Ανακοινωση της Επιτροπης προς το Υμβουλιο και το Ευρωπαϊκο Κοινοβουλιο - Δημόσια οικονομικά στην ΟΝΕ - 2001 {SEC (2001) 1093}

Ένας ταχέως εξελισσόμενος διάλογος για τη δημοσιονομική πολιτική στην ΟΝΕ

Αυτή η Ανακοίνωση που αντικείμενό της έχει τα δημόσια οικονομικά στην ΟΝΕ, επανεξετάζει τις δημοσιονομικές επιδόσεις των κρατών μελών κατά το 2000 και εκτιμά τις βραχυπρόθεσμες και μεσοπρόθεσμες προοπτικές [1]. Επίσης εξετάζει εμπεριστατωμένα ορισμένα από τα σημαντικότερα ζητήματα που τίθενται στο πλαίσιο του ταχέως εξελισσόμενου διαλόγου σχετικά με τη δημοσιονομική πολιτική στην ΕΕ. Η συζήτηση αυτή επηρεάζεται από πολυάριθμους παράγοντες και ιδίως από την ολοένα και μεγαλύτερη συνειδητοποίηση των προκλήσεων και των περιορισμών που αντιμετωπίζουν τα κράτη μέλη στην άσκηση των δημοσιονομικών πολιτικών εντός της ΟΝΕ. Τέσσερα ζητήματα κυριαρχούν στις συζητήσεις για τη δημοσιονομική πολιτική της ΕΕ:

[1] Αυτή η Ανακοίνωση βασίζεται στην ανάλυση που περιλαμβάνεται στην έκθεση «Δημόσια Οικονομικά στην ΟΝΕ - 2001» της Γενικής Διεύθυνσης Οικονομικών και Δημοσιονομικών Υποθέσεων. Μελέτες Ευρωπαϊκής Οικονομίας Ν° 3, 2001.

* Ο καθορισμένος από το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΣΣΑ) στόχος για "σχεδόν ισοσκελισμένο ή πλεονασματικό" προϋπολογισμό, ο οποίος αποτελεί σημαντικό στόχο που πολλά κράτη μέλη δεν έχουν ακόμη επιτύχει. αφού επέτυχαν θεαματική πρόοδο όσον αφορά τη δημοσιονομική εξυγίανση ενόψει της ΟΝΕ, τα κράτη μέλη δεσμεύτηκαν, στο πλαίσιο των γενικών προσανατολισμών οικονομικής πολιτικής (ΓΠΟΠ), να επιτύχουν, σύμφωνα με το ΣΣΑ, το στόχο ενός "σχεδόν ισοσκελισμένου ή πλεονασματικού" προϋπολογισμού, καταρχήν μέχρι τα τέλη του 2001. Η υλοποίηση αυτού του στόχου είναι ουσιαστικής σημασίας για την ομαλή λειτουργία της ΟΝΕ, καθότι θα διασφαλίσει την τήρηση του ανωτάτου ορίου του 3% του ΑΕΠ όσον αφορά το δημοσιονομικό έλλειμμα και θα επιτρέψει στους αυτόματους σταθεροποιητές να λειτουργήσουν πλήρως σε περίπτωση επιβράδυνσης του ρυθμού οικονομικής ανάπτυξης. Εάν ληφθεί υπόψη η επιδείνωση των δημοσιονομικών υπολοίπων που προβλέπεται για το τρέχον έτος και η αύξηση των κινδύνων οικονομικής επιβράδυνσης, η επίτευξη του στόχου που τίθεται στο πλαίσιο του ΣΣΑ παραμένει μια σημαντική δημοσιονομική επιδίωξη για τις χώρες που εξακολουθούν να παρουσιάζουν μεγάλα διαρθρωτικά ελλείμματα.

* Η σημασία μιας δημοσιονομικής πολιτικής που να διασφαλίζει κατάλληλο μίγμα μακροοικονομικών πολιτικών, στο επίπεδο της ζώνης ευρώ όσο και στο επίπεδο των κρατών μελών: η ΟΝΕ προσφέρει ένα ενιαίο πλαίσιο δράσης, με την έννοια ότι συνδυάζει την σε κεντρικό επίπεδο ασκούμενη νομισματική πολιτική με αποκεντρωμένες δημοσιονομικές πολιτικές. Η δημοσιονομική πολιτική των κρατών μελών οφείλει επομένως να διασφαλίζει το κατάλληλο σε εθνικό επίπεδο μίγμα μακροοικονομικής πολιτικής, συμβάλλοντας ταυτόχρονα στην εξασφάλιση κατάλληλου δημοσιονομικού προσανατολισμού για ολόκληρη τη ζώνη ευρώ. Σε ολοένα και μεγαλύτερο βαθμό συνειδητοποιείται ότι είναι αναγκαίο να επιτευχθούν ταυτόχρονα οι δύο αυτοί στόχοι. Ο καθοριστικός ρόλος που διαδραματίζουν οι δημοσιονομικές πολιτικές των κρατών μελών για την επίτευξη του κατάλληλου μίγματος δημοσιονομικών πολιτικών σε εθνικό επίπεδο κατέστη προφανής πριν από πολλούς μήνες όταν σε πολλά κράτη μέλη της ζώνης ευρώ εμφανίστηκαν σαφή σημάδια υπερθέρμανσης της οικονομίας. Εξάλλου, η διατήρηση ισορροπημένου μακροοικονομικού μίγματος στο επίπεδο της ζώνης ευρώ (δηλαδή μίγματος στο οποίο οι δημοσιονομικές πολιτικές δεν επιβαρύνουν υπερβολικά τη νομισματική πολιτική) αναγνωρίζεται ολοένα και περισσότερο ως απαραίτητη προϋπόθεση για να αντιμετωπιστεί επιτυχώς η παρούσα οικονομική επιβράδυνση.

* Επέκταση της συζήτησης για τη δημοσιονομική πολιτική σε ζητήματα που αφορούν την ποιότητα και τη βιωσιμότητα των δημοσίων οικονομικών: σήμερα, που τα περισσότερα κράτη μέλη μείωσαν τις δημοσιονομικές τους ανισορροπίες, τίθενται νέες προτεραιότητες. Η συζήτηση για τη δημοσιονομική πολιτική στο επίπεδο της ΕΕ δεν πρέπει πλέον να επικεντρώνεται μόνον στην πειθαρχία αλλά να δίνεται επίσης παράλληλα έμφαση στον τρόπο με τον οποίο τα δημόσια οικονομικά μπορούν να συμβάλουν στην ανάπτυξη και στην απασχόληση. Η πρόκληση που τα κράτη μέλη οφείλουν σήμερα να αντιμετωπίσουν συνίσταται στη διατήρηση υγιών δημοσίων οικονομικών και στην ταυτόχρονη ελάφρυνση της φορολογικής επιβάρυνσης, στην αναδιάρθρωση των δημοσίων δαπανών και στον αναπροσανατολισμό τους προς την οικονομία της γνώσης, καθώς και στην προετοιμασία τους για τις δημοσιονομικές συνέπειες που θα έχει η γήρανση του πληθυσμού. Βιώσιμα δημόσια οικονομικά συνεισφέρουν επίσης στην γενική στρατηγική που αφορά τη βιώσιμη ανάπτυξη που υιοθέτησε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στο Γκέτεμποργκ τον Ιούνιο 2001. Η δημοσιονομική εποπτεία στο επίπεδο της ΕΕ πρέπει να εξελιχθεί εφόσον στόχος είναι να συνδράμει τα κράτη μέλη στην υλοποίηση των φιλόδοξων μεταρρυθμιστικών τους προγραμμάτων που δεν υπονομεύουν τη δέσμευση περί δημοσιονομικής πειθαρχίας.

* Η ανάγκη αποτελεσματικότερου συντονισμού για τα δημοσιονομικά ζητήματα: πρόσφατες εξελίξεις κατέστησαν προφανή την έλλειψη συντονισμού για δημοσιονομικά ζητήματα της ΟΝΕ και την επακόλουθη απουσία ταχείας και συνεκτικής αντίδρασης των κρατών μελών σε κοινές κρίσεις ή οικονομικές προκλήσεις. Τα γεγονότα αυτά έθεσαν παραδείγματος χάρη το ζήτημα του τρόπου αντίδρασης στις προκληθείσες από την αύξηση των τιμών πετρελαίου πιέσεις υπέρ της μείωσης των φόρων στα καύσιμα, του τρόπου χρησιμοποίησης των έκτακτων εσόδων που αντλήθηκαν από την πώληση των τρίτης γενιάς αδειών κινητής τηλεφωνίας (UMTS), του τρόπου επίτευξης μόνιμης ελάφρυνσης της φορολογικής επιβάρυνσης, καθώς και του ρόλου που μπορούν να διαδραματίσουν οι δημοσιονομικές πολιτικές στον έλεγχο των παραγόντων που οδηγούν στην υπερθέρμανση. Είναι λογικό να προσδοκάται ότι οι χώρες μέλη μιας νομισματικής ένωσης, οι οποίες βρίσκονται αντιμέτωπες με παρεμφερούς χαρακτήρα οικονομικές κρίσεις ή προκλήσεις, θα αντιδράσουν με συνεκτικές πολιτικές και στο πλαίσιο των οποίων λαμβάνονται υπόψη οι πιθανές επιπτώσεις στο επίπεδο της ζώνης ευρώ, γνωρίζοντας ωστόσο ότι οι μεμονωμένες στρατηγικές πρέπει προφανώς να είναι προσαρμοσμένες στην ιδιαίτερη κατάσταση της κάθε χώρας. Ακόμη και αν οι υιοθετηθείσες από τα κράτη μέλη πολιτικές ήταν συνολικά συμβιβάσιμες με το δημοσιονομικό πλαίσιο της ΕΕ, η έλλειψη συντονισμού δημιούργησε την εντύπωση ότι οι χώρες δεν ήταν κατά κανένα τρόπο διατεθειμένες να αναγνωρίσουν τις επιπτώσεις που θα είχαν στη ζώνη ευρώ τα ληφθέντα σε εθνικό επίπεδο μέτρα, και ότι ο συντονισμός γίνεται μόνο εκ των υστέρων. Είναι απαραίτητο να δοθεί επειγόντως απάντηση σε αυτό που εμφανίζεται ως απουσία συντονισμού των δημοσιονομικών πολιτικών.

Εξέλιξη και δημοσιονομικές προοπτικές

Οι πρόσφατες εξελίξεις και οι προοπτικές της δημοσιονομικής πολιτικής παρουσιάζουν μια όχι τελείως ομοιογενή εικόνα. Από τη μία πλευρά, το δημοσιονομικό έλλειμμα στη ζώνη ευρώ μειώθηκε περαιτέρω και υποχώρησε στο 0,7% του ΑΕΠ το 2000 (χωρίς να ληφθούν υπόψη τα έσοδα από την πώληση αδειών UMTS), δηλαδή υποχώρησε κατά 0,5% του ΑΕΠ σε σχέση με το 1999, ενώ παράλληλα οι περισσότερες χώρες μειώνουν τη φορολογική πίεση. Εξάλλου, το μεγαλύτερο μέρος των έκτακτων δημοσιονομικών εσόδων από την πώληση των αδειών UMTS διατέθηκαν, όπως είχε συμφωνηθεί, για τη μείωση του χρέους.

Από την άλλη πλευρά, τέσσερις χώρες της ζώνης ευρώ (Γερμανία, Γαλλία, Ιταλία και Πορτογαλία) αναμένεται να εμφανίσουν σημαντικό έλλειμμα το 2001. Αυτές οι χώρες δεν εκμεταλλεύτηκαν δεόντως τις δυνατότητες που παρείχε η πρόσφατη επιτάχυνση της οικονομικής συγκυρίας ώστε να ικανοποιήσουν τους στόχους του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης και έτσι τώρα που υπάρχει επιβράδυνση της οικονομικής συγκυρίας έχουν περιορισμένες δυνατότητες να αντιδράσουν. Γενικά, τα δημοσιονομικά αποτελέσματα για το 2000 θα μπορούσαν να είναι καλύτερα, καθότι ορισμένες κυβερνήσεις αποκόμισαν "μερίσματα από την ανάπτυξη" ανώτερα των προβλέψεων, τα οποία και χρησιμοποίησαν εν μέρει για τη μείωση των φόρων ή για την αύξηση των δαπανών. Εξάλλου, τα δημοσιονομικά υπόλοιπα των χωρών της ζώνης ευρώ αναμένεται να επιδεινωθούν ελαφρώς το 2001, σε πραγματικούς όρους και διορθωμένα από τις διακυμάνσεις του συγκυριακού κύκλου, σημειώνοντας έτσι την πρώτη από το 1993 αναστροφή τάσης όσον αφορά την πορεία δημοσιονομικής εξυγίανσης. Παρότι αληθεύει ότι η εξέλιξη αυτή οφείλεται σε μεγάλο μέρος στην επιθυμητή ελάφρυνση της φορολογικής πίεσης, τα μεταρρυθμιστικά μέτρα για τις δαπάνες τα οποία επρόκειτο να συνοδεύσουν την ελάφρυνση αυτή αναβλήθηκαν ή αναθεωρήθηκαν σε κατώτερα επίπεδα σε ορισμένες χώρες, μεταξύ των οποίων και τα μέτρα για τον εκσυγχρονισμό των συνταξιοδοτικών συστημάτων.

Οι κίνδυνοι επιδείνωσης της κατάστασης εντείνονται και ο ρυθμός ανάπτυξης παρουσιάζει σημάδια επιβράδυνσης στις περισσότερες χώρες. Στο πλαίσιο αυτό, θα άρμοζε να αφεθούν οι αυτόματοι δημοσιονομικοί σταθεροποιητές να λειτουργήσουν πλήρως στις χώρες που έχουν ήδη επιτύχει δημοσιονομική θέση σύμφωνη με τον στόχο του ΣΣΑ, δηλαδή "παραπλήσια της ισορροπίας ή πλεονασματική". Αντίθετα, οι αυτόματοι σταθεροποιητές ενδέχεται να μην μπορέσουν να λειτουργήσουν πλήρως στα κράτη μέλη όπου ο στόχος αυτός δεν έχει ακόμη επιτευχθεί, καθότι η λειτουργία τους μπορεί να αυξήσει τα ελλείμματα σε επίπεδο παραπλήσιο του ανωτάτου ορίου του 3% του ΑΕΠ.

Συνολικά, το μίγμα μακροοικονομικών πολιτικών της ζώνης ευρώ ήταν σχετικά ισορροπημένο το 2000 και το 2001. Αντίθετα το μακροοικονομικό μίγμα σε εθνικό επίπεδο δεν ήταν πάντοτε το κατάλληλο, καθότι η δημοσιονομική πολιτική που εφάρμοσαν ορισμένες χώρες δεν ανταποκρινόταν στις εγχώριες συγκυριακές και νομισματικές συνθήκες. Βραχυπρόθεσμα, η διατήρηση κατάλληλου μακροοικονομικού μίγματος στο επίπεδο της ζώνης εύρο είναι ουσιαστικής σημασίας προκειμένου να περιοριστούν οι δυσμενείς επιπτώσεις από την παρούσα επιβράδυνση του ρυθμού οικονομικής ανάπτυξης: μια αδικαιολόγητη χαλάρωση των δεσμεύσεων όσον αφορά τη δημοσιονομική πολιτική ενδέχεται να επιβαρύνει υπερβολικά τη νομισματική πολιτική και να οδηγήσει σε επιτόκια υψηλότερα από ότι είναι απαραίτητο. Πρέπει επίσης να καταβληθεί ιδιαίτερη προσπάθεια στα κράτη μέλη που παρουσιάζουν σημάδια υπερθέρμανσης, προκειμένου ο προσανατολισμός δημοσιονομικής πολιτικής που υιοθετείται σε εθνικό επίπεδο να αντικατοπτρίζει τις ιδιαίτερες συγκυριακές και νομισματικές συνθήκες που αντιμετωπίζει η κάθε χώρα.

Όσον αφορά τις μεσοπρόθεσμες προοπτικές, τα επικαιροποιημένα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης προβλέπουν ένα συνολικά ουδέτερο δημοσιονομικό προσανατολισμό, παρέχοντας ταυτόχρονα τη δυνατότητα για σταθερή μείωση της φορολογικής πίεσης. Από τα προγράμματα αυτά προκύπτει επίσης ότι επιδίωξη όλων των κρατών μελών είναι η υλοποίηση του στόχου που ορίζεται στο ΣΣΑ και η επίτευξη δημοσιονομικής θέσης παραπλήσιας της ισορροπίας ή πλεονασματικής αλλά, στις περισσότερες περιπτώσεις, όχι πριν από το 2003 ή το 2004. Για ορισμένες χώρες, αυτό σημαίνει ότι η δημοσιονομική εξυγίανση μετατίθεται για τα τελευταία έτη που καλύπτει το πρόγραμμα. Όμως, είναι σημαντικό να επιτευχθεί ο στόχος του ΣΣΑ σύμφωνα με τις αναληφθείσες δεσμεύσεις στο πλαίσιο των ΓΠΟΠ και η υλοποίησή του να μην μετατίθεται συνεχώς. Αν και αληθεύει ότι ορισμένα κράτη μέλη έθεσαν μεσοπρόθεσμους στόχους που υπερβαίνουν εκείνο του "σχεδόν ισοσκελισμένου ή πλεονασματικού" προϋπολογισμού, τα περισσότερα προγράμματα φαίνεται να στερούνται φιλοδοξιών όσον αφορά ορισμένους άλλους δημοσιονομικούς στόχους και ιδιαίτερα την ανάγκη προετοιμασίας για την αντιμετώπιση των δημοσιονομικών συνεπειών από τη γήρανση του πληθυσμού.

Δημοσιονομική εποπτεία και θεσμικά όργανα

Η επίτευξη θετικών δημοσιονομικών αποτελεσμάτων απαιτεί την ύπαρξη αποτελεσματικών θεσμικών οργάνων, και συγκεκριμένα την ύπαρξη κατάλληλων διαδικασιών λήψης αποφάσεων, στόχων και κανόνων συμπεριφοράς. Είναι λοιπόν αναγκαίο να εξεταστεί ο τρόπος με τον οποίο τα δημοσιονομικά θεσμικά όργανα, τόσο στο επίπεδο της ΕΕ όσο και σε εθνικό επίπεδο, προσαρμόζονται στο νέο πλαίσιο για την άσκηση των εθνικών δημοσιονομικών πολιτικών εντός μιας νομισματικής ένωσης.

Μια ερώτηση-κλειδί στο πλαίσιο της δημοσιονομικής εποπτείας στην ΟΝΕ είναι να βρεθούν οι κατάλληλοι μεσοπρόθεσμοι στόχοι που θα επιτρέψουν την υλοποίηση του στόχου που ορίζεται στο ΣΣΑ, δηλαδή ενός "σχεδόν ισοσκελισμένου ή πλεονασματικού" προϋπολογισμού. Όταν ξεκίνησε η ΟΝΕ, το πρώτο στάδιο ήταν η επίτευξη εθνικών δημοσιονομικών θέσεων που να προσφέρουν επαρκές περιθώριο ασφάλειας ώστε να δοθεί στους αυτόματους σταθεροποιητές η δυνατότητα να διαδραματίσουν το ρόλο τους σε περίπτωση αναστροφής της συγκυρίας, χωρίς να υπάρχει κίνδυνος υπέρβασης του ανωτάτου ορίου δημοσιονομικού ελλείμματος 3% του ΑΕΠ. Τώρα που αυτό το συγκυριακό περιθώριο ασφάλειας έχει δημιουργηθεί στα περισσότερα κράτη μέλη, είναι καιρός να ολοκληρωθεί η μετάβαση στο τελευταίο στάδιο που οδηγεί στο στόχο που τίθεται στο πλαίσιο του ΣΣΑ και να επιτευχθεί δημοσιονομική κατάσταση "παραπλήσια της ισορροπίας ή πλεονασματική": αυτό θα παρείχε τη δυνατότητα δημιουργίας συμπληρωματικού περιθωρίου ασφάλειας για την αντιμετώπιση άλλων δημοσιονομικών κινδύνων (δημοσιονομικά έσοδα κατώτερα των προβλέψεων, υπέρβαση των δαπανών ή κρίση επιτοκίων, παραδείγματος χάρη) και, στις χώρες με υψηλό δημόσιο χρέος, θα παρείχε τη δυνατότητα ταχείας μείωσης του ύψους του δημοσίου χρέους προς το επίπεδο της τιμής αναφοράς του 60% του ΑΕΠ.

Ένας γενικά ισορροπημένος προϋπολογισμός από διαρθρωτική άποψη θα παρείχε στις περισσότερες χώρες τη δυνατότητα να τηρήσουν το στόχο του ΣΣΑ, καθότι θα επέτρεπε να αντιμετωπιστούν τόσο οι δημοσιονομικοί κίνδυνοι που προέρχονται από τις μεταστροφές της συγκυρίας όσο και οι απρόβλεπτες δημοσιονομικές εξελίξεις. Η τήρηση αυτού του στόχου είναι ιδιαίτερα σημαντική για να μπορέσουν οι χώρες με υψηλό δημόσιο χρέος (Βέλγιο, Ελλάδα και Ιταλία) να επανέλθουν ταχέως σε ένα επίπεδο χρέους κατώτερο του 60% του ΑΕΠ. Αντίθετα, στις χώρες που διαθέτουν ισχυρούς αυτόματους σταθεροποιητές (Κάτω Χώρες, Φινλανδία και, εκτός ζώνης ευρώ, Δανία και Σουηδία), ένα μικρό διαρθρωτικό πλεόνασμα (περίπου της τάξης του 1% του ΑΕΠ) θεωρείται ότι αποτελεί την ενδεδειγμένη λύση. Γενικά, οι προτεινόμενοι στόχοι είναι σύμφωνοι με τις δημοσιονομικές προβλέψεις που διατυπώνουν τα κράτη μέλη στο πλαίσιο των επικαιροποιημένων προγραμμάτων σταθερότητας και σύγκλισης.

Σε μια πρόσφατη Ανακοίνωση σχετικά με τον συντονισμό οικονομικών πολιτικών στη ζώνη ευρώ, [2] η Επιτροπή περιέγραψε συγκεκριμένες προτάσεις για να βελτιωθεί η δημοσιονομική εποπτεία στην ΕΕ χωρίς να σημειωθεί υπέρβαση του υφιστάμενου νομοθετικού πλαισίου. Αξίζει να εξεταστούν τέσσερις από τις προτάσεις αυτές: (α) καθιέρωση αρχής σύμφωνα με την οποία τα κράτη μέλη οφείλουν να ενημερώνουν την Επιτροπή και το Συμβούλιο πριν από την οριστική έκδοση κάθε σημαντικής δημοσιονομικής απόφασης, (β) τα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης να υποβάλλονται όλα το φθινόπωρο κάθε έτους, (γ) βελτίωση του πληροφοριακού περιεχομένου των προγραμμάτων αυτών και (δ) να συμπεριληφθεί στη σχετική συζήτηση το ζήτημα της μακροπρόθεσμης βιωσιμότητας των δημοσίων οικονομικών.

[2] COM(2001)82

Οι εθνικοί δημοσιονομικοί κανόνες και διαδικασίες συμβάλλουν στην επίτευξη των δημοσιονομικών στόχων στο επίπεδο της ΕΕ. Είναι σαφές ότι τα δημοσιονομικά θεσμικά όργανα των κρατών μελών επηρεάζονται, από πολλές απόψεις, από την ανάγκη ευθυγράμμισης με τους εποπτικούς μηχανισμούς της ΕΕ. Ένας από τους πιο καθοριστικούς παράγοντες από την άποψη αυτή είναι ο καθορισμός, στο πλαίσιο του ΣΣΑ, μεσοπρόθεσμων δημοσιονομικών στόχων και δεσμεύσεων (3 έως 4 έτη) ενώ σε εθνικό επίπεδο οι δημοσιονομικοί κύκλοι έχουν κατά παράδοση διάρκεια ενός έτους. Εν μέρει λόγω του ΣΣΑ, πολλά κράτη μέλη χρησιμοποιούν πλέον πολυετές πλαίσιο δημοσιονομικού προγραμματισμού, ή χρησιμοποιούν άλλους μηχανισμούς ή προσανατολισμούς που παρέχουν τη δυνατότητα να προσδιορίζονται και να ελέγχονται οι προτεραιότητες δημοσίων δαπανών σε μεσοπρόθεσμη βάση.

Οι αναληφθείσες στο επίπεδο της ΕΕ δεσμεύσεις καθορίζουν επίσης τις σχέσεις μεταξύ των διαφόρων δημοσιονομικών φορέων σε εθνικό επίπεδο, δηλαδή της κεντρικής κυβέρνησης, των εθνικών κοινοβουλίων και του κράτους ή των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης. Πολλά κράτη μέλη έλαβαν μέτρα για να ενισχυθεί ο βαθμός ευθύνης του κάθε επιπέδου διοίκησης όσον αφορά την τήρηση των δημοσιονομικών στόχων που ορίζονται για καθένα από τα επίπεδα αυτά στα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης. Μία ικανοποιητική εξέλιξη είναι η σύναψη, σε πολλά κράτη μέλη, "εσωτερικών συμφώνων σταθερότητας".

Δημοσιονομική πολιτική και κυκλική σταθεροποίηση στην ΟΝΕ

Η δημοσιονομική πολιτική και η κυκλική σταθεροποίηση (και ιδιαίτερα η λειτουργία των αυτόματων δημοσιονομικών σταθεροποιητών) αποτελούν καίρια ερωτήματα στο πλαίσιο του διαλόγου σχετικά με τη δημοσιονομική πολιτική στην ΟΝΕ. Αναλύσεις αυτών των θεμάτων είναι σημαντικές στο βαθμό που θα μπορούσαν να χρησιμεύσουν ως βάση για τη διατύπωση κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τα μέτρα που πρέπει να λαμβάνει ένα κράτος μέλος σε περίπτωση που αντιμετωπίζει διάφορα είδη οικονομικών κρίσεων, και επομένως παρέχει ένα κοινό αναλυτικό πλαίσιο που βοηθά στο να μην επαναληφθούν τα προβλήματα που εμφανίστηκαν στο παρελθόν όσον αφορά το συντονισμό.

Από τότε που έπαυσαν να υφίστανται οι εθνικές νομισματικές πολιτικές στην ΟΝΕ, η δημοσιονομική πολιτική έχει να διαδραματίσει σημαντικότερο ρόλο όσον αφορά την άμβλυνση των επιπτώσεων στο πραγματικό ΑΕΠ από κρίσεις που εκδηλώνονται αποκλειστικά σε εθνικό επίπεδο. Για το σκοπό αυτό, ο κανόνας που πρέπει να ακολουθούν οι δημοσιονομικές αρχές πρέπει να είναι η ελεύθερη λειτουργία των αυτόματων σταθεροποιητών τόσο στις φάσεις επιτάχυνσης όσο και επιβράδυνσης της συγκυρίας, ενώ οι σκόπιμες παρεμβάσεις να αποτελούν την εξαίρεση και όχι τον κανόνα. Παρότι η άποψη αυτή δεν αμφισβητείται κατά κανένα τρόπο, παραμένουν αντίθετα ορισμένα ζητήματα: οι αυτόματοι σταθεροποιητές είναι πάντοτε επωφελείς για την οικονομία; Ποια είναι η ικανότητα των αυτόματων σταθεροποιητών να εξομαλύνουν τις συγκυριακές επιπτώσεις; Ποιες είναι οι μεταρρυθμίσεις που θα επέτρεπαν να βελτιωθεί η αποτελεσματικότητα των αυτόματων σταθεροποιητών;

Οι απαντήσεις στα ερωτήματα αυτά εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από το εάν οι οικονομικές κρίσεις εκδηλώνονται από την πλευρά της ζήτησης ή της προσφοράς, παρότι στην πράξη η διάκριση αυτή δεν είναι πάντοτε ιδιαίτερα σαφής. Σε περίπτωση εμφάνισης κρίσεων στο σκέλος της ζήτησης, όπως η επιτάχυνση τις ιδιωτικής κατανάλωσης ή η πτώση των εξαγωγών, η απόκλιση της παραγωγής και ο πληθωρισμός εξελίσσονται προς την ίδια κατεύθυνση. Οι αυτόματοι δημοσιονομικοί σταθεροποιητές μπορούν επομένως να διαδραματίσουν χρήσιμο ρόλο καθότι εξουδετερώνουν τις επιπτώσεις τόσο στην παραγωγή όσο και στις τιμές. Από την εμπειρία προκύπτει ότι οι σταθεροποιητές αυτοί είναι ιδιαίτερα αποτελεσματικοί για την εξομάλυνση των επιπτώσεων από τις κρίσεις στην ιδιωτική κατανάλωση, αλλά λιγότερο αποτελεσματικοί σε περίπτωση κρίσεων στις επενδύσεις ή στην εξωτερική ζήτηση.

Αντίθετα, οι κρίσεις στο σκέλος της προσφοράς (όπως οι μεταβολές των τιμών της ενέργειας ή η τεχνολογική καινοτομία) έχουν γενικά ως αποτέλεσμα την προς αντίθετη κατεύθυνση εξέλιξη της παραγωγής και του πληθωρισμού: παραδείγματος χάρη, μια άνοδος της τιμής του πετρελαίου οδηγεί σε αρνητική απόκλιση παραγωγής και σε υψηλότερο πληθωρισμό. Στην περίπτωση αυτή, οι αυτόματοι σταθεροποιητές συμβάλλουν στην ομαλότερη εξέλιξη της παραγωγής, με αντίτιμο όμως τον υψηλότερο πληθωρισμό. Εξάλλου, σε περίπτωση μόνιμης κρίσης (δηλαδή που επηρεάζει το επίπεδο της δυνητικής δραστηριότητας), η λειτουργία των αυτόματων σταθεροποιητών μπορεί να αποδειχτεί ολέθρια εφόσον καθυστερεί την απαραίτητη προσαρμογή στο "νέο" επίπεδο δυνητικής παραγωγής. αυτό όμως που έχει ανάγκη η οικονομία είναι η ύπαρξη δημοσίων οικονομικών που να ευνοούν την ευελιξία των αγορών προϊόντων και συντελεστών παραγωγής ώστε να μπορέσει το ΑΕΠ να εξελιχθεί προς το νέο του επίπεδο ισορροπίας. Πρακτικά, η επίπτωση των αυτόματων σταθεροποιητών σε περίπτωση κρίσης στο σκέλος προσφοράς φαίνεται να είναι σχετικά περιορισμένη. επομένως, κατά κανένα τρόπο δεν υφίσταται ο κίνδυνος να ανασχεθεί σοβαρά η απαραίτητη προσαρμογή ή να καταστεί δυσχερέστερη για την ΕΚΤ η διατήρηση της σταθερότητας των τιμών.

Βελτίωση της ποιότητας και της βιωσιμότητας των δημοσίων οικονομικών

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Στοκχόλμης (Μάρτιος 2001) αναγνώρισε την ανάγκη να διευρυνθεί η συζήτηση για τη δημοσιονομική πολιτική στο επίπεδο της ΕΕ, δίνοντας έμφαση όχι μόνο στη δημοσιονομική σταθερότητα αλλά και στη συμβολή που μπορούν να έχουν τα δημόσια οικονομικά στην ανάπτυξη και την απασχόληση. Ειδικότερα, στο μέρος αυτό της έκθεσης τίθεται το ζήτημα της βελτίωσης της ποιότητας και της βιωσιμότητας των δημοσίων οικονομικών.

Όπως διευκρινίζεται στην κοινή έκθεση της Επιτροπής και του Συμβουλίου προς το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Στοκχόλμης (Μάρτιος 2001), [3] η "ποιότητα" των δημοσίων οικονομικών μπορεί να συμβάλει στην οικονομική ανάπτυξη και την απασχόληση με διάφορους τρόπους. Οι δημόσιες δαπάνες (παραδείγματος χάρη, οι επενδύσεις σε φυσικό και ανθρώπινο κεφάλαιο, η έρευνα και η καινοτομία, η εκπαίδευση ή οι κοινωνικές και περιφερειακές μεταβιβαστικές πληρωμές) μπορούν να βελτιώσουν το δυναμικό απασχόλησης και παραγωγής. Ωστόσο, η έλλειψη ομοιογενών και επικαιροποιημένων στοιχείων, ιδίως όσον αφορά τη λειτουργική κατανομή των δαπανών αυτών, παρεμπόδισε μέχρι σήμερα την εμπεριστατωμένη και συνολική ανάλυση των ζητημάτων αυτών, τα οποία πρέπει να αντιμετωπιστούν σε επόμενες εκθέσεις σε συνδυασμό με τη συγκριτική αξιολόγηση των σχετικών πολιτικών (π.χ. παιδεία, έρευνα και καινοτομία). Πρέπει απαραιτήτως τα κράτη μέλη να αναλάβουν ισχυρή δέσμευση για κάλυψη αυτών των ελλείψεων όσον αφορά τα στατιστικά στοιχεία.

[3] Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (2001), «Η συνεισφορά των Δημόσιων Οικονομικών στην Ανάπτυξη και την Απασχόληση: Βελτίωση της Ποιότητας και της Βιωσιμότητας», Έκθεση της Επιτροπής και του Συμβουλίου ECOFIN στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο (Στοκχόλμη 23/24 Μαρτίου 2001), 6997/01.

Τα φορολογικά συστήματα μπορούν επίσης να ευνοήσουν την απασχόληση και την ανάπτυξη μέσω της ισορροπημένης κατανομής των επιβαρύνσεων μεταξύ των φορολογητέων πηγών, προωθώντας το επιχειρηματικό πνεύμα και παρέχοντας στους οικονομικούς φορείς τα κατάλληλα κίνητρα για εργασία, αποταμίευση και επένδυση. Η ύπαρξη αποτελεσματικών φορολογικών συστημάτων μπορεί επίσης να διευκολύνει τη διαρθρωτική μεταβολή σε περίπτωση μόνιμης κρίσης, και μπορούν επίσης να ενθαρρύνουν τους εργαζόμενους να παραμείνουν για μεγαλύτερο χρονικό διάστημα στην αγορά εργασίας, συμβάλλοντας έτσι στην αντιμετώπιση των προκλήσεων που θέτει η γήρανση του πληθυσμού.

Ορισμένη πρόοδος επιτεύχθηκε όσον αφορά την ελάφρυνση της φορολογικής πίεσης επί της εργασίας και τη μείωση των οριακών φορολογικών συντελεστών. Σε πολλά κράτη μέλη, η εξέλιξη αυτή σημειώθηκε στο πλαίσιο μεταρρυθμίσεων της περιβαλλοντικής φορολογίας, με τις οποίες η ελάφρυνση της φορολογικής πίεσης επί της εργασίας χρηματοδοτείται από την καθιέρωση νέων φόρων ή την αύξηση υφιστάμενων φόρων που επιβάλλονται για τη ρύπανση ή τη χρησιμοποίηση φυσικών πόρων, και οι οποίες είχαν ως αποτέλεσμα να συμπεριληφθεί το εξωτερικό περιβαλλοντικό κόστος στις τιμές της αγοράς. Ωστόσο, τα μέχρι σήμερα αποτελέσματα ήταν άνισα και οι προσπάθειες στον τομέα αυτό πρέπει να συνεχιστούν διότι η συνολική φορολογία της εργασίας εξακολουθεί να παραμένει σε πολύ υψηλά επίπεδα σε ορισμένα κράτη μέλη, τόσο από ιστορική άποψη όσο και σε σύγκριση με τον υπόλοιπο κόσμο. Συγκεκριμένη προσπάθεια χρειάζεται επίσης ώστε να περιορισθεί η φορολογική πίεση σε χαμηλόμισθους εργαζόμενους. Η μέχρι σήμερα πρόοδος στον τομέα των περιβαλλοντικών φόρων παραμένει περιορισμένη, και αυτό το θέμα θα μπορούσε να αποτελέσει αντικείμενο αναλύσεως σε μελλοντικές εκθέσεις.

Όσον αφορά τα καθεστώτα κοινωνικών παροχών, η σημειωθείσα πρόοδος ήταν μέτρια κατά τα τελευταία αυτά έτη και απομένει ακόμη να καταβληθούν σημαντικές προσπάθειες ώστε να καταστούν τα συστήματα αυτά πιο ευνοϊκά για την απασχόληση. Πρόσφατα λήφθηκαν μέτρα που ενισχύουν τους όρους χορήγησης των επιδομάτων ανεργίας και των κοινωνικών παροχών. συγκεκριμένα αναθεωρήθηκαν τα κριτήρια επιλεξιμότητας, αυξήθηκαν οι έλεγχοι για να διαπιστωθεί η τήρηση των προϋποθέσεων χορήγησης των επιδομάτων και βελτιώθηκε γενικά η διαχείριση και η εφαρμογή αυτών των συστημάτων. Συχνά ωστόσο απουσίασε η ύπαρξη συνολικής προσέγγισης που να λαμβάνει υπόψη την αλληλεξάρτηση μεταξύ υποχρεωτικών εισφορών και παροχών ενώ η μετάβαση από παθητικές πολιτικές σε ενεργά μέτρα παρέμεινε σχετικά περιορισμένη. Ελλείψει νέων μεταρρυθμίσεων, η ΕΕ θα αντιμετωπίσει δυσχέρειες όσον αφορά την επίτευξη των φιλόδοξων στόχων που έθεσε στον τομέα της απασχόλησης κατά τα Ευρωπαϊκά Συμβούλια της Λισαβόνας και της Στοκχόλμης.

Η μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα των δημοσίων οικονομικών προσλαμβάνει μεγαλύτερες διαστάσεις στο πλαίσιο της ΟΝΕ. Η εν λόγω δημογραφική εξέλιξη θα οδηγήσει σε σημαντική μείωση του ενεργού πληθυσμού, σε διπλασιασμό του δείκτη οικονομικής εξάρτησης ηλικιωμένων μέχρι το 2050 και επομένως σε αισθητή μείωση του δείκτη ενεργός πληθυσμός/μη ενεργός πληθυσμός. Οι πρόσφατες προβολές της Επιτροπής Οικονομικής Πολιτικής (ΕΟΠ) φανερώνουν ότι οι δημόσιες δαπάνες για συντάξεις ενδέχεται να αυξηθούν κατά 3% έως 5% του ΑΕΠ στα περισσότερα κράτη μέλη κατά τη διάρκεια των προσεχών δεκαετιών, ενώ το ποσοστό αυτό θα είναι υψηλότερο σε ορισμένες χώρες (ειδικότερα στην Ισπανία, την Ελλάδα και την Πορτογαλία, των οποίων τα δημόσια συνταξιοδοτικά καθεστώτα χρηματοδοτούνται βάσει αναδιανεμητικού συστήματος). Εάν εξάλλου ληφθούν υπόψη τα ζητήματα υγείας και ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης των ηλικιωμένων, η συνολική επίπτωση από τη γήρανση του πληθυσμού στις δημόσιες δαπάνες ενδέχεται να ανέλθει κατά μέσο όρο σε ποσοστό που κυμαίνεται μεταξύ 5% και 8% του ΑΕΠ.

Αυτό προκαλεί φυσικά ανησυχίες όσον αφορά τη μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα των δημοσίων οικονομικών: ελλείψει προετοιμασίας για την αντιμετώπιση του δημοσιονομικού κόστους από τη γήρανση, τα κράτη μέλη ενδέχεται να αντιμετωπίσουν δυσκολίες στην τήρηση του ΣΣΑ, ενώ η εφαρμογή της ενιαίας νομισματικής πολιτικής από την ΕΚΤ μπορεί να αποδειχτεί επίσης περισσότερο περίπλοκη. Ωστόσο, για τη βιωσιμότητα των δημοσίων οικονομικών απαιτείται όχι μόνο να αποφευχθούν τα διαρθρωτικά ελλείμματα και να μην αυξηθεί το χρέος (δηλαδή να τηρηθούν οι στόχοι του ΣΣΑ), αλλά και να διατηρηθεί η φορολογική πίεση σε επίπεδα που δεν βλάπτουν ούτε την απασχόληση ούτε την ανάπτυξη, και να διασφαλιστεί ότι οι πιέσεις υπέρ της αύξησης των συνταξιοδοτικών δαπανών και των δαπανών υγείας δεν θα παραγκωνίσουν τις ουσιαστικής σημασίας δημόσιες δαπάνες (όπως η εκπαίδευση και οι επενδύσεις).

Η κοινή έκθεση της Επιτροπής και του Συμβουλίου προς το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Στοκχόλμης υπογραμμίζει την ανάγκη καταβολής προσπαθειών σε τρία ζητήματα ώστε να αντιμετωπιστούν οι δημοσιονομικές επιπτώσεις από τη γήρανση του πληθυσμού, και συγκεκριμένα ένας ενδεδειγμένος συνδυασμός των: (1) ταχύτερη μείωση του δημοσίου χρέους, (2) μέτρα για την αύξηση των δεικτών απασχόλησης, (ιδίως στις γυναίκες και στους μεγαλύτερης ηλικίας εργαζόμενους), και (3) μεταρρύθμιση των συστημάτων συντάξεων ώστε να βασίζονται σε υγιή χρηματοοικονομική βάση, συμπεριλαμβανομένης της μεγαλύτερης προσφυγής στη χρηματοδότηση μέσω κεφαλαιοποίησης των δημόσιων συνταξιοδοτικών συστημάτων. Η συνολική βιωσιμότητα των δημοσίων οικονομικών εξαρτάται επίσης από την πρόοδο όσον αφορά την υλοποίηση διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων των αγορών προϊόντων, υπηρεσιών και κεφαλαίων.

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Στοκχόλμης ζήτησε όπως η μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα των δημοσίων οικονομικών ληφθεί υπόψη τόσο στους ΓΠΟΠ όσο και στο ΣΣΑ. Παρότι η δημοσιονομική επίπτωση από τη γήρανση του πληθυσμού θα γίνει αισθητή μόνο μακροπρόθεσμα, ωστόσο η επίπτωση αυτή επηρεάζεται από βραχυπρόθεσμες και μεσοπρόθεσμες αποφάσεις που λαμβάνονται στο πλαίσιο των προγραμμάτων σταθερότητας και σύγκλισης. Πρέπει να εξευρεθεί κατάλληλη ισορροπία μεταξύ των μειώσεων φόρων και της μείωσης του δημοσίου χρέους, πράγμα το οποίο συνεπάγεται ότι, όσον αφορά τις χώρες με υψηλό δημόσιο χρέος, η προτεραιότητα πρέπει να δοθεί στη μείωση του χρέους αυτού. Οι σημερινές πολιτικές επιλογές (όπως ο μεσοπρόθεσμος δημοσιονομικός στόχος, ο ρυθμός μείωσης του χρέους καθώς και το εύρος και η φύση των φορολογικών μεταρρυθμίσεων) που περιγράφονται στα προγράμματα αυτά πρέπει επομένως να εκτιμώνται υπό το πρίσμα της ληφθείσας δέσμευσης για διασφάλιση της βιωσιμότητας των δημοσίων οικονομικών. Για να καταστεί δυνατή η τακτική πραγματοποίηση αξιολογήσεων του είδους αυτού στο επίπεδο της ΕΕ απαιτείται να επιτευχθεί πρόοδος όσον αφορά την εκπόνηση συγκρίσιμων δεδομένων και δεικτών. Προβολές σχετικές με την επίπτωση από τη γήρανση του πληθυσμού στα δημόσια οικονομικά, ανάλογες με εκείνες τις οποίες επεξεργάζεται η ΕΟΠ, θα μπορούσαν να ενημερώνονται, παραδείγματος χάρη κάθε δύο ή τρία χρόνια, και να ενσωματώνονται στα επικαιροποιημένα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης.

*

* *

Η ακολουθητέα πορεία: ενίσχυση του συντονισμού στα δημοσιονομικά ζητήματα

Για να μπορέσει να λειτουργήσει μία αποκεντρωμένη ("bottom-up") προσέγγιση της δημοσιονομικής πολιτικής, ο συντονισμός της οικονομικής πολιτικής πρέπει να είναι ουσιαστικός και οι εθνικές αρχές να συνυπολογίζουν με ρεαλιστικό τρόπο τις επιπτώσεις που έχουν για τη ζώνη ευρώ τα λαμβανόμενα σε εθνικό επίπεδο μέτρα. Οι αγορές και οι πολίτες δεν απαιτούν τόσο την ύπαρξη μίας κεντρικής δημοσιονομικής αρχής στην ΟΝΕ όσο τη συγκεκριμένη απόδειξη της ικανότητας για εφαρμογή συνεκτικής δημοσιονομικής πολιτικής σε εθνικό επίπεδο και την προθυμία από τις χώρες της ζώνης ευρώ να σεβαστούν συμφωνημένους κανόνες και δημοσιονομικούς στόχους. Ένας αποτελεσματικός συντονισμός των δημοσιονομικών πολιτικών προϋποθέτει ταυτόχρονα την ύπαρξη κοινού και διαφανούς αναλυτικού πλαισίου για την ανάλυση των προβλημάτων οικονομικής πολιτικής και την εκπόνηση των κατάλληλων μέτρων και τον έγκαιρο και με κατάλληλο τρόπο συνυπολογισμό των επιπτώσεων που έχουν για τη ζώνη ευρώ τα λαμβανόμενα σε εθνικό επίπεδο μέτρα. Προς την κατεύθυνση αυτή επιβάλλεται να καταβληθούν συμπληρωματικές προσπάθειες ώστε να βελτιωθεί η συνεργασία σε ζητήματα δημοσιονομικής πολιτικής εντός της ΟΝΕ.