ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ - Έκθεση σχετικά με την υλοποίηση του προγράμματος Fiscalis (1998-2002)

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ - Έκθεση σχετικά με την υλοποίηση του προγράμματος Fiscalis (1998-2002)

ΣΥΝΟΨΗ

Μέρος 1: Έκθεση σχετικά με την υλοποίηση των κοινών δράσεων του προγράμματος Fiscalis (1998-2002)

1. Εισαγωγή

1.1. Το πρόγραμμα Fiscalis

1.1.1. Ιστορικό του προγράμματος

1.1.2. Οργανωτική διάρθρωση του προγράμματος

1.2. Χαρακτήρας και σκοπός της έκθεσης

1.2.1. Οριοθέτηση του πεδίου ανάλυσης

1.2.2. Διαδικασία που ακολουθήθηκε

1.2.3. Στόχοι του προγράμματος

1.2.4. Επισκόπηση των δεδομένων

2. Προϋπολογισμός

3. Σεμινάρια

3.1. Πίνακας υλοποιήσεων

3.2. Διαπιστώσεις

3.3. Επιθυμητές βελτιώσεις

4. Ανταλλαγές

4.1. Πίνακας υλοποιήσεων

4.2. Διαπιστώσεις

4.3. Επιθυμητές βελτιώσεις

5. Πολυμερείς ελεγχοι

5.1. Υλοποιήσεις

5.2. Διαπιστώσεις

5.3. Επιθυμητές βελτιώσεις

6. Κατάρτιση

6.1. Πίνακας υλοποιήσεων

6.2. Διαπιστώσεις

6.3. Επιθυμητές βελτιώσεις

7. Διαχείριση του προγραμματος και αποδοτικοτητα

8. Ανοιγμα του προγραμματος στις υποψηφιες χωρες

9. Αποτελέσματα και επιπτωσεις των κοινων δρασεων

9.1. Διασφάλιση της βελτίωσης των διοικητικών διαδικασιών: Απλούστευση και εκσυγχρονισμός της νομοθεσίας

9.1.1. Άμεσα αποτελέσματα

9.1.2. Μεσοπρόθεσμες και μακροπρόθεσμες επιπτώσεις

9.1.3. Διαπιστώσεις

9.2. Παροχή υψηλού επιπέδου κατανόησης του κοινοτικού δικαίου στους υπαλλήλους και ομοιόμορφη εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας

9.2.1. Βραχυπρόθεσμες επιπτώσεις

9.2.2. Μεσοπρόθεσμες και μακροπρόθεσμες επιπτώσεις

9.2.3. Διαπιστώσεις

9.3. Διασφάλιση αποτελεσματικής, ουσιαστικής και εκτεταμένης διοικητικής συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών και καταπολέμηση της απάτης

9.3.1. Βραχυπρόθεσμες επιπτώσεις

9.3.2. Μεσοπρόθεσμες και μακροπρόθεσμες επιπτώσεις

9.3.3. Διαπιστώσεις

10. Γενικα συμπερασματα και συστασεις των κοινων δρασεων

Μέρος 2: Έκθεση σχετικά με την υλοποίηση του προγράμματος Fiscalis στον τομέα της πληροφορικής (1998-2002)

1. Εισαγωγη

1.1. Περιεχόμενο

1.2. Πηγές άντλησης στοιχείων

1.3. Η ενδιάμεση αξιολόγηση

1.4. Δομή της ανάλυσης

2. Προϋπολογισμος

3. Κοινό μεροσ των προγραμματων Fiscalis και Τελωνεια 2002

3.1. CCN/CSI (Common Communication Network/ Common System Interface) (Κοινό δίκτυο επικοινωνιών/ Κοινή διεπαφή συστημάτων)

3.1.1. Περιγραφή

3.1.2. Αξιολόγηση της εγκατάστασης και της ανάπτυξης του CCN/CSI

3.1.3. Αποτελέσματα

3.1.3.1. Ποιοτική αξιολόγηση εκ μέρους των χρηστών

3.1.3.2. Ποσοτικά στοιχεία

3.1.3.3. Η μελέτη της Gartner Group (2002)

3.1.4. Επιπτώσεις

3.2. Μέσα διαχείρισης του προγράμματος

3.2.1. Project Support Office (PSO) (Γραφείο στήριξης σχεδίου)

3.2.2. TEMPO (Taxud Electronic Management of Projects Online)

3.2.2.1. Περιγραφή

3.2.2.2. Συμβολή του Tempo

4. Οι εφαρμογές που σχετιζονται με τον ΦΠΑ και τους ειδικους φορους καταναλωσης

4.1. Αξιολόγηση της ανάπτυξης, της εγκατάστασης και της λειτουργίας του συνόλου των φορολογικών εφαρμογών

4.1.1. Ανάπτυξη και εγκατάσταση

4.1.2. Λειτουργία

4.2. Χρησιμότητα/ Βιωσιμότητα

4.3. Η εφαρμογή VIES (VAT Information Exchange System) (Σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών σχετικά με τον ΦΠΑ)

4.3.1. Περιγραφή του συστήματος

4.3.2. Αποτελέσματα

4.3.2.1. Ποιοτική αξιολόγηση εκ μέρους των κρατών μελών

4.3.2.2. Ποσοτικά στοιχεία

4.3.3. Επιπτώσεις

4.4. Τα ηλεκτρονικά έντυπα SCACform 2001

4.4.1. Περιγραφή

4.4.2. Ποιοτικά και ποσοτικά αποτελέσματα

4.5. Η βάση δεδομένων SEED

4.5.1. Περιγραφή

4.5.2. Αποτελέσματα

4.5.3. Επιπτώσεις

4.6. Η εφαρμογή SIPA (Σύστημα προηγούμενης ενημέρωσης για τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης)

4.6.1. Περιγραφή

4.6.2. Αποτελέσματα

4.6.3. Επιπτώσεις

4.7. Τα ηλεκτρονικά έντυπα MVS

4.7.1. Περιγραφή

4.7.2. Αποτελέσματα

4.7.3. Επιπτώσεις

4.8. Ο ΦΠΑ ηλεκτρονικού εμπορίου

4.9. Η μελέτη εφικτότητας του EMCS (Excise Movement and Control System)

5. Συμπεράσματα

5.1. Κοινό μέρος των προγραμμάτων Τελωνεία 2002 και Fiscalis

5.2. Οι εφαρμογές σχετικά με τον ΦΠΑ και τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης

ΑΚΡΩΝΥΜΙΑ - ΓΛΩΣΣΑΡΙΟ

ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑΤΑ

Παραρτημα 1: Σεμιναρια Fiscalis

Παραρτημα 2: Απαντησεις των συμμετεχοντων στα σεμιναρια 2000 και 2001 στα ατομικα ερωτηματολογια αξιολογησης

Παραρτημα 3: Απαντησεις των συμμετεχοντων στα σεμιναρια του 2000 και του 2001 στα ατομικα ερωτηματολογια αξιολογησης

Παραρτημα 4: Ανταλλαγεσ Fiscalis

Παραρτημα 5: Απαντησεις των συμμετεχοντων στις ανταλλαγεσ του 2000 και του 2001 στα ατομικα ερωτηματολογια αξιολογησης

Παραρτημα 6: Ανταλλαγεσ ανα κρατος μελος

Παραρτημα 7: Πολυμερεις ελεγχοι Fiscalis

Παραρτημα 8: Αριθμοσ πολυμερων ελεγχων που διενεργηθηκαν το 1998 και το 1999

Παραρτημα 9: Αριθμος πολυμερων ελεγχων που διενεργηθηκαν το 2000 και το 2001

Παραρτημα 10: Αριθμος πολυμερων ελεγχων που προταθηκαν το 2002

Παραρτημα 11: Καταρτιση Fiscalis και εξωτερικες δρασεις

Παραρτημα 12: Βελτιωση των προσωπικων διοικητικων εργασιων

Παραρτημα 13: Προϋπολογισμος του Fiscalis στον τομεα της πληροφορικης

Παραρτημα 14: Αξιολογηση εκ μερους των κρατων μελων της αναπτυξης, της εγκαταστασης και της λειτουργιας του συστηματος CCN/CSI

Παραρτημα 15: Αξιολογηση εκ μερους των κρατων μελων της εγκαταστασης και της λειτουργιας των εθνικων συνιστωσων των συστηματων που αναπτυχθηκαν στο πλαισιο του προγραμματος Fiscalis

Παραρτημα 16: Αξιολογηση εκ μερους των κρατων μελων της ποιοτητας των πληροφοριων που παρεχουν τα συστηματα Fiscalis

Παραρτημα 17: Αξιολογηση εκ μερους των κρατων μελων της πληροτητας των πληροφοριων που παρεχουν τα συστηματα Fiscalis

Παραρτημα 18: Αξιολογηση των εφαρμογων που σχετιζονται με τον ΦΠΑ απο τους υπευθυνους των «Κεντρικων Γραφειων Συνδεσμου (CLO)»

Παραρτημα 19: Αξιολογηση των εφαρμογων που σχετιζονται με τους ειδικους φορους καταναλωσης απο τους υπευθυνους των γραφειων συνδεσμου για τους ειδικους φορους καταναλωσης (BLA)

Παραρτημα 20: Αξιολογηση απο τα κρατη μελη της χρησης των συστηματων που αναπτυχθηκαν στο πλαισιο του προγραμματος Fiscalis

Παραρτημα 21: Αξιολογηση τησ χρησιμοτητασ των συστηματων επικοινωνιας και ανταλλαγης πληροφοριων απο τους συμμετεχοντες στις κοινες δρασεις του προγραμματοσ Fiscalis

ΣΥΝΟΨΗ

Το πρόγραμμα Fiscalis είναι ένα πολυετές πρόγραμμα κοινοτικής δράσης, το οποίο αποσκοπεί στη βελτίωση της λειτουργίας των συστημάτων έμμεσης φορολογίας στην εσωτερική αγορά.

Η παρούσα έκθεση εκπονήθηκε σύμφωνα με το άρθρο 12, παράγραφος 3, της απόφασης αριθ. 888/98/ΕΚ της 30ής Μαρτίου 1998. Αφορά την υλοποίηση του προγράμματος και αποτελείται από δύο μέρη:

(1) Το πρώτο μέρος αναφέρεται στην υλοποίηση των κοινών δράσεων (σεμιναρίων, ανταλλαγών, πολυμερών ελέγχων και πρωτοβουλιών κατάρτισης).

(2) Το δεύτερο μέρος αφορά τον τομέα της πληροφορικής.

I) Στο πρώτο μέρος παρουσιάζονται οι κοινές δράσεις και τα συναφή χρηματοοικονομικά στοιχεία. Παρατίθενται οι δράσεις που υλοποιήθηκαν για κάθε μέσο, η χρησιμότητά τους στο πλαίσιο του προγράμματος (διαπιστώσεις) και οι επιθυμητές βελτιώσεις.

Σύμφωνα με το άρθρο 7 της απόφασης Fiscalis, στο πρόγραμμα μπορούν να συμμετέχουν οι συνδεδεμένες χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης σύμφωνα με τις προϋποθέσεις που καθορίζονται στις συμφωνίες σύνδεσης ή στα συμπληρωματικά πρωτόκολλα σχετικά με τη συμμετοχή των χωρών αυτών στο πρόγραμμα. Η χρηματοδότηση έχει διασφαλισθεί από άλλα προγράμματα, εκτός του Fiscalis, στο πλαίσιο της προενταξιακής στρατηγικής.

Στην έκθεση αναλύονται οι σχέσεις μεταξύ των δράσεων που έχουν υλοποιηθεί και των τυπικών ή στρατηγικών στόχων του προγράμματος. Οι τυπικοί στόχοι του προγράμματος (άρθρο 3 της απόφασης Fiscalis) είναι οι εξής:

(1) να αποκτήσουν οι υπάλληλοι το αυτό υψηλό επίπεδο κατανόησης του κοινοτικού δικαίου.

(2) να διασφαλισθεί η βελτίωση των διοικητικών διαδικασιών.

(3) να διασφαλισθεί η αποτελεσματική, ουσιαστική και εκτεταμένη συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών και μεταξύ αυτών και της Επιτροπής.

Οι στρατηγικοί στόχοι του προγράμματος είναι οι εξής:

- να απλουστευθεί και να εκσυγχρονισθεί η νομοθεσία.

- να εκσυγχρονισθεί η διοίκηση.

- να διασφαλιστεί η ενιαία εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας.

- να βελτιωθούν η διοικητική συνεργασία και οι προσπάθειες καταπολέμησης της απάτης.

- Προϋπολογισμός

Για την εκτέλεση του προγράμματος Fiscalis χορηγήθηκε πίστωση 40 εκατομμυρίων ευρώ, από την οποία 35 % των ετησίων αναλήψεων υποχρεώσεων διατέθηκε σε κοινές δράσεις.

- Μέθοδος αξιολόγησης

Στην έκθεση προσδιορίζονται τρία επίπεδα επιπτώσεων: οι βραχυπρόθεσμες επιπτώσεις ή άμεσα αποτελέσματα της δράσης, οι μεσοπρόθεσμες επιπτώσεις, όταν οι υπάλληλοι, ως άμεσοι αποδέκτες της δράσης, χρησιμοποιούν το κεκτημένο στην εθνική τους διοίκηση, και οι μακροπρόθεσμες επιπτώσεις, όταν το κεκτημένο των δραστηριοτήτων του προγράμματος διαδίδεται στο σύνολο της εθνικής διοίκησης και χρησιμοποιείται από υπαλλήλους που δεν συμμετείχαν άμεσα στις δραστηριότητες.

Όσον αφορά τις βραχυπρόθεσμες επιπτώσεις, τα κράτη μέλη κατέταξαν σε μια κλίμακα από το 1 (καθόλου χρήσιμη) έως το 4 (πολύ χρήσιμη) τη συμβολή κάθε δραστηριότητας στην επίτευξη των στόχων του προγράμματος. Εξάλλου, οι συμμετέχοντες στις δράσεις εξέφρασαν τον βαθμό ικανοποίησής τους σχετικά με τη βελτίωση των γνώσεών τους στον τομέα της κοινοτικής νομοθεσίας που αφορά τους εμμέσους φόρους, και σχετικά με τον εντοπισμό των «ορθών πρακτικών» και τη βελτίωση της διοικητικής συνεργασίας.

Οι μεσοπρόθεσμες επιπτώσεις αξιολογήθηκαν βάσει των τελικών εκθέσεων των κρατών μελών, στις οποίες αναφέρονται οι αλλαγές που έχουν επέλθει στο επίπεδο της εθνικής διοίκησης μετά τη συμμετοχή των υπαλλήλων τους στις δράσεις του προγράμματος.

Όσον αφορά τις μακροπρόθεσμες επιπτώσεις, ελάχιστοι δείκτες κατέστησαν δυνατή την αξιολόγηση του βαθμού διάδοσης. Οι επιπτώσεις αυτού του είδους εκτιμήθηκαν βάσει των εκθέσεων των κρατών μελών. Από αυτές συνάγεται ότι έχουν υλοποιηθεί δράσεις διάδοσης (ειδικές διαλέξεις, συνεδριάσεις με άλλες υπηρεσίες, εσωτερικές δημοσιεύσεις, παρουσιάσεις σε ενδοδίκτυα κλπ.) με σκοπό την ενημέρωση όσο το δυνατόν περισσοτέρων ατόμων σχετικά με τα αποτελέσματα των δραστηριοτήτων που πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο του προγράμματος, και κυρίως των σεμιναρίων. Όσον αφορά τις υπόλοιπες κοινές δράσεις, φαίνεται ότι η διάδοση υπήρξε πιο περιορισμένη. Έτσι, οι δείκτες όσον αφορά τα αποτελέσματα και τις επιπτώσεις θα αναπτυχθούν στο πλαίσιο του νέου προγράμματος Fiscalis 2003-2007.

- Αποτελέσματα και επιπτώσεις των κοινών δράσεων

Στα τελικά συμπεράσματα σχετικά με τις κοινές δράσεις υπογραμμίζεται, καταρχάς, ο τρόπος με τον οποίο υλοποιήθηκαν οι βελτιώσεις που είχαν προταθεί κατά την ενδιάμεση αξιολόγηση του Ιουνίου του 2001 και ο τρόπος με τον οποίο τα σχέδια δράσης 2001 και 2002 ενσωμάτωσαν τους προσανατολισμούς της νέας στρατηγικής στον τομέα του ΦΠΑ.

Από την έκθεση συνάγεται ότι κάθε κοινή δράση χρησίμευσε στη βελτίωση των γνώσεων και της κατανόησης των συμμετεχόντων σε ειδικά θέματα στον τομέα της έμμεσης φορολογίας. Το πρόγραμμα διέδωσε «ορθές πρακτικές» (κυρίως στους τομείς των διαδικασιών ελέγχου της απάτης, της οργάνωσης πυρήνων καταπολέμησης της απάτης, των μεθόδων ανάλυσης κινδύνων, του προσδιορισμού τύπων απάτης) που θα βελτιώσουν την καταπολέμηση της απάτης. Προσέφερε στους συμμετέχοντες υπαλλήλους τη δυνατότητα υιοθέτησης νέων μεθόδων εργασίας στο πλαίσιο της συνεργασίας τους με τις φορολογικές διοικήσεις των άλλων χωρών. Συνέβαλε στην απλούστευση των μέσων που διευκολύνουν την εκπλήρωση των φορολογικών υποχρεώσεων των οικονομικών φορέων.

Το πρόγραμμα βοήθησε τους συμμετέχοντες να δημιουργήσουν σημεία επαφής με άλλες εθνικές διοικήσεις, γεγονός που συνέβαλε στη διευκόλυνση της ανταλλαγής πληροφοριών και στη βελτίωση της διοικητικής συνεργασίας. Για τα κράτη μέλη, αυτό είναι το πιο σημαντικό αποτέλεσμα των δράσεων του προγράμματος, παρά τις ελλείψεις που παρατηρούνται στο σχετικό ρυθμιστικό πλαίσιο. Ως προς αυτό, επίκειται η βελτίωση του υφισταμένου νομικού πλαισίου με την κατάθεση, από την Επιτροπή, πρότασης κανονισμού [1] σχετικά με τη διοικητική συνεργασία στον τομέα του ΦΠΑ. Η εν λόγω πρόταση διαμορφώνει ένα ενιαίο και αποτελεσματικό νομικό πλαίσιο για την καταπολέμηση της απάτης, θεσπίζοντας ένα άμεσο και ταχύ σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών.

[1] COM (2001) 294 τελικό της 18.06.2001.

Συνολικά, οι κοινές δράσεις του προγράμματος συμβάλλουν στη βελτίωση της λειτουργίας των φορολογικών συστημάτων στην εσωτερική αγορά. Ωστόσο, προκειμένου να ενισχυθούν οι επιπτώσεις τους, θα χρειασθεί να βελτιωθεί η συμπληρωματικότητα των δράσεων του προγράμματος (τα αποτελέσματα ενός ελέγχου θα μπορούσαν να αποτελέσουν αντικείμενο σεμιναρίου ή οι ανταλλαγές θα μπορούσαν να οργανωθούν βάσει του θέματος ενός σεμιναρίου κλπ.), ώστε να αυξηθούν οι επιπτώσεις τους. Αρκετές από τις συστάσεις που περιλαμβάνονται στην παρούσα έκθεση έχουν ήδη ληφθεί υπόψη στο πλαίσιο του νέου προγράμματος Fiscalis 2003-2007.

II) Το δεύτερο μέρος αφορά τον τομέα της πληροφορικής και συμπληρώνει την έκθεση σχετικά με τις κοινές δράσεις του προγράμματος. Σε αυτό παρουσιάζονται τα αποτελέσματα και οι επιπτώσεις από τις διάφορες εφαρμογές πληροφορικής που χρηματοδοτούνται από τα προγράμματα, καθώς και τα όργανα διαχείρισης των σχεδίων στον τομέα της πληροφορικής.

- Προϋπολογισμός στον τομέα της πληροφορικής

Το συνολικό ύψος των ποσών που δεσμεύθηκαν από το πρόγραμμα Fiscalis κατά τη διάρκεια της περιόδου 1998-2002 ανέρχεται σε 19.622.659 ευρώ. Τα συστήματα πληροφορικής αποτελούνται τόσο από κοινοτικές όσο και από εθνικές συνιστώσες: το πρόγραμμα Τελωνεία 2002 χρηματοδοτεί μόνον τις κοινοτικές συνιστώσες, ενώ τα κράτη μέλη χρηματοδοτούν τις εθνικές συνιστώσες.

Για τη δημιουργία του δικτύου επικοινωνιών CCN/CSI [2] απαιτήθηκε επένδυση ύψους 23.801.472 ευρώ, ποσό από το οποίο το ήμισυ χορηγήθηκε από το πρόγραμμα Fiscalis, ενώ το υπόλοιπο ήμισυ από το πρόγραμμα Τελωνεία 2002. Τα ποσά που διατέθηκαν για το CCN/CSI είναι υψηλά, λόγω του κόστους ανάπτυξης και εγκατάστασης.

[2] Common Communication Network/Common System Interface (κοινό δίκτυο επικοινωνιών/κοινή διεπαφή συστημάτων).

Η εφαρμογή VIES [3] καλύπτει στο μεγαλύτερο τμήμα του προϋπολογισμού του «FITS» (Fiscalis Information Technology System), ο οποίος ανέρχεται σε 5.547.267 ευρώ. Επομένως, πρόκειται για την πιο σημαντική εφαρμογή του προϋπολογισμού του Fiscalis. Ο προϋπολογισμός που αντιστοιχεί στο VIES αφορά έξοδα λειτουργίας και συντήρησης, δεδομένου ότι το σύστημα αναπτύχθηκε και τέθηκε σε λειτουργία πριν από την έναρξη του προγράμματος Fiscalis.

[3] VAT Information Exchange System (σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών σχετικά με τον ΦΠΑ).

Σε αντίθεση με τα αρχικώς προβλεφθέντα, το πρόγραμμα Fiscalis δεν χρηματοδότησε την εφαρμογή EMCS [4] (ολοκληρωμένο σύστημα πληροφορικής σχετικά με τη διακίνηση και τον έλεγχο των προϊόντων τα οποία υπόκεινται σε ειδικούς φόρους κατανάλωσης), της οποίας οι ανάγκες χρηματοδότησης εκτιμώνται σε 35 εκατομμύρια ευρώ και η χρονική διάρκεια ανάπτυξής της σε 6 έτη, στοιχεία που υπερβαίνουν τις δυνατότητες του προγράμματος για το οποίο διατίθεται πίστωση 40 εκατομμυρίων ευρώ.

[4] Excise Movement and Control System.

- Κοινό τμήμα των προγραμμάτων Fiscalis και Τελωνεία 2000

Τα προγράμματα κατέστησαν δυνατή την ανάπτυξη και την εγκατάσταση του δικτύου και της διεπαφής επικοινωνιών CCN/CSI.

Οι υπηρεσίες που παρέχει το CCN/CSI είναι πληρέστατες, το δίκτυο λειτουργεί εύρυθμα και χρησιμοποιείται εντατικά. Τα έξοδα εγκατάστασης, ανάπτυξης και λειτουργίας καθορίσθηκαν από την ανάγκη επίτευξης συμβατότητας μεταξύ του CCN/CSI και των διαφόρων υφισταμένων εθνικών συστημάτων. Ομοίως, η αποκεντρωμένη τεχνική διάρθρωση του CCN/CSI συνεπάγεται ότι κάθε νέα σύνδεση απαιτεί την εγκατάσταση ειδικών υποδομών, και ενδεχομένως την ανάπτυξη επιπλέον εφαρμογών για την προσαρμογή σε τοπικές τεχνολογίες.

Η υιοθέτηση της μεθοδολογίας TEMPO [5] συνέβαλε στη βελτίωση της απόδοσης και της αποτελεσματικότητας στην οργάνωση της διαχείρισης των σχεδίων πληροφορικής της Επιτροπής.

[5] Taxud Electronic Management of Projects Online.

Παρόλα αυτά, οι εκπρόσωποι των κρατών μελών στις επιτροπές που είναι υπεύθυνες για την εκτέλεση των σχεδίων δεν διαθέτουν το σύνολο των πληροφοριών σχετικά με τους διαθέσιμους πόρους (δημοσιονομικούς και ανθρώπινους) για την υλοποίηση των «εθνικών» συνιστωσών των σχεδίων. Αυτό δυσχεραίνει τον καθορισμό ρεαλιστικών χρονοδιαγραμμάτων για την πρόοδο των σχεδίων.

- Συναφείς με τον ΦΠΑ εφαρμογές

Το πρόγραμμα χρηματοδότησε τη συντήρηση του συστήματος VIES και τη δημιουργία ηλεκτρονικών εντύπων για την ανταλλαγή πληροφοριών (SCACform 2001).

Η τεχνική αποτελεσματικότητα του VIES είναι αποδεδειγμένη: σημαντική ταχύτητα ανταπόκρισης, μεγάλος όγκος και αριθμός ανταλλαγέντων μηνυμάτων. Ο αριθμός των ερωτήσεων που υποβλήθηκαν κατά τη διάρκεια της περιόδου λειτουργίας του προγράμματος υπερβαίνει τα 100 εκατομμύρια (πληροφορίες σχετικά με τους αριθμούς φορολογικού μητρώου ΦΠΑ και πληροφορίες επιπέδου 1 και 2 σχετικά με τις ενδοκοινοτικές αποκτήσεις αγαθών). Η πρόσφατη εγκατάσταση του VIES στο Διαδίκτυο αναμένεται να αυξήσει στο μέλλον τον αριθμό αυτό.

Τα ηλεκτρονικά έντυπα ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών βρίσκονταν σε πιλοτικό στάδιο στα τέλη του 2002 και φαίνεται ότι το σύστημα ηλεκτρονικού ταχυδρομείου, καθώς και το ίδιο το έντυπο, χρήζουν τεχνικών βελτιώσεων. Η ανταλλαγή των εν λόγω εντύπων διευκολύνει την τήρηση των προθεσμιών ανταπόκρισης από τα κράτη μέλη.

Τα κράτη μέλη θεωρούν ότι το VIES και τα ηλεκτρονικά έντυπα αποτελούν άριστα εργαλεία διοικητικής συνεργασίας. Αναφέρουν ότι η ορθότητα και η ακρίβεια των ανταλλασσόμενων πληροφοριών χρήζουν βελτιώσεων. Πρέπει, εντούτοις, να επισημανθεί ότι οι εν λόγω βελτιώσεις υπερβαίνουν το πλαίσιο του προγράμματος Fiscalis, το οποίο δεν είναι παρά μια συνιστώσα της ευρύτερης διοικητικής συνεργασίας.

- Εφαρμογές συναφείς με τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης

Το πρόγραμμα κατέστησε δυνατή τη χρηματοδότηση της συντήρησης των συστημάτων SEED και SIPA [6], τη δημιουργία ηλεκτρονικών εντύπων ανταλλαγής πληροφοριών και την εκπόνηση της μελέτης σκοπιμότητας του προγράμματος EMCS.

[6] Σύστημα προηγούμενης ενημέρωσης για τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης.

Η βελτίωση της αποτελεσματικότητας των συστημάτων SEED και SIPA δεν υπήρξε στόχος προτεραιότητας του προγράμματος Fiscalis δεδομένου του προσωρινού χαρακτήρα των συστημάτων. Πράγματι, το σχέδιο EMCS (ολοκληρωμένο σύστημα πληροφορικής σχετικά με τη διακίνηση και τον έλεγχο των προϊόντων τα οποία υπόκεινται σε ειδικούς φόρους κατανάλωσης) θα συνεχίσει εν καιρώ τις δραστηριότητες των SEED και SIPA. Επ' αυτού, η μελέτη σκοπιμότητας του EMCS, που χρηματοδοτήθηκε από το πρόγραμμα Fiscalis, είχε πολύ θετικά αποτελέσματα, τα οποία αποτελούν τη βάση των προτάσεων [7] της Επιτροπής σχετικά με τη μηχανοργάνωση στον τομέα των ειδικών φόρων κατανάλωσης.

[7] COM (2001) 466.

Η εφαρμογή SEED παρουσιάζει ορισμένες τεχνικές και οργανωτικές δυσκολίες, κυρίως λόγω των καθυστερήσεων στην ενημέρωση της βάσης δεδομένων εκ μέρους των εθνικών διοικήσεων, πράγμα που δημιουργεί προβλήματα αξιοπιστίας.

Η εκτίμηση από τα κράτη μέλη της συμβολής του SIPA στην καταπολέμηση της απάτης είναι θετική, αλλά, σύμφωνα με την άποψη ορισμένων κρατών, η απουσία διάκρισης μεταξύ μηνύματος προειδοποίησης και πληροφόρησης βλάπτει την αποτελεσματικότητα του συστήματος. Επιμένουν ότι το μήνυμα πρέπει να προηγείται της αναχώρησης των εμπορευμάτων, προκειμένου να μπορεί να διεξαχθεί έλεγχος στο κράτος μέλος αφίξεως. Ωστόσο, αυτά είναι διαδικαστικά προβλήματα τα οποία δεν αφορούν την ίδια την εφαρμογή.

Τα ηλεκτρονικά έντυπα MVS (Movement Verification System) βρίσκονται σε πιλοτικό στάδιο στα τέλη του 2002. Είναι, λοιπόν, δύσκολο να εκτιμηθούν τα αποτελέσματα ή οι επιπτώσεις της εν λόγω εφαρμογής. Παρόλα αυτά, όλα τα κράτη μέλη ανεξαιρέτως ενδιαφέρονται για την ανάπτυξη του εν λόγω συστήματος.

Μέρος 1: Έκθεση σχετικά με την υλοποίηση των κοινών δράσεων του προγράμματος Fiscalis (1998-2002)

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Σύμφωνα με το άρθρο 12, παράγραφος 3, της απόφασης αριθ. 888/98/ΕΚ [8] της 30ής Μαρτίου1998 (εφεξής απόφαση Fiscalis), η Επιτροπή υποβάλλει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο, στις 30 Ιουνίου 2003, τελική έκθεση σχετικά με την υλοποίηση και τις επιπτώσεις του προγράμματος Fiscalis.

[8] Απόφαση αριθ. 888/98/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαρτίου 1998, ΕΕ L 126 σ. 1 της 28.04.1998.

Σύμφωνα με το άρθρο 12, παράγραφος 2, της απόφασης Fiscalis, η έκθεση εκπονήθηκε από τις υπηρεσίες της Επιτροπής βάσει των τελικών εκθέσεων που υπέβαλαν τα κράτη μέλη, των εντύπων αξιολόγησης των συμμετεχόντων στις δράσεις (Παράρτημα II της απόφασης εφαρμογής), της ενδιάμεσης έκθεσης αξιολόγησης (2001) καθώς και των εγγράφων παρακολούθησης.

1.1. Το πρόγραμμα Fiscalis

Το εν λόγω πολυετές πρόγραμμα κοινοτικής δράσης για τη βελτίωση της λειτουργίας των συστημάτων έμμεσης φορολογίας στην εσωτερική αγορά ανταποκρίνεται στις ανάγκες που προσδιορίζονται στην απόφαση Fiscalis:

αφενός, στη δημιουργία μιας κοινοτικής υποδομής και στην προαγωγή ορθών πρακτικών, μετά την υιοθέτηση, το 1993, ενός μεταβατικού συστήματος σχετικά με τον ΦΠΑ και ενός οριστικού καθεστώτος ειδικών φόρων κατανάλωσης.

αφετέρου, στην προετοιμασία των χωρών της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης, της Μάλτας και της Κύπρου για τη λειτουργία των συστημάτων ΦΠΑ και ειδικών φόρων κατανάλωσης, ενόψει της διεύρυνσης.

1.1.1. Ιστορικό του προγράμματος

Παρά το γεγονός ότι οι έλεγχοι των εμπορευμάτων στα εσωτερικά σύνορα καταργήθηκαν από 1ης Ιανουαρίου 1993, δεν καταργήθηκε το σύνολο των φορολογικών φραγμών στην ενιαία αγορά. Αποσκοπώντας στη βελτίωση της λειτουργίας της νέας κοινοτικής νομοθεσίας, ελήφθησαν ταυτοχρόνως αρκετά μέτρα: η θέσπιση μέσων διοικητικής συνεργασίας και ανταλλαγής πληροφοριών και το πρόγραμμα «Matthaeus-Tax» [9] για την επαγγελματική κατάρτιση των υπαλλήλων που είναι επιφορτισμένοι με θέματα έμμεσης φορολογίας.

[9] Απόφαση 93/588/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 29ης Οκτωβρίου 1993, ΕΕ L 280 της 13.11.93.

Η χρηματοδότηση των μέτρων αυτών συγχωνεύθηκε στη συνέχεια σε ένα ενιαίο μέσο, το πρόγραμμα FISCALIS, που εγκρίθηκε στις 30 Μαρτίου 1998 και καλύπτει την περίοδο από την 1η Ιανουαρίου 1998 έως την 31η Δεκεμβρίου 2002, του οποίου η χρηματοδότηση ανερχόταν σε 40 εκατομμύρια ευρώ.

1.1.2. Οργανωτική διάρθρωση του προγράμματος

Το πρόγραμμα Fiscalis διευθύνεται από τη Μόνιμη Επιτροπή Διοικητικής Συνεργασίας (SCAC) [10]. Η εν λόγω επιτροπή, η οποία δημιουργήθηκε βάσει του κανονισμού αριθ. 218/92 του Συμβουλίου [11], για τη διοικητική συνεργασία στον τομέα των έμμεσων φόρων (ΦΠΑ), έχει διττό ρόλο: λειτουργεί ως ρυθμιστική επιτροπή για τη διοικητική συνεργασία και την αμοιβαία συνδρομή και ως επιτροπή διαχείρισης του προγράμματος Fiscalis.

[10] Standing Committee on Administrative Cooperation (Μόνιμη Επιτροπή Διοικητικής Συνεργασίας).

[11] Κανονισμός αριθ. 218/92, ΕΕ L 024 της 01.02.1992.

Εξάλλου, τα ειδικά θέματα εξετάζονται από διάφορες υποεπιτροπές: την υποεπιτροπή πληροφορικής (SCIT), την υποεπιτροπή για την καταπολέμηση της απάτης (SCAF) και την υποεπιτροπή για τη διοικητική κατάρτιση (SCAT).

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

1.2. Χαρακτήρας και σκοπός της έκθεσης

Η παρούσα έκθεση αποτελεί την ενημέρωση με στοιχεία μέχρι και το 2002 του εγγράφου εργασίας SEC(2001) 1328 (εφεξής ενδιάμεση έκθεση), το οποίο συντάχθηκε σε ενδιάμεσο στάδιο της εκτέλεσης του προγράμματος από τις υπηρεσίες της Επιτροπής βάσει των ενδιαμέσων εκθέσεων των κρατών μελών.

Στην ενδιάμεση έκθεση είχε συναχθεί το συμπέρασμα ότι είναι επιθυμητή η συνέχιση του προγράμματος μετά το 2002, πράγμα το οποίο αποτέλεσε τη βάση της πρότασης του προγράμματος Fiscalis 2003-2007. Το παρόν έγγραφο είναι, συνεπώς, μια έκθεση σχετικά με τις προόδους που συντελέσθηκαν κατά την υλοποίηση του προγράμματος Fiscalis μέχρι και το 2002. Ακολουθεί, προσαρμόζοντάς την στην εν λόγω περίπτωση, τη μεθοδολογία MEANS [12], η οποία χρησιμοποιείται για την αξιολόγηση των κοινοτικών προγραμμάτων, με στόχο την ερμηνεία της αποτελεσματικότητας και της απόδοσης των παρεμβάσεων, της υλοποίησης των προβλεπομένων συνεπειών και της βιωσιμότητας των αποτελεσμάτων και των επιπτώσεων.

[12] Μέθοδος αξιολόγησης των δράσεων διαρθρωτικού χαρακτήρα η οποία χρησιμοποιείται για την αξιολόγηση των κοινοτικών προγραμμάτων.

1.2.1. Οριοθέτηση του πεδίου ανάλυσης

Περίοδος εφαρμογής. Η παρούσα έκθεση αφορά την υλοποίηση του συνόλου του προγράμματος από την 1η Ιανουαρίου 1998 έως την 31η Δεκεμβρίου 2002. Συμπληρώνει, με τα στοιχεία που είναι διαθέσιμα για τα έτη 2000, 2001 και 2002, την ενδιάμεση έκθεση που αφορούσε την περίοδο από την 1η Ιανουαρίου 1998 έως την 30ή Ιουνίου 2000 και ανέλυε τις υλοποιήσεις κατά τα έτη 1998 και 1999.

Συμμετέχοντες φορείς. Σύμπραξη των κρατών μελών και της Επιτροπής. Η υλοποίηση των στόχων του προγράμματος εξαρτάται από τον τρόπο με τον οποίο χρησιμοποιούν οι εθνικές διοικήσεις τις ευκαιρίες που τους προσφέρει το πρόγραμμα. Συμπράττοντας με τα κράτη μέλη, η Επιτροπή διευκολύνει και συντονίζει τις δραστηριότητες.

Υποψήφιες χώρες. Το πρόγραμμα Fiscalis ήταν ανοικτό στη συμμετοχή των υποψηφίων χωρών, προκειμένου να διευκολυνθεί η προετοιμασία τους για την ένταξη. Η χρηματοδότηση της συμμετοχής αυτής διασφαλίσθηκε από άλλες πηγές και όχι από το ίδιο το πρόγραμμα Fiscalis.

1.2.2. Διαδικασία που ακολουθήθηκε

Η διαδικασία στηρίχθηκε, κατά κύριο λόγο, στις τελικές εκθέσεις των κρατών μελών, οι οποίες υποβλήθηκαν με τη μορφή απαντήσεων σε ερωτηματολόγιο. Οι ερωτήσεις καλούσαν τα κράτη μέλη να εκφράσουν τις απόψεις τους και, σε 29 από αυτές, να βαθμολογήσουν σε μια κλίμακα από το 1 (καθόλου χρήσιμη) έως το 4 (πολύ χρήσιμη) τη συμβολή κάποιου τύπου δραστηριότητας ή του συνόλου του προγράμματος σε ένα συγκεκριμένο αποτέλεσμα ή επίπτωση. Τα στοιχεία αυτά συμπληρώθηκαν από τις απαντήσεις στα ατομικά έντυπα αξιολόγησης, τα οποία συγκεντρώθηκαν κατά τα πέντε χρόνια εκτέλεσης του προγράμματος. Οι εκτιμήσεις ερμηνεύθηκαν σε συνάρτηση με τις διαπιστωθείσες υλοποιήσεις και τα σχόλια των συμμετεχόντων.

Για κάθε σκέλος των κοινών δράσεων (σεμινάρια, ανταλλαγές, πολυμερείς έλεγχοι, κατάρτιση), τα διαθέσιμα στοιχεία χρησιμοποιήθηκαν για να δοθούν απαντήσεις στις ακόλουθες ερωτήσεις:

- Ήταν εύλογο το κόστος υλοποίησης της δραστηριότητας (αποδοτικότητα);

- Ποια ήταν τα άμεσα αποτελέσματα [13] και οι πιο μακροπρόθεσμες επιπτώσεις της [14] στις συμμετέχουσες διοικήσεις;

[13] Για παράδειγμα, ύστερα από ένα σεμινάριο, εντοπίσθηκαν τα προβλήματα πρακτικής εφαρμογής των κανόνων μετά την κατάργηση των πωλήσεων αφορολόγητων ειδών σε ταξιδιώτες στο εσωτερικό της κοινότητας και προτάθηκαν λύσεις.

[14] Για παράδειγμα, μετά τον πολυμερή έλεγχο, το σύστημα ανάλυσης του ελέγχου τροποποιήθηκε και η εμπλεκόμενη εθνική διοίκηση βελτίωσε τις επιδόσεις της στον τομέα της καταπολέμησης της απάτης.

- Με ποιον τρόπο συνέβαλε δραστηριότητα στην επίτευξη των στόχων του προγράμματος (αποτελεσματικότητα) και πώς βελτιώθηκε η συνάφεια αυτών των τελευταίων;

1.2.3. Στόχοι του προγράμματος

Σύμφωνα με το άρθρο 3 της απόφασης Fiscalis [15], το πρόγραμμα αποσκοπεί στη στήριξη, στο πλαίσιο κοινοτικής δράσης, των προσπαθειών που καταβάλλουν τα κράτη μέλη προκειμένου:

[15] Απόφαση αριθ. 888/98/ΕΟΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 30.03.1998.

- να αποκτήσουν οι υπάλληλοι κοινό υψηλό επίπεδο κατανόησης, κυρίως στον τομέα της έμμεσης φορολογίας και της εφαρμογής της στα κράτη μέλη.

- να διασφαλισθεί η αποτελεσματική, ουσιαστική και εκτεταμένη συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών και μεταξύ αυτών και της Επιτροπής.

- να διασφαλισθεί η διαρκής βελτίωση των διοικητικών διαδικασιών, προκειμένου να ληφθούν υπόψη οι ανάγκες των διοικήσεων και των φορολογουμένων, μέσω της ανάπτυξης και διάδοσης ορθών διοικητικών πρακτικών.

Η έκθεση σχετικά με τα κριτήρια επιτυχίας του προγράμματος Fiscalis [16] συνιστούσε την επίτευξη ορισμένων στόχων, ενώ στην ενδιάμεση αξιολόγηση [17] του 2001 υπογραμμιζόταν η ανάγκη ύπαρξης μετρήσιμων στόχων. Οι γενικοί στόχοι του προγράμματος προσδιορίσθηκαν στο σχέδιο δράσης 2002 ως εξής:

[16] Έγγραφο SCAC αριθ. 279.

[17] SEC(2001)1328 της 31.07.2001.

- απλούστευση και εκσυγχρονισμός της νομοθεσίας.

- εκσυγχρονισμός της διοίκησης.

- ενιαία εφαρμογή της νομοθεσίας.

- βελτίωση της διοικητικής συνεργασίας και της καταπολέμησης της φορολογικής απάτης.

1.2.4. Επισκόπηση των δεδομένων

- Η παρούσα έκθεση στηρίζεται κυρίως στην ενδιάμεση αξιολόγηση του 2001 και στις τελικές εκθέσεις των κρατών μελών που προβλέπονται στο άρθρο 12, παράγραφος 2α, της απόφασης Fiscalis.

- Όσον αφορά τις κοινές δράσεις, στην έκθεση ενδιάμεσης αξιολόγησης είχε καταδειχθεί η χρησιμότητα των μέσων όλων των τύπων, αλλά είχαν προταθεί βελτιώσεις, κυρίως στους εξής τομείς:

- ακρίβεια των ειδικών στόχων κάθε δράσης.

- δείκτες επιπτώσεων.

- βαθμός διάδοσης στις εθνικές διοικήσεις.

- διαβίβαση στην Επιτροπή των ατομικών εντύπων αξιολόγησης.

- Προκειμένου να διασφαλισθεί κάποιος βαθμός ομοιογένειας στις τελικές εκθέσεις, υποβλήθηκαν ερωτηματολόγια στα κράτη μέλη, για την αξιολόγηση των κοινών δράσεων σε σχέση με τα προκαθορισμένα αποτελέσματα και τις επιπτώσεις, τον βαθμό χρησιμότητας και τη βελτίωσή τους.

- Οι λοιπές πηγές από τις οποίες αντλούνται τα στοιχεία είναι τα ατομικά έντυπα αξιολόγησης (με ποσοστό απάντησης 30 % περίπου κατά μέσο όρο) και τα έγγραφα παρακολούθησης του προγράμματος (σχέδια δράσης, έντυπα SCAC, έγγραφα που εκπονούνται κατά την υλοποίηση των κοινών δράσεων: πρακτικά, εκθέσεις και υλοποιήσεις).

2. ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΣ

Για την εκτέλεση του προγράμματος Fiscalis διατέθηκε πίστωση ύψους 40 εκατομμυρίων ευρώ για διάρκεια πέντε ετών, το δε 35 % των ετησίων αναλήψεων υποχρεώσεων αφορούσε κοινές δράσεις.

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

(Το 2002 οι αναλήψεις υποχρεώσεων για τις εφαρμογές πληροφορικής εκτελέσθηκαν στο τέλος του έτους, οι δε πληρωμές θα πραγματοποιηθούν το 2003)

Το 1998, οι αναλήψεις υποχρεώσεων καταμερίσθηκαν ισομερώς μεταξύ των κοινών δράσεων και του σκέλους της πληροφορικής. Ωστόσο, κατά τη διάρκεια του 1999, μετά τη δημιουργία της πλατφόρμας CCN/CSI, η οποία απορρόφησε περισσότερο από 55 % των αναλήψεων υποχρεώσεων, η κατανομή των δεσμευθέντων κονδυλίων ανήλθε σε 67 % για τον τομέα της πληροφορικής έναντι 33 % για τις κοινές δράσεις. Η κατάσταση αυτή συνεχίσθηκε αργότερα.

Όσον αφορά τον καταμερισμό του κόστους για κάθε κοινή δράση, οι ανταλλαγές αποτελούν το σημαντικότερο κονδύλιο, 60 % περίπου, και ακολουθούν τα σεμινάρια με 28 %, οι πολυμερείς έλεγχοι με 10 % και, τέλος, η κατάρτιση με 2 %. Ο καταμερισμός αυτός πραγματοποιήθηκε βάσει των αναλήψεων υποχρεώσεων. Στο πλαίσιο αυτό, προβλέπεται η ανάπτυξη ενός μηχανογραφημένου συστήματος διαχείρισης με την ονομασία «ART» [18], το οποίο θα επιτρέψει τη βελτίωση της ακρίβειας όσον αφορά το πραγματικό κόστος ανά δράση στο πλαίσιο του προγράμματος 2003-2007.

[18] Activity Reporting Tool.

Η υποχρησιμοποίηση των κονδυλίων του προϋπολογισμού (δεσμεύθηκαν 30,799 εκατομμύρια, ενώ η προβλεπόμενη χρηματοδότηση ανερχόταν σε 40 εκατομμύρια ευρώ) εξηγείται σε μεγάλο βαθμό από την απόφαση να μην χρηματοδοτηθεί το ολοκληρωμένο σύστημα πληροφορικής EMCS [19], σχετικά με τη διακίνηση και τον έλεγχο των προϊόντων που υπόκεινται σε ειδικούς φόρους κατανάλωσης, από τον προϋπολογισμό του προγράμματος Fiscalis, καθώς οι δημοσιονομικές εκτιμήσεις και ο χρονισμός υπερέβαιναν τις δυνατότητες του προγράμματος. Εξάλλου, το 2001 μία αλλαγή στη στρατηγικής της Επιτροπής όσον αφορά τον ΦΠΑ καθυστέρησε την εκπόνηση σχεδίου δράσης για τα δύο τελευταία έτη του προγράμματος. Ως εκ τούτου, ορισμένες δράσεις δεν στάθηκε δυνατό να υλοποιηθούν. Τέλος, η υποχρησιμοποίηση εμποδίζει, κατά κάποιον τρόπο, την εξαγωγή συμπερασμάτων σχετικά με την απόδοση του προγράμματος.

[19] EXCISE MOVEMENT AND CONTROL SYSTEM.

3. ΣΕΜΙΝΑΡΙΑ

Η απόφαση εφαρμογής Fiscalis προβλέπει [20] τη διοργάνωση κατά μέγιστο 15 σεμιναρίων ετησίως, τα οποία θα είναι ανοικτά σε δύο εκπροσώπους ανά κράτος μέλος. Ενόψει της προσχώρησής της στην Ένωση, κάθε υποψήφια χώρα είχε τη δυνατότητα αποστολής ενός εκπροσώπου σύμφωνα με τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στις συμφωνίες σύνδεσης ή στα συμπληρωματικά πρωτόκολλα.

[20] Άρθρο 8 της απόφασης 98/467/ΕΚ.

Η επιλογή των θεμάτων των σεμιναρίων έγινε από την επιτροπή SCAC με κριτήριο τη συνάφειά τους με τους γενικούς στόχους [21] του προγράμματος. Από οργανωτικής πλευράς, τα σεμινάρια περιλαμβάνουν συνεδριάσεις ολομελείας και εργαστήρια με τη συμμετοχή μικρότερων ομάδων εκπροσώπων. Το σχήμα αυτό, το οποίο χρησιμοποιείται ήδη από το πρόγραμμα «Matthaeus-Tax», έχει αποδειχθεί πολύ αποτελεσματικό για την εξασφάλιση της ενεργού συμμετοχής του συνόλου των εκπροσώπων.

[21] Άρθρο 3 της απόφασης αριθ. 888/98/ΕΚ.

3.1. Πίνακας υλοποιήσεων

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

3.2. Διαπιστώσεις

- Ο αριθμός των σεμιναρίων πέρασε από τον ελάχιστο αριθμό των 7 το 1998 στο μέγιστο των 14 το 2001. Τα κράτη μέλη θεώρησαν πολύ αποτελεσματικό το μέσο αυτό για την εμβάθυνση των γνώσεων σε ειδικά θέματα έμμεσης φορολογίας, για τον εντοπισμό «ορθών πρακτικών» και τη βελτίωση της διοικητικής συνεργασίας. Την άποψη αυτή συμμερίζονται σχεδόν ομοφώνως όλοι οι συμμετέχοντες στα σεμινάρια.

- Σε επίπεδο στατιστικών στοιχείων, οι εκθέσεις των κρατών μελών καταδεικνύουν ότι ο γενικός δείκτης ικανοποίησης σχετικά με τη χρησιμότητα των σεμιναρίων είναι πολύ θετικός: βαθμολογείται με 3,29 [22]. Δέκα κράτη μέλη θεωρούν την εν λόγω δραστηριότητα «χρήσιμη» και τέσσερα κράτη μέλη τη θεωρούν «πολύ χρήσιμη» (Παράρτημα 10). Οι συμμετέχοντες στα σεμινάρια έχουν ακόμη πιο θετική άποψη και θεωρούν ότι η επιλογή των θεμάτων και των στόχων των σεμιναρίων είναι «πολύ καλή» (53,9 %) ή «καλή», (43,3 %) (Παράρτημα 20).

[22] Βαθμολογίες: 1 (καθόλου χρήσιμο), 2 (ελάχιστα χρήσιμο), 3 (χρήσιμο), 4 (πολύ χρήσιμο).

- Οι συμμετέχοντες υπάλληλοι θεωρούν ότι η ποιότητα των παρουσιάσεων στα σεμινάρια είναι «πολύ καλή» (44,9 %) ή «καλή» (52,7 %), ότι η ποιότητα των συζητήσεων στην ολομέλεια και στις ομάδες εργασίας είναι «πολύ καλή», (34 %) ή «καλή», (60 %) (Παράρτημα 2) και ότι οι επιδόσεις των προέδρων και των εισηγητών των σεμιναρίων είναι «πολύ καλές», (60,9 %) ή «καλές» (38,8 %).

- Καθώς όλα τα κράτη μέλη συμμετείχαν πραγματικά στη δραστηριότητα, αυτή καταμερίσθηκε γεωγραφικά κατά τρόπο ισότιμο τόσο ως προς τους τόπους διοργάνωσης όσο και ως προς τους συμμετέχοντες.

- Όσον αφορά την ισότητα ευκαιριών, πρέπει να επισημανθεί ελαφρά αύξηση του αριθμού των γυναικών που συμμετείχαν στα σεμινάρια και στις ανταλλαγές το 2000 και 2001 σε σύγκριση με τα προηγούμενα έτη. Τα ποσοστά των συμμετεχόντων ανά φύλο, τόσο στα σεμινάρια όσο και στις ανταλλαγές, ήταν 69 % για τους άνδρες έναντι 31 % για τις γυναίκες το 1998 και 1999, ενώ το 2000 και 2001 τα αντίστοιχα ποσοστά ήταν 66 % για τους άνδρες έναντι 34 % για τις γυναίκες.

- Σε επίπεδο σχεδιασμού, κάθε έτος, τα περισσότερα σεμινάρια διεξάγονται κατά τη διάρκεια του δεύτερου εξαμήνου, ενώ ελάχιστα σεμινάρια διεξάγονται κατά τη διάρκεια του πρώτου εξαμήνου. Ορισμένα κράτη μέλη αναφέρουν στις εκθέσεις τους ότι ο αριθμός των συμμετεχόντων ανά σεμινάριο είναι πολύ υψηλός (38 άτομα ανά σεμινάριο κατά μέσο όρο). Η κατάσταση αυτή θα επιδεινωθεί περαιτέρω σε μια Ευρώπη 25 κρατών μελών.

3.3. Επιθυμητές βελτιώσεις

Εν γένει, τα κράτη μέλη και οι συμμετέχοντες έχουν θετική γνώμη για το εν λόγω μέσο, ενώ δεν τίθεται υπό αμφισβήτηση η χρησιμότητά του. Ωστόσο, μεταξύ των στοιχείων που χρήζουν βελτίωσης, τα κράτη μέλη αναφέρουν τα εξής:

- βελτίωση του σχεδιασμού των σεμιναρίων.

- έγκαιρη αποστολή των ενημερωτικών εντύπων από το κράτος που αναλαμβάνει την ευθύνη της διοργάνωσης.

- επιλογή και αριθμός συμμετεχόντων.

- βελτίωση της διάδοσης των πληροφοριών μετά τη λήξη των σεμιναρίων.

Πράγματι, η καλύτερη εξισορρόπηση του σχεδιασμού κατά τη διάρκεια κάθε έτους είναι επιθυμητή. Κάτι τέτοιο θα απαιτούσε την έγκριση των ετησίων σχεδίων δράσης νωρίτερα, ώστε να μπορεί να ξεκινήσει ουσιαστικά η διεξαγωγή των σεμιναρίων από τις αρχές του έτους. Εναλλακτική λύση είναι η χρησιμοποίηση «κυλιόμενου σχεδίου» (rolling plan).

Εξάλλου, παρατηρείται απόκλιση μεταξύ των απαντήσεων των κρατών μελών και των απαντήσεων των συμμετεχόντων όσον αφορά την προετοιμασία των σεμιναρίων: οι συμμετέχοντες δεν εκφράζουν επιφυλάξεις ως προς το σημείο αυτό.

Από οργανωτικής πλευράς, θα ήταν δύσκολο να αυξηθούν οι προθεσμίες για την αποστολή των προσκλήσεων στα σεμινάρια (2 μήνες) και για την αποστολή των εγγράφων εργασίας (2 εβδομάδες).

Σύμφωνα με το 60 % των συμμετεχόντων, ο τρόπος επιλογής των συμμετεχόντων είναι καλός, αλλά εξαρτάται από τη διαθεσιμότητα των υπαλλήλων που επιλέγονται από τις εθνικές τους διοικήσεις.

Τέλος, φαίνεται ότι το κεκτημένο των σεμιναρίων διαδίδεται με σχετικά ικανοποιητικό τρόπο. Πολλά κράτη μέλη ανέφεραν τη διοργάνωση εσωτερικών διασκέψεων ή σεμιναρίων καθώς και τη διάδοση των εκθέσεων με στόχο τη διάχυση της προστιθέμενης αξίας στο εσωτερικό των εθνικών τους διοικήσεων, πέραν των συμμετεχόντων στα σεμινάρια.

4. ΑΝΤΑΛΛΑΓΕΣ

Στην απόφαση εφαρμογής προβλέπεται ότι, κατά τη διάρκεια της εκτέλεσης του προγράμματος, κάθε κράτος μέλος αποστέλλει, για διάστημα δύο εβδομάδων, τουλάχιστον τρεις υπαλλήλους σε καθένα από τα υπόλοιπα κράτη μέλη.

4.1. Πίνακας υλοποιήσεων

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

(*Σύνολο 11 κρατών μελών)

4.2. Διαπιστώσεις

- Δεν υπήρξαν σημαντικές διακυμάνσεις στον αριθμό των ανταλλαγών που πραγματοποιήθηκαν (περίπου 400 κάθε έτος) κατά τη διάρκεια του προγράμματος. Σε γενικές γραμμές, τα κράτη μέλη θεωρούν ότι οι ανταλλαγές συνέβαλαν στην καλύτερη κατανόηση των ειδικών θεμάτων στον τομέα της έμμεσης φορολογίας (3,08) και στον εντοπισμό σημείων επαφής στα κράτη μέλη, τα οποία παρέχουν δυνατότητα βελτίωσης της διοικητικής συνεργασίας μεταξύ φορολογικών υπηρεσιών (3,14) (Παράρτημα 4, ερωτήσεις 5.1. και 5.3).

- Σε επίπεδο στατιστικών στοιχείων, οι εκθέσεις των κρατών μελών καταδεικνύουν ότι ο γενικός δείκτης ικανοποίησης σχετικά με τη χρησιμότητα των ανταλλαγών είναι υψηλός: 3,43. Έξι κράτη μέλη θεωρούν τις ανταλλαγές «πολύ χρήσιμες», και οκτώ κράτη μέλη τις θεωρούν «χρήσιμες» (Παράρτημα 4).

- Οι ατομικές απαντήσεις των συμμετεχόντων στις ανταλλαγές κινούνται προς την ίδια κατεύθυνση: σε ποσοστό 53 % θεωρούν ότι κατανοούν αρκετά καλύτερα (και σε ποσοστό 22 % πολύ καλύτερα) την κοινοτική νομοθεσία στον τομέα της έμμεσης φορολογίας (Παράρτημα 5). Όσον αφορά τον κλάδο στον οποίο απασχολούνται, 60 % των συμμετεχόντων στις ανταλλαγές απασχολείται στον τομέα του ΦΠΑ και 9 % στον τομέα των ειδικών φόρων κατανάλωσης (Παράρτημα 5).

- Όσον αφορά τον γεωγραφικό καταμερισμό, χώρες όπως η Σουηδία, το Ηνωμένο Βασίλειο και Κάτω Χώρες διοργάνωσαν ανταλλαγές πολύ συχνότερα από ό,τι άλλες χώρες (Παράρτημα 6). Η απαίτηση της οδηγίας εφαρμογής για την εξασφάλιση ενός βαθμού γεωγραφικής ισορροπίας των κρατών υποδοχής δεν προσκρούει μόνον στα γλωσσικά προβλήματα αλλά και σε προβλήματα διοικητικής ακαμψίας (ελάχιστη διάρκεια της ανταλλαγής, αριθμός διαθέσιμων υπαλλήλων, δυσκολία πλήρους ένταξης στις διοικήσεις).

- Σε επίπεδο σχεδιασμού, παρατηρείται ακόμη ότι η πλειονότητα των ανταλλαγών πραγματοποιείται κατά τη διάρκεια του δευτέρου εξαμήνου: αυτό ισχύει για το 90 % των ανταλλαγών που πραγματοποιήθηκαν το 2000 και για το 81 % των ανταλλαγών που πραγματοποιήθηκαν το 2001 (Παράρτημα 6).

- Η γενική άποψη των συμμετεχόντων σχετικά με την οργάνωση των ανταλλαγών είναι πολύ θετική. Το 79,6% των συμμετεχόντων θεωρεί ότι οι προσπάθειες που καταβάλλονται από τη διοίκηση υποδοχής είναι πολύ ικανοποιητικές (Παράρτημα 5). Αναλήφθηκαν δράσεις για τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας του εν λόγω μέσου, όπως για παράδειγμα το σεμινάριο του Snekkersten [23] στη Δανία, το οποίο αφορούσε αποκλειστικά τη διαχείριση, τα αποτελέσματα και τις επιπτώσεις των ανταλλαγών.

[23] Σεμινάριο του Snekkersten, στις 26-28 Ιουνίου 2000.

4.3. Επιθυμητές βελτιώσεις

Σε γενικές γραμμές, τα κράτη μέλη δεν διατύπωσαν παρατηρήσεις σχετικά με τον αριθμό των ανταλλαγών που πραγματοποιήθηκαν. μία χώρα ζήτησε την αύξηση του αριθμού τους. Τα κράτη μέλη πρότειναν αρκετές βελτιώσεις:

- οι στόχοι των ανταλλαγών πρέπει να καθορίζονται εκ των προτέρων, να διασαφηνίζονται και να αφορούν συγκεκριμένες πτυχές.

- απαιτείται μεγαλύτερη ευελιξία ως προς τη διάρκεια και πιο πρακτικός προσανατολισμός του είδους εργασίας που πραγματοποιείται.

- απαιτείται καλύτερη προετοιμασία των συμμετεχόντων όσον αφορά τη γνώση γλωσσών. Τα κράτη μέλη πρέπει να μεριμνήσουν ώστε οι υπάλληλοί τους να υποβληθούν σε κατάλληλη γλωσσική κατάρτιση, η οποία θα καθιστά δυνατή την αποτελεσματική συμμετοχή τους στις δράσεις.

- απαιτείται περισσότερο ισορροπημένη χρήση του εν λόγω μέσου. Κάτι τέτοιο θα απαιτούσε την ενθάρρυνση της χρήσης του από όλα τα κράτη μέλη. Το κράτος υποδοχής πρέπει να επιλέγεται μάλλον με κριτήριο τους στόχους της ανταλλαγής και όχι σύμφωνα με κριτήρια γεωγραφικής κατανομής. Πρέπει επίσης να ξεπερασθούν οι δυσκολίες διοικητικού χαρακτήρα (ελάχιστη διάρκεια δύο εβδομάδων) και νομικού χαρακτήρα (συμμετοχή των υπαλλήλων στους ελέγχους που διενεργούνται στο έδαφος του κράτους υποδοχής).

- Αρκετά κράτη μέλη συγκεντρώνουν τις ανταλλαγές υπαλλήλων σε μια συγκεκριμένη περίοδο του έτους. Αυτό εξηγείται από την απαιτούμενη ελάχιστη περίοδο των 14 ημερών ανά ανταλλαγή και από τη δυνατότητα περιορισμού των οργανωτικών δαπανών του κράτους υποδοχής. Εντούτοις, το σύστημα αυτό έχει το μειονέκτημα ότι είναι πολύ εξατομικευμένο. Το κράτος υποδοχής πρέπει να έχει τη δυνατότητα να συνεχίσει να διοργανώνει τις ανταλλαγές κατά τη διάρκεια συγκεκριμένων περιόδων του έτους, υπό την προϋπόθεση της διαμόρφωσης εξατομικευμένων προγραμμάτων για τους συμμετέχοντες.

- Το νέο πρόγραμμα Fiscalis προβλέπει μεγαλύτερο βαθμό ευελιξίας ως προς τη διαχείριση των ανταλλαγών, κυρίως όσον αφορά την απαίτηση για μέση διάρκεια 14 ημερών και την ισόρροπη γεωγραφική κατανομή.

5. ΠΟΛΥΜΕΡΕΙΣ ΕΛΕΓΧΟΙ

Πρόκειται για συνεργασία μεταξύ τουλάχιστον τριών εθνικών διοικήσεων για τον συντονισμό των ελέγχων που διενεργούν σε φορολογούμενους με φορολογικές υποχρεώσεις σε περισσότερα του ενός κράτη (άρθρο 2 της απόφασης Fiscalis).

Τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη αποστέλλουν στην Επιτροπή τις προτάσεις για τη διενέργεια πολυμερών ελέγχων, το κόστος των οποίων θα μπορούσε να καλυφθεί από το πρόγραμμα. Η απόφαση για τη χρηματοδότηση ενός πολυμερούς ελέγχου λαμβάνεται από την επιτροπή SCAC σε σχέση με τους στόχους του προγράμματος. Οι εν λόγω έλεγχοι αφορούν τις φορολογικές υποχρεώσεις στους τομείς του ΦΠΑ ή/και των ειδικών φόρων κατανάλωσης.

5.1. Υλοποιήσεις

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

Οι εταιρείες που επελέγησαν αντιπροσώπευαν μεγάλο φάσμα τομέων δραστηριότητας (βιομηχανία τροφίμων, κατεψυγμένα τρόφιμα, υγεία, προϊόντα ομορφιάς και καλλυντικά, τηλεπικοινωνίες, καπνοβιομηχανίες, ηλεκτρονικά είδη, πετροχημικά προϊόντα κλπ.).

5.2. Διαπιστώσεις

Όπως συνάγεται από τις εκθέσεις των κρατών μελών, οι πολυμερείς έλεγχοι είναι αποτελεσματικά μέσα για την καταπολέμηση της απάτης. Αφενός, επιτρέπουν τη διενέργεια ελέγχων σε μεγάλη κλίμακα προκειμένου να διασφαλίζεται ότι οι εταιρείες που λειτουργούν στο έδαφος περισσοτέρων του ενός κρατών μελών ανταποκρίνονται στις φορολογικές τους υποχρεώσεις. Αφετέρου, συμβάλλουν στη βελτίωση της διοικητικής συνεργασίας μεταξύ των συμμετεχόντων κρατών.

Επιπλέον, σε προσωπικό επίπεδο, οι συμμετέχοντες αναφέρουν ότι οι πολυμερείς έλεγχοι συνέβαλαν στη βελτίωση των γνώσεών τους όσον αφορά τον τρόπο οργάνωσης και εφαρμογής της έμμεσης φορολογίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση.

Στην ενδιάμεση έκθεση επισημαίνεται επίσης ότι οι εν λόγω έλεγχοι παρουσίασαν πολύ ικανοποιητικά αποτελέσματα. Συγκεκριμένα, είχαν αποδοτικά οικονομικά αποτελέσματα και χρησίμευσαν εξίσου αποτελεσματικά ως μέσα πρόληψης της απάτης και ως μέσα διοικητικής συνεργασίας.

- Σε επίπεδο στατιστικών στοιχείων, η χρησιμότητα της δράσης αυτής αναγνωρίζεται (μέση βαθμολογία 3,43) από τα κράτη μέλη. Επτά εξ αυτών θεωρούν τους πολυμερείς ελέγχους «πολύ χρήσιμους», και τους θεωρούν «χρήσιμους» (Παράρτημα 7). Η βελτίωση της κατανόησης της κοινοτικής νομοθεσίας, κυρίως των συστημάτων λογιστικού ελέγχου, καθώς και η βελτίωση της διοικητικής συνεργασίας, είναι τα πλεονεκτήματα που αναφέρουν τα κράτη μέλη.

- Το εν λόγω μέσο χρησιμοποιείται συχνότερα από ορισμένες χώρες σε σύγκριση με κάποιες άλλες. Τέσσερα κράτη μέλη δεν ανέλαβαν ποτέ πρωτοβουλία οργάνωσης ελέγχου ενώ, στο αντίθετο άκρο, ένα κράτος μέλος πρότεινε έξι από τους δεκαέξι πολυμερείς ελέγχους που διενεργήθηκαν το 2000. Η χρήση τους συνδέεται με τους περιορισμούς των διαθέσιμων πόρων, καθώς οι πολυεθνικοί έλεγχοι απαιτούν περισσότερους ανθρώπινους πόρους από ό,τι οι έλεγχοι σε εθνικό επίπεδο (Παραρτήματα 8, 10 και 11).

- Σε οργανωτικό επίπεδο, η επιλογή των εταιρειών που πρόκειται να υποβληθούν σε έλεγχο, κρίσιμο στάδιο για την επιτυχία ενός ελέγχου, πραγματοποιήθηκα από ορισμένα κράτη μέλη βάσει των ασυμφωνιών μεταξύ των δεδηλωμένων συναλλαγών και των συναλλαγών που εντοπίσθηκαν βάσει των πληροφοριών που διαβιβάζονται μέσω του συστήματος VIES. Ωστόσο, οι πολυμερείς έλεγχοι συνεπάγονται μια επιβαρυντική και περιοριστική διοικητική διαδικασία, γεγονός που είχε ως αποτέλεσμα την περιορισμένη χρησιμοποίηση του εν λόγω μέσου, κυρίως κατά το τελευταίο έτος εκτέλεσης του προγράμματος (Παράρτημα 10). Η έκθεση [24] που παρουσιάσθηκε στην επιτροπή SCAC καταδεικνύει ότι, στην πολυπλοκότητα της διαδικασίας των πολυμερών ελέγχων (την οποία ανέφερε η πλειονότητα των κρατών μελών) προστίθεται η υπερβολικά σύντομη διάρκεια των ελέγχων.

[24] Έγγραφο SCAC αριθ. 314, της 24 Οκτωβρίου 2001.

- Ένα μείζον πρόβλημα το οποίο ανέφεραν τα κράτη μέλη είναι τα εμπόδια στην ταχεία ανταλλαγή πληροφοριών. Η υφιστάμενη νομοθεσία όσον αφορά τη διοικητική συνεργασία και την αμοιβαία συνδρομή στον τομέα του ΦΠΑ στηρίζεται σε δύο νομικές πράξεις: τον κανονισμό ΕΟΚ αριθ. 218/92, στον οποίο προβλέπεται ένα κοινό σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών, και στην οδηγία 77/799/ΕΟΚ [25], σχετικά με την αμοιβαία συνδρομή των αρμοδίων αρχών των κρατών μελών. Σε αυτό το νομικό πλαίσιο, όλες οι ανταλλαγές πληροφοριών πρέπει να πραγματοποιούνται μέσω των «αρμοδίων αρχών», πράγμα που καθιστά πολύ δυσκίνητο το σύστημα. Εξακολουθεί να είναι δυνατή η απευθείας ανταλλαγή πληροφοριών εφόσον υπάρχει σχετική διμερής συμφωνία μεταξύ των δύο αρμοδίων αρχών. Στην οδηγία προβλέπεται επίσης η δυνατότητα των κρατών μελών να επιτρέπουν την παρουσία υπαλλήλων τρίτων κρατών μελών και τη συμμετοχή τους σε ορισμένους ελέγχους. στην πράξη, όμως, τα κράτη μέλη ελάχιστα έχουν εκμεταλλευτεί τις δυνατότητες αυτές.

[25] ΕΕ L 336 της 27.12.1977.

5.3. Επιθυμητές βελτιώσεις

Όσον αφορά τις δυσκολίες που δημιουργούνται σε σχέση με το συγκεκριμένο μέσο, δύο σεμινάρια στη Φινλανδία [26] ήταν αφιερωμένα στην κατάρτιση και την ενημέρωση ενός εγχειριδίου σχετικά με τους πολυμερείς ελέγχους, ώστε να καταστούν αυτοί περισσότερο ευέλικτοι και αποτελεσματικοί. Είναι δυνατή η εφαρμογή και άλλων συστάσεων, αρκετές από τις οποίες λήφθηκαν υπόψη για το πρόγραμμα Fiscalis 2003-2007.

[26] Σεμινάρια του Ελσίνκι το 2000 και 2001.

Τα κράτη μέλη ανέφεραν στις εκθέσεις αξιολόγησής τους τα εξής:

- Τα κριτήρια επιλογής των ελέγχων έπρεπε να καθορίζονται βάσει ανάλυσης κινδύνου των εταιρειών που πρόκειται να ελεγχθούν.

- Είναι αναγκαία η βελτίωση της ευελιξίας της διαδικασίας. Η αποτελεσματικότητα ενός πολυμερούς ελέγχου θα μπορούσε να βελτιωθεί μέσω άτυπων διασκέψεων προπαρασκευής πριν από τη διενέργειά του. Εξίσου αναγκαία είναι η αύξηση της ευελιξίας όσον αφορά τη διάρκεια των διενεργούμενων ελέγχων, σε συνάρτηση με την πολυπλοκότητά τους.

- Είναι αναγκαία η τροποποίηση του ισχύοντος νομικού πλαισίου. Ως προς το θέμα αυτό, η Επιτροπή κατέθεσε πρόσφατα πρόταση κανονισμού [27] σχετικά με τη διοικητική συνεργασία στον τομέα του ΦΠΑ. Η εν λόγω πρόταση διαμορφώνει ένα ενιαίο νομικό πλαίσιο για την καταπολέμηση της απάτης, θεσπίζοντας ένα άμεσο και ταχύ σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ των εθνικών διοικήσεων. Περιλαμβάνει επίσης νέες διαδικασίες βάσει των οποίων θα επιτρέπεται η παρουσία υπαλλήλων φορολογικών διοικήσεων τρίτων κρατών μελών και θα μπορούν να πραγματοποιούνται ταυτόχρονοι έλεγχοι. Ο κανονισμός αυτός ενδέχεται να τεθεί σε εφαρμογή το 2004.

[27] COM (2001) 294 τελικό της 18.06.2001.

- Τέλος, πρέπει να ενθαρρυνθούν οι εθνικές διοικήσεις να διαθέσουν περισσότερο προσωπικό στους πολυμερείς ελέγχους.

6. ΚΑΤΑΡΤΙΣΗ

Στο άρθρο 6 της απόφασης Fiscalis προβλέπονται πρωτοβουλίες κατάρτισης, οι οποίες καταμερίζονται μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών, κατά τρόπο ώστε να δημιουργείται ένας κοινός κορμός κατάρτισης για τους υπαλλήλους που είναι υπεύθυνοι για θέματα έμμεσης φορολογίας. Οι στόχοι των πρωτοβουλιών αυτών είναι οι εξής:

- η ανάπτυξη υπαρχόντων προγραμμάτων κατάρτισης ή ο σχεδιασμός νέων προγραμμάτων.

- το άνοιγμα των μαθημάτων κατάρτισης που διοργανώνει κάθε κράτος μέλος για τους δικούς του υπαλλήλους σε υπαλλήλους τρίτων κρατών μελών.

- η ανάπτυξη των αναγκαίων κοινών μέσων για την κατάρτιση στον τομέα της έμμεσης φορολογίας, κυρίως δε των μέσων γλωσσικής κατάρτισης.

Τα κράτη μέλη οφείλουν να μεριμνούν ώστε οι υπάλληλοί τους να διαθέτουν την αναγκαία αρχική και συνεχή κατάρτιση προκειμένου να αποκτήσουν κοινές επαγγελματικές γνώσεις. Οι εν λόγω υπάλληλοι οφείλουν να διαθέτουν επαρκές επίπεδο γλωσσικών γνώσεων.

Μια ομάδα διαχείρισης υπεύθυνη για την κατάρτιση (SCAT), η οποία συνεδριάζει δύο έως τρεις φορές ετησίως, καθορίζει τους στόχους και συντονίζει τις προσπάθειες επίτευξής τους μέσω κοινών δράσεων και δραστηριοτήτων κατάρτισης.

6.1. Πίνακας υλοποιήσεων

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Το 2000, μια ομάδα αρμοδίων για τα σχέδια κατάρτισης διενήργησε έρευνα σχετικά με την κατάρτιση στα κράτη μέλη στον τομέα της έμμεσης φορολογίας με στόχο να βοηθηθούν οι εθνικοί υπεύθυνοι σε θέματα κατάρτισης ώστε να βελτιώσουν τα συστήματα κατάρτισής τους. Έτσι, δημιουργήθηκε μια βάση δεδομένων υλικού και εξοπλισμού σχετικά με την κατάρτιση.

Κατά τη διάρκεια των δύο τελευταίων ετών εκτέλεσης του προγράμματος, αναπτύχθηκαν πλήρως μαθήματα κατάρτισης των υπαλλήλων (σε μορφή CD-ROM):

- το σχέδιο ηλεκτρονικής κατάρτισης (CBT), στο οποίο περιγράφονται οι διάφοροι τρόποι δημιουργίας ενός μέσου πληροφορικής για τη γλωσσική κατάρτιση.

- το σχέδιο κατάρτισης στον τομέα του λογιστικού ελέγχου υπολογιστή. Το εν λόγω πρόγραμμα αναλύει τα συστήματα λογιστικού ελέγχου υπολογιστή που χρησιμοποιούνται από τις συμμετέχουσες χώρες εντοπίζοντας τις βέλτιστες πρακτικές. Αυτό είναι ακόμη πιο χρήσιμο καθώς δεν υπάρχει κανένα είδος κατάρτισης σε ευρωπαϊκό επίπεδο στον εν λόγω τομέα.

- το VISAFIN είναι ένα μέσο γλωσσικής κατάρτισης, το οποίο καλύπτει την ορολογία στον τομέα των φόρων και των διαδικασιών φορολόγησης του εισοδήματος και του ΦΠΑ. Το εν λόγω λογισμικό έχει δύο στόχους: την εκπαίδευση στον τομέα της φορολογίας (30 ώρες) και τη γλωσσική εκπαίδευση. Το VISAFIN είναι διαθέσιμο στην αγγλική, την ισπανική, τη γαλλική και τη γερμανική γλώσσα.

- ένα Γλωσσάριο το οποίο περιλαμβάνει περισσότερους από 1500 τεχνικούς όρους στον τομέα του ΦΠΑ και των ειδικών φόρων κατανάλωσης. Θα κυκλοφορήσει σε μορφή CD-ROM.

6.2. Διαπιστώσεις

- Στον τομέα της κατάρτισης, τα τελευταία έτη εκτέλεσης του προγράμματος υπήρξαν πολύ παραγωγικά. πράγματι, η πλειονότητα των σχεδίων κατάρτισης περατώθηκε το 2001 και 2002.

- Σε επίπεδο στατιστικών στοιχείων, η χρησιμότητα της κατάρτισης αξιολογείται θετικά από τα κράτη μέλη (βαθμολογία 2,92) (Παράρτημα 11). ωστόσο, οι εκτιμήσεις παρουσιάζουν σημαντικές διακυμάνσεις μεταξύ της βαθμολογίας 1 και της βαθμολογίας 4 ορισμένων κρατών μελών. Τα σχόλια που διατυπώθηκαν σχετικά με τη χρησιμότητα αντικατοπτρίζουν διαφορετικές απόψεις και διοικητικά ήθη. Ορισμένα κράτη μέλη θεωρούν ανεπαρκείς τις υλοποιήσεις, ενώ άλλα κατάφεραν χάρη στο πρόγραμμα να βελτιώσουν τα συστήματα κατάρτισης που εφάρμοζαν, ιδίως στον τομέα της γλωσσικής κατάρτισης.

- Οι συμμετέχοντες υπάλληλοι θεωρούν, στη μεγάλη τους πλειονότητα, ανεπαρκή τη γλωσσική κατάρτιση που λαμβάνουν από την εθνική τους διοίκηση, ενώ άλλοι έπλεξαν το εγκώμιο των γλωσσικών προγραμμάτων που αναπτύχθηκαν στο πλαίσιο του προγράμματος, τα οποία τους βοήθησαν να βελτιώσουν αυτήν την κατάσταση.

- Ορισμένα κράτη μέλη υπογραμμίζουν κάποιες αδυναμίες οργανωτικού χαρακτήρα, επισημαίνοντας την αναγκαιότητα «καλύτερης στοχοθέτησης» ή καλύτερης «διάρθρωσης της συνεργασίας» προκειμένου να διασφαλίζεται η διάρκειά της.

6.3. Επιθυμητές βελτιώσεις

Μεταξύ των δυνατών βελτιώσεων, τα κράτη μέλη ανέφεραν τις εξής:

- την προαγωγή της ανάπτυξης κοινοτικών προτύπων προς ενσωμάτωση στα εθνικά συστήματα κατάρτισης.

- την ανάπτυξη της συνεργασίας μεταξύ των εθνικών σχολών ή κέντρων κατάρτισης.

- την απευθείας ένταξη της κατάρτισης στον προϋπολογισμό του προγράμματος με ειδικευμένους εκπαιδευτικούς των διαφόρων κρατών μελών.

Άλλα στοιχεία βελτίωσης θα μπορούσαν να είναι η ανάπτυξη κοινών διδακτικών μαθημάτων για την κατάρτιση στις τρεις γλώσσες εργασίας από τρίγλωσσες ομάδες και η μετάφραση του υλικού που έχει ήδη αναπτυχθεί.

7. ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΤΟΥ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΟΣ ΚΑΙ ΑΠΟΔΟΤΙΚΟΤΗΤΑ

- Η SCAC ήταν η επιτροπή διαχείρισης του προγράμματος Fiscalis. Συν τω χρόνω, ο τρόπος οργάνωσης της εν λόγω επιτροπής έγινε πολύ περίπλοκος, λόγω της δημιουργίας όλο και περισσότερων υποεπιτροπών και ομάδων εργασίας, οι οποίες οδήγησαν σε πολλαπλασιασμό των εργασιών. Η προβλεπόμενη έγκριση ενός νέου κανονισμού σχετικά με τη διοικητική συνεργασία, με τη SCAC ως ρυθμιστική επιτροπή, και η κατάργηση ορισμένων υποεπιτροπών θα μπορούσε να συμβάλει στην αύξηση της αποτελεσματικότητας της νέας οργανωτικής διάρθρωσης.

- Οι δραστηριότητες του προγράμματος καθορίσθηκαν στο πλαίσιο του ετησίου προγράμματος δράσης. Το περιεχόμενο του σχεδίου δράσης τροποποιήθηκε το 2001 προκειμένου να ενισχυθεί η σχέση μεταξύ των δραστηριοτήτων κάθε έτους και των προβλεπομένων στόχων. Στο σχέδιο καταγράφονται οι προτεινόμενες δράσεις για κάθε τομέα προτεραιότητας. Ζητείται από τους υπευθύνους για τη διοργάνωση κοινών δράσεων να καθορίζουν λεπτομερώς τους τομείς καθώς και τα προσδοκώμενα αποτελέσματα για κάθε δράση.

- Σε οργανωτικό επίπεδο, τα κράτη μέλη και οι συμμετέχοντες στις δράσεις εκτιμούν ότι οι δραστηριότητες ήταν συντονισμένες σε ικανοποιητικό βαθμό. Εντούτοις, οι μόνοι δείκτες που ήταν διαθέσιμοι κατά τη διάρκεια της υλοποίησης του προγράμματος ήταν οι δείκτες που αφορούσαν τη διαχείριση. Το πλεονέκτημά τους είναι ότι είναι απλοί και μετρήσιμοι κατά τρόπο συνεχή, αλλά δεν αφορούν την ουσιαστική αποτελεσματικότητα των δραστηριοτήτων. Ως προς αυτό, στο νέο πρόγραμμα Fiscalis 2003-2007 θα αναπτυχθούν δείκτες αποτελεσμάτων, οι οποίοι θα επιτρέπουν τη διαρκή αξιολόγηση των παρατηρουμένων επιπτώσεων. Είναι επίσης αναγκαίο να υπάρξει κάποιος βαθμός ομοιογένειας όσον αφορά την παρουσίαση των εγγράφων των κοινών δράσεων. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής μπορούν να προτείνουν στα κράτη μέλη να χρησιμοποιούν έναν ενιαίο τύπο εγγράφου που θα διευκολύνει την ανάλυση της συμβολής των κοινών δράσεων στην επίτευξη των στόχων του προγράμματος.

- Αναγκαία φαίνεται να είναι η ενίσχυση της παρακολούθησης των δράσεων. Αναμένονται τρία είδη αποτελεσμάτων: ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με τις πραγματοποιηθείσες εργασίες στις χώρες που δεν συμμετέχουν σε συγκεκριμένη δράση. ενημέρωση των αποτελεσμάτων δράσεων που έχουν περατωθεί, οι οποίες, σε διαφορετική περίπτωση, κινδυνεύουν να χάσουν μεγάλο μέρος της συνάφειάς τους (για παράδειγμα, μαθήματα κατάρτισης). και, κυρίως, πληροφορίες σχετικά με τις συγκεκριμένες βελτιώσεις που επήλθαν από την υλοποίηση των αποτελεσμάτων των κοινών δράσεων.

- Το 2002, ένα νέο μέσο, με την ονομασία CIRCA, ενσωματώθηκε στο πρόγραμμα. Πρόκειται για μια ιστοσελίδα περιορισμένης πρόσβασης. Μέσω αυτής, οι διαχειριστές του προγράμματος έχουν άμεση πρόσβαση στα οργανωτικά έγγραφα (ημερήσιες διατάξεις, έγγραφα εργασίας, πρακτικά κλπ.) καθώς και στις εκθέσεις που εκπονούνται μετά την περάτωση παλαιότερων δράσεων. Πρόκειται για σημαντική βελτίωση σε σύγκριση με το παλαιότερο σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ των εθνικών αντιπροσωπειών και της Επιτροπής. Το CIRCA θα μπορούσε να αξιοποιηθεί ως μέσο ανταλλαγής πληροφοριών, διασφαλίζοντας την ταχεία επιγραμμική παρουσίαση των εκπονουμένων εγγράφων, ταξινομώντας τα κατά τρόπο σαφή και συνεκτικό.

8. ΑΝΟΙΓΜΑ ΤΟΥ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΟΣ ΣΤΙΣ ΥΠΟΨΗΦΙΕΣ ΧΩΡΕΣ

Σύμφωνα με το άρθρο 7 της απόφασης Fiscalis, το πρόγραμμα άνοιξε στις συνδεδεμένες χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης, καθώς και στην Κύπρο, σύμφωνα με τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στις ευρωπαϊκές συμφωνίες ή στα συμπληρωματικά πρωτόκολλα σχετικά με τη συμμετοχή των χωρών αυτών στο πρόγραμμα. Συνεπώς, η Μάλτα και η Τουρκία δεν ήταν επιλέξιμες για συμμετοχή στο πρόγραμμα.

Η συμμετοχή των χωρών αυτών στα κοινοτικά προγράμματα αποτελεί μέρος της προενταξιακής στρατηγικής που αποσκοπεί στην παροχή στήριξης και στην προετοιμασία των εν λόγω χωρών για την ένταξή τους στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Η χρηματοδότηση δεν εξασφαλίστηκε μέσω του προγράμματος Fiscalis, αλλά από τις ίδιες τις υποψήφιες χώρες.

Οι νομικές πράξεις (αποφάσεις σύνδεσης του Συμβουλίου) που καθορίζουν τις προϋποθέσεις συμμετοχής των υποψηφίων χωρών στο πρόγραμμα εγκρίθηκαν μόλις το 2002 από 8 εκ των 11 ενδιαφερομένων χωρών. Η Κύπρος, η Πολωνία και η Λεττονία δεν έχουν εγκρίνει ακόμη τις αναγκαίες νομικές πράξεις

Πριν από την τυπική συμμετοχή αυτών των κρατών, μια «πιλοτική δράση», η οποία καλύφθηκε από εξωτερικό κονδύλιο του προϋπολογισμού του προγράμματος Τελωνεία 2002, (η αξιολόγησή της αποτελεί αντικείμενο ενός κεφαλαίου της έκθεσης σχετικά με την υλοποίηση του προγράμματος Τελωνεία 2002) επέτρεψε την περιορισμένη συμμετοχή ενός εκπροσώπου ανά χώρα σε περιορισμένο αριθμό σεμιναρίων και ανταλλαγών (Παράρτημα 11). Ακολούθως, η συμμετοχή τους χρηματοδοτήθηκε από τους εθνικούς προϋπολογισμούς των ενδιαφερομένων χωρών.

Μετά την υλοποίηση των δράσεων αυτών, οι συμμετέχοντες υπάλληλοι δηλώνουν ότι οι γνώσεις τους σχετικά με την κοινοτική νομοθεσία βελτιώθηκαν και ότι επωφελήθηκαν από τις ανταλλαγές εμπειριών με τα κράτη μέλη.

9. ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ ΤΩΝ ΚΟΙΝΩΝ ΔΡΑΣΕΩΝ

Καμία μεμονωμένη δραστηριότητα δεν μπορεί να οδηγήσει στην επίτευξη κάποιου δεδομένου στόχου. Αντιθέτως, ο συνδυασμός περισσότερων δραστηριοτήτων προκαλεί επιπτώσεις, οι οποίες συμβάλλουν στην επίτευξη των στόχων του προγράμματος.

Στην παρούσα έκθεση προσδιορίζονται τρία επίπεδα επιπτώσεων: οι βραχυπρόθεσμες επιπτώσεις, ή άμεσα αποτελέσματα της δράσης, οι μεσοπρόθεσμες επιπτώσεις, εφόσον οι υπάλληλοι, ως άμεσοι αποδέκτες της δράσης, χρησιμοποιούν το κεκτημένο στην εθνική τους διοίκηση, και οι μακροπρόθεσμες επιπτώσεις, οι οποίες προκαλούνται όταν το κεκτημένο των δραστηριοτήτων του προγράμματος διαδίδεται στις εθνικές διοικήσεις και χρησιμοποιείται από υπαλλήλους που δεν συμμετείχαν στις δραστηριότητες. Αυτές οι τελευταίες επιπτώσεις είναι πιο δύσκολα μετρήσιμες.

Ακολουθεί η περιγραφή των αποτελεσμάτων και των επιπτώσεων των κοινών δράσεων, καθώς και η συμβολή τους στην επίτευξη των στόχων που καθορίζονται από το πρόγραμμα, ήτοι:

- διασφάλιση της βελτίωσης των διοικητικών διαδικασιών.

- παροχή υψηλού επιπέδου κατανόησης του κοινοτικού δικαίου στους υπαλλήλους.

- διασφάλιση αποτελεσματικής, ουσιαστικής και εκτεταμένης συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής.

Οι τρεις αυτοί γενικοί στόχοι αναλύονται σε ειδικούς στόχους (δενδροειδές διάγραμμα των στόχων του προγράμματος).

9.1. Διασφάλιση της βελτίωσης των διοικητικών διαδικασιών: Απλούστευση και εκσυγχρονισμός της νομοθεσίας

9.1.1. Άμεσα αποτελέσματα

Προσδιορίσθηκαν τα εξής τρία άμεσα αποτελέσματα:

- η απλούστευση της εθνικής και κοινοτικής νομοθεσίας στον τομέα της φορολογίας και της επιβολής ειδικών φόρων κατανάλωσης: το σεμινάριο του Σάλτσμπουργκ [28] είχε ως αποτέλεσμα την απλούστευση του συνοδευτικού διοικητικού εγγράφου (ΣΔΕ) των προϊόντων που υπόκεινται σε ειδικούς φόρους κατανάλωσης.

[28] Σεμινάριο του Σάλτσμπουργκ, 20-23 Απριλίου 2000.

- η απλούστευση και ο εκσυγχρονισμός των μέσων που διευκολύνουν την τήρηση των φορολογικών υποχρεώσεων των φορολογουμένων και των οικονομικών φορέων: το σεμινάριο της Μαδρίτης [29] είχε ως θέμα τη χρήση του Διαδικτύου για τη διευκόλυνση των σχέσεων με τους φορολογουμένους, ενώ το σεμινάριο του Τσέστερ [30] είχε ως θέμα τη διευκόλυνση και τη μείωση των επιβαρύνσεων που επιβάλλονται στις επιχειρήσεις όσον αφορά τον ΦΠΑ.

[29] Σεμινάριο της Μαδρίτης, 15-17 Νοεμβρίου 2000.

[30] Σεμινάριο του Τσέστερ, 3-5 Οκτωβρίου 2001.

- η απλούστευση και η βελτίωση των διοικητικών διαδικασιών είναι μια από τις σημαντικότερες επιπτώσεις του προγράμματος σύμφωνα με τα κράτη μέλη. Η μέση εκτίμηση σχετικά με τη βελτίωση των μεθόδων εργασίας και τον εντοπισμό των «βέλτιστων διοικητικών πρακτικών» χάρη στη συμμετοχή των υπαλλήλων τους στα σεμινάρια είναι 3,29 (Παράρτημα 1, ερώτηση 2.3.). Πέντε κράτη μέλη αναφέρουν ρητώς το σημείο αυτό στις εκθέσεις τους. Όσον αφορά τις ανταλλαγές, η αξιολόγηση είναι ελαφρώς χαμηλότερη, καθώς οποιαδήποτε μεταβολή στον τομέα αυτόν, ο οποίος χαρακτηρίζεται από μεγάλο βαθμό ρύθμισης, πραγματοποιείται με εξαιρετικά αργούς ρυθμούς. Ως προς αυτό, ένδεκα χώρες θεωρούν (μέση βαθμολογία 2,79) ότι οι μεταβολές αυτές μετουσιώθηκαν σε νέες μεθόδους εργασίας στην εθνική διοίκηση (Παράρτημα 4, ερώτηση 5.2.). Άλλες χώρες τόνισαν τη βελτίωση των προσωπικών μεθόδων εργασίας των συμμετεχόντων. Στην περίπτωση των πολυμερών ελέγχων (μέση βαθμολογία 2,71), πέντε χώρες εκτιμούν ότι το εν λόγω μέσο παρείχε τη δυνατότητα βελτίωσης των μεθόδων ελέγχου (Παράρτημα 7, ερώτηση 8.4.). Όσον αφορά τις δράσεις κατάρτισης, τέσσερις χώρες αναφέρουν (μέση βαθμολογία 2,31) ότι αυτές συνέβαλαν στις βελτιώσεις των μεθόδων εργασίας (Παράρτημα 11, ερώτηση 11.2.). Τέλος, 37 % των συμμετεχόντων σε ανταλλαγή ή 34 % των συμμετεχόντων σε σεμινάριο θεωρούν ότι οι διοικητικές διαδικασίες στην εθνική τους διοίκηση βελτιώθηκαν αισθητά ύστερα από τη συμμετοχή σε κάποια από τις δραστηριότητες αυτές (Παράρτημα 12).

Οι επιπτώσεις των κοινών δράσεων στον εκσυγχρονισμό της διοίκησης δεν είναι τόσο σαφείς όσο αυτές των νέων τεχνολογιών που χρηματοδοτεί το πρόγραμμα. Τα εν λόγω συστήματα πληροφορικής είχαν ως αποτέλεσμα αύξηση της ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ τόσο των εθνικών διοικήσεων όσο και των εθνικών διοικήσεων και της Επιτροπής. Τα αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν από το δίκτυο επικοινωνιών CCN/CSI καθώς και από τις εφαρμογές πληροφορικής που σχετίζονται με τον ΦΠΑ και τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης αναλύονται στην έκθεση «πληροφορική», η οποία επισυνάπτεται ως παράρτημα.

9.1.2. Μεσοπρόθεσμες και μακροπρόθεσμες επιπτώσεις

- Οι κοινές δράσεις είχαν μεσοπρόθεσμες επιπτώσεις, και ειδικότερα την απλούστευση των διοικητικών διαδικασιών και την υιοθέτηση νέων μεθόδων εργασίας στις εθνικές διοικήσεις. Ωστόσο, μολονότι δύο κράτη μέλη υιοθέτησαν νέες διοικητικές διαδικασίες μετά τη συμμετοχή υπαλλήλων τους στις δράσεις του προγράμματος, η ικανότητα των συμμετεχόντων να εισάγουν σημαντικές αλλαγές στην εθνική νομοθεσία παραμένει περιορισμένη όσον αφορά τόσο τα σεμινάρια (μέση βαθμολογία 2,73) όσο και τις ανταλλαγές (μέση βαθμολογία 2,36). (Παράρτημα 1, ερώτηση 3.3. και Παράρτημα 4, ερώτηση 6.2.).

- Οι μακροπρόθεσμες επιπτώσεις είναι πιο δύσκολα μετρήσιμες. Τα κράτη μέλη επισημαίνουν ότι τα αποτελέσματα των δραστηριοτήτων, ιδίως των σεμιναρίων και των ανταλλαγών, διαδόθηκαν στις εθνικές διοικήσεις (ενδοδίκτυο, σεμινάρια, συνέδρια, διανομή εκθέσεων δραστηριότητας κλπ.) και ότι οι υπάλληλοι που δεν συμμετείχαν στις δράσεις έλαβαν και χρησιμοποίησαν τις πληροφορίες αυτές. (Παραρτήματα 1 και 5). Εντούτοις, ελλείψει ειδικής έρευνας, είναι αδύνατος ο υπολογισμός της σπουδαιότητας αυτών των επιπτώσεων.

9.1.3. Διαπιστώσεις

- Οι κοινές δράσεις συνέβαλαν στην απλούστευση και στην εναρμόνιση των μεθόδων και των διαδικασιών ελέγχου χάρη στα διάφορα μέσα που παρουσιάσθηκαν κατά τη διάρκεια των κοινών δράσεων (πρότυπο ανάλυσης κινδύνου, λογιστικός έλεγχος υπολογιστή κλπ.). Ωστόσο, είναι απαραίτητο να σημειωθούν περαιτέρω πρόοδοι στον τομέα.

- Τα κράτη μέλη δηλώνουν ότι διασφαλίζουν τη διάδοση των πληροφοριών που ανταλλάσσονται κατά τη διάρκεια των διαφόρων κοινών δράσεων στην εθνική τους διοίκηση.

9.2. Παροχή υψηλού επιπέδου κατανόησης του κοινοτικού δικαίου στους υπαλλήλους και ομοιόμορφη εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας

Στην ενδιάμεση έκθεση είχαν καθορισθεί δύο αποτελέσματα των κοινών δράσεων, τα οποία συμβάλλουν στην ομοιόμορφη εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας: η βελτίωση της κατανόησης των ειδικών θεμάτων της κοινοτικής νομοθεσίας όσον αφορά την έμμεση φορολογία και η βελτίωση των γνώσεων όσον αφορά την έμμεση φορολογία των άλλων κρατών μελών.

9.2.1. Βραχυπρόθεσμες επιπτώσεις

- Στην τελική έκθεση επιβεβαιώνεται ότι οι κοινές δράσεις συνέβαλαν στη βελτίωση της κατανόησης των ειδικών θεμάτων της έμμεσης φορολογίας. Πράγματι, η μέση εκτίμηση εκ μέρους των κρατών μελών της επίτευξης του στόχου αυτού είναι 3. Τέσσερα κράτη μέλη τονίζουν το σημείο αυτό στην έκθεση αξιολόγησής τους. Άλλα κράτη υπογραμμίζουν ότι οι άτυπες συζητήσεις στο περιθώριο των δραστηριοτήτων συμβάλλουν εξίσου στο αποτέλεσμα αυτό. (Παράρτημα 1, ερώτηση 2.1.). (Παράρτημα 4, ερώτηση 5.1.). και (Παράρτημα 7, ερώτηση 8.2.).

- Επιπλέον, 45 % των συμμετεχόντων στα σεμινάρια εκτιμά ότι κατέχει αρκετά καλύτερα την κοινοτική νομοθεσία για την έμμεση φορολογία, και 12 % πολύ καλύτερα. Μόνον 3 % των συμμετεχόντων εξέφρασε αρνητική άποψη. Όσον αφορά τις ανταλλαγές, η αναλογία είναι αντίστοιχα 47 %, 25 % και 1 %. (Παράρτημα 5).

- Όσον αφορά τις γνώσεις σχετικά με την έμμεση φορολογία στα άλλα κράτη μέλη, η πλειονότητα των κρατών μελών απάντησε ότι οι κοινές δράσεις επέφεραν βελτιώσεις. Ο δείκτης ικανοποίησης των κρατών μελών όσον αφορά τη συμβολή των σεμιναρίων και των ανταλλαγών στον στόχο αυτό καθορίζεται στο 3,08 (Παραρτήματα 1 και 5). Όσον αφορά τους πολυμερείς ελέγχους, τα κράτη μέλη τονίζουν ότι τους δόθηκε η δυνατότητα βελτίωσης των γνώσεων σχετικά με τα διάφορα συστήματα λογιστικού ελέγχου (μέση βαθμολογία 3,29), (Παράρτημα 7, ερώτηση 8.2.). Επτά χώρες ανέφεραν ρητώς τη βελτίωση των γνώσεων των ελεγκτών χάρη στη συμμετοχή τους σε κάποιον πολυμερή έλεγχο. Τέλος, οι δραστηριότητες κατάρτισης παρείχαν τη δυνατότητα επίτευξης του ίδιου στόχου (μέση βαθμολογία 2,31) (Παράρτημα 11). Ως προς αυτό, μπορεί να αναφερθεί το σχέδιο «Κατάρτισης στον τομέα του λογιστικού ελέγχου υπολογιστή», το οποίο παρουσιάσθηκε στο σεμινάριο του Λουξεμβούργου τον Νοέμβριο του 2002. Το πρόγραμμα αυτό συνίσταται σε πρώτη φάση στην ανάλυση των διαφορετικών τύπων ελέγχου στα κράτη μέλη και, εν συνεχεία, στην ανάπτυξη της κατάρτισης στον τομέα του λογιστικού ελέγχου υπολογιστή.

- Το σεμινάριο που διοργανώθηκε στο Breukelen [31] χρησίμευσε για την παρουσίαση ενός «διεθνούς φορολογικού οδηγού», ο οποίος περιέχει πληροφορίες σχετικά με τα φορολογικά συστήματα και τις μεθόδους ελέγχου όλων των κρατών μελών.

[31] Σεμινάριο του Breukelen, 14-16 Σεπτεμβρίου 2000.

9.2.2. Μεσοπρόθεσμες και μακροπρόθεσμες επιπτώσεις

- Η μέση βαθμολογία των κρατών μελών όσον αφορά τη διάδοση στην εθνική διοίκηση των γνώσεων που απέκτησαν οι συμμετέχοντες κατά τη διάρκεια των σεμιναρίων και των ανταλλαγών είναι 2,93 και 2,92. Πέντε κράτη μέλη μερίμνησαν ώστε να διαδοθούν οι πληροφορίες που συγκεντρώθηκαν κατά τη διάρκεια των σεμιναρίων είτε μέσω του ενδοδικτύου είτε μέσω παρουσιάσεων και διαλέξεων. Αντίθετα, ορισμένα κράτη κρίνουν ότι οι επιπτώσεις των ανταλλαγών αφορούν μόνο τους συμμετέχοντες.

- Οι επιπτώσεις των πολυμερών ελέγχων βαθμολογήθηκαν με 2,58, γεγονός που καταδεικνύει ότι η διάδοση των αποτελεσμάτων της δράσης αυτής είναι πιο περιορισμένη από ό,τι στις άλλες δράσεις.

9.2.3. Διαπιστώσεις

- Οι κοινές δράσεις του προγράμματος επέφεραν βελτίωση στις γνώσεις των συμμετεχόντων για την κοινοτική νομοθεσία, ιδίως όσον αφορά τα ειδικά θέματα που παρουσιάσθηκαν κατά τη διάρκεια των σεμιναρίων.

- Οι γνώσεις σχετικά με τα υπόλοιπα φορολογικά συστήματα επέτρεψαν την πραγματοποίηση συγκρίσεων όσον αφορά την αντιμετώπιση συγκεκριμένων φορολογικών ζητημάτων.

9.3. Διασφάλιση αποτελεσματικής, ουσιαστικής και εκτεταμένης διοικητικής συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών και καταπολέμηση της απάτης

Τα κράτη μέλη θεωρούν τη βελτίωση της διοικητικής συνεργασίας ως το σημαντικότερο αποτέλεσμα των κοινών δράσεων του προγράμματος. Προσδιορίσθηκαν δύο βραχυπρόθεσμες επιπτώσεις: ο εντοπισμός των σημείων επαφής στους κόλπους άλλων εθνικών διοικήσεων και η βελτίωση της ανταλλαγής πληροφοριών για την καταπολέμηση της απάτης.

9.3.1. Βραχυπρόθεσμες επιπτώσεις

- Εντοπισμός των σημείων επαφής. Η συμβολή των σεμιναρίων στον εντοπισμό των σημείων επαφής στους κόλπους άλλων εθνικών διοικήσεων εκτιμάται ως πολύ θετική (μέση βαθμολογία 3,62). Έξι κράτη τόνισαν ρητώς ότι ο εντοπισμός των σημείων επαφής συνέβαλε στη βελτίωση της διοικητικής συνεργασίας. Το ίδιο ισχύει και για τις ανταλλαγές (μέση βαθμολογία 3,15), ως προς τις οποίες εξάλλου πέντε χώρες ανέφεραν ότι ο εντοπισμός των σημείων επαφής συνιστά το κύριο αποτέλεσμα των ανταλλαγών. Επιπλέον, 47 % των συμμετεχόντων στις ανταλλαγές ελπίζει σε μια συνεργασία αρκετά πιο αποτελεσματική, ουσιαστική και εκτεταμένη με τους υπαλλήλους των άλλων κρατών μελών, ενώ 28 % σε μια συνεργασία πολύ πιο αποτελεσματική, ουσιαστική και εκτεταμένη. Οι πολυμερείς έλεγχοι συνέβαλαν επίσης στον στόχο αυτό (μέση βαθμολογία 3,23). Σύμφωνα με τέσσερα κράτη μέλη, οι εν λόγω επαφές αποτελούν για τους συμμετέχοντες μέσο για τη διευκόλυνση της εργασίας του ελέγχου στο μέλλον και τρόπο συνειδητοποίησης της ευρωπαϊκής διάστασης του λειτουργήματός τους.

- Ανταλλαγές πληροφοριών όσον αφορά την καταπολέμηση της απάτης. Η συμβολή των κοινών δράσεων στη βελτίωση της μεθόδου ελέγχου είναι περισσότερο θετική για τα σεμινάρια και τους πολυμερείς ελέγχους (μέση βαθμολογία 2,7) από ό,τι για τις ανταλλαγές (μέση βαθμολογία 2,38). Ωστόσο, τα κράτη μέλη αναγνωρίζουν ότι η περιοριστική ερμηνεία των νομικών πράξεων και κυρίως η βραδύτητα με την οποία δίδονται οι απαντήσεις συνιστούν το κύριο εμπόδιο στην ανταλλαγή πληροφοριών για την καταπολέμηση της απάτης. Οι συμμετέχοντες στα σεμινάρια εκτιμούν ότι μπορούν αρκετά καλύτερα (30 %) ή λίγο καλύτερα (47 %) να προλαμβάνουν και να ανακαλύπτουν περιπτώσεις φοροαποφυγής/ φοροδιαφυγής. Για τους συμμετέχοντες στα σεμινάρια το ποσοστό είναι αντιστοίχως 6 % και 36 %.

Ανάλυση κινδύνου. Τα κράτη μέλη αναφέρουν στα σχόλιά τους πολύ συγκεκριμένες βελτιώσεις όσον αφορά την ανάλυση κινδύνου. Εκτιμούν ότι το εν λόγω μέσο για την επιλογή των ελέγχων αποτελεί την καλύτερη λύση για την αποτελεσματική καταπολέμηση της απάτης, καθώς οι ανθρώπινοι πόροι είναι περιορισμένοι [32]. Τα σεμινάρια που διοργανώθηκαν ενθάρρυναν τη χρήση του μέσου αυτού. Στο σεμινάριο του Ελσίνκι έγινε η παρουσίαση, ως προτύπου, του συστήματος αυτοματοποιημένης επιλογής PUMA [33], το οποίο τελειοποιήθηκε στη Σουηδία και προσφέρει τη δυνατότητα εντοπισμού, με χαμηλό κόστος, των επιχειρήσεων υψηλού κινδύνου στο πλαίσιο της εισαγωγής και της εξαγωγής αγαθών.

[32] Τα κράτη μέλη αφιερώνουν το μεγαλύτερο μέρος των πόρων τους στην εξέταση και στη διαχείριση των δηλώσεων ΦΠΑ.

[33] Σεμινάριο του Ελσίνκι, 15-16 Μαΐου 2000.

Καταπολέμηση της απάτης. Πολλά σεμινάρια ήταν αφιερωμένα στην εξέταση της απάτης [34] και στη μελέτη συγκεκριμένων περιπτώσεων [35]. Ομοίως, στο πλαίσιο της επιτροπής SCAF [36], εκπονήθηκαν αρκετές μελέτες σχετικά με τον εντοπισμό των τύπων απάτης και των μηχανισμών στους οποίους στηρίζονται. Στις εν λόγω μελέτες αναλύονται περισσότερες από 1000 υποθέσεις απάτης και εντοπίζονται οι κύριες τεχνικές που χρησιμοποιούν οι απατεώνες. Διάφορες ομάδες εργασίας εκπόνησαν εκθέσεις σχετικά με την απάτη πολλαπλής συμμετοχής. Συνέταξαν οδηγούς ορθών πρακτικών για την καταπολέμηση αυτού του τύπου απάτης.

[34] Σεμινάριο του Πόρτο τον Νοέμβριο του 2001, Σεμινάριο του Snekkersten τον Νοέμβριο του 2001.

[35] Σεμινάριο στην Ιρλανδία, 20-22 Νοεμβρίου 2002.

[36] Υποεπιτροπή για την καταπολέμηση της απάτης.

9.3.2. Μεσοπρόθεσμες και μακροπρόθεσμες επιπτώσεις

- Η χρησιμοποίηση των δικτύων που δημιουργήθηκαν κατά τη διάρκεια των κοινών δράσεων είχε ως αποτέλεσμα τη βελτίωση της διοικητικής συνεργασίας. Τα κράτη μέλη εκτιμούν ότι η συμβολή των σεμιναρίων στην επίπτωση αυτή είναι πολύ σημαντική (μέση βαθμολογία 3,21) (Παράρτημα 1, ερώτηση 3.2.). Η πλειονότητα παραδέχεται ότι υπάρχουν συχνότατες επαφές μεταξύ των εκπροσώπων των ELO/CLO [37], αλλά ότι αυτό δεν ισχύει και για άλλους εκπροσώπους. Η συμβολή των ανταλλαγών είναι ελαφρώς μικρότερη (μέση βαθμολογία 2,92) (Παράρτημα 4, ερώτηση 6.3.). Πολλά κράτη αναφέρουν σποραδικές ή άτυπες επαφές. Τα κράτη που συμμετείχαν στους πολυμερείς ελέγχους εκτιμούν (μέση βαθμολογία 2,64) ότι οι εν λόγω έλεγχοι είχαν ως αποτέλεσμα σημαντική βελτίωση της συνεργασίας. (Παράρτημα 7, ερώτηση 9.3.).

[37] Excise Liaison Office/Central Liaison Office (γραφείο συνδέσμου για τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης/ κεντρικό γραφείο συνδέσμου).

- Στις απαντήσεις των κρατών μελών τονίζεται η διάδοση των «ορθών πρακτικών» στις εθνικές διοικήσεις, κυρίως δε η μεγαλύτερη συνειδητοποίηση της σπουδαιότητας της ανταλλαγής πληροφοριών όσον αφορά την καταπολέμηση της απάτης. Ως προς αυτό, στα τέλη του 2002, πολλά κράτη μέλη υπέγραψαν συμφωνία αναφορικά με την αυτόματη και ελεύθερη ανταλλαγή πληροφοριών στον τομέα των πωλήσεων καινούριων μέσων μεταφοράς.

9.3.3. Διαπιστώσεις

- Η βελτίωση της διοικητικής συνεργασίας και της καταπολέμησης της απάτης συνιστά θετική επίπτωση του προγράμματος. Ωστόσο, στο υφιστάμενο πλαίσιο όσον αφορά την αμοιβαία συνδρομή [38], δεν υπάρχει η δυνατότητα ανταλλαγής των στοιχείων με τη δέουσα ταχύτητα ώστε να αντιμετωπίζονται ή να ανακαλύπτονται εγκαίρως οι περιπτώσεις απάτης. Η πρόταση κανονισμού [39] της Επιτροπής σχετικά με τη διοικητική συνεργασία στον τομέα του ΦΠΑ παρέχει ακριβώς αυτή τη δυνατότητα βελτίωσης της αποτελεσματικότητας της αμοιβαίας συνδρομής.

[38] ΟΔΗΓΙΑ 77/799/ΕΟΚ (ΕΕ L 336 ΤΗΣ 27.12.1977) ΚΑΙ ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΣ ΕΟΚ 218/92 (ΕΕ L 24 ΤΗΣ 01.02.1992).

[39] COM (2001) 294 ΤΕΛΙΚΟ ΤΗΣ 18.06.2001.

10. ΓΕΝΙΚΑ ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ ΤΩΝ ΚΟΙΝΩΝ ΔΡΑΣΕΩΝ

1 Στην ενδιάμεση αξιολόγηση είχε προταθεί ο προσδιορισμός των ενδεχόμενων παρεκκλίσεων από τους στόχους του προγράμματος, ιδίως υπό το πρίσμα των προσανατολισμών της νέας στρατηγικής της Επιτροπής για τον ΦΠΑ. ο προσδιορισμός της σχέσης μεταξύ των στόχων του άρθρου 3 της απόφασης Fiscalis και των στρατηγικών στόχων για την καταπολέμηση της απάτης. ο καθορισμός δεικτών επιπτώσεων προκειμένου να υπολογισθεί ο βαθμός διάδοσης του κεκτημένου των δράσεων του προγράμματος στις εθνικές διοικήσεις και η πρόβλεψη επιτόπιων ερευνών για τη συλλογή των απαραίτητων στοιχείων.

Το πρόγραμμα εξελίχθηκε προς την κατεύθυνση αυτή με τη βοήθεια των σχεδίων δράσης του 2001 και του 2002, στα οποία περιλαμβάνονταν οι προσανατολισμοί της νέας στρατηγικής για τον ΦΠΑ και προσδιορίζονταν οι τέσσερις τομείς προτεραιότητας του προγράμματος. Η πρόταση διενέργειας επιτόπιων ερευνών για τον υπολογισμό του βαθμού διάδοσης στις διοικήσεις των κρατών μελών δεν υλοποιήθηκε ελλείψει πόρων. Αντ' αυτής, το 2002 διανεμήθηκαν πιλοτικά ερωτηματολόγια, τα οποία δεν στάθηκε δυνατό να αξιοποιηθούν, λόγω του χαμηλού ποσοστού ανταπόκρισης των κρατών μελών. Ο καθορισμός δεικτών επιπτώσεων και η συλλογή των σχετικών στοιχείων μεταφέρθηκαν στο πρόγραμμα Fiscalis 2007.

2 Όσον αφορά τον προϋπολογισμό, οι κοινές δράσεις αντιστοιχούν σε 35 % περίπου του συνολικού προϋπολογισμού των αναλήψεων υποχρεώσεων έναντι 65 % περίπου που αντιστοιχεί στις εφαρμογές πληροφορικής. Αυτή η υπεροχή του σκέλους της πληροφορικής δικαιολογείται από τις δαπάνες για την ανάπτυξη και τη λειτουργία του δικτύου επικοινωνίας CCN/CSI. Οφείλεται επίσης στην υποχρησιμοποίηση των πιστώσεων του προϋπολογισμού εν γένει, ιδιαίτερα δε στην υποχρησιμοποίηση των πιστώσεων που σχετίζονται με τα σεμινάρια και τους πολυμερείς ελέγχους. Ωστόσο, τα δύο αυτά μέσα αποδεικνύονται ιδιαίτερα χρήσιμα για την επίτευξη των στόχων του προγράμματος και, συνεπώς, η χρησιμοποίησή τους θα έπρεπε να ενισχυθεί και να ενθαρρυνθεί.

3 Τα σεμινάρια χρησίμευσαν κυρίως για την εμβάθυνση των γνώσεων των συμμετεχόντων όσον αφορά τα ειδικά θέματα της έμμεσης φορολογίας, για τον προσδιορισμό των «ορθών πρακτικών» και για τη βελτίωση της διοικητικής συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών. Αντιστοιχούν σε 25 % και πλέον των δαπανών που σχετίζονται με τις κοινές δράσεις. Η προστιθέμενη αξία αυτού του μέσου θα μπορούσε να αυξηθεί:

- μέσω καλύτερου χρονικού προγραμματισμού των σεμιναρίων, γεγονός που θα διευκόλυνε την αποστολή των συναφών εγγράφων σε εύθετο χρόνο, και

- μέσω της διασφάλισης καλύτερης διάδοσης των αποτελεσμάτων.

4 Οι ανταλλαγές είχαν ως αποτέλεσμα τη βελτίωση των γνώσεων σχετικά με την έμμεση φορολογία που ισχύει στα άλλα κράτη μέλη, καθώς και τον εντοπισμό άτυπων σημείων επαφής τα οποία μπορούν να βελτιώσουν τη διοικητική συνεργασία μεταξύ των φορολογικών υπηρεσιών. Συνιστούν το σημαντικότερο κονδύλιο των δαπανών που σχετίζονται με τις κοινές δράσεις, ήτοι 60 % περίπου. Εντούτοις, προκειμένου να ενισχυθεί η αποτελεσματικότητά τους, θα έπρεπε:

- να καθορισθούν εκ των προτέρων οι στόχοι των ανταλλαγών, να αποσαφηνισθούν και να αφορούν συγκεκριμένες πτυχές.

- να αυξηθεί η ευελιξία όσον αφορά τη διάρκεια και τον πρακτικότερο προσανατολισμό του είδους της εργασίας που πραγματοποιείται.

- να βελτιωθεί το επίπεδο των γλωσσικών γνώσεων των συμμετεχόντων.

- να εξατομικευθούν τα προγράμματα των υπαλλήλων που συμμετέχουν, ιδίως εάν οι ανταλλαγές πραγματοποιούνται κατά τη διάρκεια συγκεκριμένης περιόδου του έτους.

5 Οι πολυμερείς έλεγχοι αντιστοιχούν σε 10 % περίπου του προϋπολογισμού των κοινών δράσεων. Αποτελούν το πιο αποτελεσματικό μέσο του προγράμματος για την καταπολέμηση της απάτης. Παρέχουν τη δυνατότητα άσκησης ελέγχων μεγάλης κλίμακας, διασφαλίζοντας ότι οι εταιρείες που λειτουργούν στην επικράτεια περισσότερων χωρών εκπληρώνουν τις φορολογικές υποχρεώσεις τους. Συμβάλλουν στη βελτίωση της διοικητικής συνεργασίας μεταξύ των χωρών που συμμετέχουν καθώς και στη βελτίωση της κατανόησης εκ μέρους των συμμετεχόντων των διαφόρων συστημάτων ελέγχου εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Εντούτοις, κατά τα τελευταία έτη εκτέλεσης του προγράμματος, ο αριθμός των πολυμερών ελέγχων μειώθηκε. Πρέπει, συνεπώς, να ενθαρρυνθεί η χρησιμοποίησή τους, ιδίως σε όσα κράτη μέλη δεν τους χρησιμοποιούν καθόλου ή τους χρησιμοποιούν ελάχιστα. Θα ήταν επιθυμητό να προβλεφθεί:

- μεγαλύτερη ευελιξία στη διαδικασία έγκρισης των πολυμερών ελέγχων και στη διάρκεια της εκτέλεσής τους.

- επιλογή του στόχου ελέγχου βάσει κριτηρίων ανάλυσης κινδύνου.

6 Οι πρωτοβουλίες κατάρτισης ξεκίνησαν το 2000, και τα περισσότερα προγράμματα κατάρτισης περατώθηκαν το 2001 και 2002. Αντιστοιχούν 2 % του προϋπολογισμού που σχετίζεται με τις κοινές δράσεις. Οι εν λόγω πρωτοβουλίες είχαν ως αποτέλεσμα τη βελτίωση των γνώσεων των συμμετεχόντων, ιδίως όσον αφορά τη γνώση γλωσσών και τον λογιστικό έλεγχο υπολογιστή. Μεταξύ των βελτιώσεων που θα μπορούσαν να πραγματοποιηθούν, θα έπρεπε:

- να ευνοηθεί η επεξεργασία κοινοτικών προτύπων που θα ενσωματωθούν στην εθνική κατάρτιση.

- να αναπτυχθεί η συνεργασία μεταξύ των σχολών και των εθνικών κέντρων κατάρτισης.

- να διοργανωθούν μαθήματα κατάρτισης με εμπειρογνώμονες από διάφορα κράτη μέλη.

7 Η συμμετοχή των υποψηφίων χωρών στο πρόγραμμα βασίσθηκε στην προενταξιακή στρατηγική, η οποία έχει στόχο την παροχή στήριξης στις εν λόγω χώρες και την προετοιμασία τους για την προσχώρησή τους στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Οι υποψήφιες χώρες συμμετείχαν σε σεμινάρια και σε ανταλλαγές. Οι υπάλληλοι των χωρών αυτών κρίνουν ότι οι γνώσεις τους σχετικά με την κοινοτική νομοθεσία βελτιώθηκαν και ότι η ανταλλαγή επαγγελματικών εμπειριών με τα κράτη μέλη υπήρξε επωφελής.

8 Στην έκθεση προσδιορίζονται και υπολογίζονται οι βραχυπρόθεσμες καθώς και οι μακροπρόθεσμες επιπτώσεις (χρησιμοποίηση του κεκτημένου των δραστηριοτήτων στην εθνική διοίκηση) βάσει των τελικών εκθέσεων των κρατών μελών, στις οποίες αναφέρονται οι αλλαγές που επήλθαν σε επίπεδο εθνικής διοίκησης μετά τη συμμετοχή των υπαλλήλων τους στις δράσεις του προγράμματος. Όσον αφορά τις μακροπρόθεσμες επιπτώσεις (διάδοση του κεκτημένου στην εθνική διοίκηση), ελάχιστοι δείκτες επέτρεψαν τον υπολογισμό του βαθμού της εν λόγω διάδοσης. Η εκτίμηση αυτών των τελευταίων επιπτώσεων έγινε με βάση μόνον τις εκθέσεις των κρατών μελών: οργανώθηκαν δράσεις διάδοσης (ειδικές διασκέψεις, συνεδριάσεις με άλλες υπηρεσίες, εσωτερικές δημοσιεύσεις, παρουσιάσεις σε ενδοδίκτυο κλπ.) ώστε να ενημερωθούν όσο το δυνατόν περισσότερα άτομα για τα αποτελέσματα που προέκυψαν από τις δραστηριότητες του προγράμματος, ιδίως όσον αφορά τα σεμινάρια. Όσον αφορά τις λοιπές κοινές δράσεις,, φαίνεται ότι η διάδοση υπήρξε πιο περιορισμένη. Ως προς αυτό, πρόκειται να καθορισθούν δείκτες αποτελεσμάτων και επιπτώσεων στο πλαίσιο του νέου προγράμματος Fiscalis 2003-2007.

9 Οι κοινές δράσεις συνέβαλαν στη βελτίωση των διοικητικών διαδικασιών, ιδίως των διαδικασιών ελέγχου και εντοπισμού της απάτης, στην απλούστευση των μέσων που διευκολύνουν την εκπλήρωση των φορολογικών υποχρεώσεων των οικονομικών φορέων, στη βελτίωση της κατανόησης των ειδικών τομέων της έμμεσης φορολογίας, στην ομοιόμορφη εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας, στη διάδοση των «ορθών πρακτικών» (ανάλυση κινδύνου και εντοπισμός των πιο σοβαρών τύπων απάτης, όπως η απάτη πολλαπλής συμμετοχής) και, τέλος, στη βελτίωση της διοικητικής συνεργασίας. Τα κράτη μέλη θεωρούν ότι η βελτίωση της διοικητικής συνεργασίας αποτελεί το σημαντικότερο αποτέλεσμα των δράσεων του προγράμματος, το οποίο θα αποκτήσει ακόμα μεγαλύτερη σημασία μετά την έγκριση της πρότασης κανονισμού [40] σχετικά με τη διοικητική συνεργασία στον τομέα του ΦΠΑ. Η εν λόγω πρόταση δημιουργεί ένα ενιαίο και αποτελεσματικό νομικό πλαίσιο για την καταπολέμηση της απάτης, με τη θέσπιση ενός άμεσου και ταχέος συστήματος ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών. Περιλαμβάνει επίσης νέες διαδικασίες οι οποίες επιτρέπουν, κατά τη διάρκεια των ελέγχων, την επί τόπου παρουσία στην επικράτεια ενός κράτους μέλους υπαλλήλων από άλλα κράτη μέλη, καθώς και τη διενέργεια ταυτόχρονων ελέγχων.

[40] COM (2001) 294 τελικό της 18.06.2001.

10 Χάρη στις κοινές δράσεις του προγράμματος Fiscalis κατέστη δυνατή η επίτευξη του στόχου της βελτίωσης της λειτουργίας των φορολογικών συστημάτων στην εσωτερική αγορά και της ενίσχυσης της συνεργασίας μεταξύ των υπαλλήλων διαφόρων εθνικών διοικήσεων. Στο πρόγραμμα Fiscalis 2003-2007 λαμβάνονται ήδη υπόψη πολλές προτάσεις των κρατών μελών αλλά, προκειμένου οι δραστηριότητες να επιφέρουν εκτενέστερες επιπτώσεις, πρέπει να βελτιωθεί η συμπληρωματικότητα των δράσεων του προγράμματος (τα αποτελέσματα ενός ελέγχου θα μπορούσαν να αποτελέσουν αντικείμενο σεμιναρίου, οι ανταλλαγές θα μπορούσαν να διοργανώνονται βάσει ενός θέματος που εξετάσθηκε σε κάποιο σεμινάριο κλπ.).

11 Τα κράτη μέλη έχουν επίγνωση των συνεπειών των εθνικών δράσεων σε ευρωπαϊκό επίπεδο, και το αντίθετο. Όσον αφορά την καταπολέμηση της απάτης, την επιχειρησιακή ευθύνη της οποίας φέρουν τα κράτη μέλη, με την Επιτροπή να διαδραματίζει ρόλο συντονιστή και υποκινητή, η εντονότερη εμπλοκή των συμμετεχόντων κρατών μελών θα συνέβαλε στην αύξηση της αποτελεσματικότητας του προγράμματος.

ΜΕΡΟΣ 2: ΈΚΘΕΣΗ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΥΛΟΠΟΙΗΣΗ ΤΟΥ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΟΣ FISCALIS ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΗΣ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΚΗΣ (1998-2002)

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1.1. Περιεχόμενο

Το δεύτερο μέρος της παρούσας έκθεσης, που εκπονείται σύμφωνα με το άρθρο 12, παράγραφος 3, της απόφασης αριθ. 888/98/ΕΚ της 30ής Μαρτίου 1998, συνιστά έκθεση σχετικά με την εφαρμογή του προγράμματος Fiscalis στον τομέα της πληροφορικής, η οποία συμπληρώνει την έκθεση σχετικά με τις κοινές δράσεις του προγράμματος.

1.2. Πηγές άντλησης στοιχείων

Οι πηγές που χρησιμοποιήθηκαν για την πραγματοποίηση της αξιολόγησης αυτής είναι οι ακόλουθες:

- Η γνώμη των κρατών μελών, όπως προέκυψε με τη χρήση ερωτηματολογίου. Το εν λόγω ερωτηματολόγιο αποσκοπούσε στη συλλογή, με τον πλέον αντικειμενικό τρόπο, των απόψεων των κρατών μελών σχετικά με τις εφαρμογές πληροφορικής που υλοποιήθηκαν στο πλαίσιο του προγράμματος. Το ποσοστό απαντήσεων στο ερωτηματολόγιο που εστάλη ανέρχεται σε 75 % περίπου.

- Διάφορα ποσοτικά στοιχεία σχετικά με τις εφαρμογές που χρηματοδοτήθηκαν από το πρόγραμμα ελήφθησαν επίσης υπόψη.

Πρέπει να σημειωθεί ότι οι απόψεις των κρατών μελών σχετικά με τις εφαρμογές της πληροφορικής, που μεταφέρει η έρευνα, αφορούν την τελική εφαρμογή, όπως την γνώρισαν οι χρήστες, δηλαδή την εφαρμογή που περιλαμβάνει τόσο τις συνιστώσες που χρηματοδότησε η Ευρωπαϊκή Ένωση (κοινοτική συνιστώσα) όσο και τις συνιστώσες που χρηματοδότησαν τα ίδια τα κράτη μέλη (εθνική συνιστώσα).

1.3. Η ενδιάμεση αξιολόγηση

Από την ενδιάμεση αξιολόγηση του Fiscalis συνάγονται τα εξής:

- το πρόγραμμα ενθάρρυνε τη χρήση και τη διάδοση του συστήματος VIES [41] στα κράτη μέλη.

[41] VAT Information Exchange System (Σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών για τον έλεγχο του ΦΠΑ)

- η αποτελεσματικότητα του συστήματος ανταλλαγής πληροφοριών στον τομέα του ΦΠΑ θα μπορούσε να αυξηθεί μέσω της τροποποίησης του νομοθετικού πλαισίου για τη διοικητική συνεργασία.

Επίσης συνιστώνται τα εξής για την εκ των υστέρων αξιολόγηση:

- να προσδιορισθεί κατά πόσον η δημιουργία του συστήματος VIES ήταν επαρκής για την επίτευξη του στόχου της καταπολέμησης της απάτης (ανάλυση αποτελεσματικότητας).

- να αξιολογηθεί η αποτελεσματικότητα των συστημάτων πληροφορικής, συμπεριλαμβανομένης της πλατφόρμας CCN/CSI [42].

[42] Common Communication Network / Common System Interface (Κοινό δίκτυο επικοινωνιών/ Κοινή διεπαφή συστήματος)

- να εξακριβωθεί εάν βελτιώθηκε η διοικητική συνεργασία χάρη στη χρήση των συστημάτων ανταλλαγής πληροφοριών (υπολογιζόμενη από την αύξηση των αιτήσεων παροχής πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών καθώς και από την ποιότητα των απαντήσεων).

1.4. Δομή της ανάλυσης

Τα συστήματα πληροφορικής είναι εν μέρει κοινά στα προγράμματα Τελωνεία 2000 και Fiscalis και εν μέρει ειδικά σε καθένα από αυτά. Για τον λόγο αυτό, η χρηματοδότηση του κοινού τμήματος καταλογίσθηκε ισότιμα στα δύο προγράμματα.

Ανακεφαλαιωτικοί πίνακες των διαφόρων εφαρμογών παρατίθενται κατωτέρω.

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Ακολουθεί παρουσίαση των δημοσιονομικών στοιχείων, και στη συνέχεια θα εξετασθούν πρώτα το κοινό τμήμα και έπειτα οι εφαρμογές Fiscalis.

2. ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΣ

Στον πίνακα που παρατίθεται στο Παράρτημα 13 παρουσιάζονται τα ποσά που δεσμεύθηκαν (σε ευρώ) για την παροχή υπηρεσιών σχετικών με τα συστήματα πληροφορικής στο πλαίσιο του προγράμματος Fiscalis. Οι αναλήψεις υποχρεώσεων αντιστοιχούν σε πληρωμές, τουλάχιστον για τα έτη 1998 έως 2000. Πράγματι, οι πληρωμές που σχετίζονται με αναλήψεις υποχρεώσεων καταβάλλονται βαθμιαία σε διάρκεια περισσότερων ετών, ανάλογα με τις παρεχόμενες υπηρεσίες, ενώ η ανάληψη υποχρέωσης πραγματοποιείται τη στιγμή της υπογραφής της σύμβασης παροχής υπηρεσιών. Οι αναλήψεις υποχρεώσεων για το 2002 πραγματοποιήθηκαν στα τέλη του έτους και αφορούν παροχές 12 μηνών οι οποίες στην πραγματικότητα θα καταβληθούν το 2003, το δε υπόλοιπο το 2004. Το συνολικό ύψος των ποσών που δεσμεύθηκαν από το πρόγραμμα Fiscalis ανέρχεται σε 19.622.659 ευρώ. Το ποσό αυτό περιλαμβάνει τη χρηματοδότηση του δικτύου CCN/CSI και των μέσων διαχείρισης του προγράμματος (κοινή χρηματοδότηση κατά 50 % από τα προγράμματα Fiscalis και Τελωνεία 2002) καθώς και τη χρηματοδότηση των εφαρμογών που σχετίζονται με τον ΦΠΑ και τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης.

Πρέπει να σημειωθεί ότι, καθώς τα συστήματα πληροφορικής αποτελούνται από κοινοτικό και εθνικό σκέλος, το πρόγραμμα χρηματοδοτεί μόνον το κοινοτικό σκέλος, ενώ τα κράτη μέλη οφείλουν να χρηματοδοτήσουν το εθνικό σκέλος.

Για τη δημιουργία του δικτύου επικοινωνίας CCN/CSI απαιτήθηκε επένδυση ύψους 23.801.472 ευρώ, ποσό από το οποίο το ήμισυ διατέθηκε από το πρόγραμμα Fiscalis. Τα ποσά που δεσμεύθηκαν για το CCN/CSI είναι υψηλά, επειδή πρόκειται για κόστος ανάπτυξης και εγκατάστασης.

Η εφαρμογή VIES αφορά το μεγαλύτερο τμήμα του προϋπολογισμού «FITS» (Fiscalis Information Technology System), ο οποίος ανέρχεται σε 5.547.267 ευρώ. Επομένως, πρόκειται για τη σημαντικότερη εφαρμογή του προϋπολογισμού του Fiscalis. Ο προϋπολογισμός που αντιστοιχεί στο VIES αφορά τα έξοδα λειτουργίας και συντήρησης, δεδομένου ότι το σύστημα αναπτύχθηκε και τέθηκε σε λειτουργία πριν από την έναρξη του προγράμματος Fiscalis.

Το πρόγραμμα Fiscalis δεν μπόρεσε να χρηματοδοτήσει την εφαρμογή EMCS [43] (ολοκληρωμένο σύστημα πληροφορικής σχετικά με τη διακίνηση και τον έλεγχο των προϊόντων που υπόκεινται σε ειδικούς φόρους κατανάλωσης), καθώς οι χρηματοδοτικές εκτιμήσεις και ο χρονισμός της υπερέβαιναν τις δυνατότητες του προγράμματος.

[43] EXCISE MOVEMENT AND CONTROL SYSTEM.

3. ΚΟΙΝΟ ΜΕΡΟΣ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ FISCALIS ΚΑΙ ΤΕΛΩΝΕΙΑ 2002

3.1. CCN/CSI (Common Communication Network/ Common System Interface) (Κοινό δίκτυο επικοινωνιών/ Κοινή διεπαφή συστημάτων)

3.1.1. Περιγραφή

Η ανάπτυξη κοινού δικτύου επικοινωνίας και κοινής διεπαφής συστημάτων, η οποία αποφασίσθηκε τον Δεκέμβριο του 1992 από τους Γενικούς Διευθυντές των τελωνείων και των φορολογικών αρχών, στοχεύει στην εναρμόνιση της ενδοκοινοτικής μεταφοράς δεδομένων πληροφορικής. Αποσκοπεί στη δημιουργία πύλης μεταξύ των συστημάτων πληροφορικής των κρατών μελών και της Επιτροπής, τα οποία διαφέρουν σημαντικά μεταξύ τους, στο πλαίσιο μίας ενιαίας υποδομής που θα επιτρέπει τη διαλειτουργικότητα όλων αυτών των συστημάτων.

Το CCN/CSI λειτουργεί από τις 8 Μαΐου 1999. Οι δραστηριότητες που πραγματοποιούνται στο πλαίσιο των προγραμμάτων Fiscalis και Τελωνεία 2002 όσον αφορά το δίκτυο αφορούν, για την περίοδο πριν από το 1999, την ανάπτυξη και την εγκατάσταση, ενώ για την περίοδο που ακολουθεί, την εξελικτική και επανορθωτική συντήρηση καθώς και την επέκταση σε άλλες περιοχές (ιδίως στις υποψήφιες προς ένταξη χώρες).

Η Επιτροπή διαχειρίζεται τους υπολογιστές της και τις πύλες έως τα εθνικά σημεία εισόδου. Τα κράτη μέλη διαχειρίζονται την κατάρτιση των υπαλλήλων και την εγκατάσταση των μέσων πληροφορικής των εθνικών δικτύων.

3.1.2. Αξιολόγηση της εγκατάστασης και της ανάπτυξης του CCN/CSI

Η άποψη [44] που εξέφρασαν τα κράτη μέλη όσον αφορά την εγκατάσταση του CCN/CSI εκτιμήθηκε βάσει κλίμακας από 1 έως 5 (1= πολύ θετική άποψη 5 = πολύ αρνητική άποψη). Όπως προκύπτει, τη θετική εν γένει άποψη συμμερίζονται τόσο οι τελωνειακές αρχές όσο και οι αρχές της έμμεσης φορολογίας.

[44] Βλέπε Παράρτημα 14.

Οι δημοσιονομικοί πόροι και τα χρονοδιαγράμματα υλοποίησης που αφορούν την εγκατάσταση και την ανάπτυξη του CCN/CSI κρίνονται ρεαλιστικά. Το ίδιο ισχύει και για τη στήριξη που παρέχει η Επιτροπή ως συνδρομή, κατάρτιση ή παραγωγή εγγράφων τεκμηρίωσης. Τέλος, η ευκολία σύνδεσης των τοπικών εφαρμογών με το CCN/CSI κρίνεται ικανοποιητική.

Ως προς αυτό, επιβεβαιώνονται τα αποτελέσματα της μελέτης που εκπόνησε το 2000 η Gartner Group στο πλαίσιο της σύμβασης «ATOS origin Integration» [45] σχετικά με την εγκατάσταση του συστήματος. Από την εν λόγω μελέτη συνάγεται το συμπέρασμα ότι η τεχνολογία και η αρχιτεκτονική του CCN/CSI λειτουργούν σωστά και έχουν αποδείξει την ικανότητά τους να υποστηρίζουν έναν ολοένα αυξανόμενο αριθμό συνδέσεων. Παρόλα αυτά, η μελέτη επισήμανε ότι η σύνδεση των συστημάτων με το CCN/CSI συνεπάγεται εκτός των άλλων ότι τα κράτη μέλη που επιθυμούν να συνδεθούν πρέπει να καταβάλουν σημαντικές προσπάθειες όσον αφορά την οργάνωση και την υποστήριξη.

[45] Η σύμβαση που συνήφθη μεταξύ της Επιτροπής και της εταιρείας ATOS παρείχε στην εν λόγω εταιρεία τη δυνατότητα να αναθέσει υπεργολαβικά τη μελέτη για το CCN/CSI στη Gartner Group.

3.1.3. Αποτελέσματα

Τα αποτελέσματα σχετικά με το CCN/CSI αξιολογήθηκαν:

- με βάση ποιοτικά κριτήρια (η ικανοποίηση των εθνικών διοικήσεων που το χρησιμοποίησαν ως προς τη λειτουργία του συστήματος).

- με βάση ποσοτικά κριτήρια.

- με βάση εξωτερική μελέτη (Gartner Group 2002).

3.1.3.1. Ποιοτική αξιολόγηση εκ μέρους των χρηστών [46]

[46] Βλέπε Παράρτημα 14.

Οι εθνικές διοικήσεις είναι ιδιαίτερα ικανοποιημένες από την υποστήριξη που παρείχε η Επιτροπή (γενική υποστήριξη), από την ασφάλεια της χρήσης και από τη διαθεσιμότητα του δικτύου.

Οι εθνικές διοικήσεις επικροτούν επίσης την ευκολία χρήσης του CCN/CSI (ευκολία λειτουργίας και διασύνδεσης με τα εθνικά συστήματα).

Εντούτοις, μολονότι οι τελωνειακές αρχές εκτιμούν ότι το CCN/CSI καλύπτει σε ικανοποιητικό βαθμό τις ανάγκες όσον αφορά την ανταλλαγή πληροφοριών και παρέχει δυνατότητα εξοικονόμησης σημαντικών πόρων, οι αρχές της έμμεσης φορολογίας εκφράζουν, αντίθετα, επιφυλακτικότερη άποψη.

3.1.3.2. Ποσοτικά στοιχεία

Η διαθεσιμότητα του δικτύου υπερβαίνει το 99 % (98 %, κατά το έτος θέσης σε λειτουργία).

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Τα στατιστικά στοιχεία σχετικά με τη χρήση του συστήματος CCN καταδεικνύουν ότι σημειώθηκε σημαντική αύξηση. Διακρίνονται ο αριθμός τον μηνυμάτων και ο όγκος των πληροφοριών που μεταφέρθηκαν.

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Το γράφημα που ακολουθεί παρουσιάζει την κατανομή του αριθμού των μηνυμάτων ανά εφαρμογή. Οι εφαρμογές VIES (VAT Information Exchange System), NSTI (Νέο Μηχανογραφημένο Σύστημα Διαμετακόμισης) και AFIS (Anti Fraud Information System - Σύστημα πληροφοριών κατά της απάτης) συνεπάγονται εκ φύσεως μεγάλο αριθμό μηνυμάτων, καθώς μία από τις λειτουργίες τους είναι η ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών. Η εφαρμογή NSTI, η οποία βρίσκεται ακόμα σε στάδιο εγκατάστασης, θα προκαλέσει αύξηση του αριθμού των μηνυμάτων κατά τα προσεχή έτη.

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

3.1.3.3. Η μελέτη της Gartner Group [47] (2002)

[47] Η Επιτροπή συνήψε σύμβαση με την εταιρεία ATOS, η οποία παρείχε στην εν λόγω εταιρεία τη δυνατότητα να αναθέσει υπεργολαβικά στην Gartner Group τη μελέτη για το CCN/CSI.

Από τη μελέτη συνάγεται ότι το CCN/CSI λειτουργεί εύρυθμα, χρησιμοποιείται ευρέως και παρέχει απολύτως πλήρεις υπηρεσίες, αλλά το κόστος του είναι σχετικά υψηλό και αυξάνει σημαντικά όσο επεκτείνονται οι λειτουργίες του.

Καθώς δεν είναι δυνατό να επιβληθεί ένα κοινό πρότυπο που θα εφαρμόζεται σε όλα τα κράτη μέλη, η Επιτροπή προσάρμοσε το CCN/CSI κατά τρόπο ώστε να αποκτήσει συμβατότητα με τα διάφορα εθνικά συστήματα, με αποτέλεσμα υψηλό κόστος ανάπτυξης όσον αφορά τα προγράμματα Fiscalis και Τελωνεία 2002.

Από τεχνική άποψη, το σύστημα μπορεί ακόμα να δεχθεί με ευκολία σημαντικό αριθμό συμπληρωματικών συνδέσεων, ωστόσο η αύξηση αυτή θα απαιτήσει σημαντικές επενδύσεις. Πράγματι, η αποκεντρωμένη τεχνική διάρθρωση του CCN/CSI συνεπάγεται ότι κάθε νέα σύνδεση απαιτεί την εγκατάσταση ειδικών υποδομών και, ενδεχομένως, ανάπτυξης ώστε να προσαρμοσθεί σε πρόσθετη τοπική τεχνολογία.

Ομοίως, η προσθήκη οιασδήποτε νέας λειτουργίας στην τεχνική αυτή διάρθρωση ενδέχεται να απαιτήσει σημαντικά έξοδα για τη διατήρηση υψηλού επιπέδου ποιότητας, διαθεσιμότητας και ασφάλειας.

3.1.4. Επιπτώσεις

Καθώς η δημιουργία του δικτύου CCN/CSI αποτελεί βασική προϋπόθεση για την ανάπτυξη διαφόρων εφαρμογών πληροφορικής για την ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών (ιδίως του NSTI), οι επιπτώσεις της στους στόχους των προγραμμάτων εκτιμώνται μέσω των επιπτώσεων των άλλων εφαρμογών. Υπό την έννοια αυτή, το κόστος επένδυσης και διατήρησης της ποιότητας της υπηρεσίας του CCN/CSI μπορεί να δικαιολογηθεί από τα κέρδη παραγωγικότητας που αναμένεται να προκύψουν από την ανάπτυξη των εφαρμογών.

3.2. Μέσα διαχείρισης του προγράμματος

3.2.1. Project Support Office (PSO) (Γραφείο στήριξης σχεδίου)

Η δημιουργία του PSO στοχεύει στην αύξηση της αποτελεσματικότητας και της αποδοτικότητας των προγραμμάτων πληροφορικής με τη συγκέντρωση των εργασιών που είναι κοινές στα εν λόγω προγράμματα.

Το στάδιο της μελέτης περατώθηκε το 2002 και ένα πιλοτικό στάδιο προβλέπεται για το 2003.

3.2.2. TEMPO (Taxud Electronic Management of Projects Online)

3.2.2.1. Περιγραφή

Το TEMPO είναι μια μεθοδολογία ανάπτυξης και διαχείρισης σχεδίων πληροφορικής, η οποία τηρεί αναγνωρισμένα πρότυπα όπως το PMI (Project Management Institute) και το ISO (International Standards Organisation - Διεθνής Οργανισμός Τυποποίησης) και στοχεύει στη μείωση του κινδύνου αυτών των προγραμμάτων όσον αφορά την ποιότητα και την τήρηση των χρονοδιαγραμμάτων και του προϋπολογισμού. Καλύπτει όλους τους κύκλους ζωής ενός προγράμματος, από τις προπαρασκευαστικές μελέτες έως τη συμβατική διαχείριση.

3.2.2.2. Συμβολή του Tempo

Τα σχέδια αναπτύχθηκαν γύρω από τρεις άξονες: το NSTI, άλλες εφαρμογές για τους τελωνειακούς δασμούς και τις εφαρμογές του Fiscalis. Για καθέναν από τους άξονες αυτούς, οι υπηρεσίες κατανέμονται σε δύο κατηγορίες: ανάπτυξη και συντήρηση, αφενός, και συνεργασία, κατάρτιση, και υπηρεσία βοήθειας, αφετέρου. Ο εξορθολογισμός αυτός μετουσιώθηκε σε μείωση του αριθμού των ειδικών συμβάσεων (από 115 το 1999 σε 35 το 2003), σε εξοικονόμηση πόρων σε επίπεδο διαχείρισης και σε παγίωση των ορθών πρακτικών όσον αφορά τη διαχείριση των προγραμμάτων.

Οι προσκλήσεις υποβολής προσφορών διατυπώνονται βάσει της υπηρεσίας που πρόκειται να παρασχεθεί (καθορισμένο κόστος ανά είδος υπηρεσίας) με υποχρέωση ποσοτικοποιημένων αποτελεσμάτων και όχι βάσει της προσπάθειας που πρόκειται να καταβληθεί (κόστος ανά ανθρωποημέρα).

Εισάγοντας μια κοινή προσέγγιση για την ανάπτυξη των εφαρμογών πληροφορικής και τη συμβατική διαχείριση, το TEMPO συνέβαλε στην αύξηση της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας των προγραμμάτων.

4. ΟΙ ΕΦΑΡΜΟΓΕΣ ΠΟΥ ΣΧΕΤΙΖΟΝΤΑΙ ΜΕ ΤΟΝ ΦΠΑ ΚΑΙ ΤΟΥΣ ΕΙΔΙΚΟΥΣ ΦΟΡΟΥΣ ΚΑΤΑΝΑΛΩΣΗΣ

4.1. Αξιολόγηση της ανάπτυξης, της εγκατάστασης και της λειτουργίας του συνόλου των φορολογικών εφαρμογών

Προτού αξιολογηθεί ξεχωριστά κάθε εφαρμογή πληροφορικής, στο παρόν κεφάλαιο παρουσιάζεται η άποψη των κρατών μελών σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο αντιλαμβάνονται την ανάπτυξη, την εγκατάσταση και τη λειτουργία [48] των εφαρμογών στο επίπεδο της οργάνωσης.

[48] Βλέπε Παράρτημα 15.

4.1.1. Ανάπτυξη και εγκατάσταση

Η πληρότητα των προδιαγραφών κρίνεται εν γένει πολύ καλή. Τα χρονοδιαγράμματα για την εγκατάσταση των συστημάτων κρίνονται κατά μέσο όρο ρεαλιστικά. Η υποστήριξη κατά τη διάρκεια της εγκατάστασης (κατάρτιση, συνδρομή) φαίνεται καλή, ωστόσο ορισμένοι προτείνουν ότι η κατάρτιση πρέπει να διαρκεί περισσότερο και να λαμβάνει χώρα πιο συχνά.

Οι αποκριθέντες συμφωνούν ανεπιφύλακτα ότι η διοίκησή τους πρέπει να δεσμευθεί ώστε η εγκατάσταση των συστημάτων να πραγματοποιηθεί σύμφωνα με τις προδιαγραφές. Εντούτοις, είναι πολύ πιο αρνητικοί όσον αφορά τη διαθεσιμότητα των δημοσιονομικών, αλλά κυρίως των ανθρώπινων, πόρων για τον σκοπό αυτόν.

Η ποιότητα και η έγκαιρη διαθεσιμότητα των υφιστάμενων διοικητικών και νομικών μέσων των κρατών μελών που είναι απαραίτητα για τη λειτουργία των συστημάτων κρίνονται θετικές. Αντίθετα, η καταλληλότητα των τεχνολογιών που παρέχει η εθνική διοίκηση κρίνεται μέτρια.

Η έρευνα που διεξήχθη στα κράτη μέλη αποσκοπούσε στον προσδιορισμό των υφιστάμενων σε εθνικό επίπεδο ανθρώπινων και δημοσιονομικών πόρων για την ανάπτυξη συστημάτων πληροφορικής στο πλαίσιο του προγράμματος. Ωστόσο, κανένα συμπέρασμα δεν μπορεί να εξαχθεί από τις πληροφορίες που συλλέχθηκαν, καθώς ελήφθησαν ελάχιστες απαντήσεις σχετικά με το θέμα αυτό.

Το πρόβλημα με τους υφιστάμενους δημοσιονομικούς και ανθρώπινους πόρους των κρατών μελών για την ανάπτυξη και την εγκατάσταση των συστημάτων οφείλεται αναμφίβολα στη σύνθεση των επιτροπών που είναι υπεύθυνες για τη διαχείριση των σχεδίων πληροφορικής στο πλαίσιο του προγράμματος.

Πράγματι, οι εκπρόσωποι των εθνικών διοικήσεων στις εν λόγω επιτροπές δεν διαθέτουν πάντα την εξουσία να δεσμεύσουν τους απαραίτητους ανθρώπινους και δημοσιονομικούς πόρους για την εκτέλεση σε εθνικό επίπεδο των αποφάσεων που λαμβάνονται. Η κατάσταση αυτή ενδέχεται να προκαλέσει προβλήματα συντονισμού και καθυστερήσεις κατά την εκτέλεση των αποφάσεων, αφού η καθυστέρηση μίας και μόνον χώρας μπορεί να καθυστερήσει ολόκληρο το σχέδιο.

Οι καθυστερήσεις αυτές σχετίζονται επίσης με την ευαισθησία που παρουσιάζουν τα σχέδια πληροφορικής στις πολιτικές αποφάσεις που εισάγουν νέες προτεραιότητες κατά τη διάρκεια του προγράμματος. Η υλοποίηση των εν λόγω πρωτοβουλιών απαιτεί συνήθως επισταμένη αναθεώρηση των σχεδίων εργασίας, καθώς οι αποφάσεις σπάνια συνοδεύονται από την ελευθέρωση των απαραίτητων συμπληρωματικών πόρων στα κράτη μέλη.

Τέλος, τα κράτη μέλη είναι ικανοποιημένα από την ποιότητα των πληροφοριών που ανταλλά