1.Εισαγωγή

Τα ελληνικά μικρά νησιά του Αιγαίου (ΜΝΑ) αποτελούν έναν ιδιαίτερα κατακερματισμένο νησιωτικό χώρο, με σημαντικούς γεωγραφικούς και φυσικούς περιορισμούς. Είναι σχετικά αραιοκατοικημένα και διαθέτουν περιορισμένη γεωργική έκταση. Η μορφολογία και το κλίμα των ΜΝΑ αποτελούν επίσης τροχοπέδη για τη γεωργική παραγωγή.

Ορισμένα από τα νησιά αυτά είναι πολύ απομονωμένα από την ηπειρωτική Ελλάδα και πάσχουν από διπλά ή ακόμη και τριπλά νησιωτικά μειονεκτήματα. Ο νησιωτικός χαρακτήρας τους, η μικρή τους έκταση και η απόστασή τους από τις αγορές έχουν ως αποτέλεσμα υψηλότερο κόστος μεταφοράς, γεγονός που επηρεάζει, κατά συνέπεια, τον εφοδιασμό με βασικά γεωργικά προϊόντα.

Δεδομένης της ιδιάζουσας αυτής κατάστασης, που δεν μπορεί να συγκριθεί με την κατάσταση στην ηπειρωτική ΕΕ, έχουν θεσπιστεί στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΚΓΠ) ειδικά μέτρα για τη γεωργία στα ΜΝΑ. Εκτός από την παροχή στήριξης στο πλαίσιο του πρώτου πυλώνα της ΚΓΠ, έχει θεσπιστεί ειδικό καθεστώς στήριξης για τα εν λόγω νησιά, το οποίο συμβάλλει στην προώθηση της τοπικής παραγωγής και στην εξασφάλιση του εφοδιασμού με βασικά προϊόντα. Το καθεστώς καλύπτει όλα τα νησιά του Αιγαίου εκτός από την Κρήτη και την Εύβοια.

Σκοπός της παρούσας έκθεσης είναι η αξιολόγηση της εφαρμογής του καθεστώτος για τα ΜΝΑ κατά την περίοδο 2015-2019. Ειδικότερα, η έκθεση λαμβάνει υπόψη την πείρα που έχει αποκτήσει η Επιτροπή από την εφαρμογή του προγράμματος μέχρι το 2019 (οικονομικό έτος 2020), καθώς και την ανάλυση και τα συμπεράσματα της μελέτης «Synthesis study of annual implementation reports of POSEI programmes and the programme for the smaller Aegean Islands for 2015-2019» (Συγκεφαλαιωτική μελέτη των ετήσιων εκθέσεων εφαρμογής των προγραμμάτων POSEI και του προγράμματος για τα μικρά νησιά του Αιγαίου κατά την περίοδο 2015-2019), που διενήργησε η Ecorys κατά την περίοδο Ιανουαρίου-Οκτωβρίου 2021.

Τα μικρά νησιά του Αιγαίου αποτελούνται από 7 582 νησιά και καταλαμβάνουν συνολική έκταση 210 240 km2, που οριοθετείται βορείως και δυτικά από την ηπειρωτική Ελλάδα, νοτίως από την Κρήτη και ανατολικά από την Τουρκία. Έχουν συνολική έκταση 9 159 km2, τα περισσότερα δε εξ αυτών έχουν έκταση κάτω των 10 km2. Τα νησιά έχουν μεσογειακό κλίμα που χαρακτηρίζεται από ξηρά και θερμά καλοκαίρια και σύντομους βροχερούς χειμώνες. Το καλοκαίρι υπάρχει κίνδυνος ξηρασίας. Από άποψη μορφολογίας, τα νησιά είναι κατά κύριο λόγο ορεινά και λοφώδη, με αποτέλεσμα να δημιουργείται κατακερματισμός. Ο συνολικός πληθυσμός των νησιών ανερχόταν σε 565 125 κατοίκους (2019), στα περισσότερα δε εξ αυτών οι μόνιμοι κάτοικοι δεν υπερβαίνουν τους 5 000.

2.Τα ΜΝΑ: ιστορικό, εξέλιξη και νομικό πλαίσιο

Το ειδικό καθεστώς για τα ΜΝΑ χρονολογείται από το 1993, όταν αναγνωρίστηκαν τα ιδιαίτερα προβλήματα που αντιμετώπιζε ο γεωργικός τομέας στα μικρά νησιά του Αιγαίου λόγω του απόκεντρου και νησιωτικού χαρακτήρα τους, με τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 2019/93 του Συμβουλίου.

Από τη θέσπισή του το 1993, το καθεστώς αυτό υπέστη ορισμένες τροποποιήσεις. Στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ του 2003, η Ελλάδα αποφάσισε να εφαρμόσει το καθεστώς ενιαίας ενίσχυσης (ΚΕΕ) σε ολόκληρη τη χώρα από την 1η Ιανουαρίου 2006. Το 2006 ο βασικός κανονισμός αντικαταστάθηκε από τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1405/2006 του Συμβουλίου, με τον οποίο παρέμειναν αμετάβλητοι οι στόχοι και τα ειδικά μέτρα για τα ΜΝΑ. Ωστόσο, εισήχθη μια προγραμματική προσέγγιση, υπό την έννοια ότι η στήριξη των ΜΝΑ καθορίζεται σε ετήσιο πρόγραμμα το οποίο καταρτίζεται από τις αρμόδιες εθνικές αρχές, υποβάλλεται στην Επιτροπή προς έγκριση και η διαχείρισή του πραγματοποιείται από την Ελλάδα.

Μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας, ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1405/2006 του Συμβουλίου αντικαταστάθηκε από τον κανονισμό (ΕΕ) αριθ. 229/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου και εκδόθηκαν ο κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 178/2014 της Επιτροπής και ο εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 181/2014 της Επιτροπής .

Το καθεστώς για τα ΜΝΑ χρηματοδοτείται μέσω του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ). Ο κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 229/2013 καθορίζει το ανώτατο ετήσιο ποσό του προγράμματος σε 23,93 εκατ. EUR ετησίως. Επιπλέον, η Ελλάδα παρέχει πρόσθετη εθνική χρηματοδότηση ύψους 0,547 εκατ. EUR ετησίως. Η δημοσιονομική εκτέλεση (τα ποσά που καταβλήθηκαν σε σχέση με τα ποσά που είχαν προγραμματιστεί από την Ελλάδα) για τα προγράμματα της περιόδου 2015-2019 παρουσιάζεται στο παράρτημα της παρούσας έκθεσης.

Μολονότι, από κανονιστική άποψη, το καθεστώς για τα ΜΝΑ ακολουθεί την ίδια προσέγγιση (στόχοι, δομή και δημοσιονομική διαχείριση) με το καθεστώς POSEI (πρόγραμμα ειδικών μέτρων λόγω του απομακρυσμένου και νησιωτικού χαρακτήρα των εξόχως απόκεντρων περιοχών), το καθεστώς για τα ΜΝΑ αποτελεί αντικείμενο χωριστής διαχείρισης από το καθεστώς POSEI.

Σε αντίθεση με το καθεστώς POSEI, το οποίο αντικαθιστά τον πρώτο πυλώνα της ΚΓΠ (άμεσες ενισχύσεις), το καθεστώς για τα ΜΝΑ αντιμετωπίζει τα ειδικά προβλήματα που επηρεάζουν τα νησιά αυτά και, συνεπώς, συνιστά στήριξη επιπλέον του καθεστώτος βασικής ενίσχυσης (ΚΒΕ) που καλύπτει τα νησιά του Αιγαίου και την υπόλοιπη Ελλάδα στο πλαίσιο του πρώτου πυλώνα της ΚΓΠ.

Στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ για την περίοδο 2023-2027, οι συννομοθέτες συμφώνησαν ότι το καθεστώς για τα ΜΝΑ θα παραμείνει αμετάβλητο και, συνεπώς, δεν θα εντάσσεται στο στρατηγικό σχέδιο της ΚΓΠ. Η ενωσιακή χρηματοδότηση του προγράμματος για τα ΜΝΑ θα διατηρηθεί στα τρέχοντα επίπεδα για την ΚΓΠ, γεγονός που συνεπάγεται την αναγνώριση του ιδιαίτερου ρόλου του καθεστώτος στη στήριξη της γεωργίας στα μικρά νησιά του Αιγαίου.

3.Νομική βάση της έκθεσης

Το άρθρο 20 παράγραφος 3 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 229/2013 του Συμβουλίου προβλέπει ότι «[τ]ο αργότερο στις 31 Δεκεμβρίου 2016, και στη συνέχεια ανά πέντε έτη, η Επιτροπή υποβάλλει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο γενική έκθεση στην οποία παρουσιάζονται οι επιπτώσεις των δράσεων που υλοποιήθηκαν κατ’ εφαρμογή του παρόντος κανονισμού, συνοδευόμενη ενδεχομένως από κατάλληλες προτάσεις.».

4.Η γεωργία στα μικρά νησιά του Αιγαίου

Τα γεωγραφικά χαρακτηριστικά, οι κλιματικές συνθήκες και η κοινωνικοοικονομική δομή των ΜΝΑ συνεπάγονται ορισμένα μειονεκτήματα για τη γεωργική δραστηριότητα και παραγωγή των νησιών. Τα νησιά αντιμετωπίζουν τη σταδιακή εγκατάλειψη της γης και τη συρρίκνωση των τοπικών κοινωνιών, αφού οι γεωργικές τους εκτάσεις βρίσκονται κυρίως σε απόμακρες ή πολύ απόμακρες περιοχές.

Τα νησιά κατανέμονται στην περιφέρεια Νοτίου Αιγαίου (Κυκλάδες και Δωδεκάνησα) και στην περιφέρεια Βορείου Αιγαίου (που αποτελείται από εννέα κατοικημένα νησιά: Λέσβο, Λήμνο, Άγιο Ευστράτιο, Χίο, Ψαρά, Οινούσες, Σάμο, Ικαρία, Φούρνους).