EL Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης C 177/24

Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «“Προσιτές” υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος (ΥΓΟΣ): Ορισμός, μέτρηση, προκλήσεις, πρωτοβουλίες σε ευρωπαϊκό επίπεδο» (γνωμοδότηση πρωτοβουλίας)

(2014/C 177/04)

Εισηγητής: ο κ. HENCKS

Στις 14 Φεβρουαρίου 2013 και σύμφωνα με το άρθρο 29 παράγραφος 2 του Εσωτερικού της Κανονισμού, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποφάσισε να καταρτίσει γνωμοδότηση πρωτοβουλίας με θέμα

«Προσιτές» υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος (ΥΓΟΣ): Ορισμός, μέτρηση, προκλήσεις, πρωτοβουλίες σε ευρωπαϊκό επίπεδο

(γνωμοδότηση πρωτοβουλίας).

Το ειδικευμένο τμήμα «Μεταφορές, ενέργεια, υποδομές και κοινωνία των πληροφοριών», στο οποίο ανατέθηκαν οι σχετικές προπαρασκευαστικές εργασίες, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 19 Νοεμβρίου 2013.

Κατά την 495η σύνοδο ολομέλειας, της 21ης και 22ας Ιανουαρίου 2014 (συνεδρίαση της 21ης Ιανουαρίου), η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε την ακόλουθη γνωμοδότηση με 135 ψήφους υπέρ, 19 κατά και 12 αποχές.

1. Συμπεράσματα και συστάσεις

1.1 Πολλοί πολίτες της Ευρωπαϊκής Ένωσης αντιμετωπίζουν — σε διαφορετικό βαθμό, ανάλογα με το κράτος μέλος — σοβαρές οικονομικές δυσκολίες πρόσβασης σε βασικές υπηρεσίες, μεταξύ άλλων στους τομείς της στέγασης, της παροχής ενέργειας, των ηλεκτρονικών επικοινωνιών, των μεταφορών, του ύδατος, της παροχής υγειονομικής περίθαλψης και των κοινωνικών υπηρεσιών.

1.2 Εντούτοις, το υψηλό επίπεδο οικονομικής προσιτότητας των υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος (ΥΓΟΣ) αποτελεί μία από τις κοινές αξίες, δηλαδή τις αξίες που προσυπογράφουν όλα τα κράτη μέλη της Ένωσης, του πρωτοκόλλου 26 για τις Υπηρεσίες Γενικού Συμφέροντος (προσαρτημένο στις συνθήκες), το οποίο η Ένωση και τα κράτη μέλη πρέπει να λάβουν υπόψη κατά την υλοποίηση όλων των συναφών πολιτικών τους.

1.3 Ωστόσο, σε ευρωπαϊκό επίπεδο δεν υπάρχει ενιαίος ορισμός ή προσέγγιση της οικονομικής προσιτότητας ή προσβασιμότητας μιας ΥΓΟΣ, όπως επίσης δεν υπάρχει εργαλείο για τη μέτρησή της, καθότι τα κράτη μέλη που είναι αρμόδια για τη δημιουργία ΥΓΟΣ, διαθέτουν μεγάλη διακριτική ευχέρεια ως προς τη θέση σε λειτουργία τους.

1.4 Ως εκ τούτου, η ΕΟΚΕ προτείνει η Ευρωπαϊκή Ένωση αφενός να αποσαφηνίσει την έννοια της οικονομικής προσιτότητας των ΥΓΟΣ για όλους και να την προσαρμόσει στις απαιτήσεις της Συνθήκης της Λισαβόνας (Πρωτόκολλο 26) και της Σύμβασης των Ηνωμένων Εθνών για τα Δικαιώματα Ατόμων με Αναπηρία και, αφετέρου, να θεσπίσει νομοθετικά μέτρα στο παράγωγο δίκαιο, υποχρεώνοντας τα κράτη μέλη: — να θεσπίσουν δείκτες για τον προσδιορισμό της οικονομικής προσιτότητας μιας υπηρεσίας, καθώς και μηχανισμούς για την ανεξάρτητη αξιολόγηση των επιδόσεων των ΥΓΟΣ, ενσωματώνοντας το σεβασμό της οικονομικής προσβασιμότητας. — προσδιορίσουν ένα καλάθι βασικών υπηρεσιών, στο πλαίσιο του οποίου το ποσοστό προσπάθειας ενός νοικοκυριού καθορίζεται με βάση αυτό που είναι αποδεκτό σε σχέση με το διαθέσιμο εισόδημα. Ένα ανώτατο επίπεδο δαπανών για αυτές τις βασικές υπηρεσίες θα πρέπει να παράσχει μια αντικειμενική βάση για την ποσοτικοποίηση της έννοιας της προσιτότητας, καθώς και για τον προσδιορισμό του γενικού ποσοστού των δαπανών ενός νοικοκυριού, μετά το οποίο υπάρχει υπέρβαση δαπάνης, η οποία δίνει το δικαίωμα, ανάλογα με την περίπτωση, για δημόσια ενίσχυση. — εξειδικεύσουν την έννοια των «ευάλωτων ατόμων» ή των «μειονεκτουσών ομάδων». Σε αυτό το πλαίσιο, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα πρέπει να επανεξετάσει την πρακτική λήψης αποφάσεών της σε ό,τι αφορά τον έλεγχο πρόδηλου σφάλματος στο χαρακτηρισμό των κρατικών ενισχύσεων.

1.5 Με πλήρη σεβασμό στις ευθύνες και αρμοδιότητες των κρατών μελών, η συμπερίληψη των σημαντικότερων στοιχείων για τις ΥΓΟΣ στο Ευρωπαϊκό Εξάμηνο αποτελεί προϋπόθεση για την ενίσχυση της κοινωνικής διάστασης της ΕΕ και της αγοράς της, ιδίως σε εποχές κρίσης.

2. Εισαγωγή

2.1 Οι υπηρεσίες γενικού συμφέροντος — τόσο οικονομικού (ΥΓΟΣ) όσο και μη οικονομικού χαρακτήρα (μη οικονομικές υπηρεσίες γενικού συμφέροντος) — βασίζονται σε στόχους που πρέπει να εξασφαλίζουν σε κάθε πολίτη της εκάστοτε ενδιαφερόμενης χώρας την πρόσβαση σε υπηρεσίες και να εγγυώνται τα θεμελιώδη δικαιώματα. Συνδέονται στενά με τους στόχους της οικονομικής, κοινωνικής και εδαφικής συνοχής της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

2.1.1 Τα κράτη μέλη, με βάση και σε συνάρτηση με μια δράση κοινωνικής και πολιτικής συνείδησης, έχουν ευρεία διακριτική ευχέρεια να ορίζουν, να οργανώνουν και να χρηματοδοτούν τις ΥΓΣ που ικανοποιούν τις ανάγκες των χρηστών. Σε ό,τι αφορά τις ΥΓΟΣ, οι υπηρεσίες αυτές νοούνται στο πλαίσιο μιας μερκαντιλιστικής λογικής και υπόκεινται στους κοινοτικούς κανόνες του ανταγωνισμού και της εσωτερικής αγοράς, εκτός και αν αυτοί εμποδίζουν την εκπλήρωση της ιδιαίτερης αποστολής των εν λόγω υπηρεσιών. Οι μη οικονομικές υπηρεσίες γενικού συμφέροντος εξ ορισμού δεν υποβάλλονται στη λογική της αγοράς, εμπίπτουν δε στην αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών με βάση το άρθρο 2 του πρωτοκόλλου 26.

2.1.2 «Η Ευρωπαϊκή Ένωση αναγνωρίζει και σέβεται το δικαίωμα πρόσβασης στις ΥΓΟΣ (…) σύμφωνα με τις συνθήκες», προβλέπει σχετικά ο Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, ο οποίος ορίζει ρητώς ότι νομική τους βάση είναι οι εθνικές νομοθεσίες και πρακτικές. Η Σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών για τα Δικαιώματα Ατόμων με Αναπηρία, η οποία επικυρώθηκε από την Ευρωπαϊκή Ένωση στο σύνολό της, θεσπίζει ελάχιστα πρότυπα για την προστασία και τη διαφύλαξη συνόλου αστικών, πολιτικών, κοινωνικών και οικονομικών δικαιωμάτων που προβλέπονται για τα άτομα με αναπηρία, μεταξύ των οποίων βρίσκεται και η πρόσβαση στις ΥΓΟΣ.

2.1.3 Πολλά κράτη μέλη προσθέτουν στο εν λόγω δικαίωμα πρόσβασης την προϋπόθεση παροχής μιας υπηρεσίας σε οικονομικές συνθήκες αποδεκτές από όλους και, για την επίτευξή της εφαρμόζουν σε διαφορετικούς βαθμούς προγράμματα ατομικών και συλλογικών κοινωνικών ενισχύσεων.

Στην πράξη ωστόσο, πολλοί πολίτες στην Ευρωπαϊκή Ένωση αντιμετωπίζουν σοβαρές δυσκολίες πρόσβασης σε βασικές υπηρεσίες, ιδίως σε ό,τι αφορά τη στέγαση, την παροχή ενέργειας, τις ηλεκτρονικές επικοινωνίες, τις μεταφορές, το νερό, την παροχή υγειονομικής περίθαλψης και τις κοινωνικές υπηρεσίες.

2.2 Η έλλειψη πρόσβασης σε ΥΓΟΣ μπορεί να εξαρτάται από διάφορους παράγοντες — ιστορικούς (η ιστορική κληρονομιά, με διαφορετικά κοινωνικά πρότυπα και υπηρεσίες από ένα κράτος μέλος στο άλλο) οικονομικούς (η τιμή της υπηρεσίας δεν είναι οικονομικά προσιτή), γεωγραφικούς (η υπηρεσία δεν παρέχεται σε συγκεκριμένη περιοχή), κοινωνικούς (άνιση μεταχείριση), ανθρώπινους (σε περίπτωση αναπηρίας) — η να μην ανταποκρίνεται στις ανάγκες ή/και στην τεχνική πρόοδο (ανεπάρκεια/ανεπαρκές επίπεδο ποιότητας ή/και ασφάλειας). Η έλλειψη πρόσβασης σε ΥΓΣ μπορεί να εξαρτάται από διάφορους παράγοντες — οικονομικούς (η τιμή της υπηρεσίας δεν είναι οικονομικά προσιτή), γεωγραφικούς (η υπηρεσία δεν παρέχεται σε συγκεκριμένη περιοχή), κοινωνικούς (άνιση μεταχείριση), ανθρώπινους (σε περίπτωση αναπηρίας) — η να μην ανταποκρίνεται στις ανάγκες ή/και στην τεχνική πρόοδο (ανεπάρκεια/ανεπαρκές επίπεδο ποιότητας ή/και ασφάλειας).

2.3 Σε ό,τι αφορά τις ΥΓΟΣ, ένα υψηλό επίπεδο ποιότητας, ασφάλειας και οικονομικής προσιτότητας, η ίση μεταχείριση και η προώθηση της καθολικής πρόσβασης και των δικαιωμάτων των χρηστών αποτελούν τις έξι εκ των δεκατεσσάρων κοινών αξιών που διατυπώνονται στο πρωτόκολλο 26 για τις ΥΓΣ (προσαρτημένο στη Συνθήκη της Λισαβόνας, τη ΣΕΕ και την ΣλΕΕ), το οποίο πρέπει να λαμβάνεται υπόψη από την Ένωση και τα κράτη μέλη, πάντοτε σύμφωνα με τις αντίστοιχες αρμοδιότητές τους και εντός του πεδίου εφαρμογής των Συνθηκών, κατά την υλοποίηση των πολιτικών τους για τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος κατά την έννοια του άρθρου 14 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

2.3.1 Οι εν λόγω δεκατέσσερις αξίες, κατανεμημένες σε τρεις ομάδες, είναι τόσο αλληλοεξαρτημένες εντός αλλά και μεταξύ των ομάδων, ώστε είναι αδύνατο να τεθεί σειρά προτεραιότητας.

2.3.2 Έτσι, για παράδειγμα, μια ΥΓΟΣ — ακόμα και αν είναι απολύτως προσιτή- δεν θα ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις του Πρωτοκόλλου 26, εάν δεν εξασφαλίζεται υψηλό επίπεδο ποιότητας ή ασφάλειας, ή δεν παρέχεται σε όλους τους πολίτες των κρατών μελών. Το ίδιο ισχύει στην περίπτωση που σε εθνικό επίπεδο δεν γίνεται διάκριση με βάση τις γεωγραφικές, κοινωνικές και πολιτιστικές διαφορές, ενώ η εθνική νομοθεσία αναγνωρίζει στις αυτοδιοικητικές αρχές το δικαίωμα να παρέχουν την συγκεκριμένη ΥΓΟΣ, πράγμα που υπονομεύει τον ουσιαστικό ρόλο αυτών και παραβιάζει την ευρεία διακριτική τους ευχέρεια.

2.4 Οι διατάξεις του εν λόγω Πρωτοκόλλου έχουν ρητώς ερμηνευτικό χαρακτήρα αναφορικά με τις δεκατέσσερις κοινές αξίες της Ένωσης σχετικά με τις ΥΓΟΣ. Η μάλλον αόριστη διατύπωση ορισμένων αξιών , ιδίως του υψηλού επιπέδου ποιότητας, ασφάλειας και οικονομικής προσιτότητας, ή ακόμα της προώθησης της καθολικής πρόσβασης και των δικαιωμάτων των χρηστών θα μπορούσε να εγείρει ορισμένα ερωτήματα αναφορικά με τη νομική και τη δεσμευτική ισχύ, καθώς και με τα αποτελέσματα των εν λόγω διατάξεων. Αλλά η απάντηση επ' αυτού σε όλες τις ερμηνείες — δηλαδή και στην περίπτωση του άρθρου 1 του πρωτοκόλλου 26 — είναι απλή και αυτονόητη: η ίδια με αυτή του ερμηνευμένου άρθρου. Στην προκειμένη περίπτωση, η εν λόγω τοπική ή περιφερειακή αρχή είναι αρμόδια να ερμηνεύσει την αόριστη διατύπωση διαφόρων ΥΓΟΣ.

3. Η έννοια της οικονομικής προσιτότητας στην ευρωπαϊκή νομοθεσία

3.1 Σε ευρωπαϊκό επίπεδο δεν υπάρχει ενιαίος ορισμός ή προσέγγιση της οικονομικής προσιτότητας ή προσβασιμότητας μιας ΥΓΟΣ, όπως επίσης δεν υπάρχει εργαλείο μέτρησής της. Η προσιτότητα εξαρτάται πολλές φορές από την υποκειμενική αντίληψη του χρήστη όσον αφορά το κόστος και το όφελός της για τους πολίτες.

3.2 Γενικά, η προσιτότητα μιας υπηρεσίας πρέπει να επιτρέπει στους πολίτες να μπορούν εύκολα να πληρώνουν την υπηρεσία (πράσινη βίβλος για την ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς ταχυδρομικών υπηρεσιών) (1).

3.3 Μια υπηρεσία είναι απολύτως προσιτή αν παρέχεται δωρεάν στους πολίτες, όπως συμβαίνει για παράδειγμα σε ορισμένες πόλεις ή περιφέρειες που προσφέρουν δωρεάν υπηρεσίες δημόσιων αστικών συγκοινωνιών.

3.4 Για να προβάλει τις δυσκολίες και τους διάφορους τρόπους υλοποίησης της προσιτότητας, η ΕΟΚΕ δίνει ως παράδειγμα τις σχετικές ερμηνείες που εφαρμόζονται στους τομείς της στέγασης, των τηλεπικοινωνιών, της ηλεκτρικής ενέργειας και του αερίου. Επιπλέον, η ΕΟΚΕ υπογραμμίζει ότι σε πολλά κράτη μέλη δεν εξασφαλίζεται πλέον η πρόσβαση σε ιατροφαρμακευτική περίθαλψη, καθώς πολλά άτομα δεν μπορούν να χρησιμοποιήσουν τις υγειονομικές υπηρεσίες λόγω ανεπαρκούς εισοδήματος. Στην έκθεση για την υλοποίηση της στρατηγικής «Αλληλεγγύη στον τομέα της υγείας: Μείωση των ανισοτήτων στον τομέα της υγείας στην ΕΕ» του 2009, αντικατοπτρίζεται η στενότατη σχέση μεταξύ έλλειψης πόρων και των υγειονομικών προβλημάτων που προκαλεί.

3.5 Η απαίτηση προσιτής τιμής καθιερώθηκε κατά την ελευθέρωση των βιομηχανιών δικτύου, ως αναπόσπαστο στοιχείο της καθολικής υπηρεσίας των τηλεπικοινωνιών, της ηλεκτρικής ενέργειας και των ταχυδρομικών υπηρεσιών, συνδέεται δε στενά με τον στόχο κοινωνικής και εδαφικής συνοχής που επιδιώκει η Ένωση.

3.6 Η κοινοτική προσέγγιση βασίζεται σε δύο έννοιες της προσιτής τιμής: η πρώτη έχει καθολική διάσταση, ενώ η άλλη περιορίζεται στα άτομα με χαμηλό εισόδημα, στις μειονεκτούσες ή τις ευάλωτες ομάδες (όπως τα άτομα με αναπηρία), ή τα άτομα με συγκεκριμένες κοινωνικές ανάγκες. Η δεύτερη έννοια έχει νόημα μόνο εφόσον στόχος της, σύμφωνα με το Πρωτόκολλο 26, είναι η προαγωγή της καθολικής πρόσβασης.

3.7 Ωστόσο, παρά το γεγονός ότι ο προσιτός χαρακτήρας αποτελεί πλέον κοινή αξία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και η οποία πρέπει να γίνεται απολύτως σεβαστή από τα κράτη μέλη, οι τιμές πχ της ενέργειας, των υπηρεσιών περιαγωγής της κινητής τηλεφωνίας, των μεταφορών, ή ακόμα οι τιμές και τα ενοίκια των κατοικιών, παραμένουν δυσανάλογα υψηλές σε σχέση με το διαθέσιμο εισόδημα ενός ολοένα και μεγαλύτερου τμήματος του πληθυσμού. Επιπλέον, οι ορισμοί της προσιτής υπηρεσίας σε διάφορα νομοθετικά κείμενα της Ένωσης — τα οποία η ΕΟΚΕ παραθέτει ενδεικτικά παρακάτω — διαφέρουν σε μεγάλο βαθμό και, κυρίως είναι ασαφείς.

3.8 Στέγαση

3.8.1 Η έρευνα για τον προϋπολογισμό των νοικοκυριών (EU-SILC) που διενεργείται σε όλα τα κράτη μέλη, καθορίζει το ποσοστό μέγιστης δυνατής οικονομικής προσπάθειας για μια κατοικία στο 40% του διαθέσιμου εισοδήματος του νοικοκυριού. Εάν η τιμή υπερβαίνει αυτό το κατώφλι, η εν λόγω κατοικία δεν θεωρείται πλέον προσιτή.

3.8.2 Στο πλαίσιο της εξασφάλισης της πρόσβασης κάθε πολίτη σε αξιοπρεπή και οικονομικά προσιτή στέγη, τα κράτη μέλη επεμβαίνουν με πολύ διαφορετικό τρόπο και σε πολύ διαφορετικό βαθμό στη λειτουργία των οικείων αγορών κατοικίας, ενδεχομένως με τη χορήγηση επιδόματος στέγασης. Η πλειοψηφία των κρατών μελών έχει θεσπίσει μηχανισμούς χορήγησης κοινωνικών ή φορολογικών ενισχύσεων με σκοπό να συνδράμει τα νοικοκυριά σε αυτή την υποχρεωτική δαπάνη και επιχορηγεί μια παράλληλη προσφορά «κοινωνικών κατοικιών», συμπληρωματικώς προς την υπάρχουσα προσφορά στην ιδιωτική αγορά.

3.8.3 Με την κοινωνική στέγαση, οι δημόσιες αρχές προσπαθούν να θεραπεύσουν την αδυναμία της αγοράς να καλύψει το σύνολο των αναγκών στέγασης. Σκοπός είναι να εξασφαλιστεί σε όλους πρόσβαση σε κατάλληλη στέγη, με προσιτή τιμή/ενοίκιο. 25 εκατομμύρια νοικοκυριά στην Ένωση στεγάζονται σε κοινωνικές κατοικίες.

3.8.4 Παρά τους μηχανισμούς αυτούς, η πρόσβαση πολλών πολιτών σε κατάλληλη στέγη στην Ευρωπαϊκή Ένωση δεν είναι πλέον οικονομικά εφικτή Το 2011, το 15% του πληθυσμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης διαβίωνε σε υπερπληθείς ή ακατάλληλες κατοικίες, ενώ το 17% των νοικοκυριών υφίστατο τις συνέπειες της αύξησης του κόστους κατοικίας σε σχέση με το διαθέσιμο εισόδημά του (2).

3.8.5 Με την ανακοίνωση της 20ής Δεκεμβρίου 2011 σχετικά με την εφαρμογή του άρθρου 106, παρ. 2 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις υπό μορφή αντιστάθμισης για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας που χορηγούνται σε ορισμένες επιχειρήσεις επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή περιορίζει την παροχή επιχορηγουμένων κοινωνικών κατοικιών στους πολίτες που βρίσκονται σε μειονεκτική θέση ή στις ευπαθείς κοινωνικές ομάδες που έχουν σαφώς προσδιορισθεί ως τέτοιες, και οι οποίοι λόγω των απαιτήσεων φερεγγυότητας δεν είναι σε θέση να βρουν κατοικία υπό τους όρους της αγοράς, πράγμα που θέτει ορισμένα ερωτήματα σε σχέση με τις αξίες που προβλέπονται στο Πρωτόκολλο 26.

3.9 Τηλεπικοινωνίες

3.9.1 Αν και η εσωτερική αγορά και ο ελεύθερος ανταγωνισμός συνέβαλαν στη μείωση των τιμών ανά μονάδα των τηλεπικοινωνιών, η μείωση οφείλεται επίσης — μέχρις ενός σημείου — στις τεχνολογικές εξελίξεις και στην επιβολή ανώτατου ορίου στις τιμές των κινητών επικοινωνιών περιαγωγής από τις κοινοτικές αρχές.

3.9.2 Στη νομοθεσία για τις τηλεπικοινωνίες (3) αναφέρεται ότι η προσιτότητα συνδέεται με την «προσιτή τιμή, λαμβανομένων υπόψη των ειδικών εθνικών όρων» χρήσης του τηλεφώνου και την ικανότητα των χρηστών να ελέγχουν τις δαπάνες τους. Στο μεθοδολογικό σημείωμα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής σχετικά με την οριζόντια αξιολόγηση των υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος (4), ο προβλεπόμενος δείκτης ορίζει την «τιμή των υπηρεσιών σε σχέση με τα εισοδήματα των καταναλωτών χαμηλών/μέσων εισοδημάτων (για διάφορα επίπεδα εισοδήματος)».

3.10 Ηλεκτρική ενέργεια και φυσικό αέριο

3.10.1 Στον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας και του φυσικού αερίου, η Επιτροπή εκτιμά ότι οι επιδοτήσεις ή οι κανονιστικές ρυθμίσεις για τη μείωση των συνολικών ενεργειακών τιμών τείνουν να μειώσουν τα κίνητρα για ενεργειακά αποδοτική συμπεριφορά, δεν στοχεύουν συγκεκριμένα τους πλέον αδύναμους και ενδέχεται να στρεβλώνουν τον ανταγωνισμό (5).

3.10.2 Ως εκ τούτου, τα κράτη μέλη καλούνται να λάβουν μέτρα που να εγγυώνται την επαρκή προστασία των ευάλωτων καταναλωτών (6). Μια δημόσια αρχή μπορεί να παρέχει άμεσες ενισχύσεις στους καταναλωτές μόνο εάν οριστεί σαφώς η έννοια της ενεργειακής φτώχειας και αν τα ευάλωτα άτομα εντοπιστούν σαφώς σε εθνικό επίπεδο. Στην περίπτωση των καταναλωτών που αντιμετωπίζουν οικονομικές δυσκολίες, η παροχή ενέργειας πρέπει να συνεχιστεί για ένα διάστημα, έστω κι αν δεν είναι σε θέση να καταβάλουν το τίμημα..

3.10.3 Πρέπει να σημειωθεί ότι η έννοια της ενεργειακής φτώχειας αφορά μόνο τους τομείς της ηλεκτρικής ενέργειας και του φυσικού αερίου και δεν συμπεριλαμβάνει τα άλλα καύσιμα που χρησιμοποιούνται — ιδίως — για την αστική θέρμανση.

3.10.4 Η ενεργειακή πολιτική της Ένωσης βασίζεται στη μείωση της κατανάλωσης ενέργειας, μέσω της στήριξης που παρέχεται στα μέτρα ενεργειακής απόδοσης ή θερμικής μόνωσης των κατοικιών, με στόχο την αύξηση της οικονομικής προσιτότητας των υπηρεσιών παροχής ενέργειας. Εντούτοις, η βελτίωση της ενεργειακής απόδοσης απαιτεί σημαντικές επενδύσεις των οποίων η οικονομική απόδοση — που λαμβάνει τη μορφή μείωσης των ενεργειακών δαπανών — θα επιτευχθεί μόνο μακροπρόθεσμα. Στη γνωμοδότηση πρωτοβουλίας με θέμα «Για μία ευρωπαϊκή συντονισμένη δράση για την πρόληψη και την καταπολέμηση της ενεργειακής πενίας» (CESE 2517/2013), η ΕΟΚΕ διατύπωσε συγκεκριμένες προτάσεις επί του ζητήματος.

4. Μέτρηση της οικονομικής προσιτότητας

4.1 Το 2004, στο πλαίσιο της αξιολόγησης της απόδοσης των ΥΓΟΣ των βιομηχανιών δικτύου, η Επιτροπή είχε μετρήσει την προσιτότητα των τιμολογίων που εκδίδουν τα εν λόγω δίκτυα, μέσω ενός δείκτη βασιζόμενου στο ποσοστό του ετήσιου εισοδήματος που πρέπει να δαπανούν κάθε χρόνο οι χρήστες για μια συγκεκριμένη δέσμη υπηρεσιών.

4.2 Η έρευνα Ευρωβαρομέτρου για την ικανοποίηση των Ευρωπαίων πολιτών αναφορικά με τις υπηρεσίες των βιομηχανιών δικτύου δεν παρέχει παρά μόνο μια υποκειμενική αξιολόγηση της προσιτότητας των εν λόγω υπηρεσιών και μπορεί να χρησιμεύσει μόνο ως ένδειξη μιας γενικής τάσης.

4.3 Δεν υπάρχουν επίσημα κοινοτικά κριτήρια για τον προσδιορισμό της οικονομικής προσιτότητας των ΥΓΟΣ. Τα κοινοτικά έγγραφα ασχολούνται περισσότερο με εναρμονισμένες αρχές και κανόνες για τον καθορισμό τιμών που αντικατοπτρίζουν το κόστος, ή «βασιζομένων περισσότερο στο πραγματικό κόστος» ή ακόμη για την «ανάκτηση του κόστους» (όπως επιβάλλει η οδηγία-πλαίσιο για τα ύδατα), διασφαλίζοντας ταυτόχρονα την παροχή των υπηρεσιών στο σύνολο του πληθυσμού.

4.4 Ωστόσο, τιμές που καθορίζονται βάσει του κόστους, ακόμα και χωρίς περιθώριο κέρδους για τον πάροχο, δεν είναι οικονομικά προσιτές ούτε διασφαλίζουν την πρόσβαση όλων στις υπηρεσίες σε προσιτές τιμές.

4.5 Σύμφωνα με την Πράσινη Βίβλο του 2003 για τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας, τα κράτη μέλη πρέπει να θεσπίζουν κριτήρια προκειμένου για να εξακριβώνεται κατά πόσο οι τιμές μιας υπηρεσίας είναι προσιτές ή όχι. Οφείλουν να μεριμνούν ώστε τα κριτήρια που έχουν καθοριστεί να αντικατοπτρίζουν τη συμμόρφωση με ένα σύνολο δικαιωμάτων για τους καταναλωτές και τους χρήστες — όπως η πρόσβαση των ατόμων με αναπηρία στις ΥΓΟΣ — και ταυτοχρόνως να προβλέπουν μηχανισμό ελέγχου των τιμών και/ή να χορηγούν επιδοτήσεις στα εν λόγω άτομα. Αυτά τα κριτήρια θα μπορούσαν να συνδέονται, για παράδειγμα, με την τιμή ενός κάλαθου βασικών υπηρεσιών — σε επίπεδο κράτους μέλους — του οποίου η ανώτατη τιμή (το ποσοστό προσπάθειας) θα καθορίζεται βάσει του αποδεκτού ύψους σε σχέση με το διαθέσιμο εισόδημα των πιο ευάλωτων καταναλωτών.

5. Ο ρόλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης

5.1 Σύμφωνα με την Πράσινη Βίβλο για τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας, «Όπου υπάρχει αποτελεσματικός ανταγωνισμός, οι μηχανισμοί της αγοράς μπορούν να εξασφαλίσουν την παροχή υπηρεσιών με ικανοποιητική ποιότητα και σε προσιτή τιμή, μειώνοντας έτσι σημαντικά την ανάγκη ρυθμιστικής παρέμβασης».

5.2 Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στην ανακοίνωσή της: Ένα ποιοτικό πλαίσιο για υπηρεσίες κοινής ωφελείας στην Ευρώπη (COM (2011) 900 final) με αφορμή το νέο πλαίσιο της Συνθήκης, επισημαίνει ότι το πλαίσιο αυτό πρέπει να διασφαλίσει ότι κατά τα επόμενα έτη το ρυθμιστικό περιβάλλον σε επίπεδο ΕΕ θα εξακολουθήσει να ενισχύει την κοινωνική διάσταση της ενιαίας αγοράς, να λαμβάνει πληρέστερα τον ειδικό χαρακτήρα αυτών των υπηρεσιών και να αντιμετωπίζει την πρόκληση που συνιστά η παροχή τους με γνώμονα τις αξίες που προβλέπονται στο Πρωτόκολλο 26, ήτοι δηλαδή υψηλό επίπεδο ποιότητας, ασφάλειας και οικονομικής προσιτότητας, ίση μεταχείριση και προώθηση της καθολικής πρόσβασης και των δικαιωμάτων των χρηστών.

5.3 Μεταξύ των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας που προβλέπονται από την ευρωπαϊκή νομοθεσία συγκαταλέγεται η πρόσβαση και η οικονομική προσιτότητα για όλους τους καταναλωτές, καθώς και συγκεκριμένες διατάξεις για τους ευάλωτους καταναλωτές ή τα άτομα με αναπηρία.

5.4 Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, η Επιτροπή θα πρέπει να εξασφαλίσει τον καλύτερο συντονισμό των υπηρεσιών της και να δημιουργήσει ένα αξιόπιστο στατιστικό εργαλείο συλλογής και επαλήθευσης των δεδομένων (με πλήρη σεβασμό της εμπιστευτικότητας των δεδομένων). Επίσης, θα πρέπει να αποσαφηνίσει την έννοια της οικονομικής προσιτότητας των ΥΓΟΣ για όλους και να την προσαρμόσει στις απαιτήσεις της Συνθήκης της Λισαβόνας (Πρωτόκολλο 26) και της Σύμβασης των Ηνωμένων Εθνών για τα Δικαιώματα Ατόμων με Αναπηρία, προτείνοντας ταυτόχρονα νομοθετικά μέτρα που θα ενσωματώσουν στο παράγωγο δίκαιο την υποχρέωση για τα κράτη μέλη: — να θεσπίσουν δείκτες για τον προσδιορισμό της οικονομικής προσιτότητας μιας υπηρεσίας, καθώς και μηχανισμούς για την ανεξάρτητη αξιολόγηση των επιδόσεων των ΥΓΟΣ, ενσωματώνοντας τον σεβασμό της οικονομικής προσβασιμότητας· — να προσδιορίσουν ένα καλάθι βασικών υπηρεσιών, για τις οποίες το ποσοστό μέγιστης αποδεκτής προσπάθειας ενός νοικοκυριού καθορίζεται με βάση ένα πρότυπο διαθέσιμο εισόδημα. Για τον καθορισμό της προσιτής τιμής ενός κάλαθου υπηρεσιών, είναι απαραίτητο να μη συνδεθούν οι διάφορες υπηρεσίες με το διαθέσιμο εισόδημα σε κάθε τομέα. Πρέπει, επομένως, να εξεταστεί το σύνολο των υπηρεσιών που κρίνονται απαραίτητες (κάτι που πρέπει να προσδιορισθεί από τα κράτη μέλη, σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας), για τον καθορισμό του συνολικού ποσοστού των δαπανών των νοικοκυριών μετά το οποίο υπάρχει επιπλέον κόστος (όπως αυτό που συμβαίνει με τη στέγαση) και, σε αυτή την περίπτωση, να προβλεφθούν τρόποι χρηματοδότησης — σύμφωνα με το άρθρο 14 της ΣλΕΕ — που θα επιτρέψουν να εξασφαλιστεί η πρόσβαση όλων στις ΥΓΟΣ· — να εξειδικεύσουν την έννοια των «ευάλωτων ατόμων» ή των «μειονεκτουσών ομάδων». Σε αυτό το πλαίσιο, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα πρέπει να επανεξετάσει την πρακτική λήψης αποφάσεών της σε ό,τι αφορά τον έλεγχο πρόδηλου σφάλματος στον χαρακτηρισμό των κρατικών ενισχύσεων. Θα πρέπει να παραχωρηθεί στα κράτη μέλη η αρμοδιότητα καθορισμού των όρων πρόσβασης σε προσιτές τιμές σε σχέση με τις ανάγκες των πολιτών και τις εθνικές και τοπικές προτιμήσεις, καθώς και τις πραγματικές ανάγκες των μειονεκτούντων πολιτών ή των λιγότερο προνομιούχων κοινωνικών ομάδων, σύμφωνα με τις διατάξεις του πρωτοκόλλου 26 για τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος.

5.5 Με πλήρη σεβασμό στις ευθύνες και αρμοδιότητες των κρατών μελών, η συμπερίληψη των σημαντικότερων στοιχείων για τις ΥΓΟΣ στο Ευρωπαϊκό Εξάμηνο αποτελεί προϋπόθεση για την ενίσχυση της κοινωνικής διάστασης της ΕΕ και της αγοράς της, ιδίως σε εποχές κρίσης

Βρυξέλλες, 21 Ιανουαρίου 2014 Ο Πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής Henri MALOSSE

(1) COM(1991) 476 final.

(2) Eurofound: Third European Quality of Life Survey — Quality of life in Europe: impact of the crisis 2012 και Household debts advisory services in the Europe Union.

(3) Οδηγία 2002/22/ΕΚ.

(4) COM(2002) 331 final.

(5) COM(2012) 663 final — Για την εύρυθμη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς ενέργειας.

(6) Οδηγίες 2009/72/ΕΚ (ηλεκτρική ενέργεια) και 2009/73/ΕΚ (φυσικό αέριο).