EL Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης C 177/9

Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «Μια στρατηγική για την καταπολέμηση της παραοικονομίας και της αδήλωτης εργασίας» (γνωμοδότηση πρωτοβουλίας)

(2014/C 177/02)

Εισηγητής: ο κ. PALMIERI

Στις 14 Φεβρουαρίου 2013, και σύμφωνα με το άρθρο 29 παράγραφος 2 του Εσωτερικού της Κανονισμού, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποφάσισε να καταρτίσει γνωμοδότηση πρωτοβουλίας με θέμα:

Μια στρατηγική για την καταπολέμηση της παραοικονομίας και της αδήλωτης εργασίας.

Το ειδικευμένο τμήμα «Απασχόληση, κοινωνικές υποθέσεις, δικαιώματα του πολίτη», στο οποίο ανατέθηκαν οι σχετικές προπαρασκευαστικές εργασίες, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 19 Δεκεμβρίου 2013.

Κατά την 495η σύνοδο ολομέλειας, της 21ης και 22ας Ιανουαρίου 2014 (συνεδρίαση της 21ης Ιανουαρίου 2014), η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε την ακόλουθη γνωμοδότηση με 129 ψήφους υπέρ και 4 αποχές.

1. Συμπεράσματα και συστάσεις

1.1 Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή (ΕΟΚΕ) κρίνει απαραίτητο να επαναλάβει τη σημασία που έχει η καταπολέμηση της παραοικονομίας και της αδήλωτης εργασίας παράλληλα και σε συνέργεια με την προσοχή που αφιερώνουν στο θέμα αυτό η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εξειδικευμένοι οργανισμοί όπως το Eurofound, και άλλοι διεθνείς οργανισμοί, αρχής γενομένης από την Παγκόσμια Τράπεζα.

1.2 Η ΕΟΚΕ, ενώπιον της σοβαρής οικονομικής κρίσης που εξακολουθεί να πλήττει την Ευρώπη, υπογραμμίζει τις αρνητικές επιπτώσεις των φαινομένων αυτών από άποψη δυναμικής όσον αφορά στην ανάπτυξη των επιχειρήσεων και τις ευκαιρίες για καινοτομία και βελτίωση του ανθρώπινου κεφαλαίου. Η αποκάλυψη των αδήλωτων επιχειρήσεων και εργαζομένων θα μπορούσε αντιθέτως να αποτελέσει παράγοντα οικονομικής ανάκαμψης και να θέσει τα θεμέλια για πιο βιώσιμη ανάπτυξη.

1.3 Αν και πρόκειται για πολιτικές αρμοδιότητας των κρατών μελών, αναγνωρίζεται ευρέως ότι για να είναι αποτελεσματική η καταπολέμηση πρέπει να στηρίζεται στην συστηματική ανταλλαγή πληροφοριών, δεδομένων και αξιολογήσεων, σε ενωσιακό επίπεδο, έτσι ώστε να καταστεί πραγματικότητα η συμμετοχή και η συνεργασία των εμπλεκόμενων αρμόδιων αρχών και των κοινωνικών εταίρων.

1.4 Λόγω της φύσης της, η ΕΟΚΕ, αποτελεί συνεπώς τον ιδανικό χώρο για την προώθηση και την ενθάρρυνση της ανταλλαγής μέσων, πολιτικών και βέλτιστων πρακτικών, ούτως ώστε να ασκηθεί επίδραση τόσο στους οικονομικούς παράγοντες όσο και στο πολιτιστικό και κοινωνικό πλαίσιο, στα πλαίσια της στρατηγικής που καθορίστηκε από την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) για την καταπολέμηση της παράνομης εργασίας και της φοροδιαφυγής, και η οποία βασίζεται στην ενσωμάτωση στην επίσημη αγορά εργασίας.

1.5 Κατά πρώτον, η ΕΟΚΕ θεωρεί καθοριστικής σημασίας την ποσοτική και την ποιοτική αξιολόγηση αυτών των φαινομένων, έντονα ετερογενών στα διάφορα κράτη μέλη (ΚΜ), και των αρνητικών οικονομικών και κοινωνικών επιπτώσεών τους, οι οποίες με τη σειρά τους επηρεάζουν με διαφορετικούς τρόπους τα κράτη μέλη λόγω διαφορετικών διαρθρωτικών όρων και πλαισίων. Χωρίς συγκρίσιμα δεδομένα και πληροφορίες στα διάφορα κράτη μέλη η στρατηγική καταπολέμησης αποδυναμώνεται, εφόσον απαιτούνται είτε μέτρα σχεδιασμένα να μετρούν την έκταση του προβλήματος είτε αξιολογήσεις αντικτύπου των πολιτικών που εφαρμόζονται.

1.6 Επομένως, η ΕΟΚΕ προτείνει να αντιμετωπιστεί το πρόβλημα μεθοδολογίας στις εκτιμήσεις για το μέγεθος και την εξέλιξη της παραοικονομίας και της αδήλωτης εργασίας, οι οποίες μέχρι τώρα ούτε κοινές είναι ούτε πλήρεις, με τη χρήση της μεθόδου που βασίζεται σε έρευνες του εργατικού δυναμικού οι οποίες να έχουν διεξαχθεί κατά τρόπο ομοιογενή σε όλα τα κράτη μέλη. Η μέθοδος αυτή αναπτύχθηκε κυρίως από το Ιταλικό Ινστιτούτο Στατιστικής, και έχει συνεπώς δοκιμαστεί σε μια χώρα ιδιαίτερα ευάλωτη σε αυτά τα φαινόμενα, αλλά με ευρεία περιφερειακή ετερογένεια.

1.7 Το βασικό στοιχείο της ετερογένειας αφορά την έκταση της παραοικονομίας, η οποία σε ορισμένα κράτη μέλη και σε ορισμένες περιοχές φθάνει το 30% του συνολικού προϊόντος, συνιστώντας όχι τόσο ένα απλό πρόβλημα, όσο ένα αναπόσπαστο μέρος του συστήματος παραγωγής τους. Για τον λόγο αυτό η ΕΟΚΕ επαναλαμβάνει την ανάγκη να ενεργοποιηθεί ένα διαφορετικό μείγμα πολιτικών καταπολέμησης –που να εφαρμόζονται σε διαφορετικές περιοχές, σε διαφορετικούς παραγωγικούς τομείς και για διαφορετικούς τύπους εργασίας– προκειμένου να αντιμετωπιστούν αποτελεσματικά οι συγκεκριμένοι παράγοντες που δεν είναι μόνο οικονομικοί, αλλά και πολιτισμικοί και κοινωνικοί και οι οποίοι τροφοδοτούν την παραοικονομία και την αδήλωτη εργασία.

1.8 Οι κοινωνικοί εταίροι μπορούν να συμβάλουν στην ανάδειξη της παραοικονομίας, ιδιαίτερα σε τομείς όπου δεν αποτελεί ένα απλό τέχνασμα για την εξοικονόμηση του κόστους παραγωγής, αλλά λειτουργεί ως αναπόσπαστο μέρος του παραγωγικού ιστού. Οι πολιτικές καταπολέμησης απαιτούν, πράγματι, την ενεργοποίηση δικτύων μεταξύ ευρωπαϊκών, εθνικών και τοπικών φορέων, που γνωρίζουν το πρόβλημα και είναι σε θέση να προωθήσουν δράσεις προκειμένου να καταστήσουν την παραοικονομία ασύμφορη. Τούτο είναι δυνατό με την επιβολή κυρώσεων σε όποιον την ασκεί, με αποτελεσματικά αποτρεπτικά μέτρα και με την ενθάρρυνση της αποκάλυψής της μέσω προληπτικών και ανασταλτικών δράσεων, πιθανόν χρησιμότερων στη σημερινή οικονομική κρίση.

1.9 Η ΕΟΚΕ υποστηρίζει τη δημιουργία παρατηρητηρίων για την παραοικονομία σε περιφερειακό επίπεδο, με εκπροσώπους των εργοδοτών, των συνδικάτων και των αρμόδιων δημόσιων αρχών, με στόχο τη μελέτη του προβλήματος και την εξέλιξή του στο χρόνο, τον εντοπισμό των βασικών χαρακτηριστικών και την αξιολόγηση των πλέον αποτελεσματικών μέτρων παρέμβασης καθώς και την εποπτεία της εφαρμογής τους.

1.10 Η ΕΟΚΕ ζητά η καταπολέμηση της παραοικονομίας να μην περιορίζεται εντός των ορίων της ΕΕ, αλλά να εφαρμόζεται η εταιρική κοινωνική ευθύνη όταν απουσιάζουν τα ελάχιστα πρότυπα αξιοπρεπούς εργασίας σε τρίτες χώρες που εκτελούν συμβάσεις υπεργολαβίας για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Είναι μια πρακτική που όχι μόνο βλάπτει τον ανταγωνισμό μεταξύ των επιχειρήσεων, αλλά χρησιμοποιεί την παιδική εργασία και θέτει σε κίνδυνο την προσωπική ασφάλεια αυτών των εργαζομένων, όταν αγνοούνται βασικά μέτρα ασφαλείας, όπως συνέβη πρόσφατα με την κατάρρευση ενός εργοστασίου στο Μπαγκλαντές.

2. Η δέσμευση της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την παραοικονομία και την αδήλωτη εργασία

2.1 Στα πλαίσια της στρατηγικής της ΕΕ –Ευρώπη 2020 για έξυπνη, διατηρήσιμη και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξη– στις κατευθυντήριες γραμμές για τις οικονομικές πολιτικές των κρατών μελών ενσωματώνονται κατευθυντήριες γραμμές για τις πολιτικές απασχόλησης των κρατών μελών, μεταξύ των οποίων η καταπολέμηση της παραοικονομίας και της αδήλωτης, λαθραίας ή άτυπης εργασίας, που παραμένουν αρμοδιότητα των κρατών μελών (1). Στη γενική έννοια της παραοικονομίας περιλαμβάνονται διάφορες δραστηριότητες, από νόμιμες δραστηριότητες, που πραγματοποιούνται παράνομα, έως παράνομες δραστηριότητες. Με τον όρο αδήλωτη εργασία νοούνται «όλες οι αμειβόμενες δραστηριότητες που είναι νόμιμες ως προς τη φύση τους αλλά δεν δηλώνονται στις δημόσιες αρχές, λαμβανομένων υπόψη βεβαίως των διαφορετικών κανονιστικών ρυθμίσεων που εφαρμόζονται στα διάφορα κράτη μέλη. Ο ορισμός αυτός συνδέει την αδήλωτη εργασία με τη φοροδιαφυγή και/ή την απάτη στον τομέα της κοινωνικής ασφάλισης και καλύπτει ποικίλες δραστηριότητες, από την άτυπη παροχή οικιακών υπηρεσιών έως την λαθραία εργασία ατόμων που διαμένουν παράνομα σε ένα κράτος, αλλά αποκλείει τις εγκληματικές δραστηριότητες» (2).

2.1.1 Η παραοικονομία επηρεάζει την εύρυθμη λειτουργία των παραγωγικών δραστηριοτήτων και την ποιότητα του εργατικού δυναμικού, παρακωλύοντας τις οικονομικές, κοινωνικές και δημοσιονομικές πολιτικές που αποσκοπούν στην ανάπτυξη και αμφισβητώντας τις προσπάθειες για την επίτευξη των φιλόδοξων στόχων που έχουν τεθεί στα πλαίσια της στρατηγικής Ευρώπη 2020 και αφορούν τους τομείς της οικονομίας και της απασχόλησης. Οι αρνητικές επιπτώσεις επιδεινώνονται λόγω αντικτύπου της οικονομικής κρίσης στην κοινωνία και στην απασχόληση, που μειώνει τις ευκαιρίες απασχόλησης και θέτει σε κίνδυνο τις προοπτικές κερδών και εσόδων για τις επιχειρήσεις και τους εργαζομένους.

2.1.2 Είναι γεγονός ότι τα τελευταία χρόνια, στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Στρατηγικής για την Απασχόληση (ΕΣΑ), δίνεται μεγαλύτερη προσοχή σε αυτά τα φαινόμενα (3), τα οποία αντιμετωπίζονται είτε άμεσα είτε με γενικότερες εκτιμήσεις όσον αφορά την ανάγκη για μεταρρυθμίσεις στην αγορά εργασίας, καθώς και σε σχέση με παράπλευρα θέματα όπως η παράνομη μετανάστευση στην ΕΕ και η αξιοπρεπής εργασία σε τρίτες χώρες.

2.1.3 Ειδικότερα, η παραοικονομία και η αδήλωτη εργασία είναι στοιχεία της δέσμης για την απασχόληση που ανακοινώθηκε τον Απρίλιο του 2012, της ετήσιας επισκόπησης της ανάπτυξης 2012 και 2013, καθώς και αρκετών συστάσεων προς τα κράτη μέλη για την καταπολέμηση της άτυπης απασχόλησης και της φοροδιαφυγής. Στο πρόγραμμα εργασίας της Επιτροπής (4), μεταξύ των νομοθετικών πρωτοβουλιών που πρέπει να εφαρμοστούν από το 2014, υπάρχει η «Ευρωπαϊκή πλατφόρμα για την καταπολέμηση της αδήλωτης εργασίας» προκειμένου να βελτιωθεί η συνεργασία μεταξύ των αρμόδιων αρχών στα κράτη μέλη, να διαδοθούν οι βέλτιστες πρακτικές και να αναπτυχθούν κοινές αρχές.

2.2 Καθοριστικής σημασίας στοιχείο θεωρείται η συμμετοχή των οργανώσεων των εργοδοτών και των συνδικαλιστών στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων: «Οι κοινωνικοί εταίροι διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο σε εθνικό επίπεδο για τον καθορισμό των κανόνων της αγοράς εργασίας» (5). Παράλληλα, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή (ΕΟΚΕ) έχει συζητήσει και προωθήσει την εξέλιξη των ενωσιακών πολιτικών κατά της παραοικονομίας και της αδήλωτης εργασίας, με την έγκριση δύο γνωμοδοτήσεων το 1999 και 2005 (6).

2.2.1 Με την πρώτη γνωμοδότηση η ΕΟΚΕ τάχθηκε υπέρ της στρατηγικής καταπολέμησης που βασίζεται στην ενσωμάτωση στην επίσημη αγορά εργασίας και σε ένα μείγμα πολιτικών προσαρμοσμένων στα νομοθετικά και παραγωγικά πλαίσια των κρατών μελών. Επεσήμανε επίσης ορισμένα στοιχεία ασάφειας ή υποτίμησης όσον αφορά τον ορισμό της αδήλωτης εργασίας, τη διάκριση ανάμεσα σε αυτόν που αναγκάζεται να παραμείνει παράνομος και σε αυτόν που σκόπιμα επιλέγει να μην νομιμοποιηθεί, τη διοικητική και φορολογική επιβάρυνση των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων και της βιοτεχνίας, τη διαχείριση των παράνομων μεταναστών, τη ρύθμιση των νέων μορφών εργασίας, την ετερογένεια του συνόλου των αδήλωτων εργαζομένων, την πιθανή αναποτελεσματικότητα ορισμένων προβλεπόμενων μέτρων καταπολέμησης.

2.2.2 Η δεύτερη γνωμοδότηση υιοθετήθηκε από την ΕΟΚΕ το 2005 με δική της πρωτοβουλία (7), με την επανάληψη των προβλημάτων που είχαν ήδη επισημανθεί στην προηγούμενη γνωμοδότηση και με την προσθήκη επιπλέον στοιχείων. Μεταξύ αυτών περιλαμβάνονται η βελτίωση των κινήτρων για τη δήλωση της εργασίας, η μείωση της γραφειοκρατίας για τη δημιουργία νέων επιχειρήσεων, η ειδική προσοχή στις χαμηλόμισθες εργαζόμενες, η προώθηση εκστρατειών ενημέρωσης και εκπαίδευσης για τις επιχειρήσεις και τους εργαζόμενους, η εφαρμογή αποτελεσματικού συστήματος ελέγχων και κυρώσεων ως αντικίνητρο, η προσοχή στα πρότυπα εργασίας σε τρίτες χώρες, η σχέση με την ανεργία.

3. Γενικές παρατηρήσεις: η ανάγκη παρέμβασης

3.1 Η παραοικονομία οφείλεται όχι μόνο στο θεωρούμενο υπερβολικό κόστος (ιδιαίτερα της εργασίας), με στόχο συνεπώς την παράνομη μείωση του κόστους παραγωγής λόγω της φορολογικής απάτης και της εισφοροδιαφυγής. Οφείλεται επίσης και στην επιθυμία μη συμμόρφωσης με τη νομοθεσία και τα πρότυπα εργασίας (κατώτατοι μισθοί, μέγιστο ωράριο απασχόλησης, ασφάλεια, πιστοποιήσεις). Από την επιχειρηματολογία εξαιρούνται οι εγκληματικές δραστηριότητες και οι νόμιμες δραστηριότητες που ασκούνται από μη εξουσιοδοτημένους φορείς, ενώ περιλαμβάνονται οι περιστασιακές άτυπες μορφές απασχόλησης στο οικογενειακό ή γειτονικό περιβάλλον, που γενικά τυγχάνουν μεγαλύτερης κοινωνικής αποδοχής.

3.1.1 Η πολυπλοκότητα του φαινομένου συμβάλει ώστε το εργατικό δυναμικό που εμπλέκεται σε αυτή την περίπτωση να είναι πολύ διαφοροποιημένο (8): αυτοαπασχολούμενοι οι οποίοι δεν επιλέγουν να νομιμοποιηθούν, εργαζόμενοι που δεν καλύπτονται από την κοινωνική ασφάλιση ή είναι χωρίς σύμβαση ή αμείβονται εν μέρει σε μετρητά, συμβοηθούντα μέλη της οικογένειας, εργαζόμενοι οι οποίοι δεν δηλώνουν τη δεύτερη ή την τρίτη εργασία, παράνομοι μετανάστες, εργαζόμενοι χωρίς τα ελάχιστα πρότυπα της αξιοπρεπούς εργασίας σε τρίτες χώρες που αναλαμβάνουν υπεργολαβία για την ΕΕ.

3.2 Η ανάγκη να αντιμετωπιστούν σοβαρά η παραοικονομία και η αδήλωτη εργασία προκύπτει από τις πολλαπλές επιπτώσεις τους τόσο στις επιχειρήσεις όσο και στους εργαζομένους, καθώς και στον δημόσιο προϋπολογισμό: — ο ανταγωνισμός μεταξύ των επιχειρήσεων στρεβλώνεται λόγω του αθέμιτου ανταγωνισμού μεταξύ όσων σέβονται τους κανόνες και όσων όχι, διατηρώντας δραστηριότητες, οι οποίες πιθανόν θα ήταν εκτός αγοράς· δημιουργείται επίσης μια δυναμική αναποτελεσματικότητας, όταν οι επιχειρήσεις δεν αναπτύσσονται για να μπορούν να παραμένουν παράνομες και δεν έχουν επαρκή πρόσβαση στην πίστωση· — οι εργαζόμενοι υπόκεινται σε συνθήκες ανασφάλειας, τόσο από φυσικής όσο και από εισοδηματικής και ασφαλιστικής πλευράς, με συνέπειες όχι μόνο ηθικές σε ό,τι αφορά την αξιοπρέπειά τους, αλλά και όσον αφορά την παραγωγή, εφόσον δεν έχουν τη δυνατότητα της δια βίου μάθησης, της επαγγελματικής εξέλιξης, της εκ νέου εξειδίκευσης, των διαδικασιών παραγωγής και των προϊόντων· — τα δημόσια οικονομικά χάνουν πόρους, με αποτέλεσμα να μειώνονται τα φορολογικά και ασφαλιστικά έσοδα («tax gap»), και να καθίσταται άνιση η κατανομή του κόστους των δημόσιων υπηρεσιών και του κράτους πρόνοιας (free riding).

3.3 Η διαδικασία της οικονομικής παγκοσμιοποίησης και οι κοινωνικές και δημογραφικές αλλαγές δημιουργούν εξάλλου –τουλάχιστον δυνητικά– περισσότερο χώρο για την παραοικονομία και την αδήλωτη εργασία, οπότε οι πολιτικές για την καταπολέμησή τους πρέπει να εξελίσσονται αναλόγως, να προσαρμόζονται στις μεταβαλλόμενες συνθήκες και να αντιμετωπίζουν τα φαινόμενα που εμφανίζονται. Πρόκειται για τη μεγαλύτερη ζήτηση όσον αφορά υπηρεσίες και φροντίδα στο σπίτι, για τη μείωση των μορφών των προτύπων εργασίας και για την αυξανόμενη ευελιξία των συμβατικών σχέσεων, για την αύξηση της αυτοαπασχόλησης και της εξωτερικής ανάθεσης, για την ενίσχυση των πολυεθνικών ομίλων. Αυτό απαιτεί να δοθεί μεγαλύτερη προσοχή στους ορισμούς των κανόνων, στα εργαλεία εποπτείας και ελέγχου, στις μορφές του διεθνούς συντονισμού.

3.4 Από στατιστικής πλευράς οι παράνομες δραστηριότητες αποτελούν αναπόσπαστο μέρος του ΑΕγχΠ, και απαιτούν κατάλληλες μεθοδολογίες για να εκτιμηθούν. Ωστόσο, είναι δύσκολο να ληφθούν αξιόπιστες και συγκρίσιμες πληροφορίες στην ΕΕ σχετικά με το μέγεθος και τη δομή, για τρεις τουλάχιστον λόγους: i) τη φύση των φαινομένων που εξ ορισμού δεν μπορούν να παρατηρηθούν άμεσα, ii) την πληθώρα των κατευθυντήριων γραμμών στα κράτη μέλη που οδηγούν σε διαφορετικές εθνικές νομοθεσίες iii) τη χρήση διαφορετικών μεθόδων υπολογισμού. Προφανώς διαφορετικές προσεγγίσεις συνεπάγονται διαφορετικούς ποσοτικούς προσδιορισμούς, που μπορεί να διαφέρουν σε πολύ μεγάλο βαθμό, ακόμη και εντός της ίδιας χώρας (βλ. Πίνακα 1). Συνήθως, οι τιμές που δημοσιεύονται από επίσημες εθνικές πηγές είναι υποτιμημένες σε σχέση με τις αναλύσεις μελετητών και διεθνών οργανισμών.

3.4.1 Υπάρχουν τρεις μέθοδοι εκτίμησης του μεγέθους της παραοικονομίας, που μπορούν εξάλλου να εφαρμοστούν σε διαφορετικά αντικείμενα ανάλυσης (προστιθέμενη αξία ή απασχόληση): — άμεσες έρευνες σε μικροοικονομικό επίπεδο (πχ. Ευρωβαρόμετρο και European Social Survey) με περιστασιακές ή συνεχείς δειγματοληπτικές έρευνες με τις οποίες καλούνται οι ερωτώμενοι να αναφέρουν κάποια χαρακτηριστικά της σχέσης εργασίας τους (9)· — έμμεσες εκτιμήσεις σε μακροοικονομικό επίπεδο, με βάση άλλα γνωστά μεγέθη και σταθερά συνδεδεμένα με την παραοικονομία, όπως οι εθνικοί λογαριασμοί, η δυναμική της αγοράς εργασίας, η κατανάλωση, η νομισματική ζήτηση· — οικονομετρικά πρότυπα που αντιμετωπίζουν την παραοικονομία ως θεωρητική μεταβλητή, με βάση τους κύριους παράγοντες που την ευνοούν και τους δείκτες της παράνομης δραστηριότητας.

3.5 Σε μία μελέτη ευρωπαϊκού επιπέδου προτείνεται ως χρήσιμη βάση για την παραγωγή ομοιογενών και συγκρίσιμων εκτιμήσεων μεταξύ των κρατών μελών η έμμεση μεθοδολογία που αναπτύχθηκε από το Εθνικό Ινστιτούτο Στατιστικής της Ιταλίας, η οποία βασίζεται σε ευρέως προσιτά και αξιόπιστα δεδομένα των εισροών εργασίας (10). Μεσοπρόθεσμα, τούτο θα μπορούσε να παράσχει στην ΕΕ μια ενιαία και κοινή βάση ανάλυσης, σύγκρισης και αξιολόγησης, που να μην εξαρτάται από εργασίες κέντρων μελετών ή εξωτερικών οργανισμών.

3.6 Επί του παρόντος, συγκρίσιμες πληροφορίες για όλα τα κράτη μέλη προέρχονται είτε από οικονομετρικά μοντέλα σχετικά με την παραοικονομία είτε από άμεσες δειγματοληπτικές έρευνες σχετικά με το μερίδιο του εργατικού δυναμικού (μισθωτοί και αυτοαπασχολούμενοι) που απασχολείται ατύπως, των οποίων τα αποτελέσματα είναι εν μέρει αντικρουόμενα διότι αναλύουν διαφορετικά μεγέθη (βλ. πίνακα 2). Εξάλλου μόνο λίγα κράτη μέλη πραγματοποιούν περιοδικές εθνικές μελέτες του φαινομένου.

3.6.1 Η οικονομετρική μέθοδος καταγράφει μέγιστες τιμές σε ορισμένα κεντροανατολικά κράτη μέλη (έως και πάνω από 30 % στη Βουλγαρία), υψηλές στον Νότο, μεσαίες στην υπόλοιπη κεντροανατολική Ευρώπη και στις σκανδιναβικές χώρες και ελάχιστες στα κράτη μέλη της ηπειρωτικής Ευρώπης και στα αγγλοσαξονικά κράτη (11).

3.6.2 Αντιθέτως η άμεση μέθοδος καταγράφει μια πιο διαφοροποιημένη εικόνα, με μέγιστες τιμές στον Νότο (ιδιαίτερα στην Κύπρο και την Ελλάδα), αλλά και στην Ιρλανδία και την Πολωνία, και ελάχιστες τιμές σε ορισμένα κεντροανατολικά, σκανδιναβικά και ηπειρωτικά κράτη μέλη (12).

4. Ειδικές παρατηρήσεις: αντίκτυπος της κρίσης και προτεινόμενα πολιτικά μέτρα

4.1 Ο αντίκτυπος της κρίσης και των πολιτικών λιτότητας δεν είναι εκ των προτέρων προφανής. Από την πλευρά της προσφοράς, η ύφεση θα πρέπει να ενθαρρύνει τη μείωση, έστω παράνομα, του κόστους παραγωγής για να αντισταθμίσει τη μείωση των κερδών και των εσόδων, ενόψει της μεγαλύτερης προθυμίας των ανέργων να αποδέχονται αδήλωτη εργασία. Από την πλευρά της ζήτησης όμως μειώνονται οι ευκαιρίες απασχόλησης για άτομα χαμηλής εξειδίκευσης, διότι καταναλώνουν και επενδύουν λιγότερο, σε τομείς όπως οι κατασκευές, το εμπόριο, τα ξενοδοχεία και η εστίαση, οι οικιακές υπηρεσίες.

4.1.1 Πράγματι, τα εμπειρικά στοιχεία δεν είναι πειστικά (13). Η πρόσφατη εξέλιξη εμφανίζεται ομοιόμορφα φθίνουσα σύμφωνα με τα οικονομετρικά μοντέλα, εκτός από μια μικρή αύξηση το 2009, μεσούσης της οικονομικής κρίσης, αλλά με μια επακόλουθη ταχεία ανάκτηση μεταξύ 2010 και 2012 (βλ. Πίνακα 3). Από τις άμεσες έρευνες προκύπτει αντιθέτως ένα πιο διαφοροποιημένο τοπίο με ορισμένα κράτη μέλη να παρουσιάζουν μείωση της άτυπης απασχόλησης για τους εργαζόμενους και άλλα, αντιθέτως, να καταγράφουν αύξηση της φοροαποφυγής για τους αυτοαπασχολούμενους.

4.2 Εκτός από το μέγεθος, η δομή της παραοικονομίας και της αδήλωτης εργασίας ποικίλλει στα διάφορα κράτη μέλη, λόγω των διαφορών τόσο στην παραγωγική δομή όσο και στα συστήματα του κράτους πρόνοιας (14). Οι κατηγορίες των εργαζομένων που πλήττονται περισσότερο από αυτά τα φαινόμενα –οι οποίοι κανονικά αντιμετωπίζουν οικονομικές συνθήκες χειρότερες από τον μέσο όρο– υφίστανται μεγαλύτερη συρρίκνωση λόγω της ύφεσης και βλέπουν να μειώνονται οι εισοδηματικές προοπτικές τους (15).

4.3 Συνεπώς η δυναμική της παραοικονομίας και της αδήλωτης εργασίας –ιδίως λόγω της κρίσης– επηρεάζει σε διαφορετικό βαθμό το εργατικό δυναμικό τόσο στα διάφορα κράτη μέλη όσο και στις επιμέρους οικονομίες. Αυτό το ανομοιογενές αποτέλεσμα πρέπει να ληφθεί υπόψη κατά τη χάραξη πολιτικών για την καταπολέμηση της παραοικονομίας και κατά την εφαρμογή αντικυκλικών κοινωνικών πολιτικών.

4.4 Δεδομένης της πολυπλοκότητας και του πολυδιάστατου χαρακτήρα της παραοικονομίας και της αδήλωτης εργασίας, είναι κοινώς αποδεκτή η ανάγκη συνδυασμού μέσων καταπολέμησης, από την αποτροπή μέσω ελέγχων και επιβολής κυρώσεων έως την παροχή κινήτρων για τη συμμόρφωση με τους κανονισμούς. Η ΕΟΚΕ υποστηρίζει την αυξανόμενη, κατά τη διάρκεια των τελευταίων ετών, σημασία των μέτρων πρόληψης και αντιμετώπισης που αποσκοπούν στην αποφυγή της εμφάνισης παραγόντων που ενισχύουν ή ενθαρρύνουν την παραοικονομία, και τα οποία πιθανόν να συμβάλουν αποτελεσματικότερα στην έξοδο από την κρίση (16) (βλ. πίνακα 4).

4.5 Γενικά προτείνονται διάφορα μέτρα που αφορούν διαφορετικές πτυχές του προβλήματος: — οικονομικότερη και ευκολότερη συμμόρφωση με τους κανονισμούς για τις επιχειρήσεις με την μεταρρύθμιση και την απλοποίηση των διοικητικών και φορολογικών διαδικασιών· — αύξηση του κινδύνου αποκάλυψης με την ενίσχυση των ελέγχων –ιδίως μέσω τριμερών επιθεωρήσεων με εκπροσώπους των αρμόδιων δημόσιων αρχών (17), των εργοδοτών και των συνδικάτων– και μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα και αποδοτικότητα των υφιστάμενων κυρώσεων· — ενθάρρυνση της ανάπτυξης των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων και εφαρμογή βιομηχανικών πολιτικών για την προώθηση των παραγωγικών τομέων με υψηλή ένταση ειδικευμένης εργασίας· — μείωση της ελκυστικότητας της αδήλωτης εργασίας για τους εργαζόμενους με στήριξη του εισοδήματος και σαφέστερη σχέση μεταξύ κοινωνικών εισφορών και παροχών· — ρύθμιση των νέων μορφών εργασίας ούτως ώστε να μην αποτελούν αντικείμενο καταχρήσεων αλλά να επιτρέπουν τον συνδυασμό των απαιτήσεων των επιχειρήσεων και των εργαζομένων· — παρακολούθηση της τακτικής εισφοράς μέσω κατάλληλων δεικτών του κόστους εργασίας του εργατικού δυναμικού (18) (διαφορετικών ανά τομέα, κατηγορία επιχείρησης και περιοχής) από κοινού με τους κοινωνικούς εταίρους· — μείωση της κοινωνικής αποδοχής της παραοικονομίας και διάδοση της φορολογικής ηθικής με την ευαισθητοποίηση της κοινής γνώμης, με την αναζήτηση περισσότερης ισότητας στις φορολογικές επιβαρύνσεις και με την αύξηση της εμπιστοσύνης στην δημόσια διοίκηση και πολιτική· — εκπόνηση περιοδικών εκθέσεων παρακολούθησης για την αξιολόγηση των σε εξέλιξη δυναμικών και της αποτελεσματικότητας των μέτρων που έχουν ληφθεί· — ενίσχυση της συνεργασίας μεταξύ κρατών μελών όσον αφορά τις πολυεθνικές επιχειρήσεις, ακόμη και μέσω ειδικών οργανισμών ή θεσμικών οργάνων (19).

4.6 Ωστόσο όλα τα μέτρα έχουν ένα κοινό στόχο: όσον αφορά τις επιχειρήσεις, το κόστος των οικονομικών κυρώσεων και της κοινωνικής φήμης να υπερβαίνει τα πιθανά οφέλη που προκύπτουν από απάτη ή παρανομία, και επομένως ο κίνδυνος να είναι λιγότερο ελκυστικός· όσον αφορά τους εργαζόμενους, να διασφαλιστεί ότι η νόμιμη εργασία αμείβεται περισσότερο από την αδήλωτη, όσον αφορά το μηνιαίο εισόδημα και τις μελλοντικές προοπτικές. Τούτο απαιτεί συνεπώς μέτρα που να συνοδεύουν τη μετατροπή της αδήλωτης εργασίας σε κανονική απασχόληση.

Βρυξέλλες, 21 Ιανουαρίου 2014 Ο Πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής Henry MALOSSE

(1) «Στοχεύοντας σε μια ανάκαμψη με άφθονες θέσεις απασχόληση», COM(2012) 173 final, σημείο1.1· απόφαση του Συμβουλίου 2010/707/ΕΕ σχετικά με τις κατευθυντήριες γραμμές για τις πολιτικές απασχόλησης των κρατών μελών, κατευθυντήρια γραμμή 7.

(2) COM(2007) 628. Παρόμοιο ορισμό χρησιμοποιεί ο ΟΟΣΑ. Η Παγκόσμια Τράπεζα προτείνει αντιθέτως να συμπεριληφθούν οι υπάλληλοι χωρίς σύμβαση και οι αυτοαπασχολούμενοι με πέντε ή λιγότερους υπαλλήλους.

(3)

— 2013 Έγγραφο εργασίας της ΔΟΕ «Labour Inspection and Undeclared Work in the EU»

— Βάση δεδομένων και έκθεση Eurofound του 2013 «Tackling undeclared work in 27 European Union Member States and Norway. Approaches and measures since 2008»·

— «Δέσμη μέτρων για την απασχόληση 2012»: Ανακοίνωση της Επιτροπής «Στοχεύοντας σε μια ανάκαμψη με άφθονες θέσεις απασχόληση»·

— Ανακοινώσεις της Επιτροπής του 2012 και του 2013 «Ετήσια επισκόπηση της ανάπτυξης»·

— Ειδικές συστάσεις ανά χώρα 2012 και 2013·

— Πρόγραμμα αμοιβαίας μάθησης PROGRESS 2012, αξιολόγηση από ομοτίμους του προγράμματος «Combatting undeclared work as a growing challenge in the context of high unemployment»·

— Ανακοίνωση της Επιτροπής του 2010 «Ατζέντα για νέες δεξιότητες και θέσεις εργασίας: Ευρωπαϊκή συμβολή για την πλήρη απασχόληση», COM(2010) 682·

— Απόφαση του Συμβουλίου 2010/707/ΕΕ της 21ης Οκτωβρίου 2010 σχετικά με τις κατευθυντήριες γραμμές για τις πολιτικές απασχόλησης των κρατών μελών»·

— Ανακοίνωση της Επιτροπής του 2007 «Ενίσχυση της καταπολέμησης της αδήλωτης εργασίας», COM(2007) 628·

— Μελέτη Ειδικό Ευρωβαρόμετρο 2007 για την αδήλωτη εργασία·

— Ανακοίνωση της Επιτροπής «Αποτελέσματα της δημόσιας διαβούλευσης για την πράσινη βίβλο της Επιτροπής «Εκσυγχρονισμός του εργατικού δικαίου για την αντιμετώπιση των προκλήσεων του 21ου αιώνα», COM(2007) 627·

— Πράσινη Βίβλος «Εκσυγχρονισμός της εργατικής νομοθεσίας για την αντιμετώπιση των προκλήσεων του 21ου αιώνα» COM(2006) 708·

— 2010 «Feasibility of establishing a European platform for cooperation between labour inspectorates, and other relevant monitoring and enforcement bodies with the aim of preventing and fighting undeclared work» (Δυνατότητα δημιουργίας μιας ευρωπαϊκής πλατφόρμας για τη συνεργασία μεταξύ της επιθεώρησης εργασίας και άλλων αρμόδιων φορέων παρακολούθησης για την καταπολέμηση και την πρόληψη της αδήλωτης εργασίας (μελέτη Regioplan).

(4) COM(2012) 629 final.

(5) «Στοχεύοντας σε μια ανάκαμψη με άφθονες θέσεις απασχόληση», COM(2012) 173 final, § 3.2.

(6) ΕΕ C 101, 12.4.1999, σ. 30-37, με βάση το έγγραφο COM(98) 219. EE C 255, 14.10.2002, σ. 61-66. Το θέμα αυτό ωστόσο εξετάζεται και σε άλλες γνωμοδοτήσεις που αφορούν γενικότερα την αγορά εργασίας ή παρεμφερή φαινόμενα της παραοικονομίας: μεταξύ αυτών, EE C 175, 27.7.2007, σ. 65-73, και ΕΕ C 204, 9.8.2008, σ. 70-76.

(7) Με βάση του ψήφισμα του Συμβουλίου για την αδήλωτη εργασία αριθ. 13538/1/03 και την απόφαση του Συμβουλίου της 22ας Ιουλίου 2003 σχετικά με τις κατευθυντήριες γραμμές για τις πολιτικές απασχόλησης.

(8) ILO, Labour Inspection and Undeclared Work in the EU, Working Document Number 29, Γενεύη, 2013, κεφ. 1.

(9) Αν και υπάρχει ο κίνδυνος της ελλιπούς εκπροσώπησης της παραοικονομίας, λόγω μη ειλικρινών απαντήσεων, το πλεονέκτημα είναι ότι συλλέγονται πολλά στοιχεία κοινωνικού και οικονομικού χαρακτήρα.

(10) Ciccarone G. et al., Study on indirect measurement methods for undeclared work in the EU, GHK & Fondazione G. Brodolini, Τελική έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής — ΓΔ Απασχόληση, Εσωτερικές Υποθέσεις και Κοινωνική Ένταξη, Δεκέμβριος 2009.

(11) Schneider F., The Shadow Economy and Work in the Shadow: What Do We (Not) Know?, IZA Discussion Paper, n. 6423, marzo 2012; Schneider F., Size and Development of the Shadow Economy of 31 European and 5 other OECD Countries from 2003 to 2012: Some New Facts, working paper, 2012.

(12) Hazans M., Informal Workers across Europe. Evidence from 30 European Countries, Policy Research Working Paper, n. 5912, Παγκόσμια Τράπεζα, Δεκέμβριος 2011· Packard T. — Koettl J. — Montenegro C.E., In From the Shadow. Integrating Europe's Informal Labor, Παγκόσμια Τράπεζα 2012, κεφ. 1.

(13) Schneider F., cit.; Hazans M., cit., Packard T. — Koettl J. — Montenegro C.E., cit.

(14) Στις σκανδιναβικές χώρες με τις υψηλότερες δαπάνες για τις πολιτικές της αγοράς εργασίας, της κοινωνικής προστασίας και ανακατανομής, και ως εκ τούτου υψηλότερα επίπεδα ισότητας όσον αφορά τα έσοδα, καταγράφεται χαμηλότερη επίπτωση της αδήλωτης εργασίας, η οποία αφορά σε μεγάλο βαθμό δευτερεύουσα απασχόληση με στόχο τη συμπλήρωση του εισοδήματος. Στη Νότια Ευρώπη, όμως, η παραοικονομία διαδραματίζει ρόλο υποκατάστατου σε σχέση με τους περιορισμούς των ενεργητικών πολιτικών για την αγορά εργασίας και την ευημερία, έτσι ώστε να είναι ιδιαίτερα σημαντική για τους ανέργους και τα άτομα που είναι στο περιθώριο της επίσημης αγοράς εργασίας. Βλ. Eurofound, Tackling undeclared work in 27 European Union Member States and Norway. Approaches and measures since 2008, Ιούνιος 2013, κεφ. 1 και 4.

(15) Hazans M., σελ. 22-39.

(16) Eurofound, κεφ. 2 και 3.

(17) ILO, όπως ανωτέρω, κεφ.3

(18) Καθιστούν δυνατό τον εντοπισμό πιθανής απασχόλησης αδήλωτων εργαζομένων εάν από τις φορολογικές δηλώσεις προκύπτει κόστος εργασίας (μισθός συν εισφορές κοινωνικής ασφάλισης και πρόνοιας) χαμηλότερο από τα εκτιμώμενα ελάχιστα όρια. Αναφέρονται ως καλή πρακτική στο έγγραφο COM(2007) 628 final.

(19) Dekker H. et al., Joining up the fight against undeclared work in Europe, Regioplan, Τελική έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής — ΓΔ Απασχόληση, Εσωτερικές Υποθέσεις και Κοινωνική Ένταξη, Δεκέμβριος 2010, κεφ. 5.