ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΙΣ ΕΠΙΔΟΤΗΣΕΙΣ ΤΩΝ ΕΠΙΤΟΚΙΩΝ

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

ΟΙ ΕΠΙΔΟΤΗΣΕΙΣ ΕΠΙΤΟΚΙΟΥ

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ : ΤΟ ΑΙΤΗΜΑ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΠΡΟΣ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ

2. ΜΕΡΟΣ I : Η ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΙΚΗ ΤΩΝ ΕΠΙΔΟΤΗΣΕΩΝ ΕΠΙΤΟΚΙΟΥ. ΘΕΤΙΚΕΣ ΚΑΙ ΑΡΝΗΤΙΚΕΣ ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ

2.1. Οι λόγοι των δημοσίων παρεμβάσεων

2.2. Οι επιδοτήσεις επιτοκίου : θετικές επιπτώσεις

2.3. Οι επιδοτήσεις επιτοκίου : αρνητικές επιπτώσεις

3. ΜΕΡΟΣ II : ΤΑ ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΤΗΣ ΕΜΠΕΙΡΙΑΣ

3.1. Οι ενέργειες σε διεθνές επίπεδο

3.1.1. Δανειοδοτήσεις επιδοτούμενες από την Παγκόσμια Τράπεζα

3.1.2. Η εμπειρία του Συμβουλίου της Ευρώπης

3.2. Τα κράτη μέλη : ενέργειες με επιδότηση επιτοκίου

3.3. Οι κοινοτικές ενέργειες με επιδότηση επιτοκίου

3.3.1. Μια απόπειρα ομαδοποίησης

3.3.2. Τα κοινοτικά προγράμματα

4. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

ANNEXES: COMMISSION WORKING PAPER ON INTEREST-RATE SUBSIDIES

5. Annex I: INTEREST- RATE SUBSIDIES: COMMUNITY Programmes

5.1. Summary table of programmes

5.2. ECSC subsidised loans (Article 56: industrial conversion)

5.3. Trans-European Networks (TENs)

5.4. Interest-rate subsidies to help certain Member States to participate in the European Monetary System

5.5. Edinburgh facility (SMEs)

5.6. Subsidised loans in the ACP countries

5.7. Interest-rate subsidies linked to EIB loans in the Mediterranean

5.8. ERDF Programme

5.9. EAGGF Programme

5.10. Interest-rate subsidies in the central and eastern European countries - Phare budget

5.11. Exceptional aid for the regions of Italy devastated by the earthquake of 1980

5.12. Exceptional aid to the regions of Greece devastated by the earthquake of 1981

5.13. Exceptional aid for the reconstruction of Kalamata (Greece)

5.14. Aid for the reconstruction of Madeira after the cyclone in 1993

5.15. The Special Support Programme for Peace and Reconciliation in Northern Ireland and the Border Counties

5.16. Interest-rate subsidies under the Financial Mechanism of the European Economic Area

5.17. Interest-rate subsidies for projects in the western Balkans

6. ANNEX II: ANALYSIS OF OPERATIONAL ASPECTS

6.1. Management and control

6.2. Visibility

6.3. Evaluation of Community programmes

6.3.1. Reconstruction programmes

6.3.2. Other programmes

6.4. Compliance with the competition rules

6.5. Final remarks

7. Annex III: INTEREST-RATE SUBSIDIES: ExpErience IN MEMBER STATES

7.1. Italy

7.2. France

7.3. Germany

7.4. Spain

7.5. Sweden

7.6. United Kingdom

8. ANNEX IV: The use of subsidies in the context of EU policies with special reference to soft loans: theoretical considerations

8.1. Introduction

8.2. On the use of subsidies in general

8.3. On the equivalence of different forms of subsidy

8.4. On the suitability of different instruments for one and the same objective

8.5. On the implementation of soft loans

8.6. Conclusion

9. ANNEX V: Macroeconomic Effects of an Interest-Rate Subsidy fOr Firms in the EU

9.1. Introduction

9.2. Assumptions

9.3. Simulation results

ΟΙ ΕΠΙΔΟΤΗΣΕΙΣ ΕΠΙΤΟΚΙΟΥ

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ : ΤΟ ΑΙΤΗΜΑ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΠΡΟΣ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ

Σε συνέχεια της ειδικής έκθεσης αριθ. 3/99 του Ελεγκτικού Συνεδρίου ( ΕΕ αριθ. C 217 της 29/07/1999) σχετικά με « τη διαχείριση και των έλεγχο των επιδοτήσεων επιτοκίου από τις υπηρεσίες της Επιτροπής », το Συμβούλιο της ΕΕ ήγειρε (έγγρ. αριθ. 6224/100 αναθ.1) « το γενικό ζήτημα του κατά πόσο η προσφυγή στις επιδοτήσεις επιτοκίου εξακολουθεί και σήμερα να είναι δικαιολογημένη, δεδομένου, πιο συγκεκριμένα, του κόστους των μέτρων αποτελεσματικού ελέγχου και της ύπαρξης άλλων χρηματοδοτικών μέσων, όπως είναι οι εγγυήσεις δανείων ». Με αυτά τα δεδομένα, το Συμβούλιο ζήτησε από την Επιτροπή να παρουσιάσει το συντομότερο δυνατόν « πλήρη έκθεση σχετικά με την εν γένει χρησιμότητα των επιδοτήσεων επιτοκίου από την άποψη του κόστους και της οικονομικής αποτελεσματικότητας, λαμβάνοντας υπόψη όλους τους εμπλεκόμενους παράγοντες ».

Η έκθεση αυτή, η οποία καταρτίσθηκε μετά από πολλές επαφές με την ΕΤΕπ, τις εθνικές αρχές και τις διάφορες υπηρεσίες της Επιτροπής που είναι αρμόδιες για τις κοινοτικές ενέργειες όπου εφαρμόζονται οι επιδοτήσεις επιτοκίου, περιλαμβάνει δύο μέρη: i) Ανακοίνωση της Επιτροπής και ii) Έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής, ως παράρτημα.

Στην ανακοίνωση της Επιτροπής εξετάζεται το τεθέν ζήτημα από συνολική άποψη και διατυπώνονται γενικοί προσανατολισμοί σχετικά με τη μελλοντική χρήση των επιδοτήσεων επιτοκίου.

Το δεύτερο μέρος, το οποίο περιλαμβάνει το έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής, αναφέρεται περισσότερο στη μέχρι σήμερα εμπειρία. Σ' αυτό περιγράφονται οι επιχειρησιακές πλευρές της εφαρμογής του εν λόγω μέσου και οι εμπειρίες από τα προγράμματα επιδότησης επιτοκίου στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, γίνεται προσπάθεια αξιολόγησης των προγραμμάτων επιδότησης επιτοκίου και,. τέλος, εξετάζεται και το ζήτημα ως προς το ποιο χρηματοδοτικό μέσο είναι πλέον ενδεδειγμένο ανάλογα με τον επιδιωκόμενο στόχο.

2. ΜΕΡΟΣ I : Η ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΙΚΗ ΤΩΝ ΕΠΙΔΟΤΗΣΕΩΝ ΕΠΙΤΟΚΙΟΥ. ΘΕΤΙΚΕΣ ΚΑΙ ΑΡΝΗΤΙΚΕΣ ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ

2.1. Οι λόγοι των δημοσίων παρεμβάσεων

Οι επιδοτήσεις επιτοκίου είναι, πριν από οτιδήποτε άλλο, μεταφορές πόρων υπέρ φυσικών ή νομικών προσώπων. Όπως και κάθε άλλη μεταφορά, δικαιολογούνται, κατά γενικόν κανόνα, λόγω του δημοσίου συμφέροντος, είτε ως ένδειξη αλληλεγγύης (π.χ., για την υποστήριξη της στεγαστικής πολιτικής), είτε ως μέσο άσκησης βιομηχανικής ή τομεακής πολιτικής (π.χ., για τη διευκόλυνση των επενδύσεων σε έργα υποδομής ή σε Ε&Α, για την ενίσχυση των εξαγωγών κ.λπ.), είτε και με τις δύο μορφές παράλληλα (π.χ., ως στήριγμα της περιφερειακής πολιτικής). Ας σημειωθεί ότι, εάν οι αποδέκτες είναι επιχειρήσεις, οι επιδοτήσεις επιτοκίου εμπίπτουν στον ορισμό των κρατικών ενισχύσεων, οι οποίες με τη σειρά τους διέπονται από το άρθρο 87 παρ. 1 της Συνθήκης.

Θα πρέπει να επισημανθεί ότι κάθε στρέβλωση που προκύπτει από δημόσια παρέμβαση είναι δυνατόν να αιτιολογηθεί (θετικές στρεβλώσεις).

Με την επιφύλαξη των κανόνων ελέγχου των ενισχύσεων, η παρέμβαση των δημοσίων φορέων είναι δυνατόν να θεωρηθεί ως αιτιολογημένη όταν:

α) η αγορά δεν είναι σε θέση να χρηματοδοτεί δραστηριότητες ή έργα με μικρή απόδοση τα οποία οι δημόσιοι φορείς θεωρούν απαραίτητα για την ευημερία των πολιτών. Παραδείγματα: ΔΕΔ, Ε&Α, γεωργία, περιβάλλον κ.λπ. Συμπεριλαμβάνονται και οι ενέργειες υπέρ των μειονεκτουσών περιοχών και των προβληματικών επιχειρήσεων.

β) χρειασθεί να αντιμετωπισθούν αιφνίδιες εξωτερικές κρίσεις, όπως συμβαίνει στην περίπτωση χωρών/περιφερειών που πλήττονται από φυσικές καταστροφές κ.λπ. ή από δυσμενείς εξωτερικές επιπτώσεις.

Αν και οι αρχές αυτές δικαιολογούν τις παρεμβάσεις των δημοσίων φορέων, δεν περιγράφουν ωστόσο τη μορφή που λαμβάνουν οι παρεμβάσεις αυτές: επιδοτήσεις επιτοκίου, επιχορηγήσεις, εγγυήσεις, δάνεια, συμμετοχή σε μετοχικά κεφάλαια, συνδυασμό των στοιχείων αυτών. Όμως, τα μέσα αυτά είναι διαφορετικά λόγω τόσο της φύσης τους όσο και των αποτελεσμάτων τους. Επίσης, διαφέρουν ως προς το κόστος τους: δημοσιονομικό, διαχειριστικό και ελεγκτικό. Λόγω των ιδιαιτεροτήτων αυτών, η επιλογή του μέσου ή της μορφής της δημόσιας παρέμβασης πρέπει να γίνεται με γνώμονα τους επιδιωκόμενους στόχους και τις εκάστοτε περιστάσεις, έστω και αν πολύ συχνά χρησιμοποιούνται ταυτόχρονα περισσότερα του ενός μέσα.

ΙΔΙΑΙΤΕΡΟΤΗΤΕΣ ΤΩΝ ΜΕΣΩΝ ΥΠΟΣΤΗΡΙΞΗΣ ΤΩΝ ΕΠΕΝΔΥΣΕΩΝ

* Άμεσες επιχορηγήσεις : // Στόχος: σχέδια δημοσίου συμφέροντος εν γένει.

* Επιδοτήσεις επιτοκίου : // Στόχος: βελτίωση της αποδοτικότητας των σχεδίων μέσω μείωσης του κόστους χρηματοδότησης.

Παράδειγμα: έργα υποδομής.

* Εγγυήσεις δανείων : // Στόχος: πρόσβαση σε πιστώσεις για σχέδια υψηλού κινδύνου.

Παράδειγμα: ΜΜΕ υπό σύσταση ή υπό ανάπτυξη.

* Συμμετοχή σε μετοχικά κεφάλαια : // Στόχος: επιμερισμός των κινδύνων και ευελιξία ως προς την απόδοση των κεφαλαίων.

Παράδειγμα: ΜΜΕ καινοτομίας.

* Φορολογικές διευκολύνσεις : // Στόχος: αύξηση των προσδοκιών κέρδους.

Παράδειγμα: βιοτεχνία, ΜΜΕ, καθυστερημένες αναπτυξιακά περιφέρειες..

Σε κάθε περίπτωση, κατά την υλοποίηση των παρεμβάσεων αυτών πρέπει οπωσδήποτε να ικανοποιούνται ορισμένοι όροι ελέγχου, διαφάνειας και αποτελεσματικότητας σε σχέση με τους επιδιωκόμενους στόχους. Τούτο περιλαμβάνει για τους δημόσιους φορείς μια σειρά από υποχρεώσεις, οι οποίες συνεπάγονται συμπληρωματικές διοικητικές δαπάνες, πράγμα που πρέπει να λαμβάνεται υπόψη κατά τη λήψη της εκάστοτε απόφασης. Πιο συγκεκριμένα, πρέπει να υπάρχει συνείδηση του ότι η παρακολούθηση των εργασιών είναι μακρά, μιας και διαρκεί όσο και το δάνειο.

2.2. Οι επιδοτήσεις επιτοκίου : θετικές επιπτώσεις

Ψ Οι επιδοτήσεις επιτοκίου έχουν ως άμεση συνέπεια τη μείωση του κόστους χρηματοδότησης. Έμμεσα, έχουν ευνοϊκή επίδραση στη ζήτηση πιστώσεων, στις επενδύσεις και, τέλος, στην απασχόληση. Λόγω της ιδιαιτερότητάς τους, αποτελούν το εξειδικευμένο μέσο για δημόσιες ενέργειες που αποσκοπούν στη μείωση του κόστους, στην ελάφρυνση της χρηματοδότησης και, ως εκ τούτου, στην κάλυψη της ανεπάρκειας της απόδοσης. Επηρεάζουν μόνο έμμεσα τον κίνδυνο ενός σχεδίου, για τον οποίο άλλα μέσα είναι πλέον ενδεδειγμένα, όπως οι εγγυήσεις και τα κεφάλαια επιχειρηματικού κινδύνου.

Ψ Δεδομένου ότι οι επιδοτήσεις επιτοκίου συνδέονται με τη χορήγηση δανείων, έχουν ως πλεονέκτημα, σε σύγκριση με άλλες μορφές παρέμβασης, την αυστηρή διαχείριση και την πειθαρχία που συνοδεύουν κάθε τραπεζικό δάνειο. Υπ' αυτό το πρίσμα, ο κίνδυνος κατάχρησης ή υπεξαίρεσης δημοσίου χρήματος είναι κατ' αρχήν μικρότερος απ' ό,τι στις επιχορηγήσεις ή σε άλλες μορφές ενίσχυσης.

Ψ Οι επιδοτήσεις επιτοκίου λειτουργούν και ως ένας μη αμελητέος χρηματοοικονομικός μοχλός: Π.χ., 92,3 εκατ. ευρώ επιδοτήσεων για τη «διευκόλυνση των ΜΜΕ» συνδέονται με σχεδόν 1 δισεκ. επενδυτικές πιστώσεις. Από δημοσιονομική άποψη, λοιπόν, πρόκειται για ένα μέσο σχετικά φθηνό, και τούτο όχι μόνο επειδή η διάθεση σχετικά περιορισμένων κεφαλαίων επιτρέπει την ενεργοποίηση σημαντικών χρηματοδοτικών πόρων, αλλά και επειδή η απόληψη πιστώσεων από τον προϋπολογισμό κατανέμεται σε μια περίοδο αρκετά μακρά.

Ψ Ένα από τα χαρακτηριστικά του εν λόγω μέσου είναι και το ότι ο χορηγός των επιδοτήσεων γνωρίζει από την αρχή, και με βεβαιότητα, το κόστος της παρέμβασής του, πράγμα που δεν συμβαίνει ως προς άλλα μέσα, όπως οι εγγυήσεις και η απόκτηση μετοχών.

Ψ Αν και οι επιδοτήσεις επιτοκίου αποτελούν ένα μέσο μικροοικονομικής πολιτικής που διαφέρει πολύ από τα μέσα μακροοικονομικής πολιτικής, όπως είναι τα επιτόκια (νομισματική πολιτική), και στις δύο περιπτώσεις οι επιπτώσεις τους ακολουθούν τον ίδιο δρόμο: η μείωση του κόστους των πιστώσεων ασκεί ευνοϊκή επίδραση στην οικονομική δραστηριότητα, ιδίως στις επενδύσεις, και στη συνέχεια στην απασχόληση.

Ψ Με τη βοήθεια του μοντέλου Quest, μπορέσαμε να εκτιμήσουμε την επίδραση που ασκεί στις επενδύσεις και στην απασχόληση μια πολιτική επιδοτήσεων επιτοκίου που αφορά όλες εν γένει τις επιχειρήσεις (το εν λόγω υπόδειγμα δεν μας επέτρεπε να περιορίσουμε την οικονομετρική εκτίμησή μας μόνο στον τομέα των ΜΜΕ). Το αποτέλεσμα (βλέπε παράρτημα V « Simulation Results ») είναι σαφές: Οι επιδοτήσεις επιτοκίου κατά 0,5% σε πραγματικούς όρους περιορίζει το κόστος του κεφαλαίου κατά 7% κατά τη λήξη της περιόδου αναφοράς και αυξάνει τις βιομηχανικές επενδύσεις κατά 5%.

Ψ Οι ως άνω εκτιμήσεις είναι αρκετά στέρεες για να δώσουν απάντηση στην κριτική ορισμένων, οι οποίοι κάνουν λόγο για «φαινόμενο μάννα», δηλαδή ότι ο επενδυτής εισπράττει τις επιδοτήσεις αλλά η απόφασή του να επενδύσει λαμβάνεται ανεξάρτητα από αυτές.

Ψ Το εν λόγω μέσο χρησιμοποιείται για ποικίλους στόχους: σχέδια περιβαλλοντικά, κοινωνικής πολιτικής κ.λπ. Γι' αυτού του είδους τα σχέδια δεν μπορέσαμε να πραγματοποιήσουμε ποσοτικές εκτιμήσεις της αποτελεσματικότητάς τους. Ωστόσο, λίγες παραμένουν οι αμφιβολίες ως προς την ευνοϊκή επίδραση των επιδοτήσεων επιτοκίου επί των επενδύσεων: Αρκεί, πράγματι, να δούμε τα χρηματοδοτικά βάρη στα «επιχειρηματικά σχέδια» των ως άνω σχεδίων.

2.3. Οι επιδοτήσεις επιτοκίου : αρνητικές επιπτώσεις

Οι ανεπιθύμητες επιπτώσεις αυτών των παρεμβάσεων είναι γνωστές:

Ψ Όπως και κάθε άλλο μέσο δημόσιας παρέμβασης, οι επιδοτήσεις επιτοκίου μπορούν να οδηγήσουν, από μακροοικονομική άποψη, σε μη αποδοτική διάθεση πόρων, κατά την έννοια ότι η χρηματοπιστωτική αποδοτικότητα ορίζεται ως διάθεση επενδυτικών πόρων για επενδύσεις με τον υψηλότερο δυνατό συντελεστή απόδοσης. Όμως, με τη σειρά τους, οι επιδοτήσεις επιτοκίου μπορούν να επιτρέψουν την υλοποίηση λιγότερο αποδοτικών σχεδίων ή να ενεργοποιήσουν δραστηριότητες τις οποίες η αγορά δεν θα χρηματοδοτούσε.

Ψ Σε επίρρωση των ανωτέρω, μερικές φορές υπάρχει φόβος και για άλλες στρεβλώσεις του ανταγωνισμού, πιο εξειδικευμένες: είτε, από την πλευρά τη ζήτησης, διότι ορισμένα μέτρα δεν γίνονται επαρκώς γνωστά στους ενδιαφερόμενους, είτε διότι η περιπλοκότητα των επιβαλλόμενων όρων δεν συμβάλλει στην εύκολη κατανόηση του μέσου από τους αποδέκτες. είτε, ακόμη, από την πλευρά της προσφοράς, διότι ορισμένα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα επιφυλάσσουν το μέσο αυτό στους καλύτερους πελάτες τους ή διότι οι δημόσιοι φορείς εμπιστεύονται το μέσο αυτό σε κάποιον προνομιούχο μεσάζοντα και αποκλείουν τους ανταγωνιστές του.

Ψ Από επιχειρησιακή άποψη, το εν λόγω μέσο εμπεριέχει δύο παγίδες, οι οποίες εντοπίζονται και σε άλλα, παρεμφερή, σε ακόμη πιο σημαντική μερικές φορές έκταση:

α) Η εξ ολοκλήρου προώθηση της επιδότησης επιτοκίου στους τελικούς αποδέκτες μερικές φορές δεν είναι διαφανής και ορατή, ούτε πάντοτε εγγυημένη.

β) Ο « δημόσιος » έλεγχος των επιδοτήσεων αυτών, απαραίτητος όρος γι' αυτού του είδους τις δαπάνες, διότι πρόκειται για δημόσιο χρήμα, δεν είναι πάντα εύκολος. Ορισμένες μάλιστα φορές είναι δύσκολο να επαληθευθεί ότι πληρούνται όλοι οι όροι που απαιτούντα για τη χορήγηση των επιδοτήσεων, οπότε είναι πιθανές καταχρήσεις.

γ) Ακόμη, ο ως άνω έλεγχος καθώς και η διαχείριση ενός προγράμματος αυξάνουν τα διοικητικά έξοδα κατά τρόπο όχι αμελητέο. Π.χ., εκτιμάται ότι οι έλεγχοι παραστατικών «εκ των υστέρων» για τη διακρίβωση της κανονικότητας των πράξεων των χρηματοπιστωτικών μεσαζόντων δεν μπορούν να αφορούν περισσότερα από 25/30 σχέδια ανά ημέρα. Για ορισμένα δε προγράμματα, κατέστη δυνατόν να εκτιμηθεί ότι το συνολικό διαχειριστικό κόστος είχε ανέλθει στο 7/8% των πιστώσεων που είχαν διατεθεί για τις επιδοτήσεις επιτοκίου.

Ψ Ας υπομνησθεί ότι η ελκυστικότητα μιας επιδότησης επιτοκίου έχει αισθητά μειωθεί για τους διαχειριστές σχεδίων, αφότου μειώθηκαν τα επιτόκια στην Ευρώπη. Αν και μια ίδια σε ποσοστό επιδότηση αντιπροσωπεύει σημαντικό μερίδιο των επιβαρύνσεων τόκου.

Ψ Πρέπει, τέλος, να προστεθεί ότι οι ως άνω θετικές και αρνητικές επιπτώσεις των επιδοτήσεων επιτοκίου δεν αφορούν αποκλειστικά το μέσο αυτό, αλλά και διάφορα άλλα.

3. ΜΕΡΟΣ II : ΤΑ ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΤΗΣ ΕΜΠΕΙΡΙΑΣ

Το χρηματοδοτικό μέσο « επιδοτήσεις επιτοκίου » χρησιμοποιείται πολύ συχνά τόσο A) σε παγκόσμιο επίπεδο (από τα πολυμερή χρηματοπιστωτικά ιδρύματα) όσο και B) σε εθνικό επίπεδο (από τα κράτη μέλη), καθώς και Γ) σε κοινοτικό επίπεδο (από την ΕΕ). Για τις ανάγκες της παρούσας έκθεσης, οι περιπτώσεις A) και B) θα εξετασθούν συνοπτικά, και μόνο για την παροχή παραδειγμάτων.

3.1. Οι ενέργειες σε διεθνές επίπεδο

Θα περιορίσουμε την εξέτασή μας σε δύο περιπτώσεις : στις πρωτοβουλίες της Παγκόσμιας Τράπεζας (ΠΤ) και σε εκείνες του Συμβουλίου της Ευρώπης.

3.1.1. Δανειοδοτήσεις επιδοτούμενες από την Παγκόσμια Τράπεζα

Το μεγαλύτερο μέρος των δανειοδοτήσεων της ΠΤ προς τα κράτη που μετέχουν σ' αυτήν πραγματοποιείται μέσω της Διεθνούς Τράπεζας για την Ανασυγκρότηση και την Ανάπτυξη (ΔΤΑΑ), της γνωστής και ως BIRD (Banque Internationale pour la Reconstruction et le Dιveloppement), και τούτο με τους όρους της αγοράς. Ένα δεύτερο μέρος των δανειοδοτήσεων της ΠΤ προορίζεται απευθείας για τη χρηματοδότηση σχεδίων μέσω της Διεθνούς Εταιρείας Χρηματοδοτήσεων (Sociιtι Financiθre Internationale - SFI). Αυτή διαθέτει κονδύλια (χωρίς επιδότηση επιτοκίου) στους κατά τόπους χρηματοπιστωτικούς μεσάζοντες με γνώμονα 5 προτεραιότητες: τα έργα υποδομής, τις ΜΜΕ, την ενίσχυση των χρηματοοικονομικών δομών, τις τεχνολογίες της πληροφορίας και τις κοινωνικές ανάγκες (εκπαίδευση και υγεία).

Δάνεια με επιδότηση επιτοκίου και αποδέκτες τις πτωχότερες χώρες χορηγούνται στο πλαίσιο του προγράμματος IDA (International Development Association - Διεθνής Ένωση Ανάπτυξης), το οποίο τελεί υπό τη διαχείριση της τράπεζας BIRD. Η χρηματοδότηση εξασφαλίζεται από εισφορές των πλουσιότερων χωρών και σύμφωνα με ένα πρόγραμμα που αναπροσαρμόζεται ανά τριετία. Οι πόροι αυτοί καθώς και η αποπληρωμή προγενέστερων δανείων επιτρέπουν τη χορήγηση δανείων προς τις υπερχρεωμένες χώρες με επιτόκιο 0 (+0,75% επιβαρύνσεων) και για διάρκεια 30/40 ετών, από τα οποία τα 10 αποτελούν περίοδο χάριτος ( [1]).

[1] Κατά την πρώτη πετρελαϊκή κρίση του 1975, η ΠΤ εγκαινίασε και μια «τρίτη θυρίδα», ως ενδιάμεση μεταξύ των δύο προγενεστέρων, η οποία εχρηματοδοτείτο με εισφορές των χωρών του ΟΟΣΑ και του ΟΠΕΚ, με σκοπό τη χορήγηση επιδοτούμενων δανείων προς τα κράτη μέλη που αντιμετώπιζαν δυσκολίες λόγω της ανόδου των επιτοκίων. Η εμπειρία αυτή υπήρξε βραχύβια (1976-1977), λόγω της απροθυμίας των τροφοδοτών να παρέχουν ανεπιστρεπτί τους αναγκαίους πόρους.

Αξιολόγηση

Κατά το φορολογικό έτος 2000 (το οποίο λήγει στις 30 Ιουνίου), η ΠΤ χορήγησε δάνεια ύψους 15,3 δισεκ. $, από τα οποία τα 10,9 δισεκ. είναι εμπορικά δάνεια και τα 4,4 δισεκ. επιδοτούμενα (ήτοι το 29% του συνόλου). Το προηγούμενο έτος, οι δραστηριότητες της ΠΤ ήσαν πολύ πιο σημαντικές (29 δισεκ. $ συνολικά), λόγω των επιπτώσεων της κρίσης στην Ασία. Η εκτίμηση της ΠΤ για τη βοήθεια που χορηγεί στις πτωχότερες χώρες συναρτάται με την αυστηρότητα της δημοσιονομικής διαχείρισης της εκάστοτε χώρας. Σύμφωνα με την ΠΤ, στις χώρες που τηρούν τις θεμελιώδεις ισορροπίες και τις ελεύθερες συναλλαγές, 1 δολάριο βοήθειας μπορεί να τριπλασιάσει την αποτελεσματικότητά του χάρις στην εμπιστοσύνη που η βοήθεια εμπνέει έμμεσα στους ιδιώτες επενδυτές. Κατά μέσον όρο, ωστόσο, θεωρείται ότι ένα δολάριο βοήθειας προκαλεί επενδύσεις 1, 5 δολαρίων. Οι εκτιμήσεις αυτές αναφέρονται στο σύνολο της βοήθειας (όλων μαζί των μορφών) που χορηγείται από την ΠΤ, και όχι μόνο στις επιδοτήσεις επιτοκίου.

3.1.2. Η εμπειρία του Συμβουλίου της Ευρώπης

Οι προνομιακές δανειοδοτήσεις του Συμβουλίου της Ευρώπης γίνονται από το « Ταμείο Κοινωνικής Ανάπτυξης » του, το οποίο παρεμβαίνει, σύμφωνα με το καταστατικό ου, σε δύο συγκεκριμένες περιπτώσεις: i) Βοήθεια προς τους διακινούμενους εργαζόμενους (στέγη, εξοπλισμός υγιεινής, κατάρτιση ...) . ii) Ανασυγκρότηση περιοχών που έχουν πληγεί από φυσικές καταστροφές. Στη δεύτερη περίπτωση, το εν λόγω ταμείο παρενέβη κατά το παρελθόν με πρωτοβουλίες παρόμοιες με εκείνες της Επιτροπής σε πληγείσες περιοχές της Ελλάδας και της Ιταλίας. Πρόκειται για παρεμβάσεις μικρότερου εύρους σε σύγκριση με την Παγκόσμια Τράπεζα, της τάξης των 2 δισεκ. ετησίως, με αντικείμενο 30 έως 40 σχέδια.

Ο ρόλος αναδόχου του εν λόγω ταμείου βασίζεται σε συγκέντρωση των πρωτοβουλιών του στις περιοχές όπου οι ανάγκες είναι μεγάλες (αυτή τη στιγμή στις χώρες ΚΑΕ), με χρηματοδότηση μέσω της διεθνούς αγοράς και στα νομίσματα με τους καλύτερους όρους της στιγμής (ΑΑA), οπότε δημιουργείται ένα διαφορικό επιτόκιο σημαντικό σε σχέση με την τοπική αγορά, στο οποίο μπορεί να προστεθεί και επιδότηση κατά 1,5 έως 3%, ανάλογα με την περίπτωση.

Αξιολόγηση

Η αποτελεσματικότητα της δράσης αυτής πρέπει να αξιολογηθεί σε συνάρτηση με την κοινωνική αποστολή που έχει ανατεθεί στο Ταμείο Κοινωνικής Ανάπτυξης. Τα κράτη που έχουν υπογράψει τον χάρτη του Συμβουλίου της Ευρώπης αποδίδουν μεγάλη σημασία στις παρεμβάσεις αυτές. Οι σαφείς και εύκολα ελέγξιμοι στόχοι εξασφαλίζουν την πολιτική αναγνωρισιμότητα και την ελκυστικότητα των χορηγούμενων δανείων. Η παρέμβαση του ταμείου αποτελεί ένα σημάδι που επιτρέπει την αναβάθμιση της πολιτικής που ακολουθείται στη χώρα-αποδέκτη, πράγμα που διευκολύνει την εισροή ιδιωτικών κεφαλαίων από το εξωτερικό.

3.2. Τα κράτη μέλη : ενέργειες με επιδότηση επιτοκίου

Ψ Πολλά από τα κράτη μέλη χρησιμοποιούν τις επιδοτήσεις επιτοκίου ως μέσο για την επίτευξη ποικίλων στόχων : Μερικές φορές πρόκειται για γενικά συστήματα ενίσχυσης των παραγωγικών επενδύσεων των ΜΜΕ, της βιοτεχνίας κ.λπ. Άλλοτε πάλι πρόκειται για συγκεκριμένου αντικειμένου ενέργειες (προώθηση των εξαγωγών, καινοτομία, βοήθεια προς τους νέους επιχειρηματίες κ.λπ. ...) ή κοινωνικού χαρακτήρα (στεγαστική πολιτική).

Αυτά τα συστήματα επιδότησης επιτοκίου μερικές φορές συγχρηματοδοτούνται από τα κοινοτικά προγράμματα των διαρθρωτικών ταμείων (ΕΤΠΑ, ΕΓΤΠΕ), με σκοπό την προώθηση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής. Οι δημόσιοι φορείς που είναι αρμόδιοι για την εφαρμογή των πολυετών αναπτυξιακών προγραμμάτων στις επιλέξιμες περιφέρειες διαχειρίζονται οι ίδιοι τα μέτρα επιδότησης επιτοκίου, παρέχοντας τις ενισχύσεις προς τους τελικούς αποδέκτες, ή αναθέτουν τη διαχείριση σε χρηματοπιστωτικά ιδρύματα στο πλαίσιο συμβάσεων.

Το παράρτημα ΙΙΙ περιγράφει τις ενέργειες των κυβερνήσεων της Ιταλίας, της Γαλλίας, του Ηνωμένου Βασιλείου, της Ισπανίας, της Γερμανίας και της Σουηδίας (για λόγους επιχειρησιακούς, χρειάσθηκε να περιορίσουμε των αριθμό των περιπτώσεων που εξετάσθηκαν). Ως προς τα υπόλοιπα κράτη μέλη (Φινλανδία, Πορτογαλία ...), η προσφυγή στην επιδότηση επιτοκίου είναι επίσης πολύ διαδεδομένη.

Για να δοθεί μια εικόνα της τάξης μεγέθους των ενεργειών αυτών στα κράτη μέλη, μπορούμε να παραθέσουμε ορισμένα παραδείγματα :

- Στην Ιταλία, κατά την περίοδο 1995-1999 τα επιδοτηθέντα δάνεια ανήλθαν σε 0,7 δισεκ. EUR περίπου ετησίως.

- Στη Γερμανία, το 1999 το ειδικό ταμείο ERP (το οποίο διαχειρίζεται κεντρικά τις εκ μέρους του κράτους επιδοτήσεις επιτοκίου) παρενέβη για δάνεια ύψους 6 δισεκ. EUR, τα οποία επέτρεψαν την πραγματοποίηση επενδύσεων ύψους 15 δισεκ. στις ΜΜΕ.

- Στη Γαλλία, το σύστημα των επιδοτήσεων επιτοκίου εφαρμόζεται κατά μέσον όρο σε δάνεια ύψους 1,5 δισεκ. EUR ετησίως και κοστίζει στο κράτος περίπου 250 εκατ. EUR για επιδοτήσεις.

- Στην Ισπανία, τις επιδοτήσεις επιτοκίου τις οποίες διαχειρίσθηκε ο φορέας ICO, στο πλαίσιο των προγραμμάτων του ΕΤΠΑ για τις ΜΜΕ κατά την περίοδο 1994-1999, ανήλθαν σε 194,6 εκατ. EUR, για δάνεια συνολικού ύψους 3,3 δισεκ. EUR, και προκάλεσαν επενδύσεις ύψους 6,1 δισεκ. περίπου.

- Στο Ηνωμένο Βασίλειο, το σύστημα SBLS (Small Business Loan Scheme), το οποίο αφορά τις ΜΜΕ, επιδότησε δάνεια συνολικού ύψους 70 εκατ. EUR.

- Στη Σουηδία, όπου οι επιδοτήσεις χρησιμοποιούνται ευρέως στον τομέα της στεγαστικής πολιτικής, η συνδρομή του κράτους ανήλθε μόλις σε 80 εκατ. EUR κατά το 1999, παρουσιάζοντας σημαντική μείωση λόγω της μεταρρύθμισης του 1993 και της πτώσης των επιτοκίων.

Ψ Τα κυριότερα γεγονότα που αναδεικνύονται από τις έρευνές μας - και αφορούν κατά κύριον λόγο τον τομέα των επιχειρήσεων - είναι τα εξής:

α) Οι στόχοι που επιδιώκονται με την πολιτική επιδότησης των επιτοκίων είναι εν γένει αρκετά συγκεκριμένοι (αγορά εξοπλισμού, εγκατάσταση νέων επιχειρήσεων κ.λπ.). Η μείωση του κόστους χρηματοδότησης έχει διευκολύνει τις δημιουργικές επενδύσεις και έχει συνακόλουθα ενισχύσει το παραγωγικό δυναμικό και την ανταγωνιστικότητα, ιδίως των ενισχυόμενων περιοχών. Η αποτελεσματικότητα των εθνικών ενεργειών καθώς και των κοινοτικών που διεκπεραιώνονται από τα κράτη μέλη θεωρείται εν γένει ως ικανοποιητική.

Από την άλλη πλευρά, τα κράτη μέλη έχουν συγκροτήσει ένα διοικητικό και επιχειρησιακό πλαίσιο με σκοπό την εγγύηση της διαφάνειας των ενεργειών. Τα προς εφαρμογή μέτρα ανακοινώνονται μέσω των ΜΜΕ, έτσι ώστε να ενημερώνονται όλοι οι δυνητικοί αποδέκτες. Θα πρέπει να σημειωθεί ιδιαίτερα ότι το μονοπώλιο της διαχείρισης, δηλαδή της προώθησης των επιδοτήσεων επιτοκίου από τους προνομιακούς χρηματοπιστωτικούς μεσάζοντες, αντικαθίσταται σταδιακά από ένα διαγωνιστικό σύστημα ολοένα και πιο γενικευόμενο

β) Η πολιτική των κρατών μελών σχετικά με τις επιδοτήσεις επιτοκίου ποικίλλει, καθώς αυτά προσπαθούν να εντοπίσουν τον οικονομικότερο τρόπο επίτευξης των επιδιωκόμενων στόχων. Ορισμένα από αυτά αναδιαρθρώνουν τα σχετικά προϊόντα, έτσι ώστε να προσαρμοσθούν στο μεταβαλλόμενο επιχειρηματικό τοπίο (Γαλλία), άλλα διαθέτουν δέσμες όρων δανειοδότησης (Σουηδία) και άλλα συνεχίζουν να χρησιμοποιούν τις επιδοτήσεις επιτοκίου για την επίτευξη των στόχων της πολιτικής τους (Γερμανία, Φινλανδία, Ισπανία, ...).

3.3. Οι κοινοτικές ενέργειες με επιδότηση επιτοκίου

Στο παράρτημα Ι εμφαίνεται μια συνοπτική περιγραφή των παρεμβάσεων και προγραμμάτων της ΕΕ που χρησιμοποιούν τις επιδοτήσεις επιτοκίου, καθώς και το ύψος των διατιθέμενων μέσων.

Σε αντιδιαστολή προς τις ενέργειες των κρατών μελών που συγχρηματοδούνται από τα κοινοτικά προγράμματα του ΕΤΠΑ και του ΕΓΤΠΕ, οι κοινοτικές ενέργειες τίθενται σε εφαρμογή απ' ευθείας από την Επιτροπή, η οποία συχνά αναθέτει τη διαχείρισή τους στην ΕΤΕπ με σχετική σύμβαση.

3.3.1. Μια απόπειρα ομαδοποίησης

Για τις ανάγκες της ανάλυσης, οι ως άνω ενέργειες μπορούν να ταξινομηθούν σε δύο ομάδες (βλέπε και πίνακα που ακολουθεί):

α) Παρεμβάσεις με στόχο την κάλυψη των ανεπαρκειών της αγοράς. Ο συγκεκριμένος στόχος μπορεί να είναι :

i) μακροοικονομικός, όπως η « διευκόλυνση του Εδιμβούργου », ενέργεια υπέρ των ΜΜΕ αδιακρίτως, με στόχο τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης.

ii) μεσοοικονοιμκός. Πρόκειται, αφενός, για ενέργειες υπέρ τομέων, όπως το περιβάλλον (MEDA) ή τα έργα υποδομής (Διευρωπαϊκά Δίκτυα), των οποίων τα σχέδια συνδυάζουν πρόδηλο δημόσιο συμφέρον και προοπτικές ανεπαρκούς χρηματοοικονομικής απόδοσης. Αφετέρου, οι παρεμβάσεις στους τομείς υπό αναπροσανατολισμό (ΕΚΑΧ) και στις περιφέρειες με καθυστέρηση στην ανάπτυξη, όπου δημιουργείται μείγμα κοινωνικών και αναπτυξιακών στόχων, ανήκουν επίσης στην ομάδα αυτή. Οι επιδοτήσεις που συνδέονται με χαμηλότοκα δάνεια (« soft loans ») υπέρ των αναπτυσσόμενων χωρών εμπίπτουν επίσης στην κατηγορία αυτή.

iii) μικροοικονομικός. Τούτο ισχύει στην περίπτωση των κοινοτικών ενεργειών υπέρ των καινοτόμων επιχειρήσεων, των υπό σύσταση επιχειρήσεων κ.λπ., όπου ο επιχειρηματικός κίνδυνος θεωρείται υπερβολικά υψηλός από τους ιδιώτες επενδυτές.

β) Παρεμβάσεις που αποφασίζονται για την αντιμετώπιση εξωτερικών κρίσεων με χαρακτήρα αρκετά απρόβλεπτο. Στην ομάδα αυτή μπορούμε να διακρίνουμε:

i) παρεμβάσεις με στόχο κοινωνικό ή αλληλεγγύης. Π.χ., οι ενέργειες υπέρ των περιοχών που έχουν πληγεί από φυσικές καταστροφές, όπως στις περιπτώσεις της Μαδέρας, της Καλαμάτας, της Νότιας Ιταλίας, για τις οποίες το Συμβούλιο ενέκρινε τη χορήγηση δανείων 15,9 εκατ. EUR, 100 εκατ. EUR και 1 δισεκ. EUR, αντίστοιχα, με επιδότηση επιτοκίου κατά 3%, μέσω της ΕΤΕπ ή απ' ευθείας προς τις περιφερειακές αρχές, όπως στην περίπτωση της Μαδέρας.

ii) παρεμβάσεις με μακροοικονομικό στόχο. Π.χ., η πρώην « διευκόλυνση του Ευρωπαϊκού Νομισματικού Συστήματος », υπέρ των χωρών που αντιμετώπιζαν εξωτερικές δυσχέρειες ως προς την παραμονή τους εντός του ΕΝΣ, λόγω, π.χ., μεγάλης αύξησης της τιμής του αργού πετρελαίου ή της επίθεσης των αγορών συναλλάγματος κατά του νομίσματός τους. Αυτή η κατηγορία παρεμβάσεων ενεργοποιήθηκε μόνο μία φορά (για την Ιταλία και την Ιρλανδία ταυτόχρονα), έκτοτε δε η διευκόλυνση αυτή καταργήθηκε.

Συνολικά, το ύψος των δημοσιονομικών πόρων της ΕΕ που διετέθησαν για το εν λόγω μέσο δεν είναι αμελητέο: σχεδόν 3 δισεκ. EUR. Λαμβάνοντας υπόψη ότι το ποσοστό επιχορήγησης ανέρχεται σε 3% περίπου, το ποσό αυτό παρέχει μιαν ιδέα του ύψους των συναφών δανείων (φαινόμενο μοχλού). Το παράρτημα Ι εμφαίνει τα αριθμητικά στοιχεία των επιδοτήσεων αυτών κατά χρηματοδοτικό μέσο. Αξίζει να υπομνησθεί ότι, σ' αυτήν τη συνοπτική περιγραφή, το μεγαλύτερο μέρος των επιδοτήσεων επροωθήθη και ετέθη υπό τη διαχείριση της ΕΤΕπ, η οποία και χορήγησε τα αντίστοιχα δάνεια.

Κοινοτικά προγράμματα με επιδότηση επιτοκίου

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

3.3.2. Τα κοινοτικά προγράμματα

Το έργο της αξιολόγησης της αποτελεσματικότητας του μέσου αυτού στο διάφορα προαναφερθέντα προγράμματα (βλέπε παράρτημα Ι) δεν είναι εύκολο. Το περιορισμένο ύψος των ποσών, η δυσκολία αξιόπιστου υπολογισμού των εξόδων διαχείρισης και ελέγχου, η συχνή απουσία μετρήσιμων στόχων, τα έμμεσα αποτελέσματα των παρεμβάσεων κ.λπ. καθιστούν ιδιαίτερα εύθραυστη κάθε ποσοτική εκτίμηση της αποτελεσματικότητας.

Κατά γενικόν κανόνα, ωστόσο, τα κριτήρια ανάλυσης του πρώτου μέρους επιτρέπουν την επιβεβαίωση ότι οι επιδοτήσεις επιτοκίου αποτελούν μέσο παρέμβασης τόσο περισσότερο ενδεδειγμένο όσο:

- η εκάστοτε ενέργεια αποσκοπεί πρωτίστως στην κάλυψη ανεπάρκειας στην απόδοση του σχεδίου και όχι στον περιορισμό του κινδύνου.

- ο στόχος του σχεδίου έχει προσδιορισθεί σαφώς, πράγμα που περιορίζει τις προαναφερθείσες αρνητικές επιπτώσεις και αυξάνει την αποτελεσματικότητά του.

- ο έλεγχος και η αξιολόγηση εκ των υστέρων των προγραμμάτων είναι πράξεις εφικτές και ευλόγως εξασφαλισμένες, καθώς και η διαφάνεια (εξ ολοκλήρου προώθηση των επιδοτήσεων επιτοκίου στους τελικούς αποδέκτες).

Με αυτή τη συλλογιστική, μπορούμε να διαπιστώσουμε τα ακόλουθα:

α) Όσον αφορά τις κοινοτικές παρεμβάσεις της ομάδας 3.3.1 («Παρεμβάσεις αλληλεγγύης» ), οι επιδοτήσεις επιτοκίου φαίνονται ενδεδειγμένες, διότι αφενός έχουν ιδιαίτερα σαφείς στόχους και αποσκοπούν σε επενδύσεις - ιδίως σε έργα υποδομής - χαμηλής αποδοτικότητας και αφετέρου οι αρνητικές επιπτώσεις (διακρίσεις, νόθευση του ανταγωνισμού, ...) είναι αμελητέες ( [2]). Σε ορισμένες περιπτώσεις διατηρείται, ωστόσο, το πρόβλημα του ελέγχου, λόγω της επιμήκυνσης της αλυσίδας των παρεμβαινόντων και του υψηλού αριθμού των αποδεκτών.

[2] Ωστόσο, πρέπει να επισημανθεί ότι, επειδή επιδιώκουν την αλληλεγγύη, αυτές οι κοινοτικές ενέργειες πρέπει να αξιολογούνται πέρα από οικονομικούς υπολογισμούς.

Ο ίδιος συλλογισμός μπορεί να γίνει και στην περίπτωση των προνομιακών δανείων που χορηγούνται σε δημόσιους και ιδιωτικούς φορείς των χωρών ΑΚΕ, ιδίως όταν πρόκειται για τη χρηματοδότηση συγκεκριμένων σχεδίων. Στην περίπτωση αυτή, η προνομιακή μεταχείριση λαμβάνει τη μορφή είτε ενός χωριστού κονδυλίου που προορίζεται για τη χρηματοδότηση εξειδικευμένης τεχνικής βοήθειας στο πλαίσιο της εκάστοτε επένδυσης είτε τη μείωση του επιτοκίου με σκοπό τη συμβολή στην ελάφρυνση της εξυπηρέτησης του χρέους. Έτσι, οι ευνοϊκοί όροι υπερβαίνουν την απλή αυτόματη μείωση του επιτοκίου και συμβάλλουν στην επίτευξη των αναπτυξιακών στόχων.

β) Οι επιδοτήσεις επιτοκίου για την πραγματοποίηση έργων υποδομής στις μεταφορές (εκτός των τηλεπικοινωνιών και ορισμένων ενεργειακών τομέων), καθώς και περιβαλλοντικών σχεδίων, είναι ιδιαίτερα ενδεδειγμένες, ιδίως για σχέδια όπου το κοινοτικό ενδιαφέρον προστίθεται στο εθνικό (missing links). Πιο συγκεκριμένα, αφενός πρόκειται για συγκεκριμένα σχέδια με ανεπαρκή αποδοτικότητα αλλά με μεγάλη δημόσια ωφέλεια και, αφετέρου, ο έλεγχος των δημοσίων δαπανών είναι στις περιπτώσεις αυτές σχετικά εύκολος. Ακόμη δε περισσότερο, οι αρνητικές επιπτώσεις νόθευσης του ανταγωνισμού όχι μόνο είναι περιορισμένες αλλά συχνά η εκτέλεση των μεγάλων αυτών σχεδίων αποτελεί σημαντικό παράγοντα, ο οποίος επιτρέπει στους οικονομικούς φορείς να συμμετέχουν πλήρως στην εσωτερική αγορά.

γ) Σε περίπτωση ανταγωνιστικών επιχειρήσεων, ο τρόπος χορήγησης των επιδοτήσεων επιτοκίου είναι διαφορετικός, ανάλογα με το αν βρίσκονται σε περιφέρειες ενισχυόμενες από τα διαρθρωτικά ταμεία ή όχι. Στην πρώτη περίπτωση, ελήφθησαν υπόψη στο σημείο 3.2., στο πλαίσιο των επιδοτήσεων που χορηγούνται από τα κράτη μέλη.

Στις άλλες περιφέρειες, πρέπει να διακρίνουμε τις υπό σύσταση επιχειρήσεις από εκείνες που χρειάζονται νέες επενδύσεις με σκοπό την επέκτασή τους. Όσον αφορά τις υπό σύσταση επιχειρήσεις, και ιδίως εκείνες που ανήκουν στους τομείς ανάπτυξης, το πρόβλημα συνίσταται λιγότερο στην ανεπαρκή αποδοτικότητα παρά στον υψηλό κίνδυνο πτώχευσης που συνοδεύει τη φάση σύστασης των επιχειρήσεων αυτών (early stage). Συχνά, η πρόσβαση στις πιστώσεις είναι κλειστή γι' αυτές, ανεξάρτητα από το επιτόκιο που είναι διατεθειμένες να καταβάλουν [3]. Από την άλλη πλευρά, όμως, το ποσοστό αποδοτικότητας όσων από αυτές υπερβούν την πρώτη αυτή φάση και ανήκουν στους τομείς ανάπτυξης είναι συχνά πολύ υψηλό. Έτσι, στις περιπτώσεις αυτές είναι προφανές ότι τα επιδοτούμενα δάνεια δεν αποτελούν το ενδεδειγμένο μέσο, διότι, πέρα από τη δυσκαμψία της απόσβεσης του δανείου, είναι πολύ πιθανό οι επιδοτήσεις αυτές να αποδειχθούν περιττές. Στην περίπτωση αυτή, μπορούν να αποδειχθούν περισσότερο ενδεδειγμένα άλλα χρηματοδοτικά μέσα, όπως οι εγγυήσεις ή τα κεφάλαια επιχειρηματικού κινδύνου (αν και καθένα από τα μέσα αυτά έχει τους δικούς του περιορισμούς), καθώς και μέτρα οριζόντιας εφαρμογής, όπως οι φορολογικές μεταρρυθμίσεις και η απλοποίηση των διοικητικών διαδικασιών.

[3] Οι νεοσύστατες ΜΜΕ οφείλουν να πραγματοποιούν μεγάλες επενδύσεις στην παραγωγή, στη διανομή και στην έρευνα αγοράς, οπότε δεν πραγματοποιούν κέρδη κατά τα πρώτα έτη. Το σημείο εξισορρόπησης επιτυγχάνεται σε πέντε έτη ή και αργότερα. Οι τράπεζες είναι απρόθυμες να χρηματοδοτούν υπό τους όρους αυτούς.

δ) Η χορήγηση επιδοτήσεων επιτοκίου στις ΜΜΕ κατά τρόπο γενικευμένο, π.χ. στο πλαίσιο της «διευκόλυνσης του Εδιμβούργου», εγείρει ερωτηματικά. Αν εξαιρεθεί το ότι ο στόχος του προγράμματος αυτού (δημιουργία θέσεων απασχόλησης) επετεύχθη με ιδιαίτερα χαμηλό δημοσιονομικό κόστος [4], μια πρώτη παρατήρηση αφορά το μέγεθος του προγράμματος: Με διαθέσιμες πολύ περιορισμένες πιστώσεις, οι παρεμβάσεις αυτές φθάνουν σε περιορισμένο αριθμό επιχειρήσεων, οπότε ο επιδιωκόμενος μακροοικονομικός στόχος (μείωση της ανεργίας) μένει εκτός της εμβέλειας αυτού του μέσου. Έτσι, διαπιστώνεται κάποια αναντιστοιχία μεταξύ μέσου και στόχου.

[4] Η μέση επιδότηση για κάθε νέα θέση απασχόλησης ήταν μόλις EUR 1716 και αντιπροσώπευε μιαν εξαιρετικά συμφέρουσα τιμή. Έκθεση της Επιτροπής. COM(2000) 376.

Από επιχειρησιακή άποψη, και δεδομένου ότι το χρηματοδοτικό κύκλωμα μέσω του οποίου προωθείται η κρατική βοήθεια είναι πολύ μακρύ, η διαφάνεια δεν εξασφαλίζεται παρά εν μέρει. το χαρακτηριστικό αυτό, ωστόσο, παρατηρείται και σε άλλα προγράμματα.

4. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

Ψ Η επιδότηση επιτοκίου είναι ένα μέσο που χρησιμοποιήθηκε ευρέως στα κοινοτικά προγράμματα, με διάφορους στόχους:

- πολιτικούς : Φυσικές καταστροφές στις χώρες της Ένωσης, ως σύμβολο αλληλεγγύης, επιδοτούμενα δάνεια προς τις χώρες της ΚΑΕ (προετοιμασία για τη διεύρυνση), τις χώρες των Βαλκανίων (σταθερότητα της περιοχής) και τις χώρες ΑΚΕ (παρουσία της Ένωση) ...

- οικονομικούς : Διαρθρωτικά προβλήματα, περιφερειακές ανισότητες, ανεπάρκειες της αγοράς, υποστήριξη των ΜΜΕ, υλοποίηση έργων υποδομής, μέσα κατά των κυκλικών μεταβολών, ανεργία ...

Ψ Το βασικό συμπέρασμα της παρούσας έκθεσης είναι ότι δεν είναι δυνατόν να υποστηριχθεί κατηγορηματικά ότι οι επιδοτήσεις επιτοκίου αποτελούν αποτελεσματικό ή μη χρηματοδοτικό μέσο. Τούτο εξαρτάται τόσο από τους επιδιωκόμενους στόχους της εκάστοτε ενέργειας όσο και από τον τρόπο με τον οποίο χορηγούνται ή χρησιμοποιούνται οι επιδοτήσεις [5], καθώς και από τη δυνατότητα άσκησης αυστηρού ελέγχου και, τελικά, από την αλυσίδα προώθησης των επιδοτήσεων και την ποιότητα των μεσαζόντων.

[5] Τα συστήματα επιδότησης επιτοκίου παρουσιάζουν μεγάλες διαφορές, όπως μεταξύ ΔΕΔ και MEDA ή και των άλλων προγραμμάτων της πρωτοβουλίας RELEX. Στην πρώτη περίπτωση, χορηγούνται και τελούν υπό τη διαχείριση της Επιτροπής, σύμφωνα με τα δικά της κριτήρια ελέγχου, στη δε τελευταία από την ΕΤΕπ, σύμφωνα με διαφορετική ρύθμιση.

Πάντως, από την ανάλυση που γίνεται στο πλαίσιο της παρούσας έκθεσης μπορεί κανείς να διακρίνει ορισμένες τάσεις ως προς την ουσία των πλεονεκτημάτων και των περιορισμών του χρηματοδοτικού αυτού μέσου. Με όλες τις επιφυλάξεις που συνοδεύουν μιαν απλούστευση, μπορεί να γίνει η εξής σύνοψη:

Δυνατά σημεία :

- Χαμηλό δημοσιονομικό κόστος [6]

[6] Ωστόσο, όταν η επιλογή χρηματοδοτικού μέσου ανήκει στα κράτη μέλη για την υλοποίηση ορισμένων κοινοτικών προγραμμάτων (π.χ., του ΕΓΤΠΕ), η εμπειρία έχει δείξει ότι η επιλογή αυτή δεν είναι πάντα ουδέτερη από δημοσιονομική άποψη, ιδίως δε ότι δεν είναι σε θέση να ελαχιστοποιήσει το δημοσιονομικό κόστος για την Κοινότητα.

- Φαινόμενο μοχλού (πολλαπλασιαστική επίδραση)

- Προσθετικότητα

- Σύνδεση με ένα μέσο γενικής χρήσης και πολύ γνωστό (τραπεζικά δάνεια)

- Σύμβολο της κοινοτικής αλληλεγγύης

Αδύνατα σημεία :

- Κίνδυνος αναποτελεσματικής διάθεσης των πόρων

- Διοικητική βραδύτητα

- Μη αμελητέο διαχειριστικό κόστος

- Έλεγχος και διαφάνεια όχι πάντα εξασφαλισμένα

- Κίνδυνος δημιουργίας διακρίσεων

- Μικρή αναγνωρισιμότητα

Ψ Το ζήτημα της διαχείρισης και του ελέγχου είναι μείζονος σημασίας. Δεδομένου ότι οι επιδοτήσεις επιτοκίου συνδέονται, στις περισσότερες περιπτώσεις, με δάνεια, η συνολική διαχείριση ασκείται από την ΕΤΕπ στο πλαίσιο της σύμβασης που έχει υπογράψει με την Επιτροπή. Λόγω δε του αριθμού και των χαρακτηριστικών των αποδεκτών (ΜΜΕ, ...), στην αλυσίδα προώθησης των επιδοτήσεων παρεμβαίνουν και άλλα, εθνικά, χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, πράγμα που καθιστά αναγκαστικά περίπλοκη την παρακολούθηση και τον έλεγχο των προγραμμάτων. Φαίνεται όμως ότι είναι δύσκολο να αποφευχθούν αυτοί οι περιοριστικοί παράγοντες.

Αξίζει να σχολιασθεί και η πλευρά που αφορά τα διοικητικά έξοδα, τα οποία δεν είναι βεβαίως αμελητέα όταν πρόκειται για τα προγράμματα επιδότησης επιτοκίου ή για οποιοδήποτε άλλο πρόγραμμα που απευθύνεται σε χιλιάδες, ακόμη και σε δεκάδες χιλιάδες, αποδέκτες μετρίου μεγέθους. Ωστόσο, ο εμπορικός προσανατολισμός των μεσαζόντων καθώς και ο ανταγωνισμός μεταξύ των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων συντελούν στη μείωση των εξόδων αυτών. Επιπλέον δε, σε μερικές περιπτώσεις η αμοιβή των μεσαζόντων πρέπει να θεωρείται ανεπαρκής σε σύγκριση με τα έξοδα που επωμίζονται, ιδίως στην περίπτωση μεσαζόντων που καταστρώνουν διαδικασίες για τη διεκπεραίωση μικρού ύψους επιδοτήσεων [7].

[7] Για παράδειγμα, κατά την εφαρμογή της διευκόλυνσης για τις ΜΜΕ, η ΕΤΕπ, οι εθνικοί πράκτορες και οι μεσάζοντες επωμίσθηκαν ένα όχι αμελητέο διοικητικό βάρος. Σε πολλές περιπτώσεις, οι μεσάζοντες δημιούργησαν εσωτερικές διαδικασίες για την υποδοχή του συστήματος και εξέδωσαν διαφημιστικό υλικό με δικά τους έξοδα. Οι μεσάζοντες ως αμοιβή και τέλη το 1% των χορηγηθεισών επιδοτήσεων (Διευκόλυνση ΜΜΕ, Πέμπτη Έκθεση).

Τέλος, ο περιοριστικός παράγοντας των διοικητικών εξόδων πρέπει να συσχετίζεται με το πλεονέκτημα που έγκειται στη χρήση ενός εκτεταμένου τραπεζικού δικτύου και το οποίο επιτρέπει την υλοποίηση, μέσα σε εύλογες προθεσμίες, των κοινοτικών πρωτοβουλιών.

Ψ Το ζήτημα του προσδιορισμού του χρηματοδοτικού μέσου που είναι το πλέον ενδεδειγμένο ανάλογα με τον επιδιωκόμενο στόχο εξετάζεται λεπτομερώς στην παρούσα έκθεση [8]. Μια σύνοψη της εξέτασης αυτής οδηγεί στο συμπέρασμα ότι οι επιδοτήσεις επιτοκίου είναι κατάλληλες για την αντιμετώπιση σοβαρών ανεπαρκειών του χρηματοπιστωτικού τομέα, καθώς και για την υποστήριξη σχεδίων χαμηλής αποδοτικότητας σε περιοχές ειδικής προστασίας (αναπτυσσόμενες χώρες, βοηθούμενες περιφέρειες ...). Οι επιδοτήσεις επιτοκίου είναι κατάλληλες και όταν ένα σχέδιο έχει έμμεσες θετικές επιπτώσεις (externalities), οι οποίες δεν είναι δυνατόν να μετακυλισθούν στην τιμή χρήσης της παρεχόμενης υπηρεσίας (π.χ., περιβάλλον, συνδέσεις με μεταφορικό δίκτυο, ...), καθώς και για την αντιμετώπιση εξωτερικών κρίσεων (φυσικών καταστροφών, ...).

[8] Βλέπε έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής, παράρτημα IV: "Theoretical considerations".

Ψ Ούτε η σύγκριση μεταξύ των διαφόρων χρηματοδοτικών μέσων επιτρέπει σαφή γενικά συμπεράσματα.

Οι επιδοτήσεις επιτοκίου και οι άμεσες επιχορηγήσεις (κατ' αποκοπή) είναι σχεδόν πανομοιότυπες [9]. Οι επιχορηγήσεις (αναπροσαρμοζόμενες επιδοτήσεις καταβαλλόμενες σε μία δόση, η οποία αφαιρείται κατά τη χορήγηση του δανείου) αποσκοπούν επίσης στη μείωση του κόστους του εξασφαλιζόμενου με το δάνειο κεφαλαίου. Αλλά, σε αντιδιαστολή προς την επιχορήγηση, όποιος λαμβάνει επιδότηση επιτοκίου ακολουθεί την πειθαρχία που του επιβάλλεται από την τραπεζική παρακολούθηση σε όλη τη διάρκεια της αποπληρωμής του δανείου. Η παρακολούθηση αυτή προστίθεται σ' αυτή που ασκείται από τον δημόσιο φορέα που χορηγεί την επιχορήγηση, οπότε θεωρείται συμπληρωματική της. Από την άλλη πλευρά, οι επιχορηγήσεις είναι ευκολότερο να διεκπεραιωθούν, ενώ είναι και περισσότερο διαφανείς [10], αλλά η επίδρασή τους στον κοινοτικό προϋπολογισμό είναι δυσμενέστερη (συμπυκνώνεται στο πρώτο έτος).

[9] Ωστόσο, έχουν διαφορετικές επιπτώσεις στις ταμειακές ροές ("cash-flow") του αποδέκτη.

[10] Η χρηματοδότηση των ΔΕΔ αποτελεί ένα παράδειγμα, αν και σ' αυτή την κατηγορία έργων υπάρχουν και εξαιρέσεις υπέρ των επιδοτήσεων επιτοκίου (βλέπε σημείο 1.3 του παραρτήματος Ι).

Τα χρηματοδοτικά μέσα που έχουν τη μορφή εγγυήσεων φαίνονται περισσότερο δικαιολογημένα απ' ό,τι οι επιδοτήσεις επιτοκίου, όταν το χρηματοπιστωτικό σύστημα εμφανίζεται απρόθυμο λόγω του υψηλού κινδύνου τού προς χρηματοδότηση σχεδίου (risk aversion), στην περίπτωση ασύμμετρης πληροφόρησης ή όταν το περιορισμένο μέγεθος του σχεδίου δεν δικαιολογεί τα έξοδα αξιολόγησης του κινδύνου του εγχειρήματος. Στις περιπτώσεις αυτές, η εγγύηση επιτρέπει στις ΜΜΕ την πρόσβαση στις πιστώσεις μέσω διασποράς του κινδύνου σε μεγάλο αριθμό πιστωτών. Ωστόσο, σε ορισμένες περιπτώσεις οι εγγυήσεις μπορούν να βλάψουν τις αρχές της χρηστής διαχείρισης (αν και αυτή η πιθανότητα μπορεί να ελαχιστοποιηθεί με προσεκτική παρακολούθηση και έλεγχο του σχεδίου).

Όσον αφορά τα κεφάλαια επιχειρηματικού κινδύνου, το μέσο αυτό είναι περισσότερο ευέλικτο από τα τραπεζικά δάνεια (δεν παρατηρείται δυσκαμψία στην καταβολή των τόκων) και πολύ ενδεδειγμένο από την άποψη του επιμερισμού του κινδύνου, ιδίως στις πρώτες φάσεις λειτουργίας (εκκίνηση, "early stage",...) των επιχειρήσεων με ισχυρό δυναμικό ανάπτυξης. Τα προφανή πλεονεκτήματα του μέσου αυτού αντισταθμίζονται από το ότι ο αριθμός των δυνητικών αποδεκτών είναι ιδιαίτερα περιορισμένος και η παρέμβαση του θεσμικού επενδυτή (venture capitaliste) δεν είναι εξασφαλισμένη (χρηματιστηριακή αγορά κατακερματισμένη και ασθενής, κανονιστικά εμπόδια [11]).

[11] Βλέπε «Σχέδιο δράσης για τα επιχειρηματικά κεφάλαια», COM (2000) 658 τελικό.

Είναι αυτονόητο ότι ορισμένα από τα πλεονεκτήματα και μειονεκτήματα των επιδοτήσεων επιτοκίου εμφανίζονται και σε άλλα χρηματοδοτικά μέσα.

Ψ Για να διατηρούν οι επιδοτήσεις επιτοκίου την αποτελεσματικότητά τους, πρέπει να ικανοποιούνται ορισμένες προϋποθέσεις :

- Αυστηρή τήρηση της νομοθεσίας περί κρατικών ενισχύσεων, έτσι ώστε να περιορίζονται οι ενδεχόμενες ανεπιθύμητες παρενέργειες.

- Ο πραγματικός ανταγωνισμός των ενδιάμεσων χρηματοπιστωτικών οργανισμών μπορεί να μειώσει εν μέρει τα διαχειριστικά έξοδα. Από την άλλη πλευρά, η απουσία πραγματικού ανταγωνισμού μεταξύ των μεσαζόντων μπορεί να προκαλέσει στρεβλώσεις στις χρηματοπιστωτικές αγορές και να απειλήσει την προώθηση της επιδότησης στον τελικό αποδέκτη. Στην περίπτωση αυτή, η επιδότηση επιτοκίου πρέπει να αποφεύγεται.

- Η βελτίωση του προσδιορισμού των στόχων/αποδεκτών πρέπει να αποτελεί προτεραιότητα της κάθε ενέργειας (η κατανομή των επιδοτήσεων επιτοκίου στις επιχειρήσεις εν γένει προκαλεί επικρίσεις, εκτός εάν πρόκειται για περιφέρειες, τομείς ή σχέδια πιο εξειδικευμένα). Εξάλλου, η εκάστοτε ενέργεια πρέπει να έχει περιορισμένη διάρκεια.

- Τα προγράμματα θα πρέπει να διαθέτουν προϋπολογισμό που να επιτρέπει την εξασφάλιση ορατών αποτελεσμάτων και την απόσβεση των εξόδων εφαρμογής.

- Οι δημόσιοι έλεγχοι πρέπει να αποτελούν απαίτηση ρητά αναφερόμενη στις συμβάσεις, αλλά θα πρέπει να αποφεύγονται οι αλληλεπικαλύψεις. Το κόστος του ελέγχου δεν πρέπει να υπερβαίνει τα προκύπτοντα οφέλη. Στην περίπτωση των χρηματοπιστωτικών μεσαζόντων, δεν υπάρχει πρακτικός τρόπος διαπίστωσης σε ποιον βαθμό η επιδότηση επιτοκίου πράγματι φθάνει στον τελικό αποδέκτη και σε ποιον αποβαίνει προς όφελος του μεσάζοντα. Εδώ δεν πρόκειται για κατάχρηση που θα μπορούσε να αντιμετωπισθεί με αύξηση των ελέγχων, δεδομένου ότι πρόκειται για εγγενές χαρακτηριστικό των επιδοτήσεων επιτοκίου, ενώ οι όροι των επιμέρους δανείων δεν είναι δυνατόν να ρυθμίζονται από την Επιτροπή.

- Οι επιδοτήσεις επιτοκίου πρέπει να συνοδεύονται από όρους απλούς και σαφείς. Πρέπει να αποφεύγονται οι περίπλοκοι όροι εφαρμογής και ποσοτικού προσδιορισμού.

- Η υλοποίηση των προγραμμάτων πρέπει να εξασφαλίζει προστιθέμενη αξία στις εθνικές ενέργειες (επικουρικότητα).

- Οι πλευρές της παρακολούθησης και αξιολόγησης πρέπει να ενισχυθούν. Κάθε πρόγραμμα θα πρέπει να υποβάλλεται σε αξιολόγηση εκ των προτέρων, κατά την υλοποίηση και εκ των υστέρων.

Ψ Σήμερα, η μείωση των επιτοκίων [12] καθώς και η εμφάνιση και άλλων μέσων χρηματοοικονομικής τεχνικής περιόρισαν τη σχετική σημασία των επιδοτήσεων επιτοκίου [13]. Καλό, λοιπόν, είναι να προωθηθεί η χρήση των συμπληρωματικών ή εναλλακτικών μέσων. Εξάλλου, ο συνδυασμός περισσότερων του ενός μέσων μπορεί να αποβεί πλεονεκτικότερος από ένα μόνο και αποκλειστικό χρηματοδοτικό μέσο. Η εταιρική σχέση (συγχρηματοδότηση) μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα θα πρέπει επίσης να ενισχυθεί. Ωστόσο, θα πρέπει να υπογραμμισθεί ότι οι επιδοτήσεις επιτοκίου συνδέονται με χρήση τραπεζικών δανείων, η οποία αποτελούσε και εξακολουθεί να αποτελεί την κύρια πηγή χρηματοδότησης των παραγωγικών επενδύσεων (είναι ευρέως γνωστό ότι οι περισσότερες ΜΜΕ διαθέτουν ανεπαρκή κεφάλαια και εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από τους τραπεζικούς πόρους).

[12] Ωστόσο, μια μείωση των ονομαστικών επιτοκίων δεν σημαίνει κατ' ανάγκη και μείωση των πραγματικών επιτοκίων κατά το ίδιο ποσοστό.

[13] Είναι σημαντικό να αναγνωρισθεί ότι οι επιδοτήσεις επιτοκίου αρχίζουν να αποτελούν λιγότερο σημαντικό μέρος στο σύνολο των όρων ενός δανείου. Για επιχειρηματίες και νεοσύστατες επιχειρήσεις, είναι πολύ πιο σημαντικό να εξασφαλίσουν μακροχρόνια χρηματοδότηση (έως και 20 ετών) με περίοδο χάριτος, οπότε μειώνεται το κόστος κεφαλαίου κατά την πρώτη φάση (έως και 3 ετών). Για τις εμπορικές τράπεζες που χορηγούν προνομιακά δάνεια και σχεδόν μετοχικά κεφάλαια στους επιχειρηματίες, ο εγγενής επιμερισμός του κινδύνου στην περίπτωση τέτοιων δανείων αποτελεί σημαντικό παράγοντα, ο οποίος περιορίζει το δικό τους μερίδιο κινδύνου. Σήμερα, η πρόσβαση στη μακροχρόνια χρηματοδότηση με λογικό κόστος και όχι απλώς η επιδότηση του επιτοκίου καθιστά τα δάνεια ελκυστικά για τους επιχειρηματίες και τις νεοσύστατες επιχειρήσεις σε όλους τους τομείς της οικονομίας.

Ψ Για να διατυπωθεί μια πλήρης κρίση για το εν θέματι μέσο, είναι αναγκαίο να ληφθεί υπόψη και η γνώμη όλων των παρεμβαινόντων, ιδίως δε των εθνικών φορέων διαμεσολάβησης και των τελικών αποδεκτών.

Όσον αφορά τους χρηματοπιστωτικούς μεσάζοντες, οι οποίοι αποτελούν τους σημαντικότερους κρίκους της αλυσίδας χορήγησης, η γνώμη που διατύπωσαν ως προς τις επιδοτήσεις επιτοκίου είναι κατά πλειοψηφία θετική, και τούτο για τους ακόλουθους λόγους:

* Άμεσο αποτέλεσμα και απλότητα του μέσου. Οι τράπεζες στην πράξη χορηγούν τις επιδοτήσεις σε επιχειρήσεις τις οποίες έχουν πράγματι χρηματοδοτήσει. Τούτο είναι αποτελεσματικότερο και αμεσότερο από την απλή παροχή εγγύησης, η οποία απαιτεί διαδικασία περισσότερο περίπλοκη και επισφαλή.

* Προσωρινή και ανακλητή ανάθεση της διαμεσολάβησης, με εκ των υστέρων έλεγχο, πράγμα που επιτρέπει στα τραπεζικά δίκτυα να αναλαμβάνουν υπό τις καλύτερες δυνατές συνθήκες ένα μέρος των εξόδων χορήγησης. Η προστιθέμενη αξία προκύπτει από τη διάχυση και τον μετασχηματισμό του κόστους στο πλαίσιο μιας συνολικής χρηματοοικονομικής και εμπορικής σχέσης.

Όσον αφορά τους τελικούς αποδέκτες, είναι πολύ γνωστό ότι τα τραπεζικά δάνεια (και, ως εκ τούτου, οι επιδοτήσεις επιτοκίου) προτιμώνται έναντι των κεφαλαίων εξωτερικών μετόχων, λόγω της μερικής απώλειας του ελέγχου επί της διαχείρισης που συνεπάγονται τα κεφάλαια επιχειρηματικού κινδύνου. Ωστόσο, για ορισμένες επιχειρήσεις, που αντιστοιχούν σε πολύ μικρό ποσοστό επί του συνόλου στην ΕΕ, και άλλες μορφές χρηματοοικονομικής τεχνικής είναι επίσης ελκυστικές. Με τις γνώσεις που αποκτούν στην πορεία, οι ΜΜΕ θα μπορούσαν να εγκαταλείψουν τα δάνεια προς όφελος άλλων, πιο επεξεργασμένων, λύσεων.

Ψ Για τους προαναφερθέντες λόγους, οι επιδοτήσεις επιτοκίου έχουν παίξει κατά το παρελθόν σημαντικό ρόλο. Κατά γενικό κανόνα, και μέσα στο ιστορικό τους πλαίσιο, μπορεί να θεωρηθεί ότι οι θετικές πλευρές των επιδοτήσεων επιτοκίου έχουν αντισταθμίσει τα περιοριστικά χαρακτηριστικά τους. Έτσι, το ζήτημα της εγκατάλειψής τους δεν πρέπει να εξετάζεται βάσει των ληφθέντων αποτελεσμάτων (οι επιδιωχθέντες στόχοι εν γένει επετεύχθησαν) αλλά μάλλον στο πλαίσιο της διαμόρφωσης ενός νέου χρηματοοικονομικού περιβάλλοντος.

Με αυτά τα δεδομένα, και σε ό,τι αφορά τις καινοτόμες επιχειρήσεις, οι οποίες αντιμετωπίζουν υψηλούς κινδύνους, φαίνεται ενδεδειγμένος ο αναπροσανατολισμός των χρηματοδοτικών μέσων υπέρ των συστημάτων εγγυοδοσίας και των κεφαλαίων επιχειρηματικού κινδύνου, έτσι ώστε να αντιμετωπίζονται οι ανεπάρκειες της αγοράς απέναντι σ' αυτές τις κατηγορίες επιχειρήσεων, ιδίως κατά τη φάση εκκίνησής τους.

Σε άλλες περιπτώσεις, η εγκατάλειψη των επιδοτήσεων επιτοκίου υπέρ άλλων χρηματοδοτικών μέσων θα πρέπει να αποτελέσει το αντικείμενο προβληματισμού σε βάθος [14]. Η διαπίστωση αυτή αποκτά όλη τη σημασία της στην περίπτωση προγραμμάτων που απευθύνονται σε περιοχές όπου οι χρηματοοικονομικές αγορές δεν είναι ακόμη ιδιαίτερα ανεπτυγμένες (αναπτυσσόμενες χώρες, χώρες ΚΑΕ), σε ορισμένες μειονεκτούσες περιφέρειες της ΕΕ ή σε ορισμένες κατηγορίες σχεδίων (περιβάλλον, ΔΕΔ, ...) με έμμεσες θετικές επιπτώσεις.

[14] Π.χ., οι επενδύσεις κεφαλαίων επιχειρηματικού κινδύνου έχουν ως αποδέκτες πολύ λίγες επιχιερήσεις. Μόνο 3.000 νεοσύστατες επιχειρήσεις χρηματοδοτήθηκαν με τέτοια κεφάλαια στην ΕΕ κατά το 1999, ενώ οι ΜΜΕ που χρηματοδοτήθηκαν κατά την ίδια περίοδο με τραπεζικά κεφάλαια ανήλθαν σε 1,5 εκατομμύρια περίπου.

ANNEXES: COMMISSION WORKING PAPER ON INTEREST-RATE SUBSIDIES

5. Annex I: INTEREST- RATE SUBSIDIES: COMMUNITY Programmes

5.1. Summary table of programmes

Programme // Objective

Market failures: //

ECSC conversion (Art. 56) // Employment and access to credit for SMEs

Trans-European Networks (TENs) // Transport infrastructure

Edinburgh facility (SMEs) // Employment and access to credit

Development cooperation (ACP) // Infrastructures and access to credit for SMEs

Economic development (MEDA and Slovenia) // Environment and transport infrastructure

Economic and social cohesion (ERDF, EAGGF) // Access to credit for SMEs

Phare programme (CEECs) // Access to credit and privatisation

External shocks: //

Natural disasters (Italy, Greece, Kalamata, Madeira) // Reconstruction and restoration of productive capacity

European Monetary System // Infrastructures

Peace and reconciliation in Ireland // Access to credit for SMEs and infrastructures

Reduction in disparities (EEA) // Access to credit for SMEs and infrastructure

Reconstruction in the Balkans (FYROM and Bosnia) // Restoration of productive activity

5.2. ECSC subsidised loans (Article 56: industrial conversion)

A. Description

The purpose of subsidised conversion loans (Article 56 of the ECSC Treaty) is to assist in the economic conversion of regions affected by the decline of the coal and steel industries, by making a financial contribution to job-creating investment. The first loans were disbursed in 1961.

Amount of subsidies

Initial subsidies granted between 1993 and 1997

1993 EUR37 693 920 for 20 911 jobs created

1994 EUR26 275 492 for 13 213 jobs created

1995 EUR21 614 248 for 11 138 jobs created

1996 EUR13 732 288 for 7 249 jobs created

1997 EUR22 948 045 for 11 482 jobs created

Total : EUR122 263 993 for 63 993 jobs created

Since the ECSC Treaty will expire in July 2002, the last loan instalments were disbursed in May 1997, so that they can be repaid in May 2002, before the expiry of the Treaty.

Beneficiary industries/firms

Any firms located in an ECSC area, but particularly SMEs.

All industries are eligible, except those on a negative list, such as:

- the retail trade where the vendor does not process goods;

- hospitals;

- educational establishments;

- the steel industry, etc.

Criteria for granting interest-rate subsidies

- Investment

The amount invested must be at least twice the ECSC loan.

- Jobs

Jobs must be created not later than three years after disbursement of the loan (assessment date).

They must be maintained for at least the following two years.

B. Operational aspects

Management

The initial amount of the interest-rate subsidy is calculated on the basis of the number of jobs to be created and the loan amount requested.

The subsidy is paid in three equal instalments, on the following due dates:

1. First instalment: one year after disbursement of the loan.

2. Second instalment: three years and six months after disbursement of the loan, following verification of the business report demonstrating that the objectives of carrying through the investment and creating jobs (social clause) have been achieved.

3. Third instalment: five years after disbursement of the loan, following verification of the business report demonstrating that the jobs created have been maintained.

Control and procedures

Project control is decided on as part of the annual missions schedule laid down by DG ECFIN's Financial Operations Unit 01 (Budget and Financial Aspects).

Depending on the case, the unit member is accompanied by members of other units or institutions, such as:

- the European Court of Auditors;

- the European Commission's Financial Control Directorate-General (DG Audit);

- DG ECFIN's Evaluation and Internal Audit Unit;

- DG ECFIN's Project Management Unit.

Visits are made in the presence of an agent of the financial intermediary concerned by the projects to be checked.

Control is carried out on the basis of official documents or declarations, such as:

- monthly returns of social security contributions;

- wages book;

- annual balance sheets confirmed by the auditors' report, etc.

C. Evaluation

A report exists for the period 1981-90, and a new study is planned for the period 1991-2000. In answer to questions put to it on several occasions by the Court of Auditors and the European Parliament, the Commission has provided general replies on the effectiveness of the actions carried out.

The real impact on job creation of interest-rate subsidies paid by the Commission under Article 56 of the ECSC Treaty can be measured quantitatively as follows:

- the ECSC disbursed 15 000 loans and sub-loans in the period between 1982 and 1997, most of which were granted to small and medium-sized enterprises;

- these loans helped to create about 285 000 new jobs at a budgetary cost of ECU 490 million.

The ECSC has never claimed that these loans and interest-rate subsidies alone were responsible for creating these 285 000 new jobs; rather, they formed part of a package of measures at European, national and local level which stimulated job-creating investments.

According to information received from banks acting as the Commission's financial intermediaries and from beneficiary enterprises, the loans and interest-rate subsidies received under Article 56 of the ECSC Treaty for job creation have, in fact, played an important role in the investment decisions of the enterprises concerned.

5.3. Trans-European Networks (TENs)

A. Description

From 1995-99, legal basis: Council Regulation (EC) No 2236/95 of 18 September 1995 laying down general rules for the granting of Community financial aid in the field of trans-European networks.

From 2000, legal basis: European Parliament and Council Regulation (EC) No 1655/1999 of 19 July 1999 amending Regulation (EC) No 2236/95 laying down general rules for the granting of Community financial aid in the field of trans-European networks.

Amount of interest-rate subsidies committed in the last five budget years (EURm, approximate):

1995: 25

1996: 18

1997: 37

1998: 20

1999: 71.

Ψ Objectives

Interest-rate subsidies are intended to assist in the launch of transport infrastructure projects, mainly by reducing the financial burden on implementing authorities in the pre-operational phase. They reduce the interest costs, or financing costs in general, of a loan. Some large TEN projects have been funded primarily by loans from public financing bodies (e.g. EIB, National Debt Offices, etc.) or from the international banking system.

Ψ Criteria for granting interest-rate subsidies

To ensure agreement on the administrative procedures to be followed in the use of interest-rate subsidies, criteria were laid down by the Commission departments responsible for transport, subjected to inter-departmental consultation and agreed by the TEN Financial Assistance Committee in 1997.

Regulation (EC) No 2236/95 stipulated in Article 4(1)(b) that Community aid for projects may take the form of subsidies of the interest on loans granted by the European Investment Bank or other public or private financial bodies. In addition, a declaration attached to the minutes of the Council meeting at which this Regulation was adopted gave some further indication of the proposed use of this form of support; the Commission declared that the amount of interest-rate subsidy from the Community budget allocated to a project in a given year should always represent a fraction of the volume of interest payments actually borne by that project during the year in question.

The rules for interest-rate support for TENs proposed by the Commission in 1997 made a distinction between different types of promoter; in particular, between single-purpose authorities, on the one hand, and multi-purpose authorities, on the other.

Single-purpose authorities:

In the case of single-purpose authorities, all expenditure is effectively aimed at meeting the objectives of the project which the Commission seeks to support. It therefore seemed unnecessary and unjustifiable to demand that each individual loan taken out by the authority should be assigned to a physical objective. In such cases, loans are generally raised to meet overall liquidity needs and not to pay for individual actions at any event. Loans are swapped in some cases according to the conditions on international currency markets.

In such cases, the following rules apply:

- interest-rate subsidies not to exceed five years, this being the general rule laid down in Article 4(1)(b) of Regulation (EC) No 2236/95 (although loan repayment itself may need to be monitored over a longer period, depending on circumstances), and to be below actual accumulated interest expenditure in each eligible period;

- interest-rate subsidies only for amounts of over ECU 1 million per year (for cost-effectiveness reasons);

- support can be granted to either newly negotiated or existing loans;

- interest-rate subsidies would be paid after receipt of invoices showing that interest had been paid, and progress reports showing the achievement of physical milestones, and related payments, as set out in the relevant Commission decision and application form;

- interest-rate subsidies will be paid direct to the beneficiary, where possible;

- overall support under the Regulation will be below 10% of the total expenditure on the project during the entire period of support (i.e. within the spirit of the TENs Financial Regulation limits on the financing of construction). (This may give the Commission the flexibility to pay interest-rate subsidies of over 10% of expenditure for specific years, e.g. during the launch period, when financial costs may be especially high. This form of "accelerated" payment will in a way mirror the normal advance payment of 40% for direct grants.)

Multi-purpose authorities:

In the case of multi-purpose authorities, the above individual points still apply but it cannot be said in these cases that any loan is eligible for interest-rate support. Clearly, the loan or loans supported by the Commission must be earmarked for the specific projects (i.e. track sections, equipment installations, etc.) which it wishes to support. In practice, this specific link is more likely to exist when the loan has been taken out from an institution like the EIB, which itself demands regular reports on the achievement of physical objectives.

B. Operational aspects

Ψ Control

Essentially, the two key principles of control are the same as those applying for traditional direct grant projects, i.e. (i) measuring physical progress and (ii) checking the eligibility of expenditure and verifying the correctness of accounts.

For both types of project authority (see above), the Commission needs to ensure as a condition of payment that proof of loan agreements and obligations, and the actual repayment of financial costs, is accompanied by satisfactory physical and expenditure progress on launching or continuing the project (according to the stage in its evolution). Payment of initial tranches of interest-rate support and of the final tranche is contingent on progress towards and achievement of the objectives respectively. Payments to contractors should be verified and audited.

Lack of physical progress, or failure to launch, will mean that interest-rate subsidy payments should be withheld by the Commission, as would be the case with payment tranches in a direct grant scenario.

Finally, the amount paid should be flexible, although linked to physical progress, and will not exceed 95% of the amount of the interest-rate subsidy specified in the decision so as to allow for an amount to be held back pending accounting controls and assessment of the achievement of physical objectives set out in the decision.

Ψ Visibility

The exact nature of this concept is hard to define. TEN projects supported by interest-rate subsidies are essentially subject to the same general rules regarding physical progress as direct grant projects and hence to associated requirements (e.g. for publicity to be given through signboards, etc. showing the role of the European Union). Part of the purpose of control is to ensure visible progress in this sense.

C. Evaluation

As part of the mid-term evaluation of the TEN-T budget interventions, which the Commission departments responsible for transport commissioned and which was delivered by outside experts in 1999, the efficiency of interest-rate subsidies ("interest rebates") as a financial instrument was discussed. An extract from the evaluator's report follows:

"The instrument of interest rebates is seen as the second best solution and generally of more value with high and volatile interest rates. Nowadays nominal interest rates are lower and in some Member States some transport operators (such as railways) can receive high grants from their governments and interest-free loans making the instrument of interest rebates even less attractive.

In addition the duration of the interest rate subsidy is not always compatible with the loans and project duration. The present limit of five years is considered as a serious constraint for the development of this instrument.

However Member States do not reject the possibility of applying for interest rate rebates in the future in the light of PPP approaches. Therefore, the Commission should better explain and spread more information on the reasons and advantages for project promoters to apply for this instrument. More information on the existing TEN-T projects benefiting from interest rebates should be provided to other Member States.

Three projects have applied for this instrument to date : the Ψresund fixed link, the Belgian HST, and Malpensa Airport. In these three cases, the choice of this form of intervention was suggested by the Commission and the three projects received loans from the European Investment Bank.

* Interest rebates function well for the Ψresund connection but have otherwise not been applied in Sweden. This type of support has been discussed as a possibility for the third runway at Arlanda airport. The civil aviation administration did, however, not consider them as a feasible solution as loans for the runway will have to be raised by the national civil aviation administration proper, and not by the airport, which organisationally is only a division within the administration.

* Interest rebates helped to complete the financial plan of the Belgian HST project and launch the construction phase. As the Belgian Railways had to borrow the funds needed to build the HST, the financial return of the project was highly influenced by the interest charges. This instrument appeared to be the most adequate one in this particular case and at that particular moment in time. It allowed Belgian Railways to be provided with EU aid that was not directly linked to the stretches of routes for which the Belgian requests were originally made.

* The Malpensa 2000 project is an example of a project for which this kind of support can be well suited. It was the Commission itself who suggested this solution, believing that it was the most appropriate one for this project.

Some Member States suggested that the interest rate form of aid should be allocated to the promoter as a lump sum rather than be related to a specific loan. Railway companies do not always borrow money for a specific project, but loans are arranged to finance their global investment programmes. If the interest rate subsidy form of aid is granted provided that it is linked to a specific and well-defined loan scheme, then it can perturb its financial management or impose increased auditing procedures."

There are also advantages to interest-rate subsidies for TENs : they are good for private or semi-private project authorities which have to face high financial costs in the years before their project starts to yield revenue from tolls, etc. (this was certainly the case for the Ψresund fixed-link project).

5.4. Interest-rate subsidies to help certain Member States to participate in the European Monetary System

A. Description

At the end of December 1978 the Council adopted Regulation (EEC) No 3181/78 relating to the European Monetary System (EMS). Previously, the Council had recognised the need to support the less prosperous Member States in their efforts to participate in the EMS. Support was to take the form of assistance in carrying out infrastructure programmes and projects financed by the EIB and by the recently established NCI (Decision 78/870/EEC of October 1978).

The Regulation implementing this support was adopted in August 1979 (Regulation (EEC) No 1736/79); it granted a 3% interest subsidy for loans relating to Commission-approved programmes of up to one billion units of account a year for a period of five years. It was also agreed that the discounted value of the subsidies to be entered in the general budget of the Community should not exceed 200 million units of account a year for a period of five years. At the same time, the Council designated Ireland and Italy as the Member States which were eligible for these subsidies. The implicit subsidy for them was: 200 million units of account in 1979, 197 million in 1980, 193 million in 1981, 210 million in 1982 and 200 million in 1983.

In accordance with the above-mentioned Regulations, eligibility depends on the execution of major infrastructure projects in Italy and Ireland that meet EIB and NCI operational criteria and are capable of anchoring these countries' economies more firmly in the European Monetary System. By financing individual projects of undisputed public utility, the aim was therefore to pursue an overall (macroeconomic) objective in parallel with other instruments with the same purpose. It will be remembered that at the time the oil crisis had destabilised the industrialised countries' balances of payments and exchange rates and Community solidarity had been mobilised on behalf of the weakest countries, i.e. Italy and Ireland, in the form of Community borrowings (Article 108 of the Treaty). The interest-rate subsidies for infrastructure projects thus reinforced measures to restore external equilibrium.

B. Operational aspects

The subsidies were managed by the EIB, which both selected the projects and disbursed the aid.

In view of the relatively large subsidy amounts decided by the Council, the EIB kept very large-scale projects separate from those it usually managed so that they could be monitored more easily. In some cases it selected tranches of programmes which had been started before or were to be completed after the eligible period (1979-83) because of the scale of the projects and the economic importance of the tranches in question.

The subsidies were paid to the project promoters only for the five-year period laid down by the Council. Each half year, the EIB presented the Commission with a refund application calculated on the basis of the subsidised amounts, updated at the beginning of each half year. Italy thus received aid totalling ECU 669 million in respect of a loan volume of ECU 3 336 million; the subsidies for Ireland totalled ECU 331 million in respect of a loan volume of ECU 1 470 million. Control was exercised by the EIB and the Commission, in cooperation with the central banks of the two countries concerned.

C. Evaluation

During its investigations, the Court of Auditors noted delays in the execution of the projects and increases in costs as compared with the original estimates. These overspends were covered by other sources of finance such as the ERDF and state aid.

These criticisms, relatively minor by comparison with the objectives, did not prevent the Court from acknowledging that the objectives had been attained. It stated that these projects had contributed to the development of the water supply and drainage infrastructure in Ireland in the context of the expansion of industrial, agricultural, tourist and urban activity. The Court's assessment of the extension of an aqueduct in Italy was more qualified because of the delays caused by the 1980 earthquake but it did not call into question the key importance of the work for the economy of the Mezzogiorno.

5.5. Edinburgh facility (SMEs)

Council Decision 94/217/EC of 19 April 1994

A. Description

Ψ Description

The purpose of this programme was to help enterprises, in particular SMEs, to create jobs. It was decided on in the early 1990s, a period of severe recession, fairly high unemployment and interest rates, and deep pessimism on the part of various economic actors.

The programme is managed by the EIB on behalf of the Commission. In each Member State the EIB dealt with a national agent that coordinated the network of financial intermediaries which selected the individual projects.

The interest subsidy related to interest on a five-year loan financing a job-creating investment project. The financial intermediaries carried out the financial analysis of the credit provided by the EIB. The subsidy was based on the number of jobs created.

The SME facility is a temporary "one shot" facility which, at the request of the Council, had to be introduced very rapidly. The operational part, which began in 1995, was completed in 1997.

Ψ Amount of subsidies

- Total amount of interest subsidies granted by the Council: ECU 100 million

The subsidy was tied to EIB loans of ECU 1 000 million to SMEs in the Community. On 8 June 1998 the amount distributed in interest subsidies totalled ECU 92 321 473.

At the end of 1997 subsidies paid totalled ECU 92.3 million. This amount corresponds to a 2% per year interest-rate reduction for a maximum of five years, which is equivalent overall to 10% of the loan amount, or an average of ECU 3 000 per job created.

Ψ Beneficiaries

- SMEs, in particular those with no more than 250 employees and a turnover not exceeding ECU 20 million or assets not exceeding ECU 10 million;

- virtually all sectors of activity (some countries introduced exceptions);

- all Member States;

- The loans could not be combined with other subsidised loans granted by the EIB under other agreements or with ECSC-subsidised loans.

Ψ Criteria for granting interest-rate subsidies

In its application for subsidies, the SME had to state the amount of financing required from the EIB, the capital cost of the investment and the number of jobs it planned to create; only jobs created after 28 April 1994 were eligible.

In order to qualify for a definite subsidy payment, the beneficiary had to submit a sworn statement concerning the actual net increase in the number of jobs and declaring that the additional jobs had been in existence for more than six consecutive months prior to the date of the declaration. If the number of jobs actually created was smaller, the proposed subsidies were reduced accordingly.

B. Operational aspects

Ψ Management

The EIB shared out the facility among the national agents and its network of intermediary banks.

- The interest subsidy is generally paid in a single instalment (lump sum). In Germany it was used to reduce the last repayment of the borrowing.

- In its report the Court of Auditors criticised the fact that the rules were less clear in some countries than in others.

Ψ Control

The national agents verified each beneficiary's entitlement to its respective subsidy on the basis of the declarations made by the intermediaries and beneficiaries. As well as the usual monitoring of its global loans, the EIB also made spot checks on the documentary evidence presented in support of the requests for subsidy payments. In 1996, 1997 and 1998 the EIB monitored the procedures applied by agents in eleven countries

In its Report No 6/2000 the Court of Auditors criticised the fact that the Commission did not monitor this facility in detail, despite the cooperation agreement.

Ψ Community visibility

- The financial intermediaries' documentation generally referred to Community aid, at least that of the EIB; this aspect was criticised by the Court of Auditors in its report.

Ψ Accounting

- The accounting and presentation of the accounts were criticised by the Court of Auditors and the Commission has undertaken to improve them.

C. Evaluation of the action

* Four reports have already been presented to the European Parliament, the last on 2 December 1997 (COM (1997) 645 final).

* The fifth report was being drafted at the same time as this report. It contains statistical tables and is more complete than the previous ones.

5.6. Subsidised loans in the ACP countries

A. Description

Successive European Development Funds have supported the action of the EIB and of local banks by granting general interest-rate subsidies in order to reduce the very high level of interest rates and to provide access to credit for small commercial and craft firms in the countries which are signatories to the Lomι Convention. Since the pressing need for finance is, however, very extensive, subsidies have also been allocated for infrastructure and sewerage works.

During the life of the most recent Conventions, the WTO expressed reservations about this general practice and about the risk of distorting competition in relation to neighbouring countries not eligible for EDF loans. It has so far been possible to circumvent this obstacle by granting loans to public enterprises at market rates, with the State receiving the interest-rate subsidy under a contract signed with the enterprise concerned.

Nevertheless, in the spirit of openness which will guide future international conventions, it has appeared essential to review the system as a whole in order to boost direct aid while reducing indirect aid tied to a loan spread over time. The new ACP-EC Partnership Agreement signed at Cotonou on 23 June 2000, which will replace the Lomι Convention, contains a new financial mechanism - the Investment Facility (IF) - that will make it possible to finance essentially private-sector investment. Like the risk capital funds under the old Convention, this Facility will be managed by the EIB. The main changes introduced by this Facility as compared with the former risk capital funds can be summarised as follows: unlike the risk capital funds, the Facility will function as a revolving fund, thus offering ACP countries a degree of security as to the finance available for private-sector development in the short, medium and long term. In addition, the operations financed by the Facility (essentially in the form of risk capital and loans) will be financed on conditions based on those of the local financial market. However, the agreement provides that interest-rate subsidies could be granted for certain specific operations, namely for:

(1) infrastructure projects in the least-advanced countries or in countries in a post-conflict situation that are essential for private-sector development. In these cases, the interest rate will be reduced by 3 percentage points, and

(2) projects involving restructuring operations in connection with privatisation or projects entailing substantial and clearly demonstrable social or environmental advantages. In these cases, loans may carry interest-rate subsidies the amount and form of which will be decided on the basis of the special features of the project and thus on a case-by-case basis, in line with predefined criteria. For this type of operation, the interest-rate reduction will not exceed 3 percentage points and will therefore be calculated on a case-by-case basis in line with the criteria jointly laid down by the EIB, the Commission and the Member States.

In all cases, the final interest rate on the loan will be no less than 50% of the reference rate, in order to avoid situations in which the final rate would be close to 0% or even negative.

The specific criteria for granting interest-rate subsidies will form part of the Facility's policy guidelines to be laid down jointly by the EIB and the Commission and submitted to the Investment Facility Committee, which will include representatives of the Member States.

The interest-rate subsidy will be financed by the EDF's long-term development resources. The funds necessary will not exceed 5% of the total amount allocated to finance investment by the Investment Facility and by the EIB out of its own resources, i.e. some EUR200 million.

B. Operational aspects

The EIB is currently managing the equivalent of 20.7% of the budget allocations of the 8th EDF, comprising EUR1 658 million in own resources (11.34% of the resources of the Convention) and EUR1 370 million in risk capital and interest-rate subsidies (19.36% of the Fund). As regards operations, the EIB has so far signed over 660 operations in the ACP countries, 190 out of its own resources and 470 out of EDF funds.

The activity of the new Investment Facility will be more targeted than in the past as far as interest-rate subsidies are concerned, but without the automatic aspect which existed in the past; it will still be possible for concessionary loans to be granted in some cases and on the basis of predefined criteria (see above).

The financial allocation for the Facility will be EUR2.2 billion for the First Financial Protocol (2000-05), which will be used to finance investment. To this will be added a further EUR200 million or so to finance interest-rate subsidies for projects financed both by the Facility and by the EIB out of its own resources.

C. Evaluation

It is fairly difficult to make a general evaluation of the impact of subsidies in the context of operations with 72 different ACP countries. Nevertheless, the purpose of the major changes concerning the Investment Facility is to correct the shortcomings of the past and to take into account the more open direction of international trade (WTO rules).

* The new Facility will have to take care not to generate distortions on local capital markets or to undermine local financial institutions. Instead, the financial resources provided should enable these institutions to mobilise other sources of finance.

* The Facility must not disrupt or conflict with national and regional financial and monetary policies or with policies advocated by international institutions.

* Unlike the public sector in the heavily indebted ACP countries, the private sector does not seem to consider the subsidy to be a determining factor in investment decisions, unlike other criteria, viz. provision of medium- and long-term financial resources, rapid disbursement, loans in local currency, etc.

* Concessionary loans may, however, be beneficial in the cases mentioned above since they encourage economic development and support investors in situations where the political and economic risks are particularly high.

5.7. Interest-rate subsidies linked to EIB loans in the Mediterranean

A. Description

Ψ Protocols

From 1978 to 1992 EIB loans formed part of the cycle of five-year financial protocols that constituted an overall legal framework for financial and technical cooperation between the European Community and each Mediterranean country and territory; each protocol fixed a financial allocation indicating the origin of credits and the nature of the finance.

The beneficiary countries were then able to use the budget funds to subsidise all EIB loans by up to two percentage points, whatever the sector (infrastructure, water, industry, etc. ). The total amount of budget commitments for these interest-rate subsidies was EUR214 million

Ψ Environmental protection: from 1992

In 1992, under the Renewed Mediterranean Policy, the EIB was instructed to implement a specific financing programme for projects to protect the environment; the corresponding Financial Regulation (outside the protocol) provided for an interest subsidy of three percentage points on these projects.

Subsequently, the Barcelona Declaration, adopted on 28 November 1995 at the Euro-Mediterranean Conference of Foreign Ministers, established the Euro-Mediterranean partnership, a joint initiative of the 15 members of the EU and 12 Mediterranean partners. The Council Regulation of 23 July 1996 laid down the financial and technical measures (MEDA) to accompany the reform of economic and social structures of the Mediterranean partners. It provides for a 3% interest-rate subsidy on EIB loans in the field of the environment.

In accordance with these provisions, interest-rate subsidies totalling EUR255 million were granted from 1992 to 1999 to 11 Mediterranean countries and territories and mobilised for 37 different projects. These projects concerned the treatment of waste water in order to reduce pollution in coastal rivers and in the Mediterranean, the reduction of industrial pollution and the treatment of solid waste.

Ψ Financial and technical cooperation with the Palestinian territories

The July 1994 Regulation laying down the provisions for this cooperation was amended in December 1998, by providing in particular for the possibility of subsidising the loans granted by the EIB to these territories at the rate of three percentage points. Two subsidies totalling EUR8.6 million were decided in 1999. These subsidies are not restricted to the environment but cover the priority economic and social areas specified in the 1994 Regulation.

B. Operational aspects

Ψ Area of intervention

The areas of intervention, which were extended under the protocol system, were restricted to the environment from 1992; the environment has therefore become the main eligibility criterion for the budget grant in the form of interest-rate subsidy, with the exception of the EIB loans granted to the Palestinian territories.

Ψ Management

The EIB selects and prepares projects, draws up the financing proposal and then seeks both the opinion of the "Article 14 Committee" (MEDA), consisting of the representatives of the Member States, and the Commission's opinion. On the basis of this consultation, the EIB asks the Commission to take a decision to fund the granting of an interest-rate subsidy. Following an internal consultation process, the Commission submits to the MED Committee a draft decision authorising or, where appropriate, refusing the funding. The Commission decision is forwarded to the EIB; if the decision is favourable, the EIB may grant the subsidised loan.

The EIB and the Commission jointly see to the financial management of interest-rate subsidies on the basis of a management agreement signed between them.

No problem of repayment of EIB loans by the Mediterranean partners has been indicated.

In its Report 1/98 on the management of the protocols, the Court of Auditors referred to dormant commitments or commitments in excess of the needs of the operations concerned; the Commission replied that it had introduced a regular information system and that it had reexamined the dormant commitments as part of a periodic review.

C. Evaluation

Ψ MEDA evaluations carried out in 1998 and 1999

In November 1998 the evaluation by external consultants of certain aspects of EU development aid for the Mediterranean region showed that coordination between the EIB and the Commission was working well and was the subject of regular consultations but that it could be improved by incorporating the EIB activities linked to the granting of budget funds into the national indicative programmes at an earlier stage.

In February 1999 the evaluation of the MEDA provisions carried out under Article 15(6) of the MEDA Regulation recommended that the procedure for deciding interest-rate subsidies should be simplified, alone the lines of the other operations managed by the Commission.

Ψ Proposal for amending the MEDA Regulation

In its recent proposal to amend the MEDA Regulation (COM (1999) 494 final), the Commission stressed the need to streamline coordination with the EIB, i.e. in the preparation of strategies and at the programming stage; as far as interest-rate subsidies specifically are concerned, the Commission has followed the recommendation made in the evaluation and has proposed lightening the decision-making procedure by providing that, as interest-rate subsidies would be covered by approved national financing plans, they would not need to be submitted separately to the MED Committee; the "Article 14 Committee" approval procedure would require no modification.

The subsidy rate applied to each payment would be equal to half the interest rate relating to the payment in question, but in no case higher than the nominal rate of 3%.

The Commission proposal maintains the area in which interest-rate subsidies would apply, i.e. the environment; given the scarcity of water resources, the growing degradation of natural resources and the dense urbanisation of the region, the environment will become an even more important issue for all the countries bordering on the Mediterranean. Interest-rate subsidies constitute an incentive mechanism which has effectively enabled the Mediterranean partners to embark on specific environmental action programmes; the exception for the Palestinian territories is justified by the very special situation there in the context of the peace process.

Ψ Evaluation of EIB activities in connection with the financing of the Community budget

An evaluation of the financial assistance to the Mediterranean countries managed by the EIB on behalf of the EC was launched at the beginning of this year; it covers the interest-rate subsidy and risk capital mechanisms. It will review the period 1979-99 and contain an analysis of the performance and impact of interest-rate subsidies and of the mechanisms and procedures; it will conclude by addressing recommendations to the Commission and the EIB. The results of this evaluation are expected shortly.

5.8. ERDF Programme

A. Description

Interest-rate subsidies part-financed by the Structural Funds, essentially the European Regional Development Fund, are managed not by the Commission but by the national and regional authorities in Member States charged with implementing multiannual regional development programmes within specific eligible areas.

B. Operational aspects

- SMEs in the less-developed areas of the EU face particular problems in terms of the cost of credit: although base interest rates charged by financial institutions are uniform and set nationally, a margin of additional interest is charged by banks to reflect the risks of a particular lending operation, these being higher for SMEs than for larger enterprises and often higher still for SMEs located in the less-developed regions.

- Applications for loans are vetted and granted in the normal manner by lending institutions, which agree the terms of the financing with the SME. The interest-rate subsidy is covered by a separate agreement and is paid to the SME during the term of the loan by the lending institution. The total financial cost to the SME is therefore the commercial interest rate paid to the lending institution, minus the interest-rate subsidy received from the managing authority under a regional development programme measure (such as a global grant) part-financed by the Commission.

C. Evaluation

In regional development terms, the interest cost of the finance required for an investment is reduced, enabling SMEs to invest and thereby to increase their production capacity and competitiveness. The subsidy is covered by a separate agreement from the loan agreement, thus ensuring a swift decision by the lending institution and reducing the administrative burden on the SME.

Interest-rate subsidies available under the Structural Funds are considered to be on an equal footing in terms of effectiveness with the several other forms of grant applied by the Funds. A number of lessons arising out of experience with interest-rate subsidies during the previous programming period are now being put into practice in the Commission's guidelines for the period 2000-06, in particular the need for an initial diagnosis of SME requirements, the need for prior consultation with intermediaries on the design of such schemes so as to avoid an unnecessary administrative burden on the banks and their information systems, and the fact that the targeting of interest-rate subsidies on particular SME sectors has generally enhanced their impact.

Article 29(4) [15] of the new Council Regulation laying down general provisions on the Structural Funds [16] explicitly encourages managing authorities to use forms of finance other than direct assistance, including interest-rate subsidies, by permitting an additional 10% for the maximum rate of contribution, in accordance with Article 28(3).

[15] Article 29 (4) (a) and (b) (iii).

[16] Council Regulation (EC) No 1260/1999 of 21 June 1999.

5.9. EAGGF Programme

A. Description of the action

- Amount of subsidies (statistics for the last five years):

Since the Agriculture Directorate-General does not grant interest-rate subsidies directly but only refunds the subsidies granted by the Member States for agricultural structures (see also the answers to point B below) and since Member States often combine different forms of investment aid (capital grants, interest-rate subsidies, guarantees for loans contracted, etc.) for the same aid scheme, the EAGGF Guidance Section does not possess any analytical statistics relating to the form of aid which it has helped to finance.

Nevertheless, by way of an example to indicate an order of magnitude, France declared for 1999 alone an amount of EUR244 million in interest-rate subsidies incurred in 1998, while each year the EAGGF Guidance Section refunds Member States' expenditure at variable rates set by the rules (25% to 60%) on the basis of various parameters such as the type of aid scheme, the status of the beneficiary or its location.

- Objectives

Interest-rate subsidies have so far been granted mainly in connection with the implementation of Objective 5a of the reform of the Structural Funds, namely the granting of official aid for investments made in agricultural holdings, and setting-up aid to young farmers (Articles 7, 10 and 11 of Regulation (EC) No 950/97).

The system of interest-rate subsidies has been extended for the new programming period 2000-06 (see Article 28(3) of Regulation (EC) No 1260/99 or Article 8(2) of Regulation (EC) No 1257/99).

- Criteria for granting subsidies

Numerous criteria and restrictive conditions have been laid down by Council Regulation (EC) No 950/97 in connection, for instance, with the economic conditions of the agricultural holding, the status of the farmer (practising farming as his main occupation, occupational skill, etc.) or with the type of production (no aid for surplus production).

B. Operational aspects

- Management: procedures for payment of subsidies

Within the fields of intervention of the EAGGF Guidance Section, it is up to the Member States to opt for the financial instrument they deem appropriate (interest-rate subsidies, grants, etc. or a combination of these instruments) in order to implement the aid scheme provided for in a multiannual programme of assistance decided on by the Commission.

Official aid is co-financed by the EAGGF Guidance Section and the Member States. The Community rules or the programme fix the rate of Community financial intervention. Payment by the EAGGF Guidance Section is made on the basis of a system of advances, followed by refund of the annual expenditure which each Member State declares to the EAGGF and which it has already financed in advance (system in force until 1999) or in the form of down payments/intermediate payments/payment of programme balance (system in force from 2000).

When Member States are responsible for choosing the financial instrument for implementing certain Community programmes, experience has shown that this choice has not been neutral from a financial point of view and in particular that it has been unlikely to minimise budget costs for the Community.

If there was genuine competitive bidding between financial bodies, the cost of managing these aid schemes could be partially reduced, but it should be remembered that the Commission disagrees with most of the Member States on the question of applying the public procurement Directives to financial services.

- Control: who is responsible and what are the procedures-

Under Council Regulation (EC) No 1260/99 (for instance, Article 38(1)), Member States take responsibility in the first instance for the financial control of programmes. The Commission, as part of its responsibility for the implementation of the general budget of the European Communities, ensures that Member States have smoothly functioning management and control systems so that Community funds are efficiently and correctly used (Article 38(2)).

The staff of the EAGGF Guidance Section regularly carry out on-the-spot checks, including sample checks, in the Member States.

- Visibility

As stated above, it is not up to the Commission to opt for any particular financial instrument to implement its programmes within the spheres of intervention of the EAGGF Guidance Section since this is a matter for the Member States (subsidiarity principle). Consequently, the question of desirability of choosing the system of interest-rate subsidies as such does not arise when it is a matter of implementing rules laid down by the Council.

C. Evaluation

- Do evaluation reports exist-

Evaluations are obligatory under the rules, but they chiefly cover the operational content of the programmes. However, there is as yet no properly targeted evaluation in terms of the type of financial instrument (e.g. the system of interest-rate subsidies).

Nevertheless, this lack of evaluation does not mean that there is no visibility as regards the system of interest-rate subsidies in this area. On the contrary, the on-the-spot checks we have carried out in the Member States have sometimes prompted hefty criticism of the economy of such a system for the Community budget, and in particular its cost effectiveness. The risk is that the Member States, in their subsidy statement, charge part of the cost of administering the scheme to the EAGGF Guidance Section by taking advantage of the reference rates, which diverge significantly from market interest rates.

5.10. Interest-rate subsidies in the central and eastern European countries - Phare budget

A. Description

Ψ Historically, Community funds have provided two types of interest-rate subsidies for the central and eastern European countries: Slovenia benefited from the continuation of EIB subsidised loans to the former Yugoslavia, and the Phare programme has provided interest-rate subsidies for loans to SMEs in the applicant countries.

Ψ From September 1993 to 1997 Slovenia benefited from a financial protocol with an EIB allocation of EUR150 million accompanied by interest-rate subsidies from the Community budget of EUR20 million for transport projects in the public interest.

An amount of EUR47 million was spent on repairing the main rail network in 1993; two loans totalling EUR41 million were signed in 1994.

A loan of EUR32 million was granted in 1995 in support of the existing motorway project, with a further EUR30 million being released in 1996 for the continuation of the project.

Subsequently, Slovenia reverted to the ordinary law applicable to the applicant countries, with pre-accession EIB loans which no longer included interest-rate subsidies but some of which enjoyed the Community budget guarantee. To a very large extent, these loans were made in the telecommunications sector.

B. Management

Ψ Under financing provided by the Phare programme, interest-rate subsidies have been granted for loans to SMEs. These operations were carried out mainly in the early- or mid-1990s. Since inflation was high at the time, the beneficiary countries co-financed these operations (at very low rates) with banks which were to lend at the market rate. Of the total amount of the loan, the final beneficiary thus received a loan at a very advantageous rate. Once the operation had been carried out, it repaid both its bank and the State which had obtained the Phare funds and thus had funds available for allocation elsewhere.

Micro-loans were also granted at preferential rates to small firms under the Phare programme. They were often distributed by non-bank institutions.

C. Evaluation

According to various sources, these operations do not seem to have worked to the total satisfaction of the various players involved. There were repayment defaults. This can perhaps be explained in part by the difficulties that persisted while these operations were being carried out. It was also often difficult to find partners to disburse the loans. These operations were frequently organised in parallel with grants of guarantees, e.g. in the Czech Republic and Poland; the least encouraging experience was in Bulgaria.

The conclusions which can today be drawn from the provision of interest-rate subsidies for loans to SMEs are the following:

Ψ The banking environment, coupled with the level of inflation, the weak involvement of the beneficiary States and the absence of specific policy objectives, adversely affected policy implementation, with it being impossible to obtain convincing results in several countries.

Ψ However, relatively satisfactory results were obtained in Hungary because of the greater maturity of the banking system, the attitude of SMEs, and support of the Finance Ministry (possibility of co-financing, existence of an agency for SMEs) and of SME associations (which were members of the agency's board of management).

Ψ A satisfactory rate of disbursement through the banking system depends less on the level of subsidy to the SME and more on other factors. The most important factors would appear to be the margin that can be earned by the bank compared to alternatives (e.g. using deposits), whether the risk is shared with or borne entirely by the bank, and who is responsible for exchange-risk losses. [17]

[17] Final synthesis report of the evaluation of Phare-financed programmes in support of SMEs (February 2000; pp. 46-48)

Ψ See point 5.16 above for the FYROM and for Bosnia and Herzegovina.

5.11. Exceptional aid for the regions of Italy devastated by the earthquake of 1980

A. Description (C