ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ Τελική αξιολόγηση του προγράμματος «Τελωνεία 2013» /* COM/2015/064 final */





Πίνακας περιεχομένων 1. Ιστορικό. 3 2. Το πρόγραμμα. 3 3. Οργάνωση της αξιολόγησης. 5 4. Η ευρωπαϊκή προστιθέμενη αξία του προγράμματος. 6 5. Αποτελεσματικότητα του προγράμματος «Τελωνεία 2013». 9 5.1. Ενίσχυση της ασφάλειας και της προστασίας. 9 5.2. Προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ.. 11 5.3. Διευκόλυνση των συναλλαγών. 11 6. Παράγοντες που επηρεάζουν τις επιδόσεις του προγράμματος. 12 7. Διάδοση του προγράμματος (ευαισθητοποίηση, γνώση και εφαρμογή) 14 8. Αποδοτικότητα. 15 8.1. Συστήματα επικοινωνίας και ανταλλαγής πληροφοριών. 15 8.2. Κοινές δράσεις. 16 9. Συμπεράσματα και συστάσεις. 18 9.1. Συμπεράσματα. 18 9.2. Συστάσεις. 19 1. Ιστορικό Η τελωνειακή ένωση αποτελεί θεμέλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και στοιχείο ουσιώδους σημασίας για τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Η εσωτερική αγορά μπορεί να λειτουργήσει εύρυθμα μόνο όταν υπάρχει ενιαία εφαρμογή των κοινών κανόνων στα εξωτερικά της σύνορα. Αυτό συνεπάγεται ότι οι 28 τελωνειακές διοικήσεις της Ένωσης πρέπει να ενεργούν σαν να αποτελούσαν μία και μόνη διοίκηση. Το πρόγραμμα «Τελωνεία 2013» (εφεξής: «Τελωνεία 2013») θεσπίστηκε με την απόφαση 624/2007/ΕΚ[1] ως πολυετές πρόγραμμα δράσης για τα τελωνεία στην Ευρωπαϊκή Ένωση, με στόχο τη στήριξη και συμπλήρωση των δράσεων που αναλαμβάνονται από τα κράτη μέλη για τη διασφάλιση της αποτελεσματικής λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς στον τελωνειακό τομέα. Βασίζεται σε τέσσερα προηγούμενα προγράμματα: «Matthaeus», «Τελωνεία 2000», «Τελωνεία 2002» και «Τελωνεία 2007». Ο κύριος στόχος του προγράμματος ήταν να υποστηρίξει και να προωθήσει τη συνεργασία και τον συντονισμό μεταξύ των εθνικών τελωνειακών διοικήσεων των κρατών μελών, δηλαδή των κυριότερων δικαιούχων του προγράμματος. Σύμφωνα με το άρθρο 22 παράγραφος 1 της απόφασης για τη θέσπιση του προγράμματος, η τελική αξιολόγηση πραγματοποιήθηκε υπό την ευθύνη της Επιτροπής με έμφαση στην αποτελεσματικότητα και την αποδοτικότητα των δραστηριοτήτων του προγράμματος. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή σχεδίασε και ανέθεσε την τελική αξιολόγηση του προγράμματος σε εξωτερικό σύμβουλο. Η μελέτη αξιολόγησης εκπονήθηκε από την εταιρεία «The Evaluation Partnership», διαδικασία στην οποία συνέδραμε η διευθύνουσα ομάδα που απαρτιζόταν από τους αρμόδιους υπάλληλους της Επιτροπής και εκπρόσωπους 5 συμμετεχουσών χωρών. Η διευθύνουσα ομάδα υποστήριξε την ομάδα αξιολόγησης σε όλα τα στάδια της διαδικασίας αξιολόγησης. Η αξιολόγηση άρχισε τον Σεπτέμβριο του 2013 και ολοκληρώθηκε τον Αύγουστο του 2014. Η παρούσα έκθεση βασίζεται στις διαπιστώσεις και τα συμπεράσματα που παρατίθενται στην έκθεση εξωτερικής αξιολόγησης. Η Επιτροπή εκτιμά τη συνολική ποιότητα της εξωτερικής μελέτης στην οποία στηρίζεται η παρούσα αξιολόγηση και αναγνωρίζει τις μεθοδολογικές δυσκολίες και τις προσπάθειες που καταβλήθηκαν για τον μετριασμό τους. Οι διαπιστώσεις θεωρούνται αξιόπιστες και τα συμπεράσματα ακριβή. Η παρούσα έκθεση εκδίδεται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή σύμφωνα με το άρθρο 22 παράγραφος 3 της απόφασης του προγράμματος, που προβλέπει την υποχρέωση κοινοποίησης των αποτελεσμάτων της τελικής αξιολόγησης στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών. 2. Το πρόγραμμα Το πρόγραμμα «Τελωνεία 2013» διήρκεσε από την 1η Ιανουαρίου 2008 μέχρι την 31η Δεκεμβρίου 2013. Δυνατότητα συμμετοχής στο πρόγραμμα είχαν τα κράτη μέλη, οι υποψήφιες χώρες που επωφελούνται από προενταξιακή στρατηγική, καθώς και οι εν δυνάμει υποψήφιες χώρες και ορισμένες χώρες εταίροι στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής πολιτικής γειτονίας. Πέραν των 28 κρατών μελών της ΕΕ[2], συμμετείχαν στο πρόγραμμα πέντε ακόμη χώρες: η Τουρκία, η Σερβία, η πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας, το Μαυροβούνιο και η Αλβανία. Σε ολόκληρη την έκθεση, όλες οι χώρες που συμμετείχαν στις δραστηριότητες του προγράμματος αναφέρονται ως «συμμετέχουσες χώρες». Σύμφωνα με την απόφαση του προγράμματος, οι πέντε γενικοί στόχοι του προγράμματος «Τελωνεία 2013» ήταν οι εξής: 1. διασφάλιση ότι οι τελωνειακές δραστηριότητες ανταποκρίνονται στις ανάγκες της εσωτερικής αγοράς, συμπεριλαμβανομένης της ασφάλειας της αλυσίδας εφοδιασμού και της απλοποίησης των συναλλαγών, και ότι στηρίζουν τη στρατηγική για την ανάπτυξη και τις θέσεις απασχόλησης· 2. καταβολή προσπαθειών για ενίσχυση της συνεργασίας των τελωνειακών διοικήσεων των κρατών μελών και της εκπλήρωσης των καθηκόντων τους κατά τρόπο αποτελεσματικό σαν να συγκροτούσαν ενιαία διοίκηση, ώστε να διενεργούνται έλεγχοι με αποτελέσματα ισοδύναμου επιπέδου σε κάθε σημείο του τελωνειακού εδάφους της Κοινότητας και να στηρίζεται η νόμιμη επιχειρηματική δραστηριότητα· 3. διασφάλιση της απαιτούμενης προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας· 4. ενίσχυση της ασφάλειας και της προστασίας· 5. προετοιμασία των υποψήφιων και εν δυνάμει υποψήφιων για προσχώρηση χωρών, και ιδίως την ανταλλαγή εμπειριών και γνώσεων με τις τελωνειακές διοικήσεις των εν λόγω χωρών. Το συνολικό χρηματοδοτικό κονδύλιο του προγράμματος καθορίστηκε σε 323,8 εκατ. ευρώ. Για την επίτευξη των στόχων του προγράμματος υλοποιήθηκαν οι ακόλουθες δραστηριότητες: · ανάπτυξη, συντήρηση και λειτουργία συστημάτων επικοινωνίας και ανταλλαγής πληροφοριών. Περίπου το 80 % του προϋπολογισμού του προγράμματος αφιερώθηκε στα συστήματα ΤΠ, στα οποία βασίζονταν οι άλλες δραστηριότητες που διεξάχθηκαν στο πλαίσιο του προγράμματος· · κοινές δράσεις στις οποίες περιλαμβάνονταν σεμινάρια, συναντήσεις εργασίας, ομάδες έργου, διευθύνουσες ομάδες, επισκέψεις εργασίας, δραστηριότητες κατάρτισης, δράσεις παρακολούθησης, συγκριτική ανάλυση και άλλες δράσεις, που έδωσαν τη δυνατότητα στους υπαλλήλους από τις συμμετέχουσες χώρες να συνεργαστούν σε θέματα κοινού ενδιαφέροντος. Η συνεργασία μεταξύ των τελωνειακών αρχών πραγματοποιήθηκε σε ασφαλές κοινό δίκτυο επικοινωνίας/κοινή διεπαφή συστημάτων (CCN/CSI), το οποίο εξασφάλιζε τη διαλειτουργικότητα όλων των εθνικών πληροφορικών συστημάτων και λειτουργούσε ως ασφαλής πλατφόρμα για την επικοινωνία και την ανταλλαγή μηνυμάτων μεταξύ των τελωνειακών αρχών. Στην ασφαλή αυτή πλατφόρμα στηρίχθηκαν περίπου 60 προγράμματα ανταλλαγής πληροφοριών και διευρωπαϊκές εφαρμογές. Κατά τη διάρκεια της αξιολόγησης εξετάστηκαν διεξοδικά ορισμένα από τα κύρια προγράμματα και εφαρμογές ΤΠ που υποστηρίχθηκαν από το πρόγραμμα, μεταξύ των οποίων: · το σύστημα ελέγχου των εξαγωγών (ECS) και το σύστημα ελέγχου των εισαγωγών (ICS), · το νέο μηχανογραφημένο σύστημα διαμετακόμισης (NCTS), · το σύστημα πληροφοριών για το ολοκληρωμένο δασμολόγιο της Κοινότητας (TARIC), και η βάση δεδομένων για τις δασμολογικές ποσοστώσεις και τα ανώτατα δασμολογικά όρια (QUOTA), · το σύστημα καταχώρισης και αναγνώρισης οικονομικών φορέων (EORI) και το σύστημα για τους εγκεκριμένους οικονομικούς φορείς (AEO), · το τελωνειακό σύστημα διαχείρισης κινδύνων (CRMS). 3. Οργάνωση της αξιολόγησης Η αξιολόγηση επικεντρώθηκε στα αποτελέσματα και τον αντίκτυπο του προγράμματος στην τελωνειακή ένωση και τις τελωνειακές αρχές που συμμετείχαν στο πρόγραμμα. Περίπου το 80 % του προϋπολογισμού του προγράμματος αφιερώθηκε στα συστήματα ΤΠ, τα οποία εξασφάλισαν σε μεγάλο βαθμό τη συμβολή του προγράμματος στην επίτευξη πολιτικών στόχων υψηλότερου επιπέδου. Ως εκ τούτου, ειδικός σκοπός της αξιολόγησης ήταν να εξεταστούν βαθύτερα οι τρόποι με τους οποίους τα συστήματα ΤΠ που χρηματοδοτήθηκαν από το πρόγραμμα «Τελωνεία 2013» προώθησαν την τελωνειακή συνεργασία και διευκόλυναν έτσι την επίτευξη των συνολικών στόχων του προγράμματος. Προκειμένου να κατανοηθεί ο τρόπος εφαρμογής του προγράμματος στην πράξη, χρησιμοποιήθηκαν τα ακόλουθα κύρια κριτήρια αξιολόγησης και προοπτικές: 1. η ευρωπαϊκή προστιθέμενη αξία του προγράμματος «Τελωνεία 2013» (βλ. κεφάλαιο 4)· 2. η αποτελεσματικότητα — η έκταση της συμβολής του πανευρωπαϊκού ηλεκτρονικού τελωνειακού περιβάλλοντος στην παροχή βοήθειας στις τελωνειακές αρχές για την καλύτερη προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ, την ενίσχυση της ασφάλειας και της προστασίας των πολιτών και τη διευκόλυνση των συναλλαγών (βλ. κεφάλαιο 5)· 3. τα απροσδόκητα και απρόβλεπτα αποτελέσματα και επιπτώσεις από τις δραστηριότητες του προγράμματος (βλ. κεφάλαιο 6)· 4. η διάδοση του προγράμματος — ευαισθητοποίηση, γνώσεις και εφαρμογή (βλ. κεφάλαιο 7)· 5. η αποδοτικότητα του προγράμματος (βλ. κεφάλαιο 8). Ο εξωτερικός σύμβουλος χρησιμοποίησε ένα σύνολο τεχνικών, το οποίο συνδυάζει τη συνήθη αξιολόγηση που είχε ήδη χρησιμοποιηθεί το 2011 στο πλαίσιο της ενδιάμεσης αξιολόγησης του προγράμματος και την ανάλυση συμβολής (βλ. κεφάλαιο 5 για περισσότερες λεπτομέρειες). Η Επιτροπή θεωρεί ότι τα δεδομένα που συγκεντρώθηκαν για την αξιολόγηση του προγράμματος ήταν πολυάριθμα και διασταυρώθηκαν κατά τρόπο ώστε να προκύψουν αξιόπιστες πληροφορίες και να καταστεί δυνατή η στήριξη των συμπερασμάτων της σε στέρεα αποδεικτικά στοιχεία, τα οποία επιβεβαιώθηκαν από πολλές πηγές. Στις κύριες πηγές πληροφοριών που χρησιμοποιήθηκαν για την αξιολόγηση περιλαμβάνονται: · η έρευνα τεκμηρίωσης· · το ερωτηματολόγιο με το οποίο συγκεντρώθηκαν οι απόψεις των εθνικών τελωνειακών διοικήσεων σε όλες τις συμμετέχουσες χώρες (μία απάντηση ανά χώρα, ήτοι 33 απαντήσεις συνολικά)· · η έρευνα που διεξήχθη για τη συγκέντρωση σχολίων από μεμονωμένους τελωνειακούς υπαλλήλους των εθνικών διοικήσεων. Η έρευνα απευθυνόταν στους υπαλλήλους που είχαν συμμετάσχει άμεσα στο πρόγραμμα, καθώς και σε εκείνους που δεν είχαν συμμετάσχει άμεσα στο πρόγραμμα (συνολικά, η έρευνα συγκέντρωσε 5 401 απαντήσεις)· · έξι περιπτωσιολογικές μελέτες κρατών μελών της ΕΕ που διεξάχθηκαν για τη δοκιμή της πρότασης αλλαγής του προγράμματος. Κατά την αξιολόγηση του προγράμματος «Τελωνεία 2013» χρειάστηκε να ληφθούν υπόψη διάφοροι περιορισμοί. Πρώτον, πολλές από τις δραστηριότητες του προγράμματος συνεχίστηκαν από το προηγούμενο πρόγραμμα, δηλαδή το «Τελωνεία 2007». Κατά συνέπεια, τα αποτελέσματα και οι επιπτώσεις μόνο σε λίγες περιπτώσεις θα μπορούσαν να αποδοθούν αποκλειστικά στο πρόγραμμα «Τελωνεία 2013». Δεύτερον, η ανάγκη επικέντρωσης της αξιολόγησης σε σχετικά περιορισμένο αριθμό στόχων και κρατών μελών, αν και καθιστά δυνατή την καλύτερη κατανόηση της αποτελεσματικότητας του προγράμματος, δεν επιτρέπει να γενικευθούν τα αποτελέσματα των περιπτωσιολογικών μελετών με στατιστικά αντιπροσωπευτικό τρόπο. Τρίτον, οι αξιολογητές είχαν στη διάθεσή τους πολύ περιορισμένο αριθμό ποσοτικών δεδομένων, ιδίως όσον αφορά το κόστος της ανάπτυξης συστημάτων ΤΠ σε εθνικό επίπεδο ή τη μείωση του διοικητικού κόστους, καθώς δεν υπήρχε ενδεδειγμένο πλαίσιο για την παρακολούθηση των δεικτών αυτών· συνεπώς, οι αξιολογητές βασίστηκαν κυρίως στις αντιλήψεις των ενδιαφερομένων μερών των οποίων ζητήθηκε η γνώμη (μέσω ερευνών, στοχευμένων συνεντεύξεων και περιπτωσιολογικών μελετών). Ακόμη και οι εν λόγω εμπειρογνώμονες σε πρακτικό επίπεδο συχνά δεν ήταν σε θέση να ποσοτικοποιήσουν τα οφέλη ή τα πλεονεκτήματα που θεωρούσαν, ωστόσο, ότι είχαν προκύψει. Ως εκ τούτου, τα συμπεράσματα της αξιολόγησης στηρίζονται ως επί το πλείστον σε πλούσια ποιοτικά δεδομένα και σε μικρότερο βαθμό μόνο σε ποσοτικά δεδομένα. Στα κεφάλαια που ακολουθούν συνοψίζονται τα συμπεράσματα για καθένα από τα πέντε κριτήρια αξιολόγησης και για κάθε προοπτική αξιολόγησης. 4. Η ευρωπαϊκή προστιθέμενη αξία του προγράμματος Στο πλαίσιο της τελικής αξιολόγησης του προγράμματος «Τελωνεία 2013», ως ευρωπαϊκή προστιθέμενη αξία νοούνταν τα πρόσθετα οφέλη που απορρέουν από την ανάληψη δράσης σε επίπεδο ΕΕ σε σύγκριση με εθνικές πρωτοβουλίες. Σε αυτή περιλαμβάνονται οι ακόλουθες πτυχές: i. η συμπληρωματικότητα του προγράμματος με τις εθνικές πρωτοβουλίες· ii. η μείωση του διοικητικού κόστους και φόρτου (π.χ. μέσω κοινών πλατφορμών ΤΠ, κατευθυντηρίων γραμμών, διαδικασιών· της πολλαπλής εφαρμογής των βέλτιστων πρακτικών που εντοπίστηκαν κατά τη διάρκεια των δραστηριοτήτων του προγράμματος· της μείωσης των επαναλήψεων και αλληλεπικαλύψεων), ή από άλλη σκοπιά: το κόστος της «μη Ευρώπης»· iii. ο διευρωπαϊκός χαρακτήρας της τελωνειακής συνεργασίας που αξιοποιείται καλύτερα μεταξύ των κρατών μελών και όχι σε εθνικό επίπεδο, καθώς και η αξία των ανθρώπινων δικτύων που δημιουργήθηκαν μέσω του προγράμματος· iv. η αυξημένη ομοιομορφία της τελωνειακής ένωσης της ΕΕ («ενεργεί ως ενιαία διοίκηση») και η αξία της κοινής διοικητικής νοοτροπίας· v. η διατηρησιμότητα των αποτελεσμάτων/οι επιπτώσεις που θα είχε τυχόν διακοπή του προγράμματος. Η αξιολόγηση ανέδειξε τη σημασία της ευρωπαϊκής προστιθέμενης αξίας του προγράμματος, ιδίως όσον αφορά τον ρόλο της στην υποστήριξη της εφαρμογής της ενωσιακής τελωνειακής νομοθεσίας σε εθνικό επίπεδο. i. Σε γενικό επίπεδο, οι υπάλληλοι των εθνικών τελωνείων έκριναν ότι τα συστήματα ΤΠ που χρηματοδοτήθηκαν από το πρόγραμμα ήταν σε μεγάλο βαθμό συμπληρωματικά ως προς τις εθνικές πρωτοβουλίες, καθώς αφορούσαν κυρίως την εφαρμογή της ενωσιακής τελωνειακής νομοθεσίας. Κατά την άποψή τους, αυτό οδήγησε σε μείωση του διοικητικού κόστους, η οποία δεν θα ήταν δυνατή αν κάθε κράτος μέλος έπρεπε να αναπτύξει τέτοια συστήματα ΤΠ μεμονωμένα. Για παράδειγμα, οι κεντρικές βάσεις δεδομένων, όπως το TARIC και το QUOTA, διέθεταν στις διοικήσεις των κρατών μελών σημαντικές πληροφορίες, οι οποίες διαφορετικά θα έπρεπε σε κάθε περίπτωση να ζητηθούν από την Επιτροπή και να αποθηκευθούν με δικά τους έξοδα. Ωστόσο, τα ενδιαφερόμενα μέρη δεν ήταν σε θέση να ποσοτικοποιήσουν την ακριβή μείωση του διοικητικού κόστους. ii. Μια ερώτηση σχετικά με τη μείωση των διοικητικού κόστους τέθηκε επίσης απευθείας στις τελωνειακές αρχές στο ερωτηματολόγιο αξιολόγησης. Οι περισσότερες από αυτές απάντησαν ότι το πρόγραμμα συνέβαλε στην εφαρμογή της ενωσιακής νομοθεσίας ταχύτερα και με χαμηλότερο κόστος απ’ ό,τι θα ήταν δυνατόν χωρίς τη στήριξη από το πρόγραμμα. Όπως φαίνεται στο διάγραμμα 1 παρακάτω, οι 23 από τις 28 διοικήσεις που απάντησαν στο ερωτηματολόγιο δήλωσαν ότι το πρόγραμμα συνέβαλε «σε μεγάλο ή σε ορισμένο βαθμό» στην ταχύτερη εφαρμογή των μέτρων αυτών. Επιπλέον, 25 διοικήσεις ανέφεραν ότι το πρόγραμμα συνέβαλε «σε μεγάλο ή σε ορισμένο βαθμό» στην εφαρμογή των αναγκαίων μέτρων με χαμηλότερο κόστος. Διάγραμμα 1: Πόσο μείωσε τον διοικητικό φόρτο των εθνικών διοικήσεων το πρόγραμμα «Τελωνεία 2013» Πηγή: Ερωτηματολόγιο που απευθύνθηκε στις τελωνειακές διοικήσεις των κρατών μελών της ΕΕ (n = 28, κανείς από τους ερωτηθέντες δεν απάντησε «καθόλου») iii. Χάρη στις κοινές δράσεις κατέστη δυνατή η άμεση συνεργασία μεταξύ των υπαλλήλων από διάφορες χώρες. Από την αξιολόγηση προέκυψε ότι οι εν λόγω δράσεις ενίσχυσαν την εμπιστοσύνη και, ως εκ τούτου, ενθάρρυναν την ελεύθερη ανταλλαγή πληροφοριών και την υιοθέτηση κοινών συστημάτων ΤΠ και άλλων διαδικασιών. Με τον τρόπο αυτό, η αξιολόγηση κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η δημιουργία δικτύων διαδραμάτισε σημαντικό ρόλο στην επίτευξη του στόχου του προγράμματος, δηλ. στο να «ενεργούν τα τελωνεία ως ενιαία διοίκηση». Μεγάλο μέρος της εναρμόνισης που επέφεραν τα διευρωπαϊκά και κεντρικά συστήματα ΤΠ ήταν δυνατόν να επιτευχθεί μόνον υπό την προϋπόθεση ότι οι τελωνειακές αρχές ανταλλάσσουν πληροφορίες με άλλα κράτη μέλη και/ή θεωρούν έγκυρες τις πράξεις που πραγματοποιούνται από αυτά. Για παράδειγμα, οι πληροφορίες σχετικά με τους κινδύνους που διαβιβάζονται μέσω του συστήματος ελέγχου των εισαγωγών είναι χρήσιμες μόνον εφόσον η αποδέκτρια αρχή έχει εμπιστοσύνη στην ανάλυση από την οποία προέκυψαν. Ομοίως, η αναγνώριση της ιδιότητας του εγκεκριμένου οικονομικού φορέα από άλλο κράτος μέλος προϋποθέτει εμπιστοσύνη στο γεγονός ότι οι αρμόδιες αρχές εφαρμόζουν με συνέπεια τις ενωσιακές κατευθυντήριες γραμμές. Η αξιολόγηση έδειξε ότι το επίπεδο εμπιστοσύνης που απαιτείται μεταξύ των αρχών των κρατών μελών για να είναι αποτελεσματικά τα συστήματα αυτά δεν μπορεί να θεωρηθεί δεδομένο, λόγω της ποικιλίας των διοικητικών αντιλήψεων και μεθόδων εργασίας. Αντιθέτως, η εμπιστοσύνη αυτή ήταν κάτι που έπρεπε να αποκτηθεί και το πρόγραμμα διαδραμάτισε ουσιαστικό ρόλο ως προς αυτό. Ο στόχος αυτός επετεύχθη εν μέρει μέσω των παραδοσιακών αποτελεσμάτων της δικτύωσης, που επέτρεψαν στους τελωνειακούς υπαλλήλους να αναπτύξουν προσωπικές επαφές και να συνεργαστούν σε άτυπη βάση. Οι επανειλημμένες συνεδριάσεις και η εξοικείωση με τις μεθόδους εργασίας των άλλων διοικήσεων ήταν αυτό που συνέβαλε ίσως περισσότερο στη δημιουργία κλίματος εμπιστοσύνης. iv. Από την αξιολόγηση προέκυψε ότι εξακολουθούν να υπάρχουν σημαντικές διαφορές όσον αφορά την εφαρμογή των τελωνειακών διαδικασιών που αφορούν τις εισαγωγές στην ΕΕ. Ένας χρήσιμος δείκτης για την ποσοτικοποίηση αυτής της πολυμορφίας είναι ο χρόνος που απαιτείται για την εισαγωγή εμπορευμάτων. Σύμφωνα με την έκθεση «Doing Business» της Παγκόσμιας Τράπεζας[3], ο χρόνος που απαιτείται για την εισαγωγή ενός συνήθους εμπορευματοκιβωτίου κυμαίνεται από 5 έως19 ημέρες στα 28 κράτη μέλη της Ένωσης. Ωστόσο, αν και εξακολουθούν να υπάρχουν διαφορές, οι αξιολογητές διαπίστωσαν ότι μειώθηκαν σημαντικά κατά τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού. Πρόκειται για σημαντική εξέλιξη, δεδομένου ότι η διάρκεια του προγράμματος «Τελωνεία 2013» αποτελεί ενδιάμεσο στάδιο πριν από την καθιέρωση του κεντρικού εκτελωνισμού. Δεδομένου ότι ο στόχος του ενωσιακού τελωνειακού κώδικα είναι να καθιερώσει τον κεντρικό εκτελωνισμό έως την 01.10.2020[4], η πρόοδος που έχει σημειωθεί μέχρι στιγμής στο πρόγραμμα «Τελωνεία 2013» είναι σημαντική όσον αφορά την προετοιμασία του εδάφους για ένα τόσο φιλόδοξο εγχείρημα. Η αξιολόγηση κατέληξε στο συμπέρασμα ότι, χωρίς φόρουμ συνεργασίας και ανταλλαγής εμπειριών ή πρόγραμμα δαπανών όπως το «Τελωνεία 2013» ικανό να χρηματοδοτήσει κοινά συστήματα ΤΠ, τα κράτη μέλη θα ήταν αδύνατον να εναρμονίσουν τις διαδικασίες και την τελωνειακή νομοθεσία τους για να ενεργήσουν με παρόμοιο τρόπο και, εν τέλει, να λειτουργήσουν ως ενιαία τελωνειακή διοίκηση. Μεταξύ άλλων, η εφαρμογή την εν λόγω νομοθεσίας χωρίς πρόγραμμα χρηματοδότησης κοινών συστημάτων ΤΠ ή ανταλλαγής γνώσεων θα συνεπαγόταν αισθητά υψηλότερο κόστος. Αυτό θα οφειλόταν στο γεγονός ότι, ελλείψει κοινών συστημάτων ΤΠ και τεχνικών προδιαγραφών, θα ήταν απαραίτητο να δημιουργηθούν 28 διαφορετικά ειδικά συστήματα. v. Όσον αφορά τη διατηρησιμότητα των αποτελεσμάτων, ελλείψει περαιτέρω χρηματοδότησης, η αξιολόγηση κατέληξε στο συμπέρασμα ότι τα κράτη μέλη δύσκολα θα μπορούσαν να συνεχίσουν να χρησιμοποιούν τα συστήματα ΤΠ πέραν του μεσοπρόθεσμου ορίζοντα, λαμβανομένων υπόψη των σημαντικών δαπανών που συνεπάγεται η λειτουργία και συντήρηση των συστημάτων ΤΠ και των ουσιωδών καθηκόντων διαχείρισης που ασκεί επί του παρόντος η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Οι τελωνειακές αρχές πίστεψαν ότι τα αποτελέσματα που έχουν επιτευχθεί μέχρι στιγμής θα ήταν διατηρήσιμα, αλλά χωρίς περιοδική ανανέωση τα εργαλεία που παράγονται μέσω του προγράμματος, όπως τα συστήματα ΤΠ και οι ενότητες κατάρτισης, θα καταστούν σταδιακά παρωχημένα. Ομοίως, χωρίς συνεχή αλληλεπίδραση, τα δίκτυα που δημιουργήθηκαν μέσω της συνεχούς συμμετοχής στις κοινές δράσεις θα αρχίσουν να εξασθενούν και τα αποτελέσματά τους θα εξαλειφθούν σταδιακά. Η εναλλαγή του προσωπικού και η διοικητική αναδιοργάνωση ενδέχεται να έχουν παρόμοια αποτέλεσμα στα δίκτυα που δημιουργήθηκαν κατά τη διάρκεια των ετών λειτουργίας του προγράμματος. Επομένως, η πρόοδος που έχει ήδη επιτευχθεί ελπίζεται ότι θα συνεχιστεί και στο μέλλον, αλλά δεν πρέπει να υποτιμάται η εξάρτησή της από τη μελλοντική στήριξη της Επιτροπής. 5. Αποτελεσματικότητα του προγράμματος «Τελωνεία 2013» Προκειμένου να αξιολογηθεί η αποτελεσματικότητα του προγράμματος όσον αφορά την επίτευξη των συνολικών στόχων, οι αξιολογητές χρησιμοποίησαν μια μεθοδολογική προσέγγιση που αποκαλείται «ανάλυση της συμβολής». Αυτή η αναλυτική προσέγγιση είναι η πλέον ενδεδειγμένη για να εξεταστεί η συμβολή ενός προγράμματος ή μιας πολιτικής στην επίτευξη ορισμένων αποτελεσμάτων και επιπτώσεων. Για να είναι ισόρροπη η αξιολόγηση, δηλαδή ευρεία και εμπεριστατωμένη , η «ανάλυση της συμβολής» επικεντρώθηκε σε επιλογή · στόχων πολιτικής: από τους πέντε συνολικούς στόχους που αναφέρονται στην απόφαση για τη θέσπιση του προγράμματος «Τελωνεία 2013», επιλέχθηκαν οι ακόλουθοι τρεις: 1) η προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ· 2) η ενίσχυση της ασφάλειας και της προστασίας· 3) η διευκόλυνση των συναλλαγών· · τελωνειακών διαδικασιών: εισαγωγή εμπορευμάτων και συναφείς τελωνειακές διαδικασίες· · χωρών: επελέγησαν έξι από τα είκοσι οκτώ κράτη μέλη. Τα κριτήρια που χρησιμοποιήθηκαν για την επιλογή ήταν ο όγκος και το είδος της τελωνειακής διακίνησης, τα είδη των τελωνειακών ελέγχων, η συμμετοχή στο πρόγραμμα και η γεωγραφική πολυμορφία. Το δείγμα περιελάμβανε την Κροατία, την Τσεχική Δημοκρατία, τη Γαλλία, τη Γερμανία, την Ουγγαρία και τις Κάτω Χώρες. Στη συνέχεια, παρουσιάζονται τα κύρια πορίσματα και συμπεράσματα της αξιολόγησης ως προς τη συμβολή του προγράμματος στην επίτευξη των τριών επιλεγμένων στόχων πολιτικής. 5.1. Ενίσχυση της ασφάλειας και της προστασίας Η πρόοδος που σημειώθηκε στο πλαίσιο του προγράμματος για την επίτευξη αυτού του στόχου είναι η πιο εντυπωσιακή και μπορεί να θεωρηθεί ως σημαντικό βήμα προς την κατεύθυνση της ενδεχόμενης εναρμόνισης των διαδικασιών διαχείρισης κινδύνων στον τομέα των τελωνείων, όπως ορίζεται από τον ενωσιακό τελωνειακό κώδικα[5]. Επιπλέον, πολλές από τις βασικές εξελίξεις έλαβαν χώρα μετά την προηγούμενη αξιολόγηση. Οι εν λόγω εξελίξεις αφορούν, σε μεγάλο βαθμό, την ασφάλεια και την προστασία και απορρέουν από πρωτοβουλίες που έχουν ληφθεί στο πλαίσιο της εφαρμογής της τροποποίησης του κοινοτικού τελωνειακού κώδικα όσον αφορά την ασφάλεια και την προστασία[6], του οποίου το σύνολο των διατάξεων τέθηκε σε ισχύ το 2011. Το σύστημα ελέγχου των εισαγωγών τέθηκε πλήρως σε εφαρμογή το 2011, απαιτώντας από τους οικονομικούς φορείς να παρέχουν συμπληρωματικές πληροφορίες ασφαλείας πριν από την άφιξη των εμπορευμάτων στην Ευρωπαϊκή Ένωση και διευκολύνοντας την ανταλλαγή των πληροφοριών αυτών μεταξύ των διοικήσεων των κρατών μελών και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Τα δεδομένα που διαβιβάζουν οι οικονομικοί φορείς στο στάδιο αυτό ενσωματώνονται στις διαδικασίες διαχείρισης του κινδύνου και, ως εκ τούτου, ενισχύουν την ανάλυση κινδύνου που πραγματοποιείται από τις εθνικές διοικήσεις στον τόπο άφιξης των εμπορευμάτων καθώς και στους μεταγενέστερους προορισμούς. Για παράδειγμα, οι τελωνειακοί υπάλληλοι που ρωτήθηκαν στο πλαίσιο των περιπτωσιολογικών μελετών, ανέφεραν ότι το πρόγραμμα διευκόλυνε την ανταλλαγή πληροφοριών με τα άλλα κράτη μέλη και είχε ως αποτέλεσμα την ταχύτερη και αποτελεσματικότερη αντιμετώπιση των κινδύνων. Ειδικότερα, η ανταλλαγή πληροφοριών μέσω του συστήματος ελέγχου των εισαγωγών βοήθησε τις εθνικές αρχές να ανταλλάσσουν πληροφορίες πριν από την εισαγωγή, όπως π.χ. σε περίπτωση αλλαγής δρομολογίου εμπορευμάτων. Κατά την άποψη των τελωνειακών υπαλλήλων, αυτό διευκόλυνε τις συναλλαγές, καθώς οι οικονομικοί φορείς δεν όφειλαν να υποβάλουν τις πληροφορίες δύο φορές, ενώ ταυτόχρονα εξασφαλιζόταν το ίδιο επίπεδο ασφάλειας και προστασίας. Το τελωνειακό σύστημα διαχείρισης κινδύνων άρχισε επίσης να λειτουργεί πλήρως κατά τη διάρκεια του προγράμματος. Το σύστημα αυτό ορίζει ένα ελάχιστο πρότυπο για την ανάλυση κινδύνου με τη θεσμοθέτηση της ανταλλαγής εντύπων πληροφοριών μεταξύ κρατών μελών και τη συνεκτίμηση από όλα τα κράτη μέλη των κοινών τομέων ελέγχου προτεραιότητας και των κοινών χαρακτηριστικών κινδύνου στις εθνικές τους διαδικασίες διαχείρισης κινδύνων. Ως παράδειγμα, ορισμένοι από τους ερωτηθέντες στο πλαίσιο των περιπτωσιολογικών μελετών εξέφρασαν ικανοποίηση για το γεγονός ότι το σύστημα εξασφάλιζε ένα ελάχιστο επίπεδο ανάλυσης κινδύνου και ενθάρρυνε την ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ κρατών μελών, μέσω των εντύπων πληροφοριών για κινδύνους. Οι υπάλληλοι έκριναν ότι είχαν ευκολότερη πρόσβαση στις πληροφορίες για τους κινδύνους και ότι ήταν σε θέση να προειδοποιήσουν έγκαιρα άλλες χώρες σχετικά με πιθανούς κινδύνους. Ως εκ τούτου, με την αύξηση του επιπέδου των ελέγχων κινδύνου και τη βελτίωση της συνοχής τους, τα χρηματοδοτούμενα από το πρόγραμμα συστήματα αύξησαν επίσης την εμπιστοσύνη, βοηθώντας τα κράτη μέλη να αποδέχονται την αξιοπιστία των αναλύσεων κινδύνου που πραγματοποιούνται από άλλα κράτη και, επομένως, να στοχοθετούν τους ελέγχους με μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα. Τα συστήματα των οικονομικών φορέων ολοκληρώθηκαν κατά τη διάρκεια αυτής της περιόδου, γεγονός που ενίσχυσε την ικανότητα των τελωνειακών αρχών να συγκεντρώνουν πληροφορίες σχετικά με επιμέρους οικονομικούς φορείς και αύξησε τον όγκο των διαθέσιμων πληροφοριών σχετικά με εμπόρους για σκοπούς ανάλυσης κινδύνου. Για παράδειγμα, από τις περιπτωσιολογικές μελέτες προέκυψε ότι το σύστημα καταχώρισης και αναγνώρισης οικονομικών φορέων διευκόλυνε σε μεγάλο βαθμό τη συνεκτίμηση από τις τελωνειακές αρχές του ιστορικού ενός οικονομικού φορέα, ακόμη και σε άλλα κράτη μέλη, κατά τη διεξαγωγή ανάλυσης κινδύνου. Το σύστημα των εγκεκριμένων οικονομικών φορέων έδωσε τη δυνατότητα στις τελωνειακές αρχές να επικεντρωθούν στις επιχειρήσεις που παρουσιάζουν υψηλότερο κίνδυνο, αυξάνοντας τις πιθανότητες αποκάλυψης επικίνδυνων εμπορευμάτων κατά τους ελέγχους, οι οποίοι κατ’ ανάγκη διεξάγονται σε μικρό μόνο ποσοστό των αποστολών. 5.2. Προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ Καίρια σημασία για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ έχουν ο ορθός υπολογισμός των δασμών και η καταπολέμηση της απάτης. Το σύστημα πληροφοριών για το ολοκληρωμένο δασμολόγιο της Κοινότητας (TARIC) και η βάση δεδομένων για δασμολογικές ποσοστώσεις και τα ανώτατα δασμολογικά όρια (QUOTA) είναι οι μόνες επίσημες πηγές παροχής δασμολογικών πληροφοριών στις εθνικές αρχές. Κατά την αξιολόγηση διαπιστώθηκε ότι οι εν λόγω πηγές είναι επίκαιρες, αξιόπιστες και φιλικές προς τον χρήστη. Πάνω από τα δύο τρίτα των διοικήσεων δήλωσαν ότι οι εφαρμογές συνέβαλαν «σε μεγάλο βαθμό» στην επίτευξη των ειδικών στόχων των συστημάτων πληροφοριών, και συγκεκριμένα στην παροχή βοήθειας στους εμπόρους και στις αρχές για την ορθή κατάταξη και δασμολογική ποσόστωση των εισαγόμενων εμπορευμάτων (19 από 27 διοικήσεις). Η δυνητική συμβολή άλλων συστημάτων ΤΠ στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ αφορά περισσότερο την πρόληψη και των εντοπισμό κρουσμάτων απάτης, και συνεπώς ο εντοπισμός της είναι λιγότερο άμεσος και πιο δύσκολος. Για παράδειγμα, το νέο μηχανογραφημένο σύστημα διαμετακόμισης (NCTS) εθεωρείτο γενικώς ότι είχε μειώσει σε μεγάλο βαθμό την απάτη, με τη δημιουργία ανιχνεύσιμων αρχείων για κάθε πράξη διαμετακόμισης και τη μείωση των περιθωρίων απόκλισης από τις συνήθεις διαδικασίες. Επιπλέον, η ενίσχυση της αποτελεσματικότητας των συστημάτων διαχείρισης του κινδύνου έχει συμβάλει όχι μόνο στον ενισχυμένο έλεγχο των επικίνδυνων εμπορευμάτων, αλλά και στη βεβαίωση και είσπραξη των τελωνειακών δασμών. Το γεγονός αυτό έχει άμεσο και θετικό αντίκτυπο στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ. Για παράδειγμα, ορισμένοι από τους υπαλλήλους που ερωτήθηκαν κατά τις περιπτωσιολογικές μελέτες θεωρούσαν το σύστημα αυτό ιδιαίτερα χρήσιμο, δεδομένου του ρόλου της χώρας τους ως χώρας διέλευσης. Εξήγησαν ότι το σύστημα έδωσε τη δυνατότητα στις τελωνειακές υπηρεσίες να καταγράφουν και να ανταλλάσσουν ηλεκτρονικά πληροφορίες με τα τελωνεία σε άλλα κράτη μέλη, γεγονός που ενισχύει την αξιοπιστία των πληροφοριών και επιταχύνει ουσιαστικά τη διαδικασία διαμετακόμισης. Είχαν έτσι τη δυνατότητα να παρακολουθούν καλύτερα την κυκλοφορία των εμπορευμάτων και άρα να εντοπίζουν τυχόν περιπτώσεις απάτης ή μη καταβολής των δασμών. 5.3. Διευκόλυνση των συναλλαγών Στον τομέα των τελωνείων ο στόχος αυτός επιδιώκεται κυρίως παθητικά, καθώς εφαρμόζονται βελτιωμένα συστήματα διαχείρισης του κινδύνου, όπως αυτά που αναφέρονται παραπάνω, τα οποία έχουν τη μικρότερη δυνατή ανασταλτική επίδραση στις συναλλαγές. Το περιβάλλον χωρίς καθόλου χαρτί που υπάρχει σήμερα για τη διεκπεραίωση των τελωνειακών διασαφήσεων, σε συνδυασμό με την ολοκλήρωση και την επέκταση του συστήματος των εγκεκριμένων οικονομικών φορέων, έχει επιτρέψει στην τελωνειακή ένωση να γίνει πιο ασφαλής ενώ, ταυτόχρονα, διενεργούνται λιγότεροι χειροκίνητοι έλεγχοι που επιβραδύνουν τη ροή των συναλλαγών. Ομοίως, το νέο μηχανογραφημένο σύστημα διαμετακόμισης συνέβαλε στην εξάλειψη των διασαφήσεων διαμετακόμισης σε χαρτί. Αυτό έχει επιταχύνει τη διαδικασία διαμετακόμισης και μειώσει το χρονικό διάστημα παρακράτησης εγγυήσεων από τους οικονομικούς φορείς και, ως εκ τούτου, έχει διευκολύνει τις συναλλαγές, με παράλληλη δημιουργία ηλεκτρονικών αρχείων που μείωσαν την πιθανότητα σφαλμάτων και απάτης. Η σύναψη συμφωνιών αμοιβαίας αναγνώρισης με τρίτες χώρες, στο πλαίσιο συνεδριάσεων που χρηματοδοτήθηκαν από το πρόγραμμα, έχει επιταχύνει την επέκταση του συστήματος των εγκεκριμένων οικονομικών φορέων και, ως εκ τούτου, συνέβαλε επίσης στην επίτευξη του στόχου αυτού. Πέραν αυτού, πρέπει επίσης να επισημανθεί ότι, από την σκοπιά των οικονομικών φορέων, εκτός από τη θετική επίδραση στις τελωνειακές διαδικασίες, η επέκταση του συστήματος δεν έχει αποφέρει απεριόριστα οφέλη. Όπως αναφέρεται στην αξιολόγηση της τελωνειακής ένωσης, «μολονότι η πλειονότητα των επιχειρηματικών φορέων με ιδιότητα εγκεκριμένου οικονομικού φορέα (ΕΟΦ) εκτιμούν τις πρόσθετες υπηρεσίες [ευκολότερη πρόσβαση σε τελωνειακές απλουστεύσεις, κατά προτεραιότητα μεταχείριση, μείωση των φυσικών ελέγχων και των ελέγχων βάσει εγγράφων για όσους διαθέτουν την ιδιότητα ΕΟΦ], θεωρούν ότι τα οφέλη που αποκομίζουν είναι περιορισμένα στην πράξη»[7]. 6. Παράγοντες που επηρεάζουν τις επιδόσεις του προγράμματος Τα πορίσματα της αξιολόγησης υποδηλώνουν ότι το πρόγραμμα δεν είχε αρνητικές επιπτώσεις για οποιοδήποτε από τα ενδιαφερόμενα μέρη. Αυτό οφείλεται κυρίως στο γεγονός ότι οι δικαιούχοι του προγράμματος ήταν σαφώς καθορισμένοι και οι αποφάσεις λαμβάνονταν συνήθως με συναινετικό τρόπο. Ωστόσο, οι αξιολογητές εντόπισαν ορισμένους παράγοντες επιρροής, εκτός του πλαισίου ελέγχου του προγράμματος, οι οποίοι επηρέασαν τον τρόπο με τον οποίο εφαρμόστηκε το πρόγραμμα: · Δαπάνες με τις οποίες επιβαρύνθηκαν οι εθνικές διοικήσεις: οι προδιαγραφές των διευρωπαϊκών συστημάτων ΤΠ χρηματοδοτήθηκαν από το πρόγραμμα, αλλά τα κράτη μέλη επωμίστηκαν το πραγματικό κόστος υλοποίησης. Το κόστος υλοποίησης προέκυψε κυρίως από την ευθυγράμμιση των εθνικών συστημάτων με τις προδιαγραφές της ΕΕ. Οι ερωτηθέντες στο πλαίσιο των περιπτωσιολογικών μελετών ανέφεραν ότι το εν λόγω κόστος ήταν συχνά σημαντικό και ότι οι δημοσιονομικές περικοπές σε εθνικό επίπεδο προκάλεσαν ανησυχίες σχετικά με την ικανότητα των διοικήσεων να υλοποιήσουν τις αλλαγές στα συστήματα εντός των καθορισμένων προθεσμιών. Αυτή η διαφοροποίηση ως προς το κόστος απορρέει από την ίδια την απόφαση[8], στην οποία καθορίζεται ποιες δαπάνες επωμίζεται η Ευρωπαϊκή Ένωση και ποιες δαπάνες αναλαμβάνουν οι συμμετέχουσες χώρες. · Πολυπλοκότητα και πολυμορφία των εθνικών υποδομών ΤΠ: αρκετοί ερωτηθέντες ανέφεραν επίσης την πολυπλοκότητα των εθνικών υποδομών ΤΠ και την έλλειψη ενσωμάτωσης των διευρωπαϊκών συστημάτων σε εθνικό επίπεδο ως σημαντικό εμπόδιο στην επιτυχή εφαρμογή των συστημάτων ΤΠ. Αυτό το συνονθύλευμα των συστημάτων ΤΠ επέβαλε την προσαρμογή και αναβάθμισή τους, πράγμα που αποδείχθηκε περίπλοκο και δαπανηρό εγχείρημα σε ορισμένα κράτη μέλη. Ωστόσο, θα πρέπει να σημειωθεί ότι αυτό δεν αναίρεσε τα αναγνωρισμένα οφέλη από την εφαρμογή των εν λόγω συστημάτων. Τα πορίσματα που προέκυψαν από τις περιπτωσιολογικές μελέτες έδειξαν ότι μόλις ενσωματώθηκαν πλήρως στις εθνικές υποδομές, τα συστήματα ΤΠ επέφεραν ουσιαστικές βελτιώσεις στις τελωνειακές διαδικασίες των χωρών. Είχαν συνεπώς τόσο ανασταλτική όσο και ενεργοποιητική επίδραση στο πρόγραμμα, ανάλογα με το εθνικό πλαίσιο και τους διαθέσιμους πόρους. · Ιστορικό και γεωγραφικό πλαίσιο: τα αποτελέσματα των περιπτωσιολογικών μελετών έδειξαν ότι υπήρχαν σημαντικές διαφορές στη φύση και την κλίμακα της συμβολής του προγράμματος στους συνολικούς στόχους, ανάλογα με τις ιστορικό και γεωγραφικό πλαίσιο των επιμέρους κρατών μελών. Οι συμμετέχουσες χώρες ήταν δυνατόν να υποδιαιρεθούν σε δύο ευρείες κατηγορίες: 1) οι χώρες με σχετικά μικρό όγκο τελωνειακής διακίνησης και άρα λιγότερο προηγμένες τελωνειακές υποδομές ΤΠ και 2) οι χώρες με μεγάλο όγκο τελωνειακής διακίνησης και άρα πιο προηγμένες υποδομές ΤΠ. Λόγω αυτών των ιστορικών και γεωγραφικών διαφορών, η πρώτη ομάδα χωρών ήταν πολύ πιο πεπεισμένες για τα οφέλη των συστημάτων ΤΠ που χρηματοδοτούνται από το πρόγραμμα απ’ ό,τι η δεύτερη ομάδα χωρών, διότι τους δινόταν η δυνατότητα να χρησιμοποιήσουν και να ανταλλάξουν τα διδάγματα που αντλήθηκαν από τις χώρες με μεγαλύτερο όγκο τελωνειακής διακίνησης. · Σαφήνεια της νομοθεσίας της ΕΕ: σημειώθηκαν σημαντικές καθυστερήσεις, ιδίως όσον αφορά την εφαρμογή του συστήματος ελέγχου των εισαγωγών, οι οποίες αποδόθηκαν στην έλλειψη σαφήνειας των νομοθετικών διατάξεων σχετικά με το σύστημα αυτό (π.χ. όσον αφορά το περιεχόμενο και τις ημερομηνίες των συνοπτικών διασαφήσεων εισόδου). Διαπιστώθηκε ότι οι νομοθέτες είχαν υποτιμήσει τις πρακτικές επιπτώσεις και την πολυπλοκότητα της εφαρμογής του συστήματος. Επιπλέον, τα στοιχεία έδειχναν ότι η νομοθεσία της ΕΕ θεωρείτο εγγενώς περίπλοκη όσον αφορά την κατάταξη των εμπορευμάτων, γεγονός που επηρέαζε τη σαφήνεια και τη φιλικότητα προς τον χρήστη συστημάτων όπως το TARIC και το ευρωπαϊκό σύστημα δεσμευτικών δασμολογικών πληροφοριών. · Νόμιμοι δίαυλοι ανταλλαγής πληροφοριών: όλοι συμφώνησαν ότι τα χρηματοδοτούμενα από το πρόγραμμα συστήματα ΤΠ συνέβαλαν στην ενίσχυση της συνεργασίας μεταξύ των τελωνειακών υπηρεσιών. Ωστόσο, ορισμένοι από τους ερωτηθέντες ανέφεραν ότι η ανταλλαγή πληροφοριών παρεμποδιζόταν ενίοτε από το γεγονός ότι η εθνική νομοθεσία απαγόρευσε στα τελωνεία να ανταλλάσσουν ευαίσθητες πληροφορίες με άλλα κράτη μέλη, για παράδειγμα λόγω εν εξελίξει ποινικών ερευνών, με αποτέλεσμα να μην επιτρέπεται η πλήρης αξιοποίηση των δυνατοτήτων των συστημάτων ΤΠ. · Καθοδήγηση των κοινών δράσεων: παρά την ευρέως αναγνωρισμένη χρησιμότητα των κοινών δράσεων, το ερωτηματολόγιο και οι συνεντεύξεις αποκάλυψαν ορισμένες επικρίσεις όσον αφορά τις ρυθμίσεις που διέπουν τις κοινές δράσεις. Για παράδειγμα, ορισμένοι εθνικοί συντονιστές εκτιμούσαν ότι οι κοινές δράσεις είχαν πολλαπλασιαστεί κατά τα τελευταία έτη, με αποτέλεσμα να δυσκολεύονται ορισμένοι να παρακολουθούν όλες τις χρήσιμες κοινές δράσεις και να αποφασίσουν σε ποιες δράσεις θα συμμετάσχουν οι υπάλληλοί τους. Για να επιλυθεί αυτό το πρόβλημα, ορισμένες αρχές πρότειναν τη θέσπιση μέτρων με στόχο την αξιολόγηση της χρησιμότητας των ομάδων έργου πριν από τη σύστασή τους και την επανεξέτασή τους σε τακτά χρονικά διαστήματα. · Γλωσσικές ικανότητες των τελωνειακών διοικήσεων: ορισμένοι ερωτηθέντες ανέφεραν ότι οι γλωσσικές ικανότητες των εθνικών τελωνειακών υπαλλήλων αποτελούσαν δυνητικό εμπόδιο στην επιτυχή εφαρμογή του προγράμματος. Για παράδειγμα, ορισμένοι ερωτηθέντες στο πλαίσιο των περιπτωσιολογικών μελετών ανέφεραν ότι τα διαφορετικά επίπεδα γλωσσικών ικανοτήτων των εθνικών τελωνειακών υπαλλήλων υπονόμευαν ενίοτε την αποτελεσματικότητα των συζητήσεων κατά τη διάρκεια των συνεδριάσεων. 7. Διάδοση του προγράμματος (ευαισθητοποίηση, γνώση και εφαρμογή) Κατά την αξιολόγηση εξετάστηκαν η διάδοση των πληροφοριών και η ευαισθητοποίηση σχετικά με το πρόγραμμα, προκειμένου να εκτιμηθεί κατά πόσον είχε προωθηθεί με επιτυχία το πρόγραμμα και κατά πόσο είχαν χρησιμοποιηθεί τα αποτελέσματά του από τους υπαλλήλους των συμμετεχουσών χωρών. Ωστόσο, θα πρέπει να σημειωθεί ότι δεν υπάρχει άμεση αιτιώδης σχέση μεταξύ της ευαισθητοποίησης σχετικά με το πρόγραμμα και της συνολικής του αποτελεσματικότητας. Για παράδειγμα, οι τελωνειακοί υπάλληλοι μπορεί να χρησιμοποιούν τα αποτελέσματα του προγράμματος, όπως τα συστήματα ΤΠ ή οι κατευθυντήριες γραμμές, χωρίς να γνωρίζουν κατ’ ανάγκη ότι έχουν χρηματοδοτηθεί από το πρόγραμμα. Σύμφωνα με τα πορίσματα της αξιολόγησης το πρόγραμμα «Τελωνεία 2013» ήταν σχετικά γνωστό στους τελωνειακούς υπαλλήλους: το 52 % των ερωτηθέντων υπαλλήλων γνώριζαν το πρόγραμμα[9]. Ωστόσο, η πλειονότητα των υπαλλήλων που γνώριζαν το πρόγραμμα χαρακτήρισαν τις γνώσεις τους ως «πολύ βασικές» ή «βασικές» (77 %). Αυτό σημαίνει ότι υπάρχουν ακόμα περιθώρια βελτίωσης όσον αφορά την επεξήγηση του τρόπου με τον οποίο μπορούν οι εθνικές διοικήσεις να ενσωματώσουν το πρόγραμμα ώστε να το χρησιμοποιούν οι τελωνειακοί υπάλληλοι. Η έρευνα αποκάλυψε επίσης ότι το 94 % των συμμετεχόντων στις δραστηριότητες του προγράμματος[10] αντάλλαξαν τις εμπειρίες τους με συναδέλφους τους στη διοίκηση με τον έναν ή άλλον τρόπο. Διαπιστώθηκε ότι η ευαισθητοποίηση και η κατανόηση των πολλαπλασιαστικών παραγόντων (όπως οι εθνικοί συντονιστές ή οι τελωνειακοί υπάλληλοι που συμμετείχαν σε κοινές δράσεις) είναι καίριας σημασίας για τη γενίκευση των αποτελεσμάτων του προγράμματος και τη διασφάλιση της συμμετοχής κατάλληλων υπαλλήλων στις κοινές δράσεις, ενώ άλλοι υπάλληλοι μπορούν να επωφεληθούν από το πρόγραμμα χωρίς να χρειάζεται να το γνωρίζουν καλά. Αρκετοί ερωτηθέντες κατά τις περιπτωσιολογικές μελέτες ανέφεραν ότι είναι σημαντικό να ανταλλάσσονται οι πληροφορίες για το πρόγραμμα με τα κατάλληλα πρόσωπα στη διοίκηση, και όχι με τον μεγαλύτερο δυνατόν αριθμό προσώπων, ώστε τα κατάλληλα πρόσωπα να είναι με τη σειρά τους σε θέση να αποφασίσουν για τον καλύτερο τρόπο εφαρμογής και χρήσης των αποτελεσμάτων του προγράμματος. Υπήρξε μεγάλος βαθμός σύγκλισης απόψεων ως προς το γεγονός ότι τα επιτεύγματα του προγράμματος (δηλ. τα συστήματα ΤΠ και τα επιτεύγματα των κοινών δράσεων) είχαν θετικό αντίκτυπο στην εφαρμογή των εθνικών τελωνειακών διαδικασιών. Η επίδραση ήταν πιο εμφανής στον τομέα της διαχείρισης του κινδύνου, όπου πολλές διοικήσεις και πολλοί επιμέρους ερωτηθέντες τόνισαν τη σημαντική συμβολή του προγράμματος. Τα συστήματα ΤΠ θεωρούνταν κυρίως επωφελή για τη διευκόλυνση της ταχείας και συστηματικής ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ κρατών μελών. Οι κοινές δράσεις διευκόλυναν την ανταλλαγή εμπειριών, εμπειρογνωμοσύνης και ορθών πρακτικών, καθώς και την κοινή κατανόηση και εφαρμογή της νομοθεσίας της ΕΕ, και τη διεξοδική συζήτηση περίπλοκων θεμάτων. Πέραν των συγκεκριμένων επιτευγμάτων τους, όπως οι κατευθυντήριες γραμμές ή τα προγράμματα κατάρτισης, οι κοινές δράσεις κρίθηκαν θετικά κυρίως για τη συμβολή τους στη δημιουργία προσωπικών επαφών και δικτύων μεταξύ των υπαλλήλων των κρατών μελών, επιτρέποντάς τους να έλθουν ταχύτερα σε επαφή με τους ομολόγους τους και να συνεργάζονται πιο αποτελεσματικά. 8. Αποδοτικότητα Σύμφωνα με την απόφαση 624/2007/ΕΚ, το χρηματοδοτικό κονδύλιο για την εξαετή διάρκεια που καλύπτει το πρόγραμμα καθορίστηκε σε 323,8 εκατ. ευρώ. Ωστόσο, από την εξέταση των δημοσιονομικών δεσμεύσεων προέκυψε ότι το πραγματικό κόστος του προγράμματος ήταν περίπου 15 % χαμηλότερο, ανερχόμενο σε περίπου 272 εκατ. ευρώ. Από το ποσό αυτό, στα συστήματα ΤΠ αναλογούσαν 225 εκατ. ευρώ, ενώ τα υπόλοιπα 47 εκατ. ευρώ αφορούσαν κοινές δράσεις. 8.1. Συστήματα επικοινωνίας και ανταλλαγής πληροφοριών Οι δαπάνες για τα συστήματα πληροφορικής μπορούν να κατανεμηθούν περαιτέρω ανάλογα με το εάν αφορούν δαπάνες ανάπτυξης νέων συστημάτων (συμπεριλαμβανομένων των σημαντικών αναβαθμίσεων), την υποστήριξη και συντήρηση, το κοινό δίκτυο επικοινωνιών/κοινή διεπαφή συστημάτων και την ποιότητα και τη μεθοδολογία[11]. Το παρακάτω διάγραμμα 2 δείχνει ότι, παρά τη διακύμανση των δαπανών για καθεμία από τις πτυχές αυτές, οι συνολικές δαπάνες έχουν αυξηθεί σταθερά με την πάροδο των ετών από την έναρξη του προγράμματος. Αξίζει επίσης να σημειωθεί ότι οι δαπάνες ανάπτυξης κορυφώθηκαν το 2010 (μεταξύ άλλων, κατά την πορεία προς την πλήρη εγκατάσταση του συστήματος ελέγχου των εισαγωγών), ενώ οι δαπάνες υποστήριξης ήταν υψηλότερες κατά τα τελευταία δύο έτη του προγράμματος (όταν είχαν ήδη δημιουργηθεί τα περισσότερα συστήματα σε συνέχεια της τροποποίησης για την ασφάλεια και την προστασία). Διάγραμμα 2: Κονδύλια του προϋπολογισμού για τα συστήματα ΤΠ, 2008-2013 Πηγή: δεδομένα της ΓΔ TAXUD 8.2. Κοινές δράσεις Οι κοινές δράσεις, που αντιπροσώπευαν περίπου το 20 % του προϋπολογισμού του προγράμματος, συμπλήρωσαν τα συστήματα ΤΠ και ήταν ζωτικής σημασίας για την αποτελεσματικότητα και την απόδοση του προγράμματος, όπως αναφέρεται ανωτέρω. Κατά τη διάρκεια των έξι ετών του προγράμματος, διοργανώθηκαν περίπου 7 500 δραστηριότητες σχετικά με τους 8 τύπους κοινών δράσεων οι οποίες συγκέντρωσαν 40 000 υπαλλήλους[12] (βλ. διάγραμμα 3). Διάγραμμα 3: Συμμετοχή στις κοινές δράσεις Τύπος κοινής δράσης || Συμμετέχοντες || Δράσεις || Συνεδριάσεις || Συμμετέχοντες ανά δράση || Συμμετέχοντες ανά συνεδρίαση || Κόστος ανά συνεδρίαση Συγκριτική ανάλυση || 330 || 10 || 40 || 33 || 8 || 6 512 ευρώ Παρακολούθηση || 512 || 8 || 150 || 64 || 3 || 2 795 ευρώ Σεμινάρια || 2 570 || 38 || 75 || 68 || 34 || 42 696 ευρώ Κατάρτιση σε ΤΠ || 2 875 || 8 || 346 || 359 || 8 || 6 933 ευρώ Συναντήσεις εργασίας || 3 651 || 62 || 134 || 59 || 27 || 25 118 ευρώ Επισκέψεις εργασίας || 5 223 || ά.α. || 5 211 || ά.α. || 1 || 1 031 ευρώ Διευθύνουσες ομάδες || 10 567 || 7 || 275 || 1 510 || 38 || 26 711 ευρώ Ομάδες έργου || 14 259 || 182 || 1 309 || 78 || 11 || 9 505 ευρώ Σύνολο || 39 987 || 315 || 7 540 || 310 (μέσος όρος) || 16 (μέσος όρος) || 15 163 ευρώ (μέσος όρος) Πηγή: δεδομένα της ΓΔ TAXUD Η συντριπτική πλειονότητα των δαπανών από τον προϋπολογισμό του προγράμματος αφορούσαν τα έξοδα ταξιδιού, διαμονής και διαβίωσης των συμμετεχόντων για τις συναντήσεις στις Βρυξέλλες ή σε άλλο μέρος. Το μέσο κόστος ανά συμμετέχοντα ανήλθε σε 900 ευρώ. Το κόστος ανά συμμετέχοντα για έξι από τα οκτώ είδη κοινής δράσης διέφερε κατά λιγότερο από 15 % από τον μέσο αυτό όρο. Οι δύο έκτοπες τιμές αφορούσαν τις διευθύνουσες ομάδες, με μέσο κόστος 695 ευρώ ανά συμμετέχοντα και τα σεμινάρια με μέσο κόστος 1 246 ευρώ ανά συμμετέχοντα. Οι διαφορές κόστους εξηγούνται πιθανότατα από τη φύση των συγκεκριμένων κοινών δράσεων. Οι διευθύνουσες ομάδες συνεδρίαζαν συνήθως στις Βρυξέλλες για 1-2 ημέρες και σε αυτές συμμετείχαν τακτικά οι ίδιοι υπάλληλοι. Τα σεμινάρια ήταν περιστασιακές εκδηλώσεις, οι οποίες διοργανώνονταν συνήθως σε συγκεκριμένο χώρο από την τελωνειακή διοίκηση μιας δεδομένης χώρας, για τις οποίες λαμβάνονταν επίσης υπόψη άλλοι παράγοντες εκτός από το κόστος και την ευκολία πρόσβασης και στο πλαίσιο των οποίων εξετάζονταν κατά προτεραιότητα δραστηριότητες που αποσκοπούσαν στη διασφάλιση της δικτύωσης μεταξύ των συμμετεχόντων. Οι κοινές δράσεις πρόσφεραν στις διοικήσεις ένα ευέλικτο σύνολο εργαλείων για τη συγκέντρωση των υπαλλήλων. Για παράδειγμα, μερικές φορές, οι συνεδριάσεις κατέληγαν σε συγκεκριμένα αποτελέσματα, όπως ένα σύνολο κατευθυντήριων γραμμών για τη λειτουργία ενός συγκεκριμένου συστήματος ΤΠ ή ένα κοινό πρόγραμμα κατάρτισης. Άλλες φορές, τα άμεσα αποτελέσματα ήταν λιγότερο απτά, και συνίσταντο, για παράδειγμα, στην ενημέρωση των υπαλλήλων κράτους μέλους για τον τρόπο αντιμετώπισης συγκεκριμένης διαδικασίας ή συγκεκριμένου προβλήματος από τους ομολόγους τους σε άλλη χώρα. Δύσκολα μπορεί να νοηθεί η ανάπτυξη αμοιβαία αποδεκτού κοινού συστήματος ΤΠ, για παράδειγμα, με βάση ιεραρχικό πρότυπο από την κορυφή προς τη βάση, αντί να αναπτύσσεται υπό την αιγίδα ομάδας έργου που έχει συσταθεί για τη συγκέντρωση των σχετικών υπαλλήλων. Στο πλαίσιο των ομάδων έργου, οι υπάλληλοι μπορούσαν να συνεργαστούν για να εξασφαλιστεί, αφενός, ότι λαμβάνονταν υπόψη οι ανησυχίες και οι ιδέες τους και, αφετέρου, ότι το τελικό προϊόν ήταν πιθανό να ενταχθεί στους υφιστάμενους εθνικούς θεσμούς. Ιδιαίτερης μνείας χρήζει η ομάδα «Ηλεκτρονικά τελωνεία» η οποία, αν και δεν είχε ως καθήκον την ανάπτυξη ενιαίου προϊόντος ή συστήματος ΤΠ, διασφάλισε τη συνεκτίμηση των απόψεων όλων των διοικήσεων κατά τον σχεδιασμό ΤΠ, τη συλλογική συζήτηση των ζητημάτων υλοποίησης και την εξεύρεση αμοιβαίων λύσεων. Η εν λόγω ομάδα έργου συνέβαλε επίσης στη δημιουργία μικρότερων παράγωγων δραστηριοτήτων για την ανάπτυξη νέων έργων ΤΠ. Οι ερωτηθέντες στο πλαίσιο των περιπτωσιολογιών μελετών τόνισαν επανειλημμένα ότι, χωρίς τις εν λόγω κοινές δράσεις και το γεγονός ότι επέτρεψαν τις άμεσες και διαπροσωπικές επαφές και συζητήσεις μεταξύ των εκπροσώπων των εθνικών τελωνειακών διοικήσεων, θα ήταν πολύ δύσκολο να αντιμετωπιστούν και να υπερνικηθούν διάφορα προβλήματα και αβεβαιότητες. 9. Συμπεράσματα και συστάσεις 9.1. Συμπεράσματα Η Επιτροπή ενέκρινε τα συμπεράσματα του εξωτερικού συμβούλου, έστω και με κάποιες επιφυλάξεις όσον αφορά την έλλειψη ποσοτικών δεδομένων για την υποστήριξη των συμπερασμάτων και τη μη ποσοτικοποιημένη και γενική φύση των συμπερασμάτων σχετικά με την αποτελεσματικότητα και την αποδοτικότητα του έργου. Οι εργασίες τις οποίες πραγματοποίησε η ομάδα αξιολόγησης κρίθηκαν σύμφωνες με τα πρότυπα αξιολόγησης της Επιτροπής[13]. Οι κρίσεις και τα συμπεράσματα προέκυψαν άμεσα από διαπιστώσεις που βασίστηκαν στα συλλεχθέντα στοιχεία. Προκειμένου να εξασφαλιστεί η ανθεκτικότητα των πορισμάτων, για την αξιολόγηση χρησιμοποιήθηκαν διάφορες μέθοδοι συλλογής δεδομένων, μεταξύ των οποίων έρευνες, συνεντεύξεις, έρευνες τεκμηρίωσης (συμπεριλαμβανομένων υφισταμένων αναλύσεων και δεδομένων παρακολούθησης) και περιπτωσιολογικές μελέτες, αν και τα δεδομένα παρακολούθησης ήταν πολύ περιορισμένα λόγω ανεπαρκών ρυθμίσεων παρακολούθησης. Σε γενικές γραμμές, αυτός ο συνδυασμός μεθόδων κρίθηκε επαρκής από την Επιτροπή και τα ενδιαφερόμενα μέρη. Στη συνέχεια συνοψίζονται τα κύρια συμπεράσματα της αξιολόγησης, όπως καταρτίστηκαν από τον εξωτερικό σύμβουλο, με τα οποία συμφωνεί η Επιτροπή. Η αξιολόγηση κατέληξε στο συμπέρασμα ότι, μολονότι πολλοί παράγοντες υπεισέρχονται στη λειτουργία της τελωνειακής ένωσης, το πρόγραμμα «Τελωνεία 2013» συνέβαλε σημαντικά στην ενίσχυση της προστασίας και ασφάλειας, στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ και στη διευκόλυνση των συναλλαγών. Η αποκλειστική αρμοδιότητα της ΕΕ στα τελωνειακά θέματα σημαίνει ότι η τελωνειακή νομοθεσία θεσπίζεται σε ευρωπαϊκό επίπεδο και απαιτεί την εναρμόνιση των τελωνειακών πολιτικών και διαδικασιών. Από τις παρατηρήσεις που διατύπωσαν τα ενδιαφερόμενα μέρη στο πλαίσιο της αξιολόγησης καθίσταται σαφής ο σημαντικός ρόλος του προγράμματος «Τελωνεία 2013» στον τομέα αυτό. Με άλλα λόγια, η ορθή εφαρμογή των τελωνειακών δασμών της ΕΕ, και γενικότερα της τελωνειακής νομοθεσίας, δεν θα είχε καταστεί δυνατή χωρίς το πρόγραμμα, αποτέλεσμα στο οποίο συνέβαλε ο συνδυασμός δράσεων. Τα διευρωπαϊκά συστήματα εξασφάλισαν την κατανομή των βαρών μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των συμμετεχουσών χωρών. Με την περαιτέρω εναρμόνιση του τελωνειακού πληροφοριακού συστήματος ενδέχεται να μειωθεί η αλληλεπικάλυψη των προσπαθειών και, με τον τρόπο αυτό, να βελτιωθεί η αποτελεσματικότητα από πλευράς κόστους στο μέλλον, αλλά βραχυπρόθεσμα, εξακολουθεί να υπάρχει σημαντικό περιθώριο βελτίωσης όσον αφορά τη διαλειτουργικότητα μεταξύ των υφιστάμενων εθνικών συστημάτων και εκείνων που χρηματοδοτήθηκαν μέσω του προγράμματος. Επιπλέον, η ενίσχυση της αποτελεσματικότητας των συστημάτων διαχείρισης του κινδύνου έχει συμβάλει όχι μόνο στην ενίσχυση του ελέγχου των επικίνδυνων εμπορευμάτων, αλλά και στη βεβαίωση και είσπραξη των τελωνειακών δασμών. Το γεγονός αυτό είχε άμεσο και θετικό αντίκτυπο στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ. Το περιβάλλον χωρίς καθόλου χαρτί που υπάρχει σήμερα για τη διεκπεραίωση των τελωνειακών διασαφήσεων έχει επιτρέψει στην τελωνειακή ένωση να γίνει πιο ασφαλής ενώ, ταυτόχρονα, διενεργούνται λιγότεροι χειροκίνητοι έλεγχοι που επιβραδύνουν τη ροή των συναλλαγών. Πέραν των συστημάτων ΤΠ, η δικτύωση που προωθείται μέσω των κοινών δράσεων θεωρείται επίσης ότι έχει ζωτική σημασία για διάφορους λόγους, μεταξύ των οποίων η διασφάλιση της εναρμονισμένης εφαρμογής της τελωνειακής νομοθεσίας, η διάδοση των βέλτιστων πρακτικών και η οικοδόμηση της εμπιστοσύνης που απαιτείται ώστε οι διοικήσεις να ενεργούν ως ενιαία διοίκηση. 9.2. Συστάσεις Με βάση τα στοιχεία που έχουν συγκεντρωθεί, οι αξιολογητές διατύπωσαν διάφορες συστάσεις, με στόχο τη βελτίωση των δραστηριοτήτων του προγράμματος. Οι συστάσεις αυτές συνοψίζονται στο παρακάτω διάγραμμα 4 και έγιναν ευρέως δεκτές από την Επιτροπή. Η Επιτροπή θα κινήσει ειδική διαδικασία για να ανταποκριθεί στις συστάσεις και να καταρτίσει σχέδιο δράσης για την εφαρμογή και την παρακολούθησή τους, λαμβάνοντας υπόψη τον χαρακτήρα τους, την επίδρασή τους στο πρόγραμμα και το πιθανό χρονοδιάγραμμα για την εφαρμογή τους (π.χ. κατά τη διάρκεια του προγράμματος ή στον επόμενο νομοθετικό κύκλο). Κατά τη διάρκεια του τρέχοντος προγράμματος «Τελωνεία 2020», θα εξεταστούν άμεσα λειτουργικές διαπιστώσεις, όπως βελτιώσεις στα συστήματα και τις εφαρμογές ΤΠ ή η ευρύτερη διάδοση των αποτελεσμάτων του προγράμματος. Άλλες διαπιστώσεις που αφορούν την ενίσχυση της ολοκλήρωσης των ενωσιακών και εθνικών συστημάτων ΤΠ θα χρησιμεύσουν ως βάση για τις μελλοντικές συζητήσεις σχετικά με το πεδίο εφαρμογής και τον σχεδιασμό της επανάληψης του προγράμματος μετά το 2020. Διάγραμμα 4: Συστάσεις Αριθ. || Σύσταση || Κύριος αρμόδιος φορέας 1 || Ανάπτυξη συγκεκριμένων και μετρήσιμων στόχων που μπορούν να επιτευχθούν κατά τη διάρκεια ισχύος του προγράμματος. Οι στόχοι αυτοί πρέπει να περιλαμβάνουν τις διατάξεις του τελωνειακού κώδικα της Ένωσης (προς εφαρμογή κατά τη διάρκεια ισχύος του προγράμματος «Τελωνεία 2020») επιπλέον των υφιστάμενων ειδικών στόχων του προγράμματος. || Ευρωπαϊκή Επιτροπή 2 || Κατάρτιση γενικού πλαισίου για την παρακολούθηση των επιδόσεων και τον έγκαιρο προσδιορισμό των ζητημάτων ενδιαφέροντος. || Ευρωπαϊκή Επιτροπή σε στενή συνεργασία με όλες τις συμμετέχουσες χώρες 3 || Εξορθολογισμός των πλατφορμών που χρησιμοποιούνται για την ανταλλαγή εγγράφων και τη διευκόλυνση της επικοινωνίας μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών. || Ευρωπαϊκή Επιτροπή 4 || Υιοθέτηση ενεργού προσέγγισης για την υλοποίηση πολιτικών με στόχο τον κεντρικό εκτελωνισμό. Από την πλευρά της Επιτροπής, αυτό θα μπορούσε να συμπεριλαμβάνει τον καθορισμό των ρόλων και των αρμοδιοτήτων των εμπλεκομένων φορέων και την καταβολή προσπαθειών για τον προσδιορισμό του πιθανού κόστους και οφέλους για τα κράτη μέλη, την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και τους οικονομικούς φορείς. || Ευρωπαϊκή Επιτροπή σε συνεργασία με τα κράτη μέλη και ενδεχομένως άλλους παράγοντες 5 || Εξασφάλιση της ευελιξίας και της προσαρμοσιμότητας των κοινών δράσεων, καθώς και καλύτερης στοχοθέτησης και μεγαλύτερης λογοδοσίας. || Ευρωπαϊκή Επιτροπή 6 || Ανάπτυξη πιο συστηματικού μηχανισμού για την επανεξέταση μακροχρόνιων κοινών δράσεων σε τακτά χρονικά διαστήματα. || Ευρωπαϊκή Επιτροπή 7 || Αύξηση της επικοινωνίας με τις εθνικές διοικήσεις σχετικά με τα αποτελέσματα των κοινών δράσεων. || Ευρωπαϊκή Επιτροπή σε συνεργασία με τους υπεύθυνους για τις κοινές δράσεις 8 || Επίλυση των τεχνικών προβλημάτων και των προβλημάτων χρηστών συγκεκριμένων συστημάτων ΤΠ, τα οποία παρεμποδίζουν τη συμβολή τους σε βασικές τελωνειακές διαδικασίες. || Ευρωπαϊκή Επιτροπή 9 || Ενίσχυση της ολοκλήρωσης των ενωσιακών και εθνικών συστημάτων ΤΠ || Ευρωπαϊκή Επιτροπή σε συνεργασία με τα κράτη μέλη. 10 || Χρήση της δυνητικής βελτίωσης της αποδοτικότητας για την περαιτέρω εναρμόνιση και ολοκλήρωση των συστημάτων ΤΠ. Διεξοδικότερη εξέταση των διαφόρων εξόδων και οφελών των κεντρικών συστημάτων ΤΠ σε ενωσιακό και εθνικό επίπεδο. || Ευρωπαϊκή Επιτροπή [1] Απόφαση αριθ. 624/2007/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Μαΐου 2007, για τη θέσπιση προγράμματος δράσης για τα τελωνεία στην Κοινότητα (Τελωνεία 2013). [2] Η Κροατία προσχώρησε στην Ευρωπαϊκή Ένωση την 1η Ιουλίου 2013. Για τους σκοπούς της αξιολόγησης του προγράμματος η Κροατία υπήχθη στην κατηγορία των κρατών μελών, αλλά κατά την ανάλυση ελήφθη υπόψη το γεγονός ότι η Κροατία ήταν ακόμη υποψήφια χώρα για μεγάλο μέρος της διάρκειας ισχύος του προγράμματος. [3] Doing Business 2013 – Περιφερειακά χαρακτηριστικά της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) – Διεθνής Τράπεζα για την Ανασυγκρότηση και την Ανάπτυξη / Παγκόσμια Τράπεζα· η έκθεση είναι διαθέσιμη στη διεύθυνση: http://www.doingbusiness.org [4] Άρθρο 6 παράγραφος 1 και άρθρα 16 και 179 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 952/2013 για τη θέσπιση του ενωσιακού τελωνειακού κώδικα και εκτελεστική απόφαση της Επιτροπής, της 29ης Απριλίου 2014, για την εκπόνηση του προγράμματος εργασιών για τον ενωσιακό τελωνειακό κώδικα (2014/255/ΕΕ). [5] Ο ενωσιακός τελωνειακός κώδικας τέθηκε σε ισχύ στις 30.10.2013 και ταυτόχρονα καταργήθηκε ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 450/2008 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Απριλίου 2008, για τη θέσπιση του κοινοτικού τελωνειακού κώδικα. Οι ουσιαστικές διατάξεις του θα εφαρμόζονται μόνο από την 1η Μαΐου 2016. [6] Η τροποποίηση για την ασφάλεια και την προστασία αφορούσε τέσσερις σημαντικές αλλαγές στον τελωνειακό κώδικα, οι οποίες προβλέπονται στον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1875/2006 της Επιτροπής, τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 312/2009 της Επιτροπής, τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 414/2009 της Επιτροπής και τον κανονισμό (ΕΕ) αριθ. 430/2010 της Επιτροπής. [7] Αξιολόγηση που διενεργήθηκε από την PwC για τη ΔΓ TAXUD: «Study on the Evaluation of the State of the Customs Union» (Μελέτη σχετικά με την αξιολόγηση της κατάστασης της τελωνειακής ένωσης), σελίδα 10. [8] Άρθρο 17 της απόφασης αριθ. 624/2007/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Μαΐου 2007, σχετικά με τη θέσπιση προγράμματος δράσης για τα τελωνεία στην Κοινότητα (Τελωνεία 2013). 7 ΣΗΜ.: Συνολικά, 4 861 άτομα απάντησαν στο ερώτημα αυτό στο πλαίσιο της έρευνας που απευθυνόταν στους τελωνειακούς υπαλλήλους. [10] ΣΗΜ.: Συνολικά, 2 552 άτομα απάντησαν στο ερώτημα αυτό στο πλαίσιο της έρευνας που απευθυνόταν στους τελωνειακούς υπαλλήλους. [11] Η ποιότητα και η μεθοδολογία αφορούν τη διασφάλιση της ποιότητας που εκτελείται από εξωτερικούς αναδόχους. [12] Θα πρέπει να σημειωθεί ότι ένας υπάλληλος μπορούσε να συμμετάσχει σε πολλές συσκέψεις καθόλη τη διάρκεια ισχύος του προγράμματος και, κατά συνέπεια, ο αριθμός αυτός δεν αφορά συγκεκριμένους συμμετέχοντες. [13] http://ec.europa.eu/smart-regulation/evaluation/docs/standards_c_2002_5267_final_en.pdf