Τα μέτρα σε επίπεδο ΕΕ, συμπληρωματικά προς τα καθεστώτα των κρατών μελών και την SCI, συνίστανται σε κοινούς κανόνες για τις ΑθΕΠ που θα αποσκοπούν στη βελτίωση της διακυβέρνησης της αλυσίδας εφοδιασμού τροφίμων και θα επιδιώκουν τον στόχο της εξασφάλισης δίκαιου βιοτικού επιπέδου για τον γεωργικό πληθυσμό (άρθρο 39 της ΣΛΕΕ). Η προσέγγιση που υιοθετήθηκε λαμβάνει τη μορφή μερικής (ελάχιστης) εναρμόνισης και λαμβάνει υπόψη τις θετικές επιπτώσεις συμβατικών ρυθμίσεων με γνώμονα την αγορά μεταξύ των μερών. Δεδομένου ότι οι ΑθΕΠ προκύπτουν σε ολόκληρη την αλυσίδα εφοδιασμού τροφίμων και έχουν συνέπειες που είναι πιθανόν να μετακυλιστούν στους παραγωγούς γεωργικών προϊόντων, είναι εύλογο να επιδιώκονται η αντιμετώπισή τους κατά τρόπο ολοκληρωμένο και η στόχευσή τους σε ολόκληρη την αλυσίδα.

•Αναλογικότητα

Οι δέσμες λύσεων που συζητήθηκαν κατά την εκτίμηση επιπτώσεων διαφέρουν ανάλογα με τον στόχο τους. Όσον αφορά την καταλληλότητά τους για την αποτελεσματική αντιμετώπιση του ζητήματος, όλες οι δέσμες λύσεων είναι καταρχήν κατάλληλες ώστε να συμβάλουν στην επίτευξη των αναφερόμενων στόχων, οι οποίοι είναι η μείωση της εμφάνισης ΑθΕΠ και η αντιμετώπιση του ζητήματος της ανεπαρκούς προστασίας. Εντούτοις, με τις συστάσεις της ΕΕ μπορεί να συντελεστεί ελάχιστη πρόοδος όσον αφορά τους επιδιωκόμενους στόχους. Οι συστάσεις του 2014 και του 2016 της Επιτροπής προς τα κράτη μέλη και την SCI δεν έχουν υλοποιηθεί πλήρως, εν μέρει διότι για ορισμένα αποτελέσματα ενδέχεται να απαιτείται μια κοινή υποχρεωτική προσέγγιση. Αντίστοιχα, η προσέγγιση που επελέγη στο πλαίσιο της παρούσας οδηγίας είναι πιο αποτελεσματική όσον αφορά τη διασφάλιση του στόχου για κοινό ελάχιστο επίπεδο προστασίας στα κράτη μέλη και μπορεί, όπως έχει δείξει το παράδειγμα ορισμένων χωρών, να αντιμετωπίσει ορισμένα από τα προβλήματα που έχουν εντοπιστεί σχετικά με τις ΑθΕΠ, συμπεριλαμβανομένων των αδυναμιών σε επίπεδο επιβολής. Στο ίδιο πνεύμα, προκύπτει ότι τα λιγότερο παρεμβατικά μέσα δεν είναι πιθανό να επιτύχουν τον στόχο κατά εξίσου αποτελεσματικό τρόπο.

Η προσέγγιση που υιοθετείται είναι συνετή από διάφορες απόψεις και, συνεπώς, είναι αναλογική προς τον επιδιωκόμενο στόχο. Προτείνεται η μερική και όχι η πλήρης εναρμόνιση. Τα κράτη μέλη θα διατηρήσουν τη δυνατότητά τους να διαθέτουν κανόνες για τις ΑθΕΠ που υπερβαίνουν το ελάχιστο πρότυπο προστασίας που σκοπεύει να θεσπίσει η παρούσα οδηγία (με την επιφύλαξη του εφαρμοστέου δικαίου της Ένωσης). Επιπλέον, η οδηγία προτείνει μια προσέγγιση που βασίζεται στην αποκεντρωμένη επιβολή από τα κράτη μέλη. Η οδηγία είναι συμπληρωματική προς τους υφιστάμενους κανόνες, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που έχουν θεσπιστεί με εθελοντικές πρωτοβουλίες, όπως η SCI. Κατά συνέπεια, η οδηγία δεν αποσκοπεί στον καθορισμό όλων των πρακτικών που θα μπορούσαν να αποτελούν ΑθΕΠ, αλλά καταρτίζει έναν σύντομο κατάλογο με απαγορευμένες ΑθΕΠ. Το πεδίο εφαρμογής της προστασίας περιορίζεται στους προμηθευτές που είναι ΜΜΕ στην αλυσίδα εφοδιασμού τροφίμων και, κατά αυτό τον τρόπο, δεν παρεμβαίνει στις εμπορικές σχέσεις μεγάλων παραγόντων οι οποίοι είναι λιγότερο πιθανό να επηρεάζονται από ΑθΕΠ ή οι οποίοι μπορεί να αναμένεται ότι αντισταθμίζουν την αδικαιολόγητη πίεση να υποστούν ΑθΕΠ και οι οποίοι δεν θα υπόκειντο στον παράγοντα του φόβου που αναλύεται στην έκθεση εκτίμησης επιπτώσεων κατά τον ίδιο τρόπο με τους φορείς που είναι ΜΜΕ.

Οι ενότητες 3.2 και 3.3 της εκτίμησης επιπτώσεων αφορούν την αναλογικότητα. Τα χαρακτηριστικά της προτιμώμενης λύσης, τα οποία καθιστούν την πρόταση αναλογική υπό την παραπάνω έννοια, συζητιούνται στις ενότητες 5 και 6 και, εν τέλει, στην ενότητα 8 όπου παρουσιάζεται η προτιμώμενη λύση.

•Επιλογή της νομικής πράξης

Η νομική πράξη που επιλέχθηκε είναι η οδηγία, καθώς μια προσέγγιση «μη δεσμευτικού δικαίου» κινδυνεύει να αποδειχθεί αναποτελεσματική όσον αφορά την εξασφάλιση των επιθυμητών ελάχιστων ισότιμων όρων ανταγωνισμού. Η έγκριση της οδηγίας ως σχετικής νομικής πράξης για μέτρα που αφορούν τις ΑθΕΠ λαμβάνει επίσης υπόψη την αρχή της επικουρικότητας: μια οδηγία παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να ενσωματώσουν την ελάχιστη προστασία στην εθνική έννομη τάξη τους κατά τρόπο συμβατό με τις επιλογές τους όσον αφορά τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις.

3. ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΑ ΤΩΝ ΕΚ ΤΩΝ ΥΣΤΕΡΩΝ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΕΩΝ, ΤΩΝ ΔΙΑΒΟΥΛΕΥΣΕΩΝ ΜΕ ΤΑ ΕΝΔΙΑΦΕΡΟΜΕΝΑ ΜΕΡΗ ΚΑΙ ΤΩΝ ΕΚΤΙΜΗΣΕΩΝ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ

•Εκ των υστέρων αξιολογήσεις / έλεγχοι καταλληλότητας της ισχύουσας νομοθεσίας

Δεδομένου ότι δεν υπάρχει ακόμη νομοθετικό πλαίσιο της ΕΕ για την αντιμετώπιση των ΑθΕΠ, δεν είναι δυνατόν σε αυτό το στάδιο να παρουσιαστεί μια τεκμηριωμένη αξιολόγηση σχετικά με τον τρόπο απόδοσης των μέτρων της ΕΕ. Ωστόσο, ορισμένα κράτη μέλη έχουν διενεργήσει εκ των προτέρων και εκ των υστέρων αξιολογήσεις όσον αφορά την αποτελεσματικότητα και την αποδοτικότητα των πολιτικών τους στον τομέα των ΑθΕΠ.

•Διαβουλεύσεις με τα ενδιαφερόμενα μέρη

Η διαδικασία της διαβούλευσης περιλάμβανε διαβουλεύσεις σχετικά με την αρχική εκτίμηση επιπτώσεων, μια ανοικτή δημόσια διαβούλευση, στοχευμένες διαβουλεύσεις με ενδιαφερόμενα μέρη της αλυσίδας εφοδιασμού τροφίμων (επιχειρήσεις στην αλυσίδα εφοδιασμού τροφίμων και οργανώσεις καταναλωτών), μια διαβούλευση με τα κράτη μέλη, ένα ακαδημαϊκό εργαστήριο για τις ΑθΕΠ στην αλυσίδα εφοδιασμού τροφίμων (το οποίο διοργανώθηκε από το Κοινό Κέντρων Ερευνών), ad hoc συναντήσεις με ενδιαφερόμενα μέρη της αλυσίδας εφοδιασμού τροφίμων και συνομιλίες με ομάδες διαλόγου της κοινωνίας των πολιτών για την ΚΓΠ. Η διαδικασία της διαβούλευσης αποσκοπούσε πρωτίστως στη συλλογή στοιχείων για την ενημέρωση της έκθεσης εκτίμησης επιπτώσεων.

Τα ενδιαφερόμενα μέρη κλήθηκαν να διατυπώσουν παρατηρήσεις και να παράσχουν στοιχεία για τον ορισμό του προβλήματος, τους στόχους πολιτικής, την ανάγκη για ανάληψη δράσης σε επίπεδο ΕΕ, τις επιλογές πολιτικής, τον πιθανό αντίκτυπο των επιλογών πολιτικής, καθώς και ζητήματα εφαρμογής, συμπεριλαμβανομένων της παρακολούθησης και της επιβολής.

Τα ενδιαφερόμενα μέρη ανέφεραν σε μεγάλο βαθμό ότι ζημιογόνες ΑθΕΠ προκύπτουν συχνά στην αλυσίδα εφοδιασμού τροφίμων, καθώς και ότι στηρίζουν την ανάληψη νομικής δράσης σε επίπεδο ΕΕ (εξαιρουμένου του τομέα λιανικής), συμπεριλαμβανομένης της θέσπισης ελάχιστων προτύπων επιβολής. Οι μεγάλες επιχειρήσεις λιανικού εμπορίου διαφωνούν με την άποψη ότι οι ΑθΕΠ είναι ένα ευρέως διαδεδομένο φαινόμενο και αντιτίθενται στη λήψη μέτρων σε επίπεδο ΕΕ. Η συμμετοχή οργανώσεων καταναλωτών στη διαδικασία διαβούλευσης ήταν περιορισμένη, ωστόσο οι εν λόγω οργανώσεις εκδήλωσαν ενδιαφέρον για συμμετοχή στο νομοθετικό στάδιο.

Το 90 % των συμμετεχόντων στην ανοικτή δημόσια διαβούλευση συμφώνησε πλήρως ή εν μέρει ότι υπήρχαν πρακτικές στην αλυσίδα εφοδιασμού τροφίμων που θα μπορούσαν να θεωρηθούν ΑθΕΠ. Αυτά τα αποτελέσματα ήταν σε γενικές γραμμές παρεμφερή για όλες τις ομάδες ενδιαφερόμενων μερών (παραγωγοί, μεταποιητές, έμποροι, ερευνητές κ.λπ.), εξαιρουμένου του τομέα λιανικού εμπορίου (το 12 % συμφώνησε πλήρως ή εν μέρει ότι υπάρχουν ΑθΕΠ στην αλυσίδα εφοδιασμού τροφίμων). Οι πλέον ζημιογόνες πρακτικές που εντοπίστηκαν κατά τη διαβούλευση συνέπιπταν σε μεγάλο βαθμό με εκείνες που προσδιορίζονται από την SCI στις «Αρχές ορθών πρακτικών». Συνολικά, το 87 % των συμμετεχόντων θεωρούσε ότι θα πρέπει να αναληφθεί δράση από την Ευρωπαϊκή Ένωση (σε συνδυασμό με τα κράτη μέλη, 58 %· ή μεμονωμένα από την ΕΕ, 29 %). Όσον αφορά την αποτελεσματικότητα της επιβολής, τα πιο σημαντικά χαρακτηριστικά που ανέφεραν οι συμμετέχοντες ήταν τα εξής: διαφάνεια των ερευνών και των αποτελεσμάτων (94 %), δυνατότητα επιβολής προστίμων σε περίπτωση παραβίασης των κανόνων (93 %), δυνατότητα υποβολής συλλογικών καταγγελιών (92 %), δυνατότητα λήψης και διαχείρισης εμπιστευτικών καταγγελιών (89 %), ορισμός αρμόδιας αρχής (89 %) και δυνατότητα διεξαγωγής ερευνών με ίδια πρωτοβουλία (73 %).

Οι παρατηρήσεις των ενδιαφερόμενων μερών ενσωματώθηκαν στην ανάλυση εκτίμησης επιπτώσεων σε ολόκληρο το κείμενο και ελήφθησαν υπόψη για την πρόταση οδηγίας. Παρότι η πλειονότητα των ενδιαφερόμενων μερών ζήτησαν την εκτεταμένη ρύθμιση διαφόρων τύπων ΑθΕΠ στην αλυσίδα εφοδιασμού τροφίμων, η πρόταση της Επιτροπής παρουσιάζει μια περιορισμένη προσέγγιση καλύπτοντας ελάχιστους μόνο τύπους ιδιαίτερα ζημιογόνων ΑθΕΠ. Η Επιτροπή συμφωνεί σε μεγάλο βαθμό με την πλειονότητα των ενδιαφερόμενων μερών σχετικά με τη σημασία της ισχυρής ικανότητας επιβολής για τις αρχές των κρατών μελών και του συντονισμού της επιβολής σε επίπεδο ΕΕ.

•Συλλογή και χρήση εμπειρογνωσίας

Εκτός από τις διαβουλεύσεις με τα ενδιαφερόμενα μέρη που περιγράφονται παραπάνω, η ανάλυση για την εκτίμηση επιπτώσεων βασίστηκε σε ένα ευρύ φάσμα επιστημονικών, νομικών και εφαρμοσμένων γνώσεων. Για τον καθορισμό των βασικών στοιχείων, συλλέχθηκαν πληροφορίες από τα κράτη μέλη, οι οποίες υποβλήθηκαν σε επεξεργασία και αναλύθηκαν από εξωτερικούς νομικούς εμπειρογνώμονες· συλλέχθηκαν επίσης πρόσθετες πληροφορίες σχετικά με τις πιθανές επιπτώσεις των λύσεων από τα κράτη μέλη, καθώς και από δημόσια διαθέσιμα στοιχεία. Γενικότερα, η βάση τεκμηρίωσης της εκτίμησης επιπτώσεων περιλαμβάνει στοιχεία και πληροφορίες που αποκτήθηκαν μέσω των προαναφερθέντων διαβουλεύσεων, μέσω ενός ακαδημαϊκού εργαστηρίου και μιας τεχνικής έκθεσης, μέσω ανεξάρτητων ανασκοπήσεων της βιβλιογραφίας, καθώς και μέσω ανταλλαγών με κράτη μέλη και τρίτες χώρες που διαθέτουν πείρα στη ρύθμιση ΑθΕΠ. Για παράδειγμα, στην έκθεσή της «The supply of groceries in the UK market investigation» (Η προμήθεια ειδών παντοπωλείου στην έρευνα αγοράς του Ηνωμένου Βασιλείου) από το 2008, η Επιτροπή Ανταγωνισμού του Ηνωμένου Βασιλείου διαπίστωσε ότι ορισμένες ΑθΕΠ ενδέχεται να έχουν αρνητικές επιπτώσεις στον ανταγωνισμό και στην ευημερία των καταναλωτών. Στο πλαίσιο μελέτης που διεξήχθη για τη ΓΔ GROW το 2016, η Areté ανέλυσε τα όρια της SCI όσον αφορά την αντιμετώπιση των ΑθΕΠ. Επίσης, σε έκθεση σχετικά με τις ΑθΕΠ το 2013, η SEO επιβεβαίωσε τον ρόλο που διαδραματίζει ο φόβος για αντίποινα στις περιπτώσεις ΑθΕΠ.

Επιπλέον, στην εκτίμηση επιπτώσεων αξιοποιήθηκε η εσωτερική εμπειρογνωμοσύνη τόσο των ερευνητών στο Κοινό Κέντρο Ερευνών, και ιδίως στη μονάδα του για τα οικονομικά της γεωργίας, όσο και των οικονομικών και νομικών εμπειρογνωμόνων της ΓΔ AGRI.

Επιστημονική διημερίδα για τις ΑθΕΠ στην αλυσίδα εφοδιασμού τροφίμων