ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ - Ο πετρελαϊκός εφοδιασμός της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Πίνακας περιεχομένων

I. Τρέχουσα κατάσταση

1. Η τιμή του αργού πετρελαίου

2. Περιθώρια διύλισης και διανομής

3. Φορολογία των πετρελαϊκών προϊόντων

II. Μεσοπρόθεσμες και μακροπρόθεσμες προοπτικές

1. Βασικά στοιχεία

2. Βασικοί παράγοντες που πρέπει να ληφθούν υπόψη

α) το περιβάλλον

β) η ασφάλεια του εφοδιασμού

i. Γεωπολιτικό πλαίσιο

ii. Τα στρατηγικά αποθέματα

- ο ρόλος του Διεθνούς Οργανισμού Ενέργειας

- ο μηχανισμός της Ευρωπαϊκής Ένωσης

- τα «Στρατηγικά Αποθέματα Πετρελαίου» των Ηνωμένων Πολιτειών

III. Προγραμματιζόμενες δράσεις

1. Οι σχέσεις με τις χώρες παραγωγής

2. Η πολιτική ανταγωνισμού σε στάδια μεταγενέστερα της παραγωγής πετρελαίου (διύλιση - διανομή)

3. Αξιοποίηση των μηχανισμών φορολόγησης των πετρελαϊκών προϊόντων

4. Επανεξισορρόπηση των τρόπων μεταφοράς

5. Μείωση της εξάρτησης της ευρωπαϊκής οικονομίας από το πετρέλαιο

IV. Στοιχεία μίας στρατηγικής

Παραρτήματα

I. ΤΡΕΧΟΥΣΑ ΚΑΤΑΣΤΑΣΗ

Τις τελευταίες εβδομάδες οι τιμές του πετρελαίου ανήλθαν σε ιστορικά επίπεδα από την εποχή του πολέμου του Κόλπου. Η αύξηση αυτή των τιμών του πετρελαίου παρατηρείται από τις αρχές του 1999 και έδωσε την αφορμή για διάλογο, ο οποίος περιλαμβάνει τις τρεις συνιστώσες των τιμών κατανάλωσης με τις οποίες επιβαρύνεται ο Ευρωπαίος καταναλωτής: 1) την τιμή του αργού πετρελαίου, 2) τα περιθώρια διύλισης και διανομής και 3) τη φορολογία των πετρελαϊκών προϊόντων.

Η σημαντική αυτή αύξηση των τιμών οφείλεται σαφώς στο επίπεδο της αγοράς του αργού πετρελαίου. Σίγουρα, αυτό είναι ουσιαστικά αποτέλεσμα της περιοριστικής πολιτικής παραγωγής του ΟΠΕΚ, δηλαδή των αποφάσεών του σχετικά με τις ποσοστώσεις παραγωγής, οι οποίες ελήφθησαν με βάση το εξαιρετικά χαμηλό επίπεδο των τιμών το 1998. Η έντονη αύξηση της ζήτησης διαδραμάτισε επίσης σημαντικό ρόλο, όπως επίσης, σε μικρότερο βαθμό, η αδυναμία του ευρώ σε σχέση με το δολάριο. Δεδομένου αυτού, θα πρέπει να μελετηθούν επίσης και οι άλλες συνιστώσες των τιμών προκειμένου να ανιχνευτούν ενδεχόμενα περιθώρια ελιγμών στα εν λόγω επίπεδα.

Στο πλαίσιο αυτό, θα πρέπει επίσης να δοθεί προσοχή στον αντίκτυπο που έχει αυτή η αύξηση και η νέα μεταβλητότητα των τιμών του πετρελαίου στην ανάπτυξη και στον πληθωρισμό στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Εάν οι τιμές του πετρελαίου παραμείνουν γύρω στα 30 δολάρια/βαρέλι για το υπόλοιπο του τρέχοντος έτους, το αρνητικό αποτέλεσμα της αύξησης των τιμών στην ανάπτυξη θα είναι 0,3% για το 2000 και 0,5% για το 2001. Ομοίως, η αύξηση της τιμής του πετρελαίου θα προσθέσει 1% στον πληθωρισμό. Ένα μέρος του αντικτύπου αυτού έχει ήδη ενσωματωθεί στις προβλέψεις της άνοιξης. Οι τελικές επιπτώσεις θα εξαρτηθούν από το συνδυασμένο αποτέλεσμα των τιμών του πετρελαίου και των άλλων συνιστωσών της ανάπτυξης και του πληθωρισμού. Οι επιπτώσεις της αύξησης των τιμών είναι ωστόσο σημαντικότερες για τις αναπτυσσόμενες χώρες, των οποίων η οικονομία εξαρτάται σε μεγαλύτερο βαθμό από το πετρέλαιο.

Μολονότι αυτή η αύξηση των τιμών είναι ανησυχητική, θα πρέπει ωστόσο η κατάσταση να εξεταστεί συσχετιστικά. Μελετώντας μία μακρά περίοδο, παρατηρούμε ότι, στην πραγματικότητα, οι τιμές, συμπεριλαμβανομένων των φόρων, έχουν ανέλθει κατά τη διάρκεια των τελευταίων είκοσι ετών και σε υψηλότερα επίπεδα. Έτσι, το 1981 για παράδειγμα, οι τιμές του ντίζελ και της βενζίνης ανέρχονταν αντίστοιχα, σε σταθερές τιμές 2000, σε 1.092 και 1.510 ευρώ/1.000 λίτρα έναντι 908 και 1.132 σήμερα. Η τιμή του ντίζελ, εκτός φόρων, ανερχόταν σε 675 ευρώ/1.000 λίτρα έναντι 372 το 2000. Στη Γαλλία, για παράδειγμα, σε σταθερές τιμές, η τιμή που καταβάλλεται από τους αυτοκινητιστές στα πρατήρια ήταν κατά μέσο όρο 6,6 φράγκα το 2000, ενώ το 1990 ανερχόταν σε 5,9 φράγκα και το 1985σε 7,3 φράγκα. Εξάλλου, παρατηρείται ότι η κατανάλωση ανά διανυθέν χιλιόμετρο παρουσιάζει διαρθρωτική μείωση εδώ και χρόνια.

Το βασικό πρόβλημα το οποίο αντιμετωπίζει η Ένωση από το 1997 είναι η έντονη μεταβλητότητα των τιμών. Η μείωση των τιμών μέχρι και τα 10 δολάρια ανά βαρέλι, η αύξηση της ζήτησης και η αναδραστηριοποίηση του καρτέλ του ΟΠΕΚ προκάλεσε την ξαφνική αντιστροφή της τάσης των τιμών. Παράλληλα, η υπερβολική αύξηση των τιμών κατά τη διάρκεια του 2000 ενδέχεται να ασκήσει ιδιαίτερα έντονες πιέσεις σε ορισμένους τομείς της οικονομίας και να προκαλέσει την επιδείνωση του οικονομικού κλίματος.

Η μείωση της οικονομικής ανάπτυξης λόγω της αύξησης των τιμών του πετρελαίου έχει επίσης αντίκτυπο στην απασχόληση. Ωστόσο, τόσο το 2000 όσο και το 2001, η Επιτροπή αναμένει καθαρή αύξηση της απασχόλησης και μείωση της ανεργίας δεδομένων των ιδιαίτερα ευνοϊκών οικονομικών προβλέψεων, παρά τον συνυπολογισμό της αύξησης των τιμών του πετρελαίου.

Η Ευρωπαϊκή Ένωση υπήρξε ευάλωτη απέναντι στην αύξηση της τιμής του πετρελαίου που σημειώθηκε κατά τη διάρκεια των τελευταίων μηνών, γεγονός που μας υπενθυμίζει την ανάγκη μίας πολιτικής μείωσης της έντασης ενέργειας των οικονομιών μας. Η ύπαρξη ενός σταθερού και προβλέψιμου επιπέδου τιμών καυσίμων μπορεί να αποφέρει τόσο οικονομικά όσο και περιβαλλοντικά οφέλη.

1. Η τιμή του αργού πετρελαίου

Με εξαίρεση ορισμένα μικρά διαστήματα ανάπαυλας κατά τη διάρκεια του Απριλίου και γύρω στα τέλη Ιουλίου, η τιμή του αργού πετρελαίου φαίνεται ότι εμμένει στο επίπεδο των 30 δολαρίων (ανά βαρέλι ποιότητας Brent - πετρέλαιο της Βόρειας Θάλασσας): σε αυτό το επίπεδο είχε φτάσει τον Φεβρουάριο του 2000, μετά από συνεχή αύξηση από τον Σεπτέμβριο του 1998 οπότε και είχε αγγίξει το κατώτερο επίπεδο των 10 δολαρίων ανά βαρέλι.

Η ελαφρά κάμψη της τιμής του πετρελαίου μετά την απόφαση των ΗΠΑ να κινητοποιήσουν ένα πολύ μικρό μέρος των αποθεμάτων τους (2 ημέρες κατανάλωσης) θα πρέπει να ερμηνευθεί με σύνεση. Οι ψυχολογικοί και κερδοσκοπικοί παράγοντες που εξηγούν τη διακύμανση των τιμών είναι εξίσου σημαντικοί όσο και η φυσική πραγματικότητα της ισορροπίας μεταξύ της προσφοράς και της ζήτησης.

Η βασικότερη αιτία του τριπλασιασμού των τιμών κατά τη διάρκεια του 1999 και μέσα στο πρώτο εξάμηνο του 2000 θα πρέπει να αναζητηθεί στον περιορισμό της παραγωγής που αποφασίστηκε και τέθηκε σε εφαρμογή από μία ομάδα παραγωγών χωρών (ΟΠΕΚ και συγκυριακοί σύμμαχοι). Η συμπεριφορά του ΟΠΕΚ, ως καρτέλ, διέψευσε στην περίπτωση αυτή μία άποψη ευρέως διαδεδομένη από τα μέσα της δεκαετίας του 80, δηλαδή ότι αποτελούσε καρτέλ μόνο κατ' όνομα και ότι είχαμε περάσει σε μία φάση σταθερών και χαμηλών τιμών, οι οποίες αντανακλούν μία αγορά που γίνεται ανταγωνιστική.

Η σημαντική πτώση των τιμών που παρατηρήθηκε το 1998 μέχρι τα 10 δολάρια, με προοπτική την πτώση στα 5 δολάρια, σε αντίθεση με την άποψη αυτή, συνένωσε τις χώρες μέλη του ΟΠΕΚ - μολονότι τα συμφέροντά τους εξακολουθούν να διαφοροποιούνται διαρθρωτικά μακροπρόθεσμα - και ορισμένων άλλων παραγωγών χωρών.

Το οικονομικό περιβάλλον ήταν εξάλλου ιδιαίτερα ευνοϊκό. Με ένα επίπεδο τιμών 10 δολάρια ανά βαρέλι στα τέλη του 1998, οι εταιρείες πετρελαίου έβλεπαν τα οφέλη τους να μειώνονται εντυπωσιακά. Ο αριθμός των σχεδίων έρευνας και παραγωγής σε ορισμένες περιοχές εκτός του ΟΠΕΚ με υψηλό κόστος παραγωγής, όπως για παράδειγμα οι Ηνωμένες Πολιτείες, η Βόρεια Θάλασσα και η λεκάνη της Κασπίας Θάλασσας προοιώνιζε σημαντική πτώση.

Η οικονομική κρίση στη Ρωσία, υποδαυλιζόμενη από τη σημαντική μείωση των εσόδων της από τις εξαγωγές αργού πετρελαίου, και το αυξανόμενο δημόσιο έλλειμμα της Σαουδικής Αραβίας και ορισμένων άλλων μεγάλων παραγωγών χωρών αποτέλεσαν επιπλέον ανησυχητικούς παράγοντες αστάθειας.

Ο περιορισμός των ποσοστώσεων παραγωγής που επέβαλε ο ΟΠΕΚ σε ένα πλαίσιο έντονων συζητήσεων οδήγησε τα αποθέματα πετρελαίου στις αρχές του 2000 σε ένα επίπεδο ιδιαίτερα χαμηλό και αποτέλεσε τη «φυσική» συνιστώσα της ανόδου των τιμών.

Σε γεωπολιτικό επίπεδο, θα πρέπει να παρατηρήσουμε, χωρίς να είναι δυνατόν να οριστεί η ακριβής επίδραση στη συμπεριφορά των χωρών μελών του ΟΠΕΚ, τις πρόσφατες δυσκολίες που εμφανίστηκαν στην ειρηνευτική διαδικασία στη Μέση Ανατολή, το εμπάργκο απέναντι στο Ιράκ και την αβεβαιότητα των εξελίξεων όσον αφορά το Ιράν και τη Λιβύη.

Τέλος, δεν θα πρέπει να αγνοήσουμε σε οικονομικό επίπεδο τον αντίκτυπο των κερδοσκοπικών κινήσεων ως αποτέλεσμα του πολλαπλασιασμού των συναλλαγών «χαρτιών» στις προθεσμιακές αγορές (Διεθνές Χρηματιστήριο Πετρελαίου του Λονδίνου και Χρηματιστήριο Εμπορευμάτων της Νέας Υόρκης στις Ηνωμένες Πολιτείες).

Ένα μέρος των παραγόντων αυτών εξακολουθούν - και θα εξακολουθήσουν όπως φαίνεται κατά τη διάρκεια του επόμενου ή των δύο επόμενων ετών - να δίνουν τη δυνατότητα στον ΟΠΕΚ να διατηρεί έναν ορισμένο έλεγχο της αγοράς και να ασκεί σε αυτήν πιέσεις μέσω μίας πολιτικής παραγωγής με την οποία τα αποθέματα στις καταναλώτριες χώρες διατηρούνται σε χαμηλό επίπεδο. Η ανάπτυξη της παραγωγής χωρών εκτός ΟΠΕΚ - ιδίως στη λεκάνη της Κασπίας Θάλασσας - η οποία αντιδρά με καθυστέρηση στην εξέλιξη των τιμών, θα μπορούσε ωστόσο, όπως είχε γίνει και κατά τη διάρκεια της πετρελαϊκής κρίσης στη δεκαετία του '70, να δυσκολέψει μελλοντικά την κατάσταση για τον ΟΠΕΚ.

Ένα σημαντικό στοιχείο που θα πρέπει να ληφθεί υπόψη είναι η απόφαση του ΟΠΕΚ να εισάγει την ιδέα μίας ζώνης τιμών γύρω από την «τιμή-στόχο» των 25 δολαρίων ανά βαρέλι, με κατώτερο επίπεδο τα 22 δολάρια και ανώτερο τα 28 δολάρια (βάσει τους σύνθετου βαρελιού ΟΠΕΚ). Εάν η τιμή του ΟΠΕΚ υποχωρήσει επί δέκα συνεχείς ημέρες στο επίπεδο των 22 δολαρίων ή εκτοξευθεί επί περισσότερες από είκοσι συνεχείς ημέρες στο ανώτερο επίπεδο των 28 δολαρίων, οι χώρες μέλη συμφώνησαν να προχωρήσουν σε διαβουλεύσεις με σκοπό την προσαρμογή των ποσοτήτων παραγωγής: οι διαβουλεύσεις αυτές θα έχουν ως αποτέλεσμα την παρέμβαση στην αγορά με μείωση ή αύξηση της παραγωγής κατά 500.000 βαρέλια ημερησίως (1 εκατομμύριο βαρέλια ημερησίως = 50 εκατομμύρια τόνοι ετησίως). Ένα σημαντικό στοιχείο στο πλαίσιο της συμφωνίας αυτής είναι η υποστήριξη της Σαουδικής Αραβίας, η οποία λίγο καιρό πριν εξέφραζε ακόμη την προτίμησή της για μία ζώνη τιμών μεταξύ 20 και 25 δολαρίων ανά βαρέλι για την ποιότητα "Brent", ή περίπου 4 δολάρια πιο κάτω από την «ζώνη τιμών ΟΠΕΚ».

Στην πραγματικότητα, η «ιδανική τιμή» από την πλευρά των παραγωγών χωρών θα πρέπει να επιτυγχάνει τον συμβιβασμό μεταξύ της επιθυμίας τους να μεγιστοποιήσουν τα έσοδά τους βραχυπρόθεσμα και του συνυπολογισμού των αρνητικών επιπτώσεων που θα προκαλέσουν πιο μακροπρόθεσμα οι ιδιαίτερα υψηλές τιμές στα έσοδά τους (ανάπτυξη της παραγωγής από χώρες εκτός ΟΠΕΚ και των εναλλακτικών πηγών ενέργειας, μείωση της ζήτησης). Δεδομένων των αντικειμενικών διαφορών της κατάστασης που επικρατεί μεταξύ των παραγωγών χωρών (πρβλ. κατωτέρω σημείο II.2.B), αυτή η «ιδανική τιμή» είναι αναγκαστικά διαφορετική για τις διάφορες κατηγορίες παραγωγών χωρών: η απόφαση σχετικά με την ψαλίδα αποτελεί επομένως ένα είδος χωλαίνοντα συμβιβασμού (καθώς η «ιδανική τιμή» είναι ουσιαστικά πιο κοντά στο ανώτερο επίπεδο για ορισμένες χώρες και πιο κοντά στο κατώτερο επίπεδο για κάποιες άλλες).

Ο μηχανισμός αυτός δεν έχει αυτόματο χαρακτήρα. Η αποτελεσματικότητά του όσον αφορά τη σταθεροποίηση των τιμών είναι πολύ σχετική. Θα πρέπει επίσης να σημειωθεί ότι η «δοσολογία» των ποσοστώσεων παραγωγής για την επίτευξη μίας τιμής-στόχου αποτελεί ένα ιδιαίτερα επικίνδυνο, εάν όχι αδύνατο, εγχείρημα. Ο ΟΠΕΚ φοβόταν πάντοτε να αποφασίσει μία σημαντική αύξηση των ποσοστώσεων, η οποία θα οδηγούσε σε πτώση των τιμών, όπως είχε ήδη γίνει στα τέλη του 1997 (εξάλλου, η ανυπομονησία αυτή επαναλήφθηκε στα τέλη Ιουλίου από τον Υπουργό Πετρελαίου της Βενεζουέλας). Μπορούμε λοιπόν να πούμε εν κατακλείδι ότι αν και η συμφωνία σχετικά με τον μηχανισμό επιτρέπει να αποφευχθεί η διαρκής άνοδος της τιμής πέραν των 35 δολαρίων, δεν εγγυάται ωστόσο τη σταθεροποίηση στην «τιμή-στόχο» των 25 δολαρίων, ακόμα και μελλοντικά.

Όλα φαίνεται να δείχνουν ότι κατευθυνόμαστε προς μία κατάσταση όπου η τιμή του πετρελαίου δεν θα ξαναπέσει πλέον στο μέλλον στα επίπεδα που παρατηρήθηκαν πριν από δεκαοκτώ μήνες και ότι θα παραμείνει σε μεγάλο βαθμό σταθερή εντός των επόμενων μηνών, μέσα σε ένα ιδιαίτερα ευαίσθητο γεωπολιτικό πλαίσιο - επιπλοκές στην ειρηνευτική διαδικασία στην Μέση Ανατολή, εύθραυστος χαρακτήρας των οικονομιών ορισμένων μικρών παραγωγών χωρών, δυσκολίες στη διαδικασία μεταρρυθμίσεων στη Ρωσία.

Η οικονομία μας και οι πολιτικές μας θα πρέπει να προσαρμοστούν σε αυτό το νέο δεδομένο.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι ο στόχος της θα πρέπει να είναι η σταθερότητα των τιμών του πετρελαίου σε ένα επίπεδο ούτε ιδιαίτερα υψηλό ούτε ιδιαίτερα χαμηλό. Το επίπεδο αυτό θα πρέπει να είναι βιώσιμο μακροπρόθεσμα και να ανταποκρίνεται στις ανάγκες τόσο των παραγωγών όσο και των καταναλωτριών χωρών.

2. Περιθώρια διύλισης και διανομής

Το κλασικό ζήτημα που απασχολεί τον αυτοκινητιστή όταν διαπιστώνει απογείωση των τιμών στα πρατήρια είναι: η αύξηση αυτή αντιστοιχεί στην αύξηση της τιμής του αργού πετρελαίου; Όπως φαίνεται σε ένα γράφημα που επισυνάπτεται σε παράρτημα και στο οποίο συγκρίνονται οι εξελίξεις των μέσων τιμών της βενζίνης στην Ευρωπαϊκή Ένωση με την τιμή του πετρελαίου «Brent», η απάντηση ήταν καταφατική μέχρι τον Μάρτιο του 2000. Διαπιστώνουμε πρακτικά, κατά τη διάρκεια του 1999, ένα στενό συσχετισμό μεταξύ των δύο εξελίξεων, με ελαφρά καθυστέρηση στην αύξηση των τιμών της βενζίνης σε σχέση με τις τιμές του αργού πετρελαίου. Από τον Μάρτιο του 2000, παρατηρείται ωστόσο μία αποσύνδεση της τιμής της βενζίνης, η οποία εξελίχθηκε λιγότερο ευνοϊκά σε σχέση με την τιμή του αργού πετρελαίου κατά τη διάρκεια της άνοιξης του 2000. Πρόσφατα, τα περιθώρια διύλισης έφτασαν σε επίπεδα που δεν είχαν παρατηρηθεί μετά τον πόλεμο του Κόλπου. Θα πρέπει ωστόσο να σημειωθεί ότι οι πολιτικές κάθετης ολοκλήρωσης που εφαρμόζουν οι εθνικές εταιρείες πολλών παραγωγών χωρών, ιδίως στη Μέση Ανατολή, και το άνοιγμα της αγοράς της Ευρωπαϊκής Ένωσης είχαν σαν αποτέλεσμα τη διευκόλυνση της εδραίωσης των επιχειρήσεων αυτών στους επιχειρηματικούς κλάδους της αποθήκευσης και της διανομής πετρελαϊκών προϊόντων. Εκμεταλλευόμενες τις ανάντη προτιμησιακές τιμές μεταφοράς, τα περιθώρια που καταγράφονται από τις εταιρείες αυτές μπορούν να είναι σαφώς πολύ πιο σημαντικά από τα αντίστοιχα περιθώρια ανταγωνιστικών εταιρειών που προμηθεύονται από την ίδια αγορά.

Όμως το σημαντικότερο γεγονός που θα πρέπει να σημειωθεί είναι ότι η σύγκριση μεταξύ των κρατών μελών των τιμών κατανάλωσης των πετρελαϊκών προϊόντων εκτός ειδικών και άλλων φόρων αποκαλύπτει σημαντικές διαφορές. Έτσι, για παράδειγμα, η τιμή εκτός ειδικών φόρων και τελών της βενζίνης «Euro super 95» ήταν στα τέλη Μαΐου του 2000 στις Κάτω Χώρες 452 ευρώ/1.000 λίτρα, ενώ στο Ηνωμένο Βασίλειο ήταν 344 ευρώ (346 ευρώ στη Γαλλία), δηλ. σημειώνεται μία διαφορά 31%. Οι διαφορές αυτές, αν και είναι ανησυχητικές, υφίσταντο ήδη πριν από την τρέχουσα αναζωπύρωση των τιμών και δεν συνδέεται επομένως αιτιακά με αυτήν.

Στο πλαίσιο ερευνών που πραγματοποιήθηκαν πρόσφατα για την εφαρμογή του κοινοτικού κανονισμού σχετικά με τον έλεγχο των συγκεντρώσεων, οι υπηρεσίες της Επιτροπής ανέλυσαν την ανταγωνιστική κατάσταση στον τομέα της διανομής καυσίμων σε μία σειρά κρατών μελών. Υπογραμμίστηκε ότι, μολονότι ορισμένα στοιχεία κόστους ενδέχεται να ποικίλουν μεταξύ των κρατών μελών, μόνο οι ολιγοπωλιακές συμπεριφορές και η έλλειψη ανταγωνισμού στη διανομή μπορούν να εξηγήσουν τέτοιες διαφορές τιμών. Για παράδειγμα, οι Γάλλοι και οι Βρετανοί αυτοκινητιστές επωφελούνται από τον ανταγωνισμό που αναπτύσσεται από τη μη εξειδικευμένη διανομή (σε εκτεταμένες περιοχές).

Βάσει μίας τέτοιας διάγνωσης, το ερώτημα που τίθεται φυσικά είναι η ύπαρξη ή μη παραβάσεων του δικαίου του ανταγωνισμού, ειδικότερα η ύπαρξη πιθανών καρτέλ (συμμαχιών ως προς τις τιμές). Για το θέμα αυτό πραγματοποιήθηκαν έρευνες σε μία σειρά κρατών μελών από τις εθνικές αρχές. Στην Ιταλία και στη Σουηδία οι αρχές ανταγωνισμού επέβαλαν κυρώσεις σε εταιρείες πετρελαίου.

3. Φορολογία των πετρελαϊκών προϊόντων

Η τελική τιμή των πετρελαϊκών προϊόντων (τιμή καταναλωτή) περιλαμβάνει ένα σημαντικό μέρος φόρων. Οι φόροι αυτοί είναι διπλής φύσεως: οι ειδικοί φόροι κατανάλωσης που αποτελούν συγκεκριμένους (πάγιους) φόρους και ο ΦΠΑ που είναι ένας φόρος κατ' αξίαν (αναλογικός προς την τιμή πώλησης του προϊόντος).

Το μέρος της φορολογίας στην τιμή των πετρελαϊκών προϊόντων ποικίλει σε μεγάλο βαθμό από χώρα σε χώρα. Έτσι, για τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης βενζίνης για τις οδικές μεταφορές, τα ποσά ποικίλουν μεταξύ 245 ευρώ ανά 1.000 λίτρα για την Πορτογαλία έως 777 ευρώ ανά 1.000 λίτρα για το Ηνωμένο Βασίλειο σε σχέση με μία μέση τιμή 245 ευρώ. Υπολογίζεται έτσι ότι η συνολική φορολογική επιβάρυνση για τα καύσιμα αντιπροσωπεύει το 50% έως 60% της τελικής τιμής για τις χώρες που επιβάλλουν μικρότερη φορολογία (Ισπανία, Ελλάδα, Λουξεμβούργο, Πορτογαλία) και φτάνει ως και το 75 % στο Ηνωμένο Βασίλειο

Η έντονη αύξηση των τιμών των πετρελαϊκών προϊόντων επέφερε εξάλλου αύξηση και των φορολογικών επιβαρύνσεων. Αυτό το φαινόμενο «χιονοστιβάδας» συνδέεται απλά με το γεγονός ότι ο ΦΠΑ εκφράζεται ως ποσοστό της τιμής πώλησης του προϊόντος. Ο καταναλωτής βλέπει επομένως άμεσα την αντανάκλαση των αυξήσεων των τιμών των πετρελαϊκών προϊόντων μέσω του ΦΠΑ. Οι ειδικοί φόροι κατανάλωσης αντιθέτως αποσβένονται σε περίπτωση διακύμανσης των τιμών, δεδομένου ότι εκφράζονται ως συνάρτηση των ποσοτήτων.

II. ΜΕΣΟΠΡΟΘΕΣΜΕΣ ΚΑΙ ΜΑΚΡΟΠΡΟΘΕΣΜΕΣ ΠΡΟΟΠΤΙΚΕΣ

1. Βασικά στοιχεία

Σε συνδυασμό με τη δημογραφική αύξηση (8 δισεκατομμύρια κάτοικοι το 2020 και 10 δισεκατομμύρια το 2050) και ένα ετήσιο ρυθμό ανάπτυξης της παγκόσμιας οικονομίας σε ποσοστό γύρω στο 3,5 % μέσα στις δύο επόμενες δεκαετίες, ή παγκόσμια ζήτηση ενέργειας θα ανέλθει από 9,3 δισεκατομμύρια τόνους ισοδύναμου πετρελαίου (tep) το 2000 σε 15 δισεκατομμύρια tep το 2020.

Η παγκόσμια κατανάλωση πετρελαίου το 2020 θα ανέρχεται περίπου σε 115 εκατομμύρια βαρέλια ημερησίως, έναντι περίπου 77 εκατομμυρίων βαρελιών ημερησίως το 2000, είτε αύξηση 50 %.

Ο ΟΠΕΚ θα καλύψει το 50% της ζήτησης αυτής με παραγωγή της τάξεως των 55 εκατομμυρίων βαρελιών ημερησίως, έναντι 32 εκατομμυρίων βαρελιών ημερησίως το 2000. Η διαθεσιμότητα αυτή παραγωγής του ΟΠΕΚ δικαιολογείται από το επίπεδο κόστους της παραγωγής, το οποίο θα εξακολουθήσει να είναι ιδιαίτερα πλεονεκτικό ακόμα και με το σενάριο των χαμηλών τιμών. Θα πρέπει να σημειωθεί ότι το μέσο κόστος της παραγωγής του ΟΠΕΚ ανέρχεται σήμερα σε 2 δολάρια το βαρέλι. Τα σημαντικά περιθώρια κέρδους αποτελούν κίνητρο στο οποίο είναι δύσκολο να αντισταθεί κανείς.

Όσον αφορά την παραγωγή χωρών εκτός του ΟΠΕΚ, όπου το μέσο κόστος ανέρχεται σήμερα σε 5 δολάρια το βαρέλι, ενώ όμως το οριακό κόστος υπερβαίνει τα 10 δολάρια το βαρέλι, ο όγκος παραγωγής θα συνδέεται στενά με την εξέλιξη των τιμών, καθώς τα αποθέματα παραμένουν άφθονα. Ορισμένες περιοχές παραγωγής πετρελαίου στη Ρωσία ή στη λεκάνη της Κασπίας Θάλασσας αποδεικνύονται από την άποψη αυτή ιδιαίτερα σημαντικές για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Εκτιμάται ότι μία τιμή του πετρελαίου της τάξεως των 20 δολαρίων θα επιτρέψει την εγγύηση επενδύσεων παραγωγής σε περιοχές χωρών εκτός ΟΠΕΚ, οι οποίες είναι απαραίτητες για την αύξηση της ζήτησης μέσα στα επόμενα είκοσι έτη.

Η Ευρωπαϊκή Ένωση εξαρτάται, και θα εξακολουθήσει να εξαρτάται, σε μεγάλο βαθμό από τις εισαγωγές. Η τάση αυτή θα εξακολουθήσει να αυξάνεται καθώς η ενεργειακή εξάρτηση θα αυξηθεί από 50% το 2000 σε 70% περίπου το 2020. Η κατανάλωση ενέργειας, η οποία υπερβαίνει σήμερα τους 1.400 εκατομμύρια τόνους ισοδύναμου πετρελαίου (tep) κατανέμεται σε 16% για τα στερεά καύσιμα, 42% για το πετρέλαιο, 21% για το φυσικό αέριο, 15% για την πυρηνική ενέργεια και 6% για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας.

Εάν η τρέχουσα τάση συνεχιστεί και απουσία δυναμικής πολιτικής για τη βελτίωση της ενεργειακής απόδοσης, την προώθηση εναλλακτικών πηγών ενέργειας και την εφαρμογή διαρθρωτικών αλλαγών στους τομείς υψηλής κατανάλωσης ενέργειας, η ακαθάριστη εσωτερική κατανάλωση πετρελαίου στην Ευρωπαϊκή Ένωση θα αυξηθεί με σημαντικό ρυθμό - καθώς σε σχέση με 12 εκατομμύρια βαρέλια ημερησίως (600 εκατομμύρια tep) το 2000 θα ανέλθουν σε 13,2 εκατομμύρια βαρέλια ημερησίως (660 εκατομμύρια tep) το 2020 - μολονότι θα αυξάνεται τέσσερις έως πέντε φορές λιγότερο σε σχέση με την παγκόσμια ζήτηση. Θα πρέπει να υπογραμμιστεί ότι το 93% της αύξησης αυτής θα οφείλεται στον τομέα των μεταφορών. Η Ευρωπαϊκή Ένωση (2,6 εκατομμύρια βαρέλια ημερησίως) και η Νορβηγία (3 εκατομμύρια βαρέλια ημερησίως) θα παράγουν το 2020 περίπου 6 εκατομμύρια βαρέλια ημερησίως έναντι 7 εκατομμυρίων βαρελιών ημερησίως το 2000. Ενόψει της διεύρυνσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η σχέση μεταξύ της παραγωγής και της κατανάλωσης θα επιδεινωθεί αισθητά καθώς καμία υποψήφια χώρα - με εξαίρεση τη Ρουμανία - δεν παράγει πετρέλαιο.

Όσον αφορά τη διάρθρωση της τελικής ενεργειακής κατανάλωσης πετρελαίου στην Ευρωπαϊκή Ένωση (1995: 402 εκατ. tep, 2020: 487 εκατ. tep), μόνο ο τομέας των μεταφορών γνώρισε σημαντική αύξηση στην κατανάλωση με άνοδο 270 εκατ. tep το 2000 σε 348 εκατ. tep το 2020. Ο τομέας αυτός αντιπροσωπεύει έτσι το 71% της τελικής ζήτησης πετρελαίου έναντι 7% για τη βιομηχανία, 8% για τον τριτογενή τομέα και 14% για την οικιακή κατανάλωση. Σε ενδιάμεσες καταναλώσεις πετρελαίου του τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας (1995: 75 εκατ. tep, 2020: 49 εκατ. tep), οι θερμοηλεκτρικοί σταθμοί το 2020 δεν θα καταναλώνουν παρά μόνο το 7% των προμηθειών μας. Οι μη ενεργειακές καταναλώσεις (1995: 80 εκατ. tep, 2020: 92 εκατ. tep), στις οποίες κυριαρχεί η πετροχημεία, αντιπροσωπεύουν το 14% της ακαθάριστης εσωτερικής κατανάλωσης.

Στον τομέα της οικιακής κατανάλωσης των νοικοκυριών υπάρχει ένα σημαντικό δυναμικό υποκατάστασης υπέρ του φυσικού αερίου. Η σημερινή αρχή της κλιμάκωσης σε κάποιο βαθμό των τιμών του φυσικού αερίου με βάση τις τιμές του πετρελαίου απουσία πραγματικού ανταγωνισμού εντός του τομέα του αερίου είναι δυνατόν να επηρεάσει τον καταναλωτή μέσω των τιμολογίων του ηλεκτρικού ρεύματος και του φυσικού αερίου. Η επίσπευση της υλοποίησης της εσωτερικής αγοράς φυσικού αερίου αποτελεί επομένως κεφαλαιώδη στόχο από την άποψη αυτή.

Εξάλλου, προκειμένου να αποφευχθεί η υπερβολική συγκέντρωση του ανάντη εφοδιασμού σε ορισμένες εξαγωγικές χώρες και για να ενισχυθεί επομένως στο μέλλον ο ανταγωνισμός, θα πρέπει να αναδειχθεί ο αυξανόμενος ρόλος που θα πρέπει να διαδραματίσει το υγροποιημένο φυσικό αέριο (GNL). Ωστόσο, η εξέλιξη αυτή θα εξαρτηθεί από τις οικονομίες κλίμακας που θα μπορέσουν να δημιουργηθούν στον τομέα αυτό και από την πορεία της εισαγωγής νέων τεχνολογιών, ιδίως στον τομέα των μεταφορών.

Στον τομέα των οδικών μεταφορών, υπάρχει σημαντικό δυναμικό υποκατάστασης. Βραχυπρόθεσμα και μεσοπρόθεσμα αναφέρουμε την εμφάνιση του ηλεκτρικού αυτοκινήτου μέσω του υβριδικού ηλεκτρικού αυτοκινήτου, τη χρήση, από τους στόλους οχημάτων, του GNV (φυσικό αέριο για οχήματα), το οποίο διαθέτει αδιαμφισβήτητη περιβαλλοντική αξία, ή για όλους τους τύπους οχημάτων, των βιοκαυσίμων. Ωστόσο, θα πρέπει να μεριμνήσουμε ώστε αυτός ο παγκόσμιος ενεργειακός κύκλος και η ισορροπία των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου να ληφθούν δεόντως υπόψη πριν από την υιοθέτηση της πλέον κατάλληλης τεχνολογίας και τις συνεπακόλουθες επιλογές όσον αφορά τα καύσιμα. Μολονότι τα βιοκαύσιμα επιτρέπουν την εξοικονόμηση πετρελαϊκών προϊόντων, το ενεργειακό τους ισοζύγιο εξακολουθεί επί του παρόντος να μην είναι ευνοϊκό. Το κόστος παραγωγής τους είναι σχετικά υψηλό με αποτέλεσμα η έρευνα να συνεχίζεται και να θεωρείται επιβεβλημένη η διενέργεια πειραμάτων προκειμένου στο μέλλον η μείωση του κόστους παραγωγής να εξισορροπηθεί με το αναπόφευκτα αυξανόμενο κόστος του πετρελαίου. Τέλος, η άμεση χρήση υδρογόνου ως καυσίμου υποκατάστασης ή εμμέσως μέσω των στοιχείων καυσίμου προσφέρει επίσης ενθαρρυντικές προοπτικές.

2. Βασικοί παράγοντες που θα πρέπει να ληφθούν υπόψη

α) Το περιβάλλον

Η Ευρωπαϊκή Ένωση δεσμεύτηκε με τον στόχο της μείωσης των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου στο πλαίσιο του Πρωτοκόλλου του Κυότο του 2008-2012 κατά 8% σε σχέση με τα επίπεδα του 1990. Το 2010, οι εκπομπές CO2 από την κατανάλωση πετρελαϊκών προϊόντων θα αντιπροσωπεύουν άνω του 50 % των συνολικών εκπομπών.

Ο τομέας των μεταφορών θα γνωρίσει ιδιαίτερα έντονη αύξηση των εκπομπών αυτών, οι οποίες θα αυξηθούν, το 2010, βάσει ενός μη ευνοϊκού σεναρίου, κατά 35% σε σχέση με τα επίπεδα το 1990. Για τους λόγους αυτούς, στο συγκεκριμένο τομέα θα πρέπει κατά προτεραιότητα να καταβληθούν οι μέγιστες δυνατές προσπάθειες.

Ο προβληματισμός στον τομέα αυτό δεν περιορίζεται εξάλλου μόνο στο ζήτημα των εκπομπών CO2 και στην αλλαγή του κλίματος, αλλά και στο ζήτημα της ρύπανσης της ατμόσφαιρας μέσω άλλων νοσηρών εκπομπών, ιδίως στο αστικό περιβάλλον.

Στο σύνολο των καυσαερίων, οι μεταφορές ευθύνονται για το 12% των εκπομπών SO2, το 69 % των εκπομπών οξειδίου του αζώτου, το 64% των εκπομπών μονοξειδίου του άνθρακα, το 49% των πτητικών οργανικών ενώσεων (VOC) και το 33% των σωματιδίων.

Μολονότι είναι ιδιαίτερα δύσκολο να ποσοτικοποιηθούν με ακρίβεια τα εξωτερικά αρνητικά στοιχεία που συνδέονται με τις μεταφορές, παρατηρείται ότι οι κυριότεροι τομείς στους οποίους απαιτείται παρέμβαση από τις δημόσιες αρχές είναι κυρίως η χρήση του αυτοκινήτου στις αστικές περιοχές και οι οδικές εμπορευματικές μεταφορές σε μεγάλη απόσταση.

Η σημαντική προσπάθεια που θα πρέπει να καταβληθεί από τον συγκεκριμένο τομέα στο πλαίσιο του Πρωτοκόλλου του Κυότο περιλαμβάνει τη λήψη ριζικών μέτρων όσον αφορά την επιλογή των τρόπων μεταφοράς. Οι πολιτικές αυτές περιλαμβάνουν φυσικά και τη μείωση της κατανάλωσης πετρελαϊκών προϊόντων.

Εξάλλου, οι αυξανόμενοι περιβαλλοντικοί περιορισμοί όσον αφορά τις προδιαγραφές των πετρελαϊκών προϊόντων και η τροποποίηση της διάρθρωσης της ζήτησης καυσίμων οδηγούν στην εφαρμογή σημαντικών προγραμμάτων επενδύσεων στη βιομηχανία διύλισης, τα οποία θα έχουν ως αποτέλεσμα την πολύ περιορισμένη μείωση των τιμών των προϊόντων σε επίπεδο καταναλωτή, ιδίως στον τομέα των μεταφορών.

Τέλος, οι ναυτικές καταστροφές που συνδέονται με τις θαλάσσιες μεταφορές πετρελαϊκών προϊόντων, εκ των οποίων η τελευταία ήταν αυτή του πετρελαιοφόρου 'Erika', παρακίνησαν την Ευρωπαϊκή Ένωση να προβλέψει πιο περιοριστικές ρυθμίσεις όσον αφορά τις προδιαγραφές των πλοίων.

β) Η ασφάλεια του εφοδιασμού

i. Γεωπολιτικό πλαίσιο

Η εξάρτηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης από τις εισαγωγές πετρελαίου, η οποία είναι ήδη ιδιαίτερα αυξημένη, καθώς το 2000 ανέρχεται στο 75 % του συνόλου του εφοδιασμού της σε πετρέλαιο, θα αυξηθεί ακόμα περισσότερο μέχρι το 2020 υπερβαίνοντας το 85%. Το 1999, το 43% του πετρελαϊκού μας εφοδιασμού προερχόταν από χώρες μέλη του ΟΠΕΚ, εκ των οποίων το 30 % από την περιοχή του Περσικού Κόλπου.

Πάνω από το 70% των παγκόσμιων αποθεμάτων πετρελαίου βρίσκονται στις χώρες μέλη του ΟΠΕΚ. Το 2020, το 40 % της παγκόσμιας παραγωγής θα προέρχεται από την περιοχή του Περσικού Κόλπου.

Οι πρόσφατες εξελίξεις στην αγορά πετρελαίου αποδεικνύουν ότι, αν και ο ΟΠΕΚ χαρακτηρίζεται ορισμένες φορές ως αδύναμο καρτέλ με περιορισμένη ομοιογένεια, προς το παρόν κυριαρχούν οι κεντρομόλες δυνάμεις, και αυτό μολονότι υπάρχει το αίσθημα ότι κατά τη λήψη αποφάσεων τουλάχιστον κατά τη διάρκεια των τελευταίων δύο ετών, η επιρροή της Σαουδικής Αραβίας, της Βενεζουέλας, του Ιράν και του Κουβέιτ έχει βαρύτητα στο διάλογο. Τα συμφέροντα και οι περιορισμοί των κυρίαρχων κρατών που συνιστούν τον ΟΡΕΡ είναι πολυάριθμα και σύνθετα και σε μεγάλο μέρος διαφοροποιούμενα, αν όχι αντικρουόμενα.

Μολονότι ορισμένες από τις χώρες μέλη του ΟΡΕΡ υποστηρίζουν τη μεγιστοποίηση των τιμών βραχυπρόθεσμα καθώς διαθέτουν περιορισμένα αποθέματα, σημαντική ικανότητα απορρόφησης πετρελαϊκών εσόδων και υψηλό βαθμό χρήσης δυναμικού παραγωγής ή σχετικά χαμηλό ΑΕΠ, όπως η Αλγερία, η Βενεζουέλα ή το Ιράν, άλλες, όπως η Σαουδική Αραβία ή άλλες χώρες παραγωγής του Περσικού Κόλπου , προτιμούν τον σχετικό περιορισμό των τιμών πιο μακροπρόθεσμα καθώς διαθέτουν υψηλά αποθέματα, μικρή ικανότητα απορρόφησης και συχνά πλεονασματικό δυναμικό παραγωγής: επιθυμούν να αποφύγουν την εμφάνιση πηγών ενέργειας υποκατάστασης και να διατηρήσουν τόσο τη θέση του πετρελαίου στο παγκόσμιο ενεργειακό τοπίο μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα όσο και το μερίδιό τους στην αγορά.

Σίγουρα δεν είναι τυχαίο όσον αφορά τα προαναφερθέντα το γεγονός ότι η Βενεζουέλα προωθεί τη μείωση των ποσοστώσεων παραγωγής από τις αρχές του 1999, όταν η τιμή του αργού πετρελαίου ανά βαρέλι κυμαινόταν γύρω στα 10 δολάρια, ενώ το Ιράν και η Αλγερία ήταν ιδιαίτερα επιφυλακτικές όσον αφορά τη μείωση των ποσοστώσεων παραγωγής που αποφασίστηκε από τον ΟΠΕΚ τον Μάρτιο του 2000, ενώ η Σαουδική Αραβία διέθεσε διακριτικά στην αγορά συμπληρωματικές ποσότητες προκειμένου να επιτύχει τη μείωση των τιμών.

Στις παρατηρούμενες εξελίξεις συντείνουν εξάλλου και γεωπολιτικά στοιχεία. Οι διαφοροποιήσεις στο πλαίσιο του ΟΠΕΚ, οι οποίες είχαν ήδη εμφανιστεί από τον Πόλεμο του Κόλπου, οι εσωτερικές εντάσεις στον ΟΠΕΚ όσον αφορά το εμπάργκο πετρελαίου απέναντι στο Ιράκ, η αβεβαιότητα όσον αφορά τις εξελίξεις στο Ιράν και στη Λιβύη, καθώς και η κοινή θέση των αραβικών χωρών στην σύγκρουση Ισραήλ-Παλαιστίνης αποτελούν παράγοντες που δεν διευκολύνουν τη καλή λειτουργία της αγοράς πετρελαίου.

Ο ρόλος που θα διαδραματίσει το Ιράκ στα επόμενα έτη αποτελεί εξάλλου άγνωστο μέγεθος. Κατά τη διάρκεια του 1999, η χώρα αυτή αύξησε την παραγωγή της σε επίπεδο 2,8 εκατομμυρίων βαρελιών ημερησίως προκειμένου να φτάσει ένα επίπεδο ελαφρώς ανώτερο των 5,2 δισεκατομμυρίων δολαρίων σε εξαγωγές πετρελαίου, το οποίο επιτρέπεται από τα ψηφίσματα του Συμβουλίου Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών στο πλαίσιο του προγράμματος «τροφή έναντι πετρελαίου». Εκτιμάται ότι σε περίπτωση άρσης των κυρώσεων και με τη βοήθεια ξένων επενδυτών, η παραγωγή θα μπορούσε σχετικά γρήγορα να αυξηθεί σε 3 έως 4 εκατομμύρια βαρέλια ημερησίως.

Μολονότι στο προσεχές μέλλον αναμφισβήτητα θα σημειωθεί φυσική έλλειψη, παράλληλα δεν μπορούμε να προδικάσουμε τη συμπεριφορά του OPEP ως καρτέλ ούτε τους πολιτικούς προβληματισμούς που ενδέχεται δευτερευόντως να επηρεάσουν τη στάση του. Αναδεικνύονται ωστόσο διάφοροι παράγοντες, οι οποίοι θα επηρεάσουν αποφασιστικά το επίπεδο των τιμών, δηλαδή: ο ρυθμός οικονομικής ανάπτυξης των εισαγωγικών χωρών, η πρόοδος που πραγματοποιείται όσον αφορά τον περιορισμό της ζήτησης, η προσθήκη νέων αποθεμάτων και η ενίσχυση των προτύπων προστασίας του περιβάλλοντος.

Μακροπρόθεσμα, λαμβανομένης υπόψη της συγκέντρωσης αποθεμάτων στις χώρες μέλη του OPEP, οι τεχνολογικές εξελίξεις είναι αυτές που θα αποτελέσουν τον σημαντικότερο κίνδυνο για τον OPEP, δηλαδή οι νέες τεχνολογίες παραγωγής στις δύσκολες ζώνες και με βάση το μη συμβατικό πετρέλαιο, καθώς και η ανάπτυξη νέων καυσίμων υποκατάστασης και των σχετικών τεχνολογικών, ιδίως στον τομέα των μεταφορών.

Ο ρόλος των χωρών της πρώην ΕΣΣΔ μπορεί επίσης να αποδειχθεί ιδιαίτερα σημαντικός για την Ευρωπαϊκή Ένωση καθώς το 1989 ήταν ακόμα η πρώτη παραγωγή πετρελαίου παγκοσμίως με παραγωγή που ξεπερνούσε τα 11 εκατομμύρια βαρέλια ημερησίως. Η παραγωγή στην περιοχή αυτή μπορεί μέσα στα επόμενα 20 έτη να διπλασιαστεί ανερχόμενη από 7,8 εκατομμύρια βαρέλια ημερησίως το 2000 σε 14 εκατομμύρια βαρέλια ημερησίως το 2020. Τα αποδεδειγμένα αποθέματα πετρελαίου της λεκάνης της Κασπίας Θάλασσας (25 δισεκατομμύρια βαρέλια) ανέρχονται στο ίδιο επίπεδο με τα αποθέματα της Βόρειας Θάλασσας ή των Ηνωμένων Πολιτειών. Τα πιθανά αποθέματα ενδέχεται να υπερβαίνουν τα 200 δισεκατομμύρια βαρέλια, ήτοι 25 % των αποδεδειγμένων αποθεμάτων της Μέσης Ανατολής.

Όσον αφορά ειδικότερα την ευρωπαϊκή αγορά, η έντονη διείσδυση του φυσικού αερίου, το οποίο μπορεί να αποτελέσει υποκατάστατο του πετρελαίου, θα πρέπει να παρακινήσει την Ευρωπαϊκή Ένωση να ενισχύσει τη συνεργασία της με τους δύο βασικότερους προμηθευτές της σε φυσικό αέριο - τη Ρωσία και την Αλγερία - μέσω της παροχής στήριξης τόσο για την εκμετάλλευση όσο και για τη διοχέτευση του καυσίμου αυτού, με ταυτόχρονη επιδίωξη, κατά προτεραιότητα, του στόχου της διαφοροποίησης των πηγών της όσον αφορά τον εφοδιασμό, ιδίως μέσω εισαγωγών GNL.

ii. Τα στρατηγικά αποθέματα

Μία εξέλιξη - για παράδειγμα πολιτικής ή/και στρατιωτικής φύσεως - σε μια περιοχή παραγωγής ή διαμετακόμισης πετρελαίου μπορεί να προκαλέσει οποιαδήποτε στιγμή διακοπή ενός σημαντικού μέρους του πετρελαϊκού εφοδιασμού παγκοσμίως. Τα αποθέματα ασφαλείας και τα μέτρα σε περιπτώσεις κρίσεις, όπως προβλέπονται στο πλαίσιο του Διεθνούς Οργανισμού Ενέργειας και στην κοινοτική νομοθεσία αποτελούν εν μέρει απάντηση σε αυτό τον τύπο απειλής: οι προσπάθειες στον συγκεκριμένο τομέα θα πρέπει να συνεχιστούν και ακόμη και να ενταθούν.

Ο ρόλος του Διεθνούς Οργανισμού Ενέργειας

Τα βασικά στοιχεία όσον αφορά τα στρατηγικά αποθέματα τέθηκαν το 1974 με την υπογραφή της «Συμφωνίας σχετικά με ένα Διεθνές Πρόγραμμα Ενέργειας», με την οποία ιδρύθηκε ο AIE. Σήμερα, το σύνολο των κρατών μελών της ΕΕ είναι μέλη του AIE.

Μία από τις βασικές δεσμεύσεις των κρατών μελών του AIE είναι η διατήρηση ενός επιπέδου αποθεμάτων αντίστοιχου με 90 ημέρες καθαρών εισαγωγών πετρελαίου ή/και πετρελαϊκών προϊόντων, τα οποία θα χρησιμοποιούνται σε περίπτωση κρίσης εφοδιασμού για την αντικατάσταση του συνόλου ή μέρους της ελλειμματικής προσφοράς.

Η συμφωνία του 1974 καθιέρωσε επίσης ένα μηχανισμό αλληλέγγυας και συντονισμένης αντίδρασης σε περιπτώσεις κρίσεων εφοδιασμού. Τα βασικά χαρακτηριστικά του μηχανισμού αυτού, ο οποίος στηρίζεται στην αρχή «equal misery », είναι:

- ένα κατώφλι αποδέσμευσης σε ένα επίπεδο παύσης του εφοδιασμού 7%,

- η ενιαία υποχρέωση μείωσης της κατανάλωσης για όλα τα κράτη μέλη (προκαθορισμένα ποσοστά μείωσης ανάλογα με το επίπεδο του προβλήματος),

- μία κεντρική και προκαθορισμένη διαδικασία αποδέσμευσης αποθεμάτων και κατανομής του διαθέσιμου πετρελαίου μεταξύ των κρατών μελών.

Η ουσία του μηχανισμού είναι ότι, από τη στιγμή που θα ενεργοποιηθεί, τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις κάθε κράτους υπολογίζονται αυτόματα και σε συνάρτηση με προκαθορισμένες διαδικασίες.

Το 1984, δημιουργήθηκε στο πλαίσιο του ΑΙΕ ένας άλλος μηχανισμός για καταστάσεις κρίσης, με το ακρώνυμο CERM (Coordinated Emergency Response Measures - Συντονισμένα Μέτρα Απόκρισης σε Καταστάσεις Έκτακτης Ανάγκης). Πρόκειται για ένα μηχανισμό πολύ πιο ευέλικτο σε σχέση με τον μηχανισμό του 1974 : ενεργοποιείται κάτω από το κατώφλι του 7% και δεν περιλαμβάνει μηχανισμό κατανομής του πετρελαίου μεταξύ των κρατών. Απλώς, κάθε κράτος μέλος συναινεί να καταβάλλει προσπάθειες στο βαθμό που απαιτείται για την αποκατάσταση της ισορροπίας στην αγορά. Η συγκεκριμένη φύση της προσπάθειας (μείωση της κατανάλωσης, αποδέσμευση αποθεμάτων, αύξηση της εγχώριας παραγωγής, συνδυασμός των στοιχείων αυτών) αποφασίζεται από κάθε κράτος μέλος.

Ο μηχανισμός της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Η κοινοτική νομοθεσία στον συγκεκριμένο τομέα περιλαμβάνει τα ακόλουθα κείμενα.

1) Την οδηγία 68/414/ΕΟΚ, η οποία τροποποιήθηκε από την οδηγία 98/93/ΕΚ.

Οι οδηγίες αυτές θεσπίζουν την υποχρέωση των κρατών μελών να διατηρούν ένα επίπεδο αποθεμάτων αντίστοιχο με 90 ημέρες κατανάλωσης για κάθε μία από τις τρεις βασικές κατηγορίες πετρελαϊκών προϊόντων που προορίζονται για χρήσεις ενέργειας (η διατήρηση αργού πετρελαίου σε υποκατάσταση προϊόντων επιτρέπεται βάσει τήρησης ορισμένων κανόνων).

Η οδηγία 68/414/ΕΟΚ προβλέπει την οργάνωση από την Επιτροπή διαβουλεύσεων με τα κράτη μέλη προτού αυτά προχωρήσουν σε αποδέσμευση των αποθεμάτων τους κάτω από το όριο των 90 ημερών.

Θα πρέπει εξάλλου να σημειωθεί ότι ορισμένα κράτη μέλη διαθέτουν σήμερα επίπεδο αποθεμάτων ανώτερο των 90 ημερών, τα οποία κατά συνέπεια μπορούν να αποδεσμευτούν πριν από τη διενέργεια διαβουλεύσεων σε κοινοτικό επίπεδο (πρβλ.: πίνακας σε παράρτημα).

2) Η οδηγία 73/238/ΕΟΚ.

Η οδηγία αυτή έχει δύο στόχους. Αφενός υποχρεώνει τα κράτη μέλη να είναι έτοιμα να ενεργήσουν, δηλαδή να διαθέτουν σχέδια παρέμβασης, κατάλληλα όργανα και αρχές που να επιτρέπουν ειδικότερα τη διάθεση των αποθεμάτων στην αγορά, τον περιορισμό της κατανάλωσης, την εξασφάλιση του εφοδιασμού των καταναλωτών κατά προτεραιότητα και τη ρύθμιση των τιμών. Από την άλλη πλευρά, σε καταστάσεις κρίσης, η Επιτροπή επιφορτίζεται με την οργάνωση διαβουλεύσεων μεταξύ των κρατών μελών με σκοπό τον συντονισμό.

Τα «Στρατηγικά Αποθέματα Πετρελαίου» των Ηνωμένων Πολιτειών

Η πρωτοβουλία αυτή ανάγεται στο 1975, δύο χρόνια μετά την πρώτη πετρελαϊκή χρήση. Ο 'Energy Policy and Conservation Act (EPCA) - Νόμος περί Ενεργειακής Πολιτικής και Διατήρησης' προέβλεπε τη δημιουργία στρατηγικών αποθεμάτων της τάξης του 1 δισεκατομμυρίου βαρελιών πετρελαίου, τα οποία χρησιμοποιούνται σε περίπτωση πολέμου ή σημαντικών προβλημάτων που οδηγούν σε παύση του εφοδιασμού. Ο χώρος στον οποίο λογικά φυλάσσονται τα αποθέματα αυτά βρίσκεται στον Κόλπο του Μεξικού (Λουιζιάνα και Τέξας), όπου υπάρχουν από 500 κοιλότητες άλατος.

Τα αποθέματα αυτά ανέρχονται σήμερα σε 571 εκατομμύρια βαρέλια, δηλαδή σε σημερινές τιμές συνιστούν μία επένδυση της τάξεως των 20 δισεκατομμυρίων δολαρίων. Υπενθυμίζουμε ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες αποφάσισαν πρόσφατα την αποδέσμευση 30 εκατομμυρίων βαρελιών από τα αποθέματα αυτά, δηλαδή ελαφρώς λιγότερο από δύο ημέρες κατανάλωσης, προκειμένου να αποφευχθεί ένα πολύ χαμηλό επίπεδο αποθεμάτων προϊόντων, το οποίο θα μπορούσε να οδηγήσει σε έλλειψη καυσίμων θέρμανσης κατά τη διάρκεια της προσεχούς χειμερινής περιόδου.

Στο σύνολό τους οι μηχανισμοί αυτοί αναπτύχθηκαν προκειμένου να αντιμετωπιστεί μία σοβαρή διαταραχή του εφοδιασμού και όχι για την αντιμετώπιση φαινομένων της αγοράς σε σχέση με το επίπεδο ή τη διακύμανση των τιμών. Ωστόσο, διαπιστώνεται ότι η παρέμβαση των Ηνωμένων Πολιτειών την προηγούμενη εβδομάδα επηρέασε σημαντικά τη ψυχολογία της αγοράς.

III. ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΙΖΟΜΕΝΕΣ ΔΡΑΣΕΙΣ

1. Οι σχέσεις με τις χώρες παραγωγής

Είναι μεν προς το συμφέρον τόσο των χωρών παραγωγής όσο και των χωρών κατανάλωσης να επιτευχθεί μια προβλέψιμη πορεία της εξέλιξης των τιμών, αλλά θα πρέπει επίσης να καθορίζονται αυτές οι τιμές στα πλαίσια μιας ανταγωνιστικής αγοράς και όχι βάσει μιας λογικής μεγιστοποίησης των μονοπωλιακών κερδών προς όφελος μιας ομάδας παραγωγών. Η εφαρμογή οιασδήποτε άλλης πολιτικής δεν θα απέβαινε εις όφελος ούτε των χωρών κατανάλωσης, που θα υποχρεώνονταν να προβούν πρόωρα σε αύξηση των εναλλακτικών επενδύσεων κεφαλαίων, αλλά ούτε και των χωρών παραγωγής, οι οποίες θα διέρχονταν από μια περίοδο στασιμότητας των τιμών, με διάρκεια στην προκειμένη περίπτωση, συνεπεία της μειωμένης ζήτησης της παραγωγής τους. Επιπλέον, στην αμέσως επόμενη περίοδο δεν θα συνέφερε στις χώρες παραγωγής να θέσουν σε κίνδυνο την παγκόσμια οικονομική άνοδο, που δυνητικώς θα ετίθετο υπό αίρεση λόγω της σημερινής πολιτικής τους στον τομέα της παραγωγής.

Σε πολιτικό επίπεδο, είναι σημαντικό να εξακολουθήσει η Ευρωπαϊκή Ένωση να διεξάγει διάλογο με τον ΟΠΕΚ και τις κυριότερες χώρες μέλη του. Ως μία από τις βασικότερες οικονομικές δυνάμεις και κατέχοντας τη δεύτερη θέση στην κατανάλωση πετρελαίου σε παγκόμια κλίμακα, η Ευρωπαϊκή Ένωση οφείλει να κάνει να ακουστεί η φωνή της ώστε να επιτύχει μεγαλύτερη διαφάνεια κατά τη διαμόρφωση των τιμών και επίσης, μακροπρόθεσμα, τη σταθεροποίησή τους.

Το μήνυμα που απευθύνουμε στις χώρες παραγωγής θα πρέπει να δίδει ιδιαίτερη έμφαση στη μεγάλη ευαισθησία που παρουσιάζει η παγκόσμια οικονομία σε αυξήσεις των τιμών οι οποίες συνεπάγονται της εφαρμογής μιας παραλογης μεθόδου διαχείρισης των φυσικών πόρων σε πλανητική κλίμακα και, επομένως, θα πρέπει να υπογραμμίζει την ανάγκη έναρξης ενός εποικοδομητικού διαλόγου ενόψει της επίτευξης μιας καλύτερης λειτουργίας της αγοράς και περισσότερης διαφάνειας.

Τέλος, η Ευρωπαϊκή Ένωση θα έπρεπε να μεριμνά ιδιαιτέρως και να παρέχει στήριξη, συγκεκριμένα μέσω του κοινοτικού προγράμματος τεχνικής βοήθειας INOGATE (Interstate Oil and Gas Transport to Europe), στις παράκτιες χώρες της Κασπίας Θάλασσας. Θα πρέπει να ληφθεί υπόψη το ενδιαφέρον της Ρωσικής Ομοσπονδίας για τις δυνατότητες που εμφανίζει η λεκάνη της Κασπίας Θάλασσας και για τις υποδομές των μεταφορών. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο η χώρα αυτή ζήτησε τη μεγαλύτερη συμμετοχή της στο προαναφερόμενο πρόγραμμα.

Προβλέπεται ότι η αποκατάσταση των δικτύων μεταφοράς πετρελαίου και αερίου της πρώην ΕΣΣΔ, καθώς και η βελτιστοποίησή τους με σκοπό την απεμπλοκή των πόρων της Ρωσίας και αυτών της λεκάνης της Κασπίας Θάλασσας, θα συμβάλουν μακροπρόθεσμα στη βελτίωση του πετρελαϊκού εφοδιασμού μιας διευρυμένης Ευρωπαϊκής Ένωσης.

2. Η πολιτική ανταγωνισμού σε στάδια μεταγενέστερα της παραγωγής πετρελαίου (διύλιση - διανομή)

Είναι απαραίτητη ανάγκη να ενθαρρυνθεί μια πιο ανοιχτή και ανταγωνιστικότερη διάρθρωση του τομέα της διανομής καυσίμων. Ένα κρίσιμο σημείο αυτής της προσπάθειας έγκειται στην ανάπτυξη μιας γνήσιας εσωτερικής αγοράς στον τομέα των διυλισθέντων προϊόντων (σε επίπεδο χονδρικής πώλησης), που θα παρέχει τη δυνατότητα στον κάθε διανομέα να εφοδιάζεται εύκολα και υπό όρους ανταγωνισμού, ακόμη και από μη εγχώρια διυλιστήρια.

Προς το σκοπό αυτό, θα ήταν χρήσιμο να πραγματοποιούνται τακτικά συγκριτικές μελέτες των τιμών των πετρελαϊκών προϊόντων που ισχύουν στα κράτη μέλη, κατά τρόπο ώστε να αναδεικνύονται οι διαφορές ανάμεσα στα διάφορα κράτη μέλη.

Η Επιτροπή θα εξακολουθήσει να διατηρεί επαφές με τις αρμόδιες για τον ανταγωνισμό εθνικές αρχές, με στόχο την ανταλλαγή εμπειριών σε αυτό τον τομέα. Κατά τη συνάντηση που διοργάνωσε στις 29 Σεπτεμβρίου δόθηκε η δυνατότητα να εξεταστεί κατά πόσο η πολιτική ανταγωνισμού θα μπορούσε να συμβάλει ώστε να καταστεί ανταγωνιστικότερος ο τομέας των καυσίμων. Κατά τη διάρκεια αυτής της συνάντησης φάνηκε ξεκάθαρα ότι οι αρμόδιες για τον ανταγωνισμό αρχές (τόσο σε εθνικό όσο και σε κοινοτικό επίπεδο) είναι έτοιμες να παρέμβουν αμέσως άπαξ και διαπιστωθεί ότι κάποιες επιχειρήσεις του κλάδου εκδηλώνουν την πρόθεση να εκμεταλλευθούν την κατάσταση, υιοθετώντας συμπεριφορές που αντίκεινται στον ανταγωνισμό. Η Επιτροπή θα συνεχίσει επίσης να εφαρμόζει αυστηρά τους κανόνες ελέγχου των συγκεντρώσεων επιχειρήσεων στο συγκεκριμένο τομέα, όπως συνέβη στις περιπτώσεις BP/Amoco και TotalFina/Elf. Επί του προκειμένου, η κάθε σύμπνοια ή κατάχρηση δεσπόζουσας θέσης θα πρέπει να επισύρει αυστηρές κυρώσεις.

3. Αξιοποίηση των μηχανισμών φορολόγησης των πετρελαϊκών προϊόντων

Δεδομένου του σημαντικού ποσοστού του φόρου που επιβαρύνει την τιμή καταναλωτή, μια πολύ διαδεδομένη ιδέα, με την οποία άλλωστε συμφωνεί ο ΟΠΕΚ, συνίσταται στο να αντισταθμιστεί η άνοδος των τιμών των πετρελαϊκών προϊόντων με τη μείωση της επιβαλλόμενης φορολογίας. Μια υποχώρηση σε αυτό το ζήτημα θα ισοδυναμούσε με μεταφορά των φορολογικών εσόδων στις χώρες μέλη του ΟΠΕΚ, εκτός του ότι θα τις ενθάρρυνε να διατηρήσουν τεχνητά τις τιμές σε υπερβολικά υψηλά επίπεδα, από τη στιγμή που οι επιπτώσεις της υπερτίμησης του αργού πετρελαίου στην άνοδο των τιμών καταναλωτή θα αντισταθμίζονταν από φορολογικές ελαφρύνσεις.

Η αξιοποίηση των φορολογικών μηχανισμών θα πρέπει να συμβιβάζεται με τους προσανατολισμούς οικονομικής πολιτικής να είναι συνεπής προς τις δεσμεύσεις που ανελήφθησαν στο πλαίσιο της βελτίωσης της δημοσιονομικής κατάστασης.

Οι αποφάσεις για κατά περίπτωση μειώσεις της φορολογίας δεν συμβιβάζονται εξ ολοκλήρου με την κοινοτική νομοθεσία, έστω και αν, στο πλαίσιο αυτής της νομοθεσίας, δεν έχει ακόμη επιτευχθεί κάθε άλλο συμβαίνει μια πραγματική προσέγγιση του ύψους του ειδικού φόρου κατανάλωσης και των συντελεστών ΦΠΑ.

Όσον αφορά τον ΦΠΑ, η Έκτη Οδηγία περί ΦΠΑ ορίζει ότι τα πετρελαϊκά προϊόντα υπόκεινται στον "κανονικό" συντελεστή ύψους τουλάχιστον 15%. Τα κράτη μέλη δεν δικαιούνται να θεσπίσουν ρυθμίσεις, στην εθνική φορολογική τους νομοθεσία, σχετικά με την υπαγωγή ορισμένων χρήσεων των πετρελαϊκών προϊόντων στο μειωμένο συντελεστή ΦΠΑ. Μπορούν μόνο να διατηρηθούν, στο πλαίσιο της εφαρμογής μεταβατικών μέτρων, οι μειωμένοι συντελεστές που εφαρμόζονταν το 1991.

Όσον αφορά τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης, η κοινοτική νομοθεσία δεν προβλέπει παρά μόνον την εφαρμογή ελάχιστων συντελεστών, πολύ χαμηλών σε σχέση με τον ισχύοντα μέσο όρο. Οι συγκεκριμένοι συντελεστές καθιερώθηκαν το 1992 και έκτοτε δεν υπέστησαν καμία αναπροσαρμογή. Εξάλλου, η ύπαρξη διαφόρων καθεστώτος εξαίρεσης προσφέρει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να προβαίνουν σε μείωση ή απαλλαγή από τον ειδικό φόρο κατανάλωσης επί των πετρελαϊκών προϊόντων. Μια σειρά μειώσεων ή απαλλαγών προβλέπονται ρητώς από την κοινοτική νομοθεσία. Θα αναφέρουμε ειδικότερα την πλήρη απαλλαγή από την επιβολή ειδικού φόρου κατανάλωσης η οποία ισχύει για τα καύσιμα που χρησιμοποιούνται για την εμπορική αεροπλοΐα (κηροζίνη) και για την εμπορική ναυτιλία σε κοινοτικά ύδατα.

Πέραν τούτου, η κοινοτική νομοθεσία παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να υποβάλλουν στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή ειδικές αιτήσεις εξαίρεσης με σκοπό να εφαρμόσουν μειώσεις ή απαλλαγές από τον ειδικό φόρο κατανάλωσης πέραν εκείνων που προβλέπονται ρητώς από την κοινοτική νομοθεσία. Πολλά κράτη μέλη ανακοίνωσαν πρόσφατα ότι προέβησαν σε μειώσεις του ειδικού φόρου κατανάλωσης επί του πετρελαίου κίνησης που χρησιμοποιείται στις οδικές μεταφορές. Ορισμένες από αυτές τις αποφάσεις ελήφθησαν στο πλαίσιο εξαιρέσεων που ισχύουν μέχρι τα τέλη του 2000, ενώ άλλες όχι. Την παρούσα στιγμή η Επιτροπή επανεξετάζει τις παραπάνω αιτήσεις ενόψει της κατάρτισης μιας πρότασης την οποία θα υποβάλει στο Συμβούλιο, που θα πρέπει να λάβει ομόφωνη απόφαση. Οι εξαιρέσεις αυτές, αν και θα μπορούσαν να αιτιολογηθούν από άμεσα συγκυριακά γεγονότα, δεν συμβαδίζουν ωστόσο με τους στόχους που έχει χαράξει η Ευρωπαϊκή Ένωση, τόσο όσον αφορά την περιβαλλοντική πολιτική όσο στον τομέα της ενεργειακής πολιτικής και της πολιτικής των μεταφορών.

Η λήψη αποσπασματικών μέτρων θα πρέπει επίσης να αξιολογείται στο πλαίσιο των κρατικών ενισχύσεων που χορηγούνται δυνάμει του άρθρου 87 της Συνθήκης ΕΚ, εφόσον αυτά ενδέχεται να οδηγήσουν σε στρεβλώσεις του ανταγωνισμού, θέτοντας έτσι εμπόδια στην πραγμάτωση της εσωτερικής αγοράς.

Καθίσταται λοιπόν αναπόφευκτη η προς τα πάνω φορολογική προσέγγιση μεταξύ των κρατών μελών. Αυτό ακριβώς προτείνει, άλλωστε, η Επιτροπή στο σχέδιο οδηγίας σχετικά με τη φορολόγηση των ενεργειακών προϊόντων, το οποίο έχει υποβληθεί στο Συμβούλιο ήδη από το 1997. Εκ παραλλήλου, αυτό θέτει εκ νέου επί τάπητος την ανάγκη να καταλήξει η ΔΚΔ στη μεταβίβαση ορισμένων πτυχών των θεμάτων που αφορούν την έμμεση φορολογία στη διαδικασία λήψης αποφάσεων με ειδική πλειοψηφία.

Θα ήταν ακόμη σκόπιμο να αποθαρρυνθεί ο πειρασμός να αντισταθμίζεται η άνοδος των τιμών με μειώσεις της φορολογίας. Απεναντίας, θα έπρεπε να γίνεται ακριβώς το αντίθετο, λαμβανομένης υπόψη της ανάγκης για μια γνήσια προς τα πάνω προσέγγιση των ειδικών φόρων κατανάλωσης που επιβάλλονται στα καύσιμα.

Ο μοναδικός διαπλεπόμενος μηχανισμός προσαρμογής έχει να κάνει με τον ΦΠΑ. Σε περίπτωση μεγάλων διακυμάνσεων των τιμών του πετρελαίου, ενδέχεται να ληφθούν αποφάσεις για σταθεροποίηση των εσόδων.

4. Επανεξισορρόπηση των τρόπων μεταφοράς

Ο τομέας των μεταφορών είναι αυτός που περισσότερο καταναλώνει πετρελαϊκά προϊόντα, εκ των οποίων άνω του 80% καταναλώνονται στις οδικές μεταφορές. Όμως με την αυξανόμενη ζήτηση μεταφορών, που εμφανίζεται ως αποτέλεσμα της οικονομικής ανόδου, η παραπάνω τάση προβλέπεται να ενταθεί. Πράγματι, εκτιμάται ότι από σήμερα μέχρι το έτος 2010 η διακίνηση εμπορευμάτων θα παρουσιάσει αύξηση κατά 38%, ενώ το αντίστοιχο ποσοστό για τη μεταφορά επιβατών θα φθάσει στο 19%. Η εξέλιξη αυτή θα οδηγήσει σε μια ολοένα και μεγαλύτερη ανισορροπία, που θα χαρακτηρίζεται από μια όλο και πιο άνιση κατανομή της διακίνησης, σε βάρος του σιδηροδρόμου. Έτσι, ενώ το 1970 το μερίδιο των οδικών μεταφορών αντιστοιχούσε σε λιγότερο από το ήμισυ της συνολικής διακίνησης, τη σήμερον ημέρα ανέρχεται στο 80%.

Ενόψει του φαινομένου της συμφόρησης των βασικών οδικών αξόνων και των πολεοδομικών συγκροτημάτων, αλλά λαμβάνοντας επίσης υπόψη και τις άλλες επιπτώσεις για το περιβάλλον, έχει ουσιαστική σημασία να τεθεί τέρμα σε αυτή την κλιμάκωση και να δρομολογηθεί μια επανεξισορρόπηση ανάμεσα στους διάφορους τρόπους μεταφοράς, η οποία προϋποθέτει τα εξής:

- Την αναζωογόνηση των σιδηροδρομικών μεταφορών, που θα επιτευχθεί μέσω του περαιτέρω εκσυγχρονισμού των δημοσίων υπηρεσιών, και συγκεκριμένα των σιδηροδρομικών υπηρεσιών, καθώς και μέσω των ανοιγμάτων προς τον ανταγωνισμό· θα ήταν επίσης σκόπιμο να δοθούν κίνητρα για την ανάπτυξη των θαλασσίων μεταφορών μικρών αποστάσεων.

- Την αναθεώρηση των όρων πρόσβασης στο επάγγελμα του οδικού μεταφορέα και την αυστηρότερη εφαρμογή των κανόνων ασφαλείας και των κανονισμών που διέπουν τα κοινωνικά θέματα. Το γεγονός ότι ο τομέας των οδικών μεταφορών της Ένωσης παρουσιάζει, κατ' εκτίμηση, μια πλεονάζουσα ικανότητα της τάξεως του 30% επιβάλλει μια αναδιάρθρωση του εν λόγω τομέα, η οποία προϋποθέτει τη λήψη κοινωνικών μέτρων και όχι φορολογικές ελαφρύνσεις.

- Επενδύσεις σε έργα υποδομής με σκοπό την εξάλειψη των σημείων κυκλοφοριακής συμφόρησης που υπάρχουν στο σιδηροδρομικό δίκτυο και την ανάπτυξη ενός ευρωπαϊκού σιδηροδρομικού δικτύου. Για να γίνει αυτό, επιβάλλεται η εξεύρεση πρωτότυπων λύσεων χρηματοδότησης, αντλώντας επί παραδείγματι επενδυτικά κεφάλαια τα οποία θα προέρχονται από την τιμολόγηση της χρήσης των ανταγωνιστικών οδικών αξόνων.

Τέλος, ο εξορθολογισμός της χρήσης των παραδοσιακών Ι.Χ. αυτοκινήτων στα αστικά κέντρα και η ενθάρρυνση της χρήσης καθαρών μέσων αστικής συγκοινωνίας εμφανίζονται επίσης ως στόχοι προτεραιότητας. Θα ήταν σκόπιμο, επιπλέον, να τεθεί επί τάπητος ένας προβληματισμός αναφορικά με τους όρους ανταγωνισμού μεταξύ συγκεκριμένων τρόπων μεταφοράς, ιδίως ανάμεσα στο αεροπλάνο και τα δρομολόγια που εξυπηρετούνται από τρένα μεγάλης ταχύτητας, λαμβάνοντας κυρίως υπόψη το γεγονός ότι η κηροζίνη απαλλάσσεται από την καταβολή φόρου. Η πρόταση οδηγίας περί φορολόγησης των ενεργειακών προϊόντων, που έχει υποβληθεί στο Συμβούλιο από το 1997, θα άνοιγε το δρόμο για τη φορολόγηση της κηροζίνης σε κοινοτικό επίπεδο.

5. Μείωση της εξάρτησης της ευρωπαϊκής οικονομίας από το πετρέλαιο

Η εξάρτηση της ευρωπαϊκής οικονομίας από το πετρέλαιο έχει ήδη μειωθεί κατά το ήμισυ σε σχέση με το 1973 (το γεγονός αυτό κατέστησε την ευρωπαϊκή οικονομία λιγότερο ευαίσθητη στην πρόσφατη αλματώδη άνοδο των τιμών, σε σύγκριση με αυτό που συνέβη κατά τις πετρελαϊκές κρίσεις του 1973 και του 1979-1980), παρ' όλο που στο παρελθόν η μείωση αυτή μάλλον πυροδοτήθηκε, κατά κύριο λόγο, από οικονομικούς παράγοντες και υπήρξε λιγότερο το αποτέλεσμα της εθελοντικής δράσης των δημοσίων αρχών.

Η εξελίξεις που συντελούνται στους κόλπους των ενεργειακών αγορών φανερώνουν, σε όλους ανεξαιρέτως τους τομείς, ότι ο ρόλος που διαδραματίζουν οι δημόσιες αρχές έναντι της προσφοράς μειώνεται διαρκώς, είτε σε ό,τι αφορά το άνοιγμα των ενεργειακών αγορών στον ανταγωνισμό, είτε αναφορικά με την παγκοσμιοποίηση των επιχειρήσεων, τις γεωπολιτικές επιρροές, ή ακόμη σε σχέση με το σημαντικό αντίκτυπο της διαπιστωθείσας κερδοσκοπίας επί της πετρελαϊκής αγοράς. Μόνο μια παρέμβαση με συγκεκριμένες δράσεις στον τομέα της ζήτησης θα μπορούσε να αποτελέσει το υπόβαθρο για την προώθηση μιας γνήσιας ενεργειακής πολιτικής.

Η νεοεμφανισθείσα συγκυρία που συνεπάγεται των υψηλών τιμών του πετρελαίου, η οποία σε σημαντικό βαθμό ξεφεύγει, σε ό,τι αφορά την προσφορά, από τον έλεγχο των πολιτικών ιθυνόντων των χωρών κατανάλωσης, καθιστά πιο επιτακτική την ανάγκη να προωθηθεί παραπέρα η χάραξη μιας νέας στρατηγικής στο επίπεδο της ζήτησης, που θα αποβλέπει στη σταδιακή αντικατάσταση του πετρελαίου από άλλες πηγές ενέργειας, στην αυξανόμενη χρησιμοποίηση των ανανεώσιμων και εναλλακτικών μορφών ενέργειας, στον έλεγχο της ζήτησης, στη βελτίωση της ενεργειακής αποδοτικότητας και στην ενθάρρυνση της εξοικονόμησης ενέργειας, ιδίως στα κτιριακά συγκροτήματα. Οι εξοικονομήσεις αυτές θα πρέπει να συνεισφέρουν, ταυτόχρονα, στην προστασία του περιβάλλοντος (ιδίως λαμβάνοντας υπόψη το πρόβλημα των αερίων που συμβάλλουν στο φαινόμενο του θερμοκηπίου) και στην ελάττωση της τρωτότητας της ευρωπαϊκής οικονομίας έναντι του ενεργειακού εφοδιασμού από το εξωτερικό. Εάν η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν σταθεί ικανή να αντιστρέψει τις σημερινές τάσεις που παρατηρούνται αναφορικά με τη χρήση της ενέργειας και στον τομέα των μεταφορών, ιδίως στις πόλεις, τότε δεν θα είναι σε θέση να τηρήσει τις δεσμεύσεις που ανέλαβε στο Κυότο.

Μέχρι τα τέλη του τρέχοντος έτους, η Επιτροπή θα υποβάλει προτάσεις σχετικά με τη θέσπιση κανόνων περί εξοικονόμησης ενέργειας στα κτιριακά συγκροτήματα, οι οποίοι θα αντικαταστήσουν τα απλώς προτρεπτικά και σχετικά αναποτελεσματικά μέτρα που μέχρι σήμερα θεσπίστηκαν σε κοινοτικό επίπεδο. Σκοπεύει επίσης να προτείνει ένα πρόγραμμα, το οποίο θα περιλαμβάνει ποσοτικώς προσδιορισμένους στόχους σε ευρωπαϊκή κλίμακα, για τον καθορισμό του αριθμού "καθαρών" οχημάτων (ως ποσοστό του συνολικού στόλου αυτοκινήτων) και για τη χρησιμοποίηση εναλλακτικών καυσίμων που θα έλθουν να υποκαταστήσουν τη βενζίνη και το πετρέλαιο κίνησης (ως ποσοστό της συνολικής κατανάλωσης). Δεν θα ήταν παράλογο να προβλέψουμε ότι ένα ουσιαστικό ποσοστό της βενζίνης και του πετρελαίου κίνησης που καταναλώνονται σήμερα θα μπορούσαν να αντικατασταθούν μέχρι το έτος 2010.

Υπό αυτή την έννοια, στον νευραλγικό τομέα των μεταφορών, ο έλεγχος της ζήτησης καυσίμων προϋποθέτει επίσης μία επανεξισορρόπηση των τρόπων μεταφοράς, ιδίως όσον αφορά τη διακίνηση φορτίων, κυρίως προς όφελος του σιδηροδρόμου και των θαλασσίων μεταφορών μικρών αποστάσεων, καθώς και τον εξορθολογισμό της χρήσης των Ι.Χ. αυτοκινήτων στα αστικά κέντρα και την ενθάρρυνση της χρήσης "καθαρών" μέσων αστικής συγκοινωνίας.

Οι παραπάνω πολιτικές συνιστούν αναπόσπαστο τμήμα των στρατηγικών στόχων της Επιτροπής για την περίοδο 2000-2005 και θα συμπεριληφθούν σε μια νέα Λευκή Βίβλο για τις μεταφορές, η οποία θα εγκριθεί σύντομα.

Η ανάληψη νέων πρωτοβουλιών θα συμβάλει στη μείωση της εξάρτησης της Ευρώπης από τον εφοδιασμό της σε πετρέλαιο, μια εξάρτηση που συνιστά έναν αδύναμο κρίκο ο οποίος είχε αγνοηθεί στη διάρκεια των τελευταίων δεκαπέντε χρόνων.

IV ΣΤΟΙΧΕΙΑ ΜΙΑΣ ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΗΣ

Η σημερινή κατάσταση αναδεικνύει τους κινδύνους που συνεπάγονται της υπέρμετρης εξάρτησης από μια πηγή ενέργειας της οποίας σημαντικό μέρος της παραγωγής είναι συγκεντρωμένο σε έναν μικρό αριθμό χωρών. Πέραν τούτου, η μεταβλητότητα των τιμών έχει φανερώσει την έλλειψη διαφάνειας που χαρακτηρίζει τη συγκεκριμένη αγορά και τους μηχανισμούς διαμόρφωσης των εν λόγω τιμών. Η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν θα μπορούσε να αποδεχθεί την παρατεταμένη υπονόμευση της οικονομίας της ως αποτέλεσμα της ανόδου και της αστάθειας των τιμών μιας πρώτης ύλης, σε σχέση με την οποία η εξάρτησή της συνεχίζει να είναι πολύ σημαντική. Λαμβάνοντας υπόψη τα παραπάνω:

- Η Επιτροπή θα υποβάλει, επ' ευκαιρία του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Gφteborg, ένα πρόγραμμα εξοικονόμησης ενέργειας και διαφοροποίησης των ενεργειακών πηγών το οποίο θα περιλαμβάνει προτάσεις τόσο αναφορικά με τη βελτίωση της ενεργειακής αποδοτικότητας ιδίως στα κτιριακά συγκροτήματα όσο για την υποστήριξη της ανάπτυξης μιας νέας γενιάς οχημάτων. Οι προσπάθειες θα καταβληθούν, κατά προτεραιότητα, σε δύο άξονες δράσης, με τον καθορισμό ποσοτικώς προσδιορισμένων στόχων για το έτος 2010.

Από τη μια, όσον αφορά τα οχήματα, η περαιτέρω προώθηση της τεχνολογικής ανάπτυξης, εκτός του ότι θα επιφέρει βελτιώσεις στην αποδοτικότητα των παραδοσιακών αυτοκινήτων, θα προσφέρει επίσης τη δυνατότητα να σημειωθούν βήματα προς την ανάπτυξη πιο αποδοτικών ηλεκτροκίνητων και μικτογενών οχημάτων, καθώς και προς τη διάθεση στην αγορά οχημάτων που κινούνται με στήλες καυσίμου. Από την άλλη, σε ό,τι αφορά τα καύσιμα, είναι απαραίτητη ανάγκη να ενισχυθούν τα μέτρα υπέρ των καυσίμων υποκατάστασης κατά τρόπο ώστε να ενθαρρυνθεί η περαιτέρω χρησιμοποίηση του φυσικού αερίου ως καύσιμο για οχήματα και, σε μεταγενέστερη φάση, του υδρογόνου και των βιοκαυσίμων, τα οποία θα πρέπει να απαλλάσσονται από την καταβολή ειδικού φόρου κατανάλωσης, σύμφωνα με τις προτάσεις του σχεδίου οδηγίας περί ενεργειακών προϊόντων. Εκτός από τα πλεονεκτήματα που εμφανίζουν τα βιοκαύσιμα σε επίπεδο ασφάλειας εφοδιασμού, ανοίγουν επίσης νέες προοπτικές ανάπτυξης για τον γεωργικό κλάδο.

- Το μέλλον και η θέση που αναλογεί στις διαφορετικές πηγές ενέργειας (πετρέλαιο, άνθρακας, αέριο, πυρηνική ενέργεια, ανανεώσιμες μορφές) αποτελούν το περιεχόμενο μιας Λευκής Βίβλου για την ασφάλεια του εφοδιασμού, η οποία πρόκειται να εγκριθεί από την Επιτροπή μέχρι τα τέλη του έτους. Το συγκεκριμένο έγγραφο θα προτείνει μια συνολική στρατηγική με στόχο την ενδυνάμωση της ασφάλειας του εφοδιασμού από εγχώριες και εξωτερικές πηγές και για την εξεύρεση λύσεων στο πρόβλημα της αυξανόμενης ενεργειακής εξάρτησης της Ένωσης από τον έξω κόσμο, υπό τη διπλή προοπτική της αναμενόμενης διευρυμένης Ένωσης και της ανάγκης τήρησης των δεσμεύσεων του Κυότο σε ό,τι αφορά τη μείωση των εκπομπών αερίων που συμβάλλουν στο φαινόμενο του θερμοκηπίου.

- Ιδιαίτερη προσπάθεια θα πρέπει να καταβληθεί με στόχο την επανεξισορρόπηση των τρόπων μεταφοράς προς όφελος του σιδηροδρόμου και των θαλασσίων μεταφορών μικρών αποστάσεων, μέσω της ουσιαστικής βελτίωσης της οικονομικής τους αποδοτικότητας. Η αναπόφευκτη αναδιάρθρωση του τομέα των οδικών μεταφορών προϋποθέτει τη λήψη μέτρων κοινωνικού και όχι φορολογικού χαρακτήρα. Αυτό θα αποτελεί το περιεχόμενο της Λευκής Βίβλου για τις μεταφορές, την οποία η Επιτροπή πρόκειται να υποβάλει πριν από τα τέλη του έτους.

- Η Ευρωπαϊκή Ένωση οφείλει να προωθεί έναν διαρκή διάλογο με τις χώρες παραγωγής, και ειδικότερα με τον ΟΠΕΚ, ούτως ώστε να επιτύχει τη μέγιστη δυνατή διαφάνεια στη λειτουργία της αγοράς και να συμβάλει στον καθορισμό σταθερών τιμών. Υπό αυτή την έννοια, θα πρέπει να ληφθούν υπόψη οι προσδοκίες πολλών χωρών παραγωγής όσον αφορά την πολιτική εξέλιξη της κατάστασης στη Μέση Ανατολή.

- Αναφορικά με τη διαφάνεια της λειτουργίας της αγοράς, θα ήταν σκόπιμο να παροτρυνθούν οι χώρες παραγωγής, όπως και οι επιχειρηματίες που δραστηριοποιούνται στην αγορά και στη βιομηχανία, να βελτιώσουν τους δείκτες διαμόρφωσης των τιμών, που συγκεκριμένα πρέπει να στρέφονται γύρω από έναν γενικό δείκτη ο οποίος θα αντικατοπτρίζει το σύνολο της αγοράς.

- Έχει σημασία να αποθαρρυνθεί ο πειρασμός να αντισταθμίζεται η άνοδος των τιμών με μειώσεις της φορολογίας. Μια τέτοια ενέργεια θα ερχόταν σε αντίθεση με τους περιβαλλοντικούς μας στόχους, και συγκεκριμένα με αυτούς που χαράχθηκαν στο πλαίσιο του Πρωτοκόλλου του Κυότο, και θα ισοδυναμούσε με μεταφορά των φορολογικών εσόδων στις χώρες παραγωγής. Επιπλέον, η προσέγγιση αυτή μάλλον αντίκειται προς τους προσανατολισμούς οικονομικής πολιτικής και δεν είναι συνεπής προς τις δεσμεύσεις που ανελήφθησαν στο πλαίσιο της βελτίωσης της δημοσιονομικής κατάστασης. Θα ήταν λοιπόν επιθυμητό να δρομολογηθεί μια κοινή προσέγγιση, εξετάζοντας τη συγκεκριμένη έκφρασή της στο πλαίσιο των κεντρικών προσανατολισμών οικονομικής πολιτικής. Θα πρέπει να καταβληθούν εντατικές προσπάθειες ώστε να επιτευχθεί μια προσέγγιση του ύψους του ειδικού φόρου κατανάλωσης που επιβάλλεται στα καύσιμα στα διάφορα κράτη μέλη, συγκεκριμένα μέσω της αύξησης των ελάχιστων συντελεστών, όπως προβλέπεται στο σχέδιο οδηγίας περί φορολόγησης των πετρελαϊκών προϊόντων, το οποίο υπεβλήθη στο Συμβούλιο ήδη από το 1997.

- Η Επιτροπή θα αξιοποιήσει την ευκαιρία να συνδυάσει την προς τα πάνω προσέγγιση της φορολογίας που επιβάλλεται στα καύσιμα (διαρθρωτική συνιστώσα) με την καθιέρωση ενός κοινοτικού μηχανισμού σταθεροποίησης των εσόδων από ΦΠΑ σε περίπτωση μεγάλων διακυμάνσεων της τιμής του πετρελαίου (συγκυριακή συνιστώσα).

- Πρέπει να υπάρξει εντατικότερη συνεργασία, συγκεκριμένα στο πλαίσιο του προγράμματος INOGATE, με στόχο την αναγκαία αποκατάσταση των εγκαταστάσεων παραγωγής και μεταφοράς της Ρωσίας, καθώς και ενόψει των προοπτικών εκμετάλλευσης του πετρελαίου και του αερίου της λεκάνης της Κασπίας Θάλασσας.

- Η Επιτροπή θα προωθήσει δραστήρια, σε συνεργασία με τα κράτη μέλη, τον έλεγχο των κανόνων ανταγωνισμού στον τομέα της διανομής πετρελαϊκών προϊόντων. Θα εξετάσει κατά πόσο τα συγκυριακά μέτρα που ελήφθησαν με στόχο την ανακούφιση των επιπτώσεων για ορισμένους κλάδους δραστηριότητας της πρόσφατης αύξησης των τιμών συμβιβάζονται με τους κανόνες της κοινοτικής νομοθεσίας. Ιδιαίτερη μέριμνα θα πρέπει επίσης να υπάρξει ώστε να διασφαλισθεί η ομαλή λειτουργία των "προγενέστερων σταδίων" της πετρελαϊκής βιομηχανίας.

- Η αύξηση της τιμής του πετρελαίου επηρεάζει σε μεγάλο βαθμό τα στρώματα του πληθυσμού που ζουν στα όρια της φτώχειας, ενέχοντας τον κίνδυνο να τα οδηγήσει σε περαιτέρω οικονομικό και κοινωνικό αποκλεισμό. Η Επιτροπή σκοπεύει να ενθαρρύνει την ανταλλαγή εμπειριών αναφορικά με τις ενδεδειγμένες πρακτικές με στόχο την άμβλυνση των συνεπειών της αύξησης της τιμής του πετρελαίου για τα άτομα που εμφανίζουν τις περισσότερες ανάγκες, περιορίζοντας συγχρόνως τους κινδύνους κοινωνικού αποκλεισμού, στο πλαίσιο των αποφάσεων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Λισσαβόνας.

- Η Επιτροπή θα μελετήσει τους ενδεχόμενους τρόπους ενίσχυσης του μηχανισμού των στρατηγικών πετρελαϊκών αποθεμάτων, ίσως μέσω της "κοινοτικοποίησης" της χρησιμοποίησής τους. Με σκοπό την καταπολέμηση των κερδοσκοπικών κινήσεων, θα ήταν σκόπιμο να αναζητηθούν συγκεκριμένα μέσα παρέμβασης, παρόμοια με τους μηχανισμούς που λειτουργούν στο πλαίσιο των χρηματαγορών, ώστε να περιοριστεί το φαινόμενο της μεταβλητότητας των τιμών.

Παραρτήματα:

Διάγραμμα 1: Διεθνείς τιμές του αργού πετρελαίου

Διάγραμμα 2: Εξέλιξη των πετρελαϊκών αποθεμάτων

Διάγραμμα 3: Κόστος παραγωγής του παγκόσμιου πετρελαϊκού εφοδιασμού

Διάγραμμα 4: Κόστος παραγωγής του πετρελαίου (χώρες του ΟΠΕΚ)

Διάγραμμα 5: Κόστος παραγωγής του πατρελαίου (εκτός χωρών του ΟΠΕΚ)

Διάγραμμα 6: Σύγκριση των καθαρών τιμών της βενζίνης euro super 95

Διάγραμμα 7: Σύγκριση της εξέλιξης της μέσης τιμής της βενζίνης και της τιμής του αργού πετρελαίου

Διάγραμμα 8: Διάρθρωση της κατανάλωσης ενέργειας στην ΕΕ (1998)

Διάγραμμα 9: Τιμή του αργού πετρελαίου (OPEC basket price (1970-2000)

Διάγραμμα 10: Ύψος των πετρελαϊκών αποθεμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Πίνακας : Ειδικοί φόροι κατανάλωσης και συντελεστές ΦΠΑ που επιβάλλονται στα καύσιμα

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>