EL Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης C 434/11

Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «Ανάλυση της διαφάνειας, της μεθοδολογίας και των πόρων των αξιολογήσεων και εκτιμήσεων επιπτώσεων που δρομολογεί η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προκειμένου να βελτιώσει την ποιότητα της ευρωπαϊκής νομοθεσίας»

(γνωμοδότηση πρωτοβουλίας)

(2017/C 434/02)

Εισηγητής: ο κ. Denis MEYNENT

Απόφαση της συνόδου ολομέλειας 26.1.2017 Νομική βάση Άρθρο 29 παράγραφος 2 του εσωτερικού κανονισμού Γνωμοδότηση πρωτοβουλίας Αρμόδιο ειδικευμένο τμήμα Ενιαία αγορά, παραγωγή και κατανάλωση Υιοθετήθηκε από το ειδικευμένο τμήμα 5.9.2017 Υιοθετήθηκε από την ολομέλεια 20.9.2017 Σύνοδος ολομέλειας αριθ. 528 Αποτέλεσμα της ψηφοφορίας (υπέρ/κατά/αποχές) 142/0/5

1. Συμπεράσματα και συστάσεις

1.1. Η ΕΟΚΕ υπενθυμίζει ότι πρωταρχικός στόχος του προγράμματος REFIT (1) είναι η βελτίωση της ποιότητας και της αποτελεσματικότητας της ευρωπαϊκής νομοθεσίας και η κατάρτιση απλών, κατανοητών και συνεκτικών κανονιστικών πλαισίων, χωρίς να διακυβεύονται οι ήδη θεσπισμένοι στρατηγικοί στόχοι των πολιτικών της ΕΕ ούτε να θίγεται η προστασία των πολιτών, των καταναλωτών, των εργαζομένων και του κοινωνικού διαλόγου, ή ακόμη και του περιβάλλοντος (2). Το ευρωπαϊκό κανονιστικό πλαίσιο αποτελεί ουσιώδη παράγοντα ολοκλήρωσης. Όταν είναι ισορροπημένο, συνιστά σημαντικό εχέγγυο προστασίας, προώθησης της ευρωπαϊκής νομοθεσίας, καθώς και ασφάλειας δικαίου για όλους τους φορείς και τους Ευρωπαίους πολίτες (3).

1.2. Παρά την πρόοδο που έχει σημειωθεί μέχρι σήμερα, ιδιαίτερα υπό την επίδραση των εργασιών της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου, η ΕΟΚΕ θα ήθελε το ευρωπαϊκό οικοσύστημα σε θέματα εκτίμησης επιπτώσεων να εξελιχθεί περαιτέρω, προκειμένου να ενισχυθεί η ποιότητα και να ληφθεί περισσότερο υπόψη η οργανωμένη κοινωνία πολιτών κατά τον σχεδιασμό και την εφαρμογή της νομοθεσίας.

1.3. Ως εκ τούτου, είναι ιδιαίτερα σημαντικό: — η συγγραφή υποχρεώσεων των προκαταρκτικών ή συμπληρωματικών μελετών να είναι διαφανής, προσιτή, πλουραλιστική και να ενθαρρύνει την ανάπτυξη εναλλακτικών σεναρίων τα οποία να καταδεικνύουν με σαφήνεια τις πραγματικές επιπτώσεις των διαφόρων επιλογών, — να υπάρχει εύκολα διαθέσιμο και προσβάσιμο στις άλλες γλώσσες της ΕΕ ευρωπαϊκό μητρώο εκτιμήσεων επιπτώσεων, καθώς και όλα τα διαθέσιμα σχετικά δεδομένα (επιστημονικά, στατιστικά κ.λπ.), συμπεριλαμβανομένων των απόψεων των ενδιαφερομένων μερών, ιδιαίτερα οι συνοπτικές παρουσιάσεις των μελετών επιπτώσεων, — να διασφαλιστεί η ισορροπημένη φύση των εκτιμήσεων επιπτώσεων κάθε νομοθετικής πρότασης με το να αποδίδεται στην κοινωνική, οικονομική και περιβαλλοντική διάσταση, καθώς και στις ΜΜΕ και τις πολύ μικρές επιχειρήσεις, η σημασία που τους αρμόζει.

1.4. Η ΕΟΚΕ απευθύνει έκκληση για την καθιέρωση ποιοτικής προσέγγισης, ισότιμης με την ποσοτική ανάλυση, που θα λαμβάνει υπόψη τη διερεύνηση των οφελών που αναμένονται από τη νομοθεσία.

1.5. Η ΕΟΚΕ καλεί την Επιτροπή να παραμείνει σε εγρήγορση έτσι ώστε η μείωση των κανονιστικών και διοικητικών επιβαρύνσεων να μην ζημιώσει την αποτελεσματικότητα και τη συνολική ποιότητα των πολιτικών της ΕΕ, ιδίως στον κοινωνικό και περιβαλλοντικό τομέα, στον τομέα της προστασίας των καταναλωτών και έναντι των ΜΜΕ και των πολύ μικρών επιχειρήσεων.

1.6. Τέλος, στο πλαίσιο της εκτίμησης επιπτώσεων, η ΕΟΚΕ προτείνει: — να ακολουθηθεί μια συγκλίνουσα μεθοδολογική προσέγγιση μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (ΕΚ), του Συμβουλίου και της Επιτροπής όσον αφορά την εκτίμηση επιπτώσεων, την οποία θα μπορούν να μοιράζονται με τα συμβουλευτικά όργανα, ώστε να διευκολύνεται το αντίστοιχο έργο των θεσμικών οργάνων και να μπορούν να διατυπώνουν τροπολογίες και γνωμοδοτήσεις, — να ενισχυθεί η συμμετοχή της ΕΟΚΕ στον έλεγχο της ποιότητας με το να της παρασχεθεί η δυνατότητα να αξιολογεί κάποιες εκτιμήσεις επιπτώσεων από μεθοδολογική άποψη και από τη σκοπιά της ενσωμάτωσης των κοινωνικών, περιβαλλοντικών και εδαφικών διαστάσεων. Επ’ αυτού, η ΕΟΚΕ επιμένει να λαμβάνεται συστηματικά υπόψη και κατά συγκεκριμένο τρόπο το άρθρο 9 της ΣΛΕΕ, — να πραγματοποιούνται τακτικές ανταλλαγές απόψεων με το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο Έρευνας (ΕΣΕ) όσον αφορά τις μεθόδους για την εκτίμηση επιπτώσεων και τις ορθές πρακτικές, ιδίως στον τομέα της απασχόλησης ή της εδαφικής συνοχής ή με αντίκτυπο στις ΜΜΕ και τις πολύ μικρές επιχειρήσεις.

2. Εισαγωγή

2.1. Η εκτίμηση επιπτώσεων παρουσιάζεται ως μια συνεχής και αποφασιστικής σημασίας διαδικασία ανάλυσης των θετικών και αρνητικών συνεπειών της σχεδιαζόμενης νομοθεσίας της ΕΕ, στο οικονομικό, κοινωνικό και περιβαλλοντικό επίπεδο. Δεκαπέντε χρόνια μετά την καθιέρωσή της, η εκτίμηση επιπτώσεων έχει καταστεί ένας από τους θεμέλιους λίθους του θεματολογίου για τη «βελτίωση της νομοθεσίας».

2.2. Το σύστημα της εκτίμησης επιπτώσεων εισέρχεται σε ένα πολύ πρώιμο στάδιο του κύκλου πολιτικής. Η εκτίμηση επιπτώσεων προηγείται κάθε νέας πρωτοβουλίας που ενδέχεται να έχει επιπτώσεις σε οικονομικό, περιβαλλοντικό και κοινωνικό επίπεδο. Διενεργούνται επίσης τακτικά αξιολόγηση και διαγνωστικός έλεγχος («Fitness check») της ισχύουσας νομοθεσίας ή των πολιτικών της ΕΕ. Το στάδιο της αρχικής εκτίμησης επιπτώσεων («inception impact assessment») περιγράφει σε αδρές γραμμές την εκτίμηση επιπτώσεων εξετάζοντας εν τάχει τους διαφορετικούς τύπους επιλογών (από την υφιστάμενη κατάσταση έως την πλήρη εναρμόνιση). Στο σημείο αυτό εισέρχεται η ανάλυση των πραγματικών επιπτώσεων, το σχέδιο της οποίας αναθεωρείται από την επιτροπή ρυθμιστικού ελέγχου. Μετά τη φάση της εφαρμογής της νομοθεσίας, μια εκτίμηση αναλύει την αποτελεσματικότητα, την αποδοτικότητα, τη συνάφεια και την ευρωπαϊκή προστιθέμενη αξία της συγκεκριμένης νομοθεσίας. Η επιτροπή ρυθμιστικού ελέγχου επανεξετάζει τις πλέον σημαντικές εκτιμήσεις της νομοθεσίας της ΕΕ. Η αρχή της «βελτίωση της νομοθεσίας» είναι συνεπώς παρούσα σε όλα τα στάδια της διαδικασίας. Τείνει να ανοίγεται όλο και περισσότερο προς τα ενδιαφερόμενα μέρη σε κάθε στάδιο, μέσω πολυάριθμων συμβουλευτικών μηχανισμών.

2.3. Η διοργανική συμφωνία για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου, του Μαΐου του 2015 (4), αντικατοπτρίζει την κοινή θέση μεταξύ των τριών θεσμικών οργάνων σχετικά με την εκτίμηση επιπτώσεων. Λαμβάνοντας υπόψη τις εξελίξεις, η ΕΟΚΕ αποκομίζει δύο βασικά διδάγματα: — την απουσία κοινής μεθοδολογίας: κάθε θεσμικό όργανο είναι υπεύθυνο για τον καθορισμό της δικής του μεθόδου αξιολόγησης, μολονότι η εκτίμηση επιπτώσεων της Επιτροπής πρέπει πάντοτε να αποτελεί τη βάση των εργασιών προκειμένου να διασφαλίζεται η εφαρμογή συγκλίνουσας προσέγγισης, — τη δέσμευση του Συμβουλίου και το Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου να προβαίνουν σε εκτίμηση επιπτώσεων πριν από την κατάθεση «ουσιαστικών» τροπολογιών όταν αυτό κρίνεται απαραίτητο.

2.4. Ενώ θεσπίστηκε τον Μάιο του 2015, η επιτροπή ρυθμιστικού ελέγχου χρειάστηκε σχεδόν δύο χρόνια για να συσταθεί πλήρως. Διαθέτει ενισχυμένη εξουσία και ευρείες αρμοδιότητες, στις οποίες περιλαμβάνεται η εξέταση της ποιότητας των έργων εκτίμησης επιπτώσεων, της καταλληλότητας και των πιο σημαντικών αξιολογήσεων της υφιστάμενης νομοθεσίας της ΕΕ (5). Ο επαγγελματισμός της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου έχει μειώσει την υποτίμηση των κοινωνικών και περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Η επιτροπή ρυθμιστικού ελέγχου αναθεώρησε 60 εκτιμήσεις επιπτώσεων το 2016, εκ των οποίων οι 25, ήτοι ποσοστό 42 %, έλαβαν αρνητική αρχική γνωμοδότηση, υποχρεώνοντας τους συντάκτες τους σε εκ νέου κατάθεση ενώπιον της επιτροπής. Επί του παρόντος, η ΕΟΚΕ περιορίζει τις γνωμοδοτήσεις της στην εκτίμηση επιπτώσεων. Στο μέλλον, θα ήταν χρήσιμο να αξιολογεί τον τρόπο με τον οποίο η νομοθετική πρόταση αντανακλά την εκτίμηση επιπτώσεων και τη λαμβάνει υπόψη.

3. Αξιολόγηση της διαδικασίας εκτίμησης επιπτώσεων

3.1. Πολυδιάστατη εκτίμηση επιπτώσεων

3.1.1. Η εκτίμηση επιπτώσεων βασίζεται σε μια σειρά κριτηρίων και δοκιμών που σχετίζονται κυρίως με επιπτώσεις: — οικονομικές, κοινωνικές και περιβαλλοντικές, — για τους καταναλωτές, — για τις μικρές και πολύ μικρές επιχειρήσεις, — για το εμπόριο και τις διεθνείς επενδύσεις, — για τον διοικητικό και ρυθμιστικό φόρτο, — σχετικά με την επικουρικότητα και την αναλογικότητα, — στο επίπεδο της περιφερειακής και εδαφικής συνοχής.

3.1.2. Οι εκτιμήσεις επιπτώσεων της Επιτροπής έχουν κατ’ αρχήν ολοκληρωμένο χαρακτήρα, που καλύπτει, για κάθε περίπτωση, τις σημαντικότερες και πιο σοβαρές οικονομικές, κοινωνικές και περιβαλλοντικές επιπτώσεις.

3.1.3. Με την πάροδο των ετών, το Συμβούλιο και, μερικές φορές, το ΕΚ πρόσθεσαν απαιτήσεις για επιπλέον κριτήρια: — δοκιμή για την εξωτερική διάσταση της ανταγωνιστικότητας («competitiveness proofing»), — δοκιμή για τον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων, — δοκιμή για τη συμβατότητα των προτάσεων με την ψηφιακή οικονομία, — δοκιμή όσον αφορά την αρχή της καινοτομίας.

3.1.4. Τα διαφορετικά αυτά κριτήρια υποχρεώνουν μερικές φορές την Επιτροπή να προβαίνει σε εξισορρόπηση των διαφόρων στόχων ή ανησυχιών: να ιεραρχεί τα κριτήρια, να αποφασίζει ότι ένα συγκεκριμένο κριτήριο πρέπει να έχει προτεραιότητα έναντι άλλων ως το(α) αποφασιστικό(ά) κριτήριο(α), να διευθετεί τις πολιτικές επιλογές όσον αφορά ανταγωνιστικά κριτήρια: — επικουρικότητα έναντι εναρμόνισης, — ανταγωνιστικότητα έναντι κοινωνικής προστασίας και ποιότητας της εργασίας, — αρχή της προφύλαξης έναντι αρχής της καινοτομίας κ.λπ.

3.1.5. Η μελέτη για το σύστημα εκτίμησης επιπτώσεων της Επιτροπής, η οποία διεξήχθη το 2007 από την The Evaluation Partnership (TEP) (6), μια βρετανική ιδιωτική εταιρεία συμβούλων, είχε επισημάνει μια σειρά από αστοχίες, ιδιαίτερα όσον αφορά την κοινωνική και περιβαλλοντική προστασία. Σύμφωνα με την TEP, η κακή ποιότητα των εκτιμήσεων επιπτώσεων οφείλεται σε λάθη στον προγραμματισμό, στους μηχανισμούς ελέγχου της ποιότητας των αξιολογήσεων, στην έλλειψη παρακολούθησης και βοήθειας προς τις εκτιμήσεις επιπτώσεων (κατάρτιση, συντονισμός, ελλιπή ή ελλείποντα στοιχεία κ.λπ). Το 2010, το Ελεγκτικό Συνέδριο διαπίστωσε ότι «στην πράξη, το έργο ΕΑ της Επιτροπής ήταν ασύμμετρο τόσο μεταξύ των τριών πυλώνων όσο και μεταξύ κόστους και οφελών» (7).

3.1.6. Σε αυτό το πλαίσιο, η ΕΟΚΕ επαναλαμβάνει το αίτημά της να χρησιμοποιείται συστηματικά το άρθρο 9 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (8) ως βάση των εργασιών αξιολόγησης (9).

3.2. Η εργαλειοθήκη για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου (10) όσον αφορά την κοινωνική προστασία και την απασχόληση

3.2.1. H Επιτροπή στην ανακοίνωσή της (11) της 19ης Μαΐου 2015 για τη βελτίωση της νομοθεσίας έθεσε σε εφαρμογή μια «εργαλειοθήκη» («toolbox»). Παρέχει λεπτομερή οδηγό για την εκτίμηση επιπτώσεων χάρη σε 59 μέσα (εργαλεία, κριτήρια, δοκιμές κ.λπ) που αποσκοπούν στο να βοηθήσουν την Επιτροπή, αλλά και τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών.

3.2.2. Από τα 59 διαθέσιμα εργαλεία, δύο παρουσιάζουν ιδιαίτερο ενδιαφέρον για την ΕΟΚΕ. Πρόκειται για τα εργαλεία 7 («requirements for social partner initiatives» — απαιτήσεις σχετικά με τις πρωτοβουλίες των κοινωνικών εταίρων) και 25 («employment, working conditions, income distribution and inequality» — απασχόληση, συνθήκες εργασίας, κατανομή των εισοδημάτων και ανισότητες).

3.2.3. Στην πραγματικότητα, τα εργαλεία αυτά εμφανίζονται μάλλον ως ενδεικτικός κατάλογος ερωτημάτων που θα έπρεπε να τεθούν σε μια πρωτοβουλία με κοινωνικό αντίκτυπο ή επιπτώσεις επί της απασχόλησης. Τα ερωτήματα είναι γενικόλογα, ουδέτερα και χαμηλού κινήτρου. Έτσι, το εργαλείο αριθ. 25 θέτει, μεταξύ άλλων, τα ακόλουθα ερωτήματα: — η επιλογή οδηγεί στην άμεση δημιουργία θέσεων εργασίας ή στην απώλεια θέσεων εργασίας σε συγκεκριμένους τομείς, επαγγέλματα, επίπεδα δεξιοτήτων, περιοχές, χώρες (ή συνδυασμός αυτών) με συνέπειες για κάποιες κοινωνικές ή/και ειδικές ομάδες; Ποιες; — η επιλογή επηρεάζει άμεσα ή έμμεσα την προστασία της απασχόλησης, ιδίως την ποιότητα των συμβάσεων εργασίας, τον κίνδυνο αδήλωτης εργασίας ή την ψευδή αυτοαπασχόληση; — η επιλογή θα έχει αντίκτυπο στις ανισότητες και την κατανομή του εισοδήματος και του πλούτου στην ΕΕ ή σε ένα από τα τμήματά της;

3.2.4. Τα ερωτήματα αυτά συχνά καταλήγουν να περιγράφουν μια σειρά από πιθανές συνέπειες, θετικές και αρνητικές. Παρέχουν χαμηλό κίνητρο για την ανάπτυξη βαθύτερων εκτιμήσεων όσον αφορά ιδίως την ποιότητα ή τον όγκο της εργασίας.

3.2.5. Επιπλέον, φαίνεται ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, τα κοινωνικά και περιβαλλοντικά κριτήρια δεν λαμβάνονται συστηματικά και διεξοδικά υπόψη στις εκτιμήσεις επιπτώσεων της Επιτροπής, και αυτό συμβαίνει εδώ και πολλά χρόνια (12), παρά το γεγονός ότι η Επιτροπή υποστηρίζει, από την πλευρά της, ότι εξετάζει τις κοινωνικές επιπτώσεις στο 70 % των εκτιμήσεων επιπτώσεων και τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις στο 45 % των περιπτώσεων.

3.3. Η μεθοδολογία της Επιτροπής πρέπει να διευκρινιστεί

3.3.1. Οι Γενικές Διευθύνσεις (ΓΔ) είναι αρμόδιες για τις μεθόδους ανάλυσης και τα μοντέλα στα οποία βασίζονται οι υπηρεσίες της Επιτροπής για τη δημιουργία των νομοθετικών τους προτάσεων. Τις περισσότερες φορές, οι Γενικές Διευθύνσεις διενεργούν τις εκτιμήσεις επιπτώσεων εσωτερικά βάσει κατευθυντήριων γραμμών που αφορούν την εκτίμηση επιπτώσεων (13) αλλά και βάσει της «εργαλειοθήκης». Σε ορισμένες περιπτώσεις, η αρμόδια Γενική Διεύθυνση προσφεύγει σε εξωτερικό σύμβουλο, ο οποίος επιλέγεται με βάση ανοικτή και διαφανή διαδικασία, ώστε να εμβαθύνει σε ένα συγκεκριμένο σημείο της εκτίμησης επιπτώσεων.

3.3.2. Από τα συνολικά 59 εργαλεία της εργαλειοθήκης, μόνο δύο ή τρία εμφανίζονται ως εργαλεία που μπορούν να καθοδηγήσουν την απόφαση όσον αφορά την ποιότητα της απασχόλησης, την κοινωνική προστασία, το επίπεδο των αμοιβών κ.λπ. Πρόκειται σαφώς για έναν τομέα στον οποίο η εργαλειοθήκη πρέπει να ενισχυθεί.

3.4. Σταδιακή διολίσθηση της εκτίμησης επιπτώσεων προς τη μείωση κόστους;

3.4.1. Η ποσοτικοποίηση των ρυθμιστικών και διοικητικών επιβαρύνσεων

3.4.1.1 Το πρόγραμμα REFIT αποσκοπεί στον εντοπισμό των περιττών επιβαρύνσεων, ασυνεπειών ή αναποτελεσματικών μέτρων και στη λήψη μέτρων για την αντιμετώπισή τους. Το 2013, στο πλαίσιο του προγράμματος REFIT, έγινε χαρτογράφηση του συνόλου του νομοθετικού έργου της ΕΕ.

3.4.1.2 Το Συμβούλιο της ΕΕ με θέμα «Ανταγωνιστικότητα» ζήτησε από την Επιτροπή να αναπτύξει και να θέσει στόχους μείωσης στους τομείς που επιβαρύνονται ιδιαιτέρως, ιδίως για τις ΜΜΕ (14).

3.4.1.3 Επιπλέον, το Συμβούλιο Ανταγωνιστικότητας της 26ης Μαΐου 2016«εκφράζει ικανοποίηση για τη δέσμευση που αναλαμβάνει η Επιτροπή στη διοργανική συμφωνία για περαιτέρω ποσοτικοποίηση των προσπαθειών της όσον αφορά την απλούστευση και τη μείωση του διοικητικού φόρτου, υποβολή ετήσιας έρευνας σχετικά με τον φόρτο και, όπου είναι δυνατόν, ποσοτικοποίηση της μείωσης του νομοθετικού φόρτου ή των δυνατοτήτων εξοικονόμησης σε μεμονωμένες προτάσεις ή νομοθετικές πράξεις» (15).

3.4.2. Η ΕΟΚΕ καλεί την Επιτροπή να παραμείνει σε εγρήγορση έτσι ώστε η μείωση της κανονιστικής επιβάρυνσης να μη ζημιώσει την αποτελεσματικότητα και τη συνολική ποιότητα των πολιτικών της ΕΕ, ιδίως στον κοινωνικό και περιβαλλοντικό τομέα, στον τομέα της προστασίας των καταναλωτών και έναντι των ΜΜΕ και των πολύ μικρών επιχειρήσεων.

4. Προτάσεις και συστάσεις

4.1. Παρά την πρόοδο που έχει ήδη σημειωθεί, το ευρωπαϊκό οικοσύστημα σε θέματα εκτίμησης επιπτώσεων πρέπει να εξελιχθεί περαιτέρω. Προτείνουμε επτά τομείς βελτίωσης προς ενίσχυση της ποιότητας της εκτίμησης επιπτώσεων και να λαμβάνεται περισσότερο υπόψη η οργανωμένη κοινωνία πολιτών κατά τον σχεδιασμό και την εφαρμογή της νομοθεσίας.

4.2. Διαφανής, προσιτή και πλουραλιστική συγγραφή υποχρεώσεων για τις μελέτες στον τομέα εκτίμησης επιπτώσεων

4.2.1. Η ΕΟΚΕ καλεί την Επιτροπή να αναφέρει με μεγαλύτερη σαφήνεια τη μεθοδολογία που χρησιμοποιείται για τον υπολογισμό των επιπτώσεων της πρωτοβουλίας της, το πεδίο εφαρμογής της μελέτης και τους πιθανούς περιορισμούς της μελέτης (εδαφικά όρια, ομάδες-στόχους κ.λπ).

4.2.2. Εάν σημαντικά τμήματα ή μέρη τμημάτων της εκτίμησης επιπτώσεων ανατίθενται σε εξωτερικούς συνεργάτες, η ΕΟΚΕ ζητεί να δημοσιεύεται το όνομα του αναδόχου.

4.2.3. Είναι σημαντικό η προδιαγραφή της συγγραφής υποχρεώσεων να περιγράφει με σαφήνεια τα εναλλακτικά σενάρια όπου καταδεικνύονται οι επιπτώσεις όλων των πιθανών επιλογών περιλαμβάνοντας: — την ανταγωνιστικότητα της ΕΕ και των επιχειρήσεών της, — την κοινωνική ή περιβαλλοντική προστασία, — την ανάπτυξη των πολύ μικρών και μικρών επιχειρήσεων, — την ισότητα των φύλων. — την εδαφική συνοχή κ.λπ.

4.2.4. Είναι σημαντικό να προτιμάται τελικά η πρόταση που συνδυάζει καλύτερα τις διαφορετικές διαστάσεις σύμφωνα με το άρθρο 3 παράγραφος 3 της ΣΕΚ (16) και το άρθρο 9 της ΣΛΕΕ (17).

4.2.5. Για να βοηθήσουν τους συννομοθέτες να συντάξουν τις τροπολογίες τους, οι εκτιμήσεις επιπτώσεων πρέπει να παρέχουν εναλλακτικές διαδρομές, όπου θα εξετάζονται, για παράδειγμα, ευνοϊκότερα σενάρια για την απασχόληση, την κοινωνική και την περιβαλλοντική προστασία, την εδαφική συνοχή ή την πολιτική για τους καταναλωτές.

4.3. Διεύρυνση του ευρωπαϊκού μητρώου εκτιμήσεων επιπτώσεων

4.3.1. Η διαφάνεια αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για την καλή διακυβέρνηση. Το μητρώο (18) εγγράφων της Επιτροπής περιέχει τον κατάλογο εκτίμησης επιπτώσεων και τις αντίστοιχες γνωμοδοτήσεις της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου. Το μητρώο αυτό είναι, ωστόσο, ελάχιστα γνωστό στο ευρύ κοινό και είναι διαθέσιμο μόνο στα αγγλικά.

4.3.2. Συνεπώς, η ΕΟΚΕ ζητεί από την Επιτροπή να προσπαθήσει να καταστήσει ευρύτερα γνωστό τον εν λόγω δικτυακό τόπο, σε συνεργασία με τις ενδιάμεσες οργανώσεις, να συμπεριλαμβάνει τις γνωμοδοτήσεις των ενδιαφερομένων μερών και τις σχετικές μελέτες, ιδίως τις συνοπτικές παρουσιάσεις των εκτιμήσεων επιπτώσεων, και να διευκολύνει την ανάγνωση στις άλλες γλώσσες της ΕΕ.

4.4. Ανάγκη ποιοτικής προσέγγισης

4.4.1. Η ΕΟΚΕ απευθύνει έκκληση για την καθιέρωση ποιοτικής προσέγγισης, ισότιμης με την ποσοτική ανάλυση, η οποία δίνει έμφαση στην ανθρώπινη διάσταση της εγγύτητας, της ισότητας των φύλων και της επαφής με την πραγματικότητα. Οι λόγοι που απαιτούν επένδυση σε μια ποιοτική προσέγγιση είναι κατά κύριο λόγο οι ακόλουθοι: — η δυσκολία να γίνουν αντιληπτές οι μεσοπρόθεσμες και μακροπρόθεσμες επιπτώσεις για το γενικό συμφέρον της ΕΕ. Οι προσεγγίσεις με βάση το κόστος δύσκολα καταφέρνουν να συλλάβουν τις πραγματικές εξελίξεις από κοινωνική άποψη ή όσον αφορά τη βιώσιμη ανάπτυξη, — η απουσία διαθέσιμων ή αξιόπιστων δεδομένων. Οι οικονομετρικές και ποσοτικές μέθοδοι δεν μπορούν να υπολογίσουν όλες τις συνέπειες. Τις περισσότερες φορές περιορίζονται στο να γενικεύουν και να συγκεντρώνουν δεδομένα, συχνά αποσπασματικά και ελλιπή, παρακάμπτοντας τα μη μετρήσιμα ενημερωτικά στοιχεία: ποιότητα του κοινωνικού διαλόγου, ανάπτυξη της κοινωνικής προστασίας, βαθμός περιφερειακής ενσωμάτωσης, πραγματικό επίπεδο αβεβαιότητας και αποκλεισμού κ.λπ. — η μη συγκρισιμότητα των δεδομένων. Οι ποσοτικές μέθοδοι διαφέρουν εκ φύσεως. Τα δείγματα, τα έτη αναφοράς, τα επιστημονικά δεδομένα ποικίλλουν από μέθοδο σε μέθοδο. Ως εκ τούτου, είναι συχνά δύσκολο να γίνονται συγκρίσεις μεταξύ των μεθόδων και να αντλούνται διδάγματα, — η εμπιστευτικότητα. Οι εμπιστευτικές προσεγγίσεις βασίζονται σε δείγματα, δημοσκοπήσεις, αποσπασματικές έρευνες γνώμης. Οι προσεγγίσεις αυτές εκ φύσεως παραλείπουν ορισμένες εμπιστευτικές πληροφορίες σχετικά με το κοινωνικό κλίμα μιας εταιρείας, με ένα πεδίο δραστηριότητας ή με έναν τομέα.

4.4.2. Οι εκτιμήσεις επιπτώσεων πρέπει πάντα να δίνουν προτεραιότητα σε μια προσέγγιση κόστους-οφέλους. Δεν θα μπορέσει ποτέ να αποφασιστεί η μείωση του αριθμού των ασθενειών, της ρύπανσης, των εκπομπών ρύπων και των ατυχημάτων επί τη βάσει αποκλειστικά ποσοτικών δεδομένων. Δεν θα αποφασιστεί ένα δικαιότερο σύστημα ανταγωνισμού, ένα δικαιότερο σύστημα εμπορίου και καλύτερες συνθήκες εργασίας επί τη βάσει ποσοτικών εκτιμήσεων. Είναι πολύ σημαντικό η Επιτροπή να δώσει πρωτεύουσα θέση στην ποιοτική ανάλυση προς το συμφέρον όλων των ενδιαφερομένων μερών.

4.5. Η αναγκαιότητα συγκλίνουσας μεθοδολογικής προσέγγισης όσον αφορά τον τύπο έρευνας

4.5.1. Παρά το γεγονός ότι η διοργανική συμφωνία κατέληξε στο συμπέρασμα ότι κάθε θεσμικό όργανο θα μπορούσε να αναπτύξει τη δική του μεθοδολογία, η ΕΟΚΕ προτείνει τη διενέργεια διεξοδικής συζήτησης για το θέμα αυτό μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, με τη συμμετοχή και της ΕΟΚΕ.

4.5.2. Στόχος δεν είναι τόσο να προταθεί μια ενιαία μεθοδολογία, όσο να συμφωνηθεί εκ των προτέρων ένας συγκλίνων μεθοδολογικός τύπος, όσον αφορά δηλαδή τα βασικά μεθοδολογικά στοιχεία, όπως ο ορισμός του πεδίου εφαρμογής της μελέτης, η ερευνητική στρατηγική, η επιλογή των εργαλείων, οι προτιμώμενες επιλογές κ.λπ.

4.5.3. Σε τελική ανάλυση, πρόθεση είναι να ενισχυθεί ο διάλογος σχετικά με τις μεθοδολογικές επιλογές που προωθεί η Επιτροπή προκειμένου να διευκολυνθεί το τροποποιητικό έργο κάθε θεσμικού οργάνου.

4.5.4. Με τον τρόπο αυτό, οι προτάσεις της ΕΟΚΕ που διατυπώνονται σε αυτό το πλαίσιο θα μπορούσαν να τυγχάνουν ευνοϊκότερης απήχησης από τους συννομοθέτες.

4.6. Στοχευμένη αποτίμηση της ποιότητας των εκτιμήσεων επιπτώσεων από την ΕΟΚΕ

4.6.1. Η ΕΟΚΕ διαθέτει μονάδα αφιερωμένη στην εκ των υστέρων ποιοτική αξιολόγηση ορισμένων στοχευμένων ευρωπαϊκών νομοθετημάτων. Στο μέλλον, η μονάδα αυτή θα μπορούσε να διευκολύνει το έργο της ΕΟΚΕ και να αναλύει κάποιες εκτιμήσεις επιπτώσεων, να επανεξετάζει τις μεθοδολογικές πτυχές και να γνωμοδοτεί σχετικά με την πιθανή ενσωμάτωση των οικονομικών, κοινωνικών, περιβαλλοντικών ή εδαφικών διαστάσεων. Το έργο αυτό θα διευκόλυνε επίσης την κατάρτιση ενδεχόμενων συμβουλευτικών γνωμοδοτήσεων της ΕΟΚΕ σχετικά με νομοθετικά σχέδια που καταρτίζονται από τις ίδιες αυτές εκτιμήσεις επιπτώσεων.

4.6.2. Θα πρέπει να καθιερωθεί τακτικός διάλογος μεταξύ της ΕΟΚΕ και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής σχετικά με τις διαβουλεύσεις και τις εκτιμήσεις επιπτώσεων.

4.7. Συνεργασία της ΕΟΚΕ με την επιτροπή ρυθμιστικού ελέγχου

4.7.1. Θα πρέπει να σκεφτούμε τρόπους άτυπης αλλά σταθερής συνεργασίας μεταξύ της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου και της ΕΟΚΕ.

4.7.2. Πέρα από ανεπίσημες ανταλλαγές απόψεων και περιστασιακές συνεργασίες, είναι σημαντικό να ενισχυθεί μια δυναμική συνεργασία με την ΕΟΚΕ προς δύο κατευθύνσεις: — τη διεξαγωγή τακτικών ανταλλαγών απόψεων όσον αφορά τις μεθοδολογικές προσεγγίσεις σχετικά με τις εκτιμήσεις επιπτώσεων και τις ορθές πρακτικές, όσον αφορά το ζήτημα των ουσιαστικών τροποποιήσεων των προτάσεων της Επιτροπής, καθώς και όσον αφορά τη διαδικασία της απλούστευσης και της μείωσης του κανονιστικού φόρτου· — Ενδεδειγμένη ενημέρωση της ΕΟΚΕ πριν από κάθε πρωτοβουλία της Επιτροπής που περιλαμβάνει, στο πλαίσιο της εκτίμησης επιπτώσεων, μια ουσιαστική διάσταση σε θέματα κοινωνικά, περιβαλλοντικά, απασχόλησης και εδαφικής συνοχής. Για τον σκοπό αυτό, η ΕΟΚΕ θα πρέπει να συμπεριληφθεί στους αποδέκτες στους οποίους η Επιτροπή διαβιβάζει τις προκαταρκτικές αξιολογήσεις της (Inception Evaluation) και τις εκτιμήσεις επιπτώσεων.

4.7.3. Από την πλευρά της, η ΕΟΚΕ θα καταρτίζει, ενδεχομένως, συνοπτικό δελτίο με τις κύριες συστάσεις της όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής της καθεαυτό εκτίμησης επιπτώσεων και θα υποβάλλει κάθε άλλο στοιχείο ή πληροφορία που θα μπορούσε να χρησιμεύσει στο έργο της εκτίμησης επιπτώσεων της Επιτροπής και στην ανάλογη μελέτη από πλευράς του ΕΣΕ.

4.7.4. Η ΕΟΚΕ θα υποβάλλει επίσης την εκ των υστέρων αξιολόγησή της όσον αφορά την εφαρμογή και την επιβολή της νομοθεσίας.

Βρυξέλλες, 20 Σεπτεμβρίου 2017. Ο Πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής Γιώργος ΝΤΆΣΗΣ

(1) Το αρκτικόλεξο REFIT σημαίνει «Πρόγραμμα βελτίωσης της καταλληλότητας και της αποδοτικότητας του κανονιστικού πλαισίου».

(2) ΕΕ C 303 της 19.8.2016, σ. 45.

(3) ΕΕ C 303 της 19.8.2016, σ. 45.

(4) Διοργανική συμφωνία για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου, ΕΕ L 123 της 12.5.2016, σ. 1.

(5) Στην ετήσια έκθεσή της του 2016 https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/regulatory-scrutiny-board_en#annual-reports.

(6) The Evaluation Partnership Limited (2007), http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/key_docs_el.htm.

(7) «Εκτιμήσεις αντικτύπου στα θεσμικά όργανα της ΕΕ: διευκολύνουν τη λήψη αποφάσεων;» ειδική έκθεση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου αριθ. 3, 2010, παράγραφος 64, σ. 36.

(8) Το άρθρο 9 της ΣΛΕΕ αναφέρει: «Κατά τον καθορισμό και την εφαρμογή των πολιτικών και των δράσεών της, η Ένωση συνεκτιμά τις απαιτήσεις που συνδέονται με την προαγωγή υψηλού επιπέδου απασχόλησης, με τη διασφάλιση της κατάλληλης κοινωνικής προστασίας, με την καταπολέμηση του κοινωνικού αποκλεισμού καθώς και με υψηλό επίπεδο εκπαίδευσης, κατάρτισης και προστασίας της ανθρώπινης υγείας».

(9) ΕΕ C 24 της 28.1.2012, σ. 29.

(10) http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/toc_tool_en.htm.

(11) Better regulation Guidelines (Κατευθυντήριες γραμμές για τη βελτίωση της νομοθεσίας), SWD(2015) 111 της 19ης Μαΐου 2015.

(12) Renda A., Schrefler L., Luchetta G. and Zavatta R. (2013) Assessing the costs and benefits of regulation. A CEPS — Economisti Associati Study for the European Commission.

http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/commission_guidelines/docs/131210_cba_study_sg_final.pdf, το οποίο ανέφερε η Isabelle Schömann στο EU Refit machinery «cutting red tape» at the cost of the acquis communautaire, στο Policy brief 5/2015, ETUI, 2015.

(13) Οι κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής για την εκτίμηση επιπτώσεων και άλλο συναφές υλικό είναι διαθέσιμα στην ακόλουθη διεύθυνση: http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/index_el.htm.

(14) Παράγραφος 9 των συμπερασμάτων του Συμβουλίου — Βελτίωση της νομοθεσίας για την ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας, έγγραφο 8849/16 της 18ης Μαΐου 2016.

(15) Παράγραφος 7 των συμπερασμάτων του Συμβουλίου της 26ης Μαΐου 2016 — Βελτίωση της νομοθεσίας για την ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας, έγγραφο 8849/16 της 18ης Μαΐου 2016.

(16) «Η Ένωση εγκαθιδρύει μια εσωτερική αγορά. Εργάζεται για την αειφόρο ανάπτυξη της Ευρώπης με γνώμονα την ισόρροπη οικονομική ανάπτυξη και τη σταθερότητα των τιμών, την άκρως ανταγωνιστική κοινωνική οικονομία της αγοράς, με στόχο την πλήρη απασχόληση και την κοινωνική πρόοδο, και το υψηλό επίπεδο προστασίας και βελτίωσης της ποιότητας του περιβάλλοντος. Προάγει την επιστημονική και τεχνολογική πρόοδο.»

(17) Βλ. υποσημείωση αριθ. 6.

(18) Το μητρώο είναι διαθέσιμο στον δικτυακό τόπο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στην ακόλουθη διεύθυνση: http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/?fuseaction=ia.