ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ

σχετικά με τη ρήτρα εξαίρεσης (άρθρο 10 του παραρτήματος ΧΙ του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης)

Περίληψη

Κατά τις συζητήσεις σχετικά με την ετήσια αναπροσαρμογή, το 2010, των αποδοχών και των συντάξεων των υπαλλήλων της ΕΕ, το Συμβούλιο ανέφερε ότι η πρόσφατη χρηματοπιστωτική και οικονομική κρίση προκάλεσε σοβαρή και αιφνίδια επιδείνωση της οικονομικής και κοινωνικής κατάστασης στην EΕ και ζήτησε από την Επιτροπή να υποβάλει τις ενδεδειγμένες προτάσεις βάσει του άρθρου 10 του παραρτήματος XI του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης.

Στην απόφαση της 24ης Νοεμβρίου 2010 στην υπόθεση C-40/10, το Δικαστήριο τονίζει ότι «η ρήτρα εξαίρεσης επιτρέπει τη συνεκτίμηση των επιπτώσεων σοβαρής και, ταυτοχρόνως, αιφνίδιας επιδεινώσεως της οικονομικής και κοινωνικής καταστάσεως οσάκις, κατ’ εφαρμογήν της «κανονικής μεθόδου», δεν είναι δυνατή η αναπροσαρμογή των αποδοχών των υπαλλήλων με αρκούντως ταχείς ρυθμούς. Το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι η προβλεπόμενη από το άρθρο 10 του παραρτήματος XI του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης διαδικασία συνιστά τη μόνη δυνατότητα συνεκτιμήσεως οικονομικής κρίσεως στο πλαίσιο της αναπροσαρμογής των αποδοχών και, συνεπώς, τη μόνη δυνατότητα παρακάμψεως των κριτηρίων του άρθρου 3 παράγραφος 2 του εν λόγω παραρτήματος».

Η μέθοδος εκτιμά από κάθε άποψη, μέσω της αρχής του παραλληλισμού, τη σχετική οικονομική και κοινωνική κατάσταση στην Ένωση, όπως αντικατοπτρίζεται στις αποφάσεις των κρατών μελών σχετικά με τις αποδοχές των εθνικών δημοσίων υπαλλήλων. Ο νομοθέτης επέλεξε προσεκτικά τα κριτήρια που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη για την αναπροσαρμογή των αποδοχών και των συντάξεων· τα κριτήρια αυτά μπορούν να εφαρμόζονται εξίσου σε περίπτωση ανάκαμψης και ύφεσης της οικονομίας.

Η ρήτρα εξαίρεσης δεν αποτελεί ρήτρα οικονομικού κύκλου: συνεπώς πρέπει να χρησιμοποιείται όταν σημειώνονται ακραίες εξελίξεις στην ΕΕ και μόνο εάν η μέθοδος δεν μπορεί να τις εκτιμήσει. Δεν πρέπει να χρησιμοποιείται όποτε η Ένωση βρίσκεται στη φθίνουσα φάση του οικονομικού κύκλου.

Η Επιτροπή χρησιμοποίησε 15 δείκτες προκειμένου να κρίνει αν είναι απαραίτητο να εφαρμόσει τη ρήτρα εξαίρεσης το 2011. Σύμφωνα με τις ευρωπαϊκές οικονομικές προβλέψεις που εξέδωσε η ΓΔ ECFIN στις 13 Μαΐου 2011, η οικονομική ανάκαμψη στην ΕΕ εξακολουθεί να σημειώνει πρόοδο.

Η έκθεση καταλήγει στο συμπέρασμα ότι δεν σημειώθηκε σοβαρή και αιφνίδια επιδείνωση της οικονομικής και κοινωνικής κατάστασης στην Ένωση κατά την περίοδο αναφοράς από 1ης Ιουλίου 2010 έως τα μέσα Μαΐου 2011, και ότι δεν είναι σκόπιμο να υποβληθεί πρόταση βάσει του άρθρου 10 του παραρτήματος XI του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης.

Ωστόσο, στις 29 Ιουνίου 2011, η Επιτροπή έλαβε γνώση του σχεδίου πρότασης για μια νέα μέθοδο, συμπεριλαμβανομένων πιθανών τροποποιήσεων του μηχανισμού της ρήτρας εξαίρεσης, προκειμένου να καταστήσει την εφαρμογή της στο μέλλον αυτόματη υπό ορισμένες προϋποθέσεις.

Εισαγωγή

Κατά τις συζητήσεις σχετικά με την ετήσια αναπροσαρμογή, το 2010, των αποδοχών και των συντάξεων των υπαλλήλων της ΕΕ, το Συμβούλιο έκανε την ακόλουθη δήλωση:

Το Συμβούλιο σημειώνει ότι οι πρόσφατες δημοσιονομικές και οικονομικές κρίσεις στο εσωτερικό της ΕΕ, οι οποίες είχαν ως αποτέλεσμα σημαντικές δημοσιονομικές αναπροσαρμογές και αυξημένη εργασιακή ανασφάλεια σε πολλά κράτη μέλη, προκάλεσαν σοβαρή και αιφνίδια επιδείνωση της οικονομικής και κοινωνικής κατάστασης στην EΕ. Μ’ αυτό υπόψη, το Συμβούλιο ζητεί από την Επιτροπή, σύμφωνα με το άρθρο 241 της ΣΛΕΕ, να υποβάλει εγκαίρως, βάσει του άρθρου 10 του Παραρτήματος XI του Κανονισμού Υπηρεσιακής Κατάστασης και βάσει αντικειμενικών στοιχείων που θα παράσχει η Επιτροπή, τις ενδεδειγμένες προτάσεις, προκειμένου να εξεταστούν από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο και να εκδοθούν έως τα τέλη του 2011.

Δυνάμει του άρθρου 241 της ΣΛΕΕ, το Συμβούλιο, αποφασίζοντας με απλή πλειοψηφία, δύναται να ζητήσει από την Επιτροπή να διεξαγάγει τις κατά την άποψή του πρόσφορες έρευνες για την πραγματοποίηση των κοινών σκοπών και να του υποβάλει τις κατάλληλες προτάσεις. Εάν η Επιτροπή δεν υποβάλει πρόταση, πρέπει να γνωστοποιεί τους σχετικούς λόγους στο Συμβούλιο.

Η παρούσα έκθεση είναι σύμφωνη με το αίτημα του Συμβουλίου και με το άρθρο 241 της ΣΛΕΕ. Καλύπτει την περίοδο από την πραγματική ημερομηνία της τελευταίας ετήσιας αναπροσαρμογής των αποδοχών και των συντάξεων (1η Ιουλίου 2010) έως τη στιγμή κατά την οποία κατέστησαν διαθέσιμα τα στοιχεία για τους σκοπούς της παρούσας έκθεσης (μέσα Μαΐου 2011).

Νομικό πλαίσιο

Δυνάμει του άρθρου 65 του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης, « …[το] Συμβούλιο προβαίνει κατ’ έτος σε εξέταση των αποδοχών των υπαλλήλων και του λοιπού προσωπικού της Ένωσης . Η εξέταση αυτή πραγματοποιείται το Σεπτέμβριο βάσει κοινής εκθέσεως που υποβάλλεται από την Επιτροπή, η οποία στηρίζεται σε ένα κοινό δείκτη που καθορίζεται από τη Στατιστική Υπηρεσία της Ευρωπαϊκής Ένωσης σε συμφωνία με τις εθνικές στατιστικές υπηρεσίες των κρατών μελών· για τον καθορισμό του δείκτη αυτού λαμβάνεται υπόψη η κατάσταση κάθε χώρας της Ένωσης κατά την 1η Ιουλίου.

Κατά τη διάρκεια της εξετάσεως αυτής, το Συμβούλιο μελετά αν αρμόζει να προβούν σε αναπροσαρμογή των αποδοχών στο πλαίσιο της οικονομικής και κοινωνικής πολιτικής της Ένωσης. Λαμβάνονται ιδίως υπόψη η ενδεχόμενη αύξηση των μισθών στις δημόσιες υπηρεσίες και οι ανάγκες προσλήψεων.

Σύμφωνα με το άρθρο 65α του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης, ο τρόπος εφαρμογής των άρθρων 64 και 65 καθορίζεται στο παράρτημα ΧΙ.

Το άρθρο 3 παράγραφοι 1 και 2 του παραρτήματος XI του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης ορίζει τα εξής:

1. Σύμφωνα με το άρθρο 65, παράγραφος 3 του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης, το Συμβούλιο αποφασίζει πριν από το τέλος κάθε έτους για την προσαρμογή των αποδοχών και συντάξεων, κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής, η οποία βασίζεται στα κριτήρια που προβλέπονται στο τμήμα 1 του παρόντος Παραρτήματος, με ισχύ από την 1η Ιουλίου.

2. Το ύψος της προσαρμογής ισούται με το γινόμενο του ειδικού δείκτη επί τον διεθνή δείκτη Βρυξελλών. Η προσαρμογή καθορίζεται σε καθαρές τιμές ως ποσοστό ίσο για όλους.

Το άρθρο 10 του παραρτήματος ΧΙ του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης (ρήτρα εξαίρεσης) ορίζει τα εξής:

Σε περίπτωση σοβαρής και αιφνίδιας επιδείνωσης της οικονομικής και κοινωνικής κατάστασης στο εσωτερικό της Ένωσης, η οποία εκτιμάται βάσει αντικειμενικών στοιχείων που παρέχονται για τον σκοπό αυτό από την Επιτροπή, η Επιτροπή υποβάλλει κατάλληλες προτάσεις επί των οποίων αποφασίζει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, σύμφωνα με το άρθρο 336 της συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Η σχέση μεταξύ του άρθρου 3 του παραρτήματος XI και της ρήτρας εξαίρεσης αναλύθηκε από το Δικαστήριο στην απόφασή του στην υπόθεση C-40/10 Επιτροπή κατά Συμβουλίου. Το Δικαστήριο επισήμανε ότι η ρήτρα εξαίρεσης « …παρέχει, σε έκτακτες καταστάσεις , τη δυνατότητα κατ’ εξαίρεση παρακάμψεως της μεθόδου που προβλέπεται από το άρθρο 3 του παραρτήματος XI του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης, άνευ, ωστόσο, τροποποιήσεως ή καταργήσεώς της για τα επόμενα έτη» (παράγραφος 74, με προσθήκη της υπογράμμισης).

Επιπροσθέτως, το Δικαστήριο ανέλυσε ότι « …όπως επισήμανε η Επιτροπή με την έκθεση της 27ης Ιούνιου 1994 περί της δυνατότητας εφαρμογής της ρήτρας εξαιρέσεως [SEC(94) 1027 τελικό, τμήμα II.3, σ. 5 και 6], η ρήτρα αυτή επιτρέπει τη συνεκτίμηση των επιπτώσεων σοβαρής και, ταυτοχρόνως, αιφνίδιας επιδεινώσεως της οικονομικής και κοινωνικής καταστάσεως οσάκις, κατ’ εφαρμογήν της «κανονικής μεθόδου», δεν είναι δυνατή η αναπροσαρμογή των αποδοχών των υπαλλήλων με αρκούντως ταχείς ρυθμούς» (παράγραφος 75, με προσθήκη της υπογράμμισης).

Το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι: « … η προβλεπόμενη από το άρθρο 10 [του Παραρτήματος XI του Κανονισμού Υπηρεσιακής Κατάστασης] διαδικασία συνιστά τη μόνη δυνατότητα συνεκτιμήσεως οικονομικής κρίσεως στο πλαίσιο της αναπροσαρμογής των αποδοχών και, συνεπώς, τη μόνη δυνατότητα παρακάμψεως των κριτηρίων του άρθρου 3, παράγραφος 2, του εν λόγω παραρτήματος » (παράγραφος 77, με προσθήκη της υπογράμμισης).

Το συμπέρασμα αυτό δεν αναιρείται από το γεγονός ότι η εφαρμογή του άρθρου 10 του παραρτήματος XI του Κανονισμού Υπηρεσιακής Κατάστασης προϋποθέτει πρόταση της Επιτροπής. Όπως προκύπτει, ιδίως, από το άρθρο 17, παράγραφος 2, ΣΕΕ, το συμπέρασμα αυτό συνάδει με τη θεσμική ισορροπία που κατοχυρώνεται με τις Συνθήκες, κατά τις οποίες το μονοπώλιο της νομοθετικής πρωτοβουλίας έχει, κατ’ αρχήν, η Επιτροπή (παράγραφος 78) .

Στοχοι και βασικεσ αρχεσ της μεθοδου

Η Επιτροπή κρίνει σκόπιμη την ανακεφαλαίωση των αρχών στις οποίες βασίζεται η μέθοδος για την αναπροσαρμογή των μισθών και των συντάξεων, οι οποίες έχουν ήδη αναλυθεί στην έκθεση της Επιτροπής σχετικά με το παράρτημα XI του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης (COM(2008) 443).

Οι διατάξεις της ισχύουσας μεθόδου για την αναπροσαρμογή των αποδοχών και των συντάξεων εφαρμόζονται από 1ης Ιουλίου 2004 έως την 31η Δεκεμβρίου του 2012 και αναφέρονται στα άρθρα 64, 65 και 65α και στο παράρτημα XI του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης.

Οι κυριότεροι στόχοι της μεθόδου αυτής είναι:

- η αυτόματη αναπροσαρμογή των μισθών προκειμένου να αποφευχθεί η διακοπή των εργασιών όλων των θεσμικών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης με ετήσιες διαπραγματεύσεις και ενδεχομένως απεργίες·

- η διασφάλιση διαφανών, αποτελεσματικών και σχετικά απλών κανόνων για τον καθορισμό των αναπροσαρμογών των μισθών των υπαλλήλων και του λοιπού προσωπικού όλων των θεσμικών οργάνων της ΕΕ.

Για να διασφαλιστεί η απρόσκοπτη λειτουργία της μεθόδου, έχουν θεσπιστεί οι ακόλουθες αρχές:

- η ισότητα αγοραστικής δύναμης μεταξύ των δημοσίων υπαλλήλων της ΕΕ σε διαφόρους τόπους υπηρεσίας·

- ο παραλληλισμός με τις μεταβολές της αγοραστικής δύναμης των εθνικών δημοσίων υπαλλήλων.

Δύο πτυχές της μεθόδου θα πρέπει να εξεταστούν με μεγαλύτερη προσοχή:

- η αρχή του παραλληλισμού·

- η χρονική υστέρηση.

Η αρχή του παραλληλισμού

Σύμφωνα με το άρθρο 1 παράγραφος 4 του παραρτήματος XI, ο (συνολικός) ειδικός δείκτης υπολογίζεται προκειμένου να εκφράσει τον μέσο όρο της εξέλιξης των καθαρών αποδοχών των δημοσίων υπαλλήλων των κεντρικών διοικήσεων σε πραγματικές τιμές, δηλ. αφού ληφθεί υπόψη ο πληθωρισμός στη χώρα όπου εργάζονται. Εν συνεχεία, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 3 παράγραφος 2 του παραρτήματος XI, ο πληθωρισμός των τιμών καταναλωτή στις Βρυξέλλες, ο οποίος αποτελεί τον τόπο αναφοράς στον οποίο εργάζονται οι περισσότεροι υπάλληλοι της ΕΕ, υπολογίζεται με τον διεθνή δείκτη Βρυξελλών (ΔΔΒ). Τέλος, ο ΔΔΒ πολλαπλασιάζεται επί τον συνολικό ειδικό δείκτη προκειμένου να υπολογιστεί η ονομαστική ετήσια προσαρμογή των βασικών μισθών των υπαλλήλων της ΕΕ, η οποία μπορεί να είναι είτε θετική είτε αρνητική.

Συνεπώς, η εξέλιξη της αγοραστικής δύναμης των υπαλλήλων της ΕΕ καθορίζεται πλήρως από τον συνολικό ειδικό δείκτη, ο οποίος εξασφαλίζει ισοδυναμία με τις εξελίξεις στην αγοραστική δύναμη των εθνικών υπαλλήλων. Αυτή είναι η αρχή του παραλληλισμού.

Η χρονική υστέρηση που διέπει τη μέθοδο

Σύμφωνα με το άρθρο 1 παράγραφοι 2 και 4 του παραρτήματος ΧΙ του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης, ο διεθνής δείκτης Βρυξελλών λαμβάνει υπόψη την εξέλιξη των τιμών καταναλωτή μεταξύ Ιουνίου του προηγούμενου έτους και Ιουνίου του τρέχοντος έτους, και η Eurostat καθορίζει τους ειδικούς δείκτες με τους οποίους εκφράζονται οι εξελίξεις των πραγματικών αποδοχών των δημοσίων υπαλλήλων των κεντρικών διοικήσεων, των χωρών του δείγματος, μεταξύ 1ης Ιουλίου του προηγούμενου έτους και 1ης Ιουλίου του τρέχοντος έτους. Σύμφωνα με το άρθρο 3 παράγραφος 1 του παραρτήματος ΧΙ του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης, το Συμβούλιο αποφασίζει πριν από το τέλος κάθε έτους για την αναπροσαρμογή των αποδοχών και των συντάξεων, κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής, με ισχύ από την 1η Ιουλίου. Συνεπώς, η ετήσια αναπροσαρμογή εφαρμόζεται εντός ενός έτους το αργότερο. Στη συνέχεια, μεσολαβεί επίσης χρονικό διάστημα έως έξι μήνες μέχρι την έκδοση του κανονισμού για την αναπροσαρμογή των μισθών, η οποία πρέπει να γίνει πριν από τις 31 Δεκεμβρίου και εφαρμόζεται αναδρομικά.

Ο νομοθέτης έκρινε ότι η μέθοδος θα μπορούσε να λειτουργήσει με αυτή τη χρονική υστέρηση και ότι οι υπάλληλοι της ΕΕ και το λοιπό προσωπικό μπορούν να αντέξουν τον αντίκτυπο του ετήσιου πληθωρισμού. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο το άρθρο 65 ορίζει μόνο μία ετήσια προθεσμία για την αναπροσαρμογή των αποδοχών. Ωστόσο, υπάρχει η δυνατότητα να εφαρμοστεί ενδιάμεση προσαρμογή των αποδοχών, η οποία προβλέπεται στα άρθρα 4 έως 8 του παραρτήματος XI του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης, σε περίπτωση ουσιώδους μεταβολής του κόστους ζωής μεταξύ Ιουνίου και Δεκεμβρίου.

Ρητρα εξαιρεσησ

Εντούτοις, ο νομοθέτης εξέδωσε ρήτρα εξαίρεσης. Η ρήτρα αυτή καθορίζει ορισμένες προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούνται πριν από οποιαδήποτε ενέργεια:

- η επιδείνωση πρέπει να είναι σοβαρή και αιφνίδια, να πλήττει την οικονομική και κοινωνική κατάσταση σε επίπεδο Ένωσης και πρέπει να εκτιμάται βάσει αντικειμενικών στοιχείων που παρέχονται από την Επιτροπή·

- η επιδείνωση πρέπει να είναι τέτοια ώστε η μέθοδος να μην μπορεί να τη λάβει δεόντως υπόψη λόγω τον έκτακτου χαρακτήρα της όσον αφορά τη χρονική στιγμή και το μέγεθος.

Η ρήτρα εξαίρεσης ορίζει ότι, εάν υπάρχουν αντικειμενικοί λόγοι για vα τεθεί σε εφαρμoγή, η Επιτροπή δεσμεύεται να υποβάλει κατάλληλες προτάσεις σχετικά με τις οποίες το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο πρέπει να αποφασίσουν σύμφωνα με το άρθρο 336 της ΣΛΕΕ.

Προϋποθέσεις για vα τεθεί σε εφαρμoγή η ρήτρα εξαίρεσης

Η διατύπωση της ρήτρας εξαίρεσης θα πρέπει να εξεταστεί προσεκτικά, δεδομένου ότι, για vα τεθεί σε εφαρμoγή η ρήτρα, πρέπει να πληρούνται όλες οι προϋποθέσεις που καθορίζονται στο άρθρο 10 του παραρτήματος XI του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης.

« Επιδείνωση » είναι ο όρος που χρησιμοποιείται για την περιγραφή επιδείνωσης της οικονομικής και κοινωνικής κατάστασης. Σχετικά με το αν επήλθε « σοβαρή » επιδείνωση της οικονομικής και κοινωνικής κατάστασης, θα πρέπει να ληφθούν υπόψη αφενός το μέγεθος και αφετέρου η διάρκεια των οικονομικών και κοινωνικών επιπτώσεων που σημειώθηκαν. Σχετικά με το αν ήταν « αιφνίδια » η επιδείνωση της οικονομικής και κοινωνικής κατάστασης, πρέπει να εξεταστούν η ταχύτητα και η προβλεψιμότητα των οικονομικών και κοινωνικών επιπτώσεων. Στο πλαίσιο αυτό είναι ιδιαίτερα σημαντικό να γίνει διάκριση ανάμεσα στις συνήθεις διακυμάνσεις του οικονομικού κύκλου και εκείνες που προκαλούνται από εξωτερικά γεγονότα.

Το αν πληρούνται οι ανωτέρω όροι θα πρέπει να αξιολογηθεί βάσει ποικίλων αντικειμενικών δεικτών, οι οποίοι να καλύπτουν αφενός τον οικονομικό και αφετέρου τον κοινωνικό τομέα. Οι δείκτες αυτοί θα πρέπει να είναι συμβατοί με το ακόλουθο σύνολο σχετικών και ευρέως αποδεκτών αρχών[1].

- Ένας δείκτης πρέπει να περικλείει την ουσία του προβλήματος και να έχει σαφή και αποδεκτή πρότυπη ερμηνεία.

- Ένας δείκτης πρέπει να είναι εύρωστος και στατιστικά έγκυρος.

- Ένας δείκτης πρέπει να είναι επίκαιρος και να μπορεί να αναθεωρηθεί.

- Στόχος των δεικτών πρέπει να είναι η ΕΕ συνολικά και όχι μεμονωμένα κράτη μέλη.

- Οι εν λόγω δείκτες πρέπει να χαρακτηρίζονται από αμοιβαία συνοχή.

- Το σύνολο δεικτών πρέπει να χαρακτηρίζεται από όσο το δυνατόν μεγαλύτερη διαφάνεια και ευκολία πρόσβασης για τους πολίτες της ΕΕ.

- Όταν είναι δυνατό, θα πρέπει να χρησιμοποιείται το υφιστάμενο σύνολο δεικτών.

Σύμφωνα με τις αρχές αυτές, οι ακόλουθοι 15 δείκτες είναι κατάλληλοι:

- Οικονομική δραστηριότητα: αύξηση του ΑΕΠ, εγχώρια ζήτηση, αποθέματα, καθαρές εξαγωγές, ιδιωτική κατανάλωση, δημόσια κατανάλωση, συνολική επένδυση και πληθωρισμός (ΕνΔΤΚ) στην Ένωση·

- Δημόσια οικονομικά: ισοζύγιο γενικής κυβέρνησης και δημόσιο χρέος στην Ένωση·

- Αγορά εργασίας: συνολική απασχόληση, ποσοστό ανεργίας και εισόδημα εξαρτημένης εργασίας στην Ένωση·

- Δείκτες εμπιστοσύνης: δείκτης οικονομικού κλίματος και προοπτικές απασχόλησης στην Ένωση.

Προκειμένου να αξιολογηθεί εάν πληρούνται σήμερα τα κριτήρια που καθορίστηκαν στη ρήτρα εξαίρεσης, η ανάλυση της οικονομικής και κοινωνικής κατάστασης πρέπει να αναφέρεται στην περίοδο από τον Ιούλιο του 2010 έως τα μέσα Μαΐου 2011 (εφόσον υπάρχουν διαθέσιμα σχετικά στοιχεία ή προβλέψεις), δεδομένου ότι η ετήσια αναπροσαρμογή, το 2010, κάλυπτε ήδη την περίοδο έως την 1η Ιουλίου 2010. Αυτό συνάδει με τον ορισμό της «αιφνίδιας» επιδείνωσης, η οποία αναφέρεται στο άρθρο 10 του παραρτήματος ΧΙ του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης. Ωστόσο, παρουσιάζεται μεγαλύτερη περίοδος ώστε να παρέχεται συνολική επισκόπηση, κατά περίπτωση.

Διατήρηση της αρχής του παραλληλισμού

Η μέθοδος εκτιμά από κάθε άποψη, μέσω της αρχής του παραλληλισμού, τη σχετική οικονομική και κοινωνική κατάσταση στην Ένωση, όπως αντικατοπτρίζεται στις αποφάσεις των κρατών μελών σχετικά με τις αποδοχές των εθνικών δημοσίων υπαλλήλων. Ο νομοθέτης επέλεξε προσεκτικά τα κριτήρια που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη για την αναπροσαρμογή των αποδοχών και των συντάξεων· τα κριτήρια αυτά μπορούν να εφαρμόζονται εξίσου σε περίπτωση ανάκαμψης και ύφεσης της οικονομίας.

Η μέθοδος για την αναπροσαρμογή των αποδοχών και των συντάξεων ισχύει σχεδόν σαράντα έτη. Κατά τη μακρά αυτή χρονική περίοδο, η οικονομία της ΕΕ γνώρισε περιόδους ταχείας ανάπτυξης και περιόδους ύφεσης της οικονομίας.

Η αρχή του παραλληλισμού με εθνικούς δημοσίους υπαλλήλους όσον αφορά τις μεταβολές της αγοραστικής δύναμης, η οποία περιλαμβάνεται στον κανονισμό υπηρεσιακής κατάστασης από το 1962, πρέπει να διατηρηθεί επίσης σε καιρούς οικονομικής ύφεσης στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Αυτό συνάδει πλήρως με το άρθρο 65, το οποίο ορίζει ότι, κατά τη διάρκεια της ετήσιας εξέτασης, λαμβάνεται ιδίως υπόψη η ενδεχόμενη αύξηση των μισθών στις δημόσιες υπηρεσίες.

Ωστόσο, σε περίπτωση σοβαρής και αιφνίδιας επιδείνωσης την οποία η μέθοδος δεν μπορεί να λάβει δεόντως υπόψη, λόγω τον έκτακτου χαρακτήρα της όσον αφορά τη χρονική στιγμή ή το μέγεθος, θα πρέπει να χρησιμοποιείται η ρήτρα εξαίρεσης.

Διαφορετική ερμηνεία θα οδηγούσε σε αποτελέσματα χωρίς συνοχή: παρά την ικανότητα της μεθόδου να συλλαμβάνει ορθά τις οικονομικές και κοινωνικές εξελίξεις στην ΕΕ μέσω της επίπτωσής τους στις αποδοχές των εθνικών δημοσίων υπαλλήλων, ο νομοθέτης θα έπρεπε να θεσπίσει έκτακτα μέτρα όσον αφορά την ετήσια αναπροσαρμογή των αποδοχών και των συντάξεων των υπαλλήλων της ΕΕ. Μια τέτοια ερμηνεία δεν θα ήταν σύμφωνη με την οικονομική και κοινωνική πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπως αναφέρεται στο άρθρο 65 του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης.

Το ίδιο ισχύει για τη χρονική υστέρηση που διέπει τη μέθοδο. Η περίοδος αναφοράς, εξ ορισμού, συνεπάγεται καθυστέρηση στην αναπροσαρμογή των μισθών μέχρι ένα έτος (αν και στην πράξη ενδέχεται να είναι μικρότερο αυτό το διάστημα). Μολονότι ο νομοθέτης έκρινε ότι η μέθοδος θα πρέπει να λειτουργεί με αυτή τη χρονική υστέρηση, η ρήτρα εξαίρεσης παρέχει σαφώς τη δυνατότητα να μειωθεί αυτή, εάν τα κράτη μέλη πρέπει να λάβουν δραστικά μέτρα για την αναπροσαρμογή των μισθών των εθνικών δημοσίων υπαλλήλων, τα οποία θα πρέπει να εφαρμοστούν στους υπαλλήλους της ΕΕ χωρίς αναμονή της επόμενης περιόδου ετήσιας αναπροσαρμογής.

Συνεπώς, οι ενδεδειγμένες προτάσεις, κατά περίπτωση, θα πρέπει να αντικατοπτρίζουν τα έκτακτα γεγονότα που δεν έλαβε ορθά υπόψη η μέθοδος. Οι προτάσεις αυτές δεν θα πρέπει να βαίνουν πέραν των κανόνων εφαρμογής που καθορίζονται στο παράρτημα ΧΙ του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης: δεν υπάρχει αντικειμενικός λόγος να εφαρμοστούν άλλα κριτήρια εκτός από την εξέλιξη της αγοραστικής δύναμης στις δημόσιες διοικήσεις των κρατών μελών, διότι αυτό θα υπονόμευε τα αποτελέσματα της μεθόδου και θα επέβαλε πρόσθετα μέτρα στους υπαλλήλους της ΕΕ, τα οποία δεν εφαρμόστηκαν στους υπαλλήλους των κρατών μελών.

Τέλος, η ρήτρα εξαίρεσης δεν αποτελεί ρήτρα οικονομικού κύκλου. Όπως αναλύθηκε ανωτέρω, ο νομοθέτης επιλέγει προσεκτικά τα οικονομικά και κοινωνικά κριτήρια που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη για την αναπροσαρμογή των μισθών και των συντάξεων· τα κριτήρια αυτά μπορούν να εφαρμόζονται τόσο σε περίοδο οικονομικής ανάπτυξης όσο και σε περίοδο οικονομικής ύφεσης. Η μέθοδος μπορεί να εφαρμόζεται εξίσου όταν οι μισθοί στα κράτη μέλη αυξάνονται ή μειώνονται, οπότε το κέρδος ή η απώλεια της αγοραστικής δύναμης των εθνικών δημοσίων υπαλλήλων αντανακλάται άμεσα στις αποδοχές και τις συντάξεις των υπαλλήλων της ΕΕ. Συνεπώς, η ρήτρα εξαίρεσης πρέπει να χρησιμοποιείται όταν σημειώνονται ακραίες εξελίξεις στην Ευρωπαϊκή Ένωση και μόνο εάν η μέθοδος δεν μπορεί να τις εκτιμήσει. Δεν πρέπει να χρησιμοποιείται κάθε φορά που η Ευρωπαϊκή Ένωση βρίσκεται στη φθίνουσα φάση του οικονομικού κύκλου.

Η οικονομική και κοινωνική κατάσταση στην EΕ

Όπως στις περισσότερες περιπτώσεις κρίσης που οφείλονται σε χρηματοπιστωτική πίεση, της πρόσφατης κρίσης προηγήθηκε σχετικά μακρά περίοδος ταχείας πιστωτικής ανάπτυξης, χαμηλών ασφαλίστρων κινδύνου, υψηλών τιμών για τα στοιχεία ενεργητικού και κυρίως ανάπτυξης φουσκών στον τομέα της αγοράς ακινήτων. Η αποτυχία ορισμένων τραπεζών να αποτιμήσουν τα επενδυτικά κεφάλαιά τους ήδη το καλοκαίρι του 2007 επιβεβαίωσε τις υποψίες ότι θα μπορούσε να επέλθει χρηματοπιστωτική κρίση, λόγω του σημαντικού ανοίγματος των τραπεζών σε αμερικανικά στεγαστικά δάνεια υψηλού κινδύνου, λίγους μήνες προτού ξεσπάσει πράγματι η κρίση το 2008.

Οι δημόσιες αρχές αντιλαμβάνονταν ακόμη τη διαφαινόμενη κρίση ως πρόβλημα ρευστότητας και θεωρούσαν απίθανη την κατάρρευση του συστήματος, μέχρι τα γεγονότα του Σεπτεμβρίου 2008 που τους ανάγκασαν να αντιδράσουν δυναμικά προκειμένου να επαναφέρουν την τάξη στις χρηματαγορές.

Εν τω μεταξύ, η κατάλληλη μακροοικονομική αντίδραση βοήθησε στο να περιοριστεί η διάρκεια της κρίσης και να τεθούν οι βάσεις για την οικονομική ανάκαμψη[2].

Προκειμένου να καθοριστεί εάν η επιλεγείσα περίοδος αναφοράς (1η Ιουλίου 2010 έως μέσα Μαΐου 2011) είναι η πλέον κατάλληλη για να αξιολογηθεί εάν η ρήτρα εξαίρεσης πρέπει να εφαρμοστεί, θα πρέπει να εξεταστούν εν συντομία οι εξελίξεις πριν από αυτή την περίοδο.

Η προηγούμενη περίοδος

Ετήσιες αναπροσαρμογές το 2009 και το 2010

Κατά την περίοδο από Ιούλιο 2008 έως Ιούλιο 2009, ο συνολικός ειδικός δείκτης έδειξε αύξηση 2,7% της αγοραστικής δύναμης των εθνικών δημοσίων υπαλλήλων των κεντρικών διοικήσεων (βλέπε πίνακα 1). Η αύξηση αυτή και ο διεθνής δείκτης Βρυξελλών (ΔΔΒ) (0,9 %) οδήγησαν συνολικά σε αναπροσαρμογή ύψους 3,7% για την περίοδο από Ιούλιο 2009 έως Ιούλιο 2010, λόγω της χρονικής υστέρησης που διέπει τη μέθοδο (βλέπε πίνακα 2). Βάσει του παραλληλισμού, η αύξηση της αγοραστικής δύναμης των υπαλλήλων της ΕΕ κατά την περίοδο από Ιούλιο 2009 έως Ιούλιο 2010 ισοδυναμεί με εκείνη των εθνικών δημοσίων υπαλλήλων κατά την προηγούμενη ετήσια περίοδο (2,7%).

[pic]

Κατά την περίοδο από Ιούλιο 2009 έως Ιούλιο 2010, έξι από τα οκτώ κράτη μέλη που χρησιμοποιήθηκαν στο δείγμα ενέκριναν αυξήσεις των ονομαστικών μισθών (βλέπε πίνακα 3). Κατά μέσο όρο, οι αυξήσεις αυτές αντιστοιχούσαν περίπου σε πάγωμα των ονομαστικών μισθών (-0,6% περιλαμβανομένης της διόρθωσης της Γαλλίας, -0,3% στην πραγματικότητα[3]). Λόγω κυρίως του πληθωρισμού (1,7%), το πάγωμα αυτό είχε ως αποτέλεσμα τη μείωση της αγοραστικής δύναμης των εθνικών δημοσίων υπαλλήλων (-2,2%). Βάσει του παραλληλισμού, αυτό αντικατοπτρίστηκε αυτόματα στην επανεξέταση του 2010 όπου οι αποδοχές των υπαλλήλων της ΕΕ πάγωσαν επίσης[4] (βλέπε πίνακα 4).

[pic]

Τα κράτη μέλη που αποτέλεσαν το δείγμα θέσπισαν αναπροσαρμογές των μισθών κατά την περίοδο 2007-2010 οι οποίες λογικά δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι πιθανόν θα παράγουν υπερβολικά αποτελέσματα, δεδομένης της χρονικής υστέρησης που διέπει τη μέθοδο: οι αναπροσαρμογές αυτές επέφεραν μέχρι 2,2% μείωση της αγοραστικής δύναμης κατά την περίοδο από Ιούλιο 2009 έως Ιούλιο 2010. Παράλληλα, άλλα κράτη μέλη, και ιδίως τα νέα, προέβησαν σε περικοπές μισθών (βλέπε πίνακα 5). Γενικά, ο ειδικός δείκτης για τα 27 κράτη μέλη θα ανερχόταν σε -2,0%, δηλαδή θα κατέληγε σε ακόμη υψηλότερη αναπροσαρμογή των μισθών της ΕΕ. Σύμφωνα με τις εκτιμήσεις της Eurostat τον Μάρτιο 2011, προβλέπεται περαιτέρω μείωση για την περίοδο από Ιούλιο 2010 έως Ιούλιο 2011.

Εάν είχαν εφαρμοστεί περικοπές μισθών από πολλά κράτη μέλη, οι οποίες θα αντιπροσώπευαν σημαντικό ποσοστό του ΑΕΠ της ΕΕ και, επομένως, εξ ορισμού, θα αντικατοπτρίζονταν στον συνολικό ειδικό δείκτη, η Επιτροπή θα είχε υποβάλει τις ενδεδειγμένες προτάσεις προκειμένου να επισπεύσει την απώλεια αγοραστικής δύναμης των υπαλλήλων της ΕΕ.

[pic]

Ωστόσο, η επίπτωση της χρονικής υστέρησης που σημειώθηκε κατά την περίοδο αυτή δεν κρίθηκε υπερβολική. Η διάσταση της επίπτωσης της χρονικής υστέρησης μπορεί να εκτιμηθεί εάν υπολογιστεί η διαφορά μεταξύ της εξέλιξης της αγοραστικής δύναμης των εθνικών δημοσίων υπαλλήλων και εκείνης των υπαλλήλων της ΕΕ, σε ένα συγκεκριμένο έτος. Η διαφορά αυτή ήταν -4,0% κατά την περίοδο από Ιούλιο 2008 έως Ιούλιο 2009: αυτό σημαίνει ότι η εξέλιξη της αγοραστικής δύναμης των εθνικών δημοσίων υπαλλήλων ήταν κατά 4,0 μονάδες υψηλότερη από εκείνη των υπαλλήλων της ΕΕ. Η αγοραστική δύναμη των εθνικών δημοσίων υπαλλήλων πράγματι αυξήθηκε κατά 2,7% κατά την περίοδο αυτή, ενώ η αγοραστική δύναμη των υπαλλήλων της ΕΕ μειώθηκε κατά 1,3%. Κατά την περίοδο από Ιούλιο 2009 έως Ιούλιο 2010, συνέβη περίπου το αντίθετο, δηλαδή η διαφορά ήταν 4,9%, διότι οι υπάλληλοι της ΕΕ επωφελήθηκαν, βάσει του παραλληλισμού, από την αύξηση της αγοραστικής δύναμης που είχε δοθεί στους εθνικούς υπαλλήλους κατά την προηγούμενη περίοδο (βλέπε πίνακα 6).

[pic]

Η εφαρμογή της μεθόδου το 2009 οδήγησε σε ετήσια αναπροσαρμογή 3,7% για τους υπαλλήλους της ΕΕ, την οποία το Συμβούλιο έκρινε ακατάλληλη τότε. Ωστόσο, η αύξηση αυτή προέκυψε από την αρχή του παραλληλισμού (εφόσον οι μισθοί στις εθνικές δημόσιες διοικήσεις είχαν αυξηθεί), και η επίπτωση της χρονικής υστέρησης, αν και σημαντική, παρέμενε λογική και δεν αναμενόταν να παρεμποδίσει την ομαλή λειτουργία της μεθόδου. Συνεπώς, δεν ήταν απαραίτητο να εφαρμοστεί η ρήτρα εξαίρεσης το 2009.

Απόκλιση από την αρχή του παραλληλισμού

Προκειμένου να εφαρμοστεί η αρχή του παραλληλισμού που θεσπίστηκε στη μέθοδο για την αναπροσαρμογή των αποδοχών των υπαλλήλων της ΕΕ, παρακολουθείται η εξέλιξη των μισθών των εθνικών δημοσίων υπαλλήλων και εφαρμόζεται ο μέσος όρος της εξέλιξης της αγοραστικής τους δύναμης, ώστε να προσδιοριστούν οι εξελίξεις στην αγοραστική δύναμη των μισθών των υπαλλήλων της ΕΕ. Ωστόσο, η ετήσια αναπροσαρμογή, η οποία υπολογίζεται με αναφορά σε συγκεκριμένη δωδεκάμηνη περίοδο, λαμβάνεται υπόψη για την αναπροσαρμογή των μισθών των υπαλλήλων της ΕΕ κατά το επόμενο έτος. Συνεπώς, η αγοραστική δύναμη των υπαλλήλων της ΕΕ ακολουθεί τον μέσο όρο της αγοραστικής δύναμης των εθνικών δημοσίων υπαλλήλων στα κράτη μέλη που αποτέλεσαν το αντιπροσωπευτικό δείγμα, με συστηματική χρονική υστέρηση που διέπει τη μέθοδο (βλέπε σχήμα 1, πίνακα 7 και πίνακα 8).

[pic]

[pic]

[pic]

Ωστόσο, όπως επισήμανε ήδη η Επιτροπή το 2008[5], η αρχή του παραλληλισμού αναιρείται εν μέρει, ενδεχομένως εις βάρος των υπαλλήλων της ΕΕ, για δύο λόγους. Παρόλο που οι αποδοχές τους επηρεάζονται από τις διακυμάνσεις των εθνικών κοινωνικών εισφορών μέσω του ειδικού δείκτη, οι κοινωνικές εισφορές που καταβάλλουν οι υπάλληλοι της ΕΕ αναπροσαρμόζονται περιοδικά σε αυτόνομη βάση. Η ειδική εισφορά, η οποία αποτελεί επιπρόσθετη μείωση των αποδοχών των υπαλλήλων της ΕΕ, εισάγει ένα άλλο στοιχείο διπλού υπολογισμού. Για να γίνει ορθή σύγκριση μεταξύ της αγοραστικής δύναμης των εθνικών υπαλλήλων και εκείνης των υπαλλήλων της ΕΕ, θα πρέπει να ληφθούν υπόψη τα στοιχεία αυτά (βλέπε σχήμα 2, πίνακα 9 και πίνακα 10).

[pic]

[pic]

[pic]

Κατά συνέπεια, η σωρευτική αγοραστική δύναμη[6] των εθνικών δημοσίων υπαλλήλων μειώθηκε κατά 1,8% μεταξύ 2004 και 2010, ενώ εκείνη των υπαλλήλων της ΕΕ μειώθηκε κατά 4,3% κατά την ίδια περίοδο.

Η αρχή του παραλληλισμού θα πρέπει να διατηρείται από τον ένα οικονομικό κύκλο στον άλλο. Αυτό προκύπτει εάν υποτεθεί ότι τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα ενδεδειγμένα μέτρα όσον αφορά τους δημοσίους υπαλλήλους τους, τα οποία έχουν άμεση επίπτωση στους μισθούς των υπαλλήλων της ΕΕ. Παρά την αρχή αυτή, οι αποδοχές των υπαλλήλων της ΕΕ αποκλίνουν σημαντικά από τις αποδοχές των εθνικών υπαλλήλων μετά το 2004, εις βάρος των υπαλλήλων της ΕΕ.

Εκτίμηση της οικονομικής και κοινωνικής κατάστασης της ΕΕ κατά την περίοδο αναφοράς

Η οικονομική ανάκαμψη στην ΕΕ συνεχίζεται

Η ύφεση έληξε το φθινόπωρο του 2009 και τέθηκαν οι βάσεις για οικονομική ανάκαμψη στην οποία έδωσε ώθηση ισχυρή μεταστροφή στο δεύτερο τρίμηνο του 2010, κατά το οποίο η οικονομική δραστηριότητα αυξήθηκε κατά 1% (από το ένα τρίμηνο στο άλλο στη ζώνη του ευρώ), κυρίως λόγω ανάκαμψης της βιομηχανίας χάρη στις εξαγωγές. Ο ρυθμός ανάπτυξης ελαττώθηκε κατά το τρίτο και τέταρτο τρίμηνο (0,3%) και η οικονομική ανάκαμψη της ΕΕ επιβραδύνθηκε κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2010, όταν η παγκόσμια οικονομία παρουσίασε κάποια επιβράδυνση και οι κακές καιρικές συνθήκες στην Ευρώπη επηρέασαν την αύξηση των επενδύσεων κατά το τέταρτο τρίμηνο του 2010. Το 2010, το ΑΕΠ αυξήθηκε συνολικά κατά 1,8% στη ζώνη του ευρώ και στην ΕΕ. Οι εαρινές προβλέψεις της ΓΔ ECFIN επιβεβαιώνουν τη συνεχή ανάκαμψη της οικονομίας της ΕΕ[7]. Η οικονομική ανάπτυξη στην Ευρώπη προβλέπεται ότι θα συνεχιστεί με ρυθμό περίπου 1,7% (ζώνη του ευρώ) και 1,8% (ΕΕ) τόσο το 2011 όσο και το 2012 (βλέπε σχήμα 3).

Σχήμα 3: Αύξηση του ΑΕΠ και ανάλυση στο πλαίσιο της ΕΕ-27 (ετήσιο % μεταβολής) |

[pic]

Πηγή: Eurostat (2007-2010) και ΓΔ ECFIN (2011-2012) |

Ο δείκτης οικονομικού κλίματος[8], αφού έφτασε στη χαμηλότερη τιμή του από το 1990 τον Μάρτιο του 2009 (66,9), υπερέβη τη μέση τιμή του κατά την περίοδο 1990–2010 τον Απρίλιο του 2010 (100 εξ ορισμού). Από τότε, αυξήθηκε σταθερά φθάνοντας τα 107,4 τον Μάρτιο του 2011, αλλά τον Απρίλιο και τον Μάιο του 2011 υποχώρησε κάπως (βλέπε σχήμα 4). Η σημαντική αυτή αύξηση που παρατηρήθηκε από τον Μάρτιο του 2009 οφείλεται κυρίως στο κλίμα που επικρατεί στη βιομηχανία[9]

[pic]

Η συνεχιζόμενη οικονομική ανάκαμψη βασίζεται στις εξαγωγές, οι οποίες αυξήθηκαν κατά 4,4% (από το ένα τρίμηνο στο άλλο) κατά το δεύτερο τρίμηνο του 2010, πριν σημειώσουν ελαφρά πτώση σε 2,2% και 1,8% κατά το τρίτο και τέταρτο τρίμηνο αντίστοιχα. Στην αύξηση του ΑΕΠ κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2010 συνέβαλαν κυρίως οι καθαρές εξαγωγές, ενώ οι εξελίξεις στις επενδύσεις δεν μπόρεσαν να αντικαταστήσουν τις εξαγωγές ως κινητήρια δύναμη για την ανάπτυξη. Τα αποθέματα συνέβαλαν αρνητικά στην αύξηση του ΑΕΠ το πρώτο εξάμηνο του 2010, ενώ κατά το τελευταίο τρίμηνο του 2010 η ιδιωτική κατανάλωση έδειξε κάποια ενθαρρυντικά σημάδια (βλέπε σχήμα 5).

Τα δημόσια οικονομικά της ΕΕ επιδεινώθηκαν σημαντικά τα τελευταία έτη. Από το 2007 έως το 2009, το συνολικό έλλειμμα του προϋπολογισμού γενικής κυβέρνησης αυξήθηκε από λιγότερο του 1% του ΑΕΠ σε 7% του ΑΕΠ. Η αύξηση αυτή οδήγησε σε μεγάλη αύξηση του δείκτη χρέους προς το ΑΕΠ για την ΕΕ. Ωστόσο, η επιδείνωση των δημοσιονομικών θέσεων δεν οφείλεται μόνο σε κυκλικούς παράγοντες αλλά ανάγεται χρονολογικά πολύ πριν από την απότομη πτώση της οικονομικής δραστηριότητας κατά τα έτη 2008-2009. Το 2010, το δημοσιονομικό αποτέλεσμα δεν θα επιδεινωθεί περαιτέρω και μάλιστα μπορεί να βελτιωθεί ελαφρώς, λόγω της καλύτερης από την αναμενόμενη οικονομικής ανάπτυξης και της σταδιακής λήξης των μέτρων δημοσιονομικής τόνωσης για τη στήριξη της ανάπτυξης.

Σχήμα 5: Βασικά χαρακτηριστικά στο πλαίσιο της ΕΕ-27 (ετήσιο % μεταβολής) |

[pic]

Πηγή: Eurostat (2007-2010) και ΓΔ ECFIN (2011-2012) |

Τα δημόσια οικονομικά αρχίζουν να προσαρμόζονται

Η απάντηση της ΕΕ στην ύφεση ήταν ταχεία και αποφασιστική. Εκτός από την παρέμβαση για τη σταθεροποίηση, την αποκατάσταση και τη μεταρρύθμιση του τραπεζικού τομέα, εγκαινιάστηκε, τον Δεκέμβριο του 2008, το Ευρωπαϊκό Σχέδιο για την Ανάκαμψη της Οικονομίας (ΕΣΑΟ). Στόχος του ΕΣΑΟ ήταν η αποκατάσταση της εμπιστοσύνης και η στήριξη της ζήτησης με τη συντονισμένη διοχέτευση αγοραστικής δύναμης στην οικονομία, παράλληλα με στρατηγικές επενδύσεις και μέτρα στήριξης των αγορών επιχειρήσεων και εργασίας. Οι δαπανηρές αυτές παρεμβάσεις είχαν σημαντικό αντίκτυπο στα δημόσια οικονομικά: ο δείκτης χρέους προς το ΑΕΠ των τεσσάρων μεγαλύτερων ευρωπαϊκών οικονομιών υπερβαίνει το 75%, δηλαδή υπερβαίνει κατά πολύ το όριο που προβλέπεται στο σύμφωνο σταθερότητας και ανάπτυξης. Συνολικά, το δημόσιο χρέος έφθασε τα 80,2% του ΑΕΠ στην ΕΕ και η ανοδική τάση αναμένεται να συνεχιστεί, κατά την περίοδο που καλύπτουν οι προβλέψεις (2011–2012), και να φθάσει τα 83,3% του ΑΕΠ το 2012 (βλέπε σχήμα 6).

[pic]

Στο πλαίσιο αυτό, οι κυβερνήσεις άρχισαν ήδη να κατευθύνουν τα δημόσια οικονομικά προς δημοσιονομικές προσαρμογές και διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις: περισσότερα από τα μισά κράτη μέλη προβλέπεται να εμφανίσουν μικρότερο έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης το 2010 σε σχέση με το 2009· το έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης στην ΕΕ προβλέπεται να μειωθεί από 6,4% του ΑΕΠ το 2010 σε 4,7% το 2011 και 3,8% το 2012. Τα σταθερά υψηλά επίπεδα χρέους μπορεί πράγματι να υπονομεύσουν την οικονομική ανάκαμψη, με τρεις κυρίως τρόπους: αύξηση της αποταμίευσης των νοικοκυριών, χρηματοδότηση των ελλειμμάτων μέσω φορολογίας που προκαλεί στρεβλώσεις, και αυξήσεις των κυβερνητικών ασφαλίστρων κινδύνου. Επίσης, η επίδραση της αξιοπιστίας μπορεί να αντισταθμίσει την αρνητική επίπτωση της εξυγίανσης, η οποία συνεπάγεται συσταλτικό αποτέλεσμα. Κύριο μέλημα είναι να αποφευχθούν νέες αναταράξεις στις αγορές κρατικών χρεωστικών τίτλων, όπως συνέβη στις αρχές του 2010.

Συνολικά, η οικονομική ανάκαμψη στην ΕΕ φαίνεται να επιβεβαιώνεται, ενώ τα μέτρα προσαρμογής των δημόσιων οικονομικών έχουν δρομολογηθεί και ο πληθωρισμός παραμένει σε μεγάλο βαθμό συγκρατημένος[10].

Ο πληθωρισμός παραμένει σε χαμηλά επίπεδα

Παρά τους μεγάλους δείκτες χρέους, ο πληθωρισμός παραμένει σε χαμηλά επίπεδα: ο πληθωρισμός ΕνΔΤΚ προβλέπεται ότι θα φθάσει κατά μέσο όρο στην ΕΕ τα 2,1% το 2010 και θα αυξηθεί σε 3,0% το 2011 προτού πέσει στο 2,0% το 2012 (βλέπε σχήμα 7).

[pic]

Στο πλαίσιο αυτό, δεν αναμένεται να συμβεί σενάριο δίνης πληθωρισμού στο εγγύς μέλλον. Ωστόσο, ο φόβος μήπως διακοπεί ο ανεφοδιασμός σε πετρέλαιο λόγω των εξελίξεων στη Μέση Ανατολή και Βόρεια Αφρική ασκούν πίεση στις τιμές των βασικών προϊόντων.

Οι δευτερογενείς συνέπειες στον πληθωρισμό από τις αυξήσεις στις τιμές των βασικών προϊόντων θα προκύψουν εάν αυτοί που διαμορφώνουν τις τιμές και οι μισθωτοί αρνούνται να απορροφήσουν όλη την αύξηση του κόστους. Στο μέτρο που αυτοί που διαμορφώνουν τις τιμές μετακυλίουν ένα μέρος του κόστους στο κόστος παραγωγής και οι μισθωτοί ζητούν υψηλότερους μισθούς (για να αντισταθμίσουν την αύξηση του λογαριασμού για την κατανάλωση ενέργειας), μπορεί να αρχίσει σπειροειδής αύξηση μισθών και τιμών. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, θα συνεχιστεί η αρχική αιφνίδια μεταβολή των τιμών των βασικών προϊόντων. Επιπλέον, ο μηχανισμός αυτός θα οδηγήσει σε ταυτόχρονη αύξηση του αναμενόμενου πληθωρισμού και θα επηρεάσει ταυτόχρονα τη στρατηγική τιμολόγησης των εταιρειών και τις διαπραγματεύσεις για τους μισθούς.

Ωστόσο, στην παρούσα συγκυρία δεν παρατηρείται κανένα σημάδι δευτερογενούς συνέπειας στην ευρωπαϊκή οικονομία και η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, η οποία παρακολουθεί την κατάσταση, είναι έτοιμη να εφαρμόσει αυστηρότερη νομισματική πολιτική προκειμένου να κρατήσει τον πληθωρισμό κοντά στον στόχο που έχει τεθεί. Πράγματι, οι προβλέψεις σχετικά με τον πληθωρισμό είναι επί του παρόντος κοντά στον στόχο, και οι μισθολογικές ρυθμίσεις και ο καθορισμός των τιμών εκτός των αγορών τροφίμων και ενέργειας δεν προκαλούν ανησυχία. Κατά τις πρόσφατες μισθολογικές διαπραγματεύσεις στο πλαίσιο της ΕΕ δεν διαπιστώθηκαν υπερβολικές μισθολογικές απαιτήσεις.

Δεν υπάρχει μεγάλη πιθανότητα να εμφανιστεί εκ νέου το ενδεχόμενο δευτερογενών συνεπειών κατά τους επόμενους μήνες. Η κατάσταση την οποία θα αντιμετωπίσει η οικονομία της ΕΕ στο εγγύς μέλλον είναι πολύ διαφορετική από εκείνη που επικρατούσε κατά την πετρελαϊκή κρίση της δεκαετίας του ’70, όταν μέσα σε ένα μόνο έτος η αρχική κρίση στις τιμές της ενέργειας εξαπλώθηκε και προκάλεσε υφέρποντα πληθωρισμό. Η νομισματική πολιτική σήμερα είναι πιο αξιόπιστη, οι μισθωτοί αντιμετωπίζουν μεγαλύτερη ευελιξία στην αγορά εργασίας και οι πωλητές αγαθών και υπηρεσιών αντιμετωπίζουν μεγαλύτερο ανταγωνισμό. Η υφιστάμενη στασιμότητα στην ευρωπαϊκή οικονομία θα συμβάλει επίσης στη διατήρηση του πληθωρισμού υπό έλεγχο.

Η κατάσταση της αγοράς εργασίας αρχίζει να σταθεροποιείται

Η κατάργηση θέσεων εργασίας σταμάτησε το δεύτερο τρίμηνο του 2010. Αφού έφθασε στο ανώτατο ποσοστό 9,6%, το ποσοστό ανεργίας στην ΕΕ προβλέπεται να μειωθεί ελαφρώς το 2011 (9,5%) και περισσότερο το 2012 (9,1%) (βλέπε σχήμα 8).

[pic]

Συγκεκριμένα, η αγορά εργασίας της ζώνης του ευρώ αποδείχτηκε εξαιρετικά ανθεκτική στην ύφεση σε σύγκριση με τα ιστορικά δεδομένα, ιδίως διότι με τα μέτρα πολιτικής που θεσπίστηκαν κατά την κρίση μπόρεσαν να διατηρήσουν τις θέσεις εργασίας τους οι εργαζόμενοι μεγαλύτερης ηλικίας και οι γυναίκες. Οι προοπτικές απασχόλησης ακολούθησαν ανοδική τάση από τις αρχές του 2010, ιδίως στον κατασκευαστικό τομέα αλλά και στις υπηρεσίες, όπου σημειώνεται σχεδόν υπέρβαση του μακροπρόθεσμου μέσου όρου (ΜΜΟ) (βλέπε σχήμα 9).

[pic]

Ωστόσο, παρατηρούνται σημαντικές διαφορές μεταξύ των χωρών στην αντιμετώπιση της ανεργίας, λόγω των διαφορετικών καταστάσεων και διαρθρώσεων των εθνικών αγορών εργασίας. Ορισμένες χώρες εθίγησαν ιδιαίτερα, ενώ τα ποσοστά ανεργίας υπερβαίνουν το 10% σε εννέα κράτη μέλη.

Αποδοχές στον δημόσιο τομέα και συνολική οικονομία

Η Επιτροπή θεωρεί επίσης χρήσιμο, ενδεχομένως, να συγκριθεί η κατάσταση των υπαλλήλων του δημόσιου τομέα με τη συνολική οικονομία στην ΕΕ. Για τον σκοπό αυτό, μπορούμε να εξετάσουμε το εισόδημα εξαρτημένης εργασίας, το οποίο μετρά το συνολικό κόστος εργασίας όλων των απασχολουμένων, το οποίο αντιστοιχεί στους ακαθάριστους μισθούς, συμπεριλαμβανομένων των υπερωριών και των πριμ, μαζί με τα κέρδη σε είδος και τις εργοδοτικές κοινωνικές εισφορές[11], τόσο στον δημόσιο τομέα (τομέα της γενικής κυβέρνησης[12]) όσο και στη συνολική οικονομία. Σημειωτέον ότι τα δεδομένα σχετικά με τη συνολική οικονομία περιλαμβάνουν και εκείνα του δημόσιου τομέα. Το βάρος του δημόσιου τομέα στη συνολική οικονομία είναι της τάξης του 22%.

Γενικά μπορούμε να παρατηρήσουμε ότι οι αποδοχές στον ιδιωτικό τομέα συνδέονται στενά με τους οικονομικούς κύκλους: το εισόδημα εξαρτημένης εργασίας στη συνολική οικονομία αυξήθηκε κατά 5,3% το 2007 και κατά 4,3% το 2008, αλλά μειώθηκε κατά 0,2% το 2009 εν μέσω της χρηματοπιστωτικής αναταραχής, ενώ το ΑΕΠ μειώθηκε κατά 4,2% (βλέπε σχήμα 11).

Ωστόσο, αν και οι αποδοχές στις δημόσιες υπηρεσίες δεν ακολουθούν κατ’ ανάγκη τους οικονομικούς κύκλους, η ετήσια αύξηση των αποδοχών των υπαλλήλων του δημόσιου τομέα μειώθηκε από 3,7% σε 1,2% το 2010. Σύμφωνα με τις προβλέψεις της ΓΔ ECFIN, η τάση αυτή αναμένεται να συνεχιστεί το 2011 (0,6%) και το 2012 (1,3%), ενώ οι αποδοχές στη συνολική οικονομία μπορεί να αυξηθούν κατά 2,4% το 2011 και κατά 3,2% το 2012 (βλέπε σχήμα 10).

Επίσης, παρόλο που η οικονομική ανάκαμψη άρχισε το 2010, οι σωρευμένες μεταβολές των αποδοχών στη συνολική οικονομία από το 2004 και μετά σχεδόν υπερβαίνουν τις σωρευμένες μεταβολές των αποδοχών στον δημόσιο τομέα κατά την ίδια περίοδο (βλέπε σχήμα 11): από το 2004 έως το 2010, οι αποδοχές στην ΕΕ αυξήθηκαν σε ονομαστικές τιμές κατά 28% στον δημόσιο τομέα ενώ στον ιδιωτικό τομέα αυξήθηκαν κατά 25%, κυρίως λόγω της κάμψης της οικονομικής δραστηριότητας. Σύμφωνα με τις προβλέψεις της ΓΔ ECFIN, μέχρι το 2012 (αρχής γενομένης το 2004) μπορεί να έχουν αυξηθεί κατά 31% στον δημόσιο τομέα και κατά 32% στον ιδιωτικό τομέα.

Συνολικά, ο αντίκτυπος της κρίσης στον δημόσιο τομέα καθυστέρησε και ήταν πιο περιορισμένος από ό,τι στον ιδιωτικό τομέα. Εντούτοις, οι συνέπειες της κρίσης θα εξακολουθήσουν να είναι αισθητές επί μεγάλο χρονικό διάστημα στους δημοσίους υπαλλήλους, τόσο στα κράτη μέλη όσο και στα θεσμικά όργανα της ΕΕ, εξαιτίας της ανάγκης επιβολής σημαντικής δημοσιονομικής λιτότητας κατά τα επόμενα έτη.

Σχήμα 10: Μεταβολές του εισοδήματος εξαρτημένης εργασίας στην ΕΕ-27, συνολική οικονομία σε σχέση με τη γενική κυβέρνηση (2007 – 2012) [pic] |

Πηγή: Eurostat (2007-2010) και ΓΔ ECFIN (2011-2012) |

[pic]

[pic]

Συμπέρασμα

Η ρήτρα εξαίρεσης δεν πρέπει να εφαρμόζεται κάθε φορά που σημειώνεται κάμψη της οικονομικής δραστηριότητας. Ο νομοθέτης επιλέγει προσεκτικά τα οικονομικά και κοινωνικά κριτήρια που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη για την αναπροσαρμογή των μισθών και των συντάξεων· τα κριτήρια αυτά μπορούν να εφαρμόζονται εξίσου σε περίπτωση ανάκαμψης και ύφεσης της οικονομίας. Η μέθοδος μπορεί να εφαρμόζεται εξίσου όταν οι μισθοί στα κράτη μέλη αυξάνονται ή μειώνονται, οπότε το κέρδος ή η απώλεια της αγοραστικής δύναμης των εθνικών δημοσίων υπαλλήλων αντανακλάται άμεσα στις αποδοχές και τις συντάξεις των υπαλλήλων της ΕΕ. Συνεπώς, η ρήτρα εξαίρεσης πρέπει να χρησιμοποιείται όταν σημειώνονται ακραίες εξελίξεις στην ΕΕ και μόνο εάν η μέθοδος δεν μπορεί να τις εκτιμήσει. Δεν πρέπει να χρησιμοποιείται όποτε η Ένωση βρίσκεται στη φθίνουσα φάση οικονομικού κύκλου.

Από τις ανωτέρω παρατηρήσεις και αναλύσεις προκύπτει ότι δεν σημειώθηκε σοβαρή και αιφνίδια επιδείνωση της οικονομικής και κοινωνικής κατάστασης στην Ένωση κατά την περίοδο αναφοράς από 1ης Ιουλίου 2010 έως τα μέσα Μαΐου 2011. Επίσης, δεν εντοπίστηκε κανένα γεγονός το οποίο δεν έλαβε ή δεν θα μπορούσε να λάβει υπόψη η μέθοδος. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή κρίνει ότι δεν είναι σκόπιμο να υποβάλει πρόταση δυνάμει του άρθρου 10 του παραρτήματος ΧΙ του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης.

Ωστόσο, στις 29 Ιουνίου 2011, η Επιτροπή έλαβε γνώση του σχεδίου πρότασης για μια νέα μέθοδο, συμπεριλαμβανομένων πιθανών τροποποιήσεων του μηχανισμού της ρήτρας εξαίρεσης, προκειμένου να καταστήσει την εφαρμογή της στο μέλλον αυτόματη υπό ορισμένες προϋποθέσεις.

[1] Οι περισσότερες από αυτές είναι αρχές που συμφωνήθηκαν για την ανοιχτή μέθοδο συντονισμού σχετικά με την κοινωνική ένταξη και προστασία. Η ανοιχτή μέθοδος συντονισμού χρησιμοποιείται από τα κράτη μέλη για να στηρίξει τη χάραξη, εφαρμογή και αξιολόγηση των κοινωνικών πολιτικών τους και να αναπτύξει την αμοιβαία συνεργασία τους. Η μέθοδος, που αποτελεί μέσο διακυβέρνησης βασιζόμενο σε κοινούς στόχους και δείκτες, συμπληρώνει τις νομοθετικές και χρηματοδοτικές πράξεις της κοινωνικής πολιτικής. Αποτελεί μέρος της εφαρμογής της διαδικασίας συντονισμού των κοινωνικών πολιτικών, ιδίως στο πλαίσιο της στρατηγικής της Λισαβόνας (και σήμερα της στρατηγικής «Ευρώπη 2020»).

[2] Πηγή : Οικονομική κρίση στην Ευρώπη: Αίτια, συνέπειες και απαντήσεις , Ιούλιος 2009, ΓΔ ECFIN.

[3] Ο αντίκτυπος ενός σφάλματος στα στοιχεία της Γαλλίας σχετικά με την αναπροσαρμογή του 2009 ελήφθη υπόψη στην αναπροσαρμογή του 2010, διότι η διόρθωση της αναπροσαρμογής του 2009 δεν ήταν δυνατή λόγω της ανάγκης συμμόρφωσης με την απόφαση στην υπόθεση C-40/10.

[4] Ελαφρά αύξηση των βασικών μισθών κατά 0,1% η οποία, εάν ληφθεί υπόψη η αύξηση της συνταξιοδοτικής εισφοράς και της ειδικής εισφοράς, μεταφράστηκε σε μείωση των καθαρών αποδοχών.

[5] Έκθεση από την Επιτροπή στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με το παράρτημα XI του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης, COM(2008) 443 τελικό, 10.7.2008.

[6] Υπολογίστηκε με τον συνδυασμό της εξέλιξης της αγοραστικής δύναμης από έτος σε έτος από το 2004 έως το 2010.

[7] Τα στοιχεία για το 2011 και το 2012, που αναφέρονται στα επόμενα τμήματα, προέρχονται από τις εαρινές προβλέψεις της ΓΔ ECFIN.

[8] Οι έρευνες συγκυρίας στις επιχειρήσεις και τους καταναλωτές παρέχουν κάθε μήνα τις εκτιμήσεις και τις προσδοκίες σχετικά με τις διαφορετικές πλευρές οικονομικής δραστηριότητας στους διάφορους τομείς της οικονομίας, όπως η βιομηχανία, οι υπηρεσίες, ο κατασκευαστικός τομέας και το λιανικό εμπόριο, καθώς οι καταναλωτές. Για καθένα από τους πέντε τομείς έρευνας οι «δείκτες εμπιστοσύνης» καταρτίζονται για να αντικατοπτρίσουν τις γενικές αντιλήψεις και προσδοκίες σε κάθε τομέα με ένα μονοδιάστατο δείκτη. Για να είναι δυνατή η παρακολούθηση όλης της οικονομικής δραστηριότητας, ο ευρύτερος δείκτης οικονομικής εμπιστοσύνης (ΔΟΕ) υπολογίζεται από το 1985, υπό μορφή σταθμισμένου αθροίσματος των πέντε αυτών δεικτών.

[9] Πηγή : Αποτελέσματα της έρευνας συγκυρίας στις επιχειρήσεις και τους καταναλωτές , Μάιος 2011, ΓΔ ECFIN.

[10] Πηγή : Ευρωπαϊκές οικονομικές προβλέψεις — άνοιξη 2011 , ΓΔ ECFIN.

[11] Συνεπώς, αντικατοπτρίζει αφενός τις μεταβολές του ποσοστού απασχόλησης και αφετέρου τις μεταβολές της κοινωνικής πολιτικής καθώς και το μισθολογικό επίπεδο.

[12] Ο δημόσιος τομέας αντιπροσωπεύει τη γενική κυβέρνηση σε όλο αυτό το τμήμα. Ο τομέας της γενικής κυβέρνησης περιλαμβάνει όλες τις θεσμικές μονάδες που είναι παραγωγοί λοιπού μη εμπορεύσιμου προϊόντος των οποίων η παραγωγή προορίζεται για ατομική και συλλογική κατανάλωση και που χρηματοδοτούνται κυρίως από υποχρεωτικές πληρωμές εκ μέρους μονάδων που ανήκουν σε άλλους τομείς, καθώς και/ή όλες τις θεσμικές μονάδες που ασχολούνται κυρίως με την αναδιανομή του εθνικού εισοδήματος και πλούτου. Οι θεσμικές μονάδες περιλαμβάνουν φορείς της γενικής κυβέρνησης και ορισμένα μη κερδοσκοπικά ιδρύματα και αυτόνομα συνταξιοδοτικά ταμεία. Ο τομέας της γενικής κυβέρνησης υποδιαιρείται σε τέσσερις υποτομείς: κεντρική διοίκηση, διοίκηση ομόσπονδου κρατιδίου, τοπική αυτοδιοίκηση και ταμεία κοινωνικής ασφάλισης.