Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την "Απλοποίηση"

(2002/C 48/28)

Στις 28 Φεβρουαρίου 2001, και σύμφωνα με το άρθρο 23, παράγραφος 2, του Εσωτερικού Κανονισμού της, η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποφάσισε να καταρτίσει συμπληρωματική γνωμοδότηση για την: "Απλοποίηση".

Το τμήμα "Ενιαία αγορά, παραγωγή και κατανάλωση", στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών της ΟΚΕ, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 21 Νοεμβρίου 2001 με βάση εισηγητική έκθεση του κ. Walker.

Κατά την 386η σύνοδο ολομέλειας (συνεδρίαση της 29ης Νοεμβρίου 2001), η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 62 ψήφους υπέρ, 5 κατά και 5 αποχές, την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Η υπερβολική ρύθμιση των επιχειρήσεων αποτελεί καταρχάς εθνικό πρόβλημα, αλλά έχει επίσης ευρωπαϊκή διάσταση που πρέπει να αντιμετωπιστεί. Η ΕΕ δεν πρέπει να ηγηθεί μόνο της διαδικασίας απλοποίησης, αλλά και να προτρέψει τα κράτη μέλη να ακολουθήσουν το παράδειγμά της. Ακόμη και όταν η νομοθεσία προέρχεται από το ευρωπαϊκό επίπεδο, η εποπτεία της αγοράς αποτελεί αρμοδιότητα των κρατών μελών και οι διοικήσεις των κρατών μελών ερμηνεύουν τα ευρωπαϊκά νομοθετικά υπό το πρίσμα των δικών τους διοικητικών πρακτικών· τους δίνουν εθνική χροιά.

1.2. Υπάρχει έκδηλη ανάγκη για εμπεριστατωμένη εξέταση του νομοθετικού πλαισίου στην Ευρωπαϊκή Ένωση, καθώς και για εκσυγχρονισμό και απλοποίηση των υφιστάμενων νομοθετικών κειμένων. Πρέπει να τεθούν σαφείς και απλοί στόχοι για το έργο αυτό το οποίο πρέπει να εκτελεστεί σε ευρωπαϊκό, εθνικό, και τοπικό επίπεδο και το οποίο πρέπει να αποβλέπει στην επίτευξη πραγματικών αποτελεσμάτων. Δηλώσεις αρχής και διαβεβαίωση των καλών προθέσεων δεν αρκούν. Η ΟΚΕ αναμένει με ενδιαφέρον τη δημοσίευση της έκθεσης που θα παρουσιάσει η Επιτροπή στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Laeken.

1.2.1. Η αναθεώρηση της νομοθεσίας δεν πρέπει να επικεντρώνεται μόνο στα μελλοντικά νομοθετικά κείμενα αλλά και στα τωρινά και δεν πρέπει να προσανατολίζεται μόνο στις απλουστεύσεις και στη βελτίωση των μεθόδων αλλά και στον ποσοτικό περιορισμό.

1.3. Η αρχή που διέπει την αναθεώρηση της υφιστάμενης νομοθεσίας και την θέσπιση νέας νομοθεσίας πρέπει να είναι η ίδια - δηλ. μια νομοθεσία πρέπει να καταργηθεί ή δεν πρέπει να τεθεί σε ισχύ εκτός και εάν μπορεί να αποδειχθεί σαφώς ότι η διατήρησή της ή η θέσπισή της εξυπηρετεί το δημόσιο συμφέρον. Η ισχύουσα νομοθεσία που αποφασίζεται να διατηρηθεί, πρέπει να αναδιατυπωθεί, ενδεχομένως, προκειμένου να απλουστευθεί, να διασαφηνιστεί και να καταστεί διαφανέστερη.

1.4. Προκειμένου να αποτραπούν οι διακυμάνσεις μεταξύ των κρατών μελών ως προς το νομοθετικό πλαίσιο, γεγονός που θα δημιουργούσε στρεβλώσεις του ανταγωνισμού στην ενιαία αγορά, πρέπει να υπάρξει μεγάλος βαθμός εναρμόνισης των νομοθετικών μέσων που ισχύουν στα διάφορα κράτη μέλη. Αυτό μπορεί να επιτευχθεί μόνο εάν ένα μεγαλύτερο μέρος της νομοθεσίας θεσπίζεται σε ευρωπαϊκό επίπεδο και εάν διασφαλιστεί μεγαλύτερη ομοιομορφία κατά την ενσωμάτωσή της στο εθνικό δίκαιο και κατά την εφαρμογή της, γεγονός εξίσου σημαντικό. Η τυποποίηση αποτελεί βασικό στοιχείο της απλοποίησης. Το ρυθμιστικό περιβάλλον πρέπει να συμβάλει στην καθιέρωση ενιαίων όρων για τις ευρωπαϊκές επιχειρήσεις. Όπως έχει σήμερα η κατάσταση, η μεταφορά και η εφαρμογή των οδηγιών στα κράτη μέλη δημιουργούν πρόσθετες περιπλοκές, διαφορές, και καθυστερήσεις. Είναι πρόδηλο ότι απαιτείται παράλληλη προσέγγιση στα κράτη μέλη προκειμένου η διαδικασία απλοποίησης να καρποφορήσει σε ευρωπαϊκό επίπεδο.

1.5. Όπου αυτό είναι δυνατό, κρίνεται σκόπιμη η εξεύρεση λύσεων υποκατάστασης της νομοθεσίας πριν από την προσφυγή στην εκπόνηση νέων νομοθετικών κειμένων. Τούτο θα μπορούσε να έχει τη μορφή αυτορρύθμισης, συρρύθμισης ή ακόμη και απουσίας οποιασδήποτε ρύθμισης. Όπου το επιτρέπουν οι συνθήκες, πρέπει να εξετάζεται η δυνατότητα εξέλιξης του σημερινού καθεστώτος ρύθμισης των αγορών προς ένα σύστημα αυτορρύθμισης ή συρρύθμισης.

1.6. Οι νομοθετικές ρυθμίσεις πρέπει, μεταξύ άλλων, να είναι προσιτές, συναφείς, και αναλογικές. Η δυνατότητα πρόσβασης στο σημερινό κεκτημένο χρειάζεται ακόμη πολύ βελτίωση. Οι νομοθετικές ρυθμίσεις πρέπει να σχεδιαστούν κατά τρόπο αρκετά ευέλικτο ούτως ώστε να μπορέσουν να αντιμετωπίσουν τις ταχέως μεταβαλλόμενες συνθήκες. Πρέπει δε να παραμείνουν σταθερές στο χρόνο ούτως ώστε να δημιουργηθεί ένα κλίμα νομοθετικής ασφάλειας.

1.7. Η νομοθεσία-πλαίσιο είναι από τη φύση της πιο εύκαμπτη και παρέχει μεγαλύτερη ελευθερία στις επιχειρήσεις εντός των καθορισμένων ορίων, αλλά ενέχει τον κίνδυνο να στρέψει απλώς τη ρυθμιστική διαδικασία σε ένα κατώτερο επίπεδο και να δημιουργήσει μεγαλύτερες διαφορές μεταξύ των ρυθμιστικών συνθηκών που επικρατούν στα διάφορα κράτη μέλη. Τους ίδιους κινδύνους ενέχει και η εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας.

1.8. Παρατηρούνται συχνά παρατεταμένες καθυστερήσεις κατά την τελική έγκριση των προτάσεων της Επιτροπής για απλοποίηση της νομοθεσίας από το Συμβούλιο. Η ΟΚΕ παροτρύνει το Συμβούλιο να συνεργαστεί πιο ουσιαστικά στο πλαίσιο της διαδικασίας απλοποίησης εγκρίνοντας συντομότερα τις προτάσεις της Επιτροπής.

1.9. Η ΟΚΕ διατυπώνει τις ακόλουθες ειδικές συστάσεις με στόχο τη βελτίωση του ρυθμιστικού πλαισίου σε ευρωπαϊκό επίπεδο:

- Πρέπει να συσταθεί ένα ρυθμιστικό αναθεωρητικό όργανο που θα αναλάβει την παρακολούθηση της αναθεώρησης της ισχύουσας νομοθεσίας και θα καθορίσει τις κατευθυντήριες γραμμές για την θέσπιση της νέας νομοθεσίας. Πρέπει, επίσης, να διεξάγει εκ των υστέρων αξιολογήσεις των επιπτώσεων της νομοθεσίας. Το εν λόγω όργανο πρέπει να απαρτίζεται από εκπροσώπους της Επιτροπής, των εθνικών υπηρεσιών, και των επιχειρήσεων.

- Πρέπει να τεθούν συγκεκριμένοι στόχοι ως προς τη μείωση του όγκου της νομοθεσίας, π.χ., μείωση του συνολικού όγκου των κανονισμών και οδηγιών κατά 20 % εντός πέντε ετών.

- Όλες οι νέες νομοθετικές ρυθμίσεις και όλες οι ισχύουσες ρυθμίσεις που ανανεώνονται πρέπει να έχουν καθορισμένο χρόνο ισχύος, στο τέλος του οποίου θα παύουν αυτομάτως να ισχύουν εκτός κι εάν ανανεωθούν περαιτέρω.

- Οι ΜΜΕ, και ιδίως οι μικροεπιχειρήσεις, πρέπει να εξαιρούνται εξ ολοκλήρου ή εν μέρει από ορισμένες νομοθετικές ρυθμίσεις. Οι εν λόγω εξαιρέσεις θα μπορούσαν να εφαρμόζονται αναλογικά και οι μεγαλύτερες εξαιρέσεις να χορηγούνται στις μικροεπιχειρήσεις που απασχολούν λιγότερα από δέκα άτομα.

- Το κοινοτικό κεκτημένο πρέπει να απλοποιηθεί με την παραγωγή ενός "βασικού κεκτημένου" καθώς και με τη δημιουργία ενός είδους εξωτερικής τάξης και ορθολογισμού, χάρη στην υιοθέτηση μιας διαδικασίας κωδικοποίησης σύμφωνα με το σουηδικό πρότυπο.

- Η δυνατότητα πρόσβασης στο κεκτημένο πρέπει να βελτιωθεί μέσω της αναθεώρησης της Επίσημης Εφημερίδας και διαθέτοντας το κεκτημένο στο Διαδίκτυο.

- Πρέπει να αναζητούνται, όπου είναι δυνατό, λύσεις υποκατάστασης της νομοθεσίας.

- Όλες οι νομοθετικές προτάσεις πρέπει να υποβάλλονται σε δοκιμασία εξυπηρέτησης του κοινού συμφέροντος.

- Πρέπει να αξιοποιηθούν πλήρως οι πρόοδοι στους τομείς της τεχνολογίας των πληροφοριών και των επικοινωνιών προκειμένου να περιοριστεί το κόστος συμμόρφωσης προς τις νομοθετικές ρυθμίσεις.

- Στο μέλλον, οι αναλύσεις αντίκτυπου της Επιτροπής για τις νομοθετικές προτάσεις πρέπει να περιλαμβάνουν έκθεση σχετικά με την εξέταση εναλλακτικών, μη νομοθετικών δυνατοτήτων.

2. Εισαγωγή

2.1. Η παρούσα γνωμοδότηση αποτελεί συνέχεια της γνωμοδότησης της ΟΚΕ με θέμα την Απλοποίηση της νομοθεσίας στο εσωτερικό της ενιαίας αγοράς, η οποία υιοθετήθηκε στις 19 Οκτωβρίου 2000(1). Στην εν λόγω γνωμοδότηση, η ΟΚΕ υπογραμμίζει την επείγουσα ανάγκη έναρξης μιας διαδικασίας απλοποίησης της νομοθεσίας στο εσωτερικό της ενιαίας αγοράς, βελτιώνοντας παράλληλα την ποιότητα των επιταγών της, την αποτελεσματική μεταφορά της στο εθνικό δίκαιο, καθώς και τις ελευθερίες και τις ευθύνες των φορέων της κοινωνίας των πολιτών.

2.1.1. Προς τούτο, η ΟΚΕ ζήτησε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Στοκχόλμης, την άνοιξη του 2001, να υιοθετήσει, κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής, ένα πολυετές πρόγραμμα απλοποίησης με συγκεκριμένους στόχους, προτεραιότητες, μεθόδους, προϋπολογισμό, και μέσα παρακολούθησης και ελέγχου. Η ΟΚΕ φρονεί ότι η εφαρμογή του προγράμματος αυτού θα πρέπει να εξακριβώνεται κάθε χρόνο, βάσει σχετικής εκθέσεως της Επιτροπής, κατά το εαρινό Ευρωπαϊκό Συμβούλιο.

2.1.1.1. Η ΟΚΕ πρότεινε διάφορα συγκεκριμένα μέτρα:

- την υιοθέτηση κωδίκων συμπεριφοράς για τα όργανα της Ένωσης ούτως ώστε να συμβάλλουν στην προαγωγή της απλοποίησης της νομοθεσίας και όχι της πολυπλοκότητάς της·

- η Επιτροπή θα πρέπει να δείξει το καλό παράδειγμα, διαδίδοντας σε όλες τις υπηρεσίες της ένα πνεύμα απλοποίησης·

- τα κράτη μέλη και οι διοικήσεις τους θα πρέπει να υιοθετήσουν κώδικες συμπεριφοράς και να συμβάλουν στη διάδοση των βέλτιστων πρακτικών·

- πρέπει να βελτιωθεί η ανάλυση του αντίκτυπου που θα πρέπει να συνοδεύει κάθε νομοθετικό σχέδιο·

- η Επιτροπή πρέπει να επανεξετάσει την επιλογή του μέσου της νομοθετικής ρύθμισης·

- η Επιτροπή πρέπει να διασφαλίσει την ενεργό συμμετοχή της στην πλαισίωση, την εφαρμογή, και την ετήσια αξιολόγηση της διαδικασίας απλοποίησης·

- η ΟΚΕ επιθυμεί να γνωμοδοτεί κάθε χρόνο, κατόπιν αιτήσεως της Επιτροπής, για τα κυριότερα θέματα που πρέπει να αποτελέσουν αντικείμενο σχεδίων SLIM και ομάδων δοκιμής ("test panels").

2.1.1.2. Προκειμένου να συμβάλει αποτελεσματικά στην διαδικασία απλοποίησης, η ίδια η ΟΚΕ υιοθέτησε έναν κώδικα συμπεριφοράς. Αντίγραφο του εν λόγω κώδικα επισυνάπτεται ως Παράρτημα 1.

2.2. Η εντολή που δόθηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβουλίου της Λισσαβόνας υπογραμμίζει, επίσης, την ανάγκη για την ανάληψη δράσης σε εθνικό επίπεδο. Η συντριπτική πλειοψηφία των νομοθετικών πράξεων που βαρύνουν τις επιχειρήσεις προέρχεται από το εθνικό και τοπικό επίπεδο. Ακόμη και όταν η νομοθεσία θεσπίζεται σε ευρωπαϊκό επίπεδο, η ένταξή της στο εθνικό δίκαιο, η εφαρμογή της, και η επιβολή της αποτελούν καθήκοντα των κρατών μελών. Ως εκ τούτου, η επιτυχία της πρωτοβουλίας απλοποίησης και βελτίωσης του ρυθμιστικού περιβάλλοντος εξαρτάται από την ενεργό δέσμευση όλων των φορέων της "νομοθετικής αλυσίδας". Απαιτείται συντονισμένη δράση των κοινοτικών οργάνων και των κρατών μελών.

2.2.1. Πρέπει να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στην αλληλεπίδραση των θεσμικών οργάνων της ΕΕ και των θεσμικών οργάνων των κρατών μελών. Είναι σημαντικό να μπορεί να προβλέπει η ΕΕ τις επιπτώσεις των νέων νομοθετικών ρυθμίσεων στα διάφορα εθνικά συστήματα. Οι νέες νομοθετικές ρυθμίσεις μπορεί να έχουν τεράστιες επιπτώσεις σε εθνικό επίπεδο εάν μεταφέρονται στο εθνικό δίκαιο με υπερβάλλοντα ζήλο, δηλ. εάν εξωραΐζονται. Αυτό ισχύει ιδιαίτερα για τις νομοθετικές ρυθμίσεις που καθορίζουν ένα "ελάχιστο πρότυπο", αφήνοντας ελεύθερα τα κράτη μέλη να επιβάλουν αυστηρότερες υποχρεώσεις κατά βούληση.

2.2.2. Όπως είναι φυσικό, πρωταρχικό ενδιαφέρον αποτελεί η κατάργηση των απηρχαιωμένων νομοθετικών ρυθμίσεων. Όμως, για να έχει θετικές επιπτώσεις στον επιχειρηματικό τομέα η απλοποίηση της νομοθεσίας, οι τρέχουσες νομοθετικές ρυθμίσεις και διαδικασίες πρέπει να αποτελέσουν τη βάση για την εκπόνηση νέων. Το πρώτο από τα καθήκοντα αυτά είναι το πιο δύσκολο, αλλά, τελικά, το δεύτερο είναι το πιο σημαντικό· και τα δύο στοιχεία πρέπει να ληφθούν εξαρχής υπόψη ούτως ώστε να αποτραπεί η τελμάτωση της διαδικασίας σε γενικές συζητήσεις για θέματα αρχής.

2.2.3. Οι διαδικασίες για την ανάπτυξη νέων νομοθετικών ρυθμίσεων πρέπει να αφορούν, επίσης, την δημιουργία μηχανισμών για την εκ των υστέρων αξιολόγηση των επιπτώσεων της νομοθεσίας στην πράξη.

2.3. Κατά την προσπάθεια απλοποίησης, πρέπει να αξιοποιηθούν πλήρως οι δυνατότητες που παρέχουν οι πρόοδοι στον τομέα της τεχνολογίας των πληροφοριών και των επικοινωνιών. Ειδικότερα, τα κείμενα των νομοθετικών μέσων σε όλα τα επίπεδα πρέπει να διατίθενται ελεύθερα στο κοινό σε ιστοθέσεις του Διαδικτύου στους οποίους θα μπορούν να έχουν όλοι πρόσβαση. Οι ηλεκτρονικοί υπολογιστές μπορούν, επίσης, να περιορίσουν το φόρτο των καθηκόντων που εκτελούνται με μηχανικό τρόπο και να διευκολύνουν έτσι τη διαδικασία συμμόρφωσης, όμως η ύπαρξη των υπολογιστών δεν πρέπει να αποτελεί δικαιολογία για την ανάθεση περισσότερων καθηκόντων.

2.4. Η απλοποίηση της νομοθεσίας αποτελεί ένα θέμα που επηρεάζει όχι μόνο τις επιχειρήσεις, αλλά και το σύνολο της κοινωνίας. Οι κοινωνικοί εταίροι, οι καταναλωτές, οι ΜΚΟ και οι υπόλοιποι φορείς της οργανωμένης κοινωνίας των πολιτών, επηρεάζονται δυσμενώς από τη σύγχυση και την αβεβαιότητα που προκαλεί η νομοθεσία η οποία χαρακτηρίζεται από έλλειψη σαφήνειας, ακρίβειας ως προς το περιεχόμενο συνοχής και συμβατότητας. Όταν η νομοθεσία συνεπάγεται υψηλό κόστος για τις επιχειρήσεις, το κόστος αυτό επιβαρύνει με τη σειρά του τον καταναλωτή. Προπάντων, η εν λόγω κατάσταση πλήττει το άτομο.

2.5. Η απλοποίηση αποτελεί, επίσης, θέμα που αφορά την ενιαία αγορά. Η έλλειψη εναρμόνισης των ρυθμιστικών μέσων συνιστά βασικό μειονέκτημα για την ολοκλήρωση της ενιαίας αγοράς και συχνά προκαλεί στρεβλώσεις του ανταγωνισμού. Ενώ η διαδικασία αμοιβαίας αναγνώρισης τείνει κάπως να αντισταθμίσει την κατάσταση αυτή, δεν μπορεί να επιτύχει το βαθμό συμμόρφωσης που απαιτεί μια πραγματική ενιαία αγορά.

3. Πρόοδος που έχει επιτευχθεί μέχρι σήμερα

3.1. Η ΟΚΕ στηρίζει σταθερά την πρωτοβουλία SLIM (απλούστερη νομοθεσία για την εσωτερική αγορά), την οποία θεωρούσε πάντοτε ως βήμα προς τη σωστή κατεύθυνση. Έχει, ωστόσο, την εντύπωση ότι πρέπει να γίνουν και άλλα βήματα προκειμένου να υπάρξουν ουσιαστικές βελτιώσεις.

3.2. Η πρωτοβουλία SLIM ξεκίνησε από την Επιτροπή το Μάιο του 1996. Όμως, πρέπει να σημειωθεί ότι η μέχρι σήμερα πρόοδος στον τομέα είναι αναμφίβολα απογοητευτική. Στην ενδιάμεση έκθεση που υπέβαλε στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Στοκχόλμης με θέμα "Βελτίωση και απλοποίηση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος"(2), η Επιτροπή υιοθετεί πολλές από τις συστάσεις της ΟΚΕ που περιγράφονται πιο πάνω στο πλαίσιο των προτάσεών της για την ανάληψη μελλοντικής δράσης με στόχο την επίτευξη του στόχου που τέθηκε στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβόνας, δηλ. να καταστεί η ΕΕ, "η οικονομία της γνώσης η πλέον ανταγωνιστική και δυναμική στον κόσμο, ικανή για αειφόρο οικονομική ανάπτυξη συνοδευόμενη από ποιοτική και ποσοτική βελτίωση της απασχόλησης και μεγαλύτερη κοινωνική συνοχή". Αφότου τέθηκε ο εν λόγω στόχος, τα αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν όσον αφορά την εκπλήρωση της φιλοδοξίας αυτής είναι ασήμαντα. Έχουν δοθεί άλλες προτεραιότητες και η ορμητικότητα που παρατηρήθηκε μετά το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβόνας διαλύθηκε σε μεγάλο βαθμό.

3.2.1. Το 1995, η έκθεση Molitor έθεσε δεκαοκτώ γενικές συστάσεις, οι οποίες περιλαμβάνονται στο παράρτημα 2. Πέρσι, η ΟΚΕ(3) σχολίασε ότι "πολλές από τις υποδείξεις αυτές λησμονήθηκαν έκτοτε ευρέως". Η κατάσταση παραμένει ουσιαστικά αμετάβλητη.

3.2.2. Όπως παραδέχεται η Επιτροπή, πρέπει απαραιτήτως να σημειωθεί ουσιαστική πρόοδος ως προς τη βελτίωση και την απλοποίηση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος προκειμένου να επιτευχθεί ο εν λόγω στόχος. Στην έκθεσή της προς το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Στοκχόλμης, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι "οι πολίτες και οι επιχειρήσεις, ιδιαίτερα οι ΜΜΕ, έχουν ανάγκη ενός ρυθμιστικού περιβάλλοντος σαφούς, αποτελεσματικού και πρακτικού σε μια παγκόσμια αγορά υπό ταχεία εξέλιξη".

3.2.2.1. Η ΟΚΕ υποστηρίζει την εν λόγω προσέγγιση. Έχει επανειλημμένα επιστήσει την προσοχή της στην ανάγκη, κυρίως, περιορισμού των ρυθμιστικών υποχρεώσεων στις μικρομεσαίες επιχειρήσεις και, ιδίως στις μικροεπιχειρήσεις, που αποτελούν το βασικό παράγοντα οικονομικής ανάπτυξης και δημιουργίας θέσεων απασχόλησης σε κάθε δυναμική κοινωνία. Σε πρόσφατη έρευνα που διενεργήθηκε στο ΗΒ από το Ίδρυμα Διευθυντών, η πλειοψηφία των πολύ μικρών επιχειρήσεων ανέφερε ότι οι ρυθμιστικές υποχρεώσεις αποτελούν τον πλέον αποτρεπτικό παράγοντα για τη σύσταση επιχείρησης και το πιο σοβαρό εμπόδιο για την επέκτασή της.

3.2.2.2. Η ΟΚΕ θεωρεί ότι, προκειμένου να υλοποιηθεί η δήλωση σχετικά με την αποστολή της Ένωσης, που αναφέρεται στη δήλωση η οποία έγινε κατά το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβόνας, οι νομοθετικές ρυθμίσεις πρέπει να εκπληρώνουν τους κοινωνικούς στόχους τους χωρίς να παρακωλύουν το εμπόριο.

3.3. Η Επιτροπή έθεσε τις ακόλουθες κύριες αρχές ρυθμιστικής στρατηγικής:

- να νομοθετεί μόνον εφόσον είναι απαραίτητο·

- να προβαίνει σε ευρεία διαβούλευση και ανάλυση αντίκτυπου πριν από κάθε πρόταση·

- να επιλέγει το κατάλληλο μέσο·

- να επιταχύνει τη νομοθετική διαδικασία·

- να μεριμνά για την ταχεία και ακριβή μεταφορά, καθώς και για την αποτελεσματική εφαρμογή·

- να αξιολογεί τα αποτελέσματα της νομοθεσίας, και

- να επιταχύνει τη διαδικασία απλοποίησης και κωδικοποίησης των υφιστάμενων κειμένων.

3.3.1. Η ΟΚΕ υποστηρίζει ενθέρμως τις εν λόγω αρχές, αλλά θεωρεί ότι οι υφιστάμενοι μηχανισμοί που χρησιμοποιούνται για την εφαρμογή τους είναι ανεπαρκείς. Όπως αναφέρει η Επιτροπή, η στρατηγική θα πρέπει να αναπτυχθεί εντός του θεσμικού πλαισίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Οι συνθήκες προσφέρουν ευκαιρίες, αλλά επιβάλλουν παράλληλα και περιορισμούς. Η Επιτροπή προτίθεται να συνεχίσει να χρησιμοποιεί πλήρως τις διατάξεις της συνθήκης και να διαδραματίζει κινητήριο ρόλο μέσα στα όρια των αρμοδιοτήτων της.

3.4. Για την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, η ανάληψη δράσης που στοχεύει στη βελτίωση και την απλοποίηση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος δεν αποτελεί συνώνυμο της "απορρύθμισης"· στόχος της είναι η καλύτερη ρύθμιση και όχι η "απορρύθμιση". Και πάλι, η ΟΚΕ εγκρίνει την εν λόγω αρχή, αλλά παρατηρεί ότι η βελτίωση της ρύθμισης συνεπάγεται αναπόφευκτα την μείωση του αριθμού των υφιστάμενων νομοθετικών ρυθμίσεων, χωρίς να διακυβεύεται κανένας από τους απαραίτητους ρυθμιστικούς στόχους που αφορούν τα κοινωνικά και περιβαλλοντικά πρότυπα καθώς και την παροχή βασικών υπηρεσιών στο σύνολο των πολιτών. Αυτό δεν χρειάζεται και δεν πρέπει να εξομοιώνεται με την απορρύθμιση. Η αποτελεσματικότητα των νομοθετικών ρυθμίσεων εξαρτάται από την ποιότητά τους και όχι από την ποσότητα. Η ποσότητα αποτελεί πολλές απόψεις εχθρό της ποιότητας. Οι νομοθετικές ρυθμίσεις πρέπει να είναι:

- Προσιτές·

- Συναφείς·

- Σαφείς·

- Αμερόληπτες·

- Απαραίτητες·

- Αντικειμενικές·

- Ομοιόμορφες·

- Απλές·

- Αναλογικές·

- Δίκαιες·

- Σταθερές·

- Διαφανείς.

Πρέπει επίσης να είναι συμβατές μεταξύ τους, αποδοτικές και αποτελεσματικές σε σχέση με το κόστος.

3.4.1. Πολύ συχνά, οι απαιτήσεις μιας νομοθετικής ρύθμισης έρχονται σε αντίθεση με τις απαιτήσεις κάποιας άλλης. Αυτό συμβαίνει κυρίως με την επικουρική νομοθεσία που εισάγεται σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο. Κατ' αυτόν τον τρόπο, το μόνο που επιτυγχάνεται είναι να μειωθεί η αποτελεσματικότητα κατά την επίτευξη των ρυθμιστικών τους στόχων. Πάνω από όλα, οι ρυθμίσεις πρέπει να είναι αποτελεσματικές σε σχέση με το κόστος. Τα παρεπόμενα πλεονεκτήματα πρέπει να είναι τουλάχιστον ανάλογα με το επιβληθέν κόστος, το οποίο δεν υπολογίζεται μόνο από χρηματοοικονομική σκοπιά.

3.5. Στο πλαίσιο της Ενιαίας Αγοράς, η αποτελεσματική ρύθμιση πρέπει να στοχεύει στην επίτευξη θεμιτού ανταγωνισμού και στην ισότιμη μεταχείριση. Θα πρέπει να εγγυάται την προστασία των πολιτών από την απάτη, την ελλιπή εκπροσώπηση και την κακή διαχείριση. Θα πρέπει, επίσης, να παρέχει στους φορείς της αγοράς ίσες δυνατότητες. Επιπλέον, η ρύθμιση πρέπει να είναι ευέλικτη και να αποφεύγει τις περιττές παρεμβάσεις. Τα ρυθμιστικά πλαίσια πρέπει να είναι αρκετά εύκαμπτα ώστε να αντιμετωπίζουν τις νέες εξελίξεις και να συμβαδίζουν με τις ταχέως μεταβαλλόμενες τεχνολογίες, αλλά ταυτόχρονα πρέπει να είναι σταθερά και προβλέψιμα.

3.5.1. Ειδικότερα, η νομοθεσία δεν πρέπει να παρακωλύει την ανάπτυξη της αγοράς ή να θέτει τις ευρωπαϊκές επιχειρήσεις ή τους πολίτες σε μειονεκτική θέση, εμποδίζοντάς τους να αξιοποιήσουν πλήρως τις δυνατότητες της αγοράς να δημιουργεί θέσεις απασχόλησης και να βελτιώνει τα πρότυπα διαβίωσης.

3.5.2. Η αποτελεσματική νομοθεσία πρέπει να περιέχει ένα στοιχείο απορρύθμισης· η απλοποίηση δεν μπορεί να επιτευχθεί μόνο με την αντικατάσταση της παλιάς νομοθεσίας από τη νέα. Αυτό που απαιτείται είναι η πλήρης επανεξέταση του ρυθμιστικού πλαισίου.

3.6. Οι ρυθμιστικοί στόχοι πρέπει να καθορίζονται με σαφήνεια από το κοινοτικό ή το εθνικό δίκαιο. Πρέπει να σχεδιάζονται έτσι ώστε να προάγουν τα συμφέροντα των καταναλωτών μέσω του αποτελεσματικού ανταγωνισμού και, ενδεχομένως, να διασφαλίζουν την παροχή καθολικής υπηρεσίας.

3.7. Είναι απαραίτητη σήμερα να επιτευχθούν ουσιαστικά αποτελέσματα στον τομέα της απλοποίησης της νομοθεσίας σε ευρωπαϊκό, εθνικό, και τοπικό επίπεδο. Οι δράσεις δεν πρέπει να περιοριστούν σε διακηρύξεις για θέματα αρχής. Χρειάζεται η αλλαγή νοοτροπίας και η ανάπτυξη ενός νέου ρυθμιστικού περιβάλλοντος.

3.8. Η σημερινός στόχος της ΕΕ για διεύρυνση καθιστά ακόμη πιο επιτακτική την ανάγκη απλοποίησης της ρυθμιστικής δομής της Ένωσης.

4. Εναλλακτικές μορφές ρύθμισης

4.1. Η ρύθμιση μπορεί να λάβει μια από τις ακόλουθες τρεις μορφές:

- νομική ρύθμιση,

- συρρύθμιση, και

- αυτορρύθμιση.

4.2. Και οι τρεις μορφές μπορούν να συνυπάρξουν στην ίδια αγορά και, μάλλον, αξίζει περισσότερο να θεωρηθούν η συρρύθμιση και η αυτορρύθμιση ως συμπληρωματικές προσεγγίσεις παρά ως εναλλακτικές λύσεις αντί της νομικής ρύθμισης.

4.3. Σαφές παράδειγμα αποτελεί η ελευθέρωση των αγορών στις οποίες παλαιότερα δέσποζε ένας προμηθευτής που απολάμβανε μονοπωλιακού καθεστώτος, και ο οποίος ήταν συνήθως κρατικός. Στα πρώτα στάδια της ελευθέρωσης, απαιτείται συχνά μεγάλος βαθμός ρύθμισης και κυβερνητικής επίβλεψης. Ως έναν ορισμένο βαθμό, η εν λόγω ρύθμιση υποκαθιστά τον ανταγωνισμό. Ένας από τους κύριους στόχους της εν λόγω ρύθμισης πρέπει να είναι η διασφάλιση θεμιτού και αποτελεσματικού ανταγωνισμού στην αγορά, και κυρίως, η ενθάρρυνση του ανταγωνισμού καθώς και η διασφάλιση της παροχής βασικών υπηρεσιών στο σύνολο των πολιτών όπως προβλέπει η έννοια της καθολικής υπηρεσίας για τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας.

4.3.1. Μετά την εδραίωση θεμιτού και ανοικτού ανταγωνισμού μεταξύ των διαφόρων ανεξάρτητων φορέων της αγοράς, ο καταναλωτής προστατεύεται από τις υπερβολικά υψηλές τιμές, την διακριτική μεταχείριση, και τις παράνομες πρακτικές αγοράς χάρη στις ανταγωνιστικές πιέσεις. Οι εταιρείες μπορούν να βελτιώσουν τη θέση τους στην αγορά μόνο παρέχοντας καλύτερες υπηρεσίες, περισσότερες επιλογές, και χαμηλότερες τιμές. Έτσι, μπορεί να υπάρξει μεγαλύτερη εμπιστοσύνη στους γενικούς κανόνες ανταγωνισμού της συνθήκης και η ρυθμιστική αρχή μπορεί να παραχωρήσει σταδιακά τη θέση της στις δυνάμεις της αγοράς, γεγονός που θα περιορίσει τη ρύθμιση σε τομείς όπου οι πολιτικοί στόχοι δεν μπορούν να επιτευχθούν μόνο μέσω του ανταγωνισμού. Τούτο μπορεί να οδηγήσει στην αυτορρύθμιση ή τη συρρύθμιση.

4.3.2. Η αυτορρύθμιση είναι εκούσια και βασίζεται στη συνεργασία όλων των ενδιαφερόμενων μερών, ενσωματώνοντας, ενδεχομένως, τους κοινοτικούς κανόνες που διέπουν τις συμφωνίες μεταξύ των μερών. Η νέα οικονομία χαρακτηρίζεται από ταχείες τεχνολογικές αλλαγές, άμεση εξέλιξη της αγοράς, και αυξανόμενη παγκοσμιοποίηση. Στο σημερινό ταχέως μεταβαλλόμενο περιβάλλον, η αυτορρύθμιση μπορεί να αποδειχθεί ισχυρό μέσο. Η Επιτροπή έχει επανειλημμένα συνηγορήσει υπέρ της αυτορρύθμισης ως μιας ευέλικτης, αποδοτικής και αποτελεσματικής σε σχέση με το κόστος εναλλακτικής λύσης που μπορεί να υποκαταστήσει τη ρύθμιση σε πολλούς τομείς. Η ΟΚΕ συμφωνεί με την προσέγγιση αυτή, υπό την προϋπόθεση ότι τηρούνται ορισμένες προϋποθέσεις. Η αυτορρύθμιση δεν σημαίνει αυτόνομη εφαρμογή. Η αυτορρύθμιση πρέπει να τηρεί το νόμο και να στηρίζεται σε αυτόν. Πρέπει να βασίζεται στο κοινό συμφέρον των επιχειρήσεων και του κοινού. Πρέπει να μπορεί να τηρείται, να εξακριβώνεται και να ελέγχεται. Πρέπει, επίσης, να είναι αποτελεσματική, με σαφώς καθορισμένα μέσα προσφυγής, ιδιαίτερα σε διασυνοριακό επίπεδο. Η αυτορρύθμιση δεν αποτελεί πανάκεια (σε ορισμένες περιπτώσεις, η αυτορρύθμιση σε εθνική βάση μπορεί να επιβάλει πρόσθετους φραγμούς στην ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών και η νομοθεσία που επιβάλλεται από ενώσεις επιχειρήσεων μπορεί να έχει το αντίθετο αποτέλεσμα στις εταιρείες που δεν αποτελούν μέλη της ένωσης, ειδικότερα τις ΜΜΕ) αλλά όταν υπάρχουν οι κατάλληλες συνθήκες μπορεί να αποτελέσει χρήσιμο μέσο για την αποφυγή της "δυσκίνητης" νομοθεσίας.

4.3.3. Η συρρύθμιση συνδυάζει τα στοιχεία της νομοθεσίας, ειδικότερα σε ό,τι αφορά τον προβλέψιμο και δεσμευτικό χαρακτήρα της, με το πιο ευέλικτο καθεστώς της αυτορρύθμισης. Η συρρύθμιση συνεπάγεται ότι η αυτορρύθμιση προχωρά ένα βήμα πιο πέρα προς την κατεύθυνση μιας συνεταιρικής προσέγγισης της διακυβέρνησης. Περιορίζει τη δημόσια παρέμβαση στα απολύτως βασικά και αφήνει στις επιχειρήσεις τη δυνατότητα να αποφασίσουν, στο μέτρο του δυνατού, τον τρόπο με τον οποίο επιθυμούν να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους. Συνεπάγεται τον επιμερισμό των ευθυνών μεταξύ των δημόσιων και των ιδιωτικών εταίρων και δεν περιορίζεται στην απλή συνύπαρξη της αυτορρύθμισης και της ρύθμισης. Τούτο έχει ήδη χρησιμοποιηθεί σε διάφορους τομείς. Σχετικά με αυτό, πρέπει να αναφερθούν συγκεκριμένα:

- η "νέα προσέγγιση", όπου οι ουσιαστικές απαιτήσεις καθορίζονται σε μια οδηγία-πλαίσιο, αφήνοντας τους φορείς της αγοράς να αποφασίσουν οι ίδιοι ποιος είναι ο καλύτερος τρόπος για να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους· κύριο χαρακτηριστικό αυτών των ουσιαστικών απαιτήσεων είναι ότι είναι ουδέτερες από τεχνολογική άποψη·

- η δυνατότητα, η οποία δημιουργήθηκε με τη συνθήκη του Μάαστριχτ, προσφυγής σε συμφωνίες μεταξύ των κοινωνικών εταίρων (με πρωτοβουλία τους ή κατόπιν διαβούλευσης με την Επιτροπή) ως εναλλακτικής ρυθμιστικής μεθόδου σε τομείς που αφορούν τις συνθήκες εργασίας και την πρόσβαση στην απασχόληση.

4.3.3.1. Η πρόκληση που πρέπει να αντιμετωπίσει η αυτορρύθμιση συνίσταται στον καθορισμό, τη διατήρηση, και την προστασία των πολιτικών στόχων, επιτρέποντας μεγαλύτερη ευελιξία στο ρυθμιστικό πλαίσιο. Προκειμένου να επιτευχθεί αυτό, είναι καταρχάς απαραίτητη η επισήμανση των τομέων στους οποίους η συρρύθμιση ενδέχεται να είναι πιο αποτελεσματική. Κατά δεύτερο λόγο, πρέπει να δοθούν ολοκληρωμένες απαντήσεις. Οι αποσπασματικές λύσεις δεν φέρουν αποτέλεσμα. Τέλος, είναι απαραίτητη η ανάληψη ταχείας δράσης. Οι πιέσεις της παγκοσμιοποίησης δεν επιτρέπουν την υιοθέτηση ενός "χαλαρού" χρονοδιαγράμματος.

4.3.3.2. Ένα συμπόσιο με θέμα τη συρρύθμιση στην Ενιαία Αγορά, το οποίο διεξήχθη στις Βρυξέλλες στις 3 Μαΐου 2001 υπό την αιγίδα του Παρατηρητηρίου Ενιαίας Αγοράς της ΟΚΕ, κατέληξε στο συμπέρασμα ότι οι διεργασίες συρρύθμισης που εμφανίζονται στην Ενιαία Αγορά εξακολουθούν να διαφέρουν ουσιαστικά. Σε ορισμένους τομείς (καθορισμός προτύπων, κοινωνικός τομέας) είναι καλά μελετημένες, δομημένες και δοκιμασμένες σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Σε άλλους τομείς (καταναλωτικά θέματα, περιβάλλον, χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες) βρίσκονται ακόμη σε αρχικό στάδιο, είναι αμεθόδευτες και αποκεντρωμένες, μολονότι έχουν σημαντικές δυνατότητες ανάπτυξης.

4.3.3.3. Σε γενικές γραμμές, οι εν λόγω πρακτικές παρουσιάζουν τα εξής πλεονεκτήματα: απλουστεύουν τη νομοθεσία, δεν καταπονούν το νομοθετικό μηχανισμό, επισπεύδουν την προσαρμογή στις αλλαγές και ενισχύουν τον επιμερισμό των ευθυνών μεταξύ των οικονομικών φορέων και των φορέων της κοινωνίας των πολιτών. Προκειμένου να επιτύχουν, απαιτούνται περιθώρια ελιγμών από την πλευρά των επιχειρήσεων και της οργανωμένης κοινωνίας των πολιτών, η συνεργασία με τις δημόσιες αρχές, φορείς αντιπροσώπευσης, διαφανείς διαδικασίες, αποτελεσματική εφαρμογή και αυστηρός έλεγχος του αντίκτυπού τους, καθώς και παρακολούθηση, μεταξύ των άλλων, και από τις δημόσιες αρχές.

4.3.3.4. Οι διαφοροποιημένες μέθοδοι συρρύθμισης στις οποίες συμμετέχουν οι κοινωνικοοικονομικές ομάδες μπορούν να συμβάλουν σημαντικά στη βελτίωση της λειτουργίας της Ενιαίας Αγοράς που αντιμετωπίζει την τριπλή πρόκληση της διεύρυνσης, της εμβάθυνσης και της παγκοσμιοποίησης.

4.4. Μια άλλη εναλλακτική λύση μπορεί να είναι να μην υπάρχει καμία ρύθμιση, και την ευθύνη να φέρει η αγορά. Μολονότι η εν λόγω λύση δεν θα ήταν κατάλληλη σε όλες τις περιπτώσεις, πρόκειται για μια εναλλακτική λύση που δεν θα πρέπει να παραβλεφθεί. Το πρώτο ερώτημα που πρέπει να τεθεί όσον αφορά οποιαδήποτε νομοθετική πρόταση είναι το εξής: "Γιατί είναι απαραίτητη η νομοθεσία;" Αυτό είναι ένα ζήτημα που η ΟΚΕ θα μπορούσε να εξετάσει στις γνωμοδοτήσεις της σχετικά με τις νομοθετικές προτάσεις. Το ίδιο ερώτημα θα πρέπει να τεθεί και για την εισαγωγή των συστημάτων συρρύθμισης και απορρύθμισης.

4.5. Ένα ρυθμιστικό καθεστώς, είτε πρόκειται για εκ του νόμου προβλεπόμενου, συρρυθμιστικό ή αυτορρυθμιστικό ή κράμα αυτών, θα έχει αρνητικές συνέπειες στο εμπόριο εάν δεν είναι ομοιόμορφο και δεν εφαρμόζεται με ομοιόμορφο τρόπο. Τίποτε δεν είναι πιο καταστρεπτικό για τις επιχειρηματικές δραστηριότητες από ένα κλίμα νομοθετικής αβεβαιότητας.

5. Απλοποίηση της ισχύουσας νομοθεσίας

5.1. Η απλοποίηση και η συστηματική ενημέρωση της ισχύουσας νομοθεσίας πρέπει να διασφαλίζει ότι το ισχύον δίκαιο είναι πάντοτε προσαρμοσμένο στους στόχους του. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προτίθεται:

- να αξιολογεί ταχέως οιαδήποτε αντίδραση φανερώνει καταστάσεις υπερβολικής και μη αιτιολογημένης πολυπλοκότητας·

- να καθορίζει πολυετή προγραμματισμό, τακτικά ενημερωμένο, των δράσεων απλοποίησης που πρέπει να εκτελεστούν, με προθεσμίες πολιτικά δεσμευτικές που πρέπει να συμφωνούνται μεταξύ των οργάνων·

- να προτείνει συμφωνία μεταξύ των οργάνων, που να καθορίζει τις αρχές της απλοποίησης και να αναλαμβάνει πολιτική δέσμευση για την επιτάχυνση των νομοθετικών εργασιών στις άλλες περιπτώσεις·

- να εισάγει συστηματικά μια διάσταση απλοποίησης σε κάθε περιοδική αναθεώρηση των οδηγιών ή κανονισμών που ισχύουν·

- να ενισχύει και να αναπτύσσει τη δράση που έχει ήδη αναληφθεί όσον αφορά την κωδικοποίηση, τροποποίηση, και ενοποίηση των υφιστάμενων μέσων (και να δημοσιεύει συστηματικά και ταχέως τα ενοποιημένα κείμενα) για λόγους πληροφόρησης, μετά από κάθε τροποποίηση.

5.2. Η ΟΚΕ εγκρίνει, καταρχήν, τα εν λόγω μέτρα. Φοβάται, όμως, ότι δεν επαρκούν για να βελτιώσουν ριζικά την υπάρχουσα κατάσταση, όπως προφανώς απαιτείται. Το υπάρχον κοινοτικό κεκτημένο αντιπροσωπεύει περισσότερες από 80000 σελίδες, οι οποίες περιλαμβάνουν σχεδόν 10000 νομικά μέσα εννέα διαφορετικών ειδών, και ο βαθμός πολυπλοκότητας είναι τέτοιος ώστε μόνο ειδικά εκπαιδευμένοι και έμπειροι δικηγόροι καταφέρνουν να μην χαθούν σε ένα τέτοιο λαβύρινθο. Τούτο δεν επιβαρύνει απλώς σε μεγάλο βαθμό τις επιχειρήσεις των σημερινών κρατών μελών, αλλά δημιουργεί, επίσης, μια σχεδόν ανυπόφορη κατάσταση για τις υποψήφιες χώρες, δεδομένου ότι, σε πολλές περιπτώσεις, ο ρυθμός αύξησης του όγκου των νομοθετικών κειμένων είναι μεγαλύτερος από το ρυθμό με τον οποίο είναι ικανά να μεταφέρουν το υπάρχον κεκτημένο.

5.3. Η ΟΚΕ ανησυχεί μήπως η διαδικασία αποδειχθεί αμέθοδη και αναποτελεσματική σε περίπτωση που η αναθεώρηση της ισχύουσας νομοθεσίας ξεκινήσει μόνο λόγω μιας ανάδρασης (επιστροφή πληροφοριών) από την αγορά. Αυτό που απαιτείται είναι η ενδελεχής εξέταση κάθε πτυχής του συνόλου της υπάρχουσας νομοθεσίας. Η κατευθυντήρια γραμμή της εν λόγω αναθεώρησης θα πρέπει να είναι η εξής: εάν δεν είναι δυνατή η σαφής και επιτακτική αιτιολόγηση της διατήρησης κάθε νομοθετικού μέσου προς όφελος του κοινού συμφέροντος, το εν λόγω μέσο θα πρέπει να αποσυρθεί αμέσως.

5.4. Ωστόσο, δεν αρκεί η κατάργηση των απηρχαιωμένων νομοθετικών ρυθμίσεων. Ακόμη και στην περίπτωση που είναι σαφές ότι η νομοθεσία εξακολουθεί να είναι απαραίτητη, αυτό δεν συνεπάγεται ότι θα πρέπει να λάβει τη μορφή των υφιστάμενων νομοθετημάτων. Η κοινοτική νομοθεσία εξελίσσεται κατά τρόπο αποσπασματικό, ενώ η ισχύουσα νομοθεσία τροποποιείται προκειμένου να προσαρμοσθεί στις μεταβαλλόμενες συνθήκες. Τούτο έχει οδηγήσει σε πολλαπλές τροποποιήσεις ορισμένων οδηγιών και κάθε φορά που η κατάσταση αλλάζει νέες διατάξεις προστίθενται στην ήδη πολύπλοκη δομή. Αυτό έχει ως αποτέλεσμα τη δημιουργία νομοθετικών μέσων πολύπλοκων, συγκεχυμένων και, ορισμένες φορές, αντιφατικών. Σε πολλές περιπτώσεις όπου οι οδηγίες δεν καταργούνται, θα χρειαστεί να συνταχθεί εκ νέου εκ βάθρων το κείμενο προκειμένου να αποκατασταθεί η σαφήνεια, η συνοχή και η λιτότητα της νομοθετικής δομής παράλληλα, όμως, με τον ενδελεχή έλεγχο των επιπτώσεων των τροποποιήσεων όσον αφορά τα κοινωνικά και περιβαλλοντικά πρότυπα.

6. Η σουηδική εμπειρία

6.1. Σε κάθε τέτοια προσπάθεια, είναι χρήσιμη η εξέταση των βέλτιστων πρακτικών, και η Σουηδία είναι ένα από τα κράτη μέλη που έχουν υιοθετήσει μια συστηματική προσέγγιση του προβλήματος της απλοποίησης της νομοθεσίας.

6.2. Είναι χρήσιμη η εξέταση του ρυθμιστικού πλαισίου της Σουηδίας. Στην κορυφή βρίσκονται οι νόμοι που εγκρίνονται από το Κοινοβούλιο. Σήμερα, μόλις υπερβαίνουν τους 1000. Στο αμέσως χαμηλότερο επίπεδο, υπάρχουν τα διατάγματα που εκδίδει η κυβέρνηση. Εκτιμάται ότι βρίσκονται εν ισχύι πάνω από 2000 διατάγματα. Πιο κάτω, βρίσκονται τα νομοθετικά μέσα των κεντρικών διοικήσεων, τα οποία διακρίνονται σε επίσημους κανονισμούς και γενικές συστάσεις. Οι πρώτοι έχουν δεσμευτική νομική ισχύ ενώ οι τελευταίες δεν έχουν. Όμως, στην πράξη τους αποδίδεται μεγάλη σημασία, ακόμη και από τα δικαστήρια. Συνολικά, περιλαμβάνονται περίπου 7000 κύρια ρυθμιστικά μέσα στις παραπάνω κατηγορίες τα οποία αντιπροσωπεύουν περίπου 40000 σελίδες. Από αυτές, το 8 % περίπου έχει σχέση με την ΕΕ. Ο ρυθμός αύξησης του όγκου της νέας και της τροποποιημένης νομοθεσίας παραμένει σταθερός στις 5000 σελίδες περίπου ετησίως. Από αυτές, περίπου το 80 % περιλαμβάνει περισσότερο τροποποιήσεις της ισχύουσας νομοθεσίας παρά "νέες" νομοθετικές ρυθμίσεις. Με άλλα λόγια, οι επιχειρηματίες και οι σύμβουλοί τους πρέπει να αφομοιώνουν κάθε χρόνο 5000 σελίδες νέων νομοθετικών απαιτήσεων και να "λησμονούν" 4000 σελίδες υφιστάμενης νομοθεσίας. Οι αριθμοί αυτοί είναι πολύ μεγαλύτεροι σε ορισμένα άλλα κράτη μέλη.

6.2.1. Κάτω από τα κύρια αυτά ρυθμιστικά μέσα υπάρχουν τρεις ακόμη κατηγορίες ρυθμίσεων: οι κανονισμοί της περιφερειακής διοίκησης, οι δημοτικοί κανονισμοί, και οι συλλογικές συμφωνίες. συλλογικές συμφωνίες. Στους τελευταίους συμμετέχουν οι κοινωνικοί εταίροι. Οι τελευταίες αποτελούν αντικείμενο διαπραγμάτευσης εκ μέρους των κοινωνικών εταίρων. Οι επικουρικές αυτές ρυθμίσεις δεν πρέπει να παραβλέπονται ούτε να υποτιμάται η σπουδαιότητά τους. Αποτελούν ένα καθόλου αμελητέο μέρος του ρυθμιστικών υποχρεώσεων που πρέπει να αναλαμβάνουν οι επιχειρήσεις.

6.2.2. Από το σουηδικό παράδειγμα συνάγονται τρία σημαντικά συμπεράσματα:

- ο ρυθμός αύξησης του όγκου της νέας και τροποποιημένης νομοθεσίας σε επίπεδο κυβέρνησης ανέρχεται περίπου στο 12.5 % ανά έτος·

- το ποσοστό της νομοθεσίας που μπορεί να αποδοθεί στην παρέμβαση της ΕΕ είναι σχετικά χαμηλό·

- όσο πιο χαμηλό είναι το επίπεδο νομοθετικής ιεραρχίας τόσο αυξάνει ο όγκος της νομοθεσίας.

6.2.2.1. Μολονότι οι εν λόγω αριθμοί αφορούν συγκεκριμένα τη Σουηδία, είναι εξαιρετικά πιθανό να διαπιστωθεί το ίδιο και στα υπόλοιπα κράτη μέλη, με σχετικά μικρές τοπικές διαφορές. Ειδικότερα, η αναλογία ανάμεσα στη νομοθεσία που εκπονείται σε επίπεδο ΕΕ και της εθνικής νομοθεσίας φαίνεται να είναι η ίδια σε γενικές γραμμές.

6.3. Προς τα τέλη της δεκαετίας του 1980, η Σουηδία ξεκίνησε μια διαδικασία ορθολογισμού του συνόλου των νομοθετικών ρυθμίσεων που προέρχονταν από τις διάφορες διοικήσεις. Ειδικοί νομοθετικοί κώδικες, που ανέρχονται σήμερα σε 55, συντάχθηκαν από τις κεντρικές υπηρεσίες με στόχο την ανάπτυξη ενός μεθοδικού συστήματος και προκειμένου να καταστούν οι ρυθμίσεις ποιο προσιτές στο κοινό και τις επιχειρήσεις.

6.3.1. Η σουηδική εμπειρία κατέδειξε ότι οι φιλοδοξίες για απλοποίηση της νομοθεσίας σε κεντρικό επίπεδο, δηλ. σε επίπεδο κυβέρνησης και κοινοβουλίου, θα μείνουν σε μεγάλο βαθμό ανεκπλήρωτες εκτός και εάν οι ίδιες οι διοικήσεις ενδιαφερθούν για το θέμα. Η διαδικασία αυτή μας δίδαξε, επίσης, ότι οι κεντρικές πρωτοβουλίες έχουν ελάχιστες πιθανότητες επιτυχίας εάν η καθοδήγηση των εν λόγω πρωτοβουλιών δεν προέρχεται από την κορυφή της ιεραρχίας. Αποδείχθηκε, επίσης, ότι έχει σημασία ο καθορισμός συγκεκριμένων στόχων.

6.4. Η νομοθεσία-πλαίσιο αποτελεί ένα όλο και πιο σημαντικό φαινόμενο τα τελευταία χρόνια. Ενώ καταδείχθηκε ότι έχει σαφή πλεονεκτήματα σε σύγκριση με την υπερβολικά λεπτομερή νομοθεσία του παρελθόντος, ιδιαίτερα στο πλαίσιο των ταχέων τεχνολογικών προόδων, αποδείχθηκε, επίσης, ότι παρουσίαζε ένα μειονέκτημα: οδήγησε στη διάδοση νομοθετικών μέσων σε χαμηλότερο επίπεδο ιεραρχίας. Για παράδειγμα, ο σουηδικός νόμος σχετικά με τα είδη διατροφής, ένας απλός νόμος που αποτελείται από 35 άρθρα που καταλαμβάνουν ακριβώς 6 σελίδες, είχε ως συνέπεια άνω των 100 νομοθετημάτων από πλευράς διοίκησης, τα οποία καταλαμβάνουν πάνω από 1800 σελίδες.

6.5. Η Σουηδία έχει λάβει μέτρα προκειμένου να ελαφρύνει τις νομοθετικές υποχρεώσεις των ΜΜΕ, εξαιρώντας αυτές εν όλω ή εν μέρει από την ανάγκη να συμμορφώνονται με ορισμένες ρυθμίσεις ή μετριάζοντας το βαθμό απαιτούμενης συμμόρφωσης. Παρόμοια μέτρα ελήφθησαν στις Ηνωμένες Πολιτείες, όπου ήταν πολύ αποτελεσματικά όσον αφορά την ενθάρρυνση της επιχειρηματικής δραστηριότητας. Αντίθετα από αυτό που πιστεύεται συνήθως, οι Ηνωμένες Πολιτείες αποτελούν μια εξαιρετικά ρυθμισμένη κοινωνία, αλλά ο ομοσπονδιακός οργανισμός για τις μικρομεσαίες επιχειρήσεις (SBA) έλαβε μέτρα για τη μείωση των ρυθμιστικών υποχρεώσεων, ειδικότερα όσον αφορά τις μικροεπιχειρήσεις.

6.5.1. Το παράδειγμα αυτό θα μπορούσε να υιοθετηθεί ευρύτερα στην Ευρώπη. Προφανώς, σε ορισμένες ρυθμίσεις δεν θα επιτραπούν εξαιρέσεις, αλλά πολλές ρυθμίσεις εφαρμόζονται με δυσανάλογη αυστηρότητα στις μικροεπιχειρήσεις και ενεργούν ως ανασταλτικός παράγοντας στη δημιουργία τους. Στις περιπτώσεις αυτές, θα μπορούσαν να δικαιολογηθούν ορισμένες ελαφρύνσεις, χωρίς να υπονομεύονται οι αρχές στις οποίες βασίζεται η εν λόγω νομοθεσία.

7. Ο κώδικας συμπεριφοράς της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

7.1. Η προαγωγή της απλοποίησης οφείλεται σε πρωτοβουλία της ΟΚΕ, η οποία ανέπτυξε και υιοθέτησε έναν κώδικα συμπεριφοράς. Προκειμένου να μην ατονήσει η δυναμική του πράγματος, η ΟΚΕ πρέπει να δώσει μεγαλύτερη προσοχή στην εφαρμογή του εν λόγω κώδικα.

7.2. Ένα από τα βασικά σημεία του κώδικα συμπεριφοράς της έγκειται στη συστηματική εξέταση της ανάλυσης αντίκτυπου κάθε νομοθετικού σχεδίου, αλλά ελάχιστες ή και καμία από τις γνωμοδοτήσεις που κατάρτισε στο ενδιάμεσο διάστημα δεν επικεντρώθηκε σε αυτό το θέμα.

7.3. Η ΟΚΕ συμφωνεί να εφιστά την προσοχή των ευρωπαϊκών οργάνων στην ενδεχόμενη ανάγκη αντικατάστασης της νομοθεσίας από συμβατικές προσεγγίσεις, αυτορρύθμιση και κοινή ρύθμιση. Για το σκοπό αυτό, το Παρατηρητήριο της Ενιαίας Αγοράς της ΟΚΕ διοργάνωσε, τον Μάιο του 2001, συνέδριο στο οποίο παρέστησαν εκπρόσωποι πέντε Γενικών Διευθύνσεων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και άλλων κοινοτικών οργάνων.

7.4. Η ΟΚΕ ανέλαβε να αναπτύξει διάλογο με τους ευρωπαϊκούς κοινωνικο-επαγγελματικούς κύκλους, την Επιτροπή των Περιφερειών, και τα οικονομικά και κοινωνικά συμβούλια στα κράτη μέλη, προκειμένου να συμβάλει στην επιτυχία της διαδικασίας απλούστευσης. Όμως τέτοιος διάλογος δεν υπάρχει ακόμη σε διαρθρωμένη μορφή, αλλά το Παρατηρητήριο της Ενιαίας Αγοράς προτίθεται να αρχίσει του χρόνου μια σειρά επισκέψεων στα εθνικά Οικονομικά και Κοινωνικά Συμβούλια κατά τις οποίες το θέμα της συζήτησης θα είναι η απλοποίηση. Έχουν ήδη γίνει και προκαταρκτικές επαφές με την Επιτροπή των Περιφερειών.

7.5. Ο κώδικας συμπεριφοράς αναφέρει ότι η ΟΚΕ, ενώ υποστήριζε σε μεγάλο βαθμό τις πρωτοβουλίες απλοποίησης της Επιτροπής, σπανίως υπέβαλε από μόνη της κάποια πρόταση απλοποίησης και ούτε πρότεινε απλούστερες εναλλακτικές λύσεις από τις δράσεις που πρότεινε η Επιτροπή. Δυστυχώς, αυτό συμβαίνει ακόμη.

7.6. Είναι σαφές ότι η ΟΚΕ, καθώς και η Επιτροπή, τα υπόλοιπα θεσμικά όργανα και οι κυβερνήσεις των κρατών μελών πρέπει να αναλάβουν πιο θετική δράση στον εν λόγω τομέα.

8. Ορισμένα ρυθμιστικά ζητήματα

8.1. Το θέμα της απλοποίησης της νομοθεσίας είναι εξίσου πολύπλοκο με τη φύση του προβλήματος που επιδιώκει να επιλύσει και εγείρει ορισμένα αντιφατικά ζητήματα.

8.2. Χαρακτηριστικό είναι το θέμα της νομοθεσίας-πλαίσιο. Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η λεπτομερής και υπερβολικά ακριβής νομοθεσία δεν έχει θέση σε μια ταχέως εξελισσόμενη αγορά εργασίας όπου ο ρυθμός με τον οποίο συντελούνται οι τεχνολογικές αλλαγές απειλεί να καταστήσει παρωχημένη τη νομοθεσία σχεδόν πριν ακόμη αυτή τεθεί σε ισχύ. Αυτό οδηγεί στην ανάγκη συνεχούς ενημέρωσης και τροποποίησης των νομοθετημάτων, γεγονός που δημιουργεί ένα κλίμα νομοθετικής αβεβαιότητας και συχνά έχει ως αποτέλεσμα την ανάπτυξη τόσο πολύπλοκων νομοθετικών μέσων ώστε να καθίστανται σχεδόν ακατανόητα. Στο πλαίσιο αυτό, η νομοθεσία πρέπει να διατυπώνεται με όσο το δυνατόν πιο γενικούς όρους που μπορούν να προσαρμόζονται ευκολότερα στις νέες εξελίξεις.

8.2.1. Ωστόσο, η αρχή στην οποία στηρίζεται η νομοθεσία-πλαίσιο ορίζει ότι οι επιχειρήσεις πρέπει να απολαύουν ελευθερίας εντός των καθορισμένων ορίων. Η εν λόγω αρχή παραβιάζεται εάν η νομοθεσία-πλαίσιο σε ευρωπαϊκό επίπεδο ερμηνεύεται με διαφορετικό τρόπο από την εθνική νομοθεσία ή εάν η νομοθεσία-πλαίσιο σε εθνικό επίπεδο συμπληρώνεται από διοικητικές ή τοπικές ρυθμίσεις. Οι νόμοι-πλαίσιο είναι προτιμητέοι εάν προσφέρουν την ευελιξία για την αντιμετώπιση των ταχέων μεταβολών και εάν παρέχουν στις εταιρείες την ελευθερία δράσης εντός των προκαθορισμένων ορίων, αλλά μπορούν να είναι επιζήμιοι εάν απλώς μεταθέτουν τη ρυθμιστική εξουσία από το πολιτικό πεδίο σε ένα χαμηλότερο επίπεδο.

8.3. Μια άλλη χαρακτηριστική πτυχή είναι το ζήτημα της επικουρικότητας. Είναι ευρέως αποδεκτό ότι η αρχή της επικουρικότητας πρέπει να αποτελεί τη βάση όλων των ρυθμιστικών προσπαθειών. Κατά συνέπεια, η ΕΕ δεν πρέπει να υιοθετεί καμία ρύθμιση για έναν τομέα που μπορεί να ρυθμιστεί σε εθνικό επίπεδο ή σχετικά με ένα ζήτημα που μπορεί να επιλυθεί με άλλον τρόπο και όχι με την επιβολή κάποιας ρύθμισης. Κατά τον ίδιο τρόπο, ένα κράτος μέλος δεν πρέπει να επιδιώκει τη ρύθμιση ενός τομέα σε εθνικό επίπεδο, τη στιγμή που μπορεί να ρυθμιστεί καλύτερα σε περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο.

8.3.1. Στην πράξη, η εφαρμογή της εν λόγω αρχής δημιουργεί σοβαρές δυσκολίες τόσο για τις επιχειρήσεις; όσο και για τις διοικήσεις των κρατών μελών. Στις περιπτώσεις που η αρχή της επικουρικότητας υπαγορεύει την υιοθέτηση ενός νομοθετικού κειμένου σε εθνικό επίπεδο, συχνά υπάρχουν ουσιαστικές διαφορές ως προς τον τρόπο με τον οποίο σχεδιάζεται η νομοθεσία σε κάθε κράτος μέλος. Το ίδιο ισχύει, σε ακόμη μεγαλύτερο βαθμό, για τις ρυθμιστικές αρμοδιότητες που αναλαμβάνονται σε τοπικό επίπεδο. Ως εκ τούτου, η αρχή της επικουρικότητας μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα να έλθουν οι επιχειρήσεις αντιμέτωπες με αντιφατικά νομοθετικά κείμενα για το ίδιο θέμα στα διάφορα κράτη μέλη ή και στο εσωτερικό ενός κράτους μέλους. Η επικουρικότητα και η ποικιλομορφία συμβαδίζουν.

8.3.2. Είναι συζητήσιμο το κατά πόσο η απαίτηση για ομοιομορφία στην ενιαία αγορά αναμένεται να οδηγήσει στην εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας, γεγονός που θα είχε ως συνέπεια την ανάληψη δράσης σε ευρωπαϊκό επίπεδο για μεγαλύτερη αναλογία νομοθετικών κειμένων από τον σημερινό. Εξάλλου, η νομοθεσία αυτή πρέπει να σχεδιαστεί κατά τρόπο που να μην μπορεί να τροποποιηθεί ουσιαστικά στο πλαίσιο της διαδικασίας μεταφοράς στο εθνικό ή τοπικό δίκαιο. Εν τέλει, δεν πρέπει να λησμονείται ότι ένας από τους ουσιαστικούς στόχους της νομοθεσίας της ΕΕ είναι η απλοποίηση μέσω της εναρμόνισης και της ενοποίησης δεκαπέντε διαφορετικών εθνικών νομοθεσιών, προκειμένου να εξασφαλισθεί η αποτελεσματική λειτουργία της ενιαίας αγοράς.

8.4. Ένα άλλο σχετικό ζήτημα είναι αυτό της εφαρμογής της νομοθεσίας. Ακόμη και στους σχετικά λίγους τομείς όπου υπάρχει ομοιομορφία της νομοθεσίας των κρατών μελών, συχνά υπάρχουν μεγάλες διαφορές σε επίπεδο εφαρμογής της νομοθεσίας. Και πάλι, το γεγονός αυτό προκαλεί στρεβλώσεις του ανταγωνισμού στο πλαίσιο της ενιαίας αγοράς.

8.5. Ένα από τα βασικά στοιχεία που χαρακτηρίζουν μια αποτελεσματική νομοθεσία είναι η δυνατότητα πρόσβασης σε αυτή. Οι επιχειρήσεις και οι υπόλοιποι χρήστες της νομοθεσίας πρέπει να γνωρίζουν ποια είναι η κατάστασή τους σε σχέση με το νόμο και πρέπει να είναι σε θέση να έχουν πρόσβαση στη νομοθεσία χωρίς δυσκολία ή περιττά έξοδα. Δυστυχώς, το κεκτημένο δεν είναι μόνο δυσκολονόητο, αλλά και σχετικά απρόσιτο. Το πρώτο πρόβλημα θα μπορούσε να ξεπεραστεί με την αναγνώριση ενός "βασικού κεκτημένου" που θα περιλαμβάνει τα θεμελιώδη στοιχεία των σχεδόν 1200 οδηγιών και κανονισμών του Συμβουλίου και των 2500 σχετικών οδηγιών και κανονισμών της Επιτροπής. Καλό θα ήταν, επίσης, να ξεκινήσει μια διαδικασία κωδικοποίησης παρόμοια με εκείνη της Σουηδίας. Το δεύτερο πρόβλημα θα απαιτούσε την αναθεώρηση της Επίσημης Εφημερίδας των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, δεδομένου ότι το τρέχον σύστημα δημοσίευσης φαίνεται πολύπλοκο και δύσκολο χωρίς λόγο. Το έργο αυτό θα πρέπει να συμπληρωθεί με την εισαγωγή του συνόλου του κεκτημένου σε ένα ειδικό τόπο του Διαδικτύου, όπου θα υπογραμμίζονται οι εκάστοτε τροποποιήσεις της νομοθεσίας.

8.6. Η αρχή της αναλογικότητας έχει, επίσης, ουσιώδη σημασία. Στο ρυθμιστικό πεδίο, η εν λόγω αρχή απαιτεί να μην επιβαρύνονται περισσότερο οι επιχειρήσεις από όσο δικαιολογείται πραγματικά βάσει του δημόσιου συμφέροντος. Ως εκ τούτου, θα πρέπει να αποτελεί βασική προϋπόθεση για τη θέσπιση κάθε νομοθετικού κειμένου σε ευρωπαϊκό, εθνικό ή τοπικό επίπεδο η υποχρέωση εκ μέρους των σχεδιαστών των νομοθετικών προτάσεων να αποδεικνύουν σαφώς ότι οι εν λόγω προτάσεις είναι απαραίτητες για το δημόσιο συμφέρον. Το ίδιο κριτήριο θα πρέπει να ισχύσει και για την αναθεώρηση της υφιστάμενης νομοθεσίας.

8.6.1. Οι νομοθετικές ρυθμίσεις πρέπει να είναι συναφείς και σαφείς. Δυστυχώς, αυτό δεν συμβαίνει πάντα σε ευρωπαϊκό επίπεδο και ακόμη λιγότερο στα κατώτερα επίπεδα της νομοθετικής ιεραρχίας. Οι ρυθμίσεις που θεωρούνται απαραίτητες για την αντιμετώπιση μιας συγκεκριμένης κατάστασης προστίθενται συχνά στις υφιστάμενες ρυθμίσεις που δεν είχαν αρχικά σχεδιαστεί για το συγκεκριμένο σκοπό. Έτσι, υπάρχουν περιπτώσεις όπου δεν είναι σαφές, ακόμη και για τους εμπειρογνώμονες, κατά πόσο ορισμένες καταστάσεις διέπονται από το ένα ή από το άλλο μέρος της ίδιας ρύθμισης ή από κάποια άλλη ρύθμιση ή και από καμία. Μια τέτοια έλλειψη σαφήνειας έρχεται σε αντίθεση με τα συμφέροντα όλων των ενδιαφερόμενων μερών: των επιχειρήσεων, του κοινού, των εθνικών διοικήσεων και των ευρωπαϊκών θεσμικών οργάνων.

8.7. Η ΟΚΕ θεωρεί ότι επείγει επειγόντως η αναθεώρηση της ισχύουσας νομοθεσίας και ο καθορισμός κατευθυντηρίων γραμμών για τη θέσπιση νέας νομοθεσίας. Το ερώτημα που τίθεται είναι με ποιο τρόπο και από ποιον πρέπει να πραγματοποιηθεί η εν λόγω αναθεώρηση. Η σουηδική εμπειρία κατέδειξε ότι τα βέλτιστα αποτελέσματα επιτυγχάνονται όταν πληρούνται οι ακόλουθες προϋποθέσεις:

- όταν οι ενδιαφερόμενες διοικήσεις συμμετέχουν στη διαδικασία·

- όταν η ευθύνη για την υλοποίηση της διαδικασίας ανατίθεται στην κορυφή της πολιτικής ιεραρχίας·

- όταν πραγματοποιείται ενεργός διάλογος ανάμεσα στις υπηρεσίες και τις αγορές· και

- όταν τίθενται συγκεκριμένοι στόχοι.

Ωστόσο, μάλλον δεν είναι ρεαλιστικό να αναμένεται να αποτελέσουν οι δημόσιοι υπάλληλοι την κύρια κινητήρια δύναμη στο πλαίσιο της διαδικασίας περιορισμού και ορθολογισμού των νομοθετικών διατάξεων. Η συμμετοχή τους είναι ουσιώδης αλλά η ώθηση πρέπει να δοθεί από άλλη πηγή και αυτή η πηγή μπορεί να είναι μόνο πολιτική· όμως, οι πολιτικοί ιθύνοντες πρέπει να ασχοληθούν στο χρόνο που διαθέτουν με πολλά άλλα ζητήματα και να εκτελέσουν πολλά άλλα καθήκοντα.

8.7.1. Στην προηγούμενη γνωμοδότησή της σχετικά με το εν λόγω θέμα(4), η ΟΚΕ υπογραμμίζει την ανάγκη ενίσχυσης της ανεξαρτησίας και της ποιότητας των αναλύσεων αντίκτυπου, με την αφιέρωση επαρκών μέσων σε αυτές, τη χρήση του δικαιώματος πρωτοβουλίας και την εφαρμογή ορθών μεθοδολογιών και αποτελεσματικών διαβουλεύσεων με τους άμεσα ενδιαφερόμενους κοινωνικοεπαγγελματικούς κύκλους. Μια ορθή πρακτική θα ήταν να ανατίθενται αυτές οι αναλύσεις σε έναν οργανισμό εκτός της Επιτροπής, ο οποίος θα ανταποκρίνεται στα ζητούμενα προσόντα και κριτήρια ανεξαρτησίας.

8.7.2. Η ΟΚΕ θεωρεί ότι ο οργανισμός αυτός θα πρέπει να λάβει τη μορφή ενός μόνιμου οργάνου σε ευρωπαϊκό επίπεδο, στο οποίο θα μπορούσε επίσης να ανατεθεί η παρακολούθηση της διαδικασίας αναθεώρησης. Προκειμένου να διασφαλιστεί η ανάπτυξη ενεργού διαλόγου ανάμεσα στις υπηρεσίες και τις αγορές, στο αναθεωρητικό σώμα θα πρέπει να συμμετέχουν εκπρόσωποι των επιχειρήσεων, επιπλέον των εκπροσώπων της Επιτροπής, των διαφόρων οργάνων και των υπολοίπων κοινωνικοοικονομικών φορέων. Πρόκειται εδώ για μια αδυναμία της τρέχουσας διαδικασίας. Η ΕΕ προσπάθησε με μεγάλη σχολαστικότητα να προβλέψει την εκπροσώπηση όλων των εθνικών υπηρεσιών στα όργανα σχεδιασμού, αλλά οι εκπρόσωποι των αγορών δεν εκπροσωπήθηκαν όπως έπρεπε. Οι επιχειρήσεις αποτελούν τους "καταναλωτές" της νομοθεσίας και είναι εξίσου σημαντικό για αυτές να εκπροσωπούνται άμεσα σε ένα αναθεωρητικό όργανο όσο είναι και για τις υπηρεσίες. Τελικά, αυτές είναι που μπορούν να εκτιμήσουν καλύτερα τον αντίκτυπο της νομοθεσίας στις δραστηριότητές τους. Το ιδανικό θα ήταν να συσταθεί ανάλογο όργανο σε εθνικό επίπεδο, το οποίο θα εκτελεί τα ίδια καθήκοντα όσον αφορά τον κατά πολύ μεγαλύτερο όγκο εθνικής νομοθεσίας. Ασφαλώς, θα ήταν ευκταίο να αναπτυχθεί στενή σχέση ανάμεσα στο ευρωπαϊκό όργανο και τα αντίστοιχα εθνικά όργανα. Τα εθνικά όργανα θα μπορούσαν εξάλλου να ελέγχουν κατά πόσο οι εθνικοί νόμοι είναι συμβατοί με τη νομοθεσία της ΕΕ.

8.7.3. Επιπλέον, το εν λόγω όργανο θα μπορούσε να αναλάβει την εκτέλεση ορισμένων ή και όλων των ακόλουθων καθηκόντων:

- εντοπισμός της ισχύουσας νομοθεσίας που θα περιληφθεί στην πρωτοβουλία SLΙΜ·

- θέσπιση κατευθυντήριων γραμμών για την εισαγωγή νέας νομοθεσίας·

- καθορισμός στόχων για περιορισμό της νομοθεσίας·

- κωδικοποίηση του κοινοτικού κεκτημένου·

- διενέργεια αναλύσεων αντίκτυπου·

- επίβλεψη της αγοράς·

- διεξαγωγή εκ των υστέρων αξιολογήσεων των επιπτώσεων των εν ισχύ νομοθετικών μέσων·

- ανάληψη του έργου των ευρωπαϊκών ομάδων επιχειρήσεων·

- παρακολούθηση της προόδου της ειδικής ομάδας απλοποίησης του περιβάλλοντος των επιχειρήσεων· και

- συντονισμός των διαφόρων υφιστάμενων πρωτοβουλιών απλοποίησης (SLIM, BEST, ομάδες πειραματισμού, αναλύσεις αντίκτυπου).

8.8. Ένα μέτρο που θα μπορούσε να διευκολύνει σε μεγάλο βαθμό το έργο του εν λόγω οργάνου και να συνεισφέρει σημαντικά στην μακροπρόθεσμη απλοποίηση της ρυθμιστικής δομής θα ήταν η πρόβλεψη καθορισμένου χρόνου εφαρμογής όλων των νέων ρυθμίσεων (περιλαμβανομένων των υφιστάμενων ρυθμίσεων που θα αποφασιστεί να παραμείνουν μετά τη διαδικασία αναθεώρησης), στο τέλος του οποίου θα παύουν αυτομάτως να ισχύουν εκτός κι αν ανανεώνονται (νομοθεσία με τακτή ημερομηνία λήξης). Τούτο αναμένεται να διασφαλίσει την αναθεώρηση των εν λόγω ρυθμίσεων κατά τρόπο συστηματικό και την επανεξέταση των λόγων που δικαιολογούν την ύπαρξή τους προκειμένου να καθορισθεί κατά πόσο εξακολουθούν να ισχύουν. Η προκαθορισμένη περίοδος ισχύος δεν χρειάζεται να είναι η ίδια για όλα τα νομοθετικά μέσα: ορισμένα θα μπορούσαν, για παράδειγμα, να εισαχθούν για περίοδο επτά ετών, ενώ άλλα, λόγω της ίδιας της φύσης τους, θα προβλέπονταν για μικρότερη περίοδο. Παρόμοια διαδικασία θα μπορούσε να εφαρμοστεί και σε εθνικό επίπεδο.

8.9. Η διαδικασία απλοποίησης πρέπει να επιταχυνθεί σε μεγάλο βαθμό προκειμένου να διευκολυνθεί η διεύρυνση της ΕΕ. Οι υποψήφιες χώρες, κατά την προσπάθειά μεταφοράς του κεκτημένου, υφίστανται ένα περιττό βάρος εξαιτίας του ασυνήθιστα πολύπλοκου χαρακτήρα μεγάλου μέρους της ευρωπαϊκής νομοθεσίας. Εξάλλου, εάν η κατάσταση αυτή δεν διορθωθεί πριν από την προσχώρησή τους, οι επιχειρήσεις τους, και κυρίως οι ΜΜΕ, θα πρέπει να υποστούν το βάρος του πρόσθετου και περιττού κόστους που επιβάλλεται σήμερα στις αντίστοιχες επιχειρήσεις στα κράτη μέλη. Το κόστος αυτό θα βαρύνει περισσότερο τις επιχειρήσεις στις υποψήφιες χώρες παρά τις επιχειρήσεις στα κράτη μέλη λόγω του ότι λειτουργούν στο πλαίσιο πολύ λιγότερο ανεπτυγμένων οικονομιών.

8.10. Η πολυπλοκότητα της ισχύουσας νομοθεσίας εγείρει, επίσης, διάφορα ζητήματα όσον αφορά το κράτος δικαίου. Η άγνοια του νόμου δεν αποτελεί δικαιολογία και πολλές μικρές επιχειρήσεις διατρέχουν τον κίνδυνο να αναγκαστούν να παραβιάσουν το νόμο επειδή είναι αδύνατο γι' αυτές να προσδιορίσουν το είδος και την έκταση των νομικών υποχρεώσεών τους. Λόγω της πολυπλοκότητας της νομοθεσίας, η ερμηνεία των πιο ασαφών θεμάτων αποτελεί αποκλειστικό δικαίωμα λίγων δικηγόρων με υψηλή εξειδίκευση οι οποίοι, ακριβώς επειδή είναι λίγοι και έχουν ειδικές γνώσεις, ζητούν υπέρογκες αμοιβές οι οποίες καθιστούν τις υπηρεσίες τους προσιτές μόνο στις μεγάλες οργανώσεις.

8.11. Υπάρχει εκτεταμένη νομοθετική ιεραρχία, η οποία αποτελείται από τα εξής επίπεδα:

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Επιπλέον, υπάρχουν κανονισμοί που προέρχονται από διεθνή όργανα, όπως ο ΠΟΕ και η ΔΟΕ, καθώς και από διεθνείς συμφωνίες, τόσο διμερείς όσο και πολυμερείς.

8.11.1. Σε πολλά κράτη μέλη, εάν όχι σε όλα, όσο πιο πολύ κατεβαίνουμε σε επίπεδο νομοθετικής ιεραρχίας, τόσο αυξάνει ο όγκος των ρυθμίσεων. Εξάλλου, η άσκηση των ρυθμιστικών εξουσιών είναι συχνά πιο αυστηρή και λιγότερο συνεπής στα χαμηλότερα αυτά επίπεδα. Ως εκ τούτου, η νομοθεσία βαρύνει περισσότερο τις επιχειρήσεις, ιδίως τις ΜΜΕ, σε δημοτικό, τοπικό και περιφερειακό επίπεδο. Η κατάσταση αυτή επιδεινώνεται από τις διαφορές που υπάρχουν ανάμεσα στα κράτη μέλη σε ό,τι αφορά τις επιχειρηματικές συνήθειες και πρακτικές που, ενώ δεν έχουν νομική ισχύ, εφαρμόζονται ωστόσο αυθαίρετα σε πολλές περιπτώσεις.

8.11.2. Ο αντίκτυπος της επικουρικής νομοθεσίας πρέπει να εξεταστεί όχι μόνο από άποψη κόστους και γραφειοκρατικών επιβαρύνσεων για τις επιχειρήσεις, αλλά και από άποψη δημοκρατικής νομιμότητας. Οι επικουρικές νομοθετικές ρυθμίσεις συχνά εκπονούνται χωρίς καμία πραγματική νομική βάση. Το γεγονός ότι τα κοινοβούλια και οι κυβερνήσεις επιτρέπουν σε ανώνυμα όργανα να αναλάβουν ρυθμιστικές εξουσίες υπονομεύει τη νομιμότητα και τη δυνατότητα αποδοχής της ρυθμιστικής διαδικασίας. Συχνά δε η διαδικασία εκπόνησης επικουρικών ρυθμίσεων χαρακτηρίζεται από έλλειψη διαφάνειας.

8.12. Ένας από τους λόγους στους οποίους οφείλεται η πολυπλοκότητα της ευρωπαϊκής νομοθεσίας είναι οι ουσιαστικές και ορισμένες φορές αντιφατικές τροποποιήσεις που επέρχονται στις νομοθετικές προτάσεις στο Κοινοβούλιο και το Συμβουλίου, σε μια προσπάθεια επίτευξης συναίνεσης. Ενώ η ΟΚΕ δεν έχει να προτείνει καμία λύση σε αυτό το πρόβλημα, επισημαίνει τη σχέση που υπάρχει ανάμεσα στη συναίνεση και την πολυπλοκότητα. Εξάλλου, εκτιμήσεις των επιπτώσεων διενεργούνται βάσει των προτάσεων της Επιτροπής και δεν είναι, κατ' ανάγκη, συναφείς προς την προκύπτουσα νομοθεσία η οποία μπορεί να διαφέρει σημαντικά από την αρχική πρόταση.

9. Ο ρόλος της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

9.1. Στην προηγούμενη γνωμοδότησή της(5), η ΟΚΕ αναγνωρίζει το σημαντικό ρόλο που καλείται να διαδραματίσει, ως μοναδική Συνέλευση που εκπροσωπεί το σύνολο των χρηστών της νομοθεσίας, κατά τη διαμόρφωση και την παρακολούθηση της νέας ευρωπαϊκής πολιτικής απλοποίησης· καλεί την Επιτροπή να τη βοηθήσει να ασκήσει τον εν λόγω ρόλο πιο αποτελεσματικά ως εξής:

- να ζητείται η γνωμοδότησή της αρκετά έγκαιρα όποτε είναι δυνατό, για να αποτρέπεται το ενδεχόμενο διακύβευσης της συμβουλευτικής προστιθέμενης αξίας της στον τομέα της απλοποίησης·

- ειδικότερα, να ζητείται κάθε χρόνο, με την ευκαιρία της παρουσίασης από την Επιτροπή στην ΟΚΕ του ενδεικτικού ετήσιου προγράμματος των αιτήσεων γνωμοδότησης που σκοπεύει να της υποβάλει, γνωμοδότηση της ΟΚΕ σχετικά με την προετοιμασία της έκθεσης για την εξέλιξη της διαδικασίας απλοποίησης που θα υποβληθεί στο εαρινό Ευρωπαϊκό Συμβούλιο·

- να συμμετέχει άμεσα στους προβληματισμούς για τη βελτίωση και την ενίσχυση της ανάλυσης αντίκτυπου.

9.1.1. Η ΟΚΕ επαναλαμβάνει τα εν λόγω αιτήματα.

9.1.1.1. Από την πλευρά της, η ΟΚΕ δεσμεύεται να αναλάβει πιο ενεργό ρόλο κατά την εφαρμογή των διατάξεων του κώδικα συμπεριφοράς της.

10. Συμπέρασμα

10.1. Λίγες είναι οι νέες ιδέες που παρουσιάζονται στην παρούσα γνωμοδότηση. Η διαδικασία απλοποίησης δεν χρειάζεται νέες ιδέες· αυτό που χρειάζεται είναι η αποτελεσματική εφαρμογή των ιδεών που έχουν ήδη υποβληθεί από την ίδια την ΟΚΕ, την Επιτροπή, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβόνας, την έκθεση Molitor και πολυάριθμα ακόμη ενδιαφερόμενα όργανα. Αν και η ΟΚΕ αναγνωρίζει ότι συχνά είναι πολύ απλό να περιπλέξει κανείς τα θέματα και πολύ περίπλοκο να τα απλοποιήσει, παρατηρεί ότι δεν έχει νόημα να μιλά κανείς για δεσμεύσεις εάν δεν είμαστε προετοιμασμένοι να τις εφαρμόσουμε και είναι ανώφελη η εισαγωγή νέων δεσμεύσεων τη στιγμή που δεν εκπληρώνονται οι υπάρχουσες.

Βρυξέλλες, 29 Νοεμβρίου 2001.

Ο Πρόεδρος

της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Göke Frerichs

(1) ΕΕ C 14 της 16.1.2001, σ. 1.

(2) COM(2001) 130 τελικό, της 7ης Μαρτίου 2001.

(3) ΕΕ C 14 της 16.1.2001, σ. 1.

(4) ΕΕ C 14 της 16.1.2001, σ. 1.

(5) ΕΕ C 14 της 16.1.2001, σ. 1.