EL Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης C 291/29

Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «Αυτορρύθμιση και συρρύθμιση στο νομοθετικό πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης»

(γνωμοδότηση πρωτοβουλίας)

(2015/C 291/05)

Μόνος εισηγητής: ο κ. Jorge PEGADO LIZ

Στις 10 Ιουλίου 2014, και σύμφωνα με το άρθρο 29 παράγραφος 2 του Εσωτερικού της κανονισμού, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποφάσισε να καταρτίσει γνωμοδότηση με θέμα

«Αυτορρύθμιση και συρρύθμιση στο ενωσιακό νομοθετικό πλαίσιο» (γνωμοδότηση πρωτοβουλίας).

Το ειδικευμένο τμήμα «Ενιαία αγορά, παραγωγή και κατανάλωση», στο οποίο ανατέθηκαν οι σχετικές προπαρασκευαστικές εργασίες, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 31 Μαρτίου 2015.

Κατά την 507η σύνοδο της ολομελείας της, της 22ας και 23ης Απριλίου 2015 (συνεδρίαση της 22ας Απριλίου), η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 117 ψήφους υπέρ, 46 ψήφους κατά και 9 αποχές, την ακόλουθη γνωμοδότηση:

1. Συμπεράσματα και συστάσεις

1.1. Η αυτορρύθμιση και η συρρύθμιση είναι μηχανισμοί ρύθμισης οικονομικών και κοινωνικών συμφερόντων ή εμπορικών σχέσεων και πρακτικών των διαφόρων οικονομικών φορέων (stakeholders), και αναπτύσσονται είτε αυθόρμητα είτε κατόπιν παρότρυνσης.

1.2. Πρέπει να εκλαμβάνονται ως σημαντικά συμπληρωματικά ή πρόσθετα εργαλεία, ποτέ όμως ως εναλλακτική λύση έναντι της «έξωθεν» ρύθμισης [υποχρεωτικοί κανόνες δικαίου (hard law)], εκτός εάν υπάρχει κατάλληλη νομική βάση, στο πλαίσιο του θεμελιώδους δικαίου, που τις καθιστά δυνατές.

1.3. Τέτοιου είδους νομική βάση απουσιάζει τόσο από τις Συνθήκες της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) όσο και από τα συντάγματα των κρατών μελών.

1.4. Προκειμένου να αποτελούν έγκυρο και αναγνωρισμένο μέσο ρύθμισης σε οποιαδήποτε έννομη τάξη, ο τρόπος διαμόρφωσής τους και το πεδίο εφαρμογής τους πρέπει να προσδιορίζονται με ρητές και σαφείς διατάξεις του αναγκαστικού δικαίου, εφαρμοστέες διά της δικαστικής οδού, είτε σε εθνικό επίπεδο είτε σε επίπεδο ΕΕ, και σεβόμενες ταυτόχρονα τη φύση των εν λόγω μέσων, ιδίως δε την εθελούσια συμφωνία των συμμετεχόντων.

1.5. Στην εν λόγω νομοθεσία πρέπει να ορίζονται σαφώς οι αναγκαίες για την αναγνώρισή τους παράμετροι, οι αρχές που πρέπει να τις διέπουν και τα όριά τους ως επικουρικού μέσου ρύθμισης εντός της έννομης τάξης.

1.6. Μεταξύ των γενικών αρχών που είναι εφαρμοστέες τόσο στην αυτορρύθμιση όσο και στη συρρύθμιση, ανεξάρτητα από τους κλάδους στους οποίους αναπτύσσονται και με την επιφύλαξη της θέσπισης κατάλληλων ειδικών απαιτήσεων για ειδικές περιπτώσεις, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κυρίως οι εξής: α) συμμόρφωση με το δίκαιο της ΕΕ και με το διεθνές δίκαιο, συμπεριλαμβανομένων των διεθνών εμπορικών συμφωνιών· β) διαφάνεια και δημοσιότητα· γ) αντιπροσωπευτικότητα των συμμετεχόντων μερών· δ) πρότερη διαβούλευση με τα άμεσα ενδιαφερόμενα μέρη· ε) προστιθέμενη αξία για την κοινή ωφέλεια· στ) το ανεφάρμοστο — σε περίπτωση που διακυβεύεται ο προσδιορισμός θεμελιωδών δικαιωμάτων, — ή σε περιπτώσεις όπου οι κανόνες πρέπει να εφαρμόζονται ομοιόμορφα σε όλα τα κράτη μέλη· ζ) υπαγωγή στον έλεγχο των εθνικών και των ενωσιακών δικαιοδοτικών οργάνων· η) επιτήρηση του βαθμού υλοποίησης και επιτυχίας σύμφωνα με αντικειμενικά κριτήρια και αξιόπιστους δείκτες, που προσδιορίζονται εκ των προτέρων και διευκρινίζονται σε συνάρτηση με τους κλάδους και τους επιδιωκόμενους στόχους· θ) έλεγχος και παρακολούθηση της εφαρμογής μέσω προληπτικών ή κατασταλτικών μέτρων, ως εγγύηση της αποτελεσματικότητας· ι) πρόβλεψη συστήματος κυρώσεων, οικονομικών (πρόστιμα) ή άλλων, όπως αποκλεισμός ή ανάκληση της έγκρισης των συμμετεχόντων· ια) δυνατότητα περιοδικής αναθεώρησης υπό το φως της εξέλιξης της κατάστασης, της νομοθεσίας και των προσδοκιών των συνυπογραφόντων· ιβ) σαφής εντοπισμός των πηγών χρηματοδότησης.

1.7. Σε επίπεδο ΕΕ, η διοργανική συμφωνία συνιστά σημαντικό βήμα για τον προσδιορισμό της εμβέλειας και των ορίων της αυτορρύθμισης και της συρρύθμισης.

1.8. Με την ευκαιρία της αναθεώρησής της, θα πρέπει: α) να προσδιοριστεί δεσμευτική νομική βάση· β) να διαρθρωθεί η διοργανική συμφωνία ως ειδικός μηχανισμός υπό την έννοια του άρθρου 295 της ΣΛΕΕ· γ) να επαναπροσδιοριστούν οι βασικές έννοιες σύμφωνα με τους πλέον πρόσφατους προσανατολισμούς της νομικής θεωρίας που διακρίνουν την αυτορρύθμιση από τη συρρύθμιση και αναγνωρίζουν ενδιάμεσες επιλογές, όπως αυτές που προωθούνται βάσει συστάσεων και ανακοινώσεων της ΕΕ· δ) να οριστεί σαφώς ότι οι διαφορές που ανακύπτουν πρέπει να μπορούν να υποβάλλονται σε εναλλακτικά συστήματα εξώδικης επίλυσης διαφορών.

1.9. Η ΕΟΚΕ θεωρεί, επίσης, εποικοδομητικό η εν λόγω συμφωνία να συμπληρωθεί με σύσταση προς τα κράτη μέλη και να τα παροτρύνει να υιοθετήσουν, σε εθνικό επίπεδο, τις ίδιες αρχές και όρους.

1.10. Η ΕΟΚΕ καλεί το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, την Επιτροπή και τα κράτη μέλη να δώσουν προτεραιότητα στην αναθεώρηση της διοργανικής συμφωνίας, έτσι όπως προτείνεται στην παρούσα γνωμοδότηση, και να ζητήσουν διαβούλευση με την ΕΟΚΕ σχετικά με την αναθεώρηση αυτή.

2. Εισαγωγή: ένας στόχος

2.1. Η αυτορρύθμιση και η συρρύθμιση θεωρούνται από πολύ καιρό, σε διάφορα πεδία και από διάφορους εθνικούς και διεθνείς φορείς, ως μηχανισμοί που συμπληρώνουν και προστίθενται στην «έξωθεν» ρύθμιση (νομοθετική) και είναι αναγκαίοι για να εξασφαλιστεί η δέουσα ρύθμιση ποικίλων οικονομικών και κοινωνικών δραστηριοτήτων.

2.2. Σε επίπεδο ΕΕ, η ΕΟΚΕ, κυρίως μέσω του Παρατηρητηρίου της ενιαίας αγοράς (ΠΕΑ), υπήρξε εκείνη που επέδειξε τη μεγαλύτερη δέσμευση υπέρ του προσδιορισμού και της ανάδειξης του ρόλου της αυτορρύθμισης και της συρρύθμισης, αναφερόμενη σε αυτές σε πάμπολλες γνωμοδοτήσεις, ιδίως του τμήματος «Ενιαία αγορά, παραγωγή και κατανάλωση» (INT) (1). Αξίζει να αναφερθεί ότι, για τη στήριξη της δραστηριότητάς της, η ΕΟΚΕ δημιούργησε, τον Μάρτιο του 2008, στο πλαίσιο του ΠΕΑ, τη βάση δεδομένων για την αυτορρύθμιση και τη συρρύθμιση, την οποία τηρεί ενήμερη καταχωρίζοντας τις διάφορες εθνικές και ενωσιακές σχετικές εμπειρίες.

2.3. Στο μεταξύ, το ζήτημα έχει μελετηθεί εις βάθος σε ακαδημαϊκό επίπεδο, από εξέχοντες καθηγητές, ιδίως στον τομέα του δικαίου των συμβάσεων, της διοίκησης επιχειρήσεων, της κοινωνικής ευθύνης, του διαδικτύου, του ηλεκτρονικού εμπορίου, της ασφάλειας των προϊόντων, των επαγγελματικών υπηρεσιών, του περιβάλλοντος, της διαφήμισης και του οπτικοακουστικού τομέα, της εσωτερικής αγοράς.

2.4. Ωστόσο, αυτό που απουσιάζει καταφανώς είναι ένας προβληματισμός πολιτικής και νομοθετικής φύσεως, ώστε να προσδιοριστεί σαφώς το νομικό πλαίσιο εντός του οποίου πρέπει να λειτουργούν οι μηχανισμοί αυτοί σε επίπεδο ΕΕ, να διευκρινιστεί η νομική φύση τους, να θεσπιστούν οι προϋποθέσεις της εγκυρότητάς τους, να οριοθετηθούν τα πεδία εφαρμογής τους, να διασαφηνιστούν οι σχέσεις με την «έξωθεν» ρύθμιση και να τεθούν τα όριά τους, εντός ενός συνεπούς, συνεκτικού και εναρμονισμένου πλαισίου.

3. Βασικές έννοιες και ορισμοί

3.1. Ως «έξωθεν» ρύθμιση ή «straight regulation» νοείται συνήθως το σώμα των κανόνων δικαίου που θεσπίζουν τα κράτη —και συνεπώς έχουν κρατική και κυβερνητική βάση, και παράγονται από τα παραδοσιακά συστήματα δημοκρατίας των εθνικών κρατών— και των αντίστοιχών τους κανόνων στους υπερκρατικούς θεσμούς που βασίζονται σε δημοκρατικές εκλογές, όπως οι νόμοι του Κογκρέσου στις Ηνωμένες Πολιτείες και οι κανονισμοί και οι οδηγίες στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Πρόκειται για το κοινώς καλούμενο σύνολο των νόμων, υπό την ευρεία έννοια, που εκδίδει η νομοθετική εξουσία —ή η εκτελεστική, κατ’ εξουσιοδότηση, όταν έχει προς τούτο εξουσιοδοτηθεί δεόντως—, και οι διατάξεις των οποίων συνοδεύονται από μέσα εξαναγκασμού με στόχο την επιβολή τους, εν ανάγκη διά της βίας, και από μέτρα αστικής ή ποινικής φύσεως που τιμωρούν την παραβίασή τους (hard law).

3.2. Με τον όρο αυτορρύθμιση —μια έννοια που προέρχεται από τον χώρο της συμπεριφορικής ψυχολογίας— δηλώνεται γενικά η υιοθέτηση, από τους ίδιους τους οικονομικούς φορείς, ορισμένων κανόνων συμπεριφοράς, είτε μεταξύ τους είτε απέναντι σε τρίτους φορείς της αγοράς και της κοινωνίας, η τήρηση των οποίων συμφωνείται μεταξύ τους, χωρίς έξωθεν μηχανισμούς καταναγκασμού.

3.3. Η νομική βιβλιογραφία έχει αναπτύξει ένα ευρύ φάσμα ειδών αυτορρύθμισης, σύμφωνα με διάφορα κριτήρια ταξινόμησης, λιγότερο ή περισσότερο επιστημονικά, εκ των οποίων ξεχωρίζουν τα εξής: α) πρωτογενής ή κατ’ εξουσιοδότηση αυτορρύθμιση, ανάλογα με το αν η κατάρτιση των κανόνων αποτελεί απλή αυτόνομη δέσμευση των ενδιαφερομένων (οπότε καλείται επίσης «ιδιωτική αυτορρύθμιση») ή εάν υπάρχει ανώτερος φορέας ρύθμισης (κράτος, ρυθμιστικά και κλαδικά όργανα, Ευρωπαϊκή Ένωση) που ορίζει συγκεκριμένα κριτήρια που πρέπει να τηρούνται υποχρεωτικά (οπότε καλείται επίσης «δημόσια αυτορρύθμιση»)· β) νομική, εθιμική ή νομολογιακή αυτορρύθμιση, ανάλογα με το αν πηγάζει από το δίκαιο —κυρίως το συνταγματικό ή το υπερεθνικό (π.χ. το ενωσιακό)—, από παραδοσιακά συναλλακτικά ήθη και έθιμα —που σήμερα ονομάζονται «ορθές πρακτικές»— ή από τις συλλογές δικαστικών αποφάσεων· γ) εθνική ή διεθνική αυτορρύθμιση (η δεύτερη ονομάζεται επίσης «διεθνική ιδιωτική ρύθμιση»), ανάλογα με το εάν το πεδίο της είναι καθαρά εθνικό ή απορρέει από συμφωνίες τις οποίες υπογράφουν ιδιωτικοί φορείς, επιχειρήσεις, μη κυβερνητικές οργανώσεις (ΜΚΟ), ανεξάρτητοι εμπειρογνώμονες που διαμορφώνουν τεχνικά πρότυπα, σε συνεργασία με διεθνείς ή διακυβερνητικές οργανώσεις.

3.4. Τέλος, η συρρύθμιση νοείται συνήθως ως μορφή ρύθμισης των ενδιαφερομένων (stakeholders), την οποία προάγει, κατευθύνει, διευθύνει ή ελέγχει ένας τρίτος φορέας, είτε αυτός είναι επίσημος οργανισμός είτε ανεξάρτητος ρυθμιστικός φορέας, συνήθως με εξουσίες εποπτείας, ελέγχου, ενίοτε δε και επιβολής κυρώσεων.

3.5. Παρότι πολλές φορές εκλαμβάνονται ως συνώνυμα, οι κώδικες δεοντολογίας και οι κώδικες ορθών πρακτικών δηλώνουν δύο διαφορετικές έννοιες, που είναι σημαντικό να διακρίνονται.

3.6. Και οι δύο έννοιες αφορούν μια συλλογή προτύπων ή κανόνων, προερχόμενων από διαδικασίες αυτορρύθμισης ή συρρύθμισης, και αντιπροσωπεύουν την πλέον εξελιγμένη μορφή καταγραφής της συμφωνίας μεταξύ των ενδιαφερομένων όσον αφορά τους συγκεκριμένους κανόνες. Στόχος αμφοτέρων είναι να καταστήσουν διαφανές και προσιτό σε όλους το σύνολο των κανόνων αυτών και των τρόπων εφαρμογής τους.

3.7. Οι μεν κώδικες δεοντολογίας αφορούν τους δεοντολογικούς κανόνες που πρέπει να τηρούνται κατά την άσκηση ορισμένων επαγγελμάτων, σε κλάδους όπου οι επαγγελματίες έχουν εκ του νόμου δικαίωμα αυτορρύθμισης, εντός του πλαισίου που προβλέπεται από το εθνικό δίκαιο ή από τους διεθνείς κανόνες που διέπουν την άσκηση συγκεκριμένων ελευθερίων επαγγελμάτων (ιατροί, δικηγόροι, δημοσιογράφοι κ.λπ.).

3.8. Οι δε κώδικες ορθών πρακτικών αφορούν μάλλον τη συλλογή των κανόνων αυτορρύθμισης ή συρρύθμισης, υπό την έννοια που υιοθετείται στην παρούσα γνωμοδότηση.

4. Ισχύον ευρωπαϊκό νομικό πλαίσιο της αυτορρύθμισης και της συρρύθμισης

Α) Έννοιες της «βελτίωσης της νομοθεσίας», της «έξυπνης νομοθεσίας» και της «απλούστευσης της νομοθεσίας»

4.1. Σε επίπεδο ΕΕ, μόλις τον Μάρτιο του 2002, στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισαβόνας, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έλαβε την πρωτοβουλία που είναι κοινώς γνωστή υπό τον τίτλο «Βελτίωση της νομοθεσίας», με βάση το σχέδιο δράσης του Ιουνίου του 2002 (2) για τη βελτίωση της νομοθεσίας σε ευρωπαϊκό επίπεδο, συνέχεια του οποίου αποτέλεσε η σημαντική Διοργανική συμφωνία για τη βελτίωση της νομοθεσίας, μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής (στο εξής: Διοργανική συμφωνία) (3).

4.2. Η καλύτερη και, ει δυνατόν, λιγότερη νομοθέτηση υπήρξε πάντοτε ένας από τους στόχους της πολιτικής της ενιαίας αγοράς (4), τον οποίο ανέκαθεν έχει υποστηρίξει η ΕΟΚΕ σε διάφορες γνωμοδοτήσεις της (5), με στόχο να βρεθούν οι καλύτεροι τρόποι ώστε το νομοθετικό περιβάλλον να καταστεί πιο εύχρηστο και πιο εύκολα κατανοητό για τις επιχειρήσεις, τους εργαζομένους, τους καταναλωτές και τις οργανώσεις της κοινωνίας πολιτών.

4.3. Η ΕΟΚΕ είχε την ευκαιρία να τοποθετηθεί λεπτομερώς και διεξοδικά επί των ζητημάτων αυτών, όχι μόνο ανταποκρινόμενη σε προτάσεις της Επιτροπής, αλλά και προτείνοντας ίδιες καινοτόμους πρωτοβουλίες, όπως, λόγου χάρη, τη γνωμοδότηση «Η προσέγγιση της προορατικής νομοθεσίας: ένα ακόμη βήμα προς τη βελτίωση του ρυθμιστικού πλαισίου σε επίπεδο ΕΕ» (6).

Β) Ρόλος της αυτορρύθμισης και της συρρύθμισης εντός του ισχύοντος ενωσιακού νομικού πλαισίου

4.4. Πρέπει να παραδεχθούμε ότι το ζήτημα της αυτορρύθμισης και της συρρύθμισης μάλλον απουσιάζει από τις πρωτοβουλίες και τις ανησυχίες της Επιτροπής που αναφέρονται παραπάνω, με την εξαίρεση της προαναφερθείσας «Διοργανικής συμφωνίας για τη βελτίωση της νομοθεσίας» (7).

4.5. Αξίζει να επισημανθούν ορισμένες σημαντικές πτυχές του εγγράφου αυτού, ειδικότερα δε οι εξής: α) η επανεξέταση του ζητήματος της ερμηνείας των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας —που περιλαμβάνονται σήμερα στο άρθρο 5 της ΣΕΕ και στο πρωτόκολλο αριθ. 2—, υπό το φως των οποίων πρέπει να σταθμίζεται η χρήση μηχανισμών αυτορρύθμισης και συρρύθμισης· β) η πλαισίωση των μηχανισμών αυτών βάσει των προγραμμάτων «βελτίωσης της νομοθεσίας» που αποβλέπουν σε «μείωση του νομοθετικού έργου με στόχο τη βελτίωση του νομοθετικού έργου»· γ) η σαφής διάκριση του καθενός εκ των δύο αυτών μηχανισμών από την «ανοιχτή μέθοδο συντονισμού» (ΑΜΣ), τα πεδία της οποίας προσδιορίζονται στο άρθρο 6 της ΣΛΕΕ· δ) ομοίως, η σαφής διάκριση των μηχανισμών αυτών από το λεγόμενο «ήπιο δίκαιο» (soft law) (8), όπως είναι, λόγου χάρη, οι προπαρασκευαστικές ή ενημερωτικές πράξεις (π.χ. οι λευκές βίβλοι και οι πράσινες βίβλοι, τα σχέδια δράσης και τα προγράμματα), οι ερμηνευτικές πράξεις (π.χ. η ανακοίνωση de minimis, στον τομέα του δικαίου περί ανταγωνισμού (9)), τα συμπεράσματα, οι δηλώσεις, τα ψηφίσματα και, τέλος, οι συστάσεις και οι γνώμες, που προβλέπονται στο άρθρο 288 της ΣΛΕΕ (10).

4.6. Ωστόσο, από την ίδια τη φύση της, η εν λόγω «συμφωνία» συνιστά απλώς διοργανική «δέσμευση» και δεν συνεπάγεται αφ’ εαυτής καμία νομική υποχρέωση έναντι τρίτων (11). Εξάλλου, ιδίως όσον αφορά την αυτορρύθμιση, η Επιτροπή εκτιμά ότι τα ενωσιακά θεσμικά όργανα οφείλουν να μη συμμετέχουν σε τέτοιου είδους εθελούσιες πρωτοβουλίες (12), αλλά να αρκούνται στο να εξετάζουν κατά πόσον οι προβλεπόμενες πρακτικές είναι συμβατές με τις διατάξεις της Συνθήκης.

4.7. Όσον αφορά τη συρρύθμιση, την οποία φαίνεται να προκρίνει σαφώς η διοργανική συμφωνία, τα θεσμικά όργανα δηλώνουν την πρόθεση να προάγουν συμφωνίες μεταξύ των ενδιαφερομένων, προσδιορίζοντας τα όριά τους σε νομοθετικές πράξεις, εξετάζοντας κατά πόσον είναι συμβατές με τις θεμελιώδεις νομοθετικές πράξεις και με τους κανόνες που προβλέπουν την κατάρτισή τους και ελέγχοντας την εφαρμογή τους. Ωστόσο, οι περιπτώσεις όπου η πρόθεση αυτή υλοποιήθηκε δεν υπερβαίνουν τις δέκα (13).

4.8. Σε κάθε περίπτωση, όμως, η διοργανική συμφωνία δεν θεσπίζει πραγματικά ένα νομικό πλαίσιο για τη χρήση των μηχανισμών αυτών σε επίπεδο ΕΕ, παρά μόνον όσον αφορά: α) την εξασφάλιση της διαφάνειάς τους· β) το ανεφάρμοστο σε περίπτωση που διακυβεύονται θεμελιώδη δικαιώματα ή σημαντικές πολιτικές επιλογές· γ) ή περιπτώσεις όπου οι κανόνες πρέπει να εφαρμόζονται ομοιόμορφα σε όλα τα κράτη μέλη.

4.9. Σε επίπεδο Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, πέραν της προαναφερθείσας έκθεσης της Επιτροπής Συνταγματικών Υποθέσεων σχετικά με τη σύναψη διοργανικής συμφωνίας για τη βελτίωση της νομοθεσίας μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, το ζήτημα έχει τονιστεί σε ορισμένα ψηφίσματα (14).

4.10. Η ΕΟΚΕ έχει τονίσει σε πλείστες όσες γνωμοδοτήσεις της τα πλεονεκτήματα, αλλά και τους περιορισμούς και τους ακριβείς και σαφώς προσδιορισμένους στόχους της προσφυγής στην αυτορρύθμιση και τη συρρύθμιση (15). Οι θέσεις της μπορούν να συνοψιστούν ως εξής: α) Η αυτορρύθμιση πρέπει να είναι συμβατή με το δίκαιο και να υποστηρίζεται από αυτό· πρέπει να μπορεί να εκτελεσθεί, να εξακριβωθεί και να ελεγχθεί· πρέπει, επίσης, να είναι αποτελεσματική και να προβλέπει ρητώς μέσα προσφυγής, ιδίως σε διασυνοριακό επίπεδο. β) Η συρρύθμιση συνδυάζει τα στοιχεία της νομοθεσίας —όλως ιδιαιτέρως όσον αφορά την προβλεψιμότητα και τον δεσμευτικό χαρακτήρα— με τη μεγαλύτερη ευελιξία που προσφέρει η αυτορρύθμιση. Η πρόκληση που καλείται να αντιμετωπίσει η συρρύθμιση συνίσταται στη δυνατότητα να ορίζει, να διατηρεί και να διαφυλάσσει πολιτικούς στόχους, παρέχοντας ταυτόχρονα μεγαλύτερη ευελιξία ως προς το ρυθμιστικό πλαίσιο. γ) Σε ένα δημοκρατικό πολιτικό περιβάλλον, η ιδιωτική ρύθμιση πρέπει γενικά να αντιπροσωπεύει ανάπτυξη ή εφαρμογή της δημόσιας ρύθμισης, ενδεχομένως να τη συμπληρώνει σε ορισμένους τομείς, μεταξύ άλλων όταν πρόκειται για άγραφους κανόνες εθιμικής προέλευσης ή για εσωτερικούς κανονισμούς την τήρηση των οποίων ο νομοθέτης και οι δημόσιες αρχές επιθυμούν, ρητά ή άρρητα, να επιβάλουν: για παράδειγμα, κώδικες δεοντολογίας ορισμένων επαγγελμάτων. δ) Η επιτυχία της συρρύθμισης και της αυτορρύθμισης εξαρτάται από διάφορους παράγοντες: αντίληψη περί κοινής ωφέλειας, διαφάνεια του συστήματος, αντιπροσωπευτικότητα και ικανότητα των φορέων, ύπαρξη μηχανισμών αξιολόγησης και εποπτείας, αποτελεσματικότητα της παρακολούθησης, συμπεριλαμβανομένων, εν ανάγκη, κυρώσεων, καθώς και αμοιβαίο πνεύμα συνεργασίας μεταξύ των ενδιαφερόμενων φορέων, των δημόσιων αρχών και της κοινωνίας εν γένει. ε) Η συρρύθμιση και η αυτορρύθμιση παρουσιάζουν πολλά πλεονεκτήματα: κατάργηση φραγμών που εμποδίζουν την ενιαία αγορά, απλούστευση των κανόνων, ευελιξία και ταχύτητα εφαρμογής, αποσυμφόρηση των νομοθετικών διαύλων και συνυπευθυνότητα των συμμετεχόντων. στ) Έχουν επίσης περιορισμούς, που εξαρτώνται, κυρίως, από την αποτελεσματικότητα της παρακολούθησης και των κυρώσεων, την αβεβαιότητα ότι όλα τα μέρη θα τηρούν τους συμφωνημένους κώδικες, καθώς επίσης και από τις συνθήκες πλήρους συμβατότητας με το σύνολο της ισχύουσας νομοθεσίας και από τις απαιτήσεις ενός κατάλληλου νομοθετικού πλαισίου στους τομείς της υγείας, της ασφάλειας και των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας.

5. Ρόλος της ρύθμισης, της αυτορρύθμισης και της συρρύθμισης: ορισμός και νομική βάση

α) Αναγκαιότητα νομικής βάσης

5.1. Η Ευρωπαϊκή Ένωση ορίζεται στις ιδρυτικές πράξεις της ως «κοινότητα δικαίου», κατ’ αναλογία προς την καθιερωμένη έννοια του «κράτους δικαίου». Σε μια κοινότητα δικαίου, η εγκυρότητα οποιουδήποτε κανόνα εξαρτάται από μία νομική βάση που τον καθιστά δυνατό, η οποία πρέπει να βρίσκεται καταρχάς στο θεμελιώδες δίκαιο και κατόπιν, διαδοχικά, στις διάφορες νομοθετικές πράξεις της πυραμίδας της νομοθεσίας.

5.2. Οι ιδρυτικές πράξεις της ΕΕ απαρτίζονται σήμερα από τη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ) και τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), οι οποίες έχουν το ίδιο νομικό κύρος (άρθρο 1 τρίτοο εδάφιο της ΣΕΕ), και από τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, ο οποίος αποτελεί πλέον αναπόσπαστο μέρος τους και έχει επίσης το ίδιο νομικό κύρος με τις Συνθήκες (άρθρο 6 της ΣΕΕ). Κάθε κανόνας της έννομης τάξης της ΕΕ πρέπει να έχει ως θεμέλιο ή νομική βάση μια διάταξη των εν λόγω ιδρυτικών πράξεων, είτε πρόκειται για την απονομή άμεσης αρμοδιότητας νομοθέτησης είτε πρόκειται για την παραχώρηση κατ’ εξουσιοδότηση της αρμοδιότητας αυτής (κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις και εκτελεστικές πράξεις που διέπονται από τα άρθρα 290 και 291 της ΣΛΕΕ).

5.3. Οι αρμοδιότητες που αναγνωρίζονται στην ΕΕ δυνάμει της Συνθήκης είναι αποκλειστικά εκείνες που της απονέμονται από τα κράτη μέλη, σύμφωνα με την αρχή της δοτής αρμοδιότητας (άρθρο 4 παράγραφος 1 και άρθρο 5 παράγραφος 2 της ΣΕΕ) και, κατά περίπτωση, με αποκλειστική ή συντρέχουσα αρμοδιότητα (άρθρο 2 παράγραφοι 1 και 2 της ΣΛΕΕ), ενώ περιορίζονται επίσης, ως προς την ερμηνεία και την εφαρμογή τους, από τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας (άρθρο 5 παράγραφοι 3 και 4 της ΣΕΕ).

5.4. Η ΕΕ δύναται να εκχωρήσει την άσκηση των νομοθετικών της αρμοδιοτήτων αποκλειστικά εφόσον έχει εξουσιοδοτηθεί ρητώς προς τούτο, δύναται δε να εκχωρήσει αποκλειστικά αρμοδιότητες που της έχουν απονεμηθεί (άρθρο 13 παράγραφος 2 της ΣΕΕ).

5.5. Δεδομένου ότι η αναγνώριση από τα θεσμικά όργανα της ΕΕ (Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, Συμβούλιο και Επιτροπή) ενός χώρου «εναλλακτικού» προς τη νομοθετική τους αρμοδιότητα δεν μπορεί παρά να νοηθεί ως «εκχώρηση» απονεμηθεισών αρμοδιοτήτων, φαίνεται θεμελιώδες για το κύρος της ως «ενωσιακής κανονιστικής πράξης» να προβλέπεται σαφώς στις ιδρυτικές πράξεις η εν λόγω δυνατότητα εκχώρησης, ακόμη κι εάν ο τρόπος άσκησής της, οι διαδικασίες εφαρμογής της και οι απαιτήσεις της είναι δυνατό να επαφίενται στο παράγωγο δίκαιο.

5.6. Όμως, σε κανένα σημείο των ιδρυτικών πράξεων —συμπεριλαμβανομένου του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης— δεν είναι δυνατό να βρεθεί τέτοια νομική βάση, ρητή ή έστω και σιωπηρή, ούτε καν με μια ευρύτατη ερμηνεία του άρθρου 11 της ΣΕΕ.

5.7. Τέλος, ούτε και η διοργανική συμφωνία δεν συνιστά, αφ’ εαυτής, πηγή ενωσιακού δικαίου, και ούτε επιτρέπει, κατά τρόπο που να είναι δεσμευτικός προς τρίτους, οποιαδήποτε μορφή εκχώρησης αρμοδιοτήτων —ως τέτοια όμως νοείται η αναγνώριση της προσφυγής «σε εναλλακτικούς μηχανισμούς ρύθμισης», που αναγνωρίζεται στη Διοργανική συμφωνία, «όπου αυτό ενδείκνυται και όταν η συνθήκη ΕΚ δεν επιβάλλει την προσφυγή σε συγκεκριμένο νομικό μέσο» (σημείο 16).

5.8. Ανεξάρτητα από τη «νομιμοποίηση» που παρέχεται σε διάφορα νομικά μέσα παράγωγου δικαίου και από τον λιγότερο ή περισσότερο λεπτομερή προσδιορισμό των αρχών και των προϋποθέσεων που πρέπει να πληρούν τα εν λόγω μέσα προκειμένου να αναγνωρίζονται σε επίπεδο ΕΕ από τα θεσμικά όργανα που διαθέτουν νομοθετική εξουσία, αυτό που απουσιάζει είναι μια νομική βάση που να εξουσιοδοτεί τα εν λόγω θεσμικά όργανα να παραιτούνται από τις νομοθετικές εξουσίες τους και να τις εκχωρούν στα μέσα αυτά, ως θεμιτή εναλλακτική επιλογή έναντι των μηχανισμών ενωσιακής ρύθμισης που θεσπίζονται από τις Συνθήκες.

β) Ειδικό μέσο προσδιορισμού της αυτορρύθμισης και της συρρύθμισης

5.9. Το ζήτημα μπορεί να τοποθετηθεί εντελώς διαφορετικά εάν, αντί να θεωρείται ότι οι μηχανισμοί αυτοί συνιστούν εναλλακτική επιλογή έναντι της νομοθετικής αρμοδιότητας της ΕΕ, θεωρηθούν μέσο συμπληρωματικό ή πρόσθετο της νομοθεσίας, εντός ενός νομικού πλαισίου που θα θεσπιστεί και θα προσδιοριστεί εκ των προτέρων, με πλήρη διαφάνεια.

5.10. Κατ’ αρχάς, κρίνεται ότι το πλαίσιο αυτό θα πρέπει να προσδιοριστεί γενικά, βάσει των Συνθηκών και του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, και όχι να επαφίεται σε κατά περίπτωση διακριτική ευχέρεια, με την ευκαιρία κάθε μεμονωμένης νομοθετικής πράξης παράγωγου δικαίου.

5.11. Ο προσδιορισμός του πλαισίου θα πρέπει να περιλαμβάνεται σε ειδική διοργανική συμφωνία δεσμευτικού χαρακτήρα, υπό την έννοια του άρθρου 295 της ΣΛΕΕ, υποκείμενη σε ενδεχόμενο έλεγχο του Δικαστηρίου ως προς την εφαρμογή της.

5.12. Δευτερευόντως —εάν υποτεθεί ότι υπάγεται στις αρμοδιότητες της ΕΕ να «συμβουλεύει» τα κράτη μέλη να ακολουθήσουν το πρότυπο που θα θεσπιστεί σε ευρωπαϊκό επίπεδο υιοθετώντας, στην εθνική έννομη τάξη τους, μορφές αυτορρύθμισης και συρρύθμισης εθνικής, περιφερειακής ή τοπικής εμβέλειας—, κρίνεται ότι το ενδεδειγμένο νομικό μέσο θα ήταν μία σύσταση, στην οποία θα πρέπει να επαναλαμβάνονται οι αρχές και οι απαιτήσεις που θα οριστούν στη νέα διοργανική συμφωνία, και με την οποία θα παροτρύνονται τα κράτη μέλη να τις υιοθετήσουν και να τις εφαρμόσουν στα αντίστοιχα επίπεδα της εσωτερικής έννομης τάξης τους.

5.13. Τέλος, η ΕΟΚΕ φρονεί ότι το περιεχόμενο της νέας αυτής συμφωνίας θα πρέπει να της υποβληθεί για πρότερη γνωμοδότηση, με την ιδιότητά της ως οργάνου που εκπροσωπεί την οργανωμένη κοινωνία πολιτών (άρθρο 304 της ΣΛΕΕ).

γ) Αναπροσδιορισμός θεμελιωδών εννοιών

5.14. Η νέα διοργανική συμφωνία θα πρέπει να επαναπροσδιορίζει τις έννοιες της αυτορρύθμισης και της συρρύθμισης, τα διάφορα είδη τους και τις αντίστοιχες διατυπώσεις κατά τρόπο που να ανταποκρίνεται καλύτερα στην πραγματικότητα.

5.15. Στην πραγματικότητα, οι έννοιες της συρρύθμισης και της αυτορρύθμισης, όπως αυτές περιλαμβάνονται στην ισχύουσα διοργανική συμφωνία, δεν αντιστοιχούν σε καμία από τις γνωστές ερμηνείες σύμφωνα με τη θεωρία, ενώ οι δύο μηχανισμοί δεν διακρίνονται σαφώς σε συνάρτηση με τις διαφορές των νομικών καθεστώτων στα οποία υπάγονται.

5.16. Από την άλλη πλευρά, η πραγματικότητα δεν περιορίζεται στους δύο αυτούς μηχανισμούς που προσδιορίζονται στη διοργανική συμφωνία, πρωτίστως δε επειδή δεν προβλέπονται, για παράδειγμα, οι περιπτώσεις ορισμένων καθεστώτων που προκύπτουν από συνδυασμό «ήπιου δικαίου» (π.χ. συστάσεων) ή ιδιωτικών συμφωνιών (π.χ. συζητήσεων στρογγυλής τραπέζης), αλλά ούτε και οι παραδοσιακές συμφωνίες ιδιωτικής ρύθμισης.

5.17. Τέλος, η διοργανική συμφωνία παραβλέπει τον ρόλο που πρέπει να αναλάβουν οι ενωσιακοί ρυθμιστικοί οργανισμοί, ως ανεξάρτητο και εξαιρούμενο «τρίτο μέρος», στη διαμόρφωση και τη διαπραγμάτευση συμφωνιών συρρύθμισης, κατ’ αναλογία με αυτό που ισχύει με διάφορους ρυθμιστικούς φορείς σε εθνικό επίπεδο, σε ποικίλους κλάδους.

δ) Θεμελιώδεις αρχές και βασικές απαιτήσεις

5.18. Ένα σημαντικότατο μέρος της μελλοντικής διοργανικής συμφωνίας θα είναι ο σαφής και επακριβής προσδιορισμός, με γενική εφαρμογή, του συνόλου των θεμελιωδών αρχών και των κύριων απαιτήσεων τις οποίες θα πρέπει να πληρούν οι μηχανισμοί της αυτορρύθμισης και της συρρύθμισης για να μπορούν να αναγνωρίζονται και/ή να συνιστώνται από την ΕΕ.

5.19. Είναι σημαντικό να τονιστεί ότι μορφές αυτορρύθμισης μπορούν να αναπτύσσονται, σε ευρωπαϊκό επίπεδο, εκτός του πλαισίου της διοργανικής συμφωνίας, βάσει της ελευθερίας σύναψης συμβάσεων και της ελευθερίας του συνεταιρίζεσθαι, και ότι είναι απόλυτα θεμιτές εάν συνάδουν με τις γενικές αρχές του δικαίου της ΕΕ, αλλά ότι θα μπορούν να αναγνωρίζονται εντός του πλαισίου της διοργανικής συμφωνίας μόνον εάν πληρούν τις απαιτήσεις που αυτή θεσπίζει.

5.20. Στην υφιστάμενη διοργανική συμφωνία εντοπίζονται ήδη ορισμένες από αυτές, οι οποίες αναφέρονται παραπάνω, και οι οποίες θα πρέπει να διατηρηθούν, αν και χρειάζεται ενδεχομένως να προσδιοριστούν καλύτερα, ιδίως για τις περιπτώσεις όπου προβλέπεται το ανεφάρμοστο, όταν διακυβεύονται θεμελιώδη δικαιώματα, στην περίπτωση σημαντικών πολιτικών επιλογών ή σε περιπτώσεις κανόνων που πρέπει να εφαρμόζονται κατά ενιαίο τρόπο σε όλα τα κράτη μέλη.

5.21. Όμως, από τη βιβλιογραφία και από την εμπειρία διαφόρων οικονομικών φορέων έχει προκύψει μια ολόκληρη σειρά άλλων αρχών και απαιτήσεων, που αναφέρονται εδώ συνοπτικά: α) Η αυτορρύθμιση και η συρρύθμιση πρέπει να εντάσσονται σε πλαίσιο κοινής ωφέλειας και όχι απλώς να εξυπηρετούν το συμφέρον των ρυθμιζόμενων φορέων. β) Πρέπει πάντοτε να συμμορφώνονται προς όλες τις ισχύουσες στην ΕΕ νομοθετικές και νομικές απαιτήσεις, αρχής γενομένης από τους στόχους και τις διατάξεις της Συνθήκης της ΕΕ και του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ, καθώς και της ευρωπαϊκής σύμβασης ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Οφείλουν επίσης να είναι συμβατές με το διεθνές δίκαιο και τις διεθνείς εμπορικές συμφωνίες, ιδίως δε με τις διατάξεις του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου (ΠΟΕ). γ) Πρέπει να υπόκεινται στον έλεγχο των ενωσιακών και των εθνικών δικαιοδοτικών οργάνων. δ) Η διαφάνεια πρέπει να παρέχει πρακτικές και προσιτές σε όλους πληροφορίες, χωρίς αποθαρρυντικές δυσχέρειες ή δαπάνες, ενώ οι στόχοι πρέπει να αναγγέλλονται με σαφήνεια. ε) Ο βαθμός υλοποίησής τους πρέπει να μπορεί να παρακολουθείται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων και αξιόπιστων δεικτών, εκ των προτέρων καθορισμένων από την Επιτροπή, μέσω μελετών αντικτύπου εκ των προτέρων ή εκ των υστέρων, που είτε θα διενεργούνται άμεσα είτε θα ανατίθενται ενδεχομένως σε ανεξάρτητους αξιολογητές, δημόσιους ή ιδιωτικούς, δεόντως πιστοποιημένους. στ) Η αντιπροσωπευτικότητα των συμμετεχόντων μερών πρέπει να εγγυάται την εφαρμογή στην πράξη των συμφωνηθέντων κανόνων και την αξιοπιστία και αποτελεσματικότητα των μηχανισμών. Η αντιπροσωπευτικότητα πρέπει να είναι αναλογική προς τον ενδιαφερόμενο επαγγελματικό κλάδο ή σε διεπαγγελματικό ή τομεακό επίπεδο, καθώς και προς το εύρος των συμφωνηθεισών διατάξεων, το οποίο θα πρέπει να ελέγχεται, εν ανάγκη, από ποσοτική άποψη (αριθμός και αναλογία των μελών της οργάνωσης) και, κυρίως, από ποιοτική άποψη (ικανότητα επιτόπιας παρέμβασης για τη «νομιμοποίηση» των διατάξεων που υιοθετούνται και την επιβολή της τήρησής τους). ζ) Η πρότερη διαβούλευση με τα άμεσα ενδιαφερόμενα μέρη αποτελεί επίσης σημαντικό στοιχείο για την τεκμηρίωση του κύρους, της ποιότητας και της αποτελεσματικότητας των κανόνων. η) Η εποπτεία, η αξιολόγηση και η παρακολούθηση των μηχανισμών αυτορρύθμισης και συρρύθμισης πρέπει να περιλαμβάνουν προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα (κυρώσεις) για την εξασφάλιση της αποτελεσματικότητάς τους, όπως είναι τα εξής: 1. μηχανισμοί αυτοελέγχου και αυτοπειθαρχίας, συμπεριλαμβανομένων των εκ των προτέρων μελετών αντικτύπου (16)· 2. βάσεις δεδομένων που να εξασφαλίζουν αποτελεσματικότερη παρακολούθηση (17)· 3. υιοθέτηση μιας πιστοποίησης ανά επισήμανση ή «σήμα» αναφοράς (18)· 4. υιοθέτηση εθνικών κωδίκων σε εφαρμογή του ευρωπαϊκού κώδικα συμπεριφοράς (19)· 5. θέσπιση τεχνικών προδιαγραφών, παράλληλα με τους κανόνες (20)· 6. εκπόνηση λειτουργικών οδηγιών εφαρμογής (21)· 7. πρόβλεψη συστήματος κυρώσεων, οικονομικών (προστίμων) ή άλλων, όπως ο αποκλεισμός ή η ανάκληση της έγκρισης των συμμετεχόντων. θ) Τέλος, οι μηχανισμοί αυτορρύθμισης και συρρύθμισης πρέπει να μπορούν να αναθεωρούνται τακτικά και να τροποποιούνται, υπό το φως της εξέλιξης της κατάστασης, της νομοθεσίας και των προσδοκιών των συνυπογραφόντων.

5.22. Επίσης, η Επιτροπή θα πρέπει να αποφασίσει κατά πόσον είναι σκόπιμο, από άποψη ασφάλειας δικαίου και ευελιξίας, τα συγκεκριμένα διαρθρωτικά στοιχεία των εν λόγω μηχανισμών να περιλαμβάνονται στο ίδιο το κείμενο της διοργανικής συμφωνίας ή σε παράρτημα, με το ίδιο νομικό κύρος, αλλά ενδεχομένως με δυνατότητα πιο εύκολης αναθεώρησης, με την επιφύλαξη των εγγυήσεων διαβούλευσης με όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη.

5.23. Αυτός ο προσδιορισμός γενικού χαρακτήρα δεν πρέπει να υπονομεύει τη δυνατότητα, στο κάθε μεμονωμένο νομοθετικό κείμενο όπου θα προβλέπεται προσφυγή στους μηχανισμούς αυτούς, να θεσπίζονται ιδιαίτερες προϋποθέσεις και απαιτήσεις, πρόσφορες ειδικά για τον συγκεκριμένο κλάδο, όπως εξάλλου συμβαίνει ήδη σε διάφορους κανονισμούς και οδηγίες όπου οι μηχανισμοί αυτοί αναφέρονται. Η δυνατότητα αυτή πρέπει να προβλέπεται ρητώς στη διοργανική συμφωνία.

ε. Κύριοι τομείς κατά προτεραιότητα εφαρμογής

5.24. Καταρχήν, δεν εκτιμάται ότι υπάρχουν πεδία που να πρέπει να εξαιρεθούν εξ ολοκλήρου.

5.25. Αναγνωρίζεται, ωστόσο, ότι υπάρχουν κλάδοι στους οποίους, για συγκυριακούς λόγους, χρειάζεται μεγαλύτερη επιφύλαξη ή μεγαλύτερη ακρίβεια ως προς τους όρους και τις προϋποθέσεις προσφυγής στην αυτορρύθμιση και τη συρρύθμιση. Ας αναφερθούν, ειδικότερα, οι χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες, οι δημόσιες υπηρεσίες και οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας, καθώς και ορισμένα πεδία τα οποία, παρότι δεν ανταποκρίνονται απολύτως στον ορισμό του περιεχομένου των θεμελιωδών δικαιωμάτων, σχετίζονται με τους τρόπους άσκησής τους, λόγου χάρη τα δικαιώματα των καταναλωτών, όπως αναφέρεται σε διάφορες γνωμοδοτήσεις της ΕΟΚΕ.

5.26. Τα κατ’ εξοχήν πρόσφορα πεδία είναι ιδίως εκείνα που σχετίζονται με τη διοίκηση και την κοινωνική ευθύνη των επιχειρήσεων και με τις οικονομικές σχέσεις.

5.27. Έτσι, αξίζει να επικροτηθούν ορισμένες πρόσφατες πρωτοβουλίες της Επιτροπής, όπως η πλατφόρμα CoP (Pilot Community of Practice for better self and co-regulation — Πρότυπη κοινότητα πρακτικής για τη βελτίωση της αυτορρύθμισης και της συρρύθμισης), με βάση την ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την εταιρική κοινωνική ευθύνη (22), ή ακόμη η στήριξη της συμφωνίας μεταξύ των κυριότερων επιχειρήσεων του διαδικτύου για ένα ασφαλέστερο διαδίκτυο, αλλά επίσης, απλώς ως παράδειγμα, οι πρωτοβουλίες που απορρέουν από την οδηγία για το ηλεκτρονικό εμπόριο (23), καθώς και εκείνες που προβλέπουν οι διάφορες πράξεις της ΕΕ.

στ. Πλεονεκτήματα και μειονεκτήματα

5.28. Η ΕΟΚΕ έχει εντοπίσει τα πλεονεκτήματα που προσφέρει η χρήση μηχανισμών αυτορρύθμισης και συρρύθμισης σε προηγούμενες γνωμοδοτήσεις της. Συνοψίζονται τα σημαντικότερα, σύμφωνα με προηγούμενες γνωμοδοτήσεις: εξάλειψη φραγμών που εμποδίζουν την ενιαία αγορά, απλούστευση των κανόνων, ευελιξία και ταχύτητα εφαρμογής, αποσυμφόρηση των νομοθετικών διαύλων και συνυπευθυνότητα των συμμετεχόντων.

5.29. Υπενθυμίζονται, όμως, και τα όρια των μέσων αυτών «που εξαρτώνται κυρίως από την αποτελεσματικότητα του ελέγχου και από τις κυρώσεις, καθώς και από τους όρους πλήρους συμβατότητας με το σύνολο των υφιστάμενων νομικών κανόνων και τις απαιτήσεις για κατάλληλη νομοθετική πλαισίωση στους τομείς της υγείας, της ασφάλειας και των κοινωφελών υπηρεσιών», όπως αναφέρεται στις προαναφερθείσες γνωμοδοτήσεις (24).

ζ. Εναλλακτικοί τρόποι επίλυσης διαφορών

5.30. Οι μηχανισμοί εξωδικαστικής επίλυσης διαφορών, μετά από μακρές και πολυτάραχες διεργασίες, καλύπτονται πλέον από ενωσιακή ρύθμιση, δυνάμει του κανονισμού για την ηλεκτρονική επίλυση καταναλωτικών διαφορών (κανονισμός για την ΗΕΚΔ) και της οδηγίας για την εναλλακτική επίλυση καταναλωτικών διαφορών (οδηγία ΕΕΚΔ) (25), των οποίων εκκρεμεί η εφαρμογή στα διάφορα κράτη μέλη.

5.31. Παρότι αυτό δεν έχει καίρια σημασία, από καθαρά θεωρητική άποψη, για τη θέσπιση μηχανισμών αυτορρύθμισης και συρρύθμισης, η ΕΟΚΕ συνιστά να ορίζει η μελλοντική διοργανική συμφωνία, ως απαίτηση που πρέπει να πληρούν οι προαναφερθέντες μηχανισμοί, να συνοδεύονται πάντοτε από αναφορά στην ενδεχόμενη υπαγωγή σε εναλλακτικά συστήματα εξωδικαστικής επίλυσης διαφορών, σύμφωνα με τις προαναφερθείσες ενωσιακές πράξεις.

η. Ρόλος των ενωσιακών θεσμικών οργάνων, των κρατών μελών και της κοινωνίας πολιτών

5.32. Για τη θέσπιση των μηχανισμών αυτών, όλοι οι φορείς που συμμετέχουν στη νομοθετική διαδικασία υπέχουν ειδικές ευθύνες, τις οποίες είναι σημαντικό να αναλάβουν.

5.33. Κατά πρώτο λόγο, η Επιτροπή έχει την ευθύνη να αναλάβει την πρωτοβουλία έναρξης των διαπραγματεύσεων με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, με στόχο την αναθεώρηση της ισχύουσας διοργανικής συμφωνίας, σύμφωνα με τα κριτήρια που προσδιορίζονται στην παρούσα γνωμοδότηση.

5.34. Η κοινωνία πολιτών, και ιδίως η ΕΟΚΕ, πρέπει να κληθεί σε διαβούλευση σχετικά με τους όρους της διαπραγμάτευσης αυτής και το τελικό κείμενο της συμφωνίας πρέπει να της υποβληθεί για γνωμοδότηση, πριν από την επίσημη υιοθέτησή του.

5.35. Τα κράτη μέλη, μέσω των εθνικών τους κοινοβουλίων και δυνάμει των εξουσιών που τους παρέχουν οι Συνθήκες στο πεδίο του ελέγχου της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, οφείλουν επίσης να τοποθετηθούν, ενώ οι αντίστοιχες κυβερνήσεις οφείλουν να δεσμευθούν να εφαρμόσουν τις ίδιες αρχές εντός της οικείας εθνικής έννομης τάξης.

5.36. Τέλος, στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και στα εθνικά δικαστήρια πρέπει να διατεθούν οι αναγκαίες εξουσίες και μέσα για τον έλεγχο της νομιμότητας των υιοθετούμενων μέτρων.

Βρυξέλλες, 22 Απριλίου 2015. Ο Πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής Henri MALOSSE

(1) http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.int-opinions&itemCode=32858

(2) «Ευρωπαϊκή διακυβέρνηση — Μία Λευκή Βίβλος» [COM(2001) 428 τελικό, ΕΕ C 287 της 12.10.2001,] και ανακοινώσεις «Βελτίωση της νομοθεσίας» [COM(2002) 275, 276, 277 και 278 τελικό, της 5.6.2002, σ. 1].

(3) Επί του προκειμένου, αξίζει να αναφερθούν τα άρθρα της Linda A. J. Senden, «Soft Law, Self Regulation and Co-regulation in European Law: Where do they meet», Electronic Journal of Comparative Law, Vol. 9, 1η Ιανουαρίου 2005 και «Soft Law and its implications for institutional balance in the EC», Utrecht Law Review, IGITUR, Vol. 1, Issue 2, Δεκέμβριος 2005, σ. 79.

(4) Υπενθυμίζεται εδώ η πρωτοβουλία SLIM — Απλούστερη νομοθεσία για την εσωτερική αγορά [COM(96) 559 τελικό και COM(2000) 104 final].

(5) http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.int-opinions&itemCode=32858

(6) ΕΕ C 175 της 28.7.2009, σ. 26.

(7) Αυτό αφορά, ιδίως, τις διαδοχικές ετήσιες εκθέσεις σχετικά με τον έλεγχο της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου, τις διάφορες εκθέσεις σχετικά με τη στρατηγική απλούστευσης του ρυθμιστικού περιβάλλοντος, τις συχνές στρατηγικές αναλύσεις του προγράμματος «Βελτίωση της νομοθεσίας» στην ΕΕ. Αξιοσημείωτη εξαίρεση συνιστούν οι σχετικές αναφορές εντός του εγγράφου εργασίας της Επιτροπής «Πρώτη έκθεση προόδου όσον αφορά τη στρατηγική για την απλούστευση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος», COM(2006) 690 τελικό της 14.11.2006.

(8) Βλέπε ορισμό στο άρθρο της Linda A. J. Senden, «Soft Law and its implications for institutional balance in the EC», Utrecht Law Review, IGITUR, Vol. 1, Issue 2, Δεκέμβριος 2005, σ. 79.

(9) Έγγραφο C(2014) 4136 final της 25.6.2014.

(10) Σε αυτού του είδους τους μηχανισμούς (και όχι στην αυτορρύθμιση και τη συρρύθμιση) αναφέρεται η Επιτροπή π.χ. στην ανακοίνωσή της «Φορολογική πολιτική στην Ευρωπαϊκή Ένωση: προτεραιότητες για τα προσεχή έτη» [COM(2001) 260 final, ΕΕ C 284 της 10.10.2001, σ. 6), ιδίως στο σημείο 4.3.

(11) Όπως ορθά εξηγεί η Linda Senden στο προαναφερθέν άρθρο «Soft Law, Self Regulation and Co-regulation in European Law: Where do they meet», όπου μπορούμε να διαβάσουμε τα εξής: «As regards the Interinstitutional Agreement on better law-making, its having at least binding force inter partes can be defended on the basis of two arguments.71 Firstly, it contains a number of rather compelling terms (“agree”, “will”), which can be said to express the intention of the institutions to enter into a binding commitment. A confirmation of this intention can also be seen in its points 37 and 38 on the implementation and monitoring of the Agreement, providing, inter alia: “The three Institutions will take the necessary steps to ensure that their staff have the means and resources required for the proper implementation of the provisions of this Agreement” (point 38). Secondly, where “agreed acts” are specifically intended to reinforce interinstitutional cooperation such as the Interinstitutional Agreement at issue here, it can be argued that there is a specific duty of cooperation which in conjunction with the duty of sincere cooperation laid down in Article 10 EC may actually lead to the conclusion that such an agreed act must be considered binding upon the concluding parties».

(12) Όπως δηλώνεται σαφώς στο σχέδιο δράσης της Επιτροπής για το 2002, «αντίθετα με την από κοινού ρύθμιση, η αυτορρύθμιση (ή self-regulation) δεν συνεπάγεται απαραίτητα μια νομοθετική πράξη» [COM(2002) 278 τελικό, σ. 12].

(13) Εκ των οποίων αξίζει να επισημανθούν:

α) Το ψήφισμα του Συμβουλίου και των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών συνερχόμενων στα πλαίσια του Συμβουλίου της 1ης Δεκεμβρίου 1997 σχετικά με έναν κώδικα δεοντολογίας για τη φορολογία των επιχειρήσεων (ΕΕ C 2 της 6.1.1998, σ. 2).

β) Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 80/2009 όσον αφορά κώδικα δεοντολογίας για τα ηλεκτρονικά συστήματα κράτησης θέσεων (ΕΕ L 35 της 4.2.2009, σ. 47). Για περισσότερα παραδείγματα, βλέπε http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.ten-opinions.32859

(14) Εισηγήτρια: η κ. Monica Frassoni (A5-0313/2003 της 25ης Σεπτεμβρίου 2003).

(15) Ιδιαίτερη αναφορά αξίζουν οι θέσεις που έχει υποστηρίξει η ΕΟΚΕ, κυρίως στις ακόλουθες γνωμοδοτήσεις:

— ΕΕ C 14 της 16.1.2001, σ. 1, με θέμα «Απλοποίηση της νομοθεσίας στο εσωτερικό της ενιαίας αγοράς (ΠΕΑ)»,

— ΕΕ C 255 της 14.10.2005, σ. 22, με θέμα «Προτεραιότητες της ενιαίας αγοράς 2005-2010»,

— ΕΕ C 24 της 31.1.2006, σ. 52, με θέμα «Τρόποι βελτίωσης της εφαρμογής και επιβολής της κοινοτικής νομοθεσίας»·

και ιδίως στην ενημερωτική έκθεση της 24ης Ιανουαρίου 2005.

(16) Αξίζει να αναφερθούν:

ο μηχανισμός αυτοελέγχου που θέσπισε η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Ελέγχου της Αλιείας (EFCA) για την εξασφάλιση της εφαρμογής του κώδικα συμπεριφοράς του 1992 για τις εταιρείες τεχνολογίας και παροχής συμβουλών,

οι δεσμευτικές διατάξεις ενός κώδικα δεοντολογίας των δικηγόρων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που υιοθετήθηκε το 1988 από το Συμβούλιο των Δικηγορικών Συλλόγων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (CCBE),

το πειθαρχικό τμήμα που θεσπίστηκε από έναν κώδικα δεοντολογίας των διαχειριστών περιουσίας για την εξασφάλιση της εφαρμογής του και, εν ανάγκη, την επιβολή κυρώσεων —πρβλ. έλεγχο, επίπληξη και πρόταση αποκλεισμού,

η Ευρωπαϊκή Ένωση Διαφημιστικών Προτύπων (EASA), που συστάθηκε το 1992 για την προώθηση και τον συντονισμό της αυτορρύθμισης στον χώρο της διαφήμισης,

ο έλεγχος που ασκεί η BDI (Bundesverband der Deutschen Industrie — Ομοσπονδία Γερμανικών Βιομηχανιών) για την ορθή εφαρμογή της συμφωνίας που συνήφθη στο Βερολίνο, το 1995, μεταξύ της κυβέρνησης και των επιχειρήσεων, σχετικά με τους όρους και τον έλεγχο του φαινομένου του θερμοκηπίου μέσω της μείωσης των εκπομπών CO2 στη Γερμανία, κατ’ εφαρμογή της συμφωνίας του Κιότο.

(17) Πρόκειται π.χ. για τη βάση δεδομένων των ιδρυμάτων κατάρτισης μηχανικών, που δημιουργήθηκε το 1987 από την Ευρωπαϊκή Ομοσπονδία των Εθνικών Ενώσεων των Μηχανικών (FEANI), κατ’ εφαρμογή ευρωπαϊκού κώδικα δεοντολογίας που εξασφαλίζει την αμοιβαία αναγνώριση επαγγελματικής κατάρτισης και επαγγελματικών προσόντων, με τριάντα χιλιάδες μέλη.

(18) Π.χ. το σήμα που θέσπισαν τα μέλη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ασφαλίσεων για την πιστοποίηση της εφαρμογής ευρωπαϊκού κώδικα ορθών πρακτικών στο διαδίκτυο ή ακόμη τα σήματα ασφαλείας για το ηλεκτρονικό εμπόριο, που υιοθετήθηκαν σύμφωνα με τον κώδικα συμπεριφοράς για τις εξ αποστάσεως πωλήσεις.

(19) Όπως συνέβη με την εφαρμογή ευρωπαϊκού κώδικα συμπεριφοράς, που υιοθετήθηκε το 1995 και τροποποιήθηκε το 2004 από την Ευρωπαϊκή Ομοσπονδία Ενώσεων άμεσης πώλησης.

(20) Όπως, π.χ., οι ποσοτικές προδιαγραφές μείωσης της κατανάλωσης ενέργειας των πλυντηρίων ρούχων, που συμφωνήθηκαν το 1999 από το ευρωπαϊκό συμβούλιο κατασκευαστών ηλεκτρικών οικιακών συσκευών (CECED), σε συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

(21) Αυτό ισχύει στις παρακάτω περιπτώσεις:

— κανόνες κατάρτισης που θεσπίστηκαν, μέσω οδηγού, σε εφαρμογή κώδικα επαγγελματικών κανόνων για τους συντηρητές-αναστηλωτές στην Ευρώπη,

— εγχειρίδιο χρήσης για τους παρόχους υπηρεσιών μέσω διαδικτύου, που εκπονήθηκε το 2001 από το Εμπορικό Επιμελητήριο του Μιλάνου για την προώθηση των ορθών πρακτικών στον χώρο αυτόν.

(22) COM(2011) 681 final.

(23) Οδηγία 2000/31/ΕΚ (ΕΕ L 178 της 17.7.2000, σ. 1).

(24) Ενημερωτική έκθεση INT/204, της 24.1.2005, με θέμα «Η σημερινή κατάσταση σε ό,τι αφορά την από κοινού ρύθμιση και την αυτορρύθμιση στην ενιαία αγορά».

(25) Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 524/2013 και οδηγία 2013/11/ΕΕ (ΕΕ L 165 της 18.6.2013, σ. 1 και σ. 63 αντιστοίχως.