Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την "Πρόταση Οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τις πράξεις προσώπων που κατέχουν εμπιστευτικές πληροφορίες και τις πράξεις χειραγώγησης της αγοράς (καταχρηστικές πρακτικές στην αγορά)"

(2002/C 80/14)

Στις 2 Ιουλίου 2001, και σύμφωνα με το άρθρο 262 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, το Συμβούλιο αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την ανωτέρω πρόταση.

Το τμήμα "Οικονομική και Νομισματική Ένωση, Οικονομική και Κοινωνική Συνοχή", στο οποίο ανατέθηκαν οι σχετικές εργασίες της ΟΚΕ, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 5 Δεκεμβρίου 2001 με βάση εισηγητική έκθεση του κ. Levitt.

Κατά την 387η σύνοδο ολομέλειας (συνεδρίαση της 17ης Ιανουαρίου 2002), η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 51 ψήφους υπέρ, 2 κατά και 6 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπέβαλε πρόταση οδηγίας για τις πράξεις κατόχων εμπιστευτικών πληροφοριών και τις πράξεις χειραγώγησης της αγοράς (καταχρηστικές πρακτικές στην αγορά). Η πρόταση έχει ως στόχο να ενισχύσει την ακεραιότητα των αγορών κινητών αξιών σε όλη την ΕΕ. Βασίζεται στις αρχές της διαφάνειας και της ίσης μεταχείρισης των φορέων της αγοράς. Θα απαιτηθούν στενότερη συνεργασία και συχνότερες ανταλλαγές πληροφοριών μεταξύ αρμόδιων εθνικών αρχών από ό,τι υπάρχει σήμερα. Η πρόταση έχει ως στόχο να εξαλείψει τις ασυνέπειες, τις συγχύσεις και τα νομικά κενά με τη δημιουργία ενός βασικού πλαισίου για την κατανομή των αρμοδιοτήτων, την εφαρμογή των κανόνων, και τη συνεργασία στην ΕΕ. Η πρωτοβουλία αποτελεί ένα από τα πλέον σημαντικά στοιχεία του σχεδίου δράσης για τις χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες και δίδει ώθηση στη δημιουργία μιας ολοκληρωμένης αγοράς χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών μέχρι το 2003. Η Επιτροπή τονίζει ότι είναι μια από τις δύο πρώτες προτάσεις οδηγιών που καταρτίζονται με τη νέα μορφή που καθόρισε η "Ομάδα Lamfalussy", που κάνει διάκριση ανάμεσα στις βασικές αρχές και τις τεχνικές λεπτομέρειες εφαρμογής, μια προσέγγιση που επικροτήθηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Στοκχόλμης το Μάρτιο του 2001.

1.2. Η Επιτροπή αναφέρει ότι υπάρχουν δύο βασικές κατηγορίες καταχρηστικών πρακτικών στην αγορά: οι πράξεις κατόχων εμπιστευτικών πληροφοριών και οι πράξεις χειραγώγησης της αγοράς. Η οδηγία για τις πράξεις προσώπων που είναι κάτοχοι εμπιστευτικών πληροφοριών (89/592/ΕΟΚ) θεσπίστηκε εδώ και περισσότερο από μια δεκαετία· έκτοτε, οι χρηματοπιστωτικές αγορές έχουν εξελιχθεί και είναι απαραίτητο να αναθεωρηθούν οι διατάξεις της ισχύουσας οδηγίας. Η πρόταση καλύπτει τόσο τις πράξεις κατόχων εμπιστευτικών πληροφοριών όσο και τις πράξεις χειραγώγησης της αγοράς, ώστε να διασφαλιστεί ότι το ίδιο πλαίσιο θα ισχύει και για τις δύο κατηγορίες καταχρηστικών πρακτικών στην αγορά· επίσης, η πρόταση έχει ως στόχο την απλούστευση των διοικητικών διαδικασιών και τον περιορισμό του αριθμού των διαφορετικών κανόνων και προτύπων στην ΕΕ.

1.3. Για να εξακολουθήσει να είναι στο μέλλον κατάλληλο το καθεστώς που αφορά την καταπολέμηση των καταχρηστικών πρακτικών, στις ραγδαίως εξελισσόμενες χρηματοπιστωτικές αγορές, η πρόταση διατυπώνει ένα γενικό ορισμό των καταχρηστικών πρακτικών στην αγορά, ο οποίος είναι επαρκώς ευέλικτος για να διασφαλίσει ότι καλύπτονται με ικανοποιητικό τρόπο οι νέες καταχρηστικές πρακτικές που ενδέχεται να εφαρμοστούν, αλλά και επαρκώς σαφής για να κατευθύνει τη συμπεριφορά των φορέων της αγοράς. Το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας καλύπτει όλα τα χρηματοπιστωτικά μέσα που γίνονται δεκτά προς διαπραγμάτευση σε μια τουλάχιστον οργανωμένη αγορά στην ΕΕ, περιλαμβανομένων και των πρωτογενών αγορών. Η πρόταση ισχύει για όλες τις συναλλαγές στα μέσα αυτά, είτε αυτές διενεργούνται σε οργανωμένη αγορά είτε όχι, ώστε να αποτραπεί η χρησιμοποίηση μη οργανωμένων αγορών, εναλλακτικών συστημάτων συναλλαγών και άλλων αγορών. Ωστόσο, η οδηγία αναγνωρίζει ότι σε ορισμένες περιστάσεις και για απόλυτα θεμιτούς οικονομικούς λόγους, θα πρέπει επίσης να προβλεφθούν παρεκκλίσεις (safe harbours) από ορισμένες απαγορεύσεις.

1.4. Στην πρόταση τονίζεται ότι απαιτείται για την ανάπτυξη ενοποιημένων χρηματοπιστωτικών αγορών σύγκλιση και όχι απόκλιση όσον αφορά τις μεθόδους μεταφοράς και ελέγχου της εφαρμογής στα κράτη μέλη, ενώ η ύπαρξη διαφορετικών καθεστώτων ευθυνών και αρμοδιοτήτων των εθνικών διοικητικών αρχών εμποδίζει την πλήρη ενοποίηση των αγορών ή αυξάνει τη σύγχυση σε αυτές. Συνεπώς, η πρόταση προβλέπει ότι κάθε κράτος μέλος διορίζει μια ενιαία ρυθμιστική και εποπτική αρχή επιφορτισμένη με ένα ελάχιστο σύνολο κοινών αρμοδιοτήτων για την αντιμετώπιση των πράξεων κατόχων εμπιστευτικών πληροφοριών και των πράξεων χειραγώγησης της αγοράς. Επιπλέον, έχοντας υπόψη την ανάπτυξη των διασυνοριακών συναλλαγών, η νομοθεσία πρέπει να διασφαλίσει ότι οι ρυθμιστικές και εποπτικές αρχές συνεργάζονται πραγματικά και μπορούν να βασίζονται σε μηχανισμούς έγκαιρης αμοιβαίας συνδρομής και ανταλλαγής πληροφοριών.

1.5. Η Επιτροπή τονίζει ότι σε μια ενοποιημένη χρηματοπιστωτική αγορά δεν είναι αποδεκτό να επιβάλλεται για την ίδια καταχρηστική συμπεριφορά βαριά ποινή σε ένα κράτος, ελαφρά ποινή σε άλλο και καμία ποινή σε ένα τρίτο. Ωστόσο, η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι δεν υπάρχει στη Συνθήκη νομική βάση για την εναρμόνιση των κυρώσεων, μολονότι αυτό είναι τόσο επιθυμητό όσο και συνεπές με την κοινοτική νομοθεσία να υποχρεώσει η παρούσα πρόταση τα κράτη μέλη να επιβάλλουν και να καθορίζουν τις ενδεικνυόμενες διοικητικές και ποινικές κυρώσεις.

1.6. Στην πρόταση της Επιτροπής τονίζεται ότι, σήμερα, το ισχύον ευρωπαϊκό νομοθετικό πλαίσιο για την προστασία της ακεραιότητας της αγοράς είναι ανεπαρκές, επειδή δεν υπάρχουν κοινές διατάξεις για την καταπολέμηση της χειραγώγησης της αγοράς και υπάρχει μεγάλη ποικιλία κανόνων που εφαρμόζονται στον τομέα αυτό από τα κράτη μέλη. Οι διαφορές αυτές οδηγούν σε στρεβλώσεις του ανταγωνισμού στις αγορές και αφήνουν συχνά τις επιχειρήσεις επενδύσεων και τους οικονομικούς φορείς σε αβεβαιότητα σχετικά με τις έννοιες, τους ορισμούς και τις απαιτήσεις που εφαρμόζονται σε κάθε ευρωπαϊκή αγορά. Επιπλέον, οι πράξεις χειραγώγησης μπορούν να αυξήσουν το κόστος του κεφαλαίου για τις εταιρείες, να παραβλάψουν την ακεραιότητα των χρηματοπιστωτικών αγορών και να κλονίσουν την εμπιστοσύνη του κοινού καθώς, επίσης, και να αποθαρρύνουν τους νέους επενδυτές. Το αποτέλεσμα θα μπορούσε να είναι η εξασθένιση της οικονομικής ανάπτυξης της ΕΕ.

1.7. Η πρόταση ακολουθεί τη σύσταση της Επιτροπής Σοφών Lamfalussy, την οποία ενέκρινε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Στοκχόλμης το Μάρτιο, όσον αφορά τη διάκριση ανάμεσα στις βασικές αρχές που περιλαμβάνονται στην οδηγία, ενώ "τα μη βασικά" τεχνικά μέτρα εφαρμογής υιοθετούνται βάσει διαδικασιών επιτροπολογίας. Στην περίπτωση αυτή, η προσαρμογή και η διασαφήνιση των ορισμών και των εξαιρέσεων, που απαιτούνται για την διασφάλιση της ομοιόμορφης εφαρμογής και της συμβατότητας με τις τεχνικές εξελίξεις στις χρηματοπιστωτικές αγορές, θα διέπονται από τις διαδικασίες επιτροπολογίας.

1.8. Στην αιτιολογική έκθεση της πρότασης αναφέρονται τα εξής: "Λαμβάνοντας υπόψη την επείγουσα ανάγκη λήψεως μέτρων για την αντιμετώπιση των καταχρηστικών πρακτικών στην αγορά, αλλά και τις ευρείες διαβουλεύσεις που πραγματοποιήθηκαν ήδη σχετικά με το θέμα αυτό με τις ρυθμιστικές και εποπτικές αρχές των κρατών μελών, με τους φορείς του κλάδου (...) και τους άλλους ενδιαφερόμενους, η Επιτροπή αποφάσισε να υποβάλει την παρούσα πρόταση αμέσως χωρίς να προσφύγει σε μια πιο επίσημη διαδικασία διαβουλεύσεων. Σύμφωνα με την έκθεση της Επιτροπής Σοφών, η Επιτροπή θα προβεί στις διαβουλεύσεις (...) κατά την προετοιμασία των εκτελεστικών μέτρων βάσει των σχετικών διατάξεων της προτεινόμενης οδηγίας".

2. Κύρια χαρακτηριστικά της πρότασης

2.1. Ως εμπιστευτικές πληροφορίες ορίζονται οι εξής:

2.1.1. Το άρθρο 1, παράγραφος 1, δίδει τον εξής ορισμό των εμπιστευτικών πληροφοριών: "Οι πληροφορίες οι οποίες δεν έχουν γίνει γνωστές στο κοινό, έχουν χαρακτήρα συγκεκριμένο και αφορούν έναν ή περισσότερους εκδότες χρηματοπιστωτικών μέσων ή ένα ή περισσότερα χρηματοπιστωτικά μέσα, και οι οποίες, αν γίνονταν γνωστές στο κοινό, θα μπορούσαν να επηρεάσουν αισθητά την τιμή αυτών των χρηματοπιστωτικών μέσων ή την τιμή των συνδεόμενων με αυτά παράγωγων μέσων".

2.2. Η έννοια της χειραγώγησης της αγοράς ορίζεται με δύο τρόπους:

2.2.1. Άρθρο 1, παράγραφος 2, περίπτωση α): "οι συναλλαγές ή οι εντολές για τη διενέργεια συναλλαγών με τις οποίες δίδονται ή είναι πιθανόν ότι θα δοθούν ψευδείς ή παραπλανητικές ενδείξεις για την προσφορά, τη ζήτηση ή την τιμή χρηματοπιστωτικού μέσου, ή με τις οποίες διαμορφώνεται, από ένα ή περισσότερα πρόσωπα που ενεργούν από κοινού, η τιμή ενός ή περισσότερων χρηματοπιστωτικών μέσων σε μη κανονικό ή τεχνητό επίπεδο, ή με τις οποίες χρησιμοποιούνται τεχνητοί μηχανισμοί ή κάθε άλλης μορφής πλάνη ή τέχνασμα."

2.2.2. Άρθρο 1, παράγραφος 2, περίπτωση β): "η διάδοση μέσω των μαζικών μέσων ενημέρωσης, περιλαμβανομένου του Ίντερνετ, ή με κάθε άλλο τρόπο, πληροφοριών οι οποίες δίνουν ή είναι πιθανό ότι θα δώσουν ψευδείς ή παραπλανητικές ενδείξεις σχετικά με την προσφορά, τη ζήτηση ή την τιμή χρηματοπιστωτικών μέσων, περιλαμβανομένης της διάδοσης φημών ή παραπλανητικών ειδήσεων".

2.2.3. Το άρθρο 1, παράγραφος 5, αναφέρει ότι η διασαφήνιση των ορισμών αυτών θα γίνει με τη διαδικασία της επιτροπολογίας που περιγράφεται στο άρθρο 17, παράγραφος 2.

2.3. Τα άρθρα 2, 3, και 4 είναι εκείνα που θεσπίζουν την απαγόρευση της καταχρηστικής χρησιμοποίησης εμπιστευτικών πληροφοριών, ενώ θα πρέπει να σημειωθεί ότι το άρθρο 2, παράγραφος 1, ορίζει ότι απαγορεύεται "στα φυσικά ή νομικά πρόσωπα τα οποία είναι κάτοχοι εμπιστευτικών πληροφοριών να εκμεταλλεύονται τις πληροφορίες αυτές".

2.4. Το άρθρο 5 ορίζει τα εξής: "Τα κράτη μέλη απαγορεύουν σε κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο να χειραγωγεί την αγορά. Το παράρτημα Β περιέχει μη εξαντλητικό κατάλογο μεθόδων που χρησιμοποιούνται συνήθως για τη χειραγώγηση της αγοράς (...). Τα κράτη μέλη μπορούν να αποφασίσουν να θεσπίσουν ειδικές διατάξεις για να καλύψουν τα πρόσωπα που ενεργούν για δημοσιογραφικούς σκοπούς κατά την άσκηση του επαγγέλματός τους.".

2.5. Το άρθρο 6 ορίζει τις απαιτήσεις για την ανακοίνωση των πληροφοριών, π.χ.. το άρθρο 6, παράγραφος 1, αναφέρει: "τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι οι εκδότες χρηματοπιστωτικών μέσων ανακοινώνουν το ταχύτερο δυνατό τις εμπιστευτικές πληροφορίες στο κοινό". Ωστόσο, το άρθρο 6, παράγραφος 3, αναφέρει τα εξής: "Ένας εκδότης μπορεί, με δικό του κίνδυνο, να αναβάλει τη δημόσια ανακοίνωση της συγκεκριμένης πληροφορίας προκειμένου να μη βλάψει τα νόμιμα συμφέροντά του υπό τον όρο ότι η παράλειψη αυτή δεν κινδυνεύει να παραπλανήσει το κοινό (...)".

2.6. Τα άρθρα 7 και 8 ορίζουν ορισμένες εξαιρέσεις από τους γενικούς κανόνες που αναφέρονται στην οδηγία· π.χ., οι κανόνες αυτοί δεν ισχύουν για ορισμένες πράξεις των κρατών μελών των κεντρικών τραπεζών ή την επαναγορά ίδιων μετοχών.

2.7. Το άρθρο 9 αναφέρει ότι οι διατάξεις της οδηγίας "(...) εφαρμόζονται σε κάθε χρηματοπιστωτικό μέσο που έχει εισαχθεί ή πρόκειται να εισαχθεί σε διαπραγμάτευση σε οργανωμένη αγορά σε ένα τουλάχιστο κράτος μέλος, ανεξάρτητα από το εάν η ίδια η συναλλαγή πραγματοποιείται ή όχι σε αυτήν την αγορά". Το άρθρο 10 αναφέρει τα εξής: "Κάθε κράτος μέλος εφαρμόζει τις απαγορεύσεις και τις υποχρεώσεις που προβλέπονται από την παρούσα οδηγία τουλάχιστον στις πράξεις που λαμβάνουν χώρα στο έδαφός του, στο βαθμό που τα σχετικά χρηματοπιστωτικά μέσα έχουν εισαχθεί ή πρόκειται να εισαχθούν προς διαπραγμάτευση σε ένα κράτος μέλος".

2.8. Το άρθρο 11 αναφέρει ότι "Κάθε κράτος μέλος ορίζει μια μόνο διοικητική αρχή αρμόδια για την εφαρμογή των διατάξεων που θεσπίζονται δυνάμει της παρούσας οδηγίας".

2.9. Το άρθρο 12 αναφέρει τα εξής "Η αρμόδια αρχή έχει όλες τις εξουσίες ελέγχου και έρευνας που είναι αναγκαίες για την εκπλήρωση της αποστολής της".

2.10. Το άρθρο 14 αναφέρει ότι τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν την επιβολή "(...) σύμφωνα με την εθνική τους νομοθεσία, ... διοικητικών και ποινικών κυρώσεων", σε περίπτωση μη συμμόρφωσης προς τις διατάξεις της οδηγίας, ενώ οι αρμόδιες αρχές των κρατών μελών πρέπει να συνεργάζονται βάσει του άρθρου 16.

3. Γενικές παρατηρήσεις

3.1. Οι προθέσεις της οδηγίας - προώθηση του στόχου της διασφάλισης μιας ενοποιημένης χρηματοπιστωτικής αγοράς μέσω του περιορισμού των πολυάριθμων εθνικών προσεγγίσεων της χειραγώγησης της αγοράς - είναι αυτές καθαυτές απόλυτα αξιοθαύμαστες. Ωστόσο, η προσέγγιση που υιοθετείται στην περίπτωση αυτής της συγκεκριμένης πρότασης οδηγίας εγείρει ορισμένες ανησυχίες.

3.2. Παρότι η ανακοίνωση Τύπου, η αιτιολογική έκθεση και η ίδια η οδηγία αναφέρονται συχνά στις συστάσεις της Επιτροπής Σοφών Lamfalussy και στην υποστήριξη της έκθεσής της από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Στοκχόλμης, η ίδια η οδηγία παραλείπει να τηρήσει ένα από τα πιο σημαντικά στοιχεία των συστάσεων Lamfalussy. Το στοιχείο αυτό είναι ότι οι διαβουλεύσεις με τους παράγοντες της αγοράς και άλλα ενδιαφερόμενα μέρη θα πρέπει να είναι ανοιχτές και συνεχείς καθ' όλη τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας. Αυτό δεν έγινε στην περίπτωση αυτής της οδηγίας, μία από τις δύο πρώτες που εκδόθηκαν δήθεν σύμφωνα με τις συστάσεις Lamfalussy, με τη δικαιολογία ότι υπήρχε ανάγκη ταχείας προόδου. Ωστόσο, εάν είχαν διεξαχθεί κανονικά οι διαβουλεύσεις με τους παράγοντες της αγοράς πριν υιοθετηθεί από την Επιτροπή η οδηγία, η όλη διαδικασία ίσως να ήταν ταχύτερη από αυτή που μπορεί να προκύψει τώρα. Μολονότι είναι αληθές ότι οι παράγοντες της αγοράς παρείχαν παρατηρήσεις και εξέφρασαν ανησυχίες - μεταξύ των οποίων και ερωτήσεις για την ακριβή σημασία και ερμηνεία ορισμένων διατάξεων που περιέχονται στις προτάσεις της Διάσκεψης Ευρωπαϊκών Επιτροπών Κεφαλαιαγοράς (FESCO) - οι παρατηρήσεις αυτές δεν έλαβαν καμία αιτιολογημένη απάντηση. Συνεπώς, η πρόταση δεν συμμορφώνεται στην πραγματικότητα με τις συστάσεις Lamfalussy. Έχει ουσιώδη σημασία να τηρηθούν οι αρχές Lamfalussy από εδώ και στο εξής.

3.3. Ένας βασικός στόχος της πρότασης είναι να περιορίσει την πολυπλοκότητα και την ποικιλία των διάφορων εθνικών προσεγγίσεων της χειραγώγησης της αγοράς, αλλά σε ορισμένα σημεία το κείμενο χρειάζεται διευκρινίσεις όσον αφορά τα εξής:

- τον ακριβή ορισμό της εκμετάλλευσης εμπιστευτικών πληροφοριών·

- την εφαρμογή του προτεινόμενου καθεστώτος για τη χειραγώγηση της αγοράς·

- τις ακριβείς απαιτήσεις σχετικά με τη δημοσιοποίηση πληροφοριών·

- το ενδεχόμενο σύγχυσης ως προς το ποια εθνική αρχή έχει αρμοδιότητα·

- το πώς θα επιτευχθούν κοινά πρότυπα τα οποία είναι σημαντικά για τους στόχους της οδηγίας πρέπει να αποτελέσει βασικό έργο της κανονιστικής διαδικασίας του άρθρου 17, παράγραφος 2.

Οι παρατηρήσεις αυτές εξηγούνται αναλυτικότερα στο επόμενο κεφάλαιο.

4. Ειδικές παρατηρήσεις

4.1. Τα άρθρα, 1 παράγραφος 1), 2 και 4 έχουν σκοπό να ορίσουν το αδίκημα της καταχρηστικής εκμετάλλευσης εμπιστευτικών πληροφοριών (βλέπε σημεία 2.1, 2.2 και 2.3 παραπάνω), αλλά δεν είναι απόλυτα σαφές από το κείμενο, όπως είναι διατυπωμένο (ιδίως στο άρθρο 2), εάν ένα πρόσωπο μπορεί να κατηγορηθεί για χρήση εμπιστευτικών πληροφοριών όταν δεν τελεί εν πλήρη γνώσει όλων των σχετικών γεγονότων. Γνωρίζει, δηλαδή, ότι πρόκειται για εμπιστευτικές πληροφορίες; Ξέρει ότι έχουν σημασία για την αγορά; Και είχε πρόθεση να εκμεταλλευθεί εμπιστευτικές πληροφορίες; Η σχέση μεταξύ των άρθρων 2 και 4 όσον αφορά το θέμα του ελέγχου της "πλήρους γνώσεως των γεγονότων" χρειάζεται διευκρίνιση. Το άρθρο 2 δεν αναφέρεται στον έλεγχο της "πλήρους γνώσεως των γεγονότων". Προξενεί έκπληξη το γεγονός ότι δεν υπάρχει αναφορά στην ενοχή βάσει προθέσεως - άρα ούτε και δυνατότητα υπεράσπισης ενός κατηγορουμένου για εκμετάλλευση εμπιστευτικών πληροφοριών με τη δικαιολογία ότι δεν είχε πρόθεση να χρησιμοποιήσει καταχρηστικά αυτές τις πληροφορίες. Όπως είναι διατυπωμένο, το κείμενο αφήνει οποιονδήποτε υπάλληλο οποιασδήποτε επιχείρησης εκτεθειμένο σε κατηγορίες, μολονότι δεν είναι αυτή η πρόθεση της οδηγίας.

4.1.1. Προτεινόμενη τροπολογία: άρθρο 1, παράγραφος 2, περίπτωση α)

4.1.1.1. Ως πράξεις "χειραγώγησης της αγοράς" νοούνται: "η ενσυνείδητη διενέργεια συναλλαγών ή παροχή εντολών, με τις οποίες δίδονται ή είναι πιθανό ότι θα δοθούν ...".

4.1.1.2. Αιτιολογία:

1) Είναι σημαντικό να οριστεί ότι οι πράξεις χειραγώγησης για τις οποίες γίνεται λόγος πρέπει να διενεργούνται με πλήρη γνώση των γεγονότων, δηλαδή ενσυνείδητα. Η προϋπόθεση αυτή είναι γενικά αποδεκτή στο ποινικό δίκαιο και αποτελεί μέρος των εχεγγύων για την προστασία των ανθρώπων.

2) Οι λέξεις "ή οι εντολές" για τη διενέργεια συναλλαγών θα πρέπει να διαγραφούν επειδή η πράξη της παροχής μιας εντολής είναι απλώς η υλοποίηση των επιθυμιών ενός τρίτου μέρους. Το πρόσωπο που δίδει στην ουσία την εντολή δεν γνωρίζει ποιες είναι οι προθέσεις του πελάτη ή τι επιπτώσεις θα έχει μια συναλλαγή.

4.1.1.3. Για παρόμοιους λόγους, τα άρθρα 2 και 3 θα πρέπει να τροποποιηθούν αναλόγως:

- Άρθρο 2: Τα κράτη μέλη απαγορεύουν στα φυσικά ή νομικά πρόσωπα που είναι κάτοχοι και γνωρίζουν ότι είναι κάτοχοι εμπιστευτικών πληροφοριών να εκμεταλλεύονται τις πληροφορίες αυτές με πλήρη επίγνωση των γεγονότων ...

- Άρθρο 3: Τα κράτη μέλη απαγορεύουν στα πρόσωπα που υπόκεινται στην απαγόρευση του άρθρου 2 και είναι ενσυνείδητα κάτοχοι εμπιστευτικής πληροφορίας ...

4.1.2. Προτεινόμενη τροπολογία: Άρθρο 4

4.1.2.1. "... κάθε πρόσωπο, άλλο από εκείνα που αναφέρονται στα άρθρα αυτά, το οποίο εν γνώσει του χρησιμοποιεί ή προκαλεί τη χρησιμοποίηση εμπιστευτικής πληροφορίας".

4.1.2.2. Αιτιολογία: Το άρθρο αυτό έχει ιδιαίτερη σημασία, επειδή αφορά κυρίως τους υπαλλήλους εταιριών. Η έκφραση "με πλήρη γνώση των γεγονότων" είναι λιγότερο σαφής από τις λέξεις "εν γνώσει του", που συνεπάγεται μια πρόθεση δράσεως. Η αντικατάσταση της λέξεως "κατέχει" από τις λέξεις "χρησιμοποιεί ή προκαλεί τη χρησιμοποίηση" είναι επίσης σαφέστερη.

4.2. Επειδή το άρθρο 2 αναφέρεται τόσο σε νομικά όσο και σε φυσικά πρόσωπα, η εκμετάλλευση ενδέχεται να σημαίνει ότι οι ευρωπαϊκές τράπεζες επενδύσεων, των οποίων ένα τμήμα παρέχει χρηματοοικονομικές συμβουλές σε επιχειρήσεις (π.χ., για νέες εκδόσεις κινητών αξιών, συγχωνεύσεις ή εξαγορές) και ένα διαφορετικό τμήμα λαμβάνει θέση στην αγορά ή παρέχει συμβουλές σε επενδυτές σχετικά με τις ίδιες ακριβώς εταιρείες για τις οποίες παρέχουν συμβουλές οι συνάδελφοί τους από το πρώτο τμήμα, θα μπορούσαν να κατηγορηθούν για εκμετάλλευση εμπιστευτικών πληροφοριών. Για μια ακόμη φορά δεν είναι αυτή η πρόθεση της οδηγίας, αλλά το κείμενο ως έχει δεν το διευκρινίζει πλήρως. Ειδικότερα, θα μπορούσε να σημαίνει ότι το εμπορικό τμήμα που λαμβάνει θέσεις στην αγορά ή τα ανώτερα διευθυντικά στελέχη της τράπεζας, που είναι ενήμερα για τις δραστηριότητες και των δύο τμημάτων, αλλά δεν απαγορεύουν στο εμπορικό τους τμήμα να λάβει θέση στην αγορά, θα μπορούσαν να κατηγορηθούν για καταχρηστική εκμετάλλευση εμπιστευτικών πληροφοριών, παρότι τα "τείχη" που υπάρχουν στο εσωτερικό του ιδρύματος εμποδίζουν το εμπορικό τμήμα να χρησιμοποιήσει εμπιστευτικές πληροφορίες που κατέχει το τμήμα χρηματοδότησης επιχειρήσεων.

4.2.1. Προτεινόμενη τροπολογία: άρθρο 6, παράγραφοι 4 και 6

4.2.1.1. Να διαγραφεί το ακόλουθο κείμενο:

- στην παράγραφο (4): "και να γνωστοποιούν τα συμφέροντά τους ή τις συγκρούσεις συμφερόντων που σχετίζονται με τα χρηματοπιστωτικά μέσα που αφορά η πληροφορία".

- στην παράγραφο (6), τελευταίο εδάφιο: "καθώς και τις τεχνικές πτυχές της δημοσιοποίησης τυχόν συμφερόντων ή συγκρούσεως συμφερόντων σύμφωνα με την παράγραφο 4".

4.2.1.2. Αιτιολογία: Οι διατάξεις αυτές αντιβαίνουν στην πρακτική και την εσωτερική δεοντολογία των παρόχων υπηρεσιών. Ο κανόνας που εφαρμόζεται αυστηρά είναι η δημιουργία ενός "Σινικού Τείχους" μεταξύ των προσώπων που είναι αρμόδια για τη διαχείριση των εντολών και των προσώπων που είναι αρμόδια για τη διαχείριση των λογαριασμών των πελατών. Κάθε παραβίαση του κανόνα αυτού της εμπιστευτικότητας θα είναι επιζήμια για τα ίδια τα θεμέλια της οδηγίας.

4.3. Οι διατάξεις σχετικά με τις εμπιστευτικές πληροφορίες (άρθρα 2 και 6) έχουν σαφή συλλογιστική όταν εφαρμόζονται σε κινητές αξίες, όπου οι εμπιστευτικές πληροφορίες για την εκδίδουσα εταιρεία είναι σημαντικές για το θέμα της χειραγώγησης της αγοράς. Όμως το προτεινόμενο καθεστώς εκτείνεται και σε χρηματοπιστωτικά μέσα όπως οι προθεσμιακές συμφωνίες επιτοκίου, οι συμφωνίες ανταλλαγής επιτοκίων και τα παράγωγα μέσα σε βασικά εμπορεύματα όπου δεν υπάρχει εκδότης, όταν, π.χ., μια εταιρεία πετρελαιοειδών ανησυχεί ενδεχομένως για τις προοπτικές παραγωγής κατά τα επόμενα χρόνια και προσπαθεί να προφυλάξει τη θέση της από τον κίνδυνο αρνητικής εξέλιξης των τιμών με τη χρήση ενός κατάλληλου παράγωγου χρηματοπιστωτικού μέσου. Σύμφωνα με το προτεινόμενο καθεστώς, όπως είναι διατυπωμένο, θα μπορούσε να της ζητηθεί να κοινοποιήσει όλες τις πληροφορίες της στους αντισυμβαλλόμενους και τους ανταγωνιστές της και αυτό δεν μπορεί να είναι σωστό. Χρειάζεται διασαφήνιση του σημείου αυτού. Μολονότι το άρθρο 9 φαίνεται να αποκλείει τα εξωχρηματιστηριακά μέσα που αποτελούν αντικείμενο διαπραγμάτευσης χάρη στον περιορισμό της εφαρμογής της οδηγίας στις οργανωμένες αγορές, ο ορισμός των "οργανωμένων αγορών" συζητείται σήμερα στο πλαίσιο της αναθεώρησης της οδηγίας για τις επενδυτικές υπηρεσίες και το θέμα εξακολουθεί να ενδιαφέρει τους φορείς της αγοράς.

4.4. Το άρθρο 1, παράγραφος 2, περίπτωση β), ορίζει τη διάδοση φημών για τη χειραγώγηση της αγοράς, χωρίς να προβλέπει κανέναν έλεγχο του αν ο πρωταρχικός ή ένας σημαντικός στόχος της διάδοσης των φημών είναι ή όχι η χειραγώγηση της αγοράς, ούτε κανέναν έλεγχο του αν είναι σωστές οι φήμες ή όχι. Και πάλι απαιτείται κάποια διευκρίνιση της πρόθεσης της οδηγίας.

4.5. Οι απαιτήσεις δημοσιοποίησης στο άρθρο 6 είναι ασαφείς. Ενώ το άρθρο 6, παράγραφος 1, επιβάλλει την ανακοίνωση το ταχύτερο δυνατό, το άρθρο 6, παράγραφος 3 επιτρέπει στον εκδότη να την αναβάλει "με δικό του κίνδυνο". Αυτό ενδέχεται να οδηγήσει σε διαφορετικές ερμηνείες από τις αρμόδιες αρχές των διάφορων κρατών μελών. Επίσης, το άρθρο 6, παράγραφος 4, επιβάλλει στους υπεύθυνους για την παραγωγή/διάδοση των πληροφοριών να επιδεικνύουν "τη δέουσα επιμέλεια", αλλά δεν προσδιορίζεται το επίπεδο που αντιστοιχεί στη δέουσα επιμέλεια. Το άρθρο 6, παράγραφος 5 απαγορεύει σε οποιονδήποτε να συμμετάσχει σε μια συναλλαγή εάν "μπορεί εύλογα να θεωρήσει" ότι η συναλλαγή αυτή βασίζεται σε εμπιστευτικές πληροφορίες, χωρίς να ορίζει τι σημαίνει "μπορεί εύλογα να θεωρήσει". Και στις δύο περιπτώσεις πρέπει να προσδιορισθεί το επίπεδο του "δέοντος" και του "εύλογου" (π.χ., όπως νοείται στα ποινικά δικαστήρια; Στα αστικά δικαστήρια;)

4.5.1. Προτεινόμενες τροποποιήσεις: Άρθρο 6, παράγραφος 5

4.5.1.1. Να αντικατασταθούν οι λέξεις "εάν μπορεί εύλογα να θεωρήσει" από τις λέξεις "εάν έχει στην κατοχή του αντικειμενικά στοιχεία που επιτρέπουν να θεωρήσει".

4.5.1.2. Αιτιολογία: Η έκφραση "εάν μπορεί εύλογα να θεωρήσει" είναι υπερβολικά ασαφής. Δεν είναι σαφές με ποιο τρόπο ένας ενδιάμεσος φορέας θα μπορούσε να αρνηθεί εντολές βασιζόμενος μόνο σε μια εντύπωση. Επιβάλλει στους παρόχους υπηρεσιών (αντιπροσώπους πελατών) μια ευθύνη που υπερβαίνει τα όσα μπορεί κανείς εύλογα να αναμένει από αυτούς. Επιπλέον, το κείμενο δεν είναι σαφές όσον αφορά το ποιος έχει το βάρος της απόδειξης. Θα είναι πολύ δύσκολο να αποδειχθεί ότι ο πάροχος υπηρεσιών θα μπορούσε "εύλογα να θεωρήσει" ότι έχει προκληθεί βλάβη.

4.6. Η αρχή της οδηγίας είναι να προαγάγει ένα απλούστερο και πιο συνεκτικό καθεστώς, αλλά οι διαφορετικές ερμηνείες της ακριβούς διατύπωσης της πρότασης από την αρμόδια αρχή καθενός από τα 15 κράτη μέλη δεν θα εξασφαλίσουν αυτόν τον επιθυμητό στόχο. Ως γενική αρχή, όσο ευρύτερο είναι το φάσμα των ερμηνειών οποιουδήποτε άρθρου της οδηγίας τόσο μεγαλύτερος είναι αυτός ο κίνδυνος, ενώ όσο στενότερα προσδιορισθούν οι απαιτήσεις της οδηγίας τόσο περισσότερο αυτός περιορίζεται. Κατά συνέπεια, είναι σημαντικό να διατυπωθεί η πρόταση αυστηρότερα και να εστιασθεί περισσότερο σε διάφορα σημεία τα οποία επισημάνθηκαν ανωτέρω.

4.7. Μια σημαντική πτυχή της ενοποίησης της αγοράς είναι ότι οι συμμετέχοντες στην αγορά θα πρέπει να γνωρίζουν ποιο καθεστώς αντιμετωπίζουν, ποιους κανόνες πρέπει να τηρούν και ποια αρμόδια αρχή έχει την ευθύνη για την εφαρμογή των κανόνων και τις ενδεχόμενες κυρώσεις. Ωστόσο, τα άρθρα 10-15 φαίνεται να επιτρέπουν στην αρχή οποιουδήποτε κράτους μέλους, στο οποίο εισάγεται προς διαπραγμάτευση μια κινητή αξία ή ένα χρηματοπιστωτικό μέσο, να επιβάλλει τους δικούς της κανόνες στους συναλλασσόμενους, οπουδήποτε και αν αυτοί έχουν την έδρα τους. Μια εναλλακτική λύση θα ήταν να προσδιοριστεί ότι η κυρίως αρμόδια αρχή θα πρέπει να είναι η αρχή της έδρας του συναλλασσομένου (βάση της χώρας προέλευσης) και αυτή η αρχή θα μπορούσε να υποχρεωθεί/εξουσιοδοτηθεί να επιβάλει σε όλους τους συμμετέχοντες στην αγορά να συμμορφώνονται με τους κανόνες της. Ενδέχεται, ωστόσο, η πρόθεση να είναι η προστασία της ακεραιότητας των αγορών όπου πρωτοεκδίδονται οι κινητές αξίες, για να αποφευχθεί η χειραγώγηση της αγοράς από συναλλασσόμενους που έχουν την έδρα τους σε άλλο κράτος μέλος - αλλά αυτό είναι κάθε άλλο παρά σαφές από το κείμενο του άρθρου 10 (βλέπε σημείο 2.7 παραπάνω), που φαίνεται να επιτρέπει στην αρχή οποιουδήποτε κράτους μέλους να λαμβάνει μέτρα εναντίον οποιουδήποτε συμμετέχοντα στην αγορά διαπραγματεύεται οποιαδήποτε χρηματοπιστωτικά μέσα είναι αποδεκτά σε οποιοδήποτε κράτος μέλος.

4.8. Το άρθρο 12, που συμπληρώνεται από το άρθρο 14, ορίζει το πλαίσιο για την αποτελεσματική διασφάλιση της εφαρμογής των διατάξεων από τα κράτη μέλη και η απαίτηση ορισμού μίας μόνο αρμόδιας αρχής σε κάθε κράτος μέλος είναι επιθυμητή. Η τελευταία παράγραφος του άρθρου 11 θα πρέπει να διαγραφεί, εφόσον συνεπάγεται άνιση μεταχείριση των εταιρειών και των φυσικών προσώπων στα κράτη μέλη ανάλογα με το κατά πόσο υπάρχουν ή όχι εθνικές διατάξεις για το επαγγελματικό απόρρητο. Πράγματι, είναι πιθανό στις χώρες όπου δεν υπάρχουν εξαιρέσεις στον κανόνα περί επαγγελματικού απορρήτου να είναι πολύ πιο δύσκολη η διερεύνηση υποθέσεων καταχρηστικών πρακτικών στην αγορά και, ως εκ τούτου, η εφαρμογή των κανονισμών να είναι πιο περιορισμένη. Ωστόσο, είναι επίσης πιθανό το σχετικά υψηλό κόστος της επιτυχούς δίωξης των πράξεων κατάχρησης εμπιστευτικών πληροφοριών/χειραγώγησης της αγοράς στην ΕΕ να αποκαλύψει ανεπάρκεια των πόρων που αφιερώνονται στην εξασφάλιση της συμμόρφωσης - τόσο από ποσοτική όσο και από ποιοτική άποψη (π.χ., από άποψη ειδικών προσόντων και συνοδευτικών συστημάτων ενημέρωσης/συλλογής πληροφοριών/παρακολούθησης). Η διασφάλιση της εφαρμογής σε πιο εθελοντική βάση, χωρίς βελτίωση των προσόντων και των συστημάτων, ενδέχεται να θίγει τις δραστηριότητες των νόμιμα συμμετεχόντων στην αγορά, χωρίς να κάνει τίποτα για να εμποδίσει τις δραστηριότητες των αληθινά ενόχων. Πάντως, όλα τα κράτη μέλη πρέπει να διασφαλίσουν ότι διαθέτουν και επιβάλλουν ανάλογες διοικητικές κυρώσεις.

4.8.1. Η ΟΚΕ προτείνει να προστεθεί στο άρθρο 14, παράγραφος 1 η ακόλουθη πρόταση:

4.8.1.1. "Θα πρέπει να επιβάλλονται ποινικές κυρώσεις μόνο επί τη βάσει βάσιμων αποδείξεων χειραγώγησης της αγοράς".

4.8.1.2. Αιτιολογία: η προτεινόμενη σώρευση διοικητικών και ποινικών κυρώσεων αποτελεί εξαιρετικά σοβαρό θέμα. Θα πρέπει να ληφθούν υπόψη οι ανησυχίες που εκφράζει η ΟΚΕ στα σημεία 4.1, 4.2, 4.3, 4.5 και 4.9 ανωτέρω.

4.8.2. Άρθρο 16, παράγραφος 2, εδάφιο 3

4.8.2.1. Να διαγραφεί η τελευταία πρόταση του εδαφίου αυτού: "Ωστόσο, εφόσον συμφωνήσει η αρμόδια αρχή που ανακοινώνει τις πληροφορίες, η αρχή που λαμβάνει τις πληροφορίες μπορεί να τις χρησιμοποιήσει για άλλους σκοπούς ή να τις διαβιβάσει στις αρμόδιες αρχές άλλων κρατών".

4.8.2.2. Αιτιολογία: Δεδομένου ότι στόχος της οδηγίας είναι η εξάλειψη των καταχρηστικών πρακτικών στην αγορά, ενδείκνυται να προβλεφθεί η δυνατότητα χρησιμοποίησης των πληροφοριών αυτών για άλλους σκοπούς. Η νομοθεσία της ΕΕ για τον ανταγωνισμό θεσπίζει την αρχή σύμφωνα με την οποία οι πληροφορίες που ανακοινώνονται θα πρέπει να χρησιμοποιούνται μόνο για θέματα που έχουν σχέση με την εφαρμογή της νομοθεσίας για τον ανταγωνισμό.

4.9. Το άρθρο 5 αναφέρει ότι "Τα κράτη μέλη μπορούν να αποφασίσουν να θεσπίσουν ειδικές διατάξεις για να καλύψουν τα πρόσωπα που ενεργούν για δημοσιογραφικούς σκοπούς κατά την άσκηση του επαγγέλματός τους". Ωστόσο, είναι ασαφές κατά πόσο ένας δημοσιογράφος σε μια χώρα Α, όπου το κράτος θεσπίζει διατάξεις για την προστασία των δημοσιογράφων, μπορεί να κινδυνεύει από τις αρχές της χώρας Β όπου η προστασία αυτή δεν προβλέπεται, εάν διατυπώσει σχόλια για μια εταιρεία που εδρεύει στη χώρα Β.

5. Συμπέρασμα

5.1. Οι στόχοι της οδηγίας από την άποψη της προώθησης της ολοκλήρωσης των ευρωπαϊκών χρηματοπιστωτικών αγορών και της μείωσης της πολυπλοκότητας και της σύγχυσης όσον αφορά τους κανόνες για τη χειραγώγηση της αγοράς, είναι απόλυτα δικαιολογημένοι. Ωστόσο, από ορισμένες απόψεις θα ήταν χρήσιμο να βελτιωθεί το κείμενο ώστε να περιοριστούν οι αμφιβολίες ερμηνείας του και ο συνεπαγόμενος κίνδυνος διαφορών κατά την εφαρμογή και την εκτέλεση των διατάξεών του στην ΕΕ. Επίσης, πρέπει να εξεταστεί σοβαρότερα το θέμα του τρόπου με τον οποίο μπορεί να ενσωματωθεί στην οδηγία ένας έλεγχος της "προθέσεως" και μια υπεράσπιση της έλλειψης προθέσεως για χειραγώγηση της αγοράς.

Βρυξέλλες, 17 Ιανουαρίου 2002.

Ο Πρόεδρος

της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Göke Frerichs