Ειδική έκθεση αριθ. 7/2003

σχετικά με την εφαρμογή του προγραμματισμού των παρεμβάσεων της περιόδου 2000-2006 στο πλαίσιο των διαρθρωτικών ταμείων, συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής

(Υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 248 παράγραφος 4 δεύτερο εδάφιο της συνθήκης ΕΚ)

(2003/C 174/01)

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝA

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

ΠΙΝΑΚΑΣ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΩΝ ΚΑΙ ΟΡΙΣΜΩΝ

ΑΕγχΠ Ακαθάριστο εγχώριο προϊόν

Αποθεματικό επίδοσης Αφού η Επιτροπή κατανείμει ενδεικτικά κατά κράτος μέλος τις πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων που διατίθενται για τις διαρθρωτικές ενέργειες, το 4 % των πιστώσεων που προβλέπονται σε κάθε κονδύλιο διατίθεται κατά το ενδιάμεσο στάδιο, και το αργότερο στις 31 Μαρτίου 2004, στα επιχειρησιακά προγράμματα, στα ενιαία έγγραφα προγραμματισμού ή στους άξονες προτεραιότητας που θεωρούνται επιτυχείς

ΔΤ Διαρθρωτικά ταμεία

ΕΓΤΠΕ-Προσανατολισμός Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων, τμήμα Προσανατολισμού

ΕΕΠ Ενιαίο έγγραφο προγραμματισμού: έγγραφο που υποβάλλεται από το κράτος μέλος και εγκρίνεται από την Επιτροπή, με το οποίο καθορίζεται ένα σύνολο πολυετών προτεραιοτήτων και μέτρων, που υλοποιούνται με εθνική και κοινοτική συγχρηματοδότηση.

ΕΚΤ Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο

ΕΠ Επιχειρησιακό πρόγραμμα: έγγραφο εγκρινόμενο από την Επιτροπή που αποσκοπεί στην εφαρμογή ενός κοινοτικού πλαισίου στήριξης και περιέχει ένα συνεκτικό σύνολο αξόνων προτεραιότητας αποτελούμενων από πολυετή μέτρα, για την πραγματοποίηση του οποίου μπορεί να ζητηθεί η συνδρομή ενός ή περισσοτέρων ταμείων και ενός ή περισσοτέρων από τα άλλα υφιστάμενα χρηματοδοτικά μέσα, καθώς και της ΕΤΕπ.

ΕΤΕπ Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων

ΕΤΠΑ Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης

ΚΠΣ Κοινοτικό πλαίσιο στήριξης: έγγραφο που εγκρίνεται από την Επιτροπή, σε συμφωνία με το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, μετά από εκτίμηση του σχεδίου που έχει υποβληθεί από το κράτος μέλος και περιέχει τη στρατηγική και τις προτεραιότητες δράσης των ταμείων και του κράτους μέλους, τους ειδικούς στόχους τους, τη συμμετοχή των ταμείων και τους λοιπούς χρηματοδοτικούς πόρους.

MEANS Μέθοδοι αξιολόγησης των διαρθρωτικών ενεργειών (Méthodes d'Éνaluation des Actions de Nature Structurelle)

NUTS Ονοματολογία εδαφικών στατιστικών μονάδων (Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques)

Στόχος 1 Αποσκοπεί στην ανάπτυξη και στη διαρθρωτική προσαρμογή των αναπτυξιακά καθυστερημένων περιφερειών. Κατά κανόνα, όλα τα ταμεία συνεισφέρουν στα προγράμματα που έχουν ως στόχο αυτές τις περιοχές. Στις περιφέρειες του στόχου 1, τα μέτρα που προορίζονται για το σύνολο των αγροτικών περιοχών της Ένωσης χρηματοδοτούνται από τις πιστώσεις είτε των διαρθρωτικών ταμείων (ΕΓΤΠΕ-Προσανατολισμός), είτε της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις). Στο στόχο 1 παρεμβαίνει επίσης το χρηματοδοτικό μέσο προσανατολισμού της αλιείας (ΧΜΠΑ).

Στόχος 2 Αποσκοπεί στην οικονομική και κοινωνική ανασυγκρότηση των περιοχών που αντιμετωπίζουν διαρθρωτικά προβλήματα. Στο πλαίσιο του στόχου αυτού παρεμβαίνουν μόνο το ΕΤΠΑ και το ΕΚΤ.

Στόχος 3 Αποσκοπεί στην αναπροσαρμογή και στον εκσυγχρονισμό των πολιτικών και των συστημάτων εκπαίδευσης, κατάρτισης και απασχόλησης. Στο πλαίσιο του στόχου αυτού παρεμβαίνει μόνο το ΕΚΤ.

ΣΑΜ Σχέδιο ανάπτυξης του Mezzogiorno

ΣΠ Συμπλήρωμα προγραμματισμού: έγγραφο περί εφαρμογής της στρατηγικής και των αξόνων προτεραιότητας της παρέμβασης, το οποίο περιλαμβάνει λεπτομερή στοιχεία σε επίπεδο μέτρων.

ΣΠΑ Σχέδιο περιφερειακής ανάπτυξης: ανάλυση, την οποία εκπονεί το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, της κατάστασης, σε σχέση με τους στόχους και τις κατά προτεραιότητα ανάγκες για την επίτευξη των στόχων αυτών, καθώς και η στρατηγική και οι προβλεπόμενες προτεραιότητες δράσης, οι ειδικοί στόχοι τους και οι ενδεικτικοί χρηματοδοτικοί πόροι που τους αντιστοιχούν.

SFC Structural Funds Common database (Κοινή βάση δεδομένων για τα διαρθρωτικά ταμεία)

ΥΔ-F Υπερπόντιο διαμέρισμα της Γαλλίας

ΦΠΑ Φόρος προστιθέμενης αξίας

ΧΜΠΑ Χρηματοδοτικό μέσο προσανατολισμού της αλιείας

ΣΥΝΟΨΗ

I. Η μεταρρύθμιση 2000-2006 των διαρθρωτικών ταμείων (ΔΤ) έχει ως στόχο της, όπως και οι προηγούμενες, την προώθηση μιας συνολικής αρμονικής ανάπτυξης ολόκληρης της Κοινότητας με την εφαρμογή ενεργειών που αποσκοπούν στην ενίσχυση της κοινωνικής και οικονομικής συνοχής. Προβλέπει τη διάθεση 195 δισεκατομμυρίων ευρώ υπέρ των διαρθρωτικών παρεμβάσεων. Χαρακτηρίζεται κυρίως από ενισχυμένη εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας, την επιδίωξη καλύτερης επίδοσης των διαρθρωτικών προγραμμάτων και μεγαλύτερη αυστηρότητα όσον αφορά τη δημοσιονομική διαχείριση και τον έλεγχο.

II. Ο έλεγχος του Συνεδρίου αφορούσε τη διαδικασία προγραμματισμού 2000-2006 των ΔΤ, κυρίως στο πλαίσιο του στόχου 1(1). Συγκεκριμένα, στόχος του ελέγχου ήταν να εκτιμηθεί κατά πόσο:

α) κατά τον καθορισμό των περιφερειών που είναι επιλέξιμες στο πλαίσιο των ΔΤ, εξασφαλίστηκε η συγκέντρωση των παρεμβάσεων υπέρ των λιγότερο ανεπτυγμένων περιοχών·

β) οι διαδικασίες και μέθοδοι προγραμματισμού εξασφαλίζουν τη συνεκτικότητα και την αποτελεσματικότητα των διαρθρωτικών ενεργειών, με στόχο τη μείωση των ανισοτήτων μεταξύ περιφερειών και κρατών στην Κοινότητα·

γ) είναι ικανοποιητικά τα συστήματα διαχείρισης, πληρωμής, παρακολούθησης και ελέγχου που καθιερώθηκαν.

III. Από την εξέταση της επιλογής των περιοχών που είναι επιλέξιμες στο πλαίσιο του προγραμματισμού των ΔΤ 2000-2006 διαπιστώθηκαν τα ακόλουθα:

α) οι επιλέξιμες περιοχές στο πλαίσιο του στόχου 1 καθορίστηκαν σύμφωνα με το σχετικό κανονισμό. Ωστόσο, τα στατιστικά στοιχεία που χρησιμοποιήθηκαν δεν κατέστη δυνατόν να λάβουν υπόψη όλες τις πλέον πρόσφατες κοινωνικοοικονομικές συνέπειες, ώστε να τηρηθεί με αυστηρότητα η αρχή της συγκέντρωσης των μέτρων υπέρ των λιγότερο ανεπτυγμένων περιφερειών·

β) ο καθορισμός των επιλέξιμων περιοχών στο πλαίσιο του στόχου 2 των ΔΤ βασίζεται σε ανεπαρκώς αντικειμενικά κριτήρια, αφήνοντας υπερβολικό περιθώριο ελιγμών κατά τις διμερείς διαπραγματεύσεις μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής·

γ) οι περιοχές που δικαιούνται κρατικές ενισχύσεις δεν συμπίπτουν πάντοτε με αυτές που είναι επιλέξιμες στο πλαίσιο των ΔΤ. Η συνοχή μεταξύ της περιφερειακής πολιτικής και αυτής για τον ανταγωνισμό δεν είναι επαρκής.

IV. Σε σύγκριση με τον προηγούμενη περίοδο προγραμματισμού, διαπιστώθηκε σημαντική πρόοδος σε επίπεδο ποσοτικού προσδιορισμού των στόχων και ποιότητας του προγραμματισμού. Εντούτοις, παρατηρήθηκαν σημαντικές καθυστερήσεις και δυσκινησία των διαδικασιών κατά την έγκριση των διαρθρωτικών προγραμμάτων. Η καθιέρωση του συμπληρώματος προγραμματισμού επέτεινε την πολυπλοκότητα του επιμερισμού των αρμοδιοτήτων μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής.

V. Οι μεθοδολογικές κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής δεν περιέχουν ακόμη επαρκείς λεπτομέρειες, γεγονός που μπορεί να παρακωλύσει τη διαδικασία αναζήτησης των βέλτιστων πρακτικών όσον αφορά, αφενός, τη συνεκτικότητα και τον αντίκτυπο των διαρθρωτικών παρεμβάσεων και, αφετέρου, τις μεταγενέστερες αξιολογήσεις τους. Αυτές οι κατευθυντήριες γραμμές είναι απαραίτητες ιδίως για τον προσδιορισμό της καλύτερης μεθόδου προγραμματισμού, καθώς και της καταλληλότερης διάθεσης των πόρων. Βάσει των εξετασθέντων προγραμμάτων, το Συνέδριο θεωρεί ότι η εκ των προτέρων αξιολόγηση διαδραμάτισε ελάχιστα αποφασιστικό ρόλο, προσδίδοντας μικρή προστιθέμενη αξία στην επιλογή των στρατηγικών σε συνάρτηση με τα προβλεπόμενα αποτελέσματα και συνέπειες. Στο πλαίσιο της διαδικασίας διαπραγμάτευσης και λήψης αποφάσεων, διαπιστώθηκε έλλειψη των απαραίτητων πληροφοριών όσον αφορά τις εθνικές και περιφερειακές πολιτικές.

VI. Ο καθορισμός των κριτηρίων που εφαρμόζονται για την κατανομή του αποθεματικού επίδοσης επαφίεται στη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών, γεγονός που μπορεί να οδηγήσει σε ασυνέπειες και αναποτελεσματικότητα.

VII. Τα συστήματα διαχείρισης, πληρωμής, παρακολούθησης και ελέγχου που εφαρμόζονται στα κράτη μέλη εξακολουθούν να παρουσιάζουν αδυναμίες όσον αφορά την τήρηση των προθεσμιών, τη διάκριση των αρμοδιοτήτων, την πιστοποίηση των δαπανών, την ηλεκτρονική ανταλλαγή δεδομένων ή την εκπόνηση των ετήσιων εκθέσεων εκτέλεσης.

VIII. Οι κανόνες επιλεξιμότητας για την περίοδο 2000-2006 είναι ακόμη ελλιπείς, ασαφείς και μπορούν να οδηγήσουν σε αδικαιολόγητη άνιση μεταχείριση μεταξύ κρατών μελών, δικαιούχων των ΔΤ.

IX. Τα κριτήρια επιλογής των σχεδίων που περιλαμβάνονται στα συμπληρώματα προγραμματισμού συχνά είναι ελάχιστα επιλεκτικά και, για το λόγο αυτό, θα έπρεπε να μελετηθούν περισσότερο σε βάθος.

X. Το Συνέδριο συνιστά στην Επιτροπή να συνεχίσει τις προσπάθειές της ώστε να καταστήσει αποτελεσματικότερη την εν εξελίξει απλοποίηση, εξασφαλίζοντας συγχρόνως την υψηλή ποιότητα των διαρθρωτικών ενεργειών από την άποψη της νομιμότητας, της κανονικότητας και της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή πρέπει:

α) να μεριμνήσει για τη θέσπιση σαφέστερων κανόνων για τον καθορισμό των επιλέξιμων περιοχών του στόχου 2, ώστε να αποφευχθεί κάθε εφαρμογή που δεν έχει συνοχή και ομοιογένεια μεταξύ κρατών μελών·

β) να καθορίσει με μεγαλύτερη σαφήνεια τις αρμοδιότητες των εμπλεκόμενων φορέων·

γ) να εξασφαλίσει στρατηγικές προτεραιότητες για τον προγραμματισμό των ΔΤ και να ενισχύσει τις υπάρχουσες διαδικασίες όσον αφορά την αποκεντρωμένη διαχείριση (συμπλήρωμα προγραμματισμού, δείκτες, συστήματα πληροφόρησης, επιλεξιμότητα, κριτήρια επιλογής, ενδιάμεση αξιολόγηση και αναθεώρηση)·

δ) να δώσει έμφαση περισσότερο στην αποτελεσματικότητα των διαρθρωτικών ταμείων παρά στη βέλτιστη απορρόφηση των σχετικών κεφαλαίων.

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Η μεταρρύθμιση 2000-2006

1. Τον Μάρτιο του 1999, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Βερολίνου αποφάσισε να διαθέσει, για την περίοδο 2000-2006, 195 δισεκατομμύρια ευρώ υπέρ των παρεμβάσεων των διαρθρωτικών ταμείων (ΔΤ). Οι πίνακες 1 και 2 παρουσιάζουν αντίστοιχα την κατανομή, μεταξύ των κρατών μελών, των πιστώσεων και των παρεμβάσεων που εγκρίθηκαν για τους τρεις στόχους προτεραιότητας(2). Από τον πίνακα 1 προκύπτει συγκεκριμένα ότι έξι κράτη μέλη λαμβάνουν το 84 % των προβλεπόμενων πιστώσεων. Στο παράρτημα 1 παρουσιάζεται η διαδικασία προγραμματισμού και υπογραμμίζεται η εφαρμογή της εταιρικής σχέσης στα διάφορα στάδιά του.

Πίνακας 1

Πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων των διαρθρωτικών ταμείων, περίοδος 2000-2006 σε εκατομμύρια ευρώ (τιμές 1999)((Εκτός των κοινοτικών πρωτοβουλιών και των καινοτόμων δράσεων.))

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγή:

Επιτροπή [12η ετήσια έκθεση για τα διαρθρωτικά ταμεία (2000) - COM(2001) 539 τελικό της 3ης Οκτωβρίου 2001].

Πίνακας 2

Παρεμβάσεις που εγκρίθηκαν κατά τα έτη 2000 και 2001 για την περίοδο 2000-2006

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγή:

Επιτροπή.

2. Χωρίς να τίθενται υπό αμφισβήτηση οι βασικές αρχές των προηγούμενων μεταρρυθμίσεων, η αναθεώρηση του κανονιστικού πλαισίου των ΔΤ, την οποία ενέκρινε το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης το 1999(3), στόχευε κυρίως στην απλοποίηση των διαρθρωτικών ταμείων και στη βελτίωση της αποτελεσματικότητάς τους μέσω:

α) ενίσχυσης της συγκέντρωσης και απλοποίησης της δράσης των ΔΤ, μειώνοντας από επτά σε τρεις τον αριθμό των στόχων προτεραιότητας. Όσο για τις κοινοτικές δράσεις, μειώθηκαν σε τέσσερις(4). Το ποσοστό κάλυψης του κοινοτικού πληθυσμού που είναι επιλέξιμος στο πλαίσιο των περιφερειακών στόχων ανέρχεται σε 41,4 % στο τέλος της περιόδου 2000-2006, σε σύγκριση με το 50,6 % της προηγούμενης περιόδου. Το ποσοστό των πόρων που διατίθενται υπέρ του στόχου 1 είναι 69,7 % (συμπεριλαμβανομένης της μεταβατικής στήριξης προς τις περιοχές που ήταν επιλέξιμες στο παρελθόν, αλλά δεν επελέγησαν για την περίοδο 2000-2006), ποσοστό ελαφρώς υψηλότερο από το αντίστοιχο της προηγούμενης περιόδου. Επιπλέον, οι ενισχύσεις υπέρ του στόχου 1 επικεντρώνονται κυρίως σε πέντε κράτη μέλη·

β) σαφέστερου επιμερισμού των αρμοδιοτήτων και αυστηρότερης εφαρμογής της αρχής της επικουρικότητας, ιδίως με στόχο την επιτάχυνση και την απλοποίηση των διαδικασιών προγραμματισμού. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή αποτελεί τον εγγυητή των στρατηγικών προτεραιοτήτων και, για το σκοπό αυτό, εγκρίνει τις κοινοτικές κατευθυντήριες γραμμές και προτεραιότητες για τους τρεις στόχους. Αντίθετα, αποκεντρώνεται περισσότερο η διαχείριση των επιχειρησιακών προγραμμάτων (ΕΠ) και των ενιαίων εγγράφων προγραμματισμού (ΕΕΠ). Έτσι, τα ΕΠ και τα ΕΕΠ δεν περιέχουν πλέον τις λεπτομέρειες των προγραμματιζόμενων μέτρων, ενώ ένα νέο έγγραφο, το συμπλήρωμα προγραμματισμού (ΣΠ), καθορίζει τους δικαιούχους και το χρηματοδοτικό φάκελο των διαφόρων προβλεπόμενων μέτρων. Ομοίως, ενισχύεται ο ρόλος των επιτροπών παρακολούθησης (η γνώμη του εκπροσώπου της Επιτροπής που συμμετέχει σε αυτές έχει πλέον μόνο συμβουλευτική αξία), δεδομένου ότι αυτές εγκρίνουν πλέον τα ΣΠ, τις ετήσιες εκθέσεις εκτέλεσης ή κάθε σχετική τροποποίηση·

γ) της επιδίωξης καλύτερης επίδοσης ή αποτελεσματικότητας με την εμβάθυνση της αξιολόγησης, διακρίνοντάς την σε τρία είδη αναλόγως με το στάδιο (εν των προτέρων, ενδιάμεση και εκ των υστέρων) και καθορίζοντας τις αρμοδιότητες των κρατών μελών και της Επιτροπής στον τομέα αυτό. Συγκεκριμένα, η εκ των προτέρων αξιολόγηση εμπίπτει στην αρμοδιότητα των εθνικών αρχών που είναι υπεύθυνες για την κατάρτιση των σχεδίων, των παρεμβάσεων και του συμπληρώματος προγραμματισμού. Προς εξασφάλιση αποτελεσματικότητας, η μεταρρύθμιση προβλέπει επίσης μια περισσότερο ολοκληρωμένη παρακολούθηση, αφενός, μέσω δεικτών που υποδηλώνουν την κατάσταση προόδου των παρεμβάσεων από άποψη φυσικής υλοποίησης, αποτελέσματος και αντικτύπου και, αφετέρου, βάσει ετήσιας έκθεσης εκτέλεσης για κάθε πρόγραμμα· επίσης, προβλέπεται η διατήρηση σε αποθεματικό μέρους των πιστώσεων ανάληψης υποχρεώσεων (αποθεματικό επίδοσης 4 %), γεγονός το οποίο επιτρέπει τη χορήγηση συμπληρωματικών πιστώσεων, σε ενδιάμεσο στάδιο, ανάλογα με την επίδοση των παρεμβάσεων·

δ) καλύτερου διαχωρισμού και ενίσχυσης των καθηκόντων διαχείρισης, πληρωμής, παρακολούθησης και ελέγχου με τον καθορισμό των αρμοδιοτήτων των νέων φορέων (αρχές διαχείρισης, αρχές πληρωμής και ενδιάμεσοι φορείς, οι οποίοι ενεργούν για λογαριασμό των μεν ή των δε), των επιτροπών παρακολούθησης και των υπηρεσιών που είναι αρμόδιες για τους ελέγχους στα κράτη μέλη·

ε) δημοσιονομικής διαχείρισης που έχει ως στόχο την αποτελεσματικότερη υλοποίηση των προγραμμάτων με τη βοήθεια ενός συστήματος απλούστερου κατ' αρχήν, αλλά συγχρόνως απαιτητικότερου: κάθε πληρωμή που έπεται της προκαταβολής (με την έγκριση του προγράμματος καταβάλλεται το 7 %) βασίζεται στις δαπάνες που καταβλήθηκαν πραγματικά, ενώ το τμήμα της ανάληψης υποχρέωσης που δεν αποτελεί αντικείμενο πληρωμής στο τέλος του δεύτερου έτους που έπεται του έτους ανάληψης της υποχρέωσης αποδεσμεύεται αυτεπαγγέλτως από την Επιτροπή (κανόνας του "ν+ 2").

Εμβέλεια και στόχοι του ελέγχου

3. Ο έλεγχος του Συνεδρίου αφορούσε τον προγραμματισμό των παρεμβάσεων - και αυτό κυρίως στο πλαίσιο του στόχου 1 - καθώς και την εισαγωγή των μέσων διαχείρισης. Κατά συνέπεια, στόχος του ελέγχου ήταν να εκτιμηθεί κατά πόσο:

α) κατά τον καθορισμό των επιλέξιμων περιφερειών των στόχων 1 και 2, εξασφαλίστηκε η συγκέντρωση των παρεμβάσεων στις λιγότερο ανεπτυγμένες περιοχές (σημεία 6 έως 16)·

β) όσον αφορά το στόχο 1, οι διαδικασίες και οι μέθοδοι προγραμματισμού που εφαρμόζουν η Επιτροπή και τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν τη συνεκτικότητα τόσο μεταξύ των διαφόρων εγγράφων προγραμματισμού, όσο και μεταξύ των τελευταίων και των ειδικών αναγκών των σχετικών περιφερειών και κρατών μελών, με στόχο τη μείωση των ανισοτήτων σε σχέση με τον κοινοτικό μέσο όρο (σημεία 17 έως 53)·

γ) οι νέοι κανόνες σε θέματα διαχείρισης, πληρωμής, παρακολούθησης και ελέγχου οδήγησαν στην καθιέρωση ικανοποιητικών συστημάτων στους εν λόγω τομείς (σημεία 54 έως 85).

4. Τα προβλήματα που συνδέονται με την εκτέλεση των πιστώσεων ανάληψης υποχρεώσεων και πληρωμής, την αναθεώρηση της πλειονότητας των χρηματοδοτικών σχεδίων των παρεμβάσεων και την καθιέρωση συστημάτων δημοσιονομικών προβλέψεων έχουν αποτελέσει το αντικείμενο παρατηρήσεων που περιλαμβάνονται στην ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 2001 και, για το λόγο αυτό, δεν θα αναλυθούν στην παρούσα έκθεση(5).

5. Ο έλεγχος διενεργήθηκε στις υπηρεσίες της Επιτροπής καθώς και σε ένδεκα κράτη μέλη, δικαιούχους του στόχου 1(6). Επικεντρώθηκε σε δείγμα 15 περιφερειών(7), τέσσερις(8) από τις οποίες λαμβάνουν μεταβατική στήριξη (περιφέρειες σε φάση σταδιακής διακοπής της υποστήριξης).

ΚΑΘΟΡΙΣΜΟΣ ΤΩΝ ΕΠΙΛΕΞΙΜΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ

6. Κύριος στόχος ήταν να εκτιμηθεί κατά πόσο ο καθορισμός των επιλέξιμων περιφερειών στο πλαίσιο των στόχων 1 και 2 βασίστηκε σε πρόσφατα στοιχεία, τα οποία να επιτρέπουν τις κατάλληλες συγκρίσεις, και σε σαφείς κανόνες εγγυώμενους τη συγκέντρωση των παρεμβάσεων στις λιγότερο ανεπτυγμένες περιοχές.

Οι περιφέρειες του στόχου 1

7. Στο πλαίσιο του προγραμματισμού των ΔΤ, η διαδικασία καθορισμού των επιλέξιμων περιοχών αποκτά ιδιαίτερη σημασία, στο βαθμό που ορίζει για μια επταετία τις περιφέρειες του στόχου 1, οι οποίες απορροφούν το μεγαλύτερο μέρος των πόρων. Σε αντίθεση με την προηγούμενη περίοδο προγραμματισμού, από την οποία ο σχετικός κανονισμός προέβλεπε εξαιρέσεις, το γενικό κριτήριο(9) του κατά κεφαλήν ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος (ΑΕγχΠ) κατώτερου του 75 % του κοινοτικού μέσου όρου εφαρμόστηκε αυστηρά, καθώς οι σχετικές ρυθμίσεις για την περίοδο 2000-2006 δεν προβλέπουν εξαιρέσεις από αυτό. Ο μη αναθεωρήσιμος κατάλογος των σχετικών περιφερειών καταρτίστηκε γρήγορα από την Επιτροπή με την απόφαση της 1ης Ιουλίου 1999(10) βάσει της ονοματολογίας εδαφικών στατιστικών μονάδων (NUTS)(11).

8. Δεδομένου ότι το ΑΕγχΠ έπρεπε να υπολογιστεί βάσει των κοινοτικών στοιχείων των τριών τελευταίων ετών που ήταν διαθέσιμα στις 26 Μαρτίου 1999, ημερομηνία καθοριζόμενη στο σχετικό κανονισμό, τα στοιχεία αυτά αντιστοιχούσαν στα έτη 1994, 1995 και 1996. Για τέσσερις περιφέρειες του στόχου 1 (ΥΔ - F), διαθέσιμα ήταν μόνο τα στοιχεία για το 1994. Επιπλέον, τα εν λόγω στοιχεία δεν βασίζονταν ακόμη στο νέο ευρωπαϊκό σύστημα εθνικών και περιφερειακών λογαριασμών(12), το οποίο εναρμονίζει τις μεθόδους καταχώρισης των οικονομικών και στατιστικών δεδομένων.

9. Η Επιτροπή εφάρμοσε ορθά αυτό τον κανονισμό. Εντούτοις, τα στοιχεία που χρησιμοποιήθηκαν (1994, 1995, 1996) δεν μπορούσαν να λάβουν υπόψη όλες τις διαρθρωτικές συνέπειες των παρεμβάσεων της προηγούμενης περιόδου στην ανάπτυξη των σχετικών περιφερειών. Δεδομένου ότι δεν υπάρχει μηχανισμός αναπροσαρμογής βάσει περισσότερο πρόσφατων στοιχείων, όπως συμβαίνει με το στόχο 2(13), μπορεί να εξακολουθήσει να καταβάλλεται κοινοτική χρηματοδότηση από τα ΔΤ υπέρ περιφερειών που έχουν εν μέρει καλύψει την αναπτυξιακή καθυστέρησή τους(14), γεγονός που αποκλείει κατ' αρχήν την οικονομική ενίσχυση περιφερειών που βρίσκονται σε κρισιμότερη κατάσταση.

10. Η διοικητική διάκριση των περιφερειών (βάσει της NUTS) μπορεί να διαφέρει από το διαχωρισμό που βασίζεται σε γεωγραφικά ή ιστορικά κριτήρια και να επηρεάσει την επιλεξιμότητα των περιφερειών στο πλαίσιο των ΔΤ(15). Για παράδειγμα, η νέα διαίρεση της Ιρλανδίας σε περιφέρειες, η οποία δεν υπήρχε προηγουμένως, επέτρεψε να διατηρηθεί στο πλαίσιο του στόχου 1 μια από τις περιφέρειες που δημιουργήθηκαν πρόσφατα(16). Οι αλλαγές στις περιφέρειες ήταν δυνατές, διότι η ενημέρωση της NUTS πραγματοποιείτο μετά από διμερείς διαπραγματεύσεις μεταξύ της Επιτροπής και του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους. Η δημιουργία νομικής βάσης με σχετικούς κανόνες αποτέλεσε αντικείμενο πρότασης κανονισμού εκ μέρους της Επιτροπής μόλις το Φεβρουάριο του 2001(17).

Οι περιφέρειες του στόχου 2

11. Ο κανονισμός των ΔΤ για την περίοδο 2000-2006 προβλέπει κατ' αρχάς, για τον προσδιορισμό των περιοχών του στόχου 2, ανώτατο όριο πληθυσμού για τις σχετικές περιφέρειες, καθοριζόμενο στο 18 % του συνολικού πληθυσμού της Κοινότητας, το οποίο αποτελεί τη βάση για τον καθορισμό, από την Επιτροπή, του ανώτατου ορίου πληθυσμού για κάθε κράτος μέλος. Εντός των ορίων αυτών, ορισμένα κράτη μέλη παρουσίασαν κατακερματισμένες περιφέρειες προκειμένου να μεγιστοποιήσουν την εδαφική κάλυψη, γεγονός που δεν διασφαλίζει ότι επελέγησαν οι περιοχές που πλήττονται περισσότερο από διαρθρωτικά προβλήματα.

12. Επιπλέον, για τον καθορισμό των περιφερειών χρησιμοποιούνται δύο κατηγορίες κριτηρίων, τα "κοινοτικά" και τα "εθνικά". Τα πρώτα, τα οποία αφορούν τις βιομηχανικές και αγροτικές περιοχές, στηρίζονται στις εναρμονισμένες στατιστικές σε επίπεδο NUTS III(18) και τα δεύτερα σε στατιστικά και άλλα σχετικά στοιχεία που διαβιβάζουν τα κράτη μέλη για την κατάσταση των υπό κρίση περιοχών.

13. Η βαρύτητα των αντικειμενικών κοινοτικών κριτηρίων που προβλέπονται από τη νομοθεσία των ΔΤ έχει υποχωρήσει έναντι αυτής των εθνικών. Έτσι, 77 % του πληθυσμού των περιοχών του στόχου 2 πληρούσε τα κοινοτικά κριτήρια κατά την περίοδο 1989-1993, 55 % κατά την περίοδο 1994-1999, αλλά μόνο 47 % για την περίοδο 2000-2006. Επιπλέον, η κατάρτιση του προσωρινού καταλόγου των επιλέξιμων περιφερειών του στόχου 2 πραγματοποιήθηκε βάσει προτάσεων και πληροφοριών που διαβίβασαν τα κράτη μέλη και των οποίων το ενίοτε ανομοιογενές περιεχόμενο δύσκολα μπορεί να επαληθευτεί. Η οριστικοποίηση αυτού του καταλόγου είναι το αποτέλεσμα διμερών διαπραγματεύσεων μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών.

14. Στην πράξη, για την επιλογή των περιοχών του στόχου 2 αποφασιστική σημασία έχουν κυρίως τα "εθνικά" κριτήρια. Ωστόσο, η εφαρμογή των "εθνικών" κριτηρίων παρέχει μεγάλη ευελιξία στα κράτη μέλη όσον αφορά την αιτιολόγηση της επιλεξιμότητας της πλειονότητας των κοινοτικών περιφερειών που εμπίπτουν στο στόχο 2. Έτσι, ένα από αυτά(19) ήταν το βασικότερο κριτήριο καθορισμού των περιφερειών του στόχου 2 σε οκτώ(20) από τα δώδεκα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη.

Επιλέξιμες περιφέρειες στο πλαίσιο της πολιτικής για τον ανταγωνισμό

15. Από τους ελέγχους του Συνεδρίου προέκυψε ότι δεν υπάρχει πάντοτε ταύτιση των περιοχών που είναι επιλέξιμες για κρατικές ενισχύσεις με αυτές που είναι επιλέξιμες στο πλαίσιο των ΔΤ. Αυτή η αναντιστοιχία έχει ήδη επισημανθεί για τις προηγούμενες περιόδους από το Συνέδριο, στην ετήσια έκθεσή του για το 1995(21), από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο(22) και από την ίδια την Επιτροπή(23).

16. Μολονότι η Επιτροπή είχε δεσμευτεί να ενισχύσει τη συνοχή μεταξύ της περιφερειακής πολιτικής και της πολιτικής για τον ανταγωνισμό, προκειμένου να αποφευχθεί η επανάληψη παρόμοιας κατάστασης στην περίοδο 2000-2006(24), διαπιστώνεται ότι δεν έχει επέλθει σχεδόν καμία βελτίωση. Το ποσοστό του πληθυσμού των περιφερειών που είναι επιλέξιμες για τα ΔΤ, αλλά δεν καλύπτονται από τις εθνικές περιφερειακές ενισχύσεις, εξακολουθεί να είναι υψηλό: 5,8 % για την περίοδο 2000-2006 έναντι 6,6 % για την περίοδο 1994-1999. Οι αναντιστοιχίες συγκεντρώνονται κυρίως στο στόχο 2, στο πλαίσιο του οποίου το σχετικό ποσοστό ανέρχεται σε 12,9 %. Για ένα κράτος μέλος(25), το εν λόγω ποσοστό φθάνει στο 41 %.

ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΟΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΙΣΜΟ ΤΩΝ ΠΑΡΕΜΒΑΣΕΩΝ ΤΟΥ ΣΤΟΧΟΥ 1

17. Η Επιτροπή διαδραμάτισε ενεργό και θετικό ρόλο, ιδίως μέσω των ενδεικτικών στρατηγικών κατευθυντήριων γραμμών της, των προσπαθειών που κατέβαλε προκειμένου η εκ των προτέρων αξιολόγηση να καταστεί χρήσιμο και αποφασιστικής σημασίας μέσο καθώς και των διαπραγματεύσεων για την εξασφάλιση καλύτερης ποιότητας και συνεκτικότητας των ΚΠΣ και των παρεμβάσεων. Παρά τη σημαντική πρόοδο που έχει συντελεστεί, κυρίως σε επίπεδο ποσοτικού προσδιορισμού και δεικτών, ο προγραμματισμός των παρεμβάσεων του στόχου 1 για την περίοδο 2000-2006 παρουσιάζει μια σειρά αδυναμιών.

Καθυστερήσεις και δυσκινησία των διαδικασιών προγραμματισμού

18. Σκοπός του ελέγχου ήταν να διαπιστωθεί κατά πόσο οι οδηγίες της Επιτροπής και οι διαδικασίες που είχαν καθιερωθεί(26) καθιστούσαν δυνατή την έγκαιρη έγκριση των παρεμβάσεων, λαμβανομένων υπόψη των διοικητικών και θεσμικών περιορισμών των κρατών μελών και της Κοινότητας.

19. Όπως επισημαίνει η ίδια η Επιτροπή στη σχετική ανακοίνωσή της(27), για την έγκριση των περισσότερων εγγράφων προγραμματισμού χρειάστηκε διάστημα ενός έτους περίπου, ή και περισσότερο. Από τα 123 έγγραφα προγραμματισμού που υποβλήθηκαν σχετικά με το στόχο 1 μόνο τρία(28) μπόρεσαν να εγκριθούν εντός των πέντε μηνών μετά τη λήψη των σχεδίων ή των προπαρασκευαστικών ΕΕΠ, όπως προβλέπεται από το σχετικό κανονισμό. Αποδείχθηκε, επομένως, ότι οι προθεσμίες που ορίζονται στον κανονισμό ελάχιστα ανταποκρίνονται στην πραγματικότητα.

20. Αυτές οι καθυστερήσεις στον προγραμματισμό οφείλονται ιδίως στην διαφορετική ποιότητα των εγγράφων που υπέβαλαν τα κράτη μέλη (βλέπε σημείο 31), γεγονός που κατέστησε αναγκαία την παρέμβαση της Επιτροπής, προκειμένου να ενισχυθεί η αποτελεσματικότητα και η συνεκτικότητα των ΚΠΣ και παρεμβάσεων που υπέβαλλαν τα κράτη μέλη. Στις καθυστερήσεις συνέτειναν επίσης η δυσκινησία της διαδικασίας έγκρισης (βλέπε σημείο 21) και η ελλιπής διασάφηση των κοινοτικών και εθνικών αρμοδιοτήτων όσον αφορά την έγκριση των συμπληρωμάτων προγραμματισμού (βλέπε σημεία 22 και 23). Η εσωτερική μεταρρύθμιση της Επιτροπής (αναδιάρθρωση των υπηρεσιών και αλλαγές στις διαδικασίες διαβούλευσης), η οποία βρισκόταν σε πλήρη εξέλιξη το 2000, επέτεινε, σε αυτό το στάδιο έγκρισης των εγγράφων προγραμματισμού, τις καθυστερήσεις στην επεξεργασία και παρέτεινε το χρόνο απάντησης εκ μέρους των υπηρεσιών της Επιτροπής.

21. Για την εκπόνηση και την οριστικοποίηση των εγγράφων προγραμματισμού συνυπήρξαν διαφορετικές προσεγγίσεις. Από την πλευρά των κρατών μελών, ήδη από το οικονομικό έτος 1998, καταβλήθηκαν σημαντικές προσπάθειες για μια σχεδόν συνολική και ταυτόχρονη εκπόνηση όλων των εγγράφων προγραμματισμού (σχέδιο, ΚΠΣ, ΕΠ, ΕΕΠ και ΣΠ). Σε επίπεδο Επιτροπής, η διάκριση των διαδοχικών φάσεων προγραμματισμού έχει ως αποτέλεσμα την κλιμάκωση των σχετικών σταδίων, στο πλαίσιο της οποίας το παραδεκτό και η τελεσφόρηση καθενός από αυτά αποτελεί την προϋπόθεση του επομένου. Για το λόγο αυτό, τα έγγραφα προγραμματισμού που εκπόνησαν τα κράτη μέλη υποβλήθηκαν στην Επιτροπή σε διαφορετικά στάδια. Το γεγονός αυτό επέφερε σημαντικές καθυστερήσεις, μολονότι, σε κάθε στάδιο, η Επιτροπή έθετε συχνά καίρια ερωτήματα με σκοπό την ενίσχυση της αποτελεσματικότητας των παρεμβάσεων και της συνεκτικότητάς τους με τις πολιτικές της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

22. Όσον αφορά το συμπλήρωμα προγραμματισμού (ΣΠ), όπως αναφέρει η ίδια η Επιτροπή(29), η προθεσμία των τριών μηνών που ορίζει ο κανονισμός για τη διαβίβασή του δεν τηρήθηκε, με ελάχιστες εξαιρέσεις. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η τελική παρουσίαση του ΣΠ στην Επιτροπή καθυστέρησε λόγω της ελλιπούς διασάφησης των κοινοτικών και των εθνικών αρμοδιοτήτων. Προϋπόθεση των ενδιάμεσων αιτήσεων πληρωμής είναι η τήρηση του όρου ότι το συμπλήρωμα προγραμματισμού που υποβάλλεται στην Επιτροπή περιέχει τις πληροφορίες που προβλέπονται στο άρθρο 18 παράγραφος 3 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1260/1999. Η μη τήρηση του όρου αυτού σε ορισμένες περιπτώσεις οδήγησε την Επιτροπή να καθυστερήσει τις αντίστοιχες ενδιάμεσες πληρωμές και, κατά συνέπεια, την πρόοδο των διαρθρωτικών ενεργειών(30).

23. Στις περιπτώσεις αυτές, η προβλεπόμενη απλοποίηση, η οποία παραχωρούσε στην αρχή διαχείρισης και στην επιτροπή παρακολούθησης την αρμοδιότητα έγκρισης του συμπληρώματος προγραμματισμού, δεν είχε πάντοτε αντίκρισμα στην πράξη. Πράγματι, το όφελος της απλοποίησης που αποκομίζεται αρχικά, ιδίως στο στάδιο της έγκρισης του ΕΠ ή του ΕΕΠ, δεν έχει κατ' ανάγκη αντίκτυπο στη μετέπειτα διαδικασία. Υπάρχει μάλιστα το ενδεχόμενο να προκαλέσει απώλειες σε αποτελεσματικότητα, δεδομένου ότι η εκ των υστέρων επαλήθευση εκ μέρους της Επιτροπής του περιεχομένου του ΣΠ αποδεικνύεται ότι είναι πάντοτε αναγκαία πριν από τη διενέργεια των σχετικών πληρωμών.

24. Στα περισσότερα κράτη μέλη, δεν κατέστη δυνατή η τήρηση των προβλεπόμενων χρονοδιαγραμμάτων για την έγκριση των χαρτών των περιφερειακών ενισχύσεων καθώς και των ενισχύσεων που προέρχονταν από τα ΔΤ. Σχεδόν όλα τα καθεστώτα ενισχύσεων περιφερειακού χαρακτήρα έληξαν στις 31 Δεκεμβρίου 1999. Μετά την ημερομηνία αυτή, οι περιφέρειες δεν είχαν πλέον νομικά τη δυνατότητα να χορηγήσουν ενισχύσεις. Η καθυστερημένη έγκριση των νέων χαρτών των περιφερειακών ενισχύσεων δημιούργησε κλίμα αβεβαιότητας μεταξύ των υπευθύνων διαχείρισης και των δικαιούχων επιχειρήσεων και προκάλεσε τη διακοπή της διαδικασίας χορήγησης των ενισχύσεων, ιδίως αυτών που προορίζονταν για τις επιχειρήσεις.

Προσεγγίσεις και τεχνικές για την εκ των προτέρων αξιολόγηση και τον προγραμματισμό: ανάγκη καλύτερης συνεκτικότητας και μεγαλύτερου αντίκτυπου

25. Σκοπός ήταν να διαπιστωθεί κατά πόσο:

α) η Επιτροπή καθόρισε τα επίσημα χαρακτηριστικά των σχεδίων, των προπαρασκευαστικών ΕΕΠ, ΕΠ και συμπληρωμάτων προγραμματισμού (από άποψη ακρίβειας, ποσοτικού προσδιορισμού, συνεκτικότητας και διαφάνειας), καθώς και εάν έκανε προτάσεις και συστάσεις σχετικά με τις μεθόδους και τις τεχνικές αξιολόγησης και προγραμματισμού που πρέπει να χρησιμοποιούνται·

β) τα διάφορα στάδια του προγραμματισμού βασίστηκαν σε κατάλληλες και ελέγξιμες μεθόδους και τεχνικές και ιδίως εάν οι εκ των προτέρων αξιολογήσεις είχαν τον επιθυμητό αντίκτυπο·

γ) ο ίδιος ο προγραμματισμός ήταν συνεπής και κατάλληλος σε σχέση με τα συγκεκριμένα προβλήματα των περιφερειών, ήτοι εάν επιδίωκε συγκεκριμένους (ή ποσοτικά προσδιορισμένους) και εφικτούς στόχους, εάν υποδήλωνε σαφώς και επακριβώς τις σχέσεις ιεραρχίας, συμπληρωματικότητας και υποκαταστασιμότητας τόσο μεταξύ στόχων, όσο και μεταξύ στόχων και μέτρων, με τη βοήθεια των ενδεδειγμένων στα διάφορα επίπεδα δεικτών.

Μεθοδολογική πλαισίωση του προγραμματισμού

26. Τα έγγραφα εργασίας της Επιτροπής είναι χρήσιμα στα κράτη μέλη για την επιτυχή εκτέλεση των εργασιών προγραμματισμού, ιδίως όσον αφορά το περιεχόμενο τωυ στα σχέδια, στα ΚΠΣ, του ΕΠ και στα ΕΕΠ στο πλαίσιο της εφαρμογής των άρθρων 16 έως 19 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1260/1999. Μολονότι αναφέρονται κατά γενικό τρόπο σε μια βασική σειρά εγγράφων(31), δεν περιέχουν ακόμη επαρκείς λεπτομέρειες, εξαιρουμένης της μεθοδολογίας που αφορά τους δείκτες. Κατά συνέπεια, επισημαίνεται ότι:

α) λίγες είναι οι συγκεκριμένες επεξηγήσεις που παρέχονται όσον αφορά τις μεθόδους ανάλυσης των αναγκών, με σκοπό την ιεράρχηση των προτεραιοτήτων στο πλαίσιο των διαπιστούμενων αναγκών. Το αυτό ισχύει και όσον αφορά την ιεράρχηση των στόχων, το αποτέλεσμα της οποίας θα έπρεπε να αποτελεί πραγματικό μέσο εκτίμησης της οικονομικής στάθμισης μεταξύ των προτεραιοτήτων, των ΕΠ ή των μέτρων σε σχέση με ένα συγκεκριμένο στόχο(32)·

β) τα έγγραφα εργασίας της Επιτροπής, τα οποία δίνουν έμφαση στον ποσοτικό προσδιορισμό των στόχων και των δεικτών, αναφέρονται στις υπάρχουσες σχετικές μεθόδους. Δεν προβλέπουν τον επακριβή προσδιορισμό τους στα έγγραφα προγραμματισμού, μολονότι μια σχετική διευκρίνιση θα συνιστούσε στοιχείο διαφάνειας·

γ) στα έγγραφα εργασίας, δεν θίγεται το ζήτημα της αναζήτησης εναλλακτικών στρατηγικών και δράσεων στο πλαίσιο της κοινωνικοοικονομικής ανάπτυξης, με αξιολόγησή τους από άποψη αντικτύπου, επάρκειας και κόστους·

δ) μολονότι προβλέπεται η αντιστοιχία της στρατηγικής και των αξόνων προτεραιότητας ενός ΚΠΣ ή ενός ΕΕΠ με τις "περιφερειακές, εθνικές και κοινοτικές πολιτικές", δεν ορίζεται ρητά να υπάρχουν λεπτομερή στοιχεία για όλες τις σχετικές εθνικές και περιφερειακές πολιτικές (ιδίως όσον αφορά τους γενικούς και ειδικούς στόχους τους, τα εφαρμοζόμενα μέτρα, τους χορηγούμενους οικονομικούς πόρους και τα χρονοδιαγράμματα εκτέλεσης). Ελλείψει τέτοιου είδους στοιχείων, είναι δύσκολο να αιτιολογηθούν οι επιλογές που σχετίζονται με το ΚΠΣ ή με το σχέδιο ΕΕΠ·

ε) οι θεμελιώδεις αρχές που δικαιολογούν τη δημόσια παρέμβαση και στις οποίες μπορούν να αναφέρονται όσοι λαμβάνουν τις σχετικές πολιτικές αποφάσεις(33) δεν διευκρινίζονται επαρκώς. Ομοίως, στα έγγραφα εργασίας ή στις κατευθυντήριες γραμμές δεν τονίζονται και άλλες αρχές, όπως αυτές που αποσκοπούν στην αποτροπή των απροσδόκητων συνεπειών(34) ή των συνεπειών μετακίνησης(35), ή στην εξασφάλιση της προστιθέμενης αξίας των ενισχύσεων, του παροτρυντικού χαρακτήρα τους ή της βιωσιμότητας των αποτελεσμάτων και των συνεπειών·

στ) έμφαση δίδεται κυρίως σε θεματικές προτεραιότητες που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη στο πλαίσιο των τριών στρατηγικών προτεραιοτήτων (περιφερειακή ανταγωνιστικότητα, κοινωνική συνοχή και απασχόληση, ανάπτυξη των αστικών και αγροτικών περιοχών). Στις κατευθυντήριες γραμμές και στα έγγραφα εργασίας της Επιτροπής δεν θίγονται άλλες προσεγγίσεις(36) για την περιφερειακή ανάπτυξη ή τη μείωση των ανισοτήτων.

27. Το Συνέδριο παρατήρησε ότι το σύνολο αυτών των αδυναμιών σε επίπεδο εγγράφων εργασίας και κατευθυντήριων γραμμών είχε ακολούθως επιπτώσεις στις τεχνικές ανάλυσης πολιτικής που χρησιμοποιήθηκαν (βλέπε σημεία 31 έως 36).

Η πρακτική εφαρμογή των μεθόδων και τεχνικών

Ο ρόλος της εκ των προτέρων αξιολόγησης

28. Σύμφωνα με το άρθρο 41 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1260/1999, σκοπός της εκ των προτέρων αξιολόγησης ήταν να χρησιμεύσει ως βασικό στοιχείο για την προπαρασκευή των σχεδίων, των παρεμβάσεων και του συμπληρώματος προγραμματισμού, των οποίων αποτελεί αναπόσπαστο μέρος. Έπρεπε να περιλαμβάνει ανάλυση των πλεονεκτημάτων, των αδυναμιών και των δυνατοτήτων του συγκεκριμένου κράτους μέλους, περιφέρειας ή τομέα. Στόχος της ήταν επίσης η εκτίμηση, αφενός, της συνεκτικότητας της στρατηγικής και των επιλεγέντων στόχων με τα χαρακτηριστικά των συγκεκριμένων περιφερειών ή περιοχών και, αφετέρου, του αναμενόμενου αντικτύπου των προτεραιοτήτων δράσης, προσδιορίζοντας ποσοτικά, στις περιπτώσεις που αυτό ήταν δυνατό, τους ειδικούς στόχους τους σε σχέση με την αρχική κατάσταση. Επιπλέον, η Επιτροπή, στο έγγραφο εργασίας της σχετικά με την εκ προτέρων αξιολόγηση, είχε υπογραμμίσει την ανάγκη να υπάρξει έντονη αλληλεπίδραση μεταξύ της εκ των προτέρων αξιολόγησης και του προγραμματισμού, στο πλαίσιο της οποίας ο αξιολογητής θα αιτιολογούσε, κατά τρόπο ανεξάρτητο, τη βαρύτητα των προτεραιοτήτων και την κατανομή των πόρων σε συνάρτηση με τον αναμενόμενο αντίκτυπο και αποτελέσματα.

29. Στην πράξη, σε επίπεδο κράτους μέλους, συχνά ο ρόλος του αξιολογητή δεν καθοριζόταν σαφώς με σύμβαση και, κατά συνέπεια, έλαβε ποικίλες μορφές, από την παροχή συμβουλών έως και την άσκηση κριτικής ανάλυσης. Ένας από τους λόγους είναι ότι, αντίθετα με ό,τι συνέβαινε στο παρελθόν, η Επιτροπή δεν μπόρεσε να επέμβει στην επιλογή του αξιολογητή. Σε πολλά κράτη μέλη και περιφέρειες όπου διενεργήθηκε ο έλεγχος(37), η αξιολόγηση έλαβε τη μορφή μιας επιστημονικής βοήθειας για την προπαρασκευή και εκπόνηση του ΚΠΣ, με επίκεντρο την αιτιολόγηση της επιλεγείσας στρατηγικής, χωρίς κριτική εκτίμηση και ανάλυση των εναλλακτικών στρατηγικών(38).

30. Συνεπεία επίσης αυτού του μη επακριβούς καθορισμού του ρόλου του αξιολογητή, η ποιότητα των αξιολογήσεων υπήρξε αρκετά ανόμοια και, μερικές φορές, μη ικανοποιητική· αυτή είναι και η άποψη της Επιτροπής(39), η οποία όμως παρενέβη σε περιορισμένο μόνο αριθμό περιπτώσεων, κυρίως στο πλαίσιο των μεγάλων σχεδίων περιφερειακής ανάπτυξης (ΣΠΑ), ζητώντας από το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος να συμπληρώσει την εκ των προτέρων αξιολόγηση ή λαμβάνοντας την πρωτοβουλία να υποβάλει το σχέδιο σε συμπληρωματικές αξιολογήσεις(40).

Τεχνικές ανάλυσης πολιτικής

31. Διάφορες αδυναμίες διαπιστώθηκαν όσον αφορά την εφαρμογή μεθόδων και τεχνικών ανάλυσης, αξιολόγησης και προγραμματισμού.

32. Για παράδειγμα, οι αναλύσεις των πλεονεκτημάτων, των αδυναμιών και των δυνατοτήτων του συγκεκριμένου κράτους μέλους ή της περιφέρειας σπανίως συνοδεύονταν από τεχνικές αναλύσεις με στόχο την ιεράρχηση των αναγκών και την προβολή της σχετικής σημασίας των παραγόντων ανάπτυξης και παρακμής, καθώς και των σχέσεων των τελευταίων με τις διαρθρωτικές ενέργειες(41).

33. Ομοίως, η διάρθρωση στόχων και διαρθρωτικών ενεργειών που υιοθετείται για τα σχέδια και τα ΚΠΣ συχνά μαρτυρεί προσεγγίσεις διαφορετικές από αυτήν που θα προέβαλλε τις σημαντικότερες σχέσεις μεταξύ στόχων, μεταξύ στόχων και μέτρων καθώς και μεταξύ των τελευταίων και ενός συγκεκριμένου στόχου(42), διευκολύνοντας κατ' αυτό τον τρόπο τις επιλογές και τις αποφάσεις.

34. Μόνο σε ορισμένα σχέδια εθνικής ανάπτυξης παρουσιάζεται λεπτομερώς ένα σημαντικό μέρος των σχετικών εθνικών και περιφερειακών προτεραιοτήτων και μέτρων [σημείο 26, στοιχείο δ)](43).

35. Από τους ελέγχους προέκυψαν κενά όσον αφορά τον ποσοτικό προσδιορισμό των στόχων και των σχετικών δεικτών (βλέπε σημείο 44), γεγονός που παρεμποδίζει οποιαδήποτε μεταγενέστερη τεχνική ανάλυση. Έτσι, σε ορισμένες περιπτώσεις έχουν υπερεκτιμηθεί οι συνολικοί στόχοι(44), με αποτέλεσμα να είναι αδύνατον να προσδιοριστεί σε ποιο βαθμό τα ΚΠΣ και τα ΕΕΠ μπορούν να συμβάλουν στην επίτευξή τους. Γενικά, στο πλαίσιο του προγραμματισμού, δεν εξασφαλίζεται η δυνατότητα ελέγχου των μεθόδων ποσοτικού προσδιορισμού των δεικτών και του κόστους. Ομοίως, μόνο σε σπάνιες περιπτώσεις η Επιτροπή και τα κράτη μέλη εξακρίβωσαν την εφαρμογή των αρχών που δικαιολογούν τη δημόσια παρέμβαση(45). Οι υπόλοιπες αρχές που αναφέρονται στο σημείο 26 στοιχείο ε), ελάχιστα αναφέρονται στο πλαίσιο του προγραμματισμού των ΚΠΣ και των παρεμβάσεων.

36. Οι παραλείψεις αυτές είναι σημαντικές, διότι αποδυναμώνουν τη συνεκτικότητα των ΚΠΣ και των παρεμβάσεων (ΕΠ και ΕΕΠ) και παρακωλύουν την υιοθέτηση των βέλτιστων λύσεων όσον αφορά τη χρησιμοποίηση των πόρων σε συνάρτηση με τις συγκεκριμένες ανάγκες των περιφερειών, από την άποψη της βιώσιμης ανάπτυξης, της σύγκλισης, της απασχόλησης, της ανταγωνιστικότητας, της παραγωγικότητας και της ένταξης των ομάδων-στόχων.

Αξιολόγηση του μακροοικονομικού αντικτύπου των ΔΤ(46)

37. Για τις περιφέρειες του στόχου (και κυρίως τις μεγάλες), η αξιολόγηση του μακροοικονομικού αντικτύπου των ΔΤ μέσω μοντέλων αποτελεί σημαντικό μέσο ανάλυσης, τα αποτελέσματα της οποίας μπορούν να συμβάλουν αποφασιστικά στη διαδικασία προγραμματισμού, από την άποψη των επιλογών και αποφάσεων σε επίπεδο στόχων και μέσων (βλέπε παράρτημα 2). Επίσης, για τα μεγάλα σχέδια του στόχου 1, η Επιτροπή συνέστησε τη χρήση αποτελεσματικών μακροοικονομικών μοντέλων(47), προκειμένου να αναλυθούν εκ των προτέρων οι συνέπειες στο ΑΕγχΠ της σχετικής περιφέρειας, στην απασχόληση, στην παραγωγικότητα και στην ανταγωνιστικότητα.

38. Ωστόσο, αυτό το είδος αξιολόγησης δεν αναπτύχθηκε ούτε εφαρμόστηκε πάντοτε κατά το βέλτιστο δυνατό τρόπο στο πλαίσιο της διαδικασίας προγραμματισμού των ΚΠΣ και των παρεμβάσεων. Πράγματι, τα μοντέλα που εφάρμοσαν τα κράτη μέλη πραγματεύονταν μόνο εν μέρει το σύνολο των προβλεπόμενων τεσσάρων ειδών αντικτύπου (βλέπε παράρτημα 2). Για τη μέτρηση του αντικτύπου ορισμένων μεγάλων σχεδίων του στόχου 1, δεν χρησιμοποιήθηκε μακροοικονομικό μοντέλο, με συνέπεια αυτή να μείνει, μερικές φορές, ατελής(48). Προκειμένου να υπάρξουν συγκρίσιμες και συχνά πληρέστερες μετρήσεις, η Επιτροπή χρειάστηκε να ζητήσει την αξιολόγηση του αντικτύπου των ΚΠΣ - και ενίοτε των σχεδίων - των κρατών μελών που λαμβάνουν ενισχύσεις από το Ταμείο Συνοχής(49) και της Ανατολικής Γερμανίας με μοντέλα που είχε αναπτύξει η ίδια(50). Στην περίπτωση της Ιταλίας, η Επιτροπή υπέβαλε το σχέδιο του στόχου 1 σε ανάλυση με ανεξάρτητο μοντέλο.

39. Η εφαρμογή μοντέλων στο πλαίσιο του προγραμματισμού του στόχου 1 είχε περιορισμένο αντίκτυπο, δεδομένου ότι αποσκοπούσε κυρίως στον ποσοτικό προσδιορισμό των προβλεπόμενων αποτελεσμάτων της προτεινόμενης στρατηγικής. Πράγματι, δεν συνέβαλε στην αξιολόγηση των εναλλακτικών στρατηγικών με τη σύγκριση των αποτελεσμάτων καθεμίας από αυτές, με σκοπό να καθοριστούν η βέλτιστη διάρθρωση του σχεδίου και ο καταμερισμός της σχετικής χρηματοδότησης, λαμβανομένων υπόψη των στόχων και των διαθέσιμων πόρων. Επιπλέον, στο πλαίσιο της διαδικασίας προγραμματισμού, η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη ορισμένες ανωμαλίες που είχαν διαπιστωθεί στο επίπεδο των αποτελεσμάτων που αναμένονταν βάσει των μοντέλων, γεγονός που υπογραμμίζει την περιορισμένη χρησιμότητά τους (βλέπε παράρτημα 2 σημείο 6). Είναι γεγονός ότι, μερικές φορές, τα μακροοικονομικά μοντέλα για την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων του προγραμματισμού εφαρμόστηκαν με καθυστέρηση, ήτοι μετά την ολοκλήρωση των εργασιών σε εθνικό επίπεδο, αλλά πάντως πριν από την έγκριση του ΚΠΣ και των παρεμβάσεών του από την Επιτροπή(51).

40. Στο πλαίσιο αυτό, υπογραμμίζεται επίσης ότι η καταλληλότητα αυτών των μοντέλων, παρά τα σχετικώς πλήρη αποτελέσματα που παρήγαγαν ορισμένα από αυτά, παραμένει ακόμη περιορισμένη λόγω του ουσιαστικά εθνικού χαρακτήρα τους. Το γεγονός αυτό δεν επιτρέπει πάντοτε τη χρησιμοποίησή τους για την εκτίμηση της σύγκλισης μεταξύ περιφερειών του αυτού κράτους μέλους ή της οριστικής κάλυψης των καθυστερήσεων που οφείλονται στα σχέδια και στα ΚΠΣ και ΕΕΠ σε σύγκριση με τους κοινοτικούς μέσους όρους(52). Επιπλέον, τα εν λόγω μοντέλα απλοποιούν τους οικονομικούς μηχανισμούς και για το λόγο αυτό χρειάζονται επιπλέον στοιχεία τα οποία να τους επιτρέπουν την καλύτερη προσέγγιση της οικονομικής πραγματικότητας. Έτσι, οι πληροφορίες που είναι αναγκαίες για τον ποσοτικό προσδιορισμό των συνεπειών στην προσφορά στην περίπτωση των επενδύσεων σε υποδομές ή σε ανθρώπινο δυναμικό δεν είναι πάντοτε διαθέσιμες, και επομένως οι εν λόγω συνέπειες χρειάζεται να υποβληθούν σε περαιτέρω διερεύνηση. Τέλος, όσον αφορά τα χρησιμοποιηθέντα μοντέλα, μερικές φορές δεν υπάρχουν τα κατάλληλα στατιστικά στοιχεία (βλέπε παράρτημα 2).

41. Τα μοντέλα αυτά, παρά τις ορισμένες ελλείψεις, είναι χρήσιμα τόσο για τις εθνικές αρχές που είναι υπεύθυνες για τον προγραμματισμό, όσο και για την Επιτροπή. Εντούτοις, η τελευταία δεν είναι ακόμη σε θέση να συνδυάσει αυτό το πλήθος προσεγγίσεων και μοντέλων, προκειμένου να εξαγάγει μια έγκυρη συγκριτική ανάλυση των αποτελεσμάτων μεταξύ των κρατών μελών.

Οι δείκτες

42. Η εισαγωγή ποσοτικώς προσδιορισμένων δεικτών φυσικής υλοποίησης, αποτελέσματος και αντίκτυπου πρέπει να αποσκοπεί:

α) στο να καθιστά δυνατό τον προσδιορισμό των κατάλληλων σχέσεων αιτιώδους συνάφειας μεταξύ των στόχων, καθώς και μεταξύ των στόχων μέτρων και των υλοποιήσεων στο επίπεδο τόσο του μέτρου όσο και των δράσεων που το συνθέτουν· ως εκ τούτου, οι δείκτες θα πρέπει να εκφράζουν με τον πλέον ενδεδειγμένο τρόπο τους στόχους, τα αποτελέσματα και τις υλοποιήσεις·

β) στο να παρέχει τη δυνατότητα, κατά τη διάρκεια εφαρμογής των προγραμμάτων, υποβολής τους σε παρακολούθηση καθώς και καταγραφής, σε τακτά διαστήματα, της πραγματικής εξέλιξής τους σε σύγκριση με μια δεδομένη αρχική κατάσταση, παρέχοντας κατ' αυτό τον τρόπο στοιχεία για τις ενδιάμεσες και τις εκ των υστέρων αξιολογήσεις·

γ) στο να συμβάλει στις προσαρμογές που θα χρειαστούν ενδεχομένως, λαμβανομένων υπόψη των αποκλίσεων μεταξύ προβλέψεων και υλοποιήσεων ή της μεταβολής των προτεραιοτήτων.

43. Πρόοδος διαπιστώθηκε ως προς τις αδυναμίες που είχαν διαπιστωθεί στο πλαίσιο της ειδικής έκθεσης αριθ. 15/98 του Συνεδρίου σχετικά με την αξιολόγηση των παρεμβάσεων των διαρθρωτικών ταμείων για τις περιόδους 1989-1993 και 1994-1999(53). Όσον αφορά την περίοδο προγραμματισμού 2000-2006, ένα έγγραφο εργασίας της Επιτροπής αφορούσε αποκλειστικά τους δείκτες στο πλαίσιο της σχετικής μεθοδολογίας καθώς και την επιλογή βασικών δεικτών για τους διαφορετικούς τομείς παρέμβασης(54). Επιπλέον, όλα τα σχετικά κράτη μέλη και οι ενδιαφερόμενες περιφέρειες κατέβαλαν προσπάθειες(55), ώστε να υπάρξει μεγαλύτερη συνεκτικότητα μεταξύ των δεικτών [βλέπε σημείο 42 στοιχείο α)], καθώς και καλύτερος ποσοτικός προσδιορισμός τους(56).

44. Ωστόσο, πρέπει ακόμη να καταβληθούν προσπάθειες, ιδίως ενόψει των ενδιάμεσων αξιολογήσεων και αναθεωρήσεων καθώς και των εκ των υστέρων αξιολογήσεων:

α) επισημάνθηκε ότι πρέπει ακόμη να καθιερωθούν δείκτες(57) ή, στις περιπτώσεις που ήδη υπάρχουν, να προσδιοριστούν ποσοτικά(58) ή να συμπεριλάβουν αναφορά των καταστάσεων εκκίνησης(59). Ο ποσοτικός προσδιορισμός συνήθως δεν αιτιολογείται με τις κατάλληλες αναλύσεις (σημείο 35)·

β) ομοίως, για όλες τις περιφέρειες που υποβλήθηκαν σε έλεγχο, διαπιστώθηκε ότι οι δείκτες εξακολουθούν να εκφράζουν συχνά τους στόχους, τα αποτελέσματα και τις υλοποιήσεις με τρόπο ατελή ή, μερικές φορές, ακατάλληλο. Έτσι, οι δείκτες δύσκολα επιτρέπουν το σαφή προσδιορισμό των σχέσεων αιτιώδους συνάφειας μεταξύ των στόχων καθώς και μεταξύ του επιπέδου του σχεδίου ή του προγράμματος, αυτού των προτεραιοτήτων και εκείνου των μέτρων. Αυτή η έλλειψη συνεκτικότητας μεταξύ των δεικτών διαφορετικών επιπέδων συνδέεται με τη λογική του προγραμματισμού, η οποία, πράγματι, οδηγεί στον καθορισμό δεικτών σε επίπεδο συνολικών στόχων και αξόνων, στο πλαίσιο του ΚΠΣ ή των ΕΕΠ, και στη συνέχεια καθορίζει δείκτες σε επίπεδο μέτρων στο πλαίσιο του συμπληρώματος προγραμματισμού. Μια προσέγγιση εκ των κάτω προς τα άνω που θα εφαρμοζόταν παράλληλα, εκκινώντας από τις δράσεις και τα μέτρα και διερχόμενη από τους άξονες και τα προγράμματα και από τους άξονες και τους γενικούς στόχους, θα εξασφάλιζε τη μεγαλύτερη συνεκτικότητα των καθοριζόμενων δεικτών.

Χρηματοδοτικά σχέδια

45. Τα χρηματοδοτικά σχέδια των παρεμβάσεων που καταρτίζονται στο πλαίσιο του προγραμματισμού αντανακλούν τον ετήσιο καταμερισμό που προβλέπουν οι δημοσιονομικές προοπτικές, κατανέμοντας ανά έτος ένα ανάλογο ποσό. Η εικόνα των διαθέσιμων πόρων που προκύπτει κατ' αυτό τον τρόπο προσομοιάζει με τις διαθέσιμες πιστώσεις του προϋπολογισμού (βλέπε πίνακες 3 και 4). Έτσι, τα χρηματοδοτικά σχέδια δεν λαμβάνουν υπόψη τον πραγματικό κύκλο του προγραμματισμού των διαρθρωτικών ενεργειών, ο οποίος συνίσταται συνήθως σε ένα στάδιο εκκίνησης, στη συνέχεια σε μια φάση κανονικής εφαρμογής και, τέλος, σε ένα στάδιο ολοκλήρωσης. Πράγματι, απλώς επαναλαμβάνουν τον ετήσιο καταμερισμό των δημοσιονομικών προοπτικών της Κοινότητας, χωρίς να περιλαμβάνουν πραγματικές προβλέψεις της προόδου των διαρθρωτικών ενεργειών. Το γεγονός αυτό μειώνει την αποτελεσματικότητα αυτού του χρηματοδοτικού μέσου από την άποψη τόσο της παρακολούθησης της προόδου των παρεμβάσεων, όσο και της αξιολόγησής τους(60).

Πίνακας 3

Ετήσια κατανομή των διαθέσιμων πιστώσεων για τον προγραμματισμό του στόχου 1 (εκτός του αποθεματικού επίδοσης) σε εκατομμύρια ευρώ EUR και τρέχουσες τιμέςΠηγή:

Επιτροπή.

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πηγή:

Επιτροπή.

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Οι διαδικασίες διαπραγμάτευσης και λήψης αποφάσεων

46. Κατά τις διαπραγματεύσεις μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών δεν κατέστη δυνατό να εξετασθούν πλήρως όλα τα προβλήματα συνεκτικότητας των ΚΠΣ και των παρεμβάσεων, ούτε ο επακριβής καθορισμός των αναμενόμενων συνεπειών τους στην περιφερειακή ανάπτυξη. Οι ελλείψεις που διαπιστώθηκαν κατά τους ελέγχους όσον αφορά τις πληροφορίες, τον ποσοτικό προσδιορισμό ή την αντιστοιχία μεταξύ αναγκών, στόχων και μέτρων (βλέπε σημεία 31-35 και 44) θα πρέπει να εξετασθούν σε μεταγενέστερο στάδιο, ιδίως στο πλαίσιο της ενδιάμεσης αναθεώρησης, με στόχο τα κοινοτικά προγράμματα να καταστούν όσο το δυνατόν αποτελεσματικότερα (σημείο 36).

47. Συγκεκριμένα, όσον αφορά ορισμένες πτυχές του προγραμματισμού, η Επιτροπή δεν επιδίωξε την ουσιαστική βελτίωσή τους κατά τις διαπραγματεύσεις:

α) έτσι, η Επιτροπή, μη έχοντας ζητήσει λεπτομερείς πληροφορίες σχετικά με τις εθνικές και περιφερειακές πολιτικές στο πλαίσιο των οποίων εμπίπτει το ΚΠΣ ή το ΕΕΠ, στις διαπραγματεύσεις της με τα κράτη μέλη ελάχιστα εξέτασε το ζήτημα του συνόλου των πόρων που προορίζονταν για την περιφερειακή ανάπτυξη. Το αυτό συνέβη και για τα λίγα αναπτυξιακά σχέδια που κάλυπταν ένα σχετικά σημαντικό μέρος των εθνικών και περιφερειακών προτεραιοτήτων και μέτρων στον τομέα της ανάπτυξης, μικρό μόνο τμήμα των οποίων είναι το ΚΠΣ(61). Ως εκ τούτου, το μη συγχρηματοδοτούμενο μέρος των αναπτυξιακών μέτρων, που συστηματικά τίθεται στο περιθώριο των διαπραγματεύσεων(62), δεν υπόκειται κατ' ανάγκη στις ίδιες αρχές. Λόγω των αλληλεπιδράσεων μεταξύ των μέτρων, συγχρηματοδοτούμενων ή μη, η διαφορετική μεταχείριση επηρεάζει τη συνεκτικότητα και τον αντίκτυπο των ΚΠΣ και των ΕΕΠ σε όλα τα επίπεδα·

β) με εξαίρεση τις ενισχύσεις υπέρ των παραγωγικών επενδύσεων, στην πράξη η Επιτροπή δεν απέδωσε ιδιαίτερη σημασία στις αρχές της δημόσιας χρηματοδότησης, ούτε στις απροσδόκητες συνέπειες ή στις συνέπειες μετακίνησης που ενδέχεται να χαρακτηρίζουν ορισμένα μέτρα [σημείο 26 στοιχείο ε)].

48. Όσον αφορά την σκοπιμότητα των υποβαλλόμενων μέτρων και το ύψος των προς διάθεση χρηματοδοτικών πόρων, ορισμένες διαπραγματεύσεις χαρακτηρίστηκαν από απουσία κατάλληλων αναλύσεων, με συνέπεια να περιοριστούν οι δυνατότητες της Επιτροπής να υποβάλει αρκούντως λειτουργικές προτάσεις(63).

49. Σημασία δόθηκε στις τυπικές πτυχές του προγραμματισμού, όπως είναι η περιγραφή των αξόνων προτεραιότητας ή των μέτρων, η αναφορά του ύψους της συμμετοχής των ταμείων για κάθε άξονα προτεραιότητας και για κάθε έτος, η περιγραφή της αρχής διαχείρισης και των όρων διαχείρισης, η περιγραφή των συστημάτων παρακολούθησης και των συγκεκριμένων διαδικασιών ελέγχου. Κατά συνέπεια, η κατανομή των πόρων που αφορούν τα ΚΠΣ και τα προγράμματα βασίζεται περισσότερο στις προηγούμενες απορροφήσεις πιστώσεων για ορισμένα μέτρα, στις εμπειρίες από την εφαρμογή τους και στην ανάγκη εξασφάλισης της βέλτιστης δυνατής απορρόφησης σε κάθε κράτος μέλος, παρά σε μια καλοσχεδιασμένη αναπτυξιακή στρατηγική και σε τεχνικές αναλύσεις εναλλακτικών τρόπων καταμερισμού των πόρων.

Κίνδυνοι ασυνέπειας και αναποτελεσματικότητας κατά την εφαρμογή του αποθεματικού επίδοσης

50. Σκοπός του ελέγχου ήταν να αξιολογηθεί κατά πόσο οι μηχανισμοί διάθεσης του αποθεματικού επίδοσης, που προβλέπεται στο άρθρο 44 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1260/1999, καθιστούν δυνατή τη συγκριτική εκτίμηση της επίδοσης των ΕΕΠ/ΕΠ βάσει δεικτών που αποδίδουν ορθά την αποτελεσματικότητα, τη διαχείριση και τη δημοσιονομική εκτέλεση και μετρούν τα ενδιάμεσα αποτελέσματα σε σχέση με τους συγκεκριμένους αρχικούς στόχους.

51. Το αποθεματικό επίδοσης καθιερώθηκε για να ενθαρρύνει κάθε πρόγραμμα να επιδιώξει την επίτευξη προκαθορισμένων στόχων με τη βοήθεια των εφαρμόσιμων και ποσοτικώς προσδιορίσιμων δεικτών. Για το σκοπό αυτό, η Επιτροπή έθεσε στη διάθεση των δικαιούχων κρατών μελών ενδεικτικό κατάλογο δεικτών αναφερόμενων στα οικονομικά κριτήρια, στα κριτήρια αποτελεσματικότητας και στα κριτήρια διαχείρισης και εκπόνησε σχετικό έγγραφο εργασίας.

52. Στην πράξη, το αποθεματικό επίδοσης μεταφράζεται σε μια πολύπλοκη διαδικασία επαναδιάθεσης κεφαλαίων, στο πλαίσιο της οποίας η σχεδόν ελεύθερη επιλογή των κριτηρίων ή των δεικτών και του τρόπου αξιοποίησής τους με τη μορφή συγκεκριμένων στόχων που πρέπει να επιτευχθούν μέχρι το ενδιάμεσο στάδιο μπορεί να οδηγήσει σε ασυνέπειες και αναποτελεσματικότητα κατά την εφαρμογή του. Στο πλαίσιο αυτό, πολλές επιλογές των κρατών μελών αποκλίνουν σημαντικά από τον ενδεικτικό κατάλογο της Επιτροπής. Επιπλέον, διάφορα ΕΕΠ, ΕΠ ή ΚΠΣ δηλώνουν ότι, σε κάθε περίπτωση, το αποθεματικό επίδοσης θα διατεθεί υπέρ των ΕΠ ή εντός του ΕΕΠ και ότι, με κανένα τρόπο, δεν θα μείνει αναξιοποίητο. Υπό αυτές τις συνθήκες, περιορίζεται εξαιρετικά η ίδια η αποστολή αυτού του μέσου.

53. Δύο κράτη μέλη, δικαιούχοι των ΔΤ, δημιούργησαν ένα συμπληρωματικό αποθεματικό που δεν επιβάλλεται από τους κανονισμούς (6 % στην Ιταλία και 2,6 % στην Πορτογαλία). Σχετικά με το ζήτημα αυτό, η Επιτροπή πρέπει να εξακριβώσει την ομοιογενή και συνεπή χρησιμοποίηση του κοινοτικού προϋπολογισμού, ώστε τα εν λόγω κράτη μέλη να μην μπορέσουν να προβούν, χωρίς την έγκρισή της, σε ανακατανομές κοινοτικών πιστώσεων στο πλαίσιο μιας προαποφασισμένης χρηματοδότησης.

ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΑ ΣΥΣΤΗΜΑΤΑ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ, ΠΛΗΡΩΜΗΣ, ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗΣ ΚΑΙ ΕΛΕΓΧΟΥ

Αδυναμίες που αφορούν την καθιέρωση των νέων συστημάτων και διαδικασιών

54. Το ζητούμενο ήταν να εξεταστεί στα πλαίσια της περιόδου 2000-2006 εάν οι νέοι κανόνες διαχείρισης, πληρωμής, παρακολούθησης και ελέγχου οδηγούν στην καθιέρωση, χωρίς καθυστέρηση, συστημάτων και διαδικασιών που καθιστούν δυνατή την ορθή διάκριση καθηκόντων, τη μείωση των παρατυπιών και καλή ροή αξιόπιστων δεδομένων μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής.

55. Η καθυστέρηση στη δημοσίευση του εκτελεστικού κανονισμού (EK) αριθ. 438/2001, που χρονολογείται από τον Μάρτιο του 2001, δεν δικαιολογεί πλήρως την καθυστερημένη καθιέρωση των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου από τα κράτη μέλη. Τα θεμέλια του συστήματος του εκ των υστέρων ελέγχου είχαν ήδη αναπτυχθεί στον προηγούμενο κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 2064/1997(64), ιδίως η ευθύνη ως προς τη δήλωση από ανεξάρτητη αρχή. Καταλήγουμε στη διαπίστωση ότι στα τέλη του 2001 τα συστήματα αυτά μερικές φορές βρίσκονταν ακόμη στο στάδιο της συγκρότησης ή της οριστικοποίησης. Η ισχύουσα εθνική νομοθεσία δεν ήταν πάντοτε κατάλληλη για να ανατεθούν σ' αυτές τις νέες δομές όλες οι αρμοδιότητες και τους πόρους που απαιτούνται από τη νομοθεσία των ΔΤ 2000-2006.

56. Στην Ελλάδα, λόγου χάρη, χρειάστηκε να εισαχθεί ειδική εθνική νομοθετική ρύθμιση για να καλυφθούν αυτές οι νέες κοινοτικές απαιτήσεις, πράγμα που καθυστέρησε σοβαρά την έναρξη ορισμένων προγραμμάτων. Στην Ισπανία, εκπονήθηκαν ειδικές διατάξεις για το συντονισμό μεταξύ εθνικού και περιφερειακού επιπέδου στο θέμα της κατανομής αρμοδιοτήτων. Στην Πορτογαλία, τα περιφερειακά προγράμματα περιλαμβάνουν ένα ισχυρό τομεακό συστατικό στοιχείο, πράγμα που απαιτεί κατάλληλη συνάρθρωση σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο ως προς τις αρμοδιότητες της από κοινού διαχείρισης.

57. Όπως διαπίστωσε και η ίδια η Επιτροπή(65), η συγκρότηση της ελεγκτικής δομής και η οργάνωση των ελέγχων που θα πρέπει να καλύψουν όλη τη διάρκεια της περιόδου 2000-2006 πραγματοποιήθηκαν με καθυστέρηση(66). Το αποτέλεσμα είναι η πιστοποίηση των δηλώσεων δαπανών που υποβλήθηκαν το 2001 πολλές φορές να μην έχει ελεγχθεί από την αρχή πληρωμής και οι εκ των υστέρων δειγματοληπτικοί έλεγχοι να μην έχουν ακόμη διενεργηθεί για την περίοδο 2000-2006(67). Επίσης διαπιστώνονται αδυναμίες (απουσία επιτόπιου ελέγχου· αδυναμία παρακολούθησης της διαδρομής του ελέγχου) σε επίπεδο εσωτερικού ελέγχου που ασκείται από την αρχή διαχείρισης(68).

58. Σ' αυτές τις καθυστερήσεις όσον αφορά την καθιέρωση των συστημάτων ελέγχου στα κράτη μέλη προστίθενται προβλήματα ερμηνείας σχετικά με το συγκεκριμένο καθορισμό των ελεγκτικών μεθόδων δειγματοληψίας των πράξεων για την κάλυψη του ελάχιστου ορίου του 5 % - το οποίο είχε ήδη καθοριστεί από τον κανονισμό (EK) αριθ. 2064/1997 για την περίοδο 1994-1999 και ακολουθήθηκε στον κανονισμό (EK) αριθ. 438/2001 - των συνολικών επιλέξιμων δαπανών πριν από το κλείσιμο κάθε παρέμβασης, σε διάφορα κράτη μέλη(69). Επίσης, η περιγραφή των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου, που ήδη κοινοποιείται μετά τις προβλεπόμενες προθεσμίες(70) είναι διαφορετικής ποιότητας και όχι πάντοτε λειτουργική, ενώ για την παρακολούθηση ή την ενημέρωσή της χρειάζονται συμπληρωματικές πληροφορίες.

59. Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1260/1999(71) του Συμβουλίου για τα διαρθρωτικά ταμεία 2000-2006 επιβεβαιώνει την αρχή της αποκεντρωμένης εφαρμογής των δράσεων των ταμείων από τα κράτη μέλη. Η αποκέντρωση αυτή επιβάλλει την αποτελεσματική και γρήγορη συγκέντρωση αξιόπιστων πληροφοριακών στοιχείων που να ενημερώνονται περιοδικά. Για το σκοπό αυτό η Επιτροπή συνέστησε μια βάση δεδομένων SFC σχετικά με τον προγραμματισμό, την παρακολούθηση και την εκτέλεση των διαρθρωτικών προγραμμάτων. Στην πράξη, ορισμένα κράτη μέλη δεν κατόρθωσαν να καταστήσουν (πλήρως) επιχειρησιακή αυτή την ηλεκτρονική ανταλλαγή δεδομένων μέχρι τα τέλη του 2001.

60. Στο Hainaut (B), λόγου χάρη, τέθηκε σε λειτουργία τον Ιούνιο του 2000 μια νέα πληροφορική εφαρμογή για πολλαπλούς χρήστες, η οποία όμως δεν περιλάμβανε τα σχέδια που δεν είχαν εγκριθεί. Στην Ισπανία, το σύστημα FONDOS 2000, το οποίο αρχικά είχε σχεδιαστεί για τη διαχείριση του ΕΤΠΑ, θα πρέπει να επεκταθεί στα άλλα ταμεία και στα άλλα υπάρχοντα πληροφορικά συστήματα, πράγμα το οποίο δημιουργεί τεχνικές δυσχέρειες μετατροπής και πληρότητας των δεδομένων. Στη Γαλλία τέθηκε σε λειτουργία τον Ιούνιο του 2001 το σύστημα PRESAGE, αλλά συνδέεται με άνισο τρόπο στις γαλλικές περιφέρειες, κυρίως τα ΥΔ, και με την Επιτροπή. Στην Πορτογαλία, το νέο σύστημα πληροφορικής SIFEC, που τέθηκε σε εφαρμογή τον Οκτώβριο του 2000, ενημερωνόταν τακτικά για να καταστεί δυνατή η πλήρης μεταφορά όλων των συστημάτων που διαχειρίζονται τα ΕΠ στην ίδια βάση δεδομένων, αυτή δε η ενέργεια πραγματοποιήθηκε από τον Απρίλιο του 2001 μέχρι τον Αύγουστο του 2002.

61. Η βάση δεδομένων της Επιτροπής (SFC) εξακολουθεί να παρουσιάζει κενά και δύσκολα μπορεί να χρησιμοποιηθεί για την επαλήθευση και την ανάλυση των δηλώσεων δαπανών, των ετήσιων εκθέσεων ή των προβλέψεων πληρωμής. Στις περισσότερες περιπτώσεις, η αναδρομή στη βάση αυτή εκ μέρους της Επιτροπής περιοριζόταν στα αθροιστικά επιλέξιμα ποσά σε επίπεδο μέτρου. Η κατάσταση αυτή περιπλέκει το ρόλο της Επιτροπής, η οποία θα πρέπει να εξασφαλίζει αφενός -μέσω της ανταλλαγής πληροφοριών- τη δυναμική και στρατηγική παρακολούθηση των προτεραιοτήτων του προγράμματος και αφετέρου να διατυπώνει προς την αρμόδια αρχή διαχείρισης παρατηρήσεις ή συστάσεις για βελτίωση της εφαρμογής του.

62. Επιπλέον, επειδή τα περισσότερα πληροφορικά συστήματα που συγκρότησαν τα κράτη μέλη μπορούν να συνδεθούν με τη βάση δεδομένων της Επιτροπής (SFC), δεν καταγράφουν πάντοτε όλα τα δεδομένα παλαιότερων περιόδων προγραμματισμού, πράγμα που δυσχεραίνει τις συγκριτικές αναλύσεις και την αναγνώριση των φάσεων των σχεδίων και, σε ορισμένες περιπτώσεις, ενέχει ακόμα και τον κίνδυνο διπλών πληρωμών στον ίδιο δικαιούχο.

63. Η υποβολή ετήσιων εκθέσεων εκτέλεσης σημείωσε καθυστερήσεις, που κυμαίνονται από ένα μέχρι περισσότερους μήνες, όπως συνέβη με αρκετά ΕΠ στην Ισπανία (κατά μέσο όρο τέσσερις μήνες), στο Ηνωμένο Βασίλειο (κατά μέσο όρο τρεις μήνες), στη Γαλλία (κατά μέσο όρο τρεις μήνες) ή στην Ιρλανδία (κατά μέσο όρο δύο μήνες). Αυτό εξηγείται από το γεγονός ότι οι ενδείξεις για το περιεχόμενο των εκθέσεων διαβιβάστηκαν καθυστερημένα με έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής με ημερομηνία 25 Μαΐου 2001, το οποίο εξάλλου δεν διευκρινίζει επαρκώς τις λεπτομέρειες των απαραίτητων στοιχείων, ούτε τις συνέπειες στην περίπτωση που η Επιτροπή θα την έκρινε μη ικανοποιητική. Συνεπώς, η ποιότητα των διαφόρων ετήσιων εκθέσεων παρουσιάζει μεγάλη διακύμανση ανάλογα με το κράτος μέλος. Εξάλλου, οι καθυστερήσεις στην έγκριση των παρεμβάσεων και κατά συνέπεια στην εκτέλεση των σχετικών μέτρων συντελούν στη μείωση του περιεχομένου των πρώτων ετήσιων εκθέσεων εκτέλεσης.

64. Γενικά, οι έλεγχοι έδειξαν ότι, κάθε φορά που καθιερώνονται νέες λειτουργίες και διαδικασίες που είναι ελλιπείς ή τμηματικές στα πλαίσια των εθνικών θεσμικών, οικονομικών ή διοικητικών συστημάτων, δημιουργούνται κίνδυνοι ως προς τη διάκριση των καθηκόντων, την ανεξαρτησία των νέων μονάδων και την καλή λειτουργία τους.

65. Η αλλεπάλληλη παράθεση αρμοδιοτήτων και συντονιστικών καθηκόντων μπορεί να περιπλέξει τη διαχείριση και τον έλεγχο, εάν οι πρώτες δεν συνοδεύονται από σαφείς και λεπτομερείς κατευθυντήριες γραμμές και οδηγίες προς τους ενδιάμεσους οργανισμούς για τους κανόνες της ΕΕ, τις απαιτούμενες καταστάσεις σημείων ελέγχου ή τους τρόπους που πρέπει να ακολουθούνται, πράγμα που δεν συμβαίνει πάντοτε(72).

66. Η ανάθεση όλων των αρμοδιοτήτων (διαχείρισης, πληρωμής και πιστοποίησης) στην ίδια αρχή, έστω και με τη μορφή διαφορετικών υπηρεσιών, μπορεί να οδηγήσει σε σύγκρουση συμφερόντων(73), εάν δεν τους παρέχονται προηγουμένως εγγυήσεις αυτόνομης λειτουργίας. Ορισμένες υπηρεσίες συσσωρεύουν μάλιστα πολλά καθήκοντα(74).

67. Συχνά η αρχή πληρωμής δεν αναφέρει με σαφήνεια στην αρχή διαχείρισης και στους ενδιάμεσους οργανισμούς με ποιο τρόπο προτίθεται να προβεί στους ελέγχους για την τήρηση των νομοθετικών διατάξεων(75). Συχνά απουσιάζουν οι καταστάσεις σημείων ελέγχου και τα εγχειρίδια οδηγιών(76). Επομένως καθίσταται δύσκολο για την αρχή πληρωμής να εξακριβώσει εάν όλοι οι έλεγχοι διενεργήθηκαν σωστά.

Κανόνες επιλεξιμότητας για την περίοδο 2000-2006: έλλειψη σαφήνειας

68. Σε αντίθεση με την προηγούμενη περίοδο προγραμματισμού(77), η παράγραφος 3 του άρθρου 30 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1260/1999, που αφορά την επιλεξιμότητα των δαπανών για την περίοδο 2000-2006, αναφέρει ότι "Οι συναφείς εθνικοί κανόνες εφαρμόζονται στις επιλέξιμες δαπάνες, εκτός εάν η Επιτροπή θεσπίσει, εφόσον χρειαστεί, κοινούς κανόνες επιλεξιμότητας των δαπανών....". Οι νέες διατάξεις(78) συνεπάγονταν την κατάργηση ή τη χαλάρωση ορισμένων κανόνων και την προσθήκη άλλων.

69. Το ζητούμενο ήταν να εκτιμηθεί η ακρίβεια των νέων κανόνων, καθώς και η νομική ασφάλεια που παρέχεται στους τελικούς δικαιούχους.

Αρχές επιλεξιμότητας που δεν ακολουθήθηκαν για την περίοδο 2000-2006

70. Σε σχέση με την προηγούμενη περίοδο προγραμματισμού, έχουν καθοριστεί με λιγότερη σαφήνεια η έννοια, ο ρόλος και οι ευθύνες του τελικού δικαιούχου των παρεμβάσεων. Οι διευκρινίσεις αυτές αφήνονται πλέον στη διακριτική ευχέρεια κάθε κράτους μέλους, που θα πρέπει να τις καθορίσει το ίδιο, πράγμα που δεν συμβαίνει πάντοτε.

71. Λόγου χάρη, η έννοια της νομικής και της δημοσιονομικής ανάληψης υποχρέωσης δεν είναι πλέον σαφώς καθορισμένη. Οι νέοι κανόνες δεν ορίζουν πλέον ότι το κράτος μέλος θα πρέπει να πιστοποιεί την τήρηση των προθεσμιών όταν υποβάλλει τη δήλωση δαπανών του, ούτε τις συγκεκριμένες υποχρεώσεις για τα σχέδια που επικαλύπτουν δύο διακριτές περιόδους προγραμματισμού. Όσον αφορά την εναλλακτική χρηματοδότηση(79) των σχεδίων που συγχρηματοδοτούνται από τα ΔΤ, η δυνατότητα αυτή δεν προβλέπεται πλέον, πράγμα που οπωσδήποτε για ένα κράτος μέλος, τη Γαλλία, προκάλεσε σοβαρά προβλήματα στην εκκίνηση διαρθρωτικών δράσεων για τις οποίες δεν διετίθετο πάντοτε εθνική συγχρηματοδότηση. Οι έλεγχοι του Συνεδρίου έδειξαν ότι, για την περίοδο 2000-2006, η πρακτική της εναλλακτικής χρηματοδότησης εξακολουθεί να υφίσταται στην πράξη, χωρίς, στο πλαίσιο αυτό, να διευκρινίζονται η επιλεξιμότητα και οι συγκεκριμένες υποχρεώσεις(80).

72. Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι δαπάνες που συνδέονται με την τρέχουσα δραστηριότητα ενός δικαιούχου (έξοδα λειτουργίας) ή με την αναδιάρθρωση του ισολογισμού των επιχειρήσεων (αύξηση κεφαλαίου ή μείωση του παθητικού) θα μπορούσαν τώρα να θεωρηθούν επιλέξιμες χωρίς περιορισμό, ενώ ο σκοπός των ΔΤ δεν είναι η βελτίωση του λογαριασμού εκμετάλλευσης των επιχειρήσεων. Ομοίως, η απουσία συγκεκριμένων διατάξεων στα καθεστώτα επιστρεπτέων ενισχύσεων (δάνεια με μηδενικό επιτόκιο) δεν επιτρέπει πλέον τον καθορισμό της διάθεσης του αποπληρωθέντος κεφαλαίου μετά την περίοδο προγραμματισμού ούτε της κυριότητας αυτού του ποσού.

Νέοι κανόνες επιλεξιμότητας για την περίοδο 2000-2006

Κριτήρια επιλεξιμότητας που εφαρμόζονταν ήδη για την περίοδο 1994-1999

73. Ορισμένες έννοιες επιλεξιμότητας επαναλαμβάνονται στους νέους κανόνες, αλλά το περιεχόμενό τους μερικές φορές τροποποιήθηκε ή εν μέρει αφαιρέθηκε, επιτρέποντας στους τελικούς δικαιούχους πολύ μεγάλο περιθώριο ελιγμών ως προς τους περιορισμούς ή τις διαφοροποιημένες ερμηνείες, πράγμα που οδηγεί στη διατήρηση αδικαιολόγητων διαφορών μεταξύ περιφερειών και κρατών μελών.

74. Λόγου χάρη, δεν διευκρινίζεται πάντοτε με σαφήνεια για την έννοια του πραγματικού κόστους που καταλογίζεται σε ένα σχέδιο ότι είναι επιλέξιμες μόνο οι δαπάνες που μπορούν να ταυτοποιηθούν επακριβώς, ενώ θα πρέπει να αποκλείονται οι δαπάνες που βασίζονται σε αυθαίρετες κλίμακες κατανομής.

75. Στα γενικά έξοδα για την εφαρμογή ενός σχεδίου δεν τίθεται ανώτατο όριο σε σχέση με το συνολικό κόστος της συγχρηματοδοτούμενης πράξης και επομένως σχέδια που περιέχουν γενικά έξοδα άνω του 80 % μπορούν να θεωρηθούν επιλέξιμα από τα διαρθρωτικά ταμεία.

76. Επίσης, ο συνυπολογισμός της απόσβεσης ως επιλέξιμης δαπάνης, για την οποία οι φορολογικοί ή οικονομικοί κανόνες μπορεί να αποκλίνουν σαφώς μεταξύ κρατών μελών, θα άξιζε να οριστεί καλύτερα, για να αποφευχθεί κάθε αδικαιολόγητη διαφοροποιημένη μεταχείριση μεταξύ κρατών μελών.

77. Θα έπρεπε να διευκρινιστεί καλύτερα η επιλεξιμότητα δαπανών όπως ο φόρος προστιθέμενης αξίας (ΦΠΑ), λοιποί φόροι και διάφορα τέλη, λόγω της πολυπλοκότητάς τους, της εθνικής ιδιαιτερότητάς τους και των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών τους, δεδομένου ότι οι δαπάνες αυτές δεν συμβάλλουν κατ' ανάγκη στην περιφερειακή ανάπτυξη. Επίσης, όσον αφορά την απόκτηση ακινήτων, η δυνατότητα στέγασης δημόσιων υπηρεσιών, εφόσον αυτή η χρήση είναι σύμφωνη με τις επιλέξιμες δραστηριότητες, δεν διευκρινίζεται επαρκώς στα πλαίσια της περιφερειακής ανάπτυξης.

78. Όσον αφορά τις χρηματοδοτήσεις υπέρ επενδύσεων που δημιουργούν έσοδα (επιχειρήσεις, υποδομές) θα πρέπει να αναφερθεί η έλλειψη τρόπων καθορισμού του σχετικού ποσοστού συμμετοχής των ΔΤ(81)· έτσι, το άρθρο 29 παράγραφος 4 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1260/1999 προσφέρεται για διάφορες ερμηνείες ως προς τα στοιχεία των εν λόγω εσόδων, την περίοδο αναφοράς, το αντίστοιχο τμήμα του σχεδίου, τον υπολογισμό του ακαθάριστου περιθωρίου αυτοχρηματοδότησης. Αυτή η απουσία λεπτομερών κανόνων επιτρέπει στον τελικό δικαιούχο και στην αρχή διαχείρισης να καθορίζουν κατά το δοκούν τη διαμόρφωση των ποσοστών συμμετοχής, προκαλώντας έτσι διαφοροποιημένη μεταχείριση για τον ίδιο τύπο σχεδίου.

Ειδικές πτυχές της περιόδου 2000-2006

79. Οι νέοι κανόνες για την επιλεξιμότητα περιλαμβάνουν πρόσθετες έννοιες, χωρίς ωστόσο να διευκρινίζουν τους όρους εφαρμογής τους. Λόγου χάρη, η επιλεξιμότητα των δαπανών που αφορούν πράξη εκτελούμενη εκτός επιλέξιμης ζώνης προβλέπεται πλέον και είναι ανάλογη με τον αντίκτυπο σε μια επιλέξιμη παρακείμενη περιφέρεια. Δεν θίγεται όμως το ζήτημα της αντιμετώπισης των ενδεχόμενων εσόδων που δημιουργούνται από σχέδια ανάλογα με τη θέση τους. Εξάλλου, ενώ η συμμετοχή των ΔΤ δεν θεωρείται κεκτημένη για μία πράξη παρά μόνο εάν αυτή δεν υποστεί σημαντικές τροποποιήσεις μέσα σε μία πενταετή προθεσμία, δεν διευκρινίζονται συγκεκριμένες διατάξεις για ιδιαίτερες περιπτώσεις όπως η ιδιωτικοποίηση σχεδίων ή η δικαιολογημένη εγκατάλειψη σχεδίων.

80. Γενικά, το Συνέδριο διαπίστωσε επίσης ότι οι πτυχές που αφορούν τις επιλέξιμες δαπάνες ελάχιστα αναπτύχθηκαν από τις αρχές διαχείρισης και πληρωμής σε επίπεδο κρατών μελών. Οι τελευταίες συχνά παραπέμπουν στα δελτία επιλεξιμότητας της Επιτροπής, αλλά μόνο σπάνια παρέχουν σχετικές διευκρινίσεις. Επομένως, είναι υπαρκτός ο κίνδυνος διαφορετικής αντιμετώπισης μέσα στο ίδιο κράτος μέλος και μεταξύ κρατών μελών.

Επιλεξιμότητα των ιδιωτικών δαπανών

81. Ως προς την επιλεξιμότητα των ιδιωτικών δαπανών(82) στα πλαίσια των ΔΤ υπήρξαν διάφορες ερμηνείες. Το άρθρο 18 παράγραφος 2 στοιχείο γ) και παράγραφος 3 στοιχείο γ) και το άρθρο 19 παράγραφος 3 στοιχείο γ) του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1260/1999 επιτρέπουν την ερμηνεία ότι είναι επιλέξιμες μόνο οι δημόσιες χρηματοδοτήσεις. Αντίθετα, το άρθρο 29 παράγραφος 2 δεν συνεπάγεται κατ' ανάγκη το ίδιο, εφόσον ορίζει ότι "η συμμετοχή των Ταμείων υπολογίζεται είτε σε σχέση με το συνολικό επιλέξιμο κόστος είτε σε σχέση με το σύνολο των επιλέξιμων δημοσίων ή εξομοιούμενων δαπανών που αφορούν κάθε παρέμβαση", ενώ δεν διευκρινίζεται η φύση αυτών των "εξομοιούμενων" δαπανών. Έτσι, ορισμένες αρχές διαχείρισης διέγραψαν κάθε αναφορά σε ιδιωτικές δαπάνες στα έγγραφα προγραμματισμού τους, ενώ άλλες συνέχισαν να τις αναφέρουν όπως και κατά την προηγούμενη περίοδο, κυρίως για να δείξουν τη συμπληρωματικότητα και τις συνέργειες των δύο τύπων χρηματοδότησης. Ούτε οι αποφάσεις ούτε τα σχέδια χρηματοδότησης -μολονότι διακρίνουν μεταξύ δημόσιων δαπανών και ιδιωτικών κεφαλαίων- δεν ορίζουν ποιο από τα δύο είναι το επιλέξιμο κόστος. Για τον ίδιο τύπο απόφασης, η διαχείριση της Επιτροπής δεν είναι πάντοτε συνεπής. Για παράδειγμα, σε μια περίπτωση(83) η Επιτροπή υπολόγισε το ποσό της πληρωμής εφαρμόζοντας το ποσοστό συγχρηματοδότησης στο συνολικό κόστος, ενώ σε μια άλλη περίπτωση(84) το ποσοστό αυτό εφαρμόστηκε μόνο στις δημόσιες δαπάνες για κάθε μέτρο.

Κριτήρια επιλογής των σχεδίων

82. Η επιτροπή παρακολούθησης οφείλει μέσα σε έξι μήνες από την έγκριση της παρέμβασης να εξετάσει και να εγκρίνει τα κριτήρια επιλογής των πράξεων που χρηματοδοτούνται στα πλαίσια κάθε μέτρου και να τα επισυνάψει, εφόσον είναι διαθέσιμα, στο συμπλήρωμα προγραμματισμού(85).

83. Το ζητούμενο ήταν να εξεταστεί εάν η εφαρμογή της νέας κανονιστικής ρύθμισης οδήγησε στην καθιέρωση συστημάτων που επιτρέπουν την επιλογή σχεδίων βάσει αντικειμενικών κριτηρίων επιλογής, που εκφράζουν τους επιδιωκόμενους στόχους, και βάσει διαφανών κρίσεων.

84. Οι έλεγχοι του Συνεδρίου έδειξαν ότι η διαμόρφωση αυτών των κριτηρίων επιλογής των σχεδίων εξακολουθεί να ποικίλλει ανάλογα με τα κράτη μέλη και ότι αυτά συμβάλλουν ανεπαρκώς στην αξιοποίηση των διαρθρωτικών δράσεων από άποψη βελτιστοποίησης των στόχων και των προτεραιοτήτων. Σε ορισμένα κράτη μέλη(86), στα προκαθορισμένα κριτήρια επιλογής προστέθηκε ένα συμπληρωματικό σύστημα βαθμολόγησης συνοδευόμενο από στάθμιση των κριτηρίων, προκειμένου να τα καταστήσει περισσότερο επιλεκτικά και να βελτιώσει την προστιθέμενη αξία των διαρθρωτικών δράσεων.

85. Αντίθετα, σε άλλα κράτη μέλη τα κριτήρια επιλογής των σχεδίων που αναφέρονταν στο συμπλήρωμα προγραμματισμού είναι μη επιλεκτικά και δεν μελετήθηκαν ιδιαίτερα σε βάθος. Στο πλαίσιο αυτό, κάθε αρχή διαχείρισης θα πρέπει να έχει ως καθήκον να τα καταστήσει επιχειρησιακά και να εγγυηθεί τη συνοχή τους με τους στόχους της διαρθρωτικής παρέμβασης. Στην πράξη, αυτή η προσπάθεια επιλεκτικότητας δεν επαρκεί για να εξασφαλίσει την έγκριση των καλύτερων σχεδίων. Εξακολουθούν συχνά να υπάρχουν ασαφή κριτήρια επιλογής σχεδίων, όπως π.χ. η αύξηση της παραγωγικότητας, το περιφερειακό ΑΕγχΠ ή του αριθμού των ΜΜΕ (μικρομεσαίων επιχειρήσεων), όταν δεν διευκρινίζεται με σαφήνεια η αρχική κατάσταση. Έννοιες όπως απροσδόκητες συνέπειες, προστιθέμενη αξία, διατήρηση της απασχόλησης, πολλαπλασιαστικά αποτελέσματα, συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα ή κόστος/αποτελεσματικότητα έχουν ελάχιστα αναπτυχθεί και σπάνια αποτελούν μέρος ελεγμένων κριτηρίων επιλογής. Επίσης, δεν αναφέρεται επαρκώς η ιεράρχηση των κριτηρίων επιλογής.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

Συμπεράσματα

86. Διαπιστώνεται για την περίοδο προγραμματισμού 2000-2006 των ΔΤ ότι η Επιτροπή διαδραμάτισε ενεργητικό και θετικό ρόλο μέσω των ενδεικτικών στρατηγικών προσανατολισμών της, των διαπραγματεύσεών της για τα σχέδια και προγράμματα με τα κράτη μέλη, της προώθησης των καλύτερων πρακτικών και της διαρκούς μέριμνας για βελτίωση της αποτελεσματικότητας των ΔΤ. Κατά τους ελέγχους διαπιστώθηκαν σημαντικές πρόοδοι σε σχέση με την προηγούμενη περίοδο. Εκτός από αυτές τις κατά πολύ θετικές πτυχές, εξακολουθούν να υπάρχουν και δυσκολίες.

87. Τα αποτελέσματα του ελέγχου δείχνουν ότι η Επιτροπή καθόρισε τις επιλέξιμες ζώνες με αυστηρότερο τρόπο από ό,τι για την προηγούμενη περίοδο. Για το στόχο 1, τα δεδομένα που χρησιμοποιήθηκαν για το σκοπό αυτό αφορούν τα έτη 1994, 1995 και 1996, σύμφωνα με τον κανονισμό. Δεν περιλαμβάνουν όμως όλα τα διαρθρωτικά αποτελέσματα των παρεμβάσεων της προηγούμενης περιόδου και, σε αντίθεση με το στόχο 2, δεν προβλέφθηκε κανένας μηχανισμός προσαρμογής σε συνάρτηση με τις ανάγκες που να εγγυάται ότι η παρέμβαση των ΔΤ θα επικεντρωθεί πραγματικά στις περισσότερο μειονεκτικές ζώνες της Κοινότητας. Στο στόχο 2, το έργο του καθορισμού των επιλέξιμων δομών παρουσιάζει ακόμη κενά όσον αφορά τη συνάφεια των χρησιμοποιούμενων πληροφοριών και βασίζεται σε κριτήρια που δεν είναι επαρκώς σαφή και αφήνουν μεγαλύτερο περιθώριο κατά τη διμερή διαπραγμάτευση. Εξάλλου, η περιφερειακή πολιτική και η πολιτική του ανταγωνισμού εξακολουθούν να μην έχουν συνοχή (σημεία 6-16).

88. Στα πλαίσια του προγραμματισμού, οι κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής υπήρξαν εννοιολογικά χρήσιμες. Αποδεικνύεται όμως ότι η λογική προγραμματισμού των ΔΤ που ακολούθησαν τα κράτη μέλη διαφέρει από τη λογική της Επιτροπής, πράγμα που συντέλεσε στις καθυστερήσεις. Οι στόχοι που επιδίωκε η Επιτροπή κατά τη φάση έγκρισης ήταν να βελτιωθεί η ποιότητα του προγραμματισμού, επιτεύχθηκαν δε μόνο εν μέρει και με τίμημα σημαντικές υπερβάσεις των κανονιστικών προθεσμιών. Ο νέος μηχανισμός για το συμπλήρωμα προγραμματισμού αποδείχθηκε τελικά πρόσθετη διαδικασία που επέτεινε τις καθυστερήσεις και δημιουργούσε δυσχέρειες ερμηνείας, οι οποίες έρχονταν σε αντίθεση με το στόχο απλοποίησης που προβλέπεται στον κανονισμό των ΔΤ. Επιπλέον, τα συμπληρώματα προγραμματισμού δεν παρέχουν πάντοτε τα προβλεπόμενα συναφή πληροφοριακά στοιχεία (σημεία 18-24).

89. Η εκ των προτέρων αξιολόγηση είχε χαμηλή επίδραση στη διαδικασία προγραμματισμού. Μόνο σε σπάνιες περιπτώσεις ασχολούνταν με το βάσιμο του προτεινόμενου προγραμματισμού και της υποκείμενης στρατηγικής, περιοριζόταν δε στην αιτιολόγηση του προτεινόμενου προγραμματισμού. Παρά την επιθυμία της να ενισχύσει το έργο της αξιολόγησης, η Επιτροπή δεν ανέπτυξε επαρκώς τα συναφή πληροφοριακά στοιχεία ούτε έθεσε στη διάθεση των ενδιαφερομένων όλα τα κατάλληλα μέσα (καλύτερες πρακτικές, διάδοση μεθόδων και τεχνικών,...). Η μακροοικονομική επίπτωση των ΔΤ, που βασιζόταν σε μοντέλα, δεν χρησιμοποιήθηκε πάντοτε για τον εντοπισμό της καλύτερης διάρθρωσης προγραμματισμού, ούτε της καταλληλότερης δημοσιονομικής χορήγησης. Επίσης, παρά τις προόδους που επισήμανε το Συνέδριο, οι δείκτες εξακολουθούν να είναι ανεπαρκείς ως προς τον ποσοτικό τους προσδιορισμό και τη συνάφειά τους (σημεία 26-44).

90. Η εσωτερική και η εξωτερική συνοχή των εγκριθέντων διαρθρωτικών προγραμμάτων αποτελεί εχέγγυο επιτυχίας για την επίτευξη των επιθυμητών στόχων και της επιθυμητής επίδρασης. Η συνοχή αυτή εκτιμάται κυρίως μέσω της ιεραρχικής διάρθρωσης προτεραιοτήτων. Από την ανάλυση διαφόρων προγραμμάτων επισημάνθηκαν πολλά κενά στον τομέα αυτό (χαμηλός βαθμός σύμπτωσης μεταξύ στόχων, καθώς και μεταξύ στόχων και μέσων, ασαφείς συνέργιες μεταξύ ταμείων ή δράσεων, ανεπαρκή αιτιολογικά στοιχεία,...). Η διαπραγμάτευση που διεξήγαγε η Επιτροπή με τα κράτη μέλη δεν οδήγησε πάντοτε στην καλύτερη συνοχή των παρεμβάσεων πριν από την έγκρισή τους (σημεία 31-35 και 46-49).

91. Οι κατανομές στα πλαίσια του προϋπολογισμού για τα ΚΠΣ και προγράμματα βασίζονται περισσότερο στις προγενέστερες αναλώσεις πιστώσεων για ορισμένα μέτρα, στις εμπειρίες από την εφαρμογή και στην ανάγκη εξασφάλισης της βέλτιστης απορρόφησης κεφαλαίων σε κάθε κράτος μέλος, παρά σε καλά διαμορφωμένη αναπτυξιακή στρατηγική (σημείο 49).

92. Όπως επισήμανε ήδη το Συνέδριο στις προηγούμενες παρατηρήσεις του(87), οι αδυναμίες που εντοπίστηκαν στον προγραμματισμό έχουν επίπτωση στη μεταγενέστερη εφαρμογή των προγραμμάτων. Έτσι, η ανεπάρκεια δεδομένων σε επίπεδο Επιτροπής όσον αφορά τις εθνικές και περιφερειακές πολιτικές στις οποίες εντάσσεται το γενικό σχέδιο ή το σχέδιο ΕΕΠ, όπως και τα κενά που διαπιστώθηκαν στους δείκτες, αποτελούν εμπόδια για οποιαδήποτε ενδεχόμενη αναθεώρηση του ΚΠΣ ή των ΕΠ. Η συνέπειά τους θα μπορούσε να είναι το να ευνοούνται ενδεχόμενες αναθεωρήσεις προγραμμάτων βάσει της ταχείας απορρόφησης πιστώσεων, σε βάρος των αξιόπιστων ενδείξεων φυσικής υλοποίησης, αποτελέσματος και επίδρασης.

93. Η διάθεση του αποθεματικού επίδοσης θα πραγματοποιηθεί βάσει κριτηρίων των οποίων η επιλογή είναι έργο κυρίως των κρατών μελών, πράγμα που συνεπάγεται κινδύνους ασυνέπειας και αναποτελεσματικότητας στην εφαρμογή της (σημεία 50-53).

94. Τα συστήματα διαχείρισης του προγραμματισμού 2000-2006 είναι ακόμη ελλιπή και ανεπαρκώς καθορισμένα όσον αφορά τις αρμοδιότητες και τη συγκρότηση των αρχών διαχείρισης και πληρωμής, τις ηλεκτρονικές ανταλλαγές δεδομένων, την κατάρτιση ετήσιων εκθέσεων εκτέλεσης και τις διαδικασίες που αφορούν τα κριτήρια επιλογής των σχεδίων. Εξάλλου, τα εθνικά συστήματα ελέγχου που προβλέπονται στον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 438/2001 στα πλαίσια της πιστοποίησης των δαπανών σε αρκετά κράτη μέλη δεν έχουν ακόμη πλήρως αναπτυχθεί (σημεία 54-68).

95. Η αποτελεσματική διαχείριση των διαρθρωτικών προγραμμάτων προϋποθέτει σαφείς κανόνες επιλεξιμότητας και όσο το δυνατόν πλήρεις. Για την περίοδο 2000-2006 όμως, οι νέοι κανόνες είναι ελλιπείς και όχι επαρκώς ακριβείς, επιτρέπουν δε άνιση μεταχείριση κατά την εφαρμογή τους και καθιστούν δυσχερέστερο τον έλεγχο (σημεία 68-81).

96. Επίσης, τα κριτήρια επιλογής σχεδίων θα πρέπει να καθιστούν δυνατή την καλύτερη δυνατή αντιστοιχία με τους στόχους που επιδιώκει το σχετικό πρόγραμμα. Ορισμένα από αυτά τα κριτήρια επιλογής θα πρέπει ακόμη να μελετηθούν καλύτερα, ώστε να μπορέσουν να διαδραματίσουν πλήρως το ρόλο τους (σημεία 82-85).

97. Ο στόχος της απλούστευσης δεν επιτεύχθηκε σε όλες τις περιπτώσεις και στην πράξη είχε μερικές φορές αποτελέσματα αντίθετα από αυτά που επιδιώκονταν αρχικά. Αυτό συνέβη κυρίως, όπως προαναφέρθηκε, με τις διαδικασίες έγκρισης των προγραμμάτων (σημείο 88), τη συνοχή του προγραμματισμού (σημείο 90), την καθιέρωση συστημάτων αποκεντρωμένης διαχείρισης (σημείο 94), και τους κανόνες επιλεξιμότητας (σημείο 95).

Συστάσεις

98. Η Επιτροπή θα έπρεπε να λάβει υπόψη της όλες τις αξιόπιστες και ενημερωμένες πληροφορίες προκειμένου να συγκεντρώσει τα ΔΤ στις σοβαρότερα πληττόμενες ζώνες και στο καλύτερα ενδεδειγμένο γεωγραφικό επίπεδο. Για το στόχο 2, λόγω των αδυναμιών του προσδιορισμού των επιλέξιμων ζωνών, η Επιτροπή θα έπρεπε να μεριμνήσει για την ενίσχυση της αντικειμενικότητας των σχετικών κριτηρίων και να διαμορφώσει σαφέστερους κανόνες, ώστε να αποφευχθεί κάθε εφαρμογή που δεν έχει συνοχή και ομοιογένεια μεταξύ κρατών μελών.

99. Θα έπρεπε να γίνει καλύτερη αποσαφήνιση των αρμοδιοτήτων, ιδίως όσον αφορά το συμπλήρωμα προγραμματισμού και τα καθήκοντα των μονάδων που παρεμβαίνουν στη διαχείριση των παρεμβάσεων σε επίπεδο κρατών μελών.

100. Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη θα έπρεπε να λάβουν τα αναγκαία μέτρα ώστε το συμπλήρωμα προγραμματισμού να καταστεί πραγματικό μέσο αποκεντρωμένης διαχείρισης, να αντιμετωπιστούν ορθά οι μεταγενέστερες φάσεις αναθεώρησης καθώς και ενδιάμεσης και εκ των υστέρων αξιολόγησης, ιδίως βάσει καταλληλότερων δεικτών, και να πραγματοποιηθεί συνεκτική και αιτιολογημένη χορήγηση των αποθεματικών επίδοσης.

101. Στο επίπεδο της διαχείρισης, η Επιτροπή θα έπρεπε να μεριμνήσει για τη συγκέντρωση επαρκών στοιχείων και για την πραγματοποίηση συναφών αναλύσεων που να εγγυώνται τη συνοχή των εγκρινόμενων διαρθρωτικών προγραμμάτων. Θα έπρεπε επίσης να αποσαφηνίσει περισσότερο τους κανόνες επιλεξιμότητας, και να μεριμνήσει ώστε να αναπτυχθούν κατάλληλα κριτήρια επιλογής.

102. Το σύνολο των παρατηρήσεων για την εφαρμογή του προγραμματισμού 2000-2006 των ΔΤ υπογραμμίζει την ανάγκη να συνεχίσει η Επιτροπή τις προσπάθειές της ώστε να καταστήσει αποτελεσματικότερη την εν εξελίξει απλοποίηση, εξασφαλίζοντας συγχρόνως την υψηλή ποιότητα των διαρθρωτικών δράσεων από άποψη νομιμότητας, κανονικότητας και χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης. Ο προγραμματισμός και η αναθεώρηση των προγραμμάτων, καθώς και η διαχείρισή τους, θα πρέπει προπάντων να αποβλέπουν στην αποτελεσματικότητά τους και όχι μόνο στη βέλτιστη απορρόφηση των κεφαλαίων.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 8ης Μαΐου 2003.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Juan Manuel Fabra Vallés

Πρόεδρος

(1) Ορισμένα ζητήματα εξετάστηκαν ήδη στην ετήσια έκθεση του Συνεδρίου για το 2001, ιδίως στο πλαίσιο των σημείων 3.30-3.35, 3.65-3.78 και 3.82 (ΕΕ C 285 της 28.11.2002).

(2) Στόχοι 1, 2 και 3.

(3) - Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1260/1999 του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 1999, περί γενικών διατάξεων για τα διαρθρωτικά ταμεία (ΕΕ L 161 της 26.2.1999).

- Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1783/1999 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Ιουλίου 1999, σχετικά με το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΕ L 213 της 13.8.1999).

- Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1784/1999 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Ιουλίου 1999, σχετικά με το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΕ L 213 της 13.8.1999).

- Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1263/1999 του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 1999, για το χρηματοδοτικό μέσο προσανατολισμού της αλιείας (ΕΕ L 161 της 26.6.1999).

- Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1257/1999 του Συμβουλίου, της 17ης Μαΐου 1999, για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ) και για την τροποποίηση και κατάργηση ορισμένων κανονισμών (ΕΕ L 160 της 26.6.1999).

Αυτό το κανονιστικό πλαίσιο συμπληρώθηκε το 2000 και το 2001 από:

- τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1685/2000 της Επιτροπής, της 28ης Ιουλίου 2000, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1260/1999 του Συμβουλίου, όσον αφορά την επιλεξιμότητα των δαπανών των ενεργειών που συγχρηματοδοτούνται από τα διαρθρωτικά ταμεία (ΕΕ L 193 της 29.7.2000).

- τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 438/2001 της Επιτροπής, της 2ας Μαρτίου 2001, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1260/1999 του Συμβουλίου όσον αφορά τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου των παρεμβάσεων των διαρθρωτικών ταμείων (ΕΕ L 63 της 3.3.2001).

- τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 448/2001 της Επιτροπής, της 2ας Μαρτίου 2001, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1260/1999 του Συμβουλίου όσον αφορά τη διαδικασία διενέργειας δημοσιονομικών διορθώσεων στην παρέμβαση που χορηγείται στο πλαίσιο των διαρθρωτικών ταμείων (ΕΕ L 64 της 6.3.2001).

(4) Interreg III και URBAN II στον τομέα του ΕΤΠΑ, EQUAL στον τομέα του ΕΚΤ και LEADER στον τομέα του ΕΓΤΠΕ-Προσανατολισμός.

(5) Βλέπε σημεία 3.7-3.24 της ετήσιας έκθεσης του Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 2001 καθώς και τις σχετικές απαντήσεις.

(6) Η έρευνα διενεργήθηκε κατά την περίοδο 2000-2001 στις εξής χώρες: Αυστρία, Βέλγιο, Γερμανία, Ηνωμένο Βασίλειο, Ελλάδα, Ισπανία, Ιταλία, Ιρλανδία, Κάτω Χώρες, Πορτογαλία.

(7) Burgenland (A), Hainaut (B), Βερολίνο (D), Βρανδεμβούργο (D), Ανδαλουσία (E), Γαλικία (E), Κορσική (F), Réunion (F), Αττική (GR), Southern & Eastern Region (IRL), Καλαβρία (I), Fleνοland (NL), Algarve (P), Κορνουάλη (UK), Merseyside (UK).

(8) Fleνοland (NL), Κορσική (F), Southern & Eastern Region (IRL), Hainaut (B).

(9) - Τα κριτήρια καθορισμού των περιφερειών που είναι επιλέξιμες στο πλαίσιο του στόχου 1 για την περίοδο 2000-2006 ορίζονται στο άρθρο 3 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1260/1999 του Συμβουλίου.

- Άρθρο 3 παράγραφος 1 πρώτο εδάφιο του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1260/1999 του Συμβουλίου και απόφαση της Επιτροπής, της 1ης Ιουλίου 1999, για την κατάρτιση του καταλόγου των περιφερειών τις οποίες αφορά ο στόχος 1 των διαρθρωτικών ταμείων για την περίοδο από το 2000 έως το 2006, Ε(1999) 1770.

(10) Απόφαση 1999/502/ΕΚ της Επιτροπής, της 1ης Ιουλίου 1999, για την κατάρτιση του καταλόγου των περιφερειών τις οποίες αφορά ο στόχος 1 των διαρθρωτικών ταμείων για την περίοδο από το 2000 έως το 2006 (ΕΕ L 194 της 27.7.1999, σ. 53).

(11) Η ονοματολογία NUTS είναι ιεραρχική. Κάθε κράτος μέλος διαιρείται σε έναν άρτιο αριθμό περιφερειών (επίπεδο NUTS 1), καθεμία από τις οποίες υποδιαιρείται σε περαιτέρω περιφέρειες (επίπεδο NUTS 2), οι οποίες με τη σειρά τους υποδιαιρούνται σε μικρότερες περιφέρειες (επίπεδο NUTS 3). Για τον υπολογισμό του 75 % του μέσου κοινοτικού ΑΕγχΠ χρησιμοποιείται το επίπεδο NUTS 2.

(12) Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 2223/96 του Συμβουλίου, της 25ης Ιουνίου 1996, περί του ευρωπαϊκού συστήματος εθνικών και περιφερειακών λογαριασμών της Κοινότητας (SEC 95) (ΕΕ L 310 της 30.11.1996, σ. 1).

(13) Άρθρο 4 παράγραφος 11 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1260/1999.

(14) Εάν είχαν χρησιμοποιηθεί περισσότερο πρόσφατα στατιστικά στοιχεία (1996, 1997 και 1998), δέκα περιφέρειες δεν θα ήταν επιλέξιμες, δεδομένου ότι το ΑΕγχΠ τους υπερέβαινε το 75 % του κοινοτικού μέσου όρου (Στερεά Ελλάδα, Νότιο Αιγαίο, Comunidad Valenciana, Canarias, Leipzig, Σαρδηνία, South Yorkshire και Border, Midlands and Western, Αττική και Castilla-León).

(15) Βλέπε επίσης την ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1995, σημεία 5.18-5.23 (ΕΕ C 340 της 12.11.1996).

(16) Border, Midlands and Western.

(17) Σκοπός της πρότασης είναι κυρίως "να εξασφαλιστεί η συγκρισιμότητα και η αμεροληψία κατά την επεξεργασία περιφερειακών στατιστικών και τη χρήση τους για διάφορους πολιτικούς σκοπούς", ιδίως όσον αφορά τα διαρθρωτικά ταμεία, καθώς και "να οριστούν σαφείς κανόνες για τις μελλοντικές τροποποιήσεις της ονοματολογίας NUTS, ώστε να αποφευχθούν διαφορές όπως αυτές που υπήρξαν στο παρελθόν". Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση μιας κοινής ονοματολογίας των εδαφικών στατιστικών μονάδων (NUTS). COM(2001)83 τελικό της 14ης Φεβρουαρίου 2001.

(18) Ανεργία και απασχόληση στη βιομηχανία για τις βιομηχανικές περιοχές· γεωργική απασχόληση, ανεργία και πυκνότητα του πληθυσμού ή μείωσή του για τις αγροτικές περιοχές.

(19) Άρθρο 4 παράγραφος 9 στοιχείο γ) του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1260/1999: "περιοχές που, λόγω σημαντικών και επαληθεύσιμων χαρακτηριστικών, αντιμετωπίζουν ή απειλούνται από σοβαρά διαρθρωτικά προβλήματα ή από υψηλό επίπεδο ανεργίας, το οποίο απορρέει από την εν εξελίξει ή μέλλουσα αναδιάρθρωση μιας ή περισσοτέρων δραστηριοτήτων στους τομείς της γεωργίας, της βιομηχανίας ή των υπηρεσιών".

(20) Ηνωμένο Βασίλειο, Γαλλία, Αυστρία, Γερμανία, Ιταλία, Δανία, Κάτω Χώρες, Βέλγιο.

(21) Σημείο 5.37 (ΕΕ C 340 της 12.11.1996).

(22) Ψήφισμα αναφορικά με την ανακοίνωση της Επιτροπής προς τα κράτη μέλη σχετικά με την περιφερειακή πολιτική και την πολιτική ανταγωνισμού της 9ης Φεβρουαρίου 1999 (Έκθεση PE 226.204).

(23) Ανακοίνωση της Επιτροπής προς τα κράτη μέλη σχετικά με την περιφερειακή πολιτική και την πολιτική ανταγωνισμού για την ενίσχυση της συγκέντρωσης και της συνεκτικότητάς τους (ΕΕ C 90 της 26.3.1998, σ. 3).

(24) - Μέρος 4: συμπέρασμα της προαναφερθείσας ανακοίνωσης, ιδίως στοιχείο γ).

- Πρόγραμμα δράσης 2000: "Για μια ισχυρότερη και ευρύτερη Ένωση". Μέρος πρώτο: Οι πολιτικές της Ένωσης. Κεφάλαιο II. Οικονομική και κοινωνική συνοχή, σημείο 2. Ενίσχυση της συγκέντρωσης.

- Αιτιολογική σκέψη 16 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1260/1999.

(25) Ηνωμένο Βασίλειο.

(26) Ήδη στο τμήμα της γνωμοδότησής του αριθ. 10/98, σχετικά με τις προτάσεις κανονισμών που διέπουν τα ΔΤ, το Συνέδριο είχε υπογραμμίσει ότι οι διαδικασίες προγραμματισμού πρέπει να αντιμετωπισθούν κατά τέτοιο τρόπο ώστε να μην περιπλέκουν ουσιαστικά τη διαχείριση, να μην παρατείνουν τις προθεσμίες προπαρασκευής και να μην χαλαρώνουν τη συνεκτικότητα του συνόλου.

(27) Ανακοίνωση της 5ης Ιουλίου 2001 σχετικά με τα αποτελέσματα του προγραμματισμού των διαρθρωτικών ταμείων για την περίοδο 2000-2006 (στόχος 1). SEC(2001) 1140 και COM(2001) 378 τελικό της 5ης Ιουλίου 2001.

(28) ΚΠΣ για την Πορτογαλία, ΕΕΠ Burgenland (Αυστρία) και ΕΕΠ Hainaut (Βέλγιο).

(29) Τα αποτελέσματα του προγραμματισμού των ΔΤ για την περίοδο 2000-2006 (στόχος 1), COM (2001)378 τελικό της 5ης Ιουλίου 2001.

(30) Ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 2001 - Κεφάλαιο 3 - Διαρθρωτικές ενέργειες - σημείο 3.31 (ΕΕ C 295 της 28.11.2002).

(31) Ιδίως τα έγγραφα MEANS (Μéthodes d'Evaluation des Actions de Natures Structurelles - Μέθοδοι αξιολόγησης των διαρθρωτικών ενεργειών), τα οποία συνιστούν ένα γενικό πλαίσιο αναφοράς για την αξιολόγηση και τον προγραμματισμό που αφορούν τα κοινωνικοοικονομικά αναπτυξιακά προγράμματα, θα μπορούσαν να περιέχουν πληρέστερες αναλύσεις.

(32) Η διάρθρωση των στόχων πρέπει, κατ' αρχήν, να ακολουθεί τις σημαντικότερες σχέσεις ιεραρχικού αντικτύπου, συμπληρωματικότητας και υποκαταστασιμότητας μεταξύ στόχων καθώς και μεταξύ στόχων και μέτρων.

(33) Οι αρχές αυτές διακρίνουν κυρίως:

- τις ενέργειες που εμπίπτουν στο χώρο των δημόσιων αγαθών (μόνο ο δημόσιος τομέας μπορεί να παρέχει υπηρεσίες ή να πραγματοποιεί επενδύσεις κατά το βέλτιστο δυνατό τρόπο),

- τις ενέργειες που σκοπό έχουν να παράγουν διορθωτικά αποτελέσματα, λαμβανομένων υπόψη των στρεβλώσεων τιμών και των θετικών ή αρνητικών εξωτερικών στοιχείων του κόστους,

- τις ενέργειες που αποσκοπούν σε αλλαγές συμπεριφοράς, όταν οι συμπεριφορές αυτές δεν ανταποκρίνονται στις προσδοκίες,

- τα μέτρα που αποσκοπούν κυρίως στην ανακατανομή των εισοδημάτων, για παράδειγμα με τη διατήρηση θέσεων απασχόλησης.

(EU Structural Funds in Ireland, A Mid-Term Evaluation of the CSF 1994-99, The Economic & Social Research Institute (ESRI), Δουβλίνο, 1997, Part 2 Microeconomic effects and recommendations, σ. 72-161· National Investment Priorities for the period 2000-2006, ESRI, Δουβλίνο, 1999, σ. 134-273).

(34) Απροσδόκητη συνέπεια είναι αυτή που θα επερχόταν σε κάθε περίπτωση, ακόμα και αν δεν υπήρχε η παρέμβαση.

(35) Συνέπεια μετακίνησης υπάρχει, στην περίπτωση παρεμβάσεων σε μια περιοχή, όταν η δημιουργία ή η διατήρηση θέσεων απασχόλησης επιτυγχάνεται εις βάρος θέσεων απασχόλησης σε άλλες περιοχές που αφορά το σχετικό πρόγραμμα.

(36) Πρόκειται κυρίως για τις προσεγγίσεις περιφερειακής ανάπτυξης που βασίζονται:

- στην ομαδοποίηση: μια πολιτική ομαδοποίησης αποσκοπεί βασικά στην ανάδειξη ενός παραγωγικού συστήματος που χαρακτηρίζεται από αύξηση της παραγωγικότητας κυρίως μέσω της συνεργασίας και των εταιρικών σχέσεων, της εσωτερίκευσης των εξωτερικών στοιχείων του κόστους, των οικονομιών κλίμακας και εξειδίκευσης·

- στη σύγκλιση: ο συνδυασμός παραγόντων όπως η ολοκλήρωση των αγορών, το διεθνές εμπόριο, οι άμεσες ξένες επενδύσεις, η καινοτομία και η μεταφορά τεχνολογίας και γνώσεων, η βελτίωση των υποδομών θα έπρεπε να μειώνουν τη διαφορά μεταξύ των διαφόρων επιπέδων των κατά κεφαλήν εισοδημάτων των περισσότερο και λιγότερο ανεπτυγμένων περιφερειών·

- στη διάκριση μεταξύ κέντρων και περιφερειακών ζωνών: πρόκειται για καταστάσεις ανάπτυξης όπου ο πυρήνας, ως κυρίαρχο οικονομικό κέντρο, προσελκύει μεγάλο τμήμα των άμεσων επενδύσεων, τόσο των ξένων όσο και των εθνικών·

- στη δημιουργία πόλων ανάπτυξης: αυτή η προσέγγιση υποστηρίζει ότι μια επιχείρηση - ή όμιλος επιχειρήσεων - που δρα παροτρυντικά στο οικονομικό περιβάλλον της, μπορεί να οδηγήσει στη δημιουργία ενός πόλου ανάπτυξης που συμπαρασύρει την περιφέρεια στην οποία βρίσκεται σε μια αυξημένη ανάπτυξη.

(37) Γερμανία (νέα ομόσπονδα κρατίδια), Ηνωμένο Βασίλειο (Merseyside), Γαλλία (Κορσική, νήσος Réunion), Ελλάδα, Ιταλία (Mezzogiorno), Κάτω Χώρες (Fleνοland), Πορτογαλία.

(38) Πραγματική κριτική εκτίμηση διατυπώθηκε ρητά και συστηματικά μόνο στην περίπτωση της Ιρλανδίας και του Hainaut (B).

(39) Ισπανία, Γαλλία (νήσος Réunion).

(40) Ιδίως η υποβολή του ιταλικού σχεδίου του στόχου 1 καθώς και αυτού των νέων γερμανικών ομόσπονδων κρατιδίων σε μακροοικονομικά μοντέλα.

(41) Βέλγιο (Hainaut).

(42) Όσον αφορά το ΕΕΠ του στόχου 1 για τη νήσο Réunion (F), η διάρθρωση επηρεάστηκε ακόμα περισσότερο από τις ανάγκες διαχείρισης, με αποτέλεσμα να διαρθρωθεί γύρω από δέμα μονοταμειακούς άξονες προτεραιότητας, ενώ το προπαρασκευαστικό ΕΕΠ διαιρούσε τα μέτρα σύμφωνα με τέσσερεις κατευθυντήριες γραμμές προτεραιότητας, οι οποίες ανταποκρίνονταν περισσότερο στη διάρθρωση των στόχων και των μέτρων, καθώς και στις συνέργειες μεταξύ ταμείων.

Ως προς το ΚΠΣ του στόχου 1 για την Ιταλία, η διάρθρωση επηρεάστηκε σε μεγάλο βαθμό από τις λειτουργικές ανάγκες, με αποτέλεσμα να παρουσιάζει μια κατ' ουσίαν λειτουργική δομή, καθώς διακρίνεται σε άξονες, τομείς και μακροτομείς· οι τελευταίοι είναι τα μόνα σημεία που αποτελούν άμεσα το αντικείμενο ειδικών στόχων, ενώ οι σχέσεις μεταξύ των αξόνων και των συνολικών και γενικών στόχων που εξασφαλίζουν μια συγκεκριμένη αύξηση του ΑΕΠ και της απασχόλησης δεν καθορίζονται με σαφήνεια. Η διάρθρωση αυτή δεν διευκολύνει τις επιλογές ούτε τον καθορισμό των προτεραιοτήτων.

Όσον αφορά το ΚΠΣ του στόχου 1 για την Ισπανία, πρωταρχικό κριτήριο για τη διάρθρωση ήταν το θεσμικό και διοικητικό σύστημα, δεδομένου ότι το ΣΠΑ και το ΚΠΣ αποτελούνταν από μια παράθεση περιφερειακών σχεδίων και τμημάτων εθνικών τομεακών σχεδίων, τα οποία δεν ήταν κατ' ανάγκη ομοιογενή μεταξύ τους.

Επιπλέον, η ολοκλήρωση των ταμείων δεν εξασφάλισε και την ολοκλήρωση των διαρθρωτικών ενεργειών. Ενώ τα περιφερειακά προγράμματα που είχαν παρουσιάσει αρχικά οι ισπανικές αρχές στο πλαίσιο του ΚΠΣ του στόχου 1 ήταν μονοταμειακά (ΕΤΠΑ, ΕΚΤ και ΕΓΤΠΕ-Προσανατολισμός) για λόγους διαχείρισης, η ολοκλήρωση των ταμείων αποτέλεσε στην πράξη μια συσσώρευση διαφόρων εγγράφων σε ένα, χωρίς αυτό να εγγυάται μια πραγματικά ολοκληρωμένη δραστηριότητα των διαρθρωτικών ενεργειών.

Για το ΚΠΣ της Πορτογαλίας, η επίδραση των προηγούμενων προγραμματισμών είχε ως αποτέλεσμα ότι η νέα ουσιαστική προτεραιότητα δεν αντικατοπτρίζεται σαφώς στη διάρθρωση του ΚΠΣ. Έτσι, η σημαντική βελτίωση της παραγωγικότητας δεν επηρεάζει αρκετά τη διάρθρωση του ΚΠΣ, οι άξονες του οποίου δεν διαφέρουν ουσιαστικά από αυτούς της προηγούμενης περιόδου και δεν συνδέονται ρητά με αυτή την προτεραιότητα.

(43) Ιρλανδία, Ισπανία, Πορτογαλία.

(44) Αυτό διαπιστώθηκε συγκεκριμένα για τη νήσο Réunion (F), την Ισπανία, την Ιταλία και τη Fleνοland (NL).

(45) Ιρλανδία, Βέλγιο (Hainaut).

(46) Στο πλαίσιο του ελέγχου του, το Συνέδριο κατέφυγε στις υπηρεσίες ενός εξωτερικού αξιολογητή, εξαιρετικά ειδικευμένου στον τομέα των μακροοικονομικών μοντέλων καθώς και αυτών της ευρωπαϊκής οικονομίας.

(47) Έγγραφο εργασίας αριθ. 2 της Επιτροπής σχετικά με την εκ των προτέρων αξιολόγηση των παρεμβάσεων των διαρθρωτικών ταμείων, σ. 19. Στο παράρτημα 1 η Επιτροπή διευκρινίζει ποια στοιχεία πρέπει να λαμβάνονται υπόψη.

(48) Για το Mezzogiorno, δεν υπήρξαν άμεσες εκτιμήσεις των διαφόρων συνεπειών του σχεδίου· άμεσα εκτιμήθηκε μόνο ο αντίκτυπος στο ΑΕΠ και στην απασχόληση.

Για τα νέα ομόσπονδα κρατίδια της Γερμανίας, δεν υπήρξαν εκτιμήσεις του αντικτύπου στο πλαίσιο του σχεδίου· εκτιμήσεις του αντικτύπου στο ΑΕΠ πραγματοποιήθηκαν σε επίπεδο ΚΠΣ με τη βοήθεια λιγότερο πολύπλοκων τεχνικών, ενώ δεν υπολογίστηκαν οι συνέπειες στην παραγωγικότητα και στην ανταγωνιστικότητα.

(49) Ισπανία, Ελλάδα, Ιρλανδία και Πορτογαλία.

(50) Μοντέλα HERMIN και QUEST II.

(51) Στην περίπτωση της Ανατολικής Γερμανίας, το μοντέλο HERMIN αναπτύχθηκε και εφαρμόστηκε σχεδόν εκτός του προγραμματισμού του ΚΠΣ και των ΕΠ των ομόσπονδων κρατιδίων.

(52) Το όριο αυτό διαπιστώθηκε κυρίως για το μοντέλο HERMIN, το οποίο αναπτύσσει πάντοτε μια ουσιαστικά εθνική προσέγγιση· έτσι, για την Ιρλανδία, η προσέγγιση αυτή δεν συμπίπτει με τους περιφερειακούς στόχους και, κατά συνέπεια, δεν του επιτρέπει να παρέχει εκτιμήσεις για την αντίστοιχη εξέλιξη των ιρλανδικών περιφερειών, ιδίως από την άποψη του αντικτύπου. Επίσης, δεν εντάσσει την Ανατολική Γερμανία σε ένα γενικό πλαίσιο που να αφορά τη γερμανική οικονομία. Τέλος, δεν εξετάζεται η ευρωπαϊκή σύγκλιση. Αντίθετα, το μοντέλο HELM επιτρέπει την ανάλυση της θέσης του Hainaut σε σχέση με τους κοινοτικούς μέσους όρους.

(53) ΕΕ C 347 της 16.11.1998, σημεία 4.16 έως 4.21.

(54) Σύμφωνα με την Επιτροπή, επελέγησαν με βάση τη συνάφειά τους με τις κοινές προτεραιότητες, τη δυνατότητά τους να προσδιορίσουν ποσοτικά στόχους και να καθορίσουν μια κατάσταση εκκίνησης, τη σαφήνεια και την αξιοπιστία του συνόλου.

(55) Πρέπει να υπογραμμιστεί η προσπάθεια που κατέβαλαν οι ιρλανδικές αρχές, οι οποίες ανέπτυξαν του αυτού είδους τους δείκτες τόσο για το μη συγχρηματοδοτούμενο όσο και για συγχρηματοδοτούμενο μέρος του σχεδίου περιφερειακής ανάπτυξης.

(56) Γενικά, οι δείκτες υλοποίησης έχουν προσδιοριστεί ορθώς ποσοτικά, ενώ για την περίοδο 1994-1999 αυτό ίσχυε σπάνια. Για παράδειγμα, κατά την εν λόγω περίοδο ήταν δύσκολο να εκτιμηθούν συνολικά οι παραγωγικές επενδύσεις που απέρρεαν από τις κοινοτικές ενισχύσεις υπέρ των επενδύσεων. Ομοίως, σε πολλές περιπτώσεις, το περιεχόμενο των δεικτών αποτελέσματος έχει καθοριστεί καλύτερα καθιστώντας δυνατούς τους ποσοτικούς προσδιορισμούς, όπως του εξοικονομούμενου χρόνου ή της αύξησης της κυκλοφορίας για τις υποδομές μεταφορών.

(57) Δείκτες αντικτύπου για τα ΕΠ της Ιρλανδίας, δείκτες απόδοσης σε συνολικό επίπεδο για το ΕΕΠ της Κορσικής, δείκτες αντικτύπου σε επίπεδο μέτρων του ΕΕΠ της νήσου Réunion, του ΕΕΠ της Fleνοland, δείκτες για το ΕΠ της Καλαβρίας.

(58) Σε επίπεδο ΕΕΠ για τη νήσο Réunion (Γαλλία), όπου οι δείκτες προσδιορίζονται συχνά με ποιοτικό τρόπο, σε επίπεδο ΚΠΣ της Γερμανίας, σε επίπεδο συμπληρώματος προγραμματισμού για το ΕΠ "Nazionale Sviluppo Imprenditoriale Locale" και το ΕΠ της Καλαβρίας (Ιταλία), σε επίπεδο συμπληρωμάτων προγραμματισμού των ΕΠ της Πορτογαλίας και σε επίπεδο ορισμένων μέτρων του ΕΕΠ της νήσου Réunion.

(59) Σε επίπεδο συμπληρώματος προγραμματισμού για το ΕΠ "Nazionale Sviluppo Imprenditoriale Locale" (Ιταλία) και το ΕΕΠ της Fleνοland.

(60) Αυτό τονίζεται ήδη στην ετήσια έκθεση για το 2000, σημείο 3.19.

(61) Το ΚΠΣ της Ιρλανδίας αντιστοιχεί στο 12 % του σχεδίου, ενώ το ΚΠΣ της Ισπανίας στο 37 %.

(62) Έτσι, στο πλαίσιο των διαπραγματεύσεων ενόψει της έγκρισης του ΚΠΣ της Ιρλανδίας, δεν πραγματοποιήθηκαν αναλύσεις σχετικά με την οικονομική μεγέθυνση που έπρεπε να επιτευχθεί στον τομέα των επενδύσεων, τόσο συνολικά όσο και σε συγκεκριμένους τομείς ή σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις υπέρ του παραγωγικού τομέα, ενώ τα θέματα αυτά ήταν αντικείμενο διισταμένων απόψεων μεταξύ των εθνικών αρχών που ήταν αρμόδιες για την εκπόνηση του εθνικού σχεδίου ανάπτυξης (ΕΣΑ) και των εξωτερικών αξιολογητών.

(63) Για παράδειγμα:

- Δεν αναλύθηκε αρκετά μια εδαφική προσέγγιση του σχεδίου περιφερειακής ανάπτυξης του Mezzogiorno (ΣΑΜ), με κύριο στόχο τους πόλους ανάπτυξης, αντί για την τομεακή προσέγγιση που εφαρμόστηκε. Αυτό θα ήταν σκόπιμο, αφού άλλωστε η λειτουργική δομή του ΣΑΜ και του ΚΠΣ καθώς και η πρακτικά περιορισμένη χρήση του μακροοικονομικού μοντέλου δεν επιτρέπουν να εξαχθεί το συμπέρασμα ότι το ΚΠΣ αποτελεί, από την άποψη του καταλογισμού των κονδυλίων στους διάφορους άξονες και μέτρα, την πλέον ενδεδειγμένη στρατηγική για την αντιμετώπιση των αναπτυξιακών προβλημάτων του Mezzogiorno.

- Στο πλαίσιο του ΚΠΣ της Πορτογαλίας, μια από τις σημαντικότερες προτεραιότητες είναι η ενίσχυση της παραγωγικότητας και ο βιομηχανικός εκσυγχρονισμός. Ωστόσο, τα περιφερειακά προγράμματα, λαμβανομένης υπόψη της μεγαλύτερης βαρύτητας που αποκτούν στο πλαίσιο του νέου ΚΠΣ, δεν υποδεικνύουν επαρκώς σε ποιο βαθμό μπορούν να συμβάλουν στη βελτίωση αυτής της παραγωγικότητας (ιδίως στους τομείς στους οποίους δεν διαδραμάτισαν σημαντικό ρόλο στο πλαίσιο του προηγούμενου ΚΠΣ) καθώς και στην επιδίωξη των στόχων που καθορίζονται για κάθε οικονομικό τομέα.

- Όσον αφορά το ΚΠΣ για τα νέα ομόσπονδα κρατίδια της Γερμανίας, η ποσοτική αξιολόγηση του υπολογιζόμενου αντικτύπου του στην οικονομία αυτών των κρατιδίων δεν επιτρέπει να εκτιμηθεί ικανοποιητικά, βάσει των προγραμμάτων και των ποσοτικών δεικτών, κατά πόσο οι προτεινόμενες στρατηγικές θα επιτρέψουν να σημειωθεί πρόοδος στην κάλυψη των καθυστερήσεων στην ανάπτυξη των νέων κρατιδίων σε σχέση με το μέσο όρο της Γερμανίας και της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ομοίως, στο πλαίσιο της εκπόνησης του σχεδίου ανάπτυξης κάθε κρατιδίου δεν λαμβάνονται υπόψη οι επιπτώσεις των περιφερειακών πρωτοβουλιών σε άλλες περιφέρειες. Το ερώτημα εάν το καθεστώς των κρατικών ενισχύσεων ("κοινό καθήκον") θα έπρεπε να συμβάλει περισσότερο στην ανάπτυξη περιφερειακών πόλων ανάπτυξης, καθώς και το ζήτημα της ολοκλήρωσης των ταμείων θα έπρεπε να είχαν αποτελέσει αντικείμενο εκτενέστερης ανάλυσης.

- Όσον αφορά το Hainaut (B), ορισμένα σημαντικά μέτρα, όπως η εξυγίανση και αποκατάσταση των εγκαταλελειμμένων βιομηχανικών γαιών με βασικό στόχο να δημιουργηθεί ενδιαφέρον για την περιοχή, δεν συνοδεύονταν από αναλύσεις (μερικές φορές ούτε και από ακριβή περιγραφή της κατάστασης), οι οποίες να καταδεικνύουν το πραγματικό ενδιαφέρον ή τον αντίκτυπο του μέτρου ή το ύψος των οικονομικών πόρων που θα ήταν απαραίτητοι για την επίτευξη ορισμένου αποτελέσματος.

- Όσον αφορά την Κορσική (F), η εκ των προτέρων αξιολόγηση και οι διαθέσιμες πληροφορίες δεν καθιστούν δυνατή την εξαγωγή συμπερασμάτων σχετικά με την αποτελεσματικότητα και την καταλληλότητα της προτεινόμενης στρατηγικής και των προτεραιοτήτων της.

(64) Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 2064/97 της Επιτροπής, της 15ης Οκτωβρίου 1997, για τον καθορισμό των λεπτομερών διατάξεων του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4253/88 του Συμβουλίου όσον αφορά το δημοσιονομικό έλεγχο των δράσεων που συγχρηματοδοτούνται από τα διαρθρωτικά ταμεία, ο οποίος διενεργείται από τα κράτη μέλη (ΕΕ L 290 της 23.10.1997, σ.1).

(65) Έλεγχοι των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου των προγραμμάτων των διαρθρωτικών ταμείων για την περίοδο 2000-2006 - πρώτα αποτελέσματα - CDRR/01/01340/00.

(66) Στην Ιρλανδία, η εθνική μονάδα των ελέγχων καθώς και οι αρμοδιότητες καθορίστηκαν τον Ιούνιο του 2001. Για το ΕΕΠ Hainaut (B), η κυβέρνηση της Βαλονίας αποφάσισε τον Ιούνιο του 2001 ότι η αρχή πληρωμής θα πρέπει να συστήσει στο εσωτερικό της μια μονάδα εσωτερικού ελέγχου, επικουρούμενη από ιδιωτική ελεγκτική εταιρεία, που θα επιτρέπει στην αρχή πληρωμής να α