EL Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης C 44/74

Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα: «Πίστωση και κοινωνικός αποκλεισμός στην κοινωνία της αφθονίας»

(2008/C 44/19)

Στις 16 Φεβρουαρίου 2007 η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποφάσισε, σύμφωνα με το άρθρο 29, παράγραφος 2, του Εσωτερικού της Κανονισμού, να καταρτίσει γνωμοδότηση με θέμα: «Πίστωση και κοινωνικός αποκλεισμός στην κοινωνία της αφθονίας.»

Το ειδικευμένο τμήμα «Απασχόληση, κοινωνικές υποθέσεις, δικαιώματα του πολίτη», στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 2 Οκτωβρίου 2007 με βάση εισηγητική έκθεση του κ. PEGADO LIZ.

Κατά τη 439η σύνοδο ολομέλειας, της 24ης και 25ης Οκτωβρίου 2007 (συνεδρίαση της 25ης Οκτωβρίου), η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 59 ψήφους υπέρ και 1 αποχή, την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Συμπεράσματα και συστάσεις

1.1 Ελλείψει σχετικών κοινοτικών προσανατολισμών, τα διάφορα κράτη μέλη έχουν βαθμιαία αναπτύξει τα δικά τους εθνικά νομικά συστήματα για την πρόληψη, αντιμετώπιση και υποστήριξη των πολιτών και των οικογενειών που περιέρχονται σε κατάσταση υπέρμετρης χρέωσης και για την ανάκτηση των χρεών τους.

1.2 Έναντι της αύξουσας και ανησυχητικής εξέλιξης του φαινομένου κατά τις τελευταίες δεκαετίες και λαμβάνοντας ιδιαίτερα υπόψη τη διεύρυνση της Ευρωπαϊκής Ένωσης και την πρόσφατη όξυνση της κατάστασης σε παγκόσμιο επίπεδο, η ΕΟΚΕ — η οποία εδώ και πολύ καιρό παρακολουθεί με προσοχή την εξέλιξη της κατάστασης και τις κοινωνικές συνέπειες της υπέρμετρης χρέωσης από την άποψη του κοινωνικού αποκλεισμού, της κοινωνικής δικαιοσύνης και της διαταραχής της υλοποίησης της εσωτερικής αγοράς — αποφάσισε να κινήσει και πάλι δημόσια συζήτηση του ζητήματος αυτού με την κοινωνία των πολιτών και με τα λοιπά κοινοτικά θεσμικά όργανα, με στόχο τον εντοπισμό και τη θέσπιση μέτρων, κοινοτικής εμβέλειας, που θα αποβλέπουν στον επακριβή ορισμό, τον έλεγχο και την αντιμετώπιση του φαινομένου, υπό τις διάφορες πτυχές του: κοινωνικές, οικονομικές και νομικές.

1.3 Λόγω της ποικιλίας που παρουσιάζουν τα συστήματα που έχουν θεσπιστεί — σε όσες χώρες έχουν αναπτύξει τέτοια συστήματα, όχι μόνο στην Ευρώπη, αλλά και στον υπόλοιπο κόσμο — σε συνδυασμό με την απουσία τέτοιων συστημάτων σε άλλες χώρες, ενισχύεται μια κατάσταση «ανισότητας» ευκαιριών, η οποία οδηγεί σε κοινωνική αδικία, αφενός, και αφετέρου σε φαινόμενα στρέβλωσης της πλήρους υλοποίησης της εσωτερικής αγοράς, γεγονός που δικαιολογεί την αναγκαία και αναλογική παρέμβαση της Ευρωπαϊκής Ένωσης, για την οποία υφίσταται η αναγκαία νομική βάση στο πρωτογενές δίκαιο.

1.4 Στην παρούσα γνωμοδότηση ανακεφαλαιώνονται τα κυριότερα ζητήματα που γεννά το φαινόμενο της υπέρμετρης χρέωσης, αναλύονται και αξιολογούνται οι λύσεις που έχουν δοθεί σε εθνικό επίπεδο, παρατίθενται οι δυσκολίες που έχουν ανακύψει και οι ελλείψεις που έχουν εντοπισθεί, εκτιμάται η παγκόσμια διάσταση του φαινομένου, αναπτύσσεται προβληματισμός σχετικά με τα κενά σε επίπεδο γνώσεων και μεθόδων και επιχειρείται ο εντοπισμός κατευθύνσεων και η εξεύρεση πεδίων δυνατής δράσης σε κοινοτικό επίπεδο.

1.5 Προτείνεται, επίσης, να δημιουργηθεί Ευρωπαϊκό Παρατηρητήριο της Χρέωσης, που θα παρακολουθεί την εξέλιξη του φαινομένου σε ευρωπαϊκό επίπεδο, θα λειτουργεί ως φόρουμ διαλόγου όλων των ενδιαφερομένων και θα προτείνει, θα συντονίζει και θα αξιολογεί την επίδραση μέτρων για την πρόληψη και τη συγκράτησή του.

1.6 Ωστόσο, η ΕΟΚΕ έχει πλήρη επίγνωση του γεγονότος ότι μια προσέγγιση τέτοιας φύσης και τέτοιου πεδίου θα μπορέσει να επιτευχθεί μόνον εάν η Επιτροπή, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, σε στενό διάλογο με την οργανωμένη κοινωνία των πολιτών, στην οποία εκπροσωπούνται οι κύριοι ενδιαφερόμενοι για το θέμα (οικογένειες, εργαζόμενοι, καταναλωτές, χρηματοπιστωτικά ιδρύματα κλπ.), αποφασίσουν να εντάξουν το ζήτημα στις προτεραιότητες της δράσης τους.

1.7 Χαιρετίζει, λοιπόν, τις ενδείξεις που υποδηλώνουν ότι η Επιτροπή έχει κινητοποιηθεί πρόσφατα για το ζήτημα και συνιστά θερμά να του δώσει την αναγκαία συνέχεια από άποψη βασικών μελετών, διαβουλεύσεων και νομοθετικών και άλλων προτάσεων, εύστοχων και κατάλληλων, με πρώτο βήμα τη δημοσίευση Πράσινης Βίβλου που θα προσδιορίζει και θα εντοπίζει τους όρους του ζητήματος και με την οποία θα δίδεται ο λόγος σε όλους τους ενδιαφερόμενους, μέσω διευρυμένης δημόσιας διαβούλευσης.

1.8 Επίσης, απευθύνει έκκληση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο να συμμεριστούν τις σημαντικές ανησυχίες τις οποίες επιχειρεί να εκφράσει η παρούσα γνωμοδότηση εκ μέρους της κοινωνίας των πολιτών και να τις περιλάβουν ως προτεραιότητα στις πολιτικές τους ατζέντες.

2. Εισαγωγή

2.1 Αυτό καθεαυτό το γεγονός ότι η πίστωση έχει δώσει την ευκαιρία στους ευρωπαίους πολίτες να βελτιώσουν την ποιότητα διαβίωσής τους και να αποκτήσουν πρόσβαση σε βασικά αγαθά και υπηρεσίες, τα οποία διαφορετικά δεν θα αποκτούσαν ή θα αποκτούσαν μετά από πολύ καιρό, όπως για παράδειγμα ιδιόκτητη κατοικία ή προσωπικό μεταφορικό μέσο, είναι αναμφισβήτητο. Ωστόσο, η πίστωση, όταν δεν συνάπτεται υπό βιώσιμους όρους — όταν υπάρχουν σοβαρά εργασιακά προβλήματα, όταν το μηνιαίο κόστος των χρεών υπερβαίνει ένα λογικό ποσοστό του διαθέσιμου μηνιαίου εισοδήματος, όταν ο αριθμός των δανείων είναι πολύ υψηλός και όταν δεν υπάρχει κάποια αποταμίευση ικανή να αποσβέσει στιγμιαίες καταστάσεις απώλειας εισοδήματος — μπορεί να οδηγήσει σε καταστάσεις υπέρμετρης χρέωσης.

2.2 Εξάλλου, το ζήτημα της υπέρμετρης χρέωσης και των κοινωνικών της συνεπειών δεν είναι καινοφανές. Οι απαρχές του μπορούν να αναζητηθούν ακόμη και στην κλασική αρχαιότητα και, ακριβέστερα, στην αγροτική κρίση που γνώρισε η Ελλάδα τον 6ο π.Χ. αιώνα και στα μέτρα που έλαβε ο Σόλων (594/593 π.Χ.) για την παραγραφή των χρεών των μικροκτηματιών, οι οποίοι είχαν στο μεταξύ περιέλθει σε κατάσταση δουλείας και είχαν πωληθεί, και στην επακόλουθη απελευθέρωσή τους και επανένταξή τους στην κοινωνική και παραγωγική ζωή των Αθηνών, ως ελεύθερων πολιτών (1).

2.3 Είναι, όμως, αναμφισβήτητο ότι στις μέρες μας το φαινόμενο γενικεύεται, λαμβάνει ανησυχητικές διαστάσεις και επιβάλλεται πλέον στις συνειδήσεις ως κοινωνικό ζήτημα, σε μια κοινωνία που χαρακτηρίζεται από βαθιές αντιθέσεις και όπου οι ασυμμετρίες αποκτούν ολοένα και μεγαλύτερες διαστάσεις, ενώ η αλληλεγγύη έχει αποδυναμωθεί.

2.4 Στο πλαίσιο αυτό, αποκτά ιδιαίτερη σημασία το ζήτημα του τραπεζικού αποκλεισμού, ο οποίος νοείται ως κοινωνική περιθωριοποίηση όσων, για διαφόρους λόγους, απαγορεύεται να έχουν πρόσβαση στις βασικές χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες (2).

2.5 Με την παρούσα γνωμοδότηση, επιχειρείται να εντοπισθούν οι κύριες αιτίες της κατάστασης αυτής, οι διαστάσεις του προβλήματος, οι συχνότερα χρησιμοποιούμενες λύσεις, καθώς και ο λόγος για τον οποίο πρέπει να βρεθεί λύση σε κοινοτικό επίπεδο.

3. Διαστάσεις του προβλήματος

3.1 Κοινωνικός αποκλεισμός και τραπεζικός αποκλεισμός

3.1.1 Σύμφωνα με την έκθεση του Ευρωβαρομέτρου του Φεβρουαρίου του 2007 (3), το 25 % σχεδόν των ευρωπαίων πολιτών πιστεύει ότι κινδυνεύει να περιπέσει σε κατάσταση φτώχειας, ενώ το 62 % πιστεύει ότι πρόκειται για έναν κίνδυνο που απειλεί οποιονδήποτε, σε οποιαδήποτε στιγμή της ζωής του.

3.1.2 Σύμφωνα με τα στοιχεία της κοινής έκθεσης για την κοινωνική προστασία και την κοινωνική ένταξη 2007, της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, το 2004 το 16 % των πολιτών της ΕΕ-15 βρισκόταν κάτω από το όριο της φτώχειας, το οποίο αντιστοιχεί στο 60 % του μέσου εισοδήματος της εκάστοτε χώρας (4).

3.1.3 Σε ποιοτικούς όρους, η φτώχεια αντιστοιχεί στην απουσία ή την ανεπάρκεια υλικών πόρων για την ικανοποίηση των ζωτικών αναγκών του ατόμου και συνιστά την πλέον εμφανή όψη του κοινωνικού αποκλεισμού, που εκδιώκει το άτομο στην περιφέρεια της κοινωνίας και τροφοδοτεί αισθήματα απόρριψης και αυτοαποκλεισμού.

3.1.4 Η έκταση και τα όρια του κοινωνικού αποκλεισμού εξαρτώνται, σε κάθε χώρα, από διάφορες μεταβλητές, όπως το σύστημα κοινωνικής ασφάλισης, η συμπεριφορά της αγοράς εργασίας, η λειτουργία της δικαιοσύνης και των ανεπίσημων δικτύων αλληλεγγύης. Οι μετανάστες, οι εθνικές μειονότητες, οι ηλικιωμένοι, τα παιδιά κάτω των 15 ετών, τα άτομα με χαμηλό εισόδημα και χαμηλό εκπαιδευτικό επίπεδο, τα άτομα με αναπηρία και οι άνεργοι είναι μερικές από τις ομάδες που είναι οι πλέον ευάλωτες στον κίνδυνο της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού.

3.1.5 Στις περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες, οι καταναλωτικές τάσεις δείχνουν σχετική μείωση των δαπανών για προϊόντα διατροφής, ποτά, καπνό και προϊόντα ένδυσης και υπόδησης και αντίστοιχη σχετική αύξηση των δαπανών για κατοικία, μεταφορές και επικοινωνίες, υγειονομική περίθαλψη, πολιτιστικές υπηρεσίες και λοιπά αγαθά και υπηρεσίες όπως οι υπηρεσίες υγείας, ο τουρισμός και οι υπηρεσίες ξενοδοχείων και εστιατορίων (5).

3.1.5.1 Ο νέος αυτός καταμερισμός των οικογενειακών εξόδων τείνει να αντικατοπτρίζεται στην προσφυγή στην πίστωση. Η καταναλωτική πίστη υπό την ευρεία έννοια, είτε για την αγορά καταναλωτικών αγαθών είτε για την απόκτηση κατοικίας, συνδέεται σήμερα στενά με τα νέα πρότυπα κατανάλωσης και ακολουθεί από κοντά τις αντίστοιχες τάσεις και διακυμάνσεις. Έτσι, η αύξηση του σχετικού βάρους των δαπανών που σχετίζονται με την άνεση της κατοικίας, με τις μεταφορές ή με τα ταξίδια (6) αντιστοιχεί σε δαπάνες που πραγματοποιούνται συχνά με την προσφυγή σε πίστωση.

3.1.5.2 Επίσης ευνοϊκό για την αύξηση της επί πιστώσει κατανάλωσης είναι το γεγονός ότι η πίστωση έχει απολέσει την αρνητική συνδήλωση της φτώχειας ή του σφάλματος κατά τη διαχείριση του βίου ή της επιχείρησης — κυρίως στις χώρες όπου υπερισχύει η παράδοση του καθολικισμού, σε αντίθεση προς τις χώρες προτεσταντικής κατεύθυνσης — και έχει εκλαϊκευθεί, ιδίως στις μεγάλες πόλεις. Η εντατική και συστηματική διαφήμιση των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων για την προσέλκυση νέων πελατών βοηθά στην εκλαΐκευση αυτή. Επιπλέον, η καταναλωτική πίστη προσφέρει κάποια κοινωνική καταξίωση και διευκολύνει την απόκρυψη του κοινωνικού στρώματος του ενδιαφερόμενου, καθώς του επιτρέπει να υιοθετεί έναν τρόπο ζωής που χαρακτηρίζει ανώτερη κοινωνική τάξη από τη δική του. Ακόμη, για πολλές οικογένειες, η πίστωση (κυρίως οι πιστωτικές κάρτες) συνιστά έναν τρέχοντα τρόπο διαχείρισης του οικογενειακού προϋπολογισμού, του οποίου οι κίνδυνοι είναι γνωστοί, αλλά για τους οποίους δεν υπάρχει επαρκής ενημέρωση ή αποτελεσματικές λύσεις, ούτε και έχουν ακόμη αποτιμηθεί κατά τρόπο ικανοποιητικό.

3.1.6 Οι παράγοντες αυτοί, κοινωνικής και πολιτισμικής φύσεως, υποστηρίζονται επίσης από οικονομικούς και χρηματοοικονομικούς παράγοντες, όπως η μεγάλη πτώση των επιτοκίων κατά την τελευταία δεκαετία, η απώλεια των συνηθειών αποταμίευσης, η διατήρηση σχετικά χαμηλών ποσοστών ανεργίας και η οικονομική ανάπτυξη (παρά την κρίση του τέλους της δεκαετίας του '90, η οποία δεν έφτασε ωστόσο στη σοβαρότητα άλλων εποχών). Ένας επιπλέον παράγων είναι και η απορρύθμιση της πιστωτικής αγοράς από τα τέλη της δεκαετίας του '70 και τις αρχές της δεκαετίας του '80 (7), η οποία οδήγησε σε μεγάλη εξάπλωση και αύξηση του αριθμού των πιστωτικών φορέων, συμπεριλαμβανομένων και ορισμένων που δεν υπόκεινται στους κανόνες χρηματοοικονομικού ελέγχου και επιτήρησης, καθώς και η αύξηση του ανταγωνισμού μεταξύ τους, με την συνεπακόλουθη αποπροσωποποίηση της σχέσης τράπεζας-πελάτη.

3.1.7 Ο συνδυασμός όλων αυτών των παραγόντων καθιστά την ευρωπαϊκή κοινωνία μια κοινωνία που εξαρτάται όλο και περισσότερο από τη χορήγηση πίστωσης για την ικανοποίηση των βασικών αναγκών των πολιτών της. Τα αυξανόμενα ποσοστά χρέωσης στα περισσότερα κράτη μέλη είναι ενδεικτικά της πραγματικότητας αυτής (8).

3.1.8 Όταν συνάπτεται υπό βιώσιμους όρους — όταν δεν υπάρχουν σοβαρά εργασιακά προβλήματα, όταν το μηνιαίο κόστος των χρεών δεν υπερβαίνει ένα λογικό ποσοστό του διαθέσιμου μηνιαίου εισοδήματος, όταν ο αριθμός των δανείων δεν είναι πολύ υψηλός και όταν υπάρχει κάποια αποταμίευση ικανή να αποσβέσει στιγμιαίες καταστάσεις απώλειας εισοδήματος —, η πίστωση βοηθά τους ευρωπαίους πολίτες να βελτιώσουν την ποιότητα ζωής τους και να έχουν πρόσβαση σε βασικά αγαθά και υπηρεσίες, τα οποία, διαφορετικά, δεν θα αποκτούσαν ή θα τα αποκτούσαν μετά από πολύ χρόνο, όπως ιδιόκτητη κατοικία ή προσωπικό μεταφορικό μέσο.

3.1.9 Ωστόσο, το ενδεχόμενο ενός αρνητικού συμβάντος στην προσωπική ή οικογενειακή ζωή που θα εμποδίσει τη συνέχιση της τακτικής εκπλήρωσης των ανειλημμένων υποχρεώσεων αποτελεί έναν κίνδυνο που απειλεί όλους όσοι συνάπτουν πιστωτικές συμβάσεις. Μία κανονική και ελεγχόμενη χρέωση μπορεί, λοιπόν, για διάφορους λόγους, να μετατραπεί σε υπέρμετρη και ανεξέλεγκτη χρέωση.

3.2 Έννοια και μέτρηση της υπέρμετρης χρέωσης

3.2.1 Όταν γίνεται λόγος για υπέρμετρη χρέωση ή για υπερχρέωση, γίνεται λόγος για καταστάσεις κατά τις οποίες ο οφειλέτης αδυνατεί, σε μακροχρόνια βάση, να εξοφλήσει το σύνολο των χρεών του, ή όπου υφίσταται σοβαρός κίνδυνος να μην μπορεί να το πράξει τη στιγμή κατά την οποία αυτά θα καταστούν απαιτητά (9). Ωστόσο, η ακριβής οριοθέτηση της έννοιας αυτής παρουσιάζει σημαντικές διακυμάνσεις μεταξύ των κρατών μελών και ο ορισμός της σε ευρωπαϊκό επίπεδο δεν έχει ακόμη δοθεί (10). Ως εκ τούτου, χαιρετίζεται η πρόσφατη πρωτοβουλία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής να αναθέσει μελέτη προς τον σκοπό αυτόν (11).

3.2.2 Όχι μόνον η ίδια η έννοια δεν είναι μονοσήμαντη και ο προσδιορισμός της δυσχερής, αλλά και ο τρόπος μέτρησης της υπέρμετρης χρέωσης παρουσιάζει επίσης αποκλίσεις. Σε μελέτη που ανατέθηκε επίσης από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή (12), προσδιορίστηκαν τρεις μέθοδοι ή πρότυπα για τη μέτρηση της υπέρμετρης χρέωσης: το διοικητικό πρότυπο (13), το υποκειμενικό πρότυπο (14) και το αντικειμενικό πρότυπο (15).

3.2.3 Μία από τις κυριότερες δυσκολίες που ανακύπτουν κατά την εκτίμηση της έκτασης του φαινομένου της υπέρμετρης χρέωσης στην Ευρώπη έγκειται στην έλλειψη αξιόπιστων στατιστικών μελετών ή στην αδυναμία διενέργειας συγκρίσεων με τα υφιστάμενα στατιστικά στοιχεία, λόγω των διαφορών ως προς τη μεθοδολογία, τις έννοιες και τις χρονικές περιόδους μέτρησης. Αυτό είναι ένα από τα πεδία στα οποία η Επιτροπή πρέπει να αποδώσει τη μεγαλύτερη προσοχή, με την εκπόνηση των αναγκαίων μελετών για την άντληση και την επεξεργασία αξιόπιστων και συγκρίσιμων δεδομένων.

4. Κύρια αίτια της υπέρμετρης χρέωσης

4.1 Στις πολυάριθμες κοινωνιολογικές μελέτες που έχουν διεξαχθεί σε διάφορα κράτη μέλη εντοπίζονται, ως κύρια αίτια υπέρμετρης χρέωσης, τα εξής: α) ανεργία και υποβάθμιση των συνθηκών εργασίας· β) μεταβολές στη δομή του νοικοκυριού, όπως, για παράδειγμα, διαζύγιο, θάνατος του/της συζύγου, μη προγραμματισμένη γέννηση παιδιού, μη αναμενόμενη υποστήριξη ηλικιωμένων ή ανάπηρων ατόμων, ασθένεια ή ατύχημα· γ) αποτυχία της αυτοαπασχόλησης και πτώχευση μικρών οικογενειακών επιχειρήσεων στις οποίες είχαν παρασχεθεί προσωπικές εγγυήσεις· δ) υπερβολικές προτροπές για κατανάλωση, εύκολη δανειοδότηση, τυχερά παιχνίδια, χρηματιστήριο και για προώθηση της κοινωνικής καταξίωσης, μέσω της διαφήμισης και της εμπορικής προώθησης· ε) αύξηση των επιτοκίων, η αρνητική επίδραση της οποίας γίνεται κυρίως αισθητή στα μακροπρόθεσμα δάνεια, όπως τα στεγαστικά· στ) κακή διαχείριση του οικογενειακού προϋπολογισμού· ζ) εκούσια απόκρυψη εκ μέρους του πελάτη πληροφοριών σημαντικών για την εκτίμηση της φερεγγυότητάς του από τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα· η) υπέρμετρη προσφυγή στην πιστωτική κάρτα, στην ανανεώσιμη πίστωση και σε διάφορες μορφές προσωπικού δανείου που χορηγούν χρηματοπιστωτικές επιχειρήσεις, με υψηλά επιτόκια· θ) σύναψη δανείου στην ανεπίσημη αγορά, κυρίως εκ μέρους ατόμων με χαμηλά εισοδήματα, με τοκογλυφικά επιτόκια· ι) δάνεια που χρησιμοποιούνται για την αποπληρωμή άλλων δανείων, οδηγώντας σε πολλαπλασιαστικά αποτελέσματα· ια) το γεγονός ότι ορισμένα κοινωνικά αποκλεισμένα άτομα με αναπηρίες ή άτομα με περιορισμένες γνωστικές ικανότητες μπορούν να αποτελέσουν εύκολα θύματα επιθετικών δανειστών· ιβ) απροθυμία ορισμένων χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων να αναδιαπραγματευθούν με τους λιγότερο εύπορους καταναλωτές την πληρωμή των χρεών τους σε περίπτωση οικονομικών δυσχερειών. Από την κοινωνιολογική ανάλυση του φαινομένου διαπιστώνεται, λοιπόν, η υπεροχή των λεγόμενων «παθητικών» αιτίων, παρότι αξίζει να αναφερθεί η βαρύτητα που αναγνωρίζεται, σε ορισμένες χώρες, στην κακή οικονομική διαχείριση (16). Η διαπίστωση αυτή υποδηλώνει ότι τα άτομα αντιμετωπίζουν δυσκολίες προκειμένου να διαχειριστούν τον προϋπολογισμό τους κατά τρόπο συνετό και βιώσιμο (17).

4.2 Ο οικονομικός αποκλεισμός εκφράζεται, κανονικά, ως δυσκολία ή αδυναμία πρόσβασης στην αγορά των βασικών χρηματοοικονομικών υπηρεσιών, ειδικότερα δε στο άνοιγμα τρέχοντος λογαριασμού, στην κατοχή ηλεκτρονικών μέσων πληρωμής, στη δυνατότητα πραγματοποίησης τραπεζικών συναλλαγών και σύναψης συμβάσεων ασφάλισης της πίστωσης.

4.3 Ο εν λόγω οικονομικός αποκλεισμός συμπεριλαμβάνει, κατά μείζονα λόγο, την πρόσβαση σε πίστωση χαμηλού κόστους για την απόκτηση αγαθών και υπηρεσιών αναγκαίων για την οικογενειακή οικονομία (κατοικία, οικιακές ηλεκτρικές συσκευές, μεταφορικά μέσα, εκπαίδευση), για τη δημιουργία αυτοαπασχόλησης και για τη διαχείριση μικρής επιχείρησης σε ατομική ή οικογενειακή βάση.

4.4 Στις μέρες μας, όμως, η πρόσβαση σε τραπεζικό λογαριασμό, σε ορισμένες μορφές πίστωσης, και σε ηλεκτρονικά μέσα κίνησης των τραπεζικών λογαριασμών αποτελεί, με τη σειρά της, αναγκαία προϋπόθεση για την πρόσβαση σε βασικά αγαθά και υπηρεσίες. Η απασχόληση, η μικρή επιχείρηση, η κατοικία, ο οικιακός εξοπλισμός, οι μεταφορές, η ενημέρωση, ακόμη και η διατροφή, η ένδυση και η ψυχαγωγία προϋποθέτουν την πρόσβαση στην πίστωση και στο τραπεζικό σύστημα, το οποίο αποκτά, κατ' αυτόν τον τρόπο, μια ιδιαίτερη κοινωνική ευθύνη, σχεδόν δημόσιας υπηρεσίας.

4.5 Και σ' αυτό έγκειται το γεγονός ότι τα όρια που διαχωρίζουν μια μεσαία τάξη όλο και πιο πολυπληθή και όλο και πιο φτωχή από τους οριστικά αποκλεισμένους, άστεγους, επαίτες, εξαρτώμενους από την ελεημοσύνη, τείνουν να γίνουν ασαφή και συγκεχυμένα. Ακριβώς, λοιπόν, στο κατώφλι αυτό της φτώχειας αποκτά σημασία το ζήτημα της πρόληψης της υπέρμετρης χρέωσης, της αντιμετώπισής της και της αποκατάστασης των υπερχρεωμένων: ως τρόπος αποτροπής του κινδύνου που διατρέχουν άτομα κοινωνικά και οικονομικά ενταγμένα ή επιδεχόμενα επανένταξη να περιέλθουν ανεπιστρεπτί στον κύκλο της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού.

5. Πρόληψη και διαχείριση της υπέρμετρης χρέωσης

5.1 Πρόληψη

Στα εθνικά συστήματα, γενικά, δίδεται έμφαση στα μέτρα πρόληψης της υπέρμετρης χρέωσης. Μεταξύ αυτών, επισημαίνονται τα ακόλουθα:

α) Πληρέστερη και περισσότερο διαδεδομένη πληροφόρηση σχετικά με τις χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες γενικά, με το κόστος τους και με τη λειτουργία τους.

β) Οικονομική εκπαίδευση, ενταγμένη από νωρίς στα σχολικά προγράμματα και σε άλλους τομείς της εκπαίδευσης και κατάρτισης, ως διά βίου μαθησιακή διαδικασία που συνοδεύει τις ανάγκες και τις αρμοδιότητες των αποδεκτών, οι οποίες μεταβάλλονται κατά τη διάρκεια των κύκλων της ζωής και ανάλογα με την παιδεία, το σύστημα αξιών, τα κοινωνικά, δημογραφικά και οικονομικά χαρακτηριστικά και τα πρότυπα κατανάλωσης και πίστωσης των ενδιαφερομένων. Ας σημειωθεί ότι, σε ορισμένα κράτη μέλη, τα μέσα μαζικής ενημέρωσης και ιδιαίτερα η τηλεόραση, στα πλαίσια της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας και σε συνεργασία με τις ενώσεις καταναλωτών και με τα ίδια τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, αναπτύσσουν προγράμματα ευαισθητοποίησης στα ζητήματα της πίστωσης και της χρέωσης, πολλές φορές μάλιστα σε ώρες μεγάλης ακροαματικότητας. Επιπροσθέτως, θα ήταν σκόπιμο να αξιοποιούνται οι υποδομές επιμόρφωσης ενηλίκων που διαθέτουν σε ορισμένα κράτη μέλη τα κέντρα επιμόρφωσης οικογενειών.

γ) Δημιουργία ή επέκταση δικτύων παροχής οικονομικών συμβουλών που θα βοηθούν τους πολίτες να διαχειρίζονται κατά τρόπο ισορροπημένο τον προϋπολογισμό τους και να επιλέγουν τις καλύτερες επιλογές για τη χρηματοδότηση των καταναλωτικών τους αναγκών, ώστε να περιοριστούν οι ασυμμετρίες ως προς την ενημέρωση έναντι των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων και να καθορίζονται βιώσιμα χρονοδιαγράμματα αποπληρωμής, με την εκ των προτέρων διενέργεια προσομοιώσεων.

δ) Κίνητρα για αποταμίευση (φορολογικά, κοινωνικά, εκπαιδευτικά), ως πρώτη άμυνα των οικογενειών όταν καλούνται να αντιμετωπίσουν οικονομικές δυσκολίες και ως αντικείμενο αντι-διαφήμισης έναντι των ασυγκράτητων προτροπών για πίστωση.

ε) Χρήση συστημάτων ελέγχου της πιστωτικής αξιοπιστίας, τα οποία θα εκπονήσουν τα ίδια τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα ή θα αναθέσουν σε ειδικευμένα γραφεία, προκειμένου να εκτιμούν τον πιστωτικό κίνδυνο των πελατών τους. Τα συστήματα αυτά θα αποτιμούν τον κίνδυνο αφερεγγυότητας μέσω της αξιολόγησης πολλών παραμέτρων και της αντικειμενικής θέσπισης ορίων για την ατομική και την οικογενειακή χρέωση (18).

στ) Εγγύηση αξιοπρεπών συντάξεων, δυνατοτήτων πρόωρης συνταξιοδότησης και άλλων κοινωνικών παροχών για τους μη ενταγμένους στην αγορά εργασίας, ενσωματωμένων σε αποτελεσματικά συστήματα κοινωνικής ασφάλισης του δημοσίου, ως απαραίτητη προϋπόθεση για να μην περιθωριοποιηθούν κοινωνικά όσοι δεν έχουν δυνατότητα πρόσβασης σε ιδιωτικά συνταξιοδοτικά ταμεία (19).

ζ) Δυνατότητα πρόσβασης στις βασικές ασφαλίσεις δανείων, ως προστασία έναντι του οικονομικού κινδύνου (20).

η) Κοινωνικό δάνειο, μικροδάνειο και οικονομικά προσιτό δάνειο Πρωτοβουλίες όπως το μικροδάνειο, οι συνεταιριστικοί πιστωτικοί οργανισμοί, τα ταμιευτήρια, τα γερμανικά και τα ολλανδικά κοινωνικά ταμεία, τα ταχυδρομικά ταμιευτήρια και η κοινωνική πίστωση, παράλληλα με άλλες πρωτοβουλίες που αρχίσουν να εμφανίζονται στα διάφορα κράτη μέλη, αποτελούν παραδείγματα που πρέπει να ληφθούν υπόψη για την απόκτηση δανείων οικονομικά προσιτών για άτομα που αντιμετωπίζουν κίνδυνο αποκλεισμού. Η μικροπίστωση, για παράδειγμα, έχει χρησιμεύσει για τη χρηματοδότηση μικρών επιχειρήσεων ή αυτοαπασχόλησης, πράγμα που παρέχει την ευκαιρία επανένταξης ορισμένων ανέργων στην αγορά εργασίας και την οικονομική δραστηριότητα. Η ανάγκη εξειδικευμένης υποστήριξης (για τη διαχείριση, τα λογιστικά, τα εμπορικά και άλλα ζητήματα) των δικαιούχων της μικροπίστωσης για τη διαχείριση της δραστηριότητάς τους, εκ μέρους των χρηματοπιστωτικών φορέων, συνιστάται και ήδη υιοθετείται σε διάφορες περιπτώσεις (21).

θ) Υπεύθυνος δανεισμός, πράγμα που σημαίνει ότι οι πιστωτικοί οργανισμοί πρέπει να εξετάζουν πιο προσεκτικά τις ανάγκες και την κατάσταση των ιδιωτών οφειλετών τους, ώστε να βρίσκουν το καταλληλότερο χρηματοπιστωτικό μέσο για τον καθένα, ανάλογα με την κατάστασή του, ή ακόμη και να αρνούνται τη χορήγηση περαιτέρω πίστωσης σε περιπτώσεις επικείμενου κινδύνου υπερχρέωσης (22).

ι) Αρχεία πίστωσης Η χρήση βάσεων δεδομένων, όπου καταγράφεται είτε όλο το οικονομικό ιστορικό των πελατών τους (θετικά αρχεία πιστώσεων) είτε μόνο τα προβλήματα πληρωμής (αρνητικά αρχεία πιστώσεων), επιτρέπει στους πιστωτικούς οργανισμούς να γνωρίζουν το επίπεδο χρέωσης ενός πελάτη και να θεμελιώνουν καλύτερα μια απόφαση χορήγησης δανείου — παρότι, ιδιαίτερα στην περίπτωση των θετικών αρχείων, αναγνωρίζεται η ύπαρξη κινδύνων όσον αφορά την προστασία της ιδιωτικής ζωής, αλλά και την έλλειψη αποτελεσματικότητας σε καταστάσεις παθητικής χρέωσης, λόγω της αδυναμίας πρόβλεψης του μελλοντικού γεγονότος που ενδέχεται να οδηγήσει σε τέτοια κατάσταση, καθώς και επειδή δεν συμπεριλαμβάνονται άλλες οφειλές, μη χρηματοδοτικής φύσεως (για παράδειγμα, οφειλές έναντι βασικών ή φορολογικών υπηρεσιών).

ια) Η αυτορύθμιση και η από κοινού ρύθμιση, με στόχο την κατάρτιση κωδίκων συμπεριφοράς εκ μέρους των χρηματοπιστωτικών φορέων, ειδικότερα δε σε συνεργασία με οργανώσεις προστασίας των καταναλωτών, μπορεί να βοηθήσει στην πρόληψη ορισμένων καταχρηστικών πρακτικών και στην ενσωμάτωση μιας περισσότερο κοινωνικής αντίληψης στις δραστηριότητες των πιστωτικών οργανισμών. Τέτοιου είδους μέτρα είναι επίσης χρήσιμα για την ενίσχυση του ελέγχου της δραστηριότητας των γραφείων είσπραξης χρεών (debt collection agencies), καθώς επιβάλλουν κάποια πειθαρχία στον τρόπο διαχείρισης των οφειλετών, συμπληρωματικά προς ένα νομοθετικό πλαίσιο αυστηρό και πραγματικά τηρούμενο.

ιβ) Πρόληψη καταχρηστικών πιστωτικών πρακτικών Ενώπιον των επιθετικών και τοκογλυφικών πρακτικών που απειλούν τις πλέον μειονεκτούσες ομάδες του πληθυσμού — όπως, για παράδειγμα, η πίστωση μέσω τηλεφώνου ή κινητής τηλεφωνίας με πολύ υψηλά επιτόκια, συμβάσεις πίστωσης συνδεδεμένες με συμβάσεις αγοραπωλησίας ή παροχής υπηρεσιών που δεν είναι γνωστές, παροχή πιστώσεων για αγορά τίτλων (ενίοτε της ίδιας της τράπεζας) στο χρηματιστήριο, δρακόντειες ποινικές ρήτρες, πιστωτικές κάρτες και κάρτες καταστημάτων με πιστωτικό σκέλος εύκολης πρόσβασης, απαίτηση εμπράγματων εγγυήσεων και ταυτόχρονα προσωπικών εγγυήσεων (τριτεγγυήσεων) για συμβάσεις καταναλωτικής πίστης μικρού ύψους, ατελής ή ανακριβής ενημέρωση, διαφήμιση απευθυνόμενη σε νέους — ορισμένες εθνικές αρχές, οργανώσεις προστασίας καταναλωτών και άλλες ΜΚΟ, ακόμη και οι ίδιοι οι πιστωτικοί φορείς έχουν συμφωνήσει κανόνες και διαδικασίες για την αποτροπή της χρήσης τους. Πέρα από τις επωφελείς πτυχές όσον αφορά τη χορήγηση υπεύθυνων πιστώσεων, τέτοιου είδους μέτρα συμβάλλουν στον περιορισμό των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού στην αγορά και προωθούν την κοινωνική ευθύνη των πιστωτικών οργανισμών.

ιγ) Εποπτεία και έλεγχος της διαφήμισης της πίστωσης Παρότι η διαφήμιση είναι θεμιτή ως στρατηγική προώθησης των χρηματοπιστωτικών προϊόντων, ο τρόπος κατά τον οποίο αυτά διαφημίζονται δικαιολογεί την ύπαρξη επισταμένης εποπτείας εκ μέρους των δημοσίων αρχών. Το περιεχόμενο των διαφημίσεων, οι χρησιμοποιούμενοι δίαυλοι και οι διαφημιστικές τεχνικές πρέπει επίσης να διέπονται από αυστηρή και εναρμονισμένη πειθαρχία, ώστε να μην μπορεί να δημιουργείται στους καταναλωτές η εντύπωση ότι η πίστωση δεν ενέχει κινδύνους και ότι είναι προσιτή εύκολα και χωρίς δαπάνες. Στον τομέα αυτόν πρέπει επίσης να ενθαρρυνθούν οι πρωτοβουλίες αυτορύθμισης και από κοινού ρύθμισης και οι ορθές επιχειρηματικές πρακτικές. Οι πρωτοβουλίες αυτές θα πρέπει να παρέχουν στους πιστωτές πλήρη σαφήνεια όσον αφορά τους όρους του δανείου και να προβλέπουν ιδιαίτερη ευθύνη των δανειστών σε άτομα τα οποία, εξαιτίας μειωμένης διανοητικής ικανότητας, δεν είναι σε θέση να αντιληφθούν τις συνέπειες της σύναψης παρόμοιας συμφωνίας δανεισμού.

5.2 Αντιμετώπιση των οφειλετών και ανάκτηση του χρέους

Όσον αφορά την αντιμετώπιση των αφερέγγυων οφειλετών και την ανάκτηση του χρέους, δύο είναι τα πρότυπα ή οι μέθοδοι που αναφέρονται συνήθως:

5.2.1 Το πρότυπο του «fresh start» (νέο ξεκίνημα), βορειοαμερικανικής προέλευσης, που έχει υιοθετηθεί από ορισμένες ευρωπαϊκές χώρες, εδράζεται στις αρχές της άμεσης εκκαθάρισης των μη εξαιρουμένων περιουσιακών στοιχείων του οφειλέτη και της άμεσης απαλλαγής των μη εξοφληθέντων χρεών, εκτός εκείνων των οποίων η απαλλαγή δεν είναι νομικά δυνατή. Το πρότυπο αυτό θεμελιώνεται στην περιορισμένη ευθύνη του οφειλέτη, στην από κοινού ανάληψη του κινδύνου με τους πιστωτές και στην ανάγκη όσο το δυνατόν ταχύτερης επανένταξης του οφειλέτη στην οικονομική δραστηριότητα και την κατανάλωση, καθώς και στην σαφή απουσία στιγματισμού του υπερχρεωμένου (23).

5.2.2 Το πρότυπο της επανεκπαίδευσης, που χρησιμοποιείται σε άλλες ευρωπαϊκές χώρες, στηρίζεται στην άποψη ότι ο οφειλέτης έσφαλε και αξίζει να τύχει βοήθειας, δεν πρέπει όμως να απαλλαγεί απλώς από το χρέος να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις του (pacta sunt servanda). Το πρότυπο αυτό, που εδράζεται στην αρχή του «σφάλματος» του υπερχρεωμένου, έστω και αν το σφάλμα έγκειται απλώς στην έλλειψη πρόληψης ή σε απλή αμέλεια, συνίσταται σε επαναδιαπραγμάτευση των οφειλών με τους πιστωτές, με σκοπό την έγκριση ενός συνολικού χρονοδιαγράμματος πληρωμών. Η διαπραγμάτευση του χρονοδιαγράμματος αυτού μπορεί να γίνει είτε διά της δικαστικής είτε διά της εξωδικαστικής οδού· το σημαντικό είναι ο ρόλος των υπηρεσιών παροχής συμβουλών και διαμεσολάβησης για χρέη (24).

6. Γιατί απαιτείται προσέγγιση σε κοινοτικό επίπεδο

6.1 Ιστορικό

6.1.1 Δεν είναι η πρώτη φορά που το ζήτημα της υπέρμετρης χρέωσης εξετάζεται σε κοινοτικό επίπεδο ή από κοινοτική οπτική, εντός των θεσμικών οργάνων της ΕΕ. Είναι γεγονός ότι, από τις 13 Ιουλίου 1992 ήδη, το Συμβούλιο, σε ψήφισμα σχετικά με τις μελλοντικές προτεραιότητες για την ανάπτυξη της πολιτικής για την προστασία των καταναλωτών, όρισε για πρώτη φορά την έρευνα σχετικά με την υπερχρέωση ως προτεραιότητα. Έκτοτε μάλιστα, το φαινόμενο της υπερχρέωσης αποκτά αυξανόμενη σημασία σε εθνικό επίπεδο στα διάφορα κράτη μέλη, με αποτέλεσμα να οδηγήσει στην υιοθέτηση ειδικών νομοθετικών και διοικητικών μέτρων στα περισσότερα από αυτά. Παρόλα αυτά, όμως, το ζήτημα της προσέγγισης του θέματος σε κοινοτικό επίπεδο έχει ουσιαστικά λησμονηθεί. Τον Μάιο του 1999, ήταν η σειρά της ΕΟΚΕ να επαναφέρει το θέμα στο προσκήνιο, πρώτα με την κατάρτιση ενημερωτικής έκθεσης με τίτλο «Η υπερχρέωση των νοικοκυριών» και, στη συνέχεια, το 2002, με την έκδοση γνωμοδότησης πρωτοβουλίας για το ίδιο θέμα, στις παρατηρήσεις και συστάσεις της οποίας, εξάλλου, παραπέμπουμε (25).

6.1.2 Μάλιστα, κατά τη διάρκεια της εκπόνησης των εγγράφων αυτών, το Συμβούλιο «Καταναλωτές», στη σύνοδό του στο Λουξεμβούργο της 13ης Απριλίου 2000, επανήλθε στο θέμα και επέστησε την προσοχή της Επιτροπής και των κρατών μελών στην αναγκαιότητα μιας κοινοτικής προσέγγισης του ζητήματος. Κατόπιν αυτού, το Συμβούλιο υιοθέτησε το ψήφισμα «σχετικά με την πίστωση και τη χρέωση των καταναλωτών» (26), όπου, διαπιστώνοντας την ταχεία εξάπλωση του φαινομένου, καλεί την Επιτροπή να αναπτύξει προσπάθειες προκειμένου να καλυφθούν τα κενά πληροφόρησης όσον αφορά την πραγματική έκταση της υπέρμετρης χρέωσης στην Ευρώπη και να εμβαθύνει τον προβληματισμό σχετικά με τις δυνατότητες εναρμόνισης των μέτρων πρόληψης και αντιμετώπισης των καταστάσεων υπερχρέωσης (27).

6.1.3 Διαπιστώνεται, όμως, ότι η Επιτροπή δεν έχει, μέχρι σήμερα, φέρει εις πέρας την αποστολή αυτή που της ανέθεσε το Συμβούλιο. Μόνο στην αρχική της πρόταση για την αναθεώρηση της οδηγίας για την καταναλωτική πίστη (2002) (28) υπάρχει μια — περιστασιακή — αναφορά στο ζήτημα της υπεύθυνης πίστωσης (29), η οποία μάλιστα εξαλείφθηκε στην τελική έκδοση της πρότασης (2005) (30), που υιοθετήθηκε κατά τη γερμανική Προεδρία (31). Η κατάσταση αυτή προμηνύει ότι, στον τομέα της καταναλωτικής πίστης, δύσκολα θα υιοθετήσει η Επιτροπή οποιοδήποτε νέο μέτρο για την πρόληψη, πολύ δε λιγότερο για την αντιμετώπιση των καταστάσεων υπέρμετρης χρέωσης (32).

6.1.4 Πρόσφατες, αν και διάσπαρτες, αναφορές σε ορισμένα έγγραφα της Επιτροπής, ακόμη και σε δηλώσεις του Προέδρου της, φαίνεται, ωστόσο, να εκφράζουν κάποια αλλαγή προσανατολισμού προς την εκ νέου απόδοση προσοχής στο φαινόμενο αυτό (33).

6.1.5 Όλως ιδιαίτερη μνεία, λόγω της σημασίας του, αξίζει το ψήφισμα του Συμβουλίου της Ευρώπης που υιοθέτησαν οι Ευρωπαίοι Υπουργοί Δικαιοσύνης, στις 8 Απριλίου 2005, σχετικά με την «εξεύρεση νομικών λύσεων για τα προβλήματα χρέωσης σε μια κοινωνία της πίστωσης» (34). Στο ψήφισμα, οι υπουργοί εκφράζουν την ανησυχία τους για την εύκολη πρόσβαση στην πίστωση που ενδέχεται, σε ορισμένες περιπτώσεις, να καταλήξει σε υπερχρέωση των οικογενειών, οδηγώντας στον κοινωνικό αποκλεισμό των ατόμων και των οικογενειών και ανοίγεται σαφώς ο δρόμος για την κατάρτιση ενός κατάλληλου μηχανισμού που θα κηρύσσει νομοθετικά και διοικητικά μέτρα και θα προτείνει πρακτικές λύσεις (35).

6.1.6 Από την άλλη πλευρά, χάρη σε πρόσφατες ακαδημαϊκές μελέτες (36) και σε άλλες μελέτες που πραγματοποιήθηκαν με ανάθεση της Επιτροπής (37), φαίνεται πως ανανεώνεται η συνειδητοποίηση του προβλήματος, το οποίο υπήρξε αντικείμενο πρόσφατων δημόσιων παρεμβάσεων ορισμένων αρχηγών κρατών και υπουργών ορισμένων κρατών μελών (38).

6.2 Δυνατότητα, αναγκαιότητα και σκοπιμότητα της ανάληψης δράσης σε κοινοτικό επίπεδο

6.2.1 Η ΕΟΚΕ υποστηρίζει εδώ και πολύ καιρό, και το επαναλαμβάνει σήμερα, ότι η ανάληψη δράσης σε κοινοτικό επίπεδο για το ζήτημα αυτό όχι μόνον είναι δυνατή και επιθυμητή, αλλά και αναγκαία και επιτακτική.

6.2.2 Η ΕΟΚΕ δεν αγνοεί ότι, σύμφωνα με τη Συνθήκη, και καθώς δεν υιοθετήθηκε το συνταγματικό κείμενο (39), οι ιδιαίτερες πτυχές καθαρά κοινωνικής φύσεως, τις οποίες αφορά το φαινόμενο της υπέρμετρης χρέωσης ως αιτία κοινωνικού αποκλεισμού, δεν μπορούν να υπαχθούν στο αντικείμενο των ειδικών αρμοδιοτήτων της ΕΕ.

6.2.2.1 Ωστόσο, διάφορες διατάξεις της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση και της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας υποδεικνύουν είτε κοινές αρμοδιότητες είτε δράσεις και μέτρα στήριξης και ενθάρρυνσης των πολιτικών των κρατών μελών στον τομέα αυτόν (40), η εξασφάλιση και ανάπτυξη των οποίων εναπόκειται στην Επιτροπή.

6.2.2.2 Ακόμη, ορισμένα πεδία πιθανής δράσης σε κοινοτικό επίπεδο εμπίπτουν σήμερα στον τρίτο πυλώνα και διέπονται από τη δικαστική συνεργασία (41).

6.2.2.3 Τέλος, η ίδια η υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς, η οποία είναι πλέον σαφώς προσανατολισμένη στους πολίτες και τους καταναλωτές (42), απαιτεί και δικαιολογεί την εναρμόνιση ορισμένων πτυχών που συνδέονται με την υπέρμετρη χρέωση των πολιτών, με τις κοινωνικές συνέπειές της και με την πρόληψη και αντιμετώπισή της σε κοινοτικό επίπεδο, ως μέθοδο για την αποτροπή στρεβλώσεων του ανταγωνισμού και διατάραξης της ομαλής λειτουργίας της αγοράς.

6.3 Κύρια πεδία δράσης σε κοινοτικό επίπεδο

6.3.1 Ενιαίος ορισμός για την έννοια της υπέρμετρης χρέωσης

6.3.1.1 Η προσπάθεια εναρμόνισης θα πρέπει να αφορά, βεβαίως, και τον ορισμό της έννοιας και των ποιοτικών και ποσοτικών παραμέτρων του φαινομένου, ώστε να καθίσταται δυνατή η δέουσα ενημέρωση και παρατήρηση των κοινωνικών καταστάσεων που συνεπάγεται, υπό τους αυτούς όρους για ολόκληρη την Ευρώπη — ιδεατά, για ολόκληρο τον κόσμο —, με βάση τη συλλογή και επεξεργασία συγκρίσιμων στατιστικών στοιχείων, που θα επιτρέπουν τον καθορισμό ενός οικονομικού τύπου για την μέτρηση της έκτασής του.

6.3.1.2 Με βάση τον μεθοδολογικό και εννοιολογικό αυτόν ορισμό, η Επιτροπή θα πρέπει να προωθήσει την εκπόνηση μιας μελέτης που θα καλύπτει ολόκληρο τον κοινοτικό χώρο, προκειμένου να εξακριβωθεί η κοινωνικο-οικονομική διάσταση της υπέρμετρης χρέωσης (43).

6.3.2 Στο επίπεδο της πρόληψης και της συγκράτησης

6.3.2.1 Θα πρέπει επίσης να θεσπιστούν, κατά τρόπο αυτόνομο και εναρμονισμένο, από νομοθετική άποψη, μέτρα πρόβλεψης, πρόληψης και συγκράτησης των συνεπειών της υπερχρέωσης. Επισημαίνονται, ειδικότερα, κανόνες σχετικοί με τα εξής: α) την πλήρη και εξαντλητική πληροφόρηση πριν και κατά τη σύναψη της σύμβασης και την υποστήριξη μετά τη σύναψη· β) την συνυπευθυνότητα στη χορήγηση πίστωσης, με βάση τη διπλή ανάληψη υποχρεώσεων: του αιτούντος να ενημερώνει με ειλικρίνεια τον πιστωτικό φορέα σχετικά με την κατάστασή του και του πιστωτικού φορέα να καταβάλλει κάθε δυνατή προσπάθεια για την σωστή αξιολόγηση και να συμβουλεύει δεόντως τον αιτούντα (44)· γ) τη δυνατότητα μεταφοράς της πίστωσης χωρίς δαπάνες· δ) τον έλεγχο της διαφήμισης, της εμπορικής προώθησης και της εμπορικής επικοινωνίας που αφορούν την καταναλωτική πίστη· ε) τις παραμέτρους των συστημάτων ελέγχου της πιστωτικής αξιοπιστίας και την απαγόρευση της λήψης αποφάσεων αποκλειστικά με βάση αυτοματοποιημένα συστήματα· στ) την εγγύηση των βασικών τραπεζικών υπηρεσιών και της καθολικότητας του τραπεζικού λογαριασμού και της δυνατότητας μεταφοράς του, καθώς και της χρήσης ηλεκτρονικών μέσων για την κίνηση των λογαριασμών (πιστωτικές κάρτες)· ζ) τον καθορισμό παραμέτρων για τη μικροπίστωση και άλλες μορφές κοινωνικής πίστωσης και την προώθηση «εναλλακτικών» χρηματοπιστωτικών φορέων, ειδικευμένων στα προϊόντα αυτά· η) τον εντοπισμό των αθέμιτων εμπορικών πρακτικών και των καταχρηστικών ρητρών που αφορούν ειδικά τη χορήγηση πίστωσης και την επιβολή αντίστοιχων κυρώσεων· θ) το δικαίωμα υπαναχώρησης· ι) την οριοθέτηση της απαίτησης εμπράγματων προσωπικών εγγυήσεων· ια) τους κανόνες για τις προμήθειες· ιβ) το καθεστώς των μεσαζόντων σε πιστώσεις· ιγ) την ενίσχυση των αρμοδιοτήτων και των μέτρων επιτήρησης των αρμοδίων στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών εθνικών αρχών στο πεδίο αυτό· ιδ) τη θέσπιση των παραμέτρων για τον καθορισμό των επιπέδων της τοκογλυφίας· ιε) την προσθήκη στην οδηγία για την καταναλωτική πίστωση μιας διάταξης που θα υποχρεώνει τις τράπεζες να απαντούν εντός καθορισμένης προθεσμίας στις διαμαρτυρίες των πελατών. Επιπρόσθετα, σε μετέπειτα στάδιο, κανόνες θα πρέπει να θεσπιστούν για τα ακόλουθα θέματα: α) ένα ενιαίο καθεστώς ασφαλίσεων κοινωνικής φύσεως· β) την εγγύηση της βιωσιμότητας των συνταξιοδοτικών καθεστώτων και την ομοιόμορφη εφαρμογή τους σε όλα τα κράτη μέλη (ενδεχόμενος καθορισμός ενός «28ου καθεστώτος»)· γ) τον καθορισμό ενός ενιαίου συστήματος αρχείων πίστωσης, με πλήρη σεβασμό της δέουσας προστασίας των προσωπικών δεδομένων, συμπεριλαμβανομένου και του προσδιορισμού του ποιος μπορεί να έχει πρόσβαση στα αρχεία αυτά και των στόχων τους οποίους εξυπηρετεί η πληροφόρηση (που περιορίζονται στη χορήγηση πίστωσης)·

6.3.2.2 Παράλληλα, η Επιτροπή θα πρέπει να προωθήσει τις ορθές πρακτικές στον τομέα αυτόν, ενθαρρύνοντας την υιοθέτηση ευρωπαϊκών κωδίκων συμπεριφοράς, υπό καθεστώς αυτορύθμισης ή από κοινού ρύθμισης, στο πλαίσιο ενός αναγκαστικού καθεστώτος σαφώς προσδιορισμένου και τηρούμενου στην πράξη.

6.3.2.3 Η Επιτροπή θα πρέπει, επίσης, με δική της πρωτοβουλία ή σε συνεργασία με τα κράτη μέλη, να αναπτύξει ειδικά προγράμματα ενημέρωσης και εκπαιδευτικές δράσεις με επίκεντρο τις πρακτικές πτυχές της χρήσης της πίστωσης και πειραματικές δράσεις υποστήριξης και παροχής συμβουλών στον τομέα αυτόν, με προσφυγή στον μηχανισμό των πειραματικών προγραμμάτων, ο οποίος έχει αποδώσει τόσο καλά αποτελέσματα σε άλλους τομείς (45).

6.3.2.4 Τέλος, η ΕΟΚΕ προτείνει τη δημιουργία ενός Ευρωπαϊκού Παρατηρητηρίου της Χρέωσης, το οποίο, σε συνεργασία με τους ήδη υφιστάμενους εθνικούς οργανισμούς και με άλλους που θα συσταθούν προς τον σκοπό αυτό στα κράτη μέλη, θα λειτουργεί ως φόρουμ διαλόγου όλων των ενδιαφερομένων, θα αναλύει την εξέλιξη του φαινομένου σε ευρωπαϊκό επίπεδο και θα προτείνει και θα υποστηρίζει τις πλέον κατάλληλες πρωτοβουλίες για την πρόληψή του, αξιολογώντας τον αντίκτυπό του. Η ΕΟΚΕ δηλώνει ήδη πρόθυμη να εντάξει το Παρατηρητήριο αυτό στο θεσμικό της πλαίσιο, τουλάχιστον μέχρι την απόφαση για την αυτονόμησή του.

6.3.3 Στο επίπεδο της αντιμετώπισης των οφειλετών και της ανάκτησης του χρέους

6.3.3.1 Λαμβανομένης υπόψη της μεγάλης ποικιλίας των συστημάτων που έχουν θεσπιστεί σε εθνικό επίπεδο, με πολύ διαφορετικές προελεύσεις, αρχές και μεθόδους (46), η προσπάθεια της Επιτροπής θα πρέπει να επικεντρωθεί κυρίως, όχι σε μια προσπάθεια εναρμόνισης, αλλά μάλλον στον καθορισμού ενός πλαισίου αναφοράς και ενός συνόλου θεμελιωδών αρχών τις οποίες θα πρέπει να εγγυώνται όλα τα καθεστώτα αστικού δικονομικού δικαίου σχετικά με την εκτέλεση ανεξόφλητων οφειλών ή με την είσπραξη απαιτήσεων από ιδιώτες, και να ενθαρρύνει την υιοθέτησή τους και να επιβάλει την αναγνώρισή τους.

6.3.3.2 Μεταξύ των εν λόγω θεμελιωδών αρχών, επισημαίνονται οι εξής: — ταχείες λύσεις, προσιτές στα μέρη χωρίς δαπάνες ή με ελάχιστες δαπάνες, που να μην συνιστούν εμπόδιο για την πρόσβαση στην πίστωση και να μην «στιγματίζουν» τα χρεωμένα άτομα και τις οικογένειές τους· — μέτρα που θα λαμβάνουν υπόψη τα έννομα συμφέροντα των πιστωτών, αλλά και τις ευθύνες τους όσον αφορά τη χρέωση των οικογενειών· — λύσεις που θα ευνοούν την συναίνεση και την σύναψη εξώδικων εθελοντικών συμφωνιών πληρωμής, οι οποίες, στο μέτρο του δυνατού, θα καθιστούν δυνατή τη διατήρηση των αγαθών που έχουν βασική σημασία για την άνετη διαβίωση των οικογενειών, όπως η κατοικία· — ευέλικτα μέτρα που θα επιτρέπουν, στις πιο σοβαρές περιπτώσεις, την επιλογή της εκκαθάρισης των δυνάμενων να κατασχεθούν αγαθών, με απαλλαγή των μη εξοφληθέντων χρεών, λαμβάνοντας δεόντως υπόψη την κατάσταση των τρίτων που τυχόν έχουν μεσολαβήσει ως εγγυητές των οφειλετών· — εξειδικευμένη υποστήριξη των οφειλετών κατά τη διάρκεια της εκτέλεσης των χρονοδιαγραμμάτων πληρωμής κατόπιν κήρυξης σε πτώχευση, προκειμένου να αποτρέπεται η υποτροπή και να τους παρέχεται βοήθεια για την τροποποίηση των προτύπων κατανάλωσης και χρέωσής τους, ώστε να τους δίνεται πραγματικά η δυνατότητα για ένα νέο ξεκίνημα.

6.3.3.3 Για όλο αυτό το έργο θα πρέπει, ωστόσο, να προβλεφθεί η συμμετοχή των ενδιαφερομένων και των εκπροσώπων τους, και προς τούτο προτείνεται η διενέργεια πρότερης διαβούλευσης, μέσω της δημοσίευσης πράσινου βιβλίου, στο οποίο θα προσδιορίζονται οι παράμετροι του ζητήματος, θα εκτίθεται ποσοτική εκτίμηση του φαινομένου σε ευρωπαϊκό επίπεδο, θα αναλύονται τα διάφορα μέσα και συστήματα πρόληψης, υποστήριξης και αντιμετώπισης των καταστάσεων υπέρμετρης χρέωσης και θα παρουσιάζονται γενικές κατευθυντήριες γραμμές για μια ολοκληρωμένη δράση σε κοινοτικό επίπεδο, μεταξύ των διαφόρων ενδιαφερομένων Γενικών Διευθύνσεων και σε συνεννόηση με τις αρχές και τις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών στα διάφορα κράτη μέλη και σε κοινοτικό επίπεδο (47).

7. Η δημόσια ακρόαση

7.1 Στις 25 Ιουλίου 2007, η ΕΟΚΕ διοργάνωσε δημόσια ακρόαση σχετικά με το αντικείμενο της παρούσας γνωμοδότησης, στην οποία συμμετείχαν διάφοροι προσκεκλημένοι, ειδικοί επί του θέματος.

7.2 Από την αντιπαραβολή των απόψεων που διατυπώθηκαν, κατά τη διάρκεια μιας συνεδρίασης με πολύ ενεργό συμμετοχή και με την παρουσίαση διάφορων πολύ αξιόλογων εγγράφων, ενισχύθηκε σαφώς η πρωτοβουλία της γνωμοδότησης, η οποία ενσωματώνει πολλές από τις προτάσεις που διατυπώθηκαν εκεί.

Βρυξέλλες, 25 Οκτωβρίου 2007 Ο πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής Δημήτρης ΔΗΜΗΤΡΙΆΔΗΣ

(1) Όπως αναφέρει ο Αριστοτέλης στην Αθηναίων Πολιτεία [και ειδικότερα στο κεφ. VI, όπου διαβάζουμε: «Κύριος δε γενόμενος των πραγμάτων Σόλων τον τε δήμον ηλευθέρωσε και εν τω παρόντι και εις το μέλλον, κωλύσας δανείζειν επί τοίς σώμασιν, και νόμους έθηκε και χρεών αποκοπάς εποίησε και των ιδίων και των δημοσίων, ας σεισάχθειαν καλούσιν, ως αποσεισάμενοι το βάρος.» — «Όταν έγινε κύριος των πολιτικών πραγμάτων, ο Σόλων ελευθέρωσε το λαό και για το παρόν και για το μέλλον, απαγορεύοντας τα δάνεια που συνάπτονταν με αντάλλαγμα την προσωπική ελευθερία, έθεσε σε εφαρμογή νόμους και κατάργησε τα χρέη, ιδιωτικά και δημόσια, μέτρα που οι Αθηναίοι ονόμασαν “σεισάχθεια”, γιατί απέσεισαν το βάρος.» (μετ.: φιλολογική ομάδα Κάκτου)]. Το «ταυτόσημο» των καταστάσεων είχε ιδιαίτερο βάρος στην ενδιαφέρουσα εισήγηση του Udo REIFNER «Renting a slave — European Contract Law in the Credit Society» στη Διάσκεψη για το ιδιωτικό δίκαιο και τις ποικίλες παραδόσεις στην Ευρώπη, που πραγματοποιήθηκε στο Πανεπιστήμιο του Ελσίνκι, στις 27 Αυγούστου 2006. Υπενθυμίζεται ότι η φυλάκιση για χρέη εξακολουθoύσε να ισχύει στην πλειονότητα των ευρωπαϊκών χωρών έως και τον 20ό αιώνα.

(2) Σχετικά με το ζήτημα, βλ. το πρόσφατο κείμενο του Georges GLOUKOVIEZOFF με τίτλο «From Financial Exclusion to Overindebtedness: The Paradox of Difficulties for People on Low Incomes?» στο New Frontiers in Banking Services, Luisa ANFERLONI, Maria Debora BRAGA και Emanuele Maria CARLUCCIO, Springer.

(3) Βλ. Special Eurobarometer 273,«European social Reality», 2007.

(4) Κοινή έκθεση για την κοινωνική προστασία και την κοινωνική ένταξη 2007, που υιοθέτησε το Συμβούλιο στις 22.2.2007 [COM(2007) 13 τελικό, της 19.1.2007].

(5) Βλ. Eurostat — Les nouveaux consommateurs, Larousse 1998.

(6) Χωρίς ωστόσο να λησμονείται η μεγάλη διαφορά ως προς την φύση τους, ακόμη και από την άποψη των θεμελιωδών δικαιωμάτων.

(7) Στις νέες χώρες της ένταξης, η κατάσταση αυτή επήλθε μόλις κατά τη δεκαετία του '90.

(8) Βλ. τις τιμές που παρέχονται στο Δελτίο της Τράπεζας της Γαλλίας, no 144, του Δεκεμβρίου του 2005.

http://www.banque-france.fr/fr/publications/telechar/bulletin/etu144_1.pdf.

(9) Σύμφωνα με τον υποδειγματικό ορισμό του Udo REIFNER: «Υπερχρέωση σημαίνει αντικειμενική αδυναμία πληρωμής· ακριβέστερα, ότι το εισόδημα μετά την αφαίρεση των δαπανών διαβίωσης δεν επαρκεί πλέον για την κάλυψη της επιστροφής των χρεών όταν αυτά καθίστανται απαιτητά» (στο«Consumer Lending and Over Indebtedness among German Households»).

(10) Η έννοια της υπερχρέωσης, στην οποία αναφέρονται πλείστες όσες ρυθμιστικές πρωτοβουλίες, τεκμαίρεται κυρίως από τα νομοθετήματα που ορίζουν τις προϋποθέσεις πρόσβασης σε κάποια διαδικασία αναδιάρθρωσης του παθητικού, είτε αυτή είναι δικαστικής φύσεως είτε εξωδικαστικής. Έτσι, για παράδειγμα, το γαλλικό δίκαιο κάνει αποδεκτή την πρόσβαση για τους οφειλέτες καλής πίστεως που αδυνατούν καταφανώς να ανταποκριθούν στο σύνολο των επαγγελματικών τους οφειλών, ληξιπρόθεσμων ή που πρόκειται να λήξουν (άρθρο L.331-2 του Code de la Consommation). Ομοίως, ο φινλανδικός νόμος (1993) θεωρεί υπερχρεωμένο ή αφερέγγυο τον οφειλέτη που δεν είναι σε θέση να εξοφλήσει τα χρέη του όταν αυτά καθίστανται απαιτητά, υπό τον όρο ότι πρόκειται για μόνιμη και όχι απλώς συγκυριακή ή μεταβατική αδυναμία. Άλλες χώρες, ωστόσο, αρκούνται στο να ορίζουν ένα σύνολο διαδικαστικών και προσωπικών απαιτήσεων για την πρόσβαση στα καθεστώτα αντιμετώπισης της υπερχρέωσης, χωρίς να διακινδυνεύουν να ορίσουν την έννοια αυτή. Αυτό ισχύει στο βελγικό δίκαιο (Νόμος της 5ης Ιουλίου 1998, όπως τροποποιήθηκε από τον Νόμο της 19ης Απριλίου 2002) και στις Ηνωμένες Πολιτείες (Bankruptcy Code, όπως τροποποιήθηκε το 2005).

(11) Κοινός ευρωπαϊκός λειτουργικός ορισμός της υπερχρέωσης, μελέτη που χρηματοδοτήθηκε από τη ΓΔ «Απασχόληση, κοινωνικές υποθέσεις και ισότητα ευκαιριών» της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (σύμβαση αριθ. VC/2006/0308, της 19.12.2006) και διενεργήθηκε από το Παρατηρητήριο της Ευρωπαϊκής Αποταμίευσης.

(12) Study of the Problem of Consumer Indebtedness: Statistical Aspects (σύμβαση αριθ. B5-1000/00/000197), που εκπονήθηκε από την OCR Macro για την ΓΔ «Υγεία και προστασία του καταναλωτή».

(13) Στο διοικητικό πρότυπο, η μέτρηση της υπερχρέωσης δίδεται από τις επίσημες στατιστικές για τις επίσημες διαδικασίες διαχείρισης των περιπτώσεων αυτών. Η επιλογή αυτή εξαιρεί από το πεδίο της έρευνας ένα μερίδιο της πραγματικότητας, δεδομένου ότι όλοι οι οφειλέτες που βρίσκονται σε δύσκολη κατάσταση δεν καταφεύγουν αναγκαστικά σε επίσημες και νόμιμες διαδικασίες. Εκτός αυτού, η ποικιλία των νομικών λύσεων που απαντώνται στις ευρωπαϊκές χώρες εμποδίζει τη διενέργεια αυστηρών συγκρίσεων μεταξύ τους.

(14) Το υποκειμενικό πρότυπο στηρίζεται στην αντίληψη των ατόμων ή των οικογενειών ως προς την οικονομική τους φερεγγυότητα. Θεωρούνται υπερχρεωμένες οι οικογένειες που δηλώνουν ότι αντιμετωπίζουν μεγάλες δυσκολίες για να πληρώσουν όλα τα χρέη τους ή εκείνες που δηλώνουν ότι ήδη αδυνατούν να το πράξουν. Το κριτήριο αυτό γεννά επίσης δυσκολίες ως προς τη χρήση του, οι οποίες υπονομεύουν τη συγκρισιμότητα των στοιχείων. Όλο και περισσότεροι μελετητές εφιστούν την προσοχή στη μεροληψία των ατόμων — overoptimism, underestimation of risk και hyperbolic discount — όταν καλούνται να εκτιμήσουν την οικονομική τους βιωσιμότητα και να αποφασίσουν σχετικά με την προσφυγή στην πίστωση.

(15) Το αντικειμενικό πρότυπο χρησιμοποιεί ως δείκτη μέτρησης της ανικανότητας την οικονομική κατάσταση του νοικοκυριού, δηλαδή τη σχέση μεταξύ του συνολικού χρέους και του ρευστού εισοδήματος ή του αθροίσματος ρευστού εισοδήματος συν περιουσιακών στοιχείων. Αυτή είναι η μέθοδος που χρησιμοποιούν κατά κανόνα τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, καθώς και το εθνικό δίκαιο ορισμένων κρατών. Παρότι δεν στερείται προβλημάτων, όπως, για παράδειγμα, μέχρι ποίου σημείου η συμπεριφορά του οφειλέτη, η τιμιότητα και η καλή του πίστη πρέπει να επηρεάζουν την πρόσβαση σε ένα σύστημα εξυγίανσης και απαλλαγής των χρεών, το κριτήριο αυτό εμφανίζεται ως εκείνο που θα επιτρέψει την πραγματοποίηση κάποιων συγκρίσεων και θα χρησιμεύσει ως βάση για τον καθορισμό μιας κοινής νομικής έννοιας.

(16) Στοιχεία της Τράπεζας της Γαλλίας για το 2004 εκτιμούν ότι το 73 % των φακέλων υπερχρέωσης που κατατέθηκαν στις επιτροπές υπερχρέωσης οφείλεται σε παθητικά αίτια (Banque de France, 2004).

(17) Σχετικά με τους παράγοντες υπερχρέωσης, βλ. την ενημερωτική έκθεση της ΕΟΚΕ της 20.6.2000«Η υπερχρέωση των νοικοκυριών», με εισηγητή τον κ. Ataíde Ferreira, όπου το θέμα αναλύεται εκτενώς.

(18) Ο μηχανισμός αυτός είναι σημαντικός για τη διαχείριση του κινδύνου εκ μέρους των χρηματοπιστωτικών φορέων, επισημαίνεται, όμως, η ανάγκη μεγαλύτερης διαφάνειας όσον αφορά τη διάρθρωση των εν λόγω συστημάτων ελέγχου και τον συνδυασμό τους με υποκειμενικά στοιχεία ανάλυσης, ώστε να επιτυγχάνεται η ορθή και πραγματική εκτίμηση της ικανότητας χρέωσης των οφειλετών και να εμποδίζεται η λήψη μιας απόφασης στηριζόμενης αποκλειστικά σε αυτοματοποιημένα πρότυπα, καθώς και η ανάγκη ελέγχου των παραμέτρων του μαθηματικού προτύπου εκ μέρους των αρμόδιων δημόσιων αρχών. Πρέπει, επίσης, να εξεταστεί η δυνατότητα, όπως συμβαίνει σε χώρες όπως οι ΗΠΑ και η Βρετανία, να έχουν πρόσβαση οι οφειλέτες στην έκθεση πίστωσης, ώστε να γνωρίζουν πώς να βελτιώσουν το ατομικό τους προφίλ κινδύνων.

(19) Από την άλλη πλευρά, πρέπει να προληφθούν οι χρηματοδοτικές πρακτικές που επιχειρούν να εκμεταλλευθούν καταχρηστικά τις συντάξεις των πλέον εξαρτώμενων ατόμων ως εγγύηση για δάνεια αναντίστοιχα με την ικανότητά τους για αποπληρωμή. Στη Βραζιλία, για παράδειγμα, δημιουργήθηκε το 2004 μια μορφή πίστωσης που απευθύνεται στους ηλικιωμένους, καλούμενη «δάνειο με παρακαταθήκη». Το ειδικό αυτό δάνειο αφαιρείται από τη σύνταξη των ενδιαφερομένων πριν αυτοί την παραλάβουν, μέχρις ορίου 30 % της αξίας της σύνταξης. Καθώς προσφέρει επιτόκια χαμηλότερα από εκείνα που επικρατούν στην αγορά, επιτρέπει στα άτομα αυτά την πρόσβαση στην πίστωση. Ωστόσο, το γεγονός αυτό φαίνεται ότι δημιουργεί οικονομικές δυσκολίες στους χαμηλοσυνταξιούχους, καθώς τους αναγκάζει να καθυστερούν άλλες πληρωμές και τους στερεί τους επαρκείς πόρους για την εξασφάλιση των βασικών τους αναγκών.

(20) Οι ασφαλίσεις διαδραματίζουν αμφιλεγόμενο ρόλο από την οπτική του κοινωνικού αποκλεισμού. Η υποχρεωτική ασφάλεια ζωής μπορεί να αποκλείσει από την πιστωτική αγορά τα άτομα με προβλήματα υγείας. Η ύπαρξη, όμως, μιας ασφάλειας ζωής μπορεί να αποτρέψει τον κίνδυνο ένα άτομο που θα πληγεί αναπάντεχα από κάποια ασθένεια να απολέσει τα ασφαλισμένα αγαθά και να οδηγηθεί στη φτώχεια και τον αποκλεισμό.

(21) Στη Γαλλία και το Βέλγιο, οι καταναλωτικές μικροπιστώσεις (γνωστές ως «κοινωνικά μικροδάνεια») χρησιμοποιούνται σε πειραματικό επίπεδο από διάφορα δίκτυα τραπεζών, σε συνεργασία με συνεταιριστικές δομές. Μέχρι στιγμής, η εμπειρία έχει αποδειχθεί ικανοποιητικά θετική, είναι όμως πολύ νωρίς ακόμη για να γίνει ένας οριστικός απολογισμός. Στην περίπτωση του Βελγίου, επισημαίνεται η εμπειρία της Credal, ενός βελγικού συνεταιρισμού κοινωνικής πίστωσης, που έχει προκύψει από σύμπραξη δημοσίου-ιδιωτικού τομέα μεταξύ της κυβέρνησης της Βαλλωνίας και ορισμένων χρηματοπιστωτικών οργανισμών.

(22) Βλ. π.χ. το Protocollo sullo sviluppo sostenibile e compatibile del sistema bancario (Πρωτόκολλο για την αειφόρο και συμβατή ανάπτυξη του τραπεζικού συστήματος), που υπεγράφη στη Ρώμη, στις 16 Ιουνίου 2004, μεταξύ της Ιταλικής Ενώσεως Τραπεζών, και των συνδικαλιστικών οργανώσεων των εργαζομένων στον χρηματοπιστωτικό και ασφαλιστικό τομέα FALCRI, FIBA-CISL, FISAC-CGIL ΚΑΙ UIL C.A.

(23) Για μια πλήρη κριτική περιγραφή του προτύπου αυτού, βλ. τα γραπτά της Karen Gross, γνωστής στην Ευρώπη, μεταξύ των οποίων επισημαίνουμε το «Failure and Forgiveness. Rebalancing the bankruptcy system», New Haven, Yale University Press (1997).

(24) Στο εθνικό δίκαιο ορισμένων κρατών, όπως της Γαλλίας και του Βελγίου, έχουν εισαχθεί μεταρρυθμίσεις στους νόμους για την αντιμετώπιση της υπερχρέωσης των φυσικών προσώπων, προκειμένου να περιληφθούν εναλλακτικές λύσεις βασιζόμενες στην εκκαθάριση. Στις πλέον σοβαρές περιπτώσεις, όπου το χρονοδιάγραμμα πληρωμών δεν φαίνεται να επιλύει το πρόβλημα, είναι δυνατή η εκκαθάριση, ακολουθούμενη από απαλλαγή των χρεών. Εντούτοις, η απαλλαγή των χρεών δεν είναι ποτέ άμεση, όπως στο αμερικανικό δίκαιο. Ο οφειλέτης θα πρέπει να διανύσει μια δοκιμαστική περίοδο, κατά την οποία θα καταβάλλει ένα μέρος του εισοδήματός του για την αποπληρωμή του εναπομείναντος χρέους. Μόνο μετά από αυτό, και εφόσον θα έχει επιδείξει έντιμη συμπεριφορά και καλή πίστη, ενδέχεται να επωφεληθεί της απαλλαγής. Σε εξαιρετικές περιπτώσεις, στο γαλλικό δίκαιο, είναι δυνατή η παραγραφή του χρέους ήδη από την αρχή της διαδικασίας, όταν ο δικαστής κρίνει ότι δεν υπάρχει ελπίδα να βελτιωθεί η κατάσταση του οφειλέτη. Η εμπειρία, όμως, από την εφαρμογή της διάταξης αυτής είναι περιορισμένη.

(25) Και στα δύο έγγραφα, εισηγητής ήταν ο πρώην σύμβουλος της ΕΟΚΕ κ. Manuel ATAÍDE FERREIRA.

(26) Ψήφισμα της 26ης Νοεμβρίου 2001, EE C 364, της 20.12.2001, σ. 1.

(27) Στα πρακτικά του εν λόγω Συμβουλίου «Καταναλωτές» της 26ης Νοεμβρίου 2001, αναφέρεται ότι οι Υπουργοί, μεταξύ άλλων διαπιστώσεων και συστάσεων, διαπίστωσαν ότι «οι αποκλίσεις μεταξύ κρατών μελών όσον αφορά την αντιμετώπιση της υπερχρέωσης, τόσο προληπτικώς όσο και από κοινωνικής, νομικής και οικονομικής σκοπιάς, θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε σημαντικές ανισότητες τόσο μεταξύ ευρωπαίων καταναλωτών όσο και μεταξύ των παρεχόντων την πίστωση» και, ως εκ τούτου, έκριναν ότι «θα μπορούσε το θέμα να εξετασθεί σε κοινοτικό επίπεδο προκειμένου να προωθηθούν, παράλληλα με τα μέτρα υπέρ αυτής της ανάπτυξης της διασυνοριακής πίστωσης, και μέτρα με στόχο την πρόληψη της υπερχρέωσης καθόλη τη διάρκεια του πιστωτικού κύκλου και μόνο».

(28) COM(2002) 443 τελικό, της 11.9.2002.

(29) Με αρκετά αμφιλεγόμενο τρόπο, άλλωστε, όπως η ΕΟΚΕ είχε την ευκαιρία να αναφέρει στη γνωμοδότησή της για την πρόταση αυτή (CES 918/2003 της 17.7.2003, ΕΕ C 234 της 30.9.2003, σ. 1), εισηγητής της οποίας ήταν ο κ. PEGADO LIZ. Βλ. επίσης «La presencia del sobreendeudamiento en la propuesta de directiva sobre el crédito a los consumidores» του Manuel Angel LOPES SANCHEZ, in «Liber Amicorum Jean Calais Auloy», σ. 62.

(30) COM(2005) 483 τελικό/2, της 23.11.2005.

(31) Επισημαίνονται, ωστόσο, ορισμένες πρωτοβουλίες για δημόσια συζήτηση του θέματος, τις οποίες ανέπτυξαν διάφορα κοινοτικά όργανα, συμπεριλαμβανομένης και της Επιτροπής, ιδιαιτέρως δε οι εξής: μια δημόσια ακρόαση, με την υποστήριξη της Σουηδικής Προεδρίας, στη Στοκχόλμη, στις 18 Ιουνίου 2000· στις 2 Ιουλίου 2001, με τη συνεργασία του Consiglio Nazionale dei Consumatori e degli Utenti (CNCU), μια σημαντική διάσκεψη με γενικό θέμα «Κανόνες ανταγωνισμού στην ΕΕ και τραπεζικά συστήματα σε αντιπαραβολή», όπου ο Διευθυντής της Διεύθυνσης Χρηματοοικονομικών Υπηρεσιών της ΓΔ «Υγεία και προστασία των καταναλωτών» (SANCO) είχε την ευκαιρία να παρουσιάσει τους προσανατολισμούς που υιοθετούνται στην πρόταση για τη νέα οδηγία για την καταναλωτική πίστη, καθώς και τα προβλήματα της υπερχρέωσης υπό την κοινοτική πτυχή τους· στις 4 Ιουλίου 2001, η ΓΔ SANCO ανέλαβε την πρωτοβουλία να πραγματοποιήσει ακρόαση στις Βρυξέλλες, με εμπειρογνώμονες των κυβερνήσεων, για να συζητηθούν οι προτεινόμενες τροποποιήσεις της οδηγίας για την καταναλωτική πίστη, όπου επισημάνθηκαν αποσπασματικές πτυχές που αφορούν την πρόληψη της υπερχρέωσης· κατά τη διάρκεια της Βελγικής Προεδρίας, πραγματοποιήθηκε στο Charleroi, στις 13 και 14 Νοεμβρίου 2001, σημαντικό συνέδριο με θέμα «Καταναλωτική πίστη και κοινοτική εναρμόνιση», όπου, ειδικότερα, ο Υπουργός Εθνικής Οικονομίας και Επιστημονικής Πολιτικής του Βελγίου απέδωσε μεγάλη σημασία στις κοινωνικές και οικονομικές πτυχές του προβλήματος και στην επισήμανση της σχέσης τους με την ανάπτυξη των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών και του διασυνοριακού εμπορίου στην εσωτερική αγορά και όπου ένας εμπειρογνώμονας της Ευρωπαϊκής Επιτροπής παρουσίασε τις κύριες κατευθυντήριες γραμμές για την αναθεώρηση της οδηγίας για την καταναλωτική πίστη, μεταξύ των οποίων κάποιες ανησυχίες ως προς την ενημέρωση των καταναλωτών αφορούν την πρόληψη της υπερχρέωσης· η Ημερίδα για την υπερχρέωση των καταναλωτών: Μηχανισμοί προστασίας στην Ευρώπη, που διοργάνωσε το PSOE και η Ομάδα των Σοσιαλιστών του ΕΚ, στις 29.11.2002, στη Μαδρίτη.

(32) Περιέργως, σε άλλα κείμενα, όπως στην πρόταση της Επιτροπής για τον SEPA (Single Euro Payments Area — Ενιαίος χώρος Πληρωμών σε Ευρώ), εμφανίζονται διάφορες ανησυχίες με αντικείμενο την πρόληψη της υπέρμετρης χρέωσης.

(33) Αναφέρονται, ιδίως, η Έρευνα του Ευρωβαρομέτρου του τέλους του 2006, η Ανακοίνωση Ένα πρόγραμμα δράσης για τους πολίτες, που υιοθετήθηκε από το Συμβούλιο τον Ιούλιο του 2006, και η Ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την κοινή έκθεση για την κοινωνική προστασία και την κοινωνική ένταξη 2007 [COM(2007) 13 τελικό, της 19.1.2007].

(34) Υιοθετήθηκε κατά την 26η Σύνοδο του Συμβουλίου των Ευρωπαίων Υπουργών Δικαιοσύνης του Συμβουλίου της Ευρώπης, που πραγματοποιήθηκε στο Ελσίνκι, στις 7 και 8 Απριλίου 2005. http://www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/minjust/mju26/MJU-26(2005)Res1F.pdf.

(35) Ως συνέχεια προς το προσεγμένο «Report on Legal Solutions to Debt Problems in Credit Societies» του Προεδρείου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Νομικής Συνεργασίας του Συμβουλίου της Ευρώπης, της 11ης Οκτωβρίου 2005 [CDCJ-BU (2005) 11 rév], http://www.coe.int/t/f/affaires_juridiques/coop %E9ration_juridique/comit %E9s_directeurs/cdcj/documents/2005/CDCJ-BU %20_2005_ %2011FREV.pdf.

(36) Η προβληματική της καταναλωτικής πίστης και της υπερχρέωσης φαίνεται πως απασχολεί ιδιαίτερα τον ακαδημαϊκό κόσμο, όπως καταδεικνύει η πρόσφατη διεθνής επιστημονική συνάντηση που διοργάνωσε στο Βερολίνο, από τις 25 έως τις 28 Ιουλίου, η Law and Society Association, και στην οποία συναντήθηκε μια ομάδα ευρωπαίων, αμερικανών (της Βόρειας και της Νότιας Αμερικής), ασιατών και αυστραλών ερευνητών, οι οποίοι, σε οκτώ συνεδριάσεις, συζήτησαν διάφορες πτυχές που συνδέονται με τα ζητήματα αυτά.

(37) Βλ. Consumer Over indebtedness and Consumer Law in the European Union, Udo REIFNER, Johanna KIESILAINEN, Nik HULS και Helga SPRINGENEER (σύμβαση αριθ. B5-1000/02/000353, για τη ΓΔ SANCO, Σεπτ. 2003)· Study of the problem of Consumer Indebtedness: Statistical Aspects, ORC Macro (σύμβαση αριθ. B5-1000/00/000197, για τη ΓΔ SANCO, 2001, http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/fina_serv/cons_directive/fina_serv06_en.pdf)· Credit Consumption and Debt Accumulation among Low Income Consumers: Key consequences and Intervention Strategies, Deirdre O'LOUGHIN (Νοέμβρ. 2006)· Exclusion et Liens Financiers, L'exclusion bancaire des particuliers, Rapport du Centre Walrass, Georges GLOUKOVIEZOEF· EC Consumer Law Compendium: Comparative Analysis, 2006 (σύμβαση αριθ. 17.020100/04/389299) που διεξήχθη από τον Hans Schulte-Nölke, του Πανεπιστημίου του Bielefeld, για την Ευρωπαϊκή Επιτροπή· «Financial education & better access to adequate financial services» που διεξήχθη από την ASB Schuldnerberatungen (Αυστρία), σε συνεργασία με το GP-Forschungsgruppe: Institutfür Grundlagen-und Programmforschung (Γερμανία), την Association for Promotion of Financial Education SKEF (Πολωνία) και το Observatoire du Crédit et de l'Endettement (Βέλγιο), πρόγραμμα που συγχρηματοδοτήθηκε από την ΓΔ «Απασχόληση, κοινωνικές υποθέσεις και ισότητα ευκαιριών» (Σεπτέμβριος 2005 — Σεπτέμβριος 2007).

(38) Πρβλ., για παράδειγμα, τις πρόσφατες ομιλίες των Tony BLAIR, Stephen TIMMS και Ruth KELLY, το Σεπτέμβριο του 2006.

(39) Πράγματι, στο Σχέδιο Συνταγματικής Συνθήκης, το άρθρο Ι-3 όριζε μεταξύ των στόχων της Ένωσης ότι «Η Ένωση καταπολεμά τον κοινωνικό αποκλεισμό και τις διακρίσεις και προωθεί την κοινωνική δικαιοσύνη και προστασία […]».

(40) Επισημαίνονται, ιδιαίτερα, οι διατάξεις των άρθρων 2 και 34 της Συνθήκης ΕΕ και των άρθρων 2, 3, 136, 137 και 153 της Συνθήκης της Ρώμης, όπως τροποποιήθηκε στο Άμστερνταμ. Εξάλλου, δεν πρέπει να παραβλέπεται η ολοκληρωμένη ανοιχτή μέθοδος συντονισμού (ΑΜΣ), που εισήχθη το 2006, με στόχο να ενισχυθεί η ικανότητα της ΕΕ για υποστήριξη των κρατών μελών στην προσπάθειά τους για μεγαλύτερη κοινωνική συνοχή στην Ευρώπη.

(41) Πρβλ. τα άρθρα 65 και 67 της Συνθήκης και τον ήδη αρκετά εκτενή ρόλο ορισμένων μέτρων που έχουν ληφθεί με σκοπό τη δημιουργία ενός ευρωπαϊκού δικαστικού χώρου.

(42) Πράγμα που προβάλλεται σαφώς στην αξιοσημείωτη Ενδιάμεση Έκθεση προς το Εαρινό Ευρωπαϊκό Συμβούλιο 2007, Ανακοίνωση της Επιτροπής «Ενιαία αγορά για τους πολίτες» [COM(2007) 60 τελικό, της 21.2.2007], και σε διάφορες πρόσφατες ομιλίες και συναντήσεις του ίδιου του Προέδρου της Επιτροπής.

(43) Τα στοιχεία που αφορούν την κατάσταση στην Ευρώπη δεν είναι επαρκώς ενημερωμένα, καθώς ανάγονται στην προαναφερθείσα μελέτη που παρουσίασε το 2001 η ORC Macro. Ορισμένα κράτη μέλη αναγνωρίζουν, όμως, ότι ο αριθμός των οικογενειών σε κατάσταση υπερχρέωσης έχει αυξηθεί σημαντικά τα τελευταία χρόνια. Σύμφωνα με στοιχεία που αφορούν την κατάσταση στη Γερμανία, το 1989, οι οικογένειες με σοβαρά οικονομικά προβλήματα αντιπροσώπευαν μόλις το 3,5 %, έναντι ποσοστού 8,1 % υπερχρεωμένων οικογενειών το 2005. Στη Γαλλία, ο αριθμός των υποθέσεων που εισήχθησαν στις Επιτροπές Υπερχρέωσης σημείωσε ετήσια αύξηση της τάξεως του 6 % μεταξύ 2002 και 2006, οπότε και ανήλθε στις 866.213 υποθέσεις. Στη Σκοτία, το 2004, άνοιξαν περισσότερες από 3 000 διαδικασίες αφερεγγυότητας. Στη Σουηδία, παρότι το ετήσιο ποσοστό οικονομικής ανάπτυξης συγκαταλέγεται στα υψηλότερα της ΕΕ, ο αριθμός των διαδικασιών υπερχρέωσης παρουσίασε το 2005 αύξηση κατά 13,6 % σε σχέση με το 2004 και κατά 30,7 % σε σύγκριση με το 2003. Εξαίρεση φαίνεται να αποτελεί το Βέλγιο, όπου ένα καλομελετημένο και σωστά εφαρμοζόμενο σύστημα φαίνεται ότι αποδίδει καρπούς, με τη συμβολή πρόσφατων νομοθετικών τροποποιήσεων (Νόμος και Βασιλικό Διάταγμα της 1ης Απριλίου 2007, για την τροποποίηση του Νόμου της 24ης Μαρτίου 2003 και του Βασιλικού Διατάγματος της 7ης Σεπτεμβρίου 2003, σχετικά με τις βασικές τραπεζικές υπηρεσίες). Στις ΗΠΑ, το 2005, υπεβλήθησαν 1,6 εκ. αιτήσεις για διαδικασίες πτώχευσης. Στην Αυστραλία, το 81 % των υποθέσεων πτώχευσης που εισήχθησαν στα δικαστήρια, κατά την περίοδο 2005/2006, αφορούσαν την πτώχευση ατόμων. Στον Καναδά, οι διαδικασίες αφερεγγυότητας (εκκαθάριση ή «proposal») που εισήχθησαν στα δικαστήρια ανήλθαν στον αριθμό των 106.629.

(44) Σύμφωνα με το υποδειγματικό πρότυπο των Τμημάτων 79 και 81 του National Credit Act no 34/2005 της Νότιας Αφρικής.

(45) Υπενθυμίζονται, για παράδειγμα, οι περιπτώσεις των προγραμμάτων για τη διαμεσολάβηση και την εξωδικαστική επίλυση καταναλωτικών διαφορών, που αποτέλεσαν την απαρχή διαφόρων δικτύων υφιστάμενων σήμερα στην Ευρώπη, μεταξύ των οποίων ξεχωρίζει, για την υπό εξέταση περίπτωση, το «Consumer DebtNet», που συστάθηκε το 1994 και σήμερα βρίσκεται σε διαδικασία επαναπροσδιορισμού υπό την ονομασία European Consumer Debt Net (ECDN).

(46) Καθώς και την ύπαρξη κρατών μελών, όπως η Πορτογαλία, τα οποία, μέχρι στιγμής, δεν διαθέτουν κανένα κατάλληλο σύστημα προς τον σκοπό αυτόν.

(47) Εξάλλου, η ΕΟΚΕ, ήδη από το 2000, έκλεινε την προαναφερθείσα ενημερωτική της έκθεση συνιστώντας στην Επιτροπή «ως πρώτο βήμα προς αυτή την κατεύθυνση, την άμεση έναρξη της προετοιμασίας πράσινης βίβλου σχετικής με την υπερχρέωση των οικογενειών στην Ευρώπη, μέσω της οποίας θα κοινοποιήσει τις σχετικές μελέτες που υπάρχουν ήδη, θα προβεί σε επισκόπηση των νομικών καθεστώτων και των στατιστικών στοιχείων των διαφόρων κρατών μελών και των χωρών που βρίσκονται στη διαδικασία ένταξης, θα επιχειρήσει να δώσει έναν σαφή ορισμό της έννοιας της υπερχρέωσης και θα προσδιορίσει τους προσανατολισμούς που, κατά την άποψή της, θα πρέπει να δοθούν για τα επόμενα βήματα, ούτως ώστε να επιτευχθούν οι στόχοι τους οποίους θέτει η παρούσα Έκθεση».