Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα "Οι ιδιωτικές μη κερδοσκοπικές κοινωνικές υπηρεσίες στο πλαίσιο των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας στην Ευρώπη"

(2001/C 311/08)

Την 1η Μαρτίου 2001, η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποφάσισε, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 23, παράγραφος 3, του Εσωτερικού Κανονισμού να καταρτίσει γνωμοδότηση για το ανωτέρω θέμα.

Το τμήμα "Απασχόληση, κοινωνικές υποθέσεις και δικαιώματα του πολίτη", στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 18 Ιουλίου 2001 με βάση εισηγητική έκθεση του κ. Bloch-Lainé.

Κατά την 384η σύνοδο ολομέλειας της, της 12ης και 13ης Σεπτεμβρίου 2001 (συνεδρίαση της 12ης Σεπτεμβρίου), η ΟΚΕ υιοθέτησε, με 92 ψήφους υπέρ και μια αποχή, την παρακάτω γνωμοδότηση:

1. Προοίμιο

1.1. Δεν είναι τυχαίο το γεγονός ότι η ΟΚΕ ανέλαβε την πρωτοβουλία να καταρτίσει την παρούσα γνωμοδότηση. Η πρωτοβουλία βρίσκεται και πηγάζει από το σημείο συμβολής ρευμάτων που γίνονται όλο και πιο ισχυρά και τα οποία, προοδευτικά, διαμορφώνουν, σφυρηλατούν, και εμπλουτίζουν το αποκαλούμενο "ευρωπαϊκό κοινωνικό πρότυπο". Οι κύριοι άξονες των ελπιδοφόρων βημάτων προόδου συνοψίζονται ως εξής:

α) επιθυμία να καταστεί η Ευρωπαϊκή Ένωση κάτι παραπάνω από ένα απλό οικονομικό και νομισματικό οικοδόμημα, το οποίο διαθέτει ενιαία αγορά· κάτι παραπάνω από έναν απλό "χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης". Αυτό που επιδιώκεται σήμερα είναι να αποδειχθεί ότι η κοινωνική πολιτική δεν αποτελεί υποκατάστατο· δεν πρόκειται για ένα βοηθητικό, δευτερεύον, πεδίο δράσης το οποίο εξυπηρετεί την οικονομική πολιτική, αλλά για έναν παράγοντα αποτελεσματικότητας και παραγωγικότητας, κυρίως λόγω της ικανότητάς της να προωθεί τη συνοχή

β) επιθυμία να αντιμετωπιστεί καλύτερα ο όλο και πιο πολύπλοκος χαρακτήρας των σύγχρονων κοινωνιών μας· να αξιοποιηθούν κατά τον καλύτερο τρόπο οι ποικίλοι πόροι τους, οι αξίες τους, οι δυνάμεις τους, οι δεσμεύσεις τους και η γενναιοδωρία τους· να θεωρηθεί και να αντιμετωπιστεί η πολυφωνία τους περισσότερο ως πλεονέκτημα παρά ως μειονέκτημα· και, κατ' αυτόν τον τρόπο, να έχει στη διάθεσή της η "οργανωμένη κοινωνία των πολιτών" το ευρύτερο δυνατό πεδίο δράσης προκειμένου να μπορέσει να διαδραματίσει το ρόλο της και να αναλάβει τις αρμοδιότητες της

γ) επιθυμία να συμφιλιωθούν έννοιες όπως είναι η Ένωση και η επικουρικότητα, οι διαφορές και οι κοινοί κανόνες, η ανταγωνιστικότητα και το κοινό συμφέρον, όχι ως αντιφατικές έννοιες, αλλά ως απαιτήσεις συμπληρωματικού χαρακτήρα.

1.2. Κατόπιν αιτήματος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Λισαβόνας(1), η Επιτροπή ενημέρωσε - στις 20.09.2000 - την ανακοίνωσή της του 1996 με θέμα "Οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας στην Ευρώπη". Το διασαφητικό αυτό κείμενο, στο πνεύμα των προβληματισμών που διατυπώθηκαν πιο πάνω, αναφέρεται - βλέπε κυρίως το άρθρο 30 - σε μια κατηγορία υπηρεσιών κοινής ωφέλειας "των οποίων το έργο είναι αποκλειστικά κοινωνικό, που δεν πραγματοποιούν κέρδη και δεν έχουν ως στόχο βιομηχανική ή εμπορική δραστηριότητα". Η εν λόγω κατηγορία αφορά οργανισμούς όπως "τα συνδικάτα, τα πολιτικά κόμματα, οι εκκλησίες και οι θρησκευτικές ενώσεις, οι ενώσεις καταναλωτών, οι επιστημονικές ενώσεις, οι φιλανθρωπικές και ανθρωπιστικές ενώσεις".

1.3. Η παρούσα γνωμοδότηση, όπως φανερώνει ο τίτλος της, αφορά τις "κοινωνικές υπηρεσίες", οι οποίες δεν αποτελούν παρά ένα μέρος του όλου, αλλά των οποίων η δράση ενσωματώνει κύρια χαρακτηριστικά στοιχεία του "ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου".

Ο όρος αυτός(2), στην προκειμένη περίπτωση, καλύπτει μια κατηγορία ιδιωτικών μη κερδοσκοπικών οργανισμών, με διαφορετικό καθεστώς ανάλογα με το κράτος μέλος - ενώσεις, ιδρύματα -, των οποίων ο ρόλος είναι να δραστηριοποιούνται στον τομέα της υγείας και της κοινωνικής δράσης χωρίς να αποκλείεται να αναλαμβάνουν, ενδεχομένως, οικονομικές δραστηριότητες οι οποίες έχουν δευτερεύουσα σημασία σε σχέση με τους πρωταρχικούς κοινωνικούς σκοπούς τους. Ο όρος "μη κερδοσκοπικές" σημαίνει εδώ ότι όταν πραγματοποιούνται κέρδη, δεν κατανέμονται, αλλά επενδύονται εκ νέου για την ανάπτυξη των κοινωνικών υπηρεσιών κοινής ωφέλειας των εν λόγω οργανισμών. Σημαίνει επίσης, ασφαλώς, ότι πρωταρχικός στόχος των εν λόγω οργανώσεων δεν είναι να πετύχουν όσο το δυνατόν μεγαλύτερο κέρδος.

1.4. Το κίνητρο για την κατάρτιση της παρούσας γνωμοδότησης ήταν τόσο σημαντικό όσο και πολύπλοκο. Πράγματι:

α) οι καταστάσεις που καλύπτει ο όρος "κοινωνικές υπηρεσίες" διαφέρουν σε μεγάλο βαθμό στις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Προέρχονται από ιστορίες και πολιτισμούς που δεν μπορούν να περιοριστούν σε μία και μοναδική ταυτότητα, γεγονός που περιπλέκει την κατάσταση. Όμως, η εξέτασή τους αποκαλύπτει, αναμφίβολα, διάφορα κοινά χαρακτηριστικά, ορισμένες σταθερές ως προς τους στόχους τους, τους τρόπους δράσης τους, τη θέση τους και τις υπηρεσίες που παρέχουν. Για το λόγο αυτό, δεν πρέπει να τις βλέπει κανείς ως ένα περιθωριακό συνονθύλευμα διάσπαρτων στοιχείων που προσφέρουν απλώς στήριξη. Πρέπει να τις βλέπει όπως ακριβώς είναι, δηλαδή ως ένα σύνολο ισχυρό και ευάλωτο ταυτόχρονα, οικείο και άγνωστο·

β) στον εν λόγω τομέα, όπως και σε άλλους, η κατανόηση των διαφορετικών αυτών καταστάσεων δυσχεραίνεται εξαιτίας της ασάφειας των όρων και των ορισμών: "κοινή ωφέλεια", "κοινωνικές υπηρεσίες", "κοινωνική αγορά", "οικονομικός", "φιλανθρωπικός", "κοινωνική χρησιμότητα" κ.λπ.: καμία από τις εν λόγω εκφράσεις δεν έχει ακριβώς την ίδια έννοια, στην πράξη και στη θεωρία, σε καθεμιά από τις χώρες της Ένωσης (ή και στο εσωτερικό καθεμιάς από αυτές). Όμως, αυτός δεν είναι λόγος για να αποφευχθεί το θέμα ή για αδράνεια. Η λογική επιτάσσει να ληφθούν υπόψη - και να προσαρμοστούν κατά τον καλύτερο τρόπο - οι σημασιολογικές ασάφειες και να καταβληθούν αδιάκοπα προσπάθειες περιορισμού τους· πρέπει δε να επικεντρωθεί το ενδιαφέρον σε πραγματικές καταστάσεις, βιωμένες και εξακριβωμένες.

1.5. Αυτή είναι η πρόθεση που κρύβεται πίσω από την παρούσα γνωμοδότηση, η οποία έχει ως στόχο:

- πρώτον, να υπογραμμίσει τη συμβολή των εξεταζόμενων "κοινωνικών υπηρεσιών" (2)·

- στη συνέχεια, να διευκρινίσει τους προβληματισμούς τους, οι οποίοι τις αφορούν (3)·

- και, τέλος, να προτείνει πιθανή προσέγγιση (4).

2. Η συμβολή των κοινωνικών υπηρεσιών κοινής ωφελείας στην Ευρώπη

2.1. Η Ευρωπαϊκή Ένωση αναγνωρίζει, ασφαλώς, όπως αναφέρεται στη Δήλωση 23 που προσαρτάται στη Συνθήκη του Μάαστριχτ "τις διάφορες φιλανθρωπικές οργανώσεις και ιδρύματα ως φορείς υπεύθυνους για κοινωνικές υπηρεσίες και για μονάδες παροχής κοινωνικών υπηρεσιών" και την απαραίτητη συνεργασία με τις ενώσεις του κοινωνικού τομέα. Η σημασία της εν λόγω συνεργασίας υπογραμμίζεται, εξάλλου, στη Λευκή Βίβλο για το μέλλον της ευρωπαϊκής κοινωνικής πολιτικής. Όμως, κατά περίεργο τρόπο, η θέση που καταλαμβάνουν οι οργανισμοί αυτοί είναι σχετικά άγνωστη. Διαδραματίζουν στις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης ρόλους οι οποίοι διαφέρουν από χώρα σε χώρα ανάλογα με τον τρόπο με τον οποίο είναι οργανωμένη καθεμία, τον τρόπο διασφάλισης των πολιτικών, αστικών, οικονομικών, και κοινωνικών δικαιωμάτων των προσώπων καθώς και τον τρόπο με τον οποίο έχει σχεδιαστεί και οικοδομηθεί το σύστημα κοινωνικής προστασίας. Η θέση τους εξαρτάται από εθνικά ιστορικά, πολιτισμικά και ιδεολογικά θεμέλια καθώς και από τους αντίστοιχους τρόπους παρέμβασης του κράτους, των τοπικών αρχών, των ιδιωτικών κερδοσκοπικών φορέων και των ιδιωτικών μη κερδοσκοπικών φορέων. Ωστόσο, παρά τον ετερόκλιτο χαρακτήρα των διαφόρων μηχανισμών, υπάρχουν ορισμένες σταθερές.

α) Πρώτον και κύριον, σε πολλές χώρες, οι κοινωνικοί οργανισμοί - φορείς της κοινωνίας των πολιτών - έχουν, πράγματι, την ευθύνη για την παροχή υπηρεσιών και τη διοίκηση των ιδρυμάτων στον τομέα της υγείας και της κοινωνικής αλληλεγγύης: οίκοι ευγηρίας, ιδρύματα για παιδιά και ενήλικες με ειδικές ανάγκες, οργανισμοί προστασίας των νέων, ιδρύματα εκπαιδευτικής κοινωνικής δράσης, κέντρα φιλοξενίας και κοινωνικής επανένταξης, βρεφονηπιακοί σταθμοί, παιδικοί σταθμοί, κέντρα υγείας, κοινωνικά κέντρα, μη κερδοσκοπικά ιδιωτικά κέντρα περίθαλψης, υπηρεσίες κατ' οίκον φροντίδας, υπηρεσίες αδελφών νοσοκόμων, οικιακών βοηθών, παρεχόντων φροντίδα, κ.λπ.

β) Σε πολλές χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οι δημόσιες αρχές επέλεξαν ορθά, εδώ και δεκαετίες, να στηρίζονται στους ιδιωτικούς κοινωνικούς φορείς μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα σε ό,τι αφορά τον τομέα της υγείας και της κοινωνικής δράσης. Η παρούσα και μόνιμη ανάγκη ελέγχου των δημοσίων δαπανών (δηλαδή επιβράδυνσης του ρυθμού αύξησής τους), σε σχέση με τις αυξανόμενες και όλο και πιο πολυσύνθετες ανάγκες, ενισχύει τον πραγματικό και το δυνητικό ρόλο των φορέων αυτών που μπορεί κανείς να χαρακτηρίσει ως "ιδιωτικούς συνεργάτες μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα στον τομέα των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας".

γ) Οι ιδιωτικοί οργανισμοί μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα συμβάλλουν στην οικονομική ανάπτυξη και στην ευημερία των χωρών. Ο ρόλος τους είναι σημαντικός σε ό,τι αφορά τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης και την προώθηση της τοπικής ανάπτυξης.

2.2. Οι κοινωνικές υπηρεσίες με τις οποίες ασχολείται η παρούσα γνωμοδότηση αποτελούν βασική συνιστώσα των μηχανισμών κοινωνικής προστασίας σε όλα τα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Χωρίς αυτές, ακόμη και οι πιο καλά σχεδιασμένες και πιο ουσιαστικές χρηματοοικονομικές παροχές δεν θα μπορούσαν να πετύχουν πραγματικά τους στόχους τους και να έχουν τα επιθυμητά αποτελέσματα, λόγω της έλλειψης κατάλληλων μέσων εφαρμογής. Προκειμένου να επιτευχθούν τα βέλτιστα αποτελέσματα, η χρηματική βοήθεια χρειάζεται διαύλους στήριξης, συνεργασίας, εγγύτητας και ευελιξίας. Αρμόζει επίσης οι δημόσιες αρχές να λαμβάνουν υπόψη, κατά το δυνατόν, στους στρατηγικούς προσανατολισμούς που χαράσσουν τις κοινωνικές υπηρεσίες για τις οποίες γίνεται λόγος εδώ.

2.3. Οι "κοινωνικές υπηρεσίες" με τις οποίες ασχολείται η παρούσα γνωμοδότηση συμβάλλουν στο γενικό συμφέρον υπό το πρίσμα τριών διαφορετικών πτυχών:

α) αντικατοπτρίζουν διάφορες συνεχώς μεταβαλλόμενες απαιτήσεις και στοχεύουν στην προστασία των πιο ευάλωτων προσώπων:

- ανιχνεύουν, αποκαλύπτουν, χάρη στην ικανότητα επαγρύπνησης που έχουν, τις όλο και μεγαλύτερες ελλείψεις, κοινωνικές ανάγκες, αγωνίες, οι οποίες απορρέουν από ένα όλο και πιο ευρύ φάσμα πηγών και οι οποίες αποκτούν όλο και πιο πολύπλοκες μορφές και εκφράσεις·

- ασκούν πίεση στις δημόσιες αρχές προκειμένου να επιτευχθεί μεγαλύτερη πρόοδος σε ό,τι αφορά την αναγνώριση και τη διασφάλιση των θεμελιωδών δικαιωμάτων του καθενός·

- προσπαθούν να μην περιορίζονται στη στενή έννοια της βοήθειας και να ευαισθητοποιούν τα πρόσωπα στα οποία παρέχεται βοήθεια, ενθαρρύνοντάς τα να κινήσουν τα ίδια τα νήματα της ζωής τους·

- έχουν μεγάλη ικανότητα καινοτομίας στην αντιμετώπιση των αναγκών.

β) δημιουργούν και αναδημιουργούν τον κοινωνικό ιστό:

- δεν αρκούνται στην απλή παροχή υπηρεσίας, δίνουν προτεραιότητα στην έννοια του συνδέσμου, εμπλέκοντας τα πρόσωπα και τις οικογένειες στη δημόσια δράση·

- αναπτύσσουν τη λογική του δικτύου, ξεπερνώντας τα δεσμά του άμεσου αποτελέσματος·

- οικοδομούν ένα σύστημα στο πλαίσιο του άτομα όλων των κοινωνικών ομάδων, είτε πρόκειται για εθελοντές, είτε για μισθωτούς, είτε για χρήστες, ανταλλάσσουν τις γνώσεις και τις εμπειρίες τους.

γ) κινητοποιούν την αλληλεγγύη μεταξύ των πολιτών:

- τονώνουν την ικανότητα της κοινωνίας να αναλαμβάνει τις ευθύνες της, να διεξάγει διάλογο με τους αρμοδίους για τη λήψη αποφάσεων (δημόσιες αρχές, οικονομικοί φορείς)·

- είναι ανοικτές σε όλους και όχι μόνο σε ορισμένες κατηγορίες προσώπων·

- αποδεικνύουν ότι η συνοχή, η αλληλεγγύη, και η καταπολέμηση του αποκλεισμού δεν είναι δυνατόν να εξαρτώνται από την καλή θέληση των δημόσιων αρχών, ακόμη και εάν ο ρόλος του εγγυητή που διαδραματίζουν οι τελευταίες παραμένει σημαντικός· και ότι η κοινωνία των πολιτών πρέπει να συνεισφέρει σε εθελοντική, συναινετική βάση·

- βασίζονται σε διαφορετικούς βαθμούς στη φιλανθρωπική δράση, στις δεσμεύσεις που δεν περιορίζονται στις φορολογικές εισφορές ή στις δωρεές, στην εθελοντική δράση·

- ωστόσο, υπάρχει η ανησυχία μήπως ορισμένοι παρέχοντες κοινωνικές υπηρεσίες απολέσουν ένα μικρός μέρος της ικανότητάς τους να καταπολεμούν τον αποκλεισμό καθώς και της ικανότητάς τους να καινοτομούν λόγω της εξάρτησής τους από τις δημόσιες χρηματοδοτήσεις.

3. Προβληματισμοί

Οι "κοινωνικές υπηρεσίες" με τις οποίες ασχολείται η παρούσα γνωμοδότηση δημιουργούν σήμερα έντονο προβληματισμό(3). Είναι δικαιολογημένος και, εάν ναι, γιατί;

Σήμερα, σε διάφορα κράτη της ΕΕ, στον τομέα της υγείας και της κοινωνικής δράσης συμμετέχουν τρία είδη φορέων: οι δημόσιες αρχές, οι κερδοσκοπικοί φορείς και οι ιδιωτικές μη κερδοσκοπικές υπηρεσίες. Λόγω του ανταγωνισμού (εκτός από την περίπτωση ορισμένων τομέων που δεν ενδιαφέρουν τους κερδοσκοπικούς φορείς) χρειάζεται προσοχή, ούτως ώστε να μην ξεχαστούν ή εξαφανιστούν τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του τρίτου είδους φορέων. Πρέπει, επίσης, να δοθεί προσοχή ούτως ώστε να μην εφαρμοστούν πολύ απότομα οι διατάξεις σχετικά με την ανάθεση των δημοσίων συμβάσεων.

Η σχετική άγνοια ή η υποτίμηση της επιρροής τους και του ρόλου τους δεν αρκούν για να εξηγήσουν την ανησυχία τους. Το πρόβλημα - και πρόκειται για πραγματικό πρόβλημα - αφορά το μέλλον τους σε σχέση με την ευρωπαϊκή νομοθεσία για τον ανταγωνισμό.

3.1. Εκ πρώτης όψεως, θα μπορούσε κανείς να αναρωτηθεί σχετικά με το κατά πόσο είναι βάσιμη η ανησυχία τους.

α) Η ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με τις "υπηρεσίες κοινής ωφέλειας" αναφέρει (άρθρο 30): "Γενικότερα και σύμφωνα με τη νομολογία του δικαστηρίου, πολλές δραστηριότητες που ασκούνται από οργανισμούς των οποίων το έργο είναι αποκλειστικά κοινωνικό, που δεν πραγματοποιούν κέρδη και δεν έχουν ως στόχο βιομηχανική ή εμπορική δραστηριότητα, αποκλείονται συνήθως από την εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων για τον ανταγωνισμό και την εσωτερική αγορά(4)".

β) Η ανακοίνωση αναφέρει ότι όταν οι σχετικοί οργανισμοί συμμετέχουν στις οικονομικές δραστηριότητες, η εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων πραγματοποιείται "λαμβανομένου ειδικότερα υπόψη του κοινωνικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος στο οποίο ασκούνται οι εν λόγω δραστηριότητες".

γ) Η ανακοίνωση αναφέρει ότι οι κανόνες που ισχύουν στον τομέα του ανταγωνισμού δεν εφαρμόζονται, καταρχήν, όταν οι δραστηριότητες των εμπλεκόμενων οργανισμών έχουν σχέση, μεταξύ των άλλων με:

- υπηρεσίες που σχετίζονται με την υποχρεωτική συμμετοχή στα βασικά συστήματα κοινωνικής ασφάλισης·

- δραστηριότητες ιδρυμάτων με, κατά κύριο λόγο, κοινωνική αποστολή, μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα και οι οποίες δεν αποβλέπουν στην άσκηση εμπορικής δραστηριότητας·

- δραστηριότητες οι οποίες περιορίζονται, από κάθε άποψη, σε ένα κράτος μέλος κυρίως, και οι οποίες, κατ' αυτόν τον τρόπο, δεν παρακωλύουν το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών.

Υπό το πρίσμα παρόμοιων ενδείξεων, θα μπορούσε κανείς να θέσει το ερώτημα: προς τι η ανησυχία; Δεν πρόκειται άραγε για φανταστικούς κινδύνους;

3.2. Εξετάζοντας το θέμα λίγο πιο προσεκτικά βλέπει κανείς ότι δεν πρόκειται απλώς για ψευδαίσθηση και ότι οι εξεταζόμενες κοινωνικές υπηρεσίες "δεν κινδυνολογούν απλώς" για τους παρακάτω λόγους:

α) ορισμένες από αυτές τις υπηρεσίες, προκειμένου να εκπληρώσουν τα καθήκοντά τους, ασκούν δραστηριότητες στον οικονομικό τομέα, εκεί όπου δραστηριοποιούνται οι κερδοσκοπικές επιχειρήσεις που θεωρούν ότι εκτίθενται σε κινδύνους λόγω του αθέμιτου ανταγωνισμού

β) σε πολλές χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης το κράτος, δικαιολογημένα, θεωρεί ότι είναι καθήκον του να εξετάσει προσεκτικά - κυρίως σε ότι αφορά την φορολογία - κατά πόσο οι εξαιρέσεις που χορηγούνται στις κοινωνικές υπηρεσίες συμμορφώνονται με τους εθνικούς και ευρωπαϊκούς κανόνες του ανταγωνισμού. Η εξέταση αυτή έχει προκαλέσει συζητήσεις που θα αργήσουν πολύ να κλείσουν. Διότι η βασική θέση που υιοθετείται από το κράτος σε μια παρόμοια συζήτηση συνοψίζεται ως εξής: "αυτό που έχει σημασία δεν είναι το ποιοι είστε, αλλά τι κάνετε"

γ) η ανακοίνωση της Επιτροπής θέτει τρεις αρχές σε ό,τι αφορά την εφαρμογή των κανόνων του ανταγωνισμού:

- την ουδετερότητα σε ό,τι αφορά την ιδιοκτησία, δημόσια ή ιδιωτική, των εταιρειών·

- την ελευθερία των κρατών μελών σε ό,τι αφορά τον ορισμό των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας·

- την αναλογικότητα, η οποία εγγυάται ότι τα μέτρα περιορισμού του ανταγωνισμού δεν υπερβαίνουν το επίπεδο που είναι απαραίτητο για τη διασφάλιση της ικανοποιητικής εκπλήρωσης των αποστολών κοινής ωφέλειας.

Όμως τα παραπάνω δεν αρκούν για να διασαφηνίσουν τα πάντα.

3.3. Επομένως, κατανοεί κανείς ότι οι "κοινωνικές υπηρεσίες" με τις οποίες ασχολείται η γνωμοδότηση πρέπει να διασαφηνιστούν καλύτερα σε ό,τι αφορά τους "κανόνες του παιχνιδιού" που θα ισχύσουν σε αυτές στο μέλλον στην Ένωση. Για αυτές, πρόκειται για θέμα διαφάνειας της νομικής ασφάλειας σε ένα πεδίο όπου υπάρχουν, αναμφισβήτητα, έως σήμερα αρκετές ασάφειες.

4. Πιθανές προσεγγίσεις

Η ΟΚΕ επιθυμεί στο σημείο αυτό:

- αφού προηγουμένως υπενθυμίσει ή προτείνει ορισμένα σημεία αναφοράς

- να προτείνει μια πιθανή πορεία.

4.1. Σημεία αναφοράς

α) είναι σημαντικό να υπενθυμιστεί ένα γνωστό γεγονός, ότι δηλαδή η Ευρωπαϊκή Ένωση και καθένα από τα μέλη της έχουν επιλέξει την αρχή της οικονομίας της ανοιχτής αγοράς (άρθρα 4 και 98 της Συνθήκης ΕΚ), η οποία βασίζεται στον ελεύθερο ανταγωνισμό (άρθρο 3, 1, γ της Συνθήκης ΕΚ) που πρέπει να προστατεύεται από τις αδικαιολόγητες στρεβλώσεις. Η αρχή του ανταγωνισμού δεν είναι η μόνη που έθεσε η ΕΕ. Έθεσε και άλλες αρχές. Τα μέλη της ΕΕ επέλεξαν, επίσης, την εφαρμογή κοινωνικής πολιτικής (άρθρο 136 της Συνθήκης ΕΚ), την ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής (άρθρο 158 της Συνθήκης ΕΚ) και ένα υψηλό επίπεδο κοινωνικής προστασίας ( άρθρο 2 της Συνθήκης ΕΚ).

β) Η κοινωνική προστασία εμπίπτει, καταρχήν, στο πεδίο αρμοδιότητας των κρατών μελών. Όμως, η Επιτροπή είναι ο θεματοφύλακας των συνθηκών. Δεν μπορεί να αμφισβητηθεί ο ρόλος της να επεμβαίνει στους τομείς εφαρμογής των "κανόνων του ανταγωνισμού" και της "εσωτερικής αγοράς".

γ) Η Επιτροπή είναι αυτή που πρέπει να προσπαθήσει, μετά από διαβούλευση με τα κράτη μέλη, να προωθήσει όσο το δυνατόν περισσότερη σαφήνεια και νομική ασφάλεια, να λάβει υπόψη το ρόλο των κοινωνικών υπηρεσιών κοινής ωφέλειας για την κοινή ανάπτυξη και την προαγωγή της κοινωνίας των πολιτών. Για τους λόγους που αναφέρθηκαν στο πρώτο μέρος της γνωμοδότησης, οι εν λόγω υπηρεσίες μπορούν να αναμένουν σαφέστερους περιορισμούς σε σχέση με τις οικονομικές δραστηριότητες που εμπίπτουν ειδικά στον τομέα του ανταγωνισμού, ούτως ώστε να προβληθούν περισσότερο και να φέρουν εις πέρας επιτυχώς τις αποστολές τους.

δ) Η ΟΚΕ φρονεί ότι πρέπει να υπάρξει ιδιαίτερη αντιμετώπιση των κοινωνικών υπηρεσιών μέσα στο πλήθος των φορέων που είναι αρμόδιοι για υπηρεσίες κοινής ωφέλειας (μεταφορές, ενέργεια, επικοινωνίες, κ.λπ.).

ε) Ένα δύσκολο αλλά ουσιώδες θέμα σε ό,τι αφορά το ευρωπαϊκό κοινωνικό πρότυπο είναι το ερώτημα πως μπορεί να δοθεί στις κοινωνικές υπηρεσίες μια νόμιμη και χρήσιμη θέση στο πλαίσιο της ΕΕ, η οποία να επιτυγχάνει την ισορροπία μεταξύ των υπηρεσιών που είναι εξολοκλήρου δημόσιες και εκείνων που είναι εξολοκλήρου κερδοσκοπικού χαρακτήρα. Σε ορισμένους τομείς, οι κοινωνικές υπηρεσίες πρέπει συνήθως να ασκούν οικονομικές δραστηριότητες. Όμως, προκειμένου να διατηρηθούν οι ενδεχόμενες συμβολές τους και οι τομείς αρμοδιότητάς τους, πρέπει να δοθεί προσοχή ώστε να μην ληφθούν ως δεδομένες και να επιφυλαχθεί σε αυτές, χωρίς καμία διάκριση, η ίδια μεταχείριση με αυτήν που επιφυλάσσεται στις κερδοσκοπικές επιχειρήσεις τις οποίες συναντούν σε ορισμένα πεδία δράσης.

Οι κοινωνικές υπηρεσίες, και κυρίως οι ενώσεις, τα ιδρύματα, τα φιλανθρωπικά έργα, όταν αναλαμβάνουν οικονομικές δραστηριότητες, δεν αρκούνται να προσφέρουν τμηματικές υπηρεσίες αγοράς, όπως πράττουν - κατά τρόπο χρήσιμο και αποδοτικό εξάλλου - οι κερδοσκοπικές επιχειρήσεις. Αντίθετα, συμβάλλουν και αυτές στην ύφανση του κοινωνικού ιστού.

στ) Η ΕΕ πρέπει να τηρεί τους θεμελιώδεις κανόνες της και, κυρίως, όσους αφορούν τον ανταγωνισμό. Δεν τίθεται καν το ζήτημα της παραμέλησής τους, της στρέβλωσής τους ή της τροποποίησής τους. Στόχος είναι η ερμηνεία, η διαχείριση, και η εφαρμογή τους με τον καλύτερο δυνατό τρόπο και, για το σκοπό αυτό, η ανάπτυξη των τρόπων υλοποίησής τους. Θα ήταν λυπηρό σε ένα τέτοιο ζήτημα να τεθούν οι κοινοτικές διατάξεις σχετικά με τη νομοθεσία στον τομέα του ανταγωνισμού αντιμέτωπες με την μέριμνα για την εξασφάλιση κατάλληλης, εξειδικευμένης και σχετικής αντιμετώπισης για τις κοινωνικές υπηρεσίες κοινής ωφέλειας. Οι ιδιωτικές κοινωνικές υπηρεσίες μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα δεν διεκδικούν την "αποκλειστικότητα". Δεν αρνούνται να συναγωνισθούν με όλους τους υπόλοιπους φορείς με κριτήριο την ποιότητα των παροχών. Όμως, ζητούν τα κριτήρια ποιότητας να μην είναι περιοριστικά. Υποστηρίζουν - και πρέπει, εξάλλου, να το αποδεικνύουν συνεχώς - ότι πέραν των φυσιολογικών απαιτήσεων ασφαλείας και επαγγελματικής ικανότητας που ισχύουν για όλους τους φορείς που δραστηριοποιούνται στους τομείς τους, πρέπει να ληφθεί υπόψη η ιδιαίτερη ικανότητά τους να αντιμετωπίζουν τους ανθρώπους ως πρόσωπα: ο όρος "πρόσωπο" δεν έχει ακριβώς την ίδια σημασία με τον όρο "άτομο", "διοικούμενος", "προστατευόμενος", "χρήστης", "πελάτης", κ.λπ.

Ζητούν επίσης, σε συνθήκες ανταγωνισμού, να λαμβάνεται υπόψη το γεγονός ότι δραστηριοποιούνται σε τομείς δύσκολους και δαπανηρούς, που δεν ενδιαφέρουν καθόλου τους ιδιωτικούς κερδοσκοπικούς φορείς. Εφιστούν την προσοχή στο ότι θα δημιουργούνταν πρόβλημα εάν ασχολούνταν οι κερδοσκοπικοί φορείς - οι οποίοι, κατά τα λοιπά, κάνουν καλά τη δουλειά τους και είναι σαφώς εξαιρετικά χρήσιμοι - μόνο με τα πιο φερέγγυα πρόσωπα, διεκδικώντας όμως αυστηρά την "ίση μεταχείριση" σε ό,τι αφορά το δικαίωμα του ανταγωνισμού.

Στο τέλος, το "ευρωπαϊκό κοινωνικό πρότυπο" θα εξασθενούσε.

ζ) Ένα τέτοιο σφάλμα, εάν συνέβαινε, δεν θα μπορούσε να οδηγήσει παρά μόνο σε αυτό που η λογική αποκαλεί απορία, δηλαδή λογική αντίθεση χωρίς λύση. Με πιο απλά λόγια, αδιέξοδο. Κάτι τέτοιο θα ήταν θλιβερό. Μια από τις προϋποθέσεις για την αντιμετώπιση της απορίας αυτής είναι να αναγνωριστεί, σε ό,τι αφορά τους τρόπους εφαρμογής των κανόνων του ανταγωνισμού, η όλο και μεγαλύτερη σημασία που αποκτούν οι κοινωνικοί στόχοι της ΕΕ μετά τη Συνθήκη του Άμστερνταμ.

4.2. Πορεία

Όσον αφορά τους κανόνες ανταγωνισμού, προκειμένου να καθοριστούν με μεγαλύτερη σαφήνεια οι ισχύουσες διατάξεις στον τομέα των κοινωνικών υπηρεσιών κοινής ωφέλειας και των κερδοσκοπικών επιχειρήσεων, δύο κύριες προσεγγίσεις είναι πιθανές και δυνατές.

4.2.1. Η πρώτη αφορά την τροποποίηση του άρθρου 16 της Συνθήκης με την εισαγωγή της αρχής της γενικής εξαίρεσης για τις κατηγορίες κοινωνικών υπηρεσιών που παρέχονται αποκλειστικά από ιδιωτικούς μη κερδοσκοπικούς φορείς. Η πρόταση αυτή έχει τη λογική της. Έχει τους υποστηρικτές της, οι οποίο αναφέρονται πρόθυμα στην απόφαση της 17ης Ιουνίου 1997 (υπόθεση "Sodemare") του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.

- Μια τέτοια κίνηση θα είχε το πλεονέκτημα της σαφήνειας. Θα ερμήνευε την επιθυμία να περιληφθεί στα θεμελιώδη κείμενα της ΕΕ η μέριμνα για την επίτευξη ισορροπίας μεταξύ της αρχής του ανταγωνισμού και της ανάγκης αποτροπής των επικίνδυνων συνεπειών που θα είχε η υπερβολικά απόλυτη εφαρμογή της εν λόγω αρχής: εξασθένιση της κοινωνικής συνοχής, αποθάρρυνση των μη κερδοσκοπικών φορέων, "επιλογή των εύκολων κινδύνων" κ.λπ.

- Όμως η λύση αυτή μπορεί να ενέχει κινδύνους: ανοίγει το δρόμο σε καταχρήσεις· προκαλεί τον "ξεσηκωμό" εκ μέρους των κερδοσκοπικών οικονομικών φορέων· παρέχει άνευ όρων εξαιρέσεις στις κοινωνικές υπηρεσίες, οι οποίες μπορεί να είναι επικίνδυνες, εν πρώτοις, για τις ίδιες· δηλαδή τους προσφέρουν, σε σχέση με την επιταγή της σαφήνειας που αναζητούν, ένα είδος "δηλητηριασμένου δώρου" και επομένως τις ζημιώνουν.

4.2.2. Μια άλλη προσέγγιση, πραγματιστική, η οποία έχει ήδη υιοθετηθεί με αρκετά αποτελεσματικό τρόπο σε ορισμένα κράτη μέλη της ΕΕ, θα ήταν η εμβάθυνση και η συζήτηση του θέματος, ο καθορισμός σαφέστερων κριτηρίων, τα οποία θα επιτρέπουν να ληφθούν καλύτερα υπόψη, στο πλαίσιο των οικονομικών εμπορικών δραστηριοτήτων των κοινωνικών υπηρεσιών, οι δραστηριότητες για τις οποίες πρέπει να ισχύουν οι κανόνες του ανταγωνισμού και οι δραστηριότητες που πρέπει να εξαιρούνται.

4.2.2.1. Τούτο θα μπορούσε να επιδιωχθεί χωρίς αποδιοργανωτικές περιπλοκές. Αφορά μια συμφωνία που θα μπορούσε να προτείνει η Επιτροπή, η οποία θα καθόριζε τους στόχους, τις γενικές κατευθύνσεις και το πνεύμα. Στο τέλος της διαδικασίας αυτής, τα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα θα πρέπει να διατυπώσουν σαφή συμπεράσματα, αναγνωρίζοντας ορισμένες ειδικές καταστάσεις που απαιτούν την μη εφαρμογή ορισμένων κανόνων του ανταγωνισμού, όπως είναι αυτοί που αναφέρονται στα κεφάλαια Ι και ΙΙ του Τίτλου V της Συνθήκης. Την κατάλληλη στιγμή, η Επιτροπή θα μπορούσε να εκπονήσει κανονισμούς εξαίρεσης μετά από έγκριση του Συμβουλίου (άρθρο 89, κανονισμός του Συμβουλίου της 7.5.98· άρθρο 83, κανονισμός του Συμβουλίου 19/65 και 28.21/71) ή/και να υιοθετήσει οδηγίες (άρθρο 86, εδάφιο 3 της Συνθήκης ΕΚ, για παράδειγμα η οδηγία για τη διαφάνεια).

4.2.2.2. Η ΟΚΕ δεν υποτιμά την έκταση των εργασιών που πρέπει να αναληφθούν προκειμένου να επιτευχθεί πρόοδος σχετικά με το θέμα. Όμως, θεωρεί ότι οι προθεσμίες δεν θα πρέπει να είναι πολύ μεγάλες. Εάν αποφασιστεί η ανάληψη της δράσης αυτή, η ΟΚΕ είναι έτοιμη να συνεργαστεί ενεργά.

5. Συμπέρασμα

5.1. Είναι προφανές ότι δεν μπορεί να συμβιβαστεί εύκολα η τήρηση των κανόνων του ανταγωνισμού με τον σεβασμό των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών των οικονομικών δραστηριοτήτων που αναπτύσσουν οι κοινωνικές υπηρεσίες κοινής ωφέλειας.

5.2. Οι ιδιωτικές κοινωνικές μη κερδοσκοπικές υπηρεσίες κοινής ωφέλειας δεν υπάγονται ούτε στο δημόσιο ούτε στον κερδοσκοπικό τομέα. Ωστόσο, συνδέονται στενά με τον δημόσιο τομέα μέσω των διαβουλεύσεων με αυτόν και μέσω των χρηματοοικονομικών πόρων που τους χορηγούνται. Και αναλαμβάνουν όλο και συχνότερα δραστηριότητες στο πλαίσιο του εμπορικού τομέα. Ωστόσο, τα καθήκοντα που εκτελούν δεν μπορούν να περιοριστούν σε καθαρά δημόσια πρότυπα, ούτε περιορίζονται στην παροχή εμπορικών υπηρεσιών.

5.3. Αυτό που απασχολεί τις εν λόγω υπηρεσίες σε διάφορες χώρες της ΕΕ είναι να μην καταστούν απλά εργαλεία αλλά και ούτε να πάψουν να προκαλούν το ενδιαφέρον. Ένας τέτοιος φόβος πόρρω απέχει από το να είναι φανταστικός· γι' αυτό το λόγο ζητούν παρεκκλίσεις, οι οποίες μπορεί ορισμένες φορές να ενοχλούν.

5.4. Όταν ζητούν να λαμβάνονται υπόψη οι ιδιαιτερότητές τους, δεν προκαλούν τη λογική αλλά την φαντασία. Δεν είναι το ίδιο. Μπορεί κανείς να προσπαθήσει να φανταστεί χωρίς να προσβάλει τη λογική. Η ΟΚΕ θεωρεί ότι θα ήταν λάθος στην προκειμένη περίπτωση να μην επιδιωχθεί ο συνδυασμός των δύο εννοιών, λόγω της σπουδαιότητας των όσων διακυβεύονται, όπως είναι η κοινωνική συνοχή και η καταπολέμηση του αποκλεισμού. Αυτό είναι το νόημα της γνωμοδότησης.

Βρυξέλλες, 12 Σεπτεμβρίου 2001.

Ο Πρόεδρος

της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Göke Frerichs

(1) Κρίνεται σκόπιμο να υπενθυμίζουμε ότι το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Νίκαιας επιβεβαίωσε το ρόλο των "υπηρεσιών κοινής ωφέλειας" καθώς και ότι η υιοθέτηση του Χάρτη των θεμελιωδών δικαιωμάτων συνεπάγεται την ενθάρρυνση της ουσιαστικής άσκησης των δικαιωμάτων αυτών, κυρίως σε ό,τι αφορά τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας.

(2) Πρέπει να υπενθυμίσουμε ότι σε ορισμένα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης (κυρίως στην Ιταλία και τη Σουηδία) οι κοινωνικές δράσεις αλληλεγγύης συχνά εκτελούνται από συνεργατικούς οργανισμούς.

(3) Ο προβληματισμός αυτός δεν είναι ο μόνος: οι εν λόγω υπηρεσίες εκφράζουν την ανησυχία ότι θα "καταστούν απλά εργαλεία", περιορισμένες σε εκτελεστικό ρόλο, ρόλο παρόχου υπηρεσιών και φορέα δευτερεύουσας σημασίας, λόγω των δημόσιων χρηματοδοτήσεων που θα τους χορηγούνται. Όμως το πρόβλημα αυτό είναι διαφορετικό από αυτό με το οποίο ασχολείται η παρούσα γνωμοδότηση. Θα ήταν βέβαια χρήσιμο να αποτελούσε αντικείμενο μελλοντικής γνωμοδότησης.

(4) Έγγραφο COM(2000) 580 τελικό.