ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ Προς μια πολιτική ποινικού δικαίου της ΕΕ: κατοχύρωση της αποτελεσματικής εφαρμογής των πολιτικών της ΕΕ μέσω του ποινικού δικαίου /* COM/2011/0573 τελικό */





Προς μια πολιτική ποινικού δικαίου της ΕΕ: κατοχύρωση της αποτελεσματικής εφαρμογής των πολιτικών της ΕΕ μέσω του ποινικού δικαίου Η παρούσα ανακοίνωση στοχεύει στην παρουσίαση ενός πλαισίου για την περαιτέρω ανάπτυξη της πολιτικής ποινικού δικαίου της ΕΕ σύμφωνα με τη συνθήκη της Λισαβόνας. Η ΕΕ διαθέτει τώρα ρητή νομική βάση για την έκδοση οδηγιών στον τομέα του ποινικού δικαίου για να εξασφαλίσει την αποτελεσματική εφαρμογή των πολιτικών της ΕΕ, που έχουν αποτελέσει το αντικείμενο μέτρων εναρμόνισης. Μια πολιτική της ΕΕ θα πρέπει να έχει ως γενικό στόχο να ενισχύσει την εμπιστοσύνη των πολιτών στο γεγονός ότι ζουν σε μια Ευρώπη ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, ότι η ενωσιακή νομοθεσία που προστατεύει τα συμφέροντά τους εφαρμόζεται και εκτελείται πλήρως και ότι ταυτόχρονα η ΕΕ θα δράσει τηρώντας πλήρως την αρχή της επικουρικότητας και της αναλογικότητας καθώς και άλλες θεμελιώδεις αρχές της Συνθήκης. Πηγή ανησυχίας για τους πολίτες της ΕΕ Οι πολίτες της ΕΕ θεωρούν ότι η εγκληματικότητα αποτελεί σημαντικό πρόβλημα της Ένωσης. Όταν τους ζητήθηκε να προσδιορίσουν τα ζητήματα στα οποία θα πρέπει να επικεντρωθεί η δράση των ευρωπαϊκών θεσμικών οργάνων κατά τα προσεχή έτη προκειμένου να ενισχυθεί η Ευρωπαϊκή Ένωση, οι πολίτες συμπεριέλαβαν την καταπολέμηση του εγκλήματος μεταξύ των τεσσάρων σημαντικότερων τομέων δράσης[1]. Επί δέκα και πλέον έτη, η ΕΕ λαμβάνει μέτρα στον τομέα του ποινικού δικαίου, με στόχο την καλύτερη καταπολέμηση της εγκληματικότητας, η οποία αποκτά ολοένα και περισσότερο διεθνή και πολύπλοκο χαρακτήρα. Τα εν λόγω μέτρα επέτυχαν κάποιον βαθμό προσέγγισης των ορισμών και των επιπέδων των κυρώσεων για ορισμένα ιδιαίτερα σοβαρά αδικήματα, στα οποία συγκαταλέγονται η τρομοκρατία, η εμπορία ανθρώπων, η διακίνηση ναρκωτικών ουσιών και η απάτη εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ[2]. Λόγω του ότι πριν από τη συνθήκη της Λισαβόνας[3] υπήρχε παντελής απουσία ρητής νομικής βάσης όσον αφορά το συγκεκριμένο ζήτημα, ελάχιστα μόνο μέτρα μπόρεσαν να ληφθούν με σκοπό την ενίσχυση της εφαρμογής των πολιτικών της Ένωσης[4]. Η παρούσα ανακοίνωση θα επικεντρωθεί στο συγκεκριμένο ζήτημα του ενωσιακού ποινικού δικαίου. Η προστιθέμενη αξία του ενωσιακού ποινικού δικαίου Το ποινικό δίκαιο αποτελεί ευαίσθητο τομέα πολιτικής, στον οποίο οι διαφορές μεταξύ των εθνικών συστημάτων παραμένουν σημαντικές, παραδείγματος χάρη σε σχέση με τα είδη και την επίπεδα των κυρώσεων, καθώς και με τον χαρακτηρισμό ορισμένης συμπεριφοράς ως διοικητικής παράβασης ή ποινικού αδικήματος. Ωστόσο, η ΕΕ είναι ικανή να αντιμετωπίσει κενά και αδυναμίες σε εκείνες τις περιπτώσεις που η δράση της ΕΕ προσφέρει προστιθέμενη αξία. Ενόψει της διασυνοριακής διάστασης πολλών εγκλημάτων, η θέσπιση μέτρων ποινικού δικαίου της ΕΕ μπορεί να συμβάλει στο να εξασφαλισθεί ότι οι εγκληματίες δεν μπορούν ούτε να κρυφτούν πίσω από σύνορα ούτε να καταχρασθούν, για εγκληματικούς σκοπούς, τις διαφορές που υπάρχουν μεταξύ εθνικών νομικών συστημάτων. Ενίσχυση της αμοιβαίας εμπιστοσύνης Η θέσπιση κοινών ελάχιστων κανόνων σε ορισμένους τομείς του ποινικού δικαίου έχει επίσης καθοριστική σημασία για την ενίσχυση της αμοιβαίας εμπιστοσύνης μεταξύ των κρατών μελών και των εθνικών συστημάτων απονομής δικαιοσύνης. Ένας τέτοιος υψηλός βαθμός εμπιστοσύνης είναι εντελώς απαραίτητος για την απρόσκοπτη συνεργασία μεταξύ των δικαστικών σωμάτων διαφόρων κρατών μελών. Η αρχή της αμοιβαίας αναγνώρισης των δικαστικών μέτρων, η οποία αποτελεί ακρογωνιαίο λίθο της δικαστικής συνεργασίας σε ποινικές υποθέσεις[5], μπορεί να λειτουργήσει αποτελεσματικά μόνον πάνω σε αυτήν την βάση. Εξασφάλιση αποτελεσματικής εφαρμογής Το ποινικό δίκαιο μπορεί επίσης να διαδραματίσει σπουδαίο ρόλο για τη διασφάλιση της υλοποίησης των πολιτικών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Οι πολιτικές αυτές εξαρτώνται από την αποτελεσματική εφαρμογή τους από τα κράτη μέλη. Η Ένωση από μόνη της δεν είναι σε θέση να διασφαλίσει ότι οι κανόνες που θεσπίζει, οι οποίοι καλύπτουν μεγάλο φάσμα θεμάτων, από την προστασία του περιβάλλοντος και τη διατήρηση των αλιευτικών πόρων έως την οδική ασφάλεια, τη ρύθμιση της παροχής χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών, την προστασία των δεδομένων και την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ, παράγουν τα επιθυμητά αποτελέσματα για τους πολίτες. Τα κράτη μέλη υποχρεούνται να μεριμνούν για την εφαρμογή των πολιτικών της Ένωσης και συνήθως μπορούν να αποφασίζουν τα ίδια για τα σχετικά μέσα εφαρμογής. Στο προκείμενο, οι έλεγχοι και οι επιθεωρήσεις διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο. Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι επιλογές των κρατών μελών δεν αποφέρουν τα επιθυμητά αποτελέσματα και εξακολουθεί να υπάρχει μεγάλη ανομοιομορφία όσον αφορά τον βαθμό εφαρμογής των μέτρων, η ίδια η Ένωση μπορεί να θεσπίσει κοινούς κανόνες σχετικά με τον τρόπο διασφάλισης της εφαρμογής, περιλαμβανομένης ενδεχομένως της απαίτησης θέσπισης ποινικών κυρώσεων για παραβάσεις της νομοθεσίας της ΕΕ. Συνέπεια και συνεκτικότητα Μολονότι τα μέτρα που η ΕΕ θεσπίζει στον τομέα του ποινικού δικαίου μπορούν να διαδραματίσουν σημαντικό ρόλο ως συμπλήρωμα των εθνικών συστημάτων ποινικού δικαίου, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι το ποινικό δίκαιο, περισσότερο από οποιονδήποτε άλλο κλάδο του δικαίου, αντικατοπτρίζει θεμελιώδεις αξίες, έθιμα και επιλογές της εκάστοτε κοινωνίας. Η συνθήκη της Λισαβόνας αναγνωρίζει την ποικιλομορφία αυτή[6]. Για τον λόγο αυτό, είναι ιδιαίτερα σημαντικό να διασφαλισθεί η συνέπεια και συνεκτικότητα της νομοθεσίας της ΕΕ στον τομέα του ποινικού δικαίου, για να υπάρχει πραγματική προστιθέμενη αξία[7]. Ένα νέο νομικό πλαίσιο Το νομικό πλαίσιο που ισχύει βάσει της συνθήκης της Λισαβόνας παρέχει νέες ευκαιρίες για την ανάπτυξη ποινικής νομοθεσίας της ΕΕ. Το νομικό πλαίσιο επιτρέπει κυρίως στα θεσμικά όργανα της ΕΕ και στα κράτη μέλη να συνεργάζονται μεταξύ τους σε σαφή βάση, προκειμένου να θεσπίσουν ένα συνεκτικό και συνεπές ενωσιακό ποινικό δίκαιο το οποίο, ταυτοχρόνως, προστατεύει αποτελεσματικά τα δικαιώματα των υπόπτων, των κατηγορουμένων και των θυμάτων και προάγει την ποιοτική στάθμη της απονομής δικαιοσύνης. Πριν από τη συνθήκη της Λισαβόνας, το ισχύον νομικό πλαίσιο για το μεγαλύτερο μέρος της ποινικής νομοθεσίας[8] χαρακτηριζόταν από σειρά αδυναμιών. Οι αδυναμίες αυτές περιελάμβαναν, πρωτίστως, την απαίτηση ομόφωνης έγκρισης από όλα τα κράτη μέλη, τη διαβούλευση μόνο με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και την ανυπαρξία διαδικασίας επί παραβάσει ενώπιον του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης με σκοπό τον έλεγχο της προσήκουσας εφαρμογής από μέρους των κρατών μελών. Η νέα νομική τάξη αναθέτει σημαντικό ρόλο στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, μέσω της διαδικασίας συναπόφασης, και εξουσία πλήρους δικαστικού ελέγχου στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το Συμβούλιο δύναται να υιοθετήσει μια πρόταση εφόσον τάσσεται υπέρ αυτής μια ειδική πλειοψηφία των κρατών μελών. Επιπλέον, η συνθήκη της Λισαβόνας ενισχύει σημαντικά τον ρόλο των εθνικών κοινοβουλίων. Τα εθνικά κοινοβούλια, μπορούν πλέον να διατυπώνουν τις απόψεις τους επί της σχεδιαζόμενης νομοθεσίας και διαδραματίζουν αποφασιστικό ρόλο στον έλεγχο της τήρησης της αρχής της επικουρικότητας. Στον τομέα του ποινικού δικαίου, αυτός ο ρόλος των εθνικών κοινοβουλίων είναι σημαντικότερος από τον ρόλο που διαδραματίζουν στο πλαίσιο άλλων ενωσιακών πολιτικών[9]. Οι ρυθμίσεις του ποινικού δικαίου περιλαμβάνουν ορισμένους κανόνες οι οποίοι υπεισέρχονται στη σφαίρα της ιδιωτικής ζωής των ατόμων και ενδέχεται να οδηγήσουν σε στέρηση της ελευθερίας. Για τον λόγο αυτόν, ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων –ο οποίος κατέστη νομικά δεσμευτικός από τη συνθήκη της Λισαβόνας[10] – θέτει σημαντικά όρια στη δράση της ΕΕ στον συγκεκριμένο τομέα. Ο Χάρτης, ο οποίος λειτουργεί ως πυξίδα για το σύνολο των πολιτικών της ΕΕ, προβλέπει έναν υποχρεωτικής ισχύος πυρήνα κανόνων, ο οποίος προστατεύει τους πολίτες. Κατά τη θέσπιση νομοθεσίας σχετικά με τους ουσιαστικούς κανόνες του ποινικού δικαίου ή τους κανόνες της ποινικής δικονομίας, τα κράτη μέλη έχουν τη δυνατότητα να ενεργοποιήσουν τον μηχανισμό που είναι γνωστός ως «χειρόφρενο έκτακτης ανάγκης», αν θεωρούν ότι η προτεινόμενη νομοθεσία θίγει θεμελιώδεις πτυχές του εθνικού τους συστήματος ποινικής δικαιοσύνης στην περίπτωση αυτή, η πρόταση παραπέμπεται στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο. Η Δανία δεν συμμετέχει σε νεοθεσπιζόμενα μέτρα που αφορούν ουσιαστικούς κανόνες του ποινικού δικαίου, ενώ το Ηνωμένο Βασίλειο και η Ιρλανδία συμμετέχουν μόνο στη θέσπιση και την εφαρμογή συγκεκριμένων νομικών πράξεων μετά από απόφαση σχετικά με την άσκηση δικαιώματος προαιρετικής συμμετοχής[11]. Σκοπιμότητα της ανάληψης δράσης από την ΕΕ – η προστιθέμενη αξία της ποινικής νομοθεσίας της ΕΕ Η συνθήκη της Λισαβόνας αναθέτει στην ΕΕ αρμοδιότητα τόσο στον τομέα της ποινικής δικονομίας όσο και στον τομέα του ουσιαστικού ποινικού δικαίου. Παρά το γεγονός ότι η αντικατάσταση των εθνικών ποινικών κωδίκων δεν αποτελεί ρόλο της ΕΕ, η θέσπιση ποινικής νομοθεσίας σε επίπεδο ΕΕ θα μπορούσε να προσθέσει, εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων της ΕΕ, σημαντική αξία στα υφιστάμενα εθνικά συστήματα ποινικού δικαίου · Το ποινικό δίκαιο της ΕΕ ενδυναμώνει την εμπιστοσύνη των πολιτών όσον αφορά την άσκηση του δικαιώματός τους να κυκλοφορούν ελεύθερα και να αγοράζουν αγαθά και υπηρεσίες από προμηθευτές και παρόχους από άλλα κράτη μέλη, χάρη στην αποτελεσματικότερη καταπολέμηση της εγκληματικότητας και τη θέσπιση ελάχιστων προτύπων για τα δικαιώματα που αναγνωρίζονται στο πλαίσιο της ποινικής δικονομίας και για τα θύματα αξιόποινων πράξεων. · Σήμερα, πολλά σοβαρά εγκλήματα, συμπεριλαμβανομένων των παραβιάσεων της εναρμονισμένης ενωσιακής νομοθεσίας, έχουν διασυνοριακή διάσταση. Τούτο σημαίνει ότι παρέχεται ένα κίνητρο, αλλά και η δυνατότητα στους εγκληματίες να επιλέγουν για τη δράση τους το κράτος μέλος με το πλέον επιεικές σύστημα κυρώσεων για ορισμένες κατηγορίες αξιόποινων πράξεων, εκτός αν ένας βαθμός εναρμόνισης των εθνικών νομοθεσιών αποτρέπει την ύπαρξη τέτοιων «ασφαλών καταφυγίων» για τους εγκληματίες. · Οι κοινοί κανόνες ενισχύουν την αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των δικαστικών σωμάτων και των αρχών επιβολής του νόμου των κρατών μελών. Με τον τρόπο αυτό, διευκολύνεται η αμοιβαία αναγνώριση των δικαστικών μέτρων, καθώς οι εθνικές αρχές μπορούν με μεγαλύτερη σιγουριά να αναγνωρίζουν αποφάσεις που έχουν εκδοθεί σε άλλα κράτη μέλη όταν είναι συμβατοί οι ορισμοί των υποκείμενων ποινικών αδικημάτων και υπάρχει ένας ελάχιστος βαθμός εναρμόνισης του επιπέδου των κυρώσεων. Οι κοινοί κανόνες διευκολύνουν επίσης τη συνεργασία αναφορικά με την προσφυγή σε ειδικά ανακριτικά μέτρα σε διασυνοριακές υποθέσεις. · Το ποινικό δίκαιο της ΕΕ συμβάλλει στην πρόληψη και στον κολασμό σοβαρών παραβάσεων της νομοθεσίας της ΕΕ σε σημαντικούς τομείς πολιτικής, όπως η προστασία του περιβάλλοντος και η παράνομη απασχόληση. 1. Πεδιο εφαρμογής του ενωσιακου ποινικου δικαιου Η ΕΕ δύναται να εκδίδει βάσει του άρθρου 83 της συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) οδηγίες που θεσπίζουν ελάχιστους κανόνες, στο πλαίσιο του ενωσιακού ποινικού δικαίου, σε σχέση με σειρά ποινικών αδικημάτων. Πρώτον, είναι δυνατή η θέσπιση μέτρων σύμφωνα με το άρθρο 83 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ σε σχέση με έναν κατάλογο δέκα αδικημάτων (τα οποία είναι γνωστά με τον όρο «ευρωεγκλήματα»), ο οποίος περιλαμβάνει την τρομοκρατία, την εμπορία ανθρώπων, τη σεξουαλική εκμετάλλευση γυναικών και παιδιών, την παράνομη εμπορία ναρκωτικών και όπλων, τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες, τη διαφθορά, την παραχάραξη μέσων πληρωμής, την εγκληματικότητα στον χώρο της πληροφορικής και την οργανωμένη εγκληματικότητα[12]. Πρόκειται για αδικήματα για τα οποία ενδείκνυται, εξ ορισμού, η υιοθέτηση ενωσιακής προσέγγισης, λόγω του ιδιαίτερα σοβαρού χαρακτήρα τους και της διασυνοριακής τους διάστασης, σύμφωνα με το κείμενο της ίδιας της Συνθήκης. Οι περισσότεροι τομείς εγκληματικότητας καλύπτονται ήδη από νομοθεσία που έχει θεσπισθεί πριν από τη συνθήκη της Λισαβόνας, η οποία έχει ήδη επικαιροποιηθεί ή τελεί υπό επικαιροποίηση. Η συμπλήρωση του καταλόγου των «ευρωεγκλημάτων» προϋποθέτει οπωσδήποτε ομόφωνη απόφαση του Συμβουλίου, με τη σύμφωνη γνώμη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Δεύτερον, το άρθρο 83 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ παρέχει τη δυνατότητα στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, μετά από πρόταση της Επιτροπής, να θεσπίζουν «ελάχιστους κανόνες σχετικούς με τον ορισμό των ποινικών αδικημάτων και των κυρώσεων όταν η προσέγγιση των νομοθετικών και κανονιστικών διατάξεων των κρατών μελών στον τομέα του ποινικού δικαίου είναι αναγκαία για την εξασφάλιση της αποτελεσματικής εφαρμογής πολιτικής της Ένωσης σε τομέα στον οποίο εφαρμόζονται μέτρα εναρμόνισης». Η συγκεκριμένη ρήτρα δεν αναφέρει ιδιαίτερα εγκλήματα, αλλά καθιστά την εκπλήρωση ορισμένων νομικών κριτηρίων προϋπόθεση για τη θέσπιση μέτρων ποινικού δικαίου σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ως εκ τούτου, είναι κυρίως σε σχέση με το άρθρο 83 παραγραφος 2 της ΣΛΕΕ, το οποίο δικαιολογεί ιδιαίτερα μια ενωσιακή πολιτική ποινικού δικαίου, που η παρούσα ανακοίνωση στοχεύει να δώσει συγκεκριμένους προσανατολισμούς. Ειδικότερα, είναι ακριβώς σε αυτόν τον τομέα που τα θεσμικά όργανα της ΕΕ χρειάζεται να κάνουν πολιτικές επιλογές για το κατά πόσον πρέπει να εφαρμόσουν ή όχι το ποινικό δίκαιο (αντί άλλων μέτρων, όπως οι διοικητικές κυρώσεις) ως μέσο εφαρμογής της νομοθεσίας και να καθορίσουν τις ενωσιακές πολιτικές που απαιτούν την προσφυγή στο ποινικό δίκαιο, ως συμπληρωματικό μέσο για την αποτελεσματική υλοποίησή τους. Για παράδειγμα: Οι κανόνες της ΕΕ σχετικά με τη συμπεριφορά των χρηματοπιστωτικών αγορών αποτελούν παράδειγμα περίπτωσης κατά την οποία το ποινικό δίκαιο θα μπορούσε να αποτελεί χρήσιμο συμπληρωματικό εργαλείο για να εξασφαλισθεί η αποτελεσματική εφαρμογή της σχετικής νομοθεσίας. Όπως απέδειξε η οικονομική κρίση, οι κανόνες που διέπουν τις χρηματοπιστωτικές αγορές δεν γίνονται πάντοτε σεβαστοί, αλλά ούτε και εφαρμόζονται όπως θα έπρεπε. Αυτό μπορεί να υπονομεύσει σε μεγάλο βαθμό την εμπιστοσύνη προς τον χρηματοπιστωτικό τομέα. Η μεγαλύτερη σύγκλιση μεταξύ των νομικών συστημάτων των κρατών μελών, συμπεριλαμβανομένου του ποινικού δικαίου, μπορεί να συμβάλει στην αποτροπή του κινδύνου ανάρμοστης λειτουργίας των χρηματοπιστωτικών αγορών και να συντελέσει στη διαμόρφωση ενός χώρου στην εσωτερική αγορά στον οποίο θα επικρατούν ίσοι όροι ανταγωνισμού[13]. Πλην αυτού, το άρθρο 325 παράγραφος 4 της Συνθήκης προβλέπει την ιδιαίτερη δυνατότητα να ληφθούν μέτρα στον τομέα της πρόληψης και της καταπολέμησης της απάτης κατά των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης, τομέας στον οποίο υπάρχουν ήδη ορισμένες νομοθετικές ρυθμίσεις προηγούμενες της έκδοσης της συνθήκης της Λισαβόνας[14]. Πρόκειται για τομέα μεγάλης σπουδαιότητας για τους φορολογουμένους της ΕΕ, οι οποίοι χρηματοδοτούν τον προϋπολογισμό της ΕΕ και οι οποίοι ευλόγως αναμένουν τη λήψη αποτελεσματικών μέτρων κατά των παράνομων δραστηριοτήτων που στοχεύουν δημόσιους πόρους της ΕΕ, π.χ. στο πλαίσιο της λειτουργίας των γεωργικών και περιφερειακών ταμείων της ΕΕ ή της αναπτυξιακής βοήθειας[15]. 2. Ποιες αρχες θα πρέπει να διαπνέουν την ποινικη νομοθεσία της ΕΕ; Όπως και στο εθνικό δίκαιο, η ποινική νομοθεσία της ΕΕ πρέπει να εξετάζεται προσεκτικά. Το ποινικό δίκαιο, εθνικό ή ευρωπαϊκό, απαρτίζεται από κανόνες οι οποίοι έχουν σοβαρές συνέπειες για τους πολίτες. Για τον λόγο αυτό, αλλά και επειδή το ποινικό δίκαιο πρέπει σε κάθε περίπτωση να παραμένει έσχατο μέτρο, κάθε νέα νομοθεσία αξιώνει την απαρέγκλιτη εφαρμογή των θεμελιωδών νομικών αρχών. 2.1. Γενικές αρχές που πρέπει να τηρούνται Πρέπει να χορηγηθεί ιδιαίτερη προσοχή στη γενική αρχή της επικουρικότητας όσον αφορά το ποινικό δίκαιο. Τούτο σημαίνει ότι η ΕΕ δύναται να θεσπίσει νομοθεσία μόνον εφόσον ο εκάστοτε στόχος δεν μπορεί να επιτευχθεί αποτελεσματικότερα με τη θέσπιση μέτρων σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο, αλλά απεναντίας, εξαιτίας της κλίμακας ή των συνεπειών του προτεινόμενου μέτρου, μπορεί να επιτευχθεί καλύτερα σε επίπεδο Ένωσης. Επιπλέον, τα θεμελιώδη δικαιώματα, όπως αυτά κατοχυρώνονται με τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ και με την Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών, πρέπει να γίνονται σεβαστά σε κάθε τομέα πολιτικής της Ένωσης. Τα μέτρα ποινικού δικαίου μπορούν να επηρεάσουν τα θεμελιώδη δικαιώματα. Έχουν αναπόφευκτες επιπτώσεις για τα δικαιώματα των ατόμων, περιλαμβανομένων των υπόπτων, των θυμάτων και των μαρτύρων. Εν τέλει, τα μέτρα αυτά ενδέχεται να οδηγήσουν σε στέρηση της ελευθερίας και, ως εκ τούτου, χρήζουν ιδιαίτερης προσοχής από τον νομοθέτη. 2.2. Προσέγγιση δύο σταδίων για την ποινική νομοθεσία Για κάθε απόφαση σχετική με μέτρα ποινικού δικαίου προοριζόμενα να εξασφαλίσουν την αποτελεσματική εφαρμογή πολιτικών της ΕΕ που αποτελούν το αντικείμενο μέτρων εναρμόνισης, ο νομοθέτης της ΕΕ θα πρέπει να ακολουθεί δύο στάδια. 2.2.1. Στάδιο 1: Η απόφαση σχετικά με τη θέσπιση ή μη μέτρων ποινικού δικαίου · Αναγκαιότητα και αναλογικότητα – Το ποινικό δίκαιο ως έσχατο μέσο («ultima ratio») Οι ποινικές έρευνες και κυρώσεις ενδέχεται να έχουν σοβαρές επιπτώσεις για τα δικαιώματα των πολιτών, περιλαμβανομένου του στιγματισμού τους. Για τον λόγο αυτό, το ποινικό δίκαιο πρέπει σε κάθε περίπτωση να παραμένει έσχατο μέτρο. Τούτο αποτυπώνεται στη γενική αρχή της αναλογικότητας (όπως αυτή είναι διατυπωμένη στη συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση[16] και, ειδικά σε σχέση με τις ποινικές κυρώσεις, στον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ[17]). Σε σχέση με τα μέτρα ποινικού δικαίου τα οποία εξυπηρετούν την εφαρμογή πολιτικών της ΕΕ[18], η Συνθήκη απαιτεί ρητώς να εξετάζεται κάθε φορά αν τα μέτρα ποινικού δικαίου είναι «αναγκαία» για την επίτευξη του στόχου της αποτελεσματικής υλοποίησης της εκάστοτε πολιτικής. Κατά συνέπεια, ο νομοθέτης επιβάλλεται να διερευνά μήπως άλλα μέτρα πλην των μέτρων ποινικού δικαίου, π.χ. συστήματα επιβολής κυρώσεων διοικητικού ή αστικού χαρακτήρα, θα μπορούσαν να διασφαλίσουν επαρκώς την υλοποίηση της πολιτικής και κατά πόσον το ποινικό δίκαιο θα μπορούσε πράγματι να αντιμετωπίσει τα εκάστοτε προβλήματα πιο αποτελεσματικά. Προς τον σκοπό αυτό, απαιτείται ενδελεχής ανάλυση των εκτιμήσεων των επιπτώσεων οι οποίες προηγούνται οποιασδήποτε νομοθετικής πρότασης περιλαμβανομένης, για παράδειγμα και με γνώμονα τις ιδιαιτερότητες του εκάστοτε τομέα πολιτικής, αξιολόγησης του κατά πόσον τα συστήματα κυρώσεων των κρατών μελών επιτυγχάνουν το επιθυμητό αποτέλεσμα και των δυσχερειών που αντιμετωπίζουν οι εθνικές αρχές κατά την εφαρμογή του δικαίου της ΕΕ στην πράξη. 2.2.2. Στάδιο 2: Αρχές που διέπουν την απόφαση για το είδος των μέτρων ποινικού δικαίου που πρέπει να θεσπισθούν Εφόσον το στάδιο 1 καταδεικνύει την ανάγκη προσφυγής στο ποινικό δίκαιο, το επόμενο ερώτημα είναι ποια ακριβώς μέτρα πρέπει να ληφθούν. · Ελάχιστοι κανόνες Η νομοθεσία της ΕΕ σχετικά με τον ορισμό των αξιόποινων πράξεων και τις σχετικές κυρώσεις περιορίζεται σε «ελάχιστους κανόνες» βάσει του άρθρου 83 της Συνθήκης. Ο περιορισμός αυτός αποκλείει την πλήρη εναρμόνιση. Ταυτόχρονα, η αρχή της ασφάλειας δικαίου επιβάλλει τον επακριβή καθορισμό της συμπεριφοράς που μπορεί να θεωρηθεί ότι συνιστά ποινικό αδίκημα. Εντούτοις, μια οδηγία της ΕΕ σχετικά με το ποινικό δίκαιο δεν παράγει άμεσα αποτελέσματα για τους πολίτες· πρέπει πρώτα να ενσωματωθούν οι διατάξεις της στις εθνικές νομοθεσίες. Επομένως, οι απαιτήσεις της ασφάλειας δικαίου δεν είναι ίδιες με αυτές που ισχύουν για την εθνική ποινική νομοθεσία. Πρωταρχική σημασία έχει η σαφής αντίληψη του εθνικού νομοθέτη για τα αποτελέσματα που πρέπει να επιτευχθούν με την εφαρμογή της νομοθεσίας της ΕΕ. Σε ό,τι αφορά τις κυρώσεις, οι «ελάχιστοι κανόνες» μπορεί να έχουν τη μορφή απαιτήσεων για την καθιέρωση ορισμένων τύπων κυρώσεων (π.χ. προστίμων, φυλάκισης, έκπτωσης από δικαίωμα), ορισμένου επιπέδου κυρώσεων ή ακόμα να επιβάλλουν ισχύοντα ορισμό, για το σύνολο της ΕΕ, των περιστάσεων που μπορούν να θεωρηθούν επιβαρυντικές ή ελαφρυντικές. Σε κάθε περίπτωση, η νομική πράξη της ΕΕ μπορεί μόνο να καθορίζει ποιες κυρώσεις πρέπει «τουλάχιστον» να τίθενται στη διάθεση του δικαστή σε κάθε κράτος μέλος. · Αναγκαιότητα και αναλογικότητα Η προϋπόθεση της «αναγκαιότητας», που καθορίζεται παραπάνω, ισχύει ομοίως για την απόφαση σχετικά με το ποια μέτρα ποινικού δικαίου πρέπει να συμπεριληφθούν σε συγκεκριμένη νομοθετική πράξη. Η αυστηρότητα του «ελέγχου της αναγκαιότητας» είναι ευθέως ανάλογη της λεπτομερειακότητας των σχεδιαζόμενων κανόνων όσον αφορά το είδος και το επίπεδο των κυρώσεων που θα κληθούν να θεσπίσουν τα κράτη μέλη. Ισχύει εν προκειμένω η ρητή απαίτηση του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων[19] ότι «η αυστηρότητα της ποινής δεν πρέπει να είναι δυσανάλογη προς το αδίκημα». · Σαφή πραγματικά στοιχεία Προκειμένου να θεμελιώσουν την ανάγκη ελάχιστων κανόνων στον τομέα του ποινικού δικαίου, τα θεσμικά όργανα της ΕΕ πρέπει να μπορούν να στηριχθούν σε σαφή πραγματικά στοιχεία για τη φύση ή τα αποτελέσματα του συγκεκριμένου εγκλήματος και για τα διιστάμενα εθνικά νομικά συστήματα που μπορούν να θέσουν σε κίνδυνο την αποτελεσματική εφαρμογή μιας ενωσιακής πολιτικής, η οποία αποτελεί αντικείμενο εναρμόνισης. Για το λόγο αυτό η ΕΕ χρειάζεται να έχει στη διάθεσή της στατιστικά δεδομένα από τις εθνικές αρχές που να της επιτρέπουν την αξιολόγηση της κατάστασης. Στο πλαίσιο της δράσης της παρακολούθησης, η Επιτροπή θα αναπτύξει σχέδια για την περαιτέρω συλλογή στατιστικών δεδομένων και πραγματικών στοιχείων για να εξετάσει τους τομείς που καλύπτονται από το άρθρο 325 παράγραφος 4 και το άρθρο 83 παράγραφος 2. · Αντιστοιχία κυρώσεων και εγκλημάτων Η επεξεργασία νομοθεσίας της ΕΕ στον τομέα του ποινικού δικαίου, κυρίως για να ενισχύσει την αποτελεσματικότητα της εφαρμογής των πολιτικών της ΕΕ, επιβάλλει επίσης να ληφθούν δεόντως υπόψη, για παράδειγμα, τα ακόλουθα ζητήματα: – το ζήτημα του κατά πόσον πρέπει να συμπεριληφθούν στη νομοθεσία της ΕΕ άλλα είδη κυρώσεων πέραν της ποινής φυλάκισης και των χρηματικών ποινών για να εξασφαλισθεί μέγιστος βαθμός αποτελεσματικότητας, αναλογικότητας και αποτρεπτικότητας, καθώς και η ανάγκη συμπληρωματικών μέτρων, όπως τα μέτρα δήμευσης· και – το ζήτημα της ευθύνης (ποινικής ή μη) των νομικών προσώπων, ιδιαίτερα σε σχέση με τομείς εγκλήματος όπου τα νομικά πρόσωπα διαδραματίζουν ιδιαίτερα σημαντικό ρόλο ως δράστες. Ποιό θα μπορούσε να είναι το περιεχόμενο των ελάχιστων κανόνων της ΕΕ στον τομέα του ποινικού δικαίου; Ο ορισμός των ποινικών αδικημάτων, δηλαδή η περιγραφή της συμπεριφοράς που θεωρείται αξιόποινη, καλύπτει σε κάθε περίπτωση τη συμπεριφορά του κυρίως δράστη, αλλά επίσης, στις περισσότερες περιπτώσεις, παρεπόμενες συμπεριφορές όπως η ηθική αυτουργία, η υποβοήθηση και η συνέργεια. Σε ορισμένες περιπτώσεις, καλύπτεται επίσης η απόπειρα τέλεσης της αξιόποινης πράξης. Όλες οι πράξεις ποινικού δικαίου της ΕΕ περιλαμβάνουν στον ορισμό τη συμπεριφορά που συνοδεύεται από δόλο, αλλά επίσης, σε ορισμένες περιπτώσεις, την βαριά αμέλεια. Ορισμένες πράξεις ορίζουν επίσης τις περιστάσεις που θα πρέπει να θεωρούνται ως «επιβαρυντικές» ή «ελαφρυντικές» για τον προσδιορισμό της ποινής σε μια συγκεκριμένη περίπτωση. Σε γενικές γραμμές, η νομοθεσία της ΕΕ καλύπτει τις αξιόποινες πράξεις που διαπράττονται από φυσικά πρόσωπα καθώς και από νομικά πρόσωπα, όπως επιχειρήσεις ή ενώσεις επιχειρήσεων. Η τελευταία αυτή περίπτωση μπορεί να έχει σημασία σε πολλούς τομείς, όπως για παράδειγμα σε σχέση με την ευθύνη για πετρελαιοκηλίδες. Ωστόσο, στο πλαίσιο της ισχύουσας νομοθεσίας, πάντα παραχωρείται στα κράτη μέλη η δυνατότητα να επιλέξουν το είδος ευθύνης των νομικών προσώπων για τη διάπραξη αξιόποινων πράξεων, δεδομένου ότι η έννοια της ποινικής ευθύνης των νομικών προσώπων δεν υφίσταται σε όλες τις εθνικές έννομες τάξεις. Εξάλλου, η νομοθεσία της ΕΕ είναι δυνατό να περιλαμβάνει κανόνες σχετικά με τη διεθνή δικαιοδοσία, καθώς και άλλες πτυχές θεωρούμενες μέρος του ορισμού, ως απαραίτητα στοιχεία για την αποτελεσματική εφαρμογή της νομικής διάταξης. Σε ό,τι αφορά τις κυρώσεις, η ποινική νομοθεσία της ΕΕ είναι δυνατό, επί παραδείγματι, να απαιτεί από τα κράτη μέλη να θεσπίζουν αποτελεσματικές, αναλογικές και αποτρεπτικές ποινικές κυρώσεις για μια συγκεκριμένη συμπεριφορά. Αποτελεσματικότητα σημαίνει ότι η κύρωση είναι κατάλληλη για την επίτευξη του επιδιωκόμενου στόχου, δηλαδή της συμμόρφωσης με τους κανόνες· αναλογικότητα σημαίνει ότι η κύρωση πρέπει να είναι ευθέως ανάλογη της σοβαρότητας της αξιόποινης συμπεριφοράς και των συνεπειών της και ότι δεν πρέπει να υπερβαίνει το αναγκαίο μέτρο για την επίτευξη του εν λόγω στόχου· και αποτρεπτικότητα σημαίνει ότι οι κυρώσεις πρέπει να συνιστούν ικανό αποτρεπτικό παράγοντα για ενδεχόμενους μελλοντικούς δράστες. Ενίοτε, η ποινική νομοθεσία της ΕΕ καθορίζει με μεγαλύτερη ακρίβεια τα είδη κυρώσεων που πρέπει να επιβάλλονται και την αυστηρότητά τους. Επίσης, είναι δυνατό να περιλαμβάνονται διατάξεις περί δήμευσης. Η εναρμόνιση της νομοθεσίας σε ολόκληρη την ΕΕ δεν έχει ως πρωταρχικό στόχο την αύξηση της αυστηρότητας των κυρώσεων που προβλέπονται στα διάφορα κράτη μέλη, αλλά την άμβλυνση των διαφορών μεταξύ των εθνικών συστημάτων και τη διασφάλιση ότι η αξίωση «αποτελεσματικών, αναλογικών και αποτρεπτικών» κυρώσεων εκπληρώνεται πράγματι στο σύνολο των κρατών μελών. 3. Ποιοί είναι οι τομείς πολιτικής της ΕΕ στους οποίους θα μπορούσε ενδεχομένως να αποδειχθεί αναγκαίο ένα ενωσιακό ποινικό δίκαιο; Τα μέτρα ποινικού δικαίου είναι δυνατό να θεωρηθούν ένα στοιχείο με το οποίο διασφαλίζεται η αποτελεσματική εφαρμογή πολιτικών της ΕΕ, όπως αναγνωρίζεται στη συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Οι πολιτικές της ΕΕ καλύπτουν μεγάλη ποικιλία θεμάτων, για τα οποία θεσπίσθηκαν, κατά τις τελευταίες δεκαετίες, κοινοί κανόνες με στόχο τη βελτίωση των συνθηκών ζωής των πολιτών. Οι εν λόγω τομείς πολιτικής ποικίλλουν, από τους κανόνες σχετικά με την τελωνειακή ένωση και την εσωτερική αγορά έως την προστασία του περιβάλλοντος. Σε όλους αυτούς τους τομείς πολιτικής, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να διασφαλίζουν ότι οι παραβάσεις της νομοθεσίας της ΕΕ τιμωρούνται με αποτελεσματικές, αναλογικές και αποτρεπτικές κυρώσεις. Τα κράτη μέλη έχουν κατά κανόνα την ευχέρεια να επιλέγουν τη φύση των κυρώσεων, οι οποίες δεν πρέπει κατ’ ανάγκη να έχουν ποινικό χαρακτήρα, αλλά μπορούν εξίσου να είναι διοικητικές. Σε περίπτωση που η διακριτική ευχέρεια την οποία διαθέτουν τα κράτη μέλη για την εφαρμογή της νομοθεσίας της ΕΕ δεν οδηγεί στην επιθυμητή αποτελεσματική εφαρμογή, ενδέχεται να είναι αναγκαία η θέσπιση ρυθμίσεων σε επίπεδο ΕΕ σχετικά με τις κυρώσεις που τα κράτη μέλη επιβάλλεται να προβλέπουν στο πλαίσιο της εθνικής τους νομοθεσίας. Η εναρμόνιση της αυστηρότητας των κυρώσεων θα εξετασθεί ως ενδεχόμενο, ιδίως, αν από την ανάλυση της ισχύουσας νομοθεσίας σχετικά με τις κυρώσεις διοικητικού ή ποινικού χαρακτήρα προκύψει ότι υπάρχουν σημαντικές διαφορές μεταξύ των κρατών μελών και ότι οι διαφορές αυτές συνεπάγονται τη μη συνεκτική εφαρμογή της νομοθεσίας της ΕΕ. Αν κριθεί ότι απαιτείται ανάληψη δράσης σε επίπεδο ΕΕ, ο νομοθέτης της ΕΕ πρέπει να αποφασίσει κατά πόσον είναι αναγκαίες ποινικές κυρώσεις ή θα ήταν επαρκείς κοινές κυρώσεις διοικητικού χαρακτήρα. Τούτο θα εξαρτηθεί από εξατομικευμένη εκτίμηση των συγκεκριμένων προβλημάτων εφαρμογής της νομοθεσίας σε έναν δεδομένο τομέα πολιτικής, σε συνδυασμό με τις κατευθυντήριες αρχές που διατυπώνονται παραπάνω. Αντικείμενο εναρμόνισης έχουν ήδη αποτελέσει ορισμένοι τομείς πολιτικής, και έχει εξαχθεί το συμπέρασμα ότι για τους τομείς αυτούς είναι αναγκαία η θέσπιση μέτρων ποινικού δικαίου σε επίπεδο ΕΕ. Τούτο αφορά, ιδίως, τα μέτρα για την καταπολέμηση των σοβαρών επιβλαβών πρακτικών και των παράνομων κερδών σε ορισμένους οικονομικούς κλάδους, με στόχο την προστασία των δραστηριοτήτων των νόμιμων επιχειρήσεων και την προάσπιση των συμφερόντων των φορολογουμένων, και συγκεκριμένα: · τον χρηματοπιστωτικό κλάδο, π.χ. σε σχέση με τη χειραγώγηση των αγορών ή τις πράξεις ατόμων που διαθέτουν εμπιστευτικές πληροφορίες [20]· · την καταπολέμηση της απάτης εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, προκειμένου να διασφαλίζεται η ισοδύναμη προστασία των χρημάτων των φορολογουμένων σε ολόκληρη την Ένωση. Σε πρόσφατη ανακοίνωση, η Επιτροπή περιέγραψε μια πλειάδα μεθόδων οι οποίες θα έπρεπε να εξετασθούν ενόψει της ενίσχυσης της προστασίας αυτής[21], οι οποίες αφορούν, μεταξύ άλλων, την ποινική δικονομία, τους κοινούς ορισμούς των αξιόποινων πράξεων και τους κανόνες περί διεθνούς δικαιοδοσίας· · την προστασία του ευρώ από την παραχάραξη μέσω του ποινικού δικαίου για να ενισχυθεί η εμπιστοσύνη των πολιτών στην ασφάλεια των μέσων πληρωμής. Η Επιτροπή θα προβληματισθεί περαιτέρω γύρω από τους τρόπους με τους οποίους η ποινική νομοθεσία θα μπορούσε να συμβάλει στην οικονομική ανάκαμψη, βοηθώντας στην αντιμετώπιση της παραοικονομίας και του οικονομικού εγκλήματος. Σε άλλους τομείς πολιτικής που έχουν αποτελέσει αντικείμενο εναρμόνισης, θα μπορούσε επίσης να μελετηθεί διεξοδικότερα ο δυνητικός ρόλος του ποινικού δικαίου ως μέσου αναγκαίου για τη διασφάλιση της αποτελεσματικής εφαρμογής της νομοθεσίας. Ιδού μερικά ενδεικτικά παραδείγματα: · οδικές μεταφορές, σε σχέση, π.χ. με σοβαρές παραβάσεις των κανόνων της ΕΕ για τις επαγγελματικές μεταφορές με τους οποίους ρυθμίζονται θέματα κοινωνικής νομοθεσίας, τεχνικά θέματα ή θέματα ασφάλειας και θέματα λειτουργίας των αγορών[22] · προστασία δεδομένων, για περιπτώσεις σοβαρών παραβάσεων της ισχύουσας νομοθεσίας της ΕΕ [23] · τελωνειακοί κανόνες, όσον αφορά την εναρμόνιση των τελωνειακών παραβάσεων και των σχετικών κυρώσεων [24] · προστασία του περιβάλλοντος, εφόσον η ισχύουσα ποινική νομοθεσία για τον συγκεκριμένο τομέα[25] χρήζει περαιτέρω ενίσχυσης στο μέλλον με σκοπό την πρόληψη της πρόκλησης βλάβης στο περιβάλλον και την επιβολή κυρώσεων σε τέτοιες περιπτώσεις · αλιευτική πολιτική, όπου η ΕΕ έχει εγκαινιάσει εκστρατεία «μηδενικής ανοχής» έναντι της παράνομης, λαθραίας και άναρχης αλιείας · πολιτικές για την εσωτερική αγορά, για την καταπολέμηση σοβαρών παράνομων πρακτικών, όπως η παραχάραξη και η διαφθορά ή η μη δηλωθείσα σύγκρουση συμφερόντων στο πλαίσιο της ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων. Πρόκειται για τομείς οι οποίοι χρήζουν περαιτέρω ανάλυσης σε σχέση με το εάν και για ποια θέματα είναι πιθανό να αποδειχθεί ότι η θέσπιση ελάχιστων κανόνων σχετικά με τον ορισμό των ποινικών αδικημάτων και κυρώσεων θα συνέβαλλε καθοριστικά στην εξασφάλιση της αποτελεσματικής εφαρμογής της νομοθεσίας της ΕΕ. Στο πλαίσιο αυτής της ανάλυσης, ενδείκνυται να λαμβάνονται υπόψη οι εξής παράμετροι: Πρέπει να λαμβάνονται υπόψη η σοβαρότητα και ο χαρακτήρας της εκάστοτε παράβασης. Για ορισμένες παράνομες πράξεις οι οποίες θεωρούνται ιδιαίτερα σοβαρές, είναι πιθανό να γίνει δεκτό πως η επιβολή διοικητικής κύρωσης δεν θα αποτελούσε αρκούντως σθεναρή αντίδραση. Βάσει της ίδιας λογικής, είναι δυνατό να προκρίνεται η επιβολή κυρώσεων ποινικού χαρακτήρα όταν κρίνεται σημαντικό να υπογραμμισθεί η έντονη αποδοκιμασία της παράνομης συμπεριφοράς με στόχο τη διασφάλιση της αποτροπής. Η καταχώριση των καταδικαστικών αποφάσεων στο ποινικό μητρώο μπορεί να ασκήσει ιδιαίτερα αποτρεπτική επίδραση. Συγχρόνως, η ποινική δικονομία προβλέπει συχνά τη μεγαλύτερη προάσπιση των δικαιωμάτων του κατηγορουμένου, σε συνάρτηση με τη σοβαρότητα της εκάστοτε κατηγορίας. Πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η αποτελεσματικότητα του συστήματος κυρώσεων, καθώς επίσης οι λόγοι και ο βαθμός στον οποίον οι ήδη προβλεπόμενες κυρώσεις δεν επιτυγχάνουν το επιθυμητό επίπεδο συμμόρφωσης. Θα πρέπει να επιλέγεται κάθε φορά το είδος κύρωσης το οποίο θεωρείται ως το πλέον κατάλληλο για την επίτευξη του σφαιρικού στόχου της αποτελεσματικότητας, αναλογικότητας και αποτρεπτικότητας. Σε πολλές περιπτώσεις είναι δυνατή η ταχεία επιβολή και εκτέλεση κύρωσης διοικητικού χαρακτήρα, γεγονός που επιτρέπει την αποφυγή διαδικασιών οι οποίες είναι χρονοβόρες και απαιτούν σημαντικούς πόρους. Για τον λόγο αυτό, οι κυρώσεις διοικητικού χαρακτήρα ενδέχεται να ληφθούν υπόψη σε τομείς όπου, για παράδειγμα, το αδίκημα δεν είναι ιδιαίτερα σοβαρό ή ο αριθμός των παραβάσεων είναι ιδιαίτερα υψηλός, καθώς και σε τομείς στους οποίους οι διοικητικές κυρώσεις και διαδικασίες θεωρούνται ενδεδειγμένες και αποτελεσματικές για άλλους λόγους (π.χ. επειδή απαιτούνται περίπλοκες οικονομικές αναλύσεις). Συχνά, το διοικητικό δίκαιο προβλέπει επίσης ένα ευρύτερο φάσμα πιθανών κυρώσεων, οι οποίες κυμαίνονται από την επιβολή προστίμων και την αναστολή της ισχύος αδειών έως την έκπτωση από δικαίωμα στη λήψη κρατικών παροχών, οι οποίες μπορούν να προσαρμοσθούν στα ατομικά δεδομένα της κάθε περίπτωσης. Επομένως, πολλάκις οι διοικητικές κυρώσεις ενδέχεται να αρκούν ή ακόμη και να είναι περισσότερο αποτελεσματικές από τις ποινικές κυρώσεις. 4. Συμπερασμα Μολονότι το νέο νομικό πλαίσιο το οποίο θεσπίστηκε με τη συνθήκη της Λισαβόνας δεν μεταβάλλει ουσιωδώς το πιθανό πεδίο εφαρμογής της ποινικής νομοθεσίας της ΕΕ, ενισχύει σημαντικά τη δυνατότητα να συντελεσθεί πρόοδος με την ανάπτυξη συνεκτικής ενωσιακής πολιτικής στον ποινικό τομέα η οποία υπαγορεύεται από λόγους αποτελεσματικής εφαρμογής και πλήρους προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Η παρούσα ανακοίνωση αποτελεί ένα πρώτο βήμα στις προσπάθειες της Επιτροπής να καταστρώσει μια περισσότερο συνεπή και συνεκτική πολιτική ποινικού δικαίου της ΕΕ, προσδιορίζοντας τον τρόπο με τον οποίο η ΕΕ θα πρέπει να χρησιμοποιήσει το ποινικό δίκαιο για να εξασφαλίσει την αποτελεσματική εφαρμογή των ενωσιακών πολιτικών.Η πολιτική αυτή πρέπει να είναι προσεκτικά σχεδιασμένη, να εστιάζεται στις ανάγκες των πολιτών της ΕΕ και στις απαιτήσεις ενός ενωσιακού χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης και να τηρεί πλήρως την επικουρικότητα και τον χαρακτήρα του ποινικού δικαίου ως εσχάτου μέσου. Προς το σκοπό αυτό, η Επιτροπή θα επεξεργασθεί, σε στενή συνεργασία με το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο, δείγματα διατυπώσεων. Αυτά θα πρέπει να καθοδηγούν το νομοθέτη της ΕΕ κατά το σχεδιασμό διατάξεων που ορίζουν ελάχιστους κανόνες σχετικά με τα αδικήματα και τις κυρώσεις. Αυτό θα συμβάλει στην κατοχύρωση της συνοχής, στην αύξηση της ασφάλειας δικαίου και στην διευκόλυνση της εφαρμογής του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η Επιτροπή θα συστήσει επίσης ομάδα εμπειρογνωμόνων για να την συνδράμει στην συγκέντρωση πραγματικών στοιχείων και στη διεξαγωγή περαιτέρω συζητήσεων για σημαντικά νομικά ζητήματα με σκοπό να εξασφαλισθεί αποτελεσματική εφαρμογή της ενωσιακής νομοθεσίας στα εθνικά ποινικά συστήματα των κρατών μελών. Αυτό συμπεριλαμβάνει για παράδειγμα: - τη σχέση μεταξύ συστημάτων ποινικών και αστικών κυρώσεων· και - την ερμηνεία εννοιών του ποινικού δικαίου που χρησιμοποιούνται συχνά στην ενωσιακή νομοθεσία, όπως η έννοια «αποτελεσματικές, ανάλογες και αποτρεπτικές κυρώσεις», «ήσσονος σημασίας υποθέσεις» ή «υποβοήθηση και συνέργεια». Η Επιτροπή θα εξακολουθήσει κατά τα επόμενα έτη να αναπτύσσει την πολιτική της ΕΕ στον τομέα του ποινικού δικαίου, στη βάση διεξοδικής αξιολόγησης των υφιστάμενων μέτρων ποινικού δικαίου της ΕΕ και συνεχούς διαβούλευσης με τα κράτη μέλη και ανεξάρτητους εμπειρογνώμονες. Το όραμά μας για μια συνεπή και συνεκτική πολιτική ποινικού δικαίου της ΕΕ έως το 2020: - Το ποινικό δίκαιο της ΕΕ μπορεί να καταστεί σημαντικό εργαλείο για την καλύτερη καταπολέμηση της εγκληματικότητας, προς ικανοποίηση των ανησυχιών που εκφράζονται από τους πολίτες, και για την κατοχύρωση της αποτελεσματικής εφαρμογής των ενωσιακών πολιτικών. - Σε τομείς πολιτικής της ΕΕ όπου έχει διαπιστωθεί έλλειμμα συμμόρφωσης, η Επιτροπή θα εξετάσει ενδελεχώς την ανάγκη θέσπισης μέτρων ποινικού δικαίου βάσει αξιολόγησης της πρακτικής που ακολουθείται στον τομέα της εφαρμογής της νομοθεσίας και τηρουμένων πλήρως θεμελιωδών αρχών της Συνθήκης, όπως είναι η επικουρικότητα και η αναλογικότητα. Αυτό αφορά κυρίως την προστασία της λειτουργίας των χρηματαγορών, την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ, την προστασία του ευρώ από την παραχάραξη και την κιβδηλεία, τις σοβαρές παραβιάσεις των κανόνων οδικών μεταφορών, τις σοβαρές παραβιάσεις των κανόνων προστασίας των δεδομένων, τις τελωνειακές παραβάσεις, την προστασία του περιβάλλοντος, την αλιευτική πολιτική και πολιτικές για την εσωτερική αγορά για την καταπολέμηση παράνομων πρακτικών όπως η παραχάραξη και η διαφθορά ή η μη δηλωθείσα σύγκρουση συμφερόντων στο πλαίσιο της ανάθεσης δημόσιων συμβάσεων. - Ενδείκνυται να υπάρχει κοινή αντίληψη στην ΕΕ σχετικά με τις κατευθυντήριες αρχές που διέπουν την ενωσιακή ποινική νομοθεσία, όπως η ερμηνεία βασικών νομικών εννοιών που χρησιμοποιούνται στο ποινικό δίκαιο της ΕΕ και τα μέσα βελτιστοποίησης της προστιθέμενης αξίας των κυρώσεων ποινικού δικαίου στο επίπεδο της ΕΕ. - Τα μέτρα ποινικού δικαίου θα πρέπει να βασίζονται αυστηρά σε ισχυρά πρότυπα για όλη την ΕΕ όσον αφορά τα δικονομικά δικαιώματα και τα δικαιώματα των θυμάτων, σύμφωνα με τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. [1] Βλ. Ευρωβαρόμετρο 75, άνοιξη του 2011. Οι τέσσερις σημαντικότεροι τομείς δράσης στους οποίους πρέπει να επικεντρωθεί η δράση της ΕΕ είναι: οικονομική και νομισματική πολιτική, πολιτική μετανάστευσης, πολιτική υγείας και καταπολέμηση του εγκλήματος. [2] Απόφαση-πλαίσιο για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας (2002/475/ΔΕΥ), ΕΕ L 164 της 22.6.2002, σ.3· απόφαση-πλαίσιο της 11ης Νοεμβρίου 2004 για τη θέσπιση ελάχιστων διατάξεων σχετικά με τα στοιχεία της αντικειμενικής υπόστασης των εγκλημάτων και τις ποινές που ισχύουν στον τομέα της παράνομης διακίνησης ναρκωτικών (2004/757/ΔΕΥ)· οδηγία για την πρόληψη και την καταπολέμηση της εμπορίας ανθρώπων και για την προστασία των θυμάτων της, καθώς και για την αντικατάσταση της απόφασης-πλαισίου 2002/629/ΔΕΥ του Συμβουλίου, ΕΕ L 101 της 15.4.2011, σ.1· σύμβαση για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, ΕΕ L 316 της 27.11.1995, σ. 49. [3] Βλέπε, παρά ταύτα, αποφάσεις του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου στις υποθέσεις C-176/03 και C-440/05. [4] Οδηγία 2008/99/EC σχετικά με την προστασία του περιβάλλοντος μέσω του ποινικού δικαίου, ΕΕ L 328 της 6.12.2008, σ. 28· οδηγία 2009/123/ΕΚ για τροποποίηση της οδηγίας 2005/35/ΕΚ σχετικά με τη ρύπανση από τα πλοία και τη θέσπιση κυρώσεων για παραβάσεις, ΕΕ L 280 της 27.10.2009, σ. 52· οδηγία 2009/52/ΕΚ σχετικά με την επιβολή ελάχιστων προτύπων όσον αφορά τις κυρώσεις και τα μέτρα κατά των εργοδοτών που απασχολούν παράνομα διαμένοντες υπηκόους τρίτων χωρών, ΕΕ L 168 της 30.6.2009, σ. 24· απόφαση-πλαίσιο του Συμβουλίου, της 29ης Μαΐου 2000, για ενίσχυση της προστασίας από την παραχάραξη εν όψει της εισαγωγής του ευρώ με την επιβολή ποινών και άλλων κυρώσεων, ΕΕ L 140 της 14.6.2000, σ. 1. [5] Βλ. άρθρο 82 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ. [6] Βλ. άρθρο 67 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ: «Η Ένωση συγκροτεί χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, με σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων και των διαφορετικών νομικών συστημάτων και παραδόσεων των κρατών μελών». [7] Σχετικά με την ανάγκη μεγαλύτερης συνοχής όσον αφορά την ανάπτυξη του ενωσιακού ποινικού δικαίου, βλέπε, για παράδειγμα, το «Μανιφέστο για την πολιτική ποινικού δικαίου της ΕΕ» του 2009 (http://www.crimpol.eu), που συντάχθηκε από ακαδημαϊκή ομάδα δεκατεσσάρων καθηγητών ποινικού δικαίου από δέκα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης. [8] Σύμφωνα με την προηγούμενη συνθήκη ΕΚ, ενώ τα συνήθη νομικά μέσα ποινικής νομοθεσίας ήταν οι αποφάσεις πλαίσιο σύμφωνα με τον επονομαζόμενο «τρίτο πυλώνα», εκδόθηκαν ήδη ορισμένες οδηγίες με μέτρα ποινικού δικαίου με σκοπό τη διασφάλιση της εφαρμογής κανόνων σχετικά με την προστασία του περιβάλλοντος, την καταπολέμηση της ρύπανσης από πλοία και της παράνομης απασχόλησης (Οδηγίες 2008/99, 2009/123 και 2009/52), με βάση τη νομολογία του Δικαστηρίου (C-176/03). Η προσέγγιση των ειδών και των επιπέδων κυρώσεων ήταν εφικτή μόνο στις αποφάσεις πλαίσιο (C-440/5). [9] Βλ. πρωτόκολλο αριθ. 1 σχετικά με τον «ρόλο των εθνικών κοινοβουλίων στην Ευρωπαϊκή Ένωση» και αριθ. 2 σχετικά με την «εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας», ιδιαίτερα άρθρο 7 παράγραφος 2. [10] Βλ. ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με στρατηγική για την αποτελεσματική εφαρμογή του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων από την Ευρωπαϊκή Ένωση – COM (2010) 573 της 19.10. 2010. [11] Βλ. σχετικά πρωτόκολλα αριθ. 21 και 22. [12] Βλ. αποφάσεις-πλαίσια και οδηγία που προαναφέρονται στην υποσημείωση 3. Πολλές από αυτές τις αποφάσεις-πλαίσια θα επαναξιολογηθούν υπό το φως της συνθήκης της Λισαβόνας κατά τα ερχόμενα έτη συμπεριλαμβανομένης της απόφασης- πλαισίου 2000/383, όπως τροποποιήθηκε από την απόφαση-πλαίσιο 2001/888, το 2012. [13] Βλ. ανακοίνωση με τίτλο «ενίσχυση των καθεστώτων επιβολής κυρώσεων στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών», COM(2010) 716 τελικό, της 8.12.2010. [14] Βλ. σύμβαση του 1995 σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ και τα σχετικά πρωτόκολλα, και κανονισμός (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2988/95 του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1995, σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, αναφορικά με τις διοικητικές κυρώσεις, ΕΕ L 312 της 23.12.1995, σ. 1. [15] Βλ. ανακοίνωση «Σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ευρωπαϊκής Ένωσης με μέσα του ποινικού δικαίου και με διοικητικές έρευνες– Μια ολοκληρωμένη πολιτική για τη διασφάλιση των χρημάτων των φορολογουμένων», COM (2011) 293, της 26.5. 2011. [16] Άρθρο 5 παράγραφος 4, της ΣΛΕΕ [17] Άρθρο 49 παράγραφος 3 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. [18] Άρθρο 83 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ. [19] Άρθρο 49 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων. [20] Βλ. ανακοίνωση «Ενίσχυση των καθεστώτων επιβολής κυρώσεων στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών», COM(2010) 716 τελικό της 8.12.2010, σ.14. [21] Βλ. ανακοίνωση «Σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ευρωπαϊκής Ένωσης με μέσα του ποινικού δικαίου και με διοικητικές έρευνες - Μια ολοκληρωμένη πολιτική για τη διασφάλιση των χρημάτων των φορολογουμένων», COM (2011) 293 της 26.5.2011, σ. 10. [22] Έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής SEC (2011) 391 της 28.3.2011, συνοδευτικό της Λευκής Βίβλου «Χάρτης πορείας για έναν Ενιαίο Ευρωπαϊκό Χώρο Μεταφορών – Για ένα ανταγωνιστικό και ενεργειακά αποδοτικό σύστημα μεταφορών», COM (2011) 144 της 28.3. 2011, παράγραφος 176. [23] Βλ. ανακοίνωση «Συνολική προσέγγιση όσον αφορά την προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα στην Ευρωπαϊκή ΄Ενωση», COM (2010) 609 της 4.11. 2010, σ. 9. [24] Βλ. ανακοίνωση «Για ένα χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης στην υπηρεσία των πολιτών της Ευρώπης Σχέδιο δράσης για την εφαρμογή του προγράμματος της Στοκχόλμης», COM (2010) 171 της 20.4.2010, σ. 22. [25] Βλ. οδηγία 2008/99/ΕΚ σχετικά με την προστασία του περιβάλλοντος μέσω του ποινικού δικαίου, ΕΕ L 328, της 6.12.2008, σ. 28 και οδηγία 2009/123/ΕΚ σχετικά με τη ρύπανση από τα πλοία και τη θέσπιση κυρώσεων για παραβάσεις, ΕΕ L 280 της 27.10.2009, σ. 52.