Εισαγωγή

Η ελεύθερη κυκλοφορία των πολιτών της ΕΕ και η κατάργηση των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα του χώρου Σένγκεν αποτελούν ένα από τα πλέον απτά επιτεύγματα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η Επιτροπή υπέβαλε πρόσφατα προτάσεις για την ενίσχυση της συνολικής διακυβέρνησης του χώρου Σένγκεν[1], ούτως ώστε να διασφαλιστεί ότι αυτό το σημαντικότατο επίτευγμα θα ενισχυθεί και θα αναπτυχτεί περαιτέρω ώστε να αποτελέσει ένα πραγματικά κοινό ευρωπαϊκό πλαίσιο.

Η ακεραιότητα των εξωτερικών συνόρων της Ένωσης αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για τον χώρο Σένγκεν, όπως τον ξέρουμε σήμερα, και θα παραμείνει και στο μέλλον. Τα μέτρα για τη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων πρέπει να ανταποκρίνονται στο διττό στόχο της ενίσχυσης της ασφάλειας και της διευκόλυνσης του ταξιδιού. Το δυναμικό που προσφέρουν οι νέες τεχνολογίες όσον αφορά αυτό το θέμα αποτέλεσε αντικείμενο της ανακοίνωσης της Επιτροπής του 2008[2]. «Προετοιμασία των επόμενων σταδίων όσον αφορά τη διαχείριση των συνόρων στην Ευρωπαϊκή Ένωση», η οποία παρουσιάζει όλα τα πιθανά στοιχεία της πρωτοβουλίας που έγινε γνωστή ως «ευφυή σύνορα» και καλεί το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο να υποβάλουν τις απόψεις τους.

Το 2011, πραγματοποιήθηκαν περαιτέρω διαβουλεύσεις με τα κράτη μέλη, τόσο σε επίπεδο εμπειρογνωμόνων όσο και σε επίπεδο υπουργών, καθώς και με τα μέλη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Στις 7 Ιουλίου 2011, ο Ευρωπαίος Επόπτης Προστασίας των Δεδομένων, στη γνώμη του[3] για την ανακοίνωση της Επιτροπής για τη μετανάστευση,[4] υπογράμμισε την ανάγκη να αξιολογηθεί η χρήση των υφιστάμενων συστημάτων και να αποδειχτεί ιδίως η αναγκαιότητα ενός συστήματος καταχώρισης των εισόδων και των εξόδων.

Έχοντας λάβει υπόψη αυτές τις απόψεις, η Επιτροπή έφτασε πλέον σε ένα στάδιο που θα της επιτρέψει να προτείνει προσεχώς συγκεκριμένα μέτρα. Εντούτοις, λαμβάνοντας υπόψη την μακρά διάρκεια της δέσμευσης και το σημαντικό επίπεδο των επενδύσεων που αυτή συνεπάγεται, η Επιτροπή υποβάλλει καταρχήν την παρούσα ανακοίνωση, η οποία παρουσιάζει τις βασικές επιλογές, συνοψίζει τις βασικές επιπτώσεις και περιγράφει την ενδεχόμενη πορεία. Με την προσέγγιση αυτή, η Επιτροπή προτίθεται επίσης να προωθήσει μία κοινή αντίληψη των θεμάτων που διακυβεύονται και των αποφάσεων που πρέπει να ληφθούν. Η παρούσα προσέγγιση δεν προδικάζει τυχόν μελλοντικές ειδικές προτάσεις, οι οποίες θα συνοδεύονται από πλήρη αξιολόγηση των επιπτώσεων.

Η παρούσα ανακοίνωση αποτελεί επίσης την πρώτη απάντηση προς το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, το οποίο ζήτησε, στη συνεδρίασή του της 23ης και 24ης 2011[5], να προχωρήσουν γρήγορα οι εργασίες για τα «ευφυή σύνορα».

Τέλος, όπως προβλέπεται και στην ανακοίνωση του 2008, και όπως ζητήθηκε από το Συμβούλιο, η Επιτροπή εξέτασε τη σκοπιμότητα ενός ηλεκτρονικού συστήματος άδειας ταξιδίου για την ΕΕ (ESTA). Συνεπώς, η παρούσα ανακοίνωση έχει επίσης ως σκοπό να παρουσιάσει τα αποτελέσματα αυτής της εξέτασης καθώς και την προβλεπόμενη παρακολούθηση.

Οι στόχοι της πρωτοβουλίας για τα ευφυή σύνορα

Κάθε χρόνο, πραγματοποιούνται στα εξωτερικά σύνορα περίπου 700 εκατομμύρια διελεύσεις μέσω ξηράς, θαλάσσης και αέρος. Περίπου το ένα τρίτο αυτών των διελεύσεων των συνόρων πραγματοποιούνται από υπηκόους τρίτων χωρών οι οποίοι αποτελούν αντικείμενο ενδελεχών ελέγχων στο συνοριακό σημείο διέλευσης[6]. Η προώθηση ταχείας και ασφαλούς διέλευσης στα σύνορα αποτελεί κοινό μέλημα για την ΕΕ και τα κράτη μέλη της και δεν υπάρχει αμφιβολία ότι οι διελεύσεις των συνόρων θα συνεχίσουν να αυξάνονται σημαντικά, ιδίως στα αεροδρόμια. Σύμφωνα με το πιθανότερο σενάριο, το Eurocontrol προβλέπει ότι ο αριθμός των διελεύσεων στα εναέρια σύνορα θα αυξηθεί από 400 εκατομμύρια το 2009 σε 720 εκατομμύρια το 2030[7]. Τούτο σημαίνει ότι στα ευρωπαϊκά αεροδρόμια, θα πρέπει να ελέγχθούν το 2030 720 εκατομμύρια ταξιδιώτες. Η σημαντικότατη αυτή αύξηση δεν μπορεί να αντιμετωπιστεί με την πρόσληψη και μόνον πρόσθετων συνοριοφυλάκων.

Πρέπει επίσης να εξεταστούν η ανάπτυξη των πολιτικών της Ένωσης για τις θεωρήσεις και οι σχέσεις με τις τρίτες χώρες. Κατά τα πρόσφατα έτη, η Ένωση ήρε επιτυχώς την υποχρέωση θεώρησης για τους υπηκόους ορισμένων τρίτων χωρών, συνήψε πολλές συμφωνίες διευκόλυνσης των θεωρήσεων και εκσυγχρόνισε το κεκτημένο, προβλέποντας, ιδίως περισσότερο εκτεταμένη χρήση των θεωρήσεων πολλαπλών εισόδων. Η ελευθέρωση του καθεστώτος των θεωρήσεων για τις χώρες των Δυτικών Βαλκανίων συνοδεύτηκε από ένα σύστημα παρακολούθησης με την υποστήριξη του FRONTEX και της Ευρωπόλ, το οποίο επιτρέπει να συγκεντρώνονται στατιστικά στοιχεία για τις ταξιδιωτικές ροές και να αξιολογούνται τυχόν κίνδυνοι κατάχρησης. Οι προσπάθειες αυτές συμβάλλουν στη σημαντική βελτίωση της πρόσβασης στο έδαφος της Ένωσης για μεγάλες ομάδες ταξιδιωτών αλλά, μέχρι τώρα, δεν έχουν συνδυαστεί με προσπάθειες για την απλούστευση της πραγματικής διέλευσης των συνόρων γι’ αυτές τις ομάδες ατόμων. Τούτο δημιουργεί πολλά ερωτήματα:

- κατά πόσον η ανάπτυξη της ενωσιακής πολιτικής στον τομέα των συνοριακών ελέγχων είναι, σήμερα, σε θέση να υποστηρίξει τη δράση της στον τομέα των θεωρήσεων·

- κατά πόσον τα κράτη μέλη έχουν την ικανότητα να διαχειρίζονται την αύξηση των ταξιδιωτικών ροών που θα προκύψει απ’ αυτές τις προσπάθειες χωρίς να αυξηθεί η χρονική διάρκεια αναμονής στα σύνορα· και

- κατά πόσον χρειάζεται η Ένωση να βελτιώσει τα εργαλεία τα οποία διαθέτει για να συγκεντρώνει λεπτομερέστερα στοιχεία για τις ταξιδιωτικές ροές προς και από τον χώρο Σένγκεν.

Υπάρχουν ιδίως δύο προκλήσεις: πώς να ελεγχτούν αποτελεσματικότερα οι ταξιδιωτικές ροές και οι μετακινήσεις υπηκόων τρίτων χωρών που διέρχονται από τα εξωτερικά σύνορα του χώρου Σένγκεν στο σύνολό του, στο πλαίσιο μιας σφαιρικής προσέγγισης της συνολικής διακυβέρνησης του χώρου Σένγκεν, και πώς να διασφαλιστεί με ταχεία και απλή διαδικασία η διέλευση των συνόρων για τον αυξανόμενο αριθμό τακτικών ταξιδιωτών που αποτελούν τη μεγάλη πλειοψηφία των ατόμων που διέρχονται από τα σύνορα, δηλ. αυτών που πληρούν όλες τις προϋποθέσεις εισόδου.

Στο πλαίσιο των ισχυόντων κανόνων:

- Διενεργούνται οι ίδιοι έλεγχοι στους υπηκόους τρίτων χωρών που εισέρχονται στο χώρο Σένγκεν, ανεξάρτητα από το επίπεδο κινδύνου που αντιπροσωπεύει ο καθένας από αυτούς, π.χ. υπέρβαση της διάρκειας της επιτρεπόμενης παραμονής.

- Δεν υπάρχει κανένα μέσο καταχώρισης των συνοριακών διελεύσεων των ταξιδιωτών. Η επιτρεπόμενη παραμονή υπολογίζεται βάσει των σφραγίδων που επιτίθενται με το χέρι στο διαβατήριο ή στα ταξιδιωτικά έγγραφα του ταξιδιώτη και οι ημερομηνίες εισόδου και εξόδου δεν αποτελούν αντικείμενο κεντρικής καταχώρισης.

Κατά συνέπεια, οι καθυστερήσεις κατά τη διέλευση των συνόρων μπορούν να είναι μεγάλες και συχνά δεν υπάρχουν πληροφορίες σχετικά με τα άτομα που υπερβαίνουν τον εγκεκριμένο χρόνο παραμονής. Πρόκειται για πραγματικό πρόβλημα, καθώς τα άτομα που υπερβαίνουν τον εγκεκριμένο χρόνο παραμονής είναι η κύρια πηγή παράνομης μετανάστευσης στην ΕΕ. Δεν υπάρχουν αξιόπιστα διαθέσιμα δεδομένα για τον αριθμό των παράνομων μεταναστών εντός της ΕΕ, αλλά, σύμφωνα με συντηρητικές εκτιμήσεις, κυμαίνονται μεταξύ 1,9 και 3,8 εκατομμύρια[8]. Το 2010, τα κράτη μέλη (EΕ27) εξέδωσαν 540 000 διαταγές για εγκατάλειψη της επικράτειάς τους, από τις οποίες εκτελέστηκαν όμως μόνον οι 226 000 .[9]

Το γεγονός ότι όλοι οι υπήκοοι τρίτων χωρών πρέπει να υποστούν τους ίδιους συνοριακούς ελέγχους, ανεξάρτητα από το επίπεδο κινδύνου που αντιπροσωπεύουν ή από το πόσο συχνά ταξιδεύουν, μαρτυρεί ότι η χρήση των συνοριοφυλάκων δεν είναι αποτελεσματική. Η επιδίωξη να αυξηθεί η ασφάλεια και να επιταχυνθεί η ταξιδιωτική ροή απλά και μόνο με την αύξηση του αριθμού των συνοριοφυλάκων δεν αποτελεί βιώσιμη επιλογή για πολλά κράτη μέλη που προσπαθούν να μειώσουν τις δημοσιονομικές ελλείψεις τους.

Οι μακριές ουρές, ιδίως στα αεροδρόμια, δεν δίνουν καθόλου κολακευτική εικόνα σε όσους επισκέπτονται την Ευρωπαϊκή Ένωση και τόσο οι υπεύθυνοι φορείς των αερολιμένων όσο και οι αεροπορικές εταιρείες ζητούν συνεχώς ταχύτερη και ομαλότερη ροή των επιβατών για συνεχώς βραχύτερες προθεσμίες σύνδεσης.

Η πρωτοβουλία «ευφυή σύνορα» θα βελτιώσει τη διαχείριση και τον έλεγχο των ταξιδιωτικών ροών στα σύνορα, ενισχύοντας τους ελέγχους και παράλληλα επιταχύνοντας τη διέλευση των συνόρων για τους τακτικούς ταξιδιώτες. Αυτό θα επιτρέψει στους συνοριοφύλακες να αντιμετωπίσουν τον όλο και αυξανόμενο αριθμό συνοριακών διελεύσεων - χωρίς να χρειαστεί να αυξηθούν παράλογα οι αναγκαίοι ανθρώπινοι πόροι και χωρίς να απειληθεί η ασφάλεια. Η πρωτοβουλία αυτή έχει δύο συνιστώσες: ένα σύστημα εισόδου/εξόδου (EES) και ένα πρόγραμμα καταχώρισης ταξιδιωτών (RTP).

Το EES θα επιτρέψει τον ακριβή και αξιόπιστο υπολογισμό της εγκεκριμένης παραμονής καθώς και την επαλήθευση του ιστορικού των προηγούμενων μετακινήσεων κάθε ταξιδιώτη είτε είναι κάτοχος θεώρησης, είτε είναι απαλλαγμένος από την υποχρέωση θεώρησης, ως θεμελιώδες στοιχείο της εκτίμησης κινδύνου σε ένα πρώτο επίπεδο. Θα αντικαταστήσει έτσι το τρέχον σύστημα σφράγισης των διαβατηρίων με μία ηλεκτρονική καταχώριση των ημερομηνιών και των τόπων όπου ο υπήκοος τρίτης χώρας έγινε δεκτός για βραχεία παραμονή. Ενώ ο κύριος σκοπός του συστήματος θα είναι να ελέγχει την τήρηση της εγκεκριμένης παραμονής των υπηκόων τρίτων χωρών, το σύστημα θα συμβάλει και στην βελτιστοποίηση των διαδικασιών των συνοριακών ελέγχων και θα ενισχύσει την ασφάλεια κατά τη στιγμή διέλευσης των εξωτερικών συνόρων.

Το RTP θα διευκολύνει σημαντικά τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων του χώρου Σένγκεν για τους υπηκόους τρίτων χωρών που ταξιδεύουν συχνά οι οποίοι θα έχουν αποτελέσει αντικείμενο προηγούμενου ελέγχου και προηγούμενης έγκρισης. Θα μειώσει το χρόνο αναμονής στα σημεία διέλευσης των συνόρων και θα διευκολύνει τα ταξίδια και τις διασυνοριακές επαφές. Στο μέτρο του δυνατού, θα κάνει χρήση των νέων τεχνολογιών, όπως τα αυτόματα συστήματα συνοριακού ελέγχου (που χρησιμοποιούνται και για τους ταξιδιώτες της ΕΕ).

Προς μια ενωση με ευφυή συνορα

Προτού διερευνηθούν πιθανά νέα συστήματα και με σκοπό τον κατά το δυνατόν περιορισμό του κόστους, πρέπει καταρχήν να εξεταστεί κατά πόσον οι στόχοι των ευφυών συνόρων μπορούν να επιτευχθούν μέσω των υφιστάμενων συστημάτων ή εργαλείων:

Χρησιμοποίηση υφιστάμενων ευρωπαϊκών ή εθνικών συστημάτων και εργαλείων

Πολιτική θεωρήσεων και σύστημα πληροφοριών για τις θεωρήσεις (VIS)

Πολιτική θεωρήσεων

Η αυξημένη χρήση των δυνατοτήτων που παρέχονται από τον κώδικα θεωρήσεων για την έκδοση θεωρήσεων πολλαπλών εισόδων, καθώς και από τις συμφωνίες διευκόλυνσης των θεωρήσεων, όπου ενδείκνυται, μπορεί να συμβάλει στην απλούστευση και τη διευκόλυνση των ταξιδιών για μεγαλύτερο αριθμό υπηκόων τρίτων χωρών. Εντούτοις, η διευκόλυνση αυτή αφορά μόνον το προ της αναχωρήσεως στάδιο, καθώς απαλλάσσει τον υπήκοο τρίτης χώρας από την υποχρέωση να επισκέπτεται το προξενείο προκειμένου να του χορηγηθεί νέα θεώρηση για κάθε επίσκεψη στην ΕΕ. Οι θεωρήσεις πολλαπλών εισόδων δεν επιταχύνουν την πραγματική διέλευση των συνόρων.

Σύστημα πληροφοριών για τις θεωρήσεις (VIS)

Το Σύστημα Πληροφοριών για τις Θεωρήσεις (VIS) αυτό καθαυτό δεν θα επιταχύνει τις διαδικασίες εισόδου, ούτε θα βοηθήσει στον εντοπισμό των ατόμων που υπερβαίνουν την εγκεκριμένη διάρκεια παραμονής. Εντούτοις, το γεγονός ότι τα βιομετρικά στοιχεία αναγνώρισης όλων των κατόχων θεωρήσεων θα καταχωρίζονται στο VIS σημαίνει ότι κάθε κάτοχος θεώρησης χωρίς έγγραφα ταυτότητας που εντοπίζεται σε έδαφος κράτους μέλους θα είναι δυνατόν να αναγνωρίζεται ευκολότερα, πράγμα που αυξάνει τις δυνατότητες επιστροφής. Μετά από κάποια μεταβατική περίοδο, τα βιομετρικά στοιχεία αναγνώρισης θα χρησιμοποιούνται και στη διαδικασία συνοριακών ελέγχων, για να εξακριβώνεται κατά πόσον το σχετικό πρόσωπο είναι αυτό για το οποίο εκδόθηκε η θεώρηση.

Η επέκταση του VIS κατά τρόπον ώστε να περιλαμβάνει το EES και το RTP δεν αποτελεί επιθυμητή επιλογή για τρεις λόγους. Καταρχήν, θα υπήρχαν επιπτώσεις στην προστασία των δεδομένων και η δυνητική «διεύρυνση των λειτουργιών» στην οποία ενδέχεται να οδηγήσει ένα σύστημα που περιλαμβάνει τόσο τους κατόχους θεωρήσεων όσο και τα άτομα που είναι απαλλαγμένα από την υποχρέωση θεώρησης. Δεύτερον, οι σημερινοί περιορισμοί της ικανότητας του VIS θα μπορούσαν να υπερκεραστούν μόνο με νέες σημαντικές επενδύσεις. Τρίτον, οι περιορισμοί όσον αφορά τον καθορισμό των σκοπών του VIS δεν θα επέτρεπαν να αποθηκεύονται σε αυτό στοιχεία σχετικά με υπηκόους τρίτων χωρών που είναι απαλλαγμένοι από την υποχρέωση θεώρησης. Εντούτοις, κατά την ανάπτυξη των συστημάτων που συνδέονται με τα ευφυή σύνορα θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν με έξυπνο τρόπο πιθανές συνέργιες με τον τεχνικό εξοπλισμό που εξυπηρετεί τους σκοπούς του.

Σύστημα πληροφοριών Σένγκεν (SIS)

Η προσφυγή σε ειδοποιήσεις στο SIS για άτομα που έχουν υπερβεί την εγκεκριμένη περίοδο παραμονής δεν θα είναι πολύ χρήσιμη. Δεν θα βοηθήσει την αναγνώριση στον χώρο Σένγκεν ατόμων που έχουν υπερβεί την εγκεκριμένη διάρκεια παραμονής τους. Η κύρια πηγή πληροφοριών για την εισαγωγή τέτοιας ειδοποίησης θα ήταν οι έλεγχοι κατά την έξοδο, όπου μια κατάσταση υπέρβασης της εγκεκριμένης παραμονής μπορεί να ανιχνευτεί από έναν συνοριοφρουρό χάρη στον έλεγχο των σφραγίδων στα διαβατήρια ενός δεδομένου ταξιδιώτη. Εντούτοις, η διαπιστωθείσα υπέρβαση της εγκεκριμένης διάρκειας δεν μπορεί να οδηγήσει από μόνη της, για το συγκεκριμένο πρόσωπο, σε απαγόρευση εισόδου για δεδομένη χρονική περίοδο. Θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη το ιστορικό των μετακινήσεων αυτού του προσώπου, μαζί με όλους τους άλλους σχετικούς παράγοντες, όταν πρόκειται να αποφασιστεί να του χορηγηθεί θεώρηση και είσοδος στα εξωτερικά σύνορα.

Η χρήση του SIS (και του μελλοντικού SIS II) δεν αποτελεί λοιπόν εναλλακτική λύση σε ένα σύστημα εσόδου/εξόδου.

Εκ των προτέρων πληροφορίες σχετικά με τους επιβάτες και κατάσταση με τα ονόματα των επιβατών

Τα δεδομένα που συγκεντρώνονται για τους επιβάτες μέσω του συστήματος των εκ των προτέρων πληροφοριών για τους επιβάτες (API) και της κατάστασης με τα ονόματα των επιβατών (PNR) δεν παρουσιάζουν άμεσο ενδιαφέρον για το σύστημα καταχώρισης εισόδου/εξόδου και το πρόγραμμα καταχώρισης των επιβατών.

Οι μεταφορείς έχουν την υποχρέωση να ανακοινώνουν τα δεδομένα API όταν τα ζητούν οι εθνικές αρχές που είναι επιφορτισμένες με τους συνοριακούς ελέγχους με σκοπό την ενίσχυση των συνοριακών ελέγχων και την καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης. Τα δεδομένα των επιβατών διαβιβάζονται πριν από το τέλος του ελέγχου των εισιτηρίων. Καθώς τα δεδομένα που υποβάλλονται είναι πολύ περιορισμένα και αποστέλλονται στις περισσότερες περιπτώσεις μετά την αναχώρηση δεν επιτρέπουν να διενεργηθεί κατάλληλος προηγούμενος έλεγχος που παρέχει πρόσβαση σε απλουστευμένες διαδικασίες συνοριακού ελέγχου. Τα δεδομένα συγκεντρώνονται από μεταφορείς ή από τον ίδιο τον επιβάτη και, συνεπώς, η ποιότητα των δεδομένων δεν ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις του συστήματος καταχώρισης εισόδου/εξόδου ή του προγράμματος καταχώρισης των επιβατών. Εξάλλου, δεν είναι δυνατόν να εφαρμοστεί το σύστημα στα χερσαία σύνορα.

Τα δεδομένα PNR συγκεντρώνονται και διαβιβάζονται από τους αερομεταφορείς στις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών, ιδίως στις αρχές επιβολής του νόμου. Τα δεδομένα συγκεντρώνονται τη στιγμή κατά την οποία γίνεται η κράτηση της πτήσης μέσω των συστημάτων κράτησης θέσεων των αερομεταφορέων. Σκοπός του PNR είναι η καταπολέμηση της τρομοκρατίας και της σοβαρής εγκληματικότητας· το PNR δεν είναι μέσο συνοριακού ελέγχου. Τα δεδομένα αποστέλλονται 48 ή 24 ώρες πριν την αναχώρηση της τακτικής πτήσης και αμέσως μετά το κλείσιμο της πτήσης. Τα δεδομένα PNR δεν παρουσιάζουν ενδιαφέρον για το σύστημα καταχώρισης εισόδου/εξόδου και το πρόγραμμα καταχώρισης επιβατών για τους ίδιους λόγους που αναφέρθηκαν προηγουμένως. Το PNR δεν παρέχει καμία επιβεβαιωμένη πληροφορία σχετικά με το κατά πόσο ο επιβάτης έχει πράγματι διέλθει από τα σύνορα.

Εθνικά συστήματα καταχώρισης εισόδου/εξόδου και εθνικά προγράμματα καταχωρισμένων ταξιδιωτών

Έντεκα κράτη μέλη εφαρμόζουν[10] τώρα εθνικά συστήματα καταχώρισης εισόδου/εξόδου, τα οποία συγκεντρώνουν συστηματικά όλες τις καταστάσεις καταχώρισης εισόδου και εξόδου των υπηκόων τρίτων χωρών που διέρχονται από τα αντίστοιχα εξωτερικά τους σύνορα. Ωστόσο, οι καταστάσεις εισόδου και εξόδου μπορούν να συγκριθούν μόνο εφόσον ένα πρόσωπο εξέρχεται νόμιμα από το ίδιο κράτος μέλος στο οποίο εισήλθε. Αυτά τα εθνικά συστήματα δεν συνδέονται με παρόμοια συστήματα σε άλλα κράτη μέλη.

Ορισμένα κράτη μέλη επιταχύνουν τους συνοριακούς ελέγχους για τους πολίτες της ΕΕ, εφαρμόζοντας αυτόματους συνοριακούς ελέγχους (π.χ. βάσει των ηλεκτρονικών διαβατηρίων) ή καθιερώνουν άλλα συστήματα για προκαταχωρισμένους επιβάτες[11]. Επτά κράτη μέλη εφαρμόζουν εθνικό RTP για πολίτες της ΕΕ[12].

Τα συστήματα αυτά δεν μπορούν να χρησιμοποιηθούν για υπηκόους τρίτων χωρών. Οι ισχύοντες ενωσιακοί κανόνες απαιτούν να υποβάλλεται ο επιβάτης σε ερωτηματολόγιο και να σφραγίζεται το ταξιδιωτικό του έγγραφο με το χέρι, διαδικασίες οι οποίες δεν μπορούν να αυτοματοποιηθούν.

Συνεπώς, οι λίγες υφιστάμενες πρωτοβουλίες για υπηκόους τρίτων χωρών προβλέπουν ημιαυτόματους συνοριακούς ελέγχους, π.χ., ένα συνδυασμό αυτόματων θυρών και χειρονακτικών διαδικασιών που περιλαμβάνουν την επίθεση σφραγίδας και τη δυνατότητα να υποβληθούν ερωτήσεις στο πλαίσιο του διεξοδικού ελέγχου στα σύνορα.

Ένας άλλος περιορισμός είναι ότι η ένταξη στο εθνικό RTP σε ένα κράτος μέλος δεν θα επιτρέψει στον ενδιαφερόμενο επιβάτη να επωφεληθεί από απλουστευμένες διαδικασίες για να διέλθει τα σύνορα σε ένα άλλο κράτος μέλος. Ένας υπήκοος τρίτης χώρας που ταξιδεύει συχνά σε πολλά κράτη μέλη κάθε χρόνο θα πρέπει, λοιπόν, να ζητήσει να ενταχθεί στο εθνικό RTP κάθε κράτους μέλους, πράγμα το οποίο θα ήταν και επαχθές και δαπανηρό.

Ηλεκτρονικό σύστημα άδειας ταξιδίου (ESTA)

Ένα τέτοιο σύστημα θα σήμαινε ότι ο ταξιδιώτης πρέπει να υποβάλει, μέσω του Διαδικτύου, αίτηση για χορήγηση άδειας ταξιδίου με βάση ορισμένα κριτήρια. Στη μελέτη που εκπόνησε η Επιτροπή εξετάστηκαν τέσσερις εναλλακτικές λύσεις για ESTA της ΕΕ:

- ESTA για υπηκόους τρίτης χώρας απαλλαγμένους από την υποχρέωση θεώρησης·

- ESTA για ορισμένες χώρες των οποίων οι υπήκοοι είναι απαλλαγμένοι από την υποχρέωση θεώρησης·

- Συνδυασμός ESTA με ηλεκτρονικές θεωρήσεις·

- Υποκατάσταση της απαίτησης θεώρησης από ένα ESTA.

Βάσει των αποτελεσμάτων της μελέτης, η Επιτροπή θεωρεί ότι η καθιέρωση ESTA για υπηκόους τρίτης χώρας που είναι απαλλαγμένοι από την υποχρέωση θεώρησης θα πρέπει να αποκλειστεί σε αυτό το στάδιο, διότι η δυνητική συμβολή της στην ενίσχυση της ασφάλειας των κρατών μελών δεν θα δικαιολογούσε ούτε τη συγκέντρωση δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα σε τέτοια κλίμακα, ούτε το οικονομικό της κόστος και τον αντίκτυπό της στις διεθνείς σχέσεις. Όσον αφορά τη βαθμιαία υποκατάσταση της υποχρέωσης θεώρησης από ενωσιακό ESTA, φαίνεται ότι είναι ανέφικτο για το προσεχές μέλλον, δεδομένης της δυσκολίας να εκτιμηθεί ο μεταναστευτικός κίνδυνος και λαμβανομένων υπόψη των προβλημάτων που συνδέονται με την πρόσβαση στο Διαδίκτυο και με την ηλεκτρονική αναγνώριση. Εξάλλου, απαραίτητη προϋπόθεση για την εφαρμογή ενός ESTA θα ήταν ένα πλήρως λειτουργικό EES.

Είναι σαφές ότι κανένα ESTA της ΕΕ δεν θα αποτελούσε εναλλακτική λύση για ένα σύστημα καταχώρισης εισόδου/εξόδου, καθώς δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί για την παρακολούθηση της πραγματικής διέλευσης των συνόρων. Ούτε είναι κατάλληλο για τη διευκόλυνση της διέλευσης των συνόρων, δεδομένου ότι η χρήση βιομετρικών στοιχείων θα καθιστούσε ανεφάρμοστες στην πράξη τις ηλεκτρονικές αιτήσεις. Εξάλλου, σύμφωνα με τη λογική του RTP, οι καταχωρισμένοι επιβάτες θα πρέπει θεωρητικά να είναι απαλλαγμένοι από την υποχρέωση να τους χορηγείται άδεια μέσω του ESTA.

Όσον αφορά τη συμβολή του ESTA της ΕΕ στην περαιτέρω ανάπτυξη της κοινής πολιτικής θεωρήσεων, η Επιτροπή έχει την πρόθεση να επανέλθει σε αυτό το ζήτημα αργότερα, όπως προβλέπεται από το πρόγραμμα της Στοκχόλμης. Προς το παρόν, δεν θα προχωρήσει λοιπόν στις προετοιμασίες για την ανάπτυξη ενός ESTA της ΕΕ σε αυτό το στάδιο.

Ανάπτυξη ειδικών συστημάτων: EES και RTP

Στο προηγούμενο μέρος εξηγείται ο λόγος για τον οποίο τα υφιστάμενα συστήματα και εργαλεία δεν μπορούν να επιτύχουν τους στόχους των ευφυών συνόρων. Στο μέρος αυτό εξετάζονται οι συνέπειες, το κόστος, τα πλεονεκτήματα και οι επιλογές, όπου ενδείκνυται, της ανάπτυξης του EES και του RTP.

Νομικές πτυχές

Και τα δύο συστήματα θα θεμελιώνονται σε κανονισμούς που εκδίδονται βάσει του άρθρου 77 της ΣΛΕΕ (και για τους οποίους απαιτείται, συνεπώς, έγκριση από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία). Και για τα δύο συστήματα, θα πρέπει να τροποποιηθούν οι διατάξεις του κώδικα συνόρων Σένγκεν[13] σχετικά με τους ελέγχους προσώπων στα σύνορα.

Τεχνικές πτυχές

Απαραίτητη προϋπόθεση για ένα σύστημα ευφυών συνόρων αποτελεί ένα πλήρως λειτουργικό και ανεπτυγμένο σύστημα πληροφοριών για τις θεωρήσεις (VIS). Πράγματι, το EES και το RTP θα κάνουν τη μέγιστη δυνατή χρήση των υφιστάμενων συστημάτων και εργαλείων, όπως του συστήματος συσχέτισης βιομετρικών στοιχείων στο οποίο στηρίζεται το VIS και οι σαρωτές δακτυλικών αποτυπωμάτων που χρησιμοποιούνται γι’ αυτό το σύστημα.

Από νομική και τεχνική άποψη, θα ήταν δυνατό να δημιουργηθεί το σύστημα καταχώρισης εισόδου και εξόδου πριν από το πρόγραμμα καταχώρισης των επιβατών. Αυτό θα συνιστούσε όμως μονόπλευρη ανάπτυξη της πολιτικής διαχείρισης των συνόρων της ΕΕ, κατά την έννοια ότι θα ενίσχυε μόνον την ασφάλεια χωρίς να διευκολύνει τα ταξίδια των υπηκόων τρίτων χωρών. Η διευκόλυνση RTP εξαρτάται από την αυξημένη προσφυγή σε αυτόματους ελέγχους στα σύνορα. Ο μόνος τρόπος να ελέγχεται η τήρηση της εγκεκριμένης διάρκειας παραμονής των καταχωρισμένων ταξιδιωτών και ταυτόχρονα να είναι δυνατός ο εξ ολοκλήρου αυτοματοποιημένος έλεγχος στα σύνορα θα ήταν η ηλεκτρονική καταχώριση των ημερομηνιών εισόδου και εξόδου των εν λόγω ταξιδιωτών. Η καταχώριση αυτή θα έπρεπε να πραγματοποιείται στο επίπεδο της ΕΕ για να είναι δυνατό να συγκρίνονται τα σχετικά με την είσοδο δεδομένα που προέρχονται από ένα κράτος μέλος με τα σχετικά με την έξοδο δεδομένα που προέρχονται από ένα άλλο κράτος μέλος. Συνεπώς, η δημιουργία ενός RTP εξαρτάται στην πραγματικότητα από την δημιουργία ενός EES. Θα υπάρξει επίσης σημαντική εξοικονόμηση στο συνολικό κόστος της ανάπτυξης, εάν τα δύο συστήματα αναπτυχθούν ταυτόχρονα βάσει παρόμοιας υποδομής σε κεντρικό επίπεδο (βλ. παράρτημα 1).

Κατά το σχεδιασμό των συστημάτων, πρέπει να γίνουν ορισμένες βασικές επιλογές:

Κεντρικά ή αποκεντρωμένα διαλειτουργικά συστήματα

Η κεντροποιημένη δομή περιλαμβάνει μία κεντρική βάση δεδομένων και εθνικές διεπαφές των κρατών μελών που συνδέονται με αυτήν, ενώ μία αποκεντρωμένη δομή απαιτεί τη δημιουργία 27+ εθνικών συστημάτων και τη μεταξύ τους διασύνδεση.

Στην περίπτωση ενός EES, η ηλεκτρονική καταχώριση των στοιχείων εισόδου και εξόδου σε κεντρικό επίπεδο θα καθιστούσε δυνατό τον αυτόματο υπολογισμό της εγκεκριμένης διάρκειας παραμονής ενός προσώπου και θα παρείχε συγχρόνως στις αρχές όλων των κρατών μελών ακριβή στοιχεία σχετικά με τον τόπο στον οποίο ένα πρόσωπο εισήλθε στο χώρο Σένγκεν και τον τόπο από τον οποίο εξήλθε. Η καταχώριση των στοιχείων εισόδου και εξόδου σε εθνικό επίπεδο θα απαιτούσε καταρχήν την πανομοιότυπη επανάληψη αυτής της πληροφορίας σε 27+ άλλα εθνικά συστήματα για να μπορούν να επικαιροποιούνται όλα με τις αντίστοιχες καταχωρίσεις εισόδου και εξόδου. Η διαδικασία αυτή θα μπορούσε να αποβεί απεχθής και χρονοβόρα όταν τα άτομα εισέρχονται και εξέρχονται από τον χώρο Σένγκεν από διαφορετικά κράτη μέλη.

Παρομοίως, στην περίπτωση ενός RTP, η αποκεντρωμένη δομή θα σήμαινε ότι η καταχώριση του ταξιδιώτη πραγματοποιείται σε ένα εθνικό σύστημα και μετά επαναλαμβάνεται πανομοιότυπα σε 27+ άλλα εθνικά συστήματα για να ληφθεί υπόψη ότι ο ταξιδιώτης μπορεί να εισέλθει στο χώρο Σένγκεν από οποιοδήποτε σημείο διέλευσης Σένγκεν.

Εν τέλει, η αποκεντρωμένη δομή δεν θα ήταν αποτελεσματική από τεχνική άποψη.

RTP: κεντρική ή αποκεντρωμένη αποθήκευση των δεδομένων;

Υπάρχουν δύο βασικές επιλογές για την αποθήκευση δεδομένων των καταχωρισμένων ταξιδιωτών, δεδομένων που πρέπει να είναι διαθέσιμα σε όλα τα σημεία διέλευσης των συνόρων του χώρου Σένγκεν για να είναι δυνατή η αυτόματη εξακρίβωση της ταυτότητας του ταξιδιώτη: είτε τα αλφαριθμητικά και τα βιομετρικά στοιχεία να αποθηκεύονται σε μία κεντρική βάση δεδομένων, είτε σε ένα υπόθεμα αποθήκευσης που εκδίδεται για τον ταξιδιώτη.

Και οι δύο προσεγγίσεις έχουν πλεονεκτήματα και μειονεκτήματα από την άποψη της προστασίας των δεδομένων και της ασφάλειας των δεδομένων. Με το υπόθεμα αποθήκευσης δεν θα χρειαζόταν να αναπτυχτεί κεντρική βάση δεδομένων σε επίπεδο ΕΕ. Εντούτοις, έχει σημαντικά μειονεκτήματα, με κινδύνους που συνδέονται με εξαφάνιση, απώλεια ή κλοπή των υποθεμάτων αποθήκευσης, ή ακόμη και κλωνοποίηση. Η επιλογή υποθέματος θα πρέπει επίσης να συνδυάζεται με την αποθήκευση ορισμένων δεδομένων σε μία βάση δεδομένων ώστε να είναι δυνατή η συνολική διαχείριση των αιτήσεων και των υποθεμάτων. Σύμφωνα με πρόσφατες εκτιμήσεις, ακόμη και αν η επιλογή του υποθέματος αποθήκευσης θα στοίχιζε συνολικά 30 εκατ. EUR για την ανάπτυξή του, μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα η λειτουργία του θα κόστιζε περισσότερο, διότι τα έξοδα λειτουργίας θα ήταν υψηλότερα για τα κράτη μέλη, της τάξης των 20 εκατ. EUR ετησίως (για το σύνολο των κρατών μελών).[14]

Ένας τρόπος να αποφευχθούν οι αρνητικές επιπτώσεις και να συνδυαστούν τα πλεονεκτήματα αυτών των δύο επιλογών θα ήταν να επιλεγεί ο συνδυασμός μιας κεντρικής βάσης δεδομένων με ένα υπόθεμα αποθήκευσης που περιέχει μία μοναδική αναγνωριστική μονάδα (π.χ. τον αριθμό αίτησης) που θα εκδίδεται για τον καταχωριζόμενο ταξιδιώτη. Τα αλφαριθμητικά και τα βιομετρικά δεδομένα θα αποτελούν αντικείμενο κεντρικής αλλά ανεξάρτητης αποθήκευσης, και με χωριστά και διαφορετικά δικαιώματα πρόσβασης για τις ορισθείσες αρμόδιες αρχές. Τα βιομετρικά δεδομένα θα συνδέονται με τη μοναδική αναγνωριστική μονάδα του υποθέματος και θα χρησιμοποιούνται μόνο για την εξακρίβωση της ταυτότητας του ταξιδιώτη κατά τη διέλευσή του από τα σύνορα.

Η τρίτη επιλογή περιορίζει τα μειονεκτήματα των άλλων επιλογών όσον αφορά την προστασία και την ασφάλεια των δεδομένων, αλλά είναι κατά περίπου 50 εκατ. ευρώ ακριβότερη ως προς την ανάπτυξή από την επιλογή της κεντρικής καταχώρισης.

EES: με ή χωρίς βιομετρικά στοιχεία και τί τύπου;

Είτε το σύστημα δεν θα μπορούσε να καταχωρίσει παρά μόνον τα αλφαριθμητικά δεδομένα (για παράδειγμα, όνομα, υπηκοότητα και αριθμό διαβατηρίου), είτε θα μπορούσε να περιλαμβάνει και τα βιομετρικά αναγνωριστικά στοιχεία.

Η ενσωμάτωση βιομετρικών στοιχείων θα επέτρεπε να αναγνωρίζει το σύστημα ευκολότερα τα άτομα χωρίς έγγραφα ταυτότητας για τα οποία δεν απαιτείται θεώρηση (δεδομένου ότι οι κάτοχοι θεώρησης μπορούν να αναγνωρίζονται μέσω του VIS). Παρέχει επίσης ακριβέστερη αντιστοίχιση των καταχωρίσεων εισόδου και εξόδου (π.χ. στην περίπτωση ατόμων που ταξιδεύουν με δύο διαβατήρια), συνδέοντας το ιστορικό ταξιδιού με ένα συγκεκριμένο άτομο βάσει της ταυτότητας ενός μοναδικού ιδιοκτήτη που αποκαλύπτουν τα βιομετρικά στοιχεία αναγνώρισης.

Από την άλλη πλευρά, η λύση αυτή θα μπορούσε να έχει αρνητικές επιπτώσεις στο χρόνο αναμονής στα σημεία διέλευσης των συνόρων, διότι θα απαιτούσε να λαμβάνονται τα βιομετρικά αναγνωριστικά στοιχεία όλων των ταξιδιωτών που είναι απαλλαγμένοι από την υποχρέωση θεώρησης.

Ο καλύτερος τρόπος θα ήταν λοιπόν να ξεκινήσει μία πρώτη φάση μόνον με αλφαριθμητικά δεδομένα. Τα βιομετρικά αναγνωριστικά στοιχεία θα μπορούσαν να ενεργοποιηθούν σε μεταγενέστερο στάδιο, βάσει των αποτελεσμάτων που θα προκύψουν από την πρώτη αξιολόγηση τόσο από την άποψη του συνολικού αντικτύπου του συστήματος όσο και της διαχείρισης των συνόρων. Το κόστος ανάπτυξης για μία τέτοια μεταβατική προσέγγιση είναι εν γένει συγκρίσιμο με αυτό που θα αντιπροσώπευε η εξαρχής ενεργοποίηση των αναγνωριστικών βιομετρικών στοιχείων και ελάχιστα μόνον υψηλότερο από το κόστος της επιλογής που συνίσταται στον εξαρχής αποκλεισμό των βιομετρικών αναγνωριστικών στοιχείων, μία επιλογή που δεν θα μπορούσε να ανατραπεί σε μεταγενέστερο στάδιο.

Όσον αφορά την επιλογή του βιομετρικού αναγνωριστικού στοιχείου, σύμφωνα με τα βιομετρικά αναγνωριστικά στοιχεία που χρησιμοποιούνται για το EURODAC, το VIS, το SIS II, τα διαβατήρια και τις άδειες διαμονής, τα πλέον κοινώς χρησιμοποιούμενα και αξιόπιστα στοιχεία αναγνώρισης είναι τα δακτυλικά αποτυπώματα και, επίσης, στην περίπτωση που δεν είναι διαθέσιμα δακτυλικά αποτυπώματα, μια ψηφιακή εικόνα του προσώπου. Η επιλογή αυτή θα σήμαινε επίσης ότι θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί πλήρως ο ήδη εγκατεστημένος εξοπλισμός, που θα είχε ως αποτέλεσμα σημαντική εξοικονόμηση του κόστους.

Κόστος

Το κόστος ανάπτυξης των συστημάτων θα εξαρτηθεί από τις επιλογές που θα ληφθούν υπόψη και ιδίως από το αν τα συστήματα αναπτυχτούν μαζί ή χωριστά. Εν αναμονή του συμπεράσματος μιας αξιολόγησης των επιπτώσεων και της υποβολής ενός δημοσιονομικού δελτίου που θα συνοδεύει τις μελλοντικές νομοθετικές προτάσεις για το EES και το RTP, μπορεί να ειπωθεί από τώρα ότι, εν πάση περιπτώσει, το αρχικό επενδυτικό κόστος θα είναι σημαντικό . Βλ. παράρτημα 1.

Για το EES, το κόστος ανάπτυξης συνολικά (τρία έτη) μπορεί να είναι της τάξης των 200 εκατ. EUR. Πάνω από το 75% του κόστους συνδέεται με την ανάπτυξη και τη δημιουργία της απαραίτητης υποδομής σε κάθε κράτος μέλος. Οι ετήσιες δαπάνες λειτουργίας θα μπορούσαν να ανέλθουν σε 100 εκατ. EUR περίπου, με παρόμοιο μερίδιο των εξόδων σε εθνικό επίπεδο αντίστοιχα.

Όσον αφορά το RTP, οι εκτιμήσεις είναι παρόμοιες, αλλά το κόστος αυτού του συστήματος εξαρτάται περισσότερο από τις επιλογές εφαρμογής που θα ληφθούν υπόψη· τούτο ισχύει για το συνολικό κόστος αλλά και για το μερίδιο του κόστους που συνδέεται με τις επενδύσεις και τη λειτουργία σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο.

Οι εκτιμήσεις αυτές δεν περιλαμβάνουν τις δαπάνες για την εξέταση των αιτήσεων χορήγησης του καθεστώτος του καταχωρισμένου ταξιδιώτη: κατά την εφαρμογή προγράμματος καταχωρισμένων ταξιδιωτών θα προβλέπεται η καταβολή τέλους κατάθεσης της αίτησης, το οποίο θα καλύπτει τις διοικητικές δαπάνες διεκπεραίωσης των αιτήσεων RTP από τα κράτη μέλη.

Η εφαρμογή στην πράξη του προγράμματος καταχωρισμένων ταξιδιωτών θα σήμαινε επίσης ότι τα κράτη μέλη επενδύουν περισσότερο στην εγκατάσταση αυτόματων θυρών στα σύνορα. Δεν θα χρειαστεί να αποφασιστεί σε ευρωπαϊκό επίπεδο πού και πόσες τέτοιες θύρες θα πρέπει να εγκατασταθούν, οπότε το συνολικό κόστος μπορεί να υπολογιστεί μόνον όταν το κράτος μέλος θα έχει αποφασίσει για το συνολικό αριθμό αυτών των θυρών. Εντούτοις, η Επιτροπή θα ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να εγκαταστήσουν τέτοιες θύρες όπου είναι δυνατό και εύλογο για να μεγιστοποιηθούν τα οφέλη του RTP στην πράξη. Οι επενδύσεις σε αυτές τις θύρες θα μπορούσαν, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, να χρηματοδοτηθούν από το μελλοντικό ταμείο εσωτερικής ασφάλειας.

Το σημαντικό κόστος που προβλέπεται σε αυτό το στάδιο πρέπει να εξεταστεί μαζί με τα προβλεπόμενα οφέλη: για παράδειγμα, εάν συνοδευτεί από την αυτοματοποίηση ενός σημαντικού μέρους του συνόλου όλων των σημείων διέλευσης των συνόρων, το RTP θα μπορούσε να συμβάλει σε μείωση κατά περίπου 40% των πόρων που απαιτούνται για τους συνοριακούς ελέγχους (πράγμα το οποίο θα ισοδυναμούσε με 500 εκατ. EUR ετησίως). Ακόμη και αν ο υπολογισμός βασιστεί σε πιο μέτρια εξοικονόμηση, της τάξης των 250 εκατ. EUR ετησίως, τα κράτη μέλη θα μπορούσαν να έχουν καθαρή εξοικονόμηση ήδη μετά από το δεύτερο έτος λειτουργίας[15].

Οι πιστώσεις που προτείνονται για την περίοδο 2014 – 2020 στις προτάσεις της Επιτροπής για το επόμενο πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο και, συγκεκριμένα, για το Ταμείο Εσωτερικής Ασφάλειας, λαμβάνουν επίσης υπόψη τη δημιουργία, την ανάπτυξη και την αρχική λειτουργία των δύο συστημάτων. Θα πρέπει να εξεταστούν λεπτομερέστερα και να συζητηθούν με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ο βαθμός και το μερίδιο των εξόδων που θα πραγματοποιηθούν σε εθνικό επίπεδο, και που θα πρέπει να καλύψει ο προϋπολογισμός της Ένωσης για την ανάπτυξη ή/και τη διασφάλιση της λειτουργίας των νέων συστημάτων.

Υλοποίηση: αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας και του αντικτύπου

Η ανακοίνωση του προηγούμενου έτους που ήταν αφιερωμένη σε μια γενική επισκόπηση της διαχείρισης των πληροφοριών στον τομέα της ελευθερίας, της ασφάλειας και της δικαιοσύνης εκθέτει τους όρους τους οποίους θα εφαρμόζει η Επιτροπή σε κάθε νέο σύστημα διαχείρισης πληροφοριών[16]. Στην ανακοίνωση ορίζεται ότι η ανάπτυξη του συστήματος δεν θα πρέπει να ξεκινά προτού καθοριστούν στα βασικά νομικά μέσα το αντικείμενό του, το πεδίο εφαρμογής του, οι λειτουργίες του και τα τεχνικά χαρακτηριστικά του. Στην ανακοίνωση αυτή καθορίζονται επίσης οι ουσιαστικές και διαδικαστικές αρχές που θα χρησιμεύουν ως σημείο αναφοράς σε αυτόν τον τομέα[17].

Ανάμεσα στις αρχές που παρουσιάζουν το μεγαλύτερο ενδιαφέρον για την αξιολόγηση του συστήματος εισόδου/εξόδου είναι, καταρχήν, η αναγκαιότητα. Το γεγονός ότι ένα σύστημα εισόδου/εξόδου από μόνο του θα επίλυε το θέμα του ελέγχου και της εγκεκριμένης διάρκειας παραμονής των καταχωρισμένων ταξιδιωτών δεν επαρκεί για να δικαιολογήσει τη δημιουργία του, δεδομένου ότι απαιτεί την αποθήκευση των δεδομένων εισόδου και εξόδου όλων των ταξιδιωτών. Κατά συνέπεια, η ποσότητα των δεδομένων που θα πρέπει να αποθηκεύονται θα είναι σημαντική.

Ένα σύστημα εισόδου/εξόδου θα επέτρεπε να αυξηθεί ο αριθμός των επιτυχών επιστροφών υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν παράνομα, καθώς το σύστημα θα αναγνωρίζει αυτούς που έχουν υπερβεί την εγκεκριμένη διάρκεια παραμονής. Εντούτοις, θα είναι δύσκολο να προβλεφτεί ο αριθμός των ατόμων που θα συλληφθούν στη συνέχεια. Ωστόσο, θα πρέπει να εξεταστεί ο δυνητικός αντίκτυπος σε σχέση με την πλήρη απουσία δεδομένων για τα άτομα που υπερβαίνουν την εγκεκριμένη άδεια παραμονής που έχουν τώρα στη διάθεσή τους οι αρμόδιες εθνικές αρχές. Επίσης, το σύστημα αυτό θα πρέπει να συνδυάζεται με άλλα μέτρα, ιδίως ελέγχους ταυτότητας στο έδαφος Σένγκεν και τη δυνατότητα αναγνώρισης ατόμων που δεν διαθέτουν έγγραφα ταυτότητας και χρησιμοποιούν το VIS.

Τελικά, το σύστημα εισόδου/εξόδου θα έχει οφέλη κατά την έννοια ότι θα επιτρέψει να βασίζεται περισσότερο σε γεγονότα η διαμόρφωση πολιτικών, για παράδειγμα, όσον αφορά την πολιτική των θεωρήσεων και τη διευκόλυνση των θεωρήσεων, αλλά και στο πλαίσιο της εταιρικής σχέσης για τη μετανάστευση, την κινητικότητα και την ασφάλεια με ορισμένες γειτονικές χώρες. Για παράδειγμα, μπορεί να θεωρηθεί ότι αποτελεί ευθύνη της ΕΕ να δικαιολογήσει τη διατήρηση της υποχρέωσης θεώρησης για τους υπηκόους μιας δεδομένης τρίτης χώρας, αποδεικνύοντας ότι υφίσταται ένα πρόβλημα υπέρβασης της εγκεκριμένης διάρκειας παραμονής, καθώς και/ή να επαναφέρει την υποχρέωση θεώρησης σε περίπτωση κατάχρησης του καθεστώτος απαλλαγής από την υποχρέωση θεώρησης.

Ανάμεσα στις αρχές που παρουσιάζουν το μεγαλύτερο ενδιαφέρον για το πρόγραμμα καταχώρισης των επιβατών θα ήταν, καταρχήν, η αυστηρή διαχείριση των κινδύνων. Ο προηγούμενος έλεγχος των δεδομένων του ταξιδιώτη θα πρέπει να είναι επαρκώς διεξοδικός ώστε να αντισταθμίζει την απάλυνση της διαδικασίας ελέγχου στα σύνορα. Η δεύτερη βασική αρχή γι’ αυτό το πρόγραμμα θα ήταν η σχέση κόστους/αποτελέσματος. Ο επιδιωκόμενος στόχος θα πρέπει να είναι η διευκόλυνση του ταξιδιού για όσο το δυνατόν μεγαλύτερο αριθμό ατόμων· τα κριτήρια επιλεξιμότητας θα πρέπει να είναι συνεπώς ευρέα, ενώ τα κριτήρια που λαμβάνονται υπόψη για τον εκ των προτέρων έλεγχο θα πρέπει να εγγυώνται υψηλό βαθμό ασφάλειας.

Προστασία δεδομένων

Η ενωσιακή νομοθεσία που αφορά την προστασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα οφείλει να τηρεί τις αρχές που καθορίζονται στον χάρτη των θεμελιωδών δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και ιδίως στα άρθρα 7 και 8. Το EES και το RTP πρέπει να σέβονται τα θεμελιώδη δικαιώματα όλων των ταξιδιωτών, συμπεριλαμβανομένου του δικαιώματός τους για προστασία των δεδομένων, στον ίδιο βαθμό. Ως εκ τούτου, η νομοθεσία για τα ευφυή σύνορα πρέπει να συμμορφώνεται με τη νομοθεσία και τις αρχές για την προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα. Η χρησιμότητα δεν επαρκεί για να αιτιολογήσει την εφαρμογή συστημάτων όπως το EES και το RTP. Τα συστήματα που έχουν επίπτωση στα θεμελιώδη δικαιώματα, ιδίως στο δικαίωμα σεβασμού της ιδιωτικής ζωής και της προστασίας των δεδομένων, πρέπει να πληρούν το κριτήριο της αναγκαιότητας σε μία δημοκρατική κοινωνία και να συμμορφώνονται με την αρχή της αναλογικότητας. Εξάλλου, η επεξεργασία των δεδομένων πρέπει να περιορίζεται στο βαθμό που είναι αναγκαίος για την επίτευξη των σκοπών του συστήματος. Η λήψη υπόψη της αρχής του σεβασμού της ιδιωτικής ζωής από το στάδιο του σχεδιασμού θα πρέπει να κατευθύνει την ανάπτυξη του EES και του RTP. Η προτεινόμενη επιλογή του συνδυασμού ενός υποθέματος με κεντρικώς αποθηκευμένα δεδομένα, όπως περιγράφεται στο μέρος 3.2.2.2 για το RTP, θα μπορούσε να θεωρηθεί ως παράδειγμα της εφαρμογής αυτής της αρχής στην πράξη.

Τόσο για το EES όσο και για το RTP, οι ορισθείσες αρμόδιες αρχές για τις θεωρήσεις και τα σύνορα θα συγκεντρώνουν και θα επεξεργάζονται τα δεδομένα στα προξενεία και στα σημεία διέλευσης των συνόρων μόνον στο μέτρο που είναι αναγκαίο για την εκτέλεση της αποστολής τους. Η πρόσβαση στα δεδομένα θα οριοθετείται και θα περιορίζεται σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία της Ένωσης και των κρατών μελών σχετικά με το σεβασμό της ιδιωτικής ζωής και την προστασία των δεδομένων. Θα τηρούνται αρχεία όλων των επιχειρήσεων επεξεργασίας των δεδομένων και θα είναι διαθέσιμα για τον έλεγχο της προστασίας των δεδομένων. Θα ληφθούν μέτρα για τη δυνατότητα προσφυγής ώστε να μπορούν οι ταξιδιώτες να ελέγχουν και, εν ανάγκη, να διορθώνουν τα στοιχεία που περιλαμβάνονται στην αίτησή τους για χορήγηση του καθεστώτος καταχωρισμένου επιβάτη ή στον φάκελό τους εισόδου/εξόδου. Εξάλλου, θα ληφθούν μέτρα για να διασφαλίζεται η ασφαλής αποθήκευση των δεδομένων και να αποφεύγεται κάθε αθέμιτη χρήση τους. Την επεξεργασία των δεδομένων θα εποπτεύει ο Ευρωπαίος Επόπτης για την Προστασία των Δεδομένων, στο βαθμό που αφορά τα όργανα και τους φορείς της ΕΕ, και οι εθνικές αρχές προστασίας των δεδομένων, στο βαθμό που αφορά τις αρχές των κρατών μελών. Η πρόσβαση (στο EES) θα μπορεί να παρέχεται στις υπηρεσίες επιβολής του νόμου μόνο στις περιπτώσεις που θα καθοριστούν σαφώς από μία μελλοντική κανονιστική ρύθμιση της ΕΕ και σύμφωνα με εξίσου αυστηρούς κανόνες.

επόμενα σταδια

Η Ένωση πρέπει να συνεχίσει να βελτιώνει τη διαχείριση των εξωτερικών της συνόρων. Η έννοια των ευφυών συνόρων, όπως περιγράφεται στην παρούσα ανακοίνωση, θα μπορούσε να συμβάλει σ’ αυτήν τη βελτίωση.

Η εφαρμογή EES θα επέτρεπε να διαθέτει η Ένωση, για όλα τα τμήματα των εξωτερικών της συνόρων, ακριβή δεδομένα για τις ροές ταξιδιωτών που εισέρχονται και εξέρχονται από το χώρο του Σένγκεν και για τα άτομα που υπερβαίνουν την εγκεκριμένη άδεια παραμονής. Θα ήταν λοιπόν δυνατό να αξιολογούνται, βάσει συγκεκριμένων στοιχείων, τα μέτρα ελευθέρωσης του καθεστώτος των θεωρήσεων, οι συμφωνίες απλούστευσης της έκδοσης θεωρήσεων, καθώς και οι χάρτες πορείας για το μέλλον για παρόμοιες πρωτοβουλίες. Σε συνδυασμό με το VIS, το σύστημα αυτό θα αυξήσει την αποτελεσματικότητα της δράσης της Ένωσης για την καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης, καθώς και τον αριθμό των επιτυχών επιστροφών.

Το RTP θα επιταχύνει τη διέλευση των συνόρων για περίπου 4-5 εκατομμύρια ταξιδιώτες ετησίως[18] και θα θέσει τη βάση για αυξημένες επενδύσεις στις τεχνολογίες αυτόματου ελέγχου στα κύρια σημεία διέλευσης των συνόρων. Με βάση την εμπειρία των κρατών μελών που έχουν δοκιμάσει τον αυτόματο έλεγχο των συνόρων για τους πολίτες της ΕΕ, η μέση χρονική διάρκεια αναμονής για τη διέλευση των συνόρων θα μπορούσε να περάσει από 1-2 λεπτά που είναι σήμερα σε λιγότερο από 30 δευτερόλεπτα. Ενώ πολλές τρίτες χώρες επενδύουν στις τεχνολογίες αυτόματου ελέγχου στα σύνορα, καμιά από αυτές δεν έλαβε μέτρο συγκρίσιμο προς το RTP που περιγράφεται στην παρούσα ανακοίνωση: τη δυνατότητα απλουστευμένης αυτόματης διέλευσης των συνόρων για κάθε υπήκοο τρίτης χώρας που πληροί τα καθορισμένα κριτήρια όσον αφορά τον προηγούμενο έλεγχο των εγγράφων και, παράλληλα, την επιβεβαίωση με απτό τρόπο του ανοίγματος της ΕΕ στον κόσμο και της δέσμευσής της να διευκολύνει τα ταξίδια και τις διασυνοριακές επαφές, μεταξύ άλλων, και για τις επιχειρήσεις.

Με βάση μία πρώτη αξιολόγηση των επιλογών που περιγράφονται στην παρούσα ανακοίνωση, και με την επιφύλαξη της αξιολόγησης των επιπτώσεων που θα συνοδεύσει τις συγκεκριμένες προτάσεις, φαίνεται ότι η καλύτερη δυνατή μελλοντική πορεία συνίσταται στην κοινή ανάπτυξη του συστήματος εισόδου/εξόδου και του προγράμματος καταχώρισης των ταξιδιωτών, στην ενεργοποίηση της χρήσης των βιομετρικών στοιχείων αναγνώρισης στο σύστημα εισόδου/εξόδου μετά από μία μεταβατική περίοδο, καθώς και στο συνδυασμό της χρήσης ενός υποθέματος αποθήκευσης με μια κεντρική βάση δεδομένων για το πρόγραμμα καταχωρισμένων ταξιδιωτών. Η επιλογή των βιομετρικών στοιχείων αναγνώρισης και για τα δύο συστήματα θα συνίσταται στα δακτυλικά αποτυπώματα και στην ψηφιακή εικόνα του προσώπου, λαμβανομένων υπόψη των επιλογών που έχουν ήδη γίνει στα νομοθετικά μέσα της Ένωσης που εγκρίθηκαν από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο για το EURODAC, το VIS, το SIS II, τα διαβατήρια και τις άδειες παραμονής.

Εντούτοις, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι οι εργασίες για την ανάπτυξη του EES και του RTP δεν θα ξεκινήσουν προτού το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο εγκρίνουν την νομική βάση αυτών των συστημάτων, η οποία θα καθορίζει επακριβώς τις προδιαγραφές του. Εξάλλου, για να διασφαλιστεί η βέλτιστη ποιότητα και να περιοριστούν κατά το δυνατόν κίνδυνοι όπως αυτοί που προέκυψαν κατά τη διάρκεια της ανάπτυξης του SIS II και του VIS, ο οργανισμός ΤΠ που ιδρύθηκε πρόσφατα θα είναι υπεύθυνος για την ανάπτυξη και την επιχειρησιακή διαχείριση των συστημάτων.

Το μέγεθος των νέων συστημάτων θα απαιτήσει σημαντικές επενδύσεις από την ΕΕ και τα κράτη μέλη για την ανάπτυξή τους στον τομέα ΤΠ και δημόσιες δαπάνες, καθώς και σημαντικές προσπάθειες για να διασφαλιστεί το υψηλότερο δυνατό επίπεδο των προτύπων για την προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα. Τα διδάγματα που αντλήθηκαν από την ανάπτυξη άλλων μεγάλης κλίμακας έργων ΤΠ, όπως του SIS II και του VIS, πρέπει επίσης να ληφθούν υπόψη για τη μελλοντική ανάπτυξη των συστημάτων. Ταυτόχρονα, τα συστήματα αυτά θα προσφέρουν σημαντικές δυνατότητες για την επίτευξη του διττού στόχου της ενίσχυσης της ασφάλειας και της διευκόλυνσης της διέλευσης των συνόρων. Εξάλλου, με την αναμενόμενη αύξηση του αριθμού των υπηκόων τρίτων χωρών, συμπεριλαμβανομένων και αυτών που δεν χρειάζονται θεώρηση, τα συστήματα μπορούν να επιτρέψουν στα κράτη μέλη να διασφαλίσουν την αποτελεσματική διέλευση των συνόρων χωρίς να πρέπει να αυξήσουν το προσωπικό τους κατά τρόπο μη ρεαλιστικό και πολύ δαπανηρό.

Η ΕΕ πρέπει να προετοιμαστεί να αντιμετωπίσει τις προκλήσεις που αντιπροσωπεύει ο αυξανόμενος αριθμός των ταξιδιωτών σε ένα πλαίσιο όλο και μεγαλύτερης παγκοσμιοποίησης. Οι νέες τεχνολογίες θα μπορέσουν να προσφέρουν νέες ευκαιρίες για την αντιμετώπιση αυτών των προκλήσεων. Η Επιτροπή αναμένει με ενδιαφέρον τη συνέχιση των συζητήσεων με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και τον Ευρωπαίο Επόπτη προστασίας των δεδομένων και έχει την πρόθεση να υποβάλει προτάσεις για ένα EES και ένα RTP κατά το πρώτο εξάμηνο του 2012.

Παράρτημα – Εκτιμώμενο κόστος των συστημάτων

Μία πλήρης αξιολόγηση του κόστους ενός ορισμένου αριθμού επιλογών θα συμπεριληφθεί στην αξιολόγηση των επιπτώσεων που θα συνοδεύει συγκεκριμένες προτάσεις. Ο παρακάτω πίνακας, που βασίζεται σε μία μελέτη η οποία εκπονήθηκε για την Επιτροπή το 2010, παρουσιάζει τα εφάπαξ έξοδα για την ανάπτυξη μιας από τις επιλογές, τις ετήσιες τακτικές δαπάνες λειτουργίας και το σωρευτικό συνολικό κόστος τριών ετών ανάπτυξης και πέντε ετών λειτουργίας. Η επιλογή που ελήφθη υπόψη συνίσταται στη δημιουργία RTP με αλφαριθμητικά δεδομένα που αποθηκεύονται σε υπόθεμα αποθήκευσης και βιομετρικά δεδομένα που αποθηκεύονται σε ένα κεντρικό αποθετήριο, καθώς και της δημιουργίας EES υπό τη μορφή ενός κεντρικού συστήματος στο οποίο θα προστεθούν αργότερα βιομετρικά στοιχεία αναγνώρισης.

Η Επιτροπή θα μπορούσε να υποβάλει τις νομοθετικές προτάσεις της το 2012· αν οι συννομοθέτες τις εγκρίνουν μέχρι το 2014, η ανάπτυξη των συστημάτων θα μπορούσε να ξεκινήσει το 2015. Οι εκτιμήσεις αυτές έχουν ενδεικτικό χαρακτήρα. Οι αποφάσεις που θα πρέπει να λάβουν οι συννομοθέτες ως προς το είδος των συστημάτων θα μπορούσαν να αυξήσουν ή να μειώσουν το κόστος.

Εφάπαξ κόστος ανάπτυξης σε κεντρικό και εθνικό επίπεδο (3 έτη ανάπτυξης) (σε εκατ. EUR) | Ετήσιο λειτουργικό κόστος σε κεντρικό και εθνικό επίπεδο (5 έτη λειτουργίας) (σε εκατ. EUR) | Συνολικό κόστος σε κεντρικό και εθνικό επίπεδο (σε εκατ. EUR) |

RTP: Επιλογή– Δεδομένα (μοναδικός αριθμός,) που αποθηκεύονται σε υπόθεμα αποθήκευσης και (βιομετρικά στοιχεία αναγνώρισης που προέρχονται από τις αιτήσεις) σε ένα αποθετήριο | 207 (Κράτη μέλη - 164 – Κεντρικό επίπεδο - 43) | 101 (Κράτη μέλη - 81 – Κεντρικό επίπεδο - 20) | 712 |

EES: Επιλογή– Κεντρικό σύστημα στο οποίο θα προστεθούν αργότερα βιομετρικά στοιχεία αναγνώρισης | 183 (Κράτη μέλη - 146 – Κεντρικό επίπεδο - 37) | 88 (Κράτη μέλη - 74 – Κεντρικό επίπεδο - 14) | 623 |

Το συνολικό κόστος θα είναι ωστόσο χαμηλότερο κατά 30% εάν τα δύο συστήματα αναπτυχθούν μαζί (δηλ. στην ίδια τεχνική πλατφόρμα).

[1] COM(2011)559 τελικό, COM(2011)560 τελικό, COM(2011) 561 τελικό

[2] COM (2008) 69 τελικό.

[3] C(2011)-0445

[4] COM(2011)248 τελικό

[5] EUCO 23/11

[6] Τα στοιχεία βασίζονται σε στατιστικές του ταμείου εξωτερικών συνόρων και σε δεδομένα από μία επιχείρηση συγκέντρωσης δεδομένων που διενεργήθηκε σε όλα τα σημεία διέλευσης των εξωτερικών συνόρων μεταξύ 31ης Αυγούστου και 6ης Σεπτεμβρίου 2009.

[7] Οι μακροπρόθεσμες προβλέψεις του Eurocontrol για τα επόμενα 20 έτη (μέχρι το 2030) δημοσιεύτηκαν στις 17.12.2010: (http://www.eurocontrol.int/statfor/gallery/content/public/forecasts/Doc415-LTF10-Report-Vol1.pdf),

[8] Αποτελέσματα του προγράμματος Clandestino, το οποίο υποστηρίχτηκε από την ΕΕ και εφαρμόστηκε από το Διεθνές Κέντρο για την Ανάπτυξη Μεταναστευτικής Πολιτικής. Αυτά τα αριθμητικά στοιχεία αντιπροσωπεύουν το σωρευτικό σύνολο κατά τη στιγμή της εκπόνησης της μελέτης (2008, EΕ 27). http://clandestino.eliamep.gr

[9] SEC (2011) 620, πίνακας 2: Τα δεδομένα παρασχέθηκαν από την Eurostat και το Ευρωπαϊκό Δίκτυο Μετανάστευσης. Ο λόγος για τις αποκλίσεις των αριθμητικών στοιχείων δεν είναι αποτέλεσμα μόνον της έλλειψης στοιχείων για τα άτομα που υπερβαίνουν την εγκεκριμένη παραμονή αλλά και άλλων παραγόντων, όπως της έλλειψης συνεργασίας ορισμένων τρίτων χωρών, ανθρωπιστικών λόγων κ.λπ.

[10] Φινλανδία, Εσθονία, Λετονία, Λιθουανία, Πολωνία, Σλοβακία, Ουγγαρία, Ρουμανία, Βουλγαρία, Κύπρος, Πορτογαλία

[11] Ηνωμένο Βασίλειο, Πορτογαλία, Ισπανία, Γαλλία, Κάτω Χώρες, Γερμανία και Φινλανδία.

[12] Για παράδειγμα οι Κάτω Χώρες (Privium), η Γαλλία (PARAFES), το Ηνωμένο Βασίλειο (Iris) και η Γερμανία (ABG) διαθέτουν αυτό το είδος προγράμματος.

[13] Κανονισμός (EΚ) αριθ. 562/2006

[14] Για τις 28 χώρες – τα 22 κράτη μέλη και 3 συνδεδεμένες χώρες που συμμετέχουν σήμερα πλήρως στο Σένγκεν, συν η Βουλγαρία, η Ρουμανία και το Λιχτενστάιν.

[15] Υπολογισμός που πραγματοποιήθηκε από τις υπηρεσίες της Επιτροπής βάσει των εμπειριών και των δεδομένων που ανακοινώθηκαν από τα κράτη μέλη που έχουν ήδη δρομολογήσει ένα πιλοτικό πρόγραμμα RTP.

[16] COM (2010)385 τελικό

[17] (1) Διαφύλαξη θεμελιωδών δικαιωμάτων, ιδίως του δικαιώματος σεβασμού της ιδιωτικής ζωής και προστασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα· (2) αναγκαιότητα· (3) επικουρικότητα· (4) ορθή διαχείριση κινδύνου· (5) κόστος-αποτελεσματικότητα· (6) σχεδιασμός πολιτικής από τη βάση· (7) σαφής κατανομή των αρμοδιοτήτων· και (8) ρήτρες επανεξέτασης και λήξης ισχύος.

[18] Βάσει της υπόθεσης ότι τουλάχιστον το 20% των ατόμων που λαμβάνουν θεώρηση πολλαπλών εισόδων – ήτοι 10 εκατομμύρια άτομα ετησίως – ζητούν το καθεστώς του καταχωρισμένου ταξιδιώτη και ότι ισοδύναμος αριθμός ατόμων απαλλαγμένων από την υποχρέωση θεώρησης θα υποβάλουν επίσης σχετική αίτηση.