ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΗ αριθ. 6/95

του Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με την απόφαση εκκαθάρισης της Επιτροπής για το οικονομικό έτος 1991

(96/C 10/01)

ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ,

Έχοντας υπόψη:

τη συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, και ιδίως τα άρθρα 43 και 188 Γ, τέταρτη παράγραφος, δεύτερη περίπτωση,

τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 729/70 του Συμβουλίου της 21ης Απριλίου 1970 (1) σχετικά με τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής, όπως τροποποιήθηκε τελευταία με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1287/95 του Συμβουλίου της 22ας Μαΐου 1995 (2), καθώς και τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1663/95 της Επιτροπής, της 7ης Ιουλίου 1995 (3) σχετικά με την εκκαθάριση των λογαριασμών του τμήματος Εγγυήσεων του ΕΓΤΠΕ,

τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 1723/72 της Επιτροπής της 26ης Ιουλίου 1972 σχετικά με την εκκαθάριση των λογαριασμών του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων, τμήμα Εγγυήσεων (4), όπως τροποποιήθηκε τελευταία με τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 295/88 της Επιτροπής της 1ης Φεβρουαρίου 1988 (5),

τις αποφάσεις εκκαθάρισης της Επιτροπής για το οικονομικό έτος 1991, της 29ης Απριλίου 1994 (6) και της 21ης Δεκεμβρίου 1994 (7),

το αίτημα της επιτροπής ελέγχου του προϋπολογισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, της 30ής Μαρτίου 1995, για «εμπεριστατωμένα στοιχεία σχετικά με την αξιοπιστία της μεθόδου που ακολούθησε η Επιτροπή για να εκτιμήσει τα ποσά που αναγράφονται στην απόφαση, καθώς και γνωμοδότηση σχετικά με τα σημαντικότερα ποσά και για τους τομείς που δεν καλύπτει η απόφαση» για την εργασία εκκαθάρισης σχετικά με το οικονομικό έτος 1991,

Εκτιμώντας:

ότι η διαδικασία εκκαθάρισης αποτελεί την τελευταία πράξη της Επιτροπής σχετικά με τη διαχείριση των κοινοτικών κεφαλαίων που εκταμιεύονται βάσει των διατάξεων του τμήματος εγγυήσεων του ΕΓΤΠΕ 7

ότι η Επιτροπή υποχρεούται να προβαίνει στην εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις πριν από το τέλος του έτους που ακολουθεί εκείνο στο οποίο αναφέρονται οι λογαριασμοί 7

ότι η εκκαθάριση βασίζεται στις ετήσιες δηλώσεις δαπανών των κρατών μελών και πρέπει να προσδιορίζει το «α)... ποσό των δαπανών που πραγματοποιήθηκαν σε κάθε κράτος μέλος κατά τη διάρκεια του σχετικού έτους, και αναγνωρίζεται ότι επιβαρύνουν το ΕΓΤΠΕ- τμήμα εγγυήσεων», καθώς και «β)... το ποσό των χρηματοοικονομικών μέσων που είναι ακόμη διαθέσιμα σε κάθε κράτος μέλος κατά το τέλος του σχετικού έτους και το οποίο είναι αποτέλεσμα της διαφοράς μεταξύ του συνόλου των διαθεσίμων κοινοτικών χρηματοοικονομικών μέσων κατά την αρχή του έτους ή των προκαταβολών κατά τη διάρκεια του έτους και του ποσού που αναφέρεται στο α)» (8) 7

ότι η Επιτροπή έχει θεσπίσει εσωτερικούς κανόνες (9) για την εκτέλεση των επαληθεύσεων που χρειάζονται για την επίτευξη των προαναφερθέντων στόχων 7

ότι η Επιτροπή αποφάσισε να αναθέσει τον έλεγχο των λογαριασμών των οργανισμών πληρωμών σε ιδιωτικές ελεγκτικές εταιρείες και να επικεντρώσει τους δικούς της πόρους στην επαλήθευση της συμφωνίας των πράξεων με την κοινοτική νομοθεσία 7

ότι η Επιτροπή έχει αναγνωρίσει ορισμένες δυσχέρειες για τα κράτη μέλη και ιδίως για την τήρηση του χρονοδιαγράμματος της εκκαθάρισης, υπέβαλε δε την 1η Ιουλίου 1994 πρόταση (10) για τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 729/70 του Συμβουλίου της 21ης Απριλίου 1970, για την οποία το Συνέδριο γνωμοδότησε στις 15 Δεκεμβρίου 1994 (11) 7

ότι η νέα διαδικασία δεν εφαρμόστηκε στην εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις για το οικονομικό έτος 1991 7

ότι το Συμβούλιο ενέκρινε τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1287/95 για τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 729/70 χωρίς να τροποποιήσει το κείμενο όπως προτεινόταν στη γνωμοδότηση του Συνεδρίου 7

ότι το Συνέδριο παρουσίασε τα αποτελέσματα της εξέτασης των επιπτώσεων της εκκαθάρισης για τις γαλακτοκομικές ποσοστώσεις στην Ισπανία και την Ιταλία (1362,9 εκατ. ECU = 74,5 % (12) του συνόλου των απορριφθεισών δαπανών για το 1991) στην επιτροπή ελέγχου του προϋπολογισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου την 1η Μαρτίου 1995 7

ότι η ακόλουθη γνωμοδότηση για τις αποφάσεις εκκαθάρισης της Επιτροπής σχετικά με τους λογαριασμούς του ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις για το 1991 βασίζεται σε έλεγχο στην Επιτροπή, καθώς και στην εξέταση των φακέλων ελέγχου και εκθέσεων αποστολών που υπήρχαν στην Επιτροπή, της συνοπτικής έκθεσης για το 1991 και των ίδιων των αποφάσεων, στην εκτίμηση των μεθόδων και διαδικασιών της Επιτροπής για προσδιορισμό των σχετικών ποσών και στην ελεγκτική εργασία του Συνεδρίου σχετικά με το έτος αυτό,

ΕΝΕΚΡΙΝΕ ΤΗΝ ΑΚΟΛΟΥΘΗ ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΗ:

Μέθοδος που εφαρμόζει η Επιτροπή για τον έλεγχο των δαπανών του τμήματος Εγγυήσεων του ΕΓΤΠΕ και επιτευχθείσα κάλυψη

1. Οι αρχές και οι μέθοδοι που καθορίζονταιι στο εσωτερικό επιχειρησιακό εγχειρίδιο της Επιτροπής αντιστοιχούν στα γενικώς αποδεκτά ελεγκτικά πρότυπα και, κατά κανόνα, αποτελούν τη βάση ενός υγιούς ελέγχου. Ωστόσο, κατά την επαλήθευση της εφαρμογής των μεθόδων που καθορίζονται στο εγχειρίδιο αυτό, παρατηρούνται ατέλειες οι οποίες οφείλονται κυρίως στη σοβαρή έλλειψη προσωπικού, πρόβλημα που δεν επιλύθηκε ποτέ ούτε σε επίπεδο Επιτροπής ούτε σε επίπεδο ΓΔ VI (περίπου 35 υπάλληλοι, σε σύγκριση με 1 000 περίπου υπαλλήλους της ΓΔ VI), το οποίο αναφέρθηκε ήδη σε προηγούμες εκθέσεις του Συνεδρίου (13). Έτσι δεν μπορούσε να επιτευχθεί η προβλεπόμενη κάλυψη και οι έλεγχοι που διενεργήθηκαν ήταν ανεπαρκείς.

2. Παρατηρήθηκαν οι ακόλουθες ανεπάρκειες στον έλεγχο:

α) καθώς δεν είναι δυνατή η πλήρης κάλυψη όλων των δαπανών του ΕΓΤΠΕ κάθε χρόνο, η Επιτροπή εξετάζει κατ' επιλογήν ορισμένα κονδύλια του προϋπολογισμού (βλ. παράρτημα ΙΙ, πίνακα 1) και οργανισμούς πληρωμών, βάσει ανάλυσης του κινδύνου 7 μολονότι η μέθοδος αυτή καθεαυτή είναι ορθή, η ανάλυση κινδύνου επηρεάστηκε αρνητικά από το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν διέθεσε επαρκείς πόρους ώστε να εξασφαλίσει την τακτική λήψη και ανάλυση στοιχείων για τα ελεγκτικά συστήματα όλων των κρατών μελών και για τις μεταβολές που υφίστανται 7 οι ατέλειες και ανωμαλίες που διαπιστώθηκαν με ελέγχους άλλους εκτός από εκείνους που διενεργούνται στο τμήμα εκκαθαρίσεων της Επιτροπής (π.χ. στο πλαίσιο ερευνών για παρατυπίες και στο πλαίσιο των ελέγχων του Συνεδρίου) δείχνουν τις ελλείψεις των στοιχείων στα οποία βασίστηκε η ανάλυση του κινδύνου 7 η εργασία των εξωτερικών ελεγκτών επισήμανε αδυναμίες σε οργανισμούς πληρωμών οι οποίοι θεωρήθηκαν από την Επιτροπή ως τομείς χαμηλού κινδύνου (π.χ. Europζisk Fζllesskabsdirektoratet στη Δανία, Produktschap voor Zuivel στις Κάτω Χώρες, Intervention Board στο Ηνωμένο Βασίλειο) 7

β) για θέματα που δεν καλύπτονται από την εκκαθάριση του 1991, η ελεγκτική εργασία του Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 1991 αποκαλύπτει σοβαρές αδυναμίες στους τομείς που παρατίθενται στο παράρτημα Ι 7

γ) οι αναλυτικοί έλεγχοι των ετήσιων δηλώσεων των κρατών μελών (οι οποίοι περιλαμβάνουν διασταύρωση με στοιχεία και δεδομένα που παρέχονται από διαφορετικές πηγές, καθώς και την αξιολόγηση εκθέσεων ελέγχου για τους οργανισμούς πληρωμών, που αποτελούν υποχρεωτικά τμήμα της εργασίας εκκαθάρισης που πρέπει να εκτελείται) δεν διενεργήθηκαν για το Βέλγιο όσον αφορά τις λιπαρές ουσίες και πραγματοποιήθηκαν μόνο εν μέρει για την Ισπανία, Γαλλία, Ιταλία και Ηνωμένο Βασίλειο όσον αφορά τα γαλακτοκομικά 7 στις περιπτώσεις όπου διενεργήθηκαν τέτοιοι έλεγχοι, έπρεπε να ήταν καλύτερα τεκμηριωμένοι και εποπτευόμενοι 7

δ) οι συμφωνίες των ετησίων δηλώσεων με τους πραγματικούς λογαριασμούς των κρατών μελών δεν ολοκληρώθηκαν για όλα τα κονδύλια του προϋπολογισμού, όπως φαίνεται στο παράρτημα ΙΙ, πίνακες 2 έως 13 7 οι εκθέσεις των εξωτερικών ελεγκτών ανέφεραν ότι τα στοιχεία των ετήσιων δηλώσεων είχαν ληφθεί από τους λογαριασμούς των κρατών μελών 7 δεν παρείχαν τη διαβεβαίωση ότι είχαν καθοριστεί ορθά και ότι βασίζονταν σε νόμιμες και κανονικές πράξεις 7

ε) η ανάλυση και αξιολόγηση των συστημάτων εξωτερικού ελέγχου των κρατών μελών, καθώς και οι δειγματοληπτικοί έλεγχοι συμφωνίας των πράξεων, διενεργήθηκαν για μάλλον περιορισμένο αριθμό μέτρων και οργανισμών πληρωμών 7 επιπλέον, οι έλεγχοι αυτοί δεν κάλυπταν πάντοτε εντελλόμενους και ελέγχοντες οργανισμούς εκτός των οργανισμών πληρωμών, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι τελευταίοι πραγματοποιούν πληρωμές βάσει εγγράφων που πιστοποιούνται από τέτοιους εξωτερικούς οργανισμούς 7 επίσης δεν περιλάμβαναν πάντοτε εκτίμηση του κατά πόσο το ελεγκτικό σύστημα των κρατών μελών ανταποκρίνεται και είναι σύμφωνο με τους όρους των κοινοτικών κανονισμών 7

στ) οι δειγματοληπτικοί έλεγχοι επαλήθευσης για τον προσδιορισμό των δημοσιονομικών συνεπειών των αδυναμιών των συστημάτων, και επομένως για τον καθορισμό των ποσών που θα πρέπει να αποκλειστούν από τη χρηματοδότηση του ΕΓΤΠΕ, συχνά δεν ήταν επαρκείς σε αριθμό και δεν περιλάμβαναν πάντοτε τον χειρισμό πράξεων από εντελλόμενους και ελέγχοντες οργανισμούς εκτός των οργανισμών πληρωμών 7 επομένως δεν μπορούσε στις περιπτώσεις αυτές να συναχθεί συμπέρασμα για το «εάν οι δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν από τους οργανισμούς πληρωμών ήταν σύμφωνες με τους κοινοτικούς κανόνες και δεν είχαν υπερεκτιμηθεί σημαντικά» 7 υπήρξαν μόνο τρεις περιπτώσεις στις οποίες διενεργήθηκε επαρκής αριθμός δειγματοληπτικών ελέγχων επαλήθευσης σύμφωνα με το ελεγκτικό πρόγραμμα, αλλά οι ελεγκτές της Επιτροπής δεν ήταν σε θέση να εκφράσουν τη γνώμη τους ούτε και γι' αυτές, δεδομένου ότι οι έλεγχοι δεν επεκτάθηκαν στις τοπικές αρχές. Για όλους τους ελέγχους στις δαπάνες επιστροφών κατά την εξαγωγή (31,6 % της συνολικής δαπάνης), οι ελεγκτές της Επιτροπής δεν ήταν σε θέση να εκφέρουν γνώμη λόγω άλλων περιορισμών στην κάλυψη του ελέγχου, που προκαλούνταν από την πολυπλοκότητα του συστήματος και από τα προβλήματα στην εξακρίβωση του προορισμού και της άφιξης των εμπορευμάτων.

3. Η εκκαθάριση των λογαριασμών είναι μια διαχειριστική διαδικασία της οποίας κάθε φάση θα πρέπει να τεκμηριώνεται προσεκτικά, λόγω της δυνητικής δημοσιονομικής επίπτωσης για τα κράτη μέλη. Σε αρκετές περιπτώσεις, οι διαπιστώσεις που υπήρχαν στις εκθέσεις αποστολών δεν συμπεριελήφθησαν στις επιστολές παρατηρήσεων που διαβιβάστηκαν στα κράτη μέλη. Στους σχετικούς φακέλους δεν υπήρχαν αποδεικτικά στοιχεία για τους λόγους παράλειψης αυτών των διαπιστώσεων.

4. Δεν είχαν συναχθεί επίσημα συμπεράσματα από τα έγγραφα ή τα άλλα περαιτέρω στοιχεία που είχαν ληφθεί από τα κράτη μέλη που να εξηγούν για ποιο λόγο ορισμένα σημεία παραλείφθηκαν από την επιστολή παρατηρήσεων, ενώ ορισμένα άλλα μεταφέρθηκαν στην επόμενη φάση της διαδικασίας, δηλαδή το «διάλογο» με τα κράτη μέλη (14).

5. Δεν υπήρχε επίσημη εξήγηση των λόγων για τους οποίους μια παρατήρηση η οποία υπήρχε στην ημερήσια διάταξη του «διαλόγου» τροποποιήθηκε ή παραλείφθηκε. Το γεγονός ότι υπήρξαν αλλαγές μπορούσε μερικές φορές να διαπιστωθεί με σύγκριση των επιστολών προς τα κράτη μέλη, της ημερήσιας διάταξης του «διαλόγου» και των τέλεξ προς τα κράτη μέλη μετά το «διάλογο». Σε ορισμένες περιπτώσεις όπου οι φάκελοι περιείχαν σημειώσεις σε έντυπα που συμπλήρωνε ο ελεγκτής σχετικά με τα αποτελέσματα του «διαλόγου», δεν υπήρχε απόδειξη ότι γινόταν ανασκόπηση αυτών των σημειώσεων. Τα τέλεξ παρέχουν επιχειρήματα και συμπεράσματα για τις αλλαγές σε ορισμένες περιπτώσεις, ενώ σε άλλες διατυπώνουν αίτημα για περαιτέρω στοιχεία από τα κράτη μέλη. Η επεξεργασία των νέων απαντήσεων από τα κράτη μέλη είναι εξίσου ασαφής με εκείνη των αρχικών απαντήσεων.

6. Η ίδια η Επιτροπή αναγνώρισε τις αυξανόμενες δυσχέρειες για την τήρηση του χρονοδιαγράμματος της εκκαθάρισης όπως ορίζεται στους κανονισμούς, καθώς και τη συσσώρευση δημοσιονομικών διορθώσεων που προκύπτει από τέτοιες καθυστερήσεις. Την 1η Ιουλίου 1994 πρότεινε τροποποιήσεις του βασικού κανονισμού που απέβλεπαν στη μεταρρύθμιση της διαδικασίας εκκαθάρισης των λογαριασμών, οι οποίες τελικά εγκρίθηκαν στις 22 Μαΐου 1995 (2).

7. Το Συνέδριο γνωμοδότησε σχετικά με την πρόταση της Επιτροπής για μεταρρύθμιση της διαδικασίας (11), επιμένοντας ειδικά να κρατήσει η Επιτροπή τον έλεγχο στο ζήτημα του διορισμού των εξωτερικών ελεγκτών, να εκδίδονται τα πιστοποιητικά σύμφωνα με συνεπείς και αξιόπιστες μεθόδους εργασίας, να συμπεριλαμβάνει ο έλεγχος συμφωνίας την επαλήθευση συγκεκριμένων πράξεων και να υποβάλει η Επιτροπή στο Συνέδριο αξιολόγηση της λειτουργίας του νέου συστήματος μέχρι την 31η Δεκεμβρίου 1998. Το Συνέδριο δεν διατύπωσε γνώμη για το σύστημα των κατ' αποκοπήν διορθώσεων, διότι η αρχική απόφαση της Επιτροπής δεν το ανέφερε (βλ. σημείο 9 και υποσημείωση 16).

Αξιολόγηση των κύριων ποσών που απορρίφθηκαν

8. Οι εργασίες εκκαθάρισης της Επιτροπής για το 1991 οδήγησαν σε διορθώσεις (απορριφθέντα επανεισπρακτέα ποσά) ύψους 1 829 εκατ. ECU (βλ. πίνακα 14). Τα απορριφθέντα ποσά εισπράττονται από τα κράτη μέλη, τα οποία τα περιλαμβάνουν ως αρνητικά ποσά σε μια από τις μηνιαίες δηλώσεις που καθορίζεται στην απόφαση εκκαθάρισης. Έτσι τα ποσά που απορρίφθηκαν για το οικονομικό έτος 1991 μειώνουν τις γενικές δαπάνες που δηλώθηκαν βάσει του προϋπολογισμού του 1995, εκτός από την είσπραξη σχετικά με το καθεστώς γαλακτοκομικών ποσοστώσεων (Ελλάδα, Ιταλία, Ισπανία), η οποία κατανέμεται σε τέσσερα οικονομικά έτη μέχρι το 1998 (βλ. σημείο 26).

9. Οι περισσότερες διορθώσεις δεν βασίζονται σε σφάλματα ή παρατυπίες που διαπιστώθηκαν πράγματι στους λογαριασμούς ή τις πράξεις («μεμονωμένες διορθώσεις»). Λόγω των περιορισμένων και μη αντιπροσωπευτικών δοκιμαστικών ελέγχων επαλήθευσης των πράξεων, δεν κατέστη δυνατό να εξακριβωθεί η πραγματική δημοσιονομική επίπτωση των ατελειών των συστημάτων. Για το λόγο αυτό η Επιτροπή καθιέρωσε μια «εσωτερική κλίμακα» που οδηγεί σε απορρίψεις του 2 % όταν το σύστημα παρουσιάζει μικρές ανεπάρκειες, 5 % όταν το σύστημα έχει μεσαίου μεγέθους ανεπάρκειες και 10 % όταν οι ανεπάρκειες θεωρούνται σοβαρές. Τέτοιες διορθώσεις κατ' αποκοπήν μπορούν να έχουν προληπτική αξία και να λειτουργούν ως κίνητρο για τα κράτη μέλη ώστε να βελτιώσουν τα ελεγκτικά τους συστήματα. Εφόσον όμως το επίπεδο απορρίψεων είναι αρκετά υψηλό, η διαδικασία εκκαθάρισης χρησιμοποιείται στη συγκεκριμένη περίπτωση για σκοπό που υπερβαίνει τους αρχικούς της στόχους (15).

10. Μολονότι η Επιτροπή έχει εκδώσει βασικές κατευθύνσεις για τον καθορισμό των δημοσιονομικών διορθώσεων στην περίπτωση ελεγκτικών αδυναμιών (16), η εφαρμογή των κατ' αποκοπήν ποσοστών δεν είναι επαρκώς εναρμονισμένη. Δεν υπάρχουν επίσημα έγγραφα που να εξηγούν την αξιολόγηση και τα συμπεράσματα που οδήγησαν στον τελικό καθορισμό των κατ' αποκοπήν διορθώσεων στην απόφαση εκκαθάρισης. Κατ' αυτό τον τρόπο, οι λόγοι, η διαδικασία και οι περιστάσεις που οδήγησαν την Επιτροπή στο να παραλείψει από την τελική απόφασή της ποσά που αρχικά αναφέρονταν ως απορριπτέα στην ανακοίνωσή της προς τα κράτη μέλη δεν ήταν πάντοτε προφανείς ή διαφανείς για το Συνέδριο. Σε μερικές περιπτώσεις βασίστηκαν σε ανεπιβεβαίωτα στοιχεία που δόθηκαν από τα κράτη μέλη.

11. Θα πρέπει να δοθεί πρώτη προτεραιότητα στις ελεγκτικές μεθόδους που παρέχουν αντικειμενική βάση για διορθώσεις, όπως είναι οι παρεκτάσεις αποτελεσμάτων που λαμβάνονται με μεθόδους στατιστικής δειγματοληψίας σύμφωνες με τα γενικώς αποδεκτά ελεγκτικά πρότυπα. Το Συνέδριο δεν μπόρεσε να εντοπίσει διορθώσεις βασιζόμενες σ' αυτή την προσέγγιση. Τα είδη των διορθώσεων που πραγματοποιούνται παρατίθενται στις ακόλουθες παραγράφους, επεξηγώντας τη διαδικασία λήψης αποφάσεων που ακολουθήθηκε για τον προσδιορισμό των απορριπτέων ποσών.

12. Ορισμένες πραγματικές διορθώσεις βασίστηκαν σε παρέκταση φακέλων που ελέγχθηκαν κατ' επιλογή, χωρίς να αποτελούν αντιπροσωπευτικό δείγμα. Η παρέκταση ωστόσο υπολογίστηκε με εφαρμογή του ποσοστού υπερβολικών πληρωμών του δείγματος στις συνολικές πληρωμές για τον ελεγχόμενο διοικητικό τομέα (π.χ. Ιταλία, πριμοδότηση για οριστική εγκατάλειψη αμπελώνων, διόρθωση για το κονδύλιο Β1-1 6 4 0: ( 7 314 669 876 LIT ( 5 εκατ. ECU)].

13. Υπάρχουν άλλες διορθώσεις όπου διαπιστώθηκαν ελεγκτικές αδυναμίες και η διόρθωση βασίστηκε σε εθνικά στατιστικά στοιχεία. Ωστόσο, δεν ελέγχθηκε η αξιοπιστία των στατιστικών στοιχείων. Δεδομένου ότι μια από τις περιοχές (Σαρδηνία, Ιταλία) όπου διαπιστώθηκαν αδυναμίες δεν υπόκεινταν σε διορθώσεις σύμφωνα με αυτές τις εθνικές στατιστικές, δεν πραγματοποιήθηκε καμία διόρθωση. Μια άλλη περιοχή (Βένετο, Ιταλία), την οποία δεν επισκέφθηκαν οι ελεγκτές της Επιτροπής και για την οποία δεν μπορούσαν να διατυπώσουν γνώμη σχετικά με το σύστημα ελέγχου, υπόκεινταν σε διορθώσεις βασιζόμενες στις εθνικές στατιστικές 7 (π.χ. Ιταλία, πριμοδότηση προβατίνας, διόρθωση κονδυλίου Β1-2 2 2 0: (-67 595 110 851 LIT ( 44 εκατ. ECU)].

14. Άλλες διορθώσεις βασίζονται σε υπολογισμούς με κατ' εκτίμηση ποσά, διότι δεν υπήρχαν τα ενδεδειγμένα έγγραφα λόγω εσφαλμένης εφαρμογής των κοινοτικών κανονισμών από τα κράτη μέλη. Τέτοιες διορθώσεις αντιστοιχούν σε 1 319 εκατ. ECU (π.χ. Ισπανία, συμπληρωματική εισφορά γάλακτος, διόρθωση κονδυλίου Β1-2 0 7 1: -71 870 823 240 ΡΤΑ (-558 εκατ. ECU)].

15. Όπως παρατηρήθηκε στο σημείο 9, πραγματοποιούνται κατ' αποκοπή διορθώσεις όταν διαπιστώνονται ελεγκτικές αδυναμίες, όμως η επιλογή φακέλων δεν ήταν αντιπροσωπευτική και οι διαπιστωθείσες παρατυπίες δεν μπορούν να παρεκταθούν με αντικειμενική βάση. Σε ορισμένες περιπτώσεις, τέτοιες διορθώσεις συνεχίζουν να γίνονται από χρόνο σε χρόνο, έπειτα από έλεγχο του οποίου τα συμπεράσματα ήταν αρκετά αντιπροσωπευτικά για να μπορούν να παρεκταθούν, με την αιτιολογία ότι μεταγενέστερες αποδείξεις επιβεβαίωσαν τη συνεχιζόμενη ύπαρξη των προβλημάτων που είχαν εντοπιστεί προηγουμένως. Ένα παράδειγμα όπου κατέστη δυνατό να συγκριθούν κατ' αποκοπή διορθώσεις με τις διαπιστώσεις που βασίστηκαν σε δειγματοληπτικούς ελέγχους επαλήθευσης αφορά την «ειδική πριμοδότηση βοοειδών» στην Ιρλανδία. Στα πλαίσια της εκκαθάρισης του 1989, οι ελεγκτές της Επιτροπής εξέτασαν σημαντικό αριθμό πληρωμών αυτής της πριμοδότησης στις κομητείες του Galway και του Cork. Οι ελεγκτές θεώρησαν ότι το δείγμα τους ήταν αντιπροσωπευτικό και η παρέκταση έδειξε ότι ήταν παράτυπο το 50,5 % των δαπανών ή 1,6 εκατ. ECU. Όμως στην τελική απόφαση εκκαθάρισης για το 1989, όπου δεν εφαρμοζόταν ακόμα η κλίμακα των κατ' αποκοπή διορθώσεων, πραγματοποιήθηκε διόρθωση 10,5 % για τις δύο κομητείες και εφαρμόστηκε επιπλέον κατ' αποκοπή συντελεστής 2 % για όλες τις δαπάνες της Ιρλανδίας λόγω γενικών αδυναμιών του ελεγκτικού συστήματος (συνολικά μόνο 0,7 εκατ. ECU). Σχετικά με την απόφαση εκκαθάρισης του 1990, οι έρευνες των ελεγκτών της Επιτροπής στις κομητείς του Cork και του Mayo οδήγησαν στη διαπίστωση ότι υπήρξε ελάχιστη μεταβολή της κατάστασης και ότι τα αναλυτικά συμπεράσματα της συνοπτικής έκθεσης του 1989 εξακολουθούσαν να ισχύουν. Εντούτοις, η κατ' αποκοπή διόρθωση για το 1990 (που βασιζόταν τώρα στην κλίμακα) καθορίστηκε σε 5 % για τις δύο κομητείες (0,4 εκατ. ECU), με πρόσθετη κατ' αποκοπή διόρθωση 2 % των συνολικών δαπανών (0,9 εκατ. ECU) στην Ιρλανδία για γενικές ελεγκτικές αδυναμίες. Ακόμη και αν αφήσουμε περιθώριο για ορισμένες αμφιβολίες σχετικά με την αντιπροσωπευτικότητα του δειγματοληπτικού ελέγχου επαλήθευσης, το παράδειγμα δείχνει το δυνητικό κόστος για την Κοινότητα από μια λιγότερο αντικειμενική προσέγγιση. Για το 1991 η Επιτροπή πραγματοποίησε κατ' αποκοπή διόρθωση 2 % για όλες τις δαπάνες που δήλωσε η Ιρλανδία για την περίοδο εμπορίας 1990 (0,8 εκατ. ECU) για τους προαναφερόμενους λόγους.

16. Άλλες διορθώσεις είναι εκείνες που βασίζονται στις εκτιμήσεις της Επιτροπής για το ποιες είναι οι εύλογες διοικητικές καθυστερήσεις των κρατών μελών [π.χ. Ιρλανδία, επιστροφή για βοοειδή, διόρθωση κονδυλίου Β1-2 1 0 0: -1 552 534,56 IRL (-2 εκατ. ECU)].

17. Όσον αφορά τις διορθώσεις για καθυστερημένες πληρωμές, το Συνέδριο δεν μπόρεσε να λάβει αντικειμενική εξήγηση των εφαρμοσθέντων ποσοστών, αλλά συμφώνησε με την Επιτροπή ότι το σύστημα εξασφαλίζει, κατ' αρχήν, ίση μεταχείριση των οργανισμών πληρωμών. Ωστόσο, στην Ιταλία χορηγείται, εκτός από το γενικά εφαρμοζόμενο ποσοστό «χάριτος» του 4 %, περίοδος «χάριτος» δύο μηνών για όλες τις πληρωμές. Το περιθώριο αυτό χορηγείται για να ληφθούν υπόψη οι διοικητικές καθυστερήσεις που προκαλούνται από την έκδοση πιστοποιητικών «αντιμαφίας» (17). Οι περιπτώσεις αυτές αντιπροσωπεύουν 5 εκατ. ECU [π.χ. Ιταλία, πριμοδότηση μόσχων, διόρθωση κονδυλίου Β1-2 1 2 2: -4 145 203 155 LIT [-3 εκατ. ECU)].

18. Έχουν πραγματοποιηθεί απορρίψεις κατά 100 % για συγκεκριμένες πράξεις [π.χ. Ελλάδα, για την εξαγωγή καπνού στην Αλβανία και τη Βουλγαρία, διόρθωση κονδυλίου Β1-1 7 0 0 : -602 363 307 δρχ. και του κονδυλίου Β1-1 7 1 0: -2 929 195 731 δρχ. Συνολικά, 16 εκατ. ECU)].

19. Διορθώσεις γίνονται επίσης έπειτα από τον έλεγχο της Επιτροπής στους λογαριασμούς των κρατών μελών για τη συμπληρωματική εισφορά γάλακτος. [Γερμανία, συμπληρωματική εισφορά γάλακτος, διόρθωση κονδυλίου Β1-2 0 7 1: -91 266 039 DM (-44 εκατ. ECU)].

20. Άλλες διορθώσεις προκύπτουν από το γεγονός ότι δεν τηρήθηκαν οι βασικές προϋποθέσεις του προγράμματος εξαγοράς γαλακτοκομικών ποσοστώσεων [π.χ. Ιταλία, διόρθωση κονδυλίου Β1-3 8 0 3: 103 161 494 560 LIT (-67 εκατ. ECU)].

21. Γίνονται επίσης διορθώσεις για διοικητικά λάθη των κρατών μελών. (Π.χ. Ιταλία, ενίσχυση κατανάλωσης ελαιολάδου. Ο ΕΙΜΑ δεν είχε ζητήσει από τους δικαιούχους να παρατείνουν τις εγγυήσεις τους κατά τη διάρκεια μιας έρευνας, και έτσι οι εγγυήσεις δεν μπορούσαν να κατασχεθούν. Κονδύλιο Β1-1 2 2 0, διόρθωση: 42 914 606 028 LIT [ 28 εκατ. ECU)].

22. Σημειώθηκαν άλλα σφάλματα για τα οποία η Επιτροπή δεν έλαβε την ορθή απόφαση ή δεν έλαβε καμία απόφαση:

α) Ελλάδα, πριμοδότηση οριστικής εγκατάλειψης αμπελώνων, κονδύλιο Β1-1 6 4 0: στο συμπέρασμα της έκθεσης αποστολής της 4. 3. 1993 οι ελεγκτές της Επιτροπής αναφέρουν ότι «οι δαπάνες του νομού Ηρακλείου αντιπροσωπεύουν το 41 % του συνόλου των πριμοδοτήσεων που καταβλήθηκαν στην Ελλάδα, ήτοι 6 831 490 963 δρχ.» (32 εκατ. ECU) και «θα πρέπει να αμφισβητηθούν». Το συμπέρασμα βασίζεται σε δύο παρατηρήσεις:

i) διαπίστωση αδυναμιών του ελεγκτικού συστήματος, λόγω έλλειψης κτηματολογικών ή ανάλογων στοιχείων,

ii) διαπίστωση αδυναμιών στην εφαρμογή του ελεγκτικού συστήματος από τους επιθεωρητές 7 «θα πρέπει να αναληφθούν αυστηρότεροι έλεγχοι».

Τα συμπεράσματα των ελεγκτών της Επιτροπής όσον αφορά τις αδυναμίες αντιστοιχούν στα συμπεράσματα στα οποία κατέληξαν οι ελεγκτές του Συνεδρίου κατά τη διάρκεια επιτόπιου ελέγχου στον ίδιο νομό. Οι αδυναμίες που διαπίστωσαν οι ελεγκτές του Συνεδρίου περιγράφονται στην ετήσια έκθεση του Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 1993 (18). Στην απάντησή του στις παρατηρήσεις της Επιτροπής, το ελληνικό Υπουργείο Γεωργίας απλώς περιγράφει με ποιο τρόπο θα έπρεπε να λειτουργεί η διαδικασία ελέγχου. Κατόπιν οι παρατηρήσεις παύουν να υπάρχουν στα έγγραφα της επακόλουθης διαδικασίας εκκαθάρισης. Το Συνέδριο δεν μπόρεσε να βρει στην Επιτροπή κάποια αξιολόγηση ή κάποιο συμπέρασμα σχετικά με την απάντηση των ελληνικών αρχών και επομένως δεν μπορούσε να διαπιστώσει για ποιο λόγο εξαφανίστηκαν οι παρατηρήσεις και ποιος πήρε την απόφαση. Οι αδυναμίες του ελεγκτικού συστήματος εξακολουθούν να υπάρχουν και θα έπρεπε να είχαν αναληφθεί περαιτέρω έλεγχοι για να προσδιοριστεί η δημοσιονομική επίπτωσή τους. Δεν εφαρμόστηκε το κατ' αποκοπήν ποσοστό, ενώ η μόνη διόρθωση που έγινε αφορούσε τη μη τήρηση μιας προθεσμίας για δύο μεμονωμένες πληρωμές, συνολικού ύψους 733 908 δρχ. (3 404 ECU) 7

β) Δανία, Ιρλανδία, κονδύλια : 2 1 1 1, 2 1 1 2, 2 1 1 3, 2 1 1 4. Οι δαπάνες για ορισμένους διαγωνισμούς είχαν διαχωριστεί (19) για την Ιρλανδία και τη Δανία, καθώς οι προσφορές θεωρήθηκαν κερδοσκοπικές. Στην επιστολή παρατηρήσεων προς τη Γαλλία τέθηκε το ίδιο ζήτημα. Η ΓΔ VI και ο δημοσιονομικός ελεγκτής παραδέχθηκαν την αδυναμία που διαπιστώθηκε στη Γαλλία. Ο φάκελος του ελέγχου δεν περιείχε εξήγηση του λόγου για τον οποίο δεν ελήφθη υπόψη στην απόφαση εκκαθάρισης. Η μόνη (προφορική) εξήγηση που δόθηκε στο Συνέδριο ήταν ότι ο βαθμός αδυναμίας ήταν χαμηλότερος στη Γαλλία από ό,τι στην Ιρλανδία και στη Δανία. Η συνοπτική έκθεση (20) ανέφερε επίσης ότι παρόμοιες έρευνες συνεχίζονταν σε άλλα κράτη μέλη. Εντούτοις δεν βρέθηκαν έγγραφες αποδείξεις για την επίσημη έναρξη κάποιας έρευνας, η οποία θα οδηγούσε αυτόματα σε επιφύλαξη στην απόφαση εκκαθάρισης.

γ) Ισπανία, ειδική πριμοδότηση βοοειδών, κονδύλιο Β1-2 1 2 1: από εξέταση των φακέλων διαπιστώθηκαν ατέλειες των συστημάτων ελέγχου για τα έτη 1988 έως 1991. Η Επιτροπή χορήγησε στην Ισπανία μια περίοδο «χάριτος» για αιτήσεις που κατατέθηκαν πριν από το 1991. Η μεμονωμένη χορήγηση περιόδου «χάριτος» είναι αντίθετη προς την ίση μεταχείριση των κρατών μελών. Οι σχετικές δαπάνες για την περίοδο αυτή (1988-1990) ήταν 13,2 εκατ. ECU 7

δ) Ελλάδα, πριμοδότηση για προβατίνες, κονδύλιο Β1-2 2 2 0: σύμφωνα με τη συνοπτική έκθεση, διενεργήθηκαν έλεγχοι βάσει εγγράφων στις δαπάνες για το 1991. Συγχρόνως διενεργήθηκε σε δύο νομούς έλεγχος συστημάτων για τις πληρωμές του 1992. Ο έλεγχος συστημάτων έδειξε ότι θα έπρεπε να είχε απορριφθεί το 10,53 % των αιτήσεων του 1992 (1,4 εκατ. ECU). Δεδομένου ότι η Επιτροπή είχε στην κατοχή της τα αποτελέσματα του 1992 και ότι από την εξέταση των φακέλων για το 1991 διαπιστώθηκε πλήρης απουσία επιθεωρήσεων στους δύο νομούς, η διόρθωση δεν έπρεπε να περιοριστεί μόνο στο 5 % των δαπανών του 1991 (0,7 εκατ. ECU).

ε) για τον γαλακτοκομικό τομέα, δόθηκε στην Πορτογαλία «περίοδος χάριτος» λόγω της ανεπάρκειας των ελεγκτικών συστημάτων της κατά το πρώτο έτος εφαρμογής του σχετικού κανονισμού (5 εκατ. ECU). Αυτό αποτελεί άνιση μεταχείριση έναντι των κρατών μελών που έχουν αξιόπιστα ελεγκτικά συστήματα 7

στ) παρόμοιο παράδειγμα διαπιστώθηκε στην Ιρλανδία για το 1991, όπου η απόρριψη σχετικά με την ειδική πριμοδότηση βοοειδών θα σήμαινε απαίτηση επιστροφής 2,3 εκατ. ECU από 6 000 κτηνοτρόφους. Η Επιτροπή αποδέχθηκε τελικά το 1994 αίτημα που είχε υποβάλει το ιρλανδικό Υπουργείο Γεωργίας και χορήγησε στην Ιρλανδία περιθώριο ενός ακόμη έτους για να συμμορφώσει το ελεγκτικό της σύστημα.

23. Μια άλλη διόρθωση αφορούσε μια συγκεκριμένη περίπτωση απάτης. Για την περίοδο εμπορίας 1991-92, η συγκομιδή βαμβακιού στην Ελλάδα ήταν πολύ μεγαλύτερη από τις εκτιμήσεις. Αναλήφθηκαν διερευνήσεις του ελληνικού ελεγκτικού συστήματος τόσο από την Επιτροπή όσο και από τις εθνικές αρχές. Οι έρευνες δεν έχουν τελειώσει ακόμη, αλλά έχουν διαπιστωθεί πολλές παρατυπίες. Η Επιτροπή δεν έχει προσδιορίσει την ακριβή ζημία για την Κοινότητα. Η πραγματική διόρθωση των ( 16 735 309 160 δρχ. ( 78 εκατ. ECU) είναι κατ' αποκοπή διόρθωση του 25 % των ενισχύσεων που καταβλήθηκαν στην Ελλάδα για την περίοδο εμπορίας 1991/92, αλλά με προαίρεση της Επιτροπής να μειώσει το κατ' αποκοπή ποσοστό στο 10 %, εάν οι ελληνικές αρχές ενισχύσουν το σύστημα ελέγχου για το βαμβάκι και αποκαταστήσουν τη συνεργασία με την Επιτροπή μέχρι τις 31.12.1995. Κανένας όμως από τους δύο αυτούς όρους δεν επηρεάζει πραγματικά την κανονικότητα και την ορθότητα των δαπανών του 1991.

24. Η απόφαση εκκαθάρισης περιλαμβάνει επίσης διορθώσεις έπειτα από έρευνες για παρατυπίες έξω από τα πλαίσια της διαδικασίας εκκαθάρισης. Τα δύο σημαντικότερα παραδείγματα είναι τα εξής:

α) πραγματοποιήθηκε διόρθωση 56 692 508,70 DM (28 εκατ. ECU) λόγω παρατυπιών σε εξαγωγές ζώων κατά την περίοδο 1981 μέχρι 1987, στις οποίες εμπλέκεται ένας γερμανός εξαγωγέας. Οι εθνικές αρχές καθόρισαν αρχικά το συνολικό ποσό των παράτυπων πληρωμών σε 152 373 540,85 DM. Τα στοιχεία που έδωσε το κράτος μέλος δεν ελέγχθηκαν επιτόπου από την Επιτροπή. Το απορριφθέν ποσό είναι 47 035 774 DM. Η Επιτροπή πρόσθεσε πρόστιμο 9 656 734,70 DM για καθυστερημένη υποβολή στοιχείων από τις γερμανικές αρχές, φθάνοντας έτσι στο τελικό ποσό διόρθωσης 56,7 εκατ. DM, αλλά δεν επαλήθευσε επιτόπου τα στοιχεία που υπέβαλε το κράτος μέλος και τα οποία οδήγησαν στην απόρριψη 7

β) πραγματοποιήθηκε διόρθωση 54 275 090,69 DM (26 εκατ. ECU) για παρατυπίες σε εξαγωγές ζώων προς την Πολωνία. Η τελική απόφαση για τη διόρθωση βασίζεται σε στοιχεία που υπέβαλε το κράτος μέλος μετά τις αποστολές ελέγχου της Επιτροπής. Η Επιτροπή δεν έλεγξε αυτά τα τελικά στοιχεία επιτόπου στο κράτος μέλος. Η διόρθωση είναι καθαρό ποσό στο οποίο λαμβάνεται υπόψη ποσό 4 986 855 DM που δηλώθηκε βάσει του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 595/91. Το ποσό αυτό δεν έχει ακόμη εισπραχθεί και πιστωθεί στο ΕΓΤΠΕ και αντιμετωπίζεται σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 8 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 729/70 (1), οι οποίες επιτρέπουν παράταση της προθεσμίας.

25. Στα τέλη του 1994, η υπηρεσία εκκαθαρίσεων της Επιτροπής κατέληξε στο συμπέρασμα, από την εργασία της για το 1991, ότι οι επαληθεύσεις που πραγματοποιήθηκαν για να εξακριβωθεί εάν είχαν ληφθεί όλα τα μέτρα για την πρόληψη και τον εντοπισμό των παρατυπιών ήταν σαφώς ανεπαρκείς (21). Στη θεώρησή του για το σχέδιο απόφασης εκκαθάρισης (22), ο δημοσιονομικός ελεγκτής της Επιτροπής κατέληξε στην άποψη ότι «δεν είναι δυνατό να επαληθευθεί, σε κάθε κράτος μέλος, η συμφωνία των δαπανών που καταλογίστηκαν παρά μόνο για μικρό αριθμό μέτρων. Επομένως μόνο μέσω των δημοσιονομικών ελέγχων, που διενεργεί το ΕΓΤΠΕ εδώ και μερικά χρόνια, είναι δυνατό να υπάρξει κάποια βεβαιότητα ως προς την ακρίβεια του συνόλου των δηλωθεισών δαπανών» και «ότι η τομεακή και η γεωγραφική κάλυψη των ελέγχων των συνολικών δαπανών του ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις για το οικονομικό έτος 1991 δεν μπορεί να είναι απολύτως συγκρίσιμη με εκείνη των προηγούμενων οικονομικών ετών, παρέχει ωστόσο αποδεκτή βάση για την απόφαση σχετικά με την εκκαθάριση των λογαριασμών» (23). Αυτό δύσκολα μπορεί να γίνει δεκτό από το Συνέδριο λόγω των αδυναμιών που διαπιστώθηκαν στα ελεγκτικά συστήματα των κρατών μελών.

Διαχείριση του προϋπολογισμού

26. Η απόφαση κατανομής της είσπραξης, στα πλαίσια του καθεστώτος γαλακτοκομικών ποσοστώσεων, 1 592 εκατ. δρχ., 31 020 εκατ. RTA και 488 800 εκατ. LIT σε τέσσερα οικονομικά έτη μέχρι το 1998 αποτελεί, όπως αναφέρεται στην απόφαση, συμβιβασμό μεταξύ του Συμβουλίου και της Επιτροπής, συνιστά όμως σαφή παράβαση των κανόνων του προϋπολογισμού που εφαρμόζονται στις δαπάνες του ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις, οι οποίες διενεργούνται με μη διαχωριζόμενες πιστώσεις που δεν επιτρέπουν την προσφυγή σε πολυετείς αναλήψεις υποχρεώσεων. Η τήρηση του ενιαυσίου και των παρατηρήσεων του προϋπολογισμού σχετικά με το κονδύλιο Β1-3 7 0 θα έπρεπε να είχε οδηγήσει στον καταλογισμό των εν λόγω ποσών στο οικονομικό έτος κατά το οποίο πραγματοποιήθηκε η εκκαθάριση (1995) και όχι στο να συμπεριληφθούν στις μηνιαίες δηλώσεις των κρατών μελών για μεταγενέστερα οικονομικά έτη (1995-1998).

27. Επιπλέον, δεδομένου ότι τα θετικά ποσά της απόφασης εκκαθάρισης αντιστοιχούν στην πραγματικότητα σε έσοδα του προϋπολογισμού προς είσπραξη, θα έπρεπε να ακολουθηθεί η διαδικασία που προβλέπεται σχετικά από τα άρθρα 28 (24) και 29 (25) του δημοσιονομικού κανονισμού, πράγμα που θα απέτρεπε την πρακτική των αρνητικών δαπανών, την οποία επέκρινε επανειλημμένα το Συνέδριο. Μια τέτοια διαδικασία θα επέτρεπε επίσης την εγγραφή στον ισολογισμό του τρέχοντος οικονομικού έτους των ποσών που οφείλονται στα πλαίσια προγενέστερων αποφάσεων εκκαθάρισης, εξασφαλίζοντας έτσι μεγαλύτερη διαφάνεια των κοινοτικών λογαριασμών.

Συμπέρασμα

28. Η Επιτροπή γνώριζε ήδη και αναγνώριζε σε μεγάλο βαθμό τις γενικές αδυναμίες της διαδικασίας εκκαθάρισης, όταν πρότεινε μεταρρύθμιση το 1994. Εάν δεν εφαρμοστούν οι συστάσεις του Συνεδρίου, που διατυπώθηκαν στη γνωμοδότησή του για τη μεταρρύθμιση (βλ. σημείο 7), δεν θα υπάρξει σημαντική βελτίωση της κατάστασης. Παρά τις απόπειρες μεταρρύθμισης που επιχείρησε η Επιτροπή, το Συνέδριο εξακολουθεί να διατηρεί κριτική στάση ως προς την εγκυρότητα της απόφασης εκκαθάρισης για το 1991. Οι αδυναμίες που επισημάνθηκαν στις διαδικασίες εκκαθάρισης της Επιτροπής τις καθιστούν ανεπαρκή βάση γι' αυτές τις αποφάσεις. Επομένως είναι αδύνατο να διατυπωθεί σαφής γνώμη για το βαθμό στον οποίο μπορούν να θεωρηθούν ορθές και δίκαιες τόσο για τα κράτη μέλη όσο και για την Κοινότητα. Όπως δείχνουν τα παραρτήματα, δεν υπάρχει ποσό για το οποίο η βάση του υπολογισμού να μην επηρεάζεται από μια ή περισσότερες αδυναμίες. Το μόνο δυνατό συμπέρασμα είναι ότι τα περισσότερα από τα ποσά που βασίζονται σε κατ' αποκοπή μειώσεις είναι, στην ουσία τους, το αποτέλεσμα συμβιβασμών με τα κράτη μέλη, παρά το αποτέλεσμα ελέγχου για την εξακρίβωση των ακριβών ποσών που πρέπει να καταλογιστούν στους λογαριασμούς του ΕΓΤΠΕ - συμπέρασμα στο οποίο είχε ήδη καταλήξει το Συνέδριο στην έκθεσή του κατ' εφαρμογή των συμπερασμάτων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 18ης Ιουνίου 1983 (26). Το νέο κείμενο του τροποποιημένου κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 729/70 εισάγει όμως περισσότερο ασαφή ορισμό των όρων που διέπουν τις μελλοντικές απορρίψεις δαπανών, ιδίως βάσει της τέταρτης περίπτωσης του άρθρου 5, παράγραφος 2, στοιχείο γ), νομιμοποιώντας έτσι αυτή τη διαδικασία.

29. Το Συνέδριο ανησυχεί σοβαρά για το γεγονός ότι, λόγω της παράλειψης της Επιτροπής να διαθέσει επαρκείς πόρους, η προβλεπόμενη διαδικασία εκκαθάρισης αντικαθίσταται σε μεγάλο βαθμό από ένα σύστημα κατ' αποκοπήν διορθώσεων που δεν υποστηρίζονται από εμπεριστατωμένους δειγματοληπτικούς ελέγχους επαλήθευσης. Μολονότι αυτό το σύστημα νομιμοποιείται τώρα με τη νέα διάταξη του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1287/95 της 22ας Μαΐου 1995, δεν είναι σύμφωνο με την έννοια της εκκαθάρισης των λογαριασμών ως τελικής διαχειριστικής και λογιστικής πράξης, που βασίζεται σε πλήρη και αντιπροσωπευτικό έλεγχο.

30. Το Συνέδριο σημειώνει και αναγνωρίζει την ύπαρξη σοβαρών αδυναμιών στα συστήματα εσωτερικού ελέγχου των κρατών μελών και επιμένει ότι θα πρέπει να ενισχυθούν και να καθοριστούν ρητά στα ενδεδειγμένα νομοθετικά κείμενα οι διαδικασίες κυρώσεων για παρόμοιες αδυναμίες.

Η παρούσα γνωμοδότηση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο κατά τη συνεδρίασή του της 21ης Σεπτεμβρίου 1995.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Andrι J. MIDDELHOEK

Πρόεδρος

(1) ΕΕ L 94 της 28. 4. 1970.

(2) ΕΕ L 125 της 8. 6. 1995.

(3) ΕΕ L 158 της 8. 7. 1995.

(4) ΕΕ L 186 της 16. 8. 1972.

(5) ΕΕ L 30 της 2. 2. 1988.

(6) ΕΕ L 120 της 11. 5. 1994, σ. 59.

(7) ΕΕ L 352 της 31. 12. 1994, σ. 82.

(8) Άρθρο 8 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1723/72 της Επιτροπής, της 26ης Ιουλίου 1972, ΕΕ L 186 της 16. 8. 1972, σ. 1.

(9) Επιχειρησιακό εγχειρίδιο για τον έλεγχο των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις, έγγραφο VI/359/89.

(10) COM(94)240 της 1. 7. 1994, ΕΕ αριθ. C 284 της 12. 10. 1994, σ. 5.

(11) ΕΕ αριθ. L 383 της 31. 12. 1994, σ. 31.

(12) Συντελεστές μετατροπής που χρησιμοποιήθηκαν στην 21η δημοσιονομική έκθεση του ΕΓΤΠΕ-τμήμα Εγγυήσεων για το 1991, έγγρ./VI/400/91, της 1. 9. 1992.

(13) α) Ετήσιες εκθέσεις:

- Παρατηρήσεις σχετικά με τη διαδικασία εκκαθάρισης των λογαριασμών:

- Ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1986, σημείο 5.26 (ΕΕ C 336 της 15. 12. 1987),

- Ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1988, σημεία 5.1-5.32 (ΕΕ C 312 της 12. 12. 1989) 7

- Παρατηρήσεις σχετικά με τα κράτη μέλη:

- Ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1989

- (ΕΕ C 313 της 12. 12. 1990),

- Ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1990

- (ΕΕ C 324 της 13. 12. 1991),

- Ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1991

- (ΕΕ C 330 της 15. 12. 1992),

- Ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1992

- (ΕΕ C 309 της 16. 11. 1993),

- Ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1993

- (ΕΕ C 327 της 24. 11. 1994).

β) Ειδικές εκθέσεις:

- Αριθ. 2/89 για την οργάνωση των αγορών στον τομέα των νωπών και μεταποιημένων οπωροκηπευτικών (ΕΕ C 128 της 24. 5. 1989)

- Αριθ. 2/90 για τη διαχείριση και τον έλεγχο των επιστροφών κατά την εξαγωγή (ΕΕ C 133 της 31. 5. 1990)

- Αριθ. 2/92 σχετικά με τον έλεγχο των επιστροφών κατά την εξαγωγή που καταβάλλονται σε επιλεγέντες σημαντικούς εμπόρους στον τομέα των γαλακτοκομικών προϊόντων (ΕΕ C 101 της 22. 4. 1992)

- Αριθ. 4/93 σχετικά με την εφαρμογή του συστήματος των ποσοστώσεων που αποσκοπεί στον έλεγχο της παραγωγής γάλακτος (ΕΕ C 227 της 23. 8. 1993)

- Αριθ. 7/93 σχετικά με τους ελέγχους των παρατυπιών και απατών στο γεωργικό τομέα (ΕΕ C 53 της 19. 2. 1994)

- Αριθ. 8/93 για την κοινή οργάνωση αγοράς του ακατέργαστου καπνού (ΕΕ C 65 της 2. 3. 1994).

(14) Πρόκειται για μια διαδικασία με την οποία παρέχεται στο κράτος μέλος η ευκαιρία να παρουσιάσει πρόσθετα έγγραφα και στοιχεία για να δικαιολογήσει τα ποσά που αμφισβητεί η Επιτροπή. Η διαδικασία αυτή διαφέρει από εκείνη που εφαρμόζεται με την απόφαση 94/442/ΕΚ της Επιτροπής της 1ης Ιουλίου 1994 σχετικά με τη θέσπιση διαδικασίας συμβιβασμού (ΕΕ L 182 της 16. 7. 1994).

(15) Μπορεί να βρεθεί τώρα νομική βάση στο άρθρο 5 παράγραφος 2γ του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1287/95 για τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 729/70, που εφαρμόζεται από την εκκαθάριση λογαριασμών για το οικονομικό έτος 1996, άρθρο που δεν περιλαμβανόταν στην έκδοση που υποβλήθηκε στο Συνέδριο για γνωμοδότηση.

(16) Έγγρ. VI/216/93 αναθ. 1 της 12. 9. 1994, «Αξιολόγηση των δημοσιονομικών επιπτώσεων κατά την προπαρασκευή της απόφασης εκκαθάρισης των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις».

(17) Η ιταλική νομοθεσία προβλέπει περισσότερο προχωρημένους ελέγχους, για την παρακολούθηση των ύποπτων κινήσεων χρήματος.

(18) ΕΕ C 327 της 24. 11. 1994, σημεία 3.46 έως 3.48.

(19) Διαχωρισμός σημαίνει αποσύνδεση από την απόφαση εκκαθάρισης, έως ότου αναληφθούν περαιτέρω διερευνήσεις.

(20) Εσωτερική έκθεση στην οποία βασίζεται η απόφαση εκκαθάρισης, έγγραφο VI/320/94 της 21. 12. 1994.

(21) Σχέδιο ανακοίνωσης προς την Επιτροπή για την απόφαση εκκαθάρισης σχετικά με το οικονομικό έτος 1991, έγγρ. ΓΔ VI - BG/vim/N94/0082.

(22) Έγγρ. VI/358/94 - αναθ. 1 της 21. 11. 1994.

(23) Έγγρ. ΧΧ.C.1(94) D/6991 της 5. 12. 1994, Εισαγωγή.

(24) Διαβίβαση μιας πρότασης στο δημοσιονομικό ελεγκτή για θεώρηση και στον υπόλογο για καταχώρηση προς υπόμνηση.

(25) Ανάληψη της ευθύνης για τα εντάλματα είσπραξης.

(26) ΕΕ C 287 της 24. 10. 1983, σημείο 2.2.8. γ).

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Ι

Για το οικονομικό έτος 1991, ο έλεγχος του Συνεδρίου κάλυψε ορισμένα μέτρα τα οποία δεν καλύφθηκαν από την εργασία εκκαθάρισης της Επιτροπής. Το Συνέδριο διαπίστωσε λάθη ή αδυναμίες ελέγχου που θα είχαν οδηγήσει σε διορθώσεις στην απόφαση εκκαθάρισης:

Ελλάδα

- Ενίσχυση παραγωγής για σκληρό σιτάρι (1) 7

- ΝΕΠ επιστροφών κατά την εξαγωγή (1).

Ηνωμένο Βασίλειο

- Καθεστώς πριμοδότησης προβατίνας (1).Ιρλανδία

- Γαλακτοκομική ποσόστωση και συμπληρωματική εισφορά (2) 7

- Καθεστώς οριστικής παύσης της γαλακτοκομικής παραγωγής (2) 7

- Καθεστώς προσωρινής αναστολής της παραγωγής γάλακτος (2).

Βέλγιο

- Γαλακτοκομική ποσόστωση και συμπληρωματική εισφορά (2).

- Καθεστώς οριστικής παύσης γαλακτοκομικής παραγωγής (2).

- Καθεστώς προσωρινής αναστολής παραγωγής γάλακτος (2).

Γαλλία

- Ειδική πριμοδότηση βοοειδών (1).

(1) Ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1991, ΕΕ C 330 της 15. 12. 1992.

(2) Ειδική έκθεση για την εφαρμογή του συστήματος ποσοστώσεων που αποσκοπεί στον έλεγχο της παραγωγής γάλακτος, ΕΕ C 12 της 15. 1. 1994.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ ΙΙ

Θα πρέπει να ληφθούν υπόψη οι ακόλουθες σημειώσεις κατά την ανάγνωση των πινάκων 1 μέχρι 14:

Ορισμοί

α) Η «κάλυψη» σημαίνει τα ποσά των κονδυλίων για τα οποία έχει πραγματοποιηθεί κάποια εργασία εκκαθάρισης. Το «βάθος» περιγράφει την έκταση αυτής της κάλυψης.

β) Ο έλεγχος εκκαθάρισης εκτελείται σύμφωνα με προκαθορισμένα προγράμματα:

Ρ1: Αναλυτική εξέταση των ετήσιων δηλώσεων των κρατών μελών και όλων των στοιχείων που απαιτούν οι κανονισμοί. Διασταύρωση αυτών των στοιχείων με άλλα στοιχεία και δεδομένα. Μέρος αυτής της εργασίας εκτελείται από τη ΓΔ VI-Ζ-2 που είναι υπεύθυνη για τους λογαριασμούς διαχείρισης της ΓΔ VI.

Ρ2: Αξιολόγηση και επαλήθευση όλων των πληροφοριών και εκθέσεων που υπάρχουν για τους εξεταζόμενους οργανισμούς πληρωμών.

Ρ3: Συμφωνία των ετήσιων δηλώσεων με τα βιβλία των οργανισμών πληρωμών.

Ρ4: Ανάλυση και αξιολόγηση των συστημάτων εσωτερικού ελέγχου και εκτίμηση του επιπέδου εμπιστοσύνης που πρέπει να δοθεί στον εσωτερικό έλεγχο.

Ρ5: Δειγματοληπτικοί έλεγχοι επαλήθευσης των στοιχείων των ετήσιων δηλώσεων και διατύπωση ποσοτικών συμπερασμάτων για τις δαπάνες.

Γενικές σημειώσεις (1) - (5)

Όπου δεν υπάρχουν υποσημειώσεις, ισχύουν οι ακόλουθες γενικές σημειώσεις:

(1) Ρ3 από τον εξωτερικό ελεγκτή

(2) Ρ5: Τα δείγματα δεν ελήφθησαν με μέθοδο επιλογής που να μπορεί να εξασφαλίσει την αντιπροσωπευτικότητα και την αξιοπιστία σύμφωνα με τα γενικώς αποδεκτά ελεγκτικά πρότυπα.

(3) Ο τόκος υπολογίζεται με κατ' αποκοπή συντελεστή 10 %.

Ο ορθός συντελεστής είναι το εθνικό προεξοφλητικό επιτόκιο συν 3 % κατά τη διάρκεια της εξεταζόμενης περιόδου.

(4) Οι διορθώσεις για καθυστερημένες πληρωμές βασίζονται σε κατ' αποκοπή σύστημα. Η χρησιμοποίηση αυτής της μεθόδου δεν είναι δικαιολογημένη.

(5) Ο έλεγχος της Επιτροπής δεν παρέσχε καμία βάση για προσδιορισμό της ζημίας του κοινοτικού προϋπολογισμού. Ο εφαρμοζόμενος κατ' αποκοπή συντελεστής αποτελεί εκτίμηση της ζημίας.

Ειδικές σημειώσεις

Οι σημειώσεις από (6) και πέρα αφορούν συγκεκριμένους πίνακες και παρουσιάζονται κάτω από τον αντίστοιχο πίνακα.

Πηγές των πινάκων

Τα στοιχεία των πινάκων 1 έως 13 έχουν ληφθεί από την 21η δημοσιονομική έκθεση του ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις για το 1991, καθώς και από τη συνοπτική έκθεση της Επιτροπής (βλ. υποσημείωση 20).

Τα στοιχεία του πίνακα 14 έχουν ληφθεί από τις αποφάσεις της Επιτροπής (βλ. υποσημειώσεις 6 και 7).

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

> ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

> ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

ΑΠΑΝΤΗΣΗ

Προκαταρκτικές παρατηρήσεις

Το Ελεγκτικό Συνέδριο, κατόπιν αιτήματος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, γνωμοδότησε επί της απόφασης της 21ης Δεκεμβρίου 1994 σχετικά με την εκκαθάριση του οικονομικού έτους 1991. Το ουσιώδες μέρος της προπαρασκευαστικής εργασίας για την λήψη της απόφασης αυτής πραγματοποιήθηκε από τον Μάρτιο του 1992 μέχρι τα μέσα του 1993. Η εκκαθάριση της Επιτροπής για το εν λόγω έτος δεν πρέπει να αντιμετωπίζεται μεμονωμένα αλλά σε συνδυασμό με την πρόοδο που έχει επιτευχθεί από την Επιτροπή στη βελτίωση των εφαρμοζόμενων τεχνικών στις διερευνητικές εργασίες των εκκαθαρίσεων, και με την αναμόρφωση της διαδικασίας της εκκαθάρισης τόσο σε επίπεδο εργασίας όσο και νομικών διατάξεων.

Πολλά από τα κριτικά σχόλια που τίθενται από το Ελεγκτικό Συνέδριο αφορούν ζητήματα που έχουν από καιρού αναγνωρισθεί από την Επιτροπή, η οποία το 1991 έδωσε εντολή στην ομάδα εργασίας «Belle» να εντοπίσει τις βασικές αιτίες και να προτείνει εφικτές λύσεις. Τα συμπεράσματα και οι προτάσεις αυτής της ομάδας εργασίας παρουσιάστηκαν τον Οκτώβριο του 1992 και εγκρίθηκαν από την Επιτροπή τον Μάρτιο του 1993. Μετά από μακρές και λεπτομερείς συζητήσεις με τα κράτη μέλη, και μετά τη λήψη γνωμοδότησης του Κοινοβουλίου και του Ελεγκτικού Συνεδρίου, εγκρίθηκε η νομική βάση για την αναμόρφωση αυτή από το Συμβούλιο της 23ης Μαΐου 1995, και οι λεπτομέρειες εφαρμογής από την Επιτροπή της 7ης Ιουλίου 1995. Η αναμόρφωση αυτή θα τεθεί σε ισχύ για το οικονομικό έτος 1996.

Αναπόφευκτα οι εκκαθαρίσεις των ενδιαμέσων ετών θα πραγματοποιηθούν βάσει της προ της αναμόρφωσης νομικής βάσης, υπό την επήρεια της σταδιακής εισαγωγής των αρχών της αναμόρφωσης που μπορούν να εφαρμοσθούν χωρίς τροποποίηση του νομικού πλαισίου.

Η αναμόρφωση θα επιτρέψει στην Επιτροπή, ιδιαίτερα,να προβεί σε εξαντλητικότερους ελέγχους σε επιλεγμένες περιοχές αντί της διασποράς των πόρων σε μια προσπάθεια να καλύψει όλους τους τομείς κάθε οικονομικού έτους, προσπάθεια μη ρεαλιστική που οδηγεί σε ατέλειες τις οποίες επισημαίνει το Ελεγκτικό Συνέδριο σχετικά με την εκκαθάριση του 1991.

Μέθοδος που εφαρμόζει η Επιτροπή για τον έλεγχο δαπανών του τμήματος Εγγυήσεων του ΕΓΤΠΕ και επιτευχθείσα κάλυψη

1. Το εσωτερικό επιχειρησιακό εγχειρίδιο της Επιτροπής παρέχει σαφείς οδηγίες προς τους ελεγκτές, που δεν σημαίνει όμως ότι πρέπει να τηρούνται σχολαστικά σε όλες τις έρευνες. Ορισμένες επαληθεύσεις καθίστανται περιττές λόγω των εργασιών που έχουν ήδη πραγματοποιήσει εταιρείες ελεγκτών βάσει σύμβασης με την Επιτροπή, και άλλες είναι άνευ αντικειμένου, όταν π.χ. είναι αδύνατος ο έλεγχος εγγράφων σε μια έρευνα που πραγματοποιείται στις διαδικασίες ελέγχου κράτους μέλους σε προληπτική βάση, πριν από την εκτέλεση της πληρωμής. Από τους ελεγκτές ζητείται να προσαρμόσουν τις αρχές που περιέχονται στο εγχειρίδιο σε συνδυασμό με τους συγκεκριμένους στόχους κάθε έρευνας.

Είναι όμως αληθές ότι το έργο που προβλέπεται σε κάθε έρευνα δεν θα μπορούσε πάντοτε να ολοκληρωθεί λόγω της περιορισμένης διαθεσιμότητας ανθρώπινων πόρων. Η Επιτροπή έχει αναγνωρίσει την αναγκαιότητα 15 επιπλέον υπαλλήλων για την αρμόδια για τις εκκαθαρίσεις μονάδα, αλλά περιορισμοί από τον προϋπολογισμό δεν έχουν καταστήσει διαθέσιμο το προσωπικό αυτό.

2. α) Η εκ μέρους της Επιτροπής ανάλυση και αξιολόγηση όλων των οδηγιών και διαδικασιών των κρατών μελών που αφορούν κάθε ένα από τα μέτρα που χρηματοδοτεί το τμήμα εγγυήσεων που ΕΓΤΠΕ δεν είναι δυνατόν να πραγματοποιείται κατά τρόπο συστηματικό. Ανταποκρίνεται σε συγκεκριμένες ερωτήσεις κρατών, και αξιολογεί τις διαδικασίες αυτές που επιλέγονται στο ετήσιο πρόγραμμα εργασίας της. Οι διαπιστωθείσες ατέλειες και ανωμαλίες αποτελούν παράγοντες που επηρεάζουν την από άποψη κινδύνου κατάταξη των μέτρων του προγράμματος εργασίας του ακόλουθου έτους.

2. β) Από το τέλος του 1994, το Ελεγκτικό Συνέδριο κοινοποίησε στην Επιτροπή αντίγραφα των επιστολών του προς τα κράτη μέλη που δίνουν τη δυνατότητα στην Επιτροπή να λάβει τα κατάλληλα μέτρα, συμπεριλαμβανομένης της οικονομικής διόρθωσης στα πλαίσια της εκκαθάρισης των λογαριασμών, όπου συμφωνεί με την εκ μέρους του Ελεγκτικού Συνεδρίου ερμηνεία των κανονισμών και τα κράτη μέλη δεν απαντούν επί των αναφερομένων γεγονότων.

2. γ) Η εργασία του κάθε ελεγκτή εποπτεύεται από την αρχηγό της ομάδας ο οποίος είναι αρμόδιος για 3 έως 4 ελεγκτές. Η τεκμηρίωση βελτιώνεται βάσει των παρατηρήσεων του Ελεγκτικού Συνεδρίου.

2. δ) Οι προσεγγίσεις πραγματοποιήθηκαν για όλα, εκτός από δύο κονδύλια του προϋπολογισμού. Είναι αληθές ότι το έργο των εξωτερικών ελεγκτών ρητά απέκλειε την εξέταση της συμβατότητας των δαπανών με τους κοινοτικούς κανόνες, αλλά το έργο τους επεκτείνετο πέραν της απλής επαλήθευσης των αιτήσεων δηλώσεων σε σχέση με τους λογαριασμούς: πραγματοποιήθηκε επίσης επαλήθευση και αξιολόγηση των συστημάτων ελέγχου των οργανισμών πληρωμών, σκοπός του οποίου είναι η εξασφάλιση ότι ο έλεγχος της συμβατότητας πραγματοποιείται πριν από την πληρωμή. Σε ορισμένες περιπτώσεις οι εξωτερικοί ελεγκτές κατέληξαν στο ότι τα συστήματα ελέγχου δεν παρέχουν την ζητούμενη εξασφάλιση.

2. ε) και στ). Είναι αληθές ότι δεν εξετάζονται όλα τα συστήματα ελέγχου κατ' έτος, και ότι ορισμένοι έλεγχοι επικεντρώνονται σε ένα στοιχείο της διαδικασίας ελέγχου (π.χ. έλεγχοι των τελωνείων επί των εξαγόμενων αγαθών) και όχι επί των δραστηριοτήτων κάθε φορέα που εμπλέκεται στη διοίκηση του μέτρου. Για το 1991, ελέγχθηκαν από τους εξωτερικούς ελεγκτές 12 οργανισμοί πληρωμών: ο αριθμός αυτός διπλασιάστηκε για τα επόμενα έτη. Λόγω του μεγάλου αριθμού οργανισμών πληρωμών (άνω των 150) και του ακόμα μεγαλύτερου αριθμού εντελλομένων και ελεγχουσών υπηρεσιών, η Επιτροπή είναι υποχρεωμένη να είναι πολύ επιλεκτική όταν αναλαμβάνει διερευνήσεις. Ακόμη και μετά την αναμόρφωση της διαδικασίας εκκαθάρισης, η Επιτροπή θα βρίσκεται αντιμέτωπη με το έργο της εκκαθάρισης λογαριασμών περισσοτέρων από 100 οργανισμών πληρωμών, επί των οποίων, σε αποκεντρωμένες χώρες όπως η Γερμανία και η Ισπανία, οι εθνικές αρχές δεν έχουν δικαιοδοσία ελέγχου.

3 και 4. Οι εκθέσεις αποστολών και οι επιστολές κοινοποίησης των διαπιστώσεων της Επιτροπής προς τα κράτη μέλη περιέχουν μεγάλο αριθμό παρατηρήσεων ποικίλης σπουδαιότητας. Συχνά οι απαντήσεις των κρατών μελών είναι ικανοποιητικές και προφανής λόγος για τον οποίο δεν προωθούνται περαιτέρω οι επιστολές παρατηρήσεων. Σε αντίθετη περίπτωση, καταβάλλονται περαιτέρω προσπάθειες για την ανεύρεση των πληροφοριών που ζητά το Ελεγκτικό Συνέδριο.

5. Ο διάλογος που πραγματοποιείται με κάθε κράτος μέλος δίνει την ευκαιρία στους εκπροσώπους του να παράσχουν στοιχεία και εξηγήσεις που εκκρεμούν μέχρι την ημερομηνία αυτή, ή να σημειωθούν αυτά που εκκρεμούν ακόμη. Συζητούνται τα προσωρινά συμπεράσματα των διαπιστώσεων, και δίνεται στο κράτος μέλος καλύτερη δυνατότητα ανάπτυξης επιχειρημάτων σε μια τέτοια συνάντηση παρά σε μια επιστολή. Τηρούνται πρακτικά των συμπερασμάτων κάθε συνάντησης, και κοινοποιούνται στο κράτος μέλος μέσω τέλεξ. Τα τελικά συμπεράσματα εξαρτώνται από περαιτέρω διμερείς συζητήσεις και υπηρεσιακές διαβουλεύσεις.

Αξιολόγηση των κύριων ποσών που απορρίφθηκαν

9. Έχοντας επίγνωση της αναγκαιότητας αντιπροσωπευτικότερης δειγματοληψίας, η Επιτροπή εισήγαγε προηγμένα μέσα ηλεκτρονικών υπολογιστών που της δίνουν τη δυνατότητα εξέτασης των αρχείων των πληρωμών των κρατών μελών, εντοπισμού ανωμαλιών και επιλογής δειγμάτων βάσει κριτηρίων ανάλυσης κινδύνου και δοκιμών από στατιστική άποψη τεχνικών δειγματοληψίας. Τα μέσα αυτά χρησιμοποιήθηκαν για πρώτη φορά το 1993, και η χρήση τους έχει σήμερα γενικευθεί. Παρά ταύτα, είναι σπάνιο να προσδιοριστεί το μέγεθος της απώλειας κάποιου ταμείου από την προβολή των αποτελεσμάτων της εξέτασης επιλεγμένων εγγράφων. Η αδυναμία των ελέγχων δεν υπονοεί την μη κανονικότητα των πράξεων, αλλά αύξηση του κινδύνου αδυναμίας εντοπισμού των μη κανονικών πράξεων από τον οργανισμό που πραγματοποιεί τον έλεγχο. Για τον λόγο αυτό, η Επιτροπή εφαρμόζει στις περιπτώσεις αυτές διορθώσεις βάσει της αξιολόγησης των απωλειών που προκάλεσε η εν λόγω αδυναμία.

10. Η αξιολόγηση του κινδύνου βασίζεται σε κριτήρια που αφορούν τον αριθμό και την φύση των αδυναμιών που εντόπισαν οι έλεγχοι. Το κράτος μέλος ενημερώνεται για τις παραλείψεις που διαπιστώθηκαν. Η εκτίμηση του κινδύνου πραγματοποιείται αρχικά από τον ελεγκτή ο οποίος πραγματοποίησε τον έλεγχο, και προσδιορίζεται τελικά κατόπιν διαβουλεύσεων με όλες τις εμπλεκόμενες υπηρεσίες. Σε ό,τι αφορά την εκκαθάριση του έτους 1992, κατόπιν αιτήματος των κρατών μελών, η υπηρεσία συμβιβασμού που ορίστηκε βάσει της απόφασης 94/442/ΕΚ της Επιτροπής μπορεί να εξετάσει την προτεινόμενη διόρθωση και να αναφέρει τα συμπεράσματά της για το εφαρμοζόμενο ύψος.

Είναι αληθές ότι οι διαθέσιμοι πόροι δεν επιτρέπουν στην Επιτροπή να επαληθεύσει όλες τις εξηγήσεις που δίνονται από τα κράτη μέλη, αλλά στο μέτρο του δυνατού, ζητείται η υποβολή συμπληρωματικών στοιχείων για εξέταση.

11. Όπως περιγράφεται στο σημείο 9 ανωτέρω, η Επιτροπή διαθέτει σήμερα δειγματοληπτικά στοιχεία πράξεων επί στατιστικής βάσης που δίνουν δυνατότητα έγκυρων προβολών.

13. Μέσω των επαληθεύσεων που πραγματοποιήθηκαν σε έξι επιλεγμένες περιφέρειες, η Επιτροπή κατέληξε στο ότι οι εφαρμοζόμενοι έλεγχοι στην Ιταλία για την πριμοδότηση προβατίνας ήταν ελλιπείς λόγω της ανεπάρκειας εθνικών οδηγιών και της απουσίας εποπτείας επί της εφαρμογής των ελέγχων. Οι αδυναμίες αυτές παρέμειναν χωρίς διόρθωση κατά τη διάρκεια πολλών ετών. Οι εθνικές στατιστικές καταγράφονται από φορέα ανεξάρτητο από τον οργανισμό πληρωμών και κατέδειξαν ότι ο αριθμός προβάτων και αιγών στην Ιταλία ήταν κατά πολύ χαμηλότερος των διεκδικούμενων πριμοδοτήσεων. Κρίθηκε ως εκ τούτου σκόπιμο να μην καταβληθούν δαπάνες, βάσει της διαφοράς μεταξύ των δύο αυτών αριθμών.

15. Η κατ' αποκοπή διόρθωση του 2 % κρίθηκε αρμόζουσα σε σχέση με τον κίνδυνο που παρουσιάζει το εθνικό ιρλανδικό σύστημα που περιελάμβανε επιτόπου επαληθεύσεις μέχρι και 100 %, προσαρμοζόμενο σε σχέση με την εφαρμογή του συστήματος αυτού στις επισκεφθείσες περιφέρειες.

16. Στην περίπτωση που αναφέρει το Ελεγκτικό Συνέδριο, η Ιρλανδία δεν μπόρεσε να απαιτήσει εγγυήσεις που αφορούν εκκρεμούσες προκαταβολές.

17. Η Επιτροπή επέλεξε να μην προβεί σε κυρώσεις κατά της Ιταλίας λόγω των επιπτώσεων των προσπαθειών της καταπολέμησης του οργανωμένου εγκλήματος στη γεωργική δαπάνη.

18. Για την υπόθεση εξαγωγής καπνού από την Ελλάδα, η Επιτροπή έχει στοιχεία βάσει των οποίων προκύπτει ότι η απουσία ελέγχων οδήγησε σε εκτεταμένες ατασθαλίες σε ό,τι αφορά καπνά που εξήχθησαν στην Αλβανία και τη Βουλγαρία. Οι απορρίψεις ανήλθαν σε 100 % των επιχορηγήσεων που καταβλήθηκαν για καπνά που εξήχθησαν στους ανωτέρω προορισμούς.

22. α) Η έλλειψη κτηματολογίου και μέσων ακριβούς μέτρησης επιφανείας των αγρών είναι κοινή σε όλα τα καθεστώτα ενισχύσεων στην Ελλάδα. Απαιτούνται σημαντικές επενδύσεις για την απάλειψη της διαρθρωτικής αυτής αδυναμίας. Κάτω από την πίεση της Επιτροπής, και με κοινοτική συγχρηματοδότηση, ξεκίνησαν πρότυπες πειραματικές μελέτες εντοπισμού αγρών και η χαρτογραφική εργασία βρίσκεται σε εξέλιξη για όλη τη γεωργική γη στην Ελλάδα. Υπό τις συνθήκες αυτές δεν κρίθηκε σκόπιμη η επιβολή διόρθωσης.

22. β) Τα συμπεράσματα που προκύπτουν από τις διερευνήσεις που βρίσκονται σε εξέλιξη στα κράτη μέλη εκτός της Ιρλανδίας και της Δανίας θα προσδιοριστούν στην εκκαθάριση του 1992.

22. γ) Όλα τα κράτη μέλη συναντούν δυσκολίες στην εφαρμογή νέων καθεστώτων, και η Ισπανία είχε προσχωρήσει στην ΕΚ μόλις πριν εντοπιστούν οι πρώτες δυσχέρειες διαχείρισης των πριμοδοτήσεων στα βοοειδή, κατά τη διάρκεια των ετών 1987-1989. Για να ξεπεραστούν οι δυσκολίες αυτές, η Ισπανία επέβαλε το 1989 το σύστημα σφαγής, και κάλυψε τις ελλείψεις αυτές του συστήματος μόλις αυτές υποδείχθηκαν από την Επιτροπή. Λαμβάνοντας υπόψη τις άμεσες και αποφασιστικές ενέργειες, δεν κρίθηκε σκόπιμο να εφαρμοστούν διορθώσεις για τις περιόδους προ της κοινοποίησης των διαπιστώσεων της Επιτροπής.

22. δ) Τα αποτελέσματα, της εξέτασης εκ μέρους της Επιτροπής, των ελέγχων του έτους 1992 θα περιληφθούν στην εκκαθάριση του 1992. Δεν θα πραγματοποιηθούν επιθεωρήσεις στους δυο αυτούς νομούς λόγω της δραστηριότητας τοπικών συμμοριών.

22. ε) και στ) Οι πρακτικές δυσκολίες που αντιμετώπισαν τα κράτη μέλη στην εφαρμογή νέων μέτρων αναγνωρίστηκαν από την Επιτροπή και χορηγήθηκαν περιθώρια γι' αυτές τις δυσχέρειες κατά την εκκαθάριση των λογαριασμών και κατά τρόπο που να αποφεύγεται η άνιση μεταχείριση.

23. Εκτός από τις σημαντικές βελτιώσεις στους ελέγχους στον τομέα του βαμβακιού στα τρέχοντα και επόμενα έτη εμπορίας, απαιτείται η Ελλάδα να πραγματοποιεί και εκ των υστέρων ελέγχους σε επιλεγμένα εκκοκιστήρια που δικαιούνται ενισχύσεως. Η υλοποίηση των ελέγχων αυτών παρακολουθείται από τις υπηρεσίες της Επιτροπής, και η αξιολόγηση της αποτελεσματικότητάς τους θα υποβληθεί στο τέλος του 1995. Καλύτερη εκτίμηση των πραγματικών απωλειών λόγω παρατυπιών θα καταστεί δυνατή καθώς θα προκύψουν στοιχεία σχετικά με ανακτηθέντα ποσά από τις ελληνικές αρχές από τους δικαιούχους.

24. α) Οι γερμανικές αρχές υπέβαλαν τα λεπτομερή στοιχεία που από καιρού είχε ζητήσει η Επιτροπή με καθυστέρηση έξι μηνών μετά την προθεσμία που είχε ορισθεί για την υποβολή στοιχείων και η οποία εφαρμόστηκε σε όλα τα κράτη μέλη. Μετά από δισταγμούς ως προς την αποδοχή των καθυστερημένων στοιχείων, η Επιτροπή εφάρμοσε διόρθωση που αντανακλά την αδυναμία συμμόρφωσης προς την προθεσμία.

24. β) Το διαθέσιμο προσωπικό δεν επαρκεί για την επιτόπου επαλήθευση όλων των στοιχείων που υποβάλλουν τα κράτη μέλη.

25. Με την έγκριση της απόφασης εκκαθάρισης για το 1991, η Επιτροπή έκρινε ότι δεν ήταν δυνατόν να δοθούν περισσότερες εξασφαλίσεις για τους λογαρισμούς με το διαθέσιμο προσωπικό. Αποτέλεσμα της απόφασης αυτής ήταν η ανάκτηση από τα κράτη μέλη περισσοτέρων από 1 500 εκατ. ECU (1), ποσοστό 5 % των συνολικώς δηλωθέντων.

Διαχείριση του προϋπολογισμού

26. Τα κοινά συμπεράσματα του Συμβουλίου και της Επιτροπής της 21ης Οκτωβρίου 1994 επέτρεψαν την επίλυση διαφορών μεταξύ της Επιτροπής και ορισμένων κρατών μελών.

Ως συνέπεια αυτού, η Επιτροπή ενέκρινε την 30ή Νοεμβρίου 1994 απόφαση τροποποίησης της απόφασης εκκαθάρισης των λογαριασμών για τα οικονομικά έτη 1989 και 1990. Η απόφαση κατανομής της είσπραξης για τα κράτη μέλη σε τέσσερις ισόποσες ετήσιες δόσεις για τα οικονομικά έτη 1995 έως 1998 δεν αντιτίθεται στην αρχή του ενιαυσίου.

Η καταβολή σε δόσεις σε περισσότερα από ένα οικονομικά έτη των προς ανάκτηση ποσών δεν θίγει το ενιαύσιο του προϋπολογισμού, δεδομένου ότι το προϊόν της εκκαθάρισης λογαριασμών, λόγω του αβέβαιου του χαρακτήρα τους, δεν αποτελεί αντικείμενο ούτε πρόβλεψης, ούτε εγγραφής στον προϋπολογισμό (παρά μόνο με προσωρινή μορφή και για ποσά που δεν περιλαμβάνουν συμπληρωματικές ανακτήσεις που μπορούν να πραγματοποιηθούν).

Επιπλέον, το άρθρο 102 παράγραφος 3 του δημοσιονομικού κανονισμού δεν επιβάλλει την υποχρέωση, που προεβλέπετο στο παρελθόν, καταχώρησης των αποτελεσμάτων της εκκαθάρισης στο οικονομικό έτος κατά τη διάρκεια του οποίου ελήφθη η απόφαση.

Επιπλέον, άλλα κείμενα που διέπουν την εκκαθάριση λογαριασμών, συγκεκριμένα οι κανονισμοί (EOK) αριθ. 729/70 για τη χρηματοδότηση της ΚΓΠ και (EOK) αριθ. 1723/72 σχετικά με την εκκαθάριση λογαριασμών, δεν κάνουν ρητή αναφορά στο ζήτημα.

27. Τα ποσά που κατατίθενται από τα κράτη μέλη δεν αντιστοιχούν σε καταβολή ιδίων πόρων. Προκειμένου περί αποτελέσματος εκκαθάρισης λογαριασμών, η καταχώρηση των ποσών αυτών ακολουθεί τις διατάξεις του άρθρου 102 παράγραφος 3 του δημοσιονομικού κανονισμού. Ο κανονισμός προβλέπει ότι «το αποτέλεσμα της απόφασης εκκαθάρισης... καταλογίζεται σε ένα μόνο άρθρο ως επί το πλέον ή επί το έλαττον δαπάνη».

Συμπεράσματα

28 και 29. Η πλειοψηφία των συστάσεων του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στη γνωμοδότησή της για την αναμόρφωση της διαδικασίας εκκαθάρισης, ελήφθησαν υπόψη στα νομικά κείμενα. Καθώς η γνωμοδότηση παρελήφθη με μεγάλη καθυστέρηση, αντικατοπτρίζονται κυρίως στις λεπτομέρειες εφαρμογής παρά στον κανονισμό του Συμβουλίου.

Οταν οι διορθώσεις βασίζονται σε κατ' αποκοπήν ποσοστά υπάρχει αντικειμενική εκτίμηση του αριθμού και της φύσης των αδυναμιών του ελέγχου που εκθέτουν τα κοινοτικά ταμεία σε κινδύνους μη εντοπίσιμων παρατυπιών. Σπάνια υπάρχει καλύτερος τρόπος αξιολόγησης, εκ των υστέρων, των πραγματικών απωλειών των ταμείων λόγω παρατυπιών, και όπως σημειώνεται και από το Ελεγκτικό Συνέδριο, η προσέγγιση αυτή έλαβε την τυπική της μορφή με την τροποποίηση του κανονισμού (EOK) αριθ. 729/70.

30. Το μεγαλύτερο εμπόδιο που αντιμετωπίζει η Επιτροπή κατά την εκκαθάριση λογαριασμών είναι ο πολύ μεγάλος αριθμός υπηρεσιών των κρατών μελών που είναι αρμόδιες για την επαλήθευση και έγκριση των δαπανών, ιδιαίτερα όταν καμία εθνική αρχή δεν ασκεί αποτελεσματική εποπτεία στις υπηρεσίες αυτές, είτε λόγω της αυτονομίας τους (γερμανικά κρατίδια, ισπανικές αυτονομίες, και όλο και περισσότερο τα βρετανικά έθνη και οι βελγικές περιφέρειες), ή λόγω έλλειψης ελεγκτικών υποδομών (Ελλάδα, Ιταλία). Υπό τις συνθήκες αυτές, η Επιτροπή δεν μπορεί να βασίζεται στα συστήματα ελέγχου των κρατών μελών για να εξασφαλιστεί σχετικά με τις εθνικές δηλώσεις δαπανών, αλλά πρέπει να προβαίνει στις δικές της διερευνήσεις σε όσες από τις ανεξάρτητες υπηρεσίες αυτές της επιτρέπουν οι πόροι της.

Μετά την έγκριση της αναμόρφωσης της διαδικασίας εκκαθάρισης, τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα να θέσουν σε εφαρμογήεπαρκούς επιπέδου οικονομικούς ελέγχους και συντονισμό των οργανισμών πληρωμών, και να περιορίσουν τον αριθμό των οργανισμών αυτών. Μετά την υλοποίηση της αναμόρφωσης η Επιτροπή μπορεί να αναμένει την επίτευξη εύλογου επίπεδου εξασφάλισης χωρίς τελείως δυσανάλογες προσπάθειες. Η Επιτροπή χρειάζεται όμως να αξιολογήσει την αποτελεσματικότητα των μηχανισμών ελέγχων που θέτουν σε εφαρμογή τα κράτη μέλη, τη διαπίστευση των οργανισμών πληρωμών και την πιστοποίηση των λογαριασμών τους, ώστε να είναι σε θέση να εκτιμήσει το επίπεδο εξασφάλισης που προσφέρουν, και θα συνεχίσει στο μέλλον να αναλαμβάνει έρευνες ως προς την συμμόρφωση των καταβαλλομένων πληρωμών από 100 περίπου οργανισμούς πληρωμών.

Η Επιτροπή είχε την πρόθεση να διαθέσει 15 επιπλέον θέσεις υπαλλήλων για την ενίσχυση της μονάδας εκκαθάρισης λογαριασμών αλλά δεν εξευρέθησαν πόροι εκ του προϋπολογισμού. Με τις επιπλέον αυτές θέσεις, και με την πρόσληψη προσωπικού με τα κατάλληλα προσόντα, κατόπιν διαγωνισμού οργανωμένου από κοινού με το Ελεγκτικό Συνέδριο, το έργο αυτό είναι εφικτό, και μπορεί να εξασφαλιστεί ένα εύλογο επίπεδο εξασφάλισης της νομιμότητας και τυπικότητας των δαπανών του τμήματος Εγγυήσεων. Με τα σημερινά επίπεδα στελέχωσης, η Επιτροπή μπορεί απλά να εμπιστεύεται ότι τα κράτη μέλη θα επωμισθούν τις νέες ευθύνες τους στα πλαίσια της αναμόρφωσης της διαδικασίας εκκαθάρισης.

(1) Σε τιμές 1995.