Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την «1η Έκθεση για την οικονομική και κοινωνική συνοχή 1996»

(97/C 206/16)

Στις 23 Απριλίου 1997, και σύμφωνα με το άρθρο 198 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, η Επιτροπή αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την «1η Έκθεση για την οικονομική και κοινωνική συνοχή 1996».

Το τμήμα περιφερειακής ανάπτυξης, χωροταξίας και πολεοδομίας στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών της ΟΚΕ, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 11 Απριλίου 1997 (με βάση εισηγητική έκθεση του κ. Vasco Cal).

Κατά την 345η σύνοδο ολομέλειας (συνεδρίαση της 23ης Απριλίου 1997), η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 117 ψήφους υπέρ, 4 κατά και 8 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Προκαταρκτικές παρατηρήσεις

1.1. Στις αρχές Νοεμβρίου 1996, η Επιτροπή παρουσίασε την «Πρώτη Έκθεση για τη Συνοχή», στην οποία, σύμφωνα με το άρθρο 130 Β της Συνθήκης, αναλύεται «η πρόοδος που έχει σημειωθεί για την υλοποίηση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής και ο τρόπος με τον οποίο έχουν συμβάλει τα διάφορα μέσα που προβλέπονται στο παρόν άρθρο». Στα μέσα που αναφέρονται στο άρθρο αυτό περιλαμβάνεται, εκτός από τα Διαρθρωτικά Ταμεία, την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων και τα άλλα υφιστάμενα χρηματοδοτικά μέσα, και «ο συντονισμός της οικονομικής πολιτικής των κρατών μελών με στόχο τη διαμόρφωση και την υλοποίηση των πολιτικών και δράσεων της Κοινότητας καθώς και η υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς». Στο προηγούμενο άρθρο της Συνθήκης αναφέρεται ότι η ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής επιτυγχάνεται μέσω «της μείωσης των διαφορών μεταξύ των επιπέδων ανάπτυξης των διαφόρων περιοχών και της μείωσης της καθυστέρησης των πλέον μειονεκτικών περιοχών, συμπεριλαμβανομένων των αγροτικών περιοχών». Στα άρθρα 2 και 3 της Συνθήκης, η οικονομική και κοινωνική συνοχή περιλαμβάνεται στους στόχους την επίτευξη των οποίων θα πρέπει να επιδιώξει και τους τομείς στους οποίους θα πρέπει να αναλάβει δράση η Κοινότητα.

1.2. Είναι η πρώτη φορά που εξετάζεται από κοινού η συμβολή τόσο των ευρωπαϊκών πολιτικών όσο και των πολιτικών των κρατών μελών στην επίτευξη της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής και αξιολογούνται οι επιπτώσεις των μη διαρθρωτικών πολιτικών στις περιφέρειες και τις κοινωνικές ομάδες, παρά το γεγονός ότι η εφαρμογή των εν λόγω πολιτικών αποσκοπεί στην επίτευξη άλλων στόχων. Η ΟΚΕ εκφράζει την ικανοποίησή της για την ανάληψη αυτής της υποχρέωσης εκ μέρους της Επιτροπής. Η ΟΚΕ είχε υιοθετήσει, στη γνωμοδότησή πρωτοβουλίας της για την οικονομική και κοινωνική συνοχή, που υιοθέτησε το Φεβρουάριο 1992 (έγγρ. CES 226/92, Εισηγητής: ο κ. E. Masucci), μία προσέγγιση παρεμφερή με αυτή της Έκθεσης που παρουσιάζει σήμερα η Επιτροπή.

1.3. Η έννοια της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής είναι ιδιαίτερα σημαντική, διότι αποτελεί τη βάση για τη διακρίβωση των περιφερειών στις οποίες θα πρέπει να δοθεί προτεραιότητα από τις διαρθρωτικές πολιτικές της ΕΕ και καθιστά δυνατή την ποσοτική αξιολόγηση της προόδου που έχει σημειωθεί.

1.4. Οι μηχανισμοί υποστήριξης των περιφερειών της ΕΕ που χρησιμοποιήθηκαν μετά από τη δημιουργία τους το 1975, βασίζονται σε δύο αρχές. Σύμφωνα με την πρώτη αρχή, κύριο χαρακτηριστικό της διαδικασίας οικονομικής ολοκλήρωσης της Ευρώπης είναι η άνιση ανάπτυξη του χώρου ενώ, σύμφωνα με τη δεύτερη αρχή, η συνέχιση των προσπαθειών για την επίτευξη υψηλού βαθμού οικονομικής και κοινωνικής συνοχής στην ΕΕ αποτελεί τον πλέον καθοριστικό παράγοντα για την οικοδόμηση μίας «Ένωσης που θα βρίσκεται όσο το δυνατόν πλησιέστερα στους λαούς της Ευρώπης».

1.5. Η εφαρμογή της διαδικασίας οικονομικής ολοκλήρωσης εξακολουθεί να μεταβάλει την οικονομία της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Τόσο η υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς, που ήταν αποτέλεσμα του προγράμματος για το 1992, όσο και οι διαδοχικές διευρύνσεις της ΕΕ, δημιούργησαν νέες δυνατότητες αξιοποίησης των δυναμικών πλεονεκτημάτων που προέκυψαν για τους παραγωγούς, δυνατότητες οι οποίες, όπως αναγνωρίζεται, συνοδεύουν την διεθνή οικονομική ολοκλήρωση. Εντούτοις, αναγνωρίζεται ότι δεν είναι ιδιαίτερα πιθανή η δίκαιη κατανομή των εν λόγω δυνατοτήτων. Οι λόγοι για τους οποίους συμβαίνει αυτό είναι πολλοί: εγγύτητα της αγοράς, διαθεσιμότητα υπηρεσιών, παραγωγικότητα του εργατικού δυναμικού, επιπτώσεις της Ε& ΤΑ, κ.λπ.

1.6. Μία περιφέρεια μπορεί να επωφεληθεί από τη διαδικασία ολοκλήρωσης περισσότερο από μία άλλη, γεγονός που προκαλεί το φαινόμενο της άνισης ανάπτυξης με αποτέλεσμα να συνεχίζουν να ευεργετούνται από την ολοκλήρωση οι αρχικά ευρισκόμενοι σε πλεονεκτική θέση, ενώ παράλληλα επιδεινώνεται η θέση των ευρισκομένων σε μειονεκτική θέση, γεγονός που είναι δυνατόν να οδηγήσει στην επιδείνωση των περιφερειακών οικονομικών ανισοτήτων για το σύνολο της περιοχής.

1.7. Είναι προφανές ότι υφίστανται ταυτόχρονα δυνάμεις που αντισταθμίζουν την εν λόγω τάση. Είναι δυνατή η ύπαρξη σημαντικών οικονομικών επιτυχιών - πόλοι οικονομικής ανάπτυξης - σε καθορισμένα σημεία των μειονεκτουσών περιφερειών. Σε ορισμένες περιπτώσεις οι επενδύσεις πραγματοποιούνται από το κέντρο προς την περιφέρεια, επηρεάζοντας τον τρόπο κατανομής των υφιστάμενων δυνατοτήτων. Και σε αυτή την περίπτωση καταδεικνύεται ότι οι επενδύσεις που πραγματοποιούνται εκτός των κεντρικών περιφερειών έχουν την τάση να συγκεντρώνονται σε καθορισμένες περιοχές και δεν κατανέμονται ομοιόμορφα σε ολόκληρη την περιφέρεια.

1.8. Κατά τον τρόπο αυτό, αφενός, οι δυνατότητες που παρέχει η οικονομική ολοκλήρωση και, αφετέρου, η άνιση κατανομή των πλεονεκτημάτων αποτελούν τη βασική αιτιολογία για την ανάληψη δράσης στο πλαίσιο των Διαρθρωτικών Ταμείων. Γενικά, τα Διαρθρωτικά Ταμεία διασφαλίζουν την υποστήριξη των ατόμων που επωφελούνται περισσότερο, με την ένταξη στην διαδικασία οικονομικής ανάπτυξης των χωρών και περιφερειών που επωφελούνται λιγότερο, αλλά παρά το γεγονός αυτό συμβάλλουν στη δημιουργία των πλεονεκτημάτων της ολοκλήρωσης. Σχετικά, τα Διαρθρωτικά Ταμεία θα πρέπει να θεωρηθούν ως αναγκαίος μηχανισμός ενίσχυσης της ισόρροπης και ουσιαστικής οικονομικής ανάπτυξης ολόκληρης της περιοχής.

Οι πολιτικές που αποσκοπούν στην διασφάλιση μεγαλύτερης συνοχής υπάγονται στην αρμοδιότητα τόσο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κυβερνήσεων των κρατών μελών όσο και των περιφερειακών και τοπικών αρχών. Σε επίπεδο ΕΕ, απαιτείται η άμεση διασφάλιση, βάσει της διάκρισης των αρμοδιοτήτων που προβλέπει η διαδικασία λήψης των αποφάσεων και η εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας, του συντονισμού και της συνεκτικότητας μεταξύ των πολιτικών που αναπτύσσονται σε διαφορετικά επίπεδα.

1.9. Τα Διαρθρωτικά Ταμεία αποτελούν ένα μηχανισμό που δίδει τη δυνατότητα να εκφρασθεί η αλληλεγγύη μεταξύ των κατοίκων της ΕΕ. Η κοινοτική παρέμβαση έχει έννοια ως προς το μέσον με το οποίο θέλει να συμπληρώσει την εθνική ή διαπεριφερειακή αλληλεγγύη όταν η τελευταία δεν δύναται να επιλύσει τα προβλήματα. Η αρχή της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής, που καθιερώθηκε με την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη, αποτελεί ένα σαφή στόχο σε σχέση με τις μακροπρόθεσμες πολιτικές επιδιώξεις της ΕΕ. Είναι αδιανόητη η διατήρηση τεραστίων διαφορών ως προς το βιοτικό επίπεδο και τις ευκαιρίες απασχόλησης στην ΕΕ, εάν θέλουμε να θεωρηθεί επιτυχημένη η οικοδόμησή της. Στόχος των Διαρθρωτικών Ταμείων είναι να συμβάλλουν στη βελτίωση των υφιστάμενων δυνατοτήτων στις μειoνεκτούσες οικονομικά περιφέρειες, προκειμένου να διαδραματίσουν θεμελιώδη ρόλο στη διατήρηση της δυναμικής με στόχο τη μεγαλύτερη ολοκλήρωση της ΕΕ.

1.10. Η αποτελεσματικότητα των Διαρθρωτικών Ταμείων συνδέεται άμεσα με την αποτελεσματικότητα των πολιτικών τις οποίες υποστηρίζουν. Η κύρια σημασία της 1ης Έκθεσης για την οικονομική και κοινωνική συνοχή έγκειται στο γεγονός ότι εντάσσει τα Διαρθρωτικά Ταμεία στο χώρο μίας ευρύτερης σειράς πολιτικών της ΕΕ.

Κατά συνέπεια, κατά τη συζήτηση σχετικά με τη μελλοντική μορφή των Διαρθρωτικών Ταμείων, που θα πραγματοποιηθεί σύντομα, πρέπει να δοθεί μεγαλύτερη προσοχή τόσο στο ζήτημα της επιλογής των στόχων όσο και στον τρόπο της αποτελεσματικότερης επίτευξής τους.

1.11. Οι πόροι που διατίθενται για την υποστήριξη των πολιτικών συνοχής θα πρέπει να αποσκοπούν στην ενθάρρυνση της αυτοδύναμης δημιουργίας θέσεων απασχόλησης και στην αύξηση των εισοδημάτων στις λιγότερο αναπτυγμένες περιφέρειες. Η μεταφορά εισοδημάτων είτε από την ΕΕ είτε από τα κράτη μέλη δεν θα πρέπει σε καμία περίπτωση να λάβουν τη μορφή μόνιμης χορήγησης ενισχύσεων. Ο κύριος στόχος, μέσω της βελτίωσης της παραγωγικότητας, της υιοθέτησης καινοτομιών, της βελτίωσης των επαγγελματικών ικανοτήτων των εργαζομένων ή της βελτίωσης των υποδομών, είναι η υποστήριξη βιώσιμων επιχειρήσεων για την παραγωγή μεγαλύτερης προστιθέμενης αξίας. Η επιδιώξη οποιουδήποτε άλλου λιγότερου σημαντικού στόχου θεωρείται ως απαράδεκτα περιοριστική.

2. Παρατηρήσεις σχετικά με τα διάφορα κεφάλαια της έκθεσης

2.1. Τα συνολικά αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν

2.1.1. Όσον αφορά τα κράτη μέλη στην έκθεση διαπιστώνεται ότι κατά την εξεταζόμενη περίοδο (1983-1993) ενισχύθηκε η συνοχή, δεδομένου ότι το ΑΕγχΠ ανά κάτοικο σε όγκο Μονάδων Αγοραστικής Δύναμης (ΜΑΔ) των τεσσάρων χωρών που δικαιούνται χρηματοδότηση από το Ταμείο Συνοχής, πλησίασε τον κοινοτικό μέσο όρο. Εντούτοις, οι διαφορές μεταξύ των περιφερειών της ΕΕ συνολικά παραμένουν σχεδόν αμετάβλητες, ενώ οι υφιστάμενες διαφορές στο εσωτερικό ορισμένων κρατών μελών έχουν αυξηθεί.

2.1.2. Το ΑΕγχΠ είναι ο ευρύτερα χρησιμοποιούμενος δείκτης για τον υπολογισμό του βαθμού συνοχής, βασίζεται στο κύριο κριτήριο που χρησιμοποιήθηκε για τον προσδιορισμό των περιφερειών που παρουσιάζουν καθυστέρηση στην ανάπτυξή τους, δηλαδή εάν ο δείκτης αυτός υπερβαίνει ή όχι το 75 % του κοινοτικού μέσου όρου.

2.1.3. Παρά το γεγονός αυτό τα συνολικά αποτελέσματα που παρουσιάζονται στην έκθεση θα πρέπει να εξετασθούν με ιδιαίτερη προσοχή διότι η διαμόρφωσή τους, κατά την εξεταζόμενη περίοδο, επηρεάσθηκε σημαντικά από διάφορους παράγοντες. Κατ'αρχάς η γερμανική ενοποίηση είχε ως άμεσο αποτέλεσμα την πτώση του κοινοτικού μέσου όρου, και κατά συνέπεια την άνοδο των δεικτών των χωρών που αφορά η συνοχή κατά 1 έως 2 ποσοστιαίες μονάδες, μετά από το 1991, (και των δεικτών και άλλων περιοχών) ενώ σημειώνεται ότι ο κοινοτικός μέσος όρος επηρεάσθηκε επίσης από την ένταξη των τριών νέων κρατών μελών το 1995. Κατά δεύτερο λόγο, η εισαγωγή των εκτιμήσεων του Εurostat σχετικά με το ΑΕγχΠ για την περίοδο μετά από το 1990, επηρέασε τους δείκτες όχι μόνο μέσω της κατά κεφαλήν αύξησης της παραγωγής αλλά επίσης και μέσω της μεταβολής των όρων εμπορίου και, σε μικρότερο βαθμό, των συναλλαγματικών ισοτιμιών.

2.1.4. Οι εν λόγω παράγοντες είχαν ως αποτέλεσμα την άνοδο των επισήμων δεικτών, κατά τη δεκαετία του 1990, για την Πορτογαλία, την Ιρλανδία και την Ελλάδα, η οποία υπερέβη τις πραγματικές διαφορές οικονομικής ανάπτυξης ανά κάτοικο που διαπιστώθηκαν μεταξύ των εν λόγω χωρών και του κοινοτικού μέσου όρου. Λαμβανομένης υπόψη της σημασίας που έχουν οι εν λόγω δείκτες τόσο για την επιλεξιμότητα των περιφερειών όσο και για την κατανομή των κοινοτικών πιστώσεων και την συνολική παρουσίαση των αποτελεσμάτων της πολιτικής συνοχής, η Επιτροπή είναι ανάγκη να βελτιώσει τη μεθοδολογία που χρησιμοποιείται για την εξέταση των μελλοντικά επιλέξιμων περιφερειών για το Στόχο 1 και να λάβει υπόψη τα διάφορα στοιχεία που επεξηγούν τη μεταβολή των δεικτών ΑΕγχΠ ανά κάτοικο σε όγκο ΜΑΔ (πραγματική εξέλιξη της παραγωγής, εξέλιξη του ύψους των τιμών, το οποίο εν μέρει επηρεάσθηκε από τις νομισματικές αναταραχές και τις στρεβλώσεις που είχαν ως αποτέλεσμα οι διάφοροι μέθοδοι υπολογισμού και η «περιφερειοποίηση» των οικονομικών δραστηριοτήτων, παραδείγματος χάρη αποδίδοντας στις περιφέρειες την παραγωγή πετρελαίου ή φυσικού αερίου ή στις τοπικές εγκαταστάσεις των επιχειρήσεων το σύνολο της παραγωγής τους).

2.1.5. Η εξέλιξη της κατάστασης των χωρών που δικαιούνται χρηματοδότησης από το Ταμείο Συνοχής σε σχέση με τον κοινοτικό μέσο όρο, ο οποίος επηρεάσθηκε σημαντικά από την εξέλιξη των βασικών περιφερειών, υπήρξε καλύτερη σε σχέση με την κατάσταση που παρατηρήθηκε σχετικά με τις περισσότερο και τις λιγότερο ανεπτυγμένες περιφέρειες της ΕΕ. Στην περίπτωση αυτή, τα στοιχεία που περιλαμβάνονται στην έκθεση καταδεικνύουν ότι οι διαφορές μεταξύ των εν λόγω περιφερειών δεν μειώθηκαν δεδομένου ότι, παρά το γεγονός της βελτίωσης της κατάστασης που επικρατεί σε σχέση με τον κοινοτικό μέσο όρο στις 25 φτωχότερες περιφέρειες ο δείκτης των οποίων ανήλθε από το 53 στο 55, ο δείκτης των 25 πλουσιότερων περιφερειών ανήλθε από το 140 στο 142 του κοινοτικού μέσου όρου.

2.1.6. Κατά συνέπεια, δεν μπορεί να προβληθεί ο ισχυρισμός ότι ο περιορισμός των διαφορών ως προς το εισόδημα μεταξύ των κρατών μελών και ιδιαίτερα των χωρών συνοχής κατά τη διάρκεια της περιόδου εντονότερης οικονομικής ανάπτυξης, σημαίνει ότι σημειώθηκε σημαντική πρόοδος όσον αφορά την επίτευξη μεγαλύτερης συνοχής. Τα χρησιμοποιούμενα στοιχεία έχουν υποστεί σημαντικές μεθοδολογικές μεταβολές, η χρησιμοποιούμενη βάση σύγκρισης μεταβλήθηκε, ενώ το εννοιολογικό σύστημα δεν είναι ικανοποιητικό όταν χρησιμοποιείται με απλουστευμένο τρόπο.

2.1.7. Η ΟΚΕ, εκτός από το γεγονός ότι εκφράζει την ανησυχία της για τις μεθόδους αξιολόγησης που χρησιμοποιήθηκαν και για την επιρροή που ασκούν οι βασικές αστικές περιοχές, αποδίδει ιδιαίτερη σημασία στη συγκεκριμένη ανάλυση των γεωγραφικών διαφορών που έχει προσδιορίσει η Επιτροπή. Οι υφιστάμενες διαφορές ως προς το επίπεδο οικονομικής δραστηριότητας των ενηλίκων και το κατά κεφαλήν ΑΕγχΠ ανά απασχολούμενο θα πρέπει να ληφθούν υπόψη κατά τη χάραξη της πολιτικής που αφορά τους στόχους σχετικά με τη συνοχή τόσο σε επίπεδο Κοινότητας όσο και σε εθνικό επίπεδο.

2.2. Οι πολιτικές των κρατών μελών

2.2.1. Όσον αφορά τα αποτελέσματα των μακροοικονομικών πολιτικών που εφήρμοσαν τα κράτη μέλη, η έκθεση περιορίζεται στις ενδεχόμενες συνέπειες της τήρησης των κριτηρίων ονομαστικής σύγκλισης σχετικά με τη δημιουργία των αναγκαίων συνθηκών σταθερότητας και ευνοϊκού κλίματος για τις επενδύσεις, με τελικό αποτέλεσμα την μελλοντική οικονομική ανάπτυξη και τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης. Δεν γίνεται καμία αναφορά στις επιπτώσεις που έχουν για τη συνοχή τόσο η εφαρμογή της ΟΝΕ όσο και οι περιοριστικές πολιτικές που εφαρμόζονται ως προς τον προϋπολογισμό, ούτε στις σχέσεις μεταξύ των κρατών μελών και των χωρών που βρίσκονται στο στάδιο της ένταξης. Παρά το γεγονός ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο με την υποστήριξη της ΟΚΕ, έχει ήδη ζητήσει την εκπόνηση μίας μελέτης σχετικά με τις επιπτώσεις της ΟΝΕ στον τομέα της συνοχής, η Επιτροπή δεν έχει ακόμη προβεί στην κατάρτισή της. Επίσης, δεν υφίστανται μελέτες σχετικά με τις επιπτώσεις που θα έχει για τις χώρες συνοχής η εφαρμογή της αρχής της «ενισχυμένης συνεργασίας», που πρόκειται να περιληφθεί στη Συνθήκη, ενώ δεν έχουν προσδιορισθεί οι τομείς στους οποίους θα εφαρμοσθεί η εν λόγω συνεργασία, με αποτέλεσμα να είναι ιδιαίτερα πιθανόν να μην εφαρμοσθεί σε ορισμένους τομείς του πρώτου πυλώνα, όπως ο τομέας της πολιτικής οικονομικής και κοινωνικής συνοχής ή ο τομέας της εσωτερικής αγοράς.

2.2.2. Όσον αφορά τις επιπτώσεις των δημοσίων δαπανών που πραγματοποιούνται, στην έκθεση αναφέρεται ότι οι σχετικές πιστώσεις των εθνικών προϋπολογισμών (που αντιστοιχούν στο 40 έως 60 % του ΑΕΠ) είναι σημαντικές και ότι ο παρόν προϋπολογισμός της Κοινότητας (που αντιστοιχεί στο 1,2 % του ΑΕΠ, το 0,45 % του οποίου διατίθεται για τις διαρθρωτικές πολιτικές), είναι πολύ περιορισμένος για να συμβάλει σημαντικά στην εξάλειψη των υφιστάμενων ανισορροπιών.

2.2.3. Οι υπηρεσίες που παρέχονται στις τοπικές κοινότητες (οι οποίες αντιπροσωπεύουν το 20 έως 30 % του ΑΕΠ των κρατών μελών) διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο ανακατανομής του εισοδήματος, δεδομένου ότι υποστηρίζουν το επίπεδο κατανάλωσης των ομάδων με τα χαμηλότερα εισοδήματα, οι οποίες συμβάλουν λιγότερο στη χρηματοδότησή τους, λόγω της επιβολής αναλογικής ή προοδευτικής φορολογίας. Οι επιπτώσεις της κοινωνικής μεταφοράς εισοδήματος έχει ως αποτέλεσμα τη μείωση του ποσοστού των οικογενειών που ζούν κάτω από το επίπεδο της φτώχειας από το 40 % στο 15 % του συνόλου των οικογενειών, γεγονός που αποτελεί ένα από τα κυριότερα χαρακτηριστικά του ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου.

2.2.4. Οι δαπάνες που αφορούν την παροχή οικονομικών υπηρεσιών (που αντιπροσωπεύουν το 6 έως 14 % του ΑΕΠ των κρατών μελών) αποσκοπούν στη βελτίωση των συνθηκών υπό τις οποίες λειτουργούν οι επιχειρήσεις, υποστηρίζοντας τις εν λόγω επιχειρήσεις σε διάφορους τομείς όπως: η περιφερειακή πολιτική, η έρευνα και η ανάπτυξη, η πολιτική απασχόλησης και η επαγγελματική κατάρτιση. Οι διαφορετικές δυνατότητες χρηματοδότησης που διαθέτει το κάθε κράτος μέλος έχουν ως αποτέλεσμα τη διάθεση περισσότερων εθνικών πιστώσεων για την περιφερειακή ανάπτυξη στις πλέον προηγμένες χώρες, η οικονομία των οποίων έχει περισσότερο δυαδικό χαρακτήρα (οι εν λόγω ενισχύσεις αντιστοιχούν στο 4 % του ΑΕΠ των περιφερειών που τις χορηγούν και στο 8 % του ΑΕΠ των δικαιούχων περιφερειών).

2.2.5. Η διαδικασία ανακατανομής του εισοδήματος που επιχειρείται μέσω των εθνικών προϋπολογισμών έχει ως αποτέλεσμα, σύμφωνα με την έκθεση, οι περιφερειακές διαφορές των μέσων ατομικών εισοδημάτων να είναι κατά 20 έως 40 % χαμηλότερες των διαφορών του κατά κεφαλήν ΑΕΠ των εν λόγω περιφερειών. Το στοιχείο αυτό τονίζει ιδιαίτερα τις υφιστάμενες διαφορές μεταξύ του διαθέσιμου εισοδήματος μετά από τη μεταφορά εισοδήματος και του προϊόντος που αντιστοιχεί σε κάθε απασχολούμενο, πράγμα το οποίο καταδεικνύει καλύτερα την πραγματική διάσταση των διαφορών ως προς την ανάπτυξη μεταξύ των διαφόρων περιφερειών.

2.2.6. Εκτός από τις επιπτώσεις των μακροοικονομικών πολιτικών επί της συνοχής, μέσω των επιπτώσεων των κριτηρίων σύγκλισης, η ενίσχυση της συνοχής μπορεί να επιτευχθεί και μέσω των εθνικών δράσεων των κρατών μελών και των τοπικών και περιφερειακών αρχών. Οι εν λόγω δράσεις, ακόμη και στην περίπτωση που αφορούν τη χορήγηση κρατικών ενισχύσεων, την παροχή φορολογικών απαλλαγών, την εκπαίδευση και την κατάρτιση, την Ε& ΤΑ, τις περιβαλλοντικές πολιτικές, τις κοινωνικές πολιτικές ή τις επενδύσεις σε υποδομές, εντάσσονται στο πλαίσιο μίας συνολικής πολιτικής που αποσκοπεί στη βελτίωση της συνοχής.

2.3. Οι κοινές πολιτικές της ΕΕ

2.3.1. Όπως αναφέρεται στην έκθεση, στην εισαγωγή του εν λόγω κεφαλαίου, οι κοινές πολιτικές έχουν συγκεκριμένους και ειδικούς στόχους. Στόχος των εν λόγω πολιτικών δεν είναι η επίτευξη οικονομικής και κοινωνικής συνοχής, και κατά συνέπεια κατά την εξέταση των αποτελεσμάτων τους θα πρέπει μεν να εξετάζεται ο τρόπος με τον οποίο συμβάλουν στην συνοχή, στο πλαίσιο των στόχων τους οποίους επιδιώκουν.

2.3.2. Η Κοινή Γεωργική Πολιτική αποτελεί την τομεακή πολιτική της ΕΕ που συμβάλλει περισσότερο στην ανακατανομή του εισοδήματος μεταξύ των ευρωπαίων πολιτών. Παρά το γεγονός ότι η πολιτική τιμών των γεωργικών προϊόντων (για την οποία διατίθεται το 50 % του κοινοτικού προϋπολογισμού ή σχεδόν το 0,6 % του ΑΕΠ των 15 κρατών μελών) συμβάλλει στη μεταφορά εισοδήματος από τις πλουσιότερες αστικές περιοχές προς τις αγροτικές περιοχές, στο πλαίσιο της προηγούμενης λειτουργίας της ΚΓΠ, μέσω της υποστήριξης υψηλών γεωργικών τιμών, λειτουργούσε ως αναδρομικός φόρος που επιβαλλόταν στους καταναλωτές, δεδομένου ότι οι οικογένειες με τα χαμηλότερα εισοδήματα διέθεταν μεγαλύτερο ποσοστό του εισοδήματός τους για την αγορά ειδών διατροφής και μέσω της μεταφοράς εισοδήματος προς τους γεωργούς ευνοούνταν περισσότερο οι μεγάλες γεωργικές εκμεταλλεύσεις. Με τη μεταρρύθμιση που πραγματοποιήθηκε το 1992, βάσει της οποίας οι χορηγούμενες ενισχύσεις συνδέονται με τις καλλιεργούμενες εκτάσεις και όχι με την παραγωγή, επιδιώκεται η αντιμετώπιση της εν λόγω κατάστασης, δεδομένου ότι σύμφωνα με τις εκτιμήσεις το 80 % του μεταφερόμενου εισοδήματος κατέληγε στο 20 % των μεγαλύτερων, και γενικά αποδοτικότερων, γεωργικών εκμεταλλεύσεων, αλλά θα πρέπει να σημειωθεί ότι δεν υφίστανται ακόμη τα αναγκαία στατιστικά στοιχεία που να επιβεβαιώνουν την εξέλιξη αυτή.

2.3.3. Όσον αφορά τις μεταφορές εισοδήματος μεταξύ περιφερειών και/ή κρατών μελών οι πιστώσεις που διατέθηκαν για το 1995 από το Τμήμα Εγγυήσεων του ΕΓΤΠΕ ήταν υψηλότερες για τη Γαλλία (25 % περίπου των συνολικών πιστώσεων), τη Γερμανία (16 % περίπου των συνολικών πιστώσεων), την Ισπανία (13 % περίπου των συνολικών πιστώσεων), σε σχέση με αυτές που διατέθηκαν για την Ιταλία (10 %), το ΗΒ (9 %) και την Ελλάδα (7 %).

2.3.4. Σε σχέση με την όσον αφορά την αλιευτική πολιτική, η οποία εξετάζεται κατά συνοπτικό τρόπο στην έκθεση, τα αποτελέσματα είναι αντιφατικά, όσον αφορά τη συνοχή, δεδομένου ότι παρά το γεγονός ότι αναγνωρίζεται ότι η πλειοψηφία των αλιέων είναι συγκεντρωμένη στην Ισπανία, Ελλάδα, Πορτογαλία και Νότια Ιταλία, επισημαίνεται ότι η ύπαρξη υπερβολικής αλιευτικής ικανότητας θα πρέπει να έχει ως αποτέλεσμα τη μείωση των αλιευτικών προσπαθειών, πράγμα που θα έχει αρνητικές επιπτώσεις στο επίπεδο της απασχόλησης.

2.3.5. Το πρόγραμμα της ενιαίας αγοράς και οι πολιτικές ενίσχυσης της ανταγωνιστικότητας, κυρίως μέσω της λήψης μέτρων διασφάλισης της ελεύθερης κυκλοφορίας κεφαλαίων, προσώπων και αγαθών και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, αποτέλεσαν αντικείμενο μίας σειράς μελετών, που οδήγησαν στην κατάρτιση μίας ειδικής ανακοίνωσης της Επιτροπής, που εξετάζεται επί του παρόντος από το Παρατηρητήριο της Ενιαίας Αγοράς της ΟΚΕ. Το κείμενο της έκθεσης δεν λαμβάνει υπόψη τις εν λόγω εργασίες.

2.3.6. Από πλευράς της πολιτικής του ανταγωνισμού, και σύμφωνα με τη Συνθήκη, η Κοινότητα αναγνωρίζει την ύπαρξη δύο κατηγοριών επιλέξιμων περιφερειών για τη χορήγηση χρηματοδοτικών ενισχύσεων εκ μέρους των κρατών μελών: τις λιγότερο ανεπτυγμένες περιφέρειες ή τις περιφέρειες που αντιμετωπίζουν σοβαρά προβλήματα στον τομέα της απασχόλησης [άρθρο 92 (3) εδάφιο α)] και τις περιφέρειες που αντιμετωπίζουν άλλα προβλήματα, κυρίως περιφέρειες σε βιομηχανική παρακμή [άρθρο 92 (3) εδάφιο γ)]. Η πολιτική ανταγωνισμού δεν αποσκοπεί στην ενίσχυση της γεωγραφικής συνοχής των εν λόγω περιφερειών, αλλά στην αποφυγή ή στην εξάλειψη των στρεβλώσεων των αγορών με στόχο την αποτελεσματικότερη λειτουργία τους.

2.3.7. Παρά το γεγονός ότι το σύνολο των περιφερειών του Στόχου 1 είναι επιλέξιμο βάσει των διατάξεων του εδαφίου α), όσον αφορά τις περιφέρειες των Στόχων 2, 5β) και 6 οι επιλέξιμες περιφέρειες βάσει των προαναφερθέντων άρθρων της Συνθήκης δεν αντιστοιχούν πλήρως στις επιλέξιμες περιφέρειες βάσει των στόχων των Διαρθρωτικών Ταμείων.

2.3.8. Το ύψος των επιτρεπόμενων κρατικών ενισχύσεων για την ενθάρρυνση των επενδύσεων, διαφέρει ανάλογα με τον τύπο της περιφέρειας, αλλά αποτελεί γενική διαπίστωση το γεγονός ότι το ύψος των χορηγούμενων ενισχύσεων για τις λιγότερο ανεπτυγμένες περιφέρειες δεν προσεγγίζει το ανώτατο επιτρεπόμενο όριο, λόγω δημοσιονομικών δυσκολιών, ενώ οι χορηγούμενες από άλλες χώρες ενισχύσεις υπερβαίνουν το όριο αυτό, όπως αναφέρεται στο σημείο 2.2.5.

2.3.9. Η συνεκτικότητα των κοινοτικών και των εθνικών κριτηρίων επιλεξιμότητας, ως προς τις χορηγούμενες περιφερειακές ενισχύσεις, έχει πρωταρχική σημασία και θα πρέπει να υπάρξει βελτίωση της επικρατούσας κατάστασης. Καταρχήν είναι απαραίτητο να καθορισθούν σε επίπεδο ΕΕ τα κριτήρια προσδιορισμού των περιφερειών που αποτελούν αντικείμενο της περιφερειακής πολιτικής. Κατά δεύτερο λόγο οι περιφέρειες που είναι επιλέξιμες για τη χορήγηση των ενισχύσεων των Διαρθρωτικών Ταμείων χρειάζεται να περιληφθούν σε αυτές που περιλαμβάνονται στις προτάσεις των αντίστοιχων κρατών μελών σχετικά με τις περιφερειακές ενισχύσεις που χορηγούνται από αυτά. Κατά τρίτο λόγο οι περιφέρειες που ενισχύονται αποκλειστικά από τα κράτη μέλη πρέπει να συμπληρωθούν (επεκταθούν) με την προσθήκη των περιφερειών που είναι επιλέξιμες για τη χορήγηση ενισχύσεων των Διαρθρωτικών Ταμείων, ενώ η Επιτροπή επιβάλλεται να ενισχύσει το ρόλο της στον τομέα του ελέγχου.

2.3.10. Οι πιστώσεις που διατίθενται από την Κοινότητα για την Ε& ΤΑ αντιπροσωπεύουν περίπου το 4 % του συνόλου των πιστώσεων που διαθέτουν τα κράτη μέλη για τον ίδιο τομέα (περίπου το 0,05 % του κοινοτικού ΑΕΠ), γεγονός που καταδεικνύει τον περιορισμένο χαρακτήρα τους. Η έκθεση επιβεβαιώνει ήδη γνωστά στοιχεία, όπως το γεγονός ότι περισσότερο από το 1/2 της Ε& ΤΑ εντοπίζεται σε συγκεκριμένες γεωγραφικές περιοχές ανάμεσα στο Λονδίνο και στο Μιλάνο, οι οποίες απορροφούν επίσης το μεγαλύτερο μέρος των κοινοτικών πιστώσεων. Οι λιγότερο ανεπτυγμένες περιφέρειες, οι οποίες δεν διαθέτουν τις αναγκαίες υποδομές, εργαστήρια, και εξειδικευμένους επιστήμονες και μηχανικούς, δεν έχουν τη δυνατότητα να αναλάβουν δραστηριότητες που παράγουν μεγαλύτερη προστιθέμενη αξία ή που είναι προηγμένες τεχνολογικά ή να συμμετάσχουν στην εφαρμογή καινοτόμων συστημάτων. Κατά την επιλογή των προγραμμάτων Ε& ΤΑ θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι τομείς στους οποίους επικεντρώνεται η ερευνητική δραστηριότητα των εν λόγω περιφερειών, ώστε να βελτιωθεί η συμμετοχή και η δυνατότητα πρόσβασής τους στα εν λόγω προγράμματα. Επίσης πρέπει να δοθεί μεγαλύτερη βαρύτητα τόσο στην αλληλεπίδραση μεταξύ διαρθρωτικών ταμείων και κοινοτικού προγράμματος πλαισίου έρευνας και ανάπτυξης όσο και στις δραστηριότητες δημοσίευσης και διάδοσης των αποτελεσμάτων ώστε να ενισχυθεί ο επιχειρησιακός ιστός των λιγότερο ανεπτυγμένων περιφερειών.

2.3.11. Η πολιτική για τις ΜΜΕ πρέπει να έχει ως στόχο την αντιμετώπιση των κυριότερων προβλημάτων που παρεμβάλλονται στην ανάπτυξή τους, όπως η έλλειψη αρχικού κεφαλαίου και κατάλληλης διαχείρισης. Η δυνατότητα πρόσβασης των ΜΜΕ στα προγράμματα Ε& ΤΑ και στα διάφορα υφιστάμενα συστήματα πληροφόρησης είναι απαραίτητη στο πλαίσιο της νέας οικονομικής συγκυρίας που χαρακτηρίζεται από την παγκοσμιοποίηση των αγορών και τη γενικευμένη εισαγωγή των νέων τεχνολογιών. Η συμβολή των οργανισμών υποστήριξης των ΜΜΕ και η ενίσχυση τόσο της κάθετης όσο και της οριζόντιας συνεργασίας μεταξύ των ΜΜΕ, έχουν καθοριστική σημασία για την εφαρμογή μίας ουσιαστικής πολιτικής υποστήριξης των ΜΜΕ, πολιτική την οποία η ΟΚΕ ανέκαθεν υποστήριζε.

2.3.12. Όσον αφορά τον τομέα της εμπορικής πολιτικής, αναγνωρίζεται ότι η δασμολογική προστασία είναι εντονότερη σχετικά με τα προϊόντα που προέρχονται από περιφέρειες με χαμηλό εισόδημα και ότι οι προστατευόμενες ακόμη, μέσω της επιβολής υψηλών δασμών, βιομηχανίες αντιπροσωπεύουν σχεδόν το 1/2 της βιομηχανικής απασχόλησης στην Πορτογαλία και στην Ελλάδα, ενώ λιγότερο από το 1/4 σε χώρες όπως η Δανία και η Γερμανία. Γενικά, οι χώρες που δικαιούνται χρηματοδότησης από το Ταμείο Συνοχής (με εξαίρεση ίσως την Ιρλανδία) καθώς και ορισμένες απομακρυσμένες περιφέρειες είναι περισσότερο ευάλωτες στην απελευθέρωση του εξωτερικού εμπορίου.

2.3.13. Τα διευρωπαϊκά δίκτυα αποσκοπούν στη συνεκτικότερη και αποτελεσματικότερη οργάνωση των τομέων των μεταφορών, των τηλεπικοινωνιών και της ενέργειας, συμβάλλοντας κατά τον τρόπο αυτό στην ανταγωνιστικότητα του συνόλου της ευρωπαϊκής οικονομίας. Η πραγματοποιούμενη απελευθέρωση και οι επενδύσεις στον τομέα των δικτύων θα αποβεί προς όφελος των κεντρικών και περισσότερο ανεπτυγμένων περιφερειών της Κοινότητας, ενώ, εάν δεν ληφθούν τα κατάλληλα μέτρα, οι περιφέρειες που διαθέτουν τις σημαντικότερες αγορές θα αποκομίσουν δυσανάλογα οφέλη σε σχέση με τις φτωχότερες ή πλέον περιφερειακές περιοχές. Η ανάπτυξη τοπικών δικτύων, που συνδέονται με τα διευρωπαϊκά δίκτυα, είναι προς το συμφέρον της Κοινότητας, διότι στο βαθμό που τα διευρωπαϊκά δίκτυα ευνοούν την πρόσβαση στις περιοχές της περιφέρειας η ανάπτυξή τους θα συμβάλει στην ενίσχυση της συνοχής.

2.3.14. Όσον αφορά τις πολιτικές που αφορούν την ποιότητα ζωής, η έκθεση αναφέρεται στην κοινωνική πολιτική, στην περιβαλλοντική πολιτική, στην εκπαίδευση και στην επαγγελματική κατάρτιση.

2.3.14.1. Το κείμενο της έκθεσης που αναφέρεται στην κοινωνική πολιτική είναι περιορισμένο και ασαφές, και συγχέει τα μέτρα που έχουν ληφθεί με τις εξαγγελθείσες προθέσεις. Στον τομέα της κοινωνικής πολιτικής, η οποία, εξ ορισμού, αποσκοπεί στην ενίσχυση της συνοχής, οι νομοθετικές πρωτοβουλίες που ανελήφθησαν είχαν ως στόχο τη διασφάλιση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων (παρά το γεγονός ότι στην πράξη η κινητικότητα των εργαζομένων μεταξύ των κρατών μελών ήταν ιδιαίτερα περιορισμένη), της ίσης μεταχείρισης μεταξύ ανδρών και γυναικών, της εξασφάλισης ικανοποιητικών συνθηκών υγιεινής και ασφάλειας στον χώρο εργασίας (γεγονός το οποίο συνέβαλε στην ενίσχυση της συνοχής, δεδομένου ότι στις χώρες όπου η προστασία των εργαζομένων ήταν περιορισμένη, ενισχύθηκαν τα συστήματα προστασίας).

2.3.14.2. Η εφαρμογή του προγράμματος κοινωνικής δράσης υλοποιήθηκε, όσον αφορά τους κανόνες κοινωνικής προστασίας, μέσω του καθορισμού κατώτατων ορίων, βάσει πάντα των ελάχιστων υφιστάμενων κοινών διατάξεων των κρατών μελών, γεγονός που είχε ως αποτέλεσμα οι επιπτώσεις τους στον τομέα της συνοχής να μην είναι ιδιαίτερα σημαντικές. Οι καθυστερήσεις που σημειώθηκαν σχετικά με την έγκριση των κανόνων διασυνοριακής υπεργολαβίας δεν συνέβαλαν στην ενίσχυση της συνοχής. Κατά τα τελευταία έτη ενισχύθηκε ο ρόλος των κοινωνικών εταίρων, όπως επιβεβαιώθηκε και με την κύρωση του Πρωτοκόλλου που επισυνάφθηκε στη Συνθήκη, πράγμα που μπορεί να επηρεάσει σημαντικά και την πολιτική των κρατών μελών. Η έγκριση της οδηγίας για την ενημέρωση και τη διαβούλευση με τους εργαζομένους των πολυεθνικών επιχειρήσεων, που έχει ως αποτέλεσμα την προώθηση της ενσωμάτωσης των εργαζομένων στις περιοχές της περιφέρειας, συνέβαλε στην ενίσχυση της κοινωνικής συνοχής της ΕΕ. Εντούτοις, τα στοιχεία αυτά δεν περιλαμβάνονται στην έκθεση για τη συνοχή.

2.3.14.3. Όσον αφορά την προτεραιότητα που δίδεται στο ζήτημα της απασχόλησης σε κοινοτικό επίπεδο, θέμα που αποτέλεσε αντικείμενο της πρότασης της Επιτροπής για το Σύμφωνο για την Απασχόληση και πιο πρόσφατα των προτάσεων για τη Σύναψη Τοπικών και Περιφερειακών Συμφώνων για την Απασχόληση, είναι ακόμη πολύ πρόωρη η αξιολόγηση των σχετικών αποτελεσμάτων. Το ΕΚΤ μπορεί να συμβάλει στην αντιμετώπιση των διαρθρωτικών προβλημάτων που προκύπτουν από την απουσία εξειδικευμένων εργαζομένων που να ανταποκρίνονται στις ανάγκες της αγοράς εργασίας. Μολονότι η βελτίωση της εξειδίκευσης των διαθέσιμων εργαζομένων δεν επαρκεί για τη δημιουργία νέων θέσεων απασχόλησης, το γεγονός ότι υφίστανται ειδικευμένοι εργαζόμενοι θα προσελκύσει κεφάλαια για την πραγματοποίηση επενδύσεων, οι οποίες θα έχουν ως αποτέλεσμα την αύξηση της απασχόλησης. Εντούτοις, το ΕΚΤ μπορεί να καλύψει ένα μικρό μόνο μέρος των χρηματοδοτικών αναγκών ενός προγράμματος για την παροχή της κατάλληλης εκπαίδευσης και κατάρτισης που θα επικεντρωθεί στις ιδιαίτερες ανάγκες της κάθε περιφέρειας. Η διάθεση πιστώσεων εκ μέρους του ΕΚΤ δίδει τη δυνατότητα στην μεν Κοινότητα να υποστηρίξει την ικανοποίηση των αναγκών συγκεκριμένων περιφερειών στη δε Επιτροπή τη δυνατότητα να βελτιώσει τη συνοχή με τη διάθεση κεφαλαίων τόσο από τα κράτη μέλη όσο και από την Κοινότητα.

2.3.14.4. Σύμφωνα με τη Συνθήκη η πολιτική περιβάλλοντος πρέπει να λαμβάνει υπόψη το ζήτημα της συνοχής (άρθρο 130 Ρ). Στην έκθεση επιβεβαιώνεται ότι η κατάσταση εκκίνησης των χωρών συνοχής είναι γενικά ευνοϊκότερη, δεδομένου ότι η ρύπανση είναι λιγότερο σημαντική, τόσο σε σχέση με το ΑΕΠ όσο και σε σχέση με τον πληθυσμό, από ό,τι στις πλέον προηγμένες χώρες, αλλά επισημαίνεται ότι οι προσπάθειες που καταβάλλονται για την επίτευξη μίας ταχύτερης οικονομικής ανάπτυξης και σύγκλισης των παραγωγικών ικανοτήτων και των επιπέδων απόδοσης «δημιουργούν, αναπόφευκτα, κινδύνους για το περιβάλλον». Εξάλλου, στην έκθεση αναγνωρίζεται ότι η αξιολόγηση των ήδη ληφθέντων μέτρων είναι δύσκολη και ότι η έγκριση του συνόλου των μέτρων που προετοιμάζονται (φορολογία της ενέργειας ή του άνθρακα, μείωση των εκπομπών ρύπων των αυτοκινήτων, αύξηση της χρήσης ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, οδηγίες για τα νιτρικά άλατα, το νερό και την εξυγίανση) είναι δυνατόν να προκαλέσει μείωση του ΑΕΠ, αυξάνοντας σημαντικά το γεωργικό κόστος και το κόστος των οδικών μεταφορών. Εξάλλου αυτό ήταν και το κύριο επιχείρημα που χρησιμοποιήθηκε για αιτιολογηθεί η δημιουργία του Ταμείου Συνοχής και η χρήση ενός σημαντικού μέρους των πόρων του για την προετοιμασία των χωρών συνοχής προκειμένου να αντιμετωπίσουν τις προκλήσεις που θέτει η περιβαλλοντική πολιτική, προκλήσεις που πρόκειται να ενταθούν ακόμη περισσότερο.

2.3.14.5. Όσον αφορά την εκπαίδευση και την επαγγελματική κατάρτιση, τα υφιστάμενα κοινοτικά προγράμματα είναι περιορισμένης έκτασης (αντιπροσωπεύουν περίπου το 0,5 % του κοινοτικού προϋπολογισμού) και, λόγω του καινοτόμου χαρακτήρα τους, είναι ευκολότερη η πρόσβαση σε αυτά των νέων από τις πλέον ανεπτυγμένες περιφέρειες. Παρά το γεγονός αυτό η συμμετοχή στα εν λόγω προγράμματα των σπουδαστών από τις χώρες συνοχής είναι ιδιαίτερα σημαντική.

2.3.14.6. Όσον αφορά τα συμπεράσματα του εν λόγω κεφαλαίου, επισημαίνεται ότι οι αναλύσεις δεν επιβεβαιώνουν, αντίθετα με το κείμενο, το γεγονός ότι οι χώρες συνοχής «επωφελούνται περισσότερο από τις υπόλοιπες» από την ΚΓΠ και την πολιτική Ε& ΤΑ.

2.4. Οι διαρθρωτικές πολιτικές της Κοινότητας

2.4.1. Καταρχήν στην έκθεση επισημαίνεται ότι ο προϋπολογισμός των τεσσάρων Διαρθρωτικών Ταμείων και του Ταμείου Συνοχής αντιπροσωπεύει περίπου το 1/3 του κοινοτικού προϋπολογισμού και σχεδόν το 0,5 % του κοινοτικού ΑΕΠ. Οι εκτιμήσεις αυτές βασίζονται σε προβολές, βάσει της Συμφωνίας του Εδιμβούργου, κατά την οποία εγκρίθηκε η δεύτερη δέσμη Ντελόρ. Στην πραγματικότητα τα πραγματικά στοιχεία για το 1995 καταδεικνύουν ότι η εκτέλεση των διαρθρωτικών δαπανών αντιπροσωπεύει το 0,38 % του κοινοτικού ΑΕΠ. Όσον αφορά τους προϋπολογισμούς των ετών 1996 και 1997 τα προβλεπόμενα για την πραγματοποίηση πληρωμών ποσά επιβεβαιώνουν ότι το σύνολο των διαρθρωτικών δαπανών αναλογεί στο 0,38 και 0,37 % αντίστοιχα του ΑΕΠ της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Όσον αφορά τις πιστώσεις για τις αναλήψεις υποχρεώσεων, οι δημοσιονομικές προοπτικές που εγκρίθηκαν στο Εδιμβούργο προβλέπουν ότι θα πρέπει να προσεγγίσουν το 0,46 % του κοινοτικού ΑΕΠ, ποσοστό που δεν επιτρέπει την επίτευξη ουσιαστικών μακροοικονομικών αποτελεσμάτων για το σύνολο της οικονομίας της Κοινότητας. Σε επίπεδο των χωρών συνοχής, οι επιπτώσεις διαφέρουν, διότι τα ποσά που διατίθενται είναι σημαντικά τόσο ώς προς το ΑΕΠ όσο και ως προς τις επενδύσεις και συμβάλουν στη μεγαλύτερη οικονομική ανάπτυξη (περίπου 0,5 %). Επίσης τα Διαρθρωτικά Ταμεία προκάλεσαν μία νέα οικονομική δυναμική και σε ορισμένες περιπτώσεις μία σημαντική αύξηση των πραγματοποιούμενων άμεσων ξένων επενδύσεων στις χώρες συνοχής, συμβάλοντας κατά τον τρόπο αυτό στον εκσυγχρονισμό τους.

2.4.2. Η κύρια προτεραιότητα των διαρθρωτικών πολιτικών της Κοινότητας (Στόχος 1) είναι η ανάπτυξη και η διαρθρωτική προσαρμογή των περιοχών που παρουσιάζουν καθυστέρηση ως προς την ανάπτυξή τους, συμπεριλαμβανομένων των αγροτικών περιοχών, στις οποίες ζεί το 26 % του πληθυσμού της ΕΕ και στις οποίες προβλέπεται να πραγματοποιηθεί, κατά την περίοδο 1994-99 η σχεδόν ταυτόσημη κατανομή των πιστώσεων των Διαρθρωτικών Ταμείων μεταξύ των τριών βασικών τομέων παρέμβασης: τον τομέα των υποδομών, τον τομέα των ανθρωπίνων πόρων και τον τομέα των παραγωγικών επενδύσεων. Κατά τη διάρκεια των τελευταίων ετών, παρατηρήθηκε μία σχετική μείωση του ειδικού βάρους του τομέα των υποδομών και μία σχετική αύξηση του ειδικού βάρους του τομέα του παραγωγικού περιβάλλοντος.

2.4.3. Στις περιφέρειες του Στόχου 2, περιοχές που παρουσιάζεται το φαινόμενο της βιομηχανικής παρακμής, ζεί σχεδόν το 16 % του πληθυσμού. Περίπου το 11 % του συνόλου των πιστώσεων των Διαρθρωτικών Ταμείων διατίθεται για την επίτευξη του Στόχου αυτού, ενώ η κατανομή τους γίνεται ως ακολούθως: 45 % διατίθενται για το παραγωγικό περιβάλλον, 35 % για τον τομέα των ανθρωπίνων πόρων και οι υπόλοιπες πιστώσεις για την αναπροσαρμογή των επιχειρήσεων και την αποκατάσταση των τοπικών εγκαταστάσεων. Η μείωση του ειδικού βάρους του τομέα των υποδομών οφείλεται στο γεγονός ότι οι εν λόγω περιφέρειες διαθέτουν καλύτερο εξοπλισμό από τις περιφέρειες του Στόχου 1.

2.4.4. Όσον αφορά τον Στόχο 4, την καθιέρωση του οποίου υποστήριξε η ΟΚΕ, είναι απαραίτητο να συνεχισθεί η προσπάθεια πρόβλεψης των οικονομικών μεταβολών, μέσω της ενίσχυσης μίας προληπτικής στρατηγικής σχετικά με την ανεργία και της βελτίωσης των συστημάτων επαγγελματικής κατάρτισης. Η ΟΚΕ ήδη στη γνωμοδότησή της με θέμα «Το μέλλον της συνοχής και οι μακροπρόθεσμες επιπτώσεις για τα Διαρθρωτικά Ταμεία» (υιοθετήθηκε το Φεβρουάριο 1996, εισηγητής: ο κ. van Dijk, σημείο 5.3 vii)) ζήτησε από την Επιτροπή να προβεί «στην αναλυτική αξιολόγηση των επιπτώσεων των παρεμβάσεων βάσει του νέου Στόχου 4».

2.4.5. Όσον αφορά το Στόχο 5 β) που αφορά τις περιφέρειες που αντιμετωπίζουν σημαντικά προβλήματα στον γεωργικό τομέα, απαιτείται να ενισχυθούν σημαντικά τα προγράμματα ολοκληρωμένης ανάπτυξης της υπαίθρου, προκειμένου να επιτευχθούν όσο το δυνατόν καλύτερα αποτελέσματα, βάσει των επιδιωκομένων στόχων με τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ.

2.4.6. Το Ταμείο Συνοχής τέθηκε σε λειτουργία μόλις το 1993 και έχει ως στόχο την παροχή βοήθειας προς τα τέσσερα λιγότερο ανεπτυγμένα κράτη μέλη, το ΑΕγχΠ ανά κάτοικο σε όγκο ΜΑΔ των οποίων είναι κατώτερο του 90 % του κοινοτικού μέσου όρου και τα οποία έχουν υποβάλλει ένα πρόγραμμα σύγκλισης, καθώς και τη χρηματοδότηση προγραμμάτων για τις υποδομές στον τομέα των μεταφορών και προγραμμάτων για το περιβάλλον. Η λειτουργία του Ταμείου Συνοχής βασίζεται στην υλοποίηση σχεδίων γεγονός που διευκολύνει τη συνεργασία με την ΕΤΕ.

2.4.7. Στη γνωμοδότησή της για το μέλλον της συνοχής η ΟΚΕ υποστήριξε ότι «τα κράτη μέλη που μειονεκτούν στον τομέα της συνοχής και αδυνατούν να συμμετάσχουν στην τρίτη φάση της ΟΝΕ την 1η Ιανουαρίου 1999» πρέπει να «συνεχίσουν να λαμβάνουν τις ενισχύσεις του Ταμείου Συνοχής, το οποίο ενδεχομένως θα χρειασθεί να προσαρμοσθεί, προκειμένου να τους δοθεί η δυνατότητα να ανταποκριθούν στα κριτήρια σύγκλισης του Μάαστριχτ» και ότι ενδεχομένως τα κράτη μέλη που πληρούν τα κριτήρια σύγκλισης είναι πιθανόν να χρειάζονται ακόμη χρηματοδοτική υποστήριξη, πρόβλημα το οποίο επίσης πρέπει να επιλυθεί (βλ. σημείο 5.3 περιπτώσεις xii) και xiii) της προαναφερθείσας γνωμοδότησης).

2.4.8. Η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων υποστήριξε σημαντικά την υλοποίηση των σχεδίων στις επιλέξιμες περιφέρειες της Κοινότητας, επικεντρώνοντας τα χορηγούμενα δάνεια σε σχέδια που αφορούν τις μεταφορές και τις τηλεπικοινωνίες (42 % του συνόλου), σε σχέδια στον τομέα της ενέργειας (15 %) και σε σχέδια στον τομέα του περιβάλλοντος (13 %). Οι χώρες συνοχής έχουν προσφύγει σε σχετικά μικρότερο βαθμό στην ΕΤΕ, γεγονός που θέτει το ζήτημα του συντονισμού μεταξύ των παρεμβάσεων των Διαρθρωτικών Ταμείων και των παρεμβάσεων της ΕΤΕ.

2.4.9. Η αξιολόγηση των αποτελεσμάτων των διαρθρωτικών παρεμβάσεων στις διάφορες επιλέξιμες περιφέρειες είναι δύσκολη λόγω της έλλειψης βασικών στατιστικών στοιχείων (π.χ. μακροοικονομικών στοιχείων για περιφέρειες άλλες από αυτές των χωρών συνοχής), των διαφόρων πιθανών μεθόδων αξιολόγησης που χρησιμοποιούνται (υποδείγματα εισροών-εκροών και υποδείγματα συνολικής ζήτησης), των δυσκολιών διάκρισης μεταξύ των αποτελεσμάτων που έχει η εφαρμογή των διαρθρωτικών πολιτικών και των αποτελέσματων, γενικά, των άλλων οικονομικών πολιτικών (όπως αναγνωρίζεται στην έκθεση με τη διαπίστωση ότι οι διαρθρωτικές πολιτικές έχουν συμβάλλει στον περιορισμό των αρνητικών συνεπειών της ύφεσης) και της αδυναμίας σταθεροποίησης της κατάστασης χωρίς την πραγματοποίηση πρόσθετων επενδύσεων. Όλοι οι εν λόγω παράγοντες επιβάλλουν την προσεκτική εξέταση των αποτελεσμάτων εκ μέρους της Επιτροπής.

2.4.10. Η συγκέντρωση των πραγματοποιούμενων διαρθρωτικών δαπανών στις περιφέρειες με το χαμηλότερο ΑΕΠ ή τη χαμηλότερη απόδοση, είχε ως αποτέλεσμα τη θετική, για τη συνοχή, ανακατανομή του εισοδήματος, όπως καταδεικνύεται από τις καμπύλες του Lorentz, η οποία ήταν εντονότερη για τις περιφέρειες του Στόχου 1 και τις περιφέρειες του Στόχου 2, ενώ αναμένεται επίσης να είναι εντονότερη κατά τη περίοδο 1989-1993 σε σχέση με τις προβλέψεις για τη περίοδο 1994-1999.

2.4.11. Η οικονομική ανάπτυξη των τεσσάρων χωρών που δικαιούνται χρηματοδότηση από το Ταμείο Συνοχής επηρεάσθηκε επίσης θετικά από κοινοτικές ενισχύσεις. Σύμφωνα με τις εκτιμήσεις της Επιτροπής η πρόσθετη αύξηση του ΑΕΠ ανήλθε σε +0,5 ποσοστιαίες μονάδες ετησίως κατά τη περίοδο 1989-1993, γεγονός που σημαίνει ότι χωρίς τις ενισχύσεις των Διαρθρωτικών Ταμείων και του Ταμείου Συνοχής, το μέσο ετήσιο ποσοστό ανάπτυξης των χωρών αυτών θα ήταν της τάξης του 1,7 % αντί του μέσου ετήσιου ποσοστού ανάπτυξης της τάξης του 2,2 % που διαπιστώθηκε, με αποτέλεσμα το ποσοστό ανάπτυξής τους να είναι χαμηλότερο από τον κοινοτικό μέσο όρο. Κατά τον ίδιο τρόπο το ετήσιο ποσοστό ανάπτυξής τους για την περίοδο 1994-1999 αναμένεται να ανέλθει στο 3,2 % αντί για 2,6 %. Δυστυχώς, η Επιτροπή δεν παρέχει συγκρίσιμες εκτιμήσεις για τις περιφέρειες που είναι επιλέξιμες για τη χορήγηση χρηματοδότησης από τα Διαρθρωτικά Ταμεία αλλά όχι από το Ταμείο Συνοχής.

2.4.12. Γενικά, η έκθεση επιβεβαιώνει το γεγονός ότι το 1/4 περίπου των ενισχύσεων που χορηγήθηκαν στις τέσσερις χώρες συνοχής επιστρέφει στα άλλα ανεπτυγμένα κράτη μέλη υπό τη μορφή εισαγωγής εξοπλισμού και τεχνογνωσίας, ενώ υπολογίζεται ότι το 1999 το εν λόγω ποσοστό είναι δυνατόν να ανέλθει στο 35 %. Επίσης η βελτίωση του βιοτικού επιπέδου και η άνοδος του επιπέδου κατανάλωσης στις χώρες συνοχής είχε ως αποτέλεσμα την αύξηση των ενδοκοινοτικών συναλλαγών και κατά συνέπεια την επέκταση της οικονομικής δραστηριότητας των ενδιαφερομένων χωρών. Στην Έκθεση επίσης δεν λαμβάνεται υπόψη το γεγονός ότι, ως προς τις εισροές και εκροές κεφαλαίων, οι ενισχύσεις που χορηγήθηκαν στις χώρες συνοχής είναι λιγότερο υψηλές ή ίσες σε σχέση με τα υψηλότερα ποσά που κατέβαλαν οι εν λόγω χώρες στον κοινοτικό προϋπολογισμό λόγω της βελτίωσης του εισοδήματός των και της αύξησης του καταβαλλόμενου ΦΠΑ.

2.4.13. Όσον αφορά το σύστημα χειρισμού των διαρθρωτικών παρεμβάσεων, η έκθεση αναφέρει, δικαιολογημένα, τη διοικητική αναδιοργάνωση που έγινε σε ορισμένα κράτη μέλη και τη διάδοση μεθόδων προγραμματισμού και αξιολόγησης, εκ των προτέρων και των υστέρων, οι οποίες δεν αποτελούσαν μέρος των εφαρμοζόμενων από αυτές μεθόδων διαχείρισης. Εντούτοις, συνεχίζεται η εξάρτηση της Επιτροπής από τα κράτη μέλη ως προς τη αξιολόγηση, ενώ τα αποτελέσματα που παρουσιάζονται στην έκθεση βασίζονται σε εκ των προτέρων αξιολογήσεις. Αποτελεί ζήτημα καθοριστικής σημασίας η θέσπιση αποτελεσματικότερων μεθόδων αξιολόγησης από την Επιτροπή, καθώς και η καλύτερη προετοιμασία της αξιολόγησης της παρούσας περιόδου προγραμματισμού. Η μεθοδολογία που χρησιμοποιήθηκε για την κατάρτιση της έκθεσης για τη συνοχή, μπορεί να αποτελέσει τη βάση για την αξιολόγηση που θα πραγματοποιήσει η Επιτροπή, ενόψει της επόμενης περιόδου προγραμματισμού.

2.4.14. Γενικότερα, όσον αφορά τις μεθόδους διαχείρισης, στην έκθεση δεν γίνεται καμία αναφορά στις κριτικές που ασκήθηκαν από τους δικαιούχους των χρηματοδοτούμενων δράσεων τόσο σχετικά με την αύξηση των γραφειοκρατικών διαδικασιών όσο και σχετικά με τα συνεχή προβλήματα που προκάλεσε η διαδικασία προγραμματισμού και οι μέθοδοι λήψης των αποφάσεων για την επιλεξιμότητα των δαπανών, καθώς και ως προς το ζήτημα των αρμοδιοτήτων των διαφόρων Ταμείων σε σχέση με την πραγματοποίηση των διαφόρων δαπανών. Επίσης παρατηρούνται συνεχείς καθυστερήσεις ως προς την καταβολή των ποσών, εν μέρει λόγω της υποκατάστασης της λογικής του σχεδίου από τη λογική του προγράμματος. Η Επιτροπή, με την ευκαιρία της εν λόγω ενδιάμεσης αξιολόγησης των πολιτικών συνοχής, θα έπρεπε να προβεί στην παρουσίαση προτάσεων που θα είχαν ως στόχο την απλοποίηση και την επιτάχυνση της διαδικασίας λήψης των αποφάσεων.

3. Προοπτικές και συμπεράσματα

3.1. Ούτε το 1988 ούτε το 1993, πραγματοποιήθηκε αναδιοργάνωση του αριθμού των Διαρθρωτικών Ταμείων, η οποία επιβάλλεται πλέον λόγω της ριζικής μεταβολής ως προς τη προσέγγιση, τις αρχές, τις προτεραιοτήτες και τους προσανατολισμούς των διαρθρωτικών πολιτικών. Η διατήρηση των τριών Διαρθρωτικών Ταμείων, η δημιουργία του Χρηματοδοτικού Μέσου για την αλιεία και του Ταμείου Συνοχής, καθώς και οι τροποποιήσεις των κανονισμών, κατέστησαν πολυπλοκότερη τη διαδικασία, αντί να την απλοποιήσουν, και προκάλεσαν προβλήματα ως προς τις αρμοδιότητες σχετικά με την εκτέλεση των δράσεων. Ακόμη και στην περίπτωση των σχέσεων μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής, οι οποίες θα έπρεπε να είναι περισσότερο σαφείς και διαφανείς, υφίστανται διάφορα προβλήματα που είναι δυνατόν να προκαλέσουν συγκρούσεις, ιδιαίτερα όσον αφορά τον προσδιορισμό της επιλεξιμότητας των δαπανών προγραμμάτων που έχουν ήδη εγκριθεί, τον έλεγχο της προσθετικότητας ή των πραγματοποιούμενων δαπανών. Η κατάσταση που επικρατεί ως προς τους τελικούς δικαιούχους είναι ακόμη χειρότερη: αντιμετωπίζουν προβλήματα προσανατολισμού σχετικά με τα πολλαπλά προγράμματα παρέμβασης που αλληλεπικαλύπτονται, χωρίς να υφίσταται κανένας συντονισμός σε επίπεδο περιφερειών. Το παράδειγμα της Ιρλανδίας, στην οποία οι οικονομικοί και κοινωνικοί εταίροι και οι τοπικές και περιφερειακές αρχές συμμετέχουν πλήρως στις επιτροπές παρακολούθησης, καταδεικνύει ότι είναι δυνατή η αποτελεσματικότερη εφαρμογή των Διαρθρωτικών Ταμείων. Η ΟΚΕ επιθυμεί επίσης να προβάλει το πρότυπο που εφαρμόζεται στη Σουηδία για τους στόχους 3 και 4. Ένα πρόγραμμα του στόχου 3 πρέπει να εγκριθεί τόσο από την περιφερειακή επιτροπή του στόχου 3, στην οποία εκπροσωπούνται οι κοινωνικοί εταίροι καθώς και άλλα οικονομικά συμφέροντα, όσο και από τις αρμόδιες για την απασχόληση περιφερειακές αρχές. Παρόμοια ρύθμιση ισχύει και για το στόχο 4. Το πρότυπο αυτό με το «διπλό βέτο» έχει αποδειχθεί ότι παράγει αποφάσεις που έχουν αιτιολογηθεί ορθώς και έχει δημιουργήσει καλές προϋποθέσεις για αποτελεσματικά προγράμματα. Σχετικά, η ΟΚΕ τονίζει ότι η κάθετη και η οριζόντια εταιρική σχέση είναι δυνατό να καταστεί ακόμη πιό στενή και αποτελεσματική, μέσω μιας ενισχυμένης συμμετοχής των τοπικών αρχών και των οικονομικών και κοινωνικών εταίρων. Αποτελεί δε σημαντικό σύνδεσμο μεταξύ των διαρθρωτικών παρεμβάσεων της Κοινότητας και της προθυμίας των πολιτών να αποδεχθούν τις ενισχύσεις αυτές, με στόχο μια συγκεκριμένη διαμόρφωση της ανάπτυξης των περιφερειών της Κοινότητας, και να χρησιμοποιήσουν με τον κατάλληλο τρόπο. Τα μέσα της τεχνικής βοήθειας χρειάζεται να χρησιμοποιηθούν περισσότερο από ό,τι στο παρελθόν ως συνοδευτικός παράγοντας της εταιρικής σχέσης και για την αύξηση των ικανοτήτων των ενδιαφερόμενων. Η ΟΚΕ συμμερίζεται την άποψη της Επιτροπής, σύμφωνα με την οποία, η περαιτέρω ανάπτυξη της εταιρικής σχέσης έχει μεγάλη σημασία για την ενίσχυση της ιδιότητας του πολίτη της ΕΕ, της δημοκρατίας και της αλληλεγγύης.

3.2. Η καταλληλότητα στόχων, πόρων, δραστηριοτήτων και διαδικασιών των διαρθρωτικών πολιτικών και των Διαρθρωτικών Ταμείων θα πρέπει να αποτελέσει το κεντρικό θέμα της επόμενης περιόδου προγραμματισμού. Η περιφερειακή πολιτική της Κοινότητας δεν αποτελεί απλώς ένα μέσο ανακατανομής των εισοδημάτων, ούτε πρέπει να αποτελέσει αντικείμενο κεντρικού σχεδιασμού, που αγνοεί την πραγματική κατάσταση που επικρατεί σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο. Η αυξανόμενη αυτονομία ως προς την υλοποίηση των δράσεων, συμπεριλαμβανομένης της συμμετοχής των οικονομικών και κοινωνικών εταίρων, θα πρέπει να βασίζεται στην αποτελεσματικότητα των αναλαμβανομένων δράσεων, δίδοντας προτεραιότητα στην καλύτερη δυνατή χρήση των κοινοτικών πόρων. Ο βαθμός οικονομικής αποκέντρωσης της εν λόγω πολιτικής είναι ιδιαίτερα σημαντικός. Εντούτοις, στην περίπτωση που διατηρηθούν οι υπερβολικά πολύπλοκες, όπως αναγνωρίζει η Επιτροπή, υφιστάμενες διαδικασίες, οι προσπάθειες αποκέντρωσης θα οδηγηθούν σε αδιέξοδο. Απαιτείται η ριζική τροποποίηση των υφιστάμενων διαδικασιών. Κατά την επόμενη μεταρρύθμιση των Διαρθρωτικών Ταμείων απαιτείται η υιοθέτηση μίας ριζικότερης προσέγγισης σε σχέση με τις προηγούμενες. Μόνον κατά τον τρόπο αυτό θα επιτευχθεί η δημιουργία των αναγκαίων προϋποθέσεων που θα αποτελέσουν το πλαίσιο για την αναγκαία και αποτελεσματική απλοποίηση των διαδικασιών και την ύπαρξη μεγαλύτερης διαφάνειας ως προς τις χρηματοδοτούμενες από τα Διαρθρωτικά Ταμεία δράσεις. Στην περίπτωση που διατηρηθεί το υφιστάμενο πλαίσιο, με το σημερινό αριθμό ταμείων και προγραμμάτων, τα περιθώρια απλοποίησης των διαδικασιών είναι πολύ περιορισμένα. Στον τομέα αυτό ο ορθολογισμός και η μείωση των στόχων και των διαρθρωτικών ταμείων επιβάλλεται ν'ανταποκρίνονται στην ανάγκη διατήρησης της πολιτικής επιλογής για την προτεραιότητα που δόθηκε πάντοτε στις περιοχές με καθυστερημένη ανάπτυξη, όπου υπάρχει μαζική ανεργία: συγκέντρωση των πόρων για να επιτευχθούν τα καλύτερα δυνατά αποτελέσματα από πλευράς ανάπτυξης και απασχόλησης μέσω του εδαφικού προσανατολισμού, στον ανώτατο βαθμό, των παρεμβάσεων και απλοποίησης των διοικητικών διαδικασιών που διέπουν την πρόσβαση στις παρεμβάσεις των διαρθρωτικών ταμείων.

3.3. Στην περίπτωση διατήρησης του υφιστάμενου πλαισίου, ο επαναπροσδιορισμός των στόχων, προκειμένου να καταστεί δυνατή η μεγαλύτερη συγκέντρωση των κοινοτικών παρεμβάσεων, θα έχει ως αποτέλεσμα την πρόκληση σημαντικών μεταβολών ως προς τις επιλέξιμες περιφέρειες και υπάρχει ο κίνδυνος οι προτάσεις να βασισθούν μόνο σε κριτήρια που αφορούν δημοσιονομικούς περιορισμούς. Ένα μέρος των περιφερειών που παρουσιάζουν καθυστέρηση ως προς την ανάπτυξή τους υπερβαίνει σήμερα τα καθορισμένα όρια, όπως συμβαίνει στην περίπτωση των κεντρικών περιφερειών των χωρών που υπάγονται στο Στόχο 1, για τις οποίες θα πρέπει να αναζητηθεί μία προσωρινή λύση ώστε να μη παρεμποδισθεί η επίτευξη των επιδιωκόμενων στόχων. Στην περίπτωση που διατηρηθεί το ίδιο όριο και για τις κοινοτικές ενισχύσεις, ο πληθυσμός που καλύπτεται από το Στόχο 1 είναι δυνατόν να μειωθεί σημαντικά. Με το ίδιο γεγονός που θα έχει ως συνέπεια τη μεγαλύτερη διασπορά της χρηματοδότησης και θα επηρεάσει τον προσδιορισμό των άλλων στόχων, καθώς και τον καθορισμό των πιστώσεων των Διαρθρωτικών Ταμείων για την επόμενη περίοδο προγραμματισμού. Επιβάλλεται να αξιοποιηθεί η ευκαιρία για να επανεξετασθεί ο αριθμός των υφιστάμενων Ταμείων και να προσαρμοσθεί η λειτουργία τους στους στόχους και στις προτεραιότητες των διαρθρωτικών πολιτικών. Η Συνθήκη ήδη, βάσει του άρθρου 130 Δ, προβλέπει τη δυνατότητα «συνένωσης των Ταμείων» (των Διαρθρωτικών Ταμείων).

3.4. Η ΟΚΕ προτείνει, σαν πρώτη προσέγγιση για τη συζήτηση, τον περιορισμό των συνολικά επιδιωκόμενων στόχων σε δύο. Προτείνεται ο καθορισμός ενός στόχου Α) για την ενίσχυση της οικονομικής συνοχής και τη «μείωση των διαφορών μεταξύ των επιπέδων ανάπτυξης των διαφόρων περιφερειών και της καθυστέρησης των μειονεκτουσών περιφερειών, συμπεριλαμβανομένων των αγροτικών περιοχών», σύμφωνα με τους στρατηγικούς στόχους που προβλέπονται στο άρθρο 130Α της Συνθήκης. Τούτο θα γίνεται με βάση, τη γεωγραφική θέση της κάθε περιφέρειας και θα ενσωματώνει τις ειδικές οικονομικές επιδιώξεις των υφιστάμενων στόχων 1, 2, 5 β) και 6, λαμβάνοντας ταυτόχρονα υπόψη τη χωροταξία, τη συνοχή του κοινοτικού χώρου και τη διασυνοριακή συνεργασία. Προτείνεται επίσης ο καθορισμός ενός στόχου Β) για την ενίσχυση της κοινωνικής συνοχής, χωρίς να λαμβάνεται υπόψη η γεωγραφική θέση των περιφερειών, και η συνένωση των δράσεων στο πλαίσιο των υφιστάμενων στόχων 3 και 4, των διαφόρων πρωτοβουλιών και των κοινοτικών προγραμμάτων, όπου είναι σκόπιμο να προστεθούν εκείνα που προσανατολίζονται προς την ισότητα ευκαιριών και επιτρέπουν έτσι να βελτιωθεί η θέση των γυναικών στην αγορά εργασίας και προς την καταπολέμηση του κοινωνικού αποκλεισμού.

3.5. Μπορούν επίσης να συνενωθούν σε δύο τα υφιστάμενα ταμεία, ένα για κάθε προαναφερθέντα στόχο. Κατά τον τρόπο αυτό, όσον αφορά τις διαδικασίες και τη διαχείριση, θα καταστεί δυνατή η επίλυση των υφιστάμενων προβλημάτων, μέσω της ταυτόχρονης παρέμβασης στο πλαίσιο διαφόρων στόχων και ταμείων στην ίδια γεωγραφική περιοχή. Κατά τον τρόπο αυτό στις περιφέρειες του στόχου Α θα πραγματοποιείται παρέμβαση του πρώτου ταμείου ακόμη και στην περίπτωση υλοποίησης δράσεων που αφορούν την κοινωνική συνοχή και την επίδειξη αλληλεγγύης. Επίσης θα βελτιωθεί η διάδοση των ορθών πρακτικών και κατά συνέπεια οι δικαιούχοι των δράσεων που αφορούν την κοινωνική συνοχή θα μπορούσαν να επωφεληθούν από τις καλύτερες εμπειρίες που θα χρηματοδοτηθούν από ένα άλλο ταμείο. Επίσης, όσον αφορά τις υπηρεσίες της ίδιας της Επιτροπής είναι αναγκαίο να διασφαλισθεί ότι, κατά τον προσδιορισμό του πρώτου συνολικού επιδιωκόμενου στόχου, λαμβάνονται υπόψη οι υφιστάμενες γνώσεις και εμπειρίες, τόσο όσον αφορά τους κοινωνικούς στόχους και την κατάρτιση, όσο και την ολοκληρωμένη ανάπτυξη της υπαίθρου. Κατά παρόμοιο τρόπο, θα πρέπει να μειωθεί ο αριθμός των κοινοτικών πρωτοβουλιών με την ενσωμάτωση των επιτυχημένων δράσεων στην κανονική δραστηριότητα του ταμείου. Επίσης, θα πρέπει να υπάρξει εντονότερη περιφερειακή συγκέντρωση των ενισχύσεων του ταμείου και μεγαλύτερη διαφοροποίηση μεταξύ των περιφερειών ως προς τα εφαρμοζόμενα μέτρα. Τέλος, θα πρέπει να ενισχυθεί ιδιαίτερα η πτυχή της επικουρικότητας με την επιδίωξη στενότερης συνεργασίας μεταξύ των τοπικών αρχών και των οικονομικών και κοινωνικών εταίρων.

3.6. Στόχος επιβάλλεται να είναι η διασφάλιση της μεγαλύτερης συνεκτικότητας των κοινοτικών παρεμβάσεων και ο καλύτερος συντονισμός των υπηρεσιών της Επιτροπής, γεγονός που θα διευκολύνει, επίσης, τον επί τόπου συντονισμό. Βάσει κάθε συνολικού στόχου το ύψος της κοινοτικής συμμετοχής πρέπει να διαμορφωθεί κατά τρόπο που να λαμβάνονται υπόψη τόσο η ιδιαιτερότητα όσο και ο βαθμός καθυστέρησης της κάθε περιφέρειας, καθώς και η σχετική ευημερία του αντίστοιχου κράτους μέλους. Κατά συνέπεια, τα λιγότερο αναπτυγμένα κράτη, τα οποία διαθέτουν λιγότερες δυνατότητες χρηματοδότησης κατάλληλων προγραμμάτων οικονομικής και κοινωνικής συνοχής, θα πρέπει να επωφεληθούν από επιπλέον πόρους, μέσω της μεταφοράς πιστώσεων στο πλαίσιο των διαδικασιών του συνολικού προϋπολογισμού της Κοινότητας, προκειμένου να τους δοθεί η δυνατότητα να προσδιορίσουν τις προτεραιότητές τους στο πλαίσιο των συμφωνηθέντων πολιτικών συνοχής της Κοινότητας. Η εν λόγω διαδικασία διαμόρφωσης του βαθμού της κοινοτικής συμμετοχής παρουσιάζει το πρόσθετο πλεονέκτημα ότι διασφαλίζει τη χορήγηση της χρηματοδοτικής υποστήριξης της Κοινότητας προς τις περιφέρειες που αντιμετωπίζουν σημαντικές οικονομικές δυσκολίες, και έχουν τα χαρακτηριστικά των περιφερειών των Στόχων 1, 2, 5β και 6 και ότι μεγαλύτερο μέρος των χρηματοδοτικών ενισχύσεων συγκεντρώνεται στις λιγότερο ανεπτυγμένες περιφέρειες (περιφέρειες του Στόχου 1).

3.7. Η ΟΚΕ στη γνωμοδότησή της με θέμα «Το μέλλον της συνοχής και οι μακροπρόθεσμες επιπτώσεις για τα Διαρθρωτικά Ταμεία» (έγγρ. CES 246/96 που υιοθετήθηκε το Φεβρουάριο 1996 με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. van Dijk), προέβη στην ανάλυση των επιπτώσεων που θα έχει η διεύρυνση, η ΟΝΕ και η θέση των κρατών μελών, υποστηρίζοντας την αύξηση των δημοσιονομικών πόρων των Διαρθρωτικών Ταμείων και ζητώντας, παράλληλα, τη βελτίωση της αποτελεσματικότητάς τους και τη θέσπιση μηχανισμών, βάσει της ριζικής αναδιοργάνωσης του προγράμματος Phare, «που να αφορούν αποκλειστικά την προώθηση της οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης των ΧΚΑΕ μέχρι την ημερομηνία προσχώρησής τους στην ΕΕ και μετά από αυτή. Σε αντίθετη περίπτωση διατρέχεται ο κίνδυνος να αυξηθούν οι διαφορές που υφίστανται ως προς την οικονομική και κοινωνική συνοχή των υφιστάμενων κρατών μελών» (σημείο 5.3, περίπτωση xi) της προαναφερθείσας γνωμοδότησης).

3.8. Όσον αφορά τις προκλήσεις που καλείται να αντιμετωπίσει η κοινοτική πολιτική, η υφιστάμενη πολιτική βούληση θα πρέπει να λάβει συγκεκριμένη μορφή μέσω της θέσπισης νέων ή της αναπροσαρμογής των υφιστάμενων μέσων και της διάθεσης των κατάλληλων πόρων που να ανταποκρίνονται στη σοβαρότητα των προβλημάτων που θα κληθούν να αντιμετωπίσουν. Οι τρείς βασικές προκλήσεις που καλείται να αντιμετωπίσει η ΕΕ είναι η οικονομική συνοχή, η κοινωνική συνοχή και η διεύρυνση. Τα μέσα που θα χρησιμοποιηθούν και οι αντίστοιχοι δημοσιονομικοί πόροι θα πρέπει να συμβαδίζουν με τον χαρακτήρα των δράσεων που αναλαμβάνονται και να σέβονται τις κοινοτικές αρχές. Η ΟΚΕ στις σχετικές γνωμοδοτήσεις της υποστήριξε την άποψη ότι θα πρέπει να συνεχισθεί η πραγματοποίηση των παρεμβάσεων που αποσκοπούν στην ενίσχυση της συνοχής στο εσωτερικό της ΕΕ και ότι θα πρέπει κατά τη χορήγηση των κοινοτικών ενισχύσεων να δοθεί προτεραιότητα στα λιγότερο ισχυρά οικονομικά κράτη μέλη τα οποία δεν διαθέτουν τα κατάλληλα μέσα για να αναλάβουν τα ίδια την ενίσχυση των μειονεκτουσών περιφερειών τους. Θα πρέπει κατά συνέπεια να επανεπιβεβαιωθεί το ζήτημα της κατά προτεραιότητας ενίσχυσης των λιγότερο ανεπτυγμένων περιφερειών. Η ΟΚΕ θα προβεί στην κατάρτιση συμπληρωματικής γνωμοδότησης για τις συγκεκριμένες προτάσεις σχετικά με τη μεταρρύθμιση των Διαρθρωτικών Ταμείων, τις οποίες θα υποβάλει η Επιτροπή μετά την ολοκλήρωση των εργασιών της Διακυβερνητικής Διάσκεψης.

3.9. Γενικότερα τόσο η πρακτική όσο και τα συγκεκριμένα παραδείγματα, τα οποία αντικατοπτρίζονται πλήρως στα στατιστικά στοιχεία, καταδεικνύουν ότι η παρούσα λειτουργία των Διαρθρωτικών Ταμείων δεν ανταποκρίνεται στις ριζικές μεταβολές που υφίσταται τόσο η οικονομία όσο και η κοινωνία των κρατών μελών, λόγω της εμφάνισης της κοινωνίας των πληροφοριών και των γνώσεων, της οικονομικής και χρηματοπιστωτικής παγκοσμιοποίησης και της ταχύτατης εξέλιξης των νέων τεχνολογιών. Η ανάγκη ταχύτατης λήψης των αποφάσεων που επιβάλλει το νέο οικονομικό περιβάλλον που έχει διαμορφωθεί, δεν συμβαδίζει ούτε με τις υφιστάμενες διαδικασίες ούτε με τις υφιστάμενες προθεσμίες για τη λήψη των αποφάσεων και την πραγματοποίηση των πληρωμών.

3.10. Η ΟΚΕ επικροτεί τις σημαντικές προόδους που πραγματοποιεί η 1η έκθεση για την οικονομική και κοινωνική συνοχή ως προς την ανάλυση και εξέταση των πολιτικών συνοχής. Παρά τις σημαντικές προόδους που έχουν σημειωθεί, η έκθεση υπογραμμίζει τα επιπλέον οφέλη που μπορούν να προκύψουν από την ενίσχυση και τον καλύτερο συντονισμό των πολιτικών της Κοινότητας με τις πολιτικές που εφαρμόζονται από τα ίδια τα κράτη μέλη. Παρά το γεγονός ότι κεντρικό θέμα πολλών συζητήσεων του παρελθόντος ήταν ο ρόλος και η λειτουργία των Διαρθρωτικών Ταμείων και του Ταμείου Συνοχής και ότι υφίστανται βάσιμα επιχειρήματα για τον καλύτερο σχεδιασμό και λειτουργία των εν λόγω Ταμείων, το σημαντικότερο, ίσως, χαρακτηριστικό της παρούσας έκθεσης είναι η σαφής ένταξη μίας σειράς πολιτικών της Κοινότητας στο πλαίσιο της συζήτησης που αφορά τους τρόπους διασφάλισης μεγαλύτερης συνοχής. Η ΟΚΕ θα εκμεταλλευθεί κάθε ευκαιρία που θα της δοθεί προκειμένου να καταθέσει τη συμβολή της στη συζήτηση που διεξάγεται και να προτείνει τη λήψη μέτρων ώστε να καταστεί η επίτευξη συνοχής ένας εφικτός στόχος.

Βρυξέλλες, 23 Απριλίου 1997.

Ο Πρόεδρος της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Tom JENKINS