ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΣΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ, ΣΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ, ΣΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΤΡΑΠΕΖΑ ΕΠΕΝΔΥΣΕΩΝ, ΣΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΣΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ

Ένα πακέτο ανάπτυξης για τις ολοκληρωμένες ευρωπαϊκές υποδομές

Εισαγωγή και περίληψη

Την προηγούμενη δεκαετία οι δαπάνες για υποδομές στην Ευρώπη ακολούθησαν κατά μέσο όρο πτωτική πορεία. Ωστόσο, η οικονομική και χρηματοπιστωτική κρίση επανέφερε στο προσκήνιο την ανάγκη για επενδύσεις στις υποδομές. Κατά τη διάρκεια της οικονομικής κρίσης, οι στοχοθετημένες επενδύσεις στην ανανέωση ή την κατασκευή υποδομών αποτέλεσαν σημαντικό παράγοντα των σχεδίων τόνωσης και ανάκαμψης τόσο σε επίπεδο ΕΕ όσο και σε επίπεδο κρατών μελών, ως ένας τρόπος στήριξης της συγκεντρωμένης ζήτησης, εξασφαλίζοντας παράλληλα μακροπρόθεσμη απόδοση των δαπανώμενων κεφαλαίων. Σημαντικότερο είναι το γεγονός ότι η κρίση κατέδειξε ότι οι υποδομές είναι κεφαλαιώδους σημασίας για το οικονομικό μέλλον της Ευρώπης.

Όπως καταδείχθηκε στην έκθεση Monti[1], δεν θα ήταν δυνατόν να επιτευχθεί μια πραγματικά ολοκληρωμένη ενιαία αγορά χωρίς την άρρηκτη σύνδεση μεταξύ όλων των συνιστωσών της. Οι οδικές και οι λοιπές μεταφορικές συνδέσεις, τα δίκτυα ηλεκτρικής ενέργειας και φυσικού αερίου, καθώς και τα ευρυζωνικά δίκτυα είναι ζωτικής σημασίας για έναν λειτουργικό, ολοκληρωμένο οικονομικό χώρο και για την κοινωνική και εδαφική συνοχή του. Ωστόσο, μολονότι οι εξελίξεις της κανονιστικής ολοκλήρωσης στην ΕΕ και στις αγορές προχωρούν όλο και περισσότερο, τελευταία δε στον τομέα της ενέργειας με τη θέσπιση και την έναρξη ισχύος του τρίτου πακέτου απελευθέρωσης, η διασυνοριακή υλική διασύνδεση υστερεί. Σημειώνεται απουσία συνδέσμων, ιδίως στα νεότερα κράτη μέλη, με συνέπεια τη δημιουργία διαχωριστικών γραμμών μεταξύ του κέντρου και των περιφερειών της Ευρωπαϊκής Ένωσης και την παρεμπόδιση περαιτέρω ανάπτυξης ενδοκοινοτικών εμπορικών συναλλαγών ή ανάπτυξης νέων οικονομικών τομέων, όπως το ηλεκτρονικό εμπόριο.

Νέες ανάγκες υποδομών ανακύπτουν επίσης σε σχέση με την εφαρμογή της στρατηγικής «Ευρώπη 2020». Η προώθηση της διαμόρφωσης της Ευρώπης σε οικονομία με ένταση γνώσης, με χαμηλές εκπομπές διοξειδίου του άνθρακα και με υψηλή ανταγωνιστικότητα απαιτεί επαρκή, σύγχρονα και ευέλικτα δίκτυα ενέργειας, μεταφορών και υποδομών ΤΠΕ. Η Επιτροπή έχει υπογραμμίσει, μεταξύ των προτεραιοτήτων της για την ανάπτυξη[2], την ανάγκη προώθησης των υποδομών μεταφορών, ενέργειας και τηλεπικοινωνιών που απαιτούνται για μια πραγματικά ολοκληρωμένη ενιαία αγορά. Επίσης ζητείται από τα κράτη μέλη, στο πλαίσιο μιας ενισχυμένης οικονομικής διακυβέρνησης, να εξακολουθήσουν να διαδραματίζουν τον ρόλο τους, τόσο κανονιστικό όσο και χρηματοοικονομικό, σ’ αυτούς τους κεφαλαιώδους σημασίας τομείς, παρά την τρέχουσα οικονομική κρίση.

Οι συνολικές επενδυτικές ανάγκες για δίκτυα ευρωπαϊκής σημασίας ανέρχονται σε περίπου 1 τρισεκατομμύριο ευρώ για την περίοδο έως το 2020 στους τρεις τομείς που προαναφέρθηκαν[3]. Το πώς θα αντιμετωπιστεί η επενδυτική αυτή πρόκληση είναι ένα από τα μεγάλα ζητήματα που πρέπει να επιλύσει η Ευρωπαϊκή Ένωση την επόμενη δεκαετία. Μολονότι η αγορά, μέσω των κατάλληλων επενδύσεων και μηχανισμών τιμολόγησης, αναμένεται να διαδραματίσει σημαντικό ρόλο στην υλοποίηση των απαιτούμενων υποδομών, χωρίς δημόσια παρέμβαση, ορισμένες από τις αναγκαίες επενδύσεις δεν θα πραγματοποιηθούν ή θα καθυστερήσουν πολύ πέρα από το 2020. Γι’ αυτόν τον λόγο, η Επιτροπή προτείνει σήμερα ένα πακέτο για τις υποδομές, που συνίσταται σ’ ένα νέο δημοσιονομικό μέσο, τη διευκόλυνση «Συνδέοντας την Ευρώπη», καθώς και σε αναθεωρημένες κατευθυντήριες γραμμές για τις μεταφορές, την ενέργεια και τις ΤΠΕ.

Κοινές προκλήσεις και κατευθυντήριες γραμμές τομεακών πολιτικών

Στους τρεις τομείς, των μεταφορών, της ενέργειας και των ψηφιακών υποδομών, παρατηρούνται παρόμοιες προκλήσεις και εμπόδια, που απαιτούν παρόμοιες λύσεις. Μολονότι οι περισσότερες επενδύσεις στις υποδομές μπορούν να πραγματοποιηθούν από τα κράτη μέλη και τις αγορές (με κανονιστικά μέτρα), δεν θεωρείται πιθανό ότι το πεδίο εφαρμογής και η ταχύτητα των επενδύσεων θα επιτρέψουν την επίτευξη των στόχων της στρατηγικής «Ευρώπη 2020». Η παρέμβαση σε επίπεδο ΕΕ, με επιχορηγήσεις και χρηματοδοτικά μέσα, θα επικεντρωθεί σε πρωτοβουλίες που αίρουν ή μειώνουν τον κατακερματισμό της αγοράς, αυξάνουν την ευρωπαϊκή ασφάλεια, έχουν σημαντικό δυναμικό αύξησης της ανάπτυξης και/ή κοινωνικοοικονομικά οφέλη αν δεν μπορούν να καλυφθούν ή να αποτιμηθούν χρηματικά σε επίπεδο έργων. Επίσης, θα «ξεκλειδώσει» τη βραχυπρόθεσμη απασχόληση στη φάση της κατασκευής.

Είναι επίσης σημαντικές οι εσωτερικές συνέργειες για τη διαχείριση της Διευκόλυνσης: η χρησιμοποίηση κοινών φορέων θα συμβάλει στην επίτευξη οικονομιών κλίμακας. Υψηλό επίπεδο συντονισμού σε επίπεδο προγραμμάτων θα επιτρέψει την επίτευξη συνεργειών μεταξύ των τομεακών εργασιών: η ενέργεια, οι μεταφορές και τα ευρυζωνικά δίκτυα μπορούν να μοιράζονται κοινές εγκαταστάσεις (φρεάτια, αγωγοί, πρόσβαση στις εγκαταστάσεις)· ως εκ τούτου, είναι σκόπιμο να ενθαρρυνθεί η συντονισμένη ανάπτυξη των παθητικών στοιχείων του δικτύου σε συνεργασία με τις σχετικές εθνικές, περιφερειακές και τοπικές αρχές.

Μεταφορές

Παρά τις σημαντικές επενδύσεις που έχουν πραγματοποιηθεί, η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν διαθέτει επαρκώς διαλειτουργικό και ενεργειακά αποδοτικό δίκτυο διασυνδεδεμένων διασυνοριακών υποδομών μεταφορών. Όπως υπογραμμίστηκε στην ανακοίνωση «Χάρτης πορείας για έναν Ενιαίο Ευρωπαϊκό Χώρο Μεταφορών – Για ένα ανταγωνιστικό και ενεργειακά αποδοτικό σύστημα μεταφορών»[4], οι υποδομές των μεταφορών είναι κεφαλαιώδους σημασίας προκειμένου να διασφαλιστεί η λειτουργία της ενιαίας αγοράς, ενώ πρέπει και να προωθούν την ανταγωνιστικότητα και την αειφόρο ανάπτυξη. Επιπλέον της έλλειψης συντονισμού μεταξύ των κρατών μελών στους τομείς της διαχείρισης, του σχεδιασμού και της χρηματοδότησης έργων, η απουσία συνολικού πλαισίου για τη χρηματοδότηση σε ευρωπαϊκό επίπεδο που να μπορεί να επικεντρωθεί στα σημαντικότερα εμπόδια και στους διασυνοριακούς συνδέσμους που λείπουν στην ενιαία αγορά αποτελεί σημαντικό φραγμό που πρέπει να αρθεί στο επόμενο πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο.

Οι νέες κατευθυντήριες γραμμές για το διευρωπαϊκό δίκτυο μεταφορών (ΔΕΔ-Μ) θα παράσχουν ένα πλαίσιο πολιτικής στο οποίο οι ευρωπαϊκές υποδομές υπηρετούν την υλοποίηση του Ενιαίου Ευρωπαϊκού Χώρου Μεταφορών. Οι κατευθυντήριες γραμμές καθορίζουν επίσης ένα κανονιστικό πλαίσιο με πρότυπα που εξασφαλίζουν την αποτελεσματικότητα και τη διαλειτουργικότητα. Επιπλέον, δημιουργούν ένα πιο σταθερό, πιο δεσμευτικό πλαίσιο σχεδιασμού, που απαρτίζεται από τα εκτεταμένα και τα κεντρικά δίκτυα, το οποίο θα επιτρέψει να επικεντρωθούν οι ευρωπαϊκού επιπέδου προσπάθειες τις οποίες καταβάλλουν τα κράτη μέλη, τα θεσμικά όργανα της ΕΕ και οι ενδιαφερόμενοι για την προώθηση της δημιουργίας, έως το 2030 και το 2050, ενός λειτουργικού δικτύου ευρωπαϊκών υποδομών.

Το εκτεταμένο δίκτυο συνιστά το βασικό στρώμα του ΔΕΔ-Μ. Αποτελείται από όλες τις υπάρχουσες και προγραμματιζόμενες υποδομές που πληρούν τις απαιτήσεις των κατευθυντήριων γραμμών. Το εκτεταμένο δίκτυο θα έχει διαμορφωθεί το αργότερο έως τις 31 Δεκεμβρίου 2050.

Το κεντρικό δίκτυο είναι υπερκείμενο του εκτεταμένου και απαρτίζεται από τα σημαντικότερα από στρατηγική άποψη μέρη αυτού. Συνιστά τη σπονδυλική στήλη του δικτύου πολυτροπικής κινητικότητας που χρειάζονται οι πολίτες και οι επιχειρήσεις της Ευρώπης. Επικεντρώνεται στις συνιστώσες του ΔΕΔ-Μ που παρουσιάζουν την υψηλότερη ευρωπαϊκή προστιθεμένη αξία: διασυνοριακοί ελλείποντες σύνδεσμοι, κύρια σημεία συμφόρησης και πολυτροπικοί κόμβοι. Το κεντρικό δίκτυο θα έχει διαμορφωθεί το αργότερο έως τις 31 Δεκεμβρίου 2030 και θα χρηματοδοτηθεί μέσω της διευκόλυνσης «Συνδέοντας την Ευρώπη».

Οι κατευθυντήριες γραμμές για το ΔΕΔ-Μ στοχεύουν επίσης στην ενίσχυση των μέσων εφαρμογής όσον αφορά την έννοια των διαδρόμων του κεντρικού δικτύου, λαμβανομένων δεόντως υπόψη των διαδρόμων σιδηροδρομικών εμπορευματικών μεταφορών[5]. Οι διάδρομοι αυτοί θα είναι το πλαίσιο για τη συντονισμένη υλοποίηση του κεντρικού δικτύου. Όσον αφορά την εμβέλεια, οι διάδρομοι του κεντρικού δικτύου θα καλύπτουν καταρχήν τρεις τρόπους μεταφοράς και θα διέρχονται από τρία τουλάχιστον κράτη μέλη. Πρέπει να συνδέονται, αν είναι δυνατόν, με έναν θαλάσσιο λιμένα. Όσον αφορά τις δραστηριότητες, οι διάδρομοι του κεντρικού δικτύου θα αποτελούν πλατφόρμα διαχείρισης της μεταφορικής ικανότητας, των επενδύσεων, της κατασκευής και του συντονισμού πολυτροπικών εγκαταστάσεων μεταφόρτωσης και εγκατάστασης διαλειτουργικών συστημάτων διαχείρισης της κυκλοφορίας.

Ενέργεια

Απαιτούνται μεγάλες προσπάθειες για τον εκσυγχρονισμό και την επέκταση των ευρωπαϊκών ενεργειακών υποδομών και για τη διασυνοριακή διασύνδεση των δικτύων, ώστε αυτά να ανταποκρίνονται στους κύριους στόχους της ενεργειακής πολιτικής της Ένωσης, που είναι η ανταγωνιστικότητα, η αειφορία και η ασφάλεια του εφοδιασμού. Ως εκ τούτου, η ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με τις προτεραιότητες για την ενεργειακή υποδομή για το 2020 και μετέπειτα[6], η οποία εκδόθηκε στις 17 Νοεμβρίου 2010, ζήτησε νέα πολιτική της ΕΕ για τις ενεργειακές υποδομές που να συντονίζει και να βελτιστοποιεί την ανάπτυξη του δικτύου σε ηπειρωτική κλίμακα. Ειδικότερα, επιβεβαίωσε την ανάγκη επανεξέτασης της υφιστάμενης πολιτικής για τα διευρωπαϊκά δίκτυα ενέργειας (ΔΕΔ-Ε) και του σχετικού πλαισίου χρηματοδότησης. Μια τέτοια νέα πολιτική έχει ζωτική σημασία προκειμένου να εξασφαλιστεί ότι θα αρχίσει να λειτουργεί η αλληλεγγύη μεταξύ των κρατών μελών, ότι η εσωτερική αγορά ενέργειας θα έχει ολοκληρωθεί και ότι οι απομονωμένες περιοχές θα διασυνδεθούν, ότι θα υλοποιηθούν εναλλακτικές οδοί εφοδιασμού ή διέλευσης και ότι οι ανανεώσιμες πηγές ενέργειας θα αναπτύσσονται και θα ανταγωνίζονται τις παραδοσιακές πηγές ενέργειας, όπως υπογραμμίστηκε στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της 4ης Φεβρουαρίου 2011.

Οι νέες κατευθυντήριες γραμμές για τις διευρωπαϊκές ενεργειακές υποδομές θεσπίζουν κανόνες για την έγκαιρη ανάπτυξη και διαλειτουργικότητα των διευρωπαϊκών δικτύων ενέργειας.

Ειδικότερα, στοχεύουν στη δημιουργία των καλύτερων όρων για την ανάπτυξη έργων ενεργειακής υποδομής που υποστηρίζουν την πλήρη ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς ενέργειας, συμπεριλαμβανομένης της εξασφάλισης ότι κανένα κράτος μέλος δεν απομονώνεται από το ευρωπαϊκό δίκτυο και κάθε κράτος μέλος συμβάλλει στην αειφόρο ανάπτυξη και στην προστασία του περιβάλλοντος, επιτρέποντας στην Ένωση να επιτύχει τους στόχους της για κατά 20% μείωση[7] των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου, κατά 20% αύξηση της ενεργειακής απόδοσης και ποσοστό των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας στην τελική κατανάλωση 20% έως το 2020, διασφαλίζοντας παράλληλα την ασφάλεια εφοδιασμού και την αλληλεγγύη μεταξύ των κρατών μελών.

Για τον σκοπό αυτό, οι κατευθυντήριες γραμμές προσδιορίζουν, για την περίοδο έως το 2020 και μετά, έναν περιορισμένο αριθμό διευρωπαϊκών διαδρόμων και τομέων προτεραιότητας που καλύπτουν τα δίκτυα ηλεκτρικής ενέργειας και φυσικού αερίου, καθώς επίσης και τις υποδομές μεταφοράς πετρελαίου και διοξειδίου του άνθρακα, για τους οποίους δικαιολογείται απόλυτα η ανάληψη ευρωπαϊκής δράσης. Κατόπιν, επιδιώκεται η υλοποίηση των εν λόγω προτεραιοτήτων:

- με τον εξορθολογισμό των διαδικασιών χορήγησης αδειών, έτσι ώστε να μειωθεί σημαντικά η διάρκειά τους για έργα κοινού ενδιαφέροντος και να αυξηθούν η δημόσια συμμετοχή και η αποδοχή για την εκτέλεση των εν λόγω έργων·

- με τη διευκόλυνση της κανονιστικής αντιμετώπισης των έργων κοινού ενδιαφέροντος στον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας και του φυσικού αερίου, μέσω του διασυνοριακού επιμερισμού των δαπανών ανάλογα με τα οφέλη και της εξασφάλισης ότι τα κέρδη συνάδουν με τη σχετική επικινδυνότητα·

- με την εξασφάλιση της εκτέλεσης έργων κοινού ενδιαφέροντος μέσω της παροχής της αναγκαίας βασισμένης στην αγορά και άμεσης οικονομικής υποστήριξης από την ΕΕ. Σχετικά με το τελευταίο αυτό σημείο, η πρόταση παρέχει τη βάση για την επιλεξιμότητα των έργων για οικονομική υποστήριξη από την ΕΕ μέσω της διευκόλυνσης «Συνδέοντας την Ευρώπη».

Ψηφιακές υποδομές

Η επένδυση στη συνδεσιμότητα και τις υπηρεσίες υψηλής ταχύτητας που παρέχονται από τα σύγχρονα δίκτυα του Διαδικτύου (ή μέσω αυτών) είναι επένδυση στο μέλλον. Οι ψηφιακές υποδομές –τόσο υλικές όσο και βάσει υπηρεσιών– είναι βασικές προϋποθέσεις για την έξυπνη ανάπτυξη που πρέπει να επιτύχει η Ευρώπη στα επόμενα δέκα έτη ώστε να εξασφαλιστεί η ικανότητά της να είναι ανταγωνιστική σε διεθνές επίπεδο και να παραγάγει πλούτο για τους πολίτες της. Πράγματι, η πρωτοβουλία αυτή θεμελιώνεται στη στρατηγική «Ευρώπη 2020» για έξυπνη, διατηρήσιμη και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξη, η οποία τοποθετεί τις ψηφιακές υποδομές στην πρώτη γραμμή, ως μέρος της εμβληματικής πρωτοβουλίας «Ψηφιακό θεματολόγιο για την Ευρώπη». Υπογράμμισε την ανάγκη να εξασφαλιστεί η ανάπτυξη και η αφομοίωση των ευρυζωνικών συνδέσεων για όλους, με αυξημένες ταχύτητες, μέσω σταθερών και ασύρματων τεχνολογιών, καθώς και για τη διευκόλυνση των επενδύσεων στα νέα, ταχύτατα και ανταγωνιστικά δίκτυα του Διαδικτύου που θα αποτελέσουν τις αρτηρίες μιας μελλοντικής οικονομίας.

Σκοπός των κατευθυντήριων γραμμών είναι να καθοριστούν οι στόχοι και οι προτεραιότητες που προβλέπονται για τα ευρυζωνικά δίκτυα και τις υποδομές ψηφιακών υπηρεσιών στον τομέα των τηλεπικοινωνιών. Οι κατευθυντήριες γραμμές προσδιορίζουν περαιτέρω τα έργα κοινού ενδιαφέροντος για την ανάπτυξη των ευρυζωνικών δικτύων και των υποδομών ψηφιακών υπηρεσιών (π.χ. ηλεκτρονική υγεία, ηλεκτρονική ταυτότητα, ηλεκτρονικές δημόσιες συμβάσεις κ.λπ.). Αυτά τα έργα θα συμβάλουν στην αντιμετώπιση των ζητημάτων που αναγνωρίζονται ως σημαντικά εμπόδια στην ανάπτυξη μιας ψηφιακής ενιαίας αγοράς, συμπεριλαμβανομένων, π.χ., της απουσίας ευρυζωνικών επενδύσεων στην Ευρώπη συγκριτικά με τους κύριους ανταγωνιστές μας, πράγμα που αφήνει το αναπτυξιακό δυναμικό και τα κοινωνικά οφέλη αναξιοποίητα· της ανάγκης να αυξηθεί η ανταγωνιστική πίεση στον τομέα των σύγχρονων ευρυζωνικών δικτύων, καθώς και της ανάγκης να αναπτυχθούν επαρκείς στρατηγικές για να υπάρξει δημόσια υποστήριξη της ανάπτυξης ευρυζωνικών δικτύων σε περιπτώσεις που αυτή δεν παρουσιάζει εμπορικό ενδιαφέρον. Για τις ψηφιακές υπηρεσίες, τα εμπόδια αφορούν κυρίως την απουσία τεχνικής διαλειτουργικότητας, πράγμα που αναγκάζει τις διαδικτυακές δημόσιες υπηρεσίες να σταματούν στα σύνορα. Δεν υπάρχουν φυσικοί ιδιοκτήτες των ευρωπαϊκών υποδομών διαλειτουργικών υπηρεσιών, ενώ ούτε τα μεμονωμένα κράτη μέλη ούτε οι ιδιωτικοί επενδυτές εξασφαλίζουν την ανάπτυξη των υπηρεσιών μέσα στα διαλειτουργικά πλαίσια. Ως εκ τούτου, η προστιθέμενη αξία της ΕΕ είναι υψηλή.

Η διευκόλυνση «Συνδέοντας την Ευρώπη» για τις ψηφιακές υποδομές θα υποστηρίξει, με ένα μείγμα επιχορηγήσεων και καινοτόμων χρηματοδοτικών μέσων, επενδύσεις σε δίκτυα που μπορούν να επιτύχουν τους στόχους της εμβληματικής πρωτοβουλίας «Ψηφιακό θεματολόγιο για την Ευρώπη» για καθολική κάλυψη με 30Mbps· ή για την εγγραφή τουλάχιστον του 50% των νοικοκυριών ως συνδρομητών σε ταχύτητες άνω των 100Mbps. Θα δημιουργηθεί ένα ισορροπημένο χαρτοφυλάκιο έργων σχετικά με τα 30 και τα 100 Mbps και θα ληφθούν δεόντως υπόψη οι επενδυτικές ανάγκες των κρατών μελών που αξιολογούνται ενδεικτικά ότι ανέρχονται σε ποσό ύψους έως 270 δισ. ευρώ.

Για την υποδομή ψηφιακών υπηρεσιών, τα διαλειτουργικά πλαίσια χρηματοδοτούνται με συστήματα απευθείας επιχορηγήσεων και περιλαμβάνουν π.χ. τις διευρωπαϊκές κεντρικές συνδέσεις υψηλής ταχύτητας για τις δημόσιες διοικήσεις, τη διασυνοριακή παροχή υπηρεσιών ηλεκτρονικής διακυβέρνησης με βάση τη διαλειτουργική αναγνώριση και επαλήθευση ταυτότητας (επιτρέποντας τις ηλεκτρονικές δημόσιες συμβάσεις και την ηλεκτρονική δικαιοσύνη, καθώς επίσης και τις υπηρεσίες ηλεκτρονικής υγείας)· τους ψηφιακούς πόρους της ευρωπαϊκής κληρονομιάς· την ασφάλεια και την προστασία (ασφαλέστερο Διαδίκτυο και υποδομές κρίσιμων υπηρεσιών) και τις έξυπνες ενεργειακές υπηρεσίες.

Αυτά τα έργα θα συμβάλουν στη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας της ευρωπαϊκής οικονομίας, συμπεριλαμβανομένων των μικρομεσαίων επιχειρήσεων (ΜΜΕ), θα προωθήσουν τη διασύνδεση και τη διαλειτουργικότητα των εθνικών δικτύων, καθώς επίσης και την πρόσβαση σ’ αυτά τα δίκτυα και θα υποστηρίξουν την ανάπτυξη μιας ψηφιακής ενιαίας αγοράς. Για να καταστεί δυνατή η προσαρμογή στις μεταβαλλόμενες πολιτικές προτεραιότητες, τις τεχνολογικές εξελίξεις ή την κατάσταση στις σχετικές αγορές, θα είναι δυνατόν να προσδιοριστούν νέα έργα κοινού ενδιαφέροντος κατά τη διάρκεια της εφαρμογής των εν λόγω κατευθυντήριων γραμμών.

Διευκόλυνση «Συνδέοντας την Ευρώπη» (CEF) – ένα κοινό μέσο χρηματοδότησης των υποδομών

Με βάση τις εμπειρίες και τα διδάγματα που αντλήθηκαν από το υφιστάμενο πλαίσιο της πολιτικής για τα ΔΕΔ, η Επιτροπή προτείνει τώρα ένα νέο «Πακέτο για τις ευρωπαϊκές υποδομές» (ΠΕΥ), βασισμένο στη διευκόλυνση «Συνδέοντας την Ευρώπη», που θα είναι το κοινό χρηματοδοτικό μέσο για τα διευρωπαϊκά δίκτυα, δημιουργεί δε το πλαίσιο μέσα στο οποίο θα εφαρμοστούν οι κατευθυντήριες γραμμές τομεακών πολιτικών που περιγράφηκαν ανωτέρω. Δεδομένου ότι ορισμένα από τα έργα υποδομής που παρουσιάζουν ενδιαφέρον για την Ένωση χρειάζεται ενδεχομένως να περάσουν από χώρες που είναι σε προενταξιακό στάδιο, από γειτονικές χώρες και από άλλες τρίτες χώρες, η CEF μπορεί να υποστηρίξει, κατά περίπτωση, έργα κοινού ενδιαφέροντος, προκειμένου να συνδεθούν τα διευρωπαϊκά δίκτυα με τα δίκτυα υποδομών αυτών των χωρών.

Στόχος της CEF είναι να εξορθολογιστεί και να διευκολυνθεί η υποστήριξη των υποδομών από την ΕΕ με τη βελτιστοποίηση του χαρτοφυλακίου των διαθέσιμων μέσων, την τυποποίηση των επιχειρησιακών κανόνων χρήσης τους και την αξιοποίηση δυνητικών συνεργειών στους τρεις τομείς. Αυτή η συντονισμένη προσέγγιση όχι μόνο θα εξασφαλίσει τη μεγαλύτερη κατά το δυνατόν προστιθέμενη αξία για την ΕΕ, αλλά και θα απλουστεύσει τις διαδικασίες και θα μειώσει το συλλογικό κόστος.

Για τον σκοπό αυτό, η πρόταση για τη CEF αναπτύσσει κοινό χρηματοδοτικό πλαίσιο για όλους τους τομείς, συμπεριλαμβανομένων των συντονισμένων ετήσιων προγραμμάτων εργασίας, κοινή επιτροπή, ευελιξία μεταξύ των τομεακών προϋπολογισμών, δείκτες και προϋποθέσεις αυξημένων επιδόσεων και από κοινού χρήση των χρηματοδοτικών μέσων που αφορούν ειδικά τις υποδομές.

H διαχείριση των κεφαλαίων της CEF θα γίνεται κεντρικά, είτε απευθείας από το προσωπικό της Επιτροπής με την υποστήριξη, κατά περίπτωση, ενός εκτελεστικού οργανισμού είτε μέσω σύμπραξης μεταξύ της Επιτροπής και ενός ή περισσότερων χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων. Οι λύσεις για την επιχειρησιακή διαχείριση των διαφόρων μέσων στο πλαίσιο της CEF θα προταθούν μέσα στο κατάλληλο νομικό πλαίσιο, με βάση την πείρα που αποκτήθηκε στο πλαίσιο του εκτελεστικού οργανισμού ΔΕΔ-Μ και την υφιστάμενη συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων.

Η Διευκόλυνση θα συντονίζεται με τις υπόλοιπες παρεμβάσεις που προέρχονται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ, όπως ο «Ορίζοντας 2020», το Ταμείο Συνοχής και τα διαρθρωτικά ταμεία.

Όσον αφορά τον συντονισμό με τον «Ορίζοντα 2020», θα εξασφαλίσει συμπληρωματικότητες, αποφεύγοντας παράλληλα δυνητικές αλληλεπικαλύψεις. Ο συντονισμός μεταξύ της CEF και του «Ορίζοντα 2020» θα διασφαλίσει ότι δεν διακόπτεται η αλυσίδα έρευνας και καινοτομίας που οδηγεί στην ανάπτυξη των υποδομών. Ο συντονισμός αυτός είναι ιδιαίτερα σημαντικός σε μια εποχή που θα χρειαστεί σημαντική τεχνολογική πρόοδος στις μεταφορές, την ενέργεια και τις ΤΠΕ προκειμένου να βοηθηθεί η ΕΕ να εκπληρώσει τους φιλόδοξους στόχους της στο πλαίσιο της στρατηγικής «Ευρώπη 2020».

Όσον αφορά τη σχέση με το Ταμείο Συνοχής και τα διαρθρωτικά ταμεία, το κοινό στρατηγικό πλαίσιο της πολιτικής για τη συνοχή και η σύναψη συμβάσεων εταιρικής σχέσης με κράτη μέλη θα συντονίζεται στενά με τα πλαίσια πολιτικής στους τομείς των μεταφορών, της ενέργειας και των ΤΠΕ. Οι αντίστοιχες κατευθυντήριες γραμμές κατά τομέα θα στηριχθούν στο Ταμείο Συνοχής και στα διαρθρωτικά ταμεία, ώστε να κατασκευαστούν οι τοπικές και περιφερειακές υποδομές και οι συνδέσεις τους με τις υποδομές προτεραιότητας της ΕΕ, οι οποίες θα συνδέουν όλους τους πολίτες σε ολόκληρη την ΕΕ.

Η διευκόλυνση «Συνδέοντας την Ευρώπη» θα έχει προϋπολογισμό ύψους 50 δισ. ευρώ[8] για την περίοδο 2014-2020, από τα οποία 10 δισ. ευρώ προορίζονται για το Ταμείο Συνοχής προκειμένου να διατεθούν για τις υποδομές των μεταφορών. Μολονότι η Διευκόλυνση θα είναι ένα κεντρικά διαχειριζόμενο μέσο, θα δοθεί η μέγιστη δυνατή προτεραιότητα στην τήρηση της εθνικής κατανομής στο πλαίσιο του Ταμείου Συνοχής όταν θα διατεθούν τα 10 δισ. ευρώ. Αυτά τα 10 δισ. ευρώ θα κρατηθούν για τα κράτη μέλη που είναι επιλέξιμα για χρηματοδότηση από το Ταμείο Συνοχής, και τα ποσοστά συγχρηματοδότησης από τον προϋπολογισμό της ΕΕ θα καθορισθούν στο ίδιο ύψος με εκείνα του Ταμείου Συνοχής.

CEF | 40 δισ. ευρώ |

Ενέργεια | 9,1 δισ. ευρώ |

Μεταφορές | 21,7 δισ. ευρώ |

Τηλεπικοινωνίες/Ψηφιακές υποδομές | 9,2 δισ. ευρώ |

Ποσά που προβλέπονται από το Ταμείο Συνοχής για υποδομές μεταφορών | 10 δισ. ευρώ |

Σύνολο | 50 δισ. ευρώ |

Χρηματοδοτικά μέσα εντός της CEF – μεγιστοποίηση του αντίκτύπου στην ΕΕ

Ενώ οι κυβερνήσεις της ΕΕ δαπανούν κατά μέσο όρο το 1% του ΑΕγχΠ για επενδύσεις σε υποδομές[9], ενθαρρύνουν όλο και περισσότερο τον ιδιωτικό τομέα να χρηματοδοτεί επενδύσεις σε υποδομές. Αυτό γίνεται είτε σε βάση καθαρά ιδιωτικού τομέα με ιδιωτικοποιήσεις είτε με παραχωρήσεις είτε, πιο πρόσφατα, βάσει του μοντέλου σύμπραξης δημόσιου–ιδιωτικού τομέα.

Ωστόσο, η τρέχουσα ροή της ιδιωτικής χρηματοδότησης δεν είναι επαρκής για να καλύψει τις σημαντικές επενδυτικές ανάγκες στους τομείς των υποδομών. Επιπλέον, η ιδιωτική χρηματοδότηση δεν είναι άμεσα διαθέσιμη με προθεσμίες εξόφλησης και όρους που να αντικατοπτρίζουν με κατάλληλο τρόπο τον οικονομικό κύκλο ζωής των εμπορικά βιώσιμων μακροπρόθεσμων έργων υποδομής. Επομένως, χρειάζονται ίδια κεφάλαια και δανειακά μέσα που να αποσκοπούν στη μείωση των συγκεκριμένων φραγμών που εμποδίζουν τη δυνατότητα πρόσβασης σε χρηματοδοτήσεις συμμετοχής στο εταιρικό κεφάλαιο και αποπληρωμής χρέους για έργα ουσιαστικής σημασίας για την Ένωση, π.χ. τα έργα στο πλαίσιο της διευκόλυνσης «Συνδέοντας την Ευρώπη».

Στόχος των μέσων υποδομής είναι να προσελκυστεί η χρηματοδότηση από τον ιδιωτικό τομέα, έτσι ώστε να βοηθηθεί η Ευρώπη να ελευθερώσει το δυναμικό της τη στιγμή ενός κρίσιμου μετασχηματισμού και να διευκολυνθεί η μετάβαση σε μια οικονομία με αποτελεσματική χρήση των πόρων και χαμηλές εκπομπές διοξειδίου του άνθρακα. Τα εν λόγω μέσα διαδραματίζουν έναν όλο και περισσότερο σημαντικό ρόλο στην επίτευξη των στρατηγικών στόχων της Ένωσης, με την εξασφάλιση της χρηματοδότησης που απαιτείται για την εφαρμογή των έργων με δυνατότητα τόνωσης της οικονομικής ανάπτυξης. Τα χρηματοδοτικά μέσα έχουν ιδιαίτερη προστιθέμενη αξία όταν οι πολιτικές της ΕΕ απαιτούν υψηλή ταχύτητα εφαρμογής, αλλά οι αβεβαιότητες για τα έργα και τις χρηματοοικονομικές αγορές είναι πάνω από τον μέσο όρο, όπως στο τρέχον οικονομικό περιβάλλον. Επιπλέον, τα χρηματοδοτικά μέσα δημιουργούν πολλαπλασιαστικό αποτέλεσμα για τον προϋπολογισμό της ΕΕ, διευκολύνοντας και προσελκύοντας ιδιωτική χρηματοδότηση για έργα που παρουσιάζουν ενδιαφέρον για την ΕΕ, με αποτέλεσμα τη μεγιστοποίηση του αντικτύπου του προϋπολογισμού της ΕΕ.

Το σύνολο των μέσων θα πρέπει να θέσει τη βάση για ένα μακροπρόθεσμο σταθερό επενδυτικό πλαίσιο και να δράσει ως καταλύτης και τονωτικός παράγοντας. Η διευκόλυνση «Συνδέοντας την Ευρώπη» επιδιώκει να το επιτύχει με δύο είδη κύριων μέσων:

- συμμετοχές σε μετοχικά κεφάλαια που παρέχουν επιχειρηματικά κεφάλαια σε ενέργειες οι οποίες συμβάλλουν σε έργα κοινού ενδιαφέροντος·

- δάνεια και/ή εγγυήσεις για έργα κοινού ενδιαφέροντος που διευκολύνονται από μέσα επιμερισμού του κινδύνου, συμπεριλαμβανομένων των μηχανισμών ενίσχυσης για μακροπρόθεσμο τραπεζικό δανεισμό και για ομόλογα έργων που εκδίδονται από τις κατασκευαστικές εταιρείες.

Τα εν λόγω μέσα θα επικεντρωθούν στους πολιτικούς στόχους στο πλαίσιο των προτεραιοτήτων της «Ευρώπης 2020» και θα καλύψουν τους τρεις τομείς πολιτικής, δηλαδή των μεταφορών, της ενέργειας και των ψηφιακών υποδομών, έτσι ώστε να αποφευχθεί ο περιττός πολλαπλασιασμός των μέσων παρόμοιας φύσης ή με παρόμοιους δικαιούχους-στόχους και δομές έργων. Η προβλεπόμενη λογική παρέμβασης είναι να συνεργαστεί η Επιτροπή στενά με τα σχετικά διεθνή χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, όπως η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων.

Ωστόσο, ο μακροπρόθεσμος σχεδιασμός, η κατασκευή και ο επιχειρησιακός χρονικός ορίζοντας των έργων υποδομής χρειάζονται επίσης μακροχρόνια προετοιμασία για την εφαρμογή των χρηματοδοτικών μέσων. Γι’ αυτό, ταυτόχρονα με την πρόταση για τη διευκόλυνση «Συνδέοντας την Ευρώπη», η Επιτροπή προτείνει τη δρομολόγηση μιας πιλοτικής φάσης της πρωτοβουλίας ομολόγων έργων στο πλαίσιο της στρατηγικής «Ευρώπη 2020» που περιλαμβάνεται ήδη στο τρέχον δημοσιονομικό πλαίσιο. Μια λειτουργική αγορά ομολόγων έργων, η οποία μετά βίας υπάρχει σήμερα στην Ευρώπη, μπορεί να συγκεντρώσει τα έργα υποδομής και τους μακροπρόθεσμους επενδυτές που είναι απρόθυμοι να αναλάβουν κινδύνους, όπως τα συνταξιοδοτικά ταμεία και οι ασφαλιστικές εταιρείες. Η πιλοτική φάση θα προετοιμάσει το έδαφος για ένα ολοκληρωμένο μέσο επιμερισμού του κινδύνου για τη χρηματοδότηση των έργων υποδομής με δάνεια και ομόλογα έργων, μόλις τεθεί σε ισχύ η διευκόλυνση «Συνδέοντας την Ευρώπη».

Μια σημαντική αλλαγή στη χρηματοδότηση των υποδομών στην Ευρώπη

Το κόστος που θα είχε για την Ευρώπη η ανεπαρκής επένδυση στα μελλοντικά δίκτυά της μπορεί είναι πολύ υψηλό. Η όλο και μεγαλύτερη αλληλεξάρτηση των ευρωπαϊκών οικονομιών και η αλλαγή κατεύθυνσης των εμπορικών ροών θέτουν τα υφιστάμενα συστήματα υποδομών υπό πίεση, ενώ οι νέες επιχειρηματικές ευκαιρίες ή οι ανάγκες των πολιτών απαιτούν σύγχρονα, έξυπνα και ευέλικτα δίκτυα. Οι στόχοι της στρατηγικής «Ευρώπη 2020», όπως η προώθηση της μετάβασης σε μια οικονομία με αποτελεσματική χρήση των πόρων και χαμηλές εκπομπές διοξειδίου του άνθρακα ή η διαμόρφωση μιας ψηφιακής οικονομίας δεν μπορούν να επιτευχθούν ρεαλιστικά, παρά μόνο αν αντιμετωπιστούν επαρκώς οι συνέπειές τους για τις υποδομές.

Η ΕΕ έχει, κατά παράδοση, διαδραματίσει σημαντικό ρόλο στην παρότρυνση των κρατών μελών και των αγορών να επενδύσουν σε υποδομές ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος και με σημαντικά κοινωνικοοικονομικά οφέλη, μέσω της πολιτικής της για την υποστήριξη της ανάπτυξης των διευρωπαϊκών δικτύων. Σήμερα, η στρατηγική σημασία του εκσυγχρονισμού και της αναβάθμισης των υλικών υποδομών στην Ευρώπη και η κλίμακα της επενδυτικής πρόκλησης που σχετίζεται μ’ αυτά απαιτούν μια σημαντική αλλαγή στον τρόπο με τον οποίο η ΕΕ προσδιορίζει, υποστηρίζει και εφαρμόζει τα διασυνοριακά δίκτυα υποδομών.

Η πρόταση για μια ολοκληρωμένη πολυτομεακή διευκόλυνση «Συνδέοντας την Ευρώπη», που να συμπληρώνεται από ειδικές κατευθυντήριες γραμμές για τους τομείς των μεταφορών, της ενέργειας και των τηλεπικοινωνιών, αποσκοπεί στη δημιουργία των κατάλληλων συνθηκών για την ενίσχυση της ανάπτυξης των υποδομών, την άντληση χρηματοδοτικών πόρων από ιδιωτικές πηγές σε μια χρονική συγκυρία κατά την οποία οι δημόσιοι προϋπολογισμοί είναι αυστηρά περιορισμένοι, καθώς και την προσέλκυση μακροπρόθεσμων ειδικευμένων επενδυτών ώστε να επενδύσουν στην Ευρώπη, συμβάλλοντας έτσι στην ανάπτυξη και την απασχόληση. Μαζί με τη νέα προσέγγιση όσον αφορά τη χρήση καινοτόμων χρηματοδοτικών μέσων και τη δρομολόγηση πιλοτικού σχεδίου για τα ευρωπαϊκά ομόλογα έργων, το παρόν πακέτο προτάσεων έχει σχεδιαστεί έτσι ώστε να επιτευχθεί η αλλαγή ρυθμού που χρειάζεται η Ευρώπη προκειμένου να ανταποκριθεί στην πρόκληση των υποδομών.

[1] "A new Strategy for the Single Market at the service of Europe's economy and society" (Μια νέα στρατηγική για την ενιαία αγορά στην υπηρεσία της ευρωπαϊκής οικονομίας και κοινωνίας). Έκθεση του Mario Monti προς τον πρόεδρο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, 9 Μαΐου 2010, σ. 64-65.

[2] Ετήσια επισκόπηση της ανάπτυξης 2011, COM(2011) 11.

[3] Περίπου 500 δισ. ευρώ στις μεταφορές, 200 δισ. ευρώ στην ενέργεια και 270 δισ. ευρώ για τις ευρυζωνικές υποδομές.

[4] COM(2011) 144.

[5] Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 913/2010 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 22ας Σεπτεμβρίου 2010, σχετικά με το ευρωπαϊκό σιδηροδρομικό δίκτυο για ανταγωνιστικές εμπορευματικές μεταφορές, ΕΕ L 276 της 20.10.2010, σ. 22.

[6] COM(2010) 677.

[7] 30%, υπό τις κατάλληλες προϋποθέσεις.

[8] Όλα τα αριθμητικά στοιχεία παρέχονται σε σταθερές τιμές 2011.

[9] Μεταξύ ½ και 2%, βλ. Alegre κ.ά., Έγγραφα ΕΤΕπ, Τόμος 13/1 (2008). Η κύρια μεροληψία που επηρεάζει την εκτίμηση είναι ο χαρακτηρισμός της επένδυσης των εμπορικών εταιρειών ως ιδιωτικής, ακόμη και αν οι εταιρείες αυτές ανήκουν στο Δημόσιο.