ΑΚΡΩΝΥΜΙΑ ΚΑΙ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ

ΕΔΕΒ : Έκθεση για τη διαχείριση της εξωτερικής βοήθειας

ΕΜΓΕΣ : Ευρωπαϊκό Μέσο Γειτονίας και Εταιρικής Σχέσης

ΕΣΧ : Έγγραφο στρατηγικής ανά χώρα

ΕΤΑ : Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης

ΕΥΕΔ : Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης

ΠΣΤΠ : Πρόγραμμα Στήριξης Τομεακής Πολιτικής

Χώρες ΑΚΕ : Χώρες της Αφρικής, της Καραϊβικής και του Ειρηνικού

CRIS : Common RELEX Information System (κοινό σύστημα πληροφόρησης RELEX)

EuropeAid : Γραφείο συνεργασίας EuropeAid

FLEX : Στήριξη του ΕΤΑ όσον αφορά τη διακύμανση των εσόδων από τις εξαγωγές

ROM : Προσανατολισμένη στα αποτελέσματα παρακολούθηση

ΣΥΝΟΨΗ

I. Το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο διενήργησε έλεγχο με σκοπό να αξιολογήσει κατά πόσον η μεγάλης έκτασης αποκέντρωση των αρμοδιοτήτων διαχείρισης της εξωτερικής βοήθειας, από τις κεντρικές υπηρεσίες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής προς τις αντιπροσωπείες της ανά τον κόσμο, είχε ως αποτέλεσμα τη βελτίωση των παρεμβάσεων βοήθειας. Ο έλεγχος επικεντρώθηκε σε τρεις κεντρικούς στόχους της αποκέντρωσης: ταχύτερη παροχή της βοήθειας, βελτίωση της ποιότητας της βοήθειας και ενίσχυση της αξιοπιστίας των διαδικασιών δημοσιονομικής διαχείρισης.

II. Ο έλεγχος κάλυψε την περίοδο από το 2004, έτος κατά το οποίο ολοκληρώθηκε η διαδικασία αποκέντρωσης, έως το 2009. Η χρονική στιγμή του ελέγχου είναι ιδιαιτέρως καίρια, καθώς βρίσκεται σε εξέλιξη μια άλλη μείζων μεταρρύθμιση στην Ευρωπαϊκή Ένωση, η οποία έχει σημαντικό αντίκτυπο στη διαχείριση από την Επιτροπή της εξωτερικής βοήθειας της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ήτοι η δημιουργία της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Εξωτερικής Δράσης (EΥΕΔ) σύμφωνα με τη Συνθήκη της Λισσαβώνας.

III. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι η αποκέντρωση συνέβαλε στη βελτίωση των παρεμβάσεων βοήθειας. Σε σχέση με τους τρεις ειδικούς στόχους διαπιστώθηκαν τα εξής:

α) η Επιτροπή επιτάχυνε την παροχή της βοήθειάς της, αφενός, δεσμεύοντας αυξημένους πόρους για νέες παρεμβάσεις βοήθειας και, αφετέρου, δαπανώντας αυτή την επιπρόσθετη χρηματοδότηση με ικανοποιητική ταχύτητα ώστε να αποφεύγεται η συσσώρευση μη δαπανηθέντων πόρων·

β) υφίστανται ορισμένες ενδείξεις ότι η αποκέντρωση συνέβαλε στη βελτίωση της ποιότητας της βοήθειας, δηλαδή στην επίτευξη καλύτερων αποτελεσμάτων. Πιο συγκεκριμένα, οι αξιολογήσεις της Επιτροπής υποδεικνύουν ότι έχει μειωθεί ο αριθμός των έργων με ανεπαρκείς επιδόσεις και ότι έχει αυξηθεί η συνάφεια των έργων. Ωστόσο, η αξιολόγηση της ποιότητας της βοήθειας είναι μια δύσκολη διαδικασία και τα υφιστάμενα συστήματα της Επιτροπής δεν έχουν ακόμη αναπτυχθεί επαρκώς για τον σκοπό αυτό·

γ) η Επιτροπή, μετά την αποκέντρωση, επέφερε με σταθερό ρυθμό σημαντικές βελτιώσεις στη δημοσιονομική διαχείρισή της, παρότι εξακολουθούν να υφίστανται ορισμένες αδυναμίες.

IV. Παρά τις εν λόγω βελτιώσεις, ο έλεγχος επεσήμανε ορισμένα προβλήματα, τα οποία εμποδίζουν την Επιτροπή να αξιοποιήσει πλήρως τις ωφέλειες της αποκέντρωσης:

α) η Επιτροπή διαθέτει ακόμη περιθώρια να βελτιώσει την κατανομή και αξιοποίηση του ανθρώπινου δυναμικού στις αντιπροσωπείες. Από την άποψη αυτή, στα βασικά προβλήματα που εντοπίστηκαν στο πλαίσιο του ελέγχου περιλαμβάνονταν η κατάλληλη ισορροπία μεταξύ των υπαλλήλων που εργάζονται στον τομέα της βοήθειας και των υπαλλήλων που εργάζονται σε θέματα πολιτικής και εμπορίου, το προφίλ δεξιοτήτων των υπαλλήλων και ο μεγάλος αριθμός κενών θέσεων εργασίας όσον αφορά τους συμβασιούχους υπαλλήλους. Ο αριθμός των τομέων στους οποίους εξακολουθούν να δραστηριοποιούνται οι αντιπροσωπείες, παρά τα βήματα που έχουν πραγματοποιηθεί για την ενίσχυση του συντονισμού των χορηγών βοήθειας, αυξάνει τον φόρτο εργασίας των αντιπροσωπειών·

β) ο ρόλος του Γραφείου Συνεργασίας EuropeAid (EuropeAid), όσον αφορά την υποστήριξη των αντιπροσωπειών, δυσχεραίνεται από τη συχνή εναλλαγή των συμβασιούχων υπαλλήλων, οι οποίοι συνιστούν το 40 % των υπαλλήλων του. Το γεγονός αυτό παρακωλύει τη σώρευση της απαιτούμενης εμπειρογνωμοσύνης, προκαλεί απώλειες θεσμικής μνήμης και μειώνει την αποδοτικότητα των επιχειρησιακών δράσεων·

γ) οι αντιπροσωπείες δεν έχουν πραγματοποιήσει επαρκή επιτόπια τεχνική και δημοσιονομική παρακολούθηση των παρεμβάσεων βοήθειας, μολονότι μία από τις δυνητικές ωφέλειες της αποκέντρωσης ήταν η αύξηση των δυνατοτήτων τέτοιου είδους παρακολούθησης. Οι εκθέσεις που υποβάλλουν οι αντιπροσωπείες στο EuropeAid δεν παρέχουν επαρκή ανατροφοδότηση σχετικά με τα αποτελέσματα ή με την αρτιότητα των συστημάτων δημοσιονομικής διαχείρισης.

V. Η έκθεση ολοκληρώνεται με μια δέσμη συστάσεων, οι οποίες αποσκοπούν στη μεγιστοποίηση των ωφελειών που μπορεί να αποκομίσει η Επιτροπή από την αποκέντρωση.

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1. Η Ευρωπαϊκή Ένωση είναι ο μεγαλύτερος χορηγός βοήθειας παγκοσμίως και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή διαχειρίζεται σημαντικό τμήμα της εν λόγω βοήθειας. Το 2009, οι δαπάνες για επιχειρήσεις βοήθειας παγκοσμίως ανήλθαν σε 8440 εκατομμύρια ευρώ [1]. Το 80 % περίπου αυτής της βοήθειας υλοποιείται μέσω ενός συστήματος αποκεντρωμένης διαχείρισης. Η "αποκέντρωση" συνίσταται στη μεταβίβαση καθηκόντων και αρμοδιοτήτων διαχείρισης των δραστηριοτήτων συνεργασίας που χρηματοδοτεί η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, από τις κεντρικές υπηρεσίες της σε 111 γραφεία ("αντιπροσωπείες") σε χώρες εταίρους. Η αποκέντρωση πραγματοποιήθηκε κατά την περίοδο 2002 έως 2004, προκειμένου να υποστηριχθεί μια ευρύτερη μεταρρύθμιση, η οποία άρχισε το 2000, με σκοπό τη βελτίωση της διαχείρισης της εξωτερικής βοήθειας της Επιτροπής. Οι στόχοι της αποκέντρωσης και της διαδικασίας μεταρρύθμισης συνολικά ήταν πρωταρχικά η επιτάχυνση της υλοποίησης, η βελτίωση της ποιότητας και η διασφάλιση αξιόπιστων διαδικασιών.

2. Το 2004, το Συνέδριο δημοσίευσε ειδική έκθεση με τίτλο "Ανάθεση της διαχείρισης της εξωτερικής βοήθειας της ΕΚ στις αντιπροσωπείες της Επιτροπής" [2]. Η έκθεση επικεντρώθηκε σε δύο βασικά ζητήματα: πρώτον, στη διαχείριση από την Επιτροπή της διαδικασίας αποκέντρωσης και, δεύτερον, στο κατά πόσον η αποκέντρωση της διαχείρισης πέτυχε τους στόχους της. Η έκθεση αποτίμησε θετικά τον τρόπο με τον οποίο η Επιτροπή διαχειρίστηκε τη διαδικασία αποκέντρωσης, αλλά κατέληξε στο συμπέρασμα ότι το 2004 ήταν ακόμη υπερβολικά νωρίς για να αξιολογηθεί εάν είχαν επιτευχθεί τα επιδιωκόμενα αποτελέσματα της εν λόγω αποκέντρωσης.

3. Τα κύρια χαρακτηριστικά της αποκέντρωσης, η οποία εφαρμόζεται πλέον επί περισσότερα από πέντε έτη, είναι τα εξής (βλέπε επίσης γράφημα 1):

α) οι αντιπροσωπείες είναι αρμόδιες για τον προσδιορισμό, τη διαμόρφωση και την υλοποίηση των παρεμβάσεων βοήθειας, συμπεριλαμβανομένων των σταδίων της σύναψης συμβάσεων και των πληρωμών. Οι επικεφαλής των αντιπροσωπειών ορίστηκαν δευτερεύοντες διατάκτες και οι αντιπροσωπείες διαθέτουν τόσο τμήμα επιχειρήσεων όσο και τμήμα οικονομικών·

β) το EuropeAid παραμένει αρμόδιο για την οριστικοποίηση και την τροποποίηση αποφάσεων και συμφωνιών χρηματοδότησης, ενώ οι προπαρασκευαστικές εργασίες πραγματοποιούνται από τις αντιπροσωπείες·

γ) το EuropeAid υποστηρίζει τις αντιπροσωπείες εξετάζοντας την ποιότητα των προτεινόμενων παρεμβάσεων βοήθειας στο τέλος των σταδίων του προσδιορισμού και της διαμόρφωσης και παρέχει συνεχή υποστήριξη όταν του ζητείται από τις αντιπροσωπείες καθ’ όλη τη διάρκεια κάθε παρέμβασης βοήθειας·

δ) μολονότι οι αντιπροσωπείες φέρουν την ευθύνη για την τεχνική και δημοσιονομική παρακολούθηση και αξιολόγηση των επιμέρους παρεμβάσεων βοήθειας, το EuropeAid είναι αρμόδιο για τη συνολική παρακολούθηση και αξιολόγηση της υλοποίησης της αναπτυξιακής βοήθειας της Επιτροπής·

ε) η αρμοδιότητα του προγραμματισμού της βοήθειας, ήτοι της κατάρτισης πολυετών στρατηγικών συνεργασίας με τις χώρες εταίρους και της κατανομής πόρων προς υποστήριξη αυτών, δεν έχει μεταβιβαστεί στις αντιπροσωπείες. Οι κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής εξακολουθούν να είναι αρμόδιες για τον προγραμματισμό [3], μολονότι οι αντιπροσωπείες διαδραματίζουν μεγαλύτερο ρόλο στη διαδικασία αυτή σε σύγκριση με ό,τι ίσχυε πριν από την αποκέντρωση.

4. Έπειτα από τη μείζονα αποκέντρωση των διαχειριστικών αρμοδιοτήτων από τις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής προς τις αντιπροσωπείες, η οποία πραγματοποιήθηκε από το 2002 έως το 2004, πραγματοποιήθηκαν μικρής σημασίας μόνο περαιτέρω μεταβιβάσεις αρμοδιοτήτων. Ωστόσο, σύμφωνα με το Πρόγραμμα Δράσης της Άκκρας του 2008 [4], η Επιτροπή, από κοινού με άλλους χορηγούς βοήθειας δεσμεύτηκε καταρχήν να μεταβιβάσει περαιτέρω αρμοδιότητες των κεντρικών υπηρεσιών στα γραφεία της στις χώρες εταίρους, προκειμένου η βοήθεια να ανταποκρίνεται περισσότερο στις ανάγκες των τελευταίων.

5. Βάσει της Συνθήκης της Λισσαβώνας και στο πλαίσιο της σημαντικότερης μεταρρύθμισης της διαχείρισης της εξωτερικής βοήθειας μετά την αποκέντρωση, η Ευρωπαϊκή Ένωση δημιουργεί μια νέα Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης (ΕΥΕΔ) [5]. Οι προετοιμασίες για τη συγκρότηση της ΕΥΕΔ συνεχίζονταν κατά τη χρονική στιγμή του ελέγχου. Οι αντιπροσωπείες θα λογοδοτούν στην ΕΥΕΔ και θα διαδραματίζουν σημαντικότερο πολιτικό και διπλωματικό ρόλο σε σχέση με το παρελθόν, ενώ παράλληλα θα είναι υπεύθυνες για την υλοποίηση της αναπτυξιακής βοήθειας από τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Οι επικεφαλής των αντιπροσωπειών θα εξακολουθήσουν να λογοδοτούν ως δευτερεύοντες διατάκτες στο EuropeAid, όσον αφορά το τμήμα των αρμοδιοτήτων τους που αφορά την αναπτυξιακή βοήθεια, ενώ όσον αφορά τα υπόλοιπα καθήκοντά τους θα λογοδοτούν στη ΕΥΕΔ.

ΓΡΑΦΗΜΑ 1

ΚΑΤΑΝΟΜΗ ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΩΝ ΜΕΤΑΞΥ ΤΩΝ ΚΕΝΤΡΙΚΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΚΑΙ ΤΩΝ ΑΝΤΙΠΡΟΣΩΠΕΙΩΝ ΣΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΜΕΝΗΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

+++++ TIFF +++++

Πηγή: Ανάλυση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου βάσει των στρατηγικών εγγράφων της Επιτροπής.

ΕΜΒΕΛΕΙΑ ΚΑΙ ΤΡΟΠΟΣ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗΣ ΤΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ

6. Σκοπός του ελέγχου ήταν να δοθεί απάντηση στο γενικό ερώτημα:

"Βελτίωσε την παροχή της βοήθειας η αποκέντρωση της διαχείρισης της εξωτερικής βοήθειας της Επιτροπής από τις κεντρικές υπηρεσίες στις αντιπροσωπείες της;"

Προκειμένου να δοθεί απάντηση στο εν λόγω γενικό ερώτημα εξετάστηκαν τρία ειδικότερα ερωτήματα:

α) Βελτίωσε η αποκέντρωση την ταχύτητα της παροχής της βοήθειας;

β) Βελτίωσε η αποκέντρωση την ποιότητα της βοήθειας;

γ) Εφαρμόστηκαν αξιόπιστες διαδικασίες δημοσιονομικής διαχείρισης;

7. Ο έλεγχος επικεντρώθηκε στην περίοδο μετά το 2004, έτος κατά το οποίο ολοκληρώθηκε η διαδικασία της αποκέντρωσης και κατά το οποίο καταρτίστηκε η προηγούμενη έκθεση του Συνεδρίου με θέμα την ανάθεση της διαχείρισης της εξωτερικής βοήθειας. Ο έλεγχος διενεργήθηκε από τα μέσα του 2009 έως τα μέσα του 2010. Επικεντρώθηκε στον ρόλο του EuropeAid και των αντιπροσωπειών και δεν κάλυψε το στάδιο του προγραμματισμού και τον ρόλο που διαδραμάτισαν οι ΓΔ Ανάπτυξης και Εξωτερικών Σχέσεων [6]. Εξέτασε το σύστημα της αποκεντρωμένης διαχείρισης της Επιτροπής μέσω εξέτασης εγγράφων και συνεντεύξεων με υπαλλήλους σε καίριες θέσεις στο EuropeAid. Προκειμένου να αξιολογηθεί η λειτουργία του συστήματος σε επίπεδο αντιπροσωπειών, ο έλεγχος συμπεριέλαβε επίσης επισκέψεις σε πέντε χώρες εταίρους (Κολομβία, Ισημερινός, Αιθιοπία, Ινδονησία και Τυνησία). Πέραν αυτών, ο έλεγχος άντλησε επίσης στοιχεία από τις παρατηρήσεις που διατύπωσε το ίδιο το Συνέδριο σχετικά με το σύστημα της αποκεντρωμένης διαχείρισης στις ετήσιες και σε ειδικές εκθέσεις του που δημοσιεύτηκαν μετά το 2004.

8. Το πρώτο τμήμα της έκθεσης εξετάζει κατά πόσο και σε ποιο βαθμό βελτιώθηκε η παροχή της βοήθειας. Μολονότι δεν είναι εφικτό να εκτιμηθεί ακριβώς σε ποιο βαθμό τυχόν βελτιώσεις μπορούν να αποδοθούν συγκεκριμένα στην αποκέντρωση, ο έλεγχος επιδίωξε να προσδιορίσει ποιες πτυχές του συστήματος της αποκεντρωμένης διαχείρισης συνέβαλαν, ιδίως, στις βελτιώσεις.

9. Στο δεύτερο τμήμα της έκθεσης εξετάζονται πτυχές της αποκέντρωσης, τις οποίες ο έλεγχος προσδιόρισε ως τομείς στους οποίους έπρεπε να ενισχυθεί η διαχείριση της Επιτροπής. Στο τελευταίο τμήμα της έκθεσης διατυπώνονται συστάσεις για τον τρόπο επίτευξης της εν λόγω ενίσχυσης. Η προγραμματισμένη αναδιοργάνωση του EuropeAid ως επακόλουθο της δημιουργίας της ΕΥΕΔ παρέχει μια ευκαιρία για την υλοποίηση αυτών των συστάσεων.

ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ

Η ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΣΗ ΣΥΝΕΒΑΛΕ ΣΤΗ ΣΥΝΟΛΙΚΗ ΒΕΛΤΙΩΣΗ ΤΗΣ ΠΑΡΟΧΗΣ ΤΗΣ ΒΟΗΘΕΙΑΣ

Η ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΣΗ ΣΥΝΕΒΑΛΕ ΣΤΗΝ ΕΠΙΤΑΧΥΝΣΗ ΤΗΣ ΠΑΡΟΧΗΣ ΤΗΣ ΒΟΗΘΕΙΑΣ, ΕΦΟΣΟΝ Η ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΕΙΝΑΙ ΣΕ ΘΕΣΗ, ΑΦΕΝΟΣ, ΝΑ ΔΕΣΜΕΥΕΙ ΚΑΙ, ΑΦΕΤΕΡΟΥ, ΝΑ ΕΚΤΑΜΙΕΥΕΙ ΜΕΓΑΛΥΤΕΡΑ ΠΟΣΑ ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΗΣΗΣ

10. Κατά τη δεκαετία του 1990, η Επιτροπή αγωνιζόταν να διαθέσει τον προϋπολογισμό της για την αναπτυξιακή βοήθεια, ο οποίος υπερδιπλασιάστηκε κατά την περίοδο αυτή. Αυτό οδήγησε σε σημαντική σώρευση μη δαπανηθέντων πόρων. Κατά συνέπεια, η βελτίωση της ταχύτητας της παροχής της βοήθειας ήταν βασικός στόχος της αποκέντρωσης.

11. Προκειμένου να αξιολογηθεί εάν αυξήθηκε η ταχύτητα της παροχής της βοήθειας, ο έλεγχος εξέτασε τις επιδόσεις της Επιτροπής χρησιμοποιώντας τους βασικούς οικονομικούς δείκτες που καθόρισε το EuropeAid (βλέπε πλαίσιο 1). Αξιολογήθηκε, επίσης, κατά πόσον οι δείκτες βασίζονταν σε αξιόπιστα στοιχεία και εάν από κοινού παρείχαν ολοκληρωμένη εικόνα της ταχύτητας της παροχής της βοήθειας. Ο έλεγχος επιδίωξε, επίσης, να προσδιορίσει παράγοντες που επηρέασαν την ταχύτητα της παροχής της βοήθειας.

ΠΛΑΙΣΙΟ 1

ΒΑΣΙΚΟΙ ΔΕΙΚΤΕΣ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ ΣΤΟΙΧΕΙΩΝ ΠΟΥ ΧΡΗΣΙΜΟΠΟΙΕΙ ΤΟ EUROPEAID

Οι ακόλουθοι δείκτες που αφορούν την ταχύτητα περιλαμβάνονται στην έκθεση δεικτών του EuropeAid, η οποία υποβάλλεται τρεις φορές ετησίως στην ομάδα των επιτρόπων με αντικείμενο τις εξωτερικές σχέσεις:

α) το προοριζόμενο για τη χρηματοδότηση της βοήθειας ποσό, το οποίο αποτέλεσε αντικείμενο ανάληψης υποχρεώσεων, συμβάσεων και πληρωμών κατά τη διάρκεια του έτους·

β) το ύψος των "παλαιών" και "αδρανών" αναλήψεων υποχρεώσεων. Ο δείκτης αυτός μετρά τον βαθμό στον οποίο οι παρεμβάσεις παρουσιάζουν σημαντικές καθυστερήσεις. "Παλαιές" χαρακτηρίζονται οι αναλήψεις υποχρεώσεων οι οποίες είναι ενεργές επί περισσότερα από έξι έτη. "Αδρανείς" χαρακτηρίζονται οι αναλήψεις υποχρεώσεων, οι οποίες έχουν πραγματοποιηθεί εντός των τελευταίων πέντε ετών και σε σχέση με τις οποίες δεν έχει πραγματοποιηθεί καμία οικονομική πράξη τους τελευταίους 24 μήνες·

γ) η σύναψη συμβάσεων στο πλαίσιο των συμφωνιών χρηματοδότησης που υπόκεινται στον λεγόμενο κανόνα "Ημερομηνία της σύμβασης + 3 ". Ο δείκτης αυτός σχετίζεται, επίσης, με την ταχύτητα με την οποία υλοποιούνται οι παρεμβάσεις βοήθειας και επικεντρώνεται στον κίνδυνο απώλειας κονδυλίων για παρεμβάσεις, εάν οι συμβάσεις δεν συναφθούν εντός τριών ετών από την υπογραφή της συμφωνίας χρηματοδότησης.

12. Ο έλεγχος συμπέρανε ότι τα οικονομικά στοιχεία που χρησιμοποιήθηκαν στους δείκτες ήταν αξιόπιστα και ότι, συνολικά, η ταχύτητα των παρεμβάσεων βοήθειας αυξήθηκε. Το συμπέρασμα του ελέγχου όσον αφορά την αξιοπιστία των οικονομικών στοιχείων βασίζεται, σε μεγάλο βαθμό, στις εργασίες που πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο των δημοσιονομικών ελέγχων του Συνεδρίου. Στα σημεία που ακολουθούν παρουσιάζεται η αξιολόγηση του ελέγχου όσον αφορά την επιτάχυνση της παροχής της βοήθειας.

13. Ο όγκος της βοήθειας στο στάδιο της υλοποίησης ήταν σημαντικά υψηλότερος το 2009 σε σχέση με το 2004. Οι αναλήψεις υποχρεώσεων στον τομέα της αναπτυξιακής βοήθειας το 2009 ήταν κατά 42 % υψηλότερες σε σχέση με το 2004, το ποσό που αποτέλεσε αντικείμενο συμβάσεων το 2009 αυξήθηκε κατά 45 % σε σύγκριση με το 2004 και οι πληρωμές αυξήθηκαν κατά 30 % την ίδια περίοδο. Μολονότι υπήρξαν ορισμένες διακυμάνσεις στα ποσά των αναλήψεων υποχρεώσεων, συμβάσεων και πληρωμών από έτος σε έτος (βλέπε γράφημα 2), η υποκείμενη τάση είναι σαφώς ανοδική.

ΓΡΑΦΗΜΑ 2

ΠΡΟΟΡΙΖΟΜΕΝΟ ΓΙΑ ΕΞΩΤΕΡΙΚΗ ΒΟΗΘΕΙΑ ΠΟΣΟ ΠΟΥ ΑΠΟΤΕΛΕΣΕ ΑΝΤΙΚΕΙΜΕΝΟ ΑΝΑΛΗΨΕΩΝ ΥΠΟΧΡΕΩΣΕΩΝ, ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ ΚΑΙ ΠΛΗΡΩΜΩΝ ΚΑΤΑ ΤΗΝ ΠΕΡΙΟΔΟ 2004–2009

+++++ TIFF +++++

Πηγή: Εκθέσεις σχετικές με τους δείκτες του EuropeAid.

14. Παρά τον αυξανόμενο όγκο της βοήθειας, η Επιτροπή πέτυχε το 2009 να μειώσει το ύψος των παλαιών αναλήψεων υποχρεώσεων στα επίπεδα του 2004. Μολονότι το ποσό ήταν κατά 50 % περίπου υψηλότερο κατά τα έτη 2006 έως 2008 σε σχέση με το 2004, αυτή η σώρευση εκκρεμών παρεμβάσεων βοήθειας εξαλείφθηκε το 2009. Ο όγκος των αδρανών αναλήψεων υποχρεώσεων μειώθηκε την ίδια περίοδο κατά 25 % περίπου (βλέπε γράφημα 3), γεγονός που υποδεικνύει ότι, πλέον, λιγότερες νέες παρεμβάσεις βοήθειας που αποτελούν αντικείμενο αναλήψεων υποχρεώσεων παρουσιάζουν σημαντικές καθυστερήσεις.

15. Υπήρξε, εντούτοις, μια μικρή μείωση στην ταχύτητα με την οποία οι αναλήψεις υποχρεώσεων αποτέλεσαν αντικείμενο συμβάσεων από το 2004 και μετά (βλέπε βασικό δείκτη, πλαίσιο 1, γ)). Μολονότι το 4 % περίπου του ποσού των αναλήψεων υποχρεώσεων του 2004 δεν είχε αποτελέσει αντικείμενο σύμβασης έως το 2007 και, επομένως, δεν μπορούσε πλέον να χρησιμοποιηθεί, το αντίστοιχο ποσοστό το 2009 όσον αφορά τις αναλήψεις υποχρεώσεων του 2006 ήταν 6 %.

ΓΡΑΦΗΜΑ 3

ΎΨΟΣ ΠΑΛΑΙΩΝ ΚΑΙ ΑΔΡΑΝΩΝ ΑΝΑΛΗΨΕΩΝ ΥΠΟΧΡΕΩΣΕΩΝ ΚΑΤΑ ΤΗΝ ΠΕΡΙΟΔΟ 2004–2009

+++++ TIFF +++++

Πηγή: Εκθέσεις σχετικές με τους δείκτες του EuropeAid.

16. Οι πρόσφατες ετήσιες εκθέσεις του Συνεδρίου επιβεβαιώνουν, σε μεγάλο βαθμό, τη συνολική βελτίωση της ταχύτητας της παροχής της βοήθειας σε σύγκριση με την κατάσταση που επικρατούσε πριν από την αποκέντρωση, όταν το Συνέδριο ήταν ιδιαιτέρως επικριτικό όσον αφορά τη σώρευση μη δαπανηθέντων πόρων, ιδίως σε σχέση με το ΕΤΑ.

17. Η βασική ανησυχία του Συνεδρίου όσον αφορά την πληρότητα των χρησιμοποιούμενων δεικτών είναι ότι επικεντρώνονται, σε μεγάλο βαθμό, στην ταχύτητα εκτέλεσης του προϋπολογισμού. Ωστόσο, οι δείκτες εκτέλεσης του προϋπολογισμού υπερεκτιμούν την πραγματική ταχύτητα υλοποίησης της βοήθειας και οι υπόλοιποι δείκτες παρακολούθησης του χρόνου που απαιτείται για την υλοποίηση της βοήθειας δεν χρησιμοποιούνται επαρκώς. Πρόκειται για ιδιαιτέρως σημαντικό θέμα όσον αφορά ορισμένα μέσα παροχής της βοήθειας της Επιτροπής, τα οποία προβλέπουν την κατάθεση ποσών σε ενδιάμεσους λογαριασμούς προτού χρησιμοποιηθούν για τον τελικό σκοπό τους. Για παράδειγμα:

α) έως και το 45 % της αναπτυξιακής βοήθειας από το ΕΤΑ και το 25 % του γενικού προϋπολογισμού έχει προγραμματιστεί στα έγγραφα στρατηγικής ανά χώρα να εκταμιευθεί ως δημοσιονομική στήριξη κατά την περίοδο 2007–2013. Μολονότι, όσον αφορά την Επιτροπή, η καταβολή της εν λόγω χρηματοδότησης στον λογαριασμό του δημόσιου ταμείου της χώρας εταίρου αποτελεί την τελική πληρωμή, μπορεί να μεσολαβήσει κάποιο χρονικό διάστημα μέχρις ότου οι εθνικές αρχές δαπανήσουν στο σύνολό του αυτό το ποσό, ως τμήμα του προϋπολογισμού τους. Πέραν αυτού, μπορεί να υπάρξουν καθυστερήσεις στη χώρα κατά την εκτέλεση του ετήσιου τακτικού προϋπολογισμού της ή στη δαπάνη κεφαλαίων που έχουν δεσμευτεί στο πρόγραμμα επενδύσεων για τη χρηματοδότηση επενδυτικών έργων·

β) όλο και συχνότερα η Επιτροπή μεταφέρει κονδύλια, στο πλαίσιο ρυθμίσεων από κοινού διαχείρισης, σε διεθνείς οργανισμούς ή για διεθνείς πρωτοβουλίες, με σκοπό τη χρηματοδότηση προγραμμάτων τα οποία πολλές φορές υλοποιούν στη συνέχεια οι οργανισμοί αυτοί μέσω ενδιάμεσων φορέων, όπως ΜΚΟ. Συνήθως, η χρηματοδότηση της Επιτροπής λαμβάνει τη μορφή προπληρωμών μεγάλων ποσών και μπορεί να παρέλθει ορισμένο χρονικό διάστημα προτού χρησιμοποιηθούν στο σύνολό τους οι προπληρωμές αυτές. Στην ειδική έκθεση του Συνεδρίου σχετικά με τη βοήθεια για τις υπηρεσίες υγείας στην υποσαχάρια Αφρική τονίστηκαν τα προβλήματα σε αυτόν τον τομέα, όσον αφορά το Παγκόσμιο Ταμείο για την καταπολέμηση του AIDS, της φυματίωσης και της ελονοσίας [7]·

γ) όσον αφορά αρκετά έργα, ιδίως στις χώρες της Αφρικής, της Καραϊβικής και του Ειρηνικού (AΚΕ) [8], η Επιτροπή πραγματοποιεί προπληρωμές προκειμένου να χρηματοδοτεί τα ετήσια προγράμματα εργασίας των χωρών εταίρων, στο πλαίσιο της αποκεντρωμένης διαχείρισης. Η εκτέλεση και, επομένως, η εκταμίευση γι’ αυτά τα προγράμματα μπορεί να παρουσιάζει καθυστερήσεις.

18. Η αποκέντρωση διευκόλυνε την επιτάχυνση της υλοποίησης της βοήθειας με αρκετούς τρόπους. Το γεγονός ότι η Επιτροπή διαθέτει υπαλλήλους στον τομέα των οικονομικών και της σύναψης συμβάσεων στις αντιπροσωπείες σημαίνει ότι οι υπάλληλοι αυτοί, καθώς και ο αυξημένος αριθμός υπαλλήλων με επιχειρησιακά καθήκοντα, είναι σε θέση να συνεργάζονται στενότερα με τις εθνικές διοικήσεις ώστε να αποτρέπουν και να επιλύουν ταχύτερα τυχόν διαδικαστικά προβλήματα. Η ύπαρξη τμήματος "Οικονομικών και σύναψης συμβάσεων" παράλληλα με τα επιχειρησιακά τμήματα επιταχύνει, επίσης, την επίλυση θεμάτων δημοσιονομικής διαχείρισης, τα οποία ανακύπτουν στις υπηρεσίες της Επιτροπής. Επίσης, τα σημαντικά μέτρα που έλαβε το EuropeAid για τον εξορθολογισμό και την τυποποίηση διαδικασιών διευκόλυναν τη δημοσιονομική διαχείριση στις αντιπροσωπείες.

19. Παρ’ όλα αυτά, και άλλοι παράγοντες εκτός από την αποκέντρωση συνέβαλαν σημαντικά στην επιτάχυνση των παρεμβάσεων βοήθειας. Σε αυτούς συγκαταλέγονται η αυξημένη χρήση από την Επιτροπή της δημοσιονομικής στήριξης, ενός γενικώς ταχύτερου μέσου εκταμίευσης σε σχέση με την παραδοσιακή προσέγγιση της στήριξης των έργων, καθώς και η συχνότερη χρήση διεθνών οργανισμών από την Επιτροπή. Οι αυστηρότερες απαιτήσεις του δημοσιονομικού κανονισμού του 2002 όσον αφορά τις προθεσμίες για τη σύναψη των συμβάσεων για παρεμβάσεις βοήθειας παρείχαν, επίσης, περαιτέρω κίνητρα για την ταχεία παροχή της βοήθειας, ώστε να αποφεύγεται η ακύρωση σημαντικών ποσών. Δεν είναι δυνατόν να προσδιοριστεί ποσοτικώς ο βαθμός στον οποίο συνέβαλε η αποκέντρωση και ο βαθμός στον οποίο συνέβαλαν οι υπόλοιποι αυτοί παράγοντες στην επίσπευση των παρεμβάσεων βοήθειας.

ΜΟΛΟΝΟΤΙ ΟΡΙΣΜΕΝΟΙ ΔΕΙΚΤΕΣ ΥΠΟΔΕΙΚΝΥΟΥΝ ΒΕΛΤΙΩΣΕΙΣ ΟΣΟΝ ΑΦΟΡΑ ΤΗΝ ΠΟΙΟΤΗΤΑ ΤΗΣ ΒΟΗΘΕΙΑΣ, ΤΑ ΣΥΣΤΗΜΑΤΑ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΗΣ ΠΟΙΟΤΗΤΑΣ ΔΕΝ ΚΑΘΙΣΤΟΥΝ ΔΥΝΑΤΗ ΤΗΝ ΕΞΑΓΩΓΗ ΑΞΙΟΠΙΣΤΩΝ ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΩΝ

20. Πρωταρχικός στόχος της αναπτυξιακής βοήθειας της Επιτροπής είναι η μείωση της φτώχειας. Η συμβολή της από την άποψη αυτή, όσον αφορά τις υλοποιήσεις, τον αντίκτυπο και τη μακροπρόθεσμη βιωσιμότητά τους είναι οι τελικοί καθοριστικοί παράγοντες της ποιότητας της βοήθειάς της.

21. Προκειμένου να αξιολογηθεί εάν η αποκέντρωση βελτίωσε την ποιότητα της βοήθειας, ο έλεγχος εξέτασε τις επιδόσεις της Επιτροπής χρησιμοποιώντας τους βασικούς δείκτες ποιότητας που έχει καθορίσει το EuropeAid (βλέπε πλαίσιο 2). Στο πλαίσιο του ελέγχου αξιολογήθηκε εάν οι δείκτες ήταν αξιόπιστοι και εάν από κοινού παρείχαν ολοκληρωμένη εικόνα της ποιότητας της βοήθειας. Επίσης, ο έλεγχος επιδίωξε να προσδιορίσει παράγοντες σχετικούς με την αποκέντρωση, οι οποίοι επηρέασαν την ποιότητα των παρεμβάσεων βοήθειας.

22. Ο έλεγχος διαπίστωσε ότι ορισμένοι δείκτες της Επιτροπής εμφαίνουν βελτιώσεις στην ποιότητα της βοήθειας όσον αφορά τα αποτελέσματα. Ωστόσο, η αξιολόγηση της ποιότητας είναι μια εγγενώς δύσκολη διαδικασία και το Συνέδριο θεωρεί ότι το σύστημα αξιολόγησης της Επιτροπής παρουσιάζει ανεπάρκειες τόσο όσον αφορά τη χρησιμότητα των στοιχείων όσο και σχετικά με την κάλυψη και τη συνάφεια των δεικτών.

ΠΛΑΙΣΙΟ 2

ΒΑΣΙΚΟΙ ΔΕΙΚΤΕΣ ΠΟΙΟΤΗΤΑΣ ΠΟΥ ΧΡΗΣΙΜΟΠΟΙΕΙ ΤΟ EUROPEAID

Το EuropeAid χρησιμοποιεί τέσσερις δείκτες για την αξιολόγηση της ποιότητας των παρεμβάσεων βοήθειας:

α) μέτρηση ποιότητας κατά τη διάρκεια της υλοποίησης: συνολική αξιολόγηση των επιδόσεων του έργου βάσει της βαθμολογίας σε σχέση με πέντε σταθερά κριτήρια αξιολόγησης (συνάφεια, αποδοτικότητα, αποτελεσματικότητα, αντίκτυπος, βιωσιμότητα) [9]·

β) μέτρηση ποιότητας κατά τη διάρκεια της υλοποίησης: λεπτομερής αξιολόγηση των έργων βάσει πέντε σταθερών κριτηρίων αξιολόγησης. Ο δείκτης αντικατοπτρίζει το ποσοστό των έργων που αξιολογήθηκαν ως "πολύ καλά" ή "καλά" σε σχέση με κάθε κριτήριο·

γ) μέτρηση ποιότητας κατά την προετοιμασία του έργου: ποσοστό των προτάσεων έργων που εκτιμήθηκε ότι χρήζουν επανασχεδιασμού·

δ) ύψος των κονδυλίων που δεσμεύονται για τη γενική δημοσιονομική στήριξη και προγράμματα στήριξης τομεακών πολιτικών.

23. Το κύριο εργαλείο που χρησιμοποιεί η Επιτροπή για την αξιολόγηση της συνολικής ποιότητας των παρεμβάσεών της είναι το σύστημα της προσανατολισμένης στα αποτελέσματα παρακολούθησης (ROM). Το σύστημα ROM περιλαμβάνει τη σύναψη συμβάσεων μεταξύ της Επιτροπής και εξωτερικών εποπτών, οι οποίοι πραγματοποιούν μία ή περισσότερες επισκέψεις σε έργα κατά τη διάρκειά τους. Οι επόπτες αξιολογούν τις συνολικές επιδόσεις των έργων και, επιπλέον, βαθμολογούν τις επιδόσεις τους σε σχέση με τα πέντε σταθερά κριτήρια αξιολόγησης (βλέπε τους δύο πρώτους δείκτες στο πλαίσιο 2). Τα αποτελέσματα στο πλαίσιο του συστήματος ROM υποδεικνύουν ότι σημειώθηκαν βελτιώσεις στις συνολικές επιδόσεις των έργων από το 2004 και μετά, δεδομένου ότι το ποσοστό των έργων με ανεπαρκείς επιδόσεις μειώθηκε σταθερά από 11 % το 2004 σε 6 % το 2009 (βλέπε γράφημα 4).

ΓΡΑΦΗΜΑ 4

ΠΟΣΟΣΤΟ ΕΡΓΩΝ ΜΕ ΑΝΕΠΑΡΚΕΙΣ ΕΠΙΔΟΣΕΙΣ ΣΥΜΦΩΝΑ ΜΕ ΤΙΣ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΕΙΣ ROM ΚΑΤΑ ΤΗΝ ΠΕΡΙΟΔΟ 2004–2009

+++++ TIFF +++++

Πηγή: Εκθέσεις σχετικές με τους δείκτες του EuropeAid.

24. Οι αξιολογήσεις ROM δεικνύουν, επίσης, γενική βελτίωση όσον αφορά ορισμένα από τα σταθερά κριτήρια αξιολόγησης (βλέπε γράφημα 5) [10]:

α) η συνάφεια, το κριτήριο σε σχέση με το οποίο τα έργα έλαβαν την υψηλότερη βαθμολογία, αυξήθηκε από 68 % σε 82 % μεταξύ του 2005 και του 2009, μολονότι η αύξηση αυτή σημειώθηκε, ως επί το πλείστον, από το 2008 έως το 2009. Ο αντίκτυπος, επίσης, αυξήθηκε σημαντικά, από 69 % το 2005 σε 78 % το 2009·

β) η αποδοτικότητα και η βιωσιμότητα παρέμειναν στα επίπεδα του 2005 ή αυξήθηκαν ελαφρώς·

γ) η βαθμολογία όσον αφορά την αποτελεσματικότητα το 2009 ήταν χαμηλότερη από την αντίστοιχη το 2005, με μείωση από το 65 % στο 61 %, με αποτέλεσμα την ανατροπή της τάσης σταθερής βελτίωσης που επικρατούσε έως το 2008. Αυτή η μείωση στην αποτελεσματικότητα συμβιβάζεται δύσκολα με την αξιολόγηση που υποδεικνύει σημαντική αύξηση στον αντίκτυπο των ίδιων έργων (βλέπε σημείο 24 α))·

δ) οι σημαντικές μεταβολές στη βαθμολογία που αφορά τη συνάφεια και την αποτελεσματικότητα μεταξύ 2008 και 2009 οφείλονται, εν μέρει τουλάχιστον, σε μεταβολές στη μεθοδολογία πραγματοποίησης των αξιολογήσεων ROM. Η διαπίστωση αυτή καταδεικνύει ότι η αξιολόγηση της ποιότητας στο πλαίσιο του συστήματος ROM εξαρτάται αναγκαστικά από τη συγκεκριμένη μεθοδολογία που ακολουθείται.

ΓΡΑΦΗΜΑ 5

ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ, ΣΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ROM, ΤΗΣ ΣΥΝΑΦΕΙΑΣ, ΤΗΣ ΑΠΟΔΟΤΙΚΟΤΗΤΑΣ, ΤΗΣ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑΣ, ΤΟΥ ΑΝΤΙΚΤΥΠΟΥ ΚΑΙ ΤΗΣ ΒΙΩΣΙΜΟΤΗΤΑΣ ΤΩΝ ΕΡΓΩΝ ΚΑΤΑ ΤΗΝ ΠΕΡΙΟΔΟ 2005–2009

+++++ TIFF +++++

Πηγή: Εκθέσεις σχετικές με τους δείκτες του EuropeAid.

25. Ωστόσο, υφίστανται αρκετοί γενικοί παράγοντες, οι οποίοι περιορίζουν τη δυνατότητα χρήσης του συστήματος ROM για τη μέτρηση των βελτιώσεων στη συνολική αποτελεσματικότητα των παρεμβάσεων βοήθειας. Οι περιορισμοί αυτοί απορρέουν, σε μεγάλο βαθμό, από το γεγονός ότι το σύστημα ROM δεν είχε σχεδιαστεί αρχικά για να μετρά τις συνολικές επιδόσεις του χαρτοφυλακίου βοήθειας της Επιτροπής. Σκοπός του ήταν, μάλλον, η παρακολούθηση επιμέρους έργων κατά την υλοποίησή τους, ώστε να λαμβάνονται εγκαίρως διορθωτικά μέτρα και να διασφαλίζεται η επίτευξη των επιδιωκόμενων αποτελεσμάτων. Οι βασικοί περιορισμοί που μειώνουν τη χρησιμότητα του συστήματος ROM ως δείκτη για το σύνολο του χαρτοφυλακίου βοήθειας είναι οι εξής:

α) δεδομένου ότι το σύστημα ROM βασίζεται, σε πολύ μεγάλο βαθμό, σε επισκέψεις παρακολούθησης στα εν εξελίξει έργα, η αξιοπιστία του ποικίλλει ανάλογα με το κριτήριο που αξιολογείται. Η αξιολόγηση της συνάφειας είναι αξιόπιστη σε μεγάλο βαθμό, επειδή το κριτήριο αυτό μπορεί να αξιολογηθεί πριν και κατά τη διάρκεια της υλοποίησης του έργου. Επίσης, η αποδοτικότητα μπορεί να αξιολογηθεί κατά τη διάρκεια της υλοποίησης. Ωστόσο, όσον αφορά τον σημαντικότερο τομέα, αυτόν δηλαδή των αποτελεσμάτων, το σύστημα ROM μπορεί να αξιολογήσει μόνο τη δυνητική αποτελεσματικότητα και βιωσιμότητα και τον δυνητικό αντίκτυπο των έργων και όχι τις πραγματικές επιδόσεις σε αυτούς τους τομείς, οι οποίες μπορούν να κριθούν μόνο μετά την ολοκλήρωση του έργου·

β) δεν συνιστά αξιόπιστο μέσο για την πραγματοποίηση συγκρίσεων μεταξύ ετών, επειδή το δείγμα των έργων που επιλέγεται για παρακολούθηση σε ένα δεδομένο έτος δεν ορίζεται με βάση στατιστικά στοιχεία, αλλά συνιστά αποτέλεσμα κρίσης·

γ) η κάλυψη των παρεμβάσεων βοήθειας από το σύστημα ROM είναι περιορισμένη. Η μεθοδολογία του συστήματος ROM σχεδιάστηκε για έργα και εξακολουθεί να επικεντρώνεται, σε πολύ μεγάλο βαθμό, σε αυτό το είδος παρέμβασης. Ωστόσο, μόνο το ήμισυ περίπου της βοήθειας της Επιτροπής εξακολουθεί να παρέχεται μέσω έργων, εξαιτίας της ανάπτυξης νέων μορφών βοήθειας, ιδίως της δημοσιονομικής στήριξης, η οποία δεν καλύπτεται από το σύστημα ROM. Η Επιτροπή βρίσκεται στη διαδικασία δοκιμών μιας μεθοδολογίας ROM για τα προγράμματα στήριξης τομεακής πολιτικής (ΠΣΤΠ), συμπεριλαμβανομένης της τομεακής δημοσιονομικής στήριξης, αλλά, επί του παρόντος, δεν υφίσταται μεθοδολογία ROM για την αξιολόγηση της γενικής δημοσιονομικής στήριξης.

26. Προκειμένου να αντιμετωπιστεί το πρόβλημα της κάλυψης μόνο της δυνητικής αποτελεσματικότητας και βιωσιμότητας και του δυνητικού αντικτύπου από τις αξιολογήσεις ROM, εξαιτίας της πραγματοποίησής τους κατά τη διάρκεια της υλοποίησης, η Επιτροπή προτίθεται να διενεργεί το 10 % περίπου των αξιολογήσεων ROM μετά την ολοκλήρωση των δραστηριοτήτων του έργου. Εντούτοις, αυτές οι αξιολογήσεις δεν χρησιμοποιούνται ως επιπρόσθετος δείκτης ποιότητας.

27. Οι περιορισμοί του συστήματος ROM ως εργαλείου για την αξιολόγηση της ποιότητας δεν αντισταθμίζονται επαρκώς από τη χρήση άλλων εργαλείων. Η μονάδα αξιολόγησης της βοήθειας των κεντρικών υπηρεσιών της Επιτροπής διενεργεί, μέσω ανεξάρτητων συμβούλων, μεγάλο αριθμό αξιολογήσεων ανά γεωγραφική περιοχή, τομέα, θέμα και μέσο. Οι αντιπροσωπείες χρησιμοποιούν, επίσης, συμβεβλημένους συμβούλους, οι οποίοι διενεργούν λεπτομερείς αξιολογήσεις επιμέρους παρεμβάσεων βοήθειας. Ωστόσο, ούτε οι εκτιμήσεις που περιέχονται στις αξιολογήσεις που διενεργεί η μονάδα αξιολόγησης της βοήθειας των κεντρικών υπηρεσιών της Επιτροπής ούτε εκείνες των αντιπροσωπειών προσδιορίζονται ποσοτικώς, με αποτέλεσμα να μην είναι δυνατή η χρήση τους στο πλαίσιο του συστήματος μέτρησης της ποιότητας. Επιπλέον, δεν πραγματοποιείται συστηματική αξιολόγηση και βαθμολόγηση των προγραμμάτων και των έργων από τους υπαλλήλους των αντιπροσωπειών μετά την ολοκλήρωση του προγράμματος/έργου (βλέπε, επίσης, σημείο 56).

28. Ο δείκτης ποιότητας του EuropeAid για το στάδιο προετοιμασίας του έργου (τρίτος δείκτης στο πλαίσιο 2) δεικνύει ότι το ποσοστό των προτάσεων έργων που υπέβαλαν οι αντιπροσωπείες, οι οποίες αξιολογήθηκαν από το EuropeAid ως χρήζουσες επανασχεδιασμού προτού καταστεί δυνατή η χρηματοδότησή τους από την Επιτροπή, παρουσίασε μείωση από το 20 % το 2005 στο 15 % το 2009.

29. Η Επιτροπή χρησιμοποιεί, επίσης, ως δείκτη ποιότητας (τέταρτος δείκτης στο πλαίσιο 2) το ποσοστό των αναλήψεων υποχρεώσεων που διατίθεται για γενική δημοσιονομική στήριξη και για προγράμματα στήριξης τομεακής πολιτικής, τα οποία υλοποιούνται, κυρίως, μέσω τομεακής δημοσιονομικής στήριξης. Αυτό συμβαίνει επειδή πρόκειται για τους μηχανισμούς παροχής βοήθειας, τους οποίους η Δήλωση του Παρισιού [11] του 2005 θεωρεί ως τους πλέον κατάλληλους για την προώθηση των βασικών αρχών που θεωρούνται θεμελιώδεις για τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας της βοήθειας. Ο δείκτης εμφανίζει έντονη ανοδική τάση από το 2004 και μετά, όσον αφορά το ποσοστό της βοήθειας που διοχετεύεται μέσω δημοσιονομικής στήριξης. Ωστόσο, ο δείκτης αυτός δεν παρουσιάζει την τελική ποιότητα της βοήθειας σχετικά με τα αποτελέσματα και τον αντίκτυπό της στη μείωση της φτώχειας [12].

30. Ο έλεγχος του Συνεδρίου διαπίστωσε ότι η αποκέντρωση συνέβαλε στη βελτίωση της ποιότητας ως ακολούθως:

α) παρείχε στην Επιτροπή τη δυνατότητα να γνωρίσει και να κατανοήσει καλύτερα μέσω των αντιπροσωπειών της τις συνθήκες που επικρατούν στη χώρα εταίρο και αύξησε τις ευκαιρίες διαλόγου με τις εθνικές αρχές και τους λοιπούς τοπικούς ενδιαφερόμενους φορείς, συμπεριλαμβανομένων των χορηγών βοήθειας που εκπροσωπούνται στη χώρα. Αυτό συνέβαλε στη βελτίωση της συνάφειας των παρεμβάσεων της Επιτροπής, συμπεριλαμβανομένης της μεγαλύτερης οικειοποίησης των παρεμβάσεων από τις χώρες εταίρους, και, επίσης, στη βελτίωση της αποδοτικότητάς τους μέσω καλύτερου συντονισμού με άλλους χορηγούς βοήθειας·

β) η ενισχυμένη παρουσία της Επιτροπής στη χώρα διευκόλυνε την παρακολούθηση των έργων της, καθιστώντας εφικτό τον καλύτερο προσδιορισμό των έργων με επιδόσεις κάτω των αναμενόμενων και τη λήψη των αναγκαίων διορθωτικών μέτρων·

γ) ο μηχανισμός της ομάδας υποστήριξης της ποιότητας του EuropeAid και οι μονάδες θεματικής υποστήριξης αποτελούν σημαντικό συμπλήρωμα στην αποκεντρωμένη διαχείριση της βοήθειας από τις αντιπροσωπείες. Αντανακλούν τη σημασία που δίδει το EuropeAid σε θέματα ποιότητας και παρέχουν στήριξη στις αντιπροσωπείες, ενώ παράλληλα τις ελέγχουν στα κρίσιμα προπαρασκευαστικά στάδια των έργων και προγραμμάτων και, επίσης, τις επικουρούν κατά την επακόλουθη υλοποίηση. Μετά την αποκέντρωση της διαχείρισης, η εξέταση των προτάσεων έργων έχει αυξηθεί σταθερά ώστε να καλύπτει όλες τις προτεινόμενες παρεμβάσεις βοήθειας που είναι επιλέξιμες για τέτοιου είδους εξέταση.

31. Εντούτοις, όπως επισημαίνεται στο δεύτερο τμήμα της έκθεσης, η Επιτροπή πρέπει να βελτιώσει περαιτέρω την ποιότητα, ενισχύοντας την ικανότητα των αντιπροσωπειών της και βελτιώνοντας περαιτέρω τον διάλογο και την παρακολούθησή τους, καθώς και την υποστήριξη που παρέχει το EuropeAid. Αυτό επιβεβαιώνεται και από τους ελέγχους επιδόσεων που διενήργησε τα τελευταία έτη το ίδιο το Συνέδριο όσον αφορά την αναπτυξιακή βοήθεια (βλέπε παράρτημα). Επίσης, οι έλεγχοι αυτοί δεικνύουν ότι, μολονότι υπήρξαν ορισμένες βελτιώσεις, η αποτελεσματικότητα των παρεμβάσεων βοήθειας της Επιτροπής μπορεί να βελτιωθεί ακόμη σημαντικά.

ΟΙ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΕΣ ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΗΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΠΟΥ ΕΦΑΡΜΟΖΟΝΤΑΙ ΜΕΤΑ ΤΗΝ ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΣΗ ΚΑΘΙΣΤΑΝΤΑΙ ΟΛΟ ΚΑΙ ΠΙΟ ΑΞΙΟΠΙΣΤΕΣ

32. Μια από τις βασικές πρωτοβουλίες της αποκέντρωσης ήταν η μεταβίβαση μεγάλου τμήματος της δημοσιονομικής διαχείρισης της βοήθειας από τις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής στις αντιπροσωπείες. Οι επικεφαλής των αντιπροσωπειών ορίστηκαν δευτερεύοντες διατάκτες και δημιουργήθηκε "Τμήμα οικονομικών και σύναψης συμβάσεων" εντός των αντιπροσωπειών.

33. Προκειμένου να αξιολογηθεί κατά πόσον η Επιτροπή θέσπισε και εφάρμοσε αξιόπιστες διαδικασίες δημοσιονομικής διαχείρισης για την αποκεντρωμένη διαχείριση της βοήθειας, ο έλεγχος χρησιμοποίησε τις ετήσιες εκθέσεις του Συνεδρίου από το 2004 και μετά. Ένας από τους βασικούς στόχους των εν λόγω εκθέσεων είναι η αξιολόγηση της αρτιότητας των συστημάτων εποπτείας και ελέγχου της Επιτροπής, συμπεριλαμβανομένου του επιπέδου σφαλμάτων νομιμότητας και κανονικότητας στις αναλήψεις υποχρεώσεων και πληρωμές που πραγματοποίησε η Επιτροπή.

34. Το EuropeAid σημείωσε σημαντική πρόοδο όσον αφορά τη βελτίωση των συστημάτων εποπτείας και ελέγχου σε σχέση με την αποκεντρωμένη διαχείρισή του από το 2004, μολονότι το Συνέδριο θεωρεί ότι, στο σύνολό τους, τα συστήματα αυτά παραμένουν μόνον "μερικώς αποτελεσματικά". Το 2008, η Επιτροπή θέσπισε μια ολοκληρωμένη στρατηγική ελέγχου, την οποία έκτοτε βελτιώνει διαρκώς.

ΠΛΑΙΣΙΟ 3

ΚΡΙΤΗΡΙΑ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗΣ ΤΗΣ ΑΞΙΟΠΙΣΤΙΑΣ ΤΩΝ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΩΝ ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΗΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ

Το Συνέδριο αξιολογεί ετησίως τα συστήματα εποπτείας και ελέγχου του EuropeAid και όλων των άλλων γενικών διευθύνσεων της Επιτροπής. Τα συστήματα χαρακτηρίζονται ως "αποτελεσματικά" για τον περιορισμό του κινδύνου σφάλματος στις πράξεις, "μερικώς αποτελεσματικά" (όταν υπάρχουν ορισμένες αδυναμίες που επηρεάζουν τη λειτουργική αποτελεσματικότητα) ή ως "μη αποτελεσματικά" (όταν οι αδυναμίες είναι γενικευμένες και, ως εκ τούτου, υπονομεύεται πλήρως η λειτουργική αποτελεσματικότητα).

35. Το Συνέδριο, στις ετήσιες εκθέσεις του από το 2004 και έπειτα, διαπιστώνει ότι η Επιτροπή έχει πραγματοποιήσει σημαντική πρόοδο όσον αφορά τις ακόλουθες πτυχές των συστημάτων εποπτείας και ελέγχου:

α) η Επιτροπή κατέβαλε σημαντικές προσπάθειες για την καθιέρωση σαφών, εναρμονισμένων διαδικασιών δημοσιονομικής διαχείρισης, την κατάρτιση εγχειριδίων κατευθυντήριων οδηγιών και τη διοργάνωση επιμόρφωσης για τα οικονομικά και επιχειρησιακά τμήματα των αντιπροσωπειών·

β) βασικό χαρακτηριστικό του συστήματος ελέγχου της Επιτροπής είναι η χρήση εξωτερικών ελέγχων για τα έργα [13]. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι τόσο η ποσότητα όσο και η ποιότητα αυτών των ελέγχων αυξήθηκε σημαντικά από το 2004. Εκτός αυτού, η Επιτροπή ανέπτυξε μια ειδική ενότητα στο ηλεκτρονικό σύστημα πληροφοριών της για την εξωτερική βοήθεια (CRIS [14]), ώστε οι αντιπροσωπείες να κοινοποιούν τα αποτελέσματα των ελέγχων στις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής για τους σκοπούς της ενημέρωσης και της επακόλουθης ανάλυσης·

γ) το πλαίσιο αξιολόγησης των κινδύνων της Επιτροπής βελτιώθηκε σταδιακά, εν μέρει χάρη στη μεγαλύτερη συμμετοχή των αντιπροσωπειών στο εγχείρημα αυτό και στην καλύτερη ανάλυση των εκθέσεων που καταρτίζουν το κλιμάκιο εσωτερικού ελέγχου του EuropeAid, η γενική υπηρεσία εσωτερικού ελέγχου της Επιτροπής και συμβεβλημένοι εξωτερικοί ελεγκτές·

δ) οι εκθέσεις του Συνεδρίου είναι μάλλον επικριτικές όσον αφορά τον τρόπο με τον οποίο η Επιτροπή αξιολόγησε την επιλεξιμότητα των χωρών εταίρων για προγράμματα δημοσιονομικής στήριξης και εκταμιεύσεις. Παρ’ όλα αυτά, οι εκθέσεις αναγνωρίζουν, επίσης, ότι σημειώνεται σταθερή βελτίωση όσον αφορά τόσο τη σαφήνεια των πλαισίων που χρησιμοποιεί η Επιτροπή για την αξιολόγηση των κριτηρίων επιλεξιμότητας όσο και την ποιότητα των αξιολογήσεων επιλεξιμότητας που πραγματοποιούν οι αντιπροσωπείες.

36. Παρά την πρόοδο που σημειώθηκε, το Συνέδριο εξακολούθησε να διαπιστώνει αδυναμίες στα συστήματα εποπτείας και ελέγχου, ιδίως στο επίπεδο των αντιπροσωπειών. Οι αδυναμίες αυτές αφορούν, πρωταρχικώς, τον τρόπο με τον οποίο οι αντιπροσωπείες αντιμετωπίζουν τις ανεπάρκειες στη δημοσιονομική διαχείριση και τους ελέγχους των βασικών φορέων που συμμετέχουν στην αναπτυξιακή βοήθεια της ΕΕ στις χώρες εταίρους. Σε αυτούς περιλαμβάνονται οι εθνικοί οργανισμοί που υλοποιούν τη βοήθεια, οι υπεύθυνοι εποπτείας έργων υποδομής και, για το ΕΤΑ, οι υπηρεσίες των εθνικών διατακτών (βλέπε επίσης σημείο 57).

37. Τα περισσότερα σφάλματα που διαπίστωσε το Συνέδριο κατά τον έλεγχο της νομιμότητας και κανονικότητας των οικονομικών πράξεων της Επιτροπής οφείλονταν σε αδυναμίες σε αυτούς τους τομείς. Όσον αφορά τον τομέα πολιτικής της Επιτροπής που περιλαμβάνει την αναπτυξιακή βοήθεια, η οποία χρηματοδοτείται από τον γενικό προϋπολογισμό της ΕΕ, το Συνέδριο διαπίστωσε επανειλημμένως σημαντικό επίπεδο σφαλμάτων στις πληρωμές, το οποίο κυμαινόταν κατ’ εκτίμηση μεταξύ 2 % και 5 %. Παρόμοια ήταν, σε γενικές γραμμές, η κατάσταση και για το ΕΤΑ, μολονότι το 2009 το Συνέδριο συμπέρανε ότι οι πληρωμές δεν περιείχαν ουσιώδη σφάλματα.

38. Βασική πτυχή του έργου της Επιτροπής για την περαιτέρω βελτίωση της στρατηγικής ελέγχου της και την εξάλειψη των αδυναμιών αυτών είναι η αξιολόγηση του κόστους και των ωφελειών της στρατηγικής. Η πτυχή αυτή έχει αποδειχθεί ιδιαίτερη πρόκληση για αρκετούς λόγους. Οι εκτιμήσεις κόστους που έχει πραγματοποιήσει έως τώρα η Επιτροπή παρεμποδίζονται από τις εγγενείς δυσκολίες προσδιορισμού του τι συνιστά στην πραγματικότητα έλεγχο και, στη συνέχεια, εκτίμησης του χρόνου που αφιερώνουν οι υπάλληλοι για τη διενέργεια αυτών των ελέγχων.

ΜΟΛΟΝΟΤΙ Η ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΣΗ ΣΥΝΕΒΑΛΕ ΣΤΗ ΒΕΛΤΙΩΣΗ ΤΗΣ ΠΑΡΟΧΗΣ ΤΗΣ ΒΟΗΘΕΙΑΣ, ΔΕΝ ΑΞΙΟΠΟΙΟΥΝΤΑΙ ΠΛΗΡΩΣ ΟΛΕΣ ΟΙ ΔΥΝΗΤΙΚΕΣ ΩΦΕΛΕΙΕΣ ΤΗΣ, ΙΔΙΩΣ ΣΕ Ο,ΤΙ ΑΦΟΡΑ ΤΗ ΒΕΛΤΙΩΣΗ ΤΗΣ ΠΟΙΟΤΗΤΑΣ

39. Το πρώτο τμήμα της έκθεσης κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η αποκέντρωση συνέβαλε στη βελτίωση της παροχής της βοήθειας, αλλά, επίσης, διαπίστωσε ότι εξακολουθεί να είναι αναγκαία η ενίσχυσή της, ιδίως σε ό,τι αφορά την ποιότητα της βοήθειας. Στο δεύτερο τμήμα της έκθεσης επισημαίνονται τομείς στους οποίους, βάσει των διαπιστώσεων του ελέγχου, απαιτούνται βελτιώσεις, προκειμένου να αξιοποιηθούν σε μεγαλύτερο βαθμό οι δυνητικές ωφέλειες της αποκέντρωσης.

Η ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΔΙΑΘΕΤΕΙ ΠΕΡΙΘΩΡΙΑ ΠΕΡΑΙΤΕΡΩ ΒΕΛΤΙΩΣΗΣ ΤΗΣ ΚΑΤΑΝΟΜΗΣ ΚΑΙ ΑΞΙΟΠΟΙΗΣΗΣ ΤΟΥ ΑΝΘΡΩΠΙΝΟΥ ΔΥΝΑΜΙΚΟΥ ΣΤΙΣ ΑΝΤΙΠΡΟΣΩΠΕΙΕΣ

40. Η μεταβίβαση, στο πλαίσιο της αποκέντρωσης, σημαντικών νέων αρμοδιοτήτων από τις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής στις αντιπροσωπείες της κατέστησε αναγκαία την παροχή στις αντιπροσωπείες επαρκών πόρων, ιδίως υπαλλήλων, για την άσκηση των αρμοδιοτήτων αυτών. Η Επιτροπή αναγνώρισε την ανάγκη να αυξηθούν σημαντικά τα επίπεδα προσωπικού στις αντιπροσωπείες και, κατά την περίοδο από το 2001 έως το 2005, διόρισε σχεδόν 1500 επιπλέον υπαλλήλους στις αντιπροσωπείες. Αυτό επιτεύχθηκε με τη μετάθεση περίπου 450 υπαλλήλων από το EuropeAid και με την πρόσληψη άνω των 1000 συμβασιούχων υπαλλήλων [15]. Ωστόσο, το 2007 η Επιτροπή δεσμεύτηκε να εφαρμόσει πολιτική μηδενικής αύξησης του προσωπικού της έως το 2013, γεγονός που κατέστησε ακόμη μεγαλύτερη τη σημασία της βέλτιστης κατανομής και χρήσης των υφιστάμενων πόρων, ώστε να αξιοποιηθούν στο ακέραιο οι ωφέλειες της αποκέντρωσης.

41. Το EuropeAid επεσήμανε στις πρόσφατες ετήσιες εκθέσεις δραστηριοτήτων του τους κινδύνους που εγκυμονεί η κατάστασή του στον τομέα του ανθρώπινου δυναμικού για την αποτελεσματική παροχή της βοήθειας. Το Συνέδριο έχει θέσει, επίσης, επανειλημμένως, ιδίως στις ετήσιες εκθέσεις του, το θέμα της επάρκειας του ανθρώπινου δυναμικού και του αντικτύπου του στην ποιότητα και τη δημοσιονομική διαχείριση της βοήθειας.

42. Κατά την περίοδο από το 2005 έως το 2008, η σύνθεση του προσωπικού των αντιπροσωπειών μεταβλήθηκε, διότι δόθηκε μεγαλύτερη προτεραιότητα στην ενίσχυση των πολιτικών και εμπορικών αρμοδιοτήτων των αντιπροσωπειών. Οι ίδιοι οι επικεφαλής των αντιπροσωπειών ασχολούνται όλο και περισσότερο με θέματα πολιτικής και εμπορίου, τάση που θα ενισχυθεί, πιθανώς, με τη δημιουργία της ΕΥΕΔ. Στο πλαίσιο μιας μεγάλης αναδιάταξης των θέσεων εργασίας το 2008, 56 θέσεις μονίμων υπαλλήλων μεταφέρθηκαν από τα τμήματα επιχειρήσεων στα τμήματα πολιτικής και εμπορίου, με αποτέλεσμα τη μείωση της ικανότητας διαχείρισης της βοήθειας των αντιπροσωπειών. Έπειτα από την αναδιάταξη του 2008, οι θέσεις μονίμων υπαλλήλων στα τμήματα επιχειρήσεων σχετικά με τη βοήθεια αντικαταστάθηκαν από θέσεις κατώτερων βαθμών για συμβασιούχους και τοπικούς υπαλλήλους.

43. Στο τέλος του 2009, το 20 % περίπου των υπαλλήλων των αντιπροσωπειών που ασχολούνταν με τη διαχείριση της βοήθειας ήταν μόνιμοι υπάλληλοι, το 30 % συμβασιούχοι υπάλληλοι και το 50 % σχεδόν τοπικοί υπάλληλοι. Οι συμβασιούχοι και τοπικοί υπάλληλοι διαδραματίζουν πολύτιμο ρόλο, επειδή παρέχουν ειδικές γνώσεις και γνώσεις σχετικά με τις συνθήκες στην περιοχή, μολονότι αμφότερες αυτές οι ομάδες υπαλλήλων έχουν πλέον μικρότερες δυνατότητες πρόσβασης σε επιμόρφωση, στοιχείο που μείωσε τη δυνητική συμβολή τους. Στο τέλος του 2009, το συνολικό ποσοστό κενών θέσεων εργασίας για συμβασιούχους υπαλλήλους στις αντιπροσωπείες ήταν 14 % και καταγράφηκε στο κεντρικό μητρώο κινδύνων του EuropeAid ως σημαντικός κίνδυνος για το 2010. Το υψηλό ποσοστό κενών θέσεων εργασίας οφειλόταν, κυρίως, στις δυσκολίες πρόσληψης συμβασιούχων υπαλλήλων με την κατάλληλη εμπειρογνωμοσύνη, ιδίως προκειμένου να εργασθούν σε χώρες όπου οι συνθήκες είναι δυσμενείς.

44. Το επίπεδο δεξιοτήτων των υπαλλήλων αποτελεί ένα επιπλέον θέμα που αντιμετωπίζουν οι αντιπροσωπείες. Οι αντιπροσωπείες προσαρμόζονται ακόμη στις νέες απαιτήσεις όσον αφορά τις δεξιότητες, τις οποίες συνεπάγεται η στροφή της Επιτροπής από την παραδοσιακή προσέγγιση των έργων στον τομέα της βοήθειας στη χρήση της δημοσιονομικής στήριξης, η οποία απαιτεί γνώσεις μακροοικονομίας και εμπειρία στη διαχείριση των δημόσιων οικονομικών. Οι δεξιότητες που απαιτούνται για τη διεξαγωγή διαλόγου για την πολιτική καθίστανται, επίσης, ολοένα σημαντικότερες για όλες τις μορφές βοήθειας, αλλά ιδίως για τα προγράμματα δημοσιονομικής στήριξης. Μολονότι η Επιτροπή κατέβαλε σημαντικές προσπάθειες να αναπτύξει μαθήματα επιμόρφωσης των υπαλλήλων της σχετικά με τους νέους μηχανισμούς βοήθειας, τα μαθήματα αυτά είναι μικρής μόνο διάρκειας. Η κύρια χρησιμότητά τους, στην πράξη, είναι να κατανοήσουν οι υπάλληλοι τα βασικά θέματα, χωρίς, ωστόσο, να τους παρέχουν την εις βάθος εμπειρογνωμοσύνη που απαιτείται ώστε να επιτευχθεί σημαντική προστιθέμενη αξία. Πρόσφατοι έλεγχοι επιδόσεων του Συνεδρίου στους τομείς της υγείας και της εκπαίδευσης διαπίστωσαν, επίσης, την περιορισμένη εμπειρογνωμοσύνη σε αυτούς τους πιο παραδοσιακούς τομείς βοήθειας, παρά το γεγονός ότι είναι μείζονος σημασίας για τους αναπτυξιακούς στόχους της χιλιετίας και τη μείωση της φτώχειας.

45. Μολονότι το EuropeAid έχει πραγματοποιήσει διάφορες, αρκετά λεπτομερείς, αναλύσεις του φόρτου εργασίας, αυτές, σε μεγάλο βαθμό, χρησιμοποιήθηκαν ώστε να αξιολογηθούν μεμονωμένα αιτήματα των επικεφαλής των αντιπροσωπειών για επιπλέον υπαλλήλους και δεν οδήγησαν στην εξαγωγή συνολικών συμπερασμάτων σχετικά με το κατά πόσον επαρκούν, γενικώς, οι υπάλληλοι στις διάφορες αντιπροσωπείες. Δεν υπήρξε, επίσης, αξιολόγηση στο πλαίσιο της δημιουργίας της ΕΥΕΔ, ώστε να καθορισθεί η βέλτιστη ισορροπία μεταξύ των θέσεων εργασίας στους τομείς της πολιτικής/του εμπορίου και των θέσεων εργασίας στον τομέα διαχείρισης της βοήθειας στις αντιπροσωπείες. Ομοίως, η Επιτροπή δεν έχει καταγράψει την ήδη διαθέσιμη εμπειρογνωμοσύνη στις αντιπροσωπείες, ούτως ώστε να διασφαλίζει ότι οι υπάλληλοι με ειδική κατάρτιση και εμπειρία διορίζονται στις αντιπροσωπείες όπου μπορούν να αξιοποιηθούν καλύτερα.

46. Η Επιτροπή έχει λάβει ορισμένα μέτρα για την αποδοτικότερη διαχείριση της βοήθειας με το υφιστάμενο ανθρώπινο δυναμικό. Για παράδειγμα, επιδίωξε να αυξήσει το μέγεθος των επιμέρους χρηματοδοτούμενων έργων/προγραμμάτων, προκειμένου να μειώσει τον διοικητικό φόρτο που συνεπάγεται η διαχείριση μεγάλου αριθμού μικρών έργων. Η αυξημένη χρήση προγραμμάτων δημοσιονομικής στήριξης διευκόλυνε την πραγματοποίηση μεγάλων εκταμιεύσεων, μολονότι η βασική ωφέλεια της δημοσιονομικής στήριξης είναι, συχνά, οι ευκαιρίες διαλόγου που παρέχει σχετικά με τους στόχους των προγραμμάτων. Για να είναι αποτελεσματικός ο διάλογος, απαιτείται σημαντική δέσμευση ανθρώπινων πόρων. Όσον αφορά τα προγράμματα γενικής δημοσιονομικής στήριξης, των οποίων οι στόχοι καλύπτουν, συνήθως, τη μακροοικονομική σταθερότητα, τα δημόσια οικονομικά, καθώς και τους τομείς της υγείας και της εκπαίδευσης, οι αντιπροσωπείες, συχνά, δεν διαθέτουν τους πόρους που θα τους επέτρεπαν να συμμετάσχουν σε διάλογο σχετικά με όλους αυτούς τους τομείς.

47. Η προσέγγιση της Επιτροπής, η οποία συνίσταται στο να απαιτεί, στα έγγραφα στρατηγικής ανά χώρα (ΕΣΧ), την επικέντρωση της χρηματοδότησής της το πολύ σε δύο κεντρικούς τομείς, ώστε να επιτυγχάνεται ο μέγιστος δυνατός αντίκτυπος, έχει, καταρχήν, το πλεονέκτημα ότι μειώνει την ανάγκη διαφοροποιημένης εμπειρογνωμοσύνης στις αντιπροσωπείες. Από την άλλη πλευρά, εκτός από αυτούς τους δύο κεντρικούς τομείς, οι αντιπροσωπείες διαχειρίζονται, συνήθως, και παρεμβάσεις βοήθειας σε ορισμένους επιπρόσθετους τομείς, στοιχείο που συνεπάγεται σημαντικό επιπλέον φόρτο εργασίας (βλέπε γράφημα 6):

α) οι αντιπροσωπείες στις χώρες ΑΚΕ διαχειρίζονται, επίσης, προγράμματα γενικής δημοσιονομικής στήριξης, όταν οι χώρες είναι επιλέξιμες για τέτοια προγράμματα·

β) συνήθως, τα ΕΣΧ περιλαμβάνουν, επίσης, και μη κεντρικούς τομείς για τη χρηματοδότηση παρεμβάσεων μικρότερης κλίμακας, εκτός των δύο βασικών κεντρικών τομέων·

γ) οι αντιπροσωπείες συμμετέχουν συχνά στην εποπτεία περιφερειακών έργων·

δ) οι αντιπροσωπείες υποχρεούνται, επίσης, να υλοποιούν σειρά έργων μικρότερης κλίμακας, τα οποία χρηματοδοτούνται από τα οριζόντια θεματικά προγράμματα [16]·

ε) οι αντιπροσωπείες συμμετέχουν, συχνά, και στη διαχείριση άλλων παρεμβάσεων που χρηματοδοτούνται από άλλα ειδικά μέσα βοήθειας (βλέπε γράφημα 6).

ΓΡΑΦΗΜΑ 6

ΤΟΜΕΙΣ ΣΤΟΥΣ ΟΠΟΙΟΥΣ ΜΙΑ ΤΥΠΙΚΗ ΑΝΤΙΠΡΟΣΩΠΕΙΑ ΠΡΑΓΜΑΤΟΠΟΙΕΙ ΠΑΡΕΜΒΑΣΕΙΣ ΒΟΗΘΕΙΑΣ

+++++ TIFF +++++

Πηγή: Ανάλυση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου βάσει των εγγράφων της Επιτροπής.

48. Η συνεχής συμμετοχή σε πολλούς τομείς παρεμβάσεων αντιβαίνει στον "κώδικα δεοντολογίας της ΕΕ σχετικά με τη συμπληρωματικότητα και τον καταμερισμό της εργασίας στην αναπτυξιακή πολιτική" [17], ο οποίος καταρτίστηκε το 2007. Ο κώδικας καλεί τους χορηγούς βοήθειας της ΕΕ να περιορίζουν τη δραστηριότητά τους σε μια χώρα εταίρο σε τρεις τομείς το πολύ [18] και να ανακατανέμουν τις άλλες δραστηριότητές τους, πιθανώς με ρυθμίσεις κατ’ εξουσιοδότηση συνεργασίας/εταιρικών σχέσεων με άλλους χορηγούς. Παρέχει επίσης ένα πλαίσιο για την αξιοποίηση της εμπειρογνωμοσύνης των "κύριων χορηγών" σε κάθε τομέα. Η Επιτροπή συνέταξε το έγγραφο πολιτικής [19] που αποτέλεσε τη βάση για τον κώδικα δεοντολογίας και προωθεί την εφαρμογή του. Παρ’ όλα αυτά, πρέπει να σημειωθεί ακόμη σημαντική πρόοδος στον τομέα αυτό, μεταξύ άλλων, με μεγαλύτερο κοινό προγραμματισμό. Είναι σαφές ότι η μείωση του αριθμού των τομέων στους οποίους δραστηριοποιείται ενεργά η Επιτροπή και η περαιτέρω ενίσχυση του συντονισμού με άλλους χορηγούς βοήθειας, ιδίως με άλλα κράτη μέλη της ΕΕ, μπορεί να συμβάλει στη βέλτιστη αξιοποίηση του υφιστάμενου ανθρώπινου δυναμικού.

49. Δεδομένων των προκλήσεων που αντιμετωπίζουν οι αντιπροσωπείες προκειμένου να ανταποκριθούν στις τρέχουσες ευθύνες τους και τον αυξημένο όγκο βοήθειας που διαχειρίζονται, δεν υφίστανται πολλά περιθώρια για περαιτέρω αποκέντρωση αρμοδιοτήτων, ακόμη και εάν η Επιτροπή διάκειται, καταρχήν, ευνοϊκά προς κάτι τέτοιο με βάση το Πρόγραμμα Δράσης της Άκκρας.

ΟΙ ΚΕΝΤΡΙΚΕΣ ΥΠΗΡΕΣΙΕΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΔΙΑΘΕΤΟΥΝ ΠΕΡΙΟΡΙΣΜΕΝΗ ΙΚΑΝΟΤΗΤΑ ΥΠΟΣΤΗΡΙΞΗΣ ΤΩΝ ΑΝΤΙΠΡΟΣΩΠΕΙΩΝ ΓΙΑ ΤΗ ΒΕΛΤΙΩΣΗ ΤΗΣ ΠΟΙΟΤΗΤΑΣ, ΠΑΡΑ ΤΙΣ ΣΗΜΑΝΤΙΚΕΣ ΠΡΟΣΠΑΘΕΙΕΣ ΠΟΥ ΚΑΤΑΒΑΛΛΕΙ ΤΟ EUROPEAID

50. Βασικό χαρακτηριστικό του συστήματος της αποκεντρωμένης διαχείρισης είναι η υποχρέωση παροχής εμπειρογνωμοσύνης από το EuropeAid ώστε οι αντιπροσωπείες να υποστηρίζονται στην άσκηση των αρμοδιοτήτων τους. Το EuropeAid έλαβε σημαντικά μέτρα για την εκπλήρωση αυτού του ρόλου. Μεταξύ άλλων, συγκρότησε μια διεύθυνση ειδικά για την "Ποιότητα των Επιχειρήσεων", ενώ οι γεωγραφικές διευθύνσεις του παρέχουν, επίσης, υποστήριξη. Η προεδρία του μηχανισμού της ομάδας υποστήριξης της ποιότητας που εξετάζει τις προτεινόμενες παρεμβάσεις μετά την ολοκλήρωση των σταδίων του προσδιορισμού και της διαμόρφωσης ασκείται από τον οικείο γεωγραφικό διευθυντή. Στην ομάδα εκπροσωπούνται τόσο οι γεωγραφικές υπηρεσίες όσο και η διεύθυνση "Ποιότητα των Επιχειρήσεων".

51. Εντούτοις, το EuropeAid αντιμετωπίζει σημαντικές δυσκολίες στη σώρευση της αναγκαίας εμπειρογνωμοσύνης προκειμένου να ανταποκρίνεται σωστά στον βασικό υποστηρικτικό ρόλο του, λόγω του υψηλού ποσοστού εναλλαγής των υπαλλήλων του. Αυτό συμβαίνει διότι το 40 % σχεδόν των υπαλλήλων του είναι συμβασιούχοι υπάλληλοι [20], των οποίων οι συμβάσεις έχουν στο σύνολό τους, μέγιστη διάρκεια τριών ετών χωρίς δυνατότητα ανανέωσης, όπως απαιτεί ο κανονισμός υπηρεσιακής κατάστασης. Μάλιστα, πολλοί υπάλληλοι αποχωρούν πριν από την παρέλευση των τριών ετών, λόγω της ανάγκης εύρεσης νέας απασχόλησης. Το υψηλό ποσοστό εναλλαγής δεν παρέχει σταθερή βάση ώστε να παρέχεται αποτελεσματική κεντρική στήριξη και εξασθενίζει τόσο τη θεσμική μνήμη όσο και την αποδοτικότητα των επιχειρήσεων.

ΓΡΑΦΗΜΑ 7

ΜΟΝΑΔΕΣ ΘΕΜΑΤΙΚΗΣ ΥΠΟΣΤΗΡΙΞΗΣ ΤΗΣ ΔΙΕΥΘΥΝΣΗΣ "ΠΟΙΟΤΗΤΑ ΤΩΝ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΕΩΝ" ΤΟΥ EUROPEAID

+++++ TIFF +++++

Πηγή: Ανάλυση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου βάσει των εγγράφων της Επιτροπής.

52. Η διεύθυνση "Ποιότητα των Επιχειρήσεων" περιλαμβάνει έξι θεματικές μονάδες, οι οποίες καλύπτουν συνολικά περισσότερους από 20 διαφορετικούς τομείς (βλέπε γράφημα 7). Το ευρύ φάσμα καλυπτόμενων τομέων δεν αντανακλά την ευρωπαϊκή κοινή αντίληψη για την ανάπτυξη ότι η Επιτροπή πρέπει να επικεντρώνεται σε λιγότερους τομείς, βάσει ανάλυσης των συγκριτικών πλεονεκτημάτων της. Συνήθως, μόλις δύο έως έξι υπάλληλοι εργάζονται σε κάθε τομέα για την υποστήριξη των 111 αντιπροσωπειών της ΕΕ παγκοσμίως. Αυτό συνεπάγεται ότι η εν λόγω διεύθυνση διαθέτει περιορισμένη ικανότητα, τόσο για τη συμμετοχή στον επίσημο μηχανισμό ελέγχου της υποστήριξης της ποιότητας όσο και για επιπρόσθετη ad hoc υποστήριξη προς τις αντιπροσωπείες κατόπιν συγκεκριμένου αιτήματος των τελευταίων. Ένας ακόμη περιορισμός που αντιμετωπίζει η διεύθυνση στην εκπλήρωση της αποστολής της είναι ο χαμηλός προϋπολογισμός που έχει στη διάθεσή της για την πραγματοποίηση αποστολών στήριξης στις αντιπροσωπείες.

53. Το EuropeAid έχει καταβάλει σημαντικές προσπάθειες να αναπτύξει μια σειρά χρήσιμων κατευθυντήριων γραμμών, εγχειριδίων και άλλου υλικού προκειμένου να υποστηρίξει τις αντιπροσωπείες με διαφορετικό τρόπο. Ο βασικός τομέας στον οποίο δεν δόθηκε επαρκής προσοχή ήταν οι κατευθυντήριες οδηγίες σχετικά με τον διάλογο για την πολιτική. Κι αυτό, παρόλο που, αφενός, ο διάλογος για την πολιτική συνιστά βασικό μέσο για να βελτιωθούν τα αποτελέσματα της βοήθειας και, αφετέρου, ένα σημαντικό πλεονέκτημα της αποκέντρωσης είναι οι αυξημένες δυνατότητες που παρέχει στην Επιτροπή για πραγματοποίηση διαλόγου για την πολιτική. Αυτό ίσχυε ιδίως όσον αφορά τις κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής για τη γενική δημοσιονομική στήριξη, παρά τις συγκεκριμένες ευκαιρίες που παρείχε η δημοσιονομική στήριξη για διάλογο για την πολιτική. Επίσης, οι οδηγίες διαχείρισης του κύκλου των σχεδίων της Επιτροπής, οι οποίες χρονολογούνται από το 2004, πραγματεύονται ελάχιστα τον ρόλο που μπορεί να διαδραματίσει ο διάλογος για την πολιτική στο πλαίσιο παρεμβάσεων έργων. Ο έλεγχος του Συνεδρίου σχετικά με το νέο Ευρωπαϊκό Μέσο Γειτονίας και Εταιρικής Σχέσης (ΕΜΓΕΣ) διαπίστωσε, επίσης, την έλλειψη συγκεκριμένων κατευθυντήριων οδηγιών για την πραγματοποίηση διαρθρωμένου διαλόγου με τη χώρα εταίρο [21].

ΔΕΝ ΕΧΟΥΝ ΑΝΑΠΤΥΧΘΕΙ ΑΚΟΜΗ ΕΠΑΡΚΩΣ Η ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗ, Η ΚΑΤΑΡΤΙΣΗ ΕΚΘΕΣΕΩΝ ΚΑΙ Η ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΟΣΟΝ ΑΦΟΡΑ ΤΗΝ ΠΟΙΟΤΗΤΑ ΤΗΣ ΒΟΗΘΕΙΑΣ ΚΑΙ ΤΗ ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΗ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ

54. Η αποκέντρωση είχε ως αποτέλεσμα οι αντιπροσωπείες να καταστούν υπεύθυνες για την τεχνική και δημοσιονομική παρακολούθηση των επιμέρους προγραμμάτων και έργων. Όπως διαπιστώθηκε παραπάνω (βλέπε σημείο 29), η παρουσία επιχειρησιακών και οικονομικών τμημάτων στις ίδιες τις χώρες παρείχε στην Επιτροπή πολύ περισσότερες ευκαιρίες παρακολούθησης, ιδίως μέσω επιτόπιων επισκέψεων στα έργα, με σκοπό τη βελτίωση της ποιότητας και της δημοσιονομικής διαχείρισης των παρεμβάσεών της. Εφόσον οι κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής παραμένουν υπεύθυνες για τη συνολική παρακολούθηση της παροχής της βοήθειας, είναι ουσιαστικής σημασίας η ύπαρξη ενός αποτελεσματικού συστήματος κατάρτισης εκθέσεων από τις αντιπροσωπείες προς το EuropeAid. Οι αξιολογήσεις που διενεργούνται μετά την ολοκλήρωση των παρεμβάσεων βοήθειας διαδραματίζουν, επίσης, σημαντικό ρόλο στην παροχή πληροφοριακών στοιχείων, τόσο για τις κεντρικές υπηρεσίες όσο και για τις αντιπροσωπείες, σχετικά με την ποιότητα των παρεμβάσεων βοήθειας.

55. Στην πράξη, οι αντιπροσωπείες δεν έχουν αξιοποιήσει πλήρως τις μεγαλύτερες ευκαιρίες που παρέχει η αποκέντρωση για την επιτόπια παρακολούθηση της τεχνικής και δημοσιονομικής υλοποίησης των έργων και προγραμμάτων. Από τις επισκέψεις ελέγχου του Συνεδρίου στις αντιπροσωπείες προέκυψε ότι οι επισκέψεις παρακολούθησης δεν είναι συστηματικές, αλλά τείνουν να πραγματοποιούνται περισσότερο σε κατά περίπτωση βάση, αναλόγως του διαθέσιμου χρόνου και προϋπολογισμού. Συχνά, τόσο οι υπάλληλοι με επιχειρησιακά καθήκοντα, όσο και εκείνοι με οικονομικά καθήκοντα, δίδουν προτεραιότητα στη διαδικασία τεκμηρίωσης συμβάσεων και πληρωμών, παραμελώντας τις επιτόπιες επισκέψεις. Την τάση αυτή επιδεινώνει το γεγονός ότι οι αντιπροσωπείες δεν έχουν καταρτίσει σχέδια στρατηγικής παρακολούθησης ώστε να διασφαλίζονται οι τακτικές επισκέψεις στα έργα.

56. Όσον αφορά την επιτόπια παρακολούθηση της ποιότητας της βοήθειας υπό το πρίσμα των αποτελεσμάτων, το σύστημα ROM συνιστά το βασικό μέσο που χρησιμοποιεί η Επιτροπή. Tο σύστημα ROM βασίζεται σε εξωτερικούς συμβούλους, οι οποίοι πραγματοποιούν μικρής διάρκειας αποστολές στις χώρες εταίρους, επισκέπτονται επιτόπου τα έργα και υποβάλλουν εκθέσεις στους υπαλλήλους των αντιπροσωπειών που είναι υπεύθυνοι γι’ αυτά. Η Επιτροπή δεν έχει καθιερώσει σύστημα επισκέψεων δικών της υπαλλήλων σε έργα κατά τη διάρκεια της υλοποίησης και μετά την ολοκλήρωσή της και κατάρτισης ορθώς διαρθρωμένων εκθέσεων, με ποσοτικά στοιχεία και προσανατολισμένες στα αποτελέσματα. Και αυτό, παρά το γεγονός ότι η Επιτροπή τονίζει πόσο σημαντικό είναι οι υπάλληλοί της να υιοθετούν μια προσανατολισμένη στα αποτελέσματα προσέγγιση και οι υπάλληλοι των αντιπροσωπειών να γνωρίζουν άριστα τις παρεμβάσεις βοήθειας και τις συνθήκες της χώρας.

57. Όσον αφορά την επιτόπια παρακολούθηση της δημοσιονομικής διαχείρισης, οι ετήσιες εκθέσεις του Συνεδρίου επισημαίνουν τακτικά τις αδυναμίες της δημοσιονομικής διαχείρισης από τους φορείς υλοποίησης και τα σφάλματα νομιμότητας και κανονικότητας που αυτές συνεπάγονται. Οι εκθέσεις αναφέρονται, επίσης, στις αδυναμίες του ελέγχου των έργων υποδομής από τους επόπτες των εργασιών. Σε αμφότερες τις περιπτώσεις, οι περιορισμένες επιτόπιες επισκέψεις παρακολούθησης από υπαλλήλους των αντιπροσωπειών, ιδίως από υπαλλήλους του οικονομικού τμήματος, υποδεικνύουν ότι η δημοσιονομική διαχείριση δεν παρακολουθείται επαρκώς και ότι η λήψη των απαιτούμενων διορθωτικών μέτρων για την αντιμετώπιση αδυναμιών ή σφαλμάτων καθυστερεί ή απουσιάζει εντελώς.

58. Με τον εν λόγω έλεγχο, καθώς και τον πρόσφατο έλεγχο του Συνεδρίου σχετικά με την περιφερειακή συνεργασία στο πλαίσιο του ΕΤΑ διαπιστώθηκαν ιδιαίτερες αδυναμίες στην τεχνική και δημοσιονομική επιτόπια παρακολούθηση από τις αντιπροσωπείες όσον αφορά τα θεματικά έργα (βλέπε σημείο 46) και τα περιφερειακά έργα [22]. Το γεγονός αυτό αντανακλά τις δυσκολίες που αντιμετωπίζουν οι αντιπροσωπείες όσον αφορά την υλοποίηση όλων των προτεραιοτήτων, δεδομένων των περιορισμών στον τομέα του προσωπικού. Στην περίπτωση της περιφερειακής συνεργασίας, αντανακλά, επίσης, την έλλειψη σαφούς προσδιορισμού των αρμοδιοτήτων μεταξύ των αντιπροσωπειών.

59. Το βασικό εργαλείο κατάρτισης εκθέσεων που χρησιμοποιεί η Επιτροπή μεταξύ των αντιπροσωπειών και του EuropeAid είναι η έκθεση διαχείρισης της εξωτερικής βοήθειας (ΕΔΕΒ), την οποία οι αντιπροσωπείες υποχρεούνται να καταρτίζουν ανά εξάμηνο. Η κατάρτιση των εν λόγω εκθέσεων απαιτεί σημαντική επένδυση χρόνου από τις αντιπροσωπείες. Ωστόσο, οι εκθέσεις αυτές περιγράφουν σε μεγάλο βαθμό τις δραστηριότητες που πραγματοποιήθηκαν και τα προβλήματα που αντιμετωπίστηκαν κατά την υλοποίηση. Εκτός αυτού, τα παρεχόμενα πληροφοριακά στοιχεία αλληλοκαλύπτονται εν μέρει με τα πληροφοριακά στοιχεία που είναι διαθέσιμα στο CRIS. Οι εκθέσεις παρέχουν ελάχιστα στοιχεία σχετικά με τα πραγματικά αποτελέσματα της βοήθειας, υπό τη μορφή είτε αξιολογήσεων της ίδιας της αντιπροσωπείας είτε στοιχείων υποβληθέντων σχετικά με τα αποτελέσματα των αξιολογήσεων που διενεργήθηκαν μετά την ολοκλήρωση των παρεμβάσεων βοήθειας. Παράλληλα, δεν πραγματεύονται επαρκώς θέματα δημοσιονομικής διαχείρισης, για τα οποία είναι υπεύθυνος ο επικεφαλής της αντιπροσωπείας, με την ιδιότητά του ως δευτερεύοντος διατάκτη.

60. Οι αξιολογήσεις που διενεργεί η μονάδα αξιολόγησης της βοήθειας των κεντρικών υπηρεσιών της Επιτροπής (βλέπε σημείο 27) διατίθενται στις αντιπροσωπείες μέσω του ιστοτόπου του EuropeAid. Εντούτοις, οι διαπιστώσεις των αξιολογήσεων που πραγματοποιούνται για λογαριασμό των αντιπροσωπειών δεν χρησιμοποιούνται συστηματικά από τις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής, επειδή δεν υφίσταται κεντρική βάση δεδομένων για τη διατήρηση και ανάλυση τέτοιων αξιολογήσεων.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

ΓΕΝΙΚΑ ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ

61. Η αποκέντρωση συνέβαλε στη βελτίωση της παροχής της βοήθειας, ως βασικό τμήμα της ευρύτερης μεταρρύθμισης της Επιτροπής όσον αφορά τη διαχείριση της εξωτερικής της βοήθειας κατά την τελευταία δεκαετία. Οι βελτιώσεις είναι πλέον εμφανείς στην ταχύτητα της παροχής της βοήθειας και την αξιοπιστία των διαδικασιών δημοσιονομικής διαχείρισης. Ορισμένοι δείκτες εμφαίνουν επίσης βελτιώσεις στην ποιότητα της βοήθειας, μολονότι το σύστημα της Επιτροπής για τη μέτρηση της ποιότητας της βοήθειας δεν έχει αναπτυχθεί ακόμη επαρκώς, ώστε να καθιστά δυνατή την εξαγωγή αξιόπιστων συμπερασμάτων.

62. Εντούτοις, ο έλεγχος διαπίστωσε, επίσης, ότι υφίστανται αρκετές ανεπάρκειες στη λειτουργία του συστήματος της αποκεντρωμένης διαχείρισης, οι οποίες δεν επιτρέπουν την πλήρη αξιοποίηση όλων των δυνητικών ωφελειών της αποκέντρωσης. Οι αντιπροσωπείες αντιμετωπίζουν ορισμένες προκλήσεις στην προσπάθειά τους να επιτύχουν τη βέλτιστη κατανομή και αξιοποίηση των υφιστάμενων πόρων. Παράλληλα, το EuropeAid αντιμετωπίζει δυσκολίες στην προσπάθειά του να παρέχει επαρκή υποστήριξη στις αντιπροσωπείες, ώστε να διασφαλίζεται η υψηλή ποιότητα των παρεμβάσεων βοήθειας, παρά τις σημαντικές προσπάθειες που έχει καταβάλει προς την κατεύθυνση αυτή. Η Επιτροπή δεν έχει αξιοποιήσει πλήρως τις μεγαλύτερες ευκαιρίες που παρέχει η αποκέντρωση για τη βελτίωση της βοήθειας, μέσω του διαλόγου στις ίδιες τις χώρες και της επιτόπιας παρακολούθησης.

63. Η αναδιοργάνωση του EuropeAid μετά τη δημιουργία της ΕΥΕΔ, παρέχει την ευκαιρία στην Επιτροπή να αντιμετωπίσει τα προβλήματα που επισημαίνονται στην παρούσα έκθεση.

ΕΙΔΙΚΑ ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

64. Μετά την αποκέντρωση των διαχειριστικών αρμοδιοτήτων, η Επιτροπή είναι σε θέση τόσο να δεσμεύει όσο και να εκταμιεύει περισσότερη βοήθεια. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή απέφυγε τον κίνδυνο η χορήγηση μεγαλύτερων ποσών βοήθειας να οδηγήσει σε συσσώρευση μη δαπανηθέντων πόρων. Εντούτοις, είναι δυνατό να παρέλθει αρκετό διάστημα μεταξύ της πληρωμής της Επιτροπής και της υλοποίησης της βοήθειας, γεγονός που δεν εμφαίνεται επαρκώς στους τρέχοντες δείκτες της Επιτροπής.

Σύσταση 1

Η Επιτροπή πρέπει να συμπληρώσει την εκτέλεση του προϋπολογισμού, ως δείκτη ταχύτητας, με άλλους δείκτες, ούτως ώστε να είναι δυνατή η καλύτερη αξιολόγηση της ταχύτητας με την οποία υλοποιείται στην πράξη η βοήθεια.

65. Η Επιτροπή έχει ήδη καταβάλει σημαντικές προσπάθειες για τη βελτίωση της ποιότητας της βοήθειάς της και ορισμένοι δείκτες καταδεικνύουν την επίτευξη καλύτερων αποτελεσμάτων. Εντούτοις, τα συστήματα της Επιτροπής για τη μέτρηση της ποιότητας δεν είναι αρκούντως αξιόπιστα και η Επιτροπή βασίζεται υπερβολικά στο εξωτερικό σύστημα παρακολούθησής της (ROM) για τον σκοπό αυτό. Οι ίδιες οι αντιπροσωπείες δεν διενεργούν αξιολογήσεις της αποτελεσματικότητας των παρεμβάσεων βοήθειας που υλοποιούν και οι αξιολογήσεις που πραγματοποιούνται για λογαριασμό των αντιπροσωπειών δεν αξιοποιούνται επαρκώς για τον σκοπό αυτό.

Σύσταση 2

Η Επιτροπή πρέπει να λάβει τα ακόλουθα μέτρα ώστε να βελτιώσει το σύστημά της για τη μέτρηση της ποιότητας της εξωτερικής βοήθειάς της:

α) οι αντιπροσωπείες πρέπει να αξιολογούν την αποτελεσματικότητα όλων των παρεμβάσεων βοήθειας που έχουν ολοκληρωθεί·

β) οι ανεξάρτητες αξιολογήσεις που διενεργούνται για λογαριασμό της Επιτροπής πρέπει να περιλαμβάνουν ποσοτικές αξιολογήσεις, προκειμένου να καθίσταται δυνατή η σαφέστερη αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των παρεμβάσεων βοήθειας.

66. Το EuropeAid σημείωσε σημαντική πρόοδο προς την κατεύθυνση της βελτίωσης της αξιοπιστίας των διαδικασιών του που αφορούν τη δημοσιονομική διαχείριση, μολονότι παραμένουν ορισμένες αδυναμίες. Από το 2008, εφαρμόζει μια ολοκληρωμένη στρατηγική ελέγχου, την οποία βελτιώνει περαιτέρω στις λεπτομέρειές της με τη συνεχή ανάλυση του κόστους και των ωφελειών των ελέγχων του.

Σύσταση 3

Η Επιτροπή πρέπει να παρακολουθεί στενά την εφαρμογή της νέας της στρατηγικής ελέγχου, τόσο σε επίπεδο EuropeAid όσο και στις αντιπροσωπείες, με σκοπό να αποκομίζει αξιόπιστα και πλήρη πληροφοριακά στοιχεία για την αξιολόγηση του κόστους και των ωφελειών της.

67. Η Επιτροπή στην προσπάθειά της να διασφαλίσει τη βέλτιστη κατανομή και αξιοποίηση του υφιστάμενου ανθρώπινου δυναμικού στις αντιπροσωπείες της, στο πλαίσιο μιας πολιτικής μηδενικής αύξησης των ανθρώπινων πόρων, έρχεται αντιμέτωπη με ορισμένες προκλήσεις. Οι προκλήσεις αυτές περιλαμβάνουν τη διατήρηση ισορροπίας μεταξύ των υπαλλήλων με καθήκοντα διαχείρισης της βοήθειας και των υπαλλήλων με άλλα καθήκοντα, το υψηλό ποσοστό κενών θέσεων συμβασιούχων υπαλλήλων και την κάλυψη των αναγκών των υπαλλήλων της να αναπτύξουν δεξιότητες για τη διαχείριση νέων μορφών βοήθειας. Η βοήθεια που διαχειρίζεται κάθε αντιπροσωπεία εξακολουθεί να καλύπτει ευρύ φάσμα τομέων, παρά τις προσπάθειες που κατέβαλε η Επιτροπή για τη βελτίωση του συντονισμού με άλλους χορηγούς βοήθειας. Το γεγονός αυτό ασκεί επιπρόσθετη πίεση στους πόρους των αντιπροσωπειών.

Σύσταση 4

Η Επιτροπή, προκειμένου να συνδράμει τις αντιπροσωπείες της στην προσπάθειά τους να αντιμετωπίσουν την πρόκληση στον τομέα του ανθρώπινου δυναμικού, θα πρέπει:

α) να πραγματοποιήσει ανάλυση όσον αφορά:

(i) τον φόρτο εργασίας των αντιπροσωπειών, προκειμένου να καταλήξει σε συμπεράσματα σχετικά με την επάρκεια των υπαλλήλων στις διάφορες αντιπροσωπείες·

(ii) την ισορροπία μεταξύ των υπαλλήλων των αντιπροσωπειών με καθήκοντα διαχείρισης της βοήθειας και εκείνων με άλλα καθήκοντα·

(iii) την εμπειρογνωμοσύνη των υπαλλήλων των αντιπροσωπειών, προκειμένου οι υπάλληλοι να τοποθετούνται σε αντιπροσωπείες όπου οι δεξιότητές τους είναι περισσότερο αναγκαίες και να εντοπίζονται οι ελλείψεις σε δεξιότητες που πρέπει να καλυφθούν·

β) να καταβάλει περαιτέρω προσπάθειες μείωσης του αριθμού των τομέων παρέμβασης στους οποίους δραστηριοποιείται, κυρίως ενισχύοντας τον συντονισμό με τα κράτη μέλη της ΕΕ·

γ) να αξιοποιήσει περισσότερο την εμπειρογνωμοσύνη των κρατών μελών στις χώρες εταίρους.

68. Το EuropeAid κατέβαλε σημαντικές προσπάθειες προκειμένου να στηρίξει τις αντιπροσωπείες για τη βελτίωση της ποιότητας των παρεμβάσεων βοήθειας. Εντούτοις, εμπόδιο στις προσπάθειες αυτές αποτελεί το υψηλό ποσοστό εναλλαγής υπαλλήλων, εξαιτίας του γεγονότος ότι το 40 % των υπαλλήλων του απασχολείται βάσει τριετών μη ανανεώσιμων συμβάσεων. Αυτό δυσχεραίνει τη σώρευση και τη διατήρηση μιας σταθερής βάσης εμπειρογνωμοσύνης και δεν είναι αποδοτικό. Το EuropeAid έχει αναπτύξει ευρύ φάσμα κατευθυντήριων οδηγιών για τις αντιπροσωπείες, μολονότι απαιτείται ακόμη περισσότερη υποστήριξη στον βασικό τομέα του διαλόγου για την πολιτική.

Σύσταση 5

Προκειμένου να ενισχυθεί η υποστήριξη προς τις αντιπροσωπείες:

α) η Επιτροπή πρέπει να λάβει μέτρα για τη μείωση του υψηλού ποσοστού εναλλαγής υπαλλήλων στο EuropeAid·

β) το EuropeAid πρέπει να αναπτύξει βελτιωμένες κατευθυντήριες οδηγίες για τον διάλογο για την πολιτική.

69. Οι αντιπροσωπείες δεν έχουν αξιοποιήσει επαρκώς τις ευκαιρίες που παρείχε η αποκέντρωση για επιτόπιες επισκέψεις παρακολούθησης των παρεμβάσεων βοήθειας, με σκοπό τη βελτίωση της ποιότητας και της δημοσιονομικής διαχείρισής τους, καθώς και της κατάρτισης εκθέσεων για τα αποτελέσματα. Σε γενικές γραμμές, οι εκθέσεις των αντιπροσωπειών προς το EuropeAid επικεντρώνονται υπερβολικά στις δραστηριότητες και αλληλεπικαλύπτονται με τις εκθέσεις του CRIS. Οι κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής δεν αξιοποιούν επαρκώς τις εξωτερικές, ανεξάρτητες αξιολογήσεις που πραγματοποιούνται για λογαριασμό των αντιπροσωπειών.

Σύσταση 6

Η Επιτροπή πρέπει να ενισχύσει την παρακολούθηση, την κατάρτιση εκθέσεων και την αξιολόγηση στο πλαίσιο του συστήματος της αποκεντρωμένης διαχείρισης:

α) απαιτώντας από τις αντιπροσωπείες να πραγματοποιούν συστηματικά επισκέψεις τεχνικής και δημοσιονομικής παρακολούθησης στα έργα, στο πλαίσιο της στρατηγικής παρακολούθησης που εφαρμόζει κάθε αντιπροσωπεία·

β) προσανατολίζοντας περισσότερο το εσωτερικό σύστημα κατάρτισης εκθέσεων στα αποτελέσματα των παρεμβάσεων βοήθειας·

γ) διασφαλίζοντας, στο πλαίσιο της δημιουργίας της ΕΥΕΔ, την αποτελεσματική εφαρμογή των νέων προτεινόμενων νομικών διατάξεων, σύμφωνα με τις οποίες οι επικεφαλής των αντιπροσωπειών λογοδοτούν ως δευτερεύοντες διατάκτες.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα IΙΙ, του οποίου προεδρεύει ο κύριος Jan KINŠT, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 1ης Φεβρουαρίου 2011.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Πρόεδρος

[1] 5371 εκατομμύρια ευρώ δαπανήθηκαν από τον γενικό προϋπολογισμό της ΕΕ και 3069 εκατομμύρια ευρώ από τα Ευρωπαϊκά Ταμεία Ανάπτυξης (EΤΑ).

[2] Ειδική έκθεση αριθ. 10/2004 σχετικά με την ανάθεση της διαχείρισης της εξωτερικής βοήθειας της ΕΚ στις αντιπροσωπείες της Επιτροπής (ΕΕ C 72 της 22.3.2005).

[3] Η ΓΔ Ανάπτυξης είναι αρμόδια για τον προγραμματισμό της βοήθειας προς τις χώρες ΑΚΕ και η ΓΔ Εξωτερικών Σχέσεων για τον προγραμματισμό της βοήθειας προς άλλες χώρες.

[4] Το Πρόγραμμα Δράσης της Άκκρας καταρτίστηκε κατά τη σύνοδο των χωρών εταίρων και χορηγών βοήθειας στην Άκκρα τον Σεπτέμβριο του 2008 στο πλαίσιο της εξέτασης της προόδου όσον αφορά την υλοποίηση των δεσμεύσεων της Δήλωσης του Παρισιού για την αποτελεσματικότητα της βοήθειας του 2005.

[5] Άρθρο 27, παράγραφος 3, της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, όπως τροποποιήθηκε με τη Συνθήκη της Λισσαβώνας.

[6] Η ΓΔ Διεύρυνσης δεν συμπεριλήφθηκε σε αυτόν τον έλεγχο.

[7] Βλέπε την ειδική έκθεση αριθ. 10/2008 με τίτλο "Αναπτυξιακή βοήθεια της ΕΚ για τις υπηρεσίες υγείας στην υποσαχάρια Αφρική" (σημεία 26 και 27).

[8] Το 2008, το 16 % περίπου (300 εκατομμύρια ευρώ) του ΕΤΑ αποτέλεσε αντικείμενο συμβάσεων που προέβλεπαν εκταμίευση μέσω αυτού του μηχανισμού (βλέπε AIDCO Ετήσια Έκθεση Δραστηριοτήτων για το 2008, παράρτημα 5).

[9] Τα εν λόγω πέντε κριτήρια αποτελούν τα σταθερά κριτήρια αξιολόγησης της ανάπτυξης, τα οποία συνιστά η Επιτροπή Αναπτυξιακής Βοήθειας του ΟΟΣΑ (ΕΑΒ).

[10] Πρέπει να σημειωθεί ότι η μεθοδολογία ROM τροποποιήθηκε το 2009 (βλέπε σημείο 24 δ)).

[11] Η Δήλωση του Παρισιού του 2005 για την αποτελεσματικότητα της βοήθειας προσδιόρισε ως τις πέντε βασικές αρχές που καθιστούν αποτελεσματικότερη τη βοήθεια, την οικειοποίηση από τη χώρα, την ευθυγράμμιση, την εναρμόνιση, τη διαχείριση με επικέντρωση στα αποτελέσματα και την αμοιβαία λογοδοσία. Τη δήλωση υπέγραψαν περισσότεροι από 100 χορηγοί βοήθειας και χώρες εταίροι, μεταξύ των οποίων και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

[12] Βλέπε την ειδική έκθεση του Συνεδρίου αριθ. 11/2010 σχετικά με τη διαχείριση της γενικής δημοσιονομικής στήριξης από την Επιτροπή στις χώρες ΑΚΕ, καθώς και στις χώρες της Λατινικής Αμερικής και της Ασίας, σημείο 83.

[13] Οι εξωτερικοί έλεγχοι πραγματοποιούνται, κυρίως, για λογαριασμό των αντιπροσωπειών με το πέρας των έργων, προτού πραγματοποιηθεί η τελική πληρωμή, ώστε να διασφαλίζεται ότι οι δαπάνες του έργου ήταν νόμιμες και κανονικές.

[14] Κοινό σύστημα πληροφόρησης RELEX.

[15] Το 2001, οι υπάλληλοι των αντιπροσωπειών ανέρχονταν σε 900 περίπου, ενώ οι υπάλληλοι του EuropeAid ανέρχονταν σε 1350 περίπου.

[16] Πέντε είναι τα θεματικά προγράμματα στο πλαίσιο του μηχανισμού αναπτυξιακής συνεργασίας: μη κρατικοί φορείς και τοπικές αρχές, επένδυση στο ανθρώπινο δυναμικό, επισιτιστική ασφάλεια, περιβάλλον και βιώσιμη διαχείριση των φυσικών πόρων και μετανάστευση και άσυλο.

[17] Κώδικας δεοντολογίας της ΕΕ σχετικά με τη συμπληρωματικότητα και τον καταμερισμό της εργασίας στην αναπτυξιακή πολιτική. Συμπεράσματα του Συμβουλίου και των εκπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών, 9558/07, Βρυξέλλες, 15.5.2007.

[18] Οι τρεις τομείς δεν περιλαμβάνουν προγράμματα γενικής δημοσιονομικής στήριξης.

[19] Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο με τίτλο "Κώδικας δεοντολογίας της ΕΕ για τον καταμερισμό της εργασίας στην αναπτυξιακή πολιτική", COM(2007) 72 τελικό, Βρυξέλλες, 28.2.2007.

[20] Σε ορισμένες γεωγραφικές διευθύνσεις, το ποσοστό φθάνει έως και το 50 %, ενώ στη διεύθυνση "Ποιότητα των Επιχειρήσεων" το ποσοστό είναι 35 %, σε σύγκριση με τον μέσο όρο που ανέρχεται στο 15 % για το σύνολο της Επιτροπής.

[21] Βλέπε την ειδική έκθεση του Συνεδρίου αριθ. 13/2010 με τίτλο "Τέθηκε επιτυχώς σε εφαρμογή και παράγει αποτελέσματα το Ευρωπαϊκό Μέσο Γειτονίας και Εταιρικής Σχέσης στον Νότιο Καύκασο (Αρμενία, Αζερμπαϊτζάν και Γεωργία);".

[22] Βλέπε την ειδική έκθεση αριθ. 18/2009 με τίτλο "Αποτελεσματικότητα της στήριξης του ΕΤΑ για την περιφερειακή οικονομική ολοκλήρωση στην Ανατολική και Δυτική Αφρική", ιδίως το πλαίσιο 2.

--------------------------------------------------

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

ΠΡΟΣΦΑΤΟΙ ΕΛΕΓΧΟΙ ΕΠΙΔΟΣΕΩΝ (2007–2010) ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΗΣ ΑΝΑΠΤΥΞΙΑΚΗΣ ΒΟΗΘΕΙΑΣ

Ειδική έκθεση αριθ. 6/2007 — Αποτελεσματικότητα της τεχνικής βοήθειας στο πλαίσιο της ανάπτυξης ικανοτήτων.

Ειδική έκθεση αριθ. 6/2008 — Βοήθεια αποκατάστασης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής μετά το τσουνάμι και τον τυφώνα Mitch.

Ειδική έκθεση αριθ. 9/2008 — Η αποτελεσματικότητα της υποστήριξης που παρέχει η ΕΕ στον τομέα της ελευθερίας, της ασφάλειας και της δικαιοσύνης στη Λευκορωσία, στη Μολδαβία και στην Ουκρανία.

Ειδική έκθεση αριθ. 10/2008 — Αναπτυξιακή βοήθεια της ΕΚ για τις υπηρεσίες υγείας στην υποσαχάρια Αφρική.

Ειδική έκθεση αριθ. 4/2009 — Η διαχείριση, εκ μέρους της Επιτροπής, της συμμετοχής των μη κρατικών φορέων στην αναπτυξιακή συνεργασία της ΕΚ.

Ειδική έκθεση αριθ. 15/2009 — Βοήθεια της ΕΕ υλοποιούμενη μέσω οργανώσεων των Ηνωμένων Εθνών: λήψη αποφάσεων και παρακολούθηση.

Ειδική έκθεση αριθ. 18/2009 — Αποτελεσματικότητα της στήριξης του ΕΤΑ για την περιφερειακή οικονομική ολοκλήρωση στην Ανατολική και τη Δυτική Αφρική.

Ειδική έκθεση αριθ. 11/2010 — Διαχείριση της γενικής δημοσιονομικής στήριξης από την Επιτροπή στις χώρες ΑΚΕ, καθώς και στις χώρες της Λατινικής Αμερικής και της Ασίας.

Ειδική έκθεση αριθ. 12/2010 — Η αναπτυξιακή βοήθεια της ΕΕ για τη στοιχειώδη εκπαίδευση στην υποσαχάρια Αφρική και τη Νότια Ασία.

Ειδική έκθεση αριθ. 13/2010 — Τέθηκε επιτυχώς σε εφαρμογή και παράγει αποτελέσματα το Ευρωπαϊκό Μέσο Γειτονίας και Εταιρικής Σχέσης στον Νότιο Καύκασο (Αρμενία, Αζερμπαϊτζάν και Γεωργία);

--------------------------------------------------