EL Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης C 175/26

Γνωμοδοτηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «Η προσέγγιση της προορατικής νομοθεσίας: ένα ακόμη βήμα προς τη βελτίωση του ρυθμιστικού πλαισίου σε επίπεδο ΕΕ»

(2009/C 175/05)

Στις 17 Ιανουαρίου 2008, και σύμφωνα με το άρθρο 29 παράγραφος 2 του Εσωτερικού της Κανονισμού, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποφάσισε να καταρτίσει γνωμοδότηση πρωτοβουλίας με θέμα:

Η προσέγγιση της προορατικής νομοθεσίας: ένα ακόμη βήμα προς τη βελτίωση του ρυθμιστικού πλαισίου σε επίπεδο ΕΕ.

Το ειδικευμένο τμήμα «Ενιαία αγορά, παραγωγή και κατανάλωση», στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των εργασιών της ΕΟΚΕ, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 6 Νοεμβρίου 2008 με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. Pegado Liz.

Κατά την 449η σύνοδο ολομελείας της, της 3ης και 4ης Δεκεμβρίου 2008 (συνεδρίαση της 3ης Δεκεμβρίου), η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε την ακόλουθη γνωμοδότηση με 155 ψήφους υπέρ και 5 αποχές.

1. Συμπεράσματα

1.1 Η παρούσα γνωμοδότηση βασίζεται στην παραδοχή ότι το δίκαιο, περισσότερο από τη νομοθεσία που επινοούν οι νομικοί εμπειρογνώμονες, αντικατοπτρίζει τη διαγωγή που μια δεδομένη κοινωνία αποδέχεται και απαιτεί ως προϋπόθεση κοινωνικής τάξης· το δίκαιο δεν αποτελείται από τυπικές έννοιες παντοτινής διάρκειας, παγιωμένες και αμετάβλητες· πρόκειται μάλλον για κανόνες και αρχές — γραπτές και άγραφες — που αντικατοπτρίζουν τα θεμιτά συλλογικά συμφέροντα καθενός και όλων των πολιτών μια δεδομένη χρονική στιγμή στην ιστορία.

1.2 Σε όλα τα νομικά συστήματα, καθήκον του νομοθέτη κατά παράδοση είναι να ερμηνεύει τα συλλογικά συμφέροντα της κοινωνίας, να προσδιορίζει στη νομοθεσία, όπου κρίνεται απαραίτητο, τι συνιστά σύννομη διαγωγή και να θεσπίζει κυρώσεις για τις πρακτικές που παραβαίνουν αυτή τη διαγωγή. Μακρόθεν αναγνωρίζεται ότι οι νόμοι που εκπονούνται κατ’ αυτόν τον τρόπο θα πρέπει να είναι όχι μόνο δίκαιοι και ισότιμοι· θα πρέπει να είναι και κατανοητοί, προσβάσιμοι, αποδεκτοί και εφαρμόσιμοι. Εντούτοις, στη σημερινή κοινωνία αυτό δεν αρκεί πλέον.

1.3 Για πολύ μεγάλο χρονικό διάστημα, η έμφαση στον νομικό χώρο αποδιδόταν στο παρελθόν. Οι νομοθέτες και το δικαστικό σώμα ανταποκρίνονταν σε ελλείψεις, αντιδικίες, μη τηρούμενες προθεσμίες και παραβάσεις, επιδιώκοντας τη λύση και την αποκατάσταση. Οι αντιδικίες, οι δικαστικές διαδικασίες και οι αποζημιώσεις προς επιβολή της συμμόρφωσης στοιχίζουν υπερβολικά. Το κόστος αυτών δεν μπορεί να υπολογίζεται μόνο σε χρήμα.

1.4 Η ΕΟΚΕ ζητεί αλλαγή προτύπου. Είναι πλέον η κατάλληλη στιγμή να εγκαταλειφθεί η από αιώνες αντιδραστική προσέγγιση στο δίκαιο και να υιοθετηθεί μια προορατική προσέγγιση. Είναι καιρός να δούμε το δίκαιο διαφορετικά: να κοιτάξουμε προς τα εμπρός αντί να στρεφόμαστε προς τα πίσω, να εστιάσουμε στο πώς χρησιμοποιείται και πώς λειτουργεί το δίκαιο στην καθημερινή ζωή και στο πώς το υποδέχεται η κοινότητα την οποία επιδιώκει να ρυθμίσει. Μολονότι η ανταπόκριση στα προβλήματα και η επίλυση αυτών εξακολουθούν να έχουν σημασία, η πρόληψη των αιτιών των προβλημάτων είναι ζωτικής σημασίας, παράλληλα με την κάλυψη των αναγκών και τη διευκόλυνση της γόνιμης αλληλεπίδρασης πολιτών και επιχειρήσεων.

1.5 Η προορατική νομοθεσία σημαίνει χορήγηση δυνατοτήτων και εξουσιών — υλοποιείται δε από, με και για τους χρήστες του δικαίου, τα άτομα και τις επιχειρήσεις· το όραμά της είναι μια κοινωνία όπου άτομα και επιχειρήσεις γνωρίζουν τα δικαιώματα και τις ευθύνες τους, είναι σε θέση να αξιοποιούν τα οφέλη που μπορεί να τους παράσχει η νομοθεσία, γνωρίζουν τις νομικές τους υποχρεώσεις, ώστε στον βαθμό του δυνατού να αποφεύγουν τα προβλήματα, και είναι σε θέση να επιλύσουν έγκαιρα τις αναπόφευκτες αντιδικίες με χρήση των πλέον ενδεδειγμένων μεθόδων.

1.6 Η προσέγγιση της προορατικής νομοθεσίας αναζητά ένα μείγμα μεθόδων προς επίτευξη των επιθυμητών στόχων: δεν εστιάζει μόνο στους νομικούς κανόνες και στην τυπική τους εφαρμογή. Η θέση επιθυμητών στόχων και η διασφάλιση του πλέον ενδεδειγμένου μείγματος μέσων για την επίτευξή τους απαιτεί την έγκαιρη εμπλοκή των ενδιαφερομένων μερών, την ευθυγράμμιση των στόχων, τη διαμόρφωση ενός κοινού οράματος και την οικοδόμηση περιβάλλοντος υποστήριξης και καθοδήγησης για την επιτυχή εφαρμογή από τα πρώτα στάδια. Η ΕΟΚΕ είναι πεπεισμένη ότι η νέα νοοτροπία που εκφράζεται από την προορατική προσέγγιση μπορεί να εφαρμοστεί ευρύτερα στο δίκαιο και στη νομοθεσία.

1.7 Από την ίδια του τη φύση, το νομικό σύστημα της Κοινότητας είναι ακριβώς αυτού του είδους ο χώρος όπου η προορατική προσέγγιση θα πρέπει να υιοθετηθεί κατά τον σχεδιασμό, την κατάρτιση και την εφαρμογή της νομοθεσίας. Σε αυτό το πλαίσιο, η ΕΟΚΕ υποστηρίζει ότι οι κανόνες και οι κανονισμοί δεν είναι ο μόνος ούτε πάντοτε ο καλύτερος τρόπος επίτευξης των επιθυμητών στόχων· ενίοτε, οι ρυθμιστικές αρχές ενδέχεται να υποστηρίζουν καλύτερα αξιόλογους στόχους απέχοντας από το ρυθμιστικό έργο και, όπου κρίνεται αρμόζον, ενθαρρύνοντας την αυτορρύθμιση και την από κοινού ρύθμιση. Με αυτά τα δεδομένα, οι θεμελιώδεις αρχές της επικουρικότητας, της αναλογικότητας, της πρόληψης και της αειφορίας αποκτούν νέα σημασία και νέα διάσταση.

1.8 Η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι η ενιαία αγορά μπορεί να ωφεληθεί τα μάλα όταν η κοινοτική νομοθεσία και οι φορείς που τη διαμορφώνουν — οι νομοθετικές και διοικητικές αρχές με την ευρύτερη έννοια — μετατοπίσουν το επίκεντρο του ενδιαφέροντός τους από τα έσω, από το εσωτερικό του νομικού συστήματος, τους κανόνες και τους θεσμούς, προς τα έξω, προς τους χρήστες της νομοθεσίας: προς την κοινωνία, τους πολίτες και τις επιχειρήσεις, τους οποίους υπηρετεί το νομικό σύστημα.

1.9 Μολονότι η μεταφορά και η εφαρμογή της νομοθεσίας είναι σημαντικά βήματα προς τη βελτίωση του ρυθμιστικού πλαισίου σε επίπεδο ΕΕ, η επιτυχία του ρυθμιστικού πλαισίου θα πρέπει να υπολογίζεται ανάλογα με τους στόχους που επιτυγχάνονται σε επίπεδο χρηστών της νομοθεσίας, τους πολίτες και τις επιχειρήσεις της ΕΕ. Οι νόμοι θα πρέπει να κοινωνούνται με τρόπους κατανοητούς από το κοινό στο οποίο απευθύνονται, πρώτα και κύρια προς αυτούς των οποίων η συμπεριφορά επηρεάζεται και όχι μόνο στους συναφείς θεσμικούς και διοικητικούς φορείς.

1.10 Η εφαρμογή της προσέγγισης της προορατικής νομοθεσίας θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη μόνιμα κατά την εκπόνηση και την εφαρμογή παντός νόμου εντός ΕΕ. Η ΕΟΚΕ πιστεύει ακράδαντα ότι αν καταστεί αυτή η προσέγγιση όχι μόνο τμήμα της ατζέντας για βελτίωση του ρυθμιστικού πλαισίου, αλλά και προτεραιότητα των νομοθετικών και διοικητικών φορέων σε επίπεδο κοινοτικό, εθνικό και περιφερειακό, θα καταστεί δυνατή η οικοδόμηση μιας ισχυρής νομικής βάσης για την ευημερία των ατόμων και των επιχειρήσεων.

2. Συστάσεις

2.1 Η νομική βεβαιότητα συνιστά μία από τις θεμελιώδεις προϋποθέσεις μιας κοινωνίας που λειτουργεί ομαλά. Οι χρήστες του δικαίου οφείλουν να γνωρίζουν και να κατανοούν τους νόμους ώστε να μεριμνούν για την ορθή τους χρήση. Στο σημείο αυτό η ΕΟΚΕ εφιστά την προσοχή στην προορατική προσέγγιση της νομοθεσίας. Πρόκειται για μια προσέγγιση προσανατολισμένη προς το μέλλον, με στόχο την προαγωγή του ευκταίου και την εκ των προτέρων μεγιστοποίηση των δυνατοτήτων με παράλληλη ελαχιστοποίηση των προβλημάτων και των κινδύνων.

2.2 Εγκρίνοντας την παρούσα γνωμοδότηση πρωτοβουλίας, η ΕΟΚΕ τονίζει ότι η «βελτίωση του ρυθμιστικού πλαισίου» θα πρέπει να προσανατολιστεί προς ένα βέλτιστο μείγμα ρυθμιστικών μέσων που θα προαγάγουν με τον καλύτερο τρόπο τους στόχους της κοινωνίας και ένα εύρυθμο νομικό περιβάλλον, φιλικό προς τους πολίτες και τις επιχειρήσεις.

2.3 Σκοπός της παρούσας γνωμοδότησης είναι να υποδείξει τον τρόπο κατά τον οποίο η προσέγγιση της προορατικής νομοθεσίας μπορεί να ευνοήσει τη βελτίωση του ρυθμιστικού πλαισίου, παρέχοντας μια νέα νοοτροπία: μια νοοτροπία με σημείο εκκίνησης τις πραγματικές ανάγκες και προσδοκίες των ατόμων και των επιχειρήσεων.

2.4 Κατά τη σύνταξη των νόμων, ο νομοθέτης θα πρέπει να μεριμνά για την παραγωγή λειτουργικά αποδοτικών κανόνων που αντικατοπτρίζουν τις ανάγκες της πραγματικής ζωής και εφαρμόζονται κατά τρόπο ώστε να εκπληρώνονται οι απώτεροι στόχοι αυτών των κανόνων.

2.5 Ο κύκλος ζωής μιας νομοθετικής πράξης δεν ξεκινά με τη σύνταξη μιας πρότασης ούτε ολοκληρώνεται με την επίσημη έγκρισή της. Η νομοθετική πράξη δεν συνιστά σκοπό· ο σκοπός είναι η επιτυχής εφαρμογή της. Και εφαρμογή δεν σημαίνει απλώς επιβολή από τους θεσμικούς φορείς, αλλά σημαίνει και υιοθέτηση και αποδοχή της νομοθετικής πράξης από τα άτομα και τους φορείς στους οποίους απευθύνεται και, εάν είναι απαραίτητο, σημαίνει επίσης αλλαγή της συμπεριφοράς τους.

2.6 Μπορούμε να προβλέψουμε ορισμένες συνέπειες αυτής της προσέγγισης — περιλαμβανομένων και ορισμένων πρακτικής φύσεως:

— η ενεργός και αποτελεσματική συμμετοχή, και όχι η απλή διαβούλευση, των ενδιαφερομένων μερών πριν και κατά τη σύνταξη κάθε είδους προτάσεων και καθ’ όλη τη διάρκεια της διαδικασίας λήψης αποφάσεων·

— οι αξιολογήσεις του αντικτύπου θα πρέπει να λαμβάνουν υπόψη όχι μόνο τα οικονομικά, αλλά και τα κοινωνικά και τα ηθικά ζητήματα· όχι μόνο το περιβάλλον των επιχειρήσεων, αλλά και τους καταναλωτές· όχι μόνο τις απόψεις της οργανωμένης κοινωνίας των πολιτών, αλλά και τη φωνή του ανώνυμου πολίτη·

— η πρόβλεψη λύσεων και όχι προβλημάτων, και η χρήση του νόμου για την επίτευξη και επιβολή στόχων και για την μετατροπή των δικαιωμάτων και των ελευθεριών σε πραγματικότητα σε ένα δεδομένο πολιτισμικό πλαίσιο·

— η διατύπωση της νομοθεσίας όσο το δυνατόν σαφέστερα και όσο το δυνατόν εγγύτερα στους χρήστες της, με μέριμνα για τη χρήση εύκολα κατανοητής και σαφούς γλώσσας·

— η κατάργηση της περιττής, ασυνεπούς, απηρχαιωμένης και μη εφαρμόσιμης νομοθεσίας και η εναρμόνιση του τρόπου κατανόησης των όρων, ορισμών, περιγραφών, περιορισμών και ερμηνειών σε κοινά πλαίσια αναφοράς·

— η άσκηση πίεσης για την καθιέρωση νέων τομέων συμβατικής ελευθερίας, αυτορρύθμισης και από κοινού ρύθμισης και τομέων που δύνανται να καλύπτονται από πρότυπα και κώδικες συμπεριφοράς σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο·

— η εστίαση στην προσέγγιση των «πρότυπων νόμων» στη νομοθεσία («28ο καθεστώς») αντί για μια υπερβολικά αναλυτική και περιττή ολική εναρμόνιση.

2.7 Ο τρόπος επίτευξης των ανωτέρω θα μπορούσε να προέλθει από προγράμματα έρευνας και διαλόγου με τους ενδιαφερόμενους φορείς επί του συγκεκριμένου ρόλου της προσέγγισης της προορατικής νομοθεσίας σε όλον τον κύκλο ζωής και σε όλα τα επίπεδα του ρυθμιστικού πλαισίου.

2.8 Η ΕΟΚΕ συνιστά, επομένως, στην Επιτροπή, το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο να υιοθετούν την προορατική προσέγγιση κατά τον σχεδιασμό, την εκπόνηση, την αναθεώρηση και την εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας και προτρέπει τα κράτη μέλη να πράττουν το ίδιο όπου κρίνεται δέον.

3. Εισαγωγή: ολίγη νομική θεωρία

3.1 Στον τομέα των κανόνων ή του «τι θα έπρεπε να ισχύει», οι «νομικές» διατάξεις, σε αντίθεση προς τους ηθικούς ή αισθητικούς κανόνες, χαρακτηρίζονται από την δυνατότητα επιβολής τους, από τη δυνατότητα να απαιτηθεί συμμόρφωση από τα δικαστήρια και να επιβληθούν κυρώσεις σε περίπτωση παράβασής τους. Τυπικό χαρακτηριστικό του «jus cogens» ή «αναγκαστικού δικαίου» είναι η δυνατότητα «επιβολής» αυτού, κατ’ αρχήν μέσω ενός δικαστικού μηχανισμού, προκειμένου να διασφαλιστεί η εφαρμογή του νόμου και, στην αντίθετη περίπτωση, η τιμωρία των παραβατών αυτού.

3.2 Στο επίκεντρο του «τι θα έπρεπε να ισχύει», εντούτοις, βρίσκεται η έννοια ότι η συμμόρφωση προς τους νόμους γενικά λειτουργεί σε εθελούσια βάση και ότι η προσφυγή σε νομικές διαδικασίες αποτελεί την εξαίρεση — την έσχατη λύση. Χωρίς την εθελούσια και εκτενή συμφωνία του κοινού να συμμορφώνεται προς τα καθήκοντα που επιβάλλονται από τους κανόνες, η αποτελεσματικότητα αυτών θα διακυβευόταν ανεπανόρθωτα.

3.3 Εξ ου και η ευθύνη του νομοθέτη να εκπονεί νόμους που γενικότερα ενθαρρύνουν τους ανθρώπους να τους τηρούν εθελουσίως και να συμμορφώνονται προς αυτούς αυθορμήτως. Οι αντιδράσεις αυτές είναι, στην ουσία, προϋποθέσεις για τον σεβασμό των δικαιωμάτων όλων και συνιστούν τον ακρογωνιαίο λίθο της συμβίωσης σε μια κοινωνία. Σε αυτό το πλαίσιο, η έννοια της «καλής νομοθεσίας» και της «βελτίωσης της νομοθεσίας» (1) αποκτά ιδιαίτερη σημασία και ενέχει σημαντικές επιπτώσεις για την ερμηνεία, την ενσωμάτωση και την εφαρμογή των νόμων.

3.4 Αυτό σημαίνει ότι εκτός από ισότιμο ή «δίκαιο» (2), το δίκαιο πρέπει να είναι:

— κατανοητό,

— προσβάσιμο,

— αποδεκτό (3) και

— εφαρμόσιμο.

Εάν δεν πληρούνται τα ως άνω κριτήρια, η νομοθεσία συνήθως απορρίπτεται από αυτούς στους οποίους προβλέπεται να εφαρμοστεί, δεν επιβάλλεται από αυτούς που έχουν καθήκον να διασφαλίσουν την τήρησή της και περιπίπτει σε αχρηστία, καθώς η «ισχύς» της δικαιοσύνης δεν είναι σε θέση να την εφαρμόσει αποτελεσματικά.

3.5 Παρότι συνιστά σημαντικό ζήτημα για τα εθνικά νομικά συστήματα, αποκτά ακόμη μεγαλύτερη σημασία σε ένα νομικό σύστημα όπως αυτό της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπου τα δύο «ημίσεα» του κράτους δικαίου συνήθως είναι διαχωρισμένα: η «υποχρέωση», εγγενής έννοια της νομοθέτησης, συνιστά αρμοδιότητα της Κοινότητας, ενώ η εφαρμογή και οι συναφείς κυρώσεις επαφίενται κατ’ αρχήν στις εξουσίες εξαναγκασμού των εθνικών νομικών συστημάτων.

3.6 Ενδεχομένως αυτό να εξηγεί γιατί το ενδιαφέρον για «βελτίωση της νομοθεσίας» που παρατηρείται σε όλα τα κράτη μέλη, και το οποίο σε καμία περίπτωση δεν είναι κάτι καινούργιο, τελευταία έχει αποκτήσει ιδιαίτερη σημασία για τα θεσμικά όργανα της Κοινότητας.

3.7 Η προνοητικότητα, η αειφορία και η προβλεψιμότητα συνιστούν βασικές προϋποθέσεις για ένα εύρυθμο νομικό περιβάλλον, φιλικό προς τους πολίτες και τις επιχειρήσεις. Τα ενδιαφερόμενα μέρη χρειάζονται έναν εύλογο βαθμό νομικής βεβαιότητας προκειμένου να θέσουν τους στόχους τους, να υλοποιήσουν τα σχέδιά τους και να επιτύχουν προβλέψιμα αποτελέσματα. Οι νομοθετικές αρχές, με την ευρύτερη δυνατή έννοια, θα πρέπει να μεριμνούν για τη διασφάλιση αυτής της βεβαιότητας και την παροχή μιας στέρεης νομικής υποδομής, επιτυγχάνοντας παράλληλα τους στόχους της εκάστοτε νομοθεσίας.

3.8 Αυτό είναι το πλαίσιο της παρούσας γνωμοδότησης πρωτοβουλίας, η οποία αποσκοπεί στην ανάδειξη μιας καινοτόμου προσέγγισης στη νομοθεσία, με ρίζες στη Σκανδιναβική Σχολή Προορατικού Δικαίου [Nordic School of Proactive Law] (4) και τους προδρόμους της, και στην εξέταση του βαθμού κατά τον οποίο αυτό θα μπορούσε να συνιστά ένα βήμα ακόμη προς τη βελτίωση του ρυθμιστικού πλαισίου σε επίπεδο ΕΕ. Ελήφθησαν δεόντως υπόψη όλες οι συναφείς γνωμοδοτήσεις της ΕΟΚΕ, οι οποίες συνιστούν ήδη πολύ σημαντικό σύνολο αρχών, που επιδοκιμάζονται και ενσωματώνονται στην παρούσα γνωμοδότηση.

4. Μια ματιά στη βελτίωση του ρυθμιστικού πλαισίου, τη βελτιωμένη εφαρμογή και τη βελτιωμένη επιβολή της κοινοτικής νομοθεσίας

4.1 Η έννοια της βελτίωσης της νομοθεσίας, που εστιάζει στην οπτική γωνία των χρηστών της νομοθεσίας (5), συγκεντρώνει ορισμένες αρχές που τα τελευταία χρόνια απέκτησαν μεγάλη δυναμική: την προκαταρκτική διαβούλευση, την καταπολέμηση του νομοθετικού πληθωρισμού, την κατάργηση απηρχαιωμένων νόμων ή προτάσεων, τη μείωση του διοικητικού φόρτου και κόστους, την απλοποίηση του κοινοτικού κεκτημένου, τη βελτίωση της σύνταξης των νομοθετικών προτάσεων, συμπεριλαμβανομένων των αξιολογήσεων του αντικτύπου ex ante και ex post, τη μείωση της νομοθεσίας στα απαραίτητα επίπεδα και την εστίαση στους στόχους και στην αειφορία της νομοθεσίας, με παράλληλη διατήρηση της ευελιξίας της.

4.2 Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή (6), το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (7) και η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή (8) εδώ και καιρό προωθούν και τάσσονται υπέρ της βελτίωσης του ρυθμιστικού πλαισίου, της απλοποίησης και της επικοινωνίας, τις οποίες θεωρούν βασικούς στόχους πολιτικής στο πλαίσιο της ολοκλήρωσης της ενιαίας αγοράς. Μεταξύ των πρώτων συναφών εγγράφων δεν θα πρέπει να ξεχνούμε τη σημαντική ΕΚΘΕΣΗ MOLITOR του 1995, με τις 18 συστάσεις της, οι οποίες είναι ακόμη επίκαιρες (9).

4.3 Η βελτίωση της νομοθεσίας περιλαμβάνει επίσης τις έννοιες της αναλογικότητας και της επικουρικότητας και ενδέχεται να εμπλέκει τα ενδιαφερόμενα μέρη στη σύνταξη της νομοθεσίας, δηλαδή μέσω της αυτορρύθμισης ή της από κοινού ρύθμισης, υπό τον αυστηρό έλεγχο του νομοθέτη, όπως ορίστηκε στη Διοργανική συμφωνία για τη βελτίωση της νομοθεσίας του 2003 (10), και αναπτύχθηκε στις διαδοχικές ετήσιες εκθέσεις της Επιτροπής.

4.4 Η βελτίωση της νομοθεσίας δεν σημαίνει απαραίτητα λιγότερη ρύθμιση ή απορρύθμιση (11) και πράγματι η νομική βεβαιότητα είναι μία εκ των ουσιωδών προϋποθέσεων για μια εύρυθμη ενιαία αγορά (12).

4.5 Από το 2000 και εξής, το Παρατηρητήριο Ενιαίας Αγοράς (ΠΕΑ) της ΕΟΚΕ εστιάζει στις πρωτοβουλίες των ενδιαφερομένων μερών που προωθούν τη βελτίωση της νομοθεσίας από την οπτική γωνία της κοινωνίας των πολιτών. Παρακολουθώντας στενά το πρόγραμμα εργασίας της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ως θεσμικό βήμα έκφρασης της οργανωμένης κοινωνίας των πολιτών, η ΕΟΚΕ ανά τα έτη παρέχει στην Επιτροπή συμβουλές σε διάφορες γνωμοδοτήσεις επί ζητημάτων που άπτονται της βελτίωσης της νομοθεσίας (13).

4.6 Σε συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, το ΠΕΑ –έχει αναπτύξει μια βάση δεδομένων για την αυτορρύθμιση και την από κοινού ρύθμιση στην Ευρώπη (14). Βάσει των δεδομένων που έχει συγκεντρώσει σχετικά με πρωτοβουλίες αυτορρύθμισης, το ΠΕΑ σκοπεύει τώρα να εκπονήσει ορισμένα μοντέλα (δείκτες αποδοτικότητας, κατευθυντήριες γραμμές για την παρακολούθηση και την εφαρμογή κλπ.) και να διαμορφώσει ένα σύνολο φορέων για θέματα αυτορρύθμισης και από κοινού ρύθμισης που θα αποτελείται από ακαδημαϊκούς κύκλους, ομάδες προβληματισμού, ενδιαφερόμενα μέρη και θεσμικούς φορείς.

5. Των φρονίμων τα παιδιά …: η προορατική προσέγγιση

5.1 Κατά παράδοση, ο νομικός χώρος εστιάζει στο παρελθόν. Η νομική έρευνα ασχολείται κυρίως με τη μη πραγμάτωση- ελλείψεις, καθυστερήσεις και μη συμμόρφωση προς τη νομοθεσία.

5.2 Η προορατική προσέγγιση εστιάζει αλλού: εστιάζει στο μέλλον. Προορατικός είναι το αντίθετο του αντιδραστικός ή παθητικός. Η προσέγγιση που συγκεκριμένα αποκαλείται Προορατικό Δίκαιο εμφανίστηκε στη Φινλανδία τη δεκαετία του 1990. Ανταποκρινόμενη σε μια ανάγκη περαιτέρω ανάπτυξης πρακτικών μεθόδων και νομικών θεωριών σε αυτόν τον νέο τομέα, ιδρύθηκε το 2004 η Σκανδιναβική Σχολή Προορατικού Δικαίου [Nordic School of Proactive Law (NSPL)] (15).

5.3 Ο όρος προορατικός υπονοεί την προνοητική δράση, την ανάληψη ελέγχου και την αυτόβουλη ενέργεια (16). Τα στοιχεία αυτά εντάσσονται στην προσέγγιση του προορατικού δικαίου, το οποίο διακρίνει δύο περαιτέρω πτυχές της προορατικότητας: μία είναι η διάσταση της προώθησης (προώθηση του επιθυμητού, ενθάρρυνση της ορθής συμπεριφοράς) και η άλλη είναι η διάσταση της πρόληψης (πρόληψη του μη επιθυμητού, αποτροπή της πραγμάτωσης νομικών κινδύνων).

5.4 Η προσέγγιση του προορατικού δικαίου εστιάζει περισσότερο στην πραγμάτωση παρά στη μη πραγμάτωση. Πρόκειται για την ανάληψη της πρωτοβουλίας προαγωγής και ενίσχυσης των παραγόντων που οδηγούν στην επιτυχία. Οι ρίζες του προορατικού δικαίου εντοπίζονται στην προορατική σύναψη συμβάσεων (17). Αρχικά ο στόχος ήταν η διαμόρφωση ενός πλαισίου για την ενσωμάτωση της νομικής πρόβλεψης στην απτή πρακτική των καθημερινών συναλλαγών και τη συγχώνευση ορθών πρακτικών σύναψης συμβάσεων, νομοθεσίας, ανάληψης έργων, ποιότητας και διαχείρισης κινδύνων.

5.5 Μολονότι το προορατικό δίκαιο έχει αντλήσει σε μεγάλο βαθμό έμπνευση από το προληπτικό δίκαιο (18), αυτό το τελευταίο εξετάζει τα ζητήματα κυρίως από την οπτική γωνία του νομικού, εστιάζοντας στους νομικούς κινδύνους και στις αντιδικίες. Στο προορατικό δίκαιο η έμφαση αποδίδεται στη διασφάλιση της επιτυχίας και στο να καταστεί εφικτή η επίτευξη των επιθυμητών στόχων σε μια δεδομένη κατάσταση. Κατά την αναλογία της ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης και της προληπτικής ιατρικής, μπορεί να ισχυριστεί κανείς ότι η προσέγγιση του προορατικού δικαίου συνδυάζει στοιχεία προαγωγής της υγείας με στοιχεία πρόληψης των νόσων: ο στόχος είναι η συνδρομή προς άτομα και επιχειρήσεις ούτως ώστε να παραμένουν «νομικά υγιείς» και να αποφεύγουν τη «νόσο» των νομικών αβεβαιοτήτων, των αντιδικιών και των δικαστικών αγώνων.

6. Πώς μπορεί η προορατική προσέγγιση να συμβάλει περαιτέρω στη βελτίωση του ρυθμιστικού πλαισίου, της υλοποίησης και της εφαρμογής της κοινοτικής νομοθεσίας

6.1 Ένας από τους θεμελιώδεις στόχους της Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι να παρέχει στους πολίτες της έναν χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης χωρίς εσωτερικά σύνορα· έναν χώρο που βασίζεται στις αρχές της διαφάνειας και του δημοκρατικού ελέγχου. Εντούτοις, η δικαιοσύνη δεν υλοποιείται απλώς με την πρόσβαση σε δικαστήρια ή σε διορθωτικές ενέργειες εκ των υστέρων. Αυτό που απαιτείται είναι μια ισχυρή νομική βάση για την ευημερία ατόμων και επιχειρήσεων.

6.2 Τα άτομα και οι επιχειρήσεις αναμένουν έναν εύλογο βαθμό βεβαιότητας, σαφήνειας και συνοχής εκ μέρους του νομοθέτη, ώστε να μπορούν να θέσουν τους στόχους τους, να υλοποιήσουν τα σχέδιά τους και να επιτύχουν προβλέψιμα αποτελέσματα.

6.3 Οι νομοθέτες ασφαλώς θα πρέπει να ενδιαφέρονται για την επαρκή ενημέρωση των ατόμων ή των επιχειρήσεων ως προς το πότε ισχύει η εκάστοτε νομοθεσία για αυτούς, για το εάν μπορούν να ενημερωθούν περαιτέρω για τη νομική τους κατάσταση εφόσον το θελήσουν ή για το εάν είναι σε θέση να αποφύγουν αντιδικίες όπου αυτό είναι δυνατό ή να τις επιλύσουν με χρήση των πλέον ενδεδειγμένων τεχνικών (19). Από την εμπειρία και την έρευνα προκύπτει ότι σήμερα τα άτομα και οι επιχειρήσεις, οι καταναλωτές και οι ΜΜΕ συγκεκριμένα, δεν διαθέτουν πάντοτε επαρκή πληροφόρηση.

6.4 Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή όρισαν στη Διοργανική συμφωνία για τη βελτίωση της νομοθεσίας ορισμένες κοινές δεσμεύσεις και κοινούς στόχους για βελτίωση της ποιότητας της νομοθεσίας και για την προώθηση της απλότητας, της σαφήνειας και της συνοχής κατά τη σύνταξη νόμων, και της διαφάνειας κατά τη νομοθετική διαδικασία.

6.5 Εντούτοις, είναι προφανές ότι η βελτίωση του ρυθμιστικού πλαισίου δεν μπορεί να επιτευχθεί μόνο από τα συμβαλλόμενα θεσμικά όργανα (20). Η απλοποίηση και τα λοιπά προγράμματα πρέπει να αναπτυχθούν και να ενισχυθούν σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο. Απαιτείται συντονισμένη δέσμευση και συμμετοχή τόσο των εθνικών, περιφερειακών και τοπικών αρχών που είναι αρμόδιες για την εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας όσο και των χρηστών της νομοθεσίας (21).

6.6 Η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει ήδη κινηθεί προς την κατεύθυνση της προορατικής προσέγγισης. Εν προκειμένω, η ΕΟΚΕ επιδοκιμάζει:

— την απόφαση για τη δημιουργία ενιαίας αγοράς και, αργότερα, την καθιέρωση ενιαίου νομίσματος·

— τη δυνατότητα των κοινωνικών εταίρων, σύμφωνα με τη Συνθήκη, να διαπραγματεύονται το ρυθμιστικό πλαίσιο στον κοινωνικό τομέα·

— την ανακοίνωση «Προτεραιότητα στις μικρές επιχειρήσεις/Μια “Small Business Act” (SBA) για την Ευρώπη» (COM(2008) 394 τελικό, 25.6.2008) με το παράρτημα αυτής: «Ανταλλαγή ορθών πρακτικών στην πολιτική για τις ΜΜΕ» (22)·

— τα παραδείγματα ορθών πρακτικών από τα κράτη μέλη που λειτουργούν ως έμπνευση για την εφαρμογή της SBA (23), όπως έχουν συγκεντρωθεί στον Ευρωπαϊκό Χάρτη των μικρών επιχειρήσεων, και

— τα Ευρωπαϊκά Επιχειρηματικά Βραβεία που αναγνωρίζουν την αριστεία σε πρωτοβουλίες που προωθούν την περιφερειακή επιχειρηματικότητα·

— τις αναθεωρημένες κατευθυντήριες γραμμές για την αξιολόγηση αντικτύπου (COM(2008) 32 τελικό)·

— το ηλεκτρονικό δίκτυο επίλυσης προβλημάτων Solvit·

— την υπηρεσία του γραφείου τεχνικής συνδρομής ΔΔΙ (για τα δικαιώματα διανοητικής ιδιοκτησίας)·

— την ενθάρρυνση της Επιτροπής προς την ανάπτυξη ευρωπαϊκών προτύπων·

— τον ιστοτόπο και τη βάση δεδομένων της ΕΟΚΕ σχετικά με την αυτορρύθμιση και την από κοινού ρύθμιση.

6.7 Μέχρι τούδε, αυτά τα βήματα μοιάζουν κάπως ανόμοια, και δεν φαίνεται να πραγματοποιείται επαρκής έρευνα ή διατομεακή άντληση γνώσης από την εμπειρία που αποκτάται. Θα άξιζε ωστόσο να μελετηθούν τα αποτελέσματα αυτών των βημάτων, καθώς και η συνάφειά τους, οι συνέπειές τους και η αξία τους ως προς την εφαρμογή σε άλλους τομείς. Η ΕΟΚΕ προτείνει τη στενή παρακολούθηση αυτών των πρωτοβουλιών και τη χρήση αυτών για εντοπισμό και επιμερισμό των βέλτιστων πρακτικών.

6.8 Αφετέρου, ορισμένα πρόσφατα παραδείγματα περιττών προβλημάτων και δυσκολιών μαρτυρούν την ανάγκη για μια προορατική προσέγγιση:

— Η οδηγία 2006/123/ΕΚ της 12ης Δεκεμβρίου 2006 σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά (γνωστή ως οδηγία «Bolkestein») (24)

— Η οδηγία 2005/29/ΕΚ της 11/05/2005, για τις αθέμιτες εμπορικές πρακτικές (25)

— Η οδηγία 2008/48/EΚ της 23ης Απριλίου 2008 για τις συμβάσεις καταναλωτικής πίστης (26), παρότι αμφισβητείται ήδη ευρέως από σχεδόν όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη (27)

— Το σύνολο του κοινοτικού κεκτημένου σε θέματα καταναλωτών (28), που ευρύτερα αναγνωρίζεται ότι δεν χαίρει ορθής διατύπωσης, ικανοποιητικής μεταφοράς και επαρκούς εφαρμογής (29)

— Η πρακτική του «κοινού πλαισίου αναφοράς» (ΚΠΑ) με τον υγιή σκοπό απλοποίησης της νομοθεσίας σχετικά με το συμβατικό δίκαιο, η οποία κατέληξε σε μια τερατώδη έκδοση 800 σελίδων, που καλύπτουν μόνο το «γενικό μέρος»! (30)

— Η πρόσφατη πρόταση οδηγίας για τη μετανάστευση (31)

— Η παραδεδεγμένη αποτυχία στον τομέα των λιανικών χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών και ιδιαίτερα της υπερχρέωσης (32)

— Το ολοένα και αυξανόμενο έλλειμμα μεταφοράς της νομοθεσίας στα κράτη μέλη, όπως έχει αναγνωρίσει και η ίδια η Επιτροπή (33).

6.9 Σκοπός της παρούσας γνωμοδότησης είναι να υποδείξει τον τρόπο κατά τον οποίο η προσέγγιση της προορατικής νομοθεσίας μπορεί να ευνοήσει τη βελτίωση του ρυθμιστικού πλαισίου παρέχοντας μια νέα νοοτροπία: μια νοοτροπία με σημείο εκκίνησης τις ανάγκες της πραγματικής ζωής και τις προσδοκίες των ατόμων και των επιχειρήσεων, και όχι τα νομικά εργαλεία και την ορθή χρήση αυτών.

6.10 Αυτό σημαίνει ότι κατά τη σύνταξη των νόμων, ο νομοθέτης θα πρέπει να μεριμνά για την παραγωγή λειτουργικά αποδοτικών κανόνων που αντικατοπτρίζουν τις ανάγκες της πραγματικής ζωής και υλοποιούνται κατά τρόπο ώστε να εκπληρώνονται οι απώτεροι στόχοι αυτών των κανόνων. Οι κανόνες αυτοί θα πρέπει δε να κοινωνούνται κατά τρόπους κατανοητούς από το κοινό στο οποίο απευθύνονται, ώστε να μπορούν να τους καταλάβουν και να τους τηρούν οι άμεσα ενδιαφερόμενοι.

6.11 Ο κύκλος ζωής μιας νομοθετικής πράξης δεν ξεκινά με τη σύνταξη μιας πρότασης ούτε ολοκληρώνεται με την επίσημη έγκρισή της. Η νομοθετική πράξη δεν συνιστά σκοπό· ο σκοπός είναι η επιτυχής εφαρμογή της. Και εφαρμογή δεν σημαίνει απλώς επιβολή από τους θεσμικούς φορείς, αλλά σημαίνει και υιοθέτηση και αποδοχή της νομοθετικής πράξης από τα άτομα και τους φορείς στους οποίους απευθύνεται και, εάν κρίνεται απαραίτητο, σημαίνει επίσης αλλαγή της συμπεριφοράς τους. Ως προς αυτό το τελευταίο, η έρευνα δείχνει πως όταν οι κοινωνικοί εταίροι συμμετέχουν στις διαπραγματεύσεις συμφωνιών που αργότερα ενσωματώνονται στην ευρωπαϊκή νομοθεσία, τότε η εφαρμογή είναι επιτυχέστερη.

Μπορούμε να προβλέψουμε ορισμένες συνέπειες αυτής της προσέγγισης — περιλαμβανομένων και ορισμένων πρακτικής φύσεως — όσον αφορά τη διαδικασία λήψης αποφάσεων στο πλαίσιο της σύνταξης, της εφαρμογής και της επιβολής της νομοθεσίας της ΕΕ.

6.12.1 Πρώτον, η ενεργός και αποτελεσματική συμμετοχή, και όχι η απλή διαβούλευση, των ενδιαφερομένων μερών πριν και κατά τη σύνταξη κάθε είδους προτάσεων και καθ’ όλη τη διάρκεια της διαδικασίας λήψης αποφάσεων, ώστε το σημείο εκκίνησης να είναι τα προβλήματα της πραγματικής ζωής και οι λύσεις τους και η διαδικασία λήψης αποφάσεων να καταστεί ένας συνεχής διάλογος και μια διαδικασία αμοιβαίας μάθησης βάσει της επίτευξης συγκεκριμένων στόχων (34).

6.12.2 Δεύτερον, οι αξιολογήσεις του αντικτύπου θα πρέπει να λαμβάνουν υπόψη όχι μόνο τα οικονομικά, αλλά και τα κοινωνικά και τα ηθικά ζητήματα· όχι μόνο το περιβάλλον των επιχειρήσεων, αλλά και τους καταναλωτές ως τελικούς αποδέκτες των νομικών μέτρων και πρωτοβουλιών· όχι μόνο τις απόψεις της οργανωμένης κοινωνίας των πολιτών, αλλά και τη φωνή του ανώνυμου πολίτη (35).

6.12.3 Τρίτον, η πρόβλεψη λύσεων και όχι προβλημάτων, και η χρήση του νόμου για την επίτευξη και επιβολή στόχων και για την μετατροπή των δικαιωμάτων και των ελευθεριών σε πραγματικότητα σε ένα δεδομένο πολιτισμικό πλαίσιο, αντί για την εστίαση σε μια φορμαλιστική νομική λογική (36).

6.12.4 Επίσης, η διατύπωση της νομοθεσίας όσο το δυνατόν σαφέστερα και όσο το δυνατόν εγγύτερα στους χρήστες της, με μέριμνα για τη χρήση εύκολα κατανοητής και σαφούς γλώσσας, και η παρουσίαση του περιεχομένου των νομοθετικών πράξεων με τον δέοντα τρόπο, καθώς και η συνοδεία και η καθοδήγηση της εφαρμογής και της επιβολής τους σε όλα τα στάδια του κύκλου ζωής τους.

6.12.5 Επιπροσθέτως, η κατάργηση της περιττής, ασυνεπούς, απηρχαιωμένης και μη εφαρμόσιμης νομοθεσίας, και η εναρμόνιση του τρόπου κατανόησης των όρων, ορισμών, περιγραφών, περιορισμών και ερμηνειών σε κοινά πλαίσια αναφοράς (37). Είναι επίσης πολύ σημαντικό να σταματήσει η δημιουργία κοινοτικών νεολογισμών ή «Eurospeak» («ευρωγλώσσας») αμφίβολης σημασίας, που χρησιμοποιούνται ευρέως χωρίς να γνωρίζουν οι περισσότεροι τι σημαίνουν.

6.12.6 Επίσης, η άσκηση πίεσης για την καθιέρωση νέων τομέων συμβατικής ελευθερίας, αυτορρύθμισης και από κοινού ρύθμισης και τομέων που δύνανται να καλύπτονται από πρότυπα και κώδικες συμπεριφοράς σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο (38) και ο εντοπισμός και η άρση των συναφών νομοθετικών εμποδίων.

6.12.7 Τέλος, η εστίαση στην προσέγγιση των «πρότυπων νόμων» στη νομοθεσία («28ο καθεστώς») αντί για μια υπερβολικά αναλυτική και περιττή ολική εναρμόνιση, αφήνοντας εύλογο και δέον περιθώριο για αυτορρύθμιση και από κοινού ρύθμιση όποτε κρίνεται επαρκές.

6.13 Ο τρόπος επίτευξης των ανωτέρω θα μπορούσε να προέλθει από προγράμματα έρευνας και διαλόγου με τους ενδιαφερόμενους φορείς επί του συγκεκριμένου ρόλου της προσέγγισης της προορατικής νομοθεσίας σε όλον τον κύκλο ζωής και σε όλα τα επίπεδα του ρυθμιστικού πλαισίου. Τα πρώτα βήματα θα πρέπει να περιλαμβάνουν συζητήσεις στρογγυλής τράπεζας ή σεμινάρια με ακαδημαϊκούς κύκλους, ομάδες προβληματισμού, ενδιαφερόμενα μέρη και θεσμικούς φορείς, προκειμένου να διαμορφωθεί ένα πλαίσιο και ένα σχέδιο δράσης για περαιτέρω πρωτοβουλίες με στόχο να λαμβάνεται υπόψη η προορατική προσέγγιση σε κάθε βαθμίδα, όπως επί του παρόντος λαμβάνονται πάντοτε υπόψη η επικουρικότητα και η αναλογικότητα. Δεδομένης της σαφούς εστίασής του σε ζητήματα βελτίωσης του ρυθμιστικού πλαισίου, το ΠΕΑ θα μπορούσε να είναι η πλατφόρμα διεξαγωγής περαιτέρω συζητήσεων σχετικά με την προσέγγιση της προορατικής νομοθεσίας.

Βρυξέλλες, 3 Δεκεμβρίου 2008 Ο Πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής Mario SEPI Ο Γενικός Γραμματέας της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής Martin WESTLAKE

(1) Η έννοια της «βελτίωσης της νομοθεσίας» όπως χρησιμοποιείται από τα θεσμικά όργανα της ΕΚ περιέχεται στη γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ με θέμα «Βελτίωση της νομοθεσίας», CESE, ΕΕ C 24 της 31.1.2006, σ. 39, με εισηγητή τον κ. Retureau. Το «νομικό» περιεχόμενο της έννοιας περιέχεται στη Διοργανική συμφωνία του 2003, ΕΕ C 321 της 31.12.2003.

(2) Ανάλογα με το τι σημαίνει υπό το πρίσμα των κυριάρχων αξιών σε μια δεδομένη κοινωνία και σε μια συγκεκριμένη χρονική στιγμή στην ιστορία· πολυάριθμες αρχαίες ελληνικές τραγωδίες εξετάζουν αυτή τη σύγκρουση μεταξύ «νομοθετημένου» δικαίου και «δίκαιου» δικαίου.

(3) Οι δύο βασικές προϋποθέσεις προκειμένου οι νομοθετικές ρυθμίσεις να είναι αποδεκτές είναι να είναι «συναφείς και αναλογικές» (πρβλ. γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ ΕΕ C 48 της 21.2.2002, σ. 130 με θέμα «Απλοποίηση» της 29/11/2001, σημείο 1.6, με εισηγητή τον κ. Walker.

(4) Επιπλέον πληροφορίες περιέχονται στο Helena Haapio, An Ounce of Prevention — Proactive Legal Care for Corporate Contracting Success, που δημοσιεύθηκε στη φινλανδική νομική επιθεώρηση JFT, Tidskrift utgiven av Juridiska Föreningen i Finland, τεύχος 1/2007, καθώς και στο Helena Haapio (Ed.): A Proactive Approach to Contracting and Law, Turku 2008. και στο Peter Wahlgren & Cecilia Magnusson Sjöberg (Eds): A Proactive Approach, Volume 49 of Scandinavian Studies in Law, Stockholm 2006· βλ. http://www.cenneth.com/sisl/tom.php? choice=volumes&page=49.html.

(5) Όπως πολύ ορθά διατυπώθηκε στη γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ με θέμα «Βελτίωση της νομοθεσίας» (ΕΕ C 24 της 31.1.2006, σ. 39, σημείο 1.1.2., με εισηγητή τον κ. Retureau), «Βελτίωση της νομοθεσίας σημαίνει κατ’ αρχάς αντιμετώπιση της κατάστασης από τη θέση του χρήστη της νομοθεσίας. Γι’ αυτό και είναι σημαντική μια συμμετοχική προσέγγιση, η οποία να περιλαμβάνει τη διοργάνωση προκαταρκτικών διαβουλεύσεων με τις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών και τους κοινωνικούς εταίρους, λαμβάνοντας υπόψη την αντιπροσωπευτικότητά τους …»

(6) Βασικά έγγραφα της Επιτροπής εν προκειμένω:

— Στρατηγική της Ευρωπαϊκή Ένωσης για την αειφόρο ανάπτυξη, COM(2001) 264 τελικό

— Ανακοίνωση για την αξιολόγηση αντίκτυπου, COM(2002) 276 τελικό

— Σχέδιο δράσης για βελτίωση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος — Απλούστευση και βελτίωση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος COM(2002) 278 τελικό

— Συγκέντρωση και χρήση εμπειρογνωσίας, COM(2002) 713 τελικό

— Ενημέρωση και απλούστευση του κοινοτικού κεκτημένου, COM(2003) 71 τελικό

— Εφαρμογή του κοινοτικού προγράμματος της Λισσαβώνας: στρατηγική για την απλούστευση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος, COM(2005) 535 τελικό

— Στρατηγική επισκόπηση του προγράμματος για τη βελτίωση της νομοθεσίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση, COM(2006) 689

— Πρώτη έκθεση προόδου όσον αφορά τη στρατηγική για την απλούστευση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος, COM(2006) 690 τελικό

— Δεύτερη έκθεση προόδου σχετικά με τη στρατηγική για την απλούστευση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος, COM(2008) 33 τελικό

— Κοινός πρακτικός οδηγός σύνταξης νομοθετικών κειμένων (για τα πρόσωπα που συμβάλλουν στη σύνταξη των νομοθετικών κειμένων στο πλαίσιο των κοινοτικών οργάνων)

(7) Βασικά έγγραφα του ΕΚ:

— Έκθεση σχετικά με τη βελτίωση της νομοθεσίας 2004: εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας: 12η ετήσια έκθεση, A6-0082/2006

— Έκθεση σχετικά με την 21η και 22η ετήσια έκθεση της Επιτροπής για τον έλεγχο της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου, A6-0089/2006

— Έκθεση σχετικά με τις θεσμικές και νομικές επιπτώσεις της χρήσης μέσων μη δεσμευτικής νομοθεσίας, A6-0259/2007

— Έκθεση σχετικά με τη βελτίωση του ρυθμιστικού πλαισίου στην Ευρωπαϊκή Ένωση, A6-0273/2007

— Έκθεση σχετικά με την ελαχιστοποίηση του διοικητικού κόστους που επιβάλλει η νομοθεσία, A6-0275/2007

— Έκθεση για τη βελτίωση της νομοθεσίας 2005: εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας — 13η ετήσια έκθεση, A6-0280/2007

— Έκθεση σχετικά με την επανεξέταση της ενιαίας αγοράς: εξάλειψη των εμποδίων και της αναποτελεσματικότητας με τη βελτίωση της υλοποίησης και της εφαρμογής, A6-0295/2007

— Έκθεση σχετικά με την 23η ετήσια έκθεση της Επιτροπής για τον έλεγχο της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου (2005), A6-0462/2007

(8) Βασικά έγγραφα ΕΟΚΕ:

— Γνωμοδότηση πρωτοβουλίας με θέμα Απλοποίηση της νομοθεσίας στο εσωτερικό της ενιαίας αγοράς, CESE 1174/2000, ΕΕ C 14 της 16.1.2001, σ. 1

— Γνωμοδότηση πρωτοβουλίας με θέμα Απλοποίηση, ΕΕ C 48 της 21.2.2002, σ. 130

— Διερευνητική γνωμοδότηση με θέμα Απλούστευση και βελτίωση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος, COM(2001) 726 τελικό, ΕΕ C 125 της 27.5.2002, σ. 105 C 125, της

— Γνωμοδότηση πρωτοβουλίας με θέμα Απλούστευση με ειδική μνεία στην Ευρωπαϊκή Διακυβέρνηση: βελτιωμένη νομοθεσία, ΕΕ C 133 της 6.6.2003, σ. 5

— Γνωμοδότηση με θέμα Ενημέρωση και απλούστευση του κοινοτικού κεκτημένου, COM(2003) 71 τελικό, ΕΕ C 112 της 30.4.2004, σ. 4

— Φυλλάδιο με τίτλο Ποια είναι η κατάσταση της διευρυμένης ενιαίας αγοράς· — 25 πορίσματα του Παρατηρητηρίου Ενιαίας Αγοράς EESC C-2004-07-EN

— Ενημερωτική έκθεση με θέμα Η παρούσα κατάσταση όσον αφορά την από κοινού ρύθμιση και την αυτορρύθμιση στην ενιαία αγορά, CESE 1182/2004 fin

— Φυλλάδιο με θέμα Βελτιώνοντας το ρυθμιστικό πλαίσιο της ΕΕ — ανάντη και κατάντη ως προς τη ροή της νομοθετικής διαδικασίας, EESC 2005-16-EN

— Διερευνητική γνωμοδότηση κατόπιν αιτήσεως της βρετανικής Προεδρίας με θέμα Βελτίωση της νομοθεσίας, ΕΕ C 24 της 31.1.2006, σ. 39

— Γνωμοδότηση πρωτοβουλίας με θέμα Τρόποι βελτίωσης της εφαρμογής και επιβολής της κοινοτικής νομοθεσίας, ΕΕ C 24 της 31.1.2006, σ. 52

— Γνωμοδότηση με θέμα Εφαρμογή του κοινοτικού προγράμματος της Λισσαβώνας: Στρατηγική για την απλούστευση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος, COM(2005) 535 τελικό, ΕΕ C 309 της 16.12.2006, σ. 18

— Διερευνητική γνωμοδότηση κατόπιν αιτήσεως της Ευρωπαϊκής Επιτροπής με θέμα Απλούστευση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος του τομέα των μηχανημάτων, ΕΕ C 10 της 15.1.2008, σ. 8

(9) Έκθεση της ομάδας ανεξάρτητων εμπειρογνωμόνων για την απλούστευση της νομοθεσίας και των διοικητικών διαδικασιών (COM(95)0288 — C4-0255/95 — SEC(95)1379). Ειδική μνεία θα πρέπει να γίνει στην ΕΚΘΕΣΗ MANDELKERN (Νοέμβριος 2001) και στις συστάσεις αυτής που συνοψίζονται στη γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ ΕΕ C 125 της 27.5.2002, σ. 105, με εισηγητή τον κ. Walker.

(10) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri=OJ:C:2003:321:0001:0005:EL:PDF

(11) Ήδη στη γνωμοδότησή της CES ΕΕ C 14 της 16.1.2001, σ. 1, με εισηγητή τον κ. Vever, η ΕΟΚΕ αναγνωρίζει ότι «δεν μπορεί να υποστηριχθεί μια βίαιη και απλοϊκή άρση των ρυθμίσεων που θα αντιστρατεύονταν την ποιότητα των προϊόντων, των υπηρεσιών και των συλλογικών συμφερόντων όλων των χρηστών, είτε πρόκειται για επιχειρηματίες είτε για μισθωτούς ή καταναλωτές. Η οικονομία και η κοινωνία χρειάζονται κανόνες για να λειτουργήσουν“(σημείο 2.8). Στη γνωμοδότησή της με θέμα”Βελτίωση της νομοθεσίας» (ΕΕ C 24 της 31.1.2006, σ. 39), η ΕΟΚΕ ορίζει ότι «απλοποίηση σημαίνει όσο το δυνατόν λιγότερο περίπλοκη νομοθεσία, χωρίς όμως αναγκαστική δραστική μείωση του κοινοτικού νομοθετικού έργου ή απορρύθμιση, διότι αυτό θα αντέβαινε στις προσδοκίες της κοινωνίας των πολιτών για ασφάλεια και στις ανάγκες των επιχειρήσεων, ιδιαίτερα των ΜΜΕ, για νομική βεβαιότητα και σταθερότητα»· και, στη γνωμοδότηση με θέμα «Αναθεώρηση της Ενιαίας Αγοράς» (ΕΕ C 93 της 27.4.2007, σ. 25, με εισηγητή τον κ. Cassidy), η ΕΟΚΕ ενθυμείται ότι «η θέσπιση λιγότερων ρυθμίσεων δεν συνεπάγεται κατ’ ανάγκη καλύτερο ρυθμιστικό πλαίσιο» (σημείο 1.1.7.).

(12) «Less (legislation) is more», http://bre.berr.gov.uk/regulation/news/2005/050720_bill.asp

(13) Η Επιτροπή επανειλημμένως έχει συνεισφέρει στις Προεδρίες του Συμβουλίου της ΕΕ μέσω διερευνητικών γνωμοδοτήσεων(ΕΕ C 175 της 27.7.2007).

(14) http://eesc.europa.eu/self-and-coregulation/index.asp

(15) Βλ. http://www.proactivelaw.org.

(16) Οι ορισμοί των λεξικών στο λήμμα προορατικός [proactive] τονίζουν δύο καίρια στοιχεία: ένα προνοητικό στοιχείο, που εμπεριέχει την εκ των προτέρων ανάληψη δράσης για μια μελλοντική κατάσταση, όπως είναι η «ανάληψη δράσης προνοώντας για μελλοντικά προβλήματα, ανάγκες ή αλλαγές» (Merriam-Webster Online Dictionary), και ένα στοιχείο ανάληψης ελέγχου και πρόκλησης αλλαγής, για παράδειγμα: «ο έλεγχος μιας κατάστασης προκαλώντας κάτι να συμβεί, αντί να περιμένει κανείς να αντιδράσει σε αυτό αφού συμβεί» (proactive. Dictionary.com. WordNet® 3.0. Princeton University). — Η πρόσφατη έρευνα για την προορατική συμπεριφορά βασίζεται σε παρεμφερείς ορισμούς. Οι Parker et al. (2006) ορίζουν την προορατική συμπεριφορά ως μια αυτόβουλη προνοητική ενέργεια που αποσκοπεί στην αλλαγή και βελτίωση της κατάστασης ή του εαυτού. Βλ. Proactivity Research in Organisations Programme, http://proactivity.group.shef.ac.uk/.

(17) Το πρώτο βιβλίο σχετικά με την προορατική σύναψη συμβάσεων [Proactive Contracting] δημοσιεύθηκε στα φινλανδικά το 2002: Soile Pohjonen (Ed.): Ennakoiva sopiminen. Helsinki 2002.

(18) Ο Louis M. Brown ήταν ο πρώτος που εισήγαγε αυτή την προσέγγιση με αυτή την ονομασία στη διατριβή του με τίτλο Manual of Preventive Law, Prentice-Hall, Inc., New York 1950.

(19) Βλ. civil.justice.2000 — A Vision of the Civil Justice System in the Information Age 2000. http://www.dca.gov.uk/consult/meta/cj2000fr.htm#section1.

(20) Στη γνωμοδότηση πρωτοβουλίας για την «Απλοποίηση της νομοθεσίας στο εσωτερικό της ενιαίας αγοράς»ΕΕ C 14 της 16.1.2001, σ. 1 ο εισηγητής κ. Vever ήδη επέστησε την προσοχή μας στο γεγονός ότι «το σύνολο σχεδόν των κοινοτικών κανόνων προέρχεται αποκλειστικά από τον στενό κύκλο των ευρωπαϊκών οργάνων που διαθέτουν εξουσία απόφασης ή συναπόφασης» και ότι «αυτή η έλλειψη πνεύματος σύμπραξης, προς όφελος μιας ουσιαστικά πολιτικής και διοικητικής προσέγγισης των αποφάσεων, περιορίζει τη συμμετοχή και την ευθύνη των φορέων της κοινωνίας των πολιτών στην πολιτική της» (σημείο 3.5.).

(21) Οι σύνδεσμοι μεταξύ κοινοτικών, εθνικών και περιφερειακών διοικήσεων τονίστηκαν στη γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ CESE ΕΕ C 325 της 30.12.2006, σ. 3 με εισηγητή τον κ. van Iersel.

(22) Γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ ΕΕ C 27 της 3.2.2009, σ. 7, με εισηγητή τον κ. Cappellini και γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ με εισηγητή τον κ. Malosse (εν εξελίξει).

(23) Βλ. Παράρτημα 1 της ως άνω ανακοίνωσης.

(24) Γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ CESE ΕΕ C 175 της 27.7.2007, σ. 14, με εισηγήτρια την κ. Alleweldt.

(25) Γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ CESE ΕΕ C 108 της 30.4.2004, σ. 81, με εισηγητή τον κ. Hernández Bataller.

(26) ΕΕ L 133 της 22.5.2008, σ. 66

(27) Γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ CESE ΕΕ C 234 της 30.9.2003, σ. 1, με εισηγητή τον κ. Pegado Liz.

(28) Τουλάχιστον οι 8 οδηγίες που επελέγησαν από τις 22 που είναι γνωστές ως το «βασικό κεκτημένο σε θέματα προστασίας των καταναλωτών», για «τη σύναψη συμβάσεων εκτός εμπορικού καταστήματος» (85/577/ΕΟΚ της 20/12/85), «οργανωμένα ταξίδια και οργανωμένες διακοπές και περιηγήσεις» (οδηγία 90/314/ΕΟΚ της 13/06/1990), «καταχρηστικές ρήτρες των συμβάσεων που συνάπτονται με καταναλωτές» (οδηγία 93/13 της 05/04/1993), «χρονομεριστική μίσθωση» (οδηγία 94/47/ΕΚ της 26/10/1994), «εξ αποστάσεως συμβάσεις» (οδηγία 97/7/ΕΚ της 20/05/1997, «αναγραφή των τιμών» (οδηγία 98/6/ΕΚ της 16/02/1998), «αγωγές παραλείψεως» (οδηγία 98/27/ΕΚ της 19/05/1998) και «πώληση και εγγυήσεις καταναλωτικών αγαθών» (οδηγία 1999/44/ΕΚ της 25/05/1999).

(29) Γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ CESE ΕΕ C 256 της 27.10.2007, σ. 27, με εισηγητή τον κ. Adams.

(30) Πρβλ. «EC Consumer Law Compendium — Comparative Analysis», Πανεπιστήμιο του Bielefeld, (12/12/2006), καθηγητές Hans Schulte-Nolke, Christian Twig-Felsener και Dr. Martin Ebers.

(31) Γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ CESE ΕΕ C 44 της 16.2.2008, σ. 91, με εισηγητή τον κ. Pariza Castaños.

(32) Βλ. Έκθεση προόδου 2006 για την ενιαία αγορά χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών της 21/02/2007 και τις γνωμοδοτήσεις της ΕΟΚΕ ΕΕ C 151 της 17.6.2008, σ. 1 με θέμα «Πράσινη Βίβλος για τις λιανικές χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες στην ενιαία αγορά», με εισηγητές τον κ. Iozia και την κ. Mader Saussaye· ΕΕ C 44 της 16.2.2008, σ. 74 με θέμα «Πίστωση και κοινωνικός αποκλεισμός στην κοινωνία της αφθονίας», με εισηγητή τον κ. Pegado Liz· ΕΕ C 65 της 17.3.2006, σ. 113 με θέμα «Πράσινο βιβλίο για την ενυπόθηκη πίστη στην ΕΕ», με εισηγητή τον κ. Burani· ΕΕ C 27 της 3.2.2009, σ. 18 με θέμα «Λευκή Βίβλος για την ολοκλήρωση των αγορών ενυπόθηκης πίστης στην ΕΕ», με εισηγητή τον κ. Grasso.

(33) Βλ. την ανακοίνωση της Επιτροπή «Μια Ευρώπη αποτελεσμάτων — Εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου» (COM(2007)502 τελικό), τη συναφή γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ ΕΕ C 204 της 9.8.2008, σ. 9, με εισηγητή τον κ. Retureau και το ιδιαιτέρως εντυπωσιακό άρθρο με τίτλο «Active Transposition of EU Legislation» του δρα Michael Kaeding (EIPASCOPE 2007/03, σελ. 27).

(34) Στη γνωμοδότησή της για την «Απλούστευση», η ΕΟΚΕ δήλωνε ήδη ότι «η επίσημη διαβούλευση δεν πρέπει να περιορίζεται σε συνομιλητές που επιλέγει η ίδια η Επιτροπή. Στη διαδικασία αυτή πρέπει να συμμετέχουν όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη (…) [συστήνεται η] διεύρυνση της διαδικασίας διαβούλευσης με την πρόσκληση για την υποβολή προτάσεων από όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη, ώστε η διαβούλευση να αποτελεί στην ουσία δικαίωμα επιλογής των ενδιαφερόμενων» (ΕΕ C 133 της 6.6.2003, σ. 5, σημεία 4.1 και 4.1.1.1., με εισηγητή τον κ. Simpson).

(35) Βλ. συγκεκριμένα τις γνωμοδοτήσεις της ΕΟΚΕ με θέμα «Βελτίωση της νομοθεσίας» (ΕΕ C 24 της 31.1.2006, σ. 39) και «Ποιοτικά πρότυπα για το περιεχόμενο, τις διαδικασίες και τις μεθόδους των μελετών κοινωνικού αντικτύπου από την άποψη των κοινωνικών εταίρων και άλλων παραγόντων της κοινωνίας των πολιτών» (ΕΕ C 175 της 27.7.2007, σ. 21), αμφότερες με εισηγητή τον κ. Retureau.

(36) Όπως ήδη τονίστηκε στη γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ με θέμα «Τρόποι βελτίωσης της εφαρμογής και επιβολής της κοινοτικής νομοθεσίας» (ΕΕ C 24 της 31.1.2006, σ. 52, με εισηγητή τον κ. van Iersel) «προκειμένου να είναι εφαρμόσιμη μια νομοθετική πράξη πρέπει να είναι επαρκώς σαφής, ενώ η αποτελεσματικότητά της συνίσταται στη δυνατότητα παροχής ενδεδειγμένων λύσεων σε συγκεκριμένα προβλήματα. Η κακή νομοθεσία οδηγεί σε πολλαπλασιασμό των νόμων και σε υπερβολικό αριθμό κανόνων που επιβάλλουν περιττές υποχρεώσεις συμμόρφωσης στις επιχειρήσεις και προκαλούν σύγχυση στους πολίτες» (σημείο 1.6).

(37) Μια πρώτη προσέγγιση σε αυτή τη μέθοδο έχει θεσπισθεί στην ανακοίνωση της Επιτροπής «Ενημέρωση και απλούστευση του κοινοτικού κεκτημένου» (COM(2003)71 τελικό), αντικείμενο της γνωμοδότησης της ΕΟΚΕ CESE ΕΕ C 112 της 30.4.2004, σ. 4, με εισηγητή τον κ. Retureau.

(38) Γνωμοδότηση με θέμα «Προτεραιότητες της ενιαίας αγοράς 2005-2010» (ΕΕ C 255 της 14.10.2005, σ. 22), με εισηγητή τον κ. Cassidy.