Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για:

- την «Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο σχετικά με την αναθεώρηση του κανονισμού περί συγκεντρώσεων»,

- την «Πρόταση κανονισμού (ΕΚ) του Συμβουλίου για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4064/89 του Συμβουλίου της 21ης Δεκεμβρίου 1989 για τον έλεγχο των συγκεντρώσεων μεταξύ επιχειρήσεων», και - την «Πρόταση κανονισμού (ΕΚ) του Συμβουλίου για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4064/89 του Συμβουλίου της 21ης Δεκεμβρίου 1989 για τον έλεγχο των συγκεντρώσεων μεταξύ επιχειρήσεων - άρθρα 87 και 235»

(97/C 56/13)

Στις 8 Οκτωβρίου 1996 το Συμβούλιο αποφάσισε, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 198 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής σχετικά με τις παραπάνω ανακοίνωση και προτάσεις.

Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή όρισε τον κ. Bagliano γενικό εισηγητή, και του ανέθεσε να καταρτίσει την παρούσα γνωμοδότηση.

Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε κατά τη διάρκεια της 339ης συνόδου ολομέλειας (συνεδρίαση της 31ης Οκτωβρίου 1996) με 70 ψήφους υπέρ, 2 κατά και 2 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Η Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχει ως θέμα δύο «προτάσεις» κανονισμού για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4064/89 της 21ης Δεκεμβρίου 1989:

α) Η πρώτη «πρόταση» βασίζεται νομικά στο άρθρο 1, παρ. 3 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4064/89 που προβλέπει (έως το 1993, προθεσμία που παρατάθηκε ως τα τέλη του 1996) την αναθεώρηση των κατώτατων ορίων κύκλου εργασιών για τον καθορισμό της «κοινοτικής διάστασης» μιας πράξης συγκέντρωσης συνεπώς του πεδίου εφαρμογής του ίδιου του κανονισμού 7

β) Η δεύτερη «πρόταση» βασίζεται στα άρθρα 235 και 87 της Συνθήκης της Ρώμης που εξουσιοδοτούν την Επιτροπή και το Συμβούλιο να υιοθετούν κανονισμούς και οδηγίες για την εφαρμογή των αρχών στα θέματα του ανταγωνισμού. Αυτή η δεύτερη «πρόταση» αφορά άλλες πτυχές του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4064/89 (σχέσεις εκχώρησης και συνεργασίας με τις αρχές των κρατών μελών, κοινές επιχειρήσεις, και άλλες διαδικαστικές βελτιώσεις).

1.2. Η προκαταρκτική φάση για την «αναθεώρηση» του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4064/89 έχει συνεπώς φθάσει στο τέλος της. Αυτή η «Ανακοίνωση» αντιπροσωπεύει πράγματι την κατάληξη μιας μακρόχρονης και ευρύτατης συζήτησης, που περιέχεται στο Πράσινο Βιβλίο της 31ης Ιανουαρίου του ίδιου έτους, για το οποίο η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε γνωμοδότηση στις 10 Ιουλίου. Αυτή η επίμονη και μακρόχρονη προσπάθεια της Επιτροπής πρέπει χωρίς αμφιβολία να αναγνωρισθεί και να επικροτηθεί.

1.3. Πρόκειται τώρα για την αξιολόγηση των επιλογών που έγιναν από την Επιτροπή μεταξύ των διαφόρων εναλλακτικών λύσεων που περιέχονται στο Πράσινο Βιβλίο, στος φως επίσης των υποδείξεων της ΟΚΕ που περιέχονται στην προαναφερθείσα γνωμοδότηση του έτους αυτού, όπως επίσης και στις δύο προηγούμενες γνωμοδοτήσεις του 1994 και του 1995 ().

2. Πρόταση κανονισμού για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4064/89 σύμφωνα με το άρθρο 1, παρ. 3 του ίδιου του κανονισμού

2.1. Η Επιτροπή προτείνει να μειωθούν τα «κατώτατα όρια» από 5 σε 3 δισεκατομμύρια Ecu (παγκόσμιος κύκλος εργασιών) και από 250 σε 150 εκατομμύρια Ecu (κοινοτικός κύκλος εργασιών), προκειμένου να αναγνωρισθεί η «κοινοτική διάσταση» μιας συγκέντρωσης.

Η ΟΚΕ συμφωνεί.

Δεδομένου ότι πρόκειται για ενδιάμεση και ρεαλιστική λύση την οποία είχε η ίδια υποδείξει (τα κατώτατα όρια που αναφέρονταν στην αρχή ήταν αντιστοίχως 2 δισ. και 100 εκατ.). Με την τροποποίηση αυτή ένας μεγαλύτερος αριθμός συγκεντρώσεων «που έχουν σημαντικά διασυνοριακά αποτελέσματα» υπεισέρχεται στην κατηγορία της «κοινοτικής διάστασης», και, συνεπώς, στα πλαίσια της εφαρμογής του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4064/89, δηλαδή υπόκειται σε ενιαία κοινοτική νομοθεσία, με όλα τα επακόλουθα πλεονεκτήματα του «ενιαίου ελέγχου».

2.2. Ο κανόνας των «δύο τρίτων» - που αποκλείει οπωσδήποτε την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4064/89 - όταν οι ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις πραγματοποιούν στην Κοινότητα, στο εσωτερικό ενός και μόνο κράτους μέλους, πάνω από τα «δύο τρίτα» του συνολικού κύκλου εργασιών - δεν αποτελεί αντικείμενο της τροποποίησης.

Η Επιτροπή κρίνει πράγματι ότι η ενδεχόμενη κατάργησή του (ή ακόμη και η μείωσή του) θα επιτρέψουν να υπεισέλθουν «πιθανόν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού, περιπτώσεις που έχουν κυρίως εθνικό αντίκτυπο».

Η ΟΚΕ είχε εκφράσει διαφορετική άποψη υποστηρίζοντας ότι «το υψηλό ποσοστό εθνικότητας του κύκλου εργασιών δεν αποτελεί πάντοτε δείκτη που επαρκεί από μόνος του για να ορίσει ως ασήμαντη σε κοινοτικό επίπεδο μια συγκέντρωση». Ωστόσο θα πρέπει να αναγνωρισθεί ότι μια εθνική αρχή είναι σε καλύτερη θέση να αξιολογήσει την επίπτωση που έχει στη διάρθρωση της αγοράς μια συγκέντρωση με τα χαρακτηριστικά αυτά, και συνεπώς η αρμοδιότητά της φαίνεται δικαιολογημένη στα πλαίσια της αρχής της επικουρικότητας.

Από την άλλη πλευρά είναι αλήθεια ότι καταργώντας τον κανόνα των «δύο τρίτων» η ποιότητα της εργασίας που θα πρέπει να πραγματοποιηθεί θα αυξηθεί σε κάποιο βαθμό, με κίνδυνο να μειωθεί ενδεχομένως η αποτελεσματικότητά της. Ωστόσο, η ΟΚΕ δεν προτίθεται να επιμείνει θέλοντας καταρχήν να ενθαρύνει την ποιότητα της εργασίας της Επιτροπής και παράλληλα να σεβαστεί την αρχή της επικουρικότητας.

2.2.1. Επιπλέον η Επιτροπή προτείνει να θεωρηθούν ως «κοινοτικής διάστασης» ακόμη και οι συγκεντρώσεις που υπόκεινται σε εθνικές κοινοποιήσεις σε τουλάχιστον τρία κράτη (πολλαπλές κοινοποιήσεις) όταν ο συνολικός κύκλος εργασιών συγκαταλέγεται μεταξύ 3 και 2 δισεκατομμυρίων Ecu και ο αντίστοιχος κοινοτικός μεταξύ 150 και 100 εκατομμυρίων Ecu (ενώ θα εξακολουθεί να ισχύει ο κανόνας των δύο τρίτων), αφού προηγουμένως υπάρχει επαλήθευση στο επίπεδο των κρατών μελών.

Η λύση που στο Πράσινο Βιβλίο αποτελούσε εναλακτική υπόθεση στη γενική μείωση των κατώτατων ορίων, αντιθέτως τώρα προστίθεται σ'αυτή διευρύνοντας περισσότερο το πεδίο εφαρμογής του κανονισμού.

2.2.2. Κατάλληλες προσαρμογές της διαδικασίας προτείνονται για το λόγο αυτό από την Επιτροπή με σκοπό τη συγκρότηση ενός «μηχανισμού» που θα επιτρέπει να επαληθεύεται εάν τα εθνικά κατώτατα όρια ξεπερνούνται (ή αν ικανοποιούνται άλλα κριτήρια).

Τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη έχουν δύο εβδομάδες προθεσμία για να αντιδράσουν στην ενημέρωση εκ μέρους της Επιτροπής για τις κοινοποιήσεις που έχουν παραληφθεί, με στόχο να επιβεβαιωθεί ή όχι η υπέρβαση των εθνικών κατώτατων ορίων. Αυτός είναι ο λόγος για την παράταση κατά δύο εβδομάδες των προθεσμιών τόσο για τις απαντήσεις των κρατών όσο και για το κλείσιμο της πρώτης φάσης.

Σχετικά μ'αυτό η ΟΚΕ εκφράζει ορισμένες επιφυλάξεις.

2.2.2.1. Καταρχάς μια συγκέντρωση που υπόκειται σε κοινοποιήσεις σε περισσότερα από ένα κράτη μέλη μπορεί να έχει ωστόσο σημαντικά αποτελέσματα μόνο σε ένα κράτος, και περιθωριακά σε άλλα και λόγω της αρχής της επικουρικότητας θα πρέπει να μπορεί η εθνική αρχή του κράτους αυτού να είναι σε θέση να ασκήσει πιο αποτελεσματική αξιολόγηση και έλεγχο. Το καθαρά τυπικό και ποσοτικό κριτήριο της πολυμέρειας των κοινοποιήσεων δεν μπορεί από μόνο του να αρκεί για να αποδώσει την κοινοτική αρμοδιότητα, και για το λόγο αυτό, η Επιτροπή προβλέπει «μηχανισμό» επαλήθευσης σε εθνικό επίπεδο.

Κατά δεύτερο λόγο, για να υλοποιηθεί αυτή η «επαλήθευση» η Επιτροπή προτείνει «μηχανισμό» που εξαρτά την κονοτική αρμοδιότητα όχι μόνο από τους εθνικούς κανόνες, αλλά και από την ερμηνεία που θα δώσουν σ'αυτούς οι εθνικές αρχές στις επιμέρους περιπτώσεις.

2.2.2.2. Βάσει αυτών των θεωρήσεων η ΟΚΕ προτείνει, συνεπώς, να εξετασθεί η υπόθεση της υιοθέτησης μιας παραμέτρου διαφορετικής από την παράμετρο του «αριθμού» κοινοποιήσεων (σε περισσότερα κράτη μέλη, μιας πράξης συγκέντρωσης). Θεωρεί σχετικά ότι «ο κύκλος εργασιών» (που πραγματοποιείται ξεχωριστά από τουλάχιστον δύο πλευρές σε κάθε κράτος μέλος - τουλάχιστον δύο - που ενδιαφέρονται για τη συγκέντρωση) πάνω από ένα καθορισμένο «κατώτατο όριο» μπορεί να αποτελέσει αντικειμενική και αυτόνομη «παράμετρο» (δηλαδή που δεν χρειάζεται κανέναν άλλο πιο κατάλληλο μηχανισμό παραπομπής στους διατάκτες).

Στη γνωμοδότησή της για το ΠΒ η ΟΚΕ είχε υποδείξει «ταχύτατες διαδικασίες, απλοποιημένα έντυπα, σύντομες προθεσμίες» με σκοπό επίσης να διατηρηθεί το κόστος πραγματικά κάτω από τα επίπεδα που προβλέπονται στην περίπτωση της πολλαπλούς κοινοποιήσεως. Ο διαδικαστικός μηχανισμός που προτείνεται από την Επιτροπή, για να οδηγήσει στην κοινοτική αρμοδιότητα τις πράξεις συγκέντρωσης που υπόκεινται σε «πολλαπλές κοινοποιήσεις» δεν φαίνεται να είναι ούτε πρακτικός, γιατί είναι πιο αργός, πιο γραφειοκρατικός και δαπανηρός, ούτε και νομικά ορθός δεδομένου ότι δεν λαμβάνει υπόψη του την αρχή της επικουρικότητας και της αναλογικότητας.

2.2.3. Όσον αφορά τον αριθμό των κρατών μελών, στη γνωμοδότηση για το ΠΒ η ΟΚΕ είχε αντιθέτως παρατηρήσει ότι δεν υπάρχουν λόγοι για να περιορισθεί η απόδοση «σημαντικών διασυνοριακών αποτελεσμάτων» μόνο στην περίπτωση «πολυάριθμων κοινοποιήσεων» της ίδιας συγκέντρωσης που αφορούν «τουλάχιστον τρία κράτη μέλη». Η Επιτροπή, μολονότι παραδέχεται ότι «ακόμη και μια επιχείρηση που υπεισέρχεται στη νομοθεσία δύο εθνικών αρχών συμπεριλαμβάνει "πιθανότατα" σε γενικές γραμμές, "διασυνοριακά" στοιχεία», κρίνει όμως ότι «είναι δυνατό να θεωρηθεί πως τα προβλήματα που προκύπτουν από τη διπλή κοινοποίηση μπορούν να επιλυθούν εν μέρει μέσω διμερούς συντονισμού». Η ΟΚΕ δεν κρίνει πειστική αυτή την αιτιολόγηση. Δεν πρόκειται για λίγο ως πολύ αποτελεσματικό «συντονισμό», αλλά για τη συμβολή στη δημιουργία «συνθηκών ισότητας στο κοινοτικό πλαίσιο από την άποψη του ανταγωνισμού», όπως εξάλλου επιβεβαιώνεται στην τέταρτη αιτιολογική σκέψη της ίδιας της πρότασης κανονισμού τροποποίησης. Στην αιτιολογική αυτή σκέψη αναγνωρίζεται επιπλέον ότι «... οι πολλαπλές κοινοποιήσεις της ίδιας πράξης συγκέντρωσης μειώνουν την ασφάλεια του δικαίου και αυξάνουν το φόρτο εργασίας και τις δαπάνες των επιχειρήσεων ... να οδηγήσουν σε αλληλοσυγκρουόμενες αποφάσεις».

Συνεπώς, είναι ένα πρόβλημα όχι τόσο συντονισμού μεταξύ εθνικών διοικήσεων όσο κυρίως εξασφάλιση των πλεονεκτημάτων του «ενιαίου ελέγχου».

3. Πρόταση κανονισμού για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4064/89 σύμφωνα με τα άρθρα 87 και 235 της Συνθήκης της Ρώμης

3.1. Σ'αυτή τη δεύτερη πρόταση κανονισμού τροποποίησης η Επιτροπή εξετάζει ειδικότερα το πρόβλημα των κοινών επιχειρήσεων και του υπολογισμού του κύκλου εργασιών των πιστωτικών ιδρυμάτων και άλλων χρηματοδοτικών οργανισμών και υιοθετεί επιπλέον ορισμένες διαδικαστικές βελτιώσεις, μεταξύ των οποίων οι σχέσεις εκχώρησης και συνεργασίας με τα κράτη μέλη και οι δεσμεύσεις που αναλαμβάνονται «στην πρώτη φάση».

3.1.1. Κοινές επιχειρήσεις. Η τροποποίηση που προτείνει η Επιτροπή διευρύνει την έννοια της συγκέντρωσης - που ορίζεται από το άρθρο 3 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4064/89 - για να συμπεριλάβει όλες τις λειτουργικά αυτόνομες κοινές επιχειρήσεις, δηλαδή και εκείνες που έχουν χαρακτήρα «συνεργασίας» και οι οποίες σήμερα αποκλείονται, και οι οποίες έτσι μπορούν να επωφεληθούν από τα πλεονεκτήματα, επί της ουσίας και της διαδικασίας, που παρέχει ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 4064/89. Στις περιπτώσεις ωστόσο που υπάρξουν αποτελέσματα «συντονισμού» της ανταγωνιστικής συμπεριφοράς μεταξύ των ιδρυτικών εταιρειών, που παραμένουν ανεξάρτητες, ή μεταξύ αυτών και της κοινής επιχείρησης, η Επιτροπή - πάντοτε στα πλαίσια της διαδικασίας του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4064/89 - έχει τη δυνατότητα εφαρμογής «των κριτηρίων που αναφέρονται στα άρθρα 85.1 και 3 της Συνθήκης προκειμένου να καθορισθεί εάν η πράξη συμβιβάζεται ή όχι με την κοινή αγορά».

3.1.2. Αυτή η λύση εφαρμογής στην ίδια πράξη, τόσο των κριτηρίων αξιολόγησης του άρθρου 2 του κανονισμού 4064 όσο και των κριτηρίων του άρθρου 85.1 και 3 της Συνθήκης, τα οποία μεταξύ τους διαφέρουν αισθητά, προκαλεί σοβαρές επιφυλάξεις. Είναι μία ανάμειξη κριτηρίων και στόχων, που δεν διευκολύνει τη σαφήνεια και την ασφάλεια του νομικού πλαισίου αναφοράς.

Έχοντας επίγνωση της πολυπλοκότητας του προβλήματος, και λόγω της επιτακτικότητάς του, η ΟΚΕ είχε υποδείξει μια διαδικαστική μόνο επίλυση (κανονισμός ad hoc).

3.1.3. Οπωσδήποτε όμως, η διατύπωση που προτείνεται από την Επιτροπή δεν επιλύει τα διαδικαστικά προβλήματα όλων των κοινών επιχειρήσεων συνεταιριστικού χαρακτήρα.

Πράγματι, δεν είναι οι λειτουργικά αυτόνομες κοινές επιχειρήσεις (full-functions), που λαμβάνονται υπόψη από την Επιτροπή, οι οποίες έχουν οριστικές διαρθρωτικές συνέπειες στις ίδιες τις επιχειρήσεις ή και στην αγορά. Οι συνεταιριστικές ΚΕ, (full-functions), δεν αποτελούν ίσως το μεγαλύτερο τμήμα των διαρθρωτικών κοινών επιχειρήσεων και δεν είναι αναγκαστικά οι πιο σημαντικές. Πολυάριθμα είναι τα παραδείγματα στις ετήσιες εκθέσεις για την πολιτική επί του ανταγωνισμού, των παρελθόντων ετών, στις οποίες περιγράφονται περιπτώσεις εφαρμογής του άρθρου 85.3 και κοινές επιχειρήσεις - που δεν είναι τύπου (full-functions), λόγω κοινής παραγωγής, κατασκευής νέων εγκατάστασεων (μεγάλες επενδύσεις) για την παραγωγή νέου προϊόντος, κοινής χρησιμοποίησης των γνώσεων κ.λπ.

Η ΟΚΕ κρίνει ότι ένας «ad hoc» κανονισμός θα μπορούσε να επιλύσει καλύτερα τα διαδικαστικά προβλήματα αυτής της ευρείας κατηγορίας κοινών, διαρθρωτικών, επιχειρήσεων που δεν είναι «λειτουργικά αυτόνομες».

3.2. Η ΟΚΕ συμφωνεί με τις άλλες τροποποιήσεις του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4064/89 και ειδικότερα αυτές που αφορούν τις σχέσεις συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών, τη μέθοδο υπολογισμού του κύκλου εργασιών των πιστωτικών ιδρυμάτων και χρηματοδοτικών οργανισμών, και τις δεσμεύσεις της πρώτης φάσης, οι οποίες ευθυγραμμίζονται με τις υποδείξεις που εκφράστηκαν στη γνωμοδότησή της για το Πράσινο Βιβλίο.

H ΟΚΕ δεν μπορεί, ωστόσο, να αποκρύψει την αμηχανία και την ανησυχία της για την πρόθεση της Επιτροπής να λάβει «υπόψη της το ενδεχόμενο να εισπράττει ... τέλη καταχώρησης βάσει των 200 περίπου κοινοποιήσεων το χρόνο, τα ενδεχόμενα έσοδα θα ανέρχονται σε 1 200 000 Ecu (βάση: 6 000 Ecu ανά κοινοποίηση). Αυτό αναφέρεται στο "χρηματοδοτικό διάγραμμα", που στην πραγματικότητα δεν αποτελεί επίσημο έγγραφο "πρότασης" και, συνεπώς, δεν υπόκειται στο κριτήριο "διαφάνειας" που πρέπει να διέπει την κατάρτιση των κανόνων».

4. Συμπεράσματα

4.1. Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή:

- κατανοεί τη μεγάλη προσπάθεια της Επιτροπής για την υποβολή προτάσεων με σκοπό να βελτιωθεί η εφαρμογή του κανονισμού ελέγχου των συγκεντρώσεων ο οποίος εξάλλου έχει δώσει ως τώρα πολύ σημαντικά αποτελέσματα 7

- επιβεβαιώνει χωρίς άλλο την ευνοϊκή της στάση ως προς τη μείωση των κατώτατων ορίων σε 3 δισεκατομμύρια και 150 εκατομμύρια Ecu, αλλά εκφράζει σοβαρές αμφιβολίες ως προς την εγκυρότητα του προτεινόμενου συστήματος για τη διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής του κανονισμού στις «πολλαπλές κοινοποιήσεις» 7

- θεωρεί ότι η λύση που δόθηκε για τις «κοινές επιχειρήσεις» δεν επιλύει το πρόβλημα της νομικής ασφάλειας και της ίσης μεταχείρισης όλων των κοινών επιχειρήσεων «συνεταιριστικού χαρακτήρα» 7

- συμφωνεί με όλες τις άλλες τροποποιήσεις που περιέχονται στο Πράσινο Βιβλίο.

Βρυξέλλες, 31 Οκτωβρίου 1996.

Ο Πρόεδρος της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Tom JENKINS

() ΕΕ αριθ. C 388 της 31. 12. 1994 και ΕΕ αριθ. C 18 της 22. 1. 1996.