωση πραγματικού δικαιώματος στη στέγαση στο ενωσιακό δίκαιο.

5.3. Η Επιτροπή οφείλει να μεριμνήσει ώστε το δικαίωμα αυτό να συνοδεύεται από μια βολονταριστική πολιτική στήριξης των μακροπρόθεσμων επενδύσεων που απαιτούνται για τον δημόσιο προγραμματισμό μιας προσφοράς κοινωνικών και οικονομικά προσιτών κατοικιών, στην οποία η κοινωνική ανάμιξη και τα ελάχιστα πρότυπα ποιότητας θα πρέπει να αποτελούν γενικό κανόνα. Η ΕΟΚΕ ζητά από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης να θεσπίσουν τις αρχές και να ορίσουν τις προϋποθέσεις για την παροχή, την ανάθεση της εκτέλεσης και τη χρηματοδότηση προσιτών κατοικιών, σύμφωνα με το άρθρο 14 της ΣΛΕΕ, αποφασίζοντας μέσω τομεακού κανονισμού σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία.

5.4. Η Επιτροπή θα πρέπει να προβεί σε αναθεώρηση της απόφασης για τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος όσον αφορά την ομάδα-στόχο των δικαιούχων δικαιώματος κοινωνικής στέγης, και να διευκρινίσει ότι η στεγαστική πολιτική δεν μπορεί να περιορίζεται αποκλειστικά στον στόχο της βοήθειας προς τα άτομα που βρίσκονται γύρω στο όριο κινδύνου φτώχειας, αλλά πρέπει να εγγυάται στέγαση αξιοπρεπή, προσβάσιμη και οικονομικά προσιτή μακροπρόθεσμα σε όλους τους πολίτες, συμπεριλαμβανομένων των αστέγων και όσων πλήττονται από την έλλειψη κατάλληλων κατοικιών στην Ευρώπη. Επιπλέον, πρέπει να προβλεφθούν μέτρα για τη ρύθμιση της αποθησαύρισης κενών κατοικιών και οικοδομήσιμων οικοπέδων με κερδοσκοπικούς σκοπούς, καθώς και των πρακτικών ενοικίασης για διακοπές, μέσω της αποσύνδεσης της ιδιοκτησίας της κατοικίας από τη χρήση της, η οποία υπάγεται στα κοινά αγαθά, στην κοινή ωφέλεια και πρέπει να μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο ειδικής πλαισίωσης ώστε να είναι προσβάσιμη.

5.5. Ομοίως, η Επιτροπή θα πρέπει να προτείνει ενιαίο ορισμό της προσβάσιμης κατοικίας και του προσαυξημένου κόστους στέγασης, καθώς και εναρμονισμένη μεθοδολογία για την εκτίμηση των υπερβολικών επιβαρύνσεων κατοικίας.

5.6. Με βάση την έκθεση που πρέπει να υποβάλουν τα κράτη μέλη στην ευρωπαϊκή επιτροπή συστημικών κινδύνων το 2020, σχετικά με τις μετρήσεις της δυνητικής υπερτίμησης των ακινήτων, καθώς και με τις δράσεις που ανελήφθησαν ως απόκριση στις συστάσεις της ΕΣΣΚ —ή με την αιτιολόγηση που προβάλλεται σε περίπτωση μη ανάληψης σχετικής δράσης—, έχει καθοριστική σημασία να εντοπιστούν σε πολύ πρώιμη φάση τυχόν ευάλωτα στοιχεία που θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε χρηματοπιστωτικές κρίσεις. Η ΕΟΚΕ εκτιμά ότι η εν λόγω έκθεση θα πρέπει να τροποποιηθεί το 2021 μέσω νέας έκθεσης, η οποία θα τη συμπληρώνει επισημαίνοντας τις ενδεχόμενες συνέπειες της κρίσης της νόσου COVID-19.

5.7. Εν προκειμένω, η ΕΟΚΕ επικροτεί την πρωτοβουλία της Επιτροπής για την καθιέρωση σύνδεσης μεταξύ του ευρωπαϊκού πυλώνα κοινωνικών δικαιωμάτων και του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, πράγμα το οποίο, στον τομέα της στεγαστικής πολιτικής, αναμένεται να οδηγήσει σε καλύτερη παρακολούθηση της μεταρρύθμισης της κοινωνικής στέγης, της προσβασιμότητας και της οικονομικής προσιτότητας των κατοικιών, καθώς και της αποτελεσματικότητας των στεγαστικών επιδομάτων. Ωστόσο, επιμένει ότι πρέπει να ζητηθεί η γνώμη των εκπροσώπων της οργανωμένης κοινωνίας των πολιτών πριν από την έγκριση των ανά χώρα συστάσεων του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου σε θέματα στεγαστικής πολιτικής.

5.8. Η πρόταση αναθεώρησης της ευρωπαϊκής πολιτικής για τη συνοχή για την περίοδο 2021-2027, που βρίσκεται υπό συζήτηση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στοχεύει στην αύξηση του προϋπολογισμού για την κοινωνική στέγη από 2,2 σε 4 δισεκατομμύρια ευρώ. Η ΕΟΚΕ τάσσεται υπέρ της αύξησης του περιθωρίου ελιγμών για τις μακροπρόθεσμες επενδύσεις σε κοινωνικές υποδομές και υπέρ της εξαίρεσής τους από τους λογαριασμούς της δημόσιας διοίκησης κατά τον υπολογισμό του δημόσιου ελλείμματος. Η ΕΕ δεν μπορεί από τη μία πλευρά να παροτρύνει τα κράτη μέλη να εξασφαλίσουν τα απαιτούμενα επίπεδα επανεπένδυσης σε κοινωνικές υποδομές και από την άλλη πλευρά να ορίζει ανώτατο όριο στις επενδύσεις αυτές βάσει του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης.

5.9. Η συγκρότηση ενός «ευρωπαϊκού ταμείου επενδύσεων στην προσιτή στέγη», με στόχο τη δημιουργία και τη διατήρηση κατοικιών, θα επέτρεπε στην ΕΕ να καταστήσει πιο συνεκτικές και πιο ευανάγνωστες για τον Ευρωπαίο πολίτη τις δράσεις και τις πολιτικές της, ιδίως στο πλαίσιο του μελλοντικού προγράμματος για τα κτίρια της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας, καθώς και του μελλοντικού σχεδίου δράσης του ευρωπαϊκού πυλώνα κοινωνικών δικαιωμάτων.

5.10. Η ΕΟΚΕ ζητά από την Επιτροπή να διοργανώνει σε ετήσια βάση μια ευρωπαϊκή συνάντηση κορυφής για την προσιτή στέγη, στην οποία θα συμμετέχει το σύνολο των ενδιαφερομένων, προκειμένου να εξετάζεται η εφαρμογή και η παρακολούθηση του ευρωπαϊκού σχεδίου δράσης για την προσιτή στέγη, με βάση μια ετήσια έκθεση σχετικά με την κατάσταση της στέγασης στην ΕΕ.

5.11. Τέλος, η ΕΟΚΕ εκτιμά ότι η «κοινωνική στέγη» αποτελεί συχνά αντικείμενο προκαταλήψεων, εάν δεν εντάσσεται σε αποστολή κοινής ωφέλειας με στόχο την κοινωνική συνύπαρξη, ποικιλομορφία και ένταξη. Υπενθυμίζει ότι οι επενδύσεις σε κοινωνική στέγη προσφέρουν σημαντική συμβολή στην ανάπτυξη της απασχόλησης και στην οικολογική μετάβαση. .

Βρυξέλλες, 16 Σεπτεμβρίου 2020. Ο Πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής Luca JAHIER

(1) Πρβλ. έκθεση του οργανισμού Housing Europe με τίτλο State of Housing in the EU 2019 (Η κατάσταση της στέγασης στην ΕΕ το 2019).

(2) Eurostat housing cost / Μάρτιος 2017.

(3) (CERS/2016/14).

(4) Eurostat (housing cost / Μάρτιος 2017).

(5) Απόφαση της Επιτροπής, της 20ής Δεκεμβρίου 2011, για την εφαρμογή του άρθρου 106 παράγραφος 2 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης στις κρατικές ενισχύσεις υπό μορφή αντιστάθμισης για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας που χορηγούνται σε ορισμένες επιχειρήσεις επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος.

(6) COM(2006) 177 final «Εφαρμογή του κοινοτικού προγράμματος της Λισσαβώνας: κοινωνικές υπηρεσίες κοινής ωφελείας στην Ευρωπαϊκή Ένωση».

(7) Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ETΠA), Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (EKT), Κοινοτική πρωτοβουλία για τις παραμεθόριες περιοχές (INTERREG).