Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής σχετικά με την "Συμπληρωματική ασφάλιση ασθενείας"

(2000/C 204/11)

Στις 11 Απριλίου 2000, και σύμφωνα με το άρθρο 262, τελευταία παράγραφος της Συνθήκης, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής σχετικά με την "Συμπληρωματικά ασφάλιση ασθενείας".

Το τμήμα "Απασχόληση, κοινωνικές υποθέσεις , δικαιώματα του πολίτη", στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 5 Μαΐου 2000 με βάση εισηγητική έκθεση του κ. Bloch-Laine.

Κατά την 373η σύνοδο ολομέλειάς της 24ης και 25ης Μαΐου 2000 (συνεδρίαση της 24ης Μαΐου) η ΟΚΕ υιοθέτησε την ακόλουθη γνωμοδότηση με 113 ψήφους υπέρ, 2 κατά και 2 αποχές.

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1.1. Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή έλαβε αίτηση γνωμοδότησης για ένα έγγραφο εργασίας της Επιτροπής Απασχόλησης και Κοινωνικών Υποθέσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σχετικά με τη συμπληρωματική ασφάλιση ασθενείας (ΡΕ. 286.182 - DT/402.876). Η ΟΚΕ δέχτηκε με ιδιαίτερη ικανοποίηση την αίτηση γνωμοδότησης για δύο λόγους: ο ένας αφορά τη σημασία και τη σοβαρότητα του υπό εξέταση θέματος και ο άλλος αφορά το ρόλο που μπορεί και οφείλει να διαδραματίσει η ΟΚΕ στο μέλλον στο πλαίσιο της σταδιακής επεξεργασίας των συνταγματικών πράξεων ενός ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου.

1.2. Ως προοίμιο της παρούσης γνωμοδότησης, η ΟΚΕ παρατηρεί και επισημαίνει ότι το έγγραφο που της έχει υποβληθεί εντάσσεται σε μια συνέχεια σκέψεων και πράξεων με στόχο τον καλύτερο προσδιορισμό και την εδραίωση της κοινωνικής κατεύθυνσης της Ένωσης. Η πρωτοβουλία της Επιτροπής Απασχόλησης και Κοινωνικών Υποθέσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου δείχνει την αυξανόμενη προσοχή που δίνεται, από την αρχή της δεκαετίας του '90, στο θέμα της κοινωνικής προστασίας, βασικό στοιχείο της οποίας είναι η κάλυψη ασθενείας, σε ό,τι αφορά την καταπολέμηση του κοινωνικού αποκλεισμού. Οι κυριότερες εκδηλώσεις αναγνώρισης του θέματος αυτού ήταν, μετά τη σύσταση της 27ης Ιουλίου 1992 για τη σύγκλιση των στόχων και των πολιτικών κοινωνικής προστασίας(1), τρεις ανακοινώσεις της Επιτροπής του 1995, 1997 και 1999(2). Η ΟΚΕ εξέδωσε την 1η Μαρτίου 2000 γνωμοδότηση σχετικά με την "Ανακοίνωση της Επιτροπής: Συντονισμένη στρατηγική για τον εκσυγχρονισμό της κοινωνικής προστασίας"(3).

1.3. Το "έγγραφο εργασίας" για το οποίο ζητείται σήμερα η γνωμοδότησή της δίνει μια νέα ώθηση προς αυτή την κατεύθυνση.

I. Ανάλυση του εγγράφου εργασίας

Όσον αφορά την ανάλυση του εγγράφου αυτού μπορούμε να διακρίνουμε τρία σκέλη: μια υπενθύμιση ορισμένων θεμελιωδών κανόνων που υπαγορεύουν οι Συνθήκες της Ένωσης και που διέπουν την προσέγγιση και την αντιμετώπιση του θέματος (Α). Τη διαπίστωση μιας ανησυχητικής κατάστασης (Β). Τις προτάσεις (Γ).

A. Οι περιορισμοί του θεσμικού πλαισίου

1. Στο έγγραφο υπενθυμίζεται ότι η ευθύνη της οργάνωσης και της χρηματοδότησης των εθνικών συστημάτων κοινωνικής προστασίας ανήκει στα κράτη μέλη.

2. Υπογραμμίζεται ότι η κοινωνική προστασία ασκείται με βάση πρότυπα και προκύπτει από κοινωνικές και πολιτικές διευθετήσεις, κληρονομιά της ιστορίας κάθε κράτους μέλους.

3. Επισημαίνεται ότι τα κράτη μέλη πρέπει να διατηρήσουν τις ευθύνες τους όσον αφορά την κατ' ευθείαν εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας.

4. Επισημαίνεται ότι ο ελεύθερος ανταγωνισμός, που αποτελεί μια από τις θεμελιώδεις αρχές της ΕΕ, συνεχίζει βέβαια να διέπει τους κανόνες της ασφάλισης.

5. Αναφέρεται ότι, σύμφωνα με τα πλαίσια που έχουν προβλεφθεί στις Συνθήκες, η Ένωση, και σε αυτόν τον τομέα όπως και σε άλλους, ενεργεί μέσω της έκδοσης Ελάχιστων προδιαγραφών με στόχο τη δημιουργία "δικτύων ασφαλείας".

6. Διευκρινίζεται ότι οι αποκαλούμενες "μη απαραίτητες παροχές υπηρεσιών" δεν περιλαμβάνονται στο πεδίο των προτάσεων.

Η ΟΚΕ προβάλλει αυτά τα σημεία που περιλαμβάνονται σε διάφορα τμήματα του εγγράφου, για να επισημάνει την προσπάθεια των συντακτών του να μην υποτιμήσουν κανένα από τους περιορισμούς που πρέπει να ληφθούν υπόψη και τις δυσκολίες που πρέπει να ξεπεραστούν ώστε να αντιμετωπιστούν αποτελεσματικά οι προκλήσεις που θέτει το πρόβλημα αυτό.

B. Μια ανησυχητική διαπίστωση

Συνοψίζεται ως εξής: παρά την ύπαρξη διαφορετικών εθνικών καταστάσεων, παρατηρείται σε όλα τα κράτη μέλη της Ένωσης η εμφάνιση ή η επίταση παραγόντων διάκρισης όσον αφορά την έγκαιρη πρόσβαση στην περίθαλψη ποιότητας· η ανισότητα αυτή, που τίποτα δεν προμηνύει ότι θα αμβλυνθεί, είναι ιδιαίτερα ζημιογόνος και αρνητική και αποτελεί μορφή κοινωνικού αποκλεισμού που κάθε άλλο παρά κολακεύει την εικόνα και το μέλλον του ευρωπαϊκού οικοδομήματος.

1. Ανάλυση των αιτίων

Αν και το έγγραφο του Κοινοβουλίου έχει ως στόχο τη συμπληρωματική ασφάλιση ασθενείας, θα είναι δυσνόητη η έννοιά της και τα σχετικά προβλήματα εάν δεν γίνει αναφορά στο γενικότερο πλαίσιο. Μπορεί να συνοψιστεί ως εξής:

- ανεξαρτήτως των ιδιαιτεροτήτων τους, όλα τα ευρωπαϊκά συστήματα κοινωνικής ασφάλισης αντιμετωπίζουν δύσκολα προβλήματα, όπως:

- ένα παρελθόν εικοσιπέντε ετών με αργή ανάπτυξη που δημιούργησε ανεργία και λειτούργησε ως τροχοπέδη των ικανοτήτων συμμετοχής - φόρων ή εισφορών - των νοικοκυριών και των επιχειρήσεων·

- η δημογραφική γήρανση·

- η εμφάνιση νέων παθολογιών και, συνεπεία της προόδου της έρευνας και της θεραπευτικής αγωγής, αύξηση των δαπανών περίθαλψης.

Η σύγκλιση αυτών των τάσεων κατέστησε αναπόφευκτη - εκτός ελαχίστων εξαιρέσεων- την μεταβολή του ποσοστού συμμετοχής του δημοσίου στις συνολικές δαπάνες για την υγεία, οι οποίες αυξάνονται παντού σε σχέση με τα ποσοστά των εθνικών Α.Εγχ.Π. Ταυτόχρονα, σε πολλά μέρη της Ευρώπης, διαπιστώθηκε μείωση της πρόσβασης των ασθενέστερων οικονομικά ατόμων σε ιατροφαρμακευτική περίθαλψη ποιότητας σε λογικά χρονικά περιθώρια, και μάλιστα υποβάθμιση της ποιότητας της περίθαλψης για τα άτομα αυτά. Τούτο σημαίνει ότι τα συστήματα υποχρεωτικής ασφάλισης, που βασίζονται στην αλληλεγγύη, έφτασαν, σε διαφορετικό βαθμό, στα όριά τους.

Ενώ μειώνεται συνολικά το πεδίο κάλυψης που χρηματοδοτείται με βάση την υποχρεωτική εισφορά, αυξάνονται οι συμπληρωματικές ασφαλίσεις. Συστήματα κοινωνικής προστασίας που υπάγονται στον ιδιωτικό τομέα, κερδοσκοπικού ή μη χαρακτήρα, αναπτύχθηκαν με διάφορους τρόπους και ρυθμούς.

Πρέπει και οφείλουμε να θεωρήσουμε πολύ χρήσιμη την προσφυγή σε μια συμπληρωματική ασφάλιση και κάθε βελτίωση που συμβάλλει στην περαιτέρω εξάπλωσή της. Η προσέγγιση αυτή άπτεται του σεβασμού της αρχής της προσαρμογής στην πραγματικότητα. Ο σεβασμός αυτής της αρχής όμως συνεπάγεται, στο μέτρο του δυνατού, τη διάλυση των αμφιβολιών. Για το σκοπό αυτό, σε αυτή τη φάση της γνωμοδότησής της, η ΟΚΕ επιθυμεί να επισημάνει τα ακόλουθα σημεία:

α) Για ευνόητους λόγους, που είναι πολύ εύκολο και άσκοπο να στιγματίσουμε, ο πολιτικός λόγος συχνά τείνει να καλύψει κάπως την πραγματικότητα των περιορισμών, να διατηρήσει, έναντι της κοινής γνώμης, την ψευδαίσθηση ότι τα κράτη μέλη μπορούν και θα μπορούν να ανταποκριθούν στις προσδοκίες, όποια κι αν είναι τα ποσά των υποχρεωτικών εισφορών. Ας ελπίσουμε ότι θα σημειωθεί πρόοδος στη γλώσσα της αλήθειας έναντι της κοινής γνώμης.

β) Είτε το θέλουμε είτε όχι, τα συστήματα συμπληρωματικής ασφάλισης διέπονται, με διαφορετικό τρόπο, από διαφορετική λογική λειτουργίας απ' ό,τι τα υποχρεωτικά συστήματα κάλυψης, και τούτο για δύο λόγους:

- Επειδή οι δαπάνες τους εξαρτώνται από τη φύση του κινδύνου, η κάλυψή τους εξαρτάται από τις οικονομικές δυνατότητες των πελατών τους ή των μελών τους. Το ύψος των δαπανών αυτών μπορεί να είναι απαγορευτικό. Έχουμε έτσι διαδικασία επιλογής, όποιες και αν είναι οι ρυθμίσεις.

- Τα συστήματα αυτά, όποια κι αν είναι τα κίνητρά τους, οι στρατηγικές τους, το θεωρητικό τους υπόβαθρο, βρίσκονται σε ανταγωνιστική σχέση. Η προσχώρηση στα σύμφωνά τους ή στα συμβόλαιά τους είναι Εθελοντική. Δεν τίθεται θέμα μετατροπής τους, εκτός εάν θέλουμε να αρνηθούμε τη φύση τους, να καταστρέψουμε τα βαθύτερα ελατήριά τους, να τους φορτώσουμε την ουσία της αποστολής αλληλεγγύης των κρατών. Εν προκειμένω το έγγραφο του Κοινοβουλίου είναι σαφές και αντικειμενικό. Τούτο όμως δεν σημαίνει ότι πρέπει να κάτσουμε με σταυρωμένα χέρια, ούτε να αρκεστούμε στην παρατήρηση, λόγω του ανταγωνισμού, της ανάπτυξης μιας λογικής που δημιουργεί αποκλεισμό λόγω οικονομικών ή/και παθολογικών αιτίων.

Είτε το διατυπώνουν σαφώς είτε όχι, τα κράτη μέλη της ΕΕ γνωρίζουν τις επιλογές που πρέπει να κάνουν:

- είτε να αυξήσουν την υποχρεωτική συμμετοχή (φόροι ή/και εισφορές)

- είτε να δεχτούν τη μείωση της ποιότητας και των προθεσμιών των παροχών

- είτε να βελτιστοποιήσουν τον αυξανόμενο ρόλο των συστημάτων συμπληρωματικής ασφάλισης.

- είναι να ενισχύσουν την αποτελεσματικότητα της λειτουργίας των υποχρεωτικών συστημάτων.

Το ερώτημα που τίθεται στο έγγραφο που έχει υποβληθεί στην ΟΚΕ είναι: τι προτείνεται για την προώθηση της τρίτης επιλογής;

2. Προσδιορισμός των εμποδίων

Εν προκειμένω πρέπει να επισημανθεί ότι αντιμετωπίζουμε μια πολύ δύσκολη κατάσταση λόγω των διαφορετικών συνθηκών, παραδόσεων και διαδικασιών των κρατών μελών της ΕΕ:

- αλλού πληρώνουν φόρους· αλλού πληρώνουν εισφορές· αλλού και τα δύο και σε διαφορετικό βαθμό·

- αλλού υπάρχει τάση για νομοθεσία· αλλού προτιμώνται οι διαπραγματεύσεις, οι συμβάσεις·

- αλλού διαφοροποιούνται οι διαδικασίες αλλού εναρμονίζονται, κ.λπ.

II. Ειδικές παρατηρήσεις

(Το τμήμα αυτό της γνωμοδότησης της ΟΚΕ ακολουθεί παράγραφο προς παράγραφο τα μέρη ΙΙ και ΙΙΙ του εγγράφου του Κοινοβουλίου)

Εισαγωγή - Μέρος ΙΙ

Η ΟΚΕ εγκρίνει και υποστηρίζει την επαναβεβαίωση της αποστολής της κοινωνικής προστασίας που εμπίπτει στην αρμοδιότητα της ΕΕ, τόσο ως αναγνώριση των ιδιαιτεροτήτων όσο και ως κοινό στόχο αλληλεγγύης.

§1-2. Η ΟΚΕ εκτιμά ότι τα αριθμητικά στοιχεία που αναφέρονται θα ήταν πιο πειστικά αν επρόκειτο για το ποσοστό των δαπανών που επιστρέφονται.

§1-3. Καλό θα ήταν - για λόγους τεκμηρίωσης - να παρουσιαστούν σφαιρικά στοιχεία και συγκρίσιμα σε ευρωπαϊκό επίπεδο· θα διαφώτιζαν αρκετά το θέμα ώστε να καθοριστεί ποιές παροχές και υπηρεσίες, εξ ολοκλήρου ή εν μέρει, επιβαρύνουν τα άτομα. Ορισμένα κράτη - για να ελέγχουν τις δαπάνες διατηρώντας τις ελάχιστες βάσεις - θέσπισαν νέα συστήματα· επιλεκτικότητα με βάση τις προτεραιότητες προσωπικών καταστάσεων. Ως προς το σημείο αυτό πρέπει να υπάρξει περαιτέρω ενημέρωση.

§1-5. Η ΟΚΕ εκτιμά ότι η αλληλεγγύη, ως αρχή, αφορά αρχικά τα συστήματα υποχρεωτικής ασφάλισης. Ο ενδεχόμενος καταμερισμός ανάμεσα στα συστήματα υποχρεωτικής ασφάλισης και στα συστήματα συμπληρωματικής ασφάλισης πρέπει να αποτελέσει αντικείμενο σαφούς διαλόγου. Το σημείο αυτό πρέπει να διευκρινιστεί.

§2. Θα πρέπει να είναι γνωστοί οι αριθμοί που αφορούν το τμήμα του πληθυσμού που καλύπτεται από συμπληρωματική ασφάλιση ασθενείας.

§2-3. Ο στόχος του δικαιώματος περίθαλψης είναι να διασφαλίζεται εγκαίρως η πρόσβαση σε ιατροφαρμακευτική περίθαλψη που κρίνεται αναγκαία με βάση ιατρικά κριτήρια που να θεωρούνται ως στόχοι. Πρόκειται για ανάγκες που αναγνωρίζονται ιατρικώς.

§3-5. Όσον αφορά τον οφθαλμίατρο και τον οδοντίατρο, θα πρέπει να γνωρίζουμε εάν η περίθαλψη καλύπτεται από τα υποχρεωτικά συστήματα και, εάν ναι, πώς και σε ποιό ποσοστό.

Μέρος ΙΙΙ του εγγράφου

§3. Αναφέρεται ότι "ο νόμος της αγοράς οδηγεί στη συστηματική επιλογή των κινδύνων". Η ΟΚΕ παρατηρεί ότι όλοι οι φορείς της αγοράς αυτής αναζητούν πελάτες. Ορισμένοι προτείνουν χαμηλότερα ασφάλιστρα. Επιλέγουν τους "καλούς κινδύνους": νέους ανθρώπους και με καλή υγεία. Άλλοι εφαρμόζουν την αλληλασφάλιση που τους επιτρέπει να μην διώχνουν τους φτωχότερους, τους άρρωστους, τους ηλικιωμένους. Με την αυστηρή αντίληψη του νόμου της αγοράς, η συστηματική επιλογή των κινδύνων οδηγεί στον παραγκωνισμό, στην θέση εκτός αγοράς των ασθενέστερων.

Στο έγγραφο προτείνεται η θέσπιση ελάχιστων κανόνων προκειμένου να αποφευχθεί η απουσία κοινωνικής κάλυψης. Πρόκειται για απουσία προσφυγής στην ελάχιστη περίθαλψη που καλύπτουν τα υποχρεωτικά συστήματα ασφάλισης, αλλά σε ποιό επίπεδο ποιότητας και σε ποιά χρονικά περιθώρια;

Όσον αφορά τους "υψηλούς κινδύνους", θα πρέπει να οργανωθεί η αλληλασφάλιση, με την δημιουργία, παραδείγματος χάριν, ταμείων εγγυήσεων, από τους ασφαλιστικούς φορείς, που θα επιβαρυνθούν με τις συμπληρωματικές ασφαλιστικές εισφορές.

§5. Η ΟΚΕ συμφωνεί πλήρως με την παρατήρηση αυτή.

III. Γνώμη για τα προτεινόμενα μέτρα

A. Χάρτης των θεμελιωδών δικαιωμάτων

Η ΟΚΕ συμφωνεί να συμπεριληφθούν στο Χάρτη αυστηρές αρχές για το θέμα αυτό, και να συνταχτεί ο χάρτης με βάση τον Κοινωνικό Χάρτη του Συμβουλίου της Ευρώπης και τον Χάρτη Κοινωνικών Δικαιωμάτων της Ευρώπης.

B. Μηχανισμοί παρακολούθησης

Η ΟΚΕ εκτιμά ότι η ΕΕ πρέπει να εφαρμόσει αποτελεσματικά μέσα παρακολούθησης αυτού του μείζονος θέματος σε ευρωπαϊκή κλίμακα:

- είτε με την προσφυγή σε κάποια ήδη υφιστάμενη υπηρεσία·

- είτε με την παροχή υλικοτεχνικής υποδομής και πόρων στην Επιτροπή Κοινωνικής Προστασίας της οποίας έχει εγκριθεί η σύσταση·

- είτε, ελλείψει αυτών των μέσων, με τη δημιουργία ενός παρατηρητηρίου.

Γ. Δέσμη ελάχιστων κανόνων

1. Η ΟΚΕ συμφωνεί ως προς την ενιαία αντίληψη της κοινωφελούς υπηρεσίας με στόχο την πρόσβαση στην αναγκαία ποιοτική περίθαλψη μέσα σε λογικά χρονικά περιθώρια.

2. Θεωρεί δε, ότι ενδείκνυται η παροχή καθοδήγησης μάλλον παρά η θέσπιση νόμων στον τομέα αυτό του οποίου έχει τονιστεί η πολυπλοκότητα. Στόχος πρέπει να είναι, σε συνεννόηση με τους ασφαλιστές του ιδιωτικού τομέα, η συγγραφή συμβατικών υποχρεώσεων σε κάθε κράτος μέλος που να αποτελέσουν κώδικα ορθής συμπεριφοράς, ώστε να αποτραπούν οι παραγκωνισμοί στους οποίους μπορεί να οδηγήσει η ανεξέλεγκτη χρήση της επιλογής των κινδύνων.

Η ΟΚΕ τάσσεται υπέρ μιας σύστασης προς αυτή την κατεύθυνση σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 152 της Συνθήκης.

3. Η ΟΚΕ συμφωνεί με την ιδέα της ισόβιας ασφάλισης.

4. Η ΟΚΕ συμφωνεί να καταβληθεί κάθε δυνατή προσπάθεια για την κινητοποίηση των φορέων συμπληρωματικής ασφάλισης σε ό,τι αφορά την πρόληψη.

5. Η ΟΚΕ δεν συμφωνεί με τη χρησιμοποίηση πληροφοριών της γενετικής για σκοπούς άσκησης διακρίσεων ως προς την ασφάλιση.

6. Η ΟΚΕ συμφωνεί με τον ορισμό Μεσολαβήτη σε κάθε κράτος μέλος για την εκτίμηση και τη διευθέτηση των διαφορών μεταξύ ασφαλιστών και ασφαλιζόμενων με βάση τον κώδικα ορθής συμπεριφοράς που προτείνεται ανωτέρω στην §2.

Βρυξέλλες, 24 Μαΐου 2000.

Η Πρόεδρος

της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) ΕΕ L 245 της 26.8.1992, σ. 49-52.

(2) COM(95) 466 τελικό, CΟM(97) 102 τελικό και COM(1999) 347 τελικό.

(3) EE C 117 της 26.4.2000, σ. 33.