[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 29.4.2009

COM(2009) 205 τελικό

ΕΚΘΕΣΗ

ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΠΡΑΚΤΙΚΗ ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΗΣ ΜΕΘΟΔΟΛΟΓΙΑΣ ΓΙΑ ΣΥΣΤΗΜΑΤΙΚΟ ΚΑΙ ΑΥΣΤΗΡΟ ΕΛΕΓΧΟ ΤΗΣ ΤΗΡΗΣΗΣ ΤΟΥ ΧΑΡΤΗ ΘΕΜΕΛΙΩΔΩΝ ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΩΝ

ΕΚΘΕΣΗ

Σχετικά με την πρακτική εφαρμογή της μεθόδολογιασ για συστηματικό και αυστηρό έλεγχο της τηρησης του Χάρτη θεμελιωδών δικαιωμάτων

1. Εισαγωγή

Κατά την παρουσίαση της ανακοίνωσης του 2005 σχετικά με τη μεθοδολογία συστηματικού και αυστηρού ελέγχου της τήρησης του Χάρτη θεμελιωδών δικαιωμάτων[1], ο Πρόεδρος της Επιτροπής υπογράμμισε ότι το θεσμικό όργανο είναι αποφασισμένο να « προωθήσει ένα πνεύμα θεμελιωδών δικαιωμάτων στη νομοθεσία της ΕΕ ». Παράλληλα με τη σύσταση της Ομάδας Επιτρόπων για τα θεμελιώδη δικαιώματα, την καταπολέμηση των διακρίσεων και τις ίσες ευκαιρίες, τον Δεκέμβριο του 2004, η μεθοδολογία αποτέλεσε μία από τις εμβληματικές πρωτοβουλίες στο πλαίσιο της δέσμευσης της Επιτροπής να λαμβάνονται σοβαρά υπόψη τα θεμελιώδη δικαιώματα. Κατά τη θέσπιση της μεθοδολογίας, που σκοπό είχε να εξασφαλίσει συστηματικό και διεξοδικό έλεγχο από τις υπηρεσίες της Επιτροπής όσον αφορά την τήρηση όλων των σχετικών θεμελιωδών δικαιωμάτων σε κάθε σχέδιο πρότασης[2], η ανακοίνωση του 2005 περιγράφει τα πρακτικά μέσα με τα οποία οι προθέσεις θα μετουσιωθούν σε συγκεκριμένες ενέργειες.

Η Επιτροπή ανέλαβε την υποχρέωση να προβεί σε αξιολόγηση του εσωτερικού ελέγχου κατά το 2007. Αυτός είναι και ο σκοπός της παρούσας έκθεσης, η σύνταξη της οποίας καθυστέρησε προκειμένου να ληφθούν υπόψη δύο νέα στοιχεία: η έναρξη λειτουργίας του Οργανισμού Θεμελιωδών Δικαιωμάτων και η αναθεώρηση των κατευθυντήριων γραμμών της Επιτροπής για την εκτίμηση των επιπτώσεων το 2009.

2. Ο έλεγχοσ της προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων στην πράξη

2.1. Γενική επισκόπηση

Η πείρα που αποκτήθηκε στη διάρκεια των ετών μετά την έκδοση της ανακοίνωσης του 2005 έδειξε ότι ζητήματα θεμελιωδών δικαιωμάτων μπορεί να προκύψουν στους πιο διαφορετικούς τομείς. Τα παραδείγματα που ακολουθούν καταδεικνύουν την ποικιλία των σχετικών θεμάτων.

Στον κανονισμό Reach[3], η υποχρέωση κοινοχρησίας των δεδομένων μεταξύ των καταχωρούντων δημιούργησε προβλήματα σχετικά με το δικαίωμα κυριότητας. Η υποχρέωση κρίθηκε αποδεκτή, δεδομένου ότι ήταν αναγκαία για την προστασία του περιβάλλοντος και, ιδίως για την αποφυγή επανειλημμένων δοκιμών σε ζώα. Οι εκτιμήσεις αυτές καταγράφηκαν στις αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού.

Στον τομέα της γεωργικής πολιτικής, εξετάσθηκε το ζήτημα της επιβολής υποχρέωσης στα κράτη μέλη να δημοσιεύουν κατάλογο των δικαιούχων χρηματοδότησης για την αγροτική ανάπτυξη, με αποτέλεσμα να προκύπτει ζήτημα προστασίας δεδομένων. Αφού εξετάσθηκε το πρόβλημα με βάση το κριτήριο της αναγκαιότητας, διαπιστώθηκε ότι κάθε παρέμβαση στο δικαίωμα προστασίας των δεδομένων δικαιολογείται από την ανάγκη για βελτίωση της διαφάνειας των ενεργειών της Κοινότητας στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, για προώθηση της υγιούς χρηματοοικονομικής διαχείρισης των χρησιμοποιούμενων δημόσιων πόρων και για αποφυγή της στρέβλωσης του ανταγωνισμού μεταξύ των δικαιούχων των μέτρων για την αγροτική ανάπτυξη. Οι εκτιμήσεις αυτές καταγράφηκαν στην αιτιολογική σκέψη της πράξης της Επιτροπής[4].

Ένα τελευταίο παράδειγμα προέρχεται από τον τελωνειακό τομέα. Στο πλαίσιο της αναθεώρησης του Τελωνειακού Κώδικα[5], ανέκυψε ζήτημα όσον αφορά την παροχή στους φορείς, του δικαιώματος ακρόασης από τις τελωνειακές αρχές σε διαδικασίες εφαρμογής της τελωνειακής νομοθεσίας. Κρίθηκε ότι το εν λόγω δικαίωμα ακρόασης αποτελεί υποχρέωση που απορρέει από τον Χάρτη και διατυπώνεται σήμερα στο άρθρο 16 του Κώδικα.

Πάντως, εκείνο που, αναπόφευκτα, εστίασε την προσοχή στο γεγονός ότι η Κοινότητα και η Ένωση θίγουν όλο και περισσότερο τομείς στους οποίους ανακύπτουν, πολύ άμεσα, ζητήματα θεμελιωδών δικαιωμάτων, ήταν η ολοένα αυξανόμενη σημασία, από άποψη νομοθετικής δραστηριότητας, του τομέα της δικαιοσύνης, της ελευθερίας και της ασφάλειας. Στον τομέα αυτό, περισσότερο απ’ ό,τι σε οποιονδήποτε άλλο, η Επιτροπή καλείται να αντιμετωπίζει λεπτά και αμφιλεγόμενα ζητήματα σχετικά με την αναγκαιότητα και την αναλογικότητα των ενδεχόμενων περιορισμών των θεμελιωδών δικαιωμάτων.

Λόγω του είδους των θεμάτων που καλύπτει ο τομέας της δικαιοσύνης, της ελευθερίας και της ασφάλειας -καταπολέμηση της εγκληματικότητας, ιδίως της τρομοκρατίας, μετανάστευση, άσυλο, έλεγχος συνόρων, για να αναφέρουμε μόνο μερικά- είναι φυσικό η πολιτική αυτή να καταλαμβάνει εξέχουσα θέση όσον αφορά τον έλεγχο του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων στις νομοθετικές προτάσεις της Επιτροπής. Αναφέροντας μόνο ως παράδειγμα την πολιτική μετανάστευσης και ασύλου, διαπιστώνεται ότι προκύπτουν επανειλημμένα διάφορα λεπτά ζητήματα σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων -τα πλέον συνήθη από τα οποία είναι η απαγόρευση των βασανιστηρίων και των απάνθρωπων ή εξευτελιστικών ποινών ή μεταχείρισης (άρθρο 4 του Χάρτη), το δικαίωμα στην ελευθερία και την ασφάλεια (άρθρο 6 του Χάρτη), το δικαίωμα σεβασμού της οικογενειακής ζωής (άρθρο 7 του Χάρτη), η προστασία των δεδομένων (άρθρο 8 του Χάρτη), το δικαίωμα ασύλου (άρθρο 18 του Χάρτη), η προστασία σε περίπτωση απομάκρυνσης, απέλασης ή έκδοσης (άρθρο 19 του Χάρτη), η απαγόρευση διακρίσεων (άρθρο 21 του Χάρτη), τα δικαιώματα του παιδιού (άρθρο 24 του Χάρτη), το δικαίωμα πραγματικής προσφυγής και αμερόληπτου δικαστηρίου (άρθρο 47 του Χάρτη).

2.2. Περιπτωσιολογική μελέτη – η δέσμη μέτρων για το άσυλο

Πολλά από τα παραπάνω ζητήματα θίγονται στη "δέσμη μέτρων για το άσυλο"[6], που ενέκρινε η Επιτροπή τον Δεκέμβριο του 2008. Η δέσμη αυτή αποτελεί μια ιδιαίτερα χρήσιμη περίπτωση προς μελέτη που δείχνει πώς εφαρμόζεται στην πράξη ο εσωτερικός έλεγχος της Επιτροπής σχετικά με τα θεμελιώδη δικαιώματα.

Όσον αφορά την πρόταση τροποποίησης της οδηγίας για τις συνθήκες υποδοχής, τα πιο ευαίσθητα ζητήματα που ανέκυψαν όσον αφορά τον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων ήσαν η κράτηση των αιτούντων άσυλο, το δικαίωμα αποτελεσματικής έννομης προστασίας και τα δικαιώματα του παιδιού. Κατά την εξέταση των ζητημάτων αυτών, επιδιώχθηκε να εξασφαλισθεί η συμμόρφωση όχι μόνο με τον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, αλλά και με τους σχετικούς διεθνείς κανόνες, ιδίως την Ευρωπαϊκή Σύμβαση Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, τη Σύμβαση της Γενεύης και τη Σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών για τα δικαιώματα του παιδιού.

Όσον αφορά την κράτηση, κρίθηκε απαραίτητο σε σχέση με τα θεμελιώδη δικαιώματα να επιβεβαιωθεί στην πρόταση η αρχή[7] ότι κανείς δεν θα πρέπει να κρατείται αποκλειστικά και μόνον επειδή ζητά διεθνή προστασία. Εν συνεχεία, η πρόταση διατυπώνει σαφή κριτήρια για την προσφυγή στο μέτρο της κράτησης κατά παρέκκλιση από την αρχή αυτή· η πρόταση υιοθετεί σχετικά ως πρότυπο τις κατευθυντήριες γραμμές που έθεσε η Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες (UNHCR) όσον αφορά τα κριτήρια και τους κανόνες που εφαρμόζονται για την κράτηση των αιτούντων άσυλο, καθώς και τη σύσταση (2003)5 της Επιτροπής Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης για τα μέτρα κράτησης των αιτούντων άσυλο. Με βάση τα κείμενα αυτά, η πρόταση προβλέπει ότι η κράτηση δεν θα πρέπει να επιτρέπεται παρά μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις και για περιορισμένο αριθμό λόγων, όπως περιγράφεται στις κατευθυντήριες γραμμές. Και πάλι ευθυγραμμιζόμενη με τις κατευθυντήριες γραμμές της UNHCR και τη σύσταση του Συμβουλίου της Ευρώπης, η πρόταση θέτει επίσης όρους για την κράτηση ώστε να εξασφαλίζεται ο σεβασμός της ανθρώπινης αξιοπρέπειας κατά τη μεταχείριση των κρατουμένων αιτούντων άσυλο, και ιδίως των ευάλωτων προσώπων. Ως προς αυτό, η πρόταση προβλέπει κυρίως ότι οι αιτούντες άσυλο δεν θα πρέπει να κρατούνται σε σωφρονιστικά καταστήματα, αλλά σε ειδικές εγκαταστάσεις κράτησης, στις οποίες λαμβάνεται υπόψη το φύλο του κρατουμένου.

Για να εξασφαλισθεί ο σεβασμός του δικαιώματος αποτελεσματικής έννομης προστασίας, η πρόταση θεσπίζει ορισμένες διαδικαστικές εγγυήσεις όσον αφορά την κράτηση. Έτσι, η κράτηση δεν μπορεί να διαταχθεί παρά μόνον από τις δικαστικές αρχές· εφόσον, σε επείγουσες περιπτώσεις, διατάσσεται από τις διοικητικές αρχές, πρέπει να επιβεβαιώνεται από τις δικαστικές αρχές εντός 72 ωρών. Επιπλέον, η κράτηση διατάσσεται για τη βραχύτερη δυνατή περίοδο και, ιδίως, δεν υπερβαίνει το αναγκαίο χρονικό διάστημα για τη συμπλήρωση των διοικητικών διαδικασιών. Η συνεχιζόμενη κράτηση επανεξετάζεται από δικαστική αρχή κατά χρονικά διαστήματα. Στον κρατούμενο αιτούντα άσυλο παρέχεται επίσης πρόσβαση σε νομική αρωγή και/ή εκπροσώπηση, η οποία προσφέρεται δωρεάν, εάν ο ενδιαφερόμενος δεν είναι σε θέση να αναλάβει τα σχετικά έξοδα. Οι διατάξεις αυτές είναι βασικές για την εξασφάλιση αποτελεσματικής έννομης προστασίας σε περιπτώσεις κράτησης.

Όσον αφορά τα δικαιώματα του παιδιού, λήφθηκε μέριμνα ώστε βασική αρχή να αποτελεί το μείζον συμφέρον του παιδιού. Όσον αφορά τη δυνατότητα κράτησης ανηλίκων, η πρόταση αναφέρεται ρητά στα στοιχεία που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά την αξιολόγηση των συμφερόντων του παιδιού από την άποψη αυτή. Επιπλέον, σε συμμόρφωση με το άρθρο 37 της σύμβασης για τα δικαιώματα του παιδιού, η πρόταση προβλέπει ότι η κράτηση ανηλίκου θα πρέπει να επιτρέπεται μόνο ως έσχατο μέτρο και για το βραχύτερο δυνατό χρονικό διάστημα. Τέλος, απαγορεύεται η κράτηση ασυνόδευτων ανηλίκων.

Η πρόταση για τροποποίηση του κανονισμού του Δουβλίνου θέτει επίσης ζητήματα σχετικά με την κράτηση, την αποτελεσματική έννομη προστασία και τα δικαιώματα του παιδιού. Δόθηκαν λύσεις παρόμοιες με εκείνες της πρότασης για τις συνθήκες υποδοχής. Όσον αφορά την κράτηση, αξίζει να υπογραμμισθεί ένα ζήτημα που αντανακλά τις ιδιαιτερότητες του συστήματος του Δουβλίνου, και συγκεκριμένα η κράτηση αιτούντος άσυλο πριν από τη μεταφορά του σε άλλο κράτος μέλος σύμφωνα με τη διαδικασία του Δουβλίνου. Η πρόταση προβλέπει ότι η κράτηση μπορεί να πραγματοποιηθεί, εφόσον υπάρχει κίνδυνος φυγοδικίας και μετά από κοινοποίηση των αποφάσεων μεταφοράς. Το ζήτημα αυτό απαιτούσε εκτίμηση της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας. Προβλέπονται σαφή κριτήρια σχετικά με το πότε είναι σκόπιμη η προσφυγή στη δυνατότητα αυτή, όπως το να βασίζεται η απόφαση κράτησης σε ατομική αξιολόγηση κάθε περίπτωσης, καθώς και να εξετάζεται η δυνατότητα εναλλακτικών λύσεων της κράτησης, όπως η τακτική εμφάνιση ενώπιον των αρχών, η κατάθεση χρηματικής εγγύησης ή η υποχρέωση διαμονής σε υποδεικνυόμενο μέρος. Επιπλέον, όσον αφορά την απόφαση κράτησης, εξασφαλίζονται διαδικαστικές εγγυήσεις, με την αιτιολόγηση της απόφασης και τη δυνατότητα αποτελεσματικής προσφυγής ενώπιον δικαστηρίου.

Επιπλέον, ενισχύθηκε το δικαίωμα στην ενότητα της οικογένειας. Έτσι, σύμφωνα με την πρόταση, επιβάλλεται η επανένωση των εξαρτώμενων συγγενών και διευρύνεται ο ορισμός των «μελών της οικογένειας» όσον αφορά τους ανήλικους, ώστε να εξασφαλίζεται η καλύτερη προστασία του «μείζονος συμφέροντος του παιδιού». Επιπλέον, οι αιτούντες άσυλο θα επανενώνονται με τα μέλη της οικογένειας στα οποία έχει δοθεί επικουρική προστασία.

Τα κυριότερα προβλήματα όσον αφορά τον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων που ανακύπτουν στο πλαίσιο της πρότασης για τροποποίηση του κανονισμού Eurodac, εστιάζονται στην προστασία των δεδομένων. Ως προς αυτό, η πρόταση αποσκοπεί στην καλύτερη διαχείριση της απαλοιφής των δεδομένων από το σύστημα και στον αποτελεσματικότερο έλεγχο εκ μέρους της Επιτροπής και του Ευρωπαίου Επόπτη προστασίας των δεδομένων όσον αφορά την πρόσβαση στα δεδομένα της EURODAC από τις εθνικές αρχές.

Η εμπειρία από τη δέσμη μέτρων για το άσυλο αποδεικνύει ότι η μεθοδολογία ελέγχου του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων εμπεριέχει όχι μόνο ένα διαδικαστικό στοιχείο αλλά και ένα ουσιαστικό. Η μεθοδολογία δεν αποτελεί αυτοσκοπό. Ο σεβασμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων δεν αποτελεί απλώς μηχανισμό ή διαδικαστική υποχρέωση· αποτελεί ουσιαστική υποχρέωση. Υπογραμμίζοντας ότι σέβεται τα θεμελιώδη δικαιώματα, η Επιτροπή δεσμεύεται για ουσιαστικό σεβασμό. Αυτό σημαίνει, όσον αφορά τα θεμελιώδη δικαιώματα, ότι η Ένωση πρέπει να είναι ανεπίληπτη στην νομοθετική της δραστηριότητα. Στη δέσμη μέτρων για το άσυλο, η Επιτροπή προσπάθησε να τηρήσει ουσιαστικές υποχρεώσεις: αρχική μέριμνα είναι η επιβεβαίωση του σχετικού θεμελιώδους δικαιώματος και, εν συνεχεία, κάθε τυχόν περιορισμός του υπόκειται όχι μόνο στα κριτήρια της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας, αλλά περιβάλλεται από διασφαλίσεις, ιδίως όσον αφορά τη διαδικασία και τον δικαστικό έλεγχο.

2.3. Απολογισμός

Όπως προκύπτει από την εμπειρία των ετών μετά την έκδοση της ανακοίνωσης του 2005, η Επιτροπή χρειάστηκε να προβεί σε δύσκολες κρίσεις όσον αφορά την αναγκαιότητα και την αναλογικότητα και αντιμετώπισε με τη μεθοδολογία λεπτά ζητήματα σχετικά με το κατά πόσον οι λύσεις στις οποίες κατέληξε ανταποκρίνονται στα απαιτούμενα κριτήρια, όπως έχουν τεθεί από τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων («Δικαστήριο του Στρασβούργου») και του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων («το Δικαστήριο»). Η Επιτροπή πιστεύει ότι οι προτάσεις της ανταποκρίνονται στα κριτήρια της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας· η προσήλωσή της στο πνεύμα σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων είναι πραγματική και ουσιαστική.

Τέλος, θα πρέπει να σημειωθεί, σε σχέση τόσο με την ποσοτική όσο και την ποιοτική ανάλυση του ελέγχου του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων, ότι πολλές φορές τα θετικά αποτελέσματα των εν λόγω ελέγχων παραμένουν άγνωστα στο ευρύ κοινό, ακριβώς επειδή η άσκηση του ελέγχου έχει εξαλείψει όλα τα σχετικά προβλήματα. Ως παράδειγμα μπορεί να αναφερθεί μια περίπτωση σχετικά με το άσυλο. Στην οδηγία για τις διαδικασίες, θεσπίστηκε νομική βάση για την κατάρτιση καταλόγου με τις τρίτες χώρες που θεωρούνται ασφαλείς στο πλαίσιο της εξέτασης αιτήσεων ασύλου. Κατόπιν εφαρμογής της μεθόδου, κρίθηκε ότι ο εν λόγω κατάλογος θα δημιουργούσε σοβαρά προβλήματα όσον αφορά την αρχή της μη επαναπροώθησης, τόσο δυνάμει της σύμβασης της Γενεύης όσο και του άρθρου 3 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων. Η Επιτροπή θεώρησε, έτσι, άτοπη την υποβολή πρότασης προς την κατεύθυνση αυτή[8].

3. Βελτίωση του μηχανισμού ελέγχου

3.1. Εκτίμηση επιπτώσεων

Οι κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής για την εκτίμηση των επιπτώσεων αναθεωρήθηκαν πρόσφατα[9] με την πραγματοποίηση δημόσιας διαβούλευσης. Ένα ζήτημα που ανέκυψε σε πολλές από τις εισηγήσεις στην εν λόγω διαβούλευση και που, πράγματι, ήταν ένα από τα θέματα που θίγονται στην έκθεση Voggenhuber[10] είναι η μεγαλύτερη προβολή του θέματος των θεμελιωδών δικαιωμάτων κατά τη διαδικασία της εκτίμησης των επιπτώσεων. Κατόπιν αυτού, στο αναθεωρημένο κείμενο των κατευθυντήριων γραμμών για την εκτίμηση των επιπτώσεων επιδιώχθηκε να τονισθεί σαφέστερα απ’ ό,τι στο κείμενο του 2005, αφενός, ότι η εξασφάλιση του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων, όπως ορίζονται στον Χάρτη, αποτελεί πρωταρχικό στόχο της Ένωσης και, αφετέρου, ότι τα θεμελιώδη δικαιώματα θέτουν περιορισμούς στις ενέργειες της Ένωσης. Επιπλέον, στις κατευθυντήριες γραμμές υπενθυμίζεται ειδικότερα ότι ορισμένα θεμελιώδη δικαιώματα είναι απόλυτα και δεν μπορούν να περιορισθούν και ότι τα υπόλοιπα μπορούν να περιορισθούν υπό τον όρο ότι αποδεικνύεται η αναγκαιότητα και αναλογικότητα. Με τον τρόπο αυτό τίθενται σαφώς οι σχετικοί περιορισμοί που υπάρχουν ως προς τις επιλογές πολιτικής. Τέλος, οι κατευθυντήριες γραμμές περιέχουν απαρίθμηση όλων των θεμελιωδών δικαιωμάτων που περιέχει ο Χάρτης. Αυτό θα επιτρέπει να γίνεται άμεση παραπομπή στον Χάρτη κατά την ανάλυση των διαφόρων ζητημάτων που εμπίπτουν στις τρεις κατηγορίες επιπτώσεων, οικονομικές, κοινωνικές και περιβαλλοντικές. Με την παραπομπή αυτή θα υπογραμμίζεται το γεγονός ότι τα ζητήματα αυτά έχουν πραγματική ουσία και συνδέονται με τα συγκεκριμένα δικαιώματα.

Στην έκθεση Voggenhuber ζητήθηκε από την Επιτροπή να προβλέπει στις κατευθυντήριες γραμμές για την εκτίμηση των επιπτώσεων, εκτός από τις τρεις υπάρχουσες κατηγορίες, χωριστό τμήμα για τις επιπτώσεις στα θεμελιώδη δικαιώματα. Στην ανακοίνωση του 2005, η Επιτροπή εξήγησε τη θέση της για τη διατήρηση των τριών κατηγοριών. Όπως τονίζεται στις παραγράφους 12 έως 15 της ανακοίνωσης, ο λόγος για τον οποίο απαιτείται κάποια προσοχή ως προς τον τρόπο αντιμετώπισης των θεμάτων σχετικά με τα θεμελιώδη δικαιώματα κατά τη διαδικασία της εκτίμησης των επιπτώσεων είναι ότι η τελευταία δεν λειτουργεί και δεν μπορεί να λειτουργήσει όπως ο έλεγχος των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Δεν μπορεί να αποτελέσει υποκατάστατο του νομικού ελέγχου. Σε τελευταία ανάλυση, ο έλεγχος της προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων δεν μπορεί να πραγματοποιηθεί παρά μόνο μέσω νομικής αξιολόγησης που βασίζεται σε ένα διαμορφωμένο σχέδιο νομοθετικού κειμένου. Ωστόσο, παρόλο που η εκτίμηση των επιπτώσεων δεν αποτελεί αυτή καθ' αυτή νομικό έλεγχο για τον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων, η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι μπορεί να προετοιμάσει κάπως το έδαφος για τον έλεγχο του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων στις νομοθετικές προτάσεις. Θα πρέπει να χρησιμεύει για τη διαπίστωση του είδους των δικαιωμάτων, με βάση τον Χάρτη, που ενδέχεται να αφορά ή να επηρεάζει η σχετική πρωτοβουλία· εν συνεχεία, καθορίζοντας τις δυνατότητες επιλογής της δράσης, η εκτίμηση των επιπτώσεων πρέπει να περιγράφει τον βαθμό επέμβασης στο σχετικό δικαίωμα[11] και την αναγκαιότητα της εν λόγω επέμβασης με βάση τις υπάρχουσες επιλογές δράσης και τους επιδιωκόμενους στόχους της συγκεκριμένης πολιτικής. Έτσι, η εκτίμηση των επιπτώσεων θα παρέχει ανάλυση για τον μετέπειτα νομικό έλεγχο, και με αυτόν ακριβώς τον νομικό έλεγχο ενός συγκεκριμένου κειμένου θα εξετάζεται κατά πόσον η επέμβαση μπορεί να επιτραπεί με βάση την αναγκαιότητα και την αναλογικότητα, τα κριτήρια που έθεσε η νομολογία Δικαστηρίου του Στρασβούργου και του Δικαστηρίου κατά την εξέταση της νομιμότητας των περιορισμών των θεμελιωδών δικαιωμάτων.

Παρόλο που δεν δημιουργεί, όπως υποστήριζε η έκθεση Voggenhuber, χωριστή κατηγορία για τις επιπτώσεις στα θεμελιώδη δικαιώματα, στο πλαίσιο των κατευθυντήριων γραμμών για την εκτίμηση των επιπτώσεων, η Επιτροπή εξασφάλισε, κατά την αναθεώρηση των κατευθυντήριων γραμμών, μεγαλύτερη προβολή των ζητημάτων θεμελιωδών δικαιωμάτων και των επιπτώσεων σ’ αυτά. Αυτό θα ενεργοποιήσει καλύτερα και, εν συνεχεία, θα ενισχύσει τα αντανακλαστικά όσον αφορά τα θεμελιώδη δικαιώματα από τα πρώτα στάδια της διαδικασίας χάραξης πολιτικής από την Επιτροπή.

Ένα άλλο ζήτημα στο οποίο εφιστάται ιδιαιτέρως η προσοχή από την έκθεση Voggenhuber, είναι τα μέτρα που εγκρίνονται με τη διαδικασία της επιτροπολογίας. Όπως προκύπτει και από την παράγραφο 16 της ανακοίνωσης του 2005, η Επιτροπή είχε επίγνωση ότι οι πράξεις που εκδίδει με τη διαδικασία επιτροπολογίας θα μπορούσαν επίσης να έχουν επιπτώσεις στα θεμελιώδη δικαιώματα και, πράγματι, ένα από τα προαναφερθέντα παραδείγματα ελέγχου της προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων αφορά πράξη με τη διαδικασία επιτροπολογίας[12]. Ωστόσο, η Επιτροπή έχει επίσης υπόψη της ότι αυτός είναι ο τομέας όπου πρέπει να προσαρμοσθούν καλύτερα τα αντανακλαστικά για τα θεμελιώδη δικαιώματα. Οι αναθεωρημένες κατευθυντήριες γραμμές, σε αντίθεση με το προηγούμενο κείμενό τους, αναφέρονται ειδικά στις πράξεις με τη διαδικασία επιτροπολογίας και υπογραμμίζουν την ανάγκη για διεξοδική εκτίμηση των επιπτώσεων. Αυτό θα συμβάλει ώστε τα μέτρα που θεσπίζονται με τη διαδικασία επιτροπολογίας και έχουν σημαντικές επιπτώσεις, ιδίως στα θεμελιώδη δικαιώματα, να αποτελούν στο εξής αντικείμενο ενδελεχούς εξέτασης από τα πρώτα στάδια και, έτσι, να μην διαφεύγουν τον έλεγχο βάσει της μεθόδου.

3.2. Αιτιολογική έκθεση και αιτιολογικές σκέψεις

Η δέσμη μέτρων για το άσυλο αποτελεί παράδειγμα για την καλύτερη στόχευση των αιτιολογικών σκέψεων με ειδικότερη αναφορά στα δικαιώματα που αφορά άμεσα η πρόταση. Το παράδειγμα αυτό θα αποτελέσει τον κανόνα[13]· η διατύπωση των σημείων της αιτιολογικής σκέψης πρέπει να είναι καλύτερα στοχευμένη ώστε να αναφέρει ακριβώς τα δικαιώματα που επηρεάζονται από τη συγκεκριμένη πρόταση και πώς επιτυγχάνεται ο σεβασμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων με τις λύσεις που δόθηκαν. Η ειδικότερη αιτιολόγηση προς την κατεύθυνση αυτή θα αποδεικνύει τη συμμόρφωση με τα θεμελιώδη δικαιώματα. Πρακτικά, αυτό σημαίνει ότι Επιτροπή θα είναι περισσότερο επιλεκτική όταν περιλαμβάνει στις νομοθετικές της προτάσεις αιτιολογικές σκέψεις για τον Χάρτη θεμελιωδών δικαιωμάτων. Οι εν λόγω αιτιολογικές σκέψεις θα περιλαμβάνονται εφόσον η πρόταση έχει σοβαρές επιπτώσεις στα θεμελιώδη δικαιώματα. Στις περιπτώσεις αυτές, η συμμόρφωση με τον Χάρτη δεν επιβεβαιώνεται μόνο με το "στερεότυπο" σημείο της αιτιολογικής σκέψης, αλλά και με αλλά εξατομικευμένα και ειδικά σημεία για τα συγκεκριμένα δικαιώματα.

Οι αιτιολογικές εκθέσεις των προτάσεων στη δέσμη μέτρων για το άσυλο περιλαμβάνουν επίσης ειδικές επεξηγήσεις σχετικά με τις επιπτώσεις των προτάσεων στα θεμελιώδη δικαιώματα, και έτσι αποδεικνύεται πώς επιτυγχάνεται ο σεβασμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Στην ανακοίνωση του 2005, πράγματι, προβλεπόταν ότι, εφόσον μια νομοθετική πρόταση περιέχει σημείο της αιτιολογικής σκέψης που αναφέρεται στον Χάρτη, στην αιτιολογική έκθεση θα περιλαμβάνεται ένα τμήμα που αντιστοιχεί στην εν λόγω σκέψη και το οποίο θα συνοψίζει τους λόγους για τους οποίους η πρόταση είναι συμβατή με τα θεμελιώδη δικαιώματα. Η προσθήκη ειδικού τμήματος στην αιτιολογική έκθεση για το συμβιβάσιμο της πρότασης με τα θεμελιώδη δικαιώματα δεν έγινε ενδεχομένως σε τόσο πάγια βάση όσο προέβλεπε η ανακοίνωση του 2005[14]. Εντούτοις, εφόσον η νομοθετική πρόταση έχει πράγματι επιπτώσεις στα θεμελιώδη δικαιώματα, όπως μαρτυρούν τα σημεία της αιτιολογικής σκέψης, θα αποτελεί τώρα κανόνα η αιτιολογική έκθεση να περιέχει τμήμα που αιτιολογεί ενδελεχώς πώς τηρούνται οι υποχρεώσεις σχετικά με τα θεμελιώδη δικαιώματα.

3.3. Οργανισμός Θεμελιωδών Δικαιωμάτων

Την 1η Μαρτίου 2007 άρχισε επίσημα τις δραστηριότητες του ο Οργανισμός Θεμελιωδών Δικαιωμάτων. Η Επιτροπή είναι αποφασισμένη να αξιοποιήσει την εμπειρογνωσία του Οργανισμού για να υποστηρίξει, και μάλιστα να ενισχύσει, τη μεθοδολογία της. Αυτό θα μπορούσε να επιτευχθεί με διάφορους τρόπους.

Οι εκθέσεις και οι έρευνες που πραγματοποιεί ο Οργανισμός θα μπορούσαν να χρησιμοποιούνται ως υλικό για την προπαρασκευή των πρωτοβουλιών και των ενεργειών της Επιτροπής. Αυτό συμβαίνει ήδη. Για παράδειγμα ο Οργανισμός ασχολείται σήμερα με μια μελέτη σχετικά με τις επιπτώσεις της οδηγίας για τη φυλετική ισότητα[15], που θα αποτελέσει συνεισφορά στην έκθεση της Επιτροπής για την εφαρμογή της οδηγίας. Το 2009, μια μελέτη για την προώθηση των δικαιωμάτων των παράνομων μεταναστών στις διαδικασίες εκούσιας και ακούσιας επιστροφής θα αποτελέσει συνεισφορά για την εύρυθμη εφαρμογή της οδηγίας για την επιστροφή[16]. Ο Οργανισμός θα πρέπει επίσης να κληθεί να συμμετέχει στη διαδικασία διαβούλευσης που κινείται κατά κανόνα για τις νέες πρωτοβουλίες (πράσινες βίβλοι, ανακοινώσεις, ερωτηματολόγια κ.λπ.). Για παράδειγμα, πρόσφατα, ζητήθηκε η γνώμη του Οργανισμού για τις μελλοντικές προτεραιότητες στον τομέα της ελευθερίας, της ασφάλειας και της δικαιοσύνης στο πλαίσιο της εκπόνησης του νέου πολυετούς προγράμματος στον τομέα αυτό.

Η Επιτροπή[17] μπορεί να ζητήσει από τον Οργανισμό να πραγματοποιήσει έρευνες, διερευνητικές μελέτες ή να διατυπώσει γνώμες για συγκεκριμένα επίκαιρα θέματα. Ήδη, η Επιτροπή επωφελήθηκε για να ζητήσει από τον Οργανισμό μια μελέτη σχετικά με τους δείκτες εφαρμογής των δικαιωμάτων του παιδιού, που θα χρησιμοποιηθεί για τη στρατηγική σχετικά με τα δικαιώματα του παιδιού, την οποία σχεδιάζει να παρουσιάσει η Επιτροπή το 2010.

Με τους διάφορους αυτούς τρόπους, η Επιτροπή μπορεί πράγματι να αξιοποιήσει την εμπειρογνωσία του Οργανισμού, τηρώντας ταυτόχρονα τους όρους της σχέσης μεταξύ του τελευταίου και της ίδιας. Θα πρέπει να υπενθυμισθεί σχετικά ότι δεν εμπίπτει στην εντολή του Οργανισμού να εξετάζει αν οι προτάσεις είναι σύμφωνες με τα θεμελιώδη δικαιώματα.

3.4. Έλεγχος κατά τη νομοθετική διαδικασία

Στην ανακοίνωση του 2005 τονίζεται η ευθύνη της Επιτροπής να υπερασπίζεται, κατά τη νομοθετική διαδικασία, τα κριτήρια που θέτει η πρόταση της σχετικά με τα θεμελιώδη δικαιώματα. Για τον σκοπό αυτό, η ανακοίνωση ανέφερε ότι, σε έσχατη περίπτωση, η Επιτροπή διατηρεί το δικαίωμα να κινήσει διαδικασία για ακύρωση πράξης την οποία θεωρεί ασυμβίβαστη με τα θεμελιώδη δικαιώματα. Η έκθεση Voggenhuber υποστήριζε θερμά την κίνηση διαδικασίας για ακύρωση λόγω παραβίασης των θεμελιωδών δικαιωμάτων· επιπλέον, υπογράμμισε το δικαίωμα της Επιτροπής να αποσύρει την πρότασή της, αν επέλθουν αλλαγές στη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας με τις οποίες παραβιάζεται θεμελιώδες δικαίωμα.

Η Επιτροπή αναγνωρίζει τις σχετικές ευθύνες της, αλλά πρέπει επίσης να υπογραμμίσει και τις συναφείς υποχρεώσεις τον συννομοθετών της, οι οποίοι δεσμεύονται εξίσου από την υποχρέωση σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων.

Κατά τη νομοθετική διαδικασία, η Επιτροπή θα υπερασπίζεται σθεναρά τη θέση της όσον αφορά τα κριτήρια θεμελιωδών δικαιωμάτων της πρότασής της και θα επισημαίνει εξίσου σθεναρά στους συννομοθέτες της την αντίθεσή της, εφόσον επιδιώξουν την υποβάθμιση αυτών των κριτηρίων. Η Επιτροπή θα χρησιμοποιεί όλα τα μέσα που έχει στη διάθεσή της για τον σκοπό αυτό, μεταξύ άλλων ζητώντας την έγκριση της πράξης με ομοφωνία.

Σε έσχατη ανάγκη, όπως ήδη ανέφερε στην ανακοίνωση του 2005, η Επιτροπή είναι διατεθειμένη να εξετάσει τη δυνατότητα για άσκηση προσφυγής ακύρωσης: από στρατηγική άποψη, η προσφυγή ακύρωσης θα ήταν καλύτερο να ασκείται σε περίπτωση που ο νομοθέτης έχει επιφέρει ειδικές τροποποιήσεις στην πρόταση της Επιτροπής, τις οποίες η τελευταία θεωρεί ότι παραβιάζουν σαφώς θεμελιώδη δικαιώματα. Σε περίπτωση τέτοιων ειδικών τροποποιήσεων, εφόσον μπορούν να διαχωρισθούν από την υπόλοιπη πράξη, η καλύτερη λύση είναι η προσφυγή ακύρωσης. Οι επίμαχες διατάξεις μπορούν να παραμερισθούν, χωρίς να θίγονται οι υπόλοιπες διατάξεις της νομοθετικής πράξης, η οποία μπορεί να αποτελεί αξιόλογη πρόοδο που δεν θα επιθυμούσε να θυσιάσει η Επιτροπή.

Από την άλλη πλευρά, εφόσον ο νομοθέτης έχει απομακρυνθεί σημαντικά από την πρόταση της Επιτροπής όσον αφορά την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων, με αποτέλεσμα να έχει μετατοπισθεί το κέντρο βάρους της πρότασης όσον αφορά την προστασία αυτή, θα ήταν προτιμότερο να αποσυρθεί η πρόταση. Πάγια θέση της Επιτροπής ήταν ότι το δικαίωμα πρωτοβουλίας της συνεπάγεται επίσης το δικαίωμα να αποσύρει την πρότασή της, και, αυτό, σε περίπτωση που οι τροποποιήσεις που επέφερε ο νομοθέτης στην πρόταση της Επιτροπής οδηγούν είτε σε προφανή παρανομία είτε σε σοβαρή στρέβλωση της πρότασης.

4. Συμπέρασμα

Η πείρα από το 2005 έδειξε ότι η μεθοδολογία έχει σχεδιασθεί σωστά όσον αφορά τον επιδιωκόμενο στόχο, αλλά πρέπει να ενισχυθεί η πρακτική της εφαρμογή. Τα στοιχεία που περιγράφονται στην παρούσα έκθεση, η αναθεώρηση των κατευθυντήριων γραμμών για την εκτίμηση των επιπτώσεων, η καλύτερη στόχευση των σημείων της αιτιολογικής σκέψης και η αξιοποίηση του Οργανισμού, θα διαδραματίσουν όλα τον ρόλο τους στην καλύτερη εφαρμογή της μεθοδολογίας. Ωστόσο, το σημαντικότερο ίσως στοιχείο που χρήζει μεγαλύτερης προσοχής είναι το ανθρώπινο στοιχείο. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής που επεξεργάζονται τις προτάσεις και τις πρωτοβουλίες θα πρέπει να αποκτήσουν το "αντανακλαστικό" των θεμελιωδών δικαιωμάτων, όπως επίσης και να αναπτύξουν ένα "πνεύμα θεμελιωδών δικαιωμάτων" από τα πρώτα στάδια της εκπόνησης μιας πρότασης της Επιτροπής.

Τέλος, η προσήλωση στον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων πρέπει να αποτελεί κοινό στόχο για όλα τα θεσμικά όργανα που συμμετέχουν στη νομοθετική διαδικασία. [pic][pic][pic][pic][pic][pic]

[1] COM(2005)172 τελικό της 27.4.2005.

[2] Η ανακοίνωση του 2005 και η παρούσα έκθεση αφορούν τη συμμόρφωση με τον Χάρτη· ωστόσο, η Επιτροπή πρέπει να εξασφαλίζει τη συμμόρφωση των προτάσεών της όχι μόνο με τον Χάρτη και την Ευρωπαϊκή Σύμβαση για τα ανθρώπινα δικαιώματα, αλλά και με τις συμβάσεις των Ηνωμένων Εθνών για τα ανθρώπινα δικαιώματα που έχουν επικυρώσει όλα τα κράτη μέλη.

[3] Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1907/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 2006, για την καταχώριση, την αξιολόγηση, την αδειοδότηση και τους περιορισμούς των χημικών προϊόντων (REACH) και για την ίδρυση του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Χημικών Προϊόντων καθώς και για την τροποποίηση της οδηγίας 1999/45/EΚ και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 793/93 του Συμβουλίου και του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1488/94 της Επιτροπής καθώς και της οδηγίας 76/769/ΕΟΚ του Συμβουλίου και των οδηγιών της Επιτροπής 91/155/ΕΟΚ, 93/67/ΕΟΚ, 93/105/ΕΚ και 2000/21/ΕΚ.

[4] Αιτιολογική σκέψη 42 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1974/2006 της Επιτροπής της 15ης Δεκεμβρίου 2006 για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του Κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ).

[5] Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 450/2008 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 23ης Απριλίου 2008 για τη θέσπιση του κοινοτικού τελωνειακού κώδικα.

[6] Πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τις ελάχιστες απαιτήσεις για την υποδοχή των αιτούντων άσυλο στα κράτη μέλη (COM/2008/0815 τελικό/2 ("οδηγία για τις συνθήκες υποδοχής").

Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση των κριτηρίων και μηχανισμών για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης διεθνούς προστασίας που υποβάλλεται σε κράτος μέλος από υπήκοο τρίτης χώρας ή από απάτριδα (COM/2008/0820 τελικό/2 – ("κανονισμός του Δουβλίνου")

Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τη θέσπιση του «Eurodac» για την αντιπαραβολή δακτυλικών αποτυπωμάτων για την αποτελεσματική εφαρμογή του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. […/…] [για τη θέσπιση των κριτηρίων και μηχανισμών για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης διεθνούς προστασίας που υποβάλλεται σε κράτος μέλος από υπήκοο τρίτης χώρας ή από απάτριδα] COM/2008/0825 τελικό ("κανονισμός Eurodac").

[7] Ήδη θεσπιζόμενη στην οδηγία 2005/85/ΕΚ του Συμβουλίου της 1ης Δεκεμβρίου 2005 σχετικά με τις ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα ("οδηγία για τις διαδικασίες").

[8] Το Δικαστήριο διαπίστωσε εν συνεχεία ότι η νομική βάση που προβλέπεται στην οδηγία δεν συμβιβάζεται με τη συνθήκη, βλ. απόφαση της 6ης Μαΐου 2008 στην υπόθεση C-133/06, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου.

[9] Οι νέες κατευθυντήριες γραμμές εκδόθηκαν στις 28 Ιανουαρίου 2009 και διατίθενται στη διαδικτυακή διεύθυνση (http://ec.europa.eu/governance/impact/docs_en.htm).

[10] Έκθεση Voggenhuber του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 12.2.2007 σχετικά με την τήρηση του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων στις νομοθετικές προτάσεις της Επιτροπής.

[11] Εννοείται ότι ορισμένα δικαιώματα, όπως η απαγόρευση των βασανιστηρίων, είναι απόλυτα και δεν μπορεί να περιοριστούν.

[12] Κανονισμός (EΚ) αριθ. 1974/2006 της 15ης Δεκεμβρίου 2006 που προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 3.

[13] Πρόκειται για ζήτημα που θίγεται επίσης ειδικότερα στην έκθεση Voggenhube.

[14] Παράγραφος 23.

[15] Οδηγία 2000/43/ΕΚ του Συμβουλίου της 29ης Ιουνίου 2000 περί εφαρμογής της αρχής της ίσης μεταχείρισης προσώπων ασχέτως φυλετικής ή εθνοτικής τους καταγωγής.

[16] Οδηγία 2008/115/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 16ης Δεκεμβρίου 2008 σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών.

[17] Καθώς και το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο.