EL Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης C 312/3

ΕΙΔΙΚΉ ΈΚΘΕΣΗ αριθ. 6/2007

σχετικά με την αποτελεσματικότητα της τεχνικής βοήθειας στο πλαίσιο της ανάπτυξης ικανοτήτων συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 248 παράγραφος 4 δεύτερο εδάφιο της συνθήκης ΕΚ)

(2007/C 312/02)

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

ΓΛΩΣΣΑΡΙΟ

I-VIII ΣΥΝΟΨΗ

1-6 ΕΙΣΑΓΩΓΗ

7-8 ΠΕΔΙΟ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ ΚΑΙ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ ΤΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ

9-43 ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ

9-12 Έχει η Επιτροπή μία εύστοχη στρατηγική για την ανάπτυξη θεσμικών ικανοτήτων, περιλαμβανομένης της χρήσης τεχνικής βοήθειας;

10-11 Ανεπαρκής θεσμική ανάλυση στα έγγραφα στρατηγικής ανά χώρα

12 Απουσία καθοδήγησης σε σχέση με την τεχνική βοήθεια

13-17 Είναι ορθά σχεδιασμένες οι δραστηριότητες τεχνικής βοήθειας στο πλαίσιο των έργων ανάπτυξης ικανοτήτων;

14-16 Κατάλληλη επιλογή έργων αλλά ανεπαρκής, ως επί το πλείστον, σχεδιασμός

17 Η ανάληψη ευθύνης από τους τοπικούς φορείς είναι ουσιώδους σημασίας αλλά δεν αποτελεί αντικείμενο συστηματικής αντιμετώπισης από την Επιτροπή

18-34 Υλοποιούνται αποτελεσματικά οι δραστηριότητες τεχνικής βοήθειας;

19-21 Η παρατεταμένη φάση προετοιμασίας έχει συχνά ως αποτέλεσμα να καθίσταται ο σχεδιασμός των έργων παρωχημένος

22-26 Τα προβλήματα κατά τη διαδικασία ανάθεσης της σύμβασης και την έναρξη του έργου μειώνουν το χρόνο που είναι διαθέσιμος για την υλοποίηση

27 Συχνές αντικαταστάσεις εμπειρογνωμόνων μετά την ανάθεση της σύμβασης

28 Ακατάλληλα κριτήρια επιλογής τεχνικής βοήθειας

29-30 Περιορισμένη επιλογή μεταξύ διαδικασιών ανάθεσης

31 Αναποτελεσματική χρήση της τεχνικής βοήθειας

32 Ο συντονισμός των χορηγών βοήθειας ποικίλλει μεταξύ των χωρών

33-34 Οι ρυθμίσεις υλοποίησης των έργων δεν ευνοούν μέχρι στιγμής την ανάληψη ευθύνης από τους τοπικούς φορείς

35-39 Παρακολουθούνται και αξιολογούνται επαρκώς οι δραστηριότητες και οι επιδόσεις της τεχνικής βοήθειας;

40-43 Είναι οι δραστηριότητες τεχνικής βοήθειας αποτελεσματικές ως προς την ανάπτυξη ικανοτήτων;

40-42 Η συνεισφορά της τεχνικής βοήθειας είναι ικανοποιητική αλλά η επιτυχία των έργων δεν είναι εγγυημένη

43 Η βιωσιμότητα είναι αβέβαιη

44-48 ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

Παράρτημα I — Κατάλογος των υπό έλεγχο έργων και προγραμμάτων

Παράρτημα II — Αποτελεσματικότητα και προοπτικές της βιωσιμότητας των υπό έλεγχο έργων και προγραμμάτων

Απαντήσεις της Επιτροπής

ΓΛΩΣΣΑΡΙΟΑΚΕ Κράτη της Αφρικής, της Καραϊβικής και του ΕιρηνικούΧρηματοδοτική σύμβαση Έγγραφο που υπογράφεται μεταξύ της Επιτροπής και της χώρας εταίρου, στο οποίο περιγράφεται ένα συγκεκριμένο έργο ή πρόγραμμα προς χρηματοδότηση. Αντιπροσωπεύει την επίσημη δέσμευση που αναλαμβάνεται εκ μέρους της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της χώρας εταίρου για τη χρηματοδότηση των περιγραφόμενων μέτρων.Απόφαση χρηματοδότησης Απόφαση την οποία λαμβάνει η Επιτροπή, βάσει πρότασης χρηματοδότησης, με σκοπό τη δέσμευση κονδυλίων για ένα συγκεκριμένο έργο ή πρόγραμμα.Πρόταση χρηματοδότησης Σχέδιο εγγράφου που εκπονούν οι υπηρεσίες της Επιτροπής, το οποίο υποβάλλεται για έκδοση γνωμοδότησης στην αρμόδια επιτροπή χρηματοδότησης των αντιπροσώπων των κρατών μελών και, εφόσον εκδοθεί θετική γνώμη, υποβάλλεται στην Επιτροπή για τη λήψη απόφασης. Στο έγγραφο περιγράφονται το γενικό πλαίσιο, ο χαρακτήρας, το πεδίο εφαρμογής καθώς και οι στόχοι, τα μέτρα εφαρμογής και το ποσό της χρηματοδότησης που προβλέπεται για ένα συγκεκριμένο έργο ή πρόγραμμα.ΑΣΧ Οι αναπτυξιακοί στόχοι της χιλιετίας συνίστανται σε οκτώ στόχους προς επίτευξη έως το 2015 –που ποικίλλουν από τη μείωση κατά το ήμισυ της έσχατης φτώχειας έως την παρεμπόδιση της διάδοσης του ιού HIV/AIDS και την εξασφάλιση της πρωτοβάθμιας εκπαίδευσης για όλους– οι οποίοι συμφωνήθηκαν από όλες τις χώρες και κορυφαίους, σε παγκόσμιο επίπεδο, αναπτυξιακούς φορείς κατά τη σύνοδο κορυφής της χιλιετίας των ΗΕ τον Σεπτέμβριο του 2000.ΟΟΣΑ/ΕΑΒ Επιτροπή αναπτυξιακής βοήθειας του οργανισμού οικονομικής συνεργασίας και ανάπτυξης.Δήλωση του Παρισιού για την αποτελεσματικότητα της βοήθειας Δήλωση που εγκρίθηκε στο φόρουμ υψηλού επιπέδου του Παρισιού, κατά το διάστημα 28 Φεβρουαρίου-2 Μαρτίου του 2005, από μεγάλο αριθμό χωρών και οργανισμών, η οποία περιλαμβάνει έναν αριθμό δεσμεύσεων σχετικά με την ανάληψη ευθύνης έργων, την εναρμόνιση, την ευθυγράμμιση, τα αποτελέσματα και την αμοιβαία λογοδοσία, στο πλαίσιο της αύξησης της αποτελεσματικότητας της βοήθειας.

ΣΥΝΟΨΗ

I. Η τεχνική βοήθεια είναι ένας πόρος που χρησιμοποιείται σε πολλά αναπτυξιακά έργα και προγράμματα διαφορετικών τύπων και μπορεί να οριστεί ως «το σύνολο των εμπειρογνωμόνων στους οποίους ανατίθεται η μεταφορά τεχνογνωσίας και δεξιοτήτων για τη θεσμική ανάπτυξη και ενίσχυση». Τα τελευταία χρόνια, χρησιμοποιείται όλο και περισσότερο για τη στήριξη της ανάπτυξης των ικανοτήτων των κεντρικών και τοπικών κυβερνητικών υπηρεσιών σε δικαιούχους χώρες και σε τομείς όπως, μεταξύ άλλων, η διαχείριση των δημόσιων οικονομικών, η υγεία και η εκπαίδευση. Αυτή η μεταστροφή ενδιαφέροντος προς τη λειτουργία των κυβερνητικών υπηρεσιών αποτελεί απόρροια της αυξανόμενης συνειδητοποίησης μεταξύ των χορηγών, περιλαμβανομένης της Ευρωπαϊκής Ένωσης, του γεγονότος ότι η έλλειψη θεσμικής ικανότητας αποτελεί θεμελιώδες εμπόδιο για τη βιώσιμη ανάπτυξη (βλέπε σημεία 1 έως 6).

II. Σκοπός του ελέγχου του Ελεγκτικού Συνεδρίου ήταν να προσδιοριστεί ο βαθμός στον οποίο η Επιτροπή διασφαλίζει τη συμβολή της τεχνικής βοήθειας στην ανάπτυξη των θεσμικών ικανοτήτων των δικαιούχων χωρών. Αυτό επιτεύχθηκε μέσω της αξιολόγησης της προσέγγισης της Επιτροπής όσον αφορά στην ανάπτυξη ικανοτήτων και στη χρήση της τεχνικής βοήθειας, καθώς και στη διαχείριση του σχεδιασμού και της υλοποίησης των δραστηριοτήτων τεχνικής βοήθειας στο πλαίσιο των έργων ανάπτυξης ικανοτήτων (βλέπε σημεία 7 έως 8).

III. Μολονότι η ανάπτυξη θεσμικών ικανοτήτων έχει αναγνωριστεί στο πλαίσιο της αναπτυξιακής πολιτικής της Ευρωπαϊκής Κοινότητας ως βασικό στοιχείο για την καταπολέμηση της φτώχειας, η Επιτροπή δεν έχει περιλάβει στα έγγραφα στρατηγικής ανά χώρα καμία περιεκτική αξιολόγηση των αδυναμιών από άποψη θεσμικών ικανοτήτων, ούτε έχει προσδιορίσει ανάγκες προτεραιότητας για την ανάπτυξη ικανοτήτων στους κόλπους των διοικήσεων και των θεσμικών φορέων των κυβερνήσεων των δικαιούχων χωρών. Επίσης, η Επιτροπή δεν έχει αναπτύξει κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τον ρόλο που πρέπει να διαδραματίζει η τεχνική βοήθεια στο πλαίσιο αυτό (βλέπε σημεία 9 έως 12).

IV. Στην πλειοψηφία των περιπτώσεων, τα έργα που επιλέγονται είναι κατάλληλα, όμως ο σχεδιασμός είναι συχνά ανεπαρκής λόγω υπερβολικών στόχων, πιεστικών προθεσμιών και ανεπαρκούς αξιολόγησης του υφιστάμενου ασθενούς θεσμικού περιβάλλοντος και του επιπέδου ανάληψης των έργων από τους τοπικούς φορείς (βλέπε σημεία 13 έως 17).

V. Η υλοποίηση των έργων συχνά παρεμποδίζεται από μία σειρά προβλημάτων, περιλαμβανομένης της παρατεταμένης διάρκειας της φάσης προετοιμασίας και έναρξης, γεγονός που, αφενός, καθιστά τον σχεδιασμό του έργου παρωχημένο κατά τη στιγμή της έναρξης της υλοποίησης και, αφετέρου, μειώνει κατά πολύ το χρόνο που διατίθεται για την υλοποίηση. Η πρόσληψη εμπειρογνωμόνων στο πλαίσιο της τεχνικής βοήθειας συχνά επιβαρύνει τις καθυστερήσεις, δεδομένου ότι οι εμπειρογνώμονες που επιλέγονται συχνά δεν είναι πλέον διαθέσιμοι μετά την ανάθεση των συμβάσεων. Οι ισχύουσες διαδικασίες ανάθεσης συμβάσεων τεχνικής βοήθειας δεν ενθαρρύνουν τη συμμετοχή των δημόσιων οργανισμών, αν και σε ορισμένους τομείς οι δημόσιοι οργανισμοί είναι στελεχωμένοι με καλύτερα καταρτισμένους εμπειρογνώμονες. Οι χορηγοί βοήθειας παρέχουν τεχνική βοήθεια κυρίως μέσω μεμονωμένων, μη συντονισμένων έργων, ενώ οι ρυθμίσεις υλοποίησης δεν ενθαρρύνουν την ανάληψη ευθύνης από τους τοπικούς φορείς (βλέπε σημεία 18 έως 34).

VI. Τόσο η υποβολή εκθέσεων για τα έργα, όσο και η σχετική παρακολούθηση και αξιολόγηση είναι στις περισσότερες περιπτώσεις επαρκείς, Εντούτοις, δεν εφαρμόζονται συστήματα πληροφοριών διαχείρισης για την αξιολόγηση και την καταγραφή των επιδόσεων των εταιρειών ή των εμπειρογνωμόνων τεχνικής βοήθειας, καθώς και για την παροχή πληροφοριών κατά τη λήψη αποφάσεων σχετικά με την ανάθεση συμβάσεων τεχνικής βοήθειας (βλέπε σημεία 35 έως 39).

VII. Αν και τα αποτελέσματα των έργων ποικίλλουν σε σημαντικό βαθμό, το Ελεγκτικό Συνέδριο εκτιμά ότι, υπό το πρίσμα του δυσχερούς περιβάλλοντος στο οποίο συχνά υλοποιούνται, τόσο τα αποτελέσματά τους όσο και η συμβολή της τεχνικής βοήθειας μπορούν να θεωρηθούν εύλογα. Η ποιότητα της παρεχόμενης τεχνικής βοήθειας κρίθηκε, σε γενικές γραμμές, ικανοποιητική, αλλά άλλοι σημαντικοί παράγοντες μείωσαν την αποτελεσματικότητα της παρεχόμενης υποστήριξης. Αν και η Επιτροπή δεν ελέγχει ορισμένους εξ αυτών των παραγόντων, ωστόσο θα μπορούσε να τους προβλέψει καλύτερα. (βλέπε σημεία 40 έως 43).

VIII. Βάσει αυτών των παρατηρήσεων, το Ελεγκτικό Συνέδριο διατυπώνει αναλυτικές συστάσεις οι οποίες αναμένεται να βοηθήσουν την Επιτροπή να διαμορφώσει μια περισσότερο επικεντρωμένη και διαρθρωμένη προσέγγιση όσον αφορά στη χρήση της τεχνικής βοήθειας, προκειμένου να παράσχει αποτελεσματικότερη στήριξη στο πλαίσιο της ανάπτυξης ικανοτήτων (βλέπε σημεία 44 έως 48).

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1. Η αναπτυξιακή συνεργασία υποδιαιρείται σε δύο τύπους συνεργασίας ή βοήθειας: στην οικονομική και στην τεχνική βοήθεια ή, αλλιώς, σε «χρήματα» και «τεχνογνωσία» ή «ιδέες». Η παρούσα έκθεση καλύπτει τον έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με την τεχνική βοήθεια, την οποία η Επιτροπή ορίζει ως «Ειδικοί, σύμβουλοι, επιμορφωτές, παροχείς συμβουλών, κ.λπ. για τη μεταφορά τεχνογνωσίας και δεξιοτήτων και τη θεσμική ανάπτυξη και ενίσχυση» (1).

2. Η τεχνική βοήθεια αποτελεί έναν πόρο που χρησιμοποιείται σε πολλά αναπτυξιακά έργα και προγράμματα διαφορετικών τύπων και η σημασία ή η αποτελεσματικότητά της αποτιμάται βάσει της συμβολής της στις εκροές και τα αποτελέσματα των σχετικών έργων και προγραμμάτων. Συγκεκριμένοι τομείς ή καθήκοντα στο πλαίσιο της αναπτυξιακής συνεργασίας, στα οποία η τεχνική βοήθεια διαδραμάτισε ή διαδραματίζει ρόλο είναι: α) ο σχεδιασμός και η επίβλεψη των εργασιών, όπως η κατασκευή δρόμων· β) η διαχείριση έργων, στο πλαίσιο της οποίας οι εμπειρογνώμονες έχουν την άμεση αρμοδιότητα για την υλοποίηση των δραστηριοτήτων· γ) οι υπηρεσίες παροχής συμβουλών, κατά το παρελθόν συχνά σε τομείς όπως η γεωργική ή η αγροτική ανάπτυξη. Προσφάτως, έχει αυξηθεί η προσφυγή σε αυτές με σκοπό τη βελτίωση των κεντρικών κυβερνητικών υπηρεσιών, περιλαμβανομένης της διαχείρισης των δημοσίων οικονομικών, της υγείας, της εκπαίδευσης και της δικαιοσύνης, ως επίσης και τη βοήθεια άλλων δημόσιων οργανισμών, τοπικών αρχών ή μη κρατικών φορέων.

3. Η μεταστροφή του ενδιαφέροντος προς τη λειτουργία των κεντρικών και τοπικών κυβερνητικών υπηρεσιών υπήρξε απόρροια της αυξανόμενης επίγνωσης, μεταξύ των χορηγών, περιλαμβανομένης της Ευρωπαϊκής Ένωσης, του γεγονότος ότι η έλλειψη θεσμικής ικανότητας αποτελεί θεμελιώδες εμπόδιο για τη βιώσιμη ανάπτυξη. Η ανάπτυξη ικανοτήτων κατέστη, ως εκ τούτου, ένας από τους βασικούς τομείς εστίασης της αναπτυξιακής πολιτικής της Ευρωπαϊκής Κοινότητας για το 2000, καθώς και της νέας πολιτικής που διαμορφώθηκε το 2005 (2).

4. Η σημασία της ανάπτυξης ικανοτήτων υπογραμμίστηκε επίσης σε ένα πρόσφατο έγγραφο (3) του ΟΟΣΑ/ΕΑΒ, στο οποίο αναφέρεται ότι: «Η επαρκής ικανότητα μιας χώρας αποτελεί έναν από τους κρίσιμους παράγοντες που απουσιάζουν από τις τρέχουσες προσπάθειες για την επίτευξη των αναπτυξιακών στόχων της χιλιετίας. Οι προσπάθειες ανάπτυξης σε πολλές από τις φτωχότερες χώρες θα αποτύχουν, ακόμη και αν στηρίζονται από σημαντική αύξηση της χρηματοδότησης, αν δεν δοθεί μεγαλύτερη και ιδιαίτερη προσοχή στην ανάπτυξη βιώσιμων ικανοτήτων» (4).

5. Περαιτέρω ενδείξεις της σημασίας που έχει η ανάπτυξη ικανοτήτων περιέχονται στη δήλωση του Παρισιού του Μαρτίου 2005 για την αποτελεσματικότητα της βοήθειας (5), η οποία αναφέρει ότι η ικανότητα των χωρών εταίρων να σχεδιάζουν, να διαχειρίζονται, να υλοποιούν και να λογοδοτούν για τα αποτελέσματα των πολιτικών και των προγραμμάτων είναι κρίσιμης σημασίας για την επίτευξη των αναπτυξιακών στόχων. Η δήλωση δίνει έμφαση στην ανάγκη στήριξης της βοήθειας των χορηγών, κατά το δυνατόν περισσότερο, στις εθνικές αναπτυξιακές στρατηγικές, στους θεσμούς και στις διαδικασίες των χωρών εταίρων, σε συνδυασμό με την ανάγκη παροχής υποστήριξης για την αντιμετώπιση των υφιστάμενων αδυναμιών των θεσμικών ικανοτήτων των χωρών εταίρων. Μολονότι η ανάπτυξη ικανοτήτων μπορεί να υποστηριχθεί μέσω ενός μεγάλου εύρους άλλων μέτρων –όπως η κατάρτιση, οι υποτροφίες, ο εξοπλισμός και το λογισμικό ηλεκτρονικών υπολογιστών, η τεκμηρίωση, και ακόμη και η υλική υποδομή–, η τεχνική βοήθεια παραμένει το βασικό μέσο που χρησιμοποιείται σε αυτό το πλαίσιο.

6. Τα συστήματα λογιστικής και πληροφοριών διαχείρισης της Επιτροπής δεν επέτρεψαν στο Ελεγκτικό Συνέδριο να αποκτήσει ακριβείς και αξιόπιστες πληροφορίες σχετικά με τα ποσά που δαπανώνται στο πλαίσιο της τεχνικής βοήθειας, είτε από τα Ευρωπαϊκά Ταμεία Ανάπτυξης ή μέσω του γενικού προϋπολογισμού. Το Ελεγκτικό Συνέδριο υπολόγισε ότι η συνολική αξία των αναλήψεων υποχρεώσεων για τις συμβάσεις τεχνικής βοήθειας, οι οποίες υπογράφηκαν κατά την περίοδο 2000-2005 και συνέχιζαν να εκτελούνται στις αρχές του 2006, ανέρχεται σε περίπου 2 200 εκατομμύρια ευρώ (6). Η εκτίμηση του μεριδίου της τεχνικής βοήθειας που απορροφήθηκε από τις δραστηριότητες ανάπτυξης ικανοτήτων δεν ήταν εφικτή.

ΠΕΔΙΟ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ ΚΑΙ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ ΤΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ

7. Σκοπός του ελέγχου του Ελεγκτικού Συνεδρίου ήταν να προσδιοριστεί ο βαθμός στον οποίο η Επιτροπή διασφαλίζει ότι η τεχνική βοήθεια που χρηματοδοτείται από την Επιτροπή (7) συμβάλλει στην ανάπτυξη των θεσμικών ικανοτήτων στις δικαιούχους χώρες. Ειδικότερα, ο έλεγχος στόχευε στο να δοθούν απαντήσεις στα ακόλουθα ερωτήματα: α) Έχει η Επιτροπή μία εύστοχη στρατηγική για την ανάπτυξη θεσμικών ικανοτήτων, περιλαμβανομένης της χρήσης τεχνικής βοήθειας; β) Είναι ορθά σχεδιασμένες οι δραστηριότητες τεχνικής βοήθειας στο πλαίσιο των έργων ανάπτυξης ικανοτήτων; γ) Υλοποιούνται αποτελεσματικά οι δραστηριότητες τεχνικής βοήθειας; δ) Παρακολουθούνται και αξιολογούνται επαρκώς οι δραστηριότητες και οι επιδόσεις της τεχνικής βοήθειας; ε) Είναι οι δραστηριότητες τεχνικής βοήθειας αποτελεσματικές ως προς την ανάπτυξη ικανοτήτων;

8. Το Ελεγκτικό Συνέδριο έλεγξε την προσέγγιση και τις δραστηριότητες της Επιτροπής, σε επίπεδο πολιτικών και έργων, σε σχέση με 12 δικαιούχους χώρες οι οποίες επελέγησαν από τέσσερις διαφορετικές γεωγραφικές περιοχές που λαμβάνουν αναπτυξιακή βοήθεια: την Αφρική, την Ασία, τη Λατινική Αμερική και την περιοχή της Μεσογείου (8). Πραγματοποιήθηκαν επιτόπιες επισκέψεις σε πέντε από αυτές τις χώρες, ενώ οι υπόλοιπες επτά χώρες καλύφθηκαν μέσω ελέγχου τεκμηρίωσης και ερωτηματολογίων που απεστάλησαν στις αντιπροσωπείες και στις δικαιούχους αρχές των αντίστοιχων χωρών. Από μία αναλυτική κατάσταση των έργων ανάπτυξης ικανοτήτων, επιλέχθηκαν 32 έργα τα οποία περιελάμβαναν 33 συμβάσεις τεχνικής βοήθειας που υλοποιήθηκαν κατά την περίοδο 2000-2006. Το συνολικό ποσό που είχε δεσμευτεί για τα έργα που ελέγχθηκαν ήταν 400 εκατομμύρια ευρώ, με περίπου 144 εκατομμύρια ευρώ να έχουν διατεθεί για τη χρηματοδότηση τεχνικής βοήθειας. Ο πλήρης κατάλογος των 32 έργων και προγραμμάτων που ελέγχθηκαν περιλαμβάνεται στο Παράρτημα I.

ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ

Έχει η Επιτροπή μία εύστοχη στρατηγική για την ανάπτυξη θεσμικών ικανοτήτων, περιλαμβανομένης της χρήσης τεχνικής βοήθειας;

9. Η Επιτροπή εφαρμόζει τις αρχές της συνολικής αναπτυξιακής πολιτικής της Ευρωπαϊκής Κοινότητας σε συγκεκριμένες, πενταετούς ως επί το πλείστον διάρκειας, στρατηγικές ανά χώρα, καταρτίζοντας τα έγγραφα στρατηγικής ανά χώρα σε συνδυασμό με αναλυτικότερα εθνικά ενδεικτικά προγράμματα για κάθε μία από τις δικαιούχους χώρες. Για τις περιφέρειες που κάλυψε ο έλεγχος το Ελεγκτικό Συνέδριο εξέτασε, βάσει αυτών των εγγράφων (9), κατά πόσο η Επιτροπή προβαίνει σε συστηματική αξιολόγηση των δυνατών σημείων και των αδυναμιών στις θεσμικές ικανότητες των δικαιούχων χωρών, καθώς και κατά πόσο οι συνολικές ανάγκες ανάπτυξης ικανοτήτων προσδιορίζονται και ταξινομούνται βάσει προτεραιοτήτων και μεταφράζονται σε ανάγκες τεχνικής βοήθειας.

Ανεπαρκής θεσμική ανάλυση στα έγγραφα στρατηγικής ανά χώρα

10. Η εξέταση των σχετικών εγγράφων πολιτικής της Επιτροπής, για τις χώρες που καλύφθηκαν από τον έλεγχο, σε συνδυασμό με τα εθνικά αναπτυξιακά σχέδια των επιμέρους χωρών και/ή τα επονομαζόμενα έγγραφα στρατηγικής για τη μείωση της φτώχειας, κατέδειξαν μια αυξανόμενη συνειδητοποίηση της σημασίας της ανάπτυξης ικανοτήτων. Εντούτοις, η Επιτροπή δεν προέβη σε περιεκτική αξιολόγηση των θεσμικών αδυναμιών σε επίπεδο χωρών, ούτε προσδιόρισε ανάγκες προτεραιότητας για την ανάπτυξη ικανοτήτων στους κόλπους των διοικήσεων και των θεσμικών φορέων των δικαιούχων κυβερνήσεων. Ως εκ τούτου, η επιλογή των τομέων εστίασης της κοινοτικής στήριξης πραγματοποιήθηκε χωρίς να είναι διαθέσιμες αυτού του είδους οι πληροφορίες, με κίνδυνο να μην έχουν προσδιοριστεί ενδεχομένως σημαντικοί τομείς ή προγράμματα που χρήζουν της στήριξης των χορηγών.

11. Το 2005, η Επιτροπή συνέταξε ένα εσωτερικό «εννοιολογικό έγγραφο» για τη θεσμική αξιολόγηση και ανάπτυξη των ικανοτήτων, όπου περιγράφεται το νόημα και η σημασία της ανάπτυξης ικανοτήτων. Στο έγγραφο παρέχεται καθοδήγηση σχετικά με τον τρόπο αξιολόγησης της θεσμικής ικανότητας και τον τρόπο στήριξης των διαδικασιών ανάπτυξης ικανοτήτων. Παρ’ όλα αυτά, οι κατευθυντήριες αυτές γραμμές δεν εφαρμόζονται στα έγγραφα στρατηγικής ανά χώρα. Στη χαμηλότερη βαθμίδα των τομεακών σχεδίων αποδίδεται μεγαλύτερη προσοχή σε ζητήματα ανάπτυξης ικανοτήτων –αν και σε πολύ γενικό πλαίσιο. Τα εν λόγω σχέδια καταρτίζονται αφότου αποφασιστούν οι τομείς εστίασης που θα αποτελέσουν αντικείμενο στήριξης σε μια δεδομένη δικαιούχο χώρα.

Απουσία καθοδήγησης σε σχέση με την τεχνική βοήθεια

12. Αν και η τεχνική βοήθεια αποτελεί ένα προ πολλού καθιερωμένο και διαδεδομένο μέσο στο πλαίσιο των χρηματοδοτουμένων από την Επιτροπή έργων και των προγραμμάτων ανάπτυξης ικανοτήτων, η Επιτροπή δεν έχει προσδιορίσει το ρόλο της τεχνικής βοήθειας ούτε τη συμβολή της στην ανάπτυξη ικανοτήτων. Ομοίως, οι αντιπροσωπείες δεν έχουν στη διάθεσή τους, κατά την εκπόνηση των έργων, συγκεκριμένες κατευθυντήριες γραμμές που να περιγράφουν το πότε και πώς χρησιμοποιείται το μέσο στο πλαίσιο της ανάπτυξης ικανοτήτων. Επιπλέον, το μέσο «αδελφοποίησης», το οποίο χρησιμοποιήθηκε επιτυχώς για την παροχή τεχνικής βοήθειας στις υπό ένταξη χώρες (και πιο πρόσφατα και στις χώρες της «πολιτικής γειτονίας»), δεν κατέστη μέχρι στιγμής διαθέσιμο για τις χώρες ΑΚΕ, τις χώρες της Ασίας ή της Λατινικής Αμερικής. Παρότι το εννοιολογικό έγγραφο που αναφέρθηκε στο σημείο 11 περιλαμβάνει ορισμένες σκέψεις σε θέματα τεχνικής βοήθειας, δεν παρέχει καθοδήγηση σχετικά με τη χρήση των διαφόρων ειδών τεχνικής βοήθειας σε διαφορετικές καταστάσεις, τομείς ή χώρες.

Είναι ορθά σχεδιασμένες οι δραστηριότητες τεχνικής βοήθειας στο πλαίσιο των έργων ανάπτυξης ικανοτήτων;

13. Όσον αφορά τα 32 έργα που ελέγχθηκαν, το Ελεγκτικό Συνέδριο αξιολόγησε το βαθμό στον οποίο η επιλογή των εν λόγω έργων ήταν σύμφωνη με τις στρατηγικές της Επιτροπής και των χωρών εταίρων, εάν τα σχέδια των έργων καθόριζαν σαφείς στόχους και συναφείς δείκτες επιδόσεων, καθώς και εάν δικαιολογούσαν επαρκώς τον προτεινόμενο τύπο και το ποσό της τεχνικής βοήθειας. Το Συνέδριο εξέτασε περαιτέρω εάν οι δικαιούχοι αρχές είχαν συμμετάσχει ενεργά στην εκπόνηση των έργων, αναλαμβάνοντας με σαφή τρόπο την ευθύνη για τα έργα.

Κατάλληλη επιλογή έργων αλλά ανεπαρκής, ως επί το πλείστον, σχεδιασμός

14. Όλα τα έργα που υποβλήθηκαν σε έλεγχο ήταν σύμφωνα με τα έγγραφα στρατηγικής της Επιτροπής ανά χώρα καθώς και με τις σχετικές τομεακές προτεραιότητες, και συνήθως ευθυγραμμίζονταν με τις συνολικές αναπτυξιακές προτεραιότητες ενδιαφερόμενων δικαιούχων χωρών.

15. Τα τρία τέταρτα περίπου των έργων που υποβλήθηκαν σε έλεγχο παρουσίασαν μία ή περισσότερες από τις ακόλουθες αδυναμίες σχεδιασμού: — ο σχεδιασμός των έργων ήταν υπερβολικά περίπλοκος και περιελάμβανε πληθώρα συνιστωσών και ενδιαφερόμενων μερών, — τα έργα προέβλεπαν υπερβολικά φιλόδοξους στόχους και σχετικά σύντομες περιόδους υλοποίησης, — οι στόχοι των έργων περιγράφονταν με γενικό τρόπο και ακόμη και όταν καθορίζονταν δείκτες επιδόσεων, αυτοί ήταν συνήθως ποιοτικοί δείκτες ιδιαιτέρως γενικού χαρακτήρα, γεγονός που υποβάθμιζε την ικανότητά τους να αξιολογούν επαρκώς τις επακόλουθες επιδόσεις, — οι θεσμικές αδυναμίες που υπήρχαν στο περιβάλλον των έργων δεν αξιολογούνταν επαρκώς. Αυτοί οι παράγοντες εμποδίζουν, με τη σειρά τους, την κατάλληλη διαμόρφωση και υλοποίηση των καθηκόντων τεχνικής βοήθειας.

16. Ενώ όλα τα έργα που υποβλήθηκαν σε έλεγχο περιελάμβαναν την τεχνική βοήθεια ως βασική εισροή, στις μισές περίπου περιπτώσεις η τεκμηρίωση των έργων πρότεινε ορισμένους τύπους (σε διεθνές ή τοπικό επίπεδο) και ποσά (μακροπρόθεσμες ή βραχυπρόθεσμες αναθέσεις) τεχνικής βοήθειας, χωρίς να αιτιολογείται με σαφήνεια ο προτεινόμενος συνδυασμός των πόρων τεχνικής βοήθειας. Επιπλέον, υπήρχε επίσης έλλειψη σαφήνειας σχετικά με τον προσδοκώμενο ρόλο των εμπειρογνωμόνων, διότι τα καθήκοντα παροχής συμβουλών σε σχέση με τους στόχους ανάπτυξης ικανοτήτων του έργου έπρεπε συχνά να συνδυάζονται με έναν ρόλο «συμπλήρωσης κενών», προκειμένου να στηρίξουν το ενδιαφερόμενο θεσμικό όργανο στα τακτικά του καθήκοντα. Πλαίσιο 1Παράδειγμα αδυναμιών στο σχεδιασμό έργωνΠρόγραμμα στήριξης του τομέα της υγείας – ΑγκόλαΣτους στόχους του έργου περιλαμβάνονταν η ενίσχυση των θεσμικών ικανοτήτων σε κεντρικό και περιφερειακό επίπεδο, η βελτίωση των βασικών υπηρεσιών υγείας, η βελτίωση της διαθεσιμότητας των βασικών φαρμάκων και η καθιέρωση ενός συστήματος για την πρόληψη του ιού HIV. Παρότι στο πλαίσιο της αξιολόγησης ενός προηγούμενου έργου αναφερόταν η δυσκολία διασφάλισης της ενεργού συμμετοχής του Υπουργείου Υγείας, στο πλαίσιο της μελέτης σκοπιμότητας δεν πραγματοποιήθηκε αξιολόγηση των τοπικών ικανοτήτων για τη διασφάλιση της αποτελεσματικής υλοποίησης του φιλόδοξου αυτού έργου. Μόνο μετά την έναρξη του έργου, διαπιστώθηκε ότι ορισμένοι εταίροι από την Αγκόλα δεν διέθεταν επαρκείς ικανότητες για την υλοποίηση του έργου. Στην αρχική έκθεση που συντάχθηκε από τους εμπειρογνώμονες είχε διατυπωθεί το συμπέρασμα ότι το έργο ήταν υπερβολικά φιλόδοξο, αλλά αλλαγές άρχισαν να πραγματοποιούνται μόλις 18 μήνες πριν από την ολοκλήρωση του έργου, όταν οι στόχοι και οι δραστηριότητες είχαν πλέον μειωθεί σημαντικά.

Η ανάληψη ευθύνης από τους τοπικούς φορείς είναι ουσιώδους σημασίας αλλά δεν αποτελεί αντικείμενο συστηματικής αντιμετώπισης από την Επιτροπή

17. Η ανάληψη ευθύνης για τη σχεδιαζόμενη θεσμική ανάπτυξη από την πλευρά του δικαιούχου φορέα και του προσωπικού του αποτελεί βασικό παράγοντα, ο οποίος καθορίζει το περιβάλλον στο οποίο μπορεί να λειτουργήσει η τεχνική βοήθεια και, κατά συνέπεια, να συμβάλει στην επιτυχή υλοποίηση των έργων ανάπτυξης ικανοτήτων. Γνωρίζοντας τα παραπάνω, η Επιτροπή ενθάρρυνε, σε γενικές γραμμές, τη συμμετοχή των τοπικών δικαιούχων φορέων στη φάση του σχεδιασμού των έργων της. Εντούτοις, δεν αξιολόγησε επαρκώς τον κίνδυνο μη τήρησης των ανειλημμένων από μια δικαιούχο κυβέρνηση δεσμεύσεων. Το γεγονός ότι μια δικαιούχος κυβέρνηση συνάπτει μια χρηματοδοτική σύμβαση με έναν χορηγό βοήθειας δεν συνεπάγεται αυτομάτως ότι αποδεικνύονται αληθείς οι υποθέσεις που πραγματοποιούνται στο πλαίσιο της πλειονότητας των συμβάσεων έργου όσον αφορά στις κυβερνητικές δεσμεύσεις. Ομοίως, το ίδιο αυτό γεγονός δεν συνεπάγεται ότι το έργο θα λάβει την υποστήριξη όλου του ανθρώπινου δυναμικού του φορέα ή όλων των ενδιαφερόμενων μερών, όπως αποδείχθηκε από την έλλειψη ενδιαφέροντος που διαπιστώθηκε, σε διάφορες περιπτώσεις, από την πλευρά του προσωπικού των οργανισμών που έλαβαν βοήθεια. Πλαίσιο 2Παράδειγμα ανεπαρκούς ανάληψης ευθύνης από τους τοπικούς φορείςΈργο στον τομέα της υγείας – ΜπενίνΣτόχος του έργου ήταν η βελτίωση της ποιότητας και της προσβασιμότητας στις υπηρεσίες υγειονομικής περίθαλψης. Εντούτοις, οι εμπειρογνώμονες αντιμετώπισαν πολλά προβλήματα, όπως τη δυσλειτουργία της διαχείρισης ανθρώπινων πόρων στον τομέα της υγείας, ο οποίος χαρακτηριζόταν από συχνές μεταθέσεις και αυθαίρετους διορισμούς, γεγονός που επηρέασε αρνητικά το βαθμό ενδιαφέροντος του προσωπικού. Η ελλιπής συμμετοχή του υπουργείου στο έργο προκάλεσε πολλές καθυστερήσεις, π.χ. αρνήθηκε να αποσπάσει προσωπικό προκειμένου τα μέλη αυτού να δράσουν ως τοπικοί ομόλογοι της μονάδας διαχείρισης έργου. Άλλα μέλη του προσωπικού που έπρεπε να δρουν ως σημεία επικοινωνίας μεταξύ των διαφόρων διευθύνσεων του υπουργείου και του έργου, δεν είχαν τα κατάλληλα κίνητρα διότι πίστευαν ότι θα έπρεπε να πληρώνονται για την εν λόγω δραστηριότητα την οποία θεωρούσαν «επιπλέον» εργασία. Η Επιτροπή δικαίως αρνείται να καταβάλει αυτού του είδους τις πληρωμές.

Υλοποιούνται αποτελεσματικά οι δραστηριότητες τεχνικής βοήθειας;

18. Προκειμένου να αξιολογηθεί κατά πόσο ήταν αποτελεσματική η υλοποίηση των έργων, το Ελεγκτικό Συνέδριο εξέτασε εάν τα έργα ξεκίνησαν εγκαίρως και εάν υλοποιήθηκαν σύμφωνα με τον σχεδιασμό, εάν η ανάθεση και η παροχή τεχνικής βοήθειας προχώρησε χωρίς αδικαιολόγητες καθυστερήσεις, εάν ήταν επαρκές το επίπεδο συντονισμού με άλλα συναφή έργα ή δραστηριότητες, καθώς και κατά πόσο οι ρυθμίσεις υλοποίησης του έργου ενθαρρύνουν την ανάληψη ευθύνης από τους δικαιούχους φορείς.

Η παρατεταμένη φάση προετοιμασίας έχει συχνά ως αποτέλεσμα να καθίσταται ο σχεδιασμός των έργων παρωχημένος

19. Η διάρκεια της φάσης προετοιμασίας των έργων που υποβλήθηκαν σε έλεγχο κυμαινόταν, γενικά, μεταξύ ενός και δύο ετών. Περιλάμβανε έναν αριθμό απαιτούμενων ενεργειών, με μία ή περισσότερες προπαρασκευαστικές αποστολές συμβούλων (για σκοπούς προσδιορισμού και διαμόρφωσης), δύο γύρους παροχής συμβουλών και διατύπωσης παρατηρήσεων από την ομάδα υποστήριξης της ποιότητας (10) στα κεντρικά γραφεία της Επιτροπής και υποβολή της πρότασης χρηματοδότησης στην αρμόδια συμβουλευτική επιτροπή των κρατών μελών.

20. Μετά την έγκριση της πρότασης από την Επιτροπή, ακολουθεί η διαδικασία ανάθεσης σύμβασης (βλέπε σημεία 22 έως 26), προκειμένου να πραγματοποιηθεί ανάθεση στους απαιτούμενους εμπειρογνώμονες. Μέχρι την επιτόπια άφιξη των εμπειρογνωμόνων για την έναρξη του έργου –ως επί το πλείστον, τουλάχιστον δύο ή τρία έτη μετά την έναρξη της φάσης σχεδιασμού– οι τοπικές συνθήκες έχουν συχνά αλλάξει: έχουν λάβει χώρα νέες πολιτικές ή άλλες εξελίξεις (εκλογές, νέοι διορισμοί, νέες εθνικές πολιτικές) ή έχουν ξεκινήσει έργα άλλοι χορηγοί βοήθειας. Ως εκ τούτου, οι εμπειρογνώμονες διαπιστώνουν συχνά ότι οι αρχικές υποθέσεις για το έργο δεν ισχύουν πλέον ή ότι ορισμένες από τις προγραμματισμένες δραστηριότητες δεν είναι πλέον κατάλληλες. Αυτό σημαίνει ότι, σε αυτές τις περιπτώσεις, οι εμπειρογνώμονες, προτού να ξεκινήσουν την προετοιμασία του αναλυτικού προγράμματος εργασιών του έργου, η οποία αποτελεί το σύνηθες καθήκον τους, πρέπει πρώτα να επανεξετάζουν τις ανάγκες ανάπτυξης ικανοτήτων του δικαιούχου την εκάστοτε στιγμή, καθώς και να αναθεωρούν ανάλογα τον σχεδιασμό του έργου.

21. Ωστόσο, τέτοιου είδους επανεξετάσεις σπάνια λαμβάνουν χώρα κατά την έναρξη ενός έργου, λόγω του διοικητικού φόρτου και του χρόνου που απαιτείται για την εξασφάλιση έγκρισης για την αλλαγή μιας χρηματοδοτικής σύμβασης. Η Επιτροπή ξεκινά, συνήθως, το έργο όπως σχεδιάστηκε και περιμένει την ενδιάμεση επανεξέταση (η οποία πραγματοποιείται, κατά κανόνα, μετά από περίπου δύο έτη υλοποίησης), προτού να ληφθεί απόφαση σχετικά με τις αλλαγές. Μέχρι τότε, ο χρόνος που απομένει για την υλοποίηση τυχόν απαραίτητων αλλαγών είναι ιδιαίτερα περιορισμένος και υπονομεύεται η συνολική αποτελεσματικότητα. Πλαίσιο 3Παράδειγμα παρατεταμένης περιόδου προετοιμασίας που καθιστά παρωχημένο τον σχεδιασμόΕυρωπαϊκό Πρόγραμμα Τεχνικής Βοήθειας για το Βιετνάμ (ETV2)Το έργο προετοιμάστηκε με τη βοήθεια δύο ξεχωριστών αποστολών, τον Οκτώβριο του 2000 και τον Ιούλιο του 2002. Η χρηματοδοτική σύμβαση υπογράφηκε τον Απρίλιο του 2003, αλλά, για διάφορους λόγους, η σύμβαση τεχνικής βοήθειας δεν υπογράφηκε πριν από τον Αύγουστο του 2005. Το έργο ξεκίνησε τον Ιανουάριο του 2006, κυρίως διότι ο αρχικός επικεφαλής της ομάδας δεν ήταν πλέον διαθέσιμος και έπρεπε να αντικατασταθεί. Μέχρι τότε, είχαν περάσει 3 ½ χρόνια από τη φάση διαμόρφωσης του έργου και, δεδομένου του γρήγορου ρυθμού των αλλαγών στο Βιετνάμ, πολλές προσδιορισμένες δραστηριότητες δεν ήταν πλέον κατάλληλες. Ως εκ τούτου, ένα σημαντικό καθήκον για τους εμπειρογνώμονες ήταν, κατά την εναρκτήρια φάση, ο επανασχεδιασμός του έργου, με αποτέλεσμα να απομείνει για την υλοποίηση των δραστηριοτήτων του έργου λιγότερος από τον μισό προγραμματισμένο χρόνο.

Τα προβλήματα κατά τη διαδικασία ανάθεσης της σύμβασης και την έναρξη του έργου μειώνουν το χρόνο που είναι διαθέσιμος για την υλοποίηση

22. Η τεχνική βοήθεια που απαιτείται για την υλοποίηση των έργων ανατίθεται, κατά κανόνα, με σύμβαση μέσω διεθνούς διαγωνισμού με κλειστή διαδικασία (11). Αυτή η διαδικασία απαιτεί έξι έως οκτώ μήνες για να ολοκληρωθεί. Δεδομένου ότι η διαδικασία ανάθεσης της σύμβασης ξεκινά συνήθως μόνο μετά την υπογραφή της χρηματοδοτικής σύμβασης, πρέπει να περάσουν τουλάχιστον δέκα μήνες πριν να τοποθετηθούν στις θέσεις τους οι εμπειρογνώμονες (οκτώ μήνες για την ανάθεση σύμβασης και δύο μήνες για την κινητοποίηση των εμπειρογνωμόνων). Αυτή η περίοδος λαμβάνεται υπόψη στη χρηματοδοτική σύμβαση κατά τον καθορισμό της επίσημης περιόδου υλοποίησης του έργου.

23. Εντούτοις, ο έλεγχος των 32 έργων από το Ελεγκτικό Συνέδριο κατέδειξε ότι πολλά προβλήματα προέκυψαν κατά τη διάρκεια των διαδικασιών του διαγωνισμού ή σχετίστηκαν με την έναρξη των έργων, γεγονός που καθυστέρησε την έναρξη των δραστηριοτήτων του έργου και μείωσε τη διαθέσιμη περίοδο υλοποίησης. Στα συνήθη προβλήματα περιλαμβάνονται: α) διαγωνισμοί που δεν καταλήγουν σε ανάθεση λόγω ανεπαρκούς αριθμού έγκυρων προσφορών και οι οποίοι πρέπει, ως εκ τούτου, να προκηρυχθούν εκ νέου· β) καθυστερήσεις στη σύσταση της επιτροπής αξιολόγησης των προσφορών· γ) καθυστερημένη άφιξη των εμπειρογνωμόνων· δ) καθυστερημένος διορισμός του απαιτούμενου τοπικού ομόλογου προσωπικού· ε) δυσχέρειες στη θέσπιση των δομών υποστήριξης του έργου, όπως των εγκαταστάσεων γραφείων, των τραπεζικών λογαριασμών, των εγχειριδίων και των διαδικασιών των έργων· στ) απρόβλεπτες δυσχέρειες στην εκπόνηση του συνολικού σχεδίου εργασίας· ζ) η ανάγκη αναθεώρησης του σχεδιασμού του έργου κατά τη διάρκεια της εναρκτήριας περιόδου. Το συνολικό αποτέλεσμα ήταν ότι η πραγματική περίοδος υλοποίησης για όλα, ουσιαστικά, τα έργα που υποβλήθηκαν σε έλεγχο είχε καταστεί ή ήταν πιθανό να καταστεί υπερβολικά σύντομη για την υλοποίηση όλων των προγραμματισμένων δραστηριοτήτων και την επίτευξη των προσδοκώμενων αποτελεσμάτων.

24. Πέραν της συνολικής προθεσμίας για την υλοποίηση του έργου, πρέπει να τηρείται, επίσης, μια προθεσμία για τη σύναψη σύμβασης (ο αποκαλούμενος κανόνας D + 3), η οποία θεσπίζεται στους δημοσιονομικούς κανονισμούς του 2003 (12). Ως εκ τούτου, όλες οι καθυστερήσεις που προκύπτουν μετά την ημερομηνία της χρηματοδοτικής απόφασης, π.χ. κατά τη διάρκεια του διαγωνισμού για την κύρια σύμβαση τεχνικής βοήθειας ή κατά τη διάρκεια της φάσης έναρξης, περιορίζουν σημαντικά το χρονικό διάστημα κατά το οποίο μπορούν να συνάπτονται περαιτέρω συμβάσεις υλοποίησης έργων, προμηθειών ή παροχής άλλων υπηρεσιών. Αυτό επηρεάζει ή είναι πιθανό να επηρεάσει αρκετά έργα που σχεδιάστηκαν από την έναρξη ισχύος αυτού του κανόνα και έπειτα. Από την 1η Μαΐου 2007, τέθηκε σε ισχύ μια τροποποίηση στο δημοσιονομικό κανονισμό ο οποίος εφαρμόζεται στο γενικό προϋπολογισμό (13), η οποία αμβλύνει, σε κάποιο βαθμό, τον περιορισμό του κανόνα D + 3, με την 3ετή περίοδο να ξεκινά από την ημερομηνία σύναψης της χρηματοδοτικής σύμβασης. Εντούτοις, οποιαδήποτε καθυστέρηση προκύπτει μετά τη συγκεκριμένη ημερομηνία εξακολουθεί να μειώνει την περίοδο υλοποίησης καθώς και την περίοδο που είναι διαθέσιμη για τη σύναψη της σύμβασης.

25. Είναι εφικτή, από τεχνικής άποψης, η εκκίνηση της διαδικασίας ανάθεσης σύμβασης νωρίτερα –δηλαδή, πριν από την υπογραφή της χρηματοδοτικής σύμβασης ή ακόμη και προτού ληφθεί η απόφαση χρηματοδότησης– περίπτωση κατά την οποία η προκήρυξη πρέπει να δημοσιεύεται με «ρήτρα αναστολής» (14). Αυτό θα μπορούσε να συμβάλει στη μείωση του χρονικού διαστήματος που μεσολαβεί, κατά κανόνα, μεταξύ της υπογραφής της χρηματοδοτικής σύμβασης και της έναρξης των δραστηριοτήτων του έργου. Η χρήση μιας ρήτρας αυτού του είδους προβλέπεται, τουλάχιστον για τις χώρες ΑΚΕ, σε ένα από τα παραρτήματα της συμφωνίας εταιρικής σχέσης ΑΚΕ-ΕΕ (συμφωνία του Κοτονού της 23ης Ιουνίου 2000), «προκειμένου να εξασφαλισθεί η ταχεία έναρξη του έργου» (15).

26. Σύμφωνα με τις εσωτερικές κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής για την ανάθεση συμβάσεων, αυτή η δυνατότητα πρέπει να χρησιμοποιείται μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις (χωρίς να υποδεικνύεται ποιες θα μπορούσαν να είναι αυτές οι περιπτώσεις). Η Επιτροπή θεωρεί ότι υφίσταται κίνδυνος ακύρωσης των διαγωνισμών γεγονός το οποίο, εάν συμβαίνει υπερβολικά συχνά, συνεπάγεται μείωση του ενδιαφέροντος των πιθανών παροχέων υπηρεσιών για τα μελλοντικά έργα που χρηματοδοτούνται από την Επιτροπή. Η ρήτρα αναστολής χρησιμοποιείται, ως εκ τούτου, σπάνια. Ωστόσο, ο κίνδυνος πλήρους ακύρωσης ενός έργου μετά την ολοκλήρωση της προετοιμασίας και τη λήψη της απόφασης χρηματοδότησης είναι, στην πράξη, περιορισμένος. Η Επιτροπή θα πρέπει να αποσαφηνίσει στις κατευθυντήριες γραμμές της κάτω από ποιες συνθήκες και με ποιους όρους μπορεί να χρησιμοποιείται η ρήτρα αναστολής. Πλαίσιο 4Παράδειγμα μειωμένης περιόδου υλοποίησης λόγω καθυστερήσεωνΑνάπτυξη ανθρώπινων πόρων για τον τομέα υγείας – ΟυγκάνταΗ σύμβαση τεχνικής βοήθειας υπογράφηκε τον Σεπτέμβριο του 2003, 18 περίπου μήνες μετά την υπογραφή της χρηματοδοτικής σύμβασης, και οι πρώτοι εμπειρογνώμονες αφίχθησαν δύο μήνες μετά. Η ιδιαίτερα παρατεταμένη διάρκεια της διαδικασίας διαγωνισμού οφειλόταν σε ένα συνδυασμό παραγόντων, περιλαμβανομένης της μεταφοράς της αρμοδιότητας για τις σχολές υγειονομικής εκπαίδευσης από το υπουργείο υγείας στο υπουργείο παιδείας, καθώς και των εσωτερικών αλλαγών στην αντιπροσωπεία εκείνη την εποχή (αποχώρηση προσωπικού, αποκέντρωση αρμοδιοτήτων, μεταφορά χαρτοφυλακίων). Παρότι η περίοδος υλοποίησης της χρηματοδοτικής σύμβασης ήταν διάρκειας πέντε ετών και η περίοδος εκτέλεσης της σύμβασης τεχνικής βοήθειας διάρκειας τεσσάρων ετών, η καθυστέρηση 20 μηνών κατά την έναρξη άφησε μόνο τρία έτη και τρεις μήνες για την υλοποίηση.

Συχνές αντικαταστάσεις εμπειρογνωμόνων μετά την ανάθεση της σύμβασης

27. Στο ένα τρίτο των συμβάσεων που ελέγχθηκαν, σχεδόν αμέσως μετά την ανάθεση της σύμβασης για την παροχή τεχνικών βοηθών, οι εταιρείες παροχής συμβουλών πληροφορούσαν την Επιτροπή ότι οι βασικοί εμπειρογνώμονες δεν ήταν πλέον διαθέσιμοι. Σε ορισμένες περιπτώσεις, αυτό οφειλόταν σε καθυστερήσεις στην καθυστερημένη ολοκλήρωση της αξιολόγησης των προσφορών και στην ανάθεση της σύμβασης τεχνικής βοήθειας, γεγονός που συνεπαγόταν ότι οι εμπειρογνώμονες δεν δεσμεύονταν πλέον όσον αφορά τη διαθεσιμότητά τους (16). Σε άλλες περιπτώσεις, η μη διαθεσιμότητα προέκυπτε εντός της περιόδου ισχύος της σύμβασης. Η συνηθέστερη αιτιολόγηση για τη μη διαθεσιμότητα ήταν προβλήματα υγείας. Υπάρχει το ενδεχόμενο ότι οι εταιρείες προτείνουν σκοπίμως εμπειρογνώμονες με ικανοποιητικά βιογραφικά προκειμένου να τους ανατεθεί η σύμβαση, ενώ ταυτόχρονα γνωρίζουν ότι ο εμπειρογνώμονας δεν θα είναι διαθέσιμος να αναλάβει καθήκοντα. Σε όλες τις περιπτώσεις, η εξεύρεση αντικαταστατών καθυστερεί την έναρξη του έργου. Πλαίσιο 5Παράδειγμα αντικατάστασης εμπειρογνώμονα μετά την ανάθεση της σύμβασηςΜετά την ολοκλήρωση μιας αποτελεσματικής διαδικασίας διαγωνισμού, η σύμβαση τεχνικής βοήθειας ανατέθηκε σε μια κοινοπραξία αρκετών οργανισμών, με βασικό κριτήριο τα προσόντα του προτεινόμενου επικεφαλής της ομάδας της. Εντούτοις, ο εν λόγω επικεφαλής ομάδας δεν ανέλαβε ποτέ τα καθήκοντα του, διότι η συμμετοχή του αποσύρθηκε σύντομα μετά την υπογραφή της σύμβασης, καθώς διαπιστώθηκε ότι ήταν ευπαθής σε ασθένεια που εμφανίζεται στην ενδιαφερόμενη χώρα. Αυτό είναι κάτι που έπρεπε να είναι γνωστό νωρίτερα. Ο αντικαταστάτης του έφθασε στον τόπο του έργου σχεδόν τρεις μήνες αργότερα.

Ακατάλληλα κριτήρια επιλογής τεχνικής βοήθειας

28. Η συχνή απόσυρση βασικών εμπειρογνωμόνων εγείρει το ερώτημα του εάν τα κριτήρια που χρησιμοποιούνται για την αξιολόγηση των προτάσεων παροχής τεχνικής βοήθειας είναι, όντως, τα κατάλληλα (17). Το σημαντικότερο και μοναδικό κριτήριο που χρησιμοποιείται για την τεχνική αξιολόγηση των προσφορών για συμβάσεις παροχής υπηρεσιών είναι η αξιολόγηση του βιογραφικού των προτεινόμενων εμπειρογνωμόνων μακροπρόθεσμης βάσης, ιδίως του βιογραφικού του επικεφαλής ομάδας. Συνεντεύξεις με εμπειρογνώμονες διοργανώνονται σε μερικές μόνο περιπτώσεις. Άλλοι πιθανοί δείκτες της τεχνικής ποιότητας δεν λαμβάνονται υπόψη, όπως η συνολική ικανότητα της εταιρείας και/ή η πραγματική εμπειρία που έχει η Επιτροπή από τη συγκεκριμένη εταιρεία ή από τους προτεινόμενους εμπειρογνώμονες από προηγούμενες συμβάσεις χρηματοδοτούμενες από την Επιτροπή.

Περιορισμένη επιλογή μεταξύ διαδικασιών ανάθεσης

29. Όταν πρόκειται για την πρόσληψη εμπειρογνωμόνων για την υλοποίηση έργων ανάπτυξης ικανοτήτων, υπάρχουν περιορισμένες μόνο δυνατότητες επιλογής μεταξύ των διαφορετικών πηγών στελέχωσης με εμπειρογνώμονες. Κατά κανόνα, υπάρχουν δύο τρόποι πρόσληψης εμπειρογνωμόνων, συγκεκριμένα μέσω του συστήματος για τις συμβάσεις-πλαίσια (18) ή μέσω διεθνούς διαγωνισμού παροχής υπηρεσιών με κλειστή διαδικασία (βλέπε σημείο 22).

30. Σε αμφότερες τις περιπτώσεις, η σύμβαση βάσει της οποίας προσλαμβάνονται οι εμπειρογνώμονες συνάπτεται με εταιρεία παροχής συμβουλών. Σε ορισμένους τομείς εμπειρογνωμοσύνης, όπως η διαχείριση των δημόσιων οικονομικών ή η δημόσια διοίκηση, είναι πιθανή η εξεύρεση καλύτερα καταρτισμένων εμπειρογνωμόνων στους κόλπους άλλου είδους οργανισμών, όπως οι εθνικές διοικήσεις των κρατών μελών, π.χ. στην περίπτωση της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών, των εθνικών δημόσιων ταμείων, των υπουργείων Οικονομίας ή των κεντρικών τραπεζών, όπως συμβαίνει στα έργα «αδελφοποίησης» στις υπό ένταξη χώρες. Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες απαιτούνται ιδιαιτέρως εξειδικευμένες υπηρεσίες εμπειρογνωμοσύνης επιτόπου, καμία από τις δύο διαδικασίες δεν είναι, στην πράξη, πρόσφορη για την άντληση τεχνικής εμπειρογνωμοσύνης από την τοπική ή την περιφερειακή αγορά.

Αναποτελεσματική χρήση της τεχνικής βοήθειας

31. Οι διεθνείς εμπειρογνώμονες δεν χρησιμοποιούνταν πάντοτε αποτελεσματικά, λόγω των διαφορετικών ρόλων που τους ανατίθενται. Παρότι επιλέγονται κυρίως βάσει της τεχνικής εμπειρογνωμοσύνης τους, η Επιτροπή αναμένει, επίσης, από τους εμπειρογνώμονες να διαδραματίζουν ρόλο στη διαχείριση έργου και στον χρηματοοικονομικό έλεγχο. Βάσει του ισχύοντος δημοσιονομικού κανονισμού, ο επικεφαλής της διεθνούς ομάδας τεχνικής βοήθειας δεν είναι πλέον συνδιαχειριστής του έργου με δικαίωμα συνυπογραφής, όπως ίσχυε βάσει του προηγούμενου δημοσιονομικού κανονισμού. Ωστόσο, στην πράξη, ο επικεφαλής ομάδας δεν ελέγχει απλώς αλλά καταρτίζει, επίσης, τα σχέδια εργασίας του έργου και τους προϋπολογισμούς, τις εκθέσεις, τους φακέλους των διαγωνισμών, τα σχέδια συμβάσεων και τις προτάσεις πληρωμής από τον λογαριασμό του έργου. Σε ορισμένες περιπτώσεις, αυτά τα διοικητικά καθήκοντα ανάλωναν δυσανάλογο χρόνο, μειώνοντας, κατ’ αυτόν τον τρόπο, τον χρόνο που μπορεί(-ούν) να δαπανήσει(-ουν) ο (οι) εμπειρογνώμονας(-ες) σε δραστηριότητες ανάπτυξης τεχνικών ικανοτήτων. Επίσης, μία άλλη συνέπεια είναι η σχετική ασάφεια όσον αφορά την ευθύνη λογοδοσίας των εμπειρογνωμόνων, π.χ. έναντι του δικαιούχου φορέα ή της αντιπροσωπείας, γεγονός που περιπλέκει τα καθήκοντά τους και μπορεί να υπονομεύσει το κλίμα εμπιστοσύνης μεταξύ του (των) εμπειρογνώμονα(-ων) και των τοπικών ομολόγων.

Ο συντονισμός των χορηγών βοήθειας ποικίλλει μεταξύ των χωρών

32. Το επίπεδο συντονισμού των προγραμμάτων ανάπτυξης ικανοτήτων ποικίλλει σημαντικά μεταξύ των ενδιαφερόμενων χωρών, από περιορισμένες ανταλλαγές πληροφοριών έως πιο σύνθετα συστήματα τομεακών και/ή θεματικών ομάδων εργασίας που συνδέουν όλους τους ενεργούς εταίρους και παρουσιάζουν υψηλό επίπεδο συντονισμού, με την Επιτροπή να είναι, συνήθως, ένας από τους πλέον δραστήριους χορηγούς βοήθειας από αυτή την άποψη. Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες διαμορφώθηκε πρόγραμμα γενικής δημοσιονομικής ενίσχυσης ή πρόγραμμα υποστήριξης τομεακής πολιτικής, ο συντονισμός ήταν καλύτερα οργανωμένος και πιο εντατικός. Εντούτοις, ακόμη και σε αυτές τις περιπτώσεις, η τεχνική βοήθεια παρέχονταν συχνά μέσω ξεχωριστών έργων, στα οποία κάθε χορηγός βοήθειας εφάρμοζε τις δικές του διαδικασίες.

Οι ρυθμίσεις υλοποίησης των έργων δεν ευνοούν μέχρι στιγμής την ανάληψη ευθύνης από τους τοπικούς φορείς

33. Στις περισσότερες χώρες, εξακολουθούν να συστήνονται μονάδες υλοποίησης έργων (ή μονάδες υποστήριξης έργων) ως προσωρινές δομές, για τη διάρκεια ενός έργου και παράλληλα με την υφιστάμενη εθνική διοίκηση, αν και σε αρκετές περιπτώσεις είναι ήδη περισσότερο ενταγμένες στη συνήθη θεσμική δομή της δικαιούχου διοίκησης. Η διαχείριση της ανάθεσης συμβάσεων και οι πληρωμές της τεχνικής βοήθειας που χρηματοδοτήθηκε από την Επιτροπή, δεν πραγματοποιήθηκαν σε καμία από τις ενδιαφερόμενες χώρες μέσω εθνικών συστημάτων και διαδικασιών, δεδομένου ότι η Επιτροπή τα θεωρούσε αμφότερα αναξιόπιστα και αδιαφανή. Εντούτοις, αρκετές από αυτές τις χώρες (δηλαδή το Μπενίν, το Τσαντ, το Μαρόκο, η Σιέρα Λεόνε, η Ουγκάντα και το Βιετνάμ) είναι αποδέκτες δημοσιονομικής ενίσχυσης χρηματοδοτούμενης από την Επιτροπή, στο πλαίσιο της οποίας η δαπάνη των κονδυλίων υπόκειται, εξ ορισμού, στις εθνικές δημοσιονομικές διαδικασίες. Τούτο απεικονίζει μία έλλειψη συνοχής στην προσέγγιση της Επιτροπής όσον αφορά στη χρήση των συστημάτων των δικαιούχων χωρών για τη δημοσιονομική διαχείριση και την ανάθεση συμβάσεων στο πλαίσιο των διαφόρων μέσων ενίσχυσης που διαθέτει.

34. Στο πλαίσιο της δήλωσης του Παρισιού (βλέπε σημείο 5), οι χορηγοί βοήθειας έχουν αναλάβει μια σειρά δεσμεύσεων προκειμένου να ευθυγραμμίσουν την υποστήριξή τους με τις αναπτυξιακές στρατηγικές, τα θεσμικά όργανα και τις διαδικασίες των χωρών-εταίρων. Αρκετές από αυτές τις δεσμεύσεις σχετίζονται άμεσα με το ζήτημα της ανάπτυξης ικανοτήτων. Σε αυτό το πλαίσιο, η Ευρωπαϊκή Ένωση διαμόρφωσε σε τρεις τομείς ακόμη αυστηρότερους στόχους, οι οποίοι έγκεινται στην παροχή κάθε δυνατής βοήθειας για την ανάπτυξη ικανοτήτων μέσω συντονισμένων προγραμμάτων με αυξανόμενη χρήση ρυθμίσεων πολλαπλής χορηγίας, στη διοχέτευση του 50 % της κυβερνητικής βοήθειας μέσω των εθνικών συστημάτων και στην αποφυγή της δημιουργίας οποιωνδήποτε νέων μονάδων υλοποίησης έργων. Δεδομένου του σχεδιασμού των περισσότερων υφιστάμενων έργων ανάπτυξης ικανοτήτων, τα καθήκοντα της Επιτροπής ως προς την εκπλήρωση των οικείων δεσμεύσεων στο πλαίσιο της δήλωσης του Παρισιού προβάλλουν ιδιαίτερα απαιτητικά.

Παρακολουθούνται και αξιολογούνται επαρκώς οι δραστηριότητες και οι επιδόσεις της τεχνικής βοήθειας;

35. Η ποιότητα και η έγκαιρη υποβολή εκθέσεων από τους εμπειρογνώμονες ήταν, εν γένει, ικανοποιητική, ενώ τα έργα παρακολουθούνται, στις περισσότερες περιπτώσεις, ενεργά από το προσωπικό της αντιπροσωπείας. Επιπλέον, εφαρμόζονται δύο βασικά συστήματα για την παρακολούθηση και την αξιολόγηση των έργων: α) το σύστημα παρακολούθησης βάσει αποτελεσμάτων (ROM), το οποίο διαχειρίζονται σύμβουλοι υπό την εποπτεία της Επιτροπής· β) οι ενδιάμεσες επανεξετάσεις των έργων, οι οποίες προβλέπονται στη χρηματοδοτική σύμβαση του έργου και πραγματοποιούνται από συμβούλους που έχουν επιλεχθεί και/ή εγκριθεί από την Επιτροπή και την χώρα-εταίρο.

36. Αμφότερα τα συστήματα χρησιμοποιούνται σε τακτική βάση. Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι σύμβουλοι ROM επισκέφτηκαν τα έργα σύντομα μετά την έναρξη των δραστηριοτήτων, οπότε η μόνη αξιολόγηση που ήταν εφικτή ήταν η αξιολόγηση του σχεδιασμού του έργου και όχι των επιδόσεων ή της αποτελεσματικότητας της υλοποίησης ή των αποτελεσμάτων.

37. Το σύστημα ROM αντιπροσωπεύει την ορθή πρακτική, ιδίως επειδή προϋποθέτει τακτικές επισκέψεις στα έργα κατά τη διάρκεια της υλοποίησής τους. Ωστόσο, το Ελεγκτικό Συνέδριο διαπίστωσε σε μία σειρά περιπτώσεων ότι οι βαθμολογίες που είχαν δοθεί στα έργα δεν ήταν ρεαλιστικές ή ήταν ακατάλληλες, ή ότι οι βαθμολογίες που δόθηκαν βάσει των διαδοχικών επισκέψεων ROM στο ίδιο έργο δεν συμφωνούσαν. Το φαινόμενο αυτό μπορεί να οφείλεται στο γεγονός ότι η διάρκεια των εν λόγω επισκέψεων είναι αναγκαστικά αρκετά σύντομη (λόγω του μεγάλου αριθμού των έργων) καθώς και στο ότι πραγματοποιούνται συχνές αλλαγές στο προσωπικό παρακολούθησης.

38. Οι ενδιάμεσες επανεξετάσεις διεξάγονται για την πλειονότητα των έργων και θεωρούνται, γενικά, ως ένα ιδιαίτερα χρήσιμο μέσο για τη διαμόρφωση μιας ισορροπημένης εξωτερικής εικόνας ενός έργου. Οι συστάσεις των επανεξετάσεων χρησιμοποιούνται συχνά από τις αντιπροσωπείες κατά τη λήψη αποφάσεων σχετικά με την αλλαγή, τον επαναπροσδιορισμό ή την παράταση των έργων. Εντούτοις, με την τρέχουσα τάση μείωσης των περιόδων υλοποίησης, καθίσταται ολοένα δυσκολότερος ο προγραμματισμός μιας ενδιάμεσης επανεξέτασης κατά τρόπο ώστε να υπάρχει επαρκής χρόνος για την πρόοδο του έργου, αλλά και να απομένει επαρκής χρόνος για την υλοποίηση και την αξιοποίηση των συστάσεων.

39. Δεν πραγματοποιείται συστηματική αξιολόγηση των επιδόσεων της τεχνικής βοήθειας από εταιρείες και εμπειρογνώμονες. Οποιαδήποτε αξιολόγηση πραγματοποιείται, είτε από αντιπροσωπεία είτε από τοπικό δικαιούχο είτε από την τοπική αναθέτουσα αρχή (στην περίπτωση των ΕΤΑ), διενεργείται μόνο ανεπίσημα, σε περιπτωσιολογική βάση. Η Επιτροπή δεν διαθέτει κάποιο σύστημα που να επιτρέπει την ανταλλαγή των έστω περιορισμένων διαθέσιμων πληροφοριών. Η απουσία κατάλληλου συστήματος πληροφοριών διαχείρισης σε σχέση με την τεχνική βοήθεια συνεπάγεται ότι η πολύτιμη προηγούμενη εμπειρία από τη συνεργασία με ορισμένες εταιρείες ή εμπειρογνώμονες δεν είναι δυνατόν να αξιοποιηθεί κατά τη λήψη νέων αποφάσεων σχετικά με την ανάθεση σύμβασης τεχνικής βοήθειας.

Είναι οι δραστηριότητες τεχνικής βοήθειας αποτελεσματικές ως προς την ανάπτυξη ικανοτήτων;

Η συνεισφορά της τεχνικής βοήθειας είναι ικανοποιητική αλλά η επιτυχία των έργων δεν είναι εγγυημένη

40. Συνολικά, τα πραγματικά ή τα πιθανά αποτελέσματα για τα 32 έργα που υποβλήθηκαν σε έλεγχο ποικίλλουν σημαντικά (βλέπε Παράρτημα II). Δέκα έργα βρίσκονταν σε πολύ πρώιμο στάδιο υλοποίησης ώστε να είναι εφικτή οποιαδήποτε εύλογη πρόβλεψη των πιθανών αποτελεσμάτων τους. Σε ό,τι αφορά τα υπόλοιπα έργα: — το ένα τρίτο των έργων έχουν επιτύχει, ή είναι πιθανό να επιτύχουν, τους στόχους τους (βλέπε Πλαίσιο 6), — το ένα τρίτο των έργων αντιμετώπισαν ορισμένα προβλήματα και έχουν επιτύχει, ή είναι πιθανό να επιτύχουν, μέρος μόνο των στόχων τους (βλέπε Πλαίσιο 7), — το ένα τρίτο των έργων αντιμετώπισαν σημαντικά προβλήματα και έχουν επιτύχει, ή είναι πιθανό να επιτύχουν, πολύ λίγους από τους προβλεπόμενους στόχους τους (βλέπε Πλαίσιο 8). Πλαίσιο 6Παράδειγμα επιτυχούς έργουΥποστήριξη της αποκέντρωσης στο ΜπενίνΣτόχος του έργου ήταν η διαμόρφωση, σε δημοτικό επίπεδο, της διοικητικής ικανότητας παροχής ενός βελτιωμένου επιπέδου δημόσιων υπηρεσιών προς τον πληθυσμό.Ακολουθήθηκε μία καινοτόμος προσέγγιση, βάσει της οποίας ένας μόνο διεθνής εμπειρογνώμονας, υπεύθυνος για την καθοδήγηση και τον συντονισμό των δραστηριοτήτων σε κεντρικό επίπεδο, συνεργάστηκε με μια μεγάλη ομάδα τοπικών εμπειρογνωμόνων, οι οποίοι είχαν γνώση των ειδικών τοπικών συνθηκών και παρείχαν υποστήριξη σε τοπικό επίπεδο. Η προσέγγιση αυτή απαίτησε την αρχική εκπαίδευση των τοπικών ομάδων από τον διεθνή εμπειρογνώμονα προκειμένου να διασφαλιστεί μια κοινή προσέγγιση και να αναπτυχθούν τυποποιημένα εργαλεία. Ο σχεδιασμός του έργου περιελάμβανε σαφείς στόχους και δείκτες επιδόσεων, αν και αυτοί δεν είχαν αρχικά προσδιοριστεί ποσοτικά. Η κινητοποίηση του εμπειρογνώμονα έλαβε χώρα εντός έξι μηνών από την υπογραφή της χρηματοδοτικής σύμβασης. Κατά την έναρξη του έργου, ο εμπειρογνώμονας βελτίωσε το λογικό πλαίσιο και δημιούργησε μια βάση δεδομένων για την παρακολούθηση και την αξιολόγηση. Παρά το δυσχερές περιβάλλον, λόγω της έλλειψης σαφούς πολιτικής στήριξης στη διαδικασία αποκέντρωσης, το έργο πέτυχε σε μεγάλο βαθμό τους στόχους του. Η Επιτροπή, στο πλαίσιο των μακροπρόθεσμων αναπτυξιακών στόχων που έθεσε για τη συγκεκριμένη περιοχή, προετοίμασε μία δεύτερη φάση για το έργο, προκειμένου να στηρίξει την υλοποίηση των σχεδίων δημοτικής ανάπτυξης και να αυξήσει την ικανότητα των οργανισμών επίβλεψης.

41. Δεδομένου ότι η τεχνική βοήθεια είναι η βασική εισροή των έργων ανάπτυξης ικανοτήτων, η ποιότητά της επηρεάζει, προφανώς, σε σημαντικό βαθμό τα αποτελέσματα των έργων. Οι επιδόσεις των εμπειρογνωμόνων θεωρήθηκαν, γενικά, ικανοποιητικές από τους δικαιούχους οργανισμούς και τις αντιπροσωπείες. Παρότι στα μισά περίπου έργα που ελέγχθηκαν υπήρξαν περιπτώσεις αντικατάστασης εμπειρογνωμόνων, αυτό οφειλόταν, συνήθως, σε ασυμφωνίες χαρακτήρα, αλλά, ενίοτε, σε μη ικανοποιητικές επιδόσεις. Λίγες μόνο ήταν οι περιπτώσεις στις οποίες ολόκληρη η ομάδα δεν απέδωσε ικανοποιητικά και έπρεπε να αντικατασταθεί. Εντούτοις, η παροχή τεχνικής βοήθειας υψηλής ποιότητας δεν διασφαλίζει απαραιτήτως την επιτυχία ενός έργου, δεδομένου ότι και άλλοι παράγοντες έχουν αποφασιστική επίδραση στο αποτέλεσμα.

42. Όσον αφορά στην πλειονότητα των έργων, η ανεπαρκής περίοδος υλοποίησης συνετέλεσε αποφασιστικά στην αδυναμία των έργων να παραγάγουν τα αποτελέσματα τους εντός του χρονικού διαστήματος που προέβλεπε η χρηματοδοτική σύμβαση. Η διάρκεια πολλών από αυτά τα έργα παρατάθηκε ή πρόκειται να παραταθεί, γεγονός που αναμένεται να οδηγήσει στην επίτευξη περισσότερων αποτελεσμάτων. Οι παρατάσεις της διάρκειας των έργων δεν αποτελούν από μόνες τους εγγύηση για την επιτυχή ολοκλήρωση των έργων. Άλλοι σημαντικοί παράγοντες που επηρεάζουν την αποτελεσματικότητα των έργων είναι το θεσμικό περιβάλλον στις δικαιούχους χώρες και ο βαθμός ανάληψης ευθύνης από τους δικαιούχους οργανισμούς κατά τη διάρκεια της προετοιμασίας και της υλοποίησης των έργων. Όσον αφορά τις χώρες που επισκέφτηκε το Ελεγκτικό Συνέδριο, οι εν λόγω παράγοντες ήταν, γενικά, θετικοί στο Βιετνάμ και την Ουγκάντα και, σε μικρότερο βαθμό, στην Αλγερία και το Μπενίν, ενώ δεν συνέβη το ίδιο και με την Αγκόλα. Αυτές οι αποκλίσεις στην τοπική θεσμική ικανότητα και την ανάληψη ευθύνης εξηγούν σε μεγάλο βαθμό τις διαφορές στα αποτελέσματα που επιτυγχάνονται ή αναμένεται να επιτευχθούν από τα έργα που υποβλήθηκαν σε έλεγχο από το Ελεγκτικό Συνέδριο στις αντίστοιχες χώρες. Ορισμένοι εξ αυτών των παραγόντων διαφεύγουν από τον άμεσο έλεγχο της Επιτροπής, η οποία καλείται, παρά ταύτα, να τους προβλέπει καλύτερα. Πλαίσιο 7Παράδειγμα έργου με ημιτελή αποτελέσματα και αβέβαιη βιωσιμότηταΚατάρτιση δασκάλων δημοτικού – ΑγκόλαΗ ανεπαρκής προετοιμασία και οι καθυστερήσεις του έργου οδήγησαν στην εγκατάλειψη των μισών από τις προβλεπόμενες δραστηριότητες. Ως αποτέλεσμα, το έργο δεν πέτυχε πλήρως τους στόχους του, δεδομένου ότι λειτουργούν μόνο 4 εκπαιδευτικά κέντρα αντί για τα προβλεπόμενα 16 και ότι επιμορφώθηκαν 11 000 δάσκαλοι σε σύγκριση με τον αρχικό στόχο των 14 250. Η κυβέρνηση της Αγκόλας δεν εκπλήρωσε τις δεσμεύσεις της για χρηματοδότηση αυτών των περιφερειακών εκπαιδευτικών κέντρων. Χωρίς αίθουσες διδασκαλίας, νερό ή ηλεκτρικό ρεύμα, η υποδομή τους ήταν απολύτως ανεπαρκής, ενώ οι κύκλοι κατάρτισης πραγματοποιούνταν στα δημοτικά σχολεία, υποχρεώνοντας τα παιδιά να παρακολουθούν τα μαθήματά τους στο προαύλιο. Οι δάσκαλοι ήταν, σε γενικές γραμμές, ικανοποιημένοι με την παρεχόμενη κατάρτιση, αλλά δεν είχαν ακόμη λάβει την επίσημη πιστοποίηση από το Υπουργείο Παιδείας και, συνεπώς, δεν διέθεταν τη σχετική επαγγελματική αναβάθμιση ούτε τις μισθολογικές αυξήσεις. Υπήρχε εγκατεστημένο ένα σύστημα στατιστικών δεδομένων, αλλά δεν λειτουργούσε. Άλλα είδη εξοπλισμού που παρέσχε το έργο δεν λειτουργούσαν λόγω έλλειψης συντήρησης και ανταλλακτικών. Πλαίσιο 8Παράδειγμα έργου με μη ικανοποιητικά αποτελέσματαΠρόγραμμα υποστήριξης του τομέα της υγείας – Σιέρα ΛεόνεΟ σχεδιασμός του έργου πραγματοποιήθηκε υπό δύσκολες συνθήκες στα τέλη της δεκαετίας του ενενήντα, περίοδο κατά την οποία η ασφάλεια ήταν ακόμη ιδιαίτερα ασταθής. Οι στόχοι του έργου ήταν υπερβολικά φιλόδοξοι ενόψει αυτής της δύσκολης κατάστασης και της πολυπλοκότητας της διαδικασίας αποκέντρωσης. Οι καθυστερήσεις στις προσλήψεις και οι ανεπαρκείς επιδόσεις των εμπειρογνωμόνων, σε συνδυασμό με τη μη ανάληψη ευθύνης από το Υπουργείο Υγείας, το οποίο δεν παρέσχε το απαιτούμενο προσωπικό τοπικών ομολόγων, επηρέασαν σοβαρά τις δραστηριότητες του έργου. Ως αποτέλεσμα, το έργο απέτυχε να πραγματοποιήσει σε μεγάλο βαθμό τους στόχους του. Στα τέλη του 2006, οι υπηρεσίες της Επιτροπής προετοίμαζαν μία προσθήκη στη συμφωνία χρηματοδότησης προκειμένου να αποδεσμεύσουν 13 εκατομμύρια ευρώ (από την αρχική συνεισφορά των 28 εκατομμυρίων ευρώ) και να παρατείνουν το έργο κατά δυόμισι έτη ούτως ώστε να ολοκληρωθούν μέρη των δύο πιο επιτυχών συνιστωσών, δηλαδή της πρωτοβάθμιας υγειονομικής περίθαλψης σε αποκεντρωμένο επίπεδο και του φαρμακευτικού τομέα.

Η βιωσιμότητα είναι αβέβαιη

43. Οι προοπτικές βιωσιμότητας των αποτελεσμάτων των έργων, δηλαδή, η προοπτική μονιμότητας τυχόν βελτίωσης των ικανοτήτων, είναι σε πολλές περιπτώσεις αβέβαιες (βλέπε Παράρτημα II). Οι ανεπαρκείς περίοδοι υλοποίησης πολλών έργων είχαν ως αποτέλεσμα την άσκηση μεγάλης πίεσης για την ολοκλήρωση των δραστηριοτήτων των έργων όσο το δυνατόν ταχύτερα, χωρίς να δημιουργούνται οι κατάλληλες συνθήκες για σταδιακή απόσυρση της εξωτερικής βοήθειας από το έργο. Μετά την παύση της υποστήριξης της Επιτροπής, η βιωσιμότητα θα εξαρτάται κυρίως από την δέσμευση και την ικανότητα των δικαιούχων κυβερνήσεων και φορέων ως προς τη συνέχιση της υποστήριξης της ανάπτυξης και της εφαρμογής μεταρρυθμίσεων στη λειτουργία των κεντρικών κυβερνητικών υπηρεσιών και, γενικότερα, της δημόσιας διοίκησης. Πέραν της πολιτικής βούλησης που απαιτείται για αυτού του είδους τη συνεχιζόμενη υποστήριξη, συνήθως υπάρχουν και δημοσιονομικές επιπτώσεις, από την άποψη των αυξημένων δαπανών στο πλαίσιο του προϋπολογισμού του κράτους ή της τοπικής αυτοδιοίκησης. Σε αρκετές χώρες που υποβλήθηκαν σε έλεγχο, αυτό δημιουργεί σημαντικές αμφιβολίες σχετικά με τη συνέχιση πολλών διαδικασιών μεταρρύθμισης και ανάπτυξης ικανοτήτων χωρίς τη συνεχιζόμενη τεχνική και/ή οικονομική βοήθεια.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

Έχει η Επιτροπή μία εύστοχη στρατηγική για την ανάπτυξη θεσμικών ικανοτήτων, περιλαμβανομένης της ενδεχόμενης χρήσης τεχνικής βοήθειας;

44. Παρότι η ανάπτυξη θεσμικών ικανοτήτων έχει αναγνωριστεί στο πλαίσιο της αναπτυξιακής πολιτικής της Ευρωπαϊκής Κοινότητας ως βασικό στοιχείο για την καταπολέμηση της φτώχειας, η Επιτροπή δεν έχει περιλάβει στα έγγραφα στρατηγικής ανά χώρα καμία συνολική αξιολόγηση ούτε κατά προτεραιότητα ταξινόμηση των υφιστάμενων αδυναμιών των θεσμικών ικανοτήτων της κάθε χώρας. Παράλληλα, αυτού του είδους οι πληροφορίες δεν χρησιμοποιούνται για την επιλογή των τομέων στους οποίους επικεντρώνεται η κοινοτική υποστήριξη, ενώ η Επιτροπή δεν διαθέτει κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τον ρόλο που πρέπει να διαδραματίζει η τεχνική βοήθεια σε αυτό το πλαίσιο (σημεία 9 έως 12). Σύσταση 1Στα οικεία έγγραφα της στρατηγικής ανά χώρα, η Επιτροπή πρέπει να πραγματοποιεί περιεκτική και διαρθρωμένη ανάλυση των υφιστάμενων αδυναμιών των θεσμικών ικανοτήτων καθώς και των αναγκών ανάπτυξης ικανοτήτων.Σύσταση 2Η Επιτροπή πρέπει να καταρτίσει κατευθυντήριες γραμμές για την τεχνική βοήθεια, οι οποίες να προσδιορίζουν τον ρόλο της στον τομέα της ανάπτυξης ικανοτήτων και να παρέχουν μια ορθή μέθοδο και τα μέσα προκειμένου να εξετάζεται ο χρόνος και ο τρόπος χρήσης της τεχνικής βοήθειας.

Είναι ορθά σχεδιασμένες οι δραστηριότητες τεχνικής βοήθειας στο πλαίσιο των έργων ανάπτυξης ικανοτήτων;

45. Σε επίπεδο έργου, τα έργα ανάπτυξης ικανοτήτων σε θέματα τεχνικής βοήθειας, τα οποία επιλέγονται για στήριξη, είναι μεν συναφή, σε μεγάλο βαθμό, με τις διατυπωμένες συνήθως με πολύ γενικούς όρους συνολικές εθνικές αναπτυξιακές στρατηγικές των ενδιαφερόμενων χωρών, αλλά, συχνά, δεν περιλαμβάνουν αναλυτική αιτιολόγηση των ειδικών αναγκών τεχνικής βοήθειας. Οι στόχοι των έργων είναι συχνά υπερβολικά φιλόδοξοι, δεδομένων των πιεστικών προθεσμιών, χωρίς να λαμβάνουν επαρκώς υπόψη το ασθενές θεσμικό περιβάλλον στο οποίο εκτελούνται τα έργα, το επίπεδο της ανάληψης ευθύνης από τους τοπικούς φορείς και τη δέσμευση ως προς τις προτεινόμενες θεσμικές αλλαγές, γεγονός που εμποδίζει την κατάλληλη διαμόρφωση και εκτέλεση των καθηκόντων τεχνικής βοήθειας (σημεία 13 έως 17). Σύσταση 3Ο σχεδιασμός των έργων ανάπτυξης ικανοτήτων πρέπει να βελτιωθεί, με τη διευκόλυνση της αποτελεσματικής ανάληψης του έργου από τους τοπικούς φορείς και της ηγεσίας του εθνικού σκέλους της διαδικασίας, με τον καλύτερο προσδιορισμό των ειδικών στόχων ανάπτυξης ικανοτήτων και των σχετικών απαιτήσεων τεχνικής βοήθειας αποφεύγοντας τις υπερβολικά πολύπλοκες δομές υλοποίησης, τηρώντας ρεαλιστικότερη στάση όσον αφορά τους προς επίτευξη στόχους και προβλέποντας μεγαλύτερες περιόδους υλοποίησης.

Υλοποιούνται αποτελεσματικά οι δραστηριότητες τεχνικής βοήθειας στο πλαίσιο των έργων ανάπτυξης ικανοτήτων;

46. Για διάφορους λόγους, στις περισσότερες περιπτώσεις οι περίοδοι υλοποίησης είναι υπερβολικά σύντομες για να πραγματοποιηθούν όλες οι δραστηριότητες των έργων και να επιτευχθούν οι σχετικοί στόχοι. Αυτό καθιστά, σε πολλές περιπτώσεις, αναγκαία μια παράταση της διάρκειας του έργου. Τα κυριότερα προβλήματα που επηρεάζουν την υλοποίηση του έργου και, ως εκ τούτου, μειώνουν την αποτελεσματικότητα και την αποδοτικότητα της τεχνικής βοήθειας, είναι τα ακόλουθα: — η παρατεταμένη φάση προετοιμασίας καθιστά συχνά παρωχημένο τον σχεδιασμό του έργου μέχρι να ξεκινήσει η υλοποίηση (σημεία 19 έως 21), — η χρονοβόρα διαδικασία ανάθεσης της τεχνικής βοήθειας και έναρξης του έργου μειώνει σημαντικά τον χρόνο υλοποίησης (σημεία 22 έως 26), — οι επιλεγμένοι εμπειρογνώμονες συχνά δεν είναι διαθέσιμοι μόλις ανατεθούν οι συμβάσεις (σημεία 27 έως 28), — οι ισχύουσες διαδικασίες ανάθεσης συμβάσεων για εμπειρογνώμονες τεχνικής βοήθειας δεν ενθαρρύνουν τη συμμετοχή των εθνικών δημόσιων οργανισμών (σημεία 29 έως 30), — ο συντονισμός των χορηγών βοήθειας ποικίλλει, αλλά σε πολλές περιπτώσεις η υποστήριξη της τεχνικής βοήθειας παρέχεται μέσω ξεχωριστών μη συντονισμένων έργων, ενώ οι ρυθμίσεις υλοποίησης δεν ενθαρρύνουν την ανάληψη ευθύνης από τους τοπικούς φορείς (σημεία 32 έως 34). Σύσταση 4Οι διαδικασίες που διέπουν την προετοιμασία του έργου και τη φάση έναρξης, περιλαμβανομένης της ανάθεσης συμβάσεων τεχνικής βοήθειας, πρέπει να επανεξετάζονται, προκειμένου να δημιουργείται περισσότερος χρόνος για την υλοποίηση, ενώ πρέπει να διασφαλίζεται μεγαλύτερη ευελιξία κατά την εναρκτήρια φάση προκειμένου να προσαρμόζεται ο σχεδιασμός του έργου και/ή οι όροι εντολής για την τεχνική βοήθεια στις μεταβαλλόμενες συνθήκες.Σύσταση 5Τα κριτήρια αξιολόγησης στους διαγωνισμούς τεχνικής βοήθειας πρέπει να επανεξετάζονται προκειμένου να αντικατοπτρίζουν καλύτερα την ποιότητα και την προγενέστερη εμπειρία των εμπειρογνωμόνων και της εταιρείας παροχής συμβουλών.Σύσταση 6Όσον αφορά τις δυνατότητες ανάθεσης συμβάσεων, πρέπει να εξετάζονται περισσότερες επιλογές προκειμένου να καθίσταται εφικτή η καλύτερη δυνατή επιλογή υπηρεσιών τεχνικής εμπειρογνωμοσύνης, περιλαμβανομένων των υπηρεσιών εμπειρογνωμοσύνης που διατίθενται στους δημόσιους οργανισμούς, καθώς και στη δικαιούχο χώρα ή περιοχή.Σύσταση 7Σύμφωνα με τις δεσμεύσεις της δήλωσης του Παρισιού, η Επιτροπή πρέπει να αυξήσει τη χρήση της τεχνικής βοήθειας μέσω συντονισμένων προγραμμάτων και να εφαρμόσει, όπου είναι δυνατόν, ρυθμίσεις υλοποίησης που ενθαρρύνουν την ανάληψη ευθύνης σε τοπικό επίπεδο.

Παρακολουθούνται και αξιολογούνται αποτελεσματικά οι δραστηριότητες και οι επιδόσεις της τεχνικής βοήθειας;

47. Το Ελεγκτικό Συνέδριο διαπίστωσε ότι η υποβολή εκθέσεων, καθώς και η παρακολούθηση και η αξιολόγηση των δραστηριοτήτων τεχνικής βοήθειας ήταν στην πλειονότητα των περιπτώσεων επαρκείς. Η υποβολή εκθέσεων για το έργο, η σχετική παρακολούθηση και η αξιολόγηση πραγματοποιούνται σε τακτική βάση και χρησιμοποιούνται για τον προσδιορισμό και την αντιμετώπιση προβλημάτων, καθώς και για την προσαρμογή και τον επαναπροσδιορισμό της στόχευσης των έργων, εφόσον κρίνεται απαραίτητο. Ωστόσο, δεν καθιερώθηκε κάποιο σύστημα για την αξιολόγηση και την καταγραφή των επιδόσεων των εταιρειών ή των εμπειρογνωμόνων παροχής τεχνικής βοήθειας, το οποίο θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί στο μέλλον ως σημείο αναφοράς κατά την πρόσληψη εμπειρογνωμόνων ή τη σύναψη συμβάσεων με εταιρείες για έργα χρηματοδοτούμενα από την Επιτροπή (σημεία 35 έως 39). Σύσταση 8Οι επιδόσεις εταιρειών και εμπειρογνωμόνων όσον αφορά στην παροχή τεχνικής βοήθειας πρέπει να αξιολογούνται συστηματικά, ενώ κρίνεται σκόπιμη η δημιουργία ενός συστήματος πληροφοριών διαχείρισης για την καταγραφή, την αναφορά και την αναζήτηση στοιχείων σχετικά με τις συγκεκριμένες επιδόσεις.

Είναι οι δραστηριότητες τεχνικής βοήθειας αποτελεσματικές ως προς την ανάπτυξη ικανοτήτων;

48. Δεδομένου του δυσχερούς πολιτικού και θεσμικού περιβάλλοντος εντός του οποίου παράγονται, τα αποτελέσματα των έργων ανάπτυξης ικανοτήτων που χρηματοδοτούνται από την Επιτροπή μπορούν να θεωρηθούν σε γενικές γραμμές εύλογα. Ενώ η ποιότητα της παρεχόμενης τεχνικής βοήθειας διαπιστώθηκε ότι ήταν, σε γενικές γραμμές, ικανοποιητική, άλλοι σημαντικοί παράγοντες μείωσαν την αποτελεσματικότητα της παρεχόμενης υποστήριξης. Η ανάπτυξη ικανοτήτων είναι ένα δύσκολο καθήκον, πόσο μάλλον εφόσον πολλά από τα έργα που υποβλήθηκαν σε έλεγχο έδειξαν ότι η υφιστάμενη θεσμική ικανότητα είναι συχνά ανεπαρκής και ότι οι τοπικοί φορείς δεν επιδεικνύουν πάντα μεγάλο βαθμό προσήλωσης στις θεσμικές αλλαγές.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 17ης Οκτωβρίου 2007. Για το Ελεγκτικό Συνέδριο Hubert WEBER Πρόεδρος

(1) Στην παρούσα έκθεση, ο όρος «εμπειρογνώμονας» χρησιμοποιείται για να υποδηλώνει τους διάφορους παροχείς υπηρεσιών.

(2) Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Συμβούλιο και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο: Η αναπτυξιακή πολιτική της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, COM(2000) 212 τελικό της 26.4.2000.

Κοινή δήλωση του Συμβουλίου και των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών συνερχομένων στα πλαίσια του Συμβουλίου, του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και της Επιτροπής σχετικά με την αναπτυξιακή πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης «Η ευρωπαϊκή κοινή αντίληψη», Συμβούλιο γενικών υποθέσεων και εξωτερικών σχέσεων της 22ας Νοεμβρίου 2005 (14820/05).

(3) DAC Network on Governance: «The challenge of capacity development: working towards good practice», February 2006 (Δίκτυο της ΕΑΒ για τη διακυβέρνηση: «Η πρόκληση της ανάπτυξης ικανοτήτων: προσπάθειες προς την κατεύθυνση της ορθής πρακτικής», Φεβρουάριος 2006). Η ΕΑΒ είναι η επιτροπή αναπτυξιακής βοήθειας του οργανισμού για την οικονομική συνεργασία και ανάπτυξη (ΟΟΣΑ).

(4) Αναπτυξιακοί στόχοι της χιλιετίας ή ΑΣΧ: βλέπε www.un.org/millenniumgoals και γλωσσάριο.

(5) Βλέπε www.aidharmonization.org και γλωσσάριο.

(6) Τα οποία κατανεμήθηκαν σχεδόν ισομερώς μεταξύ των ΕΤΑ (τα οποία καλύπτουν όλες τις χώρες ΑΚΕ) και του γενικού προϋπολογισμού (ο οποίος καλύπτει τα τρία βασικά γεωγραφικά προγράμματα για τη Μέση Ανατολή και τη νότια Μεσόγειο, τη Λατινική Αμερική και την Ασία).

(7) Είτε μέσω του γενικού προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης είτε μέσω των Ευρωπαϊκών Ταμείων Ανάπτυξης.

(8) Οι 12 χώρες είναι: Αλγερία, Αγκόλα, Μπενίν, Ουγκάντα, Βιετνάμ (σε όλες αυτές τις χώρες πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις) και Τσαντ, Ινδονησία, Μεξικό, Μαρόκο, Νιγηρία, Περού, Σιέρα Λεόνε (έλεγχος τεκμηρίωσης).

(9) Τη στιγμή του ελέγχου, τα ισχύοντα έγγραφα στρατηγικής ανά χώρα (ΕΣΧ) κάλυπταν την περίοδο 2002-2007 (για τις στηριζόμενες από το ΕΤΑ χώρες) ή την περίοδο 2002-2006 (για τις μη στηριζόμενες από το ΕΤΑ χώρες). Όπου υπήρχαν ήδη τα νέα προκαταρκτικά ΕΣΧ για την περίοδο 2007/8-2013, εξετάστηκαν και αυτά.

(10) Οι ομάδες υποστήριξης της ποιότητας είναι διυπηρεσιακές ομάδες της Επιτροπής οι οποίες πραγματοποιούν αξιολογήσεις από ομοτίμους των μέτρων εξωτερικής βοήθειας που διαχειρίζεται η EuropeAid κατά τη φάση προσδιορισμού και διαμόρφωσης.

(11) Πρακτικός οδηγός διαδικασιών ανάθεσης συμβάσεων για εξωτερικές δράσεις της ΕΚ: για συμβάσεις υπηρεσιών αξίας 200 000 ευρώ και άνω, είναι υποχρεωτική η προκήρυξη διεθνούς διαγωνισμού με κλειστή διαδικασία.

(12) Κανονισμός του Συμβουλίου (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1605/2002, της 25ης Ιουνίου 2002, για τη θέσπιση του δημοσιονομικού κανονισμού που εφαρμόζεται στο γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΕΕ L 248 της 16.9.2002, σ. 1), άρθρο 166, και δημοσιονομικός κανονισμός της 27ης Μαρτίου 2003 ο οποίος εφαρμόζεται στο 9ο ΕΤΑ (ΕΕ L 83 της 1.4.2003, σ. 1), άρθρα 53 και 54. Αυτός ο κανόνας απαιτεί οι συμβάσεις έργων, προμηθειών ή παροχής υπηρεσιών να συνάπτονται σε χρονικό διάστημα όχι μεγαλύτερο των τριών ετών μετά την ημερομηνία κατά την οποία η Επιτροπή λαμβάνει την απόφαση χρηματοδότησης σχετικά με ένα έργο.

(13) Κανονισμός του Συμβουλίου (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1995/2006, της 13ης Δεκεμβρίου 2006, για τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1605/2002 για τη θέσπιση του δημοσιονομικού κανονισμού που εφαρμόζεται στο γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΕΕ L 390 της 30.12.2006, σ. 1), άρθρο 1 σημείο 100. Ο δημοσιονομικός κανονισμός που εφαρμόζεται στο 9ο ΕΤΑ δεν έχει ακόμη τροποποιηθεί σχετικά.

(14) Αυτό σημαίνει ότι η ανάθεση της σύμβασης θα υπόκειται στη σύναψη χρηματοδοτικής σύμβασης και στην παροχή χρηματοδότησης.

(15) Συμφωνίας εταιρικής σχέσης ΑΚΕ-ΕΕ, παράρτημα IV – Διαδικασίες εφαρμογής και διαχείρισης, άρθρο 19.

(16) Απαιτείται από τους εμπειρογνώμονες να υπογράφουν μία δήλωση ότι θα είναι διαθέσιμοι κατά τη διάρκεια της περιόδου ισχύος της προσφοράς, η οποία είναι συνήθως 90 μέρες.

(17) Σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής, η βαρύτητα που αποδίδεται στο πλαίσιο της συνολικής αξιολόγησης στις τεχνικές πτυχές (δηλαδή, στην «ποιότητα») των υπηρεσιών ανέρχεται σε ποσοστό 80 %. Η οικονομική πτυχή δεν καθορίζεται απλώς από το υπόλοιπο 20 % στο πλαίσιο της συνδυασμένης αξιολόγησης, αλλά και από το γεγονός ότι όλες οι προσφορές πρέπει να παραμένουν εντός των ορίων του διαθέσιμου προϋπολογισμού.

(18) Λόγω της συχνής χρήσης βραχυπρόθεσμων συμβάσεων παροχής υπηρεσιών καθ’ όλη τη διάρκεια του έργου, η Επιτροπή καθιέρωσε, μέσω διεθνούς διαγωνισμού, τις επονομαζόμενες συμβάσεις-πλαίσια (ΣΠ). Πρόκειται για συνολικές συμβάσεις, στις οποίες καθορίζονται οι αναγκαίοι όροι (π.χ. διάρκεια, αντικείμενο, τιμές και όροι επιδόσεων) για την ανάθεση των ειδικών, ατομικών συμβάσεων που απαιτούνται για μία δεδομένη περίοδο.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ I ΚΑΤΑΛΟΓΟΣ ΤΩΝ ΕΡΓΩΝ ΚΑΙ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ ΠΟΥ ΕΞΕΤΑΣΤΗΚΑΝ (ευρώ) Ποσό έργου Ποσό τεχνικής βοήθειας (ΤΒ) ΕΠΙΣΚΕΦΘΕΙΣΕΣ ΧΩΡΕΣ Αλγερία Πρόγραμμα στήριξης της μεταρρύθμισης των τηλεπικοινωνιών και ταχυδρομικών υπηρεσιών και ανάπτυξη της κοινωνίας της πληροφορίας 17 000 000 13 750 742 Πρόγραμμα εκσυγχρονισμού και βοήθειας στις διοικητικές μεταρρυθμίσεις 25 000 000 10 899 900 Πρόγραμμα στήριξης της εκπαιδευτικής μεταρρύθμισης 17 000 000 8 997 400 Στήριξη της μεταρρύθμισης του συστήματος δικαιοσύνης στην Αλγερία 15 000 000 6 175 960 Αγκόλα Εκπαίδευση των δασκάλων δημοτικού 6 000 000 950 000 Πρόγραμμα στήριξης του τομέα της υγείας 25 000 000 7 150 000 Στήριξη της Εθνικής Στατιστικής Υπηρεσίας 1 900 000 475 000 Ενίσχυση της διαδικασίας σχεδιασμού και προϋπολογισμού 13 500 000 6 500 000 Μπενίν Στήριξη του τομέα της υγείας 10 200 000 2 160 000 Πρόγραμμα στήριξης της δημοτικής ανάπτυξης 8 850 000 4 681 900 Στήριξη του ολοκληρωμένου προγράμματος ενίσχυσης των νομικών και δικαστικών συστημάτων 12 150 000 1 394 630 Ουγκάντα Στήριξη του γραφείου του εθνικού διατάκτη 1 725 000 1 725 000 Ενίσχυση του προϋπολογισμού για τη μείωση της φτώχειας IV (μόνο σκέλος ΤΒ) 1 190 000 921 540 Ανάπτυξη ανθρωπίνων πόρων για την υγεία 17 000 000 2 874 844 Τεχνική βοήθεια στην μονάδα διαμόρφωσης οδικού δικτύου 1 999 500 1 746 788 Βιετνάμ Ευρωπαϊκό πρόγραμμα τεχνικής βοήθειας για το Βιετνάμ 11 034 800 5 850 560 Στήριξη της διαχείρισης εκπαιδευτικής αναμόρφωσης 12 000 000 2 979 620 Έργο θεσμικής στήριξης 8 000 000 2 549 100 Στήριξη για τη μείωση της φτώχειας — Πίστωση 3 (μόνο σκέλος ΤΒ) 4 500 000 4 100 000 ΜΗ ΕΠΙΣΚΕΦΘΕΙΣΕΣ ΧΩΡΕΣ Ινδονησία Πρόγραμμα στήριξης του εμπορίου 8 500 000 5 488 682 Μεξικό Ενδυνάμωση και εκσυγχρονισμός της διοίκησης του συστήματος δικαιοσύνης στο Μεξικό 4 600 000 2 071 825 Διευκόλυνση της συμφωνίας ελεύθερων συναλλαγών ΕΕ-Μεξικού (συμβολή ΕΕ) 8 000 000 4 249 580 Μαρόκο Εκσυγχρονισμός των δικαστικών αρχών (συμβολή ΕΕ) 27 671 000 4 634 720 Στήριξη στην εκτέλεση της συμφωνίας σύνδεσης — Φάση Ι 5 000 000 5 000 000 Νιγηρία Έργο ενίσχυσης ικανοτήτων οικονομικής διαχείρισης) 12 000 000 939 300 Στήριξη του προγράμματος θεσμικής μεταρρύθμισης 27 600 000 10 780 409 Περού Στήριξη του συστήματος επαγγελματικής εκπαίδευσης και κατάρτισης του Περού 6 000 000 1 200 000 Πρόγραμμα στήριξης της αναμόρφωσης του συστήματος δικαιοσύνης του Περού 12 000 000 1 400 000 Σιέρα Λεόνε Θεσμική στήριξη του Υπουργείου Οικονομικών 4 500 000 1 262 016 Πρόγραμμα στήριξης του τομέα της υγείας 28 000 000 7 533 000 Τσαντ Στήριξη της πολιτικής του τομέα υγείας 42 084 965 9 757 541 Πρόγραμμα ενίσχυσης του προϋπολογισμού για τη μείωση της φτώχειας και την ανάπτυξη (2003-2006) (μόνο τομέας ΤΒ) 4 000 000 4 000 000 Συνολο 399 005 265 144 200 057 Σημείωση: Για τα προγράμματα ενίσχυσης του προϋπολογισμού, μόνο το σκέλος ΤΒ λαμβάνεται υπόψη στο ποσό έργου.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ II ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑ ΚΑΙ ΠΡΟΟΠΤΙΚΕΣ ΤΗΣ ΒΙΩΣΙΜΟΤΗΤΑΣ ΤΩΝ ΕΡΓΩΝ ΚΑΙ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ ΠΟΥ ΕΞΕΤΑΣΤΗΚΑΝ Αποτελεσματικότητα Προοπτικές βιωσιμότητας Επιτυχής Εν μέρει επιτυχής Ανεπιτυχής Πρώιμο στάδιο Καλές Αβέβαιες Αμφίβολες Πρώιμο στάδιο ΕΠΙΣΚΕΦΘΕΙΣΕΣ ΧΩΡΕΣ Αλγερία Πρόγραμμα στήριξης της μεταρρύθμισης των τηλεπικοινωνιών και ταχυδρομικών υπηρεσιών και ανάπτυξη της κοινωνίας της πληροφορίας × × Πρόγραμμα εκσυγχρονισμού και βοήθειας στις διοικητικές μεταρρυθμίσεις × × Πρόγραμμα στήριξης της εκπαιδευτικής μεταρρύθμισης × × Στήριξη της μεταρρύθμισης του συστήματος δικαιοσύνης στην Αλγερία × × Αγκόλα Εκπαίδευση των δασκάλων δημοτικού × × Πρόγραμμα στήριξης του τομέα της υγείας × × Στήριξη της Εθνικής Στατιστικής Υπηρεσίας × × Ενίσχυση της διαδικασίας σχεδιασμού και προϋπολογισμού × × Μπενίν Στήριξη του τομέα της υγείας × × Πρόγραμμα στήριξης της δημοτικής ανάπτυξης × × Στήριξη του ολοκληρωμένου προγράμματος ενίσχυσης των νομικών και δικαστικών συστημάτων × × Ουγκάντα Στήριξη του γραφείου του εθνικού διατάκτη × × Ενίσχυση του προϋπολογισμού για τη μείωση της φτώχειας IV (μόνο σκέλος ΤΒ) × × Ανάπτυξη ανθρωπίνων πόρων για την υγεία × × Τεχνική βοήθεια στην μονάδα διαμόρφωσης οδικού δικτύου × × Βιετνάμ Ευρωπαϊκό πρόγραμμα τεχνικής βοήθειας για το Βιετνάμ × × Στήριξη της διαχείρισης εκπαιδευτικής αναμόρφωσης × × Έργο θεσμικής στήριξης × × Στήριξη για τη μείωση της φτώχειας — Πίστωση 3 (μόνο σκέλος ΤΒ) × × ΜΗ ΕΠΙΣΚΕΦΘΕΙΣΕΣ ΧΩΡΕΣ Ινδονησία Πρόγραμμα στήριξης του εμπορίου × × Μεξικό Ενδυνάμωση και εκσυγχρονισμός της διοίκησης του συστήματος δικαιοσύνης στο Μεξικό × × Διευκόλυνση της συμφωνίας ελεύθερων συναλλαγών ΕΕ-Μεξικού (συμβολή ΕΕ) × × Μαρόκο Εκσυγχρονισμός των δικαστικών αρχών (συμβολή ΕΕ) × × Στήριξη στην εκτέλεση της συμφωνίας σύνδεσης — Φάση Ι × × Νιγηρία Έργο ενίσχυσης ικανοτήτων οικονομικής διαχείρισης × × Στήριξη του προγράμματος θεσμικής μεταρρύθμισης × × Περού Στήριξη του συστήματος επαγγελματικής εκπαίδευσης και κατάρτισης του Περού × × Πρόγραμμα στήριξης της αναμόρφωσης του συστήματος δικαιοσύνης του Περού × × Σιέρα Λεόνε Θεσμική στήριξη του Υπουργείου Οικονομικών × × Πρόγραμμα στήριξης του τομέα της υγείας × × Τσαντ Στήριξη της πολιτικής του τομέα υγείας × × Πρόγραμμα ενίσχυσης του προϋπολογισμού για τη μείωση της φτώχειας και την ανάπτυξη (2003-2006) (μόνο τομέας ΤΒ) × × Συνολο 7 8 7 10 4 15 3 10