Ειδική έκθεση αριθ. 13/2001

σχετικά με τη διαχείριση της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας (ΚΕΠΠΑ), συνοδευόμενη από τις απαντήσεις του Συμβουλίου και της Επιτροπής

(σύμφωνα με το άρθρο 248 παράγραφος 4 δεύτερο εδάφιο της συνθήκης ΕΚ)

(2001/C 338/01)

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

ΚΑΤΑΛΟΓΟΣ ΑΡΚΤΙΚΟΛΕΞΩΝ

BiH - Βοσνία και Ερζεγοβίνη

CAFAO - Υπηρεσία Τελωνειακής και Φορολογικής Συνδρομής (Customs and Fiscal Assistance Office)

COREPER - Επιτροπή Μονίμων Αντιπροσώπων

ΔΕΕ - Δυτικοευρωπαϊκή Ένωση

ΕΚ - Ευρωπαϊκή Κοινότητα

ΕΕ - Ευρωπαϊκή Ένωση

ICRC - Διεθνής επιτροπή Ερυθρού Σταυρού

ΚΔ - Κοινή δράση

ΚΕΠΠΑ - Κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας

ΝΑΤΟ - Οργανισμός Βορειοατλαντικού Συμφώνου

NSG - Ομάδα πυρηνικών προμηθευτών (Nuclear Supplier Group)

ΣΕΕ - Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση

UNMIK - Αποστολή των Ηνωμένων Εθνών για την προσωρινή διοίκηση του Κοσσυφοπεδίου

ΠΕΡΙΛΗΨΗ

I. Το Ελεγκτικό Συνέδριο αξιολόγησε την εξέλιξη των όρων που διέπουν την εκτέλεση των δαπανών στο πλαίσιο της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας (ΚΕΠΠΑ) για την περίοδο 1997-1999, κατόπιν της γνωμοδοτήσεως αριθ. 1/97 του Συνεδρίου σχετικά με το ίδιο θέμα (βλέπε σημεία 10 και 16 έως 18).

II. Ο τίτλος V της συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση ορίζει τις διατάξεις που θεσπίζουν και διέπουν την ΚΕΠΠΑ (βλέπε σημεία 1 έως 5 και 11 έως 15). Μια σημαντική αλλαγή που επέφερε η συνθήκη του Άμστερνταμ ήταν η δημιουργία της θέσης του ύπατου εκπροσώπου για την ΚΕΠΠΑ, που καλύφθηκε από τον Γενικό Γραμματέα του Συμβουλίου.

III. Η παρούσα έκθεση εστιάζεται στο μέσο των κοινών δράσεων, οι οποίες "αντιμετωπίζουν ειδικές καταστάσεις όταν κρίνεται ότι απαιτείται επιχειρησιακή δράση εκ μέρους της Ένωσης", καθώς και των αποφάσεων εφαρμογής των κοινών θέσεων, οι οποίες "καθορίζουν τη στάση της Ένωσης επί συγκεκριμένου ζητήματος γεωγραφικής ή θεματικής φύσεως". Το μέσο αναληφθέν ποσό κατά τη διάρκεια της περιόδου 1997-2000 ήταν 35 εκατομμύρια ευρώ ετησίως (βλέπε σημεία 7 έως 9).

IV. Παρά ορισμένες αλλαγές στη συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση, δεν είναι ακόμη σαφής ο ρόλος της Επιτροπής στον καθορισμό των δημοσιονομικών, νομικών και επιχειρησιακών ρυθμίσεων. Ανάλογα με τη δράση, οι ρυθμίσεις για την εφαρμογή της ορίζονται είτε από την Επιτροπή είτε από το Συμβούλιο. Στην πράξη, αυτό περιπλέκει την καθημερινή διαχείριση τόσο στο πεδίο δράσης όσο και σε επίπεδο έδρας (βλέπε σημεία 19 έως 30).

V. Έως το τέλος του 1999 είχαν καθοριστεί κριτήρια για τους πόρους της κοινοτικής χρηματοδότησης των δράσεων της ΚΕΠΠΑ, διατηρήθηκαν όμως εξαιρέσεις για τις ονομαζόμενες "οριακές περιπτώσεις". Επιπλέον, δεν παρέχονται παρά περιορισμένες πληροφορίες σχετικά με τις εισφορές σε είδος που παρέχονται από τα θεσμικά όργανα και με τα ποσά που συνεισφέρουν τα διάφορα κράτη μέλη. Η βάση για την κατανομή των δαπανών μεταξύ λοιπών δωρητών και Ένωσης δεν έχει οριστεί ακόμη επαρκώς (βλέπε σημεία 31 έως 40).

VI. Το 2000 περίπου το 40 % των πιστώσεων υποχρεώσεων που χρησιμοποιήθηκαν αντιστοιχούσαν σε αποφάσεις που είχε λάβει το Συμβούλιο πριν από τις 31 Δεκεμβρίου 1999. Το 1999 το αντίστοιχο ποσοστό ήταν 19 %. Την περίοδο 1997-1999 το συνολικό ποσό των αποφάσεων του Συμβουλίου σε σχέση με τις ενέργειες της ΚΕΠΠΑ υπερέβη τις διαθέσιμες πιστώσεις κατά 24 % περίπου (βλέπε σημεία 41 έως 43).

VII. Ο χρόνος αναμονής μεταξύ της απόφασης του Συμβουλίου και της πρώτης πληρωμής αυξήθηκε σημαντικά μεταξύ 1998 και 1999, οπότε ήταν μάλιστα ακόμη μεγαλύτερος από ό, τι το 1997, όταν χρησιμοποιήθηκε η διαδικασία για τη μεταφορά των πιστώσεων από το αποθεματικό στα επιχειρησιακά κονδύλια (βλέπε σημεία 44 έως 47).

VIII. Η σύναψη συμβάσεων ήταν τόσο περίπλοκη σε ορισμένες δράσεις εξαιτίας της συσσώρευσης παρατάσεων και άλλων ρυθμίσεων ώστε δυσχέρανε εξαιρετικά τη σωστή παρακολούθηση της δημοσιονομικής κατάστασης (βλέπε σημεία 48 έως 54).

IX. Δεν έχει καθοριστεί ή δεν εφαρμόζεται με σαφήνεια σύστημα για τις δαπάνες που αφορούν τις αμοιβές και τους μισθούς καθώς και τις αποζημιώσεις των ειδικών εντεταλμένων και των υπαλλήλων γραφείου (βλέπε σημεία 55 έως 58).

X. Η υποβολή εκθέσεων συχνά καθυστερεί και δεν είναι συστηματική, ενώ σε μερικές περιπτώσεις οι εκθέσεις παρέχουν ανεπαρκείς πληροφορίες. Ως εκ τούτου, δεν υπάρχει στερεή βάση για την πραγματοποίηση αξιολογήσεων. Ιδιαίτερα η μη συχνή υποβολή οικονομικών εκθέσεων παρεμποδίζει σοβαρά τη συστηματική παρακολούθηση των σχεδίων από την Επιτροπή (βλέπε σημεία 59 έως 61).

XI. Το ζήτημα του καθορισμού των διοικητικών έναντι των επιχειρησιακών δαπανών δεν έχει ακόμα επιλυθεί: παρότι από το 1998 δημιουργήθηκε ένα κονδύλιο στην υποδιαίρεση Β8 για την κάλυψη των προπαρασκευαστικών εξόδων (τα οποία προηγουμένως θεωρούνταν διοικητικά έξοδα), το Συμβούλιο αποφάσισε στις 30 Μαρτίου 2000 ότι τα έξοδα των ειδικών εντεταλμένων της ΕΕ πρέπει να θεωρούνται διοικητικές δαπάνες και να καλύπτονται από τον προϋπολογισμό της Γενικής Γραμματείας του Συμβουλίου (βλέπε σημεία 35 και 62 έως 64).

XII. Βάσει των συμπερασμάτων του ελέγχου του, το Συνέδριο διατυπώνει τις ακόλουθες συστάσεις:

- το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή πρέπει να εγκρίνουν σε διοργανικό επίπεδο σαφείς επιχειρησιακές αρχές και ρυθμίσεις σε ό, τι αφορά τον ρόλο της Επιτροπής στην εφαρμογή της ΚΕΠΠΑ·

- η διαχείριση της χρηματοδότησης των δράσεων της ΚΕΠΠΑ πρέπει να είναι πιο διαφανής·

- η Επιτροπή πρέπει να ξεκινήσει να διερευνά τα αίτια των μεγάλων καθυστερήσεων και να επανεκτιμά τη δράση καθώς και τον εταίρο για τη διαχείριση της δράσης·

- η Επιτροπή πρέπει να τροποποιεί τις συμβάσεις αναδρομικά ή να τις παρατείνει μόνο σε περιπτώσεις ανωτέρας βίας. Χρειάζεται να ληφθούν ορισμένα πρακτικά μέτρα για τη διευκόλυνση της ομαλής εφαρμογής των δράσεων·

- το Συμβούλιο και η Επιτροπή πρέπει να θεσπίσουν σαφείς κανόνες για τις δαπάνες που αφορούν τις αμοιβές και τους μισθούς·

- πρέπει να θεσπιστεί μηχανισμός για την επαρκή υποβολή εκθέσεων και τη διενέργεια ελέγχων και αξιολογήσεων.

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Η κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας

1. Ο τίτλος V της συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ) ορίζει τις διατάξεις που θεσπίζουν και διέπουν την ΚΕΠΠΑ. Οι στόχοι της, όπως ορίζονται στο άρθρο 11 (παράγραφος 1) της συνθήκης, είναι:

- η διαφύλαξη των κοινών αξιών, των θεμελιωδών συμφερόντων, της ανεξαρτησίας και της ακεραιότητας της Ένωσης σύμφωνα με τις αρχές του Καταστατικού Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών,

- η ενίσχυση της ασφαλείας της Ένωσης υπό όλες τις μορφές της,

- η διατήρηση της ειρήνης και η ενίσχυση της διεθνούς ασφαλείας, σύμφωνα με τις αρχές του Καταστατικού Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών, καθώς και σύμφωνα με τις αρχές της Τελικής Πράξης του Ελσίνκι και τους στόχους του Χάρτη των Παρισίων, συμπεριλαμβανομένων και εκείνων που αφορούν τα εξωτερικά σύνορα,

- η προώθηση της διεθνούς συνεργασίας,

- η ανάπτυξη και η εδραίωση της δημοκρατίας και του κράτους δικαίου, καθώς και ο σεβασμός των δικαιωμάτων του ανθρώπου και των θεμελιωδών ελευθεριών».

2. Το άρθρο 12 ορίζει το είδος της δράσης που πρέπει να αναλαμβάνεται:

«Η Ένωση επιδιώκει τους στόχους που καθορίζονται στο άρθρο 11:

- καθορίζοντας τις αρχές και τους γενικούς προσανατολισμούς για την κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφαλείας,

- αποφασίζοντας για κοινές στρατηγικές,

- υιοθετώντας κοινές δράσεις(1),

- υιοθετώντας κοινές θέσεις(2),

- ενισχύοντας τη συστηματική συνεργασία μεταξύ κρατών μελών για την άσκηση της πολιτικής τους.»

3. Οι θεσμικές αρμοδιότητες για την έγκριση και την εφαρμογή των εν λόγω κοινών μέτρων, όπως ορίζονται στη ΣΕΕ, σκιαγραφούνται στο παράρτημα 1. Δεν περιλαμβάνεται σε αυτό ο ρόλος του Γενικού Γραμματέα του Συμβουλίου υπό την ιδιότητά του ως ύπατου εκπροσώπου για την ΚΕΠΠΑ, ο οποίος, σύμφωνα με το άρθρο 26 της ΣΕΕ, "επικουρεί το Συμβούλιο σε θέματα που υπάγονται στην κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφαλείας, συμβάλλοντας ιδίως στη διατύπωση, την προπαρασκευή και την εφαρμογή αποφάσεων πολιτικής, και, όπου απαιτείται, ενεργώντας εξ ονόματος του Συμβουλίου κατ' αίτηση της προεδρίας, διεξάγοντας πολιτικό διάλογο με τρίτους". Τα κοινά μέτρα που εγκρίθηκαν από το Συμβούλιο κατά την περίοδο 1997-1999 απαριθμούνται στο παράρτημα 2, μαζί με τις δημοσιονομικές τους επιπτώσεις στον προϋπολογισμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

4. Το άρθρο 28 παράγραφοι 2 και 3, της ΣΕΕ περιλαμβάνει τις ακόλουθες βασικές διατάξεις για τη χρηματοδότηση της ΚΕΠΠΑ στο πλαίσιο δύο κατηγοριών δαπανών:

α) "Οι διοικητικές δαπάνες τις οποίες συνεπάγονται για τα όργανα οι διατάξεις σχετικά με τους τομείς που αποτελούν το αντικείμενο του παρόντος τίτλου, βαρύνουν τον προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων."

β) "Οι λειτουργικές δαπάνες τις οποίες συνεπάγεται η εφαρμογή των εν λόγω διατάξεων, βαρύνουν επίσης τον προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, πλην (...) των περιπτώσεων όπου το Συμβούλιο λαμβάνει ομόφωνα διαφορετική απόφαση."

5. Πρόσθετες δημοσιονομικές διατάξεις καθορίζονται στις αποφάσεις του Συμβουλίου για την υιοθέτηση κοινών μέτρων. Κατά την υιοθέτηση κοινών δράσεων, το Συμβούλιο προσδιορίζει τους στόχους και το πεδίο εφαρμογής τους, τα μέσα που πρέπει να τεθούν στη διάθεση της Ένωσης και, εφόσον είναι απαραίτητο, τη διάρκειά τους, καθώς και τους όρους εκτέλεσής τους(3).

6. Το φάσμα των κοινών μέτρων είναι ευρύ από άποψη γεωγραφίας, αντικειμένου και διάρκειας. Επιπλέον, το όργανο εκτέλεσης μπορεί να είναι μια διεθνής οργάνωση ή υπηρεσία, μια μη κυβερνητική οργάνωση, μια αρχή, μια υπηρεσία ή ένα ινστιτούτο της κεντρικής διοίκησης ή της πρωτοβάθμιας ή δευτεροβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης, μια εταιρεία του ιδιωτικού τομέα ή ένας μεμονωμένος πολίτης. Το 1999 το ποσό των κοινοτικών χρηματοδοτικών πόρων(4) που διατέθηκαν για κοινά μέτρα κυμάνθηκε μεταξύ 0,2 εκατομμυρίων ευρώ και 16,2 εκατομμυρίων ευρώ. Σε ορισμένες περιπτώσεις η Επιτροπή οφείλει να εφαρμόζει τα μέτρα ταχύτατα. Την περίοδο 1993-1996 ελήφθησαν 18 αποφάσεις του Συμβουλίου για κοινά μέτρα, οι οποίες χρηματοδοτήθηκαν από την υποδιαίρεση B8, ενώ κατά την περίοδο 1997-1999 υπήρξαν 40 δράσεις (βλέπε παράρτημα 2).

Κοινά μέτρα: χρηματοδοτικά και δημοσιονομικά στοιχεία

7. Το συνολικό ποσό που διατέθηκε σε κοινά μέτρα κατά την περίοδο 1997-2000 στο πλαίσιο της υποδιαίρεσης Β8 του γενικού προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης ανήλθε στα 141,2 εκατομμύρια ευρώ. Το παράρτημα 3 παρέχει πιο λεπτομερείς πληροφορίες σχετικά με τη δημοσιονομική εκτέλεση των κονδυλίων του προϋπολογισμού που υπάγονται στην υποδιαίρεση B8(5) κατά την περίοδο 1997-1999, τα έτη που αφορούσε κυρίως ο έλεγχος του Συνεδρίου (βλέπε σημεία 17 έως 18). Ωστόσο, αυτό δεν αντανακλά πλήρως τις συνολικές δαπάνες για τις δράσεις της ΚΕΠΠΑ. Τα κράτη μέλη και άλλοι δωρητές συγχρηματοδοτούν κάποια από τα κοινά μέτρα και το Συμβούλιο ή η Επιτροπή μπορεί επίσης να χρηματοδοτούν αυτά τα μέτρα χρησιμοποιώντας άλλους χρηματοδοτικούς πόρους (βλέπε σημεία 32 έως 40). Επιπλέον, το Συμβούλιο χρησιμοποιεί τη θέση του προϋπολογισμού A-1113 για τα προπαρασκευαστικά έξοδα των κοινών μέτρων. Τα ποσά που ανελήφθησαν στο πλαίσιο αυτού του κονδυλίου ανήλθαν σε 0,2 εκατομμύρια Ecu το 1997, σε 0,5 εκατομμύρια Ecu το 1998, σε 0,6 εκατομμύρια ευρώ το 1999 και σε 1,2 εκατομμύρια ευρώ το 2000. Ωστόσο, το εν λόγω κονδύλιο του προϋπολογισμού καλύπτει τις δαπάνες για όλους τους ειδικούς συμβούλους του Συμβουλίου, συμπεριλαμβανομένων και δραστηριοτήτων εκτός της ΚΕΠΠΑ, με αποτέλεσμα να μην είναι δυνατόν να εξαχθεί άμεσα από αυτό το κονδύλιο το κόστος της προπαρασκευής των δράσεων της ΚΕΠΠΑ.

Πίνακας 1

Εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας

Εκτέλεση του προϋπολογισμού 1997-1999

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγή:

Γενικός προϋπολογισμός της Ευρωπαϊκής Ένωσης 1997-1999. Λογαριασμός διαχείρισης 1997-1999. SINCOM.

8. Ο επιχειρησιακός προϋπολογισμός της ΚΕΠΠΑ στο πλαίσιο της υποδιαίρεσης Β8 ανήλθε σε περίπου 179 εκατομμύρια Ecu για την περίοδο 1993-1996, ήτοι 45 εκατομμύρια Ecu ετησίως κατά μέσον όρο. Ωστόσο, πρέπει να σημειωθεί ότι εκείνη την περίοδο πραγματοποιήθηκε και η κοινή δράση που αφορούσε τη διοίκηση του Μόσταρ από την Ευρωπαϊκή Ένωση, με επιχειρησιακό προϋπολογισμό της τάξεως των 122 εκατομμυρίων Ecu: ήταν μακράν η μεγαλύτερη δράση ΚΕΠΠΑ. Χωρίς τη δράση αυτή, το μέσο αναληφθέν ποσό θα ανερχόταν σε 14 εκατομμύρια Ecu ετησίως. Για την περίοδο 1997-2000 το μέσο ετήσιο ποσό ήταν 35 εκατομμύρια ευρώ και το μεγαλύτερο ποσό για μια μεμονωμένη δράση 16,2 εκατομμύρια ευρώ.

9. Από το 1999 και μετά η χρηματοδότηση των ενεργειών που συμβάλλουν στην ανάπτυξη και την εδραίωση της δημοκρατίας και του κράτους δικαίου καθώς και του σεβασμού των δικαιωμάτων του ανθρώπου και των θεμελιωδών ελευθεριών, και η χρηματοδότηση της στήριξης και της παρακολούθησης εκλογικών διαδικασιών μεταφέρθηκαν από την υποδιαίρεση Β8 (ΚΕΠΠΑ) στην υποδιαίρεση Β7 (εξωτερικές δράσεις).

Γνωμοδότηση αριθ. 1/97 του Συνεδρίου σχετικά με την κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας

10. Από το 1996 έως το 1997, ανταποκρινόμενο σε αίτημα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου(6), το Συνέδριο έλεγξε τους όρους που διέπουν την εκτέλεση των δαπανών στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ. Στη γνωμοδότηση αριθ. 1/97 του Συνεδρίου της 10ης Απριλίου 1997(7) επισημάνθηκαν τα κάτωθι βασικά σημεία:

α) δεν υπήρχαν σαφή κριτήρια για τον καθορισμό της πηγής της κοινοτικής χρηματοδότησης·

β) παρέχονταν ελάχιστες ή καμία πληροφορία για τα ποσά που κατέβαλλαν τα διάφορα κράτη μέλη ή άλλοι δωρητές·

γ) η προπαρασκευαστική εργασία θεωρείτο από το Συμβούλιο διοικητική δαπάνη, και ως εκ τούτου χρεωνόταν στο τμήμα II - Συμβούλιο - του γενικού προϋπολογισμού, με αποτέλεσμα η διαχείριση του προϋπολογισμού να στερείται διαφάνειας·

δ) δεν διετίθεντο εγκαίρως οι χρηματοδοτικοί πόροι ώστε να καθίσταται δυνατή η αποτελεσματική εκτέλεση ή η εκπόνηση της προπαρασκευαστικής εργασίας που απαιτείται προτού ληφθεί απόφαση για ένα κοινό μέτρο·

ε) λόγω της έλλειψης σαφών ορισμών, δεν ήταν σαφώς προσδιορισμένος ο ρόλος της Επιτροπής στον καθορισμό των δημοσιονομικών, νομικών και επιχειρησιακών ρυθμίσεων που απαιτούνται για την εκτέλεση των μέτρων της ΚΕΠΠΑ που συνεπάγονται δαπάνες.

Ορισμένες συνέπειες για την ΚΕΠΠΑ από τη συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση

11. Η συνθήκη του Άμστερνταμ για την Ευρωπαϊκή Ένωση τέθηκε σε ισχύ τον Μάιο του 1999. Το κείμενο που αφορά την ΚΕΠΠΑ τροποποιήθηκε και αναδιαρθρώθηκε μερικώς.

12. Το άρθρο 17 της ΣΕΕ επεκτείνει την ΚΕΠΠΑ "στο σύνολο των θεμάτων που αφορούν την ασφάλεια της Ένωσης, συμπεριλαμβανομένης της προοδευτικής διαμόρφωσης κοινής αμυντικής πολιτικής, η οποία ενδέχεται να οδηγήσει σε κοινή άμυνα, εφόσον το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο το αποφασίσει". Ωστόσο, βάσει του άρθρου 28 παράγραφος 3, της ΣΕΕ, ο προϋπολογισμός των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων δεν περιλαμβάνει λειτουργικές δαπάνες που οφείλονται σε ενέργειες που έχουν στρατιωτικές συνέπειες ή συνέπειες στην άμυνα.

13. Η συνθήκη του Άμστερνταμ είναι λιγότερο διεξοδική σχετικά με το περιεχόμενο των αποφάσεων στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ από ό, τι η προηγούμενη συνθήκη, επιτρέποντας έτσι εμμέσως τη μεταβίβαση κάποιας εκτελεστικής εξουσίας από το Συμβούλιο στην Επιτροπή(8). Μέχρι σήμερα η δυνατότητα αυτή δεν έχει χρησιμοποιηθεί στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ. Ωστόσο, ορισμένες δραστηριότητες που στο παρελθόν χρηματοδοτούνταν στο πλαίσιο των δαπανών για την ΚΕΠΠΑ (υποδιαίρεση Β8) τώρα καλύπτονται ή πρόκειται να καλυφθούν από κανονισμούς του Συμβουλίου, που σημαίνει ότι οι εν λόγω δράσεις χρηματοδοτούνται ή θα χρηματοδοτηθούν από κονδύλια του προϋπολογισμού που εμπίπτουν στον πρώτο πυλώνα. Οι δράσεις αυτές περιλαμβάνουν δραστηριότητες στον τομέα των δικαιωμάτων του ανθρώπου και της δημοκρατίας, δραστηριότητες άρσης ναρκοπεδίων, τα έξοδα του γραφείου του ύπατου εκπροσώπου στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη και τη στήριξη της Αποστολής των Ηνωμένων Εθνών για την προσωρινή διοίκηση του Κοσσυφοπεδίου (UNMIK). Συνεπώς, για τις δραστηριότητες αυτές η εξουσία λήψης αποφάσεων μεταβιβάζεται από το Συμβούλιο στην Επιτροπή.

14. Ο ρόλος του Γενικού Γραμματέα του Συμβουλίου υπό την ιδιότητά του ως ύπατου εκπροσώπου ορίζεται στη ΣΕΕ. Ωστόσο, η ΣΕΕ ούτε παρέχει ούτε απαιτεί ορισμό που να προσδιορίζει με ακρίβεια τους αντίστοιχους ρόλους του Γενικού Γραμματέα του Συμβουλίου και της Επιτροπής.

15. Στη συνθήκη του Άμστερνταμ (άρθρο I8 παράγραφος 5) προβλέφθηκε επίσης η δυνατότητα διορισμού ειδικών εντεταλμένων(9) με αρμοδιότητα επί συγκεκριμένων θεμάτων πολιτικής. Πρόκειται για αναγνώριση μιας πρακτικής που ήδη εφαρμόζονταν.

Στόχοι και εύρος του παρόντος ελέγχου

16. Το Δεκέμβριο του 1997 το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, με το ψήφισμά του(10) σχετικά με τη γνωμοδότηση αριθ. 1/97 του Ελεγκτικού Συνεδρίου, κάλεσε το Ελεγκτικό Συνέδριο "να καταθέσει το αργότερο δύο έτη μετά την έναρξη ισχύος της συνθήκης του Άμστερνταμ ειδική έκθεση σχετικά με την εκτέλεση των δαπανών στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ".

17. Στόχος του ελέγχου ήταν η αξιολόγηση της εξέλιξης των όρων που διέπουν την εκτέλεση των δαπανών της ΚΕΠΠΑ κατά την περίοδο 1997-1999. Ταυτόχρονα εξετάσθηκε εάν έχουν αντιμετωπισθεί οι βασικές αδυναμίες που είχε επισημάνει το Συνέδριο στην προηγούμενη γνωμοδότησή του.

18. Ο έλεγχος καλύπτει όλες τις ενέργειες που εγκρίθηκαν από το Συμβούλιο κατά την περίοδο 1997-1999 (και εφαρμόστηκαν εν μέρει κατά τη διάρκεια του 2000 και του 2001). Ο έλεγχος κάλυψε επίσης τις δράσεις που είχαν αποφασιστεί πριν από το 1997, αλλά εφαρμόστηκαν το 1997 ή αργότερα. Βασίστηκε στα διαθέσιμα έγγραφα τεκμηρίωσης, κυρίως στο επίπεδο των υπηρεσιών της Επιτροπής, αλλά δεν περιέλαβε επιτόπιες επισκέψεις για τη διενέργεια ελέγχων των δράσεων στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ.

ΠΡΟΚΑΤΑΡΚΤΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΟΡΙΣΜΕΝΑ ΧΑΡΑΚΤΗΡΙΣΤΙΚΑ ΤΩΝ ΔΡΑΣΕΩΝ ΤΗΣ ΚΕΠΠΑ

19. Ορισμένοι στόχοι που διέπουν την ΚΕΠΠΑ αφορούν την ασφάλεια της Ένωσης, τη διατήρηση της ειρήνης, την ενίσχυση της διεθνούς ασφάλειας και την προώθηση της διεθνούς συνεργασίας και οδηγούν σε δράσεις σε περιοχές που διέρχονται ή έχουν μόλις διέλθει κρίση. Συνεπώς, οι δράσεις της ΚΕΠΠΑ θεωρούνται άκρως πολιτικές, και σε πολλές περιπτώσεις πρέπει να εκτελούνται ταχέως και εντός σύντομων προθεσμιών.

20. Η αρμοδιότητα της εφαρμογής και της παρακολούθησης των κοινών μέτρων κατανέμεται μεταξύ της προεδρίας του Συμβουλίου, του Γενικού Γραμματέα του Συμβουλίου, υπό την ιδιότητά του ως ύπατου εκπροσώπου, και της Επιτροπής. Σύμφωνα με το άρθρο 18 παράγραφος 1 της ΣΕΕ, η προεδρία του Συμβουλίου εκπροσωπεί την Ένωση για όλα τα θέματα που υπάγονται στην ΚΕΠΠΑ (βλέπε παράρτημα 1, το οποίο περιλαμβάνει τις θεσμικές αρμοδιότητες και τα καθήκοντα στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ). Η προεδρία επικουρείται από τον Γενικό Γραμματέα του Συμβουλίου, ο οποίος ασκεί τα καθήκοντα του ύπατου εκπροσώπου. Η προεδρία επικουρείται επίσης, εάν είναι αναγκαίο, από το κράτος μέλος που θα ασκήσει την επόμενη προεδρία (άρθρο 18 παράγραφος 4). Σύμφωνα με το άρθρο 18 παράγραφος 4, "Η Επιτροπή συμπράττει πλήρως στα καθήκοντα που αναφέρονται στις παραγράφους 1 και 2(11)".

21. Το Συνέδριο επεσήμανε στη γνωμοδότησή του αριθ. 1/97 ότι το νόημα της έκφρασης "συμπράττει πλήρως" δεν ορίζεται ούτε στη ΣΕΕ ούτε σε ακόλουθους κανονισμούς και ότι η έλλειψη ορισμού είχε ως αποτέλεσμα μια κατάσταση στην οποία οι ακριβείς αρμοδιότητες για την κατάρτιση δημοσιονομικών, νομικών, τεχνικών και άλλων επιχειρησιακών ρυθμίσεων που απαιτούνται για την εφαρμογή των μέτρων δεν είχαν θεσπιστεί και καθορίζονταν κατά περίπτωση.

22. Στην ειδική έκθεσή του αριθ. 2/96 σχετικά με τους λογαριασμούς του διοικητή και της διοίκησης του Μόσταρ από την Ευρωπαϊκή Ένωση(12), το Συνέδριο ανέφερε ότι "η εξαμηνιαία εναλλαγή στην προεδρία του Συμβουλίου δεν συνάδει, δυστυχώς, με την ανάγκη να υπάρχει συνέχεια στη διαχείριση μιας κοινής δράσης, όπως αυτή στο Μόσταρ. Το προσωπικό που είναι αρμόδιο για τις τελικές αποφάσεις και την εκτέλεσή τους αλλάζει κάθε έξι μήνες και, ως είθισται στο πλαίσιο λειτουργίας της προεδρίας του Συμβουλίου, ο διοικητικός μηχανισμός μεταφέρεται από τη μία πρωτεύουσα κράτους μέλους στην άλλη, καθώς εναλλάσσεται η προεδρία. Ούτε και η ad hoc ομάδα εργασίας αποτέλεσε την κατάλληλη μόνιμη δομή για τη γενική εποπτεία της κοινής δράσης. Οι υπάλληλοι που συγκροτούν την ομάδα εργασίας, πέραν αυτού, έχουν επιφορτισθεί με πληθώρα άλλων αρμοδιοτήτων... Κατ' αυτόν τον τρόπο, επιβραδύνεται η λήψη αποφάσεων...". Από αυτή την άποψη η κατάσταση δεν έχει αλλάξει ούτε δημιουργεί τις βέλτιστες συνθήκες για μια συνεπή, ισορροπημένη και άμεση ΚΕΠΠΑ. Μολονότι ο ρόλος του ύπατου εκπροσώπου ακόμη εξελίσσεται, την αρμοδιότητα για την εφαρμογή της ΚΕΠΠΑ έχει η προεδρία του Συμβουλίου. Μόνο η διοικητική εκτέλεση των δράσεων της ΚΕΠΠΑ εμπίπτει στην αρμοδιότητα της Επιτροπής. Η παρούσα κατάσταση οδηγεί σε οικονομική αναποτελεσματικότητα όσον αφορά τη λειτουργία της ΚΕΠΠΑ. Το ισχύον κείμενο της συνθήκης δεν επιτρέπει την πλήρη εξουσιοδότηση της Επιτροπής για την υλοποίηση των δράσεων (βλέπε παράρτημα 1).

23. Ο συνδυασμός των ανωτέρω παραγόντων (περιεχόμενο άκρως πολιτικό, ταχεία εφαρμογή, ασαφής προσδιορισμός των αρμοδιοτήτων) έχει οδηγήσει σε προβληματική εφαρμογή των αποφάσεων του Συμβουλίου (βλέπε σημεία 24 έως 30), σε περίπλοκες και μερικές φορές ακατάλληλες χρηματοδοτικές και δημοσιονομικές ρυθμίσεις (βλέπε σημεία 32 έως 58), σε σύγχυση σχετικά με τις αρμοδιότητες για την εκπόνηση αξιολογήσεων (βλέπε σημείο 60) και σε ασυνεπή προσδιορισμό και χρηματοδότηση των "επιχειρησιακών" και "διοικητικών" δαπανών (βλέπε σημεία 35 και 62 έως 64).

ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΩΝ ΔΡΑΣΕΩΝ ΤΗΣ ΚΕΠΠΑ

Αποφάσεις του Συμβουλίου

Ιστορικό

24. Κατά την περίοδο 1997-1999 το Συμβούλιο ενέκρινε ορισμένες δράσεις για τη Νοτιοανατολική Ευρώπη. Δεδομένης της πολιτικής κατάστασης, κρίθηκε ότι οι δράσεις έπρεπε να πραγματοποιηθούν κατεπειγόντως. Ωστόσο, αυτό είχε ως αποτέλεσμα να μη ληφθούν δεόντως υπόψη όλοι οι σχετικοί παράγοντες που επηρεάζουν την εφαρμογή των δράσεων, όπως δείχνουν τα ακόλουθα παραδείγματα.

Δημοσιονομικό πλαίσιο για τη Δημοκρατία των Σερβοβοσνίων

25. Η κοινή δράση, στόχος της οποίας ήταν να συνδράμει τη νέα κυβέρνηση της Δημοκρατίας των Σερβοβοσνίων στην κατάρτιση ενός συγκροτημένου και διαφανούς δημοσιονομικού πλαισίου, έθετε όρους σύμφωνα με τους οποίους "η κυβέρνηση της Δημοκρατίας των Σερβοβοσνίων θα πρέπει να καταρτίσει ταχέως τον προϋπολογισμό για το 1998 κατά τρόπο ικανοποιητικό για το ΔΝΤ, να συνεργαστεί στενά με το Γραφείο Τελωνειακής και Φορολογικής Συνδρομής (CAFAO) και άλλους διεθνείς οργανισμούς για την αποκατάσταση του ελέγχου όσον αφορά την είσπραξη δασμών, ειδικών φόρων κατανάλωσης και άλλων φόρων επί των πωλήσεων, να εφαρμόσει το χρονοδιάγραμμα για το κοινό δασμολόγιο της Βοσνίας και Ερζεγοβίνης και να υποβάλει στο Κοινοβούλιο νομοσχέδιο για τη μεταρρύθμιση των ειδικών φόρων κατανάλωσης και των φόρων επί των πωλήσεων". Οριζόταν επίσης ρητώς ότι ο ύπατος εκπρόσωπος στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη θα είχε τη δυνατότητα να αναστείλει τη βοήθεια εάν η κυβέρνηση της Δημοκρατίας των Σερβοβοσνίων ενεργούσε αντίθετα προς τους στόχους και τα κριτήρια της εν λόγω κοινής δράσης.

26. Η συνολική βοήθεια ύψους 6 εκατομμυρίων Ecu, η οποία εγκρίθηκε στις 24 Φεβρουαρίου 1998, μεταφέρθηκε στη Δημοκρατία των Σερβοβοσνίων σε τέσσερις δόσεις μεταξύ της 25ης Φεβρουαρίου και της 25ης Μαΐου 1998. Βάσει της απόφασης του Συμβουλίου(13), οι δαπάνες ήταν επιλέξιμες αναδρομικά από την 1η Δεκεμβρίου 1997. Όταν καταβλήθηκαν οι πληρωμές δεν έγινε καμία αναφορά στις ανωτέρω προϋποθέσεις ούτε και αξιολογήθηκαν στην τελική έκθεση. Οι πληρωμές στον δικαιούχο καταβλήθηκαν προτού η κυβέρνηση της Δημοκρατίας των Σερβοβοσνίων προσκομίσει αποδείξεις ότι πληρούσε τις εν λόγω προϋποθέσεις. Ο καθορισμός προϋποθέσεων γι" αυτού του είδους τις επιχορηγήσεις είναι σημαντικός, αλλά μόνο όταν η εκπλήρωσή τους είναι εφικτή και όταν η Επιτροπή είναι σε θέση να εξακριβώσει ότι όντως πληρούνται.

Διάσκεψη για το σύμφωνο σταθερότητας για τη Νοτιοανατολική Ευρώπη

27. Το Συμβούλιο ενέκρινε μια κοινή θέση(14) για τη σύγκληση διάσκεψης στις 17 Μαΐου 1999 με θέμα το σύμφωνο σταθερότητας για τη Νοτιοανατολική Ευρώπη. Οι προετοιμασίες για την εν λόγω διάσκεψη άρχισαν από τη χώρα που ασκούσε την προεδρία, χωρίς να έχει ληφθεί από το Συμβούλιο κάποια ειδική απόφαση και χωρίς να ζητηθεί η γνώμη της Επιτροπής για τους όρους των προετοιμασιών οι οποίοι θα συμφωνούνταν με την κυβέρνηση της Βοσνίας-Ερζεγοβίνης. Στις 19 Ιουλίου 1999 το Συμβούλιο έλαβε την απόφαση για μια κοινή δράση προκειμένου να διατεθούν πόροι για τη διάσκεψη των αρχηγών κρατών και κυβερνήσεων(15), η οποία έλαβε χώρα στις 29 και 30 Ιουλίου 1999, ούτε δύο εβδομάδες μετά την απόφαση. Σύμφωνα με την απόφαση, η κοινή αυτή δράση θα εφαρμοζόταν μέχρι τις 30 Σεπτεμβρίου 1999. Ωστόσο, η σύμβαση μεταξύ του υπουργικού συμβουλίου της Βοσνίας-Ερζεγοβίνης και της Επιτροπής υπεγράφη μόλις στις 26 Νοεμβρίου 1999. Στη σύμβαση αποφασίστηκε αναδρομικά ότι η ημερομηνία λήξης της εφαρμογής της κοινής δράσης ήταν η 30ή Σεπτεμβρίου 1999. Εν τω μεταξύ η προεδρία της ΕΕ και το υπουργικό συμβούλιο της Βοσνίας-Ερζεγοβίνης είχαν συμφωνήσει στις 27 Ιουλίου 1999 ότι το κράτος μέλος που θα ασκούσε την προεδρία θα προχρηματοδοτούσε ένα μέρος των εξόδων για τη σύνοδο κορυφής, το οποίο δεν θα υπερέβαινε το 40 % των επιλέξιμων δαπανών που θα καταβάλλονταν στο πλαίσιο της κοινής δράσης. Η Επιτροπή επέστρεψε το ποσό της προχρηματοδότησης στο κράτος μέλος στις 14 Δεκεμβρίου 1999.

28. Καθώς δεν υπήρχε καμία πρόβλεψη στην απόφαση του Συμβουλίου της 19ης Ιουλίου 1999 για τη χρηματοδότηση δαπανών που προέκυπταν πριν από αυτή την ημερομηνία(16), μπορεί να υποστηρίξει κανείς ότι μέρος του ποσού που επεστράφη στην προεδρία δεν ήταν τεχνικά επιλέξιμο. Είναι σημαντικό η προεδρία, σε αντίστοιχες περιπτώσεις στο μέλλον, να αποφεύγει αναλήψεις υποχρεώσεων χρηματοδότησης πριν από τη διενέργεια κατάλληλων διαβουλεύσεων με τα άλλα κράτη μέλη και την Επιτροπή.

Ειδικός εντεταλμένος για τη Γιουγκοσλαβία

29. Στο τέλος του 1998 η ομάδα εργασίας των συμβούλων ΚΕΠΠΑ του Συμβουλίου υπέδειξε να μην παραταθεί η εντολή του ειδικού εντεταλμένου της ΕΕ για την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γιουγκοσλαβίας, η οποία επρόκειτο να λήξει στις 31 Δεκεμβρίου 1998. Ο προφανής λόγος ήταν η ριζικά διαφοροποιημένη πολιτική κατάσταση που οδήγησε στην επέμβαση του ΝΑΤΟ στη Γιουγκοσλαβία τον Απρίλιο του 1999. Ωστόσο, με την απόφασή του της 28ης Δεκεμβρίου 1998, το Συμβούλιο παρέτεινε τη δράση έως τις 31 Ιανουαρίου 1999, και εν συνεχεία, στις 25 Ιανουαρίου 1999, έως το τέλος του 1999. Ο ειδικός εντεταλμένος υπέβαλε την παραίτησή του στην προεδρία στις 4 Ιουνίου 1999, επειδή έκρινε ότι, δεδομένης της εξέλιξης των συνθηκών στην περιοχή, δεν ήταν ρεαλιστικό να αναμένεται από εκείνον να φέρει εις πέρας την εντολή που του είχε αναθέσει το Συμβούλιο. Ωστόσο, το Συμβούλιο ανακάλεσε τη δράση μόλις στις 11 Οκτωβρίου 1999. Η καθυστέρηση αυτή κόστισε στην Ένωση 150000 ευρώ συνολικά(17), που αντιπροσώπευαν δαπάνες του 1999.

Ειδικός εντεταλμένος για τη διαδικασία του Royaumont

30. Στις 31 Μαΐου 1999 το Συμβούλιο διόρισε έναν ειδικό εντεταλμένο για τη διαδικασία του Royaumont (διαδικασία για τη σταθερότητα και την καλή γειτονία στη Νοτιοανατολική Ευρώπη). Η σχετική απόφαση της Επιτροπής για τη διάθεση των πιστώσεων ελήφθη μόλις στις 12 Οκτωβρίου 1999. Η σύμβαση με τον ειδικό εντεταλμένο της ΕΕ υπεγράφη δύο ημέρες αργότερα. Ο ειδικός εντεταλμένος της ΕΕ υπέβαλε την παραίτησή του στην προεδρία στις 3 Φεβρουαρίου 2000, με ισχύ από την 1η Μαρτίου 2000, και δικαιολόγησε την ενέργειά του αυτή δηλώνοντας μεταξύ άλλων ότι "η παραίτησή μου θα διευκολύνει τις προσπάθειες του Συμβουλίου για εξορθολογισμό και οργανωτική βελτίωση των δραστηριοτήτων της ΕΕ στην περιοχή της Νοτιοανατολικής Ευρώπης. Επιπλέον, θα ανοίξει τον δρόμο για την πλήρη ένταξη της διαδικασίας του Royaumont στο σύμφωνο σταθερότητας για τη Νοτιοανατολική Ευρώπη". Το Συμβούλιο ωστόσο δεν έκανε δεκτή την παραίτησή του, και ενημέρωσε τον ειδικό εντεταλμένο της ΕΕ ότι η παραίτησή του θα συνέπιπτε με την ημερομηνία λήξεως της απόφασης του Συμβουλίου, ήτοι την 31η Μαΐου 2000. Για κάποιον λόγο κρίθηκε δύσκολη η ανάκληση αυτής της δράσης, παρότι ήταν ήδη σαφές ότι η απόφαση της Επιτροπής για κοινή δράση δεν είχε πλέον νόημα.

Χρηματοδοτικές και δημοσιονομικές ρυθμίσεις

31. Η γνωμοδότηση αριθ. 1/97 του Συνεδρίου ανέφερε αρκετές περιπτώσεις όπου παρόμοιες ενέργειες χρηματοδοτούνταν ταυτόχρονα και από πιστώσεις στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ και "από τμήματα του προϋπολογισμού που δεν αφορούσαν την ΚΕΠΠΑ". Αυτό οφειλόταν εν μέρει στις συνθήκες, οι οποίες αναφέρουν τις δράσεις για τα δικαιώματα του ανθρώπου και τη δημοκρατία τόσο στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ (άρθρο 11 της ΣΕΕ) όσο και στο πλαίσιο της συνεργασίας για την ανάπτυξη (άρθρο 177 της συνθήκης ΕΚ) και περιλαμβάνει στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ μεταξύ άλλων ανθρωπιστικές αποστολές και αποστολές διάσωσης (άρθρο 17 της ΣΕΕ), οι οποίες μπορούν επίσης να χρηματοδοτούνται στο πλαίσιο του πρώτου πυλώνα. Το Συνέδριο τόνισε τότε ότι "πρέπει να θεσπιστούν σαφή κριτήρια για τον προσδιορισμό της πηγής της κοινοτικής χρηματοδότησης" ώστε "να διασφαλίζεται η διαφάνεια και η συνέπεια στη διαχείριση των πιστώσεων του προϋπολογισμού". Παρά ορισμένες βελτιώσεις, κάποιοι μηχανισμοί και διαδικασίες χρειάζονται περαιτέρω αποσαφήνιση.

Διαφορετικά κονδύλια για τη χρηματοδότηση των ενεργειών της ΚΕΠΠΑ

32. Η χρηματοδότηση παρόμοιων δράσεων από περισσότερες από μία υποδιαιρέσεις του προϋπολογισμού (Β7 και Β8) συνεχίστηκε κατά την περίοδο 1997-1999. Διάφορες δράσεις για τις νάρκες κατά προσωπικού καθώς και δράσεις για την παρακολούθηση εκλογών χρηματοδοτήθηκαν από τις υποδιαιρέσεις B7 και B8(18). Η εκλογική διαδικασία στη Νιγηρία έλαβε στήριξη τόσο από το ΕΤΑ όσο και από την υποδιαίρεση B8. Το σχέδιο "Επανασύσταση βιώσιμης αστυνομίας στην Αλβανία" (MAPE) χρηματοδοτήθηκε ενωρίτερα από το PHARE, κυρίως μέσω της ανασυγκρότησης των αστυνομικών τμημάτων και της προμήθειας του εξοπλισμού, ενώ οι επιμορφωτικές δραστηριότητες χρηματοδοτήθηκαν βάσει της υποδιαίρεσης Β8.

33. Μόλις το Νοέμβριο του 1999 ενέκρινε η Επιτροπή των Μονίμων Αντιπροσώπων (COREPER) κριτήρια που όριζαν ότι κανονικά οι επιχειρησιακές δαπάνες για τις δράσεις για τις οποίες υπάρχει ειδικός κανονισμός του Συμβουλίου πρέπει να χρηματοδοτούνται από την υποδιαίρεση Β7 του προϋπολογισμού, ενώ η υποδιαίρεση Β8 αφορά αποκλειστικά τις δράσεις που δεν καλύπτονται ή καλύπτονται μερικώς από κανονισμό του Συμβουλίου. Επίσης, ορθώς αναφέρθηκε ότι τα κεφάλαια της ΚΕΠΠΑ δεν μπορούν να χρησιμοποιούνται με τη διαδικασία του "κατεπείγοντος". Ωστόσο, την ίδια στιγμή διατηρήθηκαν κάποιες εξαιρέσεις για τις λεγόμενες "οριακές περιπτώσεις" οι οποίες σύμφωνα με το έγγραφο του Συμβουλίου αφορούν κυρίως ενέργειες για την ανάπτυξη και την εδραίωση της δημοκρατίας και του κράτους δικαίου, τον σεβασμό των δικαιωμάτων του ανθρώπου και των θεμελιωδών ελευθεριών στις τρίτες χώρες, καθώς και περιπτώσεις για την πρόληψη συγκρούσεων, μολονότι οι κανονισμοί του Συμβουλίου για τη στήριξη ενεργειών αυτού του είδους εγκρίθηκαν μόνο επτά μήνες ενωρίτερα(19). Τα κριτήρια τηρήθηκαν από τον Νοέμβριο του 1999 με εξαίρεση δύο πράξεις που εκτελέστηκαν από την Δυτικοευρωπαϊκή Ένωση (ΔΕΕ), μία από τις οποίες συνίσταται σε δράσεις για τις νάρκες κατά προσωπικού το οποίο είδος της δράσης καλύπτεται επίσης από τους κανονισμούς του Συμβουλίου(20) για χρηματοδότηση από την υποδιαίρεση Β7. Εντούτοις, η άποψη της Επιτροπής συνίσταται στο ότι βάσει του άρθρου 17 της ΣΕΕ όποια δράση εκτελείται από την ΔΕΕ χρειάζεται νομική βάση υπό μορφής κοινής δράσης για να χρηματοδοτείται στο πλαίσιο της υποδιαίρεσης Β8. Η δεύτερη πράξη ήταν η επανασύσταση μιας βιώσιμης αστυνομίας στην Αλβανία, εκτελεσθείσα επίσης από την ΔΕΕ (βλέπε επίσης σημείο 32). Είναι δύσκολο να διαπιστωθεί με ποιο τρόπο αυτή η συγκρότηση της δυναμικότητας εμπίπτει στους όρους του άρθρου 17.

34. Όταν εκδόθηκε η γνωμοδότηση αριθ. 1/97 του Συνεδρίου κάποιες πιστώσεις ενέπιπταν αρχικά στον τίτλο B0-4 "Αποθεματικό για απρόβλεπτα" και μεταφέρθηκαν στις θέσεις της υποδιαίρεσης Β8 του προϋπολογισμού "Κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας". Το Συνέδριο επέκρινε τις καθυστερήσεις στην αποδέσμευση των πόρων εξαιτίας των επαχθών διαδικασιών για τη μεταφορά πιστώσεων από το αποθεματικό στον επιχειρησιακό προϋπολογισμό. Το αποθεματικό έπαψε να υπάρχει από το 1998, με αποτέλεσμα να απλοποιηθούν οι διαδικασίες.

Εισφορές σε είδος και συγχρηματοδότηση

35. Στις υποδιαιρέσεις B7 και B8 του προϋπολογισμού δεν εμφανίζονται όλες οι δαπάνες λειτουργίας. Το Συμβούλιο και η Επιτροπή προβαίνουν σε αποσπάσεις προσωπικού στον ειδικό εντεταλμένο της ΕΕ, ενώ, επιπλέον, το Συμβούλιο έχει παράσχει χώρους γραφείων στις Βρυξέλλες(21) για τρεις ειδικούς εντεταλμένους της ΕΕ. Ως διοικητικές δαπάνες, τα έξοδα αυτών των αποσπάσεων και των γραφείων χρηματοδοτούνται από το μέρος Α του προϋπολογισμού. Ως εκ τούτου, μέρος των μισθών και της υλικοτεχνικής υποστήριξης θεωρούνταν διοικητικές δαπάνες και κάποια άλλα παρόμοια έξοδα επιχειρησιακές δαπάνες(22). Η πρακτική αυτή δεν χαρακτηρίζεται από διαφάνεια.

36. Ωστόσο, έχει σημειωθεί κάποια βελτίωση. Από το 1999 τα δημοσιονομικά δελτία(23) που συνοδεύουν τα σχέδια αποφάσεων του Συμβουλίου συνήθως αναφέρουν ως "π.υ." (προς υπόμνηση) ή/και ως περιγραφή τις εισφορές σε είδος από την Επιτροπή και το Συμβούλιο, ενώ παλαιότερα δεν δινόταν καμία πληροφορία για τις κοινοτικές εισφορές σε είδος. Οι αποσπάσεις του προσωπικού από τα κράτη μέλη συνήθως περιλαμβάνονταν στα δημοσιονομικά δελτία ως στοιχεία "π.υ.", αλλά από το 1999 διατίθενται πιο λεπτομερείς πληροφορίες για ορισμένες δράσεις. Η φύση και η δημοσιονομική σημασία των εισφορών σε είδος δεν έχει παρουσιαστεί στις οικονομικές εκθέσεις που εκπονούνται για τις δράσεις της ΚΕΠΠΑ.

37. Εκτός από τις εισφορές σε είδος, στις επιχειρησιακές δαπάνες συμμετείχαν ορισμένα κράτη μη μέλη της ΕΕ στην περίπτωση της αποστολής του ύπατου εκπρόσωπου στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη. Η δράση αυτή εγκαινιάστηκε στις αρχές του 1996 και συνεχίζεται ακόμη. Οι δαπάνες κατανεμήθηκαν στους διαφόρους δωρητές βάσει μιας κλείδας κατανομής που θεσπίστηκε το 1996. Ωστόσο, δεν υπάρχει καμία επίσημη συμφωνία μεταξύ των διαφόρων δωρητών σχετικά με τα αντίστοιχα μερίδια. Τότε το μερίδιο της ΕΕ ανερχόταν σε 50,6 %. Ωστόσο, το 2,4 % των προϋπολογισμών δεν κατανεμήθηκε σε κανένα δωρητή. Το Μάιο του 1999 η Επιτροπή των Μονίμων Αντιπροσώπων δέχτηκε την αύξηση του μεριδίου της ΕΕ στο 53 % κατ' απαίτηση του ύπατου εκπροσώπου, αλλά μόνο από το 1999 και εξής. Η Κοινότητα δεν δέχτηκε ότι το μεγαλύτερο αυτό μερίδιο θα έπρεπε να εγκριθεί και για τις δαπάνες για τα έτη 1996-1998. Το χρηματοδοτικό έλλειμμα του γραφείου του ύπατου εκπροσώπου αυξάνεται περαιτέρω λόγω του γεγονότος ότι από την αρχή ορισμένες χώρες δεν κατέβαλαν το μερίδιό τους ή κατέβαλαν μόνο μέρος αυτού. Η οικονομική έκθεση του γραφείου του ύπατου εκπροσώπου στις 31 Δεκεμβρίου 1999 δείχνει ότι τα ανεξόφλητα ποσά είναι της τάξεως των 4,7 εκατομμυρίων ευρώ(24), εκ των οποίων τα 2,6 εκατομμύρια ευρώ προέρχονται από "κακοπληρωτές". Οι προϋπολογισμοί για το γραφείο του ύπατου εκπροσώπου πρέπει να προετοιμάζονται σε στερεά βάση και δεν πρέπει να περιλαμβάνουν αναξιόπιστες εγγυήσεις.

38. Στις 20 Δεκεμβρίου 1995, όταν αποφάσισε τη συμμετοχή της ΕΕ με 10 εκατομμύρια Ecu στις δομές εφαρμογής της ειρηνευτικής συμφωνίας για τη Βοσνία-Ερζεγοβίνη, η Επιτροπή αποφάσισε επίσης να παράσχει 2130000 Ecu επιπλέον για την υποδομή και τις τρέχουσες δαπάνες(25), τα οποία καταβλήθηκαν απευθείας από την Επιτροπή. Κατά συνέπεια, δεν περιελήφθησαν στους λογαριασμούς του γραφείου του ύπατου εκπροσώπου. Για τον λόγο αυτό δεν υπήρχε συμμετοχή άλλων δωρητών.

39. Μέχρι σήμερα η Επιτροπή δεν έχει ελέγξει εάν οι εισφορές της υπερβαίνουν το εγκεκριμένο μερίδιο των επιλέξιμων δαπανών (50,6 % για τα έτη 1996-1998 και 53 % για το 1999 και εξής) (βλέπε σημείο 37). Η Επιτροπή χρηματοδότησε το γραφείο του ύπατου εκπροσώπου βάσει προβλέψεων δαπανών. Το εν λόγω γραφείο υποβάλλει ετήσια έκθεση για τις δαπάνες του στην Επιτροπή. Το 2000 η Επιτροπή εισέπραξε 1,2 εκατομμύρια ευρώ από την εισφορά που πραγματοποίησε το 1999. Ωστόσο, η υποβολή εκθέσεων του εν λόγω γραφείου σχετικά με τις δαπάνες του περιλαμβάνει κονδύλια, τα οποία δεν αποτελούν πραγματικές δαπάνες και για το λόγο αυτό δεν είναι επιλέξιμες. Περιλαμβάνει κυρίως "προβλέψεις για μη καταβληθείσες χορηγίες", "απαξίωση" και "ζημίες από διάθεση ακινήτων, βιομηχανικών εγκαταστάσεων και εξοπλισμού". Κατά την περίοδο 1996-1999 το συνολικό ποσό των προβλέψεων για μη καταβληθείσες χορηγίες ανερχόταν σε 4,7 εκατομμύρια ευρώ περίπου και η απαξίωση (στα στοιχεία ενεργητικού που ήδη χρηματοδότησε η ΕΕ) ανερχόταν σε 5,5 εκατομμύρια ευρώ περίπου. Ως αποτέλεσμα, για τα έτη 1996, 1997, 1998 και 1999 η Επιτροπή κατέβαλε σχεδόν 4 εκατομμύρια ευρώ περισσότερα από το μερίδιό της. Η Επιτροπή πρέπει να προβεί χωρίς καθυστέρηση σε συμφωνίες λογαριασμών για τα έτη 1996-2000, και στο εξής αυτό θα πρέπει να γίνεται σε ετήσια βάση. Στην περίπτωση αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών, πρέπει να διενεργείται επιστροφή από το γραφείο του ύπατου εκπροσώπου.

40. Μία άλλη περίπτωση αφορά τη διαδικασία του Royaumont, η οποία περιελάμβανε τη χρηματοδότηση 11 έργων. Σύμφωνα με το δημοσιονομικό δελτίο, το μερίδιο της κοινοτικής χρηματοδότησης κυμάνθηκε μεταξύ 30,5 % και 100 %, και υπολογίζεται κατά μέσον όρο στο 79 %. Οι υπόλοιποι δωρητές δεν αναφέρονταν στα προπαρασκευαστικά έγγραφα, ούτε αναλύονταν τα διάφορα επίπεδα κοινοτικής χρηματοδότησης.

Διαθεσιμότητα των πόρων

41. Ο δημοσιονομικός κανονισμός απαιτεί να υπάρχουν διαθέσιμοι χρηματοδοτικοί πόροι όταν λαμβάνεται μια απόφαση για τη χρηματοδότηση μιας δράσης. Η Επιτροπή υπέβαλε στις 20 Οκτωβρίου 1998 μια δήλωση στην Επιτροπή των Μονίμων Αντιπροσώπων, στην οποία "η Επιτροπή σημειώνει ότι οι δύο κοινές δράσεις για την παρακολούθηση των εκλογών στη Νιγηρία και την αποστολή ιατροδικαστών στο Κοσσυφοπέδιο θα εγκριθούν βάσει των πιστώσεων ανάληψης υποχρεώσεων του προϋπολογισμού του 1999. Ενώ αναγνωρίζει τον επείγοντα χαρακτήρα και τη σημασία και των δύο δράσεων και το γεγονός ότι δεν θα τεθούν σε ισχύ πριν από το 1999, η Επιτροπή υπενθυμίζει την προηγούμενη συμφωνία βάσει της οποίας θα σταματούσε η χρήση αυτής της ακατάλληλης μεθόδου, και τονίζει ότι το αποτέλεσμα θα είναι να δημιουργηθεί μια κατάσταση στην οποία ένα σημαντικό ποσοστό του κεφαλαίου Β8 του κοινοτικού προϋπολογισμού δεν θα είναι διαθέσιμο από την αρχή αυτού του έτους λόγω προγενέστερων αποφάσεων". Ωστόσο, χρησιμοποιήθηκαν οι πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων του προϋπολογισμού για το έτος 1999. Αρκετές αναλήψεις υποχρεώσεων, πριν από τη δήλωση της Επιτροπής ή κατόπιν αυτής, πραγματοποιήθηκαν εντός ενός οικονομικού έτους διαφορετικού από εκείνο κατά το οποίο εγκρίθηκε η απόφαση του Συμβουλίου. Το 2000 περίπου 40 % των πιστώσεων ανάληψης υποχρεώσεων που χρησιμοποιήθηκαν αφορούσαν αποφάσεις που ελήφθησαν από το Συμβούλιο πριν από την 31η Δεκεμβρίου 1999(26). Το 1999 το αντίστοιχο ποσοστό ήταν 19 %(27).

42. Εξάλλου, στη συνεδρίαση της Επιτροπής των Μονίμων Αντιπροσώπων στις 20 Οκτωβρίου 1998, η Επιτροπή επανέλαβε την αντίθεσή της στη λανθασμένη δημοσιονομική τεχνική που χρησιμοποιήθηκε εκ νέου σε μια άλλη κοινή δράση(28), η οποία συνίστατο στη χρέωση ορισμένων απαιτούμενων αναλήψεων υποχρεώσεων σε μελλοντικό προϋπολογισμό. Σημείωσε ωστόσο με ικανοποίηση την ομόφωνη συμφωνία των κρατών μελών ότι η τεχνική χρησιμοποιήθηκε κατ' εξαίρεση, και ως εκ τούτου όλες οι αναλήψεις υποχρεώσεων που απαιτούνταν για τις δράσεις της ΚΕΠΠΑ θα χρεώνονταν στο σύνολό τους στον προϋπολογισμό του έτους κατά το οποίο λαμβάνεται η απόφαση. Μετά τη δήλωση αυτή δεν χρησιμοποιήθηκαν ξανά οι λεγόμενες "τμηματικές" αναλήψεις υποχρεώσεων.

43. Κατά τα έτη 1997-1999 το συνολικό ποσό που προβλεπόταν από τις αποφάσεις του Συμβουλίου σχετικά με τις ενέργειες της ΚΕΠΠΑ ανήλθε σε 117 εκατομμύρια ευρώ(29), υπερβαίνοντας τις διαθέσιμες πιστώσεις κατά 20,6 εκατομμύρια ευρώ. Οι αποφάσεις της Επιτροπής υπερέβησαν τις διαθέσιμες πιστώσεις κατά 7,7 εκατομμύρια ευρώ. Οι αποφάσεις του Συμβουλίου και οι αποφάσεις της Επιτροπής θα πρέπει να λαμβάνονται εντός των ορίων των πιστώσεων ανάληψης υποχρεώσεων του σχετικού έτους στο γενικό προϋπολογισμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Καθυστερήσεις στην έναρξη των δράσεων

44. Ο πραγματικός χρόνος αναμονής μεταξύ της απόφασης του Συμβουλίου και της πρώτης πληρωμής από την Επιτροπή παρέχει έναν δείκτη για την ταχύτητα με την οποία εφαρμόζονται οι δράσεις. Αυτός ο χρόνος αναμονής είναι συχνά σημαντικός, παρά την προφανή επείγουσα φύση πολλών παρεμβάσεων.

45. Κατά τη διάρκεια της περιόδου 1997-1999, ο μέσος χρόνος από την απόφαση του Συμβουλίου ως την πρώτη πληρωμή ήταν 173 ημέρες(30) (βλέπε παράρτημα 4). Λόγω της μη χρήσης του αποθεματικού από το 1997 (βλέπε σημείο 34) το χρονικό αυτό διάστημα μειώθηκε το 1998. Ωστόσο, το 1999 ήταν υψηλότερο από ό, τι το 1997. Η καθυστέρηση μεταξύ της απόφασης του Συμβουλίου και της πρώτης πληρωμής ποικίλλει σημαντικά από δράση σε δράση: σε μία περίπτωση, από την απόφαση του Συμβουλίου ως την πρώτη πληρωμή μεσολάβησαν μόνον τέσσερις ημέρες, σε μία άλλη περίπτωση 18 ημέρες και σε άλλες δύο περιπτώσεις λιγότερο από 50 ημέρες. Σε τρεις περιπτώσεις οι καθυστερήσεις ήταν μεταξύ ενός και δύο ετών. Για τις μισές περιπτώσεις η καθυστέρηση ήταν μεταξύ 104 και 232 ημερών το 1997, μεταξύ 61 και 192 ημερών το 1998 και μεταξύ 128 και 183 ημερών το 1999.

46. Μεταξύ της απόφασης του Συμβουλίου και της απόφασης της Επιτροπής μεσολάβησαν περισσότερες από 120 ημέρες σε επτά περιπτώσεις από τις 40 κατά την περίοδο 1997-1999, εκ των οποίων οι έξι αφορούσαν αποφάσεις του Συμβουλίου που ελήφθησαν το 1999 (βλέπε παράρτημα 4). Οι κοινές δράσεις και αποφάσεις εκτέλεσης που σχετίζονται με κοινές θέσεις λαμβάνονται συνήθως όταν το Συμβούλιο κρίνει ότι υπάρχει επείγουσα ανάγκη για ανάληψη κοινοτικής δράσης. Όπως επεσήμανε το Συνέδριο στη γνωμοδότησή του αριθ. 1/97, ένας παράγοντας που προκαλεί καθυστερήσεις είναι η ανεπαρκής συμμετοχή της Επιτροπής στα προπαρασκευαστικά στάδια των κοινών μέτρων. Δεν είναι δυνατή η ομαλή εκπλήρωση της απόφασης του Συμβουλίου εάν η Επιτροπή δεν συμμετέχει στην προπαρασκευαστική εργασία από την αρχή. Ένα άλλο αίτιο των καθυστερήσεων είναι τα προβλήματα συντονισμού ή άλλα προβλήματα εντός των υπηρεσιών της Επιτροπής. Η Επιτροπή έχει αναφέρει ότι η αναδιοργάνωση των καθηκόντων της ΚΕΠΠΑ στο πλαίσιο της Επιτροπής θα αποτρέψει την επανάληψη τέτοιων περιστατικών.

47. Εξαιτίας των καθυστερήσεων οι δράσεις συχνά αρχίζουν πολύ αργότερα από ό, τι προβλεπόταν αρχικά. Οι εν λόγω καθυστερήσεις αποτελούν απειλή για την αποτελεσματικότητα των μέτρων. Η Επιτροπή θα πρέπει να προσέξει ιδιαιτέρως τις περιπτώσεις όπου υπάρχει αυξημένος κίνδυνος μεγάλης καθυστέρησης προτού να πραγματοποιηθεί πιθανόν οποιαδήποτε δράση. Στις περιπτώσεις αυτές πρέπει να εξετάζεται το ενδεχόμενο επανεκτίμησης του μέτρου καθώς και του προβλεπόμενου εταίρου για τη διαχείριση της δράσης. Στα αρχεία των σχεδίων πρέπει να συμπεριλαμβάνεται το αποτέλεσμα των εν λόγω αξιολογήσεων και η τελική διορθωτική δράση.

Σύναψη συμβάσεων και παρατάσεις

48. Η σύναψη συμβάσεων ήταν πολύ περίπλοκη ιδιαίτερα για το πρόγραμμα βοήθειας προς την Παλαιστινιακή Αρχή στις προσπάθειες που καταβάλλει για την αντιμετώπιση των τρομοκρατικών δραστηριοτήτων που προέρχονται από εδάφη ευρισκόμενα υπό τον έλεγχό της. Μέσα σε τρία χρόνια η Επιτροπή υπέγραψε δύο συμβάσεις με τον σύμβουλο της ΕΕ και κατέληξε συνολικά σε δέκα τροποποιητικές. Η ετήσια ανανέωση της πρώτης σύμβασης έγινε αργά, με αποτέλεσμα να χρειαστεί τροποποίηση για την παράταση της πρώτης σύμβασης κατά τρεις μήνες. Η υπογραφή της δεύτερης σύμβασης ωστόσο οδήγησε σε επικάλυψη με την πρώτη. Χρειάστηκαν τροποποιήσεις για την αποσαφήνιση σημείων τα οποία δεν προσδιορίζονταν επαρκώς στις συμβάσεις, αλλά είχαν ως αποτέλεσμα ανακολουθίες μεταξύ των συμφωνηθέντων και των πραγματικών ποσών. Προκάλεσε επίσης προβλήματα στο κλείσιμο της πρώτης σύμβασης, που επιτεύχθηκε το 2000 μέσω της πέμπτης τροποποίησης που προσάρμοζε τον προϋπολογισμό της σύμβασης στις πραγματικές δαπάνες.

49. Και σε άλλες περιπτώσεις τροποποιήθηκαν οι συμβάσεις προκειμένου να παραταθεί η ισχύς τους ενώ είχαν ήδη λήξει(31). Σε ορισμένες περιπτώσεις η παράταση υπερέβη την τελική προθεσμία που καθοριζόταν στην απόφαση του Συμβουλίου για το μέτρο. Η Επιτροπή δεν έχει αρμοδιότητα για κάτι τέτοιο. Συχνά η παράταση των συμβάσεων οφειλόταν στο γεγονός ότι το αναληφθέν ποσό δεν είχε χρησιμοποιηθεί ως τη στιγμή της λήξης της σύμβασης. Σε αυτές τις περιπτώσεις τα μη χρησιμοποιηθέντα κεφάλαια θα έπρεπε να έχουν αποδεσμευτεί.

50. Σε επτά από 40 περιπτώσεις η περίοδος εκτέλεσης δεν αντιστοιχούσε στις περιόδους που αναφέρονταν στις συμβάσεις: οι δραστηριότητες εκτελούνταν αφότου είχε λήξει η σύμβαση ή οι συμβάσεις κάλυπταν δαπάνες αναδρομικά ή κάλυπταν δαπάνες που είχαν προκύψει πριν από τη σύναψη της σύμβασης. Κατ' αυτόν τον τρόπο ο προϋπολογισμός επιβαρυνόταν με μη επιλέξιμες δαπάνες. Στις περισσότερες περιπτώσεις αυτές οι παράτυπες συναλλαγές φαίνεται πως παρακινούνται από μια επιθυμία να μην "απολεσθούν" οι δημοσιονομικές πιστώσεις.

51. Για τη δράση που αφορά τον ειδικό εντεταλμένο της ΕΕ στην Περιοχή των Μεγάλων Λιμνών της Αφρικής, το ποσό δύο συμβάσεων υπερέβη τα ποσά των αντίστοιχων δημοσιονομικών αναλήψεων υποχρεώσεων κατά 1,2 εκατομμύρια ευρώ. Τέτοιου είδους πρακτικές είναι αντίθετες προς το άρθρο 1 παράγραφος 4 του δημοσιονομικού κανονισμού.

52. Η δράση για τη Βοσνία-Ερζεγοβίνη χρηματοδοτήθηκε το 1996-1999 από τέσσερις διαδοχικές αποφάσεις και δύο παρατάσεις. Η πρώτη παράταση ήταν δικαιολογημένη, επειδή όταν ελήφθη η απόφαση του Συμβουλίου αναμενόταν ότι τη δράση θα χρηματοδοτούσε μόνο η ΕΚ, ενώ αργότερα υπήρξαν σημαντικές συνεισφορές από περισσότερους δωρητές. Η παράταση της τρίτης απόφασης, με την οποία η διάρκεια ισχύος παρατάθηκε κατά ένα έτος, ως τις 31 Δεκεμβρίου 1999, οφειλόταν στο γεγονός ότι είχε υπερεκτιμηθεί η ανάγκη για πρόσθετη στήριξη. Λόγω μιας συσσώρευσης αποφάσεων και παρατάσεων, η δράση καλυπτόταν ταυτόχρονα από δύο αποφάσεις για μεγάλα διαστήματα, ή ακόμα και από τρεις για το διάστημα μεταξύ 26 Οκτωβρίου 1998 και 31 Δεκεμβρίου 1998. Οι συνθήκες αυτές δυσχεραίνουν την ορθή δημοσιονομική παρακολούθηση.

53. Οι αποφάσεις του Συμβουλίου συνήθως αναφέρουν την προγραμματισμένη διάρκεια των δράσεων, η οποία αρχίζει από την ημερομηνία της απόφασης. Ενώ η διάρκεια μπορεί να παραμείνει ρεαλιστική, η προθεσμία για τις δράσεις, η οποία αναφέρεται και στις αποφάσεις, γρήγορα καθίσταται παρωχημένη, εάν η προετοιμασία μιας δράσης χρειάζεται τόσο πολύ χρόνο ώστε η σύμβαση για την εφαρμογή να υπογράφεται με σημαντική καθυστέρηση. Αυτό οδηγεί σε καταστάσεις όπου η σύμβαση υπερβαίνει την προθεσμία που τίθεται από την απόφαση του Συμβουλίου ή σε ενέργειες πιο περιορισμένου εύρους από το προγραμματισμένο στην απόφαση του Συμβουλίου. Σε ορισμένες περιπτώσεις έχει επίσης χρειαστεί απόφαση του Συμβουλίου με μοναδικό σκοπό την παράταση της προθεσμίας.

54. Όταν ολοκληρωθεί μια δράση η Επιτροπή συχνά δεν διακόπτει εγκαίρως τις αναλήψεις υποχρεώσεων (βλέπε παράρτημα 5). Ως έναν βαθμό αυτό οφείλεται σε καθυστερήσεις στην παραλαβή των εκθέσεων (βλέπε σημεία 59 έως 60).

Όροι απασχόλησης

55. Στη γνωμοδότησή του αριθ. 1/97 το Συνέδριο επέκρινε το γεγονός ότι στις αποφάσεις του Συμβουλίου δεν προβλέπονται όροι απασχόλησης για τους ειδικούς απεσταλμένους και ότι οι υπηρεσίες της Επιτροπής χρειάζεται να τους εγκρίνουν μετά το διορισμό. Η Επιτροπή εξέδωσε τον Ιούνιο του 1998 μια ανακοίνωση σχετικά με τις αποδοχές των ειδικών εντεταλμένων της ΕΕ, η οποία ορίζει επίσης ποια άρθρα του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης ισχύουν για τους ειδικούς εντεταλμένους της ΕΕ. Η ανακοίνωση διευκρινίζει ότι οι υπάρχουσες (ευνοϊκότερες) διατάξεις δεν επανεξετάστηκαν με τους νέους κανόνες όσο οι εν λόγω ειδικοί εντεταλμένοι εκτελούν την ίδια εντολή.

56. Η απόφαση αυτή χρησιμοποιείται έκτοτε για όλους τους νέους ειδικούς εντεταλμένους της ΕΕ και άλλους ειδικούς απεσταλμένους της Ένωσης που διορίζονται από την προεδρία, με εξαίρεση μία περίπτωση όπου η απόφαση του Συμβουλίου(32) καθόριζε ρητά μια ειδική αποζημίωση για τον ειδικό εντεταλμένο της ΕΕ. Το ποσό της ειδικής αποζημίωσης δεν αναφερόταν στην απόφαση του Συμβουλίου, αλλά συμπληρώθηκε στο συνοδευτικό δημοσιονομικό δελτίο. Δεν φαίνεται ωστόσο να δικαιολογείται η ειδική αυτή αποζημίωση.

57. Σύμφωνα με την απόφαση του Συμβουλίου που αφορά τις αποδοχές των ειδικών εντεταλμένων της ΕΕ και άλλων προσώπων που διορίζονται από το Συμβούλιο(33), πρέπει να γίνεται ασφάλιση προκειμένου να καλύπτονται οι αυξημένοι κίνδυνοι που μπορεί να προκύψουν κατά τη διάρκεια της αποστολής των ειδικών εντεταλμένων της ΕΕ ή άλλων προσώπων που διορίζονται από το Συμβούλιο. Κανένας ανάλογος κανόνας δεν ισχύει για το εκπατρισμένο προσωπικό και τα μέλη των οικογενειών τους, όταν τοποθετούνται σε πεδίο δράσης εκτός της Ένωσης, κατ" αναλογία των διατάξεων του παραρτήματος Χ, άρθρα 24 και 25 του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης.

58. Πέρα από τα έξοδα αποστολής, όλα τα έξοδα που σχετίζονται με τους μισθούς του αποσπασμένου προσωπικού θα πρέπει να καταβάλλονται από το κράτος μέλος ή το κοινοτικό θεσμικό όργανο που διενεργεί την απόσπαση, π.χ. έξοδα εγκατάστασης και στέγασης, αποζημιώσεις μετακόμισης και επανεγκατάστασης, ασφάλιση μεγάλης επικινδυνότητας, συμπληρωματική αποζημίωση για εργασία στο εξωτερικό ή σε μη ασφαλές μέρος και δωρεάν εισιτήρια για ταξίδια ιδιωτικής φύσεως στην πατρίδα. Στην πράξη η μεταχείριση διαφέρει ανάλογα με τη δράση και το κράτος μέλος ή το θεσμικό όργανο που διενεργεί την απόσπαση.

Υποβολή εκθέσεων και αξιολογήσεις

59. Στη γνωμοδότησή του αριθ. 1/97 το Συνέδριο επέκρινε την ανεπάρκεια της υποβολής λογιστικών και οικονομικών εκθέσεων. Σε αρκετές περιπτώσεις που εξετάστηκαν για την περίοδο 1997-1999, οι εκθέσεις εξακολουθούσαν να αποστέλλονται αργά, δεν εκδίδονταν σε ετήσια βάση και οι παρεχόμενες πληροφορίες ήταν, σε ορισμένες περιπτώσεις, ανεπαρκείς. Επειδή οι πληροφορίες που περιέχονται στις εκθέσεις προόδου, τις ενδιάμεσες και τις τελικές εκθέσεις αποτελούν τη βάση για τον έλεγχο της Επιτροπής, είναι δύσκολο να διεξάγονται οι σχετικές έρευνες όταν η ποιότητα των εκθέσεων είναι ανεπαρκής. Εξάλλου, η περιορισμένη εμβέλεια των εκθέσεων μπορεί να αποτελέσει σοβαρό εμπόδιο για το κλείσιμο των λογαριασμών όσον αφορά τις δράσεις. Κατά την περίοδο που ελέγχθηκε, τα έργα συνήθως δεν ελέγχονταν από ανεξάρτητο ελεγκτή.

60. Σε περιπτώσεις όπου η απόφαση του Συμβουλίου ζητεί αξιολόγηση ή επανεξέταση του μέτρου, αυτό το αίτημα δεν ικανοποιείται πάντοτε. Μεταξύ του Συμβουλίου και της Επιτροπής δεν υπάρχει σαφής συμφωνία σχετικά με την ευθύνη για τη διενέργεια αξιολογήσεων, εκτός κι αν αναφέρεται ρητά σχετική απαίτηση στην απόφαση του Συμβουλίου.

61. Βάσει της διοργανικής συμφωνίας της 6ης Μαΐου 1999 μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής για τη δημοσιονομική πειθαρχία και τη βελτίωση της διαδικασίας του προϋπολογισμού(34), το δημοσιονομικό δελτίο κάθε δράσης ΚΕΠΠΑ που συνεπάγεται δαπάνες πρέπει να διαβιβάζεται στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο αμέσως μετά την απόφαση του Συμβουλίου. Μέχρι σήμερα το Συμβούλιο συμπεριλαμβάνει αυτά τα έγγραφα μόνο στις ετήσιες εκθέσεις του προς το Κοινοβούλιο.

Επιχειρησιακές δαπάνες έναντι διοικητικών δαπανών

62. Το Συνέδριο ανέφερε στη γνωμοδότησή του αριθ. 1/97 ότι "οι προπαρασκευαστικές εργασίες και οι δαπάνες έναρξης μπορούν να θεωρούνται επιχειρησιακές πιστώσεις και θα πρέπει κανονικά να χρηματοδοτούνται από αυτές". Το Συνέδριο σημείωσε επίσης ότι, στην περίπτωση των ειδικών απεσταλμένων, δεν υπάρχει λόγος να ταξινομείται το ίδιο είδος δαπανών πρώτα στις διοικητικές και έπειτα - μετά την έγκριση της κοινής δράσης - στις επιχειρησιακές δαπάνες. Από το 1998 η κατάσταση βελτιώθηκε, καθώς στον γενικό προϋπολογισμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης εισήχθη ένα ειδικό κονδύλιο στην υποδιαίρεση Β8 για τα προπαρασκευαστικά μέτρα(35) (βλέπε επίσης σημείο 35).

63. Το Συμβούλιο αποφάσισε στις 30 Μαρτίου 2000 ότι κάθε ειδικός εντεταλμένος της ΕΕ, ο διορισμός του οποίου βασίζεται στο άρθρο 18 παράγραφος 5 της ΣΕΕ, θα αναλαμβάνει συμβατική υποχρέωση έναντι του Συμβουλίου και όχι της Επιτροπής. Η νομική υπηρεσία του Συμβουλίου υποστήριξε ότι ο διορισμός ειδικού εντεταλμένου της ΕΕ από το Συμβούλιο συνεπάγεται δαπάνες για το ίδιο αυτό θεσμικό όργανο. Ως εκ τούτου, σύμφωνα με το άρθρο 28 παράγραφος 2 της ΣΕΕ, αυτές οι διοικητικές δαπάνες πρέπει να χρεώνονται στον διοικητικό προϋπολογισμό του Συμβουλίου. Συνεπώς, σύμφωνα με το έγγραφο του Συμβουλίου, η σύμβαση του ειδικού εντεταλμένου της ΕΕ ως "ειδικού συμβούλου" του Συμβουλίου είχε ως αποτέλεσμα αλλαγή στη δημοσιονομική ευθύνη για τη χρηματοδότηση των διοικητικών δαπανών του ειδικού εντεταλμένου της ΕΕ (κυρίως μισθοί και έξοδα ταξιδιών), οι οποίες - σύμφωνα με έναν προσωρινό διακανονισμό με την Επιτροπή στις 12 Φεβρουαρίου 1997 - χρεώνονταν στο κεφάλαιο του προϋπολογισμού για την ΚΕΠΠΑ για την κάλυψη επιχειρησιακών δαπανών. Αποφασίστηκε ότι από 1ης Ιανουαρίου 2001 οι εν λόγω διοικητικές δαπάνες θα χρεώνονται στο κονδύλιο 1113 του τμήματος του προϋπολογισμού της ΕΕ που αφορά το Συμβούλιο.

64. Τα έγγραφα στα οποία βασίζεται η προαναφερθείσα απόφαση του Συμβουλίου δεν ορίζουν τι εννοείται με τους όρους "διοικητικές" και "επιχειρησιακές" δαπάνες. Προφανώς η απόφαση σύμφωνα με την οποία τα έξοδα των ειδικών εντεταλμένων της ΕΕ θεωρούνται "διοικητικά" βασίζεται στη φύση των εξόδων παρά στον στόχο των δραστηριοτήτων. Σύμφωνα με το άρθρο 14 παράγραφος 1 της ΣΕΕ "οι κοινές δράσεις αντιμετωπίζουν ειδικές καταστάσεις όταν κρίνεται ότι απαιτείται επιχειρησιακή δράση εκ μέρους της Ένωσης". Το άρθρο 15 της ΣΕΕ αναφέρει ότι "οι κοινές θέσεις καθορίζουν τη στάση της Ένωσης επί συγκεκριμένου ζητήματος γεωγραφικής ή θεματικής φύσεως". Βάσει αυτών των ορισμών, είναι γενικά δύσκολο να θεωρούνται διοικητικές οι δαπάνες που προκύπτουν από μια κοινή δράση ή μια κοινή θέση. Ως εκ τούτου, οι δαπάνες που σχετίζονται με κοινές δράσεις οι οποίες συνίστανται στη δραστηριότητα των ειδικών εντεταλμένων πρέπει να θεωρούνται επιχειρησιακές. Χαρακτηρίζοντας τα έξοδα των ειδικών εντεταλμένων διοικητικές δαπάνες, το Συμβούλιο έχει δημιουργήσει μια κατάσταση στην οποία ένα νομοθετικό σώμα θα εκτελεί τις δικές του πολιτικές αποφάσεις, καθιστώντας δύσκολο τον πολιτικό έλεγχο.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

Βελτιώσεις που σημειώθηκαν μετά τη γνωμοδότηση αριθ. 1/97 του Συνεδρίου

65. Έχουν σημειωθεί ορισμένες σημαντικές βελτιώσεις κατά τα τελευταία έτη, όπως η βελτίωση των κριτηρίων που ορίζουν την πηγή της κοινοτικής χρηματοδότησης, της δημιουργίας ενός κονδυλίου για τα προπαρασκευαστικά έξοδα, της κατάργησης του δημοσιονομικού αποθεματικού και της θέσπισης όρων απασχόλησης για τους ειδικούς εντεταλμένους της ΕΕ. Εντούτοις, απομένει να καταβληθεί μεγαλύτερη προσπάθεια για την πλήρη επίλυση των προβλημάτων που προέκυψαν στη γνωμοδότηση αριθ. 1/97 του Συνεδρίου (βλέπε σημείο 10).

Πλαίσιο για τις δράσεις της ΚΕΠΠΑ

66. Ο ρόλος της Επιτροπής στον καθορισμό των δημοσιονομικών, νομικών και επιχειρησιακών ρυθμίσεων παραμένει ασαφής (βλέπε σημεία 19 έως 30). Επιπλέον, χαρακτηρίζοντας τα έξοδα των ειδικών εντεταλμένων της ΕΕ ως "διοικητικά" και χρηματοδοτώντας συνεπώς τα έξοδα αυτά μέσω του προϋπολογισμού του Συμβουλίου, μεταφέρεται στο Συμβούλιο ένα μέρος της εκτελεστικής εξουσίας. Έτσι αποδυναμώνεται ο ρόλος της Επιτροπής ως προς την εκτέλεση των δράσεων της ΚΕΠΠΑ (βλέπε σημεία 62 έως 64).

67. Σύσταση 1

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή πρέπει να εγκρίνουν σε διοργανικό επίπεδο σαφείς επιχειρησιακές αρχές και ρυθμίσεις σε ό, τι αφορά τον ρόλο της Επιτροπής στην εκτέλεση της ΚΕΠΠΑ.

Στο πλαίσιο αυτό, παραδείγματος χάρη, πρέπει να αντιμετωπιστούν κυρίως τα ακόλουθα:

α) πρέπει να ενισχυθεί ο ρόλος της Επιτροπής στην επίδραση των όρων για την εκτέλεση των αποφάσεων του Συμβουλίου που αφορούν κοινές δράσεις και κοινές θέσεις·

β) πρέπει επίσης να ενισχυθεί ο ρόλος της Επιτροπής στο κλείσιμο μιας εν εξελίξει δράσης, εφόσον η συνέχισή της δεν έχει πια νόημα·

γ) πρέπει να επανεξεταστεί η υφιστάμενη ταξινόμηση των εξόδων των ειδικών εντεταλμένων της ΕΕ ως "διοικητικών δαπανών"·

δ) οι υπηρεσίες της Επιτροπής πρέπει να διαθέτουν επαρκές επίπεδο στελέχωσης προκειμένου να ανταποκρίνονται στις απαιτήσεις ορθής διαχείρισης των δράσεων ΚΕΠΠΑ.

Δημοσιονομικές ρυθμίσεις

68. Οι αποφάσεις του Συμβουλίου και οι αποφάσεις της Επιτροπής σχετικά με τις ενέργειες της ΚΕΠΠΑ υπερβαίνουν τα ετήσια όρια των πιστώσεων του γενικού προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Σε περίπτωση συγχρηματοδότησης, δεν υπάρχει συμφωνία για την κατανομή του κόστους μεταξύ των διαφόρων δωρητών, και τα συνολικά έξοδα για τις δράσεις μπορεί να εξακολουθούν να μην προκύπτουν από τα προπαρασκευαστικά έγγραφα ή από τις οικονομικές εκθέσεις για τις δράσεις. Βάσει των υφισταμένων κριτηρίων, παρόμοιες δράσεις μπορούν ακόμη να χρηματοδοτούνται από περισσότερες της μιας υποδιαιρέσεις του προϋπολογισμού (βλέπε σημεία 32 έως 43).

69. Σύσταση 2

Η διαχείριση της χρηματοδότησης των δράσεων της ΚΕΠΠΑ πρέπει να χαρακτηρίζεται από μεγαλύτερη διαφάνεια.

Συγκεκριμένα:

α) οι αναλήψεις υποχρεώσεων πρέπει να χρεώνονται στον προϋπολογισμό του έτους κατά το οποίο λαμβάνεται η απόφαση για τις δράσεις·

β) στις περιπτώσεις συγχρηματοδότησης πρέπει να προβλέπεται σαφώς η κατανομή των εξόδων·

γ) η Επιτροπή και το Συμβούλιο πρέπει να εξεύρουν από κοινού μια μέθοδο με την οποία οι εισφορές σε είδος θα αξιολογούνται με συνεπή τρόπο βάσει των πραγματικών εξόδων των εισφορών. Εάν ωστόσο δεν είναι δυνατόν να ληφθούν αξιόπιστες πληροφορίες από όλα τα κράτη μέλη, τα δημοσιονομικά δελτία που συνοδεύουν τις αποφάσεις του Συμβουλίου πρέπει τουλάχιστον να περιλαμβάνουν τα καθήκοντα των αποσπασμένων ατόμων, το όνομα του κράτους μέλους που διενεργεί την απόσπαση και τη διάρκεια των αποσπάσεων. Οι εισφορές σε είδος από τα θεσμικά όργανα και τα κράτη μέλη πρέπει να αναφέρονται στις οικονομικές εκθέσεις που εκπονούνται για τις δράσεις ΚΕΠΠΑ·

δ) τα προπαρασκευαστικά έξοδα, τα οποία χρηματοδοτούνται από το Συμβούλιο, πρέπει να έχουν χωριστή θέση προϋπολογισμού·

ε) πρέπει να καταρτιστούν γενικά κριτήρια για την άσκηση αφενός των κοινοτικών αρμοδιοτήτων (χρηματοδότηση μέσω άλλων υποδιαιρέσεων πλην της Β8) και αφετέρου των αρμοδιοτήτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ (χρηματοδότηση μέσω της υποδιαίρεσης Β8) προκειμένου να εξαλειφθούν οι οριακές περιπτώσεις.

Καθυστερήσεις στην έναρξη των δράσεων

70. Ο χρόνος αναμονής μεταξύ της απόφασης του Συμβουλίου και της εκτέλεσης των δράσεων είναι συχνά σημαντικός, γεγονός που μπορεί να θέσει σε κίνδυνο τα αποτελέσματα των δράσεων (βλέπε σημεία 44 έως 47).

71. Σύσταση 3

Η Επιτροπή πρέπει να ξεκινήσει να διερευνά τα αίτια των μεγάλων καθυστερήσεων και να αξιολογεί εκ νέου τη δράση καθώς και τον εταίρο για τη διαχείριση της δράσης.

Σύναψη συμβάσεων

72. Σε πολλές περιπτώσεις τροποποιούνται οι συμβάσεις μεταξύ της Επιτροπής και των φορέων εκτέλεσης των δράσεων της ΚΕΠΠΑ. Συχνά αυτό οδηγεί σε αναδρομικές αλλαγές των συστατικών στοιχείων του προϋπολογισμού του έργου ή/και σε παράταση της διάρκειας του έργου. Σε ορισμένες περιπτώσεις η παράταση υπερέβη την τελική προθεσμία που είχε καθοριστεί από το Συμβούλιο, παρότι η Επιτροπή δεν είναι εξουσιοδοτημένη για κάτι τέτοιο. Συχνά η παράταση των συμβάσεων οφείλεται στο γεγονός ότι δεν είχε χρησιμοποιηθεί μέχρι τη λήξη της σύμβασης το συνολικό αναληφθέν ποσό (βλέπε σημεία 48 έως 53).

73. Σύσταση 4

Η Επιτροπή πρέπει να τροποποιεί τις συμβάσεις αναδρομικά ή να τις παρατείνει μόνο σε περιπτώσεις ανωτέρας βίας. Χρειάζεται να ληφθούν ορισμένα πρακτικά μέτρα για τη διευκόλυνση της ομαλής εκτέλεσης των δράσεων.

Συγκεκριμένα:

α) δεδομένων των καθυστερήσεων μεταξύ των αποφάσεων του Συμβουλίου και της έναρξης της δράσης, καθώς και της ανάγκης να περιοριστούν οι παρατάσεις των δράσεων με παράλληλη διατήρηση του προγραμματισμένου πεδίου εφαρμογής τους, η προθεσμία για την ολοκλήρωση ενός σχεδίου πρέπει να καθορίζεται κατά την υπογραφή της σύμβασης μεταξύ της Επιτροπής και του φορέα εκτέλεσης της δράσης·

β) εάν μια υφιστάμενη ενέργεια πρόκειται να συνεχιστεί, η σχετική απόφαση του Συμβουλίου θα πρέπει να λαμβάνεται αρκετά ενωρίς ώστε η παράταση των συμβάσεων που αφορούν την εκτέλεση των δράσεων να μπορεί να ολοκληρωθεί εγκαίρως, προκειμένου να αποφευχθεί η διακοπή των συμβάσεων, η οποία εμποδίζει την ομαλή εκτέλεση των δράσεων. Ο στόχος πρέπει να είναι η λήψη της απόφασης του Συμβουλίου έως τον Ιούλιο του εκάστοτε έτους για τις δραστηριότητες που θα συνεχιστούν το επόμενο έτος·

γ) οι συμβάσεις πρέπει να προβλέπουν συστηματικά την ενημέρωση της Επιτροπής για μικρές αλλαγές, εντός καθορισμένων ορίων μέσω του κανονικού συστήματος περιοδικής υποβολής εκθέσεων, αποφεύγοντας την επίσημη τροποποίηση της σύμβασης·

δ) πρέπει να καταρτιστεί ειδικό εγχειρίδιο για την εκτέλεση των δράσεων στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ.

Όροι απασχόλησης

74. Έχουν θεσπιστεί σε ανακοίνωση της Επιτροπής τον Ιούνιο του 1998 και τηρούνται, πλην μίας εξαίρεσης, όροι που διέπουν τα έξοδα για τις αποδοχές και τους μισθούς των ειδικών εντεταλμένων της ΕΕ. Ωστόσο, οι όροι αυτοί δεν ίσχυαν για τους εν λόγω εντεταλμένους που διορίστηκαν πριν από την ημερομηνία αυτή. Επιπλέον, δεν έχουν θεσπιστεί ανάλογοι όροι για το υπόλοιπο προσωπικό με χρηματοδότηση στο πλαίσιο των σχεδίων. Η πρακτική της καταβολής των εξόδων που αφορούν τους μισθούς του αποσπασμένου προσωπικού από τους πόρους χρηματοδότησης του σχεδίου της ΚΕΠΠΑ ποικίλλει ανάλογα με τη δράση ή/και το κράτος μέλος ή το θεσμικό όργανο που διενεργεί την απόσπαση (βλέπε σημεία 55 έως 58).

75. Σύσταση 5

Το Συμβούλιο και η Επιτροπή πρέπει να θεσπίσουν σαφείς κανόνες σχετικά με τα έξοδα που αφορούν τις αποδοχές και τους μισθούς.

Συγκεκριμένα:

α) πρέπει να εφαρμόζονται χωρίς εξαιρέσεις οι ισχύοντες κανόνες τόσο για τους ειδικούς εντεταλμένους της ΕΕ όσο και για το υπόλοιπο προσωπικό που χρηματοδοτείται από τα σχέδια. Όταν ανανεώνονται στη συνέχεια οι συμβάσεις των ειδικών εντεταλμένων της ΕΕ, οι κανόνες θα πρέπει να ισχύουν επίσης και για εκείνους που εξακολουθούν να ευεργετούνται με ευνοϊκότερους όρους·

β) όσον αφορά το αποσπασμένο προσωπικό, από τους πόρους χρηματοδότησης του σχεδίου της ΚΕΠΠΑ πρέπει να καταβάλλονται μόνο τα έξοδα αποστολής·

γ) από τους πόρους χρηματοδότησης του σχεδίου πρέπει να πληρώνεται η ασφάλιση μεγάλης επικινδυνότητας για τους/τις συζύγους και τα τέκνα των ειδικών εντεταλμένων της ΕΕ και του λοιπού προσωπικού, μόνον εφόσον βρίσκονται σε περιοχές υψηλού κινδύνου, κατ' αναλογία των διατάξεων του παραρτήματος Χ του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης.

Υποβολή εκθέσεων και αξιολογήσεις

76. Η υποβολή εκθέσεων δεν γίνεται συστηματικά, είναι ελλιπής και ασαφής. Ούτε η Επιτροπή ούτε η δημοσιονομική αρχή ενημερώνονται πλήρως και σε έγκαιρη βάση για το αποτέλεσμα των δράσεων της ΚΕΠΠΑ. Δεν διενεργούνται συστηματικά έλεγχοι και αξιολογήσεις (βλέπε σημεία 59 και 60).

77. Σύσταση 6

Πρέπει να θεσπιστούν μηχανισμοί για την επαρκή υποβολή εκθέσεων και διενέργεια ελέγχων και αξιολογήσεων.

Συγκεκριμένα:

α) η Επιτροπή πρέπει να προσδιορίσει σαφώς τη μορφή των εκθέσεων και να καταρτίσει σαφείς κανόνες για τη συχνότητα υποβολής και το περιεχόμενο των εκθέσεων στα διάφορα επίπεδα της ενέργειας·

β) προκειμένου να βελτιωθεί η ποιότητα του συνολικού ελέγχου, η Επιτροπή πρέπει να φροντίζει ώστε οι έλεγχοι να διενεργούνται συστηματικά για όλες τις σημαντικές δράσεις βάσει σαφών όρων εντολής καλύπτοντας το σύνολο των πράξεων που χρηματοδοτούνται από την ΕΕ ή συγχρηματοδοτούνται από άλλους χορηγούς. Για τις δράσεις μεγαλύτερης διάρκειας πρέπει να διενεργούνται έλεγχοι σε ετήσια βάση. Οι εκθέσεις πρέπει να περιλαμβάνουν αναλυτικά πορίσματα και συστάσεις·

γ) η Επιτροπή πρέπει να φροντίζει για τη διενέργεια ανεξάρτητων αξιολογήσεων, τουλάχιστον για τους πιο σημαντικούς τύπους ενεργειών, ακόμη και όταν η απόφαση του Συμβουλίου δεν το απαιτεί ρητώς. Θα ήταν χρήσιμο οι όροι εντολής για αυτές τις αξιολογήσεις να καταρτίζονται σε συνεργασία με το Συμβούλιο.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο κατά τη συνεδρίασή του της 13ης Σεπτεμβρίου 2001.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Jan O. Karlsson

Πρόεδρος

(1) Σύμφωνα με το άρθρο 14 παράγραφος 1, της ΣΕΕ "οι κοινές δράσεις αντιμετωπίζουν ειδικές καταστάσεις όταν κρίνεται ότι απαιτείται επιχειρησιακή δράση εκ μέρους της Ένωσης".

(2) Σύμφωνα με το άρθρο 15 της ΣΕΕ "οι κοινές θέσεις καθορίζουν τη στάση της Ένωσης επί συγκεκριμένου ζητήματος γεωγραφικής ή θεματικής φύσεως".

(3) Άρθρο 14 παράγραφος 1, της ΣΕΕ.

(4) Μόνο B8.

(5) Το παράρτημα 3 περιγράφει την εκτέλεση των προϋπολογισμών για την περίοδο 1997-1999 κατά τα έτη 1997-1999. Δεν περιλαμβάνει τις πιστώσεις που μεταφέρθηκαν από προηγούμενα έτη ή μεταφέρθηκαν σε έτη μετά το 1999, αλλά περιλαμβάνει πληρωμές για δράσεις που είχαν αποφασιστεί πριν από το 1997. Το παράρτημα 2 περιγράφει την εκτέλεση των σχεδίων κατά την περίοδο 1997-2000. Η διαφορά στο συνολικό ύψος των αναλήψεων υποχρεώσεων μεταξύ των παραρτημάτων 2 και 3 είναι περίπου 13 εκατομμύρια ευρώ και προκύπτει κυρίως από την κατάσταση όπου η ανάληψη υποχρέωσης επιβαρύνει τις πιστώσεις του έτους που ακολουθεί εκείνο της απόφασης του Συμβουλίου.

(6) Το ψήφισμα διαβιβάστηκε στο Συνέδριο, εξ ονόματος του Προέδρου του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, από τον Γενικό Γραμματέα στις 29 Απριλίου 1996.

(7) Η γνωμοδότηση δεν δημοσιεύτηκε.

(8) Άρθρο 14 παράγραφος 1, της ΣΕΕ.

(9) Στην παρούσα έκθεση, ο τίτλος αυτός χρησιμοποιείται ως γενικός ορισμός, παρότι στην απόφαση του Συμβουλίου μπορεί να χρησιμοποιείται άλλος τίτλος, όπως "ειδικός απεσταλμένος".

(10) Ψήφισμα του Κοινοβουλίου της 19ης Δεκεμβρίου σχετικά με τη γνωμοδότηση αριθ. 1/97 του Συνεδρίου, σημείο 7 (EE C 14 της 19.1.1998).

(11) Άρθρο 18 παράγραφος 2: Η προεδρία έχει την ευθύνη της εφαρμογής των αποφάσεων που λαμβάνονται δυνάμει του παρόντος τίτλου· με αυτή της την ιδιότητα εκφράζει καταρχήν τη θέση της Ένωσης στους διεθνείς οργανισμούς και στις διεθνείς διασκέψεις.

(12) Ειδική έκθεση αριθ. 2/96, σημεία 61 και 62 (EE C 287 της 30.9.1996).

(13) 98/117/ΚΕΠΠΑ, Υποστήριξη της ειρηνευτικής διαδικασίας στη Βοσνία (EE L 35 της 9.2.1998).

(14) 1999/345/ΚΕΠΠΑ, σύμφωνο σταθερότητας για τη Νοτιοανατολική Ευρώπη/Διάσκεψη για τη Νοτιανατολική Ευρώπη (EE L 133 της 28.5.1999).

(15) 1999/480/ΚΕΠΠΑ, Συνεδρίαση των αρχηγών κρατών και κυβερνήσεων στο Σεράγεβο της Βοσνίας και Ερζεγοβίνης με θέμα το σύμφωνο σταθερότητας για τη Νοτιοανατολική Ευρώπη (EE L 188 της 21.7.1999).

(16) Σύμφωνα με την τελική έκθεση, το οργανωτικό συμβούλιο και τα επιμέρους συμβούλια άρχισαν να λειτουργούν από τις 9 Ιουλίου 1999.

(17) Εξαιτίας του γεγονότος ότι το προσωπικό του ειδικού εντεταλμένου της ΕΕ παρέμεινε εν ενεργεία ως την αποδοχή της παραίτησης του ειδικού εντεταλμένου. Ο ειδικός εντεταλμένος δεν έλαβε αμοιβή από τους κοινοτικούς πόρους.

(18) Το 1999 τα παρακάτω κονδύλια του προϋπολογισμού: B7-661 "Κοινοτική συμμετοχή στη δράση σχετικά με τις νάρκες κατά προσωπικού", B7-700 "Στήριξη της δημοκρατίας στις χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης και στις δημοκρατίες που προήλθαν από την πρώην Γιουγκοσλαβία", B7-709 "Υποστήριξη και παρακολούθηση εκλογικών διαδικασιών".

Το 1998 τα παρακάτω κονδύλια του προϋπολογισμού: B7-661 "Κοινοτική συμμετοχή στη δράση σχετικά με τις νάρκες κατά προσωπικού", B7-700 "Στήριξη της δημοκρατίας στις χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης και στις δημοκρατίες που προήλθαν από την πρώην Γιουγκοσλαβία", B7-709 "Υποστήριξη και παρακολούθηση εκλογικών διαδικασιών".

Το 1997 τα παρακάτω κονδύλια του προϋπολογισμού: B7-661 "Κοινοτική συμμετοχή στη δράση σχετικά με τις νάρκες κατά προσωπικού", B7-7001 "Κοινοτική δράση ενίσχυσης της δημοκρατίας και στήριξης της ειρηνευτικής διαδικασίας στις δημοκρατίες που προήλθαν από την πρώην Γιουγκοσλαβία", B7-709 "Υποστήριξη και παρακολούθηση εκλογικών διαδικασιών".

(19) Κανονισμοί του Συμβουλίου (ΕΚ) αριθ. 975/1999 και (ΕΚ) αριθ. 976/1999 (EE L 120 της 8.5.1999).

(20) Κανονισμοί του Συμβουλίου (ΕΚ) αριθ. 1257/96, της 20ής Ιουνίου 1996, σχετικά με την ανθρωπιστική βοήθεια (EE L 163 της 2.7.1996) και (ΕΚ) αριθ. 2258/96, της 22ας Νοεμβρίου 1996, για τις πράξεις αποκατάστασης και ανασυγκρότησης στις αναπτυσσόμενες χώρες (EE L 306 της 28.11.1996).

(21) Βάσει του άρθρου 3 παράγραφος 4 της ΚΔ 96/676/ΚΕΠΠΑ (Ειδικός απεσταλμένος της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την ειρηνευτική διαδικασία στη Μέση Ανατολή) και του άρθρου 4 παράγραφος 4 της ΚΔ 96/250/ΚΕΠΠΑ (Ειδικός απεσταλμένος στην περιοχή των Μεγάλων Λιμνών της Αφρικής), η διοικητική υποστήριξη μπορούσε να είχε παρασχεθεί μόνο "στην περιοχή αποστολής". Οι νέες αποφάσεις (ΚΔ 2000/794/ΚΕΠΠΑ, άρθρο 4 παράγραφος 6 και η ΑΣ 1999/423/ΚΕΠΠΑ, άρθρο 2 παράγραφος 3) περιλαμβάνουν τις αντίστοιχες διατυπώσεις.

(22) Το 2001 όλες οι δαπάνες καταβάλλονται από το μέρος Α του προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης, επειδή οι πιστώσεις για τους ειδικούς εντεταλμένους της ΕΕ μεταφέρθηκαν από την Β8 στο ΑP 1113.

(23) Ένα δημοσιονομικό δελτίο αναφέρει μεταξύ άλλων το σχετικό κονδύλιο, τη νομική βάση της δράσης, τους στόχους και τη διάρκεια της δράσης, τους δωρητές της δράσης και τον προϋπολογισμό της δράσης.

(24) Από το ποσό αυτό περίπου 1900000 ευρώ αναλογούν στην ΕΕ. Ο παρών έλεγχος δείχνει ωστόσο ότι η ΕΕ έχει καταβάλει περισσότερα από το αναλογούν σε αυτή μερίδιο.

(25) Το μερίδιο της Επιτροπής για τα προβλεπόμενα έξοδα του γραφείου του ύπατου εκπροσώπου ανερχόταν είτε σε 55,4 % είτε σε 61,4 %, αναλόγως εάν ο προϋπολογισμός του γραφείου του ύπατου εκπροσώπου περιελάμβανε τα 2,13 εκατομμύρια Ecu. Κατά τη διάρκεια του ελέγχου δεν αποσαφηνίστηκε ποια ήταν τα πραγματικά έξοδα της Επιτροπής ως συνέπεια της εν λόγω συνεισφοράς.

(26) Σημείωμα του Συμβουλίου, αριθ. 8290/00 ΚΕΠΠΑ 214. Σύμφωνα με το σύστημα λογιστικών εγγραφών με τη βοήθεια υπολογιστή (SINCOM), ανελήφθησαν 18600166 ευρώ βάσει της απόφασης του Συμβουλίου που ελήφθη το 1999. Οι πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων ανήλθαν σε 47 εκατομμύρια ευρώ για το 2000.

(27) Το διαβιβαστικό σημείωμα του Συμβουλίου, αριθ. 10814/99 ΚΕΠΠΑ 269. Απόρασυ 98/623/ΚΕΠΠΑ (75000 ευρώ) λείπει από τον κατάλογο του προαναφερθέντος σημειώματος.

(28) 98/608/ΚΕΠΠΑ, Ειδικός απεσταλμένος για την ειρηνευτική διαδικασία στη Μέση Ανατολή.

(29) Βλέπε παράρτημα 4.

(30) 186 ημέρες το 1997, 122 ημέρες το 1998 και 199 ημέρες το 1999.

(31) Επανασύσταση βιώσιμης αστυνομίας στην Αλβανία.

Σύμβαση της 8ης Ιουλίου 1999, ίσχυε ως τις 30 Ιουνίου 2000, παρατάθηκε στις 28 Ιουλίου 2000.

Κοινότητα για την Ανάπτυξη της Μεσημβρινής Αφρικής

Σύμβαση της 19ης Δεκεμβρίου 1997, ίσχυε ως τις 18 Ιουνίου 2000, παρατάθηκε στις 27 Ιουλίου 2000.

UNMIK

Πρώτη τροποποίηση στις 28 Μαΐου 2000, με αναδρομική ισχύ από την 1 Ιανουαρίου 2000.

Ειδικός εντεταλμένος της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην περιοχή των Μεγάλων Λιμνών της Αφρικής

Τρίτη τροποποίηση της πρώτης σύμβασης στις 31 Ιουλίου 1999, με αναδρομική ισχύ για το διάστημα από την 1η Αυγούστου 1997 ως την 31η Ιουλίου 1998, διορθώθηκε στις 11 Νοεμβρίου 1999. Δεύτερη σύμβαση στις 31 Ιουλίου 1999, με αναδρομική ισχύ για την περίοδο από την 1η Αυγούστου 1997 ως την 31η Ιουλίου 1998.

Ειδικός εντεταλμένος της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γιουγκοσλαβίας

Πρώτη τροποποίηση στις 7 Απριλίου 1999, με αναδρομική ισχύ από την 1η Ιανουαρίου 1999.

Ειδικός εντεταλμένος της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την ειρηνευτική διαδικασία στη Μέση Ανατολή

Δεύτερη τροποποίηση της πρώτης σύμβασης στις 9 Δεκεμβρίου 1997, από τις 25 Νοεμβρίου 1996 ως τις 30 Απριλίου 1998. Τρίτη τροποποίηση της πρώτης σύμβασης στις 2 Δεκεμβρίου 1998, από την 1η Μαΐου 1998 ως τις 24 Νοεμβρίου 1998. Δεύτερη σύμβαση της 18ης Δεκεμβρίου 1998 για την περίοδο από 26 Νοεμβρίου 1998 ως τις 31 Ιουλίου 1999. Πρώτη τροποποίηση της δεύτερης σύμβασης της 16ης Ιουνίου 1999, από 26 Οκτωβρίου 1998 ως τις 31 Δεκεμβρίου 1999.

Ειδικός εντεταλμένος της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τη διαδικασία του Royaumont

Τέταρτη τροποποίηση στις 15 Ιουνίου 2000, με αναδρομική ισχύ από την 1η Ιουνίου 2000.

(32) ΚΔ 99/523/ΚΕΠΠΑ, Ειδικός εντεταλμένος της Ευρωπαϊκής Ένωσης που θα ενεργεί ως συντονιστής του Συμφώνου σταθερότητας για τη Νοτιοανατολική Ευρώπη (EE L 201 της 31.7.1999), άρθρο 3. Η ΚΔ 99/822/ΚΕΠΠΑ παρέτεινε την ισχύ της εν λόγω κοινής δράσης μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2000 (EE L 318 της 11.12.1999).

(33) E/97/2709 - SEC(98) 925 της 4.6.1998. Η απόφαση της Επιτροπής δεν καλύπτει τα μέλη της οικογένειας.

(34) EE C 172 της 18.6.1999.

(35) Στον προϋπολογισμό του 1999 το κονδύλιο B8-014. Στον προϋπολογισμό του 1998 τόσο οι πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων όσο και οι πιστώσεις πληρωμών για τον σκοπό αυτό ανέρχονταν σε 500000 Ecu, αλλά μεταφέρθηκαν στο σύνολό τους. Το 1999 ανήλθαν σε 250000 Ecu. Μεταφέρθηκαν 81115 Ecu από τις πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων και 150000 Ecu από τις πιστώσεις πληρωμών. Το 2000 υπάρχουν διαφορετικά κονδύλια του προϋπολογισμού για τα υφιστάμενα και τα νέα μέτρα. Ο τίτλος έχει αλλάξει σε "προπαρασκευαστικά μέτρα και κοινές στρατηγικές". Το ποσό ανέρχεται σε 1500000 ευρώ για τα νέα μέτρα και "π.υ." για τα υφιστάμενα.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 1

ΚΟΙΝΗ ΕΞΩΤΕΡΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΑΣΦΑΛΕΙΑΣ (ΚΕΠΠΑ)

Θεσμικές αρμοδιότητες και καθήκοντα

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγή:

Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση και πρακτικός οδηγός χρήσης για την ΚΕΠΠΑ - Γενική Γραμματεία του Συμβουλίου, Ιούλιος 1996, με ορισμένες τροποποιήσεις.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 2

ΚΟΙΝΗ ΕΞΩΤΕΡΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΑΣΦΑΛΕΙΑΣ (ΚΕΠΠΑ)

Ποσά που κατανεμήθηκαν σε κοινά μέτρα κατά τα έτη 1997-2000 με απόφαση του Συμβουλίου (1997-1999)

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγές:

Αποφάσεις του Συμβουλίου για την υιοθέτηση κοινών μέτρων 1997-1999. Λογιστικό σύστημα Επιτροπής (SINCOM).

Σημείωση:

Λόγω των αποδεσμεύσεων και των διαφορών στρογγυλοποίησης, οι εκρεμμείς αναλήψεις υποχρεώσεων δεν αντιστοιχούν στη διαφορά μεταξύ των αναλήψεων υποχρεώσεων και των πληρωμών.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 3

ΚΟΙΝΗ ΕΞΩΤΕΡΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΑΣΦΑΛΕΙΑΣ (ΚΕΠΠΑ)

Εκτέλεση του προϋπολογισμού 1997-1999

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγές:

Γενικός προϋπολογισμός της Ευρωπαϊκής Ένωσης 1997-1999. Λογαριασμός διαχείρισης 1997-1999. SINCOM.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 4

ΧΡΟΝΟΣ ΑΝΑΜΟΝΗΣ ΕΚΤΕΛΕΣΗΣ ΚΟΙΝΩΝ ΔΡΑΣΕΩΝ ΠΟΥ ΕΧΟΥΝ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΕΣ ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ (1997-1999)

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Μ/Δ= Μη διαθέσιμο.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 5

ΚΛΕΙΣΙΜΟ ΔΡΑΣΕΩΝ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Απάντησες του συμβολίου

1. Σύσταση 1

Η Σύσταση 1 θα συζητηθεί διεξοδικά στις ομάδες και επιτροπές του Συμβουλίου.

2. Σύσταση 2 (και σημείο 7, σελίδα 12)

Έξοδα προετοιμασίας

Είναι αλήθεια ότι στο παρελθόν το Συμβούλιο - σε πολύ περιορισμένο βαθμό - χρησιμοποίησε τη γραμμή 1113 του προϋπολογισμού για να χρηματοδοτήσει δαπάνες που θα μπορούσαν να χαρακτηρισθούν έξοδα προετοιμασίας κοινών μέτρων. Το Συμβούλιο επίσης συμφωνεί ότι επειδή αυτή γραμμή 1113 του προϋπολογισμού καλύπτει τις δαπάνες όλων των ειδικών όυμβούλων του Συμβουλίου, και πιο πρόσφατα και των αποσπασμένων σε αυτό εθνικών εμπειρογνωμόνων, τα ποσά που διατίθενται ειδικά για την προετοιμασία των δράσεων ΚΕΠΠΑ δεν μπορούν να αντλούνται απ ´ ευθείας από αυτή τη γραμμή του προϋπολογισμού.

Ωστόσο, στην πράξη το Συμβούλιο δράττεται της ευκαιρίας για να επιβεβαιώσει κατηγορηματικά ότι η γραμμή 1113 δεν χρησιμοποιήθηκε καθόλου ούτε το 1999 ούτε το 2000 για να καλυφθούν δαπάνες ΚΕΠΠΑ.

Από το 2001 και εξής, η απόφαση της 30ής Μαρτίου 2000 του Συμβουλίου την οποία το Δικαστήριο εξετάζει ως χωριστό σημείο, αφορά τις διοικητικές δαπάνες των ειδικών Αντιπροσώπων, και αυτή μπορεί να θεωρηθεί ότι καλύπτει de facto την προηγούμενη έννοια των δαπανών προετοιμασίας όσον αφορά τον προϋπολογισμό του Συμβουλίου.

Το Συμβούλιο θα εξετάσει τη δυνατότητα προσδιορισμού αυτών των εξόδων ΚΕΠΠΑ σε χωριστή γραμμή του προϋπολογισμού κατά την προετοιμασία του σχεδίου προβλεπομένων εξόδων για το 2003.

3. Διάφορα

Με την επιφύλαξη αυτών των δύο σημείων, το Συμβούλιο συμφωνεί με όλες τις σχετικές με αυτό παρατηρήσεις.

Απάντησες της επιτροπής

ΠΕΡΙΛΗΨΗ

IV. Όσον αφορά το νομικό πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ, το άρθρο 14 της ΣΕΕ προβλέπει ότι το πεδίο εφαρμογής, τα μέσα και οι προϋποθέσεις εφαρμογής πρέπει να προσδιορίζονται στην κοινή δράση. Η Επιτροπή διατηρεί ακόμη ορισμένες διακριτικές εξουσίες όσον αφορά τους όρους εφαρμογής σύμφωνα με το άρθρο 274 της συνθήκης ΕΚ. Επιπλέον και παρά την κάπως ασαφή διατύπωση του άρθρου 18 της ΣΕΕ, στην πράξη εφαρμόζεται η κατανομή της εργασίας κατά αναλογικό τρόπο: η προεδρία είναι υπεύθυνη για τη συνολική υλοποίηση των στόχων της κοινής δράσης (ΚΔ), επικουρούμενη από το Γενικό Γραμματέα/Υπατο Εκπρόσωπο (ΓΓ/ΥΕ), ενώ η Επιτροπή είναι υπεύθυνη για την εκτέλεση αποκλειστικά των δράσεων μέσω της προετοιμασίας και της διαπραγμάτευσης συμβάσεων με τους φορείς εφαρμογής και την παρακολούθηση της εκτέλεσης βάσει των εκθέσεων που υποβάλλονται στην Επιτροπή.

V. Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι τα κριτήρια για την κοινοτική χρηματοδότηση και ιδίως οι παρατηρήσεις του προϋπολογισμού τηρήθηκαν αυστηρά.

Αφετέρου, συμφωνεί ότι κατά τη διάρκεια της περιόδου εφαρμογής του ελέγχου, παρατηρήθηκε σε ορισμένες περιπτώσεις έλλειψη πληροφοριών σχετικά με τις συνεισφορές των τρίτων μερών. Επιπλέον για πολιτικούς λόγους και για λόγους καλής διαχείρισης δεν είναι πάντα δυνατό ή επιθυμητό να κοινοποιούνται επακριβώς τα ποσά του κάθε συνεισφέροντος. Πράγματι, για να υπάρξει η απαιτούμενη πολιτική ώθηση προκειμένου να αναληφθεί ένα συγκεκριμένο σχέδιο, συχνά απαιτούνται πολιτικές εγγυήσεις οι οποίες λόγω των τοπικών πολιτικών εξελίξεων δεν τηρούνται πάντα στη συνέχεια από τα τρίτα μέρη που επιδεικνύουν λόγω γεωγραφικής ή πολιτικής θέσης, μικρότερο ενδιαφέρον απ' ό,τι η Επιτροπή. Η Ένωση δύναται ωστόσο, για επιτακτικούς λόγους πρόληψης συγκρούσεων ή πολιτικής σταθεροποίησης, να ενδιαφερθεί για τη συνέχιση του εν λόγω σχεδίου ανεξάρτητα από ενδεχόμενη έλλειψη συνεισφορών.

Στο θέμα αυτό παρατηρήθηκε, ωστόσο, σαφής βελτίωση κατά τα έτη 2000 και 2001 αφότου οι συνεισφορές σε είδος αναγράφονται στα δημοσιονομικά δελτία.

VI. Κατά τα έτη 1998 και 1999 ορισμένες αποφάσεις του Συμβουλίου, τρεις και πέντε αποφάσεις αντίστοιχα, αφορούσαν πιστώσεις αναλήψεως υποχρεώσεων του επομένου έτους. Παρόλο που τα ποσά ήταν πολύ υψηλότερα κατά την περίοδο 1999/2000 σε σχέση με εκείνην του 1998/99, το γεγονός αυτό δεν μπορεί να θεωρηθεί ως τάση αλλά μάλλον ως εξαίρεση λαμβανομένου υπόψη ότι κατά το 2000 παρουσιάστηκε μόνο μία περίπτωση.

Όσον αφορά τη διαθεσιμότητα των πόρων, η Επιτροπή επιθυμεί να υπενθυμίσει ότι στις αποφάσεις του Συμβουλίου οι δημοσιονομικές διατάξεις είναι ενδεικτικές (βλέπε ουμία 41 έως 43).

Από την άποψη της τήρησης των κανόνων, η πρακτική της ανάληψης πιστώσεων κατά τη διάρκεια του οικονομικού έτους μετά την απόφαση του Συμβουλίου, δεν είναι παράτυπη. Ο στόχος κατά την εφαρμογή των δράσεων της ΚΕΠΠΑ είναι κατά το ίδιο οικονομικό έτος να εκδοθούν η ανάληψη της δημοσιονομικής υποχρέωσης (δηλαδή η απόφαση της Επιτροπής) και η νομική δέσμευση (δηλαδή η σύμβαση).

Στην περίπτωση ανανέωσης υπάρχουσας δράσης στο τέλος ημερολογιακού έτους (αυτό εφαρμόζεται στις περισσότερες σημαντικές δημοσιονομικά δράσεις) το Συμβούλιο πρέπει να λάβει έγκαιρα απόφαση προκειμένου να μπορέσει η Επιτροπή να λάβει την απόφασή της όσον αφορά τη χρηματοδότηση και τη νομική δέσμευση κατά το ίδιο έτος. Από άποψη υγιούς δημοσιονομικής διαχείρισης, η Επιτροπή βρίσκεται λοιπόν συχνά σε δύσκολη θέση καθόσον η ημερομηνία κατά την οποία το Συμβούλιο αποφασίζει την ανανέωση μιας δράσης βρίσκεται πολύ κοντά στη λήξη του οικονομικού έτους.

VII. Συχνά χρειάζεται να εκπονηθούν ειδικές κατά περίπτωση λύσεις προκειμένου να εφαρμοστούν οι κοινές δράσεις. Σπάνια μπορούν να εφαρμοστούν τα υποδείγματα συμβάσεων, γεγονός που σημαίνει ότι η διαπραγμάτευση και η προετοιμασία συμβάσεων για την εφαρμογή των κοινών δράσεων διαρκεί κανονικά περισσότερο χρόνο απ' ό,τι στην περίπτωση των επιχορηγήσεων σε ΜΚΟ ή διεθνείς οργανισμούς.

VIII. Για να διασφαλίσει την έγκαιρη αντίδραση στα πολιτικά γεγονότα, το Συμβούλιο εγκρίνει κοινές δράσεις με περιορισμένο χρονικό πλαίσιο. Οι δράσεις της ΚΕΠΠΑ επηρεάζονται σημαντικά από εξελίξεις σχετικές με την πολιτική και την ασφάλεια που απαιτούν προσαρμογές ή επεκτάσεις της υπάρχουσας δράσης και οι οποίες αντιμετωπίζονται στην περίπτωση μικρών προσαρμογών από τροποποιήσεις της σύμβασης, ενώ στην περίπτωση σημαντικών μεταβολών της εντολής ή ανανέωσης των εντολών εκπονούνται κατά γενικό κανόνα νέες συμβάσεις. Η προσέγγιση αυτή συνιστά τον πιο πρακτικό και αποτελεσματικό τρόπο παρόλο που μπορεί να καταστήσει δυσκολότερη την παρακολούθηση.

IX. Καταβλήθηκε σημαντική προσπάθεια για τη θέσπιση σαφών κριτηρίων με την έκδοση δύο ανακοινώσεων, το 1997 και 1998, όπου προσδιορίζεται η θέση των ειδικών αντιπροσώπων. Οι κανόνες αυτοί εφαρμόστηκαν στους ειδικούς εκείνους αντιπροσώπους η εντολή των οποίων άρχισε να ισχύει μετά την έκδοση των δύο ανακοινώσεων. Από το 2001 και εφεξής, η αμοιβή, οι δαπάνες και τα επιδόματα που έχουν σχέση με το μισθό των ειδικών αντιπροσώπων χρηματοδοτούνται από τις πιστώσεις διοικητικής λειτουργίας του Συμβουλίου.

Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι για το προσωπικό του γραφείου η κατάσταση δεν είναι πολύ σαφής και ότι πρέπει ενδεχομένως να αντιμετωπισθεί με πιο συνεκτικό τρόπο. Ωστόσο, η άμεση εφαρμογή των κανόνων της αγοράς οδηγεί συχνά μέχρι σήμερα στα πλέον αποδοτικά από οικονομικής άποψης αποτελέσματα.

X. Όσον αφορά ειδικότερα τις δημοσιονομικές και τεχνικές εκθέσεις που υποβάλλονται από τους δικαιούχους, σε ορισμένες περιπτώσεις ήταν πράγματι ανεπαρκείς και στο μέλλον πρέπει να βελτιωθούν με στενότερη και πιο διαλογική παρακολούθηση. Τα σχέδια διαρκούν κατά μέσο όρο ένα έτος περίοδο για την οποία απαιτούνται κανονικά δύο δημοσιονομικές εκθέσεις. Οι εκθέσεις πρέπει να υποβληθούν υποχρεωτικά πριν από την καταβολή του ποσού και με τον τρόπο αυτό υπάρχει επαρκής και τακτικός έλεγχος. Επιπλέον η Επιτροπή πρότεινε στις παρατηρήσεις του προϋπολογισμού του κεφαλαίου B8-015 (προπαρασκευαστικές ενέργειες) για το ΠΠ 2002, να έχει η Επιτροπή τη δυνατότητα να διενεργεί αυτόνομα αξιολογήσεις και ελέγχους, όπου κρίνεται αναγκαίο.

XI. Όπως επισημαίνει το Συνέδριο, ένα από τα σημαντικότερα θέματα που το απασχόλησαν στην προγενέστερη έκθεσή του επιλύθηκε: η ταξινόμηση των προπαρασκευαστικών δαπανών ως διοικητικών.

Το σχόλιο του Συνεδρίου όσον αφορά τις εισφορές σε είδος από το Συμβούλιο και την Επιτροπή στα γραφεία των ειδικών αντιπροσώπων είναι βάσιμο.

Όσον αφορά την απόφαση του Συμβουλίου, της 30ής Μαρτίου 2000, για τους ειδικούς αντιπροσώπους, η Επιτροπή επεσήμανε ήδη γραπτώς, το Δεκέμβριο του 2000, ορισμένα προβλήματα που συνδέονται με την πρακτική εφαρμογή της προαναφερόμενης απόφασης του Συμβουλίου, ενώπιον της Επιτροπής Μονίμων Αντιπροσώπων. Ενώ διατύπωσε τη στήριξή της στο στόχο των νέων κατευθυντηρίων γραμμών σύμφωνα με τις οποίες οι ειδικοί αντιπρόσωποι υπάγονται σαφώς στην αρμοδιότητα του ΓΓ/ΥΕ, η Επιτροπή επεσήμανε την ανάγκη να διευκρινιστεί ποιες ανάγκες θεωρούνται διοικητικές και ποιες επιχειρησιακές.

Το 2001, η Επιτροπή ξεκίνησε έλεγχο των ειδικών αντιπροσώπων ο οποίος αποσκοπούσε εν μέρει στον σαφέστερο χαρακτηρισμό των δαπανών σε διοικητικές και επιχειρησιακές.

XII. Η Επιτροπή χαιρετίζει την πρόταση του Συνεδρίου για σαφείς επιχειρησιακές αρχές και ρυθμίσεις όσον αφορά το ρόλο της Επιτροπής στην εφαρμογή της ΚΕΠΠΑ και υποστηρίζει πλήρως το αίτημα για περισσότερη διαφάνεια. Υπάρχει δυνατότητα για βελτιώσεις, ιδίως με τον προτεινόμενο από την Επιτροπή εξορθολογισμό του αριθμού των άρθρων του προϋπολογισμού στο ΠΠ 2002.

Η Επιτροπή έχει ήδη δραστηριοποιηθεί εγκρίνοντας τη νέα διαχειριστική δομή της και εξετάζοντας τρόπους περαιτέρω απλούστευσης όπως η εξουσιοδότηση εκ μέρους του Σώματος των Επιτρόπων του αρμοδίου για τις εξωτερικές σχέσεις επιτρόπου να λαμβάνει την απαιτούμενη απόφαση χρηματοδότησης. Οι καθυστερήσεις σε ορισμένες περιπτώσεις είναι ακόμη αναπόφευκτες. Εξάλλου δεν είναι πάντα αποτέλεσμα της κακής διαχείρισης αλλά αντίθετα της σχολαστικής προετοιμασίας των συμβάσεων προκειμένου να αποφευχθούν τα προβλήματα κατά την εφαρμογή τους και η υποβολή αιτημάτων για πιο κατάλληλες εκθέσεις από τον φορέα εφαρμογής.

Η Επιτροπή παραπέμπει στην απάντησή της στην παράγραρο. VIII από την οποία συνάγεται ότι οι μικρές προσαρμογές θα αντιμετωπίζονται με τροποποιήσεις των συμβάσεων ενώ για σημαντικές μεταβολές των εντολών ή για την ανανέωσή τους θα καταρτίζονται κατά κανόνα νέες συμβάσεις.

Στο μεταξύ θεσπίστηκαν σαφείς κανόνες για τις αμοιβές και τις δαπάνες που αφορούν τους μισθούς των ειδικών αντιπροσώπων που δεν εμπίπτουν ωστόσο στην περίοδο αξιολόγησης.

Η Επιτροπή παραπέμπει στην απάντησή της στην παράγραφο Χ απ' όπου προκύπτει ότι οι δημοσιονομικές και τεχνικές εκθέσεις από τους δικαιούχους θα πρέπει στο μέλλον να βελτιωθούν με στενότερη και διαλογική παρακολούθηση. Το κάθε σχέδιο διαρκεί κατά μέσο όρο ένα έτος και για το διάστημα αυτό απαιτούνται δύο δημοσιονομικές εκθέσεις. Οι εκθέσεις υποβάλλονται υποχρεωτικά πριν από την καταβολή του ποσού και με τον τρόπο αυτό μπορεί να γίνει ικανοποιητικός και τακτικός έλεγχος. Επιπλέον η Επιτροπή πρότεινε στις παρατηρήσεις του προϋπολογισμού στο κεφάλαιο B8-015 (προπαρασκευαστικές ενέργειες) για το ΠΠ 2002, να έχει η ίδια τη δυνατότητα να διεξάγει αυτόνομα αξιολογήσεις και ελέγχους όταν χρειάζεται.

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Κοινά μέτρα: χρηματοδοτικά και δημοσιονομικά στοιχεία

8-9. Με την πάροδο των ετών καθίσταται πιο δύσκολη η συγκρισιμότητα των ποσών λόγω του γεγονότος ότι ορισμένες δράσεις που είχαν προγενέστερα χρηματοδοτηθεί από τον τίτλο B8 του προϋπολογισμού, η αποναρκοθέτηση και η παρατήρηση εκλογών, μεταφέρθηκαν στον πρώτο πυλώνα κατά τη διάρκεια της περιόδου παρατήρησης όπως αναφέρει το Συνέδριο.

Γνωμοδότηση αριθ. 1/97 του Συνεδρίου σχετικά με την κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας

10. Η Επιτροπή αποδέχθηκε στις επισημάνσεις που διατύπωσε το Συνέδριο στη γνώμη του αριθ. 1/97 και έλαβε τα ακόλουθα μέτρα προκειμένου να ανταποκριθεί στις 5 κύριες παρατηρήσεις του Συνεδρίου:

α) Έλλειψη σαφών κριτηρίων για τον προσδιορισμό της πηγής της κοινοτικής χρηματοδότησης.

Η Επιτροπή παραπέμπει στην απάντησή της που διατυπώνεται οτο ουμείο 65 στοιχείο α).

β) Οι πληροφορίες για τα καταβληθέντα ποσά από τα διάφορα κράτη μέλη ή από άλλους δωρητές ήταν ανύπαρκτες ή ελάχιστες.

Η Επιτροπή παραπέμπει στην απάντησή της στην οτο ουμείο 65 στοιχείο β).

γ) Οι προπαρασκευαστικές εργασίες θεωρήθηκαν από το Συμβούλιο ως διοικητικές δαπάνες και συνεπώς καταχωρήθηκαν στο τμήμα II, Συμβούλιο, του γενικού προϋπολογισμού, περιορίζοντας έτσι τη διαφάνεια στη διαχείριση του προϋπολογισμού.

Η Επιτροπή παραπέμπει στην απάντησή της οτο ουμείο 65 στοιχείο γ).

δ) Δεν γινόταν έγκαιρα η διάθεση των χρηματοδοτικών πόρων ώστε να επιτρέψει την αποτελεσματική εφαρμογή ή τη διεξαγωγή των προπαρασκευαστικών εργασιών που απαιτούνται πριν αποφασιστεί ένα κοινό μέτρο.

Η Επιτροπή παραπέμπει στην απάντησή της οτο ουμείο 65 στοιχείο δ).

ε) Ελλείψει σαφών ορισμών, δεν είχε προσδιοριστεί σαφώς ο ρόλος της Επιτροπής στον καθορισμό των δημοσιονομικών, νομικών και επιχειρησιακών ρυθμίσεων που απαιτούνται για την εφαρμογή των μέτρων της ΚΕΠΠΑ που συνεπάγονται δαπάνες.

Η Επιτροπή παραπέμπει στην απάντησή της οτο ουμείο 65 στοιχείο ε).

Ορισμένες συνέπειες για την ΚΕΠΠΑ από τη συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση

13. Η μεταβίβαση στην Επιτροπή εκτελεστικών εξουσιών στους τομείς του Ύπατου Εκπροσώπου, όπως η αποναρκοθέτηση κ.λπ; αντιπροσωπεύει μια αυξανόμενη τάση προς την κοινοτικοποίηση των πολιτικών που μέχρι τη φάση αυτή αντιμετωπιζόταν στο διακυβερνητικό πλαίσιο του δεύτερου πυλώνα. Η Επιτροπή ξεκίνησε και στήριξε ενεργά την τάση αυτή αναλαμβάνοντας τις αντίστοιχες νομικές πρωτοβουλίες.

14. Η Επιτροπή εξετάζει τον προσδιορισμό του ρόλου του Ύπατου Εκπροσώπου/Γενικού Γραμματέα ώστε να αντικατοπτρίζει πιστά τα οργανωτικά του καθήκοντα στο πλαίσιο του Συμβουλίου.

ΠΡΟΚΑΤΑΡΚΤΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΟΡΙΣΜΕΝΑ ΧΑΡΑΚΤΗΡΙΣΤΙΚΑ ΤΩΝ ΔΡΑΣΕΩΝ ΤΗΣ ΚΕΠΠΑ

20. Η Επιτροπή συμφωνεί με την ανάλυση του Συμβουλίου σχετικά με τα πολυσύνθετα πολιτικά και νομικά χαρακτηριστικά των δράσεων της ΚΕΠΠΑ.

21. Το άρθρο 14 της ΣΕΕ προβλέπει ότι το πεδίο εφαρμογής, τα μέσα και οι προϋποθέσεις εφαρμογής πρέπει να προσδιορίζονται στην κοινή δράση. Η Επιτροπή διατηρεί ακόμη ορισμένες διακριτικές εξουσίες όσον αφορά τους όρους εφαρμογής σύμφωνα με το άρθρο 274 της συνθήκης ΕΚ. Επιπλέον και παρά την κάπως ασαφή διατύπωση του άρθρου 18 της ΣΕΕ, στην πράξη εφαρμόζεται η κατανομή της εργασίας κατά αναλογικό τρόπο: η προεδρία είναι υπεύθυνη για τη συνολική υλοποίηση των στόχων της κοινής δράσης (ΚΔ), επικουρούμενη από το Γενικό Γραμματέα/Υπατο Εκπρόσωπο (ΓΓ/ΥΕ), ενώ η Επιτροπή είναι υπεύθυνη για την εκτέλεση αποκλειστικά των δράσεων μέσω της προετοιμασίας και της διαπραγμάτευσης συμβάσεων με τους φορείς εφαρμογής και την παρακολούθηση της εκτέλεσης βάσει των εκθέσεων που υποβάλλονται στην Επιτροπή.

22. Παρόλο που η Επιτροπή συμφωνεί απόλυτα ότι η σαφέστερη μεταβίβαση εκτελεστικών εξουσιών συμβάλλει σε μεγαλύτερη οικονομική αποτελεσματικότητα, θα ήθελε να επισημάνει ότι η διοίκηση του Mostar αποτέλεσε ειδική περίπτωση, όχι μόνο επειδή η προεδρία άλλαζε κάθε έξι μήνες, αλλά επειδή άλλαξαν και ορισμένα σημαντικά στελέχη σε τοπικό επίπεδο.

Το Δεκέμβριο του 2000, το Συμβούλιο εξέδωσε κοινή δράση για την αποστολή επιτήρησης της Ευρωπαϊκής Ένωσης (EUMM) η οποία αποτελεί το αντικείμενο του επιμέρους σημείου που διατυπώθηκε από το Συνέδριο: ο αρχηγός της αποστολής διορίστηκε για τρία έτη, υπό τον όρο της συνέχισης της αποστολής. Ο αρχηγός της αποστολής λαμβάνει όλες τις επιχειρησιακές αποφάσεις που εντάσσονται στο πλαίσιο της εντολής του και χωρίς να υπερβαίνει τον προϋπολογισμό του. Προβαίνει τακτικά σε αναφορές στην προεδρία και στον ΓΓ/ΥΕ (δεν υπήρχε κατά τη φάση της διοίκησης του Mostar) οι οποίοι του κοινοποιούν τις σχετικές κατευθυντήριες γραμμές. Για όλες τις δραστηριότητες που αναλαμβάνει στο πλαίσιο της σύμβασής του, ιδίως σε σχέση με την εφαρμογή και τη χρήση του προϋπολογισμού του, ο αρχηγός της αποστολής υποβάλλει εκθέσεις στην Επιτροπή η οποία τον εποπτεύει. Κατά τον τρόπο αυτό διασφαλίζεται η συνέχεια σε όλα τα επίπεδα. Το σύστημα έχει ήδη αποδείξει κατά τους πρώτους πέντε μήνες του 2001 την ευελιξία και την δυνατότητά του να αντιδρά στις πολιτικές μεταβολές και στις εξελίξεις σε σχέση με την ασφάλεια.

23. Η Επιτροπή συμφωνεί με το Συνέδριο ότι τα περίπλοκα νομικά και τεχνικά χαρακτηριστικά των δράσεων της ΚΕΠΠΑ συχνά οδηγούν σε προβλήματα εφαρμογής. Ωστόσο, δε συμμερίζεται όλες τις παρατηρήσεις του Συνεδρίου. Τα σημεία που διαφωνεί παρουσιάζονται στις απαντήσεις της Επιτροπής στις αντίστοιχες παραγράφους των παρατηρήσεων του Συνεδρίου.

Επιπλέον, στο εσωτερικό της Επιτροπής, ορισμένα προβλήματα εφαρμογής μπορούν να αποδοθούν, αφενός, στις αλλαγές αρμοδιοτήτων μεταξύ των υπηρεσιών και των ΓΔ κατά τη διάρκεια της περιόδου παρατήρησης και, αφετέρου, στην έλλειψη διαθέσιμων ανθρώπινων πόρων για τη διαχείριση της ΚΕΠΠΑ. Το τελευταίο σημείο έχει σχέση με τη σύσταση του Συνεδρίου 1δ) για την ανάγκη επαρκούς επιπέδου στελέχωσης.

ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΩΝ ΔΡΑΣΕΩΝ ΤΗΣ ΚΕΠΠΑ

Αποφάσεις του Συμβουλίου

Δημοσιονομικό πλαίσιο για τη Δημοκρατία των Σερβοβοσνίων

26. Η Επιτροπή δέχεται την κριτική και θεωρεί ότι η περίπτωση αυτή είναι μεμονωμένη.

Διάσκεψη για το σύμφωνο σταθερότητας για τη Νοτιοανατολική Ευρώπη

27. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η κριτική αυτή απευθύνεται κατά πρώτο λόγο στην προεδρία και στη Γενική Γραμματεία του Συμβουλίου. Η κατάλληλη προετοιμασία με την πλήρη συμμετοχή της Επιτροπής επιταχύνει την υπογραφή της σύμβασης η οποία πρέπει να προηγηθεί της έναρξης της δράσης και στη συγκεκριμένη περίπτωση να εξεταστεί πριν από τη διάσκεψη.

Με βάση την εμπειρία που έχει αποκτηθεί από την εν λόγω δράση, οι καλούμενες καταστάσεις της δράσης "Action Statements" υποβλήθηκαν το 1999 για την καλύτερη προετοιμασία των δράσεων της ΚΕΠΠΑ. Εφόσον έχουν συμπληρωθεί όπως προβλέπεται για κάθε σχέδιο στο πλαίσιο των θεματικών ή γεωγραφικών ομάδων εργασίας του Συμβουλίου, πριν από τη συζήτηση στην ομάδα συμβούλων εξωτερικών σχέσεων, τότε οι εν λόγω καταστάσεις αποτελούν το απαιτούμενο προπαρασκευαστικό μέσο που επιτρέπει την εκπόνηση μιας ορθής δημοσιονομικής έκθεσης και ενός ικανοποιητικού πλαισίου εφαρμογής.

28. Η Επιτροπή συμφωνεί με τις επισημάνσεις του Συμβουλίου ότι στο μέλλον η προεδρία πρέπει να αποφεύγει τις δημοσιονομικές δεσμεύσεις πριν από την διεξαγωγή των σχετικών διαβουλεύσεων με τα υπόλοιπα κράτη μέλη και με την Επιτροπή.

Ειδικός εντεταλμένος για τη Γιουγκοσλαβία

29. Η εξέλιξη της κατάστασης επηρεάστηκε από συγκεκριμένα πολιτικά γεγονότα που δεν ήταν πλήρως προβλέψιμα. Η Επιτροπή επισημαίνει ακόμη ότι επέμεινε στα σχετικά φόρα του Συμβουλίου για την ταχεία ακύρωση της κοινής δράσης.

Ειδικός εντεταλμένος για τη διαδικασία του Royaumont

30. Η Επιτροπή δε θεωρεί σκόπιμο να απαντήσει στις επισημάνσεις του Συνεδρίου που απευθύνονται στο Συμβούλιο.

Χρηματοδοτικές και δημοσιονομικές ρυθμίσεις

31. Έχουν γίνει πράγματι πολυάριθμες βελτιώσεις. Στη συνέχεια δίνονται επεξηγήσεις για τις ρυθμίσεις και τις διαδικασίες εκείνες που περιγράφονται στην απάντηση της Επιτροπής οτα ουμεία 32 έως 34.

Διαφορετικά κονδύλια για τη χρηματοδότηση των ενεργειών της ΚΕΠΠΑ

32. Το 1996, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δημιούργησε το άρθρο του προϋπολογισμού B7-661 "Κοινοτική συμμετοχή στις ενέργειες όσον αφορά της νάρκες κατά του προσωπικού". Η χρηματοδότηση των εν λόγω ενεργειών από την Κοινότητα επικεντρώθηκε από τότε προοδευτικά στο άρθρο αυτό. Η τάση αυτή θα επιταχυνθεί με την έκδοση ειδικού κανονισμού του Συμβουλίου το 2001. Κατά την περίοδο 1998-2001, δεν αναλήφθηκαν ενέργειες κατά των ναρκών στο πλαίσιο του προϋπολογισμού της ΚΕΠΠΑ. Η μόνη εξαίρεση είναι η σχετική ενέργεια στην Κροατία η οποία δεν μπορούσε να χρηματοδοτηθεί στο πλαίσιο του κανονισμού για τον πρώτο πυλώνα λόγω του ότι ο φορέας εφαρμογής, η ΔΕΕ, ήταν στρατιωτικός οργανισμός.

Το άρθρο 17 της ΣΕΕ προβλέπει τους όρους υπό τους οποίους μπορεί να χρησιμοποιηθεί η ΔΕΕ από την ΕΕ προκειμένου να εφαρμοστεί μια δράση της Ένωσης. Η ΕΕ δεν δύναται να χρησιμοποιήσει την ΔΕΕ εφόσον δεν υπάρχει η νομική βάση. Το γεγονός αυτό ήταν καθοριστικό για την επιλογή της νομικής βάσης για την ΚΔ 2000/231/ΚΕΠΠΑ (καθώς και την 2000/798/ΚΕΠΠΑ για το διαφορετικό τομέα που αφορά την αποστολή της αστυνομίας στην Αλβανία). Η χρηματοδότηση δυνάμει κοινοτικού κανονισμού ενέργειας που έχει θεσπιστεί στο πλαίσιο των δραστηριοτήτων της ΚΕΠΠΑ, δεν θα ήταν σύμφωνη με τις συνθήκες, καθόσον δεν θα ήταν νομικά αποδεκτό να ανατεθεί στην ΔΕΕ η ανάληψη κοινοτικής δραστηριότητας μέσω ενός οργάνου του δεύτερου πυλώνα.

Μετά την έκδοση των κανονισμών του Συμβουλίου (ΕΚ) αριθ. 975/1999 και (ΕΚ) αριθ. 976/1999 (ανθρώπινα δικαιώματα), η παρατήρηση εκλογών χρηματοδοτήθηκε αποκλειστικά στο πλαίσιο του πρώτου πυλώνα. Επιπλέον, οι εκλογικές διαδικασίες στην Νιγηρία και στην Βοσνία και Ερζεγοβίνη χρηματοδοτήθηκαν αρχικά από το κεφάλαιο B8, αλλά λόγω της έκδοσης του κανονισμού μεταφέρθηκαν στο κεφάλαιο B7-7090 από την 1η Ιανουαρίου 2000.

Στο πλαίσιο του Phare ενισχύθηκε πράγματι η αλβανική αστυνομία μέσω της ανοικοδόμησης αστυνομικών τμημάτων και της χορήγησης εξοπλισμού. Δεν χρηματοδοτήθηκαν οι δραστηριότητες που αναπτύχθηκαν στη συνέχεια από την ΔΕΕ. Παρόλο που οι στόχοι των προαναφερομένων δράσεων ήταν συμπληρωματικοί, οι δράσεις ήταν διακριτές όσον αφορά τη χρηματοδότηση, τη νομική βάση και το αντίστοιχο κονδύλιο του προϋπολογισμού.

33. Τα κριτήρια του Coreper για τη χρηματοδότηση μιας δράσης στο πλαίσιο του υποτομέα B8 τηρήθηκαν ανελλιπώς εξαιρουμένων δύο περιπτώσεων. Οι περιπτώσεις αυτές χρηματοδοτήθηκαν στο πλαίσιο του τίτλου B8 του προϋπολογισμού λόγω του ότι σε αμφότερες τις περιπτώσεις ο φορέας εφαρμογής ήταν η Δυτικοευρωπαϊκή Ένωση, ένας στρατιωτικός οργανισμός που δε θα μπορούσε να χρηματοδοτηθεί από τα κονδύλια του προϋπολογισμού που υπάγονται στον πρώτο πυλώνα. Οι εν λόγω περιπτώσεις είναι η δράση στην Κροατία σε σχέση με τις νάρκες κατά του προσωπικού (WEUDAM), η οποία προβλέπεται να ολοκληρωθεί το Νοέμβριο του 2001, και η δράση για την αποκατάσταση βιώσιμης αστυνομικής δύναμης στην Αλβανία (MAPE) η οποία ολοκληρώθηκε στο μεταξύ. Ορισμένα στοιχεία ενίσχυσης της αλβανικής αστυνομίας που δεν συνδέονται με τη ΔΕΕ θα συνεχίσουν να υφίστανται στο πλαίσιο του κανονισμού CARDS (κοινοτική βοήθεια για την ανοικοδόμηση, την ανάπτυξη και τη σταθεροποίηση). Η Επιτροπή παραπέμπει στην ερμηνεία που έδωσε οτο ουμείο 32 για την ανάγκη χρησιμοποίησης του άρθρου 17 για δράσεις που εφαρμόζονται από τη ΔΕΕ.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι αμφίβολες περιπτώσεις που αναφέρονται στην έκθεση του Συνεδρίου καλύπτονται από τους νέους κανονισμούς του Συμβουλίου.

Σύμφωνα με την κοινή δράση του Συμβουλίου 2000/798/ΚΕΠΠΑ της 14ης Δεκεμβρίου 2000 (τρίτο εδάφιο) προβάλλεται η γενική ιδέα ότι οι δομές της ΔΕΕ (περιλαμβανομένης της MAPE) πρέπει να ενσωματωθούν στην ΕΕ και συγκεκριμένα στην ΚΕΠΠΑ. Το 2001, η Επιτροπή απέρριψε την ενσωμάτωση της MAPE στην ΚΕΠΠΑ με το επιχείρημα ότι το είδος της προβλεπόμενης δράσης στο πλαίσιο της εν λόγω δομής θα μπορούσε να υπαχθεί στην υπάρχουσα νομική βάση του πρώτου πυλώνα και συγκεκριμένα στον κανονισμό CARDS. Κατά συνέπεια τα τμήματα εκείνα της δομής MAPE που εξακολουθούν να λειτουργούν θα υπαχθούν στο εξής στον εν λόγω κανονισμό του Συμβουλίου.

34. Η Επιτροπή λαμβάνει υποσημείωση το συμπέρασμα του Συνεδρίου σύμφωνα με το οποίο η αρχική κριτική αντιμετωπίστηκε αποτελεσματικά από τις δημοσιονομικές αρχές και το εν λόγω πρόβλημα επιλύθηκε.

Εισφορές σε είδος και συγχρηματοδότηση

35. Το προσωπικό που αποσπάσθηκε περιορίστηκε στα εξής άτομα: δύο γραμματείς από το Συμβούλιο και ένας βοηθός διοικητικός υπάλληλος από την Επιτροπή στον ειδικό αντιπρόσωπο της ΕΕ κ. Moratinos και ένας διοικητικός υπάλληλος από την Επιτροπή στον ειδικό αντιπρόσωπο της ΕΕ κ. Hombach.

36. Η Επιτροπή φροντίζει να αναφέρει όλες τις γνωστές συνεισφορές στα δημοσιονομικά δελτία. Στις περιπτώσεις που πραγματοποιούνται συνεισφορές σε είδος ή αποσπάται προσωπικό, το γεγονός αυτό επισημαίνεται.

Τα δημοσιονομικά μεγέθη των συνεισφορών σε είδος είναι δύσκολο να υπολογισθούν και στις περισσότερες περιπτώσεις αυτό δεν είναι επιθυμητό από πολιτική άποψη. Βλέπε επιπλέον τις απαντήσεις οτο ουμείο V.

Μια λύση που επιλέχθηκε για παράδειγμα στην περίπτωση του ειδικού συντονιστή για το σύμφωνο σταθερότητας είναι η πραγματοποίηση πληρωμής μόνο για ένα συγκεκριμένο τμήμα του συνολικού σχεδίου.

37-38. Ο Ύπατος Εκπρόσωπος και το γραφείο του θεσπίστηκαν δυνάμει της γενικής συμφωνίας πλαίσιο για την ειρήνη που μονογράφτηκε στο Dayton στις 21 Νοεμβρίου 1995 και υπεγράφη από τα τρία αντιμαχόμενα μέρη στο Παρίσι στις 14 Δεκεμβρίου 1995. Στην υπογραφή της συμφωνίας παραβρέθηκαν και άλλες χώρες καθώς και ο ειδικός διαπραγματευτής της ΕΕ. Σε διάσκεψη για την εφαρμογή της ειρήνης στο Lancaster House του Λονδίνου, στις 8 και 9 Δεκεμβρίου 1995, συμφωνήθηκε η διάλυση των δομών της διεθνούς διάσκεψης για την πρώην Γιουγκοσλαβία και θεσπίστηκε Συμβούλιο Εφαρμογής της Ειρηνευτικής Διαδικασίας (ΣΕΕΔ) στο οποίο αντιπροσωπεύεται η Ευρωπαϊκή Επιτροπή (συμπεράσματα του Lancaster House, παράγραφος 21). Η διάσκεψη συμφώνησε τα ακόλουθα (παράγραφος 22): Η οργανωτική επιτροπή του συμβουλίου εφαρμογής της ειρηνευτικής διαδικασίας θα προτείνει προϋπολογισμό για την κάλυψη των επιχειρησιακών δαπανών της, ειδικότερα των δαπανών για το αρχηγείο και τα γραφεία του Ύπατου Εκπροσώπου (...). Η ΔΕΕ αναλαμβάνει να χρηματοδοτήσει τον προϋπολογισμό αυτό με βάση ποσοστό που θα αποφασιστεί με συναίνεση λαμβάνοντας υπόψη τη διεθνή διάσκεψη για την πρώην Γιουγκοσλαβία. Επισημάνθηκε ότι η ΕΕ είχε ήδη λάβει μέτρα για την κάλυψη ορισμένων εξόδων του Ύπατου Εκπροσώπου καθώς και του μεριδίου που της αναλογεί από το συνολικό ποσό.

Το Δεκέμβριο του 1995, πριν από τους υπόλοιπους δωρητές, η ΕΕ συμφώνησε για συνεισφορά 10 εκατ. Ecu, η οποία συγκρινόμενη με τον προϋπολογισμό των 19763 εκατ. Ecu για το ΓΥΑ που εγκρίθηκε από τη διευθύνουσα επιτροπή το Μάρτιο του 1996 ισοδυναμεί με το 50,6 %. Δημιουργήθηκε έλλειμμα χρηματοδότησης 2,4 % λόγω του ότι το ΓΑΥ περιέλαβε λανθασμένα στη ρύθμιση χρηματοδότησης μια εφάπαξ συνεισφορά σε είδος από την Επιτροπή (στέγαση του ΓΥΑ στις Βρυξέλλες).

Σε επιστολή της 10ης Δεκεμβρίου 1996, ο Επίτροπος κ. Hans van den Broek επιβεβαίωσε στο ΓΥΑ ότι στο εξής η συνεισφορά από τον προϋπολογισμό της ΕΚ ως ποσοστό του γενικού προϋπολογισμού του ΓΥΑ θα ανέρχεται σε 50,6 %.

Στις 11 Μαΐου 1999, το Συμβούλιο δήλωσε ότι από το 1997 το ποσοστό της ΕΕ ανερχόταν συνήθως στο 50,6 % του εγκεκριμένου προϋπολογισμού του ΓΥΑ (όπως αναφέρεται στα