ΓΝΩΜΗ 7/2020

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 287, παράγραφος 4, ΣΛΕΕ)

που συνοδεύει την έκθεση της Επιτροπής σχετικά με την υλοποίηση του Ευρωπαϊκού Ταμείου για τη Βιώσιμη Ανάπτυξη [COM(2020) 224 final]

(2020/C 353/01)

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ

Σημεία Σελίδα Εισαγωγή 1-4 3 Εμβέλεια και χρονοδιάγραμμα της γνώμης του Συνεδρίου 1 3 Η έκθεση υλοποίησης 2 3 Η γνώμη μας 3-4 3 Η έκθεση υλοποίησης δεν ικανοποιεί ορισμένες βασικές απαιτήσεις 5-14 4 Κριτήρια 5-6 4 Η έκθεση υλοποίησης αποτελεί προϊόν περιορισμένης αποτίμησης και όχι ολοκληρωμένης αξιολόγησης 7-10 4 Οι επιχειρησιακές διαδικασίες του ΕΤΒΑ δεν υποβλήθηκαν σε επανεξέταση 11-12 4 Η έκθεση υλοποίησης δημοσιεύθηκε με καθυστέρηση 13-14 5 Η αρχική λειτουργία, η διαχείριση και η αποτελεσματικότητα του ΕΤΒΑ δεν αξιολογήθηκαν πλήρως 15-49 5 Λίγα είναι τα διαθέσιμα στοιχεία σχετικά με την προσθετικότητα και διάφορες άλλες πτυχές της αποτελεσματικότητας 15-35 5 Κριτήρια 15-16 5 Η ικανότητα του ΕΤΒΑ να κινητοποιεί πρόσθετες επενδύσεις ενδεχομένως να έχει υπερεκτιμηθεί 17-20 6 Η έκθεση υλοποίησης δεν περιλαμβάνει στοιχεία σχετικά με τις επιδόσεις του ΕΤΒΑ όσον αφορά την προσέλκυση χρηματοδότησης από τον ιδιωτικό τομέα 21-22 7 Τα συμπεράσματα της έκθεσης υλοποίησης σχετικά με τη μη χρηματοδοτική προσθετικότητα και τις επιδόσεις του ΕΤΒΑ ως προς τη δημιουργία καινοτόμων προϊόντων βασίζονται ουσιαστικά σε προβλέψεις 23-26 7 Δεδομένου ότι η υλοποίηση του ΕΤΒΑ βρίσκεται ακόμη σε πρώιμο στάδιο, δεν είναι δυνατόν να αξιολογηθεί η μέχρι στιγμής συμβολή του στην επίτευξη των ΣΒΑ ή στην αντιμετώπιση των βαθύτερων αιτίων της μετανάστευσης 27-32 8 Στην έκθεση υλοποίησης δεν αιτιολογούνται οι αποκλίσεις του πραγματικού ρυθμού της υλοποίησης από τις προθεσμίες που ορίζει ο κανονισμός ΕΤΒΑ 33-35 8 Ορισμένα προβλήματα συνδεόμενα με τη λειτουργία και τη διαχείριση του ΕΤΒΑ δεν αποτυπώνονται επαρκώς στην έκθεση υλοποίησης 36-49 9 Κριτήρια 36-37 9 Ο ανεπίσημος στρατηγικός προσανατολισμός υπονομεύει τη διαφάνεια 38-41 9 Στο τρέχον χαρτοφυλάκιο προγραμμάτων δεν αποτυπώνεται η πρόθεση διασφάλισης μιας διαφοροποιημένης θεματικής κάλυψης 42-44 10 Τα εργαλεία εκτίμησης του κινδύνου στο πλαίσιο του καθορισμού της τιμής των εγγυήσεων χρειάζονται βελτίωση 45-49 10 Πρόσθετοι προβληματισμοί σχετικά με το πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης του ΕΤΒΑ 50-62 11 Κριτήρια 50-53 11 Η πρόταση για τη δημιουργία του ΕΤΒΑ δεν συνοδευόταν από εκτίμηση επιπτώσεων 54-55 12 Η χρήση και η λειτουργία του Ταμείου Εγγυήσεων του ΕΤΒΑ δεν έχουν αξιολογηθεί ακόμη 56-58 12 Αδυναμίες στο πλαίσιο αποτελεσμάτων 59-62 13 Συμπεράσματα 63-68 13

ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ,

Έχοντας υπόψη τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και ιδίως το άρθρο 287, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο,

Έχοντας υπόψη τον κανονισμό (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 2018/1046 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 18ης Ιουλίου 2018, σχετικά με τους δημοσιονομικούς κανόνες που εφαρμόζονται στον γενικό προϋπολογισμό της Ένωσης (1),

Έχοντας υπόψη τον κανονισμό (ΕΕ) 2017/1601 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Σεπτεμβρίου 2017, για τη θέσπιση του Ευρωπαϊκού Ταμείου για τη Βιώσιμη Ανάπτυξη (ΕΤΒΑ), της εγγύησης του ΕΤΒΑ και του Ταμείου Εγγυήσεων του ΕΤΒΑ (2) (εφεξής «ο κανονισμός ΕΤΒΑ»), ιδίως το άρθρο 17, παράγραφοι 1 και 2,

Έχοντας υπόψη την έκθεση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με την υλοποίηση του Ευρωπαϊκού Ταμείου για τη Βιώσιμη Ανάπτυξη (3), σύμφωνα με το άρθρο 17, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΒΑ,

Εκτιμώντας ότι, σύμφωνα με το άρθρο 17, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού ΕΤΒΑ, η έκθεση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με την αρχική λειτουργία του ΕΤΒΑ, τη διαχείρισή του και την αποτελεσματική συμβολή του στον σκοπό και τους στόχους του κανονισμού ΕΤΒΑ, καθώς και η έκθεση αξιολόγησης της Επιτροπής σχετικά με το Ταμείο Εγγυήσεων του ΕΤΒΑ, συνοδεύονται από γνώμη του Ελεγκτικού Συνεδρίου,

ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΕ ΩΣ ΑΚΟΛΟΥΘΩΣ:

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Εμβέλεια και χρονοδιάγραμμα της γνώμης του Συνεδρίου

1. Στις 28 Μαΐου 2020, η Επιτροπή υπέβαλε νομοθετική πρόταση ( 4 ) για την τροποποίηση του ισχύοντος κανονισμού ΕΤΒΑ, με σκοπό την παράταση της λειτουργίας του Ταμείου, τη διεύρυνση του γεωγραφικού πεδίου εφαρμογής του και την αύξηση του ποσού της προβλεπόμενης εγγύησης της ΕΕ. Στις 2 Ιουνίου 2020, η Επιτροπή δημοσίευσε έκθεση σχετικά με την υλοποίηση του ΕΤΒΑ, σύμφωνα με το άρθρο 17, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΒΑ (εφεξής «η έκθεση υλοποίησης») ( 5 ) . Η έκθεση αυτή συνοδευόταν από ανεξάρτητη έκθεση υλοποίησης (εφεξής «η έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης») σχετικά με το ΕΤΒΑ και το Ταμείο Εγγυήσεων του ΕΤΒΑ, της 14ης Ιανουαρίου 2020, την οποία η Επιτροπή δημοσίευσε στον ιστότοπό της στις 4 Ιουνίου 2020 ( 6 ) . Στην έκτακτη σύνοδό του της 17ης, 18ης, 19ης, 20ής και 21ης Ιουλίου 2020, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο αποφάσισε ότι δεν θα υπάρξει αλλαγή στο πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο (ΠΔΠ) της περιόδου 2014-2020 ( 7 ) . Ενώπιον αυτών των εξελίξεων, αποφασίσαμε να εστιάσουμε τη γνώμη μας στην έκθεση υλοποίησης, χωρίς περαιτέρω αναφορά στη νομοθετική πρόταση της Επιτροπής.

Η έκθεση υλοποίησης

2. Το άρθρο 17, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΒΑ ορίζει ότι η Επιτροπή οφείλει να αξιολογεί «την αρχική λειτουργία του ΕΤΒΑ, τη διαχείρισή του και την αποτελεσματική συμβολή του στον σκοπό και τους στόχους του [εν λόγω] κανονισμού». Κάνοντας μνεία αυτής της κανονιστικής διάταξης, η έκθεση υλοποίησης της Επιτροπής αυτοπροσδιορίζεται ως μια «αρχική αξιολόγηση των βασικών σχετικών κριτηρίων, δηλαδή της συνάφειας, της αποδοτικότητας, της αποτελεσματικότητας, της συνοχής και της προστιθέμενης αξίας».

Η γνώμη μας

3. Η παρούσα γνώμη διαρθρώνεται γύρω από τους προβληματισμούς μας που αφορούν τα εξής: — κατά πόσον η έκθεση υλοποίησης ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις του άρθρου 17, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΒΑ, — κατά πόσον η έκθεση υλοποίησης εξυπηρετεί τον σκοπό της αξιολόγησης της αρχικής λειτουργίας του ΕΤΒΑ, της διαχείρισής του και της αποτελεσματικότητάς του, — κατά πόσον το ΕΤΒΑ διαθέτει ολοκληρωμένο πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης.

4. Η γνώμη μας δεν καταρτίστηκε βάσει των ίδιων διαδικασιών που θα εφαρμόζαμε για την κατάρτιση ειδικής έκθεσης.

Η ΕΚΘΕΣΗ ΥΛΟΠΟΙΗΣΗΣ ΔΕΝ ΙΚΑΝΟΠΟΙΕΙ ΟΡΙΣΜΕΝΕΣ ΒΑΣΙΚΕΣ ΑΠΑΙΤΗΣΕΙΣ

Κριτήρια

5. Το άρθρο 17, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΒΑ απαιτεί από την Επιτροπή να αξιολογήσει την αρχική λειτουργία του ΕΤΒΑ, τη διαχείρισή του και την αποτελεσματική συμβολή του στον σκοπό και στους στόχους του υπό εξέταση κανονισμού έως τις 31 Δεκεμβρίου 2019, και να υποβάλει την έκθεση αξιολόγησής της, που θα περιέχει ανεξάρτητη εξωτερική αξιολόγηση της εφαρμογής του κανονισμού, στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο.

6. Στις κατευθυντήριες γραμμές για τη βελτίωση της νομοθεσίας προβλέπεται ότι, για τη διενέργεια των αξιολογήσεων, πρέπει να ακολουθείται σαφώς καθορισμένη και άρτια μεθοδολογία, η οποία θα αποβλέπει στην εξαγωγή αντικειμενικών συμπερασμάτων. Κατ’ ελάχιστον, στο πλαίσιο των αξιολογήσεων πρέπει να εκτιμάται η αποτελεσματικότητα, η αποδοτικότητα, η συνάφεια, η συνοχή και η προστιθέμενη αξία της ΕΕ ή να αναλύονται οι λόγοι για τους οποίους δεν γίνεται κάτι τέτοιο ( 8 )

Η έκθεση υλοποίησης αποτελεί προϊόν περιορισμένης αποτίμησης και όχι ολοκληρωμένης αξιολόγησης

7. Μολονότι η έκθεση υλοποίησης παραπέμπει στο άρθρο 17, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΒΑ, η Επιτροπή δεν την περιγράφει ως έκθεση αξιολόγησης. Η έκθεση υλοποίησης παρέχει την από μέρους της Επιτροπής αποτίμηση της αρχικής λειτουργίας του ΕΤΒΑ, της διαχείρισής του και της συμβολής του στον σκοπό και τους στόχους του κανονισμού ΕΤΒΑ. Βασίζεται σε ανεξάρτητη αξιολόγηση που πραγματοποιήθηκε από εξωτερικούς συμβούλους (Σ.τ.Μ.: Για όλους ορολογικής συνέπειας με την ελληνική μετάφραση της έκθεσης υλοποίησης της Επιτροπής, διατηρείται στην παρούσα γνώμη ο όρος «ανεξάρτητη αξιολόγηση» ως απόδοση της αποτίμησης που πραγματοποίησαν οι εξωτερικοί σύμβουλοι)

8. Η διαφορά μεταξύ αξιολόγησης και αποτίμησης περιγράφεται ως εξής στις κατευθυντήριες γραμμές για τη βελτίωση της νομοθεσίας: «Η αξιολόγηση είναι κάτι περισσότερο από μια αποτίμηση του τι έχει συμβεί, καθώς εξετάζει τους λόγους για τους οποίους συνέβη κάτι (τον ρόλο της παρέμβασης της ΕΕ) και, στο μέτρο του δυνατού, πόσο σημαντική είναι η μεταβολή που επήλθε ως συνέπεια. Σκοπός της είναι να εστιάζει στην ευρύτερη προοπτική και να παρέχει μια ανεξάρτητη και αντικειμενική κρίση της κατάστασης επί τη βάσει των διαθέσιμων στοιχείων» ( 9 )

9. Στην έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης διευκρινίζεται ότι, καίτοι η μεθοδολογία και η δομή που χρησιμοποιήθηκε ακολούθησε την προσέγγιση που χρησιμοποιείται για τις αξιολογήσεις, αυτή πρέπει να θεωρείται αποτίμηση και όχι αξιολόγηση του ΕΤΒΑ. Και αυτό διότι, σύμφωνα με την έκθεση, το ΕΤΒΑ μόλις είχε αρχίσει να αναπτύσσει μια κάποια δραστηριότητα και επίσης διότι μια αποτίμηση, συγκρινόμενη με μια συνήθη αξιολόγηση, χρειάζεται ενίοτε να έχει περισσότερο υποκειμενικό και ενδεικτικό χαρακτήρα ( 10 )

10. Παρά ταύτα, στην έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης οι σύμβουλοι επισήμαιναν ότι οι εργασίες τους προσέκρουσαν σε διάφορους περιορισμούς: — το έργο ανελήφθη προς εκτέλεση από μια μικρή ομάδα και με περιορισμένο προϋπολογισμό· — δεν πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις σε αντιπροσωπείες της ΕΕ ή σε έργα που λάμβαναν στήριξη από το ΕΤΒΑ· αντ’ αυτών, πραγματοποιήθηκαν τηλεφωνικές συνεντεύξεις και ανταλλαγές απόψεων με υπαλλήλους των αντιπροσωπειών της ΕΕ· — λίγα από τα έργα που είχαν εγκριθεί να επιχορηγηθούν με συνδυασμό μέσων είχαν σημειώσει σημαντική πρόοδο ως προς την υλοποίησή τους και, στο τέλος της περιόδου ανάθεσης, 25 από τα 28 εγκεκριμένα προγράμματα εγγυήσεων βρίσκονταν είτε υπό υπογραφή είτε σε κατάσταση προσχεδίου. Λόγω των ανωτέρω περιορισμών, οι εξωτερικοί σύμβουλοι βασίστηκαν σε μεγάλο βαθμό σε συνεντεύξεις, σε ορισμένες δε περιπτώσεις δεν υπήρχαν αδιάσειστα αποδεικτικά στοιχεία (11).

Οι επιχειρησιακές διαδικασίες του ΕΤΒΑ δεν υποβλήθηκαν σε επανεξέταση

11. Στην έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης επισημαίνεται ότι το επιχειρησιακό σχέδιο στρατηγικής του ΕΤΒΑ απαιτεί λεπτομερέστερη επανεξέταση από αυτήν που πραγματοποιήθηκε στο πλαίσιο της συγκεκριμένης έκθεσης. Συνεπώς, συνιστάται η διενέργεια επανεξέτασης, η οποία να καλύπτει τις επιχειρησιακές διαδικασίες, τους ρόλους και τις αρμοδιότητες τόσο των κεντρικών υπηρεσιών όσο και των αντιπροσωπειών της ΕΕ, τις ικανότητες, τις δεξιότητες και την κατάρτιση του προσωπικού τους και τη διαχείριση της γνώσης τους ( 12 ) . Στην έκθεση υλοποίησης της Επιτροπής επικροτείται η σύσταση που διατυπώνεται στην εξωτερική αξιολόγηση και σύμφωνα με την οποία οι επιχειρησιακές διαδικασίες πρέπει υποβάλλονται σε επανεξέταση, προτείνεται δε αυτή να ενταχθεί στην εν εξελίξει επανεξέταση της νέας χρηματοοικονομικής αρχιτεκτονικής που θα αναπτυχθεί για το ΕΤΒΑ+, το προτεινόμενο διάδοχο ταμείο του ΕΤΒΑ ( 13 )

12. Θεωρούμε ότι η επανεξέταση των επιχειρησιακών διαδικασιών του ΕΤΒΑ αποτελεί ουσιώδη παράμετρο της αξιολόγησης της αρχικής λειτουργίας και της διαχείρισης του ΕΤΒΑ, στοιχείο που λείπει από την έκθεση υλοποίησης.

Η έκθεση υλοποίησης δημοσιεύθηκε με καθυστέρηση

13. Τόσο η έκθεση υλοποίησης ( 14 ) όσο και η εξωτερική αξιολόγηση κάλυπταν την περίοδο από 1ης Ιανουαρίου 2017 έως το τέλος Σεπτεμβρίου 2019. Μια πρώτη εκδοχή της έκθεσης εξωτερικής αξιολόγησης υποβλήθηκε στην Επιτροπή στις 15 Νοεμβρίου 2019 ( 15 ) , ενώ η τελική έκθεση, με ημερομηνία 14 Ιανουαρίου 2020, δημοσιεύθηκε στις 4 Ιουνίου 2020 ( 16 )

14. Η έκθεση υλοποίησης της Επιτροπής, η οποία βασίζεται στα αποτελέσματα της εξωτερικής αξιολόγησης, δημοσιεύθηκε στις 2 Ιουνίου 2020, οκτώ μήνες μετά το πέρας της περιόδου που κάλυπτε η εξωτερική αξιολόγηση και πέντε μήνες μετά την πάροδο της προθεσμίας που ορίζεται στο άρθρο 17, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΒΑ για την αξιολόγηση της Επιτροπής.

Η ΑΡΧΙΚΗ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΑ, Η ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΚΑΙ Η ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑ ΤΟΥ ΕΤΒΑ ΔΕΝ ΑΞΙΟΛΟΓΗΘΗΚΑΝ ΠΛΗΡΩΣ

Λίγα είναι τα διαθέσιμα στοιχεία σχετικά με την προσθετικότητα και διάφορες άλλες πτυχές της αποτελεσματικότητας

Κριτήρια

15. Ο ίδιος ο κανονισμός ΕΤΒΑ περιλαμβάνει τα ακόλουθα όσον αφορά τους στόχους του ΕΤΒΑ: «Σκοπός του ΕΤΒΑ […] είναι η στήριξη επενδύσεων και η βελτίωση της πρόσβασης στη χρηματοδότηση, πρωτίστως στην Αφρική και την Ευρωπαϊκή Γειτονία, για την προώθηση της βιώσιμης και χωρίς αποκλεισμούς οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης και της κοινωνικοοικονομικής ανθεκτικότητας των χωρών εταίρων […] με ιδιαίτερη έμφαση στη βιώσιμη και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξη, τη δημιουργία αξιοπρεπών θέσεων εργασίας, την ισότητα των φύλων και τη χειραφέτηση των γυναικών και των νέων, και τους κοινωνικοοικονομικούς τομείς και τις πολύ μικρές, μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις, συμβάλλοντας παράλληλα στη μεγιστοποίηση της προσθετικότητας, στη δημιουργία καινοτόμων προϊόντων και στην κινητοποίηση κεφαλαίων του ιδιωτικού τομέα» (17). «“Προσθετικότητα” είναι η αρχή που διασφαλίζει ότι η στήριξη της εγγύησης του ΕΤΒΑ συμβάλλει στη βιώσιμη ανάπτυξη μέσω δραστηριοτήτων οι οποίες δεν θα ήταν δυνατό να υλοποιηθούν χωρίς την εγγύηση του ΕΤΒΑ, ή οι οποίες οδηγούν στην επίτευξη θετικών αποτελεσμάτων πιο φιλόδοξων και ευρύτερων σε σχέση με αυτά που θα μπορούσαν να επιτευχθούν χωρίς τη στήριξη του ΕΤΒΑ. Η προσθετικότητα αφορά επίσης την προσέλκυση χρηματοδότησης από τον ιδιωτικό τομέα και την αντιμετώπιση των ανεπαρκειών της αγοράς ή μη ικανοποιητικών επενδυτικών συνθηκών, καθώς και τη βελτίωση της ποιότητας, της βιωσιμότητας, του αντίκτυπου και της κλίμακας μιας επένδυσης. Η αρχή διασφαλίζει επίσης ότι οι δραστηριότητες που καλύπτονται από εγγύηση του ΕΤΒΑ δεν υποκαθιστούν τη στήριξη εκ μέρους ενός κράτους μέλους, την ιδιωτική χρηματοδότηση ή άλλη ενωσιακή ή διεθνή χρηματοδοτική παρέμβαση, και αποφεύγουν τον παραγκωνισμό άλλων δημόσιων ή ιδιωτικών επενδύσεων. […]» (18). «Το ΕΤΒΑ καθοδηγείται από τους στόχους της εξωτερικής δράσης της Ένωσης, όπως καθορίζονται στο άρθρο 21 ΣΕΕ και της πολιτικής της Ένωσης στον τομέα της αναπτυξιακής συνεργασίας της Ένωσης, όπως καθορίζονται στο άρθρο 208 ΣΛΕΕ, καθώς και τις διεθνώς συμφωνημένες αρχές για την αποτελεσματικότητα της ανάπτυξης. Το ΕΤΒΑ συμβάλλει στην επίτευξη των στόχων βιώσιμης ανάπτυξης του Θεματολογίου του 2030, ιδίως στην εξάλειψη της φτώχειας, καθώς και στην υλοποίηση της Ευρωπαϊκής Πολιτικής Γειτονίας, ώστε με τον τρόπο αυτό να αντιμετωπιστούν τα συγκεκριμένα κοινωνικοοικονομικά βαθύτερα αίτια της μετανάστευσης, να υποβοηθηθεί η βιώσιμη επανένταξη των μεταναστών που επιστρέφουν στις χώρες καταγωγής τους, και παράλληλα να ενισχυθούν οι κοινότητες διέλευσης και υποδοχής» (19). «Το ΕΤΒΑ συμβάλλει στην εφαρμογή της Συμφωνίας του Παρισιού, στοχεύοντας μεταξύ άλλων, σε επενδύσεις σε τομείς που προωθούν τον μετριασμό της κλιματικής αλλαγής και την προσαρμογή σε αυτήν» (20).

16. Επιπλέον, στην αιτιολογική έκθεση του κανονισμού ΕΤΒΑ αναφέρονται τα εξής: «Προκειμένου να εκπληρωθούν οι πολιτικές δεσμεύσεις της Ένωσης όσον αφορά τη δράση για το κλίμα, τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας και την αποδοτική χρήση των πόρων, τουλάχιστον το 28 % της χρηματοδότησης που διατίθεται βάσει της εγγύησης του ΕΤΒΑ θα πρέπει να κατευθύνεται σε επενδύσεις σχετικές με τους εν λόγω τομείς» (21).

Η ικανότητα του ΕΤΒΑ να κινητοποιεί πρόσθετες επενδύσεις ενδεχομένως να έχει υπερεκτιμηθεί

17. Στη γνώμη 2/2016 επισημαίναμε ότι δεν είναι εύκολο να προσδιοριστούν τα ποσά που κινητοποιούν οι δημόσιες επενδύσεις ( 22 ) . Η Επιτροπή Αναπτυξιακής Βοήθειας του ΟΟΣΑ έχει προτείνει μια μέθοδο ( 23 ) ( 24 ) απομόνωσης της συμβολής των δημόσιων επενδύσεων στην κινητοποίηση πρόσθετων κεφαλαίων. Τα κύρια στοιχεία συνοψίζονται κατωτέρω: — Εάν για την εξασφάλιση δανείου που χρηματοδοτεί κάποιο έργο χρησιμοποιείται δημόσια χρηματοδότηση, το ποσό του εγγυημένου δανείου θεωρείται ότι έχει κινητοποιηθεί με τη χρήση της δημόσιας χρηματοδότησης. Τυχόν πρόσθετη χρηματοδότηση, πέραν του δανείου, δεν θεωρείται ότι δεν έχει μοχλευθεί από την εγγύηση. — Εάν η δημόσια χρηματοδότηση χρησιμοποιείται ως μέρος δανείου που έχει χορηγηθεί από περισσότερα μέρη – κοινοπρακτικό δάνειο – οι εισφορές κάθε δανειστή λαμβάνονται υπόψη κατ’ αναλογία. Άλλως ειπείν, αντί να θεωρείται ότι το συνολικό κινητοποιηθέν ποσό οφείλεται στη δημόσια χρηματοδότηση, αναγνωρίζεται η εισφορά των άλλων μερών. — Στις επενδύσεις μετοχικού κεφαλαίου, το ποσό που εκλαμβάνεται ότι έχει κινητοποιηθεί από τη δημόσια χρηματοδότηση αποκλείει τυχόν προηγούμενες επενδύσεις. Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες σε μια επένδυση έχουν συμμετάσχει περισσότεροι δημόσιοι φορείς, τα ποσά που κινητοποιούνται από τον ιδιωτικό τομέα αποδίδονται σε καθέναν από τους φορείς αυτούς κατ’ αναλογία.

18. Ο δημοσιονομικός κανονισμός ορίζει το αποτέλεσμα μόχλευσης ως «το ποσό της επιστρεπτέας χρηματοδότησης που παρέχεται σε επιλέξιμους τελικούς δικαιούχους διαιρούμενο με το ποσό της συνεισφοράς της Ένωσης» ( 25 ) . Στην ειδική έκθεσή μας 19/2016 επισημαίναμε ότι ο δείκτης των πρόσθετων επενδύσεων που κινητοποιούνται χάρη στα χρηματοδοτικά μέσα ενδέχεται να έχει υπερεκτιμηθεί, δεδομένου ότι οι πηγές χρηματοδότησης που προσελκύει ένα έργο δεν είναι όλες απόρροια της συνεισφοράς της ΕΕ ( 26 ) . Στην ειδική έκθεσή μας 16/2014 παρατηρούσαμε ότι «για 15 από τα 30 έργα [με συνδυασμό επιχορηγήσεων] που εξέτασε το Συνέδριο, δεν κατέστη δυνατό να καταδειχθεί με πειστικά επιχειρήματα ότι ήταν αναγκαία η επιχορήγηση για τη σύναψη του δανείου […]. Σε ορισμένες περιπτώσεις μάλιστα υπήρχαν ενδείξεις ότι οι επενδύσεις θα είχαν πραγματοποιηθεί και ελλείψει της επιχορήγησης» ( 27 )

19. Η έκθεση υλοποίησης καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το ΕΤΒΑ προσελκύει σημαντικά ποσά από άλλες πηγές χρηματοδότησης, περιλαμβανομένης της συγχρηματοδότησης από τον ιδιωτικό τομέα ( 28 ) , και εξασφαλίζει «χρηματοδοτική προσθετικότητα» ( 29 ) . Στην έκθεση περιγράφεται ο βαθμός στον οποίο το ΕΤΒΑ κινητοποιεί πρόσθετα κεφάλαια και αναφέρεται στη «μέση χρηματοδοτική μόχλευση», η οποία υπολογίζεται στην έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης. Το αριθμητικό αυτό στοιχείο υπολογίζεται διαιρώντας το συνολικό ποσό των συνδυαστικών επιχορηγήσεων και των εγγυήσεων που εγκρίνονται στο πλαίσιο του ΕΤΒΑ με το συνολικό ποσό των επενδύσεων από άλλες πηγές, για όλες τις δραστηριότητες που υποστηρίζονται από το Ταμείο. Επί τη βάσει των στοιχείων για το ΕΤΒΑ που ήταν διαθέσιμα τον Σεπτέμβριο του 2019, η εξωτερική αξιολόγηση υπολόγισε μέση χρηματοδοτική μόχλευση της τάξης του 10,04 ( 30 ) . Σύμφωνα με την έκθεση υλοποίησης, αυτό «αποδεικνύει την αποτελεσματικότητα του μοντέλου του ΕΤΒΑ στην προσέλκυση περισσότερων κεφαλαίων» ( 31 )

20. Θεωρούμε ότι το αριθμητικό στοιχείο περί μόχλευσης που αναφέρεται στην έκθεση υλοποίησης ως δείκτης της ικανότητας του ΕΤΒΑ να κινητοποιεί πρόσθετες επενδύσεις δεν είναι αρκετά αξιόπιστο και ενδεχομένως να έχει υπερεκτιμηθεί. Ειδικότερα, επηρεάζεται από τα ακόλουθα: — Η εκτίμηση της μόχλευσης του ΕΤΒΑ απορρέει από έναν υπερβολικά φιλόδοξο υπολογισμό βασιζόμενο στην παραδοχή ότι δεν θα υπήρχε καμία επένδυση χωρίς το ΕΤΒΑ (32). — Όλα τα στοιχεία που χρησιμοποιήθηκαν για τον υπολογισμό της μέσης χρηματοδοτικής μόχλευσης προέρχονταν από τη ΓΔ DEVCO (33)· δεν είναι σαφές σε ποιο βαθμό τα στοιχεία αυτά επαληθεύθηκαν ανεξάρτητα από τους συμβούλους που ανέλαβαν την εξωτερική αξιολόγηση. — Μολονότι η έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης κρίνει ότι είναι «πιθανόν» η στήριξη από το ΕΤΒΑ να ήταν καθοριστική για το υποτιθέμενο ύψος της μόχλευσης, υπό την έννοια ότι οι δραστηριότητες που υποστηρίζονται από το ΕΤΒΑ δεν θα είχαν πραγματοποιηθεί χωρίς τη στήριξή του, αναγνωρίζει ότι το αντίθετο δεν είναι δυνατόν να αποδειχθεί (34).

Η έκθεση υλοποίησης δεν περιλαμβάνει στοιχεία σχετικά με τις επιδόσεις του ΕΤΒΑ όσον αφορά την προσέλκυση χρηματοδότησης από τον ιδιωτικό τομέα

21. Η κινητοποίηση επενδύσεων για περαιτέρω χρηματοδότηση από τον ιδιωτικό τομέα είναι ένας από τους βασικούς στόχους του ΕΤΒΑ. Εντούτοις, μολονότι η έκθεση υλοποίησης καταλήγει ότι το ΕΤΒΑ προσελκύει σημαντικά ποσά πρόσθετης χρηματοδότησης, περιλαμβανομένης της συγχρηματοδότησης από τον ιδιωτικό τομέα (βλέπε σημεία 17 έως 20), δεν περιέχει συγκεκριμένα συμπεράσματα ή πληροφορίες σχετικά με τις επιδόσεις του από την άποψη της συγκεκριμένης κινητοποίησης ιδιωτικών κεφαλαίων.

22. Η έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης περιλαμβάνει περισσότερα στοιχεία αναφορικά με τις επιδόσεις του από την άποψη της κινητοποίησης κεφαλαίων από τον ιδιωτικό τομέα. Η έκθεση αναφέρεται σε «αμιγώς» ιδιωτικά κεφάλαια, σε αντίθεση με τους πόρους που προέρχονται από τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα και οι οποίοι, σύμφωνα πάντα με την έκθεση, θα μπορούσαν να χαρακτηριστούν ως ιδιωτικοί, λαμβανομένων υπόψη των μειζόνων προγραμμάτων των ιδρυμάτων αυτών για την έκδοση ομολόγων στις χρηματαγορές. Συγκεκριμένα, στην έκθεση επισημαίνεται ότι το μερίδιο των «αμιγώς» ιδιωτικών κεφαλαίων έναντι των συνδυαστικών επιχορηγήσεων έτεινε να είναι σχετικά μικρό. Στην υποσαχάρια Αφρική, λόγου χάριν, το μερίδιο αυτό ως ποσοστό ήταν περί το 5-10 % των συνολικών λοιπών κεφαλαίων ( 35 ) . Παρατηρείται επίσης ότι οι εγγυήσεις θα μπορούσαν δυνητικά να κινητοποιήσουν πολύ περισσότερα «αμιγώς» ιδιωτικά κεφάλαια, αν και αυτό παραμένει απλώς μια υπόθεση ( 36 ) . Από την άποψη αυτή, στην έκθεση συνιστάται ο ιδιωτικός τομέας να υποδιαιρεθεί περαιτέρω σε υποκατηγορίες και να αναπτυχθούν ειδικά προσαρμοσμένες δέσμες μέτρων για τη μείωση των κινδύνων, οι οποίες θα απευθύνονται σε συγκεκριμένες ομάδες επενδυτών ( 37 ) . Στην έκθεση υλοποίησης, η Επιτροπή αποδέχεται αυτές τις συστάσεις ( 38 )

Τα συμπεράσματα της έκθεσης υλοποίησης σχετικά με τη μη χρηματοδοτική προσθετικότητα και τις επιδόσεις του ΕΤΒΑ ως προς τη δημιουργία καινοτόμων προϊόντων βασίζονται ουσιαστικά σε προβλέψεις

23. Αναφερόμενη στην έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης, η έκθεση υλοποίησης καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η προσθετικότητα σε επίπεδο έργων φαίνεται να είναι σημαντική και να τεκμηριώνεται από άποψη ποιότητας, ωστόσο σπάνια ποσοτικοποιείται ( 39 ) . Εντούτοις, λεπτομερέστερα στοιχεία στην έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης υποδηλώνουν ότι το συμπέρασμα αυτό απορρέει ουσιαστικά από έρευνα στις εκ των προτέρων πληροφορίες που περιέχονται σε ορισμένα δελτία έργων. Βάσει της έρευνας αυτής, στην έκθεση επισημαίνεται ότι, αν και τα περισσότερα δελτία έργων υποδεικνύουν θετικό αντίκτυπο σε πολλά από τα κριτήρια προσθετικότητας -στοιχείο που κρίνεται ως πολλά υποσχόμενο- φαίνεται να υπάρχει κάποια σύγχυση μεταξύ της προσθετικότητας που αποφέρουν τα ίδια τα έργα και της προσθετικότητας που εξασφαλίζει η συνεισφορά της ΕΕ σε αυτά ( 40 )

24. Συνεχίζοντας την αναφορά στην έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης, η έκθεση υλοποίησης σημειώνει ότι, σε επίπεδο πολιτικής, υπάρχουν παραδείγματα περιπτώσεων κατά τις οποίες το ΕΤΒΑ στήριξε ή ενίσχυσε αλλαγές πολιτικής ( 41 ) . Το συμπέρασμα αυτό, ωστόσο, δεν θεμελιώνεται με αδιάσειστα στοιχεία, αλλά φαίνεται να βασίζεται σε μια φράση που περιέχει η έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης και η οποία, στην πραγματικότητα, δεν υποστηρίζει αυτό το συμπέρασμα. Η έκθεση αναφέρει ότι «υπάρχουν ορισμένα παραδείγματα, στις περιπτώσεις των οποίων αναμένεται να εξασφαλιστεί προσθετικότητα και σε επίπεδο πολιτικής […] ήτοι κατά τις οποίες το έργο θα οδηγήσει, θα ενισχύσει ή θα διαμορφώσει αλλαγή πολιτικής» ( 42 ) . Ωστόσο, η φράση αυτή δεν αποδεικνύει την ύπαρξη πραγματικών αλλαγών πολιτικής ως αποτέλεσμα του ΕΤΒΑ.

25. Η έκθεση υλοποίησης περιέχει και άλλα, ομοίως μη τεκμηριωμένα, συμπεράσματα σχετικά με τις δυνατότητες του ΕΤΒΑ, ιδίως δε των εγγυήσεων που παρέχει, να δοκιμάζει και να αναπτύσσει νέα χρηματοπιστωτικά προϊόντα ( 43 ) . Πέραν αυτού όμως δεν διευκρινίζεται ούτε καταδεικνύεται πώς αυτό θα επιτευχθεί στην πράξη.

26. Στην έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης επισημαίνεται ότι το ΕΤΒΑ μπορεί να προωθήσει πολλές μορφές καινοτομίας σε επίπεδο έργων, παρατίθεται δε μια σειρά σχετικών παραδειγμάτων ( 44 ) . Ωστόσο, αναφέρεται επίσης ότι όλα αυτά τα παραδείγματα θα ήταν δυνατόν να υλοποιηθούν και με τη χρήση των συνδυαστικών μηχανισμών που προϋπήρχαν της σύστασης του ΕΤΒΑ ( 45 )

Δεδομένου ότι η υλοποίηση του ΕΤΒΑ βρίσκεται ακόμη σε πρώιμο στάδιο, δεν είναι δυνατόν να αξιολογηθεί η μέχρι στιγμής συμβολή του στην επίτευξη των ΣΒΑ ή στην αντιμετώπιση των βαθύτερων αιτίων της μετανάστευσης

27. Στόχος του ΕΤΒΑ είναι, μεταξύ άλλων, να συμβάλλει στην επίτευξη των στόχων βιώσιμης ανάπτυξης (ΣΒΑ). Η έκθεση υλοποίησης καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η προσέγγιση του ΕΤΒΑ χαρακτηρίζεται από υψηλό επίπεδο συνάφειας προς τις απαιτήσεις του «νέου μοντέλου παγκόσμιας αναπτυξιακής χρηματοδότησης με γνώμονα τους ΣΒΑ» και τις επενδυτικές ανάγκες των δύο σχετικών περιοχών (της υποσαχάριας Αφρικής και της Γειτονίας της ΕΕ) ( 46 ) . Συμπερασματικά αναφέρεται επίσης ότι η εστίαση πολιτικής και η δεξαμενή έργων του ΕΤΒΑ εναρμονίζονται σε μεγάλο βαθμό με τις προτεραιότητες και τις τιμές-στόχο των ΣΒΑ ( 47 ) . Εντούτοις, δεν παρέχεται καμία πληροφορία όσον αφορά τυχόν πραγματική συνεισφορά του ΕΤΒΑ στην επίτευξη των ΣΒΑ. Επίσης, στην έκθεση υλοποίησης δεν υπάρχει ιδιαίτερη μνεία στην εξάλειψη της φτώχειας.

28. Το ΕΤΒΑ συγκροτήθηκε επίσης προκειμένου να συμβάλει στην αντιμετώπιση των συγκεκριμένων κοινωνικοοικονομικών βαθύτερων αιτίων της μετανάστευσης, στη διευκόλυνση της βιώσιμης επανένταξης των μεταναστών και στην ενίσχυση των κοινοτήτων διέλευσης και υποδοχής. Στην έκθεση υλοποίησης απλώς αναφέρεται η πρώτη συμφωνία εγγύησης που υπογράφηκε ως καλό παράδειγμα τρόπου αντιμετώπισης των βαθύτερων αιτίων της μετανάστευσης (στη συγκεκριμένη περίπτωση, με την αντιμετώπιση των υψηλών κινδύνων που συνεπάγεται η δανειοδότηση επιχειρηματιών σε υποεξυπηρετούμενες κοινότητες σε χώρες που γειτνιάζουν με την ΕΕ και στην υποσαχάρια Αφρική). Δεν παρατίθεται καμία άλλη ανάλυση, ούτε συνάγονται άλλα συμπεράσματα.

29. Το ΕΤΒΑ προορίζεται επίσης να συμβάλει στην εφαρμογή της Συμφωνίας του Παρισιού, στοχεύοντας σε επενδύσεις σε τομείς που προωθούν τον μετριασμό της κλιματικής αλλαγής και την προσαρμογή σε αυτήν. Η έκθεση υλοποίησης δεν παρέχει καμία συγκεκριμένη πληροφορία επ’ αυτού. Συγκεκριμένα, δεν περιλαμβάνει στοιχεία σχετικά με την πρόοδο προς την επίτευξη του στόχου που ορίζεται για την ελάχιστη χρηματοδότηση από την εγγύηση του ΕΤΒΑ, που χρησιμοποιείται για τη στήριξη έργων που αφορούν τη δράση για το κλίμα, τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας και την αποδοτικότητα των πόρων (βλέπε σημείο 16).

30. Στην έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης επισημαίνεται ότι τα έργα που υποστηρίζονται από το ΕΤΒΑ δεν έχουν προχωρήσει αρκετά ώστε να καταστήσουν δυνατή τη μέτρηση της αποτελεσματικότητάς του, καθώς τα έργα που χρηματοδοτούνται συνδυαστικά βρίσκονται ακόμη σε πρώιμο στάδιο υλοποίησης και τα περισσότερα προγράμματα εγγυήσεων δεν έχουν υπογραφεί ( 48 )

31. Σημειώνουμε ότι ο κανονισμός ΕΤΒΑ τέθηκε σε ισχύ στο τέλος Σεπτεμβρίου 2017. Η πρώτη συμφωνία εγγύησης υπογράφηκε 15 μήνες αργότερα, ήτοι τον Δεκέμβριο του 2018. Το 2018, το επιχειρησιακό συμβούλιο του Εξωτερικού Επενδυτικού Σχεδίου καταμέτρησε 28 πράξεις εγγύησης ( 49 ) . Η προθεσμία που θέτει ο κανονισμός του ΕΤΒΑ για την υπογραφή των συμφωνιών εγγύησης λήγει στις 31 Δεκεμβρίου 2020 ( 50 ) . Ωστόσο, μέχρι τον Απρίλιο του 2020, μόνο επτά συμφωνίες εγγύησης είχαν υπογραφεί με χρηματοπιστωτικά ιδρύματα ( 51 ) . Σύμφωνα με τον κανονισμό ΕΤΒΑ, εντός τεσσάρων ετών από τη σύναψη της σχετικής συμφωνίας εγγύησης, οι επιλέξιμοι ομόλογοι φορείς οφείλουν να συνάψουν συμφωνίες με τους συγχρηματοδοτούντες εταίρους του ιδιωτικού τομέα, τους ενδιάμεσους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς ή τους τελικούς δικαιούχους ( 52 ) . Στις περισσότερες περιπτώσεις, η υλοποίηση του έργου αναμένεται εν συνεχεία να διαρκέσει αρκετά χρόνια.

32. Η υλοποίηση του ΕΤΒΑ βρίσκεται ακόμη σε τόσο πρώιμο στάδιο που δεν επιτρέπει στην Επιτροπή να αξιολογήσει τη μέχρι στιγμής συμβολή του στην επίτευξη των ΣΒΑ ή στην αντιμετώπιση των βαθύτερων αιτίων της μετανάστευσης

Στην έκθεση υλοποίησης δεν αιτιολογούνται οι αποκλίσεις του πραγματικού ρυθμού της υλοποίησης από τις προθεσμίες που ορίζει ο κανονισμός ΕΤΒΑ

33. Η έκθεση υλοποίησης καταλήγει στο συμπέρασμα ότι «συνολικά το ΕΕΣ και το ΕΤΒΑ βρίσκονται σε σωστή πορεία, παρά την ύπαρξη ορισμένων προκλήσεων» ( 53 ) και ότι «η δημιουργία ενός τόσο μεγάλου και καινοτόμου προγράμματος εντός του συγκεκριμένου χρονοδιαγράμματος κρίνεται ταχεία σε σύγκριση με άλλους παρόμοιους μηχανισμούς» ( 54 )

34. Εντούτοις, ο τρέχων ρυθμός υλοποίησης του ΕΤΒΑ, από την άποψη της σύναψης συμφωνιών εγγύησης με χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, φαίνεται να είναι τόσο αργός που δεν επιτρέπει στην Επιτροπή να υπογράψει όλες τις προβλεπόμενες συμφωνίες εγγύησης μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2020, την καταληκτική ημερομηνία της προθεσμίας που ορίζεται στον κανονισμό ΕΤΒΑ (βλέπε σημείο 31) ( 55 ) . Επίσης, υπάρχει μία ακόμη απόκλιση από την απαίτηση που θέτει ο κανονισμός ΕΤΒΑ για εκπόνηση αξιολόγησης μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2019, ήτοι το γεγονός ότι η αξιολόγηση αυτή δεν μπόρεσε να πραγματοποιηθεί λόγω του πρώιμου σταδίου στο οποίο βρίσκεται η υλοποίηση ΕΤΒΑ (βλέπε σημεία 7 έως 10).

35. Η έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης αναφέρεται σε ορισμένα ζητήματα επιχειρησιακής διαχείρισης, τα οποία τέθηκαν κατά τις συνεντεύξεις με υπαλλήλους αντιπροσωπειών της ΕΕ και χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων ( 56 ) και από τα οποία πολλά έχουν προκαλέσει καθυστερήσεις στην υλοποίηση του Ταμείου: — Ο «οριζόντιες απαιτήσεις» της Επιτροπής (57) προκάλεσαν έως και 12μηνη καθυστέρηση στη σύναψη συμβάσεων για επενδυτικά προγράμματα που προτείνονταν να καλυφθούν από την εγγύηση του ΕΤΒΑ. — Οι κύκλοι των έργων σε επίπεδο χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων-εταίρων και σε επίπεδο Επιτροπής δεν συγχρονίζονται πάντοτε, με συνέπεια κάποια έργα να χρειάζεται ενδεχομένως να περιμένουν την επίτευξη κάποιου ορόσημου στο ίδρυμα-εταίρο προκειμένου να συνεχιστούν, γεγονός που προκαλεί καθυστερήσεις. — Πέντε από τα επτά χρηματοπιστωτικά ιδρύματα με τα οποία συνομιλήσαμε ανέφεραν προβλήματα ικανοτήτων: κατά την άποψή τους, η Επιτροπή διαθέτει ελάχιστους ειδικούς επί τραπεζικών θεμάτων και συμβάσεων. Κατά συνέπεια, ορισμένες διαδικασίες ήταν άκρως χρονοβόρες, ιδίως για τα νέα προγράμματα εγγυήσεων.

Ορισμένα προβλήματα συνδεόμενα με τη λειτουργία και τη διαχείριση του ΕΤΒΑ δεν αποτυπώνονται επαρκώς στην έκθεση υλοποίησης

Κριτήρια

36. Σύμφωνα με το άρθρο 17, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΒΑ, η έκθεση αξιολόγησης περιλαμβάνει ανεξάρτητη εξωτερική αξιολόγηση της εφαρμογής του. Η έκθεση υλοποίησης αυτοπροσδιορίζεται ως βασιζόμενη σε ανεξάρτητη εξωτερική αξιολόγηση, η οποία ανατέθηκε σε εξωτερικούς συμβούλους, προκειμένου να διατυπωθεί μια ανεξάρτητη άποψη σχετικά με το αρχικό στάδιο της υλοποίησης του ΕΤΒΑ ( 58 )

37. Η έκθεση υλοποίησης αντλεί πολλά από τα συμπεράσματά της από την έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης. Ωστόσο, θεωρούμε ότι τα ακόλουθα ζητήματα που τίθενται από την έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης και είναι σημαντικά για την αξιολόγηση της αρχικής λειτουργίας και της διαχείρισης του ΕΤΒΑ δεν αποτυπώνονται επαρκώς στην έκθεση υλοποίησης.

Ο ανεπίσημος στρατηγικός προσανατολισμός υπονομεύει τη διαφάνεια

38. Η δομή διακυβέρνησης του ΕΤΒΑ περιλαμβάνει ένα στρατηγικό συμβούλιο. Το συμβούλιο δημιουργήθηκε προκειμένου «[να] παρέχει στήριξη στην Επιτροπή για τον καθορισμό της στρατηγικής καθοδήγησης και των συνολικών επενδυτικών στόχων, καθώς για την εξασφάλιση κατάλληλης και διαφοροποιημένης γεωγραφικής και θεματικής κάλυψης για τα επενδυτικά σκέλη», και για «να στηρίζει τον γενικό συντονισμό, τη συμπληρωματικότητα και τη συνοχή μεταξύ των περιφερειακών επενδυτικών πλατφορμών, μεταξύ των τριών πυλώνων του ΕΕΣ, μεταξύ του ΕΕΣ και των λοιπών προσπαθειών της Ένωσης όσον αφορά τη μετανάστευση και την υλοποίηση του Θεματολογίου του 2030» ( 59 )

39. Σύμφωνα με το άρθρο 5 του κανονισμού ΕΤΒΑ, το στρατηγικό συμβούλιο απαρτίζεται από εκπροσώπους της Επιτροπής και του Ύπατου Εκπροσώπου, όλων των κρατών μελών και της ΕΤΕπ, ενώ η προεδρία του ασκείται από κοινού από την Επιτροπή και τον Ύπατο Εκπρόσωπο ( 60 ) . Συνέρχεται τουλάχιστον δύο φορές τον χρόνο και, εφόσον είναι δυνατόν, εκδίδει τις γνώμες του με συναίνεση. Όταν δεν είναι δυνατόν να επιτευχθεί συναίνεση, εφαρμόζονται τα δικαιώματα ψήφου, όπως αυτά καθορίζονται στον εσωτερικό κανονισμό του στρατηγικού συμβουλίου. Τα πρακτικά και οι ημερήσιες διατάξεις των συνεδριάσεών του δημοσιεύονται ( 61 ) . Ο κανονισμός ΕΤΒΑ αναφέρει ότι «[κ]ατά τη φάση υλοποίησης του ΕΤΒΑ, το στρατηγικό συμβούλιο, το συντομότερο δυνατόν, εγκρίνει και δημοσιεύει κατευθυντήριες γραμμές, στις οποίες περιγράφεται ο τρόπος με τον οποίο διασφαλίζεται η συμμόρφωση των δράσεων του ΕΤΒΑ με τους στόχους και τα κριτήρια επιλεξιμότητας που ορίζονται στο άρθρο 9 [του κανονισμού ΕΤΒΑ]» ( 62 ) . Αυτές αναφέρονται κατωτέρω ως «κατευθυντήριες γραμμές επιλεξιμότητας».

40. Μολονότι η έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η δομή διακυβέρνησης του ΕΤΒΑ διευκολύνει τη διαφανή διαχείριση και τις εταιρικές σχέσεις και ότι συνάδει με τον κανονισμό ΕΤΒΑ ( 63 ) , σημειώνει ότι, κρίνοντας από τα διαθέσιμα πρακτικά, ετησίως πραγματοποιούνταν μόνο μία συνεδρίαση ( 64 )

41. Στο πλαίσιο των εργασιών μας, επισημάναμε ότι η έγκριση των κατευθυντήριων γραμμών επιλεξιμότητας δεν αναφερόταν στα πρακτικά καμίας συνεδρίασης του στρατηγικού συμβουλίου ( 65 ) . Όταν ρωτήσαμε την Επιτροπή σχετικά με αυτές τις κατευθυντήριες γραμμές, μας παρέπεμψαν στα ακόλουθα έγγραφα αναφοράς: — οδηγός του Εξωτερικού Επενδυτικού Σχεδίου, — στρατηγικοί προσανατολισμοί όπως παρουσιάστηκαν και συζητήθηκαν κατά την πρώτη συνεδρίαση του στρατηγικού συμβουλίου, — παρουσίαση και έγκριση των τομέων των επενδυτικών σκελών κατά την πρώτη συνεδρίαση του στρατηγικού συμβουλίου, — κατευθυντήριες γραμμές για τον κίνδυνο της εγγύησης του ΕΤΒΑ, όπως παρουσιάστηκαν στο πρώτο επιχειρησιακό συμβούλιο, συνοδευόμενες από έγγραφη γνώμη της ΕΤΕπ, σύμφωνα με το άρθρο 9, παράγραφος 4, του κανονισμού ΕΤΒΑ, — απόφαση για τα επενδυτικά σκέλη, — πρακτικά των συνεδριάσεων του επιχειρησιακού συμβουλίου. Μολονότι ορισμένα από τα έγγραφα αυτά όντως παρέχουν ορισμένες κατευθύνσεις που εξασφαλίζουν ότι οι πράξεις του ΕΤΒΑ ανταποκρίνονται στους στόχους και στα κριτήρια επιλεξιμότητας που καθορίζονται στο άρθρο 9 του κανονισμού ΕΤΒΑ, από τα ίδια τα πρακτικά των συνεδριάσεων του στρατηγικού συμβουλίου δεν είναι σαφές κατά πόσον κάποια είχαν εγκριθεί επισήμως. Επιπλέον, πολλά από αυτά δεν είχαν δημοσιευθεί.

Στο τρέχον χαρτοφυλάκιο προγραμμάτων δεν αποτυπώνεται η πρόθεση διασφάλισης μιας διαφοροποιημένης θεματικής κάλυψης

42. Το στρατηγικό συμβούλιο του ΕΤΒΑ «[…] παρέχει επίσης στήριξη στην Επιτροπή για τον καθορισμό των συνολικών επενδυτικών στόχων όσον αφορά τη χρήση της εγγύησης του ΕΤΒΑ, καθώς και την παρακολούθηση μιας κατάλληλης και διαφοροποιημένης γεωγραφικής και θεματικής κάλυψης για τα επενδυτικά σκέλη, δίνοντας παράλληλα ιδιαίτερη προσοχή στις χώρες που πλήττονται από αστάθεια ή συγκρούσεις, τις ΛΑΧ [λιγότερο ανεπτυγμένες χώρες] και τις υπερχρεωμένες φτωχές χώρες» ( 66 )

43. Στην έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης αναφέρεται ότι το χαρτοφυλάκιο των προγραμμάτων που υποστηρίζει το ΕΤΒΑ ήταν συγκεντρωμένο σε περιορισμένο αριθμό τομέων και ΣΒΑ. Στο συγκεκριμένο παράδειγμα της Αφρικανικής Επενδυτικής Πλατφόρμας (African Investment Platform), σχεδόν το 80 % των συνδυαστικών επιχορηγήσεων στην υποσαχάρια Αφρική διατέθηκε για έργα υποδομών, ενώ μόνο μικρά ποσά διατέθηκαν σε άλλους τομείς, όπως η ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα, η τεχνολογία της πληροφορίας και των επικοινωνιών, η γεωργία, η δασοκομία και η αστική ανάπτυξη ( 67 ) . Η εξωτερική αξιολόγηση συνιστά η διαχείριση του χαρτοφυλακίου του ΕΤΒΑ να δίνει μεγαλύτερη έμφαση σε άλλους τομείς των ΣΒΑ, όπως η ψηφιοποίηση, οι βιώσιμες πόλεις και η γεωργία ( 68 )

44. ( 70 ). Η έκθεση υλοποίησης κάνει δεκτή αυτή τη σύσταση, θεωρεί ωστόσο ότι, δημιουργώντας συγκεκριμένα σκέλη για τη γεωργία, την ψηφιοποίηση και τις βιώσιμες πόλεις στο πλαίσιο της εγγύησης του ΕΤΒΑ, η Επιτροπή έχει κάνει ένα σημαντικό βήμα προς την κατεύθυνση της ενθάρρυνσης των επενδύσεων στον τομέα αυτό. Αναφέρεται επίσης στην αρχή της «προτεραιότητας στην πολιτική» που πρέπει να τηρηθεί στο πλαίσιο του προτεινόμενου ΕΤΒΑ+ ( 69 )

Τα εργαλεία εκτίμησης του κινδύνου στο πλαίσιο του καθορισμού της τιμής των εγγυήσεων χρειάζονται βελτίωση

45. Τα μέσα που μπορούν να καλυφθούν από την εγγύηση του ΕΤΒΑ, όπως απαριθμούνται στο άρθρο 10, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΒΑ, εμπεριέχουν εγγενή κίνδυνο διαφόρων βαθμίδων. Συγκεκριμένα, τα δάνεια σε εθνικό νόμισμα και οι συμμετοχές μετοχικού κεφαλαίου χαρακτηρίζονται από πολύ υψηλό εγγενή κίνδυνο.

46. Στην ετήσια έκθεσή μας για το οικονομικό έτος 2017, τονίζαμε ότι, σε αντίθεση με το ΕΤΣΕ, στην περίπτωση του οποίου η ΕΤΕπ είναι τελικά ο μόνος ενδιάμεσος, το ΕΤΒΑ επιτρέπει σε άλλους διεθνείς οργανισμούς και οργανισμούς από τον ιδιωτικό τομέα να μεταφέρουν τα οφέλη από την εγγύηση της ΕΕ και τελικά να επιδιώξουν την κατάπτωσή της. Συνεπώς, από την άποψη του φάσματος των εταίρων, το ΕΤΒΑ αποτελεί προς το παρόν το πλέον προχωρημένο παράδειγμα εξουσιοδότησης για την ανάληψη υποχρεώσεων για λογαριασμό του προϋπολογισμού της ΕΕ ( 71 )

47. Στην έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης επισημαίνεται ότι οι πρώιμες εκτιμήσεις κινδύνου στο πλαίσιο των προτεινόμενων επενδυτικών προγραμμάτων χρησιμοποιούσαν στοιχεία που υποδήλωναν υψηλό κίνδυνο και, για τον λόγο αυτό, τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα κατέβαλλαν στην Επιτροπή υψηλή τιμή για την εγγύηση. Η έκθεση συνιστά την επανεξέταση της βάσης δεδομένων που χρησιμοποιείται για την εκτίμηση κινδύνου ( 72 )

48. Στην έκθεση υλοποίησης σημειώνεται ότι, όσον αφορά την επιλογή της βάσης δεδομένων για την εκτίμηση κινδύνου, η Επιτροπή, σε συνεργασία με εμπειρογνώμονες, βρίσκεται σε διαδικασία ανάπτυξης ειδικού λογισμικού που θα βοηθήσει στη μοντελοποίηση των κινδύνων στο πλαίσιο της εγγύησης του ΕΤΒΑ+, αφενός με την αναγνώριση των συγκεκριμένων προκλήσεων που αντιμετωπίζουν οι αναπτυσσόμενες χώρες και οι χώρες σε μεταβατικό στάδιο και, αφετέρου, με την αξιοποίηση των στοιχείων της βάσης δεδομένων κινδύνου για τις παγκόσμιες αναδυόμενες αγορές ( 73 )

49. Καθώς έχουν ήδη υπογραφεί αρκετές συμφωνίες εγγύησης με χρηματοπιστωτικά ιδρύματα (βλέπε σημείο 31), θεωρούμε ότι η εξασφάλιση άρτιων εργαλείων, μεθόδων και εμπειρογνωσίας για την εκτίμηση κινδύνου αποτελεί ζήτημα καθοριστικής σημασίας.

ΠΡΟΣΘΕΤΟΙ ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΙΣΜΟΙ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗΣ ΚΑΙ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗΣ ΤΟΥ ΕΤΒΑ

Κριτήρια

50. Σύμφωνα με τις αρχές για τη βελτίωση της νομοθεσίας ( 74 ) , η Επιτροπή δεσμεύεται να διενεργεί ενδελεχείς εκτιμήσεις αντικτύπου της νομοθεσίας κατά τη θέσπισή της, συμπεριλαμβανομένων των ουσιαστικών τροποποιήσεων που προτείνονται κατά τη νομοθετική διαδικασία, ούτως ώστε να διασφαλίζεται ότι οι πολιτικές αποφάσεις είναι τεκμηριωμένες και άρτια σχεδιασμένες ( 75 ) . Για τον σκοπό αυτό, η Επιτροπή δεσμεύεται επίσης να διενεργεί εκτιμήσεις επιπτώσεων των νομοθετικών και μη νομοθετικών πρωτοβουλιών της, των κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων της και των εκτελεστικών μέτρων που αναμένεται να έχουν σημαντικό οικονομικό, περιβαλλοντικό ή κοινωνικό αντίκτυπο. Συγκεκριμένα, οι πρωτοβουλίες που περιλαμβάνονται στο πρόγραμμα εργασίας της Επιτροπής ή στην κοινή δήλωση πρέπει να συνοδεύονται από εκτίμηση επιπτώσεων ( 76 ) . Στις κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής για τη βελτίωση της νομοθεσίας προβλέπονται ορισμένες εξαιρέσεις από τον κανόνα αυτό, περιλαμβανομένων των περιπτώσεων κατά τις οποίες υπάρχει πολιτική επιταγή για ταχεία εξέλιξη μιας κατάστασης ή έκτακτη ανάγκη που απαιτεί άμεση αντίδραση ( 77 )

51. Στο πλαίσιο των αξιολογήσεων πρέπει να διενεργείται εκτίμηση όλων των σημαντικών οικονομικών, κοινωνικών και περιβαλλοντικών επιπτώσεων των παρεμβάσεων της ΕΕ (με ιδιαίτερη έμφαση στις επιπτώσεις που έχουν προσδιοριστεί σε προγενέστερες εκτιμήσεις) ( 78 )

52. Στην επισκόπηση 2/2020 που δημοσιεύσαμε, διατυπώσαμε την άποψη ότι η Επιτροπή πρέπει να μειώσει τον αριθμό των εξαιρέσεων από τους γενικούς κανόνες σε ό,τι αφορά την ανάγκη διεξαγωγής δημόσιας διαβούλευσης, εκτίμησης επιπτώσεων και αξιολόγησης ( 79 )

53. Στην ειδική έκθεσή μας 21/2015, υποστηρίζαμε ότι, προκειμένου να διασφαλίζεται η αξιοπιστία της αναπτυξιακής βοήθειας, ιδίως όσον αφορά τα χρησιμοποιούμενα μέσα, τις μεθόδους χορήγησης της βοήθειας και τα σχετικά ταμεία, είναι αναγκαίο τα αποτελέσματα που επιτυγχάνονται με τους πόρους αυτούς να μπορούν να αποδειχθούν ( 80 )

Η πρόταση για τη δημιουργία του ΕΤΒΑ δεν συνοδευόταν από εκτίμηση επιπτώσεων

54. Μολονότι το Εξωτερικό Επενδυτικό σχέδιο, συμπεριλαμβανομένου του ΕΤΒΑ, αναφερόταν στην κοινή δήλωση σχετικά με τις νομοθετικές προτεραιότητες της ΕΕ για το 2017 ( 81 ) , η πρόταση της Επιτροπής για κανονισμό σχετικά με το ΕΤΒΑ δεν συνοδευόταν από ολοκληρωμένη εκτίμηση επιπτώσεων ( 82 ) . Κατά την άποψη των υπαλλήλων της Επιτροπής, επρόκειτο για εξαίρεση που δικαιολογούνταν από την ισχυρή πολιτική επιταγή για ταχεία εξέλιξη του ΕΤΒΑ ως απόκρισης στη μεταναστευτική κρίση.

55. Σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής για τη βελτίωση της νομοθεσίας, στο πλαίσιο των αξιολογήσεων πρέπει να διενεργείται εκτίμηση όλων των σημαντικών οικονομικών, κοινωνικών και περιβαλλοντικών επιπτώσεων των παρεμβάσεων της ΕΕ, με ιδιαίτερη έμφαση στις επιπτώσεις που έχουν προσδιοριστεί σε προγενέστερες εκτιμήσεις. Θεωρούμε ότι η απουσία εκτίμησης επιπτώσεων για τον κανονισμό ΕΤΒΑ επιτείνει την ανάγκη για μια ολοκληρωμένη αξιολόγηση του ΕΤΒΑ ( 83 )

Η χρήση και η λειτουργία του Ταμείου Εγγυήσεων του ΕΤΒΑ δεν έχουν αξιολογηθεί ακόμη

56. Σύμφωνα με το άρθρο 17, παράγραφος 2, του κανονισμού ΕΤΒΑ, η Επιτροπή υποχρεούται να αξιολογήσει τη χρήση και τη λειτουργία του Ταμείου Εγγυήσεων του ΕΤΒΑ έως τις 31 Δεκεμβρίου 2019 και στη συνέχεια ανά τριετία. Μέχρι στιγμής δεν έχει πραγματοποιηθεί τέτοια αξιολόγηση.

57. Όταν θέσαμε το σχετικό ερώτημα, οι υπάλληλοι της Επιτροπής μας παρέπεμψαν στην έκθεση υλοποίησης, στην έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης, σε μια έκθεση της Επιτροπής σχετικά με τη διαχείριση του Ταμείου Εγγυήσεων του Ευρωπαϊκού Ταμείου για τη Βιώσιμη Ανάπτυξη ( 84 ) και σε μια ανακοίνωσή της σχετικά με την ταυτότητα του διαχειριστή των περιουσιακών στοιχείων του κοινού ταμείου προβλέψεων σύμφωνα με το άρθρο 212 του δημοσιονομικού κανονισμού 2018/1046 ( 85 ) . Ωστόσο, κανένα από αυτά τα έγγραφα δεν περιλαμβάνει αξιολόγηση της χρήσης και της λειτουργίας του Ταμείου Εγγυήσεων του ΕΤΒΑ. — Η έκθεση υλοποίησης δεν αναφέρεται στο άρθρο 17, παράγραφος 2, του κανονισμού ΕΤΒΑ, ούτε παρέχει πληροφορίες σχετικά με τη χρήση και τη λειτουργία του Ταμείου Εγγυήσεων του ΕΤΒΑ. — Μολονότι η έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το Ταμείο Εγγυήσεων του ΕΤΒΑ ικανοποιεί τις απαιτήσεις του κανονισμού ΕΤΒΑ, δεν αξιολογεί περαιτέρω τη χρήση και τη λειτουργία του. — Η έκθεση της Επιτροπής σχετικά με τη διαχείριση του Ταμείου Εγγυήσεων του Ευρωπαϊκού Ταμείου για τη Βιώσιμη Ανάπτυξη δημοσιεύθηκε στις 31 Ιουλίου 2020. Πρόκειται για έκθεση διαχείρισης που αποσκοπεί στην ικανοποίηση των απαιτήσεων του άρθρου 16, παράγραφος 3, του κανονισμού ΕΤΒΑ. — Στην ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την ταυτότητα του διαχειριστή των περιουσιακών στοιχείων του κοινού ταμείου προβλέψεων σύμφωνα με το άρθρο 212 του δημοσιονομικού κανονισμού 2018/1046 δεν περιλαμβάνεται καμία αξιολόγηση της χρήσης ή της λειτουργίας του Ταμείου Εγγυήσεων του ΕΤΒΑ.

58. Παραδείγματος χάριν, κατά την άποψή μας, τα ακόλουθα ζητήματα, που δεν αναφέρονται σε κανένα από τα προαναφερόμενα έγγραφα, θα μπορούσαν να περιληφθούν σε μια αξιολόγηση του Ταμείου Εγγυήσεων του ΕΤΒΑ: — η καταλληλότητα του επιπέδου της ενωσιακής χρηματοδότησης που διατίθεται στο Ταμείο Εγγυήσεων προκειμένου να καλυφθούν επαρκώς οι εγγυητικές πράξεις του ΕΤΒΑ, — η καταλληλότητα του ποσοστού-στόχου του Ταμείου Εγγυήσεων (προς το παρόν στο 50 % των συνολικών υποχρεώσεων από εγγυήσεις της ΕΕ) σε σχέση με το προφίλ κινδύνου του Ταμείου, και — η καταλληλότητα του μηχανισμού τροφοδότησης του Ταμείου Εγγυήσεων από άποψη χρόνου και οικονομικής αποδοτικότητας.

Αδυναμίες στο πλαίσιο αποτελεσμάτων

59. Το πλαίσιο αποτελεσμάτων της ΕΕ όσον αφορά τη διεθνή συνεργασία και ανάπτυξη, που τέθηκε σε εφαρμογή το 2015 και αναθεωρήθηκε το 2018, είναι ένα εργαλείο που χρησιμοποιεί η Επιτροπή για τη συλλογή και τη μέτρηση των επιτυγχανόμενων αποτελεσμάτων σε σχέση με τους στρατηγικούς στόχους ( 86 ) . Αποτελεί, μεταξύ άλλων, τη βάση για την αναφορά των αποτελεσμάτων των διαφόρων δεικτών που περιλαμβάνονται στα στρατηγικά σχέδια και στα σχέδια διαχείρισης της Γενικής Διεύθυνσης Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης της Επιτροπής ( 87 )

60. Η έκθεση υλοποίησης καταλήγει στο συμπέρασμα ότι, ενώ ο σχεδιασμός του πλαισίου παρακολούθησης του ΕΤΒΑ εναρμονίζεται με το πλαίσιο αποτελεσμάτων της ΕΕ όσον αφορά τη διεθνή συνεργασία και ανάπτυξη, η ικανότητά του να παράγει δεδομένα που να μπορούν να ενοποιηθούν και να συναθροιστούν πρέπει να βελτιωθεί, λαμβανομένων υπόψη των εξής ( 88 ) — της ανάγκης, που εξακολουθεί να υφίσταται, να συμφωνηθεί η μεθοδολογία για ορισμένους από τους προτεινόμενους δείκτες, — της μη ευχερούς συγκρισιμότητας βασικών τομεακών δεικτών και της περιορισμένης προστιθέμενης αξίας, — των σημείων τριβής μεταξύ των αναγκών της Επιτροπής για αναφορά στοιχείων και των συστημάτων και των προσεγγίσεων παρακολούθησης που χρησιμοποιούν τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, τα οποία αυξάνουν το κόστος και συντείνουν στον περιορισμό του πεδίου εναρμόνισης (χρήση παρόμοιων ή συγκρίσιμων δεικτών).

61. Επιπλέον, η έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης αναφέρει ότι το ΕΤΒΑ ενδεχομένως να μην είναι σε θέση να παρακολουθεί τις επιδόσεις ως προς το φύλο και άλλους εγκάρσιους δείκτες λόγω των περιορισμών του πλαισίου παρακολούθησης ( 89 )

62. Στην ειδική έκθεσή μας 21/2015, παρατηρούσαμε ότι η έλλειψη εναρμόνισης μεταξύ των μέσων χορήγησης βοήθειας, των πλαισίων αποτελεσμάτων και των δομών λογοδοσίας των αναπτυξιακών εταίρων μπορεί να οδηγήσει σε μείωση της αποδοτικότητας και κενά στη διαδικασία λογοδοσίας ( 90 ) . Θεωρούμε ότι ο κίνδυνος αυτός είναι ακόμη υψηλότερος για το ΕΤΒΑ, περίπτωση κατά την οποία η ικανότητα της Επιτροπής να λογοδοτεί για τη χρήση των ενωσιακών κεφαλαίων θα εξαρτάται κυρίως από δεδομένα και αναφορές προερχόμενα από τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα και τους εταίρους τους από τον ιδιωτικό τομέα.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ

63. Η έκθεση υλοποίησης δεν ανταποκρίνεται σε ορισμένες βασικές απαιτήσεις του άρθρου 17, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΒΑ. Δεν αποτελεί προϊόν αξιολόγησης, αλλά μάλλον μιας περιορισμένης αποτίμησης της αρχικής λειτουργίας του ΕΤΒΑ, της διαχείρισης και της αποτελεσματικής συμβολής του στον σκοπό και στους στόχους του κανονισμού ΕΤΒΑ. Εξακολουθεί να υπάρχει ανάγκη για επανεξέταση των επιχειρησιακών διαδικασιών του. Η έκθεση υλοποίησης υποβλήθηκε οκτώ μήνες μετά το πέρας της περιόδου που κάλυπτε η εξωτερική αξιολόγηση και πέντε μήνες μετά την πάροδο της προθεσμίας που ορίζεται στον κανονισμό ΕΤΒΑ για την αξιολόγηση της Επιτροπής.

64. Το αριθμητικό στοιχείο περί μέσης χρηματοοικονομικής μόχλευσης που αναφέρεται στην έκθεση υλοποίησης ως δείκτης της ικανότητας του ΕΤΒΑ να κινητοποιεί πρόσθετες επενδύσεις δεν είναι αρκετά αξιόπιστο και ενδεχομένως να έχει υπερεκτιμηθεί. Η έκθεση υλοποίησης δεν περιέχει συγκεκριμένα στοιχεία σχετικά με τις επιδόσεις του ΕΤΒΑ όσον αφορά την προσέλκυση χρηματοδότησης από τον ιδιωτικό τομέα ή τη δημιουργία καινοτόμων προϊόντων, και τα συμπεράσματά της σχετικά με τη μη χρηματοδοτική προσθετικότητα βασίζονται σε προβλέψεις.

65. Η υλοποίηση του ΕΤΒΑ βρίσκεται ακόμη σε τόσο πρώιμο στάδιο που καθιστά αδύνατη οποιαδήποτε ακριβή αξιολόγηση της ενδεχόμενης συμβολής του στην επίτευξη των ΣΒΑ. Η έκθεση υλοποίησης δεν παρέχει καμία πληροφορία σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο το ΕΤΒΑ εστιάζει τις επενδύσεις σε τομείς που προωθούν τον μετριασμό της κλιματικής αλλαγής και την προσαρμογή σε αυτήν. Ούτε περιλαμβάνει στοιχεία σχετικά με την πρόοδο προς την επίτευξη του στόχου που ορίζεται για την ελάχιστη χρηματοδότηση από την εγγύηση του ΕΤΒΑ προς τη δράση για το κλίμα, τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας και την αποδοτικότητα των πόρων.

66. Μολονότι, στην έκθεση υλοποίησης, η ταχύτητα υλοποίησης του ΕΤΒΑ κρίνεται θετικά, δεν αναγνωρίζονται ούτε αιτιολογούνται οι αποκλίσεις του πραγματικού ρυθμού υλοποίησης από τα οριζόμενα στις κανονιστικές διατάξεις.

67. Ορισμένα ζητήματα που τίθενται στην έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης και είναι σημαντικά για την αξιολόγηση της αρχικής λειτουργίας και της διαχείρισης του ΕΤΒΑ δεν αποτυπώνονται επαρκώς στην έκθεση υλοποίησης. Τα ζητήματα αυτά αφορούν συγκεκριμένα τη λειτουργία του στρατηγικού συμβουλίου σε σχέση με τις απαιτήσεις του κανονισμού ΕΤΒΑ, τη συνέπεια μεταξύ του τρέχοντος χαρτοφυλακίου προγραμμάτων και της πρόθεσης διασφάλισης μιας διαφοροποιημένης θεματικής κάλυψης και την ανάγκη εξασφάλισης άρτιων εργαλείων, μεθόδων και εμπειρογνωσίας για την εκτίμηση των κινδύνων στο πλαίσιο του καθορισμού της τιμής των εγγυήσεων.

68. Πέραν της αξιολόγησης της αρχικής λειτουργίας του ΕΤΒΑ, της διαχείρισης και της αποτελεσματικότητάς του, από το πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης του ΕΤΒΑ απουσιάζουν ορισμένα βασικά στοιχεία. Συγκεκριμένα, ο κανονισμός ΕΤΒΑ δεν αποτέλεσε αντικείμενο εκτίμησης επιπτώσεων, εξακολουθεί να εκκρεμεί η αξιολόγηση του Ταμείου Εγγυήσεων του ΕΤΒΑ και, όπως αναγνωρίζει η έκθεση υλοποίησης, το πλαίσιο αποτελεσμάτων του ΕΤΒΑ χρήζει βελτίωσης.

Η παρούσα γνώμη εγκρίθηκε από το τμήμα III, του οποίου προεδρεύει η Bettina JAKOBSEN, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, με έκτακτη διαδικασία, στις 3 Σεπτεμβρίου 2020. Για το Ελεγκτικό Συνέδριο Klaus-Heiner LEHNE Πρόεδρος

(1) ΕΕ L 193 της 30.7.2018, σ. 1.

(2) ΕΕ L 249 της 27.9.2017, σ. 1 (εφεξής «κανονισμός ΕΤΒΑ»).

(3) COM(2020) 224 final της 2.6.2020 (εφεξής «έκθεση υλοποίησης»).

(4) COM(2020) 407 final της 28.5.2020.

(5) Η Επιτροπή μάς υπέβαλε την έκθεσή της αυθημερόν.

(6) Έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης με τον τίτλο «Implementation report of the EFSD and the EFSD Guarantee Fund, final report, 14 January 2020» (εφεξής «η έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης»).

(7) Έκτακτη σύνοδος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου (17, 18, 19, 20 και 21 Ιουλίου 2020) – Συμπεράσματα, EUCO 10/20, 21 Ιουλίου 2020, σημείο A.31.

(8) Στο έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής «Better regulation guidelines», [SWD(2017) 350], Ιούλιος 2017 — Βελτίωση της νομοθεσίας: κατευθυντήριες γραμμές και εργαλειοθήκη, βλέπε «Guidelines on evaluation (including fitness checks)», κεφάλαιο VI.

(9) Βελτίωση της νομοθεσίας: κατευθυντήριες γραμμές και εργαλειοθήκη, βλέπε «Guidelines on evaluation (including fitness checks) and key requirements», κεφάλαιο VI, Εισαγωγή.

(10) Έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης, Σύνοψη.

(11) Έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης, Εισαγωγή.

(12) Έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης, Σύσταση 6.

(13) Τον Ιούνιο του 2018 η Επιτροπή υπέβαλε πρόταση σχετικά με κανονισμό για τη θέσπιση Μηχανισμού Γειτονίας, Ανάπτυξης και Διεθνούς Συνεργασίας (NDICI) [COM(2018) 460 final]. Βάσει της πρότασης αυτής, οι ισχύουσες διατάξεις σχετικά με το Ευρωπαϊκό Ταμείο Βιώσιμης Ανάπτυξης, η Εντολή Εξωτερικής Δανειοδότησης και το Ταμείο Εγγυήσεων για τις εξωτερικές δράσεις θα συγχωνευθούν και θα αντικατασταθούν με νέες εγγυήσεις από τον προϋπολογισμό και χρηματοδοτική συνδρομή προς τρίτες χώρες στο πλαίσιο του ΕΤΒΑ+.

(14) Έκθεση υλοποίησης, ενότητα 2.

(15) Έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης, Εισαγωγή.

(16) Βλέπε υποσημείωση 5.

(17) Άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού ΕΤΒΑ.

(18) Άρθρο 2, παράγραφος 5, του κανονισμού ΕΤΒΑ.

(19) Άρθρο 3, παράγραφος 2, του κανονισμού ΕΤΒΑ.

(20) Άρθρο 3, παράγραφος 3, του κανονισμού ΕΤΒΑ.

(21) Αιτιολογική σκέψη 10 του κανονισμού για το ΕΤΣΕ.

(22) Γνώμη 2/2016: «Η πρόταση παράτασης και επέκτασης του ΕΤΣΕ είναι πρόωρη», σημείο 47 (ΕΕ C 465 της 13.12.2016, σ. 1).

(23) ΟΟΣΑ, «Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions», DCD/DAC/STAT(2015)8, 24 Φεβρουαρίου 2015.

(24) Επί του παρόντος η μεθοδολογία αυτή βρίσκεται υπό αναθεώρηση από τον ΟΟΣΑ.

(25) Άρθρο 2, παράγραφος 38, του δημοσιονομικού κανονισμού (ΕΕ L 193 της 30.7.2018, σ. 1).

(26) Ειδική έκθεση 19/2016, με τίτλο «Εκτέλεση του προϋπολογισμού της ΕΕ διά χρηματοοικονομικών μέσων: διδάγματα από την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013», σημείο 70 (ΕΕ C 250 της 9.7.2016, σ. 2).

(27) Ειδική έκθεση 16/2014, με τίτλο «Η αποτελεσματικότητα του συνδυασμού επιχορηγήσεων από περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις με δάνεια από χρηματοπιστωτικά ιδρύματα για την υποστήριξη των εξωτερικών πολιτικών της ΕΕ», σημείο 42 (ΕΕ C 381 της 28.10.2014, σ. 13).

(28) Έκθεση υλοποίησης, ενότητα 5.2.

(29) Έκθεση υλοποίησης, Συνοπτική παρουσίαση.

(30) Έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης, ενότητα 3.1.

(31) Έκθεση υλοποίησης, ενότητα 5.2.

(32) Έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης, ενότητα 3.2.

(33) Έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης, υποσημείωση 29.

(34) Έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης, ενότητα 3.1.

(35) Στο σημείο 39 της ειδικής έκθεσής μας 16/2014, επισημαίναμε ότι η χρηματοδότηση των έργων που λάμβαναν στήριξη από τις περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις προερχόταν, ως επί το πλείστον, από θεσμικές αναπτυξιακές τράπεζες, ενώ ο δανεισμός από τον ιδιωτικό τομέα κινούνταν σε χαμηλά επίπεδα.

(36) Έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης, ενότητα 3.1.

(37) Έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης, Συμπεράσματα και συστάσεις.

(38) Έκθεση υλοποίησης, Συμπεράσματα και συστάσεις, Συνάφεια.

(39) Έκθεση υλοποίησης, ενότητα 5.2.

(40) Έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης, ενότητα 3.2.

(41) Έκθεση υλοποίησης, ενότητα 5.2.

(42) Έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης, ενότητα 3.2.

(43) Έκθεση υλοποίησης, ενότητα 5.5.

(44) Έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης, ενότητα 3.3.

(45) Έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης, υποσημείωση 43.

(46) Έκθεση υλοποίησης, Συνοπτική παρουσίαση και ενότητα 5.1.

(47) Έκθεση υλοποίησης, Συνοπτική παρουσίαση και ενότητα 5.2.

(48) Έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης, υποσημείωση 28.

(49) Έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης, παράρτημα 3, με τίτλο «Background on the EFSD and the EIP».

(50) Άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού ΕΤΒΑ.

(51) Έκθεση υλοποίησης, Συνοπτική παρουσίαση.

(52) Άρθρο 8, παράγραφος 3, του κανονισμού ΕΤΒΑ.

(53) Έκθεση υλοποίησης, Συνοπτική παρουσίαση.

(54) Έκθεση υλοποίησης, Συνοπτική παρουσίαση.

(55) Άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού ΕΤΒΑ.

(56) Έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης, ενότητα 4.2.

(57) Οι «οριζόντιες απαιτήσεις» είναι μια σειρά νομικών υποχρεώσεων που βαρύνουν τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα. Παραδείγματος χάριν, αφορούν τα δικαιώματα του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου, της Επιτροπής και της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Καταπολέμησης της Απάτης για πρόσβαση σε πληροφορίες που κατέχουν δικαιούχοι του προϋπολογισμού της ΕΕ, τα μέτρα για την καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες, τις μη συνεργάσιμες περιοχές δικαιοδοσίας, τα περιοριστικά μέτρα που επιβάλλει η ΕΕ, τις διεθνείς συμβάσεις, τον μηχανισμό υποβολής καταγγελιών, καθώς και τις υποχρεώσεις αναφοράς στοιχείων, δημοσίευσης, παρακολούθησης και αξιολόγησης. Βλέπε έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης, υποσημείωση 57.

(58) Έκθεση υλοποίησης, ενότητα 4.

(59) Αιτιολογικές σκέψεις 16 και 17 του κανονισμού ΕΤΒΑ.

(60) Άρθρο 5, παράγραφος 4, του κανονισμού ΕΤΒΑ.

(61) Άρθρο 5, παράγραφος 5, του κανονισμού ΕΤΒΑ.

(62) Άρθρο 5, παράγραφος 7, του κανονισμού ΕΤΒΑ.

(63) Έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης, Σύνοψη.

(64) Έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης, παράρτημα 2.

(65) Μελετήσαμε τα δημοσιευμένα πρακτικά των τεσσάρων συνεδριάσεων του στρατηγικού συμβουλίου που πραγματοποιήθηκαν μεταξύ της 28ης Σεπτεμβρίου 2017 και της 22ας Ιανουαρίου 2020.

(66) Άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού ΕΤΒΑ.

(67) Έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης, ενότητα 3.2.

(68) Έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης, Σύνοψη, Σύσταση 3.

(69) Έκθεση υλοποίησης, Συμπεράσματα και συστάσεις.

(70) Για περισσότερες πληροφορίες σχετικά με το ΕΤΒΑ+ βλέπε υποσημείωση 13.

(71) Ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με την εκτέλεση του προϋπολογισμού για το οικονομικό έτος 2017, συνοδευόμενη από τις απαντήσεις των θεσμικών οργάνων, σημείο 2.41 (ΕΕ C 357 της 4.10.2018, σ. 1).

(72) Έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης, ενότητα 4.3.

(73) Έκθεση υλοποίησης, ενότητα 6.

(74) Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών: «Βελτίωση της νομοθεσίας για καλύτερα αποτελέσματα – ένα θεματολόγιο της ΕΕ» [COM(2015) 215 final της 19.5.2015].

(75) Δελτίο Τύπου της Επιτροπής για το θεματολόγιο για τη βελτίωση της νομοθεσίας: ενίσχυση της διαφάνειας και του ελέγχου για τη βελτίωση της νομοθεσίας της ΕΕ, 19 Μαΐου 2015.

(76) Διοργανική συμφωνία μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, της 13ης Απριλίου 2016, για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου (ΕΕ L 123 της 12.5.2016, σ. 1).

(77) Βελτίωση της νομοθεσίας: κατευθυντήριες γραμμές και εργαλειοθήκη, βλέπε «Better regulation guidelines — Better regulation in the Commission», κεφάλαιο I, Πλαίσιο 1.

(78) Βελτίωση της νομοθεσίας: κατευθυντήριες γραμμές και εργαλειοθήκη, βλέπε «Guidelines on evaluation (including fitness checks) and key requirements», κεφάλαιο VI, Πλαίσιο «Key requirements».

(79) Επισκόπηση 2/2020, με τίτλο «Το νομοθετικό έργο στην Ευρωπαϊκή Ένωση έπειτα από σχεδόν 20 χρόνια εφαρμογής του πλαισίου της βελτίωσης της νομοθεσίας», σημείο 9.

(80) Ειδική έκθεση 21/2015, με τίτλο «Επισκόπηση των κινδύνων που συνεπάγεται η εφαρμογή μιας προσανατολισμένης στα αποτελέσματα προσέγγισης της δράσης της ΕΕ στους τομείς της ανάπτυξης και της συνεργασίας», σημείο 4 (ΕΕ C 428 της 19.12.2015, σ. 9).

(81) Κοινή δήλωση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, του Συμβουλίου και του Κοινοβουλίου: «Κοινή δήλωση σχετικά με τις νομοθετικές προτεραιότητες της ΕΕ για το 2017», 13.12.2016.

(82) Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση του Ευρωπαϊκού Ταμείου για τη Βιώσιμη Ανάπτυξη (ΕΤΒΑ), της εγγύησης του ΕΤΒΑ και του Ταμείου Εγγυήσεων του ΕΤΒΑ [COM(2016) 586 final της 14.9.2016].

(83) Βελτίωση της νομοθεσίας: κατευθυντήριες γραμμές και εργαλειοθήκη, βλέπε «Guidelines on evaluation (including fitness checks) and key requirements», κεφάλαιο VI, Πλαίσιο «Key requirements».

(84) Έκθεση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και το Ελεγκτικό Συνέδριο για τη διαχείριση του Ταμείου Εγγυήσεων του Ευρωπαϊκού Ταμείου για τη Βιώσιμη Ανάπτυξη [COM(2020) 346 final της 31.7.2020].

(85) Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με την ταυτότητα του διαχειριστή των περιουσιακών στοιχείων του κοινού ταμείου προβλέψεων σύμφωνα με το άρθρο 212 του δημοσιονομικού κανονισμού 2018/1046 [COM(2020) 130 final της 25.3.2020].

(86) Έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής με τίτλο «A Revised EU International Cooperation and Development Results Framework in line with the Sustainable Development Goals of the 2030 Agenda for Sustainable Development and the New European Consensus on Development», [SWD(2018) 444 της 11.10.2018], ενότητα 2.

(87) Όπ.π., Εισαγωγή.

(88) Έκθεση υλοποίησης, ενότητα 5.3.

(89) Έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης, Σύνοψη.

(90) Ειδική έκθεση 21/2015, σημείο 80.