Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την «Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Συμβούλιο, στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, στην Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και στην Επιτροπή των Περιφερειών: "Διαλειτουργικότητα και συνδυασμένες μεταφορές εμπορευμάτων στην Ευρωπαϊκή Ένωση - Μια λογική συστημάτων για τη μεταφορά των εμπορευμάτων - Στρατηγικές και δράσεις που αποσκοπούν στην προώθηση της αποτελεσματικότητας, των υπηρεσιών και της αειφόρου ανάπτυξης"»

(98/C 19/07)

Στις 3 Ιουνίου 1997, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή απεφάσισε, σύμφωνα με το άρθρο 198 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την ανωτέρω ανακοίνωση.

Το τμήμα μεταφορών και επικοινωνιών στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών της ΟΚΕ, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 15 Οκτωβρίου 1997 με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. Kielman.

Κατά την 349η σύνοδο ολομέλειας (συνεδρίαση της 29ης Οκτωβρίου 1997), η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Το έγγραφο της Επιτροπής

1.1. Στόχος είναι η δημιουργία ενός πλαισίου το οποίο εγγυάται το βέλτιστο συνδυασμό των διαφόρων τρόπων μεταφοράς, προκειμένου να προσφέρονται υπηρεσίες που καλύπτουν το σύνολο της διαδρομής και ανταποκρίνονται στις ανάγκες του πελάτη, και ως εκ τούτου να διασφαλισθεί η αποτελεσματική και αποδοτική αξιοποίηση του συστήματος μεταφορών, και να ευνοηθεί ταυτόχρονα ο ανταγωνισμός μεταξύ μεταφορέων.

1.2. Υπ' αυτές τις συνθήκες, πρέπει να προωθηθεί η αύξηση της χρήσης των τρόπων μεταφοράς που σέβονται το περιβάλλον και διαθέτουν εφεδρική ικανότητα. Η βελτίωση του δυναμικού των σιδηροδρομικών και των πλωτών μεταφορών θα συμβάλει στην αποσυμφόρηση των οδικών δικτύων. Η βελτίωση των επιδόσεων των σιδηροδρόμων, η πλήρης συνεκτίμηση του εξωτερικού κόστους και η προώθηση της αρχής των συνδυασμένων μεταφορών εντάσσονται σε μια συνολική στρατηγική προώθησης μιας βιώσιμης κινητικότητας.

2. Εισαγωγή

2.1. Η ΟΚΕ προσυπογράφει τη συνολική προσέγγιση της ανάπτυξης των συνδυασμένων μεταφορών στην ΕΕ. Η προσέγγιση της ανακοίνωσης δείχνει μια εικόνα του σύνθετου αυτού ζητήματος και καταλήγει σε συγκεκριμένα μέτρα δράσης. Ωστόσο, κατά τη γνώμη της ΟΚΕ, η ανάληψη των δράσεων που περιγράφονται στην ανακοίνωση θα δημιουργήσει πολλά προβλήματα. Η ΟΚΕ μολονότι εκτιμά τη φιλόδοξη αυτή προσέγγιση αυτής της εξαιρετικά σύνθετης προβληματικής, κρίνει ότι η προσέγγιση αυτή θα πρέπει να είναι ρεαλιστική και πρακτική.

2.2. Η ΟΚΕ πάντα τόνιζε στις γνωμοδοτήσεις της ότι αποδίδει μεγάλη σημασία στην βελτίωση και την ανάπτυξη των συνδυασμένων μεταφορών (). Στη γνωμοδότηση πρωτοβουλίας () της 22ας Νοεμβρίου 1995 με θέμα «Το Νομοθετικό πρόγραμμα της Επιτροπής για τις μεταφορές / Η κοινή πολιτική των μεταφορών - Πρόγραμμα δράσης 1995-2000», η ΟΚΕ τονίζει μεταξύ άλλων την πρωταρχική σημασία των συνδυασμένων μεταφορών και της διαλειτουργικότητας για την ανάπτυξη των διευρωπαϊκών δικτύων.

2.3. Η οικονομική ανάπτυξη θα επιφέρει αύξηση της ζήτησης στον τομέα των μεταφορών, ενώ οι εξελίξεις στο χώρο της παραγωγής και της υλικοτεχνικής υποδομής απαιτούν ολοένα και ελαστικότερα και αποτελεσματικότερα συστήματα. Μέχρι στιγμής, οι οδικές μεταφορές ήταν εκείνες που ανταποκρίνονταν καλύτερα στο αίτημα αυτό και, ως εκ τούτου, αναπτύχθηκε δυσανάλογα αυτός ο τρόπος μεταφορών. Στο εγγύς μέλλον προβλέπεται ότι οι οδικές μεταφορές θα γνωρίσουν ακόμη σημαντικότερη αύξηση. Ένας σημαντικός λόγος για την ανάπτυξη των συνδυασμένων μεταφορών είναι το γεγονός ότι η αύξηση των οδικών μεταφορών δεν μπορεί να συνεχιστεί επ'άπειρον.

3. Γενικές παρατηρήσεις

3.1. Στόχος της ανακοίνωσης είναι η κατάργηση των εμποδίων που αναχαιτίζουν την ευρύτερη ανάπτυξη των συνδυασμένων μεταφορών. Δεν αναφέρεται, όμως, καθόλου στα τεχνικά, οικονομικά και κυρίως πολιτικά κωλύματα που εμποδίζουν ιδιαίτερα τους σιδηροδρόμους να ανταποκριθούν στις συνθήκες της αγοράς. Η ΟΚΕ φρονεί, λοιπόν, ότι η ανακοίνωση αποσιωπεί έτσι έναν από τους κυριότερους περιορισμούς (ίσως μάλιστα τον πιο σημαντικό) που αναστέλλουν την ανάπτυξη της διαλειτουργικότητας των μεταφορικών μέσων. Για το θέμα αυτό η ΟΚΕ παραπέμπει στη γνωμοδότησή της με θέμα το Λευκό βιβλίο για τους κοινοτικούς σιδηροδρόμους ().

3.2. Οι οδικές μεταφορές δίνουν το παράδειγμα σε θέματα τεχνολογικής καινοτομίας. Ανεπτύχθησαν πιο καθαροί και πιο οικονομικοί κινητήρες και ο τομέας προσαρμόζεται γρήγορα στις νέες υλικοτεχνικές έννοιες και συστήματα. Επίσης, στις οδικές μεταφορές η ανάπτυξη και η εφαρμογή νέων τεχνολογιών πληροφόρησης, όπως τα συστήματα επικοινωνίας, πλοήγησης και προγραμματισμού πραγματοποιούνται σε μεγάλη κλίμακα. Κατ'αυτόν τον τρόπο, αυξάνεται όμως η καθυστέρηση των συνδυασμένων μεταφορών. Πρέπει, λοιπόν, να εστιασθούν οι προσπάθειες στη βελτίωση της τεχνολογίας, και στην εξεύρεση λύσεων για τα υφιστάμενα προβλήματα (όπως χρονοβόρες διοικητικές διαδικασίες, έλλειψη επενδύσεων στις υποδομές), που αντιμετωπίζονται ιδιαίτερα στο χώρο των σιδηροδρόμων, της εσωτερικής και της παράκτιας ναυσιπλοΐας, ώστε να διατηρήσουν το προβάδισμα σε θέματα ενέργειας, εκπομπών, και ηχορύπανσης.

3.3. Η αρχή των συνδυασμένων μεταφορών ως δείκτη ποιότητας για την αποτελεσματικότητα του συνόλου του συστήματος μεταφορών είναι ενδιαφέρουσα. Η ανακοίνωση όμως της Επιτροπής δεν αναφέρεται στις λεπτομέρειες εφαρμογής αυτού του δείκτη, ούτε στα στοιχεία που συνοδεύουν στην πράξη μια τέτοια προσέγγιση. Επιπλέον, δεν είναι σαφής ως προς τις κοινωνικές συνέπειες της ανάπτυξης των συνδυασμένων μεταφορών.

3.4. Η ΟΚΕ αμφιβάλλει αν η πολιτική των συνδυασμένων μεταφορών είναι σε κάθε περίπτωση συμπληρωματική των άλλων πολιτικών της ΕΕ. Ορισμένες φορές υποστηρίζονται σχέδια ανάπτυξης της περιφερειακής οικονομίας που μπορούν να παρακωλύσουν την ανάπτυξη ενός δικτύου συνδυασμένων μεταφορών ή που ευνοούν τις οδικές μεταφορές. Η κατάργηση των εσωτερικών συνόρων και η απελευθέρωση των οδικών μεταφορών οδήγησαν επίσης σε σημαντική αύξηση αυτού του τρόπου μεταφορών. Η ανάπτυξη των διευρωπαϊκών δικτύων αυτοκινητοδρόμων και σιδηροδρομικών διαδρόμων («freeways») θα έχει άμεση και ουσιαστική επίπτωση στην χρησιμοποίηση οδικών, σιδηροδρομικών, και υδάτινων μεταφορών και μπορεί να επηρεάσει σημαντικά την ανάπτυξη των συνδυασμένων μεταφορών.

3.5. Μία ποιοτική σύγκριση των διαφόρων μέσων μεταφοράς που συνιστούν οι οδικές, οι σιδηροδρομικές και οι εσωτερικές πλωτές μεταφορές, η ακτοπλοΐα και οι συνδυασμένες σιδηροδρομικές/οδικές και οδικές/υδάτινες μεταφορές αποκαλύπτει ότι οι οδικές μεταφορές παρουσιάζουν υψηλή σχέση ποιότητας/τιμής, ενώ έχουν συχνά μικρότερες επιδόσεις (δηλαδή μεγαλύτερο κόστος) όσον αφορά τις κοινωνικές πτυχές (ασφάλεια, αξιοποίηση του χώρου, χρήση της υποδομής, ενεργειακή αποτελεσματικότητα, ηχορύπανση και εκπομπές). Το γεγονός αυτό δικαιολογεί μια ενεργή εθνική πολιτική υπέρ των συνδυασμένων μεταφορών, εφόσον οι δημόσιες αρχές είναι αρμόδιες για τη συνεκτίμηση του εξωτερικού κόστους και οι παράγοντες της αγοράς μπορούν να υπολογίζουν πλέον το συνολικό κόστος.

3.6. Βραχυπρόθεσμα και μεσοπρόθεσμα, οι οδικές μεταφορές θα διατηρήσουν μεγάλο προβάδισμα έναντι των συνδυασμένων μεταφορών, όσο το συνολικό κόστος της μεταφοράς εξακολουθεί να μην έχει αντίκτυπο στις τιμές. Η συνεκτίμηση του εξωτερικού κόστους (δίκαιη τιμολόγηση) συνιστά ένα σημαντικό μέσο για την Επιτροπή στα πλαίσια των δράσεών της που αποσκοπούν στην προώθηση των συνδυασμένων μεταφορών. Δεν είναι γνωστό, όμως, σε ποιο βαθμό το μέσο αυτό θα επηρεάσει πραγματικά τις προτιμήσεις όσον αφορά την επιλογή του μεταφορικού μέσου. Επίσης, η ορθή συνεκτίμηση του εξωτερικού κόστους στα επιμέρους μέσα μεταφοράς δεν είναι ακόμη εφικτή. Συνεπώς, δεν είναι γνωστές οι επιπτώσεις της συνεκτίμησης αυτού του κόστους στον διεθνή ανταγωνισμό μεταξύ τόπων εγκατάστασης (). Επιπλέον, πρέπει να αναμένεται ότι η συνεκτίμηση του εξωτερικού κόστους για όλες τις τεχνικές μεταφορών θα απαιτήσει ακόμη πολύ χρόνο, όπως τονίζει άλλωστε και η Επιτροπή.

3.7. Η ανάπτυξη των συνδυασμένων μεταφορών, απαιτεί συχνά ιδιαίτερα σημαντικές επενδύσεις, κυρίως σε υλικό, τερματικά, και πληροφοριακά συστήματα. Η χορήγηση δημόσιων ενισχύσεων για τις νέες υπηρεσίες είναι δυνατή μόνο σε περιορισμένο βαθμό, ενώ η επιδότηση των εμπορικών ζημιών, για παράδειγμα, είναι εντελώς αδύνατη, ακόμη και στο αρχικό στάδιο. Πρόκειται για ένα σημαντικό εμπόδιο, δεδομένου ότι μεγάλο μέρος των συμμετεχόντων στην συνδυασμένη μεταφορά διαθέτουν πολύ περιορισμένες δυνατότητες επενδύσεων.

3.8. Κατά την υλοποίηση του προγράμματος δράσης της Επιτροπής και τη μετέπειτα ανάπτυξη των συνδυασμένων μεταφορών, θα πρέπει, κατά την άποψη της ΟΚΕ, να περιοριστούν στο ελάχιστο οι διοικητικές κανονιστικές διατάξεις. Σύμφωνα με τη γνώμη της ΟΚΕ δεν χρειάζονται νέες διοικητικές και κανονιστικές διατάξεις. Αντιθέτως, η Επιτροπή θα πρέπει να πραγματοποιήσει από την αρχή της εφαρμογής του προγράμματος διαβουλεύσεις με όλους τους ενδιαφερομένους, τόσο με τους εκπροσώπους της αγοράς όσο και με τους κοινωνικούς εταίρους.

3.9. Η ανακοίνωση της Επιτροπής δεν τονίζει επαρκώς τις ήδη επιτευχθείσες προόδους στον τομέα των συνδυασμένων μεταφορών. Για παράδειγμα ο τομέας των τακτικών γραμμών θαλάσσιων μεταφορών από χρόνια λειτουργεί με τη χρήση των συνδυασμένων μεταφορών σε όλη την Ευρώπη. Η εξέλιξη αυτή επιταχύνθηκε μετά την εμφάνιση των μεταφορών με εμπορευματοκιβώτια.

4. Ειδικές παρατηρήσεις

4.1. Ο στόχος της ενοποίησης του ευρωπαϊκού συστήματος συνδυασμένων μεταφορών, που συνοδεύεται από τον συντονισμό της πολιτικής για τις μεταφορές σε όλα τα επίπεδα εξουσίας, είναι ιδιαίτερα φιλόδοξος. Οι τοπικές και περιφερειακές αρχές κυρίως διαδραματίζουν συχνά αποφασιστικό ρόλο στην ανάπτυξη της υποδομής των συνδυασμένων μεταφορών. Η ΟΚΕ έχει ήδη επισημάνει (βλ. σημείο 3.4) τους διάφορους τομείς της πολιτικής που θα πρέπει να αποτελέσουν αντικείμενο καλύτερου συντονισμού στους κόλπους της Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Στην ανακοίνωσή της, η Επιτροπή δεν αναφέρει με ποιον τρόπο σκοπεύει να συντονίσει την πολιτική σε όλα τα επίπεδα. Επίσης, δεν διευκρινίζει σε ποιο επίπεδο και με ποιον τρόπο θα λαμβάνονται οι αποφάσεις που αφορούν πρακτικά προβλήματα.

4.2. Πρέπει να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στην αλληλεπίδραση των επιβατικών και εμπορευματικών μεταφορών, τόσο για τις οδικές όσο και για τις σιδηροδρομικές μεταφορές. Σε πολλές χώρες, οι επιβατικές μεταφορές κατέχουν τόσο μεγάλη θέση στην υπάρχουσα σιδηροδρομική υποδομή που εμποδίζουν τη δυναμική ανάπτυξη των σιδηροδρόμων στα πλαίσια της συνδυασμένης μεταφοράς εμπορευμάτων. Ο διαχωρισμός της σιδηροδρομικής μεταφοράς επιβατών και εμπορευμάτων στο επίπεδο της υποδομής θα μπορούσε να αποτελέσει μια λύση, απαιτεί όμως σημαντικές επενδύσεις και μεγάλες προθεσμίες σχεδιασμού και κατασκευής. Ένας αντίστοιχος διαχωρισμός της οδικής μεταφοράς επιβατών και εμπορευμάτων θα μπορούσε επίσης να μελετηθεί, και έχει ήδη δοκιμασθεί σε πολλές ευρωπαϊκές χώρες. Αυτού του είδους οι εξελίξεις θα έχουν μεγάλη επίπτωση στην ποιότητα των σιδηροδρομικών και οδικών μεταφορών, καθώς και στις πιθανότητες επιτυχίας των συνδυασμένων μεταφορών.

4.3. Σε μια ελευθερωμένη αγορά μεταφορών, οι παράγοντες της αγοράς (μεταφορείς, επιχειρήσεις και φορτωτές) θα οργανώσουν κατά μεγάλο μέρος οι ίδιοι στοιχεία όπως δίκτυα πληροφόρησης και τιμολόγηση. Η ανακοίνωση δεν παρέχει επαρκείς πληροφορίες για τον καθορισμό του ρόλου της Επιτροπής στη διαδικασία αυτή.

4.4. Είναι αυτονόητο ότι η ανάπτυξη των συνδυασμένων μεταφορών θα έχει επιπτώσεις στην απασχόληση, τις ανάγκες επιμόρφωσης και τις συνθήκες εργασίας. Η ανάπτυξη των συνδυασμένων μεταφορών θα επιφέρει αύξηση των αρχικών και τελικών οδικών διαδρομών και θα επηρεάσει τις συνθήκες εργασίας των οδηγών, ως προς τον χρόνο εργασίας για παράδειγμα. Όπως έχει ήδη παρατηρήσει προηγουμένως η ΟΚΕ, η αναγκαία ελευθέρωση των σιδηροδρομικών μεταφορών έχει τεράστιες επιπτώσεις στην οργάνωση των οργανισμών σιδηροδρόμων και στην απασχόληση στους οργανισμούς αυτούς. Κατά την χάραξη του πλαισίου, θα πρέπει, κατά την ΟΚΕ, να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στις κοινωνικές πτυχές που συνδέονται με την υλοποίηση των συνδυασμένων μεταφορών. Για το σκοπό αυτό, η Επιτροπή οφείλει να αναθέσει, σε συνεργασία με τις ενδιαφερόμενες επιτροπές και τους κοινωνικούς εταίρους, την εκπόνηση κατάλληλων μελετών. Η υποχρέωση αυτή της Επιτροπής θα πρέπει να συμπεριληφθεί στο πρόγραμμα δράσης.

4.5. Όσον αφορά την τεχνολογική ανάπτυξη στον τομέα των συνδυασμένων μεταφορών, πρέπει να δοθεί επίσης προσοχή στις καινοτόμες έννοιες και συστήματα. Έτσι, τα συστήματα δύο τρόπων μεταφορών (όπως τα RoadRailer, CODA-E και Kombirail) μπορούν να ανοίξουν έναν νέο, πολύ ευρύ, τομέα για τις συνδυασμένες μεταφορές, και η ανάπτυξη συρμών που θα προορίζονται για τις συνδυασμένες μεταφορές (όπως το γερμανικό Cargospinter) υπόσχεται πολλά. Τα συστήματα αυτά μπορούν να εξυπηρετήσουν εντελώς νέους τομείς της αγοράς, μπορεί όμως και να αποτελέσουν απειλή για τις ήδη υπάρχουσες αγορές συνδυασμένων μεταφορών. Θα πρέπει να αποτραπεί ο κατακερματισμός της ζήτησης. Για όλους αυτούς τους λόγους, κατά τη μελλοντική κατάρτιση του πλαισίου των συνδυασμένων μεταφορών που περιγράφεται στην ανακοίνωση, θα πρέπει να ληφθούν υπόψη τα διαφορετικά συστήματα και τεχνικές.

4.6. Η ΟΚΕ αναγνωρίζει την ανάγκη εισαγωγής των διαφόρων τεχνικών μεταφοράς για την προώθηση των συνδυασμένων μεταφορών από πόρτα σε πόρτα. Η αρχική ιδέα της Επιτροπής είναι ότι οι ανεπιθύμητες εξελίξεις των οδικών μεταφορών (συμφόρηση, εκπομπές και ατυχήματα) μπορούν να αμβλυνθούν με την προώθηση των συνδυασμένων μεταφορών. Η ΟΚΕ αμφισβητεί την υπόθεση της Επιτροπής σύμφωνα με την οποία η (υπάρχουσα) εφεδρική ικανότητα του σιδηροδρομικού δικτύου μπορεί να χρησιμοποιηθεί για το σκοπό αυτό. Αφενός δεν είναι βέβαιο ότι υπάρχει παντού εφεδρική ικανότητα, αφετέρου, η μεταφορά επιβατών έχει κατά κανόνα προτεραιότητα στο σιδηροδρομικό δίκτυο. Μια νέα ορθολογιστική οργάνωση των σιδηροδρομικών μεταφορών θα μπορούσε να απελευθερώσει μια επιπλέον μεταφορική ικανότητα. Εξάλλου, σε ορισμένες χώρες και για ορισμένες συνδέσεις, απομένει σημαντική εφεδρική ικανότητα στις συνδυασμένες οδικές/υδάτινες μεταφορές, και στην εσωτερική ναυσιπλοΐα και στις παράκτιες θαλάσσιες μεταφορές. Επίσης, θα ήταν χρήσιμο να γίνει καταγραφή των υποδομών που χρησιμοποιούσε κάθε μεταφορικό μέσο στο παρελθόν και να επισημανθούν οι υποδομές που μπορούν να εκσυγχρονισθούν σύντομα, ώστε να ενταχθούν στο σημερινό δίκτυο.

4.7. Ο προβληματισμός για τις μεταφορές μέσω των Άλπεων έχει μεγάλη επίδραση στην ανάπτυξη των συνδυασμένων μεταφορών στην Ευρώπη. Ένα μέρος των μεταφορών αυτών διεξάγεται ωστόσο έξω από τη ζώνη επιρροής της Ευρωπαϊκής Ένωσης, γεγονός που μπορεί να βλάψει την αποτελεσματικότητα μιας ευρωπαϊκής πολιτικής σε θέματα συνδυασμένων μεταφορών.

4.8. Μια νέα προσέγγιση της προβληματικής των μεταφορών, η οποία θα στηρίζεται στις συνδυασμένες μεταφορές θα απαιτήσει την αναδιοργάνωση των αλυσίδων μεταφοράς. Θα υπεισέλθουν νέοι παράγοντες, θα μεταβληθούν οι έννοιες και τα υλικοτεχνικά συστήματα. Θα μεταβληθούν επομένως το επίπεδο και η διάρθρωση του κόστους μεταφοράς. Δεν γνωρίζουμε επακριβώς εάν οι εξελίξεις αυτές θα επηρεάσουν την τιμή κα την ποιότητα των μεταφορών, και επομένως την ανταγωνιστικότητα της Ευρώπης. Άλλωστε θα ήταν χρήσιμο να αξιοποιηθεί η πείρα που αποκτήθηκε με το ισχύον σύστημα συνδυασμένων μεταφορών και να χρησιμοποιηθεί το σύστημα αυτό ως βάση. Πρέπει, επίσης, να υπερβληθούν τα υφιστάμενα εμπόδια, ώστε να καταστούν οι συνδυασμένες μεταφορές αποτελεσματικότερες και ελκυστικότερες.

Βρυξέλλες, 29 Οκτωβρίου 1997.

Ο Πρόεδρος της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Tom JENKINS

() ΕΕ C 19 της 25. 1. 1993, σ. 29 7 ΕΕ C 18 της 22. 1. 1996, σ. 32 7 ΕΕ C 39 της 12. 2. 1996, σ. 100.

() ΕΕ C 39 της 12. 2. 1996, σ. 43.

() ΕΕ C 206 της 7. 7. 1997, σ. 23.

() Και γνωμοδότηση της ΟΚΕ σχετικά με το Πράσινο Βιβλίο «Προς ένα δίκαιο και αποτελεσματικό καθορισμό των τιμών στις μεταφορές. Πολιτικές επιλογές για την εσωτερίκευση των εξωτερικών στοιχείων κόστους των μεταφορών στην Ευρωπαϊκή Ένωση» - ΕΕ C 56 της 24. 2. 1997.