[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 26.10.2006

SEC(2006) 1370

ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ Συνοδευτικό έγγραφο

ΠΡΟΤΑΣΗ ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΥ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ ΚΑΙ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΠΑΓΟΡΕΥΣΗ ΤΩΝ ΕΞΑΓΩΓΩΝ ΜΕΤΑΛΛΙΚΟΥ ΥΔΡΑΡΓΥΡΟΥ ΚΑΙ ΤΗΝ ΑΣΦΑΛΗ ΑΠΟΘΗΚΕΥΣΗ ΤΟΥ ΣΥΝΟΨΗ {COM(2006) 636 finalSEC(2006) 1369}

ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ Συνοδευτικό έγγραφο

ΠΡΟΤΑΣΗ ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΥ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ ΚΑΙ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΠΑΓΟΡΕΥΣΗ ΤΩΝ ΕΞΑΓΩΓΩΝ ΜΕΤΑΛΛΙΚΟΥ ΥΔΡΑΡΓΥΡΟΥ ΚΑΙ ΤΗΝ ΑΣΦΑΛΗ ΑΠΟΘΗΚΕΥΣΗ ΤΟΥ ΣΥΝΟΨΗ

Η παρούσα μελέτη εκτίμησης των επιπτώσεων εκπονήθηκε από τις υπηρεσίες της Επιτροπής με σκοπό την εφαρμογή δύο καίριων δράσεων στο πλαίσιο της στρατηγικής για τον ψευδάργυρο[1]: την απαγόρευση των εξαγωγών υδραργύρου (δράση 5) και την ασφαλή αποθήκευση των πλεονασμάτων υδραργύρου (δράση 9).

Στόχος είναι να εκτιμηθεί ποια είναι τα ειδικά μέτρα που πρέπει να ληφθούν, έτσι ώστε να καταστεί αποτελεσματική η νομοθεσία που θα θεσπισθεί. Το βασικό σενάριο περιλαμβάνει απαγόρευση των εξαγωγών μεταλλικού υδραργύρου και υποχρέωση αποθήκευσης/διάθεσης των πλεονασμάτων υδραργύρου από τη χλωροαλκαλική βιομηχανία χλωρίου-αλκαλίων). Tα θέματα που επελέγησαν για λεπτομερέστερη εκτίμηση στην παρούσα μελέτη είναι:

- Πεδίο εφαρμογής της απαγόρευσης εξαγωγών: πρέπει να καλυφθούν επίσης οι ενώσεις και τα προϊόντα υδραργύρου που υπόκεινται ήδη σε περιορισμό στην Ευρωπαϊκή Ένωση;

- Πεδίο εφαρμογής της υποχρέωσης αποθήκευσης: χρειάζεται να επιβληθεί υποχρέωση αποθήκευσης/διάθεσης και για τον υδράργυρο που προκύπτει ως παραπροϊόν της παραγωγής άλλων μη σιδηρούχων μετάλλων, τον υδράργυρο που προκύπτει από τον καθαρισμό του φυσικού αερίου και τον ανακυκλωμένο υδράργυρο;

- Υποβολή εκθέσεων και ανταλλαγή πληροφοριών: πώς πρέπει να είναι μελετημένο το εργαλείο για την αποτελεσματική και ασφαλή εφαρμογή της απαγόρευσης εξαγωγών και της υποχρέωσης αποθήκευσης/ διάθεσης.

- Νομικά μέσα

Η μελέτη της εκτίμησης των επιπτώσεων καταλήγει ότι θα ήταν πρόωρη στο παρόν στάδιο η επέκταση της απαγόρευσης εξαγωγών υδραργύρου σε προϊόντα που υπόκεινται σε περιορισμό της κυκλοφορίας τους στην αγορά της ΕΕ και σε ενώσεις, όπως ο καλομέλας. Αυτό πρέπει να εκτιμηθεί εκτενέστερα σε εύθετο χρόνο πριν αρχίσει να ισχύει η απαγόρευση εξαγωγών το 2011. Πιο συγκεκριμένα, σύμφωνα με τις αρχές για τη βελτίωση της νομοθεσίας, ίσως απαιτηθεί να αναλυθεί διεξοδικότερα το διοικητικό κόστος που θα επιφέρει η επέκταση αυτή, όπως και οι επιπτώσεις στην ανταγωνιστικότητα των επιχειρήσεων της ΕΕ.

Η ανάλυση των εξελίξεων στην παγκόσμια αγορά επιβεβαιώνουν καθαρά τα συμπεράσματα που είχαν εξαχθεί ενωρίτερα στη στρατηγική για τον υδράργυρο: η απαγόρευση των εξαγωγών υδραργύρου πρέπει να εξετασθεί μέσα σε ευρύτερη προοπτική. Για να αποκομισθούν όσο το δυνατόν μεγαλύτερα περιβαλλοντικά οφέλη, η απαγόρευση πρέπει να συνοδευθεί από δράσεις που θα αναληφθούν σε παγκόσμιο επίπεδο. Είναι ωστόσο σημαντικό, δεδομένου ότι πρόκειται για αξιοσημείωτες ποσότητες μεταλλικού υδραργύρου, να ενεργήσει η ΕΕ προδραστικά και να προπορευθεί με τη συμβολή της στη μείωση της έκθεσης στον υδράργυρο, χωρίς να περιμένει τη θέσπιση ενός πλήρους νομικού μέσου σε παγκόσμια κλίμακα.

Οι κύριες πηγές της προσφοράς υδραργύρου στην Ευρωπαϊκή Ένωση είναι: τα πλεονάσματα που προέρχονται από τη βιομηχανία χλωρίου-αλκαλίων, όταν αυτή στρέφεται σε διεργασίες στις οποίες δεν χρησιμοποιείται υδράργυρος ή όταν κλείνει μια μονάδα· ο υδράργυρος ως παραπροϊόν που προκύπτει από τις δραστηριότητες εξόρυξης και τήξης μη σιδηρούχων μετάλλων (π.χ. παραγωγή ψευδαργύρου)· ο υδράργυρος ως παραπροϊόν που προκύπτει από τον καθαρισμό του φυσικού αερίου· ο ανακυκλωμένος υδράργυρος (υδράργυροςπου υπεισέρχεται στις διεργασίες και υδράργυρος που περιέχουν ορισμένα προϊόντα, π.χ. λαμπτήρες φθορισμού, κλπ.) και τα αποθέματα υδραργύρου που έχουν συσσωρευθεί από τα προηγούμενα χρόνια από μεσίτες και εμπόρους, όπως η MAYASA[2]. Το 2005 η συνολική προσφορά υδραργύρου που καταγράφηκε στην Ευρωπαϊκή Ένωση ήταν 625 τόνοι (όπου δεν περιλαμβάνεται ο υδράργυρος που αντλήθηκε από αποθέματα).

Η συνολική κατανάλωση της αγοράς (η οποία περιλαμβάνει τον υδράργυρο από προϊόντα που έχουν εισαχθεί στην Ευρωπαϊκή Ένωση) είναι περίπου 440 τόνοι ετησίως. Ο μεγαλύτερος χρήστης (περίπου 50%) μεταλλικού υδραργύρου είναι η βιομηχανία χλωρίου-αλκαλίων. Το 2005, η ζήτηση από τη βιομηχανία αυτή ήταν περίπου 190 τόνοι. Η επόμενη σημαντικότερη εφαρμογή του στην Ευρωπαϊκή Ένωση είναι στα οδοντιατρικά αμαλγάματα. Οι κύριοι παράγοντες που συνετέλεσαν στην πτώση της κατανάλωσης υδραργύρου στην ΕΕ των 25 είναι η ουσιαστική μείωση ή η υποκατάσταση του υδραργύρου που περιέχεται σε προϊόντα υποκείμενα σε κανονιστικές ρυθμίσεις και διεργασίες (βαφές, συσσωρευτές, παρασιτοκτόνα, παραγωγή χλωρίου-αλκαλίων, κλπ.), και η γενική μετατόπιση της παραγωγής προϊόντων υδραργύρου (θερμόμετρα, συσσωρευτές, κλπ.) από κράτη της ΕΕ των 25 σε τρίτες χώρες.

Η ζήτηση υδραργύρου κατά την περίοδο 2005-2015 για χρήσεις άλλες από την βιομηχανία χλωρίου-αλκαλίων[3] ανέρχεται σε περίπου 190 τόνους/έτος. Εντωμεταξύ, εκτιμάται ότι προσφορά στην Ευρωπαϊκή Ένωση (χωρίς να υπολογίζεται ο υδράργυρος μετά το 2011 από τη βιομηχανία χλωρίου-αλκαλίων και ως παραπροϊόν από την παραγωγή μη σιδηρούχων μετάλλων και από τον καθαρισμό του φυσικού αερίου) θα ανέλθει σε περίπου 481 τόνους/έτος.

Οι τιμές του υδραργύρου παρουσιάζουν σχεδόν συνεχή πτώση τα τελευταία 40 χρόνια. Τα τελευταία 10 χρόνια σταθεροποιήθηκαν στον πλέον χαμηλό επίπεδο που είχαν ποτέ – της τάξεως των US$4-5 ανά kg υδραργύρου – πριν σημειώσουν άνοδο υπερβαίνοντας τα 20 $ ΗΠΑ στα μέσα του 2004 και το 2005, και ξαναπέσουν κατά τι το 2006[4]. Είναι δύσκολο να προβλεφθεί πώς θα διακυμανθεί η τιμή του υδραργύρου μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα. Με τη συρροή υδραργύρου στην αγορά από τη βιομηχανία χλωρίου-αλκαλίων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, έως ότου απαγορευθούν οι εξαγωγές, αναμένεται ότι τιμές θα συνεχίσουν την πτωτική τους πορεία στα 10 $ ΗΠΑ/kg ή και χαμηλότερα το επόμενο έτος. Στην παρούσα εκτίμηση των επιπτώσεων λαμβάνεται ως δεδομένο ότι η τιμή του υδραργύρου μέσα στην Ευρωπαϊκή Ένωση θα φθάσει τα διεθνή επίπεδα τιμών, καθόσον οι εισαγωγές στην Ευρωπαϊκή Ένωση θα επιτρέπονται μετά το 2011. Στην παρούσα εκτίμηση οι υπολογισμοί γίνονται με βάση την τιμή των 10 $ ΗΠΑ/kg[5] .

Προτείνεται απαγόρευση των εξαγωγών μεταλλικού υδραργύρου. Η Ευρωπαϊκή Ένωση είναι ένας από τους κύριους εξαγωγείς μεταλλικού υδραργύρου. Μετά την παύση λειτουργίας του ορυχείου του Almaden στην Ισπανία το 2003, η μεγαλύτερη προσφορά υδραργύρου στην Ευρωπαϊκή Ένωση προέρχεται από τη βιομηχανία χλωρίου-αλκαλίων. Αυτός ο βιομηχανικός κλάδος πωλεί σήμερα τα πλεονάσματα υδραργύρου που διαθέτει λόγω της μεταβολής της χρησιμοποιούμενης τεχνολογίας, σε τεχνολογία που δεν απαιτεί υδράργυρο. Οι εναπομένουσες ποσότητες ηλεκτρικών στοιχείων υδραργύρου στη βιομηχανία χλωρίου-αλκαλίων εκτιμώνται σε περίπου 12.000 τόνους συνολικά. Η ζήτηση υδραργύρου στην Ευρωπαϊκή Ένωση είναι χαμηλή. Έτσι, το μεγαλύτερο μέρος του πλεονάσματος υδραργύρου εξάγεται. Σύμφωνα με τις στατιστικές του διεθνούς εμπορίου, το 2004 οι εξαγωγές ανήλθαν σε 824 τόνους. Ο υδράργυρος αποτελεί παγκόσμιο πρόβλημα και χρειάζονται διεθνείς δράσεις για την επίλυσή του. Η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν θα μπορούσε να επιχειρηματολογεί πειστικά υπέρ της μείωσης της προσφοράς και της ζήτησης υδραργύρου και να υποστηρίζει ενεργά τις προσπάθειες που καταβάλλονται διεθνώς προς την κατεύθυνση αυτή και ταυτόχρονα να παραμένει ένας από τους κύριους προμηθευτές ανά τον κόσμο.

Προτείνεται υποχρέωση αποθήκευσης του μεταλλικού υδραργύρου που δεν χρησιμοποιείται πλέον στη βιομηχανία χλωρίου-αλκαλίων, καθώς και του υδραργύρου ως παραπροϊόν από την παραγωγή μη σιδηρούχων μετάλλων και από τον καθαρισμό του φυσικού αερίου. Σήμερα, η προσφορά υδραργύρου εντός της ΕΕ υπερβαίνει τη ζήτηση. Από τις πληροφορίες που υπάρχουν συνάγεται ότι η κατάσταση αυτή θα συνεχισθεί στο μέλλον. Φαίνεται επίσης ότι θα υπάρχει αρκετός υδράργυρος στην αγορά εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης χωρίς τη χρήση του πλεονάσματος υδραργύρου που προκύπτει από τη βιομηχανία χλωρίου-αλκαλίων και ως παραπροϊόν από την παραγωγή μη σιδηρούχων μετάλλων και από τον καθαρισμό του φυσικού αερίου. Η ζήτηση υδραργύρου στην Ευρωπαϊκή Ένωση φθίνει σταθερά και, μετά την έναρξη ισχύος της απαγόρευσης των εξαγωγών και της υποχρέωσης αποθήκευσης, η ζήτηση θα είναι μικρότερη της προσφοράς που συνίσταται σε ανακυκλωμένο υδράργυρο και στα εναπομένοντα αποθέματα στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Η υποχρέωση αποθήκευσης επί τούτου δεν καλύπτει τον ανακυκλωμένο υδράργυρο που προέρχεται από προϊόντα που περιέχουν υδράργυρο. Αυτή η πηγή είναι προτιμητέα από περιβαλλοντική άποψη. Η επιθυμητή συλλογή του υδραργύρου είναι πιθανόν να σταματήσει εάν καθιερωθεί η υποχρέωση αποθήκευσης και για τον ανακυκλωμένο υδράργυρο. Χωρίς συλλογή, μεγάλη ποσότητα τέτοιου υδραργύρου είναι δυνατόν να εκλυθεί στο περιβάλλον.

Προτείνεται η υποβολή εκθέσεων και η ανταλλαγή πληροφοριών για την παρακολούθηση των εισαγωγών και των εξαγωγών υδραργύρου και των ενώσεών του εντός των κρατών μελών, όπως προς και από την Κοινότητα, ώστε να επιτευχθεί αποτελεσματική και ασφαλής εφαρμογή της απαγόρευσης των εξαγωγών και της υποχρέωσης αποθήκευσης. Σκοπός είναι να χρησιμοποιούνται κατά τον καλύτερο τρόπο τα διαθέσιμα δεδομένα, να απλουστευθεί η ροή των δεδομένων και να περιορισθεί στο ελάχιστο ο διοικητικός φόρτος. Έτσι, θα ευνοηθεί επίσης η γρήγορη αντίδραση στα μεταβαλλόμενα μοντέλα παραγωγής και κατανάλωσης. Αποφεύγεται επί τούτου ένα άκαμπτο σύστημα βασισμένο π.χ. στην περιοδική συμπλήρωση ερωτηματολογίου.

Ένας κανονισμός φαίνεται ότι είναι το μόνο κατάλληλο νομικό μέσο για τη θέσπιση απαγόρευσης των εξαγωγών και υποχρέωσης αποθήκευσης/διάθεσης. Δεν προτείνεται συγκεκριμένη λύση για την αποθήκευση/διάθεση των πλεονασμάτων υδραργύρου, η δε νομική πράξη περιορίζεται στον προσδιορισμό των τύπων εγκαταστάσεων αποθήκευσης /διάθεσης που παρέχουν επαρκείς εγγυήσεις για τον ασφαλή χειρισμό του μεταλλικού υδραργύρου, δεδομένων των ιδιαιτεροτήτων της ουσίας. Για να υπάρξουν εγγυήσεις για την ασφάλεια μακροπρόθεσμα, προτείνεται ανάλυση του κινδύνου ειδικά σε ό,τι αφορά τη χωροθέτηση. Η απόφαση για την κάθε εναλλακτική λύση αποθήκευσης/διάθεσης πρέπει να ληφθεί από τη βιομηχανία και το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος.

Ο κανονισμός θα συνοδευθεί από αυτοδεσμευτική συμφωνία από πλευράς της βιομηχανίας χλωρίου-αλκαλίων , από την οποία προέρχονται ως επί το πλείστον οι μεγαλύτερες ποσότητες υδραργύρου.

Η απαγόρευση των εξαγωγών και η υποχρέωση αποθήκευσης πρέπει επίσης να συνοδευθούν από τις διεθνείς δράσεις που έχουν συμφωνηθεί στο πλαίσιο της στρατηγικής για τον υδράργυρο. Πρέπει να ληφθούν μέτρα σε παγκόσμιο επίπεδο για τον σταδιακό τερματισμό της παραγωγής άλλου υδραργύρου από κιννάβαρι και να αποτραπεί η επιστροφή των πλεονασμάτων υδραργύρου στην αγορά. Προγραμματίζεται συνεργασία με τις αναπτυσσόμενες χώρες, η Ευρωπαϊκή Ένωση μάλιστα υποστηρίζει και διεθνείς πρωτοβουλίες, όπως το παγκόσμιο πρόγραμμα για τον υδράργυρο του UNEP (Πρόγραμμα των Ηνωμένων Εθνών για το Περιβάλλον). Η Επιτροπή βελτιώνει συστηματικά τις επαφές της με χώρες μη μέλη της ΕΕ, οι οποίες είναι παραγωγοί, χρήστες ή εξαγωγείς υδραργύρου ή/και αντιμετωπίζουν προβλήματα ρύπανσης από τον υδράργυρο. Στις 26 και 27 Οκτωβρίου 2006 θα πραγματοποιηθεί διεθνής διάσκεψη για τον υδράργυρο στις Βρυξέλλες με μεγάλη συμμετοχή χωρών μη μελών της ΕΕ, η οποία θα δώσει επιπλέον ώθηση στις διεθνείς διαπραγματεύσεις, και σε θέματα εμπορίου, πολύ πριν την 24η σύνοδο του Διοικητικού Συμβουλίου του UNEP το 2007.

Eκτίμηση του κόστους και του οφέλους . Σύμφωνα με μετριοπαθή συγκριτική ανάλυση, αναμένεται ότι τα χαμηλότερα οφέλη (ή άλλως το κόστος που θα αποφευχθεί ανά τόνο υδραργύρου) θα είναι ανώτερα της υψηλότερης εκτίμησης του κόστους· ωστόσο, η ανάλυση που παρουσιάζεται στο παράρτημα III δεν πρέπει να εκληφθεί ως πλήρης ανάλυση κόστους/οφέλους, διότι τα διαθέσιμα δεδομένα δεν επιτρέπουν άμεση σύγκριση του αναμενόμενου κόστους και οφέλους.

Στην εκτίμηση των επιπτώσεων εφαρμόζεται μια μεικτή ποσοτική και ποιοτική ανάλυση όσον αφορά τις περιβαλλοντικές πτυχές. Οι εναπομένουσες χρήσεις του υδραργύρου ανά τον κόσμο και τα πλεονάσματα υδραργύρου που πρόκειται να εξαχθούν από την ΕΕ παρουσιάζονται σε ποσοτικούς όρους. Εικάζεται ότι ο μεταλλικός υδράργυρος από μεγάλο μέρος των χρήσεων αυτών θα καταλήξει στο περιβάλλον. Αναμένεται ότι με την απαγόρευση των εξαγωγών υδραργύρου και την καθιέρωση της υποχρεωτικής αποθήκευσης θα μειωθούν οι εκπομπές, καίτοι είναι δύσκολο να ποσοτικοποιηθούν οι εκπομπές αυτές[6].

Η εκτίμηση του οφέλους για την ανθρώπινη υγεία θα απαιτούσε την κατάρτιση μοντέλου, το οποίο θα επιτρέπει τη συσχέτιση της έκλυσης υδραργύρου στο περιβάλλον με τη συγκέντρωση μεθυλυδραργύρου στα ψάρια και τον προσδιορισμό της ποσότητας που προσλαμβάνεται από ευάλωτους πληθυσμούς. Αφού εξετάσθηκε το πεδίο που πρέπει να καλύψει το προς κατάρτιση μοντέλο (αντίστοιχα περιβάλλοντα, γεωγραφική κάλυψη, κάλυψη πληθυσμών, κλπ.), κρίθηκε τελικά ότι το όλο εγχείρημα θα αντίκειτο στην ανάλυση της αρχής της αναλογικότητας, όπως αυτή καθορίζεται στις κατευθύνσεις της εκτίμησης των επιπτώσεων.

Σύμφωνα με νέα έρευνα που πραγματοποιήθηκε στις ΗΠΑ[7][8], το όφελος από την αποφυγή ενός τόνου εκπομπών ανά έτος κυμαίνεται από 3 εκατ. ευρώ έως 70-100 εκατ. ευρώ/έτος/τόνο. Στην έρευνα αναφέρεται επίσης ότι τα οφέλη ανά τόνο θα αυξάνονται με την αύξηση της συνολικής μείωσης των εκπομπών, με πολύ αργότερους ρυθμούς όμως. Τα οφέλη αυτά μπορούν να συγκριθούν με το ανώτερο κόστος της μόνιμης διάθεσης (μεγάλο βάθος στεγανών πετρωμάτων) που ανέρχεται σε 37-70.000 ευρώ/ έτος/τόνο (επί περίοδο 40 ετών) και την απώλεια εσόδων (10.000 ευρώ/τόνο).

[1] COM(2005) 20 τελικό

[2] Miñas de Almadén y Arrayanes, S.A.

[3] Η βιομηχανία χλωρίου-αλκαλίων θα επαναχρησιμοποιεί τα δικά της πλεονάσματα υδραργύρου και συνεπώς τη ζήτηση αυτή δεν περιλαμβάνεται στα ανωτέρω.

[4] Οι διεθνείς επιχειρήσεις εμπορίας μη σιδηρούχων μετάλλων συνήθως συναλλάσσονται σε $US.

[5] 7,85ευρώ/kg ή 7851,76 ευρώ ανά τόνο

[6] Οι κίνδυνοι για το περιβάλλον και την υγεία, ιδίως από τον μεθυλυδράργυρο που σχηματίζεται σε υδάτινο περιβάλλον, έχουν εκτιμηθεί ιδίως από το UNEP αλλά δεν περιλαμβάνονται πλήρως στην παρούσα εκτίμηση των επιπτώσεων.

[7] Οικονομική αποτίμηση του οφέλους που συνεπάγεται για την υγεία του ανθρώπου ο έλεγχος των εκπομπών υδραργύρου από μονάδες ηλεκτροπαραγωγής των ΗΠΑ που λειτουργούν με άνθρακα (Economic valuation of human health benefits of controlling mercury emissions from U.S. coal-fired power plants) www.nescaum.org, Φεβρουάριος 2005

[8] Συνέπειες από πλευράς δημόσιας υγείας και οικονομίας της τοξικής επίδρασης του μεθυδραργύρου στην ανάπτυξη του εγκεφάλου (Public health and economic consequences of methyl mercury toxicity to the developing brain), Environmental Health Perspectives 113, Mάιος 2005