[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 21.4.2009

COM(2009) 196 τελικό

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ

Ενδιάμεση επανεξέταση των οικονομικών μέσων εξωτερικής δράσης {SEC(2009) 530}

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ

Ενδιάμεση επανεξέταση των οικονομικών μέσων εξωτερικής δράσης

1. Η μεταρρυθμιση των χρηματοδοτικων μεσων

Η πρόσφατη μεταρρύθμιση των χρηματοδοτικών μέσων εξωτερικής δράσης επέτρεψε να συγκεντρωθούν με επιτυχία περισσότερες από 30 διαφορετικές ad hoc νομικές πράξεις σε τέσσερα γεωγραφικά και σε τέσσερα θεματικά μέσα, εκτός, επιπλέον, της σειράς θεματικών προγραμμάτων[1]. Αυτή η σημαντική ορθολογική οργάνωση και απλοποίηση απέφερε τεράστια οφέλη όσον αφορά τα εξής:

- εξασφάλιση συνολικής συνάφειας πολιτικής, συνεκτικότητας και συνέργειας μεταξύ των κυριότερων μέσων εξωτερικής πολιτικής της Ένωσης (δηλ. πολιτικός διάλογος, εμπόριο, βοήθεια, οικονομική συνεργασία, εξωτερική προβολή εσωτερικών πολιτικών και πολυμερής προσέγγιση)·

- ορθολογική οργάνωση των διαδικασιών για να καταστούν ο προγραμματισμός και η παράδοση της βοήθειας, καθώς και η ικανότητα αντιμετώπισης κρίσεων πιο αποτελεσματικές, αποδοτικές και ευέλικτες· και

- διευκόλυνση του διαλόγου και συντονισμός με τους δικαιούχους, μεταξύ των οργάνων και με τους άλλους δωρητές.

Η νέα δομή δημιούργησε, για πρώτη φορά, ένα σύνολο περιεκτικών πλαισίων συνεργασίας που εντάσσονται σε σειρά στοχοθετημένων κανονισμών, οι οποίοι συντονίζονται και συμπληρώνονται από πράξεις της ΕΤΕ, πράξεις της ΚΕΠΠΑ/ΕΠΑΑ και από τη μακροοικονομική χρηματοδοτική συνδρομή.

Τα νέα μέσα εφαρμόζονται μέσω των εγγράφων εθνικής στρατηγικής, των εγγράφων περιφερειακής στρατηγικής, των εγγράφων θεματικής στρατηγικής και, για το ΜΠΒ, μέσω των πολυετών προγραμμάτων ενδεικτικού σχεδιασμού. Αυτά τα έγγραφα προγραμματισμού, συνοδευόμενα από πολυετή ενδεικτικά χρηματοδοτικά κονδύλια, επιτρέπουν τη δέσμευση και την παράδοση της βοήθειας σε σύμπραξη με τους δικαιούχους.

2. Η ρητρα ενδιαμεσησ επανεξετασησ στα χρηματοδοτικα μεσα

Οι επτά νέοι κανονισμοί (εκτός του κανονισμού ανθρωπιστικής βοήθειας) περιλαμβάνουν ρήτρα η οποία υποχρεώνει την Επιτροπή να υποβάλει έκθεση για την εφαρμογή τους μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2010, και να προτείνει πιθανές αναγκαίες τροποποιήσεις. Αυτή η αξιολόγηση περιλαμβάνει ρητά τα ενδεικτικά χρηματοδοτικά κονδύλια που καθορίζονται στο παράρτημα IV του μηχανισμού αναπτυξιακής συνεργασίας και τη χρηματοδοτική κατανομή που αναφέρεται στο άρθρο 29 παράγραφος 1 του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Γειτονίας και Εταιρικής Σχέσης (ΕΜΓΕΣ).

Παρόλο που η ρήτρα καθορίζει προθεσμία στις 31 Δεκεμβρίου 2010, στις τελικές διαπραγματεύσεις πριν την έγκριση των μέσων, η Επιτροπή συμφώνησε – κατόπιν αιτήσεως του Κοινοβουλίου – να διεξαγάγει την επανεξέταση πριν τις εκλογές του 2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και να λάβει υπόψη τις εκθέσεις και τις συστάσεις του Κοινοβουλίου.

Αυτή η ενδιάμεση επανεξέταση καλύπτει μόνο τα νομικά μέσα. Οι συστάσεις του Κοινοβουλίου που δεν επηρεάζουν τα νομικά κείμενα θα εξεταστούν κατά την ενδιάμεση επανεξέταση των εγγράφων στρατηγικής και προγραμματισμού. Αυτή η επανεξέταση θα αξιολογήσει τις επιδόσεις μέχρι τώρα και θα αναπροσαρμόσει τις στρατηγικές με βάση τις εξελίξεις στις χώρες εταίρους. Θα δοθεί ιδιαίτερη προσοχή, σ’αυτό το σημείο, στη συμμετοχή της κοινωνίας των πολιτών και στην αποτελεσματικότητα της βοήθειας. Η διαδικασία της επανεξέτασης και τα αναθεωρημένα έγγραφα στρατηγικής, μαζί με τα πολυετή ενδεικτικά προγράμματα για την κατανομή του προϋπολογισμού για το 2011-2013 ανά τομέα, αναμένεται να ολοκληρωθούν μέχρι το τέλος του 2009. Ο Μηχανισμός Προενταξιακής Βοήθειας (ΜΠΒ) διέπεται από διαφορετικό πλαίσιο στρατηγικής και προγραμματισμού το οποίο καλύπτει κυλιόμενη τριετή περίοδο που αναπροσαρμόζεται ετησίως σύμφωνα με το έγγραφο στρατηγικής για τη διεύρυνση.

Τα χρηματοδοτικά κονδύλια εξετάζονται μόνο για να διαπιστωθεί εάν συμφωνούν με τα ποσά αναφοράς και τις ενδεικτικές χορηγήσεις που καθορίζονται στα νομικά μέσα. Η ενδιάμεση επανεξέταση δεν προδικάζει την αναθεώρηση του προϋπολογισμού που πρέπει να υποβληθεί αργότερα εντός του έτους ή την ετήσια διαδικασία του προϋπολογισμού.

Αποσκοπεί στο να επαληθεύσει ότι τα μέσα εκπληρώνουν τους στόχους που έχουν καθοριστεί για τη μεταρρύθμιση, εν μέρει μέσω σημαντικής απλοποίησης. Δεδομένου ότι η απλοποίηση είναι μια τρέχουσα διαδικασία, η Επιτροπή θα εξετάσει επίσης τη δυνατότητα περαιτέρω βελτιώσεων, συμπεριλαμβανομένων των τροποποιήσεων του δημοσιονομικού κανονισμού, ιδίως όσον αφορά το περιβάλλον ελέγχου.

Η παρούσα ανακοίνωση συνοδεύεται από:

- έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής που περιγράφει με περισσότερες λεπτομέρειες τα διάφορα μέσα·

- νομοθετικές προτάσεις, στις οποίες η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα από την επανεξέταση ότι απαιτούνται ορισμένες τροποποιήσεις.

3. Διαπιστωσεισ που απαιτουν νομοθετικεσ προτασεισ

3.1 Ανάγκη κάλυψης του νομοθετικού κενού

Για να εξασφαλιστεί ότι οι στόχοι των πολιτικών και των νέων μέσων είναι συναφείς και συνεκτικοί με το γενικό προσανατολισμό της πολιτικής της ΕΕ, η Επιτροπή ανέλαβε τη δέσμευση να κινήσει διάλογο για θέματα στρατηγικής πολιτικής με το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο. Αυτός ο διάλογος επικυρώθηκε στη Δήλωση αριθ. 4 και 5 «για τον δημοκρατικό έλεγχο και τη συνοχή των εξωτερικών ενεργειών» που επισυνάπτεται στη διοργανική συμφωνία για δημοσιονομική πειθαρχία και χρηστή δημοσιονομική διαχείριση[2].

Ο διάλογος συνεχίστηκε το 2007 σχετικά με τα σχέδια εγγράφων στρατηγικής που υποβλήθηκαν στο Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο για την εφαρμογή των διαφόρων μέσων. Για τον ΜΠΒ, ο διάλογος διεξάγεται σε ετήσια βάση. Γενικά, τα νέα μέσα έχουν εκπληρώσει τους στόχους που καθορίστηκαν στη μεταρρύθμιση των χρηματοδοτικών μέσων για εξωτερικές ενέργειες (βλ. έγγραφο εργασίας).

Το κυριότερο ζήτημα που ανέκυψε κατά τη διαδικασία ελέγχου αφορούσε το μηχανισμό αναπτυξιακής συνεργασίας (ΜΑΣ), δεδομένου ότι το Κοινοβούλιο ήταν της γνώμης ότι ορισμένες από τις προγραμματιζόμενες ενέργειες στο πλαίσιο των γεωγραφικών προγραμμάτων δεν ήταν επιλέξιμες δυνάμει του κανονισμού ΜΑΣ. Έκρινε ότι αυτές οι ενέργειες είτε δεν προσανατολίζονταν επαρκώς προς την εξάλειψη της φτώχειας και την υλοποίηση των αναπτυξιακών στόχων της Χιλιετίας (ΑΣΧ) ή δεν εκπληρούσαν τα κριτήρια για επίσημη αναπτυξιακή βοήθεια (ΕΑΒ) όπως απαιτείται δυνάμει του άρθρου 2 παράγραφος 4. Το Κοινοβούλιο εξέδωσε τέσσερα ψηφίσματα στα οποία επεσήμανε ότι, κατά την άποψή του, η Επιτροπή είχε υπερβεί τις εκτελεστικές αρμοδιότητές της και απαιτούσε την ανάκληση των μέτρων.

Παράλληλα, η αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή ξεκίνησε τέσσερις προπαρασκευαστικές ενέργειες το 2007 και 2008 με σκοπό την ενίσχυση μέτρων που δεν έχουν χαρακτήρα επίσημης αναπτυξιακής βοήθειας και δεν μπορούν να χρηματοδοτηθούν από το μηχανισμό αναπτυξιακής συνεργασίας (ΜΑΣ):

- επαγγελματικές και επιστημονικές ανταλλαγές με την Κίνα

- επαγγελματικές και επιστημονικές ανταλλαγές με την Ινδία

- συνεργασία με χώρες μέσου εισοδήματος στην Ασία

- συνεργασία με χώρες μέσου εισοδήματος στη Λατινική Αμερική.

Πράγματι, με την πρόοδο των αναδυόμενων οικονομιών, ειδικότερα της Κίνας, της Ινδίας και της Βραζιλίας, και την τόνωση των σχέσεων της ΕΕ με πολλές δυναμικές αναπτυσσόμενες χώρες εταίρους, γίνεται όλο και πιο επιτακτική η ανάγκη χρηματοδότησης μέτρων που δεν έχουν χαρακτήρα επίσημης αναπτυξιακής βοήθειας σ’αυτές τις χώρες.

Το Κοινοβούλιο έφερε επίσης αντίρρηση όσον αφορά τη χρησιμοποίηση του μηχανισμού αναπτυξιακής συνεργασίας (ΜΑΣ) για τη χρηματοδότηση της πτυχής ευρωπαϊκής κινητικότητας του προγράμματος «Erasmus Mundus External Cooperation Window» με το επιχείρημα ότι δεν θα πληρούσε τα κριτήρια επιλεξιμότητας για επίσημη αναπτυξιακή βοήθεια (ΕΑΒ). Για να μην τεθεί σε κίνδυνο ολόκληρο το πρόγραμμα, η Επιτροπή συμφώνησε να αποκλείσει τέτοια χρηματοδότηση από τον ΜΑΣ από το 2010 και μετά, και να βρει νομοθετική λύση στο πλαίσιο της ενδιάμεσης επανεξέτασης.

Από αυτούς τους περιορισμούς προκύπτει ότι, ενώ ο κανονισμός ΜΑΣ πρέπει να παραμείνει το κυριότερο πλαίσιο συνεργασίας γι’αυτές τις χώρες, η χρηματοδοτική δομή για τις εξωτερικές ενέργειες στερείται νομικής βάσης για τη χρηματοδότηση τέτοιων μέτρων. Προτείνεται να καλυφθεί αυτό το κενό εντός των σημερινών νομικών και δημοσιονομικών περιορισμών για το 2007-2013 με την τροποποίηση του κανονισμού ICI ώστε να επεκταθεί το πεδίο εφαρμογής του στις χώρες που καλύπτονται από τον ΜΑΣ. Αυτή η τροποποίηση έχει περιορισμένο πεδίο εφαρμογής από πλευράς πολιτικού περιεχομένου, δημοσιονομικών επιπτώσεων και χρονικού πλαισίου. Δεν προδικάζει μελλοντική πρόταση για τα χρηματοδοτικά μέσα για την εξωτερική συνεργασία στο πλαίσιο του προσεχούς χρηματοδοτικού πλαισίου.

Με βάση την εμπειρία των προπαρασκευαστικών δράσεων, η Επιτροπή προτείνει να δοθεί νομοθετική συνέχεια ώστε να επιτραπεί η χρηματοδότηση μέτρων που δεν εμπίπτουν στην επίσημη αναπτυξιακή βοήθεια σε χώρες που καλύπτονται από τον κανονισμό ΜΑΣ. |

3.2 Άλλες απαιτούμενες νομοθετικές τροποποιήσεις

Η ενδιάμεση επανεξέταση των χρηματοδοτικών μέσων επεσήμανε την ανάγκη να γίνουν άλλες δύο σειρές τροποποιήσεων.

3.2.1 Μηχανισμός σταθερότητας (ΜΣ)

Ο μηχανισμός σταθερότητας (ΜΣ) είναι το νεώτερο και πιο καινοτόμο χρηματοδοτικό μέσο που αποσκοπεί στη συνεπή και ολοκληρωμένη αντιμετώπιση κρίσεων και επικείμενων κρίσεων, χρησιμοποιώντας ένα ενιαίο νομικό μέσο με απλουστευμένες διαδικασίες λήψης αποφάσεων. Διαθέτει επίσης σημαντικά υψηλότερους χρηματοδοτικούς πόρους από ό,τι ο πρότυπος προκάτοχός του, ο Μηχανισμός Ταχείας Αντίδρασης. Παρόλο που το μέσο εκπληρώνει σαφώς το στόχο του, απαιτούνται ορισμένες μικρές τροποποιήσεις.

- Στόχοι και πεδίο εφαρμογής

Στις 20 Μαΐου 2008, το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ακύρωσε την απόφαση 2004/833/ΚΕΠΠΑ του Συμβουλίου, της 2ας Δεκεμβρίου 2004, για την εφαρμογή της κοινής δράσης 2002/589/ΚΕΠΠΑ στα πλαίσια του μορατόριουμ για τα όπλα και τον ελαφρύ οπλισμό[3]. Το Δικαστήριο έκρινε ότι τα μέτρα για την καταπολέμηση της διάδοσης φορητών όπλων υπάγονται στις αρμοδιότητες που έχουν ανατεθεί στην Κοινότητα στον τομέα της αναπτυξιακής πολιτικής και δεν μπορούν να εφαρμοστούν στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ εάν ο βασικός στόχος ή η βασική πτυχή τους αφορά την αναπτυξιακή πολιτική. Το Συμβούλιο δεν συμμεριζόταν αυτήν τη γνώμη όταν εγκρίθηκε ο μηχανισμός σταθερότητας, το Νοέμβριο του 2006. Το άρθρο 3 παράγραφος 2 στοιχείο i) του κανονισμού περιλαμβάνει τον ακόλουθο περιορισμό:

Η βοήθεια «[…] δεν περιλαμβάνεται η υποστήριξη μέτρων για την καταπολέμηση της διασποράς όπλων ».

Όταν εγκρίθηκε ο κανονισμός ΜΣ, το Συμβούλιο και η Επιτροπή εξέδωσαν κοινή δήλωση στην οποία συμφωνούσαν ότι, ως μέρος της ενδιάμεσης επανεξέτασης του κανονισμού, θα μπορούσε να αναθεωρηθεί το πεδίο του άρθρου 3 παράγραφος 2 στοιχείο i), εφόσον ήταν αναγκαίο. Λόγω της σαφούς διατύπωσής του που αποκλείει τέτοια χρηματοδότηση, προτείνεται να αναθεωρηθεί το άρθρο ώστε να εναρμονισθεί με τη νομολογία του Δικαστηρίου. Για τον ίδιο λόγο, το άρθρο 4 παράγραφος 1 στοιχείο α) για τις δράσεις καταπολέμησης της παράνομης διακίνησης πρέπει να τροποποιηθεί προκειμένου να αναφέρεται ρητά στα «φορητά όπλα και τον ελαφρό οπλισμό».

Προτείνεται να τροποποιηθούν το άρθρο 3 παράγραφος 2 στοιχείο i) και το άρθρο 4 παράγραφος 1 στοιχείο α) βάσει των αποφάσεων του Δικαστηρίου και να καταργηθεί ο περιορισμός της υποστήριξης μέτρων για την καταπολέμηση της διάδοσης φορητών όπλων και ελαφρού οπλισμού. |

- Συμμετοχή και κανόνες καταγωγής

Η εφαρμογή μέτρων δυνάμει του άρθρου 4 παράγραφος 3 για την οικοδόμηση ικανοτήτων πριν και μετά την κρίση προκάλεσε ορισμένες δυσκολίες. Πολλά από αυτά τα μέτρα προϋποθέτουν την πρόσκληση για την υποβολή προτάσεων ενίσχυσης της εταιρικής σχέσης για την οικοδόμηση της ειρήνης (οικοδόμηση των ικανοτήτων της κοινωνίας των πολιτών, έγκαιρη προειδοποίηση της κοινωνίας των πολιτών και επιτόπιες δραστηριότητες ανάλυσης για την πρόληψη των συγκρούσεων, και ενεργητική παροχή συμβουλών πολιτικής από την κοινωνία των πολιτών). Στο πλαίσιο του άρθρου 17, όσον αφορά τη συμμετοχή και τους κανόνες καταγωγής, οι εταίροι από τις χώρες του ΟΟΣΑ που δεν ανήκουν στην ΕΕ ή στον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο δεν είναι επιλέξιμοι για συμμετοχή στις δημόσιες συμβάσεις ή στις συμβάσεις επιχορηγήσεων βάσει του άρθρου 4 παράγραφος 3 για την οικοδόμηση ικανοτήτων πριν και μετά την κρίση, αλλά δεν υπάρχει τέτοιος περιορισμός για τις συμβάσεις που ανατίθενται δυνάμει του άρθρου 3 για αντίδραση σε καταστάσεις κρίσης. Έτσι εξαιρούνται χώρες όπως η Ελβετία και ο Καναδάς από τη συμμετοχή, παρόλο που αυτές οι χώρες υπέβαλαν εξαιρετικές προτάσεις. Τούτο υπονομεύει σοβαρά την ποιότητα της δράσης και την υλοποίηση των στόχων του άρθρου 4 παράγραφος 3 που είναι στενά συνδεδεμένοι με τους στόχους που επιδιώκονται στο πλαίσιο του άρθρου 3.

Προτείνεται να συμπεριληφθεί τεχνική τροποποίηση του άρθρου 17 προκειμένου να επιτραπεί η συμμετοχή στις δημόσιες συμβάσεις ή στις συμβάσεις επιχορηγήσεων για τα μέτρα που υπάγονται στο άρθρο 4 παράγραφος 3, όπως ήδη συμβαίνει με τα μέτρα δυνάμει του άρθρου 3. |

- Δημοσιονομικές διατάξεις

Ο κανονισμός περιορίζει το μερίδιο των κονδυλίων του προϋπολογισμού για τα μέτρα που υπάγονται στο άρθρο 4 παράγραφος 1 όσον αφορά τις απειλές κατά της δημόσιας τάξης, της ασφαλείας των προσώπων, των υποδομών ζωτικής σημασίας και της δημόσιας υγείας, σε 7%. Αυτό το ποσοστό αποδείχθηκε ανεπαρκές και πρέπει να αυξηθεί. Η ανάπτυξη αποτελεσματικών δράσεων σ’αυτούς τους τομείς απαιτεί πιο ουσιαστικά μέτρα ώστε να έχουν πραγματικό αντίκτυπο, δημοσιότητα και αξιοπιστία. Επιπλέον, η ανάπτυξη διαπεριφερειακών δράσεων που είναι συμπληρωματικές των εθνικών και περιφερειακών κονδυλίων απαιτεί το κατάλληλο επίπεδο χρηματοδότησης ώστε να επιτευχθεί κρίσιμη μάζα. Οι πιστώσεις του προϋπολογισμού που υπάγονται μέχρι σήμερα στο όριο του 7% δυνάμει του άρθρου 24 του κανονισμού ΜΣ δεν επιτρέπουν την εκπλήρωση αυτών των στόχων.

Προτείνεται να τροποποιηθεί το άρθρο 24 ώστε να αυξηθεί από 7% σε 10% το μέγιστο ποσοστό για τα μέτρα που εφαρμόζονται δυνάμει του άρθρου 4 παράγραφος 1. |

3.2.2 Φόροι, δασμοί και τέλη στο πλαίσιο των κανονισμών ΜΑΣ και ΕΜΔΑΑ

Οι κυριότερες δυσκολίες που προέκυψαν κατά την εφαρμογή προγραμμάτων και σχεδίων αφορούν την καταβολή φόρων, δασμών και τελών στο πλαίσιο των κανονισμών ΜΑΣ και ΕΜΔΑΑ. Η ευελιξία που έχει προβλεφθεί στα άλλα μέσα είναι αναγκαία – σε εξαιρετικές περιπτώσεις και σε δεόντως αιτιολογημένες περιστάσεις – για την καταβολή φόρων, δασμών και τελών. Τούτο είναι ιδιαίτερα σημαντικό στην περίπτωση που τα σχέδια ή προγράμματα εφαρμόζονται από ΜΚΟ οι οποίες ενδέχεται να αναγκαστούν να αναθέσουν υπεργολαβικά συγκεκριμένες εργασίες ή δραστηριότητες υπηρεσιών στον ιδιωτικό τομέα. Επιπλέον, μια από τις κυριότερες αρχές του ΕΜΔΑΑ (Ευρωπαϊκού μέσου για τη δημοκρατία και τα δικαιώματα του ανθρώπου), που στηρίζεται κυρίως στη συνεργασία με τις ΜΚΟ, είναι η ανεξαρτησία του σε σχέση με τις κυβερνήσεις και άλλες δημόσιες αρχές τρίτων χωρών. Σ’αυτό το πλαίσιο, η εμμονή στη μη επιλεξιμότητα της πληρωμής φόρων και δασμών αποδείχθηκε προβληματική στην πράξη.

Είναι επομένως σημαντικό να εναρμονισθεί η διατύπωση του άρθρου 13 παράγραφος 6 του κανονισμού ΕΜΔΑΑ και του άρθρου 25 παράγραφος 2 του κανονισμού ΜΑΣ με τις αντίστοιχες διατάξεις άλλων χρηματοδοτικών μέσων για τις εξωτερικές ενέργειες ως εξής: «Η κοινοτική βοήθεια δεν χρησιμοποιείται, κατ’αρχήν, για την καταβολή φόρων, δασμών ή τελών σε επιλέξιμες χώρες.» Ο κανονισμός ICI έχει διαφορετική διατύπωση που δεν αποτελεί πρόβλημα, αλλά προτείνεται να ευθυγραμμισθεί και αυτή για λόγους συνέπειας.

Οι εσωτερικές οδηγίες για όλα τα μέσα θα εξασφαλίσουν ότι αυτή η ευελιξία είναι περιορισμένη και εφαρμόζεται με συνέπεια διευκρινίζοντας ότι γίνονται εξαιρέσεις μόνο για μεμονωμένες περιπτώσεις υπό εξαιρετικές περιστάσεις.

Προτείνεται να εναρμονισθούν οι κανονισμοί ΕΜΔΑΑ και ΜΑΣ με τα άλλα μέσα όσον αφορά την πληρωμή φόρων, δασμών και τελών. |

4. Αλλες κυριοτερες διαπιστωσεισ

Η Επιτροπή θεωρεί ότι, γενικά, οι κανονισμοί είναι κατάλληλοι και δεν απαιτούν άλλες τροποποιήσεις από τις προτεινόμενες. Κατά τον προγραμματισμό δεν ανέκυψαν σημαντικά προβλήματα. Παρόλο που είναι ακόμη νωρίς για να εκτιμηθούν οι επιπτώσεις των δραστηριοτήτων, η εφαρμογή εκτελείται τώρα χωρίς σοβαρές δυσκολίες. Η άνευ προηγουμένου εκτέλεση του προϋπολογισμού του 2008 από πλευράς αναλήψεων υποχρεώσεων και πληρωμών και το γεγονός ότι οι εκκρεμείς αναλήψεις υποχρεώσεων δεν έχουν αυξηθεί παρά την αύξηση των δεσμεύσεων, αποτελούν ενδείξεις του ρυθμού εφαρμογής.

4.1 Ο Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Γειτονίας και Εταιρικής Σχέσης (ΕΜΓΕΣ)

Το πεδίο και ο στόχος του ΕΜΓΕΣ, ως μέσου επικεντρωμένου στην πολιτική, αποδείχθηκαν ανεπαρκή για την στήριξη της Ευρωπαϊκής Πολιτικής Γειτονίας (ΕΠΓ). Τα έγγραφα προγραμματισμού χώρας αποσκοπούν κυρίως στο να ενισχύσουν την εφαρμογή των σχεδίων δράσης της ΕΠΓ. Τα πολυεθνικά προγράμματα υποστηρίζουν τις περιφερειακές διαστάσεις της πολιτικής (την ανατολική εταιρική σχέση, την Ένωση για τη Μεσόγειο και τη Συνέργεια του Ευξείνου Πόντου). Το καινοτόμο στοιχείο διαμεθοριακής συνεργασίας εγκαινιάστηκε εντός του ορίου 5% του ποσού αναφοράς που καθορίζεται στον κανονισμό. Η Επιτροπή έχει επίσης προγραμματίσει πόρους με στόχο να αφιερώσει μέχρι το 3% της χρηματοδότησης στους γείτονές μας σε περιοχές που έχουν κάποια σχέση με τη μετανάστευση.

Το γεγονός ότι ο κανονισμός δεν επιτρέπει ρητά τη δημιουργία «ανανεώσιμων κονδυλίων» αποτελεί πρόβλημα όταν πρόκειται για την ενίσχυση του ιδιωτικού τομέα και την ανάπτυξη των ΜΜΕ στο πλαίσιο του ευρωμεσογειακού φορέα επενδύσεων και εταιρικής σχέσης (FEMIP) ή της επενδυτικής διευκόλυνσης γειτονίας (ΕΔΓ). Για την αντιμετώπιση αυτού του ζητήματος προτάθηκε πέρυσι μια νομοθετική τροποποίηση[4].

Ένα άλλο πρόβλημα αφορά την ανάγκη αντίδρασης εκ μέρους του ΕΜΓΕΣ σε κρίσεις που απαιτούν συμπληρωματικούς πόρους. Το σημείο 37 της διοργανικής συμφωνίας επιτρέπει αύξηση άνω του 5% του νομοθετικού χρηματοδοτικού κονδυλίου εάν υπάρξουν «νέες αντικειμενικές και διαρκείς περιστάσεις οι οποίες αποτελούν το αντικείμενο ρητής και σαφούς αιτιολόγησης». Η Επιτροπή θεωρεί ότι αυτή η συγκεκριμένη διάταξη εφαρμόζεται σε συνδυασμό με γεγονότα στα Κατεχόμενα Παλαιστινιακά Εδάφη και στη Γεωργία, για τα οποία η αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή ενέκρινε σημαντικές ενισχύσεις.

Η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη το ψήφισμα του Κοινοβουλίου για την επανεξέταση του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Γειτονίας και Εταιρικής Σχέσης[5]. Συμφωνεί γενικά με τις περισσότερες από τις συστάσεις και θα τις λάβει δεόντως υπόψη κατά την επανεξέταση των εγγράφων στρατηγικής.

Συνολικά, ο κανονισμός ΕΜΓΕΣ φαίνεται κατάλληλος να υποστηρίξει τη συνεργασία με τις γειτονικές χώρες υπό την προϋπόθεση ότι η νομοθετική αρχή εγκρίνει την τροποποίηση που προτάθηκε το Μάιο του 2008 όσον αφορά τη δυνατότητα χρησιμοποίηση ανανεώσιμων κονδυλίων. Χωρίς αυτή τη δυνατότητα, η υλοποίηση των στόχων θα εμποδιστεί σοβαρά. Η αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή δεν πρέπει επίσης να αγνοεί τις πιθανές ανάγκες σε σχέση με τις καταστάσεις κρίσεων, για τις οποίες θα απαιτηθεί ενδεχομένως η προσφυγή στους μηχανισμούς ευελιξίας που προβλέπονται στη διοργανική συμφωνία.

4.2 Το Μέσο Προενταξιακής Βοήθειας (ΜΠΒ)

Ο κανονισμός ΜΠΒ αποδεικνύεται αποτελεσματικός για την επιτυχή καθοδήγηση υποψηφίων και δυνάμει υποψηφίων χωρών στην πορεία προσχώρησής τους στην ΕΕ. Η ενσωμάτωση των πέντε προηγούμενων κανονισμών[6] μέσα σ’ένα ενιαίο πλαίσιο, αλλά με διαφορετικές συνιστώσες, επιτρέπει τον προγραμματισμό και την παροχή συνεκτικής και κατάλληλα προσαρμοσμένης βοήθειας σε κάθε δικαιούχο χώρα. Η συνιστώσα σχετικά με τη «βοήθεια που καλύπτει τη μεταβατική περίοδο και τη θεσμική ανάπτυξη» επιτρέπει την προοδευτική εναρμόνιση με τα πρότυπα και τις πολιτικές της ΕΕ. Η συνιστώσα «διασυνοριακή συνεργασία» έχει απλοποιήσει, σε σχέση με τα προηγούμενα μέσα, τον προγραμματισμό και την εφαρμογή, η οποία τώρα γίνεται βάσει ενιαίας σειράς κανόνων και ενιαίου προϋπολογισμού που εφαρμόζεται και στις δύο πλευρές των συνόρων, καθώς και των συνόρων με τα κράτη μέλη της ΕΕ. Τέλος, οι συνιστώσες «περιφερειακή ανάπτυξη», «ανάπτυξη ανθρώπινων πόρων» και «αγροτική ανάπτυξη» προετοιμάζουν τις υποψήφιες χώρες (μέσω της «μάθησης μέσα από την πράξη») όσον αφορά την εφαρμογή των ταμείων συνοχής, των διαρθρωτικών ταμείων και των ταμείων αγροτικής ανάπτυξης από την ένταξη.

Ο προγραμματισμός ανέλαβε ομαλά τα ηνία από τα πέντε προηγούμενα μέσα και η εφαρμογή άρχισε κατά τη διάρκεια του 2008. Τα αποτελέσματα σε ό,τι αφορά τους δεδηλωμένους στόχους είναι ορατά μέχρι σήμερα από πλευράς διακυβέρνησης, χάρη στην άσκηση του προγραμματισμού του ΜΠΒ. Όλες οι δικαιούχες χώρες σημείωσαν πρόοδο όσον αφορά την ανάληψη περισσότερων αρμοδιοτήτων και την οικειοποίηση της διαχείρισης των προγραμμάτων ΜΠΒ, σύμφωνα με τις αρχές της υγιούς δημοσιονομικής διαχείρισης και με πλήρη συμμόρφωση με το δημοσιονομικό κανονισμό.

Ο προγραμματισμός επέτρεψε μέχρι σήμερα την έναρξη ή την ενίσχυση σημαντικών πρωτοβουλιών (όπως της διευκόλυνσης για έργα υποδομής, της χρηματοδοτικής διευκόλυνσης για την ενεργειακή απόδοση και του ευρωπαϊκού ταμείου για τη Νοτιοανατολική Ευρώπη για την ανάπτυξη μικρών επιχειρήσεων) και εκπαιδευτικών προγραμμάτων (Erasmus Mundus, «Νεολαία σε δράση», Tempus), και την περαιτέρω ανάπτυξη πρωτοβουλιών περιφερειακής συνεργασίας (π.χ. Συμβούλιο Περιφερειακής Συνεργασίας, περιφερειακή σχολή δημόσιας διοίκησης, μείωση του κινδύνου καταστροφών, σχέδια αποκατάστασης της πολιτισμικής κληρονομιάς, συμφωνία ελευθέρων συναλλαγών της Κεντρικής Ευρώπης), εκτός του ότι ενεθάρρυνε την ανάπτυξη και το διάλογο της κοινωνίας των πολιτών (Μηχανισμός χρηματοδότησης για την κοινωνία των πολιτών). Περίπου το ένα τρίτο του κονδυλίου ΒΜΠΘΑ έχει προγραμματισθεί για την βελτίωση της διακυβέρνησης, την ενθάρρυνση της διοικητικής και δικαστικής μεταρρύθμισης, την ενίσχυση του κράτους δικαίου, την στήριξη της καταπολέμησης της διαφθοράς και του οργανωμένου εγκλήματος, την προαγωγή των δικαιωμάτων του ανθρώπου και την ανάπτυξη της κοινωνίας των πολιτών.

Το χρηματοδοτικό κονδύλιο θεωρήθηκε, έως σήμερα, επαρκές, αν και χρειάστηκαν συμπληρωματικοί πόροι για την κάλυψη των αναγκών του Κοσσυφοπεδίου (σύμφωνα με την απόφαση 1244/1999 του Συμβουλίου Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών). Εάν δεν υπάρξουν σημαντικές αλλαγές των συνθηκών που επικρατούν στις δικαιούχους χώρες, θα είναι δυνατό να εκτελεστούν οι πολιτικές δεσμεύσεις και να διατηρηθεί ο ρυθμός της διαδικασίας της διεύρυνσης στο πλαίσιο της ευελιξίας 5% του νομοθετικού δημοσιονομικού κονδυλίου. Οι πιθανές αλλαγές του καθεστώτος των χωρών της ΜΠΒ από δυνάμει υποψήφιες σε υποψήφιες χώρες θα απαιτήσουν την προσαρμογή των παραρτημάτων του κανονισμού του Συμβουλίου σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 23 του ΜΠΒ.

4.3 Ο Μηχανισμός Αναπτυξιακής Συνεργασίας (ΜΑΣ)

Ο Μηχανισμός Αναπτυξιακής Συνεργασίας (ΜΑΣ) αποδείχθηκε κατάλληλος για την υλοποίηση των στόχων συνοχής, αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας. Η πρώτη σειρά εγγράφων στρατηγικής και τα πρώτα τρία Ετήσια Προγράμματα Δράσης σχεδιάστηκαν με βάση το συντονισμό των δωρητών, το διάλογο με τις χώρες εταίρους και τη συμμετοχή της κοινωνίας των πολιτών. Εκτός της ανάγκης να καλυφθούν οι δραστηριότητες που δεν έχουν χαρακτήρα επίσημης αναπτυξιακής βοήθειας από άλλο νομοθετικό μέσο και του φορολογικού ζητήματος, δεν ανέκυψαν άλλα σοβαρά ζητήματα και αναμένεται η εφαρμογή να συνεχιστεί ομαλά. Όσον αφορά το χρηματοδοτικό κονδύλιο, με βάση τους τελικούς προϋπολογισμούς για το 2007 και το 2008 και τον προϋπολογισμό του 2009, φαίνεται ότι το ποσό αναφοράς των 16.897 εκατ. EUR έχει αυξηθεί κατά 239 εκατ. EUR (+ 1,4%). Το μεγαλύτερο μέρος της αύξησης (176 εκατ. EUR) απορρέει από το θεματικό πρόγραμμα για το περιβάλλον και την ενέργεια που αποσκοπεί στην αντιμετώπιση των διεθνών προκλήσεων σε σχέση με την αλλαγή του κλίματος. Τα άλλα προγράμματα είναι σύμφωνα με τα ενδεικτικά χρηματοδοτικά κονδύλια που καθορίζονται στο παράρτημα IV του κανονισμού, ενώ τα γεωγραφικά προγράμματα επωφελούνται από το υπόλοιπο τμήμα της αύξησης (60 εκατ. EUR).

Η έκδοση του κανονισμού ΜΑΣ συνοδεύτηκε από δήλωση της Επιτροπής σχετικά με το άρθρο 5 του ΜΑΣ για τα γεωγραφικά προγράμματα, στην οποία η Επιτροπή επιβεβαίωσε ότι η εξάλειψη της φτώχειας και η υλοποίηση των στόχων της Χιλιετίας αποτελούν τον πυρήνα των πρωταρχικών στόχων της αναπτυξιακής της βοήθειας. Ο στόχος αναφοράς 35% για τις κοινωνικές υποδομές και τις υπηρεσίες καταργήθηκε, αλλά η Επιτροπή δεσμεύτηκε να συνεχίσει να υποβάλει ετήσιες εκθέσεις σχετικά με τις πραγματικές δαπάνες σ’αυτούς τους τομείς. Η Επιτροπή δεσμεύτηκε επίσης να δώσει προτεραιότητα στην βασική υγειονομική περίθαλψη και εκπαίδευση με στόχο αναφοράς 20%, έλαβε υπόψη τη δέσμευση αυτή στο διάλογο που διεξήγαγε με τις δικαιούχους χώρες/περιοχές και δεν προβλέπει δυσκολίες στην υλοποίηση αυτού του στόχου. Το 2007, η άμεση ενίσχυση για τη βασική και δευτεροβάθμια εκπαίδευση και τη βασική υγειονομική περίθαλψη αντιστοιχούσε ήδη στο 17% των συνολικών αναλήψεων υποχρεώσεων στο πλαίσιο των σχετικών γεωγραφικών προγραμμάτων, ακόμη και χωρίς να συμπεριλαμβάνεται η ενίσχυση από τον γενικό προϋπολογισμό σε σχέση με αυτούς τους τομείς. Η παρακολούθηση αυτού του στόχου αναφοράς έχει συμπεριληφθεί στην ετήσια έκθεση για την εξωτερική βοήθεια της ΕΚ.

4.4 το Eυρωπαϊκό Μέσο για τη Δημοκρατία και τα Δικαιώματα του Ανθρώπου (ΕΜΔΔΑ), ο Μηχανισμός Σταθερότητας (ΜΣ), το μέσο για τη συνεργασία στον τομέα της πυρηνικής ασφάλειας (INSC) και το μέσο συνεργασίας με τις βιομηχανικές χώρες και άλλες χώρες και εδάφη υψηλού εισοδήματος (ICI)

Όσον αφορά αυτά τα τέσσερα μέσα, δεν έχουν ανακύψει προβλήματα κατά τη χάραξη πολιτικής και οι κανονισμοί αποδείχθηκαν κατάλληλοι για την στήριξη των στόχων πολιτικής (εκτός από τις απαιτούμενες τροποποιήσεις του ΜΣ και το φορολογικό ζήτημα για το ΕΜΔΔΑ το οποίο εξετάζεται στο σημείο 3.2). Από το 2011, το ICI θα περιλαμβάνει ενίσχυση για την ανάπτυξη διατλαντικών μεθόδων αντιμετώπισης των παγκόσμιων προκλήσεων, που σήμερα έχει αρχίσει υπό μορφή πρότυπου σχεδίου με πρωτοβουλία του Κοινοβουλίου. Δεν θα χρειαστεί αλλαγή του ποσού αναφοράς. Εντούτοις, θα προστεθεί χωριστό χρηματοδοτικό κονδύλιο στον τροποποιημένο κανονισμό ICI όσον αφορά την επέκτασή του στις χώρες ΜΑΣ.

Τέλος, η Επιτροπή τηρεί επίσης τη δέσμευσή της να περιορίσει τις αποστολές παρακολούθησης εκλογών σε όχι πάνω από το 25% των συνολικών διαθέσιμων πόρων ΕΜΔΔΑ κατά την περίοδο 2007-2013.

5. Συμπέρασμα

Η νέα δομή των χρηματοδοτικών μέσων της εξωτερικής δράσης ανταποκρίνεται πλήρως στο στόχο ενίσχυσης των πολιτικών και της συνεργασίας της ΕΕ με πιο αποτελεσματικά και συναφή μέσα. Η εφαρμογή εκτελέστηκε ομαλά μέχρι σήμερα και η Επιτροπή τηρεί πλήρως τις διάφορες δεσμεύσεις της που ανέλαβε κατά τις διαπραγματεύσεις οι οποίες κατέληξαν στην έκδοση των κανονισμών.

Η Επιτροπή εντόπισε πάντως μικρό αριθμό προβλημάτων που απαιτούν νομοθετική δράση και καλεί το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο να εγκρίνουν τις ακόλουθες προτάσεις:

- την τροποποίηση του κανονισμού ICI για να επιτραπεί η χρηματοδότηση μέτρων για δραστηριότητες που δεν έχουν χαρακτήρα επίσημης αναπτυξιακής βοήθειας σε χώρες ΜΑΣ·

- τις τροποποιήσεις που επέρχονται στον κανονισμό ΜΣ·

- την τροποποίηση των κανονισμών ΜΑΣ και ΕΜΔΔΑ με την οποία εναρμονίζεται η διατύπωση για τους φόρους, τους δασμούς και τα τέλη·

- την τροποποίηση του κανονισμού ΕΜΓΕΣ που προβλέπει τη δυνατότητα χρησιμοποίησης ανανεώσιμων κονδυλίων· σχετική πρόταση υποβλήθηκε το Μάιο του 2008.

Στην περίπτωση που επιτευχθεί συμφωνία για τις μπανάνες κατά τις προσεχείς εβδομάδες στο πλαίσιο του ΠΟΕ, μπορεί να απαιτηθούν μέτρα στήριξης στις κυριότερες χώρες ΑΚΕ εξαγωγής μπανανών, για τα οποία η Επιτροπή θα προτείνει τροποποίηση του ΜΑΣ σε εύθετο χρόνο.

Για να μπορέσει να εφαρμόσει τις αναγκαίες αλλαγές, η Επιτροπή ελπίζει να τεθούν σε ισχύ αυτές οι προτάσεις στις αρχές του 2010.

[1] Τα εν λόγω μέσα είναι ο Μηχανισμός Αναπτυξιακής Συνεργασίας (ΜΑΣ), ο Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Γειτονίας και Εταιρικής Σχέσης (ΕΜΓΕΣ), το Eυρωπαϊκό Μέσο για τη Δημοκρατία και τα Δικαιώματα του Ανθρώπου (ΕΜΔΔΑ), ο Μηχανισμός Σταθερότητας (ΜΣ), το μέσο συνεργασίας με τις βιομηχανικές χώρες, το Μέσο για τη συνεργασία στον τομέα της πυρηνικής ασφάλειας (INSC), το Μέσο Προενταξιακής Βοήθειας (ΜΠΒ) και ο κανονισμός για την ανθρωπιστική βοήθεια. Ο κανονισμός για την ανθρωπιστική βοήθεια δεν τροποποιήθηκε.

[2] ΕΕ C 139 της 14.6.2006, σ. 1.

[3] ΔΕΚ, Υπόθεση C-91/05 05 (ECOWAS).

[4] COM(2008) 308 τελικό της 21.05.2008.

[5] P6-TA(2009)0078, 19.02.2009.

[6] PHARE, ISPA, SAPARD, το μέσο προενταξιακής βοήθειας για την Τουρκία και το CARDS.