ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ Μετανάστευση, ένταξη και απασχόληση

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

Εισαγωγή

1. Το ισχύον πλαίσιο για την ένταξη στην ΕΕ

1.1 Το Τάμπερε και το νομοθετικό πλαίσιο στο επίπεδο της ΕΕ

1.2 Μέσα πολιτικής της ΕΕ που στηρίζουν την ένταξη, την απασχόληση και την κοινωνική συνοχή

1.3 Εθνικές προσεγγίσεις της ένταξης

2. Η οικονομική και δημογραφική πρόκληση: μια νέα διάσταση

2.1 Φυσιογνωμία των μεταναστευτικών ροών προς την ΕΕ

2.2 Ο οικονομικός ρόλος της μετανάστευσης και οι επιπτώσεις της στην απασχόληση

2.3 Οι επιπτώσεις της δημογραφικής αλλαγής στην απασχόληση και στην οικονομική ανάπτυξη

2.4 Οι προοπτικές της απασχόλησης και οι δυνατότητες της μετανάστευσης

2.5 Είναι η μετανάστευση λύση για τη δημογραφική αλλαγή;

3. Η πρόκληση της μετανάστευσης: μια σφαιρική προσέγγιση

3.1 Ορισμός και πεδίο εφαρμογής

3.2 Η ανάγκη σφαιρικής προσέγγισης

3.3 Βασικά στοιχεία των σφαιρικών πολιτικών ένταξης

3.4 Οι κύριοι παράγοντες μιας σφαιρικής πολιτικής ένταξης

3.5 Μια πολιτική ένταξης που να αντικατοπτρίζει τις ανάγκες συγκεκριμένων ομάδων μεταναστών

3.6 Αντιμετώπιση των λαθρομεταναστών

4. Ο δρόμος προς τα εμπρός: κατευθύνσεις και προτεραιότητες πολιτικής

4.1 Παγίωση του νομικού πλαισίου

4.2 Ενίσχυση του αστυνομικού συντονισμού

4.3 "Αστική ιθαγένεια" και εθνικότητα: εργαλεία που διευκολύνουν την ένταξη

4.4 Η Ευρωπαϊκή Στρατηγική για την Απασχόληση (ΕΣΑ)

4.5 Η Διαδικασία Κοινωνικής Ενσωμάτωσης

4.6 Οικονομική και κοινωνική συνοχή

4.7 Καταπολέμηση των διακρίσεων

4.8 Συνεργασία στον τομέα της εκπαίδευσης

4.9 Στενότερος διάλογος με τρίτες χώρες

4.10 Ενίσχυση της οικονομικής στήριξης της ΕΕ για την ένταξη

4.11 Καλύτερη πληροφόρηση για το φαινόμενο της μετανάστευσης

5. Συμπεράσματα

Παράρτημα 1:Έκθεση σύνθεσης για τις εθνικές πολιτικές ένταξης

Παράρτημα 2:Στατιστικά Παραρτήματα

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Η έναρξη ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ, το Μάιο 1999, και το έκτακτο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Τάμπερε που ακολούθησε πέντε μήνες μετά, αποτελούν ορόσημα στη δέσμευση των μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης να συνεργαστούν στους τομείς της Δικαιοσύνης και των Εσωτερικών Υποθέσεων, ιδίως όσον αφορά τη μετανάστευση και το άσυλο. Στα συμπεράσματα που ενέκρινε στο Τάμπερε στις 16 Oκτωβρίου 1999 [1], το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο επανέλαβε ότι είναι αποφασισμένο να χρησιμοποιήσει πλήρως τις δυνατότητες που προσφέρουν οι διατάξεις της νέας Συνθήκης στους εν λόγω τομείς, ενώ παράλληλα δημοσιοποίησε γενικές κατευθυντήριες γραμμές για τις πολιτικές που επιθυμεί να αναπτυχθούν σε τέσσερις σαφώς προσδιορισμένους τομείς μια κοινής πολιτικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τη μετανάστευση και το άσυλο: εταιρική σχέση με τις χώρες καταγωγής, κοινή ευρωπαϊκή πολιτική ασύλου, δίκαιη μεταχείριση των υπηκόων τρίτων χωρών και διαχείριση των μεταναστευτικών ροών.

[1] Συμπεράσματα της Προεδρίας του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Τάμπερε 15-16 Oκτωβρίου 1999 (SN 200/99)

Το Νοέμβριο 2000, η Επιτροπή δημοσίευσε μια σημαντική ανακοίνωση για την πολιτική μετανάστευσης [2] προς το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, στην οποία εξηγούσε πώς προτίθετο να μετατρέψει τις εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές σε συγκεκριμένη δράση. Στο χρονικό διάστημα που μεσολάβησε έκτοτε, οι εργασίες για το πρόγραμμα αυτό συνεχίστηκαν σε σχέση και με τα τέσσερα στοιχεία που είχε επισημάνει το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο. Για όλα τα στοιχεία αυτά, εκτός από ένα (την πτυχές ένταξης, όπως εκτίθενται στις παραγράφους των συμπερασμάτων του Τάμπερε για τη δίκαιη μεταχείριση των υπηκόων τρίτων χωρών), η Επιτροπή έχει υποβάλει τις απαραίτητες προτάσεις και έγγραφα πολιτικής. Στόχος της παρούσας ανακοίνωσης είναι η πλήρωση αυτού του κενού, όπως ζητήθηκε ρητώς από το Συμβούλιο Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων τον Οκτώβριο 2002, εκθέτοντας συνοπτικά σε ένα μόνον έγγραφο τόσο τι έχει γίνει ήδη για την προώθηση της καλύτερης ένταξης όσο και ιδέες για τη δράση που απαιτείται περαιτέρω [3].

[2] Ανακοίνωση για μια κοινοτική πολιτική μετανάστευσης (COM(2000)757) της 22ας Νοεμβρίου 2000

[3] Συμπεράσματα του Συμβουλίου Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων της 14-15 Oκτωβρίου 2002

Στην παρούσα ανακοίνωση λαμβάνονται επίσης υπόψη σημαντικές συναφείς εξελίξεις μεταγενέστερες του Τάμπερε. Σημαντική εξέλιξη απετέλεσε η εγκαινίαση της στρατηγικής της Λισσαβώνας τον Μάρτιο 2000, όταν η Ένωση έθεσε ένα νέο στόχο για την επόμενη δεκαετία: να καταστεί η πιο ανταγωνιστική και δυναμική οικονομία που θα βασίζεται στη γνώση ώστε να διατηρηθεί η οικονομική ανάπτυξη και να δημιουργηθούν περισσότερες και καλύτερες θέσεις απασχόλησης με μεγαλύτερη κοινωνική συνοχή. Η δυνητική συμβολή των νόμιμων μεταναστών στην επίτευξη των στόχων της Λισσαβώνας είχε ήδη υπογραμμιστεί στην ανακοίνωση που εξέδωσε η Επιτροπή τον Νοέμβριο 2000. Αυτή η πτυχή της ένταξής τους είναι ακόμα πιο σημαντική και επίκαιρη σήμερα, την ώρα που οι οικονομικές και κοινωνικές πτυχές της δημογραφικής γήρανσης αποκτούν μεγαλύτερη σημασία. Η πρόσβαση των μεταναστών και των προσφύγων στην αγορά εργασίας της ΕΕ αντιπροσωπεύει μια ουσιαστική συνιστώσα της διαδικασίας ένταξης, ενώ συγχρόνως συμβάλλει στη γενικότερη επιτυχία της στρατηγικής της Λισσαβώνας. Αυτό τονίστηκε στις εκθέσεις που υπέβαλε η Επιτροπή προς το Εαρινό Ευρωπαϊκό Συμβούλιο 2002 και 2003 [4], ενώ υπογραμμίστηκε ρητώς και από το Εαρινό Συμβούλιο 2003. Πρέπει επίσης να ληφθούν δεόντως υπόψη οι υποβόσκουσες αιτίες των μεταναστευτικών ροών και η ανάγκη ανάπτυξης των δεσμών μεταξύ της ΕΕ και των χωρών καταγωγής, η οποία ήταν το θέμα της ανακοίνωσης της Επιτροπής για τη μετανάστευση και την ανάπτυξη [5]. Στο πλαίσιο αυτό, η παρούσα ανακοίνωση:

[4] Στην Εαρινή Έκθεση 2002, η Επιτροπή εξήγγειλε ότι προτίθεται να εξετάσει την αλληλεπίδραση μεταξύ μετανάστευσης, απασχόλησης και κοινωνικών πολιτικών και να υποβάλει σχετική έκθεση το 2003. Στην Εαρινή Έκθεση 2003, αναφέρθηκε στην ανάγκη "νέας προσέγγισης στη μετανάστευση ως μέσο εξασφάλισης υψηλών επιπέδων απασχόλησης και παραγωγικότητας τα οποία μπορούν να διατηρηθούν τις προσεχείς δεκαετίες. Στο επίκεντρο κάθε προσέγγισης πρέπει να είναι οι προσπάθειες για την καλύτερη ενσωμάτωση των μεταναστών, οι οποίοι είναι συχνά σε θέση να συμβάλουν ουσιαστικά στην επιχειρηματικότητα, στην κοινωνία, ενώ θα λαμβάνεται παράλληλα υπόψη ο αντίκτυπος της μετανάστευσης αυτής στις χώρες από τις οποίες προέρχονται οι μετανάστες". " Επιλέγοντας τη μεγέθυνση: γνώση, καινοτομία και θέσεις εργασίας σε μια κοινωνία με συνοχή - Έκθεση προς το εαρινό Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, της 21ης Mαρτίου 2003, σχετικά με τη στρατηγική της Λισσαβώνας για την οικονομική, κοινωνική και περιβαλλοντική ανανέωση" (COM(2003)5 της 14ης Ιανουαρίου 2003)

[5] Ανακοίνωση για την ενσωμάτωση των σχετικών με τη μετανάστευση ζητημάτων στις σχέσεις της Ένωσης με τις τρίτες χώρες (COM(2002)703 της 3.12.2002.

* ανταποκρίνεται στα συμπεράσματα του Τάμπερε προβαίνοντας σε ανασκόπηση των ακολουθουμένων πρακτικών και εμπειρίας όσον αφορά την πολιτική ένταξης σε εθνικό και κοινοτικό επίπεδο,

* εξετάζει το ρόλο που διαδραματίζει η μετανάστευση σε σχέση με τους στόχους της Λισσαβώνας στο πλαίσιο της δημογραφικής γήρανσης και

* σκιαγραφεί, σε αυτή τη βάση, κατευθύνσεις και προτεραιότητες πολιτικής, συμπεριλαμβανομένων δράσεων σε κοινοτικό επίπεδο, για την προώθηση της ένταξης των μεταναστών.

1. ΤΟ ΙΣΧΥΟΝ ΠΛΑΙΣΙΟ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΝΤΑΞΗ ΣΤΗΝ ΕΕ

Πρόσφατες τροποποιήσεις της εθνικής νομοθεσίας περί μετανάστευσης σε διάφορα κράτη μέλη, παράλληλα με τις ευρέως διαδεδομένες ανησυχίες όσον αφορά την ασφάλεια και την ανάγκη μεγαλύτερης κοινωνικής συνοχής, έχουν ήδη αναζωπυρώσει τη συζήτηση για τις στρατηγικές που απαιτούνται ώστε να διασφαλιστεί η ένταξη των μεταναστών. Κατά τη διάρκεια της δανικής προεδρίας, η ένταξη στην αγορά εργασίας απετέλεσε το θέμα διάσκεψης που πραγματοποιήθηκε στην Κοπεγχάγη τον Ιούλιο 2002 [6]. Ακολούθησε συνάντηση στις Βρυξέλλες το Σεπτέμβριο, την οποία διοργάνωσε η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή σε συνεργασία με την Επιτροπή και θέμα 'Ο ρόλος της κοινωνίας των πολιτών στην προώθηση της ένταξης'. Οι συζητήσεις της διάσκεψης βασίστηκαν σε σχετική γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ [7]. Tα ίδια θέματα εξετάστηκαν σε διάσκεψη που διοργάνωσε η ελληνική προεδρία με θέμα 'Διαχείριση της Μετανάστευσης προς όφελος της Ευρώπης'. Η διάσκεψη πραγματοποιήθηκε στην Αθήνα στις 15-16 Μαΐου 2003 στο πλαίσιο της Πρωτοβουλίας των Αθηνών για τη μεταναστευτική πολιτική.

[6] Έκθεση της Ευρωπαϊκής Διάσκεψης για την επιτυχή ένταξη στην αγορά εργασίας, Κοπεγχάγη 4-5 Ιουλίου 2002

[7] Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για τη μετανάστευση, την ένταξη και το ρόλο των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών CES 365/2002

H ανάγκη να αντιμετωπίζουν όλα τα κράτη μέλη ισότιμα τα θέματα της μετανάστευσης, της ένταξης και της απασχόλησης αναγνωρίζεται όλο και περισσότερο, ενόψει της βελτίωσης της αποτελεσματικότητας των πολιτικών αυτών. Η ΕΕ διαθέτει πλέον μια σειρά πράξεων που εξασφαλίζουν το κατάλληλο πλαίσιο υποστήριξης των εθνικών προσπαθειών.

1.1. Το Τάμπερε και το νομοθετικό πλαίσιο στο επίπεδο της ΕΕ

Το Συμβούλιο του Τάμπερε ζήτησε ρητώς "μια περισσότερο σθεναρή πολιτική κοινωνικής ένταξης" η οποία θα πρέπει να έχει ως στόχο "την παροχή στους νομίμως διαμένοντες υπηκόους τρίτων χωρών δικαιωμάτων και υποχρεώσεων ανάλογων με εκείνα που απολαύουν οι υπήκοοι της ΕΕ". Σε αυτή την αρχή θεμελιώνονται οι προτάσεις που έχει υποβάλει μέχρι σήμερα η Επιτροπή για τη θέσπιση κοινού νομικού πλαισίου όσον αφορά το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών, όπως επιτάσσει η Συνθήκη του Άμστερνταμ (άρθρο 63). Ουσιώδες σημείο αναφοράς σχετικά αποτελεί ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δεδομένου ότι οι περισσότερες από τις διατάξεις του είναι εφαρμοστέες σε όλα τα πρόσωπα, ανεξαρτήτως εθνικότητας. Η διακήρυξη του Χάρτη, το Δεκέμβριο 2001, απετέλεσε έτσι σημαντικό ορόσημο στον καθορισμό του νομικού πλαισίου, ενώ αποφασιστική σημασία όσον αφορά το καθεστώς του Χάρτη στη νέα ευρωπαϊκή Συνθήκη θα έχουν τα πορίσματα της Συνέλευσης για το μέλλον της Ευρώπης.

Tο δικαίωμα οικογενειακής επανένωσης [8] αποτελεί, αφεαυτού, απαραίτητο εργαλείο για την ένταξη. Το Συμβούλιο κατέληξε σε πολιτική συμφωνία όσον αφορά τη σχετική οδηγία στις 27 Φεβρουαρίου 2003. Η οδηγία αναγνωρίζει το δικαίωμα οικογενειακής επανένωσης για υπηκόους τρίτων χωρών που διαθέτουν άδεια διαμονής διάρκειας ενός έτους και πλέον, οι οποίοι μπορούν ευλόγως να προσδοκούν ότι θα τους χορηγηθεί τίτλος μόνιμης διαμονής. Για την άσκηση του δικαιώματος αυτού, τα κράτη μέλη θα μπορούν να απαιτούν τη συμμόρφωση των υπηκόων τρίτων χωρών με τα μέτρα ένταξης που προβλέπει η εθνική νομοθεσία. Μεγάλη σημασία για την ένταξη των μελών της οικογένειας έχει η διάταξη που τους παρέχει δικαίωμα πρόσβασης σε απασχόληση, εκπαίδευση και επαγγελματική κατάρτιση υπό τις ίδιες προϋποθέσεις όπως και ο αιτών.

[8] COM(2002)225

Η πρόταση οδηγίας σχετικά με το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών κατοίκων μακράς διαρκείας [9] βασίζεται στη μακροχρόνια παράδοση που ακολουθείται στα κράτη μέλη η διάρκεια της διαμονής να επηρεάζει το επίπεδο δικαιωμάτων του ενδιαφερομένου. Πρόκειται για μέσο ουσιώδους σημασίας για την ένταξη όσων σχεδιάζουν να εγκατασταθούν για μακρό χρόνο στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Η πρόταση καθορίζει τις προϋποθέσεις χορήγησης του καθεστώτος του κατοίκου μακράς διαρκείας, η βασικότερη από τις οποίες είναι η πενταετής νόμιμη και αδιάλειπτη διαμονή. Στο Συμβούλιο συζητείται επίσης ως εύλογη απαίτηση η προθυμία συμμετοχής σε μέτρα ένταξης. Στους υπηκόους τρίτων χωρών κατοίκους μακράς διαρκείας εξασφαλίζεται ίση μεταχείριση με τους υπηκόους της ΕΕ από διάφορες απόψεις που καλύπτουν τους περισσότερους κοινωνικοοικονομικούς τομείς. Οι κάτοικοι μακράς διαρκείας έχουν επίσης το δικαίωμα να διαμένουν σε άλλο κράτος μέλος για λόγους απασχόλησης ή σπουδών υπό τις προϋποθέσεις που τάσσει η οδηγία.

[9] COM(2001)127

Στόχος της πρότασης οδηγίας για τις προϋποθέσεις εισόδου και διαμονής υπηκόων τρίτων χωρών με σκοπό τη μισθωτή απασχόληση και την άσκηση ανεξάρτητων οικονομικών δραστηριοτήτων [10] είναι, αφενός, να προσφέρει στους εργαζομένους υπηκόους τρίτων χωρών ένα δίαυλο που θα μπορούσε να οδηγήσει σε περισσότερο μόνιμο καθεστώς για όσους συνεχίζουν να εργάζονται και, αφετέρου, να εξασφαλίσει ένα ασφαλές νομικό καθεστώς κατά την παραμονή στην ΕΕ για όσους επιστρέφουν στη χώρα καταγωγής τους μετά τη λήξη της άδειας διαμονής τους. Η πρόταση ακολουθεί την αρχή ότι η διάρκεια παραμονής πρέπει να δρα επαυξητικά όσον αφορά τα δικαιώματα και συνεπώς διευκολύνει την ανανέωση της άδειας διαμονής του εργαζομένου υπηκόου τρίτης χώρας ο οποίος κατοικεί στην ΕΕ επί περισσότερα από τρία χρόνια, ενώ επίσης ευθυγραμμίζει τα δικαιώματα των εργαζομένων αυτών με τα δικαιώματα που προτείνονται για τους κατοίκους μακράς διαρκείας, αν και κατά λιγότερο εξαντλητικό τρόπο. Δεν επηρεάζει τους αριθμούς, εφόσον δεν έχει επίπτωση στην ευθύνη των κρατών μελών να αποφασίζουν αν πρόκειται να δεχθούν οικονομικούς μετανάστες ή όχι λαμβάνοντας υπόψη τις ανάγκες της αγοράς εργασίας τους και τη γενική τους ικανότητα να τους εντάξουν στην κοινωνία τους.

[10] COM(2001)386

Επιπλέον, η Επιτροπή έχει υποβάλει προτάσεις οδηγίας για την εισδοχή σπουδαστών και εθελοντών, ενώ εκπονεί και νέα πρόταση για την εισδοχή ερευνητών. Η νέα αυτή πρόταση για την εισδοχή ερευνητών έχει ουσιώδη σημασία για την επίτευξη των στόχων της Λισσαβώνας από την άποψη της ανταγωνιστικότητας, καθώς και για την επίτευξη του στόχου της Βαρκελώνης για αύξηση των επενδύσεων για έρευνα στο 3% του ΑΕγχΠ με τα δύο τρίτα του ποσού αυτού να προέρχονται από τον ιδιωτικό τομέα, έως το 2010 [11].

[11] COM (2003)266 τελικό και SEC (2003)489

Διατάξεις σχετικές με την ένταξη περιέχονται και σε ορισμένες νομοθετικές πράξεις για την πολιτική ασύλου, όπως η οδηγία του Συμβουλίου [12] που θεσπίζει ελάχιστες απαιτήσεις για την υποδοχή των αιτούντων άσυλο [13]. Η πρόταση οδηγίας για τη θέσπιση ελάχιστων απαιτήσεων για την αναγνώριση και το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών και των απάτριδων ως προσφύγων ή ως προσώπων που χρήζουν διεθνούς προστασίας για άλλους λόγους [14] περιέχει ειδικό κεφάλαιο για τη ρύθμιση του περιεχομένου της διεθνούς προστασίας και τη διευκρίνηση των δικαιωμάτων των οποίων χαίρει ο πρόσφυγας ή το άτομο που δικαιούται επικουρικής προστασίας. Η οδηγία επιτάσσει στα κράτη μέλη την παροχή προγραμμάτων προσαρμοσμένων στις ανάγκες των προσφύγων για τη διευκόλυνση της ένταξής τους στην κοινωνία.

[12] 2003/9/EΚ της 27ης Ιανουαρίου 2003, ΕΕΕΚ L 31 της 6ης Φεβρουαρίου 2003, σελ.18

[13] Ανάλογη παρατήρηση μπορεί να γίνει για την οδηγία του Συμβουλίου 2001/55/EΚ σχετικά με τις ελάχιστες προδιαγραφές παροχής προσωρινής προστασίας σε περίπτωση μαζικής εισροής εκτοπισθέντων και μέτρα για τη δίκαιη κατανομή των βαρών μεταξύ κρατών μελών όσον αφορά την υποδοχή και την αντιμετώπιση των συνεπειών της υποδοχής αυτών των ατόμων (ΕΕΕΚ L 212, 7 Aυγούστου 2001, σελ.12).

[14] COM(2001)510

Η ΕΕ έχει επίσης θεσπίσει νομικό πλαίσιο για την καταπολέμηση των διακρίσεων - οι οποίες μπορούν να θέσουν ανυπέρβλητα προσκόμματα στη διαδικασία ένταξης - και ιδίως κοινές ελάχιστες απαιτήσεις για την προώθηση της ίσης μεταχείρισης και την καταπολέμηση των διακρίσεων λόγω φυλετικής ή εθνικής καταγωγής, θρησκείας ή πεποιθήσεων, ηλικίας, αναπηρίας ή γενετήσιου προσανατολισμού. Οι οδηγίες της ΕΕ που εγκρίθηκαν το 2000 [15] προβλέπουν σημαντικά νέα δικαιώματα τόσο για τους εισερχόμενους μετανάστες όσο και για τις εθνικές μειονότητες που είναι εγκατεστημένες στην ΕΕ. Το πεδίο εφαρμογής της κοινοτικής νομοθεσίας για την καταπολέμηση των διακρίσεων είναι ευρύ και καλύπτει την απασχόληση, την εκπαίδευση, την κοινωνική ασφάλιση, την υγειονομική περίθαλψη, την πρόσβαση σε αγαθά και υπηρεσίες και τη στέγαση. Παρόλο που οι οδηγίες δεν καλύπτουν τις διακρίσεις λόγω εθνικότητας και δεν επηρεάζουν τις προϋποθέσεις για την είσοδο και διαμονή των υπηκόων τρίτων χωρών και τη μεταχείριση που τους επιφυλάσσεται λόγω του νομικού καθεστώτος τους, είναι εφαρμοστέες σε όλα τα άτομα που κατοικούν στα κράτη μέλη, συμπεριλαμβανομένων των υπηκόων τρίτων χωρών. Επιπλέον, στο πλαίσιο του συνοδευτικού προγράμματος για την καταπολέμηση των διακρίσεων πραγματοποιούνται πολλές δραστηριότητες με στόχο την ανταλλαγή εμπειριών και καλών πρακτικών. Η Επιτροπή στηρίζει επίσης το έργο του Ευρωπαϊκού Κέντρου Παρακολούθησης Ρατσισμού.

[15] Οδηγίες 2000/43/EΚ και 2000/78/EΚ.

Η ΕΕ έχει επίσης σημειώσει πρόοδο όσον αφορά την παροχή στους υπηκόους τρίτων χωρών του ίδιου επιπέδου προστασίας του οποίου χαίρουν οι εργαζόμενοι της ΕΕ στον τομέα της κοινωνικής ασφάλισης κατά τη μετακίνηση εντός της ΕΕ. Ως αποτέλεσμα της εφαρμογής του νέου κανονισμού 1408/71, οι υπήκοοι τρίτων χωρών που κατοικούν νόμιμα στην ΕΕ θα πρέπει να αποκτήσουν τα ίδια δικαιώματα που διαθέτουν οι υπήκοοι της ΕΕ κατά τη μετακίνηση στο εσωτερικό της ΕΕ. Η έγκριση του εν λόγω κανονισμού αποτελεί σημαντικό ορόσημο ενόψει της μελλοντικής έγκρισης των οδηγιών για το καθεστώς των κατοίκων μακράς διαρκείας και την εισδοχή για λόγους απασχόλησης.

1.2. Μέσα πολιτικής της ΕΕ που στηρίζουν την ένταξη, την απασχόληση και την κοινωνική συνοχή

Βάσει της εντολής της Λισσαβώνας, η ΕΕ ανέπτυξε ανοικτές μεθόδους συντονισμού στους τομείς της απασχόλησης και της κοινωνικής ενσωμάτωσης, πολιτικές οι οποίες αφορούν άμεσα την ένταξη των μεταναστών στην ΕΕ. Οι πολιτικές αυτές συνδυάζουν συγκεκριμένα αντικείμενα και στόχους πολιτικής που τίθενται σε επίπεδο ΕΕ και μεταφράζονται σε εθνικά σχέδια, χρησιμοποίηση κριτηρίων αναφοράς και δεικτών για τη μέτρηση της προόδου, ανταλλαγή εμπειριών και αξιολόγηση από ομοτίμους ούτως ώστε να εξαχθούν συμπεράσματα από τις καλές πρακτικές.

Αφής στιγμής εγκαινιάστηκε η Ευρωπαϊκή Στρατηγική για την Απασχόληση (ΕΣΑ) το 1997, η ένταξη των μειονεκτουσών ομάδων, συμπεριλαμβανομένων των διακινουμένων εργαζομένων και των εθνικών μειονοτήτων, και η καταπολέμηση των διακρίσεων αποτελούν κεντρικά χαρακτηριστικά των κατευθυντηρίων γραμμών για την απασχόληση. Σε ανακοίνωση που εξέδωσε στις 17 Ιουλίου 2002 [16], η Επιτροπή προέβη σε ανασκόπηση της εμπειρίας που αποκτήθηκε κατά τα πέντε έτη εφαρμογής της ΕΣΑ και επεσήμανε τα σημαντικότερα θέματα της συζήτησης για το μέλλον της. Τα θέματα αυτά περιλαμβάνουν τη μείωση της ψαλίδας απασχόλησης μεταξύ των υπηκόων της ΕΕ και των υπηκόων τρίτων χωρών, την προώθηση της πλήρους συμμετοχής και απασχόλησης των μεταναστών 2ης γενεάς, την αντιμετώπιση των ειδικών αναγκών των μεταναστριών, την καταστολή της λαθρομετανάστευσης και τη μετατροπή της αδήλωτης εργασίας σε κανονική μορφή απασχόλησης. Θα πρέπει να σημειωθεί ότι η ΕΕ έχει επίσης δημιουργήσει και αναπτύξει το δίκτυο EURES [17], το οποίο αποτελεί σημαντικότατο μέσο δημοσιοποίησης των κενών θέσεων εργασίας σε ολόκληρη την ΕΕ. Επίσης, έχουν αναπτυχθεί ήδη και άλλες πρωτοβουλίες συγκεκριμένης στόχευσης, όπως η δικτυακή πύλη PLOTEUS για τις ευκαιρίες μάθησης και η Πύλη Κινητικότητας Ερευνητών και το Δίκτυο Κέντρων Κινητικότητας που παρέχουν πληροφορίες για την κινητικότητα των ερευνητών.

[16] Com(2002)416 της 17ης Ιουλίου 2002 "Απολογισμός πέντε ετών ευρωπαϊκής στρατηγικής για την απασχόληση"

[17] Απόφαση της Επιτροπής 2003/8/EΚ της 23ης Δεκεμβρίου 2002 - ΕΕ L5/16 της 10.01.2003

Στον τομέα της κοινωνικής ενσωμάτωσης, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Νίκαιας (Δεκέμβριος 2000) συμφώνησε μια σειρά κοινών στόχων για την καταπολέμηση του κοινωνικού αποκλεισμού και της φτώχειας [18]. Tα πρώτα εθνικά σχέδια δράσης κατά της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού (ΕΣΔ/ενσ), τα οποία υπεβλήθησαν τον Ιούνιο 2001 επεσήμαιναν σαφώς ότι οι εθνικές μειονότητες αντιμετωπίζουν σοβαρό κίνδυνο κοινωνικού αποκλεισμού και διακρίσεων. Εντούτοις, παρά την ευρεία αναγνώριση αυτών των κινδύνων, τα πρώτα ΕΣΔ/ενσ δεν περιελάμβαναν δεδομένα για τις εν λόγω ομάδες.

[18] Διευκόλυνση της συμμετοχής στην απασχόληση και πρόσβαση για όλους σε πόρους, δικαιώματα, αγαθά και υπηρεσίες. αποτροπή των κινδύνων αποκλεισμού. παροχή συνδρομής προς τους πλέον ευάλωτους και κινητοποίηση όλων των αρμοδίων φορέων στον αγώνα κατά του κοινωνικού αποκλεισμού.

Τον Ιούλιο 2001, η Επιτροπή πρότεινε μια ανοικτή μέθοδο συντονισμού της κοινοτικής μεταναστευτικής πολιτικής, ενώ το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάακεν, το Δεκέμβριο 2001, ζήτησε την εντατικοποίηση της ανταλλαγής πληροφοριών για τη μετανάστευση. Κατόπιν αυτού, οι υπηρεσίες της Επιτροπής εγκαινίασαν συνεδριάσεις διαβουλεύσεων ώστε να υπάρξει ένα βήμα συζήτησης των μεταναστευτικών προβλημάτων στην ΕΕ. Η μέθοδος της πραγματοποίησης συναντήσεων για την ανταλλαγή πληροφοριών και βέλτιστων πρακτικών χρησιμοποιείται και για τη διερεύνηση του θέματος της διακρατικής κινητικότητας ορισμένων κατηγοριών ατόμων, όπως οι ερευνητές. Επιπλέον, κατόπιν των συμπερασμάτων του Συμβουλίου Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων του Οκτωβρίου 2002, συστήθηκε δίκτυο εθνικών σημείων επαφής για την ένταξη.

Για την υποστήριξη των πολιτικών δεσμεύσεων της ΕΕ στον τομέα της ένταξης, της απασχόλησης και της κοινωνικής συνοχής, προβλέπονται ορισμένα χρηματοδοτικά μέσα και άλλες πρωτοβουλίες της ΕΕ που στηρίζουν άμεσα ή έμμεσα την ένταξη των μεταναστών. Αυτό ισχύει ιδίως για τα Διαρθρωτικά Ταμεία, και ιδίως για το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο. Η ΕΕ στηρίζει επίσης την ένταξη μέσω της ανάπτυξης καινοτόμων δράσεων, δικτύων και ανταλλαγής εμπειριών στο πλαίσιο του προγράμματος EQUAL, της πρωτοβουλίας URBAN II που αφορά την αναζωογόνηση των πόλεων, καθώς και μέσω των προγραμμάτων της για την προώθηση της ισότητας των φύλων και την καταπολέμηση του κοινωνικού αποκλεισμού και των διακρίσεων. Επιπλέον, κοινοτικά κονδύλια χρησιμοποιούνται στο πλαίσιο του Πολυετούς Προγράμματος για τις Επιχειρήσεις και την Επιχειρηματική Δραστηριότητα 2001-2005 του Ευρωπαϊκού Ταμείου Επενδύσεων για δραστηριότητες μικρών δανείων προς μετανάστες επιχειρηματίες. Επιπλέον, το πολυετές πρόγραμμα στοχεύει συγκεκριμένα τους επιχειρηματίες που ανήκουν σε εθνικές μειονότητες ως τμήμα των γενικών δραστηριοτήτων του, συμπεριλαμβανομένων των διαδικαστικών δραστηριοτήτων BEST. Στον τομέα της εκπαίδευσης και του πολιτισμού, έχουν αναληφθεί πολλές πρωτοβουλίες με στόχο την ένταξη των μεταναστών στο πλαίσιο των προγραμμάτων ΣΩΚΡΑΤΗΣ, LEONARDO DA VINCI, ΝΕΟΛΑΙΑ και ΠΟΛΙΤΙΣΜΟΣ 2000.

Στο πλαίσιο της χάραξης κοινής ευρωπαϊκής πολιτικής για το άσυλο, το Συμβούλιο έχει συστήσει Ευρωπαϊκό Ταμείο για τους Πρόσφυγες (ΕΤΠ) [19], στόχος του οποίου είναι "να στηριχθούν οι ενέργειες των κρατών μελών που αποβλέπουν στην προώθηση της κοινωνικής και οικονομικής ένταξης των προσφύγων στο μέτρο που αυτή συνεισφέρει στην υλοποίηση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής". Κατά την περίοδο 2000-2002, 28,3% των διαθέσιμων κονδυλίων (19 εκατομμύρια ευρώ) διατέθηκε σε σχετικές δράσεις. Το 2002, η Επιτροπή συνέστησε Ευρωπαϊκό Δίκτυο Μετανάστευσης ως εργαλείο για τη βελτίωση της ανάλυσης και της έρευνας για τη μετανάστευση και το άσυλο στην ΕΕ.

[19] Tο Ευρωπαϊκό Ταμείο για τους Πρόσφυγες ιδρύθηκε βάσει του άρθρου 63(2)(β) της Συνθήκης ΕΚ με απόφαση του Συμβουλίου της 28ης Σεπτεμβρίου 2000, καλύπτει την περίοδο 2000-04 και διαθέτει ενδεικτικό προϋπολογισμό (γραμμή B5-810 του προϋπολογισμού) 216 εκατομμυρίων ευρώ για μια πενταετία.

1.3. Εθνικές προσεγγίσεις της ένταξης

Τα περισσότερα κράτη μέλη έχουν καταβάλει μεγάλες προσπάθειες τα τελευταία χρόνια για τη βελτίωση της ένταξης των μεταναστών και των ατόμων που χαίρουν διεθνούς προστασίας με την ανάπτυξη εθνικών πολιτικών ένταξης. Μετά από αίτημα του άτυπου Συμβουλίου Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων που συνήλθε στη Βέροια στις 28-29 Μαρτίου 2003, η Επιτροπή εκπόνησε έκθεση σύνθεσης προς το Συμβούλιο για τις πολιτικές και τις πρακτικές ένταξης στα κράτη μέλη, η οποία επισυνάπτεται στην παρούσα ανακοίνωση ως Παράρτημα 1. Η έκθεση, η οποία προβαίνει σε ανασκόπηση της επικρατούσας κατάστασης, περιέχει λεπτομερέστερες πληροφορίες για τις εθνικές πολιτικές ένταξης.

Πολλά κράτη μέλη θεωρούν ότι οι πολιτικές τις οποίες ακολουθούν μέχρι σήμερα δεν έχουν αποδειχθεί αρκετά αποτελεσματικές. Έτσι, εκφράζονται όλο και περισσότερες ανησυχίες για τους φραγμούς που συνεχίζουν να ανακόπτουν την επιτυχή ένταξη - ο συνηθέστερος από τους οποίους αφορά την ανεπαρκή γνώση της γλώσσας της χώρας υποδοχής, παρόλο που η ανεργία και η ανεπαρκής εκπαίδευση ή η έλλειψη τυπικών δεξιοτήτων κρίνονται επίσης σημαντικά εμπόδια.

Οι συζητήσεις που διεξάγονται αυτή τη στιγμή στο επίπεδο της ΕΕ σχετικά με τις απαιτήσεις της ένταξης αντικατοπτρίζουν την πολιτική σημασία που αποδίδουν τα κράτη μέλη στην επιτυχή ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών. Ένας σημαντικός τομέας συζήτησης αφορά τη φύση των προγραμμάτων ένταξης και το είδος μέτρων ένταξης που πρέπει να προβλεφθούν. Ένα άλλο ζωτικό ζήτημα είναι το κατά πόσον τα μέτρα πρέπει να είναι υποχρεωτικά ή όχι, καθώς και ποιες θα πρέπει να είναι οι συνέπειες της μη συμμόρφωσης από άποψη νομικών και οικονομικών επιπτώσεων. Το αν η μη συμμόρφωση με τα αναγκαστικά μέτρα πρέπει να οδηγεί τελικά στην ανάκληση της άδειας διαμονής είναι ζήτημα το οποίο διαδραματίζει ολοένα και σημαντικότερο ρόλο στη διαπραγμάτευση των διαφόρων νομοθετικών προτάσεων που εξετάζονται σήμερα από το Συμβούλιο. Από τις εν λόγω συζητήσεις προκύπτει ότι υπάρχουν πολλές ομοιότητες ανάμεσα στα προβλήματα που αντιμετωπίζουν τα κράτη μέλη και στους τρόπους με τους οποίους προσπαθούν να τα αντιμετωπίσουν. Έτσι, αναγνωρίζεται όλο και περισσότερο η ανάγκη ανάληψης συλλογικής δράσης στο επίπεδο της ΕΕ με την ανάπτυξη επιπρόσθετων κοινών μέσων και την προσαρμογή των ήδη ισχυόντων στις νέες προκλήσεις.

2. Η ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΔΗΜΟΓΡΑΦΙΚΗ ΠΡΟΚΛΗΣΗ: ΜΙΑ ΝΕΑ ΔΙΑΣΤΑΣΗ

Σε ένα γενικό και οικονομικό πλαίσιο που χαρακτηρίζεται από ορισμένες ελλείψεις εργατικού δυναμικού και δεξιοτήτων, ανταγωνισμό για το εργατικό δυναμικό υψηλής εξειδίκευσης σε μια παγκοσμιοποιημένη οικονομία και επιταχυνόμενη δημογραφική γήρανση, η μετανάστευση στην ΕΕ αποκτά νέα χαρακτηριστικά, όπως έχει υπογραμμιστεί ήδη στην ανακοίνωση που εξέδωσε η Επιτροπή το Νοέμβριο 2000 [20]. Η μετανάστευση οφείλεται σε παράγοντες "έλξης" αλλά και "ώθησης" και συνεπώς είναι σημαντικό να συνδεθεί με τις προοπτικές της απασχόλησης και τα χαρακτηριστικά των μελλοντικών αναγκών της αγοράς εργασίας. Δεδομένου ότι η αύξηση των μεταναστευτικών ροών θα είναι όλο και περισσότερο πιθανή και αναγκαία, είναι σημαντικό να προκαταληφθούν αυτές οι αλλαγές.

[20] COM(2000)757

2.1. Φυσιογνωμία των μεταναστευτικών ροών προς την ΕΕ

Tα κράτη μέλη της ΕΕ έχουν μακρά παράδοση μετανάστευσης, η οποία, συνολικά, έχει συμβάλει θετικά στην οικονομική ανάπτυξη και στην προσαρμοστικότητα της αγοράς εργασίας, παρόλο που η μορφή και η δυναμική της ποικίλλουν σημαντικά ανάλογα με τη χώρα και τη χρονική στιγμή. Οι υπήκοοι τρίτων χωρών αποτελούσαν περίπου το 4% των κατοίκων της ΕΕ το 2000 [21]. Κατά τη δεκαετία του 1990, η θετική καθαρή μετανάστευση απετέλεσε την κυριότερη συνιστώσα της μεταβολής του πληθυσμού στα περισσότερα κράτη μέλη και έως τα τέλη της δεκαετίας κυμαινόταν συνολικά για ολόκληρη την ΕΕ σε περίπου 850.000 καθαρούς διεθνείς μετανάστες ετησίως (συμπεριλαμβανομένων των παλιννοστούντων υπηκόων της ΕΕ). Ο αντίστοιχος αριθμός για το 2001 υπολογίζεται ελάχιστα ανώτερος του 1 εκατομμυρίου .

[21] Για λεπτομερέστερες πληροφορίες, βλ. για παράδειγμα, Eurostat, Women and men migrating to and from the EU, Statistics in focus, Theme 3 - 2/2003; Eurostat, First demographic estimates for 2002, Statistics in focus, Theme 3 - 25/2002. Οι αριθμοί που αναφέρονται στην παρούσα παράγραφο έχουν ληφθεί από τα δύο αυτά δημοσιεύματα. Βλ. και Σχήματα 1 και 2 του παραρτήματος 2.

Κατά την ίδια περίοδο, παρατηρήθηκε επίσης διεύρυνση και διαφοροποίηση της τυπολογίας των μεταναστών, της φυσιογνωμίας των ροών και της ομάδας των χωρών μετανάστευσης και υποδοχής. Οι αλλαγές που επηρέασαν την αναζήτηση ασύλου είχαν ως αποτέλεσμα την κορύφωση του αριθμού των αιτήσεων το 1992 και το 1997, κυρίως λόγω των πολέμων στην πρώην Γιουγκοσλαβία και των ενόπλων συρράξεων σε ολόκληρο τον κόσμο. Επίσης, πρώην χώρες προέλευσης μεταναστών (νότια κράτη μέλη και Ιρλανδία) κατέστησαν χώρες υποδοχής μεταναστών με μεγάλη ροή μεταναστών στο εσωτερικό τους αποτελούμενη τόσο από παλιννοστούντες ημεδαπούς όσο και από αλλοδαπούς, οι περισσότεροι από τους οποίους προήρχοντο από χώρες εκτός ΕΕ. Λόγω της αύξησης του πληθυσμού νεαρών ενηλίκων σε πολλές τρίτες χώρες, των οικονομικών και κοινωνικών διαφορών, καθώς και της πολιτικής αστάθειας, η μεταναστευτική πίεση δεν είναι πιθανόν να μειωθεί στο προσεχές μέλλον.

Με την προσχώρηση δέκα νέων κρατών μελών στην ΕΕ το 2004, μέρος της μετανάστευσης των προηγουμένων ετών θα μετατραπεί σε εσωτερική κινητικότητα. Από την προηγούμενη εμπειρία και από πρόσφατες εκτιμήσεις [22] προκύπτει ότι η κινητικότητα του εργατικού δυναμικού από τα νέα κράτη μέλη θα είναι μάλλον μέτρια έως μικρή, με ειδικές καταστάσεις στις μεθοριακές περιοχές. Συγχρόνως, το μέγεθος και η δυναμική της συμβολής των μεταναστεύσεων στην πληθυσμιακή μεταβολή της ΕΕ των 25 πιθανότατα θα αυξηθεί, δεδομένου ότι οι δημογραφικές τάσεις είναι παρόμοιες στα σημερινά και στα νέα κράτη μέλη.

[22] Ευρωπαϊκό Κονσόρτσιουμ για την Ένταξη (2001) The impact of Eastern Enlargement on Employment and Labour markets in the EU member States. Από τις εκτιμήσεις προκύπτει ότι οι ροές από τα νέα κράτη μέλη προς τα σημερινά 15 κράτη μέλη ενδέχεται να ανέλθουν αρχικά σε περίπου 350.000 άτομα μόνον. Η ετήσια καθαρή εισροή θα μειωθεί με την πάροδο του χρόνου, ούτως ώστε έως το 2030, ο συνολικός πληθυσμός υπηκόων των νέων κρατών μελών στην ΕΕ των 15 αναμένεται να σταθεροποιηθεί στο επίπεδο των 3,5 εκατομμυρίων ατόμων περίπου. Η θέσπιση μεταβατικών περιόδων θα επιτρέψει την κατανομή των εισροών σε μεγαλύτερη χρονική περίοδο.

2.2. Ο οικονομικός ρόλος της μετανάστευσης και οι επιπτώσεις της στην απασχόληση [23]

[23] Δεν καλύπτεται η επίπτωση στις χώρες καταγωγής, η οποία εξετάστηκε λεπτομερέστερα σε πρόσφατη ανακοίνωση της Επιτροπής (COM(2002) 703) της 3.12.2002

Εκτός από το ότι η μετανάστευση πρέπει να αναγνωριστεί ότι αποτελεί πηγή πολιτισμικού και κοινωνικού πλουτισμού, ιδίως διότι συμβάλλει στην επιχειρηματικότητα, στην ποικιλομορφία και στην καινοτομία, έχει και σημαντικές οικονομικές επιπτώσεις στην απασχόληση και στην ανάπτυξη, δεδομένου ότι αυξάνει την προσφορά εργατικού δυναμικού και συμβάλλει στην αντιμετώπιση των ελλείψεων. Επιπλέον, η μετανάστευση τείνει να ασκεί συνολικά θετική επίδραση στη ζήτηση προϊόντων και συνεπώς και εργασίας.

Μελέτες από ολόκληρο τον κόσμο (π.χ. της ΔΟΕ, του ΔΝΤ, του ΟΟΣΑ) επιβεβαιώνουν γενικά ότι η μετανάστευση έχει ορισμένες θετικές οικονομικές επιπτώσεις [24]. Για παράδειγμα, έχει πλέον αναγνωριστεί ότι η μετανάστευση στις ΗΠΑ είναι ένας από τους παράγοντες που εξηγούν τη μακρά περίοδο οικονομικής ανάπτυξης της δεκαετίας του 1990 με μέση ετήσια αύξηση της απασχόλησης 1,5% και συνολική οικονομική ανάπτυξη υψηλότερη του 3%. Επιπλέον, φαίνεται ότι τα μεγάλα κύματα νόμιμης και παράνομης μετανάστευσης [25] στις ΗΠΑ από τα τέλη της δεκαετίας του 1980 είναι ο κυριότερος λόγος για τον οποίο η ηλικιακή καμπύλη των ΗΠΑ βελτιώθηκε σημαντικά σε σχέση με εκείνη της Ευρώπης και διαφέρει πλέον ουσιαστικά από αυτή (βλ. Σχήμα 3 του παραρτήματος). Αντιθέτως, όλο και συχνότερα αναφέρεται ως αιτία της οικονομικής στασιμότητας στην Ιαπωνία την τελευταία δεκαετία, μεταξύ άλλων και η μείωση του πληθυσμού σε ηλικία απασχόλησης από τα μέσα της δεκαετίας του 19990 με τους αυστηρούς περιορισμούς της μετανάστευσης οι οποίοι κατέστησαν την εισροή μεταναστών υπερβολικά μικρή για να μπορέσει να αντισταθμίσει τις επιπτώσεις της ταχείας γήρανσης στην προσφορά εργατικού δυναμικού, στην απασχόληση και στην ανάπτυξη (βλ. Σχήμα 4 του παραρτήματος).

[24] Παρά τα στοιχεία που αποδεικνύουν θετικές μακροοικονομικές επιπτώσεις, πολλοί αισθάνονται αμηχανία όσον αφορά τις επιπτώσεις της μετανάστευσης. Το γεγονός αυτό μπορεί να συνδέεται με το ότι, παρόλο που η μετανάστευση μπορεί να είναι επωφελής από γενική οικονομική άποψη, το κόστος και τα οφέλη της δεν κατανέμονται ισόρροπα. Επιπλέον, μερικά από τα πλέον μακροπρόθεσμα οφέλη που οφείλονται στην θετική επιρροή των μεταναστών είναι δύσκολο να αποδειχθούν, όπως οι επιπτώσεις στη συνολική ζήτηση ως κινητήριος μοχλός της οικονομικής ανάπτυξης.

[25] Μεταξύ του 1990 και του 2000, προστέθηκαν στον πληθυσμό των ΗΠΑ σχεδόν 33 εκατομμύρια άτομα. Η μετανάστευση είναι η αιτία για το ένα τρίτο περίπου της αύξησης του πληθυσμού των ΗΠΑ τη δεκαετία του 1980 και για ένα διαρκώς αυξανόμενο ποσοστό κατά τη δεκαετία του 1990. Μεταξύ των ετών 1995 και 2000, η μετανάστευση συνέβαλε στο 40% περίπου της αύξησης του πληθυσμού (UN World Population, medium variant, 2000 revision). Αυτή η ουσιαστική δημογραφική συμβολή στην ανάπτυξη των ΗΠΑ εξηγεί γιατί η διαφορά ανάπτυξης μεταξύ ΗΠΑ και ΕΕ είναι μεγαλύτερη σε όρους ΑΕγχΠ από ό,τι σε όρους κατά κεφαλήν ΑΕγχΠ.

Στην Ευρώπη, ο πληθυσμός σε ηλικία απασχόλησης θα είχε αρχίσει ήδη να συρρικνώνεται σε ορισμένα κράτη μέλη αν δεν υπήρχε η εισροή μεταναστών (βλ. Σχήμα 5 του παραρτήματος). Η πρόσφατη αύξηση της μετανάστευσης στην Ιρλανδία, μετά από μια τροποποίηση του καθεστώτος αδειών εργασίας ώστε να περιοριστούν οι ελλείψεις εργατικού δυναμικού, φαίνεται ότι έχει συμβάλει στις συνεχιζόμενες αναπτυξιακές επιδόσεις της χώρας [26].

[26] Trends in international migration, 2002, OΟΣΑ.

Από την άποψη των ευκαιριών απασχόλησης, ελάχιστα στοιχεία υποδεικνύουν ότι η μετανάστευση προκάλεσε αύξηση της ανεργίας [27]. Βραχυπρόθεσμα, η μετανάστευση ενδέχεται να έχει ευνοϊκές επιπτώσεις για την εγχώρια απασχόληση στο βαθμό που αυξάνει την ευελιξία των αγορών εργασίας. Αυτό ισχύει ιδίως στην περίπτωση της προσωρινής μετανάστευσης. Περαιτέρω, εφόσον οι μετανάστες δεν αντικαθιστούν συνήθως ημεδαπούς εργαζομένους, οι δεξιότητες και τα προσόντα τους μπορούν να δράσουν συμπληρωματικά προς εκείνα των υπηκόων της ΕΕ. Αυτό δεν αποκλείει δυσμενείς επιπτώσεις σε συγκεκριμένες ομάδες ή κλάδους. Τα εμπειρικά πορίσματα υποδηλώνουν ότι οι αρνητικές επιπτώσεις επικεντρώνονται στους εργάτες της μεταποιητικής βιομηχανίας και στο ανειδίκευτο εργατικό δυναμικό στις υπηρεσίες. [28]

[27] J. Coppel κ.ά., "Trends in Immigration and Economic Consequences", ECO/WKP(2001)10

[28] Ευρωπαϊκό Κονσόρτσιουμ Ένταξης (2001), ένθ. αν.

Οι υπήκοοι τρίτων χωρών τείνουν να συγκεντρώνονται σε συγκεκριμένους κλάδους και απασχολήσεις, παρόλο που το φαινόμενο αυτό φυσικά μειώνεται με την πάροδο του χρόνου. Για παράδειγμα, αποτελούν ποσοστό μεγαλύτερο του 10% των απασχολουμένων στον κλάδο της οικιακής εργασίας και σχεδόν 8% στον κλάδο ξενοδοχείων και εστίασης (έναντι 3% της συνολικής απασχόλησης). Το ποσοστό απασχόλησής τους σε χειρωνακτικές εργασίες είναι υψηλότερο για όλους τους τύπους προσόντων από το ποσοστό των υπηκόων της ΕΕ (και σχεδόν διπλάσιο για την ανειδίκευτη χειρωνακτική εργασία - μια ομάδα εργασίας στην οποία περισσότερο από το ένα τρίτο των θέσεων είναι μάλλον χαμηλής ποιότητας [29]). Η χωρική κατανομή της μετανάστευσης ποικίλλει επίσης σημαντικά μεταξύ των κρατών μελών και των διαφόρων περιφερειών, με σχετικά υψηλότερη συγκέντρωση στις αστικές και βιομηχανοποιημένες ζώνες.

[29] Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Η απασχόληση στην Ευρώπη 2001

Η τομεακή συγκέντρωση των μεταναστών αντιστοιχεί σε περιορισμένους φραγμούς εισόδου και στις απαιτήσεις από άποψη συγκεκριμένων δεξιοτήτων. Προσφέρει στους υπηκόους τρίτων χωρών ένα σημείο εισόδου στην αγορά εργασίας και την απόκτηση δεξιοτήτων, όπως η γλώσσα. Αντιστοίχως, η σχετικά μεγάλη συγκέντρωση υπηκόων τρίτων χωρών σε ορισμένους κλάδους με περιορισμένα δικαιώματα ή πεδίο κινητικότητας εντός της αγοράς εργασίας δεν ισχυροποιεί τη θέση τους όσον αφορά τους μισθούς και την ποιότητα των θέσεων απασχόλησης. Το φαινόμενο αυτό, σε συνδυασμό με την ασθενή εκπροσώπηση των εργαζομένων αυτών στον κοινωνικό διάλογο, ενισχύει την απροθυμία των ημεδαπών να απασχοληθούν στις εν λόγω θέσεις και οξύνει τους διαχωρισμούς στην αγορά εργασίας.

Οι επιπτώσεις της μετανάστευσης στους εγχώριους μισθούς και ημερομίσθια κυμαίνεται μεταξύ -0,3 και +0,3 τοις εκατό [30]. Οι επιπτώσεις στους μισθούς και στην απασχόληση είναι περισσότερο αρνητικές για ορισμένους εγχώριους εργαζομένους, ιδίως τους λιγότερο ειδικευμένους, λόγω των επιπτώσεων υποκατάστασης, ενώ είναι θετικές για τους εργαζομένους υψηλής εξειδίκευσης, πιθανόν μέσω κερδών από άποψη παραγωγικότητας τα οποία επιτυγχάνονται χάρη στη συμπληρωματικότητα μεταξύ των εργαζομένων αυτών και των μεταναστών. Η καθαρή επίπτωση της μετανάστευσης στα δημόσια οικονομικά των χωρών υποδοχής, δηλ. στις δαπάνες και στα έσοδα της κυβέρνησης φαίνεται περιορισμένη μέχρι σήμερα [31] και υπάρχουν στοιχεία ότι θα μπορούσε να αποδειχθεί συνολικά θετική. Επιπλέον, από τις περισσότερες μελέτες προκύπτει ότι οι μετακινούμενοι εργαζόμενοι δεν εξαρτώνται από την κοινωνική πρόνοια περισσότερο από τα τμήματα του εγχώριου πληθυσμού που βρίσκονται στην ίδια κοινωνική θέση και στην ίδια κατάσταση από άποψη απασχόλησης.

[30] H. Brόckner, "Can international Migration Solve the Problems of European Labour Markets?", Γερμανικό Ινστιτούτο Οικονομικών Ερευνών, Απρίλιος 2002, σελ. 34.

[31] J. Coppel κ.ά. (2002), ένθ. αν.

2.3. Οι επιπτώσεις της δημογραφικής αλλαγής στην απασχόληση και στην οικονομική ανάπτυξη

Οι επιπτώσεις των δημογραφικών μεταβολών έχουν συζητηθεί με πολλές ευκαιρίες [32] και μπορούν να εξηγηθούν με διάφορα σενάρια. Βάσει της υπόθεσης της Eurostat για περιορισμένη μετανάστευση [33], η δημογραφική γήρανση θα οδηγήσει σε μείωση του πληθυσμού σε ηλικία απασχόλησης στην ΕΕ των 25 από 303 σε 297 εκατομμύρια έως το 2020, και σε 280 εκατομμύριο έως το 2030. Αυτή η μείωση οφείλεται στις μακρόπνοες επιπτώσεις της μείωσης των ποσοστών γονιμότητας από τα μέσα της δεκαετίας του 1970 και θα ενταθεί λόγω της αύξησης της ομάδας πληθυσμού άνω των 65 ετών. Βάσει των ίδιων υποθέσεων [34], ο αριθμός των ατόμων της εν λόγω ηλικιακής ομάδας θα αυξηθεί από 71 εκατομμύρια το 2000 σε 93 το 2020 και θα φθάσει τα 110 εκατομμύρια το 2030 στην ΕΕ των 25, προκαλώντας έτσι αύξηση του ποσοστού εξάρτησης υπερηλίκων από 23% σε 40% (βλ. Σχήματα 6 και 7) [35]. Επίσης, ο αριθμός των ατόμων ηλικίας 80 ετών και άνω στην ΕΕ των 25 προβλέπεται να αυξηθεί από σχεδόν 16 εκατομμύρια το 2000 σε περίπου 30 εκατομμύρια το 2030.

[32] Βλ. για παράδειγμα την κοινή έκθεση με θέμα Συμμετοχή του εργατικού δυναμικού και ενεργός γήρανση - έκθεση για την κοινωνική κατάσταση 2002 και 2003

[33] Tο τρέχον βασικό σενάριο της Eurostat προϋποθέτει μάλλον περιορισμένη καθαρή ετήσια εισροή μεταναστών στην ΕΕ των 15 περίπου 630.000 ατόμων, η οποία αντιστοιχεί σε καθαρή προσθήκη στον πληθυσμό ηλικίας απασχόλησης 450.000 ατόμων περίπου.

[34] Αυτές οι μακροπρόθεσμες προβολές για την Ένωση δεν λαμβάνουν ιδίως υπόψη ορισμένες μακροπρόθεσμες εξελίξεις, όπως η πιθανότητα ένταξης της Τουρκίας στην Ένωση.

[35] Με ποσοστό απασχόλησης 70%, ο αριθμός απασχολουμένων ανά άτομο ηλικίας 65 ετών και άνω θα μειωθεί από 2,7 το 2010, σε περίπου 2,2 το 2020, 1,8 το 2030, 1,5 το 2040. Αν, μετά την επίτευξη του στόχου της Λισσαβώνας, το ποσοστό απασχόλησης αυξηθεί περαιτέρω σε 75% μεταξύ 2010 και 2020, η μείωση του λόγου θα είναι μικρότερη και θα φθάσει το 2,4 το 2020.

Για τους σκοπούς της παρούσας ανακοίνωσης, η σημασία των εν λόγω δημογραφικών εξελίξεων για την αύξηση της απασχόλησης σκιαγραφείται από ένα παράδειγμα δημογραφικού σεναρίου στο οποίο ενσωματώνεται η επίτευξη του στόχου της Λισσαβώνας για ποσοστό απασχόλησης 70% έως το 2010 και σταθερό ποσοστό απασχόλησης στη συνέχεια [36]. Σε ένα τέτοιο σενάριο, μπορεί να αναμένεται μετά το 2010 συνολική μείωση της απασχόλησης (βλ. γραφική παράσταση κατωτέρω), ενώ η μείωση του αριθμού απασχολουμένων μεταξύ 2010 και 2030 μπορεί να είναι της τάξεως των 20 εκατομμυρίων εργαζομένων για την ΕΕ των 25 [37]. Σε ένα εναλλακτικό σενάριο όπου το ποσοστό απασχόλησης υπερβαίνει το στόχο του 70% μετά το 2010 φθάνοντας το 75%, θα επέλθει και πάλι μείωση του αριθμού απασχολουμένων, αλλά σε μεταγενέστερο χρόνο και πιο περιορισμένη. Αυτή η μείωση των απασχολουμένων που αναμένεται βάσει αυτών των σεναρίων με σταθερό ποσοστό απασχόλησης από το 2010 ή το 2020 δεν μπορεί να αντιστραφεί από (μη αναμενόμενες) αυξήσεις των ποσοστών γονιμότητας, εφόσον θα χρειαστεί διάστημα μεγαλύτερο των δύο δεκαετιών έως ότου τα παιδιά που θα προέλθουν από τυχόν απότομη αύξηση των γεννήσεων φθάσουν σε ηλικία απασχόλησης και συμβάλουν στην αύξηση της συνολικής απασχόλησης.

[36] Για να σκιαγραφηθούν οι συνέπειες της δημογραφικής μεταβολής per se, χρησιμοποιείται η ίδια υπόθεση όσον αφορά τις μεταναστευτικές ροές.

[37] 13 εκατομμύρια εργαζόμενοι για την ΕΕ των 15.

Σενάριο μελλοντικών επιπέδων απασχόλησης (EΕ-25, περίοδος 2000-2030)

Συνολική απασχόληση (σε εκατομμύρια) με υποτιθέμενο ποσοστό απασχόλησης 70 % το 2010 και

εξής έως το 2030

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Η μείωση του συνολικού όγκου απασχόλησης σημαίνει αρνητική συμβολή της απασχόλησης στην οικονομική ανάπτυξη, η οποία συνίσταται στη συνδυασμένη επίπτωση της αύξησης της απασχόλησης και της παραγωγικότητας. Η αρνητική συμβολή της απασχόλησης στην οικονομική ανάπτυξη θα μπορούσε να αντισταθμιστεί από μεγαλύτερη αύξηση της παραγωγικότητας. Εντούτοις, βάσει των υποθέσεων του προαναφερθέντος δημογραφικού σεναρίου, μια μέση αύξηση του ΑΕγχΠ κατά ποσοστό 2,5% (μέση αύξηση στην ΕΕ από το 1990) θα προϋπέθετε ότι, μεταξύ 2010 και 2020, η αύξηση της παραγωγικότητας θα έπρεπε να φθάσει το 2,8%, ενώ μεταξύ 2020 και 2030, θα έπρεπε να ξεπεράσει το 3,0%, ούτως ώστε να αντισταθμίσει τη μείωση της απασχόλησης. Η αύξηση θα έπρεπε να είναι ακόμα μεγαλύτερη, για να επιτευχθεί ποσοστό αύξησης του ΑΕγχΠ 3%, πράγμα που θα αποτελούσε παρεκβολή των επιδόσεων που συμφωνήθηκαν στη Λισσαβώνα (βλ. Σχήμα 8 του παραρτήματος). Υποθέτοντας ότι δεν θα υπάρξουν προσαρμογές σε άλλες μεταβλητές που επηρεάζουν την παραγωγικότητα και την ανάπτυξη, τα αποτελέσματα αυτά είναι ενδεικτικά του μεγέθους των επιπτώσεων που μπορούν να αναμένονται εφόσον επιτευχθεί και διατηρηθεί ο στόχος της Λισσαβώνας για ποσοστό απασχόλησης 70% έως το 2010.

Παρόλο που δεν πρέπει να υποεκτιμηθούν οι δυνατότητες των τεχνολογιών εξοικονόμησης εργασίας, η πιθανότητα να φθάσει η αύξηση της παραγωγικότητας τα προαναφερόμενα μεγέθη τίθεται υπό αμφισβήτηση, αν λάβει κανείς υπόψη τις πρόσφατες τάσεις: στην ΕΕ των 15, η παραγωγικότητα της εργασίας αυξήθηκε κατά μέσον όρο κατά ποσοστό 4,5% τη δεκαετία του 1960, 2,5% τη δεκαετία του 1970 και 2% τη δεκαετία του 1980, πριν αρχίσει να εμφανίζει πτωτική τάση προς ποσοστό 1,2%. Η επίπτωση της μείωσης της απασχόλησης και της γήρανσης του εργατικού δυναμικού στην παραγωγικότητα δεν θα είναι αναγκαστικά θετική. Θα γίνει αισθητή μέσω διαφόρων διαύλων, όπως η υιοθέτηση τεχνολογιών εξοικονόμησης εργασίας, ως αποτέλεσμα της επιδείνωσης των συνθηκών στις αγορές εργασίας, της δυσκολίας των γηρασκόντων εργαζομένων να προσαρμοστούν στις νέες απαιτήσεις της αγοράς εργασίας, μεταβολών του ποσοστού αποταμίευσης, οι οποίες με τη σειρά τους θα επιβραδύνουν το ρυθμό των επενδύσεων και της ενσωμάτωσης της καινοτομίας σε νέα κεφαλαιουχικά αγαθά [38], κίνδυνο μείωσης της απόδοσης επενδύσεων σε ανθρώπινο κεφάλαιο λόγω της γήρανσης του πληθυσμού, μεταβολή του ρυθμού των επενδύσεων στην έρευνα [39], τεχνολογικές αλλαγές και αλλαγές στη γενική κλαδική και γεωγραφική κινητικότητα όσο θα μειώνεται το ποσοστό εργαζομένων νεαρής ηλικίας στο εργατικό δυναμικό.

[38] Σύμφωνα με το μοντέλο του κύκλου ζωής, το ποσοστό αποταμίευσης μειώνεται κάπως σε συνάρτηση με τη γήρανση. Εντούτοις, οι αρνητικές επιπτώσεις του φαινομένου αυτού για τις επενδύσεις μπορεί να περιοριστούν λόγω των νέων δυνατοτήτων που θα προσφέρει η αύξηση της απόδοσης των άμεσων ξένων επενδύσεων (βλ. Ετήσια Οικονομική Ανασκόπηση 2002, κεφάλαιο 4).

[39] Βλ. ιδίως το στόχο της Βαρκελώνης για προώθηση των επενδύσεων στην έρευνα (COM (2003)226 και SEC(2003)489)

Γενικά, και παρόλο που ο συνδυασμός των παραγόντων που επηρεάζουν την παραγωγικότητα είναι δύσκολο να προβλεφθεί, είναι αμφισβητήσιμο αν θα επιτευχθεί η αύξηση της παραγωγικότητας που είναι απαραίτητη για να αντισταθμιστεί η μείωση της απασχόλησης. Χωρίς την αύξηση της απασχόλησης που προέρχεται από την αύξηση της μετανάστευσης και εφόσον η αύξηση της παραγωγικότητας δεν υπερβεί τα σημερινά μεγέθη (0,5-1,5%), η μέση αύξηση του ΑΕγχΠ στην ΕΕ, όπως υπολογίζεται βάσει του προεκτεθέντος σεναρίου, θα μειωθεί σε 1% μεταξύ των ετών 2010-2020 και σε 0,6% μεταξύ των ετών 2020-2030.

Αυτό το σενάριο δεν λαμβάνει υπόψη τις πολλαπλές διαδικασίες προσαρμογής που θα υποστεί η οικονομία. Πρέπει να αναμένονται προσαρμογές σε μεταβλητές όπως τα επιτόκια και οι συναλλαγματικές ισοτιμίες, το επίπεδο και η σύνθεση της αποταμίευσης, της κατανάλωσης και των επενδύσεων, καθώς και στις διεθνείς ροές κεφαλαίων και αγαθών και υπηρεσιών μεταξύ περιοχών οι οποίες επηρεάζονται κατά διαφορετικό τρόπο από τη γήρανση. Στην Ετήσια Οικονομική Ανασκόπηση 2002, η Επιτροπή περιέλαβε τις επιπτώσεις αυτού του είδους σε ένα μοντέλο γενικής ισορροπίας εκτιμώντας ότι η επίπτωση της δημογραφικής γήρανσης στην αύξηση του κατά κεφαλήν ΑΕγχΠ ισοδυναμεί με μείωση κατά 0,4 % του ποσοστού ετήσιας αύξησης κατά την περίοδο 2000-2050 σε σχέση με το βασικό σενάριο. Για τις εκτιμήσεις αυτές, ωστόσο, δεν ελήφθη υπόψη η δυνατότητα μεταβολών πολιτικής για την αντιμετώπιση της δυναμικής της γήρανσης και οι θετικές επιπτώσεις τους στη συνολική ανάπτυξη [40].

[40] Οι αριθμοί αυτοί που αναφέρονται στην Ετήσια Οικονομική Ανασκόπηση 2002 δεν είναι άμεσα συγκρίσιμοι μ τους αριθμούς που προκύπτουν από τα δημογραφικά σενάρια, εφόσον οι τελευταίοι αναφέρονται στην αύξηση του ΑΕγχΠ και όχι του κατά κεφαλήν ΑΕγχΠ, ενώ ακολουθούν την υπόθεση επίτευξης του στόχου της Λισσαβώνας για ποσοστό απασχόλησης 70%.

Οι επιπτώσεις της δημογραφικής γήρανσης στο σύστημα πρόνοιας έχουν ήδη αρχίσει να γίνονται αισθητές [41]. Η αύξηση της απασχόλησης θα μείωνε και την επιβάρυνση λόγω άλλων τύπων παροχών πρόνοιας, όπως τα επιδόματα ανεργίας. Εντούτοις, ακόμα και αν ο στόχος απασχόλησης 70% επιτευχθεί και διατηρηθεί κατά τις επόμενες δεκαετίες, ο λόγος εξάρτησης υπερηλίκων θα συνεχίσει να αυξάνεται (βλ. Σχήμα 7 του παραρτήματος). Πρέπει συνεπώς να τονιστεί ότι η μετανάστευση θα μπορούσε να συμβάλει στη βελτίωση της βιωσιμότητας των συντάξεων μόνον στην έκταση που περιορίζει την τάση μείωσης του όγκου της απασχόλησης μετά το 2010. Εντούτοις, μακροπρόθεσμα, οι επιπτώσεις της γήρανσης στα συστήματα πρόνοιας δεν μπορούν να αντιστραφούν χωρίς σημαντικές αυξήσεις της γονιμότητας.

[41] Βλ. λεπτομερέστερη ανάλυση στην Ετήσια Οικονομική Ανασκόπηση 2002 και στην Κοινή Έκθεση του Συμβουλίου και της Επιτροπής για τις Συντάξεις του 2002.

2.4. Οι προοπτικές της απασχόλησης και οι δυνατότητες της μετανάστευσης

Παρόλο που οι οικονομικές επιπτώσεις της κοινωνικής-δημογραφικής αλλαγής θα καταστούν πλήρως αισθητές μόνον με το πέρασμα του χρόνου, διαπιστώνονται ήδη ορισμένες επιπτώσεις της μεταβολής της δημογραφικής διάρθρωσης και της διάρθρωσης από άποψη δεξιοτήτων του πληθυσμού σε ηλικία απασχόλησης [42]. Κατά τον πρόσφατο οικονομικό κύκλο, ιδίως, αναφέρονται όλο και περισσότερο ελλείψεις εργατικού δυναμικού, οι οποίες ωστόσο είναι δύσκολο να μετρηθούν και να παρακολουθηθούν. Οι ελλείψεις αυτές να διατηρούνται και κατά την πρόσφατη περίοδο οικονομικής ύφεσης. Για να ανταποκριθεί σε αυτές τις προκλήσεις και να εκπληρώσει τους στόχους που έθεσε στη Λισσαβώνα, η ΕΕ πρέπει κατά πρώτον να κινητοποιήσει το υφιστάμενο ανθρώπινο δυναμικό της, συμπεριλαμβανομένων των μετακινουμένων εργαζομένων που κατοικούν στο εσωτερικό της ΕΕ. Εντούτοις, λόγω του ότι το πρόβλημα της έλλειψης εργατικού δυναμικού τείνει να αυξάνεται, θα τεθεί υπό αμφισβήτηση η ικανότητα των αγορών εργασίας της ΕΕ να παράσχουν επαρκή αριθμό θέσεων απασχόλησης ώστε να καλυφθεί η ζήτηση εργατικού δυναμικού.

[42] Βλ. ανάλυση των διαρθρωτικών αλλαγών στις ευρωπαϊκές αγορές εργασίας στο έγγραφο Απασχόληση στην Ευρώπη 2002

Βραχυπρόθεσμα, η μετανάστευση εργατικού δυναμικού ίσως συμβάλει στη μείωση των ελλείψεων εργατικού δυναμικού που παρουσιάζονται, μεταξύ άλλων, στις τεχνολογίες πληροφοριών και επικοινωνιών, στις προηγμένες τεχνολογίες ή στην υγειονομική περίθαλψη, αλλά και σε διάφορα επαγγέλματα χαμηλής εξειδίκευσης. Από την εμπειρία του πρόσφατου παρελθόντος, οπότε ορισμένοι κλάδοι ανέφεραν συνεχώς έλλειψη εργατικού δυναμικού (π.χ. ο κλάδος των τεχνολογιών πληροφοριών, των υγειονομικών υπηρεσιών, των κατασκευών) προκύπτει ότι δεν είναι βέβαιο πως οι ελλείψεις αυτές μπορούν να καλυφθούν εύκολα με προσφυγή στο εγχώριο εργατικό δυναμικό. Ένας τρόπος για να γίνει αυτό θα ήταν να χρησιμοποιηθούν καλύτερα οι δυνατότητες που προσφέρει η Γενική Συμφωνία για το Εμπόριο Υπηρεσιών του ΠΟΕ (GATS) για τη διαπραγμάτευση συμφωνιών που επιτρέπουν την προσωρινή είσοδο ατόμων με σκοπό την παροχή υπηρεσιών (ο αποκαλούμενος "Τρόπος 4") [43]. Αυτό θα μπορούσε να είχε ιδιαίτερη σημασία σε τομείς όπως οι τεχνολογίες των πληροφοριών (ΙΤ), όπου εταιρείες τρίτων χωρών επιτυγχάνουν τη σύναψη συμβάσεων παροχής, για παράδειγμα, υπεργολαβικών υπηρεσιών λογισμικού. Οι υπηρεσίες αυτές παράγονται στην τρίτη χώρα αλλά, γενικά, απαιτείται να δοθεί η δυνατότητα σε ένα αριθμός επαγγελματιών από τον φορέα παροχής της υπηρεσίας να εργασθούν προσωρινά στην εν λόγω χώρα προκειμένου να εξασφαλιστεί η εύρυθμη εκτέλεση της σύμβασης. Επί του παρόντος, οι προϋποθέσεις για τέτοιου είδους είσοδο διαφέρουν κατά πολύ από το ένα κράτος μέλος στο άλλο. Μεσοπρόθεσμα, οι ελλείψεις εργατικού δυναμικού θα ενισχυθούν και ενδέχεται να εμφανιστούν ανάγκες και σε άλλους κλάδους, είτε υψηλής είτε χαμηλής εξειδίκευσης. Η κυριότερη πρόκληση θα είναι να προσελκυσθούν και να προσληφθούν εκείνοι οι μετανάστες που θα επιτρέψουν στο εργατικό δυναμικό της ΕΕ να διατηρήσει αμετάβλητη την παραγωγικότητα και την οικονομική ανάπτυξη. Στο πλαίσιο των αυξανόμενων χασμάτων και αναντιστοιχιών δεξιοτήτων, η υπερνίκηση των οποίων απαιτεί χρόνο, αναγνωρίζεται όλο και ευρύτερα ότι η οικονομική μετανάστευση μπορεί να διαδραματίσει ουσιαστικό ρόλο στην αντιμετώπιση των ανισορροπιών της αγοράς εργασίας, υπό την προϋπόθεση ότι οι μετανάστες διαθέτουν τα κατάλληλα προς τούτο προσόντα.

[43] Πρέπει να σημειωθεί ότι αυτός ο τύπος προσωρινών μετακινήσεων ενδέχεται να επεκταθεί στον τομέα των υπηρεσιών κατόπιν των συνεχιζόμενων διαπραγματεύσεων για την αναπτυξιακή ατζέντα της Ντόχα, δεδομένου ότι η Γενική Συμφωνία του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου για το Εμπόριο Υπηρεσιών προβλέπει τη δυνατότητα διαπραγμάτευσης συμφωνιών που επιτρέπουν την προσωρινή είσοδο ατόμων με σκοπό την παροχή υπηρεσιών (ο αποκαλούμενος "Τρόπος 4"). Η ΕΕ χρησιμοποιεί ήδη αυτό το μηχανισμό για να εκδηλώσει την πρόθεσή της να δεχθεί ορισμένους προσωρινούς μετανάστες υψηλής εξειδίκευσης (για παράδειγμα, όσους μετατίθενται στο εσωτερικό της ίδιας εταιρείας).

Η διαχείριση της μορφής και της δυναμικής των μελλοντικών μεταναστευτικών ροών ώστε να καταστούν κατάλληλες για την οικονομία της ΕΕ μπορεί να αποδειχθεί δύσκολη στην πράξη, δεδομένου ότι η μετανάστευση οφείλεται σε διάφορους παράγοντες που υπερβαίνουν το πεδίο επιρροής κάθε μεμονωμένης δημόσιας αρχής. Εντούτοις, οι κυβερνήσεις αναγνωρίζουν όλο και περισσότερο ότι απαιτείται μια περισσότερο ενεργητική και στραμμένη προς το μέλλον προσέγγιση της μετανάστευσης, ούτως ώστε να διευκολυνθεί η ένταξη στην απασχόληση και ότι, αν δεν ακολουθηθεί μια περισσότερο ανοικτή προσέγγιση όσον αφορά τη νόμιμη μετανάστευση, η ΕΕ ενδέχεται να αντιμετωπίσει ολοένα και μεγαλύτερες πιέσεις και να διατρέξει τον κίνδυνο αύξησης της λαθρομετανάστευσης. Πολλές χώρες του ΟΟΣΑ και της ΕΕ έχουν ήδη εγκαινιάσει ειδικά προγράμματα ή έχουν θεσπίσει τροποποιήσεις της νομοθεσίας τους για να διευκολύνουν την πρόσβαση στην αγορά εργασίας τους ειδικευμένων μεταναστών, και ιδίως εξαιρετικά ειδικευμένων εργαζομένων, όπως ερευνητών και μηχανικών λογισμικού. Ορισμένες χώρες εξετάζουν επίσης το ενδεχόμενο θέσπισης επιλεκτικών μεταναστευτικών πολιτικών συνδεδεμένων με την απασχόληση για την κάλυψη των ελλείψεων εργατικού δυναμικού, παρόλο που οι στόχοι και οι διαδικασίες ενδέχεται να διαφέρουν σημαντικά από τη μια χώρα στην άλλη.

Τέτοιες πολιτικές δεν μπορούν να χαραχθούν απλουστευτικά, ενώ οι δυνατότητες και τα όριά τους πρέπει να αξιολογηθούν καλύτερα με τη βοήθεια βελτιωμένων στατιστικών πληροφοριών. Εντούτοις, ακόμα και χωρίς καλύτερα στοιχεία, θα ήταν εξωπραγματικό να σκεφθεί κανείς ότι μπορούν να προβλεφθούν με ακρίβεια οι μελλοντικές ανάγκες της αγοράς εργασίας ανά κλάδο και ανά επάγγελμα. Οι μετανάστες που είναι περισσότερο πιθανόν να συμβάλουν στην εξάλειψη της αναντιστοιχίας μεταξύ προσφοράς και ζήτησης είναι εκείνοι που είναι αρκετά προσαρμόσιμοι ώστε να μπορούν να αντιμετωπίσουν τις μεταβαλλόμενες συνθήκες, ενόψει των προσόντων, της εμπειρίας και των προσωπικών ικανοτήτων τους. Οι μηχανισμοί επιλογής πρέπει να προσανατολίζονται προς αυτούς τους υποψήφιους μετανάστες και να τους προσφέρουν αρκετά ελκυστικές συνθήκες. Αυτό είναι πιθανόν να οδηγήσει σε αύξηση του ανταγωνισμού εντός της ΕΕ και μεταξύ των χωρών του ΟΟΣΑ. Στην περίπτωση αυτή, θα χρειαστεί συντονισμός ώστε να εξασφαλιστούν δίκαιοι όροι του παιχνιδιού.

Από την άλλη πλευρά, οι δημόσιες αρχές αναφέρονται συχνά στην προσωρινή, ή ακόμα και εποχική, φύση της μετανάστευσης την οποία είναι πρόθυμες να επιτρέψουν, αλλά αυτό συχνά δεν είναι ρεαλιστικό. Η εμπειρία του παρελθόντος όσον αφορά τη μετανάστευση έχει επίσης αποδείξει ότι τα καθεστώτα προσωρινής μετανάστευσης είναι εξαιρετικά δύσκολο να διατηρηθούν βιώσιμα, διότι όσοι επιθυμούν να παραμείνουν γενικά βρίσκουν τρόπους να το κάνουν. Επίσης, πρέπει κανείς να έχει υπόψη ότι η πραγματική ένταξη και η συμβολή των μεταναστών στην αγορά εργασίας μπορεί να απαιτήσει κάποιο χρόνο και ότι η περιστολή των δημογραφικών ανισορροπιών που αναμένεται μεσοπρόθεσμα θα εξαρτηθεί κατά μέγα μέρος από τη μόνιμη μετανάστευση.

Προϋπόθεση για την επιτυχία των γενικών μεταναστευτικών πολιτικών από την άποψη της απασχόλησης είναι η ικανότητα της ΕΕ να εξαντλήσει τις δυνατότητες της μετανάστευσης χωρίς να προδίδει τους ευρύτερους στόχους της κοινωνικής, οικονομικής, εξωτερικής, αναπτυξιακής και εμπορικής πολιτικής. Η προσφυγή σε μετανάστες δεν πρέπει να καταστεί επιβλαβής για τις αναπτυσσόμενες χώρες, ιδίως από άποψη φυγής εγκεφάλων [44], ούτε να οδηγήσει σε μόνιμες διαφοροποιήσεις μεταξύ της τομεακής ή της εργασιακής κατανομής μεταναστών και ημεδαπών στην ΕΕ. Ανισορροπίες αυτού του είδους οδηγούν σε διαχωρισμούς στις αγορές εργασίας, παρεμποδίζουν το επίτευγμα της γενικής αναβάθμισης της ποιότητας της εργασίας το οποίο αποτελεί τον πυρήνα της Ευρωπαϊκής Στρατηγικής για την Απασχόληση και ενδέχεται να οδηγήσουν σε μόνιμη εξάρτηση από τη μετανάστευση για την πλήρωση των χαμηλής ποιότητας θέσεων εργασίας. Για τη διαμόρφωση της μετανάστευσης απαιτείται επίσης να βρίσκονται υπό έλεγχο οι αλλαγές στο καθεστώς των μεταναστών ή στη διάρκεια διαμονής τους και να αντιμετωπιστεί η λαθραία εργασία των μεταναστών στο πλαίσιο μιας σφαιρικής προσέγγισης της αδήλωτης εργασίας.

[44] Βλ. ανάλυση στην ανακοίνωση για τις σχέσεις με τις τρίτες χώρες (COM(2002)703).

Τέλος, η μετανάστευση μη οικονομικού τύπου (π.χ. οικογενειακή επανένωση και πρόσφυγες) θα διαδραματίζει πάντα ρόλο στις μεταναστευτικές ροές και είναι σημαντικό να αναγνωριστούν και να αναπτυχθούν οι ικανότητες και οι δεξιότητες των μεταναστών που φθάνουν μέσω αυτών των διαύλων.

2.5. Είναι η μετανάστευση λύση για τη δημογραφική αλλαγή;

Η υπόθεση της χρησιμοποίησης της μετανάστευσης ως υποκατάστατο για την αντιμετώπιση των αναγκών του μειούμενου και γηράσκοντος πληθυσμού της ΕΕ έχει μελετηθεί ευρέως [45]. Όπως προαναφέρθηκε, η μηδενική αύξηση των σημερινών καθαρών ροών θα έχει ως αποτέλεσμα σημαντικά χαμηλότερα ποσοστά απασχόλησης και οικονομικής ανάπτυξης. Παράλληλα, η χρησιμοποίηση της μετανάστευσης για την πλήρη αντιστάθμιση των επιπτώσεων της δημογραφικής γήρανσης στην αγορά εργασίας δεν αποτελεί ρεαλιστική λύση. Επιπλέον, κατά την εξέταση της καθαρής μετανάστευσης πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι υπάρχει και μετανάστευση από την ΕΕ, η μορφή και η δυναμική της οποίας είναι δύσκολο να προβλεφθεί [46].

[45] Βλ., για παράδειγμα, ΟΗΕ (2000), Mετανάστευση αντικατάστασης: αποτελεί λύση στη μείωση και γήρανση των πληθυσμών; Τμήμα Πληθυσμού, Διεύθυνση Οικονομικών και Κοινωνικών Υποθέσεων, Νέα Υόρκη.

[46] Όπως προαναφέρθηκε, οι καθαρές μεταναστευτικές ροές δεν παρέχουν στοιχεία για το μέγεθος των μετακινήσεων προς τα μέσα και προς τα έξω.

Για τη διατήρηση του ενεργού πληθυσμού, και πολύ περισσότερο για τη διατήρηση του λόγου εξάρτησης υπερηλίκων, απαιτείται μαζική αύξηση της μετανάστευσης έως το 2030. Σημαντικός περιοριστικός παράγων αυτής της αύξησης από οικονομική άποψη μπορεί να είναι το γεγονός ότι και ο πληθυσμός των μεταναστών γηράσκει, ευθυγραμμιζόμενος με την εγχώρια δημογραφική τάση. Συνεπώς, μια ενδεχόμενη "μεταναστευτική έκρηξη" κατά τις επόμενες δεκαετίες θα οδηγούσε, βάσει των ίδιων υποθέσεων, σε μια κατάσταση παρόμοια με τη σημερινή, αλλά σε μεταγενέστερη χρονική στιγμή. Από την άποψη της κοινωνικής συνοχής, τυχόν μαζική αύξηση της μετανάστευσης θα επέτεινε σε πολύ μεγαλύτερο βαθμό και την πρόκληση της ένταξης.

Εντούτοις, η αύξηση των μεταναστευτικών ροών είναι όλο και περισσότερο πιθανή και αναγκαία. Η τάση μείωσης του πληθυσμού σε ηλικία απασχόλησης στην Ευρώπη, σε συνδυασμό με διάφορους παράγοντες που ωθούν στη μετανάστευση τον πληθυσμό των αναπτυσσόμενων χωρών, είναι πιθανόν να προκαλέσουν μια συνεχή ροή μεταναστών τις επόμενες δεκαετίες. Η μετανάστευση μπορεί να συμβάλει στην κάλυψη των σημερινών και των μελλοντικών αναγκών των αγορών εργασίας της ΕΕ. Επιπλέον, μπορεί να συμβάλει στη μετάθεση των επιπτώσεων της δημογραφικής μετάβασης μεταξύ 2010 και 2030 σε μακρότερη χρονική περίοδο, έχοντας πάντα υπόψη ότι δεν μπορεί αφεαυτής να επιλύσει όλα τα προβλήματα που γεννά η γήρανση του πληθυσμού. Συνεπώς, η εξεύρεση τρόπων διαχείρισης αυτών των μεταναστευτικών πιέσεων μέσω ενδεδειγμένων πολιτικών εισόδου και εγκατάστασης θα αποδειχθεί ιδιαίτερα σημαντική. Εξίσου σημαντικό θα είναι να συνειδητοποιηθούν τα δυνητικά οφέλη της μετανάστευσης και να διευκολυνθεί η ένταξη των μεταναστών μέσω καλύτερων πολιτικών μετανάστευσης και ένταξης σε τοπικό, περιφερειακό, εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο.

3. Η ΠΡΟΚΛΗΣΗ ΤΗΣ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΣΗΣ: ΜΙΑ ΣΦΑΙΡΙΚΗ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ

Η επιτυχής ένταξη των μεταναστών αποτελεί τόσο ζήτημα κοινωνικής συνοχής όσο και προαπαιτούμενο για την οικονομική αποδοτικότητα. Στο πλαίσιο της ατζέντας του Τάμπερε και της Λισσαβώνας, και υπό το πρίσμα των προκλήσεων που σκιαγραφήθηκαν ανωτέρω, έχει ζωτική σημασία να εξασφαλιστεί η επιτυχής ένταξη τόσο των ήδη εγκατεστημένων όσο και των μελλοντικών μεταναστών. Τα επίμονα προβλήματα σε σχέση με τους υπάρχοντες πληθυσμούς μεταναστών αποδεικνύουν ότι απαιτούνται μεγαλύτερες προσπάθειες [47]. Τα χαμηλά ποσοστά απασχόλησης και τα υψηλά ποσοστά ανεργίας ακόμα και μεταξύ των μεταναστών 2ης γενεάς αποτελούν χαρακτηριστικό παράδειγμα των δυσκολιών αυτών.

[47] Για ενημερωμένο κατάλογο των συναφών σχεδίων της ΕΕ που εκτελούνται στο πλαίσιο του Τέταρτου Προγράμματος-Πλαίσιο για την Έρευνα και την Ανάπτυξη, βλ. την έκθεση "Μετανάστευση και ένταξη ως προκλήσεις της ευρωπαϊκής κοινωνίας: αξιολόγηση των ερευνητικών εκθέσεων που έχει εκπονήσει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Πρόγραμμα Στοχευμένης Κοινωνικοικονομικής Έρευνας, η οποία διατίθεται από την ιστοθέση: http://www.cordis.lu/improving/ socio-economic/publications.htm.

3.1. Ορισμός και πεδίο εφαρμογής

Για τους σκοπούς της παρούσας ανακοίνωσης, η ένταξη μπορεί να οριστεί ως μια αμφίδρομη διαδικασία βασιζόμενη σε αμοιβαία δικαιώματα και αντίστοιχες υποχρεώσεις των νομίμων κατοίκων υπηκόων τρίτων χωρών και της κοινωνίας υποδοχής, διαδικασία η οποία προϋποθέτει την πλήρη συμμετοχή του μετανάστη. Αυτό σημαίνει, αφενός, ότι αποτελεί ευθύνη της κοινωνίας υποδοχής να εξασφαλίσει ότι τα τυπικά δικαιώματα των μεταναστών προβλέπονται κατά τρόπο που να επιτρέπει στο άτομο να συμμετάσχει στην οικονομική, κοινωνική, πολιτιστική ζωή και στη ζωή της κοινωνίας των πολιτών και, αφετέρου, ότι οι μετανάστες σέβονται τους θεμελιώδεις κανόνες και αξίες της κοινωνίας υποδοχής και συμμετέχουν ενεργά στη διαδικασία ένταξης χωρίς να χρειάζεται να εγκαταλείψουν την ταυτότητά τους.

Στην ανακοίνωση που δημοσίευσε το Νοέμβριο 2000 [48], η Επιτροπή επέστησε την προσοχή στις πολλές διαφορετικές κατηγορίες μεταναστών που θα πρέπει να επωφεληθούν από τα μέτρα ένταξης - οι κυριότερες από τις οποίες είναι οι διακινούμενοι εργαζόμενοι, τα μέλη οικογενειών που γίνονται δεκτά στο πλαίσιο ρυθμίσεων οικογενειακής επανένωσης, οι πρόσφυγες και τα άτομα υπό καθεστώς διεθνούς προστασίας. Η ένταξη προϋποθέτει την ανάπτυξη μιας ισορροπίας δικαιωμάτων και υποχρεώσεων με την πάροδο του χρόνου, έτσι ώστε όσο περισσότερο ο υπήκοος τρίτης χώρας διαμένει νόμιμα σε κράτος μέλος, τόσο περισσότερα δικαιώματα και υποχρεώσεις να αποκτά, Αυτή η "αυξητική προσέγγιση" προϋποθέτει ότι τα μέτρα ένταξης θα είναι διαθέσιμα για όλους τους υπηκόους τρίτων χωρών το συντομότερο δυνατόν μετά την άφιξή τους ή εν πάση περιπτώσει, αμέσως μόλις η διαμονή τους καταστεί σε κάποιο βαθμό μόνιμη ή σταθερή. Συχνά, και οι μετανάστες 2ης και 3ης γενιάς που έχουν γεννηθεί στην ΕΕ ή έχουν αποκτήσει εθνικότητα ή μετανάστες από πρώην αποικίες που έχουν την εθνικότητα της χώρας υποδοχής, χρειάζεται να επωφεληθούν από συγκεκριμένα μέτρα ένταξης.

[48] COM(2000)757

Επιλέξιμοι για μέτρα ένταξης θα πρέπει να είναι και οι πρόσφυγες, συμπεριλαμβανομένων των μετεγκαθισταμένων προσφύγων και των ατόμων υπό καθεστώς επικουρικής ή προσωρινής προστασίας [49]. Όπως και με άλλες κατηγορίες μεταναστών, τα μέτρα αυτά μπορούν να ποικίλλουν ανάλογα με τις ειδικές ανάγκες [50] ή τη διάρκεια της παραμονής τους [51]. Ωστόσο, οι αιτούντες άσυλο αποτελούν ειδική ομάδα υπηκόων τρίτων χωρών που δεν διαθέτουν το κανονικό καθεστώς όσων διαμένουν μόνιμα και των οποίων η παραμονή δεν είναι ούτε μόνιμη ούτε σταθερή. Μέτρα, ή μάλλον πολιτικές, ένταξης με στόχο την εισαγωγή τους στη χώρα χορήγησης ασύλου είναι απαραίτητα υπό ορισμένες προϋποθέσεις, αλλά η λεπτομερής εξέτασή τους δεν εμπίπτει στα πλαίσια της παρούσας ανακοίνωσης [52].

[49] Οδηγία του Συμβουλίου 2001/55/EΚ της 20ης Ιουλίου 2001, ΕΕ L 212, 7.8.2001

[50] Περισσότερα για τις ειδικές ανάγκες των ευάλωτων προσφύγων βλ. κατωτέρω στο κεφάλαιο 3.5.1

[51] Παρόλο που έχει οριστεί στο επίπεδο της ΕΚ ανώτατη διάρκεια παραμονής για τα άτομα υπό καθεστώς προσωρινής προστασίας και ορισμένοι διακινούμενοι εργαζόμενοι εισέρχονται στην Ένωση μόνο για μικρό καθορισμένο χρονικό διάστημα, τα πρόσωπα αυτά ενδέχεται να έχουν σύννομους λόγους παράτασης της νόμιμης παραμονής τους στην ΕΕ.

[52] Τα μέτρα ένταξης των αιτούντων άσυλο εξετάζονται ειδικά στις προτάσεις οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με τις ελάχιστες απαιτήσεις για την υποδοχή των προσώπων που ζητούν άσυλο στα κράτη μέλη COM(2001)181 της 3ης Απριλίου 2001.

3.2. Η ανάγκη σφαιρικής προσέγγισης

Στις ανακοινώσεις που δημοσίευσε το 2000 και το 2001 [53], η Επιτροπή επεσήμανε ορισμένες αρχές στις οποίες πρέπει να βασίζονται οι πολιτικές ένταξης και οι οποίες ισχύουν εξίσου σήμερα. Η σημαντικότερη από αυτές είναι η ανάγκη μιας σφαιρικής προσέγγισης που να λαμβάνει υπόψη, εκτός από τις οικονομικές και κοινωνικές πτυχές της ένταξης, ζητήματα που αφορούν την πολιτισμική και θρησκευτική ποικιλομορφία, την ιθαγένεια, τη συμμετοχή και τα πολιτικά δικαιώματα. Παρόλο που οι προτεραιότητες μπορούν να ποικίλλουν μεταξύ χωρών και περιφερειών, οι πολιτικές ένταξης πρέπει να χαράσσονται σε ένα μακροπρόθεσμο, συνεκτικό γενικό πλαίσιο και παράλληλα να ανταποκρίνονται στις ειδικές ανάγκες συγκεκριμένων ομάδων και να είναι προσαρμοσμένες στις τοπικές συνθήκες. Εξαρτώνται από τη δημιουργία εταιρικών σχέσεων μεταξύ ευρέως φάσματος ενδιαφερομένων και απαιτούν επαρκείς πόρους. Τα μέλη των ενδιαφερομένων κοινωνιών μεταναστών, συμπεριλαμβανομένων των γυναικών και των ατόμων υπό καθεστώς διεθνούς προστασίας πρέπει να συμμετέχουν στο σχεδιασμό, στην ανάπτυξη, στην οργάνωση και στην αξιολόγηση των προγραμμάτων και των πολιτικών που τους επηρεάζουν.

[53] COM(2000)757 και COM(2001)387

Παρόλο που τα ειδικά προγράμματα ένταξης αποτελούν σημαντικό στοιχείο της αρχικής φάσης ένταξης, ο μακροπρόθεσμος στόχος θα πρέπει να είναι να μπορέσουν οι μετανάστες να αποκτήσουν πρόσβαση στις προσφερόμενες υπηρεσίες και να εξασφαλιστεί ότι οι υπηρεσίες αυτές λαμβάνουν υπόψη τις ειδικές ανάγκες τους. Σχετικά, επισημαίνεται ότι πολλά μέτρα ένταξης μπορούν να χρησιμεύσουν διπλά, για τη διευκόλυνση της ένταξης στη χώρα υποδοχής, αλλά και για την προετοιμασία της επιστροφής. [54] Για παράδειγμα, τα περισσότερα εκπαιδευτικά μέτρα, συμπεριλαμβανομένης της επαγγελματικής κατάρτισης, παρέχουν στους ενδιαφερομένους εξειδίκευση που μπορεί να είναι χρήσιμη για την ανάπτυξη της πατρίδας τους, σε περίπτωση επιστροφής.

[54] Τα άτομα που χρήζουν διεθνούς προστασίας προσδοκούν να επιστρέψουν μόλις το επιτρέψουν οι συνθήκες στη χώρα καταγωγής τους, αλλά το ίδιο ισχύει και για τους μετανάστες βραχυπρόθεσμης παραμονής.

3.3. Βασικά στοιχεία των σφαιρικών πολιτικών ένταξης

Η ανάγκη σφαιρικής προσέγγισης απαιτεί συνολικές πολιτικές ένταξης. Στο κεφάλαιο που ακολουθεί εξετάζονται ορισμένα στοιχεία και κεντρικά ζητήματα που έχουν ιδιαίτερη σημασία για μια επιτυχή στρατηγική ένταξης. Τα προβλήματα που τίθενται και οι προκλήσεις που επισημαίνονται αποτελούν συγχρόνως στοιχεία τα οποία θα μπορούσαν να αποτελέσουν αντικείμενο περαιτέρω συζήτησης και ανταλλαγής πληροφοριών και βέλτιστων πρακτικών μεταξύ των κρατών μελών.

3.3.1 Ένταξη στην αγορά εργασίας

Η πρόσβαση στην αγορά εργασίας έχει ζωτική σημασία για την ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών στην κοινωνία. Η μεγάλη πλειοψηφία των μεταναστών και των ατόμων υπό καθεστώς διεθνούς προστασίας έχουν ιδιότητες και προσόντα που είναι χρήσιμα στην Ευρωπαϊκή Ένωση σήμερα. Η πλήρης ένταξή τους στην αγορά εργασίας της ΕΕ ενδέχεται να συμβάλει περαιτέρω στο να μπορέσει η οικονομία της ΕΕ να αναπτύξει πλήρως τις δυνατότητές της όσον αφορά την ανταγωνιστικότητα, την ανάπτυξη και την απασχόληση. Τα σημερινά ποσοστά απασχόλησης των μεταναστών αποδεικνύουν, ωστόσο, ότι η δυνητική συμβολή των μεταναστών δεν συνειδητοποιείται πάντοτε πλήρως. Το ποσοστό απασχόλησης των υπηκόων τρίτων χωρών στην ΕΕ των 15 (52,7%) είναι σημαντικά χαμηλότερο από το ποσοστό απασχόλησης των υπηκόων της ΕΕ (64,4%) (βλ. Σχήμα 9 του παραρτήματος). Η διαφορά είναι ιδιαίτερα έντονη όσον αφορά τις γυναίκες. Παράλληλα, οι μετανάστες υπερεκπροσωπούνται σε επικίνδυνους τομείς απασχόλησης, στην αδήλωτη εργασία χαμηλής ποιότητας και στα τμήματα του πληθυσμού που είναι περισσότερο εκτεθειμένα σε κινδύνους για την υγεία και κοινωνικό αποκλεισμό. Επιπλέον, οι μετανάστες με υψηλή μόρφωση και εξειδίκευση συχνά δεν είναι σε θέση να βρουν εργασία ανάλογη με τα προσόντα τους και υποχρεώνονται να δεχθούν λιγότερο εξειδικευμένη και χειρότερα αμειβόμενη εργασία.

Για να μεγιστοποιηθεί η δυνητική συμβολή των μεταναστών, είναι σημαντικό να χρησιμοποιηθεί η προηγούμενη εμπειρία τους και τα προσόντα που έχουν ήδη αποκτήσει εκτός της ΕΕ. Για να επιτευχθεί αυτό, απαιτείται αναγνώριση και κατάλληλη αξιολόγηση των τυπικών και άτυπων προσόντων (συμπεριλαμβανομένων των πτυχίων). Απαιτείται επίσης να δοθεί μεγαλύτερη προσοχή στην κατάργηση των φραγμών που παρεμποδίζουν την απόκτηση και τη διατήρηση της εργασίας, όπως η έλλειψη ευελιξίας στις απαιτήσεις πρόσληψης ή οι νομικοί περιορισμοί που αφορούν π.χ. τις γλωσσικές ικανότητες ή την εθνικότητα [55]. Σημαντικούς φραγμούς που πρέπει να καταργηθούν αποτελούν και οι διακρίσεις στο χώρο εργασίας, καθώς και η ρατσιστική συμπεριφορά. Χρειάζεται να καταβληθούν ειδικές προσπάθειες για την αξιολόγηση και την αναβάθμιση των δεξιοτήτων των μεταναστών, συμπεριλαμβανομένων των γλωσσικών ικανοτήτων, ούτως ώστε να μπορέσουν να εισέλθουν στην αγορά εργασίας και στη συνέχεια να εξασφαλίσουν πρόσβαση σε διαρκή κατάρτιση επί ίσοις όροις με τους ημεδαπούς [56]. Τέτοιου είδους ενεργές πολιτικές αγοράς εργασίας θα πρέπει να τονώσουν την ένταξη των μεταναστών στην αγορά εργασίας ενόψει της μείωσης κατά το ήμισυ σε κάθε κράτος μέλος της ψαλίδας ως προς την ανεργία μεταξύ υπηκόων χωρών της ΕΕ και υπηκόων τρίτων χωρών έως το 2010 [57]. Σημαντικό ρόλο στον τομέα αυτό μπορούν να διαδραματίσουν οι κοινωνικοί εταίροι, ιδίως διασφαλίζοντας ότι οι διακινούμενοι εργαζόμενοι απολαύουν ίσης μεταχείρισης όσον αφορά την αμοιβή και τους όρους εργασίας και ότι εξευρίσκονται τρόποι αντιμετώπισης τυχόν ειδικών αναγκών.

[55] Eυρωπαϊκή Διάσκεψη για την Επιτυχή Ένταξη στην Αγορά Εργασίας, Κοπεγχάγη 4-5 Ιουλίου 2002

[56] Βλ. επίσης τη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα Μετανάστευση, ένταξη και ο ρόλος των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών, 21 Μαρτίου 2002

[57] Βλ. πρόταση απόφασης του Συμβουλίου σχετικά με τις κατευθυντήριες γραμμές για τις πολιτικές των κρατών μελών για την απασχόληση, COM(2003)176 της 8.4.2003, σελίδα 13.

Η διαχείριση της διαφορετικότητας - στο εργατικό δυναμικό, στον τρόπο ζωής και στο ρόλο των επιχειρήσεων στην κοινωνία - μπορεί να αποτελέσει σημαντικό μέσο για την προώθηση της ένταξης των μεταναστών στην αγορά εργασίας. Συγχρόνως, μπορεί να αποτελέσει αποτελεσματική και επωφελή στρατηγική για τους εργοδότες, βοηθώντας τους να επιτύχουν τους επιχειρηματικούς τους στόχους επικεντρώνοντας την προσοχή τους στις εμπορικές δυνατότητες που προσφέρει η μεγαλύτερη ποικιλομορφία στην κοινωνία και λαμβάνοντας πλήρως υπόψη τα προσόντα εργαζομένων διαφορετικής προέλευσης (π.χ. γλωσσικές ικανότητες και διαπολιτισμική κατανόηση). Η διαχείριση της διαφορετικότητας δεν εξαντλείται στην πρόσληψη διαφορετικού εργατικού δυναμικού, αλλά περιλαμβάνει και τη διαχείριση και αναπροσαρμογή της οργάνωσης ώστε να επωφεληθεί από αυτήν. Η διεθνής εμπειρία αποδεικνύει ότι πολλές επιχειρήσεις και δημόσιοι οργανισμοί επωφελήθηκαν τα μάλα από την εφαρμογή ανάλογων στρατηγικών. Παρόλο που η ένταξη στην αγορά εργασίας αποτελεί βασικό στοιχείο της διαδικασίας κοινωνικής ένταξης, είναι δύσκολο να αποδειχθεί επιτυχής μακροπρόθεσμα, εάν δεν υποστηρίζεται και από την πλήρη ένταξη των μεταναστών στην κοινωνική, πολιτιστική και πολιτική ζωή της κοινωνίας υποδοχής [58].

[58] Ευρωπαϊκή Διάσκεψη για την Επιτυχή Ένταξη, ένθ. αν.

3.3.2 Eκπαίδευση και γλωσσικές ικανότητες

Η εκπαίδευση και η κατάρτιση έχουν πρωταρχική σημασία για την επιτυχή ένταξη. Οι μετανάστες αντιμετωπίζουν σημαντικά προβλήματα όσον αφορά την αναγνώριση των ακαδημαϊκών επιτευγμάτων και προσόντων τους, πράγμα που παρεμποδίζει την αποτελεσματικότητα των υπηρεσιών εκπαιδευτικής καθοδήγησης. Οι ανεπαρκείς εκπαιδευτικές επιδόσεις αντικατοπτρίζονται στα συγκριτικά χαμηλότερα ποσοστά απασχόλησης των υπηκόων τρίτων χωρών (βλ. Σχήμα 10 του παραρτήματος). Μια από τις κυριότερες ανησυχίες στα κράτη μέλη είναι η ικανότητα των μεταναστών να ομιλούν τη γλώσσα της χώρας υποδοχής. Οι ανεπαρκείς γλωσσικές ικανότητες θεωρούνται ως ο κύριος φραγμός για την επιτυχή ένταξη. Συγχρόνως, πολλά κράτη μέλη επιμένουν ότι οι ανεπαρκείς γλωσσικές δεξιότητες δεν πρέπει να παρεμποδίζουν την πρόσβαση στην αγορά εργασίας ή στο εκπαιδευτικό σύστημα και κρίνουν, αντιθέτως, ότι η συμμετοχή στην εργασιακή ζωή ή στην εκπαίδευση και κατάρτιση συμβάλλει στην ανάπτυξη των απαραίτητων γλωσσικών δεξιοτήτων. Η λήψη υπόψη της φροντίδας των παιδιών και της πολιτιστικής και θρησκευτικής διάστασης είναι πολύ σημαντική για να μπορέσουν οι μετανάστριες να παρακολουθήσουν μαθήματα γλώσσας, πολύ περισσότερο διότι κάτι τέτοιο μπορεί να επηρεάσει τις γλωσσικές γνώσεις των παιδιών τους.

Θα πρέπει να επισημανθεί ότι το εκπαιδευτικό σύστημα δεν διαδραματίζει ουσιαστικό ρόλο μόνον για την απόκτηση γνώσεων, αλλά και ως χώρος απόκτησης τυπικών και άτυπων πληροφοριών για τους κανόνες και τις αξίες της κοινωνίας και ως πολιτισμική γέφυρα. Αποτελεί σημαντικό εργαλείο για την ενθάρρυνση του πλουραλισμού και της ποικιλομορφίας όσον αφορά τόσο το μεταναστευτικό πληθυσμό όσο και την κοινωνία υποδοχής, και συνεπώς για την καταπολέμηση των διακρίσεων.

Πρέπει να αντιμετωπιστούν ορισμένα ζητήματα που αφορούν την εκπαίδευση των παιδιών των μεταναστών. Η ποικιλομορφία πρέπει να αντικατοπτρίζεται στα προγράμματα σπουδών, πρέπει να επιδιώκεται στενή συνεργασία μεταξύ γονέων, κοινοτήτων μεταναστών και σχολείων, και να αντιμετωπίζονται τυχόν ειδικά προβλήματα π.χ. όταν υπάρχει μεγάλος αριθμός παιδιών μεταναστών στο ίδιο σχολείο.

3.3.3 Στέγη και οικιστικά θέματα

Η χωρική κατανομή της μετανάστευσης διαφέρει σημαντικά μεταξύ των κρατών μελών και των περιφερειών με σχετικά υψηλότερη συγκέντρωση στις αστικές και βιομηχανοποιημένες ζώνες. Προβλήματα ένταξης εμφανίζονται ιδίως στις εθνικά μικτές - και συχνά μειονεκτούσες - περιοχές, όπου ο ρατσισμός και η ξενοφοβία εμποδίζουν τους μετανάστες να αισθανθούν μέλη της κοινωνίας και να συμμετάσχουν σε αυτή. Ο τόπος εργασίας έχει σαφή επίπτωση στην επιλογή κατοικίας, η οποία μπορεί επίσης να εξηγηθεί βάσει των χαρακτηριστικών της προηγούμενης μετανάστευσης και της παρουσίας εγκατεστημένων κοινοτήτων. Οι μετανάστες αποτελούν πλέον όλο και μεγαλύτερο ποσοστό του πληθυσμού των πόλεων και των αστικών περιοχών και ο αριθμός τους είναι πιθανόν να αυξηθεί σημαντικά τις επόμενες δεκαετίες. Η πρόσβαση σε στέγη αποτελεί βασική ανάγκη για την ένταξη και η έλλειψη φθηνής ποιοτικής κατοικίας στις εθνικά μικτές περιοχές είναι ένα πρόβλημα που αντιμετωπίζουν πολλοί μετανάστες και πρόσφυγες.

Η κατάσταση αυτή, η οποία αναγκάζει πολλούς μετανάστες να ζουν σε μειονεκτούσες αστικές περιοχές, οφείλεται σε ορισμένους παράγοντες 'εξαναγκασμού και επιλογής' - όπως οι ευκαιρίες εξεύρεσης στέγης και εργασίας, η επιθυμία να ζουν κοντά στους συγγενείς τους και να διατηρούν τα οικογενειακά δίκτυα, οι διακρίσεις [59]. Η εθνοτική συγκέντρωση κατοικίας, τα λεγόμενα γκέτο, τείνει να απομονώνει τις κοινότητες και να παρεμποδίζει τη συμμετοχή τους στην ευρύτερη κοινωνία. Παρόλο που τα σφικτά κοινοτικά δίκτυα μπορούν δώσουν νέα πνοή και να αναζωογονήσουν τις παραμελημένες γειτονιές - για παράδειγμα μέσω της δημιουργίας μικρών επιχειρήσεων - οι εθνικοί και κοινωνικοί διαχωρισμοί στις πόλεις μπορούν να αποτελέσουν και σημαντικό φραγμό για την ένταξη.

[59] Eυρωπαϊκή Διάσκεψη για την Επιτυχή Ένταξη στην Αγορά Εργασίας, Κοπεγχάγη 4-5 Ιουλίου 2002

Οι φραγμοί αυτοί μπορούν να υπερνικηθούν με σφαιρικές στρατηγικές αστικού και περιφερειακού χωροταξικού σχεδιασμού που λαμβάνουν υπόψη, για παράδειγμα, την υποδομή, τη στέγη, την αναψυχή, τα ψώνια, τις υγειονομικές υπηρεσίες, τις μεταφορές και τις σχολικές εγκαταστάσεις, καθώς και τις ανάγκες της τοπικής αγοράς εργασίας, και περιορίζουν τις αρνητικές συνέπειες του διαχωρισμού στις πόλεις, συμπεριλαμβανομένης της κοινωνικής έντασης μεταξύ των μεταναστών και του εγχώριου πληθυσμού. Η μεγάλη συγκέντρωση και ο χωρικός διαχωρισμός δημιουργούν επίσης πολλές από τις συνθήκες που τροφοδοτούν τη λαθρομετανάστευση και την παράνομη μεταφορά ανθρώπων, κατά τον ίδιο τρόπο όπως τα φαινόμενα αυτά εντείνουν την ανάπτυξη των διακρίσεων στην κοινωνία υποδοχής.

3.3.4 Υγειονομικές και κοινωνικές υπηρεσίες

Η πρόσβαση των μεταναστευτικών πληθυσμών στις υγειονομικές και κοινωνικές υπηρεσίες είναι ένας ακόμα ζωτικός τομέας όπου ενδέχεται να απαιτείται προσαρμογή των υφισταμένων πολιτικών. Οι μεταναστευτικοί πληθυσμοί ενδέχεται να αντιμετωπίζουν ειδικά προβλήματα υγείας που οφείλονται στην κατάστασή τους (π.χ. απομάκρυνση από τα μέλη της οικογένειας, αβεβαιότητες που απορρέουν από το καθεστώς τους, ιδίως αν είναι προσωρινό). Όπου απαντώνται χαρακτηριστικά ανασφάλειας και κακών συνθηκών διαβίωσης και εργασίας, μπορούν να εμφανιστούν και συναφή προβλήματα υγείας τα οποία μπορούν να προληφθούν σε μεγάλο βαθμό με τις κατάλληλες πολιτικές. Παράλληλα, οι μεταναστευτικοί πληθυσμοί αντιμετωπίζουν δυσκολίες στην πρόσβασή τους σε υγειονομικές και κοινωνικές υπηρεσίες υψηλής ποιότητας. Πρέπει να αντιμετωπιστούν διάφορα προβλήματα, συμπεριλαμβανομένης της διάθεσης των κατάλληλων πληροφοριών στις κοινωνίες μεταναστών και της παροχής επιπλέον κατάρτισης στο προσωπικό που είναι επιφορτισμένο με την παροχή των υπηρεσιών αυτών. Η αυξημένη συμμετοχή ατόμων διαφορετικής εθνικής προέλευσης στο σχεδιασμό και την παροχή υπηρεσιών υγείας θα πρέπει να συμβάλει στην πρόληψη των διακρίσεων και να εξασφαλίσει ότι οι υπηρεσίες λαμβάνουν υπόψη τους πολιτισμικούς φραγμούς και είναι ευαίσθητες στις ιδιαιτερότητες της κοινωνίας στην οποία λειτουργούν.

3.3.5 Tο κοινωνικό και πολιτισμικό περιβάλλον

Η ενεργός ανάμειξη και συμμετοχή των μεταναστών και των προσώπων που τυγχάνουν διεθνούς προστασίας στην κοινωνία των πολιτών είναι εξαιρετικά σημαντική. Απαιτείται η λήψη μέτρων για την ενθάρρυνση της συμμετοχής αυτής, π.χ. σε αθλητικά σωματεία, σχολικά συμβούλια ή άλλες πτυχές της ζωής της τοπικής κοινότητας, ενώ οι μετανάστες θα πρέπει να ενθαρρύνονται να συμμετέχουν στη δημόσια συζήτηση. Το να συναντούν άλλα άτομα είναι ένα σημαντικό βήμα για την εγκατάσταση και την πλήρη συμμετοχή στην κοινωνία υποδοχής, ενώ η αλληλεπίδραση μεταξύ διαφόρων πολιτισμών και θρησκειών θα αυξήσει την ανεκτικότητα και το σεβασμό. Στο σημείο αυτό, απαιτούνται εντονότερες προσπάθειες, ως αποτέλεσμα της αυξανόμενης τάσης του κοινού να κατηγορεί τους μετανάστες για την ανασφάλεια στις κοινωνίες μας και της γενικής εχθρότητας προς τους μουσουλμάνους, η οποία έχει δημιουργηθεί μετά τα γεγονότα της 11ης Σεπτεμβρίου 2001 στις Ηνωμένες Πολιτείες. Πρέπει να δημοσιοποιούνται ακριβείς πληροφορίες σχετικά με τους μετανάστες και τη θετική συμβολή τους, τόσο οικονομική όσο και πολιτιστική, στις κοινωνίες μας, δεδομένου ότι η μη επιτυχής αντιμετώπιση αυτής της πρόκλησης μπορεί να τροφοδοτήσει την εχθρότητα, τον κοινωνικό αποκλεισμό και την αύξηση του ρατσισμού και της ξενοφοβίας. Η προώθηση μιας γενικά θετικής στάσης του κοινού για τους μετανάστες απαιτεί ισχυρή πολιτική ηγεσία και σαφή δέσμευση για την προώθηση πλουραλιστικών κοινωνιών και την καταδίκη του ρατσισμού. Οι πολιτικοί και τα μέσα μαζικής ενημέρωσης έχουν πρωταρχική ευθύνη στο θέμα αυτό, στο πλαίσιο του παιδευτικού ρόλου που πρέπει να διαδραματίζουν έναντι της κοινής γνώμης. Θα πρέπει να αποτελέσουν παράδειγμα για την κοινωνία των πολιτών δίνοντας έμφαση στην αξία της συμβολής των μεταναστών και εξασφαλίζοντας ότι η γενική κάλυψη των θεμάτων που αφορούν την ένταξη και ο τόνος της δημόσιας συζήτησης είναι ισόρροπος και βασίζεται σε ακριβείς πληροφορίες.

3.3.6 Εθνικότητα, "αστική ιθαγένεια" και σεβασμός της διαφορετικότητας

Στα συμπεράσματα του Τάμπερε επανελήφθη ο στόχος να δοθεί η δυνατότητα στους υπηκόους τρίτων χωρών που διαμένουν νομίμως για μεγάλο χρονικό διάστημα σε κράτος μέλος να αποκτούν την εθνικότητα του εν λόγω κράτους μέλους. Όπως αναγνωρίζεται ευρέως, η απόκτηση της εθνικότητας είναι μέσο που διευκολύνει την ένταξη, παρόλο που δεν είναι απαραίτητο να αποτελεί τον απώτατο στόχο της διαδικασίας ένταξης και δεν αποτρέπει αφεαυτής τα προβλήματα που ανακύπτουν λόγω του κοινωνικού αποκλεισμού και των διακρίσεων. Η απόκτηση της εθνικότητας είναι εντούτοις σημαντική, διότι ενθαρρύνει το αίσθημα της συμμετοχής στην εθνική ζωή. Η εθνικότητα επιτρέπει στον κάτοχό της να αποκτήσει πλήρη πολιτικά δικαιώματα και εγγυάται την de jure συμμετοχή στην πολιτική, αστική, κοινωνική, οικονομική και πολιτιστική ζωή του κράτους μέλους.

Αν υποτεθεί ότι είναι επιθυμητό οι μετανάστες να αποκτήσουν ιθαγένεια, είναι εύλογο να συνδέεται η πρόσβαση στην ιθαγένεια με το χρονικό διάστημα που διαμένουν στη συγκεκριμένη χώρα και να εφαρμόζονται διαφορετικές αρχές για τους μετανάστες 1ης και 2ης/3ης γενεάς. Για τους τελευταίους, το δίκαιο της ιθαγένειας θα πρέπει να προβλέπει αυτόματη ή οιονεί αυτόματη πρόσβαση, ενώ για τους μετανάστες πρώτης γενεάς είναι εύλογο να απαιτείται η υποβολή επίσημης αίτησης χορήγησης της ιθαγένειας. Η πολιτογράφηση πρέπει να είναι σύντομη. ασφαλής και να μην οδηγεί σε διακρίσεις. Τα κράτη μπορούν να απαιτούν ένα χρονικό διάστημα διαμονής, γνώση της γλώσσας και να λαμβάνουν υπόψη το ποινικό μητρώο. Εν πάση περιπτώσει, τα κριτήρια πολιτογράφησης πρέπει να είναι σαφή, ακριβή και αντικειμενικά. Η διακριτική ευχέρεια της διοίκησης πρέπει να ασκείται σε προκαθορισμένα όρια και να υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο.

Στην ανακοίνωση που εξέδωσε το Νοέμβριο 2000 [60], η Επιτροπή εισήγαγε την έννοια της "αστικής ιθαγένειας", η οποία ορίζεται ως εξασφαλίζουσα ορισμένα βασικά δικαιώματα και υποχρεώσεις των μεταναστών τα οποία θα αποκτώνται σταδιακά με το πέρασμα του χρόνου, ούτως ώστε οι μετανάστες να τυγχάνουν της ίδιας μεταχείρισης με τους υπηκόους της χώρας υποδοχής, ακόμα και αν δεν πολιτογραφηθούν. Ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων θεσπίζει ένα βασικό πλαίσιο για την "αστική ιθαγένεια" με δικαιώματα, ορισμένα από τα οποία εφαρμόζονται λόγω του οικουμενικού χαρακτήρα τους, ενώ άλλα προέρχονται από τα δικαιώματα των πολιτών της Ένωσης [61]. Στην πραγματικότητα, το κοινοτικό δίκαιο ήδη προβλέπει [62] ή πρόκειται να θεσπίσει [63] πολλά από αυτά τα δικαιώματα για όλους όσους διαμένουν νόμιμα στην Ένωση. Το να επιτραπεί στους μετανάστες να αποκτήσουν "αστική ιθαγένεια" μετά από κάποια χρονική περίοδο, θα συμβάλει στην επιτυχή εγκατάσταση πολλών μεταναστών στην κοινωνία, ενώ θα αποτελέσει και το πρώτο βήμα για τη διαδικασία απόκτησης της εθνικότητας του οικείου κράτους μέλους.

[60] COM(2000)757

[61] Tα δικαιώματα αυτά είναι το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και κατοικίας, το δικαίωμα εργασίας, εγκατάστασης και παροχής υπηρεσιών, το δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι στις εκλογές για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στις δημοτικές εκλογές, το δικαίωμα διπλωματικής και προξενικής προστασίας, καθώς και το δικαίωμα αναφοράς και πρόσβασης σε έγγραφα και η απαγόρευση διακρίσεων λόγω εθνικότητας.

[62] Πρβλ. άρθρα 194 και 195 της Συνθήκης ΕΚ που αφορούν το δικαίωμα αναφοράς στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και τον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή, καθώς και το άρθρο 255 για την πρόσβαση σε έγγραφα.

[63] Πρβλ. άρθρο 12 της πρότασης οδηγίας για το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών κατοίκων μακράς διαρκείας, το οποίο περιλαμβάνει την ελεύθερη κυκλοφορία και το δικαίωμα κατοικίας στην Ένωση, καθώς και το δικαίωμα εργασίας, εγκατάστασης και παροχής υπηρεσιών.

Ένα άλλο σημαντικό στοιχείο της έννοιας αυτής είναι ότι επιτρέπει την πολιτική συμμετοχή. Πολλά κράτη μέλη [64] χορηγούν ήδη πολιτικά δικαιώματα σε τοπικό επίπεδο σε όλους τους αλλοδαπούς κατοίκους υπό ορισμένες προϋποθέσεις. Από την άποψη της ένταξης, είναι προφανές ότι αυτά τα τοπικής ισχύος πολιτικά δικαιώματα πρέπει να απορρέουν μάλλον από τη μόνιμη διαμονή, παρά από την εθνικότητα [65]. Η Επιτροπή πιστεύει ότι η χορήγηση πολιτικών δικαιωμάτων στους μετανάστες κατοίκους μακράς διαρκείας έχει μεγάλη σημασία για τη διαδικασία ένταξης και ότι, για να γίνει αυτό, η συνθήκη θα πρέπει να παράσχει την απαιτούμενη νομική βάση.

[64] Δανία, Ιρλανδία, Κάτω Χώρες, Σουηδία και Φινλανδία

[65] Βλ. επίσης Σύμβαση για τη συμμετοχή των αλλοδαπών στο δημόσιο βίο σε τοπικό επίπεδο, η οποία εγκρίθηκε από το Συμβούλιο της Ευρώπης το 1992 και τέθηκε σε ισχύ το 1997.

3.4. Οι κύριοι παράγοντες μιας σφαιρικής πολιτικής ένταξης

Βασική προϋπόθεση για την επιτυχή εφαρμογή μιας σφαιρικής προσέγγισης της μετανάστευσης αποτελεί η βελτίωση της γενικής συνοχής της πολιτικής και των συνεργιών μεταξύ πολιτικών μετανάστευσης, ένταξης και απασχόλησης σε όλα τα επίπεδα και σε όλους τους κλάδους. Αυτό θα οδηγήσει σε καλύτερη διαχείριση των μεταναστευτικών ζητημάτων, στενότερη παρακολούθηση και αυξημένη συνεργασία μεταξύ όλων των αρμοδίων παραγόντων, από τις τοπικές έως τις περιφερειακές, εθνικές και ευρωπαϊκές αρχές, συμπεριλαμβανομένων και των χωρών καταγωγής. Εντούτοις, παρόλο που ο ηγετικός ρόλος ανήκει στις κυβερνήσεις, η συνεργασία όσον αφορά τις πολιτικές θα πρέπει να συμπεριλάβει τους κοινωνικούς εταίρους, την ερευνητική κοινότητα και τους φορείς παροχής δημοσίων υπηρεσιών, ΜΚΟ και άλλους παράγοντες της κοινωνίας των πολιτών, συμπεριλαμβανομένων των ίδιων των μεταναστών.

Οι πολιτικές ένταξης χαράσσονται συχνά σε εθνικό επίπεδο και υλοποιούνται σε τοπικό ή σε περιφερειακό επίπεδο, πράγμα που απαιτεί πολύ καλό συντονισμό και ροή πληροφοριών μεταξύ όλων των ενδιαφερομένων. Τόσο σε εθνικό όσο και σε τοπικό επίπεδο, οι ΜΚΟ διαδραματίζουν πρωταγωνιστικό ρόλο συνηγορίας υπέρ των μεταναστών και των ατόμων υπό καθεστώς διεθνούς προστασίας [66], πράγμα πολύ σημαντικό για την εξασφάλιση της συνεργασίας και της κατανόησης μεταξύ των φορέων που υλοποιούν την πολιτική και των χρηστών. Οι κοινωνικοί εταίροι διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο στη διαδικασία ένταξης διευκολύνοντας την καθημερινή ένταξη στο χώρο εργασίας, ενώ υπογραμμίζοντας τη σημασία της ανταπόκρισης στις πολιτισμικές διαφορές, μπορούν να αυξήσουν την αποδοτικότητα του εργατικού δυναμικού και να τονώσουν το αίσθημα κοινωνικής ευθύνης.

[66] Διάσκεψη με θέμα "Μετανάστευση: Ο ρόλος της κοινωνίας των πολιτών στην προώθηση της ένταξης", Bρυξέλλες, 9-10 Σεπτεμβρίου 2002

Όλοι οι προαναφερόμενοι παράγοντες φέρουν μέρος της κοινής ευθύνης για την επιτυχή ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών στις κοινωνίες μας. Παρόλο που ο διάλογος με τους βασικούς παράγοντες έχει πρωταρχική σημασία για τον καθορισμό και την υλοποίηση πολιτικών, εντούτοις η δημιουργία πνεύματος ένταξης είναι θέμα της ευρωπαϊκής κοινωνίας ως σύνολο. Η ευαισθητοποίηση του πληθυσμού υποδοχής όσον αφορά τα οφέλη και τις προκλήσεις της μετανάστευσης αποτελεί κεντρικό στοιχείο μιας ενεργητικής στρατηγικής για την ένταξη.

3.5. Μια πολιτική ένταξης που να αντικατοπτρίζει τις ανάγκες συγκεκριμένων ομάδων μεταναστών

Παρόλο που οι μετανάστες σε ολόκληρη την Ένωση έχουν ένα μεγάλο φάσμα κοινών αναγκών, ορισμένοι θα έχουν ειδικές ανάγκες και προτεραιότητες οι οποίες πρέπει να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο των γενικών στρατηγικών ένταξης.

3.5.1 Πρόσφυγες και άτομα υπό καθεστώς διεθνούς προστασίας

Παρόλο που από πολλές απόψεις, οι πρόσφυγες και τα άτομα υπό καθεστώς διεθνούς προστασίας αντιμετωπίζουν την ίδια κατάσταση με άλλους, οι εθνικές στρατηγικές ένταξης θα πρέπει να λάβουν υπόψη όσον αφορά την εν λόγω ομάδα την ίδια τη φύση της αναγκαστικής μετακίνησης και την ανάγκη προστασίας. Υπενθυμίζεται ότι τα άτομα αυτά δεν επέλεξαν να εγκαταλείψουν τη χώρα καταγωγής τους για λόγους οικονομικής μετανάστευσης και ενδέχεται να χρειάζονται επιπλέον βοήθεια για να ενταχθούν, και ιδίως για να αποκτήσουν πρόσβαση στις δραστηριότητες που απευθύνονται στο γενικό πληθυσμό το συντομότερο δυνατόν. Θα πρέπει να εκπονηθούν ειδικά προγράμματα για τους πρόσφυγες τα οποία να συμπληρώνουν τις κανονικές υπηρεσίες ή να ενεργούν ως γέφυρες προς αυτές και να στοχεύουν ευάλωτες ομάδες εντός της κοινότητας των προσφύγων, για παράδειγμα τα παιδιά, τους ηλικιωμένους, τα θύματα σεξουαλικής βίας ή βασανιστηρίων και όσους είχαν τραυματικές εμπειρίες διώξεων ή/και φυγής. Πρωταρχικό μέλημα για την εν λόγω ομάδα είναι να μπορέσουν τα μέλη της να αναλάβουν την ευθύνη για τη ζωή τους και να ενθαρρυνθεί η αυτοενδυνάμωσή τους και η βιώσιμη αυτάρκεια. Αυτό έχει ιδιαίτερη σημασία δεδομένου ότι, εν αντιθέσει προς τους οικονομικούς μετανάστες, τα άτομα αυτά συχνά δεν μπορούν να υπολογίζουν στη στήριξη οικογένειας, κοινοτήτων ή δικτύων.

Εντούτοις, οι πρόσφυγες είναι γενικά άτομα υψηλής μόρφωσης και προσόντων και συχνά αντιμετωπίζουν δυσκολίες για την αναγνώριση της εμπειρίας και των προσόντων τους. Ορισμένες ειδικές απαιτήσεις, περιορισμοί ή υποχρεώσεις της ένταξης που μπορεί να επιβάλλονται στους μετανάστες ενδέχεται να μην εφαρμόζονται ως έχουν στους πρόσφυγες. Η απώτατη κύρωση ανάκλησης της άδειας διαμονής, η οποία μπορεί να επιβληθεί σε άλλα άτομα που αποτυγχάνουν στις δοκιμασίες ένταξης, δεν μπορεί πάντα να επιβληθεί στους πρόσφυγες ή στα άτομα υπό καθεστώς διεθνούς προστασίας.

3.5.2 Προβλήματα ισότητας των φύλων

Μια άλλη σημαντική κατηγορία είναι οι γυναίκες λαμβανομένου υπόψη ότι το ήμισυ σχεδόν των μεταναστών που εισέρχονται κάθε χρόνο στην ΕΕ είναι πλέον γυναίκες και ότι όλο και περισσότερες από αυτές έρχονται αυτοτελώς για να εργαστούν, πολλές ως νοσοκόμες ή σε επαγγέλματα περίθαλψης ή ως οικιακές βοηθοί. Οι μετανάστριες ενδέχεται να αποτελούν θύματα διπλής διάκρισης, τόσο λόγω του φύλου τους όσο και λόγω της εθνικής καταγωγής τους. Συνεπώς, απαιτείται ιδιαίτερη προσοχή για να εξασφαλιστεί ισότιμη πρόσβαση στην αγορά εργασίας και πρόσφορη εκπαίδευση και κατάρτιση, ιδίως πρόσβαση σε δια βίου μάθηση. Η εκμάθηση της γλώσσας, η συνειδητοποίηση των ανθρώπινων, πολιτικών και κοινωνικών δικαιωμάτων, συμπεριλαμβανομένων των κανόνων και των αξιών της κοινωνίας υποδοχής, καθώς και η κατάρτιση για την απόκτηση νέων δεξιοτήτων και ικανοτήτων, αποτελούν ουσιώδη μέσα για την ένταξη τόσο των ανδρών όσο και των γυναικών, αλλά έχουν ιδιαίτερη σημασία για τις γυναίκες λόγω του ρόλου τους ως φορέων πολιτισμικών παραδόσεων στην οικογένεια και της ικανότητάς τους να επηρεάζουν τις μελλοντικές γενεές.

Παρόλο που ο ρόλος της ποικίλλει μεταξύ των διαφόρων πολιτισμών, η οικογένεια διαδραματίζει γενικά πρωταγωνιστικό ρόλο στη διαδικασία ένταξης, δεδομένου ότι αντιπροσωπεύει ένα σταθερό σημείο αναφοράς για τους μετανάστες στη νέα χώρα υποδοχής. Ζωτικής σημασίας εργαλείο από την άποψη αυτή αποτελεί η οικογενειακή επανένωση με την πυρηνική οικογένεια. Οι γυναίκες είναι εκείνες που επωφελούνται κυρίως από τις ρυθμίσεις περί οικογενειακής επανένωσης και συνεπώς το καθεστώς διαμονής τους συχνά εξαρτάται από κάποιο μέλος της οικογένειάς τους. Ενδέχεται να αντιμετωπίζουν δυσκολίες στην εξεύρεση εργασίας, οι οποίες μπορούν να τις αναγκάσουν να αναζητήσουν άτυπη απασχόληση. Για το λόγο αυτό, η οδηγία για την οικογενειακή επανένωση προβλέπει την πρόσβαση των γυναικών στην αγορά εργασίας και τη χορήγηση σε αυτές ανεξάρτητου καθεστώτος διαμονής, αν βρίσκονται σε ιδιαίτερα δύσκολη κατάσταση.

3.5.3 Μετανάστες 2ης και 3ης γενεάς

Παρόλο που πολλοί μετανάστες στην Ευρωπαϊκή Ένωση είναι καλά ενταγμένοι στην κοινωνία, εκφράζεται, εντούτοις, αυξανόμενη ανησυχία σε ορισμένες χώρες όσον αφορά την κατάσταση των μεταναστών 2ης και 3ης γενεάς. Αυτό ισχύει ιδίως για τους νέους των οποίων ο ένας ή και οι δύο γονείς είναι μετανάστες από χώρα εκτός ΕΕ και έχουν περισσότερες πιθανότητες να μείνουν άνεργοι [67]. Οι κοινωνικές και φυλετικές διακρίσεις ενδέχεται να παρεμποδίζουν τους νεαρούς μετανάστες 2ης και 3ης γενεάς να κατακτήσουν επί ίσοις όροις με τους ημεδαπούς τις θέσεις εργασίας και την κοινωνική θέση για τις οποίες έχουν τα προσόντα [68]. Για πολλούς, η κατάσταση οξύνεται λόγω της έλλειψης σαφούς ταυτότητας, όταν υπάρχει μια αίσθηση απόρριψης από την κοινωνία υποδοχής, ενώ συγχρόνως οι δεσμοί με τη χώρα καταγωγής έχουν εξασθενήσει ή ακόμα και αποκοπεί εντελώς. Η αποτυχία των πολιτικών ένταξης συμβάλλει στην ανάπτυξη αυτών των φαινομένων. Η επισήμανση των αιτίων και η ανάπτυξη νέων πολιτικών για την αντιμετώπισή τους, ζωτικό ρόλο στην οποία θα παίξει η εκπαίδευση και η κατάρτιση, και ιδίως η δια βίου μάθηση, θα συμβάλουν στην αποτροπή ανάλογων προβλημάτων στο μέλλον.

[67] Σεμινάριο που οργανώθηκε από το βελγικό Υπουργείο Απασχόλησης και Εργασίας και τον ΟΟΣΑ με θέμα την ένταξη των νεαρών μεταναστών στην αγορά εργασίας, Βρυξέλλες, 6-7 Ιουνίου 2002

[68] Βλ. υποσημείωση 67

3.6. Αντιμετώπιση των λαθρομεταναστών

Οι υπήκοοι τρίτων χωρών που διαμένουν παράνομα στην ΕΕ αντιπροσωπεύουν σοβαρή πρόκληση για τη διαδικασία ένταξης. Ο αριθμός των ατόμων αυτών είναι εκ των πραγμάτων αδύνατον να υπολογιστεί με βεβαιότητα, αλλά από τα στοιχεία τα οποία προκύπτουν, μεταξύ άλλων, από τις διαδικασίες νομιμοποίησης που έλαβαν χώρα τα τελευταία χρόνια [69] αποδεικνύεται ότι είναι σημαντικός. Η υλοποίηση των σχεδίων δράσης που έχει ήδη εγκρίνει το Συμβούλιο για τη λαθρομετανάστευση [70], τους συνοριακούς ελέγχους [71] και την πολιτική επαναπροώθησης [72] θα πρέπει να συμβάλουν σημαντικά στη μείωση της ροής λαθρομεταναστών. Πρέπει, ωστόσο, να αντιμετωπιστεί η κατάσταση των λαθρομεταναστών που ζουν ήδη στα κράτη μέλη.

[69] Πρβλ. ανακοίνωση με θέμα Κοινή Πολιτική για την Καταπολέμηση της Παράνομης Μετανάστευσης (COM(2001)672 της 15ης Νοεμβρίου 2001

[70] Συνολικό σχέδιο για την καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης και της εμπορίας ανθρώπων στην Ευρωπαϊκή Ένωση, 28 Φεβρουαρίου 2002, ΕΕ C 142 της 14ης Ιουνίου 2002, σελ.23

[71] Σχέδιο για τη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 13 Ιουνίου 2002, έγγραφο του Συμβουλίου 10019/02, FRONT 58

[72] Πρόγραμμα Δράσης Επαναπροώθησης, 28 Νοεμβρίου 2002, έγγραφο του Συμβουλίου 14673/02, MIGR 125

Στο πλαίσιο της κοινής μεταναστευτικής πολιτικής, η μόνη συνεκτική προσέγγιση για την αντιμετώπιση όσων διαμένουν παράνομα στη ΕΕ είναι η εξασφάλιση της επιστροφής τους στη χώρα καταγωγής τους. Εντούτοις, σε πολλές περιπτώσεις, αυτή η πολιτική δεν μπορεί να εφαρμοστεί για νομικούς, ανθρωπιστικούς ή πρακτικούς λόγους. Είναι απαραίτητο να εξεταστεί αυτή η ομάδα ανθρώπων τόσο από την άποψη της επίδρασης που ασκούν στην αγορά εργασίας όσο και σε σχέση με το στόχο της ένταξης και της κοινωνικής συνοχής. Και από τις δύο απόψεις, η παρουσία μεγάλου αριθμού ατόμων που βρίσκονται παρανόμως σε μια χώρα επιδρά αρνητικά - ως πηγή φθηνού εργατικού δυναμικού που μπορεί εύκολα να πέσει θύμα εκμετάλλευσης και παρεμποδίζει μακροπρόθεσμα τις απαραίτητες διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις συμβάλλοντας έτσι στην αναποτελεσματικότητα της αγοράς εργασίας. Δεδομένου ότι οι τομείς της αδήλωτης εργασίας και της λαθρομετανάστευσης αλληλοτροφοδοτούνται, υπάρχει σαφής σύνδεση με τις γενικές πολιτικές για την πρόληψη και την καταπολέμηση της αδήλωτηςς εργασίας, οι οποίες πρέπει επίσης να ενταθούν στο πλαίσιο ενός γενικού συγκερασμού πολιτικών για τη μετατροπή της αδήλωτης εργασίας σε νόμιμη απασχόληση. Συγχρόνως, οι λαθρομετανάστες αποκλείονται από την πλήρη συμμετοχή στην κοινωνία, τόσο συνεισφέροντας όσο και επωφελούμενοι από αυτήν, πράγμα που συμβάλλει στην περιθωριοποίησή τους και τροφοδοτεί την αρνητική αντιμετώπισή τους από τον τοπικό πληθυσμό.

Παρόλο που οι πολιτικές καταστολής της λαθρομετανάστευσης πρέπει να συνεχίσουν να είναι σθεναρές, οι πολιτικές ένταξης δεν πρόκειται να αποδειχθούν πλήρως επιτυχείς αν δεν αντιμετωπιστούν με τον ενδεδειγμένο και εύλογο τρόπο τα προβλήματα που δημιουργεί η παρουσία αυτής της ομάδας. Ορισμένα κράτη μέλη εφαρμόζουν μέτρα νομιμοποίησης των λαθρομεταναστών. Οι διαδικασίες αυτές μπορούν να θεωρηθούν ως παράγων που επιτρέπει την ανάπτυξη της διαδικασίας ένταξης, αλλά και ως ενθάρρυνση για περαιτέρω λαθρομετανάστευση. Το γεγονός αυτό, ωστόσο, πρέπει να αντισταθμιστεί προς τα προβλήματα που δημιουργεί η παρουσία μεγάλου αριθμού λαθρομεταναστών στα κράτη μέλη. Υπενθυμίζεται ότι οι λαθρομετανάστες προστατεύονται από τα οικουμενικά πρότυπα ανθρωπίνων δικαιωμάτων και θα πρέπει να χαίρουν ορισμένων βασικών δικαιωμάτων, π.χ. επείγουσας υγειονομικής περίθαλψης και πρωτοβάθμιας εκπαίδευσης για τα παιδιά τους.

4. Ο ΔΡΟΜΟΣ ΠΡΟΣ ΤΑ ΕΜΠΡΟΣ: ΚΑΤΕΥΘΥΝΣΕΙΣ ΚΑΙ ΠΡΟΤΕΡΑΙΟΤΗΤΕΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ

Στο πλαίσιο της ΕΕ, οι μεταναστευτικές πολιτικές μιας χώρας επηρεάζουν αναπόφευκτα τις υπόλοιπες. Σήμερα, εμφανίζεται ένας ακόμα κοινός παράγων - η πίεση της δημογραφικής μεταβολής σε ολόκληρη την ΕΕ. Συνεπώς, η ΕΕ πρέπει να προετοιμαστεί για την παρούσα και τη μελλοντική μετανάστευση κατά υπεύθυνο και αποτελεσματικό τρόπο, ούτως ώστε να καταστεί συνολικά περισσότερο αποτελεσματική στην ανάπτυξη πολιτικών που να εξασφαλίζουν την ένταξη των μεταναστών. Η Επιτροπή προτίθεται να εντείνει τις προσπάθειες της σε ορισμένους τομείς ούτως ώστε να υπάρξει ένα συνεκτικότερο ευρωπαϊκό πλαίσιο για την ένταξη και να εξασφαλιστεί ότι η μετανάστευση συμβάλλει όσο το δυνατόν αποτελεσματικότερα στις νέες δημογραφικές και οικονομικές προκλήσεις που αντιμετωπίζει σήμερα η ΕΕ.

Για να αντιμετωπιστούν οι επιπτώσεις της δημογραφικής γήρανσης, η ΕΕ πρέπει να χρησιμοποιήσει κατά πρώτον το υπάρχον ανθρώπινο δυναμικό της. Η προώθηση της συμμετοχής του εργατικού δυναμικού και η αύξηση της παραγωγικότητας έχουν ουσιώδη σημασία για την επίτευξη των στόχων της Λισσαβώνας για αύξηση της απασχόλησης, κοινωνική συνοχή και οικονομική ανάπτυξη. Εντούτοις, στο πλαίσιο της γήρανσης και της μείωσης του πληθυσμού σε ηλικία απασχόλησης, η αύξηση των μεταναστευτικών ροών, χωρίς την επίλυση όλων των επιπτώσεων της δημογραφικής αλλαγής, καθίσταται όλο και περισσότερο πιθανή και απαραίτητη για την ικανοποίηση των αναγκών της αγοράς εργασίας της ΕΕ.

Απαιτείται μια προσέγγιση στραμμένη προς το μέλλον, η οποία να ενσωματώνει τόσο την ανάγκη προώθησης της καλύτερης ένταξης των νέων και των ήδη εγκατεστημένων μεταναστών όσο και προετοιμασίας για τη μελλοντική μετανάστευση προς όφελος όλων. Αυτό απαιτεί νέες δομές και ιδέες, καθώς και κινητοποίηση και συντονισμό μιας σειράς σχετικών πολιτικών και διαφόρων παραγόντων σε διάφορα επίπεδα. Έχει ουσιώδη σημασία να εξασφαλιστεί ότι λαμβάνονται πλήρως υπόψη οι ειδικές ανάγκες των μεταναστών στις πολιτικές που απευθύνονται στο γενικό πληθυσμό, αλλά επηρεάζουν και τους μετανάστες.

4.1. Παγίωση του νομικού πλαισίου

Η Επιτροπή έχει ήδη υποβάλει ορισμένες προτάσεις νομοθετικών πράξεων για τη δημιουργία του βασικού νομικού πλαισίου εισδοχής και όρων παραμονής των υπηκόων τρίτων χωρών. Η πρόοδος όσον αφορά την έγκριση των εν λόγω οδηγιών υπήρξε αργή. Έτσι, η Επιτροπή, παρόλο που υποδέχθηκε με ικανοποίηση την πρόσφατη συμφωνία στο Συμβούλιο σχετικά με την οικογενειακή επανένωση, απευθύνει έκκληση για επιτάχυνση της διαδικασίας όσον αφορά τις εκκρεμούσες πρωτοβουλίες, ούτως ώστε, ιδίως:

* η οδηγία για το καθεστώς των κατοίκων μακράς διαρκείας να εκδοθεί εντός της προθεσμίας που έχει τάξει το Συμβούλιο της Σεβίλλης (Ιούνιος 2003) και να εξετάσουν τα κράτη μέλη, κατά τη μεταφορά της στην εθνική νομοθεσία, το ενδεχόμενο χορήγησης πολιτικών δικαιωμάτων στους κατοίκους μακράς διαρκείας, ιδίως σε τοπικό επίπεδο.

* να οριστεί προθεσμία εντός του 2003 για την έκδοση της οδηγίας σχετικά με την εισδοχή για λόγους απασχόλησης, η οποία πρόκειται να δημιουργήσει τη διαφάνεια και τις προϋποθέσεις που είναι απαραίτητες για την αποτελεσματική διαχείριση της εισδοχής διακινουμένων εργαζομένων στην ΕΕ.

* στο πλαίσιο της έκδοσης της οδηγίας για το καθεστώς των κατοίκων μακράς διαρκείας και σύμφωνα και με τη γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής [73], να εξεταστεί η δυνατότητα επέκτασης, αφού εκδοθεί, του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας [74] που έχει προτείνει η Επιτροπή για την αναγνώριση των προσόντων που αποκτώνται σε ένα κράτος μέλος και αφορούν νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα στους υπηκόους τρίτων χωρών. Αυτό θα αποτελέσει σημαντικό βήμα για την πλήρη ένταξη των μεταναστών στην αγορά εργασίας ,διότι θα εξασφαλίσει ότι τα προσόντα τους και ο χρόνος σπουδών τους αναγνωρίζεται επί ίσοις όροις με εκείνα των ημεδαπών.

[73] Γνωμοδότηση ΕΟΚΕ (SOC/113) της 18ης Σεπτεμβρίου 2002 για την πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με την αναγνώριση των επαγγελματικών προσόντων COM(2002)119 τελικό.

[74] COM(2002)119 τελικό, Σεπτέμβριος 2002

* για να προωθηθεί ο αγώνας κατά των διακρίσεων, να εξασφαλίσουν τα κράτη μέλη τη μεταφορά στην εθνική νομοθεσία έως της αρχικώς ταχθείσα προθεσμία του 2003, όπως είχε προβλεφθεί αρχικά, των οδηγιών που εκδόθηκαν το 2000 στο επίπεδο της ΕΕ. Η Επιτροπή ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να προχωρήσουν περισσότερο από το ελάχιστο που απαιτείται δυνάμει των οδηγιών και να προωθήσουν την ανάληψη θετικής δράσης, ιδίως όσον αφορά το καθήκον των δημοσίων αρχών να εξασφαλίσουν ίση μεταχείριση των μεταναστών ώστε να προωθηθεί η ένταξή τους.

Η Επιτροπή θα παρακολουθήσει με ιδιαίτερη προσοχή τη μεταφορά και την εφαρμογή των νομοθετικών πράξεων που έχουν προταθεί κατ' εφαρμογή του άρθρου 63(3) και θα έχουν σημαντική επίπτωση στην ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών, ενώ θα εξετάσει και το ενδεχόμενο υποβολής νέων νομοθετικών προτάσεων, εφόσον απαιτηθεί για να εξασφαλιστεί η ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών, των προσφύγων και των ατόμων υπό καθεστώς επικουρικής προστασίας. Σύμφωνα με τη γραμμή που ακολουθούν οι ήδη υποβληθείσες προτάσεις (βλ. ανωτέρω, κεφάλαιο 1.1), ενδέχεται να απαιτηθούν ειδικά μέτρα για τους αιτούντες άσυλο και τα άτομα υπό καθεστώς προσωρινής προστασίας.

4.2. Ενίσχυση του αστυνομικού συντονισμού

4.2.1 Παρακολούθηση της ανάπτυξης της κοινής μεταναστευτικής πολιτικής: ετήσια έκθεση

Στην ανακοίνωση που δημοσίευσε το Νοέμβριο 2000 [75], η Επιτροπή είχε ήδη υπογραμμίσει την ανάγκη στενής παρακολούθησης και αξιολόγησης της μεταναστευτικής π