[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 8.10.2008

COM(2008) 610 τελικό

ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ

ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΗΣ ΟΔΗΓΙΑΣ 2003/86/EΚ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΔΙΚΑΙΩΜΑ ΟΙΚΟΓΕΝΕΙΑΚΗΣ ΕΠΑΝΕΝΩΣΗΣ

ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ

ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΗΣ ΟΔΗΓΙΑΣ 2003/86/EΚ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΔΙΚΑΙΩΜΑ ΟΙΚΟΓΕΝΕΙΑΚΗΣ ΕΠΑΝΕΝΩΣΗΣ

1. Εισαγωγη

Στις 22 Σεπτεμβρίου 2003 το Συμβούλιο εξέδωσε την οδηγία 2003/86/EΚ με την οποία καθορίζονται κοινοί κανόνες για την άσκηση του δικαιώματος οικογενειακής επανένωσης από υπηκόους τρίτων χωρών που διαμένουν νομίμως στα κράτη μέλη (στο εξής "η οδηγία"). Η οδηγία εφαρμόζεται από όλα τα κράτη μέλη, εκτός από IE, DK και το UK[1].

Η παρούσα έκθεση απορρέει από την υποχρέωση της Επιτροπής σύμφωνα με το άρθρο 19 της οδηγίας και αποτελεί συνέχεια της ανακοίνωσης "Μία κοινή μεταναστευτική πολιτική για την Ευρώπη" της 17ης Ιουνίου 2008[2], στην οποία η Επιτροπή εξήγγειλε την πρόθεση να αξιολογηθεί η εφαρμογή. Στην έκθεση δίδεται συνοπτικά η κατάσταση της μεταφοράς της οδηγίας στα κράτη μέλη, επισημαίνονται ενδεχόμενα προβλήματα και παρέχονται συστάσεις για κατάλληλη εφαρμογή.

Η έκθεση στηρίζεται σε δύο μελέτες της Επιτροπής για την εφαρμογή της οδηγίας[3] και σε πληροφορίες από άλλες μελέτες[4]. Σύμφωνα με το άρθρο 3 παρ. 3 της οδηγίας, δεν ασχολείται με την κατάσταση υπηκόων τρίτων χωρών που είναι μέλη της οικογένειας πολιτών της Ένωσης.

2. Ιστορικο και πολιτικο πλαισιο

Η οδηγία αποτελεί την πρώτη σειρά μέτρων βάσει του άρθρου 63 παρ. 3 στοιχείο α) της συνθήκης περί ιδρύσεως των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων σχετικά με τους όρους εισόδου και διαμονής υπηκόων τρίτων χωρών. Δεδομένου ότι το κείμενο που θεσπίστηκε υπέστη ορισμένες ουσιαστικές, συχνά πιο περιοριστικές, μεταβολές σε σχέση με την αρχική πρόταση της Επιτροπής και πλησίασε έτσι τους υφιστάμενους εθνικούς κανόνες, θεωρήθηκε απλώς ως το πρώτο βήμα προς την εναρμόνιση.

Τα τελευταία 20 έτη, η οικογενειακή επανένωση αποτελεί ένα από τους βασικότερους λόγους μετανάστευσης προς την ΕΕ. Σε πολλά κράτη μέλη σήμερα, η οικογενειακή επανένωση αποτελεί ένα μεγάλο (και διαρκώς αυξανόμενο) τμήμα της νόμιμης μετανάστευσης. Οι συζητήσεις σχετικά με τον αποτελεσματικότερο τρόπο διαχείρισης της μεγάλης εισροής μεταναστών για λόγους οικογενειακής επανένωσης οδήγησε σε ορισμένες αλλαγές ως προς την πολιτική σε μερικά κράτη μέλη, πολλές των οποίων περιοριστικού χαρακτήρα. Οι αλλαγές αυτές θα πρέπει να είναι σύμφωνες με το δικαίωμα οικογενειακής επανένωσης όπως αυτό εκτίθεται στην οδηγία.

2.1. Παρακολούθηση και κατάσταση της μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο

Τα κράτη μέλη έπρεπε να έχουν ολοκληρώσει τη μεταφορά της οδηγίας στο εθνικό τους δίκαιο μέχρι τις 3 Οκτωβρίου 2005[5]. Οι υπάλληλοι της Επιτροπής συνέδραμαν τα κράτη μέλη σε αυτό το εγχείρημα μέσω τακτικών συνεδριάσεων με εθνικούς εμπειρογνώμονες.

Μετά τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς, κινήθηκαν διαδικασίες παράβασης κατά 19 κρατών μελών για μη κοινοποίηση μέτρων μεταφοράς. Στη συνέχεια, σύμφωνα με το άρθρο 226 της συνθήκης, η Επιτροπή απηύθυνε δέκα αιτιολογημένες γνώμες. Ως προς τέσσαρα κράτη μέλη ελήφθησαν αποφάσεις για παραπομπή τους ενώπιον του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου, εκ των οποίων τρία απεσύρθησαν ενώ για μία εξεδόθη απόφαση[6].

Από τα 24 κράτη μέλη που δεσμεύει η οδηγία, μόνο ένα (LU) ευρίσκεται σήμερα υπό διαδικασία μεταφοράς[7] ενώ ένα (ES) δεν έχει ακόμα εισαγάγει τυπική ρητή μνεία (ρήτρα εναρμόνισης) στην εθνική του νομοθεσία.

2.2. Υπόθεση ΔΕΚ C-540/03

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο άσκησε προσφυγή κατά του Συμβουλίου για την ακύρωση ορισμένων διατάξεων της οδηγίας, ισχυριζόμενο ότι οι διατάξεις που δίνουν τη δυνατότητα στα κράτη μέλη να περιορίζουν σε μερικές περιπτώσεις το δικαίωμα οικογενειακής επανένωσης (άρθρο 4 παρ. 1 τελευταία περίπτωση, άρθρο 4 παρ. 6 και άρθρο 8) δεν είναι συμβατές προς το δικαίωμα στο σεβασμό της οικογενειακής ζωής και την αρχή της μη διακριτικής μεταχείρισης που θεσπίζονται στα άρθρα 8 και 14 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για τα δικαιώματα του ανθρώπου (ΕΣΔΑ).

Στην απόφαση της 27ης Ιουνίου 2006, το ΔΕΚ έκρινε ότι η ο δηγία δεν αντιβαίνει προς το θεμελιώδες δικαίωμα του σεβασμού της οικογενειακής ζωής, τα μείζονα συμφέροντα των παιδιών ή την αρχή της μη διακριτικής μεταχείρισης λόγω ηλικίας. Η απόφαση έχει συνέπειες ως προς τον τρόπο μεταφοράς της οδηγίας από τα κ ράτη μέλη. Ειδικότερα, το Δικαστήριο τόνισε ότι τα θεμελιώδη δικαιώματα δεσμεύουν τα κράτη μέλη κατά την εφαρμογή κοινοτικών κανόνων και ότι τα κράτη μέλη πρέπει να εφαρμόζουν τις διατάξεις της οδηγίας κατά τρόπο συμβατό προς τις απαιτήσεις που διέπουν την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων, μεταξύ άλλων όσον αφορά την οικογενειακή ζωή και την αρχή του μείζονος συμφέροντος των ανηλίκων[8] .

3. Γενικεσ διαταξεισ

3.1. Δικαίωμα οικογενειακής επανένωσης (άρθρο 1)

Η οδηγία αναγνωρίζει την ύπαρξη δικαιώματος οικογενειακής επανένωσης. Με την υπόθεση 540/03[9] επιβεβαιώνεται ρητά η ύπαρξη αυτού του δικαιώματος, και ορίζεται ότι, στις περιπτώσεις που ορίζει η οδηγία, επιβάλλεται στα κράτη μέλη η συγκεκριμένη θετική υποχρέωση να επιτρέπουν την οικογενειακή επανένωση ορισμένων μελών της οικογένειας του συντηρούντος, χωρίς να δύνανται να κάνουν χρήση καμίας διακριτικής ευχέρειας εν προκειμένω.

Αυτό το υποκειμενικό δικαίωμα αναγνωρίζεται από όλα τα κράτη μέλη είτε ρητά με αναφορά στο “δικαίωμα οικογενειακής επανένωσης" είτε με χρήση διατυπώσεων που δεν αφήνουν στις διοικήσεις κανένα περιθώριο ελιγμών στις περιπτώσεις που διέπονται από την οδηγία.

3.2. Πεδίο εφαρμογής (άρθρο 3)

- Ποιος μπορεί να είναι συντηρούν πρόσωπο

Για να μπορούν υπήκοοι τρίτων χωρών να χαρακτηριστούν ως συντηρούντες επιλέξιμοι για οικογενειακή επανένωση, πρέπει να διαμένουν νόμιμα σε κράτος μέλος, να είναι κάτοχοι άδειας διαμονής που ισχύει επί ένα τουλάχιστον έτος (ανεξάρτητα από τον τίτλο διαμονής), και να έχουν εύλογη προοπτική να αποκτήσουν δικαίωμα μόνιμης διαμονής.

Η προσέγγιση των κρατών μελών ποικίλλει όσον αφορά την εφαρμογή αυτής της υποχρεωτικής διάταξης. Τα περισσότερα επιτρέπουν την οικογενειακή επανένωση με μια προσωρινή άδεια διαμονής αλλά απαιτούν ελάχιστη περίοδο διαμονής (FR 18 μήνες, ES ανανέωση της άδειας διαμονής για ένα τουλάχιστον ακόμα έτος), ενώ CZ και SE απαιτούν μόνιμη άδεια. Τέσσερα κράτη μέλη κάνουν ρητή αναφορά στην εύλογη προοπτική απόκτησης δικαιώματος μόνιμης διαμονής (CY, MT, LT, LU).

Αυτό αποτελεί πρόβλημα στην Κύπρο (CY), όπου ισχύει γενικός κανόνας για τετραετή ανώτατη διαμονή, μετά την οποία δεν ανανεώνονται οι άδειες (εκτός από προσωπικό πολυεθνικών εταιριών), και έτσι οι υπήκοοι τρίτων χωρών φαίνεται να αποκλείονται του δικαιώματος υποβολής αίτησης για οικογενειακή επανένωση.

- Μέλη οικογένειας πολιτών της Ένωσης

Τόσο ο συντηρών όσο και το μέλος της οικογένειάς του πρέπει να είναι υπήκοοι τρίτης χώρας για να εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας· συνεπώς τα μέλη οικογένειας πολιτών της Ένωσης εξαιρούνται από την οδηγία. Αυτοί καλύπτονται από την οδηγία 2004/38/EΚ[10], που εφαρμόζεται μόνο σε εκείνους τους πολίτες της Ένωσης που μεταβαίνουν ή διαμένουν σε κράτος μέλος άλλο από εκείνο του οποίου έχουν την ιθαγένεια. Ως εκ τούτου, η οικογενειακή επανένωση πολιτών της Ένωσης που διαμένουν στο κράτος μέλος του οποίου έχουν την ιθαγένεια δεν υπόκειται στο κοινοτικό δίκαιο.

Εναπόκειται λοιπόν στο κράτος μέλος να θεσπίσει κανόνες σχετικά με το δικαίωμα μελών οικογένειας υπηκόων τρίτης χώρας να επανενωθούν με πολίτες που έχουν την ιθαγένεια του εν λόγω κράτους μέλους. Αν κράτος μέλος εφαρμόζει κανόνες για τους πολίτες του που είναι λιγότερο ευνοϊκοί από τους κανόνες της οδηγίας, το νομικό καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών θα μπορούσε να επιδεινωθεί αν αποκτήσουν την ιθαγένεια σε κράτος μέλος που έχει λιγότερο ευνοϊκούς κανόνες για τους πολίτες του ως προς αυτό το θέμα. Αυτή είναι η περίπτωση σε 4 χώρες: CY, LT, DE, NL.

- Αιτούντες άσυλο και προσωρινή ή επικουρική προστασία

Η οδηγία αποκλείει επίσης από το πεδίο εφαρμογής της τους υπηκόους τρίτων χωρών που ευρίσκονται υπό προσωρινή ή επικουρική προστασία καθώς και τους αιτούντες άσυλο[11]. Έτσι, ποικίλλει η εθνική νομοθεσία των κρατών μελών ως προς το δικαίωμα οικογενειακής επανένωσης των προσφύγων που δεν υπόκεινται στη σύμβαση. Οι AT, CZ, EE, FR, FI, LU, NL, PT, SE εφαρμόζουν την οδηγία σε δικαιούχους επικουρικής προστασίας παρά την προαναφερόμενη εξαίρεση.

Η Επιτροπή έχει δεσμευτεί[12] να καλύψει αυτό το κενό της κοινοτικής νομοθεσίας. Ως εκ τούτου θα εξετάσει πιθανές τροπολογίες στην οδηγία περί αναγνώρισης ώστε να επεκταθούν οι κοινοτικοί κανόνες για την οικογενειακή επανένωση σε δικαιούχους επικουρικής προστασίας.

4. Ειδικεσ διαταξεισ

4.1. Επιλέξιμα μέλη οικογένειας (άρθρο 4 παρ. 1)

Τα μέλη της οικογένειας που έχουν δικαίωμα επανένωσης με τον συντηρούντα είναι τουλάχιστον ο "πυρήνας της οικογένειας": ο/η σύζυγος του συντηρούντος προσώπου και τα ανήλικα τέκνα του συντηρούντος προσώπου ή του/της συζύγου, με τους ακόλουθους επιτρεπόμενους περιορισμούς:

- Σύζυγος

Καταρχάς, με την απαγόρευση πολυγαμικού γάμου επιτρέπεται η επανένωση ενός/μίας μόνο συζύγου, και είναι δυνατή η άρνηση εισόδου των ανηλίκων τέκνων άλλου/άλλης συζύγου και η επανένωση τους με το συντηρούν πρόσωπο. Εξάλλου, τα κράτη μέλη μπορούν να καθορίζουν ελάχιστη ηλικία για το συντηρούν πρόσωπο και τον/την σύζυγό του.

Τα περισσότερα κράτη μέλη έκαναν χρήση αυτής της προαιρετικής ρήτρας, ισχυριζόμενα ότι συμβάλλει στην αποφυγή εξαναγκαστικών γάμων. Πέντε κράτη μέλη (BE, CY, LT, MT, NL) έχουν ορίσει την ηλικία των 21 ετών το ανώτατο όριο που προβλέπεται από την οδηγία. Ένα (CY) επιβάλλει ένα ακόμα κριτήριο και απαιτεί να έχει τελεστεί ο γάμος ένα τουλάχιστον έτος πριν από την υποβολή της αίτησης επανένωσης.

Το παραδεκτό αυτών των πρόσθετων όρων στην CY είναι αμφισβητήσιμο εφόσον δεν υπάρχει τέτοιος περιορισμός στην οδηγία και υπό το πρίσμα της απόφασης του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου[13].

- Ανήλικα τέκνα

Ανήλικα τέκνα θεωρούνται εκείνα που έχουν ηλικία μικρότερη από το οριζόμενο από το οικείο κράτος όριο ενηλικίωσης (συνήθως 18 ετών) και δεν είναι έγγαμα. Η οδηγία προβλέπει δύο ακόμα περιορισμούς με την επιφύλαξη ότι ήσαν ήδη μέρος της εθνικής νομοθεσίας των κρατών μελών κατά την ημερομηνία θέσης σε εφαρμογή. Πρώτον, όταν τα τέκνα είναι ηλικίας άνω των δώδεκα ετών και φθάνουν ανεξάρτητα από την υπόλοιπη οικογένειά τους, το κράτος μέλος μπορεί να απαιτήσει αποδείξεις ως προς την ενσωμάτωσή τους που προβλέπεται από την ισχύουσα νομοθεσία. Η απόφαση C-540/03 αναφέρει ότι παρά τις εν λόγω διατάξεις, τα κράτη μέλη πρέπει να σέβονται το μείζον συμφέρον του παιδιού[14]. Μόνο 2 κράτη μέλη εφαρμόζουν αυτή την παρέκκλιση (DE, CY).

Η CY θέσπισε εθνικές διατάξεις με τις προϋποθέσεις ενσωμάτωσης μετά την προθεσμία μεταφοράς της οδηγίας.

Ο δεύτερος πιθανός περιορισμός αφορά παιδιά ηλικίας άνω των 15 ετών κατά την ημερομηνία υποβολής της αίτησης στα οποία επιτρέπεται η είσοδος σε κράτος μέλος για άλλους λόγους εκτός της οικογενειακής επανένωσης. Κανένα κράτος μέλος δεν έχει μεταφέρει αυτόν τον περιορισμό. Επειδή το εν λόγω άρθρο αποτελεί ρήτρα αναστολής (μπορούσε να θεσπιστεί μόνο πριν από την ημερομηνία μεταφοράς), αυτοί οι περιορισμοί στην εθνική νομοθεσία απαγορεύονται στο εξής.

4.2. Άλλα μέλη της οικογένειας (άρθρο 4 παρ. 2)

Εκτός από τα μέλη του πυρήνα της οικογένειας, τα κράτη μέλη μπορούν να συμπεριλαμβάνουν ως μέλη της οικογένειας συντηρούμενους γονείς και άγαμα ενήλικα τέκνα του συντηρούντος προσώπου ή του/της συζύγου του, καθώς και εκτός γάμου σύντροφο (δεόντως αποδεδειγμένη σχέση μακράς διαρκείας ή καταχωρισμένη σχέση συμβίωσης) του συντηρούντος.

Πάνω από τα μισά κράτη μέλη[15] επιτρέπουν την οικογενειακή επανένωση στους γονείς του συντηρούντος προσώπου ή/και του/της συζύγου του, ενώ επτά επιτρέπουν την επανένωση εκτός γάμου συντρόφου (BE, DE, FI, NL, SE, PT, LT) είτε βάσει καταχωρισμένης σχέσης συμβίωσης είτε βάσει αποδεδειγμένης σταθερής σχέσης μακράς διαρκείας.

Η οδηγία προβλέπει επίσης ότι αν ο ανήλικος είναι αναγνωρισμένος πρόσφυγας, τα κράτη μέλη επιτρέπουν την είσοδο και τη διαμονή των γονέων χωρίς τις προϋποθέσεις της ευθύνης συντήρησής τους και της στέρησης της απαραίτητης οικογενειακής υποστήριξης. Η σχετική υποχρεωτική διάταξη δεν εφαρμόζεται στη BG.

Εξάλλου, με το άρθρο 4 παρ. 2 και 3 δίδεται στα κράτη μέλη η δυνατότητα να επιτρέπουν την είσοδο και τη διαμονή, "άλλων μελών της οικογένειας", "υπό την επιφύλαξη της τήρησης των όρων που ορίζονται στο κεφάλαιο IV" . Συνεπώς, όταν τα κράτη μέλη αποφασίζουν να χορηγήσουν αυτή τη δυνατότητα, εφαρμόζονται οι κανονικές προϋποθέσεις που προβλέπονται από την οδηγία.

4.3. Απαιτήσεις για την άσκηση του δικαιώματος οικογενειακής επανένωσης

4.3.1 Κατάλυμα (άρθρο 7 παρ. 1 στοιχείο α)

Τα περισσότερα κράτη μέλη θέσπισαν ή/και διατήρησαν προϋποθέσεις καταλύματος, εκτός από FI, NL, SI και SE. Οι πρακτικές ρυθμίσεις ποικίλλουν, και μερικά αναφέρονται απλώς σε "κανονικό" κατάλυμα, ενώ άλλα κάνουν χρήση ειδικότερης προσέγγισης, π.χ. ορίζοντας τα απαιτούμενα τετραγωνικά μέτρα για κάθε επιπλέον πρόσωπο.

Η πρακτική (AT, BE) να ζητείται από τον συντηρούντα να πληροί τις απαιτήσεις αυτές πριν από την είσοδο των μελών της οικογενείας του/της είναι αμφισβητήσιμη δεδομένου ότι η διάρκεια της διαδικασίας επανένωσης μπορεί να επιβάλλει στον συντηρούντα σημαντικό οικονομικό βάρος.

Σύμφωνα με το άρθρο 12 της οδηγίας, δεν απαιτείται από τους πρόσφυγες να προσκομίσουν αποδεικτικά στοιχεία σχετικά με το κατάλυμα. Η PL δεν πληροί αυτή τη διάταξη δεδομένου ότι επιβάλλει προϋπόθεση καταλύματος και στους πρόσφυγες.

4.3.2 Ασφάλεια ασθενείας (άρθρο 7 παρ. 1 στοιχείο β))

Αυτή η δυνατότητα χρησιμοποιείται από τα μισά κράτη μέλη[16]. Η HU κάνει χρήση ενός εναλλακτικού συστήματος και ορίζει ότι απαιτείται είτε ασφάλεια ασθενείας είτε επαρκείς οικονομικοί πόροι, προϋπόθεση αμφισβητήσιμη διότι εμφανίζεται ως εάν να επέβαλλε μία επιπλέον προϋπόθεση.

4.3.3 Σταθεροί και τακτικοί πόροι (άρθρο 7 παρ. 1 στοιχείο γ))

Όλα τα κράτη μέλη, εκτός SE, κάνουν χρήση αυτού του κριτηρίου, αλλά με διαφορετικές λεπτομέρειες εφαρμογής: χωρίς να είναι επακριβείς (CY), ή αναθέτοντας τις επακριβέστερες διατάξεις στις τοπικές αρχές (DE), ή κάνοντας μνεία ελάχιστων αποδοχών (FR, LU, RO, LT) ή του ελάχιστου εισοδήματος κάτω από το οποίο γεννάται δικαίωμα σε κοινωνικές παροχές (AT). Το απαιτούμενο μηνιαίο εισόδημα κυμαίνεται από περίπου 120 € (PL) μέχρι 1 484 € (NL). Μερικά κράτη μέλη προβλέπουν κατώτατα όρια τα οποία αυξάνουν ανάλογα με τον αριθμό των μελών της οικογένειας που επανενώνονται με τον συντηρούντα.

Ιδιαίτερη ανησυχία προκαλεί η προσέγγιση 3 κρατών μελών: στην Εσθονία (ΕΕ) το απαιτούμενο ποσό διπλασιάζεται σχεδόν για κάθε πρόσθετο μέλος της οικογένειας, και στην FI η αύξηση ανέρχεται σε 450€ για κάθε παιδί που επανενώνεται. Μια συγκεκριμένη διάταξη στις NL που απαιτεί γενικά το υψηλότερο επίπεδο εισοδήματος μπορεί να συνιστά διάκριση λόγω ηλικίας[17]. Για τη συνένωση οικογένειας[18], απαιτείται από κάθε συντηρούντα ανεξαρτήτως ηλικίας το 120% του προβλεπόμενου από το νόμο ελάχιστου μισθού ενός εργαζόμενου 23 ετών. Επί πλέον απαιτείται σύμβαση απασχόλησης ενός τουλάχιστον έτους ή τριετής προηγούμενη απασχόληση. Όλες αυτές οι προϋποθέσεις μπορούν να αποτελέσουν εμπόδιο στην άσκηση του δικαιώματος οικογενειακής επανένωσης, ειδικότερα για τους νεότερους.

4.3.4 Μέτρα ενσωμάτωσης (άρθρο 7 παρ. 2)

Αυτή η προαιρετική ρήτρα δίνει τη δυνατότητα στα κράτη μέλη να απαιτήσουν από τους υπηκόους των τρίτων χωρών να συμμορφωθούν με μέτρα ενσωμάτωσης, τα οποία, στην περίπτωση μελών οικογένειας προσφύγων μπορούν να εφαρμόζονται μόνον εφόσον έχει επιτραπεί η οικογενειακή επανένωση των προσώπων αυτών[19].

Μερικά κράτη μέλη έχουν θεσπίσει μέτρα ενσωμάτωσης στην εθνική τους νομοθεσία. Τρία (NL, DE, FR) τα θεωρούν προϋπόθεση πριν να επιτρέψουν την είσοδο στο έδαφός τους. Η DE, με εξαίρεση για ορισμένες υπηκοότητες, απαιτεί από τον/την σύζυγο να έχει βασικές γνώσεις της γερμανικής γλώσσας οι οποίες πρέπει να αποδειχτούν σε κάποιο προξενείο. Στη FR η έκδοση θεώρησης εισόδου εξαρτάται από αξιολόγηση των γλωσσικών ικανοτήτων, και, όπου αυτές δεν είναι επαρκείς, από την παρακολούθηση μαθημάτων γλώσσας. Μετά τη χορήγηση άδειας διαμονής στη Γαλλία, το μέλος της οικογένειας πρέπει να προβεί στην υπογραφή σύμβασης "υποδοχής και ενσωμάτωσης" που τον/την υποχρεώνει να λάβει μαθήματα πολιτικής αγωγής και, κατά περίπτωση, και μαθήματα γλώσσας. Οι NL απαιτούν από τα μέλη της οικογένειας να περάσουν πρώτα[20] μια δοκιμασία ενσωμάτωσης που περιλαμβάνει γλωσσικό μέρος και γνώσεις περί της ολλανδικής κοινωνίας και η οποία μπορεί να διεξαχθεί μόνο στη χώρα καταγωγής τους. Γίνεται εξαίρεση για ορισμένες υπηκοότητες, ομάδες και μετανάστες με υψηλά επαγγελματικά προσόντα. Αν ο υποψήφιος αποτύχει στη δοκιμασία δεν έχει δικαίωμα προσφυγής, αλλά μπορεί να υποβληθεί και πάλι στη δοκιμασία έναντι της ιδίας δαπάνης. Άλλα κράτη μέλη (AT, CY, EL) απαιτούν από τα μέλη της οικογένειας να συμμετάσχουν σε μαθήματα ενσωμάτωσης (κυρίως μαθήματα γλώσσας) ή να περάσουν γλωσσικές εξετάσεις μετά την άδεια εισόδου. Μερικά επιβάλλουν αυτό ως προϋπόθεση μόνο για τη μόνιμη διαμονή (LT) ή προβλέπουν δυνατότητα περικοπής των επιδομάτων (DE) σε περίπτωση μη συμμόρφωσης.

Στόχος αυτών των μέτρων είναι να διευκολυνθεί η ενσωμάτωση των μελών της οικογένειας. Το παραδεκτό τους στο πλαίσιο της οδηγίας εξαρτάται από το αν εξυπηρετούν τον σκοπό καθώς και αν τηρούν την αρχή της αναλογικότητας. Το παραδεκτό τους μπορεί να αμφισβητηθεί με βάση τη δυνατότητα πρόσβασης σε αυτά τα μαθήματα ή τις δοκιμασίες, τον τρόπο σχεδιασμού ή/και οργάνωσης μαθημάτων και εξετάσεων (υλικό εξέτασης, έξοδα συμμετοχής, χώρος διεξαγωγής κλπ.), το αν τα μέτρα ή ο αντίκτυπός τους εξυπηρετούν άλλους σκοπούς εκτός από την ενσωμάτωση (π.χ. υψηλά έξοδα συμμετοχής αποκλείουν οικογένειες χαμηλών εισοδημάτων). Θα πρέπει επίσης να τηρείται η διαδικαστική εγγύηση σχετικά με το δικαίωμα προσφυγής στη δικαιοσύνη σε περίπτωση απόρριψης.

4.3.5 Περίοδος αναμονής και ικανότητα υποδοχής (άρθρο 8 παρ. 1)

Εκτός από τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 3, η παρούσα διάταξη δίνει τη δυνατότητα στα κράτη μέλη να απαιτήσουν ελάχιστη περίοδο νόμιμης διαμονής (όχι μεγαλύτερη των δύο ετών)[21] πριν από την επανένωση της οικογένειας.

Αυτό σημαίνει ότι η αίτηση μπορεί να κατατεθεί, αλλά τα κράτη μέλη μπορούν να καθυστερήσουν τη χορήγηση άδειας οικογενειακής επανένωσης μέχρις ότου λήξει η προθεσμία που καθορίζεται από την οικεία νομοθεσία. Έτσι προκύπτουν προβλήματα εφαρμογής στα κράτη μέλη που ορίζουν ως προϋπόθεση ότι η περίοδος των δύο ετών διαμονής αρχίζει από τη στιγμή που υποβάλλεται η αίτηση (CY, EE, EL και LT).

Το δεύτερο εδάφιο προβλέπει περίοδο αναμονής διάρκειας τριών ετών που υπολογίζεται από την υποβολή αίτησης, αλλά μόνο στα κράτη μέλη που έχουν ήδη λάβει υπόψη την ικανότητα υποδοχής τους κατά την ημερομηνία υιοθέτησης της οδηγίας. Αυτή η παρέκκλιση αναστολής ζητήθηκε ειδικά από την AT – το μόνο κράτος μέλος που κάνει χρήση της – δεδομένου ότι στην εθνική της νομοθεσία υπάρχει σύστημα ποσοστώσεων. Κατά τη μεταφορά της οδηγίας και μετά την απόφαση του ΔΕΚ[22] η Αυστρία τροποποίησε αυτές τις διατάξεις έτσι ώστε τρία έτη μετά την υποβολή αίτησης χορηγείται υποχρεωτικά άδεια εγκατάστασης προς οικογενειακή επανένωση ανεξάρτητα από την ποσόστωση.

Η διάταξη αυτή αποκλείει τη θέσπιση στην εθνική νομοθεσία της έννοιας της ικανότητας υποδοχής ως προϋπόθεση.

4.3.6 Πιθανός περιορισμός για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας (άρθρο 6)

Τα κράτη μέλη έχουν κάνει χρήση διαφόρων μεθόδων εφαρμογής της παρούσας διάταξης, μερικά αναφερόμενα στις σχετικές διατάξεις του κεκτημένου του Σένγκεν, άλλα σε ποινικό αδίκημα με ποινή στέρησης της ελευθερίας.

Η αιτιολογική σκέψη 14 της οδηγίας παρέχει κάποια ένδειξη του τι μπορεί να συνιστά απειλή για τη δημόσια τάξη ή τη δημόσια ασφάλεια, αλλά κατά τα λοιπά υπόκειται στα κράτη μέλη να ορίσουν τις προδιαγραφές τους σύμφωνα με τη γενική αρχή της αναλογικότητας και το οριζόντιο άρθρο 17, που τα υποχρεώνει να λάβουν υπόψη το χαρακτήρα και τη σταθερότητα της σχέσης μεταξύ των οικείων προσώπων και τη διάρκεια διαμονής, αντιπαραθέτοντας τη σοβαρότητα και τη μορφή του αδικήματος έναντι της δημόσιας τάξης και ασφάλειας. Το κριτήριο της δημόσιας υγείας μπορεί να εφαρμοστεί εφόσον μια αρρώστια ή αναπηρία δεν είναι ο μοναδικός λόγος ανάκλησης ή άρνησης της ανανέωσης της άδειας διαμονής. Τρία (3) κράτη μέλη δεν συμμορφώνονται προς αυτό (EE, SI, RO)[23]

4.4. Διαδικαστικοί κανόνες

4.4.1 Διαδικασία εξέτασης της αίτησης

- Ειδική διαδικασία (άρθρο 5 παρ. 1)

Τα περισσότερα κράτη μέλη διαθέτουν ειδική διαδικασία για την οικογενειακή επανένωση. Μόνο τέσσαρα (CZ, HU, LV, PL) δεν θεωρούν σκόπιμο να έχουν ειδική διαδικασία αλλά χειρίζονται το θέμα της οικογενειακής επανένωσης στο πλαίσιο των γενικότερων κανόνων για τη μετανάστευση.

- Ο αιτών (άρθρο 5 παρ. 1)

Τα κράτη μέλη έχουν επίσης διαφορετική στάση ως προς το αν το μέλος της οικογένειας ή ο συντηρών είναι το πρόσωπο που πρέπει να υποβάλλει την αίτηση σύμφωνα με τη διαδικασία.

Ο συντηρών είναι εκείνος που υποβάλει το αίτημα για οικογενειακή επανένωση στις ακόλουθες χώρες: CY, FR, EL, IT, LV, LU, MT, PL, RO, SI, ES. Στα άλλα κράτη μέλη το αίτημα για οικογενειακή επανένωση μπορεί να υποβληθεί και από τα μέλη της οικογένειας, εκτός από την AT και HU όπου αιτών μπορεί να είναι μόνο μέλος της οικογένειας. Στην PT το μέλος της οικογένειας υποβάλλει αίτηση μόνο αν ευρίσκεται στην Πορτογαλία, άλλως την αίτηση υποβάλλει ο συντηρών.

- Τόπος υποβολής της αίτησης (άρθρο 5 παρ. 3)

Η οδηγία προβλέπει ότι τα μέλη της οικογένειας διαμένουν εκτός της επικράτειας του κράτους μέλους κατά τον χρόνο της υποβολής της αίτησης, και επιτρέπει παρεκκλίσεις στις δέουσες περιπτώσεις.

Πέντε κράτη μέλη (CZ, FI, HU, PL, PT) παρακωλύουν αυτή τη διάταξη δεδομένου ότι δεν έχουν καν θεσπίσει τον βασικό κανόνα να διαμένουν τα μέλη της οικογένειας εκτός της επικράτειας τους. Τα υπόλοιπα κράτη μέλη, πλην της CY, εφαρμόζουν αυτή την παρέκκλιση και δέχονται αίτηση ακόμα και αν το μέλος της οικογένειας ευρίσκεται ήδη εντός της επικράτειας τους – αν και το πεδίο εφαρμογής της παρέκκλισης ποικίλλει ουσιαστικά. Μερικά την δέχονται μόνο για ανθρωπιστικούς λόγους (AT), μερικά απλώς απαιτούν από το μέλος της οικογένειας να διαμένει νόμιμα, και άλλα την δέχονται αν η επιστροφή του αιτούντος στην χώρα καταγωγής του/της δεν είναι εύλογη (DE).

- Δικαιολογητικά (άρθρο 5 παρ. 3)

Ο κατάλογος των δικαιολογητικών εγγράφων ποικίλλει στα κράτη μέλη: μερικά έχουν ένα λεπτομερέστατο κατάλογο ενώ άλλα παραπέμπουν σε γενικές απαιτήσεις (SE, DE, MT, ES, LT) και αφήνουν στις αρχές τους σημαντικά περιθώρια διακριτικής ευχέρειας.

Στην οδηγία ορίζονται ειδικές διατάξεις όσον αφορά τους πρόσφυγες, και συγκεκριμένα αναφέρεται ότι τα κράτη μέλη πρέπει να λαμβάνουν υπόψη άλλες αποδείξεις στην περίπτωση που πρόσφυγας δεν μπορεί να προσκομίσει επίσημα δικαιολογητικά που αποδεικνύουν την ύπαρξη οικογενειακής σχέσης. Η Εσθονία (ΕΕ) δεν συμμορφώνεται με αυτή τη διάταξη και ορίζει ότι η απουσία επίσημων δικαιολογητικών μπορεί να καταλήξει σε απόρριψη. Αμφισβητήσεις προκαλεί επίσης και η διάταξη των NL που αναθέτει στον πρόσφυγα το βάρος της απόδειξης αδυναμίας να προσκομίσει επίσημα δικαιολογητικά.

- Συνεντεύξεις και έρευνες (άρθρο 5 παρ. 2)

Όλα τα κράτη μέλη κάνουν χρήση της δυνατότητας διεξαγωγής συνεντεύξεων και διενέργειας ερευνών εφόσον το κρίνουν αναγκαίο. Μερικά κράτη μέλη (AT, BE, DE, FI, FR, IT, ΕS, LT, SΕ, NL) έχουν θεσπίσει τη δυνατότητα δοκιμών DNA προκειμένου να αποδειχτεί η ύπαρξη οικογενειακής σχέσης. Πρόκειται για δυνατότητα μόνο του αιτούντος, και στις περισσότερες περιπτώσεις οι δαπάνες βαρύνουν τις αρχές (εκτός από την LT και BE, και τις NL όπου οι δαπάνες επιστρέφονται μόνο αν η δοκιμή αποδείξει την οικογενειακή σχέση).

Για να είναι παραδεκτές από το κοινοτικό δίκαιο οι συνεντεύξεις αυτές ή/και άλλες έρευνες πρέπει να είναι αναλογικές – και συνεπώς να μη καθιστούν ατελέσφορο το δικαίωμα οικογενειακής επανένωσης – και να σέβονται θεμελιώδη δικαιώματα, ειδικότερα το δικαίωμα της ιδιωτικότητας και της οικογενειακής ζωής.

- Εικονικοί γάμοι, συμβιώσεις ή υιοθεσίες (άρθρο 16 παρ. 4)

Αυτή η διάταξη δίνει τη δυνατότητα στα κράτη μέλη να διενεργούν ειδικούς ελέγχους και επιθεωρήσεις όταν υπάρχουν βάσιμες υπόνοιες για την ύπαρξη απάτης ή εικονικών γάμων, σχέσεων συμβίωσης ή υιοθεσιών. Όλα τα εθνικά συστήματα περιλαμβάνουν κανόνες για να εμποδίσουν την οικογενειακή επανένωση εφόσον μια σχέση υφίσταται με μόνο σκοπό την απόκτηση άδειας διαμονής.

Η νομοθεσία της AT παρουσιάζει προβλήματα δεδομένου ότι αντικατοπτρίζει γενικότερη υποψία και εφαρμόζει συστηματικά αυτή τη διάταξη, δηλ. τα ληξιαρχεία της χώρας πρέπει να υποβάλλουν στοιχεία για κάθε γάμο στον οποίο εμπλέκεται υπήκοος τρίτης χώρας, ανεξάρτητα από υφιστάμενη υποψία, και στη συνέχεια τα στοιχεία αυτά παρακολουθούνται από την Αστυνομία Αλλοδαπών. Υπό το ίδιο πνεύμα, στις NL, αν ο ένας από τους εμπλεκόμενους στον γάμο δεν έχει ολλανδική υπηκοότητα, ο ληξίαρχος οφείλει, πριν από τη τέλεση γάμου ή τη σύναψη καταχωρημένης συμβίωσης, να ζητήσει υπεύθυνη δήλωση από τον διοικητή της Αστυνομίας.

- Παράβολο

Σε όλα τα κράτη μέλη, εκτός IT και PT, οι υποβάλλοντες αίτηση πρέπει να καταβάλουν παράβολο. Δεν είναι πάντα σαφές αν το παράβολο είναι για την θεώρηση εισόδου ή για την ίδια την αίτηση. Το συνολικό ποσό ποικίλλει από ένα συμβολικό ποσό για διοικητικές δαπάνες στο ΒΕ και ES και παράβολο ύψους 35 € στη CZ και EE, έως 1 368 € στις NL[24]. Κατά μέσο όρο το παράβολο κυμαίνεται μεταξύ 50 € και 150 €.

Η οδηγία δεν ρυθμίζει το θέμα των διοικητικών δαπανών που καταβάλλονται κατά τη διαδικασία. Τα κράτη μέλη όμως δεν πρέπει να ορίζουν το παράβολο κατά τρόπο που θα υπονομεύει τον αντίκτυπο της οδηγίας κατά την άσκηση του δικαιώματος οικογενειακής επανένωσης.

4.4.2 Διοικητική απόφαση

- Διάρκεια της διαδικασίας (άρθρο 5 παρ. 4)

Μόλις καταστεί δυνατόν και, σε κάθε περίπτωση, το αργότερο εντός εννέα μηνών από την ημερομηνία υποβολής της αίτησης, οι αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους κοινοποιούν γραπτώς την απόφαση στο πρόσωπο το οποίο υπέβαλε την αίτηση.

Η διάρκεια καθορίζεται σε τρεις μήνες κατά μέσο όρο, άλλως εφαρμόζονται οι γενικοί κανόνες που προβλέπουν περίοδο εννέα μηνών. 14 κράτη μέλη κάνουν χρήση της δυνατότητας που προβλέπεται από την οδηγία και παρατείνουν την προθεσμία σε εξαιρετικές περιστάσεις που έχουν σχέση με τον σύνθετο χαρακτήρα της εξέταση της αίτησης.

Η κατάσταση παρουσιάζει προβλήματα σε 2 κράτη μέλη. Η BG προβλέπει μόνο συνιστώμενη χρονική περίοδο επτά ημερών, ενώ ούτε στην ES προβλέπεται εκ του νόμου προθεσμία αλλά στην πράξη φαίνεται ότι τηρείται η προθεσμία που προβλέπεται στην παρούσα διάταξη.

- Γραπτή και αιτιολογημένη απόφαση (άρθρο 5 παρ. 4)

Όλα τα κράτη μέλη συμμορφώνονται με τα κριτήρια της γραπτής απόφασης και της αιτιολόγησης των λόγων απόρριψης μιας αίτησης. Η LV είναι το μόνο κράτος μέλος που δεν προσδιορίζει τις συνέπειες σε περίπτωση που δεν λαμβάνεται απόφαση μετά από την ανώτατη προθεσμία των εννέα μηνών. Στα περισσότερα κράτη μέλη το γεγονός ότι δεν έχει ληφθεί απόφαση παρέχει τη δυνατότητα άσκησης προσφυγής. Στο BE, IT και PT η απουσία απόφασης θεωρείται σιωπηρή έγκριση, ενώ στη BG, FR, EL και LU συμβαίνει το αντίθετο και συνιστά σιωπηρά απόρριψη.

- Το μείζον συμφέρον των παιδιών (άρθρο 5 παρ. 5)

Η εφαρμογή αυτής της οριζόντιας υποχρεωτικής ρήτρας, δηλ. η δέουσα προσοχή ως προς το μείζον συμφέρον ανηλίκων παιδιών κατά την εξέταση μιας αίτησης, φαίνεται ότι δημιουργεί προβλήματα σε διάφορα κράτη μέλη. Η υποχρέωση αυτή δεν αναφέρεται ρητά στην εθνική νομοθεσία των AT, EL[25] και PT. Οι LT και NL κάνουν μόνο μνεία στο άρθρο 8 της EΣΑΔ το οποίο, όπως φαίνεται στις παρατηρήσεις του ΔΕΚ στην υπόθεση C-540/03, δεν φαίνεται να είναι επαρκές για την εφαρμογή αυτής της διάταξης[26]. Η HU αναφέρεται μόνο σε εγγυήσεις που παρέχουν διεθνείς συμφωνίες, χωρίς περαιτέρω λεπτομέρειες. Όσα κράτη μέλη συμμορφώνονται με αυτή τη διάταξη είτε ενσωματώνουν τυπικά αυτή τη ρήτρα στην εθνική νομοθεσία τους είτε αναφέρονται στη σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών για τα δικαιώματα του παιδιού.

- Οριζόντια διάταξη συνεκτίμησης (άρθρο 17)

Η υποχρέωση να λαμβάνονται δεόντως υπόψη ο χαρακτήρας και η σταθερότητα των οικογενειακών δεσμών του προσώπου και η διάρκεια διαμονής του στο κράτος μέλος καθώς και η ύπαρξη οικογενειακών, πολιτιστικών και κοινωνικών δεσμών με τη χώρα καταγωγής του, και ως εκ τούτου η κατά περίπτωση εφαρμογή της κατάλληλης προσέγγισης αναφέρθηκαν επίσης ρητά στην απόφαση του ΔΕΚ στην υπόθεση C-540/03. Σύμφωνα με την εν λόγω απόφαση, η απλή αναφορά το άρθρο 8 της EΣΑΔ δεν φαίνεται ότι συνιστά επαρκή εφαρμογή του άρθρου 17, γεγονός που μπορεί να δημιουργεί προβλήματα για τις AT, LU, SK.

Το γενικότερο πρόβλημα της μεταφοράς φαίνεται ότι έγκειται στην πολύ αυστηρή εφαρμογή των εθνικών απαιτήσεων για οικογενειακή επανένωση και στο γεγονός ότι οι αρχές δεν υποχρεούνται να εξετάσουν την εκάστοτε αίτηση επί ατομικής βάσεως. Η αυστηρή εφαρμογή των κανόνων είναι εμφανής στις NL όσον αφορά το όριο ηλικίας, την απαίτηση εισοδήματος, την απαίτηση συμμετοχής στην αλλοδαπή σε εξετάσεις ενσωμάτωσης, την περίοδο τριών μηνών για τους πρόσφυγες και την απαίτηση άδειας προσωρινής παραμονής.

- Προσφυγή (άρθρο 18)

Ως προς το δικαίωμα προσφυγής κατά το νόμο, οι κανόνες των κρατών μελών ποικίλλουν σημαντικά όσον αφορά το αντικείμενο των προσφυγών και τα πρόσωπα που νομιμοποιούνται να τις ασκήσουν.

Το συντηρούν πρόσωπο δεν μπορεί να συμμετέχει στις διοικητικές και δικαστικές διαδικασίες στην AT, NL και SI, ενώ στις DE, EL, FI, LV, LT και τα μέλη της οικογένειας (ως αιτούμενοι την οικογενειακή επανένωση) και οι συντηρούντες έχουν δικαίωμα δικαστικής προσφυγής. Σε ό,τι αφορά το αντικείμενο αυτής της δικαστικής προσφυγής, οι CZ, DE, HU και LV έχουν αποκλείσει θεωρήσεις και η AT ποσοστώσεις. Διαδικασίες έφεσης υπάρχουν σε όλα τα κράτη μέλη, στις περισσότερες περιπτώσεις εντός του συνήθους δικαστικού συστήματος, αλλά μερικά κράτη μέλη διαθέτουν ειδικά δικαστήρια (BE, SE). Ποικίλλουν επίσης και οι ρυθμίσεις επανεξέτασης: οι LV, LU, PL και SK αναθεωρούν μόνο τη νομιμότητα, ενώ στις IT, HU, LT, PT και ES αναθεωρούνται τόσο τα περιστατικά όσο και η ορθή εφαρμογή της νομοθεσίας. Στις ΝL τα πραγματικά περιστατικά αναθεωρούνται σε ελάχιστες οριακές περιπτώσεις από τα δικαστήρια. Νομική βοήθεια σε υποθέσεις οικογενειακής επανένωσης παρέχεται από τα περισσότερα κράτη μέλη, εκτός CY, DE, EL, IT, LV, PL και SK.

Αυτή η διάταξη περί προσφυγής πρέπει να εφαρμόζεται σύμφωνα με το δικαίωμα πραγματικής προσφυγής ενώπιον δικαστηρίου όπως ορίζεται στο άρθρο 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, που αντικατοπτρίζει κα η Νομολογία του ΔΕΚ επ’ αυτού.

4.5. Δικαιώματα

4.5.1 Είσοδος και διαμονή

- Διευκόλυνση απόκτησης θεωρήσεων (άρθρο 13 παρ. 1)

Μόλις η αίτηση οικογενειακής επανένωσης γίνει δεκτή, τα κράτη μέλη επιτρέπουν την είσοδο των μελών της οικογένειας και χορηγούν στα πρόσωπα αυτά κάθε διευκόλυνση για να λάβουν τις απαιτούμενες θεωρήσεις.

Η μεταφορά αυτής της υποχρεωτικής διάταξης δημιουργεί δυσχέρειες σε μερικά κράτη μέλη ως προς τη νομική και πρακτική βάση.

Μερικά κράτη μέλη (BE, BG, LU, NL, SI) δεν μετέφεραν αυτή τη συγκεκριμένη διάταξη στην εθνική τους νομοθεσία, και ένα (NL) έχει κανόνες που αντίκεινται στη διευκόλυνση απόκτησης θεωρήσεων απαιτώντας διπλούς ελέγχους ως προς την τήρηση των απαιτήσεων για οικογενειακή επανένωση, πρώτα κατά την υποβολή αίτησης για θεώρηση και στη συνέχεια εκ νέου κατά την υποβολή αίτησης για άδεια διαμονής. Εξάλλου, θεσπίζεται επιπλέον προϋπόθεση, που δεν προβλέπεται από την οδηγία, σύμφωνα με την οποία η αίτηση θεώρησης μπορεί να υποβληθεί μόνο στην χώρα καταγωγής ή τη χώρα μόνιμης διαμονής.

- Διάρκεια διαμονής (άρθρο 13 παρ. 2 και 3)

Τα κράτη μέλη πρέπει να χορηγούν στα μέλη της οικογένειας μια πρώτη άδεια διαμονής, διάρκειας τουλάχιστον ενός έτους. Ορίζεται επίσης ότι η διάρκεια των αδειών διαμονής που χορηγούνται στα μέλη της οικογένειας δεν υπερβαίνει κατ' αρχήν την ημερομηνία λήξεως της ισχύος της άδειας διαμονής του συντηρούντος.

Κατά την εφαρμογή αυτών των διατάξεων μπορεί να προκύψει πρόβλημα αν η διάρκεια ισχύος της άδειας διαμονής του συντηρούντος είναι μικρότερη του έτους κατά τον χρόνο έκδοσης της άδειας διαμονής του μέλους της οικογένειάς του. Το άρθρο 13 παρ. 3 φαίνεται να υπερισχύει τότε του άρθρου 13 παρ. 2. Κράτη μέλη (EL, FI, CZ) που ευθυγραμμίζουν πάντα τη διάρκεια ισχύος της άδειας διαμονής του μέλους της οικογένειας με τη διάρκεια ισχύος της άδειας διαμονής του συντηρούντος παρεμποδίζουν την εφαρμογή της οδηγίας αν εφαρμόζουν αυτόν τον κανόνα κακόπιστα για να εμποδίσουν τη διαμονή του μέλους της οικογένειας (δηλ. αν η άδεια διαμονής του αιτούντος ευρίσκεται υπό ανανέωση).

- Αυτόνομη άδεια διαμονής (άρθρο 15)

Το αργότερο έπειτα από πέντε έτη νόμιμης διαμονής εκδίδεται αυτόνομη άδεια διαμονής για τον/την σύζυγο, τον εκτός γάμου σύντροφο και το τέκνο που έχει ενηλικιωθεί.

Τα περισσότερα κράτη μέλη (20) κάνουν χρήση του ανώτατου ορίου των πέντε ετών[27]. Το BE, CZ, NL, FR απαιτούν μόνο τριετή πρότερη διαμονή. Στην HU η πενταετία υπολογίζεται από την πρώτη έκδοση άδειας διαμονής, γεγονός που μπορεί να δημιουργήσει προβλήματα αν το μέλος της οικογένειας ήταν κάτοχος θεώρησης εισόδου πριν αποκτήσει άδεια διαμονής. Η FI μετέφερε τη διάταξη ως προαιρετική ρήτρα κατά τρόπο που δεν τηρεί τον κανόνα της πενταετίας. Η RO μετέφερε τη διάταξη αυτή ιδιαίτερα περιοριστικά, περιλαμβάνοντας περιοριστικό κατάλογο[28] και καθορίζοντας πότε μπορεί να εκδίδεται αυτόνομη άδεια διαμονής.

Σε περιπτώσεις ρήξης του οικογενειακού δεσμού τα κράτη μέλη μπορούν να περιορίζουν τη χορήγηση της άδειας διαμονής στον/στη σύζυγο ή στον εκτός γάμου σύντροφο. Αυτό κάνουν 11 κράτη μέλη. Εντούτοις, 16 κράτη μέλη κάνουν επίσης χρήση της προαιρετικής διάταξης σχετικά με τη χορήγηση αυτόνομης άδειας διαμονής σε περίπτωση χηρείας, διαζυγίου ή χωρισμού, αναφέροντας μερικές φορές ως λόγο τους παγιωμένους στενούς δεσμούς ή ανθρωπιστικούς λόγους.

Επτά κράτη μέλη (BU, EE, FI, HU, IT, RO, PL, SΙ) παρεμπόδισαν την υποχρεωτική διάταξη που προβλέπει τη θέσπιση κανόνων που εγγυώνται τη χορήγηση αυτόνομης άδειας διαμονής είτε μη θεσπίζοντας καθόλου τέτοιους κανόνες[29] είτε μεταφέροντας τις διατάξεις κατά τρόπο που δίδει στις αρχές απαράδεκτα περιθώρια διακριτικής ευχέρειας.

4.5.2 Πρόσβαση στην εκπαίδευση και την απασχόληση (άρθρο 14)

Για το μέλος της οικογένειας προβλέπεται η χορήγηση κάποιας μορφής ίσης μεταχείρισης: αν το συντηρούν πρόσωπο δεν έχει πρόσβαση στην απασχόληση, σύμφωνα με την οδηγία ούτε το μέλος της οικογένειας έχει πρόσβαση. Μερικά κράτη μέλη (AT, NL, MT, DE) έχουν περιορίσει την πρόσβαση των μελών της οικογένειας σε ακριβώς ό,τι απαιτείται από την οδηγία, καταλήγοντας σε τρεις διαφορετικές καταστάσεις που εξαρτώνται από το καθεστώς του συντηρούντος: καμία πρόσβαση, πρόσβαση μόνο με άδεια εργασίας (με ή χωρίς εξέταση της αγοράς εργασίας) ή ελεύθερη πρόσβαση στην αγορά εργασίας. Άλλα κράτη μέλη δεν επιβάλλουν κανένα περιορισμό στην πρόσβαση στην αγορά εργασίας (EE, FI, FR, LT, LU).

Τα περισσότερα κράτη μέλη απαιτούν άδεια εργασίας, γεγονός που μπορεί σε ορισμένες, αν και λίγες, περιπτώσεις να δημιουργήσει προσκόμματα στην οδηγία (π.χ. αν το συντηρούν πρόσωπο δεν χρειάζεται άδεια εργασίας).

Με βάση την προαιρετική ρήτρα της παραγράφου 2, τα κράτη μέλη μπορούν να περιορίζουν την πρόσβαση στην αγορά εργασίας μετά από εξέταση της αγοράς εργασίας τους κατά τους 12 πρώτους μήνες. Χρήση αυτής της δυνατότητας κάνουν 7 κράτη μέλη (AT, CY, DE, EL, HU, SI, SK).

Σε τρία από αυτά (DE, HU, SI), η εξαίρεση υπερβαίνει αυτά που ορίζει η οδηγία δεδομένου ότι η εθνική νομοθεσία επιτρέπει να αποκλειστούν εντελώς ορισμένες κατηγορίες μελών της οικογένειας από την απασχόληση κατά το πρώτο έτος υποδοχής τους, ενώ η οδηγία επιτρέπει τον αποκλεισμό μόνο βάσει εξέτασης της αγοράς εργασίας.

Γενικά, φαίνεται ότι, μετά τη μεταφορά της οδηγίας, οι εθνικές νομοθεσίες έχουν καταστήσει ευκολότερη την πρόσβαση των μελών της οικογένειας στην απασχόληση.

Δεν αναφέρθηκε κανένα ιδιαίτερο πρόβλημα όσον αφορά την πρόσβαση στην εκπαίδευση, με την εξαίρεση των BE και RO που, αν και δεν μετέφεραν ρητά τη διάταξη στην εθνική νομοθεσία, την εφαρμόζουν στην πράξη, και συγκεκριμένα στη RO μέσω της γενικής αρχής του δικαίου για την ισότητα και την απαγόρευση των διακρίσεων.

4.6. Οικογενειακή επανένωση προσφύγων

Το κεφάλαιο V της οδηγίας αναφέρει σειρά παρεκκλίσεων που δημιουργούν ευνοϊκές διατάξεις για την οικογενειακή επανένωση προσφύγων ώστε να ληφθεί υπόψη η ιδιάζουσα κατάστασή τους.

Υπάρχει ένα οριζόντιο πρόβλημα με δύο κράτη μέλη (CY, MT) που δεν έχουν μεταφέρει αυτές τις ευνοϊκότερες διατάξεις· η Μάλτα μάλιστα δεν κάνει διάκριση μεταξύ προσφύγων και άλλων υπηκόων τρίτων χωρών και ως εκ τούτου παραβιάζει την οδηγία. Ειδικά προβλήματα ως προς άλλα κράτη μέλη αφορούντα ευνοϊκότερες διατάξεις για τους πρόσφυγες υπογραμμίζονται σε ολόκληρη την έκθεση.

5. Συμπερασματα

Η παρούσα έκθεση αναλύει τις εθνικές νομοθεσίες που εφαρμόζουν την οδηγία 2003/86/EΚ για το δικαίωμα οικογενειακής επανένωσης. Αποτελεί το πρώτο νομοθετικό μέσο για τη νόμιμη μετανάστευση σε επίπεδο ΕΕ και ως εκ τούτου διάφορα κράτη μέλη[30] έχουν για πρώτη φορά στην εθνική τους νομοθεσία μια λεπτομερή σειρά κανόνων σχετικά με το δικαίωμα οικογενειακής επανένωσης.

Η έκθεση διαπίστωσε μερικά οριζόντια θέματα λανθασμένης μεταφοράς ή κακής εφαρμογής της οδηγίας, τα οποία θα πρέπει να υπογραμμιστούν, όπως οι διατάξεις για τη διευκόλυνση των θεωρήσεων, τη χορήγηση αυτόνομων αδειών διαμονής, την συνεκτίμηση του μείζονος συμφέροντος των παιδιών, το δικαίωμα προσφυγής και ευνοϊκότερες διατάξεις για την οικογενειακή επανένωση προσφύγων. Η Επιτροπή θα εξετάσει όλες τις περιπτώσεις που ανιχνεύθηκαν προβλήματα και θα μεριμνήσει ώστε να εφαρμόζονται σωστά οι διατάξεις, ειδικότερα σε συμμόρφωση προς θεμελιώδη δικαιώματα όπως ο σεβασμός της οικογενειακής ζωής, των δικαιωμάτων των παιδιών και του δικαιώματος αποτελεσματικής προσφυγής. Αυτό συνεπάγεται την κίνηση, κατά τη διάρκεια του 2009, των αναγκαίων διαδικαστικών μηχανισμών για τη μη συμμόρφωση, όπου χρειάζεται σύμφωνα με το άρθρο 226, ειδικότερα σε περιπτώσεις που υπάρχουν σαφείς διαφορές στην ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου μεταξύ κρατών μελών και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.

Εξάλλου, η έκθεση κατέδειξε ότι ο αντίκτυπος της οδηγίας για την εναρμόνιση στον τομέα της οικογενειακής επανένωσης παραμένει περιορισμένος. Ο μετρίως υποχρεωτικός χαρακτήρας της οδηγίας αφήνει στα κράτη μέλη μεγάλη διακριτική ευχέρεια, και σε μερικά κράτη μέλη το αποτέλεσμα ήταν να χαμηλώσουν οι προδιαγραφές εξ αιτίας της προαιρετικής εφαρμογής διατάξεων της οδηγίας περί ορισμένων απαιτήσεων κατά την άσκηση του δικαιώματος οικογενειακής επανένωσης κατά τρόπο εξαιρετικά ευρύ και υπερβολικό. Έτσι, θα πρέπει να γίνει ιδιαίτερη μνεία για τη δυνατή περίοδο αναμονής, την ελάχιστη ηλικία του συντηρούντος, την απαίτηση εισοδήματος και τα πιθανά μέτρα ενσωμάτωσης. Η Επιτροπή θα προωθήσει αυτά τα θέματα κάνοντας χρήση των κατάλληλων μέσων, μεταξύ άλλων και της στρατηγικής παρακολούθησης της παρούσας έκθεσης. Σύμφωνα με την ανακοίνωση της 17ης Ιουνίου 2008 καθώς και το αναμενόμενο Ευρωπαϊκό Σύμφωνο για τη μετανάστευση, που ορίζουν την οικογενειακή επανένωση ως τον ακρογωνιαίο λίθο της επιτυχημένης μετανάστευσης και ένα χώρο εντός του οποίου η Ευρωπαϊκή Ένωση χρειάζεται να αναπτύξει περαιτέρω τις πολιτικές της, η Επιτροπή προτίθεται να κινήσει ευρύτερη διαβούλευση – υπό τη μορφή πράσινης βίβλου – σχετικά με το μέλλον του καθεστώτος της οικογενειακής επανένωσης.

[1] Στην παρούσα έκθεση ως "κράτη μέλη" νοούνται τα κράτη μέλη που δεσμεύονται από την οδηγία.

[2] COM (2008) 359 τελικό.

[3] Μελέτες που διεξήχθηκαν από το δίκτυο Odysseus (2007) και από το Ευρωπαϊκό Δίκτυο Μετανάστευσης (2008).

[4] Κέντρο για το Μεταναστευτικό Δίκαιο, Nijmegen 2007, και μελέτη που ανάθεσε το ΕΚ, Μάρτιος 2008, C. Adam και A. Devillard, IOM. Άλλες μελέτες, όπως η πρώτη έκθεση που δημοσιεύτηκε το Ιούνιο 2008 για την ομοφοβία και τις διακρίσεις λόγω γενετήσιου προσανατολισμού και την οποία συνέταξε ο Οργανισμός Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αναφέρονται σε ειδικά θέματα σχετικά με την οικογενειακή επανένωση.

[5] Οι RO και BG έπρεπε να μεταφέρουν τις διατάξεις της οδηγία από την προσχώρησή τους στην ΕΕ.

[6] Υπόθεση C-57/07, απόφαση της 6.12.2007, Επιτροπή κατά Λουξεμβούργου.

[7] Για το Λουξεμβούργο ως βάση για την αξιολόγηση ελήφθη το σχέδιο νόμου.

[8] Παρ. 60, 62, 101 και 105 της απόφασης.

[9] Σκέψη 60 της απόφασης.

[10] Οδηγία 2004/38/EΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 29ης Απριλίου 2004 σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών.

[11] Εντούτοις, η οδηγία δεν πρέπει να ερμηνεύεται κατά τρόπο που να σημαίνει ότι υποχρεώνει τα κράτη μέλη να αρνηθούν στους δικαιούχους προσωρινής ή επικουρικής προστασίας το δικαίωμα της οικογενειακής επανένωσης. Η οδηγία 2001/55/EΚ του Συμβουλίου επιτρέπει ρητά στους δικαιούχους προσωρινής προστασίας να επανενωθούν με τα μέλη της οικογενείας τους.

[12] Βλ. Σχέδιο πολιτικής για το άσυλο, που εκδόθηκε στις 17 Ιουνίου 2008 (COM(2008) 360 τελικό).

[13] C-540/03 (παρ. 60).

[14] Παρ. 73.

[15] BG, CZ, HU, IT, LT, LU, NL, PT, RO, SI, SK, SE, ES.

[16] AT, BE, BG, CY, CZ, EE, ES, DE, EL, LV, LT, MT, PL, RO, SI.

[17] Η αιτιολογική σκέψη 5 της οδηγίας ορίζει ότι τα κράτη μέλη πρέπει να εφαρμόζουν τις διατάξεις της οδηγίας χωρίς να προβαίνουν σε διακρίσεις λόγω, μεταξύ άλλων, ηλικίας.

[18] Όταν η οικογενειακή σχέση προέκυψε μετά την είσοδο του συντηρούντος.

[19] Από τους πρόσφυγες απαιτείται να πληρούν προϋποθέσεις ενσωμάτωσης προκειμένου για οικογενειακή συνένωση στις NL.

[20] Μετά την άφιξή τους στις ΝL τα μέλη της οικογένειας υπόκεινται σε απαιτήσεις ενσωμάτωσης.

[21] Το άρθρο 12 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για το νομικό καθεστώς μεταναστών εργαζομένων της 24ης Νοεμβρίου 1977 προβλέπει ανώτατη περίοδο αναμονής 12 μηνών. Το πεδίο εφαρμογής της σύμβασης είναι εντούτοις περιορισμένο διότι μέχρι στιγμής έχει κυρωθεί από έξι μόνο κράτη μέλη (FR, IT, NL, PT, ES, SE) και 4 τρίτες χώρες (Αλβανία, Μολδαβία, Τουρκία και Ουκρανία).

[22] Σκέψη 100 και 101 της υπόθεσης C-540/03.

[23] Η ΕΕ κάνει χρήση κριτηρίου ( "απειλή των συμφερόντων τρίτων") που είναι ακόμα ευρύτερο από αυτό που είναι αποδεκτό στο πλαίσιο της οδηγίας.

[24] Στις NL η αίτηση για θεώρηση προκειμένου για οικογενειακή επανένωση κοστίζει 830€ και η δοκιμασία ενσωμάτωσης 350€. Η έκδοση άδειας διαμονής για προσωρινή παραμονή κοστίζει 188€.

[25] Η νομοθεσία της EL αναφέρεται μόνο σε οικογενειακούς δεσμούς που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη από τις εθνικές αρχές.

[26] Η αρχή ότι πρέπει να λαμβάνεται πρωτίστως υπόψη το μείζον συμφέρον των παιδιών διατυπώνεται στο άρθρο 24 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων και στη Σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών για τα δικαιώματα του παιδιού.

[27] Η ΑΤ και οι NL ζητούν και οι δύο πρόσθετη συμμόρφωση με τις απαιτήσεις ενσωμάτωσης.

[28] Συγκεκριμένα, κατά την ενηλικίωση ανηλίκου (18 ετών), σε περίπτωση θανάτου του συντηρούντος (για κάθε άλλο πρόσωπο), ή σε περιπτώσεις διαζυγίου (για τον/την σύζυγο).

[29] EE

[30] (EL, CY, MT, RO)