Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την "Καταπολέμηση της φορολογικής απάτης στην ενιαία αγορά"

(2000/C 268/12)

Στις 25 Φεβρουαρίου 1999, η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποφάσισε σύμφωνα με το άρθρο 23, παράγραφος 3 του Εσωτερικού Κανονισμού, να καταρτίσει γνωμοδότηση με θέμα "Η καταπολέμηση της φορολογικής απάτης στην ενιαία αγορά". (Παρατηρητήριο Ενιαίας Αγοράς).

Το τμήμα "Ενιαία αγορά, παραγωγή και κατανάλωση" στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 7 Ιουνίου 2000, βάσει της εισαγωγικής έκθεσης του εισηγητή κ. Burani.

Κατά την 374η σύνοδο ολομέλειάς της (συνεδρίασης της 13ης Ιουλίου 2000) η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε ομόφωνα την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Πρόλογος

1.1. Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποφάσισε να αναλάβει την εκπόνηση μελέτης για το φαινόμενο της απάτης εις βάρος των κοινοτικών οικονομικών· η υιοθέτηση μέτρων που αποβλέπουν στην καταπολέμησή της αποτελεί ένα από τα προβλήματα πρώτου βαθμού - από την άποψη της επιτακτικότητας και της χρήσης των πόρων - μεταξύ των πρωτοβουλιών της Επιτροπής. Η απάτη - είτε είναι αυτή στο πεδίο της έμμεσης φορολογίας και των ειδικών φόρων είτε αφορά τις διάφορες πολιτικές υποστήριξης - είναι επιζήμια για τα κοινοτικά οικονομικά, αλλά ταυτόχρονα παρεμποδίζει ή νοθεύει τους κανόνες της εσωτερικής αγοράς που θεμελιώνονται στη διαφάνεια και στην ελεύθερη άσκηση του ανταγωνισμού. Η μελέτη που παρουσιάζεται στη συνέχεια περιορίζεται συνεπώς σε ορισμένες πτυχές που αφορούν την ζημιά που υφίστανται τα κοινοτικά οικονομικά και ταυτόχρονα τις νοθεύσεις του ανταγωνισμού στο εσωτερικό της αγοράς. Εξάλλου, μετά την ανάλυση της πλούσιας τεκμηρίωσης - ιδιαίτερα της Έκθεσης της UCLAF για το 1997 και της συνοπτικής έκθεσης που υποβλήθηκε στο συμβούλιο των υπουργών του Ελσίνκι το Δεκέμβριο 1999 - πρόβαλε η ανάγκη για τον προσδιορισμό ενός πλαισίου δράσεως της ευρωπαϊκής πολιτικής για την καταπολέμηση του οργανωμένου εγκλήματος. Η ΟΚΕ κρίνει σκόπιμο να εκφράσει τις απόψεις της σχετικά και να τις υποβάλλει στην προσεκτική εξέταση της Επιτροπής, του Συμβουλίου και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, με την πρόθεση να συμβάλει στην πραγματοποιούμενη εξέταση του θέματος.

1.2. Η απάτη συντελείται οπουδήποτε υφίσταται προοπτική κέρδους, ή καταβολής μικρότερης τιμής: πέρα από κάθε ηθική θεώρηση, αποτελεί δυστυχώς στοιχείο του οικονομικού πλαισίου, και η πλήρης εξάλειψή της αποδεικνύεται σχεδόν αδύνατη. Μολονότι γνωρίζουν αυτό το όριο, οι κυβερνήσεις εφαρμόζουν κάθε μέτρο προκειμένου να την προβλέψουν, ελέγξουν και καταπολεμήσουν, με δράσεις νομοθετικού, κανονιστικού, ανακριτικού και δικαστικού χαρακτήρα.

1.3. Κατά το παρελθόν, το φαινόμενο της απάτης - που πραγματοποιείται γενικώς από μεμονωμένα άτομα - μπορούσε να θεωρηθεί ως "φυσιολογική" πτυχή του οικονομικού συστήματος, η κλίμακα της οποίας ήταν - κανονικά - σε αντίστροφη σχέση με τη δυνατότητα των νομοθετικών και κανονιστικών διατάξεων, την αποτελεσματικότητα των ελέγχων και την αποτρεπτική δύναμη των κυρώσεων. Αυτός ο τύπος απάτης παραμένει ενδημικός στο σύστημα, και μάλιστα παρουσιάζει ορισμένη τάση αύξησης: συμβάλουν σ' αυτό η παραοικονομία, η μείωση των εμπράγματων ελέγχων και ως ένα ορισμένο βαθμό - όπως αναφέρεται στη συνέχεια - οι ελλείψεις των κοινοτικών ρυθμίσεων και η έλλειψη συντονισμού των αντίστοιχων εθνικών. Την τελευταία δεκαετία ειδικότερα, το φαινόμενο παρουσίασε ανησυχητικές εξελίξεις, "παθολογικού" τύπου, ως συνέπεια της εισόδου στο πεδίο αυτό και του οργανωμένου εγκλήματος.

1.4. Ανησυχώντας για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας, η Επιτροπή καταβάλλει ειδική προσοχή στην απάτη που διαπράττεται από το οργανωμένο έγκλημα, χωρίς να χάνει από το οπτικό πεδίο της το φαινόμενο στο σύνολό του(1): "Στο επίπεδο των εσόδων όπως και των δαπανών, το οργανωμένο έγκλημα δραστηριοποιείται. Οι διεθνείς εγκληματικές οργανώσεις επικεντρώνονται σε υψηλώς φορολογούμενα προϊόντα (τσιγάρα, οινόπνευμα), σε γεωργικά προϊόντα υψηλής αξίας και με ισχυρή διαφοροποίηση τιμής στο παγκόσμιο επίπεδο (βόειο κρέας, ελαιόλαδο, βούτυρο) καθώς και σε προϊόντα τρίτων χωρών που υπόκεινται σε προτιμησιακά δασμολογικά καθεστώτα (προϊόντα αλιείας και κλωστοϋφαντουργίας, ηλεκτρονικές συσκευές, κινητήρες αυτοκινήτων)".

1.5. Η ΟΚΕ παρουσιάζει τη γνωμοδότηση αυτή στα πλαίσια των δεδομένων αυτών, αλλά με διαφορετική προοπτική: η απάτη - και ειδικότερα η φορολογική απάτη - δεν είναι παρά μια από τις δραστηριότητες του οργανωμένου εγκλήματος· οι ενέργειές της έχουν διακλαδικό χαρακτήρα, και επεκτείνονται σε κάθε τύπο αθέμιτης δραστηριότητας: ναρκωτικά, όπλα, παράνομη μετανάστευση, λαθρεμπόριο, πορνεία, παραχάραξη νομισμάτων και μέσων πληρωμής, που όλες τους συγκλίνουν σε ένα τελικό έγκλημα, την ανακύκλωση χρημάτων. Ως συνέπεια η καταπολέμηση της απάτης δεν μπορεί να αποτελεί αυτοσκοπό: χρειάζεται να θεωρηθεί ως ένα από τα μέσα που θα πρέπει να ενεργοποιηθούν για να καταπολεμηθεί το οργανωμένο έγκλημα. Με άλλα λόγια, αποτελεί μόνο μια ψηφίδα του μωσαϊκού όπου η ανακάλυψη ανακριτικών στοιχείων μπορεί σίγουρα να χρησιμεύσει στην καταπολέμηση της συγκεκριμένης αθέμιτης πράξης, αλλά θα πρέπει ωστόσο να συμβάλει και στη συγκρότηση ενός συλλογικού πλαισίου προκειμένου να πληγεί το κακό στη ρίζα του: η ίδια η εγκληματικότητα.

2. Οργάνωση της καταπολέμησης της απάτης

2.1. Η Ευρωπαϊκή Ένωση διαθέτει τώρα τη δική της αυτόνομη διάρθρωση (OLAF) στην οποία έχουν συσσωρευτεί οι λειτουργίες της Task Force "Συντονισμός της καταπολέμησης της απάτης" (UCLAF), που αποτελεί τμήμα των υπηρεσιών της Επιτροπής. Η ουσιαστική και σημαντική διαφορά είναι ότι η OLAF είναι τελείως ανεξάρτητη από την ιεραρχία της Επιτροπής όσον αφορά τις λειτουργικές της ενέργειες· εντολή της είναι να πραγματοποιεί έρευνες στα πλαίσια της καταπολέμησης της απάτης εις βάρος του κοινοτικού προϋπολογισμού τόσο στο εσωτερικό των κρατών μελών (εξωτερικές έρευνες) όσο και στο εσωτερικό των οργάνων και αυτόνομων οργανισμών της κοινότητας (εσωτερικές έρευνες). Η "εξωτερική" δραστηριότητα παρέχει στην Υπηρεσία τα χαρακτηριστικά μιας πραγματικής ανακριτικής αστυνομίας, οι έρευνες της οποίας προετοιμάζονται και προωθούνται "σε στενή συνεργασία μεταξύ των ενδιαφερόμενων κρατών μελών, της Επιτροπής και της Υπηρεσίας"(2).

2.2. Υπάρχουν ωστόσο όρια στη δράση της OLAF, η οποία παρεμβαίνει - ακόμη και κατά τρόπο αυτόνομο, αλλά όχι ανεξάρτητο - μόνο όταν αναφέρεται από τις αρχές ενός κράτους μέλους μια "απάτη" (και όχι μία "παρατυπία"). Το πρόβλημα είναι ότι τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα να αναφέρουν όλες τις περιπτώσεις παρατυπίας, συμπεριλαμβανομένων και των περιπτώσεων απάτης, για τις οποίες υπάρχουν υποψίες ή οι οποίες έχουν ήδη επιβεβαιωθεί. Όμως, ακόμη και μετά την παρέμβαση της OLAF εναπόκειται στην αρμοδιότητα των τοπικών δικαστικών αρχών να αποφασίσουν εάν τα γεγονότα που αναφέρθηκαν αποτελούν παρατυπία ή απάτη. Συνεπώς, η Ευρώπη δεν έχει τα απαιτούμενα μέσα άμεσης παρέμβασης για να προστατεύσει τα οικονομικά της. Αρμόδιες για το θέμα αυτό είναι μόνον οι εθνικές αρχές. Οπωσδήποτε, αυτό που ενδιαφέρει την Επιτροπή είναι να ανακτήσει ό,τι της οφείλεται, είτε σε περίπτωση απάτης είτε σε περίπτωση απλής παρατυπίας.

2.3. Το όλο θέμα παραμένει πολύπλοκο και προβληματικό. Η Έκθεση UCLAF για το 1998 αναφέρει ότι οι υποδείξεις των κρατών μελών δεν είναι επαρκώς ακριβείς ώστε να επιτρέπουν μια προκαταρκτική διάκριση μεταξύ απλών παρατυπιών και περιπτώσεων απάτης(3). Για έναν έγκυρο ορισμό πρέπει κανείς να αναμείνει την απόφαση των δικαστικών αρχών του κράτους μέλους. Η διαδικασία αυτή "συχνά συνεπάγεται σημαντικό χρονικό διάστημα"(4).

2.4. Η κατάσταση παραμένει προβληματική όταν πρόκειται για την ανάκτηση των απωλειών που υπέστη ο κοινοτικός προϋπολογισμός. Σε όλα τα πεδία και για κάθε θέση (παραδοσιακοί ίδιοι πόροι, ΕΓΤΠΕ, κ.λπ.), η ΟLΑF διαπιστώνει καθυστερήσεις ετών, βραδείες προόδους σε όλα τα μέτωπα και συχνά αναφέρεται ξεκάθαρα σε "έλλειψη συνεργασίας"(5). Η έκθεση σαφώς(6) διερωτάται για τις προσπάθειες των κρατών μελών: μόνο στον τομέα των ίδιων πόρων (που είναι και ο πιο σημαντικός) μεταξύ 1998 και 1999, μόνο 7 κράτη μέλη υπέδειξαν συνολικά 44 περιπτώσεις μη ανακτήσιμων χρεών. Τα στοιχεία αυτά είναι τελείως απίθανα και μαρτυρούν μια απαράδεκτη αμέλεια εάν όχι κάτι χειρότερο.

2.5. Σχετικά με την ανάκτηση των ποσών που οφείλονται στον ευρωπαϊκό προϋπολογισμό υπάρχει ένα παράδειγμα στο πλαίσιο του ΕΓΤΠΕ το οποίο δεν χρειάζεται σχόλια: επί συνόλου 1651 εκατομμυρίων ευρώ προς ανάκτηση από περιπτώσεις που ανακοινώθηκαν μεταξύ 1973 και 1994 - χρονική περίοδος 21 ετών! - το μισό (824 εκατομμύρια) δεν είχε ακόμη ανακτηθεί ως τα τέλη του 1998. Τα σχόλια του εγγράφου είναι ταυτόχρονα αποτρεπτικά και απειλητικά: αφενός καταγγέλλουν το γεγονός ότι οι παραινέσεις προς τα κράτη μέλη προκειμένου να απελευθερωθούν από την κληρονομιά του παρελθόντος δεν φαίνεται να καρποφόρησαν, και αφετέρου προβάλλεται η ανάγκη - αν η κατάσταση παραμείνει η ιδία - να χρεωθούν οι καθυστερούντες τα οφειλόμενα ποσά εφόσον δεν αποδειχθεί ότι δεν είναι δυνατόν να ανακτηθούν. Θα πρέπει να τονιστεί σχετικά ότι τα ποσά που πρέπει να ανακτηθούν φαίνονται υψηλότερα επειδή δεν υπήρξε έγκαιρη δήλωση των πτωχεύσεων ή του κλεισίματος επιχειρήσεων. Πρόκειται για σαφές παράδειγμα αναποτελεσματικότητας ορισμένων διοικήσεων.

2.6. Τα στοιχεία και τα γεγονότα που αναφέρθηκαν στις προηγούμενες παραγράφους είναι ακόμη πιο σημαντικά αν ληφθούν υπόψη τα στοιχεία των παρατυπιών που υποδείχθηκαν το 1998: 5091 περιπτώσεις για ένα σύνολο 577 εκατομμυρίων ευρώ, εκ των οποίων τουλάχιστον το 20 % (από πλευράς αριθμού και όγκου) μπορούν να θεωρηθούν, ήδη προκαταρκτικά, ως απάτη. Αν στις περιπτώσεις απάτης του παρελθόντος προστεθεί η αξία των σημερινών, και αν ληφθεί υπόψη η βραδύτητα και η δυσκολία ανάκτησης των ποσών που καταβλήθηκαν, τότε παρουσιάζεται ένα φαινόμενο το οποίο λαμβάνει - τόσο από πλευράς ποσοτικής όσο και ποιοτικής - ανησυχητικές διαστάσεις.

2.7. Η ΟΚΕ επιθυμεί να απευθύνει το εξής αίτημα στην Επιτροπή και το Συμβούλιο: δεδομένου ότι η έκθεση είναι δημόσιο έγγραφο οι πολίτες της Ευρώπης έχουν δικαίωμα να γνωρίζουν λεπτομερώς ποιές είναι οι χώρες που δεν εκπληρώνουν τις υποχρεώσεις τους και για ποιά ποσά. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο θα μπορούσε να συζητήσει το θέμα και να ασκήσει την εξουσία του για να ζητήσει από τα κράτη μέλη ηθικότερη συμπεριφορά έναντι της Ευρώπης, προκειμένου και αυτά να αποκτήσουν αξιοπιστία όταν κάνουν έκκληση στην ηθική των πολιτών στις δοσοληψίες απέναντί τους.

2.8. Φαίνεται ότι η "εξωτερική" δραστηριότητα της OLAF πρέπει να καλύπτει το συνολικό πεδίο της απάτης, από οποιονδήποτε και αν πραγματοποιείται. Ωστόσο, αν ληφθεί υπόψη ο αριθμός και η συχνότητα των πράξεων απάτης που πραγματοποιούνται από το οργανωμένο έγκλημα και οι ανησυχίες που έχουν εκφραστεί από την Επιτροπή, θα πρέπει να θεωρηθεί ότι οι μεγαλύτερες προσπάθειές της θα πρέπει να επικεντρωθούν στα πλαίσια αυτά. Αυτή η εντύπωση ενισχύεται από το "Πρόγραμμα εργασίας 1998/1999 για την καταπολέμηση της απάτης"(7). Η OLAF θα πρέπει συνεπώς να θεωρηθεί ως μια υπηρεσία που συμμετέχει στην καταπολέμηση του οργανωμένου εγκλήματος, έστω κι αν περιορίζεται στις πτυχές εκείνες που αφορούν την απάτη εις βάρος της Κοινότητας. Αυτή η θεώρηση, που φαίνεται να είναι ασήμαντη, προκαλεί - όπως θα δούμε στις επόμενες παραγράφους - ορισμένες σκέψεις στην ΟΚΕ όσον αφορά την ευρωπαϊκή πολιτική της καταπολέμησης του εγκλήματος.

2.9. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Δουβλίνου του Δεκεμβρίου 1996 είχε αναθέσει σε ομάδα υψηλού επιπέδου να καταρτίσει πρόγραμμα συνολικής δράσης για την καταπολέμηση του οργανωμένου εγκλήματος που θα συνοδευόταν από συγκεκριμένες υποδείξεις ενός ρεαλιστικού χρονοδιαγράμματος των ενεργειών. Η ομάδα παρουσίασε ένα πρόγραμμα που διαρθρώνονταν σε 30 διαφορετικές πρωτοβουλίες, και το οποίο υιοθετήθηκε από το Συμβούλιο του Άμστερνταμ στις 28 Απριλίου 1997(8): πρόκειται για ένα άκρως λεπτομερές έγγραφο, που ως συμπλήρωμα πολιτικών προσανατολισμών ακραίας αυστηρότητας οριοθετεί μια σειρά συντονισμένων δράσεων το σύνολο των οποίων συγκροτεί ένα συνολικό πρόγραμμα δράσης που θεμελιώνεται κυρίως στη συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών, του Συμβουλίου, της Επιτροπής και της Europol. Το έγγραφο είχε ένα μοναδικό ελάττωμα: ήταν υπέρμετρα αισιόδοξο από την άποψη των προθεσμιών υλοποίησης: από τα 30 προβλεπόμενα προγράμματα, το μεγαλύτερο τμήμα θα έπρεπε να έχει ολοκληρωθεί έως το τέλος του 1998, και μόνο δύο έως τα τέλη του 1999: πολύ λίγα σεβάστηκαν τις προβλεπόμενες προθεσμίες ή εφαρμόστηκαν στην πράξη.

2.10. Το έγγραφο παραμένει ωστόσο υψηλής αξίας· μεταξύ άλλων υπογραμμίζεται σ' αυτό η αρχή ότι "η φορολογική απάτη που συνδέεται με το οργανωμένο έγκλημα θα πρέπει να αντιμετωπιστεί όπως και οποιαδήποτε άλλη μορφή του οργανωμένου εγκλήματος"(9). Επιπλέον, το Συμβούλιο τονίζει ότι "η Europol θα πρέπει να εξοπλιστεί με λειτουργικές εξουσίες", αποφασίζει να συγκροτήσει στα πλαίσιά του μόνιμη διακλαδική ομάδα για το οργανωμένο έγκλημα και θεσπίζει ότι κάθε κράτος μέλος θα πρέπει, "για να διευκολύνει τις επαφές με τα άλλα κράτη μέλη, την Europol και την Επιτροπή, να διαθέτει ένα συγκεκριμένο σημείο επαφής που θα επιτρέπει την πρόσβαση σε όλες τις κατασταλτικές υπηρεσίες". Αυτά ειπώθηκαν το 1997: δύο χρόνια μετά το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Tampere της 15-16 Οκτωβρίου 1999 "ζητεί από το Συμβούλιο (Δικαιοσύνης και εσωτερικών υποθέσεων) να διαθέσει στην Europol την αναγκαία υποστήριξη και τους απαραίτητους πόρους". Προφανώς, τριάντα μήνες είχαν ήδη περάσει χωρίς η κατάσταση να έχει αλλάξει αισθητώς.

2.11. Στο σημείο αυτό τίθεται το ερώτημα κατά πόσο η πολιτική (ή καλύτερα οι πολιτικές) που εφαρμόστηκαν μέχρι τώρα είναι συνεπείς και ενιαίες: το Συμβούλιο "Δικαιοσύνη" λαμβάνει υπόψη την καταπολέμηση του οργανωμένου εγκλήματος με την Europol και το Συμβούλιο "Ecofin" ασχολείται με την καταπολέμηση του εγκλήματος, αλλά μόνο όταν πρόκειται για απάτη επιζήμια για τα ευρωπαϊκά οικονομικά. Επιπροσθέτως, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Tampere αναφέρει μεταξύ των προτεραιοτήτων "την εγκληματικότητα των νέων και των πόλεων και αυτή που σχετίζεται με τα ναρκωτικά" ως καθήκοντα της Europol, ξεχνώντας ότι άλλες προτεραιότητες τέθηκαν από την OLAF και επικυρώθηκαν από το ίδιο το Συμβούλιο. Είναι προφανές ότι σε ορισμένους τομείς υπάρχει επικάλυψη καθηκόντων, πολλαπλές προτεραιότητες και "κενά" χωρίς να ρυθμίζεται το θέμα κατά τρόπο οργανικό: κανένα έγγραφο του Συμβουλίου Δικαιοσύνης δεν αναφέρει την OLAF και κανένα έγγραφο του Συμβουλίου Ecofin δεν αναφέρεται στην Europol. Ακόμη λιγότερο γίνεται αναφορά στη συνεργασία μεταξύ των δύο οργανισμών, στην ανταλλαγή πληροφοριών, στην κατανομή των καθηκόντων.

2.12. Μολονότι είναι αλήθεια ότι η OLAF αποτελεί ανακριτικό αστυνομικό οργανισμό, έστω και στα όρια των θεσμικών δραστηριοτήτων της, θα πρέπει ωστόσο να έχει το δικαίωμα/υποχρέωση να διατηρεί επαφές με τις κεντρικές εθνικές αρχές (που εξάλλου δεν υφίστανται ακόμη σε πολλά κράτη μέλη) καθώς και την δυνατότητα να λαμβάνει πληροφορίες και ενίσχυση από όλα τα αστυνομικά όργανα, και όχι μόνο από τις φορολογικές υπηρεσίες. Η OLAF με δική της πρωτοβουλία, καταβάλλει αξιέπαινες προσπάθειες προς τις κατευθύνσεις αυτές οι οποίες σε ορισμένες περιπτώσεις στέφθηκαν από επιτυχία. Ωστόσο οι υφιστάμενοι κανόνες φαίνεται να έχουν ως μείζονα φιλοδοξία την αποκατάσταση οργανικών σχέσεων συνεργασίας με τα ανακριτικά και κατασταλτικά όργανα στο πεδίο των οικονομικών θεμάτων (τελωνεία, αρχές, ΦΠΑ ...). Εντούτοις η ίδια η Επιτροπή είχε τονίσει την σχέση μεταξύ "οικονομικού" εγκλήματος και άλλων τύπων εγκλήματος: το 1997 η UCLAF είχε επισημάνει πάνω από πενήντα οργανώσεις "που επιδίδονται και σε άλλες εγκληματικές δραστηριότητες"(10).

2.13. Οι διασυνδέσεις μεταξύ των διαφόρων πλευρών του οργανωμένου εγκλήματος και η ανάγκη συντονισμού σε ευρωπαϊκό και εθνικό επίπεδο μεταξύ των διαφόρων ερευνητικών οργανισμών είναι σαφείς τουλάχιστον θεωρητικώς. Από πρακτικής πλευράς, εξάλλου, η εφαρμογή σαφών και αποτελεσματικών μέτρων συναντά παντού εμπόδια, όπως οι εθνικές νομοθεσίες, οι ανησυχίες πολλών οργανισμών να διατηρήσουν τα προνόμιά τους, οι δισταγμοί των εθνικών κυβερνήσεων να αλλάξουν το κατεστημένο φοβούμενες πολιτικές αντιδράσεις και άλλα ακόμη. Το αποτέλεσμα είναι ότι από πλευράς καταπολέμησης του οργανωμένου εγκλήματος - είτε πρόκειται για απάτες σε σχέση με τον κοινοτικό προϋπολογισμό είτε όχι - χάνεται πολύτιμος χρόνος. Κάθε κράτος μέλος έχει οπωσδήποτε εξαιρετικές αιτιολογίες για τις καθυστερήσεις και τις αναποτελεσματικότητες, αλλά κάθε ευρωπαίος πολίτης είναι φυσικό να ανησυχεί όλο και περισσότερο από τη διεύρυνση του οργανωμένου εγκλήματος και από την προοδευτική του διείσδυση. Η ΟΚΕ, που επιθυμεί να είναι η φωνή της κοινωνίας των πολιτών στο σύνολό της, σημειώνει τα αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν από εκείνους που αναπτύσσουν δραστηριότητα στο πεδίο μεταξύ χιλίων δυσκολιών και τους απευθύνει τα συγχαρητήριά της. Ωστόσο, καλεί και εκείνους που είναι υπεύθυνοι για το μέλλον της Ευρώπης να λάβουν τα κατάλληλα μέτρα ώστε να εξαλειφθούν οι καθυστερήσεις, τα εμπόδια και οι εθνικοί εγωισμοί.

2.14. Χωρίς να επιθυμείται να δοθούν λύσεις σε προβλήματα που οι εμπειρογνώμονες γνωρίζουν ήδη υπερβολικά καλά, προτείνεται ως κατευθυντήρια γραμμή η σφαιρική καταπολέμηση του εγκλήματος, η οποία - υπενθυμίζεται ακόμη μία φορά δεν πρέπει να περιορισθεί μόνο στο οργανωμένο έγκλημα. Στα πλαίσια αυτά, η OLAF έχει σημαντικότατο ρόλο να διαδραματίσει και η δράση της θα μπορούσε να ενισχυθεί και να γίνει πιο αποτελεσματική χάρη στη δυνατότητα δράσεως σε συνεργασία με άλλους οργανισμούς για την καταπολέμηση του εγκλήματος. Άλλωστε, τα πλαίσια δεν πρέπει να περιοριστούν στην Ευρώπη, δεδομένου ότι το έγκλημα δεν γνωρίζει όρια: θα πρέπει να καθιερωθούν αρθρωμένοι δεσμοί με την Interpol και με τους άλλους οργανισμούς που καταπολεμούν το έγκλημα σε ολόκληρο τον κόσμο. Χρειάζεται να προστεθεί - έστω και αν το ζήτημα υπεισέρχεται στις αρμοδιότητες των επί μέρους κρατών μελών - ότι δεν λαμβάνεται πάντα υπόψη η σκοπιμότητα της οργανικής συνεργασίας με τα τοπικά διοικητικά και αστυνομικά όργανα. Στο "μικροεπίπεδο" η περισυλλογή επιτόπιων πληροφοριών συχνά είναι πιο εύκολη και λιγότερο δαπανηρή από τις έρευνες "εκ των άνω".

2.15. Ωστόσο οι προοπτικές δεν πρέπει να οδηγήσουν σε απαισιοδοξία. Υπάρχουν συμπτώματα μιας αυθόρμητης συνειδητοποίησης εκ μέρους ορισμένων εθνικών αρχών της σφαιρικότητας του φαινομένου και της ανάγκης για διαρθρωμένη συνεργασία. Παράδειγμα αποτελεί η υπογραφή το Φεβρουάριο του 2000 ενός "πρωτοκόλλου συνεργασίας" μεταξύ της OLAF και της Ιταλικής Εθνικής διεύθυνσης για την Καταπολέμηση της Μαφίας, που προβλέπει ότι οι δύο οργανισμοί "θα ανακοινώνουν αμοιβαίως πληροφορίες και στοιχεία με σκοπό την πρόληψη, την έρευνα, την διαπίστωση και την καταστολή παράνομων δραστηριοτήτων, αλλά και την επισήμανση και την ανάκτηση παράνομων κερδών από τις δραστηριότητες αυτές".

3. Η νομική και κανονιστική υποδομή

3.1. Σε νομοθετικό και κανονιστικό επίπεδο, υιοθετήθηκαν ή βρίσκονται σε διαδικασία υιοθέτησης μια σειρά συμβάσεων, πρωτοκόλλων και κανονισμών στα θέματα της αμοιβαίας ενίσχυσης στο τελωνειακό και γεωργικό πεδίο, για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων σε θέματα ανακύκλωσης πόρων και δικαστικής συνεργασίας, για μια ισοδύναμη ποινική προστασία στο σύνολο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Υφίσταται συνεπώς καταρχήν μια ορθή νομοθετική και κανονιστική διάρθρωση που οφείλει να εξασφαλίζει ένας ευρωπαϊκός αμυντικός μηχανισμός κατά της απάτης. Όμως η πραγματική λύση θα ήταν η δημιουργία, σύμφωνα με το πνεύμα των συμπερασμάτων του Συμβουλίου του Tampere, ενός ευρωπαϊκού ποινικού χώρου. Πρόκειται για μια λύση που προϋποθέτει κατά βάση, την εγκατάλειψη των εγωιστικών εθνικών θέσεων, σύμφωνα με την αντίληψη ότι τα συμφέροντα της Ευρώπης αξίζουν όντως κάποια θυσία.

3.2. Στο πρακτικό επίπεδο, η κατάσταση είναι τελείως διαφορετική. Την περίοδο 1995-1997 το Συμβούλιο υιοθέτησε δύο συμβάσεις και δύο πρωτόκολλα που αποβλέπουν, στα πλαίσια του τρίτου πυλώνα, στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Αυτές προβαίνουν στο νομικό προσδιορισμό της "απάτης" και θεσπίζουν τις διαδικασίες δικαστικής και ανακριτικής συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής. Το Συμβούλιο του Άμστερνταμ είχε καθορίσει στα μέσα του 1998 την οριακή προθεσμία για την επικύρωση εκ μέρους των κρατών μελών· η "ειδική Έκθεση" αριθ. 8/98 του Ιουλίου 1998(11) σημείωνε με φανερή δυσαρέσκεια: "η έναρξη ισχύος των κειμένων αυτών εξαρτάται από την προληπτική επικύρωσή τους από τα 15 κράτη μέλη: έως τώρα κανένα κράτος μέλος δεν τις έχει επικυρώσει". Τον τελευταίο καιρό ορισμένα κράτη μέλη προέβησαν στην επικύρωση, η συνολική όμως κατάσταση δεν έχει βελτιωθεί αισθητώς.

3.3. Η ΟΚΕ επισημαίνει μια κατάσταση για την οποία δεν μπορεί κανείς παρά να εκφράσει τη θλίψη του: το Συμβούλιο φαίνεται πάνω απ' όλα να ανησυχεί για την εικόνα του και θεσπίζει αρχές συνεργασίας και άμεμπτα προγράμματα καταπολέμησης της απάτης και του οργανωμένου εγκλήματος. Όταν όμως θα πρέπει να εφαρμοστούν στην πράξη οι καλές αυτές προθέσεις, εμφανίζονται επιφυλάξεις και αθέμιτοι χειρισμοί εκ μέρους των κυβερνήσεων, των κοινοβουλίων και των εθνικών οργάνων· αυτές οι αντιστάσεις αποκρύπτονται - όχι και τόσο καλά - πίσω από δικαστικές σοφιστείες, νομοθετικές και γραφειοκρατικές μακρηγορίες, οργανωτικά εμπόδια και κυρίως διαφορετικές εθνικές νομοθεσίες που λίγοι, πέρα από εκδηλώσεις καλής θέλησης, έχουν τη βούληση να αλλάξουν. Όλα αυτά μεταφράζονται σε ένοχες καθυστερήσεις, σε μια αναμέτρηση κατά την οποία κάθε μέρα που χάνεται σημαίνει ενίσχυση των δυνάμεων που θέλουμε να καταπολεμήσουμε. Απαράδεκτη κατάσταση επί της οποίας η ΟΚΕ εφιστά την προσοχή όλων των υπευθύνων, και ειδικότερα της Επιτροπής, η οποία θα πρέπει να ενισχύσει αποφασιστικά το ρόλο της ως "θεματοφύλακα των κανόνων", παρεμβαίνοντας για να εξαλείψει τις καθυστερήσεις που συχνά δίνουν την εντύπωση καθαρά διασταλτικών ελιγμών.

3.4. Ειδικό πρόβλημα συνιστά η προ-ένταξη των υποψήφιων χωρών της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης. Πέρα από τη συνδρομή όσον αφορά την επιμόρφωση των δυνάμεων καταπολέμησης του εγκλήματος, η δραστηριότητα της Επιτροπής στράφηκε στη δημιουργία των προϋποθέσεων για τη συγκρότηση μιας νομοθετικής και κανονιστικής διάρθρωσης που θα συγκλίνει με την αντίστοιχη της Ένωσης. Η προσπάθεια είναι αξιέπαινη, αλλά προς το παρόν δε φαίνεται να υπάρχουν - σε γενικές γραμμές - ικανοποιητικά αποτελέσματα σε πρακτικό επίπεδο. Η πραγματικότητα δε φαίνεται να μας επιτρέπει να επισημάνουμε αποτελεσματική καταπολέμηση της οικονομικής απάτης, ούτε επίσης ότι η συνεργασία πραγματοποιείται με τρόπο που πείθει ή τουλάχιστον είναι αποτελεσματικός. Ενόψει της ένταξης, η Ευρωπαϊκή Ένωση θα έπρεπε να εξετάσει πέρα από τις παραμέτρους που έχουν καθοριστεί, και την κατάσταση του οργανωμένου εγκλήματος σε καθεμία από τις υποψήφιες χώρες καθώς και την αποτελεσματικότητα των διαρθρώσεών της για την καταστολή του εγκλήματος. Μεταξύ των διαφόρων μέτρων που τείνουν να ευνοήσουν την ένταξη θα έπρεπε να συμπεριληφθεί η κατάρτιση του προσωπικού. Ήδη γίνονται προσπάθειες προς αυτή την κατεύθυνση, αλλά οι πρωτοβουλίες αυτές θα πρέπει να αναληφθούν στα πλαίσια ενός τεράστιου προγράμματος και με τη χορήγηση πόρων ανάλογων προς τη σπουδαιότητα της κάθε πρωτοβουλίας.

3.5. Σ' αυτά τα πλαίσια καταπολέμησης της απάτης εις βάρος των κοινοτικών οικονομικών, είτε διαπράττεται από το οργανωμένο έγκλημα είτε όχι, η ΟΚΕ επισημαίνει τέλος ότι κάποια πρόοδος μπορεί να σημειωθεί στο θέμα της δικαστικής και ανακριτικής συνεργασίας: εγκαταλείποντας τις συντηρητικές θέσεις που συχνά περιορίζονται σε ακραία υποστήριξη των εθνικών αρμοδιοτήτων τα κράτη μέλη όφειλαν να θεωρήσουν την Επιτροπή ως πλευρά που συμμετέχει άμεσα και συνεπώς μπορεί να ερευνά και να κρίνει αυτόνομα έστω και σε συνεργασία με τα κράτη μέλη. Με άλλα λόγια θα πρέπει να εμπνευστούμε - τουλάχιστον σε γενικές γραμμές - από την έννοια του "ομοσπονδιακού εγκλήματος" που ισχύει στις Ηνωμένες Πολιτείες. Δυστυχώς φαίνεται ότι το άρθρο 280 της Συνθήκης του Άμστερνταμ ουδόλως συμβάλει σε μια λύση που θα διέπεται από τις αρχές αυτές, δεδομένου ότι κάνει λόγο μόνο για "συνεργασία" της Επιτροπής με τα κράτη μέλη. Πρόκειται για ασθενή διατύπωση στο φως των γεγονότων, που δεν αποδεικνύεται αποτελεσματική. Η προσεχής ΔΔ συνεπώς θα πρέπει να λάβει υπόψη της το ζήτημα αυτό, αν όχι για άλλο λόγο, για να αποδείξει ότι πέρα από τα επιμέρους εθνικά συμφέροντα υφίστανται άλλα, ευρωπαϊκά, των οποίων η υποστήριξη δεν μπορεί να αφεθεί στην πρωτοβουλία των μεμονωμένων κρατών μελών.

4. Η απάτη στους διάφορους τομείς

4.1. Οι ειδικοί φόροι: καπνός και οινόπνευμα

4.1.1. Η απάτη στον τομέα του καπνού - που υπόκειται σε ειδική φορολογία - παίρνει γενικώς τη μορφή λαθρεμπορίου, μονοπωλίου του οργανωμένου εγκλήματος: πρόκειται πράγματι για πολυσύνθετες και διακλαδωμένες δραστηριότητες που απαιτούν τεράστιους πόρους και διασυνδέσεις που δεν είναι σίγουρα κατώτερες από τις αντίστοιχες των μεγαλύτερων πολυεθνικών εταιριών. Επίσης τεράστιοι είναι οι πόροι - άνθρωποι, μέσα και ανακριτικές διαρθρώσεις - που τα κράτη μέλη διαθέτουν για την καταπολέμηση του λαθρεμπορίου. Οι ίδιες θεωρήσεις ισχύουν και για το οινόπνευμα, έστω και με διαφορετικές μορφές και λαμβάνοντας υπόψη ότι η ατομική απάτη έχει ακόμη κάποιο βάρος. Η πιο προφανής διαπίστωση, με την οποία συμφωνεί η Επιτροπή, είναι ότι οι χώρες στις οποίες το φαινόμενο είναι πιο έντονο είναι εκείνες που επιβάλλουν υψηλότερα φορολογικά επίπεδα, και αυτό ανεξάρτητα από την αποτελεσματικότητα των μέσων καταπολέμησης και πρόληψης.

4.1.2. Θα ήταν ενδιαφέρον να γίνει γνωστό για το κάθε κράτος μέλος το συνολικό κόστος της καταπολέμησης του λαθρεμπορίου και τα συνολικά ποσά της φοροδιαφυγής από την κατανάλωση καπνού και οινοπνεύματος, σε σχέση με τα συνολικά έσοδα που έχουν ανακτηθεί και την αξία του λαθρεμπορίου που εξαρθρώθηκε. Με άλλα λόγια να γίνουν γνωστά τα καθαρά έσοδα των εθνικών φόρων στον κρατικό προϋπολογισμό. Ο υπολογισμός είναι προφανώς πολύπλοκος, αν όχι αδύνατος από μαθηματική σκοπιά, λόγω του γεγονότος ότι η καταπολέμηση του λαθρεμπορίου δεν περιορίζεται μόνο στον καπνό και το οινόπνευμα αλλά επεκτείνεται σε μια σειρά άλλων εγκληματικών δραστηριοτήτων όπως το λαθρεμπόριο όπλων και ναρκωτικών, η λαθρομετανάστευση κ.λπ. Ωστόσο, έστω και βάσει προσεγγιστικών στοιχείων κάποιο κράτος μέλος ενδέχεται να αναρωτηθεί κατά πόσο συμφέρει τα δημόσια οικονομικά η διατήρηση υψηλού επιπέδου φορολογίας, στο βαθμό που αποτελεί κίνητρο για την απάτη με προτιμησιακή κατεύθυνση ακριβώς το ίδιο κράτος μέλος. Η προβλεπόμενη αντίρρηση - ότι οι ειδικοί φόροι προορίζονται κυρίως να αποθαρρύνουν την κατανάλωση οινοπνεύματος και καπνού - μπορεί να απαντηθεί εύκολα με την παρατήρηση της πραγματικότητας: οι καπνιστές και οι πότες δεν μειώνουν την κατανάλωση, απλώς στρέφονται στη μαύρη αγορά που κατ' αυτό τον τρόπο ενισχύεται.

4.1.3. Στο πλαίσιο της καταπολέμησης του λαθρεμπορίου τσιγάρων και οινοπνεύματος, η συνεργασία της UCLAF/OLAF με τις εθνικές αρχές, ακόμη και ορισμένων μη κοινοτικών χωρών, φαίνεται ότι έχει καρποφορήσει. Ωστόσο, δίπλα στις επιτυχίες που είναι οπωσδήποτε ευπρόσδεκτες, διαγράφονται νέες απειλές, που προέρχονται κυρίως από τις μαφίες των ανατολικών ευρωπαϊκών χωρών που συνεργάζονται συχνά με αυτές που ήδη υπάρχουν στις κοινοτικές χώρες.

4.2. Γεωργικά προϊόντα

4.2.1. Η φορολογική απάτη στα θέματα των γεωργικών προϊόντων λαμβάνει μορφές διαφορετικές που μπορούν επίσης να συνεπάγονται κινδύνους για την υγεία των καταναλωτών (π.χ. γάλα σε σκόνη που δεν προορίζεται για την ανθρώπινη διατροφή, νοθευμένο φυτικό έλαιο, βόειο κρέας από απαγορευμένες προελεύσεις κ.λπ.). Από την ανάγνωση των εκθέσεων μπορεί να καταλήξει κανείς στο συμπέρασμα ότι το φαινόμενο είναι πολύ διαδεδομένο και δύσκολα ελέγξιμο, κυρίως γιατί το εμπόριο των γεωργικών προϊόντων αποτελεί σημαντικό τμήμα του διακοινοτικού και διεθνούς εμπορίου. Επιπλέον, η αποτελεσματικότητα και η ταχύτητα των μεταφορών όπως επίσης και η κατάργηση των μεθοριακών ελέγχων, αποτελούν παράγοντες που διευκολύνουν τη διακίνηση των εμπορευμάτων με ψεύτικα ή αλλοιωμένα έγγραφα.

4.2.2. Για τα γεωργικά προϊόντα, ο ένοχος δεν είναι πάντα το οργανωμένο έγκλημα. Εξάλλου δεν υπάρχει αμφιβολία ότι πρόκειται για λαθρεμπόρια στα οποία ο επιμέρους φορέας δεν μπορεί από μόνος του να θέσει σε ενέργεια μια απάτη σημαντικών διαστάσεων: αναγκαστικά λαμβάνουν μέρος σ' αυτή ο εξαγωγέας και ο εισαγωγέας, πέρα από τους ενδιάμεσους, μεταφορείς, νοθευτές και συχνά παραγωγούς. Αυτή η διαπίστωση κάνει την ΟΚΕ να διερωτάται κατά πόσον οι εθνικές νομοθεσίες δεν θα πρέπει να θεωρούν συστηματικά αυτό τον τύπο απάτης - όχι μόνο στο πεδίο των γεωργικών προϊόντων - ως έργο "εγκληματικής οργάνωσης". Η Επιτροπή μπορεί να προωθήσει την απαίτηση αυτή ως αποτρεπτικό στοιχείο για τους νοθευτές ακόμη και αν δεν ανήκουν στα παραδοσιακά εγκληματικά κυκλώματα.

4.2.3. Η ΟΚΕ επιθυμεί να διατυπώσει μια πρόσθετη θεώρηση που δεν είναι όμως περιθωριακή. Από την ανάγνωση διαφόρων περιπτώσεων απάτης που ανακαλύφθηκαν, συχνά προκύπτει ότι οι διάφοροι τύποι έχουν ένα κοινό παρανομαστή: τη διακίνηση του εμπορεύματος από την μία χώρα στην άλλη, την αποθήκευσή του με ψεύτικα έγγραφα και κατόπιν την αποστολή του σε διάφορους προορισμούς πριν καταλήξει στη χώρα κατανάλωσης. Οι μεταφορές, η αποθήκευση, το έργο των παραχαρακτών και των συνένοχων ενδιάμεσων έχουν ένα κόστος που τα "τίμια" εμπορεύματα δεν παρουσιάζουν. Εάν παρόλα αυτά και λαμβάνοντας υπόψη το κέρδος που προκύπτει από όλες αυτές τις ενέργειες η απάτη επιτρέπει ακόμη θελκτικά οφέλη, μπορεί κανείς να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι στα θέματα των γεωργικών προϊόντων υφίσταται μια ισχυρή - ίσως υπέρμετρα ισχυρή - απόκλιση μεταξύ των τιμών προέλευσης και των τιμών κατανάλωσης. Θα άξιζε τον κόπο να εξεταστεί σε βάθος αυτό το θέμα.

4.3. Προτιμησιακά δασμολογικά καθεστώτα

4.3.1. Οι εκθέσεις των τελευταίων ετών φέρνουν στο φως την αύξηση της απάτης που διαπράττεται με εκμετάλλευση των προτιμησιακών δασμολογικών καθεστώτων που παρέχονται σε τρίτες χώρες, είτε μέσω ψεύτικων ή αλλοιωμένων δηλώσεων προέλευσης είτε με την παράκαμψη των κοινοτικών κανόνων και των διατάξεων antidumping ή προστασίας του περιβάλλοντος. Οι περιπτώσεις που επισημαίνονται από την Επιτροπή αναφέρονται σε προϊόντα που η ίδια χαρακτηρίζει ως "ευαίσθητα" όπως είναι τα κλωστοϋφαντουργικά, τα ηλεκτρονικά προϊόντα και τα προϊόντα αλιείας. Θα πρέπει όμως να θεωρηθεί ότι το φαινόμενο αφορά λίγο ως πολύ όλα τα προϊόντα που καλύπτονται από τις συμφωνίες αυτές.

4.3.2. Η Επιτροπή επισημαίνοντας ότι αυτός ο τύπος απάτης "εισάγει απαράδεκτες νοθεύσεις του ανταγωνισμού πλήττοντας τους τίμιους εμπορευόμενους" επισημαίνει ότι τα συμφέροντα της Κοινότητας ... μπορούν να προστατευθούν μόνο μέσω του συντονισμού των προσπαθειών των κρατών μελών και των επωφελούμενων χωρών, με τη βοήθεια της Επιτροπής. Η λύση φαίνεται να είναι πολύ απλοϊκή, και παραγνωρίζει μια πτυχή του θέματος που οι διάφοροι φορείς γνωρίζουν καλά (και η οποία εξάλλου προκύπτει από τις εκθέσεις για τις περιπτώσεις που ανακαλύφθηκαν): οι έλεγχοι των χωρών εξαγωγής είναι συχνά ανεπαρκείς ή δεν γίνονται καθόλου. Το έγγραφο της Επιτροπής(12) είναι αρκετά σαφές: "ενώ η Επιτροπή έχει διαπραγματευτεί συμφωνίες διοικητικής συνεργασίας με όλες τις δικαιούχες χώρες με τις οποίες υπάρχουν συμφωνίες προτιμησιακών τιμών, κάθε χώρα διατηρεί τον έλεγχο του νομικού της συστήματος στα πλαίσια του οποίου διενεργούνται οι έρευνες. Οι ερευνητές της Κοινότητας είναι, κατά τη διάρκεια των ερευνών, στο έλεος εξωτερικών παραγόντων όπως πολιτικά ή εμπορικά συμφέροντα, αποτελεσματικότητα του τοπικού νομικού συστήματος και αποτελεσματικότητα και καλή θέληση των τοπικών αρχών".

4.3.3. Η Επιτροπή δεν είναι δυνατόν να έχει προβεί σε τέτοιες σοβαρές δηλώσεις χωρίς να έχει στην κατοχή της βάσιμες αποδείξεις. Η ΟΚΕ ζητεί επιμόνως να υιοθετηθούν σωφρονιστικά μέτρα έναντι εκείνων των χωρών που ενώ απολαύουν προτιμησιακών καθεστώτων επωφελούνται για να προστατεύσουν τις απάτες ή, ίσως, και για να τις διαπράξουν.

4.4. Απάτες στο πεδίο της γεωργικής πολιτικής

4.4.1. Η πιο ανησυχητική πτυχή στο πεδίο αυτό είναι ότι υφίστανται στην κοινή γεωργική πολιτική πολυάριθμες περιπτώσεις καταχρήσεων όπου "η απάτη κατανέμεται με πολύ διάχυτο τρόπο, υπέρ ενός μεγάλου αριθμού φορέων που διαπράττουν αθέμιτες ενέργειες εις βάρος του κοινοτικού προϋπολογισμού". Οι περιπτώσεις που έχουν επισημανθεί αντιπροσωπεύουν φυσικά ένα μικρό τμήμα εκείνων που συμβαίνουν στην πραγματικότητα· για μια αποτελεσματική εποπτεία είναι αναγκαία η πλήρης συνεργασία των κρατών μελών και ο άμεσος και αποτελεσματικός έλεγχος εκ μέρους τους.

4.4.2. Υφίσταται η εντύπωση ότι η άσκηση ελέγχου εκ μέρους των κρατών μελών δεν είναι πάντοτε αποτελεσματική: από τη μια πλευρά, ο αυξημένος αριθμός παραγόντων που συμμετέχουν στις διαδικασίες αυτές απαιτεί τη χρήση διοικητικών και στατιστικών μέσων, πέρα από τους ανθρώπους στις επιτόπιες έρευνες: δαπανηρή απασχόληση σημαντικών πόρων. Από την άλλη πλευρά, βρισκόμαστε ενώπιον ενός ευαίσθητου τομέα από πολιτική σκοπιά, και η παρατήρηση των περιπτώσεων που γνωστοποιήθηκαν αφήνει να εννοηθεί ότι οι αρχές χρησιμοποιούν ως τώρα τη μέγιστη δυνατή προσοχή κατά τη λήψη κατασταλτικών μέτρων. Η επιβολή οικονομικών κυρώσεων είναι συχνά δύσκολη και οπωσδήποτε δεν φαίνεται να αποτελεί ικανοποιητικό αποθαρρυντικό παράγοντα: θα πρέπει η Επιτροπή και το Συμβούλιο να εξετάσουν τη δυνατότητα υιοθέτησης πιο αποτρεπτικών μέτρων, που να φτάνουν έως και τον αποκλεισμό από τη χορήγηση περαιτέρω ενισχύσεων στους ενόχους. Ως ζήτημα ουσίας, διερωτάται κανείς εάν οι διαδικασίες αίτησης και χορήγησης πόρων δεν θα πρέπει να αναθεωρηθούν για να γίνουν δυσκολότερες οι απάτες: στο φως των δεδομένων, φαίνεται ότι και οι πιο αδαείς παράγοντες είναι σε θέση να παρακάμψουν το νόμο.

4.4.3. Επιβεβαίωση όσων ελέχθησαν προηγουμένως παρέχει μια ειδική περίπτωση στο γεωργικό πλαίσιο: το πρόγραμμα ΕΓΤΠΕ Προσανατολισμός. Παρατίθεται όχι τόσο για την ποσοτική της σημασία όσο και γιατί αποτελεί την απόδειξη ότι η απάτη υφίσταται παντού όπου οι διαδικασίες είναι ακατάλληλες. Στην Έκθεση 1997 της Επιτροπής(13) αναφέρεται ότι "μια έρευνα που έγινε σε όλα τα σχέδια" που χρηματοδοτούνται από το ΕΓΤΠΕ Προσανατολισμός επέτρεψε να διαπιστωθεί "η συστηματική χρήση νοθευμένων στοιχείων, η ύπαρξη υπερτιμολογήσεων ή ψεύτικων τιμολογίων ...". Το συμπέρασμα είναι ότι "η αδυναμία των διαδικασιών που τίθενται σε εφαρμογή από τις υπηρεσίες της Επιτροπής διευκολύνουν την υλοποίηση αυτών των μορφών απάτης". Η ΟΚΕ κρίνει ότι αυτή η δήλωση είναι παραδειγματική και θα πρέπει να επεκταθεί σε πολυάριθμα άλλα πεδία: χρειάζεται συνεπώς προσεκτική αναθεώρηση των διαδικασιών και των ελέγχων, σε κάθε περίπτωση χορήγησης κοινοτικών πόρων.

4.5. Ο φόρος προστιθέμενης αξίας (Φ.Π.Α.)

4.5.1. Ο ΦΠΑ είναι χωρίς αμφιβολία ο φόρος έναντι του οποίου σημειώνεται η μεγαλύτερη φοροδιαφυγή, σε όλα τα επίπεδα: από τους επιμέρους φορείς (μικροφοροδιαφυγή), από τις επιχειρήσεις, ανεξάρτητα από τις διαστάσεις τους, και τέλος σε συστηματικό βαθμό και με ειδικευμένες μεθόδους, από το οργανωμένο έγκλημα. Χρειάζεται επίσης να ληφθεί υπόψη η σημαντική αξία της παραοικονομίας που από τη φύση της φοροδιαφεύγει. Στη ζημιά που υφίστανται τα κοινοτικά οικονομικά προστίθενται η διπλή ζημιά για τα κράτη μέλη: για το τμήμα του ΦΠΑ που τους ανήκει καθώς και για τη συστηματική σχετική φοροδιαφυγή στο επίπεδο των άμεσων φόρων. Το μέγεθος της φοροδιαφυγής είναι πρακτικά αδύνατο να υπολογιστεί, έχει όμως σημαντικές παράπλευρες επιπτώσεις: όλες οι στατιστικές για την εθνική παραγωγή, για τις ενδοκοινοτικές συναλλαγές και για τη διεθνή κυκλοφορία εμπορευμάτων στην Ευρώπη θα πρέπει να θεωρούνται εσφαλμένες λόγω της έλλειψης αξιόπιστων στοιχείων σχετικά με το πραγματικό μέγεθος των φαινομένων που αναφέρθηκαν. Η απάτη στα θέματα του ΦΠΑ αποτελεί συνεπώς τη σημαντικότερη απάτη όσον αφορά την έκταση και την αξία, και την πιο επιβλαβή για την εσωτερική αγορά.

4.5.2. Στις ζημιές που προκαλούνται από την απάτη όσον αφορά τα μη εισπραχθέντα ποσά θα πρέπει να προστεθεί το κόστος για τις επαληθεύσεις και τις κυρώσεις, που σε όλα τα κράτη μέλη συνεπάγονται εντυπωσιακή χρησιμοποίηση μέσων· τα αποτελέσματα είναι δύσκολο να αξιολογηθούν, λόγω της αδυναμίας υπάρξεως ποσοτικών δεδομένων για τη φοροδιαφυγή στο σύνολό της. Άλλωστε ορισμένα στατιστικά στοιχεία είναι ενδεικτικά: σύμφωνα με μια έκθεση(14) της Επιτροπής οι υποκείμενοι στο ΦΠΑ στην Ευρώπη είναι 24 εκατ. και οι δηλώσεις που υποβάλλονται ετησίως είναι 10 περίπου εκατομμύρια. Κάθε υποκείμενος στο φόρο υποβάλλει συνεπώς κατά μέσον όρο τέσσερις δηλώσεις το χρόνο (εννοείται πιθανώς περιοδικές συνολικές δηλώσεις που δεν αφορούν επιμέρους συναλλαγές). Το προσωπικό της Εφορίας που ασχολείται με τους ελέγχους του ΦΠΑ εκτιμάται σε 30000 περίπου άτομα. Θα χρειαζόντουσαν λοιπόν 40 χρόνια, σύμφωνα με την έκθεση, για να επαληθευθούν οι δηλώσεις κάθε φορολογούμενου. Προς το παρόν, οι δηλώσεις συλλέγονται και φυλάσσονται αλλά δεν χρησιμοποιούνται για τη διεξαγωγή ελέγχων λόγω ελλείψεως πόρων.

4.5.3. Όσον αφορά τη διακοινοτική κυκλοφορία, η ΟΚΕ καταρτίζει σχετική γνωμοδότηση. Σ' αυτή παρατηρείται ότι η κατάργηση των μεθοριακών ελέγχων, συνέβαλε στην αύξηση της φοροδιαφυγής που ήταν ήδη σημαντική όταν ακόμη υφίσταντο οι έλεγχοι αυτοί· άλλος παράγοντας είναι η σταθερή αύξηση των οδικών, σιδηροδρομικών και θαλάσσιων μεταφορών. Πέρα από τις επιτόπιες παρεμβάσεις, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη έχουν αισθητά βελτιώσει τους διοικητικούς και στατιστικούς ελέγχους, με την υιοθέτηση προωθημένων συστημάτων πληροφορικής και διασύνδεσης μεταξύ των διαφόρων εθνικών δικτύων συλλογής στοιχείων. Τα συστήματα διοικητικού ελέγχου και ανταλλαγής πληροφοριών - που σε γενικές γραμμές αφορούν όλους τους τύπους φορολογικής απάτης - εξετάζονται στα σημεία 5.1, 5.2 και 5.3. Ωστόσο, παρά τα μέτρα που έχουν υιοθετηθεί υπάρχει η αίσθηση πως το πρόβλημα της φοροδιαφυγής του ΦΠΑ παραμένει σαφώς άλυτο.

4.5.4. Το μεταβατικό καθεστώς του ΦΠΑ θα πρέπει σύμφωνα με την πρόταση της Επιτροπής, να μετατραπεί σε οριστικό καθεστώς που θα προβλέπει την είσπραξη του φόρου στη χώρα προέλευσης και τη μεταγενέστερη κατανομή των εσόδων μεταξύ των χωρών προορισμού. Η ΟΚΕ έχει ήδη σχολιάσει την πρόταση αυτή σε προηγούμενη γνωμοδότησή της(15). Από τη σκοπιά της καταπολέμησης της απάτης και μόνο, χωρίς δηλαδή να λαμβάνονται υπόψη άλλες θεωρήσεις, το σύστημα έχει σύμφωνα με τις απόψεις ορισμένων, το πλεονέκτημα ότι διευκολύνει την άσκηση ελέγχων (που πραγματοποιούνται στην πηγή) αλλά δεν εξαλείφει την φοροδιαφυγή που συνδέεται με τις παράνομες δραστηριότητες ή με την αφανή οικονομία.

4.5.5. Η καταπολέμηση της φοροδιαφυγής του ΦΠΑ παραμένει συνεπώς ανοιχτό πρόβλημα, και τα μέτρα που έχουν υιοθετηθεί ως εδώ αποδείχτηκαν τελείως αναποτελεσματικά. Πιθανότατα χρειάζεται μια θαρραλέα και ψυχρή επανεξέταση των πολιτικών που ακολουθήθηκαν έως σήμερα, χωρίς ψευδαισθήσεις για την εξεύρεση "θαυματουργών λύσεων". Η επανεξέταση αυτή θα πρέπει να ξεκινήσει από τη διαπίστωση ότι η κατάργηση των μεθοριακών ελέγχων, μολονότι από τη μια μεριά έδωσε στον πολίτη μια "ορατή" αίσθηση της ενιαίας αγοράς, από την άλλη στέρησε τα κράτη μέλη από ένα ισχυρό ελεγκτικό και αποτρεπτικό μέσο.

4.5.6. Θα χρειαστεί συνεπώς να πολλαπλασιαστούν οι επιτόπιοι έλεγχοι, που σήμερα είναι μάλλον σπάνιοι και ευκαιριακοί, εν μέρει λόγω της μείωσης του προσωπικού των τελωνειακών δυνάμεων, και εν μέρει - πιθανότατα - από τη φροντίδα να μην υπάρξουν εμπόδια και καθυστερήσεις στη διακίνηση των εμπορευμάτων και της κυκλοφορίας γενικότερα. Είναι αναγκαίο συνεπώς για να υπάρξει επιστροφή σε ορισμένες στρατηγικές του παρελθόντος να αναθεωρηθούν οι έννοιες αυτές και να προσαρμοστούν στις απαιτήσεις του σήμερα: δημιουργία κατάλληλων χώρων για την επαλήθευση των οδικών μεταφορών, ταχύτατες διαδικασίες ελέγχου στις σιδηροδρομικές και αεροπορικές μεταφορές και κυρίως χρήση κατάλληλων μέσων, από την άποψη του ανθρώπινου δυναμικού και των τεχνολογιών προκειμένου να πραγματοποιούνται συχνές επαληθεύσεις των εμπορευμάτων κατά τη μεταφορά ή στη φάση της αποθήκευσής τους. Προφανώς, οι παραδοσιακές μέθοδοι ελέγχου είναι δυσεφάρμοστες, αλλά θα μπορούσε να μελετηθεί η εφαρμογή καινοτομιών όπως η "τηλεδίοδος" (telepass) που χρησιμοποιείται σήμερα για τα διόδια των αυτοκινητοδρόμων.

4.5.7. Το κόστος των επαληθεύσεων που θα επιβαρύνει τα κράτη μέλη δεν θα πρέπει να αποτελέσει εμπόδιο για την καταπολέμηση της απάτης. Θα πρέπει να μελετηθεί για ποιούς λόγους οι σωματικοί κίνδυνοι στους οποίους εκτίθεται το προσωπικό είναι ιδιαίτερα υψηλοί στην περίπτωση της φορολογικής απάτης, και πως είναι δυνατόν να καταπολεμηθεί η βία στα διάφορα επίπεδα. Τα κράτη μέλη πρέπει να αφιερώσουν περισσότερους πόρους και να εντείνουν τις προσπάθειές τους για την ασφάλεια του προσωπικού.

4.5.8. Τέλος, η ΟΚΕ θα ήθελε να προσθέσει μία παρατήρηση η οποία δεν εντάσσεται σαφώς στα πλαίσια αυτής της γνωμοδότησης. Εφόσον ο ΦΠΑ είναι ο φόρος που υφίσταται τη μεγαλύτερη φοροδιαφυγή, θα πρέπει να υπάρχει κάποιος λόγος. Εκτός από την απαραίτητη αναθεώρηση του συστήματος επιβολής θα πρέπει να εξεταστεί μήπως θα πρέπει να αναθεωρηθεί και ο μηχανισμός επιβολής. Η ΟΚΕ δεν θέλει, ούτε μπορεί, να υποδείξει λύσεις. Είναι όμως σαφές ότι αυτές που υιοθετήθηκαν ως τώρα αποδείχτηκαν "αδύναμες" πέρα από κάθε λογικό πλαίσιο αποδοχής.

5. Τα συστήματα πληροφορικής για τον έλεγχο και την καταστολή

5.1. Στο πεδίο της πληροφορικής, τα συστήματα πληροφορικής ή/και επικοινωνιών είναι διάφορα:

- SID - Σύστημα Τελωνειακής Ενημέρωσης: προορίζεται για τις τελωνειακές υπηρεσίες και για τη μεταφορά γεωργικών προϊόντων και είναι προσιτό στις "αρμόδιες υπηρεσίες" των κρατών μελών, "με σεβασμό του απορρήτου των πληροφοριών και με εγγύηση των στοιχείων προσωπικού χαρακτήρα"·

- SCENT/SID - ηλεκτρονικό σύστημα μηνυμάτων που προορίζεται για τις ανακριτικές τελωνειακές υπηρεσίες, σε αεροδρόμια και λιμένες: για την ανταλλαγή πληροφοριών χωρίς να αποτελεί όμως σύστημα συλλογής στοιχείων. Οι πληροφορίες, αποκλειστικά διοικητικής φύσεως, διατηρούνται στο SID μόνο για την περίοδο κατά την οποία χρησιμεύουν για υπηρεσιακούς λόγους·

- SCENT/φορολογικό - όπως και το προηγούμενο για τις ενέργειες ΦΠΑ και τους ειδικούς φόρους·

- NSTI - Νέο σύστημα Πληροφορικής Μεταφοράς: για τις πράξεις με καθεστώς διέλευσης (βρίσκεται στη διαδικασία εγκατάστασης)·

- EWS - Early Warning System: για την ανταλλαγή προληπτικών πληροφοριών σχετικά με την διακίνηση με καθεστώς διέλευσης.

5.2. Σ' αυτά τα συστήματα παρατηρείται ένα κοινό χαρακτηριστικό: η μη δυνατότητα πρόσβασης όλων των αρμόδιων οργάνων σε θέματα έρευνας και καταστολής, και η επιδίωξη - την οποία η ΟΚΕ κρίνει υπερβολική και αντιπαραγωγική - σεβασμού του απορρήτου των προσωπικών στοιχείων. Εάν ο σεβασμός αυτός έχει έννοια για τους τίμιους πολίτες και οπωσδήποτε σε ό,τι αφορά την πρόσβαση εκ μέρους τρίτων, αυτό δεν μπορεί να ισχύει για τις αρχές που καταπολεμούν το έγκλημα και οι οποίες είναι υποχρεωμένες να τηρούν το απόρρητο. Υπάρχει η εντύπωση ότι συχνά η προστασία των στοιχείων αναφέρεται υπερβολικά εύκολα και χωρίς περαιτέρω εμβάθυνση.

5.3. Κάθε ένα από τα υπάρχοντα συστήματα έχει σίγουρα την αξία του στα πλαίσια του τομέα στον οποίο προορίζεται να λειτουργήσει, αλλά κατά την άποψη της ΟΚΕ, φαίνεται να λείπει μία συνολική οπτική του προβλήματος. Μολονότι είναι αλήθεια πως χρειάζεται να καταπολεμηθεί η απάτη που γίνεται εις βάρος των κοινοτικών (και εθνικών) οικονομικών, για τα οποία απαιτείται η ύπαρξη συστημάτων πληροφορικής ικανών να την προλαμβάνουν και να την καταστέλλουν, είναι εξίσου αληθές ότι η ρίζα του προβλήματος συνίσταται στην επισήμανση και την επιβολή κυρώσεων στους φορείς της απάτης και των άλλων εγκληματικών δραστηριοτήτων, σε οποιοδήποτε πεδίο κι αν αναπτύσσουν δραστηριότητα. Με άλλα λόγια η πιο επικίνδυνη και σημαντική απάτη είναι αυτή που διαπράττεται από εγκληματικές οργανώσεις, που συχνά λειτουργούν σε όλους τους τομείς, ακόμη και τους μη φορολογικούς· ο τελικός στόχος του έργου της καταστολής είναι για το λόγο αυτό η εξάλειψη των εγκληματιών, και όχι η αντιμετώπιση μεμονωμένων επεισοδίων. Αυτό δε σημαίνει ότι θα πρέπει να παραγνωριστεί η απάτη που διαπράττεται από μεμονωμένους, μικρούς ή μεγάλους υπευθύνους: αντιθέτως, από τη διασύνδεση των συστημάτων και τη δυνατότητα πρόσβασης σ' αυτά όλων των εγκεκριμένων οργάνων θα προκύψουν σημαντικές δυνατότητες επιτυχίας. Το γεγονός ότι μια απάτη διαπράττεται από έναν "μεμονωμένο" καθιστά πράγματι αδύνατη την προσφυγή στην "κάλυψη" που παρέχει μια οργάνωση.

6. Η συνεργασία μεταξύ κοινοτικών και εθνικών αρχών

6.1. Η συνεργασία μεταξύ κοινοτικών και εθνικών αρχών του ίδιου τομέα είναι συνεπώς αναγκαία, αλλά όχι επαρκής· χρειάζεται στενή και ανεπιφύλακτη συνεργασία με τα όργανα της δικαστικής και ανακριτικής αστυνομίας σε κοινοτικό επίπεδο (και ή δυνατόν σε διεθνές). Η αρχή αυτή δεν είναι σίγουρα καινοφανής: έχει επανειλημμένα αναφερθεί στις εκθέσεις της Επιτροπής, οι οποίες ωστόσο δεν αναφέρονται στο θεμελιώδες έγγραφο, το Πρόγραμμα δράσης του Συμβουλίου στο οποίο έγινε μνεία στο προηγούμενο σημείο 2.3, και το οποίο στον πολιτικό προσανατολισμό αριθ. 12 "επιμένει στην αναγκαιότητα ανάπτυξης, σε εθνικό επίπεδο, στενής συνεργασίας μεταξύ φορολογικών υπηρεσιών και αρχών καταστολής", ενώ στο σημείο 10 "τονίζει εκ νέου ότι η Europol θα πρέπει να αποκτήσει λειτουργικές εξουσίες" και ότι ο οργανισμός αυτός "θα πρέπει μόλις αυτό καταστεί δυνατό ...να χρησιμεύσει ως ενδιάμεσος για τη συγκέντρωση και την ανταλλαγή πληροφοριών" (μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής).

6.2. Η αρχή της αναγκαιότητας ενός ενιαίου χαρακτήρα (ή συντονισμού) της δράσης μεταξύ των φορολογικών, τελωνειακών και αστυνομικών αρχών, τόσο σε εθνικό όσο και σε ευρωπαϊκό επίπεδο αποτελεί πολιτικό προσανατολισμό του Συμβουλίου, όπως πρόσφατα επιβεβαιώθηκε από το Συμβούλιο Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων της 4ης Οκτωβρίου 1999. Η αρχή αυτή φαίνεται ωστόσο ότι συναντά περιορισμένη αποδοχή στα διάφορα κράτη μέλη τα οποία δεν φαίνεται να έχουν την αίσθηση ότι επιβάλλεται το πέρασμα από τα λόγια στην πράξη. Το "πρόγραμμα δράσης" αριθ. 2 που περιέχεται στο έγγραφο του 1997 αναφέρει: "Τα κράτη μέλη και η Επιτροπή θα πρέπει να συγκροτήσουν, εάν τέτοιος μηχανισμός δεν υφίσταται ακόμη, ή να προσδιορίσουν, ένα σύστημα συλλογής και ανάλυσης των στοιχείων ικανό να παρέχει συνολική οπτική για την κατάσταση του οργανωμένου εγκλήματος και να ενισχύει τις κατασταλτικές αρχές στην καταπολέμηση του οργανωμένου εγκλήματος". Η δράση αυτή, που ζητείται από κοινού από τα κράτη μέλη, το Συμβούλιο, την Εuropol και την Επιτροπή, προβλεπόταν για τα μέσα του 1998. Το Συμβούλιο του Οκτωβρίου 1999 την ανέφερε εκ νέου και την συμπεριέλαβε στους στόχους που δεν έχουν επιτευχθεί ακόμη.

6.3. Εξάλλου, το πρόγραμμα δράσης του Συμβουλίου αναφέρει την αναγκαιότητα "συνολικής οπτικής" αλλά λησμονεί να αναφερθεί στην UCLAF (που υπήρχε την περίοδο της σύνταξής του, και έχει μετατραπεί σήμερα σε OLAF) ως μια από τις διαρθρώσεις που συμμετέχουν στην καταπολέμηση του εγκλήματος· και είναι σημαντικό ότι στο ιδρυτικό έγγραφο της OLAF δεν περιλαμβάνεται ρητή αναφορά στις σχέσεις ή τη συνεργασία με την Εuropol και τα όργανα καταπολέμησης της ανακύκλησης. Γεννάται συνεπώς η αμφιβολία ότι παραμένει η παραδοσιακή νοοτροπία των αστυνομιών, που είχε πάντοτε χαράξει μια διαχωριστική γραμμή μεταξύ της "συνήθους" εγκληματικότητας και της "οικονομικής" εγκληματικότητας (στην οποία περιλαμβάνεται η φοροδιαφυγή με την ευρεία της έννοια), καθώς καθεμιά από τις μορφές αυτές θεωρείται ως αποκλειστικό πεδίο των διαφόρων και ξεχωριστών οργάνων.

7. Συμπεράσματα

7.1. Δεν χρειάζεται να υπογραμμιστούν και πάλι οι ζημίες που προκαλεί στην εσωτερική αγορά η απάτη: νόθευση του ανταγωνισμού, έλλειψη έγκυρων στοιχείων, παρουσία στην αγορά αδίστακτων παραγόντων χωρίς καμιά εμπορική δεοντολογία. Η εξάλειψή της - ή τουλάχιστον η συγκράτησή της σε "φυσιολογικά" όρια εάν θέλουμε να είμαστε ρεαλιστές - αποτελεί δέσμευση που η Επιτροπή φαίνεται να έχει αναλάβει με πεποίθηση, αλλά με ενέργειες που συχνά δίνουν την εντύπωση ότι δεν είναι συντονισμένες και με έσχατο και κύριο στόχο να φτάσουν οι ενέργειες αυτές στη ρίζα του προβλήματος, δηλαδή στην καταπολέμηση του οργανωμένου εγκλήματος - χωρίς ωστόσο να παραγνωριστεί η άλλη πλευρά, η απάτη που διαπράττεται από τα μεμονωμένα άτομα. Πρωτίστως η Επιτροπή θα πρέπει να ενεργήσει με μεγαλύτερη αποφασιστικότητα και εμμονή για την προάσπιση των συμφερόντων της - που είναι σαφώς τα συμφέροντα των ευρωπαίων πολιτών - έναντι όλων, ακόμη και των ίδιων των κρατών μελών, αν είναι απαραίτητο. Από πρακτικής πλευράς, η στρατηγική για την καταπολέμηση της απάτης θα πρέπει να συνδυάζει την ικανοποίηση των απαιτήσεων μιας ελεύθερης εσωτερικής αγοράς και των απαιτήσεων για την προστασία των χρηματοοικονομικών συμφερόντων της Ευρώπης.

7.2. Η ΟΚΕ κρίνει για το λόγο αυτό ότι την κύρια ευθύνη φέρουν τα κράτη μέλη, τα οποία θα πρέπει να συντονίζουν τις πολιτικές καταπολέμησης του εγκλήματος στο εσωτερικό τους ως προϋπόθεση για μια αποτελεσματική και αποφασιστική συνεργασία σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Οι μεγαλύτερες δυσκολίες για την εφαρμογή μιας σφαιρικής πολιτικής φαίνεται να υπάρχουν στα πλαίσια του Συμβουλίου: το Συμβούλιο Ecofin συνεχίζει να ασχολείται με την καταπολέμηση της απάτης (είτε διαπράττεται, είτε όχι από το οργανωμένο έγκλημα), ενώ το Συμβούλιο Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων ασχολείται με την πρόληψη και τον έλεγχο του οργανωμένου εγκλήματος, σαν να μην επρόκειτο για τις δύο πλευρές του ιδίου φαινομένου. Από την πλευρά του, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ασχολείται κυρίως με την καταπολέμηση της εγκληματικότητας, αλλά ενώ εξακολουθεί να επιμένει ότι είναι αναγκαία η συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών και με τα κράτη μέλη, λησμονεί να συγκροτήσει ένα μηχανισμό συνεργασίας μεταξύ των οργανισμών που το ίδιο το Συμβούλιο δημιούργησε.

7.3. Κατά την εξέταση της κατάστασης στην οποία προέβη η ΟΚΕ δεν έγινε λόγος για το πρόβλημα των παραχαράξεων και απομιμήσεων, που υπήρξαν ήδη αντικείμενο γνωμοδότησής της(16) ούτε της ανακύκλησης του χρήματος, θέμα ευρύτερο που εξετάσθηκε σε πρόσφατη γνωμοδότηση της ΟΚΕ(17). Εδώ, επιθυμείται μόνο να υπενθυμιστεί ότι πολύ συχνά η ανακύκληση αποτελεί την τελική φάση κατά την οποία συγκλίνουν τα εισοδήματα από εγκληματικές δραστηριότητες κάθε είδους, και ότι η ανακάλυψη των υπευθύνων μπορεί να αποτελέσει το σημείο εκκίνησης για την επισήμανση των εγκληματικών οργανώσεων κάθε είδους, συμπεριλαμβανομένων και εκείνων που αναπτύσσουν επιζήμια δραστηριότητα για τα κοινοτικά οικονομικά. Εξ ου και η ανάγκη για την καθιέρωση οργανικών δεσμών μεταξύ των ερευνητικών ιδρυμάτων κατά της ανακύκλησης και της OLAF.

7.4. Θα πρέπει επιπλέον να επιστήσουμε την προσοχή σε ένα σκέλος - που δεν εξετάζεται στο έγγραφο αυτό δεδομένου ότι εξετάστηκε σε προηγούμενη γνωμοδότηση της ΟΚΕ(18) - που δεν είναι δευτερεύουσας σημασίας: η καταπολέμηση της απάτης μπορεί να συμβάλει αποφασιστικά στη μείωση της παράνομης εργασίας, που εννοείται εδώ όχι μόνο ως επιζήμια για τα εθνικά και κοινοτικά οικονομικά, αλλά επίσης ως στοιχείο που νοθεύει τον ανταγωνισμό στην εσωτερική αγορά και το οποίο δημιουργεί παραδόξως ανεργία.

7.5. Με την παρούσα γνωμοδότηση που προσανατολίζεται κυρίως στην καταπολέμηση της απάτης που διαπράττεται από το οργανωμένο έγκλημα, η ΟΚΕ δεν παραγνωρίζει το σχετικό βάρος της απάτης που διαπράττουν τα άτομα και οι επιχειρήσεις: κι αυτή θα πρέπει να καταπολεμηθεί με την ίδια αποφασιστικότητα. Ωστόσο, πρέπει να υπενθυμίσουμε πως από τη μια πλευρά πρέπει να αναληφθεί μια δράση μεγάλης εμβέλειας και χρονικής διάρκειας για να ενεργοποιηθεί εκ νέου η αίσθηση των υποχρεώσεων του πολίτη έναντι του κοινωνικού στόχου και από την άλλη ότι τα ειδικά μέτρα που πρέπει να υιοθετηθούν επιβάλλεται να αντιστοιχούν στο κόστος και τις επιβαρύνσεις που υποχρεώνονται να υποστούν οι τίμιοι οικονομικοί παράγοντες. Η εσωτερική αγορά δεν πρέπει να καταστεί αστυνομικό κράτος, αλλά χρειάζεται απλούς και λογικούς κανόνες, επαρκείς ελέγχους που δεν συνθλίβουν, καθώς και ανανέωση της εμπιστοσύνης στους θεσμούς.

7.6. Συνεπώς, η ΟΚΕ συνιστά να αναληφθεί υποχρεωτική δράση στους ακόλουθους τομείς:

- να χρεωθούν τα οφειλόμενα ποσά στα καθυστερούντα κράτη μέλη·

- να γνωστοποιήσουν στο κοινό ποιες χώρες δεν εκπληρώνουν τις υποχρεώσεις τους και για ποια ποσά·

- να εξοπλισθεί η Europol με λειτουργικές εξουσίες και να της παρασχεθεί η απαραίτητη στήριξη και πόροι·

- να ληφθούν τα κατάλληλα μέτρα ώστε να εξαλειφθούν πάραυτα οι καθυστερήσεις, τα εμπόδια, και οι εθνικοί εγωισμοί·

- να καθιερωθούν αρθρωμένοι δεσμοί μεταξύ, αφενός, της OLAF και, αφετέρου της Interpol και των άλλων οργανισμών που καταπολεμούν το έγκλημα σε ολόκληρο τον κόσμο·

- να καθιερωθεί ευρωπαϊκός ποινικός χώρος·

- να ενισχυθεί ο ρόλος της Επιτροπής ως "θεματοφύλακα των κανόνων"·

- να εξεταστεί η κατάσταση του οργανωμένου εγκλήματος σε κάθε μία από τις υποψήφιες χώρες, καθώς και η αποτελεσματικότητα των διαρθρώσεών της για την καταστολή του εγκλήματος·

- να καθιερωθεί δικαστική και ανακριτική συνεργασία, με τη χρησιμοποίηση ως υποδείγματος της έννοιας του "ομοσπονδιακού εγκλήματος" που έχει καθιερωθεί στις Ηνωμένες Πολιτείες.

Η ΟΚΕ συνιστά επίσης να ληφθεί συγκεκριμένη δράση όσον αφορά την απάτη σε τομείς όπως οι ειδικοί φόροι επί του καπνού και του οινοπνεύματος, τα γεωργικά προϊόντα, τα προτιμησιακά δασμολογικά καθεστώτα, η ΚΓΠ, ο ΦΠΑ, καθώς και όσον αφορά το ρόλο των συστημάτων πληροφορικής για τον έλεγχο και την καταστολή.

Βρυξέλλες, 13 Ιουλίου 2000.

Η Πρόεδρος

της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) COM(1998) 276 της 6ης Μαΐου 1998, "Προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας - Καταπολέμηση της απάτης" - Ετήσια έκθεση 1997, Εισαγωγή. Η έννοια αυτή επαναλαμβάνεται συχνά και στην ετήσια Έκθεση 1998 [COM(1999) 590 τελ.] της 17ης Δεκεμβρίου 1999.

(2) Βλ. COM(1998) 717 - 98/0329 (CNS) της 1ης Δεκεμβρίου 1998, αιτιολογική έκθεση, σημείο 5.

(3) Βλ. Έκθεση, σημείο 1.1.

(4) Βλ. Έκθεση, σημείο 1.2.

(5) Βλ. Έκθεση 1998, σημείο 1.5.1.

(6) Βλ. Έκθεση 1998, σημείο 1.5.1.

(7) COM(1998) 278 της 6.5.1998.

(8) Πρόγραμμα δράσης σχετικά με το οργανωμένο έγκλημα, 97/C, EE C 251 της 15.8.1997.

(9) Βλ. το εν λόγω έγγραφο, Μέρος ΙΙ, πολιτικοί προσανατολισμοί, αριθ. 12.

(10) Βλ. COM(1998) 276 τελικό της 6.5.2000, σημείο 2.1, στη σ. 14.

(11) Ειδική έκθεση αριθ. 8/98 σχετικά με τις υπηρεσίες της Επιτροπής που έχουν αναλάβει την καταπολέμηση της απάτης, ΕΕ C 230, της 22.7.1998

(12) Έγγραφο της Επιτροπής, σημείο 2.2.1.

(13) Βλ. COM(1998) 276 τελικό της 6.5.1998, σημείο 2.2.3.2, σ. 30.

(14) Έκθεση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο: Τρίτη Έκθεση δυνάμει του Άρθρου 14 σχετικά με την Εφαρμογή του Κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 218/92 του Συμβουλίου της 27ης Ιανουαρίου 1992, περί της διοικητικής συνεργασίας στον τομέα της Έμμεσης φορολογίας (ΦΠΑ) - COM(2000) 28 τελικό της 28.1.2000, σημείο 5.5.

(15) EE C 296 της 29.9.1997.

(16) ΕΕ C 116 της 28.4.1999.

(17) ΕΕ C 75 της 15.3.2000.

(18) Γνωμοδότηση για την Ανακοίνωση της Eπιτροπής σχετικά με τη μη δηλωμένη εργασία, CES 63/99, EE C 101 της 12.4.1999.