ΓΛΩΣΣΑΡΙΟ

Άξονας 4 : Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, η αγροτική ανάπτυξη υλοποιείται γύρω από τρεις άξονες, οι οποίοι αποτελούν συνεκτικά σύνολα μέτρων. Ο άξονας 4 είναι η προσέγγιση Leader.

ΕΕ : Ευρωπαϊκή Ένωση.

Κράτος μέλος : Στο πλαίσιο του παρόντος ελέγχου, οι αρχές οι οποίες είναι αρμόδιες για τη διαχείριση των προγραμμάτων Leader. Για τον σκοπό αυτό, τα κράτη μέλη ορίζουν μια διαχειριστική αρχή. Κάθε περιφέρεια των κρατών μελών, όπως της Γερμανίας, της Ισπανίας και της Ιταλίας, έχει διαφορετικό πρόγραμμα και διαφορετική διαχειριστική αρχή.

Μέτρο : Καθεστώς ενίσχυσης για την εφαρμογή μιας πολιτικής. Το μέτρο καθορίζει τους κανόνες χρηματοδότησης των έργων.

ΟΤΔ : Ομάδα τοπικής δράσης, η οποία συνιστά τοπική εταιρική σχέση μεταξύ του δημόσιου και ιδιωτικού τομέα και είναι υπεύθυνη για την πρόταση μιας τοπικής στρατηγικής ανάπτυξης καθώς και για την επιλογή των έργων.

Περίοδος προγραμματισμού : Πολυετές πλαίσιο για τον σχεδιασμό και την υλοποίηση πολιτικών της ΕΕ, όπως η αγροτική ανάπτυξη. Η τρέχουσα περίοδος είναι το διάστημα 2007-2013.

Πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης : Έγγραφο το οποίο εκπονείται από ένα κράτος μέλος, εγκρίνεται από την Επιτροπή και αφορά τον σχεδιασμό και την υλοποίηση της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης της ΕΕ.

Πρόγραμμα Leader : Έγγραφο το οποίο εκπονείται από ένα κράτος μέλος, εγκρίνεται από την Επιτροπή και αφορά τον σχεδιασμό και την εφαρμογή της μεθοδολογίας Leader. Τα πρώτα προγράμματα Leader εφαρμόστηκαν κατά την περίοδο 1991-1993 και συνεχίστηκαν με τα προγράμματα Leader II (1994-1999). Ο παρόν έλεγχος αφορά τα προγράμματα Leader+ (2000-2006) και Leader άξονας 4 (2007-2013), ο οποίος ενσωματώθηκε στα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης.

Προσέγγιση Leader : Μέθοδος η οποία επιτρέπει την επίτευξη των στόχων της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης της ΕΕ μέσω εφαρμογής εκ των κάτω προς τα άνω, αντί της παραδοσιακής προσέγγισης εκ των άνω προς τα κάτω. Η λέξη "Leader" αποτελεί ακρωνύμιο της γαλλικής φράσης "Liaison entre actions de développement rural" (σύνδεση δράσεων αγροτικής ανάπτυξης).

Προστιθέμενη αξία : Στο πλαίσιο του παρόντος ελέγχου, τα οφέλη που προκύπτουν από την προσέγγιση Leader, όπως ο καλύτερος προσδιορισμός των τοπικών αναγκών και λύσεων, η μεγαλύτερη συμμετοχή εκ μέρους των ενδιαφερομένων σε τοπικό επίπεδο, καθώς και ευρύτερες προοπτικές καινοτομίας.

Φαινόμενο αδράνειας : Κατάσταση κατά την οποία ένα επιδοτούμενο έργο θα υλοποιούνταν εν όλω ή εν μέρει και χωρίς την επιχορήγηση.

Χρηστή δημοσιονομική διαχείριση : Ακριβοδίκαιη και διαφανής διαχείριση του προϋπολογισμού της ΕΕ σύμφωνα με τον δημοσιονομικό κανονισμό και ιδίως σύμφωνα με τις αρχές της οικονομίας, της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας.

ΣΥΝΟΨΗ

I. Το Leader συνιστά μέθοδο για την επίτευξη των στόχων της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης της ΕΕ μέσω υλοποίησης εκ των κάτω προς τα άνω, αντί της παραδοσιακής εκ των άνω προς τα κάτω προσέγγισης. Συγκρινόμενο με τις παραδοσιακές μεθόδους χρηματοδότησης, η προσέγγιση Leader συνεπάγεται υψηλότερες δαπάνες και σοβαρότερους κινδύνους, λόγω της ύπαρξης ενός πρόσθετου σταδίου στην εφαρμογή και της παραχώρησης του ελέγχου του προϋπολογισμού της ΕΕ σε ένα πλήθος τοπικών εταιρικών σχέσεων (τις ΟΤΔ, ή άλλως ομάδες τοπικής δράσης).

II. Η δικαιολογία για τις πρόσθετες δαπάνες και τους κινδύνους του Leader είναι η προστιθέμενη αξία η οποία απορρέει από την προσέγγιση εκ των κάτω προς τα άνω βάσει εταιρικών σχέσεων, όπως ο καλύτερος προσδιορισμός των τοπικών αναγκών και των τοπικών λύσεων, η μεγαλύτερη δέσμευση εκ μέρους των ενδιαφερομένων σε τοπικό επίπεδο και οι ευρύτερες προοπτικές καινοτομίας.

III. Το Συνέδριο εξέτασε κατά πόσον η προσέγγιση Leader είχε εφαρμοστεί κατά τρόπους που εξασφαλίζουν προστιθέμενη αξία, με ταυτόχρονη ελαχιστοποίηση των κινδύνων που επαπειλούν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση. Το Συνέδριο αξ ιο ιλόγησε τις επιδόσεις των ΟΤΔ κατά την εφαρμογή των προγραμμάτων Leader+ για την περίοδο 2000-2006, των οποίων οι τελικές δαπάνες πραγματοποιήθηκαν το 2009. Το Συνέδριο αξιολόγησε επίσης τις στρατηγικές των ΟΤΔ στο πλαίσιο του άξονα 4, στις οποίες παρουσιάζονται τα σχέδιά τους για την εφαρμογή της προσέγγισης Leader κατά την περίοδο 2007-2013.

IV. Οι ΟΤΔ εφάρμοσαν την προσέγγιση Leader κατά τρόπους οι οποίοι περιόριζαν τις δυνατότητες εξασφάλισης προστιθέμενης αξίας χάρη στα "χαρακτηριστικά Leader", μολονότι το Συνέδριο εντόπισε ορισμένα παραδείγματα ορθής πρακτικής. Η προσέγγιση εκ των κάτω προς τα άνω περιορίστηκε στις ΟΤΔ οι οποίες χορήγησαν το μεγαλύτερο μέρος των επιδοτήσεων σε φορείς που ήταν μέλη τους. Η πιθανή προστιθέμενη αξία από μια εταιρική σχέση δεν εξασφαλίστηκε στις ΟΤΔ στις οποίες τη λήψη αποφάσεων καθόριζαν οι τοπικές αυτοδιοικήσεις. Ελάχιστες ήταν οι ΟΤΔ που ήταν σε θέση να επιδείξουν καινοτομία ή αλληλεπίδραση μεταξύ των διαφόρων τομέων στο πλαίσιο των στρατηγικών ή των έργων τους. Οι ΟΤΔ δεν επικεντρώνονταν στην επίτευξη των στόχων των τοπικών στρατηγικών τους.

V. Το Συνέδριο διαπίστωσε επίσης αδυναμίες όσον αφορά την ορθότητα της δημοσιονομικής διαχείρισης εκ μέρους των ΟΤΔ. Συγκεκριμένα, οι ΟΤΔ ενέκριναν επιδοτήσεις για έργα χωρίς να λαμβάνουν υπόψη την αποδοτικότητά τους. Οι διαδικασίες δεν ήταν πάντοτε διαφανείς και δεν απεδείκνυαν επαρκώς ότι οι αποφάσεις των ΟΤΔ λαμβάνονταν κατά τρόπο αντικειμενικό, αποκλείοντας τη σύγκρουση συμφερόντων. Οι ανωτέρω αδυναμίες προσομοιάζουν με εκείνες τις οποίες επισήμαινε το Συνέδριο στην ετήσια έκθεσή του για το 2000.

VI. Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη δεν είναι αρκούντως απαιτητικά και, κατά συνέπεια, φέρουν μέρος της ευθύνης από κοινού με τις ΟΤΔ για τον περιορισμό της πιθανής προστιθέμενης αξίας από την εφαρμογή της προσέγγισης Leader. Δεν ανέλαβαν επαρκή δράση για τη μείωση του κόστους και των κινδύνων. Δέκα έτη μετά τον προηγούμενο έλεγχο του Συνεδρίου με αντικείμενο το Leader, εξακολουθούν να υπάρχουν οι ίδιες αδυναμίες.

VII. Η Επιτροπή δεν έχει ακόμη αποδείξει την αποτελεσματικότητα ή την αποδοτικότητα της δαπάνης, την προστιθέμενη αξία που εξασφαλίζεται με την εφαρμογή της προσέγγισης Leader, τον βαθμό στον οποίο οι γνωστοί κίνδυνοι ανέκυψαν στην πράξη, ούτε το πραγματικό κόστος εφαρμογής.

VIII. Λαμβανομένων υπόψη των αδυναμιών που εξακολουθούν να υπάρχουν, το Συνέδριο συνιστά στην Επιτροπή και στα κράτη μέλη να διευκρινίσουν και να ενισχύσουν τις απαιτήσεις ώστε να μειώνεται το φαινόμενο της αδράνειας, να εξασφαλίζονται αντικειμενικές και δεόντως τεκμηριωμένες διαδικασίες επιλογής έργων και να διασφαλίζεται ότι η αρχή της εταιρικής σχέσης εφαρμόζεται στην πράξη. Απαιτούνται αποτελεσματικές διαδικασίες για την αποφυγή κάθε κινδύνου σύγκρουσης συμφερόντων, ούτως ώστε να τηρείται ο δημοσιονομικός κανονισμός. Αυτό απαιτεί δηλώσεις συμφερόντων, μη συμμετοχή σε αξιολόγηση και επιλογή έργων και παραπομπή στη διαχειριστική αρχή των περιπτώσεων πιθανολογούμενης σύγκρουσης συμφερόντων.

IX. Για το υπόλοιπο διάστημα της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013, η Επιτροπή οφείλει να εξασφαλίζει ότι τα κράτη μέλη απαιτούν από τις ΟΤΔ να καθορίζουν μετρήσιμους στόχους, ειδικούς για την περιοχή τους, οι οποίοι να μπορούν να επιτευχθούν μέσω του προγράμματος Leader. Τα κράτη μέλη οφείλουν να απαιτούν από τις ΟΤΔ να λογοδοτούν για την επίτευξη των στόχων της τοπικής στρατηγικής, για την εξασφάλιση της προστιθέμενης αξίας από την προσέγγιση Leader, καθώς και για την αποδοτικότητα των δαπανών που συνδέονται με τις επιδοτήσεις και των λειτουργικών εξόδων.

X. Στο επίκεντρο της παρακολούθησης πρέπει να επανέλθει η προστιθέμενη αξία, η αποδοτικότητα και η αποτελεσματικότητα της προσέγγισης Leader. Η παρακολούθηση αυτή πρέπει να συμπληρώνεται από στοιχεία προερχόμενα από τα συστήματα εποπτείας και ελέγχου, κατά τρόπο ώστε η Επιτροπή να διαθέτει επαρκή, αξιόπιστα και συναφή στοιχεία τα οποία να της επιτρέπουν να λογοδοτεί για την προστιθέμενη αξία και τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση των προγραμμάτων Leader.

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1. Το Leader συνιστά την "εκ των κάτω προς τα άνω" μέθοδο της ΕΕ για την υλοποίηση της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης. Διακρίνεται από επτά χαρακτηριστικά (βλέπε γράφημα 1). "Ομάδες τοπικής δράσης" (γνωστές ως ΟΤΔ) λαμβάνουν οικονομική ενίσχυση προκειμένου να εφαρμόσουν στρατηγικές τοπικής ανάπτυξης, κυρίως μέσω της επιδότησης τοπικών έργων [1] (βλέπε παράρτημα με παραδείγματα χρηματοδοτηθέντων έργων). Οι ΟΤΔ αποτελούν εταιρικές σχέσεις μεταξύ των μελών μικρών αγροτικών κοινοτήτων [2], προερχόμενων από τον δημόσιο και τον ιδιωτικό τομέα (ή των οποίων η δραστηριότητα δεν έχει κερδοσκοπικό χαρακτήρα).

ΓΡΑΦΗΜΑ 1

ΤΑ ΕΠΤΑ ΒΑΣΙΚΑ ΧΑΡΑΚΤΗΡΙΣΤΙΚΑ ΤΗΣ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗΣ LEADER

+++++ TIFF +++++

2. Οι κανονισμοί της ΕΕ καθορίζουν τους σχετικούς στόχους πολιτικής και το νομικό πλαίσιο. Τα κράτη μέλη καταρτίζουν τα εθνικά ή περιφερειακά προγράμματα για την εφαρμογή της προσέγγισης Leader, τα οποία εγκρίνονται από την Επιτροπή. Οι πιθανές ΟΤΔ αναπτύσσουν τοπικές στρατηγικές σύμφωνα με τις εθνικές ή περιφερειακές απαιτήσεις και υποβάλλουν αίτηση για χρηματοδότηση στις αρμόδιες αρχές. Τα κράτη μέλη είναι αρμόδια για την επιλογή των ΟΤΔ, την καταβολή της ενίσχυσης από την ΕΕ και της εθνικής χρηματοδότησης, καθώς και για την παρακολούθηση και τον έλεγχο της εφαρμογής. Οι ΟΤΔ είναι υπεύθυνες για την επιλογή των προς χρηματοδότηση έργων. Σε ορισμένα κράτη μέλη, οι ΟΤΔ επιλέγουν έργα μέχρι να καλυφθεί ένας ετήσιος χρηματοδοτικός φάκελος, ενώ την επεξεργασία των αιτήσεων επιδότησης και την καταβολή των επιδοτήσεων αναλαμβάνουν οι εθνικές ή περιφερειακές αρχές. Άλλα κράτη μέλη αναθέτουν στις ΟΤΔ την ευθύνη όλης της διαδικασίας, με ετήσιους ή πολυετείς προϋπολογισμούς από τους οποίους καταβάλλονται οι επιδοτήσεις.

3. Την πρώτη περίοδο Leader, η οποία εκκίνησε το 1991 ως "κοινοτική πρωτοβουλία", ακολούθησε το Leader II (1994-1999) και το Leader+ (2000-2006) [3]. Μολονότι η περίοδος Leader+ έληγε τυπικά το 2006, η υλοποίηση των έργων και οι σχετικές δαπάνες μπόρεσαν να συνεχιστούν έως τα μέσα του 2009. Στο πλαίσιο του Leader+ υπήρχαν 893 ΟΤΔ στην ΕΕ-15 και 281 στα νέα κράτη μέλη. Η τελική συμμετοχή της ΕΕ στο πρόγραμμα Leader+ θα είναι περί τα 2,1 δισεκατομμύρια ευρώ.

4. Από το 2007, το Leader ενσωματώθηκε στον κανονισμό για την αγροτική ανάπτυξη [4] ως εναλλακτική προσέγγιση για την επίτευξη των στόχων των τριών "καθιερωμένων" αξόνων της σχετικής πολιτικής (βλέπε πλαίσιο 1).

ΠΛΑΙΣΙΟ 1

ΟΙ ΤΕΣΣΕΡΙΣ ΑΞΟΝΕΣ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΑΓΡΟΤΙΚΗΣ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΠΕΡΙΟΔΟ 2007-2013

Άξονας 1 : μέτρα με στόχο τη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας της γεωργίας και της δασοκομίας με την υποστήριξη της αναδιάρθρωσης, της ανάπτυξης και της καινοτομίας.

Άξονας 2 : μέτρα με στόχο τη βελτίωση του περιβάλλοντος και της υπαίθρου με την υποστήριξη της διαχείρισης των γαιών.

Άξονας 3 : μέτρα με στόχο τη βελτίωση της ποιότητας διαβίωσης στις αγροτικές περιοχές και την ενθάρρυνση της διαφοροποίησης της οικονομικής δραστηριότητας.

Άξονας 4 : εφαρμογή της προσέγγισης Leader για την επίτευξη των στόχων των αξόνων 1–3.

5. Η Επιτροπή ενέκρινε την πλειονότητα των εθνικών και περιφερειακών προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης της περιόδου 2007-2013 το 2007 και στις αρχές του 2008. Στο τέλος του 2009, τα κράτη μέλη είχαν επιλέξει άνω των 2000 ΟΤΔ στο πλαίσιο του άξονα 4. Οι προβλεπόμενες δαπάνες της ΕΕ για τον άξονα Leader, κατά την τρέχουσα περίοδο προγραμματισμού, είναι περί τα 5,5 δισεκατομμύρια ευρώ (βλέπε γράφημα 2) [5], ενώ η σχετική εθνική κρατική συγχρηματοδότηση ανέρχεται σε επιπλέον 3,4 δισεκατομμύρια ευρώ.

6. Η παραδοχή επί της οποίας στηρίζεται η προσέγγιση Leader είναι ότι αυτή συνεπιφέρει προστιθέμενη αξία σε σύγκριση με την παραδοσιακή, εκ των άνω προς τα κάτω, υλοποίηση [6]. Οι εκ των κάτω προς τα άνω προσεγγίσεις και η αλληλεπίδραση μεταξύ των διαφόρων τομέων σε τοπικό επίπεδο θεωρείται ότι κινητοποιούν το τοπικό δυναμικό. Οι τοπικές ομάδες είναι συνήθως οι καταλληλότερες για την εξεύρεση ολοκληρωμένων και καινοτόμων τοπικών λύσεων σε τοπικά προβλήματα στα οποία ανταποκρίνονται καλύτερα. Η συμμετοχή στη λήψη αποφάσεων σε τοπικό επίπεδο γεννά ενθουσιασμό και μεγαλύτερη δέσμευση και, ως εκ τούτου, μπορεί να αποφέρει καλύτερη και βιωσιμότερη αγροτική ανάπτυξη σε τοπικό επίπεδο [7]. Η συμμετοχή της κοινότητας, η οποία επιτυγχάνεται μέσω της προσέγγισης εκ των κάτω προς τα άνω μπορεί επίσης να επιφέρει λιγότερο απτό αντίκτυπο, όπως την "ανάπτυξη του δυναμικού" και τη "χειραφέτηση του τοπικού πληθυσμού" [8] (βλέπε γράφημα 3).

ΓΡΑΦΗΜΑ 2

ΠΟΡΟΙ ΤΗΣ ΕΕ ΟΙ ΟΠΟΙΟΙ ΠΡΟΟΡΙΖΟΝΤΑΙ ΓΙΑ ΤΟ LEADER ΑΞΟΝΑΣ 4 (2007-2013) ΚΑΤΑ ΚΡΑΤΟΣ ΜΕΛΟΣ

+++++ TIFF +++++

7. Οι ΟΤΔ αποτελούν ένα πρόσθετο στάδιο υλοποίησης, το οποίο συνεπάγεται ορισμένες δαπάνες. Η ανάθεση της λήψης αποφάσεων στις τοπικές εταιρικές σχέσεις εγκυμονεί, επίσης, κινδύνους για τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση των πόρων της ΕΕ από άποψη ισοτιμίας, διαφάνειας και υποχρέωσης λογοδοσίας, καθώς και οικονομίας, αποδοτικότητας και αποτελεσματικότητας. Κατά τον τελευταίο έλεγχο του προγράμματος Leader από το Συνέδριο, στο πλαίσιο της ετήσιας έκθεσης για το 2000 [9], εντοπίστηκαν ορισμένες σοβαρές αδυναμίες στη δημοσιονομική διαχείριση από τις ΟΤΔ: η αναδρομική χορήγηση επιδοτήσεων από τις ΟΤΔ με κίνδυνο να υπάρξει το φαινόμενο της αδράνειας, έλλειψη διαφάνειας στην επιλογή των έργων, πιθανές συγκρούσεις συμφερόντων, υψηλές λειτουργικές δαπάνες και χρονοβόρες διαδικασίες. Η Επιτροπή απάντησε ότι είχε επίγνωση των κινδύνων. Η κύρια απάντησή της συνίστατο στην ενθάρρυνση της ορθής πρακτικής και της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης μέσω της καθοδήγησης και της ανταλλαγής πληροφοριών [10].

ΓΡΑΦΗΜΑ 3

ΡΟΛΟΣ ΤΩΝ ΟΤΔ ΣΤΗΝ ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΗΣ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗΣ LEADER

+++++ TIFF +++++

ΕΜΒΕΛΕΙΑ ΚΑΙ ΤΡΟΠΟΣ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗΣ ΤΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ

8. Όπως προαναφέρθηκε, η μεθοδολογία Leader συνεπάγεται επιπλέον έξοδα και κινδύνους σε σύγκριση με τις περισσότερο παραδοσιακές και κεντρικές μεθόδους εφαρμογής της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης. Ωστόσο, έχει επίσης τη δυνατότητα να δημιουργεί προστιθέμενη αξία μέσω των επτά χαρακτηριστικών Leader. Συνεπεία αυτού, το Συνέδριο έθεσε το ακόλουθο ερώτημα ελέγχου: Εφαρμόστηκε το Leader με τρόπους που συνεπιφέρουν προστιθέμενη αξία, με παράλληλη ελαχιστοποίηση των κινδύνων που επαπειλούν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση;

9. Ο έλεγχος του Συνεδρίου βασίστηκε στα εξής:

συμπλήρωση ερωτηματολογίων ελέγχου από τυχαίο δείγμα 202 ΟΤΔ σε 23 κράτη μέλη·

επισκόπηση της τεκμηρίωσης σχετικά με 27 από τις εν λόγω ΟΤΔ·

επιτόπιος έλεγχος και παραδείγματα μελετών περιπτώσεων σχετικά με 13 από τις εν λόγω ΟΤΔ και πλέον των 60 έργων, τα οποία ήταν αντιπροσωπευτικά του φάσματος των έργων που χρηματοδοτήθηκαν από τις οικείες ΟΤΔ (βλέπε κατάλογο των έργων στο παράρτημα)·

έλεγχος των διαχειριστικών αρχών των 11 σχετικών προγραμμάτων Leader, τα οποία υπερβαίνουν στο σύνολό τους το 40 % των κεφαλαίων της ΕΕ που προβλέπονται για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013·

έλεγχος των δραστηριοτήτων της Επιτροπής σχετικά με το Leader.

Κατά τον χρόνο του επιτόπιου ελέχου το πρώτο εξάμηνο του 2009, οι ΟΤΔ είχαν πρόσφατα ολοκληρώσει την υλοποίηση των στρατηγικών τους [11] σχετικά με την τοπική ανάπτυξη στο πλαίσιο του Leader+ για την περίοδο 2000-2006 και είχαν επιλεγεί από τα κράτη μέλη βάσει των στρατηγικών τους στο πλαίσιο του άξονα 4, οι οποίες προσδιόριζαν τα σχέδιά τους για την υλοποίηση της προσέγγισης Leader σχετικά με την περίοδο 2007-2013. Εκτός της Γερμανίας και της Αραγωνίας (Ισπανία), οι ΟΤΔ δεν είχαν ακόμη αρχίσει την υλοποίηση των στρατηγικών τους στο πλαίσιο του άξονα 4.

10. Το Συνέδριο ανέπτυξε κριτήρια "ορθής πρακτικής" προερχόμενα από τη νομοθεσία και από τα έγγραφα και τα δημοσιεύματα της Επιτροπής [12]. Στη συνέχεια, εξέτασε τις επιδόσεις των επιλεγεισών ΟΤΔ σε συνάρτηση με τα κριτήρια αυτά για την περίοδο την οποία καλύπτει το Leader+, καθώς και όσον αφορά τις στρατηγικές τους στο πλαίσιο του άξονα 4. Ο έλεγχος διενεργήθηκε στους χώρους των ΟΤΔ, προκειμένου να καταστεί εφικτή η εξέταση όλης της σχετικής έγγραφης τεκμηρίωσης και συζητήσεις με προσωπικό και μέλη των ΟΤΔ σχετικά με το πλαίσιο και τη στρατηγική που ακολουθήθηκε. Τα επιλεγέντα έργα ελέγχθηκαν επίσης επιτόπου και πραγματοποιήθηκαν συνεντεύξεις με τους φορείς υλοποίησης.

Στις περιπτώσεις όπου εντοπίστηκαν αδυναμίες ή ορθές πρακτικές, αξιολογήθηκε η σχετική εθνική ή περιφερειακή παρακολούθηση και τα πληροφοριακά στοιχεία και διαδικασίες αξιολόγησης, καθώς και τα συστήματα ελέγχου, ώστε να προσδιοριστεί εάν οι εν λόγω πρακτικές είναι αντιπροσωπευτικές. Το Συνέδριο αξιολόγησε, επίσης, τις επιδόσεις της Επιτροπής και των κρατών μελών στον τομέα της διαχείρισης, της παρακολούθησης, της αξιολόγησης και της εποπτείας του Leader, λαμβάνοντας ως βάση τα εθνικά και περιφερειακά προγράμματα και τους κανόνες λειτουργίας τους, καθώς και τα αποτελέσματα επιθεωρήσεων, τις εκθέσεις εκτέλεσης και τις αξιολογήσεις. Ο έλεγχος συμπεριέλαβε την αξιολόγηση της Επιτροπής σχετικά με τα 11 οικεία προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης στο πλαίσιο του άξονα 4 και την επιλογή των κρατών μελών σχετικά με τις ΟΤΔ του άξονα 4.

11. Οι παρατηρήσεις παρουσιάζονται με γνώμονα τις βασικές αρμοδιότητες, ήτοι ως εξής:

εφαρμογή των χαρακτηριστικών του Leader από τις ΟΤΔ·

ορθότητα της δημοσιονομικής διαχείρισης εκ μέρους των ΟΤΔ·

διαχείριση των προγραμμάτων Leader από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη·

παρακολούθηση και αξιολόγηση από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη.

ΠΙΝΑΚΑΣ 1

ΕΠΙΛΕΓΕΙΣΕΣ ΟΤΔ ΚΑΙ ΣΧΕΤΙΚΟΙ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΙ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΩΝ ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΩΝ ΤΟΥΣ ΣΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΟΥ ΑΞΟΝΑ 4

(εκατομμύρια ευρώ) |

Κωδικός ΟΤΔ | Κράτος μέλος (περιφέρεια) | Προϋπολογισμός άξονα 4 2007-2013 [1001] |

DE-BY | Γερμανία (Βαυαρία) [1002] | 2,6 |

DE-MV | Γερμανία (Mecklenburg-Vorpommern) [1002] | 5,4 |

IE | Ιρλανδία | 14,6 |

EL | Ελλάδα | 6,5 |

ES-A | Ισπανία (Αραγωνία) | 7,1 |

ES-CM | Ισπανία (Castilla-La Mancha) | 3,9 |

FR (PL) | Γαλλία (Pays de la Loire) | 1,5 |

FR (LR) | Γαλλία (Languedoc-Roussillon) | 3,2 |

IT-TOS | Ιταλία (Τοσκάνη) | 7,6 |

HU | Ουγγαρία | 5,9 |

PL (WP) | Πολωνία (Pomorskie) | 4,3 |

PL (WŚ) | Πολωνία (Świętokrzyskie) | 2,1 |

PT | Πορτογαλία | 6,0 |

ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ

ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΩΝ ΧΑΡΑΚΤΗΡΙΣΤΙΚΩΝ ΤΗΣ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗΣ LEADER ΠΡΟΣ ΕΞΑΣΦΑΛΙΣΗ ΠΡΟΣΤΙΘΕΜΕΝΗΣ ΑΞΙΑΣ

ΟΙ ΟΤΔ ΕΦΑΡΜΟΖΟΥΝ ΤΗΝ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ LEADER ΚΑΤΑ ΤΡΟΠΟΥΣ ΟΙ ΟΠΟΙΟΙ ΠΕΡΙΟΡΙΖΟΥΝ ΤΗΝ ΠΙΘΑΝΗ ΠΡΟΣΤΙΘΕΜΕΝΗ ΑΞΙΑ ΠΟΥ ΣΥΝΕΠΙΦΕΡΟΥΝ ΤΑ "ΧΑΡΑΚΤΗΡΙΣΤΙΚΑ LEADER", ΜΟΛΟΝΟΤΙ ΤΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΕΝΤΟΠΙΣΕ ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑΤΑ ΟΡΘΗΣ ΠΡΑΚΤΙΚΗΣ

ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ ΕΚ ΤΩΝ ΚΑΤΩ ΠΡΟΣ ΤΑ ΑΝΩ

12. Στόχος της προσέγγισης εκ των κάτω προς τα άνω είναι η ενθάρρυνση της συμμετοχής στην τοπική αγροτική ανάπτυξη με τη συνεργασία της τοπικής κοινότητας, των ομάδων οικονομικών και κοινωνικών συμφερόντων και των εκπροσώπων των δημόσιων και ιδιωτικών φορέων. Η τοπική κοινότητα πρέπει να συμμετέχει στον καθορισμό της πλέον συναφούς τοπικής στρατηγικής και στην υλοποίηση των δραστηριοτήτων (έργα) που είναι αναγκαίες για την επίτευξη των στόχων της τοπικής στρατηγικής.

Όλες οι ΟΤΔ εξασφάλισαν έναν βαθμό συμμετοχής της τοπικής κοινότητας, ορισμένες ωστόσο χορήγησαν τις περισσότερες επιδοτήσεις του Leader+ στις οργανώσεις που ήταν μέλη τους

13. Οι ΟΤΔ ενημέρωσαν την τοπική κοινότητα σχετικά με τις δυνατότητες εξασφάλισης επιδοτήσεων για την υλοποίηση έργων με διάφορους τρόπους: με δημόσιες συναντήσεις και εκδηλώσεις, με ενημερωτικά φυλλάδια και δημοσιεύσεις, μέσω των ιστοτόπων των ΟΤΔ καθώς και μέσω των μελών τους. Κατ’ αυτό τον τρόπο, οι ΟΤΔ όχι μόνον ανταποκρίθηκαν στην ήδη υπάρχουσα ζήτηση για επιδοτήσεις, αλλά πιθανώς ενθάρρυναν και άλλους τοπικούς φορείς να εξετάσουν το ενδεχόμενο νέων επενδύσεων ή άλλων έργων. Η ΟΤΔ στην Τοσκάνη (Ιταλία), λόγου χάριν, διατηρούσε γραφείο ενημέρωσης στο τοπικό εμπορικό επιμελητήριο. Επίσης, τα προγράμματα Leader δημοσιοποιούνταν μέσω του τοπικού Τύπου και με πινακίδες οι οποίες αναρτώντο στον τόπο υλοποίησης των έργων. Στην Ουγγαρία, οι ΟΤΔ ενίσχυσαν την αναγνωρισιμότητα του Leader αναρτώντας πινακίδες στην είσοδο κάθε χωριού.

+++++ TIFF +++++

Φωτογραφία 1: Ουγγαρία — Πινακίδες που δηλώνουν ότι το χωριό συμμετείχε στο πρόγραμμα Leader

14. Όλες οι ΟΤΔ διέθεταν επίσης τοπικά γραφεία, το προσωπικό των οποίων βοηθούσε τους φορείς υλοποίησης έργων στην συμπλήρωση των αιτήσεών τους για χορήγηση επιδότησης [13]. Αυτή η "υπηρεσία δωρεάν παροχής συμβουλών" ήταν σημαντικός παράγοντας για την ενθάρρυνση της υποβολής αιτήσεων για χορήγηση επιδότησης, δεδομένου ότι, σε αντίθετη περίπτωση, οι άπειροι φορείς υλοποίησης μικρών κυρίως έργων θα αποθαρρύνονταν ενδεχομένως από τις χρονοβόρες και πολύπλοκες διαδικασίες (βλέπε σημείο 67).

15. Μολονότι πολλά έργα αποτελούσαν άμεση επιδότηση επενδύσεων, μελετών ή εκδηλώσεων, ορισμένες ΟΤΔ αναλάμβαναν επίσης την πρωτοβουλία να συνεργαστούν με τους τοπικούς φορείς, προκειμένου να συζητήσουν και να αναπτύξουν περισσότερο στρατηγικά έργα με βάση τις αρχικές ιδέες. Στην περιοχή Mecklenburg Vorpommern (Γερμανία), παραδείγματος χάριν, οι ΟΤΔ συνέστησαν ομάδες εργασίας, με την ονομασία "ομάδες καινοτομίας", για την καθοδήγηση και υποστήριξη των φορέων υλοποίησης περιπλοκότερων έργων. Η ΟΤΔ στην Ιρλανδία προσέλαβε "υπαλλήλους ανάπτυξης", καθήκον των οποίων ήταν η ενεργός αναζήτηση και ανάπτυξη ιδεών για έργα τα οποία θα συνέβαλαν στην επίτευξη των στόχων στρατηγικής (βλέπε πλαίσιο 2).

ΠΛΑΙΣΙΟ 2

ΡΟΛΟΣ ΤΩΝ ΥΠΑΛΛΗΛΩΝ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ ΣΧΕΔΙΩΝ ΣΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΗΣ ΟΤΔ ΤΗΣ ΙΡΛΑΝΔΙΑΣ

Οι υπάλληλοι ανάπτυξης ήταν υπεύθυνοι για την ανάλυση, τον καθορισμό, την ανάπτυξη, την ενθάρρυνση και την προώθηση δραστηριοτήτων και πρωτοβουλιών. Ο υπάλληλος του "τομέα τροφίμων", λόγου χάριν, ήταν υπεύθυνος για την ανάπτυξη και την προώθηση στην αγορά του εμπορικού σήματος της συγκεκριμένης περιφέρειας για τα τοπικά προϊόντα διατροφής, για την ανάπτυξη εναλλακτικών γεωργικών πρωτοβουλιών κ.λπ. Ο υπάλληλος αυτός διατηρούσε ενεργό ιστολόγιο, οργάνωνε και παρακολουθούσε συνεδριάσεις και εκδηλώσεις, ενθάρρυνε και στήριζε την ανάπτυξη έργων από επαγγελματίες δραστηριοποιούμενους στον τομέα των τροφίμων.

16. Όλες οι ΟΤΔ που υποβλήθηκαν σε έλεγχο είχαν χορηγήσει επιδοτήσεις σε έργα που προωθούνταν από τους φορείς που συμμετείχαν σε αυτές. Στο πρόγραμμα Leader+ που υλοποιούσε η ΟΤΔ στη Βαυαρία (Γερμανία) συμμετείχαν μόλις 12 διαφορετικοί φορείς υλοποίησης, εκ των οποίων οι έξι συνδέονταν ευθέως με την ΟΤΔ. Στις έξι από τις 11 ΟΤΔ του Leader+, αυτού του είδους οι επιδοτήσεις αντιστοιχούσαν σε ποσοστό που κυμαινόταν από το 50 % έως άνω του 90 % του συνόλου (βλέπε γράφημα 4). Κατ’ αυτό τον τρόπο μειώνονταν οι επιδοτήσεις που ήταν διαθέσιμες για την ευρύτερη κοινότητα, γεγονός που περιόριζε τις πιθανότητες συμμετοχής της μέσω της υλοποίησης έργων.

ΓΡΑΦΗΜΑ 4

ΕΠΙΔΟΤΉΣΕΙΣ ΠΟΥ ΧΟΡΗΓΗΘΗΚΑΝ ΣΕ ΟΤΔ ΚΑΙ ΣΕ ΦΟΡΕΊΣ ΠΟΥ ΣΥΜΜΕΤΕΙΧΑΝ ΣΕ ΑΥΤΕΣ [14]

+++++ TIFF +++++

17. Όλες οι ΟΤΔ προέβλεπαν τη συμμετοχή, σε διαφορετικό κάθε φορά βαθμό, της τοπικής κοινότητας στην ανάπτυξη των στρατηγικών του άξονα 4. Οι ΟΤΔ στη Γαλλία (Languedoc-Roussillon) και στη Βαυαρία οργάνωναν θεματικά εργαστήρια στο πλαίσιο μιας προπαρασκευαστικής διαδικασίας για τον εντοπισμό των τοπικών πλεονεκτημάτων, αδυναμιών, ευκαιριών και κινδύνων (strengths, weaknesses, opportunities and threats, SWOT) και την ανταλλαγή απόψεων σχετικά με την εφαρμοστέα στρατηγική. Όλες οι ΟΤΔ διοργάνωναν δημόσιες συναντήσεις για την παρουσίαση του προγράμματος Leader και τη συλλογή ιδεών για έργα, ωστόσο, στην Τοσκάνη, στην Ιρλανδία, στην Πορτογαλία και στην περιοχή Castilla-la Mancha (Ισπανία), δεν ήταν σαφές κατά πόσον η διαβούλευση είχε επηρεάσει την ανάλυση SWOT των ΟΤΔ ή τον καθορισμό των στόχων της τοπικής στρατηγικής και, εάν ναι, με ποιο τρόπο. Η διαβούλευση χρησίμευε κατά κύριο λόγο στην τόνωση της ζήτησης, στην εκτίμηση του επιπέδου της για τα διάφορα μέτρα και στη συγκέντρωση προτάσεων έργων.

ΤΟΠΙΚΕΣ ΕΤΑΙΡΙΚΕΣ ΣΧΕΣΕΙΣ ΜΕΤΑΞΎ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΚΑΙ ΤΟΥ ΙΔΙΩΤΙΚΟΥ ΤΟΜΕΑ

18. Ένα από τα βασικά στοιχεία της προσέγγισης Leader είναι ότι οι αποφάσεις πρέπει να λαμβάνονται όχι από τις δημόσιες αρχές, αλλά από την ευρύτερη τοπική εταιρική σχέση, στην οποία περιλαμβάνεται η τοπική αυτοδιοίκηση χωρίς, ωστόσο, να πλειοψηφεί [15]. Η συμμετοχή της τοπικής κοινότητας μπορεί να ενισχυθεί επιτρέποντας τη συμμετοχή στην ΟΤΔ όλων των ενδιαφερόμενων τοπικών ενδιαφερομένων και εξασφαλίζοντας την εκπροσώπηση όλων των σημαντικών τοπικών φορέων.

Οι ΟΤΔ δεν εξασφάλισαν πάντοτε μια αποτελεσματική εταιρική σχέση μεταξύ του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα

19. Οι ΟΤΔ στην Πολωνία και στην Αραγωνία ήταν ενώσεις που εφάρμοζαν πολιτικές ελεύθερης συμμετοχής, ενθαρρύνοντας τη συμμετοχή κάθε ενδιαφερόμενου κατοίκου ή φορέα. Η ΟΤΔ στην Αραγωνία, παραδείγματος χάριν, αριθμούσε περί τα 500 μέλη (βλέπε πίνακα 2). Αντιθέτως, η ΟΤΔ στην Ελλάδα είχε λιγότερα μέλη, η συμμετοχή πραγματοποιούνταν κατόπιν πρόσκλησης, αποκλείοντας πιθανώς κατ’ αυτό τον τρόπο άλλους τοπικούς φορείς και κατοίκους οι οποίοι θα μπορούσαν να είχαν εμπλουτίσει περαιτέρω την εταιρική σχέση (βλέπε πλαίσιο 3).

ΠΙΝΑΚΑΣ 2

ΣΥΝΘΕΣΗ ΤΩΝ ΟΤΔ ΤΟΥ LEADER+

+++++ TIFF +++++

ΠΛΑΙΣΙΟ 3

ΣΥΝΘΕΣΗ ΤΗΣ ΟΤΔ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ

Η συμμετοχή στην ΟΤΔ Leader+ πραγματοποιούνταν κατόπιν πρόσκλησης με αποτέλεσμα την εκπροσώπηση περιορισμένου αριθμού τοπικών φορέων. Η δομή της ΟΤΔ παρείχε στον δημόσιο τομέα τη δυνατότητα να επηρεάσει τη λήψη αποφάσεων. Ήταν οργανωμένη ως εταιρεία με 15 μετόχους και με τους δήμους να κατέχουν το 97 % του μετοχικού κεφαλαίου. Το διοικητικό συμβούλιο, απαρτιζόμενο από εννέα εκπροσώπους (στις περισσότερες περιπτώσεις δημάρχους) των σημαντικότερων δήμων, επέλεγε μια επιτροπή η οποία θα αποφάσιζε για τις αιτήσεις επιδότησης έργων. Αυτή η επιτροπή απαρτιζόταν από εκπροσώπους τριών από τους δήμους και τεσσάρων άλλων φορέων: του εμπορικού επιμελητηρίου, μιας ένωσης βιολογικών καλλιεργητών, ενός γυναικείου συνεταιρισμού και ενός ερευνητικού οργανισμού.

20. Στα μέλη όλων των ΟΤΔ οι οποίες υποβλήθηκαν σε έλεγχο περιλαμβάνονταν διαφορετικοί τομείς και ομάδες, συνήθως εκπρόσωποι των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, του τουριστικού και του αγροτικού τομέα και των μικρών επιχειρήσεων. Στις επιτροπές λήψης αποφάσεων όλων των ΟΤΔ συμμετείχαν και γυναίκες. Οι νέοι αποτελούν βασική ομάδα-στόχο της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης της ΕΕ και η συμμετοχή τους στη λήψη των αποφάσεων μπορεί να αποτελέσει εγγύηση ότι οι ανάγκες τους και οι σχετικές ευκαιρίες λαμβάνονται δεόντως υπόψη και ότι εφαρμόζονται οι ενδεδειγμένες λύσεις. Μόνο σε επτά από τις 13 ΟΤΔ του άξονα 4 συμμετείχαν εκπρόσωποι των νέων (και σε επίπεδο επιτροπής λήψης αποφάσεων μόνο στις ΟΤΔ στην Ισπανία και στην Ουγγαρία). Άλλες ΟΤΔ ανέφεραν ότι δεν υπήρχαν οργανώσεις νέων στην περιφέρειά τους, ωστόσο δεν είχαν προβεί σε καμία συγκεκριμένη ενέργεια προκειμένου η ΟΤΔ να συμπεριλάβει και νέους.

21. Σε καμία ΟΤΔ το ποσοστό εκπροσώπησης του δημόσιου τομέα στην επιτροπή λήψης αποφάσεων δεν υπερέβαινε το 50 %, όπως απαιτεί ο κανονισμός. Μόνο οι ΟΤΔ στη Γαλλία είχαν εσωτερικούς κανόνες οι οποίοι επέβαλλαν "διπλή απαρτία", με τα μέλη του του "ιδιωτικού" τομέα να πρέπει να εκπροσωπούν τουλάχιστον το 50 % των ψήφων σε κάθε συνεδρίαση για τη λήψη απόφασης (μολονότι ο κανόνας αυτός δεν τηρούνταν πάντοτε).

22. Το Συνέδριο εντόπισε μια σειρά άλλων περιπτώσεων όπου δεν εφαρμόζονταν αυστηρά οι αρχές Leader. Στη Γαλλία (Languedoc- Roussillon), ο πρόεδρος της επιτροπής λήψης αποφάσεων του Leader+ είχε αποφασιστική ψήφο, γεγονός το οποίο στην πράξη έδινε την πλειοψηφία στον δημόσιο τομέα. Στην ΟΤΔ της Γαλλίας (Pays de la Loire), στην επιτροπή αυτή ο ιδιωτικός τομέας εκπροσωπούνταν σε μεγάλο βαθμό από ενώσεις που είχαν συσταθεί από τις τοπικές δημόσιες αρχές (βλέπε πλαίσιο 4). Η επιτροπή αυτή πρότεινε έργα στο "συνδικάτο" (Syndicat) των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, το οποίο λάμβανε την τελική απόφαση σχετικά με τις επιδοτήσεις των έργων.

ΠΛΑΙΣΙΟ 4

ΣΥΝΘΕΣΗ ΤΗΣ ΟΤΔ ΣΤΗ ΓΑΛΛΙΑ (PAYS DE LA LOIRE)

Η ΟΤΔ προέβη σε εσωτερική αξιολόγηση η οποία ανέφερε ότι "η σύνθεση της επιτροπής λήψης αποφάσεων θέτει το πρόβλημα της εκπροσώπησης του συνόλου των τοπικών φορέων. Σχεδόν όλοι οι ιδιωτικοί εταίροι προέρχονται από τις ενώσεις του Pays (μιας συνένωσης δήμων). Των ενώσεων αυτών προεδρεύει ένα αιρετό μέλος (προερχόμενο από τους δήμους). Ωστόσο, ακόμη και αν οι ενώσεις αυτές έχουν βαθιά γνώση των προβλημάτων της περιοχής …, θα ήταν ενδιαφέρον να συμπεριληφθούν υπεύθυνοι τοπικών επιχειρήσεων ή ενώσεων που δεν προέρχονται από το Pays. Εξάλλου, δεν εκπροσωπούνταν ούτε το εμπορικό και βιομηχανικό επιμελητήριο, ούτε το επαγγελματικό επιμελητήριο, μόνο το γεωργικό επιμελητήριο μετείχε με εκπρόσωπό του στην επιτροπή λήψης αποφάσεων".

23. Μερικές φορές, η ΟΤΔ στην Πορτογαλία λάμβανε αποφάσεις βάσει μερικών μόνον ψήφων προερχόμενων αποκλειστικά από τα τοπικά συμβούλια (βλέπε πλαίσιο 5) [16]. Στις περιπτώσεις αυτές, δεν επιτυγχανόταν η πιθανή προστιθέμενη αξία που δημιουργείται με τη συμμετοχή μιας εταιρικής σχέσης στη διαδικασία λήψης αποφάσεων.

ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΕΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ ΣΕ ΤΟΠΙΚΗ ΒΑΣΗ

24. Στο πλαίσιο της προσέγγισης σε τοπική βάση, οι ΟΤΔ οφείλουν να καθορίζουν και να εφαρμόζουν μια αναπτυξιακή στρατηγική λαμβάνοντας υπόψη την ιδιαίτερη κατάσταση, τα πλεονεκτήματα και τις αδυναμίες της περιοχής τους. Για την πλήρη αξιοποίηση αυτού του δυναμικού, οι ΟΤΔ οφείλουν να μετατρέπουν τις συγκεκριμένες ανάγκες και ευκαιρίες σε τοπικούς στόχους και να εφαρμόζουν τις στρατηγικές τους με γνώμονα την επίτευξη αυτών των στόχων.

25. Οι στόχοι των ΟΤΔ πρέπει να καθορίζουν με ακρίβεια τα αποτελέσματα που αναμένουν να επιτύχουν σε τοπικό επίπεδο με τις στρατηγικές τους, κατά τρόπο ώστε να παρέχεται ένα σαφές πλαίσιο και καθοδήγηση για την καθημερινή διαχείριση των προγραμμάτων, καθώς και μια βάση για τη διαχείριση των επιδόσεων και την υποχρέωση λογοδοσίας.

ΠΛΑΙΣΙΟ 5

ΟΤΔ ΣΤΗΝ ΠΟΡΤΟΓΑΛΙΑ: ΣΥΜΜΕΤΟΧΗ ΣΤΗΝ ΨΗΦΟΦΟΡΙΑ

Η επιτροπή λήψης αποφάσεων της ΟΤΔ απαρτιζόταν από εκπροσώπους των τριών δήμων (οι οποίοι αναλάμβαναν εκ περιτροπής τα καθήκοντα του προέδρου, του αντιπροέδρου και του ταμία), ενός πολιτιστικού συλλόγου, μιας ένωσης μικρών επιχειρήσεων, μιας ένωσης τοπικών βιομηχανιών και ενός γεωργικού συνεταιρισμού.

Οι ελεγκτές του Συνεδρίου εξέτασαν τα πρακτικά των οκτώ συνεδριάσεων κατά τις οποίες είχαν εγκριθεί τα επιλεγέντα έργα. Σε τρεις συνεδριάσεις, τα μέλη των δήμων και εκείνα που εκπροσωπούσαν άλλους φορείς ήταν ισάριθμα. Στις υπόλοιπες πέντε συνεδριάσεις, πλειοψηφούσαν οι τρεις δήμοι. Σε δύο περιπτώσεις, η ΟΤΔ είχε επιλέξει έργα αποκλειστικά βάσει των ψήφων των τριών δήμων.

Οι ΟΤΔ δεν επικεντρώνονταν στην επίτευξη των στόχων της τοπικής (σε τοπική βάση) στρατηγικής

26. Οι στόχοι της τοπικής στρατηγικής των ΟΤΔ στο πλαίσιο του Leader+ δεν ήταν ειδικοί και μετρήσιμοι, ούτε εφικτοί εντός καθορισμένου χρονικού πλαισίου. Οι περισσότεροι ήταν τόσο γενικοί που θα μπορούσαν να τύχουν εφαρμογής σε οποιαδήποτε αγροτική περιοχή (βλέπε παράδειγμα στο πλαίσιο 6). Στόχοι όπως "η καταπολέμηση της αστυφιλίας και της εγκατάλειψης της παραδοσιακής γεωργίας" (ΟΤΔ στην Πορτογαλία) θα μπορούσαν να είναι μετρήσιμοι, αλλά στην πράξη αυτό δεν συνέβαινε, δεδομένου ότι δεν υπήρχαν στοιχεία εκκίνησης τα οποία να καθορίζουν την αρχική κατάσταση ή στόχοι οι οποίοι να υποδεικνύουν την προς επίτευξη κατάσταση. Οι στόχοι διατυπώνονταν με ανοικτό τρόπο. Ως σχετικό παράδειγμα αναφέρεται "η προαγωγή της ταυτότητας μιας περιοχής μέσω της βελτίωσης και της προώθησης των τοπικών υπηρεσιών και προϊόντων" (ΟΤΔ στην Ελλάδα), όπου περιγράφεται τι προτίθεται να κάνει η ΟΤΔ, αλλά δεν καθορίζεται η κατάσταση που επιδιώκει να επιτύχει.

27. Οι ΟΤΔ δεν επικεντρώνονταν ιδιαίτερα στην επίτευξη των στόχων. Στη Γαλλία (Languedoc-Roussillon), λόγου χάριν, ο κεντρικός στόχος της στρατηγικής του Leader+ ήταν η χρήση των νέων τεχνολογιών για τη βελτίωση του ανταγωνισμού στις αγροτικές περιοχές. Όταν παρουσιάστηκε η δυνατότητα εξασφάλισης συγχρηματοδότησης από εθνικό πρόγραμμα που αφορούσε τουριστικά έργα, η ΟΤΔ προσέθεσε ένα νέο μέτρο δαπανών για τη χρηματοδότηση εγκαταστάσεων, όπως κέντρο ορεινής ποδηλασίας.

ΠΛΑΙΣΙΟ 6

ΟΤΔ ΣΤΗΝ ΠΕΡΙΟΧΗ MECKLENBURG VORPOMMERN: ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑ ΣΤΟΧΩΝ ΤΟΠΙΚΗΣ ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΗΣ

Καθορίστηκαν τέσσερις στόχοι:

1) βελτίωση της ελκυστικότητας της περιοχής·

2) δικτύωση των τουριστικών περιοχών·

3) νέες υπηρεσίες και δραστηριότητες που συνδέονται με την απασχόληση·

4) βελτίωση της περιφερειακής οικονομικής δομής μέσω ανοίγματος και ενθάρρυνσης των νέων ευκαιριών για τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης.

Καθένας από τους ανωτέρω στόχους συνοδευόταν από τμήμα με τίτλο "στόχος/στρατηγική", το οποίο περιέγραφε την κατάσταση και τι προτίθετο να κάνει η ΟΤΔ σε γενικές γραμμές, όπως "υποστήριξη πρωτοβουλιών για την κατάρτιση και την επιμόρφωση των γυναικών και των νέων". Δεν υπήρχαν συγκεκριμένες αναφορές σε τι αναμενόταν να επιτευχθεί με την εφαρμογή της στρατηγικής. Δεν καθορίζονταν ούτε στοιχεία εκκίνησης ούτε οι επιμέρους στόχοι στο πλαίσιο των γενικότερων στόχων της στρατηγικής.

28. Οι στόχοι τοπικής στρατηγικής δεν αποτελούσαν καθοριστικό παράγοντα για την επιλογή των έργων (βλέπε πλαίσιο 7). Παραδείγματος χάριν, η ΟΤΔ στην Πορτογαλία προέβλεπε τη χρηματοδότηση τουριστικών εγκαταστάσεων "που σχετίζονταν με τα ισχυρούς τοπικούς θεματικούς άξονες" της στρατηγικής: σημείο συμβολής της τοπικής παράδοσης με τους ποταμούς. Η ΟΤΔ ενέκρινε επιδότηση σε ένα κέντρο go-kart για την αγορά πρόσθετων karts και χρονομέτρων, χωρίς αυτό να έχει προφανή σχέση με κάποιο τοπικό θεματικό άξονα.

ΠΛΑΙΣΙΟ 7

ΟΤΔ ΣΤΗΝ ΠΟΡΤΟΓΑΛΙΑ: ΕΡΓΟ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΓΟΡΑ ΠΙΝΑΚΙΔΩΝ ΣΗΜΑΝΣΗΣ

Ένας από τους στόχους της ΟΤΔ ήταν η μελέτη, ανάπτυξη και προώθηση θεματικών τουριστικών διαδρομών. Η ΟΤΔ χρησιμοποίησε τον προϋπολογισμό του σχετικού μέτρου για να χορηγήσει επιδότηση στον δήμο για την αγορά πινακίδων οδικής σήμανσης, συμπεριλαμβανομένων πινακίδων κυκλοφορίας, όπως σήματα "Stop", και της χάραξης λευκών γραμμών στο κέντρο των τοπικών οδών καθώς και στους χώρους στάθμευσης αυτοκινήτων. Ορισμένες οδικές πινακίδες υποδείκνυαν τη διαδρομή με προορισμό συγκεκριμένα σημεία τουριστικού ενδιαφέροντος, το έργο ωστόσο δεν δημιούργησε καμία καθαυτού τουριστική θεματική διαδρομή.

+++++ TIFF +++++

29. Οι ΟΤΔ στην Ελλάδα, στην Τοσκάνη και στην Ισπανία [17] εφάρμοσαν τις στρατηγικές τους με τη μορφή "μέτρων" καθοριζόμενων από το κράτος μέλος για την κατηγοριοποίηση παρόμοιων έργων για λόγους δημοσιονομικής διαχείρισης και υποβολής εκθέσεων. Για παράδειγμα, η ΟΤΔ στην Ελλάδα περιλάμβανε μέτρα όπως αυτό με τίτλο "επενδυτική στήριξη επιχειρηματιών". Το μέτρο αυτό υποδιαιρείτο σε "έργα αγροτουρισμού", "έργα σύγχρονης τεχνολογίας", κ.λπ. Κάθε υπομέτρο κατατασσόταν περαιτέρω σε "δράσεις", όπως η "παροχή τουριστικών καταλυμάτων". Η μέθοδος αυτή διευκολύνει την παρακολούθηση και τον έλεγχο των δραστηριοτήτων της ΟΤΔ, εμπεριέχει ωστόσο τον κίνδυνο οι ΟΤΔ να υλοποιούν τα μέτρα δαπανών (αξιολογώντας και επιλέγοντας έργα σύμφωνα με την επιλεξιμότητά τους), χωρίς να λαμβάνουν υπόψη τους στόχους τοπικής στρατηγικής.

30. Οι ΟΤΔ δημοσίευαν προσκλήσεις για την υποβολή προτάσεων έργων που μάλλον θα πληρούσαν τους όρους επιλεξιμότητας για συγκεκριμένο μέτρο, παρά θα συνέβαλαν στην επίτευξη συγκεκριμένου στόχου της τοπικής στρατηγικής. Οι ΟΤΔ αξιολογούσαν τη "συμφωνία" ή τη "συνάφεια" της πρότασης έργου με τη στρατηγική, ωστόσο, δεδομένου ότι οι στόχοι ήταν τόσο ευρείς, ήταν πρακτικά αδύνατον να απορριφθεί ένα επιλέξιμο έργο, εκτός εάν υπήρχε υπέρβαση των πόρων που προβλέπονταν για το συγκεκριμένο μέτρο. Ακόμη και μετά την επίτευξη των στόχων από την άποψη των αποτελεσμάτων, οι ΟΤΔ εξακολουθούσαν να χορηγούν επιδοτήσεις [18].

31. Η παρακολούθηση και η υποβολή εκθέσεων ενίσχυε περαιτέρω την προσήλωση στο μέτρο: οι ΟΤΔ παρακολουθούσαν, ανέλυαν και υπέβαλαν εκθέσεις σχετικά με τα υλοποιούμενα έργα για κάθε μέτρο δαπανών, αλλά δεν συνέλεγαν στοιχεία για την επίτευξη των στόχων τοπικής στρατηγικής, ούτε επαλήθευαν εάν αυτοί είχαν όντως επιτευχθεί.

32. Η ΟΤΔ στην Ιρλανδία, παραδείγματος χάριν, δημοσίευσε επισκόπηση των επιτευχθέντων αποτελεσμάτων της μετά τη λήξη του προγράμματος Leader+. Η εν λόγω επισκόπηση περιείχε τμήμα με τίτλο "οι υποσχέσεις μας", στο οποίο παραθέτονταν οι στόχοι στρατηγικής. Το επόμενο τμήμα έφερε τον τίτλο "οι υλοποιήσεις μας" και περιέγραφε τα υλοποιηθέντα έργα, τα οποία κατατάσσονταν ανά μέτρο, όπως "έργα κατάρτισης". Δεν υπήρχε καμία αναφορά στο τι είχε πραγματοποιηθεί, ή επιτευχθεί, σε σχέση με τους στόχους στρατηγικής. Οι ΟΤΔ στη Γαλλία και στη Γερμανία, οι οποίες δεν υποχρεούνταν να ακολουθήσουν εθνικά ή περιφερειακά μέτρα, παρουσίαζαν επίσης τα υλοποιηθέντα έργα, όχι όμως και τους επιτευχθέντες στόχους [19].

33. Κατά το χρόνο του ελέγχου, οι περισσότερες ΟΤΔ δεν είχαν ακόμη καθορίσει τα κριτήρια επιλογής των έργων, ούτε είχαν αναπτύξει συστήματα παρακολούθησης και αξιολόγησης για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Ωστόσο, με βάση τις διαθέσιμες πληροφορίες, οι ΟΤΔ δεν προβλέπουν σημαντικές αλλαγές. Οι στρατηγικές των ΟΤΔ για τον άξονα 4 στερούνται επίσης συγκριμένων στόχων σε τοπικό επίπεδο και όλα τα κράτη μέλη, πλην ενός, επιβάλλουν τη χρήση κοινών μέτρων (βλέπε σημείο 84).

ΚΑΙΝΟΤΟΜΟΙ ΚΑΙ ΠΟΛΥΤΟΜΕΑΚΕΣ ΠΡΟΣΕΓΓΊΣΕΙΣ

34. Το Leader θεωρείται ότι αποτελεί καινοτόμο προσέγγιση. Οι ΟΤΔ οφείλουν να σχεδιάζουν και να εφαρμόζουν τις στρατηγικές τους κατά τρόπο ώστε να κινητοποιούν και να επιτυγχάνουν αγροτική ανάπτυξη σε τοπικό επίπεδο, προσφέροντας καινοτόμους λύσεις σε παλαιά και νέα αγροτικά προβλήματα. Οι ΟΤΔ μπορούν να δημιουργήσουν προστιθέμενη αξία προσφέροντας κάτι διαφορετικό σε σύγκριση με άλλα προγράμματα ή με τις δραστηριότητες της τοπικής αυτοδιοίκησης. Ως εκ τούτου, τα έργα που εμπίπτουν στις συνήθεις δραστηριότητες των τοπικών αρχών ή είναι επιλέξιμα για άλλα προγράμματα πρέπει να χρηματοδοτούνται από τα προγράμματα Leader μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις, οι οποίες αιτιολογούνται δεόντως από συγκεκριμένη στρατηγική ανάγκη.

35. Ένα άλλο στοιχείο διάκρισης είναι ότι η προσέγγιση Leader πρέπει να περιλαμβάνει πολυτομεακό σχεδιασμό και εφαρμογή της στρατηγικής, βάσει αλληλεπίδρασης μεταξύ φορέων και έργων από διάφορους τομείς της τοπικής οικονομίας.

Ελάχιστα στοιχεία απεδείκνυαν την καινοτομία ή την αλληλελπίδραση μεταξύ τομέων στις στρατηγικές ή στα έργα των ΟΤΔ. Οι ΟΤΔ χρηματοδοτούσαν έργα τα οποία διέφεραν ελάχιστα από εκείνα άλλων προγραμμάτων της ΕΕ ή αντιστοιχούσαν στις συνήθεις δραστηριότητες της τοπικής αυτοδιοίκησης

36. Αλληλεπίδραση μεταξύ φορέων από διαφορετικούς τομείς υπήρχε στο πλαίσιο της εταιρικής σχέσης της ΟΤΔ, όπως αυτό περιγράφεται στα σημεία 18 έως 23, αλλά όχι σε σημαντικό βαθμό στις στρατηγικές ή στα έργα των ΟΤΔ. Ορισμένες ΟΤΔ ήταν σε θέση να επιδείξουν παραδείγματα αλληλεπίδρασης, όπως η Ιρλανδία όπου η στρατηγική παρείχε τη δυνατότητα συνένωσης των παραγωγών, των εμπόρων λιανικής και του τομέα του τουρισμού για την προώθηση στην αγορά των τοπικών προϊόντων. Ωστόσο, η πλειονότητα των ΟΤΔ χορηγούσε επιδοτήσεις σε ανεξάρτητα έργα τα οποία ενίσχυαν τις συνήθεις δραστηριότητες των φορέων υλοποίησης (βλέπε παράρτημα).

37. Στο πλαίσιο του Leader+, οι περισσότερες ΟΤΔ είχαν καθορίσει σαφή κριτήρια για την αξιολόγηση των προτάσεων έργων καινοτόμου ή πιλοτικού χαρακτήρα (βλέπε πίνακα 3) [20]. Παρά τα κριτήρια αυτά, οι ΟΤΔ ενέκριναν έργα τα οποία δεν διέθεταν έντονα καινοτόμα χαρακτηριστικά. Στην Ελλάδα, λόγου χάριν, τα έντυπα των αιτήσεων για τη χορήγηση επιδότησης περιέγραφαν τα καινοτόμα ή πιλοτικά χαρακτηριστικά των προβλεπόμενων επενδύσεων σε εστιατόρια, ξενώνες, εργαστήρια μεταλλουργίας, οινοποιεία, κ.λπ., στην πραγματικότητα, ωστόσο, τα χαρακτηριστικά αυτά δεν υπήρχαν (βλέπε πλαίσιο 8).

38 . Στην Τοσκάνη, η ΟΤΔ προέβη σε πρόσκληση υποβολής προτάσεων για το έργο "υποστήριξη σε επιχειρήσεις για καινοτόμους διαδικασίες και προϊόντα". Η ΟΤΔ έλαβε πρόταση από παραγωγό μήλων για έργο το οποίο συνίστατο κυρίως στην αγορά συνηθισμένων τελάρων για φρούτα, το οποίο η ΟΤΔ κατέταξε ως "καινοτόμο επένδυση για τη μείωση του κόστους παραγωγής και τη διευκόλυνση της συγκομιδής και της συσκευασίας" με την αιτιολογία ότι αυτό ήταν "καινοτόμο για την ίδια την εταιρεία". Από άποψη καινοτομίας η κατάταξη αυτή εξασφάλισε 7 βαθμούς υπέρ του σχεδίου με ανώτατο όριο το 10. Η ΟΤΔ στην Ουγγαρία αξιολογούσε προτάσεις έργων από άποψη "καινοτομίας και πρωτοτυπίας" δίνοντας την υψηλότερη βαθμολογία και στα έξι έργα που υποβλήθηκαν σε έλεγχο. Ένα έργο αφορούσε την αναβάθμιση των εγκαταστάσεων ενός ξενώνα, συμπεριλαμβανομένης της αγοράς ποδηλάτων για χρήση από τους επισκέπτες, στοιχείο που αντιπροσώπευε νέα εγκατάσταση στον τοπικό τομέα. Δεν ίσχυε όμως το ίδιο στην περίπτωση έργου που αφορούσε την προετοιμασία σχεδίων για την ασφαλτόστρωση χωματοδρόμου που οδηγούσε στους αμπελώνες του φορέα υλοποίησης του έργου, ή στην περίπτωση έργου για την ενίσχυση των τοίχων ενός πρεσβυτερείου μετά από καθίζηση του εδάφους.

ΠΙΝΑΚΑΣ 3

ΕΠΙΛΟΓΗ ΚΑΙΝΟΤΟΜΩΝ ΕΡΓΩΝ

+++++ TIFF +++++

1 Οι ΟΤΔ στη Γαλλία και στη Γερμανία δεν τεκμηρίωναν την αξιολόγηση των έργων βάσει των κριτηρίων επιλογής, σε αντίθεση με την ΟΤΔ στην Ιρλανδία, η οποία ωστόσο δεν έδινε βαθμολογία.

39. Το Συνέδριο, στην ετήσια έκθεσή του για το 2000, παρατηρούσε ότι οι ΟΤΔ ενέκριναν επιδοτήσεις για έργα τα οποία θα μπορούσαν να είχαν χρηματοδοτηθεί στο πλαίσιο άλλων προγραμμάτων. Η Επιτροπή απάντησε ότι "… δικαιολογείται ενδεχομένως η χρηματοδότηση ορισμένων μεμονωμένων σχεδίων από το Leader, τα οποία εάν εξετασθούν το καθένα χωριστά θα έπρεπε να κριθούν επιλέξιμα για τα κεντρικά προγράμματα, ενώ αποτελούν βασικό στοιχείο για την υλοποίηση ενός συγκεκριμένου καινοτόμου αναπτυξιακού προγράμματος ΟΤΔ".

40. Οι περισσότερες επιδοτήσεις αφορούσαν μικρά έργα, γεγονός που διέκρινε το Leader από άλλα χρηματοδοτικά προγράμματα της ΕΕ. Η ΟΤΔ στην Ιρλανδία, για παράδειγμα, ενέκρινε επιδοτήσεις που κυμαίνονταν από 1000 έως 65000 ευρώ κατ’ ανώτατο όριο. Εντούτοις, οκτώ από τις 11 ΟΤΔ του Leader+ χρηματοδότησαν έργα συνολικής δαπάνης τουλάχιστον 200000 ευρώ (βλέπε κατάλογο έργων στο παράρτημα). Οι επενδύσεις σε οινοποιεία, ελαιοτριβεία, έργα ανακαίνισης χωριών, κ.λπ. θα ήταν επιλέξιμες στο πλαίσιο άλλων χρηματοδοτικών προγραμμάτων της ΕΕ. Στις περιπτώσεις αυτές, οι ΟΤΔ μπορούσαν να αποδείξουν ότι τα έργα ήταν συναφή με τη στρατηγική τους, ωστόσο, λόγω απουσίας συγκεκριμένων τοπικών στόχων (βλέπε σημείο 26), οι ΟΤΔ αδυνατούσαν να αποδείξουν ότι τα έργα ήταν ουσιώδη.

ΠΛΑΙΣΙΟ 8

ΈΡΓΑ "ΠΙΛΟΤΙΚΟΥ ΧΑΡΑΚΤΗΡΑ" ΠΟΥ ΕΓΚΡΙΘΗΚΑΝ ΑΠΟ ΤΗΝ ΟΤΔ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ

Στις αιτήσεις των έξι έργων του ιδιωτικού τομέα που υποβλήθηκαν σε έλεγχο ο πιλοτικός χαρακτήρας των προτάσεων δικαιολογείτο από δραστηριότητες δικτύωσης. Όλα τα έντυπα των αιτήσεων είχαν συμπληρωθεί από συμβούλους. Ωστόσο, οι φορείς υλοποίησης των έργων που ερωτήθηκαν δεν είχαν ποτέ συμμετάσχει σε τέτοιου είδους δραστηριότητες. Ο φορέας υλοποίησης του έργου που αφορούσε εργαστήριο μεταλλουργίας, για παράδειγμα, δεν γνώριζε το τοπικό δίκτυο μικρών επιχειρήσεων, ούτε ότι η πρότασή του προέβλεπε τη συμμετοχή του σε αυτό.

Επιπλέον, η αίτηση χορήγησης επιδότησης περιέγραφε το έργο ως συνεπές προς την τοπική στρατηγική της ΟΤΔ, δεδομένου ότι αφορούσε παραδοσιακά σφυρήλατα προϊόντα σιδήρου τα οποία συνέβαλλαν στη διατήρηση του παραδοσιακού χαρακτήρα και χρώματος των τοπικών κτηρίων. Στην πραγματικότητα, η επιχείρηση του αιτούντος συνίστατο σχεδόν αποκλειστικά σε μοντέρνα προϊόντα αλουμινίου.

41. Εξάλλου, η δυνατότητα εξασφάλισης προστιθέμενης αξίας από την προσέγγιση Leader μειώνεται εάν αυτή αποτελεί απλώς και μόνον πηγή πρόσθετης χρηματοδότησης για τις συνήθεις δραστηριότητες της τοπικής αυτοδιοίκησης. Μολονότι υποχρεωτικά καθήκοντα, όπως η παροχή εκπαίδευσης, αποκλείονταν κατά κανόνα, όλες οι ΟΤΔ, με εξαίρεση αυτή στην Ιρλανδία, ενέκριναν επιδοτήσεις για έργα τα οποία προωθούνταν από την τοπική αυτοδιοίκηση (βλέπε πλαίσιο 9 καθώς και τον κατάλογο έργων στο παράρτημα). Ορισμένα από αυτά τα έργα είχαν ήδη ολοκληρωθεί πριν από την υποβολή της αίτησης για τη χορήγηση επιδότησης από το Leader (ως σχετικό παράδειγμα βλέπε πλαίσιο 10). Εν προκειμένω, οι επιδοτήσεις χρησίμευαν μόνο στην ενίσχυση του προϋπολογισμού της τοπικής αυτοδιοίκησης.

ΠΛΑΙΣΙΟ 9

ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑΤΑ ΕΠΙΔΟΤΗΣΕΩΝ LEADER+ ΣΕ ΟΡΓΑΝΙΣΜΟΥΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ

Castilla-la Mancha : Ένας από τους δήμους που ήταν μέλος της ΟΤΔ υπέβαλε αίτηση για έργο που αφορούσε την περίφραξη παιχνιδότοπου. Το έργο συνίστατο στην ανέγερση τούβλινου τοίχου σε στυλ ρουστίκ έχοντας στην κορυφή μεταλλικό φράκτη, κόστους 36 000 ευρώ (εκ των οποίων 26 500 ευρώ επιδότηση Leader από την ΕΕ και 500 ευρώ εκ μέρους των εθνικών και περιφερειακών αρχών).

ΟΤΔ στην Ελλάδα : Ένας από τους δήμους που ήταν μέλος της ΟΤΔ υπέβαλε αίτηση για έργο που αφορούσε την αποκατάσταση του αποχετευτικού συστήματος και την εκ νέου επίστρωση τόσο του οδοστρώματος των κεντρικών οδών όσο και των πεζοδρομίων της πόλης. Η χρηματοδότηση από το Leader+ (211 000 ευρώ) κάλυψε τις δαπάνες για μια περιορισμένη ζώνη. Ο δήμος εξασφάλισε εθνική χρηματοδότηση συνολικού ύψους 1,4 εκατομμυρίων ευρώ για την ολοκλήρωση του έργου και στους υπόλοιπους δρόμους.

ΠΛΑΙΣΙΟ 10

ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑΤΑ ΕΠΙΔΟΤΗΣΕΩΝ ΣΕ ΕΡΓΑ ΠΟΥ ΕΙΧΑΝ ΟΛΟΚΛΗΡΩΘΕΙ

ΟΤΔ στην Τοσκάνη : Έργο "υπηρεσίες για τον πολίτη και την περιοχή". Η ΟΤΔ δημοσίευσε πρόσκληση για την υποβολή προτάσεων τον Μάιο του 2004 και, κατά τη συνεδρίασή της 12ης Ιουλίου 2004, αποφάσισε την έγκριση επιδότησης ύψους 121 470 ευρώ σε κοινοπραξία δήμων (η οποία ήταν μέλος της επιτροπής λήψης αποφάσεων της ΟΤΔ). Η συμφωνία χορήγησης της επιδότησης συνήφθη στις 20 Σεπτεμβρίου 2004. Η υλοποίηση του έργου, που αφορούσε κτηνιατρική εξυπηρέτηση του κοινού σε 24ωρη βάση και ενημέρωση και έκδοση αδειών κυνηγιού, αλιείας και συλλογής μανιταριών, άρχισε τον Φεβρουάριο του 2001, ενώ το τελικό τιμολόγιο έφερε την ημερομηνία της 5ης Ιουλίου 2004.

ΟΤΔ στη Γαλλία (Pays de la Loire) : Ένας όμιλος δήμων (communes), ο πρόεδρος του οποίου ήταν μέλος της ΟΤΔ, ανέλαβε την υλοποίηση έργου για τη μηχανογράφηση και τη δικτύωση των αρχείων της βιβλιοθήκης. Στην έκθεση ελέγχου του οργανισμού πληρωμών αναφέρεται ότι "την ημερομηνία υποβολής της αίτησης για το έργο … ο εξοπλισμός ΤΠ ήταν σχεδόν πλήρης, η καταλογογράφηση είχε ήδη ολοκληρωθεί και το προσωπικό εκπαιδευόταν στη χρήση του λογισμικού. … Κατά την ημερομηνία επιλογής του έργου από την ΟΤΔ, εκκρεμούσε προς πληρωμή τιμολόγιο ύψους 91,20 ευρώ".

42. Κατά το χρόνο του ελέγχου, η υλοποίηση του άξονα 4 δεν είχε αρχίσει στις περισσότερες ΟΤΔ που υποβλήθηκαν σε έλεγχο. Εντούτοις, οι στρατηγικές περιέχουν λίγες συγκεκριμένες δεσμεύσεις για καινοτομία ή επίτευξη αλληλεπίδρασης μεταξύ τομέων.

ΈΡΓΑ ΔΙΚΤΥΩΣΗΣ ΚΑΙ ΣΥΝΕΡΓΑΣΙΑΣ

43. Η δικτύωση προϋποθέτει την ανταλλαγή εμπειριών και αποσκοπεί στη μεταφορά ορθών πρακτικών, στη διάδοση της καινοτομίας και στην αξιοποίηση των αντλούμενων διδαγμάτων. Τα έργα συνεργασίας (στα οποία συμμετέχουν δύο ή περισσότερες ΟΤΔ) μπορούν να εξασφαλίσουν περαιτέρω προστιθέμενη αξία μέσω της κρίσιμης μάζας και της συμπληρωματικότητας, καθιστώντας δυνατή την επίτευξη αποτελεσμάτων τα οποία η ΟΤΔ δεν θα μπορούσε να επιτύχει μόνη.

Οι ΟΤΔ δεν συμμετείχαν πλήρως σε έργα δικτύωσης και συνεργασίας

44. Όλες οι ΟΤΔ τουλάχιστον συμμετείχαν σε συνεδριάσεις με άλλες ΟΤΔ στο πλαίσιο των περιφερειακών ή εθνικών δικτύων, μολονότι οι συνεδριάσεις αυτές αφορούσαν σε μεγάλο βαθμό οργανωτικά θέματα. Η ΟΤΔ στην Ιρλανδία επέδειξε ιδιαίτερο ζήλο στην παρακολούθηση σεμιναρίων, στην πραγματοποίηση επισκέψεων σε ΟΤΔ άλλων κρατών μελών, αλλά και στην υποδοχή επισκεπτών από αυτές. Οι ΟΤΔ στην περιοχή Mecklenburg-Vorpommern, στην Ιρλανδία και στην Πορτογαλία παρείχαν παραδείγματα ορθής πρακτικής στο πλαίσιο έργων προς χρήση για τις δημοσιεύσεις και τις βάσεις δεδομένων της ΕΕ.

45. Όλες οι ΟΤΔ, εξαιρουμένης αυτής της Ουγγαρίας, συμμετείχαν σε έργα συνεργασίας. Οι ΟΤΔ στη Γαλλία, στην Τοσκάνη και στην Ελλάδα αντιμετώπισαν οργανωτικές δυσκολίες, ιδίως όσον αφορά τις διαφορετικές διαδικασίες οι οποίες εφαρμόζονταν στο πλαίσιο των διαφορετικών περιφερειακών ή εθνικών προγραμμάτων Leader. Ορισμένες από τις χρηματοδοτηθείσες δραστηριότητες αφορούσαν περισσότερο επισκέψεις, ανταλλαγές και συνέδρια, παρά την κοινή υλοποίηση ενός έργου. Η ΟΤΔ στην περιοχή Castilla-la Mancha χρησιμοποίησε τον προϋπολογισμό των έργων συνεργασίας προκειμένου να πληρώσει τη συνδρομή της στο περιφερειακό δίκτυο ΟΤΔ και να αναπτύξει ένα σύστημα διαχείρισης εγγράφων ενόψει της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013. Αυτού του είδους οι δαπάνες θα έπρεπε να είχαν χρηματοδοτηθεί από τον προϋπολογισμό λειτουργικών δαπανών των ΟΤΔ.

46. Εκτός από την Castilla la Mancha, την Ουγγαρία και την Πορτογαλία, οι στρατηγικές των ΟΤΔ στο πλαίσιο του άξονα 4 παρουσίαζαν λεπτομερώς τα προβλεπόμενα έργα συνεργασίας. Ελάχιστα συγκεκριμένα λεπτομερή στοιχεία υπήρχαν για τις προβλεπόμενες δραστηριότητες δικτύωσης.

ΟΡΘΟΤΗΤΑ ΤΗΣ ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΗΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΤΩΝ ΟΤΔ

ΟΙ ΟΤΔ ΔΕΝ ΕΔΩΣΑΝ ΤΗ ΔΕΟΥΣΑ ΠΡΟΣΟΧΗ ΣΤΗΝ ΑΝΑΓΚΗ ΓΙΑ ΑΠΟΔΟΤΙΚΟΤΗΤΑ Ή ΣΕ ΔΙΚΑΙΕΣ ΚΑΙ ΔΙΑΦΑΝΕΙΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΕΣ

ΑΠΟΔΟΤΙΚΟΤΗΤΑ ΤΩΝ ΔΑΠΑΝΩΝ ΕΠΙΧΟΡΗΓΗΣΗΣ

47. Οι ΟΤΔ δαπανούν τον προϋπολογισμό της ΕΕ με τη χορήγηση επιχορηγήσεων σε έργα. Συνεπώς, πρέπει να διασφαλίζουν ότι οι επιχορηγήσεις συνιστούν την αποδοτικότερη χρήση της δημόσιας χρηματοδότησης [21].

Οι ΟΤΔ δεν επεδίωξαν να μεγιστοποιήσουν την αποδοτικότητα των δαπανών επιχορήγησης

48. Ένας από τους κινδύνους για την αποδοτικότητα κάθε επιχορηγούμενου προγράμματος είναι ότι ο φορέας υλοποίησης θα είχε αναλάβει, ούτως ή άλλως, το πρόγραμμα, ακόμη και χωρίς την επιχορήγηση, στοιχείο που έχει ως αποτέλεσμα το "φαινόμενο αδράνειας": η επιχορήγηση δεν επιτυγχάνει επιπρόσθετο αποτέλεσμα. Οι ΟΤΔ πλεονεκτούν έναντι των υπευθύνων διαχείρισης προγράμματος "εκ των άνω προς τα κάτω", όσον αφορά την εκτίμηση του κινδύνου του φαινομένου αδράνειας, λόγω της τοπικής γνώσης τους και των επαφών με τον φορέα υλοποίησης στην προετοιμασία της αίτησης επιχορήγησης.

49. Ισχυρή ένδειξη του φαινομένου αδράνειας υφίσταται εάν ο φορέας υλοποίησης έχει ήδη αρχίσει ένα έργο προτού η ΟΤΔ αποφασίσει εάν θα χορηγήσει επιχορήγηση ή όχι. Με εξαίρεση τη Γερμανία, όλες οι ΟΤΔ χορήγησαν επιχορηγήσεις σε τέτοια έργα. Είτε οι φορείς υλοποίησης των σχετικών έργων ήταν αποφασισμένοι να αναλάβουν το έργο ακόμη και χωρίς την ενίσχυση της επιχορήγησης (στοιχείο που υποδεικνύει φαινόμενο αδράνειας) είτε τους είχαν υποσχεθεί επιχορήγηση προτού ολοκληρωθούν οι διαδικασίες εκτίμησης και απόφασης σχετικά με τα έργα.

50. Μόνον η ΟΤΔ στην Ιρλανδία διέθετε διαδικασίες για την εκτίμηση των προτάσεων έργων σχετικά με τον κίνδυνο του φαινομένου αδράνειας (μολονότι, ακόμη και εκεί, η τεκμηρίωση σχετικά με τις εξακριβώσεις που πραγματοποιήθηκαν ήταν ανεπαρκής). Άλλες ΟΤΔ θεώρησαν την ημερομηνία έναρξης ενός έργου απλώς ως ζήτημα επιλεξιμότητας.

51. Κάθε κράτος μέλος εφάρμοσε διαφορετικούς κανόνες επιλεξιμότητας. Στην Ελλάδα, την Ιρλανδία, την Ισπανία και την Ουγγαρία τα έργα θεωρούνταν επιλέξιμα από την ημερομηνία της υποβολής της αίτησης για επιχορήγηση. Στην Πορτογαλία, τα έργα μπορούσαν να αρχίσουν 90 ημέρες πριν από την υποβολή αίτησης. Στη Γαλλία και την Τοσκάνη, οι κανόνες απαιτούσαν απλώς το έργο να μην είχε ολοκληρωθεί κατά την ημερομηνία της υποβολής αίτησης επιχορήγησης [22]. Οι ΟΤΔ θεωρούσαν ότι ο όρος αυτός πληρούνταν από τη στιγμή που ο φορέας υλοποίησης του έργου δεν είχε εξοφλήσει το τελευταίο τιμολόγιο για τις δαπάνες του έργου, ακόμη και εάν το έργο είχε φυσικώς ολοκληρωθεί (βλέπε πλαίσιο 10).

52. Πέραν αυτού, οι ΟΤΔ στη Γαλλία και την Τοσκάνη ευνοούσαν εμφανώς έργα που είχαν ήδη ολοκληρωθεί, εφόσον οι επιχορηγήσεις θα μπορούσαν να εγκριθούν και να πληρωθούν σε σύντομο χρονικό διάστημα, χωρίς τον κίνδυνο καθυστερήσεων (βλέπε πλαίσιο 11). Κατά τον τρόπο αυτό, οι ΟΤΔ μπορούσαν να αποφεύγουν τις "αποδεσμεύσεις πιστώσεων": τη διαδικασία με την οποία ορισμένα κράτη μέλη ακύρωναν το μη δαπανηθέν υπόλοιπο των προϋπολογισμών των ΟΤΔ στο τέλος του έτους.

ΠΛΑΙΣΙΟ 11

ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑΤΑ ΟΤΔ ΠΟΥ ΕΥΝΟΟΥΣΑΝ ΟΛΟΚΛΗΡΩΜΕΝΑ ΕΡΓΑ

ΟΤΔ στην Τοσκάνη : Η πρόσκληση για την υποβολή προτάσεων εκ μέρους της ΟΤΔ για την "ανακαίνιση και βελτίωση χωριών" έθετε τα κριτήρια επιλογής του έργου, με τη χορήγηση 30 βαθμών το μέγιστο. Ένα κριτήριο ήταν η "ετοιμότητα" του έργου, με τη χορήγηση 12 βαθμών το μέγιστο, εάν ο φορέας υλοποίησης μπορούσε να ολοκληρώσει τις τελικές πληρωμές του έργου εντός 30 ημερών από την ημερομηνία υποβολής της πρότασης για το έργο.

ΟΤΔ στη Γαλλία (Languedoc-Roussillon) : Μια ένωση πανεπιστημίων (η οποία ήταν μέλος της ΟΤΔ) ανέλαβε το έργο να ανακαινίσει και να καταστήσει ανοικτό στο κοινό έναν παλιό βοτανικό κήπο με δέντρα, για τον οποίο οι τελευταίες δαπάνες είχαν πραγματοποιηθεί τον Αύγουστο του 2008. Η ΟΤΔ επέλεξε το έργο στις 16 Σεπτεμβρίου 2008 και υπέγραψε τη συμφωνία επιχορήγησης την 1η Οκτωβρίου. Στα πρακτικά της συνεδρίασης της ΟΤΔ , εξηγείται ότι, προκειμένου να εξαντληθεί ο υπόλοιπος προϋπολογισμός του Leader+, ήταν αναγκαίο να επιλεγούν ήδη ολοκληρωμένα έργα, έτσι ώστε οι επιχορηγήσεις να μπορέσουν να καταβληθούν πριν από το τέλος του Οκτωβρίου.

53. Επιπλέον κίνδυνος για την αποδοτικότητα είναι οι φορείς υλοποίησης να μην επιδιώξουν την υλοποίηση των έργων με το χαμηλότερο δυνατό κόστος, καθώς και με την αναγκαία ποιότητα. Ο κίνδυνος αυτός αυξάνεται όταν η επιχορήγηση αντιπροσωπεύει υψηλό ποσοστό των δαπανών του έργου (ορισμένες ΟΤΔ χορήγησαν επιχορηγήσεις σε ποσοστό 80 % ή ακόμη και 100 % των δαπανών του έργου [23]). Επίσης, υφίσταται ο κίνδυνος τα τιμολόγια να διογκώνονται τεχνητά. Μόνον οι ΟΤΔ στην Ιρλανδία, την Ελλάδα και την Τοσκάνη είχαν θεσπίσει ικανοποιητικές διαδικασίες για την εκτίμηση του ευλόγου των δαπανών του έργου που αφορούν έργα του δημόσιου και ιδιωτικού τομέα.

54. Η αποδοτικότερη επιχορήγηση συνίσταται στο ελάχιστο ποσό που είναι αναγκαίο για τη βιωσιμότητα του έργου και τη διασφάλιση της επίτευξης των επιθυμητών αποτελεσμάτων. Ωστόσο, αρκετές ΟΤΔ χορήγησαν σε όλα τα έργα το ίδιο ποσοστό επιχορήγησης (έως το μέγιστο επιλέξιμο ποσό), ανεξαρτήτως της πιθανής κερδοφορίας του έργου ή της διαθεσιμότητας άλλης χρηματοδότησης [24].

55. Η ΟΤΔ στη Γαλλία (Pays de la Loire) αύξησε τα ποσοστά επιχορήγησης στο τέλος της περιόδου Leader+, προκειμένου να εξασφαλίσει ότι θα εξαντλήσει τον προϋπολογισμό της. Tο γεγονός αυτό είχε, για παράδειγμα, ως αποτέλεσμα μια τοπική αρχή που είχε υποβάλει αίτηση επιχορήγησης για 12000 ευρώ με σκοπό τη μηχανογράφηση και τη δικτύωση αρχείων βιβλιοθήκης να εισπράξει επιχορήγηση ανώτερη των 25000 ευρώ για το ίδιο έργο.

ΔΙΚΑΙΕΣ ΚΑΙ ΔΙΑΦΑΝΕΙΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΕΣ

56. Οι ΟΤΔ δεσμεύουν δημόσιους πόρους κατά την επιλογή έργων, αλλά δεν λογοδοτούν σύμφωνα με τις δημοκρατικές διαδικασίες. Κατά συνέπεια, υφίσταται η ανάγκη για μεγαλύτερο βαθμό διαφάνειας και, όσον αφορά τις ΟΤΔ, να μπορούν να καταδεικνύουν ότι ακολουθούν με συνέπεια τις ενδεδειγμένες διαδικασίες.

Οι διαδικασίες δεν άμβλυναν ικανοποιητικά τους συγκεκριμένους κινδύνους που ελλοχεύουν από τη μεταβίβαση της αρμοδιότητας λήψης αποφάσεων στις ΟΤΔ

57. Μόνον οι ΟΤΔ της Mecklenburg Vorpommern και της Γαλλίας (Pays de la Loire) δημοσίευσαν πρακτικά των συνεδριάσεων επιλογής των έργων στους ιστοτόπους τους. Εντούτοις, η πλειονότητα των ΟΤΔ δημοσίευσε καταλόγους ή λεπτομέρειες ορισμένων ή όλων των έργων που υλοποιήθηκαν μέχρι το τέλος του προγράμματος.

58. Οι ΟΤΔ στη Γερμανία και τη Γαλλία δεν διέθεταν επίσημες τεκμηριωμένες διαδικασίες αξιολόγησης των έργων. Τα πρακτικά των επιτροπών λήψης αποφάσεων περιείχαν, σε ορισμένες περιπτώσεις, σύντομες περιλήψεις των όσων συζητήθηκαν, αλλά δεν καταδείκνυαν με συνέπεια τους παράγοντες που ελήφθησαν υπόψη. Οι ΟΤΔ στην Ελλάδα, την Πορτογαλία, την Ισπανία, την Ουγγαρία και την Τοσκάνη πραγματοποιούσαν συγκριτική εκτίμηση των έργων, βαθμολογώντας τις προτάσεις των έργων σε σχέση με τα τυποποιημένα κριτήρια επιλογής των έργων. Το στοιχείο αυτό συνιστά βέλτιστη πρακτική, αλλά, στις περισσότερες περιπτώσεις, δεν τεκμηριώνεται η βάση για τη βαθμολογία και υπήρχαν εμφανείς ανακολουθίες (βλέπε πλαίσιο 12). Καμία ΟΤΔ δεν τεκμηρίωσε επαρκώς τις εκτιμήσεις και τη διαδικασία επιλογής των έργων, ώστε να μπορεί να επιθεωρείται η ορθότητα των αποφάσεων.

59. Δεδομένου του τοπικού χαρακτήρα των ΟΤΔ, ένας από τους μεγαλύτερους κινδύνους για την αποδοτικότητα, η οποία συνιστά την προστιθέμενη αξία των προγραμμάτων Leader, και για τη φήμη της ΕΕ είναι η σύγκρουση συμφερόντων. Σε μια τέτοια περίπτωση, ο φορέας υλοποίησης του έργου μπορεί να επηρεάσει υπέρ αυτού την απόφαση επιλογής του έργου. Ο κίνδυνος αυξάνεται σε ΟΤΔ που δεν διαθέτουν διαφανείς, αντικειμενικές και καλά τεκμηριωμένες διαδικασίες, όπως καταδείχθηκε παραπάνω.

ΠΛΑΙΣΙΟ 12

ΕΚΤΙΜΗΣΗ ΕΚ ΜΕΡΟΥΣ ΤΗΣ ΟΤΔ ΣΤΗΝ ΠΟΡΤΟΓΑΛΙΑ ΤΗΣ ΕΠΙΔΡΑΣΗΣ ΤΩΝ ΕΡΓΩΝ ΣΤΗΝ ΑΠΑΣΧΟΛΗΣΗ

Η ΟΤΔ βαθμολόγησε κάθε πρόταση έργου, αλλά δεν διέθετε τεκμηρίωση σχετικά με την εκτίμησή της όσον αφορά κριτήρια επιλογής όπως "διατήρηση και δημιουργία απασχόλησης". Κατά συνέπεια, δεν ήταν σε θέση να εξηγήσει προφανείς ανακολουθίες. Για παράδειγμα, η πρόταση έργου "επενδύσεις σε μονάδα συσκευασίας μελιού" περιλάμβανε τη δημιουργία δύο νέων θέσεων εργασίας. Η ΟΤΔ βαθμολόγησε την πρόταση με πέντε βαθμούς για το κριτήριο της απασχόλησης.

Δύο επιπλέον προτάσεις (για αμφότερες τις οποίες ήταν ανάδοχοι οργανώσεις μελών της ΟΤΔ) βαθμολογήθηκαν επίσης με πέντε βαθμούς: η "αγορά βιντεοκάμερας και προβολέα για πολιτιστικό σύλλογο", για την οποία υπήρξε ο ισχυρισμός ότι συμβάλλει στη διατήρηση υφιστάμενης θέσης εργασίας και το δημοτικό έργο σηματοδότησης των δρόμων (βλέπε πλαίσιο 7) το οποίο δεν περιλάμβανε τη δημιουργία ή διατήρηση θέσεων απασχόλησης.

60. Ο κίνδυνος είναι αμεσότερος όταν ο φορέας υλοποίησης του έργου είναι μέλος του οργάνου λήψης αποφάσεων της ΟΤΔ. Επίσης, όσον αφορά τις μικρές ΟΤΔ, ένα μέλος της ΟΤΔ έχει την ευκαιρία να επηρεάσει την απόφαση ακόμη και χωρίς να συμμετέχει στην ψηφοφορία. Οι ελληνικές αρχές απαγόρευσαν στις ΟΤΔ να χορηγούν επιχορηγήσεις στο προσωπικό ή μέλη της ΟΤΔ, σε φυσικούς ή νομικούς φορείς που συνιστούν υποκατάστατα των παραπάνω ή σε συζύγους ή συγγενείς πρώτου βαθμού. Καμία από τις άλλες ΟΤΔ δεν διέθετε τέτοιους κανόνες. Ο εν λόγω κανόνας στην Ελλάδα δεν εφαρμοζόταν σε μέλη των ΟΤΔ με την ιδιότητά τους ως εκπροσώπων δημόσιων ή μη κερδοσκοπικών οργανισμών, μολονότι οι επιχορηγήσεις που χορηγήθηκαν σε τέτοιες περιπτώσεις περιορίζονταν στο 25 % του προϋπολογισμού των ΟΤΔ.

61. Όλες οι ελεγχθείσες ΟΤΔ χορηγούσαν επιχορηγήσεις σε οργανώσεις των ίδιων των μελών τους (βλέπε σημεία 24 έως 33). Οι επιχορηγήσεις αυτές δεν θεωρούνταν εξαιρέσεις. Οι ΟΤΔ διέθεταν διαφορετικούς εσωτερικούς κανόνες για τις επιτροπές λήψης αποφάσεων (βλέπε πλαίσιο 13). Οι κανόνες αυτοί δεν ανταποκρίνονται στο επίπεδο των απαιτήσεων του δημοσιονομικού κανονισμού της ΕΕ [25]. Ειδικότερα, οι κανόνες σε ορισμένες σχετικές ΟΤΔ αφορούσαν μόνον μέλη που ήταν οι άμεσοι ανάδοχοι ενός έργου και απαιτούσαν μόνον αποχή από την ψηφοφορία.

ΠΛΑΙΣΙΟ 13

AΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΩΝ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΩΝ ΤΩΝ ΟΤΔ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΠΟΦΥΓΗ ΣΥΓΚΡΟΥΣΕΩΝ ΣΥΜΦΕΡΟΝΤΩΝ (LEADER+)

Πλαίσιο

Τα μέλη της επιτροπής λήψης αποφάσεων δεν πρέπει να χορηγούν επιχορηγήσεις σε περιπτώσεις όπου υφίσταται "σύμπτωση συμφερόντων" με τον φορέα υλοποίησης του έργου κατά την έννοια του άρθρου 52, παράγραφος 2, του δημοσιονομικού κανονισμού.

Σύμπτωση συμφερόντων είναι πιθανόν να υφίσταται, ιδίως, με έργα, ανάδοχοι των οποίων είναι μέλη της δομής διαχείρισης ή της επιτροπής λήψης αποφάσεων της ΟΤΔ, καθώς η εκτίμηση της πρότασης του έργου εκ μέρους της ΟΤΔ μπορεί να επηρεαστεί (ακόμη και ασυνείδητα) από τη σχέση με τον ανάδοχο του έργου. Αυτό ισχύει είτε το μέλος της ΟΤΔ είναι φορέας υλοποίησης του έργου με την προσωπική του ιδιότητα είτε εκπροσωπεί δημόσια ή ιδιωτική οργάνωση.

ΚΡΙΤΗΡΙΑ

1. Εάν κάποιο μέλος της επιτροπής εκτίμησης ή της επιτροπής λήψης αποφάσεων της ΟΤΔ έχει επαγγελματική ή προσωπική σχέση με τον φορέα υλοποίησης του έργου ή οποιοδήποτε επαγγελματικό ή προσωπικό συμφέρον από το έργο, πρέπει να προβαίνει σε γραπτή δήλωση με την οποία να εξηγεί τη φύση της σχέσης/συμφέροντος, η οποία θα αποτελεί τμήμα του φακέλου του έργου. Κάθε σύμπτωση συμφερόντων πρέπει να δηλώνεται, συμπεριλαμβανομένων οικογενειακών ή συναισθηματικών λόγων, πολιτικών δεσμών και οικονομικού συμφέροντος, όπως ορίζει ο δημοσιονομικός κανονισμός.

2. Το σχετικό μέλος δεν πρέπει να συμμετέχει καθ’ οιονδήποτε τρόπο στη διαδικασία εκτίμησης ή επιλογής και δεν πρέπει να είναι παρόν κατά τη συζήτηση σχετικά με την πρόταση του έργου. Το στοιχείο αυτό πρέπει να τεκμηριώνεται στα πρακτικά.

3. Όταν υφίσταται σύμπτωση συμφερόντων, οι ΟΤΔ πρέπει να παραπέμπουν το ζήτημα στη διαχειριστική αρχή σύμφωνα με τον δημοσιονομικό κανονισμό.

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

Διαπιστώσεις: | Εκπλήρωση του κριτηρίου | | Μη εκπλήρωση του κριτηρίου | | Το κριτήριο δεν ελέγχθηκεου | |

ΟΤΔ | Δήλωση συμφερόντων και μη συμμετοχή στην ψηφοφορία | Παραπομπή στη διαχειριστική αρχή | Παρατηρήσεις |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

DE-BY | | | Οι κανόνες λειτουργίας όριζαν ότι τα μέλη της ΟΤΔ που έχουν συμφέρον σε κάποιο έργο δεν πρέπει να συμμετέχουν στη συζήτηση ή την ψηφοφορία και το γεγονός αυτό πρέπει να τεκμηριώνεται. Τα πρακτικά των συνεδριάσεων δεν καθιστούσαν πάντοτε σαφές ποιος ήταν παρών και ποιος ψήφισε. Η διαχειριστική αρχή θεωρεί ότι οι κανόνες δεν ισχύουν για εκπροσώπους των οργανώσεων του δημόσιου τομέα, οι οποίοι είναι ανάδοχοι έργων. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

DE-MV | | | Οι κανόνες της ΟΤΔ όριζαν ότι τα μέλη της ΟΤΔ που έχουν συμφέρον σε κάποιο έργο δεν πρέπει να συμμετέχουν στη συζήτηση ή την ψηφοφορία. Δεν τεκμηριώθηκε στα πρακτικά των συνεδριάσεων μια τέτοια μη συμμετοχή. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

IE | | | Οι κανόνες της ΟΤΔ απαιτούσαν από τα μέλη να απουσιάζουν από τη συνεδρίαση κατά την οποία θα συζητούνταν οι προτάσεις έργων στα οποία είχαν συμφέρον ή εάν είχαν συμμετάσχει στην προηγούμενη αξιολόγηση των έργων. Η ΟΤΔ τηρούσε επίσης μητρώο των συμφερόντων των μελών και ακολουθούνταν πολιτική εναλλαγής για τα μέλη. Οι εθνικοί κανόνες απαιτούσαν οι αποφάσεις που αφορούσαν έργα στα οποία είχε οποιοδήποτε συμφέρον μέλος ή υπάλληλος της ΟΤΔ να κοινοποιούνται στη διαχειριστική αρχή πριν από την επίσημη έγκριση του έργου. Σημείωση: η λειτουργία αυτής της διαδικασίας δεν εξακριβώθηκε κατά τον συγκεκριμένο έλεγχο. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

EL | | | Μέλη της επιτροπής λήψης αποφάσεων ή της δομής διαχείρισης της ΟΤΔ και οι πρώτου βαθμού συγγενείς τους δεν μπορούσαν να είναι ανάδοχοι σε έργα Leader με την προσωπική ή επαγγελματική ιδιότητά τους. Ωστόσο, αυτό δεν εφαρμόστηκε σε μέλη της ΟΤΔ που εκπροσωπούσαν μη κερδοσκοπικούς οργανισμούς και επιτράπηκε η συμμετοχή των μελών αυτών στην ψηφοφορία. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

ES-A | | | Οι κανόνες των ΟΤΔ όριζαν ότι τα μέλη των ΟΤΔ που έχουν άμεσο ή έμμεσο συμφέρον σε κάποιο έργο δεν πρέπει να συμμετέχουν στη συζήτηση ή την ψηφοφορία. Σημείωση: η λειτουργία αυτής της διαδικασίας δεν εξακριβώθηκε κατά τον συγκεκριμένο έλεγχο. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

ES-CM | | | Οι κανόνες των ΟΤΔ όριζαν ότι τα μέλη των ΟΤΔ που έχουν συμφέρον σε κάποιο έργο δεν πρέπει να συμμετέχουν στη συζήτηση ή την ψηφοφορία, αλλά αυτό ίσχυε μόνον για προσωπικά ή οικονομικά συμφέροντα. Από τα πρακτικά των συνεδριάσεων δεν εμφαίνεται να απέχουν από την ψηφοφορία σχετικά με τα έργα τους οι εκπρόσωποι των τοπικών αρχών. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

FR (PL) | | | Οι κανόνες της ΟΤΔ απαιτούσαν από ένα μέλος που συνιστούσε άμεσο ανάδοχο του έργου να απέχει αλλά να μην απομακρυνθεί από την αίθουσα. Από τα πρακτικά των συνεδριάσεων της επιτροπής λήψης αποφάσεων εμφαίνεται ότι ο φορέας υλοποίησης συμμετείχε στις συζητήσεις και στις περιπτώσεις που η ψηφοφορία ήταν ομόφωνη δεν αναφέρεται αποχή του φορέα υλοποίησης. Οι κανόνες δεν ίσχυαν για μέλη με συμφέρον σε έργο στο οποίο δεν ήταν οι ίδιοι φορείς υλοποίησης. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

FR (LR) | | | Οι ΟΤΔ δεν διέθεταν επίσημους κανόνες. Από τα πρακτικά εμφαίνεται ότι υπήρξαν περιπτώσεις στις οποίες ένας φορέας υλοποίησης έργου συμμετείχε στις συζητήσεις και την ψηφοφορία. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

IT-TOS | | | Οι ΟΤΔ δεν διέθεταν επίσημους κανόνες παρά την απαίτηση της διαχειριστικής αρχής ότι έπρεπε να διαθέτουν. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

HU | | | Οι κανόνες ίσχυαν μόνον για μέλη των ΟΤΔ με προσωπικό συμφέρον σε μια πρόταση έργου. Από τα μέλη αυτά απαιτείτο να δηλώσουν το συμφέρον πριν από τη συνεδρίαση και να μην συμμετάσχουν στη συζήτηση ή την ψηφοφορία. |

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

PT | | | Από τα μέλη της ΟΤΔ με συμφέρον σε μια πρόταση έργου απαιτείτο να απέχουν από την ψηφοφορία, αλλά δεν είχαν την υποχρέωση να απομακρυνθούν από την αίθουσα και μπορούσαν να συμμετάσχουν στη συζήτηση. Από τα πρακτικά των συνεδριάσεων δεν εμφαίνεται πάντοτε ότι απέχουν από την ψηφοφορία σχετικά με τα έργα τους οι εκπρόσωποι των τοπικών αρχών. |

62. Η τεκμηρίωση σχετικά με την ψηφοφορία ήταν ανεπαρκής σε πέντε από τις 11 ΟΤΔ του Leader+, εφόσον στα πρακτικά των επιτροπών λήψης αποφάσεων δεν εμφαινόταν πάντοτε ποιος ήταν παρών και ποιος ψήφισε (βλέπε πλαίσιο 13). Στη Βαυαρία, την Τοσκάνη και τις ΟΤΔ στη Γαλλία, από τα πρακτικά εμφαίνονται περιπτώσεις όπου ο φορέας υλοποίησης του έργου συμμετείχε στη συζήτηση για το έργο και στην ψηφοφορία (βλέπε πλαίσιο 14).

63. Τα παραδείγματα που περιγράφονται στην παρούσα έκθεση δεικνύουν έργα τα οποία συνδέονταν χαλαρά με τους στόχους στρατηγικής, έργα που είχαν ήδη ολοκληρωθεί και έργα που επιδοτούσαν συνήθεις δραστηριότητες της τοπικής αυτοδιοίκησης. Η πλειονότητα αυτών των έργων είχε ως αναδόχους οργανώσεις των ίδιων των μελών της ΟΤΔ (βλέπε πλαίσια 7, 9, 10, 11, 12 και 14). Οι διαπιστωθείσες αδυναμίες υπογραμμίζουν τον κίνδυνο τα μέλη της ΟΤΔ να έχουν άμεσα ή έμμεσα επηρεάσει τις αποφάσεις κατά τρόπον που να είχε ως αποτέλεσμα μη αποτελεσματική ή μη αποδοτική χρήση του προϋπολογισμού της ΕΕ.

ΠΛΑΙΣΙΟ 14

ΟΤΔ ΣΤΗ ΒΑΥΑΡΙΑ: ΜΗ ΤΗΡΗΣΗ ΤΩΝ ΚΑΝΟΝΩΝ ΨΗΦΟΦΟΡΙΑΣ

Στην στρατηγική της ΟΤΔ συμπεριλήφθηκε το έργο κατασκευής μιας λίμνης για κολύμπι με συνεισφορά 150000 ευρώ από το Leader.

+++++ TIFF +++++

Η πραγματική συνεισφορά του Leader ήταν 1,03 εκατομμύρια ευρώ: σχεδόν το 50 % του συνολικού προϋπολογισμού της ΟΤΔ. Μολονότι ο εσωτερικός κανονισμός της ΟΤΔ απαιτούσε απαρτία έξι μελών για τη λήψη αποφάσεων, από την τεκμηρίωση κατέστη εμφανές ότι μόνον έξι ψήφισαν κατά την έγκριση του έργου. Δεν καταγράφηκαν τα ονόματα των παρόντων, εκτός από εκείνο του προέδρου της ΟΤΔ που ήταν ο δήμαρχος της πόλης η οποία ήταν ανάδοχος του έργου. Σύμφωνα με τους κανόνες λειτουργίας του βαυαρικού Leader+, δεν επιτρεπόταν στα μέλη της ΟΤΔ να συζητήσουν και να ψηφίσουν σχετικά με έργα στα οποία είχαν συμφέρον και η αποχή αυτή έπρεπε να τεκμηριωθεί. Απαντώντας στην παρατήρηση του Συνεδρίου, οι βαυαρικές αρχές απάντησαν ότι θεωρούν αποδεκτή τη συμμετοχή του δημάρχου, καθώς δεν είχε προσωπικό συμφέρον στο έργο.

ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΚΗ ΑΠΟΔΟΤΙΚΟΤΗΤΑ

64. Οι ΟΤΔ συνεπάγονται δαπάνες λειτουργίας: μισθοί του προσωπικού, γραφεία, ταξίδια, διαφήμιση, κ.λπ. Προκειμένου να υπάρχει αποδοτικότητα, οι δαπάνες αυτές πρέπει να περιορίζονται και να τηρούνται στο πλαίσιο των προϋπολογισμών που εγκρίνουν οι διαχειριστικές αρχές. Η επάνδρωση των τοπικών γραφείων με τοπικό προσωπικό, το οποίο ασχολείται με μικρό αριθμό έργων επιτρέπει επίσης στις ΟΤΔ να ανταποκρίνονται καλύτερα από όσο θα ήταν δυνατόν σε ένα πρόγραμμα με εθνική ή περιφερειακή διαχείριση. Το στοιχείο αυτό πρέπει να επιφέρει ταχύτερη επεξεργασία των αιτήσεων επιχορήγησης και των πληρωμών και μικρότερη ανάγκη για γραφειοκρατικές διαδικασίες.

Οι διοικητικές απαιτήσεις σε τοπικό επίπεδο είχαν ως αποτέλεσμα σημαντικές δαπάνες λειτουργίας, μεγάλο όγκο εγγράφων και καθυστερήσεις

65. Οι πραγματοποιηθείσες δαπάνες των ΟΤΔ που ελέγχθηκαν, οι οποίες δεν σχετίζονται με το έργο, κυμαίνονται από 12 % έως 32 % των δαπανών που χρηματοδοτήθηκαν με δημόσιους πόρους στο πλαίσιο του Leader+. Οι δαπάνες προϋπολογισμού εκ μέρους των ΟΤΔ για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 κυμαίνονται από 6 % έως 28 % (βλέπε γραφήματα 5 και 6).

66. Στα παραπάνω στοιχεία περιλαμβάνονται οι δαπάνες των ΟΤΔ για "εμψύχωση στην περιοχή" (ενθάρρυνση του τοπικού ενδιαφέροντος) [26]. Οι ΟΤΔ κατέταξαν, σε γενικές γραμμές, την εργασία που πραγματοποίησε το προσωπικό τους για την ενθάρρυνση των προτάσεων του έργου ως εμψύχωση. Ορισμένες ΟΤΔ θεώρησαν, επίσης, τον χρόνο που δαπανήθηκε στη συνδρομή των φορέων υλοποίησης του έργου για την υποβολή των αιτήσεων επιχορήγησης και τον χρόνο που δαπανήθηκε στην παρακολούθηση και σύνταξη εκθέσεων για την εκτέλεση του έργου ως εμψύχωση. Αρκετές ΟΤΔ δεν διέκριναν τις δαπάνες εμψύχωσης από τις δαπάνες διοίκησης και διαχείρισης και οι υπόλοιπες πραγματοποίησαν αυθαίρετη κατανομή του χρόνου του προσωπικού.

67. Η πλειονότητα των ΟΤΔ παρέμεινε φαινομενικά εντός του προϋπολογισμού των δαπανών λειτουργίας του Leader+, μολονότι εξαιτίας χαμηλών επιπέδων εκτέλεσης σε ΟΤΔ, όπως στην Ουγγαρία, αυτό αντιπροσώπευε υψηλότερο ποσοστό των τελικών δαπανών από ό,τι είχε αρχικά σχεδιαστεί. Οι ΟΤΔ στην Ιρλανδία εξάντλησαν τον προϋπολογισμό των δαπανών λειτουργίας και χρησιμοποίησαν τον προϋπολογισμό εμψύχωσης και επιπλέον χρηματοδότηση από τη διαχειριστική αρχή για να καλύψουν τις δαπάνες. Η ΟΤΔ στην Castilla-la Mancha χρησιμοποίησε τον προϋπολογισμό που αφορούσε τη συνεργασία για δαπάνες λειτουργίας (βλέπε σημεία 43 έως 46). Άλλες ΟΤΔ έπρεπε να χρησιμοποιήσουν δικά τους κονδύλια.

ΓΡΑΦΗΜΑ 5

ΔΑΠΑΝΕΣ ΠΟΥ ΔΕΝ ΑΦΟΡΟΥΝ ΤΑ ΕΡΓΑ ΩΣ ΠΟΣΟΣΤΟ ΤΩΝ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΔΑΠΑΝΩΝ ΤΟΥ LEADER+ (ΣΥΜΠΕΡΙΛΑΜΒΑΝΟΜΕΝΗΣ ΤΗΣ ΕΜΨΥΧΩΣΗΣ)

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

| Δαπάνες εμψύχωσης | | Δαπάνες λειτουργίας | | Σύνολο |

ΓΡΑΦΗΜΑ 6

ΔΑΠΑΝΕΣ ΠΟΥ ΔΕΝ ΑΦΟΡΟΥΝ ΤΑ ΕΡΓΑ (ΣΥΜΠΕΡΙΛΑΜΒΑΝΟΜΕΝΗΣ ΤΗΣ ΕΜΨΥΧΩΣΗΣ) ΩΣ ΠΟΣΟΣΤΟ ΤΩΝ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΩΝ ΤΟΥ ΑΞΟΝΑ 4 ΤΩΝ ΟΤΔ

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

| Δαπάνες εμψύχωσης | | Δαπάνες λειτουργίας | | Σύνολο |

68. Οι δαπάνες λειτουργίας δεν αντιπροσωπεύουν αναγκαστικά αναποτελεσματική δαπάνη. Για παράδειγμα, η ΟΤΔ στην Ιρλανδία είχε αυξημένες δαπάνες για εμψύχωση, επειδή απασχολούσε στον τομέα ανάπτυξης έργου δύο υπαλλήλους με πλήρη απασχόληση και έναν με ημιαπασχόληση, προσωπικό που ήταν πολύ δραστήριο στην ενθάρρυνση της τοπικής αγροτικής ανάπτυξης (βλέπε σημείο 15).

69. Εκτός από τα παραπάνω θέματα, τα στοιχεία δεν μπορούν να χρησιμοποιηθούν για τη σύγκριση της αποδοτικότητας μεταξύ διαφόρων προγραμμάτων λόγω των διαφορετικών αρμοδιοτήτων των ΟΤΔ στην επεξεργασία των αιτήσεων επιχορήγησης για τα έργα και των πληρωμών. Στην Ουγγαρία, η ΟΤΔ δεν είχε επίσημο ρόλο στη διαδικασία από τη στιγμή που απέστελνε τον κατάλογο των προτεινόμενων έργων στη διαχειριστική αρχή, η οποία ήταν υπεύθυνη για τους ελέγχους σχετικά με την επιλεξιμότητα, την απόφαση επιχορήγησης, τη συμφωνία επιχορήγησης και όλα τα στάδια παρακολούθησης της εκτέλεσης, της σύνταξης εκθέσεων και τις πληρωμές που αφορούσαν το έργο. Αντιθέτως, η ΟΤΔ στην Ιρλανδία ήταν αρμόδια για το σύνολο της διαδικασίας από την ανάπτυξη του έργου μέχρι τον έλεγχο της εκτέλεσης και την καταβολή των πληρωμών που αφορούσαν την επιχορήγηση.

70. Στην πράξη, η υλοποίηση του Leader+ ήταν υπερβολικά γραφειοκρατική: η πλειονότητα των ΟΤΔ απαιτούσε τη συμπλήρωση μακρών και λεπτομερών εντύπων για τις αιτήσεις επιχορήγησης, με πολλαπλά παραρτήματα και δικαιολογητικά ακόμη και για τα μικρότερα έργα (βλέπε πλαίσιο 15). Εντούτοις, πρέπει να επισημανθεί ότι οι διαδικασίες είχαν, στο σύνολό τους σχεδόν, καθοριστεί από τις αρχές των κρατών μελών, όχι από τις ΟΤΔ. Το προσωπικό της ΟΤΔ επικουρούσε τους φορείς υλοποίησης στις διοικητικές διαδικασίες, αλλά, ακόμη και με αυτή τη συνδρομή, από μια έρευνα των φορέων υλοποίησης έργου από την ΟΤΔ στη Γαλλία (Languedoc-Roussillon) διαπιστώθηκε ότι το 47 % θεωρούσε τη διαδικασία υποβολής αίτησης επιχορήγησης ως "σχετικά δύσκολη".

71. Τα διαθέσιμα στοιχεία για τον χρόνο που απαιτήθηκε για την έγκριση των αιτήσεων επιχορήγησης και των πληρωμών δεν ήταν πλήρη ή συνεπή, αλλά είναι εμφανές ότι οι περισσότερες ΟΤΔ χρειάστηκαν αρκετούς μήνες για να επεξεργαστούν τους φακέλους [27]. Αντιθέτως, η ΟΤΔ στην Ιρλανδία, ενίοτε, έλαβε και επεξεργάστηκε την αίτηση πληρωμής και πραγματοποίησε την πληρωμή στον φορέα υλοποίησης την ίδια ημέρα. Οι καθυστερήσεις στην Ουγγαρία οφείλονταν σε ελλιπείς ή ανακριβείς αιτήσεις για έγκριση έργου και για πληρωμές, στοιχείο που υποδεικνύει ότι οι διαδικασίες ήταν ενδεχομένως υπερβολικά πολύπλοκες για ένα καθεστώς ενίσχυσης τοπικών έργων μικρής κλίμακας.

ΠΛΑΙΣΙΟ 15

ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑΤΑ ΥΠΕΡΒΟΛΙΚΑ ΓΡΑΦΕΙΟΚΡΑΤΙΚΩΝ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΩΝ

ΟΤΔ στην Ελλάδα : Οι πιθανοί φορείς υλοποίησης έπρεπε να συμπληρώσουν αίτηση περίπου 22 σελίδων και να υποβάλουν 15 δικαιολογητικά, στα οποία συμπεριλαμβανόταν απόδειξη ηλικίας, απόδειξη εκπλήρωσης στρατιωτικών υποχρεώσεων, απόδειξη ότι το άτομο δεν ήταν δημόσιος υπάλληλος, απόδειξη ότι δεν είχε συνταξιοδοτηθεί για λόγους υγείας, κ.λπ. Οι ελλιπείς αιτήσεις απορρίπτονταν. Ο οδηγός για τους φορείς υλοποίησης σχετικά με την αίτηση πληρωμής ανερχόταν σε 32 σελίδες.

ΟΤΔ στην Ουγγαρία : Η αίτηση για το έργο αποκατάστασης του πρεσβυτέριου ανερχόταν σε 60 σελίδες για επιχορήγηση περίπου 4 500 ευρώ. Μια άλλη αίτηση έργου περιλάμβανε 126 σελίδες για επιχορήγηση περίπου 5 400 ευρώ.

+++++ TIFF +++++

Η ΟΤΔ χρειάστηκε επτά μήνες για να επεξεργαστεί και να υποβάλει τις αιτήσεις έργου στον περιφερειακό οργανισμό πληρωμών για έλεγχο και έγκριση. Η συνολική περίοδος από την αίτηση έως την υπογραφή της σύμβασης για τους έξι φακέλους έργων που εξετάστηκαν κυμαινόταν μεταξύ 11 και 16 μηνών.

ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ LEADER ΑΠΟ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΤΑ ΚΡΑΤΗ ΜΕΛΗ

Η ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΤΑ ΚΡΑΤΗ ΜΕΛΗ ΔΕΝ ΗΤΑΝ ΑΡΚΟΥΝΤΩΣ ΑΠΑΙΤΗΤΙΚΑ ΚΑΙ, ΑΠΟ ΚΟΙΝΟΥ ΜΕ ΤΙΣ ΟΤΔ, ΦΕΡΟΥΝ ΚΑΠΟΙΑ ΕΥΘΥΝΗ ΓΙΑ ΤΟΝ ΠΕΡΙΟΡΙΣΜΟ ΤΗΣ ΔΥΝΗΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΤΙΘΕΜΕΝΗΣ ΑΞΙΑΣ ΤΗΣ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗΣ LEADER. ΔΕΝ ΑΝΕΛΑΒΑΝ ΕΠΑΡΚΗ ΔΡΑΣΗ ΓΙΑ ΤΟΝ ΠΕΡΙΟΡΙΣΜΟ ΤΩΝ ΔΑΠΑΝΩΝ ΚΑΙ ΤΩΝ ΚΙΝΔΥΝΩΝ

ΑΠΑΙΤΗΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΚΑΙ ΤΩΝ ΚΡΑΤΩΝ ΜΕΛΩΝ ΓΙΑ ΤΟ LEADER+

72. Η προστιθέμενη αξία της προσέγγισης Leader δεν επιτυγχάνεται από την Επιτροπή ή τα κράτη μέλη —αλλά από τις δραστηριότητες των ΟΤΔ. Ομοίως, την πρωταρχική ευθύνη για χρηστή δημοσιονομική διαχείριση φέρουν οι ΟΤΔ, εφόσον λαμβάνουν τις αποφάσεις για τη δαπάνη του προϋπολογισμού της ΕΕ. Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη μπορούν να καθοδηγήσουν τις ΟΤΔ και να διασφαλίσουν ότι η νομοθεσία, οι κανόνες λειτουργίας και τα συστήματα διαχείρισης ορίζουν τα ελάχιστα απαιτούμενα πρότυπα, δημιουργούν τα κατάλληλα κίνητρα στις ΟΤΔ ώστε να επιτύχουν προστιθέμενη αξία και χρηστή δημοσιονομική διαχείριση και να αποφύγουν εμπόδια και την αποθάρρυνση.

Τα κράτη μέλη δεν θέσπισαν ούτε ενίσχυσαν αποτελεσματικές ελάχιστες απαιτήσεις για χρηστή δημοσιονομική διαχείριση και την προσέγγιση Leader, παρά την ενθάρρυνση της Επιτροπής

73. Οι κίνδυνοι για τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση όπως περιγράφηκαν στην παρούσα έκθεση είναι αρκετά γνωστοί — ιδίως από την ετήσια έκθεση του Συνεδρίου για το έτος 2000, στην οποία διαπιστώθηκαν παρόμοιες αδυναμίες: αναδρομική επιχορήγηση από τις ΟΤΔ, οι οποίες δημιουργούν τον κίνδυνο του φαινομένου αδράνειας, έλλειψη διαφάνειας στην επιλογή των έργων, δυνητικές συγκρούσεις συμφερόντων, αυξημένες δαπάνες λειτουργίας και μακρές διαδικασίες.

74. Την εποχή εκείνη, η Επιτροπή απάντησε στις παρατηρήσεις του Συνεδρίου ότι "ενθαρρύνει τη χρήση ανοικτών και διαφανών διαδικασιών", "ενθαρρύνει τις ΟΤΔ να χορηγήσουν επίπεδο ενίσχυσης κατάλληλο με τις περιστάσεις κάθε έργου", "έχει θέσει το ζήτημα των καθυστερήσεων πληρωμών στα κράτη μέλη", "καλεί" τα κράτη μέλη να περιορίσουν τις δαπάνες λειτουργίας του Leader+ στο 15 % του συνολικού προϋπολογισμού των ΟΤΔ και ότι ο κανονισμός σχετικά με τις διατάξεις εφαρμογής των διαρθρωτικών ταμείων θέτει περιορισμούς ώστε να αποφεύγεται η χορήγηση επιχορηγήσεων σε έργα που είχαν ολοκληρωθεί προτού υποβληθεί η αίτηση επιχορήγησης.

75. Η Επιτροπή θέσπισε ένα παρατηρητήριο Leader+ με σημείο επαφής, το οποίο οργάνωσε και προώθησε σεμινάρια, πραγματοποίησε δημοσιεύσεις και τήρησε βάσεις δεδομένων. Οι δραστηριότητες αυτές αποσκοπούσαν στην ανταλλαγή της βέλτιστης πρακτικής μεταξύ των ΟΤΔ και την υποστήριξη των διαχειριστικών αρχών και των εθνικών ή περιφερειακών δικτύων.

76. Η νομοθεσία έθεσε ελάχιστες απαιτήσεις σε επίπεδο ΕΕ για το Leader+ εκτός από τους γενικούς όρους επιλεξιμότητας, τη σύνταξη εκθέσεων και τα συστήματα ελέγχου που εφαρμόζονταν για όλες τις δαπάνες των διαρθρωτικών ταμείων. Τα κράτη μέλη (ή οι περιφέρειες) ανέπτυξαν τις δικές τους ρυθμίσεις και κανόνες λειτουργίας, τα οποία η Επιτροπή ενέκρινε στην αρχή της περιόδου Leader.

77. Κάθε κράτος μέλος έθεσε διαφορετικές απαιτήσεις τις οποίες έπρεπε να ακολουθήσουν οι ΟΤΔ (βλέπε πλαίσιο 16). Για παράδειγμα, οι ιρλανδικές αρχές απαιτούσαν από τις ΟΤΔ να αξιολογούν τις προτάσεις έργων για το φαινόμενο αδράνειας και μετατόπισης, αλλά άλλες διαχειριστικές αρχές δεν είχαν τέτοιες απαιτήσεις. Στις περιπτώσεις όπου το κράτος μέλος δεν είχε θέσει απαιτήσεις ή όπου δεν υπήρχε η κατάλληλη εποπτεία και επιβολή αυτών, οι επιδόσεις των ΟΤΔ ήταν χαλαρές, όπως φαίνεται στα σημεία 12 έως 71. Με ελάχιστες εξαιρέσεις, οι ΟΤΔ δεν πραγματοποίησαν πολλά πέραν του να ακολουθούν τις διαδικασίες που είχαν θεσπίσει τα κράτη μέλη: οι ΟΤΔ δεν πέτυχαν τα πλήρη πλεονεκτήματα της προσέγγισης Leader ούτε προέβησαν σε αυτορρύθμιση με δική τους πρωτοβουλία ώστε να επιτύχουν χρηστή δημοσιονομική διαχείριση.

78. Οι κανόνες των κρατών μελών στην πραγματικότητα παρέβλεπαν την κακή δημοσιονομική διαχείριση, επιτρέποντας τη χορήγηση επιχορηγήσεων σε έργα που είχαν αρχίσει προτού η ΟΤΔ αποφασίσει σχετικά με την αίτηση επιχορήγησης. Οι κανόνες δεν υποχρέωναν τις ΟΤΔ να χορηγούν επιχορηγήσεις αναδρομικά, αλλά έδιδαν το μήνυμα ότι ήταν αποδεκτή μια τέτοια απόφαση.

79. Μια συγκεκριμένη αδυναμία στην υλοποίηση του Leader εκ μέρους όλων των κρατών μελών ήταν ότι οι ΟΤΔ δεν λογοδοτούσαν σχετικά με την επίτευξη των στόχων των τοπικών στρατηγικών τους. Τα κράτη μέλη ενέκριναν τις στρατηγικές των ΟΤΔ σχετικά με το Leader+ με γενικούς, αόριστους στόχους και δεν απαιτούσαν από τις ΟΤΔ να παρακολουθούν, να αξιολογούν ή να συντάσσουν εκθέσεις όσον αφορά την επίτευξη των στόχων της στρατηγικής τους ή δεν επέβαλαν τέτοιες απαιτήσεις.

ΠΛΑΙΣΙΟ 16

ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑΤΑ ΔΙΑΦΟΡΕΤΙΚΩΝ ΑΠΑΙΤΗΣΕΩΝ ΥΛΟΠΟΙΗΣΗΣ

Στην Τοσκάνη είχαν θεσπιστεί απαιτήσεις ώστε οι βασικοί τοπικοί φορείς να εκπροσωπούνται στην ΟΤΔ.

Στην Ιρλανδία τέθηκαν κανόνες για να εξασφαλίζεται δίκαιη και διαφανής διαδικασία σχετικά με τον διορισμό και τη λήψη αποφάσεων όσον αφορά την εταιρική σχέση της ΟΤΔ.

Οι γαλλικοί κανόνες απαιτούσαν από τις ΟΤΔ να διαθέτουν "διπλή απαρτία" στην επιτροπή λήψης αποφάσεων, ώστε να εξασφαλίζεται ότι η εταιρική σχέση ήταν ενεργητική.

Οι διαχειριστικές αρχές στην Ελλάδα, την Ουγγαρία και την Τοσκάνη απαιτούσαν από τις ΟΤΔ να βαθμολογούν κάθε έργο έναντι κοινής ομάδας αντικειμενικών κριτηρίων.

Στην Ελλάδα, η διαχειριστική αρχή επέβαλε ως όριο το 25 % για επιχορηγήσεις που χορηγούνταν σε οργανώσεις των ίδιων των μελών των ΟΤΔ, απαιτώντας κατ’ αυτόν τον τρόπο από την ΟΤΔ να συμπεριλάβει την ευρύτερη τοπική κοινότητα στην υλοποίηση της στρατηγικής.

Στην Ιρλανδία, οι κανόνες λειτουργίας προσδιόριζαν ότι "εάν τα έργα δικαιούνται ενίσχυση στο πλαίσιο άλλων καθεστώτων και προγραμμάτων, θα πρέπει, κατά γενικό κανόνα, να θεωρούνται μη επιλέξιμα για ενίσχυση στο πλαίσιο του Leader".

ΑΠΑΙΤΗΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΚΑΙ ΤΩΝ ΚΡΑΤΩΝ ΜΕΛΩΝ ΓΙΑ ΤΟΝ ΑΞΟΝΑ 4

80. Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη έπρεπε να είχαν λάβει τα διδάγματα από τις προηγούμενες περιόδους προγραμματισμού του Leader ώστε να διασφαλίσουν ότι είχαν καταρτιστεί οι κατάλληλες κατευθυντήριες γραμμές και απαιτήσεις για την περίοδο 2007-2013.

Η μεγαλύτερη αλλαγή για την περίοδο 2007-2013 είναι ότι τα κράτη μέλη απαιτούν κυρίως από τις ΟΤΔ να υλοποιήσουν κανονικά μέτρα του προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης

81. Για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, το νομικό πλαίσιο καθορίζεται από τους κανονισμούς για την αγροτική ανάπτυξη. Όπως και στο Leader+, υφίστανται ελάχιστες νομικές απαιτήσεις ειδικά για το Leader. Οι κανονισμοί περιλαμβάνουν περιορισμούς για τις δαπάνες λειτουργίας των ΟΤΔ, αλλά το εν λόγω ποσοστό του 20 % είναι υψηλότερο από εκείνο του Leader+ και μπορεί να καταστρατηγηθεί, κατατάσσοντας τις δαπάνες ως εμψύχωση, οι οποίες δεν έχουν περιορισμούς. Η μεταβολή από τους κανονισμούς των διαρθρωτικών ταμείων σε εκείνους της αγροτικής ανάπτυξης εισ άγει την απαίτηση να ελέγχεται ο εύλογος χαρακτήρας των δαπανών του έργου.

82. Η Επιτροπή εξέδωσε κατευθυντήριες γραμμές προς τα κράτη μέλη όσον αφορά την προετοιμασία για τον άξονα 4 και ενέκρινε πράγματι τα εθνικά ή περιφερειακά προγράμματα Leader, κατά την έγκριση των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης. Έκτοτε, η Επιτροπή εξακολούθησε να παρέχει την υποστήριξή της, ιδίως μέσω του ευρωπαϊκού δικτύου αγροτικής ανάπτυξης.

83. Τα κράτη μέλη δεν είχαν οριστικοποιήσει τους κανόνες λειτουργίας τους κατά τη στιγμή του ελέγχου [28], έτσι αυτοί δεν μπορούσαν να αξιολογηθούν. Από τα διαθέσιμα πληροφοριακά στοιχεία, οι αδυναμίες που διαπιστώνονται στην παρούσα έκθεση είναι πιθανόν ότι συνεχίζουν να υφίστανται.

84. Η έλλειψη επικέντρωσης στην επίτευξη των στόχων της τοπικής στρατηγικής είναι πιθανό να επιδεινωθεί κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, καθώς, αντίθετα με τις κατευθυντήριες γραμμές [29] της Επιτροπής, όλες οι διαχειριστικές αρχές που ελέγχθηκαν (με εξαίρεση της Βαυαρίας) απαιτούν πλέον από τις ΟΤΔ να ακολουθούν μια κοινή ομάδα μέτρων τα οποία ορίζονται στα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης.

85. Ορισμένα κράτη μέλη περιόρισαν περαιτέρω την εμβέλεια των προγραμμάτων Leader σε συγκεκριμένα μέτρα, συνήθως εκείνα του άξονα 3 [30]. Το γεγονός αυτό περιόρισε σημαντικά την ικανότητα των ΟΤΔ να προτείνουν τοπικές στρατηγικές για τους βασικούς στόχους των αξόνων 1 και 2 των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης όσον αφορά την ανταγωνιστικότητα και τον περιβαλλοντικό αντίκτυπο της γεωργίας και της δασοκομίας (βλέπε πλαίσιο 17).

86. Εφόσον κάθε μέτρο καθορίζει τα επιλέξιμα είδη έργων και δικαιούχων, οι δυνατότητες των ΟΤΔ να αναπτύξουν καινοτόμες και πολυτομεακές λύσεις ειδικά για το τοπικό επίπεδο περιορίζονται. Η φύση των προς υλοποίηση έργων είναι παρόμοια για όλες τις ΟΤΔ σε κάθε κράτος μέλος και είναι, επίσης, παρόμοια με τα κανονικά έργα, καθώς, στην πλειονότητα των περιπτώσεων, τα μέτρα του προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης υλοποιούνται, κατά κύριο λόγο, με παραδοσιακές προσεγγίσεις από την κορυφή προς τη βάση.

ΠΛΑΙΣΙΟ 17

ΟΤΔ ΣΤΗΝ ΠΟΡΤΟΓΑΛΙΑ: ΤΑ ΜΕΤΡΑ ΠΕΡΙΟΡΙΣΑΝ ΤΗΝ ΙΚΑΝΟΤΗΤΑ ΤΗΣ ΟΤΔ ΝΑ ΑΝΤΑΠΟΚΡΙΘΕΙ ΣΤΙΣ ΑΝΑΓΚΕΣ ΤΩΝ ΤΟΠΙΚΩΝ ΓΕΩΡΓΙΚΩΝ ΤΟΜΕΩΝ

Η στρατηγική της ΟΤΔ έθετε τον στόχο της αντιμετώπισης της εγκατάλειψης, αφενός, της υπαίθρου και, αφετέρου, της παραδοσιακής γεωργίας, αλλά μπορούσε να χρησιμοποιήσει μόνον τα μέτρα του άξονα 3 του προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης για να το επιτύχει. Το στοιχείο αυτό περιόριζε τις δυνατότητες ανάπτυξης τοπικών λύσεων για τη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας στον ελαιοκομικό και αμπελοοινικό τομέα, παρά τη σημασία τους για την τοπική αγροτική οικονομία. Τα περιβαλλοντικά μέτρα για την αντιμετώπιση των θεμάτων της βιοποικιλότητας και της κλιματικής αλλαγής στον τοπικό γεωργικό τομέα αποκλείστηκαν από το πεδίο των προγραμμάτων Leader, όπως και τα δασοκομικά μέτρα.

ΕΠΙΛΟΓΗ ΤΩΝ ΟΤΔ ΠΟΥ ΘΑ ΥΛΟΠΟΙΗΣΟΥΝ ΤΟ LEADER ΚΑΤΑ ΤΗΝ ΠΕΡΙΟΔΟ 2007-2013

87. Προκειμένου να διασφαλιστεί ότι το Leader θα είναι αποτελεσματικό και θα επιτύχει προστιθέμενη αξία, τα κράτη μέλη πρέπει να επιλέξουν μόνον ΟΤΔ που είναι ικανές και διαθέτουν υψηλής ποιότητας στρατηγικές.

Τα κράτη μέλη επέλεξαν ΟΤΔ με αδύναμες στρατηγικές

88. Σε όλα τα κράτη μέλη που ελέγχθηκαν, η διαδικασία επιλογής των ΟΤΔ ήταν απλώς αδύναμη ή καθόλου ανταγωνιστική, παρά την απαίτηση του κανονισμού για το αντίθετο.

89. Η πλειονότητα των διαχειριστικών αρχών αξιολόγησε και βαθμολόγησε τις προτεινόμενες στρατηγικές των ΟΤΔ έναντι σχετικών κριτηρίων και επέλεξε όλες τις ΟΤΔ που επέτυχαν μια ελάχιστη βαθμολογία (συνήθως το 50 %) [31]. Όλες οι διαχειριστικές αρχές στο δείγμα αποδέχτηκαν κάθε ΟΤΔ που υπέβαλε έγκυρη αίτηση (με ελάχιστες εξαιρέσεις όταν υπήρχαν δύο αιτήσεις για τον ίδιο τομέα). Εξ ορισμού, οι ΟΤΔ με χαμηλή βαθμολογία είχαν επίπεδο αρκετά χαμηλότερο από εκείνο που οι διαχειριστικές αρχές θεωρούσαν ως το πιθανό επίπεδο ικανότητας και ποιότητας στρατηγικής που μπορούν να επιτύχουν οι ΟΤΔ. Σε μια από τις γαλλικές περιφέρειες, για παράδειγμα, η διαχειριστική αρχή επέλεξε ΟΤΔ, μολονότι η αίτησή τους εκτιμήθηκε ως ανεπαρκούς ποιότητας (βλέπε πλαίσιο 18).

ΠΛΑΙΣΙΟ 18

ΕΠΙΛΟΓΗ ΤΩΝ ΟΤΔ ΑΠΟ ΤΗ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΤΙΚΗ ΑΡΧΗ ΣΤΗ ΓΑΛΛΙΑ

Σύμφωνα με τους όρους της πρόσκλησης για την υποβολή αιτήσεων, η επιτροπή επιλογής θα επέλεγε μεταξύ 10 και 12 ΟΤΔ με μέσο ύψος κονδυλίων 1,5 εκατομμύρια ευρώ. Παραλήφθηκαν 18 αιτήσεις, εκ των οποίων η διαχειριστική αρχή κατέταξε δύο ως καλής ποιότητας, οκτώ ως μέτριας ποιότητας και οκτώ ως ανεπαρκούς ποιότητας. Επιλέχθηκαν και οι 18 ΟΤΔ και, κατά συνέπεια, ο μέσος όρος του ύψους των κονδυλίων μειώθηκε στo 1,1 εκατομμύριo ευρώ.

90. Πιο συγκεκριμένα, ο έλεγχος διαπίστωσε ότι κάποιες ΟΤΔ δεν είχαν αναπτύξει επαρκώς στρατηγικές του άξονα 4, δεν διέθεταν συγκεκριμένους στόχους, απουσίαζε σαφής λογική παρέμβασης και η πρόβλεψη για παρακολούθηση και αξιολόγηση ήταν πλημμελής ή ανύπαρκτη. Έπειτα από την εκτίμηση των στρατηγικών των ΟΤΔ, ελάχιστα κράτη μέλη απαίτησαν βελτιώσεις στις αδυναμίες που διαπιστώθηκαν. Κατά συνέπεια, κάποιες ΟΤΔ έχουν λάβει σημαντικά ποσά από τον προϋπολογισμό της ΕΕ για να υλοποιήσουν αδύναμες στρατηγικές για μια περίοδο επτά ετών.

ΈΓΚΡΙΣΗ ΕΚ ΜΕΡΟΥΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ ΑΓΡΟΤΙΚΗΣ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΠΕΡΙΟΔΟ 2007-2013

91. Το βασικό σημείο όπου η Επιτροπή μπορούσε να καθορίσει τον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη υλοποίησαν τον άξονα 4 ήταν με την έγκριση των εθνικών και περιφερειακών προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης. Η Επιτροπή έπρεπε να διασφαλίσει ότι με τα προγράμματα θεσπίζονται οι αναγκαίοι όροι και ασφαλιστικές δικλίδες έναντι των γνωστών κινδύνων για την προστιθέμενη αξία της προσέγγισης του Leader.

Η Επιτροπή δεν είχε ιδιαίτερες απαιτήσεις κατά την έγκριση των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης

92. Τα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης συνιστούν έγγραφα υψηλού επιπέδου, μικρό τμήμα των οποίων αποτελεί ο άξονας 4. Τα περισσότερα περιείχαν ελάχιστα συγκεκριμένα λεπτομερειακά στοιχεία για τον τρόπο υλοποίησης της προσέγγισης Leader. Τα κράτη μέλη ανέπτυξαν πολλές από τις ρυθμίσεις του Leader μόνον μετά την έγκριση των προγραμμάτων.

93. Η Επιτροπή δεν είχε ιδιαίτερες απαιτήσεις κατά την έγκριση των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης, στοιχείο που οδήγησε στην κατάσταση που περιγράφηκε στα σημεία 80 έως 90. Η Επιτροπή αποδέχτηκε προγράμματα που δεν προέβλεπαν ανταγωνιστική επιλογή των ΟΤΔ (παρά την απαίτηση στον κανονισμό)· που περιόριζαν τις ΟΤΔ στην υλοποίηση καθορισμένων σε εθνικό επίπεδο μέτρων (παρά τις κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής ότι οι ΟΤΔ δεν πρέπει να ακολουθούν καθορισμένη δέσμη μέτρων)· που δεν διέθεταν συγκεκριμένα σχέδια για την επίτευξη καινοτομίας ή διατομεακής αλληλεπίδρασης (παρά τις οδηγίες σχετικά με τις εκτιμήσεις της Επιτροπής ότι η καινοτομία πρέπει να αποτελεί προτεραιότητα)· ούτε επίσης για την παρακολούθηση και αξιολόγηση (παρά τα συμπεράσματα της ενδιάμεσης αξιολόγησης του Leader+ ότι τα παραπάνω πρέπει να ενσωματώνονται στα προγράμματα από την αρχή). Η Επιτροπή δεν αξιολόγησε βασικά στοιχεία της προστιθέμενης αξίας της προσέγγισης Leader, όπως τις απαιτήσεις των κρατών μελών για τη σύνθεση και τον ανοικτό χαρακτήρα των ΟΤΔ.

ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗ ΚΑΙ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΕΚ ΜΕΡΟΥΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΚΑΙ ΤΩΝ ΚΡΑΤΩΝ ΜΕΛΩΝ

Η ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΤΑ ΚΡΑΤΗ ΜΕΛΗ ΔΕΝ ΜΠΟΡΟΥΝ ΝΑ ΚΑΤΑΔΕΙΞΟΥΝ ΤΗΝ ΠΡΟΣΤΙΘΕΜΕΝΗ ΑΞΙΑ ΠΟΥ ΕΠΙΤΕΥΧΘΗΚΕ ΑΠΟ ΤΗΝ ΥΛΟΠΟΙΗΣΗ ΤΗΣ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗΣ LEADER ΚΑΙ ΔΕΝ ΕΧΟΥΝ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΕΙ ΕΩΣ ΤΩΡΑ ΤΙΣ ΕΠΙΠΡΟΣΘΕΤΕΣ ΔΑΠΑΝΕΣ ΚΑΙ ΣΧΕΤΙΚΟΥΣ ΚΙΝΔΥΝΟΥΣ

ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗ ΚΑΙ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΗΣ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑΣ ΤΗΣ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗΣ LEADER

94. Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη πρέπει να χρησιμοποιούν τα συστήματα διαχείρισης, τις εξακριβώσεις όσον αφορά τις ΟΤΔ, τους δείκτες παρακολούθησης και τις ετήσιες εκθέσεις για να παρακολουθούν την υλοποίηση, τα αποτελέσματα και τον αντίκτυπο των προγραμμάτων Leader+. Αυτό πρέπει να πραγματοποιείται όχι μόνο για να μπορούν να λαμβάνονται εγκαίρως διορθωτικά μέτρα, αλλά και για να παρέχονται επαρκή, αξιόπιστα και σχετικά αποδεικτικά στοιχεία για αξιολογήσεις, καθώς και για να διασφαλίζεται η αποτελεσματικότητα και η προστιθέμενη αξία της προσέγγισης Leader.

Οι ΟΤΔ, τα κράτη μέλη και η Επιτροπή παρακολούθησαν την υλοποίηση των προγραμμάτων Leader

95. Υπήρξε εκτεταμένη δραστηριότητα στην παρακολούθηση της υλοποίησης των προγραμμάτων Leader. Οι ΟΤΔ και οι διαχειριστικές αρχές κατέγραψαν λεπτομερειακά στοιχεία των επιχορηγήσεων που χορηγήθηκαν και των πληρωμών που καταβλήθηκαν ανά έργο. Οι διαχειριστικές αρχές απαιτούσαν από τις ΟΤΔ να συντάσσουν ετήσιες εκθέσεις υλοποίησης, οι οποίες να περιγράφουν τις δραστηριότητες των ΟΤΔ και συγκέντρωναν στοιχεία για τους δείκτες παρακολούθησης. Αυτοί αφορούσαν κυρίως τους αριθμούς των έργων και τα ποσά των επιχορηγήσεων που κατατάσσονταν σύμφωνα με το είδος του δικαιούχου και τον τομέα δαπανών. Οι διαχειριστικές αρχές υπέβαλαν ετήσιες εκθέσεις υλοποίησης στην Επιτροπή.

96. Όλες οι διαχειριστικές αρχές κατάρτισαν "ενδιάμεση" αξιολόγηση του Leader+ το 2003, την οποία ενημέρωσαν το 2005. Η Επιτροπή χρησιμοποίησε τις υπηρεσίες μιας εξωτερικής εταιρείας για την κατάρτιση συγκεφαλαιωτικής έκθεσης.

… ωστόσο, υφίστανται ελάχιστα αποδεικτικά στοιχεία όσον αφορά την αποτελεσματικότητα των προγραμμάτων Leader στην επίτευξη των στόχων αγροτικής ανάπτυξης ή της προστιθέμενης αξίας της προσέγγισης Leader

97. Παρ’όλη αυτή τη δραστηριότητα, εφόσον οι ΟΤΔ δεν προέβησαν σε εκτίμηση ούτε συνέταξαν έκθεση όσον αφορά την επίτευξη των στόχων της τοπικής στρατηγικής, απουσιάζουν τα αποδεικτικά στοιχεία για τα αποτελέσματα και τον αντίκτυπο στην αγροτική ανάπτυξη των δαπανών του Leader. Κανένα πληροφοριακό στοιχείο δεν είναι διαθέσιμο για το αν (και σε ποιο βαθμό) τα προγράμματα Leader έχουν μειώσει την εγκατάλειψη της υπαίθρου από τις σχετικές περιοχές, εάν αύξησαν τις ευκαιρίες για τους νέους, εάν διαφοροποίησαν τις αγροτικές οικονομίες, κ.λπ.

98. Μια εν μέρει εξαίρεση αφορούσε τις θέσεις εργασίας που δημιουργήθηκαν ή διατηρήθηκαν από τα έργα Leader, τις οποίες η Επιτροπή ενθάρρυνε τα κράτη μέλη να παρακολουθούν για όλα τα προγράμματα των διαρθρωτικών ταμείων. Ωστόσο, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι οι ορισμοί που χρησιμοποιήθηκαν ήταν ασυνεπείς και τα στοιχεία —τα οποία στις περισσότερες περιπτώσεις δεν εξακριβώθηκαν από τις διαχειριστικές αρχές— δεν ήταν αξιόπιστα ή πιστευτά.

99. Οι αξιολογήσεις του 2003 πραγματοποιήθηκαν προτού οι περισσότερες ΟΤΔ αρχίσουν να υλοποιούν τα προγράμματα Leader και η ενημέρωση αυτών πραγματοποιήθηκε προτού προκύψουν σημαντικές δαπάνες. Πολλά ζητήματα αξιολόγησης δεν απαντήθηκαν ή στηρίζονταν στη γνώμη δικαιούχων του προγράμματος.

100. Η απουσία (ή μη αξιοπιστία) στοιχείων καθιστά δύσκολο να διαπιστωθεί εάν τα προγράμματα Leader ήταν αποτελεσματικά στην επίτευξη των επακόλουθων σχετικά με την αγροτική ανάπτυξη, είτε με απόλυτους όρους είτε σε σχέση με την αποτελεσματικότητα άλλων μεθόδων επίτευξης (ιδίως, τα κανονικά προγράμματα).

101. Η δυνητική προστιθέμενη αξία της προσέγγισης Leader δεν αφορά αποκλειστικά τα αποτελέσματα και τον αντίκτυπο των φυσικών υλοποιήσεων (τα έργα που υλοποιήθηκαν με τις επιχορηγήσεις του Leader). Η συμμετοχή της κοινότητας που επιτεύχθηκε με την προσέγγιση εκ των κάτω προς τα άνω μπορεί επίσης να οδηγήσει και σε αντίκτυπο που είναι λιγότερο απτός, όπως η "ανάπτυξη του δυναμικού" και η "χειραφέτηση του τοπικού πληθυσμού". Οι στρατηγικές κατευθυντήριες γραμμές για τον άξονα 4 θεωρούν ότι το Leader πρέπει να "διαδραματίζει σημαντικό ρόλο στην οριζόντια προτεραιότητα της βελτίωσης της διακυβέρνησης".

102. Το δυναμικό της προσέγγισης Leader για την επίτευξη τέτοιου αντικτύπου υποδεικνύεται από παραδείγματα στις δημοσιεύσεις βέλτιστης πρακτικής, τις αξιολογήσεις και διάφορες μελέτες του σημείου επαφής. Ωστόσο, δεν υπήρξε συστηματική παρακολούθηση ή σύνταξη εκθέσεων για τα επιτεύγματα των ΟΤΔ σε αυτούς τους τομείς, έτσι τα παραδείγματα παρέμειναν μεμονωμένες περιπτώσεις. Λόγω της απουσίας αξιόπιστων και σχετικών αποδεικτικών στοιχείων, οι αξιολογήσεις δεν ήταν ικανές να καταδείξουν τη συχνότητα και το εύρος τέτοιου αντικτύπου.

ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗ ΚΑΙ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΩΝ ΔΑΠΑΝΩΝ ΚΑΙ ΤΩΝ ΚΙΝΔΥΝΩΝ

103. Η παρακολούθηση και η αξιολόγηση πρέπει επίσης να παρέχουν αξιόπιστα αποδεικτικά στοιχεία και εκτιμήσεις σχετικά με τις δαπάνες και τους κινδύνους της προσέγγισης Leader.

Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη δεν παρακολούθησαν ούτε αξιολόγησαν τις επιπρόσθετες σχετικές δαπάνες και κινδύνους

104. Όσον αφορά τις αδυναμίες που διαπιστώνονται στην ετήσια έκθεση του Συνεδρίου για το έτος 2000, η Επιτροπή απάντησε ότι οι περισσότερες οφείλονται σε κινδύνους εγγενείς σε ένα αποκεντρωμένο πρόγραμμα, όπως το Leader και ότι "η Επιτροπή και τα κράτη μέλη γνωρίζουν τους κινδύνους αυτούς όταν παρακολουθούν τα προγράμματα και εξακριβώνουν εάν η υλοποίησή τους ακολουθεί την αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης".

105. Η Επιτροπή ελέγχει τη συμμόρφωση με τους κανονισμούς και μπορεί να προτείνει δημοσιονομικές διορθώσεις. Οι εξακριβώσεις που πραγματοποιήθηκαν κατά τη διάρκεια της περιόδου Leader+ περιλάμβαναν τα προγράμματα της Πορτογαλίας και της Γαλλίας το 2005. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής διαπίστωσαν ότι δεν υπήρχαν επίσημα κριτήρια επιλογής έργων· ότι οι διαδικασίες σχετικά με τη σύγκρουση συμφερόντων ήταν ανεπαρκείς και ότι οι ΟΤΔ έλαβαν αποφάσεις χωρίς "διπλή απαρτία"· και ότι οι ΟΤΔ δεν διέθεταν διαδικασίες για τον εξακρίβωση του εύλογου χαρακτήρα των προτεινόμενων δαπανών των έργων. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής προέβησαν σε συστάσεις στα σχετικά κράτη μέλη, αλλά δεν θεώρησαν ενδεδειγμένο να προτείνουν δημοσιονομικές διορθώσεις [32]. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής έλεγξαν, επίσης, τη συμμόρφωση αναδρομικών επιχορηγήσεων και ποσοστών επιχορήγησης με τους κανονισμούς, αλλά δεν έθιξαν το θέμα του φαινομένου της αδράνειας ή της αποδοτικότητας.

106. Μολονότι οι εξακριβώσεις της Επιτροπής επιβεβαίωσαν τους κινδύνους που διαπιστώνονται στην ετήσια έκθεση για το έτος 2000 (και στον παρόντα έλεγχο), δεν συνιστούν τη βάση ώστε να προσδιοριστεί η έκταση και ο αντίκτυπος αυτών των κινδύνων στα σχετικά κράτη μέλη ή σε όλη την ΕΕ [33].

107. Οι επιθεωρήσεις των κρατών μελών σχετικά με τις επιχειρήσεις των ΟΤΔ (οι οποίες κάλυψαν τουλάχιστον το 5 % των δαπανών στο Leader+) παρείχαν την ευκαιρία να εξακριβωθεί και να αναφερθεί η έκταση των κινδύνων για τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση. Ωστόσο, με ελάχιστες εξαιρέσεις σε ορισμένα κράτη μέλη, δεν κάλυψαν τη δικαιοσύνη και τη διαφάνεια των διαδικασιών επιλογής των έργων των ΟΤΔ, την ορθότητα και τεκμηρίωση της εκτίμησης των προτάσεων έργων, τα αρχεία ψηφοφορίας ή την ορθή λειτουργία των πολιτικών που αφορούν τη σύγκρουση συμφερόντων.

108. Τα κράτη μέλη δεν έχουν χρησιμοποιήσει τα συστήματα διαχείρισής τους ή τις ετήσιες εκθέσεις υλοποίησης των ΟΤΔ για να παρακολουθήσουν τη δικαιοσύνη και τη διαφάνεια της διαδικασίας λήψης αποφάσεων των ΟΤΔ, το ποσοστό επιχορηγήσεων που χορηγήθηκαν σε μέλη των ΟΤΔ, την αποδοτικότητα των επιχορηγήσεων που χορηγήθηκαν ή την αποδοτικότητα των διαδικασιών και των δαπανών λειτουργίας των ΟΤΔ. Στη Γαλλία, η διαχειριστική αρχή παρακολούθησε τις δραστηριότητες των ΟΤΔ συμμετέχοντας στις συνεδριάσεις των ΟΤΔ, αλλά προφανώς παρέβλεψε πρακτικές, όπως μέλη της ΟΤΔ να παρουσιάζουν τα ίδια τα έργα τους, να χορηγούνται αναδρομικές επιχορηγήσεις σε έργα και να αυξάνονται τα ποσοστά επιχορήγησης ώστε να εξαντληθεί ο προϋπολογισμός (βλέπε σημείο 55, για παράδειγμα).

109. Όταν μεμονωμένες ΟΤΔ έθεσαν ερωτήματα σε φορείς υλοποίησης έργων, τα διαθέσιμα πληροφοριακά στοιχεία υποδεικνύουν ότι το φαινόμενο αδράνειας συνιστά σημαντικό κίνδυνο [34]. Οι αξιολογήσεις σε επίπεδο ΕΕ δεν παρέχουν πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με το φαινόμενο αδράνειας ή την έκταση των αναδρομικών επιχορηγήσεων [35].

110. Ομοίως, όσον αφορά τη δικαιοσύνη και τη διαφάνεια των διαδικασιών των ΟΤΔ, οι αξιολογήσεις αναφέρουν ότι υφίστανται, για παράδειγμα, προβλήματα με την αντικειμενικότητα της επιλογής των έργων, αλλά δεν παρέχουν πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με την έκταση ή τον αντίκτυπο τέτοιων αδυναμιών (βλέπε πλαίσιο 19).

ΠΛΑΙΣΙΟ 19

ΑΠΟΣΠΑΣΜΑ ΑΠΟ ΤΗ ΣΥΓΚΕΦΑΛΑΙΩΤΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ ΤΩΝ ΕΝΔΙΑΜΕΣΩΝ ΕΚΘΕΣΕΩΝ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗΣ ΤΟΥ LEADER+

"Μια εταιρική σχέση χωρίς ισορροπία ή σχέσεις ισχύος χωρίς ισορροπία εντός της ΟΤΔ μπορούν να οδηγήσουν σε ακατάλληλη επιλογή έργων, συχνά προς όφελος του οργανισμού που ανήκει στον δημόσιο τομέα. Από την σύνθεση των ΟΤΔ απουσιάζει συχνά η ισορροπία και κυριαρχεί ο τομέας των οργανισμών."

"Τα πληροφοριακά στοιχεία στις εκθέσεις [αξιολόγησης] και στις μελέτες περιπτώσεων τείνουν να επικεντρώνονται σε θέματα όπως η γραφειοκρατία, οι σχέσεις μεταξύ διαχειριστικών αρχών και ΟΤΔ, η χρηματοδότηση και η ανεπαρκής αυτονομία σε επίπεδο ΟΤΔ. Πιο θεμελιώδη θέματα διαχείρισης, όπως οι δομές, τα συστήματα διαχείρισης, ο σχεδιασμός και ο έλεγχος σε επίπεδο ΟΤΔ δεν τονίζονται στις εκθέσεις. Οι απαντήσεις στο ερώτημα δεν αναφέρονται, επίσης, καθόλου στον ρόλο των [επιτροπών λήψης αποφάσεων] στη διαχείριση του προγράμματος."

111. Όπως ήδη αναφέρθηκε στα σημεία 64 έως 71, τα πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τις δαπάνες λειτουργίας του Leader δεν ήταν συγκρίσιμα, ούτε αξιόπιστα και, πρωτίστως, δεν ήταν ολοκληρωμένα, καθώς πολλές λειτουργίες εκτελούνταν από τις διαχειριστικές αρχές σε ορισμένα κράτη μέλη. Οι αξιολογήσεις αναφέρθηκαν στην "υπερβολική γραφειοκρατία" του Leader+ [36] αλλά δεν προέβησαν σε εκτίμηση των δαπανών. Κατά συνέπεια, δεν είναι δυνατόν να προσδιοριστεί η αποδοτικότητα της προσέγγισης Leader.

ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗ ΚΑΙ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΚΑΤΑ ΤΗΝ ΠΕΡΙΟΔΟ 2007-2013

112. Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη έπρεπε να είχαν λάβει τα διδάγματα από τις τρεις προηγούμενες περιόδους προγραμματισμού του Leader, ώστε να διασφαλίσουν ότι εφαρμόζεται αποδοτική και αποτελεσματική παρακολούθηση και αξιολόγηση της προσέγγισης Leader για την περίοδο 2007-2013.

Η εφαρμογή του άξονα 4 άρχισε χωρίς να έχουν τεθεί σε λειτουργία βασικά στοιχεία των συστημάτων παρακολούθησης και αξιολόγησης

113. Η ενδιάμεση συγκεφαλαιωτική έκθεση αξιολόγησης για το Leader+ συνιστούσε έντονα να βελτιωθούν και να τεθούν σε λειτουργία από την έναρξη της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013 τα συστήματα παρακολούθησης και αξιολόγησης [37]. Η Επιτροπή καθιέρωσε κοινό πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης (ΚΠΠΑ) για τα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης. Το πλαίσιο αυτό προσέδωσε ορισμένες συγκεκριμένες ερωτήσεις αξιολόγησης σχετικά με την προστιθέμενη αξία του Leader, βελτίωσε τη διακυβέρνηση και την αποτελεσματικότητα, αλλά μείωσε τους δείκτες παρακολούθησης που ήταν σχετικοί με το Leader στον αριθμό των ΟΤΔ και τον πληθυσμό των περιοχών του Leader, στοιχείο που η Επιτροπή θεωρεί ως βασικό δείκτη μέτρησης του στόχου της διακυβέρνησης. Το ΚΠΠΑ επέτρεπε στις διαχειριστικές αρχές να αναπτύξουν επιπρόσθετους δείκτες, ωστόσο καμία από τις διαχειριστικές αρχές που ελέγχθηκαν δεν έπραξε κάτι τέτοιο για το Leader. Επιπλέον, καμία από τις ΟΤΔ ή διαχειριστικές αρχές που ελέγχθηκαν δεν έχει καθιερώσει ρυθμίσεις για τη συλλογή και αναφορά των πληροφοριακών στοιχείων σχετικά με τις δαπάνες, τους κινδύνους, την αποτελεσματικότητα και την προστιθέμενη αξία της προσέγγισης Leader.

114. Στο τέλος του 2009, η Επιτροπή, μέσω του ευρωπαϊκού δικτύου αξιολόγησης της αγροτικής ανάπτυξης, δημιούργησε μια θεματική ομάδα εργασίας σχετικά με το Leader για να εξετάσει τις δυσκολίες που αντιμετωπίζουν τα κράτη μέλη, στις οποίες περιλαμβάνεται η ανησυχία ότι οι δείκτες του ΚΠΠΑ και οι οικονομικές μετρήσεις δεν θα καταγράψουν επαρκώς τα αποτελέσματα του Leader, οι σημαντικές μεθοδολογικές προκλήσεις λόγω της τοπικής κλίμακας του Leader, οι μείζονες μεθοδολογικές προκλήσεις στην αξιολόγηση της διακυβέρνησης, της συμμετοχής και της ικανότητας των αγροτικών κοινοτήτων και τα προβλήματα που παρουσιάζονται στη συλλογή ακριβών στατιστικών στοιχείων για την αξιολόγηση των πλεονεκτημάτων του Leader. Στα μέσα του 2010, η ομάδα κατάρτισε σχέδιο εγγράφου εργασίας για την καταγραφή του αντικτύπου του Leader. Ωστόσο, το έργο αυτής της ομάδας πραγματοποιείται καθυστερημένα σε σχέση με τις ενδιάμεσες αξιολογήσεις (οι οποίες πρέπει να έχουν ολοκληρωθεί εντός του 2010) και οι δυνατότητες αξιολόγησης του άξονα 4 θα είναι περιορισμένες, εφόσον τα σχετικά πληροφοριακά στοιχεία δεν