ΕΚΘΕΣΗΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ



ΕΤΗΣΙΑ ΕΚΘΕΣΗ 2015

ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠΙΚΟΥΡΙΚΟΤΗΤΑ ΚΑΙ ΤΗΝ ΑΝΑΛΟΓΙΚΟΤΗΤΑ

1. Εισαγωγή

Η παρούσα ετήσια έκθεση είναι η εικοστή τρίτη σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας στο νομοθετικό έργο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η έκθεση υποβάλλεται σύμφωνα με το άρθρο 9 παράγραφος 2 του πρωτοκόλλου (αριθ. 2) της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση και της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας.

Στην έκθεση εξετάζεται ο τρόπος με τον οποίο τα θεσμικά όργανα και οι φορείς της Ευρωπαϊκής Ένωσης εφάρμοσαν το 2015 αυτές τις δύο αρχές, καθώς και ο τρόπος με τον οποίο εξελίσσεται η πρακτική σε σύγκριση με τα προηγούμενα έτη. Η έκθεση περιέχει επίσης ανάλυση των προτάσεων της Επιτροπής που αποτέλεσαν αντικείμενο αιτιολογημένων γνωμών το συγκεκριμένο έτος. Λόγω των στενών δεσμών που υφίστανται μεταξύ του μηχανισμού ελέγχου της επικουρικότητας και του πολιτικού διαλόγου που διατηρεί η Επιτροπή με τα εθνικά κοινοβούλια, η παρούσα έκθεση θα πρέπει να θεωρηθεί συμπληρωματική της ετήσιας έκθεσης της Επιτροπής του 2015 σχετικά με τις σχέσεις με τα εθνικά κοινοβούλια.

2. Εφαρμογή των αρχών από τα θεσμικά όργανα

2.1. Η Επιτροπή

Πριν αναλάβει καθήκοντα τον Νοέμβριο του 2014 η Επιτροπή Juncker δεσμεύτηκε να είναι «μεγαλύτερη και πιο φιλόδοξη για μεγάλα ζητήματα, και μικρότερη και πιο μετριοπαθής για τα μικρά ζητήματα». Δεσμεύθηκε επίσης να θέσει την επικουρικότητα στο επίκεντρο της ευρωπαϊκής δημοκρατικής διαδικασίας. Ως εκ τούτου, το πρόγραμμα εργασιών της Επιτροπής για το 2015 περιείχε περιορισμένο αριθμό νέων πρωτοβουλιών και απόσυρση μεγάλου αριθμού εκκρεμουσών προτάσεων. Κατά τον τρόπο αυτόν κατέστη δυνατόν να εστιασθούν οι εργασίες στις δέκα προτεραιότητες που καθορίζονται στις πολιτικές κατευθυντήριες γραμμές.

Ως μια από τις πρώτες ενέργειες απόδειξης της δέσμευσής της εν προκειμένω, η Επιτροπή εξέδωσε τον Μάιο του 2015 νέα δέσμη μέτρων για τη βελτίωση της νομοθεσίας. Σκοπός της νέας πολιτικής είναι να εργάζεται η Επιτροπή με περισσότερη διαφάνεια και χωρίς αποκλεισμούς, ώστε να βελτιωθεί η ποιότητα των προτάσεων και να διασφαλισθεί ότι οι ισχύοντες κανόνες εκπληρώνουν πιο αποτελεσματικά τους στόχους τους. Καθορίζει αυστηρότερες δεσμεύσεις για τον τρόπο με τον οποίο η Επιτροπή αναπτύσσει, ενημερώνει, διαβουλεύεται, αξιολογεί, ελέγχει την ποιότητα και αξιολογεί τα μέτρα πολιτικής της. Αυτό το νέο πλαίσιο βελτίωσης της νομοθεσίας παρέχει επίσης στην Επιτροπή τη δυνατότητα να εφαρμόζει τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας με πιο ολοκληρωμένη και αναλυτική προσέγγιση σε σύγκριση με το παρελθόν.

Με το νέο πλαίσιο για τη βελτίωση της νομοθεσίας διασφαλίζεται ότι κατά τη χάραξη νέων πολιτικών η Επιτροπή αξιολογεί εάν αυτές συνάδουν με τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. Η εν λόγω αξιολόγηση πραγματοποιείται πλέον σε διάφορα στάδια του κύκλου λήψης αποφάσεων. Για όλες τις κύριες νέες πρωτοβουλίες δημοσιεύονται σε πρώιμο στάδιο της διαδικασίας σχεδιασμού οδικοί χάρτες ή αρχικές εκτιμήσεις επιπτώσεων. Πρόκειται για προκαταρκτική περιγραφή της πρωτοβουλίας και των υφιστάμενων εργασιών αξιολόγησης. Παρέχουν επίσης εικόνα των σχεδίων της Επιτροπής για τις εργασίες αξιολόγησης των επιπτώσεων και των διαβουλεύσεων. Οι οδικοί χάρτες ή οι αρχικές εκτιμήσεις επιπτώσεων περιλαμβάνουν επίσης μια πρώτη αιτιολόγηση της επικουρικότητας και της αναλογικότητας για την ανάληψη δράσης. Οι πτυχές αυτές αναπτύσσονται στη συνέχεια και αναλύονται σε πλήρεις εκτιμήσεις επιπτώσεων για τις πρωτοβουλίες που αναλαμβάνονται.

Το 2015, η Επιτροπή εισήγαγε επίσης νέους μηχανισμούς διαβούλευσης και ανατροφοδότησης για τις νέες πρωτοβουλίες πολιτικής. Οι μηχανισμοί αυτοί εφαρμόζονται σε όλη τη διαδικασία, από την έναρξη, την εκπόνηση έως την έγκριση. Πέραν αυτού, ενισχύθηκαν οι διαβουλεύσεις για την αξιολόγηση των υφιστάμενων μέτρων πολιτικής. Συνεπώς, έχουν πολλαπλασιαστεί οι δυνατότητες του κοινού και των ενδιαφερομένων να παρακολουθούν τις πρωτοβουλίες πολιτικής και να εκφέρουν άποψη. Τα κράτη μέλη και οι ενδιαφερόμενοι - όπως περιφερειακές και τοπικές αρχές, επιχειρήσεις, φορείς και μέλη του ευρέος κοινού - μπορούν να εκφέρουν άποψη για τον τρόπο εκπόνησης συγκεκριμένων προτάσεων από την Επιτροπή και για τον τρόπο έγκαιρου χειρισμού θεμάτων επικουρικότητας και αναλογικότητας. Έτσι, ο νέος κανονισμός για τη βελτίωση της νομοθεσίας επιτρέπει στην Επιτροπή να λαμβάνει υπόψη της τυχόν προβληματισμούς των ενδιαφερομένων σε θέματα επικουρικότητας και αναλογικότητας από το πλέον πρώιμο στάδιο εννοιολογικής διαμόρφωσης. Επιπλέον, μόλις εγκρίνει μια πρόταση η Επιτροπή και πριν αρχίσει η νομοθετική διαδικασία, οι ενδιαφερόμενοι και τα κράτη μέλη έχουν εκ νέου τη δυνατότητα να διατυπώσουν, ως συμβολή τους στη νομοθετική διαδικασία, τη γνώμη τους σχετικά με συγκεκριμένες προτάσεις και τις συνοδευτικές εκτιμήσεις επιπτώσεων, καθώς και σχετικά με την επικουρικότητα και την αναλογικότητα.

Πέραν τούτου, το 2015 η Επιτροπή έθεσε σε εφαρμογή την ιστοσελίδα «Lighten the Load — Have Your Say», καθώς και τη νέα πλατφόρμα REFIT. Αυτοί οι διαδικτυακοί τόποι προσέφεραν νέους τρόπους επικοινωνίας με την Επιτροπή σχετικά με τυχόν υπερβολικές επιβαρύνσεις ή ανεπάρκειες υφιστάμενων κανονιστικών μέτρων. Μπορούν να περιλαμβάνουν ζητήματα σχετικά με την επικουρικότητα ή την αναλογικότητα.

Τέλος, στην αιτιολογική έκθεση που συνοδεύει κάθε νομοθετική πρόταση αναλύεται επίσης πώς συνάδει η πρόταση με τις αρχές της επικουρικότητας και την αναλογικότητας.

Ανάλυση της επικουρικότητας

Σύμφωνα με τις νέες κατευθυντήριες γραμμές για τη βελτίωση της νομοθεσίας και τη συνοδευτική «εργαλειοθήκη» τους, απαιτείται να πραγματοποιείται ανάλυση της επικουρικότητας όταν εξετάζεται μια νέα πρωτοβουλία σε πεδία στα οποία η ΕΕ δεν έχει αποκλειστική αρμοδιότητα και όταν αξιολογείται η σημασία και η ευρωπαϊκή προστιθέμενη αξία υφιστάμενης παρέμβασης. Η Επιτροπή πραγματεύεται την αρχή της επικουρικότητας σε νομοθετικές και μη νομοθετικές πρωτοβουλίες. Η ανάλυση έχει τους εξής δύο στόχους: πρώτον, να αξιολογείται κατά πόσον η ανάληψη δράσης σε εθνικό επίπεδο επαρκεί για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού· δεύτερον, να αξιολογείται κατά πόσον η δράση σε επίπεδο Ένωσης προσφέρει υψηλότερη προστιθέμενη αξία σε σύγκριση με τη δράση από τα κράτη μέλη.

Με βάση τις νέες κατευθυντήριες γραμμές και την εργαλειοθήκη, βασικό στοιχείο της ανάλυσης είναι να αξιολογείται η εξεταζόμενη πρωτοβουλία ως προς το «ενδιαφέρον της για την Ένωση». Όσο μεγαλύτερο το ενδιαφέρον της, τόσο πιο πιθανό είναι να μην επαρκεί η δράση σε επίπεδο μεμονωμένου κράτους μέλους. Βασικά θέματα είναι: το γεωγραφικό πεδίο εφαρμογής, ο αριθμός ενδιαφερόμενων επιχειρήσεων ή άλλων παραγόντων, ο αριθμός των ενδιαφερόμενων κρατών μελών, καθώς και η οικονομική επίπτωση. Επιπλέον, στην ανάλυση προσδιορίζεται με ποιοτικούς όρους — και εάν είναι δυνατόν - με ποσοτικούς όρους αν υπάρχει σημαντικό διασυνοριακό πρόβλημα. Παραδείγματος χάρη, αξιολογείται σε ποιο βαθμό ένα περιβαλλοντικό πρόβλημα οφείλεται στις δραστηριότητες άλλων κρατών μελών. Συναφείς καταστάσεις εμπεριέχουν διασυνοριακές επιπτώσεις (όπως ρύπανση) ή εμπόδια στην ελεύθερη κυκλοφορία προσώπων, εμπορευμάτων, υπηρεσιών και κεφαλαίων. Η ανάλυση καλύπτει επίσης τόσο τα πλεονεκτήματα όσο και τα μειονεκτήματα που μπορεί να έχει η δράση της Ένωσης σε σύγκριση με τη δράση των κρατών μελών.

Ανάλυση της αναλογικότητας

Βάσει της αρχής της αναλογικότητας, το περιεχόμενο και η μορφή της δράσης της Ένωσης δεν πρέπει να υπερβαίνουν τα αναγκαία για την επίτευξη των στόχων των Συνθηκών. Με την τήρηση της αρχής της αναλογικότητας διασφαλίζεται ότι η προσέγγιση και η δύναμη μιας πολιτικής ανταποκρίνονται στον στόχο. Η αναλογικότητα αναφέρεται σαφώς στις εκτιμήσεις επιπτώσεων, τις αξιολογήσεις και τους ελέγχους καταλληλότητας.

Σύμφωνα με τις νέες κατευθυντήριες γραμμές για τη βελτίωση της νομοθεσίας και την εργαλειοθήκη οι υπηρεσίες της Επιτροπής οφείλουν να εξετάζουν κατά πόσον: