Γνωμοδότηση με θέμα «Ο ρόλος των περιφερειακών και τοπικών αρχών όσον αφορά την αρχή της εταιρικής σχέσης των Διαρθρωτικών Ταμείων»

(96/C 100/17)

Στις 5 Δεκεμβρίου 1994, και σύμφωνα με το άρθρο 198 Γ της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας, η Επιτροπή των Περιφερειών απεφάσισε να καταρτίσει γνωμοδότηση πρωτοβουλίας με το ανωτέρω θέμα

Σύμφωνα με το άρθρο 9 του Εσωτερικού Κανονισμού της Επιτροπής των Περιφερειών, το θέμα παραπέμφθηκε στην επιτροπή 1 (Περιφερειακή ανάπτυξη, οικονομική ανάπτυξη, τοπικά και περιφερειακά οικονομικά).

Κατά τη συνεδρίαση της επιτροπής 1 στις 19 Ιανουαρίου 1995 ορίστηκαν εισηγητές ο κ. Brian Meek και ο κ. Bent Hansen.

Εισαγωγή

Κατά την 8η σύνοδο ολομέλειας που πραγματοποιήθηκε στις

19/20 Ιουνίου 1995 (συνεδρίαση της 20ης Ιουλίου 1995), η Επιτροπή των Περιφερειών, έχοντας υπόψη:

- το Λευκό Βιβλίο Delors για την «Ανάπτυξη, ανταγωνιστικότητα και απασχόληση» (έγγρ. COM(93) 700 τελικό), στο οποίο υποστηρίζεται μια πιο αποκεντρωμένη οικονομία και δίδεται μεγαλύτερη σημασία στο τοπικό και περιφερειακό επίπεδο 7

- την «Πέμπτη ετήσια έκθεση για την εφαρμογή της μεταρρύθμισης των διαρθρωτικών ταμείων 1993» (έγγρ. COM(95) 30 τελικό) 7

- τη γνωμοδότηση για την «Αναθεώρηση της Συνθήκης του Μάαστριχτ» που υιοθέτησε η Επιτροπή των Περιφερειών στις 21 Απριλίου 1995 και στην οποία η ΕΤΠ ζητεί έναν ευρύτερο ορισμό της έννοιας της επικουρικότητας 7

υιοθέτησε την ακόλουθη γνώμη:

Κανονισμοί των Διαρθωτικών Ταμείων

1. Με τη μεταρρύθμιση των διαρθρωτικών ταμείων κατά το 1988, θεσπίστηκαν τέσσερις κατευθυντήριες αρχές: η εταιρική σχέση, η συγκέντρωση, ο προγραμματισμός και η προσθετικότητα. Οι αρχές αυτές ενισχύθηκαν το 1993 όταν αναθεωρήθηκαν οι κανονισμοί των διαρθρωτικών ταμείων.

2. Η αρχή της εταιρικής σχέσης σκιαγραφείται στο άρθρο 4 (1) του Κανονισμού που διέπει να διαρθρωτικά ταμεία. Αναφέρονται συγκεκριμένα τα εξής:

«Η κοινοτική δράση θεωρείται ως συμπλήρωμα και συμβολή στις αντίστοιχες δράσεις των κρατών μελών. Αυτό επιτυγχάνεται με τη στενή συνεργασία ανάμεσα στην Επιτροπή, το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, τις αρμόδιες αρχές και οργανισμούς - συμπεριλαμβανόμενων, στα πλαίσια των διαδικασιών που παρέχονται από τους θεσμικούς κανόνες και πρακτική κάθε κράτους μέλους, των οικονομικών και κοινωνικών εταίρων - που ορίζονται από το κράτος μέλος σε εθνικό, περιφερειακό, τοπικό ή άλλο επίπεδο 7 όλα τα μέρη αποτελούν εταίρους κατά την επιδίωξη ενός κοινού σκοπού. Η συνεργασία αυτή καλείται στο εξής "εταιρική σχέση". Η εταιρική σχέση καλύπτει την προετοιμασία, τη χρηματοδότηση, την εκ των προτέρων εκτίμηση, την παρακολούθηση και εκ των υστέρων αξιολόγηση των ενεργειών.

Η εταιρική σχέση οργανώνεται με πλήρη τήρηση των αντίστοιχων θεσμικών, νομικών και δημοσιονομικών αρμοδιοτήτων καθενός των εταίρων.»

3. Στην αρχή οι εταιρικές σχέσεις αναπτύχθηκαν με στόχο την εισαγωγή ενός αποκεντρωμένου στοιχείου στα διαρθρωτικά ταμεία. Ωστόσο, οι διατάξεις των ισχυόντων κανονισμών για την εταιρική σχέση είναι αόριστες. Αυτό οδήγησε σε διαφορετικές ερμηνείες της αρχής της εταιρικής σχέσης και συζητήσεις για τους ρόλους των εταίρων.

4. Προς το παρόν, οι κανονισμοί δεν ορίζουν την εταιρική σχέση ως «κάθετη» και ιεραρχική ή ως «οριζόντια» εταιρική σχέση και εταιρική σχέση ίσων μερών. Στη σημερινή τους διατύπωση δεν διευκρινίζεται σαφώς η λειτουργία των εταιρικών σχέσεων.

Σκοποί, στόχοι και μεθοδολογία της γνωμοδότησης

5. Στόχος της γνωμοδότησης πρωτοβουλίας της Επιτροπής των Περιφερειών είναι να καταδείξει τον τρόπο με τον οποίο η αρχή της εταιρικής σχέσης εφαρμόζεται στα πλαίσια των ισχυόντων κανονισμών και να αξιολογηθεί ο ρόλος των δημοκρατικά εκλεγμένων περιφερειακών και τοπικών αρχών στους κανονισμούς αυτούς. Στόχος δεν είναι να αναπτυχθεί ένα πρότυπο της ιδανικής εταιρικής σχέσης, επειδή οι σχέσεις αυτές πρέπει να αντανακλούν τις τοπικές και περιφερειακές οικονομικές συνθήκες και να προσαρμόζονται στα διάφορα μοντέλα τοπικής αυτοδιοίκησης. Ωστόσο, η γνωμοδότηση προτείνει τρόπους με τους οποίους μπορεί να ενισχυθεί ο ρόλος των περιφερειακών και τοπικών αρχών στα πλαίσια της αρχής της εταιρικής σχέσης.

6. Οι εισηγητές ζήτησαν από τα μέλη της επιτροπής 1 να εκτιμήσουν τον τρόπο με τον οποίο η εταιρική σχέση εφαρμόζεται στις περιοχές τους, πράγμα που αποτελεί τη βάση της γνωμοδότησης. Στηριζόμενη στα αποτελέσματα της έρευνας αυτής, η Επιτροπή των Περιφερειών διευκρινίζει ορισμένα γενικά προβλήματα στα πλαίσια της διάρθρωσης και της λειτουργίας των εταιρικών σχέσεων.

7. Κατά το στάδιο εκπόνησης της έρευνας, εφαρμόζονταν μόνο τα προγράμματα που εντάσσονταν στα πλαίσια των πρώτων τεσσάρων στόχων. Δεν εφαρμόζονταν όλα τα προγράμματα των στόχων 5 β και 6. Η γνωμοδότηση δεν εξέτασε τις ρυθμίσεις εταιρικών σχέσεων για τις νέες πρωτοβουλίες της ΕΕ. Η βραδεία πρόοδος όσον αφορά την υιοθέτηση των κανονισμών και η καθυστέρηση της εφαρμογής των προγραμμάτων παρεκώλυσε την επιτόπια έρευνα στα πλαίσια της παρούσας γνωμοδότησης. Αυτό είναι ιδιαίτερα απογοητευτικό επειδή τα προγράμματα έπρεπε να λειτουργούν για περισσότερο από ένα χρόνο.

8. Η γνωμοδότηση σκιαγραφεί, κατ'αρχάς, τη σημασία των τοπικών και περιφερειακών αρχών για τις εταιρικές σχέσεις. Στη συνέχεια, εξετάζει τόσο τα προβλήματα των εταιρικών σχέσεων, όπως αυτά ορίζονται από τις απαντήσεις που δόθηκαν στην έρευνα, όσο και τις συστάσεις όσον αφορά τους τρόπους ανάπτυξης αποτελεσματικών εταιρικών σχέσεων.

Ο βασικός ρόλος των τοπικών και περιφερειακών αρχών στις εταιρικές σχέσεις των διαρθρωτικών ταμείων

9. Η αρχή της εταιρικής σχέσης είναι σημαντική επειδή οι δραστήριες και αποτελεσματικές εταιρικές σχέσεις θα οδηγήσουν στη δημιουργία αποδοτικών προγραμμάτων και την αποτελεσματική χρησιμοποίηση των διαρθρωτικών πόρων σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο. Στις εταιρικές σχέσεις συμμετέχουν σημαντικοί παράγοντες, τόσο σε περιφερειακό όσο και σε τοπικό επίπεδο, που έχουν λεπτομερή γνώση της περιοχής τους και μπορούν να εντοπίσουν τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματα οικονομικής φύσεως. Επιπλέον, οι εταιρικές σχέσεις ενσωματώνουν την αρχή της επικουρικότητας και δίδουν μια αίσθηση κοινής ιδιοκτησίας του προγράμματος.

10. Σε ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ένωση, οι τοπικές και περιφερειακές αρχές είναι υπεύθυνες για ένα ευρύ φάσμα δραστηριοτήτων συμπεριλαμβανόμενης και της ανάπτυξης οικονομικών στρατηγικών και πρωτοβουλιών: παροχή επιχειρηματικής βοήθειας, βελτίωση του φυσικού περιβάλλοντος και των υποδομών και άρση των εμποδίων στην οικονομική ανάπτυξη, ενίσχυση για την ένταξη στην αγορά εργασίας ή προετοιμασία για μια νέα και καλύτερη απασχόληση, ενίσχυση περιοχών και ατόμων για τη συμμετοχή τους στην ευρύτερη οικονομική ανάπτυξη. Αποτελούν επίσης τους κυριότερους παράγοντες για την προσέλκυση εξωτερικών πόρων στην περιοχή.

11. Η Επιτροπή των Περιφερειών πιστεύει ότι οι δημοκρατικά εκλεγμένες περιφερειακές αρχές πρέπει να διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο στις εταιρικές σχέσεις των διαρθρωτικών ταμείων:

- οι περιφερειακές και τοπικές αρχές είναι υπεύθυνες για την κοινωνική και οικονομική ευημερία της περιοχής και είναι δημοκρατικά εκλεγμένα όργανα, υπόλογα έναντι τοπικών και περιφερειακών δήμων και κοινοτήτων, ενώ προσδίδουν δημοκρατική νομιμότητα στα προγράμματα και προσεγγίζουν τους πολίτες.

- οι τοπικές και περιφερειακές αρχές συγχρηματοδοτούν μεγάλα μέρη των προγραμμάτων στα πλαίσια των διαρθρωτικών ταμείων.

- οι τοπικές και περιφερειακές αρχές, όντας υπεύθυνες για την οικονομική ανάπτυξη των τοπικών δήμων και κοινοτήτων και όντας το εστιακό σημείο της περιφερειακής και τοπικής επιχειρηματικής ζωής, εξασφαλίζουν το συντονισμό και την ολοκλήρωση των μέτρων στα πλαίσια των διαρθρωτικών ταμείων, π.χ. στους τομείς της οικονομικής ανάπτυξης, των φυσικών υποδομών και της εκπαίδευσης. Συνεπώς, ο συντονισμός των διαρθρωτικών πόρων θα καταστεί πιο αποτελεσματικός και θα βασίζεται σε μακροπρόθεσμες στρατηγικές.

Τα προβλήματα των εταιρικών σχέσεων βάσει των τοπικών και περιφερειακών εμπειριών

12. Οι απαντήσεις που δόθηκαν στη μελέτη αφορούν ένα ευρύ φάσμα εταιρικών σχέσεων. Το φάσμα αυτό καλύπτει εύρυθμα λειτουργούσες εταιρικές σχέσεις με εποικοδομητικό διάλογο και ευρεία συμμετοχή των τοπικών και περιφερειακών αρχών - μέσω υπο σύναψη εταιρικών σχέσεων - σε καταστάσεις κατά τις οποίες οι εταιρικές σχέσεις έχουν αναπτυχθεί μόνο αμυδρά.

13. Η απόκλιση αυτή ενδέχεται να οφείλεται σε μεγάλο βαθμό στις εθνικές διαφορές μεταξύ των εθνικών διαρθρώσεων και στην παράδοση διαλόγου μεταξύ επιπέδων δημόσιας διοίκησης. Το μέγεθος και η συμμετοχή στις εταιρικές σχέσεις αποτελούν συχνό πρόβλημα εφόσον, στις περισσότερες περιπτώσεις, την ευθύνη για την υπόδειξη των εταίρων έχουν τα κράτη μέλη.

14. Η έρευνα δεν έχει ωστόσο δώσει μια πλήρη εικόνα της διαχείρισης των πόρων των διαρθρωτικών ταμείων στα κράτη μέλη. Ωστόσο, τα παραδείγματα που αναφέρονται στις απαντήσεις δίδουν μια εικόνα της διαχείρισης με τη διασαφήνιση ορισμένων τάσεων λειτουργίας των εταιρικών σχέσεων.

15. Με βάση την εν λόγω έρευνα, στο κεφάλαιο αυτό διευκρινίζονται ορισμένα προβλήματα που έχουν σχέση με τη σύναψη και τη λειτουργία των εταιρικών σχέσεων, ιδίως σε σχέση με την επιρροή των τοπικών και περιφερειακών αρχών.

16. Τα προβλήματα που περιγράφονται δεν συναντώνται σε όλες τις εταιρικές σχέσεις. Όπως αναφέρθηκε στην έκθεση, υπάρχουν ορισμένα παραδείγματα «σωστών πρακτικών». Τα παραδείγματα αυτά δεν περιγράφονται και δεν σχολιάζονται μεμονωμένα, αλλά τα χαρακτηριστικά τους εμφανίζονται συχνά στις πιθανές λύσεις που αναφέρονται στις απαντήσεις οι οποίες δόθηκαν στην έρευνα. Τούτο επιβεβαιώνει την ανάγκη περαιτέρω ανταλλαγής σχετικών εμπειριών.

Κατάρτιση του προγράμματος σχετικά με τον προγραμματισμό

17. Τα προγράμματα καταρτίζονται στις περισσότερες περιπτώσεις από την κεντρική κυβέρνηση. Αυτό συμβαίνει συχνά με τα περιφερειακά προγράμματα. Οι απόψεις των τοπικών και περιφερειακών αρχών εκφράζονται σε διάφορα επίπεδα, π.χ. όταν ζητείται η γνώμη τους. Πλην ελάχιστων εξαιρέσεων, η συμμετοχή των τοπικών και περιφερειακών αρχών είναι τώρα μεγαλύτερη από ό,τι κατά την περίοδο του τελευταίου προγράμματος.

18. Γενικότερα, οι τοπικές και περιφερειακές αρχές ζητούν να έχουν μεγαλύτερη επιρροή στον προγραμματισμό. Η ανάπτυξη του προγράμματος πρέπει να στηριχθεί σε μια «από την βάση προς την κορυφή» προσέγγιση και να αποκτήσει με τον τρόπο αυτό στενότερη σχέση με τις τοπικές και τις περιφερειακές αρχές. Οι αρχές αυτές πρέπει να κατέχουν καίρια θέση στις εταιρικές σχέσεις, επειδή εκλέγονται από τον τοπικό πληθυσμό και συγχρηματοδοτούν τις δράσεις των προγραμμάτων. Στις επιτροπές αυτές εκλεγμένα μέλη πρέπει να διαδραματίζουν καίριους ρόλους. Τα υφιστάμενα έγγραφα πρέπει να ενσωματωθούν, όσο το δυνατό περισσότερο στο έγγραφο για το πρόγραμμα.

19. Η άποψη αυτή δεν αφορά μόνο τις περιπτώσεις κατά τις οποίες η τοπική κυβέρνηση είναι λιγότερο αναπτυγμένη και ο προγραμματισμός αναλαμβάνεται και συντονίζεται από υπηρεσίες της κεντρικής κυβέρνησης που εδρεύουν στις περιφέρειες. Αφορά επίσης, τις περιπτώσεις κατά τις οποίες η τοπική κυβέρνηση είναι περισσότερο αναπτυγμένη.

20. Σε ορισμένες χώρες παρατηρείται η τάση να καταρτίζονται εθνικά ή μεγαλύτερα προγράμματα για μεγαλύτερες περιοχές εις βάρος των μικρών προγραμμάτων των περιφερειών ή τμημάτων περιφερειών. Συνιστάται να καταρτίζονται τα προγράμματα μάλλον ως περιφερειακά προγράμματα. Είναι θέμα ζωτικής σημασίας για τη νομιμότητα και τη δυνατότητα διατήρησης των περιφερειακών εταιρικών σχέσεων.

21. Εκφράζονται ανησυχίες ότι τα εθνικά προγράμματα φαίνονται απομεμακρυσμένα από το περιφερειακό και τοπικό επίπεδο. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η εθνική αρμοδιότητα για τη διαχείριση των πόρων των διαρθρωτικων ταμείων κατανέμεται μεταξύ διαφόρων εθνικών υπουργείων, πράγμα που μπορεί να εμποδίσει την ανάπτυξη συνεκτικών προγραμμάτων. Υποστηρίζεται ότι τα περιφερειακά προγράμματα ανταποκρίνονται περισσότερο στις τοπικές και περιφερειακές αρχές από ό,τι τα εθνικά προγράμματα.

22. Μόνο σε ελάχιστες περιπτώσεις υπάρχει επίσημη άμεση επαφή μεταξύ της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και των τοπικών και περιφερειακών αρχών κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων για τα έγγραφα προγραμματισμού. Γενικότερα, οι εταίροι δεν ενημερώνονται επίσημα για την πρόοδο των συζητήσεων αυτών έως ότου εγκριθεί το έγγραφο προγραμματισμού.

23. Στις απαντήσεις σχετικά με το ρόλο της Ευρωπαϊκής Ένωσης επισημαίνεται η ανάγκη ενός αμεσότερου διαλόγου με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Αυτό αντανακλάται τόσο στις συστάσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης να ανατεθεί σημαντικότερος ρόλος στις τοπικές και περιφερειακές αρχές κατά την κατάρτιση των προγραμμάτων, όσο και στο αίτημα να είναι λιγότερο περίπλοκη η δέσμη κανόνων για τα διαρθρωτικά ταμεία. Επίσης, σε ορισμένες περιπτώσεις, η σχετικά σύντομη περίοδος ισχύος των προγραμμάτων, ο περιορισμένος χρόνος που είναι σήμερα διαθέσιμος για την εφαρμογή προγραμμάτων και οι καθυστερημένες αποφάσεις για τους διαθέσιμους πόρους ενδέχεται να οδηγήσουν σε διακοπή της εφαρμογής των προγραμμάτων.

24. Η κεντρική κυβέρνηση δεν ανταποκρίνεται πάντα στις τοπικές και περιφερειακές ανάγκες και υπάρχει κίνδυνος να καταστεί η κατάρτιση και η διαχείριση των προγραμμάτων μια γραφειοκρατική διαδικασία χωρίς συγκεκριμένη πολιτική. Με το να προσδοθεί έντονος τοπικός και περιφερειακός χαρακτήρας στα προγράμματα των διαρθρωτικών ταμείων, τα προγράμματα αυτά εντάσσονται περισσότερο στα πλαίσια της πολιτικής και υπάρχει μεγαλύτερη πιθανότητα να προκαλέσουν συζητήσεις σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο.

25. Σε ορισμένες περιπτώσεις, όπου περιφερειακές αρχές είναι υπεύθυνες για την κατάρτιση των προγραμμάτων, ενδέχεται να συντρέχουν λόγοι για ενίσχυση της επιρροής των τοπικών αρχών. Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι τοπικές αρχές είναι υπεύθυνες για τις πολιτικές τοπικής ανάπτυξης, οι πολιτικές αυτές πρέπει να αντανακλώνται στο περιφερειακό πρόγραμμα και να αποτελούν το αντικείμενο του συντονισμού. Σε αυτές τις περιπτώσεις το πρόγραμμα πρέπει να λαμβάνει υπόψη και τα μέσα παρέμβασης που ήδη υφίστανται σε περιφερειακό επίπεδο και μπορούν να χρησιμοποιηθούν και να αποτελούν το αντικείμενο του προγράμματος.

26. Από τις απαντήσεις προκύπτει επίσης ότι ο ρόλος των τοπικών και περιφερειακών αρχών μπορεί να ενισχυθεί με καλύτερο διάλογο μεταξύ των διάφορων επιπέδων μιας τοπικής κυβέρνησης μέ την τακτική και από κοινού αξιολόγηση της διαδικασίας και των αποτελεσμάτων, στα πλαίσια των στρατηγικών και των στόχων των προγραμμάτων, ή με τη βελτίωση της τοπικής επαγγελματικής εμπειρογνωμοσύνης.

Εφαρμογή των προγραμμάτων

27. Δίδεται η εντύπωση ότι οι τοπικές και περιφερειακές αρχές επηρέαζουν σε γενικές γραμμές όλο και περισσότερο τη διαχείριση και την επιλογή των προγραμμάτων, καθώς και τις χρηματοπιστωτικές αποφάσεις.

28. Οι περιφερειακές εταιρικές σχέσεις φαίνεται να είναι πιο ανεπτυγμένες και να λειτουργούν πιο εύρυθμα στα στάδια εφαρμογής του προγράμματος. Η συνεργασία οργανώνεται με διαφορετικό τρόπο, αλλά σε πολλές περιπτώσεις η διοικητική ευθύνη ανατίθεται σε μια περιφερειακού επιπέδου διαχειριστική επιτροπή. Οι τοπικές και περιφερειακές αρχές και άλλοι αρμόδιοι τοπικοί και περιφερειακοί εταίροι εκπροσωπούνται με διαφορετικό τρόπο στα εν λόγω όργανα συνεργασίας.

29. Ωστόσο, η διαχειριστική επιτροπή δεν έχει αναγκαστικά την αρμοδιότητα να λαμβάνει αποφάσεις 7 συχνά έχει μόνο συμβουλευτικά καθήκοντα ή το δικαίωμα να υποβάλλει προτάσεις, ενώ οι τελικές αποφάσεις λαμβάνονται από την κεντρική κυβέρνηση. Τα όργανα περιφερειακής συνεργασίας, τα οποία πρέπει να αντιπροσωπεύουν τα σχετικά συμφέροντα και να έχουν οικείες διοικητικές διαρθρώσεις, πρέπει να έχουν την ευχέρεια να λαμβάνουν οικονομικές αποφάσεις για τα προγράμματα.

30. Σε πολλές εταιρικές σχέσεις δεσπόζει η κεντρική κυβέρνηση. Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι εκλεγμένες τοπικές και περιφερειακές αρχές εκπροσωπούνται μόνο έμμεσα ή καθόλου. Σε ορισμένες περιπτώσεις οι εκπρόσωποι της κεντρικής κυβέρνησης συμμετέχουν στις εταιρικές σχέσεις εις βάρος των τοπικών και περιφερειακών αρχών. Πρόκειται για λυπηρό γεγονός ιδίως επειδή οι τοπικές και περιφερειακές αρχές έχουν γενική εικόνα των τοπικών αναγκών και είναι, ως εκ τούτου, ικανές να θέσουν προτεραιότητες για τα προγράμματα που έχουν άμεσες επιπτώσεις για τις τοπικές κοινότητες.

31. Στις περιπτώσεις όπου παρατηρείται τάση προς μεγαλύτερα προγράμματα, οι απαντήσεις δείχνουν ότι αυτό είχε ως αποτέλεσμα τη μειωμένη εκπροσώπηση των τοπικών και περιφερειακών αρχών στη διαχείριση των προγραμμάτων.

32. Σε γενικές γραμμές, οι τοπικές αρχές θεωρούν την επίδρασή τους στην εφαρμογή των προγραμμάτων ως μικρότερη από εκείνη των περιφερειακών αρχών. Προτείνονται διάφορες δράσεις, π.χ. μεγαλύτερη εκπροσώπηση των τοπικών αρχών στα αρμόδια όργανα, υψηλότερο επίπεδο ενημέρωσης, άμεση συμμετοχή στην επιλογή των προγραμμάτων, ευρείες ακροάσεις και βελτίωση της εμπειρογνωμοσύνης και της εκπαίδευσης των φορέων των τοπικών αρχών.

Έλεγχος και αξιολόγηση των προγραμμάτων

33. Οι τοπικές και περιφερειακές αρχές συμμετέχουν συχνά, σε διάφορα επίπεδα, στον έλεγχο και την αξιολόγηση των προγραμμάτων, π.χ. με άμεση και έμμεση συμμετοχή σε επιτροπές ελέγχου ή παρόμοια όργανα.

34. Ωστόσο, εναπομένουν να γίνουν πολλά για τη βελτίωση του διαλόγου 7 σε ορισμένες χώρες οι τοπικές και περιφερειακές αρχές διαδραματίζουν μόνο πολύ περιορισμένο ρόλο. Ειδικότερα, η αξιολόγηση των προγραμμάτων διενεργείται συχνά μόνο από την κεντρική κυβέρνηση.

35. Εκφράζεται η άποψη να αναλαμβάνεται ο έλεγχος των περιφερειακών προγραμμάτων από περιφερειακές επιτροπές. Τούτο είναι σημαντικό επειδή οι τοπικοί και περιφερειακοί εταίροι συγχρηματοδοτούν τα σχέδια και γνωρίζουν τις τοπικές συνθήκες, πράγμα που είναι απαραίτητο για τον αποτελεσματικό έλεγχο και αξιολόγηση.

Προς αποτελεσματικές εταιρικές σχέσεις

36. Η Επιτροπή των Περιφερειών πιστεύει ότι συνάπτονται επιτυχείς εταιρικές σχέσεις όταν υπάρχει πολιτική βούληση να εφαρμοστεί η αρχή της εταιρικής σχέσης και όταν αναγνωρίζονται τα οφέλη που προκύπτουν από την ενεργό συμμετοχή των εταίρων. Τούτο επιτυγχάνεται πιο συχνά όταν είναι ήδη ανεπτυγμένη η συμμετοχή και ο διάλογος που βασίζονται σε αποκεντρωμένα πολιτικά και διοικητικά όργανα τα οποία μοιράζονται σημαντικές εξουσίες και πόρους. Η αρχή της εταιρικής σχέσης είναι σημαντικό να εφαρμόζεται ακόμη και όταν οι πολιτικές και διοικητικές δομές δεν είναι πλήρως αναπτυγμένες.

Κατάρτιση του εγγράφου για τον προγραμματισμό

37. Η κατάρτιση του εγγράφου για τον προγραμματισμό αποτελεί βασικό στάδιο της χάραξης μιας αποτελεσματικής στρατηγικής που τυγχάνει της ευρείας υποστήριξης της εταιρικής σχέσης. Η Επιτροπή των Περιφερειών υποστηρίζει ότι οι τοπικές και περιφερειακές αρχές πρέπει να διαδραματίζουν πρωταρχικό ρόλο στην κατάρτιση του εγγράφου αυτού επειδή αντιπροσωπεύουν το πλησιεστέρο προς τον πολίτη και τις τοπικές κοινότητες επίπεδο διοίκησης. Επιπλέον, είναι απαραίτητο να εφαρμοστεί μία «από τη βάση προς την κορυφή» προσέγγιση στη διαδικασία και να έχουν όλοι οι εταίροι αίσθηση ιδιοκτησίας του τελικού εγγράφου.

38. Στα περισσότερα κράτη μέλη, οι τοπικές και περιφερειακές αρχές δεν συμμετέχουν άμεσα στις διαπραγματεύσεις με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή για το έγγραφο προγραμματισμού. Αυτό μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα να λαμβάνονται βασικές αποφάσεις και να επέρχονται σημαντικές μεταβολές εκτός του πλαισίου της εταιρικής σχέσης. Η Επιτροπή των Περιφερειών ζητεί να συμμετέχουν οι τοπικές και περιφερειακές αρχές στις διαπραγματεύσεις αυτές καθώς επίσης και να υπογράφουν οι εκπρόσωποί τους το τελικό έγγραφο. Η διαπραγμάτευση με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα πρέπει να καθιστά εφικτό τον υψηλότερο δυνατό βαθμό επιβεβαίωσης των πολιτικών και των μέσων παρέμβασης που ήδη εφαρμόζονται σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο.

39. Η Επιτροπή των Περιφερειών πιστεύει ότι η συμμετοχή στην εταιρική σχέση και ο γενικός ρόλος και αρμοδιότητες πρέπει να αναλύονται λεπτομερώς στο έγγραφο προγραμματισμού. Λόγω του βασικού δημοκρατικού τους ρόλου, οι τοπικές και περιφερειακές αρχές πρέπει να διαδραματίζουν ηγετικό ρόλο στις εν λόγω εταιρικές σχέσεις.

Εφαρμογή του προγράμματος

40. Η Επιτροπή των Περιφερειών παροτρύνει την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να παρατείνει τις περιόδους ισχύος των προγραμμάτων για να υπάρχει επαρκής χρόνος, όταν χρειάζεται, για την υποβολή των προγραμμάτων, και να χαράξει μια διαδικασία λήψης έγκαιρων και σταθερών αποφάσεων ώστε να διασφαλιστεί η συνεχής εφαρμογή του προγράμματος.

41. Επισημαίνει ότι για την εξασφάλιση της αποτελεσματικής εφαρμογής των προγραμμάτων των διαρθρωτικών ταμείων χρειάζεται διαχειριστική επιτροπή περιφερειακού επιπέδου στην οποία θα εκπροσωπούνται οι τοπικοί και περιφερειακοί παράγοντες της εταιρικής σχέσης.

42. Η διαχειριστική επιτροπή αυτή όχι μόνο θα δίδει κατευθύνσεις για την εφαρμογή της στρατηγικής που αναφέρεται στο έγγραφο προγραμματισμού, αλλά θα λαμβάνει επίσης και αποφάσεις για τα σχέδια που απαρτίζουν το πρόγραμμα. Όπως αναφέρεται στην έρευνα, η εκπροσώπηση των τοπικών και περιφερειακών αρχών στις εν λόγω επιτροπές δεν είναι πάντα σημαντική, η δε Επιτροπή των Περιφερειών κρίνει ότι η κατάσταση αυτή πρέπει να επανορθωθεί υπέρ των τοπικών και περιφερειακών αρχών. Η διαχειριστική επιτροπή του προγράμματος πρέπει να φέρει την ευθύνη των αποφάσεων για την υλοποίησή του, στις οποίες περιλαμβάνονται οι τροποποιήσεις του προγράμματος που καθίστανται αναγκαίες είτε λόγω των μεταλλασσομένων κοινωνικοοικονομικών τοπικών συνθηκών είτε λόγω των αποτελεσμάτων των διαδικασιών παρακολούθησης.

43. Ορισμένα περιφερειακά προγράμματα εφαρμόζονται σε ευρεία γεωγραφική κλίμακα, πράγμα που μπορεί να συντελεί ώστε να φαίνονται απομεμακρυσμένα από τους τοπικούς εταίρους. Στις περιπτώσεις αυτές, είναι σημαντικό να δημιουργούνται υποπεριφερειακές ή τοπικές επιτροπές που να παρέχουν οδηγίες, πληροφορίες και στοιχεία για τις επιτροπές διαχείρισης, ώστε όλοι οι εταίροι να αισθάνονται ότι συμμετέχουν στην υλοποίηση του εγγράφου για τον προγραμματισμό.

44. Η Επιτροπή των Περιφερειών ανησυχεί ιδιαίτερα μήπως υπάρξουν περιπτώσεις κατά τις οποίες οι εθνικές αρχές δεν επιτρέπουν στην εταιρική σχέση να διαδραματίσει σημαντικό ρόλο σε μέρη του προγράμματος. Η πρακτική αυτή αντίκειται στο πνεύμα της εταιρικής σχέσης.

45. Η Επιτροπή των Περιφερειών κρίνει ότι μπορούν να αντληθούν πολλά διδάγματα από τις διάφορες εταιρικές σχέσεις που λειτουργούν στην Ευρωπαϊκή Ένωση και θα επιθυμούσε να ενθαρρύνει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή περισσότερο τα σχετικά προγράμματα ανταλλαγών. Επίσης, η Επιτροπή των Περιφερειών θα αναλάβει και θα υποστηρίξει περισσότερες ανταλλαγές εμπειριών και προτείνει να ενθαρρυνθούν οι πρωτοβουλίες αυτές σε όλα τα σχετικά πλαίσια.

Έλεγχος και αξιολόγηση των προγραμμάτων

46. Η Επιτροπή των Περιφερειών πιστεύει ότι ο έλεγχος και η αξιολόγηση των προγραμμάτων αποτελεί σημαντικό στοιχείο της σχετικής διαδικασίας. Ο έλεγχος αυτός θα πρέπει να γίνεται σε συνεργασία με τις τοπικές και περιφερειακές αρχές και όχι όπως γίνεται τώρα, με τις εθνικές, κυρίως, αρχές.

47. Είναι απαραίτητο να συζητούν οι φορείς των εταιρικών σχέσεων και να συμφωνούν μεθόδους ελέγχου και αξιολόγησης επειδή ως σημαντικοί χορηγοί προγραμμάτων θα συμμετέχουν στη συλλογή λεπτομερών σχετικών πληροφοριών και επειδή μπορούν να διασφαλίζουν τη χρησιμοποίηση και αξιοποίηση των εμπειριών αυτών στις τοπικές κοινότητες.

48. Σε ορισμένα κράτη μέλη έχουν διενεργηθεί αξιολογήσεις και τα αποτελέσματα δεν έχουν κοινοποιηθεί στην εταιρική σχέση. Η Επιτροπή των Περιφερειών κρίνει ότι πρόκειται για λανθασμένο τρόπο ανάπτυξης εταιρικών σχέσων και θεωρεί σημαντικό να βελτιωθεί η ποιότητα των προγραμμάτων με συζητήσεις βάσει των αποτελεσμάτων των δράσεων ελέγχου και αξιολόγησης. Συνεπώς, η Επιτροπή των Περιφερειών προτείνει να χαραχθεί ένα ευρύ πλαίσιο για τις αξιολογήσεις αυτές σε συνεργασία της Επιτροπής των Περιφερειών με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Ο έλεγχος της εκτέλεσης του προγράμματος έχει ως βασικό στόχο την επαλήθευση της ακριβούς εφαρμογής του σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο και αποτελεί βασικό σημείο αναφοράς για τις αποφάσεις που λαμβάνει η επιτροπή παρακολούθησης σε ό,τι αφορά την προσαρμογή του προγράμματος.

49. Η Επιτροπή των Περιφερειών πιστεύει ότι η βελτίωση της τοπικής εμπειρογνωμοσύνης και επικοινωνίας μεταξύ των επιπέδων δημόσιας διοίκησης μπορεί να οδηγήσει σε αύξηση της επίδρασης σε τοπικό επίπεδο.

Συστάσεις

50. Η Επιτροπή των Περιφερειών τονίζει ότι οι τοπικές και περιφερειακές αρχές, υπό την ιδιότητά τους ως τα πλησιέστερα προς τον πολίτη και τις τοπικές κοινότητες δημοκρατικά επίπεδα δημόσιας διοίκησης, πρέπει να διαδραματίζουν πρωταρχικό ρόλο στις εταιρικές σχέσεις των διαρθρωτικών ταμείων ώστε να έχουν τα προγράμματα αυτά επιτυχή έκβαση.

51. Επισημαίνει ότι υπάρχουν παραδείγματα αρχών τοπικής αυτοδιοίκησης που διαδραματίζουν το ρόλο αυτό, αλλά σε μεγάλο αριθμό προγραμμάτων, οι τοπικές και περιφερειακές αρχές έχουν ανεπαρκή επίδραση ή μη άμεση συμμετοχή, πρέπει δε να τους δοθεί η δυνατότητα να διαδραματίσουν ηγετικό ρόλο.

52. Η Επιτροπή των Περιφερειών εκφράζει τη λύπη της για το γεγονός ότι η διαχείριση ορισμένων βασικών προγραμμάτων των διαρθρωτικών ταμείων γίνεται σε εθνικό επίπεδο. Η διαχείριση αυτή είναι απομεμακρυσμένη από το τοπικό και περιφερειακό επίπεδο και δεν ενθαρρύνει την τοπική και περιφερειακή συμμετοχή, ούτε διευκολύνει την αποτελεσματική κατανομή των πόρων σύμφωνα με τις τοπικές ανάγκες και προτεραιότητες.

53. Η Επιτροπή των Περιφερειών κρίνει ότι οι ισχύουσες διατάξεις για τις εταιρικές σχέσεις στον κανονισμό σχετικά με τα διαρθρωτικά ταμεία είναι ασαφής και έχουν ως αποτέλεσμα διαφορετικές ερμηνείες της αρχής αυτής. Συνεπώς, ζητεί να αναθεωρηθεί το άρθρο 4 του κανονισμού σχετικά με τα διαρθρωτικά ταμεία ώστε να αναφέρονται επίσημα στο κείμενο του κανονισμού οι τοπικές και οι περιφερειακές αρχές, εφόσον αυτές είναι εκείνες οι οποίες έχουν τη δημοκρατική νομιμότητα να εκπροσωπούν περιφερειακές και τοπικές ανάγκες και προτεραιότητες.

54. Παρά το γεγονός ότι οι κανονισμοί για τα διαρθρωτικά ταμεία ζητούν «στενές διαβουλεύσεις», το νόημα της έκφρασης αυτής είναι δύσκολο να προσδιορισθεί για πολλούς εταίρους, συμπεριλαμβανόμενων των τοπικών και περιφερειακών αρχών, που διαπιστώνουν συχνά ότι οι εν λόγω στενές διαβουλεύσεις δεν λαμβάνουν χώρα. Η ανυπαρξία διαβουλεύσεων οφείλεται συχνά στο γεγονός ότι δεν έχει αναπτυχθεί παράδοση συμμετοχής και διαλόγου μεταξύ των διάφορων κλιμακίων της κυβέρνησης.

55. Η Επιτροπή των Περιφερειών τονίζει ότι στους ισχύοντες κανονισμούς επικρατεί ασάφεια όσον αφορά τις λειτουργίες των εταιρικών σχέσεων και ζητεί να ληφθούν δεόντως υπόψη οι διάφορες τάσεις της διαχείρισης των διαρθρωτικών πόρων. Με τη συμμετοχή των τοπικών και περιφερειακών αρχών στις επίσημες διαπραγματεύσεις μεταξύ των κρατών μελών και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, οι εκπρόσωποί τους πρέπει να αποκτήσουν καθεστώς ισότιμων συνυπογραφόντων του τελικού προγράμματος. Αυτό πρέπει να καθιερωθεί κατά την αναθεώρηση των προγραμμάτων του Στόχου 2 το 1996.

56. Η Επιτροπή των Περιφερειών τονίζει τη σημασία που έχει η άντληση διδαγμάτων από τις διάφορες εταιρικές σχέσεις που λειτουργούν στην Ευρωπαϊκή Ένωση και καλεί την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να δημιουργήσει τις δυνατότητες για την ανταλλαγή απόψεων σχετικά με το θέμα αυτό. Η Επιτροπή των Περιφερειών θα συμβάλει στο στόχο αυτό με την ανάληψη και την υποστήριξη περισσότερων ανταλλαγών εμπειριών, προτείνει δε οι πρωτοβουλίες αυτές να ενθαρρυνθούν σε όλα τα σχετικά πλαίσια.

57. Η Επιτροπή των Περιφερειών επισημαίνει ότι είναι αναγκαίο να είναι η επιρροή της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και των κρατών μελών ίση και όχι μεγαλύτερη από εκείνη των εταίρων, ώστε να αποφευχθεί μια «από την κορυφή προς τη βάση» προσέγγιση όπου ορισμένα μέρη του προγράμμματος φαίνεται να διαπραγματεύονται και να καθορίζονται εκτός των πλαισίων της τοπικής εταιρικής σχέσης.

Κατάρτιση του εγγράφου για τον προγραμματισμό

58. Η Επιτροπή των Περιφερειών είναι πεπεισμένη ότι η λειτουργία της εταιρικής σχέσης και η συμμετοχή σε αυτή πρέπει να περιγράφονται σαφώς στο Ενιαίο Έγγραφο Προγραμματισμού και στα πλαίσια κοινοτικής στήριξης. Το έγγραφο αυτό δεν πρέπει να υπογραφεί από την Ευρωπαϊκή Ένωση παρά μόνον εφόσον υπήρξε ικανοποιητική εκπροσώπηση των τοπικών και περιφερειακών αρχών όπως ορίζει και το άρθρο 4 του κανονισμού που υιοθετήθηκε το 1993 για τα διαρθρωτικά ταμεία. Η Επιτροπή των Περιφερειών προτείνει να υπογράφεται το έγγραφο προγραμματισμού από τους εξής: την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, το κράτος μέλος και τους εκπροσώπους των τοπικών και περιφερειακών αρχών.

59. Η Επιτροπή των Περιφερειών τονίζει με έμφαση ότι, σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, μια «από τη βάση προς την κορυφή» προσέγγιση, που να προβλέπει μεταξύ άλλων στρατηγικές και στόχους των τοπικών και περιφερειακών εταίρων, πρέπει να χρησιμοποιείται στη διαδικασία κατάρτισης του εγγράφου προγραμματισμού ώστε όλοι οι εταίροι να έχουν αίσθηση ιδιοκτησίας του τελικού εγγράφου.

Η εφαρμογή του προγράμματος

60. Η Επιτροπή των Περιφερειών ανησυχεί μήπως υπάρξουν περιπτώσεις κατά τις οποίες η κεντρική κυβέρνηση ή άλλοι εταίροι οικειοποιηθούν το πρόγραμμα και η εταιρική σχέση δεν θα διαδραματίζει πλέον ρόλο στη λήψη σχετικών αποφάσεων όσον αφορά το μέρος αυτού του προγράμματος.

61. Η Επιτροπή των Περιφερειών τονίζει ότι για την αποτελεσματική λειτουργία των προγραμμάτων των Διαρθρωτικών Ταμείων πρέπει να υπάρχει μια τοπική διαχειριστική επιτροπή με τους απαραίτητους διοικητικούς πόρους στην οποία να εκπροσωπούνται οι τοπικοί και διοικητικοί εταίροι. Η επιτροπή αυτή πρέπει να έχει την αρμοδιότητα να λαμβάνει χρηματοδοτικές αποφάσεις για τα σχέδια.

Έλεγχος και αξιολόγηση των προγραμμάτων

62. Η Επιτροπή των Περιφερειών τονίζει ότι οι φορείς των εταιρικών σχέσεων πρέπει να συζητούν και να εγκρίνουν μεθόδους ελέγχου και αξιολόγησης, καθώς επίσης και να συμμετέχουν ενεργά στην εφαρμογή των διαδικασιών αυτών.

63. Ειδικότερα, τονίζει τη σημασία της βελτίωσης των πληροφοριών που παρέχονται στους εταίρους και της αύξησης της εμπειρογνωμοσύνης τους ώστε να βελτιωθεί η ποιότητα του προγράμματος με συζητήσεις βάσει των αποτελεσμάτων των δράσεων ελέγχου και αξιολόγησης. Η ΕΤΠ υποστηρίζει ότι ο έλεγχος της εκτελέσεως του προγράμματος πρέπει να αποτελεί βασικό σημείο αναφοράς για τις αποφάσεις προσαρμογής και εκσυγχρονισμού που λαμβάνει η επιτροπή παρακολούθησης.

Βρυξέλλες, 20 Ιουλίου 1995.

Ο Πρόεδρος της Επιτροπής των Περιφερειών

Jacques BLANC